Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1121/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. P. od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 kwietnia 2021 r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1-2 i 4, art. 23 ust.1, art. 27 ust. 1, 3-4 w zw. z art. 33, art. 28 ust.1, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U.2018.908 ze zm.):

- w punkcie 1 zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych w obrębie W., gm. [...] o ogólnej powierzchni 1442,2412 ha przedstawiony na "Mapie obszaru scalenia- projekt szczegółowy" oraz rejestrze szacunku porównawczego po scaleniu "Wykaz zmian danych ewidencyjnych" stanowiącymi załączniki nr 1 i nr 2 do wydanej decyzji;

- w punkcie II określił przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia, który oznaczony został kolorem czerwonym na załączniku nr 1 do wydanej decyzji;

- w punkcie III uwzględnił zastrzeżenia do projektu scalenia zgodnie z załącznikiem nr 3 do wydanej decyzji;

- w punkcie IV uznał za bezzasadne zastrzeżenia do projektu scalenia zgodnie z załącznikiem nr 4;

- w punktach V i VI orzekł o rozliczeniach związanych z otrzymaniem przez uczestników scalenia gruntów o niższej lub wyższej wartości od gruntów jakie posiadali przed scaleniem a także zasadach ich realizacji;

- w punkcie VII przeniósł obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, na grunty wydzielone w wyniku scalenia;

- w punkcie VIII zniósł współwłasności gruntowe i leśne zgodnie z załącznikiem nr 7 do wydanej decyzji;

- w punkcie IX zniósł bez odszkodowania ciążące na gruntach poddanych scaleniu służebności gruntowe, które utraciły swoje znaczenie wg załącznika nr 8;

- w punkcie X pozostawił służebności gruntowe niezbędne dla użytkowników gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zgodnie z załącznikiem nr 9;

- w punkcie XI ustalił prawo korzystania z przyłącza gazowego znajdującego się na działce [...] dla każdoczesnych właścicieli działki [...] oraz prawo korzystania z przyłącza gazowego znajdującego się na działce nr [...] dla każdoczesnych właścicieli działki nr [...];

- w punkcie XII zatwierdził przejście na własność Gminy J. gruntów wydzielonych na cele użyteczności publicznej, szczegółowo określonych w punkcie XII decyzji;

- w punkcie XIII ustalił zasady i terminy objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zgodnie z załącznikiem nr 10;

- w punkcie XIV zatwierdził zakres zagospodarowania poscaleniowego gruntów położonych w obrębie W. zgodnie z załącznikami nr 11 i nr 12

- w punkcie XV wskazał, że wydana decyzja stanowi tytuł do ujawnienia z urzędu nowego stanu prawnego nieruchomości w księgach wieczystych jak również podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów;

- w punkcie XVI wskazał, że wydana decyzja nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem.

Na skutek rozpoznania odwołań wniesionych przez A. F., K. F., R. F., B. W., Z. G., W. K., K. S., P. P. oraz Nadleśnictwo M., Wojewoda decyzją z dnia 16 września 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. [...] ze zm. - dalej: K.p.a.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów -dalej: u.s.w.g., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że postępowanie obejmujące grunty o pow. 1442,2412 ha położone w obrębie W., gmina J., powiat [...] województwo [...] wszczęte zostało na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych we wsi W. (podpisy zostały złożone przez właścicieli 179 gospodarstw rolnych z ogólnej liczby 214 gospodarstw, co stanowiło 83,6449% ogólnej liczby właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia) w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1, i 2 art. 7 u.s.w.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postanowieniem Starosty [...] z 27 marca 2017 r. znak: [...] m.in. z uwagi na niekorzystną strukturę obszarową gospodarstw rolnych i gruntów leśnych, niekorzystne ukształtowanie rozłogów, brak dostępu do dróg publicznych. Jako cel scalenia na tym obszarze, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. wskazano zatem stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego nie wpłynęło zażalenie.

Prace scaleniowe koordynował i wykonywał samorząd Województwa [...] przy pomocy jednostki organizacyjnej [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K.. Z kolei finansowanie prac scaleniowych i zagospodarowania poscaleniowego realizowane było z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Organ wyjaśnił, że zaistniała różnica między polem powierzchni wskazanym w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego (1442,5942 ha), a podanym w zaskarżonej decyzji (1442,2412 ha), spowodowana jest różną dokładnością dokonanych pomiarów powierzchni tego samego obszaru scalenia, nie zaś pomniejszeniem obszaru scalenia, co na stronie 5 zaskarżonej decyzji zostało wyjaśnione przez Starostę S..

Przebieg prowadzonego postępowania scaleniowego opisano w uzasadnieniu decyzji organu l instancji gdzie m.in. wskazano, iż projekt scalenia gruntów został wyznaczony, zamarkowany drewnianymi palikami i okazany na gruncie uczestnikom scalenia a także udostępniony do wglądu w kancelarii terenowej [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. w budynku Remizy OSP w W. od 19 do 26 listopada 2019 r. Po okazaniu projektu wniesiono trzydzieści zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów, które rozpatrzone zostały przy udziale powołanej przez Starostę S. komisji doradczej do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów, a sposób ich rozstrzygnięcia przedstawiono w załącznikach nr 3 i 4 do wydanej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia organ drugiej instancji odniósł się szczegółowo do wniesionych odwołań uznając, że wszystkie za wyjątkiem odwołania W. K. są nieuzasadnione. W zakresie tego ostatniego organ ustalił, że w jednostce rejestrowej [...] W. K. przed scaleniem przysługiwało prawo własności do 7 działek o łącznej powierzchni 2,9090 ha i wartości 111,27 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia uczestniczka otrzymała 6 działek o łącznej powierzchni 2,8242 i wartości 109,72 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi - 0,32%. Z powyższej analizy wynika, iż pod względem wartościowym wydzielony odwołującej ekwiwalent wpisuje się w sformułowaną w ustawie scaleniowej w art. 8 ust. 2 zasadę ekwiwalentnoścI. Jednak pomimo otrzymania ekwiwalentu z uwzględnieniem dopuszczalnej różnicy sytuacja odwołującej w wyniku scalenia uległa znacznemu pogorszeniu, gdyż działka nr [...] została zaprojektowana bez jakiegokolwiek dojazdu. Wąski "przesmyk" o szerokości około 1,5 m łączący tą działkę z działką siedliskową nr [...] (oznaczenie po scaleniu) nie spełnia tego kryterium, zaś części działki nr [...] (oznaczenie przed scaleniem) łączącej się z działką [...] (działka drogowa - oznaczenie przed scaleniem) w wyniku sporządzonego projektu odwołująca została pozbawiona. W konsekwencji do działki nr [...] (oznaczenie po scaleniu) został zamknięty dojazd przez zaprojektowane działki innych uczestników scalenia. W tym też zakresie odwołanie W. K. zasługiwało w ocenie organu drugiej instancji na uwzględnienie, zwłaszcza w kontekście sformułowanych w ustawie scaleniowej celów scalenia gruntów i dbałości o to by w samym projekcie scalenia gruntów zwracać uwagę na to, by w miarę możliwości każdej poscaleniowej działce zapewnić dostęp do drogi publicznej.

W związku z powyższym organ drugiej instancji nakazał, aby organ pierwszej instancji dokonał ponownej analizy sporządzonego projektu scalenia pod kątem możliwości zapewnienia odwołującej dojazdu do omawianej działki. W ocenie organu odwoławczego organ powinien rozważyć możliwość zapewnienia odwołującej swobodnego przejazdu pomiędzy stanowiącymi jej własność działkami nr [...] (działka siedliskowa) i nr [...]. Tym bardziej, iż wydaje się, że pierwotny projekt scalenia przewidywał właśnie takie rozwiązanie. Jednak po uwzględnieniu zastrzeżeń wniesionych do projektu scalenia przez Z. G., właścicielkę działki nr [...], granica tej działki została przesunięta w kierunku działki nr [...] i w ten sposób "wieloletni przejazd" na który w treści odwołania wskazuje W. K. został zamknięty, a działka nr [...] w obecnym stanie projektu pozbawiona dojazdu z jakiejkolwiek strony.

Ponadto organ odwoławczy jako nieprawidłowe ocenił ustanowienie w punkcie XI kwestionowanej decyzji przez organ l instancji prawa korzystania z przyłącza gazowego znajdującego się na działce [...] dla każdoczesnych właścicieli działki [...] oraz prawo korzystania z przyłącza gazowego znajdującego się na działce [...] dla każdoczesnych właścicieli działki [...] W ocenie organu odwoławczego taki zapis w sentencji decyzji jest de facto ustanowieniem przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe służebności gruntowej polegającej na możliwości korzystania przez właścicieli wskazanych w tym punkcie nieruchomości z przyłączy gazowych znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich również wskazanych w tym punkcie. Tymczasem ustanawianie służebności gruntowych nie znajduje podstawy prawnej w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Ustawa reguluje jedynie znoszenie już istniejących służebności gruntowych, a nie ich ustanawianie. W ocenie organu odwoławczego, żądanie ustalenia służebności powinno być zatem niezależnie od postępowania scaleniowego i ustanawiane polubownie bądź poprzez zawarcie umowy między właścicielami działek, bądź też kierowane na drogę postępowania cywilnego (w przypadku, gdy strony nie mogą dojść do porozumienia). Takie stanowisko organu odwoławczego zgodne jest z orzecznictwem sądów administracyjnych(wyrok z 12 maja 2015 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyroku sygn. akt II SA/Bk 3/15).

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu jako załącznik nr 1 do wydawanej decyzji dołączy dokument stanowiący graficzną część projektu szczegółowego scalenia gruntów, zawierający w swej treści nie tylko dane dotyczące numeracji i granic projektowanych działek oraz zarysu konturów szacunkowych wraz z ich numeracją, ale również - z uwagi na to, że projekt szczegółowy obejmuje także tereny zabudowane - obrysy budynków na tym obszarze, tak aby zapewnić uczestnikom postępowania, a także podmiotom procedującym w sprawie (organ odwoławczy, sąd administracyjny) możliwość dokonania oceny prawidłowości realizacji prac scaleniowych i poprawności prac projektowych (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 224/21 i poruszoną w nim kwestię sposobu uwzględniania w projekcie scalenia zasad dotyczących gruntów zabudowanych i możliwości ich weryfikacji). Z kolei załącznik nr 2 do wydanej decyzji Wykaz zmian danych ewidencyjnych, w obecnym stanie sporządzony według jednostek rejestrowych zawierających liczbę porządkową, numer jednostki rejestrowej i wykaz działek w jednostce rejestrowej według stanu przed scaleniem i po scaleniu według numeracji i powierzchni przed i po scaleniu z określoną tych działek jedynie ich ogólną powierzchnią, winien oprócz danych powierzchniowych zawierać dane szacunku porównawczego gruntów oraz dane podmiotowe dla każdej jednostki rejestrowej, pozwalające na identyfikację uczestników scalenia w zakresie jakim nie naruszają przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Powyższe, uzasadniało w ocenie Wojewody uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przeprowadzenie opisanych czynności dowodowych (w szczególności zaś dokonanie zmiany/korekty projektu scalenia gruntów) przez organ odwoławczy, ze względu na ich charakter, jak również samą specyfikę postępowania scaleniowego, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiając tym samym stronom w pełni czynny udział poprzez zgłaszanie zarzutów i kontrolę przez organy administracyjne dwóch instancji.

Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący polemizował ze stanowiskiem przedstawionym przez organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji w zakresie uznania wniesionego przez niego odwołania za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325, ze zm., dalej "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64a – 64e).

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przytoczenia zatem wymaga treść przepisu art.138 § 2 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższych przepisów, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się również, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego

2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto również podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było uznanie przez Wojewodę zasadności odwołania W. K.. Uznając słuszność podniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, że prawa odwołującej zostały naruszone poprzez pozbawienie przyznanych działek dostępu do drogi (na skutek uwzględniania zastrzeżeń do projektu scalenia wniesionych przez inną uczestniczkę). Dodatkowo Wojewoda wytknął błędne postanowienia w decyzji odnośnie ustanowienia prawa korzystania z przyłącza gazowego jako wykraczającego poza kompetencje organu oraz nakazał uzupełnienia w zakresie załączników do decyzji nr 1 i 2 (w niewielkim zakresie). Organ finalnie wskazał, że przeprowadzenie opisanych czynności dowodowych, w szczególności zaś dokonanie korekty/zmiany projektu scalenia gruntów ze względu na ich charakter, jak również samą specyfikę postępowania scaleniowego nie jest możliwe gdyż naruszałoby art. 15 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom w pełni czynnego udziału poprzez zgłaszanie zarzutów i kontrolę przez organy dwóch instancji.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia na ile organ drugiej instancji może - przy wykorzystaniu możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. - ingerować w projekt scalenia. Innymi słowy, czy wobec uznania, że istnieje potrzeba modyfikacji granic działek przyznanych W. K. (w relacji do działek sąsiednich przyznanych innym uczestnikom), organ drugiej instancji mógł dokonać tego we własnym zakresie. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postanowione pytanie musi być negatywna. Specyfika postępowania scaleniowego wyraża się określoną sekwencją podejmowanych w ramach postępowania scaleniowego czynności, przy uwzględnieniu regulacji mających na celu zapewnienie czynnego udziału uczestnikom scalenia. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się ponadto niepodzielność rozstrzygnięcia w zakresie scalenia. Celem postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia. Obszar ten jest wyznaczony, stosownie do przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez określenie jego granic i powierzchni (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia

2021 r., sygn. akt II OSK 547/11). Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej (por. Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3(30)/2010; a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09; z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 113/17 oraz z 6 października 2021 r., wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 547/11 ).

Ze względu na takie unormowanie scalenia niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym jest ukształtowanie na nowo sytuacji prawnej jednego z uczestników w sposób który bezpośrednio wpływa na prawa i obowiązki innego uczestnika. A taki właśnie przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działek przyznanych odwołującej wymagać będzie skorygowania projektu scalenia, co nie pozostanie obojętne dla innych uczestników scalenia (właścicieli sąsiednich działek). Procedura poprzedzająca zatwierdzenie projektu scalenia zakłada wyznaczenie projektu scalenia na gruncie i jego okazanie uczestnikom scalenia (art. 23 ust. 2 ustawy), możliwość wniesienia przez uczestników scalenia w terminie 14 dni od dnia okazania pisemnych zastrzeżeń do tego projektu (art. 24 ust. 1), rozpatrzenie zastrzeżeń przez starostę, po zasięgnięciu opinii komisji o której mowa w art. 10 ust. 1 (art. 24 ust.2, art. 25). Ponadto każdorazowe zmiany, wprowadzone do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom (art. 26). Powtórzenie w niezbędnym zakresie procedury wymaga więc zapewnienia czynnego udziału wszystkim zainteresowanym uczestnikom. Natomiast w razie braku akceptacji dla nowych rozwiązań odnośnie przydzielonych gruntów, uczestnik, którego sytuacja prawna uległa zmianie, musi mieć zapewnione prawo do poddania prawidłowości decyzji kontroli instancyjnej. W opisanej sytuacji ingerencja w ustalenia zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji projektu scalenia na etapie postępowania odwoławczego w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Taki stan rzeczy prowadzi do konkluzji, że wskazane w zaskarżonej decyzji motywy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej. Dla porządku Sąd zaznacza, że jedynie potrzeba skorygowania projektu scalenia w omówionym wyżej zakresie mogła stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Pozostałe wytknięte w zaskarżonej decyzji uchybienia organu pierwszej instancji same w sobie mogły zostać wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego. Niemniej, skuteczne przekazanie sprawy Staroście S. obliguje ten organ do ich usunięcia w ramach ponownego załatwienia sprawy.

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane sprzeciwem P. P., który kwestionował stanowisko Wojewody w zakresie w jakim organ nie przychylił się do argumentacji zawartej we wniesionym przez niego odwołaniu. Wypada zatem ponownie podnieść, że zakres kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. ograniczony jest w myśl cytowanego wyżej art. 64e p.p.s.a. wyłącznie do zweryfikowania czy określone w tym przepisie przesłanki zostały spełnione. Wszelkiego rodzaju wiążące oceny wykraczające poza aspekty formalne związane z tymi przesłankami są wykluczone. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 2530/20 "szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Z uwagi bowiem na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 tej ustawy w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym".

Wypada również wyjaśnić, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Decyzja taka nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09).

Wobec powyższego rozważania organu drugiej instancji w zakresie w jakim uznał wniesione przez skarżącego odwołanie za niezasadne nie mają charakteru wiążącego i nie kształtują sytuacji prawnej skarżącego. Dopiero zakończenie postępowania decyzją merytoryczną uprawniałoby skarżącego do wniesienia skargi, która otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Ponadto, w nawiązaniu do poczynionych wyżej uwag, jako że zagadnienia poruszone przez Wojewodę w kontekście odwołania P. P. nie stanowiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest wyłączone, albowiem wykraczałoby poza zakres rozpoznania sprzeciwu zakreślony w art. 64e p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw.