Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 357/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 września 2010 r., nr XXXIII/221/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na Uchwałę Rady Gminy z dnia 30 września 2010 r. nr XXXIII/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust.1 i ust. 2, § 10, § 13,

§ 16.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

I. Istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (DZ.U. z 2015 r. poz. 1390) w zw. z § 115, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (DZ.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 uchwały składu personalnego, podczas gdy skład ten wynika wprost z przepisów ustawy,

II. Istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez określenie w § 2 ust. 1 ilości osób biorących udział w zespole interdyscyplinarnym - minimum 9 osób oraz określenie ilości osób reprezentujących poszczególne instytucje, podczas gdy nie ma podstaw prawnych do wskazania ilości osób biorących udział w zespole interdyscyplinarnym,

III. Istotne naruszenie art. 9a ust. 7 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 10, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w miarę potrzeb lub na wniosek przynajmniej polowy członków zespołu, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, podczas gdy art. 9a ust. 7 wyrażnie stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, a zatem ustawodawca nie przewidział możliwości zwoływania posiedzenia na wniosek przynajmniej polowy członków zespołu,

IV. Istotne naruszenie art. 9a ust. 13 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 118 i w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 13 uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych lub społecznie, podczas gdy art. 9a ust. 13 ustawy stanowi, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, ustawodawca nie przewiduje możliwości wykonywania zadań społecznie przez członków zespołu interdyscyplinarnego,

V. Naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DZ.U. z 2016 poz. 296) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, uznając skargę za zasadną, wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy z dnia 30 września 2010 r. nr XXXIII/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania – w całości.

W uzasadnieniu organ w pełni podzielił argumentację w zakresie zarzutu wskazanego w pkt V skargi co, w jego ocenie, czyniło zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wejść w życie w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Konstytucja RP wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady promulgacji uchwał organów stanowiących jednostek gminy, zawierających normy prawa miejscowego zostały ustawowo określone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej "u.s.g."). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała Uchwała Rady Gminy z dnia 30 września 2010 r. nr XXXIII/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

Uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która wydana jest na podstawie delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, spełnia powyższe warunki, stanowi zatem akt prawa miejscowego.

W związku z charakterem prawnym zaskarżonego aktu, jako aktem prawa miejscowego, to zgodnie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy).

Zaskarżona uchwala poddana sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa. Powyższa okoliczność stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Powyższe naruszenie w tym przepisu art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. I GSK 600/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym w żadnym razie w państwie demokratycznym nie można wymagać od jednostek znajomości przepisów, których treść jest dostępna w innej postaci niż forma określona prawem (np. w nieoficjalnych publikacjach internetowych). Nie mają przy tym znaczenia cechy szczególne adresatów norm prawnych, takie jak uczestniczenie w obrocie profesjonalnym czy międzynarodowym. Akty normatywne, które wyrażają normy prawne adresowane do obywateli polskich i polskich jednostek organizacyjnych, mogą być stosowane przez organy władzy publicznej RP tylko wówczas, gdy zostały sformułowane w języku polskim i ogłoszone w odpowiednim dzienniku urzędowym. Odnosi się to nie tylko do źródeł prawa wydanych przez krajowe organy władzy prawodawczej, lecz do wszelkich aktów normatywnych obowiązujących na terytorium RP - w tym do aktów tzw. pochodnego prawa wspólnotowego (unijnego).

Niejako dodatkowo, mając na uwadze pozostałe zarzuty podniesione w skardze, wskazać należy, iż one również okazały się zasadne. Z istotnym naruszeniem art. 9a ust. 3 w zw. z art. 9a ust. 15 podjęte zostały przepisy § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały, w którym Rada Gminy wskazała skład Zespołu Interdyscyplinarnego określając przy tym ilość osób biorących udział w Zespole. Regulacja zawarta w w.w. przepisach stanowi powtórzenie oraz modyfikację przepisów ustawowych, co należy ocenić jako przekroczenie kompetencji organu stanowiącego gminy. Naruszeniem prawa o tym samym charakterze dotknięty jest przepis § 10 uchwały, w którym organ zawarł regulację dotyczącą trybu zwoływania posiedzeń Zespołu, a która stanowi zmodyfikowaną wersję art. 9a ust. 7 ustawy. Również wadą nieważności dotknięty jest § 13 uchwały, w którym przewidziano, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych lub społecznie, podczas gdy art. 9a ust. 13 ustawy stanowi, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, ustawodawca nie przewidując możliwości wykonywania zadań społecznie przez członków zespołu interdyscyplinarnego.

Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą nieważności, dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji wyroku.