Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 166/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz E. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. P. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej ARMiR) z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...], uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 1 września 2014 r., nr [...], oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie mające następujący przebieg:

Wnioskiem z dnia 12 maja 2011 r., trzykrotnie korygowanym, E. P. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, deklarując w ramach płatności JPO działki o powierzchni 225,41 ha oraz płatności UPO działki o powierzchni 201,80 ha.

W dniach: 5, 17 i 24 stycznia 2012 r. w gospodarstwie rolnym E. P. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności dla działek rolnych położonych odpowiednio w województwie [...], [...] i [...] oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni, która na poszczególnych działkach wykazała nieprawidłowości objęte kodami: DR13, DR7, DR13+, DR18, DR14.

Decyzją z dnia 31 maja 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu umorzył postępowanie odnośnie wycofanych przez stronę działek oraz przyznał E. P. płatność na rok 2011 w wysokości 119.158,04 zł z tytułu JPO, w pomniejszonej wysokości o kwotę 28.569,46 zł oraz odmówił UPO i nałożył sankcję w wysokości 41.869,44 zł, podlegającą realizacji przez ARiMR w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych.

Na skutek rozpoznania odwołania, wniesionego od powyższej decyzji przez E. P., Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 18 lipca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 16 maja 2013 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność ww. decyzji organów obu instancji.

Następnie, decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności dla wycofanych przez stronę działek rolnych oraz przyznał E. P. płatności w łącznej wysokości 122.843,34 zł z tytułu JPO, pomniejszone o kwotę 24.884,16 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, oraz odmówił przyznania UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 41.869,44 zł, podlegającą realizacji przez ARiMR w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

W dalszej kolejności, postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 K.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r., podając, że wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody nieznane organowi w dniu wydania decyzji przyznającej płatności bezpośrednie na rok 2011, świadczące o nieużytkowaniu przez E. P. większości działek rolnych wykazanych we wniosku.

W toku prowadzonego postępowania organ włączył do akt sprawy dowody w postaci protokołów przesłuchania E. P. (z 15 października 2013 r. i 6 lutego 2014 r.), sporządzone w ramach postępowania karnego, w których świadek zeznała, że posiada gospodarstwo rolne o areale około 2 ha i że dwa lata wcześniej L. Z. zaproponował jej użyczenie gruntów rolnych usytuowanych w województwie [...], jednak z tego tytułu nie otrzymała żadnych środków finansowych z Agencji, nigdy również tam nie była i nie wie, czy grunty te były uprawiane. Oświadczyła nadto, że składała do Agencji wniosek, który obejmował grunty o powierzchni 2 ha oraz że podpisała wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, lecz nie jest jej wiadome, jakich obszarów wniosek ten dotyczył. W konsekwencji złożenia tego wniosku nie uzyskała środków finansowych.

Z akt sprawy wynika również, że postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu odmówił wyłączenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu od prowadzenia postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r., z uwagi na brak przesłanek z art. 25 K.p.a. Z kolei, postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wyłączył pracownika organu pierwszej instancji od udziału w sprawie. Natomiast, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., sprostował oczywistą omyłkę, która wystąpiła w postanowieniu z dnia 27 marca 2014 r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 1 września 2014 r., nr [...] - działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 104 K.p.a., art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051, z późn. zm. - zwana dalej "ustawą"), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316, s. 65, z późn. zm.) w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40 poz. 326, z późn. zm.) - uchylił decyzję własną z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...], odmówił przyznania E. P. płatności z tytułu JPO i UPO na rok 2011 i nałożył sankcję w wysokości 159.160,57 zł i 54.950,21 zł, a także umorzył postępowanie w zakresie działek rolnych wycofanych przez producenta.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wypełnił obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Za wiarygodne uznał zgromadzone w toku postępowania wznowieniowego dokumenty, tj. protokoły przesłuchania E. P. z dnia 15 października 2013 r. i 6 lutego 2014 r., pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu z dnia 7 kwietnia 2014 r., pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2014 r., pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim Filia w Zielonej Górze z dnia 16 kwietnia 2014 r., wnioski o wpis do ewidencji producentów, z których to dokumentów wynika, że E. P. nie była posiadaczem zadeklarowanych do płatności działek o numerach ewid.: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s, t, u, w, x, y. Podniósł, że posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu ściśle wiąże się z produkcją rolną, zatem konieczne jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Wnioskująca o płatności E. P. miała zatem obowiązek udokumentować fakt władania gruntem rolnym oraz rzeczywiste rolnicze gospodarowanie na posiadanym gruncie, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zdaniem Kierownika, w niniejszej sprawie nastąpiło także sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co również uzasadniało odmowę przyznania pomocy. Materiał dowodowy potwierdził, że sporne grunty były własnością Skarbu Państwa Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Gorzowie Wielkopolskim oraz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Opolu. Z zeznań E. P., złożonych w postępowaniu karnym, wynika natomiast, że nie zawierała ona umów kupna sprzedaży, umów dzierżawy ani umów innego rodzaju i nie była zarejestrowana jako kontrahent w bazie Agencji Nieruchomości Rolnej w Gorzowie Wielkopolskim Filia w Zielonej Górze. Nie użytkowała rolniczo i nie miała zamiaru użytkować rolniczo spornych działek ewidencyjnych. Nie decydowała ponadto, kiedy określone prace będą wykonywane, przez kogo i w jakim zakresie, nie ponosiła żadnych wydatków związanych z użytkowaniem gruntów rolnych, ani innych obciążeń w postaci podatków oraz czynszu i nigdy nie występowała do ANR o zgodę na objęcie w posiadanie spornego areału. Kierownik zauważył, że L. Z., będący producentem rolnym i posiadający własny numer identyfikacyjny, objął w posiadanie sporne działki na podstawie umowy dzierżawy i prawdopodobnie zarządzał tymi gruntami na własne ryzyko i rachunek. Rola strony sprowadzała się jedynie do podpisania się na wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W dalszej kolejności, dokonując analizy zebranych dowodów, organ odnotował, że E. P. upoważniła swojego męża B. P. do występowania i reprezentowania jej przed wszystkimi osobami, urzędami i bankami, we wszystkich sprawach majątkowych i niemajątkowych, w szczególności związanych z własnością jej gospodarstwa rolnego o obszarze 1,42 ha, położonego w miejscowości [...]. Nadto wniosła o dokonanie przelewu należności z tytułu dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych na konto ustanowionego pełnomocnika. W dniu 25 lipca 2011 r. B. P. złożył zmianę do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w której zmienił numer rachunku bankowego, na który miały zostać przelane dopłaty bezpośrednie. Do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołączone zostało potwierdzenie otwarcia konta osobistego w banku A S.A. Organ podkreślił, że L. Z. jest także producentem rolnym wpisanym do rejestru prowadzonego przez ARiMR, a z danych znajdujących się w systemie ZSZiK wynika, że adres do korespondencji znajdujący na potwierdzeniu otwarcia konta osobistego B. P. jest identyczny, jak adres zamieszkania L. Z. Powyższe okoliczności potwierdzają zatem, że w niniejszej sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania nienależnych płatności. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W niniejszej sprawie organ uznał, że oprócz wykluczenia posiadania przez stronę zadeklarowanych do płatności działek, wystąpiły też inne przesłanki do odmowy przyznania płatności, bo sztucznie stworzono warunki do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Organ odnotował nadto, że w dniu 27 czerwca 2014 pełnomocnik E. P., podczas wglądu do akt sprawy, wykonał zdjęcia zebranych materiałów dowodowych, oświadczając jednocześnie, że nie jest w stanie wypowiedzieć się co do ostatecznych twierdzeń i wniosków strony. Powołując się na art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym organ winien zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ wywodził, że skoro żądania takiego strona i jej pełnomocnicy nie składali, a od 27 czerwca 2014 r. żadne dodatkowe dokumenty w przedmiotowej sprawie nie zostały dołączone do akt, to organ nie wyznaczył stronie ponownego terminu co do możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów.

Uzasadniając odmowę przyznania JPO i UPO, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyjaśnił, że ze względu na ujawnione różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia JPO i UPO, należało odmówić przyznania płatności, nakładając jednocześnie na stronę sankcje wieloletnie. W tym zakresie podał, że stawka JPO i UPO do 1 ha uprawy w 2011 r. wynosi 710,57 zł (JPO) i 274,23 zł (UPO). Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności JPO to 225,41 ha, a do UPO - 201,80 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła 1,42 ha. Przy ustalaniu maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosi więcej niż 100%. Zgodnie zatem z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006.

Pismem z dnia 15 września 2014 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik strony – B. P., zarzucając skarżonej decyzji:

- naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, tj. L. Z. oraz B. P., co było konieczne, gdy zważyć, że E. P. ze względu na powierzenie pełnomocnikowi prowadzenia w jej imieniu produkcji rolnej nie miała pełnej wiedzy na temat obszaru użytkowanego gruntu i sposobu jego użytkowania, oraz jeśli weźmie się pod uwagę, że z kontroli przeprowadzonych ARiMR wynika, że grunty opisane w zaskarżonej decyzji były utrzymywane w należytej kulturze rolnej;

- naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy polegające na nieuwzględnieniu tego, że w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ administracyjny przeprowadzić powinien postępowanie dowodowe na podstawie przepisów K.p.a., co wymagało od organu udowodnienia, że E. P. faktycznie nie była posiadaczem i nie użytkowała gruntów wskazanych w zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 K.p.a. polegające na uznaniu za kluczowy dowód w postaci protokołu zeznań E. P., złożonych w postępowaniu przygotowawczym;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że działki wymienione w decyzji nie były użytkowane rolniczo przez skarżącą, podczas gdy wszystkie te działki były użytkowane, a także niewskazanie przez organ, kto użytkował sporne działki.

W związku z tymi zarzutami pełnomocnik domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 17 czerwca 2013 r. Złożył także wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka L. Z. oraz B. P. na okoliczność posiadania przez E. P. w 2011 r. wszystkich działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku i ich używania rolniczego na zlecenie B. P., jako pełnomocnika.

Pismem z dnia 17 września odwołanie o podobnej treści do ww. odwołania złożył pełnomocnik skarżącej - adwokat T. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, a także żądając dopuszczenia dowodu z zeznań wskazanych wyżej świadków.

W toku postępowania odwoławczego, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu przesłuchał w charakterze świadka L. Z., który zeznał do protokołu, że małżonkowie P. prowadzą wspólnie działalność rolniczą, a w roku 2011 użyczył im grunty rolne dzierżawione od ANR, które były przez nich użytkowane.

Pismami z dnia: 21 listopada 2014 r., 5 grudnia 2014 r. i 31 grudnia 2014 r. organ odwoławczy wezwał B. P. do złożenia zeznań w charakterze świadka. Świadek ten nie stawił się w terminach wskazanych przez organ, a w piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r. poinformował, że użytkował grunty rolne w imieniu i na rzecz swojej żony – E. P. W kolejnym piśmie z dnia 31 stycznia 2015 r. B. P. oświadczył, że sporne grunty były użytkowane w roku 2011 przez E. P. Ponadto zwrócił się do organu o przesłuchanie świadka w osobie H. Z. na okoliczność wykazania podmiotu, który wykonywał prace polowe na gruntach użytkowanych przez stronę, oraz zobowiązał organ prowadzący postępowanie do wskazania osoby, która użytkowała przedmiotowe tereny, w przypadku ustalenia, że nie była to E. P.

W dniu 5 lutego 2015 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wpłynęło pismo adwokata T. K., zawierające wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka B. P. oraz H. Z.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634, z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, z późn. zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy i przedstawieniu przepisów mających zastosowanie w sprawie, organ drugiej instancji podkreślił, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma kwestia ustalenia, czy E. P. była w roku 2011 użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Odnotował, że zaskarżona decyzja z dnia 1 września 2014 r. została wydana w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tym samym podstawą jej podjęcia winny być nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi pierwszej instancji, które istniały w dniu wydania pierwotnej decyzji. Zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a., wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia następuje po przeprowadzeniu przez właściwy organ postepowania m.in. co do przyczyn wznowienia. Mając na uwadze, że kwestionowana decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania regulacje zawarte w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przesuwające inicjatywę dowodową z organu administracji publicznej na stronę. W związku z tym, zgodnie z zasadą praworządności, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu winien był przeprowadzić z urzędu wszelkie dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ niższego stopnia nie uczynił zadość powyższemu obowiązkowi, ponieważ nie przesłuchał świadków, których zeznania mogły mieć istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, że wprawdzie sam przesłuchał świadka L. Z., lecz jego zeznania stoją w sprzeczności z zeznaniami E. P. złożonymi na etapie karnego postępowania przygotowawczego i stanowią nowy materiał dowodowy, który powinien zostać oceniony z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto pełnomocnik strony wniósł o dalsze przesłuchanie świadków w osobach H. Z. i B. P., którzy mogą dysponować wiedzą na temat okoliczności, w jakich były użytkowane sporne grunty w roku 2011. W ocenie Dyrektora Agencji, bez dokładanego zweryfikowania twierdzeń i tez podniesionych w odwołaniu i skonfrontowania ich z zebranym na etapie postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji materiałem dowodowym, nie można w sposób jednoznaczny uznać, w rozumieniu art. 80 K.p.a., że została udowodniona okoliczność faktyczna, jaką jest fakt nieużytkowania spornych gruntów przez E. P. Z uwagi na to, że ponowna weryfikacja sprawy, przy uwzględnieniu złożonych zeznań, ma w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie, sprawę należało skierować do ponownego wyjaśnienia. Natomiast dokonanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu oceny zgromadzonych na etapie postępowania odwoławczego dowodów nie jest możliwe, gdyż wiązałoby się z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego w szerokim zakresie, zaś takie działanie stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na decyzję organu drugiej instancji skargę wywiodła E. P., która zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie przez organ, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji zebrał dowody i zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, wystraczające do wydania decyzji przez organ odwoławczy, a nadto zlecony przez organ odwoławczy zakres sprawy mógł być przeprowadzony w ramach dodatkowego postępowania dowodowego. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, organ dokonał nadinterpretacji przepisów prawa procesowego, skutkującej żądaniem dowodzenia przez stronę okoliczności, które wynikają wprost ze zgromadzonego oraz złożonego przez stronę materiału dowodowego. Do wydania decyzji w omawianym trybie muszą być spełnione dwie przesłanki, a mianowicie stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 K.p.a. Taka sytuacja nie wystąpiła, bo zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, a zakres okoliczności wymagający - w opinii organu odwoławczego - wyjaśnienia mógł być uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a., tym bardziej, że skarżąca złożyła szereg pisemnych wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających wypełnienie przez nią obowiązków skutkujących wypłatą dopłat. E. P. podkreśliła, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Brak jest bowiem wskazania naruszonych przepisów oraz tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczyła poglądy orzecznictwa sądowego, na podstawie których stwierdziła, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie winien był - stosownie do treści art. 136 K.p.a. - przeprowadzić z urzędu postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Skarżąca podkreśliła, że na żądanie organu odwoławczego złożyła kolejne wyjaśniania oraz dowody, co dało podstawę do wydania merytorycznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że nie mógł we własnym zakresie dokonać istotnych ustaleń odnośnie okoliczności związanych z osobą użytkownika sporych gruntów. Takie postępowanie pozbawiłoby stronę oceny sprawy przez dwie instancje. Dyrektor Agencji podkreślił też, że organ pierwszej instancji orzekał w oparciu o materiał dowodowy, w którym występowały istotne braki. Przypomniał nadto, że w toku postępowania odwoławczego skarżąca składała kolejne wnioski dowodowe.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. swój udział w postępowaniu zgłosił pełnomocnik skarżącej - adw. T. K.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Od razu podkreślić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi tzw. tryb nadzwyczajny. Jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wznowienie postępowania, podobnie jak każdy inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych, wynikającej z art. 16 K.p.a. i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz w art. 145b § 1 K.p.a. (w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji).

W przedmiotowej sprawie podstawą do wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną był art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone w postępowaniu. Istotne jest, aby organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane na dzień podjęcia decyzji. Natomiast błędna ocena okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o danej okoliczności. Również odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podzielić należy pogląd, że dowody na istnienie okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie mogą znajdować się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji, aby możliwe było na podstawie tych okoliczności wznowienie postępowania. Regułą w postępowaniu administracyjnym jest bowiem prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego. Dodać jeszcze trzeba, że owe "nowe" okoliczności lub dowody mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09, LEX nr 746308, wyrok WSA w Opolu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 240/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Uwzględniając powyższe ogólne uwagi, stwierdzić należy, że ujawnienie - po dacie wydania decyzji przyznającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - takiej okoliczności jak brak posiadania i faktycznego użytkowania przez skarżącą, na dzień 31 maja 2011 r., działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2011 r., czyli przesłanek warunkujących przyznanie płatności bezpośrednich (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), może stanowić istotną i nową okoliczność, która uprawnia organ do skorzystania z nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania, jednak pod warunkiem, że wystąpienie tej okoliczności zostanie przez organ wykazane.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ewentualnego wystąpienia komentowanej przesłanki wznowieniowej wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie, stąd za konieczne uznał wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do podjętego przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnić przyjdzie, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, którą zasadniczo wyznacza treść rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r., s. 88). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji i zbadania zasadności zarzutów podniesionych względem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 K.p.a. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym w postępowaniu odwoławczym zapadło rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 138 K.p.a. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Jeżeli natomiast organ odwoławczy stwierdzi, że dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ pierwszej instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jak już wskazano wcześniej, w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna kasacyjnego rozstrzygnięcia, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a także uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nawiązują one do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie natomiast znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Ustawodawca nie przewidział, jako przesłanki rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 K.p.a., dokonania przez organ odwoławczy odmiennej oceny merytorycznej i związanego z tym naruszenia przepisów prawa materialnego.

Na podstawie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji. Uzasadnienie stanowi bowiem element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 K.p.a., pozostaje natomiast niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również, gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, LEX nr 594984; wyrok WSA w Opolu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 404/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Przed wyjaśnieniem tego stanowiska celowe jest przypomnienie, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stanął na stanowisku, iż w sytuacji wydania decyzji w trybie wznowienia postępowania - tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - nie znajdują zastosowania regulacje prawne zawarte w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przesuwające inicjatywę dowodową z organu administracyjnego na stronę. W konsekwencji przyjął, że wszelkie dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zasadą praworządności, winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Jak stwierdził, na organie pierwszej instancji spoczywał w szczególności obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu, w tym przesłuchania świadków, których zeznania mogły mieć istotne znaczenie dla ustalenia faktu nieużytkowania przez E. P. gruntów wskazanych we wniosku o dofinansowanie na rok 2011. W efekcie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uznał, że na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę, gdyż wiązałoby się to z koniecznością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie i dokonaniem oceny nowych dowodów, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W związku z taką argumentacją organu, odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska dotyczącego wyłączenia stosowania art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wyjaśniać należy, że postępowanie w przedmiocie wniosków o przyznanie dofinansowania do gruntów rolnych jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym przepisami prawa krajowego i prawa unijnego, tworzącymi spójny system. Oznacza to między innymi, że w tym postępowaniu mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym odrębnie przepisami prawa unijnego, mającym pierwszeństwo stosowania z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Stanowi zresztą o tym wprost art. 3 ust. 1 komentowanej ustawy, zgodnie z którym z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Dodatkowo w ust. 2 tej regulacji wskazano, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3 art. 3 ww. ustawy).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym w sprawach, w których organy stosowały instytucję wznowienia postępowania, trafnie przyjęto, że przepis art. 3 ust. 3 cyt. ustawy nie podlega wyłączeniu. W szczególności słusznie akcentowano, że sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności została w sposób istotny zmodyfikowana w stosunku do reguł przyjętych w K.p.a. W takim postępowaniu strona została zobowiązana nie tylko do przedstawienia dowodów uzasadniających jej żądanie, ale również do współdziałania w tym zakresie z organem, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Zasadniczo, organ jest więc zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy, co nie oznacza jednak zakazu podejmowania czynności procesowych niezbędnych do prawidłowego zakończenia sprawy. Zwłaszcza dotyczy to sytuacji, gdy podstawowym dowodem mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest dokument pozyskany przez organ. Z omawianych regulacji wynika także, że organ stoi na straży praworządności, co z kolei wiąże się z obowiązkiem przestrzegania przez organy norm prawa zarówno procesowego, jak i materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II GSK 884/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 863/14; wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 420/13, CBOSA).

W świetle powyższego, Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do wyłączenia stosowania w niniejszej sprawie art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji nie zgodził się ze stanowiskiem, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego, bo spoczywał na nim obowiązek prowadzenia postępowania z urzędu w szerszym zakresie niż wynikający z tego przepisu.

W ocenie Sądu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu przeprowadził starannie postępowanie wyjaśniające, włączając do akt sprawy nowe dowody mające istotne znaczenie w sprawie. Zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, z którego to uprawnienia strona nie skorzystała. Nadto wydał decyzję zgodną z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji nie miał natomiast obowiązku przesłuchiwać świadków, bo z takim żądaniem nie wystąpiła strona. Z akt sprawy wynika, że wnioski o przesłuchanie w charakterze świadka L. Z., H. Z. i B. P. zostały złożone przez pełnomocników skarżącej dopiero w toku postępowania odwoławczego. Ponadto, co istotne, strona przed organem pierwszej instancji była bierna, nie ustosunkowała się do wezwania organu i nie złożyła wyjaśnień, choć już w postanowieniu o wznowieniu postępowania została poinformowana o kierowanym wobec niej zarzucie nieużytkowania większości działek rolnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności. Z kolei, w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. skarżąca oświadczyła, że korzysta z prawa odmowy składania wyjaśnień oraz nie wypowiedziała się w sprawie zgromadzonych dowodów, w tym odnośnie materiałów otrzymanych z Agencji Nieruchomości Rolnej w Gorzowie Wielkopolskim i w Opolu. W świetle tych okoliczności zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącej o braku zaktualizowania się przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., polegającej na wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania.

Dostrzec należy, że aktywność w kwestii ustalenia stanu faktycznego skarżąca wykazała dopiero w postępowaniu odwoławczym. Oświadczyła bowiem, że użytkowała rolniczo sporne działki przy pomocy pełnomocnika. Z akt sprawy wynika również, że organ odwoławczy podjął próbę uzupełnienia materiału dowodowego, przesłuchując na tę okoliczność L. Z. Na tej podstawie stwierdził sprzeczność jego zeznań z zeznaniami E. P. Ponadto podejmował próby przesłuchania w charakterze świadka B. P, który nie stawiał się na wezwania organu i przedstawił pisemnie swoje stanowisko w sprawie. Ponadto organ odwoławczy włączył do akt sprawy opinię biegłego z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], dotyczącą podpisów złożonych na wniosku o wpis do ewidencji producentów i wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 r.

Powyższe dowodzi, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu zmierzał do wyjaśnienia sprawy pod kątem stanowiska i żądań zawartych w odwołaniach, dokonał szeregu czynności dowodowych, uzyskując konkretne dowody i materiały, po czym zrezygnował z samodzielnego ustalenia stanu faktycznego i w efekcie załatwienia sprawy co do istoty, formułując jednocześnie błędny pogląd o braku możliwości prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ nie wyjaśnił przy tym, jakie jeszcze inne dowody niż te, które już przeprowadził lub starał się przeprowadzić, uznał za istotne dla rozstrzygnięcia. Nie podał też, dlaczego uważa, że zgromadzony dotychczas materiał dokumentacyjny jest niewystarczający dla ustalenia okoliczności dotyczącej użytkowania przez stronę spornych gruntów. Zdaniem Sądu, przesłuchanie wnioskowanych przez stronę świadków niewątpliwie mieściło się w granicach przysługujących organowi odwoławczemu uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a., zaś trudności z przesłuchaniem B. P. czy potrzeba odebrania zeznań od kolejnego świadka, o ile w ocenie organu rzeczywiście taka potrzeba występowała, nie mogły uzasadnić wydania decyzji kasacyjnej. Zadania w tym zakresie spoczywały na organie odwoławczym. Powtórzyć przyjdzie, że obowiązkiem organu drugiej instancji było ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a więc z uwzględnieniem pozyskanych w toku postępowania odwoławczego dowodów. Wbrew stanowisku organu, w takim działaniu nie można upatrywać, niejako z założenia, naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Za wadliwe Sąd uznał też stanowisko, wedle którego dostrzeżona sprzeczność pomiędzy zeznaniami L. Z. i E. P. skutkowała koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ każdy z organów, w zależności od etapu, na jakim sprawa się znajduje, powinien dokonać samodzielnej weryfikacji dowodów pod kątem możliwości uznania ich za wiarygodne. Skoro skuteczne złożenie odwołania przenosi całą sprawę przed organ drugiej instancji, to również na tym organie spoczywa odpowiedzialność za właściwą ocenę zgromadzonych dowodów oraz za uznanie, czy są one wystarczające dla ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, tak, by na jego podstawie można było podjąć prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie.

Podsumowując powiedziane dotychczas, Sąd uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nie wypełnił nałożonych na niego obowiązków. Żądanie przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków mieściło się w granicach przysługujących mu uprawnień do uzupełnienia dowodów i materiałów, a w zaskarżonej decyzji nie wskazano, jakie inne, dodatkowe dowody miałyby zostać przeprowadzone w celu ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii. Organ odwoławczy nie uzasadnił też, dlaczego sam nie uzupełnił materiału dowodowego, skoro i tak podjął już w tym zakresie konkretne działania. To rzeczą organu odwoławczego było dokonanie ponownej, całościowej oceny w zakresie użytkowania spornych działek, po wcześniejszym wyjaśnieniu wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia lub gdy możliwe jest jego uzupełnienie w ramach posiadanych kompetencji.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu naruszył istotnie art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania tej regulacji, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał, że postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania i materiał dowodowy - istotny dla rozstrzygnięcia - wymaga uzupełnienia właśnie przez ten organ.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii zwrotu kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu, przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.