Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1047/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. (dalej: skarżący, MPWiK) od decyzji Prezydenta [...](dalej: "Prezydent") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia w sprawie budowy sieci wodociągowej DN 150 w rejonie ul. [...] i ul. [...] na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 22 listopada 2019 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] wpłynęło zgłoszenie skarżącego w sprawie budowy ww. sieci wodociągowej.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Prezydent w oparciu o art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej: Prawo budowlane), nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia braków i usunięcia nieprawidłowości w dokonanym zgłoszeniu o przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaznaczenia w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki projektowanej sieci wodociągowej oraz zamieszczenia informacji o obszarze oddziaływania obiektu.

Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. skarżący przedłożył uzupełniony projekt oraz wyjaśnienia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezydent wniósł sprzeciw do zgłoszenia w sprawie opisanej wyżej budowy sieci wodociągowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołując treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wyjaśnił, że inwestor w przedłożonym do zgłoszenia oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr ewid. [...] z obrębu [...] oświadczył, że tytuł do dysponowania nieruchomością wynika ze stosunku zobowiązaniowego tj. umowy użyczenia zawartej 8 lutego 2018 r. pomiędzy [...] S. A., a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] S. A.

Dalej Prezydent zaznaczył, że w toku prowadzonego postepowania ustalono, że działka [...] z obrębu [...] objęta zgłoszeniem jest przedmiotem sporów sądowych zarówno cywilnych jak i administracyjnych pomiędzy [...] S. A., a [...].

W tej sytuacji zdaniem Prezydenta najistotniejszym dla sprawy jest spór toczący się przed sądem powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem [...] S.A. kwestionuje przysługujące mu prawo do nieruchomości, wnioskując o wykreślenie go z działu II księgi wieczystej.

Wobec powyższego ustalenia Prezydent stwierdził, że w sprawie zachodzi nietypowa sytuacja, w której podmiot składający wniosek uważa, że określone prawo mu nie przysługuje, "jak więc może przekazywać innemu podmiotowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednocześnie zaprzeczając, że prawo użytkowania wieczystego mu przysługuje ?".

Zdaniem Prezydenta powstaje wątpliwość, czy ważne jest złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wywodzące się od podmiotu, który sam kwestionuje posiadane przez siebie prawo do nieruchomości.

Prezydent podkreślił, że jakkolwiek "kwestia ustanowienia prawa do użytkowania wieczystego" działki nr [...] z obrębu [...] na rzecz [...] S. A. nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, ale niezależnego postępowania przed sądem powszechnym, to organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego i wobec poczynionych ustaleń na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego należało wnieść sprzeciw.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta skarżący zarzucił, że sprzeciw został wniesiony mimo nieustalenia, że inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji wyrażenia przez organ jedynie wątpliwości w tym zakresie.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z dnia 26 lutego 2020 r. na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów poświadczających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia 6 marca 2020 r. skarżąca odpowiedziała na powyższe wezwanie.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że dokonana w niej ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy była prawidłowa. W kontekście powyższego wezwania Wojewoda stwierdził, że nałożony nim obowiązek nie został przez skarżącego w pełni wypełniony. Inwestor, owszem przedłożył dokumenty poświadczające prawo do dysponowania nieruchomościami, ale część z nich potwierdzała prawo do dysponowania działkami o numerach ewidencyjnych innych niż te, które zostały wymienione w zgłoszeniu. Mowa tu o działkach nr [...] oraz [...] z obrębu [...].

Zdaniem Wojewody inwestor zaznaczył jedynie w piśmie wyjaśniającym, przy numerach tych działek, że w dokumentach przez niego dostarczonych widnieją one odpowiednio pod numerami ewidencyjnymi [...]. Nie dostarczył przy tym żadnego dokumentu, z którego wynika, że numery tych działek zostały zmienione. Dokumentem takim jest chociażby wykaz zmian gruntowych lub wykaz synchronizacyjny, który pozwoliłby ustalić jakie aktualnie działki odpowiadają działkom ujawnionym w księdze wieczystej.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody skarżący, domagając się jej uchylenia w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta, podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu skarżący podkreślił, że bezpośrednią przyczyną wniesienia sprzeciwu, utrzymanego następnie w mocy były wątpliwości w zakresie przysługującego inwestorowi prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak żaden z organów nie ustalił, że inwestorowi rzeczywiście prawo dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane nie przysługuje. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie miał żadnych prawnych podstaw do kwestionowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z ważnego i pozostającego w obrocie prawnym stosunku obligacyjnego - ww. umowy użyczenia zawartej przez skarżącego z [...]S.A., który w dalszym ciągu jest wpisany w prowadzonej dla tych nieruchomości księdze wieczystej jako jej użytkownik wieczysty. Z kolei Wojewoda również nie zaprzeczył jednoznacznie prawu skarżącego do dysponowania terenem na cele budowlane, co jednak w sprawie najważniejsze - organ ten w ogóle nie nawiązał do postępowania I instancji i istoty powstałego w nim "sporu" o prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do wskazanych przez Prezydenta przyczyn zgłoszenia sprzeciwu, jak i do zarzutów i argumentacji zawartych w odwołaniu.

W ocenie skarżącego Wojewoda kwestionując prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z powodu rozbieżności w oznaczeniu ewidencyjnym działek, pomiędzy zgłoszeniem budowy, a dokumentami potwierdzającymi prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przeniósł spór na zupełnie inną (nową) płaszczyznę - oznaczenia ewidencyjnego działek, o czym skarżący dowiedział się z uzasadnienia decyzji Wojewody, co uniemożliwiło mu wyjaśnienie tej kwestii, choćby poprzez załączenie do odpowiedzi na wezwanie z dnia 26 lutego 2020 r. decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej m.in, podział działek nr [...], w wyniku którego powstały także działki nr [...].

W ocenie skarżącego Wojewoda w ogóle nie przeprowadził merytorycznej analizy postępowania I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypadki, w których organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wskazane zostały w art. 30 ust. 5c, 6 i 7 Prawa budowlanego. Należą do nich sytuacje, gdy:

- nie wykonano obowiązku uzupełnienia zgłoszenia;

- zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

- budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

- zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje,

- stwierdzono podstawy do nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego.

W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma przesłanka dotycząca naruszenia innych przepisów tj. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to ona bowiem została ostatecznie przyjęta, jako podstawa wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z powyższymi regulacjami do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika, że tytułem, na który powołał się skarżący była umowa użyczenia zawarta w dniu 8 lutego 2018 r. między nim, a [...] S.A., którą ten ostatni oddał MPWiK w nieodpłatne użyczenie nieruchomość składającą się z działek nr [...] celem wybudowania na niej przez MPWiK kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej. Strony tej umowy zgodnie potwierdziły (§ 2 pkt 3), że użyczenie objęte umową stanowi udzielenie MPWiK prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Prezydent wnosząc sprzeciw do zgłoszenia poddał w wątpliwość ważność złożonego przez skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzając, że pomiędzy [...] S.A., a [...] toczy się spór o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem użytkownik wieczysty ([...] S.A.) kwestionuje przysługujące mu prawo do nieruchomości, wnioskując o wykreślenie go z działu II księgi wieczystej, nie mógł więc przekazać innemu podmiotowi prawa do nieruchomości.

Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydający pozwolenie na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (tak m.in. NSA w wyroku z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 507/11, z 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11; w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że podstawą wniesienia sprzeciwu były jedynie "wątpliwości", co do ważności złożonego przez skarżącego oświadczenia. Organ ten zatem w żaden sposób nie ustalił, ani nie wykazał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżącemu nie przysługuje. Co więcej, argumentując decyzję o wniesieniu sprzeciwu Prezydent w istocie zakwestionował treść księgi wieczystej pomijając określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to istnieje do czasu, gdy wpisane prawo nie zostanie wykreślone. Z kolei wpis potrzebny do usunięcia niezgodności między treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym może nastąpić, gdy niezgodność będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami (art. 31 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Podkreślić zatem należy, że trwający spór przed sądem powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym staniem prawnym (na który powołał się organ I instancji) nie miał ani wpływu na postępowanie w przedmiocie dokonanego zgłoszenia, ani na tytuł skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z powyższego wynika, że organ I instancji podważając w sposób nieuprawniony oświadczenie skarżącego, a w konsekwencji wnosząc z tego powodu sprzeciw naruszył art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Uchybienia tego nie dostrzegł Wojewoda, który utrzymując w mocy decyzję o sprzeciwie nie tylko nie nawiązał do argumentacji organu I instancji tj. przyczyn wniesienia sprzeciwu (w tym zakresie zostały sformułowane zarzuty odwołania), ale jak słusznie podnosi skarżący "przeniósł" płaszczyznę wątpliwości na zupełnie nową, mianowicie oznaczenia ewidencyjnego działek. W efekcie Wojewoda nie przeprowadzając żadnej analizy postępowania organu I instancji uznał, że dokumenty mające potwierdzać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczą (część z nich) nieruchomości o numerach ewidencyjnych innych niż te, które objęte zostały zgłoszeniem. Wojewoda wyjaśnił, że chodzi o działki nr [...] z obrębu [...], zaś prawo do dysponowania nieruchomościami dotyczy działek nr [...], przy czym zdaniem Wojewody skarżący nie dostarczył dokumentu, który pozwoliłby ustalić jakie aktualnie działki odpowiadają działkom ujawnionym w księdze wieczystej.

Rację ma skarżąca, że wskazywana przez organ odwoławczy wątpliwość "ewidencyjna" działek, na których miała być realizowana budowa sieci wodociągowej, była okolicznością nową w postępowaniu, nie podnoszoną wcześniej, ani przez organ I instancji ani przez Wojewodę. Wezwanie Wojewody z dnia 26 lutego 2020 r. skierowane do skarżącego w toku postępowania odwoławczego o przedłożenie dokumentów poświadczających prawo do dysponowania działkami wymienionymi w zgłoszeniu nie wskazywało wprost na konieczność wyjaśnienia wątpliwości w zakresie zmiany numeracji działek ewidencyjnych, będącej następstwem, jak twierdzi skarżący decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej podział działek, którą to decyzję na wezwanie organu skarżący mógł przedłożyć.

Wojewoda zatem zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji wydane z naruszeniem prawa materialnego, sam naruszając powołane w skardze przepisy postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. Organ odwoławczy zobligowany jest więc do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obwiązek rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynika także z wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że żaden z orzekających organów, tj. ani Prezydent [...], ani Wojewoda [...] nie ustalił, że inwestorowi rzeczywiście prawo dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane nie przysługuje. Jeżeli organ odwoławczy powziął jakiekolwiek wątpliwości odnośnie numerów działek wskazanych, jako teren inwestycji oraz wykazanych w księdze wieczystej winien były wezwać do złożenia wyjaśnień i potwierdzenia ich stosowną dokumentacją.

Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a sprawa wymaga analizy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu. Z tych też względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą uwzględnić poczynione rozważania.