Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 483/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 147 art. 149 par. 1 art. 174 pkt 1 art. 183 par. 1 art. 185 par. 1 art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 12 par. 1 art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 167/13 w sprawie ze skargi J. M. na przewlekłość Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz J. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 167/13, oddalił skargę J. M. na przewlekłość postępowania Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku J. M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo – handlowymi, garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą i przebudową sieci na działkach ewidencyjnych nr [...] i innych, położnych w rejonie ulic A. w W.

Podstawę rozważań Sądu zawartych w powyższym wyroku stanowił następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 31 lipca 2013 r. J. M. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta W. w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący wystąpił do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo – handlowymi, garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą i przebudową sieci na działkach ewidencyjnych nr [...] i innych, położnych w rejonie ulic A. w W. Zdaniem skarżącego, trwające przez okres ponad 3 lat i 6 miesięcy postępowanie, ze względu na podejmowane w nim przez organ czynności wskazywało na przewlekłość o znamionach rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując na zasadność podejmowanych czynności.

W piśmie z dnia 9 października 2013 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty, negując jednocześnie część twierdzeń organu zaprezentowanych w odpowiedzi na skargę.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2013 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ zajął stanowisko odnośnie każdego z zarzutów sformułowanych w powołanym wyżej piśmie procesowym. Podkreślił, że sprawa z wniosku J. M. była trudna, gdyż towarzyszył jej konflikt interesów wnioskodawcy oraz pozostałych stron w postępowaniu, przy czym wszystkie strony były aktywne. Akta sprawy były wielokrotnie przesyłane do organów wyższych instancji co utrudniało załatwienie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga J. M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji, orzekając w granicach określonych treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), określił instytucję przewlekłości postępowania. Wskazał, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ będzie miało miejsce wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podkreślono także, że dokonując kontroli działań organu, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Sąd I instancji, rozpatrując niniejszą sprawę, podzielił przyjęty przez organy stan faktyczny na trzy etapy.

Sąd w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że okoliczność, iż w dniu [...] lipca 2013 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...], ustalającą szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wpływa na możliwość merytorycznego rozpoznania skargi z dnia 31 lipca 2013 r. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ. Wskazał przy tym, że zasada ta, w niniejszej sprawie, doznaje jednak pewnych ograniczeń, związanych z tym, że instytucja "przewlekłości postępowania" została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w dniu 11 kwietnia 2011 r., tj. z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

W związku z powyższym, Sąd I instancji dokonał analizy tego zagadnienia pod kątem czy w niniejszej sprawie Sąd może zawęzić swoje uprawnienia i oceniać przewlekłość postępowania istniejącą jedynie po dniu wejścia w życie przepisów powołanej ustawy. Sąd w rozważaniach swych przywołał pogląd, w myśl którego wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Sąd uznał, że stanowisko to dotyczy sytuacji, gdy organ pozostający w przewlekłości czy bezczynności na skutek skargi do sądu administracyjnego podjął działania i załatwił sprawę. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem jak już podkreślono, skarga na przewlekłość została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec tego Sąd I instancji, biorąc pod uwagę przyjęty stan sprawy i powołane orzecznictwo, stanął na stanowisku, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, ponieważ obejmuje ocenę, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły oraz czy ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tym jednak zastrzeżeniem, że kontrolą Sądu nie objęto czynności organu podjętych przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyli przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Zdaniem Sądu, objęcie kontrolą sądowoadministracyjną również ewentualnej przewlekłości przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej w sytuacji, gdy w dniu wniesienia skargi na przewlekle prowadzenie postępowania organ załatwił sprawę, powodowałoby nieuprawnione zastosowanie zasady działania prawa wstecz.

Wobec tego, Sąd I instancji przyjął, że jest uprawniony do zawężenia swoich uprawnień kontrolnych jedynie do czynności podjętych przez Prezydenta W. po dniu 11 kwietnia 2011 r. Zatem, kontrolą Sądu objęta została jedynie część przyjętego przez Sąd stanu faktycznego tj. etap II i III.

W granicach tak określonego stanu faktycznego Sąd ocenił, że choć postępowanie trwało przez prawie 4 lata, to nie można uznać, że prowadzone było w sposób przewlekły.

Sąd analizując postępowanie organu na II etapie postępowania, wskazał na okoliczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, po uchyleniu przez SKO w W. (dalej SKO) decyzji Prezydenta W. (dalej Prezydenta) z [...] lutego 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji z uwagi na negatywne stanowisko konserwatora zabytków.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, sporządzeniu projektu decyzji, organ zwrócił się do zarządcy drogi i do konserwatora o uzgodnienie inwestycji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji z uwagi na negatywne stanowisko zarządcy drogi. SKO uchyliło w/w decyzję odmowną, przekazując sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia; SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 listopada 20122 r. oddalił skargę.

Sprawa ponownie wróciła do organu I instancji, i dalszy tok sprawy Sąd rozważał w ramach etapu III. Oceniając zaś II etap postępowania, Sąd stwierdził, że nie doszło do przewlekłego załatwienia sprawy, ponieważ organ załatwiał sprawę bez znaczących opóźnień. Odnosząc się do pism procesowych pełnomocnika skarżącego z dnia 2 i 21 listopada 2011 r., Sąd zauważył, że organ prowadzący postępowanie główne związany był stanowiskiem organów uzgadniających.

Etap III, zdaniem Sądu, również nie dawał podstaw do stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu organu. Sąd zauważył, że po zwrocie akt sprawy Prezydent m.st. Warszawy zobowiązany był po raz kolejny przeprowadzić postępowanie, mając na uwadze zarówno stanowisko SKO jak również ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyroku. Organ, na żądanie, uzyskał kolejną opinię zarządcy drogi, jak również konserwatora zabytków.

Sąd szerzej odniósł się do postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. Zdaniem Sądu, w postanowieniu tym [...] Konserwator Zabytków uzgodnił w trybie art. 106 K.p.a. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wyłączając z uzgodnienia działkę nr ew. [...] (na której planowana była przez wnioskodawcę zabudowa kubaturowa). Wobec tego, postanowienie to nie zawierało wytycznych konserwatorskich na działce, na której planowano zabudowę. Z uwagi na fakt, że [...] Konserwator Zabytków wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności tego postanowienia ( z uwagi na to, że nie był mu znany fakt wpisania przez Ministra do rejestru zabytków działki nr ew. [...]) nie można było uznać, że organ prowadzący postępowanie główne, wydając w dniu [...] sierpnia 2012 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy podjął działanie pozorne, mające na celu tylko i wyłącznie przedłużenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd stwierdził, że skoro obszar objęty planowaną inwestycją znajdował się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, to organ prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako u.p.z.p.) zobowiązany był uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy z organem ochrony konserwatorskiej. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynikało, iż w czasie zawieszenia postępowania Prezydent W. kilkakrotnie zwracał się do organów konserwatorskich z pytaniem, czy został rozpatrzony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. Minister zajął stanowisko w tej kwestii dopiero w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., przesłanym do wiadomości Prezydentowi w dniu [...] lutego 2013 r. Wyraził w nim pogląd, że postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. stało się ostateczne z dniem 26 lipca 2012 r. Zatem dla przedmiotowej inwestycji uzyskano stanowisko konserwatorskie, mimo że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., zawierało błędy. Po tych wyjaśnieniach Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. podjął zawieszone postępowanie. Sąd I instancji ocenił, że w tym przypadku nie można zarzucać organowi prowadzącemu postępowanie główne przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, co do którego właściwy był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Sąd I instancji zauważył, że znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma również okoliczność, że strona skarżąca w dniu [...] marca 2013 r. skorygowała swój wniosek złożony w dniu [...] listopada 2009 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu, uległ on daleko idącej zmianie. Skutkowało to koniecznością poczynienia przez organ nowych ustaleń w sprawie. Wnioskodawca rozszerzył zakres wniosku o terenu działki [...] i [...]. Rozszerzenie wniosku o działkę [...] spowodowało automatycznie rozszerzenie kręgu stron w postępowaniu oraz spowodowało konieczność ponownego przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz ponownego uzgodnienia ze [...] Konserwatorem Zabytków oraz Burmistrzem Dzielnicy [...], jako zarządcą drogi publicznej. Opinia zarządcy drogi była niezbędna, ponieważ skarżący w zmodyfikowanym wniosku zaplanował dodatkowy dojazd poprzez ogólnodostępną drogę gminną położoną na działce nr ewid. [...], co wymagało ponownych uzgodnień. Po uzyskaniu stosownych opinii i uzgodnień w dniu [...] lipca 2013 r. Prezydent W. wydał decyzję ustalającą na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu, również na tym etapie postępowania nie można było stwierdzić przewlekłości organu w załatwieniu sprawy.

Sąd, ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w skardze, nie podzielił stanowiska skarżącego, iż Prezydent W. rozpatrujący wniosek o warunki zabudowy ponosi odpowiedzialność za przewlekłość postępowania działającego w jego imieniu [...] Konserwatora Zabytków. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 89 pkt 1 i 2 ustawy zabytkach, organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Stosownie zaś do treści art. 96 ust. 2 ustawy o zabytkach wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organem uzgadniającym był [...] Konserwator Zabytków. Było to możliwe na mocy porozumienia w sprawie powierzenia miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...]).

Sąd I instancji stwierdził, że mimo, iż [...] Konserwator Zabytków wykonuje zadania, które na mocy porozumienia Wojewoda przekazał W., nie można było uznać, że postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i postępowanie w kwestii uzgodnienia konserwatorskiego, prowadzi ten sam organ czyli Prezydent W.

Mając powyższe na uwadze, Sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że w kontrolowanym przez niego okresie, w którym Prezydent W. rozpoznał wniosek J. M. o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie było podstaw by uznać, że organ działał przewlekle. W ocenie Sądu, na żadnym etapie prowadzonego postępowania, z okoliczności leżących po stronie Prezydenta W., nie doszło do sytuacji, w której należałoby uwzględnić skargę w niniejszej sprawie.

Sąd skonstatował, że co prawda postępowanie trwało zdecydowanie dłużej niż przewidują to przepisy art. 35 K.p.a., jednak nie było prowadzone w sposób przewlekły. Spowodowane to było m.in. koniecznością występowania do organów uzgodnieniowych, przekazywaniem sprawy do organu odwoławczego i sądu administracyjnego, czy też zawieszaniem postępowania. Zdaniem Sądu mimo, że decyzje Prezydenta W. były dwukrotnie uchylane, oraz nie wszystkie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania utrzymano w mocy, to nie można było uznać, że prowadziły one tylko i wyłącznie do przeciągania postępowania o ustalenie warunków zabudowy, czy też uporczywie i bez jakichkolwiek podstaw prawnych odmawiano uwzględnienia wniosku inwestora. W ocenie Sądu, analiza akt nie prowadziła również do wniosku, że kolejne czynności podejmowane przez pracowników organu dokonywane były w znacznych odstępach czasu, czy też były to działania pozorne, nie mające na celu załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł skarżący. Domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi temu skarżący zarzucił naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) tj.:

• art. 141 §4 w związku z art. 106 §3 tej ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze, m.in. na skutek pominięcia dowodów przedstawionych przez Skarżącego oraz na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia,

• art. 147 §1 tej ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb i zasady prowadzenia sprawy administracyjnej, to jest art. 8, art. 12 §1, art.97 §1 pkt 4 i §2, art. 99 k.p.a., a także art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647ze zm.),

co miało wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uznał, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest zasadne. Organ stanął na stanowisku, że wbrew temu co twierdzi skarżący, Sąd I instancji dokonał szczegółowych ustaleń wyjaśniających, wyjaśnił podstawę prawną wyroku, przytoczył przepisy prawa, dokonał wykładni treści i zastosowania norm prawnych do dokonanych ustaleń.

W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2014 r. skarżący wskazał wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 147/13, oddalający skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], z uwagi na fakt, że żaden podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie wystąpił do Ministra o stwierdzenie nieważności, zatem Minister nie wszczął z urzędu postępowania administracyjnego. Z tych powodów nie można mówić o jego bezczynności. Skarżący podkreślił, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok z 22 listopada 2013 r. nie uwzględnił powyższego wyroku bez podania motywów jego pominięcia. Zdaniem skarżącego, to był niezwykle ważny dowód.

W dalszej części pisma skarżący ustosunkowuje się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Kwestionuje zawarte tam poglądy wskazując na prawidłowość przyjętej przez siebie argumentacji.

W piśmie z dnia 14 lipca 2014 zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej skarżącego", skarżący przywołując decyzję SKO w W. z [...] czerwca 2014 Nr [...], wskazał na stwierdzenie zawarte w jej treści, dotyczące korekty wniosku o warunki zabudowy złożonej w dniu [...] marca 2013 r. SKO uznało, że "dokonane przez inwestora korekty nie stanowiły rozszerzenia terenu inwestycji. Na mapie zaznaczono bowiem miejsca zjazdów z dróg dojazdowych na dz. [...] i [...] opisanych już w pierwotnym wniosku. Należy wskazać, że przedmiotowy wniosek rozpatrywany był już po raz trzeci." Skarżący uważa, że sformułowanie to potwierdza jego stanowisko prezentowane w poprzednich pismach. Zdaniem skarżącego, pogląd ten podważa stanowisko Sądu I instancji, że dopiero skorygowany wniosek umożliwił wydanie decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...] lipca 2013 r. W piśmie powyższym zaznaczono, że korekta wniosku wynikała z upływu terminu ważności dokumentu zapewniającego inwestycji dostęp do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd ten jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo przedstawił rozumienie instytucji przewlekłości postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej, unormowanej w art. 149 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na przewlekłość sąd ocenia sprawność i rzetelność działań organu podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Podejmowane przez organ czynności powinny być zgodne z obowiązującą w tym zakresie procedurą i uwieńczone wydaniem aktu lub podjęciem czynności, przy spełnieniu określonych wymogów wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego, przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (patrz np. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, cbois oraz artykuł J. P. Tarno, "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", w: Casus 2013, nr 3 (69) str. 11). Skarga na przewlekłość zasadniczo ma przeciwdziałać sytuacji, kiedy organ nie załatwia sprawy w przewidzianym do tego terminie, podejmując działania nieracjonalne ze względu na cel jakim jest rzetelne i sprawne załatwienie sprawy.

Podkreślić też należy, że wydanie decyzji w sprawie administracyjnej przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym w zakresie zarzutu przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.sa.).

W nawiązaniu do powyższego zgodzić się należy z takim poglądem, jaki zaprezentował Sąd I instancji, iż w sytuacji wydania przez organ decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość, kontrolą sądu I instancji objęty jest tylko tok czynności organu od dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. wejścia do porządku prawnego przepisów normujących instytucję przewlekłości postępowania. (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12, cbois, także P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44).

Mając na uwadze powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie zasadne było objęcie kontrolą przez Sąd I instancji czynności organu po dniu 11 kwietnia 2011 r., tj. według podziału całego okresu trwania postępowania z wniosku J. M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na trzy etapy- czynności podjętych w ramach etapu II i etapu III. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za trafny zarzut skargi kasacyjnej (pkt 5), że pomijając etap I, Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej pomyłkowo – jak wynika z uzasadnienia - wskazano na art. 147 p.p.s.a). Tym samym, w dalszych rozważaniach, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim dotyczą one czynności organu w ramach etapów II oraz III. NSA uwzględni także wyjaśnienia organu oraz skarżącego kasacyjnie zawarte w pismach z dnia 10 marca 2014 r. i 14 lipca 2014 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w pełni stanu sprawy oraz nie zawiera ono pełnego ustosunkowania się do zarzutów skargi. Chodzi przy tym nie tylko o przedstawienie kolejnych czynności, które podejmował organ w toku postępowania, ale i o ich ocenę pod kątem celowości i prawidłowości tj. umocowania prawnego. Chodzi także o analizę tych czynności przez pryzmat realizacji zasady szybkości postępowania oraz treści art. 35 i art. 36 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 480/14, cbois). Nie we wszystkich przypadkach odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącego, wskazującej na podejmowane przez Prezydenta czynności, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie- w istocie generowały jedynie przewlekłość postępowania, bądź w ogóle były dla rozstrzygnięcia końcowego zbędne. Takie luki w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na przewlekłość postępowania stanowią o wadliwości orzeczenia Sądu I instancji.

Powyższe braki w ustaleniach i ocenie, skarżący kasacyjnie podnosi zwłaszcza w związku z wniesieniem "nowego" wniosku w dniu [...] marca 2013 r. (pkt 1 skargi kasacyjnej), w związku z kilkakrotnym zasięganiem opinii w kwestii dojazdu do drogi publicznej (pkt 2), oraz w zakresie uzgodnienia konserwatorskiego (pkt 3). Skarżący kasacyjnie nie zgadza się też z oceną Sądu I instancji co do zasadności zawieszania postępowania (chodzi zwłaszcza o postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. – pkt 4).

Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do kolejnych zarzutów.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że korekta wniosku złożonego w dniu [...] listopada 2009 r., sporządzona przez wnioskodawcę [...] marca 2013 r., wprowadziła "daleko idące zmiany", skoro od daty złożenia "korekty" do podjęcia decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, tj. [...] lipca 2013 r. minęły niecałe cztery miesiące. Warto przypomnieć, że w okresie tych niespełna czterech miesięcy, ponownie przygotowano projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, rozszerzył się krąg stron postępowania, zasięgnięto opinii zarządcy drogi i uzgodniono projekt z konserwatorem zabytków. W tym kontekście, zasadne jest pytanie skarżącego kasacyjnie, dlaczego za prawdopodobne Sąd I instancji uznał, że dopiero "znacznie zmieniony wniosek" (rozszerzony o teren działek: [...] i [...]) mógł stać się podstawą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd nie wyjaśnił, jakie zmiany umożliwiły pozytywne rozpoznanie powyższego wniosku, mimo negatywnej opinii zarządcy drogi.

Zgodzić się natomiast z Sądem I instancji należy, że w tych ostatnich czterech miesiącach nie można mówić o przewlekłości postępowania.

Rzecz jednak w tym, że od 11 kwietnia 2011 r. do złożenia "korekty" wniosku minęły prawie dwa lata, a do wydania decyzji przeszło dwa lata. Dlatego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczą Sądu I instancji była ocena tych czynności organu, które podejmowane były wcześniej, a nie przyniosły rezultatu w postaci pozytywnej decyzji, która zapadła dopiero [...] lipca 2013 r. Czy podejmowane były celowo i realizowane sprawnie, jak to nakazują reguły postępowania administracyjnego, w tym zawarte w przepisach art. 8, art. 12 § 1 k.p.a., a także reguły dotyczące zawieszenia postępowania, oraz uzyskiwania stanowiska w kwestii uzgodnienia konserwatorskiego (art. 106 k.p.a. w związku z odnośnymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W związku z zagadnieniem zapewnienia dojazdu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji, przypomnieć należy, że Prezydent zasięgał kilkakrotnie opinii zarządcy drogi. Zarządca drogi wydał negatywną opinię przed podjęciem decyzji w II etapie, tj. [...] lutego 2012 r. i to ta opinia była głównym motywem odmowy ustalenia warunków. Także negatywną opinię (dwukrotnie) wydał zarządca drogi w III etapie, przed podjęciem decyzji z [...] lipca 2013 r. ustalającej warunki dla przedmiotowej inwestycji. Jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, negatywna opinia zarządcy drogi nie była jednak przeszkodą dla wydania tej ostatniej, pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. W skardze kasacyjnie wskazuje się, iż niezasadne było zasięganie kolejnych opinii zarządcy drogi, skoro już w 2009 r. organ był w posiadaniu pisma zarządcy drogi negatywnie oceniającym możliwości korzystania przez inwestora z ogólnodostępnych dróg gminnych na działkach: [...] i [...]. Prezydent uznał wówczas, że nie jest związany opinią i wydał pierwszą decyzję w sprawie, w której ocenił, że obsługa komunikacyjna inwestycji jest wystarczająca. Wobec powyższych faktów i związanych z nimi argumentów skargi kasacyjnej, a zwłaszcza tego, że negatywna opinia zarządcy drogi nie uniemożliwiła organowi wydania ostatniej, pozytywnej decyzji, nie sposób uznać, że w wyroku przeanalizowano zasadność zasięgania opinii w kwestii obsługi komunikacyjnej pod kątem sprawności prowadzenia postępowania administracyjnego.

W kwestii uzgodnienia konserwatorskiego, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnych ustaleń co do treści postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., mianowicie iż "wyłączył z uzgodnienia działkę nr [...], na której projektowana jest zabudowa." Tymczasem, postanowienie to obejmuje cały teren inwestycji, łącznie z działką nr [...] (t. 3 k – 23 akt adm.). W tej sytuacji, trudno uznać za trafną ocenę Sądu I instancji, iż nie można było kontynuować postępowania głównego. Zasadnie też skarżący kasacyjnie przypomina w tym miejscu o regulacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i w tym kontekście podważa celowość oczekiwania przez Prezydenta, przez 8 miesięcy, na efekt wniosku [...] Konserwatora Zabytków do Ministra Kultury o stwierdzenie nieważności swojego postanowienia. Podzielając pogląd skarżącego kasacyjnie co do wadliwości postępowania po wydaniu w/w pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego, zgodzić się natomiast trzeba z wywodem Sądu I instancji, iż organ uzgadniający dany akt jest odrębnym organem od organu właściwego do wydania takiego aktu. Zgodzić się jednak należy z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, iż nieprzekonywujące pozostaje wyjaśnienie Sądu I instancji, że okres oczekiwania na "rozpoznawanie" wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2012 r. był usprawiedliwiony okolicznościami sprawy.

Z powyższą kwestią sporną łączą się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowości w zakresie korzystania przez Prezydenta z instytucji zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Za szczególnie wadliwe uznał skarżący kasacyjnie czynności związane z zawieszeniem i podjęciem postępowania w związku z wystąpieniem przez [...] Konserwatora Zabytków do Ministra Kultury o stwierdzenie nieważności swojego postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. uzgadniającego inwestycję (omówione wyżej). Zgodzić się trzeba z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie ocenił celowości zawieszenia postępowania głównego pod kątem spełnienia przesłanki zawieszenia z urzędu wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także nie doniósł się do faktu, iż organ nie rozpatrzył wniosku inwestora o podjęcie postępowania z dnia [...] września 2012 r. (t. 3 k- 46 akt adm.)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając podejmowane przez organ czynności w danym postępowaniu nie można abstrahować od stopnia skomplikowania sprawy, w tym czy poza wnioskodawcą udział biorą także uczestnicy i czy wykazują aktywność. Nie zmienia to jednak podstawowej reguły uwzględnianej przy rozpatrywaniu spraw ze skargi na przewlekłość postępowania organu administracji publicznej, iż należy badać, czy określone czynności organu są przydatne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Dotyczy to zwłaszcza tych czynności, które są ponawiane. Wówczas należy ustalić, czy jest to uzasadnione zmianą okoliczności i czy zmiana jest tego typu, że wymaga praktycznie nowych działań, czy tylko korekty poprzednio podjętych.

Jeśli zaś chodzi o aktywność skarżącego kasacyjnie w postępowaniu o ustalenie warunków planowanej zabudowy, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikała ona głównie z przedłużającego się – jego zdaniem - ponad miarę postępowania. Sąd I instancji nie ustalił, iż skarżący kasacyjnie przyczynił się swoją aktywnością do skomplikowania sprawy i wydłużenia postępowania.

Uwzględniając powyższe ustalenia i uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w pełni stanu sprawy i nie wyjaśnił wszystkich kwestii podnoszonych w ramach zarzutów skargi, istotnych dla oceny, czy organ prowadził postępowanie sprawnie i rzetelnie, nie łamiąc zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., a także przepisów normujących zawieszanie postępowanie i normujących uzgadnianie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym, nie można uznać, że Sąd I instancji zasadnie uznał zarzuty skargi o przewlekłość za nieusprawiedliwione.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w taki sposób, by w sytuacji gdy ewentualnie zażąda tego strona, możliwa była kontrola instancyjna zapadłego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt wniosku o uzasadnienie wyroku, wpis od skargi kasacyjnej, opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Koszty te obejmowały także wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone zgodnie z przepisem art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).