Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 492/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40-40f
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania "T. S." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2017 r. (nr [...]) o przeniesieniu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 104 k.p.a., zezwolił A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "F. " w Ł., na zajęcie pasa drogowego oznaczonej w decyzji drogi gminnej, w celu wybudowania i umieszczenia przyłącza światłowodowego, ustalając jednocześnie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nałożył obowiązek uiszczenia ustalonych opłat.

Pismem z dnia 31 marca 2017 r. "T. S." Spółka z o.o. w Ł. wniosła o przeniesienie w drodze decyzji, na podstawie art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, praw i obowiązków A. B. wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. na jej rzecz jako podmiotu będącego nabywcą infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka "T. S." przejęła od pierwotnie uprawnionej prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy K. – na podstawie art. 104 § 1 i art. 155 k.p.a. – orzekł o zmianie za zgodą stron decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r., przez wpisanie w miejsce strony F. A. B. – "T. S." Spółki z o.o. w Ł. oraz zezwolił na pozostawienie w pasie drogowym dróg gminnych wymienionych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. urządzenia obcego (doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych), pod warunkiem przejęcia wszystkich praw i obowiązków wynikających z tejże decyzji oraz wniesienia opłaty w wysokości określonej w pkt 4 wskazanej decyzji.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka "T. S." wniosła o jej uchylenie w części przenoszącej obowiązek ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowała wysokość stawek, według których ustalone zostały opłaty.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że spółka "T. S." jako podmiot, który przejął prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej, wniosła na podstawie art. 40e ustawy o drogach publicznych o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji, która została pierwotnie wydana na rzecz A. B.. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że "T. S." Spółka z o.o. w Ł. powstała z przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez A. B. jako osobę fizyczną, która ma w niej 100% udziałów i jest jednocześnie prezesem zarządu tej spółki.

W konsekwencji, w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo zmienił i przeniósł na wnioskodawcę decyzję o zajęciu pasa drogowego, to jest wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji, w tym obowiązek ponoszenia opłaty rocznej za umieszczenie doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych określony w pkt 4 zmienianego i przenoszonego zezwolenia. Spółka powstała z przekształcenia działalności gospodarczej A. B. jest bowiem nabywcą infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 40e ustawy o drogach publicznych i jest zobowiązana do ponoszenia opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za niezasadne zarzuty podniesione w odwołaniu. Stwierdziło, że niedopuszczalne jest kwestionowanie ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w postępowaniu o zmianę i przeniesienie tego zezwolenia na inny podmiot. Podobnie w postępowaniu tym nie może być kwestionowany akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. W postępowaniu nie miało zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż sprawa dotyczyła zajęcia pasa drogowego drogi gminnej, a nie drogi krajowej. W sprawie przeniesienia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie miały też zastosowania postanowienia zawarte w pkt (4) i (8) preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L 2014.155.1 z dnia 23 maja 2014 r.).

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca "T. S." Spółka z o.o. w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 551 § 5 kodeksu spółek handlowych, poprzez uznanie, że decyzja, o której mowa w art. 40e ustawy o drogach publicznych ma charakter deklaratoryjny w stosunku do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej w wyniku przekształcenia jednoosobowej działalności gospodarczej i uznanie, że w przypadku wydania takiej decyzji brak jest możliwości jej zmiany w zakresie wysokości opłat;

2) art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w związku z treścią uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, poprzez przeniesienie w zaskarżonej decyzji opłaty za zajęcie pasa drogowego według stawki w wysokości 20 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w przypadku, gdy w odniesieniu do dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA przewidziana stawka wynosi 2,00 zł (poza obszarem zabudowanym) i 4,00 zł (na obszarze zabudowanym), co skutkuje zastosowaniem nieproporcjonalnie wygórowanej opłaty, nieuwzględniającej kryterium kategorii drogi publicznej oraz rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym;

3) pkt 4 i pkt 8 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, poprzez ustalenie rażąco wygórowanych opłat za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy dyrektywa ta nakazuje państwom członkowskim obniżanie kosztów zapewnienia dostępu szerokopasmowego oraz ograniczanie barier finansowych w realizacji inwestycji szerokopasmowych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w świetle art. 40e ustawy o drogach publicznych, mającego charakter przepisu szczególnego, przeniesienie praw i obowiązków w tej sprawie wymagało wydania decyzji. Zakwestionowała stanowisko organu o niedopuszczalności zmiany zezwolenia w zakresie wysokości stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Wskazała, że jest nowym podmiotem, odrębnym od przekształconego przedsiębiorcy, w związku z tym przeniesione na nią zezwolenia, jako na nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, mają w stosunku do niej charakter konstytutywny.

Nadto skarżąca zarzuciła, że uchwała, na podstawie której została określona wysokość opłaty, przewiduje zawyżone stawki za zajęcie pasa drogowego, co skutkuje naruszeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Określenie w uchwale wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego nie uwzględnia również ustawowych kryteriów, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, ani w żaden sposób nie odpowiada stawkom opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast uwzględnienie kryterium rodzaju drogi przy określaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego powinno prowadzić do tego, że im niższa kategoria drogi, tym niższa wysokość opłaty. Ponadto wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam infrastruktury telekomunikacyjnej z uwzględnieniem kryterium rodzaju urządzenia powinna być preferencyjna, a przez to stawki za ich umieszczenie niższe, niż w przypadku innych urządzeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli Sądu była w tej sprawie decyzja wydana w przedmiocie przeniesienia na skarżącą "T. S." Spółkę z o.o. w Ł. praw i obowiązków wynikających z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Taka decyzja wydana została jednak tylko przez organ II instancji, inny był zaś przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, co uszło uwadze organowi odwoławczemu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.; dalej jako "u.d.p."). Przepis ten zawarty jest w rozdziale 4 ustawy pt. "Pas drogowy", który normuje między innymi zagadnienie zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40-40f u.d.p.).

Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. – co do zasady – uzależnia zajęcie pasa drogowego na wyżej wymienione cele od zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

Według art. 40 ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 40 ust. 6a ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3) w wysokości uzależnionej od celu zajęcia (art. 40 ust. 4-6).

W art. 40 ust. 7 u.d.p. zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w drodze rozporządzenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei art. 40 ust. 8 ustawy upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zasady ustalania stawek opłat zawarte są art. 40 ust. 7-10 ustawy.

Stosowanie do art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ustawą z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 903), wdrażającą dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L z dnia 23 maja 2014 r., Nr 155, str. 1) – z dniem 1 lipca 2016 r. w ustawie o drogach publicznych dodano przepisy art. 40e i 40f.

Przepis art. 40e u.d.p. stanowi, że organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia.

Zgodnie zaś z art. 40f u.d.p., w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1). Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2).

W świetle przywołanej treści art. 40e u.d.p., przesłanką wydania decyzji przewidzianej tym przepisem jest nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, w sytuacji, gdy na cele związane z tą infrastrukturą telekomunikacyjną zostało wcześniej udzielone zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, to jest między innymi zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 40 ust. 1 u.d.p.). Wydanie decyzji na mocy art. 40e u.d.p., następuje na wniosek nabywcy tej infrastruktury.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydaną m.in. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.p., zezwolił A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "F." w Ł., na zajęcie pasa drogowego oznaczonej w decyzji drogi gminnej w celu wybudowania i umieszczenia przyłącza światłowodowego. Organ ustalił jednocześnie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Mając na względzie zarówno podstawę prawną, jak również treść powołanego zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. uznać należy, że wynikające z tego zezwolenia prawa i obowiązki mogły być przeniesione w trybie określonym w art. 40e u.d.p., gdyż zezwolenie zostało udzielone na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. Zagadnienie to nie budziło wątpliwości w tej sprawie. Podobnie poza sporem pozostawało też nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, której dotyczyło wskazane zezwolenie.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego, wnioskująca o wydanie decyzji Spółka powstała na skutek dokonanego w formie aktu notarialnego z dnia 27 lipca 2016 r. przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez A. B. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Takie przekształcenie przewiduje art. 551 § 5 ustawy z dnia z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1577; dalej jako "k.s.h."), zgodnie z którym przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819) – (przedsiębiorca przekształcany) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową (spółkę przekształconą) (przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową).

Przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową normują szczegółowo przepisy art. 5841-58413 k.s.h., zawarte w rozdziale 6 działu III, tytułu IV kodeksu spółek handlowych.

Jak wynika z art. 5841 k.s.h., przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki do rejestru (dzień przekształcenia). Osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, staje się z dniem przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem spółki przekształconej (art. 5842 w § 3 k.s.h.). Jeżeli przepisy rozdziału 6 nie stanowią inaczej, do przekształcenia przedsiębiorcy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powstania spółki przekształconej (art. 5844 k.s.h.). Osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, odpowiada solidarnie ze spółką przekształconą za zobowiązania przedsiębiorcy przekształcanego związane z prowadzoną działalnością gospodarczą powstałe przed dniem przekształcenia, przez okres trzech lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 58413 k.s.h.).

Przepis art. 5842 § 1 k.s.h. stanowi, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Według zaś art. 5842 § 2 k.s.h., spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

Przytoczone ostatnio przepisy mają brzmienie analogiczne do przepisów art. 553 § 1 i 2 k.s.h., dotyczących przekształcenia spółek. W myśl art. 553 § 1 k.s.h., spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, a stosownie do art. 553 § 2 k.s.h., spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

W doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak na istotne różnice w zakresie skutków przekształcenia spółek oraz skutków przekształcenia przez przedsiębiorcę formy prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową. W przypadku przekształcenia spółek mamy bowiem do czynienia zawsze z tym samym podmiotem, to jest spółką, która jedynie przekształca się w inny jej typ, wskazany w kodeksie spółek handlowych. W przypadku natomiast przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową powstaje nowy podmiot. Mamy więc do czynienia ze zmianą podmiotową – bowiem osoba fizyczna (przedsiębiorca) przekształca ściśle określony zakres swego majątku i działalności w osobę prawną, pozostając w pozostałym zakresie majątkowym jego właścicielem jako osoba fizyczna. Powstaje wprawdzie nowy podmiot (osoba prawna – spółka kapitałowa), ale i zachowuje swój byt podmiot, który dotychczas tę działalność prowadził (osoba fizyczna), tyle że staje się ona jedynym wspólnikiem przekształconej spółki kapitałowej – nowego bytu prawnego. Okoliczność ta zmienia nie tylko formę prowadzenia działalności, ale i status samego przekształcanego przedsiębiorcy. Staje się on bowiem w chwili przekształcenia zawsze jego najwyższym organem, czyli zgromadzeniem wspólników albo walnym zgromadzeniem, ale także wspólnikiem albo akcjonariuszem z prawami i obowiązkami wynikającymi z aktu założycielskiego albo statutu i tymi, które nadto wynikać będą z kodeksu spółek handlowych. W przypadku natomiast przekształcenia spółki w inny jej typ, spółka przekształcana zostaje wykreślona z rejestru i traci swój byt prawny. Status zaś wspólników ulega zmianie z uwagi na konfigurację przekształcenia spółki, lecz byli oni i są nadal wspólnikami przed przekształceniem i po przekształceniu. Ponadto przepis art. 58413 k.s.h. jednoznacznie przewiduje – w pewnych granicach czasowych – solidarną ze spółką przekształconą odpowiedzialność osoby fizycznej, o której mowa w art. 551 § 5 k.s.h., za zobowiązania przedsiębiorcy przekształcanego związane z prowadzoną przez niego dotychczas działalnością gospodarczą powstałe przed dniem przekształcenia, co jest związane z dalszym istnieniem odrębnego podmiotu – osoby fizycznej, która jako przedsiębiorca dokonała przekształcenia swojej działalności gospodarczej, obok nowopowstałego podmiotu w postaci spółki przekształconej (por. Andrzej Kidyba (red.), Antoni Witosz: "Łączenie, podział i przekształcanie spółek handlowych", System Informacji Prawnej LEX oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt III CZP 106/14, LEX nr 1646365).

W związku z tym na tle przepisów art. 5841-58413 k.s.h. w doktrynie wyrażane są różne poglądy co do charakteru skutków przekształcenia w sferze praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego i spółki przekształconej. Wśród prezentowanych poglądów wyróżnić można zarówno taki, że przekształcenie to prowadzi – w zakresie praw i obowiązków związanych z działalnością gospodarczą przedsiębiorcy przekształcanego – do sukcesji uniwersalnej między tym przedsiębiorcą a spółką przekształconą, jak również taki, że sukcesja taka nie ma miejsca, ponieważ omawiane przekształcenie oparte jest na zasadzie kontynuacji. Za utrwalone jednak w orzecznictwie uznać należy zapatrywanie pośrednie, zgodnie z którym przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową jest szczególną formą kontynuacji między tymi podmiotami (quasi-kontynuacja), która nie prowadzi jednak do sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego na spółkę przekształconą (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt III CZP 106/14, LEX nr 1646365; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II CZ 94/15, LEX nr 1982402; wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I ACa 45/16, LEX nr 2044443; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt I ACa 829/14, LEX nr 1527079). Akcentuje się w szczególności, że w przypadku przekształcenia przez przedsiębiorcę formy prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową dochodzi do następstwa prawnego, które należy kwalifikować jako "przejście na inną osobę" uprawnienia lub obowiązku w rozumieniu art. 788 § 1 k.p.c. (tak Sąd Najwyższy w powołanej już wyżej uchwale z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt III CZP 106/14).

Zarazem trzeba zwrócić uwagę, że w świetle art. 5842 § 2 in fine k.s.h. nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje w oparciu o przepisy szczególne innych ustaw. Regulacja art. 5842 k.s.h. zawiera bowiem wyraźne zastrzeżenie, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1873/15 oraz z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 305/16 i sygn. akt II GSK 2936/15).

Taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie przejścia uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przewiduje wymóg wydania decyzji przenoszącej na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. Unormowanie zawarte w art. 40e ustawy o drogach publicznych stanowi zatem lex specialis, o którym mowa w art. 5842 § 2 in fine k.s.h.

W konsekwencji, wobec spełnienia przesłanek z art. 40e u.d.p., zachodziły w tej sprawie podstawy do wydania decyzji o przeniesieniu na skarżącą Spółkę, jako nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, praw i obowiązków wynikających z zezwolenia udzielonego wcześniej A. B.. Wydanie takiej decyzji w stosunku do nabywcy infrastruktury telekomunikacyjnej jest bowiem w świetle art. 40e u.d.p. niezbędne dla przeniesienia na niego praw i obowiązków wynikających z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Jednakże wymaga zwrócenia uwagi, że w niniejszej sprawie treść decyzji organu I instancji, w tym powołana w decyzji jej podstawa prawna jednoznacznie wskazują, że organ ten w ogóle nie stosował przepisu art. 40e u.d.p. w stosunku do nabywcy infrastruktury telekomunikacyjnej, ale na postawie art. 155 k.p.a. wydał – za zgodą stron – decyzję o zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Tymczasem – jak już powyżej wyjaśniono – w przypadku nabycia infrastruktury telekomunikacyjnej przeniesienie na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury na jego wniosek praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. – następuje w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 40e u.d.p., nie zaś w drodze zmiany zezwolenia na podstawie art. 155 k.p.a.

W okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji, pomimo wskazania jako jej podstawy prawnej przepisu art. 155 k.p.a. i orzeczenia o zmianie decyzji ostatecznej za zgodą stron, z pominięciem art. 40e u.d.p., mogłaby zostać potraktowana jako odpowiadająca w istocie normie ostatnio wymienionego przepisu. Wymaga bowiem zaakcentowania, że organ I instancji zezwolił skarżącej Spółce na pozostawienie w pasie drogowym doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, uzależniając zarazem to zezwolenie od sformułowanego w decyzji – a jednocześnie nieprzewidzianego prawem – warunku, w postaci przejęcia wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. Tymczasem zgodnie z art. 40e u.d.p., to organ, który udzielił zezwolenia przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p. na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, swoją decyzją przenosi na rzecz nabywcy infrastruktury prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia na zasadzie art. 40e u.d.p. Przepis ten nie przewiduje zaś warunkowego zezwolenia na pozostawienie infrastruktury telekomunikacyjnej, uzależnionego od dokonywanego przez nabywcę przejęcia praw i obowiązków wynikających z poprzedniego zezwolenia. Okoliczności te całkowicie te uszły uwadze organu odwoławczego.

W takiej sytuacji należało uznać, że organ pierwszej instancji w istocie nie rozpoznał oraz nie rozstrzygnął żądania zawartego we wniosku skarżącej Spółki, w oparciu o znajdujący zastosowanie w sprawie art. 40e u.d.p., gdyż treść wydanej decyzji nie odpowiada normie tego przepisu. Wskazanej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji (rozstrzygnięcia o zmianie decyzji ostatecznej, zamiast o przeniesieniu praw i obowiązków), nie mogło sanować jedynie powołanie przepisu art. 40e u.d.p. w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W takiej bowiem sytuacji, doszło do rozstrzygnięcia przez organy obu instancji spraw o różnym przedmiocie, co nie było dopuszczalne. Dlatego utrzymując w mocy wadliwą decyzję Wójta Gminy K. organ drugiej instancji dopuścił się zarówno naruszenia prawa materialnego w postaci art. 40e u.d.p., jak i naruszenia reguł proceduralnych, to jest art. 138 § 1 k.p.a.

W opisanej sytuacji, mając na względzie wymóg zachowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji okazały się istotnie wadliwe, a przez to podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Wbrew natomiast zarzutom podniesionym w skardze, nie było podstaw do dokonywania w zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art. 40e u.d.p., zmiany wysokości opłat wynikających z ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. obejmującej zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 40e u.d.p., który wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis art. 40e u.d.p. wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu jakiejkolwiek zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Omawiany przepis nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu.

O prawidłowości takiego stanowiska przekonuje również norma art. 40f u.d.p., która w § 1 przewiduje wydanie z urzędu przez zarządcę drogi odrębnej decyzji ustalającej nową wysokość opłaty w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Dodatkowo z § 2 art. 40f wyraźnie wynika, że w okresie, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości.

Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Rozpatrując sprawę ponownie organy winny kierować się przedstawioną wyżej oceną Sądu i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z treścią żądania zawartą we wniosku skarżącej, w oparciu o właściwą podstawę prawną.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje podstawę w przepisach art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) – pkt II sentencji wyroku.