Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 755/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 26
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Gminy Miasto Sanok z dnia 24 lipca 2001 r., nr XLIV/386/2001 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. jest uchwała Rady Miasta Sanoka z dnia 24 lipca 2001 r. nr XIV/386/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w dzielnicy Wójtostwo i Olchowice w rejonie ulic Gajowej i Rybickiego w Sanoku w zakresie częściowym odnoszącym się do § 6 pkt 9 uchwały. W przepisie tym określono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "9 ZP, UT" jako ogólnodostępną zieleń publiczną, a nie tylko – jako podaje skarżący – zieleń, oraz w zakresie ustalającym, że wyklucza się możliwość lokalizacji stałych obiektów kubaturowych. W ocenie skarżącego postanowienia takie naruszają:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności skarżącego przysługujące mu w stosunku do jego nieruchomości,

2. art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne określenie przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cel publiczny nieznany ustawie, dodatkowo przewidując "ogólną dostępność" nieruchomości, przez co skarżący nie może wykorzystać nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a jednocześnie Gmina nie może dokonać wywłaszczenia tej nieruchomości i wypłacić skarżącemu odszkodowania,

3. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykorzystywania nieruchomości przez właściciela oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego w zakresie gospodarowania jego nieruchomością,

4. art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie dla wskazanego tamże obszaru sposobu korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami prawidłowej gospodarki nieruchomościami prowadzącego do obiektywnej niemożliwości zagospodarowania tego terenu na cele przewidziane w uchwale, a to w związku z ustaleniem terenu ogólnodostępnej zieleni publicznej z urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi przy równoczesnym wykluczeniu możliwości lokalizacji tamże stałych obiektów kubaturowych, przez co przewidziany w § 6 pkt 9 uchwały zakaz budowy stałych obiektów kubaturowych wyklucza w istocie lokalizację większości urządzeń sportowo-rekreacyjnych, które stanowić miały sposób zagospodarowania tego terenu, ponieważ w większości stanowią one obiekty kubaturowe.

Na tej podstawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w opisanej części, ewentualnie w zakresie odnoszącym się do nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], oraz orzeczenia o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący jest współwłaścicielem ww. terenu od 2005 r., a jego udział wynosi 1/2. Obszar, w którym położone są należące do niego nieruchomości, oznaczony jest w planie miejscowym symbolem "9 ZP,UT" – teren ogólnodostępnej zieleni publicznej z urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi terenu bulwaru, oznaczonego w planie 7ZP,KS oraz teren 10UT,KS. Dopuszcza się lokalizację parkingów, zieleni średniej od wysokości 3,5 m oraz pojedynczych drzew. Wyklucza się możliwość lokalizacji stałych obiektów kubaturowych. Opracowując plan miejscowy Gmina naruszyła prawo własności skarżącego pozbawiając go możliwości korzystania z tego prawa w odniesieniu do tych nieruchomości. Tereny te określono w uchwale jako publiczne, jednak nie mogą w istocie stanowić celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie zostały tam wymienione. Postanowiono również w planie, że teren ten ma być ogólnie dostępny. Z kolei zakaz realizacji obiektów kubaturowych uniemożliwia realizację obiektów budowlanych, które mogłyby się mieścić w pojęciu zieleni publicznej z urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi. Dowodzi to, że nieruchomość ta została nadmiernie obciążona kosztem służącego mu prawa własności i uniemożliwia zagospodarowanie terenu zgodnie z wolą właściciela. Odmienne uregulowanie dopuszczające lokalizację obiektów kubaturowych związanych z usługami turystycznymi przewidziano natomiast w § 6 pkt 10 uchwały dla innego terenu. Ponadto z uwagi na to, że "zieleń publiczna" nie stanowi celu publicznego nie będzie mógł w istocie dochodzić od Gminy roszczeń odszkodowawczych czy też domagać się odkupienia nieruchomości. Gmina miała zatem dopuścić się przekroczenia posiadanego władztwa planistycznego, co z kolei naruszyło jego interes prawny. Wprawdzie w dacie podjęcia uchwały skarżący nie był właścicielem rzeczonych nieruchomości, jednak nabywając je nabył także uprawnienie do zaskarżenia uchwały, ponieważ z prawa tego nie skorzystał jego poprzednik prawny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sanoka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Organ wyjaśnił, że kwestionowana regulacja stanowiła zmianę wprowadzoną w 2001 r. do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Sanoka przyjętego uchwałą z dnia 3 grudnia 1986 r. nr XIII/77/86. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu przedmiotowy obszar zaliczony został do strefy IV przyrodniczo-turystycznej, co ogranicza możliwość zabudowy tego terenu (urbanizację), oprócz realizacji skansenu i zabudowy mieszkaniowej. W planie z 1986 r. działki skarżącego położone były w obszarze oznaczonym jako "C6 RZ,UT" – tereny zieleni łęgowej bez prawa zabudowy. Teren rezerwowany na urządzenia obsługi turystycznej związanej z Muzeum Budownictwa Ludowego ze względu na konserwatorską strefę ochrony ekspozycji wymagane uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Natomiast w planie z 2001 r. tereny te położone są w obszarze "9 ZP,UT" – teren ogólnodostępnej zieleni publicznej z urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi terenu bulwaru, oznaczonego w planie 7ZP,KS oraz teren 10 UT,KS. Dopuszcza się lokalizację parkingów, zieleni średniej od wysokości 3,5 m oraz pojedynczych drzew. Wyklucza się możliwość lokalizacji stałych obiektów kubaturowych. Tak więc zakaz realizacji obiektów kubaturowych istniał na działkach skarżącego także pod rządami poprzedniego planu miejscowego. Takie przeznaczenie podyktowane jest lokalizacją działek na terenie zalewowym rzeki San. Wiedzę na ten temat skarżący posiadał już na etapie zakupu nieruchomości, czego dowodzić ma treść umowy kupna-sprzedaży z 25 sierpnia 2005 r. rep. A [...]. Gmina nie przekroczyła posiadanych kompetencji przyznanych jej w ramach władztwa planistycznego i nie naruszyła służącego skarżącemu prawa własności. Ustalone przeznaczenie nieruchomości skarżącego mieści się w zadaniach realizowanych przez gminę określonych w przepisach art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przeznaczenie terenu pod zieleń ogólnodostępną nie wymagała uprzedniego nabycia tytułu prawnego do nieruchomości, który może być nabyty w przyszłości. Nie ma także wymogu, aby takie przeznaczenie zaliczało się do celów publicznych, ponieważ władztwo planistyczne gminy nie ogranicza się do dyspozycji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała nie narusza więc interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.

Rozpatrując skargę w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi. Bezsporne jest, że skarżący przed wniesieniem skargi spełnił warunek dopuszczalności skargi, bowiem pismem z dnia 3 marca 2014 r. wezwał Radę Miasta Sanoka do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w dzielnicy Olchowce w rejonie ul. Gajowej i Rybickiego w zakresie wskazanym w § 6 ust. 9 uchwały Rady Miasta Sanoka Nr XLIV/386/2001 z dnia 24 lipca 2001 r. w odniesieniu do nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] dla których prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w [...] Nr Kw [...] poprzez usunięcie wpisu określającego przeznaczenie tej nieruchomości na cele ogólnodostępnej zieleni publicznej. W opisanym zakresie uchwała wykracza poza zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego i narusza art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wezwany do usunięcia naruszenia prawa organ odpowiedzi nie udzielił. Wezwanie zostało wysłane za pośrednictwem poczty w dniu 4 marca 2014 r., a skargę do Sądu nadano w placówce pocztowej w dniu 5 maja 2014 r. , czyli z dochowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawnych powoduje, że skarżący podmiot ma jedynie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd co do bezpośredniości, konkretności i realnego istnienia, a nie hipotetycznego interesu prawnego. Interes prawny musi ponadto być aktualny, a nie ewentualny. Tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny.

Skarżący naruszenie interesu prawnego wywodzi z prawa własności, jakie przysługuje mu względem ww. nieruchomości z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Sąd uznał, że skarżący z mocy art. 101 u.s.g. ma legitymację do wniesienia skargi, bowiem jest właścicielem działek, objętych planem miejscowym, którego treść jest kwestionowana w skardze (patrz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2684/12, LEX nr 1485597).

W skardze skarżący czyni zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 17 marca 2003 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Tymczasem skargą objęta jest uchwała Nr XLIV/386/2001 z dnia 24 lipca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w dzielnicy Wójtostwo i Olchowce w rejonie ulic Gajowej i Rybickiego w Sanoku (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2001 r., poz. 1224). Podstawą prawną wymienionego planu jest art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.z.p.

Wobec stwierdzenia, że plan został uchwalony pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to zarzuty zawarte w skardze, a sformułowane na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodują pewne utrudnienie w zakresie ich weryfikacji w kontekście przepisów planistycznych obowiązujących w dacie uchwalenia planu. Z tej przyczyny Sąd uznał, że przedmiotem zarzutów jest też przekroczenie granic władztwa planistycznego, co skutkuje tym, że w sposób przewidziany prawem nie może korzystać z przysługującego mu prawa własności (str. 3 skargi).

Z mocy art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi, a to oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto, sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Ustawodawca w art. 10 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określił zawartość merytoryczną planu miejscowego, a w art. 18 procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu.

Odnosząc się do strony formalnej kwestionowanego planu, na podstawie nadesłanych przez organ akt administracyjnych Sąd stwierdził, że procedura planistyczna została przeprowadzona w zgodności z zasadami wynikającymi z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie przekroczył jego granic, a w konsekwencji nie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego strony określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z art. 4 ust. 1 u.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Natomiast z art. 3 u.z.p. wynika, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Oznacza to, że jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym plan miejscowy jako przepis gminny jest częścią systemu prawnego.

Powołane wyżej przepisy wskazują, że spór w niniejszej sprawie dotyczy określenia granic ingerencji - uchwalonych przez gminę norm planistycznych - w wykonywanie prawa własności podlegającego konstytucyjnej ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności (patrz wyrok WSA w Krakowie z 10.03.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 484/12, Lex nr 1166216).

Przepis art. 10 ust. 1 u.z.p. stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb funkcje terenu wymienione w pkt od 1 do 11. Na podstawie treści tego przepisu należy przyjąć, że są to elementy obligatoryjne odnośnie zawartości merytorycznej planu. Jedynie, gdy potrzeba danej gminy czyni bezprzedmiotowym wprowadzanie regulacji określonej w pkt od 1 do 11 ust. 1 art. 10 u.z.p., to organ uchwałodawczy może odstąpić od wprowadzenie tej regulacji.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się akt notarialny - umowa kupna sprzedaży nieruchomości - z dnia 25 sierpnia 2005 r. Rep. A nr [...], z którego wynika, że A. C. i A. S. nabyli ww. nieruchomości od Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych. W § 6 zawarte jest oświadczenie, że według stanu na dzień 25 sierpnia 2005 r. nieruchomości są niezabudowane i nie są przeznaczone pod zabudowę na podstawie obowiązujących aktów prawa miejscowego. Na podstawie tego oświadczenia stwierdzono, że zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 z późn. zm.) sprzedaż przedmiotowej nieruchomości zwolniona jest od podatku od towarów i usług.

Z dołączonego do odpowiedzi na skargę wypisu i wyrysu z Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Sanoka zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Sanoku Nr XIII/77/86 z dnia 3 grudnia 1986 r. ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. Krośnieńskiego Nr 9, poz. 342 i potwierdzonego uchwałą Nr VIII Rady Miasta Sanoka z dni 18 grudnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Krośnieńskiego Nr 3, poz. 24) wynika, że działki, których obecnie współwłaścicielem jest skarżący znajdowały się w obszarze oznaczonym C6 RZ,UT zdefiniowanym jako teren zieleni łęgowej bez prawa zabudowy. Teren rezerwowany na urządzenia obsługi turystyki związanej z Muzeum Budownictwa Ludowego (realizacja w okresie kierunkowym) ze względu na konserwatorską strefę ochrony ekspozycji wymagane uzgodnienia z konserwatorem zabytków.

Zgodnie natomiast z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 2001 r. wynika, że działki skarżącego położone są w terenie oznaczonym symbolem 9 ZP, UT - teren ogólnodostępnej zieleni publicznej z urządzeniami sportowo - rekreacyjnymi terenu bulwaru, oznaczonego w planie 7ZP, KS oraz teren 10 UT, KS. Dopuszcza się lokalizację parkingów zieleni średniej do wysokości 3,5 m oraz pojedynczych drzew. Wyklucza się możliwość lokalizacji stałych obiektów kubaturowych.

Na podstawie przywołanych regulacji organ wywiódł, że zarówno pod rządami planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 jak i aktualnie obowiązującego teren ten był wyłączony spod zabudowy stałymi obiektami kubaturowymi. Organ zaznaczył, że skarżący miał wiedzę o ograniczeniach w tym zakresie, czego dowodzi treść § 6 umowy kupna sprzedaży z dnia 25 sierpnia 2005r. zawartej w formie aktu notarialnego.

Wyjaśnić należy, że zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, a z prawa własności nie można wywodzić jedynie prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Niewątpliwie prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Należy przychylić się do poglądu wyrażonego w jednej z uchwał przez Sąd Najwyższy (uchwała z 28 sierpnia 1997 r. II CZP 36/97), że właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Warto również tu podać, że zgodnie z brzmieniem powołanego art. 3 u.z.p., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

Zgodnie z art. 64. ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 2 ust. 1 u.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich wykonywanie tego prawa jest dopuszczalne.

Zważyć należy, że Gmina Miasta Sanok konsekwentnie blokowała zabudowę tego terenu mając na względzie realizację potrzeb gminy tak w zakresie kształtowania terenu rekreacyjnego powszechnie odstępnego dla mieszkańców, z uwzględnieniem sąsiedztwa muzeum budownictwa ludowego, a z drugiej strony fakt położenia tego terenu w obszarze zalewowym wyznaczonym przez zasięg wód stuletnich. O konsekwencji podejmowanych działań planistycznych w tym obszarze świadczy też treść § 4 planu z 2001 r., ze położenie całego obszaru objętego planem w strefie przyrodniczo - turystycznej ogranicza jego urbanizację (oprócz skansenu i zabudowy mieszkalnej) do utrzymania terenów jako: 1) terenów stopniowej aktywizacji dla funkcji sporu i rekreacji, przede wszystkim w formie boisk, kortów tenisowych, pól do różnego rodzaju gier, ogrodów zabaw dla dzieci, ścieżek rowerowych, pól biwakowych dla spotkań towarzyskich; 2) udostępnienia terenów leśnych do turystyki, 3) utrzymanie terenów rolnych i ogródków działkowych, jako potencjalnych rezerw dla rozwoju rekreacji.

Biorąc pod uwagę całokształt norm planistycznych, które kształtowały sposób wykonywania własności na działkach, których współwłaścicielem jest skarżący, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżony plan miejscowy nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich, bowiem co najmniej od 1986 r. na tym terenie obowiązywał zakaz zabudowy stałymi obiektami kubaturowymi. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.z.p. w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje wynikające z Prawa wodnego. Pismem z dnia 6 października 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] przekazał w celu wypełnienia zapisów art. 84 Prawa wodnego, zatwierdzone do stosowania "Wyznaczenie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni Sanu jako integralny element studium ochrony przeciwpowodziowej". Do pisma tego dołączono mapę zawierającą obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią zlewni Sanu, które obejmują też działki będące współwłasnością skarżącego.

W ocenie Sądu skarżący nadal jak dotychczas może korzystać z przysługującego prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także zbyć to prawo. Ograniczenia w sposobie korzystania z prawa własności które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczalnych prawem. Zaskarżony plan nie zmienił dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, a to powoduje, że nie został naruszony interes prawny skarżącego w sposób przedstawiony w skardze. Organy nie przekroczyły też granic władztwa planistycznego, bowiem określając sposób korzystania z nieruchomości stanowiących współwłasność skarżącego wyznaczyły go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie doszło też do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy nie tylko rozmieszczenia inwestycji celu publicznego.

W podsumowaniu powyższego Sąd stwierdza, że organy wykonujące administrację publiczną, w tym organy planistyczne, mają prawo ingerowania w stosunki cywilnoprawne w sposób wyznaczony przez ustawy, a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Organ uchwalając plan dokonał wyważenia poszczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i słusznie przyznał prymat tym elementom, które służą ochronie zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia (ochrona przed powodzią). W tym przypadku walory ekonomiczne działek objętych skargą nie stanowiły wartości nadrzędnej, co wynika z ciągłości postanowień norm planistycznych dotyczących tego obszaru, gdyż wynika z nich jednoznacznie zakaz budowy stałych obiektów kubaturowych.

Z tych przyczyn Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa własności i przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.