Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 770/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 389, art. 394
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2020 roku nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej Dyrektor ZZWP lub organ II instancji) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) oraz art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.) w zw. z art. 14 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 394 ust. 2, art. 421, art. 422 i art. 423 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako strona lub skarżący) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego K. (dalej Kierownik lub organ I instancji) z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...], w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego złożonego w dniu [...] stycznia 2020 r., uzupełnionego w dniu [...] lutego 2020 r., przez M. K. na wykonanie pomostu zlokalizowanego na działce jez. Ś. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb Ś., gm. Ś., na wysokości działki [...] obręb G., gm. Ś..

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] stycznia 2020 r. wpłynęło do Nadzoru Wodnego K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej PGW WP) zgłoszenie wodnoprawne wnioskodawcy - M. K. na wykonanie pomostu zlokalizowanego na działce jeziora Ś. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb Ś., gm. Ś. na wysokości działki działki [...] obręb G., gm. Ś..

Analiza dokumentów przedłożonych przez skarżącego skutkowała stwierdzeniem przez organ potrzeby uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego.

W dniu [...] stycznia 2020 r. organ nałożył na skarżącego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia do dnia [...] lutego 2020 r. brakujących dokumentów i informacji. Zgłoszenie wodnoprawne miało zostać uzupełnione poprzez szczegółowe określenie celu planowanego do wykonania urządzenia wodnego tj. pomostu; określenie lokalizacji urządzenia wodnego tj. pomostu na podstawie współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia PL-ETRF 2000; przedstawienie planowanego terminu rozpoczęcia robót i czynności oraz przedłożenie poprawnego rysunku urządzenia wodnego - pomostu uwzględniając skalę mapy sytuacyjno-wysokościowej.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. (data wpływu pisma do organu - [...] lutego 2020 r.) skarżący złożył odpowiedź na ww. postanowienie w przedmiocie uzupełnienia informacji i dokumentów. Z informacji, jakie skarżący przedstawił w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wynika, że pomost objęty zgłoszeniem wodnoprawnym ma służyć do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi, kajaków, jachtów), do uprawiania wędkarstwa i rekreacji. Organ I instancji zamierzenie objęte zgłoszeniem zakwalifikował jako zamiar wykonania przystani obejmującej akwen i grunt oraz związanej z nimi infrastruktury znajdującej się w granicach przystani. Organ I instancji uznał, że jeżeli zgłoszenie obejmuje wykonanie pomostu służącego jednostkom pływającym - wówczas kwalifikuje się jako przystań i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - z tej przyczyny zgłoszenie wodnoprawne M. K. nie zostało przyjęte.

W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2020 r. Kierownik Nadzoru Wodnego K. PGW WP wydał decyzję, [...] - sprzeciw do złożonego przez skarżącego zgłoszenia wodnoprawnego.

Od decyzji wydanej przez organ I instancji odwołanie do organu II instancji - Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] wniósł M. K.. Organ II instancji decyzją, nr [...], z dnia [...] czerwca 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, przedstawiając organowi wskazania co dalszego kierunku rozpatrzenia sprawy.

Nadto z powyższej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie zakwestionował dokonanej przez Kierownika kwalifikacji przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem. Oznacza to, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1568 ze zm.), analizowane zgłoszenie obejmuje wykonanie przystani obejmującej akwen i grunt oraz związaną z nimi infrastrukturę znajdującą się w granicach przystani. Jeżeli pomost ma służyć do cumowania obiektów pływających, to stanowi w rzeczywistości przystań śródlądową i zgodnie z art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. i ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 394 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne nie przewiduje natomiast zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie jakiejkolwiek przystani, w tym przystani o parametrach objętych zgłoszeniem M. K.. Jeżeli zatem wniosek obejmuje wykonanie pomostu służącego jednostkom pływającym - wówczas kwalifikuje się jako przystań i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji dokonanie w toku postępowania weryfikacji, czy skarżący dokonał już wcześniej zgłoszeń wodnoprawnych na wykonanie pomostów zlokalizowanych na działce jeziora Ś. nr [...], gdyż w ocenie organu odwoławczego w analizowanej sprawie zaistniała potrzeba ustalenia stanu faktycznego sprawy na gruncie art. 394 ust. 2 ustawy - Prawo wodne.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zweryfikował ilość posiadanych przez stronę pomostów wykonanych na jeziorze Ś. oraz określił ich parametry i lokalizację. Doprowadziło to do ustalenia, że M. K. w dniu [...] marca 2019 r. dokonał dwóch zgłoszeń na wykonanie pomostów na działce jeziora Ś. , oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb Ś., gm. Ś., na wysokości działki [...] obręb G., gm. Ś.. Zgłoszenia te zostały przez Kierownika Nadzoru Wodnego K. PGW WP przyjęte. W związku z powyższym, w analizowanej sprawie nastąpiło przekroczenie parametrów przedsięwzięcia obejmującego wykonanie pomostu na skutek wykonania więcej niż jednego pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m (tj. na skutek skumulowania parametrów w związku z wykonaniem kilku pomostów o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m), stąd przedsięwzięcie objęte kolejnym zgłoszeniem M. K. obejmującym wykonanie pomostu na działce jeziora Ś. nr [...] wymaga aktualnie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. art. 394 ust. 2 ustawy - Prawo wodne.

W opisanym stanie sprawy, planowane przedsięwzięcie nie spełnia kryteriów zgłoszenia wodnoprawnego, gdyż na wykonanie przedmiotowej inwestycji wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego Kierownik wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego złożonego w dniu [...] stycznia 2020 r. przez M. K..

Od decyzji wydanej przez organ I instancji odwołanie do organu II instancji - Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] wniósł M. K. - odwołanie zostało złożone pocztą elektroniczną, z pominięciem organu I instancji (skan pisma z dnia [...] lipca 2020 r. nadanego pocztą elektroniczną wprost do organu II instancji w dniu [...] lipca 2020 r.). W złożonym odwołaniu M. K. zmodyfikował swoje dotychczasowe twierdzenie dotyczące celu realizacji przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem podając, iż celem planowanych do wykonania czynności jest budowa pomostu służącego do uprawiania amatorskiego wędkarstwa, turystyki i rekreacji, oraz że pomost nie będzie pełnił funkcji przystani, która została wpisana omyłkowo w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. M. K. nie zgodził się z ustaleniami organu I instancji w zakresie skumulowania parametrów w związku z wykonaniem kilku pomostów o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m.

Następnie, po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] wydał opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zweryfikowano ilość posiadanych przez stronę pomostów wykonanych na jeziorze Ś. oraz określiono ich parametry i lokalizację. Doprowadziło to do ustalenia, że M. K. w dniu [...] marca 2019 r. dokonał dwóch zgłoszeń na wykonanie pomostów na działce jeziora Ś. , oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb Ś., gm. Ś., na wysokości dz. [...] obręb G., gm. Ś.. Zgłoszenia te zostały przez Kierownika Nadzoru Wodnego K. przyjęte. W związku z powyższym, w analizowanej sprawie nastąpiło przekroczenie parametrów przedsięwzięcia obejmującego wykonanie pomostu na skutek wykonania więcej niż jednego pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m (tj. na skutek skumulowania parametrów w związku z wykonaniem kilku pomostów o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m), stąd przedsięwzięcie objęte kolejnym zgłoszeniem M. K. obejmującym wykonanie pomostu na działce przylegającej do jeziora Ś. nr [...] wymaga aktualnie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. art. 394 ust. 2 ustawy - Prawo wodne.

W skardze do WSA M. K. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2020 r. w całości, wnosząc o jej uchylenie decyzji organu I, jak i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

a) art. 394 ust. 2 w zw. z art. 394 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zgłoszenie wykonania kilku niepołączonych ze sobą pomostów na tej samej działce, lecz w zupełnie innych miejscach skutkuje automatycznie sumowaniem parametrów wszystkich przedsięwzięć wodnoprawnych, a w przypadku gdy suma tych parametrów przekracza parametry limitujące obowiązek dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, to niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy w takim przypadku każde z przedsięwzięć powinno być rozpatrywane przez organ indywidualnie, a parametry każdego z tych przedsięwzięć nie ulegają kumulacji;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, polegającą na stwierdzeniu, że nastąpiło przekroczenie parametrów przedsięwzięcia na skutek skumulowania parametrów w związku z wykonaniem kilku pomostów, podczas gdy inne pomosty zostały zgłoszone i wykonane w innych miejscach i nie są w żaden sposób połączone z planowanym przez skarżącego przedsięwzięciem;

c) art. 6 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu, rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i szybkości postępowania polegające na prowadzeniu postępowania w sposób rażąco sprzeczny z obowiązującymi normami prawa;

d) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez rozpoznawanie sprawy przed organem II instancji przez pracownika organu, który wydawał decyzję przed organem I instancji;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji I instancji, pomimo, że decyzja została wydana z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem dwóch działek położonych w gminie Ś. w obrębie G. o numerach [...] i [...], które położone są przy linii brzegowej jeziora Ś. . Skarżący jest posiadaczem dwóch pomostów położonych na działce nr [...] obręb Ś., gmina Ś. na wysokości działki [...] to jednak planowany pomost, stanowiący przedmiot niniejszego postępowania ma być oddalony od istniejących pomostów o ponad 50 metrów, w związku z czym w tym przypadku nie dochodzi do jakiejkolwiek kumulacji parametrów.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 394 ust. 3 ustawy - Prawo wodne dokonując zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 9 i 10, bierze się pod uwagę parametry skumulowane z innymi planowanymi, realizowanymi oraz zrealizowanymi przedsięwzięciami. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo wodne nie występuje definicja skumulowania inwestycji. Ustawodawca nie wskazał jakie czynniki należy brać pod uwagę przy rozpatrywaniu kumulacji parametrów inwestycji. Na jeziorze Ś. masowo występują pomosty, położone od siebie w różnych odległościach i należą one do różnych właścicieli. Stosując rozumowanie organów obu instancji należałoby stwierdzić, że w związku z istnieniem wielu pomostów może dochodzić do takiego skumulowania inwestycji, że każde kolejne tego typu budowle można by stawiać wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. Zatem sam fakt posiadania przez skarżącego dwóch istniejących pomostów, znajdujących się w znacznej odległości od planowanej inwestycji nie tylko nie przesądza o istnieniu skumulowania parametrów inwestycji wskazanej w art. 394 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, lecz nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy. Zdaniem skarżącego parametry planowanego pomostu nie zostały przekroczone.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji znacząco utrudniają możliwość przeprowadzenia niniejszego postępowania. Organ I instancji do złożenia zgłoszenia wodnoprawnego zażądał przedstawienia dokumentu, który nie jest wymagany przy tej czynności zgodnie z art. 422 ustawy - Prawo wodne. Skarżący podał, że sprawą przed organem II instancji zajmuje się ten sam urzędnik, co przed organem I instancji - P. S.. Osoba ta podpisała się pod decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., a także ten sam pracownik urzędu podpisał się pod wezwaniem z dnia [...] marca 2020 r. (na etapie postępowania przed organem II instancji). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p..a pracownik urzędu podlega wyłączeniu z mocy samego prawa w sytuacji, gdy brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jest to zatem oczywiste i rażące naruszenie przepisów prawa administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu skarżący nie kwestionuje faktu, który potwierdził w treści swojej skargi, że jest już posiadaczem dwóch pomostów położonych na działce nr [...], obręb Ś., gmina Ś. (działka jeziora Ś. ), na wysokości działki [...], a planowany aktualnie do wykonania pomost objęty sprzeciwem Kierownika Nadzoru Wodnego K. i zaskarżoną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] jest kolejnym na działce jeziora Ś. pomostem, oddalonym od istniejących już pomostów skarżącego zaledwie o 50 metrów. Organ stweirdził, że w analizowanej sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 394 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Z przepisu art. 394 ust. 2 powołanej ustawy jednoznacznie wynika, że jeżeli realizacja dwóch lub więcej przedsięwzięć skutkuje przekroczeniem parametrów określonych dla tych przedsięwzięć, to organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych orzeka, w drodze decyzji, o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie natomiast z art. 394 ust. 3 powołanej ustawy, dokonując zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 (wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów), bierze się pod uwagę parametry skumulowane z innymi (...) zrealizowanymi przedsięwzięciami. Organ wskazał, że pomosty są elementem zagospodarowania turystycznego wód, przy czym zbyt duże zagęszczenie tych budowli m.in. w obrębie jeziora Ś. degraduje brzegi akwenów. Zniszczenie części trzcinowiska i stała lub częsta obecność ludzi zmniejszają liczebność gniazdujących w tej strefie ptaków wodnych, zwiększają erozję brzegów, obniżają walory estetyczne krajobrazu, sprzyjają gromadzeniu się różnego rodzaju śmieci, itp. Wprowadzona przez ustawodawcę regulacja objęta art. 394 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne ma na celu niedopuszczenie do zjawiska nadmiernego zagęszczenia sieci pomostów w obszarze publicznych wód powierzchniowych w drodze przyjmowania zgłoszeń wodnoprawnych obejmujących zamierzenia, o których mowa w art. 394 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w przypadku realizacji większej liczby takich przedsięwzięć. Ustawodawca wprowadził zatem wymóg uzyskania zgody wodnoprawnej w drodze pozwolenia wodnoprawnego, które nie może m.in. naruszać innych obowiązujących aktów administracyjnych (art. 396 ust. 1 ustawy - Prawo wodne) wpływając na racjonalne zagospodarowanie akwenów przez prywatnych właścicieli nieruchomości przyległych do wód publicznych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego dotyczącego podpisania przez P. S. w dniu [...] lutego 2020 r. (pełniącego wówczas funkcję Kierownika Nadzoru Wodnego) wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej (sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego) oraz następnie w dniu [...] marca 2020 r. (pełniącego wówczas funkcję zastępcy Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]) pisma w toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji organ wskazał, że zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony albowiem ta właśnie okoliczność stanowiła przesłankę uchylenia przez organ II instancji pierwszego sprzeciwu i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w administracyjnym toku instancyjnym. Podpisane przez P. S. wezwanie do złożenia wyjaśnień w toku postępowania przed organem II instancji nie wiązało się jednak wówczas z ponowną oceną dowodów zebranych w postępowaniu, gdyż miało charakter czysto proceduralny, pozostający bez związku z oceną istotnych dowodów, które organ II instancji dopiero zbierał w sprawie. Organ wskazał, że podpisanie wezwania do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a. miało na celu jedynie umożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie i nie miało charakteru czynności prowadzącej finalnie do oceny zgromadzonych materiałów. Mając na uwadze potrzebę wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości związanych z procedowaniem sprawy objętej niniejszym postępowaniem - organ II instancji uznał za celowe przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji z wyłączeniem jakichkolwiek kwestionowanych przez skarżącego, czy wątpliwych działań (w tym nawet działań jedynie technicznych), i z tej przyczyny właśnie uchylił pierwszy sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego. Organ wskazał, że nie jest prawdziwe twierdzenie zawarte w skardze, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył P. S.. Organ stwierdził, że w wydaniu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] września 2020 r., znak [...] oraz w wydaniu decyzji - sprzeciwu Kierownika Nadzoru Wodnego K. z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...] - nie uczestniczył wskazywany przez skarżącego pracownik Wód Polskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli judykacyjnej w niniejszej sprawie jest prawidłowość postępowania organów w zakresie zgłoszenia wodnoprawnego dokonanego przez M. K., jak również wydanych przez organy decyzji administracyjnych. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej: P.w.).

Art. 1 ust. 1 P.w. normuje przedmiot ustawy wskazując, że ustawa ta reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę także na treść art. 2 P.w. stanowiącego, że ustawa reguluje sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa. "Podstawowym kryterium dla gospodarowania wodami w prawie wodnym pozostało realizowanie zasady zrównoważonego rozwoju. W prawie unijnym źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26.10.2012 r. (Dz.Urz.UEC Nr 326, str. 47). W świetle tego przepisu przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska. Także prawo wodne w zakresie objętej nim regulacji kładzie nacisk na ochronę środowiska naturalnego w różnych płaszczyznach. Źródłem zasady zrównoważonego rozwoju w krajowym porządku prawnym jest art. 5 Konstytucji RP. Przepis ten, jakkolwiek zróżnicowany treściowo, gdy chodzi o zakres normowania, nakłada na państwo jako powinność podstawową, m.in. obowiązek ochrony środowiska naturalnego. W tym zakresie na gruncie prawa wodnego pojęcie zrównoważonego rozwoju oznacza wymóg, by ingerencja w środowisko następowała w sposób jak najmniej szkodliwy dla jego zasobów, a korzyści społeczne płynące z tej ingerencji przewyższały potencjalne szkody. Definicję tej treści ustawodawca przyjął, wskazując w art. 3 pkt 50 ustawy p.o.ś., że zrównoważony rozwój oznacza "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń" (por. P. Szuwalski [w:] Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019, art. 1.). Wspomniana regulacja pozostaje w związku z wyrażonym na gruncie Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska, adresowanym do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP. Wprowadzona do prawa wodnego zasada zrównoważonego rozwoju pełni rolę dyrektywy wykładni w odniesieniu do konieczności wyważenia zakresu obowiązków dotyczących ochrony środowiska, na rzecz przyjmowania rozwiązań, jak najkorzystniejszych dla środowiska. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 marca 2009 r., II SA/Go 825/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Wyznaczony w art. 1 P.w. wraz z kolejnymi przepisami zakres przedmiotowy obejmujący gospodarowanie wodami i sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami jednoznacznie, jako podstawowy obszar regulacji, w generalny sposób, na zasadzie dopełnienia zakresu regulacji, odnosi się również do kwestii własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami, jako mieniem Skarbu Państwa w art. 2 P.w. Powyższe wynika pośrednio z wagi, jaką przywiązano do wody, jako podstawowego dobra o charakterze publicznym i swoistej z tej perspektywy wyłączności w wielu aspektach reglamentacji wodami, zarówno gdy chodzi o korzystanie z wód, jak również zarządzania wodami oraz kształtowania i ochrony zasobów wodnych zbiorczo ujmowanego, jako gospodarowanie wodami na zasadach, które określa ustawa." (P. Szuwalski [w:] Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019, art. 1).

Zgodnie z art. 389 pkt 6 P.w. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. W myśl art. 16 pkt 65 lit. i P.w. ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, w tym mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie. Natomiast wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów wymaga zgłoszenia wodnoprawnego na podstawie przepisów art. 394 ust. 1 pkt 1 P.w.

Art. 394 P.w. wskazuje szczegółowy zakres czynności wymagających zgłoszenia wodnoprawnego. Na podstawie art. 394 ust. 1 P.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga:

1)wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów;

2)postój na wodach płynących statków przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe;

3)prowadzenie przez wody inne niż śródlądowe drogi wodne napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych;

4)wykonanie kąpieliska lub wyznaczenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, w tym na obszarze morza terytorialnego;

5)trwałe odwadnianie wykopów budowlanych;

6)prowadzenie robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany stanu wód podziemnych;

7)wykonanie urządzeń odwadniających obiekty budowlane, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem;

8)odprowadzanie wód z wykopów budowlanych lub z próbnych pompowań otworów hydrogeologicznych;

9)wykonanie stawów, które nie są napełniane w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości nieprzekraczającej 3 m od naturalnej powierzchni terenu o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem;

10)przebudowa rowu polegająca na wykonaniu przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m;

11)przebudowa lub odbudowa urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach;

12)wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów z wód w związku z utrzymywaniem wód, śródlądowych dróg wodnych oraz remontem urządzeń wodnych, wykonywane w ramach obowiązków właściciela wód.

Jeżeli realizacja dwóch lub więcej przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 9 i 10, skutkuje przekroczeniem parametrów określonych dla tych przedsięwzięć, organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych orzeka, w drodze decyzji, o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 394 ust. 2 P.w.)

Dokonując zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 9 i 10, bierze się pod uwagę parametry skumulowane z innymi planowanymi, realizowanymi oraz zrealizowanymi przedsięwzięciami (art. 394 ust. 3 P.w.).

Przepisy prawa wodnego wskazują także kumulatywne rozpoznanie przez organ wniosków, a to w sytuacji jeżeli przedsięwzięcie obejmuje działania wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i zgłoszenia wodnoprawnego, wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i zgłoszenie wodnoprawne rozpatruje się w ramach jednego postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego (art. 394 ust. 4 P.w.).

Podstawowy problem materialnoprawny sprowadza się do dokonania prawidłowej wykładni przesłanek w zakresie zgłoszenia wodnoprawnego na podstawie przepisów art. 394 ust. 1 pkt 1 P.w. Natomiast z perspektywy proceduralnej istotne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, pozwalającego ustalić w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości stan faktyczny, stanowiący podstawę do dokonania przez organ prawidłowego aktu subsumcji, a to w celu wydania prawidłowego indywidualnego aktu administracyjnego.

Dokonując analizy zarzutu zawartego w skardze a dotyczącego brania udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym pracownika organu pierwszej instancji należy zarzut ten uznać jako niezasadny. Na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli. Zatem przepis ten przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2115/20, LEX nr 3121195). Dokonując analizy akt administracyjnych WSA nie stwierdził, aby w podejmowaniu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] września 2020 r. oraz w wydaniu decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego K. z dnia [...] lipca 2020 r. brał udział P. S..

Dokonując analizy postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie WSA wskazuje, że nieprawidłowe jest rozpatrywanie sprawy przez organy bez dysponowania pełnym materiałem dowodowym, kluczowym dla prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Pominięcie ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy w wyniku czego decyzja obarczona tym uchybieniem nie może pozostać w obrocie prawnym. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., II GSK 1169/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić także należy, że organ I instancji nie wykonał wytycznych organu odwoławczego zawartych wskazującego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2020r., że organ ten zobowiązany jest "odebrać od pana M. K. wyjaśnienia oraz ewentualnie zebrać stosowną dokumentację w celu zweryfikowania ilości posiadanych przez Stronę pomostów wykonanych na jeziorze Ś. oraz określenia ich parametrów i lokalizacji."

WSA wskazuje, że dopiero przeprowadzenie dowodów przez organ I instancji w powyższym zakresie (i to nie tylko dowodów wskazanych przez organ odwoławczy ale także dowodów przeprowadzonych z urzędu przez ten organ w postaci m.in. oględzin miejsca czy też dowodów z dokumentów w postaci danych, rysunków oraz map a określających m.in. położenie pomostów, ich długość oraz szerokość oraz odległość pomiędzy pomostami posiłkując się powszechnymi danymi znajdującymi w zasobach właściwych organów, w tym także w zasobach gminy) pozwoli jednoznacznie ustalić stan faktyczny, a następnie zastosować przepisy prawa materialnego, uwzględniając zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również akty prawa miejscowego w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając także podstawowe zasady i cele regulacji Prawa wodnego wskazane w art. 1 ust.1 tego prawa tj. przepisie wskazującym, że ustawa ta reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.

Wszystkie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy niniejszej sprawy administracyjnej powinny zostać szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, tak by decyzja ta spełniała normatywne wzorce zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ze względu na wskazane naruszenia prawa procesowego prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy, Sąd nie mógł dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie przesądzając wyniku rozpoznania sprawy przez organy, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł obejmująca koszty zastępstwa procesowego.