Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 63/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i Miasta Stołecznego Warszawy na polecenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2021 r. znak WBZK-IV.68.2.20.2021 w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżone polecenie, II. odrzuca skargę Miasta Stołecznego Warszawy, III. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Pismem z 9 listopada 2021 r. znak WBZK-IV.68.2.20.2021 Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1464 ze zm. - dalej jako ustawa) polecił Prezydentowi m.st. Warszawy:

uprzątnięcie wszelkich potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów, (w tym materiałów składowanych w związku z prowadzonymi pracami remontowymi, fragmentów luźnych nawierzchni drogowych oraz elementów małej architektury takiej jak ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery itp.), na odcinku od ronda R. Dmowskiego do ronda J. Waszyngtona w Warszawie, w szczególności w rejonie ronda R. Dmowskiego, na skrzyżowaniu ul. Kruczej z Alejami Jerozolimskimi oraz w rejonie ronda gen. Charles’a de Gaulle’a, na okres od dnia 10 listopada 2021 r. g. 20:00 do dnia 11 listopada 2021 r. g. 24:00.

Jednocześnie Wojewoda wniósł o poinformowanie go o wykonaniu niniejszego polecenia w terminie do dnia 10 listopada 2021 r. do godziny 20:00.

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy, wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra. Zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy, Wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

W dniu 26 października 2021 r. do wiadomości Wojewody Mazowieckiego wpłynęło pismo Komendanta Stołecznego Policji kierowane do Dyrektora Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu m.st. Warszawy, dotyczące policyjnych przygotowań do Narodowego Święta Niepodległości w dniu 11 listopada 2021 r. Z przekazanego pisma wynika, że w miejscu zaplanowanych w dniu 11 listopada 2021 r. obchodów, tj. w rejonie ronda Romana Dmowskiego, skrzyżowania Alei Jerozolimskich z ul. Kruczą prowadzone są przez Urząd m.st. Warszawy roboty budowlane, związane z przebudową wskazywanych miejsc. W ramach prowadzonych prac zarówno na rondzie Romana Dmowskiego, jak i w jego bezpośredniej okolicy oraz w rejonie skrzyżowania Alei Jerozolimskich z ul. Kruczą zgromadzone są liczne materiały budowlane w postaci płyt chodnikowych, krawężników i kostki brukowej pochodzącej z rozbiórki chodników, kruszywo oraz liczny sprzęt budowlany. Ponadto w rejonie ronda gen. Charles’a de Gaulle’a przy schodach prowadzących do sklepu [...] znajduje się duża ilość luźnego kruszywa pochodząca ze zniszczonych schodów.

Zdaniem KSP pozostawienie wymienionych przedmiotów na trasie przemarszu uczestników planowanych uroczystości może zostać wykorzystane do konfrontacji pomiędzy uczestnikami o odmiennych poglądach oraz do dewastacji obiektów zlokalizowanych na trasie przemarszu. Potencjalnie niebezpieczne przedmioty stanowią także zagrożenie dla zabezpieczających powyższe obchody policjantów.

W związku z takim stanem rzeczy w dniu 2 listopada 2021 r. Wojewoda Mazowiecki wystosował pismo do Prezydenta m.st. Warszawy, w którym prosił o podjęcie skutecznych działań mających na celu uprzątnięcie zgromadzonych w rejonie ronda Dmowskiego oraz ul. Kruczej i Al. Jerozolimskich oraz ronda gen. Charlesa de Gaulle’a wszelkich niebezpiecznych materiałów, składowanych tam w związku z prowadzonymi pracami remontowymi. W udzielonej odpowiedzi Zastępca Prezydenta m.st. Warszawy nie przedstawił żadnego konkretnego zapewnienia o uprzątnięciu wskazywanych przedmiotów przed dniem 11 listopada 2021 r.

Wojewoda Mazowiecki w dniu 8 listopada 2021 r. zlecił przeprowadzenie lustracji wskazanych miejsc. Przedmiotowa lustracja potwierdziła, że prace budowlane we wskazywanych miejscach są nadal prowadzone, zgromadzona jest tam duża ilość wskazywanych w piśmie KSP materiałów stanowiących potencjalne zagrożenie dla uczestników obchodów Narodowego Święta Niepodległości.

W związku z takim stanem rzeczy, wobec braku konkretnych działań ze strony Urzędu m.st. Warszawy w zakresie uprzątnięcia przedmiotów, mogących stanowić potencjalne zagrożenia dla uczestniczących w obchodach Narodowego Święta Niepodległości, w celu zapobieżenia zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, wydanie przedmiotowego polecenia Prezydentowi m.st. Warszawy, na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy jest uzasadnione.

II.

Skargą z 9 grudnia 2021 r. (wniesioną również w tym samym dniu) Prezydent m.st. Warszawy i Miasto Stołeczne Warszawa (jednostka samorządu terytorialnego) zakwestionowali w całości polecenie Wojewody Mazowieckiego z 9 listopada 2021 r., wskazując na art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Zaskarżonemu poleceniu zarzucono naruszenie:

1. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy w zw. z art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Wojewoda Mazowiecki może nałożyć na Prezydenta m.st. Warszawy nowe zadanie, podczas gdy nałożenie na gminę obowiązku albo ograniczenie jej prawa może nastąpić tylko w drodze ustawy, a nie przez przyjęcie jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego. Naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. art. 22 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że sytuacją nadzwyczajną, o której mowa w tym przepisie jest prowadzenie zwykłych prac remontowych zaspokajających bieżące potrzeby mieszkańców, a także obecność urządzeń zaspokajających zwykłe, bieżące potrzeby mieszkańców w sąsiedztwie miejsca, w którym mają odbyć się obchody Narodowego Święta Niepodległości, podczas gdy sytuacją nadzwyczajną jest coś, co odbiega od normy, rodzi niespotykanie wysokie zagrożenie dla zdrowia, życia lub porządku publicznego i wymaga podjęcia specjalnych, szczególnych środków bez których nie jest możliwe zapobieżenie szczególnemu niebezpieczeństwu, w konsekwencji czego za "sytuację nadzwyczajną" nie może zostać uznana organizacja obchodów i celebrowanie święta, jakim jest Narodowe Święto Niepodległości oraz możliwe niezgodne z prawem zachowanie uczestników tych obchodów, a w istocie do takiego wniosku, tj. że organizacja obchodów Święta Niepodległości stanowi sytuację nadzwyczajną - prowadzi stanowisko Wojewody. Naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu polecenia z 9 listopada 2021 r. pomimo niezaistnienia sytuacji nadzwyczajnych, o których mowa w ww. przepisach, podczas gdy wojewoda może wydawać polecenia jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych. Naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy.

4. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że znajdujące się na odcinku od ronda R. Dmowskiego do ronda J. Waszyngtona w Warszawie przedmioty, takie jak: materiały składowane w związku z prowadzonymi pracami remontowymi, fragmenty luźnych nawierzchni drogowych oraz elementy małej architektury takiej jak ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery itp. stanowią przedmioty niebezpieczne i jako takie stanowią zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, podczas gdy przedmioty te same w sobie nie są niebezpieczne i nie stanowią zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego. Naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Wojewoda mógł wydać polecenie z 9 listopada 2021 r., pomimo braku naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy przepisów prawa, tj. zaniechania wykonania wynikającego z takich przepisów zadania (obowiązku) m.st. Warszawy, podczas gdy polecenie Wojewody Mazowieckiego, jako środek nadzoru nad działalnością gminy, powinno wiązać się z naruszeniem przez nią przepisów prawa, polegającym na zaniechaniu wykonania wynikającego z przepisów prawa, należącego do niej, zadania (obowiązku). Naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy.

6. art. 25 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie ww. przepisów wojewoda może wydać polecenie organom samorządu terytorialnego określające w sposób szczegółowy polecane zadanie oraz sposób jego realizacji, podczas gdy polecenie wojewody może jedynie wyznaczyć cel i przedmiot działania, nie wskazując przy tym metod realizacji wyznaczonych zadań. Naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie polecenia Wojewody Mazowieckiego z 9 listopada 2021 r. oraz o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przede wszystkim zwrócono uwagę na pozycję Wojewody i status jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina oraz wzajemne relacje pomiędzy tymi podmiotami.

Podkreślono również, że w odniesieniu do zadań nakładanych na j.s.t. forma ustawy jest konieczna nie tylko dla ogólnego ustanowienia obowiązku poniesienia określonych wydatków na określone cele, ale też w samej ustawie musi zostać określony ogólny kształt tego wydatku, a więc m.in. rozstrzygnięcia wyznaczające sposób ustalania wysokości tych wydatków. Innymi słowy, ogólny poziom wydatków j.s.t. musi być możliwy do ustalenia już na podstawie regulacji ustawowej, czyli regulacja ta musi zachowywać odpowiedni stopień precyzji i szczegółowości, a nie może ograniczać się do blankietowych odesłań do regulacji wykonawczych.

Zdaniem Skarżących, wojewoda nie ma kompetencji do poszerzania lub zawężania ustawowych kompetencji organów, do których kieruje swoje polecenie. Nałożenie obowiązku w inny sposób byłoby aktem naruszającym zasadę samodzielności, a ustawa uprawniająca organ administracji rządowej do tego rodzaju ingerencji w samodzielność j.s.t. byłaby niezgodna z Konstytucją.

Innymi słowy, polecenie wojewody nie może wykraczać poza zakres kompetencji danego organu, czy też jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym wojewoda może polecać wykonanie zadań, które dany organ (jednostka samorządu terytorialnego) mogłaby wykonać bez takiego polecenia.

W ocenie Strony polecenia wydawane przez wojewodę organom samorządu terytorialnego są formą sprawowania kierownictwa w administracji publicznej wobec organów niepodporządkowanych bezpośrednio organowi wydającemu polecenie.

Dokonując kwalifikacji polecenia jako aktu nadzoru zwrócono uwagę, że generalnie mianem środka nadzoru określa się prawną formę wykonywania nadzoru (niekiedy rozróżnia się środki nadzoru jako formę realizacji kompetencji nadzorczych organów nadzoru wymienionych w art. 171 ust. 2 Konstytucji od środka o charakterze nadzorczym, który - zgodnie z art. 171 ust. 3 Konstytucji RP - może być stosowany przez Sejm), ponieważ zaś tak samo należałoby określić akt nadzoru, brak jest podstaw do różnicowania znaczeń tych pojęć. Do aktów nadzoru zalicza się powszechnie rozstrzygnięcia organu nadzorczego (rozstrzygnięcie nadzorcze sensu stricto - to stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu j.s.t., tzn. pozbawienie uchwały [zarządzenia] doniosłości prawnej wywierające skutek ex tunc), "zajęcie stanowiska", zarządzenia zastępcze wojewody, jak również "postanowienia sygnalizacyjne", czyli akty, bez których nie jest możliwe podjęcie czynności przez organ j.s.t. (np. zajęcie stanowiska) albo akty, które rozstrzygają jakąś sprawę. Środek nadzoru stanowi działanie władcze, tzn. działanie, którego istotą jest jednostronne ukształtowanie sytuacji prawnej określonego podmiotu (nadzorowanego) przez drugi podmiot (nadzorującego) pozostający z tym pierwszym w stosunku nadzoru. O ukształtowaniu sytuacji (pozycji) prawnej można natomiast mówić w przypadku rozstrzygnięcia (przesądzenia) o wynikających z norm generalnych skutkach prawnych dla zindywidualizowanego stanu faktycznego, dotyczących indywidualnie wskazanych podmiotów, wyznaczających im zachowania w konkretnie oznaczonych sytuacjach.

Ponieważ zdaniem Strony polecenie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy polega na jednostronnym ukształtowaniu sytuacji prawnej jednostki samorządu terytorialnego ("obowiązywanie polecenia") przez wojewodę, którego władcza ingerencja w samodzielną realizację zadań przez jednostkę możliwa jest tylko w ramach wykonywania nadzoru - polecenie stanowi środek nadzoru, tj. akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Wydanie polecenia powinno wiązać się z brakiem reakcji i działania ze strony organów samorządu terytorialnego w sytuacji zagrożenia, np. powodziowego, pożarowego, czy epidemicznego. W takiej sytuacji powyższy brak reakcji i działania winien być skorygowany działaniem wojewody przez wydanie stosownego polecenia. Każdorazowo jednak trzeba odwołać się do obowiązującego ustawodawstwa, które ustala uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej oraz innych podmiotów administrujących.

Polecenie wojewody jest więc formą nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Wojewoda nie ma kompetencji do poszerzania lub zawężania ustawowych kompetencji organów, do których kieruje swoje polecenie. Polecenie wojewody nie może wykraczać poza zakres kompetencji danego organu, czy też jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym wojewoda może polecać wykonanie zadań, które dany organ (jednostka samorządu terytorialnego) mogłaby wykonać bez takiego polecenia. Polecenie wojewody powinno wiązać się z brakiem reakcji i działania ze strony organów samorządu terytorialnego w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy (tj. zagrożeniem życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniem środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków oraz sytuacjami kryzysowymi w rozumieniu ustawy o zarządzaniu kryzysowym). Powyższy brak reakcji i działania powinien stanowić naruszenie przepisów nakładających na jednostkę samorządu terytorialnego lub jej organ, określone zadania (obowiązki). Jako wkraczające w zakres niezależności i samodzielności samorządu terytorialnego powinno być stosowane jak najrzadziej.

Uzasadniając zarzutu nr 1 wskazano, że Wojewoda nie ma kompetencji do poszerzania lub zawężania ustawowych kompetencji organów, do których kieruje swoje polecenie. W ramach ciążących na nim ustawowych obowiązkach wojewoda może natomiast autorytatywnie konkretyzować cel i sposób działania tych organów. Innymi słowy, polecenie wojewody nie może wykraczać poza zakres kompetencji danego organu, czy też jednostki samorządu terytorialnego.

Skoro polecenie z 9 listopada 2021 r. nakłada na Prezydenta m.st. Warszawy nowe zadania, to narusza art. 166 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z zasadą adekwatności wyrażoną w art. 167 Konstytucji RP, nałożenie na jednostkę samorządu terytorialnego nowych zadań wiąże się z zapewnieniem jej stosownych środków finansowych pozwalających na pełne i terminowe wykonanie tych zadań.

Uzasadniając zarzutu nr 2 i 3 Skarżący zwrócili uwagę, że Wojewoda powołuje następujące sytuacje nadzwyczajne, które według niego są przyczyną wydania polecenia: zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego.

Ograniczenie niezależności i samodzielności gminy nigdy nie powinno opierać się na przypuszczeniach bądź spekulacjach, a ewentualne polecenie nie powinno być wydawane bez uprzedniej oceny stopnia zagrożenia. Polecenie takie może zatem zostać wydane dopiero po starannym wyjaśnieniu stanu sprawy, a przy tym zawierać przekonujące uzasadnienie. Wystąpienie sytuacji nadzwyczajnych, na które powołuje się wojewoda wydający polecenie musi być bardzo prawdopodobne. Przepis art. 22 pkt 2 ustawy wyraźnie mówi o zagrożeniu. Zagrożenie to musi być poważne i bezpośrednie, natomiast zagrożenie oparte tylko na przypuszczeniach, przewidywaniach, nie popartych żadnymi wiarygodnymi i obiektywnymi dowodami, nie może przesądzać o konieczności wydania polecenia. Wojewoda, wydając polecenie dla organu samorządu terytorialnego, musi wziąć pod uwagę, iż źródło potencjalnego zagrożenia życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożenia środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także wystąpienie klęsk żywiołowych i innych nadzwyczajnych zagrożeń oraz wystąpienie sytuacji kryzysowych, tkwić musi w samych okolicznościach (wydarzeniach), w związku z którymi wydawane jest polecenie. Źródło potencjalnego zagrożenia nie może wynikać natomiast z okoliczności pochodnych, np. w planowanym działaniu jakiejś grupy osób mających na celu utrudnienie obchodów jakiegoś święta. Ocena ewentualnych zagrożeń powinna być dokonana na tle konkretnych okoliczności sprawy. Wymaga to wykazania, że w okolicznościach konkretnej sprawy zagrożenie takie ma charakter realny.

Zdaniem Skarżących, obchody świąt (państwowych, religijnych, czy też osobistych), prowadzenie demonstracji w trybie zgromadzeń, czy też prowadzenie prac remontowych i budowlanych są zjawiskami normalnymi. Aktywności te zawsze wiążą się z ryzykiem wystąpienia zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego. Pewien stopień prawdopodobieństwa wystąpienia tych zagrożeń również jest zjawiskiem normalnym. W podejmowanie powyższych działań wliczone jest zatem normalne (przeciętne) prawdopodobieństwo wystąpienia tych zagrożeń.

Wojewoda może wydać polecenie jedynie w sytuacji, gdy wystąpienie wskazanych zagrożeń przekroczy ten normalny (przeciętny) stopień prawdopodobieństwa. Stopień ten musi być bardzo prawdopodobny i realny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu polecenia.

Wojewoda Mazowiecki wydając polecenie błędnie uznał, że bieżące funkcjonowanie miasta, a w jego ramach prowadzenie prac budowlanych i organizacja obchodów Narodowego Święta Niepodległości stanowi sytuację nadzwyczajną. Wojewoda Mazowiecki nie wykazał przy tym, aby zbliżające się Narodowe Święto Niepodległości, ani też jego obchody powodowały zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego. Nie wykazał też, aby prowadzenie prac budowlanych i remontowych, na wskazanym w poleceniu obszarze, powodowało takie zagrożenie. Nie powołał żadnego dowodu mającego świadczyć o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia przedstawionych przez siebie zagrożeń.

Strona podniosła również, że w przypadku, gdy cel zgromadzenia narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne oraz gdy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13, organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia (art. 14 pkt 1 i 2 ustawy prawo o zgromadzeniach). Zasady te mają zastosowanie również do zgromadzeń cyklicznych. Ponadto w przypadku organizowania imprez w trybie ustawy prawo o ruchu drogowym przesłanką odmowy wydania zezwolenia na odbycie imprezy jest m.in. istniejące niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia wielkiej wartości (art. 65c pkt 2 lit. a p.r.d.). W przypadku organizowania powyższych wydarzeń to właśnie powołane przepisy, a nie art. 25 ust. 1 ustawy, powinny służyć zapobieganiu zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego. Wojewoda Mazowiecki nie podniósł naruszenia tych przepisów przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Uzasadniając zarzutu nr 4 Wojewoda błędnie uznał, że przedmioty, takie jak: materiały składowane w związku z prowadzonymi pracami remontowymi, fragmenty luźnych nawierzchni drogowych oraz elementy małej architektury takiej jak ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery itp. stanowią przedmioty niebezpieczne i jako takie stanowią zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego.

W uzasadnieniu polecenia Wojewoda wskazuje jedynie na przedmioty związane z prowadzonymi robotami budowlanymi, tj. "liczne materiały budowlane w postaci płyt chodnikowych, krawężników i kostki brukowej pochodzącej z rozbiórki chodników, kruszywo oraz liczny sprzęt budowlany" oraz dużą ilość "luźnego kruszywa pochodząca ze zniszczonych schodów w rejonie ronda gen. Charlesa de Gaulle’a przy schodach prowadzących do sklepu [...]. W zakresie elementów małej architektury takiej jak ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery, itp. uzasadnienie wojewody milczy.

Odwołując się do rozumienia przedmiotu niebezpiecznego, prezentowanego na gruncie prawa karnego, nie sposób zdaniem Skarżących przyjąć, że wymienione w poleceniu przedmioty mają status przedmiotu niebezpiecznego.

Skarżący wskazali również, że to na Policji spoczywa obowiązek ochrony mienia uznanego przez Wojewodę za przedmioty potencjalnie niebezpieczne i niedopuszczenie do użycia ich w sposób zagrażający życiu, zdrowiu lub mieniu, bezpieczeństwu państwa i utrzymaniu porządku publicznego. Polecenie Prezydentowi m.st. Warszawy uprzątnięcia wszelkich potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów z obszaru, na którym obchodzone było Narodowe Święto Niepodległości jest bezprawną próbą przerzucenia odpowiedzialności za bezpieczeństwo obchodów tego święta z Policji na Prezydenta m.st. Warszawy.

Uzasadniając zarzutu nr 5 wskazano, że zdaniem Skarżących polecenie wojewody należy traktować jako formę nadzoru nad działalnością samorządu. Wydanie polecenia powinno zatem wiązać się z brakiem reakcji i działania ze strony organów samorządu terytorialnego w sytuacji zagrożenia, mimo ciążącego na nich obowiązku prawnego. W takiej sytuacji powyższy brak reakcji i działania winien być skorygowany działaniem wojewody przez wydanie stosownego polecenia. Wojewoda winien odwołać się do obowiązującego ustawodawstwa, które ustala uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej oraz innych podmiotów administrujących. Jeżeli samorząd terytorialny prawa nie narusza, wojewoda nie ma konstytucyjnego upoważnienia do władczego wkraczania w jego sprawy. Takie wartości jak bezpieczeństwo, porządek publiczny, czy zapobieganie zagrożeniu życia i zdrowia, same w sobie nie stanowią podstawy, pozwalającej wojewodzie władczo oddziaływać na samorząd terytorialny, może on ingerować dopiero, gdy dochodzi do naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie Wojewoda w ogóle nie powołał się na jakikolwiek obowiązek ciążący na m.st. Warszawa. Ani w podstawie prawnej swojego polecenia, ani w jego uzasadnieniu, Wojewoda nie określił obowiązku (poprzez powołanie przepisu prawa nakładającego taki obowiązek na Prezydenta m.st. Warszawy lub na samo m.st. Warszawa lub poprzez jego opis), z którego niewykonaniem lub niewłaściwym wykonaniem wiąże wydane przez siebie polecenie uprzątnięcia wszelkich potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów w związku ze zbliżającymi się obchodami Narodowego Święta Niepodległości. Skoro nie doszło do naruszenia prawa przez Prezydenta m.st. Warszawy, Wojewoda nie miał prawa wydawać mu jakiegokolwiek polecenia.

Strona wskazała także, że na 11 listopada zaplanowane były różne demonstracje. Ostatecznie uroczystość z okazji Narodowego Święta Niepodległości zorganizowana została przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Prezydent m.st. Warszawy o odnośnej uroczystości mającej charakter państwowy został poinformowany pismem z 9 listopada 2021 r., a więc na dwa dni przed jej organizacją. Ewentualny obowiązek podjęcia jakichś działań przed uroczystością państwową, która faktycznie odbyła się w dniu 11 listopada 2021 r. powstał więc dopiero w dniu 9 listopada 2021 r. Przed tą datą Prezydent m.st. Warszawy nie mógł mieć i nie miał obowiązku wykonywania jakichkolwiek działań związanych z tą uroczystością. Tym samym nie mógł i nie naruszył żadnego przepisu prawa. Podkreślono również, że wniosek o wydanie takiego zezwolenia składa się co najmniej na 30 dni przed planowym terminem jej rozpoczęcia (patrz art. 65b ust. 1 p.r.d.). Organizator uroczystości państwowej nie spełnił tego wymogu. W związku z powyższym polecenie Wojewody datowane, na dzień w którym Prezydent m.st. Warszawy dowiedział się o organizowaniu uroczystości państwowej należy uznać za bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne.

Uzasadniając zarzutu nr 6 wyjaśniono, że zakładając nawet, że Prezydent m.st. Warszawy naruszył jakieś przepisy prawa, to Wojewoda uchybił art. 25 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że na podstawie ww. przepisu może wydać polecenie organom samorządu terytorialnego określające w sposób szczegółowy polecane zadanie oraz sposób jego realizacji.

W poleceniu Wojewoda zażądał uprzątnięcia wszelkich potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów. W uzasadnieniu powołał się ponadto na stanowisko KSP, zgodnie z którym "pozostawienie wymienionych przedmiotów na trasie przemarszu uczestników planowanych uroczystości może zostać wykorzystane do konfrontacji pomiędzy uczestnikami o odmiennych poglądach oraz do dewastacji obiektów zlokalizowanych na trasie przemarszu. Potencjalnie niebezpieczne przedmioty stanowią także zagrożenie dla zabezpieczających powyższe obchody policjantów."

Polecenie wojewody może jedynie wyznaczyć cel i przedmiot działania, nie wskazując przy tym metod realizacji wyznaczonych zadań. Deklarowanym celem polecenia wojewody było zapobieżenia zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego. Dla osiągnięcia powyższego celu niezbędne było zatem zabezpieczenie "potencjalnie niebezpiecznych" przedmiotów, w taki sposób, aby osoby uczestniczące w obchodach Narodowego Święta Niepodległości nie miały do nich dostępu. Można to osiągnąć na wiele różnych sposobów innych niż uprzątnięcie przedmiotów "potencjalnie niebezpiecznych" ze wskazanego obszaru. Dostęp do ww. przedmiotów można było ograniczyć dla osób uczestniczących w obchodach Narodowego Święta Niepodległości przez ich ogrodzenie. To organ samorządu terytorialnego, w ramach konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego, powinien decydować o sposobie realizacji nałożonego na niego zadania. Wynika to w szczególności z tego, że zadania samorządu terytorialnego finansowane są z ich dochodów. Nakazując Prezydentowi m.st. Warszawy osiągnięcia zamierzonego celu w określony sposób Wojewoda naruszył ww. zasadę.

Wojewoda w pierwszej kolejności powinien był podjąć działania zabezpieczające przy wykorzystaniu własnych środków lub środków pozostających do dyspozycji służb mu podległych - ogrodzenie tzw. bramkami lub otoczenie kordonem policji.

III.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. bowiem jego zdaniem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W kwestii dopuszczalności skargi organ wyjaśnił, że została ona oparta na założeniu, że polecenie z 9 listopada 2021 r. stanowić miało akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a co za tym idzie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kwalifikowało się do kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Nadzór ten prowadzą Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Już zatem w Konstytucji zagwarantowane zostało, że organy administracji rządowej są uprawnione do nadzorowania działalności jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór ten został jednak ograniczony do kryterium legalności, tj. zgodności działań jednostek samorządu terytorialnego z obowiązującym prawem.

Kwestię nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, w dalszej kolejności regulują ustawy, statuujące działalność jednostek samorządowych poszczególnych szczebli. Zaskarżone polecenie dotyczy zadań m.st. Warszawy, jako gminy, tj. zadań wynikających z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g., do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy dotyczące porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.

Jedynie tego zakresu dotyczyło polecenie Wojewody z 9 listopada 2021 r., przy czym nie miało ono charakteru stwierdzenia jakiegokolwiek naruszenia prawa przez m.st. Warszawę, czy też jej organ samorządowy.

Błędnie zatem ww. działanie Wojewody zostało zakwalifikowane jako akt nadzoru. Nadzór nad działalnością gminy, uregulowany w ustawie o samorządzie gminnym, powtarza założenia Konstytucji, wskazując w art. 85 u.s.g., że sprawowany jest (ów nadzór) na podstawie kryterium zgodności z prawem. W kolejnych przepisach Rozdziału 10, ustawa o samorządzie gminnym precyzyjnie wymienia formy tego nadzoru, jako:

- prawo do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy (art. 88),

- obowiązek przedkładania wojewodzie uchwał rady gminy oraz aktów, ustanawiających przepisy porządkowe (art. 90),

- orzekanie w formie rozstrzygnięcia nadzorczego o nieważności sprzecznych z prawem uchwał lub zarządzeń organu gminy (art. 91),

- prawo wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego (art. 98a).

Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, dotyczą działania niezgodnego z prawem i mają na celu uchylenie skutków takiego działania poprzez wyeliminowanie, niezgodnych z prawem aktów z obrotu prawnego. Jednocześnie, ustawa wprost wskazuje, które z działań nadzorczych podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, tj. rozstrzygnięcie nadzorcze i zarządzenie zastępcze.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje jednomyślność, co do zupełności regulacji ustawowej i konieczności ścisłego jej interpretowania, co wyłącza stosowanie jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, choćby w drodze analogii.

Należy podkreślić, że zadania wojewody nie ograniczają się jedynie do nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowią tylko część kompetencji wojewody, jako terenowego organu administracji rządowej.

Zgodnie z art. 3 ustawy wojewoda jest m.in.:

1) przedstawicielem Rady Ministrów w województwie;

2) zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie;

3) organem rządowej administracji zespolonej w województwie;

4) organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, (...);

5) organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji;

6) reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach;

7) organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. (...)

Wojewoda, jako organ odpowiada na podstawie art. 22 ustawy, za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, w szczególności: (...)

2) zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Wojewoda, w ramach kompetencji, przyznanych w art. 22 pkt 2 ustawy, na podstawie art. 25 ust. 1, posiada uprawnienie do wydawania poleceń obowiązujących wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego.

Niemniej są to kompetencje związane z wykonywaniem polityki Rady Ministrów w województwie, a nie akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i wynika to z samego brzmienia przepisu, tj. "wojewoda może wydawać polecenia (...) obowiązujące organy samorządu terytorialnego". Ponadto należy zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy aktem nadzoru opisanym wcześniej, a poleceniem. Zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego pod red. Piotra Żmigrodzkiego polecenie oznacza: "ustną lub pisemną wypowiedź skierowaną do osoby niżej postawionej w hierarchii, aby wykonała określoną czynność lub zachowała się w określony sposób."

Sama ustawa w art. 12 wskazuje, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Wobec tego należy przyjąć, że żadne z kompetencji wojewody określone w ustawie nie zostały zakwalifikowane przez ustawodawcę jako akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak więc wynika z powyższego polecenie nie jest takim aktem, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Brak również w ustawie, wskazania drogi sądowej, jak ma to miejsce w przypadku czynności nadzorczych, w przypadku których droga sądowej kontroli jest wyraźnie w przepisach unormowana.

Podsumowując, należy podkreślić, że polecenia określone w art. 25 ust. 1 ustawy wojewoda może wydawać w odniesieniu do wszystkich organów administracji rządowej w województwie oraz w sytuacjach szczególnych także wobec organów samorządu terytorialnego. Przepis powyższy nie czyni jakiegokolwiek rozróżnienia pomiędzy poleceniami wydawanymi administracji rządowej, a poleceniami wydawanymi organom samorządu, co również wskazuje, że polecenia wydawane przez wojewodę nie stanowią aktów nadzoru. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do sytuacji, że ta sama czynność wojewody, tj. polecenie, wydawane na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy, stanowiłoby zupełnie inne czynności, wyłącznie w zależności od tego, do jakiego podmiotu zostałyby skierowane. Wniosek taki nie wynika, ani z brzmienia przepisu ustawy, innych ustaw, ani ze słownikowego znaczenia słowa "polecenie".

Jednocześnie uznanie polecenia wojewody za akt nadzoru, skutkowałoby brakiem możliwości zastosowania instytucji polecenia do jednostek samorządu terytorialnego ponieważ kwestie dotyczące nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w całości, w sposób szczegółowy, reguluje w tym przypadku ustawa o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi Wojewoda nie zgodził się ze Skarżącymi, co do tego, że nałożył na Prezydenta m.st. Warszawy nowe zadanie. Zadania gminy określone zostały przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym. Generalna zasada została sformułowana w art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Pojęcie zakresu działania gminy w świetle art. 6 ust. 1 składa się z dwóch ściśle powiązanych ze sobą domniemań - domniemania właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych przez ustawę na rzecz innych podmiotów oraz domniemania kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w tych sprawach. Z kolei w art. 7 ust. 1 u.s.g. został zawarty katalog zadań własnych gminy, który ma charakter otwarty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. do zadań własnych gminy należą sprawy dotyczące porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego jak również sprawy dotyczące gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.

Polecenie Wojewody dotyczyło uprzątnięcia wszelkich potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów (w tym materiałów składowanych w związku z prowadzonymi pracami remontowymi, fragmentów luźnych nawierzchni drogowych oraz elementów małej architektury takiej jak ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery itp.). Przedmioty, o których mowa w poleceniu tj. materiały budowlane (kostka brukowa), fragmenty luźnych nawierzchni drogowych oraz elementów małej architektury stanowią niewątpliwie własność miasta stołecznego Warszawy, albo podmiotów wykonujących prace remontowe zlecone przez m.st. Warszawa, w związku z czym m.st. Warszawa posiada kompetencje i obowiązek podjęcia działań zabezpieczających, dotyczących czasowego uprzątnięcia tych przedmiotów w związku z organizacją wydarzenia, podczas którego przedmioty te mogłyby zostać użyte w sposób zagrażający życiu i zdrowiu uczestników tego wydarzenia oraz osób trzecich.

Nie jest tak, jakoby polecenie Wojewody nakładało na Prezydenta m.st. Warszawy nowe zadania, gdyż podjęcie działań wskazanych w poleceniu mieści się w zakresie zadań własnych gminy, określonych w u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu nr 2 i 3 skargi za nieuzasadnione uznano twierdzenie o braku możliwości wydania polecenia przez Wojewodę w oparciu o okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy, wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. Z ww. przepisów wynika, że zadaniem wojewody jest zapewnienie współdziałania wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej w celu m.in. zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia, utrzymania porządku publicznego. Ustawodawca przyznał wojewodzie instrument prawny, którym może się posłużyć przy realizacji ww. zadania w postaci polecenia, które może skierować do organów administracji rządowej i samorządowej, działającej w województwie. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że ocena ewentualnych zagrożeń powinna być dokonana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Natomiast sprzeczne z powyższym jest stanowisko, zgodnie z którym obchody świąt (państwowych, religijnych, czy też osobistych), prowadzenie demonstracji w trybie zgromadzeń, czy też prowadzenie prac remontowych i budowlanych są zjawiskami normalnymi. Aktywności te zawsze wiążą się z ryzykiem wystąpienia zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego.

Wojewoda podejmował czynności związane z zabezpieczeniem zgromadzenia związanego z obchodami Święta Niepodległości, marszu, w którym w poprzednich latach brało udział nawet 250 tysięcy uczestników i który budził duże emocje społeczne. W wydarzeniach tych w poprzednich latach dochodziło do starć antagonistycznie nastawionych wobec siebie stron, przy użyciu elementów infrastruktury miejskiej, w tym np. przy użyciu kostki brukowej. Oczywistym było, że należało podjąć wszelkie środki bezpieczeństwa mające na celu takie zabezpieczenie wydarzenia, aby zminimalizować ryzyko wystąpienia zdarzeń zagrażających życiu, zdrowiu lub mienia oraz naruszających porządek publiczny. Podjęcie takich działań wymagało współpracy organów administracji rządowej i samorządowej oraz zapewnienia przez wojewodę współdziałania tych organów zgodnie z treścią art. 22 pkt 2 ustawy. W dniu 26 października 2021 r. do wiadomości Wojewody wpłynęło pismo KSP kierowane do Dyrektora Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu m.st. Warszawy, dotyczące policyjnych przygotowań do Narodowego Święta Niepodległości. Komendant informował, że "w miejscu zaplanowanych w dniu 11 listopada 2021 r. obchodów, tj. w rejonie ronda Romana Dmowskiego, skrzyżowania Alei Jerozolimskich z ul. Kruczą prowadzone są przez Urząd m.st. Warszawy roboty budowlane, związane z przebudową wskazywanych miejsc. W ramach prowadzonych prac zarówno na rondzie Romana Dmowskiego, jak i w jego bezpośredniej okolicy oraz w rejonie skrzyżowania Alei Jerozolimskich z ul. Kruczą zgromadzone są liczne materiały budowlane w postaci płyt chodnikowych, krawężników i kostki brukowej pochodzącej z rozbiórki chodników, kruszywo oraz liczny sprzęt budowlany. Ponadto w rejonie ronda gen. Charles’a de Gaulle’a przy schodach prowadzących do sklepu [...] znajduje się duża ilość luźnego kruszywa pochodząca ze zniszczonych schodów." W ocenie Komendanta pozostawienie wymienionych przedmiotów na trasie przemarszu uczestników planowanych uroczystości, może zostać wykorzystane do konfrontacji pomiędzy uczestnikami o odmiennych poglądach oraz do dewastacji obiektów zlokalizowanych na trasie przemarszu. Potencjalnie niebezpieczne przedmioty stanowią także zagrożenie dla zabezpieczających powyższe obchody policjantów. W takim stanie sprawy, Wojewoda podjął czynności mające na celu usunięcie zagrożenia wskazanego przez Komendanta i skierował w dniu 2 listopada 2021 r. do Prezydenta m.st. Warszawy pismo, w którym zwrócił się o podjęcie skutecznych działań mających na celu uprzątnięcie zgromadzonych w rejonie ronda Dmowskiego oraz ul. Kruczej i AI. Jerozolimskich oraz ronda gen. Charles’a de Gaulle’a wszelkich niebezpiecznych materiałów, składowanych tam w związku z prowadzonymi pracami remontowymi. W dniu 8 listopada 2021 r. do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo zastępcy Prezydenta m.st. Warszawy, w którym wskazano, że Prezydent "analizuje wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców Warszawy" oraz że "wszelkie zalecenia Policji, możliwe do zrealizowania, związane z bezpieczeństwem w tym miejscu oczywiście zostaną wdrożone". Jednocześnie Prezydent m.st. Warszawy nie wskazał, które w jego ocenie zalecenia są możliwe do wdrożenia, a które nie. Nie zadeklarował również, że trasa przemarszu zostanie odpowiednio uprzątnięta. W związku z powyższym Wojewoda w dniu 8 listopada 2021 r. przeprowadził lustrację na trasie marszu i stwierdził, że "cały czas trwają [na trasie marszu] prace budowlane, a w rejonie opisywanego skrzyżowania zgromadzone są materiały budowlane. W takim stanie rzeczy Wojewoda był zmuszony do użycia środka prawnego, w którym został wyposażony przez ustawodawcę, w postaci polecenia Prezydentowi m.st. Warszawy podjęcia odpowiednich działań mających na celu zabezpieczenie trasy przemarszu i zminimalizowanie ryzyka wystąpienia zachowań zagrażających życiu, zdrowiu lub mieniu oraz naruszających porządek publiczny (tj. mieszczących się w ramach zadań własnych gminy). Podkreślić przy tym należy, że finalnie Prezydent m.st. Warszawy polecenie nałożone przez Wojewodę wykonał, co potwierdza, że treść polecenia była uzasadniona, a samo polecenie osiągnęło zamierzony cel.

Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy, ustawodawca jako przykładowe nadzwyczajne zagrożenia wskazał zapobieganie zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym. Celem art. 25 ust. 1 ustawy jest zapewnienie skuteczności działania organów administracji rządowej i samorządowej poprzez zapewnienie ich współdziałania w każdej sytuacji, w której bieżące działanie jest niewystarczające. Sytuację należałoby określić jako "nadzwyczajną", gdy codzienne modele współpracy okazują się niewystarczające i które uzasadniają konieczność zapewnienia współdziałania przez wojewodę.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, wpływ na uznanie, że w dniu 11 listopada 2021 roku wystąpiła sytuacja nadzwyczajna miał szereg okoliczności takich jak:

- informacje przekazane przez KSP dotyczące konieczności usunięcia materiałów budowlanych, które mogą zostać użyte do konfrontacji uczestników zgromadzeń o odmiennych poglądach,

- informacje powszechnie znane dotyczące przebiegu oraz incydentów, do których dochodziło w poprzednich latach podczas wydarzeń związanych z obchodami Święta Niepodległości w formie marszu na trasie od Ronda Daszyńskiego do błoni Stadionu Narodowego,

- trwające prace budowlane i materiały budowlane (w tym nieułożoną kostkę brukową) rozmieszczone na trasie marszu, co zostało udokumentowane w trakcie lustracji i znajduje potwierdzenie na zdjęciach wykonanych tego dnia,

- bierność Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie współpracy w zabezpieczeniu wydarzenia,

- rozmiary wydarzenia, w tym okoliczność, że marsz związanych z obchodzeniem Święta Niepodległości jest wydarzeniem gromadzącym nawet 250 tys. uczestników przy czym budzi duże emocje społeczne,

- zarejestrowanie 14 zgłoszeń zgromadzeń publicznych w trybie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach na kolizyjnych trasach (pokrywających się choćby częściowo), przy czym zgłoszenia pochodziły od osób i organizacji reprezentujących odmienne środowiska o skrajnie różnych poglądach, co potęgowało ryzyko wzajemnych konfliktów.

Analizując wszystkie okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim wskazane powyżej, organ stwierdził, że niewątpliwie wystąpiła sytuacja nadzwyczajna w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy, która wymagała współpracy różnych organów władzy, w tym współpracy organów jednostek samorządu terytorialnego - w ramach swoich kompetencji w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia i utrzymania porządku publicznego. Wszystko to potwierdza, że sytuacja uzasadniała wydanie polecenia przez Wojewodę.

Odnośnie do zarzutu nr 4 skargi Wojewoda wyjaśnił, że polecił uprzątnięcie wszelkich potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów przedstawiając przy tym przykładowy katalog takich przedmiotów.

W doktrynie prawa określa się polecenie wojewody jako polecenie celu. Tym samym cel wydanego polecenia był Prezydentowi m.st. Warszawy doskonale znany, gdyż wynikał bezpośrednio z treści polecenia, jak również z całokształtu sprawy, w tym z korespondencji prowadzonej pomiędzy Wojewodą Mazowieckim, a Prezydentem m.st. Warszawy oraz ze stanowiska KSP. Jednocześnie wskazać należy, że Wojewoda, mając na względzie samodzielność i niezależność Prezydenta m.st. Warszawy pozostawił swobodę w doborze środków, użytych do realizacji nałożonego polecenia jak również ocenę, które z przedmiotów mogą stanowić potencjalne niebezpieczeństwo dla uczestników wydarzenia. Wątpliwości, co do treści polecenia przedstawione przez pełnomocnika skarżących nie mają również pokrycia w stanie faktycznym, gdyż Prezydent m.st. Warszawy nie zgłaszał Wojewodzie wątpliwości, co do treści wydanego polecenia, a finalnie zrealizował nałożone polecenie i usunął z trasy marszu przedmioty potencjalnie niebezpiecznie, dzięki czemu wydarzenie było odpowiednio zabezpieczone i odbyło się bez zakłóceń.

Odnosząc się do zarzutu nr 5 skargi wskazano, że Skarżący niezasadnie twierdzą, że wydanie polecenia możliwe jest jedynie w przypadku naruszenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa, co jest wprost sprzeczne z treścią art. 22 pkt 2 oraz art. 25 ust. 1 ustawy. Ustawodawca, w żadnym z tych przepisów nie uzależnił możliwości wydania polecenia od naruszenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa, co jest naturalną konsekwencją istoty instytucji polecenia wojewody, która ma na celu nie przywrócenie zgodności z prawem działania organu jednostki samorządu terytorialnego, a zapewnienie sprawności działania państwa i realizowanych zadań poprzez zapewnienie współdziałania organów władzy rządowej i samorządowej.

Odnosząc się do zarzutu nr 6 skargi zwrócono uwagę, że zakres polecenia wydawanego przez wojewodę został ograniczony w art. 25 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym polecenia nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć, co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a także nie mogą dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń. Polecenie wydane przez Wojewodę nie dotyczyło żadnej z wyłączonych wymienioną normą spraw. Argumentacja przedstawiona w skardze zawiera sprzeczność, gdyż skarżący, z jednej strony wskazują na niezrozumienie treści polecenia, a konkretnie pojęcia "przedmiot potencjalnie niebezpieczny", z drugiej strony twierdzą, że polecenie określało w sposób szczegółowy polecane zadanie oraz sposób jego realizacji. Prezydent m.st. Warszawy miał swobodę w doborze środków służących realizacji nałożonego polecenia. Cel polecenia natomiast wprost wynikał z jego treści, jak również z całokształtu sprawy, w tym pism kierowanych do siebie nawzajem przez Prezydenta m.st. oraz Wojewodę.

IV.

W replice z 10 maja 2022 r. złożonej względem odpowiedzi na skargę, Skarżący przedstawili swoje stanowisko w sprawie.

Podtrzymano twierdzenie, że polecenie wojewody jest formą nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Zdaniem Skarżących przedstawiona interpretacja przepisów dokonana przez Wojewodę jest sprzeczna z zasadami wykładni przepisów i zasadami logiki. Z jednej strony Wojewoda wskazuje bowiem, że polecenia, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy nie są aktami nadzoru z uwagi na treść art. 12, która według Wojewody powoduje, że "żadne kompetencje wojewody określone w ustawie nie zostały zakwalifikowane przez ustawodawcę jako akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego". Z drugiej strony zalicza on polecenia jako "kompetencje związane z wykonywaniem polityki Rady Ministrów w województwie". Wojewoda Mazowiecki w ogóle nie zauważa, że przepis, który powołuje na tę okoliczność (art. 22 pkt 2 ustawy), również stanowi, że wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz utrzymania porządku publicznego na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przyjęcie zatem sposobu interpretacji przepisów ustawy zastosowanego przez Wojewodę, prowadziłoby do wniosku, że zapewnianie współdziałania wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kierowanie ich działalnością, podobnie jak wykonywanie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, nie może być wykonywane na podstawie przepisów ustawy, w tym w szczególności na zasadzie art. 25 ust. 1. Powinno ono odbywać się wyłącznie na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Polecenia wojewody z art. 25 ust. 1 ustawy nie stanowią więc kompetencji związanych z wykonywaniem polityki Rady Ministrów w województwie.

Wykazana wyżej wewnętrzna sprzeczność odpowiedzi na skargę jednoznacznie wskazuje, że wykładnia przepisów dokonana przez organ jest błędna, pozbawiona logiki i w żadnym stopniu nie przemawia za uznaniem, że polecenia wojewody, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, nie są aktami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Organ wskazał również, na zupełność regulacji ustawowej i konieczności ścisłego jej interpretowania i wyjaśnił, że "kwestie dotyczące nadzoru na działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w całości, w sposób szczegółowy, reguluje w tym przypadku ustawa o samorządzie gminnym".

Strona Skarżąca dla przykładu przywoła zalecenia wydawane przez wojewodę na podstawie ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mimo, iż o możliwości wydawania zaleceń przez wojewodę stanowi powołana wyżej ustawa, a nie u.s.g., zalecenia są aktami nadzoru. Wbrew twierdzeniom Wojewody Mazowieckiego, u.s.g. nie jest jedyną ustawą regulującą kwestię nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a co za tym idzie ww. kwestie są uregulowane również w ustawie. Podniesiona przez Organ argumentacja w tym zakresie, nie przemawia za uznaniem, że polecenia wojewody, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy nie są aktami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Strona podniosła, że organ wskazał, że "Przepis powyższy nie czyni jakiegokolwiek rozróżnienia pomiędzy poleceniami wydawanymi administracji rządowej, a poleceniami wydawanymi organom samorządu, co również wskazuje, że polecenia wydawane przez wojewodę nie stanowią aktów nadzoru. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do sytuacji, że ta sama czynność wojewody, tj. polecenie, wydawane na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy, stanowiłoby zupełnie inne czynności, wyłącznie w zależności od tego, do jakiego podmiotu zostałyby skierowane."

W kontekście tego Strona wyjaśniła, że różnica w charakterze polecenia wojewody wydawanego w stosunku do organów administracji rządowej i samorządowej wynika z różnej ich pozycji w systemie prawa. W przeciwieństwie do organów administracji rządowej działających w województwie samorząd terytorialny stanowi administrację zdecentralizowaną, wykluczającą hierarchiczne podporządkowanie wojewodzie. Samorządy terytorialne są, co do zasady, podmiotami administracji publicznej niezależnymi od administracji rządowej. Władcza ingerencja w samodzielną realizację zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwa jest tylko w ramach wykonywania nadzoru. Stąd też polecenie wydane w stosunku do organów administracji rządowej działających w województwie mimo, iż jest tą samą czynnością (poleceniem wydawanym na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy), przyjmuje charakter czynności kierowniczej w stosunku do podmiotu hierarchicznie podporządkowanego. Natomiast w przypadku kierowania go w stosunku do organu samorządu terytorialnego hierarchicznie niezależnego od wojewody, stanowi akt nadzoru.

Skoro zatem, wbrew twierdzeniom organu, polecenia, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy są aktami nadzoru, to podlegają zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Z ostrożności procesowej wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że polecenia wojewody, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, nie są aktami nadzoru i nie podlegają kontroli sądowej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., to należy je uznać za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). Niezależnie zatem od tego, czy uznać polecenie wojewody za akt nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, czy za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, droga sądowa w niniejszej sprawie jest dopuszczalna

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga Prezydenta m.st. Warszawy jest uzasadniona, natomiast skarga Miasta Stołecznego Warszawy (jednostki samorządu terytorialnego) podlegała odrzuceniu z uwagi na wniesienie jej przez podmiot, który nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu polecenia Wojewody, a jedynie interes faktyczny, wiązany głównie ze sferą finansową (poniesiony koszt wykonania polecenia Wojewody).

VI.

(polecenie wojewody - uwagi ogólne)

Podstawowy problem jaki występuje w niniejszej sprawie, nie mający przy tym swojego bezpośredniego odpowiednika w dotychczasowej praktyce sądowej, dotyczy oceny charakteru i roli polecenia Wojewody Mazowieckiego, z punktu widzenia rodzaju aktu, jaki może ono stanowić. Pomimo zarysowanych w sprawie wątpliwości, Sąd z założenia odrzuca twierdzenia Wojewody, jakoby jego działanie nie podlegało w ogóle kontroli sądów administracyjnych, jako działanie realizujące tylko i wyłącznie politykę Rady Ministrów w terenie, stanowiące li tylko przejaw relacji podległości i zależności pomiędzy organami i koordynowania działań różnych organów w terenie. Takie rozumowanie Wojewody należało odrzucić już z racji konstytucyjnych gwarancji kontroli wszystkich władczych działań administracji publicznej, stanowiące domniemanie takiego stanu - art. 184 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, istnieje wręcz potrzeba poszukiwania właściwości sądów administracyjnych w odniesieniu do tego rodzaju przejawów aktywności organów, tak aby żaden zakres władczej ingerencji państwa nie pozostawał poza kontrolą sprawowaną przez te sądy. Jakkolwiek więc w stosunkach wewnętrznych organów (między sobą) relacja ta pozostaje poza sferą zainteresowania sądów administracyjnych (patrz art 5 pkt 1 p.p.s.a. wyłączający właściwość sądów administracyjnych w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej), to jednak nie jest "bezprzedmiotowa" w kontekście funkcjonalnego i celowościowego spojrzenia na charakter polecenia wojewody, z jakim mamy do czynienia w tej konkretnie sprawie. Nie jest na pewno tak, że polecenie wojewody stanowi wyłącznie przejaw swego rodzaju "drobnego" upomnienia jednostki samorządu terytorialnego, czy też nakierowania jej na właściwe tory działania, w ramach koordynacji działań organów, sprawowanej przez Wojewodę. Wręcz przeciwnie, z uwagi na swój władczy charakter (co widać jasno i wyraźnie w niniejszej sprawie), ingerujący w sferę kompetencji organów j.s.t. oraz mówiąc wprost w ich podstawy finansowe, jest to akt, wymagający, także następczej (już po jego wykonaniu), kontroli sądowej.

Oceniając charakter polecenie z punktu widzenia rodzaju aktu jaki może stanowić, nie może być sporu co do tego, że nie jest to ani decyzja, ani zaskarżalne postanowienie.

W ocenie Sądu, polecenie wojewody nie jest również aktem z zakresu administracji publicznej (także czynnością), dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) bowiem akty tego rodzaju charakteryzuje przede wszystkim to, że:

1) nie mają charakteru decyzji, czy postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym,

2) są podejmowane w sprawach indywidualnego podmiotu,

3) muszą mieć charakter publicznoprawny,

4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Brak tu z pewnością ostatniej cechy wymaganej dla tego rodzaju aktu.

Z art. 25 ust. 1 ustawy wynika, że wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. (...)

Literalne brzmienie i takaż sama wykładnia tego przepisu, nawet w zestawieniu z powołanym w nim art. 22 pkt 2 ustawy, nie daje prostej odpowiedzi na pytanie o charakter polecenia wojewody, jako aktu administracyjnego w szerokim ujęciu tego słowa. Z uwagi na to, a po części także ze względu na występujący w tej sprawie spór pomiędzy wojewodą a j.s.t. i jej organem wykonawczym, niezbędne jest krótkie odniesienie się do ustrojowej pozycji samorządu terytorialnego jako swego rodzaju miernika relacji: wojewoda - j.s.t. (także jej organ).

Zauważyć wypada zatem, że samorząd terytorialny jest w demokratycznych państwach przejawem dychotomicznego podziału kompetencji, rozdysponowanych ustrojowo pomiędzy władzę centralną i władzę terytorialną (samorządową). Gmina jest przy tym pierwotną i podstawową jednostką samorządu terytorialnego, a jej samodzielność jest w ocenie Sądu gwarantem skutecznego i efektywnego wykonywania powierzonych jej zadań ustrojowych, organizacyjnych i innych, ustawowo przypisanych, kompetencji.

Konstytucja RP wyraźnie formułuje zasadę pomocniczości (patrz Preambuła), zaś w art. 15 ust. 1 zasadę decentralizacji władzy publicznej. Zasady te w głównej mierze kształtują władzę publiczną w Polsce, rozdzielając ją, mówiąc w pewnym uproszczeniu, pomiędzy rząd i samorząd.

W efekcie powyższego, samorząd terytorialny musi podlegać również zasadzie samodzielności (autonomii) od władzy centralnej, mającej swe granice w przepisach prawa, które wyrażane są raz jako zakaz ingerencji władzy centralnej, a raz jako brak kompetencji przypisanej dla samorządu.

Subsydiarność (pomocniczość) nie ma jasnej, sprecyzowanej definicji. Jest to raczej pewien postulat, filozofia działania, która nakazuje "większemu" (tu władza centralna), rozważne ingerowanie w działania "mniejszego" (tu samorząd).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził (por. wyrok TK z 18 lutego 2003 r. sygn. akt K 24/02, OTK ZU 2A/2003, poz. 11), że "zasada pomocniczości powinna być rozumiana w całej swej złożoności, która polega na tym, że umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, a przeciwnie wymaga tego rodzaju działań, jeżeli rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe".

To zatem zasady pomocniczości i decentralizacji, określają konieczne granice ingerencji państwa w sprawy wspólnoty samorządowej, która ma być na mocy Konstytucji RP samodzielna w swoich działaniach.

Gmina, na podstawie art. 166 ust. 1 Konstytucji, realizuje jako własne, zadania publiczne polegające na zaspokajaniu potrzeb lokalnych mieszkańców. W art. 164, Konstytucja wskazuje właśnie gminę jako podstawową formę samorządu terytorialnego, wykonującą wszystkie zadania samorządu, o ile nie zostały zastrzeżone dla jednostek samorządu wyższego szczebla (powiatowych, wojewódzkich).

Z powyższego musi zatem wypływać wniosek, i w istocie wypływa, o potrzebie niezbędności zapewnienia gminie należytej pozycji i samodzielności, widzianej także przez pryzmat powstrzymywania się od nakładania nowych obowiązków bez stosownej konsultacji i nie zaskakiwania obowiązkami, które nie należą do gminy i za którymi nie idą stosowne środki finansowe na ich realizację. Nałożenie nowych obowiązków nienależących do zadań własnych gminy (wykonywanych przez organy j.s.t.), implikuje bowiem za sobą obciążenie jej budżetu, koszem zadań własnych.

Warto także przypomnieć, że j.s.t. działają na zasadzie samodzielności, co oznacza, że nie są hierarchiczne podporządkowane organom władzy centralnej lub innym j.s.t. Pociąga to za sobą generalny zakaz wydawania poleceń służbowych, zwłaszcza zaś kierowanych przez organy administracji centralnej.

Jak wskazano w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu (z 4 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1302/97, publ. OwSS 2000/3/77, LEX 41959), "samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem, samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje. Tak więc zakres i treść tej samodzielności można ustalić dopiero za pomocą wykładni odniesionej do konkretnej sytuacji."

Dodatkowo, granice samodzielności gminy określają również ramy nałożonych środków nadzoru, sprawowanych tylko w zakresie legalności podejmowanych działań j.s.t. Uprawnienia nadzorcze są więc przejawem swoistego "czuwania" nad tym, aby samorząd terytorialny, w procesie wykonywania powierzonego mu władztwa lokalnego w odniesieniu do zadań publicznych, nie przekraczał swoich kompetencji, nadanych aktami prawnymi. Takie spojrzenie stosuje się również przy ocenie aktów nadzoru nad j.s.t.

Reasumując, Sąd w niniejszym składzie daleki jest od skrajnie dogmatycznego traktowania zasady samodzielności gminy, jak również zasady subsydiarności czy decentralizacji. Ich funkcjonowanie ma się opierać na wyważonym balansie w relacji rząd - samorząd. Podkreślić zatem należy, że to właśnie przez pryzmat wyżej opisanych, z konieczności tylko skrótowo, zasad, statuujących działanie j.s.t. w Polsce, należy widzieć, odkodować i nadać znaczenie poleceniu wojewody, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy.

VII.

(charakter polecenia wojewody)

Zdaniem Sądu, polecenie wojewody z art. 25 ust. 1 ustawy, to akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., któremu najbliżej jest do rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 98 ust. 1 u.s.g., choć jest to instytucja stosowana samodzielnie.

Z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego. Polecenie wojewody jest zatem aktem nadzoru, choć niewątpliwie nie jest w taki sposób wprost nazwane i nie znajduje się w ustawie samorządowej, co jednak nie jest tu żadną przeszkodą.

Dzieje się tak dlatego, że art. 98 ust. 1 u.s.g., w żadnym razie nie ogranicza możliwości uznania za akty organów nadzoru, rozstrzygnięć przyjmujących formy działania, sprecyzowane tylko w ustawie samorządowej, co silnie argumentował Wojewoda Mazowiecki w niniejszej sprawie. Już z brzmienia tego przepisu wynika, że "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia."

Zestawienie ze sobą tych dwóch przepisów i wynikających z nich norm prawnych uzasadnia przekonanie, że aktem nadzoru mogą być także inne niż wymienione w u.s.g. formy ingerencji organów nadzorczych w działanie organów jednostki samorządu terytorialnego (w tej sprawie stopnia podstawowego). Jest nim zatem polecenie wojewody kierowane do organów j.s.t., dotyczące określonej materii i zawierające władcze wskazanie zestawu powinnych działań, jakie należy wykonać.

O tym, że akty nadzoru mogą zostać przewidziane przez ustawodawcę w innych, poza ustawami samorządowymi (gminną, powiatową i wojewódzką), aktach prawnych, wskazano wyraźnie w orzecznictwie. W wyroku NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2087/11, w odniesieniu do nieobowiązującego obecnie art. 62 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. 2021 poz. 1915 ze zm.) wskazano, że opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół i placówek oświatowych, stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Kurator oświaty - jako organ nadzoru pedagogicznego - wykonuje ten nadzór w imieniu wojewody, a więc organu, o którym mowa w art. 86 u.s.g.

Podobnie w postanowieniu NSA z 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1592/10 Sąd ten wskazał, że zlecenie opracowania kompleksowego programu naprawczego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. NSA zwrócił uwagę przede wszystkim na kwestie umiejscowienia danych jednostek redakcyjnych w strukturze aktu prawnego statuującego określone, władcze uprawnienie wojewody, jak również podkreślił potrzebę uwzględniania charakteru procedury, w ramach której odbywa się dana czynności, uznana następnie za nadzorczą.

W kontekście powyższego, w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę, na art. 98 ust. 1 u.s.g., z którego wynika ogólna reguła umożliwiająca zaskarżenie rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego gminy. Reguła ta nie została wyłączona, ani nawet ograniczona, w odniesieniu do art. 25 ust. 1 ustawy. Wskazany przepis nie wyłącza zatem możliwości zaskarżenia polecenia wojewody kierowanego do organu j.s.t., a zatem w tym przypadku Prezydent m.st. Warszawy mógł wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na takie rozstrzygnięcie nadzorcze, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, co też skutecznie uczynił.

Sąd wskazuje także, że przedmiotem kontroli w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., jest legalność samego aktu nadzoru, co z kolei implikuje konieczność zbadania, czy ów akt, z punktu widzenia jego brzmienia (w szczególności uzasadnienia), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym, jako odnoszący się wyłącznie do kontroli sfery legalności działania j.s.t.

Tym samym Sąd wskazuje, że droga sądowa w tego rodzaju sytuacji jak występująca w sprawie niniejszej, jest zatem dopuszczalna, zaś skarga Prezydenta m.st. Warszawy podlegała merytorycznemu zbadaniu. Jest to niezbędne w celu ochrony szeroko rozumianej jednostki samorządu terytorialnego, przed ewentualną, naruszającą prawo, ingerencją organu nadzorczego.

W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że z racji tego, że adresatem aktów nadzoru, w tym polecenia Wojewody, co wynika wprost z treści art. 25 ust. 1 ustawy, ale i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., są organy j.s.t., niedopuszczalna była skarga m.st. Warszawy, jako jednostki samorządu terytorialnego. Podmiot ten ma wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu spornego polecenia, które zostało skierowane do jego organu wykonawczego - Prezydenta m.st. Warszawy, o czym Sąd wskazał już na wstępie.

VIII.

(przesłanki stosowania polecenia wojewody w odniesieniu do organów j.s.t.)

Zgodnie z powołanym już wcześniej art. 25 ust. 1 ustawy, wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego.

W myśl art. 22 pkt 2 ustawy, wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Przesłanek stosowania art. 25 ust. 1 ustawy nie można odczytywać tylko na podstawie treści tego przepisu, która - jak wskazano - nie zawiera wystarczająco wyraźnego ich wyróżnienia. Należy je zatem widzieć w kontekście funkcji tej regulacji oraz jej roli w całym systemie prawnym administracji publicznej oraz przy uwzględnieniu celu w jakim wojewoda został wyposażony w tego rodzaju narzędzie.

Sąd uznaje, że skład przesłanek z art. 25 ust. 1 ustawy, umożliwiających wydanie polecenia, jest co najmniej 4-elementowy.

Po pierwsze, chodzi o to, aby dany zakres działania, jaki może zostać przez wojewodę polecony, wynikał z ustawowo określonej kompetencji danej j.s.t. Inaczej mówiąc, chodzi o taki zakres działania, który mieści się w uprawnieniach lub obowiązkach leżących po stronie organu danej j.s.t., wynikających z aktów prawa powszechnie obowiązującego. Wojewoda nie może zatem, w drodze polecenia, ingerować w działanie organów j.s.t., jeżeli te nie mają w obowiązku podejmować określonego rodzaju działania lub odpowiednio się zachować. Stanowiłoby to w istocie sprzeczne z Konstytucją, pozaustawowe nakładanie ciężarów na podmiot samorządny, z pominięciem drogi ustawowej oraz bez zapewnienia środków na realizację takiego właśnie zadania.

W ocenie Sądu, wojewoda nie może arbitralnie poszerzać ale również i zawężać, ustawowych ram działania organów j.s.t., do których kieruje swoje władcze polecenie. Wojewoda może więc polecać wykonanie tylko takich zadań, które dany organ j.s.t., mógłby wykonać bez takiego polecenia.

W kontekście niniejszej sprawy prawdziwe jest niewątpliwie stwierdzenie, że ustawa o samorządzie gminnym, wśród zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego, wymienia poszczególne pozycje jedynie przykładowo i nie odsyła wprost do ustaw. Sąd nie ma jednakże żadnych wątpliwości, że kompetencje gmin w zakresie tych zadań, muszą mieć silną podbudowę w prawie materialnym (ustawach), gdyż organy zawsze działają na podstawie i w granicach prawa.

Dodatkowo, zgodnie z art. 6 u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone do kompetencji innych podmiotów. Wojewoda jednak błędnie powołuje się na tę normę, aby wykazać, że polecone działania mieściły się w kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy.

Istnieje znacząca różnica pomiędzy tym, co wynika z tego ogólnego, niejako programowego, przepisu prawa, mającego w istocie zapobiegać powstawaniu luk w prawie w odniesieniu do kompetencji organów samorządów poszczególnych szczebli, a tym, co konkretnie należy do kompetencji danego organu gminy, czy samorządu w ogólności i jest uregulowane w prawie. W ocenie Sądu, wskazany przepis nie zawiera żadnego domniemania zadań lub kompetencji na rzecz samorządu gminnego, w zakresie organizacji i zabezpieczenia imprez masowych, organizowanych w ramach zgromadzeń publicznych lub imprez państwowych (ostatecznie taki właśnie charakter miała manifestacja 11 listopada 2021 r.). Wskazuje już na to użyty w tym przepisie swoisty "kwantyfikator", podkreślający owszem domniemanie kompetencji, jednakowoż w "sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym".

Jedynie więc działanie organu jednostki samorządu terytorialnego lub też jego brak, podjęte bądź zaniechane w zakresie wynikającym z obowiązującego ten organ prawa, stanowić może naruszenie prawa, wymagające ingerencji wojewody.

W kontekście okoliczności sprawy, Wojewoda Mazowiecki powołuje się także na art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g., który zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty rezerwuje do zadań własnych gminy. W szczególności zaś zadania własne mają obejmować sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Również i w tym przypadku z normy tej nie można dekodować w ten sposób, że obejmuje ona nakaz uprzątnięcia miejsc, w których mają odbyć się demonstracje, zgromadzenia, święta państwowe lub inne tego rodzaju manifestacje. W postanowieniu NSA z 9 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 926/12 (dotyczącym kwestii czynności odholowania przez straż miejską pojazdu niewłaściwie zaparkowanego), wskazano, że "Zasady i sposób wykonywania przez gminę poszczególnych zadań własnych unormowane są w odrębnych aktach prawnych. Tak też jest w przypadku zadań własnych gminy, które dotyczą spraw gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego." Nie jest więc tak, że art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. jest normą samodzielną, stosowaną wprost i stanowiącą skonkretyzowane źródło obowiązków organów j.s.t.

Trafnie wskazano zatem w skardze, że zadań z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli nie można domniemywać, gdyż te zastrzeżone zostały m.in. na rzecz Policji i innych formacji siłowych. Zasadne jest więc wskazanie, że z istoty ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.) to Policja, będąca umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest odpowiedzialna za zabezpieczenie porządku w skali ogólnej (powszechnej). To do kompetencji Policji należy ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra oraz ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania. Zgodnie z art. 65a ust. 4 p.r.d., bezpieczeństwo i porządek podczas imprez masowych zapewnia Policja.

W konsekwencji należy wskazać, że do zadań j.s.t. nie należy uprzątnięcie na polecenie wojewody, trasy przemarszu uczestników manifestacji organizowanej przez organ państwa (Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych), na który, jako organizatora, możliwe było w pierwszym rzędzie nałożenie obowiązków np. wynikających z art. 65a ust. 1 i ust. 2 pkt 8 lit "c" ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a więc zapewnienia środków technicznych niezbędnych do zabezpieczenia imprezy, a w szczególności bariery, płotki lub przegrody służące do odgradzania miejsca imprezy.

W kontekście powyższego, Sąd podziela uwagi skargi, że w drodze polecenia, Wojewoda Mazowiecki nałożył na Prezydenta m.st. Warszawy zadanie niewynikające z ustawy, które powinien był realizować, być może w innym zakresie i być może w inny sposób, zupełnie inny podmiot (tj. Policja i organizator imprezy państwowej). Nie należy do kompetencji organów j.s.t. zapewnienie, na polecenie Wojewody, bezpieczeństwa imprezy masowej, organizowanej przez inny podmiot. Jest to wymuszona ingerencja w sprawy j.s.t. i nakładanie obowiązku bez podstawy prawnej. Polecenie Wojewody jest zatem aktem nadzoru nad organem jednostki samorządu terytorialnego.

Żadnego znaczenia w sprawie nie ma wskazywane przez Wojewodę rozróżnienie, z którego wynika, że może on nakładać w drodze polecenia obowiązki również na podległe mu służby (wszystkie organy administracji rządowej), jak i na organy j.s.t. (w określonych sprawach). Wojewoda wywodzi z tego wniosek, że w takiej sytuacji dopuszczenie możliwości zaskarżania polecenia do sądu, musiałoby dotyczyć także podległych mu służb, co nie może mieć miejsca. Błędne jest zdaniem Sądu założenie, że polecenie musi być w tym przypadku tożsamo (niejako jednorodnie) kontrolowane przez sądy administracyjne. Powyżej wskazano, że domeną sądów administracyjnych nie jest rozstrzyganie spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Nie ma zatem żadnej niekonsekwencji w tym, że polecenia wojewody wydawane względem podległych mu służb nie będą kontrolowane przez sądy administracyjne, zaś te kierowane do organów j.s.t. podlegać będą weryfikacji sądowej. Jeszcze raz należy podkreślić kwestie niezależności "rządu i samorządu".

Po drugie, przesłanką wydania polecenia (w przypadku zaistnienia przesłanki pierwszej) jest także i to, aby wiązało się ono z sytuacją braku skutecznego działania organu j.s.t. tam, gdzie ów organ działać mógł i powinien. Powyższe przekonanie Sąd wywodzi z istoty polecenia wojewody, które ma być aktem subsydiarnym względem działań organów j.s.t., a nie formą normalnego, zwyczajowego zarządzania działalnością tych jednostek.

Wyżej wskazano, że polecenie wojewody nie może wychodzić poza zakres kompetencji organu j.s.t., stanowiącego odzwierciedlenie praw i obowiązków jednostki samorządu terytorialnego.

Potwierdzając powyższe należy dodać, że wojewoda może skorzystać z instytucji polecenia, wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie prawa przez organ j.s.t. Na tle okoliczności niniejszej sprawy Wojewoda Mazowiecki nie miał jednak jakichkolwiek podstaw by twierdzić, że Prezydent m.st. Warszawy nie wywiązuje się ze swoich obowiązków. Uprzątnięcie trasy przemarszu uczestników Narodowego Święta Niepodległości organizowanego przez organ państwowy, nie należało do jego zadań. Prezydentowi m.st. Warszawy, który pozostawał w komunikacji z jednostką Policji, nie da się zarzucić naruszenia norm prawnych, bowiem takim nie jest to, że owa komunikacja nie przebiega w sposób pożądany przez Wojewodę.

W związku z tym Wojewoda Mazowiecki nie miał prawa ingerować w działanie Prezydenta m.st. Warszawy i polecać mu wykonanie czynności szczegółowo opisanych powyżej. Doprowadziło to do sytuacji, w której doszło do nałożenia na organ j.s.t. nowych obowiązków w drodze pozaustawowej, na które dodatkowo nie zapewniono środków realizacji. To, zaś, że adresat polecenia zastosował się do niego, nie świadczy o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, czy też o niedopuszczalności skargi.

Po trzecie, wojewoda może wkroczyć w działalność organu j.s.t., w drodze polecenia z art. 25 ust. 1 ustawy, tylko tam, gdzie zagrożone jest dobro chronione, o którym mowa w art. 22 pkt 2 ustawy lub zachodzi sytuacja sprecyzowana w przepisach jako kryzysowa.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że z art. 25 ust. 1 ustawy wynika, że wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 25 ust. 1a ustawy, sytuacjami nadzwyczajnymi, o których mowa w ust. 1, są również sytuacje kryzysowe w rozumieniu ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1856 oraz z 2021 r. poz. 159).

Jest zatem niewątpliwe, że polecenie wojewody kierowane do organu j.s.t., musi zostać powiązane z zaistnieniem sytuacji nadzwyczajnej.

Co do samej więc zasady, należy zgodzić się ze skargą, że w demokratycznym państwie prawa, obchodzenie święta niepodległości, poza tym że jest świętowane cyklicznie, nie może być widziane jako permanentne źródło zagrożeń i stanów nadzwyczajnych. Z założenia święta tego rodzaju mają spajać społeczność narodową, pielęgnować wartości podzielane przez ogół demokratycznego i pokojowo nastawionego społeczeństwa, wzmacniając jego więź z krajem i jego państwowością.

Niestety ów swoisty "konstrukt modelowy" święta niepodległości od lat nie funkcjonuje w Polsce w taki właśnie sposób jak wyżej opisany i rację ma zarówno Policja jak i Wojewoda, kiedy zwracają uwagę na co najmniej burzliwy przebieg manifestacji organizowanych corocznie w dniu 11 listopada. Każdy, nawet średnio zorientowany, obserwator rzeczywistości społecznej powinien być świadomy tego, że w tym dniu dochodzi do nieakceptowanych naruszeń prawa, czasami gwałtownych i nacechowanych przemocą, które nie powinny nigdy i nigdzie mieć miejsca.

Nie jest więc tak, że daną okoliczność (tu: święto niepodległości) można oceniać zawsze jednoznacznie albo jako niosące za sobą niebezpieczeństwo wystąpienia zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, albo nie niosące za sobą nigdy takich ryzyk. Jest to zawsze zależne od okoliczności danego przypadku i wiedzy jaką dysponuje organ. Skarga mylnie zatem uogólnia ten problem, zwracając niezasadnie uwagę na z założenia pokojowy charakter manifestacji jakie mają się obywać w dniu 11 listopada i w związku z tym brak generowania przez nie zagrożenia.

Podobnie należy ocenić wskazania dotyczące niebezpiecznych przedmiotów na trasie marszu. Rzeczy wymienione w skardze same przez się nie stanowią narzędzi niebezpiecznych, przy czym stosowanie pojęć właściwych prawu karnemu nie jest w tym przypadku właściwe, gdyż pojęcie przedmiotu niebezpiecznego w prawie karnym stanowi dodatkowe, kwalifikujące znamię czynu zabronionego i po to zostało wprowadzone. Nie oznacza to jednakże, że obecność wymienionych przedmiotów nie może zostać uznana za powodującą zagrożenie bezpieczeństwa. Nie chodzi tu bowiem o ich indywidualne cechy ale o to, jak mogłyby zostać wykorzystane, w określonej sytuacji faktycznej, przedstawianej przez Wojewodę. Odwołując się w tym miejscu do pewnego przykładu należy wskazać, że wody płynące rzeką, co do zasady, nie są powszechnym zagrożeniem. Te same jednak wody, płynące tą samą rzeką, jednakże na skutek ulewnych deszczy, mogą już stanowić istotne zagrożenie dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa obywateli.

Sąd wyjaśnia w kontekście powyższego, że celebrowanie święta niepodległości może zostać uznane, w określonych sytuacjach, za powodujące zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niemniej jednak nie zmienia to oceny Sądu, że Wojewoda, w tej konkretnej sprawie, swoimi działaniami, zaprzecza wcześniej wyrażonemu stanowisku i działa arbitralnie. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że może dojść do niedających się opanować przez Policję i organizatora marszu zdarzeń w dniu 11 listopada 2021 r., w trakcie głównej manifestacji (ostatecznie zorganizowanej przecież przez organ państwowy), z drugiej zaś strony zagrożeń takich w ogóle nie widział wydając decyzję z 25 października 2021. r. nr WSO-l.6110.1.3.2021 (rejestracja zgromadzenia cyklicznego na rzecz Stowarzyszenia Marsz Niepodległości) i wprost uznając, pomimo przecież trwającego już w tym dniu remontu odcinka Alei Jerozolimskich, że nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki negatywne do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia. Powyższe wskazuje, że Wojewoda Mazowiecki użył narzędzia w postaci polecenia całkowicie dowolnie (pomijając brak wcześniej opisanych przesłanek).

W kontekście powyższego należy również przypomnieć, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 25 października 2021 r. przesądzająca o cykliczności zgromadzenia organizowanego przez Stowarzyszenie "Marsz Niepodległości", została uchylona postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 października 2021 r. sygn. akt IV Ns 128/21, które następnie utrzymano w mocy postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29 października 2021 r. sygn. akt V Acz 656/21. W tej sytuacji, nie jest w ogóle jasne, do jakich obchodów święta niepodległości, (organizowanych przez kogo?), odwoływał się Wojewoda Mazowiecki w swoim poleceniu, skoro dopiero w dacie jego wydania podjęto decyzję o ich organizacji przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (jak można mniemać z uwagi na przywołane orzeczenia sądów).

Zestawiając to ponadto z treścią pisma Komendanta Stołecznego Policji, który wszak nie domagał się uprzątnięcia "potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów", a jedynie rozważenia "możliwości zwrócenia się do odpowiednich podmiotów o usuniecie niepożądanych przedmiotów oraz właściwe zabezpieczenie ww. miejsc przed dostępem osób postronnych", nie można polecenia Wojewody widzieć inaczej, jak tylko dowolnej ingerencji w niezależny samorząd, do której nie było podstaw ani prawnych ani faktycznych.

Po czwarte, wojewoda nie może w drodze polecenia ingerować w sferę niezastrzeżoną dla organów j.s.t., o czym była już mowa wyżej, w tym w szczególności wskazywać dokładnie jakie działania sprawcze powinny zostać podjęte (jakimi metodami lub środkami organ j.s.t. powinien działać).

Należy zaznaczyć, że Wojewoda nakazał Prezydentowi m.st. Warszawy uprzątnięcie wszelkich potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów, (w tym materiałów składowanych w związku z prowadzonymi pracami remontowymi, fragmentów luźnych nawierzchni drogowych oraz elementów małej architektury - ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery), na określonym odcinku trasy i na określony czas. Oznacza to, że Wojewoda nakazał zachowanie się organu w konkretny sposób, tj. poprzez usunięcie wszystkiego, co może być potencjalnie niebezpieczne. Wypada zatem zauważyć, że jeżeli zachodziłyby wcześniej opisane podstawy zastosowania polecenia, Wojewoda mógłby je wydać, jednakże nakaz sformułowany w tym zakresie winien być potraktowany jako określający kierunek działania i cel jaki należy nim osiągnąć, a nie opisujący czynność sprawczą, jaką należy wykonać, aby ten cel osiągnąć.

W tym zatem względzie, abstrahując od okoliczności wyżej wymienionych (braku wcześniejszych przesłanek), Wojewoda mógłby wskazać cel jaki należy osiągnąć. Dobór środków jego realizacji należałby natomiast do organu j.s.t., gdyż Wojewoda nie może ingerować w sposób realizacji zadań jakie przepisy prawa stawiają przed tymi podmiotami. Tymczasem skarga trafnie wskazuje, że dla osiągnięcia celu w postaci uprzątnięcia wszelkich niebezpiecznych przedmiotów z trasy marszu, tak aby jego uczestnicy nie mieli do nich dostępu, możliwe było podjęcie innych działań, niż tylko fizyczne ich przemieszczenie poza teren trasy. W szczególności możliwe było ich zabezpieczenie na miejscu, w sposób wyłączający ingerencję osób postronnych (ogrodzenie, zamknięcie w kontenerach, itp.).

IX.

W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone polecenie Wojewody Mazowieckiego z 9 listopada 2021 r., uwzględniając w tym względzie skargę Prezydenta m.st. Warszawy. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości podjęcia przez sąd innego rodzaju rozstrzygnięcia, bez względu na rodzaj naruszenia prawa zarzucanego przez Stronę i stwierdzonego w toku sprawy przez Sąd.

Odwołując się do wyroku NSA z 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08 wskazać trzeba, że użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go z naruszeniem prawa.

Z kolei skarga wniesiona przez jednostkę samorządu terytorialnego - Miasto Stołeczne Warszawa, została odrzucona na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. albowiem podmiot ten nie był i nie mógł być adresatem polecenia Wojewody, ma więc w tej sprawie wyłącznie interes faktyczny.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. wraz z odpowiednio stosowanym art. 100 u.s.g. (brak podstaw do pobrania wpisu). Koszty te zasądzono jednak na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy, jako podmiotu posiadającego osobowość prawną, a nie na rzecz jej organu wykonawczego.