Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1713/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.133 par.1, art.134 par.1, art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.135 ust.2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 522/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia 29 [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa G. Spółki z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. [...] złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa G. sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia 29 [...] 2010 r., w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 16 [...] 2009 r., skarżąca spółka złożyła wniosek w sprawie zmiany zezwolenia z dnia 12 [...] 2009 r. Dyrektora Izby Skarbowej we W. o nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, w zakresie wymiany jednego punktu gier na inny.

Po przeprowadzeniu postępowania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia 21 [...] 2010 r. odmówił dokonania zmiany zezwolenia.

W odwołaniu spółka zarzuciła, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie sprzecznego z Konstytucją RP oraz prawem Unii Europejskiej przepisu art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. nr 201, poz. 1540).

Dyrektor Izby Celnej we W. po dokonaniu analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału, powołując się na treść przepisów art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1 – 3 oraz art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wskazał, że zmiana miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych jest niedopuszczalna. Organ nie podzielił zarzutu niezgodności przepisów wymienionej powyżej ustawy z Konstytucją RP. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia zasad prawa europejskiego organ odwoławczy wskazał, że zasada nadrzędności tego prawa miałaby zastosowanie w niniejszej sprawie w przypadku, gdyby prawo krajowe nie uregulowało danego zagadnienia lub w przypadku, gdyby zaistniała niezgodność prawa krajowego z prawem europejskim, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylnie decyzji ją poprzedzającej, spółka zarzuciła wydanie jej na podstawie przepisu ustawy sprzecznego zarówno z Konstytucją RP, jak również przepisami prawa Unii Europejskiej. Strona skarżąca zarzuciła, że przepis art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych jest sprzeczny m.in. z przepisami art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Dopatrując się również naruszania przez art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych zasady swobody przepływu towarów wynikającej z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, skarżąca spółka akcentowała, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wprowadza ograniczenia o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie towarów między państwami członkowskimi. Skutkiem stosowania tego przepisu jest z kolei stopniowe zmniejszanie zapotrzebowania na automaty do gier o niskich wygranych, które stanowią towar w rozumieniu art. 34 TFUE i są produkowane głównie winnych krajach członkowskich Unii Europejskiej. W konsekwencji strona wskazała, że zachodzi w rozpatrywanej sprawie konieczność odmowy zastosowania art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz obowiązek zastosowania przepisu art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w piśmie procesowym z dnia 8 [...] 2013 r. rozszerzył swoją argumentację w nawiązaniu do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r., który w ocenie organu nie przesądził jednoznacznie kwestii, czy przepisy: art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych mają charakter "przepisów technicznych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę spółki za uzasadnioną, podniósł na wstępie, że z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11 wynika, że ani w sentencji, ani w uzasadnieniu (poza oceną nieobjętego pytaniem prejudycjalnym charakteru przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. jako normy technicznej), Trybunał nie wypowiedział się wprost co do technicznego charakteru art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. Wynika to przede wszystkim z faktu, że Trybunał nie zajmuje się wykładnią prawa krajowego. Z dokonanej natomiast przez Trybunał wykładni artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, która znalazła swój wyraz, przede wszystkim, w sentencji wyroku wynika, że dla wyjaśnienia, czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. są normami technicznymi, które wymagałyby – jako projekt ustawy – notyfikacji Komisji Europejskiej, konieczne jest ustalenie czy przepisy te wprowadzają warunki "mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów". Innymi słowy konieczne jest ustalenie, czy wynikający z treści art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. nakaz umorzenia wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r.) postępowań w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, jak również zakaz zmiany miejsca prowadzenia gier określony w art. 135 ust. 2 oraz wynikający z treści art. 138 ust. 1 zakaz przedłużania zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, może wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tychże automatów, co spoczywa na sądzie krajowym.

Według Sądu I instancji, realizacja obowiązku nałożonego na sąd krajowy wymaga uwzględnienia tego, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia: a) oceny zgodności działania administracji z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Sąd I instancji wskazał zatem, że do organu administracji należy w pierwszej kolejności konieczność ustalenia i wyjaśnienia – kierując się wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. – czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor Izby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał ustaleń, o których mowa w wymienionym wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Przede wszystkim nie ustalił czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być zaprogramowane lub przeprogramowane w celu dalszego wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Sąd ten podkreślił, że kontroli sądu administracyjnego poddane zostały z mocy art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), określone działania organów administracji publicznej – podejmowane w formach wyrażonych w § 2, czyli wymienionych tamże aktów i czynności. Sąd administracyjny bada zatem zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie kontroluje więc legalności ustaleń faktycznych i prawnych organu zawartych w pismach procesowych składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazał, że jakkolwiek organ uzupełnił swą argumentację dotyczącą podstaw faktycznych i prawnych decyzji w kontekście zapadłego orzeczenia TSUE, jednakże, aby była ona przedmiotem oceny Sądu, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiąc jego integralną część, zgodnie z wymogami art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej. Powoływanie się przez organ na nowe, istotne okoliczności faktyczne lub nowe podstawy prawne dopiero w odpowiedzi na skargę lub w pismach procesowych składanych na etapie postępowania sądowego, celem uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jest więc działaniem pozbawionym skutku procesowego.

W konsekwencji Sąd ten uznał, że w zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zaś do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa krajowego, tj. norm konstytucyjnych, Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania rozważania w tej kwestii są bezprzedmiotowe. Z tego samego względu uznał, że na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, gdyż nie istnieje funkcjonalna zależność pomiędzy tym pytaniem a sposobem rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Dyrektor Izby Celnej we W. zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 poz. 749), poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez uznanie, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż brak jest w niej ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi, z uwagi na okoliczność, że przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie do żadnych uchybień w zakresie procedury nie doszło, albowiem organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy a zebrane akta sprawy stanowiły wystarczającą podstawę do zbadania, czy zachodzą przesłanki do odmowy skarżącemu zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we W. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w zakresie jednego punktu gier;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji, w zaskarżonym wyroku, samodzielnej oceny charakteru przepisów art. 135 ust. 2 w związku z art. 129 ustawy o grach hazardowych, mimo że taki obowiązek nałożył na sądy krajowe Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, w treści uzasadnienia, czy przepisy art. 135 ust. 2 w związku z art. 129 ustawy o grach hazardowych, na podstawie których organ wydał decyzję w niniejszej sprawie, mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., zwanej dalej dyrektywą 98/34/WE, a w konsekwencji, czy podlegały notyfikacji przez Komisję Europejską. Sąd orzekający w niniejszej sprawie bezpodstawnie bowiem pozostawił tę kwestię do rozstrzygnięcia organowi, a tym samym nie ocenił legalności działania tego organu na płaszczyźnie zgodności jego działania z prawem materialnym;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się, w treści uzasadnienia, do dokonanych przez organ ustaleń w oparciu o wytyczne zawarte we wskazanym wyżej wyroku TSUE, przedstawionych w piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lecz nie wskazał żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Dyrektora Izby Celnej we W. Sąd nie wyjaśnił także jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie, bliżej nie określonych, przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że Dyrektor Izby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję przede wszystkim nie ustalił czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być zaprogramowane lub przeprogramowane w celu dalszego wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. W konsekwencji Sąd uznał, że "(...) w zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń mające istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji(...)". Sąd pierwszej instancji nie tylko więc nie sprecyzował na czym polegało uchybienie Dyrektora Izby Celnej w omawianym zakresie, ale także nie podjął próby wykazania, że to ogólnie określone naruszenie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, że był to wpływ istotny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już tylko z tego powodu należało uznać za zasadny zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Przyjęcie przez Sąd za podstawę zaskarżonego orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie zostało wskazane zaistnienie przesłanek do jego zastosowania stanowi niewątpliwie naruszenie powołanego przepisu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że podstawę materialnoprawną ocenianej przez Sąd pierwszej instancji decyzji stanowił art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. W myśl tego przepisu w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia punktów gry na automatach o niskich wygranych. Powołany przepis stanowił przedmiot badania TSUE na skutek pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: "czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry?".

W powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. TSUE orzekł, że artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. W sentencji orzeczenia TSUE wskazał, że dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do wyroku TSUE uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż uznał za niezbędne ustalenie i wyjaśnienie przez organ, czy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wprowadza warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Powołana podstawa prawna wyroku oraz treść jego uzasadnienia wskazuje wprost, że zaniechanie dokonania tych ustaleń stanowiło jedyną podstawę uchylenia kontrolowanej decyzji. Ze wskazań co do dalszego postępowania wynika, że obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie ustaleń czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być zaprogramowane lub przeprogramowane w celu dalszego wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów.

Podkreślenia wymaga, że przyczyną uchylenia decyzji nie był brak odniesienia się do zgodności przepisu prawa krajowego w prawem unijnym, lecz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie określonym w zacytowanych wyżej wskazaniach co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji uchylił więc zaskarżoną decyzję z powodu konieczności "ustalenia stanu faktycznego" powołując dla uzasadnienia swego stanowiska orzecznictwo, w którym prezentowana jest, nie budząca wątpliwości teza, że "sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego" (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Inaczej rzecz ujmując, w tej sprawie nie zachodziła sytuacja, w której powodem uchylenia decyzji było zaniechanie dokonania przez organ oceny, czy przepis stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/ WE, lecz przyczyną uchylenia były braki w zakresie ustaleń obejmujących potencjalną "techniczność" przepisu przejściowego ustawy o grach hazardowych, stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, że zachodzi konieczność dokonania przez organ określonych w uzasadnieniu wyroku ustaleń. Stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust.2 ustawy o grach hazardowych nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w żadnym zakresie.

Z uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. wynika bowiem, że pozostawiona sądowi krajowemu ocena, czy przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, określone przez Trybunał jako przepisy potencjalnie techniczne, są w istocie technicznymi, wymaga uprawdopodobnienia hipotezy, że te przepisy mogą mieć istotny wpływ na właściwości i obrót produktem (automatami do gry). Ocena ta ma mieć zatem charakter ogólny i abstrakcyjny, w tym sensie, że odnosić się ma do określonych przepisów ustawy w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie i polegać na apriorycznym rozważeniu prawdopodobieństwa ich istotnego wpływu np. na obrót automatami do gry w skali ogólnorynkowej. Ocena technicznego charakteru przepisu ustawy nie może być relatywizowana do sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy. Nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w indywidualnej sprawie administracyjnej.

Innym zagadnieniem jest natomiast ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by w tym zakresie Sąd pierwszej instancji ocenił legalność decyzji zakwestionowanej przez skarżącą. W tym kontekście należy zauważyć, że stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku "(...) w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie do utrzymania jest kategoryczne stwierdzenie, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, tj., że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE z 1998 r. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozmija się w sposób zasadniczy z argumentami przedstawionymi w powołanym wyżej wyroku, a obrona takiego stanowiska, bez poddania analizie skutków wspomnianego wyroku, stawiałaby pod znakiem zapytania prawidłowość orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości." (s. 10 uzasadnienia) pozostaje bez związku z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Dyrektor Izby Celnej we W. nie rozważał bowiem w ogóle kwestii "techniczności" art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, a przypisywany organowi przez Sąd pierwszej instancji pogląd nie został w motywach decyzji sformułowany.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut opisany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do dokonanych przez organ ustaleń przedstawionych w piśmie procesowym, stwierdzając, że by uzupełniona argumentacja organu była przedmiotem oceny Sądu powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd pierwszej instancji zauważył, że powoływanie się przez organ na nowe istotne okoliczności faktyczne lub nowe podstawy prawne dopiero w odpowiedzi na skargę lub w pismach procesowych składanych na etapie postępowania sądowego, celem uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jest działaniem pozbawionym skutku procesowego.

W nawiązaniu do przytoczonego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest rozstrzygnięcie organu i to ono podlega ocenie zgodności z przepisami prawa. W bogatym dorobku orzeczniczym konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że organ nie może konwalidować braków rozstrzygnięcia poprzez późniejsze działania. Oczywiście teza ta nie obejmuje prawem dozwolonej autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Sytuacja taka nie wystąpiła w tej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że ani stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę ani też w późniejszych pismach procesowych nie może "uzupełniać" ewentualnych braków prawnych kontrolowanego przez Sąd aktu. Z tego względu zarzucanie Sądowi pierwszej instancji, że przy ocenie zaskarżonej decyzji nie uwzględnił następczych w stosunku do decyzji "dokonanych przez organ ustaleń" jest chybione.

Nieusprawiedliwione jest przy tym wywodzenie z treści art. 133 § 1 p.p.s.a obowiązku Sądu do uwzględnienia "ustaleń" przedstawionych w pismach procesowych, a dokonanych po wydaniu zaskarżonego aktu. Prawidłowa wykładnia tego przepisu musi prowadzić do odmiennego wniosku, a mianowicie, że statuuje on zasadę rozpatrzenia sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności).

Jak już wspomniano ocena działania organu obejmuje etap do wydania aktu będącego przedmiotem kontroli sądowej. Nie zmienia tego poglądu treść art. 106 § 3 p.p.s.a. powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (bez zarzutu jego naruszenia). Celem skorzystania z uprawnienia zawartego w tym przepisie nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę powtórnie powinien przeprowadzić pełną kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze, że ocena, "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.