Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 282/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 c. ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Karpacz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 551/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Karpacza z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXVII/249/12 w przedmiocie odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Karpacz na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 551/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Karpacza z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXVII/249/12 w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

Uchwała Rady Miejskiej Karpacza z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXVII/249/12, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. Nr 391, poz. 591 z późn. zm.).

W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W ust. 2, że odbiór odpadów, o których mowa w ust. 1 będzie wykonywany od dnia 1 lipca 2013 r. Zaś w ust. 3 stwierdzono, że właściciele nieruchomości, o których mowa w ust. 1 obowiązani są do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na zasadach określonych właściwymi przepisami. W § 2 uchwały postanowiono, że: "Obszar w granicach Karkonoskiego Parku Narodowego, na którym zlokalizowane są schroniska górskie: "[...]"- działka nr [...] obr. [...], "[...]" - działka nr [...] obr. [...], "[...]" – działka nr [...] obr. [...], "[...]" – działka nr [...] obr. [...],[...]– działka nr [...] obr. [...], i "[...]"- działka nr [...] obr. [...], jako obszar górski, na którym dojazd samochodem odbierającym odpady komunalne nie jest możliwy nie podlega odbiorowi odpadów. Właściciele tych nieruchomości mają obowiązek odpady zebrane selektywnie, jak i zmieszane, dostarczyć do wyznaczonego miejsca położonego przy ul. [...] w Karpaczu, w wyznaczonych terminach.".

Skargą na powyższą uchwałę Wojewoda Dolnośląski zaskarżył § 2 opisanej uchwały. W ocenie skarżącego organu § 2 uchwały istotnie narusza art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) w związku z art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto wniesiono o zarządzenie połączenia niniejszej sprawy ze skargą Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Nr XXXIII/292/13 Rady Miejskiej Karpacza z dnia 17 maja 2013 r. zmieniającą uchwałę zaskarżoną w niniejszej sprawie w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ze względu na to, że pozostają one ze sobą w związku (art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Zdaniem organu nadzoru, w § 2 uchwały Rada Miejska w Karpaczu dokonała nieuzasadnionego wyłączenia podmiotów z obszarów w granicach Karkonoskiego Parku Narodowego, jako niepodlegających odbiorowi odpadów komunalnych. Przepis art. 6c ust. 2 ustawy nie upoważnia bowiem gminy do przejęcia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, tylko z wybranych nieruchomości położonych na terenie gminy. Odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych jest wprawdzie dla gminy fakultatywne, jednakże, jeżeli gmina decyduje się na realizację normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, to jest zobligowana do realizowania jej w całości. Artykuł 6 ust. 2 omawianej ustawy nie upoważnia do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. W efekcie wejścia w życie § 2 zaskarżonej uchwały, przy wzięciu pod uwagę innych właścicieli nieruchomości (o podobnej wielkości, wytwarzających podobną ilość odpadów komunalnych, z których terenu równie trudny może okazać się odbiór odpadów komunalnych), położonych na terenie tej samej gminy, będą oni mieli inne prawa i obowiązki. Zaskarżona regulacja narusza przez to także konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W myśl art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Skarżący zauważył nadto, że nie może budzić wątpliwości, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. W ocenie Wojewody, podjęcie przez Radę § 2 omawianej uchwały należy uznać za przekroczenie kompetencji. Rada nie została bowiem upoważniona do stosowania wyłączeń wobec poszczególnych kategorii właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, w sytuacji, w której w drodze uchwały postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie łącznie ze skargą Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 17 maja 2013 r. Nr XXXIII/292/13.

Rada wskazała, że art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach formułuje ciążący na gminach materialnoprawny obowiązek, co jednoznacznie wynika ze sformułowania "gminy są obowiązane do" i odnosi się wyłącznie do odbioru odpadów z nieruchomości zamieszkałych. Z kolei ust. 2 tego przepisu ma charakter materialnoprawny, gdyż obejmuje uprawnienie gminy do objęcia systemem odbioru odpadów również właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, z którego to uprawnienia każda gmina może skorzystać bądź nie. Z pewnością nie jest to proceduralna norma kompetencyjna, bowiem określa ona nie tylko sposób realizacji zawartego w niej uprawnienia, ale przede wszystkim statuuje samo uprawnienie. W odniesieniu do przepisów statuujących uprawnienie określonego podmiotu możliwą i uzasadnioną jest wykładnia według rozumowania a maiori ad minus, według którego skoro dozwolone jest czynić więcej, to tym samym dozwolone jest czynić mniej. Jeżeli zatem ustawa upoważnia gminę do objęcia systemem odbioru odpadów wszystkich nieruchomości niezamieszkałych, to uprawnienie takie zawiera w sobie również prawo do objęcia systemem części takich nieruchomości, czy też ograniczenia systemu do części nieruchomości niezamieszkałych. Zatem w świetle art. 6c ust. 2 ustawy możliwe jest wyłączenie z systemu odbioru odpadów określonych kategorii nieruchomości niezamieszkałych, jeżeli nie prowadzi to naruszenia zasady równego traktowania podmiotów o tożsamych cechach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, podkreślono, że cechy nieruchomości objętych wyłączeniem uzasadniają pogląd, że zróżnicowanie, o którym mowa w zaskarżonej uchwale: 1) jest racjonalnie uzasadnione, bowiem w warunkach terenowych i klimatycznych Karpacza nie jest możliwy całoroczny odbiór odpadów z nieruchomości wyłączonych z systemu na mocy omawianej uchwały, 2) wiąże się z celem przepisów zawierających kwestionowaną normę, którym to celem jest zapewnienie odbioru przez gminę odpadów z jak największej ilości położonych na jej terenie nieruchomości, z których odbiór odpadów jest możliwy przez cały rok i nie powoduje zawyżania kosztów odbioru, 3) zgodne z interesami zarówno ogółu właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Karpacz, jak i interesami właścicieli nieruchomości wymienionych w § 2 zaskarżonej uchwały, którzy w ramach zawieranych przez siebie umów mogą elastycznie ustalać zarówno warunki odbioru odpadów, jak i ceny tych usług, 4) umożliwia rozciągnięcie przepisów ustawy na możliwie największą ilość nieruchomości znajdujących się na terenie gminy Karpacz, bez generowania nieuzasadnionych obciążeń dla właścicieli tychże nieruchomości, 5) stanowi praktyczne zastosowanie konstytucyjnych zasad ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji) oraz zasady samodzielności samorządu przy wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych (art. 16 ust. 2 Konstytucji).

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił zapatrywania skarżącego i strony przeciwnej, co do konieczności wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg w niniejszej sprawie oraz w sprawie skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 17 maja 2013 r. Nr XXXIII/292/13 zmieniającej uchwałę zaskarżoną w niniejszej sprawie (sygn. akt II SA/Wr 555/13). Wobec tego przedmiotem kontroli, dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miejską w Karpaczu w zakresie zaskarżonym przez Wojewodę Dolnośląskiego.

Sąd wskazał, że istotą sporu między skarżącym a organem gminy w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie zagadnienia, czy gmina – realizując kompetencję z art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; dalej jako u.c.p.g) – może dokonać wyłączenia poszczególnych nieruchomości spod przyjętego reżimu odbioru odpadów komunalnych.

Sąd podniósł, że z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wynika fakultatywność objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Przepis ten nie pozwala na dokonanie ograniczeń podmiotowych, to znaczy na wybranie przez gminę, od właścicieli których nieruchomości niezamieszkałych odpady będą odbierane. Wniosek ten wynika z językowej wykładni tego przepisu wskazujący, że ustawodawca nie zastrzegł możliwości zawężenia katalogu właścicieli objętych działaniami gminy. Nadto należy sięgnąć – korzystając z dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej – do przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro celem funkcjonowania omawianej ustawy jest objęcie jej regulacjami wszystkich właścicieli nieruchomości na terenach gmin, to przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g. trzeba odczytywać, jako swoiste rozwinięcie tego celu (sposób jego realizacji).

W kontekście powyższego za nietrafne uznał Sąd twierdzenia Rady zmierzające do wykazania, że przy użyciu wnioskowania logicznego "z większego na mniejsze" (a maiori ad minus) można dowieść legalności zaskarżonej uchwały. Ustawodawca wymaga bowiem od gmin dążenia do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, a zatem realizując tenże cel, stosując art. 6c ust. 2 u.c.p.g., gminy nie mogą stosować środków ograniczających ilość nieruchomości poddawanych systemowi. Sąd podzielił w tym względzie argumentację skarżącego, że w przypadku, gdy gmina zdecyduje się na realizację normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., to wówczas jest zobligowana do realizowania jej w całości, gdyż przepis ten nie upoważnia do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miejska w Karpaczu zarzuciła naruszenie art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 - dalej "u.c.p.g.") przez błędną jego wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że przepis ten wyklucza możliwość podjęcia przez gminę uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, z równoczesnym wyłączeniem niektórych niezamieszkałych nieruchomości, położonych na terenie gminy, z systemu odbioru odpadów komunalnych.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż w odniesieniu do treści przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g. należy dojść do wniosku, że skoro ustawa uprawnia gminę do wydania aktu prawa miejscowego, dotyczącego objęcia systemem odbioru odpadów wszystkich nieruchomości niezamieszkałych znajdujących się na terenie gminy, to uprawnienie takie zawiera w sobie również prawo do objęcia systemem odbioru odpadów części takich nieruchomości. Rozumując a contrario - skoro gmina może całkowicie zaniechać włączenia nieruchomości niezamieszkałych do systemu odbioru odpadów, to jest również uprawniona do wyłączenia niektórych tego rodzaju nieruchomości ze wspomnianego sytemu.

Wskazano ponadto, że ponad 99% nieruchomości niezamieszkałych, zlokalizowanych na terenie Gminy może być objęte systemem odbioru odpadów komunalnych, natomiast w odniesieniu do sześciu nieruchomości realizacja przez gminę obowiązku odbioru odpadów jest, przez co najmniej sześć miesięcy w roku całkowicie niemożliwa, natomiast w odniesieniu do trzech innych nieruchomości objęcie ich systemem odbioru odpadów spowodowałoby drastyczną podwyżkę kosztów funkcjonowania całego systemu. Sześć nieruchomości stanowią schroniska górskie, znajdujące się na wysokości od 800 m n.p.m. do 1.502 m n.p.m. Teren ten jest całkowicie niedostępny dla samochodów normalnie używanych do wywozu odpadów, a w okresie od października do maja - z uwagi na oblodzenie i zaśnieżenie dróg dojazdowych - również dla innych pojazdów kołowych. Co więcej, teren, na którym zlokalizowane są schroniska górskie wchodzi w skład Karkonoskiego Parku Narodowego, na terenie którego obowiązują daleko idące ograniczenia w ruchu samochodowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w zaskarżonym wyroku, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy gmina może dokonać wyłączenia poszczególnych nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, spod przyjętego reżimu normatywnego odbioru odpadów komunalnych.

Wbrew stanowisku i argumentacji skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm. – dalej "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach") i zasadnie stwierdził, że w § 2 uchwały z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXVII/249/12 w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, Rada Miejska Karpacza dokonała nieuzasadnionego wyłączenia podmiotów z obszarów w granicach Karkonoskiego Parku Narodowego, jako niepodlegających odbiorowi odpadów komunalnych.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Na mocy art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: "Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.". W myśl ust. 2: "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.". Przepis art. 6c wprowadza rozróżnienie dwóch typów właścicieli nieruchomości: na których zamieszkują mieszkańcy i na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. W przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy to gmina jest obowiązana ex lege do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości. Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne, to rada gminy postanawia fakultatywnie, w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu takich odpadów od właścicieli tych nieruchomości. Ponieważ zasadniczo to uchwała podjęta na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy decyduje o zakresie gminnego systemu gospodarki odpadami, to powinna być ona pierwszą z podejmowanych (o ile gmina postanowi o rozszerzeniu zakresu systemu na nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy). Dopiero, jeżeli rada podejmie taką uchwałę, to cały obszar gminy zostanie objęty nowym systemem odbioru odpadów (por. W. Radecki, Komentarz do art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, [w:] Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, Lex 2012 r.; Z. Bukowski, Akty prawa miejscowego wdrażające nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi, [w:] Zadania i obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi. Materiały z konferencji na Uniwersytecie Wrocławskim 16-17 października 2012 r., pod red. M. Górskiego i K. Nowackiego, Wrocław 2013 r., s. 55).

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6c ust. 2 stanowi, że uchwała w sprawie przejęcia obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jest aktem prawa miejscowego. Nadanie tej uchwale rangi aktu prawa miejscowego niewątpliwie determinuje jej treść normatywną. Musi ona bowiem zawierać normy o charakterze generalnym, a więc kierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych ze względu na jakąś ich wspólną cechę i normy abstrakcyjne tzn. ustanawiające pewne wzory zachowań. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność, czyli "wielokrotność zastosowań". Charakter uchwały, jako aktu prawa miejscowego wyklucza zatem zamieszenie w niej postanowień indywidualnych i konkretnych.

Przepis art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera normę kompetencji prawodawczej. "Norma kompetencji prawodawczej to norma prawna, która przyznaje określonemu organowi państwa kompetencję prawodawczą, tj. przyznaje mu uprawnienie lub nakłada obowiązek ustanowienia (uchylenia bądź zmiany) normy prawnej o charakterze generalno – abstrakcyjnym w określonej formie (...). Wyróżnione trzy elementy normy kompetencji prawodawczej: (1) wskazanie podmiotu – organu państwa, (2) ustanowienie uprawnienia lub obowiązku ustanowienia normy prawnej generalno – abstrakcyjnej, (3) określenie rodzaju aktu normatywnego, w którym norma prawna generalno – abstrakcyjna ma zostać wyrażona, stanowią konstytutywne elementy tej normy." (M. Bogusz Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008 r. s. 62).

W nawiązaniu do powyższego nie może budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Powyższe uzasadnione jest założeniem niesprzeczności sytemu prawa. Podkreślić trzeba, że podstawą prawną do działań organu samorządu gminnego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie wynikające bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych lub zawarte w innych regulacjach ustawowych.

Rada gminy, podejmując decyzję o realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest zobligowana do realizowania jej w całości poprzez postanowienie "o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne". Nie ma natomiast upoważnienia do wprowadzania jakichkolwiek postanowień różnicujących podmiotowo i przedmiotowo sytuację prawną właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji uznając, że w § 2 uchwały Rada w sposób nieuprawniony, przekraczając zakres kompetencji prawodawczej, zróżnicowała sytuację właścicieli nieruchomości położonych na terenie Karkonoskiego Parku Narodowego wobec pozostałych właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Zrealizowanie postanowień § 2 uchwały doprowadziłoby bowiem do tego, że właściciele nieruchomości nie zamieszkałych, o podobnej wielkości, położonych na terenie tej samej gminy, wytwarzających podobną ilość odpadów komunalnych, z terenu, z którego równie trudny może okazać się odbiór odpadów komunalnych, będą mieli różne prawa i obowiązki. Stanowi to przejaw niekonstytucyjnego zróżnicowania podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną w równym stopniu. Zaznaczyć przy tym należy, że odsyłając w art. 6h do art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości, prawodawca rozstrzyga, że w razie skorzystania przez radę gminy z kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego i objęcia odbiorem odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady komunalne, obowiązkiem ponoszenia opłat na rzecz gminy są obciążeni również wszyscy właściciele nieruchomości niezamieszkanych (por. wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 125).

Skoro Rada Miejska Karpacza postanowiła skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 ustawy i odbierać odpady od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, to tym samym nie była władna do stanowienia jakichkolwiek indywidualnych wyłączeń określonych nieruchomości. Ewentualna możliwość różnicowania praw i obowiązków tych właścicieli powinna, bowiem zostać przewidziana przez samego ustawodawcę w przepisie upoważniającym do uchwalenia aktu prawa miejscowego.

Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, że przy interpretacji przepisów odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Podzielając stanowisko Sądu podkreślić wypada, że - wbrew argumentacji skargi - wykładnia postanowień art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do konstatacji, że ustawodawca nie przewidział możliwości, aby w przypadku, gdy rada gminy, w akcie prawa miejscowego, zdecyduje o odbieraniu odpadów komunalnych również od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, mogła zarazem ograniczyć ich krąg. Przepis art. 6c ust. 2 nie statuuje bowiem uprawnienia gminy do objęcia systemem odbioru odpadów od właścicieli terenów niezamieszkałych, lecz zawiera normę kompetencji prawodawczej. Należy zatem zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że niezasadna jest teza zmierzająca do wykazania, że przy użyciu wnioskowania logicznego "z większego na mniejsze" (a maiori ad minus) można dowieść legalności zaskarżonego przepisu uchwały, jako przejawu skorzystania przez gminę z uprawnienia. Ustawodawca wymaga od gmin pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Realizując ten cel gminy nie mogą, w akcie prawa miejscowego podjętym na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy, stosować środków ograniczających (reglamentujących) ilość nieruchomości poddawanych temu systemowi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.