Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2747/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1820/16 w sprawie ze skargi P. P. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1820/16, uwzględniając skargę P. P., uchylił akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Aktem z dnia [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie przepisów art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) – dalej powoływana, jako: "ustawa organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" w związku z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z dniem [...] stycznia 2013 r., powołał P. P. na stanowisko dyrektora Instytutu [...] na czas określony, tj. do dnia 1 stycznia 2018 r.

Aktem z dnia [...] września 2016 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołał skarżącego ze stanowiska dyrektora Instytutu [...], nie uzasadniając w żaden sposób swojego aktu odwołania.

Skarżący, pismem z dnia [...] września 2016 r., zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji odwołującej go ze stanowiska dyrektora Instytutu [...], zarzucając Ministrowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym z rażącym naruszeniem art. 107 § 1-3 K.p.a. oraz art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - polegającym na ich niezastosowaniu. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o cofnięcie decyzji o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, ewentualnie o uchylenie aktu odwołania i ponowne rozpatrzenie zasadności podjęcia decyzji w tym zakresie.

W dniu 23 września 2016 r. skarżący, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. odwołującą skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Spornej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 - 3 k.p.a. - poprzez uchybienie normom prawnym wyrażonym w tych przepisach i ich niezastosowanie;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - poprzez uchybienie normie prawnej wyrażonej w tym przepisie i jej niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Nagrodowego wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie - z ostrożności procesowej - o odrzucenie skargi, jako przedwczesnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że ocena zgodności z prawem odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Minister wskazał, że oświadczenie o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, wobec braku wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia sprawy do sądu administracyjnego, musi być traktowane wyłącznie, jako oświadczenie ze stosunku prawnopracowniczego, co w konsekwencji uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. Ponadto, Minister uznał, że nawet, gdyby odwołanie dyrektora instytucji kultury następowało w drodze decyzji, jak to sugeruje skarżący, to w takim przypadku zastosowanie musiałby znaleźć ustalony przepisami prawa tryb odwoławczy. W tej sytuacji, organ uznał, że jeżeli organizator będący ministrem konstytucyjnym wydawałby decyzję w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury, w takim wypadku, wobec braku odmiennych przepisów, zastosowanie musiałyby znaleźć przepisy regulujące kwestie autokontroli decyzji administracyjnej oraz sądowej kontroli takiego aktu, w szczególności przepisy art. 127 § 3 K.p.a., art. 35 § 3 in fine K.p.a. i - co oczywiste - art. 53 § 1 P.p.s.a. i art. 54 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżony akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r., wydany w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Instytutu [...], narusza przepisy prawa. Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odwołując skarżącego, nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając wspomniany akt w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się do stanowiska organu w kwestii kognicji sądu administracyjnego, Sąd wskazał, że - jeśli chodzi o właściwość rzeczową (kognicję) sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty dotyczące odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w pełni podziela, prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że rozstrzygnięcie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej rozstrzygającym o indywidualnych prawach i obowiązkach osoby odwoływanej i z tej przyczyny podlega kontroli sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, LEX nr 1113792). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w judykaturze sądów administracyjnych utrwaliło stanowisko się o ich podwójnym charakterze, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Podzielił przy tym stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, w którym NSA jednoznacznie wskazał, że: "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy".

Brak było również podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na jej rzekomą przedwczesność. Nie ulega bowiem wątpliwości, zdaniem Sądu, że strona skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego miała jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (co uczyniła w piśmie z dnia 14 września 2016 r.), natomiast nie musiała czekać na odpowiedź organu na wspomniane wezwanie.

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury nie została pozostawiona swobodnej decyzji organizatora, albowiem akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w powołanym wyżej przepisie art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ocenie Sądu, ma to także taką konsekwencję, że wydanie aktu odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw. W dotychczasowym orzecznictwie oraz poglądach doktryny przyjmuje się wyraźnie, że odwołanie dyrektora instytucji kultury podlega kontroli sądu administracyjnego pod kątem tego, czy podane w uzasadnieniu tego aktu okoliczności są prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem oraz czy zachowano określony ustawą tryb poprzedzający odwołanie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając sporny akt odwołania z dnia 6 września 2016 r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a., albowiem w żaden sposób nie uzasadnił wydanego aktu, a więc tym samym nie wskazał w ogóle, która przyczyna (przesłanka) odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został on powołany - zaszła w niniejszej sprawie, co dawało rzekomą podstawę do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając go w zakresie punktu 1 i 2 oraz domagając się jego zmiany w ww. zakresie i odrzucenia skargi oraz zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie – uchylenia zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a." zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej nad aktem odwołania dyrektora instytucji kultury, podczas gdy akt ten nie był aktem z zakresu administracji publicznej, a więc nie był aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowiąc akt (oświadczenie woli) z zakresu prawa pracy,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 i 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie skutkiem czego WSA w Warszawie nie odrzucił skargi w sprawie, która nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a jest sprawą cywilną - sprawą z zakresu prawa pracy, do rozpatrzenia której właściwym był sąd powszechny (sąd pracy), który nie odrzucając pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, uznał się właściwym merytorycznie i na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 r. rozpoznał sprawę (orzeczenie Sądu Rejonowego dla [...] - sygn. akt [...]),

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. nieodniesienie się do zgłoszonego na rozprawie i w piśmie procesowym pełnomocnika organizatora o uznaniu się przez sąd powszechny za właściwy w sprawie i rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd Rejonowy dla [...] w sprawie sygn. akt [...],

b) brak należytego uzasadnienia kognicji sądu administracyjnego do kontroli zaskarżonego oświadczenia organizatora o odwołaniu skarżącego,

c) fakt, że uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie uznając, że oświadczenie organizatora o odwołaniu skarżącego narusza przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a.

d) brak wyjaśnienia podstawy prawnej dla obowiązku uzasadnienia oświadczenia woli o odwołaniu dyrektora instytucji kultury,

e) niewyjaśnienie przyczyn, dla których oświadczenie woli o odwołaniu skarżącego miało nastąpić z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej w tym art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a.,

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej sprawy.

5. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. przepisu art. 15 ust 1 i 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 70 Kodeksu pracy poprzez uznanie, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej, podczas gdy stanowi ono odwołanie w rozumieniu art. 70 kodeksu pracy,

6. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. przepisu art. 15 ust 1 i 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 31 Kodeksu pracy poprzez uznanie, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a nie czynnością z zakresu prawa pracy przy dokonaniu, której organizator będący Ministrem Kultury i Dziedzictwa działa jako organ zobowiązany do stosowania procedury administracyjnej a nie jako podmiot upoważniony ustawą do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec dyrektorów instytucji kultury.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca podnosi zarzuty naruszenie prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, których wadliwa wykładnia i niewłaściwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższy związek treściowy, zarzuty skargi poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć należy, że podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, co oznacza, że istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Wypływa to z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, związanych z realizacją zasady praworządności.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym aktem z dnia 6 września 2016 r., podjętym na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołał skarżącego P. P. ze stanowiska dyrektora Instytutu [...], nie uzasadniając w żaden sposób swojej decyzji. Podkreślić trzeba, że P. P. został powołany w dniu [...] grudnia 2012 r. przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na stanowisko dyrektora Instytutu [...], na czas określony, do dnia 1 stycznia 2018 r.

Zgodnie z art. 8 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych organizują działalność kulturalną, tworząc państwowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Podmioty te zwane są organizatorami kultury (art. 10 ustawy). W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Z kolei przepis art. 15 ust. 6 ustawy enumeratywnie wymienia pięć przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany.

Odnotować trzeba, że zgodnie ze Statutem, Instytut [...] jest państwową instytucją kulturalną działającą na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (§ 1 Statutu). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest organizatorem Instytutu i sprawuje nad nim nadzór (§ 3 ust. 2 i 4 Statutu). Zgodnie z § 6 ust. 3 Minister powołuje i odwołuje dyrektora Instytutu.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że kwestionowany akt odwołania ze stanowiska dyrektora Instytutu [...] jest aktem podjętym przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15 stwierdził, że podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. W związku z tym, taka kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym, zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7).

Jak wskazano wyżej przepis art. 15 ust. 6 ustawy, wymienia przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W przedmiotowej sprawie niewątpliwe było to, że skarżący został powołany na czas określony (do dnia 1 stycznia 2018 r.). Jednakże wbrew błędnemu przekonaniu organu, regulacja art. 15 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przewidująca zastosowanie, w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, przepisów art. 68-72 Kodeksu pracy, nie oznacza, że dyrektor, powołany na czas określony, może być odwołany bez żadnego uzasadnienia. W przepisach ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zostały bowiem wskazane przesłanki odwołania dyrektora powołanego na czas określony, co oznacza, że prawidłowe – legalne odwołanie ze stanowiska nie jest możliwe z pominięciem wskazania, jako podstawy odwołania, tych przesłanek. Brak uzasadnienia prowadzi do sytuacji, w której niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem aktu odwołania ze stanowiska, jako aktu o charakterze publicznoprawnym (por wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, LEX nr 2431251).

Akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, chociaż ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora ma związek z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy. Na pewno z faktu, że w pewnym zakresie, w sprawach nieuregulowanych, znajdują zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy, nie wynika, że akt o odwołaniu może być pozbawiony uzasadnienia.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie akt organizatora o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ma charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, jako aktu o charakterze publicznoprawnym (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11; z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994 r. nr 2, poz. 46) oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. "Nie ma, więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy. Inaczej rzecz ujmując, takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych [...] nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej".

Zauważyć należy, że pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektorów instytucji kultury przemawia nadto utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96, ONSA 1997 r., nr 2, poz. 48).

Powyższe uwagi i analizy prowadzą do wniosku, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiemu aktowi nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ ma on charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego. Mając na względzie poczynione rozważania, nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem postanowień art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd bowiem dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu, jako podlegającego kognicji sądu administracyjnego.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki, w ramach swojej kognicji, oceniał legalność aktu indywidualnego o odwołaniu z funkcji dyrektora instytucji kultury, a nie aktu prawa miejscowego, czy innego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego, bądź terenowych organów administracji rządowej.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak należytego uzasadnienia przyjętego stanowiska. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, jaki stan faktyczny i prawny przyjął za podstawę orzekania oraz wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zwłaszcza nie można podzielić zarzutu, że Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym przez to, że nie odniósł się do zgłoszonego na rozprawie i w piśmie procesowym informacji pełnomocnika organizatora o uznaniu się przez sąd powszechny za właściwy w sprawie i rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd Rejonowy dla [...]w sprawie sygn. akt [...]. Przede wszystkim wyrok ten nie został przedłożony do akt sprawy. Ponadto trzeba wskazać, że treść wyroku sądu powszechnego – sądu pracy nie ma znaczenia prawnego w procesie oceny legalności aktu z zakresu prawa publicznego.

Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił wszelkie istotne fakty i okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak również dokonał właściwej egzegezy norm art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wyrazem tego jest uzasadnienie wyroku, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację. Podkreślić przy tym należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem, strony, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Na gruncie niniejszego postępowania kasacyjnego należy podkreślić kwestię dotyczącą dualistycznego (dychotomicznego), publiczno-prywatnego charakteru aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, co wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zostało przez Sąd pierwszej instancji dostrzeżone.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.