Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 24/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17, art. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Aplikant radcowski Magdalena Kolasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Ł. Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9.maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98. poz 634), art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE) z 2004r., nr L 141, str. 18-58, ze zm.) art. 4 ustawy z dnia 29.lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 44, poz. 262), art. 3 ust 2 pkt 3 i 4, art. 7 ust. 1, art. 25 ustawy z dnia 26,stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. nr 170 z 2008r., poz. 1051), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. nr 46, poz. 309 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31.października 2007r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2007 r. ( Dz. U. nr 204 poz. 1479 ), po rozpatrzeniu odwołania G. D., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w A.z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

W uzasadnieniu wskazał, że G. D. złożyła w dniu [...]r. w Biurze Powiatowym ARiMR w A. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Strona zadeklarowała następujące grupy upraw:

- JPO (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej) — na działkach rolnych I,U o łącznej powierzchni 46,25 ha;

- UPO (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej) — na działkach rolnych A, B, C, E, F, G, H, Ł, M, N, P, S, T, W, AA o łącznej powierzchni 336,36ha;

- PZ (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych) — na działkach rolnych J, K, L, O, R, Z, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH o łącznej powierzchni 83,88 ha.

Do wniosku został dołączony materiał graficzny, na którym wskazano położenie zadeklarowanych działek.

W dniu[...]r. G.. D. złożyła "zmianę do wniosku" w zakresie działek J,K,O, zmieniając grupę upraw z PZ na JPO.

W związku ze stwierdzeniem, iż na następujących działkach rolnych AH, AC, AB R, Z zadeklarowano uprawę nie należącą do wskazanej grupy upraw, organ I instancji pismem z dnia [...]r. wezwał G.D., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych we wniosku.

W dniu [...]r. G. D. złożyła korektę wniosku wskazując, iż na działkach wskazanych w wezwaniu znajdowała się uprawa PZ, trawy wieloletnie.

W dniu [...]r. w związku ze stwierdzeniem następujących nieprawidłowości:

- suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działce ewidencyjnej o nr [..] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania jednolitej oraz uzupełniające płatności obszarowej występujących na tej działce ewidencyjnej w B ewidencji gruntów,

- powierzchnia działki rolnej AF, A, L, AA jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru uprawianego do uzyskania jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej,

- deklaracja działki rolnej O oraz K jest niezgodna deklaracja we wniosku rolno środowiskowym.

Wskazując na powyższe, organ I instancji wezwał . D. do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na wezwanie strona złożyła korektę wniosku oraz oświadczenie, w którym powtórzyła informacje, zawarte we wniosku w odniesieniu do działek wskazanych w wezwaniu.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

Z treści decyzji wynika, iż zarówno w przypadku jednolitej jak i uzupełniającej płatności obszarowej wysokość płatności została ustalona w oparciu o powierzchnie zadeklarowaną przez stronę, w związku z czym kwota przyznanej płatności wynosiła odpowiednio 14.828,30zł oraz 99.195,93zł. Natomiast w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do roślin przeznaczonych na paszę, uprawnianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) organ przyznał płatność do powierzchni 35,09 ha zgodnie z art. § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin, objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. W odniesieniu do płatności cukrowej kwota przyznanej płatności wyniosła 101.827,07zł.

W dniu [...]r. strona wniosła odwołanie, w którym wskazała, że posiada stado bydła mlecznego w ilości 534 DJP. Dla tego stada zmuszona jest zabezpieczyć bazę paszową na powierzchni ponad 300ha. Na znacznej powierzchni są to trawy i trawy z motylkowatymi na gruntach ornych. Wskazała, że zgodnie z instrukcją ARiMR sporządziła wniosek o dopłaty obszarowe za 2006 r. Nie różnicowała proporcji traw do motylkowatych, gdyż każde zbiorowisko roślinne składa się z różnego ich udziału w runi. Podkreśliła, że istotne było, że przeznaczona była na paszę dla bydła, a płatność do tych upraw razem, oddzielnie czy w mieszance była jednakowa. Zadeklarowała więc we wniosku z 2006 roku 35,09 ha trwałego użytku zielonego i 48,97ha wieloletniej mieszanki traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Podniosła, że mając tak duże stado nie przeznacza żadnego rodzaju użytku zielonego na inny cel niż na paszę. W jej ocenie, jeśli ARiMR w 2007 roku odnosi się do przepisów z 2006 r. to należało wtedy rozgraniczyć trawy od trawy z motylkowatymi czy motylkowate. To działanie prawa wstecz i powoływanie się na rok 2006 już niemal pod koniec składania wniosków na rok 2007 wprowadziło dużą dezinformację i nawet pracownicy ARiMR nie potrafili jeszcze udzielić właściwej wykładni tego przepisu.

Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 29.lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu przed nowelizacją.

Organ odwoławczy podniósł, że G. D. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, w którym wystąpiła o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych ( płatność zwierzęca - PZ ) a także o płatność cukrową.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż płatność zwierzęca, jako nowa forma płatności dla producentów rolnych i obowiązująca od 2007r., ma charakter tzw. płatności historycznej, albowiem aby nabyć uprawnienie do jej uzyskania w danym roku kalendarzowym należy spełnić przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności.

Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym, przysługuje, jeżeli:

1) rolnik w okresie od dnia 1.kwietnia 2005r. do dnia 31.marca 2006r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji;

2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle § 4 ust.2 rozporządzenia z dnia 13.marca 2007r., płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność uzupełniająca w 2006 r.

Mając na uwadze powyższe regulacje podkreślono, iż płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych, ale nie większej niż:

- powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), i współczynnika 0,3 oraz

- powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność została przyznana płatność w 2006 r.

W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13.marca 2007r. liczbę dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) oblicza się jako iloczyn liczby zwierząt i współczynnika ustalonego z uwzględnieniem rodzaju i wieku zwierząt według stanu na dzień, w którym liczba (DJP) jest największa. Zgodnie z art. 4 ust. 4 pkt.1 i 2 w/w rozporządzenia liczbę zwierząt w przypadku bydła, owiec i kóz ustala się na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz na podstawie zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych - przypadku koni.

Z informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczone wynosiła 534, l OD JP.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż wypełniając wniosek strona obowiązana jest podać aktualny stan faktyczny posiadanych gruntów rolnych. Jednocześnie, w świetle powyższych regulacji warunkiem otrzymania uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych jest nie tylko zadeklarowanie we wniosku określonej powierzchni gruntów jako grupy upraw PZ, ale również spełnienie pozostałych wymogów określonych przepisami prawa. Jednym z takich warunków obok posiadania zarejestrowanych zwierząt, jest powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność w roku 2006, stanowiąca powierzchnię referencyjną dla płatności PZ w roku 2007 tj. górną granicę, do której przedmiotowa płatność może zostać naliczona.

Organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnia traw na gruntach ornych, na których faktycznie prowadzona była działalność rolnicza (uprawiana trawa) wynosiła w przypadku odwołującej 35,09 ha i do takiej powierzchni została przyznana płatność.

Informacje te znane są odwołującej, ponieważ w/w powierzchnia została ustalona w oparciu o dane zawarte we wniosku G. D., dotyczącym przyznania płatności bezpośrednich na 2006r.

Natomiast we wniosku o przyznanie płatności na 2007r. strona zadeklarowała do płatności zwierzęcej powierzchnię 83,88 ha. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia ta była większa od powierzchni trawy na gruntach rolnych do których przyznano uzupełniającą płatność w 2006r.

W związku powyższym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji właściwie ustalił, iż powierzchnia do której przysługuje płatność zwierzęca w 2007r. wynosi 35,09 ha

Organ II instancji wyjaśnił, iż wysokość stawki dla płatności zwierzęcej w kwocie 438,76 zł została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31.października 2007r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2007r. (Dz. U. nr 2004 poz. 1479 ). Płatność zwierzęcą przyznano G. D. w wysokości 15.396,09 zł.

W ocenie organu odwoławczego, fakt zadeklarowania przez producenta we wniosku na 2006 r. oraz fakt przyznania za ten rok płatności do powierzchni mieszanek wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi nie oznacza jeszcze, iż powierzchnia ta uprawniona jest do przyznania płatności zwierzęcej. Również sposób wykorzystania tej powierzchni nie przesądza o przyznaniu tej płatności.

Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust.2 rozporządzenia z dnia 13.marca 2007r. płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok. Należy wskazać, iż w myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego trwałe użytki zielone to trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. W świetle art. 2 pkt 2 (w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone rozporządzeniem Komisji (WE) nr 239/2005 z dnia 11 lutego 2005r.), rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.08.95.63) "trwałe użytki zielone" oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnycli) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Takiej uprawy nie można również zakwalifikować jako "powierzchni upraw traw" przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych". Jest to bowiem, w ocenie organu odwoławczego, kategoria odrębna w stosunku do mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawianych w plonie głównym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż normodawca krajowy miał prawo uznać, że deklaracja trwałych użytków zielonych powinna być złożona przez rolnika najpóźniej w 2006 r. W związku z tym organ miał prawo nie uznać mieszanek wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi jako trwałych użytków zielonych. Nie zostały one bowiem zadeklarowane przez odwołującą jako trwałe użytki zielone we wniosku na 2006r. Za bezpodstawny uznał zatem Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nienaliczenia płatności zwierzęcej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na 2007r.

Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów, związanych z podnoszoną przez odwołującą retroakcją nowych regulacji prawnych, mających związek z przyznaniem obywatelom nowych praw. Wprowadzenie zatem z dniem 1.stycznia 2007r., w ramach ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca .2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności nowej formy płatności dla producentów rolnych, jaką stanowiła uzupełniająca płatność zwierzęca, nie prowadziło do utraty praw już nabytych, a wręcz przeciwnie, przyznawało dodatkowe prawa w zakresie płatności. Sama natomiast możliwość dokonywania oceny zdarzeń z przeszłości, ale wyłącznie w aspekcie skutków prawnych wywołanych w przyszłości, w związku z nowo powstałą regulacją prawną, nie stanowi, zdaniem organu odwoławczego, naruszenia zasady lex retro non agit.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wskazał też, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca 2007r. weszło w życie w dniu 15.marca 2007r., a zatem przed upływem terminu do złożenia wniosku przez skarżącą.

W zakresie zarzutu braku należytej informacji ze strony Agencji odnośnie właściwej wykładni rozporządzenia, wprowadzającego zasady przyznawania płatności zwierzęcych, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art.3 ust 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania.

Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność (strona 4/4 wniosku, sekcja VIII "Oświadczenia i zobowiązania"). Podkreślono również, iż postępowanie administracyjne było w niniejszej sprawie wszczęte na wyłączny wniosek skarżącej, która nie była zobowiązana do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności lecz korzystała z uprawnienia, które wynikało z przepisów prawa.

W zakresie oceny formalnej organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co jednak nie wpływa na ocenę jej zgodności z prawem.

W skardze z dnia [...]r. G. D. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności i art. 2 i art. 2a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zmienionego rozporządzeniem Komisji WE nr 239/2005 z dnia 11.lutego 2005r., zawierających definicje "trwałych użytków zielonych" oraz "traw lub innych upraw zielonych" poprzez ich niewłaściwą interpretację. Zarzuciła również naruszenie norm postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 k.p.a. Powtórzyła też argumentację, przedstawioną w uprzednio złożonym odwołaniu podnosząc dodatkowo, iż organ nie przyznając wnioskowanej płatności zwierzęcej powinien był przyznać płatność uzupełniającą do tych gruntów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieprzyznania płatności uzupełniających do gruntów, co do których odmówiono płatności zwierzęcych wskazał, iż wystąpienie o dany rodzaj płatności należy do kompetencji strony.

Na rozprawie w dniu 18.marca 2009r. skarżąca poparła skargę. Wskazała, że we wniosku o dopłatę za 2006r. nie zawarła oświadczenia, iż grunty obsiane mieszkankami nie będą objęte płodozmianem przez okres 5 lat, ponieważ nie było takiego wymogu.

Realizując zobowiązanie, nałożone postanowieniem z dnia 18.marca 2009r. organ administracji złożył w dniu 25.marca 2009r. kopię wniosku G. D. o dopłaty za 2006 r.

W piśmie procesowym z dnia 26.marca 2009r. skarżąca podtrzymała prezentowaną argumentację. Podniosła nadto, iż ustawodawca dostrzegając swój błąd w określeniu podmiotów, uprawnionych do płatności zwierzęcych, w rozporządzeniu regulującym kwestię płatności uzupełniających na 2009r. określił, iż płatność ta będzie przysługiwała również do powierzchni mieszanek, o ile we wniosku na 2006r. rolnik wskazał taki rodzaj mieszanki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było jedynie przyznanie skarżącej płatności zwierzęcej od areału upraw mniejszego niż wnioskowany. Zarzuty nie dotyczyły natomiast płatności obszarowej i cukrowej, zatem szczegółowej analizie poddano rozstrzygnięcie organów administracji w kontestowanym zakresie.

Poczynając zatem od 2007r. zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej i uzupełniającej reguluje ustawa z dnia 27.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W art. 17 ust. 1 pkt 2 lit a oraz art. 23 tej ustawy zawarte zostały upoważnienia dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania rozporządzeń wykonawczych. Na podstawie tych upoważnień Minister wydał rozporządzenie z dnia 13.marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Warunki i tryb przyznawania płatności zwierzęcej , określone zostały w przepisach §§ 4 - 6 rozporządzenia. Cytowane przepisy legły też u podstaw decyzji, przyznającej skarżącej płatność zwierzęcą w wysokości limitowanej przez § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Skarżącej przyznano, na podstawie wniosku złożonego w 2006r., uzupełniającą płatność, o której mowa w cytowanym przepisie, ale w zakresie deklarowanej powierzchni traw – do areału 35,09 ha. Powierzchnia ta ma zaś istotne znaczenie z uwagi na brzmienie § 4 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność w 2006r.

W świetle okoliczności sprawy nie budzi wątpliwości fakt posiadania przez skarżącą w okresie referencyjnym zwierząt, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zagadnieniem spornym jest natomiast przyznanie skarżącej płatności zwierzęcej jedynie od tej powierzchni upraw, na które za 2006r. przyznana została płatność uzupełniająca do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę, uprawianych na gruntach ornych oraz odmowa przyznania tej płatności na pozostałe grunty (łącznie 48,79 ha), na które za 2006r. skarżąca otrzymała płatność uzupełniającą jednakże na deklarowaną powierzchnię upraw roślin motylkowych z trawami (wniosek z 2006r.). W tym zakresie należy zaś podzielić stanowisko organów, co do braku podstaw do przyznania wnioskowanej płatności. Rośliny motylkowe z trawami nie są bowiem trwałymi użytkami zielonymi w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Uprawy tej nie można też zakwalifikować jako "powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych". Stanowi bowiem kategorię odrębną w stosunku do mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawianych w plonie głównym. (por. również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10.września 2008r., sygn.akt I SA/Bk 193/08, niepub., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24.listopada 2008r., sygn.akt II SA/Gl 946/08, niepubl. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4.września 2008r., sygn.akt I SA/Ol 287/08 niepubl., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4.czercwa 2008r., sygn.akt I SA/Op 89/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://www.nsa.gov.pl )

W analizowanym przypadku w 2006r. skarżąca zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię 35,09 ha traw na gruntach ornych ("łąka trwała") i ta powierzchnia została uwzględniona w zakresie przyznania płatności uzupełniającej zwierzęcej. Tylko w tym zakresie spełniła bowiem przesłankę z ust. 2 § 4 powołanego wyżej rozporządzenia. W przedstawionym stanie faktycznym za bezpodstawny należy zatem uznać zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Nie można zgodzić się również z zarzutem skargi, że literalna wykładania przepisów prawa krajowego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.kwietnia 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. W cytowanym rozporządzeniu Komisji wyraźnie określono, że chodzi o grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej. Proponowana przez skarżącą wykładania przepisów § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia nie ma natomiast w istocie cech wykładni celowościowej lecz życzeniowej. O ile zatem, sygnalizowane przez skarżącą, zmienione rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9.marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 40, poz. 326), przywiduje dopłaty zwierzęce również od powierzchni upraw roślin motylkowych drobnonasiennych z trawami (przy spełnieniu warunku tożsamości upraw w 2006r.), potwierdza to jedynie tezę, o braku podstaw do przyznania tej płatności dla wskazanej grupy upraw w 2007r. na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa, dowodząc co najwyżej błędu lub braku spójnej polityki ustawodawcy.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż powiązanie płatności zwierzęcej ze spełnieniem kreślonych warunków w przeszłości stanowi niedopuszczalne przełamanie zasady lex retro non agit. Jak bowiem trafnie podnosi organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, wprowadzenie nowej formy płatności nie naruszało praw nabytych przez rolników przed datą ich wprowadzenia, przyznając jedynie dodatkowe uprawnienia w tym zakresie, z odwołaniem się do zdarzeń zaistniałych w przeszłości.

Kwestia składu jakościowego traw oraz definiowanego w "literaturze przedmiotu" pojęcia użytki zielone pozostaje zaś bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Definicja legalna trwałych użytków zielonych znajduje się bowiem w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Problematyka składu poszczególnych upraw traw znajduje się natomiast poza zainteresowaniem prawodawcy. Znaczenie decydujące posiada bowiem charakter upraw - traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej – nie zaś ich gatunkowa czy rodzajowa przynależność.

Z tej przyczyny za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż płatność zwierzęca przysługująca skarżącej za 2007r. ograniczona była powierzchnią upraw traw na gruntach ornych, do której przyznano płatność uzupełniającą za 2006r.

Nie można też podzielić zaprezentowanego w skardze stanowiska, że odmowa przyznania płatności zwierzęcej skutkować winna przyznaniem płatności uzupełniającej od zakwestionowanej powierzchni upraw. Organ pozostawał bowiem związany żądaniem zgłoszonym we wniosku o dopłaty, w tym też zakresie dokonywał badania jego zasadności. Niedopuszczalna byłaby jego modyfikacja z urzędu bez stosowanej korekty, dokonanej przez samą zainteresowaną.

Nie znajdują również uzasadnienia, podnoszone w skardze, zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przywołany przepis art. 10 § 1 k.p.a. obliguje organ do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przed wydaniem decyzji natomiast – umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zgodnie wszakże z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.maja 2006r., sygn.akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). W rozpoznawanej sprawie spór nie dotyczył natomiast okoliczności faktycznych (te bowiem były niekwestionowane) lecz wykładni, mających w sprawie zastosowanie, przepisów prawa. W tym kontekście, niewątpliwe uchybienie organów obu instancji, sprowadzające się do braku zawiadomienia strony skarżącej, przed wydaniem decyzji, o zgromadzeniu materiału dowodowego, nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Inne, poza wskazanym art. 10 § 1 k.p.a., uchybienia proceduralne, nie zostały przez stronę skarżącą wyartykułowane, zatem trudno o ich jednoznaczną ocenę. Analiza nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych, pozwala natomiast na konkluzję, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne, wolne jest od wad istotnych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

D.T.