Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1058/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1133/16 w sprawie ze skargi Akademii [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2016r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa budynku zamieszkania zbiorowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz z budową dźwigu osobowego na działce [...] obr. [...], przy ul, Cz. w K.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a realizacja inwestycji w określonych wnioskiem gabarytach wpisze się w okoliczny ład przestrzenny.

Odwołanie od decyzji złożyła Akademia [...] podnosząc, iż do chwili obecnej A[...] nie została doręczona w sposób prawidłowy decyzja opisana na wstępie. Jak wywiedziono pełnomocnikiem do reprezentowania A[...] w niniejszej sprawie został ustanowiony P. B., natomiast decyzja została odebrana przez inną osobę w budynku A[...] przy Al.. Ponadto wskazano, iż organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji, błędnie przyjmując, że wniosek ten został złożony po terminie. Dalej podniesiono, że organ w decyzji ustalając parametry inwestycji nie uzasadnił ich wartości w sposób wyczerpujący, zgodny z ustaleniami dokonanymi w sporządzonej analizie. Nadto na etapie prowadzonego postępowania nie wykazano w sposób dostateczny, iż uzbrojenie jest wystarczające do ustalenia warunków zabudowy, a sama analiza nie wykazała w obszarze analizowanym ani jednej działki zabudowanej w sposób podobny. Zdaniem odwołującego decyzja nie została prawidłowo uzasadniona, a ponadto decyzją znak: [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zbieżnej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2016 r. działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 poz. 778 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz, 1588) oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo zaadresował przesyłkę wskazując jako jej odbiorcę P. B. wraz ze wskazaniem właściwego adresu uczelni wynikającego z udzielonego przez A[...] pełnomocnictwa, powołując się przy tym na treść art. 45 k.p.a. Przywołany przepis posługuje się bowiem pojęciem osoby uprawnionej do odbioru pism, przez które należy rozumieć każdą osobę, która została regulaminowo, czy tylko zwyczajowo uprawniona przez jednostkę organizacyjna (uczelnię, spółkę, przedsiębiorstwo) do odbierania korespondencji przychodzącej do jej siedziby Jeśli osoba taka przebywa w miejscu siedziby podmiotu i nie oświadczy doręczającemu, iż przyjmowanie przesyłek nie mieści się w zakresie jej obowiązków, nie można twierdzić, że listonosz doręczył przesyłkę do rąk osoby nieuprawnionej. Tym samym, w ocenie Kolegium decyzja objęta zaskarżeniem została odwołującemu prawidłowo doręczona. Natomiast Kolegium podzieliło stanowisko odwołującego, iż wniosek o uzupełnienie decyzji został złożony w ustawowym 14-dniowym terminie przewidzianym do jego złożenia. Tym samym organ I instancji błędnie przyjął, iż nastąpiło uchybienie terminu z art. 111 § 1 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium wskazało, iż nieprecyzyjne są ustalenia dokonane w sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej dotyczące opisu istniejących w obszarze analizowanym budynków. Jak stwierdzono pominięto stan zagospodarowania działki nr [...], z uwagi, iż tylko w części znajduje się w obszarze analizowanym oraz na jej dużą powierzchnię, a także odmienną zabudowę jaka się na niej znajduje. Kolegium oceniło takie działanie jako nieprawidłowe, bowiem na rzeczonej działce w graniach obszaru analizowanego znajdują się przynajmniej dwa budynki, których zabudowa winna być bezwzględnie uwzględniona przy ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium przy tym zauważyło, że budynek na działce nr [...]wraz z budynkiem na działce nr [...] będą budynkami najbliżej zlokalizowanymi nowo powstałej inwestycji. Z kolei uwzględniony w analizie budynek znajdujący się na działce nr [...] jest faktycznie zlokalizowany w połowie na działce nr [...], czego nie dostrzeżono w sporządzonym opracowaniu i nie uwzględniono jego zróżnicowanej wysokości, wskazując jedynie jego wysokość (wyższą) od strony ulicy Cz.. Zabudowa na działce nr [...]oraz [...]jest podobna do planowanego zamierzenia budowlanego tj. - front budynku od ulicy Cz. wraz z zabudową w głąb działek. Zdaniem Kolegium, autorka analizy wcale nie musiała uwzględniać w swych rozważaniach całej zabudowy działki nr [...], lecz dwa w/w budynki stanowią najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji i ich gabaryty niewątpliwie winny być wzięte pod uwagę przy rozważeniu możliwości ustalenia warunków zabudowy. Natomiast - jak wskazano w opracowaniu - pominięcie wartości parametrów budynków na nich się znajdujących, z uwagi na położenie budynków w głębi nieruchomości - bez wpływu na kształtowanie się zabudowy pierzei ulicy Cz., należy uznać za chybiony. Jak wskazano, inwestycja polega na rozbudowie budynku w głębi działki nr [...], bez wpływu na zmianę gabarytów frontowych od strony ulicy Cz.. Tym samym, w ocenie organu II instancji doszło do bezzasadnego pominięcia w ustaleniach dokonanych w analizie okolicznej zabudowy, co powoduje, że wartości pozostałych parametrów inwestycji nie nawiązują do zabudowy z obszaru analizowanego. Nadto wg Kolegium organ przy ustalaniu obszaru analizowanego ustalił promień w wartości 60 metrów, przy szerokości frontu działki wynoszącej 16 metrów, co spowodowało niewielkie poszerzenie obszaru analizowanego o działkę nr [...] posiadającą wysoki wskaźnik powierzchni zabudowy - 72% oraz o całą działkę nr [...] posiadającą także ten parametr w dużej wysokości - 94%. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż takie działanie autorki analizy bez jakiegokolwiek uzasadnienia może czynić zasadnym zarzut "poszukiwania nieruchomości podobnej" na dalszych działkach. Dlatego mając na uwadze treść analizy oraz najbliższą zabudowę, w ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego nie nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 rozporządzenia, a przyjęte rozwiązania winny być uzasadnione w stopniu pozwalającym na ich weryfikację. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, iż inwestor przedłożył dokumenty potwierdzające w sposób niewątpliwy dostęp do mediów takich jak woda, energia elektryczna, odprowadzenie ścieków i dostępu do gazu Dokumenty które zostały przedłożone do wniosku dotyczą bowiem zapewnienia tych mediów dla obecnie istniejącego budynku. Natomiast mając na względzie, iż inwestycja polega na prawie dwukrotnym zwiększeniu obecnej kubatury, konieczne jest przedłożenie na etapie prowadzonego postępowania dokumentów poświadczających możliwość dostępu do mediów z uwzględnieniem parametrów planowanej rozbudowy budynku. Wątpliwości Kolegium budzi także wysokość dźwigu osobowego, która została określona jako maksymalna - do szczytu kalenicy głównego budynku. Powyższe prowadzi do sytuacji, gdzie konstrukcja dźwigu będzie osobnym obiektem o wysokości do 15,5 metra. Odnosząc się do postanowienia z dnia [...] 2016 r. o odmowie uzupełnienia treści decyzji, Kolegium wskazało, iż organ I instancji błędnie przyjął w jego uzasadnieniu, iż w sprawie doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji. Natomiast trafnie organ I instancji nie znalazł podstaw do uzupełnienia decyzji w żądanym przez stronę zakresie. Określenie bowiem inwestycji jako "budowa oficyny" wraz z podaniem wyników analizy dla tego typu budynków w obszarze analizowanym nie miałoby w sprawie uzasadnienia, ponieważ nazwa inwestycji została określona w sposób wiążący we wniosku inwestora, jako "rozbudowa i przebudowa". Dla takiej też inwestycji prowadzone było przed organem I instancji postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Z wniosku inwestora niewątpliwie wynika, iż budynek istniejący ulec ma przebudowie (wewnętrzne instalacje) wraz z jego rozbudową w głąb działki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tą decyzję wniosła Akademia [...] zarzucając naruszenie art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów i stanowiska A[...] zawartego w odwołaniu oraz brak wyczerpującego odniesienia się do niego w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w decyzji I instancji nie wskazano wbrew obowiązkowi w prawidłowy sposób, czy planowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na interes osób trzecich np. w zakresie ograniczenia zabudowy na sąsiednich działkach w związku z planowanym przez inwestora usytuowaniem dobudowywanej oficyny w granicy działki. Nie umieszczono w decyzji, jej załącznikach oraz jej uzasadnieniu wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne wraz z ich powołaniem w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego tj. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art, 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Brak uzasadnienia prawnego obejmującego wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję tj. naruszenie art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 8 i 9 kpa w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Podniesiono wydanie decyzji uniemożliwiającej realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora tj. w granicy działki. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędne wskazanie jakie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Podniesiono ustalenie w decyzji I instancji wskaźników zabudowy (np. wysokość geometrię dach) dla budynku frontowego, którego inwestor nie zamierza przebudowywać, równocześnie parametry te nie są ustalane dla oficyny będącej faktycznym zamierzeniem inwestycyjnym. Pominięcie zarówno w sentencji, jak i załącznikach faktycznego charakteru inwestycji (budowa nowej oficyny) wraz z podaniem wyników analizy urbanistycznej odnoszącej się do tego typu inwestycji oraz w związku z tym spełnienia warunków § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Brak jakichkolwiek merytorycznych uwarunkowań dla których w niniejszej sprawie organ postąpił inaczej ,niż dotychczas, albowiem o charakterze inwestycji nie świadczy jej nazwa, lecz faktyczne parametry planowanego zamierzenia, a te są zbieżne np. z zamierzeniem objętym odmowną decyzją nr [...], w sprawie w której A[...] była także stroną, Dotychczas wykonana analiza nie wskazywała w obszarze analizowanym ani jednej działki posiadającej podobny sposób zabudowy (trzykondygnacyjna oficyna, o dachu spadzistym i kącie nachylenia 30-35 stopni) kształtującej pierzeję ul. Cz., na tyłach budynków, wręcz odwrotnie wskazywała na jej brak. Brak w sentencji decyzji lub załączniku do niej uzasadnienia rozstrzygnięcia, iż istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest dla niej wystarczające, względnie, iż zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 tego artykułu. Nie doręczono skutecznie decyzji I instancji, ponieważ znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawiera wynikających z ustawy danych wskazujących, iż doręczenie było prawidłowe i skuteczne, w tym podpisu osoby odbierającej pismo (naruszenie art. 46 § 1 k.p.a). W szczególności ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika, iż pismo odebrała osoba, o jakiej mowa w art. 45 k.p.a. (uprawniona do odbioru pism).

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy wykazał spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Zasadnym było wskazanie pominięcia dwóch budynków, których zabudowa winna być bezwzględnie uwzględniona przy ustaleniu warunków zabudowy - budynku nr [...] na działce nr [...]wraz z budynkiem, na działce nr [...], jako budynkami najbliżej zlokalizowanymi nowo powstałej inwestycji, a nadto budynku na działce nr [...]i w połowie na działce nr [...], czego nie dostrzeżono w sporządzonym opracowaniu i nie uwzględniono jego zróżnicowanej wysokości, wskazując jedynie jego wysokość (wyższą) od strony ulicy Cz.. W efekcie doszło do pominięcia w ustaleniach dokonanych w analizie okolicznej zabudowy, co powoduje, iż wartości pozostałych parametrów inwestycji nie nawiązuje do zabudowy z obszaru analizowanego. Dodatkowo zasadnym w ocenie Sądu było uznanie przez organ odwoławczy wadliwości analizy w zakresie przyjęcia promienia obszaru analizowanego wielkości 60 metrów, przy szerokości frontu działki wynoszącej 16 metrów, to jest przekroczenie granicy 50 - metrów określonej w rozporządzeniu wykonawczym, bez jego uzasadnienia. Wadliwość analizy w zakresie uzasadnienia dotyczy także wyjaśnienia zasadności przyjętych wartości oraz ewentualnego wpływu na zastany ład przestrzenny realizacji dźwigu w ustalonych gabarytach, gdzie konstrukcja dźwigu będzie osobnym obiektem o wysokości do 15,5 metra posiadającą wysokość do głównej kalenicy z pominięciem wartości wysokości do okapu określonej wysokości budynku wynoszącej 11 metrów. Ponadto w rozpatrywanej sprawie brak było przedłożenia przez inwestora dokumentów potwierdzających w sposób niewątpliwy dostęp planowanego budynku do mediów takich jak woda, energia elektryczna, odprowadzenie ścieków i dostęp do gazu tj. z uwzględnieniem parametrów planowanej rozbudowy budynku. Dokumenty które zostały przedłożone do wniosku dotyczą zapewnienia tych mediów dla obecnie istniejącego budynku, bez uwzględnienia prawie dwukrotnego zwiększenia obecnej kubatury. Postępowanie organu I instancji było w tym zakresie wadliwe i nie dało się go uzupełnić przez organ odwoławczy, który musiałby de facto prowadzić je w tym zakresie w całości od początku, tj. w zakresie sporządzonej analizy urbanistycznej jak i skompletowania wymaganych prawem dokumentów, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wobec spełnienia przesłanek z tego przepisu organ odwoławczy nie miał podstaw również do pełnego odniesienia się i rozpatrzenia wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, do czego w zaistniałej sytuacji nie był zobligowany. Dotyczyło to w szczególności oceny czy planowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na interes osób trzecich, podstaw do realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora tj. w granicy działki, Z kolei pozostałe podniesione w skardze kwestie były de facto podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej tj. nieprawidłowość ustalenia zabudowy działek sąsiednich, czy wysokości i geometrii dachu dla budynku frontowego oraz uzbrojenia terenu inwestycji. Również wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy szczegółowo i w sposób wyczerpujący, w ocenie Sądu, odniósł się do kwestii uzupełnienia decyzji I instancji i doręczenia jej stronie skarżącej. Zasadnym było przyjęcie przez skarżony organ, iż stosownie do art. 45 k.p.a. prawidłowo doręczono decyzję I instancji stronie odwołującej, reprezentowanej przez pełnomocnika.

W skardze kasacyjnej Akademia [...]zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji SKO w K.,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, iż uzasadnienie decyzji SKO w K. nie odpowiadało wymogom statuowanym regulacją art. 107 § 3 k.p.a.;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 45 k.p.a. poprzez oddalenie skargi będące następstwem mylnego przyjęcia, jakoby decyzja Prezydent Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy, została prawidłowo doręczona, mimo że Akademia [...] ustanowiła wówczas pełnomocnika w osobie P. B.;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia do zarzutów skargi, co w rezultacie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając z kolei zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponadto przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r. sygn. akt I FSK 1063/15, LEX nr 2249197).

Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 45 k.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że bezzasadny jest zarzut zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zrealizowano obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odnosi się do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.). W postępowaniu tym, niezależnie od obowiązku stosowania przez organy norm ogólnego postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe, w tym także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., należy przeprowadzić dowód wynikający z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a określony w § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jednocześnie z uwagi na szczególny charakter dowodu z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zdyskwalifikowanie tego dowodu w postępowaniu odwoławczym oznacza, że analizę należy przeprowadzić ponownie przed organem pierwszej instancji i dopiero wówczas ponownie wydać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza jest przecież konieczną podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jej przedmiotem jest szereg istotnych zagadnień, z których każde może przesądzić o ustaleniu warunków zabudowy lub odmowie ich ustalenia. Nadto, analiza w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia wynika zatem, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie zostały zatem spełnione wymogi wynikające z przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.: decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ocena ta wynika z konieczności ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Niewątpliwe jest ustalenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji, że doszło do bezzasadnego pominięcia w analizie sąsiedniej zabudowy oraz nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego, co powoduje, iż wartości poszczególnych parametrów planowanej zabudowy nie nawiązują do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Oczywiście można zgodzić się ze stanowiskiem, że w pewnych okolicznościach dopuszczalne jest uzupełnienie analizy w ramach postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym, ale nie w sytuacji, gdy wyniki tak uzupełnionej analizy mogą prowadzić do odmiennych wniosków lub ustalenia całkiem odmiennych parametrów planowanej zabudowy. Ponieważ analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy, lecz musi oprzeć się w tym zakresie na wynikach sporządzonej przez osobę uprawnioną analizy. Skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania, a ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Odmienny wniosek, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Dlatego art. 136 k.p.a. winien być wykorzystywany ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Ponadto strony postępowania winny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym, czego w niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji zabrakło. Natomiast dopuszczalne było uzupełnienie w ramach postępowania odwoławczego informacji w zakresie dotyczącym przedłożenia przez inwestora dokumentów potwierdzających w sposób niewątpliwy dostęp planowanego budynku do mediów takich jak woda, energia elektryczna, odprowadzenie ścieków i dostęp do gazu z uwzględnieniem parametrów planowanej rozbudowy budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny jako chybiony uznał także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, a do niektórych odniósł się jedynie częściowo, co miało mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z treści skargi kasacyjnej nie wynika jaki zachodzi związek pomiędzy wskazanym uchybieniem a treścią wydanej decyzji. Dlatego koniecznym jest zwrócenie uwagi, że przez "wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem konkretnej normy prawa procesowego powodujący, że gdyby tego związku nie było, treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Jednocześnie samo naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające nie tyle na braku uzasadnienia, ile na częściowym odniesieniu się do zarzutów odwołania, przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dlatego w sytuacji gdy organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a w konsekwencji ponownego sprawdzenia czy spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bezprzedmiotowe było odniesienie się do zarzutów odwołania dotyczących oceny czy planowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na interes osób trzecich oraz czy istnieje podstawa do lokalizacji inwestycji w granicach działki. W kwestionowanym uzasadnieniu organ odwoławczy wykazał, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, bowiem organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienia rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Ponadto z jego treści musi wynikać, dlaczego podjęte zostało takie, a nie inne rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił podstawy wydanego rozstrzygnięcia, oceniając przy tym zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonując wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa, co czyni zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bezzasadnym.

Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 45 k.p.a, słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy a Sąd pierwszej instancji zaakceptował ten pogląd, że artykuł 45 k.p.a. posługuje się pojęciem osoby uprawnionej do odbioru pism, przez które należy rozumieć każdą osobę, która została regulaminowo, czy tylko zwyczajowo uprawniona przez jednostkę organizacyjną - uczelnię do odbierania korespondencji przychodzącej do jej siedziby. Jeśli osoba taka przebywa w miejscu siedziby tej jednostki i nie oświadczy doręczającemu, iż przyjmowanie przesyłek nie mieści się w zakresie jej obowiązków, nie można twierdzić, że listonosz doręczył przesyłkę do rąk osoby nieuprawnionej. Doręczający bowiem nie musi znać zakresu obowiązków i uprawnień osób znajdujących się w firmie, do której przesyłka jest adresowana, skoro zobowiązują się one do jej odbioru, składając własnoręczny podpis. Uprawnienie do odbioru korespondencji nie musi być oparte na zasadzie udzielonego w tym zakresie pełnomocnictwa. Zatem do odbioru przesyłki pocztowej nie jest konieczne uprawnienie do reprezentowania jednostki organizacyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 9 września 2015r. sygn. akt II GSK 1684/14, LEX nr 1986640). Zwrócić przy tym należy uwagę, że adresem dla doręczenia korespondencji był adres uczelni, a na przesyłce prawidłowo wskazano dane pełnomocnika.

Podobnie nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., fakt bowiem, że strona nie podziela poglądu sądu, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w sposób określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 1277/15, LEX nr 2227675 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn.. akt I OSK 382/15, LEX nr 2205755). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i zawarł w nim wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., szczegółowo wyjaśniając motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Trzeba także wyjaśnić, że prawidłowo również przyjął, iż w toku postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Natomiast z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy, kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dokonując zatem oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. sąd pierwszej instancji nie może oceniać sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 101/16). W związku z tym w niniejszej sprawie sąd nie był uprawniony do odnoszenia się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.