Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2524/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 66 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 184/10 w sprawie ze skarg W. W. i M. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 184/10 oddalił skargi W. W. i M. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 zwanej dalej jako U.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) nakazał W. W. oraz A. i M. R. w terminie do dnia 30 marca 2010 r. usunięcie nieprawidłowości dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego muru oporowego pełniącego jednocześnie funkcje cokołu ogrodzeniowego posadowionego na granicy działki nr 315 i 317 w miejscowości Rożental Gm. Pelplin poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1) usunięcia z muru oporowego poczynając od narożnika granicy działek nr 317, 318 i 315 siatki ogrodzeniowej o wysokości 1,40 m i długości 13 m wraz ze słupkami; 2) rozbiórki 13 metrów muru oporowego poczynając od narożnika granicy działek nr 317, 318 i 315 wzdłuż granicy działek 315 i 317 w miejscowości Rożental, gm. Pelplin; 3) ukształtowania terenu działki nr 317 w miejscu rozebranego muru oporowego ze spadkiem w stronę działki nr 315 celem zapobieżenia osunięcia się gruntu oraz zagospodarowania wód opadowych w obrębie własnych działek; 4) skucia narzuconego tynku na nierozebranej części muru o długości 11,70 m; 5) wykonania pod nierozebraną częścią muru ławy fundamentowej; 6) wykonania tynku zewnętrznego na nierozebranej części muru zaprawą mrozoodporną zarówno od strony działki nr 317 i 315; 7) zabezpieczenia części podziemnej muru odpowiednimi preparatami izolacyjnymi odkrywając wcześniej elementy znajdujące się pod ziemią zarówno ze strony działki nr 315 i 317.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie wskazał, że dwukrotnie, tj. decyzjami z dnia 3 grudnia 2008 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2009 r. nakazywał stronom rozbiórkę 13 metrów muru oporowego i dwukrotnie decyzja organu I instancji była uchylana przez organ odwoławczy. Jednakże biorąc pod uwagę stan techniczny muru, potwierdzony licznymi wizjami lokalnymi w dalszym ciągu konieczne jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez m.in. rozbiórkę 13 metrów muru, który nie nadaje się do remontu oraz naprawę pozostałej jego części.

Organ I instancji wskazał również, że na mocy art. 66 ust. 1 pkt 3 U.p.b. zastosował tryb postępowania zmierzający do doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 30 marca 2010 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. W.. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., albowiem nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim pominął najistotniejszą dla niniejszego postępowania kwestię przyczyn złego stanu technicznego muru.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy nakazując W. W. oraz A. i M. R. usunięcie nieprawidłowości dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego muru oporowego pełniącego jednocześnie funkcję cokołu ogrodzeniowego posadowionego na granicy działek nr 315 i 317 w miejscowości Rożental poprzez wykonanie pod kierunkiem osób posiadających prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określonych robót budowanych, w tym: podparcia odcinka 13 metrów muru oporowego poczynając od granicy działek nr 317, 318 i 315 wzdłuż granicy działek nr 315 i 317 poprzez wykonanie podpór wspierających mur na wysokości wmontowanych słupków ogrodzeniowych, skucie luźno odstających elementów oraz wykonanie ławy fundamentowej pod pozostałą częścią muru długości 11, 70 m. Organ nakazał również wykonanie tynku zewnętrznego zaprawa mrozoodporną, a także zabezpieczenie części podziemnej muru.

Zdaniem organu w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż stan techniczny muru znajdującego się na granicy działki 315 i 317 w miejscowości Rożental jest zły. Organ uznał również, że nie jest istotne ustalenie przyczyn takiego stanu rzeczy. Jednakże biorąc pod uwagę zły stan techniczny muru konieczne jest nałożenia na W. W. oraz A. i M. R. solidarnego obowiązku utrzymania muru w odpowiednim stanie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 U.p.b. Organ wskazał, że art. 66 U.p.b. nie daje możliwości wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego w nieodpowiednim stanie technicznym. Dlatego w tym zakresie decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Pomorski Inspektor wyjaśnił dalej, że niezależnie od wykonania nakazanych niniejszą decyzją robót, strony w dalszej perspektywie winny podjąć wspólne działania co do dalszych losów części 13 metrów muru oporowego stanowiącego fundament pod ogrodzenie, a który zagrożony jest zawaleniem się.

Z decyzją tą nie zgodził się W. W. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W skardze zarzucił organowi administracji brak woli wyjaśnienia sprawy, a w szczególności zaniechanie ustalenia, że to sąsiedzi ponoszą odpowiedzialność za zniszczenie spornego muru i w konsekwencji winni zostać zobowiązani przez organ do jego naprawienia. Skarżący podał też, że na granicy działek 315 i 317 pierwotnie wybudowany został cokół ogrodzeniowy, który dopiero w skutek nieprawidłowego działania A. i M. R. zaczął pełnić funkcje muru oporowego.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. W. W. uzupełnił skargę o nowy fakt, ujawniony w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym, jakim było wywiercenie otworów w spornym murze przez M. R. i wykonanie odciągów swojego ogrodzenia. Zdaniem skarżącego okoliczności ta może mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, skarżący zarzucił organom złamanie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z uwagi na uniemożliwienie mu wzięcia udziału w wizji lokalnej w dniu 22 października 2009 r.

Skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł również M. R.. W uzasadnieniu podał, że sporny mur znajdujący się na granicy działek 315 i 317 wzniesiony został bez jego zgody i z naruszeniem sztuki budowlanej, gdyż osadzony został na płytkim fundamencie i wykonany bez zbrojenia oraz ze słabego betonu. Dodał, że nie poczuwa się do obowiązku jego naprawiania, gdyż nie czuje się właścicielem muru, który do tej pory przysparza samych problemów. Przyznał, że wykonywał pewne drobne prace przy murze ale jedynie w celu jego naprawy, a nie niszczenia go.

M. R. w pismach z dnia 30 marca i 12 sierpnia 2010 r. uzupełnił skargę zarzucając podawanie nieprawdy przez W. W. i obwiniając go winą za zaistniałą sytuację. Wskazał również, że wszystkie przywołane przez siebie fakty jest w stanie potwierdzić za pomocą dowodów znajdujących się w jego posiadaniu.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 9 września 2010 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku W. W. podtrzymał swoją skargę oraz złożył do akt sprawy postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tczewie o odmowie wszczęcia dochodzenia na okoliczność, iż toczyło się postępowanie karne w sprawie uszkodzenia ogrodzenia. Skarżący M. R. także podtrzymał skargę oraz wyjaśnił, że opisane wyżej postanowienie nie dotyczy muru spornego w niniejszej sprawie, czego dowodzą posiadane przez niego fotografie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 184/10 skargi przywołał treść art. 61 i art. 66 U.p.b. i zauważył, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 U.p.b., a w szczególności użyty w niej zwrot "właściwy organ nakazuje" dowodzi, iż rozstrzygnięcia podejmowane na jej podstawie są typowymi przykładami decyzji tzw. związanej. Treść tej decyzji determinują przepisy prawa, co w konsekwencji przesądza również o braku cech uznaniowości takiego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w tym przepisie, to organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, lecz ponadto zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej. Inaczej to ujmując organ nadzoru może uznać zaistnienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4 U.p.b. wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Sąd Wojewódzki zauważył także, że z akt sprawy niewątpliwie wynika, iż sporny mur oporowy położony na granicy działek nr 315 i 317 w miejscowości Rożental Gm. Pelplin będących własnością W. W. oraz A. i M. R. jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Potwierdzają to dowody zebrane w toku postępowania wyjaśniającego, a mianowicie: 1. wizja lokalna terenu oraz muru przeprowadzona w dniu 6 września 2007 r. w trakcie której ustalono m.in., że działka nr 315 w miejscowości Pelplin stanowi własność M. i A. R., natomiast działka nr 317 należy do W. W.. Na granicy nieruchomości znajduje się wybudowany w latach 1993 – 1994 betonowy mur oporowy o długości 24,65 m, szerokości 0,30 m i wysokości około 0,80 m. Obiekt ten pełni również funkcje cokołu ogrodzeniowego. Mur znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, gdyż jest spękany na całej długości, jest wybrzuszony w kierunku działki nr 315 zaś w środku muru występuje pionowa szczelina o szerokości ok. 5 mm; 2. Wizja lokalna z dnia 16 czerwca 2009 r. z udziałem stron postępowania w trakcie której stwierdzono, że pierwsze 5 m muru oporowego o wys. 1 m i szer. 0,30 m od strony działki nr 315 jest rozwarstwione i przechylone o około 0,15 m. Następne 5 m muru o wysokości 1,10 m i szerokości 0,30 m jest również rozwarstwione i odchylone o 0,20 m, w górnej części zaś występuje szczelina w pękniętym betonie. Następny 3 metrowy odcinek muru o wysokości 0,90 m jest przesunięty o 0,07 m oraz rozwarstwiony. Na całej długości muru występuje pęknięcie biegnące od góry muru; 3. W trakcie oględzin muru przeprowadzonych w dniu 22 października 2009 r. ustalono, że stan techniczny muru uległ pogorszeniu: na długości ponad 10 m, odpadł narzucony tynk, mur odchylił się jeszcze bardziej od pionu i pogłębiły się znajdujące się na nim pęknięcia.

W aktach sprawy znajduje się również ocena techniczna muru oporowego sporządzona przez Z. W. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjnej. Wynika z niej, że mur na odcinku 12 m patrząc od strony bramy wjazdowej na działkę nr 315 nie budzi zastrzeżeń, natomiast kolejny ok. 13 metrowy odcinek muru ze względu na zbyt płytkie posadowienie w ziemi oraz napieranie skarpy uległ przechyłowi oraz pęka. Pęknięcia te przyczyniają się z kolei do rozwarstwienia muru.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec niebudzących wątpliwości ustaleń organu, co do nieodpowiedniego stanu technicznego muru oporowego, organ ten zobowiązany był w oparciu o art. 66 pkt 3 w związku z art. 61 U.p.b. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie w całości i orzec, co do istoty sprawy nakazując W. W. i M. i A. R. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych. Wykładnia systemowa art. 66 U.p.b. prowadzi bowiem do wniosku, że przesłanki jego zastosowania odnoszą się do stosunkowo najmniejszych naruszeń przepisów prawa budowlanego. Powinny być one weryfikowane przez organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności, aby uniknąć konieczności wydawania rozstrzygnięć przewidujących dalej idące nakazy w odniesieniu do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 67 – 69 U.p.b.

Powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwa sądowego Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w świetle postanowień nowego art. 66 U.p.b. niedopuszczalne jest uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę prawną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub orzekającej, iż nie nadaje się on do remontu. Przepis art. 66 U.p.b. ma bowiem na celu umożliwić doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym, a nie służyć likwidacji zasobów budowlanych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów W. W. sformułowanych w skardze dotyczących zaniechania ustalenia przez organy, kto konkretnie dopuścił się zaniedbań w sprawie muru lub zwyczajnie zniszczył go, Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż nie jest rolą organów badanie przyczyn złego stanu technicznego obiektu. Tak samo nie bada się przyczyn, dla których obiekt użytkowany jest w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Rolą organu jest, w przypadku ujawniania owego zagrożenia, skierowanie nakazu usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy obiektu.

Ponadto, za bezzasadny Sąd uznał zarzut W. W. dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z uwagi na uniemożliwienie mu wzięcia udziału w wizji lokalnej na terenach działek nr 315 i 317 w dniu 22 października 2009 r. przez M. R.. Jak wynika bowiem z wyjaśnień M. R. skarżący jednak brał udział wizji lokalnej terenu, co potwierdza dodatkowo jego podpis widniejący na protokole oględzin sporządzonym tego dnia i oznaczonym symbolem PNB – 714/337/40/07/BŻ.

Odnosząc się do zarzutu drugiego ze skarżących, M. R., iż sporny mur wzniesiony został bez jego zgody i z naruszeniem sztuki budowlanej oraz że nie poczuwa się do obowiązku jego naprawiania, gdyż nie czuje się właścicielem muru Sąd wskazał, iż sam skarżący w trakcie całego postępowania nie kwestionował w żaden sposób faktu bycia współwykonawcą spornego muru. Z akt sprawy wynika natomiast nie tylko, że skarżący są właścicielami sąsiadujących ze sobą działek nr 315 i 317, ale również, że wspólnymi siłami i na własny koszt na granicy tych działek wznieśli mur (np. protokół z dnia 22 października 2010 r. podpisany przez obu skarżących). Zatem stanowi on współwłasność skarżących. Nakazy, o jakich mowa w art. 66 ust. 1 U.p.b. mogą być kierowane do właściciela lub zarządcy obiektu. Jeżeli właścicieli jest więcej niż jeden, a nie został wyznaczony zarządca, to nakaz taki musi być skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Tym samym prawidłowo decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 U.p.b. skierowana została do współwłaścicieli, jako że mur oporowy znajdujący się na granicy dwóch działek nie posiada zarządcy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R. zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie:

- art. 3 pkt 1 i art. 29 U.p.b. oraz § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że ułożony z kamieni na skarpie murek będący ogrodzeniem stanowi konstrukcję oporową, a przez to obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1; podczas gdy Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie stwierdził wadliwości zaskarżonej decyzji, w której organ II instancji uznał mur oporowy za urządzenie budowlane, co w konsekwencji determinuje zastosowanie odpowiednich przepisów,

- art. 48 ust. 1 U.p.b. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do obiektu pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę,

- art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do obiektu budowlanego, który nie nadaje się do remontu;

II. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Mianowicie Sąd I instancji nie dostrzegł uchybienia organów obydwu instancji polegającego na pominięciu okoliczności, że mur oporowy pobudowany w latach 1993-1994 na granicy działki 317 stanowiącej własność W. W. i działki nr 315 należącej do M. i A. R., położony w miejscowości R., gm. P. został pobudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przez Pana W., co skutkować winno nakazem rozbiórki.

Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł W. W. podnosząc, iż w skardze kasacyjnej skarżący całkowicie bezzasadnie powołuje się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, gdyż cokół ogrodzeniowy, który pełni, na skutek obniżenia terenu gruntu nieruchomości oznaczonej nr 315, której właścicielami są A. i M. R., funkcję muru oporowego nie leży w pasie drogowym, ani nie graniczy z drogą publiczną, lecz oddziela nieruchomości stanowiące działki budowlane, zabudowane domami jednorodzinnymi. § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie, za który w żaden sposób nie można uznać ww. cokołu ogrodzeniowego. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest treść § 4 i § 5.

Ze względu na błędnie przyjęty przez skarżącego w skardze kasacyjnej stan prawny, jak również stan faktyczny, dalsza argumentacja w przedmiocie niezastosowania przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 66 i 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest pozbawioną podstaw prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi, wymienione w art. 176 P.p.s.a., podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był ocenić czy nie doszło do naruszenia tych ostatnich przepisów. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny może prowadzić do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Sąd – z naruszeniem zasad określonych w art. 3 i 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. - w sposób nieprawidłowy skontrolował legalność działalności administracji publicznej przejawiające się w tym, że nie dostrzegł uchybienia organów obu instancji polegającego na pominięciu okoliczności, że mur oporowy został wybudowany w latach 1993 – 1994 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co skutkować winno nakazem jego rozbiórki.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać wszak

należy, że podstawą prawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji był art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: (...) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Obowiązkiem zatem organu prowadzącego postępowanie w oparciu o ten przepis jest ustalenie jedynie czy istnieje któraś z przesłanek wymienionych w w/w przepisie uzasadniających interwencję organu nadzoru budowlanego. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, czy obiekt ten został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę (zgłoszenie) i zgodnie z jego postanowieniami, czy też w warunkach samowoli budowlanej. Może wszak zaistnieć sytuacja gdy w stosunku do tego samego obiektu budowlanego będą toczyły się dwa postępowania w ramach nadzoru budowlanego – jedno w oparciu o przepisy Rozdziału 6 Prawa budowlanego, drugie zaś w oparciu o przepisy Rozdziału 5. Taka sytuacja może zaistnieć gdy powstanie konieczność natychmiastowej ingerencji organów nadzoru budowlanego np. gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Wówczas istnieje zwykle konieczność wręcz natychmiastowej interwencji organów, a oczekiwanie na wynik postępowania legalizacyjnego skutkowałoby wypaczeniem celu postępowania zmierzającego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązków zmierzających do poprawy stanu technicznego obiektu. Należy wszak przypomnieć, że organ administracji w razie stwierdzenia samowoli budowlanej ma obowiązek w pierwszej kolejności podjąć próbę zalegalizowania takiego obiektu – jeżeli spełnione są przesłanki wymienione w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie w każdym zatem przypadku stwierdzenie przez organy, że obiekt powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia) postępowanie w sprawie takiego obiektu musi się zakończyć nałożeniem obowiązku jego rozbiórki. Reasumując – wykładnia systemowa art. 66 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że dla podjęcia interwencji przez organ w trybie tych ostatnich przepisów nie jest wymagane uprzednie ustalenie czy obiekty, które spełniają przesłanki określone w tym przepisie zostały zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę (zgłoszenie).

W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że z naruszeniem przepisów prawa procesowego nie dostrzegł, że mur będący przedmiotem postępowania administracyjnego został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta – jak zostało wyżej wskazane - pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Obowiązkiem organu w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy Rozdziału 6 Prawa budowlanego było wszak ustalenie przed nałożeniem na właściciela obiektu określonych obowiązków czy spełnione są przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego to jest – w okolicznościach niniejszej sprawy – czy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznych. Okoliczność ta została ustalona przez organy administracji w sposób niebudzący wątpliwości. Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił, że organ administracji nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, wyjaśnił sprawę w sposób należyty, w oparciu o zebrane w sprawie dowody.

Trafnie również Sąd I instancji zaakceptował poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia co do tego, że podmiotami, na które należy nałożyć obowiązki doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego są współwłaściciele obiektu to jest M. R. i W. W.. W orzecznictwie przyjmuje się wszak, iż adresatem nakazu wydanego na podstawie ww. przepisu jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem zgodnie z cytowanym art. 61 Prawa budowlanego tylko te osoby odpowiadają za stan techniczny obiektu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2002 r., IV SA 2724/00 [niepublikowany] oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 469/06 [niepublikowany] i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r. II SA/Wr 184/2008 - Lex Polonica nr 1961937 oraz R. Dziwiński i P. Ziemski - Prawo budowlane - Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2005 r., str. 272).

Sąd w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko. W tej sytuacji prawidłowo również Sąd I instancji zaakceptował przyjęte przez organy administracji ustalenia, że bez znaczenia pozostaje czy i który ze współwłaścicieli obiektu w większym stopniu przyczynił się do niewłaściwego stanu technicznego obiektu.

Niesłuszny jest zatem zarzut naruszenia art. 3 i 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 80 kpa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z literalnego brzmienia przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że przepis prawa materialnego można naruszyć bądź poprzez: błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie. Natomiast skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych przez siebie przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 1 i 29 Prawa budowlanego, § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynieryjne i ich usytuowanie, 48 ust. 1 i 67 ust. 1 Prawa budowlanego) w ich niezastosowaniu.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w skardze kasacyjnej można podnieść także zarzut niezastosowania przez sąd I instancji przepisu prawa materialnego, który powinien być zastosowany. W takim przypadku jednak należy wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006, II OSK 488/05, Lex nr 196692 oraz wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r. I OSK 102/07 Lex nr 502173). Autor skargi kasacyjnej wskazał przepisy prawa materialnego, które - w jego ocenie - winny być zastosowane przez Sąd i uzasadnił to stanowisko.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - to jest niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji winien zastosować przepisy art. 3 pkt 1 i 29 Prawa budowlanego oraz § 3 pkt 4 wskazanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. To ostatnie rozporządzenie ma zastosowanie jedynie do drogowych obiektów inżynieryjnych natomiast przedmiotowy mur, nawet jeśli spełnia definicję konstrukcji oporowej, to i tak – wobec tego, że nie leży ani w pasie drogowym ani nie graniczy z drogą publiczną nie stanowi takiego obiektu, o którym mowa w tym rozporządzeniu.

W sposób prawidłowy również Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 67 Prawa budowlanego. Przepis ten – jak wynika z jego literalnego brzmienia - ma bowiem zastosowanie do obiektów nieużytkowanych lub niewykończonych nienadających się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Przedmiotowy mur oporowy nie należy do żadnej z w/w kategorii. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przepis art. 66 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakazania rozbiórki obiektu nawet przy niewątpliwym ustaleniu zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

I wreszcie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie wskazał na konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Po pierwsze: co zostało wyżej wskazane - postępowanie takie może toczyć się niezależnie od niniejszego postępowania. Po drugie: treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na brak konsekwencji ich autora. Jeśli bowiem w ocenie M. R. reprezentowanego przez pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a Sąd w sposób wadliwy nie dostrzegł, że mur oporowy został zrealizowany w 1993 – 1994 roku, to sama ta okoliczność wskazuje, że przepis art. 48 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy – skoro jak twierdzi skarżący kasacyjnie - mur oporowy powstał przed 1.01.1995 r. to mógłby mieć zastosowanie przepis art. 37 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późna.zm), nie zaś ustawy obecnie obowiązującej.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i – działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.