Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 25/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 par. 3, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1, art. 57 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia zażalenia skarżącej M. J. z dnia [...] 2017 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, II. stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. J. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 23 lutego 2018 r. (data nadania pocztowego) r. G. W. – profesjonalny pełnomocnik M. J. (dalej również: skarżąca; zainteresowana; strona) wniósł za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB; organ odwoławczy; organ II instancji) skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania zażaleniowego, tj. załatwienia sprawy zażalenia M. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB w J.; PINB) z dnia [...] 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W skardze wniesiono o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez [...]WINB bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.); 2) uwzględnienie przez tutejszy Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...]WINB i zobowiązanie tego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu) w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez [...]WINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); 3) stwierdzenie, że [...]WINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.); 4) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...]WINB – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.); 5) przyznanie od [...]WINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.); 6) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł (wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł [1 x stawka minimalna], kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej w wysokości 17 zł).

Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), "a nawet" art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a. polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania.

W uzasadnieniu podniosła, że zażalenie na postanowienie PINB w J. wpłynęło do organu (PINB w J.) w dniu 28 grudnia 2017 r. i PINB był zobowiązany przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi wyższego stopnia –[...]WINB w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał zażalenie, a więc do dnia 4 stycznia 2018 r.

Zainteresowana podała pod wątpliwość datę 8 stycznia 2018 r., jako dzień wpływu zażalenia do [...]WINB, jednak stwierdziła, że nawet przyjmując, iż faktycznie zażalenie wpłynęło do [...]WINB w tym właśnie dniu, to maksymalny termin rozpatrzenia zażalenia (załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym), co powinno nastąpić w ciągu miesiąca – mijał w dniu 7 lutego 2018 r. Podniosła, że dopiero po upływie tego terminu organ odwoławczy w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. znak [...] zawiadomił stronę o fakcie niezałatwienia sprawy i wskazał "nowy, bardzo odległy termin załatwienia sprawy do dnia 8 marca 2018 r.", które to zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 12 lutego 2018 r. Strona podkreśliła, że samo wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, bez uzasadnionej przyczyny zwłoki nie jest i nie może być usprawiedliwieniem bezczynności organu i nie może powodować przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

Zdaniem zainteresowanej, w przedmiotowej sprawie [...]WINB zwlekał z załatwieniem sprawy, albowiem przez cały miesiąc nie wykonał jakiejkolwiek czynności, a gdy minął końcowy (ostatni dzień), maksymalny termin wydania aktu, "nie będąc gotowym do jego wydania, organ »wymyślił« sobie pretekst do wskazania nowego terminu załatwienia sprawy "skomplikowany stan prawny sprawy i potrzebę szczegółowej analizy dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy". Zdaniem strony, sprawa nie jest skomplikowana, gdyż wymaga jedynie oceny legitymacji procesowej strony, zaś o analizie dowodów i materiałów gromadzonych w aktach sprawy nie może być mowy, gdyż postępowanie nawet nie zostało wszczęte (sprawa dotyczy przecież odmowy wszczęcia postępowania, a przed wszczęciem postępowania nie jest dopuszczalne prowadzenie czynności dowodowych).

Ponadto skarżąca zauważyła, że w piśmie znak [...] z dnia 19 lutego 2018 r. przekazującym jej ponaglenie [z dnia 12 lutego 2018 r.] [...]WINB "wskazał w istocie na zgoła odmienne przyczyny zwłoki": nadmiar spraw, których organ nie jest w stanie załatwić w ustawowym terminie; absencje pracowników Inspektoratu (urlopy) z uwagi na ferie zimowe (ferie zimowe w województwie [...] w dniach [...] lutego 2018 r. [strona zaznaczyła, że sprawa miała być załatwiona do dnia 7 lutego 2018 r.] i zwolnienia lekarskie [skarżąca wskazała na brak dowodów w tym względzie]. Skarżąca podniosła, że przeszkody związane z nadmiarem spraw do załatwienia, czy też inne przeszkody wewnątrzorganizacyjne nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy i usprawiedliwiać zaistniałą zwłokę w sprawie.

Zainteresowana wyjaśniła również, że "skarga na przewlekłość [...]WINB" została poprzedzona ponagleniem z dnia 12 lutego 2018 r. (wpływ do organu w dniu 14 lutego 2018 r.), jednak rozpoznanie ponaglenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) nie jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi na przewlekłość (bezczynność), albowiem taką skargę można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, co następuje.

Zażalenie zainteresowanej na postanowienie PINB w J. z dnia [...] 2017 r. znak [...] wraz z aktami sprawy wpłynęło do [...]WINB w dniu 8 stycznia 2018 r. W piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. (znak [...]) [...]WINB zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy że z uwagi na skomplikowany stan sprawy, jak i konieczność dokonania wnikliwej oceny przekazanych przez PINB dokumentów o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 36 § 1 k.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 8 marca 2018 r., gdyż wyznaczenie krótszego terminu załatwienia sprawy byłoby nieuzasadnione z uwagi na absencję pracownika prowadzącego sprawę.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2018 r. (znak [...]) GINB stwierdził, że [...]WINB nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia 6 marca 2018r. (znak [...]) [...]WINB wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i utrzymał w mocy postanowienie PINB w J. z dnia [...] 2018 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi, [...]WINB stwierdził, że są one niezasadne, gdyż stan faktyczny i prawny sprawy był skomplikowany, a czas trwania postępowania zażaleniowego przy swojej zawiłości nie przekroczył rozsądnych granic.

W dniu 6 marca 2018 r. [...]WINB wydał postanowienie w sprawie znak [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej z dnia 27 grudnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w J. z dnia [...] 2017 r. Postanowienie organu II instancji zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 12 marca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne jw.). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a k.p.a., skoro skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała do organu wyższego stopnia względem [...]WINB, tj. do GINB, ponaglenie z dnia 13 lutego 2018 r. (data nadania pocztowego pisma z dnia 12 lutego 2013 r.).

Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia, że dla koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania w pełni podziela podgląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (orzeczenie dostępne jw.), zgodnie z którym nowelizacja przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu od 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępnym jw.). W takim ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 83/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępnym jw.).

Zaznaczyć również należy, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, ocenia stan sprawy tylko z perspektywy zwłoki w jej załatwieniu czy też w podejmowaniu określonych działań procesowych. Nie dokonuje jednak w żadnym zakresie kontroli aktu wydanego przez organ wyższego stopnia na skutek zażalenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. Przedmiotem oceny pozostaje wyłącznie działalność organu prowadzącego postępowanie. Przy czym kontrola taka nie dotyczy materialnoprawnych aspektów sprawy. Stąd też w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania sąd nie bada np. prawidłowości zastosowania danego trybu postępowania czy merytorycznych aspektów podejmowanych rozstrzygnięć, bowiem te zagadnienia mogą być przedmiotem oceny dopiero przy sądowej kontroli danego ostatecznego aktu administracyjnego – czy to rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy to kończącego sprawę, czy wreszcie sprowadzającego się do zaskarżalnego rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach poszczególnych stadiów (faz) danego etapu postępowania. Niemniej jednak zawsze powinna być w konkretnej sprawie uwzględniana specyfika postępowania dotyczącego danej dziedziny prawa publicznego czy instytucji prawnej. Ona to bowiem ma bezpośredni wpływ na to, czy dane działania podejmowane w konkretnym postępowaniu są czynione sprawnie i zasadnie, czy też nie.

Idąc dalej, należy podkreślić, że zarzucana przewlekłość dotyczy zdaniem strony zbyt długiego, nieuzasadnionego procesowo, rozpatrywania przez [...]WINB jej zażalenia na postanowienie PINB w J. z dnia [...] 2017 r. znak [...]

W tym miejscu wyjściowo Sąd zaznacza, że zażalenie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do [...]WINB w dniu 8 stycznia 2018 r., co wynika z prezentaty organu odwoławczego umieszczonej na piśmie przewodnim PINB w J., przy którym zostało organowi II instancji przekazane zażalenie skarżącej wraz z aktami sprawy. Zatem wątpliwości skarżącej co do terminu wpływu akt sprawy do organu II instancji nie znalazły pokrycia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Oceniając działania podjęte przez [...]WINB w przedmiotowej sprawie od 8 stycznia 2018 r., trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym, o ile wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co znajduje swoje odpowiednie zastosowanie do zażalenia (art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a.). Podkreślić również trzeba, że do terminów określonych w przepisach zawartych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności, bowiem powołany przepis w § 1 statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16, dostępnym jw.).

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym kwestii zasadności odmowy przez PINB w J. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia na wniosek skarżącej z dnia 7 grudnia 2017 r. postępowania w sprawie legalności określonych obiektów budowlanych położonych na działkach nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...] wymagało odpowiedniej analizy akt sprawy (m.in. wzajemnego położenia działek, ich zagospodarowania i przeznaczenia, w tym znajdującej się na nich zabudowy, rodzaju takiej zabudowy). To z kolei mogło się wiązać również z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Tym bardziej, że ocena prawna stanu faktycznego w sprawach budowlanych zwykle wymaga odpowiedniego namysłu i pogłębionej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania motywowana była przez organ I instancji brakiem przymiotu strony postępowania przez wnioskodawcę (skarżącą), a to z uwagi na fakt położenia należącej do strony działki nr [...] poza obszarem oddziaływania inwestycji, których skontrolowania domagała się zainteresowana. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie można było od [...]WINB wymagać niezwłocznego rozpatrzenia zażalenia skarżącej na postanowienie PINB w J. z dnia [...] 2017 r. Stąd też co do zasady organ II instancji był uprawniony do rozpatrzenia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a.

Termin ten nie został dotrzymany przez organ II instancji. W konsekwencji zostało skierowane do skarżącej w dniu 8 lutego 2018 r. zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 k.p.a. (doręczone stronie w dniu 12 lutego 2018 r.), wskazujące nowy termin załatwienia sprawy (najpóźniej do 8 marca 2018 r.) oraz następujące przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie: skomplikowany stan prawny sprawy, potrzeba szczegółowej analizy dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.

Jak wynika z całokształtu okoliczności dotyczących postępowania odwoławczego, samo zawiadomienie z dnia 8 lutego 2018 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie nie zostało wykonane przez [...]WINB z uchybieniem terminu, jak utrzymywała skarżąca. Miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., liczony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 3 k.p.a., wobec wpływu podania do organu odwoławczego w dniu 8 stycznia 2018 r. – upłynął właśnie w dniu 8 lutego 2018 r., a nie 7 lutego 2018 r. Przepis art. 57 § 3 k.p.a. wyraźnie wskazuje bowiem na to, że terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który dopowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca.

Zachowanie przez [...]WINB terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 w zw. z art. 57 § 3 k.p.a. nie mogło jednak samo przez się stanowić o braku zwłoki (zawinionego niedochowania terminu załatwienia sprawy przez organ). Nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 k.p.a. oraz z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt I SAB 28/96; ONSA 1997/2/97, LEX nr 29250; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt

II OSK 2095/14, dostępny w Internecie – jw.).

W okresie pomiędzy datą wpływu do organu II instancji zażalenia z dnia 27 grudnia 2017 r., co miało miejsce w dniu 8 stycznia 2018 r., a skierowaniem do stron w dniu 8 lutego 2018 r. zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie – [...]WINB nie udokumentował podjęcia żadnych czynności wyjaśniających w sprawie. Zabrakło chociażby sporządzenia spisu (notatki służbowej) zagadnień problematycznych, wymagających przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lub szczególnych rozważań prawnych (np. opinii prawnej) lub innego rodzaju szkicu, planu wskazującego kierunek działań służących załatwieniu sprawy.

Również po wystosowaniu do stron zawiadomienia z dnia 8 lutego 2018 r. o nowym terminie załatwienia sprawy (do 8 marca 2018 r.), który to termin został przez [...]WINB dotrzymany (postanowienie załatwiające sprawę zostało wydane w dniu 6 marca 2018 r.), organ II instancji nie udokumentował faktu podjęcia tego rodzaju niezbędnych, a złożonych działań, które uzasadniały zwłokę w załatwieniu sprawy zażalenia. Jedynymi dokumentami, jakie w tym czasie organ odwoławczy pozyskał było otrzymanie informacji z GINB o wydaniu postanowienia z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie ponaglenia wniesionego przez skarżącą w dniu 13 lutego 2018 r. oraz kopie protokołu z dnia 4 stycznia 2018 r. dotyczącego wykonanej przez PINB w J. kontroli obiektu budowlanego "w sprawie legalności zabudowy działki nr [...] w m. [...]". Kontrola ta, jak wynika z przedmiotowego protokołu, została przeprowadzona już po wydaniu przez PINB w J. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia postanowienia [...]WINB z dnia 6 marca 2018 r. nie wynika też, aby pozyskanie tego dokumentu miało rozstrzygające znaczenie dla załatwienia sprawy odwoławczej zainicjowanej wniesieniem zażalenia z dnia 27 grudnia 2017 r.

Przedstawiona sekwencja działań [...]WINB w przedmiotowej sprawie wskazuje na to, że w okresie blisko 2 miesięcy od dnia wpływu podania (zażalenia) do organu II instancji nie było konieczności przeprowadzenia takich celowych czynności, które byłyby konieczne do załatwienia sprawy i stanowiły usprawiedliwienie dla organu, pozwalając przyjąć niezawinione przez organ przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Liczba, charakter i rozpiętość czasowa podejmowanych przez organ odwoławczy działań jednoznacznie wskazują, że wyznaczenie przez [...]WINB na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. w zawiadomieniu z dnia 8 lutego 2018 r. nowego terminu załatwienia sprawy (do dnia 8 marca 2018 r.) nie było zasadne. Taki termin nie był adekwatny do potrzeb związanych z ustaleniem okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, której dotyczyło postanowienie PINB w J. z dnia [...] 2017 r. Nie [...] mogły zatem zostać uznane za dostateczne usprawiedliwienie twierdzenia organu odwoławczego co do tego, że wyznaczenie krótszego terminu załatwienia sprawy byłoby nieuzasadnione z uwagi na absencję pracownika prowadzącego sprawę. Okoliczność taka nie została również wskazana w zawiadomieniu z dnia 8 lutego 2018 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie. Kwestie organizacyjne, związane z zapewnieniem odpowiednego zastępstwa kadrowego, nie stanowią co do zasady okoliczności usprawiedliwiających zwłokę w załatwieniu sprawy. Z kolei podane w tym zawiadomieniu przyczyny niedochowania terminu, związane ze skomplikowanym stanem faktycznym i prawnym sprawy, nie znalazły końcowo swojego pełnego potwierdzenia w analizie czynności podjętych przez organ odwoławczy – w takim zakresie, w jakim zostały udokumentowane w aktach postępowania – w okresie od wpłynięcia zażalenia do dnia załatwienia sprawy w II instancji.

Kończąc tę część rozważań, warto odwołać się do trafnego stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 3415/17 (dostępnym jw.) stwierdził, że "kontrolując działania organu w zakresie formułowanych zarzutów o dopuszczeniu się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu sądy badają (...), dlaczego postępowanie trwało dłużej niż jest to konieczne i prawem dopuszczone. Przy ocenie tego rodzaju stanu jedynie wyjątkowo uwzględnia się – na korzyść organu – leżące po jego stronie kwestie organizacyjne lub kadrowe. Ta wyjątkowość uwzględnienia wskazanych okoliczności musi się jawić jako oczywista, bowiem zapewnienie właściwego poziomu zorganizowania działań organu, jak również prawidłowe wyszkolenie kadry jest obowiązkiem piastuna organu i – co oczywiste – nie może rzutować na interes jednostki poddanej jego władztwu".

W tak kształtujących się okolicznościach sprawy zaszły podstawy do uwzględnienia skargi i zarzucenia organowi II instancji, że nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania odwoławczego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Uzasadniało to na dzień rozstrzygania sprawy, tj. 19 czerwca 2018 r., przypisanie organowi stanu przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia M. J. na postanowienie PINB w J. z dnia [...] 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Niemniej jednak z uwagi na brzmienie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu II instancji do wydania w określonym terminie aktu (postanowienia), skoro w sposób oczywisty postępowanie odwoławcze zostało już zakończone (zażalenie zostało rozpoznane) właśnie poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia w dniu 6 marca 2018 r. znak [...], które zostało doręczone stronie w dniu 12 marca 2018 r. W konsekwencji Sąd w punkcie I sentencji wyroku orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w tym zakresie.

Odpowiedniego ujęcia procesowego wymagało jednak samo przypisanie organowi stanu przewlekłości (przewlekłego prowadzenia postępowania) w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, co wynika z przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd w punkcie II sentencji na podstawie powołanych przepisów stwierdził, że [...]WINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak zarazem rozstrzygnął o charakterze tego stanu. Zdaniem tutejszego Sądu, stwierdzona po stronie organu przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa.

Omawiając tę ostatnią kwestię, w pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze przedmioty oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14 – orzeczenia dostępne jw.). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko piśmiennictwa).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wskazuje się na to, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest co do zasady sam w sobie taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia, skoro sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne jw.).

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W tym kontekście termin "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażący powinna być zaś dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, zwykle wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest też możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw.).

Trzeba również podkreślić, że sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.). Wobec tego proste odwołanie się do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej oraz do art. 35 k.p.a. ustanawiającego graniczne terminy załatwiania spraw o różnym stopniu skomplikowania (zawiłości), a nawet zaniechanie obowiązku sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie stanowi jeszcze wystarczających podstaw dla przypisania organowi w przedmiotowej sprawie przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem tutejszego Sądu, okoliczności związane z okresem stwierdzonej przewlekłości nie wskazywały na rażące zlekceważenie zasad postępowania administracyjnego. Sprawy dotyczące legalności zabudowy, jak i związane z tym zagadnienia dotyczące legitymacji procesowej inicjatorów postępowania (wnioskodawców) są zwykle sprawami złożonymi i wymagają szczególnie rozważnego i wnikliwego rozważenia okoliczności sprawy. Niezależnie od końcowej oceny sprawności działania organu odwoławczego w niniejszej sprawie (załatwienie sprawy w terminie nieadekwatnym do złożoności aspektów konkretnej sprawy), postawa organu II instancji nie mogła świadczyć o takiej wyjątkowości (w znaczeniu negatywnej oceny postępowania organu) działania organu, która pozwalałby na przypisanie organowi rażącego naruszenie prawa. Tym bardziej, że finalnie organ podjął skuteczne działania w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Innymi słowy, okoliczności sprawy nie wskazywały na tak oczywiste i jaskrawe uchybienia organu, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W konsekwencji, skoro stwierdzona po stronie organu odwoławczego przewlekłość nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, to nie było też zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (w tym wypadku z urzędu – brak wniosku strony skarżącej) lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego (na wniosek strony) sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Trzeba również podkreślić, że zastosowanie tych środków przez sąd ma charakter fakultatywny. Wobec tego Sąd oddalił skargę w tym pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie III sentencji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów, a także na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasadzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz 480 zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował, zgodnie z wnioskiem, stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).