Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1375/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu do obrotu suplementu diety I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1375/14

UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014r. na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust.1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U UE L. 165 z 30.04.2008r.) oraz art. 104 §1 i art. 130 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267), nakazał S. Sp. z o.o. w W., powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu do obrotu suplementu diety pn. "[...]".

W uzasadnieniu organ podał, że w firmie S. Sp. z o.o. przy ul. S. w W. przeprowadzona została, przez upoważnionego pracownika Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dniu [...].01.2014r. kontrola tematyczna, z przebiegu której sporządzono protokół kontroli nr [...].

Podczas kontroli stwierdzono, iż produkt pn. "[...]" jest obecnie wprowadzany do obrotu na terytorium RP i oznakowany jako suplement diety, mimo braku powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze jego wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu przez firmę S. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25.08.2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. nr 136, poz. 914 ze zm.) stanowi, że w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu suplementy diety - jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego.

Podczas kontroli przedstawiciel Spółki podał, że ww. produkt znajduje się w obrocie od grudnia 2003r. Natomiast od dnia [...].09.2001r., tj. co najmniej 2 lata przed wprowadzeniem po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP ww. produktu, obowiązywał przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11.05.2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2001r. nr 63, poz. 634 ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorca wprowadzający po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementy diety- jest obowiązany powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzaniu do obrotu określonych środków spożywczych .

Mimo, że S. Sp. z o.o. nie dopełniła ww. obowiązku do tej pory wprowadza na polski rynek suplement diety pn. "[...]".

Wprawdzie z dniem [...].10.2006r. ww. ustawa z dnia 11.05.2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia została uchylona, ale od dnia [...].10.2006r. obowiązek powiadomienia wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25.08.2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. nr 136, poz. 914 ze zm.), zgodnie z którym w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu suplementy diety - jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego.

Firma wprowadza dany produkt do obrotu na terenie RP pod kwalifikacją "suplement diety" wciąż jako pierwszy i jedyny podmiot w Polsce, dlatego art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, w odniesieniu do produktu pn. "[...] " jest aktualny.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości stanowiły o naruszeniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), zgodnie z którym w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu suplementy diety - jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego.

Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 Rozporządzenia nr 882/2004 "w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności".

Zgodnie zaś z treścią art. 54 ust. 2 lit a) działanie takie zwiera, gdzie to stosowne, "nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt".

Jak wynika z treści art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień".

Odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...].03.2014 r., złożyła S. Sp. z o.o. w W.

Decyzji zarzuciła:

1. błędne ustalenie brzmienia art. 18 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, w dacie wprowadzenia do obrotu przedmiotowego produktu;

2. sprzeczność z protokołem kontroli z dnia [...].01.2013 r., w zakresie daty pierwszego wprowadzenia do obrotu produktu "[...]" oraz w zakresie przedmiotu naruszenia (w protokole stwierdzono brak powiadomienia o zmianie opakowania, a w decyzji mowa o braku powiadomienia o pierwszym wprowadzeniu do obrotu);

3. błędne przywołanie art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jako podstawy prawnej nałożonego decyzją obowiązku, gdyż przepis ten dotyczy pierwszego wprowadzenia suplementów diety do obrotu, a przedmiotowy produkt w dacie wejścia w życie tego przepisu znajdował się już legalnie w obrocie od grudnia 2003 r.;

4. brak doręczenia stronie przed doręczeniem decyzji, pisma w którym organ ustosunkował się do uwag strony do protokołu kontroli z [...].01.14, co narusza prawo strony do obrony (art. 10 k.p.a.);

5. brak dostarczenia w pełni czytelnego protokołu pomimo wniosku strony;

6. naruszenie art. 7, 8, 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji w całości.

W uzasadnieniu wskazano, iż jedyną nieprawidłowością wymienioną w pkt 2 protokołu kontroli, który stał się podstawą do wydania decyzji, było naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu suplementy diety, jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego.

Kontrolujący we wcześniejszym fragmencie protokołu podniósł, że S. Sp. z o.o. wprowadziła do obrotu w Polsce produkt "bez dopełnienia obowiązku powiadomienia GIS o zmianie jego opakowania" Z zacytowanego przepisu ani żadnego innego przepisu prawa, nie wynika jednak by w ogóle istniał obowiązek powiadamiania GIS o zmianach opakowania. Ww. przepis stanowi wyraźnie o pierwszym wprowadzeniu do obrotu, a nie o kolejnych wprowadzeniach do obrotu tego samego produktu z innym oznakowaniem. Tym samym zarzut kontrolującego nie znajdował podstawy prawnej, co strona podniosła w uwagach do tego protokołu. Nadto pierwotne powiadomienie o wprowadzeniu produktu do obrotu miało miejsce przed wejściem w życie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i obejmowało dawkowanie 1-2 tabletki dziennie, co potwierdza załączona opinia Instytutu Żywności i Żywienia z dnia 21.10.03r.

Stwierdzona nieprawidłowość nie koresponduje z decyzją, gdyż ta nie dotyczyła braku powiadomienia o zmianie opakowania, a braku powiadomienia o pierwszym wprowadzeniu do obrotu. Ustalenia protokołu kontroli były sprzeczne z ustaleniami decyzji. Spowodowało to, że strona nie była w stanie wyrazić swojego stanowiska odnośnie rzeczywistych zarzutów organu.

W decyzji stwierdzono, że strona podała, iż przedmiotowy produkt znajduje się w obrocie od grudnia 2003 r. - z protokołu nie wynikają te ustalenia.

W decyzji organ stwierdził także, że w momencie wprowadzania przedmiotowego produktu do obrotu obowiązywał przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11.05.2011 r, o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, zgodnie z którym obowiązkowe było powiadamianie GIS o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu suplementów diety. Jednakże organ zmienił jego rzeczywiste brzmienie, gdyż nigdy nie stanowił on, że "przedsiębiorca wprowadzający po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP suplementy diety- jest obowiązany powiadomić GIS o wprowadzeniu do obrotu określonych środków spożywczych" .

Do 22.12.2003 r. obowiązywał art. 18 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, (na który powołał się organ) w następującym brzmieniu – "ust.1 Przedsiębiorca wprowadzający po raz pierwszy do obrotu w kraju środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 10 ust. 3, lub dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego ma obowiązek powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego najpóźniej przy pierwszym wprowadzeniu środka spożywczego do obrotu, przedkładając równocześnie wzór etykiety, ust. 2. Jeżeli środek spożywczy, o którym mowa w ust. 1, został już wprowadzony do obrotu w krajach członkowskich Unii Europejskiej, w powiadomieniu należy wskazać adresata pierwszego powiadomienia."

Zatem przepis ten nie dotyczył suplementów diety. Tym samym w dacie wprowadzenia przedmiotowego produktu do obrotu nie istniał obowiązek powiadamiania GIS o pierwszym wprowadzeniu suplementu diety do obrotu. Przedmiotowa ustawa zawierała definicję suplementu diety, a zatem nie można uznać, że nie regulowała tej kategorii środków spożywczych. Przepis przewidujący powiadamianie o pierwszym wprowadzeniu do obrotu suplementów diety zaczął obowiązywać dopiero w dniu 23.12.2003 r. Nie obowiązywał wcześniej, wbrew ustaleniom organu.

Pod rządami nowej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (art. 29 ust. 1 pkt 2) nie doszło do pierwszego wprowadzenia do obrotu przedmiotowego produktu, nastąpiło to wcześniej. Tym samym nie mogło dojść do zarzucanego stronie przez organ naruszenia ww. przepisu.

Dalsze wprowadzanie przedmiotowego produktu do obrotu nie może stanowić naruszenia ww. przepisu ustawy o bezpieczeństwie żywości i żywienia, gdyż dotyczy on pierwszego wprowadzenia do obrotu, a przedmiotowy produkt po raz pierwszy był już, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, do obrotu wprowadzony.

Dalej w odwołaniu wskazano, że zgodnie z art. 11 k.p.a. organ powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, wytłumaczyć stronie, dlaczego zastosował dany przepis do konkretnego stanu faktycznego. Organ w uzasadnieniu decyzji tego nie uczynił. Co więcej powołał się na nie istniejący w obrocie prawnym przepis. Z kolei zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., na organach administracji spoczywa m.in. obowiązek pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania firmy S. Sp.zo.o., od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].03.2014 r., nakazującej powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu do obrotu jako suplementu diety produktu pn. "[...]" – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. 2001 Nr 63 poz. 634), zgodnie z art. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 30 października 2003 r. o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 208, poz. 2020) otrzymał brzmienie ,,Przedsiębiorca wprowadzający po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

1) środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 10 ust. 3, oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego należące do tych grup, ale dla których nie zostały w tych przepisach określone szczegółowe wymagania, i dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego,

2) suplementy diety,

3) środki spożywcze wzbogacane substancjami określonymi na podstawie art. 9 ust. 4 pkt 3 - jest obowiązany powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzaniu do obrotu określonych środków spożywczych, przedkładając równocześnie wzór ich etykiety." Zmiana ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, weszła w życie z dniem 23.12.2003 r.

Firma S. nie przedstawiła żadnych dokumentów na dowód wprowadzenia suplementu "[...]" przed tym okresem i nie jest w stanie sprecyzować dokładnej daty poza określeniem "od grudnia 2003 roku", podczas gdy z ustaleń organu I instancji wynika, iż wprowadzenie przedmiotowego produktu miało miejsce w pierwszym kwartale 2004 roku.

Dalej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma brzmienie:

,,1. W celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu:

2) suplementy diety", co oznacza, iż firma, która wprowadza produkt do obrotu na terytorium RP jest zobowiązana do powiadomienia o tym fakcie GIS.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ powiatowy wykazał niezgodności działań spółki z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, wraz z ich przytoczeniem, natomiast wyszczególnione w decyzji ustalenia stanu faktycznego pochodzą z protokołu kontroli z dnia [...].01.14 r., który został sporządzony prawidłowo i w pełni odpowiada warunkom określonym w k.p.a. dla tego dokumentu. Upoważniony przedstawiciel firmy S. Sp. z o. o. podpisał ww. protokół w związku z powyższym zapoznał się z jego treścią.

Nawet jeżeli prawo o zgłoszeniu do GIS nie obowiązywałoby przeszło 10 lat temu, kiedy strona wprowadzała "[...]" po raz pierwszy, organ sanitarny ma prawo zażądać dopełnienia obowiązku zgłoszenia suplementu do GIS w każdym wypadku, w celu ujednolicenia procedur oraz uzupełnienia rejestru wszystkich suplementów obecnych na rynku RP, o czym strona jako dystrybutor z wieloletnim doświadczeniem w obrocie suplementami diety, powinna wiedzieć, jak również powinna współpracować z organami sprawującymi nadzór.

Zwłaszcza, że obowiązek wynikający z decyzji nie jest dla firmy krzywdzący ani uciążliwy. Postawa strony świadczy o braku chęci współpracy z organami Inspekcji Sanitarnej.

S. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości

Decyzjom organów zarzuciła:

1. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez zastosowanie tego przepisu do sytuacji faktycznej, która miała miejsce przed datą jego obowiązywania (przepis obowiązuje od 2006 r., dotyczy pierwszego wprowadzenia suplementów diety do obrotu, a przedmiotowy produkt znajdował się legalnie w obrocie od grudnia 2003 r.);

2. brak ustaleń faktycznych (organ I instancji) bądź błędne i bezpodstawne ustalenia faktyczne (organ II instancji) w przedmiocie daty pierwszego prowadzenia do obrotu suplementu diety, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zastosowania normy prawnej będącej podstawą decyzji;

3. sprzeczność ustaleń faktycznych wymienionych w decyzji organu II instancji z ustaleniami faktycznymi wymienionymi w decyzji organu I instancji oraz sprzeczność obydwu ustaleń faktycznych z ustaleniami faktycznymi protokołu kontroli z [...].01.14r., w zakresie daty pierwszego wprowadzenia do obrotu produktu "[...] " oraz w zakresie przedmiotu naruszenia (w protokole stwierdzono brak powiadomienia o zmianie opakowania, a w decyzjach o braku powiadomienia o pierwszym wprowadzeniu do obrotu);

4. naruszanie art. 138 k.p.a. (skoro ustalenia faktyczne organu II instancji były odmienne od ustaleń faktycznych organu I instancji, to organ II instancji powinien wydać decyzję reformacyjną albo też skoro podstawa prawna zastosowana przez organ I instancji była oczywiście nieprawidłowa, należało decyzję uchylić a postępowanie umorzyć);

5. błędne ustalenie treści przepisu art. 18 ust. 1 pkt ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia obwiązującego w dacie wprowadzenia do obrotu suplementu diety;

6. brak doręczenia przed wydaniem decyzji decyzji pisma, w którym organ odniósł się do uwag strony do protokołu kontroli z [...].01.14r., co naruszyło art. 10 k.p.a.;

7. brak dostarczenia w pełni czytelnego protokołu pomimo wniosku strony;

8. naruszenie art. 7, 8, 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że protokół kontroli nie zawierał wskazanego przez organ sformułowania o "wprowadzeniu do obrotu na terytorium RP bez dopełnienia obowiązku powiadomienia GIS o zamiarze jego wprowadzenia do obrotu jako suplement diety". W protokole stwierdzono, że "Firma S. Sp. z o. o. dystrybutor w Polsce produktu [...] wprowadziła do obrotu w Polsce ww. produkt bez dopełnienia obowiązku powiadomienia GIS o zmianie jego opakowania.

Strona podniosła tą kwestię w uwagach do protokołu kontroli, jednak organ II instancji zupełnie nie dostrzegł różnicy pomiędzy zarzutem niedopełnienia obowiązku powiadomienia o wprowadzeniu do obrotu, a zarzutem niedopełnienia obowiązku powiadomienia o zmianie opakowania. Także w decyzji nie wskazywano już na kwestię zmiany oznakowania.

Organ pominął także, że zgodnie z ww. protokołem strona miała prawo do wniesienia uwag do ww. protokołu, z czego skorzystała.

W uwagach strona wskazała m.in., że zarzut kontrolującego dotyczący braku powiadomienia GIS o zmianie opakowania nie ma podstawy prawnej oraz, że wprowadzenie produktu do obrotu miało miejsce przed wejściem w życie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Organ II instancji podniósł, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów, na dowód wprowadzenia suplementu diety przed [...].12.2003 i nie jest w stanie sprecyzować dokładnej daty poza określeniem "od grudnia 2003 r., a z ustaleń organu I instancji wynika, że wprowadzenie przedmiotowego produktu miało miejsce w pierwszym kwartale 2004 r.

Organy powinny przedstawić dowód, że pierwsze wprowadzenie do obrotu przedmiotowego produktu miało miejsce w okresie kiedy obowiązywały przepisy dotyczące obowiązku zgłoszenia suplementu diety.

Organ II instancji stwierdził, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia dotyczy także sytuacji wprowadzania suplementu diety do obrotu, a nie tylko pierwszego wprowadzania do obrotu co ma w rozumieniu strony uzasadniać nakaz powiadomienia. Wykładnia taka jest rażąco sprzeczna z treścią przepisu. Pierwsze wprowadzenie ww. produktu do obrotu jako suplementu diety miało miejsce w grudniu 2003 r., a wskazany przepis zaczął obowiązywać w 2006 r. Nie można go zatem zastosować do przedmiotowego produktu, gdyż w czasie jego obowiązywania nie miało miejsca pierwsze wprowadzenie do obrotu. Za interpretacją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 przemawia systematyka ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (przepis ten znajduje się w rozdziale 8 tej ustawy - Żywność wprowadzana po raz pierwszy do obrotu).

Strona wskazała, że pierwotne powiadomienie o wprowadzeniu produktu do obrotu miało miejsce przed wejściem w życie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, kiedy nie było obowiązku powiadamiania GIS. Surogatem powiadomienia było zgłaszanie produktu do opiniowania przez IŻŻ, który następnie informował GIS. Produkt pozostawał ponadto pod kontrolą władz sanitarnych w wyniku obowiązkowych sanitarnych kontroli granicznych (okres przed uzyskaniem przez Polskę członkostwa w UE).

Organ nie podał podstawy prawnej dla zażądania dopełnienia obowiązku zgłoszenia, wskazując jedynie na względy celowościowe (ujednolicenie procedur, uzupełnienie rejestru). Jednak obowiązki można nakładać wyłącznie wtedy, gdy wynikają one z przepisów prawa. Żaden przepis prawa nie nakłada obecnie obowiązku zgłoszenia.

Opinia organu w przedmiocie stopnia uciążliwości nakładanych obowiązków nie może być rozstrzygająca dla istnienia bądź nie istnienia podstawy prawej dla ich nakładania. Opinie organu na temat postępowania firmy S. Sp. z o.o. choć nie mają znaczenia dla sprawy, to obrazują stan bezprawia, jaki wykreowały organy inspekcji sanitarnej.

Dalsze wprowadzanie przedmiotowego produktu do obrotu nie może stanowić naruszenia ww. przepisu ustawy o bezpieczeństwie żywości i żywienia, gdyż dotyczy on pierwszego wprowadzenia do obrotu a przedmiotowy produkt po raz pierwszy był już, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, do obrotu wprowadzony.

Stosownie do art. 11 k.p.a zwanej zasadą przekonywania, organ powinien wyjaśnić stronie przesłanki, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasadę tę organ naruszył gdyż nie ustosunkował się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W ocenie Sądu skarga jest w części zasadna, albowiem przy rozpatrywaniu odwołania organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływa na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Niezasadne natomiast są zarzuty dotyczące sprzeczność treści protokołu kontroli z dnia [...].01.2013 r., w zakresie stwierdzonego przedmiotu naruszeń przepisów prawa z treścią decyzji organu powiatowego.

Zdaniem skarżącej w protokole stwierdzono naruszenia w postaci braku powiadomienia o zmianie opakowania przedmiotowego suplementu diety, natomiast podstawą do wydania kwestionowanej decyzji był brak powiadomienia o pierwszym wprowadzeniu suplementu diety do obrotu.

Takiemu twierdzeniu przeczy nie tylko sama treść protokołu kontroli ( pkt II . 1. - opis stanu faktycznego oraz uchybień), ale również pismo strony z dnia [...] lutego 2014r. nazwane "uwagi do protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...].01.2014r.", gdzie strona zawarła stosowną argumentację zwalczającą twierdzenie organu, co do istnienia obowiązku powiadomienia o pierwszym wprowadzeniu suplementu diety do obrotu.

Zatem już w momencie kontroli skarżąca wiedziała, iż stwierdzone przez powiatowy organ sanitarny nieprawidłowości dotyczyły ustalenia, że produkt pn. "[...]" firmy S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., jest wprowadzany do obrotu na terytorium RP jako suplement diety, mimo braku powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze jego wprowadzenia.

Zasadność skargi, przejawiała się natomiast w niedostatecznym rozpoznaniu sprawy w II instancji, co w jej realiach oznaczało niedostateczne odniesienie się do regulacji prawnej będącej w ocenie orangu podstawą nałożonego obowiązku.

W tym zakresie strona twierdziła bowiem, iż organ I instancji błędnie ustalił brzmienie art. 18 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, jakie istniało w dacie wprowadzenia do obrotu przedmiotowego produktu. Nie było również zdaniem strony podstaw do wydania decyzji na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż w jej ocenie przepis ten dotyczy pierwszego wprowadzenia suplementów diety do obrotu, a przedmiotowy produkt w dacie wejścia w życie tego przepisu znajdował się już legalnie w obrocie od grudnia 2003 r.

W tym kontekście strona wskazywała również na duże znaczenie dokładnego ustalenia przez organ daty pierwszego wprowadzenia przedmiotowego suplementu do obrotu, ale jednocześnie sama nigdy jej nie sprecyzowała.

Tymczasem organ sanitarny II instancji w zakresie argumentacji prawnej przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. 2001 Nr 63 poz. 634), w brzmieniu obowiązującym od dnia 23.12.2003 r. Wskazał, że firma S. nie przedstawiła żadnych dokumentów na dowód wprowadzenia suplementu "[...]" przed tym okresem i nie jest w stanie sprecyzować dokładnej daty poza określeniem "od grudnia 2003 roku", podczas gdy z ustaleń organu I instancji wynika, iż wprowadzenie przedmiotowego produktu miało miejsce w pierwszym kwartale 2004 roku.

Dalej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma brzmienie:

,,1. W celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu:

2) suplementy diety, ", co oznacza, iż firma, która wprowadza produkt do obrotu na terytorium RP jest zobowiązana do powiadomienia o tym fakcie GIS.

Potem w odniesieniu do zacytowanych norm prawnych stwierdził, że nawet jeżeli prawo o zgłoszeniu do GIS nie obowiązywałoby przeszło 10 lat temu, kiedy strona wprowadzała "[...]" po raz pierwszy, to organ sanitarny ma prawo zażądać dopełnienia obowiązku zgłoszenia suplementu do GIS w każdym wypadku, w celu ujednolicenia procedur oraz uzupełnienia rejestru wszystkich suplementów obecnych na rynku RP, o czym strona jako dystrybutor z wieloletnim doświadczeniem w obrocie suplementami diety, powinna wiedzieć, jak również powinna współpracować z organami sprawującymi nadzór.

Zatem brak jest w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek merytorycznej analizy stanu prawnego mającego zastosowanie w odniesieniu do ustalonej nieprawidłowości, jak również koniecznej zdaniem Sądu wykładni przepisów, w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Dalej bowiem nie wiadomo czy w ocenie organu nałożony na stronę obowiązek wynika z art. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. 2001 Nr 63 poz. 634), czy z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), czy też może w odniesieniu do bliżej nieustalonego stanu faktycznego, wynikał początkowo z wcześniejszego przepisu, a obecnie z aktualnie obowiązującej ustawy.

Słusznie skarżący wskazywał, że takie działanie organu może być poczytane za lekceważące twierdzeń strony. Zatem do zarzutów odwołania w jego warstwie prawnej organ w istocie nie ustosunkował się.

W okolicznościach sprawy, istotne było aby strona miała świadomość tego, że obowiązek zawarty w decyzji nie jest wynikiem złej woli organu administracyjnego, wyrazem jego negatywnego stosunku do strony, ale działaniem organu opartym na normie prawnej.

Dlatego słuszny był zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. czyli zaniechanie obowiązku wytłumaczenia stronie, dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnego stanu faktycznego. Organ w uzasadnieniu decyzji tego nie uczynił.

Naruszony został tym samym przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji stanowi bowiem jej integralną część, a wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji jest konieczne. Obowiązkiem organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.