Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1087/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa, Sędziowie WSA Mirosław Bator, WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lipca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 59, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 293) oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. 2020.256 t.j.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia 4 maja 2020 r., znak [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] i części działek [...] w obrębie K. – utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 31 marca 2017 r. M. M. złożyła wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i częściach działek nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. . Granice obszaru objętego wnioskiem oraz obszaru oddziaływania wnioskodawczyni przedstawiła graficznie na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Burmistrz Miasta T. w decyzji z dnia 4 maja 2020 r., znak [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] i części działek [...] w obrębie K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren objęty wnioskiem, a stanowiący działkę nr [...] i części działek [...], położony jest w obszarze o funkcji rolniczej, leśnej i pełni funkcje przyrodnicze. Wprowadzenie nowej zabudowy w sposób jak zaproponowany we wniosku wpłynęłoby w znaczący sposób na możliwość utrzymania dotychczasowych funkcji obszaru i w konsekwencji doprowadziłoby do przekształcenia w teren zabudowy mieszkaniowej. Nie da się pogodzić rolnej funkcji terenu z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (poza gospodarstwem rolnym), gdyż zabudowa taka prowadzi do całkowitego przekształcenia terenu w przyszłości i pozbawienia go dotychczasowej funkcji rolnej. Wnioskowane zamierzenie nie realizuje zasady kontynuacji funkcji i cech zabudowy w oparciu o zastane sąsiedztwo i uzupełnienie istniejących struktur przestrzennych, wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego realizacja mogłaby naruszyć ład przestrzenny.

Niezależnie od powyższego, zdaniem organu I instancji, w przedmiotowej sprawie brak jest spełnienia warunku faktycznego dostępu do drogi publicznej. We wniosku inwestor określił, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] planowanym wjazdem. Droga wewnętrzna ul. [...], zlokalizowana na działkach nr [...] oraz [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym K. , jest własnością Gminy T. i posiada użytek "dr" i "PsV". Ulica [...] jest urządzona (posiada utwardzoną nawierzchnię) do posesji z budynkiem nr [...], czyli ok. 135 m od północnej granicy działki nr [...]. Dalej stanowi wykorzystywany do celów rolnych i leśnych gruntowy szlak o szerokości ok. 2 m z lokalnym poszerzeniem. Na fragmencie przebiegu leży na działkach prywatnych [...] o użytku "R". Działka gminna nr [...] poza odcinkiem asfaltowym posiada szerokość od ok. 4,66 m do 3,30 m.

Od powyższej decyzji Burmistrza Miasta T. odwołanie złożyła M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce numer [...], i częściach działek numer [...], [...] w obrębie ewidencyjnym K. w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich przesłanek dla wydania decyzji pozytywnej dla strony; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego o minimalnym zasięgu w odległości około 87 metrów wokół ewidencyjnych granic działek, poprzez objęcie w obszarze działek numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], podczas gdy objęte obszarem analizowanym powinny zostać działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a więc granice obszaru analizowanego powinny zostać o maksymalnym zasięgu, gdyż tylko taki obszar jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie określonym w treści przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ administracyjny w sposób błędny nie poszerzył obszaru analizy w kierunku wschodnim, obejmując obszarem analizowanym również budynki mieszkalne posadowione przy ulicy [...] i ulicy [...]. Działki objęte wnioskiem tworzą relacje przestrzenne z terenami zabudowy o ukształtowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej przy ulicy [...] i ulicy [...], które również stanowią budynki gospodarcze i zabudowy jednorodzinnej. Około 120 metrów od działek objętych wnioskiem znajdują się budynki mieszkalne wraz z zabudowaniami gospodarczymi, posadowione przy ulicy [...] oraz ulicy [...]. W sposób błędny organ administracyjny uznał, że zabudowa działek objętych wnioskiem spowoduje dalsze rozproszenie zabudowy, co mogłoby prowadzić w przyszłości całkowicie do zmiany funkcji terenu na tereny zabudowy; 3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie art. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że budowa budynku mieszkalnego na działce numer [...] naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa oraz naruszy ład przestrzenny. Wzniesienie budynku mieszkalnego stanowi naturalną konsekwencję rozwoju i rozrostu urbanistycznego miejscowości, działki sąsiadujące z działką numer [...] i znajdujące się pomiędzy budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi przy ulicach [...] również stanowią nieużytki rolne; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ulicę [...] (działka numer [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym K. , gmina T.) i jest utwardzona do posesji z budynkiem numer [...] (około 135 metrów od północnej granicy działki numer [...]), a następnie stanowi utwardzoną drogę o szerokości ponad 2 metry, z której korzystają właściciele nieruchomości przylegających; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że teren na którym planowana jest inwestycja położony jest w otulinie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie i przez to przedsięwzięcie powinno być przygotowane z uwzględnieniem warunków wynikających z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska, gdyż zgodnie z rozporządzeniem numer [...] Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 2005 roku w sprawie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego numer 50 z dnia 26 stycznia 2006 roku, póz. 278) działka numer [...], [...] położone w obrębie ewidencyjnym K. , ani działki sąsiadujące, nie są położone w otulinie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie.

Działając na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta T.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania i przedstawił uwarunkowania prawne i istotę rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że podstawą odmowy ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy w rozpatrywanej sprawie jest brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniając zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium obszar analizowany wyznaczono w sposób prawidłowy, jako trzykrotność frontu działki nr [...] od strony działki drogowej w odległości ok. 87 m wokół ewidencyjnych granic działek. Jest to obszar o minimalnym zasięgu, ale wystarczający dla przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 ustawy.

W przedmiotowym przypadku w obszarze analizowanym znajdują się tereny rolne, w tym tereny nieużytkowane rolniczo, oraz tereny lasów i zalesień, całkowicie brak tutaj obiektów mieszkalnych. W ocenie organu II instancji, brak było podstaw do poszerzania obszaru analizowanego tak żeby objąć jego zasięgiem obiekty znajdujące się w odległości co najmniej 120 m. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że obszar ten pełni funkcje przyrodnicze, w strukturze funkcjonalno-przestrzennej gminy kwalifikuje się do terenów rolnych bądź do terenów zieleni nieurządzonej, z uwagi na znaczne powierzchnie zadrzewień, a zabudowa działek nr [...] i [...] dałaby możliwość zabudowy terenów położonych w sąsiedztwie, co doprowadziłoby do zmiany funkcji terenu z rolnej na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło natomiast twierdzeń organu administracyjnego co do tego, że teren objęty wnioskiem nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...]. Droga wewnętrzna ul. [...] zlokalizowana na działkach nr [...] oraz [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym K. , jest własnością Gminy T. i posiada użytek "dr" i "PsV". Ulica [...] jest urządzona (posiada utwardzoną nawierzchnię) do posesji z budynkiem nr [...], czyli ok. 135 m od północnej granicy działki nr [...]. Dalej stanowi wykorzystywany do celów rolnych i leśnych gruntowy szlak o szerokości ok. 2 m z lokalnym poszerzeniem. Na fragmencie przebiegu leży na działkach prywatnych [...] o użytku "R". Działka gminna nr [...] poza odcinkiem asfaltowym posiada szerokość od ok. 4,66 m do 3,30 m.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przez dostęp faktyczny do drogi należy rozumieć rzeczywiste zapewnienie możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu (dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności). Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną może stanowić przedmiot własności osoby prywatnej i nie mieć charakteru terenu powszechnie dostępnego. Możliwość korzystania z niej powinna być prawnie zapewniona poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności.

W konkluzji powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też zachodzi konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. M. M. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na przyjęciu bardzo wąskiego, a przez to niedopuszczalnego rozumienia pojęcia dostępności drogi publicznej skutkujące wydaniem decyzji odmowej w sytuacji, w której należało zastosować szerokie rozumienie pojęcia dostępności drogi publicznej, skutkujące przyjęciem, iż budynki gospodarcze oraz budynki zabudowy jednorodzinnej znajdują się w dość bliskiej pod względem urbanistycznym odległości od nieruchomości skarżącej, a więc nie istnieją żadne przeciwskazania do wydania decyzji o warunkach zabudowy; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie błędnej wykładni, a przez to niewłaściwe zastosowanie zasady "kontynuacji funkcji", którą należy rozumieć w sposób szeroki, jednakże organ administracyjny przyjął wąskie rozumienie powołanego pojęcia, uwidaczniające się w tym, iż sposób wykorzystania terenu musi być odtworzeniem istniejącej zabudowy, co jednak nie może zostać przyjęte, ponadto organ administracyjny wydający zaskarżoną decyzję zwrócił uwagę na sprzeczność proponowanej przez skarżącą zabudowy terenu z jej dotychczasowym przeznaczeniem, w sytuacji w której w pobliżu działki skarżącej znajdują się zabudowy o właśnie takim charakterze, w żaden więc sposób nie dojdzie do zaburzenia dotychczasowego przeznaczenia terenu, gdyż będzie to stanowiło uzupełnienie dotychczasowej zabudowy, która nie musi stanowić powtórzenia, czy też odtworzenia sposobu wykorzystania gruntu, czego organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę, może jedynie pełnić uzupełnienia którejś z istniejących funkcji, a przecież okoliczność budowy domu jednorodzinnego nie spowoduje utraty funkcji rolniczych oraz przyrodniczych, które zastaną zachowane i będą otoczeniem zabudowy, co więcej spowoduje to wzbogacenie terenu i jego korzystny rozwój; c) naruszenie art. 1 ust. pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącej M. M. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi jedną z podstawowych zasad w tym zakresie porządku prawnego, skutkujące wydaniem decyzji odmownej co do warunków zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce numer [...] i częściach działek numer [...], [...]; d) naruszenie przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, niewłaściwie przyjmując, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie stanowią o maksymalnej odległości granic obszaru analizowanego, podczas gdy wyżej wymienione przepisy wskazują jedynie na minimalny sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, co spowodowało, iż obszarem analizowanym nie zostały objęte właśnie te działki, które tworzą relacje przestrzenne, gdyż na nich ulokowane zostały budynki gospodarcze oraz domy jednorodzinne, z kolei poszerzenie obszaru analizy w kierunku wschodnim znajduje faktyczne uzasadnienie w istniejącym sposobie zagospodarowania terenów otaczających wyznaczony obszar do analizy; 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, to jest zaniechaniu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy na odpowiednim obszarze; 3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w związku z czym naruszenie art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na uznaniu, iż budowa budynku mieszkalnego naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa oraz ład przestrzenny, w sytuacji w której wzniesienie budynku na własnym gruncie stanowi wykorzystanie prawa własności skarżącej oraz będzie skutkowało rozwojem urbanistycznym miejscowości, co pozostaje w pełnej zgodności z projektem planu kierunków rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej opublikowanym na stronie internetowej Miasta T., w którym to tereny należące do skarżącej oraz tereny sąsiednie zostały objęte planami szeroko rozumianego rozwoju zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej rozproszonej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, LEX nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1076/10, LEX nr 753402).

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły przede wszystkim, że nie zachodzi przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zreferowanym wyżej uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekonująco wywiedziono, że jest to konsekwencją nie zachowania wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.

W tym miejscu należy wskazać, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia więc zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta ma o tyle istotne znaczenie, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego – zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest przewidziana w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej sporządzenie ma znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, jej treść nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Wyznaczone w wyniku analizy parametry oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym oraz wyliczeniach matematycznych, przeprowadzonych zgodnie z zasadami opisanymi w § 4-8 rozporządzenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r., II SA/Po 877/18, CBOSA).

W ocenie Sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada tym warunkom, przy czym Sąd podziela stanowisko organu II instancji co do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizy. Wskazać bowiem należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów i zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Pomimo to, że ustawodawca pozostawił w tym względzie pewną swobodę organowi administracji, ustalając w § 3 ust. 2 rozporządzenia jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak organ nie może określać go dowolnie. Przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i ewentualnym jego poszerzeniu w określonym kierunku muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12 września 2019 r. II SA/Sz 309/19, CBOSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak oczekuje tego skarżąca. Przyjęcie postulowanej przez skarżącą koncepcji szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej, nie może prowadzić do dowolności w kształtowaniu przestrzeni, która w założeniu powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie wymogi i uwarunkowania oraz wymagania funkcjonalne (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 421/15, CBOSA). Równocześnie w orzecznictwie akcentuje się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10 oraz z dnia 20 listopada 2014 r., II SA/Kr 1250/14, CBOSA). W orzecznictwie zaznacza się nadto, że "organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem sposób, tj. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m, co musiałby uczynić jedynie, gdyby granice określił, przyjmując do analizy obszar większy" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r., II SA/Gl 1164/17, LEX nr 2459892).

Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być na obszarze głównie o funkcji rolniczej, na terenach lasów i zalesień, gdzie brak jest w ogóle obiektów mieszkalnych. Wprowadzenie owej zabudowy w sposób proponowany przez skarżącą w znaczny sposób wpłynie na zmianę charakteru obszaru oraz jego funkcji, pozbawiając go również możliwości zachowania istniejących powiazań przyrodniczych. W związku z tym nie można uznać, że poszerzenie obszaru analizowanego pozostawałoby w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszyłoby walorów przestrzeni w tym zakresie. Jak bowiem stwierdził autor analizy urbanistycznej, położenie działek objętych wnioskiem jest zbyt odległe od terenów zabudowy wsi z zabudową o otwartym charakterze, stanowiących część układu urbanistycznego wsi. Najbliższa zabudowa jest ulokowana na wschód od analizowanego obszaru, wzdłuż ulicy [...], w odległości min. 120 m od terenu objętego wnioskiem. Zdaniem autora analizy, planowana zabudowa nie będzie stanowić uzupełnienia istniejących zespołów zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] i [...], w szczególności z uwagi na zbyt dużą odległość od tej zabudowy oraz położenie wewnątrz obszaru niezabudowanego, rolnego o charakterze przyrodniczym. Zatem nie sposób zgodzić się z zaprezentowaną w skardze konkluzją, iż "zabudowa terenu zaproponowana przez skarżącą we wniosku o wydanie warunków zabudowy jest zgodna z jej dotychczasowym przeznaczeniem, ponieważ okoliczność budowy domu jednorodzinnego nie oznacza utraty funkcji rolniczych, czy też przyrodniczych, zostaną one w pełni zachowane i będą otoczeniem zabudowy, jednocześnie powodując jej rozwój".

Zarzuty skarżącej odnośnie wyznaczenia zbyt małego obszaru analizowanego Sąd uznał za niezasadne. W konsekwencji również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym takiego naruszenia przepisów proceduralnych, które skutkowałyby w okolicznościach niniejszej sprawy uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych skardze.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.