Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1544/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją nr [...], z [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] S.A., [...], od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Marszałek Województwa [...] działając w trybie art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672), cofnął bez odszkodowania decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., znak: [...], Nr [...], którą udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], o nazwie: "[...]" oraz "[...]" wraz z decyzją zmieniającą tę decyzję, decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r. znak: [...], L.dz. [...], Nr [...].

Odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2016 r. wniosła [...] S.A.

Minister Środowiska rozpatrując sprawę w związku z wniesionym odwołaniem ustalił, co następuje:

Z przedłożonej w sprawie dokumentacji wynika, że zawiadomieniem z 26 października 2015 r., Marszałek Województwa [...] działając na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w z związku z pismem z 14 października 2015 r., [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (znak: [...], L.dz. [...]), dotyczącym ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lipca 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r., na terenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], tj. [...] oraz [...] o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg odpadów niebezpiecznych na dobę, zawiadomił [...] S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., którą udzielono Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], o nazwie: "[...]" oraz "[...]" wraz z decyzją Marszałka Województwa [...] Nr [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...], tj. decyzją zmieniającą ww. decyzję Wojewody [...].

Następnie w 74 punktach Minister Środowiska wskazał dokumentację włączoną do akt sprawy przez organ I instancji, i że w wyniku przeanalizowania zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ I instancji doszedł do przekonania, że zaszły uzasadnione przesłanki do cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, i zawiadomieniem z 16 grudnia 2015 r. wezwał [...] S.A. do zaniechania naruszeń oraz przedłożenia stosownych wyjaśnień w zakresie ustaleń wynikających z kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadzonej w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2015 r., mianowicie:

1. naruszenia punktów II.2.1., III.1.3., III. 1,4.,III. 1.5 a także załącznika (szkicu sytuacyjnego) pozwolenia zintegrowanego, w odniesieniu do:

a) zbierania odpadów o kodach 02 01 08*, 0705 13*, 08 03 12*, 08 03 17*, 08 05 01*, 16 01 13*, 16 01 14*, 16 01 21*, 16 05 06* i 16 05 08*, które nie zostały dopuszczone do zbierania,

b) magazynowania odpadu o kodzie 19 12 12 w sposób niezabezpieczony przed czynnikami atmosferycznymi (pod wiatą ze zniszczonym pokryciem),

c) nie wykonywania badań odpadu wytworzonego w procesie odzysku, celem ustalenia jego właściwości (określenia czy odpad posiada właściwości niebezpieczne),

d) magazynowania odpadów o kodach 07 01 99, 15 01 10*, 17 02 04*, 08 01 13*, 08 01 12, 07 02 08*, 16 07 08*, 08 01 11*, 08 04 10, 08 01 16, 07 06 99, poza miejscami wyznaczonymi (niezgodnie z planem sytuacyjnym),

e) magazynowania odpadów niebezpiecznych bez zabezpieczenia przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego,

f) składowania odpadów na składowisku odpadów (w 2015r.), które nie zostały dopuszczone do składowania, mianowicie:

1) odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, w tym opakowań po produktach spożywczych,

2) odpadów pochodzenia roślinnego w postaci warzyw (kapusta, ogórki, cebula itd.)

3) odpadów pochodzących z demontażu pojazdów powiązanych w bele spięte taśmami,

4) odpadów podkładów kolejowych,

5) odpadów papieru i tektury powiązanych w bele,

6) odpadów filtrów olejowych,

dokonania błędnej kwalifikacji odpadów powstałych po pożarze pod kodem 16 82 02 (odpady powstałe wskutek klęski żywiołowej), podczas gdy odpady te powinny być sklasyfikowane w podgrupie 16 81,

niedostatecznego zabezpieczenia składowiska przed dostępem osób trzecich, poprzez stwierdzenie:

a) zdeponowania odpadów w niecce, w której posadowiony jest zbiornik na odcieki,

b) zdewastowania instalacji elektrycznej (powyrywane gniazdka i kable elektryczne - dokumentacja fotograficzna do protokołu),

c) licznych pożarów,

co stanowi naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk.

składowania na kwaterze nr III odpadów biodegradowalnych w postaci owoców i warzyw, co stanowi naruszenie art. 105 ust. 1 i art. 122 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach,

składowania na kwaterze nr III, w workach odpadów w postaci pianek (pozostałości pianek z produkcji np. materacy), a więc odpadów bez ich przetworzenia, co stanowi naruszenie art. 105 ustawy o odpadach,

składowania na kwaterze nr III odpadów w postaci podsufitek samochodowych, pianek poliuretanowych, uszczelek, ścinków materiałów przyjmowanych do instalacji odzysku, które powinny być poddane odzyskowi zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, co stanowi naruszenie zasad określonych w art. 18 ust. 3 i 6 ustawy o odpadach.

całkowitego (na kwaterze nr III) i częściowego (na kwaterze nr IV) braku przesypek, co stanowi naruszenie § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów oraz pkt II. 1.1. pozwolenia,

naruszenia stosunku: masy odpadów przeznaczonych do wykonywania warstw izolacyjnych do masy odpadów składowanych,

co stanowi naruszenie § 16 ust. 5 w/w rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów,

9. eksploatację kwater: III (rodzaje odpadów - tabela 2, str. 32 Protokołu z kontroli Nr [...]) i IV (rodzaje odpadów - tabela 3, str. 33 Protokołu z kontroli Nr [...]) w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny; oraz planu pozostawienia na kwaterze III odpadów po pożarze pod folią, co stanowi w/w naruszenie oraz stanowi zaprzeczenie możliwości prawidłowego odprowadzania wód odciekowych,

10. rozmieszczania na wierzchowinach kwater II i IV oraz w kwaterze nr III odpadów powstałych po pożarze, co stanowi naruszenie art. 121 ustawy o odpadach i przepisów w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki.

magazynowania odpadów o kodzie 19 08 05 na kwaterze nr. I, które nie zostały ujęte na liście odpadów wykorzystywanych w tym celu, co jest sprzeczne z art. 104 i art. 66 ustawy o odpadach,

nadpoziomowego prowadzenia kwatery nr II tj. kwatery przeznaczonej do składowania azbestu, co stanowi naruszenie § 15 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów,

dokonywania błędnej kwalifikacji procesów odzysku wykorzystywanych na składowisku odpadów, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 14 i ust. 2 ustawy o odpadach oraz decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...].

wyznaczania kwater składowiska odpadów za pomocą palików, taśm i sznurków (!), co jest sprzeczne z projektem budowlanym,

braku brodzika dezynfekcyjnego w sytuacji przyjmowania odpadów biodegradowalnych na kwaterę nr III, co stanowi naruszenie § 11 w/w rozporządzenia w sprawie składowisk,

magazynowania odpadów przeznaczonych do zbierania, odzysku oraz powstałych w wyniku przetwarzania w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w pkt III. 1.3. i III. 1.5 pozwolenia oraz niezgodnie z art. 16 i 25 w/w ustawy o odpadach,

magazynowania odpadów oznaczonych kodem 19 12 12 wspólnie z odpadami zielonymi (a więc z odpadami, które powinny być poddawane kompostowaniu), co stanowi naruszenie art. 17 i 18 ust. 1 i ust.4 ustawy o odpadach,

magazynowania odpadów olejów przepracowanych w sposób sprzeczny z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 4 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (Dz.U. nr 192, poz. 1968),

magazynowania odpadów azbestu w sposób niezabezpieczający przed pyleniem, co stanowi naruszenie § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest,

braku oznakowania odpadów zawierających azbest na ich opakowaniach, które zostały zmagazynowane w miejscu magazynowania oznakowanym jako M1, co stanowi naruszenie § 10 ust. 2 zał. 2 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,

prowadzenia procesu odzysku odpadów polegającego na wytworzeniu paliwa alternatywnego, w sposób sprzeczny z technologią określoną w pkt II.2.1. pozwolenia poprzez:

a) przekraczanie 5% udziału odpadów niebezpiecznych w stosunku do masy odpadów poddawanych odzyskowi,

b) kwalifikacji wytwarzanych odpadów paliwa alternatywnego,

c) możliwości i sposobu wykorzystania olejów odpadowych,

prowadzenia procesu odzysku odpadów polegającego na wymieszaniu odpadów różnego rodzaju, w tym odpadów niebezpiecznych z wytworzeniem odpadu o kodzie 19 12 12, bez wymaganej prawem decyzji. Prowadzenie odzysku odpadów w sposób sprzeczny z art. 41 ustawy o odpadach i niezgodnie z technologią określoną w pkt II.2.1. pozwolenia zintegrowanego,

magazynowania odpadów przyjętych do odzysku do [...] oznaczonych kodem 19 12 12 i odpadów powstałych w wyniku mieszania odpadów również oznaczonych kodem 19 12 12 (wspólnie) pod wiatą magazynową M6 pozbawioną przykrycia, tj. bez zabezpieczenia odpadów przed działaniem czynników atmosferycznych.

Minister Środowiska wskazał, że analizowana sprawa prowadzana jest w trybie art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Przepis ten ma charakter fakultatywny i wymaga przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wezwania prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie.

Przypadek określony w art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest związany z naruszeniem prawa w trakcie wykonywania pozwolenia, zarówno w odniesieniu do norm indywidualnych, zawartych bezpośrednio w treści decyzji, jak i norm ogólnych, wynikających ze wskazanych ustaw. Organ odwoławczy podkreślił, że nagminne, stałe i trwałe naruszenie warunków pozwolenia lub przepisów ustawy lub ustawy o odpadach w trakcie jego wykonywania nie może spotkać się z akceptacją organów ochrony środowiska. O nagminnym, stałym, trwałym charakterze naruszeń świadczy chociażby fakt, że w zakresie braku zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych skutkujących pożarami (i kradzieżami) Strona na przestrzeni lat nie zabezpieczyła terenu instalacji oraz, co należy domniemywać z treści przedstawionej przez Stronę polemiki, to nie zamierza ona podejmować w tym zakresie żadnych konkretnych rozwiązań.

Odnosząc się do zarzutów Strony sprowadzających się do przekroczenia przez organ I instancji granic sprawy administracyjnej i cofnięcie więcej niż jednej decyzji w ramach jednego postępowania, tj. równoczesne cofnięcie obu decyzji (decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. znak: [...], Nr [...], i jej zmiany - decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r. znak: [...], L.dz. [...], Nr [...]), z całkowitym pominięciem oceny prawnej w zakresie pozwolenia zintegrowanego wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1022/16 oraz wcześniejszym NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 3302/14, Minister Środowiska podkreślił, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Spółki z następujących względów:

1) ponad wszelką wątpliwość w/w decyzja Wojewody [...] udzielała Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie w/w instalacji, zaś jej zmiana dokonana decyzją Marszałka Województwa [...] (na wniosek Strony) wprowadzała do tego pozwolenia zmiany jedynie w kwestiach merytorycznych, a więc takie, które absolutnie nie stanowiły zmiany istotnej w postaci wprowadzenia do niej nowej instalacji lub też istotnych zmian w jej funkcjonowaniu,

2) wbrew opinii Strony wyroki Sądów nie stwierdzały legalności i prawidłowości pozwolenia zintegrowanego, gdyż postępowania sądowo-administracyjne dotyczyły stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a więc ich wyeliminowania z obiegu, ze skutkiem " ex tunc " .

W opinii Ministra rozważania NSA należy odnosić wyłącznie do postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Co zdaje się zauważać również Strona, gdyż rozważa, że nawet gdyby uznać za prawidłową możliwość eliminowania jedną decyzją kilku decyzji, to organ I instancji swym rozstrzygnięciem nie wyeliminował swojej ostatniej decyzji z [...] września 2016 r. stanowiącej kolejną zmianę cofanego pozwolenia zintegrowanego, co w jej ocenie powoduje brak konsekwencji organu I instancji.

Z oceną Strony, co do braku konsekwencji Marszałka Województwa [...] nie zgadza się Minister zauważając, że w dacie wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane z [...] września 2016 r. Nr [...] znak: [...], L.dz. [...], którą Marszałek Województwa [...], działając w trybie art. 28 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1101), obowiązany był wydać z urzędu w zakresie zmiany terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego na czas nieoznaczony oraz wprowadzeniu nowego punktu II.8 dotyczącego wymagań zapewniających ochronę gleby, ziemi i wód gruntowych, w tym środków mających na celu zapobieganie emisjom do gleby, ziemi i wód gruntowych oraz sposobów ich systematycznego nadzorowania, nie uzyskała przymiotu wykonalności (ostateczności). A zatem brak było podstaw prawnych do cofnięcia tej decyzji, gdyż od tej decyzji Stronie przysługiwał środek prawny w postaci możliwości wniesienia od niej odwołania.

W ocenie organu odwoławczego nie może się ostać zarzut Strony dotyczący włączenia w materiał dowodowy ustaleń [...]WIOŚ oraz [...]INB, a także innych dokumentów, w tym decyzji dotyczących instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wydanej przez Marszałka Województwa [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Środowiska, na którą Spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z przywołanym przez Marszałka Województwa [...] piśmiennictwem i orzecznictwem sądów "dowodem w szczególności mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że dopuszczalne są zatem w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem, np. filmy, taśmy nagrań, płyty CD. W tym zakresie organ I instancji słusznie i prawidłowo dopuścił wszystkie możliwe dostępne dowody w sprawie zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej.

W opinii organu odwoławczego pochodzenie dowodów w sprawie wobec ich istnienia, w tym niezaprzeczalnych dowodów zgromadzonych nawet w innych postępowaniach, a które mogą przyczynić się do wyjaśniania danej sprawy świadczy wyłącznie o wnikliwości i staranności przeprowadzonego postępowania. Przyjęcie stanowiska Strony za słuszne stanowiłoby zaprzeczenie możliwości gromadzenia i dopuszczenia w danym postępowaniu wszelkich niesprzecznych z prawem dowodów, co implikowałoby zaprzeczenie zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Nadto, kwestia prawidłowego funkcjonowania składowiska odpadów jako obiektu budowlanego, z punktu widzenia jego bezpiecznej dla środowiska eksploatacji wymaga, aby decyzje wydawane w tym przedmiocie były spójne. Bez wątpienia instrukcja prowadzenia składowiska odpadów (wcześniej instrukcja eksploatacji składowiska odpadów) oraz pozwolenie zintegrowane dla instalacji składowiska odpadów dotycząc tego samego obiektu stanowią zharmonizowany, niepodzielny obraz prowadzenia instalacji - składowiska odpadów. Warto także podkreślić, że w odniesieniu do prawidłowego zabezpieczenia środowiska przed negatywnym oddziaływaniem składowiska odpadów, które pozostaje w środowisku "na zawsze" istotne są elementy nie tylko wynikające z zastosowanych zabezpieczeń z punktu widzenia prawa budowlanego ale także ustalenia organów kontroli. O bezpiecznym prowadzeniu składowiska odpadów, w tym w szczególności z kwaterą odpadów niebezpiecznych zawierających azbest przez danego zarządzającego instalacją świadczy bowiem całokształt podejmowanych przez niego działań oraz przestrzeganie wszystkich wymogów wynikających z mocy prawa.

W takiej sytuacji za zasadne należy przyjąć, że wskazane przez organ I instancji zgormadzone materiały dowodowe pozyskane w sposób niesprzeczny z prawem i okazane Stronie dają obraz prowadzonej przez nią instalacji.

A zatem dokumenty wynikające z kontroli, oględzin, decyzji administracyjnych, wyroków sądów, które mogłyby w jakikolwiek sposób przyczynić się do wykazania prawdy obiektywnej należy uznać za materiał dowodowy zgormadzony w sprawie.

Jednocześnie Minister zauważył, że w tym kontekście podnoszony zarzut ogólnikowości i niejednoznaczności ustaleń nie może się ostać. Zdaniem organu odwoławczego w zawiadomieniu z [...] grudnia 2015 r. znak: [...]; L.dz. [...] Marszałek Województwa [...], po przeanalizowaniu całokształtu obszernego materiału dowodowego jednoznacznie i precyzyjnie wskazał naruszenia wymagań wynikających z decyzji oraz ustawy o odpadach i aktów jej towarzyszących (str. 16-18 niniejszej decyzji).

Przechodząc do zarzutów natury merytorycznej organ odwoławczy podkreślił, że ponad wszelką wątpliwość w odniesieniu do kwatery nr II, jej eksploatacja nastąpiła z przekroczeniem rzędnych i powierzchni określonej w § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. poz. 523) stanowiącego jak wskazano powyżej, kontynuację uprzednich regulacji - § 16 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Niezależnie od przedstawionych przez organ I instancji prawidłowych wyliczeń i ustaleń dokonanych w zakresie technicznych parametrów tej kwatery, wskazać trzeba, (co wyjaśniono prowadząc niniejsze postępowanie), że w toku postępowania przed Marszałkiem Województwa [...] prowadzonym w przedmiocie zamknięcia tej kwatery, celem zapewnienia jej bezpiecznego zamknięcia, niezbędnym okazało się podniesienie rzędnej drogi oraz wybudowanie przypory, która przynajmniej w części pozwoli na minimalizację skutków prowadzonej przez Stronę działalności. Konieczność zastosowania przypory w odniesieniu do tej kwatery stanowi dowód, że Strona zamiast zakończyć deponowanie odpadów niebezpiecznych zwierających azbest na poziomie 2 m pod powierzchnią terenu (a więc zgodnego z prawem korzystania ze środowiska), - Spółka dokonała ich wypiętrzenia, przy czym na co również należy zwrócić uwagę dokonała tego pod wysoce ostrym stopniem nachylenia.

Analogicznie zauważyć trzeba, że Strona dalej trwa w przekonaniu, że deponowała na kwaterze tej odpady azbestu inne niż o kodzie 17 06 01 i 17 06 05 zgodnie z udzielonym jej pozwoleniem oraz bez wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko. W tym zakresie po raz kolejny stwierdzić trzeba, że kwestia umieszczenia w punkcie III. 1.3.3 pozwolenia zintegrowanego w tabeli 6 następujących rodzajów i ilości odpadów zwierających azbest przeznaczonych do składowania w kwaterze nr II w brzmieniu:

Tabela 6

|Lp |Kod |Rodzaje odpadów |Ilość odpadów Mg/rok |

| |odpadów | | |

|1 |06 07 01* |Odpady azbestowe z elektrolizy |166 |

|2 |06 13 04* |Odpady z przetwarzania azbestu |166 |

|3 |10 11 81* |Odpady zawierające azbest |166 |

|4 |10 13 09* |Odpady zawierające azbest z produkcji elementów cementowo azbestowych |166 |

|5 |1601 11* |Okładziny hamulcowe zawierające azbest |166 |

|6 |16 02 12* |Okładziny hamulcowe inne niż wymienione w 16 01 11 |170 |

|7 |17 06 01* |Materiały izolacyjne zawierające azbest |3000 |

|8 |17 06 05* |Materiały konstrukcyjne zawierające azbest |12000 |

była przedmiotem rozważań prowadzonych (także przez NSA) w odniesieniu do braku jej zgodności z § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, z którego wynika, że w sposób nieselektywny mogą być składowane rodzaje odpadów oznaczonych kodami 17 06 01*, 17 06 05*.

Organ odwoławczy wskazał, że nawet jeżeli przyjąć za Sądem, że Wojewoda [...] jedynie umożliwił Stronie deponowanie odpadów zawierających azbest na kwaterze nr II, co nie oznacza faktycznego działania, a więc faktu składowania oprócz rodzajów odpadów, które mogą być składowane - zgodnie z prawem ( a więc zgodnie z przywołanym powyżej § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki) i deponowania na niej pozostałych rodzajów odpadów oznaczonych kodami 06 07 01*, 06 13 04*, 10 11 04*, 10 11 81*, 16 01 11* i 16 02 12*, (co jednak miało miejsce), to w praktyce nie doszło do przebudowy tej kwatery. Strona nie rozważała nawet takiej ewentualności, i co istotne, podtrzymując swoje stanowisko co do prawidłowości prowadzenia tej kwatery dodatkowo jeszcze pogwałciła wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest w aspekcie ich magazynowania - poza miejscami do tego wyznaczonymi, bez opakowania i w sposób niezabezpieczony przed pyleniem.

W opinii organu odwoławczego takie prowadzenie kwatery nr II oraz postępowanie z odpadami zawierającymi azbest ma nie tylko charakter trwałego działania Strony na przestrzeni lat, ale również wskazuje na lekceważenie w tym zakresie wszelkich wymagań wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją tych działań Strony jest w chwili obecnej konieczność budowy przypory celem zamknięcia tej kwatery, przy czym należy pamiętać, że rozwiązanie to jest wyborem "mniejszego zła" poprzez wybór eksperymentalnego rozwiązania technicznego zabezpieczającego w przyszłości środowisko przed uwalnianiem włókien azbestu z tej kwatery (zamiast rozbiórki kwatery), podczas gdy w sytuacji zgodnego z prawem jej prowadzenia, czyli zakończenia jej eksploatacji w tzw. "mogile" tj. pod 2 m przykryciem ziemią w stosunku do otaczających rzędnych terenu ryzyko aby zminimalizować uwalniania w/w włókien nawet w odległej przyszłości.

Przechodząc do kolejnego zarzutu dotyczącego ujawnionych nieprawidłowości w zakresie warstw izolacyjnych przede wszystkim pokreślić należy, że przez pojęcie "warstwy" należy rozumieć pewną ilość czegoś, co tworzy jednolitą płaszczyznę na powierzchni - zawartą między czymś a czymś. W przypadku składowisk odpadów warstwa izolacyjna to warstwa materiału inertnego, zawartego pomiędzy odpadami dopuszczonymi do składowania.

W tym miejscu organ odwoławczy, po raz kolejny (zgodnie z jego uprzednimi decyzjami) wyjaśnia, że § 16 ust. 6 w/w rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów, który dotyczy 15% udziału warstw izolacyjnych w stosunku do ilości odpadów unieszkodliwianych, ma na celu izolowanie od siebie poszczególnych warstw unieszkodliwianych odpadów, co jest typowym prowadzeniem składowiska w sposób korzystny dla środowiska. Rolą warstwy izolacyjnej jest nie tylko zapobieganie rozwiewaniu odpadów, ale również bezpieczne z punktu widzenia technicznego prowadzenie składowiska odpadów, które prowadzi do statecznego zachowania się bryły obiektu. Stateczność bryły z geotechnicznego punktu widzenia zapewniana jest poprzez każdorazowe przykrycie zdeponowanych - unieszkodliwianych odpadów warstwą izolacyjną, przy czym procentowy udział odpadów unieszkodliwianych do warstwy izolacyjnej powinien mieć charakter stały. Oznacza to przyjęcie, że po każdej warstwie zdeponowanych odpadów układana powinna być przyjęta stała grubość warstwy izolacyjnej. Naprzemienne układanie warstw tj. prowadzenie składowiska w układzie "tortowym" oznacza, że np. po ułożeniu 2 m warstwy odpadów unieszkodliwianych, układana jest warstwa izolacyjna o maksymalnej grubości 0,30m (15% z 2m), po której kolejno układane są naprzemiennie następne warstwy.

Przyjęcie prezentowanego przez Stronę stanowiska, mianowicie, iż o konieczności przykrycia odpadów warstwą izolacyjną decyduje kierownik składowiska powodowałoby sytuacje, w której w sposób dowolny warstwa ta mogłaby być użyta w nadmiernej ilości lub w ogóle nie byłaby stosowana. Stanowisko Strony, w którym próbuje ona udowodnić, że w cyklu 9-miesięcznym procentowy udział wynosi 14,89 % masy odpadów użytych na warstwę w stosunku do odpadów unieszkodliwianych (poddanych składowaniu) także nie można uznać za słuszne. Jak wskazano powyżej jedynie naprzemienne układanie warstw odpadów unieszkodliwianych i warstw izolacyjnych gwarantuje stabilność złoża odpadów.

Przechodząc do następnego zarzutu, mianowicie nieselektywanego składowania odpadu o kodzie 16 82 02 z odpadami z podgrupy 19 12, organ odwoławczy podkreśla, iż nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi, że doszło do podziału w/w kwater na sektory. Podział kwater na sektory nie został przedstawiony na żadnym etapie postępowania administracyjnego i wbrew opinii Strony podział ten nie dokonuje się za pomocą wyroków sądów. Nadto sektory wydzielane groblami (wałem ziemnym), co do zasady pionowo wydzielają układane "tortowo" odpady w poszczególnych sektorach. Sugerowanie przez Stronę, że oddzielenie w/w odpadów nastąpiło poprzez ich izolację folią od odpadów z grupy 19 poprzez utworzenie "sektora poziomego" należy uznać wyłącznie za próbę jakiegokolwiek wyjaśnienia, przy czym próba ta jest niemeteoryczna. W ocenie organu odwoławczego złożone przez Stronę odpady o kodzie 16 82 02 stanowią jedną z warstw odpadów umieszczonych na eksploatowanej kwaterze, zaś ich wydzielenie folią nie posiada żadnego uzasadnienia. Bez znaczenia dla prawidłowości prowadzenia składowiska odpadów- poszczególnych jego kwater, jest czas umieszczenia tych odpadów (16 82 02) na kwaterze. Nie może też być "usprawiedliwieniem", że odpady te jako odpady popożarowe były deponowane na różnych kwaterach. Zauważyć w tym miejscu należy, że pożary na tym obiekcie są niemalże zjawiskiem stałym - 29 interwencji Straży Pożarnej, przy czym w opinii organu odwoławczego pożary te są co najmniej skutkiem niefrasobliwości Strony. Stały brak zabezpieczenia przed dostępem osób nieupoważnionych (a nawet brak podejmowania działań zapobiegających poprzez niezapewnienie nadzoru- na teren składowiska "mógł wejść każdy") w sytuacji posadowienia obiektu w wyrobisku mułów po węglowych oraz bliskości funkcjonującej instalacji produkcji paliw nie może być traktowany jako możliwy do przyjęcia.

Następny zarzut Strony dotyczy przyjmowania do składowania odpadów medycznych, który Spółka wyjaśnia faktem przyjęcia w istocie odpadów tworzyw sztucznych o kodzie 15 01 02, w postaci woreczków, wenflonów i rurek kwestionując jednocześnie wyniki badań laboratoryjnych wykonanych przez [...] Sp. z o.o. jako firmy nieposiadającej akredytacji również nie może się ostać.

W tym zakresie organ odwoławczy zauważa, że wyjaśnień Strony nie można uznać za wiarygodne. Gdyby bowiem stwierdzić, że doszło do przyjęcia odpadów tworzyw sztucznych, to odbyłoby się to z naruszeniem zasady określonej w art. 18 ustawy o odpadach dotyczącej hierarchii postępowania z odpadami. Otóż w sytuacji, gdyby odpady te stanowiły odpady tworzyw sztucznych i tylko z powodu wadliwości ich wykonania nie mogłyby być wprowadzone do obrotu, to z uwagi na hierarchię postępowania powinny być przeznaczone do odzysku, a nie przyjęte do składowania. Nadto fakt wykonania badań przez w/w firmę, nawet jeżeli nie posiada ona akredytacji, nie dyskwalifikuje ustaleń dotyczących kwalifikacji tych odpadów jako medycznych. Strona nie przedłożyła jakichkolwiek badań świadczących, że odpady te nie stanowią odpadów medycznych.

W ocenie organu odwoławczego Strona przyjmuje wszystkie dostępne na rynku odpady, o czym świadczy materiał dowodowy w postaci fotograficznej. Ustalenia organów ochrony środowiska poczynione w tym zakresie mogą budzić wyłącznie grozę, bo oprócz odpadów medycznych, na eksploatowanym obiekcie Strona zdeponowała odpady komunalne, w tym odpady biodegradowalne (cebula, ogórki itp.), filtry olejowe i podkłady kolejowe (oba odpady stanowią odpady niebezpieczne), odpady trucizn, odpady tworzyw sztucznych, bel papieru, tektury, opon, podsufitek odpadów z demontażu pojazdów, tonerów etc.

Eufemizmem byłoby nazwanie, że są to odpady magazynowane w sposób nieuporządkowany. Odpady na niezabezpieczonym podłożu, wyciekające z pojemników, wymieszane, umieszczane w zastoiskach wycieków wydają się być normalnym zjawiskiem na prowadzonej przez Stronę instalacji. Odpady azbestu nieopakowane lub w porwanych opakowaniach i niezabezpieczone w jakikolwiek sposób, usytuowane jedne na drugich dają obraz stałego działania Strony. Liczne wycieki z niedostatecznie zabezpieczonych odpadów, zniszczona instalacja elektryczna, a także "wiszące w powietrzu" taśmy sugerujące podział kwatery na sektory oraz wybrane muły powęglowe, dopełniają materiał dowodowy w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości organu odwoławczego. Dopełnieniem tego stanu jest dach hali magazynowej, a w istocie jego szczątki.

Kwestionowanie w tym zakresie ustaleń organu I instancji wobec zgromadzonego materiału dowodowego wydaje się nie tylko przeczyć logice, ale także świadczyć o przeświadczeniu bezkarności działania. Podejmowane przez Stronę próby wyjaśnienia zastałego stanu w odniesieniu do materiału fotograficznego są niewiarygodne.

W ocenie organu odwoławczego, nie można doszukać się żadnego celowego działania Strony, które tłumaczyłoby, że dokonała ona w sposób zamierzony formowania półek celem stabilizacji skarpy. Takiego działania nie można dopatrzeć się w materiale fotograficznym. Za niewiarygodne uznać trzeba stwierdzenie Strony, że osunięcie skarpy powstało wskutek intensywnych opadów deszczu. Dokumentacja fotograficzna jednoznacznie przeczy temu twierdzeniu i uwidacznia, że skarpa powstała celowo i to z możliwością pozyskania mułów powęglowych. Fakt, że Strona ma inne możliwości pozyskania mułów z innych miejsc (ul. [...] i [...]) nie został w jakikolwiek sposób udokumentowany,

W zakresie zarzutu dotyczącego wytwarzania odpadu o kodzie 19 12 12 i brakiem wytwarzania odpadów o kodzie 19 12 11* pomimo stosowania odpadów niebezpiecznych, Strona nie przedstawia żadnych wiarygodnych danych, w tym nie dysponuje badaniami potwierdzającymi własne ustalenia, że przekroczenie 5% udziału odpadów niebezpiecznych pozostaje bez związku z właściwościami produkowanego odpadu - paliwa alternatywnego. Spółka przywołując opinię GIG co do substancji niebezpiecznych (metali ciężkich) i ich wpływu na właściwości odpadów, uznaje że przekroczenie 5% udziału odpadów niebezpiecznych w formowanych odpadach palnych jest nieistotne.

W ocenie organu odwoławczego z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, że o właściwościach produkowanego odpadu paliwa alternatywnego, decyduje skład odpadów stanowiących "substraty" oraz sposób ich przetwarzania. Opinia GIG-u dokonuje analizy konkretnego przypadku, co przy zmienności składu odpadów - "substratów" używanych do produkcji paliw, w tym również odpadów niebezpiecznych z przekroczeniem 5% ich udziału, powoduje, że opinii tej nie można traktować rozszerzająco. Podzielić bowiem należy opinię Marszałka Województwa [...], że o właściwościach odpadów niebezpiecznych nie decydują wyłącznie metale ciężkie, ale również wiele innych związków zarówno organicznych jak i nieorganicznych. Jednocześnie wskazać trzeba, że każda partia wyprodukowanego odpadu paliwa alternatywnego, z racji zmienności składu używanych do jej wyprodukowania odpadów, powinna być poddawana badaniom (analizie), tym bardziej, że jak Strona sama stwierdza mogą być one produkowane z udziałem mułów powęglowych albo też udziałem odpadów niebezpiecznych bądź też bez nich.

W tym kontekście organ odwoławczy zauważa, że odpad o kodzie 19 12 10, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) określony jako "odpady palne" (paliwo alternatywne) umieszczone są w podgrupie 19 12 (odpady z mechanicznej obróbki odpadów np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania), analogicznie jak odpady o kodach 19 12 11* i 19 12 12. Prawidłowość stosowanych procesów wytwarzania i produkcji odpadów oraz gospodarowania przyjętymi odpadami powinna znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej ewidencji odpadów a także w zbiorczych zestawieniach danych. W przypadku, gdy posiadacz odpadów pragnie wiernie odwzorować poprzez kody odpadów prowadzenie instalacji ma prawo ich doprecyzowania w ramach danego rodzaju tj. zastosowania "ex" przed danym kodem odpadu, co wydaje się być niezbędne przy prawidłowej kwalifikacji odpadów z przypisaniem im danego stosowanego procesu. Tymczasem Strona nie tylko całkowicie zrezygnowała z tej możliwości, a jej wyjaśnienia w zakresie "dublowania się" wytworzonych odpadów są mało wiarygodne.

W kontekście zarzutów Strony odnoszących się do stwierdzenia organu I instancji w zakresie wad drenażu i uszczelnienia organ odwoławczy podkreśla, że kwestie te były przedmiotem wyjaśnień zawartych w jego decyzji z [...] marca 2016 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r. znak: [...]; L.dz. [...] wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia, opracowanej w styczniu 2015 r. instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], wraz z zabezpieczeniem roszczeń w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 50 000 PLN (słownie: pięćdziesiąt tysięcy zł.) z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku, w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów.

W ocenie organu odwoławczego wszystkie poczynione spostrzeżenia zawarte w w/w decyzjach jako nierozerwalnie związane z instalacją - omawianym składowiskiem odpadów pozostają nadal aktualne, gdyż Strona nie poczyniła żadnych działań, które zmieniłyby zmianę stanu zabezpieczenia środowiska.

Wskazać zatem trzeba, że istniejący na omawianym obiekcie system drenażowy jest sprzeczny z:

1) § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie składowisk - ze względu na fakt, iż jest on wspólny dla kwatery nr II składowiska odpadów, na którym składowano odpady niebezpieczne z pozostałymi kwaterami obiektu, na których deponowane były (i są) odpady inne niż niebezpieczne,

2) § 5 ust. 3 w/w rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów - ze względu na brak wykonania drenażu zboczy.

Kolejno, na co należy zwrócić uwagę, że Strona w istocie uważa, że muły powęglowe mogą pełnić funkcję zarówno warstwy drenażowej jak też warstwy uszczelniającej. Takie stanowisko nie znajduje jakiegokolwiek merytorycznego uzasadniania. Otóż muły powęglowe posiadają współczynnik filtracji k 1,0 x 10

8 " k 1,0 x 10 "9 m/s, natomiast do warstwy drenażowej powinien być użyty materiał o współczynniku filtracji k 1,0 x 10"4 m/s.

A więc niezależnie od faktu przywołanych powyżej innych naruszeń wymagań rozporządzenia w sprawie składowisk, które stanowią BAT dla składowiska odpadów, wykorzystanie tego materiału, który powoduje kolmatację, czyni drenaż zupełnie nieskutecznym. Fakt ten znalazł odzwierciedlenie w zgormadzonym materiale dowodowym, w postaci stwierdzonych ponad wszelką wątpliwość zastoisk odcieków.

Po przeanalizowaniu sprawy, organ odwoławczy jednoznacznie stwierdza, że Marszałek Województwa [...] prowadząc przedmiotowe postępowanie dołożył wszelkich starań, aby zgormadzony w sprawie materiał dowodowy oraz faktyczne jego działania polegające na oględzinach i uczestnictwie w kontroli dały pełen obraz w zakresie prowadzonej przez Stronę działalności na przedmiotowych instalacjach. Po wnikliwym rozważeniu wszystkich aspektów merytorycznych i prawnych organ I instancji wydał decyzję, która odpowiadając prawdzie obiektywnej w sposób jednoznaczny i szczegółowy wskazuje, ze cofnięcie Stronie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji jest w pełni uzasadnione.

W opinii Ministra Środowiska, działalność Strony z przekroczeniem prawa została udowodniona ponad wszelką wątpliwość. Trwały charakter naruszeń do jakich Strona się dopuszcza, brak jakiejkolwiek woli zgodnego z prawem działania, celowe pomijanie niekorzystnych dla niej faktów, zaprzeczanie wprost zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, stałe tłumaczenie swoich działań pożarami nie może spotkać się z akceptacją organu odwoławczego.

Niezależnie od przedstawionych powyżej naruszeń, podkreślić trzeba, że prowadzenie przez Stronę polemiki w sposób, który zaprzecza logice, jak chociażby z podjętą próba wywodzenia, że odpady biodegradowalne złożone na składowisku (np. marchewka) znalazły się tam z podrzucenia ich przez dostawcę odpadów do [...], albo też, że pożary składowiska odpadów są spowodowane biernością organów jednoznacznie uwidaczniają, że Spółka w żadnym stopniu nie poczuwa się do odpowiedzialności za ewidentne dokonywanie naruszeń, a także nie zamierza zmienić swego postępowania.

Skargę na decyzję Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. wniosła [...] S.A. z siedzibą, w [...]. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 15 w zw. z art. 7,77 i 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez przeprowadzenie jedynie co do części zarzutów własnego postępowania odwoławczego, jednakże z naruszeniem naczelnych zasad administracyjnych statuujących o odrębności indywidualnych spraw administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.), właściwości rzeczowej organów (20 k.p.a.) trwałości decyzji administracyjnych (16 k.p.a.) oraz bezpośredniości i inicjatywy dowodowej organu (art. 7 k.p.a.), skutkiem czego organ II instancji uznał możliwość cofnięcia jedną decyzją dwóch decyzji (pierwotnej i zmieniającej) przy jednoczesnym oparciu się wyłącznie na dowodach z odrębnych przedmiotowo indywidualnych spraw administracyjnych,

b) art. 15 i 136 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparcie się w tym zakresie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, a także poprzez brak rozpoznania istoty sprawy administracyjnej, lecz ograniczeniu się do polemiki z zarzutami podniesionymi przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co zaskutkowało pozbawieniem skarżącej uprawnienia do dwukrotnego, całościowego i wyczerpującego zweryfikowania sprawy w toku postępowania administracyjnego,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a to poprzez jego chybione zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, kiedy wobec naruszenia przepisów postępowania i braku wyjaśnienia istoty sprawy organ II instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. powinien był uchylić rażąco wadliwą decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, czego jednakże błędnie nie uczynił,

d) art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 672, dalej: p.o.ś.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż eksploatacja oraz prowadzenie Składowiska Odpadów i Zakładu Recyklingu ma miejsce z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach, w sytuacji, kiedy przywołana norma prawna ma charakter fakultatywny i wymaga wobec tego szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia jej zastosowania, a nie oparcia się wyłącznie na okolicznościach prawnie irrelewantnych z punktu widzenia bytu prawnego pozwolenia zintegrowanego, wynikających z subiektywnej i stronniczej oceny organu I instancji, nie zweryfikowanej przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego zgodnie z art. 15 k.p.a.

W konsekwencji powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z zasad wyrażonych w art. 15 i 138 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej drugiej instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

W wyroku z 20 lutego 2014 r., IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205, WSA w Poznaniu trafnie dostrzegł, iż "dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, a w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (wyroki NSA: z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626; z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834; z 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, LEX nr 1081276).

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kompetencjami organu odwoławczego (art. 138 k.p.a.) Minister Środowiska obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji i do oceny części argumentów przedstawionych w odwołaniu.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się w trybie art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.). Przepis art. 195 przewiduje kompetencję organu ochrony środowiska o charakterze fakultatywnym, (organ ma możliwość), cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w ust. 1. Pierwsza z okoliczności, której stwierdzenie daje podstawę do rozważania potrzeby wydania decyzji cofającej lub ograniczającej pozwolenie wskazana w art. 195 ust. 1 pkt 1, ma charakter deliktowy, polega na naruszeniach prawa w trakcie wykonywania pozwolenia, zarówno poprzez naruszenie aktu administracyjnego, czyli pozwolenia, jak i norm ogólnych, wynikających z ustawy p.o.ś. lub ustawy o odpadach. Z kolei przepis ust. 2 art. 195 p.o.ś. jest uzupełnieniem dla ust. 1 pkt 1. Określono w nim niezbędny element postępowania zmierzającego do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia w oparciu o przesłanki w tym przepisie wskazane. Tym niezbędnym elementem jest wezwanie do usunięcia naruszeń w wyznaczonym przez organ terminie.

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ winien wykazać spełnienie wymogów art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. oraz powinien precyzyjnie wykazać, jakie postanowienia pozwolenia, ustawy p.o.ś. albo ustawy o odpadach zostały przez podmiot korzystający ze środowiska złamane.

Sam organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że art. 195 p.o.ś. ma charakter fakultatywny, zatem decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Stąd w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powinien zbadać, ustalić i rozważyć stan faktyczny sprawy w celu wykazania, jakie względy w jego przekonaniu przemawiają za cofnięciem skarżącej Spółce pozwolenia zintegrowanego.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumianej jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest jednak skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania przez organem I instancji. Organ II instancji uprawniony jest wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Minister Środowiska jako organ drugiej instancji, w zaskarżonej decyzji (na stronach 9-17), w 74 punktach wyszczególnił, jakie dokumenty organ I instancji włączył do akt sprawy, czyli zaliczył do materiału dowodowego. W ramach tej dokumentacji znalazły się zarówno uchylone decyzje administracyjne, jak i uchylone wyroki sądu administracyjnego pierwszej instancji, które jako materiał dowodowy w sprawie są mało przydatne merytorycznie. Natomiast w ramach materiału dowodowego w sprawie, zabrakło zasadniczych dokumentów, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., znak: [...], Nr [...], którą udzielono pozwolenia zintegrowanego skarżącej na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], o nazwie: "[...]" oraz "[...]" oraz decyzji zmieniającej tę decyzję, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r. znak: [...].

Brak w aktach administracyjnych nadesłanych do sądu ww. decyzji, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli, na jakiej podstawie i czy prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że w trakcie wykonywania pozwolenia zintegrowanego skarżąca naruszyła warunki pozwolenia.

Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skargi, że stan faktyczny nie jest ustaleniem własnym organu I instancji, jak i II instancji, a zaczerpnięty został z ustaleń z innych postępowań prowadzonych przez inne organy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten wskazuje na bardzo szerokie ujęcie środków dowodowych. Dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów, fundamentalne znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach (np. art. 24-26, art. 75-86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracyjny do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego..., s. 145 i n.).

Sąd nie podziela również zarzutu skarżącej braku możliwości cofnięcia jedną decyzją dwóch decyzji (pierwotnej i zmieniającej). Postępowanie dotyczy cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, które zostało udzielone decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., która to decyzja została zmieniona decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r. W jakim zakresie decyzja pierwotna została zmieniona decyzją zmienianą nie można ocenić, wobec braku w aktach obu decyzji. Niewątpliwie jednak zmiana decyzji jest to częściowa lub całkowita zmiana treści decyzji. Decyzja zmieniająca modyfikuje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwotnej ale jej nie eliminuje z porządku prawnego. W konsekwencji nadal mamy do czynienia z jednym pozwoleniem zintegrowanym, którego treść wynika z dwóch decyzji. Dlatego cofając pozwolenie zintegrowane organ cofa decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. i zmieniającą ja decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r. Ponieważ postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem, jego reguły co do zasad stwierdzania nieważności decyzji nie maja zastosowania w przedmiotowym postepowaniu.

W tym stanie rzeczy wskazane wyżej uchybienia procesowe winny być usunięte przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy bowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym przez organ drugiej instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.