Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 143/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska – spr. Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2009r. sprawy ze skargi D.G., M.G., J.G. i T.G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], potokiem J., granicami Miasta i ulicą [...] w K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006r. Rada Miejska w K., działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 5, art.40 ust.1, art.41 ust.1, art.42 w zw. z art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art.20 ust.1 i art.29 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą nr [...] z dnia 16 maja 2002r. Rady Miasta K. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], potokiem J., granicami miasta i ulicą [...] w K., po stwierdzeniu zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego powyżej obszaru.

Pismem z dnia 16 stycznia 2009r. D.G., M.G., J.G. i T.G. wezwali Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym obsługi komunikacyjnej działek o numerach: 242/1 i 242/4, a tym samym uchylenie § 28 ust.4 uchwały nr [...] z dnia [...] października 2006 roku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w K. podjęła w dniu 26 marca 2009r. uchwałę nr [...] w sprawie oddalenia powyższego wezwania, uznając je za bezzasadne.

W tych okolicznościach D.G., M.G., J.G. i T.G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006r., zarzucając naruszenie art.140 k.c., art.6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art.1 ustawy o drogach publicznych, art.2, art.21, art.22, art.31, art.32 i art.64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art.1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art.1,4,6,15 i art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które w konsekwencji uniemożliwiło skarżącym realizację uprawnień właścicielskich w stosunku do stanowiącej ich własność nieruchomości.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazując na brzmienie §28 ust.3 i ust.4 uchwały – podnieśli, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanawia dojazd do terenu oznaczonego symbolem 2 MN

od ulic oznaczonych symbolami 2 KD – ulicy [...] i 3 KD – ulicy [...], a dla funkcji usługowej zlokalizowanej w budynkach położonych przy ulicy [...] – dojazd dostępny jest wyłącznie od ulicy 3 KD, czyli [...]. Takie rozwiązanie, zdaniem skarżących, pozbawiło należące do nich działki dostępu do drogi publicznej – ulicy [...], gdyż w zakresie realizacji dopuszczalnej prawem funkcji usługowej przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono zakaz obsługi komunikacyjnej wskazanej ulicy. Ponadto, skarżący podnieśli, że takich ograniczeń nie wprowadzono dla żadnego innego obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, chociaż przy ulicy [...] prowadzona jest m.in. firma budowlana oraz świadczone usługi projektowe i kosztorysowe, a przy ulicy [...] – gabinety lekarskie, kancelaria prawna czy też wynajem pokoi dla gości.

Podkreślili przy tym, że jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego zrealizowali inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej i parkingu dostępnego jedynie poprzez dojazd od ulicy [...] i niezwłocznie po przedstawieniu przedmiotowego projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, zgłosili swoje uwagi. Zastrzeżenia te nie zostały jednak uwzględnione.

Skarżący wskazali, że sytuacja, w której się znaleźli ograniczyła przysługujące im prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, a organ podejmujący przedmiotową uchwałę nadużył władztwa planistycznego, bowiem poprzez sformułowanie §28 ust.4 uchwały wydał zakaz odnoszący się do konkretnego podmiotu, a mianowicie do skarżących, bowiem wyłącznie ich nieruchomości są tymi, których obsługa komunikacyjna może być realizowana zarówno od ulicy [...], jak i od ulicy [...] i wyłącznie tam zlokalizowana jest jednocześnie funkcja usługowa.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym §28 ust.4, a więc w takim, który dotyczy obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości i zapewnienia tym samym dostęp do drogi publicznej dla funkcji usługowej lokalizowanej w budynkach położonych przy ulicy [...] także od ulicy [...].

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska K. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że kwestionowany zapis uchwały, a to §28 ust.4 nie narusza prawa i nie ma podstaw do jego uchylenia. Powołując się na przepis art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Gmina stwierdziła, że uchwała nr [...] z dnia [...] października 2006r. podjęta została z dopełnieniem wszelkich formalności wynikających z obowiązującej organy procedury. Wskazano, że w dniach od 3 do 31 marca 2003r. zarówno na tablicy ogłoszeń, jak i słupach ogłoszeniowych ukazały się pierwsze obwieszczenia o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania, a w dniach od 5 do 11 marca 2003 roku obwieszczenie ukazało się w prasie. Termin do złożenia pisemnych wniosków, co do planu określono do dnia 31 marca 2003r. Z uwagi na to, że we wskazanym okresie weszła w życie ustawa z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dniach 12 sierpnia – 12 września 2003 roku, organ dokonał drugiego obwieszczenia, a nadto – komunikat

o przystąpieniu do sporządzenia planu – umieścił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K.. Tym razem termin do złożenia pisemnych wniosków do projektu określono do dnia 12 września 2003 roku, jednak we wskazanych terminach Państwo G. ich nie złożyli.

Dopiero w dniu 12 lipca 2005 roku do Burmistrza Miasta K. wpłynął wniosek D.G. o wprowadzenie zmiany w planie zagospodarowania poprzez dodanie obok istniejącej podstawowej funkcji "mieszkalnej", także funkcji "usługi". Pomimo, że wniosek wpłynął po terminie, został uwzględniony, a nieruchomość przy ulicy [...] oznaczono w projekcie symbolem 1MN/U.

W trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w dniu

14 listopada 2005 roku, do Burmistrza Miasta K. wpłynęła uwaga D.G. dotycząca zapewnienia możliwości dojazdu na działkę nr 242/4 od ulicy [...] i realizowanego na niej segmentu bliźniaczego, albowiem brak jest innej możliwości dojazdu do budynku od strony ulicy [...]. D.G. poinformowała jednocześnie, że budynek bliźniaczy usytuowany na działce nr 242/1 ma możliwość dojazdu do ulicy [...] i ma innego właściciela.

Pismem z dnia 30 grudnia 2005 roku nr [...] poinformowano D.G. o pozytywnym rozpatrzeniu złożonych przez nią uwag i wskazano jednocześnie, że do funkcji usługowej obsługa komunikacyjna jest możliwa jedynie z ulicy [...], natomiast do funkcji mieszkalnej również z ulicy M.H..

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po dopełnieniu wszystkich wymogów, został skierowany do Rady Miejskiej w K. celem zaopiniowania i uchwalenia. Po analizie, naniesieniu zmian i ponownym publicznym udostępnieniu projektu, w dniu 26 października 2006 roku Rada Miejska w K. go uchwaliła. W terminie do składania uwag i wniosków Państwo G. takowych nie złożyli i nie wnieśli żadnych zastrzeżeń, co do zawartego w §28 ust.4 uchwały zapisu.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 września 2009r. - w reakcji na odpowiedź na skargę, podnieśli dodatkowo zarzut niezgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium. Podkreślili powołując się na uzasadnienie kwestionowanej uchwały, że Studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta Kłodzko nie przewiduje na terenie objętym zaskarżonym planem jedynie funkcji mieszkaniowej, funkcja ta jest bowiem zawsze łączona z funkcją usługową, a dodatkowo także np. z obsługą turystyczną. Podkreślili, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących (oznaczonym w planie symbolem 2MN) pierwotnie przewidziana była w projekcie planu miejscowego funkcja mieszkalno - usługowa, brak jednakże w piśmie organu już wyjaśnienia, z jakich to powodów przeznaczenie działek skarżących zostało ograniczone w uchwalonym planie jedynie do funkcji mieszkaniowej.

Skoro bowiem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewidywało na omawianym terenie co najmniej funkcję mieszkaniowo - usługową, trudno zdaniem skarżących - wywodzić z tego aktu jakiekolwiek ograniczenia w zakresie obsługi komunikacyjnej funkcji usługowej zlokalizowanej na działkach skarżących. Plan w zaskarżonym zakresie stanowi więc w Ich ocenie przejaw samowoli planistycznej gminy.

Skarżący wskazali, że zapewnienie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego należy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy, gdyż zaspokaja to potrzeby wspólnoty samorządowej. Tylko bowiem drogi gminne i ulice stanowiące drogi publiczne umożliwiają nieograniczoną podmiotowo możliwość korzystania z drogi, instytucje prawne takie jak drogi wewnętrzne czy służebności gruntowe stosuje się jedynie w takich przypadkach, gdy wyznaczenie drogi publicznej okazuje się prawnie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, gdyż przed uchwaleniem planu miejscowego istniał faktyczny i prawny bezpośredni dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej - ulicy [...], dopiero uchwalenie planu pozbawiło je w zakresie funkcji usługowej dostępu do tej drogi, przerzucając na skarżących ciężar budowy kosztownego zjazdu z ulicy [...] do parkingu dostępnego jedynie od ulicy M.H..

Nadto zdaniem skarżących jawi się fakt istotnego naruszenia przez organ administracji trybu sporządzania planu miejscowego skutkującego jego nieważnością, a mianowicie brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium podjętej przed uchwaleniem planu miejscowego. Wymóg stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze studium jest wymogiem bezwarunkowym, organy gminy przed uchwaleniem planu mają obowiązek wcześniej przed jego uchwaleniem doprowadzić do zgodności projekt planu ze studium. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymaga, aby stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium nastąpiło w formie odrębnej uchwały ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z prawem jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Zdaniem skarżących także uchybieniem organu w toku procedury planistycznej było zdjęcie z porządku obrad Rady w dniu 27 kwietnia 2006r. kwestii uchwalenia zaskarżonego planu z uwagi na konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie. Nie została podjęta w tym zakresie uchwała Rady Miejskiej w K.. Protokół z posiedzenia Rady poprzestaje jedynie na wzmiance o dokonaniu zmiany porządku obrad, nadto zostało podjęte nieznane ustawie o samorządzie gminnym "stanowisko", nie wskazując zakresu planu, którego zmiany mają dotyczyć. Skarżący podkreślili przy tym, rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał, a ponieważ rada może wypowiadać się tylko w takiej formie, to zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną. Tym samym wszelkie czynności dokonane przez organy uczestniczące w procedurze planistycznej po dniu 27 kwietnia 2006r. pozbawione były podstaw prawnych, w szczególności zmiany wprowadzone do projektu planu, a następnie ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, w konsekwencji wadliwość powyższa wpływać musi również jako istotne naruszenie procedury uchwalenia planu na ważność zaskarżonego planu miejscowego. Uchwalenie planu przez organ nie może przecież konwalidować naruszeń prawa mających miejsce w trakcie procedury planistycznej, odpowiedź na skargę pomija też kwestię ponowienia uzgodnień z właściwymi organami po dokonaniu zmiany projektu planu, brak takich uzgodnień stanowi kolejną samoistną podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii poprawności dokonanych zmian w projekcie planu należy wszak do organów uzgadniających projekt planu. W ocenie skarżących, załącznik do zaskarżonego planu miejscowego w zakresie rozpatrzenia uwag wniesionych w wyniku ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia tych uwag, lecz jedynie ich wyliczenie.

W dalszej części tegoż pisma, skarżący w bardzo obszernych wywodach podtrzymali zarzut, iż poprzez uchwalenie kwestionowanego § 28 ust. 4 przedmiotowej uchwały ograniczono Ich prawo w korzystaniu z drogi publicznej, co stanowi także naruszenie porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na powyższe dodatkowe zarzuty, organ stwierdził, że ustalenia planu są zgodne z ustaleniami studium, a w szczególności w zakresie funkcji, jaka została zaplanowana dla jednostki urbanistycznej 2 MN. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która może być na tym obszarze realizowana zgodnie z §4 ust 1 pkt 1 i zawartą tam definicją tejże zabudowy dopuszczono wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tym samym prawdą jest, że funkcja mieszkaniowa zawsze łączona jest z funkcją usługową.

Z uwagi na powyższe nie można podzielić również poglądu skarżących na -ich zdaniem, nieuzasadnione wprowadzenie zaskarżonego §28 ust. 4 do planu miejscowego, gdyż jak zauważają zmieniono funkcję dla obszaru 2 MN z mieszkalno-usługowej na jedynie mieszkalną. W budynku mieszkalnym jednorodzinnym można wydzielić lokal użytkowy, do którego dojazd powinien być realizowany poprzez ulicę 3 KD (ul. [...]).

Organ przyznał, że brak jest odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami Studium podjętej przed uchwaleniem planu miejscowego, jednakże praktyką było stwierdzanie takiej zgodności w samej treści uchwały uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do procedury planistycznej i jak zauważono przez skarżących zastosowania niewłaściwego podejścia do przedłożonego projektu uchwały na druku 448a pod obrady L sesji Rady Miejskiej w K., która odbyła się 27 kwietnia 2006r. organ stwierdził, że przedmiotowy projekt uchwały, czy też poszczególne jego fragmenty nie były przedmiotem obrad i głosowania w celu zastosowania przepisu art. 19 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt uchwały przedłożony na druku 448a został zdjęty z porządku obrad bezwzględną większością głosów.

W związku z wprowadzeniem zmian przez Burmistrza Miasta K. do projektu uchwały ponowiono czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie niezbędnym tj. ponownie wyłożono do publicznego wglądu, w okresie od 5 lipca 2006r. do 28 lipca 2006 r. i poddano dyskusji publicznej w dniu 28 lipca 2006 r.

Wbrew zarzutowi skarżących załącznik numer 2 skarżonej uchwały zawiera zdaniem organu rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego.

W kolejnym, bardzo obszernym piśmie procesowym skarżący stwierdzili, że podtrzymują w całości swoje stanowisko wyrażone w skardze z dnia 16 marca 2009r. i w piśmie procesowym z dnia 11 września 2009r. oraz zaprzeczają wszelkim twierdzeniom organu administracji wyraźnie przez nich nie przyznanym. Jednocześnie mając na uwadze pismo procesowe organu administracji z dnia 15 października 2009r, wskazuję, że wyjaśnienia dotyczące zgodności zapisów zaskarżonego planu miejscowego ze Studium nie są w stanie w żaden sposób usprawiedliwić oczywistej niezgodności tegoż planu ze studium. Organ zdaje się nie zauważać różnicy pomiędzy sytuacją, w której studium przewiduje (jak w niniejszej sprawie) funkcję mieszkaniową i funkcję usługową równolegle obok siebie, od sytuacji, w której studium przewiduje jedynie funkcję mieszkaniową a funkcja usługowa jest wtórną i jest dopuszczalna w ograniczonym zakresie przewidzianym prawem budowlanym.

Skarżący po raz kolejny wskazali, że nie jest możliwym realizowanie dostępu do drogi publicznej w zakresie dojazdu do działalności usługowej prowadzonej na ich działkach od ulicy [...]; gdyż od tej ulicy jest jedynie dojście (wejście -wyjście) do budynku posadowionego na nieruchomości skarżących. Dojazd (wjazd - wyjazd) do nieruchomości od ulicy [...] nie jest możliwy, albowiem pomiędzy przedmiotową ulicą a nieruchomością skarżących jest spadek terenu, różnica w poziomie terenów wynosi ok. 7 metrów (powyższe dokumentują załączone zdjęcia), stąd budowa zjazdu z tej ulicy na nieruchomość tworzy koszt rzędu 500.000,00 zł. Z uwagi na powyższe nie jest możliwy dojazd do obydwu działek skarżących z ulicy [...], bezspornym przy tym jest, że przez szereg lat z uwagi na powyższe funkcjonował faktyczny i prawny zjazd na działki od ulicy [...]. Od strony tej ulicy jest też zbudowany parking dla samochodów. Faktem jest, że działka nr 242/1 nie posiada bezpośredniego dostępu do ulicy [...], posiada ona do niej dostęp przez działkę nr 242/4, współwłaścicielem tej pierwszej działki i właścicielem drugiej działki jest skarżąca D.G., zjazd z działki nr 242/1 do ulicy [...] nie jest możliwy właśnie z uwagi na opisaną wyżej różnicę poziomu terenu.

W dniu 4 listopada 2009r. skarżący złożyli kolejne pismo, w którym odnosząc się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kłodzka stwierdzili, że jego treść potwierdza tezę skarżących o niezgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium. Zgodnie ze studium nieruchomości skarżących znajdują się w strefie miejskiej zurbanizowanej terenów mieszkaniowo-usługowych (2 i 2a). Nadto wskazali, że zgodnie z celami rozwoju wskazanymi w studium (pkt 6.1.1) celem generalnym jest uzyskanie ożywienia gospodarczego i zapewnienie zrównoważonego rozwoju Gminy w oparciu o silny przemysł turystyczny przy jednoczesnym rozwijaniu nieuciążliwego przemysłu, aktywizowaniu rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, a także głębokiej restrukturyzacji sektora rolniczego. Przy tak sformułowanym przeznaczeniu nieruchomości skarżących w Studium oczywistym jawi się, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą D.G. polegająca na wynajmie pokoi gościnnych wpisuje się w cele generalne studium w zakresie rozwoju turystyki i aktywizowaniu działalności małych przedsiębiorców. Nadto w związku z przeznaczeniem terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących, pod zabudowę mieszkaniowo-usługową niemożliwym jest w ocenie skarżących wywiedzenie ze Studium twierdzenia o zgodności zaskarżonego zapisu planu miejscowego ze Studium i pozbawieniu nieruchomości w zakresie realizowanej funkcji usługowej dostępu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269/ i art.3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], potokiem J., granicami miasta i ulicą [...] w K..

Niewątpliwa jest w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz z art. 3 ust. 1, 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./.

I tak w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy.

Zaskarżenie zaś uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm./. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W warunkach przywołanej regulacji, Sąd na wstępie zobligowany był do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej.

Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwali - bezskutecznie - Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżących do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały we wskazanym zakresie.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], potokiem J., granicami miasta i ulicą [...] w K., ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżących odnośnie działek oznaczonych nr 242/1 i 242/4 objętych miejscowym planem, co daje skarżącym podstawę (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Oznacza to tyle, że ocena kwestionowanej uchwały może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest bowiem od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Słusznie zauważają skarżący, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) oraz poprzez przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności /art.1 Protokołu I/. Nie oznacza to jednak, że jest ono prawem absolutnym i bezwzględnym. Konstytucja RP dopuszcza bowiem w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Jest to możliwe jednakże na podstawie przepisów ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jednakże ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzają przepisy szeregu ustaw. Między innymi taką ustawą, która dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości jest w/w ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005r., sygn.akt II OSK 183/05, niepublik./.

Również art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W świetle powyższego i mając na uwadze cyt. wyżej przepis art. 3 ust.1 w związku z art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że plany zagospodarowania przestrzennego, będące prawem miejscowym, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności.

Istotne jest także i to, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach określonych postanowieniami art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy bowiem pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach - koncepcji autorskiej. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń.

Niesporne jest w sprawie, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr 242/1, zaś skarżąca D.G. jest właścicielem działki nr 242/4 - znajdujących się w obszarze objętym kwestionowanym przez Nich planem miejscowym.

Kwestionowany zapis planu a to § 28 ust.4 ingeruje w prawo własności, jakim dysponują skarżący, ograniczając sposób wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności. Nie oznacza to jednak, że skarga mogła zostać uwzględniona, albowiem Sąd nie stwierdził, aby postanowienia skarżonego planu podjęte zostały z naruszeniem o którym jest mowa w art.28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl bowiem art.28 ust.1 omawianej ustawy, jedynie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zasadny, podnoszony przez skarżących zarzut, że skoro na sesji 27 kwietnia 2006r. Rady Miejskiej w K. zdjęto z porządku obrad punkt dot. projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], potokiem J., granicami miasta i ulicą [...] w K., nie podejmując w tym względzie uchwały, to dalsze prace nad tym planem są nieważne.

Otóż zgodnie z art.20 ust.1 w/w ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Jednakże w myśl ust.1a tegoż artykułu - rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Regulacja ta przyznaje zatem radzie uprawnienie /zezwolenie/ na zmianę porządku swych obrad, pod warunkiem wprowadzenia tych zmian bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Oznacza to w niniejszej sprawie tyle, że usunięcie /zdjęcie/ z porządku obrad sesji w dniu 27 kwietnia 2006r. Rady Miejskiej w K. punktu dot. projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wyżej opisanego – zgodą radnych wyrażoną bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, nie narusza cyt. wyżej art.20 ust.1a ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza, że przedmiotowa zmiana porządku obrad nastąpiła w fazie uchwalania /zatwierdzania/ porządku obrad.

Skoro zatem przedłożony projekt planu nie był przedmiotem obrad Rady w w/w dniu, to niezasadny jest zarzut naruszenia art.19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wprawdzie w protokole z powyższej sesji Rady zawarte jest stanowisko Rady stwierdzające - w oparciu o opinię Komisji Gospodarki Komunalnej /.../ w sprawie uwzględnienia wniesionych uwag przez mieszkańców ul. [...] do projektu przedmiotowego planu - konieczność dokonania zmian w tym projekcie , to stanowisko to można przyjąć jedynie za poszerzony głos w dyskusji, o której stanowi art.17 pkt.10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tej sytuacji opracowanie przez Burmistrza K. kolejnej wersji projektu planu z wyłożeniem go do publicznego wglądu w okresie od 5 lipca 2006r. do 28 lipca 2006r. z możliwością składania uwag oraz zorganizowaniem w dniu 28 lipca 2006r. dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, nie stanowi naruszenia porządku prawnego związanego z trybem sporządzania projektu planu. Mając przy tym na względzie, że ustalenia powyższego projektu planu w kwestii dotyczącej dojazdu do działek skarżących nie uległy zmianie w porównaniu do wersji projektu planu przedłożonego na sesję Rady w dniu 27 kwietnia 2006r., a zmieniono jedynie przeznaczenie działek wprowadzając oznaczenie MN, czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem wydzielenia lokali użytkowych /§ 28 ust.1 w związku z § 4 ust.1 pkt.1/, miast poprzedniego przeznaczenia w projekcie Mn/U, uwzględniając tym samym liczne głosy mieszkańców, którzy bardzo aktywnie uczestniczyli tak biorąc osobiście udział w organizowanych publicznych dyskusjach nad projektem przedmiotowego planu, jak i wielokrotnie składali pisemne protesty, dotyczące tak prowadzonej przez skarżącą D.G. działalności gospodarczej, jak i prowadzonej przez skarżących inwestycji budowlanych na przedmiotowych działkach, Sąd nie stwierdza, aby w tym względzie miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania tego planu.

Wprowadzenie powyższymi ustaleniami planu określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżących, pozostaje w ocenie Sądu w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Posiadane przez Gminę K. władztwo planistyczne /art.3 ust.1 i art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, polegające na kierowaniu się interesem publicznym, wyważaniem interesów publicznych z interesami prywatnymi, uwzględniając przy tym aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania własności - wbrew zarzutom skargi – w świetle materiałów w sprawie, nie zostało nadużyte.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi o niezgodności podjętej uchwały z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z 25 sierpnia 2005r. Zważyć przy tym należy, że sformułowanie " zgodność", którym posługuje się w/w przepis art.20 ust.1 ustawy, jest pojęciem niedookreślonym. Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że wprawdzie w przedmiotowym Studium ustalono podstawowe kierunki zagospodarowania dla terenów oznaczonych 2/2a /w tym działek skarżących/ - jako mieszkaniowo usługowe, lecz mając na uwadze zapis pkt.5 w rozdziale zatytułowanym; "Dodatkowe ustalenia dla Studium", o treści:, cyt. "Realizowanie ustaleń Studium przez Radę Miasta powinno odbywać się przy pełnej informacji i aprobacie mieszkańców z odpowiednim dostosowaniem do istniejących warunków lokalnych.", to nie można uznać, że ustalenie zapisu dla nieruchomości skarżących symbolem "Mn" z możliwością funkcji usługowej, jest niezgodne z powołanymi wyżej zapisami Studium.

Nie jest też zasadny zarzut skargi, że kwestionowana uchwała jest wadliwa z tej przyczyny, iż brak jest odrębnej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami Studium. Otóż kwestia ta jednoznacznie została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r., sygn.akt II OSK 1863/06, w którym NSA stwierdził, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas – a co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również Sąd nie stwierdza, aby załącznik nr 2 skarżonej uchwały "Rozstrzygniecie w sprawie rozpatrzenia uwag /.../" - był niezgodny z w/w art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że kwestionowany zapis planu § 28 ust.4 - pozbawił nieruchomość skarżących dostępu do drogi publicznej, a przez to naruszony został art.6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej /Dz.U. Nr 173, poz.1807/.

Zgodnie bowiem z art. 2 pkt.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Istotne jest przy tym, że w orzecznictwie przyjęty został pogląd, a który jest w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. /por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008r., sygn.akt II S.A./Gd 514/07, LEX nr 401705/.

W świetle powyższych ustaleń, niewątpliwe jest w sprawie, że obie opisane wyżej działki skarżących posiadają dostęp do drogi publicznej i nie zmienia tegoż faktu kwestionowany przez skarżących zapis planu § 28 ust.4.

Również Sąd nie podziela zarzutu skargi, że kwestionowanym zapisem planu naruszone została zasada równości praw określona w Konstytucji. Z przedłożonej dokumentacji planistycznej niewątpliwie wynika, jak to już wyżej Sąd zauważył, że przedmiotowy plan sporządzany został przy bardzo aktywnym udziale społeczeństwa i uwzględnieniu zasady zrównoważonego interesu jednostkowego, a interesu społecznego /mieszkańców/. W art.1 ust.2 omawianej ustawy określającym katalog czynników /wartości/ objętych ochroną prawną, stwierdzono, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko prawo własności /pkt.7/, lecz również uwzględnione muszą być potrzeby interesu publicznego /pkt.9/.

Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie prawa w wykonywaniu prawa własności można ograniczyć ze względu na ważną wartość mocniej chronioną /tzw. Zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo/. Wartością wyżej chronioną /art.21 ust.2 Konstytucji RP/ jest niewątpliwie interes publiczny, a nie subiektywny interes skarżących.

Odwołać się w tym również należy do przyjętego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym – prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości, muszą także uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom, postanowienia planu muszą godzić te interesy, niekiedy wzajemnie sprzeczne, a co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005r., sygn.akt OSK 1882/04, niepublik./.

W tym stanie rzeczy przyjęte w kwestionowanym przez skarżących § 28 ust.4 postanowienia planu pozostają w ocenie Sądu w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do interesu publicznego /art.2 pkt.4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym/, którego ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie.

Kwestionowany zapis planu nie narusza tym samym także zasady proporcjonalności wyrażonej w art.31 ust.3 Konstytucji RP.

Dotąd powiedziane sprawia, że wniesioną skargę należało oddalić po myśli przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

H.B. 11.12.2009r.