Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1446/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. S., S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy R., decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. (znak BUD.6730.[...].30.2018), po rozpoznaniu wniosku T. N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich – tuczarni dla hodowli zwierząt w obsadzie do 189 DJP w istniejącej zagrodzie, położonej na działce nr [...] w obrębie S. gmina R. wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), związanych z funkcją projektowanej zabudowy, realizowanych w liniach rozgraniczających wnioskowanej inwestycji, które stanowią granice jej realizacji i które zostały określone na załączniku mapowym do decyzji.

Odwołania od tej decyzji zostały złożone przez I. i S. S.. W odwołaniach zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- artykułu 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą wadliwym przyjęciem podstaw uzasadniających wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

- art. 8 oraz art. 12 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy, z pominięciem słusznego interesu stron postępowania i celu jakiemu ma służyć postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- artykułu 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenie zapisów niezgodnych z przepisami odrębnymi;

W uzasadnieniu wskazano, że posługiwanie się wskaźnikiem DJP ma charakter dowolny i nasuwa wątpliwości. Decyzja nie odpowiada też wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ stwierdził, że teren na którym przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy została określona w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpatrywanym przypadku, wniosek inwestora był kompletny, co pozwoliło na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wójt Gminy R., mając na uwadze art. 28 K.p.a., prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania, z uwzględnieniem określonego przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W celu oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Akta sprawy wskazują, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia, w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora i nie mniej niż 50 m, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizowany obszar został prawidłowo wyznaczony i przeprowadzono analizę sąsiedztwa inwestycji.

Obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Ponadto, dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest, by inwestycja stanowiła kontynuację funkcji zabudowy występującej w analizowanym obszarze. W rozpatrywanym przypadku ustalono, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej.

Sposób ustalania charakterystyki nowej zabudowy został opisany w § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, została przeprowadzona analiza zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

Sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 powyższego rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku, linia zabudowy została ustalona w prawidłowy sposób, na podstawie § 4 ust. 2, co zostało szczegółowo uzasadnione przez organ pierwszej instancji.

Analiza także zawiera wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W rozpatrywanym przypadku, zastosowano średni wskaźnik w obszarze analizowanym, który wynosi 5,51% i przyjęto możliwość usytuowania 2 budynków inwentarskich o łącznej powierzchni do 1503 m˛ (2× 751,5 m˛).

Podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W rozpatrywanym przypadku parametr ten wyznaczono na poziomie 15 m - kalenica w układzie prostopadłym do drogi lub 50m, w układzie równoległym.

Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 cyt. rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie wnioskowanej wartości do 9 m, a w obszarze analizowanym wartość ta waha się od 3 do 8 m npt.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. W analizowanym obszarze występują dachy zróżnicowane. Wobec powyższego, przychylono się do wnioskowanego pochylenia połaci dachu od 5° do 40°.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika więc, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą:

1. tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji zagrodowej, a także istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych;

2. teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - powiatowej;

3. istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwia podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej;

4. obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne,

5. planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Ponadto, wykorzystane materiały kartograficzne posiadają także prawidłowe oznaczenia, wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnosząc się do argumentów odwołania, SKO stwierdziło, że Wójt Gminy R. prawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Posługiwanie się wskaźnikiem DJP ma swoje umocowanie w przepisach i nie ma podstaw do uznania, że ma charakter dowolny zwłaszcza, że strona nie poparła swoich zarzutów żadnymi argumentami. Za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza a nie deklarowaną, co wynik wprost z § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem:

- dostępu do drogi publicznej,

- możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

- dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby

Wszystkie te warunki zostały określone w zaskarżonej decyzji. Należy też zauważyć, że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki budowlanej, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji, do czego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zdanie drugie cyt. rozporządzenia, informacja o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, została zamieszczona w zaskarżonej decyzji.

Ponadto, z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że decyzja taka określa jedynie warunki inwestowania, nie przesądzając jeszcze, czy warunki te będą mogły być spełnione. Zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zatem w przypadku, gdyby przedstawiony projekt budowlany nie zapewniał spełnienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, nie byłoby możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi więc jeszcze zezwolenia na realizacje planowanej inwestycji. Dopiero na etapie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor będzie zobligowany do przedstawienia konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu ochronę sąsiednich nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. i S. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą pominięciem, że:

a) dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb S., gmina R., wydano już ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy na tej działce z planowaną hodowlą zwierząt w obsadzie do 59,90 DJP;

b) inwestor, wspólnie z drugim inwestorem w sposób nieuprawniony dzielą jedno przedsięwzięcie na mniejsze inwestycje;

c) wskutek wydania zaskarżonej decyzji, na nieruchomości stanowiącej działkę 137 dojdzie do kumulowania się negatywnych oddziaływań tych przedsięwzięć na środowisko;

d) progi stanowiące współczynnik DJP, określone Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) zostały znacząco przekroczone: samoistnie - dla progów określonych w § 3 ust. 1 pkt 102 i § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) oraz łącznie z inną inwestycją - dla progów określonych w § 2 ust. 1 pkt 51;

e) dla inwestycji niezbędne jest uzyskania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na

środowisko;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy, połączony z pominięciem słusznego interesu stron postępowania i celu jakiemu ma służyć postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy uwzględnieniu charakteru przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, z pominięciem drugiego inwestora, Pana R. N., realizującego na terenie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją tj. na działce nr [...], innego przedsięwzięcia z przewidywaną hodowlą zwierząt i legitymującego się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy postępowanie, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję, oddziałuje bezpośrednio na przedsięwzięcie drugiego inwestora;

- art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, d, art. 63 ust.1 pkt 3 lit. a, d, e ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn.zm. - dalej u.d.i.ś), poprzez ich niezastosowanie w sprawie, skutkujące pominięciem uwarunkowań jakie wiążą się z planowaną inwestycją, mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na których istnienie wskazywały strony niniejszego postępowania;

- art. 72 ust. 1 pkt 3 u.d.i.ś. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy w sprawie wydawana była decyzja o warunkach zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przesłanki do uznania inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zostały spełnione lub przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zostały spełnione;

-§ 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, skutkujące brakiem weryfikacji czy przedsięwzięcie nie ma charakteru przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, skutkujące brakiem weryfikacji czy przedsięwzięcie nie ma charakteru przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na nieruchomości stanowiącej działkę nr 137, doszło do skumulowania się oddziaływań wielu przedsięwzięć na środowisko, wobec czego progi określone w/w przepisem zostały przekroczone, co kwalifikuje przedsięwzięcie objęte zaskarżoną decyzją jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczy kolejnej (nowej) inwestycji planowanej na działce nr [...], położonej w obrębie S., gmina R.. Tym razem jednak zmieniła się osoba inwestora, którym obecnie jest Pan T. N.. Nie bez znaczenie dla niniejszego postępowania pozostaje fakt, że w/w inwestor wspólnie lub zamiennie z innym inwestorem tj. R. N., planują przedsięwzięcia budowlano inwestycyjne w obrębie działek oznaczonych geodezyjnie nr [...], w obrębie S., gmina R.. W ramach tych przedsięwzięć inwestorzy złożyli do tej pory kilka lub kilkanaście wniosków do Wójta Gminy R. celem uzyskania decyzji ustalającej zabudowy.

Przedmiot inwestycji realizowanych przez inwestorów każdorazowo związany był z chowem lub hodowlą zwierząt, gdzie na potrzeby składanych wniosków niezbędne było wskazanie jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Dotychczasowe postępowanie inwestorów prowadzi do oczywistego wniosku, którego organy obu instancji zdają się nie dostrzegać, że dzielą oni całą inwestycją hodowlaną na mniejsze przedsięwzięcia rodzajowe, wyodrębniane według charakteru i rodzaju hodowli (gatunki zwierząt). Takie działanie jest całkowicie nieuprawnione, a przede wszystkim stanowi próbę obejścia prawa.

Skarżący wskazują, że organy obu instancji nie zwróciły uwagi na obowiązek przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o której mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższy przepis precyzyjnie określa kryteria tej oceny, w szczególności w ust. 1 lit b) tj.: powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

Zacytowany powyżej przepis ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednoznacznie określa, że pewnego rodzaju przedsięwzięcia mogą prowadzić do kumulowania się oddziaływań na środowisko.

W tym miejscu wskazać należy, że na mocy ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2017 r., [...] Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji opisanej jako: budowa budynku inwentarskiego dla obsady zwierząt w wielkości 59,9 DJP, (prosięta w liczbie do 2995 sztuk, wiek do dwóch miesięcy, waga do 30 kg), zamkniętego zbiornika na gnojowicę o pojemności 1000 mł oraz zespołu czterech silosów paszowych o ładowności do 30 ton każdy na działce nr [...], położonej w obrębie S. gmina R., wraz z wykonaniem innych niezbędnych urządzeń budowlanych. Wnioskodawcą, a przy tym inwestorem jest wskazywany już Pan R. N..

Skarżący stoją na stanowisku, że wydanie zaskarżonej obecnie decyzji, prowadzi do sytuacji, że na jednej nieruchomości dopuszcza się zabudowę i hodowlę zwierząt w łącznej obsadzie 248,90 DJP (189 DJP + 59,90 DJP), co stanowi przekroczenie progu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Spełnienie tej przesłanki obligowało organy obu instancji do weryfikacji czy inwestor legitymuje się oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w toku dotychczas prowadzonych postępowań odwoławczych i uchylania decyzji organu I instancji przez SKO w B., inwestor na etapie ponownego rozpoznawania sprawy wielokrotnie modyfikował współczynnik DJP, w taki sposób, aby uniknąć celowo konieczności sporządzania takich ocen oddziaływania.

Skarżący wskazują również na uchybienie przez organy obu instancji tzw. zasadzie dobrego sąsiedztwa. Wynika z niej wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z funkcjami już istniejących obiektów. Inwestycji planowanej przez inwestora nie da się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu. Faktu tego nie zmienia całkowicie dowolne operowanie jednostkami DJP przez inwestora czy też nieuprawnione dzielenie inwestycji na mniejsze przedsięwzięcia.

W ocenie skarżących planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać nie tylko na działki sąsiednie, ale także na całe środowisko. Co więcej, w obiektywnie istniejącym stanie faktycznym sprawy, nie było możliwe wydanie (kolejnej) decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowej inwestycji na działce nr [...], obręb S., gmina R., bez analizy wcześniejszych ustaleń zabudowy określonych dla tej nieruchomości oraz bez prawidłowego ustalenia stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwanej "p.p.s.a.", wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 - dalej zwana jako " u.p.z.p."), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Warunki zabudowy powinny pozostawać w zgodzie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. (znak [...].[...].30.2018) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich – tuczarni dla hodowli zwierząt w obsadzie do 189 DJP w istniejącej zagrodzie, położonej na działce nr [...], w obrębie S. gmina R. wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), związanych z funkcją projektowanej zabudowy, realizowanych w liniach rozgraniczających wnioskowaną inwestycję, które stanowią granice jej realizacji i które zostały określone na załączniku mapowym do decyzji wydanej na wniosek T. N..

W punkcie II decyzji organu I instancji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W ramach warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zobowiązano, aby projektowane obiekty: dwa budynki inwentarskie lokalizować w nawiązaniu do istniejącej zabudowy w liniach rozgraniczających będących jednocześnie granicą terenu realizacji przedmiotowej inwestycji, która to granica w części stanowi granice działki nr [...], z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi publicznej - powiatowej nr [...] C W. - S. –Wiewiórczyn. Nieprzekraczalną linię zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego ustalono z uskokiem na odcinku istniejącej zabudowy, natomiast na odcinku projektowanej inwestycji w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni istniejącej drogi publicznej nr [...] C, [...] -S. - W. , po uzyskaniu zgody zarządcy drogi na zmniejszenie linii zabudowy z 20 m na 8 m, na działce nr [...] w miejscowości S., co jest zgodne z przepisami ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2222 ze zm.). Określając przeznaczenie projektowanego zamierzenia budowlanego, jako dwóch budynków inwentarskich wskazano na przystosowanie do chowu zwierząt w technologii rusztowej ( bezściółkowej). Łączna, maksymalna powierzchnia budynków - do 1503 m˛ o maksymalnych wymiarach 15m × 50 m. Szerokość frontu projektowanych budynków od strony drogi publicznej wyniesie od 15 lub 50 m, w zależności od usytuowania, maksymalna wysokość budynków, liczona do górnej krawędzi kalenicy - do 9,0 m npt. W. do gzymsu, do 6,0 m npt., dachy o tej samej geometrii, płaskie lub strome o pochyleniu połaci od 5° do 40°, dwuspadowe. Dopuszczalna hodowla w obu budynkach w maksymalnej obsadzie 189 DJP ( łączna obsada w gospodarstwie istniejąca i projektowana do 213 DJP), wskaźnik powierzchni zabudowy (budynki istniejące i projektowane)- 5,51 % powierzchni całkowitej, zaś powierzchnia biologicznie czynna nie powinna być mniejsza niż- 75 % powierzchni całkowitej.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno więc być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Przepis § 3 rozporządzenia określa więc minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Zwrot "wokół działki" wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak go wyznaczyć, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, co nie oznacza, że obszar ten musi mieć idealny kształt koła, a odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym miejscu jednakowa. Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym.

W rozpoznawanej sprawie analizę przeprowadzono nieprawidłowo, gdyż całkowicie wadliwie wyznaczono obszar analizowany. Ustalono obszar położony w zasięgu trzykrotności frontu działki od granicy działki wnioskowanej do zabudowy, określono obszar obejmujący tę działkę w zasięgu 50 m od granicy działki wnioskowanej do zabudowy i ustalono obszar analizowany, który nijak się ma do obszaru trzykrotności frontu działki od granicy działki wnioskowanej do zabudowy. W części obszar ten obejmuje wymaganą trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem a w pozostałym zakresie wręcz pokrywa się z linią 50 m od granicy działki. Linia ta, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w części (trzykrotność jest większa od maksymalnego wymiaru przyjętego do analizy a w części oddalona jest od działki objętej wnioskiem na odległość niewiele przekraczającą 50 m lub biegnie po linii oddalonej na 50 m od granicy działki).

Dla wyznaczenia obszaru analizowanego, wymagana jest trzykrotność szerokości frontu działki aby wyznaczyć prawidłowo obszar analizy. Błędnie wyznaczony obszar bezpośrednio rzutuje na wszelkie parametry zabudowy, wobec powyższego, należy stwierdzić, że cała analiza jest błędna.

Poprawne sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach.

Dodatkowo należy podkreślić, że opis zamierzenia inwestycyjnego musi być konkretny. Tego warunku nie spełnia stwierdzenie, że obejmuje ono również infrastrukturę towarzyszącą w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego związaną z funkcją projektowanej zabudowy. Organ nie ustalił, co składa się na tę infrastrukturę a mogą to być elementy, które rzutują na dopuszczalność wydania decyzji tj. obiekty, których usytuowanie wymaga badania w kategoriach dobrego sąsiedztwa.

W decyzji napisano, że określono na załączniku mapowym nr [...] do tej decyzji, w skali 1:1000 również linie rozgraniczające teren inwestycji, przy czym linie rozgraniczające granice terenu inwestycji, w części tożsame z granicami działki, określono na załączniku mapowym nr [...] do tej decyzji, w skali 1:1000 i oznaczono literami ABCD lecz znalazły się one jedynie w załączniku określającym wyłącznie linie rozgraniczające a nie na załączniku mapowym.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ oceni warunki do wydania decyzji po przeprowadzeniu poprawnej analizy i sprecyzowaniu przedmiotu inwestycji oraz uzyskaniu przez inwestora aktualnej decyzji środowiskowej.

W decyzji będącej przedmiotem kontroli powołano się na wydaną przez Wójta Gminy G. decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], którą ustalił on środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch tuczarni oraz modernizacji budynków inwentarskich w istniejącej zagrodzie rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w obrębie S., gmina R., w technologii rusztowej w ilości 213 DJP. Dla wnioskowanego przedsięwzięcia przewidziano hodowlę w łącznej liczbie 213 DJP (obsada istniejąca, ok. 24 DJP i przewidywana- 189 DJP)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] marca 2018r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta lecz wyrokiem WSA z 15. 01. 2019r. II SA/Bd 583/18, uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Na dzień jednak wydania decyzji o warunkach zabudowy, była pozytywna decyzja środowiskowa. Obecnie, wymagana będzie aktualna decyzja środowiskowa.

W zaistniałych okolicznościach, Sąd działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie [...]zł, ustalone na podstawie (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.) i opłatę od pełnomocnictwa -17 zł