Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1658/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2010 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Z. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta O. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej obejmującej budowę: :

- budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedażowej ok. 1950m2

- budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedażowej - ok 660 m2

- budynku tymczasowego- mała gastronomia

- budynku stacji trafo

- pylonu reklamowego

- zjazdów

- parkingu, infrastruktury towarzyszącej i zieleni

na terenie nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...],[...],[...] w obr. [...] przy ul. [...] w O.

Od powyższej decyzji odwołał się Z. sp. z o.o. z siedzibą w O., ul. [...] reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. D. S. W odwołaniu od decyzji Prezydenta miasta O. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, iż wydana ona została z:

1. naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w związku z planowaną inwestycją o powierzchni sprzedaży 2.610 m2 nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania,

2. naruszeniem art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że wskutek podziału planowanej inwestycji na dwa odrębne obiekty handlowo-usługowe powierzchnia sprzedaży nie przekracza 2.000 m2,

3. naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec jego niezastosowania wskutek błędnego uznania, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do niewydania decyzji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, do czasu uchwalenia planu miejscowego,

4. naruszeniem art. 7 i 8 KPA polegające na braku uzasadnienia przez organ 1 instancji, dlaczego przyjęto rzędną szerokości elewacji powyżej średniej szerokości elewacji frontowych dla obszaru analizowanego, jak również poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dokumentu "Analiza możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy..." wydanego wcześniej, niż "Analiza ..." stanowiąca załącznik do decyzji, które to dokumenty zawierają sprzeczne ze sobą wnioski dotyczące konieczności sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planowanej inwestycji,

5. naruszeniem § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i

zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej obiektów handlowo-usługowych powyżej średniej dla obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2010 r. narusza dyspozycję przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem lokalizacja przedmiotowej inwestycji (obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2) może nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo, że wnioskowana inwestycja została aktualnie podzielona na dwa odrębne budynki usługowo-handlowe, przy czym żaden z nich nie posiada powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2, to jednak, zdaniem skarżącego, należy ją traktować jako jedną inwestycję, której powierzchnia sprzedaży przekracza 2.000 m2 i wynosi 2.610 m2. Należy przyjąć, że podział powierzchni sprzedażowej na dwa odrębne obiekty jest czysto iluzoryczny, gdyż nadal jest to jedna inwestycja. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia przede wszystkim fakt, że początkowo inwestor wnioskiem z dnia 5 października 2009 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingiem, infrastrukturą towarzyszącą zjazdami i pylonem reklamowym, na terenie tych samych działek gruntu, co obecna inwestycja, której łączna powierzchni sprzedaży wynosiła powyżej 3.000

Dodatkowo o tym, że planowana inwestycja, pomimo wyodrębnienia dwóch obiektów handlowo-usługowych, stanowi jedną całość, świadczy również to, że obie powierzchnie planowanych budynków znajdują się na wspólnym obrysie, we wspólnej powierzchni wewnętrznej, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, oraz na jednej działce gruntu. Ponadto, zgodnie z definicją ustawową pojęcia "powierzchni sprzedaży" zawartą w art. 2 ust. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przez to rozumieć tę cześć ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkowa, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Ustawodawca posłużył się w definicji legalnej sformułowaniem "całość techniczno-użytkowa", co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję powinien wziąć pod uwagę całą wartość powierzchni sprzedaży dla przedmiotowej inwestycji (2.610 m2), bez względu na to, ile faktycznie budynków handlowo-usługowych powstanie. Co więcej, mając na uwadze treść wcześniejszego wniosku inwestora z dnia 5 października 2009 r., dotyczącego tej samej inwestycji, należy dojść do wniosku, że podział powierzchni sprzedażowej na kilka budynków jest sztuczny i w sposób jednoznaczny zmierza do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wskazał także, że mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn.: K 46/07) z sprawie zbadania zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielopowierzchniowych obiektów handlowych, nie doszło do uchylenia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznać należy, że powołany wyżej przepis utracił moc wiążącą w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego tylko w takim zakresie, w jakim ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniownych obiektów handlowych zmieniła powierzchnię sprzedaży (określoną w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) z 2.000 m2 na 400 m2.

Ponadto w ocenie skarżącego na obecnym etapie postępowania organy administracji powinny precyzyjnie wskazać powierzchnię sprzedażową dla obiektów.

Skarżący zwrócił też uwagę na fakt, iż Prezydent Miasta O. prowadząc niniejsze postępowanie, dopuścił się również uchybienia przepisom art. 7 i 8 KPA. Powyższe uchybienie polega na tym, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego w aktach sprawy administracyjnej znajdują się dwa dokumenty "Analiza możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy ..." sporządzone w oparciu o art. 61 pkt 1-5 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, że wnioski tam ujęte nie dają się ze sobą pogodzić i pozostają we wzajemnej sprzeczności. Rozbieżności te dotyczą podnoszonej już wyżej kwestii powierzchni sprzedaży budynków handlowo- usługowych. Mimo, że znajdujące się w aktach sprawy "Analizy ..." zostały sporządzone przez tą samą osobę i dotyczą tej samej inwestycji, to jednak zawierają odmienne wnioski. Wbrew wcześniej sporządzonej Analizie..." dokument stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie zawiera stwierdzenia, że dla planowanej inwestycji konieczne jest sporządzenie planu miejscowego zagospodarowania.

Chcąc uczynić zadość regułom określonym w art. 7 i 8 KPA organ I instancji winien szczegółowo wyjaśnić, dlaczego wydając decyzję oparł się na wnioskach płynących z konkretnych dokumentów, oraz dlaczego nie uwzględnił okoliczności przeciwnych wskazanych w innym dokumencie. Co więcej, obszernego wyjaśnienia wymaga również kwestia dlaczego w aktach sprawy figurują dwa różne dokumenty sporządzone przez tą samą osobę, w oparciu o tożsamy stan faktyczny i prawny, ale zawierające sprzeczne wnioski.

Błędnie, zdaniem skarżącego, została też w zaskarżonej decyzji wskazana szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Jak wynika z "Analizy..." stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2010 r., średnia szerokość elewacji frontowej dla obszaru analizowanego wynosi ok. 36 m, co na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobił ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje możliwość ustalenia szerokości elewacji na poziomie od ok. 28,8 m do 43,2 m. Tymczasem wnioskowana szerokość elewacji jednego z planowanych obiektów handlowo-usługowych wynosi 51,5 m a dla drugiego budynku ok. 50 m. Oznacza to, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej nie mieści się w dopuszczonych granicach.

Mimo, iż dopuszczalne jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na innym poziomie ( § 6 ust. 2 rozporządzenia), to jednak zabieg taki wymaga uzasadnienia. Inaczej ochrona ładu przestrzennego gwarantowana przez przepisy m.in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz cytowanego rozporządzenia byłaby czysto iluzoryczna.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działają - na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę. Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem decyzja nie narusza prawa.

Odnosząc się z klei do zarzutów stron skarżącej wskazał, iż jak wynika z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustała się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustała się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Od tej ogólnej zasady, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy lub inwestycji celu publicznego następuje w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca przewidział kilka wyjątków. I tak zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) 2. Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. to, iż dla obszarów dla których istnieje obowiązek sporządzenia planów

zagospodarowania, zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu ma charakter obligatoryjny. Obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, jak wynika z art 14 ust. 7 powołanej ustawy, powstaje, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

W orzecznictwie, ukształtował się pogląd, przywołany w odwołaniu strony skarżącej, oparty na wykładni art. 62 ust. 2, art. 15 ust. 3 oraz art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu z 2003 r. Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie, jak i w literaturze obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów przeznaczonych pod obiekty wielkopowierzchniowe (o powierzchni powyżej 400 m2) wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz w dotychczasowych orzeczeniach (zob. np. wyroki z dnia 13 grudnia 2007 r., II OSK 1699/06 oraz z dnia 11 marca 2008 r., II OSK 87/07, zamieszczone w bazie danych Lex odpowiednio pod nr 451667 i 465654). Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu (zob. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 64; Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2009, s. 104). W orzecznictwie są również stanowiska przeciwne. wyroku WSA w Krakowie (wyrok WSA z dnia 25 lutego 2010r. II SA/Kr 1429/09 LEX nr 599315)sąd wskazał, iż " nie ma podstaw do podzielenia poglądu, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży, określonej w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.", który to pogląd w niniejszej sprawie podzielił organ odwoławczy.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego określenia powierzchni sprzedaży wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje możliwość zabudowy terenu inwestycji wskazanego przez inwestora w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw - aktami wykonawczymi. Wykonując analizę organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji lub też, o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wniosek inwestora, wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określa, w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie, a więc jakie przepisy prawa umożliwiają, lub też nie, realizację przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na teść art. 10 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia oznaczenia powierzchni sprzedaży i wskazania we wniosku 2 obiektów handlowych na etapie ustalenia warunków zabudowy, skoro powierzchnia handlowa każdego z obiektów przekracza 400m2.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia. 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w 3 ust. 1.

Zatem ustalenie szerokości elewacji frontowej, zgodnie z powołanym powyżej przepisem, określa się jako średnią uzyskaną z obszaru, przy czym dopuszczalna jest możliwość ustalenia innej wartości, o ile znajduje to uzasadnienie w dokonanej analizie obszaru. Z analizy wynika, iż organ przyjął szerokość elewacji frontowej - do 51 m dla każdego z budynków (pkt 1.5 zaskarżonej decyzji) i wyznaczył ten parametr zgodnie z 6 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia. Wyznaczając ten parametr organ I instancji zasadnie uwzględnił budynki o charakterze usługowym, pomijając zabudowę mieszkalną. Organ dokonał także wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym i uznał, za zasadne odstąpienie od średniej z obszaru uznając, iż wnioskowana szerokość (51 m) znacznie odbiega od wartości najwyższych (67 m). W ocenie Kolegium taki sposób nie narusza § 6 powołanego powyżej rozporządzenia, skoro sam ustawodawca dopuścił taką ewentualność.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Z. Sp. z o.o. z siedzibą w O., zarzucając zaskarżonej decyzji :

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

(a) art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 23

marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak

ich zastosowania w związku z przyjęciem, że podstawę lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego może stanowić decyzja o warunkach zabudowy, a zatem wyłączona jest konieczność sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego,

(b) art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że wskutek podziału planowanej inwestycji na dwa odrębne obiekty handlowo-usługowe, powierzchnia sprzedaży nie przekracza 2.000 m2,

(c) art. 10 ust. 2 pkt. 8 w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyte w przepisie art. 14 ust. 7 ustawy sformułowanie "przepisy odrębne" odsyła do odrębnych aktów prawnych, z których mógłby wynikać obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nie wyklucza odwołania do przepisów odrębnych" jako norm znajdujących się w tym samym akcie prawnym (ustawie z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

(d) art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec jego niezastosowania wskutek błędnego uznania, że dla obszaru objętego wnioskiem spółki Gwarant nie istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do niewydania obligatoryjnej decyzji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, do czasu uchwalenia planu miejscowego,

(e) § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej obiektów usługowo-handlowych powyżej średniej dla obszaru analizowanego.

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

(a) art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 11 KPA polegające na braku uzasadnienia, dlaczego organu uznał, że dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych

wykluczone jest sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego,

(b) art. 77 w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 7 i 8 KPA poprzez brak odniesienia SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści dwóch dokumentów

znajdujących się w aktach niniejszej sprawy - Analizy możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które to dokumenty zawierają sprzeczne ze sobą wnioski dotyczące konieczności sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planowanej inwestycji oraz dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej inwestycji,

- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1. uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2010 r.

2. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa

procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w ocenie Skarżącej Spółki decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest błędna, Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt4 oraz art. 2 ust. 19 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z systemowej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 oraz z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, iż w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary rozmieszczenia obiektów handlowych. Z kolei z art. 10 ust. 3 ustawy wynika, że obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Natomiast w myśl art. 15 ust. 3 w planie miejscowym, w zależności od potrzeb określa się granicę terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa wart. 10 ust. 2 pkt 8. Analiza przepisów ww. ustawy, w szczególności art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 4 jednoznacznie wskazuje na to, iż wolą ustawodawcy było wprowadzenie dla budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych obowiązku sporządzenia miejscowego planu przestrzennego Zasadą winno być, iż planowanie budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Utrata mocy obowiązującej przez przepisy ustawy o tworzeniu i rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (K 46/07) nie oznacza wyeliminowania z systemu prawnego całego przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie uchylenie wprowadzonej przez ustawę o tworzeniu i rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wartości liczbowej określającej powierzchnię sprzedaży "powyżej 400 m2". Utrzymana zatem zostaje w mocy zasada, iż rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2 wymaga sporządzania Planu zagospodarowania przestrzennego.

Pomimo, że wnioskowana inwestycja została aktualnie podzielona na dwa odrębne budynki usługowo-handlowe, przy czym żaden z nich nie posiada powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2, to jednak, zdaniem skarżącego, należy ją traktować jako jedną inwestycję, której powierzchnia sprzedaży przekracza 2.000 m i wynosi 2.610 m . Podział powierzchni sprzedażowej na dwa odrębne obiekty jest czysto iluzoryczny, gdyż nadal jest to jedna inwestycja. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia przede wszystkim fakt, że początkowo inwestor wnioskiem z dnia 5 października 2009 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingiem, infrastrukturą towarzyszącą, zjazdami i pylonem reklamowym, na terenie tych samych działek gruntu, co obecna inwestycja, której łączna powierzchni sprzedaży wynosiła powyżej 3.000 m2. Porównując wnioski złożone przez inwestora w dniu 5 października 2009 r. i 11 maja 2010 r. należy dojść do wniosku, że są one w zasadzie identyczne. Dostrzeżone różnice dotyczą poszerzenia infrastruktury towarzyszącej o budynek stacji trafo oraz budynek tymczasowy małej gastronomii. Co więcej, obszar objęty wnioskiem i jego granice nie uległy zmianie w porównaniu z obszarem objętym wnioskiem z dnia 5 października 2009 r. Dodatkowo o tym, że planowana inwestycja, pomimo wyodrębnienia dwóch obiektów handlowo-usługowych stanowi całość, świadczy również to, że obie powierzchnie planowanych budynków znajdują się na wspólnym obrysie, we wspólnej powierzchni wewnętrznej, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, oraz na jednej działce gruntu.

Ponadto, należy w tym miejscu odwołać się do definicji ustawowej pojęcia "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 ust. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą należy przez to rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Ustawodawca posłużył się w definicji legalnej sformułowaniem "całość techniczno-użytkowa, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, ze organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję powinien wziąć pod uwagę całą wartość powierzchni sprzedaży dla przedmiotowej inwestycji (2 610 m2), bez względu na to, ile faktycznie budynków handlowo-usługowych powstało. Co więcej, mając na uwadze treść wcześniejszego wniosku inwestora z dnia 5 października 2009 r., dotyczącego tej samej inwestycji, należy dojść do wniosku, że podział powierzchni sprzedażowej na kilka budynków jest sztuczny i w sposób jednoznaczny zmierza do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet gdyby przyjąć, że planowana inwestycja obejmuje budowę dwóch, a nie jednego obiektu handlowo-usługowego, to istotne zdaniem skarżącego jest również to, ze organ I i II instancji opisując planowaną inwestycję budowlaną nie podają precyzyjnej powierzchni sprzedaży dla poszczególnych budynków, a jedynie powierzchnię przybliżoną (około) co ma szczególne znaczenie w przypadku budynku o powierzchni ok 1950 m2.

Zdaniem Skarżącej w sprawie doszło także do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt. 8 zw. z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu sformułowanie "przepisy odrębne" należy rozumieć jako przepisy inne niż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy wniosek, powtórzony zresztą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r. (II SA/Kr 1429/09) nie znajduje zdaniem Skarżącej uzasadnienia, a interpretacja pojęcia przepisy odrębne, jako przepisów znajdujących się w innych, niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktach prawnych, wykracza poza dopuszczalne granice wykładni. Za prawidłowością rozumowania skarżącego przemawia też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. (II OSK 87/2007, LEX nr 465654), z którego jednoznacznie wynika, że dla Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy.

W ocenie Skarżącej Spółki organ II instancji nie odniósł się w ogóle do postawionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia dlaczego w aktach niniejszej sprawy znajdują się dwie analizy urbanistyczne, sprzeczne ze sobą, pomimo, iż zostały sporządzone przez tę samą osobę i dotyczą tej samej inwestycji. Rozbieżne wnioski znajdujące się w analizach urbanistycznych dotyczą takich kluczowych aspektów niniejszej sprawy jak konieczność sporządzenia dla planowanej inwestycji planu miejscowego, czy szerokości elewacji frontowej, która nie mieści się w dopuszczonej tolerancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając sprawę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu. Zgodnie z art. 59 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Poza sporem pozostaje okoliczność, iż działki o numerach geodezyjnych [...],[...] i [...] położone w O. przy ul. [...] objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, znajdują się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest więc możliwe, stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak słusznie wskazano w skardze, możliwość ustalenia warunków zabudowy ograniczają także przepisy określające inwestycje, dla których lokalizacji sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Takim przepisem jest w ocenie Sądu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy uzależnione jest zatem od wykładni art. 62 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 i art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istota sprawy sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia w jakich regulacjach należy upatrywać źródeł obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wyłącznie w regulacjach przepisów odrębnych, czy też w regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli chodzi o regulacje odrębne to z przepisu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, przepis art. 14 ust. 7 omawianej ustawy nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie taki obowiązek wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa i celowościowa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela rozumienie wskazanych przepisów zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 26 października 2011 r. II OSK 1531/10, z dnia 11 marca 2008 r. II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r. II OSK 1558/08 należy wskazać, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na względzie, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Tym samym wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy, obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać należy, iż zgodnie, z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz art. 10 ust. 3 tej ustawy ustanawiający obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym właśnie przypadku, po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 46/07, a opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 123, z dnia 11 lipca 2008 r., pod pozycją 803, orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa"), obowiązującym do zmiany wprowadzonej wskazanym wyżej przepisem ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

Przepis art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Przedmiotowa zmiana, wskutek przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przestała zatem obowiązywać z dniem 11 lipca 2008 r. Z mocy bowiem art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Oznacza to, iż w dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Tj. dotyczył wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. powyżej 2000 m2.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy błędnie uznały, iż planowana inwestycja dotoczy budowy 2 budynków, określając ponadto w sposób nieprecyzyjny ich wielkość jako około 1950 m2 i 660 m2. Analiza akt sprawy w ocenie Sądu wskazuje, co słusznie podnosi strona skarżąca, iż planowana inwestycja, pomimo wyodrębnienia dwóch obiektów handlowo-usługowych, stanowi jedną całość. Obie powierzchnie planowanych budynków znajdują się bowiem na wspólnym obrysie, we wspólnej powierzchni wewnętrznej, co potwierdza rysunek załączony do wniosku inwestora. W tym miejscu należy odwołać się do definicji ustawowej pojęcia "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 ust. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą pod w/w pojęciem należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Ustawodawca posłużył się w definicji legalnej sformułowaniem "całość techniczno-użytkowa, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, ze organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję powinien wziąć pod uwagę całą wartość powierzchni sprzedaży dla przedmiotowej inwestycji (2 610 m2) tym bardziej, iż w ocenie Sądu inwestycja ta stanowi w rzeczywistości jeden budynek, którego powierzchnia sprzedaży jak wynika z akt administracyjnych sprawy (pomimo błędnego przyjęcia przez organ wartości niedookreślonej tj. "około") przekracza 2000 m2.

Mając na uwadze powyższe, wobec wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o pow. przekraczającej 2000 m2, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dla której sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, jest obowiązkowe.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 decyzji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 w/w ustawy. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 w/w ustawy.