Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2839/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 45 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę złotych 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2839/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN", "organ II instancji"), na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], znak: [...], nakazującej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w O. przywrócenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków do jak najlepszego stanu, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Decyzją z dnia [...] września 1997 r. budynek mieszkalny przy ul. L. [...] w O. (willa "[...] ") wzniesiony w latach dwudziestych XX wieku, wraz z działką został objęty ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...].

[...]WKZ na mocy decyzji [...] z [...] sierpnia 2010 r. zezwolił inwestorowi – J. P., na rewaloryzację przedmiotowego budynku, zgodnie z "Projektem budowlanym rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], dz. ew. [...]; obr. [...]". Powyższy projekt zakładał adaptację poddasza na funkcję mieszkalną, wprowadzenie okien połaciowych w celu doświetlenia poddasza, odtworzeniową wymianę dachu i więźby dachowej, wykonanie nowego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej, przebudowę wnętrza budynku, wymianę stropów nad parterem i nad pierwszym piętrem, wymianę konstrukcji klatki schodowej na żelbetową, wykonanie izolacji ścian piwnicznych, wymianę stropu nad boczną werandą, ocieplenie murów budynku od strony wewnętrznej bloczkami Ytong, rewaloryzację elewacji z zachowaniem i uzupełnieniem wszystkich detali - gzymsów, boniowań, opasek według stanu historycznego, wymianę instalacji wewnętrznych, wymianę stolarki okiennej na drewnianą jednoramową, z odtworzeniem istniejących profili i podziałów.

W związku z dostrzeżonymi odstępstwami, w dniu [...] sierpnia 2016 r. [...]WKZ wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie informacji, dotyczących odbioru przez organ wykonanych prac remontowo- budowlanych w przedmiotowym budynku oraz danych inwestora i kierownika robót. Z otrzymanych dokumentów wynika, że roboty realizował inwestor - [...] Sp. z o.o., a nie J. P., który otrzymał pozwolenie [...]WKZ na prowadzenie prac przy zabytku. Kierownik budowy w oświadczeniu (dla robót budowlanych wykonanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu) oświadczył, że w czasie wykonywania robót budowlanych wprowadzono zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, polegające na zmianie układu ścian działowych w pomieszczeniach mieszkalnych i gospodarczych, wykonaniu balkonu na pierwszym piętrze od strony północnej, likwidacji drzwi i schodów tarasowych na parterze w lokalu od strony południowej. Oświadczenie kierownika budowy nie zawierało informacji o jakichkolwiek innych zmianach względem zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. [...]WKZ wniósł zawiadomienie do Komendy Powiatowej Policji w [...] o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 113 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz do Prokuratury Rejonowej w [...] o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 108 omawianej ustawy (pisma z dn. 27 czerwca i 1 sierpnia 2016 r. ).

W ramach toczącego się postępowania pracownicy [...]WKZ przeprowadzili oględziny budynku z udziałem właścicieli oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podczas oględzin stwierdzono: ocieplenie budynku styropianem od zewnątrz oraz wykonanie na warstwie docieplenia uproszczonego detalu architektonicznego, wymianę stolarki okiennej na okna PCV (w tym okna bocznej werandy, które dodatkowo nie odwzorowują pierwotnego, drobnego rysunku szprosów), pokrycie dachu blachodachówką, zmianę formy wejścia głównego wraz z wymianą drzwi zewnętrznych na nowe, nieodwzorowujące wyglądu istniejących. Ww. prace, zrealizowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem, doprowadziły do znacznego uszczuplenia wartości zabytkowych willi wpisanej do rejestru zabytków. Ocieplenie elewacji styropianem i wykonanie na nim znacznie uproszczonego względem pierwowzoru detalu architektonicznego wpłynęło negatywnie na wygląd i wyraz plastyczny elewacji budynku oraz spowodowało, że obiekt utracił walor autentyzmu. Podczas oględzin przyjęto oświadczenie J. S., że prace nie były realizowane przez J. P. - inwestora, który otrzymał pozwolenie, a przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W czasie oględzin została okazana decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę na [...] z dnia [...] marca 2012 r., wydana przez Starostwo Powiatowe w [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z [...] listopada 2016 r. umorzył dochodzenie w sprawie, wskazując na brak znamion czynu zabronionego, ponieważ nieprawidłowości wynikające z odstępstw od pozwolenia konserwatorskiego są zmianami odwracalnymi i przy odpowiednich nakładach finansowych możliwe jest przywrócenie budynkowi wartości zabytkowej poprzez wykonanie od nowa prac wykończeniowych zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki  Konserwator Zabytków nakazał [...] Sp. z o.o., przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie określonych prac:

a) usunięcie ocieplenia zewnętrznego ze styropianu i wykonanie remontu elewacji z odtworzeniem detalu architektonicznego, zgodnie ze stanem pierwotnym, utrwalonym w dokumentacji "Projekt budowlany rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], dz. ew. [...]; obr. [...] oraz w dokumentacji fotograficznej;

b) wymianę pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną;

c) wymianę okien PCV na okna drewniane jednoramowe, odtwarzające profile i podziały stolarki oryginalnej, na podstawie wyżej wskazanej dokumentacji;

d) zmianę formy wejścia głównego na zgodną ze stanem pierwotnym wskazanym w dokumentacji;

e) wymianę głównych drzwi zewnętrznych na drzwi odtwarzające wygląd pierwotnych, na podstawie wskazanej dokumentacji.

W wyniku odwołania wniesionego przez Spółkę, Minister Kultury i Dziedzictwa narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie pismem z dnia 20 września 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, informując o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz pouczając o terminie przysługującym na zgłoszenie uwag.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał Spółce przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu przez wykonanie prac wskazanych w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Równocześnie zaznaczył, że przedmiotowe prace należy wykonać w terminie 18 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Pismem z 15 lutego 2018 r. Spółka wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, po rozpatrzeniu którego MKiDN utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie wynika z faktu, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania - willa "[...] " przy ul. L. [...] w O. został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września1997 r., sygn. [...]. W treści orzeczenia wskazano, iż omawiany budynek wzniesiony został w latach 20. XX wieku i stanowi przykład podmiejskiej willi mieszkalnej zachowanej w niezmienionej formie charakterystycznej dla architektury terenu O.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Z kolei na gruncie art. 45 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 4 omawianej ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w tej decyzji.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że prace dotyczące budynku przy ul. L. [...] w O. zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego i stanowią odstępstwo od "Projektu budowlanego Rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], Dz.ew. [...]; Obr. [...]", który był podstawą do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Organ II instancji wskazał, że przeprowadzone roboty przyczyniły się do znaczącej zmiany pierwotnej architektury omawianego obiektu i uszczuplenia jego wartości zabytkowych. Zewnętrzna termomodernizacja naruszyła historyczne proporcje elewacji i zafałszowała detal architektoniczny, wprowadzając w jego miejsce współczesne elementy, w znacznie uproszczonym kształcie. Na istotną utratę autentyzmu zabytku wpłynęła również zmiana formy wejścia głównego i wymiana stolarki otworowej na nową, nieodwzorowującą wyglądu historycznego. Jednocześnie wskazał, że użyta blachodachówka jest materiałem współczesnym, imitującym historyczny i nie powinna mieć zastosowania w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Pokrycie z dachówki ceramicznej jest zgodne z pierwotną stylistyką budynku. Występuje ono również ponad wejściem do budynku.

MKiDN podkreślił również, że przedmiotowa willa jest w dalszym ciągu obiektem objętym ochroną konserwatorską. Organ ten decyzją z dnia [...] września 2017 r., sygn. [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2017 r., sygn. [...], którą odmówiono skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. L. [...] w O., wpisanego do tego rejestru jako willa "[...]", decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r., sygn. [...], pod numerem [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż pomimo przeprowadzenia powyższych nielegalnych przekształceń, budynek ten zachowuje wartości, które przesądziły o objęciu go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków.

Równocześnie organ podniósł, że w interesie społecznym leży ochrona obiektów wpisanych do rejestru zabytków i dążenie do zachowania bądź odtworzenia ich historycznej formy architektonicznej. Nakazane działania przyczynią się do przywrócenia tej formy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prace dotyczące przedmiotowego budynku zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i stanowią odstępstwo od projektu budowlanego będącego podstawą do wydania pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Skargę na decyzję MNiDN do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] Sp. z o. o., domagając się jej uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi:

- naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zasad uznaniowości poprzez dowolny wybór możliwej treści nakazów konserwatorskich (decyzja organu w tej kwestii nie znajduje uzasadnienia w udowodnionym materiale faktycznym),

- naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie założenia, iż pozwolenie na prace przy zabytku ma taki sam skutek jak bezwzględny nakaz przeprowadzenia tych prac.

Skarżący wskazał, że wykonanie przebudowy w sposób żądany przez służbę konserwatorską narazi zarówno jego, jak i mieszkańców budynku na znaczne szkody materialne i niedogodności oraz doprowadzi do skutków trudnych do odwrócenia. Rozebranie dachu i wybudowanie go na nowo spowoduje znaczne koszty a w trakcie wykonywania prac narazi cały obiekt na uszkodzenie a lokale mieszkalne górnej kondygnacji na zalanie wodami opadowymi. Demontaż ociepleń fasad nie doprowadzi zabytku do możliwie najlepszego stanu lecz podobnie jak rozbiórka dachu, narazi cały obiekt i jego mieszkańców na szkody obejmujące materię budynku oraz koszty finansowe i pogorszenie jakości życia podczas wykonywania prac.

Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych zastosowanie styropianu do ociepleń w budynkach zabytkowych jest dozwolone. Ponadto pozbawienie budynku ocieplenia znacząco obniży jego wartość i będzie miało negatywny wpływ na walory użytkowe. W toku postępowania wykazano, że możliwe jest wykonanie działań naprawczych w zakresie poprawienia poszczególnych elementów elewacji i ich proporcji bez konieczności usuwania styropianu. W tym celu właściwe organy muszą dokładnie wskazać które proporcje, w jaki sposób mierzone i w jakim stosunku do innych mają być przestrzegane lub ustanowione.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zastosowanie dachu ceramicznego stanowiłoby naruszenie autentyczności omawianego zabytku, gdyż oryginalny dach zarówno w okresie międzywojennym, jak i w dacie wpisu do rejestru zabytków był wykonany z blachy. Równocześnie wskazano, że stolarka okienna zastosowana obecnie w dużo lepszym stopniu zabezpiecza stan całego budynku, w tym jego walory zabytkowe, niż zastosowany pierwotnie materiał.

Ponadto, skarżący zaznaczył, iż prowadzi nadal działania prawne w celu wykreślenia spornego obiektu z rejestru zabytków, czego następstwem było wniesienie kasacji od wyroku WSA sygn. akt. VII SA/Wa 2449/17. W ten sposób dąży do wykazania, iż sporny obiekt nie posiadał nigdy wartości zabytkowej i nie powinien być wpisany do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie choć Sąd nie podzielił większości zarzutów skargi.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. nakazującą [...] Sp. z o.o., przywrócenie zabytku – budynku przy ul L. [...] w O., do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie określonych prac:

f) usunięcie ocieplenia zewnętrznego ze styropianu i wykonanie remontu elewacji z odtworzeniem detalu architektonicznego, zgodnie ze stanem pierwotnym, utrwalonym w dokumentacji "Projekt budowlany rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], dz. ew. [...]; obr. [...] oraz w dokumentacji fotograficznej;

g) wymianę pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną;

h) wymianę okien PCV na okna drewniane jednoramowe, odtwarzające profile i podziały stolarki oryginalnej, na podstawie wyżej wskazanej dokumentacji;

i) zmianę formy wejścia głównego na zgodną ze stanem pierwotnym wskazanym w dokumentacji;

j) wymianę głównych drzwi zewnętrznych na drzwi odtwarzające wygląd pierwotnych, na podstawie wskazanej dokumentacji.

Jednocześnie organ określił, że prace te należy wykonać w terminie 18 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowy budynek mieszkalny przy ul. L. [...] w O. (willa "[...] ") wzniesiony w latach dwudziestych XX wieku, wraz z działką został objęty ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] września 1997r.

Niezależnie od twierdzeń skarżącej spółki oraz toczącego się postępowania w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków ( skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2449/17 oddalającego skargę na decyzję o odmowie skreślenia z rejestru zabytków) , na dzień wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowy obiekt podlegał ochronie konserwatorskiej.

Do przedmiotowego budynku miały zatem zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co oznacza, że konieczne było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku. Obowiązek taki wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana przez inwestora skoro decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił na rewaloryzację przedmiotowego budynku, zgodnie z "Projektem budowlanym rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], dz. ew. [...]; obr. [...]". Powyższy projekt zakładał adaptację poddasza na funkcję mieszkalną, wprowadzenie okien połaciowych w celu doświetlenia poddasza, odtworzeniową wymianę dachu i więźby dachowej, wykonanie nowego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej, przebudowę wnętrza budynku, wymianę stropów nad parterem i nad pierwszym piętrem, wymianę konstrukcji klatki schodowej na żelbetową, wykonanie izolacji ścian piwnicznych, wymianę stropu nad boczną werandą, ocieplenie murów budynku od strony wewnętrznej bloczkami Ytong, rewaloryzację elewacji z zachowaniem i uzupełnieniem wszystkich detali - gzymsów, boniowań, opasek według stanu historycznego, wymianę instalacji wewnętrznych, wymianę stolarki okiennej na drewnianą jednoramową, z odtworzeniem istniejących profili i podziałów.

Na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego nie ulega także wątpliwości, że realizujące to pozwolenie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w O. odstąpiło od warunków pozwolenia konserwatorskiego poprzez ocieplenie budynku styropianem od zewnątrz oraz wykonanie na warstwie docieplenia uproszczonego detalu architektonicznego, wymianę stolarki okiennej na okna PCV (w tym okna bocznej werandy, które dodatkowo nie odwzorowują pierwotnego, drobnego rysunku szprosów), pokrycie dachu blachodachówką, zmianę formy wejścia głównego wraz z wymianą drzwi zewnętrznych na nowe, nieodwzorowujące wyglądu istniejących.

Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Wybór jednej z tych dwóch opcji uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartość zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora.

Art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, posługuje się nieostrymi wyrażeniami, w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" co oznacza, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) ma charakter wiążący. Przy czym pojęcie " jak najlepszego stanu" należy rozumieć jako stanu jak najbardziej zbliżonego do oryginału z chwili objęcia obiektu ochroną konserwatorską.

W ocenie Sądu , organy konserwatorskie w sposób wyczerpujący uzasadniły i wykazały, że prace wykonane przy zabytku z odstępstwami od pozwolenia konserwatorskiego doprowadziły do znacznego uszczuplenia wartości zabytkowych przedmiotowej wilii. Ocieplenie budynku od zewnątrz styropianem, pomimo zaprojektowania ocieplenia od wewnątrz, doprowadziło nie tylko do zmiany proporcji ale także negatywnie wpłynęło na wygląd i wyraz plastyczny elewacji , jednocześnie powodując odtworzenie uproszczonego względem pierwowzoru detalu architektonicznego. Podobnie uzasadniony jest zarzut stawiany przez organy wobec wymiany stolarki okiennej z drewnianej na okna PCV- w tym okna bocznej werandy , które nie odwzorowują pierwotnego, drobnego rysunku szprosów. Również zmiana formy wejścia głównego wraz z nowymi nieodwzorowującymi wyglądu dotychczasowego drzwiami zewnętrznymi spowodowała ,że budynek utracił walor autentyzmu. Jak zasadnie zauważył organ I instancji, co potwierdza dokumentacja fotograficzna , całość wywołuje wrażenie współczesnej atrapy przedwojennej wilii, imitacji fałszującej pierwotny wygląd budynku we współczesnych, niehistorycznych materiałach.

Sąd podziela także stanowisko organów , że zarzut powyższy odnosi się także do użytej przez wykonawcę blachodachówki jako pokrycia dachu ( pomimo, że projekt zakładał dachówkę ceramiczną – karpiówkę). Nakaz wymiany pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną zawarty w zaskarżonej decyzji, ze względu na konieczność wymiany pokrycia dachowego wraz z robotami wzmacniającymi wykonaną więźbę dachową jest najbardziej ingerującym w substancję budynku nałożonym obowiązkiem. Należy podkreślić, że przy ustaleniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Ingerencja ta ma bowiem charakter restrykcyjny, gdyż prowadzi do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru (art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wydając decyzję konserwator powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności.

W ocenie Sądu organy nie wykazały, że pierwotnie willa "[...]" w O. posiadała ceramiczną dachówkę , co uzasadniałoby nałożenie obowiązku jej przywrócenia jako pokrycia dachowego. Dołączona do decyzji dokumentacja fotograficzna wskazuje, że obiekt kryty był blachą, jednak brak pogłębionej analizy czy jest to pokrycie oryginalne z daty objęcia ochroną konserwatorską czy też zostało użyte w okresie późniejszym. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji o charakterze uznaniowym narusza normę art 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ponownie przeanalizuje konieczność wymiany pokrycia dachowego na dachówkę ceramiczną i wnikliwie uzasadni ewentualną taką potrzebę. O ile bowiem materiał jakim jest blachodachówka rzeczywiście nie jest materiałem historycznym i fałszuje zabytkowy obraz budynku o tyle rzeczą organu jest rozważenie czy pokrycie dachu blachą , bez konieczności ingerencji w konstrukcję więźby dachowej spełni przesłankę doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu tj. do stanu najbliższego oryginałowi.

Odnosząc się do kwestii zależności pomiędzy Prawem budowlanym, a ustawą o ochronie zabytków, należy zauważyć, iż z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wynika, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego. Natomiast art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym, a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego. Oznacza to także, iż kompetencje organów budowlanych nie pokrywają się z kompetencjami organów konserwatorskich. Uzyskanie decyzji konserwatorskiej w stosunku do zabytków nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia ( jeśli ustawa tego wymaga). Z drugiej zaś strony przyjęcie bez sprzeciwu budynku do użytkowania przez organy budowlane nie stanowi przeszkody prawnej do wydania decyzji konserwatorskich na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków w sytuacji wypełnienia dyspozycji tego przepisu.

Organy konserwatorskie zasadnie wydały więc decyzję nakazującą skarżącej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków.

Niezasadne są stawiane organom zarzuty dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego, niewyjaśnienia okoliczności sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia z pominięciem określonego stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy , poza kwestia dotyczącą obowiązku wymiany pokrycia dachowego na dachówkę ceramiczną.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że orzekając jak w zaskarżonej decyzji, organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. art 45 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając końcowego wyniku rozpoznania sprawy, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).