Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3478/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: aet. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...], J. O. i N. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2015 r. na podstawie art, 1, art 2, art. 18 ust. 1 i art 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania złożonego przez W. K. od decyzji Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., którą odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. budowa budynku tuczami bezściółkowej z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w miejscowości D. gm. S. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu [...] maja 2014 r. do Urzędu Gminy w S. wpłynął wniosek W. K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku tuczami bezściółkowej z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w miejscowości D. gm. S. Do wniosku dołączono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej, wypis z ewidencji gruntów.

Obwieszczeniem z dnia [...] maja 2014 r. Wójt Gminy S. zawiadomił o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, o możliwości zapoznania się z treścią wniosku i raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, opinią sanitarną PPIS w W. i postanowieniem RDOŚ w W. oraz o możliwości składania uwag i wniosków w zakreślonym terminie.

Opinią sanitarną z dnia [...] lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku tuczami bezściółkowej na 277,20 DJP wraz z obiektami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości D., gm. S. i zgłosił warunki dla jego realizacji.

W dniu 21 sierpnia 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynął sprzeciw społeczeństwo dotyczący budowy tuczami. W dniu 22 sierpnia 2014 r. pismo zawierające uwagi i zarzuty do raportu o oddziaływaniu na środowisko złożyła adw. M. B. - pełnomocnik J. O. i A. P. Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] zwróciło się do Wójta gminy S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji i eksploatacji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wójt Gminy S. postanowił dopuścić dowód w postaci opinii, sporządzonej przez A. M. rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych w zakresie oceny zapachowej jakości powietrza we wsi D. wskutek powstania planowanej inwestycji pn. budowa budynku tuczami bezściółkowej z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w miejscowości D., określenie zasięgu oddziaływania chlewni na okoliczne tereny oraz wpływu emitowanych odorów na zdrowie i komfort życia okolicznych mieszkańców oraz wpływu regularnego wylewania gnojowicy na sąsiednie grunty na jakość wód gruntowych. W dniu 4 maja 2015 r. do Urzędu Gminy w S. wpłynęła opinia A. M. dotycząca oceny zapachowej jakości powietrza w związku z planowanym przedsięwzięciem.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy S. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. budowa budynku tuczami bezściółkowej z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w miejscowości D. gm. S.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, k.p.a. art. 77 § 1 Kpa, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 31 ust. 4 k.p., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 80, art. 81 ust. 1, 2 i 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 47 pkt 1 iit. a, pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, przepisów dyrektywy Rady 85/337/EWG , art. 1, art. 5 Prawo ochrony środowiska, art. 191 TFUE oraz art. 8 prawo ochrony środowiska. Jednocześnie odwołujący zgłosił szereg uwag i zarzutów do sposobu procedowania Wójta. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji ustalając krąg stron postępowania za stronę postępowania uznał między innymi B. R. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że współwłaścicielem nieruchomości nr [...] w udziale 1/24 jest S. R. Z odpisu skróconego aktu zgonu S. R. wynika, że zmarło on zmarł [...] listopada 2011 r. Zdaniem SKO organ I instancji nie ustalił spadkobierców po nieżyjącym S. R. poprzestając na stwierdzeniu że B. R. jest potencjalnym spadkobiercą po nieżyjącym mężu S. R. W aktach sprawy brak jest stwierdzenia nabycia spadku bądź aktu poświadczenia dziedziczenia. W świetle powyższego uznanie B. R. za stronę niniejszego postępowania, zdaniem organu II instancji, uznać należy co najmniej za przedwczesne.

Kolegium wywodziło, że ustalenie kręgu spadkobierców oraz wezwanie ich do udziału w postępowaniu było obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Wynika to już z faktu, iż jednym z podstawowych obowiązków proceduralnych organu administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie wyczerpującego kręgu stron tego postępowania - tj. każdego podmiotu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art 28 k.p.a.) - i zapewnienie wszystkim tym podmiotom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

Kolegium zauważa ponadto, że wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] reprezentowane przez adw. L. Z. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 Kpa. Z art. 31 § 2 k.p.a. wynika, że organ administracji jest zobowiązany wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli uzna żądanie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu za uzasadnione wydaje postanowienie pozytywne (o dopuszczeniu), a jeżeli uzna, że żądanie to jest nieuzasadnione wydaje postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Za niezgodne z prawem uznać zatem należy postępowanie, które polega na tym, że organ administracji ani nie wydaje postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani nie wydaje postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.

Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy S. w tym zakresie nie wydał postanowienia, co stanowi o naruszeniu art. 31 § 2 Kpa.

Kolegium zaznacza, że art 82 ustawy określa wymagania, jakie powinna spełniać pozytywna decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W żadnym z przepisów powyższej ustawy nie określono natomiast wprost, kiedy organ prowadzący postępowanie ma podstawy do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań.

Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie:

1. Niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy),

2. Odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy),

3. Brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie art. 81 ustawy),

4. Gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy).

Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy S. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. budowa budynku tuczami bezściółkowej z obiektami towarzyszącymi na działce nr ew. gr [...] położonej w miejscowości D. gm. S. W ocenie organu II instancji analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że podstawę wydania decyzji odmownej stanowiły następujące okoliczności;

- emisja szkodliwych gazów z budynków inwentarskich poprzez odchody zwierzęce,, nieprzyjemny odór i zapylenie,

- negatywne nastawienie mieszkańców do planowanej inwestycji - liczne protesty mieszkańców wsi J., W., D.,

- zasada kompleksowej ochrony - art, 5 ustawy z dnia 27 kwietnia Prawo ochrony środowiska - dalej Poś

- zasada prewencji - art. 6 Poś.

- zasada przezorności.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 85 ust. 2 ustawy uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno, w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, między innymi zawierać:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78.

Zdaniem Kolegium w powyższym zakresie organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Organ II instancji podkreślił, że w sprawie został złożony przez inwestora raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Wymogi, które powinien spełniać ten dokument, zostały określone w art. 66 ust. 1 ustawy. Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Na organie spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania na środowisko. Raport powinien być wszechstronnie analizowany przez organ decyzyjny a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy.

Kolegium podkreśliło, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji zauważył jakiekolwiek nieprawidłowości w przedstawionym dokumencie. Wprawdzie pismem z dnia 16 września 2014 r. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu, to w piśmie tym powołał się na zarzuty i uwagi wniesione w pismach z dnia 22 sierpnia i 27 sierpnia 2014 r. Na powyższe wezwanie W. K. złożył w dniu 26 września 2014 r. dokument zawierający odpowiedz na uwagi i zarzuty do raportu oddziaływania na środowisko. Kolegium zauważyło, że organ I instancji dokonał powierzchownej oceny raportu pod kątem emisji odorów. Obowiązkiem organu wydającego decyzje jest merytoryczne odniesienie się do raportu przedłożonego przez inwestora. Tylko merytoryczne podważenie treści raportu mogłoby wpłynąć na ocenę wartości dowodowej tego dokumentu i rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy.

Kolegium wywodziło, że jak wskazano w uzasadnieniu decyzji projektowana tuczarnia będzie źródłem emisji substancji odorowych powstających w wyniku rozkładu produktów przemiany materiałów zwierząt podczas chowu. Źródłem ciągłej emisji odorów są systemy wentylacyjne, okresowo emisja odorów może być powodowana wywozem gnojowicy. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał jednak, że zasadniczo wielkość emisji tych związków jest niewielka i nie stanowi zagrożenia dla środowiska jednak jest uciążliwa z uwagi na koncentracje zapachów. Kolegium zwróciło uwagę, iż mimo wynikającego z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U.2013.1232 ze zm.) obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy tez odór jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, pomimo iż mogą być uciążliwe nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru. W przedmiotowej sprawie w raporcie dokonano analizy emisji zanieczyszczeń do powietrza emitowanych z obiektów związanych z fermą trzody chlewnej (amoniak, siarkowodór). Według obliczeń zawartych w raporcie emisja szkodliwych substancji nie przekroczy wartości odniesienia dla powietrza poza terenem inwestycji.

Organ pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu decyzji na opinię dotyczącą oceny zapachowej jakości powietrza w związku z planowanym przedsięwzięciem sporządzona w miesiącu kwietniu 2015 r. Kolegium zauważyło, że jak wynika z pisma Państwowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. opinia ta nie mogła mieć wpływu na wynik rozstrzygnięć podejmowanych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Ponadto zauważyło, że przedmiotowa opinia odnosi się do ogólnego pojęcia chlewni bez uwzględnienia konkretnych parametrów przedmiotowej inwestycji. Powoływane w opinii badania dotyczą chlewni zlokalizowanej w miejscowości W. koło P. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w sprawie została wydana pozytywna opinia przez Państwowego Powiatowego inspektora Sanitarnego w S.. Opinia ta nie została zaskarżona w odwołaniu od decyzji. Opinia nie została poddana ocenie organu orzekającego w sprawie decyzji środowiskowej. Wprawdzie organ właściwy do wydania decyzji nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w opinii nie mniej jednak organ winien się odnieść do jej treści.

Zdaniem Kolegium brak możliwości całkowitego wyeliminowania emisji odorów nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.

Organ odwoławczy podkreślił, że istotne jest, iż w sprawie zostało wydane pozytywne uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. (postanowienie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.). Uzgodnienie w drodze postanowienia na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Wójt Gminy S. w zaskarżonej decyzji w żadnym zakresie nie odniósł się do uzgodnienia. Jeżeli organ prowadzący postępowanie główne nie zastosuje się do treści rozstrzygnięć wydanych przez organy uzgadniające w ramach dyspozycji art.77 § 1 Kpa ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z jakich powodów postanowienie akceptujące daną inwestycję zostało pominięte. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne jest odniesienie się do wydanego w sprawie uzgodnienia.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w świetle obowiązujących przepisów prawa sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Nałożenie na organ środowiskowy obowiązku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa to nic innego jak obowiązek poczynienia przez organ wszelkich możliwych ustaleń zmierzających do usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń społeczeństwa wobec planowanej inwestycji oraz zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu środowiskowych.

Wdrażając zasadę wyrażoną w art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej, m.in. w art. 2 ust. 1 dyrektywy nr 85/337/EWG Rady z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne określono, że "Państwa członkowskie przyjmą wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia". Dyrektywy Unii Europejskiej nie mają charakteru bezpośrednio obowiązującego w państwach członkowskich, a rozwiązania w nich zawarte określają pewne minimalne standardy, które powinny być przetransponowane do systemu prawa krajowego. Forma i metoda, w jakiej ma wystąpić zgodnie z art. 189 Traktatu Rzymskiego, jest autonomiczną decyzją każdego z członków, jednak mogą one odgrywać bardzo poważną rolę w procesie interpretacji prawa krajowego. W polskim systemie prawnym ochrony środowiska najważniejsze rozwiązania systemowe mają swoje umocowanie w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013.1232 ze zm.). Również zasada przezorności znajduje swoje umocowanie w art. 6 ust. 2 w/w ustawy. Na podstawie tego przepisu w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że wystąpienie wątpliwości co do skutków realizacji planowanego przedsięwzięcia powinno być traktowane jako argument przemawiający za przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie zasada przezorności została zrealizowania poprzez przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dołączył raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika, że ewentualna uciążliwość projektowanego przedsięwzięcia ograniczy się do granic terenu przeznaczonego pod inwestycję. Nie zostaną naruszone standardy jakości środowiska.

Odnosząc się do zasady kompleksowej ochrony oraz zasady prewencji Kolegium zauważyło, że nie wyraża one bezwzględnego zakazu realizacji inwestycji. Biorąc pod uwagę szczegółowe parametry planowanej inwestycji oraz przytoczone wyżej zasady organ pierwszej instancji nie wykazał, że zostaną one naruszone.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium wyjaśniło, że przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Wszelkie wątpliwości związane z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko i ewentualna potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz ocenach oddziaływania na środowisko, z uwzględnieniem aktów wykonawczych do tej ustawy, jak też innych przepisów prawa uwzględniających uwarunkowania środowiskowe specyficzne dla danego rodzaju inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy a także art. 7, 77 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. Wójt Gminy S. nie rozpatrzył całego materiału dowodowego opierając się jedynie na wybranych elementach. W art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego określone zostały wymogi prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, wśród nich istotne znaczenie ma uzasadnienie decyzji, w którym organ powinien objaśnić tok myślowy prowadzący do zastosowania podstawy materiaInoprawnej rozstrzygnięcia. Objaśnienie to będzie trafne jeżeli zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym zakresie mieści się także obowiązek organu do poddania ocenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz uwzględnienia stanowiska organu uzgadniającego.

W ocenie Kolegium konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie w związku z czym zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium skonstatowało, że z tych też względów wniosek odwołującego o rozstrzygniecie, co do istoty sprawy nie został uwzględniony.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli: Stowarzyszenie "[...]", J. O. i N. M.

Stowarzyszenie "[...]" w swojej skardze zarzuciło decyzji naruszenia: - art. 7. 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania materiału dowodowego, na podstawie, którego organ II instancji ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał oceny, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji,

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji, gdy Wójt Gminy S. w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy i w sposób precyzyjny uargumentował wydaną decyzje, a więc nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji, pomimo tego, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o szeroką analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy zaś w sposób nieprawidłowy ocenił, że w postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stwierdzono, że brak jest rzeczywistych przesłanej do uchylenia decyzji I instancji przez organ odwoławczy. Ocena dowodów dokonana przez Kolegium nie była zaś oparta o rzeczywiste przesłanki.

J. O. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo, tego że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o szeroką analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy zaś w sposób nieprawidłowy ocenił, że w postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postepowania administracyjnego,

- art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewykazanie materiału dowodowego na podstawie, którego organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał oceny, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ I instancji dokonał rozbudowanej oceny raportu oddziaływania na środowisko między innymi przez pryzmat sporządzonej w sprawie opinii. Brak jest więc naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji.

Wywiedziono ponadto, że pomimo, iż raport jest dowodem prywatnym to SKO nadaje mu najważniejszy przymiot pomijając pozostałe dowody.

Skarżący N. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż Wójt Gminy S. wydał decyzję z naruszeniem przepisów,

- art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewskazanie materiału dowodowego na podstawie, którego organ ustalił stan faktyczny oraz błędne ustalenia stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy S.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że na potrzeby sprawy zostało sporządzona opinia, co przesądza o tym, że decyzja organu I instancji powinna stać się ostateczna.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargi w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wskazane. Podkreślić jednak należy, że słusznie jednak skargi zarzucają naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium.

Art. 138 § 2 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. Granice stosowania art. 138 § 2 k.p.a. wyznacza art. 136 k.p.a., który uprawnia organ II instancji do przeprowadzenia, również z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. (dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), stanowisko, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.).

Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338).

Podkreślić przy tym należy, że art. 138 § 2 k.p.a. jako zasadę statuuje merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, albowiem z przepisu tego wynika, że nawet po ziszczeniu się przesłanek w nim zawartych organ II instancji "może" uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a. każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W rozpoznawanej sprawie zaś organ odwoławczy nie zadośćuczynił powołanym wyżej przepisom.

Po pierwsze wskazane przez organ odwoławczy przyczyny dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na obecnym etapie postępowania nie mogą być uznane za uzasadnione.

Zgodzić się należy, z organem odwoławczym, że zadaniem organu I instancji było prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowania.

Kontrolowana decyzja została podjęta w postępowaniu administracyjnym związanym z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a podstawy jej wydania regulują przepisy art. 71-87 ustawy ooś. To zatem w oparciu o przepisy tej ustawy należało ustalać istnienie interesu prawnego pozwalający na przyjęcie, iż określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b omawianej ustawy stanowi o obowiązku określenia przez właściwy organ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Podstawę do określenia tych ograniczeń stanowi między innymi dołączony do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy), a w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko - karta informacyjna przedsięwzięcia oraz poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Zwrócić należy uwagę, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2).

Nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie budynku tuczarni bezściółkowej z obiektami towarzyszącymi zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych, niż podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przywołanych przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ooś wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX/el 2013, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. O interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12)

Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj oddziaływanie dotyczy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musi to pozostawać regułą. Istotne znaczenie ma bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które wpływać mogą na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego.

Stosując powyższe przepisy organ I instancji uznał za stronę postępowania B. R. – żonę zmarłego w 2011 r. S. R., który był współwłaścicielem w 1/24 nieruchomości nr [...] położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy zaś takie ustalenia uznał za nieprawidłowe wywodząc, że w aktach sprawy brak jest stwierdzenia nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia z którego wynikałoby, że B. R. jest spadkobierczynią po S. R., a więc uznanie jej za potencjalnego uczestnika w ocenie Kolegium należało uznać za przedwczesne.

Takie stanowisko w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest nieuprawnione. Zauważyć bowiem należy, że B. R. nie zakwestionowała faktu bycia spadkobiercą po S. R. Nawet, gdyby więc włączono do uczestników postępowania administracyjnego osobę, która nie powinna być jego uczestnikiem nie uprawnia to organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji. Dopiero ustalenie, że w sprawie nie brały udziału konkretne osoby posiadające interes prawny, które zostały pominięte przez organ I instancji, stanowi przesłankę do uchylenia przez organ odwoławczy takiej decyzji z powodu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wręcz przeciwnie, Kolegium zakwestionowało fakt uczestnictwa w sprawie spadkobierczyni ustawowej, to jest żony zmarłego S. R. oraz podniosło, że nie ustalono spadkobierców po tej osobie. Podkreślić należy, że w tym konkretnym przypadku dla ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu nie jest niezbędne legitymowanie się przez nich postanowieniem o stwierdzeniu nabyciu spadku lub poświadczeniem dziedziczenia po S. R.

Wskazana powyżej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyczyna uchylenia decyzji organu I instancji była co najmniej przedwczesna. Organ bowiem nie ustalił i nie wskazał konkretnych osób zainteresowanych, które zostały pominięte w tym postępowaniu.

Podobnie nie może stanowić przesłanki uchylenia decyzji Wójta Gminy S. brak wydania postanowienia dotyczącego dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia "[...]". Podzielić należy zapatrywanie SKO, że w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. organ I instancji powinien wydać postanowienie o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji nie wydał stosownego postanowienia, jednakże z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie zostało faktycznie dopuszczone do udziału w sprawie, była mu doręczana korespondencja i brało czynny udział w postępowaniu. Okoliczność ta nie może więc stanowi przesłanki do uchylenia decyzji Wójta Gminy S. przez organ II Instancji.

Podkreślić należy, że pomimo stwierdzenia powyższych uchybień proceduralnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonuje oceny decyzji organu I instancji, wskazując na uchybienia jakie jego zdaniem zaistniały przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Organ odwoławczy poddaje analizie wszelkie elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Z tak przedstawionej analizy wynika, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji merytorycznej został zgromadzony. Organ odwoławczy prezentuje jednak jego inną ocenę i wywodzi, że Wójt Gminy S. nie oparł się na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. Organ wskazuje przy tym na konieczność dokonania analizy raportu o oddziaływaniu na środowisko, opinii i uzgodnień właściwych organów znajdujących się w aktach sprawy.

Powyższa okoliczność wskazuje jednoznacznie na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez Kolegium, gdyż w sprawie, co podkreślił sam organ odwoławczy nie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego (ocena taka w przeważającej części została dokonana przez organ II instancji). Zasadnie też podniesiono w skargach brak naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania przez organ I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na względzie powyższe zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej kolejności Kolegium rozważy, czy w sprawie winien brać udział inny krąg podmiotów w odniesieniu do spadkobierców po S. R. Wystarczające w tym zakresie będą wyjaśnia złożone przez B. R. Dopiero w przypadku ustalenia, że krąg tych podmiotów jest inny niż ustalony przez organ I instancji, zajdzie konieczność uchylenia decyzji Wójta Gminy S., celem zapewnienia udziału w postępowaniu tym osobom.

W przypadku zaś ustalenia, że spadkobierczynią po S. R. jest B. R., bądź także inne osoby o tym nazwisku biorące udział w postępowaniu organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę merytorycznie.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona.

O kosztach orzeczono w oparciu o treść art. 200 p,.p.s.a.

.