Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 742/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg EP BP (skarżący) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

We wniosku z dnia 31 sierpnia 2016 r. P S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka"), reprezentowana przez radcę prawnego, zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr 3347 i nr 3349, stanowiącej współwłasność EP BP, poprzez udzielenie zezwolenia na budowę odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Starosta Powiatu [...], działając – jak podał – na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.):

1. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej jako działki nr 3347 o pow. 0,0805 ha i nr 3349 o pow. 0,0371 ha, stanowiącej współwłasność EP BP, poprzez udzielenie zezwolenia P S.A. z siedzibą w [...] na budowę odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej [...] na terenie gminy [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Organ podał, że ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości następuje w granicach wynikających z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r.;

2. zobowiązał Spółkę do dokonania protokolarnego opisu stanu nieruchomości oraz dokumentacji fotograficznej przed przystąpieniem do wykonania robót.

3. zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wybudowaniu przedmiotowego odcinka ww. sieci oraz do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu konserwacji, remontów, a także po usunięciu awarii. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo spowodowałoby nadmierne trudności lub koszty, skarżąca będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

4. orzekł, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej - na wniosek Starosty Powiatu [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n., wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, określonej w treści ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac w granicach wynikających z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Organ podał, że w opisywanej sprawie, w związku z nieuzyskaniem od współwłaścicieli nieruchomości zgody na budowę odcinka sieci na działkach nr 3347 i nr 3349, Spółka zwróciła się o wydanie stosownej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podano, że współwłaściciele ww. działek nie wyrażają zgody na realizację opisanej inwestycji.

Organ I instancji podał, że w świetle wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. IV SA/Po 381/09, niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Do chwili złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości wszystkie czynności inwestora mają charakter cywilnoprawny. Do rokowań tych mają zastosowanie te same zasady, które stosuje się do rokowań przeprowadzanych przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Zdaniem organu I instancji, w opisywanej sprawie podejmowana przez Spółkę próba negocjacji spełnia przesłankę rokowań określoną w art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ podkreślił, że negocjacje winny być przeprowadzone nie w toku postępowania o ograniczenie korzystania z nieruchomości, lecz przed wystąpieniem z wnioskiem o takie ograniczenie. Wskazuje na to ostatnie zdanie art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Ta przesłanka – w ocenie organu I instancji – również została spełniona przez wnioskodawcę. Do wniosku została dołączona dokumentacja z rokowań przeprowadzonych ze współwłaścicielami nieruchomości, z której wynika, że nie wyrażają oni zgody na prace na ww. działkach.

Starosta wskazał, że w dniu 6 października 2016 r. odbyły się oględziny wnioskowanej nieruchomości połączone z rozprawą administracyjną, których celem było dokładne określenie czynności, jakie zamierza na gruncie wykonać inwestor oraz określenie zakresu zajęcia części nieruchomości w celu realizacji ww. inwestycji. Podczas oględzin nieruchomości stwierdzono, że na działce nr 3347 położonej w Ł. inwestycja będzie polegała na podwieszeniu kabli napowietrznej linii 110 kV w południowo-zachodniej części działki. Według oświadczenia inwestora, strefa kontrolna przedmiotowej inwestycji będzie wynosić 0,0122 ha (szczegółowy przebieg na załączniku graficznym), natomiast strefa budowlano - montażowa będzie pokrywała się ze strefą kontrolą. Natomiast na działce nr 3349 położonej w [...] inwestycja będzie polegała na podwieszeniu kabli napowietrznej linii 110 kV od zachodniej do wschodniej części działki. Według oświadczenia inwestora, strefa kontrolna inwestycji będzie wynosić 0,0163 ha (szczegółowy przebieg na załączniku graficznym), natomiast strefa budowlano - montażowa będzie wynosić 0,0240 ha (szczegółowy przebieg na załączniku graficznym). Organ I instancji podał, że na oględzinach stawił się BP i oświadczył, że nie podpisze protokołu oględzin, a swoje stanowisko odnośnie inwestycji przedstawi na załączonym do protokołu piśmie. Zgodnie z oświadczeniem radcy prawnego WA, prace na ww. działce będą trwały trzy miesiące.

Organ podał, że w piśmie z dnia 18 października 2016 r. pełnomocnik Spółki oświadczył, że żądania właścicieli dotyczące nabycia całej nieruchomości lub ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem 1 000 zł miesięcznie są niemożliwe do spełnienia z punktu widzenia warunków zaproponowanych w toku rokowań, a wynikających z operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wynika z ww. pisma, inwestor nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności i wiarygodności operatów szacunkowych.

Starosta podniósł, że przesłał do przedstawiciela inwestora kserokopię pisma skarżących z dnia 16 listopada 2016 r., celem szczegółowego ustosunkowania się do przedstawionych w nim wniosków oraz zastrzeżeń i uwag dot. przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji oraz ewentualnie wprowadzenie zmian zgodnie z przedłożonym wnioskiem. W piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie przeprowadzenia inwestycji na ww. działkach, wyjaśniając jednocześnie, że szerokość pasa technologicznego (18 m od linii elektroenergetycznej o napięciu 110 kV) jest wyznaczana przez inwestora na podstawie odpowiedniego projektu technicznego zawierającego ocenę oddziaływania danej inwestycji na środowisko, a następnie w warunkach budowlanych ustalanych dla konkretnej linii energetycznej i w oparciu o przepisy prawne. W odpowiedzi na ww. pismo, skarżący stwierdzili, że Spółka nie odniosła się do ich zastrzeżeń, uwag i wniosków odnośnie przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem organu I instancji, w świetle zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy, aktualny stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i w związku z powyższym zachodzą podstawy wydania decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ podniósł, że działając na podstawie art. 13 k.p.a., strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zawarcia ugody w terminie 7 dni od dnia rozprawy administracyjnej, jednakże do dnia wydania decyzji organ nie został poinformowany o porozumieniu się w tym zakresie stron.

Starosta wskazał, że stosownie do treści art. 124 ust. 4 u.g.n. zobowiązano Spółkę do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po wykonaniu prac związanych z budową linii elektroenergetycznej. W przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie będzie możliwe albo będzie powodowało nadmierne trudności lub koszty wnioskodawca zobowiązany zostanie do zapłaty odszkodowania, które podlegało będzie ustaleniu na jego wniosek lub wniosek właściciela nieruchomości w odrębnym postępowaniu. Zdaniem organu zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie odszkodowania będzie mogło zostać zainicjowane dopiero po zaistnieniu przesłanek, o których mowa w art. 124 ust. 4 u.g.n., a więc nie wcześniej niż po zakończeniu realizacji inwestycji obejmującej budowę.

Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji podniósł, że w opisywanej sprawie ograniczenie następuje zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] / dnia [...] lipca 2016 r.

W ocenie organu zaznaczyć należy, że budowa odcinka sieci elektroenergetycznej mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 2 u.g.n. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów służących do przesyłania energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zdaniem organu, budowa odcinka sieci elektroenergetycznej na działkach nr 3347 i nr 3349 położonych w Ł. stanowi realizację celu publicznego. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu I instancji, należało stwierdzić, że wniosek Spółki spełnia przesłanki określone w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i orzec o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący, zarzucając w szczególności niedopełnienie prawidłowości procedury rokowań przez Spółkę, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez m.in. nieprzedstawienie stosownych pełnomocnictw do reprezentowania i negocjacji w imieniu Spółki, nieprzedstawienie stosownej wyceny odszkodowania i pozbawienie stron rokowań charakteru równoprawnego, naruszenie prawidłowości wyceny nieruchomości przez Spółkę poprzez m.in. przedstawienie nieaktualnych i zawierających błędy operatów szacunkowych. Odwołujący się wnieśli o uznanie operatów szacunkowych za nieaktualne oraz sporządzenie ponownych wycen, przeprowadzenie opinii rzeczoznawcy w celu ustalenia niezbędnego zakresu zajęcia nieruchomości, uwzględnienie stanowiska zawartego we wcześniejszych pismach lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie zgodnie z art. 124 ust. 5 u.g.n. (wykup nieruchomości), ewentualnie przyznanie nieruchomości zamiennej lub przesunięcie inwestycji linii energetycznej EW 110 kV poza obszar działek nr 3347 i 3349.

Odwołanie zostało złożone osobiście w siedzibie organu w dniu 23 marca 2017 r. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że decyzja ta została doręczona BP w dniu [...] lutego 2017 r., zaś EP w dniu [...] marca 2017 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Organ odwoławczy podał, że stosownie do treści art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 2 u.g.n., zezwolenia opisanego w art. 124 ust. 1 ww. ustawy starosta udziela na wniosek osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie ww. opisanego zezwolenia zgodnie z art. 124 ust. 3 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, których przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wejście w teren w celu wykonania prac związanych z realizacją inwestycji. Przepis ten nie określa formy przeprowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa wart. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że ich realizacja była niemożliwa do przyjęcia.

Organ odwoławczy podał, że po dokonaniu analizy zaskarżonej decyzji Starosty, a także przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego, nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie organu odwoławczego, Starosta prawidłowo ustalił cel publiczny, jakim w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. niewątpliwie jest budowa linii elektroenergetycznej 110kV, łączącej [...] oraz zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność skarżących, poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na budowę odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej, zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oraz zgodnie z wnioskiem inwestora, co przedstawił w treści zaskarżonej decyzji oraz na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, w opisywanej sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Jak wynika z treści protokołów załączonych do wniosku, osoby występujące w imieniu inwestora legitymowały się stosownymi pełnomocnictwami. Z akt postępowania administracyjnego organu I instancji wynika również, że strony prowadziły rozmowy, w trakcie których przedstawiły swoje stanowiska, jednak nie przyniosło to skutku w postaci zawarcia umowy. Organ odwoławczy podkreślił, iż jak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r. II SA/Kr 650/16 "Rokowania nie oznaczają więc konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony była zmuszona do respektowania warunków’ drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Ponadto w ocenie Wojewody zaznaczyć należy, iż żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakłada, na osobę lub jednostkę organizacyjną zamierzającą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, obowiązku sporządzania operatu szacunkowego na etapie rokowań. Zatem dołączone do wniosku dokumenty wyraźnie wskazują, iż przeprowadzone w sprawie rokowania spełniają wymóg wyrażony w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Organ odwoławczy podniósł, że z tytułu administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje, zgodnie z postanowieniami art. 128 ust. 4, odszkodowanie równe wartości poniesionej szkody, które powiększa się o kwotę równą zmniejszeniu wartości nieruchomości o ile do takiego zmniejszenia doszło. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wiąże się z obowiązkiem wypłaty na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowania równego wartości poniesionej szkody, które dodatkowo powiększa się o kwotę równą zmniejszeniu nieruchomości o ile do takiego doszło. Odszkodowanie ustala Starosta po zasięgnięciu opinii biegłego w zakresie wyceny nieruchomości. Zatem dopiero zrealizowanie przez inwestora tj. Spółkę, uprawnienia przyznanego zaskarżoną decyzją może być podstawą do zastosowania art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n., co zdaniem organu odwoławczego oznacza, że po przeprowadzeniu inwestycji właściciel nieruchomości może wystąpić o ustalenie odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości wskutek jej zajęcia pod przeprowadzenie inwestycji jak też za wyrządzone szkody.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, iż istnienie infrastruktury w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości. Jeżeli korzystanie z nieruchomości jest ograniczone lub niemożliwe jest jej pełne zagospodarowanie to właściciel może wystąpić z roszczeniem o wykup gruntu w trybie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, iż "właściciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby ten, kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, nabył od niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem" albo w trybie art. 124 ust. 5 u.g.n., który stanowi, iż jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości". Żądanie wykupu nieruchomości w sytuacji określonej w art. 124 ust. 5 u.g.n. ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie wskazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to jest wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta orzekając w trybie art. 124 nie jest właściwy do dokonywania zmian w przebiegu inwestycji, co w ocenie Wojewody znajduje poparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2015 r. II SA/Bk 833/14: "na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesądzonym w planie miejscowym nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma zatem organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.".

Zdaniem organu odwoławczego, przedstawiona analiza wykazuje, że organ I instancji podczas prowadzonego postępowania administracyjnego dopełnił wszelkich wymogów formalnych, a rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania zostało wydane zgodnie z normami prawa materialnego, w szczególności zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie przez Starostę zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BP EP wnieśli o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Skarżący podali, że analiza przepisów k.p.a. i u.g.n. wskazuje na nierówność stron pomiędzy właścicielem nieruchomości a podmiotem realizującym cel publiczny. Niemniej zamiarem ustawodawcy był o nie tylko wyznaczenie w toku postępowania ram ograniczenia korzystania z nieruchomości, ale również dokonanie sprawiedliwego wyważenia interesów stron, nie dopuszczając do nadmiernej restrykcji procedury czy przewagi podmiotu dominującego w sporze.

Skarżący podnieśli, że Spółka podczas negocjacji przedstawiła rażąco niekorzystne warunki i umowę korzystania z ich nieruchomości. Tym samym, rokowania nie zawierały najmniejszego charakteru negocjacji równouprawnionych stron. Zdaniem skarżących, w opisywanej sprawie warunki przedstawione przez inwestora miały charakter "propozycji nie do odrzucenia", jako że konsekwencja ich nieprzyjęcia było wydanie decyzji administracyjnej. Spółka nie zakładała więc woli porozumienia a jedynie zaspokojenie wymogów procedury rokowań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r. II SA/Rz 742/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę EP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do przekroczenia granic skargi lub także przedmiotu zaskarżenia, obejmując rozpoznaniem i orzekaniem niezaskarżone bezpośrednio akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia.

Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., niezależnie od bezzasadności podniesionych w niej zarzutów.

Sąd działając z urzędu, stwierdził w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji naruszenia prawa procesowego oraz powiązane z nimi naruszenia prawa materialnego, których istotność oraz stopień wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy uzasadniają ingerencję sądowoadministracyjną.

Powyższe naruszenia dotyczą przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 129 § 2 k.p.a.

W ramach szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej należy wskazać na następujące kwestie:

Po pierwsze, decyzja organu pierwszej instancji (oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego), wbrew stwierdzeniu zawartemu w pkt. I sentencji, nie zawiera załącznika graficznego stanowiącego integralną część rozstrzygnięcia oraz wyznaczającego granice obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżącego. Konieczność opisowego oraz graficznego wyznaczenia granic obszaru objętego zakresem administracyjnoprawnego ograniczenia prawa własności nieruchomości jest uzasadniona nie tylko ze względu na istotność ingerencji w sferę praw właścicielskich podmiotów prywatnych, lecz także ze względu na to, że ustanowiona na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. swoista publicznoprawna służebność gruntowa ma co do zasady charakter nieograniczony czasowo i podlega wpisowi do księgi wieczystej jako prawo obciążające nieruchomość. W konsekwencji brak dołączenia powyższego załącznika do wydanej decyzji przesądza o niekompletności jej rozstrzygnięcia (sentencji, osnowy) w płaszczyźnie procesowej (art. 107 § 1 k.p.a.) oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej (art. 124 ust. 1 u.g.n.).

Powyższa wadliwość jest już sama w sobie wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi.

Po drugie, wadliwe jest również sformułowanie sentencji decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim – w nawiązaniu do wniosku inwestora – udzielono zezwolenia "na budowę" odcinka linii elektroenergetycznej. Oczywiście decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie udziela zezwolenia na budowę linii elektroenergetycznej (gdyż pozwolenie na budowę w zakresie obejmującym sporne nieruchomości może zostać udzielone dopiero po uzyskaniu decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.), lecz udziela zezwolenia na założenie i przeprowadzenie odpowiednich ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomościach będących przedmiotem własności lub użytkowania wieczystego, jeżeli ich dysponenci nie wyrażają zgody na umowne ograniczenie swoich praw rzeczowych.

Decyzja wydawana na podstawie powyższego przepisu stanowi zatem administracyjnoprawny tytuł ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, udzielany podmiotowi realizującemu inwestycję celu publicznego w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie godzi się na umowne ograniczenie na warunkach zaproponowanych przez ten podmiot.

Dlatego prawidłowe sformułowanie sentencji decyzji powinno wyraźnie nawiązywać do treści art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez wskazanie, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie odcinka linii elektroenergetycznej w ściśle wyznaczonych granicach obszarowych oraz zgodnie z precyzyjnie określonymi warunkami technicznymi.

Po trzecie – co zostało już wyżej zasygnalizowane – konieczne jest nie tylko graficzne wyznaczenie na odpowiedniej mapie granic obszaru objętego ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, lecz także zamieszczenie w sentencji (rozstrzygnięciu) decyzji danych dotyczących całkowitej powierzchni obszaru ograniczenia, szczegółowego opisu przebiegu linii granicznej powyższego obszaru oraz określonych parametrów techniczno-użytkowych planowanej inwestycji.

Oczywiście nie jest wystarczające samo odwołanie się do treści opisowej lub graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli plan ten jest szczegółowy. Organ ma jednak obowiązek ocenić zgodność projektowanego ograniczenia z treścią planu, a ocena ta musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie uchwała właściwej Rady Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala jedynie lokalizację dwutorowej linii elektroenergetycznej (m.in. na działkach skarżącego – zob. § 4), wskazując, że teren objęty symbolem 16 R o powierzchni ok. 0,07 ha (obejmujący działki skarżącego) ma mieć przeznaczenie rolnicze i mają na nim obowiązywać określone ograniczenia w zagospodarowaniu (§ 7). Uchwała planistyczna nie wyznacza jednak tras przebiegu planowanego odcinka linii elektroenergetycznej.

W sentencji orzeczenia wydawanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., nawiązującej do mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, należy zatem szczegółowo i precyzyjnie określić całkowitą powierzchnię obszaru ograniczenia, przebieg linii granicznej powyższego obszaru oraz istotne parametry techniczno-użytkowe ciągów, przewodów i urządzeń (np. elektroenergetycznych) zakładanych i przeprowadzanych na danej nieruchomości.

Konieczność określenia w decyzji powyższych parametrów techniczno-użytkowych jest konsekwencją charakteru decyzji ograniczającej sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Akt administracyjny wydawany na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. głęboko ingeruje w prywatnoprawne prawo rzeczowe, które zostaje poddane częściowemu wywłaszczeniu. Skutki ograniczające prawo własności rozciągają się jednak nie tylko na określony obszar powierzchni ziemi, lecz także na strefy znajdujące się pod i nad tą powierzchnią. W związku z powyższym konieczne jest określenie w sentencji decyzji podstawowych parametrów planowanej inwestycji, w tym parametrów w zakresie sposobu posadowienia ciągów, przewodów lub urządzeń (np. posadowienie w ziemi albo nad ziemią), wysokości lub głębokości posadowienia inwestycji liniowej (np. wysokość zawieszenia linii, wysokość słupów, głębokość posadowienia przewodów lub innych urządzeń), cech technologicznych ciągów, przewodów lub urządzeń (np. co do długości, szerokości, napięcia, natężenia, mocy).

W przedmiotowej sprawie warunki prawidłowego określenia w rozstrzygnięciu decyzyjnym danych dotyczących pełnej powierzchni obszaru ograniczenia, szczegółowego opisu przebiegu linii granicznej powyższego obszaru oraz określonych parametrów techniczno-użytkowych planowanej inwestycji nie zostały spełnione.

Jeżeli chodzi o szczegółowy opis przebiegu linii granicznej obszaru ograniczenia wykonywania prawa własności, to zamieszczony w sentencji decyzji opis – wobec braku załącznika graficznego do decyzji – nie jest oczywiście wystarczający. Organ wskazał jedynie, że linia zostanie przeprowadzona w południowo-zachodniej części działki nr 3347 oraz "od zachodniej do wschodniej części działki" nr 3349. Również parametry techniczne inwestycji zostały określone w sposób bardzo ogólny (w decyzji wskazano, że dwutorowa linia elektroenergetyczna 110 kV, która ma być jedynie "podwieszona", bez lokalizacji słupów energetycznych; nie podano jednak długości linii, wysokości jej zawieszenia nad powierzchnią ziemi, istotnych cech technologicznych odcinka linii).

Zasadnicze wątpliwości budzi określenie w sentencji decyzji powierzchni obszaru ograniczenia w sposób odbiegający od treści wniosku inwestora będącego podmiotem realizującym inwestycję celu publicznego.

Należy przyjąć, że ze względu na to, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. określa ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z realizacją określonej inwestycji celu publicznego, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie całkowitej powierzchni obszaru tego ograniczenia, który dodatkowo musi mieścić się w granicach wniosku inwestora. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie przez właściwy organ obszaru ograniczenia bez stosownego i uzasadnionego wniosku inwestora. Nieodzowne jest także wskazanie w sentencji decyzji całkowitej (pełnej) powierzchni obszaru ograniczenia

Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje natomiast nie tylko zasadniczą strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego), lecz także strefę pasa ochronnego (strefa kontrolowana/ochronna, w której obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania) i strefę budowlano-montażową (robót budowlanych, montażowych i konserwacyjnych). We wszystkich powyższych strefach dochodzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co implikuje wniosek, że decyzja będąca prawnym tytułem publicznoprawnego ograniczenia prawa rzeczowego musi precyzyjnie określać obszar swojego obowiązywania i zastosowania.

W przedmiotowej sprawie pierwotny wniosek inwestora będącego podmiotem realizującym inwestycję celu publicznego (Spółki) z dnia 31 sierpnia 2016 r. zawierał żądanie udzielenia zezwolenia na ograniczenie prawa własności nieruchomości w zakresie działek nr 3347 i 3349 w obszarze o łącznej powierzchni 0,0285 ha, co miało obejmować powierzchnię 0,0122 ha na działce nr 3347 oraz powierzchnię 0,0163 ha na działce nr 3349. Tymczasem w zaskarżonej decyzji łączna powierzchnia ograniczenia wynosi 0,0525 ha, przekraczając powierzchnię wnioskowanego ograniczenia. Przekroczenie to jest związane ze wskazaniem w osnowie decyzji dodatkowej powierzchni strefy budowlano-montażowej (0,0240 ha) w zakresie działki nr 3349, poza zakresem pierwotnego wniosku inwestora. W aktach sprawy, przy piśmie z dnia 18 października 2016 r., znajdują się mapy złożone w toku postępowania przez inwestora, jednak w zakresie działki nr 3349 powierzchnia "pasa montażowego" wynosi 0,0235 ha. Istnieje zatem nie tylko rozbieżność co do powierzchni, lecz także co do używanej terminologii. Zagadnienie to wymaga ujednolicenia.

Ponadto nie może zostać zaakceptowana praktyka modyfikowania zakresu żądania wniosku za pośrednictwem map dołączanych do pism procesowych (na marginesie należy stwierdzić, że powyższe mapy nie są prawidłowe, gdyż opis legendy jest niepełny). Wniosek musi zatem precyzować żądanie w sposób jednoznaczny w postaci tekstowej i graficznej.

Po czwarte, w sprawie konieczne jest dołączenie do akt odpowiedniego projektu technicznego planowej inwestycji celu publicznego. Organ pierwszej instancji odwołał się ogólnie w uzasadnieniu decyzji do powyższego projektu (s. 5), jednak nie dołączył go do akt, ani nie dokonał oceny, czy przedłożona dokumentacja projektowa stanowi właściwe i wystarczające potwierdzenia zasadności żądania wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. W konsekwencji również materiał procesowy w sprawie nie może zostać uznany za zupełny, a poczynione ustalenia faktyczne – za wystarczające. Powyższe przekłada się również na określone braki w zakresie uzasadnienia decyzji.

Po piąte, nie jest dopuszczalne zastępowanie zasadniczych oświadczeń inwestora (będących elementem zakresu żądania wniosku) w zakresie planowanego czasu wykonywania prac budowlano-montażowych związanych z założeniem linii notatkami służbowymi z rozmowy telefonicznej (zob. notatka pracownika organu pierwszej instancji z dnia 21 stycznia 2017 r.). Tego rodzaju oświadczenie powinno zostać zawarte w treści pisemnego wniosku lub pisma uzupełniającego oraz znajdować oparcie w odpowiedniej dokumentacji dołączonej do wniosku (np. dokumentacji projektowej).

Po szóste, w sprawie nie zauważono, że odwołanie BP zostało wniesione z uchybieniem terminu (decyzja została doręczona w dniu 27 lutego 2017 r., natomiast odwołanie wniesione wspólnie z EP zostało złożone w dniu 23 marca 2017 r.). W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez BP oraz rozpoznać odwołanie EP, której decyzja organu pierwszej instancji została doręczona 13 marca 2017 r.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowane wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.