Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2437/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 par.1pkt 2, art. 151par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. G. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek skarżącego, który w piśmie z dnia [...] września 2013 r. skierowanym do Wojewody [...], wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.P.H.U. "[...]" T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę, wnioskodawca powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, albowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca podstawę jej wydania, została unieważniona. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca przywołał uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS/2012 i wskazał, że zgodnie z tym orzeczeniem stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Po zapoznaniu się z treścią tego żądania, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2013 r., poz. 267, w skrócie: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

I dalej, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i 3 k.p.a., Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku R. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę, odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że jak wynika z akt sprawy, sprawa wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] była już wcześniej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w trybie wznowienia. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z dnia 20 marca 2013 r. znak: [...], w trybie art. 151 § 2, art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., którą Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Decyzja ta nadal pozostaje w obiegu prawnym. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2135/12, żadna z przesłanek wznowienia postepowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia de facto, czy to w trybie wznowienia, czy też stwierdzenia nieważności z taką samą przesłanką wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, czy to poprzez jej uchylenie, czy też stwierdzenie jej nieważności. Świadczy o tym stan faktyczny i prawny sprawy, zgodnie z którym to stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowiło podstawę wznowienia postępowania, w wyniku którego nastąpiło ostateczne rozstrzygnięcie, a następnie wszczęcie postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Pomimo zatem dwóch różnych trybów postępowania nadzwyczajnego, w rozpatrywanej sprawie występuje ten sam stan prawny rozumiany jako podstawa prawna, oparty na identycznych przesłankach. Wątpliwości interpretacyjne istniejące w orzecznictwie i doktrynie co do wyboru i możliwości zastosowania tych dwóch różnych trybów nadzwyczajnych, nie do końca wyjaśnione przywołaną we wniosku uchwałą siedmiu sędziów NSA, nie mogą powodować negatywnych skutków i prowadzić z jednej strony do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, po czym do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W konsekwencji Wojewoda [...] przyjął, że skoro kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w postępowaniu wznowieniowym została ostateczną decyzją uznana za wydaną z naruszeniem prawa, to stanowi to przeszkodę do dalszego kontynuowania postępowania nieważnościowego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przyczyny wznowienia nie mogą być jednocześnie przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał w końcu, że stwierdzenie przez Wojewodę wydania spornej decyzji z naruszeniem prawa, daje możliwość dochodzenia na drodze sądowej odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tego orzeczenia Wojewody przez R. G., w dniu [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję znak jw. Orzeczeniem tym utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ II instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] lipca 2005 r., wskazując jako okoliczność, która legła u podstaw, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] uchylającą własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy ul. I[...] w [...] i stwierdzającą nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie wznowieniowe zakończyło się decyzją Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa, wskazując na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wzizt. We wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawca wskazał na tę samą okoliczność, powołując się przy tym na uchwałę NSA sygn. akt I OPS 2/12.

Dostrzegając powyższe organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę było prawidłowe. Odmienne stanowisko, dopuszczające możliwość wielokrotnej oceny tego samego naruszenia uzależnione od zmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie daje się pogodzić z elementarnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, w tym zasadą trwałości decyzji. Organ podniósł, iż nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji, są względem siebie niekonkurencyjne i żadna z przyczyn wznowienia nie może jednocześnie stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Ta sama decyzja nie może być wzruszona na podstawie art. 151 k.p.a. i art. 156 § 1 tej ustawy, a to w związku z tą samą okolicznością. Organ odwoławczy wskazał też, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., stwierdzająca, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa rozstrzyga sprawę w całości i załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wojewoda uznał tą decyzją, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. z uwagi na brak wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy. Próba ponownej oceny tego samego stanu faktycznego, jednakże w oparciu o odmienną przesłankę, nie daje się pogodzić z zasadą ne bis in dem. Uchwała, na którą powołuje się wnioskodawca w żaden sposób nie wpływa na zniesienie autorytatywnie skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków określonych w rozstrzygnięciu organu wojewódzkiego zapadłym we wznowieniowym postępowaniu.

W konsekwencji organ II instancji nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, a jednocześnie nie stwierdził, aby badana decyzja była dotknięta innego rodzaju kwalifikowaną wadą uzasadniającą jej unieważnienie. Stad też przyjął, że orzeczenie wydane w sprawie w I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności badanej decyzji jest prawidłowe i jako takie utrzymał je w mocy. Odniósł się przy tym do zarzutów odwołania, w tym wskazujących na naruszenie w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. uznając ten zarzut za bezzasadny.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – R. G. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...], a w konsekwencji odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę, z uwagi na istnienie przeszkody do wydania takiego rozstrzygnięcia w postaci pozostawania w obrocie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z naruszeniem prawa;

-art. 151 § 2 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową ich interpretację wyrażającą się w twierdzeniu, iż zakończenie postępowania wznowieniowego decyzją o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa stanowi rozstrzygnięcie "co do istoty" sprawy, nie zaś "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.;

-art. 7, "art. 77 ust. 1" i art. 80 k.p.a. poprzez faktyczną odmowę oceny materiału dowodowego w postępowaniu nieważnościowym z powołaniem na to, iż postępowanie nieważnościowe nie może się toczyć z uwagi na zakończenie rozstrzygnięciem "co do istoty sprawy" wcześniejszego postępowania wznowieniowego w przedmiocie tej samej decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzja o tym charakterze nie zapadła i brak jest przeszkód do oceny wystąpienia przesłanek określonych "w art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a." i materiału dowodowego pod tym kątem.

Nadto skarżący zarzucił selektywną analizę i pominięcie niektórych zarzutów odwołania, w tym zarzutu zawartego w pkt 2, tj. naruszenia art. 6 w zw. "z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a." poprzez:

-odmowę wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności przy jednoczesnym i bezwarunkowym stwierdzeniu przesłanek do jej wydania (wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa);

-ustalenie, że niemożność wydania decyzji co do istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym może być przeszkodą do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności.

W uzasadnieniu skargi tak postawione zarzuty, zostały rozwinięte. Podniesiono m. in., iż wadliwość działania organów w niniejszej sprawie wyraża się w nieprawidłowej interpretacji art. 151 § 2 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i uznaniem, że decyzja Wojewody [...] wydana w trybie wznowienia, rozstrzygała sprawę co do istoty w sytuacji, gdy z uwagi na termin przedawnienia wskazała jedynie na wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie "co do istoty" stanowi o załatwieniu jej w pozytywny albo negatywny sposób dla strony, decydując o jej uprawnieniu lub obowiązku, a takiego charakteru nie ma decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. Decyzja wydana na tej podstawie ma podobny charakter prawny do umorzenia postępowania, które kończy sprawę "w inny sposób". Podobieństwo to dostrzegalne jest na płaszczyźnie skutków dla postępowania oraz bezwzględnej konieczności jej wydania w określonych warunkach. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, nie można było przyjąć, iż decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym stanowiła przeszkodę dla wydania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Nie uniemożliwiała bowiem merytorycznej oceny wniosku złożonego w tym trybie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r. uczestnik postępowania T. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, wskazując na bezzasadność zarzutów w niej podniesionych.

Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do pisma uczestnika postępowania, podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy poprzedzić wskazaniem, że decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje ten akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.P.H.U. "[...]" T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Żądając stwierdzenia nieważności tej decyzji skarżący powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podniósł, że doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano kwestionowaną decyzję.

Zatem, niniejsza sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku skarżącego, z uwzględnieniem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, z uwagi na uzasadnienie wniosku inicjującego to postępowanie, szczególną wagę należało przypisać przesłance rażącego naruszenia prawa i podniesionej przez skarżącego w kontekście tej podstawy okoliczności.

Takie też postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone, a odzwierciedla to uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wynika z niego, iż weryfikując kwestionowane pozwolenie na budowę, Główny Inspektor kierował się wszystkimi przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Miał jednak w szczególności na względzie problem przedstawiony we wniosku inicjującym to postępowanie, w tym argumenty w nim podane mające przemawiać za wyeliminowaniem kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji organ uznał, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad i należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonego w sprawie orzeczenia.

I tak, wskazać raz jeszcze należy, iż postępowanie w sprawie odnosiło się do decyzji Prezydenta Miasta[...] z dnia [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest, iż decyzja ta została poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...].

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, stanowi tzw. decyzję zależną, została bowiem nie tylko poprzedzona ww. decyzją o warunkach zabudowy, ale też wydana w oparciu o tę decyzję. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, w brzemieniu z daty wydania badanej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu również z daty wydania weryfikowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Bezspornym także pozostaje, iż wskazane decyzje wydane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] w [...], zostały uznane za wadliwe i mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] doszło do stwierdzenia ich nieważności. Co istotne, stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla więc wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (v. postanowienie NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OZ 952/12, Lex nr 1240847). Zatem, analizując sprawę należało przyjąć, iż badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzona wymaganą przepisami prawa decyzją o warunkach zabudowy, co świadczy niewątpliwie o naruszeniu prawa.

Niemniej, badając ten aspekt, należało wziąć pod uwagę, iż toczyło się już postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Do wznowienia tego postępowania doszło z uwagi na przesłankę uregulowaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W kontekście tej przesłanki analizowano zaś stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano ww. pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2005 r. Stąd też powyższe wymagało uwzględnienia w niniejszej sprawie, albowiem (jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji) ta sama okoliczność nie może wypełniać zarówno przesłanki wznowienia postępowania, jak i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Oba te postępowania nadzwyczajne oparte są bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, iż dana okoliczność może albo stanowić podstawę do wznowienia, albo do stwierdzenia nieważności, nie może natomiast uzasadniać pozytywnego (dla wnioskodawcy) zastosowania obu tych trybów. Tym samym, w niniejszej sprawie należało jeszcze ustalić wynik postępowania wznowieniowego i od tego uzależnić dalszą analizę wskazanej okoliczności w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

W tej kwestii bezspornym natomiast pozostaje, że postępowanie wznowieniowe zakończyło się ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...]. Orzeczenie to wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Po uchyleniu decyzji wydanej w trybie wznowienia w I instancji, orzekając co do istoty Wojewoda [...] stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaś wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o decyzję, która została następnie wyeliminowana z obrotu orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Powołał przy tym art. 145 § 1 pkt 8 k.pa. Z powyższego w ocenie Sądu wyraźnie wynika, jaka okoliczność była badana i spowodowała w efekcie wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 2 k.p.a., a to z uwagi na przedawnienie uregulowane w art. 146 § 1 tej ustawy. Rozstrzygniecie to, będące jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. jako kończących sprawę w postępowaniu wznowieniowym, stanowi wyraz załatwienia sprawy w tym trybie. Dodać należy, iż zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może nastąpił wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 12, C. H. Beck, str. 589).

Stąd też, zdaniem Sądu, zasadnie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż okoliczność związana z unieważnieniem warunków zabudowy była już analizowana i -co istotne- została uznana ostatecznym rozstrzygnięciem za wypełniającą przesłankę wznowienia. To zaś oznacza, iż okoliczność ta nie może być obecnie podstawą do stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Jak wskazuje się w doktrynie, poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (v. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 12, C. H. Beck, str. 539). Zatem, skoro wskazaną okoliczność uznano za tę, która wypełnia podstawę wznowienia, to nie można następnie traktować jej jako wypełniającej przesłankę do stwierdzenia nieważności. Sprzeciwia się bowiem temu przywołana powyżej zasada niekonkurencyjności. Możliwość wielokrotnej oceny tego samego naruszenia uzależniona w istocie od zmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie daje się również pogodzić z elementarnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, a także z zasadą trwałości decyzji uregulowaną w art. 16 k.p.a.

Oceny tej nie może zmienić uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, którą to przyjęto, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Warto dostrzec, że z uzasadnienia wskazanej uchwały wyraźnie wynika, iż w doktrynie i orzecznictwie występował spór co do tego, czy stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydana została decyzja zależna, stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czy też stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej drugiej. Do dnia podjęcia wskazanej uchwały, oba poglądy były prezentowane i stosowane, i dopiero przywołana uchwała ujednoliciła stanowisko w tej kwestii. Niemniej, choć na skutek wskazanej uchwały należałoby przyjąć, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na jej podstawie, to jednak w niniejszej sprawie nie można było pominąć, iż okoliczność ta została już uwzględniona w trybie wznowienia. To zaś uniemożliwiało zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji.

Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uznania za zasadne zarzutów niej podniesionych.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Natomiast argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na to rozstrzygnięcie.

W szczególności Sąd nie stwierdził, aby wynik sprawy spowodowany został nieprawidłową interpretacją art. 151 § 2 k.p.a. i błędnym uznaniem decyzji wydanej na tej podstawie za decyzję rozstrzygającą sprawę "co do istoty". W ocenie Sądu, to jak wskazaną decyzję z art. 151 § 2 k.p.a. należałoby zakwalifikować, tj. czy jako decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, czy kończącą postępowanie w inny sposób, ma w sprawie znaczenie drugorzędne. Zauważyć bowiem raz jeszcze należy, iż decyzja wydana w trybie wznowienia, stwierdzająca wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, mogła zapaść wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (w sytuacji wystąpienia podstawy wznowienia), o czym stanowi przepis art. 149 § 2 k.p.a. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. Dopiero więc po pełnym przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowienia (i stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wznowienia), organ ten przechodzi do analizy przesłanek negatywnych uregulowanych w art. 146, w tym w § 1. Na wcześniejszym etapie tego postępowania, uczynić tego nie może. Nadto, dostrzec trzeba, iż decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a., wprawdzie nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, ale nie oznacza to, że nie załatwia sprawy w omawianym trybie nadzwyczajnym w sytuacji, gdy stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa i otwiera drogę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, właśnie w związku z konkretnym naruszeniem, opartym na stwierdzeniu wystąpienia konkretnej podstawy wznowienia. W niniejszej sprawie decyzja tego rodzaju, Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., miała o tyle znaczenie, iż jej wydanie poprzedziło stwierdzenie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W konsekwencji musiała zostać potraktowana jako stanowiąca przeszkodę do stwierdzenia nieważności badanego w sprawie pozwolenia na budowę. W jej treści uznano bowiem, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wypełnia ww. przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a skoro tak – to wskazana okoliczność nie może zarazem wypełniać również przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodać należy, iż dokonując takiej oceny w sprawie organ zapoznał się z aktami, w oparciu o które wydano kwestionowane pozwolenie na budowę, słusznie wskazując na powyższe i słusznie zajmując się aspektami ściśle prawnymi. Nie powstrzymał się także od oceny podniesionego we wniosku zagadnienia, a jedynie wskazał, że analizując to zagadnienie należy zwrócić uwagę na zakończone w tej samej sprawie postępowanie wznowieniowe. Sąd nie dopatrzył się tym samym, aby w sprawie doszło do naruszenia prawa, w tym przywołanych w skardze przepisów procesowych, art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.