Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 776/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w rejonie ul. [...] i [...] (teren budownictwa mieszkaniowego) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta i Gminy (zwana dalej "Radą") podjęła w dniu [...] października 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ul. [...] i [...] (teren budownictwa mieszkaniowego) [zwanej dalej "uchwałą"].

Wojewoda (zwany dalej "Skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżący zaskarżył uchwałę w części i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dotyczącym: § 48 w zakresie cyfry 1 w symbolu "[...]", § 57 w zakresie zwrotu "przed wydaniem pozwolenia na budowę" oraz § 14 ust. 1 i 2. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Skarżącego, w § 48 uchwały dla działek budowlanych na terenie oznaczonym symbolem [...] ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynoszący [...]%. Pominięto ustalenie tego wskaźnika dla terenu oznaczonego symbolem [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem") powiadomił w toku postępowania nadzorczego Skarżącego, że zapis dotyczący terenu [...] umieszczony został w dokumencie omyłkowo, wskazując, że założeniem planu było określenie takiego samego współczynnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenu zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów.

Dalej, w § 57 ustanowiono nakaz zgłoszenia obiektów o wysokości powyżej 50 m n.p.t. do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym przez uzyskaniem pozwolenia na budowę. W ocenie Skarżącego, doszło do naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 103, poz. 1193 ze zmianami, zwanego dalej "rozporządzeniem").

W § 14 ust. 1 i 2 uchwały ustalono odpowiednio strefy ochronne linii elektroenergetycznych i strefy kontrolowane gazociągów nie oznaczając ich na rysunku planu co znacznie utrudnia określenie obszarów, na których występują ograniczenia związane z ich lokalizacją.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości. Jego zdaniem, skarga nie jest uzasadniona. Burmistrz wskazał, że w postępowaniu nadzorczym informował już Skarżącego o omyłkowym oznaczeniu terenu [...].

Intencją Rady w zakresie wprowadzenia § 57 było wskazanie ograniczeń dotyczących szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, poprzez wprowadzenie obowiązku zgłoszenia wskazanych obiektów budowlanych odpowiednim jednostkom przed wydaniem pozwolenia na budowę.

W zakresie treści § 14 ust. 1 i 2 uchwały Burmistrz wyjaśnił, że ograniczenia w przypadku linii elektroenergetycznych nie zawsze wiążą się z ograniczeniami w kształtowaniu budowy, lecz zawsze dotyczą jej realizacji czyli procesu inwestycyjnego. Zdaniem Burmistrza, przebieg tej linii nie jest jednak ustaleniem planu miejscowego, a jedynie elementem informacyjnym, który może, ale nie musi być umieszczony na rysunku planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."): "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z uwagi na to, że Skarżący jako organu nadzoru nie dochował terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g., na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. zakwestionował uchwałę przez wniesienie skargi wnioskując o stwierdzenie nieważności w części.

W zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zmianami, zwanej dalej: u.p.z.p.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd wziął pod uwagę także inne przyczyny niż podniesione w jej treści, bowiem zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości według następującej argumentacji.

Zarzut naruszenia § 48 uchwały jest w pełni uzasadniony. Rada określając dla działek budowlanych na terenie oznaczonym symbolem [...] ustaliła minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynoszący [...]%. Tym samym, nastąpiło pominięcie terenu oznaczonym symbolem [...], co sprawia, że uchwała i cały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są niekompletne. Burmistrz wskazał, że nastąpiło omyłkowe oznaczenie terenu poprzez dodanie cyfry 1. Sąd zwraca uwagę, że procedura planistyczna w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przez ustawodawcę precyzyjnie określona. Nie ma możliwości dokonania nowelizacji planu miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 630/07, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Celem zmiany zagospodarowania musi nastąpić uchwalenie nowego planu lub zmiana w taki sposób, która uczyni dotychczasowe regulacje bezprzedmiotowymi (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1991 r., sygn. akt SA/Ka 813/90, CBOSA).

Sąd wskazuje, że w wyniku przeprowadzenia wykładni gramatycznej § 48 uchwały, istotnie można wyciągnąć z tego przepisu wniosek, że lokalny prawodawca pominął teren oznaczony jako [...] co prowadzi do stanu, w którym plan miejscowy jako regulacja kompleksowo normująca zagospodarowanie terenu nie dotyczy wszystkich terenów objętych planem miejscowym, co jest nieakceptowalne (por. M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, (red.) E. Topolnicka, T. Mądry, Poznań 2017, s. 140).

Z treści art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. można wyprowadzić wniosek, że skoro plan miejscowy decyduje o przeznaczeniu terenów, określeniu sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, a załącznik w postaci rysunku jako jego graficzne odzwierciedlenie będące integralną częścią uchwały przedstawia granice obszaru objętego projektem planu, to plan miejscowy normuje zasady zagospodarowania wszystkich terenów objętych tym planem (będących w granicach planu). W związku z tym, zasadna jest konstatacja, że plan miejscowy musi normować zasady zagospodarowania terenu w sposób wyczerpujący. Nieuprawnione jest pominięcie jakiejkolwiek części terenu objętego planem. W związku z tym, Sąd uznaje zarzut Skarżącego za uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu wobec § 57, Sąd stwierdza jego zasadność. Rada określiła w § 57: "Wszelkie projektowane na obszarach objętych zmianą planu obiekty budowlane o wysokości powyżej 50,0 m n.p.t. należy każdorazowo zgłaszać jednostkom odpowiedzialnym za lotnictwo wojskowe przed wydaniem pozwolenia na budowę." W tym miejscu należy przytoczyć treść § 2 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym: "Zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej." Dalej, za § 10 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 8 i 9 rozporządzenia: "Posiadacz nieruchomości, na której znajduje się przeszkoda lotnicza, zgłasza Prezesowi i właściwemu organowi nadzoru nad lotnictwem wojskowym informacje o przeszkodzie lotniczej na piśmie lub za pośrednictwem poczty elektronicznej" (ust. 1). "Informacje, o których mowa w ust. 1, powinny zawierać:" (ust. 2); "przewidywany termin ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu" (pkt 8); "przewidywane terminy osiągnięcia wysokości 100 m powyżej poziomu terenu i wysokości całkowitej, przy czym informacje te mogą być zgłaszane sukcesywnie" (pkt 9). Zgodnie natomiast z § 11 rozporządzenia, informacje wymienione w § 10 ust. 2 pkt 8 i 9 przekazywane są z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Powołane przepisy świadczą o tym, że procedura zgłaszania projektowanych obiektów budowlanych o wysokości powyżej 50 m n.p.t. została uregulowana w rozporządzeniu, a więc akcie normatywnym wyższego rzędu niż uchwała, będąca aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że Rada dokonując uregulowania materii już uregulowanej w akcie normatywnym wyższego rzędu, przekroczyła swoje upoważnienie ustawowe co jest niedopuszczalne. Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela zdanie wyrażone w innym wyroku tut. Sądu zgodnie, z którym: "Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie »uzupełnienie« przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 580/18, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 231/19, CBOSA) Tym samym, zarzut Skarżącego jest uzasadniony.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy określa obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z treści tego przepisu wynika wniosek, że plan miejscowy ustala na przyszłość zasady zagospodarowania terenów objętych planem, jednakże nie można pominąć stanu zastanego. W niniejszej sytuacji, nie uwzględniono w załączniku graficznym faktu istnienia linii elektroenergetycznej.

Sąd aprobuje zarzut dotyczący przepisu § 14 ust. 1 i 2 uchwały. W treści powołanego przepisu Rada uchwaliła, że: "Ustala się strefy ochronne, w których:

1) budynki należy lokalizować w odległości co najmniej 3,6 m od osi linii elektroenergetycznych 15 kV,

2) budynki należy lokalizować w odległości co najmniej 1,5 m od osi linii elektroenergetycznych nN,

3) zakazuje się dokonywania nowych nasadzeń zieleni o wysokości docelowej 2,0 m w pasie stref ochronnych, o których mowa w punktach 1 i 2.

Ustala się zachowanie stref kontrolowanych gazociągów zgodnie z przepisami odrębnymi".

Skarżący zasadnie podnosi, że rysunek stanowiący załącznik graficzny do uchwały powinien być odwzorowaniem treści części tekstowej uchwały. Należy przywołać treść § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zgodnie, z którym: "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń." Z treści tego przepisu jawi się wniosek, że rysunek musi stanowić odzwierciedlenie tego co zostało uregulowane w części tekstowej planu miejscowego. Sąd podziela zdanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym stwierdzono: "Część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest uszczegółowieniem części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 94/18, zob. także postanowienie NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 191/11, CBOSA).

Należy zauważyć, że zachodzi wyraźna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a rysunkiem – załącznikiem graficznym. Pomimo uregulowania zasad kształtowania krajobrazu w rozdziale 4. uchwały (§ 14 ust. 1-3), powołana regulacja nie znajduje swojego odwzorowania w załączniku graficznym. W toku procedury planistycznej, [...] sp. z o.o. powiadomiła Burmistrza, że na terenie objętym planem miejscowym znajduje się infrastruktura elektroenergetyczna (napowietrzna 0,4 kV i kablowa 15 kV i 0,4 kV) – pismo [...] sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]

Załącznik graficzny nie uwzględnia lokalizacji linii elektroenergetycznej, co stanowi istotne uchybienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "W sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają, w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Niezrozumiała jest zatem argumentacja zmierzająca do wykazania że dokładny przebieg sieci uzbrojenia terenu zostanie określony dopiero w projekcie budowlanym. Jest to sprzeczne z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym to projekt budowlany musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie odwrotnie" (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1152/16, CBOSA). W innym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne (strefy ochronne), w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Ten pogląd jest uzasadniony korelacją jaka wynika ze stosunku części tekstowej do rysunku – załącznika graficznego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2119/17, CBOSA). Niedopuszczalna byłaby także sytuacja, w której załącznik graficzny zawierałby wskazanie linii elektroenergetycznych, jednakże bez wskazania stref ochronnych. "Rysunek powinien jednoznacznie wskazywać tereny o odmiennym przeznaczeniu (sieć techniczna) i ich położenie (przebieg), wyznaczać strefy ochronne, aby można było na tej podstawie uwzględnić zapisy tekstu planu" (nieprawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 812/19, CBOSA). Na tej podstawie, Sąd uznaje zarzut Skarżącego za uzasadniony.

Należy jednak zwrócić uwagę, że Sąd nie mógł stwierdzić nieważności uchwały w zakresie w jakim żądał tego Skarżący. Taka sytuacja doprowadziłaby do nieakceptowalnej sytuacji, w której doszłoby do stwierdzenia nieważności jedynie przepisów § 14 ust. 1 i 2 uchwały (rozdział 4. Zasady kształtowania krajobrazu). Tym samym plan miejscowy byłby pozbawiony obligatoryjnego elementu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 3a oraz pkt 9 u.p.z.p. Powołane przepisy stanowią, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania krajobrazu, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Stwierdzenie nieważności § 14 ust. 1 i 2 uchwały oznaczałoby, że kwestia kształtowania krajobrazu jak i ograniczenie w użytkowaniu terenów znajdujących się w sąsiedztwie infrastruktury elektroenergetycznej nie byłaby objęta regulacją lokalnego prawodawcy. W ocenie Sądu, jest to niedopuszczalne. Uwzględnienie skargi w zakresie w jakim żądał tego Skarżący doprowadziłoby wprawdzie do zgodności części tekstowej z rysunkiem, jednak także do sytuacji, w której plan miejscowy obarczony byłby kwalifikowaną wadą prawną. Plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Powołany przepis wyznacza obowiązek objęcia zakresem regulacji enumeratywnie wskazany katalog w pkt 1-12. "Ewentualne braki w zakresie »obligatoryjnych« ustaleń planistycznych - aby mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego - muszą mieć znamiona »istotnego« naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/18, CBOSA). Sąd nie ma wątpliwości, że brak oznaczenia w załączniku graficznym oraz regulacji w części tekstowej planu odnośnie linii elektroenergetycznych oraz stref ochronnych wokół nich jest istotnym naruszeniem prawa, co czyni uchwałę nieważną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o czym orzekł w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego.