Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 566/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.61 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par.3, par.7, par.5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B., po ponownym rozpatrzeniu wniosku FHU "A" ul. [...] reprezentowanej przez P. J., w następstwie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...]- ustalił warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym oraz naziemnym i infrastrukturą techniczną oraz dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] na przedszkole, na nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako działka nr 1. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wyznaczył obszar na którym przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy, w wyniku której stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wyjaśnił, że dolny wskaźnik powierzchni zabudowy ustalił na podstawie średniej wynikającej z analizy, natomiast górny wskaźnik ustalił zgodnie z wnioskiem inwestora, którym był związany. Z kolei szerokość elewacji frontowej ustalił zgodnie z szerokością istniejącego już na działce budynku, a wielkość powierzchni biologicznie czynnej określił wskaźnikiem minimalnym. Organ wskazał również, że decyzja została uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków postanowieniem z dnia [...]r. Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez strony w toku prowadzonego postępowania stwierdził, że kwestia spełnienia określonych warunków technicznych przez planowany obiekt stanowić będzie przedmiot rozważań na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: A. M., A. J., K. J., W. T., R. T., D. T., G. T., J. K., K. K., A. K., M. K., K. M. oraz M. K.. Odwołujący zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie funkcji zabudowy sąsiedniej (zdaniem odwołujących w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), jak również niewłaściwe określenie zakresu przedmiotowej analizy. Nadto naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak kompletnego uzasadnienia przyjętych w zaskarżonej decyzji parametrów i brak dowodów na przyjęte rozwiązania. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie parametru powierzchni zabudowy znacznie odbiegającego od średniego, bez wystarczającego uzasadnienia oraz brak określenia w decyzji wszystkich wymaganych rozporządzeniem parametrów. W ocenie odwołujących średnia powierzchnia zabudowy wynosi na terenie objętym analizą 15,3%, a średnia wysokość budynków 2,4 kondygnacje. Nadto działka oznaczona nr 2 nie posiada funkcji zabudowy wielorodzinnej, a znajdujący się na niej budynek od zawsze był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Podnieśli również, że działki nr 3 i 4 objęte analizą nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej oraz, że w decyzji nie określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27. marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz.199 dalej: u.p.z.p.) jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie i ustalił, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem jedna z sąsiednich działek (nr 2), dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu; wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ położony jest w granicach administracyjnych Miasta B. i stanowi użytek B oraz nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, bowiem nie stanowi takiego gruntu. Również przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania lokalizacyjnego, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji. W wyniku przeprowadzonej przez Prezydenta Miasta B. analizy funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji wskazano linię zabudowy jako przedłużenie elewacji frontowej budynku przy ul. [...]- zgodnie z załącznikiem graficznym zaskarżonej decyzji oraz ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy (planowanej i istniejącej) w stosunku do powierzchni działki na poziomie od 15,3 % do 20 % tj. od 776 m2 do 1014 m2, w tym zabudowa istniejąca 265m. Następnie dla planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalono: wysokość części nadziemnej od 2 do 3 kondygnacji, w tym poddasze mieszkalne tj. od 8 m do 11 m, licząc od poziomu terenu istniejącego przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyżej położonej górnej powierzchni przykrycia dachu, wysokość ściany kolankowej poddasza nie większa niż l,5m, a także dopuszczono podpiwniczenie z garażem podziemnym, przy zachowaniu warunków bezpieczeństwa posadowienia obiektów sąsiednich. Ustalono szerokość elewacji frontowej od ul. [...], która ma wynosić 18 m; dach dwu lub wielospadowy kalenicowy symetryczny o nachyleniu głównych połaci od 30 do 45° (dla garaży i budynków gospodarczych dopuszczono mniejsze nachylenie); udział powierzchni biologicznie czynnej jako nie mniejszy niż 40% powierzchni działki. Z kolei dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku ustalono, że wysokość tej zabudowy, szerokość elewacji od strony frontu działki jak i geometria dachu pozostaje bez zmian, a udział powierzchni biologicznie czynnej ma być nie mniejszy niż 40% powierzchni działki. Kolegium wskazało, że parametry architektoniczne mieszczą się w zakresie norm rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił sposób określenia wskaźników zabudowy, czyniąc tym samym zadość wymaganiu, by wszelkie odstępstwa od wskaźników średnich w terenie analizowanym były przekonująco uzasadnione. Kolegium wskazało również, że w kontekście regulacji prawnych dotyczących ochrony prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, przepisy odnoszące się do kwestii kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Jednocześnie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Podstawą decyzji odmownej nie może być brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumianym jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. W ocenie Kolegium spełnione zostały również wymogi z art. 54 ustawy w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję SKO w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli K. i A. M., zarzucając naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.7 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący dowodzili, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy wielorodzinnej, a działka o nr 2 jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym w którym dokonano wydzielenia 4 mieszkań w związku z działem spadku. Powołali się również na postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewiduje na tym terenie wyłącznie zabudowę jednorodzinną. Zwrócili uwagę na stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg, który zgłaszał wątpliwości co do urządzenia drogi dojazdowej do nowych budynków. Podnieśli również kwestie występowania na tym terenie osuwisk oraz zgłosili zastrzeżenia co do formy zmiany treści wniosku inwestora.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. w całości podtrzymało stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 15 maja 2015r. uczestnik postępowania M. J. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że na działce nr [...] od ponad stu lat znajduje się budynek wielorodzinny, w którym mieszkało kilkanaście rodzin. Zakwestionował również stworzenie zagrożenia dla sąsiednich nieruchomości w związku z wykopami pod planowaną inwestycję.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze, jednocześnie wskazując, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania. Natomiast uczestnik postępowania M. J. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w treści pisma z dnia 15 maja 2015r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. jak i decyzji Prezydenta Miasta B. stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647, z późń. zm. dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Wysokość o której mowa w ust.1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z treści wniosku wynika, że inwestor wnioskował o określenie przez organ wysokości zabudowy na 14m, natomiast organ pierwszej instancji określił wysokość nowej zabudowy wskazując wysokość części naziemnej od 2 do 3 kondygnacji w tym poddasze mieszkalne tj. od 8m do 11m, licząc od poziomu terenu istniejącego przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu. Nie ulega wątpliwości, że tak określona wysokość elewacji frontowej nie odpowiada treści § 7 powołanego rozporządzenia. Wskazać należy, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 LEX nr 1222377). Tym niemniej wykładnia gramatyczna § 7 rozporządzenia nakazuje jednoznacznie przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem określonego w rozporządzeniu nazewnictwa. Dlatego zastąpienie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pojęciem "wysokość zabudowy" należy uznać za niezgodne z powołanym przepisem rozporządzenia ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Lu 796/10 LEX nr 993463). Nadto wysokość górnej elewacji frontowej należało określić mierząc wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, a nie jak przyjął organ od najniżej położonego wejścia do budynku. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zarówno z części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy, jak i załącznika graficznego nie wynika jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków sąsiednich oraz pozostałych znajdujących się w obszarze analizowanym, nie wynika to również z treści decyzji organów obu instancji, zatem nie sposób sprawdzić prawidłowości przyjętych przez organy rozstrzygnięć w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że średnią wysokości elewacji frontowej przyjmuje się wówczas, gdy wysokości sąsiednich budynków tworzą uskok. Czy tak jest w tym przypadku nie wiadomo, można jedynie się tego domyślać na podstawie liczby kondygnacji budynków na poszczególnych działkach, co bez wskazania konkretnych wysokości nie może być podstawą przyjęcia takich ustaleń za pewne. Nadto na niektórych działkach znajduje się więcej niż jeden budynek i nie wiadomo którego z nich dotyczą dane zawarte w analizie urbanistycznej. Wskazać należy również, że z treści analizy wynika, iż średnia liczba kondygnacji na obszarze analizowanym wynosi 2,4 kondygnacje, podczas gdy decyzja organu dopuszcza liczbę 3 kondygnacji, tj. przekraczającą średnią na danym terenie. Jak już wcześniej wskazano, § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości niż przewidziana w ust. 1 (także w ust. 3), jeżeli wynika to z analizy. Unormowanie to oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy. Skoro regulacja przewidziana w ust. 4 § 7 rozporządzenia jest wyjątkiem, to postępowanie w myśl tego wyjątku byłoby możliwe w przypadku stwierdzenia przez przeprowadzającą analizę osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie urbanistyki i architektury, iż istnieją przeszkody obiektywne uniemożliwiające określenie omawianego parametru zgodnie z zasadami z ust. 1 i 3 (np. większej wysokości wymaga położenie w terenie zalewowym), lecz z zebranych w sprawie materiałów takie przeszkody nie wynikają - nie można się więc nimi kierować dostosowując do nich ustalenia w zakresie tegoż parametru. Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe zastosowanie normy ujętej w § 7 ust. 4 rozporządzenia tylko z tego powodu, że projekt inwestycji odbiega konkretnym parametrem, od określonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej zabudowy na całym obszarze wyznaczonym do analizy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (patrz też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Łd 771/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 764/08 – dostępne na: www.orzeczenia nsa.gov.pl).

Należy również wskazać, że wykładnia przepisu § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów. Z tych względów nie zachodzi potrzeba dokonywania dalszej analizy stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji ( por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2463/12, LEX nr 1522465).

W ocenie Sądu przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy doszło do naruszenia § 5 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wprawdzie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy ale musi to wynikać z analizy urbanistycznej o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia ( § 5 ust. 2 ). W niniejszej sprawie organy wyznaczyły wielkość powierzchni zabudowy projektowanej oraz istniejącej łącznie od 15,3% do 20%. O ile zgodzić się można z określeniem tej powierzchni w formie widełek, przyjmując wcześniej zaprezentowaną w tym zakresie argumentację, to za niedopuszczalne należy uznać przekroczenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora. Przyjęta przez organ argumentacja, że górna granica wielkości powierzchni zabudowy została określona w oparciu o wniosek inwestora, którego treścią organ jest związany, nie znajduje oparcia w przepisach prawa, innymi słowy brak jest normy prawnej, która pozwalałaby na ten sposób określania powierzchni zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak już wyżej wskazano kwestie tę reguluje § 5 ust.1 powołanego rozporządzenia, dlatego też w części tekstowej analizy wyliczono średni wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze, który wynosi 15,3%. Jednocześnie z analizy nie wynika konieczność wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zatem ustalenie w decyzji wskaźnika znacznie przekraczającego średni wskaźnik zabudowy stanowiło naruszenie § 5 ust.1 rozporządzenia.

Jako nietrafny natomiast należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia postanowień studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego B., bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wprawdzie wiążące dla organów, ale tylko przy sporządzaniu planu miejscowego. Zasadą jest natomiast, że do czasu uchwalenia planu miejscowego o przeznaczeniu danej nieruchomości rozstrzyga organ w decyzji o warunkach zabudowy, nie będąc związany zapisami studium ( por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 1203/10 dostępny na: www.orzeczeniansa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu braku dojazdu do planowanej inwestycji od ul. [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu, jak również braku możliwości urządzenia drogi dojazdowej do planowanych budynków w drugiej linii zabudowy, to stwierdzić przyjdzie, że te parametry nie podlegają badaniu na kontrolowanym etapie postępowania. Nie mieszczą się one w katalogu warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepis ten wymaga jedynie dostępu do drogi publicznej, a taki warunek przedmiotowa inwestycja spełnia, co wprost wynika z treści pisma Miejskiego Zarządu Dróg w B., w którym stwierdza się, że obsługa komunikacyjna od strony ul. [...] możliwa jest poprzez istniejący zjazd do działki nr 1 ( k. [...]).

Niezasadny jest również zarzut dotyczący nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji faktu lokalizacji inwestycji na terenach osuwiskowych. Jak wynika z pkt 2.6 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. na działkach sąsiednich zlokalizowanych powyżej występują obszary zagrożone ruchami masowymi ziemi, dlatego zabudowa dopuszczona jest w przypadku ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych w oparciu o badanie podłoża. Okoliczność ta będzie miała niewątpliwie znaczenie na etapie projektowania zabudowy i ubiegania się przez inwestora o pozowanie na budowę, natomiast pozostaje bez znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy. Ustalanie warunków zabudowy jest innym etapem procesu inwestycyjnego, realizowanym przez organy o innej właściwości rzeczowej, związanym ze sferą zagospodarowania i ładu przestrzennego, nie standardami technicznymi budynków czy ich lokalizacją na działce budowlanej. Zarzuty naruszenia przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą być rozpoznane dopiero na etapie zatwierdzania projektu i wydawania pozwolenia na budowę, natomiast nie stanowią podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zastrzeżenie, że decyzja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a zabudowa dopuszczona jest pod warunkiem uzyskania korzystnych wyników badań podłoża, są dostatecznymi rozstrzygnięciami w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy.

Sąd nie podziela również wątpliwości skarżących w zakresie możliwości zmiany treści wniosku, poprzez oświadczenie inwestora złożone osobiście w organie i sporządzenie na tę okoliczność notatki służbowej. Wniosek inwestora jest przejawem jego woli w zakresie dotyczącym planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego i może być w toku postępowania modyfikowany ( ograniczany, rozszerzany). Niedopuszczalne było by ograniczanie w tym zakresie inwestora, co do formy w jakiej wniosek może zostać zmodyfikowany, ważne jest aby inwestor w sposób wyraźny określił aktualne brzmienie wniosku i złożył w tym zakresie oświadczenie.

Zgodzić się należy również z tezą, że kontynuacja funkcji nie oznacza konieczności budowy takich samych budynków, bowiem byłoby to ograniczeniem praw właścicieli nieruchomości do ich zainwestowania. Dlatego też należy dopuścić budowę budynków zbliżonych pod względem wielkości i przeznaczenia do znajdujących się na tym terenie. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i § 3 rozporządzenia punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa ani rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia działki "sąsiedniej" to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera zdaniem Sądu treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. Wielkość obszaru analizowanego powinna zatem co do zasady nawiązywać do tych wielkości. Oczywiście skoro są to wielkości minimalne to nie jest wykluczone ich przekroczenie. Niemniej jednak nie może to być przekroczenie dowolne, niczym nie uzasadnione.

Wskazać należy również, że brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest wystarczającym powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ sam sprzeciw nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa .

W dalszej kolejności wskazać należy, że realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, przy czym dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony ( por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1241/13 LEX nr 1596021 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014r. sygn. akt IV SA/Po 1076/13 LEX nr 1433205). Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium nie przeprowadziło ponownie postępowania, ograniczając się jedynie do przytoczenia przyjętych w decyzji organu I instancji rozwiązań i stwierdzenia ich zgodności z przepisami ustawy oraz rozporządzenia. Wprawdzie zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 k.p.a. Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kwestionowali charakter zabudowy znajdującej się na nieruchomości oznaczonej nr 2, która to zabudowa pozwoliła organowi I instancji na ustalenie kontynuacji funkcji w decyzji z dnia [...]r. Nadto podnosili również, że niektóre z nieruchomości objętych analizą nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej. Również inwestor podnosił kwestię istniejącej zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem, która w jego ocenie ma charakter wielorodzinny. Okoliczności te jednak nie były przedmiotem analizy w zaskarżonej decyzji i organ w żaden sposób się do nich nie odniósł.

W ocenie Sądu za dowolne należało uznać ustalenie warunków zabudowy w sposób odbiegający od przyjętych w analizie wskaźników oraz w oparciu niekompletną analizę urbanistyczną, co stanowiło naruszenie art. 61 ust.1 oraz § 5, § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszył art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz.270 z późn. zm. dalej; p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z dokonanych w uzasadnieniu rozważań.