Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 34/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Iwona Bogucka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1046/15 w sprawie ze skargi A. R. i J. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2015 r., IV SA/Wa 1046/15 oddalił skargę A. R. i J. R. na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa powyżej. Powołany przepis ma charakter wyjątkowy, albowiem organ uprawniony jest do jego zastosowania jedynie w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji i po złożeniu odpowiedniego wniosku przez inwestora. Zobligowany jest przy tym do zbadania czynności poprzedzających złożenie takiego wniosku, w tym sprawdzenia czy w sprawie przeprowadzono wcześniej rokowania i czy istotnie nie przyniosły one oczekiwanych efektów.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione. Postępowanie zakończone decyzją Starosty S. z [...] stycznia 2015 r. nr [...] wszczęte zostało na skutek wniosku Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w K. Z akt wynika ponadto, że przed złożeniem powyższego wniosku inwestor przeprowadził rokowania z właścicielem nieruchomości. Okoliczność przeprowadzenia rokowań nie budzi również wątpliwości skarżących. Kwestią sporną jest natomiast planowy układ umiejscowienia linii wysokiego napięcia.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w związku z budową urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania zaplanowanej już wcześniej inwestycji i jedynie do zbadania legalności tej kwestii sprowadzało się prowadzone postępowanie. Jak słusznie podkreślił Wojewoda M. w zaskarżonej decyzji, rolą organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n. nie jest bowiem weryfikowanie przebiegu linii elektroenergetycznej, czy też dokonywanie zmian w jej przebiegu. Organ nie jest również uprawniony do kontrolowania prawidłowości jej wyznaczenia. Bada on jedynie wystąpienie przesłanek zawartych w ww. art. 124 u.g.n., tj. czy ograniczenie, o które zwraca się inwestor, jest zgodne z planem miejscowym bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy przed złożeniem wniosku przeprowadzone zostały rokowania z właścicielami gruntu.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut dotyczący odmowy zawieszenia postępowania z powodu zaskarżenia przez skarżących przepisów prawa miejscowego. Legalność i zgodność z ustawami oraz Konstytucją przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma oczywiście znaczenie w sprawie jednak nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Przepisy prawa miejscowego nie podlegają "wstrzymaniu" nawet przy zaskarżeniu ich w stosownym trybie do Sądu Administracyjnego. Zatem zasadnie organ uznał, iż w sprawie nie było podstaw do zawieszenia kontrolowanego postępowania. Tym samym zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 124 u.g.n. był bezzasadny.

Z akt wynika ponadto, że budowa linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego, a jej przebieg jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. z [...] grudnia 2013 r. Podnoszone natomiast przez skarżących okoliczności braku możliwości racjonalnego zagospodarowania przedmiotowych działek oraz znaczny spadek ich wartości nie dotyczą postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Mogą one być ewentualnie rozpoznane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 128 u.g.n. i nast. Nie ma to jednak związku z odpłatnością za ustanowienie ograniczenia sposobu korzystania na skutek prowadzenia prac budowlanych planowanej inwestycji.

Również zarzut "braku ścisłego oznaczenia w terminu w jakim nastąpić ma przedmiotowe ograniczenie" nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że czas zajęcia nieruchomości ustalono "od chwili uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji na podstawie pozwolenia na budowę do czasu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie linii". Sformułowanie to w sposób precyzyjny wskazuje na okres czasu, w którym podlega ograniczeniu korzystanie z nieruchomości, przy czym trudno wskazać w takiej sytuacji konkretne daty. Udzielając zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, organ nie posiada bowiem wiedzy na temat tego z jaką datą inwestor uzyska ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję zezwalającą na użytkowanie wybudowanej w przyszłości linii energetycznej. Przepisy u.g.n. nie przewidują zresztą obowiązku określenia terminu w przedmiotowej decyzji. Na etapie wyrokowania w niniejszej sprawie prace budowlane zostały już ukończone, powyższe zarzuty są zatem bezprzedmiotowe.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi uznając, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są zgodne z obowiązującym prawem. Organy prawidłowo i rzetelnie (zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a.) zebrały materiał dowodowy w sprawie, prawidłowo go oceniły i wydały decyzję stosując odpowiednie przepisy prawa. Ponadto zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem podniesionych w odwołaniu zarzutów, nie narusza zatem art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie naruszono tez zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. R., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości odpowiadała wymogom wynikającym z w/w przepisu, a także przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") przez jego niezastosowanie, polegające na braku zawieszenia przez Sąd niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego, jakie toczy się ze skargi J. R. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w odniesieniu do jego działek (znajdującego się na etapie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2014 r. IV SA/Wa 1110/14) podczas, gdy wynik tego postępowania ma wpływ do rozstrzygnięcie niniejszej sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody M. Nr [...] z [...] lutego 2015 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie naruszyła: a) art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy brak był w niej ścisłego oznaczenia terminu, w jakim nastąpić ma przedmiotowe ograniczenie, a nadto skarżący zaskarżył miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w odniesieniu do jego działek, co implikowało konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia w/w postępowania w sprawie skargi na plan miejscowy; b) art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i n. k.p.a. przez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę, jak również art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało niezasadnym i przedwczesnym oddaleniem przez Sąd złożonej skargi;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, jak również podniesionych na rozprawie, co odniosło ten skutek, iż strona pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w doniosłym aspekcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (tak m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2010 r., I FSK 1989/08). Skarżący w skardze, jak również w licznych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego, wielokrotnie wskazywał na fakt wszczęcia przez niego procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności zapisów planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B., J., S., M., W., C. i P. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV co do ich działek, jak również okoliczność, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 1 ustawy u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, tak więc kwestia ważności miejscowego planu miała i ma znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku złożonego w niniejszej sprawie, co uzasadniało uwzględnienie zgłoszonego przez skarżącego w trakcie rozprawy administracyjnej wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na uchwalę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby złożony przez P. S.A. wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: Nr [...] o pow. 0,12 ha, Nr [...] o pow. 0,43 ha, Nr [...] o pow. 0,7989 ha, Nr [...] o pow. 0,8114 ha, Nr [...] o pow. 0,79 ha i Nr [...] o pow. 0,91 ha poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez w/w działki napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz na funkcjonowanie tej linii w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m – w zgłoszonym kształcie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należało uznać za co najmniej przedwczesny.

Skarżący generalnie wyrażał zgodę na lokalizację przedmiotowych urządzeń na jego działkach i był cały czas gotowy na dojście do porozumienia w przedmiocie ograniczenia korzystania z nich pod warunkiem zmiany przebiegu przedmiotowej linii przez jego działki w sposób zmniejszający ich obciążenie i dający mu możliwość rozwoju prowadzonej przez skarżącego na przedmiotowych działkach działalności, co jednak nie zostało uwzględnione przez spółkę energetyczną. Jak bowiem wielokrotnie wskazywał skarżący w swoich pismach planowana budowa przedmiotowej linii na jego działkach o zaprojektowanym przebiegu wymusi zmianę aktualnego sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Skarżący konsekwentnie wskazywał, iż istnieje możliwość przebiegu przedmiotowej linii po jego działkach w niedalekiej odległości od zaplanowanego przebiegu tj. w miejscu po dawnej linii 110 kV (usytuowanej pod lasem, poza częścią mieszkalną i inwestycyjną nieruchomości skarżącego) i przedstawiał alternatywny przebieg przedmiotowej linii po jego działkach (poprzez wydłużenie pasa przebiegu linii 400 kV w jednej linii niegnącej od zachodu na całej długości jego działek z istniejącą zabudową, a następnie przesunięcie miejsca załamania projektowanej linii do granicy jego działek o nr [...] i [...]), co nie rzutowałaby na przebieg całej przedmiotowej inwestycji na terenie wsi M. oraz nie naruszało praw osób trzecich. W tym przedmiocie zresztą złożył wniosek o zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., który jednakże nie został rozpatrzony.

Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że organ administracji w sposób nieuzasadniony odmówił postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. zawieszenia niniejszego postępowania, jak również nie odniósł się w żadnym zakresie merytorycznie do ponowionego przez skarżącego w piśmie z 23 grudnia 2014 r. wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania, wydając od razu decyzję o ograniczeniu, o której mowa wyżej, co należy uznać za naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Do tego zaś zarzutu Sąd I instancji w żaden sposób się nie odniósł w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie winno być przez Sąd zawieszone w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej (tak m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2015 r., II FSK 2969/14). Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (tak m.in. postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., II GZ 299/14).

Nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem Sądu I instancji, jakoby sposób oznaczenia w skarżonej decyzji czasu wprowadzenia przedmiotowego ograniczenia tj. "od chwili uzyskania przez P. S.A. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie działek objętych przedmiotową decyzją, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w linii" był wystarczająco precyzyjny w sytuacji, gdy przecież fakt wydawania tych rozstrzygnięć i ich uprawomocnienia może nie być skarżącemu w żaden sposób ani wiadomy, ani komunikowany, nie mówiąc już o tym, że nie wiadomo ile miałby okres ten trwać: kilka miesięcy, rok czy też dwa czy trzy lata. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 lipca 2014 r. (II SA/Kr 326/14) – art. 124 ust. 1 u.g.n. ma nie tylko zabezpieczać inwestora w zakresie możliwości realizacji danej inwestycji, ale także ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczania prawa własności. Właściciel działki nie może być nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo. Tym samym organy winny wskazać, że np. zajęcie czasowe nieruchomości nastąpi od dnia (....) do dnia (....), czyli przez okres (....) dni. Właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Sama decyzja musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (tak m.in. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., I OSK 23/06).

Z tego też względu termin określany w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie terenu jest jej istotnym elementem, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wynika kluczowy element tej instytucji prawnej, polegający na pozbawieniu właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości skutecznego skorzystania z uprawnień eksmisyjnych określonych w art. 222 K.c. wobec podmiotu, któremu udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości odpowiadała wymogom wynikającym z w/w przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest gołosłowny, ponieważ w ogóle nie został uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie napisał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji, ani też jakie jest właściwe rozumienie tego przepisu. Nie wyjaśnił również, jaki przepis winien zostać zastosowany w niniejszej sprawie zamiast art. 124 ust. l u.g.n. Skoro skarżący nie zakreślił granic skargi kasacyjnej, to postawionego przez niego zarzutu nie można uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Także brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest nieistotnym uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tego pierwszego przepisu. Po pierwsze, należy mieć na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stanowi on podustawowy akt prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie, i z tego względu jego zgodność z ustawą i Konstytucją RP podlega ocenie incydentalnej sądu administracyjnego (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), dokonywanej podczas kontroli, prowadzonej na gruncie konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (tu: w toku postępowania ze skargi na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2015 r. nr [...]). Uznając dany przepis aktu podustawowego za sprzeczny z ustawą lub Konstytucją RP, sąd administracyjny jest władny odmówić jego zastosowania w sprawie będącej przedmiotem skargi. Z tego m.in. powodu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia kwestię zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego uznaniu sądu.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, ponieważ materiał dowodowy pozostający w aktach sprawy (w szczególności wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2014 r., IV SA/Wa 1110/14) uzasadniał ocenę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego części wsi części wsi B., J., S., M., W., C. i P. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV nie narusza ustawy, ani Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy zawieszenie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. byłoby bezzasadnym przedłużaniem przedmiotowego postępowania, ponieważ w postępowaniu tym przedmiotem kontroli Sądu I instancji była legalność decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która została wydana zgodnie z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć na uwadze, że zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również względami celowości, sprawiedliwości i ekonomiki procesowej. Powyższe kryteria sąd rozważający zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.) – por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2015 r., II FSK 1510/14.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w punkcie 3. skargi kasacyjnej, ponieważ nie ma w obowiązujących przepisach prawa podstawy, z której dałoby się wywieść obowiązek określenia w decyzji opartej o art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestycja ma być zrealizowana. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii, wraz z jego uzasadnieniem zawartym w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.