Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 132/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący s. WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie WSA Jakub Linkowski, Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. -oddala skargę-


UZASADNIENIE

C. Sp. z o.o. pismem z dnia 13 września 2002 r. wniosła zastrzeżenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zespołu osiedlowego "[...]". Pismo to, z uwagi na wykazanie przez Spółkę interesu prawnego, wynikającego z praw do terenu objętego planem, zastało zakwalifikowane przez Radę W., jako zarzut w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.).

W zarzucie wskazano, iż Spółka w 2002 roku wystąpiła, odnośnie objętej projektem planu działki przy ul. [...] (ew. nr [...]), z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji supermarketu wraz z powiązaniami komunikacyjnymi. Zwrócono uwagę, że w projekcie planu podział terenów na przeznaczone pod różne funkcje przebiega według nieaktualnych linii rozgraniczających. Na posesji przewidziano np. szkołę. Wniesiono o uwzględnienie w palnie przewidzianego do realizacji przez Spółkę centrum handlowego oraz o korektę podziałów na funkcje według aktualnych linii rozgraniczających.

Uchwałą z dnia [...] października 2006 r. Rada W. odrzuciła zarzut Spółki. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż przedmiotem ustaleń planu było m.in. ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających dotyczących również terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych. Wskazano na obowiązek gminy, wynikający z art. 7 ust.l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dbałości o ład przestrzenny, ochronę środowiska, gospodarkę terenami oraz układ drogowy.

Realizując te zadania, w ramach projektu planu, przeznaczono teren działki ew. nr [...] częściowo pod usługi i handel a częściowo pod funkcje usług oświaty, sportu i miejskiej zielni publicznej. Z przeprowadzonych analiz wynika, że wśród intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istnieje w tej części osiedla potrzeba zabezpieczenia

Sygn. akt IV SA/Wa 132/07

terenu na usługi oświatowe z uwagi na rosnące potrzeby w tym rejonie. Tereny muszą być zlokalizowane poza strefą uciążliwości ul. [...], od strony ul. [...]. Lokalizacja przewidywanej szkoły została przesunięta na wschód w stronę zabudowy mieszkaniowej przez co część terenu mogła być przeznaczona na funkcje usługowo handlowe.

Dodatkowo w uchwale przywołano przepisy ustawy o

zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące lokalizacji

wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wskazując art. 31, oraz podnosząc, iż Spółka nie wniosła o sporządzenie wymaganej analizy -Prognozy skutków budowy obiektów handlowych dla rynku pracy, komunikacji istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów.

W końcu wskazano możliwość uzyskanie stosownego odszkodowania dla właściciela gruntów. Wskazano, iż interesy właścicieli nie zawsze mogą być pogodzone z interesem publicznym - w rozpatrywanym przypadku utworzenia właściwego systemu drogowego - a konstytucyjne prawo własności nie jest prawem bezwzględnym.

W skardze na powołaną uchwałę Spółka zarzuciła naruszenie

granic, przysługującego gminie, władztwa planistycznego, wskazując na ustawowy obowiązek uwzględnienia prawa własności (art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazano, iż naruszono konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności bowiem właściciel działki jest zainteresowany wyłącznie realizacją wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Nie dopuszczenie takiej funkcji dla działki skarżącej spółki, umożliwiające realizację planowanej działalności, jest nieuzasadnione i niezgodne z racjonalną gospodarką przestrzenną. Podniesiono, iż wykorzystanie działki na cele oświatowe mogło być dopuszczone w planie jedynie alternatywnie - o ile zachodziłaby taka potrzeba. Wskazano, iż w uzasadnieniu uchwały nie trafnie przywołano treść art. 31 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż problematyki lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych dotyczy art. 31a tej ustawy. Równocześnie zarzucono, iż niewłaściwie zinterpretowano treść tej regulacji, wywodząc z niej w uzasadnieniu uchwały jakoby Spółka zaniedbała

Sygn. akt IV SA/Wa 132/07

prowadzenie swoich spraw nie występując z wnioskiem o sporządzenie wymaganej ustawą analizy. Obowiązek jej sporządzenia spoczywał na organie gminy. Wskazano, iż z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiono w 2002 roku a prace nad sporządzeniem analizy zostały wszczęte. Skoro w uchwale o odrzuceniu zarzutów odwołano się do błędnej przesłanki, odnośnie potrzeby sporządzenia analizy, uchwała jest wadliwa. Gmina nie wykorzystała też wszystkich możliwości aby doprowadzić do konsensusu pomiędzy interes właściciela i publicznym. Spółka nie jest zainteresowana uzyskaniem odszkodowania lecz realizacją planowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy pełnomocnik Rady Miasta wskazał, iż o ile brak jest terenów publicznych zdatnych do wykorzystania na potrzeby oświatowe, przeznacza się w tym celu tereny prywatne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej w sprawie zastosowanie z uwagi na treść art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Rolą sądu administracyjnego jest ocena uchwały rady gminy o odrzucenie zarzutu w płaszczyźnie formalnej, tj. czy uchwała ta zawiera ustawowo określone elementy oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej, tj. czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, mające stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osób wnoszących zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Generalnie w polskim porządku prawnym brak jest szczegółowych normatywnych wymagań odnośnie treści planu, określających przykładowo takie parametry jak gęstość sieci drogowej,

Sygn. akt IV SA/Wa 132/07

rozmieszczenie innych obiektów użyteczności publicznej (np. z zakresu szkolnictwa, ochrony zdrowia itp.) czy terenów zielonych, rekreacyjnych, handlowych itp. Szczegółowe rozwiązania są więc przyjmowane przy wzięciu pod uwagę wymagań ogólnych, w tym obowiązku uwzględnienia ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) czy innych przesłanek, jakimi ma się kierować organ planistyczny (art. 1 ust. 2 pkt 2-6). Jednocześnie, w procesie planistycznym, organ gminy musi uwzględnić zróżnicowane interesy poszczególnych grup mieszkańców (w ramach wykonywania zadania publicznego - art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) w tym, m.in. interes indywidualny poszczególnych właścicieli nieruchomości (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym z ustawy nie wynika aby prawodawca przyznał prymat uwzględnianiu uprawnień wynikających z prawa własności. Z uwagi na typowo ocenny charakter przyjmowanych w kwestii planu rozwiązań, wobec wskazanego wyżej generalnego braku szczegółowych regulacji normatywnych, określających standardy przy tworzeniu planu, ustalenie czy naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości była prawnie dopuszczalna może być dokonywana w większości przypadków jedynie poprzez wyjaśnienie, czy argumentacja właściciela nieruchomości została wnikliwie rozważona a stanowisko organu gminy wyczerpująco i przekonywująco uzasadnione, z uwzględnieniem przesłanek prawnych i faktycznych. Można więc skonstatować, iż zakres ochrony interesu prawnego właściciela nieruchomości, kwestionującego ustalenia planu, jest w wielu przypadkach powiązany faktycznie wyłącznie z realizacją przez organ planistyczny obowiązku rozważenia artykułowanych przez właściciela zastrzeżeń. Z uwagi na faktyczną wielość uwarunkowań, jakie trzeba uwzględnić przy poszukiwaniu optymalnych rozwiązań planistycznych (wskazana mnogość interesów poszczególnych grup mieszańców czy właścicieli poszczególnych nieruchomości) obowiązek co do stopnia szczegółowości odniesienia do zarzutów jest wyznaczony faktycznie zakresem zgłoszonych zarzutów oraz przetoczoną argumentacją strony zgłaszającej zarzut.

Skarżąca spółka, wnosząc zarzut zakwestionowała wyłącznie zasadność lokalizacji szkoły na terenie, który zamierzała przeznaczyć pod prowadzoną działalność w zakresie prowadzenia

Sygn. akt IV SA/Wa 132/07

wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (kwestia wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod taki obiekt), zwracając jednocześnie uwagę, iż podział terenów na pełniące różne funkcje nie jest zgodny z granicami działek ewidencyjnych, nazywając je "liniami rozgraniczającymi".

Wobec odrzucenia tak sformułowanego zarzutu zadaniem Rady Miasta było wskazanie w uzasadnieniu uchwały przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Wobec wynikających z projektu planu okoliczności faktycznych uzasadnienie to zdaniem Sądu jest trafne i przekonywujące. Odwołano się w nim zarówno do ogólnych ram prawnych, wyznaczających zakres władztwa planistycznego gminy, jak i do uwarunkowań faktycznych. Wskazano mianowicie na umiejscowienie w pobliżu terenu przeznaczonego pod funkcje usług oświatowych obszarów intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i na potrzebę zlokalizowania szkoły w pobliżu tej zabudowy oraz w oddaleniu od źródeł uciążliwości tj. trasy komunikacyjnej (....). W trakcie rozprawy pełnomocnik organu wyjaśnił, iż praktyką przy opracowywaniu planu jest przeznaczanie w pierwszym rzędzie na cele publiczne terenów publicznych, a dopiero w razie ich braku terenów prywatnych. W rozpatrywanej sprawie w uzasadnieniu uchwały nie zawarto wprawdzie analizy, z której wynikałby brak możliwości zlokalizowania szkoły w innym miejscu przy spełnieniu tych samych warunków (w pobliżu miejsc intensywnej zabudowy, z dala od uciążliwości). Analiza taka jednak nie musiała być zawarta w uzasadnieniu uchwały z uwagi na zakres zarzutu, w którym nie kwestionowano zasadności lokalizacji terenów pod usługi oświatowe w konkretnych miejscu lecz wskazywano, iż lokalizacja taka byłaby sprzeczna z interesem właściciela, zainteresowanego realizacją na tym terenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. W tej sytuacji, uzasadnienie uchwały jest wystarczające i adekwatne do treści zarzutu. Odnośnie kwestii uwzględnienia aktualnych granic nieruchomości, Rada Miasta trafnie wskazała, iż interes właściciela nie może mieć przesadzającego znaczenia, wskazując m.in. na potrzebę zapewnienia sprawnego systemu komunikacyjnego i ładu przestrzennego, co w świetle faktycznego ukształtowanie działki skarżącej spółki (skośnie w stosunku do sytemu ulic) jest argumentacją przekonywującą.

Sygn. akt IV SA/Wa 132/07

W tym świetle nie można, podzielić argumentacji skargi, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów jest wadliwa, gdyż naruszono zakres władztwa planistycznego i nie uwzględniono w wystarczającym zakresie konstytucyjnie chronionego prawa własności. W procedurze planistycznej dopuszcza się naruszenie prawa własności, gdy zostanie wykazane, że wynika to z potrzeb interesu publicznego. Ustosunkowanie się w uzasadnieniu uchwały do zastrzeżeń właściciela odnośnie występowania przesłanek naruszenia jego interesu prawnego musi być adekwatne do stawianych zarzutów, co jak wskazano w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Argumentacja bowiem o potrzebie zarezerwowania w pobliżu terenów zabudowy mieszkaniowej obszaru na potrzeby usług oświatowych (na realizację szkoły), przy których przewidziano tereny izolujące zieleni (ZP) od uciążliwości z trasy komunikacyjnej i innych ulic jest przekonywująca, a więc nie narusza władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), którego faktyczny zakres wyznacza możliwość uzasadnienia przyjętych rozwiązań, jako zgodnych z prawem i racjonalnych a więc zgodnych z interesem publicznym (art. 24 ust. 3 tej ustawy). Organ gminy, w ramach przyznanej mu kompetencji wykonywania władzy publicznej w interesie społeczności lokalnej, może przesądzić, o ile właściwe uzasadni swoje stanowisko, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenów pod zabudową mieszkaniową bardziej optymalnym rozwiązaniem jest lokalizacja szkoły niż wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, także w przypadku gdy prowadzi to do naruszenia interesu prawnego właściciela terenu zainteresowanego realizacją supermarketu. Prawo do naruszenie interesu prawnego właściciela mieści się w tym przypadku w zakresie władztwa planistycznego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można podzielić argumentacji Spółki, podniesionej dopiero na etapie skargi, iż było możliwe alternatywne przeznaczenie terenu pod usługi oświaty - w sytuacji gdyby było to zasadne. Wobec artykułowanego w zarzucie zamiaru zabudowy działki wielkopowierzchniowym obiektem handlowym, takie rozwiązanie planistyczne nie miałoby żadnego uzasadnienia, gdyż w praktyce nie prowadziłoby do zarezerwowania terenu potrzebnego na cele publiczne.

Sygn. akt IV SA/Wa 132/07

Równocześnie trafny jest zarzut skargi, iż Rada Miasta nie trafnie, w uzasadnieniu swojego stanowiska, przywołała także art. 31 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (wobec treści stanowiska Rady wskazanie art. 31 ustawy stanowiło oczywistą omyłkę pisarską). Jednak chybione jest uzasadnienie tego zarzutu. W skardze bowiem dokonując wykładni tego przepisy skoncentrowano na tym, iż wynika z niego obowiązek organu gminy sporządzenia w pewnych przypadkach odnośnych analiz (patrz art. 31 a ust. 2), których nie wykonano zarzucając równocześnie określone zaniechanie stronie skarżącej. Pominięto jednak kwestię podstawową, iż w przedmiotowej sprawie -rozpatrywania zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy na danym terenie brak było obowiązującego planu - art. 31 a nie miał w ogóle w sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem wyłącznie sytuacji, gdy obowiązujący plan przeznacza określone tereny pod wskazane w regulacji cele - usługi i handel (art. 31a ust. 1). Z regulacji tej wynika w pewnych przypadkach możliwość, a w pewnych przypadkach wprost obowiązek (art. 31 a ust. 2) sporządzenia przez organ gminy określonej analizy Nie można więc wykluczyć, iż regulacja znalazłaby zastosowanie odnośnie procedury ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w 2002 roku, gdy jak wskazuje inwestor, złożył on odnośny wniosek, o ile wówczas dla danego terenu obowiązywał określony plan przeznaczający tereny na wskazane w art. 31 a ust. 1 cele. Jak wynika jednak jednoznacznie z treści tego przepisu, jako norma szczególna, nie ma on zastosowania w żadnym zakresie, gdy tworzony jest plan dla terenu, na którym aktualnie plan nie obowiązuje, jak w rozpatrywanej sprawie.

Powołanie się, w uzasadnieniu uchwały, dodatkowo na treść art. 31 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi uchybienie, które nie może jednak mieć wpływu na ocenę legalności uchwały o odrzuceniu zarzutu. Z treści uchwały nie wynika bowiem, aby kwestia ta miała znaczenie przesądzające. Jednocześnie pozostała argumentacja przywołana w uzasadnieniu uchwały jest trafna i zgodna z prawem oraz spełnia wymagania wynikające z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sygn. akt IV SA/Wa 132/07

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.