Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 499/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 1948 nr 5 poz 39
law: Rozporządzenie Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z  Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. F. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej doprowadzenia budynku do stanu używalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. F. i E. S. kwotę 474,00 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z 30 kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji - orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 27 sierpnia 1968 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia, że budynek położony w Gdańsku przy ul. E. 10/11 został doprowadzony przez Spółdzielnię "[...]" Oddział w G. do stanu używalności wskutek gruntownej naprawy zastępczej oraz o uzyskaniu przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Pracy - następcę prawnego Spółdzielni "[...]" - bezpłatnego prawa użytkowania nieruchomości na lat 20 od dnia 1 sierpnia 1951 r..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. i powinno być stosowane jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji nie ma możliwości poczynienia uzupełniających ustaleń faktycznych, ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięte kwestionowaną decyzją ostateczną.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawczynie M. F. i E. S. zarzuciły wydanie kwestionowanej decyzji z 27 sierpnia 1968 r. z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, polegające na oparciu decyzji o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny w sytuacji, gdy w ocenie stron, pierwszeństwo w zastosowaniu miały przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wskazało Kolegium, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego jego naruszenia. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (tak NSA w wyroku z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16).

Kwestionowana decyzja z 27 sierpnia 1968 r. została wydana na podstawie art. 9 i art. 10 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministrów: Odbudowy Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. Nr 5 poz. 39). Dekret ów stracił moc obowiązującą z dniem 18 lipca 1968 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 15 lipca 1968 r. o zmianie ustawy o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 25, poz. 166), jednak zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dn. 15 lipca 1968 r. do naprawy, wykończenia lub nadbudowy budynków rozpoczętej w wykonaniu ostatecznej w toku instancji decyzji, wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181 z późniejszymi zmianami) stosuje się nadal przepisy tego dekretu.

Ubiegający się o wydanie kwestionowanej decyzji Wojewódzki Związek Spółdzielni Pracy w G. był następcą prawnym Spółdzielni "[...]" w G., która uzyskała przydział do naprawy budynku przy ul. E. 10/11 w G., jako budynku uszkodzonego wskutek wojny orzeczeniem Zarządu Miejskiego w G. z 5 kwietnia 1950 r. nr [...], wydanym na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Naprawa budynku została zatem rozpoczęta w wykonaniu ostatecznej decyzji wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., wobec czego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, tj. w dniu 27 sierpnia 1968 r. miały do niej nadal zastosowanie przepisy tego dekretu.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. osoba należąca do kategoryj, wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 (Państwo, związki samorządu terytorialnego, państwowe instytucje i przedsiębiorstwa) uzyskuje z tytułu naprawy po jej ukończeniu prawo użytkowania nieruchomości, której część składową stanowi naprawiony budynek, na taką część okresu amortyzacji budynku, która odpowiada procentowi jego uszkodzenia. Ograniczeń przewidzianych w art. 130 prawa rzeczowego co do zachowania dotychczasowego przeznaczenia oraz przepisów art. 133,152 i 153 tegoż prawa nie stosuje się. Okresy amortyzacji dla poszczególnych rodzajów budynków ustala Minister Odbudowy w drodze zarządzeń, ogłaszanych w Monitorze Polskim. Procent uszkodzenia budynku powinien być ustalony przez władzę budowlaną przed przystąpieniem do naprawy (ust. 2). O uzyskaniu prawa użytkowania i o terminie jego trwania orzeka władza budowlana z wyłączeniem zwykłej drogi sądowej. Prawo to korzysta z rzeczowego zabezpieczenia i pierwszeństwa przed hipotekami niezależnie od ujawnienia go w księdze wieczystej i bez względu na datę ujawnienia. Będzie ono utrzymane w mocy w przypadkach zmiany osoby właściciela, chociażby ujawnienie jeszcze nie nastąpiło (ust. 3). Ujawnienie przewidziane w ustępie poprzedzającym może nastąpić na wniosek osoby interesowanej na podstawie urzędowego odpisu orzeczenia władzy budowlanej, przewidzianego w ustępie poprzedzającym. Przepis art. 5 ust. 4 zdanie ostatnie stosuje się odpowiednio (ust. 4). Z chwilą wygaśnięcia użytkowania nieruchomość winna być zwrócona właścicielowi wolna od obciążeń z tytułu dokonanej naprawy (ust. 5). Wygaśnięcie prawa użytkowania może za zgodą właściwej władzy nastąpić przed upływem terminu określonego w orzeczeniu przewidzianym w ust. 3, jeżeli właściciel uiści oznaczoną przez tę władzę kwotę. Kwota ta równać się winna przyrostowi wartości budynku osiągniętemu na skutek dokonanej naprawy, a zmniejszonemu w takim stosunku, w jakim pozostaje okres, który upłynął do chwili uiszczenia, do pełnego okresu użytkowania (ust. 7). Władzą właściwą w rozumieniu ustępu poprzedzającego jest ta władza naczelna, której podlega urząd wykonywujący prawo użytkowania albo która sprawuje nadzór nad instytucją lub przedsiębiorstwem, którym prawo to zostało przyznane. Jeśli prawo użytkowania służy związkowi samorządu terytorialnego, władzą tą jest właściwa rada narodowa, której uchwała winna być zatwierdzona przez bezpośrednio wyższą radę narodową. Uchwały wojewódzkich rad narodowych w tym przedmiocie są ostateczne i nie podlegają zaskarżeniu. W przypadku dokonania naprawy z kredytów, objętych działem Ministerstwa Odbudowy, wymagana jest ponadto zgoda Ministerstwa Odbudowy (ust. 7). Zasady ustalania kwot, od których uiszczenia uzależnia się wygaśnięcie użytkowania, określi Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami: Administracji Publicznej, Ziem Odzyskanych i Skarbu w zarządzeniach ogłoszonych w Monitorze Polskim (ust. 8). Wykonanie postanowienia o przywrócenie posiadania oraz orzeczenia o wydanie nieruchomości w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. R. P. z 1946 r. Nr 13, poz. 87, Nr 72, poz. 395 i z 1947 r. Nr 19, poz. 77) nie może nastąpić przed wygaśnięciem prawa użytkowania, a jeśli nie było ono ustanowione, przed stwierdzeniem przez właściwą władzę budowlaną że nieruchomość (budynek) nie została przekazana do naprawy na podstawie art. 7 (ust. 9).

Zgodnie z art. 10 dekretu przepisy art. 9 ust. 1-9 stosuje się odpowiednio w przypadkach, w których naprawa budynków została przekazana osobom prawnym lub fizycznym, wymienionym w art. 7 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 2 z następującymi zmianami: 1/ okres użytkowania budynku nie może trwać dłużej niż 20 lat; 2/ przedterminowe wygaśnięcie prawa użytkowania uzależnione jest wyłącznie od zgody osoby, której prawo to służy, oraz od uiszczenia kwoty, ustalonej według zasad, o których mowa w art. 9 ust. 6 i 8; po upływie dziesięciu lat od daty powstania prawa użytkowania zgoda tej osoby nie jest wymagana; 3/ o wysokości kwoty, wymienionej w punkcie poprzedzającym, orzeka władza budowlana; w ciągu trzech miesięcy od daty doręczenia orzeczenia strony mogą wystąpić do sądu o ustalenie tej kwoty w trybie postępowania niespornego; ustalenie to nastąpi z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 9 ust. 6 i 8.

W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja z 27 sierpnia 1968 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem powołanych przepisów dekretu.

Z akt nieruchomości wynika, że 27 sierpnia 1968 r. organ wydający kwestionowaną decyzję znał treść orzeczenia z 5 kwietnia 1950 r. o przydzieleniu przez Zarząd Miejski w Gdańsku przedmiotowego budynku do naprawy Spółdzielni "[...]" jako budynku uszkodzonego wskutek wojny. Z treści tego orzeczenia wynika, że Spółdzielnia miała złożyć w terminie do dnia 30 maja 1950 r. podanie, projekt i kosztorys w myśl § 15 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. i wykonać remont budynku całkowicie do dnia 31 lipca 1951 r.. W decyzji tej wskazano, że po ukończeniu naprawy budynku stronie będzie przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości, której część składowa stanowi przydzielony do naprawy budynek, na taką część amortyzacji budynku, która odpowiada procentowi uszkodzenia. W razie niedotrzymania warunków wymienionych w decyzji zostaną wyciągnięte konsekwencje wynikające z art. 7 powołanego dekretu.

Organowi wydającemu w dniu 27 sierpnia 1968 r. kwestionowaną decyzję była znana również treść orzeczenia z dnia 13 lutego 1950 r. wydanego przez Urząd Wojewódzki w Gdańsku, którym działając na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. i rozporządzenia wykonawczego przekazano przedmiotowy budynek, dzierżawiony przez F. B. i K. M., do naprawy Spółdzielni Pracy i Użytkowników "[...]" Oddział w G. W decyzji tej wskazano, że dalsze postępowanie należy do kompetencji Zarządu Miejskiego w Gdańsku. Z uwagi na okoliczność, że termin ukończenia remontu budynku przy ul. E. 10/11 upłynął 15 lutego 1949 r., a nie wyremontowano pięter I, la i III, odebrano prawo przeprowadzenia odbudowy jego dzierżawcom. W decyzji tej także wskazano, że dzierżawcom przysługuje prawo rozliczenia ze "[...]" wydatków poniesionych jako koszty remontu wstępnego budynku.

Trzecim dokumentem znanym organowi wydającemu kwestionowaną decyzję był odpis orzeczenia Zarządu Miejskiego w Gdańsku z 30 stycznia 1947 r.. W orzeczeniu tym, powołując się na protokół oględzin przedmiotowego budynku dokonanych przez Komisję Budowlaną w dniu 21 stycznia 1947 r., i biorąc pod uwagę, że zamierzona naprawa budynku uszkodzonego wskutek wojny obejmuje roboty budowlane, których koszt wynosi 67% całkowitych kosztów wzniesienia budynku orzeczono, że zamierzona przez panów B. i M. naprawa jest naprawą gruntowną i wezwano wnioskodawców do rozpoczęcia naprawy budynku w wyznaczonym terminie oraz do ukończenia robót w kolejnym wyznaczonym terminie (daty obu terminów są obecnie nieczytelne).

W przekonaniu Kolegium, dysponując takim materiałem dowodowym Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku było uprawnione do wydania kwestionowanej decyzji na podstawie art. 9 i 10 dekretu z dnia 26 października 1945 r.. Nie ma jakiegokolwiek dowodu na to, że 27 sierpnia 1968 r. organ niższej instancji dysponował innymi dowodami, których treść zaprzeczałaby treści powołanych wyżej dokumentów urzędowych. Treść dokumentów, jakimi dysponował organ niższej instancji wskazuje, że uprawnione jest stanowisko przyjęte w kwestionowanej decyzji, że Spółdzielnia "[...]" w G. doprowadziła budynek do stanu używalności wskutek gruntownej naprawy zastępczej. Nie ma jakichkolwiek dowodów na to, aby w dniu wydania kwestionowanej decyzji organ niższej instancji dokonywał ustaleń, że odbudowy dokonali w całości poprzednicy prawni stron postępowania w niniejszej sprawie, jak twierdzi pełnomocnik skarżących. Dowód w postaci odpisu decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z 13 lutego 1950 r. (k. 2 akt nieruchomości), obowiązującej w dniu 27 sierpnia 1968 r. wskazuje jednoznacznie, że budynek dzierżawiony przez F. B. i K. M. nie został przez nich naprawiony w wyznaczonym terminie, nie wyremontowano pięter: I, la i III. Budynek przydzielono do naprawy Spółdzielni "[...]", zaś nie ma w tej sprawie dowodu na to, że Spółdzielnia nie wyremontowała budynku w wyznaczonym terminie lub że odebrano jej prawo odbudowy. Z akt nieruchomości wynika, że wydając w dniu 27 sierpnia 1968 r. kwestionowaną decyzje organ niższej instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W przekonaniu SKO nie ma przy tym znaczenia, że decyzją z 11 lipca 2007 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji z 13 lutego 1950 r.. W dniu 27 sierpnia 1968 r. decyzja z dnia 13 lutego 1950 r. obowiązywała i jako dokument urzędowy stanowiła dowód w sprawie prowadzonej przez Prezydium MRN w Gdańsku. Jeżeli natomiast w rzeczywistości prawdą jest, że budynek został wyremontowany w całości przez poprzedników prawnych stron postępowania, a okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu kwestionowaną decyzję w dniu 27 sierpnia 1968 r., to wyjście na jaw tej okoliczności (o ile istnieje przekonywający dowód) stanowić może jedynie o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przechodząc do zarzutu związanego z brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji z 27 sierpnia 1968 r. ze względu na nieobowiązywanie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) wskazało Kolegium, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy została wyłączona przewidziana w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (jednolity tekst: Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz. 181) możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowi naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny - tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 lutego 1996 r. III AZP 35/95 (publik, w "Orzecznictwie Sądu Najwyższego" z 1996 r. nr 16 poz. 217). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał również, że ze względu na przepisy derogacyjne zawarte w art. 21 ustawy po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa, regulującej naprawę budowli zniszczonych więcej niż 33% lub 66% w zależności od położenia na obszarze kraju, nie mogły być wydawane decyzje na podstawie dekretu z 1945 r..

Zakres regulacji ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. został wskazany w art. 1 tej ustawy: "Dla skierowania kapitałów prywatnych do inwestycyj celowych z gospodarczego i społecznego punktu widzenia udziela się poparcia budownictwu mieszkaniowemu na zasadach określonych w przepisach ustawy niniejszej." Z treści art. 1 wynika wprost, że ustawa określa zasady udzielania poparcia budownictwu mieszkaniowemu, a zatem przepisy tej ustawy dotyczą budynków mieszkalnych. Jednocześnie w art. 18 ust. 1 ustawa stanowiła, że z poparcia Państwa w zakresie, przewidzianym przepisami art. 6,8 i 9 ustawy niniejszej, korzystać będą ponadto budowle rozbudowywane, nadbudowywane (w odniesieniu do części nowych) oraz budowle niemieszkalne, przebudowane na cele mieszkalne (w odniesieniu do części przebudowanych), a także budowle poddane naprawie na podstawie przepisów dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny z dnia 26 października 1945 r. w brzmieniu obwieszczenia Ministra Odbudowy z dnia 26 kwietnia 1947 r. (Dz.U. R. P. Nr 37, poz. 181), jeśli zawierać będą mieszkania o powierzchni użytkowej, nieprzekraczającej w przypadkach, określonych w lit. a) - 80 m2, a w lit. b) - 90 m2 i z ograniczeniami, wynikającymi z przepisów ust. 3.

Budynki inne niż mieszkalne, wymienione w art. 18 ust. 1 korzystały z poparcia tylko w zakresie przewidzianym przepisami art. 6 (nieobowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji), art. 8 (zwolnienia lokali mieszkalnych w nowowznoszonych budowlach od podatku od lokali mieszkalnych) oraz art. 9 (zwolnienia z podatku dochodowego dochodów z najmu lub użytkowania lokali mieszkalnych). Budynki wymienione w art. 18 ust. 1, czyli budynki inne niż mieszkalne, nie korzystały natomiast z poparcia państwa uregulowanego w art. 2 i 4 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r..

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lipca 1947 r. naprawę budowli, położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Budowa ta korzystała z poparcia Państwa na zasadach uregulowanych w powołanej ustawie, w tym własność terenów obejmujących taką budowę była przenoszona w ramach przepisów tytułu III działu IV prawa rzeczowego na rzecz osób przystępujących do wznoszenia takich budowli (art. 4 ust. 1 ustawy z 1947 r.). Przepisy art. 2 i 4 ustawy dotyczyły, zgodnie z treścią art. 1 budownictwa mieszkaniowego.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. z dniem wejścia w życie ustawy utraciły moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane.

Kolegium przyjęło, że budynek przy ul. E. 10/11 w G. nie był w dniu wydania kwestionowanej decyzji, tj. w dniu 27 sierpnia 1968 r. budynkiem mieszkalnym, wobec czego nie podlegał regulacjom art. 2 i 4 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.. Z akt nieruchomości nie wynika, aby w dniu 27 sierpnia 1968 r. organowi niższej instancji mogła być znana okoliczność, że przedmiotowy budynek był budynkiem mieszkalnym. W aktach nieruchomości znajduje się opinia inż. W. J., sporządzona w sprawie szacunku przedmiotowej nieruchomości celem ustalenia wysokości czynszu dzierżawnego w dniu 18 lutego 1946 r.. Z opinii tej wynika, że nieruchomość przy ul. Św. E. Nr 11 stanowiła działkę zabudowaną kompleksem budynków składających się z dwóch zasadniczych części: a/ domu handlowego od ul. Św. E. i b/ hal przemysłowych zajmujących większą część podwórza. W budynku domu handlowego na piętrach I i II w dniu sporządzenia opinii znajdowały się: 2 mieszkania na I p. każde składające się z 3 pokoi, kuchni, korytarza i ustępu, a na II p. jedno mieszkanie składające się z 2 pokoi, kuchni, korytarza i ustępu. Na parterze budynku znajdowały się lokale handlowe, klatki schodowe, łazienka i ustęp, na I p. także taras, hall, lokale biurowe, 2 klatki schodowe i ustęp, na II p. lokale handlowo-biurowe, hall, 2 klatki schodowe, ustęp, III piętro składało się z 9 pokoi biurowych, korytarza, klatki schodowej. W jednym z lokali handlowych na parterze znajdowała się paszteciarnia. Opinia ta daje obraz nieruchomości na dzień 18 lutego 1946 r., przy czym nie ma dowodu na to, że w dniu wydania decyzji, tj. w dniu 27 sierpnia 1968 r. w budynku nadal znajdowały się owe trzy mieszkania, o których mowa w opinii z 1946 r. Jest to nader wątpliwe, bowiem skoro budynek został w 1950 r. przekazany spółdzielni pracy i do dnia wydania kwestionowanej decyzji, a zatem przez ok. 18 lat użytkowany był przez tę spółdzielnię oraz jej następców prawnych, również spółdzielnie pracy, to trudno przypuszczać, że w budynku znajdowały się jakiekolwiek pomieszczenia o funkcji ściśle mieszkalnej. W dniu wydania decyzji z 27 sierpnia 1968 r. budynek był użytkowany przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Pracy w Gdańsku, a zatem domniemywać należy, że był wykorzystywany na funkcję usługową, a nie mieszkaniową. W aktach sprawy znajduje się też opis nieruchomości z dnia 23 listopada 1971 r. (k. 40-44 akt nieruchomości), z którego nie wynika, aby budynek ten był wykorzystywany na funkcje inne niż usługowe (parter) i biurowe (piętra). Nie istnieje w sprawie dowód na to, że w dniu 27 sierpnia 1968 r. przedmiotowy budynek był budynkiem mieszkalnym, jak również na to, że w tym dniu w budynku znajdowały się jakiekolwiek lokale wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Tym samym budynek ten nie podlegał regulacjom ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, wobec czego nie miały do niego zastosowania również przepisy art. 2, art. 4 i art. 21 tej ustawy, wyłączające możliwość zastosowania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny.

W świetle powyższego stwierdziło Kolegium, że kwestionowana decyzja z dnia 27 sierpnia 1968 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy nie uznał za zasadne stanowiska strony skarżącej, że przepisy art. 2 i 4 ustawy z dnia 03.07.1947 r. obejmowały swoją regulacją budynki inne niż mieszkalne, chociażby o funkcji usługowej lub handlowej. To stanowisko pozostaje w jaskrawej sprzeczności z treścią art. 1 ustawy. Wykładnia celowościowa jaką posłużył się pełnomocnik stron, zaprzecza gramatycznej wykładni art. 1 i art. 18 ustawy. Budownictwo inne niż mieszkaniowe i tylko to, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy korzystało z poparcia uregulowanego wyłącznie w art. 6, 8 i 9 ustawy. Szczególne zasady udzielania przez państwo wsparcia dla odbudowy, wyrażone w art. 2 i 4, dotyczyły jedynie odbudowy substancji mieszkaniowej, o czym przesądza treść art. 1 tej ustawy. W świetle powołanych wyżej zasad rządzących postępowaniem nadzwyczajnym nie jest możliwe, aby odczytywać brzmienie ustawy z dnia 3 lipca1947 r. w drodze wykładni innej niż ściśle gramatyczna w celu uznania, że decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania budynku niemieszkalnego została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzje wniosły M. F. i E. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 i 10 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tj. Dz.U. z 1947 roku Nr 37, poz. 181, z późn. zm., dalej jako: dekret) w zw. z art. 1 w zw. z art. 18 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 roku o popieraniu budownictwa (Dz.U. z 1947 roku, Nr 52, poz. 270, z późn. zm., dalej jako: ustawa z dnia 3 lipca 1947 roku), poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z 27 sierpnia 1968 r. pomimo faktu, że orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze zakwestionowane zostało ustalenie Kolegium, że budynek położony w G. przy ul. E. 10/11 nie został w całości wyremontowany przez poprzedników prawnych skarżących, tj. przez F. B. i K. M.. Na potwierdzenie powyższego faktu skarżące posiadają księgi rachunkowe i innego rodzaju dokumenty związane z odbudową przedmiotowej nieruchomości, w postaci: dokumentacji zatytułowanej "Dziennik główny", dotyczącej okresu od października 1945 r. do grudnia 1949 r., obejmującej karty od 1 do 99, dokumentacji zawierającej zestawienie wpłat i wypłat z kasy, dotyczącej okresu od lutego 1948 r. do grudnia 1949 r., obejmującej karty od 1 do 42, dokumentacji zawierającej zestawienie kosztów odbudowy domu, dotyczącej okresu od października 1945 r. do grudnia 1948 r., obejmującej karty od 1 do 135, dokumentacji zawierającej zestawienie kosztów odbudowy domu, dotyczącej okresu od stycznia 1949 r. do grudnia 1949 r., obejmującej karty od 1 do 144.

Dokumentacja, o której mowa powyżej, obrazuje m.in., jakie prace były wykonywane w związku z odbudową przedmiotowego budynku, oraz jaki był koszt tych prac. Ponadto przedmiotowe dowody stanowią udokumentowanie wszystkich czynności, jakie poprzednicy prawni skarżących podejmowali w związku z odbudową przedmiotowego budynku. Dokumentacja ta obejmuje okres od października 1945 r. do grudnia 1949 r. - po tej dacie brak jest już dalszych wpisów, pomimo istnienia wolnych rubryk pozwalających na ich dokonanie. Uzasadnia to, zdaniem skarżących, twierdzenie, że przyczyną takiego stanu rzeczy było po prostu zakończenie prac remontowych - innymi słowy, wpisów dokonywano tak długo, jak długo trwała odbudowa budynku, to jest do końca 1949 r.. To zaś oznaczałoby, że w dniu 13 lutego 1950 r. - a więc w dacie wydania przez Wojewodę Gdańskiego decyzji odbierającej poprzednikom prawnym powodów prawo odbudowy budynku z uwagi na rzekome opóźnienie prac remontowych - prace te w rzeczywistości były już dawno ukończone.

Dodatkowo z dokumentacji wymienionej w punkcie 4 wynika również fakt opłacania komornego (czynszu) oraz innych opłat (m.in. za wodę i światło) z tytułu użytkowania lokali położonych w przedmiotowym budynku za poszczególne miesiące przez poszczególnych najemców: Polski Rejestr Statków (za okres od lutego do grudnia 1949 r., karta 34), Spółdzielnię "[...]" (za okres od stycznia do grudnia 1949 r., karty 85 - 86), Wojewódzką Radę Łowiecką (za okres od lipca do grudnia 1949 r., karta 91), M. K. (za okres od stycznia do grudnia 1949 r., karta 121), Zjednoczonych Maklerów Ubezpieczeń Morskich (za okres od kwietnia do września 1949 r., karta 127) i Państwową Centralę Handlową (za okres od stycznia do grudnia 1949 r., karty 133 - 134). Potwierdza to tezę, że przed dniem 13 lutego 1949 r. wyżej wymienione podmioty korzystały już z wyremontowanych i nadających się do użytku lokali; podmioty te nie wynajmowałyby wszak lokali w budynku, w stosunku do którego nie zostałoby wydane pozwolenie na użytkowanie przez właściwe władze budowlane. To zaś z kolei prowadzi do wniosku, że przed wskazaną datą budynek zlokalizowany na nieruchomości położonej w G. przy ul. E. 10/11 był już odbudowany.

W przekonaniu skarżących do identycznego wniosku prowadzi także analiza zachowanego materiału zdjęciowego dotyczącego przedmiotowego budynku. Załączone do skargi zdjęcia nr 1 i 2 przedstawiają ruiny budynku z okresu przed jego odbudową. Z kolei zdjęcia z dnia 1 maja 1949 r. (zdjęcia nr 3 i 6 oraz ich powiększenia oznaczone nr 4, 5 i 7) przedstawiają już odbudowany budynek, obwieszony transparentami pierwszomajowymi. Na zdjęciach nr 3 - 11 widać ten sam stan zaawansowania prac budowlanych. Na fotografiach nr 5 i 11 można dostrzec znak firmy Państwowej Centrali Handlowej, zaś na zdjęciu nr 11 - dodatkowo napis "(...) towarowy Spólnota" (słowo "dom" nie mieści się w kadrze); odpowiada to zapisom zamieszczonym w dokumentacji zawierającej zestawienie kosztów odbudowy domu w 1949 r. - otóż na kartach 85 - 86 i 133 - 134 znajdują się zapisy o płaceniu przez te firmy czynszu w zamian za używanie lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. Skoro zatem w 1949 r. budynek ten był już wykorzystywany przez różne podmioty dla celów prowadzenia działalności gospodarczej, oznacza to, że w tym czasie musiał on być już odbudowany i wyremontowany - w przeciwnym bowiem razie wynajmowanie w nim pomieszczeń nie byłoby w ogóle możliwe. Zdaniem skarżących materiał zdjęciowy wskazuje, że budynek położony w G. przy ul. E. 10/11 został odbudowany przez F. B. i K. M. już w 1949 r..

Ponadto, w posiadaniu skarżących znajduje się także dokument zatytułowany "Sailina Schedule of Polish Ports. 1.12 - 10.1.1951". z którego treści wynika, że w dacie wydania tego opracowania (grudzień 1950 r.) w nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. E. 10/11 mieściła się siedziba Polskiego Rejestru Statków. Powyższe wydaje się potwierdzać fakt, że w owym czasie przedmiotowy budynek był już odbudowany - w przeciwnym bowiem razie wyżej wymieniony podmiot nie miałby w nim swojej siedziby. Jednocześnie zaś wskazana data jest odległa zaledwie o kilka miesięcy od daty odebrania przedmiotowego budynku poprzednikom prawnym skarżących (tj. od dnia 13 lutego 1950 roku). Wydaje się niemożliwe, aby w ciągu tych kilku miesięcy możliwe było wybudowanie budynku od podstaw - należy więc raczej uznać, iż już wówczas budynek ten był ukończony w całości, bądź prawie w całości. Tym bardziej, że powyższą informację potwierdza także treść artykułu zamieszczonego w Biuletynie Informacyjnym Polskiego Rejestru Statków z kwietnia 1996 roku pod tytułem "Siedziby centrali PRS".

Wreszcie na fakt, iż już w 1949 r. przedmiotowy budynek był odbudowany i nadawał się do zamieszkana, wskazuje także treść dokumentu prawa jazdy wydanego w 1949 r. K. M.. Otóż w dokumencie tym, w rubryce przeznaczonej na wpisanie miejsca zamieszkania, figuruje wpis "G., ul. E. 10 m. 2". Wydaje się, że gdyby w owym czasie budynek ten nie był jeszcze odbudowany, to K. M. nie mógłby w nim zamieszkiwać, a w konsekwencji - z całą pewnością nie podałby przedmiotowej informacji organowi wydającemu prawo jazdy. W przekonaniu skarżących przedłożone dowody, w połączeniu z pozostałymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, niezbicie potwierdzają, że poprzednicy prawni skarżących nie przekroczyli terminów odbudowy budynku znajdującego się na nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. E. 10/11 oraz, że w chwili wydania decyzji Wojewody Gdańskiego z 13 lutego 1950 r., odbierającej F. B. i K. M. prawo jego odbudowy, budynek ten był już przez nich odbudowany, a jego remont -zakończony.

Za nieuprawnione uznały skarżące ustalenia Kolegium co do faktu, że podmioty wymienione w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z 27 sierpnia 1968 r. w rzeczywistości dokonały odbudowy przedmiotowego budynku, gdyż odbudowy dokonali poprzednicy prawni skarżących w niniejszej sprawie.

Za błędne uznały skarżące także twierdzenie organu, że o niezasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyduje niemieszkalny charakter odbudowanego budynku. O funkcji mieszkalnej świadczą w szczególności następujące dokumenty:

1) wymieniony już wyżej dokument prawa jazdy wydany Panu K. M.- z jego treści wprost wynika, że poprzednik prawny skarżących zamieszkiwał w lokalu nr 2 znajdującym się właśnie w budynku położonym w G. przy ul. E. 10;

2) umowa dzierżawy z dnia 30 kwietnia 1946 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, Repertorium Nr 815 - w § 9 tej umowy przewidziano, że nieruchomość położona w G. przy ul. E., której niniejsza sprawa dotyczy, będzie używana do celów mieszkalnych, handlowych i przemysłowych;

3) legitymacja ubezpieczeniowa E. K. (szwagra K. M.) oraz legitymacja ubezpieczeniowa i dokument prawa jazdy S. K. (żony E. K.) - wynika z nich, że w latach 60 - tych XX wieku miejscem zamieszkania tych osób był budynek położony w Gdańsku przy ul. E. 10 (przy czym wyjaśniono, że osoby te zamieszkiwały w przedmiotowym budynku już od 1952 ., kiedy to K. M., zmuszony do wyjazdu za granicę, przekazał im swoje dotychczasowe mieszkanie).

Powyższe jednoznacznie, zdaniem skarżących, świadczy, wbrew ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, że zarówno w momencie wydania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z 27 sierpnia 1968 r., jak i na długo przed tą datą, przedmiotowy budynek był z całą pewnością budynkiem mieszkalnym.

Dalej skarżące wywodzą, że nawet przy przyjęciu, że przedmiotowy budynek nie miał charakteru mieszkalnego, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą prawo. Zasadą przy odbudowie budynków na terenie Gdańska przez osoby podejmujące ten trud w okresie po 1945 r. było dążenie do jak najszybszego ukończenia parteru zabudowy i oddania go na w najem na cele komercyjne, tak aby najem tej części budynku finansował odbudowę dalszej części kamienicy. Znakomita więc część odbudowywanych nieruchomości budynkowych miała więc nie tylko przeznaczenie mieszkalne, lecz także część usługowo - handlową. Pomimo tego, żaden z dotychczas rozstrzygających podobne sprawy organów nie zakwestionował roszczeń opartych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. tylko i wyłącznie z uwagi na mieszany, mieszkalno - usługowy charakter odbudowanego budynku lub też tylko i wyłącznie przemysłowo - usługowy charakter budynku. Podobnie w odniesieniu do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - podnoszona w niniejszej sprawie kwestia nigdy nie była przyczyną wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżących, przedstawione przez organ administracji stanowisko w odniesieniu do interpretacji przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, zakładające, że przepisy te mają zastosowanie tylko w odniesieniu do budynków mieszkalnych, jest chybione W istocie w art. 1 tej ustawy wskazano, że: "dla skierowania kapitałów prywatnych do inwestycyj celowych z gospodarczego i społecznego punktu widzenia udziela się poparcia budownictwu mieszkaniowemu na zasadach określonych w przepisach ustawy niniejszej". Z treści wyżej zacytowanego przepisu nie sposób jednak wywieść, że budownictwo o innym charakterze, niż mieszkalne, to jest pełniące mieszaną funkcję, na przykład mieszkalno - usługową lub nawet przemysłowo - usługową, nie korzystało z dobrodziejstw przewidzianych wyżej wymienioną ustawą w zakresie ustanowienia na rzecz odbudowującego prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

Przeszkody do uwzględnienia złożonego w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 27 sierpnia 1968 r. nie stanowi także podniesiona przez organ administracji okoliczność, że ustawa z 3 lipca 1947 r. w art. 18 przewiduje ulgi podatkowe i inne formy poparcia dla budowli rozbudowywanych, nadbudowywanych oraz budowli niemieszkalnych przebudowanych na cele mieszkalne. Pomijając już w tym miejscu fakt, iż - jak wykazano powyżej - w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem, który jak najbardziej pełnił funkcje mieszkalne, podkreślić należy, iż interpretacja organu administracji odnosząca się do treści art. 18 ustawy jest chybiona. Ustawodawca w wyżej wymienionym zakresie wskazał jedynie, że wspomniane inicjatywy korzystają z pomocy Państwa w ograniczonym zakresie (tj. w zakresie ulg, o których mowa w art. 6, 8 i 9 ustawy), jednakże nie z uwagi na przeznaczenie tych nieruchomości (mieszkalne, usługowe lub mieszane), lecz z uwagi na fakt ograniczonych nakładów poniesionych przez dokonujących rozbudowy, nadbudowy, czy przebudowy budowli niemieszkalnych na budowle mieszkalne. Nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju inicjatywy, z uwagi na ograniczony zakres prac i środków przeznaczonych na prace budowlane, nie powinny być gratyfikowane przez Państwo oddawaniem gruntów we własność czasową - stąd też ograniczenie poparcia Państwa dla tego rodzaju inicjatyw poprzez wskazanie, że osoby dokonujące tego rodzaju prac budowlanych korzystają z pomocy Państwa w zakresie opisanym w art. 6, 8 i 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.

W przekonaniu skarżących stanowisko organu administracji oparte o treść art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. również nie zasługuje na uwzględnienie. Jak się wydaje, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędna wykładnia przepisów tej ustawy wynika przede wszystkim z błędnego odczytania treści klauzuli derogacyjnej zawartej w tym przepisie, a co za tym idzie - z błędnej interpretacji zakresu stosowania przepisów tej ustawy. Otóż, zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.: "Z dniem wejścia w życie ustawy niniejszej tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane’. Organ administracji wskazuje, że z uwagi na treść tego przepisu, do przedmiotowej nieruchomości powinny znaleźć zastosowania przepisy dotychczas obowiązujące - tj. przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że z tego przepisu wynika obowiązek stosowania w niniejszej sprawie właśnie przepisów ustawy o popieraniu budownictwa, za czym przemawiają poniżej przedstawione argumenty.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., naprawę budowli, położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Fakt, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z naprawą budynku zniszczonego w więcej niż w 66% nie budzi w chwili obecnej żadnej wątpliwości. W związku z tym przedmiotowy budynek należy traktować, jak budowę nową, a więc nowe budownictwo prywatne w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy. Tymczasem przedmiotowy akt prawny właśnie dla "nowego budownictwa prywatnego" przewidywał w art. 2 ust. 1 wsparcie Państwa poprzez: udzielenie pomocy terenowej, udzielenie pomocy materiałowej, wyłączenie nowowzniesionych budowli spod przepisów o publicznej gospodarce lokalami kontroli najmu, ulgi w zakresie danin publicznych.

Jak więc wynika z powyżej wskazanego art. 2 ust. 1 - przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przewidywały wsparcie Państwa osobom dokonującym naprawy budowli zniszczonych więcej niż w 66% w pełnym zakresie, a więc począwszy od udzielenia pomocy terenowej (w postaci ustanowienia własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego, poprzez pomoc materiałową) aż po ulgi w zakresie danin publicznych. Podkreślić przy tym należy, że ustawa w tym zakresie nie różnicuje w żaden sposób pomocy Państwa od przeznaczenia naprawionego budynku, w związku z czym przyjąć należy, iż pomoc Państwa w tym zakresie przysługuje w odniesieniu do każdego budynku, który został naprawiony ze zniszczeń przekraczających 66%. Podkreśliły skarżące, że ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. określa formę i zakres pomocy Państwa w realizacji: nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego, a także reguluje kwestie pomocy Państwa i związanych z tym uprawnień w przypadku naprawy zniszczonych budowli, nakazując jednocześnie traktowanie jako "nowej budowy" odbudowę budynków zniszczonych więcej niż 33% gdy chodzi o Ziemie Odzyskane i więcej niż 66% na pozostałym obszarze kraju (art. 2 ust. 2 i art. 18 ustawy).

Ustawa ta więc dotyczyła dwóch powyżej przedstawionych zakresów i nakładała na Państwo obowiązek wspierania tych inicjatyw na równych zasadach. Wskazać przy tym należy, że z zasady racjonalności ustawodawcy wynika, że nie można było wówczas przyjąć reguł odmiennych. W momencie uchwalenia wyżej przedstawionej ustawy część inwestycji polegających na naprawie budynków zniszczonych była, albo zakończona, albo nadal była w trakcie. Po II wojnie światowej odbudowie podlegały budynki tak mieszkalne, jak i o innym przeznaczeniu - w tym budynki handlowo - usługowe, czy mieszkalno - usługowe. Wspomniana ustawa została uchwalona dopiero w lipcu 1947 r., a więc w momencie, w którym proces odbudowy znacznej części nieruchomości budynkowych był w znacznym stopniu zaawansowania lub też został zakończony. W takiej sytuacji siłą rzeczy ustawodawca nie mógł pozostawić poza zakresem pomocy odbudowujących nieruchomości budynkowe o przeznaczeniu mieszanym, tj. mieszkalno - usługowym, czy też przemysłowo -usługowych.

Podkreśliły skarżące, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 roku (sygn. akt III CZP 35/95, opubl. OSNAPiUS 1996/16, poz. 217): "Dekret normował zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5 - 13). Z kolei ustawa określała formy poparcia Państwa dla nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1) oraz naprawy budowli zniszczonych (art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 18). Odpowiednio więc do ustalonego stanu faktycznego i prawnego konkretnej nieruchomości i budowli zniszczonej wskutek wojny oraz porównania zakresu uprawnień osób dokonujących naprawy budowli będzie można określić na podstawie klauzuli generalnej art. 21 ustawy, czy mają do niej zastosowanie przepisy dekretu albo ustawy w okresie jednoczesnego obowiązywania obu aktów prawnych w przedmiocie "zachodzących na siebie" regulacji prawnych."

Powyższa argumentacja, zdaniem skarżących, uzasadnia niniejszą skargę oraz czyni wniosek o stwierdzenie nieważności zasadnym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z powodów innych niż w niej wskazano.

Z akt sprawy wynika, że na mocy umowy zawartej 30 kwietnia 1946 r. między Przedsiębiorstwem "Administracja Nieruchomości" Zarządu Miasta Gdańska a F. B., M. z W. B., J. z J.-T. G. oraz K. M. nieruchomość położona w G. pomiędzy ul. Św. E. i ul. P., oznaczona nr policyjnym 11, składająca się z parceli o pow. 3445 m2 oraz budynków spalonych w czasie działań wojennych, została oddana w dzierżawę. Integralną częścią powyższej umowy była opinia biegłego dotycząca stanu parceli i budynków znajdujących się na niej. Umowa została zawarta na okres 10 lat – od dnia 1 kwietnia 1946 r. do dnia 31 marca 1956 r. Dzierżawcy zobowiązani byli do odbudowy budynków o łącznej kubaturze 20795 metrów kubicznych, zniszczonych wskutek działań wojennych, w ciągu sześciu lat od rozpoczęcia dzierżawy. Podstawę prawną umowy stanowił dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny.

Następnie decyzją Wojewody Gdańskiego z 13 lutego 1950 r., wydaną na podstawie tego dekretu odebrano prawo do przeprowadzenia odbudowy budynku nr 10/11, położonego przy ul. E. jego dotychczasowym dzierżawcom F. B. i K. M. i przekazano to prawo Spółdzielni Pracy i Użytkowników "[...]" Oddział w G..

Orzeczeniem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z 27 sierpnia 1968 r. nr [...] stwierdzono, że budynek położony w G. przy ul. E. 10/11 został doprowadzony przez Spółdzielnię "[...]" Oddział w G. do stanu używalności wskutek gruntownej naprawy zastępczej oraz przyznano Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni Pracy - następcę prawnego Spółdzielni "[...]" - bezpłatne prawa użytkowania nieruchomości na lat 20 od dnia 1 sierpnia 1951 r.

Decyzją z 11 lipca 2007 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji z 13 lutego 1950 r. mocą której prawo odbudowy zostało przekazane Spółdzielni "[...]".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w przekonaniu Kolegium, stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ dniu 27 sierpnia 1968 r. decyzja z dnia 13 lutego 1950 r. obowiązywała i jako dokument urzędowy stanowiła dowód w sprawie prowadzonej przez Prezydium MRN w Gdańsku. Jeżeli natomiast w rzeczywistości budynek został wyremontowany w całości przez poprzedników prawnych stron postępowania, a okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu kwestionowaną decyzję w dniu 27 sierpnia 1968 r., to wyjście na jaw tej okoliczności (o ile istnieje przekonywający dowód) stanowić może jedynie o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stanowisko powyższe, w przekonaniu Sądu, nie jest uzasadnione.

Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc). tj. jego skuteczność rozciąga się aż do daty wydania decyzji obarczonej kwalifikowaną wadliwością. Oznacza to, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej niejako następuje powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed datą wydania tejże decyzji, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania.

Tym samym w stanie kontrolowanej sprawy decyzja z 27 sierpnia 1968 r. stwierdzająca, że odbudowy budynku na gruncie przy ul. E. 10/11 dokonała Spółdzielnia "[...]" została wydana w okolicznościach, gdy brak było aktu, na mocy którego Spółdzielni "[...]" zostało przyznane prawo odbudowy na tej parceli. Bez decyzji przyznającej prawo odbudowy Spółdzielni "[...]" decyzja stwierdzająca, że to Spółdzielnia dokonała odbudowy budynku przy ul. E. 10/11 w G. nie zostałaby wydana. Istnieje zatem bezsporna zależność pomiędzy tymi rozstrzygnięciami takiego rodzaju, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja warunkująca wydanie decyzji, o stwierdzenie nieważności, której ubiegają się skarżące. Takie wnioskowanie determinuje zasada, że w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania. Wadliwe jest zatem twierdzenie Kolegium, że fakt stwierdzenia nieważności decyzji z 13 lutego 1950 r. może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji z 27 sierpnia 1968 r. Jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, Prok.i Pr.-wkł. 2013/12/32, LEX nr 1225395) :"Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a."

Kolegium powyższej zależności nie rozważyło. Przytoczona uchwała NSA dotyczy sytuacji, gdy następuje ciąg zdarzeń prawnych, w których jedna decyzja, będąca podstawą wydania ostatecznej decyzji zależnej, została w wyniku stwierdzenia wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 k.p.a. usunięta z obrotu prawnego. Dla składu rozpoznającego niniejszą sprawę w sprawie ma miejsce taki ciąg zdarzeń.

W ocenie Sądu, pomijając przy dokonywaniu wykładni art. 156 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie zawarte w uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 Kolegium naruszyło art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Skarżące wskazały na dowody, mające świadczyć o odbudowaniu przedmiotowego budynku w całości do roku 1950 przez ich poprzedników prawnych. W przekonaniu Sądu jest to okoliczność bez znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji nie ma możliwości poczynienia uzupełniających ustaleń faktycznych, ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięte kwestionowaną decyzją ostateczną.

Także zaprezentowana w skardze wykładnia dotycząca braku możliwości zastosowania w dacie wydania orzeczenia z 27 listopada 1968 r. przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz 181) nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków (Dz. U. 1959.27.166), która weszła w życie 2 maja 1959 r., w stosunku do budynków tracą moc art. 1 ust. 5 oraz przepisy o naprawie budynków uszkodzonych z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, jednakże zgodnie z ust. 4 art. 17 do naprawy, wykończenia lub nadbudowy budynków, rozpoczętych na podstawie prawomocnej decyzji, wydanej przed wejściem w życie tej ustawy, stosuje się przepisy wymienione w ust. 1 i 2 (w ust. 2 wymienione są natomiast przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny). Dekret ten ostatecznie utracił moc wskutek wejścia w życie w dniu 18 lipca 1968 r. ustawy z dnia 15 lipca 1968 r. o zmianie ustawy o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych, jednakże zgodnie z art. 1 ust 2 tej regulacji "do naprawy, wykończenia lub nadbudowy rozpoczętej w wykonaniu ostatecznej w toku instancji decyzji wydanej na podstawie dekretu (z 26 października 1945 r.) stosuje się nadal przepisy tego dekretu".

Z zastawienia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny oraz kolejnych przepisów przejściowych regulacji uchylających poszczególne części tego dekretu, w przekonaniu Sądu jednoznacznie wynika, że w dacie wydania kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym orzeczenia co do zasady możliwe było zastosowanie przepisów dekretu z tym założeniem, że naprawa była rozpoczęta na podstawie prawomocnej decyzji pochodzącej sprzed 18 lipca 1968 r..W przedmiotowej sprawie taką decyzją jest decyzja z 13 lutego 1950 r. mocą której prawo odbudowy zostało przekazane Spółdzielni "[...]".

W przekonaniu Sądu także wejście w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) nie pozbawiło organy możliwości wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji.

Zgodnie z art. 21 tej ustawy z dniem jej wejścia w życie utraciły moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 lutego 1996 r. III AZP 35/95 (publik, w "Orzecznictwie Sądu Najwyższego" z 1996 r. nr 16 poz. 217) ustosunkował się do kwestii wzajemnego stosunku obu regulacji - ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa oraz dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał również, że ze względu na przepisy derogacyjne zawarte w art. 21 ustawy po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa, regulującej naprawę budowli zniszczonych więcej niż 33% lub 66% w zależności od położenia na obszarze kraju, nie mogły być wydawane decyzje na podstawie dekretu z 1945 r..

Zakres regulacji ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., wskazany został w art. 1 tej ustawy: "Dla skierowania kapitałów prywatnych do inwestycyj celowych z gospodarczego i społecznego punktu widzenia udziela się poparcia budownictwu mieszkaniowemu na zasadach określonych w przepisach ustawy niniejszej." Z treści art. 1 wynika wprost, że ustawa określa zasady udzielania poparcia budownictwu mieszkaniowemu, a zatem przepisy tej ustawy dotyczą budynków mieszkalnych.

Budynki inne niż mieszkalne, wymienione w art. 18 ust. 1 korzystały z poparcia tylko w zakresie przewidzianym przepisami art. 6, art. oraz art. 9. Budynki wymienione w art. 18 ust. 1, czyli budynki inne niż mieszkalne, nie korzystały natomiast z poparcia Państwa uregulowanego w art. 2 i 4 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r..

Kolegium przyjęło, zgodnie z materiałem dowodowym dostępnym w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, że budynek przy ul. E. 10/11 w G. nie był w dniu 27 sierpnia 1968 r. budynkiem mieszkalnym, wobec czego nie podlegał regulacjom art. 2 i 4 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r..Należy ponownie podkreślić, że w chwili obecnej organy nie mają możliwości poczynienia uzupełniających ustaleń faktycznych, ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium weźmie pod uwagę treść uzasadnienia powyższego wyroku.

O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a.