Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 64/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art.7, art. 77 par 1 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a, art.51 ust.5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: Art.135, art. 153, art.145 par 1 pkt 1 lit c, art 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk Kęska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2071/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S. kwotę 1050 ( tysiąc pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2071/13 oddalił skargę J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 5 stycznia 2010 r. podczas oględzin budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce nr ewid. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w J. ustalono, że jeden z budynków wykonano w stanie surowym zamkniętym, drugi do stropu nad przyziemiem. Ściany fundamentowe wykonano z bloczków betonowych o grubości 24 cm zamiast 30 cm oraz zamiast zdylatowanej ściany środkowej pomiędzy segmentami wykonano ścianę pojedynczą o grubości 25 cm. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku wstrzymał E. S. roboty budowlane.

Podczas oględzin w dniu 2 sierpnia 2010 r. ustalono, że roboty są kontynuowane i to z naruszeniem warunków BIOZ. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. ponownie wstrzymano roboty i nałożono obowiązek złożenia oceny technicznej dot. prac konstrukcyjnych ww. budynku.

W dniu 23 grudnia 2010 r. J. S. złożył ocenę techniczną wraz z ekspertyzą techniczną, z której wynika, że wykonane zmiany w konstrukcji budynku nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Nośność konstrukcji jest dwu - trzykrotnie większa niż wymagają normy.

Organ ustalił, że Starosta Otwocki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przeniósł pozwolenie na budowę z E. S. na J. S.

W trakcie kolejnych oględzin w dniu 2 lutego 2011 r. stwierdzono, że trwa budowa w garażu budynku oraz zwiększono kubaturę obiektu przez podniesienie dachu poddasza. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku wstrzymał roboty, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] organ I instancji nakazał inwestorowi dostarczenie w terminie 30 dni projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany.

Wobec braków w złożonej dokumentacji, w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projektach. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] organ powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane) nakazał J. S. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego [...] na działce nr ew. [...] (dawniej [...]) z obr. [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w J. na podstawie decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] do stanu poprzedniego, tj. budynku jednorodzinnego bliźniaczego.

Decyzję tę organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił i na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1402/12 uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. S. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...].

Organ wojewódzki wyjaśnił, że projekt zamienny jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta J.. Wskazał, że działka położona jest na terenie ML7 o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Plan ustala minimalną wielkość nowotworzonej działki z przeznaczeniem pod zabudowę 1 budynkiem lub segmentem mieszkalnym na 1500 m2 oraz maksymalną wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych oraz wydzielonych budynków usługowych na 2 kondygnacje naziemne plus poddasze użytkowe oraz na 11 m. Minimalny procent wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla każdej z działek budowlanych określono na 80%. Natomiast projekt zamienny przedstawia budynek mieszkalny wielorodzinny, co jest niezgodne z planem. Z akt wynika, że posiada on 6 lokali mieszkalnych oraz jedno główne wejście do wszystkich lokali. Nadto, budynki (prawy i lewy) nie mają oddzielnej konstrukcji. Z ogólnie przyjętej definicji zabudowy bliźniaczej wynika zaś, że taki budynek składa się z dwóch budynków mieszkalnych odrębnych konstrukcyjnie, połączonych jedną ścianą wspólną i posiada odrębne wejścia. W budynku jednorodzinnym dopuszcza się wyodrębnienie 2 lokali mieszkalnych lub jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego.

Organ podał, że stosując się do wytycznych Sądu ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja Starosty Otwockiego z dnia [...] stycznia 2010 r. zatwierdzająca zmiany, pozostają w obrocie prawnym.

Organ stwierdził, że projekt zamienny nie wskazuje czynności umożliwiających doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami oraz nie został uzupełniony w zakreślonym terminie. W obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę, zatem zasadne było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. S. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucił organowi naruszenie:

– art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: błędną ocenę materiału dowodowego i nierozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz uznanie, iż obiekt nie może być uznany za budynek w zabudowie bliźniaczej, błędne uzasadnienie decyzji, ograniczające się jedynie do przytoczenia przepisów, niezwiązanych ze sprawą orzeczeń sądów, zapadłego w sprawie wyroku WSA bez wskazania, na jakich dowodach organ oparł rozstrzygnięcie, brak uzasadnienia, na jakiej podstawie organ oparł się ustalając "ogólnie przyjętą definicję zabudowy bliźniaczej", jeżeli zgodnie z polskim prawem budowlanym taka definicja nie istnieje;

– art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik postępowania, co spowodowało brak możliwości dochodzenia swoich praw i naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu;

– art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania (w decyzji organu I oraz II instancji) biegłego w celu wydania opinii, pomimo że w sprawach zmian w projekcie wymagane były wiadomości specjalne;

– art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż zawiera on definicję budynku w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy dotyczy on definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skarżący wskazał, że organ oparł się na "ogólnie przyjętej definicji zabudowy bliźniaczej", mimo że w prawie budowlanym taka definicja nie istnieje, a więc nie ma wymagań co do jego cech specjalnych, charakterystycznych.

Zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił, że obiekt ma 6 samodzielnych lokali mieszkalnych, ponieważ pomieszczenia na poddaszu nie są samodzielnymi lokalami, tylko przynależą do lokali znajdujących się poniżej (w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zastosował się, w myśl art. 153 p.p.s.a., do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1402/12. W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Sąd zakwestionował prawidłowość zakończenia niniejszego postępowania legalizacyjnego poprzez nakazanie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych, przesądzając jednocześnie, że art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego miał zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro inwestor nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego zgodnego z obowiązującymi przepisami technicznymi. W wytycznych Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy winien przede wszystkim ustalić, czy pozwolenie na budowę, w oparciu o które realizowano inwestycję, zostało uchylone w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wobec wydania decyzji z art. 51 ust. 3 ww. ustawy, a następnie ocenić zasadność orzeczenia wydanego przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, to jest nakazu doprowadzenia budowy ww. budynku do stanu poprzedniego, tzn. budynku jednorodzinnego bliźniaczego. Organ odwoławczy ustalił zatem, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty Otwockiego z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielająca pozwolenia na budowę i stwierdził, że na inwestora należało nałożyć obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, to jest do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Powyższe stanowisko organu wojewódzkiego Sąd podzielił. Sąd wskazał, że dla działki nr ewid. [...] położonej na terenie o symbolu ML7 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta J. przewiduje jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych - wyłącznie - w formie wolnostojącej lub bliźniaczej. Przywołując treść art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że przedstawiony projekt zamienny przedstawia budynek mieszkalny wielorodzinny, skoro z jego części rysunkowej wynika, że posiada co najmniej 4 lokale (zakładając, że poddasze jest częścią lokali znajdujących się poniżej, jak wywodził skarżący), co jest sprzeczne z przytoczonymi zapisami planu.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej budynku w zabudowie bliźniaczej, a więc nie można wykluczyć możliwości oddzielenia dwóch części budynku bliźniaczego jedną wspólną ścianą, zamiast dwoma ścianami osobnymi dla każdej z części. Zaznaczył jednak, że projekt zamienny dotyczy budynku wielorodzinnego. Zdaniem Sądu skoro z samej istoty budynku bliźniaczego wynika, że składa się on z dwóch bliźniaczych części, to do każdej z części winno być zaprojektowane osobne wejście, natomiast projekt zamienny przewiduje tylko jedno wejście. Uznał, że przedstawiony przez inwestora projekt zamienny nie doprowadza spornego budynku do stanu zgodnego z prawem a w związku z tym nie było podstaw do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w przypadku zakończenia budowy, zatwierdzenia projektu zamiennego w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd wyjaśnił, że przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 należy rozumieć również sytuację, w której wprawdzie inwestor przedstawił projekt budowlany zamienny, ale projekt nie może zostać zatwierdzony. W związku z powyższym uznał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że należało na inwestora nałożyć obowiązek doprowadzenia spornego budynku do stanu poprzedniego, tj. budynku jednorodzinnego bliźniaczego, a więc do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r.

Sąd uznał również za niezasadne pozostałe zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie przez Sąd I instancji, iż w świetle powyższego artykułu przedmiotowy budynek jest budynkiem wielorodzinnym, mimo niewykazania, jakie istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty Otwockiego z dnia [...] grudnia 2008 r. projektu budowlanego zmieniły zatwierdzony projekt budynku jednorodzinnego bliźniaczego [...] w budynek wielorodzinny;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieusunięcie naruszenia prawa występującego w zaskarżonych decyzjach organów administracyjnych I i II instancji wynikającego z błędnego przyjęcia, że Sąd w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1402/12 "przesądził" o zastosowaniu art. 51 ust. 5 cyt. ustawy;

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się organu i Sądu I instancji do wytycznej Sądu w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1402/12 dotyczącej dokonania "oceny zasadności orzeczenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego";

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności faktu, iż pozwolenie na budowę zatwierdzało projekt budynku jednorodzinnego bliźniaczego z jednym otworem drzwiowym identycznie jak projekt zamienny, a także, że budynek jest w obu częściach w stanie deweloperskim (a nie jak podają organy nadzoru budowlanego, że "jeden... w stanie surowym zamkniętym, drugi... do stropu nad przyziemiem"), a także fakt, iż działka nr [...] (2218 m2) to nie jest dawna działka [...] (6652 m2), na której skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, które do dziś pozostaje w obrocie prawnym;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że skarżący nie dostarczył zgodnego z prawem projektu zamiennego, mimo iż kompletny projekt był w posiadaniu organu nadzoru budowlanego, jak również poprzez błędne przyjęcie, że projekt zamienny ograniczający się do zmiany kubatury oraz ściany rozdzielającej budynek bliźniaczy na dwie identyczne części różni się jeszcze otworem drzwiowym od projektu zatwierdzonego (gdy faktycznie w obu projektach jest tylko jeden, taki sam otwór drzwiowy).

Mając na uwadze powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub rozpoznanie skargi w przypadku nie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1402/12 "przesądził", że art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bo inwestor nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego zgodnego z przepisami technicznymi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jest to zagadnienie dotyczące faktów a nie oceny prawnej sprawy. Sąd w ww. sprawie nie badał, czy inwestor na żądanie organu nadzoru budowlanego przedstawił, czy nie przedstawił projektu zamiennego, dlatego też w zaleceniach dla organu odwoławczego Sąd zalecił, by organ ten dokonał "oceny zasadności orzeczenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego". W ocenie skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy nie wykonał tego zalecenia. W efekcie organ wydał decyzję, która zobowiązywała inwestora formalnie do przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z zatwierdzonym projektem, gdy faktycznie wybudowany już przez inwestora budynek jest identyczny z budynkiem w zatwierdzonym projekcie, poza tylko dwoma zmianami.

Zaznaczył, że do obu budynków jest jeden otwór drzwiowy prowadzący do dwu oddzielnych klatek schodowych, ale te pojedyncze drzwi zostały zaakceptowane przez Starostę Otwockiego w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i tak też zostały wybudowane. Dodał, że budynek jest bliźniakiem złożonym z dwóch segmentów, a każdy segment ma dwa lokale mieszkalne - tak jak przewidywał to projekt. Jedyne faktyczne odstępstwa dotyczą zwężenia ścianki działowej, które to odstępstwo zostało już [...] sierpnia 2010 r. uznane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku za nieistotne (postanowienie nr [...]) a niezależnie od tego inwestor przedstawił ekspertyzę. Drugim odstępstwem jest zwiększenie kubatury budynku przez lekkie podwyższenie z jednej strony dachu, ale bez zmiany wysokości budynku. Wskazał, że zmiana ta nie wymagała ekspertyzy, bo nie naruszała konstrukcji budowli, a jedynie przedstawienia projektu zamiennego - co inwestor uczynił.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się też z argumentem organów nadzoru budowlanego, że budynek jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego J. z dnia [...] stycznia 2002 r., ponieważ działka nr ewid. [...] jest za mała. Podniósł, że pozwolenie na budowę zostało wydane na działkę nr ewid. [...], której obszar wynosił 6652 m2. Współwłaściciele działki nr ewid. [...] już po wybudowaniu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dokonali podziału tej działki w dniu [...] października 2009 r. Tak więc budynki są wybudowane na trzech działkach o nr ewid.: [...], które łącznie stanowią dawną działkę [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia Sądu I instancji wskazuje, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sposób prawidłowy organy uznały, iż zrealizowany przez inwestora obiekt nie jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej (jak twierdzi skarżący), lecz budynkiem wielorodzinnym, to jest składającym się z więcej niż 2 lokali (jak oceniły organy administracji oraz Sąd I instancji). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu wojewódzkiego jak i organów nadzoru budowlanego co do tego, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuścił się inwestor, doprowadziły do powstania budynku o charakterze wielorodzinnym. Definicja tego ostatniego budynku została zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, a ustawodawca wskazał, że budynek jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż 2 lokali mieszkalnych (...). Projekt architektoniczno-budowlany zamienny objęty wnioskiem niewątpliwie przedstawia obiekt o więcej niż 2 lokalach. Za taką oceną przemawia przede wszystkim rezygnacja z realizacji dwóch ścian o szerokości 25 cm oddzielonych szczeliną dylatacyjną i budowa w to miejsce jednej ściany o szerokości 25 cm. Nie negując, że tego rodzaju zmiana nie stworzyła zagrożenia bezpieczeństwa budynku z punktu widzenia nośności jego konstrukcji (w tym zakresie sporządzona została ocena techniczna, której wnioski nie były kwestionowane), to niewątpliwie spowodowało to zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy- Prawo budowlane. Wprawdzie ani ta ostatnia ustawa, ani przepisy wykonawcze nie zawierają definicji zabudowy bliźniaczej, jednakże nie budzi wątpliwości, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. O ile zatem istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwie dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian, np. przylegających do siebie. Jedynie na marginesie wskazać należy, że takiej interpretacji pojęcia "obiekt w zabudowie bliźniaczej" nie kwestionuje również skarżący kasacyjnie, który przyznał tę okoliczność na rozprawie dnia 21 października 2016 r. Innymi słowy: obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian (tak też m.in. NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 612/11, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl)

A zatem nie ma racji Sąd I instancji twierdząc, że "nie można wykluczyć możliwości oddzielenia dwóch części budynku bliźniaczego jedną wspólną ścianą zamiast dwoma ścianami osobnymi dla każdej części". O ile bowiem budynek posiadający 2 odrębne ściany przylegające do siebie (bez względu na to, czy są oddzielone dodatkowo szczeliną dylatacyjną), jeżeli nie zawiera więcej niż 2 lokali mieszkalnych, stanowić może budynek jednorodzinny, o tyle odstępstwo wprowadzone przez inwestora skutkowało pozbawieniem inwestycji charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zrealizowany obiekt stanowi bowiem konstrukcyjną całość i posiada więcej niż 2 lokale mieszkalne. Rację ma przy tym Sąd I instancji, że bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje, czy lokale na poddaszu stanowią odrębne pomieszczenia mieszkalne, czy też przynależą do lokali na pierwszym piętrze. Należy jednak podkreślić, co nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zmiana rozwiązań komunikacyjnych na pierwszym piętrze w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją dnia [...] grudnia 2008 r. spowodowała, że w budynku bez trudu można wydzielić po 3 lokale po każdej stronie budynku (łącznie 6 lokali). Komunikacja pomiędzy pierwszym piętrem a poddaszem inaczej była rozwiązana w pierwotnym projekcie, a brak bezpośredniego dostępu z parteru na poddasze nie pozostawiał wątpliwości, że pomieszczenie na poddaszu oraz pierwszym piętrze stanowiły jeden lokal mieszkalny. Wprowadzone zmiany takiej pewności nie dają.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają jednak dodatkowe kwestie. I tak należy przypomnieć za Sądem I instancji, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1402/12 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję. Oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania zawartymi w tym rozstrzygnięciu związany był zarówno organ administracji jak i Sąd I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że rzeczą organu było wyjaśnienie, czy nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. W sytuacji pozostawania jej w obrocie prawnym znajdowałoby uzasadnienie przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, to jest stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym tą decyzją. Sąd podkreślił przy tym, że niezbędne wówczas byłoby określenie dokładnego zakresu robót lub czynności, które należałoby wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jedynie dowodowo organ mógłby wykorzystać w celu skonkretyzowania tych robót ekspertyzy i oceny techniczne.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd wojewódzki uznał, że decyzja ta nie narusza prawa, w tym, że jest zgodna z art. 153 p.p.s.a. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, a to czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu w takim rozumieniu, że Sąd dokonał błędnej oceny, iż kontrolowane rozstrzygnięcie w pełni odnosi się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. O ile bowiem organ odwoławczy, w wykonaniu wskazań jak wyżej, ustalił, że nadal (na datę wydawania decyzji) pozostaje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2008 r., o tyle nie określił w sposób szczegółowy zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem zaskarżonym rozstrzygnięciem organ nakazał doprowadzenie budowy budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, to jest budynku jednorodzinnego bliźniaczego. Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że taka treść decyzji, bez określenia konkretnie, na czym polegać ma doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powodować może wątpliwości co do zakresu niezbędnych robót. Takie wątpliwości są tym bardziej uzasadnione, że, w opinii Sądu I instancji (której nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny), wybudowanie jednej zamiast dwóch ścian nie spowodowało zmian charakteru obiektu.

Dodatkowo wskazać należy, że postępowanie naprawcze, toczące się w oparciu o art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, winno doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Przedłożenie zatem przez inwestora, który dopuści się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, projektu zamiennego może zakończyć się albo wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego o zatwierdzeniu projektu zamiennego i wznowieniu robót budowlanych, jeśli nie zostały one wcześniej zakończone, albo decyzji określonej w art. 51 ust. 5 tej ustawy. Ta ostatnia decyzja wydawana jest wówczas, gdy inwestor nie przedłoży dokumentacji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 albo przedłożona dokumentacja nie spełnia warunków określonych w art. 35 ust. 1 ustawy w części dotyczącej stwierdzonych istotnych odstępstw a inwestor nie usunął stwierdzonych naruszeń. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., działając w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego, określając szczegółowo, czego dotyczą stwierdzone w przedłożonym projekcie nieprawidłowości. Natomiast uszło uwadze, że w ww. postanowieniu organ wskazał, iż budynek ten "realizowany jest na działce o Nr [...]". Działka ta w dacie wydawania niniejszego postanowienia już nie istniała, albowiem postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie [...] zniesiono współwłasność ww. nieruchomości poprzez jej podział na 3 działki o nr: [...], po ok. 0,2218 ha każda i przyznanie każdej z działek na wyłączną własność poszczególnym właścicielom, w tym J. S. przyznano działkę o nr [...]. Okoliczność nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki terenowej ML7, na terenie której położona jest nieruchomość inwestycyjna, ustalono minimalną wielkość nowoutworzonej działki z przeznaczeniem pod zabudowę 1 budynkiem lub segmentem mieszkalnym wynoszącą 1500 m2 . Obiekt w zabudowie bliźniaczej może być zatem realizowany, co słusznie zauważył organ administracji na działce o powierzchni co najmniej 3000 m2 . O ile zatem przed dokonaniem podziału działka o nr [...] posiadała powierzchnię, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozwalała na realizację 2 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (powierzchnia ponad 6000 m2), o tyle jej podział na 3 działki o powierzchni ok. 2200 m2 nie pozwala na uzyskanie pozwolenia na budowę nawet 1 takiego obiektu. Jedynie na marginesie wskazać także należy, że na działce ew. [...] obecnie realizowane są 2 budynki mieszkalne. Okoliczność ta nie mogła pozostawać poza oceną organów administracji oraz Sądu I instancji.

Konkludując zasadnie skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 153 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. we wskazanym wyżej zakresie.

Nie ma natomiast racji autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie pozostałych przepisów postępowania. Jako nieuzasadniony Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenia ww. przepisu można skutecznie podnieść w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Żaden z tych przypadków nie zaistniał w niniejszej sprawie. Sąd wojewódzki wskazał bowiem przyczyny, dla których uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Niepodzielenie dokonanej przez Sąd oceny nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nietrafnie zarzucono również Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji. Sąd nie dokonał również kontroli legalności decyzji w oderwaniu od poczynionych przez ten organ ustaleń (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1648/13, LEX nr 1657642). Fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa została wyjaśniona co do istoty, a w konsekwencji, po uchyleniu wyroku Sądu wojewódzkiego, rozpoznał skargę stwierdzając, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

Rację ma bowiem skarżący wskazując, że decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a dodatkowo decyzja organu odwoławczego z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Rzeczą organu było bowiem ustalenie czy i jakie czynności lub roboty budowlane miałby wykonać skarżący aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Przy czym stan zgodny z prawem to albo stan zgodny z decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, o ile decyzja ta w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, albo stan zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi przepisami, o których mowa w art. 35 ust.1 ustawy - Prawo budowlane z uwzględnieniem ww. stanowiska, w tym m.in. co do wielkości działek. Oceniając powyższe nie może także ujść uwadze organów nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany, który został zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nie nosi cech budynku w zabudowie bliźniaczej. Jeśli bowiem, co zostało wyżej wskazane, obiekt taki musi stanowić 2 odrębne budynki stykające się ze sobą jedną ścianą, to żadna wewnętrzna część tego obiektu nie może posiadać części wspólnych. Tymczasem analiza pierwotnego projektu obiektu (rzutu parteru) wskazuje, że zaprojektowano 2 ściany i szczelinę dylatacyjną jedynie na części obiektu, w pozostałym zaś zakresie przewidziano wspólną cześć (przedsionek z komunikacją oraz ½ wiatrołapu). Takie rozwiązanie architektoniczne nie pozwala traktować obiektu jako budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, a w konsekwencji, mimo jednoznacznego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do możliwości realizacji jedynie budynków jednorodzinnych, zezwolono na budowę budynku wielorodzinnego (składającego się z co najmniej z 4 lokali mieszkalnych). Wprawdzie organy nadzoru budowlanego związane są ostateczną decyzją zatwierdzająca projekt budowlany nawet jeśli decyzja ta jest wadliwa, jednakże stwierdziwszy takie uchybienia winny rozważyć zainicjowanie odpowiedniego postępowania mającego na celu wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego związane będą wskazaną wyżej oceną prawną. W pierwszej kolejności organy ustalą, czy pozostaje w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. a następnie, uwzględniając powyższe wskazania, podejmą czynności i wydadzą rozstrzygnięcia, które będą miały na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego prawem.

Z tych względów, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 tej ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 p.p.s.a.