Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 719/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] (znak [...]); 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. Ś. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] stycznia 2019 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek Pana A. Ś. o pozwolenie na budowę basenu poliestrowego na dz. nr ew. [...] w [...]. Do ww. wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. organ I instancji działając na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z § 18 ust. 7 oraz § 24 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny miasta [...] oraz tereny wsi [...] i [...] - uchwalonym przez Radę Miejską w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. - dalej "plan miejscowy".

Z uwagi na brak odpowiedzi inwestora na ww. postanowienie Starosta [...] w dniu [...] marca 2019 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę basenu na działce o nr ew. [...] w [...].

Odwołanie w ustawowym terminie wniósł inwestor, wskazując wadliwą konstrukcję postanowienia wydanego w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania i niemożność wywiązania się z nałożonego obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym na przedmiotowej działce miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2005r.

Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2019r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) - zwanej dalej prawem budowlanym, i w to miejsce przywołał podstawę prawną tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda argumentował, że działka inwestora objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. obejmującego tereny miasta [...]. oraz tereny wsi [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] lipca 2005 r.). Jak wynika z części graficznej planu miejscowego przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "[...]"- tereny usług turystyki i wypoczynku. Organ I instancji prowadząc postępowanie zobowiązał inwestora w dniu [...] lutego 2019 r. do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 18 ust. 7 oraz § 24. W tym miejscu należy wskazać, iż § 24 wyznacza tereny wyłączone z zabudowy wskazując kilka odstępstw od powyższej reguły np. w ust. 1 pkt 6 wskazano tereny wyłączone z zabudowy budynkami w pasie szerokości 100 m wokół jeziora [...] z wyłączeniem istniejącej zabudowy zagrodowej na zachodnim brzegu i istniejącego ośrodka wypoczynkowego wraz z kąpieliskiem w [...]. Tym samym niezrozumiałe jest wskazane przez organ I instancji wezwanie inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ww. zapisem, tym bardziej, iż w § 18 planu miejscowego, na który również Starosta się powołuje znajdują się szczegółowe ustalenia co do możliwości zabudowy tegoż terenu. W ocenie Wojewody poddane analizie postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. jest nieprecyzyjne, bowiem nie wynika z niego (w sposób czytelny i jasny) jakich zmian w projekcie budowlanym wymaga się od inwestora, co mogło wprowadzić go w błąd, tym samym uniemożliwiając mu poprawne uzupełnienie dokumentacji. Ponadto organ w sposób niewłaściwy określił termin realizacji dyspozycji określonej w postanowieniu, wskazując konkretną datę uzupełnienia dokumentacji. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego winien zostać określony w sposób, który umożliwi inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku, tak aby z obiektywnego punktu widzenia mógł je uzupełnić w terminie dostosowanym do rodzaju i zakresu stwierdzonych nieprawidłowości. Tym samym w analizowanym postanowieniu określone braki powinny być uzupełnione w określonej liczbie dni licząc od daty odbioru przez stronę postanowienia, a nie tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie do dnia [...] marca 2019 r. W tym stanie rzeczy należy przyznać rację odwołującemu, iż wydane przez Starostę [...] postanowienie było wadliwe, tym samym organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj. przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.).

W dalszej części Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ustalenie czy przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Zatem to do organu administracji architektoniczno-budowlanej należy interpretacja ustaleń planu miejscowego. Skoro uchwałodawca w § 18 ust. 7 planu miejscowego w sposób bardzo szczegółowy zaznaczył jakie obiekty budowlane mogą być realizowane na terenie działki należącej do inwestora tj. na ternie usług turystyki i wypoczynku ([...]), to katalog ten należy przyjąć jako zbiór zamknięty. Wynika to chociażby z konkretnego określenia rodzaju dozwolonych inwestycji jak np. odbudowy w ramach istniejących fundamentów po byłej kawiarni budynku jednokondygnacyjnego, rozbudowy istniejącego budynku socjalnego, modernizacji i przebudowy lub rozbudowy istniejących budynków, rozbudowy istniejącego budynku sanitarnego, budowy obiektu noclegowo-konferencyjnego, lokalizacji małych, drewnianych budynków letniskowych. Ponadto w pkt 9 analizowanego zapisu wskazano zachowanie zieleni, kąpieliska, urządzeń sportowych oraz lokalizacji drewnianych pomostów na jeziorze. Jak wynika z zakresu dozwolonych inwestycji, Rada Miejska w uchwalanym planie nie pozwoliła na budowę basenu na terenie oznaczonym symbolem [...]. Wojewoda wskazał, że basen jest w świetle prawa budowlą (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem budowa poliestrowego basenu o wymiarach 8,40 m (dł.) x 3,50 m (szer.) x 1,60 m (gł.) jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, nawet w przypadku gdy ten miałby uatrakcyjnić teren usług, turystyki i wypoczynku ośrodka wypoczynkowego nad jeziorem [...]. Wojewoda wskazał, że basen w planie miejscowym jest wskazany chociażby na terenie usług oświaty. Zdaniem organu II instancji, gdyby lokalny uchwałodawca dopuszczał realizację na terenie usług turystyki i wypoczynku budowę basenu, to taki zapis byłby zawarty również w § 18 ust. 7 miejscowego planu. Z uwagi na bardzo szczegółowy zakres dopuszczonych prawem inwestycji niedozwolona jest budowa przedmiotowego basenu, tym samym należało utrzymać w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., zmieniając jedynie w części dyspozytywnej podstawę prawną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. Ś. reprezentowany przez r. S. zaskarżając w całości decyzję Wojewody z [...] czerwca 2019r. i wnosząc o jej uchylenie w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że Stanowisko Wojewody odwołując się do literalnego brzmienia § 18 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania miasta [...], nie odpowiada prawu z tej fundamentalnej przyczyny, że nie uwzględnia okoliczności, iż każdy plan miejscowy jest - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – aktem prawa miejscowego, a więc aktem normatywnym wyrażającym przepisy prawa obowiązującego na obszarze danej gminy. Z przepisu tego płynie dla każdego interpretatora treści zawartych w każdym planie miejscowym oraz organów władzy publicznej stosujących prawo (dla organów administracji publicznej oraz sadów) nakaz przyjmowania założenia normatywności treści zawartych w każdym jednym palnie miejscowym. Wynika z tego nakaz traktowania postanowień planów miejscowych dotyczących przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania i warunków zabudowy jako zawierających treści normatywne, a więc generalne, a nie indywidualne — gdy chodzi o sposób określania adresatów norm zawartych w planach miejscowych oraz abstrakcyjne, a nie konkretne - gdy chodzi o zachowania, o których mowa w planach miejscowych. Tymczasem Wojewoda, odrzucając założenie normatywności postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], doszedł do przekonania, że plan ten wskazuje konkretne inwestycje oraz że zbiór tych inwestycji jest zamknięty i wykluczający przedmiotową inwestycję.

Założenie interpretacyjne przyjęte w skarżonej decyzji przez Wojewodę [...] nie tylko narusza wynikający z art. 14 ust. 8 Upzp nakaz przyjmowania założenia normatywności treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo założenie to jest nie do pogodzenia z treścią art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2 -4 Up.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i odwołał się do motywów rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186) w szczególności przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego. Zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni powyższych przepisów poprzez uznanie, że projekt budowlany projektowanego basenu rekreacyjnego o wymiarach 8,40 m (długość) x 3,5 m (szerokość) x 1,6 m (głębokość) nie jest zgodny z ustaleniami § 18 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...]. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]).

Słusznie wskazuje skarżący, że organy administracji budowlanej dokonały nieprawidłowej wykładni ww. postanowień miejscowego planu, uznając, że działka nr ľ, na której planowana jest budowa basenu poliestrowego znajduje się na terenie, na którym plan nie dopuszcza wnioskowanej inwestycji.

Zgodnie z postanowieniem § 18 ust. 7 planu odnoszącego do terenu usług turystyki i wypoczynku oznaczonego na rysunku symbolem [...] obowiązują następujące ustalenia:

1) zachowanie istniejącego ośrodka wypoczynkowego nad jeziorem [...]

2) prawo do modernizacji przebudowy lub rozbudowy istniejących budynków nie przekraczającej 2% powierzchni działki

3) prawo do rozbudowy istniejącego budynku socjalnego (...),

4) prawo do rozbudowy istniejącego budynku sanitarnego (...),

5) prawo do odbudowy, w ramach istniejących fundamentów po byłej kawiarni, budynku jednokondygnacyjnego (...),

6) prawo do budowy obiektu noclegowo-konferencyjnego (...),

7) prawo do lokalizacji małych, drewnianych budynków letniskowych na wzór i podobieństwo do istniejących,

8) dla wszystkich budynków zakaz stosowania innych form dachów typu: stropodach płaski i dach jednospadowy niż określony powyżej,

9) zachowanie zieleni, kąpieliska, urządzeń sportowych i prawo do lokalizacji drewnianych pomostów na jeziorze.

W ramach postępowania związanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany dokonuje oceny zgodności inwestycji przepisami o planowaniu przestrzennym poprzez kontrolę przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 35 ust.1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę było respektowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie basenu poliestrowego jest zgodne z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego powołaną powyżej uchwałą Rady Miejskiej w [...]. z dnia [...] czerwca 2005 r.

Oznacza to, że Sąd jest zobowiązany do dokonania wykładni postanowień planu i oceny dopuszczalności przedmiotowego zamierzenia w świetle wszystkich postanowień planu, w szczególności postanowień §18 ust. 7 uchwały, ale także innych postanowień odnoszących się do projektowanej inwestycji, jak np. § 8 ust. 2 pkt 3 planu zakazującego trwałej ingerencji w rzeźbę terenu, w tym zakaz powierzchniowej eksploatacji kopalin.

Odczytując postanowienia planu w szczególności § 18 ust. 7 uchwały organy przyjęły zamknięty katalog robót jakie są dopuszczalne na terenie [...]. W ocenie organów skoro uchwałodawca wyraźnie wyszczególnił rodzaje dozwolonych inwestycji to tylko takie inwestycje są możliwe do przeprowadzenia w zgodzie z postanowieniami uchwały.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący, ale także i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Ustalenia planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Dlatego przepisy planu nakładające na jednostkę ograniczenia w zakresie wykonywania przysługujących jej uprawnień nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 7 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, dalej zwana "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 3 ust 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy.

Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie oznacza to jednak braku poszanowania prawa własności i możliwego zagospodarowania działek w zakresie w jakim plan miejscowy tego nie zakazuje, czy też tylko w zakresie w jakim plan miejscowy wyraźnie stanowi.

Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora.

Nie zasługuje na uznanie taka interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dopuszcza przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzuca wszystkie inne przedsięwzięcia, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono (por. Wyrok WSA w Warszawie z 11.02.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1647/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu mając na uwadze, że chodzi w sprawie o ocenę postanowień aktu prawa miejscowego, który określając konkretne przeznaczenie terenów ingeruje w sferę prawa własności właścicieli działek położonych na terenie objętym planem, nie można postanowień planu interpretować w sposób wąski, przyjmując zasadę, że dopuszczalne jest tylko to co plan wyraźnie przewiduje, na co wyraźnie zezwala, jak to wywodziły organy obu instancji.

W ocenie Sądu wręcz przeciwnie - regulacja planu ma charakter otwarty i niezupełny. Dokonując interpretacji postanowień planu celem oceny zgodności inwestycji z planem, należy dokonywać takich zabiegów interpretacyjnych postanowień planu, które umożliwią pogodzenie projektowanej inwestycji z ustaleniami planu.

Reguły wykładni postanowień planów miejscowych zabraniają bowiem stosowania takich zabiegów wykładni, które skutkowałyby domniemaniem ograniczeń w zabudowie (zagospodarowaniu terenu), nie wynikających wprost z treści planu miejscowego w postaci wyraźnie sformułowanych zakazów konkretnej zabudowy, czy inwestycji.

Już wykładnia językowa postanowień § 18 ust. 7 uchwały, a także pozostałych postanowień planu wskazuje, że dopuszczalna jest inwestycja polegająca na wybudowaniu basenu poliestrowego, takiego jak to planuje skarżący.

Ze sformułowania § 18 ust. 7 uchwały - "na terenie usług turystyki i wypoczynku [...] obowiązują następujące ustalenia" - nie wynika, że obowiązują tylko i wyłącznie te ustalenia, które wymieniono poniżej w tym postanowieniu.

Tym bardziej, że postanowienia § 18 ust. 7 uchwały nie zawierają żadnych zakazów, w tym dotyczących lokalizowania konkretnej inwestycji, której dotyczy przedmiotowa sprawa "w ramach" istniejącego ośrodka wypoczynkowego. Brak jednoznacznego zakazu wybudowania przedmiotowego basenu umożliwia zaś przyjęcie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z treści postanowień planu nie wynika bowiem sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami planu.

Nadto podkreślić należy, że projektowana inwestycja polegająca na budowie basenu poliestrowego jest zgodna z funkcją przedmiotowego terenu – [...] - usług turystyki i wypoczynku.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznacza się poszczególne tereny, określając ich przeznaczenie. Niewątpliwie dla jasności i precyzyjności stosowania tej regulacji prawnej wymaga to wyraźnego, tj. niepowodującego jakichkolwiek wątpliwości, określenia przeznaczenia poszczególnych terenów objętych planem. Umieszczenie inwestycji indywidualnie określonych skierowanych do indywidualnych a nie generalnie określonych adresatów mogłoby być uznana za naruszenie władztwa planistycznego. Dopiero bowiem okoliczności wynikające ze stanu faktycznego spraw indywidualnie rozstrzyganych pozwalają na ocenę, jak należy przepisy planu miejscowego, przy odpowiedniej ich wykładni, zastosować w konkretnej sprawie. Oczywiste jest, iż w praktyce występują takie sytuacje, kiedy to sztywne określenie przeznaczenia poszczególnych terenów, określenie tyko dopuszczalnej zabudowy w planie miejscowym mogłoby utrudniać realizację inwestycji, takiej jak budowa otwartego basenu rekreacyjnego. Możliwe jest jednak takie podejście do konkretnej, rozstrzyganej w drodze administracyjnej sprawy, np. z zakresu inwestycji budowlanych, iż ze względu na szczególne okoliczności faktyczne zostanie zastosowana odpowiednia wykładnia postanowień planu miejscowego, która umożliwi wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Analizując zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem, można będzie uznać, że pewne odstępstwa od obowiązujących ustaleń nie mają charakteru istotnego, ewentualnie nie stanowią rażącego naruszenia prawa. O takim rozumieniu prawa można mówić właśnie na etapie stosowania prawa (w tym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), a nie w fazie stanowienia prawa – uchwalania planu miejscowego, który w swej treści nie może zawierać enigmatycznych, niejasnych, budzących wątpliwości interpretacyjne regulacji, umożliwiających odstępstwa od jego norm (por. A. Plucińska-Filipowicz, glosa do wyroku WSA we Wrocławiu z 13.10.2010 r., SA/Wr 397/10, LEX 2011). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy obejmuje również stosunek do stanu istniejącego zagospodarowania przestrzennego poprzez analizę i zapis możliwości adaptacyjnych i przekształceń w zakresie przebudowy istniejących obiektów i ewentualnie zmiany.

Przedmiotowa inwestycja nie jest także sprzeczna z pozostałymi postanowieniami uchwały.

Co do kwestii dopuszczalności budowy basenu na terenie usług oświaty (§18 ust. 3 pkt 4 uchwały), przyjąć należy, że chodzi o prawo do budowy budynku basenu, zatem o inną inwestycję niż projektowana przez skarżącego. Ustalenia dotyczące budowy budynku basenu nie wykluczają zatem realizacji przedmiotowej inwestycji i to na terenie usług turystyki i wypoczynku [...].

Co do zakazu trwałej ingerencji w rzeźbę terenu, w tym eksploatacji złóż i kopalin (§ 8 ust. 2 pkt 3 uchwały) wyjaśnić należy, za definicją pojęcia "rzeźba terenu" z Wielkiego słownika języka polskiego PWN W. Doroszewskiego, że to inaczej "rzeźba powierzchni ziemi", "ukształtowanie powierzchni ziemi", terenu w rozumieniu równinne, górzyste, wyżynne czy doliny, obejmujące większy obszar terenu, zatem nie można utożsamiać ingerencji w powierzchnię terenu poprzez wybudowanie basenu rekreacyjnego w naruszeniem rzeźby terenu. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że wybudowanie basenu nie zmienia i nie ingeruje w rzeźbę terenu, na którym położony jest ośrodek wypoczynkowy. Nadto, inwestycja ta w żaden sposób nie jest podobna do takiej ingerencji w rzeźbę terenu, jak przykładowa eksploatacja złóż kopalin.

Reasumując, należy podzielić zarzut skarżącego, że organy administracyjne orzekając w niniejszej sprawie, wadliwie zinterpretowały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięć z naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej braku zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu.

Wobec powyższego Sąd wskazuje, że dopuszczalna jest projektowana inwestycja na działce ľ w [...]. objętej planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z [...] czerwca 2005r., Nr [...]

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019r., jak w punkcie 1 wyroku. Decyzję I i II instancji wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w [...]. z [...] czerwca 2005r., Nr [...], które miało wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego kwoty w wysokości [...] zł z tytułu wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika w kwoce [...]zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz [...] zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji budowlanej przystąpią do dalszego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę - sprawdzenia projektu budowlanego o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego, w szczególności pod względem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska, przepisami techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, czy uzgodnień oraz zaświadczenia o uprawnieniu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ I instancji winien, zatem ocenić dalsze przesłanki wynikające z art. 35 i nast. Prawa budowlanego warunkujące wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.