Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1474/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 85
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 759/17 w sprawie ze skargi H. P. i T. P. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Miasta Gdańska na rzecz skarżących H. P. i T. P. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 759/17, oddalił skargę H. P. i T. P. na uchwałę nr [...] Rady Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piecki-Migowo, rejon ulic Kartuskiej i Pagórkowej w mieście Gdańsku.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Rada Miasta Gdańska, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, zm. z 2004 r. Nr 6, poz. 41; dalej jako "u.p.z.p."), podjęła w dniu 26 sierpnia 2004 r. uchwałę nr XXVII/844/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piecki-Migowo, rejon ulic Kartuskiej i Pagórkowej w mieście Gdańsku. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 18 października 2004 r,. Nr 126, poz. 2192.

Skargę na wskazany akt wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. P. i T. P. W skardze skarżący ponowili zarzuty podniesione wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2017 r. oraz wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśnili, że przysługuje im prawo własności działki gruntu nr [...], która w części została objęta w planie strefą [...] – teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zawierająca strefy [...] i [...], funkcja mieszkaniowa min. 50 % powierzchni użytkowej ogółem w strefie, zaś w pozostałej części została objęta strefą [...] jako przeznaczona pod niepubliczną drogę dojazdową ul. H.

o maksymalnej szerokości 12 m. Zdaniem skarżących powyższe zapisy planu w zakresie działki nr [...] naruszają:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. o treści obowiązującej w dacie wydania skarżonej uchwały poprzez przekroczenie władztwa planistycznego z uwagi na bezprawne ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności działki nr [...] i przeznaczenie jej części w miejscowym planie pod niepubliczną drogę dojazdową ul. H., oznaczonej w planie nr [...];

2. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane o treści wedle stanu prawnego

z daty wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowego

z dnia 25 marca 2004 r. poprzez ustalenie planie, że w miejscu inwestycji, objętej ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ma przebiegać niepubliczna droga dojazdowa, czym naruszono prawa strony nabyte z tej decyzji;

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie części działki nr [...] pod niepubliczną drogę dojazdową stojące w sprzeczności z treścią decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2009 r., nr [...],

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr [...];

4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako: "rozporządzenie") z uwagi na brak wymaganego ustawowo wskazania na rysunku planu w skali 1:2000 nieprzekraczalnej linii zabudowy w części skarżonej uchwały odnośnie karty terenu i strefy [...] i [...], obejmującej działkę nr [...], jak i najbliższe działki sąsiednie znajdujące się również w tych strefach;

5. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak wskazania szczegółowych zasad

i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, w tym braku wskazania zasad ustalania parametrów działek powstających w wyniku tych czynności;

6. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9a i 9b poprzez sprzeczne

z prawem określenie jedynie parametru maksymalnej szerokość ulicy dojazdowej [...] na 12 metrów, bez równoczesnego wskazania wartości minimalnej szerokości tej ulicy;

7. § 11 pkt 1-3 rozporządzenia poprzez brak prognozy wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane

z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające

z uwzględnienia ich skutków finansowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony plan miejscowy sporządzony został na podstawie ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym obowiązki wynikające z aktów prawa wskazanych w skardze nie mają w planie zastosowania.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że w zaskarżonym planie miejscowym działka skarżących usytuowana jest w granicach dwóch terenów [...] oraz [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących ustalona w planie ulica jest drogą publiczną klasy D i stanowi jedyny możliwy dojazd do 6 działek położonych na wschód od działki skarżących, a nadto musi spełniać parametry wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dalej organ wskazał, że w trakcie prac nad sporządzaniem projektu planu Rada Miasta Gdańska odrzuciła zarzut skarżących złożony do projektu planu, w którym kwestionowali zmniejszenie działki [...] wskutek przeznaczenia jej części pod drogę, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1168/03, oddalił skargę skarżących na uchwałę w sprawie odrzucenia zarzutu.

Organ podkreślił także, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego w obrocie prawnym nie występowała decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2004 r., bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

z dnia [...] sierpnia 2004 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2004 r., stwierdzającą nieważność ww. pozwolenia na budowę. Dopiero wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/04, tj. po wejściu w życie planu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje stwierdzające nieważność pozwolenia na budowę.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę H. P. i T. P. oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy

o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zastosowanie zatem przepisów p.p.s.a. sprzed wskazanej wyżej nowelizacji uzasadnione było faktem, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu 26 sierpnia 2004 r.

Konsekwentnie, oceniając termin wniesienia skargi Sąd, kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany.

Dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi Sąd stwierdził ponadto, że skarżący posiadają interes prawny, bowiem przysługuje im prawo własności nieruchomości objętej planem, stanowiącej działkę nr [...] obr. [...]. Regulacje planu odnoszą się do nieruchomości w ten sposób, że przewidują jej usytuowanie

w granicach dwóch terenów: [...]oraz [...]. Nadto, zdaniem Sądu, interes prawny skarżących został naruszonym postanowieniami planu, co legitymowało ich wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu. Jak bowiem wynika z zapisów tekstu planu oraz części graficznej skarżący nie uzyskali uprawnienia do zagospodarowania całego obszaru działki nr [...] na swoje potrzeby, lecz muszą brać pod uwagę postanowienia planu przewidujące na jej części drogę dojazdową klasy D, do obsługi innych jeszcze nieruchomości.

Kontrolując legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził natomiast, że wydano ją zgodnie z prawem, co uzasadnia oddalenie skargi.

Sąd podkreślił, że wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały stanowiły przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Zaskarżony plan miejscowy został sporządzony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej u.z.p., która utraciła moc

w wyniku wejścia w życie w dniu 11 lipca 2003 r., u.p.z.p. Na zasadzie przepisu przejściowego art. 85 ust. 2 u.p.z.p., ze względu na to, że uchwała nr [...] o przystąpieniu do sporządzania niniejszego planu podjęta została w dniu [...] stycznia 2002 r., zaskarżony plan procedowany był i uchwalony w oparciu o wymogi przepisów u.z.p. Stosownie bowiem do art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono

o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd wyjaśnił, że pomimo błędnego sformułowania zarzutów skargi, które

w zakresie każdego zarzutu odwołują się do konkretnych naruszeń przepisów u.p.z.p., która z wyżej wskazanych względów nie miała zasadniczego wpływu na treść planu, Sąd zobowiązany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. zbadał legalność zaskarżonej uchwały, w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących, odnosząc opisane zarzuty do właściwych przepisów u.z.p.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał na wpływ, jaki na ocenę legalności zaskarżonej uchwały miał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2004 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1168/03, oddalający skargę skarżących w przedmiocie odrzucenia ich zarzutów wniesionych do projektu przedmiotowego planu. Skarżący kwestionowali wówczas przeznaczenie północnej części ich działki nr [...] na cele drogowe, poprzez przeznaczenie jej pasa o szerokości 3 m pod drogę. Wówczas Sąd uznał, że gmina ograniczając,

w projekcie planu, uprawnienia właścicielskie skarżących poprzez przeznaczenie części ich działki pod drogę dojazdową, działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, należycie uzasadniając potrzeby obsługi komunikacyjnej terenu i najmniej społecznie uciążliwy sposób jej zapewnienia. Sąd uznał, że w tym wypadku naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło w zgodzie

z obowiązującym prawem.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wprawdzie w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania skutek określony w art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, jednakże z przepisu art. 170 p.p.s.a. wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej nie mogą kwestionować wykładni prawa (czy to materialnego, czy to procesowego) wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są, zatem faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach.

W konsekwencji, przy rozpoznawaniu przez Sąd, zgłoszonego w niniejszej sprawie, zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez Gminę w odniesieniu do przeznaczenia w planie części działki skarżących pod drogę dojazdową, zdaniem Sadu wiążąca jest ocena tego zagadnienia przedstawiona w powyższym wyroku.

W sprawie tej skarżący wnieśli, w dopuszczonym przez art. 24 ust. 1 u.z.p. trybie, zarzut do projektu planu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione prawnie i naruszające własność skarżących przeznaczenie części ich działki nr [...] pod drogę dojazdową. Co prawda zarzut ten dotyczył wówczas projektu planu, który wskutek oddalenia skargi, został, w brzmieniu akceptującym drogowe przeznaczenie części działki nr [...], uchwalony i stał się podstawą do sformułowania tożsamego zarzutu już pod adresem uchwały o planie.

Sąd wskazał, że w pełni podziela i akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1168/03, że przeznaczenie części północnego pasa działki nr [...] o szerokości około 3 m pod drogę dojazdową odbyło się zgodnie

z prawem.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, publiczny charakter drogi dojazdowej – ulicy H., nie budzi wątpliwości. Potwierdza go treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w której wyraźnie określa się układ komunikacyjny tworzony przez wskazaną ulicę, mianem "publicznego". Również przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.), który wprowadza klasy dróg publicznych, w pkt 7 wymienia drogi dojazdowe, oznaczone symbolem "D", co potwierdza charakter publiczny ul. H.

Sąd wyraził pogląd, że wprawdzie prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym

i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie,

w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy u.z.p.,

w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Przepisy tej ustawy upoważniały bowiem gminę do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy), dopuszczając w konsekwencji możliwość ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń

w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu mogłyby być uznane za uzasadnione, wyłącznie wówczas, gdyby skutecznie wykazano przekroczenie przez gminę w tym zakresie władztwa planistycznego, czyli uprawnienia, o którym stanowi art. 4 ust. 1 u.z.p. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie może być bowiem wykonywane dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie nie jest nieograniczona. W konsekwencji wprowadzane przez gminę ograniczenia praw powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Sąd uznał, że gmina działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego i przy opracowywaniu zaskarżonego planu dochowała obowiązujących przepisów. Z postanowień obowiązującego planu, w tym ustaleń przewidzianych dla strefy [...] wynika, że dostępność drogową nieruchomości znajdujących się w tej strefie, o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym, przewidziano m.in. od strony ulic dojazdowych [...] i [...]. Z wyjaśnień Rady wynika natomiast, że istniejące uwarunkowania, tj. niekorzystne ukształtowanie terenu oraz obecny układ dojazdowy, nie pozwalają na zaprojektowanie dojazdu do nieruchomości sąsiadujących z działką skarżących w inny sposób. Teren przeznaczony w planie pod drogę stanowi, za wyjątkiem pasa na działce skarżących, własność Gminy Miasta Gdańska. Istniejące przewężenie utrudniające komunikację znajduje się jedynie na działce skarżących. Z tego powodu przeznaczenie z działki skarżących pasa o szerokości 3 m pozwoliło na wyrównanie szerokości drogi na całej jej długości i uzyskanie szerokości, która będzie zgodna z wymogami technicznymi dróg i wymogami bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że wyznaczenie drogi dojazdowej na części działki skarżących stanowi ingerencję w przysługujące im prawo własności nieruchomości. Na ingerencję taką zezwalały jednak przepisy u.z.p. stanowiąc, w art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Tak więc wytyczenie drogi dojazdowej nie narusza unormowań u.z.p. Stanowi jednocześnie usprawiedliwioną ingerencję w prawo własności, albowiem drogi dojazdowe stanowią niezbędną infrastrukturę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika z rysunku planu, przeznaczony pod poszerzenie drogi dojazdowej pas biegnie wzdłuż północnej granicy działki skarżących, nie rozdzielając działki na części, których zagospodarowanie, zgodnie z przeznaczeniem, rodziłoby trudności.

Sąd nie podzielił również zarzutu nieuwzględnienia w planie nabytych przez skarżących praw z ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na działce nr [...] w Gdańsku przy ul. H. Stwierdził bowiem, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały o planie, tj. w dniu 26 sierpnia 2004 r., decyzja o pozwoleniu na budowę dla opisanej wyżej inwestycji, nie istniała w obrocie prawnym, wskutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji wywołało skutki ex tunc. Dopiero po wejściu w życie uchwały o planie, decyzje stwierdzające nieważność udzielonego pozwolenia na budowę zostały uchylone, ze skutkiem ex nunc, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005r. (sygn. akt VII SA/Wa 1402/04). W następstwie tego wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji

o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2004 r. Okoliczności prawnych, które miały miejsce po uchwaleniu plany Rada Miasta uwzględnić jednak nie mogła. Nie była również zobowiązana, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.z.p., do uwzględnienia posiadanej przez skarżących decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]. W myśl bowiem wskazanego przepisu z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. Przy tym istotne jest również, z punktu widzenia legalności działań uchwałodawcy gminnego, że uchwała o planie podjęta została dopiero po tym, jak o zgodności z prawem przeznaczenia części działki skarżących pod poszerzenie drogi publicznej prawomocnie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 r.

Sąd zwrócił uwagę, że z dokumentacji dołączonej do skargi, w tym z kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] marca 2017 r., zobowiązującej skarżących, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj.: Dz.U.

z 2016 r., poz. 290 ze zm.), do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wynika, że wybudowany przez nich na działce budynek usługowy o funkcji rachunkowości i porad prawnych został wybudowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z decyzji tej wynika, że m.in. zmieniono kształt schodów wejściowych (zmieniono układ schodów), przy czym zmienione schody i ich zadaszenie na słupach żelbetonowych znajdują się obecnie w obrębie pasa drogowego ulicy dojazdowej [...]. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że odnotowane zmiany w zakresie układu schodów wejściowych naruszają ustalenia obowiązującego planu miejscowego, stanowiąc jednocześnie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podsumowując powyższe ustalenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2004 r. skarżący nie mieli przeszkód prawnych do tego, ażeby zrealizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę, czemu postanowienia zaskarżonego planu nie przeszkadzały, dopuszczając na przeważającej części działki nr [...] zabudowę mieszkaniowo – usługową.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do braku wskazania na rysunku planu, w strefach [...] i [...], nieprzekraczalnych linii zabudowy, braku określenia w planie, w zakresie wskazanych stref, zasad

i warunków scalania i podziału nieruchomości, co skutkuje brakiem ustalenia dopuszczalnych parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, braku ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej, w tym niewskazania minimalnej szerokości drogi dojazdowej [...] oraz braku sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, Sąd uznał je w całości za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie pociąga za sobą skutku w postaci nieważności planu brak regulacji zagadnień oczekiwanych przez skarżących, wynikających z art. 10 u.z.p, co do których zdaniem prawodawcy lokalnego nie zachodziła potrzeba ich określenia. Powyższe dotyczy zarzucanego braku wyznaczenia na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów [...] i [...]. Rysunek planu potwierdza, że nieprzekraczalne linie zabudowy w strefie [...] wyznaczono wyłącznie w miejscach niezbędnych do zakreślenia "szkieletu" ładu przestrzennego na tym terenie, do czego w pełni uprawniał przepis art. 10 ust. 1 u.z.p. pozostawiając uchwałodawcy gminnemu swobodę w zakresie decydowania o konieczność wyznaczania linii zabudowy.

Sąd dodał, że podobnie rzecz ma się z kwestią ustalenia w planie parametrów działek powstałych w wyniku podziału i scalania nieruchomości oraz z wymogiem dołączenia do uchwały prognozy jej skutków finansowych. Przepis art. 10 ust.

1 u.z.p. nie nakładał na organ uchwałodawczy obowiązku określania takich zasad

i wymogów, co czyni zarzuty skargi w tym zakresie niezasadnymi. Poza tym,

w ocenie Sądu, skarżący nie wykazali, ażeby brak określenia zasad scalania

i podziału nieruchomości oraz niedołączenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu w jakikolwiek sposób miały wpływ na interes prawnych skarżących i go naruszyły.

Wyjaśniając natomiast kwestię braku określenia minimalnej szerokości drogi dojazdowej, przy określeniu wyłącznie jej szerokości maksymalnej na 12 m, Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 9 ust. 1 u.z.p., zgodnie z którym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem

i przedmiotu jego ustaleń. W zakresie parametrów dróg publicznych kwestie te,

w dacie uchwalania zaskarżonego planu, regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., nr 43, poz. 430). Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowił, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, dla ulicy klasy D - dojazdowej, nie powinna być mniejsza niż 10 m. W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic, zgodnie

z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia. Oznacza to, że w sytuacji braku określenia w planie tych parametrów ma zastosowanie powołany przepis § 7 rozporządzenia,

a wprowadzenie minimalnej szerokości drogi dojazdowej do planu sytuacji skarżących nie zmieniłoby.

H. P. i T. P. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. , art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 i 3, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - ponieważ Sąd

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się jedynie marginalnie i w sposób niepełny do zarzutów skarżących zawartych w skardze na podjętą sprzecznie

z prawem uchwalę nr XXVII/844/04 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 sierpnia 2004 r., która weszła w życie zgodnie z treścią § 9 uchwały w dniu 9 września 2004 r., pomijając w szczególności kwestię zarzutu nieuprawnionego ograniczenia prawa własności skarżących wskutek przekroczenia władztwa planistycznego Rady Miejskiej w Gdańsku, ponieważ Sąd błędnie ocenił stan prawny i faktyczny odnośnie nieruchomości, wobec której przysługuje skarżącym prawo własności, istniejącym

w dacie jego uchwalania, skutkiem czego ukształtowano niezgodnie z prawem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących odnośnie działki gruntu nr [...] wskutek jego bezprawnego ograniczenia, ponieważ jej część przewidziano wedle § 5 uchwały w karcie terenu drogowej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piecki - Migowo, rejon ul. Kartuskiej i Pagórkowej nr [...], Nr strefy [...], nr Ew. planu [...] (dalej zwaną nr [...]) pod publiczną drogę dojazdową ul. H. wskutek określenia szerokości w liniach rozgraniczających maksymalnie na 12 m., natomiast do momentu wejścia w życie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego szerokość tej drogi na wysokości działki [...] wynosiła 4 m. Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu bardzo lakoniczną argumentację opartą na pobieżnej i uznaniowej wykładni językowej w/w zaskarżonych przepisów uchwały oraz bezkrytycznym przyjęciu

w całości argumentacji Rady Miasta Gdańska za prawidłową. Ponadto w całości pominął i nie zastosował przedstawionej w skardze wykładni prawa nakazującej szczególną ochronę inwestora, w sytuacji gdy dysponuje on nieostateczną albo nieprawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, co też miało miejsce w sprawie, skutkiem czego niezgodnie z prawem oddalono skargę. Ponadto Sąd bezpodstawnie przyjął na podstawie niepopartych przez Radę Miejską w Gdańsku żadnymi dowodami, że wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ul. H. stanowi jedyny możliwy dojazd do przyległych 6 działek, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy możliwym jest dojazd z drugiej strony w sposób omijający w całości stanowiącej własność skarżących działkę [...] od strony zachodniej i południowej tej działki. Ponadto Sąd błędnie wskazał w uzasadnieniu, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących podstawę wydania pozwolenia na budowę dla skarżących nie mają zastosowania w sprawie i to pomimo faktu, iż obecnie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja o pozwoleniu a budowę, zatem sprzeczne z jej treścią zapisy planu miejscowego nie powinny mieć zastosowania względem skarżących. Sąd dopuścił się obrazy tych przepisów prawa, także bez uwzględnienia utrwalonej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przez co Sąd nie wypełnił obciążającego go obowiązku odnośnie niezbędnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w zupełny sposób, co czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;

2/ art. 170 p.p.s.a. - wskutek jego błędnego zastosowania w sprawie odnośnie zapadłego uprzednio wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z dnia 7 kwietnia 2004 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1168/03, oddalającego skargę skarżących w przedmiocie odrzucenia ich zarzutów wniesionych do projektu przedmiotowego planu co do przekroczenia władztwa planistycznego przez Gminę

w odniesieniu do przeznaczenia w planie części działki skarżących pod drogę dojazdową, skutkiem czego treść uprzednio wydanego orzeczenia tego Sądu miała wpływ na ocenę legalności zaskarżonej uchwały w wyroku Sądu pierwszej instancji - podczas gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia

7 kwietnia 2004 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1168/03 został wydany na podstawie odmiennego stanu faktycznego niż podczas wydania orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd w wyroku z dnia

7 kwietnia 2004 r. nie uwzględnił zapewne z braku takiej wiedzy, uprawnień przyznanym skarżącym zawartych w wydanej już w dacie wydania tego orzeczenia

i obecnie ostatecznej, jak i prawomocnej decyzji Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...]marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę;

3/ art. 170 p.p.s.a. - wskutek jego błędnego niezastosowania w sprawie odnośnie zapadłego uprzednio mającego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1402/04), na mocy którego decyzje stwierdzające nieważność udzielonego pozwolenia na budowę zostały uchylone, skutkiem czego skarżone zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny mieć zastosowania względem skarżących z uwagi na przysługujące im prawa nabyte wynikające z treści decyzji Wojewody Pomorskiego nr [...]

z dnia [...] marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę, uznaną przez ten Sąd za zgodną

z prawem.

Skargę kasacyjną oparto jest również na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji następujących przepisów prawa materialnego wskutek dokonania ich błędnej wykładni:

1/ art. 3 pkt 1 u.z.p. w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. na mocy którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny w zw. z § 5 - karta terenu 02-81 - zaskarżonej uchwały, w związku z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 87 ust. 1

i 2, art. 94 Konstytucji RP i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez błędne uznanie, że Rada Miejska w Gdańsku nie nadużyła władztwa planistycznego, co z kolei doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że nie doszło do niezgodnego z prawem ograniczenia prawa własności skarżących jak i naruszenia ich praw nabytych wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wojewodę Pomorskiego o nr [...] z dnia [...] marca 2004 r,, w postaci przeznaczenia pasa działki nr [...] o szerokości 3 m. na ulicę dojazdowa w klasie D, o przekroju 2 pasy ruchu z jednostronnym chodnikiem, ponieważ zgodnie z w/w zapisami uchwały określono szerokości w liniach rozgraniczających maksymalnie na 12 m., natomiast do momentu wejścia w życie zapisów planu szerokość tej drogi na wysokości działki [...] wynosiła 4 m.;

2/ art. 4 ust. 1 u.z.p., na mocy którego ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.p. w zw.

z art. 85 ust. 2 u.z.p.z. w zw. z § 5 - karta terenu 02-81 - uchwały w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 pkt 2, art. 32, art. 87 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz w związku z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP - poprzez błędne uznanie, iż Rada Miejska w Gdańsku nie nadużyła władztwa planistycznego, co z kolei doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że nie doszło do niezgodnego z prawem ograniczenia prawa własności skarżących, jak i naruszenia ich praw nabytych wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wojewodę Pomorskiego o nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., w postaci przeznaczenia w postaci przeznaczenia pasa działki nr [...]

o szerokości 3 m. na ulicę dojazdowa w klasie D, o przekroju 2 pasy ruchu

z jednostronnym chodnikiem, ponieważ zgodnie z w/w zapisami uchwały określono szerokości w liniach rozgraniczających maksymalnie na 12 m., natomiast do momentu wejścia w życie zapisów planu szerokość tej drogi na wysokości działki [...] wynosiła 4 m.;

3/ art. 35 ust. 1-3 u.z.p. w zw. z art. 2 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd, iż pomimo wydania na rzecz skarżących decyzji Wojewody Pomorskiego o pozwoleniu na budowę, która obecnie jest ostateczna

i prawomocna, to z dniem wejścia w życie objętego skargą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wygasła stanowiąca załącznik do tejże decyzji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako sprzeczna

z ustaleniami tego planu i to pomimo faktu, iż nie wydano w tym przedmiocie żadnej decyzji administracyjnej, co doprowadziło do błędnego uznania, iż według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscu inwestycji budowlanej skarżących ma przebiegać publiczna droga dojazdowa, przez co naruszono prawa nabyte skarżących wynikającej z decyzji o pozwoleniu na budowę;

4/ art. 47 u.z.p. w zw. z art. 2 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, na mocy którego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę – wskutek błędnego ustalenia przez Sąd, że treść wydanej na rzecz skarżących ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewody Pomorskiego, nie może w stanie faktycznym sprawy wywierać skutków prawnych, skutkiem czego według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscu inwestycji budowlanej skarżących ma przebiegać publiczna droga dojazdowa, przez co naruszono prawa nabyte skarżących wynikającej z tej decyzji;

5/ art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., na mocy którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, co skutkowało wyznaczeniem drogi dojazdowej przez północną część działki skarżących, wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd za zasadne, a nie popartych żadnymi dowodami wyjaśnień Rady Miasta Gdańska, że istniejące uwarunkowania, tj. niekorzystne ukształtowanie terenu oraz obecny układ dojazdowy, nie pozwalają na zaprojektowanie dojazdu do nieruchomości sąsiadujących z działką skarżących w inny sposób, podczas gdy z analizy znajdujących się w aktach sprawy map bezsprzecznie wynika, że możliwym jest przeprowadzenie tego dojazdu bez dokonywania ingerencji w prawo własności skarżących wokół zachodniej

i południowej granicy działki [...];

6/ art. 28 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane o treści wedle stanu prawnego z daty wydania ostatecznej decyzji po pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2004 r. w zw. z art. 2 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie przez Sąd faktu, że według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscu inwestycji budowlanej objętej ostateczną decyzją Wojewody Pomorskiego o pozwoleniu na budowę, ma przebiegać publiczna droga dojazdowa, skutkiem czego naruszono prawa nabyte skarżących wynikającej z tej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie

o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XXVII/844/04 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 sierpnia 2004 r. w części: § 5 - karta terenu 02-81 - odnośnie ustępu 4 tej karty określającej szerokości w liniach rozgraniczających "maksymalnie na 12 metrów jak na rysunku planu" wraz z częścią graficzną planu w tym zakresie - ten fragment w całości, oraz ust. 5 pkt 3) tej karty odnośnie warunków technicznych i wyposażenia "przekrój - 2 pasy ruchu z jednostronnym chodnikiem" - w tym zakresie w całości. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie zachodziły też podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, a zatem nie wystąpiły też przesłanki, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadne bowiem okazały się jej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a., które to uchybienia podważają słuszność oceny Sądu odnośnie zachowania przez Radę Miasta Gdańska granic władztwa planistycznego podczas dokonanej zaskarżoną uchwałą z dnia 26 sierpnia 2004 r. ingerencji w prawo własności skarżących. Odnośnie pierwszego z powyższych zarzutów należy w tym miejscu zaznaczyć, że wskazane w jego treści przepisy p.p.s.a., zostały błędnie przywołane w związku

z regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mogły mieć zastosowania w toku procedury planistycznej. Nie podważa to jednak zasadności tego zarzutu w zakresie jego istoty.

Wyjaśnić należy, że w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie, co zostało wyrażone przez ustawodawcę zarówno w aktualnie obowiązującej u.p.z.p., jak

i w u.p.z. obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W obu tych aktach prawnych, obok obowiązku uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, zastrzeżono również obowiązek uwzględniania prawa własności (odpowiednio art. 1 ust. 7 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z). Nadto w obu tych aktach zagwarantowano wolność zagospodarowania terenu podmiotom legitymującym się tytułem prawnym do nieruchomości (art. 3 pkt 1 u.p.z. i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Rozwiązanie to oparte jest na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wynika z niego obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np.

z prawa własności nieruchomości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego

i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Prawidłowego wyważenie tych interesów jest bowiem możliwe jedynie w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2304/16, LEX nr 2412713).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji i przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawidłowości wyważenia powyższych interesów w kontekście ingerencji w prawo własności skarżących do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] położonej przy ul. H. w Gdańsku, nie sposób uznać za kompletną. Bezsporne pozostaje, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2004 r.

o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na ww. nieruchomości. Niemniej jednak – co również nie jest kwestionowane – ww. decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym została, po podjęciu zaskarżonej uchwały, uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/04. Nie sposób zakwestionować słuszności wyrażonego w tym kontekście przez Sąd stwierdzenia, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie mogła uwzględnić (przewidzieć) okoliczności prawnych, które nastąpiły już po jej uchwaleniu. Niemniej jednak Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały z perspektywy stanu aktualnego, nie może pomijać powyższego prawomocnego wyroku, którego rozstrzygnięciem jest związany z mocy art. 170 p.p.s.a., a który to wyrok doprowadził do "przywrócenia" do obrotu prawnego decyzji udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę na ich nieruchomości.

W konsekwencji dokonywana obecnie przez Sąd ocena, czy ingerując w prawo własności skarżących do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] położoną przy ul. H. w Gdańsku, organ gminy nie przekroczył władztwa planistycznego, nie może pomijać nabytych przez skarżących praw z decyzji ostatecznej Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji z pominięciem tego aspektu jest zatem wadliwa, a co najmniej przedwczesna.

Z powyższych względów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje i nie wyjaśnia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy przedwczesne jest wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.