Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2019/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 143/19 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 2018 r., nr 1141/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 143/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.G., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 2018 r., nr 1141/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 maja 2017 r., P.G. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej "ustawa").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 16 lat, 6 miesięcy i 10 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa - od dnia 1 czerwca 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r. – wynosi 1 rok i 2 miesiące. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 5 marca 2018 r. poinformował, że funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia. Zaznaczono, iż wnioskodawca został odznaczony Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Ligii Obrony Kraju".

Następnie Minister powołał art. 8a ust. 1 ustawy wskazując, iż przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa tego pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza zatem ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Organ stwierdził, iż abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby, wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy. Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanych przez KGP wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające stąd prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 8a ust. 1 ustawy i wskazał, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek".

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej służby", odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Z powołanego przez organ słownikowego znaczenia wyrazu "krótkotrwały" wynika, iż pojęcie to ma szerokie znaczenie w języku potocznym. Rekonstruując znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej należy zatem wziąć pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. Co istotne, odnosząc pojęcie "krótkotrwałości" do oceny służby funkcjonariuszy ustawodawca nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, lecz w ściśle określonym kontekście. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem "krótkotrwały" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne. Zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu służby, okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko organu, że w przypadku skarżącego spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." Organ posłużył się bowiem sfomułowaniem "abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby", co mogłoby oznaczać, iż z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pominął w niniejszej sprawie kwestię oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Pojęcie "abstrahować" oznacza bowiem "pomijać coś w rozumowaniu, mówieniu na rzecz czegoś ważniejszego, nie uwzględniać czegoś świadomie" (Słownik Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, 1996r.). Jednakże stwierdzając brak dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w niniejszej sprawie, organ powołał się wyłącznie na przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, dotyczącą rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Należy więc przyjąć, że organ nie zakwestionował "krótkotrwałej" służby skarżącego w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ustawy. Tak wyrażony pogląd organu znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Mianowicie, ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy od dnia 1 czerwca 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku i 2 miesięcy. Zatem służbę tę rozpoczął na krótko przed dniem 12 września 1989 r. (art. 13c ust. 1 pkt 1 ustawy). Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 15 lutego 2005 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego obejmuje 16 lat, 6 miesięcy i 6 dni, uprawnione jest stanowisko, że skarżący spełnia przesłankę konieczną do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, tj. przesłankę krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. Zarówno bowiem długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego stażu służby (około 7%), pozwalają przyjąć, że w niniejszej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" służby w rozumieniu tego przepisu została spełniona.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia 5 marca 2018 r. oraz w dokumencie zatytułowanym "Ocena rzetelności" wykonywania obowiązków służbowych, wystawionym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w dniu 17 stycznia 2018 r., iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Potwierdzają to, jak wskazał organ, informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Jednocześnie organ stwierdził, iż w zgromadzonym materiale brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że służba skarżącego pełniona była z narażeniem życia i zdrowia.

Odnosząc się do powyższego WSA w Warszawie stwierdził, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przepisie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Z brzmienia przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ zawężająca wykładnia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Organ zatem dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, a w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka, o której mowa w tym przepisie. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazał, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" to sytuacja, w której wnioskodawca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie dokonał jednak oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ weźmie przy tym pod uwagę treść "Oceny rzetelnego wykonywania służby i obowiązków (...)" sporządzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w dniu 17 stycznia 2018 r. Dokument ten został sporządzony m.in. w oparciu o okresowe opinie służbowe dotyczące skarżącego. I tak, w opinii sporządzonej za okres od dnia 1 października 1991 r. do dnia 17 czerwca 1992 r. wskazano, że "opiniowany w okresie pobytu w Wyższej Szkole Policji dał się poznać jako kursant uzdolniony, nie napotykający na trudności w nauce, w pełni wykorzystujący czas na naukę i studiowanie literatury zawodowej, wynikiem czego są uzyskane oceny. Opiniowanego charakteryzuje wysoki stopień odpowiedzialności za realizację powierzonych i podjętych zadań, wysoki poziom dyscypliny wewnętrznej i zewnętrznej. Z łatwością przystosowuje się do kolektywu, ma własne zdanie i umie je uzasadnić. Ww. pełni funkcję dowódcy drużyny wzorowo wywiązując się z przyjętych obowiązków, wykazując przy tym inwencję własną. Posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne oraz predyspozycje osobiste przydatne na zajmowanym stanowisku". Z kolei w opinii za okres od dnia 25 sierpnia 1993 r. do dnia 25 maja 1999 r. wskazano, iż "opiniowany zadania i obowiązki Komendanta Komisariatu wykonuje w sposób wzorowy. Kierowana przez wymienionego jednostka dzięki dużemu osobistemu zaangażowaniu i poświęceniu oraz właściwej współpracy z władzami samorządowymi uzyskuje bardzo dobre wyniki w wykrywalności przestępstw. (...) Biorąc pod uwagę nienaganną i wzorową pracę w okresie opiniowania, w pełni odpowiada na zajmowanym stanowisku". Natomiast w opinii za okres od dnia 26 maja 1999 r. do dnia 31 lipca 2002 r. stwierdzono, że "opiniowany obowiązki Komendanta Komisariatu Policji obejmujące kierowanie, kontrolę i nadzór nad pracami jednostki, utrzymywanie właściwej współpracy z samorządem lokalnym, instytucjami państwowymi, oświatowymi, wychowawczymi i kulturalnymi wykonuje w sposób wzorowy. Kierowana przez niego jednostka, dzięki osobistemu poświęceniu i zaangażowaniu uzyskuje bardzo dobre wyniki w działalności rozpoznawczej, zapobiegawczej i wykrywczej związanej ze zwalczaniem, ujawnianiem i ściąganiem sprawców przestępstw i wykroczeń, utrzymywaniem porządku i bezpieczeństwa publicznego. Na szczególną uwagę zasługuje osiągnięcie wysokich wskaźników wykrywalności ogólnej w kierowanej jednostce: 72% w 2000 r. i 74,3% w 2001 r., a w przestępstwach kryminalnych odpowiednio 68,5% i 63,2%. Trudności w realizacji zadań nie stwierdzono. Strona etyczna opiniowanego bez zastrzeżeń. (...) Biorąc pod uwagę nienaganną i wzorową służbę w okresie opiniowania stwierdzam, iż P.G. w pełni odpowiada na zajmowanym stanowisku". Organ weźmie również pod uwagę liczne gratulacje i podziękowania, których kserokopie zostały załączone do wniosku o wyłączenie stosowania art. 8a ust. 1 ustawy, a mianowicie: Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z października 1999 r., Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 20 października 1999 r. oraz z dnia 16 lutego 2005 r., Starosty [...] z dnia 20 października 1999 r. oraz z lutego 2005, PKP Polskich Kolei Państwowych S.A. z lipca 2002 r., Wójta Gminy [...] z dnia 23 lipca 2002 r., Ireny Kurzępy - Senatora RP z dnia 12 lutego 2005 r., Arkadiusza Bratkowskiego - Posła na Sejm RP z dnia 11 lutego 2005 r., Burmistrza [...] z 10 lutego 2005 r., Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia 11 lutego 2005 r., Dyrektora Zespołu Szkół w [...] z dnia 11 lutego 2005 r., Burmistrza [...] z dnia 11 lutego 2005 r. Dokumenty te przedstawiają bardzo wysoki stopień zaangażowania i zasług w służbie skarżącego na rzecz społeczności i regionu. Organ uwzględni również okoliczność odznaczenia skarżącego w 2005 r. Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Ligii Obrony Kraju".

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w przepisie tym chodzi o rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot "w szczególności"). Oznacza to, że narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie tylko narażanie zdrowia i życia, gdyż przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie";

2. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że, zdaniem Sądu, należałoby również ocenić jako niesporną w sprawie okoliczność, że P.G. rozpoczął służbę po raz pierwszy w dniu 1 czerwca 1989 r., a więc 3 miesiące i 15 dni przed dniem 12 września 1989 r. (art. 13c ust. 1 ustawy) i jego służba na rzecz totalitarnego państwa trwała 14 miesięcy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Minister dodał, że z pisma IPN z dnia 23 marca 2017 r. informującego o przebiegu służby wynika, że skarżący w okresie od 1 czerwca 1989 r. do 30 lipca 1990 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Ze służby został zwolniony w dniu 15 lutego 2005 r., tj. po 16 latach, 6 miesiącach i 10 dniach łącznego okresu służby (do wysługi emerytalnej zaliczono okres służby wojskowej od 3 lipca 1980 r. do 27 kwietnia 1981 r.), a zatem organ nie uznał służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego za krótkotrwałą.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący nie wnosił o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania ustaleń dokonanych przez Sąd pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej wykładni przepisu prawa materialnego, nie oznacza naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., a stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Jeżeli intencją organu było zakwestionowanie ustaleń poczynionych przez Sąd w zaskarżonym wyroku, to powinien był postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest takiego zarzutu we wniesionej skardze kasacyjnej. Uznać zatem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. został nieprawidłowo sformułowany. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w ramach tego zarzutu nie mógł ocenić czy zasadnie organ uznał, czy też nie uznał służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego za krótkotrwałą.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W rozpoznawanej sprawie rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu, było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak zatem było podstaw do oddalenia skargi.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że ustawodawca nie wymaga w tym przepisie, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w sprawach dotyczących wyłączenia stosowania przepisów ustawy podkreślał, że kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji podniósł, że wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" nie jest konieczne stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz traktować należy jako przykład takiej rzetelności. O tym, że służba była wykonywana rzetelnie mogą świadczyć również inne okoliczności niż tylko narażanie zdrowia i życia, chociażby właśnie różnego rodzaju podziękowania, gratulacje, wyróżnienia, nagrody, wzorowe czy bardzo dobre opnie służbowe.

Uznać zatem należy, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że w sprawie organ przyjął zawężającą, a tym samym nieprawidłową wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, wiążąc przesłankę "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie z przypadkami, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.