Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1403/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par 38, par 39 ust 1, ust 2, ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1403/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r., sprawy ze skargi B. D.– S., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 7 września 2015 r. Nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, , , - skargę oddala -,


UZASADNIENIE

Kierownik W. Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w N. decyzją z dnia 24 czerwca 2015r., znak [...], [...] ustalił B. D. – S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 39 520,76 zł.

W podstawie prawnej wskazano art. 104 i 107 k.p.a., art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r. Nr 98, poz. 634, ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 i art.28a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173) oraz w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), § 38, § 39 ust. 1, ust. 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.), art. 5 ust. 1 , 2, 3, art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r., art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r.

W uzasadnieniu podano, że B. D. – S. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011r.: pakiet 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe. Płatność została pomniejszona ze względu na złożenie wniosku po terminie o 1 %. Kierownik W. Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w N. decyzją Nr [...] z dnia 1 marca 2012r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 150.115,54 zł. W latach 2012-2013 B. D. – S. ponawiała wnioski o przyznanie płatności w tych samych wariantach. W dniu 29 maja 2013r. gospodarstwo wytypowano do kontroli na miejscu. W trakcie kontroli, prowadzonej w dniach 23 – 25 lipca 2013r. stwierdzono uchybienia: w ramach użytków zielonych niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,53 ha, w ramach upraw sadowniczych i jagodowych – niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,71 ha. Ponadto stwierdzono błąd w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych. Organ wyliczył kwoty do zwrotu. Ponadto wskazał, że decyzją z dnia 5 marca 2014r, nr [...] przyznał stronie płatność środowiskową w kwocie 130 500 zł, uwzględniając wyniki kontroli. B. D. – S. nie odwołała się od tej decyzji, dokonała też częściowego zwrotu.

Organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na podstawie decyzji z 1 marca 2012r. i 23 kwietnia 2013r. Omówił treść przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazał, że niezgodność w zakresie zmniejszenia areału, kwalifikującego się do przyznania płatności ustalono na podstawie porównania powierzchni, zadeklarowanych we wniosku strony oraz powierzchni, stwierdzonych w wyniku kontroli w roku 2013. Na tej podstawie organ stwierdził, że w latach 2011 i 2012 powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie norm (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów).

B. D. – S. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, względnie – uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich w zw. z § 39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez uznanie, że kwotę nienależnie pobranej pomocy w latach 2011 -2012, podlegającą zwrotowi stanowi kwota związana z zastosowaniem w 2013r. zmniejszenia płatności z powodu stwierdzenia zmniejszenia powierzchni oraz nieutrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów. Nadto zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie nr 65/2011) poprzez uznanie, że stwierdzenie uchybień wyroku 2013 i zastosowanie zmniejszeń płatności w roku 2013 uzasadnia zastosowanie odzyskiwania pomocy (zwrotu) uzyskanej przez beneficjenta w latach poprzednich z pominięciem zastosowania art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 tj. z pominięciem rozważenia rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności dla spełnienia przesłanek odzyskiwania pomocy. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia § 45 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez nieustalenie, czy w związku ze stwierdzoną w 2013r. nieprawidłowością oznaczoną kodem E7 została spełniona przesłanka zaniechania odzyskiwania pomocy w związku z wystąpieniem innej wyjątkowej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika tj. gradobicia, nadmiernych i długotrwałych opadów atmosferycznych, o których strona zawiadomiła organ pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. oraz pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r., przedkładając dowody.

Decyzją nr [...], wydaną dnia 7 września 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, przepisy dotyczące zwrotu płatności rolnośrodowiskowej oraz poczynione w sprawie ustalenia. Wskazał, że kontrola terenowa ma istotne znaczenie dla ustalenia, jak w rzeczywistości przedstawia się wypełnianie przez producenta wymogów wsparcia. Ocenił, że organ pierwszej instancji przeanalizował w prawidłowy sposób, czy w sprawie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia obowiązku zwrotu albo wykluczające taki zwrot.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał zarzuty odwołania za nieuzasadnione. Wskazał, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenie oraz odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot już wypłaconych w latach wcześniejszych. Ocenił też, że okoliczność "siły wyższej" nie zaistniała w gospodarstwie strony. Skarżąca informowała co prawda, że nie ma możliwości przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych, ale nie podała, czy i w jakiej ilości zniszczeniu uległy drzewa owocowe. Organ ocenił również, że gradobicie czy duże opady nie mogły doprowadzić do całkowitego zniszczenia roślin (jabłoni).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. D. – S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie – ich uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego, a nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich w zw. z przepisem § 39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że w przypadku stwierdzenia zmniejszenia powierzchni oraz niedotrzymania minimalnej obsady drzewostanu w jednym, kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powstaje skutek w postaci konieczności stosowania sankcji wstecz (za lata poprzednie) niezależnie od tego, czy nieprawidłowości stwierdzono też w latach ubiegłych, podczas gdy prawidłowa wykładnia zasadza się na obciążaniu sankcją w postaci odzyskiwania płatności wypłaconych w latach poprzednich w razie istnienia nieprawidłowości o charakterze wieloletnim, istniejących w okresie, za który wypłacono nienależnie pobrane płatności;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionej rozszerzającej interpretacji przesłanek stosowania sankcji administracyjnej w postaci odzyskiwania pomocy w ten sposób, że obowiązek zwrotu płatności ma "charakter wsteczny" z samego tylko celu i kompleksowego charakteru programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy niewadliwa wykładnia prowadzi do wniosku o objęciu procedurą zwrotu wypłaconej pomocy wyłącznie za okresy przeszłe w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w których to okresach istniała nieprawidłowość;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr [...] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji w istocie nie dokonał oceny rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności i ich znaczenia dla spełnienia przesłanek odzyskiwania pomocy, zaś organ odwoławczy bez szczegółowego odniesienia się do tych okoliczności uznał, że nieprawidłowość oczywiście miała znaczny rozmiar i była trwała, podczas gdy strona przedstawiła konkretne czynności, które podjęła w racjonalnym (agrotechnicznie) terminie i usunęła nieprawidłowości jeszcze w roku 2013, zaś nieprawidłowość dotknęła stosunkowo niewielką tylko część powierzchni zadeklarowanej;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu § 45 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na traktowaniu okoliczności nadzwyczajnych zgłoszonych przez skarżącą w czerwcu i sierpniu 2013r. jako mających znaczenie jedynie dla uprawnienia do płatności w roku 2013, jak również poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na traktowaniu okoliczności zgłoszonych przez stronę w czerwcu i sierpniu 2013r. jako "siły wyższej" niebędącej przesłanką zaniechania odzyskiwania pomocy oraz na wymaganiu, aby zgłoszenie "siły wyższej" zawierało informację o zniszczeniu drzewek, podczas gdy właściwe stosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że rolnik ma dokonać aktu staranności poprzez zgłoszenie zdarzenia, lecz bez informowania o wszelkich możliwych skutkach tego zdarzenia dla uprawnienia do płatności, w tym w poprzednich latach, jak również gdy właściwe stosowanie tego przepisu wymaga oceny, czy zdarzenia o charakterze atmosferycznym mające miejsce w kolejnym roku realizacji zobowiązania (2013r.) są przesłanką zaniechania odzyskiwania pomocy już wcześniej wypłaconej;

- inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że organ odwoławczy rozpoznając zarzuty skarżącej m.in. co do naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr [...] i uzasadniając swoje negatywne stanowisko czyni to poprzez prostą polemikę z zarzutem skarżącej, w ogóle nie wyjaśniając, jakie oceny i jak przeprowadzony tok rozumowania doprowadził do takiego stanowiska organu, przez co nie wyjaśnia stronie zasadności przesłanek, jakimi się kierował, co stanowi istotny deficyt uzasadnienia decyzji;

- inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie, w jakim strona powoływała się na fakt uzupełnienia minimalnej obsady na działkach dotkniętych nieprawidłowością E7 w roku 2013, co znajduje potwierdzenie w raporcie kontroli na miejscu dotyczącej roku 2014, w którym nie stwierdzono dla działek C, D, F, M i N nieutrzymania minimalnej obsady, a to z tego względu, że strona w roku 2013 w terminie agrotechnicznym (jesień) uzupełniła obsadę dosadzając drzewka jabłoni.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015r., sygn. akt I SA/Kr 1726/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczył przede wszystkim prawidłowości ustaleń faktycznych co do spełnienia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012. Skarżąca nie kwestionowała bowiem, że nieprawidłowości, uzasadniające uznanie płatności za pobrane nienależnie, zaistniały w roku 2013.

Podkreślono, że organy administracji publicznej całość ustaleń faktycznych w sprawie oparły na kontroli w miejscu, prowadzonej w dniach od 23 do 25 lipca 2013r. W wyniku kontroli stwierdzono, że skarżąca zmniejszyła obszar, na którym powinna była realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jak również nie spełniła wymogu minimalnej obsady drzew na działkach. Analiza akt sprawy pozwala jednak stwierdzić, że organy administracji publicznej nie dysponowały jakimkolwiek dowodem, pozwalającym na poczynienie podobnych ustaleń w odniesieniu do lat 2011-2012.

W ocenie Sądu I instancji, z art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, a na organach administracji spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń również i w tym zakresie. Jednak przepis ten jest wyłącznie normą prawa materialnego, która nie pozwala na tworzenie domniemań faktycznych w tym sensie, że ustalenie podstaw do zmniejszenia i odzyskania pomocy w danym roku pozwala przyjmować bez jakichkolwiek dalszych dowodów, iż podstawy te zaistniały już wcześniej. Organy administracji muszą zebrać wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwoliłby stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że uchybienia miały miejsce już wcześniej.

Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał wyłącznie na poczynienie ustaleń co do tego, w jakim stanie znajdowały się działki skarżącej w roku kontroli, tzn. w 2013r. Jednak ustalenie stanu na rok 2013 nie pozwala na wysnucie logicznego i zgodnego z zasadami doświadczenia życiowego wniosku, iż stan działek w dwóch latach poprzednich był taki sam. Powołany już wyżej art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi w żadnym wypadku podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie i nie zwalnia organów administracji publicznej od zgromadzenia materiału dowodowego, mogącego pozwolić na stwierdzenie, jaki był stan zagospodarowania działek w tym okresie. O ile można przyjąć, że dowodami takimi mogłyby być dowody pośrednie (np. jednoznacznie wskazujące na to, że w latach 2011-2012 skarżąca nie wykonywała na działkach żadnych prac i nie zaszły żadne dodatkowe okoliczności, które mogłyby zmienić ich stan zagospodarowania), o tyle nie do pogodzenia z wymogami art. 7, art. 77 § 1, a w szczególności art. 80 k.p.a. jest poczynienie ustaleń przy braku jakiegokolwiek materiału dowodowego, dotyczącego lat 2011-2012. Ustalenia odnośnie tych lat są zatem nie tyle nawet dowolne i arbitralne, co praktycznie w ogóle przez organ nie zostały dokonane, a w sposób niedopuszczalny zastąpiono je "przeniesieniem" ustaleń co do stanu w roku 2013 na okresy wcześniejsze. Takie działanie organu administracji publicznej musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na podstawie tak niekompletnego materiału dowodowego oraz praktycznego braku ustaleń faktycznych co do lat 2011-2012 jakiekolwiek zastosowanie norm materialnoprawnych w stosunku do tego okresu było przynajmniej przedwczesne.

Skarżąca słusznie zwróciła również uwagę, że stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 znaczenie ma to, czy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Rozmiar niezgodności, związany z ciężarem jej skutków oraz uwzględniający cele kryteriów wsparcia, a nadto zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności mają również znaczenie istotne z uwagi na przepisy rozporządzenia nr [...] (art. 18 ust. 2). W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera stosownych ustaleń, a w konsekwencji również nie znalazły się w niej rozważania na temat tego, jaki był rozmiar stwierdzanych niezgodności oraz czy skarżąca podjęła działania w celu ich usunięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, pomimo braku naruszenia prawa materialnego, braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i braku naruszenia prawa procesowego.

II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (DZ.U z 2013r., poz. 361 ze zm. zwane dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"), poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten reguluje tylko zmniejszenie płatności na dany rok i tym samym wyłącza możliwość zwrotu płatności przyznanej za lata ubiegłe ze względu na niezachowanie wymogów dla poszczególnych pakietów, podczas gdy przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosi się tylko do zmniejszenia płatności przyznanej w danym roku, lecz nie do zwrotu płatności uzyskanych za lata ubiegłe, co w tym przypadku reguluje § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego,

- § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 3 oraz załączników nr 3 i 7 do rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że w przypadku nieprzestrzegania przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów nie ma możliwości żądania zwrotu płatności przyznanej za lata ubiegłe, podczas gdy w/w przepisy określają taką możliwość,

- niezastosowanie art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. Urz. UE 277 z 21.10.2005 r.) dotyczącego definicji zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego, poprzez przyjęcie, że określone w decyzji uchybienia stwierdzone w danym roku nie mogą skutkować zwrotem środków uprzednio już otrzymanych, gdyż nie miały miejsca w uprzednich latach, podczas gdy wymogi zobowiązania rolnośrodowiskowego wiążą stronę w całym okresie jego trwania, a sankcją ich niedochowania jest zwrot otrzymanych płatności określone w decyzji.

W związku z powyższym wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia tylko przepisów prawa materialnego, o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2016r., sygn. akt II GSK 2115/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądził od B. D.-S. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 280 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł swojego stanowiska co do zagadnienia dotyczącego zasad ustalenia wysokości nienależnych płatności za lata ubiegłe, które podlegają zwrotowi, poprzestając na stwierdzeniu braku ustaleń organu co do nieprawidłowości występujących w latach 2011-2012. Stąd też trudno zarzucić WSA, aby dopuścił się naruszenia w tym zakresie wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów.

Ponadto podkreślono, że nie można uznać - jak to czyni Sąd I instancji - iż w postępowaniu, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013r. organ zobowiązany jest ustalić, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przedstawiona przez WSA wykładnia § 39 rozporządzenia jest nieuprawiona i rozszerzająca. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono.

Z tych też powodów zasługuje na uwzględnienie zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Ko/woju Obszarów Wiejskich (EFRROW) dotyczącego definicji zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Pismem z dnia 20 stycznia 2017r. pełnomocnik skarżącej wniosła o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowe pytanie prejudycjalne miałoby być skierowane celem wyjaśnienia, czy jest sprzeczne z art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 65/2011, także z pkt 28 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub pkt 75 i 93 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, a w szczególności z zasadą proporcjonalności, uregulowanie krajowe, zgodnie z którym w przypadku przejściowego nieutrzymania minimalnej obsady drzew owocowych, bez uwzględnienia intencji, zaniedbania, winy lub wyjątkowych okoliczności i przyczyn naturalnych powstania nieprawidłowości, odzyskuje się 100% płatności wypłaconych w latach poprzednich do danej, dotkniętej nieprawidłowością działki rolnej, a to z tytułu niedochowania zobowiązania do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu zobowiązania rolnośrodowiskowego, przy czym obsada drzew jabłoni domowej została uzupełniona w tym samym roku w pierwszym możliwym terminie agrotechnicznym, przez co w następnych latach dana działka spełnia przesłanki przyznania pomocy, ponieważ rolnik realizuje nadal obowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z planem rolnośrodowiskowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślenia wymaga, że z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednak ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA oraz gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przy zakreślonych powyżej granicach zaskarżenia, Sąd uznał, że rozpoznawana skarga podlega oddaleniu, gdyż nie nastąpiło naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W sprawie bezspornym jest, że B. D.-S. w 2011r. podjęła 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe. Pierwsza płatność została przyznana decyzją Kierownika W. Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w N. z dnia 1 marca 2012r. w wysokości 150.115,54 zł. W latach 2012-2013 beneficjentka ponawiała wnioski o przyznanie płatności w tych samych wariantach. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2013r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2012r. w wysokości 153.668,40 zł. Natomiast w trakcie kontroli na miejscu, którą przeprowadzono w dniach 23-25 lipca 2013r. stwierdzono uchybienia: w ramach użytków zielonych niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,53 ha, w ramach upraw sadowniczych i jagodowych – niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,71 ha. Ponadto stwierdzono błąd w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych.

Decyzją z dnia 5 marca 2014r. została skarżącej przyznana płatność rolnośrodowiskową na 2013r. w pomniejszonej wysokości w kwocie 130.500,00 zł. Ustalono także kwotę nienależnie pobranych płatności PRŚ w wysokości 2.556,00 zł. B. D.–S. nie odwołała się od tej decyzji, dokonała też zwrotu w/w kwoty.

Dnia 25 maja 2015r. Kierownik W. Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w N. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na lata 2011 – 2012. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji ustalającej skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 39 520,76 zł.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zatem decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012.

Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie sprowadzało się do ustalenia, czy uzyskane przez skarżącą płatności są "nienależne". Kontrolując legalność takiej decyzji Sąd związany jest granicami tej skargi, która określa przedmiot, podmiot i podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Analiza zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia wskazuje, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy stwierdzone w czasie kontroli w 23-25 lipca 2013r. naruszenia polegające na niedotrzymaniu zobowiązania na powierzchni 0,53 ha ramach użytków zielonych i na powierzchni 0,71 ha w ramach upraw sadowniczych i jagodowych oraz nieutrzymywaniu minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych skutkowały ustaleniem nienależnie pobranych płatności na podstawie decyzji z dnia 1 marca 2012r. i z dnia 23 kwietnia 2013r. dotyczących lat 2011-2012.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia z 2013r., w związku z tym w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Przepis art. 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy starego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy zatem przyjąć, że powyższy przepis ustanawia pewną regułę, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2011 – 2012, należy stosować nowe uregulowanie.

Kolejno podkreślić należy, że kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Natomiast w ust. 3 omawianego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

W myśl z kolei art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a pkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Powyższe przepisy rozporządzenia nr [...] mają, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, dalej nazywana "ustawą o wspieraniu rozwoju", która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2011-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznająca płatności na 2011r. i 2012r., a także na 2013r. w pomniejszonej wysokości.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013r.

Postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Dodać też należy, że są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku, co zostanie omówione niżej.

Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. w związku z § 39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. oraz art. 18 ust. 1 akapit 2 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. oraz § 45 ust. 8 rozporządzenia rolno środowiskowego) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji, kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. wyłączające obowiązek zwrotu.

Z treści przedstawionych powyżej przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.

Organy w niniejszej sprawie ustaliły, że skarżąca prowadziła działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane. Zasadnie zatem przyjęto, że nie realizowała ona wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Konsekwencją powyższego było przyjęcie, że doszło do nienależytego pobrania przez skarżącą świadczenia, gdyż świadczenie to zostało przyznane i wypłacone, a skarżąca nie zrealizowała następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

NSA zasadnie wskazał, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Należy zgodzić się z twierdzeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania, a więc także wstecz za lata wcześniejsza, za które przyznano płatności. Z treści ww. rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016r., sygn. akt II GSK 2710/14).

W kontekście powyższych uwag należy odrzucić jako nieuzasadniony zarzut, że organy zastosowały błędną wykładnię wskazanych w skardze przepisów i bezpodstawnie obciążyły skarżącą obowiązkiem zwrotu płatności za lata 2011-2012 w sytuacji, gdy – jak twierdziła skarżąca – prawidłowa wykładnia tych przepisów zasadza się na obciążeniu sankcją w postaci odzyskiwania płatności wypłaconych w latach poprzednich w razie istnienia nieprawidłowości o charakterze wieloletnim, istniejących w okresie za który wypłacono nienależnie pobrane płatności.

Dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011 - 2012, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli na miejscu w dniach 23-25 lipca 2013r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącą w 2011r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. zaskarżonej decyzji dotyczącej zwrotu płatności za 2011r. i 2012r.

Brak jest zatem podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013r. nieprawidłowości występowały także wcześniej tj. w 2011r. i 2012r. W przypadku stwierdzenia w 2013r. niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr [...], płatność rolnośrodowiskowa przyznana na 2013r. podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu, a także w tym zakresie płatności przyznane w latach wcześniejszych (2011-2012).

Mając na uwadze powyższe okoliczności zaaprobować należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że skarżąca zobowiązana była do zwrotu za 2013r. płatności ze względu na niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich z tytułu płatności rolnośrodowiskowych: w ramach użytków zielonych niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,53 ha, w ramach upraw sadowniczych i jagodowych – niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,71 ha. Obowiązek zwrotu dotyczył również płatności ze względu na nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych.

Ustaleń tych nie kwestionował także skarżąca, nie odwołując się od decyzji organu I instancji w przedmiocie pomniejszenia płatności przyznanej na 2013r.

W konsekwencji obowiązek zwrotu objął również w takim samym zakresie płatności rolnośrodowiskowe przyznane na 2011r. i 2012r.

Jeśli chodzi o uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącą wymogów dotyczących powierzchni w ramach użytków zielonych oraz upraw sadowniczych i jagodowych przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wprost w sposób szczegółowy reguluje wysokość sankcji – zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem. Jest to zgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania.

Jakkolwiek brak jest w przepisach podobnej, szczegółowej regulacji dotyczącej zwrotu płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew i krzewów, co jest jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.10., to jednakże naruszenia takie należy niewątpliwie zakwalifikować zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013r. jako naruszenie innych warunków przyznania płatności.

Mając na uwadze stanowisko NSA, należy jeszcze raz wskazać charakter płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wyłączenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono. Jak już wskazano obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Tylko wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie uznał również za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona decyzja wypełnia wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano i omówione wszystkie przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. W obszernym uzasadnieniu dokonano prawidłowej ich oceny w kontekście ustalonego stanu faktycznego, który jak stwierdził NSA w wyroku kasacyjnym był bezsporny.

W kontekście stanowiska NSA wyartykułowanego w wyroku z dnia 21 października 2016r. i w pełni akceptowanego przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie, że brak było zatem podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013r. nieprawidłowości występowały także wcześniej tj. w 2011r. i 2012r., należy uznać za nieuzasadniony także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Należy zauważyć, że skarżąca powyższy zarzut sformułowała co do braku dogłębnego rozważenia przez organy stanu realizacji zobowiązania rolno środowiskowego w latach 2011-2012. Z kolei odwoływanie się w tym zakresie do faktu uzupełnienia minimalnej obsady drzew na działkach dotkniętych nieprawidłowościami, po przeprowadzonej kontroli w lipcu 2013r. nie może wpływać na zmianę rozstrzygnięcia, szczególnie, że skarżąca zaakceptowała decyzję w przedmiocie pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na 2013r. z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości m.in. w zakresie nieutrzymania minimalnej obsady drzew i nie złożyła od decyzji organu I instancji odwołania.

W odniesieniu do zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej wniosku z dnia 20 stycznia 2017r. o wystąpienie ze sformułowanym tam pytaniem prejudycjalnym do TSUE, to wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy według sądu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też Sąd nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

W tych okolicznościach, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.