Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 125/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art.35§3, art.37§1 pkt 1, art.110, art.126
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.149§1a, art.151,art.161§1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T.M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania skarżącego T.M. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

T.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania T.M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na F.M.

W skardze wniósł o stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłości/bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z uzasadnieniem i aktami sprawy, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż w dniu 23 lutego 2016 r. wniósł odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2016 r., które na skutek przewlekłości tego organu zostało przekazane SKO wraz z aktami sprawy dopiero w dniu 22 września 2022 r. Termin do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy upłynął z dniem 22 października 2022 r. Do daty wniesienia skargi (21 listopada 2022 r.) Kolegium w ocenie skarżącego nie podjęło żadnych czynności celem wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując m.in., iż powyższe odwołanie istotnie zostało przesłane temu organowi w dniu 22 września 2022 r. W okresie od [...] października 2022 r. do [...] listopada 2022 r. sprawozdawca sprawy zawisłej przed Kolegium przebywał na zwolnieniu lekarskim. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Z uwagi na fakt, iż sprawa będąca przedmiotem skargi na bezczynność Kolegium została rozstrzygnięta przez ten organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., brak jest podstaw do jej uwzględnienia, co czyni zasadnym wniosek o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] listopada 2022 r., nadanym drogą pocztową tego samego dnia, T.M. wniósł do SKO ponaglenie w oparciu o treść art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie k.p.a.), co jest równoznaczne z dopełnieniem wymogu dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.

W analizowanej sprawie chronologia zdarzeń przedstawia się następująco. W dniu 22 września 2022 r. do SKO wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W dniu 16 listopada 2022 r. skarżący nadał pocztą wspomniane ponaglenie (k. 81, 82 akt sądowych). Dnia 21 listopada 2022 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 83 akt sądowych) T.M. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisaną wyżej skargę na bezczynność SKO. Dnia 23 listopada 2022 r. (k. 4 akt sądowych) skarga ta została przesłana do SKO w trybie art. 54 p.p.s.a., gdzie wpłynęła następnego dnia, tzn. 24 listopada 2022 r. Jednocześnie 23 listopada 2022 r. Kolegium przesłało skarżącemu swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2022 r., co wynika z daty stempla pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu również następnego dnia, tzn. 24 listopada 2022 r.

W odniesieniu do przedstawionej wyżej chronologii zdarzeń należy zwrócić uwagę, iż skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego – w tym przypadku postanowienia – związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) go stronie, co wynika z art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. Decyzja (postanowienie) jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny, skierowany do konkretnego adresata – musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji (postanowienia) rozpoczyna się więc od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie. Nie można automatycznie przyjmować, że sporządzenie decyzji (postanowienia) jest równoznaczne z wprowadzeniem tego aktu do obrotu prawnego. Zatem dla oceny zaistnienia bezczynności organu administracji znaczenie ma nie tylko data sporządzenia tego aktu, ale też data wysłania i doręczenia go stronie postępowania (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście wiążącej skład orzekający uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dodać należy, iż w dacie wniesienia skargi (nawet jeśli za ową datę przyjmie się nie dzień wysłania skargi przez skarżącego bezpośrednio do Sądu czyli 21 listopada 2022 r., lecz dzień nadania jej na adres organu czyli 23 listopada 2022 r.) skarżący mógł mieć uzasadnione zastrzeżenia co do bezczynności Kolegium w przedmiocie rozpoznania jego odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] stycznia 2016 r. Podejmując to działanie skarżący nie wiedział bowiem jeszcze o wydaniu przez SKO w dniu [...] listopada 2022 r. postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W takiej sytuacji dla oceny całokształtu okoliczności sprawy należało uwzględnić nie tylko datę sporządzenia tego postanowienia, ale również datę jego wysłania oraz doręczenia stronie postępowania. Potwierdza to pogląd wyrażony w jednej z wcześniejszych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 (publ. ONSA 2001, z. 2, poz. 56), w której wskazano, iż decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny będący władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Skoro bowiem decyzja administracyjna (a ujmując szerzej – akt administracyjny) jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny i to na zewnątrz organu. Taki akt zewnętrzny musi być zakomunikowany stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowany stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia środka zaskarżenia). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego.

Innymi słowy dla oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Kolegium w omawianym przedmiocie, znaczenie miała nie tylko data sporządzenia powyższego postanowienia ([...] listopada 2022 r.), ale również data jego wysłania, a także doręczenia go skarżącemu (24 listopada 2022 r.). Zatem na dzień wniesienia skargi, na którą to datę sąd dokonuje oceny istnienia zarzucanej bezczynności, postępowanie administracyjne nie było jeszcze zakończone.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.

Stąd też kwestionowany przez skarżącego stan, w którym jego sprawa pozostawała niezałatwiona przez organ odwoławczy, należało zakwalifikować jako bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W okresie pomiędzy 23 października 2022 r., tzn. pierwszym dniem po upływie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym a 24 listopada 2022 r. (por. powołany wyżej wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19 oraz uchwała NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00) wystąpiła bowiem bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2016 r.

Przy ocenie niniejszej sprawy należy jednakże mieć również na uwadze fakt ustania tej bezczynności. Rozpoznając skargę w tym przedmiocie sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność ta ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed datą orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem postanowienie wydane na skutek wniesionego przez stronę odwołania zostało mu doręczone po wniesieniu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania Kolegium do rozpoznania odwołania skarżącego) podlegało zatem umorzeniu, o czym orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała takiego charakteru. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne, ale również musi być w oczywisty sposób nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn.

Przekroczenie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie było znaczne. Ponadto jak wynika z odpowiedzi na skargę, w okresie od [...] października 2022 r. do [...] listopada 2022 r. sprawozdawca sprawy zawisłej przed Kolegium przebywał na zwolnieniu lekarskim. W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniał przypadek rażącego lekceważenia przez Kolegium odwołania skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rezultacie, w oparciu o treść art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Brak było zatem podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów zwrotu postępowania sądowego, jako że w sprawie niniejszej skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), zaś z okoliczności sprawy nie wynika, aby poniósł inne koszty wynikające z art. 205 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji, w pkt III sentencji wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż sprawa ze skargi T.M. na bezczynność organu I instancji, tzn. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 83/22, zaś skarga T.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] stanowi przedmiot rozpoznania tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Go 10/23.