Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3527/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 281/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasadza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 281/18, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...] nadał ulicy "[...]", położonej w [...] nazwę "[...]". W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm., dalej: "ustawa dekomunizacyjna") i niedokonania zmiany nazwy ulicy "[...]" w mieście [...], którą Wojewoda [...] uznał za naruszającą dyspozycję art. 1 ustawy, wszczęto procedurę w sprawie nadania nowej nazwy ulicy. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy "[...]" z art. 1 ustawy. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wydał pisemną opinię, w której potwierdził niezgodność nazwy ulicy "[...]" z ustawą. W związku z powyższym, z uwagi na treść art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, Wojewoda [...] uznał za zasadne wydanie zarządzenia zastępczego nadającego ulicy "[...]" nazwę "[...]".

Skargę na zarządzenie zastępcze wniosła Gmina [...]. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie:

- art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej przez przyjęcie, że nazwa ulicy "[...]" jest nazwą upamiętniającą datę symbolizującą komunizm;

- art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej przez jego zastosowanie pomimo braku podstaw do przyjęcia, iż nazwa ulicy "[...]" jest nazwą symbolizującą komunizm.

W skardze zarzucono również zarządzeniu zastępczemu, że zostało oparte o przepisy ustawy dekomunizacyjnej, a więc ustawy która – w ocenie skarżącej – jest przejawem ograniczenia zadań i roli ustrojowej samorządu terytorialnego i której unormowania są sprzeczne z art. 16 ust. 2, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 165 ust. 2 Konstytucji, w szczególności poprzez przejęcie przez organy administracji rządowej kompetencji z istoty przynależnych organom przedstawicielskim wspólnoty mieszkańców, jak również pozbawienie gmin możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest wydanie zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2018 r. organ nadzoru wniósł o odrzucenie skargi, powołując się na treść przepisu art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, obowiązującego od dnia 7 stycznia 2018 r., a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi w całości.

We wskazanym na wstępie wyroku uwzględniającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pierwszej kolejności stwierdził dopuszczalność wniesienia przez Gminę skargi na zarządzenia zastępcze Wojewody, wobec brzmienia art. 6c ustawy. Następnie wskazał, że zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w K.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania K.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) - dalej: u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 ustawy, a także przepisy art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania K.p.a., nie odsyłają również do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zatem zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g., ani też nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd meriti nie zgodził się przy tym z poglądem wyrażonym przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę, że treść opinii IPN jest dla organu nadzoru wiążąca. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów K.p.a., a wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do wystąpienia z wnioskiem do IPN o wydanie opinii i przepisania treści tej opinii do uzasadnienia wydanego przez siebie zarządzenia zastępczego. Opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy ulicy, został uprawniony na podstawie ustawy wyłącznie organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez opinii IPN, a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. Mimo że przepisy ustawy nie przewidują prowadzenia - poza koniecznością uzyskania opinii IPN - postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności danej nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1 ustawy, to w ocenie Sądu pierwszej instancji nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia dokonywanie przez organ nadzoru własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Opinia IPN jest również dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu, ponieważ przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru. Przedmiotowa opinia powinna zatem w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie odniósł się w żaden sposób do merytorycznej zawartości omawianej opinii w odniesieniu do nazwy ulicy "[...]" w mieście [...]. Wojewoda [...] nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej tej opinii, jak i nie poczynił samodzielnych ustaleń, co do istnienia w danej konkretnej sprawie podstaw do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Jak wskazał Sąd Wojewódzki z urzędu wiadomo mu, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi w województwie [...], (a jak wynika z treści uzasadnień wyroków innych sądów administracyjnych - w całym kraju), brzmiały w zasadzie identycznie. Zmieniano tylko treść dotyczącą daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że nazwa ulicy "[...]" (1945 r.) jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, gdyż jako honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. W żaden sposób nie zostało w rozpatrywanej sprawie wyjaśnione, czy rzeczywiście w mieście [...], nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do tej miejscowości, a tym samym, czy w mieście [...] data "[...]" symbolizowała lub propagowała komunizm. Załączona do akt opinia jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, bardzo lakoniczna i zawiera informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Brak jest natomiast jakiegokolwiek powiązania tych informacji z wydarzeniami mającymi miejsce w Gminie [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, jak i opinii IPN nie wynika, aby zostało zweryfikowane, w jaki faktycznie sposób data "[...]" była w [...] obchodzona, na przykład poprzez dokonanie odpowiedniej kwerendy zachowanych w archiwach egzemplarzy prasy lokalnej z kolejnych rocznic tej daty lub w oparciu o inne materiały znajdujące się w zasobach IPN lub innych instytucjach. Nadto Sąd meriti zaznaczył, że brak jest danych, co do tego, że nazwa ulicy "[...]" została nadana w okresie, w którym uznać by można, że praktyką władz komunistycznych było celebrowanie dat niezgodnych z faktami historycznymi jako "dnia wyzwolenia". Brak jest protokołów z posiedzeń Rady oraz uchwał o nadaniu ulicom nazw w [...], w tym nazwy "[...]". Jak wynika natomiast z uchwały nr [...] Rady Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] lutego 1991 r. Rada, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., dokonała zmiany nazw niektórych ulic i nie widziała potrzeby dokonywania innych zmian, tym bardziej, że mieszkańcy nie zgłaszali potrzeby dokonywania dodatkowych zmian nazw ulic.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a." Natomiast w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda [...] zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, poprzez przyjęcie, że skarga na zarządzenie zastępcze jest dopuszczalna, bowiem wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia aktu nadzoru jest sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji, a także uznanie, że brak wykonania przez Gminę [...] obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej wynikał z przyczyn od niej niezależnych;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie upamiętniają komunizmu nazwy, które mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze, przez co ich społeczny odbiór nie wskazuje jednoznacznie, że są one symbolem komunizmu, w sytuacji gdy z treści tego przepisu nie wynika konieczność spełnienia tego rodzaju przesłanek;

b) art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, podczas gdy wydanie zarządzenia zastępczego nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy nazwa ulicy może być niezgodna z art. 1 ustawy i uzyskaniu opinii jednoznacznie potwierdzającej tę niezgodność;

c) art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie ma dla wojewody charakteru wiążącego, podczas gdy nie budzi wątpliwości, że z treści art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej wynika, że opinia ta ma charakter rozstrzygający.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skarga na zarządzenie zastępcze jest dopuszczalna. Przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, który wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r., na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r., stanowi, że: "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Sformułowanie: "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" jest nieprecyzyjne, rodzi liczne wątpliwości interpretacyjne w procesie stosowania. Zasadniczo analiza normatywna treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca w istocie zamknął jednostce samorządu terytorialnego możliwość sądowej ochrony w odniesieniu do sporu z organem nadzoru dotyczącego nazwy ulicy. W ocenie NSA prawo zaskarżenia przez Gminę spornego zarządzenia zastępczego wynika przede wszystkim z postanowień art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji stanowiących, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Przyjęcie wyłącznie tekstualnego znaczenia przepisu art. 6c ustawy de facto skutkuje wykluczeniem ochrony sądowej w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania - w wyznaczonym ustawą, 12 miesięcznym terminie - zmiany nazwy ulicy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w procesie wykładni normy art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, wiodące znaczenie ma ujęcie derywacyjne zakładające, że wykładnia jest dokonywana nawet wówczas, gdy tekst prawny nie budzi wątpliwości semantycznych. Zasadne jest przede wszystkim ustalenie treści normy art. 6c w kontekście systemowym, z uwzględnieniem zasad i norm konstytucyjnych oraz wiążących Polskę regulacji międzynarodowych. W tym kontekście regulacja art. 6c ustawy narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Jej zastosowanie powinno być zatem pominięte w kontekście bezpośredniego zastosowania art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją. W związku z tym nie można uznać, że prokonstytucyjna wykładnia prawa przeprowadzona w tej sprawie stanowi naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 165 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji trafnie uznając, za skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Ponadto trzeba też uwzględnić, że w myśl art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm. - dalej: Karta), społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta, będąca umową międzynarodową ratyfikowaną przez Polskę i ogłoszoną w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego (art. 91 ust. 1 Konstytucji). Zaznaczyć należy, że w przypadku, gdy norm ustawy nie da się pogodzić z umową międzynarodową, umowa ma pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji). Badając zatem kwestię dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze, Sąd obowiązany był także uwzględnić brzmienie art. 11 Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy w zw. z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji przepisu art. 11 Karty, co stanowi przesłankę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej. Z powyższych względów, skargę Gminy uznać należało za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.

Odnosząc się do kwestii, czy opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru. Dokonując wykładni przepisów ustawy dekomunizacyjnej w tym zakresie należy odwołać się do Konstytucji, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przydanie opinii IPN wiążącego charakteru w procedurze nadzorczej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami ustawy zasadniczej określającymi ustrojową funkcję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Taki swoisty dualizm organów nadzoru skutkował by wadliwością samego rozstrzygnięcia nadzorczego – formalnie wydanego przez wojewodę, ale materialnie przez IPN. W ten sposób doszłoby zresztą do nielegalnej subdelegacji kompetencji nadzorczych i w konsekwencji doprowadziłoby do niedopuszczalnej prawnoustrojowo sytuacji, że to IPN jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Na gruncie przepisów ustawy dekomunizacyjnej postępowanie nadzorcze uruchamiane jest przez wojewodę, który w następstwie analizy treści przekazanej mu uchwały dochodzi do wniosku, że mogą być naruszone postanowienia tej ustawy. W celu potwierdzenia tego faktu zwraca się do wskazanego w art. 2 ust. 1 tej ustawy organu – IPN o przedstawienie opinii potwierdzającej jego wątpliwości lub też je negujące. Następstwem tych działań jest wydanie przez organ nadzoru stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym podkreślić należy, że jest to rozstrzygnięcie organu nadzoru, a nie organu sporządzającego opinię (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18, dostępny [w:] CBOSA).

Konsekwencją stwierdzenia, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru jest to, że to organ nadzoru jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej stanowi, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Z kolei ten przepis stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (art. 1 ust. 1) oraz, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2; art. 1 ust. 3 nie ma w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia). Natomiast podstawą wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego jest, jak wynika z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stwierdzenie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, albo organ związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego nie wykonał w ustawowym terminie obowiązku polegającego na zmianie obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy nazwy budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętniającej osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób. Z powyższego wynika, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z ustawowego kształtu opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 2032 z późn. zm.) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Uzasadnienie jest konieczne z tego powodu, że IPN ma potwierdzić, czy obowiązująca nazwa jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowaniu komunizmu. Z kolei w powołanym przepisie stanowi się, po pierwsze, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować; po drugie, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W przepisie tym dwukrotnie używa się nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia, w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn.. II OSK 2414/18, dostępny [w:] CBOSA).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są natomiast zarzuty dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i wadliwego przyjęcia, że data "[...]" patronująca ulicy w miejscowości [...], nie podlega pod hipotezę normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy nie podjęła żadnej uchwały w przedmiocie zmiany lub określenia sposobu interpretacji wydarzenia, jakie miało miejsce w dniu [...]. Z kolei treści uchwały Nr [...] Rady Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] lutego 1991 r. w sprawie: zmiany nazw niektórych ulic, wynika, że dokonano zmiany szeregu nazw ulic propagujących lub symbolizujących komunizm, ale nie przedmiotowej ulicy. W takiej sytuacji organ nadzoru mógł zwrócić się o opinię do IPN celem uzyskania informacji co do tego, czy data ta symbolizuje lub propaguje ustrój totalitarny. Opinia IPN wydana odnośnie nazwy ulicy "[...]" zawiera wywód uzasadniający niezgodność tej nazwy z art. 1 ust. 1 ustawy. Zawiera opis wydarzeń, które ma upamiętniać ta data oraz odnosi znaczenie tych wydarzeń oraz symbolizującej je daty, do przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu ustawy. IPN zwraca uwagę, że zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie wkroczenia Armii Czerwonej celebrowane było - niezgodnie z faktami historycznymi - jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. W konkluzji opinii stwierdzono, że nazwa "[...]" jako honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do miejscowości [...], spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Wprawdzie opinia ta częściowo posługuje się ogólnikami, to jednak fakt wkroczenia w dniu 17 stycznia 1945 r. Armii Czerwonej do miejscowości [...] został udokumentowany poprawnie. Należy, więc przyjąć, że skoro żadne inne wydarzenie nie dotyczy tej daty, to tym samym w sposób dopuszczalny zostało uzasadnione w zarządzeniu zastępczym, że data "[...]" – upamiętniająca wkroczenie Armii Czerwonej, która stanowiła awangardę przyszłego autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce – symbolizuje i propaguje komunizm.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że niezbędnym wymogiem uznania jakiejś daty za symbol komunizmu jest identyfikowanie danej daty przez mieszkańców jako symbolu komunizmu. Wprawdzie takie postrzeganie dat, wydarzeń, czy osób jest istotne, ale nie może być ono postrzegane jako przesądzające. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ustawa dekomunizacyjna nakazała usuwanie nazw ulic symbolizujących lub propagujących komunizm, a to, czy dana nazwa lub data spełnia przesłankę symbolizowania lub propagowania może także wynikać z uzasadnienia uchwały w przedmiocie nadania lub zmiany nazwy ulicy. Wprawdzie uzasadnienie uchwały nie stanowi części obowiązującej aktu normatywnego, tym niemniej pozwala na ocenę przesłanek, jakimi kierował się organ nadając lub zmieniając nazwę. W okolicznościach tej sprawy sam fakt wkroczenia Armii Czerwonej w dniu 17 stycznia 1945 r. do miejscowości [...] oznaczał automatycznie zakończenie okupacji hitlerowskiej. Tym samym te dwie okoliczności dotyczą w istocie jednego wydarzenia, jakim było wkroczenie oddziałów Armii Czerwonej do [...]. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy nazwa ulicy "[...]" symbolizowała ustrój totalitarny.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody [...] i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Gminy jest niezasadna, gdyż nie nastąpiło naruszenie prawa przez Wojewodę. Tym samym skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. została w całości oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony lub stron wnoszących skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało zasądzić od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.