Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 980/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: aret. 54, 55 i 57 ust. 1,3,4,7,8 oraz art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 2 i 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. i P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 931/06 w sprawie ze skargi J. R. i P. O. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 980/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 marca 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 931/06, po rozpoznaniu skargi J. R. i P. O. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - skargę oddalił .

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu zażalenia J. R. i P. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim z dnia [...] sierpnia 2006r. wymierzające Spółce Cywilnej "[...]" J. R. i P. O. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji tankowania pojazdów gazem płynnym propan - butan zlokalizowanej na działce nr ew. [...] położonej w P. - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o wymierzeniu J. R. i P. O. - wspólnikom Spółki Cywilnej "[...]" kary w wysokości 75.000 zł w związku z przystąpieniem do użytkowania stacji tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan zlokalizowanej na działce nr [...] w P., bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 27 lipca 2006 r. przez pracowników organu I instancji nadzoru budowlanego, w obecności strony postępowania administracyjnego stwierdzono, że obiekt jest użytkowany przez S.C. "[...]". Przedmiotowa stacja tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan wybudowana została w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Opolskiego [...] listopada 2002 r. Nr [...].

W oparciu o zapisy dziennika budowy organ ustalił, że budowa stacji została zakończona 15 maja 2003 r. Natomiast z protokołu Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 2 marca 2006 r., przeprowadzającego doraźne badanie techniczne (w związku ze zmianą eksploatującego) wynikało, że w owym czasie stacja była użytkowana.

Współwłaściciel P. O. w dniu kontroli nie okazał pozwolenia na użytkowanie stacji jak również zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 57 ust.7 i art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył S.C. "[...]" J. R. i P. O. karę w wysokości 75.000 złotych, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Zażalenie na postanowienie złożyli J. R. i P. O., którzy podnosili, że kara jest zbyt krzywdząca.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zgodnie z art. 59f ust. 1 kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty zgodnie z art. 59f ust.2 wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu w omawianym przypadku wynosi - 15, zaś współczynnik wielkości obiektu- 1.

W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji wymierzył karę za nielegalne użytkowanie w wysokości 75000 zł (15 x 500 x 1 x 10).

Nawiązując do argumentów zażalenia organ II instancji stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego nie dają możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, jak również jej zmniejszenia. Konieczność ustalenia kary o określonej wysokości została określona przez ustawodawcę w ustawie Prawo budowlane, bez możliwości jej miarkowania przez organy nadzoru budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego fakt, że J. R. i P. O. współwłaściciele" [...]" S.C. złożyli w dniu 19 września 2006 r. zawiadomienie o użytkowaniu stacji tankowania gazem płynnym propan-butan nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, skoro bezspornie ustalono w trakcie oględzin w dniu 27 lipca 2006 r., że współwłaściciele s.c. "[...]" przystąpili do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego.

Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy wykazał, że współwłaściciele s.c. "[...]" przystąpili do użytkowania obiektu z naruszeniem prawa co skutkowało koniecznością zastosowania dyspozycji art. 57 ust.7 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do treści własnego rozstrzygnięcia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji wadliwie wskazał jako podmiot, któremu wymierza karę za samowolne przystąpienie do użytkowania stacji tankowania pojazdów Spółkę Cywilną "[...]".

Organ II instancji wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym powinny być osoby wspólników. Spółka cywilna nie posiada bowiem osobowości prawnej, a tym samym nie mogła być podmiotem praw i obowiązków. Podmiotowość prawną posiadają wspólnicy i do nich należało skierować postanowienie i nałożyć obowiązki.

J. R. i P. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2, 3 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie do budowy zakończonej w dniu 15 maja 2003 r. przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r., która (w tym zakresie) weszła w życie w dniu 1 stycznia 2005 r. - w 1,5 roku po zakończeniu przedmiotowej budowy;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 g ustawy Prawo budowlane poprzez wymierzenie kary skarżącym jako osobom użytkującym przedmiotową stację, podczas gdy do wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie zobowiązany był inny podmiot prawa;

- naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 9 i 12 kpa poprzez nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, nieustalenie w jakiej dacie i kto przystąpił do użytkowania stacji, w jakim zakresie była ona wykorzystywana, a także dlaczego nie doszło do odbioru końcowego inwestycji.

Pełnomocnik skarżących wniósł o rozważenie możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji, przepisów art. 2-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane w zakresie, w jakim przepisy te wyłączają stosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uzasadniając wyrok oddalający skargę wskazał, że nie budziło wątpliwości ustalenie organów nadzoru budowlanego, że na skarżących ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zgodnie z dyspozycją art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) pozwolenie takie jest wymagane m.in. w przypadku obiektu zaliczonego do kategorii XX według załącznika do ustawy, która to kategoria obejmuje stacje paliw.

J. R. i P. O. byli inwestorami przedmiotowej stacji paliw. Na ich rzecz zostało wydane w dniu [...] listopada 2002 r. pozwolenie na budowę. W tym kontekście nie miała znaczenia zawarta przez skarżących ze Spółką Jawną "[...] " w D. umowa dzierżawy przedmiotowej stacji LPG, zwłaszcza, że umowa ta zawarta została 31 października 2002 r., tj. przed wydaniem pozwolenia na budowę stacji.

Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie określają wprost osoby zobowiązanej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jednakże art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego statuujący obowiązek zawiadomienia wymienionych w nim organów o zakończeniu budowy obiektu i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, a także art. 57 ust. 1, 3, 4 i 8 Prawa budowlanego wskazujący dokumenty, jakie winny być dołączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jak też określający czynności warunkujące przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, mówią jednoznacznie, że chodzi przy tych czynnościach o osobę inwestora.

Powoływana w skardze umowa dzierżawy z dnia 31 października 2002 r. nie mogła zatem modyfikować bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego.

Fakt zakończenia budowy przedmiotowej stacji paliw w dniu 15 maja 2003 r. udokumentowany został stosownym zapisem w dzienniku budowy. Skarżący nie wyjaśnili, dlaczego poddają w wątpliwość datę zakończenia budowy wskazaną w dzienniku budowy, ani nie wskazali innej daty zakończenia budowy. Dlatego jako niezrozumiały Sąd ocenił zarzut skargi o braku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, w oparciu o jakie dokumenty stacja jest użytkowana.

W ocenie Sądu istotą sprawy była eksploatacja obiektu przez skarżących bez wymaganej decyzji zezwalającej na użytkowanie. Zastosowanie w spawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) nie budziło wątpliwości Sądu.

Ustawa ta, zgodnie z jej art. 4, weszła w życie z dniem 31 maja 2004r. , z tym że w myśl art. 4 pkt 2 - przepis zmieniający brzmienie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.

Z kolei, art. 2 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej stanowi, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy - Prawo budowlane oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zatem w sprawach wszczętych po dniu 1 stycznia 2005 r. w zakresie kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należało stosować przepis art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym ustawą dnia 16 kwietnia 2004 r.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu 11 lipca 2006 r. Sposób wyliczenia wysokości nałożonej na skarżących kary został prawidłowo wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zasadnie też organ II instancji orzekł, że kara ta obciąża J. R. i P. O. jako osoby fizyczne, a nie utworzoną przez nich spółkę cywilną nie posiadającą osobowości prawnej.

W tych okolicznościach nie był zasadny zdaniem Sądu, wniosek pełnomocnika skarżących o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te wyłączają stosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.

Sąd uznał, iż wbrew wywodom strony skarżącej kwestionowane przepisy nie naruszają ani zasady nie działania prawa wstecz ani zasady równości.

Naruszenie zakazu retroaktywności następuje wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosuje się nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa można mówić wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było takiej sytuacji.

Wprawdzie zdarzenie w postaci przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego miało miejsce przed zmianą przepisów, jednakże stan nielegalnego użytkowania obiektu trwał także po wejściu w życie przepisów nowych.

J. R. i P. O. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2007r.

Na podstawie art. 174 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 g ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji gdy jak wynikało z umowy dzierżawy zawartej ze spółką jawną "[...]" w D. to ten podmiot był odpowiedzialny za uzyskanie pozwolenia na budowę stacji, zaś jej budowa została zakończona 1,5 roku przed wejściem w życie przepisów dotyczących wymierzania kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sadów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i w związku z art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a przez to nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie ustalenia kto był zobowiązany do zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w/w ustawy przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący otrzymali pozwolenie na budowę w dniu [...] listopada 2002 roku. W dniu 15 maja 2003 r. jak wynikało z zapisów w dzienniku budowy zakończono roboty budowlane, uporządkowano teren. Jednakże potem nie nastąpił odbiór obiektu. Brak było w tym zakresie stosownych zapisów w dzienniku budowy. Kierownik budowy nigdy nie uczestniczył w czynnościach odbioru budynku. Nie ustalono zatem czy rzeczywiście zakończenie robót miało miejsce we wskazanej dacie i nie ustalono kto był osobą odpowiedzialną za zgłoszenie przedmiotowego obiektu do użytkowania. Okoliczności powyższe ustalone zostały przez organy administracyjne i Sąd I instancji wyłącznie na podstawie zapisów z dziennika budowy bez dokonywania jakichkolwiek dalszych ustaleń faktycznych.

Autor skargi kasacyjnej wywodził, że gdyby przyjąć, że data rzeczywistego zakończenia budowy przypadała na dzień 15 maja 2003 r. to nie obowiązywał jeszcze przepis art. 57 ustawy Prawo budowlane. Kwestie odpowiedzialności za użytkowanie bez wymaganego prawem pozwolenia regulował wówczas art. 93 ust. 7. Kara grzywny za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu wynosiła wówczas od 20 do 5000 zł. Przepis ten utracił moc na skutek nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Natomiast w stosunku do skarżących zastosowano przepisy art. 57 ust. 7 w nowym brzmieniu, nadanym nowelizacją z 16 kwietnia 2004 roku. Przepis ten wszedł w życie w stosunku do budów zakończonych przed dniem 31 maja 2004 r., z dniem 1 stycznia 2005 r. Dlatego ustalenie daty rzeczywistego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego miało podstawowe znaczenie, tak samo jak ustalenie kto był odpowiedzialny za zgłoszenie tego faktu właściwym organom administracji publicznej.

Skarżący ponownie podnieśli, że w dniu 31 października 2002 r. zawarta została umowa dzierżawy dotycząca przedmiotowej stacji. Zgodnie z jej zapisami to wydzierżawiający "[...]" spółka jawna z siedzibą w D. gmina O. - miała ponosić koszty podłączenia elektorenergetycznego stacji, jej fizycznego uruchomienia, pomiaru rezystencji izolacji przewodów roboczych instalacji zasilających stację i uziemień ochronnych oraz odbioru stacji przez Urząd Dozoru Technicznego.

P. O. i J. R. wskazali, że nie uruchamiali stacji, a prowadzenie działalności rozpoczęli po wygaśnięciu umowy wiążącej ich z firmą "[...]". Zdaniem skarżących okoliczności te mimo, że podnoszone w skardze tylko w okrojonym wymiarze stały się przedmiotem rozważań Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza przepis § 2 art. 183 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia żadnej przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż jej granice określa sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie jej podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i postępowania.

W tej sytuacji rozważyć trzeba najpierw kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie ustalenia kto był zobowiązany do zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w/w ustawy przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wskazywała więc na błędnie ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy i w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi, w sytuacji gdy zdaniem skarżących postanowienia były nieprawidłowe.

Odnosząc się do tych zarzutów nie można podzielić twierdzeń skargi, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów.

W okolicznościach sprawy i w odniesieniu do poczynionych przez organy ustaleń, słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził, że J. R. i P. O. byli inwestorami przedmiotowej stacji paliw i że przystąpili do eksploatacji obiektu bez wymaganej decyzji zezwalającej na użytkowanie. Niewątpliwie bowiem na rzecz skarżących zostało wydane w dniu 4 listopada 2002 r. pozwolenie na budowę.

Dla oceny tego kto był inwestorem przedmiotowej stacji paliw nie miała znaczenia umowa dzierżawy zawarta 31 października 2002 r. przez skarżących ze Spółką Jawną "[...]" tj. przed dniem wydania pozwolenia na budowę stacji.

Wykonanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uprawnia i jednocześnie obliguje inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy możliwość użytkowania obiektu uzależniona jest od uzyskania takiego pozwolenia.

Sąd I instancji dla wzmocnienia argumentacji słusznie wskazał, że wprawdzie przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie określają wprost osoby zobowiązanej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jednakże z treści art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego (obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania), a także art. 57 ust. 1, 3, 4 i 8 Prawa budowlanego, wynika jednoznacznie, że jest to osoba inwestora.

Należy podkreślić, że fakt zakończenia budowy przedmiotowej stacji paliw w dniu 15 maja 2003 r. stwierdzony został obiektywnie poprzez zapis w dzienniku budowy i w istocie nie był podważony. W szczególności skarżący nie wskazali innej daty zakończenia budowy.

Dlatego całkowicie bezzasadny był zarzut skargi kasacyjnej o braku ustalenia rzeczywistej daty zakończenie robót i tego kto był osobą odpowiedzialną za zgłoszenie przedmiotowego obiektu do użytkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest: art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 g ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego.

Zastosowanie w spawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ustawa ta, zgodnie z jej art. 4, weszła w życie z dniem 31 maja 2004r. , z tym że w myśl art. 4 pkt 2 - przepis zmieniający brzmienie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.

Zatem przepis ten nakazywał organom wymierzanie kary, wobec stwierdzenia po dniu 1 stycznia 2005r. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu, nawet takiego, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest 31 maja 2004. Punkt ciężkości w odniesieniu do możliwości stosowania nowej ustawy, położony został nie na datę wybudowania obiektu lecz na datę stwierdzenia przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu.

Z kolei, art. 2 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej stanowi, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy - Prawo budowlane stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu 11 lipca 2006 r.

Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że o retroaktywnym działaniu prawa można mówić wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, a w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy takiej sytuacji nie było.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji wskazać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie wypowiadał się na temat konstytucyjności przepisów dotyczących kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w tym art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Trybunał stwierdził wówczas zgodność badanych przepisów z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. P 64/07 (OTK-A 2009/5/64, Dz.U.RP 2009/71/618, LEX 490927) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "niezasadny jest argument sądu pytającego, że wartości ustalone w załączniku do prawa budowlanego, które w związku z art. 59f ust. 1 mają podstawowe znaczenie dla określenia wysokości kary administracyjnej, naruszają zasadę równości, ponieważ nie odzwierciedlając w wystarczającym stopniu dysproporcji społecznych i majątkowych, w większym stopniu dosięgają osoby uboższe niż zamożne oraz nie uwzględniają istotnych okoliczności mających wpływ na indywidualizację kary, tj. wielkości obiektu budowlanego i okresu jego "samowolnego" użytkowania. (.....) Nieporównywalnie mniejszą wagę w kontekście wartości chronionych w kwestionowanych przepisach przypisać należy dysproporcjom społecznym i majątkowym, wielkości obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego użytkowania. (....) Zatem w zakresie określenia tego rodzaju kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idąca swoboda ustawodawcy, ponieważ czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu. Swoboda prawodawcza wynika także stąd, że cechą odpowiedzialności administracyjnej jest jej obiektywny charakter, skutkujący m.in. jej oderwaniem od cech dotyczących osoby sprawcy i stopnia korzyści wynikających z naruszenia prawa.

Podkreślić jednocześnie należy, że władcza ingerencja organów administracji publicznej w prawa majątkowe jednostki stanowi sankcję niezgodnego z prawem działania jednostki, które potencjalnie może zagrażać doniosłym wartościom chronionym na podstawie art. 54 i art. 55 prawa budowlanego."

Natomiast w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06 (OTK-A 2007/1/2, LEX 232287) stwierdzono " .... tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Trybunał przyznał, że ustanowienie opłaty stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów. Odwołał się przy tym do wyroku z 12 stycznia 1999 r. (sygn. P. 2/98), w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku."

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.