Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1167/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; dalej: "K.p.a.")

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Burmistrz (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) - po rozpatrzeniu wniosku M. B. i Ł. B. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie z przebudową budynku mieszkalnego o część gospodarczo-garażową, na działce nr ewid. 456/1, położonej w Z..

W uzasadnieniu wyjaśnił, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy przyjęto obszar wyznaczony wokół wnioskowanej działki w odległości 50 m. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wnioskowana funkcja jest zgodna z funkcją zabudowy w obszarze analizowanym. Wyjaśnił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 0,06 i znacznie odbiega (jest mniejszy) od wskaźnika zabudowy na wnioskowanej działce. Wynika to, z tego że powierzchnia zabudowy na działkach sąsiednich (nr 456/2 i 454) jest około połowę mniejsza od powierzchni zabudowy wnioskowanej działki, zaś powierzchnia tych działek jest znacznie większa od powierzchni działki inwestycyjnej. Skorzystano z zasady wyrażonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164. 1588; dalej: "rozporządzenie"), która dopuszcza możliwość przyjęcia innego wskaźnika niż średni, jeżeli wynika to z analizy. Z kolei średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wynosi 9 m, a dla garażowo-gospodarczych 5 m. Ustalono przedział "szerokości elewacji od strony wjazdu kierując się wyliczonymi średnimi, korzystając z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, który dopuszcza przyjęcie innej szerokości niż średnia dla ustalenia górnej granicy, uwzględniając przy tym małą szerokość działki i funkcję rozbudowy.

Stwierdzono, że wnioskowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy: w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co pozwoliło na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej inwestycji; teren inwestycji ma dostęp do drogi powiatowej poprzez służebność; istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż taką zgodę uzyskano przy sporządzeniu planu miejscowego, który utracił moc (art. 88 ust. 1 ustawy); inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ wskazał, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy) oraz został uzgodniony przez organy, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 ustawy w drodze milczącej zgody lub w formie postanowienia.

W odniesieniu do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez G.K. - pełnomocnika J.R. i E. R., organ uznał, że są one chybione lub przedwczesne. W szczególności wyjaśnił, że "decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest pozwoleniem na budowę, dlatego w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się odległości od granic sąsiednich działek.

Od powyższej decyzji odwołali się J. R. i E. R. - reprezentowani przez pełnomocnika G.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez "dokonanie ustaleń dla potrzeb wydanej opinii w oparciu o przerobiony dokument – ekspertyza inwentaryzacyjna, sporządzony w innym postępowaniu w sprawie niewymagającej pozwolenia na budowę tylko zgłoszenia, tzn. w sprawie przebudowy ścian istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego wewnątrz domu-znak [...],

2. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i naruszenie przez to art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 5 u.p.z.p. oraz brak rzetelnej analizy wynikającej z art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 6-12 K.p.a.,

3. obrazę przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak dokonania własnych pomiarów, oparcie decyzji o rzut przedłożony przez wnioskodawców, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy,

4. obrazę przepisów postępowania - § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,

5. obrazę przepisów postępowania - § 4 cyt. rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od projektowanego przez wnioskodawców,

6. obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej inwestycji, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz że jest zgodne z odrębnymi przepisami.

Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu podniesiono, że warunki zabudowy mogą być ustalone dla inwestycji planowanej, do której realizacji jeszcze nie przystąpiono, z wyjątkiem sytuacji, gdy w toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, właściwy organ wezwie w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844).

W sprawie organ wskazał, że na wnioskowanej działce znajduje się budynek mieszkalny z dobudowaną - od strony północnej budynku) częścią gospodarczo- garażową (por. mapę zasadniczą dołączoną do wniosku o wydanie decyzji). Wyjaśnił także, że część mieszkalna budynku jest przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego wskazując na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...].

Równolegle do tego postępowania toczy się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne dotyczące części gospodarczo-garażowej, która została już zrealizowana (w znacznej części). W aktach sprawy znajduje się postanowienie (k. nr 37 akt I instancji) z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w przedmiocie wstrzymania inwestorowi robót budowlanych przy odbudowie i rozbudowie garażu i pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanych na działce nr 456/1 położonej w Z. oraz nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia w terminie do 30 lipca 2018 r. odpowiednich dokumentów, m. in. zaświadczenia Burmistrza Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie informacji uzyskanych w PINB organ II instancji ustalił, że wspomniany termin przedłożenia dokumentów został przedłużony do dnia 30 grudnia 2019 r.

Przeprowadzona przez organ I instancji analiza zawiera część graficzną - mapę zasadniczą, jak i część tekstową. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym określonym w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. na ww. mapie zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od wnioskowanej działki, z uwagi na to, że trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 45 m. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr 456/2, 454, 450/1. Na działkach tych znajdują się odpowiednio: budynek mieszkalny i gospodarczy (nr 456/2); dwa budynki mieszkalne i dwa budynki gospodarczo-garażowe (nr 454); budynek mieszkalny, dwa budynki - gospodarczy i garażowy (nr 450/1). Zatem funkcja wnioskowanej zabudowy jest zgodna z funkcją zabudowy w obszarze analizowanym.

Za nieprawidłowe Kolegium oceniło wyznaczenie linii zabudowy w odległości 4 m - 4,5 m od zachodniej granicy działki, wzdłuż której przebiega "droga służebna", gdyż linię zabudowy wyznacza się w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich od strony drogi publicznej, z której odbywa się wjazd na teren inwestycji (§ 4 rozporządzenia). Tymczasem przedmiotowa działka nie sąsiaduje z drogą publiczną, jest bowiem zlokalizowana w głębi zabudowy istniejącej. W takiej sytuacji zdaniem Kolegium należało odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy. Uchybienie to oceniło, jako niemające wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Ponadto wskazało, że organ I instancji uzasadnił wyznaczenie linii zabudowy wzdłuż przejazdu służebnego zapewnieniem dojazdu do kolejnej działki nr 454 oraz ukształtowaną regularną linią zabudowy. W tych okolicznościach stwierdziło, że nie ma podstaw by kwestionować tego rodzaju zapis.

Jednocześnie organ odwoławczy przyjął, że odstępstwa od przyjętych wskaźników w tym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy zostało prawidłowo uzasadnione. Szerokość elewacji frontowej w przedziale 4-9 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 2,5 m do 6,5 m, wysokość głównej kalenicy od 5 m do 6,5 m nawiązuje w ocenie organu II instancji do parametrów istniejącej zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym, w którym występują budynki mieszkalne parterowe (na działkach nr 456/2 i 454) oraz dwukondygnacyjne na działce nr 450/1. Podzieliło również ustalenia parametru geometrii dachu w przedziale od 25° do 45°, jako nawiązujące do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. W świetle powyższego przyjął, że wnioskowana inwestycja nie godzi w zastany stan zagospodarowania terenu sąsiedniego. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza i garażowa. Stanowiące integralną część decyzji załączniki nr 1 i 2 szczegółowo przedstawiają przesłanki stanowiące podstawę ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności gabarytów, formy architektonicznej budynku oraz intensywności wykorzystania terenu dla wnioskowanego budynku. Działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej (powiatowej - działka nr 294/2) poprzez służebność dojazdu działkami nr 456/2, 457, 459, 453; warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej określono na zasadach dotychczasowych, bowiem planowana inwestycja nie wymaga zapewnienia nowej infrastruktury technicznej; teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż taka zgoda została uzyskana przy sporządzeniu planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą. Decyzja nie narusza przepisów odrębnych, w szczególności teren inwestycji znajduje się poza: terenami górniczymi, obszarami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi czy terenami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych.

W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących niewyjaśnienia kwestii technicznych związanych z wnioskowaną rozbudową i przebudową, w tym niedokonania przez organ I instancji rzeczywistych pomiarów budynku podczas wizji terenu 28 września 2018, nieobjęcie wnioskowanej inwestycji opracowaniem przedłożonym przez inwestora w postaci Ekspertyzy i inwentaryzacji, niewyjaśnienie kwestii odległości tej inwestycji od działki skarżących, uznał za przedwczesne. Na etapie ustalania warunków zabudowy, jak podkreślił inwestor nie ma obowiązku posiadać projektu budowlanego, który jest wymagany na następnym etapie przygotowania inwestycji do realizacji, tj. przy wydaniu pozwolenia na budowę (lub w przypadku pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę (wznowienie robót budowlanych) rozstrzygnie się dopuszczalność realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego o konkretnych wymiarach, w tym badanie czy obiekt został zaprojektowany z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich.

Za chybione uznał pozostałe zarzuty odwołania w zakresie nieprawidłowego dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej, w tym ustalenia frontu działki.. Powołując się na § 2 ust. 5 rozporządzenia wyjaśnił, że front działki to ta jej część, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie zaś wejście do domu czy wjazd do garażu. Zatem w konkretnym przypadku chodzi o północną granicę działki inwestycyjne w konsekwencji od tej strony usytuowana jest również elewacja frontowa inwestycji.

Końcowo wskazał, że trafnie pełnomocnik wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie ma mowy o toczącym się przed nadzorem budowlanym postępowaniu w sprawie wnioskowanej inwestycji. Uchybienie to sanuje jednak informacja zawarta w analizie urbanistycznej o postanowieniu PINB z dnia 4 stycznia 2018 r. wzywającym inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz zalegające w aktach sprawy ww. postanowienie.

W skardze do Sądu skarżący zarzucili:

1. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 5 oraz 64 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że utrzymana w mocy decyzja Burmistrza w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym w zakresie zgodności decyzji z odrębnymi przepisami, w sytuacji gdy nie są i nie będą zachowane przepisowe odległości wykonanej już samowoli budowlanej od działki sąsiedniej,

2. naruszenie prawa materialnego w - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 poprzez ustalenie stanu faktycznego na podstawie rysunków ( rzutów) przedstawionych przez wnioskodawców postępowania (pp. B.), co w rezultacie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością a tym samym doprowadziło, do nieprawidłowego przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz do wydania decyzji o zabudowie pomimo naruszenia przepisów określających minimalne odległości budynku od działki sąsiedniej,

3. obrazę przepisów postępowania - § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,

4. obrazę przepisów postępowania - § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w sposób odmienny od projektowanego przez wnioskodawców,

5. obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz, że jest zgodne z odrębnymi przepisami,

6. naruszenie prawa materialnego tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest istotne czy wybudowany już budynek ( decyzja dotyczy wykonanej samowoli) spełnia wymagania co do minimalnych odległości od działek sąsiednich, podczas gdy w przedmiotowej sprawie minimalne odległości nie są zachowane.

Na tych podstawach wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz uchylenie w całości decyzji Burmistrza Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazali, że decyzja jest błędna, chociażby z tego względu, że nie wskazano w niej, że dotyczy istniejącego budynku.

W ich ocenie całkowicie błędne są ustalenia dotyczące elewacji frontowej budynku i odległości od działki sąsiedniej. Błędy te powielane są przez organ II instancji co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Elewacja frontowa to według nich najdłuższa ściana domu drewnianego + front samowolnego garażu z otworem na wjazd znajdujące się od strony zachodniej czyli linii AB (na mapie analizy, na którą to mapę powołują się organy administracji). Dalej wskazali, że elewacja tylna to linia wzdłuż odcinka CD (z wystającym poza obrys domu spornym pomieszczeniem gospodarczym zbliżonym do działki skarżących. Od strony północnej wzdłuż linii BC oraz południowej czyli linii DA są elewacje boczne.

Tymczasem jak podnoszą Kolegium wskazuje, że wjazd na działkę jest od strony linii CD i że tym samym z tej strony jest elewacja frontowa. Tymczasem od strony linii CD znajduje się należąca do nich działka nr 455 i od tej strony nie ma wjazdu.

Ten oczywisty błąd skutkuje dalszymi nieprawidłowymi ustaleniami co do linii zabudowy. Od strony wschodniej wzdłuż linii CD znajduje się elewacja tylna i od tej strony nie ma zachowanej odległości od nowej części budynku (wystającej poza obręb budynku drewnianego) wykonanej samowolnie przez wnioskodawców, do nieruchomości należącej do skarżących. Nie da się tego zmienić, albowiem ta odległość zawsze będzie mniejsza od wymaganej przepisami. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie niniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Od strony działki skarżących od linii CD do ich budynku nie jest zachowana przepisowa odległość.

Z kolei na działce 454 należącej do innego sąsiada, który także graniczy bezpośrednio ze skarżącymi, znajduje się również budynek drewniany i ma taki sam układ, gdzie elewacja frontowa znajduje się z tej samej strony co u wnioskodawców ( pp. B.), czyli strony zachodniej (obydwa domy są z tego samego okresu).

Nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium, że zarzuty dotyczące braku przepisowych odległości są przedwczesne, albowiem nie została jeszcze wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (czy też wznowienie robót budowlanych).

Skoro przepisy dotyczące odległości nie są zachowane to oczywistym jest, że legalizacja samowoli nie jest możliwa.

Podkreślili, że na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

W odniesieniu do zarzutów nieustalenia faktycznych wymiarów budynku oraz niezbadania czy usytuowanie spornej inwestycji ( samowoli budowlanej) spełnia wymagania w zakresie minimalnych odległości od działek sąsiednich, w tym określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia uznał je za przedwczesne. Wyjaśnił, że przed organami nadzoru budowalnego toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie przedmiotowej inwestycji. Kwestie techniczne związane z ostatecznym kształtem budynku i jego usytuowaniem należą do następnego etapu przygotowania inwestycji do realizacji ( do jej zakończenia) tj. do fazy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o wznowieniu robót budowlanych.

Za chybiony oceniono zarzut przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób. Wbrew twierdzeniom skarżących stwierdzono, że wnioskodawcy nie wskazali we wniosku z dnia 26 stycznia 2018 r. o wydanie decyzji linii zabudowy dla spornej inwestycji, zaś kwestie związane z linią zabudowy zostały w sposób należyty uzasadnione w decyzji. Za nietrafny oceniono również zarzut naruszenia art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazując, że wnioskowana inwestycja nie wymaga nowej infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 –ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl z kolei art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł podstaw do jej uchylenia.

Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art 6 ust. 2 u.p.z.p.: Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki z art 61 u.p.z.p. organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Jednocześnie ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji. Stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

Postępowanie dotyczyło inwestycji pn.: "rozbudowa z przebudową budynku mieszkalnego o część gospodarczo-garażową" na działce 456/1 położonej w Z. dla M. i Ł. B. wydana w toku postępowania legalizacyjnego, a więc dla obiektu już istniejącego. Sytuacja ta jest dopuszczalna z punktu widzenia prawa - art 48 ust. 2 i 3 pkt 1 P.b.

W niniejszej spawie w równolegle toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji części gospodarczo-garażowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]wstrzymał roboty budowlane przy odbudowie i rozbudowie garażu i pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 456/1 w Z. zobowiązując jednocześnie inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów w tym między innymi decyzji ustalającej warunki zabudowy, czego dotyczy niniejsze postępowanie.

Zgodnie z art 61 u.p.z.p.: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

2a. (uchylony).

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Pierwszą przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art 2 pkt 1 u.p.z.p., jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjna – estetyczne. Dla jej stwierdzenia konieczne jest ustalenie określonych ustawą oraz przepisami wykonawczymi wymagań, których niejako suma daje gwarancję jej zachowania.

Podstawą jej ustalenia stanowi wyznaczony obszar analizowany, w obrębie którego inwestycja ma wpisywać się w ukształtowany już obraz architektoniczny.

Ten został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia oraz z wytycznymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r., nr [...]uchylającej poprzednią decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Stosując się do zapisów rozporządzenia oraz już raz wyznaczonych wskazówek, organ ustalił ten obszar w oparciu o front działki wyznaczony odcinkiem BC.

Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzono, na co zwraca uwagę skarżąca, że front działki został nieprawidłowo wyznaczony wzdłuż odcinka CD, jednak należy ocenić to, jako oczywistą omyłkę pisarską. Zarówno z ustaleń organu I instancji, jak również poprzedzającej wydanie decyzji analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczany w oparciu o front działki oznaczony wzdłuż odcinka BC. Organ II instancji nie kwestionując powyższych ustaleń błędnie powołał w swoim uzasadnieniu, że front działki wyznaczony jest wzdłuż odcinka CD. Poza nieprawidłowością w oznaczeniu literowym brak jest podstaw do uznania, że organ jako front działki przyjął inny odcinek aniżeli wskazany przez organ I instancji. Pozostałe bowiem dane tj., położenie odcinka tj. północno – wschodnia granica działki, długość 15-16 m odpowiadają odcinkowi BC.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że tak wyznaczony obszar analizowany mógł stanowić podstawę ustalenia parametrów zabudowy wpisujących się w ład przestrzenny. Analizie poddane zostały wszystkie znajdujące się w obszarze budynki czyniąc ją wszechstronną i wyczerpującą.

Również ocena wyników przyjęta dla poszczególnych wskaźników przyniosła wynik pozytywny.

I tak w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organy zgodnie ustaliły, że wskaźnik ten dla wnioskowanej inwestycji z rozbudową wynosi 0,16, bez rozbudowy około 0,11. Działki w obszarze analizowanym mają wskaźnik na poziomie 0,02 do 0,14, średni wskaźnik 0.06. Zgodnie z § 5 rozporządzenie: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego( ust. 1 ). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. ( ust. 2 )

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że w związku z tym, że w analizowanym obszarze wartości tego wskaźnika są zróżnicowane, przyjęcie średniego wskaźnika nie byłoby miarodajne ani typowe dla wnioskowanej zabudowy, w związku z czym za prawidłowe i mieszczące się w dyspozycji §5 ust. 2 rozporządzenia Sąd uznał przyjęcie przez organ tego wskaźnika w przedziale od 0,11 do 0,16. Wskaźnik 0,11 występował na jednej z działek tj. 454. Odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu organy słusznie uzasadniły różnicą powierzchni sąsiednich działek oraz różnym zagospodarowaniem ich poszczególnych fragmentów. Inny jest bowiem sposób zagospodarowania na działce związanej z zabudową a inny na fragmencie pozostającym w rolnym użytkowaniu, nie umknęło przy tym organom, że teren działki zabudowanej jest wyodrębniony przez odmienne zagospodarowanie lub odgrodzenie.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalenie kolejnego parametru tj. szerokości elewacji frontowej w przedziale od 4 do 9 m. Prawidłowo organ przyjął, że w związku z tym, że rozbudowa obejmująca część gospodarczo – garażową jest związana z budynkiem mieszkalnym, całość budynku zakwalifikował jako budynek mieszkalny z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem i w stosunku do tak przyjętego obiektu ustalił szerokość frontu. Ustalona dla obszaru analizowanego szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosiła od 7 do 12 m – średnia 9 m, gospodarczych od 2 -9 m, średnia 5, zaś średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków - 7.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia: szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. ( ust. 1). Tak jak w poprzednim przypadku dopuszcza się odstępstwo od tego wskaźnika, jeżeli wnika to z analizy ( ust. 2 ).

Przyjęty przez organ przedział wielkość szerokości elewacji frontowej od 4 – 9 dla budynku o charakterze mieszanym mieszkano – gospodarczym należy uznać za dopuszczalny i nienaruszający ładu przestrzennego.

Ustalając wysokość kalenicy głównej organ prawidłowo wskazał, że inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego budynku powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich ale również do zabudowy istniejącej na działce inwestora. W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych do okapu, gzymsu lub attyki wynosi od 3 do 8 m. Wysokość istniejącej części budynku mieszkalnego to około 6,4 m do kalenicy, do okapu około 2,5 m

3 m. W świetle powyższego przyjęta przez organ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m do 6,5 m oraz kalenicy głównej od 5 m do 6,5 m przy kierunku kalenicy głównej: prostopadle do granicy BC nawiązuje zarówno do zabudowy już istniejącej na działce inwestycyjnej jak również do zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i jest zgodna z § 7 rozporządzenia, według którego: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. ( ust. 1 ) Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ( ust. 2 ). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym ( ust. 3 ). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.( ust. 4 ).

Podobnie jeśli chodzi o przyjętą przez organ geometrię dachu. Zabudowa sąsiednia to zabudowa z dachami dwuspadowymi i wielospadowymi z kątem nachylenia od 35 ° do 45°, w którą wpisuje się ustalona zabudowa dach dwuspadowy lub wielospadowy z kątem nachylenia od 25 do 45°, która zgodnie z § 8 rozporządzenia jest odpowiednia do geometrii dachów w obszarze analizowanym.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, który zakwestionował przyjętą przez organ I instancji linię zabudowy, w sytuacji, gdy dotyczy to już istniejącego budynku oraz gdy jest on zlokalizowany w głębi, z dala od drogi publicznej.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1389/17 Naczelny Sąd Administracyjny ( powołane orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach CBOiS orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia.

Zgodzić należy się również z organem, że uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wyznaczona przez organ I instancji linia zabudowy wzdłuż przejazdu służebnego celem zapewnienia dojazdu do działki 454 oraz ukształtowaną regularną linią zabudowy, jest prawidłowa, choć z przyczyn wyżej wskazanych zbędna.

Działka posiada dostęp do drogi publicznej ( powiatowej dz. nr 294/2) poprzez służebność dojazdu działkami nr 456/2, 457, 459, 453

Prawidłowo ustalono warunki obsługi infrastruktury technicznej na zasadach dotychczasowych, gdyż inwestycja polega na rozbudowie istniejącej zabudowy i wykorzystaniu istniejącej już infrastruktury.

Odpowiada prawu stanowisko organu II instancji, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Działka 456/ 1 to grunty orne klasy III b (0,02 ha) , pastwiska klasy IV ( 0,04 ha) i grunty rolne zbudowane Br-Ps IV ( 0,03 ha). Teren tej działki był przeznaczony na cele mieszkaniowe w miejscowym planie, który utracił moc obowiązywania na podstawie art 88 ust. 1 u.p.z.p. W związku z czym na podstawie art 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie wymaga uzyskania tej zgody.

Stwierdzić również należy, że został spełniony wymóg uzgodnienia projektu z właściwymi organami. Wprawdzie uzgodnienia:

- postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] pozytywnie uzgadniającego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych,

-postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia[...]maja 2018 r., nr [...]w zakresie melioracji wodnych,

-milczące pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Starostwa Powiatowego dotyczyły poprzedniego projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale stwierdzić należy, że ze względu na to, że nowy projekt nie zawierał istotnych zmian pozostały one aktualne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2092 r., sygn. akt II OSK 878/12 wskazał, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a co znajduje potwierdzenie w analizie urbanistycznej wskazano, że zmiana granicy obszaru analizowanego z 100 m na 50 m nie wpłynęła na średnie parametry zabudowy i zagospodarowania, w związku z czym należało przyjąć, że poprzednio wydane uzgodnienia są aktualne.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niedokonania przez organ "rzeczywistych pomiarów", "ekspertyzy i inwentaryzacji, odległości inwestycji od działki skarżących, za organem II instancji stwierdzić należy, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie ma obowiązku posiadać projektu budowlanego, który jest wymagany na etapie przygotowania inwestycji do realizacji, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, lub wznowienia robót budowlanych – art 48 ust. 5 P.b. Również kwestie odległości nie są badane w tym postępowaniu.

Ustalenia, jak i wnioski organów znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i odpowiadają prawu.

Przeprowadzona analiza wykazała, że inwestycja wpisuje się w bardzo zróżnicowaną zabudowę. Należy podkreślić, że przy tej ocenie uwzględniona wszystkie istniejące zabudowania, które charakteryzują się dużą różnorodnością. Warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie muszą sprowadzać się do realizacji identycznej zabudowy co istniejąca w obszarze analizowanym, zwłaszcza w sytuacji, jak występująca w niniejszej sprawie, gdzie de facto każda zabudowa ma zupełnie inny charakter. Poza tym jak słusznie zauważyły organy powierzchnia poddanych analizie działek wskazuje na to, że działki te mają charakter mieszany tj. częściowo przeznaczone są do zabudowy mieszkaniowej, częściowo do użytku rolniczego. Działki te również organizacyjnie są podzielone, w ten sposób, że cześć mieszkalna odgrodzona jest od części użytkowanej rolniczo ogrodzeniami, co ma istotny wpływ na wyniki poddawanych analizie wskaźników.

Podkreślenia również wymaga, że w aktualnym postępowaniu organy usunęły wady stwierdzone w poprzedniej decyzji: wyjaśniono zakres wniosku - 16 października 2018 r. inwestor sprecyzował parametry inwestycji, zweryfikowano obszar analizowany, dołączono część graficzną, wyjaśniono przyjęte wskaźniki, decyzje przesłano wszystkim stronom z osobna.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.