Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 450/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. W. i Z. W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie namiotu postawionego na terenie nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw K. W. i Z. W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2018 r. nr [..] wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 5 czerwca 2017 r. K. R. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego pismo, w którym wniósł o zbadanie, czy istniejący na terenie działki przy ul. B. w G. obiekt, zlokalizowany na granicy z jego działką przy ul. B. w G., spełnia warunki przepisów prawa budowlanego.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) ustalił, że: działka przy ul. B. w G. stanowi współwłasność Z. i K. W.; na jej terenie znajduje się namiot wykonany na stelażu o konstrukcji metalowej z kształtowników rk 50 x 50 mm, które skręcono do siebie za pomocą śrub; dach namiotu wykonano również z rk 50 x 50 mm w formie wiązara trójkątnego dwuspadowego, na którym położono plandekę; wymiary namiotu wynoszą około 3,40 x 10,0 m przy wysokości w najwyższym punkcie około 3,10 m; namiot posiada konstrukcję przystosowaną do wielokrotnego składania i rozkładania przy pomocy przygotowanych przez producenta gotowych elementów skręcanych na śruby; namiot postawiony jest na istniejącej posadce działki bez montażu do podłoża; ściany namiotu stanowią zwijalne plandeki; obudowę frontową namiotu stanowią obecnie wrota drewniane zamontowane na zawias do słupków skrajnych stelażu; namiot nie jest wyposażony w żadne instalacje i znajduje się wyłącznie na nieruchomości przy ul. B. Zgodnie z oświadczeniem K. W. namiot został zamontowany w maju 2017 r., jego montaż i demontaż zajmuje około 1 godziny, gdyż elementy z których się składa są rozkręcane i nie są przytwierdzone do gruntu i zamontowany został z zamiarem jego używania aż do zużycia technicznego jego części.

Dodatkowo, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 października 2017 r., PINB ustalił, że: znajdujący się na terenie nieruchomości przy ul. B. w G. namiot wykonany jest ze stelażu o konstrukcji metalowej z kształtowników zamkniętych i został poskładany z elementów skręcanych ze sobą na śruby; kalenica namiotu składa się z kilku elementów na długości połączonych ze sobą na śruby; elementy trójkątnego wiązara połączono na śruby do słupków oraz rygli bocznych; słupki namiotu również złożono na śruby, po rozkręceniu których elementy demontuje się kołnierzowo; namiot postawiono na istniejącej posadzce działki bez montażu do podłoża; płaszczyzny zewnętrzne namiotu stanowią zwijalne plandeki; część konstrukcji stanowią elementy spawane, segmentowalne; namiot pozbawiony został wrót drewnianych i obecnie jego frontową część stanowi wyłącznie plandeka. Według oświadczenia K.W. w przypadku demontażu namiotu jego rozbiórka możliwa jest bezpośrednio po odkręceniu śrub w elementy składające się z więzarów trójkątnych, osobno słupków w częściach oraz rygli bocznych również w częściach.

Pismem z dnia 13 października 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie namiotu postawionego na terenie nieruchomości przy ul. B. w G. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Następnie, decyzją z dnia 27 października 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie namiotu postawionego na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w G.

PINB uznał bowiem, że przedmiotowy namiot, nie posiadający instalacji wewnętrznych, który jako całość konstrukcyjna nie został zaprojektowany zgodnie z wymogami prawa budowlanego, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (bowiem składa się z gotowych elementów wzajemnie połączonych ze sobą w sposób umożliwiający demontaż całego namiotu w elementy), przykryty tworzywem sztucznym, nie może zostać zakwalifikowany jako obiekt budowlany podlegający reżimowi przepisów Prawo budowlane. Namiot ten nie jest ani budynkiem, ani budowlą ani obiektem małej architektury a także tymczasowym obiektem budowlanym. Jego ustawienie nie wymagało więc dokonania zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Dlatego też prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie należało umorzyć.

Od decyzji PINB K. R. wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa – poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, których skutkiem było błędne uznanie, że namiot postawiony na terenie nieruchomości przy ul. B. w G. nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 Kpa – poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności poprzez brak zawiadomienia go o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie czynny udział w przeprowadzeniu tego dowodu;

- art. 11 w zw. z art. 8 Kpa – poprzez przeprowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej;

- art. 75 § 1 w zw. z art. 86 Kpa – poprzez brak przesłuchania odwołującego się na okoliczność rodzaju posadowionego na nieruchomości przy ul. B. obiektu, sposobu jego montażu, w tym w szczególności na okoliczność zespawania jego części, czasu trwania złożenia tego obiektu i ewentualnej jego rozbiórki oraz celu, jakiemu obiekt ten będzie służył, co w konsekwencji spowodowało brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne uznanie przez organ I instancji, że namiot postawiony na terenie nieruchomości przy ul. B. w G. nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;

- art. 104 w zw. z art. 105 § 1 Kpa – poprzez umorzenie w całości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, pomimo braku podstawy prawnej;

- art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 5 tej ustawy – poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że namiot postawiony na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w G. nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) decyzją z dnia 30 maja 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), uchylił decyzję PINB z dnia 27 października 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

WINB uznał bowiem, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji, jak ocenił WINB, nieprawidłowo nie uznał przedmiotowego namiotu za obiekt tymczasowy. Namiot ten składa się zaś z konstrukcji stalowej, spawanej w elementy, które następnie połączone są na śruby. Konstrukcja ta ustawiona jest między budynkiem z jednej strony a ogrodzeniem z dwóch stron, w taki sposób, że nie można jej przesunąć. Konstrukcja stalowa – stelaż składa się z połączonych ze sobą wiązarów (spawanych) i ze słupów ustawionych z jednej strony częściowo na budynku z pozostałych stron na utwardzonej powierzchni działki. Konstrukcja ta ma wymiary: szerokość 3,40 m ,długość 10,0 m i wysokość 3,10 m i jest przykryta plandeką. WINB stwierdził przy tym, że na budowę przedmiotowego namiotu – hali namiotowej inwestor obowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak wynika zaś z akt sprawy przedmiotowy namiot usytuowany jest na działce przy ul. B. w G. dłużej niż 180 dni. Mając na uwadze powyższe WINB wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie od powyższej decyzji K. i Z. W. domagali się jej uchylenia, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 138 § 2 Kpa – podczas wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku podstaw ku temu;

- art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy namiot jest obiektem tymczasowym;

- art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy namiot może być kwalifikowany jako obiekt budowlany a w konsekwencji tymczasowy obiekt budowlany;

- art. 105 § 1 Kpa – poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowe postępowanie nie może ulec umorzeniu ze względu na istnienie ustawionego na nieruchomości namiotu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu ;

- art. 7a Kpa – poprzez rozstrzygniecie wątpliwości dotyczących kwalifikacji namiotu na niekorzyść strony i uznanie przedmiotowego namiotu za obiekt budowlany.

W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja WINB z dnia 30 maja 2018 r., nr [..], wydana została na podstawie 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa, który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 Kpa.

WINB decyzją tą uchylił decyzję PINB z dnia 27 października 2017 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego namiotu postawionego na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w G. WINB uznał bowiem, odmiennie od organu I instancji, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na to, że przedmiotowy namiot stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Nie oceniając, ze względu na charakter wniesionego sprzeciwu, dokonanej przez WINB kwalifikacji przedmiotowego namiotu jako tymczasowego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, to powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 74/07, Lex nr 325247).

Ponadto, dokonana kwalifikacja niewątpliwie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 12020 ze zm.) stanowi bowiem:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Informacje pozyskane przez organ I instancji w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania i charakter dotychczas przeprowadzonych czynności niewątpliwie nie wypełniają dyspozycji powołanego art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Przeprowadzenie zaś od początku postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 Kpa. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie a nie do przeprowadzenia całego postępowania na nowo. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 Kpa, a doprecyzowaną w art. 127 Kpa, zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności np. ze względu na konieczność zastosowania innego trybu postępowania, innej podstawy prawnej, wyznaczenia innego kręgu stron postępowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 357/18 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 192/18, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sprzeciw i spór między stronami na obecnym etapie postępowania dotyczy oceny zrealizowanej przez skarżących inwestycji pod kątem przepisów prawa budowlanego, w szczególności czy stanowi ona obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest to zagadnienie proceduralne, lecz kwestia materialnoprawna. W tym zaś zakresie sąd administracyjny nie może wypowiadać się kontrolując decyzję kasacyjną na skutek sprzeciwu. Wynika to przede wszystkim z treści przepisu art. 64e p.p.s.a., skoro rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Związane jest to z faktem, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w takim przypadku bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw i organ administracji. Nie ma natomiast uczestników postępowania (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, że nie biorą w nim udziału pozostałe strony postępowania administracyjnego – w tym wypadku wnoszący odwołanie właściciele nieruchomości sąsiednich. W tej sytuacji niedopuszczalne byłoby wydanie wyroku, wiążącego zarówno organy administracji, jak i sądy, w kwestii dotyczącej mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Kwestia ta będzie podlegała natomiast ocenie organu I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania.

W ocenie Sądu niewyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności świadczy o tym, że decyzja PINB z dnia 27 października 2017 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 Kpa Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.