Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 971/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 173 poz 1218
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 153, 154 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. a, 135, 152,200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz P. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2007 r. P. R. wystąpił o dopuszczenie go do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami. W dniu 13 marca 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (dalej - PKK) przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie której skarżący uzyskał 68 punktów – na 100 możliwych. Niezbędnego minimum stanowiło 70 punktów. Z tego względu oraz z uwagi na niewystąpienie o dopuszczenie do poprawkowej części pisemnej egzaminu w terminie 14 dni od ogłoszenia wyniku, postępowanie kwalifikacyjne zostało uznane za zakończone wynikiem negatywnym na podstawie § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 – dalej rozporządzenie z dnia 17 lutego 2005 r.). Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił nadania P. R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności w zakresie pytań nr 50, 67 i 99, Minister Infrastruktury pismem z dnia 30 lipca 2008 r. zwrócił się do Wiceprzewodniczącego PKK ds. zarządzania nieruchomościami o ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, w tym kontrolę poprawności wyników części pisemnej egzaminu z dnia 13 marca 2008 r. i następnie decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Odnosząc się, po uzyskaniu stanowiska PKK, do zarzutów dotyczących treści pytań, Minister stwierdził, że należy przyznać kandydatowi 1 punkt za odpowiedź na pytanie nr 50, jednak na pozostałe pytania o nr 57, 67 i 99 kandydat nie odpowiedział prawidłowo. Ostatecznie skarżący uzyskał z części pisemnej egzaminu 69 punktów, wobec czego postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wniesionej przez P. R. oddalił ją wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. I SA/Wa 1867/08 uznając, że nie jest powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez kandydata na pytania testu, zatem takie kwestie, jak stopień trudności i niejasności pytań testowych nie mogły podlegać kontroli sądowej. WSA podkreślił, iż ocena poprawności odpowiedzi na pytanie należy wyłącznie do organów powołanych do przeprowadzenia egzaminów i nie należy do elementu postępowania administracyjnego, a sąd bada tylko, czy zachowano ustalony w ustawie i rozporządzeniach przebieg postępowania o nadanie licencji zawodowej.

Skarżący nie osiągnął progu punktowego ustalonego w § 30 ust. 6 rozporządzenia z 17 lutego 2005 r., co pozbawiło go możliwości przystąpienia do egzaminu ustnego, zatem zdaniem Sądu, postępowanie o nadanie licencji przeprowadzone zostało prawidłowo. Jako niezasadne ocenił WSA zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a. ponieważ organ w sposób wyczerpujący uzasadnił motywy odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej, przedstawił przebieg postępowania kwalifikacyjnego oraz wyjaśnił, z jakich powodów uznał postępowanie to za zakończone wynikiem negatywnym, a także odniósł się do merytorycznych zarzutów dotyczących zakwestionowanych przez skarżącego pytań.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną P. R. wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., II GSK 735/09, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd kasacyjny stwierdził, że w świetle stanu prawnego jaki obowiązywał na dzień 31 grudnia 2007 r. zarządcą nieruchomości może być osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową nadaną w trybie przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2007 r.), a uprawnionym do nadania licencji zawodowej jest minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, na podstawie postępowania kwalifikacyjnego zakończonego wynikiem pozytywnym (art. 191 ust. 1). Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (art. 191 ust. 3), zaś odmowa nadania licencji zawodowej następuje w drodze decyzji (art. 192 zd. 2). NSA stwierdził, że Minister Infrastruktury w prowadzonym w związku z tym postępowaniem administracyjnym zwrócił się do PKK o weryfikację wyników pisemnego testu. PKK swoje stanowisko w tej kwestii wyraziła w sporządzonym protokole, który był przedmiotem oceny Ministra Infrastruktury. Ocena ta stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Skoro w przypadku skarżącego odmowa nadania licencji zawodowej została oparta na dyskwalifikacji jego wiedzy, to rozpatrzenie przez organ administracji publicznej zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w tej kwestii podlegało załatwieniu zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym. Natomiast sąd administracyjny zobligowany był skontrolować poprawność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej objętej zaskarżoną decyzją. W ocenie NSA, Sąd I instancji uchylił się od tego rodzaju kontroli, stwierdzając że nie jest powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez kandydata na pytania testu. Mimo, że oczywiste zdaniem NSA jest, iż sąd administracyjny nie przeprowadza bezpośrednio kontroli poprawności odpowiedzi pytań testowych, bo zadanie to przynależy do PKK, to jednak stanowisko Komisji w tym zakresie podlega zbadaniu co do zgodności z prawem przez Ministra Infrastruktury, który odmawiając nadania licencji zawodowej "powinien również zweryfikować wzorzec prawidłowych odpowiedzi, jeżeli taki istniał". NSA ocenił, że Sąd I instancji stwierdził wprawdzie, iż organ odniósł się do merytorycznych zarzutów dotyczących zakwestionowanych przez skarżącego pytań, jednakże nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie, uznając, że zarzuty skargi w tym względzie nie podlegają ocenie. Tym samym, zdaniem NSA, Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., I SA/Wa 2158/10, oddalił skargę, uznając, że postępowanie przed Komisją toczyło się z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lutego 2005 r. Sąd I instancji, odwołując się do wyrażonej w wyroku NSA oceny, podkreślił, że nie ma uprawnień do kontroli prawidłowości zarówno pytań egzaminacyjnych jak i oceny odpowiedzi udzielonych na te pytania. Dokonując kontroli oceny stanowiska PKK przez Ministra Infrastruktury co do prawidłowości udzielonych przez skarżącego odpowiedzi na kwestionowane pytania, WSA stwierdził że organ zgodnie z prawem dokonał oceny stanowiska w tym zakresie. Przeprowadził bowiem analizę przepisów prawa, których dotyczyły pytania nr 67 i 99, a także rozważył jaki zakres wiedzy kandydata, miało wskazać każde z tych pytań i wyjaśnił dlaczego odpowiedzi skarżącego zostały uznane za nieprawidłowe. Stanowisko skarżącego oparte na subiektywnym przekonaniu, iż udzielone przez niego odpowiedzi na powyższe pytania powinny być uznane za prawidłowe, zdaniem WSA, nie podważa dokonanej przez organ oceny stanowiska Komisji.

P. R. zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 32 oraz art. 45 Konstytucji RP, art. od 7 do 10 K.p.a., art. 191, art. 197 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 30 i § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., polegające na sprzecznej z Konstytucją wykładni ww. przepisów, z której wynika, że dokonana ocena stanowiska Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz Ministra Infrastruktury jest zgodna z prawem,

2. art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., przez zbyt wąskie zbadanie zgodności z prawem decyzji organów administracji, co miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., II GSK 910/11, uchylił wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że w przypadku, gdy w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej, wyrok sądu pierwszej instancji został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a sprawa została przekazana temu sądowi do ponownego rozpoznania, sąd wojewódzki, na podstawie art. 190 p.p.s.a., związany jest dokonaną przez NSA wykładnią prawa. Wydane przez NSA orzeczenie, którym dokonano kontroli kasacyjnej w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, jest prawomocne i jako takie wiąże na podstawie art. 170 p.p.s.a nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy (...). Powyższe oznacza, iż wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 25 sierpnia 2010 r., II GSK 735/09, którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1867/08) w sprawie ze skargi P. R., wiąże zarówno orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, jak też Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzający kontrolę kasacyjną wyroku wydanego wskutek wcześniejszego uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego wydanego z tejże skargi. Powyższa uwaga ma dla wyniku sprawy zasadnicze znaczenie.

W przywołanym wyżej wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r. NSA wyjaśnił, że skoro ocena stanowiska PKK, które potwierdzało niewystarczającą wiedzę skarżącego, stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy nadania uprawnień, to organ administracyjny zobowiązany był sprawdzić zarzuty skarżącego i to działanie podlegało kontroli sądowej. NSA podkreślił zasadnicze znaczenie wzorca odpowiedzi jako miernika odpowiedzi prawidłowych stosowanych dla kontroli egzaminu pisemnego, czego sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę. Tymczasem weryfikacja odpowiedzi testowych winna była nastąpić w oparciu o wspomniany wzorzec, jeżeli taki w ogóle istniał, ponieważ w przeciwnym razie, zdaniem NSA, wzorzec taki należałoby stworzyć. Równocześnie za przedwczesne uznał NSA odniesienie się do zarzutów w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Lektura zaskarżonego wyroku w konfrontacji z przywołanym wyrokiem NSA pozwala na stwierdzenie, że Sąd I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, nie zastosował się ostatecznie do wyrażonej przez Sąd kasacyjny oceny prawnej, którą był związany. WSA pominął zupełnie akcentowaną przez NSA kwestię wzorca odpowiedzi, który należałoby stworzyć dla potrzeb oceny prawidłowości skontrolowania udzielonych odpowiedzi testowych. W przypadku braku opracowanego równolegle z testem pisemnego wzorca odpowiedzi, za taki może służyć wzorzec wypracowany w oparciu o odpowiedzi udzielone we wszystkich skontrolowanych w danym egzaminie testowym pracach i uznane przez PKK za prawidłowe.

Powyższe prowadzi do konkluzji, iż kolejna kontrola sądowa, nie uwzględniając istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, jaką jest konieczność zastosowania przez organ obiektywnego miernika kontroli prawidłowości odpowiedzi dla egzaminu pisemnego, nie doprowadziła do pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a więc zgodności z prawem odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej.

Rozpoznając po raz trzeci sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., I SA/Wa 1498/11, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że odmawiając nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami organ administracji zaniechał zbadania stanowiska PKK co do zgodności z prawem przeprowadzonego przez nią postępowania kwalifikacyjnego i jego wyniku (biorąc pod uwagę przepisy prawa obowiązującego do dnia 31 grudnia 2007 r., w oparciu o które winno być prowadzone postępowanie kwalifikacyjne). Tym samym organ odstąpił od wyrażenia swojej oceny w przedmiotowym zakresie, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd zauważył, że Minister Infrastruktury w decyzji pierwszoinstancyjnej poprzestał jedynie na przywołaniu protokołu postępowania kwalifikacyjnego z dnia 13 marca 2008 r., z którego wynikało, iż P. R. uzyskał 68 punktów wobec wymaganych 70 na 100 możliwych, zaś w decyzji drugoinstancyjnej dokonał powielenia zapisów załącznika do protokołu Komisji z dnia 10 września 2008 r. W rozstrzygnięciach powyższych, brak jest jakiejkolwiek oceny postępowania kwalifikacyjnego PKK oraz jego rezultatu. A przecież ocena tego stanowiska stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, dotyczącej odmowy nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami.

Zaniechanie przez Ministra przedstawienia oceny stanowiska PKK pod względem zgodności z prawem postępowania kwalifikacyjnego i jego wyniku skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy. Ponadto naruszyło to zasadę zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 K.p.a. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Po zwrocie sprawy do organu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nadania P. R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał art. 105 § 1 K.p.a. i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

W uzasadnieniu stwierdził, że z protokołu postępowania kwalifikacyjnego z dnia 13 marca 2008 r. wynika, że P. R. uzyskał w części pisemnej egzaminu 68 punktów, wobec wymaganych minimum 70 – ciu punktów na 100 możliwych do uzyskania. Zatem zakończył postępowanie kwalifikacyjne wynikiem negatywnym. Po analizie powyższego testu i arkusza odpowiedzi organ ustalił, że niewłaściwie zostało ocenione pytanie nr 50. W świetle powyższego, po zaliczeniu odpowiedzi udzielonej przez kandydata na pytanie nr 50, Minister stwierdził, że P. R. z części pisemnej egzaminu uzyskał 69 punktów na 100. Jednakże w związku z nieuzyskaniem minimum 70 punktów z ogólnej liczby punktów możliwych do uzyskania z części pisemnej egzaminu, postępowanie kwalifikacyjne w dalszym ciągu należy uznać za zakończone wynikiem negatywnym. Ponadto organ zbadał prawidłowość wszystkich udzielonych przez kandydata odpowiedzi, w tym również odpowiedzi dotyczące pytań nr 57, 67 i 99 poruszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 maja 2008 r. oraz w późniejszych pismach i uznał, że odpowiedzi na te pytania nie były prawidłowe.

Jednocześnie Minister zaznaczył, że P. R. ubiegał się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. w związku z ww. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. i w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r.

W dniu 1 stycznia 2009 r. upłynął ustanowiony w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. termin, umożliwiający osobom z wykształceniem wyższym, które ukończyły kursy specjalistyczne, uzyskanie licencji zawodowej. Powyższy art. 9 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. stanowił, że osoby z wykształceniem średnim bądź wyższym, które ukończyły kurs specjalistyczny, mogły otrzymać licencję zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli do dnia 31 grudnia 2008 r. przeszły z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. do dnia 31 grudnia 2007 r.

Zatem należy stwierdzić, że w dniu 1 stycznia 2009 r. upłynął ustanowiony w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. termin, umożliwiający osobom z wykształceniem średnim bądź wyższym, które ukończyły kursy specjalistyczne, uzyskanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i od tej daty nie ma podstawy prawnej do nadania takim osobom powyższej licencji, a w tym do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym. Minister, będąc związanym zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 K.p.a. nie może prowadzić postępowania, którego nie może zakończyć decyzją merytoryczną ze względu na brak przepisu stanowiącego jej podstawę. W związku z czym postępowanie wszczęte na podstawie wniosku kandydata jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i należy umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie nadania P. R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, co do braku podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie licencji w trybie, w jakim zostało wszczęte postępowanie.

Odpowiadając na zarzut, że przedmiotowe postępowanie nie zostało przerwane, toczyło się i toczy nadal w trybie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2007 r., a zatem rozstrzygnięcie Ministra powinno mieć oparcie w przepisach obowiązujących do tego dnia – Minister uznał go za niezasadny. Stwierdził, że skarżący nie zakończył postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2008 r. wynikiem pozytywnym, w związku z czym brak jest podstawy prawnej umożliwiającej mu kontynuowanie tego postępowania. Brak jest również przepisu przejściowego stanowiącego, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych do dnia 31 grudnia 2008 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. R. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 2 Konstytucji R.P.,

2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a.,

3. niewłaściwe zastosowanie art. 105 K.p.a.,

4. niezastosowanie się organu do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I SA/Wa 1498/11 oraz do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., II GSK 910/11.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że dokonana przez organ kontrola postępowania przed PKK po raz kolejny okazała się fikcją, a działania organu sprowadzają się do stworzenie pozorów jej dokonania. Stan faktyczny jest taki, że organ po raz kolejny przytoczył stanowisko PKK wyrażone w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. Organ dokonując kontroli postępowania minął się w sposób znaczący i celowy ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w sprawie II GSK 910/11, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podkreślił, że zgodnie z zaleceniami WSA oraz wskazaniami NSA kontroli należało dokonać w oparciu o wspomniany wzorzec, ponieważ w przedmiotowej sprawie ma on szczególne znaczenie.

W kwestii umorzenia postępowania skarżący podkreślił, że postępowanie w sprawie nadania licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami, do którego przystąpił, zostało wszczęte w trybie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2007 r. i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Postępowanie nie zakończone decyzją ostateczną winno zostać zakończone w oparciu o przepisy, na podstawie których zostało wszczęte.

Skarżący obok żądania uchylenia decyzji zawarł również wniosek o ukaranie organu grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu.

Niewątpliwe bowiem jest, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom, co do dalszego postępowania, wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 sierpnia 2010, II GSK 735/09 i z dnia 28 czerwca 2011 r., II GSK 910/11. W obydwu tych wyrokach został wyrażony pogląd, że skoro ocena stanowiska PKK, które potwierdzało niewystarczającą wiedzę skarżącego, stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy nadania licencji, to organ administracyjny zobowiązany był sprawdzić zarzuty skarżącego, a to działanie podlegało kontroli sądowej. NSA podkreślił zasadnicze znaczenie wzorca odpowiedzi, jako miernika odpowiedzi prawidłowych stosowanych dla kontroli egzaminu pisemnego. Weryfikacja odpowiedzi testowych winna była nastąpić w oparciu o wspomniany wzorzec, jeżeli taki w ogóle istniał, ponieważ w przeciwnym razie, zdaniem NSA, wzorzec taki należałoby stworzyć. W przypadku braku opracowanego równolegle z testem pisemnego wzorca odpowiedzi, za taki może służyć wzorzec wypracowany w oparciu o odpowiedzi udzielone we wszystkich skontrolowanych w danym egzaminie testowym pracach i uznane przez PKK za prawidłowe, gdyż tylko w ten sposób można będzie dokonać weryfikacji obiektywizmu oceny testu skarżącego. Do tej oceny i wytycznych odwołał się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2011 r.

Organ nie wywiązał się z tych wytycznych i takiego wzorca odpowiedzi nie przedstawił, a oceny poprawności odpowiedzi testowych skarżącego dokonał w sposób indywidualny, bez możliwości zweryfikowania, czy w przypadku innych osób, które przystąpiły do tego testu, zastosowano te same kryteria oceny i które z odpowiedzi w teście wielokrotnego wyboru uznano "powszechnie" za poprawne. W takiej sytuacji w dalszym ciągu za przedwczesne należy uznać stanowisko, że skarżący nie uzyskał pozytywnego wyniku z części pisemnej egzaminu.

Rozważenia wymaga w takiej sytuacji, jakie może to rodzić konsekwencje, w świetle art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, stosowanym odpowiednio do orzeczeń NSA, "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Powszechnie przyjmuje się, że "ustawodawca nie przewiduje możliwości zwolnienia organu administracji publicznej z obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy oceny prawnej, a także wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku" (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., I OSK 178/11, LEX nr 1109581), chyba że nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego lub prawnego.

Organ umorzył postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej powołując się na to, że w dniu 1 stycznia 2009 r. upłynął ustanowiony w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) termin, umożliwiający osobom z wykształceniem średnim bądź wyższym, które ukończyły kursy specjalistyczne, uzyskanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami i od tej daty nie ma podstawy prawnej do nadania takim osobom powyższej licencji, w tym do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w obydwu powołanych wyżej wyrokach (w których wydał ocenę prawną i wskazania) orzekał na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 2009 r., gdyż przed tą datą została wydana decyzja Ministra Infrastruktury ([...]października 2008 r.), kontrolowana przez Sąd I instancji w wyrokach zaskarżonych następnie skargami kasacyjnymi. Rację należy przy tym przyznać organowi administracji, że po 1 stycznia 2009 r. brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym, co wynika z przepisów powołanych przez Ministra w zaskarżonej obecnie decyzji. Należy odpowiedzieć jednak na pytanie, czy zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po dniu 1 stycznia 2009 r., zwalnia organ ze stosowania oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami.

Zdaniem sądu w niniejszym składzie na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco, gdyż właściwa (zgodna z wytycznymi zawartymi w powołanych wyrokach NSA) ocena wiedzy skarżącego z egzaminu pisemnego, może mieć mimo to wpływ na jego pozycję prawną w chwili obecnej, w tym na ocenę, czy zmiana stanu prawnego w konkretnej sytuacji procesowej skarżącego, nie pozbawiła go uprawnień będących w toku realizacji. Jeśli okazałoby się bowiem, że w wyniku weryfikacji odpowiedzi testowych skarżącego według kryteriów wskazanych przez NSA, zdałby on z wynikiem pozytywnym egzamin pisemny, wówczas należałoby rozważyć w dalszej kolejności, czy zmiana przepisów, nie uwzględniająca interesów skarżącego będących w toku, nie narusza zasad konstytucyjnych wywodzonych z art. 2 Konstytucji R.P., w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa. Do podjęcia takich rozważań niezbędne jest jednak uprzednie ustalenie właściwego wyniku egzaminu pisemnego zdawanego przez skarżącego, a to powinno być uczynione zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Negatywny wynik egzaminu pisemnego przekreśla bowiem tezę stanowiącą punkt wyjścia do ewentualnych dalszych rozważań na gruncie art. 2 Konstytucji, a mianowicie istnienia interesów w toku. Ta kwestia musi być więc wyjaśniona w pierwszej kolejności.

Jeśli tak, to niezastosowanie się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do oceny prawnej i wskazań z niej wynikających, zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010, II GSK 735/09 i z dnia 28 czerwca 2011 r., II GSK 910/11, uchybia art. 153 p.p.s.a., w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonych decyzji, jako że miało to wpływ na wynik sprawy. Art. 153 p.p.s.a. jest bowiem uważany za przepis prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586).

Po dokonaniu ponownej oceny wyników egzaminu pisemnego skarżącego, według wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ rozważy następnie, jaki mogło to mieć wpływ na pozycję prawną skarżącego, mając na uwadze powyższe rozważania, i na tej podstawie podejmie rozstrzygnięcie w sprawie.

Na marginesie sąd jedynie zauważa, w związku z wnioskiem zawartym w skardze, że ukaranie organu grzywną w niniejszym postępowaniu nie było możliwe, i to z wielu powodów, ale zasadniczy jest taki, że skarga niniejsza dotyczył decyzji, a rozstrzyganie w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. wymaga osobnej skargi, gdyż jest to odrębna sprawa sądowoadministracyjna.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.