Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1630/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność: 1) § 2 pkt 23 zaskarżonej uchwały; 2) § 21 pkt 3 lit. c tiret drugie zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 5MN i 6MN, w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej; 3) § 22 pkt 3 lit. b w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 22 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 7MN/U; 4) § 23 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 8 MN/U i 9 MN/U; 5) § 25 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 25 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 11 MN/U; 6) § 26 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 26 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 12 MN/U i 13 MN/U; 7) § 27 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 27 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 14 MN/U i 15 MN/U; 8) § 28 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 16 MN(U) w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku"; 9) § 29 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 29 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 17 MN (U) i 18 MN (U); 10) § 33 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 22 ZD; II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1630/17

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwalę Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2017 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w S. ".

Zaskarżonej uchwale zarzucił m.in. naruszenie następujących przepisów:

1. art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) zwanej dalej " ustawą o p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP;

2. art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi;

3. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., poprzez sformułowanie ustaleń planistycznych naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. ;

4. art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne,

oraz działając w oparciu o przepis art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie ustaleń:

- § 2 pkt 23 uchwały;

- § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały;

- § 7 ust. 4 pkt 2 uchwały;

- § 15 pkt 1 lit. e oraz f uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, w ramach terenu oznaczonego symbolem [...];

- § 15 pkt 6 lit. c oraz d uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, w ramach terenu oznaczonego symbolem [...];

- § 28 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku, ";

- § 29 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: ,, (...) stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku, ";

- części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...],[...] i [...];

- części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami; [...], [...], [...] i [...] przeznaczonych pod zabudowę szeregową;

2. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na sesji w dniu [...] marca 2017 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w S.

Uchwałę tę podjęto na podstawie art 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej " ustawą o p.z.p. w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774 z późn. zm.).

Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Tymczasem zdaniem Wojewody naruszenie przepisów odrębnych wynika z ustaleń zawartych w:

- § 22 pkt 3 lit. b tiret pierwsze uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonego symbolem [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: - usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku,

- § 25 pkt 3 lit. b tiret pierwsze uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonego symbolem [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: - usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku, ";

§ 26 pkt 3 lit. b tiret pierwsze uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonych symbolami: [...] i [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: - usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku,§ 27 pkt 3 lit, 1) tiret pierwsze uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jedno rodzinnej i usług, oznaczonych symbolami: [...] i [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: - usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50%powierzchni użytkowej budynku, ";

- § 28 pkt 3 lit. b uchwały, w brzmieniu: " D/a terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonego symbolem [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku,

- § 29 pkt 3 lit b uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonych symbolami: [...] i [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny. stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku,

Z przytoczonych powyżej ustaleń uchwały wynika, że na terenach oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] usługi mogą być lokalizowane m.in. w formie lokali wbudowanych w budynki mieszkalne, stanowiąc maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej tych budynków.

Tymczasem stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), poprzez budynek mieszkalny jednorodzinny"', należy rozumieć: "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku ".

Wojewoda wskazał, że przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, iż powierzchnię lokalu użytkowego (usługowego) wbudowanego w budynek mieszkalny jednorodzinny określa się, jako jego powierzchnię całkowitą, a jej wielkość ustala się wyłącznie w odniesieniu do powierzchni całkowitej tego budynku, nie zaś w odniesieniu do powierzchni użytkowej tego budynku, jak ustalono w uchwale.

Zdaniem Wojewody ustalenia uchwały w powyższym zakresie stanowią niedozwoloną, z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, modyfikację przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję dotyczącą zakresu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o konieczności ich wyłączenia z obrotu prawnego. Zdaniem organu nadzoru, nie można dopuścić do odmiennych regulacji w planie miejscowym, niż wynika to z przepisów odrębnych. Powyższe ustalenia uchwały naruszają także dyspozycję art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zobowiązującą do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, a tym samym na mocy art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., skutkuje stwierdzeniem ich nieważności.

Za niedopuszczalne w ocenie organu nadzoru uznać również należy definiowanie pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy, o którym mowa w ustaleniach § 2 pkt 23 uchwały, przez który należy rozumieć "wartość ilorazu powierzchni wyznaczonej przez rzut pionowy wewnętrznych krawędzi budynków na powierzchnię działki budowlanej, do powierzchni tej działki budowlanej; ".

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust 1 ustawy o p.z.p. sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi. W niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno - budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane.

Stosownie do ustaleń art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego, który stanowić ma podstawę do oceny jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego, stanowi rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.), wydane na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do wymogów ww. rozporządzenia zawartych w §8 ust. 1, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, przy czym stosownie do ustaleń § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 ww. rozporządzenia, część opisowa, powinna określać zarówno zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki lub terenu, takich jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia ([...]: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie [...]).

Zgodnie z [...]: 1997 przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym, przy czym powierzchnia ta jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku. Ponadto do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni:

- obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnie terenu; elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; zajmowanej przez wydzielone obiektu pomocnicze - np. szklarnie, altany, szopy.

Skoro zatem na mocy przywołanych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawczego, niezbędne jest sprawdzenie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z podstawowymi wskaźnikami oraz parametrami, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., to definiowanie sposobu ich pomiaru w sposób odmienny od wskazanych powyżej przepisów; uznać należy za wychodzące poza zakres merytoryczny ustaleń planu miejscowego w związku z powyższym za naruszające prawo. Ponadto z samej ustawy o p.z.p. nie wynika by organy gminy uprawnione były do definiowania sposobu liczenia poszczególnych wskaźników, ale do określania ich parametrów (wskaźników).

Wojewoda wskazał, że w samej treści uchwały istnieją różne, wykluczające się ustalenia. Zgodnie bowiem z:

- § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "3) dopuszcza się realizację inwestycji celu publicznego poza granicami, o których mowa w ust* 1, 2.podczas, gdy to w pkt 1 i 2 ust. 3 § 4 przedmiotowej uchwały "3. Ustała się, że do realizacji inwestycji celu publicznego przeznacza się: i) teren [...] sianowi granice terenu rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym; 2) tereny: [...], [...], [...], [...] stanów i [...] granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; (...) ";

- § 7 ust. 4 pkt2 uchwały, sformułowano ustalenia, w brzmieniu: " 4. Wyznacza się powierzchnię wymagającą specjalnego opracowania posadzki, przeznaczoną głównie dla ruchu pieszego w ramach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], dla którego: (...) 2) powierzchnia biologicznie czynna nie może przekraczać 10% powierzchni terenu z wyłączeniem zieleni w donicach i pojemnikach; podczas, gdy w § 1 ust. 5 pkt 5 uchwały Rada Miasta S. określiła w sposób prawidłowy, iż: "5. W planie określa się: (...) 5) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; ponadto zgodnie z ustaleniami § 34 pkt 3 lit. c uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem [...] określono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 2%.

Biorąc pod uwagę niekonsekwencję poczynionych ustaleń planistycznych, niezbędnym jest stwierdzenie nieważności: § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały oraz § 7 ust. 4 pkt 2 uchwały, w celu osiągnięcia spójności wewnętrznej aktu prawnego.

Podejmując przedmiotową uchwałę naruszono także przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U z 2014 r. poz. 40 z późn. zm.), poprzez ustalenia § 33 pkt 3 lit. e oraz i uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu ogrodów działkowych, oznaczonego symbolem [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) e) wysokość zabudowy: maksymalnie 5,0 m, to jest / kondygnacja, (...) i) kształtowanie i pokrycie dachów - dachy płaskie lub o kącie nachylenia w zakresie 15 -30 zgodnie z ustaleniami § 9 ust. 3 pkt 3.

Z przytoczonych powyżej ustaleń uchwały wynika, że na terenie ogrodów działkowych, oznaczonym symbolem [...], zabudowa związana z funkcjonowaniem ogrodów działkowych, w szczególności altany, może być realizowana do 5 m zarówno przy dachach stromych, jak i dachach płaskich. Tymczasem stosownie do dyspozycji art. 13 ust. 1 ww. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych " 1. Na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt\9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 9a ww. ustawy "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 9a) altanie działkowej - należy przez to rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.

Organ nadzoru podkreślił, że przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jednoznacznie stanowią, iż na terenie rodzinnego ogrodu działkowego nie może znajdować się ani altana działkowa, ani obiekt gospodarczy o powierzchni przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich.

Zauważył także, że biorąc powyższe pod uwagę niezbędnym jest stwierdzenie nieważność części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do całego terenu [...].

Organ wskazał, iż dokonując analizy przedmiotowej uchwały stwierdził, że narusza ona ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. " przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2013 r., zwanego dalej "Studium".

Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust, 4 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", ale również z przepisu art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego> zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. " oraz art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

W ocenie organu nadzoru, określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części (poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru podzielił, m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2013 i\, sygn. akt II OSK 2460/12).

Analiza rysunku Studium, określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz tekstu Studium prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium w zakresie określonych w nim wskaźników i parametrów urbanistycznych.

Zgodnie z ustaleniami Studium zawartymi w Części 2. pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Rozdział [...] pn. " Kierunki zmian struktury przestrzennej i przeznaczenia terenów miasta" (tekst Studium str. 116), w brzmieniu: "8. [...]: a) wysokość zabudowy: do 2 kondygnacji z trzecią ukrytą w poddaszu - max. 12 m dla zabudowy jednorodzinnej, do 5 kondygnacji -max, 18 m dla zabudowy wielorodzinnej, do 3 kondygnacji - max 15 m dla usług; b) intensywność zabudowy: 0,2-0,6 dla zabudowy jednorodzinnej, 0,4-0,8 dla zabudowy wielorodzinnej, min. 0,5 dla usług. ".

Tymczasem, zgodnie z:

- § 21 pkt 3 lit. c tiret drugie uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami: [...] i [...] ustała się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) c) wskaźnik intensywności zabudowy:- maksymalnie: dla zabudowy wolnostojącej 0,5, dla zabudowy bliźniaczej 0,6, dla zabudowy szeregowej 1,2", powyższe oznacza, iż wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy szeregowej dwukrotnie przewyższa maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony w obowiązującym studium dla zabudowy mieszkaniowej; powyższe oznacza konieczność stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej uchwały w zakresie ww. terenów w odniesieniu do tych części, które są przeznaczone pod zabudowę szeregową;

- § 22 pkt 3 lit. d uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonego symbolem [...] ustala się: l) przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa " mieszkaniowa jednorodzinna b) zabudowa usługa; (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) d) wskaźnik intensywności zabudowy: - minimalnie: 0,2, - maksymalnie: 0,8,"; z ustaleń planu wynika, że budynki usługowe mogą powstawać bez zabudowy mieszkaniowej a zatem minimalna intensywność zabudowy winna wynosić minimum 0,5 (zgodnie z ustaleniami studium) podczas gdy w planie określono ją na poziomie 0,2; ponadto maksymalną intensywność zabudowy określono na poziomie 0,8 podczas, gdy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w studium określono ją na poziomie 0,6; powyższe oznacza, że dla obu przeznaczeń podstawowych terenu (możliwych do realizacji w sposób niezależny) naruszono ustalenia studium - dla zabudowy mieszkaniowej poprzez określenie maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie wyższym niż określona w studium, zaś dla zabudowy usługowej minimalną intensywność zabudowy określono na poziomie niższym niż minimalna określona w studium; powyższe kwalifikuje do stwierdzenia nieważności całego terenu;

- § 23 pkt 3 lit. d uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonych symbolami: [...] i [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) d) wskaźnik intensywności zabudowy: - minimalnie: 0,2, maksymalnie dla zabudowy wolnostojącej: 1,0, - maksymalnie dla zabudowy bliźniaczej: "; z ustaleń planu wynika, że budynki usługowe mogą powstawać bez zabudowy mieszkaniowej a zatem minimalna intensywność zabudowy winna wynosić minimum 0,5 (zgodnie z ustaleniami studium) podczas gdy w planie określono ją na poziomie 0,2; ponadto maksymalną intensywność zabudowy określono na poziomie 1,0 a nawet (dla bliźniaczej) 1,2, podczas gdy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w studium określono ją na poziomie 0,6; powyższe oznacza, że dla obu przeznaczeń podstawowych terenu (możliwych do realizacji w sposób niezależny) naruszono ustalenia studium - dla zabudowy mieszkaniowej poprzez określenie maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie wyższym niż określona w studium, zaś dla zabudowy usługowej minimalną intensywność zabudowy określono na poziomie niższym niż minimalna określona w studium; powyższe kwalifikuje do stwierdzenia nieważności obu jednostek terenowych;

- § 25 pkt 3 lit. d uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonego symbolem [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) d) wskaźnik intensywności zabudowy:

- minimalnie: 0,2, - maksymalnie dla zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej: 1,0, - maksymalnie dla zabudowy szeregowej: 1,2", z ustaleń planu wynika, że budynki usługowe mogą powstawać bez zabudowy mieszkaniowej a zatem minimalna intensywność zabudowy winna wynosić minimum 0,5 (zgodnie z ustaleniami studium) podczas gdy w planie określono ją na poziomie 0,2; ponadto maksymalną intensywność zabudowy określono na poziomie 1,0 a nawet (dla szeregowej) 1,2, podczas gdy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w studium określono ją na poziomie 0,6; powyższe oznacza, że dla obu przeznaczeń podstawowych terenu (możliwych do realizacji w sposób niezależny) naruszono ustalenia studium - dla zabudowy mieszkaniowej poprzez określenie maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie wyższym niż określona w studium, zaś dla zabudowy usługowej minimalną intensywność zabudowy określono na poziomie niższym niż minimalna określona w studium; powyższe kwalifikuje do stwierdzenia nieważności ww. terenu;

- § 26 pkt 3 lit. d uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonych symbolami: [...] i [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) d) wskaźnik intensywności zabudowy: - minimalnie: 0,2, - maksymalnie: dla zabudowy wolnostojącej 1,0, dla zabudowy szeregowej – 1,8 "; z ustaleń planu wynika, że budynki usługowe mogą powstawać bez zabudowy mieszkaniowej a zatem minimalna intensywność zabudowy winna wynosić minimum 0,5 (zgodnie z ustaleniami studium) podczas gdy w planie określono ją na poziomie 0,2; ponadto maksymalną intensywność zabudowy określono na poziomie 1,0 a nawet (dla szeregowej) 1,8, podczas gdy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w studium określono ją na poziomie 0,6; powyższe oznacza, że dla obu przeznaczeń podstawowych terenu (możliwych do realizacji w sposób niezależny) naruszono ustalenia studium - dla zabudowy mieszkaniowej poprzez określenie maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie wyższym niż określona w studium, zaś dla zabudowy usługowej minimalną intensywność zabudowy określono na poziomie niższym niż minimalna określona w studium; powyższe kwalifikuje do stwierdzenia nieważności obu jednostek terenowych;

-- § 27 pkt 3 lit. d uchwały, w brzmieniu: " Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonych symbolami: [...] i [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) d) wskaźnik intensywności zabudowy: - minimalnie: 0,2, - maksymalnie: dla zabudowy wolnostojącej – 1,0 dla zabudowy szeregowej – 1,8,"; z ustaleń planu wynika, że budynki usługowe mogą powstawać bez zabudowy mieszkaniowej a zatem minimalna intensywność zabudowy winna wynosić minimum 0,5 (zgodnie z ustaleniami studium) podczas gdy w planie określono ją na poziomic 0,2; ponadto maksymalną intensywność zabudowy określono na poziomie 1,0 a nawet (dla szeregowej) 1,8, podczas gdy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w studium określono ją na poziomie 0,6; powyższe oznacza, że dla obu przeznaczeń podstawowych terenu (możliwych do realizacji w sposób niezależny) naruszono ustalenia studium - dla zabudowy mieszkaniowej poprzez określenie maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie wyższym niż określona w studium, zaś dla zabudowy usługowej minimalną intensywność zabudowy określono na poziomie niższym niż minimalna określona w studium; powyższe . kwalifikuje do stwierdzenia nieważności obu jednostek terenowych;

- § 29 pkt 3 lit. d tiret drugie uchwały, w brzmieniu: " Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonych symbolami: [...] i [...] ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) d) wskaźnik intensywności zabudowy: (...) - maksymalnie: dla zabudowy wolnostojącej – 0,6, dla zabudowy szeregowej – 1,2,"; powyższe oznacza, iż wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy szeregowej dwukrotnie przewyższa maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony w obowiązującym studium dla zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem organu nadzoru powyższe oznacza konieczność stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej uchwały w zakresie ww. terenów w odniesieniu do tych części które są przeznaczone pod zabudowę szeregową.

Wskazane powyżej ustalenia stanowią o naruszeniu przez plan miejscowy, ustaleń części tekstowej Studium, zawartych w Rozdziale [...], str. 116, w zakresie wyżej przywołanych wskaźników dotyczących intensywności zabudowy, co stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w ocenie Wojewody niezbędne jest stwierdzenie nieważności ustaleń części tekstowej oraz graficznej planu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Organ zauważył, ze wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta S. , ustalenia obowiązującego studium określają wskaźniki intensywności zabudowy dla usług (wskaźnik minimalny) oraz dla zabudowy jednorodzinnej bez wyróżniania tych wskaźników w zależności od typu zabudowy. Pojęcie zabudowa jednorodzinna, zostało zdefiniowane w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), Zgodnie z tą definicją przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Z kolei definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego określona została w art, 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) zgodnie, z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Skoro zatem studium określa wskaźniki intensywności zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej, to określa je zarówno dla potrzeb realizacji budynku wolno stojącego, budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej łub grupowej. Jeżeli organ stwierdza, że określone w studium wskaźniki winny być wyższe, np. dla zabudowy szeregowej, to może to uczynić poprzez zmianę zapisów obowiązującego studium, w przeciwnym razie jest zobligowany do stosowania tych wskaźników, które sam określił w obecnym studium.

Nie jest również zasadne stanowisko Prezydenta Miasta S. , który na str. 4 ww. pisma sam przyznaje, iż " (...) Ustalenie innych wskaźników, w omawianym przypadku należy traktować jako uściślenie, uszczegółowienie ustaleń studium w miejscowym planie w dostosowaniu do specyfiki obszaru, w tym stanu faktycznego - częściowej realizacji obecnie obowiązującego miejscowego planu.

Dokonując oceny prawnej podjętej uchwały organ nadzoru stwierdził także, iż Rada Miasta S. dopuściła lokalizowanie nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenie istniejących lasów oznaczonych symbolem 21ZL. Jak wynika bowiem z ustaleń § 15 pkt 1 lit. e oraz f, pkt 6 lit. c oraz rf uchwały, w brzmieniu: " Ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej: I) w zakresie uzbrojenia terenu ustala się: (...) e) dopuszcza się lokalizowanie obiektów, urządzeń, sieci i przyłączy poza terenami dróg publicznych, jeżeli nie będzie to kolidowało z zabudową i zagospodarowaniem terenu, f) dopuszcza się przebudowę, rozbudowę i przeniesienie istniejącej sieci i obiektów infrastruktury technicznej, kolidujących z projektowaną zabudową, obiektami i zagospodarowaniem terenu; (...) 6) w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną ustala się: (...) c) dopuszcza się budowę, nowych stacji elektroenergetycznych [...] oraz rozbudowę, modernizację istniejących i budowę nowych Unii elektroenergetycznych średniego napięcia 15 kV, d) dopuszcza się rozbudowę. modernizację istniejących i budowę nowych linii elektroenergetycznych niskiego napięcia nN 0,4 kV, (...) ".

Tymczasem, z części tekstowej planu wynika, że w obszarze objętym planem znajdują się grunty leśne stanowiące teren oznaczony symbolem [...], na którym dopuszczono lokalizowanie nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 ww. ustawy, każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organów, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Ustawa powyższa nie wprowadza ograniczeń dotyczących wielkości powierzchni gruntów leśnych, dla jakiej zgoda jest wymagana, a dla jakiej wymóg jej uzyskania nie obowiązuje. Skoro, zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, każde grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia w formie decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że dopuszczenie możliwości: rozbudowy istniejących urządzeń nadziemnych i podziemnych uzbrojenia terenów oraz lokalizacji nowych budowli typu stacja transformatorowa, zwalnia od uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda stwierdził, iż Rada Miasta S. nie była uprawniona do ustalenia w planie innego przeznaczenia niż leśne, terenu obejmującego grunty leśne bez uzyskania wymaganej zgody, tym bardziej, że z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych wynika, iż w odniesieniu do terenu 21ZL nie wystąpiono do właściwych organów o wyrażenie zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nieleśne. Brak uzyskania powyższej zgody narusza procedurę sporządzenia planu (art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p.), co stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego.

Skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu 7 kwietnia 2017 r. W wyniku dokonania wstępnej oceny prawnej podjętej uchwały, pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miasta S. o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego podjętej uchwały. W zawiadomieniu skierowano wniosek dotyczący wskazania podstaw prawnych do stwierdzenia, iż ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. .

Odpowiedzi na powyższe zawiadomienie udzielił Prezydent Miasta S. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu 4 maja 2017 r. Z uwagi na konieczność zapoznania się ze stanowiskiem Miasta S. , organ nadzoru nie ukończył prowadzenia postępowania nadzorczego w 30 dniowym terminie. W związku z upływem terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, skarżący zobligowany był do skorzystania z dyspozycji art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, że przyjęcie powierzchni całkowitej do wyznaczania procentowego udziału usług w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług jest niezasadne ponieważ nie można określić powierzchni całkowitej np. dla funkcji mieszkalnej w budynku usługowym. Nie wiadomo także do której funkcji należy zaliczyć powierzchnię ścian, klatek schodowych, komunikacji itp. Natomiast zarówno cały budynek jaki i każdy lokal (czy usługowy czy mieszkalny) może mieć precyzyjnie obliczoną powierzchnię użytkową. Z łatwością da się wtedy określić mieszkalne bądź usługowe powierzchnie użytkowe pomocnicze. Fakt, iż w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy określaniu procentowym udziału powierzchni użytkowej w budynku mieszkalnym odniesiono się do powierzchni całkowitej nie wyklucza możliwości posługiwania się powierzchnią użytkową jako precyzyjniejszym wskaźnikiem do określania udziału poszczególnych funkcji w/ budynku. Powierzchnie użytkowe klasyfikowane są zgodnie z celem i przeznaczeniem budynków, dla których są one wznoszone. Natomiast do powierzchni całkowitej wliczane są wszystkie pomieszczenia, z których nie wszystkie spełniają funkcji powierzchni użytkowej np. mieszkalnej ze względu na wysokość oraz pełnienie roli pomocniczej jak : piwnica, pralnia, suszarnia, strych, piwnica, korytarz. Wyliczenie udziału usług w budynku mieszkalnym w odniesieni do powierzchni całkowitej jest również niekorzystne dla inwestora, gdyż nie określa faktycznego udziału funkcji w budynku bez doliczania powierzchni pomocniczych. Istnieje również problem z interpretacja jaką powierzchnie pomocniczą doliczyć do określonej funkcji, np. strych do usługowej czy mieszkaniowej. Nie doszło w tym przypadku do modyfikacji definicji ustawowej, gdyż w uchwała Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w S. nie zwiera definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustalenia planu, iż usługi wbudowane w budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i usług mają stanowić maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku nie naruszają i nie modyfikują definicji ustawowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która stanowi iż lokale użytkowe mają nie przekraczać 30 % powierzchni całkowitej budynku. Należy zwrócić także uwagę na różnicę pojęć "budynek mieszkalny jednorodzinny" i "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Zgodnie z definicją w § 3 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z póź. zm.) poprzez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego definicji pojęcia "wskaźnika powierzchni zabudowy", która według skarżącego narusza przepisy odrębne wskazano, że definicja została określona na podstawie Polskiej Normy ([...]), wymienionej w załączniku do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.) wydanego na podstawie art. 34 ust. 6 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa norma wskazuje sposób liczenia m.in. powierzchni zabudowy, ale nie definiuje samego "wskaźnika powierzchni zabudowy". Definicja w przedmiotowym planie miejscowym nie stanowi definicji bezpośrednio przytoczonej z normy, a jedynie na jej podstawie określa się sposób obliczania "wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U.2016, poz. 283) w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Należy uznać, iż Polska Norma nie jest unormowaniem powszechnie obowiązującym, gdyż akty normatywny powszechnie obowiązujące nie mogą wejść w życie bez ich ogłoszenia w specjalnym wydawnictwie (np. Dzienniku Ustaw RP lub Monitorze Polskim).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez uchwałę ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. przyjętego uchwałą Nr Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. i zmienione Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r., Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. oraz Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z [...] listopada 2013 r. dla terenów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie określonych w nim wskaźników intensywności zabudowy, należy wziąć pod uwagę zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

• zróżnicowany charakter obydwu dokumentów: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

• wzajemną relację pomiędzy studium uwarunkowali i kierunków zagospodarowania przestrzennego a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - relacja "zgodności" została zmieniona w nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 20 ust, 1: " Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium /... /"

Studium, dla dzielnicy [...], w ramach której położony jest teren objęty przedmiotowym planem, wskazuje dla zabudowy jednorodzinnej wskaźnik intensywności zabudowy 0,2-0,6, a dla zabudowy usługowej minimalny wskaźnik 0,5 (bez wyznaczenia wartości maksymalnej),

W przedmiotowym planie ustalono bardziej zróżnicowane wskaźniki intensywności zabudowy dla zabudowy szeregowej lokalizowanej w ramach wymienionych terenów. Dla obszaru objętego niniejszym planem obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 roku. Na podstawie jego ustaleń w analizowanym obszarze zrealizowano podziały geodezyjne oraz w oparciu o ten plan częściowo zrealizowano zabudowę, np. pojedyncze budynki w ramach wydzielonych zespołów zabudowy szeregowej. Ustalone ww. wskaźniki dla zabudowy szeregowej, inne - wyższe, niż dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, wynikają z faktycznego stanu zagospodarowania. W przypadku terenów [...] uwzględnia się dodatkowo przeznaczenie podstawowe, w którym ustalono również usługi. Wskazanie takiego przeznaczenia wynika z położenia tych terenów w strukturze osiedla - bezpośrednio przy głównym ciągu ulicznym - ul. [...], która stanowi główną oś komunikacyjną oraz ul. [...] stanowiącą główną oś kompozycyjną tego osiedla. Zabudowa szeregowa sama w sobie posiada odmienny charakter od innych typów zabudowy - lokalizowana jest na wąskich i krótkich działkach o małej powierzchni, boczne ściany budynku sytuowane są w granicach działki, a sam budynek posiada zazwyczaj 2-3 kondygnacje. Efektem tego jest to, że działka, na której sytuowany jest taki budynek, posiada wysoką intensywność zabudowy. Ustalenie maksymalnych wskaźników zabudowy dla budynków szeregowych na poziomie wynikającym ze studium uniemożliwiłoby kontynuację już częściowo zrealizowanych zespołów takiej zabudowy oraz zabudowę działek, które powstały w wyniku obowiązującego planu z 1997 r.

Natomiast studium nie wyznacza wskaźników intensywności zabudowy dla zabudowy szeregowej i bliźniaczej, które z racji tego iż tworzą zespól budynków w ramach jednej działki budowlanej, powinny posiadać większą intensywność zabudowy niż zabudowa wolnostojąca. Należy przy tym pamiętać, iż działka budowlana nie jest tożsama z działką ewidencyjną, która według rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. 2016 poz. 1034 z póź. zm.) w sprawie ewidencji gruntów i budynków to ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod i względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Zatem działka budowlana może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Zespół budynków na kilku działkach ewidencyjnych stanowiących jedną działkę budowlana musi posiadać większą intensywność zabudowy niż pojedynczy budynek realizowany na odrębnej działce. Tego typu zabudowa jest realizowana jako zespół i takie wskaźniki zabudowy należy przyjmować w stosunku do działki budowlanej, która może składać się z szeregu działek ewidencyjnych bądź stanowić jedną działkę.

Ustalone wskaźniki wynikają z dostosowania do stanu istniejącego – wielkości już wydzielonych geodezyjnie działek i istniejącej zabudowy - stanowią kontynuację | zagospodarowania. Ponadto uwzględniają ustalone przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową i usługi.

Studium wskazuje jedynie wskaźniki odrębnie dla terenów zabudowy mieszkaniowej i terenów usług, z tym, że dla usług studium określa jedynie minimalną intensywność. Ustalenie w planie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla wskazanych terenów na poziomie 0,6 (jak dla zabudowy jednorodzinnej) w sposób nieuzasadniony nie uwzględniałoby funkcjonowania usług w ramach tych terenów.

Potwierdzeniem zasadności zwiększenia intensywności zabudowy dla terenów, które w swoim podstawowym przeznaczeniu zawierają usługi, jest to, że dla pozostałych terenów, tj. dla terenów bez usług w przeznaczeniu podstawowym (wszystkie oznaczone symbolami [...] i [...]), zastosowano zmniejszone wskaźniki - na poziomie wprost odpowiadającym ustaleniom studium, za wyjątkiem opisanej powyżej zabudowy szeregowej.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem ogólnym, zawierającym ogólne wytyczne dla kierunków rozwoju miasta - jego mały stopień szczegółowości nie pozwala na rozróżnienie poszczególnych typów zabudowy, tak jak w przedmiotowym przypadku - brak wyróżnienia zabudowy jednorodzinnej: wolnostojącej, bliźniaczej, czy szeregowej, które charakteryzują się różnymi wielkościami działek i w konsekwencji zupełnie innymi wskaźnikami, np. intensywnością zabudowy, jak również rozróżnienia zabudowy jednorodzinnej bez usług i z usługami. Tym samym ze względu na ogólny charakter studium nie można traktować ustalonych wskaźników jako uniwersalnych parametrów, które będą pasować dla każdego terenu bez względu na jego specyfikę, charakter oraz położenie w mieście. To dopiero na etapie miejscowego planu następuje konkretyzacja ustaleń mających charakter ogólnych wytycznych (w tym uśrednianych parametrów). Niniejszy miejscowy plan uszczegóławia zapisy studium, w którym, ze względu na charakter dokumentu, nie wprowadzono podziału na typy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także nie uwzględniono występowania funkcji usługowej w tych terenach.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisów w zakresie ustaleń w § 15 pkt. 1 lit. e oraz f i pkt. 6 lit. e oraz d wyjaśniono, iż kwestionowane zapisy stanowią ustalenia ogólne w zakresie zasad modernizacji , rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej na terenie całego planu dla wszystkich terenów, gdzie lokalizacja określonych typów zabudowy nie jest wykluczona w ustaleniach szczegółowych planu. Natomiast na terenie lasów ZL ustalony w §32 pkt. 2 lit. b został zakaz zabudowy. Zgodnie z definicja w §24 zabudowę należy rozumieć przez budynki i inne obiekty budowlane. Zgodnie z art 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt malej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych Z kolei zgodnie z art. 3 pkt:. 3 ustawy prawo budowlane poprzez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub oblekłem malej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ustalenia szczegółowe wykluczają lokalizacje na terenie leśnym ZL lokalizacji tego typu obiektów budowlanych, a ustalenia w § 15 pkt. 1 lit. e oraz f i pkt. 6 lit. e oraz d nie dotyczą terenu [...]. Należy zatem uznać zarzuty Wojewody Mazowieckiego za bezzasadne.

Zwrócono uwagę na formę zapisu w § 15 pkt. 1 lit. e oraz f uchwały, gdzie wskazane jest iż " dopuszcza się lokalizowanie obiektów, urządzeń, sieci i przyłączy poza terenami dróg publicznych , jeżeli nie będzie to kolidowało z zabudową i zagospodarowaniem terenu" oraz "dopuszcza się przebudowę, rozbudowę i przeniesienie istniejącej sieci i obiektów infrastruktury technicznej, kolidujących z projektowaną zabudową, obiektami i zagospodarowaniem terenu. Zgodnie z przepisami odrębnymi w tym ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren lasów ZL stanowi taki teren gdzie lokalizacja infrastruktury koliduje z podstawowym przeznaczeniem i bez zgody na zmianę przeznaczenia grumów leśnych na cele nieleśne lokalizacje infrastruktury jest niemożliwa. Na przedmiotowym terenie o powierzchni 16 m2 nie znajduje się żadna infrastruktura techniczna. Również zapisy planu w ustaleniach ogólnych w § 15 pkt.6 lit. c oraz d: "dopuszcza się budowę nowych stacji elektroenergetycznych [...] oraz rozbudowę, modernizację istniejących i budowę nowych linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15kV" i "dopuszcza się rozbudowę, modernizację istniejących i budowę nowych linii elektroenergetycznych niskiego napięcia nN 0,4 kV nie dotyczą terenu [...], gdyż jest to teren na którym nie ma istniejących linii elektroenergetycznych niskiego i średniego napięcia oraz nie planuje się nowych sieci, gdyż ustalenia planu dla terenu wskazują zakaz zabudowy jak wyjaśniono wyżej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzimych ogródkach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 z późn. zm.) poprzez ustalenie w § 33 pkt 3 lit e oraz i uchwały (dotyczącego teren 22 ZD) w zakresie ustalenia wysokości zabudowy maksymalnie 5 m, to jest 1 kondygnacja i dopuszczenie dachów płaskich lub o kącie nachylenia 15-30° uznano za zasadne stanowisko skarżącego.

Natomiast w zakresie wskazanych w skardze niekonsekwencji w ustaleniach § 4 ust. 3 pkt. 3 uchwały wskazano, że dopuszczenie na terenach innych niż wymienione w pkt. 1 i 2 lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi sprzeczności. Wskazuje się konkretne tereny, gdzie ustala się lokalizację inwestycji celu publicznego ale nie wyklucza się ich realizacji na innych terenach.

W odniesieniu do ustalenia zawartego w § 7 ust. 4 pkt. 2 uchwały podniesiono, że ani z dyspozycji ustawy i zapisów uchwały nie wynika, że nie można określić maksymalnej powierzchni biologicznie czynnej. W skardze nie wskazano na czym polega niespójność zapisów.

Podniesiono, że skarga Wojewody [...] z dnia 23.05.2017 r. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w S. wskazuje zarzuty, które nie posiadają uzasadnienia w przepisach prawa, a niektóre z nich należy kwalifikować jako nieistotne naruszenia.

W przypadku jeśli Sąd nie przychyliłby się do stanowiska Rady Miasta S. przedstawionego w niniejszej odpowiedzi na skargę, wskazane byłoby stwierdzenie nieważności Uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] w S. w całości. Stwierdzenie nieważności planu w części spowoduje, iż korzystanie z niego będzie bardzo utrudnione. Również doprowadzenie tego planu do zgodności z przepisami prawa jest bardzo skomplikowane pod względem formalnoprawnym. Zważywszy, iż jest to jednolity funkcjonalnie i przestrzennie teren, ewentualne doprowadzenie do zgodności z prawem tego planu wymagałoby podjęcia prac planistycznych od sporządzenia nowego projektu i przystąpić do ponownego uchwalenia planu w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015r., poz.199 z późn. zm.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności niektórych ustaleń uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w S.

Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej uchwały zawartych w § ust. 3 pkt 3, § 7 ust. 4 pkt 2, § 15 pkt 1 lit. e oraz f uchwały w odniesieniu do gruntów leśnych w ramach terenu oznaczonego symbolem 21 Zl, § 15 pkt 6 lit. c oraz d uchwały w odniesieniu do gruntów leśnych w ramach terenu oznaczonego symbolem 21 Zl, a także w zakresie żądania stwierdzenia nieważności części graficznej uchwały. Sąd nie podzielił także stanowiska Wojewody, iż ocena zasadności stwierdzenia nieważności niektórych ustaleń uchwały w zakresie określenia obowiązkowych wskaźników zabudowy w odniesieniu do części terenów objętych planem uzasadniała potrzebę stwierdzenia nieważności także pozostałych ustaleń uchwały w odniesieniu do tych terenów, gdyż stanowiłoby to niepotrzebną i nadmierną ingerencję w zakresie uchwały.

Istota wskazanych w skardze zarzutów wiąże się z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi, a zatem z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, co uzasadnia stanowisko o istotnym charakterze tych naruszeń.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015r. poz. 774 ).

Jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Należy podkreślić, że zakres władztwa planistycznego gminy w ramach, którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w ustawie o p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p.).

Z ustaleń uchwały zawartych w § 22 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 25 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 26 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 27 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 28 pkt 3 lit. b tiret pierwsze i § 29 pkt 3 lit. b tiret pierwsze wynika, że na terenach oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] usługi mogą być lokalizowane m.in. w formie lokali wbudowanych w budynki mieszkalne, stanowiąc maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynków.

Należy jednak zauważyć, że według definicji zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Oznacza to, że gmina wprowadzając do uchwały ustalenie dotyczące dopuszczalności lokalizowania usług w formie lokali wbudowanych w budynki mieszkalne jednorodzinne, miała obowiązek ustalić parametr dopuszczalnej powierzchni takiego lokalu zgodnie z legalną definicją zawartą w przytoczonym przepisie, a więc określić dopuszczalną powierzchnię takiego lokalu w odniesieniu do powierzchni całkowitej budynku. Określenie tego parametru w odniesieniu do powierzchni użytkowej budynku stanowi więc poważne naruszenie zasad sporządzania planu, gdyż dopuszcza regulację niezgodną z przepisami odrębnymi, naruszając tym samym art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., co uzasadniało konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń zawartych w tych przepisach tylko w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku". Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, iż określenie parametru stanowi niedozwoloną modyfikację obowiązującego przepisu prawa i tym samym wykroczenie poza kompetencje przyznane gminie, gdyż w tych ustaleniach uchwały nie zawarto definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a tylko inaczej określono wprowadzany parametr powierzchni lokalu użytkowego. Jednak oceny, iż do naruszenia obowiązujących przepisów prawa doszło nie zmienia argumentacja gminy, iż inne określenie tego parametru miało racjonalne uzasadnienie, bowiem odniesienie do powierzchni użytkowej budynku pozwala precyzyjnie taką powierzchnię określić.

Niewątpliwie wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w podjętej uchwale wprowadzono modyfikację normy obowiązującej w innym akcie prawnym. Powyższe dotyczy zdefiniowania pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy zawartego w § 2 pkt 23 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "wartość ilorazu powierzchni wyznaczonej przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynków na powierzchnię działki budowlanej, do powierzchni tej działki budowlanej". Organ nadzoru zarzuca, że jest to wyraz niedopuszczalnego zdefiniowania sposobu pomiaru wskaźnika w sposób odmienny od zawartego w § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) odsyłającego w zakresie określania powierzchni zabudowy do Polskiej Normy [...]).

W ocenie sądu skarżący ma rację, że przedmiotowe ustalenie wbrew twierdzeniom gminy tworzy własną definicję pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy na potrzeby planu, na co wskazuje umieszczenie tego pojęcia w definicjach zawartych w części wstępnej uchwały, przez ustalenie sposobu w jaki należy ten wskaźnik obliczać. Jednak nie jest to definicja samej powierzchni zabudowy, a wskaźnika powierzchni zabudowy, dlatego naruszenie nie dotyczy wskazanego przepisu rozporządzenia. Zdaniem sądu zmodyfikowano w ten sposób definicję wskaźnika powierzchni zabudowy zawartą w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którego § 4 pkt 6 wynika, że wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Określenie tego wymogu w rozporządzeniu ze względu na treść art. 15 ust. pkt 6 ustawy o p.z.p. zmienionego w tym zakresie i obowiązującego od 21 października 2010 r., zawierającego legalną definicję wskaźnika intensywności zabudowy (rozumianego jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, który podlega obowiązkowemu określaniu jako wielkość maksymalna i minimalna), stało się w ocenie sądu zbędne. Rozporządzenie jako akt prawny niższego rzędu nie może narzucać wymagań nieprzewidzianych w ustawie. Dlatego też określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w ustaleniach dotyczących poszczególnych jednostek terenowych miało niewątpliwie charakter ustalenia dodatkowego wobec aktualnie wymaganego wskaźnika intensywności zabudowy. Jeśli jednak organ zdecydował się na określenie tego wskaźnika, to nie mógł dowolnie definiować sposobu jego ustalania, w sytuacji gdy ze wskazanego rozporządzenia wynika, że jest to wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej i wykroczeniem poza przyznane kompetencje, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.

Słuszny jest zarzut stawiany przez Wojewodę, iż ustalenie zawarte w § 33 pkt 3 lit. e dotyczące określenia wysokości maksymalnej zabudowy dla terenu ogrodów działkowych oznaczonego symbolem [...] do wysokości maksymalnej 5 m jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami tj. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy na terenie działki nie może znajdować się m.in. altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a. Według art. 2 pkt 9a przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Tak więc określenie parametru wysokości maksymalnie do 5 m w sytuacji, gdy w § 33 pkt 3 lit. i) przewidziano zarówno dopuszczalność realizacji dachów płaskich, jak też stromych jest niezgodne z obowiązującym przepisem ustawy, narusza przepis art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. i tym samym w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu.

Jednocześnie sąd nie znalazł powodu do stwierdzenia nieważności ani pkt i) w tej jednostce redakcyjnej, ani pozostałych ustaleń uchwały odnoszących się do tego terenu, skoro wyłącznie nieprawidłowe było dopuszczenie wysokości zabudowy do 5 m bez wskazania, że wysokość ta może dotyczyć altan z dachami stromymi.

Niewątpliwie część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. " przyjętym uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2013 roku.

Sąd w całości podziela stanowisko organu nadzoru, że ustalenia planu zawarte w § 21 pkt 3 lit c tiret drugie zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...] i [...], w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej, § 22 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...], § 23 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...] i [...], § 25 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...], § 26 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...] i [...], § 27 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...] i [...], § 29 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...] i [...] uchwały, jako sprzeczne z ustaleniami części tekstowej i graficznej studium w związku z różnicami w zakresie wskaźników intensywności zabudowy naruszają art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wyszczególnionych powyżej terenów objętych tym planem.

Ustalenia studium mają wiążący charakter dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Plan miejscowy ma zatem jedynie doprecyzować zasady określone w studium, ale doprecyzowanie to nie może prowadzić do zmiany lub modyfikacji tych zasad. Stopień związania ustaleniami studium będzie tym silniejszy im szczegółowsze są zasady określone w studium.

Z ustaleń zawartych w części tekstowej studium tj. części 2 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", rozdział [...] w punkcie 8. [...] wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy ustalono w następujących wielkościach: 0,2 – 0,6 dla zabudowy jednorodzinnej, 0,4 – 0,8 dla zabudowy wielorodzinnej, min. 0,5 dla usług.

We wskazanych jednostkach redakcyjnych zaskarżonej uchwały przede wszystkim nie wprowadzono rozróżnienia w zakresie wskaźników intensywności zabudowy mimo, że dotyczyły terenów, w których dopuszczono zabudowę usługową jako zabudowę odrębną od mieszkaniowej, co spowodowało, że ustalony minimalny wskaźnik intensywności dla każdego rodzaju zabudowy na poziomie określonym w studium, jest automatycznie niezgodny z ustaleniem zawartym w tym zakresie w studium w odniesieniu do zabudowy usługowej. Z kolei w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wprowadzono dla wskazanych terenów maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie wyższym, niż przewidziany w studium albo w odniesieniu do całej zabudowy mieszkaniowej, albo w odniesieniu do zabudowy bliźniaczej lub szeregowej.

Niewątpliwie w studium określono w sposób szczegółowy wskaźniki w odniesieniu do określonych rodzajów zabudowy tj. w przypadku zabudowy jednorodzinnej zarówno wskaźnik minimalny, jak też maksymalny, zaś w przypadku zabudowy usługowej wskaźnik minimalny, a tak szczegółowe określenie nie pozostawiło zbyt dużego marginesu swobody w interpretowaniu tych ustaleń, ani potrzeby ich doprecyzowywania w planie miejscowym. W istocie pozostawiona swoboda ogranicza się do określenia wskaźników na poziomie nieprzekraczającym ustalonych wartości. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że w studium przy ustalaniu poziomu tych wskaźników nie wzięto pod uwagę zróżnicowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i potrzeby zwiększenia intensywności zabudowy w przypadku np. zabudowy szeregowej. Nie jest usprawiedliwieniem, na co powołuje się gmina, że określając w uchwale wskaźniki intensywności zabudowy kierowano się zastanym stanem faktycznym, bowiem oczywiste jest, że plan miejscowy dotyczy ustaleń związanych z zagospodarowaniem terenów na przyszłość.

Zmiana stanu faktycznego na danym terenie związana z realizowanymi lub planowanymi inwestycjami może być przesłanką do zmiany studium w tym zakresie, ewentualnie do uruchomienia trybu przewidzianego w art. 65 ustawy (a więc wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ), nie zaś do zmiany ustaleń które są wiążące przy uchwalaniu planu. W odniesieniu do istniejącej już zabudowy nie mają znaczenia ustalenia planu dopóki nie będzie realizowana nowa zabudowa w miejsce dotychczas istniejącej.

Niezasadny zaś jest stawiany przez Wojewodę zarzut naruszenia zasad sporządzania planu przez naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p. w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 15 pkt 1 lit. e oraz f, a także pkt 6 lit. c oraz d uchwały z uwagi na brak uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenu [...] na cele nieleśne. Zdaniem skarżącego Rada Miasta S. dopuściła przez wskazane ustalenia lokalizowanie nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej także na terenie istniejących lasów oznaczonych symbolem [...].

Zdaniem sądu zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach zaskarżonej uchwały, gdyż jak słusznie podniosła w odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. ustalenia zawarte w zakwestionowanych jednostkach redakcyjnych co prawda mają charakter ogólny, jednak odnoszą się tylko do terenów dla których lokalizacja takiej zabudowy nie jest wykluczona w ustaleniach szczegółowych. Niewątpliwie w § 32 pkt 2 lit. b uchwały odnoszącym się do terenu [...] został przewidziany zakaz zabudowy, który ze względu na treść art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane odnosi się także do budowli (m.in. obiektów liniowych, urządzeń i sieci uzbrojenia terenu).

Sąd nie podzielił także stanowiska Wojewody co do zasadności naruszeń dotyczących:

- § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały w związku z brakiem spójności ustaleń w nim zawartych,

- § 7 ust. 4 pkt 2 uchwały w związku z brakiem spójności pomiędzy określeniem przewidywanego w nim wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu, a ustaleniami zawartymi w § 1 ust. 5 pkt 5 oraz § 34 pkt 3 lit. c uchwały odnoszącymi ten wskaźnik do powierzchni działki budowlanej.

W ocenie sądu wskazanych niespójności nie można uznać za powodujące istotne naruszenie zasad sporządzania planu, gdyż nie wywołują żadnych negatywnych konsekwencji dla planowanych rozwiązań przestrzennych. W § 4 ust.3 pkt 3 uchwały rzeczywiście znalazła się niekonsekwencja polegająca na nieprawidłowym odesłaniu do ustaleń zawartych w ust. 1 i 2 zamiast do pkt 1 i 2, jednak wskazać należy, iż brak spójności dotyczy tej samej jednostki redakcyjnej i nie powoduje negatywnych konsekwencji. Co do zastrzeżeń dotyczących § 7 ust. 4 pkt 2 uchwały należy zauważyć, że brak spójności w zakresie określenia jakiej powierzchni dotyczy procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej odnosi się wyłącznie do wskaźnika maksymalnego. Nie może więc stanowić istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, bowiem obowiązkiem gminy jest wyłącznie określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej i z tego obowiązku gmina wywiązała się.

Wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego mają charakter istotnych naruszeń, bowiem wynikają z przekroczenia swobody przyznanego władztwa planistycznego ze względu na naruszenie ustaleń studium, a także przepisów odrębnych. Ustalenia, podjęte w związku z naruszonymi zasadami mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania przestrzenne oraz na sposób kształtowania parametrów zabudowy.

Z tych względów sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.