Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1706/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] [...] S.A. w C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Zakładów [...] [...] S.A. w C. kwotę 2260 (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru

Budowlanego w [...] na postawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo

budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył firmie "[...]"

Spółka Akcyjna w C., ul. P. karę w wysokości 150000 zł. z tytułu

nielegalnego użytkowania: wagi samochodowej, magazynu płaskiego surowców

workowych do produkcji, wieży technologicznej, budynku przyjęcia zbóż, budynku

ekspedycji realizowanych w ramach obiektu pn. mieszalnia pasz zlokalizowanych na

działkach nr ew. [...] i [...] położonych w R.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu

zażalenia "[...]" Spółka Akcyjna w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z

2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż podziela ustalony przez organ I

instancji stan faktyczny polegający na przystąpieniu do użytkowania przez skarżącą

spółkę wskazanych w postanowieniu obiektów budowlanych bez uzyskania stosownego

pozwolenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował

również sposób obliczenia kary.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że

pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W szczególności stwierdził, że nie

można zgodzić się z tezą, iż od [...] września 2011 r. w zakładzie trwa rozruch

technologiczny. W ocenie organu przeczy temu zgromadzony materiał dowody.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie złożyła Spółka Akcyjna "[...]".

W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucili :

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu

postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych

przepisach, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 136 i 138 ustawy Kodeks postępowania

administracyjnego, poprzez zaniechanie przez w/w organ przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie postanowienia

utrzymującego postanowienie organu I instancji bez podstawy do podjęcia takiego

postanowienia;

3. naruszenie przepisów - art. 59g ust. 1 oraz 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,

które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie kary na inwestora, w sytuacji,

gdy organy nie udowodniły, iż mieszalnia pasz należąca do skarżącego jest

użytkowana.

Podnosząc powyższe zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonego

postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz postanowienia organu I

instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka wykazywała, że organy nadzoru

budowlanego nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie ustalenia

istotnych dla sprawy okoliczności w sposób prawidłowy. W konsekwencji

bezpodstawnie uznano, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej mieszalni

pasz podczas, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno doprowadzić

organ do wniosku, iż doszło jedynie do prób i testów podczas rozruchu

technologicznego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru

Budowlanego podtrzymał własną argumentację i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar

sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod

względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z

prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej

winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego

wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes

społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi

w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie

zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej

staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności

organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego

przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone

w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia

26 maja 1981 r., sygn. akt S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem

SN z dnia 23 listopada 1994 r" sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83,

ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w

materiale dowodowym, ale niekompletnym.

W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych

dotyczących przystąpienia do użytkowania obiektu, w szczególności nie odniósł się

wyczerpująco do argumentacji zawartej w zażaleniu.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego

był art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia

do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i

55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu

budowlanego.

W art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za

przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź

bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną

wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu

budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których

mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu

podwyższeniu.

Pamiętać jednak przy tym należy, że zastosowanie tej sankcji - kary pieniężnej

wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na

celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do

użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła.

Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest

konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy

prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy Prawo budowlane tj. przystąpienia do

nielegalnego użytkowania.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.

1118 ze zm.) nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu

budowlanego.

Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane

kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że

ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie

adekwatna do sposobu i skutków tych naruszenia prawa.

A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie

do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w

konkretnej sprawie.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sformułowaniem

"przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do

użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora

bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na

trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się na to, że nałożenie kary

administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku uzależnione jest

nie tylko od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo

budowlane, ale również od tego, czy inwestor pouczony został w decyzji o pozwoleniu

na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo

budowlane.

W świetle poczynionych wyżej rozważań wskazać należy, że podstawowym

dokumentem stanowiącym odniesienie do czynionych w sprawie ustaleń powinno być

pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. W

przedmiotowej sprawie, nie wynika z akt administracyjnych organu I instancji czy

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał na podstawie tych dokumentów. W

aktach organu odwoławczego również brak jest tego dokumentu. O ile można

domniemywać, że organ I instancji dysponował pozwoleniem na budowę, natomiast

przekazał je wraz z aktami innego postępowania administracyjnego do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Warszawie, to organ II instancji nie wskazał aby w

postępowaniu odwoławczym w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie z

dnia [...] marca 2012 r. dokument ten posiadał.

W świetle powyższych okoliczności trudno uznać, że kontrola instancyjna

[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była prawidłowa. Nie

dysponując pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym nie

można odpowiedzialnie odnieść się do kwestii przynależności wskazanych w

postanowieniu obiektów do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, kategorii

obiektu jak też zawarcia stosownego pouczenia o obowiązkach i warunkach

wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane. Pamiętać przy tym należy,

że kontrola organu odwoławczego nie ogranicza się jedynie do kwestii podniesionych w

środku odwoławczym.

W ocenie Sądu już tylko z tej przyczyny zaskarżone postanowienie nie mogło

się ostać.

Nie można też przyjąć, że ustalono w sposób wyczerpujący stan faktyczny

dotyczący przystąpienia do użytkowania, w szczególności w kwestii podnoszonego

przez skarżącą "rozruchu technologicznego".

Ustawa - Prawo budowlane jak już wcześniej wskazano nie zawiera definicji

pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów

prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71 a ustawy) przyjąć

można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu

powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku

użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru

pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu

nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego

części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie

użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego,

jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i

długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób

generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06).

Niemniej dla porządku należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu

Administracyjnego daje się zauważyć prezentowanie rozbieżnych poglądów w tej

kwestii, czego przykładem (nie jedynym) jest wyrok powoływany przez skarżącą Spółkę.

Organ nie podzielił argumentacji strony, że w niniejszym przypadku nie miał

miejsca fakt użytkowania, tylko tzw. "rozruch technologiczny", wywodząc, że

niewątpliwym jest, że inwestor podjął czynności sprowadzające się w istocie do

użytkowania obiektu nie uzasadniając szerzej swego stanowiska w tym zakresie.

Okoliczność ta nie jest na tyle jednoznaczna i oczywista i w związku z tym wymagała

przedstawienia przez organ szerszej argumentacji. W tej sytuacji za uzasadniony

należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Na marginesie należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę

uznaje za całkowicie błędne, bo pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych,

utożsamianie przez skarżącą spółkę budynku z jego wyposażeniem, uznając, że

konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji - nie zwalnia

inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed

przystąpieniem do tegoż użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn.

akt II OSK 1109/09).

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności

prawidłowo skompletuje materiał dowodowy, w oparciu o który przeprowadzi ocenę

przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Następnie

wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z

art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami

Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.