Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 509/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 474/11 w sprawie ze skarg M. G. i C. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 474/11, oddalił skargę M. G. i C. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 9 czerwca 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Skargę na powyższą uchwałę skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. i C. G.

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących, zawartym w piśmie skierowanym do Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2010r., które wpłynęło do organu w dniu 21 grudnia 2010r. Skarżący nie otrzymali odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Skarżący w złożonej skardze wniósł o uchylenie w całości uchwały nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" z dnia 9 czerwca 2010r. Rady Miasta Krakowa, podnosząc zarzuty naruszenia:

1/ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., poprzez rezygnację z realizacji zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela

2/ art. 8 k.p.a., poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

3/ art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., poprzez zastosowanie niewłaściwej skali załącznika graficznego do uchwalonego planu

4/ art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że powyższy plan miejscowy swoimi granicami objął również nieruchomość składającą się z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., których właścicielami są skarżący. Nieruchomość ta znalazła się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPo.3, tj. terenach przeznaczonych pod zieleń ogrodową. W świetle § 39 ust. 1 planu miejscowego tereny te przeznaczone zostały pod lokalizację ogrodów. Zgodnie z § 39 ust. 3 planu miejscowego na powyższych terenach, z pewnymi wyjątkami dotyczącymi głównie terenu ZPo.10 i ZPo.11 zakazano lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Dalej w skardze podniesiono, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi skarżącym zabudowanie południowej części działki nr [...] obr. [...]. Podniesiono, że w sąsiedztwie powyższej działki leżą budynki mieszkalne i usługowe oraz, że w przekonaniu skarżących tereny ZPo.3 zostały wyznaczone zbyt blisko ulicy [...], wyłączając spod zabudowy tereny ściśle powiązane z zabudową zlokalizowaną przy tej ulicy. W bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących wyznaczono niewielkie obszary przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oznaczone symbolami MN.1, MN.16, MN.6, MN.7 – co jest wyrazem uwzględnienia aktualnego sposobu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości, chociaż w przypadku terenów MN.6 i MN.16 mamy do czynienia z terenami niezabudowanymi. Mając na uwadze tak ukształtowane zagospodarowania przestrzenne najbliższego sąsiedztwa działek stanowiących przedmiot współwłasności strony skarżącej stwierdzić należy, że przeznaczenie działek po tereny ogrodów bez możliwości ich zabudowy nie stanowi przedłużenia charakteru i funkcji zabudowy występującej przy ul. [...] w K.

Podniesiono również, że taka uchwała Gminy narusza władztwo planistyczne gminy, co wedle przywołanych głosów doktryny uznać należy za niedopuszczalne. Skarżący wskazali, że nie uwzględniono słusznego interesu strony poprzez nieprzeznaczenie nieruchomości przedmiotowej pod zabudowę. W ten sposób miejscowy plan zagospodarowania naruszył interes prawny strony skarżącej.

Przywołano w skardze również brzmienie art. 6 ust. 2 przypominając, że każdy kto posiada tytuł prawny do terenu ma prawo w granicach określonych ustawą do jego zagospodarowania zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołano również art. 140 Kodeksu cywilnego i znajdującą się w nim ochronę prawa własności. Podkreślono, że naruszenie tego prawa może nastąpić jedynie wyjątkowo i powinno być ono uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Tak więc dowolna ingerencja w to prawo przez Gminę jest niedozwolona.

Odnosząc się do art. 7 k.p.a. podniesiono, że organ administracyjny ma obowiązek w jednakowym stopniu uwzględniać interes publiczny, jak i słuszny interes obywateli.

Wskazano także, że ograniczenia nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie." Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący przytoczył tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, a zarzuty skargi uznała za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie rozważań podniósł, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę uchwałę.

Sąd wskazał, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

Skoro prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tą samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów – tj. przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów Sąd stwierdził, iż elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania planu i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem ewentualne uwzględnienie skargi M. G. i C. G. oraz stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej ich interesów prawnych, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd uznał zarzuty skargi za bezpodstawne. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] obr. [...] w K. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako ZPo.3 – ogrody. Zgodnie z § 6 pkt 5 lit. d oraz § 39 wyznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody. Wskazane w tym przepisie zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonego terenu wprowadziły zakaz lokalizacji zabudowy za wyjątkiem obiektów małej architektury. Nadto działka ta objęta jest Strefą Nadzoru Archeologicznego.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał, że zaskarżone zapisy planu są zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z 16 kwietnia 2003r., nr XII/87/03. Przeznaczenie w planie przedmiotowej działki nr [...] obr. [...] jest zgodne ze:

- strukturą przestrzenną kierunkami i zasadami rozwoju (mapa K 1), gdzie oznaczone jest jako tereny otwarte - w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna oraz objęta jest systemem zieleni i parków rzecznych;

- środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) leży w obszarze terenów otwartych – zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana, a nadto w strefie kształtowania systemu przyrodniczego.

Ponadto, w planowaniu miejscowym i programach operacyjnych (mapa K 5) oznaczona jest jako grunty rolne i leśne wg ewidencji gruntów.

Dokonując zatem dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, iż w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planem, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działki skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. (w szczególności wg map K1 i K2 a także K5).

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, że współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Sąd wskazał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji Sąd wskazał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż wprawdzie w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), to jednak "przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat" (w przedmiotowej sprawie od 2003r.).

Sąd dodał, że działka nr [...] obr. [...] objęta jest zaskarżonym planem tylko w części i w tym zakresie wprowadzono na niej zakaz zabudowy zgodnie z oznaczeniem obszaru ZPo.3 obejmującego tę działkę. Natomiast północna część tej działki jest już zabudowana budynkiem jednorodzinnym przy ul. [...] i pozostaje poza opracowaniem zaskarżonego planu. Nadto w poprzednio obowiązującym dla tego terenu planie zagospodarowania przestrzennego Otoczenie Lasu Wolskiego ta sama południowa część działki nr [...] objęta była obszarem ZO - tereny otwarte, również bez prawa zabudowy. Wbrew twierdzeniom skargi działki nr [...], [...] bezpośrednio sąsiadujące z działką skarżących oraz działki [...] i [...] znajdują się w tym samym obszarze ZPo.3 i w konsekwencji również są objęte zakazem zabudowy.

Odnośnie pozostałych zarzutów strony skarżącej, zdaniem Sądu, organ planistyczny prawidłowo wskazał, że art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że co do zasady plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość sporządzenia części graficznej planu w skali 1:500 lub 1:2000. Również przepisy wykonawcze (§ 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dozwalają na sporządzanie projektu rysunku planu w większej skali. Skala ta może zostać w przypadku sporządzania rysunku planu obejmującego inwestycje liniowe, bądź obszary o znacznej powierzchni.

Wskazano, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni prawie 476 ha. Jako uzasadnioną należy przyjąć okoliczność, że wielkość tego obszaru oraz jego charakter (przeważająca część obszaru - 400 ha - to działki leśne należące do Gminy Kraków) wyznaczone uchwałą o przystąpieniu do skarżonego planu przesądziły o wyborze skali mapy, w której został opracowany projekt rysunku planu. Podstawowym kryterium oceny prawidłowości wyboru skali jest czytelność graficznej części planu (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 10.02.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08). W wyniku analizy części graficznej zaskarżonego planu Sąd uznał, że jest ona w wysokim stopniu czytelna, a więc sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 spełnia swoje zadanie regulacyjne i jej zastosowanie było działaniem w pełni dopuszczalnym. Również zastosowana na rysunku planu grubość linii jest właściwa i nie zaburza czytelności rysunku tegoż planu. Co do grubości linii rozgraniczających to są one zgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002r. Dodać należy, iż kwestie te zostały przesądzone w prawomocnym wyroku II SA/Kr 1073/10 z 28 stycznia 2011r.

Sąd podkreślił także, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to nie tylko postępowanie uchwałodawcze, lecz przede wszystkim postępowanie prawotwórcze, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującym) o charakterze wykonawczym. Procedurę przygotowania, uchwalania i promulgacji aktu prawa miejscowego (a zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) regulują odrębne od kodeksu postępowania administracyjnego przepisy. W konsekwencji całkowicie bezpodstawny jest zarzut skarżących, iż w sposób rażący naruszone zostały art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie procedur sporządzania i uchwalania w/w planu. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 17.06.2004r., sygn. akt OSK 215/04).

Na koniec odnosząc się do żądania skargi uchylenia zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art.147 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego Sąd może jedynie stwierdzić nieważność takiego aktu w części lub w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", w zakresie objętym skargą, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. i C. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

a) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części skarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

b) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów skarżących,

c) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając skarżony plan oraz poprzedzające go studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżących,

tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w skardze z dnia 14 lutego 2011 r. wskazano na przekroczenie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy nieruchomości skarżących. Rozstrzygając ten zarzut Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ograniczył się do bardzo dokładnego zbadania kwestii zgodności planu miejscowego ze studium, co było zresztą przedmiotem innego zarzutu, ale nie rozważył, czy przekroczenie władztwa planistycznego nie nastąpiło już na etapie uchwalania samego studium. W skargach skarżący wykazali, że władztwo planistyczne gminy nie zostało prawidłowo wykonane, ponieważ nie uwzględniono szczególnej ochrony prawa własności oraz istniejącej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, co pozwala na postawienie także względem studium zarzutu naruszenia zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju poprzez pogłębienie różnicy pomiędzy sąsiednimi zabudowanymi nieruchomościami a nieruchomością skarżących.

W ocenie skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeanalizował kwestii prawidłowości zapisów samego studium z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a ograniczył się wyłącznie do zweryfikowania zgodności zapisów planu miejscowego ze studium.

Sąd I instancji nie dokonał także oceny poszczególnych zarzutów zawartych w skardze z dnia 10 stycznia 2011 r. Pominięto m. in. ocenę zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. i norm konstytucyjnych poprzez zmienność i zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi oraz wprowadzanie w błąd zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym. Opisane powyżej zaniechanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, co oznacza, że nie zostały w istocie zrealizowane cele postępowania sądowego.

Jednocześnie nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji normy wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Krakowa, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 oddalił skargę na tę uchwałę.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji podniósł, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżących.

Prawidłowo również Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała w stosunku do działki skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., Nr XII/87/03.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w skardze do Sądu I instancji wskazywano na przekroczenie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy nieruchomości skarżących. Jednocześnie wskazano, że do naruszenia władztwa planistycznego doszło już na etapie uchwalania studium. Należy zauważyć, że skarżący w gruncie rzeczy, kwestionując wyrok Sądu I instancji, starają się poza zaskarżoną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakwestionować uchwałę w przedmiocie studium. Taki zabieg nie jest możliwy, gdyż oba akty stanowią odrębne uchwały, podejmowane w toku prac planistycznych. Każda z tych uchwał podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie studium również wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dodatkowo godzi się wskazać, że o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 26.08.2011r., II OSK 1027/11, Lex nr 969575).

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Wskazać należy, że prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów nie można podzielić twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wprowadzone ograniczenia stanowią przekroczenie uprawnień planistycznych gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Z powyższych względów brak jest podstaw, uzasadniających twierdzenie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a tym samym, że doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1-2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej. Pomijając już fakt, że art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak ustępy, wskazać należy, że powyższy zarzut należy uznać za całkowicie chybiony. Zawarte we wskazanym art. 1 unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a. W skardze kasacyjnej powiązano powyższy przepis z art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji sprawował kontrolę administracji publicznej i zastosował środki przewidziane w ustawie, tzn. wydał wyrok.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. należy wskazać, że formułując zarzut błędnej wykładni należy wskazać jakie rozumienie przepisu przyjęte przez Sąd jest kwestionowane oraz jakie rozumienie zdaniem skarżącej strony jest prawidłowe. W omawianej skardze kasacyjnej jej autor tych kwestii w ogóle nie poruszył, co oznacza, że zarzut błędnej wykładni nie nadaje się do weryfikacji i jako taki nie jest zarzutem usprawiedliwionym.

Ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pisma skarżącej kasacyjnie, złożonego na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r., gdyż w istocie rzeczy zmierza ono do rozszerzenia zarzutów skargi kasacyjnej, co jest niedopuszczalne po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.