Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 517/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru A [...], zmienione zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2016 r. postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej M. P. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, które zmienione zostało zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2016 r., domagając się stwierdzenia jego nieważności w zakresie załącznika nr 4 do tego aktu.

Zarządzenie z dnia 19 stycznia 2016 r. w § 1 pkt 1 wprowadziło w zarządzeniu z dnia 8 kwietnia 2014 r. zmianę § 7, nadając mu następujące brzmienie: "wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin: W., C. i Ł., dotyczące eliminacji oraz ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, zawiera załącznik nr 4".

W ocenie skarżącej wprowadzone w załączniku nr 4 wskazania do zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwała Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2010 r., nr XLVII/59/10) nie są zgodne z prawem.

Wskazania do zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwała Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2010 r., nr XLVII/59/10) dotyczą:

1) ograniczenia strefy rozwoju osadnictwa w miejscowościach S. i U. do poziomu wyznaczonego aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a w miejscowości N. wyłączenia ze strefy rozwoju osadnictwa terenu między drogą [..] a jeziorem S.;

2) określenia szczegółowych wskazań do ochrony "Korytarza ekologicznego [..]", w szczególności wskazania, że strefa brzegowa jeziora oraz cała pradolina C. (tereny na północ od U. i D.) powinny być utrzymane bez zabudowy;

3) wskazania informacji o uwarunkowaniu planowania przestrzennego mówiącej o tym, że zabudowa w sąsiedztwie jez. S. oraz pradolinie C. między S., U. i jez. S., obarczona jest bardzo wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000;

4) wskazania informacji o uwarunkowaniu planowania przestrzennego, mówiącej o tym, że rozwój infrastruktury rekreacyjnej nad jez. S. obarczony jest bardzo wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (dotyczy działek ewidencyjnych: [..]-[..] obręb [..]).

Wskazania do zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 czerwca 2010 r., nr XXXVIII/350/2010) dotyczą zaś:

1) wskazania informacji o uwarunkowaniu planowania przestrzennego mówiącej o tym, iż zabudowa w sąsiedztwie jez. S. oraz pradolinie C. między S., U. i jez. S., obarczona jest bardzo wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000;

2) wskazania informacji o uwarunkowaniu planowania przestrzennego, o tym, że rozwój infrastruktury rekreacyjnej nad jez. S. obarczony jest bardzo wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (dotyczy działek lub części działek ewidencyjnych: [..]-[..], obręb N. [..]-[..] obręb S.).

Powyższa regulacja dotyczy zarówno Gminy S. (działki [..]-[..] obręb S.), jak też Gminy Ł. (działki [..]-[..], obręb N.).

Skarżąca jest zdania, że wprowadzenie tych wskazań jest niezgodne z:

1) art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

2) art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

3) art. 6 ust. 1-4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory;

w zakresie, w jakim zaskarżony akt wprowadza zakaz zabudowy bez oceny skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony, mimo iż brak jest konieczności tak daleko idącego ograniczenia prawa własności wynikającego wprost z ustawy i nie jest to ograniczenie proporcjonalne i konieczne dla ochrony środowiska, a ponadto zostało wprowadzone z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości.

Skarżąca zarzuciła także, że wydany akt prawa miejscowego jest niezgodny z:

1) art. 28 ust. 10 i art. 33 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie, w jakim wprowadzono w zaskarżonym akcie ograniczenia, które nie znajdują podstaw w przedmiotowych przepisach, a w szczególności bez badania, czy konkretne przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, jak również mimo braku inwentaryzacji terenu, a także w zakresie, a w jakim zawarto w planie zadań ochronnych wskazania do zmian w studiach i planach, mimo iż nie jest to niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000;

2) art. 4 ust. 1 - 3 i art. 6 ust. 1 - 2, art. 71 ust. 1 - 3, i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim wprowadzono w zaskarżonym akcie ograniczenia, które nie znajdują podstaw w przedmiotowych przepisach, a w szczególności poprzez wykroczenie poza ograniczenia, jakie wprowadza ustanowienie obszaru Natura 2000 oraz wykroczenie poza obowiązki wynikające z zasady przezorności oraz zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska;

3) art. 59 ust. 1 - 2, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 - 2, art. 63 ust. 1 - 3, art. 71 ust. 1 - 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 98 ust. 1 - 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zakresie, w jakim nie uwzględniono istniejących w tych przepisach rozwiązań, które umożliwią właściwą kontrolę każdego planowanego przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000.

Ponadto, skarżąca zarzuciła, że zaskarżone zarządzenie narusza:

1) § 2 pkt 2 i § 3 pkt 1 - 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzenia projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 poprzez sporządzenie projektu planu zadań ochronnych dla obszaru bez zgromadzenia, zweryfikowania i uzupełnienia informacji o obszarze i przedmiotach niezbędnych prac terenowych uzupełniających inwentaryzację, charakterystyki jakościowej lub rozpoznania uwarunkowań funkcjonowania przedmiotów ochrony, polegającej na łącznej ocenie stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków;

2) art. 33 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez wprowadzenie w planie zadań ochronnych pozaustawowych zakazów.

Skarżąca wskazała, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny, gdyż jego treść ma bezpośredni wpływ na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki należące do skarżącej oraz sprzedane przez skarżącą innym podmiotom. Zarządzenie ogranicza prawo własności poprzez wprowadzenie wskazania, aby teren należącej do niej działek był terenem bez zabudowy. Skarżąca, jak wyjaśniła, była właścicielką działki nr [..] wskazanej w załączniku nr 4 zarządzenia. Przedmiotowa działka została podzielona na 23 mniejsze działki i w chwili obecnej pozostała ona właścicielką działek nr [..]-[..]. Pozostałe działki zostały zbyte, przy czym wszyscy kupujący deklarowali zamiar przeznaczenia terenu pod niewielką zabudowę rekreacyjną, wyłącznie dla celów indywidualnych, a nie turystycznych. W przypadku dalszego obowiązywania załącznika nr 4 zarządzenia i wejścia w życie zgodnego z nim miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca nie będzie mogła zabudować swoich działek, jak również nie będą mogły tego zrobić podmioty, którym część działek została zbyta.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że w oparciu o wskazania zawarte w zarządzeniu z dnia 8 kwietnia 2014 r., zmienionym zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2016 r., uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęte uchwałą Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2016 r., nr XVIII/67/2016, a następnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów fragmentu ponadregionalnego korytarza ekologicznego w obrębie S., przyjęty uchwałą Rady Gminy z dnia 21 czerwca 2018 r., nr XLI/51/2018, który nie wszedł jeszcze w życie. W uchwale tej wskazano, że podjęcie procedury zmiany planu w zakresie przeznaczenia pod zabudowę obszarów działek powstałych z podziału działki nr [..] obręb S. uwarunkowane jest przede wszystkim zmianą sytuacji planistycznej tych działek, w zakresie niezależnym od Rady Gminy, tj. zmianą przepisów zarządzenia RDOŚ z dnia 19 stycznia 2016 r. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. Plan nie wszedł jeszcze w życie, ale jego projekt został podany do publicznej wiadomości, a z treści uchwały jednoznacznie wynika, że na kształt uchwały wpłynęły przede wszystkim uzgodnienia z RDOŚ.

W ocenie skarżącej cel w postaci ochrony obszaru Natura 2000 w tym konkretnym przypadku można było osiągnąć w inny sposób, uwzględniając przy tym interes jednostki i nie ograniczając prawa własności aktem prawa miejscowego. Wprowadzenie przez RDOŚ zakazu zabudowy w akcie prawa miejscowego nie jest możliwe, jak i wymuszanie wprowadzenia takiego zakazu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, odmawiając uzgodnienia planu, który takiego zakazu nie zawiera. Ponadto sam fakt, że na danym terenie występuje obszar Natura 2000 nie oznacza, że teren ten musi być objęty zakazem zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zabudowa ta nie będzie stanowić zagrożenia dla gatunków, które ten obszar ma chronić.

Skarżąca wskazała także, że plan zadań ochronnych może zawierać wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, jeżeli są niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. W niniejszej sprawie nie było zaś takiej potrzeby, gdyż utrzymanie właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 byłoby możliwe przy wykorzystaniu mechanizmów przewidzianych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Brak generalnych zapisów w akcie prawa miejscowego pozwoliłby również na uwzględnienie indywidualnych interesów jednostek w postępowaniach odrębnie przez nich wszczynanych, w których jednostki miałyby możliwość polemiki z organami.

Skarżąca podkreśliła, że działki np. nr [..] i [..], na których umożliwiono zabudowę, znajdują się w tej samej linii i w takiej samej odległości od jeziora co działki, których dotyczy zakaz zabudowy (działki powstałe po podziale działki nr [..]). Właściciel działki nr [..] dysponuje pozwoleniem na budowę, mimo iż numer tej działki również został wymieniony w załączniku nr 4 zarządzenia i mimo że dla tej działki przewidziano takie same obostrzenia, jak dla działki [..].

Skarżąca wyjaśniła, że przed wniesieniem skargi do Sądu, pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r., wystąpiła do RDOŚ z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonym zarządzeniu poprzez usunięcie zapisów dotyczących utrzymania obszaru bez zabudowy, mimo nie przeprowadzenia uprzedniej oceny środowiskowej konkretnego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 14 czerwca 2018 r., RDOŚ wskazał, że plan zadań ochronnych nie wprowadza zakazu zabudowy, a zawiera jedynie wskazania do zmiany istniejących dokumentów planistycznych w przypadku przystąpienia do ich zmiany. Zapis załącznika 4 do zarządzenia nie zamyka drogi do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarządzenie RDOŚ nie jest sprzeczne z Konstytucją, gdyż zostało przygotowane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przedmiotem zaś analizy na etapie uzgadniana przez RDOŚ dokumentów planistycznych jest wpływ ustaleń planu na cele ochrony zawarte min. w planie ochrony ustalonym dla obszaru Natura 2000. Może to zatem stanowić podstawę odmowy uzgadniania studium/planu, jeśli nie zawierają one wskazań, wynikających z załącznika 4 zarządzenia. Zapisy planu ochrony stanowią realizację obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przyrody, uszczegółowionych przepisami wykonawczymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska. Także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera regulacje zapewniające udział społeczeństwa w pracach nad projektem studium zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Organ jest bowiem zdania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 nie narusza bowiem interesów, ani uprawnień osób dysponujących prawami do nieruchomości w granicach takiego obszaru, gdyż zarządzenie to nie formułuje jakichkolwiek zakazów w stosunku do tych terenów, ani z przepisów ustawowych nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu lub dysponowaniu nieruchomościami położonymi na takim obszarze zgodnie z aktualnym przeznaczeniem tych terenów.

Zaskarżona regulacja nie skutkuje bezpośrednio prawnym zakazem zabudowy wymienionych terenów. Wskazania te adresowane są do właściwych organów gminnych w przypadku przystąpienia do zmian w obowiązujących studiach uwarunkowań. Zapis ten nie zamyka drogi do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie powoduje braku możliwości wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Konstrukcja zapisu w planie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 stanowi jedynie wskazanie/ustalenie dla mających powstać w przyszłości nowych dokumentów planistycznych i tylko w tym zakresie ma na nie wpływ jako wytyczna dla organów je tworzących. W związku z tym nie tworzy w sposób bezpośredni ograniczenia dla indywidualnych spraw, a także pozostaje bez wpływu na uprawnienia właścicieli działek posiadających decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ podkreślił także, że zarządzenie RDOŚ nie jest sprzeczne z Konstytucją, gdyż zostało przygotowane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zapisy tego zarządzenia nie naruszają również istoty prawa własności (nie zmieniają dotychczasowych uprawień co do posiadania nieruchomości, czerpania z niej pożytków i rozporządzania nią) - dają tylko wskazania do gospodarki przestrzennej i informują o ryzyku związanym z inwestowaniem w zabudowę wynikającym z innych przepisów.

Organ podkreślił, że jego kompetencje do udziału w procedurze uzgadniania dokumentów planistycznych wynikają z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zapisy wprowadzone w zarządzeniu stanowią zaś realizację obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przyrody, uszczegółowionych przepisami wykonawczymi wyartykułowanymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska.

RDOŚ zauważył, że w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. Minister Środowiska dokonał kontroli przedmiotowego zarządzenia z dnia 19 stycznia 2016 r. i w wyniku tej kontroli nie stwierdzono uchybień uzasadniających uchylenie lub zmianę tego zarządzenia we własnym zakresie.

Ponadto, w ocenie organu, część działek w obszarze, na którym znajdują się działki skarżącej może być zabudowana, gdyż wynika to z ich większego oddalenia od siedliska stanowiącego przedmiot ochrony w obszarze Jeziora S. W zarządzeniu wskazano, że rozwój infrastruktury rekreacyjnej nad Jeziorem S., obarczony jest bardzo wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 na działkach lub części działek ewidencyjnych: [..]-[..] obręb N., [..]-[..] obręb S. oraz działek ewidencyjnych: [..]-[..] obręb [..]. Wskazanie konkretnych numerów działek w obszarze z bardzo wysokim ryzykiem oddziaływania na obszar ma swoje uzasadnienie w analizie uwarunkowań przyrodniczych oraz ich lokalizacji. Działki graniczące bezpośrednio z jeziorem generują większe oddziaływanie niż działki położone w większej odległości. Wynika to z rodzaju utworów glebowych, pokrycia powierzchni i ukształtowania terenu, warunkujących spływ powierzchniowy w zlewni bezpośredniej jeziora.

W opinii organu, dokonanie zmian aktu we wskazanym we wniosku zakresie nie jest właściwym rozwiązaniem z punktu widzenia ochrony obszaru Natura 2000. Dokument ten sporządzony jest w celu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków roślin i zwierząt, stanowiących przedmioty ochrony, przy uwzględnieniu uwarunkowań społecznych i gospodarczych, które jednak nie mogą prowadzić do sukcesywnego pogarszania ich stanu ochrony.

W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2018 r. skarżąca wskazała, że niewątpliwie zarządzenie ma bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną i sposób, w jaki będzie korzystała z przysługującego jej prawa własności. Wskazania zawarte w zarządzeniu są skierowane do organów gminy, ale organy są takimi wskazaniami związane i muszą je uwzględniać tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a to już ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki, która jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2018 r. skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 33 ust. 1 – 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 59 ust. 1 – 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 50 – 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez wprowadzenie w zaskarżonym zarządzeniu zakazu zabudowy nawet dla przedsięwzięć, które nie zaliczają się do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 27 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę i oświadczyła, że wszystkie działki stanowiące własność skarżącej i wskazane w skardze znajdują się na terenie Natura 2000 w gminie W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga M. P. na załącznik nr 4 do zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, które zmienione zostało zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2016 r., wniesiona została na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2234 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 63 ust. 1 umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Niewątpliwie zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie RDOŚ stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla Obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt.

W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała jednak, aby zaskarżony przez nią załącznik nr 4 do zarządzenia RDOŚ naruszał jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie.

Skarga wnoszona w trybie art. 63 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonego aktu z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zaskarżeniu w trybie art. 63 ust. 1 podlega zatem akt prawa miejscowego wydany przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, godzący w sferę prawną skarżącego - wywołujący dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Akt ten, czy konkretne jego postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony jego konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanego aktu doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ wydający ten akt konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że akt narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Skarżący powinien bowiem też wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Uwzględnienie danej skargi może tym samym mieć miejsce dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (tak m.in. wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/2009, Lex Polonica nr 2321959 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., sygn. I OSK 208/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu wskazać jeszcze raz należy, że kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie RDOŚ wydane zostało na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt.

Z treści tego przepisu wynika, że plan taki określa zadania, jakie powinny zostać podjęte w celu ochrony obszaru Natura 2000. Zgodnie przy tym z treścią art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera:

1) opis granic obszaru i mapę obszaru Natura 2000;

2) identyfikację istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony;

3) cele działań ochronnych;

4) określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania, w tym w szczególności działań dotyczących:

a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk,

b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3,

c) uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony;

5) wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, jeżeli są niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000;

6) wskazanie terminu sporządzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla części lub całości obszaru.

Treść art. 28 ust. 10 ustawy nie zawiera delegacji do wprowadzenia w planie zakazu zabudowy na obszarze Natura 2000.

Kwestionowany przez skarżącą załącznik nr 4 do zarządzenia z dnia 8 kwietnia 2014 r., zmieniony zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2016 r., określa wskazania do zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwała Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2010 r., nr XLVII/59/10) wskazując:

1) ograniczenia strefy rozwoju osadnictwa w miejscowościach S. i U. do poziomu wyznaczonego aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a w miejscowości N. wyłączenie ze strefy rozwoju osadnictwa terenu między drogą [..] a jeziorem S.;

2) określenia szczegółowych wskazań do ochrony "Korytarza ekologicznego [..]", w szczególności wskazania, że strefa brzegowa jeziora oraz cała pradolina C. (tereny na północ od U. i D.) powinny być utrzymane bez zabudowy;

3) wskazania informacji o uwarunkowaniu planowania przestrzennego mówiącej o tym, że zabudowa w sąsiedztwie jez. S. oraz pradolinie C. między S., U. i jez. S., obarczona jest bardzo wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000;

4) wskazania informacji o uwarunkowaniu planowania przestrzennego, mówiącej o tym, że rozwój infrastruktury rekreacyjnej nad jez. S. obarczony jest bardzo wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (dotyczy działek ewidencyjnych: [..]-[..] obręb [..]).

Ponadto, kwestionowany przez skarżącą fragment załącznika nr 4 określa wskazania do zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 czerwca 2010 r., nr XXXVIII/350/2010) wskazując:

1) wskazania informacji o uwarunkowaniu planowania przestrzennego mówiącej o tym, iż zabudowa w sąsiedztwie jez. S. oraz pradolinie C. między S., U. i jez. S., obarczona jest bardzo wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000;

2) wskazania informacji o uwarunkowaniu planowania przestrzennego, o tym, że rozwój infrastruktury rekreacyjnej nad jez. S. obarczony jest bardzo wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (dotyczy działek lub części działek ewidencyjnych: [..]-[..], obręb N. [..]-[..] obręb S.).

Skarżąca, jak wynika z akt sprawy była właścicielką działki nr [..] położonej w miejscowości S., która podzielona została na działki nr [..] do [..]. Aktualnie jej własnością pozostały działki [..]-[..] obręb S. Działki te, jak wskazuje na to zapis w ewidencji gruntów i budynków, stanowią łąki trwałe, grunty pod rowami i nieużytki.

W takim stanie faktycznym sprawy uznać należy, że kwestionowane przez skarżącą zapisy zarządzenia RDOŚ nie naruszają jej interesu prawnego ani uprawnienia wynikającego z przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim bowiem zapisy te stanowią jedynie wskazania dla mających powstać w przyszłości zmian w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin W., C. i Ł., a tym samym ich wprowadzenie i ich zapis w dokumentach planistycznych nie jest pewne. Zapisy te nie wpływają zatem bezpośrednio na sytuację prawną osób dysponujących prawami do nieruchomości zlokalizowanych w granicach terenu objętego takim zarządzeniem. Wskazania te adresowane są do organów gmin, które będą wprowadzały zmiany w obowiązujących studiach uwarunkowań. Uwzględnienie tych wskazań i wpływ ich na sytuację prawną jednostki będzie zatem mógł być kontrolowany w ramach kontroli naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jednostki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania lub wydanego na podstawie jego zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto wprowadzenie tych zapisów znajduje swoją podstawę w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym: zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kwestionowane przez skarżącą zapisy załącznika nr 4 do zarządzenia RDOŚ nie zawierają zakazu zabudowy na terenie działek należących do skarżącej. Załącznik nr 4 nakazuje jedynie ograniczenia w przyszłym studium strefy rozwoju osadnictwa w miejscowości S. do poziomu wyznaczonego aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jednakże w przekonaniu Sądu nie wpływa to na sytuację skarżącej, która planuje zrealizować budownictwo rekreacyjne na gruntach oznaczonych w rejestrze gruntów jako łąki trwałe, rowy i nieużytki. Brak zatem zamiaru zrealizowania "osadnictwa" na terenie miejscowości S.

Co więcej, podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczą faktycznie uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą z dnia 21 czerwca 2018 r., nr XLI/51/2018, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów fragmentu ponadregionalnego korytarza ekologicznego w obrębie S., który uchwalony został po jego uzgodnieniu z RDOŚ. Zarzuty te nie mają jednak znaczenia w niniejszej sprawie, a skarżąca może je podnosić w skardze na ten plan.

Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę.

O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.

Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 63 ust. 1, uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.