Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 65/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność i przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia sprawy odwołania w terminie 14 dni; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywnę w wysokości 1.000 złotych (jeden tysiąc); 4. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") wniosła skargę na "przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania" przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") i niezałatwienie w terminie sprawy rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2014 r., znak: [...]. Decyzją tą Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), umorzył wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę [...] (dalej jako: "Decyzja PnB").

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że od decyzji Starosty z [...] marca 2014 r. wniosła w tym samym dniu odwołanie. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "GINB") uchylił w całości postanowienie Wojewody z [...] kwietnia 2014 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze. W dniu [...] czerwca 2014 r. Spółka wniosła do GINB zażalenie na przewlekłość i bezczynność Wojewody. W konkluzji Skarżąca stwierdziła, że pomimo upływu terminów określonych w przepisach, i to nawet po odliczeniu niezgodnego z prawem zawieszenia postępowania, Wojewoda nie załatwił sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na podejmowane przez ten organ działania i czynności, które, w ocenie organu, zmierzały do zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpatrzenia sprawy. Podkreślił, że powodem przedłużania kolejno wskazywanych terminów załatwienia sprawy są nieprawomocne wyroki WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2014 r. o sygnaturach akt: IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14, które, w ocenie organu, determinują rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

W piśmie procesowym z [...] września 2014 r. Spółka podniosła, że Wojewoda rażąco mija się z prawdą, gdy stwierdza, iż w dniu [...] lipca 2014 r. zawiadomiono strony postępowania o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, gdyż w rzeczywistości zawiadomienie datowane na dzień [...] lipca 2014 r. organ wysłał do Spółki dopiero w dniu [...] sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na ten zarzut Wojewoda wyjaśnił w piśmie procesowym z [...] października 2014 r., że zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z [...] lipca 2014r. zostało wysłane w tymże dniu do Skarżącej, ale na skutek błędnego zaadresowania, wróciło do nadawcy. Stąd wynikła konieczność ponownego nadania tego pisma, na właściwy adres Skarżącej, w dniu [...] sierpnia 2014 r.

Na rozprawie w dniu 06 listopada 2014 r. Prezes Zarządu skarżącej Spółki podtrzymał skargę oraz wskazał, że organ nadal nie wydał decyzji, mimo że już pięciokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy – ostatnio do [...] listopada 2014 r. Podkreślił, że cały czas przy tym organ powołuje się na tę samą przyczynę – oczekiwanie na uprawomocnienie się wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 245/14. Tymczasem wyrok ten w części dotyczącej punktów 1 i 2 nie został zaskarżony, a więc od dawna w tym zakresie jest prawomocny. Ponadto strona skarżąca złożyła do akt pisemny wniosek o zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 255,46 zł, w tym kosztów dojazdu na rozprawę samochodem służbowym w kwocie 155,46 zł oraz wpisu sądowego w wysokości 100 zł.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Wojewoda pismem procesowym z [...] listopada 2014 r. poinformował, że do dnia sporządzenia tego pisma postępowanie w sprawie przedmiotowego odwołania Spółki od decyzji Starosty nie zostało zakończone, jednakże organ pismami z [...] września 2014 r. oraz [...] października 2014 . poinformował strony postępowania, w tym Skarżącą, o przedłużeniu terminu załatwienia tej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. w tym znaczeniu, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest, z mocy powyższych przepisów, zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności tam wskazanych.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez Skarżącego bezczynność i przewlekłość dotyczy kwestii rozpoznania przez organ administracji odwołania od decyzji organu I instancji, a więc w istocie – wydania przez organ II instancji decyzji, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do analizy merytorycznej zasadności skargi powinnością Sądu było jeszcze zbadanie skargi pod kątem spełnienia pozostałych wymogów formalnych.

Zgodnie z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę [w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uw. Sądu] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania), jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku instancji w sprawach budowlanych przewidują organ wyższego stopnia nad wojewodą – w postaci GINB – to skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania wojewody w tych sprawach powinna zostać poprzedzona zażaleniem.

Jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, Skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła zażalenie do GINB "na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie" – pismem z [...] czerwca 2014 r. (k. 68–69 akt adm. II inst.), które to zażalenie zostało następnie ponowione w dniu 01 sierpnia 2014 r. (k. 83–84 akt adm. II inst.). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie środki zaskarżenia zostały wyczerpane, gdyż w sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki dokładnie okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego; w szczególności zaś to, czy przed wniesieniem skargi organ odwoławczy rozpoznał zażalenie. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia, a już nie jego rozpatrzenie przez właściwy organ (por.: postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 893/13; wyrok WSA z 01.02.2013 r., II SAB/Kr 206/12 i tam przywołane orzecznictwo – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Jednocześnie należy jednak podkreślić, że z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. wynika, iż złożenie zażalenia musi chronologicznie poprzedzać wniesienie skargi. Z uwagi na sposób liczenia czasu w polskim prawie, w tym administracyjnym – w którym najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest "dzień", rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis), co oznacza, że czynności wykonane w tym samym dniu przychodzi uznawać za dokonane jednocześnie – owego wymogu "uprzedniości" nie spełnia złożenie obu środków zaskarżenia w tym samym dniu (por. postanowienia NSA: z 17.05.2012 r., I OSK 914/12 oraz z 03.10.2012 r., II FSK 2123/12 – CBOSA). W niniejszej sprawie ten problem jednak nie wystąpił, gdyż zażalenie złożone przez Spółkę drogą elektroniczną jednocześnie z wniesieniem skargi ("jednocześnie" w sensie prawnym, gdyż faktycznie: 15 minut przed wysłaniem skargi – w dniu [...] sierpnia 2014 r.; por. k. 82 akt adm. II nst. oraz k. 6 akt sądowych), było drugim zażalenie w tej samej sprawie, natomiast pierwsze zostało już złożone znacznie wcześniej, bo, jak to wyżej wskazano, w dniu [...] czerwca 2014 r.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne, w ocenie Sądu, dla jej rozstrzygnięcia:

– pismem z [...] marca 2014 r. Spółka wniosła, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od opisanej na wstępie decyzji Starosty, z tej samej daty, w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania. Odwołanie to zostało przekazane i wpłynęło do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (dalej w skrócie: "WUW") w dniu 24 marca 2014 r. (k. 15 akt adm. II nst.);

– postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] (k. 16–17 akt adm. II nst.), Wojewoda, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w tej sprawie do czasu rozpatrzenia przez WSA w Poznaniu skarg na decyzję oraz na postanowienie Wojewody z 15 stycznia 2014 r. w przedmiocie, odpowiednio: umorzenia wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej Decyzji PnB (decyzja Wojewody z [...].01.2014 r., znak: [...] oraz odmowy wznowienia postępowania w tej sprawie (postanowienie Wojewody z [...].01.2014 r., znak: [...]). Skargi te zostały zarejestrowane w WSA w Poznaniu pod sygn. akt, odpowiednio: IV SA/Po 245/14 (skarga na ww. decyzję Wojewody z 15.01.2014 r.) oraz IV SA/Po 246/14 (skarga na ww. postanowienie Wojewody z 15.01.2014 r.);

– postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], GINB powyższe postanowienie o zawieszeniu uchylił, stwierdzając, że nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpatrzenie przez WSA w Poznaniu skargi na decyzję i postanowienie Wojewody z 15 stycznia 2014 r. Organ może bowiem bez przeszkód ocenić sprawę bez oczekiwania na orzeczenie sądu administracyjnego. W ocenie GINB samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie rozstrzygnięcia; na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (k. 47–48 akt adm. II nst.). Rozstrzygnięcie GINB wraz z aktami sprawy wpłynęło do WUW w dniu 16 czerwca 2014 r. (k. 48 akt adm. II nst.);

– wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 245/14, WSA w Poznaniu: (1.) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] sierpnia 2013 r., znak [...]; (2.) umorzył postępowanie w zakresie zarzutów dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania; (3.) zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego i 34,10 zł tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Odpis tego wyroku został doręczony Wojewodzie w dniu [...] czerwca 2014 r. (k. 67 akt adm. II nst.). Wyrok ten został zaskarżony jedynie w zakresie punktu 3, tj. co do kosztów (zażalenie Spółki), o czym Wojewoda został powiadomiony pismem z 10 lipca 2014 r. (k. 78 akt adm. II nst.). Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OZ 770/14, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.

– wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 246/14, WSA w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2014 r. Wyrok ten nie został zaskarżony przez żadną ze stron;

– w dniu [...] czerwca 2014 r. Spółka złożyła zażalenie do GINB na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę (k. 68–69 akt adm. II nst.);

– pismem z [...] lipca 2014 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 lipca 2014 r. ze względu na nieprawomocne wyroki WSA w Poznaniu o sygn. akt: IV SA/Po 245/14 oraz IV SA/Po 246/14 (k. 71 akt adm. II nst.).

– pismem z [...] lipca 2014 r. Wojewoda wystąpił do WSA w Poznaniu o wypożyczenie akt sprawy organów I i II instancji dotyczących Decyzji PnB (k. 70 akt adm. II nst.). W odpowiedzi organ uzyskał informację, że żądane akta administracyjne zostały przekazane wraz ze skargą kasacyjną do NSA, w związku z czym o akta te należy zwrócić się do NSA (k. 78 akt adm. II nst.);

– postanowieniem z [...] lipca 2014 r., znak: [...], GINB, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki z [...] czerwca 2014 r., odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, z uwagi na wypełnienie przez ten organ obowiązku z art. 36 k.p.a. i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy – do 31 lipca 2014 r. (k. 80 akt adm. II nst.);

– pismem z [...] lipca 2014 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2014 r., wskazując jako powód nieprawomocne wyroki WSA w Poznaniu o sygn. akt: IV SA/Po 245/14 oraz IV SA/Po 246/14 (k. 81 akt adm. II nst.). Na skutek pierwotnie błędnego zaadresowania, pismo to zostało wysłane na adres Spółki dopiero w dniu [...] sierpnia 2014 r. (k. 32 i 41 akt sądowych);

– w dniu [...] sierpnia 2014 r. (data pisma i jego wpływu drogą elektroniczną do WUW) Spółka złożyła zażalenie "na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie" (k. 82–84 akt adm. II nst.);

– w tym samym dniu [...].08.2014 r. – data pisma i jego wpływu drogą elektroniczną do WUW) Spółka złożyła skargę na przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania przez Wojewodę i niezałatwienie w terminie sprawy przedmiotowego odwołania od decyzji Starosty z [...] marca 2014 r. (k. 4–6 akt sądowych);

– pismami z [...] września 2014 r. oraz 30 października 2014 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, odpowiednio do: 30 października 2014 r. oraz 28 listopada 2014 r. – wskazując w każdym przypadku, jako powód, nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt: IV SA/Po 245/14 (k. 55–58 akt sądowych);

W skardze wniesionej w tych okolicznościach faktycznych Skarżąca zarzuciła przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania przez Wojewodę i niezałatwienie w terminie sprawy odwołania Spółki od decyzji Starosty z [...] marca 2014 r.

W związku z tym należy wyjaśnić, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację, w której postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie to obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA z 06.03.2014 r., IV SAB/Po 95/13, CBOSA).

Zarzucane zaś przez Spółkę "niezałatwienie sprawy w terminie" – którym to pojęciem posłużył się ustawodawca w art. 36 i art. 37 k.p.a. – należy uznać na gruncie rozpoznawanej skargi za synonim "bezczynności", o jakiej mowa w art. 149 p.p.s.a., przez którą rozumie się obecnie stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie: wynikającym z ustawy, w tym przede wszystkim z art. 35 k.p.a., bądź przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. Od razu należy stwierdzić, że tak rozumiany stan bezczynności organu w niniejszej sprawie nie wystąpił – ani według stanu na dzień wniesienia skargi, ani jej rozpoznania przez Sąd. Wojewoda bowiem kilkukrotnie, regularnie przedłużał termin załatwienia sprawy – ostatnio do 28 listopada 2014 r. (k. 55 akt sądowych), czyniąc tym samym zadość wymogom formalnym z art. 36 k.p.a. Natomiast kwestia, czy przedłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, podlega ocenie już nie w ramach badania, czy organ dopuścił się bezczynności, lecz czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania (o czym niżej).

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2), tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. (M.P. z 2014 r. poz. 146) przeciętne (miesięczne) wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3650,06 zł.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że do dnia wydania niniejszego wyroku Wojewoda nie rozpoznał jeszcze odwołania, co do którego, zdaniem Skarżącego, pozostawał w zwłoce. Zarazem jednak, w ocenie Sądu, organ nie pozostawał w bezczynności rozumianej, jak to już wyżej wskazano, jako niezałatwienie sprawy w terminie (podstawowym albo przedłużonym zgodnie z art. 36 k.p.a.). Wobec tego kluczowym obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniała, zarzucana w skardze, przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Oceniając powyższe trzeba wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

W tym miejscu należy podkreślić, że datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ wyższej instancji (art. 61 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.).

W niniejszej sprawie – jak to wynika z nadesłanych akt administracyjnych – odwołanie Spółki wpłynęło do WUW w dniu [...] marca 2014 r. Zatem miesięczny termin do rozpoznania odwołania (art. 35 § 3 in fine k.p.a.) upływał z dniem [...] kwietnia 2014 r. Jednakże postanowieniem Wojewody z [...] kwietnia 2014 r. postępowanie w tej sprawie zostało z urzędu zawieszone i spoczywało do [...] czerwca 2014 r., kiedy to GINB ww. postanowienie uchylił, uznając zawieszenie postępowania przez Wojewodę za niezasadne, jako że w sprawie nie występuje, zdaniem GINB, wskazywane przez Wojewodę zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tę ocenę wyrażoną przez GINB, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, a ponadto podkreśla, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania mimo braku przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a. stanowi jedną z postaci przewlekłego prowadzenia postępowania (tak trafnie J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, "Casus" jesień 2013 (nr 69), s. 12).

Rozstrzygnięcie GINB wraz z aktami sprawy wpłynęło do WUW w dniu [...] czerwca 2014 r. Mimo jasnego stanowiska GINB, że rozpoznanie skarg przez WSA w Poznaniu w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14 nie może stanowić zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu odwoławczym – a co za tym idzie: zagadnienia takiego nie może stanowić też oczekiwanie na uprawomocnienie się wyroków w tych sprawach –Wojewoda kilkukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, wskazując jako wyłączną przyczynę przedłużenia właśnie oczekiwanie na uprawomocnienie się wyroków: najpierw w obu ww. sprawach (przedłużenie do 31 lipca 2014 r. oraz do 31 sierpnia 2014 r.), a następnie (po otrzymaniu w dniu 05 sierpnia 2014 r. odpisu prawomocnego wyroku o sygn. akt IV SA/Po 246/14 – k. 101 akt adm. II inst.) w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 245/14 (przedłużenie do 30 października 2014 r. oraz, ostatnio, do 28 listopada 2014 r.; w aktach sprawy brak dowodu wcześniejszego zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 września 2014 r., ale można przypuszczać, że i ono nastąpiło). Oczekiwanie na formalne uprawomocnienie się wyroków jest tym bardziej niezrozumiałe, jeśli się zważy, że już z informacji udzielonej Wojewodzie przez WSA w Poznaniu pismem z [...] lipca 2014 r. (data wpływu do organu: 14 lipca 2014 r.; k. 78 akt adm. II inst.) wynikało, iż orzeczenia te nie zostały przez strony (skarżącą Spółkę) zakwestionowane co do meritum, a jedynie w zakresie rozstrzygnięć o kosztach.

Jak z powyższego wynika, organ II instancji nie rozpoznał sprawy przedmiotowego odwołania pomimo upływu blisko ośmiu miesięcy od dnia otrzymania tego odwołania (24 marca 2014 r.) do dnia ogłoszenia przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie (20 listopada 2014 r.), a więc pomimo znacznego przekroczenia terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Wojewoda wprawdzie zastosował się do dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. i kilkukrotnie informował stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy – wynikłej, według deklaracji organu, z faktu oczekiwania na uprawomocnienie się wyroków w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14 – jednakże, jak to już wyżej wskazano, przedłużenie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było, w ocenie Sądu, uzasadnione. Dodatkowo, w odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że powodem tak długiego procedowania były również podejmowane czynności wyjaśniające (dosłownie: "czynności zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego i wyczerpujące rozpatrzenie sprawy"), jednakże z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda przeprowadził jakiekolwiek uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W tym pojęciu na pewno nie mieści się bowiem analiza i ocena materiału dowodowego zgromadzonego w przedłożonych aktach sprawy, ani tym bardziej bierne oczekiwanie na zwrot akt uprzednio przez organ przekazanych sądowi administracyjnemu. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (zob. wyrok WSA z 19.12.2012 r., IV SA/Po 1075/12, CBOSA i tam przywołane orzeczenia). Jeśli zaś przyczyną zwłoki było oczekiwanie przez Wojewodę na dostęp do ("wypożyczenie") akt administracyjnych sprawy zakończonej Decyzją PnB, to już pismem z 10 lipca 2014 r. (data wpływu do organu: 14 lipca 2014 r.; k. 78 akt adm. II inst.) WSA w Poznaniu poinformował organ, że o te akta należy zwrócić do NSA. Z akt niniejszej sprawy nie wynika zaś, aby Wojewoda podjął jakiekolwiek działania w celu wypożyczenia ww. akt z NSA.

Wobec tego należy stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się ewidentnej przewlekłości w prowadzeniu postępowania w wyżej objaśnionym rozumieniu – który to stan istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi i nie ustał do dnia wydania wyroku przez Sąd.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy odwołania w terminie 14 dni (pkt 1 sentencji wyroku). Bieg tego terminu określa art. 286 § 2 p.p.s.a.

Jednocześnie oceniając zaistniałą w sprawie przewlekłość postępowania Sąd uznał, że miała ona charakter rażący (pkt 2 sentencji wyroku). Orzekając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd miał w szczególności na uwadze, że postępowanie w kontrolowanej sprawie odwoławczej trwało blisko ośmiokrotnie dłużej, niż dopuścił to ustawodawca, a wskazywane przez organ przyczyny kilkukrotnego przedłużania terminu były nieuzasadnione – co wynikało już z wyrażonej przez GINB w postanowieniu z [...] czerwca 2014 r. oceny prawnej, niesłusznie przez Wojewodę zignorowanej. Istotne znaczenie miał, oczywiście, także fakt, że do dnia zamknięcie rozprawy sprawa odwołania nadal nie została przez organ II instancji załatwiona.

Z tych samych względów uzasadnione okazało się wymierzenie Wojewodzie grzywny, na mocy art. 149 § 2 k.p.a., w wysokości 1.000 zł (pkt 3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł). Zarazem Sąd wyjaśnia, że nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę mając na względzie aktualnie prezentowany w doktrynie i orzecznictwie sposób wykładni art. 205 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu za niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Jednakże, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, zwrot zarobku lub utraconego dochodu, a także zwrot kosztów podróży, przysługuje stronie jedynie wówczas, gdy jej stawiennictwo w sądzie wynika z wezwania sądu (zob.: M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 205; M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, art. 205 Nb 8). Innymi słowy, skuteczne wnioskowanie o zwrot kosztów podróży jest możliwe tylko w sytuacji, gdy sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony lub pełnomocnika na podstawie art. 91 § 3 p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA: z 16.04.2014 r., II FSK 838/13; z 06.02.2014 r., I GZ 15/14; z 14.11.2013 r., I OZ 1039/13; z 19.10.2010 r., I OZ 788/10; z 02.07.2010 r., II OZ 626/10; z 13.10.2009 r., II GZ 222/09, a także wyrok NSA z 05.07.2007 r., I FSK 1079/06 – orzeczenia dostępne w CBOSA). W pozostałych przypadkach udział stron w posiedzeniach sądowych nie jest obowiązkowy, o czym strony są zawiadamiane, a co za tym idzie – nie mogą też skutecznie domagać się zwrotu kosztów dojazdu do sądu. Z uwagi na to, że stan niniejszej sprawy nie wymagał, w ocenie Sądu, dokładniejszego wyjaśnienia w rozumieniu art. 91 § 3 p.p.s.a., Skarżąca otrzymała zawiadomienie o rozprawie – stawiennictwo nieobowiązkowe (k. 38 akt sądowych). W związku z tym Sąd nie znalazł podstaw, aby uwzględnić jej wniosek o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę.

MZ