Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1344/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w W. od punktu drugiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1184/14 w sprawie ze skarg I. sp. z o.o. z siedzibą w W. i J. S.-K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ł. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1184/14 po rozpoznaniu skarg I. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca spółka") oraz J. S.-K. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ł., w pkt 1 oddalił skargę [...], zaś w pkt 2 oddalił skargę skarżącej spółki w zakresie dotyczącym nieruchomości składającej się z dz. nr: [...] obr. [...], jedn. ewid. P. [...] w K., a w pozostałym zakresie skargę tę odrzucił.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta K. w dniu [...] kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...].w sprawie uchwalenia ww. miejscowego planu, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Na powyższą uchwałę Rady, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły [...] oraz skarżąca spółka.

[...] zarzuciła jej naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej "upzp").

Skarżąca spółka zarzuciła natomiast naruszenie:

a) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 upzp poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

b) art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 8 upzp poprzez zawarcie w treści planu zakazów wykraczających poza upoważnienie ustawowe;

c) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie") poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie terenów wymaganych elementów zabudowy;

d) art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez brak zawarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek;

e) art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 upzp poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na niektórych terenach;

f) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, nieprecyzyjne określenie wskaźników miejsc postojowych, oraz wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych;

g) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

h) art. 17 pkt 9 upzp poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego;

i) § 3 pkt 2 rozporządzenia poprzez brak określenia w tekście planu granic obszaru objętego uchwałą;

j) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.) poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego.

W odpowiedzi na obie skargi Gmina Miasta K. wniosła o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 20 stycznia 2015 r. oddalił skargę [...] (pkt 1) oraz skargę skarżącej spółki w zakresie działek, do których spółce przysługuje prawo użytkowania wieczystego, zaś w pozostałym zakresie skargę tę odrzucił (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie regulacji dotyczących nieruchomości, będących przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej spółki. Dla obszaru, w którym znajdują się nieruchomości spółki, studium określiło kierunek MN i ZP, czyli tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz zieleni publicznej.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące wprowadzenia w zaskarżonym planie bez podstawy prawnej zakazów, które obowiązują także na terenach, na których znajdują się działki strony skarżącej. Wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń pełnych w § 9 pkt 2g) uchwały, zakazu wprowadzania ogrodzeń w terenach zieleni Z oraz ZP.1- ZP.3 przewidzianego w § 10 pkt 2d) uchwały (w celu zachowania ciągłości przyrodniczej), zakazu realizacji elementów np. ogrodzeń uniemożliwiających dostępność przestrzeni publicznych, do których w § 12 pkt 2 uchwały zaliczono m.in. tereny zieleni urządzonej ZP, przewidziany w § 12 pkt 4b) uchwały, jak również wprowadzenie zakazu przewidzianego w § 9 pkt 2i), tj. stosowania niskostandardowych materiałów wykończeniowych np. blach falistych, blach trapezowych, sidingu, materiałów odblaskowych, znajduje podstawę prawną zarówno w przepisach upzp i rozporządzenia wykonawczego, jak również w zasadzie zgodności planu miejscowego z zapisami studium. W studium K. wśród kierunków kształtowania struktury przestrzennej miasta wielokrotnie bowiem wskazano na potrzebę wzrostu jego atrakcyjności i podniesienia jakości przestrzeni publicznych (pkt 4.2 studium) m.in. poprzez wysoką jakość architektury i kompozycji urbanistycznej. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp uwzględnia się także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z zapisami i rysunkiem studium (z wyjątkiem fragmentu w pn.-wsch. części) tą część nieruchomości skarżącej spółki przewidziano w zaskarżonym planie jako ZP.3 czyli tereny zieleni urządzonej, dla których podstawowym przeznaczeniem jest zieleń urządzona obejmująca urządzone i utrzymane zespoły drzew, krzewów oraz zieleni niskiej (§ 23 ust. 1 i 2), w których zakazano lokalizacji budynków oraz lokalizacji obiektów i urządzeń tymczasowych, za wyjątkiem obiektów związanych z organizacją imprez masowych. Kwestionowany zakaz zabudowy, łącznie z budową ogrodzeń, w tych terenach jest konsekwencją zapisu studium zawartego w ww. warunkach i standardach wykorzystania terenu polegającego na wykluczeniu wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych oraz główną funkcją tych terenów, jaką jest ich ogólnodostępność. Dlatego kwestionowane w wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa, a następnie w skardze przeznaczenie o symbolu ZP.3 i poszczególne postanowienia planu odnoszące się tych terenów (§ 9 pkt 1 lit.d i § 23 uchwały) są zgodne z zapisami studium odnoszącymi się do kierunku ZP i nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 upzp. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp stanowi wprost, że do zakresu uprawnień gminy należy ustalenie ograniczeń w użytkowaniu terenów, łącznie z zakazem zabudowy. Z kolei art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skoro gmina może samodzielnie wprowadzić całkowity zakaz budowy, to tym bardziej może wprowadzić mniej dotkliwe ograniczenia w postaci zakazu pewnego rodzaju ogrodzeń, czy też w ogóle ogrodzeń, byleby działanie gminy zostało należycie uzasadnione, z uwzględnieniem zasady racjonalności działania i wyważenia przez gminę interesu prywatnego z publicznym.

Odnośnie natomiast do zarzutu wyznaczenia granicy pomiędzy terenami zieleni publicznej ZP.3 a terenem zabudowy mieszkaniowej i usługowej MN/U.13 niezgodnie ze studium, Sąd wskazał, że ani porównanie rysunku studium i rysunku planu miejscowego, ani tym bardziej tekstu tych dokumentów (str. 138 studium i dopuszczona w studium możliwość tzw. korekty granic) nie pozwala na przyjęcie, że teren ZP.3 został powiększony.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut określenia w planie parametrów zabudowy "na poziomie wyższym niż dopuszcza studium". W studium wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie miejskiej i śródmiejskiej nie powinien przekraczać wielkości 0,85 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ, sporządzając projekt planu ustalił, że dla tej części obszaru Łagiewnik zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż teren ten jest faktycznie w znacznej mierze zainwestowany. Skarżąca nie wskazała i nie uzasadniła natomiast, w jaki sposób ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 1,0 – 1,2 (§ 20 ust. 4 pkt 4, 5 uchwały) narusza jej interes prawny, tym bardziej, że za naruszenie interesu prawnego uznała "ograniczenie" w planie podstawowych parametrów zabudowy w porównaniu z uzyskaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z 5 grudnia 2007 r. dotyczącą "budynku mieszkalno–usługowo-hotelowego z garażem podziemnym (...)". Zdaniem Sądu nie stanowi też naruszenia prawa wskazanie w planie (podobnie jak w studium) jedynie maksymalnego parametru wysokości zabudowy, czy odstąpienie w pewnych sytuacjach, w tym w sytuacji znacznego oddalenia terenu od drogi publicznej, od wyznaczenia linii zabudowy, tak jak uczyniono i uzasadniono to w przypadku obszaru MN/U.13. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, jest nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy. Sąd podał, że ustalenie przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania dla obszaru obejmującego działki skarżącej spółki nie było działaniem dowolnym organów planistycznych gminy, lecz wynikało z wiążących je ustaleń studium. Władztwo planistyczne w tym przypadku nie zostało przekroczone, a cała procedura uchwalania miejscowego planu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem. Otrzymanie przez skarżącą spółkę decyzji o warunkach zabudowy nie zobowiązuje organów planistycznych do jej uwzględnienia. Nie jest to możliwe szczególnie w sytuacji, gdy warunki zabudowy określone w tej decyzji pozostają w sprzeczności z kierunkami zagospodarowania przewidzianymi w obowiązującym studium i ustalonymi dla nich parametrami.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, wszystkie ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą spółkę z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem, ponieważ ustalone dla niej przeznaczenie jest wynikiem wiążących organy planistyczne zapisów studium oraz występujących na danym terenie uwarunkowań. Istotne jest jednak to, że skarżąca może korzystać ze swojego prawa, zgodnie z postanowieniami planu i nim rozporządzać.

W pozostałym zakresie, niepoprzedzonym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skarga skarżącej spółki została odrzucona. Sąd podał, że dotyczy to wszystkich zarzutów niedotyczących działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego spółki. Chcąc bowiem skutecznie kwestionować całą uchwałę należy, oprócz sprecyzowania takiego żądania w wezwaniu do naruszenia prawa wykazać, że cała uchwała, a nie tylko jej część narusza interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu w żadnej mierze skarżąca spółka, podnosząc w skardze nowe zarzuty, szczególnie dotyczące niezgodności postanowień planu ze studium, nie wskazała, czy i w jaki sposób dotykają one interesów prawnych spółki. Np. na terenie działek skarżącej nie przewidziano żadnych dróg wewnętrznych, skarżąca spółka nie sprecyzowała także, brak jakich zasad scalania i podziałów działek narusza jej interes prawny, czy też na czym jej zdaniem polega naruszenie jej interesu prawnego poprzez "nieprecyzyjne określenie wskaźników miejsc postojowych".

Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej pkt 2 wyroku, tj. części, w której rozstrzygnięto o jej skardze, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, dalej "usg") przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego podnoszenia w skardze zarzutów innych niż zarzuty, które zawarte zostały uprzednio w złożonym przez skarżącego wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz że o przedmiocie i zakresie zaskarżenia decyduje treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez skarżącego do rady gminy, które poprzedziło wniesienie skargi;

art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 upzp poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami tych przepisów, które wskazywałyby na naruszenie przez organ władztwa planistycznego;

art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 upzp poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały wszelkie postanowienia, które zgodnie z ww. przepisami powinny być zawarte w planie miejscowym;

art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości;

art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

art. 20 ust. 1 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz że zbiorcze rozstrzygnięcie przez Radę Miasta K. wniesionych uwag nie narusza treści przedmiotowego przepisu;

art. 28 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego oraz w sposób istotny nie naruszyły trybu jego sporządzania,

2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"), poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz poprzez brak odniesienia się w odpowiedni sposób do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego;

b) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej "Kpc") w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

c) art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, poprzez "błędne uznanie, że Sąd jest ograniczony zakresem zaskarżenia wskazanym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a także poprzez błędne stwierdzenie, że w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego, w konsekwencji czego skarga została w części odrzucona;

d) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 upzp, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, mimo zaistnienia wskazywanego przez skarżącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10, art. 20 ust. 1 upzp, § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia;

e) naruszeniu art. 151 Ppsa, poprzez błędne oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10, art. 20 ust. 1 upzp, § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 tej ustawy nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację skargi kasacyjnej, że w kontekście treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez skarżącą spółkę do Rady Miasta Krakowa odnoszącego się do całego planu, nie można mówić o wyznaczeniu granic merytorycznego rozpoznania sprawy treścią kwestionowanych w uzasadnieniu tego wezwania zapisów planu. Wezwanie to miało charakter ogólny. Jednak zarzuty nr 1a oraz 2c, mimo że zasadnie zarzucają naruszenie tych przepisów, to jednak ich naruszenie nie miało w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego, prawem chroniony, interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. II OSK 1541/12, http://www.nsa.gov.pl).

W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.

W orzecznictwie wskazuje się również, że skarga przewidziana w art. 101 usg służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. Legitymację skargową wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc, aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że skarżąca spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości na terenie objętym planem. Ustalenia planu mogłyby zatem wpływać negatywnie na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności. Niemniej jednak należy podkreślić, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. A zatem postanowienia planu, które nie naruszają praw rzeczowych skarżącego, nie naruszają indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie mogą być zaskarżone przez skarżącego. Ewentualne uciążliwości, z którymi nie zgadza się skarżący nie mogą być przez niego kwestionowane, jeśli tylko nie naruszają indywidualnego, realnego interesu prawnego skarżącego.

W odniesieniu do zasad określania miejsc parkingowych, czy zasad scalenia i podziału działek, skarżąca spółka miała interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niemniej jednak nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego. Natomiast w odniesieniu do zarzucania legalności przeznaczenia nieruchomości sąsiednich uznać należało, że skarżąca spółka nie miała interesu prawnego do wniesienia skargi.

Tym samym stwierdzić należy, że naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa oraz art. 101 usg nie miało żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, co wynika jednoznacznie z poniższych ustaleń, zgodnie z którymi Sąd pierwszej instancji powinien skargę oddalić, a nie częściowo oddalić a częściowo odrzucić.

Kluczowa dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku jest natomiast treść jego uzasadnienia. Wbrew zarzutowi nr 2a, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których wyrok ten oparto. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób postawić zarzutu ograniczenia w znacznym stopniu kontroli instancyjnej. Ta kontrola jest również możliwa w odniesieniu do tej części, w której skarga została odrzucona, jednakże Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej spółki w granicach jej interesu prawnego. tj. dotyczących zasad scalenia i podziałów oraz parametrów dróg wewnętrznych.

Chybiony jest także zarzut nr 2b dotyczący naruszenia art. 233 § 1 Kpc w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Artykuł 106 § 5 Ppsa stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei według art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie ocena legalności uchwały nie wymagała przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego, ponieważ Sąd pierwszej instancji dysponował pełną dokumentacją planistyczną.

Zarzut naruszenia art. 20 upzp jest całkowicie bezzasadny. Zgodność ustaleń planu ze studium jest w przedmiotowej sprawie bezdyskusyjna i została niezwykle szczegółowo wykazana. W tym miejscu należy zaznaczyć, że poza zakresem badania pozostaje kwestia przeznaczenia terenów nie będących w użytkowaniu wieczystym spółki tj. kwestia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług o charakterze ponadlokalnym. Wyznaczony w planie kierunek MN i ZP, czyli tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz zieleni publicznej w odniesieniu do nieruchomości skarżącej spółki stanowił podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej spółki. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił również, że w zakresie procedury planistycznej w ramach, której były w tej sprawie zgłaszane uwagi do projektu planu, nie można dopatrzeć się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, w tym art. 28 upzp. Argumentacja skargi kasacyjnej nie może prowadzić do podważenia dokonanej przez Sąd oceny, ponieważ prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony wskazuje bowiem na całkowite zaniechanie głosowania nad zgłoszonymi uwagami; z drugiej zaś, że do zaskarżonej uchwały został dołączony załącznik listy zgłoszonych uwag, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, jednak świadczy o tym, że doszło do głosowania, które swoim zakresem obejmowało także zgłoszone uwagi. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. A więc co istotne sam przepis przewiduje, co wymaga podkreślenia, że – tak jak w tej sprawie – możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Jest to można by rzec "typowa sytuacja", gdy na etapie głosowania nad planem rada gminy nie uwzględnia, tak jak w tej sprawie, żadnej z uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dot. planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządza planu, tym bardziej, że z tego załącznika wynika wprost, że Rada Miasta K. poszczególnych uwag nie uwzględniła, zawierając też każdorazowo w odniesieniu do każdej z uwag informacje i wyjaśnienia dotyczące rozpatrzenia każdej z uwag. Powyższa okoliczność oznacza, że także każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Jeżeli radny nie zgłosił w trakcie sesji rady gminy żądania aby uwagi objąć odrębnym głosowaniem i doszło do głosowania nad uwagami jednocześnie z uchwalaniem planu miejscowego to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwałę (por. wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 738/15, http://www.nsa.gov.pl).

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 oraz art. 6 upzp, dotyczący naruszenia władztwa planistycznego. Powoływana przez skarżącą spółkę decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, w żadnym razie nie wyznaczała granic dopuszczalnej ingerencji planistycznej w odniesieniu do nieruchomości skarżącej spółki. Decyzja ta była bowiem wydana nie w oparciu o ustaleniu studium określającego lokalną politykę przestrzenną, ale na podstawie ustawowych kryteriów dopuszczalności zabudowy na terenach nieobjętych ustaleniami planu miejscowego (art. 61 upzp). Decyzja o warunkach zabudowy nie kreowała po stronie skarżącej spółki ekspektatywy implementacji jej ustaleń do planu miejscowego. Powyższy zarzut jest więc niezasadny. Oceniając zaskarżony wyrok stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, podjął rozważania nad zakresem władztwa planistycznego w relacji do własności nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie, zasadnie przyjmując, że rozwiązania planistyczne nie dają się sklasyfikować jako nieproporcjonalna ingerencja w prawa skarżącego.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego ustalenia zasad scalenia i podziału nieruchomości (tj. art. 15 ust 2 pkt 8 upzp), odwołując się do samej istoty instytucji scalenia i podziału stwierdzić należy, że w terenie zurbanizowanym i w pełni ukształtowanym geodezyjnie określanie szczegółowych zasad scalenia i podziału, do którego i tak nigdy nie dojdzie mija się z celem. Tym samym § 4 pkt 8 planu, odnoszący się do kwestii scalenia i podziału jest w odniesieniu terenu objętego planem zgodny z art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp.

Ponadto kwestia dostępu do drogi publicznej z wyłączeniem służebności (zapis § 13 ust. 1 pkt 1 planu) nie narusza art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm.). Ustalając zasady dostępności terenów do dróg publicznych rada miasta nie jest w żaden sposób związana treścią przepisu, który reguluje procedurę geodezyjnego podziału nieruchomości, który co do zasady musi być w pierwszej kolejności zgodny z ustaleniami planistycznymi (art. 93 ust. 1 upzp).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Skoro na terenie działek skarżącej spółki nie przewidziano żadnych dróg wewnętrznych, trudno zrozumieć na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego poprzez "nieprecyzyjne określenie wskaźników miejsc postojowych", które jak to wskazuje się w skardze kasacyjnej, mogłoby prowadzić do nadużyć.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności zapisu zawartego w § 9 pkt 1b planu, odnoszącego się do niewyznaczenia linii zabudowy. W żądnym razie nie można uznać za naruszenie art. 15. ust. 2 pkt 6 upzp odstąpienie w pewnych sytuacjach, w tym w sytuacji znacznego oddalenia terenu od drogi publicznej, od wyznaczenia linii zabudowy. Parametry zabudowy ustalone w planie miejscowym spełniają wszystkie konieczne warunki dla kształtowania nowej zabudowy. Również kwestia wyznaczenia wskaźnika zabudowy na poziomie 1,0 – 1,2 (§ 20 ust. 4 pkt 4, 5 uchwały), nie wiadomo w jaki sposób ma naruszać interes prawny skarżącej spółki.

Odnosząc się do zarzutu narzucenia zakazu stosowania niskostandartowych materiałów wykończeniowych wskazać należy, że okoliczność ta wynika z podstaw polityki przestrzennej miasta K. przyjętych w studium i stanowi jednej z filarów osiągnięcia ładu przestrzennego i dbania o jakość przestrzeni urbanistycznej, jako dobra wspólnego. Dopuszczalność powyższego ograniczenia mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i nie stanowi ograniczenia prawa użytkowania wieczystego skarżącej spółki.

Podobnie w kwestii naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp wskazać należy, że skoro możliwe jest wprowadzenie zakazu ogrodzeń w ramach władztwa planistycznego, to tym bardziej dopuszczalne jest wprowadzenie zakazu tylko pewnego rodzaju ogrodzeń.

Reasumując zaskarżony wyrok nie narusza żadnego z zapisów art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp, a wszelkie ustalenia planu mieszczą się granicach przyznanego gminie uprawnienia regulacyjnego stanowiącego formę władztwa planistycznego. Dodatkowo należy zaznaczyć, że art. 15 ust. 2 i 3 upzp przedstawia zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie "w zależności od potrzeb". Sformułowanie parametrów zabudowy musi być zawsze odnoszone do stanu faktycznego i warunków panujących na obszarze objętym planem, nie ma tu miejsca na formalistyczną oderwaną od kontekstu danej przestrzeni wykładnię tych przepisów.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. pkt 1g, stwierdzić należy, że w świetle art. 28 ust. 1 upzp, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktów planistycznych wiążą się z merytoryczną zawartością takich aktów, a więc części tekstowej i graficznej oraz innych załączników, określonych w nim ustaleń, jak również standardów dokumentacji planistycznej. Te jako to zostało wykazane powyżej nie zostały naruszone, podobnie jako forma rozpatrzenia uwag skarżącej spółki.

W konsekwencji niezasadności zarzutów prawa materialnego, zarzuty nr 2d i 2e, zarzucające wadliwe niestwierdzenie nieważności planu i oddalenie skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.