Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 919/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 3, art. 129b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1884/17 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 czerwca 2017 r., nr GIF-P-L-0740/146-1/KR/16 w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki i nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 23 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1884/17 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w J. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, Główny Inspektor) z 22 czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki i nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 8 lutego 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie (dalej: MWIF), działając na podstawie art. 94a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r., poz. 2142, dalej: p.f.), nakazał skarżącej zaprzestanie prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy wskazanych 11 aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych w Warszawie, Piasecznie i Grójcu poprzez rozpowszechnianie wydawanej przez spółkę gazetki reklamowej pt. "[...]"; zgodnie z art. 129b ust. 1 i 2 p.f. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 22 000 zł oraz nakazowi zawartemu w pkt 1 decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Zaskarżoną decyzją Główny inspektor utrzymał w mocy decyzję MWIF wskazując w uzasadnieniu, że działania spółki miały na celu obejście przepisów dotyczących zakazu prowadzenia reklamy aptek i ich działalności. Przedmiotowe materiały, pod pozorem neutralnej informacji rzekomo dotyczącej reklamy produktów leczniczych i suplementów diety, jak również przedstawienia sugerowanych cen, służyły wzbudzeniu zainteresowania ofertą handlową aptek, wskazanych na ostatniej stronie czasopisma wydawanego przez skarżącą.

W skardze na tę decyzję spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), a w przypadku gdyby sąd uznał ten zarzut za nieuzasadniony, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji podzielając ustalenia dokonane przez organy obu instancji uznał, że działania skarżącej – jako wydawcy gazety informacyjnej pt. "[...]" polegające na rozpowszechnianiu bezpłatnych egzemplarzy tego periodyku w 11 aptekach na terenie województwa mazowieckiego co najmniej od kwietnia 2015 r. stanowiły naruszenie zakazu z art. 94a p.f., gdyż wykraczały poza sferę, którą ustawodawca wyłączył spod tego zakazu, tj. informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki ogólnodostępnej, i stanowiły zachętę do skorzystania z usług aptek o nazwie "[...]". W ocenie WSA organy prawidłowo uznały, że wskazane gazety informacyjne są materiałem reklamowym (reklamą) ze względu na swoją formę oraz treść. Zmierzają do promowania towarów znajdujących się w sprzedaży w konkretnych aptekach np. poprzez wskazanie na ich atrakcyjną cenę i mają za zadanie zwiększenie sprzedaży w tych aptekach. Pacjent bez problemu jest w stanie zidentyfikować w jakich aptekach może nabyć reklamowane produkty lecznicze czy suplementy diety. Identyfikacja aptek odbywa się poprzez umieszczenie na ostatniej stronie katalogu logo i nazwy "[...]" wraz z adresami i godzinami otwarcia aptek. WSA podzielił stanowisko organów, że tak prezentowane treści są jedną z form reklamy, bowiem służą przyciągnięciu nowych klientów i zatrzymaniu dotychczasowych, a w rezultacie mają za zadanie doprowadzenie do wzrostu sprzedaży poprzez budowanie pozycji aptek, tym samym stanowią narzędzia promocji konsumenckiej stosowanej w sprzedaży. WSA przypomniał, że za reklamę działalności apteki należy uznać każde działanie, skierowane do publicznej wiadomości, niezależnie od sposobu i metody jego przeprowadzenia oraz środków użytych do jego realizacji, jeżeli jego celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych oferowanych w danej aptece. W konsekwencji skarżąca jako odpowiedzialna za prowadzenie reklamy aptek i ich działalności z naruszeniem zakazu z art. 94a ust. 1 p.f. podlegała obligatoryjnej karze pieniężnej ustalonej zgodnie z art. 129b ust. 1 p.f.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. strona nie prowadzi działalności aptecznej, a przez to nie podlega nadzorowi wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wobec czego sąd winien stwierdzić nieważność decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. art. 94a ust. 1 p.f. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że działalność strony stanowiła zakazaną reklamę aptek ogólnodostępnych, podczas gdy działalność strony ograniczała się do opublikowania na łamach gazety "[...]" dopuszczalnych prawem ogłoszeń o lokalizacji i godzinach pracy aptek ogólnodostępnych, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, co nie pozwala na weryfikację stanowiska sądu w zakresie podniesionych przez spółkę zarzutów, co z kolei powoduje brak możliwości kontroli zaskarżonego wyroku pod względem jego prawidłowości;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomimo istnienia przesłanek dla jego zastosowania, co skutkowało oddaleniem skargi w wypadku, gdy zaskarżona decyzja obarczona jest wadami polegającymi na naruszeniu przepisów k.p.a. a to:

- naruszenie art. 19 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organy pierwszej i drugiej instancji postępowania i wydaniu decyzji, pomimo, iż organ nie był rzeczowo właściwy do prowadzenia postępowania,

- naruszenie art. 105 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie pomimo istnienia przesłanek dla jego zastosowania, co skutkowało brakiem uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i nieumorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo że postępowanie pozostawało bezprzedmiotowe w całości;

- naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez sprzeczne wewnętrznie uzasadnienie jakimi organy inspekcji farmaceutycznej kierowały się przy ustalaniu wymiaru kary,

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez MWIF niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a przez to wydanie decyzji w oparciu o ustalenia sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy (choćby w zakresie ustaleń jakoby strona w dalszym ciągu prowadziła rzekomą reklamę apteki, podczas gdy ostatnie wydanie gazety do publicznej wiadomości miało miejsce w kwietniu 2015 roku),

- naruszenie art. 77 ust. 1 k.p.a. polegającego na pominięciu dokumentów i informacji oraz wydania decyzji pomimo, że uprzednio MWIF uznał je za konieczne dla należytego rozstrzygnięcia sprawy (bowiem wzywał stronę do ich doręczenia, jednak z uwagi na brak wskazania należytej podstawy żądań organu strona zgłosiła swoje wątpliwości w tym zakresie i podała że dostarczy dokumenty po podaniu prawidłowej podstawy – organ jednak w miejsce podania prawidłowej podstawy prawnej zaniechał zebrania rzeczonych informacji i dokumentów i wydał decyzję w sprawie, rozpatrując niedoręczenie tych dokumentów jako okoliczność działającą na niekorzyść strony).

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 26 września 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Sąd drugiej instancji przypomina, że w ramach podstaw kasacyjnych może być kwestionowane prawo materialne w zakresie jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania albo prawo procesowe, jeżeli naruszenia w tym zakresie miały wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zdaniem NSA niezasadne są zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Pośród nich zarzutem najszerszym jest podnoszona przez spółkę wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ten zarzut zostanie oceniony w pierwszej kolejności. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku, zatem wskazuje z jakich elementów musi składać się poprawnie sporządzone uzasadnienie. Przepis ten nie może być podstawą kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie merytorycznej oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Podnoszone przez skarżącą wady w tym zakresie nie wiążą się jednak z brakami formalnymi uzasadnienia, a odmienną oceną ustaleń faktycznych lub prawnych sprawy. Oceny tego rodzaju mogą być kwestionowane przez stronę we właściwej podstawie kasacyjnej jako naruszenie prawa materialnego lub procesowego.

Analiza akt sprawy i treści zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie tego orzeczenia spełnia warunki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Posiada ono wszystkie prawem określone elementy. W treści jest komunikatywne i poprawnie wyjaśnia stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie oceny ustaleń faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz ich prawnej oceny. NSA zauważa i podkreśla, że obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy zarzutów skargi. Obowiązek ten nie jest równoznaczny z oddzielną analizą każdego z zarzutów, bo takie rozumienie treści art. 141 § 4 p.p.s.a. byłoby niezrozumiałą formalizacją, a tej nie nakłada wskazany przepis. To z treści uzasadnienia wyroku ma wynikać odniesienie się do zagadnień objętych zarzutami. Ten warunek został spełniony w kontrolowanym uzasadnieniu, co musi prowadzić do wniosku o nietrafności kontrolowanego zarzutu.

W ocenie NSA niezasadny jest również drugi z zarzutów procesowych rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Spółka twierdzi, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, dlatego że sąd nie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 19, art. 105, art. 107, art. 7 i art. 77 k.p.a. nie uchylił decyzji, która została wydana z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, przede wszystkim przez niewłaściwy organ i w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania o nałożenie kary za niedozwoloną reklamę apteki. Zarzut postawiony w ten sposób łączy się nierozerwalnie z zarzutem materialnym, w którym spółka dopatruje się błędnego zastosowania w stosunku do niej art. 94a p.f., a więc bezprawnego nałożenia na nią kary administracyjnej z tytułu niedopuszczalnej reklamy. Z tego powodu sąd drugiej instancji odnosi się do tych zarzutów łącznie, gdyż są one dwoma aspektami tej samej sprawy administracyjnej jaką jest nałożenie kary na podstawie art. 94a p.f.

NSA przedstawiając własne stanowisko może dokonywać oceny rozpoznawanych zarzutów tylko w takim zakresie, w jakim jest to możliwe ze względów na formalne ich ujęcie. Oznacza to, że może poddać je merytorycznej ocenie, gdy spełniają one wymogi formalne. Zatem zarzuty, które powołują ogólnie naruszenie art. 107 i art. 77 k.p.a. (zresztą powoływane błędnie np. "art. 77 ust. 1", zamiast "art. 77 § 1" lub nieprecyzyjnie jako "art. 107" mimo, że ten przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych) i nie mogą być podstawą weryfikacji skarżonego wyroku w innym ujęciu niż to, które daje się ustalić na podstawie uzasadnienia wyroku. Sąd drugiej instancji przypomina, że skarga kasacyjna jest formalnym środkiem prawnym, tak więc o jej skuteczności przesądza strona, spełniając prawem określone warunki. Warunki te zostają zrealizowane, gdy zarzut wskazuje naruszony przepis i wyjaśnia istotę tego naruszenia. Wyliczenie w zarzucie kasacyjnym jednostek redakcyjnych różnych aktów prawnych, bez wskazania konkretnie naruszonych przepisów (z precyzyjnym podaniem jednostki redakcyjnej, numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) nie spełnia przedstawionego warunku, tym samym zarzuty wadliwie ujęte pozostają poza oceną sądu drugiej instancji z wyjątkiem wynikającym z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

Przystępując do merytorycznej oceny rozpoznawanych zarzutów stwierdzić należy, że sąd drugiej instancji akceptuje trafne stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku dotyczące pojęcia reklamy apteki, zarówno na gruncie prawa polskiego, jak i unijnego. Z tego powodu nie ma potrzeby powtarzania tych ustaleń. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organy farmaceutyczne mogą nakazać zaprzestanie reklamy apteki innemu podmiotowi niż ten, który prowadzi działalność apteczną, np. wydawcy gazetki, w której znajduje się reklama apteki i jej działalności oraz czy konsekwencją takiego działania organu może być nałożenie na ten podmiot kary pieniężnej.

Artykuł 94a p.f. stanowi, że zabroniona jest reklama aptek oraz ich działalności. Z art. 94a ust. 2 p.f. wynika, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów w zakresie działalności reklamowej apteki. Z kolei art. 129b ust. 1 p.f. stanowi, że karze pieniężnej podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki oraz jej działalności. Na podstawie art. 129b ust. 2 p.f. karę nakłada decyzją wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Analiza przedstawionych regulacji prowadzi wprost do wniosku, że kara za prowadzenie reklamy apteki może być wymierzona każdemu kto podejmuje działania wypełniające definicję niedozwolonej reklamy. Wniosek taki wynika z posłużenia się przez ustawę kwantyfikatorem ogólnym "ten kto", a zatem każdy kto prowadzi reklamę. Zdaniem NSA dla wymierzenia kary nie ma znaczenia rodzaj prowadzonej działalności przez podmiot reklamujący aptekę. Oznacza to, że kara za niedozwoloną reklamę apteki nie może być powiązana tylko z podmiotem prowadzącym działalność apteczną, a z każdym kto reklamuje aptekę. Przyjęcie innej wykładni wskazanych przepisów prowadziłoby do nieakceptowanych konsekwencji, a więc prostego obchodzenia przepisów o zakazie reklamy aptek i ich działalności.

Skutkiem powyższego jest uznanie, że przepisy wprowadzające zakaz reklamy aptek i ich działalności mają uniwersalny charakter. Niewątpliwie są one ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, ale dopuszczonym ze względu na ochronę zdrowia i bezpieczeństwa zdrowotnego, a więc znajdują uzasadnienie w interesie publicznym. Z tych względów nie można przyjąć, że decyzja kontrolowana przez sąd pierwszej instancji była skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, a samo postępowanie było bezprzedmiotowe. Z tych też powodów nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 105 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano, wobec braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez zawodowego pełnomocnika, a nadto pismo z 18 czerwca 2019 r., podpisane z upoważnienia GIF przez Dyrektora Generalnego, poza wskazaniem wniosków organu co do oddalenia skargi kasacyjnej, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie nie zawierało stanowiska organu w sprawie. Wprawdzie w treści wskazano, że organ przedstawi swoją argumentację w kolejnym piśmie procesowym, ale żadne pismo w tej sprawie nie wpłynęło do sądu.