Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2848/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6 pkt 11 a
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [....] Towarzystwa Przyrodniczego [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2097/13 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego [...] z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2097/13 oddalił skargę [...] z siedzibą w K. (dalej - "[...]" lub "Towarzystwo") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...], działając na podstawie art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm. – dalej – "ustawa szkodowa"), zgłosiło szkodę w środowisku w gatunkach chronionych (w tym ropuchy szarej), na odcinku nowo wybudowanej drogi stanowiącej alternatywę ulicy [...] w Z. W ocenie zgłaszającego szkoda polegała na niezabezpieczeniu drogi przed dostępem płazów oraz na trwałym przecięciu ich szlaków migracyjnych z siedlisk lądowych do miejsc rozrodu. Podkreślono, iż droga przebiega wzdłuż cieku oraz przy zbiornikach wodnych. W związku z powyższym [...] zwróciło się o niezwłoczne podjęcie działań przez organ w celu zabezpieczenia drogi oraz wykonanie kompensacji. Jednocześnie [...] wniosło o uznanie za stronę w przedmiotowym postępowaniu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej RDOŚ) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] działając na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej –" k.p.a.") oraz art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie nowo wybudowanej drogi stanowiącej alternatywę ul. [...] w Z. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, iż rozstrzygnięcie oparto na treści decyzji Prezydenta Miasta Z. nr: [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym" (dalej – "decyzja środowiskowa") oraz publikacji "Płazy. Cenne miejsca rozrodu w województwie śląskim", w której nie ma informacji o istnieniu na przedmiotowym terenie cennego miejsca rozrodu chronionych płazów.

Na postanowienie organu I instancji, [...] złożyło zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej – "GDOŚ"), który postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w K. Zdaniem organu II instancji, po wydaniu decyzji środowiskowej zaistniały przesłanki do wyłączenia stosowania ustawy szkodowej. W decyzji tej dokonano zidentyfikowania istnienia na przedmiotowym terenie płazów i możliwości negatywnego oddziaływania inwestycji na ich populacje. Z tego powodu nakazano zawarcie w projekcie budowlanym rozwiązań przeciwdziałających temu zjawisku. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie ustawa szkodowa nie miała zastosowania, a pozostałe dowody zebrane w sprawie nie wpływały na podjęte przez organ rozstrzygnięcie.

Według stanowiska organu II instancji, postępowanie prowadzone w związku ze zgłoszeniem na podstawie art. 24 ustawy szkodowej nie ma za zadanie oceniania zgodności postępowań podmiotów korzystających ze środowiska z przepisami prawa ani przestrzegania zakresów decyzji określających ich prawa i obowiązki, ale ocenę czy doszło do szkody w środowisku w rozumieniu tej ustawy lub oceny czy zachodzą przesłanki do uznania, że istnieje bezpośrednie zagrożenie zaistnienia szkody w środowisku. Są to według organu, zagadnienia niezależne. Zdaniem GDOŚ, czym innym jest ocena czy występują przesłanki do zastosowania wyłączenia sprawy z postępowania w trybie ustawy szkodowej, tj. zbadanie czy podmiot otrzymał decyzje do tego uprawniające i czy zawierają one stosowne, wymagane ustawą szkodową zapisy, a czym innym kontrola przestrzegania przez podmiot obowiązków wynikających z decyzji lub sprawdzenie zrealizowania uprawnień zgodnie z zakresem przyznanym w decyzji.

Wyłączenie zastosowania ustawy szkodowej na podstawie art. 6 pkt 11 lit a, wymaga według organu II instancji, jedynie wskazania na istnienie decyzji i zawartych w niej odpowiednich zapisów. Do wyegzekwowania postanowień decyzji środowiskowej nie służą przepisy ustawy szkodowej. Jednocześnie jak podkreślił organ II instancji w swoim stanowisku ustawodawca oczekuje, udokumentowania szkody w środowisku, pod warunkiem jednak, że informacje takie są w posiadaniu zgłaszającego szkodę w środowisku. Tym samym załączenie przy zgłoszeniu dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jest elementem fakultatywnym zgłoszenia.

[...] wniosło na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga nie zawierała uzasadnienia.

Organ II instancji przedstawił odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] przedstawiło uzasadnienie do skargi. W przedmiotowym postępowaniu Towarzystwo zarzuciło organowi II instancji, iż na podstawie dostępnej dokumentacji nie sprawdził stanu faktycznego wykonanych rozwiązań projektowych, nie odniósł się do materiału filmowego dostarczonego przez [...] jeszcze w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, nie zawiadomił Towarzystwa o zakończeniu postępowania i możliwości wniesienia uwag, nie sprawdził, czy do komendy policji nie wpłynęły nowe zgłoszenia dotyczące rozjeżdżania płazów, nie sprawdził, czy inwestor sfinalizował zlecenie wykonania ekspertyzy herpetologicznej z zakresu oddziaływania inwestycji na płazy.

Ponadto [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym brak przeanalizowania i uwzględnienia całości materiału dowodowego oraz brak merytorycznego, wyczerpującego i nie budzącego wątpliwości uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o szkodach, w wyniku czego uznano, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku bądź szkody w środowisku w przedmiotowej sprawie, pomimo strat w populacji prawnie chronionego gatunku.

W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. organ II instancji odniósł się do treści uzasadnienia skargi przesłanego drogą elektroniczną.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja środowiskowa. W pkt II ppkt 9 i 10 decyzji przewidziano obowiązki skierowane do inwestora polegające na zminimalizowaniu zmiany stosunków wodnych (ppkt 9) oraz zminimalizowaniu wpływu przedsięwzięcia na dotychczasowe funkcje przekraczanych stawów (ppkt 10).

Ponadto analizując zgromadzony materiał dowodowy organ ustalając środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdził, iż "W rejonie planowanego przedsięwzięcia nie występują dobra naturalne, zabytki oraz obszary NATURA 2000 i inne obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną (s. 6, pkt 7 decyzji). W pkt III ppkt 5 tej decyzji zobowiązano inwestora do uwzględnienia w projekcie budowlanym wykonania przepustów drogowych z zastosowaniem suchych półek podwieszanych do ścian przepustu, służących do przejścia dla małych ssaków, płazów oraz gadów, na wszystkich przecinających projektowaną drogę ciekach wodnych zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji. Rozmieszczenie przepustów dla zwierząt zostało naniesione na mapę załączoną do pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia[...] maja 2012 r.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji środowiskowej miało bezpośredni wpływ na ocenę przesłanek dokonania zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jak wynika z treści art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej, szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 - dalej "u.u.i.ś."). Z powyższego wynika, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska realizuje przedsięwzięcie, na które otrzymał decyzję środowiskową, to nawet jeśli następstwem realizacji przedsięwzięcia była "negatywna mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych", nie ma zastosowania ustawa szkodowa. W takiej sytuacji decyzja środowiskowa musi odnosić się do zidentyfikowanego negatywnego wpływu wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w ramach realizacji inwestycji "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym" nie był prowadzony nadzór przyrodniczy. Obowiązek jego przeprowadzenia nie został nałożony na Gminę w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również nie wynikał z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] stycznia 2009 r., ani z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja środowiskowa została wydana po przeprowadzeniu procedury oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której przeanalizowano wpływ przedmiotowej inwestycji na środowisko przyrodnicze na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. W treści ww. decyzji uwzględniono możliwe oddziaływania przedsięwzięcia na stan ochrony populacji płazów. Na podstawie wyników tych analiz, nałożono na inwestora - Gminę Miejską Z., obowiązek dotrzymania szeregu warunków związanych z minimalizacją negatywnych oddziaływań, w tym na płazy i ich siedliska, tj. m.in.: zminimalizowanie zmiany stosunków wodnych, wykonanie przepustów drogowych z zastosowaniem suchych półek podwieszanych do ścian przepustu, służących do przejścia dla małych ssaków, płazów oraz gadów (zgodnie z załącznikiem do decyzji), zapewnienie ochrony cieków przed zanieczyszczeniami.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził również, że organizacja ekologiczna jest uprawniona do zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jeżeli dotyczą one środowiska jako dobra wspólnego (art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej). Zdaniem Sądu I instancji, nie każde zagrożenie szkodą w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, dotyczą środowiska jako dobra wspólnego. Przesłanka w postaci "środowiska jako dobra wspólnego" jest zatem elementem, od którego ustawodawca uzależnia dalszy przebieg postępowania prowadzonego w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Organ powinien zbadać, czy zgłoszenie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku dokonane przez organizację ekologiczną, dotyczy środowiska, jako dobra wspólnego. Brak takiej przesłanki uniemożliwia organizacji ekologicznej zainicjowanie postępowania na podstawie własnego zgłoszenia. W przepisach prawa brak jest definicji legalnej "środowiska jako dobra wspólnego". Wykładni pojęcia "środowiska jako dobra wspólnego" dokonano w literaturze poprzez odwołanie się do konstrukcji jurydycznej strategicznych zasobów naturalnych kraju uregulowanych w ustawie z dnia z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. nr 97 poz. 1051 ze zm.). Uwzględniając powyższe Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie ‘środowiska jako dobra wspólnego" jest pojęciem węższym od terminu "środowisko", którego definicja legalna znajduje się w art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie środowiska jako dobra wspólnego obejmuje elementy stanowiące strategiczne zasoby naturalne kraju wymienione w art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Interpretując treść pojęcia – środowiska jako dobra wspólnego można odwołać się do klasyfikacji prawnej zasobów naturalnych, która opiera się najczęściej na przesłance ich stosunku do obszarów zwierzchnictwa państwowego lub wyłącznej jurysdykcji państwa.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że z treści zgłoszenia nie wynika, aby dotyczyło ono zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jako dobra wspólnego. Zgłoszenie Towarzystwa zdaniem Sądu, dotyczyło wyłącznie lokalnych zagrożeń dla płazów w rejonie nowo wybudowanej drogi, stanowiącej alternatywę ulicy [...], a nie obejmowało środowiska jako dobra wspólnego. Zdaniem Sadu I instancji potwierdza to także cała dokumentacja w sprawie, a w szczególności stanowiska [...] przedstawione w toczącym się postępowaniu oraz przedstawione podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów [...], Sąd I instancji stwierdził, że organ prowadząc postępowanie w trybie ustawy szkodowej badał treść decyzji wymienionych w art. 6 pkt 11 lit. a tej ustawy. Słusznie zdaniem Sądu I instancji jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy szkodowej nie ma na celu weryfikowania poprawności decyzji wydanej na podstawie art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez organ II instancji, według którego postępowanie prowadzone na podstawie u.u.i.ś., a wcześniej na podstawie art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska jest postępowaniem niezależnym od postępowania prowadzonego w trybie ustawy szkodowej. Trafnie też zdaniem Sadu I instancji podnosi organ II instancji, iż wykazanie występowania przesłanek wykluczających stosowanie ustawy szkodowej w danym postępowaniu, prowadzonym w związku ze zgłoszeniem szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia, powoduje jednocześnie, iż de facto postępowanie to nie może być prowadzone. W związku z tym nie mogą być rozpatrywane inne dowody w sprawie, stanowiące przedmiot żądania [...]. Z zestawienia cytowanych wyżej regulacji wynika, że do wszczęcia postępowania w trybie art. 24 ustawy szkodowej niezbędne jest w pierwszej kolejności spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie jest zobowiązany do dokonania wstępnej formalnej, a następnie merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Stwierdzenie braku wystąpienia powyższych przesłanek upoważnia organ do odmowy wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło [...] z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu sądowo-administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), a konkretnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji w zaskarżonej decyzji, przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy oraz pominięcie stanowiska strony skarżącej i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych w toku postępowania zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji. Ponadto Towarzystwo zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., a konkretnie naruszenie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w zw. art. 6 pkt. 11 lit. a ustawy szkodowej, poprzez błędne przyjęcie, iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z., przewidziano i dopuszczono śmiertelność płazów na planowanej drodze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, iż zaskarżony wyrok ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ odwoławczy i jego prostej akceptacji, co nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem strona postępowania dowodząc swoich racji w toku postępowania - choćby w piśmie procesowym złożonym przed rozprawą, wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego.

Uzasadniając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dokonano kompleksowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym" na środowisko. Poza tym przywołując ogólnikowy zdaniem skarżącego fragment raportu w skardze stwierdzono, że nawet gdyby przyjąć, iż na przedmiotowym odcinku jednak wskazano zagrożenie niszczenia płazów, to taki zapis zawarty jest jedynie w raporcie, nie zaś w decyzji środowiskowej. Tymczasem art. 6 pkt. 11 lit. a ustawy szkodowej jednoznacznie mówi, że "szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach".

Dalej skarżący wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy ulicy alternatywnej do [...], w żadnym wypadku nie przewiduje i nie dopuszcza do przejeżdżania płazów. Gdyby przesłanka miała wykluczyć możliwość zastosowania ustawy szkodowej, należałoby w decyzji środowiskowej zidentyfikować śmiertelność płazów, tak by nie dopuścić do zgłoszenia szkody w gatunkach chronionych polegającej na rozjeżdżaniu płazów przez samochody.

W opinii [...], w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji co najwyżej zidentyfikowano przerwanie szlaków migracyjnego płazów, nie zidentyfikowano, iż płazy nienaprowadzone do przepustu będą wchodzić na jezdnię i tam ginąć, zatem Dyrekcja Ochrony Środowiska mogła nie uwzględnić w postępowaniu zarzutu o przecięciu szlaków migracyjnych płazów i umorzyć w tym zakresie postępowanie, nie miała jednak podstaw by odmówić wszczęcia postępowania w związku z niszczeniem płazów. Skarżący wskazał, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji można dopatrzyć się nieudolnych prób zabezpieczenia szlaków migracji płazów, brak jest jednak nałożenia obowiązku zastosowania środków zapobiegających śmiertelności płazów na jezdni, co wynika z pominięcia w decyzji środowiskowej niezbędnych rozwiązań (przepustów, naprowadzeń i wygrodzeń herpetologicznych) ukierunkowujących migrację.

W ocenie [...] dopiero funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji derogacyjnej zezwalającej na niszczenie gatunków chronionych wraz z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przewidującej i dopuszczającej możliwość rozjeżdżania płazów byłoby niekwestionowaną podstawą do odrzucenia zgłoszenia szkody w środowisku na podstawie art. 6 pkt. 11 lit. a ustawy szkodowej.

Skarżący zgłaszając szkodę w gatunkach chronionych skupił się na zjawisku śmiertelności płazów na nowo oddanej inwestycji drogowej, wykonanej wbrew przyjętym standardom i zasadom dobrych praktyk. Jako powód niszczenia płazów podano błędy wynikające z decyzji środowiskowej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie było powodów, by nie wskazać błędów popełnionych na etapie wydawania decyzji środowiskowej, jako przyczyny niszczenia gatunków chronionych, co skarżący utożsamia ze szkodą w środowisku w gatunkach chronionych. Specjalistyczna wiedza pozwoliła wskazać błędy projektowe i poszukać ich przyczyn, których Skarżący upatruje w pominięciu w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach koniecznego warunku zastosowania wygrodzeń herpetologicznych, uniemożliwiających dostęp płazów do powierzchni jezdni. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż organ nie przewidział, że zastosowanie przepustów bez wygrodzeń ochronno naprowadzających nie jest warunkiem wystarczającym do zapobiegnięcia śmiertelności płazów na drodze. Z tego powodu zdaniem skarżącego nie powinno mieć zastosowania wyłączenie określone w art. 6 pkt. 11 lit a ustawy szkodowej.

[...] wskazało także, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że zgłoszenie nie dotyczyło zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jako dobra wspólnego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną mając na względzie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty oraz treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2097/13 wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem organu odwoławczego wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa procesowego, zarzut ograniczenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji tylko do powielenia stanowiska zajętego przez organ odwoławczy, z pominięciem argumentów strony skarżącej zawartych w piśmie procesowym złożonym przed rozprawą - nie można uznać za zasadny. Wykazując bowiem w uzasadnieniu skarżonego wyroku zasadność wykluczenia stosowania w danej sprawie przepisów ustawy szkodowej, Sąd nie mógł brać pod uwagę innych argumentów, gdyż nie miały one i nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Organ prowadząc postępowanie w trybie ustawy szkodowej obowiązany jest do badania treści decyzji wymienionych w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej i tylko treść decyzji zawierająca identyfikację negatywnego wpływu na środowisko może dać podstawę do zastosowania wyłączenia. Podstawy takiej nie można natomiast doszukiwać się w żadnym innym dokumencie, np. takim jak wspomniany przez skarżącego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie prowadzone na podstawie ustawy szkodowej nie ma również na celu weryfikowania poprawności decyzji wydanej na podstawie art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.

Według stanowiska GDOŚ, popartego w zaskarżonym wyroku przez WSA w Warszawie, postępowanie prowadzone na podstawie u.u.i.ś., a wcześniej na podstawie art. 56 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest postępowaniem niezależnym od postępowania prowadzonego w trybie ustawy szkodowej, a kwestie podnoszone przez Skarżącego stanowią podstawy do sformułowania zarzutów do decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia: "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym" i należało je podnosić w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania tej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, [...] poinformował, że w latach 2015 i 2016 prowadzono obserwacje śmiertelności płazów na ul. [...] w Z., w trakcie których ujawniono liczne przypadki odnajdywania martwych płazów. W trakcie wizji przeprowazonej w dniu [...] kwietnia 2016r. stwerdzono obecność w zbiornikach wodnych w rejonie ul. [...] jedynie 73 ropusz szarych, zaś na jezdni ul [...] stwierdzono obecność 135 martwych płazów. Jako przyczynę wybicia populacji płazów Towarzystwo wskazało brak zabezpieczenia szlaków migracji poprzez niewykonanie odpowiednich przepustów wraz z systemem naprowadzeń i wygrodzeń herpetologicznych. Skarżacy podniósł, że wykonane w ramach inwestycji przepusty zostały błednie zaprojektowane (niewłaściwa konstrukcja i wymiary), a ich liczba jest niewystaczająca, co powoduje masowe i niekotrolowane wchodzenie płazów na jezdnię, na której giną. Do powyższego pisma załączono protokół z wizji przeprowazonej przez [...] i Centrum Dziedzictwa Przyrody [...] z dnia [...].07.2016r. i zawiadomienie do Porkuratury Rejonowej w Z. z art. 181 k.k.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, bowiem to determinuje ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji w zaskarżonej decyzji, przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy oraz pominięcie stanowiska strony skarżącej i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych w toku postępowania zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jeżeli strona postępowania dowodząc swoich racji w toku postępowania - choćby w piśmie procesowym złożonym przed rozprawą, wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co do zasady może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy również na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można zatem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Jak wynika z powyższego przepisu, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1620/10, publikowany CBOSA).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie zasadnym było wydanie w sprawie kontrolowanego orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku odnosząc się do pozostałych zarzutów [...] (a więc również tych podniesionych w uzupełnieniu skargi) Sąd I instancji stwierdził, że organ prowadząc postępowanie w trybie ustawy szkodowej badał treść decyzji wymienionych w art. 6 pkt 11 lit. a tej ustawy. Sąd I instancji za słuszne uznał stanowisko organów administracyjnych, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy szkodowej nie ma na celu weryfikowania poprawności decyzji wydanej na podstawie art. 71 ust. 1 u.u.i.ś., oraz podzielił pogląd wyrażony przez organ II instancji, według którego postępowanie prowadzone na podstawie u.u.i.ś., a wcześniej na podstawie art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska jest postępowaniem niezależnym od postępowania prowadzonego w trybie ustawy szkodowej. Za trafne uznano również stanowisko organu administracyjnego II instancji, iż wykazanie występowania przesłanek wykluczających stosowanie ustawy szkodowej w danym postępowaniu, prowadzonym w związku ze zgłoszeniem szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia, powoduje jednocześnie, iż de facto postępowanie to nie może być prowadzone. W związku z tym nie mogą być rozpatrywane inne dowody w sprawie, stanowiące przedmiot żądania [...]. Takie stanowisko Sądu sprowadzające się do stwierdzenia przez Sąd I instancji braku prawdopodobieństwa wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11a ustawy szkodowej, nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia w/w przepisu w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej okazał się zatem zarzutem niezasadnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 pkt. 11 lit. a ustawy szkodowej, poprzez błędne przyjęcie, iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z., przewidziano i dopuszczono śmiertelność płazów na planowanej drodze, wskazać należy, że postępowanie prowadzone w związku ze zgłoszeniem na podstawie art. 24 ustawy szkodowej właściwy organ jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Z kolei art. 24 ust. 3 i 4 tego przepisu reguluje jakie elementy składowe musi zawierać to zgłoszenie. Natomiast art. 24 ust. 5 uznając za uzasadnione zgłoszenie, stanowi o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 tejże ustawy, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 7 tejże ustawy właściwy organ jest uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Postepowanie prowadzone na podstawie zgłoszenia ma więc ma na celu ocenę czy doszło do szkody w środowisku w rozumieniu tej ustawy, lub też oceny czy zachodzą przesłanki do uznania, że istnieje bezpośrednie zagrożenia szkody w środowisku. Zgodnie z definicją ustawową szkody w środowisku zawartą w art. 6 pkt. 11 lit. a ustawy szkodowej w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska:

a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zgody na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód,

c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Z powyższego przepisu wynika, że szkoda w środowisku w gatunku chronionym nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska m.in. zgodnie z decyzją środowiskową. Powyższe wyłączenie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z treści znajdującej się w aktach decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, określając warunki wykorzystania terenu nakazano zminimalizować zmianę stosunków wodnych i zminimalizować wpływ przedsięwzięcia na dotychczasową funkcję przekraczanych stawów. Nakazno również wykonanie przepustów drogowych z zastosowaniem suchych półek podwieszanych do ścian przepustu, służących do przejścia małych ssaków, płazów oraz gadów na wszystkich przecinających projektowaną drogę ciekach wodnych zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy i przedłożonych przez stronę skarżącą, nie wynika, aby podmiot korzystający ze środowiska nie wykonał obowiązków nałożonych w decyzji środowiskowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także przyjąć, aby w sprawie, w której wydano decyzję środowiskową, nie doszło do uprzedniego zidentyfikowania negatywnego wpływu wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska, w sytuacji gdy w decyzji nakazano zminimalizować zmianę stosunków wodnych i zminimalizować wpływ przedsięwzięcia na dotychczasową funkcję przekraczanych stawów i określono środki zaradcze mające na celu ochronę populacji płazów. Brak zastosowania środków zaradczych, które są wymagane zdaniem skarżacego, przy braku wykazania działania niezgodnie z wydaną decyzją środowiskową, oznacza jednak, iż w sprawie brak podstaw do stwierdzenia szkody w rozuminiu art. 6 pkt 11 a ustawy szkodowej. Wyłącza to możliwość zastosowania przepisów ustawy szkodowej. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo w tej sprawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tym samym nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.sa.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie prowadzone na podstawie ustawy szkodowej jest postępowaniem niezależnym od postepowania prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ustawy, a wcześniej na podstawie art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dlatego odrębną kwestią jest ocena skuteczności zastosowanych, przewidzianych w decyzji środowiskowej środków zaradczych (wykonanych przepustów drogowych z zastosowaniem suchych półek podwieszanych do ścian przepustu, przy braku wygrodzeń herpetologicznych i braku nakierunkowań na wykonane przepusty).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia, w części dotyczącej zakwestionowania przez Sąd I instancji zaistnienia wystąpienia w sprawie szkody w środowisku jako dobru wspólnemu stwierdzić należy, iż jest on uzasadniony, jednak z uwagi na wcześniejszą argumentację nie mający wpływu na wynik sprawy. Nie można zgodzić się bowiem z Sądem I instancji, że ze zgłoszenia nie wynika, aby dotyczyło ono zagrożenia szkodą w środowisku jako dobru wspólnemu. W dacie dokonania zgłoszenia i wydania zaskarżonych orzeczeń ropucha szara jako płaz zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. Nr 237, poz. 1419) była gatunkiem objętym ochroną ścisłą, wymagającym ochrony czynnej. Ropucha szara była więc gatunkiem chronionym w rozumieniu art. 6 pkt 7 ustawy szkodowej. Mając więc na uwadze fakt zaliczenia ropuchy szarej do gatunków chronionych, w dacie wydania kontrolowanych w sprawie orzeczeń, mamy do czynienia z zagrożeniem zaistnienia w sprawie szkody w środowisku jako dobru wspólnemu z uwagi na zagrożenie szkodą lub szkodą w siedliskach przyrodniczych i gatunkach chronionych na podstawie ustawodawstwa krajowego.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.