Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2651/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1, art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7 ust 1 pkt 2 i 3, art. 2a ust. 1, art. 45-62
journal: Dz.U. 1991 nr 41 poz 179
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich.
article: art. 31 par. 1, art. 28, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] marca 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267; dalej: kpa), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską w K. (Izba, OIA) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] marca 2014 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku tejże izby w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w R. przy ul. [...], utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu przypomniano, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Izba wniosła do Wojewódzkiego Inspektora wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach, zgodnie z kompetencjami wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, zgodności z prawem postępowania podmiotu działającego pod firmą: P. Sp. z o.o. w aptece ogólnodostępnej położonej w R. przy ul. [...] w zakresie przestrzegania przepisów art. 94a i następne ustawy - Prawo farmaceutyczne, dotyczących działalności reklamowej aptek.

Jak wskazała Izba, z informacji przez nią posiadanych wynika, że podmiot działający pod firmą: P. Sp. z o.o. prowadzi działania reklamowe polegające na prowadzeniu programu (uczestnictwie) [...], którego organizator wraz z B. S.A. obiecuje korzyści w postaci tańszych leków oraz innych bonusów.

W uzasadnieniu wniosku OIA w K. wskazała, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie wnioskowanego postępowania:

Następnie [...] OIA wyjaśniła, że za wszczęciem postępowania administracyjnego na wniosek izby aptekarskiej przemawia również interes społeczny.

Dnia [...] marca 2014 r. Wojewódzki Inspektor postanowieniem odmówił wszczęcia, na wniosek Izby postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w R. przy ul. ....

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, iż po dokonaniu analizy wniosku złożonego przez Izbę Aptekarską, iż Izba nie wykazała interesu społecznego, uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Ponadto Wojewódzki Inspektor wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż apteka ogólnodostępna położona w R. przy ul. ... nie uczestniczy i nie uczestniczyła w programie "[...]".

Na powyższe postanowienie, Izba złożyła zażalenie do GIF, zarzucając rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Inspektora naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Jednocześnie Izba wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Izby.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. GIF powiadomił stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania postanowienia. Jednocześnie organ pouczył Izbę o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie materiałów i dowodów. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Po zapoznaniu się z zebraną w niniejszej sprawie dokumentacją, GIF ł utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Wskazane przesłanki musza zatem wystąpić łącznie, a ustaleń w zakresie ich spełnienia dokonuje właściwy organ administracji publicznej.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie wskazanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania.

W. Dawidowicz twierdzi, że "organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron" (Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Jest to pogląd, który bez wątpienia należy mieć na uwadze przy wykładni przepisów art. 31.3

Na poparcie powyższego stanowiska organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10.

W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie."

Ponadto, przy badaniu spełnienia powyższych przesłanek niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, co potwierdza w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1397/10).

Co więcej, nawet przy ewentualnym ustaleniu, że charakter wnioskowanej sprawy jest zgodny z celami statutowymi organizacji społecznej, nie sposób założyć z góry, że występuje także interes społeczny. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., (sygn. akt VII SA/Wa 2492/11): "Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności." W konsekwencji, organizacja musi niejako wykazać istnienie interesu społecznego, co podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1038/08).

Jednocześnie, jak podkreśla się w literaturze - nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Na poparcie tej tezy odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., (sygn. akt VII SA/Wa 2492/11), a wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2580/11).

Argumentacja przedstawiona przez Izbę nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Jak słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1038/08): "Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 k.p.a.) nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny."

Izba wskazuje, że jej udział w postępowaniu jest uzasadniony potrzebą sprawowania pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu farmaceuty - w celu ochrony zdrowia publicznego. Przepis art. 2a ustawy o izbach aptekarskich precyzuje, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających w szczególności na:

Izba, poza ogólnym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowała jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot nie będący farmaceutą.

Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy aptek czego nie można utożsamiać z dyscyplinowaniem farmaceutów do wykonywania zawodu aptekarza zgodnie z zasadami etyki zawodowej.

GIF pozostaje na stanowisku, że Izba nie wykazała związku pomiędzy przedmiotem wnioskowanego postępowania (wydanie decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki) a deklarowanym przez nią interesem społecznym - ochroną zdrowia publicznego, zagrożonego przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów.

Z przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne nie wynika, że odpowiedzialność za prowadzenie apteki, ciążąca na jej kierowniku (a więc farmaceucie) obejmuje swoim zakresem działalność reklamową (niejako marketingową) prowadzona przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na prowadzenie apteki (czasem jeszcze inny podmiot, "zewnętrzny"). Kierownik apteki (nie będący jej właścicielem) nie ponosi odpowiedzialności za decyzje podejmowane przez samego zezwoleniobiorcę. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania wszczętego na podstawie art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne nie jest ocena sposobu wykonywania przez farmaceutę jego zawodu, ale badanie działalności podmiotów gospodarczych prowadzących reklamę aptek.

Organ odwoławczy podnosi powyższą argumentację w oparciu o zdanie odrębne do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2894/13), a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2412/13).

Jak wynika z powyższego, naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę zakazu reklamy aptek nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę zatrudnionego w aptece.

GIF podziela stawisko Izby o potrzebie przestrzegania obowiązującego zakazu reklamy aptek, jednakże z tak wyrażanego stanowiska nie wypływa konkretna przesłanka, która uzasadniałaby udział organizacji społecznej we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie należy sobie zadać pytanie jaki interes społeczny chce chronić Izba. We wniosku wskazuje ona na interes pacjenta, który jest zagrożony jakoby przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez farmaceutów, którzy będą chcieli tylko reklamować swoją aptekę ponadto wskazuje na chęć ochrony członków samorządu, prowadzących apteki.

Należy zaznaczyć, że OIA to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Z kolei, dopuszczenie Izby do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie GIF dopuszczenie OIA do postępowania, którego strona jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony.

Mając na uwadze powyższe, wszczęcie postępowania z wniosku organizacji i jej udział w postępowaniu musi być uzasadniony potrzebą ochrony obiektywnego interesu społecznego, nie zaś interesu partykularnego (korporacyjnego). Dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony postępowania, zaprzecza zasadności uczestnictwa takiej organizacji w postępowaniu. Innymi, słowy, organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym uniemożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Na poparcie tej tezy powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 825/13, oraz wyrok tegoż Sądu z dnia 24 lipca 2013 r. (sygn. .akt. VI SA/Wa 699/13).

Powyższe wyroki jednoznacznie rozstrzygają, iż interes społeczny wskazywany przez OIA w K. jakim jest ochrona farmaceutów, którzy się nie reklamują, nie stanowi interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie jej do postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji norm postępowania GIF wskazuje, że nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz braku staranności w prowadzonym postępowaniu. W związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenie art. 8 w zw. z art. 31 § 4 kpa, poprzez niezawiadomienie OIA w K. o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki położonej w R przy ul. [...].

Wojewódzki Inspektor podjął działania wyjaśniające w sprawie podejrzenia naruszenia zakazu reklamy, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Organ I instancji nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego, a jedynie wyjaśniał, czy wszczęcie takiego postępowania jest konieczne. W zaskarżonym postanowieniu poinformował Izbę o poczynionych ustaleniach.

Skoro zatem nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego nie można mówić o obowiązku zawiadomienia o tym fakcie organizacji społecznej. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wskazany przez Izbę we wniosku przedsiębiorca nie miał wiedzy o istnieniu programu "[...]", gdyż jak wynika z poczynionych ustaleń program ten działał w oparciu o umowę łączącą organizatora programu z B. SA, a podmiot prowadzący aptekę, który uczestniczył w programie "[...]" był automatycznie przypisywany do programu "[...]" bez swojej wiedzy.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Okręgowa Izba Aptekarska w K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie prawa procesowego w postaci błędnej interpretacji art. 31 § 1 pkt 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie i uznanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że Izba nie wykazała, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach zgodności z prawem działalności podmiotu działającego pod firmą: P. Sp. z o.o. w aptece ogólnodostępnej położonej w R., przy ul. ..., w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących działalności reklamowej aptek, w szczególności poprzez prowadzenie programu (uczestnictwie) "[...]", jest uzasadniony celami ustawowymi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, jak i interesem społecznym.

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez pominiecie ich w toczącym się postępowaniu, tym samy nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie,

-naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 oraz 8 kpa poprzez pominiecie ich w to postępowaniu, naruszając wymogi prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności oraz naruszając jednocześnie zasadę zaufania obywateli do organów państwowych, nie uwzględniających istotnego interesu społecznego,

- naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 107 w zw. z 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny, bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia w przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu i instancji, stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, jak również nie ulega wykonaniu postawienie organu I instancji, a także zasądzenia od GIF kosztów postępowania sądowego,! zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych (w tym opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W ocenie skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby cel statutowy (ustawowy) organizacji społecznej jaką jest IA w K. nie uprawniał do działania w interesie społecznym w zakresie wszczęcia postępowania.

Wskazać należy, że okręgowe izby aptekarskie działają na podstawie art. 1 i następne ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 (Dz. U. 2008/136/856 ze zm.) posiadają osobowość prawną wynikającą wprost z powołanej ustawy, tam też określono cele i zadania statutowe samorządu aptekarskiego, co potwierdza m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r. o sygn. IV SA/Wa 773/2008 (LexPolonica nr 2791479), czy wyrok tegoż Sądu z dnia 18 grudnia 2007 r. o sygn. VI SA/Wa494/2007 (LexPolonica 228638).

Z powyższego wynika, że wyrażenia "cele statutowe" nie należy interpretować ściśle w zakresie rangi aktu, w którym cele działania danej organizacji zostają określone. Przemawia za tym również wykładnia systemowa. art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Słusznie podkreślił WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 20.09.2013 sygn. akt. 700/13, iż pojęcie "cel statutowy" samorządu aptekarskiego zostało unormowane w akcie o randze ustawy; idzie tu o ustawę z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, z późn. zm.). która to w art. 7 ust. 1 pkt 5 stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu, art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających w szczególności na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad wykonywaniem zawodu jest nierozerwalnie związany z przestrzeganiem przepisów, m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności.

Udział Izby uzasadnia także art. 29 ustawy o izbach aptekarskich, zgodnie z którego brzmieniem: Okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresach między okręgowymi zjazdami, a w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu reklamy aptek ma niewątpliwie wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Samorząd aptekarzy sprawuje, pieczę i nadzór nad prawidłowym wykonywaniem nie tylko przez wszystkich farmaceutów ogółem, ale też konkretnych farmaceutów.

Działalność samorządu aptekarskiego nie służy zatem partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członkom, lecz interesom całego społeczeństwa, korzystającego z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach. Nieuprawnione jest sugerowanie, że działania mające na celu ochronę pacjentów przed nachalną reklamą sprzeczna z prawem, jest działaniem w interesie tylko korporacyjnym, ale nawet przyjmując, że interes farmaceutów jest zbieżny z interesem pacjentów oraz przestrzeganiem prawa, nie powinno się odmawiać farmaceutom udziału w postępowaniu. Na poparcie tej tezy skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym m.in.do wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. NSA o sygn. II SA 2464/2000, wyrok WSA z dnia 20 maja 11 r., sygn. IV SA/Wa 489/2011, czy też wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 139/2009, a także wyroku WSA w Warszawie z dnia 20.09.2014 r., sygn. akt VI WSA/Wa 712/13, czy wyroku tegoż Sądu z dnia 09.2013 roku, sygn. akt VI WSA SA/Wa 709/13).

W ustawie o izbach aptekarskich w art. 2a został określony przez ustawodawcę cel wykonywania zawodu farmaceuty, zgodnie z którym wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych.

Pieczę i nadzór nad tym zawodem, jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17) (tak: WSA w Warszawie z dnia 20.09.2014, sygn. akt VI SA SA/Wa 712/13).

Podnieść należy, iż w orzecznictwie wykształcił się pogląd, że za niedopuszczalną należy uznać wykładnię, która zawęża zakres uprawnień wnioskodawcy, jak również nakładającą na niego dodatkowe do spełnienia warunki(tak WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 21.05.2014 toku, sygn.. akt. VI SA/WA 3326/13). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1339/09, należy wskazać, że ,,Pojęcie interesu społecznego nie zostało definiowane przez ustawodawcę i podlega wykładni każdorazowo przez organ, nie oznacza jednak dowolności (uznaniowości) interpretacyjnej organów administracyjnych"

Zdaniem skarżącej wykazała ona w sposób nie budzący wątpliwości, że działa w interesie społecznym.

W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 20.09.2014 r., sygn. akt VI WSA SA/Wa 712/13, w którym to WSA wyraził pogląd, iż jednostka samorządu aptekarskiego powinna być dopuszczona do postępowania jako organizacja społeczna, wszak reprezentuje interes całej grupy zawodowej farmaceutów i nadzoruje wszystkich farmaceutów, a jej udział uzasadnia potrzeba« obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Interes społeczny należy utożsamiać z ochroną interesu zbiorowego, jakim jest bez wątpienia przestrzeganie prawa, a wszczęcie postępowania, którego celem jest zbadanie, i zostały naruszone określone normy w obszarze dystrybucji leków chroniące zdrowie pacjentów, niewątpliwie ma związek z celami statutowymi izby aptekarskiej, a ponadto wynika wprost z samych przepisów ustawowych( WSA w Warszawie z dnia 13.09.2013, sygn. VI SA/Wa 707/13)

W ocenie skarżącej decyzja wydana przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, obarczona jest naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających art. 7 oraz 8 kpa.

Wyrażona w art. 7 kpa zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Przepis ten nie ustala hierarchii społecznego i słusznego interesu obywateli, ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi – z jego brzmienia wynika, iż ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą oba te interesy podlegają równej ochronie bez dominacji którekolwiek z nich. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie, sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym" - wyrok WSA w Wi ! 2 września 2008 r. V SA/Wa 943/08.

Przedstawione powyżej reguły postępowania administracyjnego doznały znaczącego uszczerbku w działaniach podejmowanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora, jak i Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Ustalenie faktu, wymaga uwzględnienia całokształtu materiału dowodowe (art. 80 k.p.a. Na organie spoczywa też obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), tymczasem organ nie przeprowadził wszechstronnej oceny materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 kc). Zgodnie z art. 77 § 1 kpa to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego" - wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., I SA/Wa 34/07.

Wskazać należy, iż organy administracji są bowiem zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i winny prowadzić postępowanie w ten sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa - wyrok NSA z dnia 7 października 1983 r. SA/Lu 240/83.

W ocenie skarżącej, błędnej oceny stanu faktycznego dokonał organ I instancji, a organ II instancji, uznając, że cele statutowe przemawiają za uznaniem, iż izba nie może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ nie jest to uzasadnione jej celami statutowymi, podtrzymał wadliwe stanowisko organu I instancji.

Co więcej z praktyki skarżącej wynika, że inne organy mogące działać w sprawie reklamy aptek uchylają się od tego wskazując WIF (np. UOKiK)

Wskazać należy, iż Inspektorat Farmaceutyczny winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie w zakresie wyjaśnienia działań podmiotu naruszającego zakaz reklamy aptek, w tym w kontekście działań zgodnych, jak i sprzecznych z literą prawa.

Skarżąca zwróciła również uwagę na uzasadnienie stanowiska GIF, które jest niespójne i pozbawione wyraźnego wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Odnosząc się do tej kwestii przytoczyła wyrok NSA 19.07.1982 r., II SA 883/82.

Trudno wreszcie, w ocenie skarżącej, zgodzić się z argumentacją wskazaną przez WIF i akceptowaną przez GIF, że przedsiębiorca nie wiedział, ze został dopisany i odbyło się to poza jego wiedzą i wolą - jeżeli nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie tej kwestii, a przyjęto bezkrytycznie informację podmiotu prowadzącego aptekę.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi

Stwierdził, że jeżeli organy samorządu zawodowego aptekarzy zamierzają wszczynać i prowadzić postępowania dyscyplinarne wobec swoich członków, to powinny wykorzystywać narzędzia przewidziane w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, która zawiera odpowiednie przepisy regulujące tej kwestie. Należy jednak wskazać, iż postępowanie administracyjne nie może być traktowane przez organy samorządu zawodowego jako postępowanie przygotowawcze w postępowaniu dyscyplinarnym. Innymi słowy, postępowanie administracyjne nie może być środkiem do pozyskiwania informacji na temat farmaceutów, co do których Izba zamierza wszcząć j postępowanie dyscyplinarne. Zapis ustawy o izbach aptekarskich określony w art. 7 ust. 1 pkt 5 nie może być pojmowany w ten sposób, że udział samorządu aptekarskiego] w postępowaniu administracyjnym umożliwi sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem) zawodu farmaceuty poprzez wszczynanie postępowań dyscyplinarnych.

Izba we wniosku o wszczęcie postępowania jedynie w sposób ogólny wskazała na potrzebę sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie precyzując, jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie] prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot niebędącyj farmaceutą. Taka konstatacja, w ocenie GIF, jest niewystarczająca do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu! o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania j prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy aptek czego nie można utożsamiać z dyscyplinowaniem farmaceutów do ] wykonywania zawodu aptekarza zgodnie z zasadami etyki zawodowej.

W związku z powyższym, GIF pozostaje na stanowisku, że Izba nie wykazała związku pomiędzy przedmiotem wnioskowanego postępowania (wydanie decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki), a deklarowanym przez nią interesem społecznym - ochroną zdrowia publicznego j zagrożonego przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących doi farmaceutów.

GIF powtórzył swoją argumentację wskazującą, że dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu może narażać interes strony – innych farmaceutów i właścicieli aptek.

GIF nie kwestionuje faktu, że Izbę należy zakwalifikować jako organizację społeczną, jednakże wskazuje, że skarżąca nie wykazała zesłanek uzasadniających jej udział we wnioskowanym postępowaniu.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Przeczy temu chociażby już sama konstrukcja przepisu art. 31 k.p.a. gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał konieczność wykazania interesu społecznego przez tę organizację, a zatem ustawodawca nie zakłada a priori, że organizacja społeczna chroni jakiś interes społeczny, Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 663/11), w którym stwierdził: "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie obligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny." Skarżąca nie wykazała (do czego była zobowiązana) konkretnego interesu społecznego (w znaczeniu obiektywnym), w związku z czym nie można było wszcząć postępowania administracyjnego na jej wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.

Pozostałe zarzuty Izby - zarzut braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz naruszenie norm z art. 7 oraz 8 k.p.a. - nie zasługują, w ocenie organu, na uwzględnienie.

Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, pozwala na jednoznaczne potwierdzenie zasadności odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Izby i utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Niezależnie od oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek Izby, organ I instancji podjął działania wyjaśniające w sprawie podejrzenia naruszenia zakazu reklamy, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w wyniku których stwierdził, że wskazany przez Izbę we wniosku przedsiębiorca nie miał wiedzy o istnieniu programu "[...]", gdyż program ten działał w oparciu o umowę łączącą organizatora programu z B. SA, a podmiot prowadzący aptekę, był automatycznie przypisywany do programu "[...]" bez swojej wiedzy. W postanowieniu wydanym w I instancji wojewódzki inspektor farmaceutyczny poinformował Izbę o poczynionych ustaleniach.

Zarzut podniesiony przez Izbę w skardze na postanowienie, iż GIF sformułował uzasadnienie w sposób niespójny oraz nie wskazał w nim przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, jest bezzasadny. W opinii Głównego Inspektora Farmaceutycznego zaskarżone postanowienie zostało właściwie uzasadnione. Organ wskazał stronie podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz odniósł się do wszystkich zarzutów Izby przedstawionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, przytaczając dodatkowo tezy orzeczeń sądów administracyjnych na potwierdzenie twierdzeń organu.

Reasumując należy wskazać, iż organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej prowadząc postępowanie zarówno w I, jak i w II instancji, dokonały wszechstronnej oceny okoliczności wskazanych we wnioskach Izby. Główny Inspektor Farmaceutyczny wydał zaskarżone postanowienie na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko wyraził w jego uzasadnieniu, wskazując stronie na zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej w trybie art. 31 § 1 k.p.a., w związku z czym, zasadnym było wydanie postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a.")

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w powyższy sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej skargi było postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] marca 2014 r., którym odmówiono [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w R. przy ul. [...].

Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że chociaż [...] Okręgowa Izba Aptekarska w K. jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20). Zasadne jest zatem, w ocenie Sądu, zarówno niekwestionowane przez organ twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym Izba jest organizacją społeczną, jak i pogląd iż meritum postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należy do jej celów statutowych.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej (w tym wypadku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K.), lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania.

Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 p.f., w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".

W ocenie Sądu, organ w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek skarżącej, uznając, iż interes społeczny wskazywany przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego.

Do takiego stwierdzenia, zdaniem Sądu, brak było podstaw.

Wyrażenie “cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej.

Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego, w tym [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie o izbach aptekarskich. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestnicząca w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).

Przedmiotem wnioskowanego przez skarżącą postępowania administracyjnego ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (por.: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.

Tak więc, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zarazem w zakresie działań samorządu. W szczególności chodzi o sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej, obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich).

Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez sąsiednią aptekę zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej, np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy. Kierownik apteki będący farmaceutą oraz pozostali farmaceuci mają gwarantować, że apteka nie utraci swojego charakteru, nie będzie stanowiła sklepu z lekami nastawionego na maksymalny zysk.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, w tym [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą.

Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...] Okręgowa Izba Aptekarska musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia strony skarżącej do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Skarżąca zasadnie wskazała, iż jej interes społeczny w niniejszej sprawie polega na:

- ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty będącego zawodem zaufania publicznego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa;

- ochronie zdrowia publicznego, tj zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów;

- możliwości wypełniania przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków;

- możliwości podejmowania przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską działań w celu ochrony praw swoich członków;

- możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej, która jednoznacznie deklaruje konieczność ścisłego i rygorystycznego przestrzegania zakazu reklamy aptek i ich działalności, czym stawia się w opozycji do podmiotu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Sąd doszedł do przekonania, iż w istniejącym stanie prawnym interes społeczny przemawia za dopuszczeniem do postępowania Izby jako organizacji samorządowej.

Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie organu, zgodnie z którym udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, po drugie – w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.

Reasumując, w ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego.

[...] Okręgowa Izba Aptekarska w K. wskazała, że domagając się wszczęcia postępowania w sprawie w sprawie prowadzenia reklamy apteki czyni to w interesie społecznym, który to interes jest określony jako “interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty".

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu okoliczność, która uzasadniałaby odmowę Izbie Aptekarskiej jako organizacji samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Wskazać bowiem należy, że uznając – wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. do żądania wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć, jeśli stanie się ono bezprzedmiotowe (w sytuacji złożenia wniosku przez legitymowany podmiot, nie ma konieczności wydawania postanowienia o wszczęciu, gdyż to sam wniosek inicjuje wówczas postępowanie, natomiast ustalenie w postępowaniu braku podstaw do wydania decyzji nakazowej czyni to postępowanie bezprzedmiotowym i winno prowadzić do jego umorzenia). Tymczasem w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Izby, chociaż prowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że apteka objęta wnioskiem nie bierze udziału w "[...]".

W sposobie procedowania widoczna jest zatem niekonsekwencja organu, która ma także odzwierciedlenie w przedstawianiu swoich racji, zważywszy że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ zawiadomił Izbę o przedłużeniu prowadzonego postępowania do dnia [...] marca 2014 r., co w istocie świadczy o traktowaniu skarżącej przez organ jako legitymowanej, a mimo tego następnie odmówił jej wszczęcia postępowania administracyjnego. Istotne przy tym jest, że żadne z wydanych w sprawie postanowień nie zostało doręczone przedsiębiorcy prowadzącemu aptekę, a zgodnie z art. 28 k.p.a. ma on interes prawny, bowiem to jego praw i obowiązków dotyczy wniosek strony skarżącej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony.

Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08 i R. Suwaja – op. cit. s. 51).". Powyższe poglądy NSA znajdują w pełni odniesienie do okoliczności sprawy niniejszej.

Reasumując, Sąd uznał, że skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Skarżąca powołana jest bowiem do wskazywania organowi zauważonych, z racji pełnienia funkcji statutowych, przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.