Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 402/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust 1 pkt 1, ust 3, art. 5 ust 2, art. 10 ust 1, art. 16 ust. 1x2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego K. S., od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2020 roku, oznaczonej nr [...], orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji dotyczącej zawarcia umów lub porozumień pomiędzy Gminą M., a A S.A. do umowy w przedmiocie oddania w dzierżawę gruntów i obiektów infrastruktury technicznej, poza aneksem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium opisało na wstępie przebieg postępowania podając, że wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Gminy M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Gmina M. oraz spółka A S.A. z/s w W. (dalej także jako spółka, przedsiębiorstwo), tj. strony umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie oddania w dzierżawę gruntów i obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością Gminy M. opisanych w zarządzeniu Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. zmienionym zarządzeniem Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., zawarły jakiekolwiek aneksy lub porozumienia zmieniające przedmiotową umowę dzierżawy, poza aneksem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Wnioskodawca wystąpił również o przesłanie w formie elektronicznej kopii aneksów lub porozumień zmieniających ww. umowę dzierżawy nr [...] jeżeli od momentu jej zawarcia tj. od dnia [...] października 2019 r., treść umowy uległa zmianie (poza aneksem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r.).

Opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji orzekł o odmowie udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej w zakresie zgłoszonego wniosku. Organ pierwszej instancji w podjętej decyzji ocenił, że wnioskowana informacja nie jest nakierowana na troskę o sprawy publiczne. Wniosek skarżącego dotyczy bowiem mienia komunalnego, które zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. [...]) powinno zostać wydane Gminie M. przez Przedsiębiorstwo B sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej B). Mienie to do dnia dzisiejszego nie zostało wydane Gminie M. na skutek szeregu postępowań cywilnych zainicjowanych przez B i uzyskanych w toku nich zabezpieczeń. Zawarcie w dniu [...] października 2019 r. umowy dzierżawy pomiędzy Gminą M., a A S.A. z siedzibą w W. nie skutkowało wydaniem tej spółce przedmiotowego mienia. Organ ten ocenił zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest zatem nakierowany zgodnie z celem ustawy na troskę o sprawy publiczne, lecz na umożliwienie zapoznania się z tymi informacjami przez B w celu prowadzenia określonych działań procesowych przeciwko Gminie M. oraz A S.A. i zapobieżenia wydania tego mienia komunalnego Gminie. Ujawnienie żądanych informacji posłuży w ocenie organu wyłącznie B w do utrzymywania się posiadaniu przedmiotowego mienia, popierania i podejmowania dalszych działań, aby pozbawić Gminę M. możliwości czerpania korzyści z objętego przedmiotem umowy mienia. Zatem wniosek nie jest złożony w interesie publicznym lecz prywatnym przeciwników procesowych Gminy M. Na możliwość tego rodzaju odmowy udzielenia informacji wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2018 r. sygn. I OSK 1259/18 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ pierwszej instancji ocenił, że to, kto jest formalnym wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu pozostaje bez znaczenia, jako że uzyskanie przez informację statusu informacji publicznej pozwala na jej dalsze jej ujawnienie, w tym B, Ponadto organ wyjaśnił, że w jego ocenie żądana informacja nie może zostać ujawniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa A S.A. W tym zakresie organ zwrócił się w dniu [...] maja 2020 r. do tej spółki w celu wykazania, że wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa tej spółki. W dniu [...] maja 2020 r. Spółka złożyła szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie podnosząc między innymi, że wnioskowane informacje stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa i ujawnienie ich wnioskodawcy stanowić będzie naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy oraz stanowić będzie czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej UZNK). Przesłanki do uznania zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa przez spółkę w zakresie wnioskowanych informacji spełnione zostały w zakresie całej treści żądnej informacji. Informacje te zawierają bowiem dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, a spółka podjęła, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności (por, art. 11 ust. 2 UZNK.). Tajemnica przedsiębiorstwa zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy nie podlega ujawnieniu. Spółka wskazała również, że w przypadku ujawnienia wnioskowanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej stałyby się one informację publiczną, czyli informacją dostępną dla każdego. W takim przypadku informacje te będą wykorzystane przez konkurencyjne wobec A S.A. przedsiębiorstwa, a tym przez bezpośredniego konkurenta spółki w regionie, tj. B. Ponieważ B prowadzi bezpośrednio lub pośrednio wobec A S.A. szereg działań mających na celu uniemożliwienie lub utrudnienie spółce prowadzenia działalności gospodarczej w celu dostawy wody pitnej na obszarze Gminy M., ujawnienie wnioskowanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej może doprowadzić do wyrządzenia A S.A. poważnej szkody majątkowej.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w ustawowym terminie wniósł skarżący kwestionując skarżoną decyzję co do jej podstaw faktycznych i prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym miało na uwadze unormowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej "ustawa"). Podniosło między innymi, że stosownie do art. 1 ust 1 oraz art. 6 ustawy, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności wyrażona w art. 6 ustawy. Przy wykładni zapisów ustawowych należy kierować się także przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona i odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Według art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu okoliczności sprawy uznało, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z przepisami materialnymi i procedurą, jako taka nie zasługuje więc na uchylenie lub zmianę, jakkolwiek Kolegium nie w całości podzieliło dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę złożonego wniosku. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji domniemania wykorzystania przez wnioskodawcę objętych wnioskiem informacji w toczących się procesach sądowych lub jako podstawę do utrzymywania się posiadaniu przedmiotowego mienia, popierania i podejmowania dalszych działań, aby pozbawić Gminę możliwości czerpania korzyści z objętego przedmiotem umowy mienia nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, a dokonane przez organ pierwszej instancji w tym zakresie domniemanie Kolegium oceniło jako zbyt daleko idące.

Jednakże organ odwoławczy dostrzegł zasadność odmowy udzielenia wnioskowanej informacji z uwagi na przepis art. 5 ust. 2 ustawy, a więc ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Kolegium analizując zakres złożonego wniosku oceniło, że całość żądanej informacji objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Do takiego wniosku prowadzi ustalenie, że udzielając informacji związanych z zawartymi umowami, aneksami i porozumieniami do nich, przy założeniu, że w ich treści znajdować się mogą dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. W dniu [...] maja 2020 r. spółka złożyła szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie podnosząc, że wnioskowane informacje stanowią w całości tajemnicę tego przedsiębiorstwa i ujawnienie ich wnioskodawcy stanowić będzie naruszenie art. 5 ustawy, a ponadto spółka podjęła, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Kolegium zauważyło, że wskazując na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę wyłączenia dostępu do informacji publicznej, organ powinien oceniać zaistnienie w sprawie tej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, badając każdorazowo zarówno formalny, jak i materialny element tajemnicy przedsiębiorcy. W wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 679/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Wskazać także należy, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki:

1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę;

2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;

3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.

Analiza okoliczności sprawy doprowadziła zatem Kolegium do wniosku, że wnioskowana przez stronę informacja podlega ochronie na zasadzie art. 5 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W skardze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że całość wnioskowanej informacji jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy na podstawie wyłącznie zajętego stanowiska prywatnego przedsiębiorcy, a także ogólnemu domniemaniu, że informacje związane z zawartymi umowami, aneksami i porozumieniami do nich, przy założeniu, że w ich treści znajdować się mogą dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnienie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwe dostępne do takich osób, mogą w tym konkretnym przypadku stanowić tajemnice przedsiębiorcy. Jest to niewłaściwa interpretacja i zastosowanie przepisów szczególnych w sposób zbyt ogólny i niewystarczający na powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa w tym stanie faktycznym, ponieważ ujawnienie informacji publicznej nie może być ograniczone tylko i wyłącznie z powodu subiektywnej oceny podmiotu prywatnego, który jest stawiany wyżej niż interes publiczny,

2) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje zawarte w pkt. [...] ust. [...] Porozumienia zawartego pomiędzy Gminą a wymienioną spółką stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy zgodnie z treścią pisma z dnia [...] maja 2020 r. informacje zawarte w pkt. [...] ust. [...] Porozumienia nie stanowią postanowień umownych, a tym samym nie są tajemnicą przedsiębiorcy.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zupełnie dowolną ocenę zgormadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie wyłącznie na podstawie deklaracji spółki, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy warunkiem uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa jest weryfikacja deklaracji złożonych przez przedsiębiorcę, w tym przypadku wymienioną spółkę i ustalenie czy informacja publiczna stanowi jednocześnie tajemnicę przedsiębiorstwa,

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji i ograniczenie się jedynie do wskazania, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, podczas gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stanowiącej jednocześnie tajemnicę przedsiębiorstwa, odmawiając udzielenia informacji publicznej powinien dokładnie wyjaśnić na czym polega tajemnica przedsiębiorstwa, nie ograniczając się jedynie do wskazania, że informacja jest tajemnicą przedsiębiorstwa.

Na tle tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na poparcie skargi w szczególności argumentowano, że organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego uznaje informacje objęte wnioskiem za tajemnicę przedsiębiorstwa, a jedynie opiera się na oświadczeniu przedsiębiorcy. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 197/20) przyczyny odmowy udzielenia informacji publicznej przez jednostkę sektora finansów publicznych muszą być w sposób dostateczny skonkretyzowane, aby odmowa udzielenia informacji publicznej była weryfikowalna. Zgodnie bowiem z przepisem art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 839) klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis ten wprowadza regułę uznawania klauzul umownych sporządzanych w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, wyłączających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, za niezawarte. Warunkiem uznania klauzuli za niezawartą jest to, że wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż przepis ten dopuszcza wyłączenie jawności informacji zawartych w takich umowach z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny dlaczego i w jakim zakresie wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa winna być zastrzeżona w sposób pełny i na odpowiednio wczesnym etapie, a nie w odpowiedzi na zapytanie organu w tym zakresie. Prawidłowe zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa powinno zostać zastrzeżone już na etapie zawierania porozumienia i wprost wynikać z jego treści. Tymczasem organ odmówił w całości udostępnienia treści porozumienia co sugeruje, że w treści porozumienia nie zostały zawarte stosowne zastrzeżenia i dopiero w sytuacji złożenia wniosku o udostępnienie treści porozumienia organ powołał się na rzekomą tajemnicę przedsiębiorstwa. Pkt [...] porozumienia został zatytułowany "[...]", jednak na podstawie treści samego tytułu trudno ustalić zakres poufności, a tym bardziej uznać, że informacje poufne stanowią jednocześnie tajemnicę przedsiębiorstwa. Z decyzji nie wynika nawet wprost czy odmowa jest spowodowana rzeczywiście ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, czy też własną interpretacją organu wskazującą, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

W przeświadczeniu skarżącego w zakres postanowień umownych, mających stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazanych wyraźnie w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., nie weszły informacje zawarte w pkt. [...] ust. [...] porozumienia. Oznacza to w konsekwencji, że dokonanie przez organ I instancji zanonimizowania porozumienia także i w zakresie powyższej jednostki redakcyjnej i odmowa udzielenia skarżącemu tej informacji publicznej automatycznie oznacza, że wydana decyzja narusza przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (przez błędne zastosowanie), ponieważ w ocenie stron porozumienia, pkt [...] ust. [...] nie zawiera informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżący zaznaczył, że umowa dzierżawy, której dotyczy przedmiotowe porozumienie, została zawarta w wyniku jawnego przetargu.

Dalej stwierdził, że organ II instancji wyłącznie na podstawie pisma spółki z dnia [...] maja 2020 r. uznał, że informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w żaden sposób nie weryfikując tej deklaracji. Z chronioną tajemnicą przedsiębiorstwa możemy mieć do czynienia w sytuacji, gdy organy władzy publicznej dysponują pewnymi informacjami zgłaszanymi im przez przedsiębiorcę, niedotyczącymi jednak bezpośrednio majątku publicznego - mienia komunalnego. Wszakże tajemnica nie występuje, gdy chodzi o treść umowy zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego, która to umowa bezpośrednio dotyczy rozporządzenia mieniem komunalnym i została zawarta w wyniku przeprowadzenia jawnego przetargu. W zaskarżonej decyzji organ nie precyzuje jaki jest zakres poufności przedmiotowego porozumienia. Nie wyjaśniono również czego miałyby dotyczyć chronione informacje, a zatem nie zostały spełnione przesłanki (materialna i formalna) odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na zaistnienie konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji odmawiającej udostępnienia skarżącemu na jego wniosek informacji publicznej w postaci udzielenia informacji (przesłania kserokopii) dotyczących aneksów lub porozumień zmieniających zawartą przez gminę ze spółką akcyjną umowy w przedmiocie oddania w dzierżawę gruntów i obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością gminy.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej przywoływana w skrócie także jako "ustawa") stanowi generalną zasadę udostępniania informacji publicznej. W myśl art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych doprecyzowało tę definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przepis art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy wyraźnie określa, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, między innymi osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Bezsprzecznie zatem wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, co z kolei powoduje, że powinna ona zostać udostępniona, chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu tajemnicę przedsiębiorcy i ten przepis prawa organy zastosowały w sprawie.

Wprawdzie pojęcie to nie zostało zdefiniowane w tym akcie prawnym, lecz terminem "tajemnica przedsiębiorstwa" ustawodawca posługuje się w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1010) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Dla uruchomienia ochrony wskazanej w cytowanym przepisie konieczne jest zatem, aby dana informacja była poufna, a więc nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki - WSA w Poznaniu z 10.10.2013 r., IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10.07.2013 r., II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12.02.2015 r., I OSK 759/14). Powołany przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny (wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2112/13) a na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego "przepis art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze" (por. wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. sygn. akt I CKN 1159/00, LEX nr 49482).

W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w kwestii żądanych przez skarżącego dokumentów, jak wynika z akt administracyjnych – organy w spornej materii przyjęły, że skutecznie spółka zastrzegła informacje jako mające walor tajemnicy przedsiębiorstwa w znaczeniu wyżej podanym. Tym samym organy obu instancji przyjęły że zostały łącznie spełnione przesłanki formalne i materialne do uznania, że w rozpatrywanym przypadku chodzi o informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu ocena organu odwoławczego zaprezentowana w zaskarżonej decyzji nie może być uznana za prawidłową, gdyż przede wszystkim ogólnikowo tylko odnosi się do wyjaśnień spółki zamieszczonych w piśmie z [...] maja 2020 r. i na tym poprzestaje. Tymczasem organ powinien był dokonać wnikliwej analizy i zweryfikować w pełni, obiektywnie, czy istotnie oraz jakie to konkretnie informacje, o których mowa w twierdzeniach spółki, znajdują faktyczne odzwierciedlenie w treści żądanych we wniosku dokumentów. Godzi się zauważyć, że wymienione pismo stanowi wyjaśnienie spółki w odpowiedzi na zapytanie organu pierwszej instancji zawierając jej stanowisko, z przytoczeniem przepisów ustawy i powołujące się przede wszystkim na okoliczność, że zgodnie z pkt [...] porozumienia, treść tego dokumentu i informacje dotyczące jego treści zostały objęte klauzulą poufności zaś całość treści porozumienia zawiera informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne tego przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą. Jako informacje tego rodzaju, czyli o szczególnym znaczeniu dla ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (spółki), wskazano jeszcze w tym piśmie na informacje zawarte w preambule porozumienia, w zakresie ust. [...] oraz [...] pkt [...] oraz ust. [...] i [...] pkt [...] porozumienia.

W aspekcie zatem zarówno formalnym, to znaczy w zakresie zastrzeżenia poufności, jak i materialnym dotyczącym merytorycznej kwalifikacji żądanej informacji, ocena organu odwoławczego nie została dokonana bezpośrednio w stosunku do postanowień tudzież ustaleń stron umowy, to jest w stosunku do żądanych przez skarżącego dokumentów (aneksów, porozumień do umowy dzierżawy), lecz odnosi się wyłącznie do pełnej akceptacji wskazanych wyżej wyjaśnień przedsiębiorcy (spółki) z [...] maja 2020 r., bez sprawdzenia ich wiarygodności, czyli bez skonfrontowania ich z dokumentami źródłowymi. W każdym bądź razie taki wniosek nasuwa się po lekturze zaskarżonej decyzji oraz analizie akt sprawy.

Zdaniem Sądu nie jest to działanie wystarczające i nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, czy istotnie zaistniały warunki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Niewątpliwie organ pierwszej instancji jako reprezentujący gminę będącą stroną cywilnoprawnej umowy dzierżawy zna treść wszystkich aktów zmieniających pierwotny tekst umowy dzierżawy (porozumień, aneksów etc.). Jednakże to rzeczą organu odwoławczego - w ramach kontroli instancyjnej prawidłowości wydanej decyzji w postępowaniu odwoławczym – była weryfikacja twierdzeń organu pierwszej instancji, a tym samym i wypowiedzi kontrahenta gminy, co do konstatacji, że powoływane przez obie strony rzeczonej umowy zmieniające ją aneksy tudzież porozumienia, zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej przytoczonym. Tymczasem organ odwoławczy zaniechał dokonania właściwej kontroli twierdzeń organu pierwszej instancji w tym kontekście, nie wyjaśnił zatem wszystkich okoliczności sprawy.

W zaskarżonej decyzji naruszono więc powołany przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni ocenę prawną Sądu, zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności rozpoznając ponownie odwołanie i weryfikując wyjaśnienia spółki sprawdzi treść aneksów, porozumień do umowy dzierżawy i oceni, czy zawarte tamże informacje odpowiadają definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i czy możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - dla odmowy udostępnienia tych dokumentów.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku a art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach sądowych - zwrocie uiszczonego wpisu - orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.