Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2080/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 5, art. 254 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 23 ust. 1 pkt 5, art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J.U. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz J. U. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. Orzeczeniem z dnia [...].03.2018 r. Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w P.:

1. Na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 2 i art. 78 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1331) dalej "ustawa" uniewinniła J.U. - pełniącego funkcję Prezydenta O. od popełnienia, w dniu [...] sierpnia 2014 r., czynu polegającego na niedochodzeniu należności Gminy O. w kwocie 23.328,00 zł z tytułu naliczonego w dniu [...] lipca 2014 r. firmie W. odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntów miejskich, z naruszeniem art. 42 ust. 5 i art. 254 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.).

W motywach wskazano argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem. Z uwagi na fakt, iż orzeczenie w dalszym postępowaniu – w tej części – nie zostało zaskarżone, Sąd odstępuje od szczegółowej relacji przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

2. Uznała J.U. – pełniącego funkcję Prezydenta O. winnym popełnienia czynu polegającego na zaciągnięciu zobowiązania z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych poprzez zawarcie w dniu [...] czerwca 2013 r. porozumienia z P. S.A., Z. w O., mocą którego, na podstawie § 5 w zw. z § 2 ust. 2 tegoż porozumienia i w świetle uzyskania w dniu [...] października dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, zobowiązał się do nieodpłatnego przekazania, po upływie okresu trwałości projektu, przez Gminę O. na rzecz P., nieumorzonej wartości ulepszenia w obcym środku trwałym, tj. nakładów poniesionych przez Gminę O. na przebudowę wiaduktu kolejowego nad [...], w O. w wysokości 9 751 845, 27 zł, z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), uznając za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazując za podstawę rozstrzygnięcia art. 15 ust. 1 ustawy, zaś na mocy art. 36 i art. 167 ust. 1 cyt. ustawy odstąpiono od wymierzenie kary obciążając obwinionego kosztami postępowania.

W motywach wskazano, że w dniu [...] czerwca 2013 r. Gmina O. reprezentowana przez – J.U. - Prezydenta O. zawarła, w związku z planowaną przebudową wiaduktu kolejowego linii K. – P. na ulicy [...] w O., porozumienie z P. S.A. Z. w O. Zgodnie z § 5 w zw. z § 2 ust. 2 porozumienia, po upływie okresu trwałości projektu, tj. 5 lat od daty ostatniej operacji finansowej dokonanej na poczet jego realizacji, Miasto zobowiązało się przekazać P. nieodpłatnie nieumorzoną wartość ulepszenia w obcym środku trwałym, na podstawie dowodu wewnętrznego PT - Protokołu zdawczo - odbiorczego.

Realizacja tego porozumienia została uzależniona od otrzymania przez Gminę O. dofinansowania dla tego projektu ze środków europejskich. Takie dofinansowanie zostało przyznane co wynika z uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. przyznająca dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego dla projektu: "[...]", a także zawartej w dniu [...].10.2013r. umowy o dofinansowanie projektu "[...]".

W dniu [...].02.2014 r. Gmina O. zawarła umowę z wyłonionym w drodze przetargu nieograniczonego wykonawcą (P. S.A. K.) na wykonanie zadania pn. "[...]" za kwotę brutto 16.910.089,70 zł.

Nieumorzona wartość ulepszenia w obcym środku trwałym, tj. nakładów poniesionych przez Gminę O. na przebudowę wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w O. przekazana nieodpłatnie P. opiewała na kwotę 9 751 845, 27 zł.

Rada Miejska w O. zaplanowała limity wydatków w obowiązujących w poszczególnych latach uchwałach Wieloletnich Prognozach Finansowych oraz w budżetach kolejnych lat na realizację zadania pn." [...]". W uchwale budżetowej na 2013 rok (§ 12) Rada ustaliła sumę 2.000.000 zł do której Prezydent mógł samodzielnie zaciągać zobowiązania na wydatki bieżące, które nie są przedsięwzięciami.

Z wyjaśnień obwinionego wynika, że przebudowa wiaduktu stanowiła od wielu lat priorytetowe zadanie dla dobra i bezpieczeństwa mieszkańców i miała na celu umożliwienie dojazdu karetkom pogotowia i wozom straży pożarnej oraz że radni, podejmując decyzję o finansowaniu w części przedmiotowej inwestycji, mieli pełną wiedzę, iż wiadukt nie stanowi mienia Gminy. Mieli jednocześnie świadomość, że realizacja inwestycji wymaga na nią nakładów. Z jego wyjaśnień wynikało też, że porozumienie było sygnowane przez radcę prawnego w związku z tym miał prawo uważać, że przedmiotowe porozumienie było przygotowane prawidłowo.

Ponownie rozpoznając sprawę RKO oparła się na materiale dowodowym zgromadzonym przez RKO uprzednio rozpoznając sprawę oraz na podstawie dokumentów zebranych podczas ponownego rozpoznania sprawy. W szczególności RKO zebrała a następnie przeprowadziła dowody mające na celu ustalenie nieumorzonej wartości ulepszenia w obcym środku trwałym, tj. nakładów poniesionych przez Gminę O. na przebudowę wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w O. - zgodnie ze wskazaniem GKO zawartym w orzeczeniu z dnia [...].02.2017 r.

Mając na uwadze ustalone okoliczności faktyczne RKO - w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – przyjęła że na dzień zawarcia porozumienia ([...].06.2013r.) przepis art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowił, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych.

Z dniem 01.06.2017r. przepis ten został znowelizowany przez ustawę z dnia [...] kwietnia 2017r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz. U. z 2017r., poz. 933). Zmiana polegała na redakcyjnym wyodrębnieniu w art. 15 dwóch ustępów i wprowadzeniu do art. 15 w ust. 1 ustawy nowych czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj. czynów polegających na zmianie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Dodany do art. 15 przepis ust. 2 ustawy określił natomiast, że "nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa".

Zarówno przed jak i po nowelizacji naruszeniem dyscypliny finansów publicznych było i jest zaciągniecie zobowiązania z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych, tyle tylko, że uprzednio wynikało to z art. 15, a obecnie art. 15 ust. 1 ustawy: RKO zastosowała więc "nową ustawę", to jest art. 15 ust. 1 ustawy.

W sprawie przekazanej do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 150 ust. 1 ustawy "komisja orzekająca, której została przekazana sprawa do ponownego rozpoznania, orzeka w granicach, w jakich nastąpiło przekazanie", a "wskazania Głównej Komisji Orzekającej co do dalszego postępowania są wiążące dla komisji orzekającej, której sprawę przekazano".

Ustawowe określenie "granic przekazania" obejmuje związanie komisji orzekającej, której przekazano sprawę do ponownego rozpoznania po uchyleniu rozstrzygnięcia wskazaniami instancji odwoławczej co do dalszego postępowania w sprawie.

Dlatego też należy wskazać, że w orzeczeniu z dnia [...].02.2017 r. (orzeczenie na podstawie którego sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania) GKO zauważyła, "że - stosownie do art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego - zobowiązanie polega na tym, iż "wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić". Przedmiotem zobowiązania jest świadczenie czyli określone zachowanie dłużnika, którego spełnienia może domagać się wierzyciel. Zobowiązanie się do nieodpłatnego przekazania ulepszonego środka trwałego jest to zaciągniecie zobowiązania. Jedna ze stron zobowiązuje się do przekazania ulepszonego środka trwałego, druga strona oczekuje takiego przekazania. Zaciągnięcie tego typu zobowiązania wymaga upoważnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego". GKO zauważyła też, "że w dacie podpisania porozumienia z P. SA w O., którym to porozumieniem Prezydent Miasta zobowiązał się do przekazania P. nieodpłatnie nieumorzonej wartości ulepszenia w obcym środku trwałym po upływie okresu trwałości projektu, tj. 5 lat od daty ostatniej operacji finansowej dokonanej na poczet jego realizacji, doszło do zaciągnięcia zobowiązania z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych".

Ponadto GKO wskazała, że "zawarcie porozumienia, dotyczącego przekazania ulepszeń w obcym środku trwałym wymaga sformalizowanego działania a przede wszystkim umocowania w postaci działań organu stanowiącego. Jest oczywiste, że gmina przed podpisaniem takiego porozumienia z reguły bierze pod uwagę określone względy czy to ekonomiczne (możliwość otrzymania dofinansowania z UE), czy też organizacyjne (umożliwienie przejazdu karetek pogotowia czy straży pożarnej). Gmina korzysta z takiej możliwości, jeżeli uzna takie rozwiązanie za optymalne. Organem właściwym do wyrażenia woli w tym zakresie jest rada gminy. Jak wynika z akt sprawy, Rada Miasta O. nie upoważniła Prezydenta do zaciągania tego rodzaju zobowiązań. Podpisanie Porozumienia oznaczało w rezultacie rezygnację z dochodzenia zwrotu nakładów poniesionych w tym zakresie na rzecz P.". GKO powołała się ponadto na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wskazała, że sąd ten w "wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r. I SA/Sz 544/15 stwierdził, że brak uzewnętrznienia przez radę gminy woli umocowania działania Burmistrza do działania w innych sprawach niż bieżące lub zaciągania zobowiązań o znacznej wartości nie oznacza, że organ wykonawczy może w tym zakresie działać samodzielnie".

Ponadto GKO oceniła, iż "podstawę do zaciągnięcia takiego zobowiązania stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy określenie wysokości sumy, do której Wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania". Według GKO " przepis art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym stanowi więc inną podstawę do zaciągania zobowiązań niż te, które mają umocowanie w wieloletniej prognozie finansowej czy uchwale budżetowej"

"W ocenie GKO, nie ma podstaw do prezentowania stanowiska, że regulacja zawarta w art. 18 ust.2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zobowiązań o charakterze bieżącym. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, że odnosi się on jedynie do zobowiązań o charakterze bieżącym. Upoważnienie do zaciągania zobowiązań, jak wskazano wyżej, może wynikać z uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, z uchwały budżetowej, jak również z uchwały podjętej na postawie art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże żaden ze wspomnianych przepisów nie eliminuje drugiego. GKO nie podzieliła stanowiska RKO że tylko wieloletnia prognoza finansowa może regulować kwestie związane z upoważnieniem do zaciągania zobowiązań związanych z latami przyszłymi."

RKO, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznała, że pojęcie "zobowiązania" zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych należy interpretować zgodnie z art. 353 5 1 Kodeksu cywilnego i że zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić.

Na podstawie porozumienia z dnia z [...].06.2013 r. P. S.A. mogły żądać od Gminy O. nieodpłatnego przekazania, po upływie okresu trwałości projektu, nieumorzonej wartości ulepszenia w obcym środku trwałym, tj. nakładów poniesionych przez Gminę O. na przebudowę wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w O., a Gmina O. powinna to świadczenie spełnić. Dlatego też RKO oceniła, że Prezydent O. poprzez zawarcie tego porozumienia zaciągnął zobowiązanie w imieniu Gminy O.

W ocenie RKO zawarcie tego porozumienia nastąpiło z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Rada Miejska O., na podstawie powołanego przepisu, określiła w uchwale w sprawie uchwały budżetowej na rok 2013 sumę, do której Prezydent Miasta może samodzielnie zaciągać zobowiązania i określiła, że jest to suma w wysokości 2 000 000 zł na wydatki bieżące, które nie są przedsięwzięciami. Natomiast obowiązujących w poszczególnych latach uchwałach w sprawie wieloletniej prognozy finansowej ujęła jako przedsięwzięcie: "[...]". Zaplanowanie wydatków na ten cel w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej dawało podstawę do zawarcia umowy z wyłonionym w drodze przetargu nieograniczonego wykonawcą (P. S.A. K.), jednakże nie stanowiło podstawy do zawarcia z P. porozumienia z dnia [...].06.2013r. i zaciągnięcia zobowiązania do nieodpłatnego przekazania, po upływie okresu trwałości projektu, przez Gminę O. na rzecz P., nieumorzonej wartości ulepszenia w obcym środku trwałym, tj. nakładów poniesionych przez Gminę O. na przebudowę wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w O. Możliwość zawarcia przedmiotowego porozumienia z dnia [...].06.2013r. istniała w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym i byłaby możliwa w sytuacji wyraźnego wyrażenia woli w tym zakresie w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu. Wobec braku takich regulacji należy uznać, że obwiniony zaciągnął zobowiązanie z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych, tj. art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy "odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych".

W ocenie RKO obwinionemu można przypisać winę za popełnienie powyższego czynu. Obwiniony, mimo że nie posiada wykształcenia prawniczego, powinien - z racji pełnionej funkcji kierownika jednostki sektora finansów publicznych - dobrze znać przepisy dotyczące finansów publicznych, w tym zasady zaciągania zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych. Posiadanie opinii radcy prawnego nie wyłącza odpowiedzialności obwinionego, co potwierdza wyrok NSA z dnia 3 marca 2000 r., III SA 840/99, w którym wskazano, że "okoliczności korzystania z pomocy biura prawnego opiniującego projekty umów, jak również komisji przetargowej, nie wyłącza tej odpowiedzialności". Obwiniony, jako organ uprawniony do przygotowywania projektów uchwał rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym) mógł przed podpisaniem porozumienia wystąpić z projektem zmiany uchwały budżetowej na rok 2013 w zakresie określenia sumy, do której prezydent miasta może samodzielnie zaciągać zobowiązania i przedstawić takie jej ujęcie, aby regulacja ta dawała mu umocowanie do zaciągnięcia przedmiotowego porozumienia. Gdyby w tym zakresie dołożył staranności wymaganej od kierownika jednostki sektora finansów publicznych, mógł uniknąć naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy.

Organ uznał, iż obwinionemu można przypisać winę w czasie popełnienia czynu. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki i na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy podlega tej odpowiedzialności.

Uznając obwinionego za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny finansów

publicznych z art. 15 ust. 1 ustawy RKO odstąpiła od wymierzenia obwinionemu kary za ten czyn. Za zastosowaniem przepisu art. 36 powołanej ustawy przemawiały następujące okoliczności: Rada Miejska O. planując wydatki na "[...]" wiedziała, że przedsięwzięcie to będzie wymagało sfinansowania nakładów na nieruchomość niebędąca własnością Gminy O., chociaż formalnie nie zawarła wyraźnego upoważnienia do pozostawienia tych nakładów po stronie P.; obwiniony działał w szczególnych warunkach wyrażających się w tym, że z jednej strony koniecznym było zapewnienie przejazdu pod wiaduktem karetkom pogotowia i wozom straży pożarnej w celu zapewnienia bezpieczeństwa życia i mienia mieszkańców Gminy, z drugiej strony: dla osiągnięcia tego celu, niezbędnym była przebudowa wiaduktu, który nie stanowił własności Gminy, 3 właściciel (P.) dla realizacji swoich zadań nie musiał i nie chciał przebudowywać wiaduktu; ponadto porozumienie z dnia [...].06.2013 r. parafował radca prawny - okoliczność ta - w ocenie RKO - powinna być uwzględniona przy orzekaniu o karze.

Biorąc pod uwagę te okoliczności RKO uznała, że wymierzenie wnioskowanej przez oskarżyciela kary upomnienia pozostawałoby w jawnej sprzeczności z zasadą trafnej represji i pozytywną prognozą względem sprawcy.

B. W efekcie wniesionego przez J.U. odwołania orzeczeniem z dnia [...].06.2018 r. Główna Komisja orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie Organu I instancji.

W motywach – w zakresie ustaleń faktycznych – wskazano, że Skarżący zawarł w dniu [...].06.2013 r. porozumienie z P. S.A. na podstawie którego Miasto O. zobowiązało się do przekazania kontrahentowi nieodpłatnie "nieumorzonej wartości ulepszenia w obcym środku trwałym" z upływem 5 lat od ostatniej operacji finansowej wykonanej na poczet realizacji projektu, zaś przekazanie miało nastąpić na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Sam fakt dokonywania ulepszeń w owym obcym środku trwałym wynikał z realizacji projektu "[...]". Kwota realizacji całości projektu opiewała na 16.910.089,70 zł, zaś kwota nakładów ulepszających sam wiadukt kolejowy, będący owym "obcym środkiem trwałym" wynosiła na podstawie harmonogramu amortyzacji 9.751.845,27 zł, przy czym w okresie zaciągania zobowiązań oraz realizacji inwestycji obowiązywały uchwały określające limity wydatków Wieloletniego Planu Finansowego przewidującego realizację projektu – w uchwale budżetowej na rok 2013 limit ten został określony na kwotę 2 mln złotych.

Następnie wskazano na treść orzeczenia Organu I instancji i przytoczono ogólnie treść stawianych zarzutów, a następnie odniesiono się do ich treści uznając je za bezzasadne.

C. W skardze – postulując uchylenie Orzeczenia Organ II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego - zarzucono:

1) naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 121 ust. 3 ustawy poprzez jego nie zastosowanie, tj. nie zawiadomienie obwinionego i jego obrońcy, co najmniej na 7 dni przed terminem rozprawy, co skutkowało naruszeniem fundamentalnej zasady obowiązującej w postępowaniu dotyczącą naruszenia dyscypliny finansów publicznych przysługującą obwinionemu w postaci prawa do obrony - art. 74 ust. 1 ustawy;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że obwiniony J.U. dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych w sposób zawiniony, poprzez zaciągnięcie zobowiązania z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych poprzez zawarcie w dniu [...] czerwca 2013 roku porozumienia z P. S.A., Z. w O., mocą którego na podstawie § 5 w zw. z § 2 ust. 2 tegoż porozumienia i w świetle uzyskania w dniu [...] października dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, zobowiązał się do nieodpłatnego przekazania, po upływie okresu trwałości projektu, przez Gminę O. na rzecz P., nieumorzonej wartości ulepszenia w obcym środku trwałym, tj. nakładów poniesionych przez Gminę O. na przebudowę wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w O. w wysokości 9.751.845,27 zł, z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z póżn. zm.), co w konsekwencji doprowadziło do uznania obwinionego za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 15 ust. 1 ustawy;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 15 ust. 1 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności, poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy ustawą względniejszą dla obwinionego była ustawa obowiązująca w chwili czynu,

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż porozumienie w zakresie nieodpłatnego przekazania, po upływie okresu trwałości projektu, przez Gminę O. na rzecz P., nieumorzonej wartości ulepszenia w obcym środku trwałym, tj. nakładów poniesionych przez Gminę O. na przebudowę wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w O. nie naruszyło by przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych gdyby poprzedzone było wyraźnym wyrażeniem woli w tym zakresie w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu przez radę gminy.

W motywach przedstawiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

D. W odpowiedzi na skargę – postukując o jej oddalenie – przytoczono racje przeciwne, wskazując na potrzebę oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie zarzuty stawiane przez Skarżącego zasługują na uwzględnienie; niektóre są też przedwczesne.

W trybie art. 134 p.p.s.a wypada zwrócić uwagę na fakt, że zasada dwuinstancyjności wymaga ponownego rozpoznania sprawy przez Organ II instancji, tzn. nie tylko winien on ocenić zarzuty odwołania (co uczyniono prawidłowo na str. 2 – 6 uzasadnienia GKO) lecz także dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych, a w ramach tej czynności wskazać dowody na których oparto orzeczenie oraz podnieść stosowne argumenty przeciwko tym dowodom, które – w jego ocenie – nie zasługują na wiarę. Dopiero takie rozstrzygnięcie – powiązane logicznie z treścią uzasadnienia – pozwala na ocenę przyjętego rozumowania. Nie jest ono możliwe gdy jakiegoś elementu brakuje.

Jest rzeczą oczywistą, że podstawą rozstrzygnięcia winien być prawidłowo ustalony stan faktyczny, który został opisany in principio na str. 1 uzasadnienia, Organ II instancji uczynił to na połowie strony, co przy kilkutomowych aktach administracyjnych musi zostać uznane za zbytnie uproszczenie, albowiem – przy jego konstrukcji – nie uwzględniono konieczności dokonania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym stanowiska Skarżącego. Nie wystarczy bowiem – in fine str. 1 uzasadnienia GKO – dokonać charakterystyki twierdzeń Skarżącego zawartych w odwołaniu lecz należy – budując stan faktyczny – wskazać dlaczego Organ II instancji nie dał wiary jego wyjaśnieniom, które były zawarte w aktach administracyjnych i dlaczego nie zasługują na uwzględnienie.

Konstrukcją stanu faktycznego oparta została na następujących dowodach (vide str. 1 uzasadnienia GKO):

a. porozumieniu z dnia [...].06.2013 r. między O. a P. S.A.;

b. projekcie "[...]

c. umowie o dofinansowanie zawartej [...].10.2013 r.;

d. harmonogramie amortyzacji.

Jeżeli weźmie się pod uwagę, że dokumenty te nie przekraczają łącznie 30 stron, to poza oceną pozostaje dokumentacja zawarta w 9 tomach akt administracyjnych.

Dla ustaleń stanu faktycznego, który został dokonany przez Organ II instancji, bez znaczenia pozostaje stanowisko zajmowane przez Skarżącego. Przypomnieć należy, że zupełnie inaczej interpretuje zapis § 5 ust. 3 porozumienia Organ I i II instancji, a zupełnie odmiennie rozumie to Skarżący (vide także protokół rozprawy). Sąd zwraca uwagę, że takie same stanowisko prezentował Skarżący w toku trwającego postępowania administracyjnego. Fakt ten winien znaleźć należyte odzwierciedlenie – po uprzednim wskazaniu konkretnych dowodów – w logicznych wywodach przy konstrukcji stanu faktycznego przez Organ II instancji.

Oczywistym jest, że budując stan faktyczny można nie uwzględnić twierdzeń Skarżącego lecz należy je dostrzec – czego zabrakło w motywach Organu II instancji. W tym samym uzasadnieniu prawidłowo określono istotę stanowiska i żądań w odwołaniu i poddano tę argumentację ocenie.

Reasumując wskazane w pkt a) – d) dokumenty to zaledwie ułamek materiału dowodowego, a zatem poza oceną Organ II instancji został znaczący zakres materiału dowodowego. Jeżeli weźmie się pod uwagę również to, że inaczej ocenia niektóre z tych dowodów (np. w zakresie rozumienia § 5 ust. 3 porozumienia) Skarżący, to – przy braku jakiegokolwiek próby oceny tego stanowiska – przyjąć należy, że stan faktyczny został ustalony wadliwie i jest nie weryfikowalny przez Sąd.

Oceniając – w ponownym postępowaniu – zebrany w sprawie materiał dowodowy należy wskazać, którym dowodom z uwzględnieniem argumentacji Skarżącego, Organ dał wiarę (i dlaczego tak uczynił), a także dlaczego innym odmówił wiarygodności (wskazując przesłanki, którymi się kierował). Rzetelna ocena – dokonana z uwzględnieniem dorobku doktryny (nauki), logiki i doświadczenia życiowego – zaowocuje zapewne uzasadnieniem kilkustronicowym (o ile nie kilkunastostronicowym); obecnie – co należy przypomnieć – Organ II instancji pomieścił konstrukcję stanu faktycznego na ½ strony (patrz str. 1 uzasadnienia).

Poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych pozwoli dopiero na przejście do następnego etapu, a mianowicie subsumpcji stanu faktycznego do określonych norm prawa materialnego. Tak więc brak rzetelnych ustaleń faktycznych (po części trafnie określonych w pkcie 2 skargi) zmusza Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zrozumiałe jest, że odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy uznać za przedwczesne.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi opisany w pkcie 1 skargi, albowiem zawiadomienie o rozprawie w GKO zostało doręczone zarówno Obwinionemu jak i obrońcy [...] maja 2018 r. zatem z zachowaniem terminów wynikających z art. 121 ustawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o odroczenie rozprawy. W odpowiedzi na ten wniosek Przewodniczący Głównej Komisji Orzekającej pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił odroczenia rozprawy m.in. z uwagi na okoliczność bliskości terminu przedawnienia karalności czynu. Pismo to zostało wysłane pocztą tradycyjną (nieodebrane przez pełnomocnika), jak i drogą elektroniczną. Z pisma pełnomocnika Skarżącego z [...] czerwca 2018 r. wynika, że zapoznał się on z treścią stanowiska Przewodniczącego GKO w przedmiocie odmowy odroczenia rozprawy w dniu [...] czerwca 2018 r. Sąd zauważa, jak wskazano wyżej, że obrońca przed rozprawą zapoznał się z ze stanowiskiem Przewodniczącego w przedmiocie odmowy odroczenia rozprawy i tylko to stanowisko (oficjalne pisemne stanowisko organu uprawnionego do podejmowania takich rozstrzygnięć) winien traktować jako wiążące. Wobec tych okoliczności nie było żadnych podstaw do uznania przez obrońcę za wiążące stanowiska pracownika Ministerstwa Finansów. Pełnomocnik Skarżącego wyłącznie na własne ryzyko – nie dysponując pisemną zmianą terminu dokonaną przez Przewodniczącego – wręcz przeciwnie, wiedząc o odmownym stanowisku w tym zakresie – podjął decyzję o nieobecności na rozprawie i obecnie pragnie na podstawie swojej decyzji konstruować zarzut przeciw orzeczeniu. Takie działanie nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach, a ponadto nie może zyskać akceptacji, gdyż przyzwalałoby na działania, paraliżujące przebieg każdego postępowania.

W kontekście treści opisu czynu, który przypisano J.U. wskazać należy, że jest on wadliwy gdyż wskazuje się, że na podstawie § 5 w zw. z § 2 ust. 2 porozumienia zobowiązał się do nieodpłatnego przekazania – po upływie trwałości projektu – przez Miasto O. na rzecz P. , nieumorzone wartości ulepszenia w obcym środku trwałym, tj. nakładów (...) w wysokości 9 751 845,27 zł, za pośrednictwem protokołu zdawczo-odbiorczego. Wadliwie ustalona kwota nie uwzględnia bowiem "Planu amortyzacji środka", który jest załącznikiem do pisma z dnia [...].12.2017 r. Miasta O. W tym kontekście istotne jest także cytowane wcześniej oświadczenie Skarżącego złożone na rozprawie, że "zobowiązanie wynikające z § 5 ust. 3 porozumienia z dnia [...].06.2013 r. nie zostało jeszcze wykonane i dokonane ulepszenia nie przekazano P. Trwa nadal amortyzacja i łączące się z tym umorzenia poczynionych nakładów", co oznacza, że Skarżący – biorąc pod uwagę wpływ czasu de facto zobowiązał się przekazania kwoty niższej. Jej wysokość wymaga precyzyjnego ustalenia, a to w świetle zapisu § 5 ust. 2, w którym określono, że nakłady (...) pozostaną w ewidencji środków trwałych Miasta O. przez okres trwałości projektu (...) i będą przez ten okres podlegać amortyzacji.

W ocenie Sądu – w kontekście szkodliwości czym – koniecznie jest precyzyjne ustalenie wysokości nieumorzonej wartości dokonanego ulepszenia, zwłaszcza, że Skarżący miał – w chwili zawierania porozumienia – świadomość tego, że wartość ulepszeń w obcym środku trwałym uszczupli proces amortyzacji, nie będzie to więc kwota wskazana w przypisanym Skarżącemu czynie, co winno być przedmiotem precyzyjnego ustalenia.

Uwadze Organu należy polecić – do oceny ex officio – aspekt przedawnienia (wskazywany w odpowiedzi na skargę).

Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.