Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2421/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184 art 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.128 ust.4 w zw. z art. 129 ust.1 w zw. z art 124 ust. 4 zd 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art.11f ust. 1 pkt. 8 lit i) w zw. z art. 11f ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 81/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 listopada 2018 r. nr N-III.7570.2.41.2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 81/19, oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 2 listopada 2018 r. nr N-III.7570.2.41.2018 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 2 lipca 2018 r. nr BGM-VI.436.15.2018.GM w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty zlikwidowanego ogródka działkowego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje wg norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni, tj.:

a) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496; dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.) wyrażające się w błędnej rekonstrukcji podstawy prawnej roszczenia odszkodowawczego skarżącej z tytułu szkód powstałych w wyniku zniszczenia lub uszkodzenia urządzeń, obiektów oraz nasadzeń znajdujących się na terenie działki wchodzącej w skład rodzinnego ogrodu działkowego w związku z realizacją inwestycji drogowej i uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca nie jest uprawniona do domagania się odszkodowania w trybie w/w przepisów, podczas gdy szkody powstałe na terenie ogródka działkowego skarżącej są skutkiem ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] określonego decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z 5 maja 2011 r. zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a skarżąca jako właściciel obiektów budowlanych, urządzeń i nasadzeń wykonanych z jej środków finansowych jest uprawniona do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w zakresie, w jakim doszło do powstania w nich szkód;

b) art. 128 ust. 4 oraz art. 129 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania pomimo zaistnienia w sprawie wszelkich przesłanek do ustalenia odszkodowania za wyrządzone szkody na ogródku działkowym nr [...];

c) art. 128 ust. 4 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia podczas gdy faktyczne działania prowadzone na działce [...] w związku z realizacją inwestycji przez Prezydenta Miasta doprowadziły do likwidacji ogródka nr [...], pozbawiły możliwości korzystania z ogródka działkowego nr [...], zostały zniszczone wszelkie urządzenia, obiekty i nasadzenia ogródka nr [...];

d) art. 14 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (w momencie likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" obowiązywały przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych) przez jego niezastosowanie, czego efektem było wydanie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania;

II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez:

- brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym brak przeprowadzenia oględzin ogródka działkowego skarżącej oraz brak podjęcia dalszych czynności celem wnikliwego wyjaśnienia, czy na terenie ogródka działkowego były prowadzone inne czynności faktyczne związane z usunięciem roślinności, urządzeń i pozostałych obiektów, mimo złożenia wniosków dowodowych w tym zakresie przez skarżącą, co skutkowało błędnym ustaleniem, że istniały przesłanki do odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej;

- uznanie, że przekazana przez Miejski Zarząd Dróg informacja o braku wykonywanych na terenie ogródka robót budowlanych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, podczas gdy skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dodatkowych dowodów mających na celu dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, co umożliwiłoby dokonanie prawidłowej oceny w zakresie ustalenia prawa do odszkodowania;

- oparcie się przy wydaniu decyzji wyłącznie na piśmie Miejskiego Zarządu Dróg, które jest lakoniczne, nie wnosi nic do sprawy i nie wyjaśnia w żaden sposób jakie działania faktyczne były podejmowane na terenie ogródka działkowego; co więcej pismo to nie zawiera odpowiedzi na zadane pytanie bowiem nie można utożsamiać pojęcia roboty budowlane zdefiniowanego w ustawie prawo budowlane z czynnościami mającymi na celu przebudowę sieci, w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne i budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnia postawione zarzuty.

Zarządzeniem z 30 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2022 r., sygn. I OSK 2354/19, wydanym w sprawie o analogicznym stanie faktycznym.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stanowisko zajęte przez organy nie jest konsekwencją zanegowania, że na terenie ogrodu działkowego skarżącej doszło do usunięcia obiektów i nasadzeń. Okoliczność ta została przez organy przyznana i nie jest sporna. Ustalono natomiast, że podstawą do tego nie była decyzja z 5 maja 2011 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Teren ogrodu skarżącej nie znalazł się w liniach rozgraniczających inwestycję, co prowadziłoby do likwidacji ogrodu, w konsekwencji nie był objęty zezwoleniem na usunięcie obiektów budowlanych z pkt VII.2 decyzji, dotyczącym działki [...]. Teren ogrodu nie był też miejscem prowadzenia robót dotyczących przebudowy sieci, czego dotyczyło zezwolenie udzielone w pkt VII.4 i 5 decyzji. Udzielone w tym zakresie zezwolenie obejmowało co prawda działkę [...], na której zlokalizowany jest ogród nr [...], ale wskazywało, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości polega na wykonywaniu robót na części tych nieruchomości określonej w załączniku nr 1 do decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zgodnie z załącznikiem nr 3. Działka nr [...] obejmuje rozległy teren, wobec czego organy ustalił, że teren ogrodu nr [...] znajduje się poza tym obszarem. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że tylko część działki [...] była niezbędna do wykonania obiektów, a ogród nr [...] pozostawał poza granicą terenu niezbędnego. Także organ odwoławczy przyjął, w oparciu o informację Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie, że na terenie ogrodu nr [...] nie były prowadzone prace związane z przebudową sieci.

Udzielenie zezwolenia inwestorowi na zajęcie nieruchomości podmiotu trzeciego i wykonanie na niej określonych robót, w tym również przeprowadzenie lub przebudowę uzbrojenia terenu, stanowią dla inwestora tytuł prawny do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i sprawiają, że działania inwestora, nawet jeśli łączą się z wywołaniem szkody dla podmiotu trzeciego, są działaniami legalnymi. Wywołane nimi ewentualne szkody podlegają naprawieniu w trybie administracyjnym. Trybem tym nie są natomiast objęte szkody wywołane poza granicami administracyjnymi udzielonego zezwolenia na określone działania. Czynności dokonane poza granicami udzielonej administracyjnie zgody nie mogą zostać uznane za działania legalne, szkody nimi wywołane podlegają zatem usunięciu zgodnie z ogólnym reżimem prawa cywilnego i odpowiedzialnością odszkodowawczą za szkody, a dochodzone powinny być w trybie cywilnym.

To stanowisko zasadniczo legło u podstaw wydanych w sprawie decyzji. Skoro organy przyjęły, że zniszczenia dokonane na terenie ogrodu [...] nastąpiły poza realizacją decyzji z 5 maja 2011 r., to w konsekwencji uznały, że usunięcie wywołanych nimi szkód nie podlega reżimowi regulowanemu specustawą drogową i art. 124 ust. 4-7 u.g.n. Dotyczy to zatem również takich skutków wywołanych na terenie ogrodu nr [...], które zostały spowodowane przez inwestora inwestycji drogowej, w czasie prowadzenia robót objętych decyzją, ale poza zakresem udzielonego tą decyzją zezwolenia. W tym zakresie działania podejmowane przez inwestora nie były legalne i ponosi on za nie odpowiedzialność za zasadach ogólnych, na czym opiera się stanowisko organu odwoławczego, że szkoda, za którą możliwe byłoby ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym, nie zaistniała.

Z powyższych względów nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Kwestią istotną dla tych ustaleń było bowiem nie ustalenie, czy na terenie ogrodu faktycznie doszło do jakichś czynności i usunięcia naniesień i nasadzeń (co jest w sprawie bezsporne), ale czy nastąpiło to ze względu na objęcie ogrodu nr [...] zezwoleniem na przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Obalenie stanowiska przyjętego przez organy administracji wymagało odniesienia się zatem do dokumentacji dotyczącej inwestycji drogowej, a nie stanu faktycznego. Tymczasem zarzuty dotyczące postępowania dowodowego koncentrują się na braku ustaleń czy na terenie ogrodu doszło do czynności faktycznie skutkujących usunięciem roślin, urządzeń i obiektów, brakiem ustaleń, jakie czynności faktyczne były podejmowane na terenie ogródka. Tego rodzaju ustalenia nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, co jest warunkiem skuteczności zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że nie można zgodzić się z tezą, jakoby do szkód nie doszło w wyniku realizacji obowiązków określonych w decyzji, wymagałoby wskazania na tę dokumentację związaną z inwestycją drogową, która mogłaby obalić kwestionowaną tezę, czego nie uczyniono.

Nie podlegały w związku z powyższym uwzględnieniu zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. nie został prawidłowo skonstruowany. Artykuł 77 k.p.a. ma złożoną strukturę, składa się z kilku jednostek redakcyjnych, zawierających różne reguły zachowania, odnoszące się do odmiennych kwestii. W skardze kasacyjnej nie określono, która z nich została w sprawie naruszona, zarzut nie został zatem sprecyzowany. Jedynie w oparciu o argumenty uzasadnienia można wnosić, że zarzut dotyczy art. 77 § 1 k.p.a. Jak jednak wyżej zaznaczono, w skardze kasacyjnej nie wskazano na tę treść dokumentacji inwestycji, która potwierdziłaby objęcie ogródka nr [...] zakresem pozwolenia na przeprowadzenie przebudowy sieci uzbrojenia. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie określono, jaka czynność dowodowa, mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem dotycząca dokumentacji inwestycji, została zaniechana. Natomiast zasada wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony ma zasadniczo zastosowanie w przypadku decyzji uznaniowych, do jakich wydana w sprawie decyzja nie należy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Jakkolwiek jako formę naruszenia ogólnie wskazano błędną wykładnię, to w przypadku zarzutu z pkt I a) skargi kasacyjnej stwierdzono, że naruszenie dotyczy błędnego uznania, jakoby skarżąca w stanie faktycznym sprawy nie była uprawniona do domagania się odszkodowania w trybie wymienionych w zarzucie przepisów, podczas gdy szkody powstałe na terenie ogródka są skutkiem ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] w trybie określonym decyzją z 5 maja 2011 r. Tak postawiony zarzut nie jest zarzutem dotyczącym wykładni (wymagałby bowiem wskazania na naruszone dyrektywy interpretacyjne), ale zarzutem dotyczącym prawidłowości kwalifikacji prawnej stanu faktycznego (czyli dotyczącym zastosowania). Podobnie zarzuty z pkt I b) i c) skargi kasacyjnej wskazują na "niewłaściwe zastosowanie" prawa materialnego. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że skoro nie podważono w skardze kasacyjnej skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, że teren ogrodu działkowego nr [...] nie był objęty zezwoleniem na przebudowę sieci uzbrojenia terenu i bez związku z wydaną decyzją doszło do usunięcia z jego terenu naniesień i nasadzeń, to – niezależnie od przyjętej wykładni art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) oraz art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oraz art. 128 ust. 4 i 129 ust. 1 u.g.n. – zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mógł odnieść skutku. Prawidłowość zastosowania prawa materialnego jest bowiem wypadkową dwóch czynników: przyjętej wykładni przepisu materialnego i ustalonego stanu faktycznego. Wobec przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych nie zrealizowała się w sprawie podstawa do zastosowania art. 11f ust. 2 specustawy drogowej.

Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.