Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1945/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 603/17 w sprawie ze skargi K.S. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół im. [..] w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz K.S. od Dyrektora Zespołu Szkół im. [..] w T. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 603/17 oddalił skargę K.S. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół im. [..] w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 19 września 2017 r. K.S. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii księgi zastępstw nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół im. [..] w T. za okres od września 2003 do czerwca 2017 r.

W piśmie z dnia 6 października 2017 r. Dyrektor Zespołu Szkół poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Wobec powyższego K.S. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół im. [..] w T. w zakresie załatwienia jego wniosku o dostęp do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na bezczynność uznał, że ustalenia wymagała przede wszystkim okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie w sposób poprawny zakwalifikował żądaną informację jako nie należącą do kategorii informacji publicznej. Przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyjaśniając ich przyjmowane rozumienie, Sąd uznał, że organ poprawnie wywiódł, iż zakres przedmiotowy wniosku nie dotyczy informacji publicznej odnosząc się do dokumentacji pracowniczej, związanej z wewnętrznym funkcjonowaniem podmiotu. W tej sytuacji, oceniając, czy zaistniała bezczynność po stronie zobowiązanego podmiotu Sąd I instancji uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ rozpoznał wniosek w sposób prawidłowy, stosując właściwie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i w terminie poinformował o braku podstaw do uwzględnienia żądania wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania podstawy prawnej i uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie, jakim Sąd uznał, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej w kontekście dokonanej przez Sąd analizy zakresu prawa do informacji na stronie piątej i szóstej uzasadnienia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż kopia księgi zastępstw nauczycieli nie wchodzi w zakres prawa do informacji,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzące do uznania, iż kopia zastępstw nauczycieli nie mieści się w żadnej z kategorii określonych w art. 6 tej ustawy, a to doprowadziło do zawężenia zakresu prawa do informacji publicznej, który to został uregulowany w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą kopia księgi zastępstw nauczycieli nie dotyczy organizacji i trybu działania podmiotu zobowiązanego, a co za tym idzie błędne uznanie, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej (informacji o sprawach publicznych).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie wskazał na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że pomimo przyjętego przez Sąd szerokiego zakresu prawa do informacji końcowo Sąd odwołał się do treści art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.) – dalej: u.d.i.p., jako uzasadnienia dla uznania, że informacja objęta wnioskiem nie jest informacją publiczną, podczas gdy katalog ujęty w art. 6 u.d.i.p. jest otwarty.

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi, którego uzasadnienie nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej ustalić podstawę postawionej przez Sąd I instancji tezy, że objęte wnioskiem informacje stanowiły dokumentację pracowniczą, a z tego względu nie stanowią one informacji publicznej, uchyla się spod kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyniąc niemożliwym ustosunkowanie się merytoryczne do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznawane są za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., II GSK 3816/16). Nie można w niniejszej sprawie nie zauważyć, że przyjecie przez Sąd I instancji, że objęta wnioskiem informacja nie mogła zostać uznana za informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona. Uznając żądanie wniosku za dotyczące dokumentacji pracowniczej, Sąd winien był wyjaśnić, z jakich powodów taka kwalifikacja informacji przemawia za uznaniem, że nie ma ona charakteru publicznego, tymczasem stanowisko to nie zostało w niniejszej sprawie poprzedzone wywodem, mogącym uwidocznić sposób rozumowania Sądu i instancji, co nie pozwala na dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym – a tym samym na dokonanie oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego - skoro w istocie zajęte przez Sąd I instancji stanowisko w niniejszej sprawie nie jest jasne. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowiła więc w sprawie skuteczny zarzut.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, skoro nie była możliwa merytoryczna kontrola toku rozumowania, które doprowadziło Sąd I instancji do podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weźmie pod uwagę powyższe rozważania, wyjaśniając swoje stanowisko dotyczące charakteru żądanej informacji, konstruując uzasadnienie wyroku zgodnie z regułami wyznaczonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz K.S. od Dyrektora Zespołu Szkół im. [..] w T. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.