Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 734/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021r. sprawy ze skargi A S.A. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997(słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 i 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia "A" S.A. z siedzibą w W., na postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowiło utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 24 września 2015 r. "A" S.A. z siedzibą w W. (zwana dalej "spółką" lub "skarżącą") zwróciła się do Burmistrza Miasta S. o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji tj. istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na budynku przy ul. [...] w S., na działce nr 1 z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak Burmistrz postanowieniem z dnia [...] r. negatywnie zaopiniował zgodność powyższej inwestycji z ustaleniami dotyczącymi użytkowania terenu, zawartymi w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru S. – [...]. Spółka na postanowienie to wniosła zażalenie. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy odmowne postanowienie organu I instancji.

Postanowienie Kolegium zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 83/16 uchylił postanowienie Kolegium, jak i poprzedzające je postanowienie odmowne organu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] ponownie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jednak na skutek zażalenia spółki postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach, w drodze postanowienia z dnia [...] r nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uchylając odmowne postanowienie organu I instancji Kolegium wskazało, że zgodnie z § 12 pkt 8 zdanie drugie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru S. - [...] dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych pod warunkiem, że nie przekroczą dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi oraz nie wprowadzą kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu. Kwestię dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego należy zaś rozstrzygać z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 799, ze zm.) i przepisów wykonawczych do tej ustawy. W związku z tym Kolegium wskazało na konieczność ustalenia, czy istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej przekracza dopuszczalne wartości pola elektromagnetycznego w stosunku do planowanej i istniejącej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi.

Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz po raz kolejny odmówił wydania wnioskowanego przez skarżącą spółkę zaświadczenia. Na skutek zażalenia spółki postanowienie również to zostało uchylone przez Kolegium, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (postanowienie Kolegium z dnia [...] r. nr [...]). Powodem uchylenia było nieuwzględnienie przez organ I instancji wskazań zawartych w poprzednim postanowieniu Kolegium. Sporządzone na zlecenie organu I instancji opinie biegłego dr inż. J. G. nie zostały bowiem poprzedzone pomiarem pól elektromagnetycznych, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.

Powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] r. stanowiło przedmiot skargi Stowarzyszenia "B" wniesionej do tutejszego Sądu. Jednak nie okazała się ona skuteczna, gdyż wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 816/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Następnie Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Jako powód odmowy organ I instancji wskazał, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami dotyczącymi użytkowania terenu, zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według organu urządzenia stacji w postaci konstrukcji rurowych o wys. 2,90 m, zamontowane na dachu budynku przy ul. [...], zaburzają proporcje wysokościowe kształtujące sylwetę całego zespołu staromiejskiego oraz walory krajobrazowe jego części, powodując dysharmonię i stanowią kolizję z ochroną krajobrazu określoną w obowiązującym planie miejscowym. Wynika to z opinii biegłego mgr inż. arch. M. K. w sporządzonej opinii z dnia [...] r. Organ zaakcentował przy tym, że postanowienia planu miejscowego w § 9 pkt 8 i 9 nakazują usuwanie obiektów dysharmonizujących lub stosowną ich przebudowę, w miarę powstawania możliwości prawnych, ekonomicznych i organizacyjnych, a także dostosowywanie współczesnych funkcji do zabytkowych wartości zespołu i poszczególnych obiektów, przez nawiązywanie do historycznego rozmieszczenia mieszkalnictwa i usług oraz eliminację funkcji uciążliwych.

Spółka nie zgodziła się z powyższym odmownym rozstrzygnięciem organu I instancji i wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego przez Spółkę rezultatu, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach postanowienia Kolegium zreferowało najpierw przebieg dotychczasowego postępowania z uwzględnianiem poprzednio wydanych już w niniejszej sprawie postanowień organu I instancji oraz organu odwoławczego, a także z uwzględnieniem dwóch wyroków wydanych w niniejszej sprawie przez tutejszy Sąd.

Kolegium przywołało również treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., akcentując, że w niniejszej sprawie wiążąca wykładnia prawa oraz zakres postępowania został wskazany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 83/16.

Kolegium wskazało, że zgodnie z § 12 pkt 8 zdanie drugie planu miejscowego dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych pod warunkiem, że nie przekroczą dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi oraz nie wprowadzą kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu. Przepis powyższy nie jest powiązany z konkretnym obszarem miasta, lecz odnosi się do całego terenu, którego przeznaczenie regulowane jest w tej uchwale Wynikają stąd dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie by można było zrealizować inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Pierwsza przesłanka dotyczy mocy pola elektromagnetycznego. Kolegium wskazało, że w tym zakresie należało uwzględnić aktualne przepisy wydane na podstawie art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika by w wyniku działania przedmiotowej stacji bazowej doszło do przekroczenia dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego. Kolegium zastrzegło zarazem, że samo spełnienie tej przesłanki nie sprawia, że istniejąca stacja bazowa jest zgodna z planem miejscowym.

Druga wskazana przez Kolegium przesłanka wynika z § 12 pkt 8 zdanie drugie planu miejscowego i polega na braku "kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu". Przesłanka ta winna być interpretowana z uwzględnieniem § 15 planu miejscowego, który określa terenowe ustalenia planu, dla terenu oznaczonego symbolem MUz 1-5 - tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej w zabytkowym obszarze Starego Miasta, z którego wynika dopuszczalny gabaryt do dwóch kondygnacji o parametrach ściśle uzależnionych od wymagań konserwatorskich indywidualnie ustalanych dla każdego miejsca lokalizacji. Ponadto zdaniem Kolegium należało uwzględnić, że przedmiotowy teren znajduje się w strefie "A" ochrony konserwatorskiej tj. pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej, a w punkcie 3 § 9 planu zawarto nakaz "zachowania historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu staromiejskiego oraz walory krajobrazowe jego części, szczególnie urbanistycznych wnętrz ulic i placów".

Kolegium stwierdziło zarazem, że istniejąca stacja znajduje się na budynku położonym w S. przy ul. [...]. Z § 9 ust 3 planu miejscowego w strefie "A" - (pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej) wynika nakaz, aby wszelka działalność w strefie zmierzała do możliwie najpełniejszej rewaloryzacji historycznego układu przestrzennego poprzez zachowanie historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu staromiejskiego oraz walory krajobrazowe jego części, szczególnie urbanistycznych wnętrz ulic i placów. Analiza tego przepisu wymaga ustalenia "historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu staromiejskiego". W tym zaś zakresie Kolegium uznało, że historyczne proporcje wysokościowe kształtujące sylwetę całego zespołu staromiejskiego, to w przypadku rynku w S. jednoznaczna dominacja ratusza oraz rozmieszczenie wokół rynku budynków, z których żaden nie będzie nieproporcjonalnie wysoki w odniesieniu do budynków sąsiednich, względnie budynków w tej samej pierzei.

Kolegium zauważyło jednocześnie, że budynek przy ul. [...] jest dwukondygnacyjny i wyraźnie wyższy od jednokondygnacyjnych budynków na działkach sąsiednich. Dopuszczanie zaś pogłębiania dysproporcji pomiędzy istniejącymi budynkami lub dopuszczenie do zaburzenia dominacji wysokościowej ratusza należy uznać za niezgodne z analizowanym powyżej przepisem. Umieszczenie na dachu budynku przy ul. [...], jako najwyższym obiekcie w pierzei, dwóch masztów z zainstalowanymi antenami panelowymi sprawiło, iż całkowicie zaburzone zostały proporcje wysokościowe w tej pierzei, a historyczna dominacja wysokościowa ratusza przestała mieć miejsce. W konsekwencji doszło też do naruszenia walorów krajobrazowych tej części zespołu śródmiejskiego, jakim jest [...].

Kolegium stwierdziło także, że w przypadku walorów krajobrazowych części zespołu śródmiejskiego pojęcie walorów krajobrazowych będzie zbliżone do pojęcia ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 293), w szczególności w zakresie dążenia do stworzenia harmonijnej całości. Realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z dwóch masztów i umieszczonych na nich szeregu anten (głównie panelowych) wprowadza dysharmonię. Powstał bowiem obiekt, który nie ma swojego odpowiednika w obrębie rynku, nie koreluje z zabytkowym charakterem rynku i całkowicie zaburza proporcje wysokościowe. W konsekwencji zaś Kolegium uznało, że nie została spełniona druga ze wskazanych powyżej przesłanek z § 12 pkt 8 zdanie drugie planu miejscowego.

Kolegium odniosło się także do pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. nr [...]. W tym zakresie Kolegium wskazało, że w świetle art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282, ze zm) uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie pozwolenie wygasło z końcem 2013 r. Przede wszystkim jednak w przedmiotowej sprawie zadaniem organów jest ocena zgodności istniejącej zabudowy z planem miejscowym.

Skargę na powyższe postanowienie w imieniu Spółki wniósł fachowy pełnomocnik będący radcą prawnym, zarzucając:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich zastosowanie przez organ II instancji, skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji,

- wadliwą wykładnię § 12 ust. 8 i § 15 w zw. z § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że realizacja przedmiotowej stacji bazowej wprowadza dysharmonię i "kolizję [inwestycji] z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu" oraz sprawiło, iż całkowicie zaburzone zostały proporcje wysokościowe w tej pierzei, a ponadto, że pojęcie "walory krajobrazowe" będzie zbliżone do pojęcia ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- pominięcie art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 777) przy wykładni postanowień planu miejscowego, mając na względzie, że rozwiązania przyjęte w tym planie nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii urbanistycznej z [...] r. sporządzonej przez mgr inż. arch. M. K., która jest sprzeczna z pozwoleniem nr [...] na podejmowanie innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydanym przez Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia [...] r.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria, było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 217-220 Działu VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej jak dotychczas: k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak przy tym stanowi art. 217 § 2 pkt. 1 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest obecnie art. 48b ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), który wśród dokumentów legalizacyjnych niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej wymienia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.). Poprzednio zaś podstawę uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dotyczący sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ nadzoru budowlanego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek uzyskania takiego zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta S. nałożony został w drodze postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], wydanego na podstawie obowiązującego wówczas art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. W następstwie tego postanowienia spółka zabiega o wydanie wskazanego na wstępie zaświadczenia.

Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Procedura wydawania zaświadczeń zawarta w art. 217-220 k.p.a., określana mianem postępowania uproszczonego (odformalizowanego), stanowi odrębne postępowanie regulowane przepisami k.p.a. (art. 1 pkt 4 k.p.a.), zbliżone do postępowania administracyjnego. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy z zakresu ogólnego postępowania oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego. Szczególne znaczenie mają tu ogólne zasady postępowania wyrażone w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Kontrolując wskazane na wstępie postanowienie Kolegium zaakcentować należy, że kwestia wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była już dwukrotnie przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. W wydanym w ramach tej kontroli wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 83/16 tutejszy Sąd stwierdził, że poza sporem pozostaje treść § 12 pkt 8 tego planu, stwierdzającego, iż "...dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych pod warunkiem, że nie przekroczą dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi oraz nie wprowadzą kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu". Sąd wskazał jednocześnie na § 15 planu, który określa terenowe ustalenia planu, dla terenu oznaczonego symbolem "MUz 1 - 5" - tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej w zabytkowym obszarze Starego Miasta. Dodatkowo z uwagi, iż teren znajduje się w strefie "A" - ochrony konserwatorskiej - pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej Sąd wskazał na to, że w punkcie 3 § 9 planu zawarto nakaz "zachowania historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu staromiejskiego oraz walory krajobrazowe jego części, szczególnie urbanistycznych wnętrz ulic i palców". Jednocześnie Sąd stwierdził, że zarówno Kolegium jak i organ I instancji nie wykazały w swych rozstrzygnięciach, iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z przywołanymi powyżej postanowieniami planu miejscowego. W kontekście zaś powyższych postanowień planu miejscowego tutejszy Sąd ocenił, że przeprowadzona przez organy orzekające wykładnia przepisów planu miejscowego nie jest właściwa, a przyjęte przez te organy tezy nie zostały uzasadnione. Takie stanowisko Sądu obligowało organy do tego, aby w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy wyjaśniły w jaki sposób rozumieją przywołane powyżej postanowienia planu miejscowego. Skoro zatem w zaskarżonym obecnie postanowieniu oraz w poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji zawarte zostało, wcześniej nie wyartykułowane stanowisko w jaki sposób organy rozumieją przywołane powyżej przepisy, to kluczową kwestią w ramach obecnie sprawowanej kontroli jest dokonanie oceny prawidłowości dokonanej przez Kolegium a wcześniej przez organ I instancji wykładni wskazanych powyżej postanowień planu miejscowego.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zagadnienie dopuszczalności lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej zostało wprost uregulowane w § 12 pkt 8 zdanie drugie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru S. – [...]. Zgodnie z tym postanowieniem planu miejscowego dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych pod warunkiem, że nie przekroczą dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi oraz nie wprowadzą kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu. Przyjęte w § 12 pkt 8 rozwiązanie zakłada dopuszczenie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, przy czym ustanowione zostały w tym zakresie dwa dodatkowe warunki.

Pierwszy warunek dotyczy nieprzekroczenia dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego względem zabudowy, i to nie tylko już istniejącej ale także planowanej. Warunek ten w ocenie Kolegium został spełniony, co zdaniem Sądu zostało poparte przekonującą argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zresztą kwestia spełnienia tego pierwszego warunku dopuszczalności lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej nie stanowi przedmiotu sporu.

Drugi warunek dotyczy braku kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu. Istota sporu sprowadza się do tego, czy warunek ten został spełniony.

Należy przy tym od razu zauważyć, że § 12 planu został opatrzony tytułem "Ustalenia ogólne zasad modernizacji i rozbudowy infrastruktury technicznej". Wynika stąd, że regulacja zawarta w § 12 dotyczy całego obszaru objętego planem miejscowym. Nie oznacza to, że lokalny prawodawca nie mógł w innych postanowieniach planu miejscowego zmodyfikować przyjętych w powyższym zakresie ogólnych rozwiązań. W ramach tych modyfikacji możliwe było wprowadzenie dla poszczególnych terenów dodatkowych warunków dopuszczalności lokalizacji stacji bazowych, jak i sprecyzowanie na czym polega "kolizja z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu". Słusznie zatem organy obu instancji, badając zagadnienie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej z planem miejscowym, sięgnęły do postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolem MUz 1-5 "Tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej w zabytkowym obszarze Starego Miasta" i poddały je analizie, gdyż stacja bazowa jest zlokalizowana na tym terenie. Jednak w ocenie Sądu wnioski wynikające z tej analizy są wadliwe, gdyż przywołany "dopuszczalny gabaryt do dwóch kondygnacji o parametrach ściśle uzależnionych od wymagań konserwatorskich indywidulanie ustalanych dla każdego miejsca lokalizacji" dotyczy budynków, o czym świadczy posłużenie się tutaj pojęciem "kondygnacji". Wskazuje na to również zdanie trzecie i czwarte, w których jest mowa o parterach budynków i piętrach. W konsekwencji w ocenie Sądu § 15 planu w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem MUz1-5 nie znosi ani nie ogranicza dopuszczalności lokalizacji stacji bazowych, które nie są przecież budynkami, w tym także nie zawiera wskazówek dotyczących tego, jak rozumieć pojęcie "kolizja z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu".

Dostrzec jednocześnie należy, że na końcu postanowień dotyczących terenu oznaczonego symbolem MUz1-5 wskazano, że obowiązują ustalenia § 9 dla "strefy konserwatorskiej A – pełnej ochrony". Słusznie zatem organy poddały analizie treść postanowień zwartych w § 9 dotyczących strefy "A". Jednak wniosków z przeprowadzonej w tym zakresie analizy również nie sposób zaakceptować.

Należy zaakcentować, że zawarty w § 9 nakaz dotyczący strefy A "aby wszelka działalności w strefie zmierzała do możliwie najpełniejszej rewaloryzacji historycznego układu przestrzennego" znajduje się przed postanowieniem o dopuszczeniu lokalizacji stacji bazowych zawartym w § 12 pkt 8 planu. Działania polegające na lokalizacji stacji bazowej już z samej zasady nie służą rewaloryzacji historycznego układu przestrzennego. Nie mają one z taką rewaloryzacją nic wspólnego. Tym samym skoro w jednej jednostce redakcyjnej planu miejscowego dotyczącej fragmentu obszaru objętego tym planem lokalny prawodawca formułuje kategoryczny nakaz, aby wszelkie działania służyły rewaloryzacji, a jednocześnie w dalszej jednostce redakcyjnej dotyczącej całego obszaru objętego planem, niejako na zasadzie wyjątku, zezwala na konkretne działanie nie służące rewaloryzacji, czy wręcz zmierzające w przeciwnym kierunku, to tym samym treść tego pierwszego nakazu nie może znajdować zastosowania do oceny dopuszczalności działań mieszczących się w ramach poczynionego wyjątku. Oznacza to, że lokalizacja stacji bazowej, jako działanie już z samej zasady nie zmierzające do rewaloryzacji historycznego układu przestrzennego nie może być oceniane pod kątem określonego w § 9 pkt 3 planu wymogu zachowania historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu staromiejskiego oraz walorów krajobrazowych jego części, szczególnie urbanistycznych wnętrz ulic i placów. Dopuszczenie w dalszej jednostce redakcyjnej lokalizacji stacji bazowych oznacza, ze w tym zakresie lokalny prawodawca rezygnuje z wymogu zachowania "historycznych proporcji wysokościowych". Rezygnacja ta jest w pełni zrozumiała zważywszy na to, że stacja bazowa, aby spełniała swoją funkcję musi być umieszczona na sposób przewyższający najbliższą zabudowę, a zatem z zasady będzie w tę proporcję ingerować.

Rezygnacja ta nie jest, co już wcześniej zostało zauważone, bezwarunkowa. Sporny warunek, dotyczących braku kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu nie może być jednak odczytywany w powiązaniu z § 9 pkt 3 planu, gdyż w tej wcześniejszej jednostce redakcyjnej mowa jest mowa o "historycznych proporcjach wysokościowych" jako wartości chronionej, zaś w stanowiącym odstępstwie od wymogu tej ochrony zawartym w § 12 pkt 8 planu jest mowa o "kolizji z obiektem zabytkowym". Zatem posłużono się tutaj pojęciem, którego zakres znaczeniowy jest węższy. Innymi słowy lokalny prawodawca dopuścił, kierując się wymogami współczesności, lokalizację stacji bazowej pomimo, że działania te z zasady nie mają nic wspólnego z poszanowaniem "historycznych proporcji wysokościowych" byleby nie zaistniała kolizja z obiektem zabytkowym (przyjąć należy, że konkretnie wskazanymi) ani z ochroną krajobrazu (i to istniejącego współcześnie tj. bez odniesienia do historycznego krajobrazu, gdyż w tym ostatnim, co oczywiste, nie występowały stosowane dopiero współcześnie stacje bazowe).

W konsekwencji przedstawione w opinii urbanistycznej informacje dotyczące historycznych proporcji wysokościowych nie wnoszą nic z punktu widzenia zgodności przedmiotowej stacji bazowej z planem miejscowym.

W ocenie Sądu punktem odniesienia przy ocenie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej nie mogą być również "walory krajobrazowe" w ujęciu zaprezentowanym przez organ odwoławczy. Po pierwsze "walory krajobrazowe" nie stanowią samodzielnej przesłanki oceny dokonywanej w oparciu § 9 pkt 3 planu. Pojęcie to zostało użyte w kontekście historycznych proporcji wysokościowych, przy czym chodzi tutaj o zaakcentowanie, że wynikający z § 9 pkt 3 wymógł zachowania historycznych proporcji dotyczy tych proporcji, które jednocześnie kształtują "sylwetę całego zespołu staromiejskiego" oraz "walory krajobrazowe". Wynika stąd a contrario, że mogą występować także takie historyczne proporcje wysokościowe, które tego kształtującego sylwetę zespołu walorów krajobrazowych oddziaływania są pobawione i tym samym nie są objęte obowiązkiem zachowania, o którym mowa w analizowanym tutaj § 9 pkt 3. Tymczasem przyjęte przez Kolegium podejście sprowadziło się do nadania pojęciu "walorów krajobrazowych" znaczenia, które bezpośrednio decydować by miało o ocenie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej. Już choćby z tego powodu brak było podstaw to tego, aby na potrzeby oceny tej dopuszczalności poszukiwać w obrębie rynku odpowiednika dla przedmiotowej stacji bazowej. Takie działanie kłóciłoby się zresztą z historycznością proporcji wysokościowych, które, co jeszcze raz należy podkreślić, dotyczą czasów, w których nie znane były stacje bazowe.

Po drugie, warunek braku kolizji z ochroną krajobrazu, z racji tego, że jest elementem skonstruowanego w § 12 pkt 8 wyjątku od zakazu podejmowania działań nieukierunkowanych na rewaloryzację historycznego układu przestrzennego, to powinien być oceniony po wcześniejszym zrekonstruowaniu - na potrzeby właśnie tego przepisu - znaczenia pojęcia "kolizji z ochroną krajobrazu". Jednak nie można było tego zrobić w sposób przyjęty przez organy, który polegał na odwołaniu się do pojęcia "walorów krajobrazowych", a którego lokalny prawodawca w § 9 pkt 3 użył w innym celu, przez co nie może być przenoszone na grunt § 12 pkt 8 planu.

W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że punktem odniesienia przy ocenie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej powinna być przesłanka braku konfliktu z obiektem zabytkowym i oraz przesłanka braku konfliktu z ochroną krajobrazu t.j. przesłanki wprost wskazane w § 12 pkt 8 planu. Zabiegi interpretacyjne, jakie w tym zakresie podjęło Kolegium, a wcześniej organ I instancji, a sprowadzające się do rekonstruowania znaczenia tych pojęć w oparciu o § 9 pkt 3 oraz § 15 planu należy uznać za chybione. Pomimo tego nie sposób także nie odnieść się do wniosków końcowych rozważań prowadzonych przez organy, sprowadzających do kategorycznych stwierdzeń, wedle których całkowicie zostały zaburzone proporcje wysokościowe w pierzei, a ponadto historyczna dominacja wysokościowa ratusza przestała mieć miejsce. W ocenie Sądu, pomijając nawet wcześniejsze istotne zastrzeżenia, materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje podstaw do tak kategorycznych ocen. Cała uwaga organów została bowiem skupiona na parametrach wysokościowych przedmiotowej stacji bazowej. Jednak oprócz wysokości masztów pominięte zostały pozostałe wymiary wyznaczające gabaryty tej stacji. Ich uwzględnienie zaś prowadzi do wniosku, że bryła tworzona przez stację bazową jest nieporównywalnie mniejsza od bryły jaką tworzy wieża ratuszowa, a tym bardziej sam ratusz. To samo dotyczy pozostałych budynków w branym pod uwagę przez organy obszarze. Z tych samych względów zdaniem Sądu, już na pierwszy rzut oka, w realiach rozpoznawanej sprawy nie może być mowy o kolizji z obiektem zabytkowym, jakim jest ratusz, jak i o kolizji z ochroną krajobrazu. Krajobraz ten obejmuje szerszą perspektywę widzianą z dalszej odległości, co przy niewielkiej bryle stacji powoduje, że jej oddziaływanie na ten krajobraz, już na pierwszy rzut oka, nie sposób uznać za kolizyjne.

W tym miejscu należy także zauważyć, że materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy przestawia przedmiotową stacje bazową z bliskiej odległości na tle odległych zabudowań, co w sposób wprowadzający w błąd potęguje wrażenie, że jest ona znacznych rozmiarów w stosunku do widocznej w dalszej perspektywie zabudowy.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 219 k.p.a., polegającym na odmowie wydania skarżącej spółce wnioskowanego przez nią zaświadczenia pomimo, że właściwie odczytane postanowienia planu miejscowe nie dawały podstaw do takiej odmowy. Sąd stwierdził ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy obu instancji nie dostrzegły, że sporządzona w toku postępowania opinia urbanistyczna opiera się na niewłaściwym odczytaniu treści postanowień zawartych w prawie miejscowym, a w konsekwencji organy wzięły pod uwagę okoliczności, które nie powinny mieć znaczenia w realiach rozpoznawanej sprawy i w sposób nieuprawniony stwierdziły brak zgodności zrealizowanej stacji bazowej z postanowieniami planu miejscowego. Zważywszy zaś na to, że wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł., wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł., opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł., czyli łącznie w kwocie 997 zł., rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 205 § 1, art. 206, art. 209 p.p.s.a.

Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, przy czym zważywszy na to, że zdaniem Sądu przedmiotowa inwestycja pozostaje zgodna z planem miejscowym, to tym samym brak jest podstaw do dalszego odmawiania wydania skarżącej spółce wnioskowanego przez nią zaświadczenia.