Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 233/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: Art.155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Decyzja zawierająca zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych  może być zmieniona w zakresie określającym miejsce prowadzenia gier w trybie art.155 k.p.a.

TEZY

Decyzja zawierająca zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych  może być zmieniona w zakresie określającym miejsce prowadzenia gier w trybie art.155 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Marzenna Zielińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 990/07 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz "F." Spółka z o.o. w W. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 września 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 990/07 oddalił skargę firmy "F." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej lokalizacji trzech punktów tych gier.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Dyrektor Izby Skarbowej w B. decyzją z dnia [...] października

2003 r. nr [...] udzielił spółce "F." z siedzibą w R. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na okres 6 lat na terenie województwa p. W dniu 28 września 2006 r. spółka "F." wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Izby Skarbowej w B. o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na zmianie dotychczasowej lokalizacji trzech punktów prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych usytuowanych w następujących lokalach:

-"T." W. P. i J. S. K. w B. przy ul. Supraska 1,

- "K. C. P. R." M. S. w A. przy ul. Wybickiego 8,

- "P. L." J. Ch. w B. przy ul. Nowosielska 38 C

na lokale, w których są prowadzone zakłady wzajemne, tj.:

- Zakłady Sportowe "P." w B. przy ul. Białówny 2/21 i przy ul. Św. Rocha 31,

- Zakłady Sportowe "P." w S. przy ul. Chłodnej 16.

Dyrektor Izby Skarbowej w B. nie uwzględnił tego wniosku i decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił dokonania zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że przepisy art. 7 ust. 1a i ust 3, art. 9 pkt 2 i pkt 3 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 ze zm.) nie zawierają regulacji prawnych pozwalających na prowadzenie w jednym lokalu gier na automatach o niskich wygranych i zakładów wzajemnych.

Minister Finansów po rozpoznaniu odwołania spółki "F." decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej w B. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że w świetle przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie jest możliwe wykonywanie działalności z gier na automatach o niskich wygranych i zakładów wzajemnych w jednym miejscu. Według Ministra Finansów przepisy art. 7 ust. 1a i ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ustanawiają odrębne miejsca do prowadzenia tych dwóch rodzajów działalności. Zakaz lokalizacji gier na automatach o niskich wygranych w miejscach prowadzenia zakładów wzajemnych wzmacnia zasada wynikająca z art. 3 ustawy, zgodnie z którą urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych i zakładów wzajemnych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej na tę decyzję przez spółkę "F." i skargę oddalił. Zdaniem Sądu I instancji istotnym problemem, jaki wyłonił się na tle rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy w świetle przepisu art. 155 k.p.a. możliwa była zmiana zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych przez zmianę lokalizacji punktów prowadzenia tych gier. Sąd I instancji podkreślił, że zastosowanie trybu określonego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowane prowadzeniem takiego postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Zezwolenie w rozpoznawanej sprawie zostało wydane spółce na określoną ilość punktów gier zlokalizowanych w miejscach wymienionych w pkt III decyzji. Stan faktyczny obejmował więc konkretne lokalizacje gier. Z treści art. 35 ust 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wynika, że zezwolenie obejmuje miejsce urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Jest to istotny element decyzji wyznaczający jej granice. Zmiana zezwolenia co do miejsca prowadzenia gier jest zmianą stanu faktycznego i istotnej cechy decyzji. Sąd I instancji uznał, że nie jest dopuszczalne zastosowanie trybu określonego w art. 155 k.p.a., gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka "F." wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych polegającą na uznaniu, że granice zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych wyznacza lokalizacja punktu, która jest istotnym elementem stanu faktycznego przesądzającym o przedmiotowej tożsamości sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji w związku z wadliwym zastosowaniem art. 155 k.p.a. i uznanie, że zmiana decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w zakresie wnioskowanym przez skarżącą nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. co było rezultatem błędnej wykładni art. 37 w związku z art. 35 ust.1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadzające się do przytoczenia poglądów doktryny bez wyjaśnienia wzajemnej relacji przepisów art. 37 i art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie pełnej wiedzy na temat motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

- art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) przez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka "F." podkreśliła, że w świetle art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych granice zezwolenia wyznacza liczba punktów gier na automatach o niskich wygranych oraz obszar województwa, na którym dozwolone jest prowadzenie takich gier. Wskazanie w zezwoleniu elementów wymienionych w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych służy jedynie umożliwieniu prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych w określonej liczbie i na terenie określonego województwa. Przepis art. 35 ust.1 ustawy ma jedynie charakter techniczny, gdyż określa co powinna zawierać treść zezwolenia. Zdaniem skarżącej granice zezwolenia wyznacza art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przyjęcie tezy, że zmiana zezwolenia polegająca na zastąpieniu niektórych punktów prowadzenia gier nowymi bez zmiany pierwotnej liczby tych punktów jest możliwa w trybie art. 155 k.p.a., pozwala skarżącej uniknąć zarzutu prowadzenia działalności gospodarczej z naruszeniem warunków zezwolenia, o czym stanowi przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Skarżąca podniosła także, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wspomnianych przepisów ustawy przez pryzmat orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 267/06, które dotyczyło odmiennej sytuacji faktycznej niż w rozpoznawanej sprawie. W powołanym orzeczeniu rozstrzygnięto o niedopuszczalności zmiany decyzji (zezwolenia) w trybie art. 155 k.p.a., w przypadku wystąpienia przez uprawniony podmiot z wnioskiem o zwiększenie liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych, a nie zmiany lokalizacji tych punktów gier w ramach przyznanego limitu. Według skarżącej zmiana ostatecznej decyzji w zakresie lokalizacji gier na automatach o niskich wygranych bez zmiany liczby punktów prowadzenia gier usytuowanych w obrębie tego samego województwa jest możliwa przez analogię do przepisów ustawy - prawo o notariacie. Na poparcie tego stanowiska skarżąca powołała się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II GSK 68/05, w którym Sąd kasacyjny orzekł o dopuszczalności zmiany decyzji o powołaniu na notariusza w zakresie przeniesienia siedziby kancelarii.

Mając powyższe na uwadze "F." spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy podkreślić, że Sąd I instancji ograniczył badanie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów wyłącznie do jej zgodności z art. 155 k.p.a. Zajął stanowisko, że zmiana decyzji - zezwolenia na prowadzenie działalności gier na automatach o niskich wygranych w zakresie lokalizacji punktów gier nie jest dopuszczalna w trybie art. 155 k.p.a. Nie odniósł się natomiast do argumentacji prawnej, podanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej decyzji Minister Finansów przyjął, że zmiana zezwolenia we wnioskowanym zakresie byłaby niezgodna z przepisami art. 7 ust. 1 a i art. 9 pkt 2 i 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, z których, zdaniem organu wynika, że nie jest dopuszczalne urządzenie w tym samym miejscu punktu gier na automatach o niskich wygranych i punktu przyjmowania zakładów wzajemnych.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia formułowaną już w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym tezę, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Stwierdził, że stan faktyczny sprawy pierwotnej (o udzielenie zezwolenia) obejmował konkretne lokalizacje punktów prowadzenia gier i dlatego zmiana tego stanu faktycznego (zmiana lokalizacji ) punktów nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. Na potwierdzenie tej tezy Sąd przytoczył, dla przykładu, trzy wyroki NSA: z 5 stycznia 2000 r. o sygn. akt. I SA 1826/98 i z 28 kwietnia 2000 r. o sygn. akt I SA 819/99,a także wyrok NSA z 28 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 267/06 w sprawie dotyczącej zmiany treści zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do sposobu rozumienia tej tezy. Przesłanki zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. są określone wyczerpująco w tym przepisie. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przez decyzję administracyjną rozumie się najogólniej rodzaj aktu administracyjnego, opartego na przepisach prawa materialnego, zawierającego władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego, określające sytuację prawną adresata (jego uprawnienia lub obowiązki) w indywidualnej sprawie, którą wyznaczają określone okoliczności faktyczne i prawne. Jeżeli więc mówimy o zmianie decyzji administracyjnej, to z istoty zmiany wynika, że nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. Stąd właśnie okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnej warunkują w pewien sposób możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Tym też można uzasadnić przytoczoną wyżej tezę, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Zawiera ona jednak uogólnienie zbyt daleko idące, ponadto nie nadaje się do mechanicznego przeniesienia do każdej sprawy o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące jest, zdaniem Sądu, stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa polegająca np. na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją (tak M. Pawłusiewicz w glosie do wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2001r., OSA 7/01, OSP z 2003r., nr 1, poz. 13, w tej kwestii też wyrok NSA z 17 stycznia 2006r., II OSK 405/05). Również odwoływanie się do istnienia tych samych okoliczności faktycznych, jako warunku zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zastrzeżenia, że nie chodzi o wszystkie okoliczności, mające pierwotnie znaczenie w tej sprawie.

Z ustawy o grach i zakładach wzajemnych wynika, że zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udziela się ze wskazaniem miejsca (miejsc) prowadzenia tych gier (art. 35 ust. 1 pkt 3). Jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie określonej w tym zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych (art. 37). Wnioskujący o udzielenie zezwolenia powinien więc dysponować odpowiednim lokalem (lokalami), spełniającymi określone w ustawie wymagania do urządzania i prowadzenia gier (art. 30 ustawy) i na dowód tego dołączyć do wniosku odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem), w którym będą urządzane gry (art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy). Określenie lokalizacji punktu (punktów) prowadzenia takich gier jest niewątpliwie elementem koniecznym zezwolenia. Stwierdzenie to nie uzasadnia jednakże wniosku, że ten element nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Ustawa przewiduje możliwość objęcia jednym zezwoleniem więcej niż jednego punktu, nie limitując liczby tych punktów i ustalając we wspomnianym art. 30 ogólne wymagania co do ich usytuowania. W świetle przytoczonych przepisów ustawy istotną przesłanką faktyczną udzielenia zezwolenia jest dysponowanie przez wnioskodawcę odpowiednim, konkretnym lokalem (lokalami) do prowadzenia gier, nie zaś konkretny adres tego lokalu czy liczba punktów - lokali prowadzenia gier. Określenie w zezwoleniu lokalizacji punktu (punktów) prowadzenia gier albo liczby tych punktów konkretyzuje treść uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia. Nie decyduje natomiast o tożsamości zezwolenia. Organ udziela zezwolenia ze względu na to, że wnioskodawca posiada konkretny, spełniający ustawowe wymagania, lokal do prowadzenia punktu gier. Nie zaś dlatego, że ten lokal znajduje się pod takim bądź innym adresem. Zmiana lokalizacji punktu gier lub liczby tych punktów, określonych w zezwoleniu jest zmianą praw i obowiązków wynikających z zezwolenia i może nastąpić w ramach tego samego zezwolenia. Nie wymaga wydania nowego zezwolenia, ponieważ nie znosi ani nie tworzy elementów - uprawnień lub obowiązków konstytuujących zezwolenie. Takim zmianom służy właśnie art. 155 k.p.a. Nie jest sporne, że w tym trybie nie są dopuszczalne zmiany podmiotowe lecz jedynie przedmiotowe, czyli zmiany dotyczące ukształtowanej decyzją sytuacji prawnej (praw i obowiązków) jej adresata. Przepis art. 155 k.p.a. nie określa kierunku ani zakresu tych zmian (z zastrzeżeniem zachowania tożsamości zmienianej decyzji). Z punktu widzenia tego przepisu nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu albo zawężeniu uprawnień lub obowiązków wynikających ze zmienianej decyzji.

Gdyby przyjąć, że określona w zezwoleniu na prowadzenie gier lokalizacja punktu gier nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. tylko dlatego, że jest to konieczny element treści decyzji o zezwoleniu, wyznaczający jej granice (tak NSA w wyroku z 28 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 267/06), to uogólnienie tego stwierdzenia prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 155 jest zbędny. W tym trybie nie byłaby bowiem dopuszczalna jakakolwiek zmiana praw lub obowiązków wykraczająca poza pierwotną treść decyzji.

Ze względów wyżej przedstawionych nie można zaakceptować sposobu, w jaki Sąd I instancji przetransponował do rozpatrywanej sprawy omawianą tezę o uwarunkowaniu zastosowania art. 155 k.p.a. istnieniem tego samego stanu faktycznego i prawnego. Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy pierwotnej (o udzielenie zezwolenia) obejmował konkretne lokalizacje punktów prowadzenia gier i dlatego zmiana tego stanu faktycznego (zmiana lokalizacji) punktów nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. Inaczej mówiąc, według Sądu, określenie we wniosku o udzielenie zezwolenia i w zezwoleniu konkretnych lokalizacji punktów gier uniemożliwia zmianę tych elementów zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. A zatem skoro decyzja o zezwoleniu określa lokalizację punktu gier, zmiana zezwolenia w tym zakresie nie jest w ogóle dopuszczalna.

Trzeba podkreślić, że w rozpatrywanym przypadku okoliczności faktyczne, których istnienie umożliwia zmianę zezwolenia dotyczącą lokalizacji punktu gier to posiadanie przez uprawnionego konkretnego, spełniającego ustawowe wymagania miejsca prowadzenia gier. Zmiana zezwolenia w tym zakresie na podstawie art. 155 k.p.a. byłaby niedopuszczalna, gdyby wnioskodawca nie dysponował lokalem odpowiednim do prowadzenia gier. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża zatem pogląd, że decyzja zawierająca zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych może być zmieniona w zakresie określającym miejsce prowadzenia gier w trybie art. 155 k.p.a.

Można dodać, że zaprezentowane stanowisko znajduje wsparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszczającym możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji administracyjnej o powołaniu notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii notarialnej, w zakresie obejmującym wyznaczenie tej siedziby (np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II GSK 68/05 i wyrok z 28 sierpnia

2001 r. o sygn. akt II SA 1904/00). Tam również decyzja o powołaniu zawiera rozstrzygnięcie dotyczące miejsca (siedziby) wykonywania czynności notariusza. Dlatego też wniosek o powołanie notariusza musi wskazywać lokal przewidziany do prowadzenia kancelarii.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. i 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.