Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 116/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1,  2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skarg Gminy C., Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...]listopada 2017 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2016 roku, poz. 23 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosków Gminy [...] i Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]sierpnia 2017 roku, znak: [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskami z dnia [...]stycznia 2017 roku i [...]lutego 2017roku Gmina [...]oraz Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]października 2016 roku, którą organ:

- stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...]z dnia [...]lutego 1979 roku, znak [...], o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,82 ha, w części:

a) działki nr [...]o powierzchni 1,36 ha, wchodzącej obecnie w skład działki oznaczonej nr [...]o powierzchni 2,51 ha,

b) działki nr [...]o powierzchni 0,2 ha, wchodzącej w skład działki oznaczonej nr [...]o powierzchni 6,54 ha;

c) działek nr [...],[...],[...]o łącznej powierzchni 1,18 ha, wchodzących obecnie w skład działek oznaczonych nr [...]i [...]o łącznej powierzchni 2,15 ha;

- stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...]z dnia [...]lutego 1979 roku została wydana z naruszeniem prawa w pozostałym zakresie tj. w odniesieniu do gruntu o powierzchni 2,08 ha i nie stwierdził jej nieważności z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...]sierpnia 2017 roku, po rozpatrzeniu wniosków Wójta Gminy [...]i Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]października 2016 roku we wskazanej części.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli aktualni właściciele gruntów

- tj. Gmina [...] (wobec działek [...],[...],[...]) oraz Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (wobec działki nr [...]).

Skarżący podnosili:

- brak analizy przez Wojewodę [...]i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi okoliczności, że R. B. dobrowolnie wystąpił do Naczelnika Gminy [...]z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa;

- nieudowodnienie okoliczności zamieszkiwania przez R. B. w przejmowanym gospodarstwie, ponieważ samo zameldowanie nie mogło stanowić dowodu zamieszkiwania;

- brak przeprowadzenia przez organ dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy – organ oparł się na ustnych oświadczeniach wnioskodawcy;

- nieuwzględnienie w postepowaniu jako stron S. W. i właścicieli działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] oraz działek nr [...] i [...], które weszły w skład działki nr [...] (numeracja po scaleniu);

- wywołanie przez decyzje nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] w zaskarżonej części wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (DZ.U nr 39, poz. 174 dalej jako ustawa) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U nr 39, poz. 198 dalej jako rozporządzenie). Przepisy art. 2 ustawy i § 1 rozporządzenia stanowiły, że na własność państwa mogły być przejęte gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, a więc na których nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice. Wojewoda miał podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika Gminy [...]w sytuacji gdy okazało się, że gospodarstwo stanowiące przedmiot decyzji było zamieszkane.

Potwierdzają to:

- wniosek R. B. o przejęcie gospodarstwa na własność państwa, wskazujący na jego miejsce zamieszkania wieś [...];

- rozdzielnik decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]lutego 1979 roku zgodnie z którym została ona skierowana do R. B. – zam. [...];

- akt własności ziemi z dnia [...]września 1976 roku wskazujący na odwrocie jako adres zamieszkania R. B. wieś [...];

- informacje z pism Urzędu Gminy w [...]z dnia [...]października 2011 roku i z dnia [...]maja 2017 roku z których wynika, że R. B. był zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...][...]od dnia [...]lutego 1946 roku do dnia [...]stycznia 1985 roku, zaś od dnia [...]stycznia 1985 roku w [...];

- protokół przesłuchania strony z dnia [...]lutego 2013 roku w którym R. B. podał, że mieszkał w budynkach znajdujących się na gospodarstwie w [...] wraz z rodziną do 1985 roku;

- oświadczenie R. B. z dnia 31 maja 2017 roku o zamieszkiwaniu w [...] do dnia [...]stycznia 1985 roku, potwierdzone przez świadków – sołtysa I. Z., E. O. I J. A..

Zdaniem organu ocena wojewody o nieopuszczeniu gospodarstwa przez R. B. nie narusza prawa w sposób rażący. Zarzut, iż R.B. sam wystąpił z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa, to w ocenie organu nie ma to znaczenia dla przesłanki opuszczenia.

Jako bezzasadny zarzut również organ uznał, iż zameldowanie R. B. w [...]bez wskazania numeru domu nie stanowiło wystarczającego dowodu na zamieszkiwanie w gospodarstwie położonym w [...][...]. Fakt, iż wniosek przejęcie nie zawierał pełnego adresu nie miał wpływu na identyfikację nadawcy pisma, jego miejsca zamieszkania.

Organ wskazywał, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy (w tym przesłuchiwania świadków na okoliczności konstytutywne dla sprawy). Organ winien oprzeć się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zwykłym.

Odnosząc się do naruszenia zasady czynnego udziału w sprawie wszystkich stron postępowania należy wskazać, że ta okoliczność może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Organ również uznał, że w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Przy ocenie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia o przejęciu nieruchomości winny być brane pod uwagę wyłącznie skutki bezpośrednio wynikające z decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]lutego 1979 roku. Należy odróżnić skutki prawne, które wywołała ta decyzja w sposób bezpośredni od tych skutków prawnych odnoszących się do tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi zdarzeniami prawnymi. Późniejsze losy prawne przejętej nieruchomości tj. przejście działki nr [...]

w zarząd Lasów Państwowych oraz nabycie działek nr [...],[...],[...]przez Gminę powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Gminy w [...][...] lutego 1979 roku. Decyzja ta nie zawierała bowiem we wskazanym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć. Materiał dowodowy wskazuje, że przejęte gospodarstwo rolne wadliwie zostało uznane za opuszczone w rozumieniu powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej części decyzji Wojewody [...] z [...]października 2016 roku z uwagi na rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust.1 ustawy. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje także aby przy wydawaniu kwestionowanej decyzji rażąco naruszone były inne przepisy lub wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosły Gmina [...]oraz Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].

Skarżąca Gmina [...] zarzucała:

- rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- rażące naruszenie § 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie i wykładnię definicji gospodarstwa opuszczonego;

- rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nienależyte określenie kręgu stron w toczonych postępowaniach prowadzonych z wniosków z dnia [...]stycznia

i 18 września 2017 roku oraz w postępowaniu nieważnościowym, a przez to pozbawienie udziału w sprawie M. W. oraz właścicieli działek nr [...],[...],[...],[...],[...] (numery po scaleniu) oraz działek nr [...],[...], które weszły w skład działki nr [...] (numeracja po scaleniu) sprzedane osobie fizycznej pochodzących z gospodarstwa rolnego należącego do Z. B.;

- rażące naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie wszystkich dowodów istotnych w sprawie, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,

a jedynie oparcie się na dowodzie z zeznań R. B.;

- rażące naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego;

- rażące naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nie oparcie się na całokształcie materiału dowodowego i w związku z tym naruszenie jednej z podstawowych zasad proceduralnych tj. zasadę swobodnej oceny dowodów;

- rażące naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez niedokładne i nienależyte określenie stron postępowania i pozbawienie ich możliwości czynnego udziału

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

- rażące naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w związku z niedokładnym i nierzetelnym określeniem stron postepowania w sprawie o stwierdzenie nieważności;

- rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w związku z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi Gmina [...] wskazywała, że w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę doszło do rażącego naruszenia przepisu § 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego. Zgodnie z przywołanym przepisem ,,za gospodarstwo opuszczone uważa się gospodarstwo na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę‘’. W ocenie skarżącej gminy należy jednak wyodrębnić miejsce zamieszkania (siedlisko), które nie jest gospodarstwem rolnym od samego gospodarstwa rolnego. Siedlisko nie jest gospodarstwem rolnym, stanowi jego zaplecze i bazę (uchwała SN z 13 czerwca 1984 roku, sygn. akt III CZP 22/84). W związku

z przedstawioną analizą ,,siedliska‘’ jako miejsca zamieszkania R. B. w tymże gospodarstwie, należy uznać, że wojewoda przyjął błędną wykładnię § 1 rozporządzenia. W tym stanie faktycznym gospodarstwo rolne było gospodarstwem opuszczonym, zaś R. B. miał tam wydzieloną strefę mieszkalna tzw. siedlisko. R. B. we wniosku z 1979 roku przyznał, że tej ziemi nie użytkuje i nie będzie użytkował. Dom (siedlisko) stanowiło dla niego zaspokajanie jedynie jego potrzeb mieszkaniowych, gdyż trudnił się innym zajęciem. Pracował w Urzędzie Miejskim w [...]do 1978 roku, a następnie w Spółdzielni Kółek Rolniczych w latach 1978 -1991. W związku z tym należało uznać, że gospodarstwo rolne spełniało warunki gospodarstwa opuszczonego. Naczelnik Gminy w [...] wydając w 1979 roku decyzję o przejęciu ziemi na Skarb Państwa badał sprawę, czy gospodarstwo to jest opuszczone, czy też zamieszkują

w nim osoby wskazane w rozporządzeniu. Niewątpliwie w gospodarstwie nie zamieszkiwali właściciele J. i Z. B. gdyż oboje nie żyli. Dzieci R. B., J. P., A. W. również nie zamieszkiwali w gospodarstwie po rodzicach.

Zdaniem skarżącej minister przekroczył granicę oceny dowodów, przyjmując

za udowodniony fakt, że R. B. zamieszkiwał w dacie złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa pod adresem ul. [...]. Fakt zameldowania nie oznacza jednoznacznie, że osoba tam zamieszkuje. Fakt zameldowania i zamieszkiwania pod danym adresem winien być wnikliwie badany i oceniany ponieważ z pisma wynika, że Z. B. była w okresie 1922 – 1976 zameldowana pod adresem ul. [...], a w akcie urodzenia R. B. sporządzonym w 1963 roku jako miejsce urodzenia i zamieszkiwania wpisana jest miejscowość [...].

Błędne jest stanowisko organu, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego na okoliczności konstytutywne dla sprawy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest trybem nadzwyczajnym i organ winien wyczerpać wszelkie możliwości dowodowe do ustalenia stanu sprawy w dacie wydania decyzji. Okoliczność, że w sprawie brak jest dokumentów z lustracji gospodarstwa przez pracowników urzędu gminy w [...] nie świadczy o tym, iż takich dokumentów nie było. Pracownicy prowadzący procedurę przejęcia tego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nie dokonaliby tego przejęcia, bez uprzedniego sprawdzenia głównej przesłanki regulującej to przejęcie.

W ocenie skarżącej na tę okoliczność winno być przeprowadzone postępowanie dowodowe (przesłuchanie naczelnika gminy, który wydawał przedmiotową decyzję

w 1979 roku, a także pracowników urzędu gminy gdy R. B. wnosił o przejęcie gospodarstwa). Niewątpliwie przyjęcie za dowód jedynie oświadczeń wnioskodawcy nie wyczerpuje znamion kompletnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zaistnienie sytuacji kompletnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dopiero daje podstawę do wydania decyzji.

Skarżąca wskazuje, że minister w prowadzonym postępowaniu pominął zarzut pozbawienia udziału M. W. oraz właścicieli działek nr [...],[...],[...],[...],[...] (numeracja po scaleniu) oraz działek nr [...],[...], które weszły w skład działki nr [...] (numeracja po scaleniu) – sprzedane osobie fizycznej, a pochodzących z gospodarstwa rolnego należącego do Z.B.. Oznacza to, że strony postępowania nieważnościowego zostały niewłaściwie ustalone, co stanowi rażące naruszenie art. 28 k.p.a.

Gmina [...] zauważa, że R. B. nie kwestionował w żaden sposób decyzji z 1979 roku. Od momentu przejęcia gospodarstwa nie były regulowane względem przedmiotowego gospodarstwa żadne należności publicznoprawne. Nie brał on udziału w procedurze scaleniowej przeprowadzonej w 1987 roku we wsi [...], a gospodarstwem zainteresował się dopiero po 37 latach od wydania decyzji. Bierność wnioskodawcy przez ponad 37 lat potwierdza, że interes prawny R. B. nie został naruszony w sposób rażący.

Minister pominął sprzeczność decyzji stwierdzającej nieważność, jaka zachodzi ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. akt P 46/13 stwierdzającym, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie jakim ten przepis nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

z rażącym naruszeniem prawa, gdy od chwili jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok wszedł w życie 21 maja 2015 roku. Nie można zgodzić się

ze stwierdzeniem organu, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący indywidualną sprawę,

czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny

w wyroku P 46/13 czy też nie. Organ winien wyjaśnić i uzasadnić dlaczego tak twierdzi

i na podstawie jakich argumentów.

Nadto skarżąca wskazywała, że doszło do nieodwracalnych skutków prawnych

w odniesieniu do Gminy [...], która jako osoba trzecia nabyła w drodze komunalizacji – decyzją Wojewody [...] z dnia [...]września 1994 roku, prawo własności działek nr [...],[...]i [...]wchodzących w skład po scaleniu działek oznaczonych nr [...]i [...]o łącznej powierzchni 2,11 ha. Jej zdaniem niezasadne jest stanowisko Ministra jakoby późniejsze losy prawne przejętej nieruchomości w odniesieniu do działek [...],[...]i [...]powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1979 roku. Fakt nabycia prawa własności w/w nieruchomości przez gminę w drodze decyzji komunalizacyjnej jest wynikiem tego, że na mocy decyzji Naczelnika Gminy właścicielem działek stał się Skarb Państwa w dobrej wierze. Taką sama wiarą charakteryzuje się nabycia prawa przez Gminę [...]. Niezrozumiałym i błędnym jest akceptacja przez organ stanowiska, iż w części dotyczącej gruntów o pow. 2,08 ha decyzja o przejęciu gospodarstwa od Z. B. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ działki będące przedmiotem przejęcia o nr [...],[...],[...],[...],[...] zostały przydzielone innym uczestnikom scalenia, bądź jak działki nr [...],[...], które weszły w skład działki nr [...]sprzedane osobie fizycznej, w związku z czym w odniesieniu do tej części gospodarstwa zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Skarżąca wskazuje, że doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania traktowania procesowego Gminy [...] i innych podmiotów (osób fizycznych) wobec których stwierdzono podjęcie decyzji z naruszeniem prawa.

Skarżący Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]zaskarżonej decyzji zarzucał:

- rażące naruszenie przepisów art. 7, 75, 77, 80, 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wydanie decyzji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 2 ust.1 ustawy i § 1 ust.1 rozporządzenia poprzez rażąco błędne przyjęcie i wykładnię, że gospodarstwo rolne w czasie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy [...] nie posiadało cech gospodarstwa opuszczonego;

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wynikając ej z niej zasady pewności prawa, czy tez bezpieczeństwa prawnego, będącej gwarancją ochrony praw nabytych

i nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. akt P 46/13, w którym orzeczono, że przepis art. 156 § 2 k.p.a., w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy jest niezgodny z art. 156 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]w zakresie działki nr [...].

Uzasadniając skargę skarżący Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne podnosił, że organ wydając decyzję w części stwierdzającej nieważność

co do działki nr [...]– stanowiącą obecnie własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych naruszył przepisu prawa materialnego tj. art. 2 ust.1 ustawy i § 1 ust.1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie i wykładnię definicji gospodarstwa rolnego opuszczonego oraz rażąco naruszył przepisy postępowania – art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na wydanie decyzji.

Skarżący zwracał uwagę na fakt, iż wnioskodawca R. B. osobiście zwrócił się do organu o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa motywując to tym, że nie jest ono użytkowane i nigdy nie będzie. Ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby nie była spełniona jedna z przesłanek – opuszczenia tego gospodarstwa. Fakt zameldowania nie może świadczyć o faktycznym zamieszkiwaniu w tym gospodarstwie. Przeczy temu oświadczenie złożone przez wnioskodawcę, że nie będzie prowadził i uprawiał tego gospodarstwa. Fakt zameldowania jest wyłącznie domniemaniem zamieszkiwania pod danym adresem i nie stanowi dowodu zamieszkiwania. R.B. nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność zamieszkiwania w przedmiotowym gospodarstwie rolnym w 1979 roku. W związku z faktem zaprzestania uprawiania gospodarstwa i złożenia dobrowolnego wniosku o jego przejecie przez Skarb Państwa fakty dotyczące zamieszkiwania winny być poddane szczególnej i wnikliwiej analizie z uwagi na tryb stwierdzania decyzji wydanej 40 lat wcześniej. Nadto z dokumentu urodzenia R. B. wynikało, że jego rodzice zamieszkiwali w miejscowości [...], a nie [...]. Ta okoliczność również nie została wyjaśniona. Jeżeli faktycznie rodzice R. B. zamieszkiwali w miejscowości [...], to istotne dla sprawy było ustalenie, gdzie faktycznie położone było siedlisko i czy stanowiło zorganizowaną całość związaną z tym gospodarstwem. Zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w miejscowości [...], gdzie był zameldowany R. B. znajdował się inny dom mieszkalny, który w żaden sposób nie był związany z gospodarstwem.

Skarżący wskazywał, że na uwagę zasługuje fakt, że decyzja Naczelnika Gminy była wydana w 1979 roku. Przez przeszło 30 lat wnioskodawca nie interesował się i nie kwestionował tej decyzji, co może być wyrazem braku naruszenia jego interesu

i rażącego naruszenia prawa w stosunku do zainteresowanego. O powyższym świadczy również fakt, że nie brał on udziału w procedurze scaleniowej wsi [...], która miała miejsce w 1987 roku.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza również art. 2 Konstytucji RP

i wynikającej z niej zasady pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego będącego gwarancją ochrony praw nabytych 40 lat temu.

W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Podnosił, że organ wskazywał na dokumenty potwierdzające zamieszkiwanie R. B. w przedmiotowym gospodarstwie i nie podstaw do uznania, iż w tym zakresie organ rażąco naruszył prawo. Argumentował, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy – organ winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w postepowaniu zwykłym.

Okoliczność braku udziału wszystkich stron postępowania w postępowaniu administracyjnym ewentualnie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania – stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania,

w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02.2011 r., sygn. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 r., sygn. akt II OSK 2344/11).

Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ

w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 Kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją własną decyzję z [...]sierpnia 2017 roku, nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]października 2016 roku, nr [...]w części stwierdzającej nieważność Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1979 roku, nr [...] orzekającej o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego, położonego we wsi [...] odnośnie działki nr [...] o pow. 1,73 ha (stanowiącej obecnie część działki nr [...]o pow. 2,51 ha) oraz działek nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,18 ha (stanowiących obecnie część działek nr [...] i nr [...]o łącznej powierzchni 2,15 ha).

Organ uznał, że Wojewoda [...] po przeprowadzonym postepowaniu

w trybie nadzorczym uznał, iż decyzja Naczelnika Gminy z [...]lutego 1979 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 2 ustawy oraz § 1 rozporządzenia.

Wskazywał, że przesłankami przejęcia gospodarstwa rolnego bez odszkodowania na własność Państwa - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. było rzeczywiste opuszczenie gospodarstwa, zakwalifikowanego do gospodarstw rolnych przez zaniechanie jego uprawiania w całości lub w większej części przez właściciela lub uprawnione przez niego osoby (wyrok SN z 24 maja 2012 r., II CSK 558/11, OSP 2013/9/92).

Z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. wynika, że gospodarstwa rolne, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu [...]kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Przepis ten był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądowym, spotykając się z jednolitą interpretacją. Zgodnie z nią, na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) mogło być przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności

i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa,

a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania

i oceny tych przyczyn (wyrok NSA z 18 września 1998 r., II SA 1108/98, Lex 41791;

2 września 2005 r., I OSK 26/05, Lex 1089827). Zastosowanie powołanej ustawy wymagało spełnienia wyraźnie określonych przesłanek, a więc koniecznie ustalenia,

że przejmowane gospodarstwo ma cechy gospodarstwa rolnego oraz, że jest rzeczywiście opuszczone, a nie jest nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia (wyrok NSA z 17 grudnia 2010 r., I OSK 282/10, Lex 745198). Wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nim nie interesuje, natomiast warunkiem przejęcia było spełnienie dwu przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) i zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części (wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1482/09, Lex 745043). Pomocą dla takiego stanowiska prawnego było określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, będącego aktem wykonawczym do ustawy z 1957 r. (art. 2 ust. 3 pkt 1 tej ustawy),

że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Stanowisko orzecznictwa wskazuje na dość surowe wymagania, które musiały zostać spełnione dla skuteczności zastosowania powołanych przepisów.

Wojewoda dysponował jedynie treścią decyzji Naczelnika Gminy z 1979 roku oraz wnioskiem R. B..

Organ w toku postepowania nieważnościowego poczynił ustalenia( na podstawie dokumentu zameldowania, wysłuchania R. B.), iż nie opuścił on gospodarstwa do 1985 roku i zamieszkiwał tam z rodziną. W tej sytuacji uznał, iż nie spełniona była przesłanka do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa w postaci opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa.

Decyzja wojewody o stwierdzeniu nieważności w części decyzji z 1979 roku nie została zaskarżona w trybie zwykłym. Skarżący Gmina [...] i Lasy Państwowe dopiero wniosły o stwierdzenie jej nieważności.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym

i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej wątpliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 roku, sygn. akt II GSK 1333/15, LEX nr 2205629).

Z tego też powodu zarzuty skarg odnoszące się do niezebrania pełnego materiału dowodowego, jego wadliwej oceny co do faktu czy przejęte gospodarstwo rolne decyzją Naczelnika Gminy [...] z 1979 roku było gospodarstwem opuszczonym nie mogą odnieść zamierzonego skutku, zwłaszcza, że od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]października 2016 roku żadna ze stron się nie odwołała. W związku z tym za nieuzasadnione należy uznać podnoszone zarzuty rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej - art. 7, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a.

Wojewoda w przedmiotowej decyzji dokonał oceny przesłanek co do rażącego naruszenia prawa. Polemika z prawidłowością zebranego materiału i wyciągniętych wniosków mogła mieć tylko miejsce w trybie odwoławczym, który nie został uruchomiony. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu mogło być rażące naruszenie prawa przez Wojewodę [...]wydającego decyzję z dnia [...]października 2016 roku, nr [...].

Wojewoda wydając swoją decyzję przeprowadził ocenę i uznał, że co do części działek nie można stwierdzić nieważności ponieważ zaszły nieodwracalne skutki prawne, w związku z przejściem prawa własności na inne podmioty w toku postepowania scaleniowego, co do działek które są działkami Skarbu Państwa i Gminy [...] (w związku z komunalizacją) nie można mówić o nieodwracalnym skutku prawnym. Jeżeli cofniecie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny decyzji jest nieodwracalny.

Organ odniósł się do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. akt P 46/13 gdzie sąd konstytucyjny orzekł, że ,,art. 156 § 2 k.p.a.

w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP‘’ uznając, że poprawianie stanu prawnego należy do ustawodawcy.

W obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przywołanym wyrokiem TK.

Zarzuty co do pominięcia pewnych osób w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 27 września 2017 roku, sygn. akt II OSK 132/16, LEX nr 2417973).

W ocenie Sądu decyzji Wojewody [...]nie można postawić zarzutów rażącego naruszenia prawa, a przedstawione zarzuty wynikają z odmiennej oceny faktycznej i prawnej decyzji Naczelnika Gminy [...] z 1979 roku oraz skutków jakie one wywołała.

Trafnie organ wskazywał, iż braku udziału strony w toku postępowania może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie ma znaczenia w sprawie

o stwierdzenie nieważności decyzji.

Z tych też względów obie skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.