Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 767/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 2 kpa w zw. z art 156 par 1 pkt 2, art 36a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz ( spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T.Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. Ż. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 767/17

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako [...] WINB, z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej jako PINB, z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], znak: [...] – uchylił w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], znak: [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1997 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. W. pozwolenia na budowę tymczasowego pola namiotowego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...] i określił czas użytkowania określonych obiektów (tj. budynku recepcji, altany na posiłki, budynku sanitariatów, miejsc postojowych dla samochodów, ogrodzenia) na okres 3-ch lat licząc od dnia uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz nałożył na K.W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów budowlanych.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Starosta [...] zmienił decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1997 r., znak: [...] udzielając wnioskodawcy pozwolenia na budowę pola namiotowego i wymienionych niżej obiektów bez określenia czasowego obowiązywania pozwolenia.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. inwestor wystąpił do PINB z prośbą o przeprowadzenie postępowania naprawczego w związku z wykonanymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z dnia [...] września 1997 r., znak: [...] i z dnia [...].09.2010 r., znak: [...].

Podczas oględzin dokonanych w dniu [...] sierpnia 2014 r. stwierdzono, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, zmiana sposobu użytkowania, zwiększenie kubatury budynku, powierzchni zabudowy, wysokości i długości. Budynek został zaprojektowany jako budynek sanitariatów, natomiast wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem. Powiatowy organ nadzoru budowlanego powyższe zmiany zakwalifikował jako istotne odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], znak: [...] PINB w [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prace przy budowie tymczasowego pola namiotowego z zapleczem techniczno-socjalnym - budynku sanitariatów oznaczonego na projekcie zagospodarowania symbolem "3", położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] i nakazał inwestorowi K. W. wykonanie zabezpieczeń terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z dnia [...] lutego 2003 r.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia [...] października 2015 r.

Po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów i ich sprawdzeniu, powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia i poprawienia w czterech egzemplarzach projektu budowlanego zamiennego określonych nieprawidłowości i braków.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym będą świadczone usługi komercyjne - wynajem pokoi dla turystów oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. T. Ż. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

Wskutek powyższego zostało przeprowadzone postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], znak: [...], którą [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem, w sytuacji gdy inwestor otrzymał pozwolenie na budowę w tym miejscu budynku sanitariatów w ramach pozwolenia na budowę pola namiotowego jest uchybieniem, którego skutki są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Od w/w decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...] K. W. wniósł w ustawowym terminie odwołanie.

GINB rozpoznając odwołanie inwestora w pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

W ocenie GINB, decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], wbrew stanowisku [...] WINB, nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ przypomniał też, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności.

GINB podkreślił, że podstawę prawną decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...] stanowił art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

GINB wskazał, że obowiązkiem inwestora jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz prowadzenie tych robót w okresie ważności pozwolenia i zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest, jak stanowi art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, dopuszczalne, jednakże tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Powołując się na orzecznictwo GINB podniósł, że jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie projektowany budynek sanitariatów miał być budynkiem parterowym z nieużytkowym poddaszem, natomiast budynek objęty projektem budowlanym zamiennym w stosunku do pierwotnego projektu posiada zmieniony kształt, inną ilość kondygnacji, inną kubaturę, wysokość, a przede wszystkim pełni inną funkcję, niż przewidywała to decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1997 r., znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K.W. pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, a także z porównania projektu budowlanego spornego obiektu z projektem budowlanym zamiennym oraz z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy GINB doszedł do wniosku, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z istotnymi odstępstwami.

Organ przypomniał również, że jeżeli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia, to w pierwszej kolejności należy wdrożyć postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a w przypadku jego niepowodzenia można dopiero rozważać rozbiórkę obiektu.

Organ wskazał na treść art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wg , którego decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie m. in. do art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 powołanej wyżej ustawy oznacza, że projekt ten, przed zatwierdzeniem, powinien być sprawdzony w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu . Natomiast zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m. in. decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego", tj. m. in. art. 35 ust. 1 pkt 1. Sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych.

Organ w nawiązaniu do powyższego wskazał , że przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem 7.MN/U, objętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] ". Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone wskazanym symbolem 7.MN/U przeznaczone są pod:

a) budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne realizowane na już wydzielonych geodezyjnie działkach i na nowo wydzielonych działkach, o szerokości nie mniejszej niż 16 m. Dla nowo wydzielonych działek obowiązuje powierzchnia nie mniejsza niż 600 m2,

b) usługi komercyjne realizowane na istniejących działkach jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych,

c) usługi hotelarskie, realizowane jako budownictwo pensjonatowe - budynki wolnostojące, na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2 i szerokości nie mniejszej niż 16 m,

d) w terenie 7.MN/U, 33.MN/U - usługi komercyjne, realizowane na istniejących działkach jako budynki wolnostojące;

ponadto dopuszcza się, w ramach przeznaczenia podstawowego:

a) wbudowane usługi komercyjne, realizowane jako usługi podstawowe oraz gastronomia,

b) w terenie 7.MN/U i 33.MN/U - mieszkalnictwo, realizowane jako budynki wolnostojące lub część mieszkalna wbudowana w budynki usług,

c) obiekty budowlane infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne i miejsca postojowe.

Natomiast projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym powierzchnia usług nie przekracza 30%. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że działka ewid. nr [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] przez istniejący zjazd tj. z działki ewid. nr [...] obr. [...].

Organ wskazał również, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie.

W dalszej części decyzji GINB dokonał szczegółowej analizy wymiarów powierzchni zabudowy przedmiotowej inwestycji i doszedł do przekonania, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z obowiązującymi przepisami i nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego GINB doszedł do przekonania, że należy uchylić w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], znak: [...] i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz zezwalającej na wznowienie robót budowlanych dla inwestora – K. W., budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w którym będą świadczone usługi komercyjne - wynajem pokoi dla turystów na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości [...], ul. [...] (kategoria obiektu I) oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, pismem z dnia [...] marca 2017 r. złożył T.Ż., który wniósł o uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od GINB kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem, w tym uiszczonego wpisu sądowego, uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

Naruszenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 pkt. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie skutkujące bezzasadnym przyjęciem przez organ, że budynek objęty decyzją PINB z nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny podczas gdy z dokumentacji projektowej wynika, że obiekt ten jest budynkiem o charakterze usługowym,

2) art. 48, art.49, art. 50 ust. 1 pkt. 4, art. 51 ust. 1 pkt. 4 p.b. poprzez bezzasadne przyjęcie przez organ, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i zezwolenie na wznowienie robót budowlanych jest dopuszczalne, podczas gdy tryb ten może mieć zastosowanie jedynie w przypadku wystąpienia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, natomiast nie może być stosowany jeśli ma miejsce całkowita zmiana przedsięwzięcia inwestycyjnego i wybudowanie zupełnie innego obiektu budowlanego,

3) art. 36a ust. 1 i 5 p.b. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i zakwalifikowanie budowy obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalnego jako zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od warunków projektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że budowa budynku mieszkalnego z częścią usługową (pokoje na wynajem) w sytuacji kiedy pozwolenie na budowę obejmowało budynek sanitariatów nie stanowi istotnego odstępstwa tylko wykonanie całkowicie innego obiektu budowlanego, a tym samym niedopuszczalne jest zatwierdzenie projektu zamiennego dla takiego obiektu,

4) art. 51 ust. 1 pkt. 4 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez organ, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była prawidłowa w zakresie udzielenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że budowa obiektu w postaci budynku mieszkalnego została zakończona przed wydaniem decyzji PINB z nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., a wznowienie robót jest dopuszczalne jedynie w przypadku nie zakończenia prac budowlanych przed wydaniem rozstrzygnięcia,

5) art. 8 ust. 2 pkt. 4) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że w dokumentacji projektowej inwestycji wystarczające jest wskazanie powierzchni zabudowy wyłącznie budynku z pominięciem innych obiektów budowlanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna skutkować ustaleniem, że w dokumentacji projektowej konieczne jest określenie powierzchni terenu działki jaki zostanie zabudowany i zagospodarowany nie tylko budynkami, ale również innymi obiektami budowlanymi, w tym parkingami, drogami i dojazdami,

6) art. 34 ust. 3 pkt. 3) lit. a) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3) m fine p.b. poprzez uznanie przez organ, że projekt budowlany zamienny objęty przedmiotową decyzją PINB z [...] czerwca 2015 r. jest zgodny z obowiązującymi przepisami, podczas gdy do projektu budowlanego nie zostały dołączone prawidłowe oświadczenia i umowy właściwych podmiotów dotyczące zapewnienia dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunków przyłączenia obiektu do tych sieci, a załączone do projektu budowlanego umowy dotyczą zupełnie innej inwestycji aniżeli budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. pola namiotowego z zapleczem, socjalno-technicznym,

Ponadto zarzucono naruszenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art., art.77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez błędną i niezgodną z prawidłowym rozumowaniem ocenę materiału dowodowego skutkujące przyjęciem, że obiekt budowlany w postaci budynku mieszkalnego został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości zrealizowany został zupełnie inny obiekt niż przewidziany w projekcie budowlanym i na który zostało udzielone pozwolenie na budowę (budynek mieszkalnv z częścią usługową zamiast sanitariatów, o całkowicie odmiennej kubaturze, przeznaczeniu, pozbawionego pierwotnych parametrów i cech)

2) art. 6, art. 7, art. 8, art., art. 9, art. 11, art.77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ, czy w zaistniałym stanie faktycznym mogło dojść do realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i przyjęcie z góry, bez żadnych podstaw, że doszło do wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, i to pomimo dokonania w tym zakresie szerokich ustaleń przez organ pierwszej instancji, do których jednak organ odwoławczy w jakimkolwiek stopniu się nie odniósł, podczas gdy okoliczności sprawy i dokumentacja projektowa wskazują, że został wykonany całkowicie inny obiekt budowlany,

3) art. 6, art. 7, art. 8, art., art. 9, art. 11, art.77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ jakichkolwiek ustaleń w zakresie określenia powierzchni usługowej w przedmiotowym obiekcie i przyjęcie z góry, że powierzchnia usługowa w obiekcie nie przekracza 30 % powierzchni całkowitej budynku, podczas gdy dokonanie przez organ prawidłowych obliczeń powinno skutkować przyjęciem, że powierzchnia usługowa jest znacznie większa niż 30 % i wynosić może nawet ponad 53 % powierzchni całkowitej budynku,

4) art. 6, art. 7, art. 8, art., art. 9, art. 11, art.77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ dokładnego ustalenia charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego, czy stanowi on budynek jednorodzinny mieszkalny czy budynek usługowy, podczas gdy istnieją podstawy do przyjęcia, że powierzchnia obiektu przeznaczona na cele usługowe przekracza wartość 30 %, co w konsekwencji ma istotny wpływ na prawidłowość oceny zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz spełniania innych wymagań, w tym np. dotyczących ochrony przeciwpożarowej,

5) art. 6, art. 7, art. 8, art., art.77, art. 80, art. 107 § 3 poprzez pominięcie przez Organ dokonania jakichkolwiek ustaleń, czy w dacie wydania decyzji PINB nr [...] objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zakończone zostały prace budowlane obiektu budowlanego, podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót jest dopuszczalne jedynie w przypadku istnienia konieczności kontynuowania prac,

6) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art., art.77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważnie przez organ, czy dokumentacja projektowa zawiera prawidłowe określenie powierzchni zabudowy terenu działki, bowiem z dokumentacji tej wynika, że powierzchnia zabudów)' działki wyznaczona została wyłącznie w oparciu o powierzchnię zabudowy budynku, podczas gdy powierzchnia zabudowy powinna być określona przy uwzględnieniu wszystkich obiektów budowlanych (budynków, parkingów, dróg, dojazdów), co ma istotne znacznie m.in. dla prawidłowego ustalenia zgodności dokumentacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

7) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art., art.77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ jakichkolwiek ustaleń, czy do projektu budowlanego przedłożono oświadczenia i umowy w zakresie dostaw mediów i przyłączenia do sieci i czy są one prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami, podczas gdy z dokumentacji projektowej wynika, że załączone do projektu budowlanego umowy, w tym umowa oświadczenie usług przesyłowych i sprzedaży energii elektrycznej nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. oraz umowa w sprawie podłączenia obiektu do miejskiej sieci wod.-kan. i korzystania z oczyszczalni ścieków z dnia [...] lutego 1998 r. dotyczą zupełnie innej inwestycji aniżeli jednorodzinny budynek mieszkalny, tj. pola namiotowego z zapleczem socjalno-technicznym.

8) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, 78 oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ przy wydawaniu przedmiotowej decyzji stanowiska Skarżącego przedstawionego we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym skarżący wskazywał na szereg istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym kwestię prawidłowego obliczenia powierzchni usługowej obiektu i powierzchni zabudowy działki, wątpliwości dotyczących dołączonych do projektu budowlanego umów o świadczenie usług przesyłowych energii oraz podłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej i kwestii istnienia budynku mieszkalnego na działce ewid. nr [...] obr. [...] [...] w dacie wydawania decyzji zezwalającej na wznowienie robót, a które to kwestie zostały pominięte przez Organ,

9) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ w jakimkolwiek zakresie do twierdzeń skarżącego podnoszonych w toku postępowania i powołanych przez skarżącego dowodów, podczas gdy obowiązkiem organu jest w treści uzasadnienia dokładnie wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, podać przyczyny nieuwzględnienia powołanych w toku sprawy dowodów oraz ustosunkować się do stanowiska strony i wszystkich postawionych w toku postępowania przez stronę okoliczności, czego organ niewątpliwie nie dopełnił.

W obszernym uzasadnieniu wyjaśniono motywy skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy , że uwzględnienie skargi w wyniku kontroli Sądu następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2016 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2015 r., nr [...].

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Jest to tryb odmienny od trybu zwyczajnego, który polega jedynie na zbadaniu, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce wtedy, gdy organ jednoznacznie wykaże, że decyzja narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela zarzut zawarty w skardze, że organ II instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego , a w konsekwencji wydał decyzję naruszającą prawo materialne.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zrealizowany przez K. W. obiekt w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego w którym będą świadczone usługi komercyjne w postaci wynajmu pokoi dla turystów, zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. , stanowi całkowicie inne przedsięwzięcie inwestycyjne w porównaniu z zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1997r. pozwoleniem na budowę tymczasowego pola namiotowego z sanitariatami, altaną na posiłki oraz miejscami postojowymi , a zatem podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być art. 36a prawa budowlanego.

Wskazany przepis znajduje bowiem zastosowanie w sytuacji konieczności dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie", o którym mowa w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego nie może bowiem prowadzić do wzniesienia całkiem innego obiektu, nawet w przypadku gdy jeśli jego przeznaczenie jest identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zatwierdzenie istotnych odstępstw, musi zatem dotyczyć cech o charakterze elementarnie podobnym.

Nie może budzić wątpliwości fakt, że ocena czy odstąpienie ma charakter odstąpienia istotnego pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Tym niemniej luzu decyzyjnego organu w tym zakresie nie można pojmować jako całkowitej swobody w interpretacji przepisów określających warunki uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wybór organu musi bowiem znajdować potwierdzenie w całościowym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i również podlega ocenie sądu.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie niniejszej wskazuje jednoznacznie i w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że projekt zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. , stanowi całkowicie inne przedsięwzięcie inwestycyjne w porównaniu z zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1997r. pozwoleniem na budowę tymczasowego pola namiotowego z sanitariatami, altaną na posiłki oraz miejscami postojowymi.

Ewidentna rozbieżność istniejąca w zakresie wszystkich elementarnych cech obydwu przedsięwzięć inwestycyjnych tj. wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wynajmem pokoi dla turystów w miejsce przewidzianych w tej lokalizacji sanitariatów kempingowych jest bezdyskusyjna i nie wymaga szczegółowej analizy. Niezależnie od przesądzającej , zasadniczo odmiennej funkcji obu obiektów jedynie ubocznie można wskazać , że podobnie nieporównywalna pozostaje w obu przypadkach kubatura, powierzchnia , kształt, wysokość czy też ilość kondygnacji obiektu pierwotnego i zamiennego.

Wbrew domniemanemu stanowisku organu II instancji ( z uwagi na brak rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) powyższe oznacza , że art. 36 a prawa budowlanego w ogóle nie miał zastosowania w postępowaniu zwyczajnym, gdyż inwestor zobligowany był do uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, której warunkiem otrzymania było przeprowadzenie od podstaw procedury w tym zakresie.

Z akt sprawy wynika ,że K. W. wystąpił o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę pola namiotowego na pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego z usługami komercyjnymi w dniu [...] stycznia 2015r. Wniosek ten jednak powinien być przekazany Staroście [...] zgodnie z właściwością, na podstawie art.65 k.p.a., a nie zostać potraktowany jako podstawa do zmiany zakresu opracowania projektowego nakazanego inwestorowi decyzją z dnia [...] lutego 2015r. , a następnie zatwierdzenia projektu zamiennego dla obiektu o całkowicie odmiennej funkcji i tożsamości, co obiekt pierwotny.

Tym samym, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie uznał ,w sposób odmienny od organu I instancji , że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. nie została wydana z rażącym - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszeniem art. 36a ust.1 i 5 prawa budowlanego.

Na uwzględnienie zasługują zatem zarzuty skargi w niej wymienione odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego .

Organ II instancji uchybił także treści art. 51 ust. 1 pkt. 4 prawa budowlanego dokonując jego błędnego zastosowania i uznania , że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była prawidłowa w zakresie udzielenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, podczas gdy z akt sprawy wynika , że budowa budynku mieszkalnego została zakończona jeszcze przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r, gdy tymczasem wznowienie robót jest dopuszczalne jedynie w przypadku niezakończenia prac budowlanych przed wydaniem rozstrzygnięcia

Trafnie zatem zarzucono w skardze, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art., art.77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Organ wadliwie przyjął bowiem, że sporny budynek mieszkalny został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości K. W. zrealizował został zupełnie inny obiekt niż przewidziany w projekcie budowlanym i na który zostało mu udzielone pozwolenie na budowę. Nie rozważył, czy w stanie faktycznym badanej sprawy mogło dojść do realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i przyjął a priori , że doszło do wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego pomimo zasadniczo odmiennych ustaleń organu pierwszej instancji, do których jednak się nie odniósł, podczas gdy okoliczności sprawy i dokumentacja projektowa wskazują, że został wykonany całkowicie inny obiekt budowlany . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął także w swoich ustaleniach, czy w dacie wydania decyzji PINB nr [...] objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zakończone zostały prace budowlane obiektu, podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót jest dopuszczalne jedynie w przypadku istnienia konieczności kontynuowania prac. Organ nie ustosunkował się też w jakimkolwiek zakresie do twierdzeń Skarżącego podnoszonych w toku postępowania i powołanych przez Skarżącego dowodów, podczas gdy obowiązkiem organu jest w treści uzasadnienia dokładnie wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, podać przyczyny nieuwzględnienia powołanych w toku sprawy dowodów oraz ustosunkować się do stanowiska strony i wszystkich postawionych w toku postępowania przez stronę okoliczności. Organ niewątpliwie wskazanych obowiązków nie dopełnił.

Powyższe uchybienia doprowadziły Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do poczynienia ustaleń faktycznych nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy , a następnie do naruszenia wskazanych w skardze norm prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty skargi , odnoszące się do kwestii zgodności projektu zamiennego z obowiązującymi przepisami prawa, są w ocenie Sadu wtórne wobec wyżej wymienionych i pozostają bez wpływu dokonane w tej sprawie rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko zaprezentowane w treści niniejszego uzasadnienia i wyda decyzję znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. lit a i c oraz art.200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.