Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2766/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 805/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 805/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej jako "SKO") z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 1996 r., nr [...], Prezydent [...], rozpoznając wniosek byłych właścicieli hipotecznych W. i T. G., odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] z jednoczesnym przejęciem na własność Gminy [...] budynku mieszkalnego znajdującego się na przedmiotowym gruncie z wyłączeniem dziesięciu sprzedanych lokali mieszkalnych o nr [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w W. z [...] grudnia 1996 r., nr [...]. Powodem odmowy było ustalenie, że wniosek dekretowy został złożony po upływie sześciomiesięcznego terminu, o jakim mowa w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret").

Decyzją SKO w W. z [...] lutego 2001 r., [...], stwierdzono, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji SKO z [...] grudnia 1996 r. i decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1996 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że w sprawie nie było dokumentów potwierdzających skuteczne objęcie gruntów w posiadanie przez Gminę. Kwestia ta była istotna, ponieważ dopiero od daty ukazania się ogłoszenia w dzienniku urzędowym Zarządu Miejskiego [...] w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę rozpoczynał bieg sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego, co wynikało z art. 7 ust. 1 dekretu.

Decyzją SKO z [...] listopada 2001 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzono nieważność decyzji tego organu z [...] lutego 2001 r., uznając brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji. Wbrew jej wywodom, [...] kwietnia 1948 r. opublikowano zarządzenie Prezydenta [...] o objęciu tej nieruchomości w posiadanie przez Gminę. W tym dniu rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku dekretowego. Powyższe akty były powszechnie znane i nie było konieczności dołączania do akt sprawy dziennika urzędowego.

Decyzją z [...] lutego 2002 r., nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2001 r.

Decyzją z [...] lutego 2002 r., [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1996 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] stycznia 1996 r., nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...]lutego 2002 r., nr [...].

Na decyzje z [...] lutego 2002 r. i [...] stycznia 2003 r. strony złożyły skargę do sądu.

Wyrokiem z 3 marca 2004 r., sygn. akt I SA 795/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z [...] lutego 2002 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2001 r., nr [...]. Decyzje zostały uchylone z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (w postępowaniu nie ustalono wszystkich jego stron).

Z uwagi na fakt, że skarga na decyzję z [...] stycznia 2003 r., nr [...], nie została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, SKO zawiesiło, postanowieniem z [...] lipca 2004 r., nr [...] (utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] listopada 2004 r., nr [...]) wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2001 r.

Wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt I SA 666/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z [...] stycznia 2003 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2002 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1996 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...]. Obie decyzje zostały uchylone z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (w postępowaniu nie ustalono wszystkich jego stron).

Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z [...] marca 2008 r., nr [...], SKO podjęło, zawieszone postanowieniem z [...] lipca 2004 r., wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2001 r.

Dokonując oceny zasadności stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, decyzją z [...] lutego 2001 r. SKO wskazało, że oba organy działały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności przepisów dekretu i rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43, "rozporządzenie").

Organ ustalił, że [...] kwietnia 1948 r. opublikowano zarządzenie Prezydenta [...] – ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. Urz. Nr 10, poz. 1.2).

W ogłoszeniu tym znalazł się także grunt nieruchomości położonej przy ul. [...]. Opublikowanie tego ogłoszenia, zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, powodowało rozpoczęcie biegu sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku w trybie at. 7 ust. 1 dekretu.

SKO podkreśliło, że przy wydaniu decyzji z [...] lutego 2001 r. doszło do odwrócenia zasad oceny obowiązującego stanu prawnego. Uznano bowiem, że brak dołączenia do akt sprawy ww. dziennika urzędowego, stanowiącego istotną przesłankę dowodową dla ustalenia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności wcześniej wydanych decyzji.

Zdaniem Kolegium takie działanie organu administracji publicznej jest rażącym naruszenia prawa, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, gdyż nie uwzględnia stanu prawnego opartego o powszechnie znane, publikowane akty prawa. W tym stanie rzeczy SKO stwierdziło nieważność decyzji z [...] lutego 2001 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

Od powyższej decyzji następcy prawni byłych właścicieli złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w nim zarzut przerwy biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego i wskazując na orzeczenie Sądu Grodzkiego przywracające właścicielowi posiadanie przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] czerwca 1948 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Wskazywano, że skoro ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez Zarząd [...] ukazało się [...] kwietnia 1948 r., a posiadanie przywrócono 52 dni później i ponownie nie ogłoszono objęcia w posiadanie tej nieruchomości, to brak jest określenia daty, od której należy liczyć początek terminu do wniesienia wniosku dekretowego. Należy zatem uznać, że skutek taki nie nastąpił, a więc nie można twierdzić, że nastąpiło uchybienie terminu do złożenia wniosku dekretowego.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], SKO zawiesiło niniejsze postępowanie do czasu ustalenia wszystkich jego stron, tj. spadkobierców W. Z., I. G. i J. Z. Po ustąpieniu przyczyny zawieszenia, postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., SKO podjęło niniejsze postępowanie. Po powzięciu wiadomości o śmierci jednej ze stron, postanowieniem z [...] października 2016 r., SKO ponownie zawiesiło postępowanie, a po ustaleniu nowej strony postępowania (A. A.), podjęło je postanowieniem z [...] listopada 2017 r. SKO ustaliło także, że nieaktualne były dane dotyczące lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] – jak wynika z księgi wieczystej nr [...] i [...] w przypadku tych lokali nastąpiła zmiana właścicieli.

Pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformowano SKO o śmierci stron postępowania, tj. A. G. i M. C. Do pisma dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt [...], stwierdzające, że spadek po A. G. nabył syn A. G. w całości oraz akt poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2018 r., Rep. [...], poświadczający, że spadek po M. C. nabyli A. C. i W. C..

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] lutego 2019 r, nr [...], SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji z [...] lutego 2001 r. Kolegium uznało, że wydając decyzję z [...] lutego 2001 r. organ przyjął, że zarówno decyzja z [...] grudnia 1996 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 1996 r. w sposób rażący naruszyły prawo, a zatem dotknięte są kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W decyzji z [...] lutego 2001 r. za rażące naruszenie prawa SKO uznało brak dokumentów potwierdzających skuteczne objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę, a od dnia objęcia gruntu przez gminę należy liczyć początek terminu do wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Z mocy zaś § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43) grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez gminę z dniem wydania dziennika urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. Tym samym, zgodnie z ww. przepisami, przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez Gminę [...][...] kwietnia 1948 r., a co za tym idzie, termin na złożenie wniosku dekretowego upływał [...] października 1948 r. Do stwierdzenia daty, od której należy liczyć początek terminu do zgłoszenia przedmiotowego wniosku, organ nie musiał dołączać dowodu w postaci ww. Dziennika Urzędowego, który z istoty swojej jako publikator aktów i obwieszczeń Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] był publicznie dostępny. Brak tego dowodu w aktach sprawy nie tylko nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej, ale nie stanowi także żadnej wady postępowania.

Wniosek dekretowy został złożony przez byłych właścicieli [...] listopada 1948 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Prezydent [...] zobligowany był odmówić przyznania prawa własności czasowej (a w chwili orzekania – prawa użytkowania wieczystego) w związku z jego złożeniem po terminie. Nie została bowiem spełniona przesłanka określona art. 7 ust. 1 dekretu. Organ pierwszej instancji uczynił to decyzją z [...] stycznia 1996 r., która została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] grudnia 1996 r.

Zwrócono uwagę, że odpowiadając na pytanie prawne pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 października 1996 r. podjął uchwałę o sygn. akt OPK 19/96, z której wynika, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60). Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że termin ten jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu.

W świetle powyższych ustaleń uznano, że to decyzja z [...] lutego 2001 r. w sposób rażący narusza prawo, a w szczególności (niezależnie od przepisów wskazanych już w zaskarżonej decyzji) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1996 r. i decyzji z [...] grudnia 1996 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł J. S., zarzucając jej naruszenie:

– art. 7, 7a § 1 ust.1, 8, 9, 11 i 12 § 1, art. 75 § 1, 76 § 1 i art. 78 § 1, art.35 § 1 i 3 i art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez rażące zastosowanie art 7 ust. 1 dekretu oraz z obrazą § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. przez ich rażąco wadliwą wykładnię zwłaszcza przez przyjęcie, że jedynym możliwym objęciem w posiadanie gruntów przez gminę [...] w tym nieruchomości przy ul. [...] jest zdarzenie z [...] kwietnia 1948 r., zwane ogłoszeniem o przejęciu gruntów w posiadanie, w sytuacji gdy fakty temu przeczą, a ww. nieruchomość była w posiadaniu gminy już dwa lata wcześniej niż to ogłoszono, oraz że posiadanie wprawdzie ogłoszono, ale je przerwano zwrotem posiadania [...] czerwca 1948 r., oraz że ponownie nieogłoszono objęcia w posiadanie na rzecz gminy [...] przedmiotowej nieruchomości. Posiadanie nie zaczęło biegu po [...] czerwca 1948 r., a wniosek dekretowy złożony w październiku 1948 r. nie mógł być spóźniony;

– art. 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stron postępowania, a co za tym idzie niezapewnienie wszystkim stronom postępowania udziału w nim i możliwości obrony swoich praw oraz obrazę art. 6 i 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie do postępowania osób niebędących stronami w sprawie lub takich, które utraciły status strony;

– art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wielokrotne wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną i prawomocną;

– art. 16 k.p.a. statuujący zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez uchylanie przez organ ostatecznych i prawomocnych decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 wydanych przez ten organ poprzez ponowne stosowanie art. 156 § 1 pkt 2 do wydania obecnie zaskarżanych decyzji;

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą i niezgodną z utrwaloną linią orzecznictwa interpretację terminu "rażące naruszenie prawa" i niewłaściwe jego stosowanie oraz nadużywanie tej instytucji prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Sąd przypomniał też, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Podkreślił przy tym, że dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny.

Oceniając zaskarżoną decyzję, wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona tego rodzaju wad, które kwalifikowałby ją do uchylenia lub stwierdzenia nieważności, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., "p.p.s.a.").

Organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organ uznał, że decyzja z [...] lutego 2001 r., którą stwierdzono nieważność decyzji SKO z [...] grudnia 1996 r. i decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1996 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wojewódzki w pełni podzielił wywody organu zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, że nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji brak załączenia do akt dziennika urzędowego. Dziennik Urzędowy Zarządu Miejskiego był publikatorem oficjalnym, dostępnym i w związku z tym jego brak w aktach nie może stanowić podstawy do uznania, że organ administracji, wydając decyzję odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego, dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym. Niedołączenie dziennika urzędowego w sytuacji, w której organ w sposób prawidłowy ustalił datą objęcia gruntu w posiadanie przez gminę ([...] kwietnia 1948 r.), doprowadziło do prawidłowej oceny niespełnienia przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu. Prawidłowo także organ ocenił, że przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego było niedopuszczalne – co potwierdziła wydana w tej sprawie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1996 r., którą organy były związane.

Tym samym SKO prawidłowo uznało, że doszło do rażącej obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ w sytuacji, w której decyzja, której nieważność została stwierdzona, była decyzją zgodną z prawem, a więc uzasadniającą jej pozostawienie w obrocie prawnym. Nie doszło bowiem do rażącego, tj. oczywistego, naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Sąd wojewódzki odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Powoływany przez pełnomocnika skarżącego protokół czynności komornika [...] z [...] czerwca 1948 r., przywracający posiadanie nieruchomości warszawskiej W. F., zastrzegał prawa gminy [...] wynikające z dekretu warszawskiego, co jasno wskazano w treści tego dokumentu. Wynikało to z tego, że grunty warszawskie po wejściu w życie dekretu z mocy prawa stawały się własnością gminy, co wynikało wprost z art. 1 dekretu. Sześciomiesięczny termin, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, otwierał jedynie stronie termin do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie własności czasowej. Jego upływ, przy niezłożeniu wniosku, skutkował utratą roszczenia o przyznanie własności czasowej w tym utratą prawa do budynków.

W niniejszej sprawie termin ten rozpoczął bieg [...] kwietnia 1948 r., tj. z datą ukazania się dziennika urzędowego nr [...] Zarządu Miejskiego. Z tą datą gmina przejęła w posiadanie w sposób formalny i wymagany prawem przedmiotową nieruchomość.

Sąd nie podzielił też wywodów skargi, że doszło do przerwania biegu sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Na gruncie obowiązującego wówczas rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnem przywracalne były wyłącznie terminy do dokonania czynności procesowej. Tymczasem termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu był terminem na złożenie wniosku dekretowego, a nie terminem do dokonania czynności procesowej. Służył wyrażeniu woli strony zainteresowanej uzyskaniem prawa wieczystej dzierżawy. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę było potrzebne do ustalenia, od jakiej daty właścicielowi dekretowemu, czy jego następcy, biegnie termin do złożenia wniosku dekretowego. Po upływie tego terminu, o charakterze materialnym (i, co istotne, określonym w przepisach prawa materialnego), nie było podstaw prawnych do jego przywrócenia. Skutek upływu terminu wynikał z woli ustawodawcy i powodował utratę możliwości dochodzenia roszczenia. Poza tym, jak podkreślił sąd, sama możliwość przywrócenia terminu musi wynikać z jej podstawy materialnoprawnej. Tymczasem przepisy dekretu nie przewidywały możliwości przywracania terminu do złożenia wniosku dekretowego.

Okoliczność posiadania, czy też nie, gruntu przez dotychczasowego właściciela, nie miała jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla momentu rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę miało wyłącznie charakter formalny. W sprawie nie ulega wątpliwości, że do objęcia gruntu w posiadanie doszło [...] kwietnia 1948 r., nie przeczy temu skarżący, choć wskazuje na przerwanie tego terminu. Od tej daty rozpoczął zatem bieg sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego i biegł on bez względu na to, kto był posiadaczem gruntu.

Sąd wojewódzki dodał też, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. podstawą uchylenia decyzji jest stwierdzenie naruszenia przepisów prawa procesowego, o ile mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazywane okoliczności, związane z dopuszczeniem osób, które utraciły status strony, choć oceniane jako wadliwe, nie ma wpływu na wynik sprawy. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Wada ta ma miejsce gdy decyzja określa prawa i obowiązki podmiotu innego niż mający interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Chodzi zatem o sytuację w której decyzja kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Nawet zatem przyjmując, że doszło do zbycia prawa do lokalu przez dotychczasowych właścicieli, to i tak zaskarżona decyzja nie dotyczy ich praw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 1, 5 i art 8 dekretu, błędną wykładnię § 3 rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6 poz. 43), także rażąco wadliwe przyjęcie, że termin z art. 7 ust. 1 ww. dekretu nie został dotrzymany, wadliwą wykładnię § 3 rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43), obrazę art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) w związku z art. 8 dekretu z dnia 21 września 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. RP nr 50 poz. 279); skarżący kasacyjnie zarzucił skarżonym decyzjom, które wyrok WSA uznał za poprawne, obrazę art. 7 Konstytucji RP z 1952 r. w wersji obowiązującej po jej nowelizacji z 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. z 1989 r. nr 75 poz. 444); skarżący kasacyjnie zarzucił niezastosowanie np. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do decyzji administracyjnych z roku 2019, z 2012 i dwóch decyzji dekretowych z roku 1996 pomimo braku w aktach dowodu na skuteczne objęcie nieruchomości w posiadanie gminy i mimo ewidentnych przesłanek rażącego stosowania ww. przepisów dekretu wbrew zgromadzonym w aktach dowodom;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z zastosowaniem art. 8 dekretu – rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 7a i 7b art 8 § 1 i § 2 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik zarówno wyroku, jak i poprzedzających go decyzji oraz art. 12 § 1 k.p.a. z powodu długości i zwłoki w wydawaniu ostatecznej decyzji już 70 lat;

3) obrazę zasady z art. 8 oraz art. 16 § 1 k.p.a. przez wielokrotne eliminowanie z obrotu prawnego prawomocnych decyzji administracyjnych, powodując rażący brak stabilności prawa powodujący utratę zaufania do organów państwa;

4) organom i WSA skarżący kasacyjnie zarzucił brak znajomości akt i albo celowe niekomentowanie dowodów, albo ich nieszukanie, bo WSA podobno pomimo ich przeglądania nie znalazł głównego dowodu świadczącego za stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, o czym mówią ostatnie dwa pisma strony po rozprawie, a przed ogłoszeniem skarżonego wyroku, wywołane zarzutem sądu, że dokumentów w aktach brak, co świadczy z pewnością o karygodnie nieuważnym, a nawet pobieżnym, fasadowym kontrolowaniu decyzji administracyjnych przez WSA;

5) niestosowanie do decyzji dekretowych pierwszej instancji przepisów rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r na podstawie art. 191 ustawy z 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. poz. 168), co jest brakiem odpowiedniej procedury w ożywionym wyrokiem WSA decyzji dekretowej z 1996 r.;

6) wadliwe zastosowanie art. 7 ust. 5 i 8 dekretu oraz np. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez rażąco wadliwe zastosowanie art. 7 ust 5 i art. 8 do stanu faktycznego sprawy, a także rażąco wadliwe (niewłaściwe) przyjęcie, że termin z art. 7 ust. 1 ww. dekretu nie został dotrzymany, i że wniosek dekretowy był spóźniony, co zdecydowanie wpłynęło na treść skarżonego wyroku i uczynił rażąco wadliwy stan prawny po jego ogłoszeniu;

7) wadliwe przyjęcie, że po [...] lutego 1948 r., na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43), może dotyczyć gruntu już będącego w zarządzie lub w faktycznym posiadaniu gminy, tak jak to obowiązywało na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1947 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. RP nr 16 poz. 112);

8) obrazę art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) przez przywracanie w roku 2020 bytu prawnego decyzjom z 1996 r., które zastosowały art 8 ww. dekretu przez pozbawienie skarżącego kasacyjnie i jego krewnych własności nieruchomości bez racjonalnego uzasadnienia istotnymi celami publicznymi i bez poszanowania własności i dziedziczenia;

9) obrazę art. 7 konstytucji RP z 1952 r. w wersji obowiązującej po nowelizacji z 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. z 1989 r. nr 75 poz. 444), obowiązującej w okresie od 8 grudnia 1989 r. do 17 października 1997 r., np. art. 77 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84 poz. 426 ze zm.), gdy ożywione skarżonym wyrokiem decyzje z 1996 r. były wydawane, a są sprzeczne z literą i duchem ww. art. 7;

10) wyrokowi WSA skarżący kasacyjnie zarzucił, że przywraca do życia decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 1996 r., która sprzecznie z art. 191 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. poz. 168) w pierwszej instancji wszczęte w 1948 r. sprawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe, tj. rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r.;

11) rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 7a i 7b art 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez ignorowanie dowodu istotnego w sprawie, a przykładanie nadmiernego znaczenia dla istnienia dowodu, któremu strona nie zaprzecza. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że szczególnie drastycznie organy obrażają art. 12 § 1 k.p.a. 70 lat prowadząc postępowanie w sprawie, a także,

12) że SKO oraz WSA naruszyły art. 8 oraz art.16 § 1 k.p.a., gdyż zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym, od pozytywnej poprzez negatywną do pozytywnej i znów do negatywnej dla skarżącego, narusza wynikającą z art. 8 zasadę postępowania w taki sposób aby przez ćwierć wieku pogłębić utracone zaufanie do organów państwa oraz w sposób sprzeczny świadomość i kulturę prawną;

13) wyrokowi i poprzedzającym je decyzjom skarżący kasacyjnie zarzucił rażące naruszenie art. 21 pkt 1 oraz art. 21 pkt 2 Konstytucji RP stwierdzający, że nie można pozbawić obywatela jego własności bez odszkodowania i określenia celu publicznego. Skarżony wyrok przez utrzymanie bytu prawnego ww. decyzjom z 1996 r. odbiera mienie skarżącego kasacyjnie i jego krewnych przez co naruszył również przepisy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. i art. 1 jej Protokołu Dodatkowego, stanowiący, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku na orzeczenie uwzględniające skargę strony skarżącej w całości lub uchylenie ww. wyroku w całości oraz obu skarżonych decyzji także w całości: decyzji SKO z [...] kwietnia 2012 oraz decyzji SKO z [...] lutego 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie, w piśmie z [...] lipca 2020 r., oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa zaliczonych przez autora skargi kasacyjnej zarówno do kategorii naruszenia prawa procesowego, jak też materialnego. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2019 r., nr [...]. Podkreślić zatem trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakończone ww. decyzją dotyczyło wcześniejszej decyzji wydanej również w postępowaniu nadzorczym, a mianowicie decyzji SKO w W. z [...] lutego 2001 r., [...], w której stwierdzono, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, nieważność decyzji Prezydenta [...]z [...] stycznia 1996 r., nr [...] i decyzji odwoławczej SKO z [...] grudnia 1996 r., [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Zatem w prowadzonym postępowaniu należało ocenić, czy badana w trybie nadzorczym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek oczywistym jest, że w tego rodzaju sytuacji rozważone być muszą zarówno kwestie związane z poprzednim postępowaniem nadzorczym, jak i dotyczące postępowania zwykłego, to należy pamiętać, że jest to odrębne postępowanie w nowej sprawie nadzorczej. Rozpatrzenie tego rodzaju sprawy nie może polegać na ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tym bardziej organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12, wyrok NSA z 16 maja 2104 r., sygn. akt II OSK 2992/12 – wyroki dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), czego wydawał się oczekiwać skarżący.

Dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przedmiotem swoich rozważań objął argumentację wskazaną w decyzji z [...] lutego 2001 r., jako decyzji, w stosunku do której wydano zaskarżone w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie i jedynie pomocniczo sięgnął do decyzji pierwotnej.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] lutego 2001 r., [...], podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznać należało za uzasadnione, a w konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne.

Decyzją SKO w W. z [...] lutego 2001 r., [...], stwierdzono, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, nieważność decyzji SKO z [...] grudnia 1996 r. i decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1996 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających skuteczne objęcie gruntów przez gminę. Zdaniem SKO nie można zatem ustalić daty początku terminu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej, a więc nie można uznać, że nastąpiło uchybienie terminu do złożenia wniosku.

Wskazać zatem trzeba, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. Zauważyć jednak trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, że przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, wyrok NSA z 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1336/14, CBOSA).

Jak stanowi art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z kolei w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43) grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Jak ustalono zarówno w decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1996 r., jak i decyzji odwoławczej SKO z [...] grudnia 1996 r., przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez gminę z dniem wydania dziennika urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. W dzienniku tym opublikowano zarządzenie Prezydenta [...] – ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...], w tym m.in. nieruchomości położonej przy ul. [...].

Tym samym przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez Gminę [...][...] kwietnia 1948 r., a co za tym idzie, termin na złożenie wniosku dekretowego upływał [...] października 1948 r. Wniosek dekretowy został złożony przez byłych właścicieli [...] listopada 1948 r., a więc po upływie ustawowego terminu.

W świetle powyższego, niedołączenie do akt sprawy dziennika urzędowego w sytuacji, w której organ w sposób prawidłowy ustalił datę objęcia gruntu w posiadanie przez gminę ([...] kwietnia 1948 r.) nie stanowi nawet uchybienia, które może mieć wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1 dekretu przy wydawaniu decyzji z decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1996 r. i decyzji SKO z [...] grudnia 1996 r.

Niezasadne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1 i w pkt 6-10. Zauważyć trzeba, że podniesione zarzuty pod adresem kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji odnoszą się nie do decyzji podjętej w postępowaniu kontrolowanym przez ten Sąd. Zarzuty te są w niniejszym postępowaniu bezprzedmiotowe, albowiem to postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2001 r., a nie postępowania dekretowego i wydanych w tym postępowaniu decyzji.

Należy jednak zauważyć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 686/17 (CBOSA), że okoliczność posiadania, czy też nie, gruntu przez dotychczasowego właściciela, nie miała jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla momentu rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego. Wskazać bowiem trzeba, że dekret wprowadzał czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit i pozostawiał dotychczasowym właścicielom własność budynków. Przechodziły one na własność Gminy albo z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku dekretowego, albo z chwilą jego odmownego załatwienia (art. 8 dekretu). Zasadnie również Sąd pierwszej instancji zauważył, że powoływany przez skarżącego protokół czynności komornika [...] z [...] czerwca 1948 r., przywracający posiadanie nieruchomości warszawskiej W. F., zastrzegał prawa gminy [...] wynikające z dekretu warszawskiego, co jasno wskazano w treści tego dokumentu. Trafna jest również konstatacja organu i Sądu pierwszej instancji, że przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego było niedopuszczalne, co potwierdziła wydana w tej sprawie uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 (ONSA 1997/2/56), którą organy były związane.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 7a i 7b art 8 § 1 i § 2 k.p.a. wyjaśnić trzeba, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Kontrola zaś zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, w pełni uwzględniała specyfikę postępowania, w którym wydana została wydana, i w którym nie naruszono wskazanych wyżej przepisów.

Nie mógł być uwzględniony także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, bowiem w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego w oparciu o wskazany przepis, mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ. Załączone do akt sądowych akta organu zawierają wszystkie dokumenty, które były niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, wobec czego skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia przepisu postępowania, który nie statuuje obowiązku Sądu pierwszej instancji.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 16 § 1 k.p.a. przez wielokrotne eliminowanie z obrotu prawnego prawomocnych decyzji administracyjnych, powodując rażący brak stabilności prawa powodujący utratę zaufania do organów państwa;

Przypomnieć bowiem należy, że z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 740/18, Lex nr 3162620). Natomiast wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych nie ma charakteru absolutnego. Co więcej, trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 182/21, Lex nr 3205553). Uregulowane w k.p.a. tryby nadzwyczajne (nadzorcze) dopiero od spełnienia wskazanych tam przesłanek uzależniają możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, a naruszenie prawa, które może być jego podstawą, musi nosić cechy naruszenia kwalifikowanego. Oznacza to więc, że prawidłowe rozstrzygnięcie organu, wydane w trybie nadzwyczajnym, jak w niniejszej sprawie, nie prowadzi do naruszenia art. 8 i 16 k.p.a., a wręcz przeciwnie – pozwala na kontrolę legalności wydanych i pozostających w obrocie prawnym rozstrzygnięć.

Podobnie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 21 pkt 1 oraz art. 21 pkt 2 Konstytucji RP. Wydana zgodnie z przepisami prawa, zaskarżona decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji, która w sposób rażący naruszyła prawo, nie neguje wynikającej z Konstytucji RP zasady ochrony własności. Należy przy tym pamiętać, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, a kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło kolejnych rozstrzygnięć, wydanych w trybie nadzwyczajnym, oddzielnych od tych, wydanych w trybie zwykłym.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazaną argumentację i uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego, stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo oddalił skargę, bowiem w toku postępowania administracyjnego prawidłowo wykazano, że SKO w W. decyzją z [...] lutego 2001 r., [...], stwierdzając, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, nieważność decyzji SKO z [...] grudnia 1996 r. i decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1996 r. w sposób rażący naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Okoliczność, że w stosunku do ww. nieruchomości prowadzone były przez organy administracji postępowania przez wiele lat pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. nie mógł w niniejszej sprawie odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.