Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1242/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Grażyna Pawlos - Janusz (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 336/05 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 lipca 2005 r., II SA/Ol 336/05 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], Nr [...] ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu przejęcia gruntów pod drogi publiczne.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Na wniosek Fundacji "W." w [...] Starosta [...] decyzją z dnia 3 listopada 2003 r., znak: [...] ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na rzecz wnioskodawcy od Gminy [...] odszkodowanie w wysokości 81 723,00 zł z tytułu utraty prawa własności gruntów położonych w Obrębie [...], oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 1079, 1085, 1097, 1101, 1105, 1108, 1063 o łącznej powierzchni 1,5162 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od ww. decyzji Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne) z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Byłym właścicielom za działki gruntu wydzielone pod te drogi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie wypłaca się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W takim przypadku mają zatem zastosowanie przepisy art. art. 128 – 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle tych przepisów wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 128 ust.1). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia prawa tj. w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust.1).

Decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 2 czerwca 1998 r., znak: [...] zatwierdzony został podział działek Nr 320 i Nr 331 o powierzchni 25,2768 ha, a decyzja ta w dniu 17 czerwca 1998r. stała się ostateczna. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że działki Nr: 1063, 1079, 1085, 1088, 1097, 1101 i 1108 są wydzielone pod drogi i przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta stanowiła podstawę do wpisu w księdze wieczystej KW NR 18284 Gminy [...] jako właściciela przedmiotowych działek.

Wobec faktu, że strony nie doszły do porozumienia przedmiocie odszkodowania za ww. działki gruntu wydzielone pod drogi wysokość odszkodowania, na wniosek Fundacji, organ administracji ustalił zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 kpa przez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy błędnie przyjął, iż strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte przez drogi w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się protokół rokowań, w którym Fundacja "W." w [...] zrezygnowała z odszkodowania.

W skardze podniesiono ponadto, że nie został rozpatrzony zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w sprawie występuje zagadnienie wstępne, odnoszące się do skutku oświadczeń woli złożonych w dniu 19 października 2000 r. na protokole rokowań dotyczących odszkodowania. Zarzucono ponadto nierozpoznanie zarzutu skarżącej dotyczącego niemożności wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego po dniu 19 września 2003 r., tj. po dniu zapoznania się przez Gminę z materiałami sprawy. Argumentowano także, iż w uzasadnieniu decyzji nie rozpatrzono zarzutu dotyczącego ustalenia odszkodowania w trybie określonym dla działek gruntu wydzielonych pod drogi, podczas gdy przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi bez wskazania, że mają to być drogi publiczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, że wszystkie argumenty przedstawione w skardze były znane i brane pod uwagę przy rozpatrywaniu

odwołania.

Podniósł ponadto, że w protokole rokowań, na który powołuje się strona skarżąca, brak jest wyraźnego stwierdzenia, iż Fundacja rezygnuje z odszkodowania. Takiemu stwierdzeniu przeczy także pismo Fundacji z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Kwestia niedojścia między stronami do porozumienia została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu i instancji.

Odnosząc się do zarzutu istnienia zagadnienia wstępnego Wojewoda podniósł, iż postępowanie co do skutków oświadczenia woli mogło być prowadzone jedynie przed sądem, a Gmina nie złożyła dokumentu świadczącego o wystąpieniu ze stosownym wnioskiem do Sądu, jak też nie złożyła wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji dwukrotnie zawiadamiano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Gminy [...] podniósł, że uprawnienie właściciela działek gruntu wydzielonych pod drogi, które przeszły na własność gminy, do odszkodowania wynika wprost z treści art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Należy przy tym wskazać, iż wprawdzie w obecnym stanie prawnym przepis ten stanowi, że odszkodowanie przysługuje za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1, czyli za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, lecz taki stan prawny istnieje dopiero od 15 lutego 2000 r. Decyzja podziałowa, w wyniku której wydzielono przedmiotowe działki została wydana w dniu 2 czerwca 1998 r. i stała się ostateczna w dniu 17 czerwca 1998 r. W momencie jej wydania powołane przepisy art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy odnosiły się tylko do działek gruntu wydzielonych pod drogi bez wskazania, iż chodzi tu o drogi publiczne. Jednakże przepisy te - tak samo jak obecnie obowiązujące – stanowiły, że działki takie przechodzą z mocy prawa na własność gminy za odszkodowaniem. Nie jest zatem słuszny zarzut skarżącej, iż skoro w decyzji podziałowej nie określono, że działki zostały wydzielone pod drogi publiczne to brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. W dalszym ciągu bowiem obowiązuje zasada, że za grunty, które na skutek decyzji podziałowej przeszły na rzez gminy, przysługuje odszkodowanie. Interpretacja skarżącej prowadziłaby do wniosku, że wskutek zmiany przepisów właściciel wywłaszczonych działek byłby pozbawiony prawa do odszkodowania, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 21 Konstytucji RP, która dopuszcza wywłaszczenie tylko za słusznym odszkodowaniem.

Sąd podkreślił także, że odszkodowanie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a przy braku porozumienia w tej kwestii ustala się je i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organy słusznie przyjęły, iż do porozumienia nie doszło i odszkodowanie należało ustalić według wyceny uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego.

Z mocy art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego wiążące w niniejszej sprawie jest postanowienie Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 4 marca 2003 r. o odrzuceniu pozwu Fundacji "W." w Warszawie przeciwko Gminie [...] o zapłatę, którego istnienia skarżąca nie kwestionuje. Podstawą odrzucenia pozwu było ustalenie Sądu, iż wobec braku uzgodnienia odszkodowania droga sądowa jest niedopuszczalna. Niezrozumiały jest zatem zarzut skarżącej, iż organy administracji nie dokonały oceny zawartego porozumienia. Skarżąca sama bowiem podnosi, że w tym zakresie właściwy jest Sąd cywilny, a ten ustalił, iż do porozumienia nie doszło.

W sprawie niniejszej – w ocenie Sądu – nie występuje podnoszone przez skarżącą zagadnienie wstępne, gdyż zostało ono już rozstrzygnięte przez właściwy Sąd jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

Kwestionowanie postanowienia Sądu Okręgowego w Olsztynie z tego powodu, iż przedmiotem postępowania było powództwo o zapłatę, a nie o ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego jest chybione. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowym możliwość dochodzenia przez powoda świadczenia z określonego stosunku prawnego wyklucza możliwość żądania ustalenia stosunku prawnego lub prawa (tak np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt II CKN 572/97 LEX 50644 oraz w orzeczeniach w nim przytoczonych). Wydanie orzeczenia w przedmiocie pozwu o zapłatę czyni zbędnym wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego.

W ocenie Sądu niezasadnym jest zarzut skarżącej o uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego po dniu 19 września 2003 r. Nawet, jeśli skarżąca nie zostałaby zapoznana ze wszystkimi materiałami zgromadzonymi przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, to z akt sprawy wynika, że korzystała z możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

Ponieważ organ odwoławczy nie tylko kontroluje zaskarżoną do niego decyzję, lecz rozpatruje też sprawę merytorycznie od początku, to nie można podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 9, art. 10 i art. 81 kpa.

Pozostałe zarzuty skarżącej Sąd uznał za nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...] domagając się na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a, przez:

1) błędne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do uzgodnienia odszkodowania między stronami za przejęte na własność Gminy [...] działki przeznaczone pod drogi, podczas gdy porozumienie takie strony zawarły w dniu 19 października 2000 r.;

2) błędne ustalenie, że w sprawie tej nie występuje zagadnienie wstępne, gdyż zostało ono już rozstrzygnięte postanowieniem Sądu Okręgowego w Olsztynie w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia było odrzucenie pozwu Fundacji "Wspólnota i Postęp" w Warszawie przeciwko Gminie [...] o zapłatę;

3) stwierdzenie, że orzeczenie Sądu w przedmiocie pozwu o zapłatę czyni bezzasadnym twierdzenie, iż niezbędnym jest jeszcze rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie ustalenia istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego podczas, gdy odrzucenie przez Sąd pozwu pozwala ustalić istnienie, bądź nieistnienie stosunku prawnego;

4) przyjęcie, że skoro organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, z jakich powodów doszedł do przekonania, iż między stronami nie doszło do porozumienia, to organ odwoławczy nie jest zobowiązany rozpatrzyć zarzutu sformułowanego w odwołaniu, a dotyczącego tej kwestii.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono jej zarzuty i treść żądania, a ponadto podniesiono, że Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął błędne założenie, że skoro organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji z jakich powodów doszedł do przekonania, iż między stronami nie doszło do porozumienia, zaś organ odwoławczy podzielił tę argumentację, to organ ten nie jest zobowiązany rozpatrzyć zarzutu sformułowanego w odwołaniu. Takie założenie Sądu aprobuje jaskrawe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy.

Takie stanowisko Sądu wskazuje na brak konsekwencji, gdyż Sąd ten w poprzednim wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/d/9/04 uchylając decyzję organu odwoławczego wskazał w uzasadnieniu wyroku, że organ ten w uzasadnieniu decyzji powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym przepisie. Mając na uwadze powyższą zasadę, przy rozpoznaniu skargi Sąd ograniczył się do podnoszonych w niej zarzutów.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 powołanej ustawy p.p.s.a., a w szczególności art. 141 § 4 tej ustawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji rzutowało na sposób jej rozstrzygnięcia.

Zarzut ten należy uznać za niezasadny.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego i nie ustalał stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Sąd oceniał jedynie ustalony przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny w zakresie jego kompletności, wszechstronności i wnikliwości oraz badał czy dokonana przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ocena zgromadzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego nie nosiła cech dowolności.

Za prawidłowe należy uznać również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, co do skutków oświadczeń złożonych przez strony do protokołu rokowań w dniu 19 października 2000 r., a dotyczących uzgodnienia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowiący, że za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie, statuuje jednocześnie, iż odszkodowanie to ma być uzgodnione między byłym właścicielem przejętego pod drogi gruntu a właściwym organem. Czyni to obligatoryjnym przeprowadzenie rokowań udokumentowanych protokołem. Przeprowadzenie rokowań jest warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania administracyjnego albowiem dopiero negatywny wynik rokowań umożliwia wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie na zasadach i w trybie przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie rokowania nie zakończyły się zawarciem konkretnej ugody. Należy przy tym zauważyć, że sugestia strony skarżącej co do zrzeczenia się przez Fundację "W." w Warszawie odszkodowania za przejęte pod drogi działki gruntu stanowiące uprzednio jej własność w zamian za zwolnienie Fundacji z należnych Gminie [...] z powodu wzrostu wartości nieruchomości opłat adiacenckich nie mogłaby znaleźć prawnego uzasadnienia. Odszkodowanie i opłaty adiacenckie nie mogłyby podlegać kompensacie w ramach ugody. O ile bowiem odszkodowanie jest z istoty swej instytucją prawa cywilnego i tylko z mocy szczególnego przepisu może być ustalane w postępowaniu administracyjnym, to opłata adiacencka może być ustalana i wymierzana tylko w postępowaniu administracyjnym i jej wysokość nie jest pozostawiona uznaniu organu administracji, tylko musi być ona ustalana przez organ w określonej prawem wysokości.

Należy podzielić stanowisko i argumentację zaskarżonego wyroku, co do znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy treści postanowienia Sądu Okręgowego

w Olsztynie z dnia 4 marca 2003 r., wydanego w sprawie sygn. akt I C 65/03. Odrzucając pozew Fundacji "W." w [...] przeciwko Gminie [...] o odszkodowanie za przejęte na własność gminy, na cele publiczne, grunty Sąd Okręgowy w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że w świetle zgodnych oświadczeń pełnomocników stron nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte grunty, a zatem ustalenie i wypłata odszkodowania winny nastąpić na drodze postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Skoro podstawą odrzucenia pozwu było ustalenie Sądu, że brak uzgodnienia wysokości odszkodowania czyni drogę sądową niedopuszczalną, to kwestia zawarcia czy niezawarcia porozumienia w kwestii uzgodnienia odszkodowania została już przesądzona i nie stanowi – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nieodniesienia się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do powodów, z jakich podzielił stanowisko organu administracji pierwszej instancji w kwestii niezawarcia przez strony porozumienia co do odszkodowania, został oceniony przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Stanowisko Sądu co do braku wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia uznać należy za trafne, nie naruszające prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga administracyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.