Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 515/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1, 2 i 3, art. 34 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie składowania odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 października 2007r. Stowarzyszenie S. zwróciło się do Wojewody o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego składowania odpadów bez właściwego zezwolenia nad brzegiem zbiornika wodnego, a także częściowo w wodach śródlądowych, na działkach o nr geodezyjnych 1, 2, 11/1 i 11/2 w miejscowości P. przy Ul. T.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie Burmistrz decyzją z 21 lutego 2008r. nr "[...]" umorzył jako bezprzedmiotowe powyższe postępowanie administracyjne. Na skutek odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na potrzebę uzupełnienia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z "[...]" nr "[...]", działający z upoważnienia Burmistrza Zastępca Burmistrza na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 34 ustawy o odpadach, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów nad brzegiem zbiornika wodnego na wskazanych działkach. W uzasadnieniu podniesiono niekwestionowaną przez strony okoliczność przywożenia odpadów budowlanych i ziemi na teren działek w latach 2003-2007, przy czym ilości tych odpadów nie są znane. Jak ustalono odpady te były przywożone przez ich posiadaczy zarówno za zgodą właścicieli nieruchomości, jak również bez ich zgody w okresie, gdy działki nie były ogrodzone. Wskazano, iż zgodnie z oświadczeniem C.P., będącej właścicielką działki nr 6 w okresie od 2000r. do 2007r. nawieziono na nią gruz betonowy (kod odpadu: 17 01 01), gruz ceglany (kod odpadu: 17 01 02), zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, inne niż wymienione w 17 01 06 (o kodzie: 17 01 07). Ustalono, że odpady te zostały wykorzystane wyłącznie do utwardzania powierzchni działki, która była grząska. Odpady w postaci drewna (kod odpadu: 17 02 01) właścicielka zagospodarowała jako paliwo oraz materiał budowlany przy budowie ogrodzenia, natomiast papę odpadową (kod odpadu: 17 03 80) do drobnych napraw i konserwacji. Wskazano, że mająca 77 lat C.P., według oświadczenia, nie jest przedsiębiorcą i odpady wykorzystała na własny użytek, dlatego też nie występowała o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Nigdy nie składowała na działce asfaltu pochodzącego z modernizacji drogi P. – B. G.S. i I.S. oświadczyli, że będąc właścicielami działki nr 11/1 (od 2003r. do 2006r.), działki nr 11/2 (od 2005r. do 2006r.) oraz działki nr 1 (od 2007r. do chwili obecnej) nie nawozili odpadów gruzu betonowego i gruzu ceglanego. Nawieźli jedynie czarnoziem w celu urządzenia trawników. Podali, że działki te nabyli na własne potrzeby, nie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. I.S. syn I., obecny właściciel działek nr 11/1 i nr 11/2 oświadczył, że jest osobą fizyczną i nigdy nie prowadził działalności gospodarczej oraz nigdy nie przywoził odpadów na przedmiotowe działki. Oświadczenie o tej samej treści złożyli aktualni właściciele działki nr 2 – B. i R. R.

Jak ustalono w toku postępowania, na działki nr 1, 2, 11/1, 11/2 przywożono odpady budowlane i ziemię zarówno za zgodą władającego, gdy działki były ogrodzone, jak również w sposób niekontrolowany. Ponieważ na działki nawieziono bardzo duże ilości odpadów budowlanych i ziemi nie jest możliwe ustalenie faktycznego posiadacza odpadów. Działki położone są nad jeziorem R., są objęte ochroną jako Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]". Zostały przewidziane do zagospodarowania zgodnie z zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/223/94 Rady Miejskiej w P. z 24 maja 1994r. Podano, że postępowanie w sprawie składowania odpadów na ww. działkach prowadziła także Prokuratura Rejonowa, która postanowieniem z 5 sierpnia 2005r. umorzyła śledztwo w sprawie spowodowania zniszczenia roślinności i linii brzegowej jeziora R. We wrześniu 2005r. zostały przywiezione na działkę nr 6, położoną w P. odpady asfaltu z rozbiórki drogi. Władająca nieruchomością C.P. w dniu 30 września 2005r. usunęła asfalt i przekazała go na składowisko odpadów komunalnych, co zostało poświadczone dowodem wpłaty na rzecz Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w P.

Podano, że podczas przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2008r. rozprawy administracyjnej oraz wizji w terenie ustalono, że:

– cały teren od strony drogi publicznej (Ul. T. w P.) obejmujący działki o nr 1 oraz 2 (obecnie działka po podziale geodezyjnym oznaczona jako 3 i 4), 11/1 i 11/2, położony w obrębie miasta P. jest ogrodzony,

– teren obejmujący działki nr 1, 3, 4, 11/1, 11/2 jest wyrównany, częściowo obsiany trawą (na powierzchni ok. 60%),

– na pozostałej powierzchni występuje zazielenienie i zadarnienie działek, stwierdzono nasadzenia drzew i krzewów, na terenie działki nr 11/2 postawiono hangar na łodzie o powierzchni ok. 800 m2, znajduje się on w trakcie budowy, nie został oddany do użytkowania,

– na działkach nr 1, 3, 4 i 11/1, nie stwierdzono obiektów budowlanych,

– na terenie obejmującym ww. działki nie stwierdzono widocznego składowania lub magazynowania odpadów.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, gdyż właściciele działek, jako osoby fizyczne mogli przyjmować odpady budowlane i ziemię na własne potrzeby. Organ uznał takie działanie za zgodnie z przepisami prawa w tym z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 maja 2002r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami do wykorzystania na ich własne potrzeby (Dz.U. Nr 74, poz. 686) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędących przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527). Wskazano, że z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach wynika, że prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów przez właścicieli działek na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymagało zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku zgromadzonych na działkach odpadów budowlanych i ziemi, zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach należą one do odpadów obojętnych. Potwierdzono, że na działkach nr 1; 2, 11/1; 11/2, położonych w obrębie miasta P. zdeponowano nieznane ilości odpadów budowlanych i ziemi na powierzchni 4,25 ha. Utwardzenie powierzchni tych działek uznano za zabieg konieczny dla zrealizowania zamierzeń właścicieli nieruchomości. Pierwotne działki, na które nawieziono gruz budowlany i ziemię były tylko nieznacznie wyniesione ponad zwierciadło wody w jeziorze R. i były one podtapiane podczas wyższych stanów wody. Nigdy jednak nie zostały zajęte przez wodę w sposób trwały, przy czym naturalne wahania stanów wody jeziora R. wynoszą 1,5 m. W połączeniu z niewielkim pierwotnie spadkiem terenu na działkach powodowało to przesunięcie zwierciadła wody w poziomie nawet o kilkadziesiąt metrów. Podano, że obecnie działki zostały zagospodarowane - ogrodzone, wyrównane i obsiane trawą oraz istnieją już na nich obiekty budowlane. Na działkach tych nastąpiło nieodwracalne wykorzystanie odpadów budowlanych i ziemi w celu utwardzenia terenu. Wobec tego nie jest możliwe zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie S. Zarzuciło, że organ przy ustalaniu czy na działkach prowadzona była działalność gospodarcza nie zdefiniował żadnych kryteriów, jakie jego zdaniem decydują o tym, czy określone przejawy działalności ludzkiej są działalnością gospodarczą, czy też prowadzoną na własne potrzeby. Założenie, że wykonywane prace były prowadzone na własny użytek, a nie jako przejaw działalności gospodarczej, zostało ustalone jedynie na oświadczeniach właścicieli tych nieruchomości. Prace przy Ul. T. w P. prowadzone były od 2003r. do końca 2007r., przy czym była to działalność trwała, zorganizowana, służąca osiągnięciu konkretnego celu komercyjnego tj. budowie Ośrodka Sportów Wodnych, co potwierdzają wydane w tej sprawie decyzje administracyjne. Podkreślono, że przy ustaleniu charakteru prowadzonej działalności w żaden sposób nie odniesiono się do definicji działalności gospodarczej wynikającej z ustawy o swobodzie gospodarczej z 2004r., która ustala kryteria świadczące o tym, czy prowadzona działalność jest działalnością gospodarczą. Fakt złożonych oświadczeń nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że na działkach nie była prowadzona działalność gospodarcza. W ocenie odwołującego prowadzona działalność na obszarze 4,25 ha polegająca na przygotowaniu terenu do funkcji budowlanej pod kątem budowy Ośrodka Sportów Wodnych (w tym zakresie wydano warunki zabudowy i pozwolenia na budowę), zrealizowany hangar na łodzie o powierzchni ok. 800 m2, wskazują jednoznacznie na komercyjny charakter przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że odpady budowlane były na teren działek przywożone za zgodą ich właścicieli, jak również bez zgody, jednakże pominął fakt, że odpady te zostały zagospodarowane przez właścicieli działek i władających terenem w procesie budowlanym polegającym na makroniwelacji terenu. Okoliczność ta ma znaczenie z uwagi na fakt, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest składowanie odpadów, jak również używanie odpadów w procesie inwestycyjnym. Z decyzji wynika, że na działkach składowane były odpady budowlane oraz ziemia nieznanego pochodzenia. W aktach brak jest jednakże badań dotyczących morfologii tych odpadów, a ich struktura została określona wyłącznie na podstawie wyrywkowych i sporadycznych kontroli bez przyjętej metodologii określenia składu zdeponowanych odpadów. Struktura tych odpadów może zawierać także odpady niebezpieczne, w związku z czym bez określenia morfologii tych odpadów nie można zakładać, że zawierają one tylko gruz i odpady ceramiczne, zwłaszcza, że składowanie odpadów nie było poddawane żadnej kontroli zarówno przez władającego nieruchomościami, jak i przez właścicieli działek. Opinia biegłego K.O. z 24 października 2007r. wskazuje na fakt, że gromadzenie odpadów w pobliżu jeziora i jego czaszy wprowadziło zagrożenie zmiany warunków fizykochemicznych wód jeziora, oraz zmiany warunków ekologicznych. Fakt składowania odpadów w zasięgu oddziaływania wód jeziora R. znajduje potwierdzenie w decyzji organu i jest bezsporny, zaś o tym czy odpady były deponowane w wodach decyduje stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli, co znajduje potwierdzenie w notatce WIOŚ z 18 kwietnia 2005r. (składowane odpady mają bezpośredni kontakt z wodami jeziora R.). Okoliczność tę potwierdza bogata dokumentacja fotograficzna, dane hydrologiczne oraz analiza rzędnych terenu przed jego zasypaniem. Ustawa prawo wodne w art. 40 ust. 1, jak również ustawa o odpadach w art. 55 ust. 1 zabraniają w sposób jednoznaczny składowania odpadów w wodach, dlatego nie ma znaczenia, że na omawianym terenie nie została ustalona linia brzegowa jeziora R. Przepisy te wprowadzają zakaz składowania odpadów w wodach i nie zawężają tego tylko i wyłącznie do wód w granicach linii brzegu. Linia brzegu jest linią umowną określającą tylko i wyłącznie prawną granicę jeziora (gruntu pod wodami), zaś wody, jeżeli nawet występują poza linię brzegu w dalszym ciągu pozostają wodami śródlądowymi. Wskazano, iż to właśnie obowiązkiem inwestora było w ramach procesu inwestycyjnego wystąpienie z wnioskiem o ustalenie tej linii (art. 15 ust. 9 ustawy prawo wodne) tym bardziej, że linia ta stanowi granicę obszaru prawnie chronionego. Eksponowany przez organ cytat z opinii biegłego sądowego, że makroniwelacja była zabiegiem koniecznym dla zrealizowania zamierzeń właścicieli nieruchomości pomija zupełnie fakt, że zabieg ten zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winien charakteryzować się rozwiązaniami gwarantującymi ochronę środowiska oraz walorów krajobrazowych i takie standardy w zakresie projektowania i wykonawstwa inwestor powinien spełnić. Makroniwelacja terenu przy użyciu odpadów budowlanych nie tylko nie była gwarancją ochrony środowiska, ale była działaniem niezgodnym z obowiązującym prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W motywach uzasadnienia wskazało, że zasadniczą dla tej sprawy kwestią jest rozstrzygnięcie, czy na terenie wskazanych działek doszło do wykorzystania przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby odpadów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o odpadach. W przeciwnym bowiem wypadku należy przyjąć, że doszło do składowania lub magazynowania odpadów w miejscu na to nieprzeznaczonym, co pociąga za sobą konsekwencje określone w art. 34 ustawy o odpadach. Stwierdzono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje dostatecznych podstaw do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, czy to formalnego, czy też merytorycznego. Twierdzenie, że odpady budowlane i ziemia zdeponowane w latach 2003 - 2007 na działkach zostały wykorzystane przez ich właścicieli, nie będących przedsiębiorcami, na własne potrzeby, organ I instancji oparł jedynie na złożonych przez właścicieli oświadczeniach, nie wyjaśniając na jakie własne potrzeby odpady te zostały wykorzystane. Wątpliwość tą uznano za uzasadnioną wielkością działek, położeniem, przeznaczeniem oraz skalą podjętych działań. Podniesiono, że oświadczenia obecnych właścicieli co do zagospodarowania odpadów na ich własne potrzeby, nie w pełni korespondują z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie.

Opisano proces powstania w wyniku podziału działek nr 1 i 2 oraz okoliczność, że również działkami nr 11/1 i 11/2 władali G. i I. S., a jak wynika z oświadczenia C.P. z 10 września 2008r. G.S. prowadzi "Hotel nad "[...]"" w P. Z decyzji Starosty z 17 września 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pośrednio wynika, iż G. i I. S. prowadzą także Ośrodek Wypoczynkowy R. w P. położony na działkach nr 1, 2, 8, 9, 10, 11/1. W dniu 10 września 2008r. G. i I. S. oświadczyli, że prowadzą działalność w zakresie hotelarstwa i gastronomii. Zdaniem Kolegium te okoliczności wskazują, że faktycznie władający działką nr 6 G. i I. S. byli przedsiębiorcami. Jednakże okoliczności tej nie można w sposób przesądzający zweryfikować bez uzyskania stosownego wypisu z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza.

Nadto G.S. uzyskała decyzją Burmistrza z 15 lipca 2003r. warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr 6, polegającej na budowie ośrodka sportów wodnych, w skład którego wchodzi budowa budynku sanitarnego dla plażowiczów, wypożyczalnia sprzętu sportowego - hangar, zadaszenia nad grillem i miejsca postojowe na 30 samochodów. Decyzją z 16 sierpnia 2005r. nr "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i I. S. pozwolenia na budowę Ośrodka Sportów Wodnych: I etap budowy - Hangar na łodzie na działce nr 6 w P. Powyższe okoliczności mogą świadczyć, że odpady mogły być zagospodarowywane nie przez C.P. lecz przez G. i I. S. na inny cel, niż własne potrzeby C.P. Wskazano, że oceniając skalę i sposób zagospodarowania odpadów organ winien wziąć pod uwagę na jakiego typu potrzeby zostały przeznaczone odpady i czy były to własne potrzeby C.P. Okoliczność ta wymaga jednak weryfikacji w toku postępowania wyjaśniającego.

Wskazano, że oświadczenia R.R. i B.R. oraz I.S. (syna G. i I. S.) wymagają weryfikacji o tyle, że organ I instancji przyjął, że odpady budowlane były zwożone na działkę 6 (później 1 i 2) w okresie od 2003 do 2007r. W ocenie Kolegium zaś ani z ustaleń tego organu, ani akt sprawy nie wynika jednoznacznie kiedy zakończono zwozić na działki odpady. Nie zostało też jednoznacznie ustalone kiedy, w jakich ilościach i w jaki sposób oraz przez kogo odpady te zostały wykorzystane.

Nadto z oświadczeń z 10 września 2008r nie wynika, aby G.S. oraz I.S. wykorzystywali na własne potrzeby jakiekolwiek odpady. Organ przyjął, że na działki 11/1 i 11/2 zwożone były odpady budowlane za zgodą władających jak i bez ich zgody. Kolegium uznało, że także tą kwestię należy wyjaśnić, bowiem przyjmując, że na działkach tych znajdują się odpady (przykryte warstwą humusu) lecz nie zostały wykorzystane przez osoby fizyczne nie będące przedsiębiorcami na własne potrzeby, należy rozważyć zasadność zastosowania obowiązku określonego w art. 34 ustawy o odpadach.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien też wziąć pod uwagę, że działka nr 11/1 obecnie znajduje się na terenie Ośrodka Wypoczynkowego R. w P. (decyzja Starosty nr "[...]" z 17 września 2007r. mocą której G. i I. S. uzyskali pozwolenia na budowę). Decyzją Starosty nr "[...]" z 4 listopada 2005r. G.S. uzyskała natomiast pozwolenie na budowę Ośrodka Sportów Wodnych na działce o nr 11/2 (decyzja ta była zmieniana w zakresie wielkości hangaru na łodzie - decyzja Starosty nr "[...]" z 16 kwietnia 2007r.). Okoliczności te pozostają w sprzeczności z ustaleniami, że na działki te gruz budowlany został nawieziony w celu wykorzystania przez osoby fizyczne nie prowadzące działalności gospodarczej na ich własne potrzeby.

Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika także jaki był zakres prac związanych z wykorzystaniem odpadów na nieruchomościach. Ma to znaczenie z tego względu, iż prace te miały na celu podniesienie rzędnych terenu aby nieruchomości nie były zalewane wodą jeziora R. W swoich rozważaniach organ pominął jednak generalny zakaz wprowadzania odpadów do wód wynikający z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne. Przepis ten przewiduje jeden wyjątek, jednak nie występuje on w tej sprawie. Skoro istnieje zakaz wprowadzania do wód odpadów, dotyczący także gruzu budowlanego i mas ziemnych, do których na mocy art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach stosuje się przepisy tej ustawy, zatem nie mogły być one wykorzystane na własne potrzeby przez osoby fizyczne nie prowadzące działalności gospodarczej w ten sposób, że zostały użyte do podniesienia rzędnych jeziora w celu zapobieżenia zalewania działki, gdyż w ten sposób faktycznie zostały wprowadzone do wody. W takim przypadku odpady umieszczone w wodzie znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Okoliczność ta nie została jednak w sprawie dostatecznie zbadana. Reasumując organ winien ustalić, czy odpady zostały wprowadzone do wód jeziora R. i ewentualnie w jakim zakresie to nastąpiło. Dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez Stowarzyszenie uprawdopodabnia twierdzenie, że odpady zostały wprowadzone do wód jeziora.

Wskazano także, na potrzebę zbadania, czy wszystkie odpady jakie miały być wykorzystane na własne potrzeby przez właścicieli omawianych działek należały do kategorii określonej w oparciu o art. 33 ust. 3 ustawy o odpadach. Ze wspomnianych fotografii wynika, iż w odpadach budowlanych mogły znajdować się inne odpady, które nie mogły być wykorzystane w oparciu o ten przepis ustawy. Przyznano, że obecnie mogą wystąpić trudności związane ze zbadaniem składu odpadów, które zostały przysypane warstwą humusu, jednak organ nie może bazować tylko na oświadczeniach zainteresowanych oraz wynikach kontroli pracowników WIOŚ przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania.

Za niezrozumiałe Kolegium uznano stwierdzenie o "nieodwracalnym wykorzystaniu odpadów budowlanych i ziemi w celu utwardzenia terenu". Z technicznego punktu widzenia odpady budowlane i ziemia mogą być usunięte z terenu analizowanych działek w ten sam sposób jak zostały na nich umieszczone - przy użyciu maszyn budowlanych.

Odnosząc się do treści odwołania oraz uwag pełnomocnika G.S. stwierdzono, iż zakres opinii K.O. nie ma bezpośredniego znaczenia dla sprawy dotyczącej magazynowania bądź składowania odpadów w miejscu na to nie przeznaczonym i ewentualnego obowiązku ich usunięcia.

Na powyższą decyzję I.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Podniósł, że Kolegium pominęło okoliczność, iż na całym terenie obejmującym działki nie stwierdzono składowania lub magazynowania odpadów, co zostało potwierdzone w trakcie oględzin. Wszystkie działki zostały zagospodarowane: ogrodzone, wyrównane i obsiane trawą. Brak jest zatem podstaw prawnych do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. C.P. zagospodarowała odpady na działce nr 6 na własny użytek i miało ono na celu zaspokojenie jej potrzeb osobistych oraz jej rodziny, tj. w celach rekreacyjnych oraz budowy budynku mieszkalnego. G.S. i I.S. oświadczyli, że będąc współwłaścicielami działek nr 11/1, 11/2 oraz 1 nie nawozili odpadów, a jedynie czarnoziem. Działki te nabyli na własne potrzeby nie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Działka nr 6 nigdy nie była w faktycznym władaniu G. i I. S. Nie jest także prawdą, że działka nr 11/1 znajduje się na terenie Ośrodka Wypoczynkowego R. w P., gdyż została ona ujęta w pozwoleniu na budowę wyłącznie na sugestie projektanta, który planował urządzenie na niej miejsc parkingowych. Hangar na łodzie na działce 11/2 wybudowany został przez G.S. na własne potrzeby oraz jej rodziny i nie stanowił Ośrodka Sportów Wodnych. G.S. wystąpiła jako osoba fizyczna o wydanie warunków zabudowy oraz pozwolenie na budowę na działce nr 6 wyłącznie w celu uzyskania korzystnej ceny zakupu sąsiadujących z działką nr 6 działek nr 11/1 i 11/2 od M. S.A. w W., a nie z zamiarem budowy Ośrodka Sportów Wodnych. Obecny właściciel działek 11/1 i 11/2 I.S. syn I. jest osobą fizyczną i nigdy nie prowadził oraz nie prowadzi działalności gospodarczej, a hangar jest w trakcie budowy i nie został oddany do użytku. Na pozostałych działkach nr 1, 3, 4 i 11/1 brak jest obiektów budowlanych, działki są obsiane trawą, dlatego za nieporozumienie skarżący uważa twierdzenie Kolegium o prowadzeniu na nich działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego dokumentacja fotograficzna dostarczona przez Stowarzyszenie S. nie może stanowić materiału dowodowego, gdyż nie została sporządzona w sposób zgodny z przepisami. Nie sporządzono w trakcie ich wykonania protokołu stąd nie wiadomo, czy wykonano ją nad właściwym jeziorem. Zgromadzone odpady stanowią gruz i ziemię, wiec są odpadami obojętnymi. Kolegium dokonało dowolnych ustaleń jedynie na podstawie części dokumentów przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów. Wnioskowanie to nie jest zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzono, że jej treść jednoznacznie wskazuje, że podjęte rozstrzygnięcia było prawidłowym. Wbrew stanowisku skarżącego Kolegium nie przesądziło, że na terenie działek doszło do składowania i magazynowania odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym. Gdyby takie ustalenia poczyniono niezbędnym byłoby wydanie rozstrzygnięcia nakazującego posiadaczowi odpadów do ich usunięcia w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Kolegium wykazało jednak potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, jak też w obszerny sposób wskazało okoliczności wymagające wyjaśnienia. Skarga w znacznej części stanowi polemikę z argumentami Kolegium przemawiającymi za uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wątpliwości przedstawione w decyzji Kolegium winny być wyjaśnione w celu prawidłowego załatwienia sprawy. Zakres niezbędnego postępowania dowodowego powoduje, że nie było to możliwe na etapie postępowania odwoławczego. W toku ponownego rozpoznawania sprawy strony będą miały możliwość czynnego w nim udziału oraz wypowiedzenia się co do podejmowanych czynności procesowych jak i powziętych ustaleń oraz zgłaszania wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).

Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie - art. 133 § 1 ustawy ppsa. lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza powyższe, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez skarżących żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy ppsa. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolując we wskazanym wyżej zakresie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" nie stwierdził wskazanych wyżej naruszeń prawa wobec czego skargę oddalił.

Kwestionowaną decyzją z "[...]" Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza z "[...]" nr "[...]" umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów nad brzegiem zbiornika wodnego na działkach o nr 1, 2, 11/1 i 11/2 położonych w P. przy Ul. T. jako bezprzedmiotowe i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W rzeczonej sprawie zastosowanie w ocenie organu znajduje art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2007r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), w myśl którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Decyzja ta wydawana jest z urzędu. Po myśli zaś art. 33 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Listę rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami bezpiecznego ich wykorzystania określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Jak zauważyło Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji w latach 2003 - 2007 obowiązywało w zakresie dopuszczalności przekazywania odpadów do wykorzystania osobie fizycznej nie będącej przedsiębiorcą na własne potrzeby rozporządzenie Ministra Środowiska z 28 maja 2002r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami do wykorzystania na ich własne potrzeby (Dz.U. Nr 74, poz. 686) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędących przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527). W tych aktach wykonawczych do ustawy określono enumeratywnie rodzaje odpadów, zaś od 2006r. także wskazano dopuszczalne metody odzysku, które mogły być przekazane osobom fizycznym bez konieczności posiadania przez takie osoby zezwolenia w zakresie odzysku. Aby zatem stwierdzić, czy dany rodzaj odpadów mógł być wykorzystany niezbędne jest ustalenie, czy osoba której przekazano odpady spełniała przesłanki określone w dyspozycji art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach tzn. czy była to osoba fizyczna oraz czy wykorzystywała odpady na potrzeby własne. W innym bowiem przypadku bez względu na okoliczność, że odpady mieściły się w kategorii odpadów, o których mowa w powołanych rozporządzeniach nie mogłyby zostać przekazane, gdyż przedsiębiorca na wykorzystanie tych samych rodzajów odpadów jest zobowiązany uzyskać zezwolenie.

Kolejnym zupełnie odrębnym zagadnieniem jest wskazana w skarżonej decyzji regulacja art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którą zabrania się składowania odpadów w śródlądowych wodach powierzchniowych i podziemnych. Powyższy zapis oznacza, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia takiej sytuacji organ wskazany w art. 34 ustawy o odpadach nakaże posiadaczowi odpadów usuniecie ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Zatem w takim przypadku bezwzględnym obowiązkiem organu jest ustalenie czy odpady, które były zwożone na teren działek 1, 2 oraz 11/1 i 11/2 położonych w P. przy Ul. T., za zgodą właścicieli, jak również bez ich zgody, nie zostały składowane w śródlądowych wodach powierzchniowych i podziemnych. W tym celu niezbędne będzie dokonanie wyjaśnienia samego pojęcia "śródlądowych wód powierzchniowych i podziemnych", które w ustawie o odpadach nie zostały zdefiniowane oraz ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy w rozpoznawanej sprawie nie doszło do takiego składowania odpadów. Wprawdzie w kontrolowanej decyzji Kolegium przywołuje także zapis art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019, ze zm), zgodnie z którym zabrania się wprowadzania do wód odpadów, w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, oraz ciekłych odchodów zwierzęcych, jednakże do właściwości innych organów administracji publicznej należy wykonywanie obowiązków związanych z tą regulacją. Aby zastosować tę normę prawną należałoby wpierw wszcząć postępowanie przed właściwym organem stosownie do zapisów ustawy Prawo wodne. Ponieważ Burmistrz P. nie jest uprawniony do takich ustaleń w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym w trybie art. 34 ustawy o odpadach, ten wątek nie może być przedmiotem oceny organów w dalszym postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w tej sprawie.

Jak wskazano wyżej do ostatecznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zagadnienia wyżej omówione mają znaczenie pierwszorzędne. Od ich ustalenia zależy bowiem, czy Burmistrz stosownie do zapisu art. 34 ustawy o odpadach będzie mógł nałożyć na właścicieli, bądź też władających nieruchomościami obowiązek usunięcia odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, czy też właściwym będzie umorzenie postępowania w tym zakresie.

W tym miejscu wskazać także należy, że organ rozpatrujący sprawę z zakresu administracji publicznej zarówno w pierwszej, jak i w instancji odwoławczej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te stoją bowiem na straży praworządności i są obowiązane do respektowania tej zasady wyrażonej w art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: Kpa. Stosownie zaś do art. 77 § 1 Kpa organy mają w postępowaniu administracyjnym obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Skoro zatem w rzeczonej sprawie skarżona jest decyzja kasacyjna Kolegium z "[...]", w uzasadnieniu której podkreślono, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie daje dostatecznych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to kontrola Sądu w tej sprawie musi skupić się na zbadaniu czy faktycznie zaistniały przesłanki do takiego kasatoryjnego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa. Sąd przeprowadzając kontrolę skarżonego aktu w takim zakresie nie stwierdził aby decyzja Kolegium uchylająca decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji naruszała prawo.

Stosownie bowiem do art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania administracyjnego, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać jednakże wykładni rozszerzającej. Jeżeli bowiem organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego oraz nie stwierdzi potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 Kpa), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999r. sygn. akt I SA 632/99, niepubl., także wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 2085/04, niepubl.).

W tej sprawie organ odwoławczy wyczerpująco przedstawił powody kasacyjnego rozstrzygnięcia i wyraził je w uzasadnieniu skarżonej decyzji czyniąc tym samym zadość regule, iż przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z trybu przewidzianego art. 138 § 2 Kpa, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002r. sygn. akt V SA 1680/01, niepubl. ).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, że Burmistrz nie wyjaśnił szeregu kwestii ważnych z punktu widzenia merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dlatego też brak było podstaw do uznania, iż postępowanie w przedmiocie składowania odpadów stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie zaistniały przesłanki do jego umorzenia, czy też do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Uzasadnione są twierdzenia Kolegium, że Burmistrz nie wyjaśnił na jakie własne potrzeby zwożone odpady zostały wykorzystane podczas, gdy kwestia ta jest istotna z uwagi na wielkość działek, ich położenie, przeznaczenie oraz skalę podjętych działań gospodarczych związanych z zagospodarowaniem odpadów. Oświadczenia obecnych właścicieli co do zagospodarowania odpadów na ich własne potrzeby nie w pełni korespondują z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że nie ma pewności co do tego czy wykorzystanie odpadów przez będące właścicielami nieruchomości osoby fizyczne nastąpiło na ich własne potrzeby, czy też w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Burmistrz nie wyjaśnił także, kto faktycznie władał terenem w okresie składowania na nim odpadów, gdyż prace gospodarcze były prowadzone w różnym czasie, jak również organ I instancji nie ustalił podmiotu odpowiedzialnego za zwożenie odpadów. Na podstawie zgromadzonych akt wskazano, że G. i I. S., którzy faktycznie władali działką nr 6, byli przedsiębiorcami, co wynika z ich oświadczeń oraz C.P. z 10 września 2008r. gdyż prowadzą działalność gospodarczą w zakresie hotelarstwa i gastronomii. Z wizji w terenie przeprowadzonych w okresie od 2003 do 2007r. przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska oraz pracowników Urzędu Miejskiego wynika, ze to p. G.S. zazwyczaj występowała w imieniu właścicielki C.P. W sprzeczności z powołanymi oświadczeniami pozostają, na co zwróciło uwagę Kolegium, decyzja Burmistrza z 15 lipca 2003r. nr AB-7331/I/88/03, którą G.S. uzyskała warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr 6, obejmującej budowę ośrodka sportów wodnych polegającego na budowie budynku sanitarnego dla plażowiczów, wypożyczalni sprzętu sportowego - hangaru, zadaszenia nad grillem i miejsc postojowych na 30 samochodów oraz decyzja z 16 sierpnia 2005r. o nr "[...]" Starosty, który zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i I. S. pozwolenia na budowę Ośrodka Sportów Wodnych: I etap budowy - hangar na łodzie na działce nr 6 w P. Stąd także w tym zakresie Kolegium prawidłowo zwróciło uwagę, że okoliczności tych nie można w sposób przesądzający zweryfikować bez uzyskania stosownego wypisu z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza.

Prawidłowa jest ocena organu odwoławczego, iż nie wyjaśniono podstawowej kwestii dotyczącej osoby władającej działkami nr 1 i 2 w okresie zwożenia odpadów, co wiąże się z podziałem działki nr 6 na działki o nr 1 i 2, której pierwotną właścicielką była C.P. W tym względzie zasadnie uznano, że nie wyjaśniono, czy odpady na tych działkach mogły być zagospodarowane nie przez C.P. lecz przez G. i I. S. na inny cel, niż własne potrzeby C.P. Oceniając skalę i sposób zagospodarowania odpadów organ I instancji winien wziąć pod rozwagę na jakiego typu potrzeby zostały przeznaczone odpady i czy były to własne potrzeby C.P. Okoliczność ta wymaga weryfikacji w toku postępowania dowodowego.

Kolegium zwróciło uwagę, ze organ I instancji nie wyjaśnił zakresu prac związanych z wykorzystaniem odpadów na rozpatrywanych nieruchomościach, jak również okoliczności, iż p. C.P. nigdy nie była właścicielką działek o nr 11/1 i 11/2, natomiast nieruchomości te nabywali kolejno od M. S.A. w W. G. i I. S. Jak zasadnie wskazało Kolegium ma to znaczenie z tego względu, iż prace te miały na celu podniesienie rzędnych terenu tak, aby nieruchomości te nie były zalewane wodą jeziora R. Gdyby bowiem odpady zostały wykorzystane nie przez osobę fizyczną lecz przez przedsiębiorcę, do podniesienia rzędnej jeziora w celu zapobieżeniu zalewaniu działek przez wody tego jeziora, to w takim przypadku odpady faktycznie zostałyby wprowadzone do wód, a w takim przypadku odpady znajdujące się w wodzie znajdują się w miejscu do tego nie przeznaczonym, na co wcześniej wskazywano w uzasadnieniu decyzji.

Zatem umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe Burmistrz naruszył zasady określone w art. 7, art. 77 § 1 kpa, w świetle których organ I instancji ma obowiązek dążenia do wyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Poprzez uchylenie takiej decyzji Kolegium wyeliminowało wadliwe rozstrzygnięcie z obrotu prawnego, a zobowiązując organ do ponownego rozpatrzenia sprawy przekonująco wskazało braki i niedociągnięcia przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wyznaczając jednocześnie kierunki, w jakich postępowanie to winno być uzupełnione. Organ odwoławczy nie mógł natomiast we własnym zakresie uzupełnić wskazanych wątpliwości i braków postępowania bez narażania się na zarzut naruszenia art. 136 Kpa zgodnie z którym może organ przeprowadzić postępowanie uzupełniające we własnym zakresie, jednakże tylko wówczas, gdy nie wymaga ono przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Skoro w tej sprawie należało przeprowadzić postępowanie w znacznej części brak było możliwości orzekania przez organ odwoławczy przed uprzednim uzupełnieniem postępowania dowodowego. Zatem konieczne stało się przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Reasumując, mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.