Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2931/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 ust. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 81 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 990/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżące stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Iłży z [...] lipca 2011 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa elektrowni wiatrowych na działkach numer [...]" (dalej jako "decyzja środowiskowa"). Inwestorem w tej sprawie jest A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.

Organ wyjaśnił, że decyzja środowiskowa została wydana na podstawie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, dalej jako "rozporządzenie").

Organ przedstawił przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji środowiskowej.

W ocenie organu, decyzja środowiskowa spełnia wymogi wynikające z art. 82 i art. 84 ustawy środowiskowej. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego, uzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień właściwych organów, jak również z udziałem społeczeństwa.

Organ podkreślił, że dokumentem, który miał podstawowe znaczenie w sprawie, był raport dotyczący oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z którego treści wynika, że projektowana inwestycja nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi, pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych i określonych postanowieniem uzgadniającym warunków realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem organu, raport zawiera szczegółowy opis przedsięwzięcia oraz jego umiejscowienie, opis środowiska przyrodniczego w otoczeniu planowanej inwestycji z uwzględnieniem fauny, flory oraz znajdujących się w projektowanym obszarze prawnych form ochrony przyrody. Omawia również wpływ zamierzenia inwestycyjnego na wymienione elementy przyrody, a także na otoczenie ludzi w fazie realizacji przedsięwzięcia, jej eksploatacji oraz likwidacji. Dokument ten spełnia zatem wymogi z art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej.

Odnosząc się do wymogów i charakteru decyzji środowiskowej, organ stwierdził w konkluzji, że wydana przez Burmistrza Ilży decyzja była prawidłowa i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa czy też inną wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżące stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2012 r.

Organ za nieuzasadniony uznał między innymi zarzut dotyczący rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia nr 41 Wojewody Mazowieckiego z 5 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Iłża-Makowiec oraz art. 23, 24 i 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm. - dalej jako "ustawa o ochronie przyrody"). Organ podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją lokalizacyjną, a jedynie orzeczeniem stwierdzającym w jaki sposób i przy zachowaniu jakich warunków realizacja inwestycji jest możliwa bez negatywnego wpływu na środowisko. Ponadto badanie zgodności lokalizacji danej inwestycji z przepisami odrębnymi odbywa się w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżące stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do charakteru i wymogów ustawowych decyzji środowiskowej, stwierdzając, że zostały one spełnione w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Burmistrza Ilży.

Ponadto Sąd I instancji za nieuprawniony uznał zarzut skarżącego stowarzyszenia dotyczący niezgodności inwestycji z § 3 rozporządzenia nr 41 Wojewody Mazowieckiego z 5 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Iłża - Makowiec (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 105, poz. 2948), zgodnie z którym na terenie obszaru chronionego zakazuje się realizacji przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, poczynione w raporcie ustalenia zostały właściwie ocenione przez Burmistrza Ilży, który wydając decyzję środowiskową prawidłowo ustalił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości inwestycji dla terenów sąsiednich. Ustalił także wymagania dotyczące ochrony środowiska, jakie powinny być uwzględnione na etapie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu I instancji, zarzut naruszenia Europejskiej Konwencji Krajobrazowej z 20 października 2000 r., nie został w skardze skonkretyzowany, ponieważ autor skargi jedynie polemicznie odnosi się do usytuowania farmy wiatrowej w obszarze chronionego krajobrazu, nie wskazując przy tym na czym polega "sprzeczność".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.

Skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 - 3 u.o.p., przez uznanie za prawidłowe, wadliwych danych dotyczących lokalizacji planowanego przedsięwzięcia i przez to nieprawidłowe przyjęcie, że lokalizacja nie będzie bezpośrednio negatywnie oddziaływała na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Pakosław PLH 140015.

Po drugie, art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. oraz § 3 rozporządzenia nr 41 Wojewody Mazowieckiego z 5 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Iłża - Makowiec (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 105, poz. 2948), przez błędne zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia jako niepodlegającego zakazowi wynikającemu z art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p.

Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług w obowiązującej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, skarga kasacyjna nie podnosi żadnych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, natomiast podnosi tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zaznaczyć, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że w świetle przepisu art. 176 p.p.s.a. nie można zwalczać naruszenia przepisów postępowania w zakresie błędnej kontroli przez Sąd I instancji ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego tylko za pomocą zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Natomiast w prawidłowo ustalonym przez właściwe organy stanie faktycznym w tej sprawie i poddanym właściwej kontroli przez Sąd I instancji, wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy nie są zasadne.

Po drugie, w niniejszej sprawie oznacza to, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z powodu naruszenia przez Sąd I instancji art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 33 ust. 1-3 u.o.p., a więc naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z ustaleń postępowaniu dowodowego, a w szczególności poddanego prawidłowej kontroli raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, wynika, że brak jest podstaw do stwierdzenia negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 Pakosław PLH 140015. Dotyczy to również braku podstaw do stwierdzenia w tym stanie faktycznym naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a" (w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. oraz § 3 rozporządzenia nr 41 Wojewody Mazowieckiego z 5 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Iłża-Makowiec, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.

W obu powyższych przypadkach należy bowiem w pierwszej kolejności podkreślić, że ramach postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji, nie przeprowadza się ponownie postępowania dowodowego w zakresie jakim przeprowadzane zostało w postępowaniu zwykłym. Ponadto właściwy organ w takim postępowaniu nadzwyczajnym bada tylko wystąpienie w tej sprawie przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wynikający z art. 156 § 1 k.p.a. liczy siedem punktów. To skarga kasacyjna musi precyzować, której z tych podstaw dotyczy zarzut kasacyjny, a więc która z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji miała miejsce w danej sprawie, czego autor skargi kasacyjnej jednak nie uczynił, wbrew dyspozycji art. 176 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie wykazała także, że wystąpiło rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na powyższy obszar Natura 2000.

Dotyczy to również braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. i § 3 cytowanego rozporządzenia nr 41 Wojewody Mazowieckiego w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. w ramach oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na dany obszar chronionego krajobrazu. W obu powyższych sytuacjach prawnych i faktycznych jest to bowiem oparte na ustaleniach postępowania wyjaśniającego, którego głównym elementem jest ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, które wykazało brak tego rodzaju negatywnego oddziaływania na dany obszar Natura 2000, a także powyższy obszar chronionego krajobrazu. Należy również podkreślić, że skarga kasacyjna z naruszeniem dyspozycji art. 176 p.p.s.a. nie powołuje w podstawach kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak i nawet nie precyzuje, który z ośmiu punktów § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego został naruszony w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy bowiem przypomnieć, że rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść osnowy decyzji pozostaje w jednoznacznej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a rodzaj tego naruszenia jest taki, że dana decyzja nie może być akceptowana jako zewnętrzny akt administracyjny wydany przez organ praworządnego państwa, nawet w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.