Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1289/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P.W. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2252/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasta I. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] maja 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od G.P.W. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Gminy Miasta I. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2252/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto I. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] maja 2014 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w punkcie trzecim zasądził od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy Miasto I. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r., znak: [..] stwierdził nabycie przez Gminę I. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w dniu 27 maja 1990 r. na terenie Gminy M., tj. działek: nr [..] o pow. 0,0212 ha, nr [..] o pow. 0,1273 ha, nr [..] o pow. 0,1863 ha.

Organ stwierdził, że powyższa nieruchomość figuruje w KW [..] jako własność "Skarbu Państwa - [..] w K.". Wypisy z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. i 13 grudnia 2012 r. potwierdzają, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu [..] (obecnie [..]) w K. Z mapy ewidencyjnej oraz wyjaśnienia Starosty B.-L. z dnia [..] lipca 2012 r. wynika, że w granice działki nr [..] wchodzi oczyszczalnia ścieków, położona również na działce nr [..] stanowiącej własność Gminy I. Działki nr [..],[..] są niezabudowane.

W celu sprawdzenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta pozostawała w zarządzie innej niż Państwo państwowej osoby prawnej organ ustalił, że podstawę wpisu w KW stanowiły akty notarialne: rep. A nr [..] i rep. A nr [..] oba z dnia [..] stycznia 1984 r. oraz rep. A nr [..] z dnia [..] stycznia 1984 r. umów sprzedaży przez osoby fizyczne m.in. wymienionych działek na rzecz Państwa, w imieniu którego występowało [..] w K.

Powyższa nieruchomość objęta jest również wnioskiem [..] S.A. w K. o wydanie decyzji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Prezydent Miasta M. w piśmie z [..] marca 2013 r. wyjaśnił, że nie odnaleziono decyzji świadczącej o oddaniu [..] w trwały zarząd opisanych działek.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że działki przed dniem 27 maja 1990 r. nie zostały oddane w użytkowanie lub zarząd [..] w K. w formie prawem przewidzianej. Zarząd nie powstał również na podstawie wymienionych umów sprzedaży zawartych w 1984 r. Wojewoda podkreślił, że przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych (art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Opisana nieruchomość Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. nie była obciążona prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dodał, że przy ocenie przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - nie mają zastosowania ani przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), ani rozporządzenie z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97 ze zm.). Powołano się na wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1460/07.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [..] maja 2014 r., znak: [..] po rozpatrzeniu odwołania [..] S.A. w K. uchyliła zaskarżoną decyzję i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę I. prawa własności wymienionej nieruchomości.

Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 3 i 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. Nr 22, poz. 99 w brzmieniu wówczas obowiązującym) Komisja wskazała, że obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. [..]), przekazywanych przez organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd rzeczywiście następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), które przeszło potem w zarząd. Jednak ustanowienie zarządu nieruchomością państwową następowało również z mocy samej ustawy - składników nabytych przez państwowe jednostki organizacyjne na podstawie umowy o nabycie nieruchomości (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.).

Organ odwoławczy podkreślił, że z treści wymienionych umów notarialnych wynika, że działki te zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa przez [..] w K., co również potwierdza wpis KW nr [..]. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nieruchomości te należały zatem - w rozumieniu cyt. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - nie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ale do przedsiębiorstwa państwowego ([..] w K.) i dlatego nie podlegały komunalizacji z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miasto I. i domagając się jej uchylenia podniosła, że [..] w K. nie legitymowało się prawem użytkowania lub zarządu do wymienionych działek, które eliminowałoby komunalizację z mocy prawa.

Skarżąca wskazała, że na podstawie decyzji o aktualizacji opłat za użytkowanie, która nie wymienia numerów działek, kart mapy, ani obrębów nie można przyjąć, że Przedsiębiorstwo legitymowało się prawem użytkowania lub zarządu. Również akty notarialne z 1984 r. nie mogły skutkować powstaniem prawa użytkowania na rzecz podmiotów, w imieniu którego występowało Przedsiębiorstwo, ponieważ w 1984 r. przepisy prawa nie przewidywały powstania prawa użytkowania/zarządu w umowie o nabyciu nieruchomości (formę taką przewidywała dopiero ustawa z 1985 r. z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W rezultacie prawo zarządu nie zostało ustanowione na rzecz wymienionego Przedsiębiorstwa. Tym samym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała decyzję z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Ponadto zarzucono, że w decyzji nie podano podstawy prawnej nabycia z mocy prawa zarządu przez [..] w K. Nie miał tu zastosowania art. 11 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ przedsiębiorstwo to nie należało do kręgu podmiotów wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. Skarżąca podała także, że [..] jako jeden z następców prawnych [..] w K. nie posiada protokołu przekazania mienia, z którego wynikałoby, że działki [..],[..] i [..] przekazano właśnie temu Przedsiębiorstwu. W ocenie skarżącej organ z naruszeniem art. 107 k.p.a. nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego ww. mienie nie podlega komunalizacji, ani nie podał podstawy prawnej nabycia z mocy prawa zarządu przez [..] w K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydana w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdzała fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy [..] w K. w dniu 27 maja 1990 r. posiadało tytuł prawny do nieruchomości, tj. czy została ona przekazana temu Przedsiębiorstwu w użytkowanie/zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też Przedsiębiorstwo sprawowało jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto I. wymienionej nieruchomości.

Sąd wskazał, że mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, były nieruchomości, które nie zostały obciążone prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo, państwowych osób prawnych.

Do dnia 31 lipca 1985 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74), na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969r. nr 22, poz. 159 ze zm.) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji, z wyjątkiem określonym w art. 8 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19). Podobnie regulacje uchylającej powyższy akt prawny ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Przepisy art. 8 ust. 1 i 3 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (w dniu wejścia w życie tej ustawy) wskazywały, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Natomiast na dzień 27 maja 1990 r. przepis art. 8 ust 1 i 2 wskazywał, że nieruchomości niestanowiące własności państwowej - organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (ust. 1). Ponieważ jedynymi umowami jakimi dysponował organ były kopie aktów notarialnych dotyczących umów sprzedaży z dnia 16 stycznia 1984 r. oraz z dnia 17 stycznia 1984 r., a więc umów zawartych jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w sprawie. Sąd uznał więc, że w 1984 r. przepisy prawa nie przewidywały powstania prawa użytkowania/zarządu w umowie o nabyciu nieruchomości, skoro taką możliwość wprowadziła dopiero ustawa z 1985 r.

Ponadto decyzje Urzędu Miejskiego w M. nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia prawa zarządu na rzecz [..] w K., bowiem zostały wydane wyłącznie w przedmiocie opłat z tytułu zarządu/użytkowania gruntu. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt: I SA/Wa 178/11).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [..] S.A. z siedzibą w K., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec pozbawionego podstaw uznania, że poprzednik prawny skarżącego nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący wykazał, iż ponosił opłaty za zarząd wskazaną nieruchomością, które zostały ustalone prawomocną decyzją administracyjną. Skoro opłaty ustalane są z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania, to oznacza, że najpierw musiał powstać stosowny tytuł prawny - w tym przypadku zarząd, a dopiero potem została ustalona opłata. Okoliczność, że przedmiotowe decyzje ustalające opłaty nie wymieniały działek ewidencyjnych nią objętych nie ma znaczenia, ponieważ została wskazana powierzchnia gruntu, za jaką naliczono opłaty, podczas gdy przedmiotem komunalizacji jest prawo własności nieruchomości, a podział nieruchomości na poszczególne działki ma znaczenie geodezyjne oraz pełni funkcję porządkującą. Skoro skarżący przedłożył organowi administracji publicznej dokumenty, które potwierdzają istnienie po stronie jego poprzednika prawnego zarządu, to wykluczone jest przyjęcie, że nieruchomość położona w granicach Gminy I. nie należała w sensie prawnym do przedsiębiorstwa państwowego.

Podkreślono także, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła przedmiot wniosku skarżącego o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie (art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 120), stwierdzenie przez organ dotychczasowego prawa zarządu przysługującego państwowej osobie prawnej mogło nastąpić na podstawie chociażby jednego z powołanych tam dokumentów, wśród których, w § 4 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów wymienione zostały wprost umowy, zawarte w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. Zgodnie z obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. przepisem art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogła być decyzja o oddaniu w zarząd, umowa zawarta o przekazaniu mienia między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, umowa o nabyciu nieruchomości (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r., I SA/Wa 178/11).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto I. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że [..] w K. nie legitymowało się, w stosunku do działek wymienionych w decyzji, prawem użytkowania lub zarządu, które eliminowałby komunalizację z mocy prawa. Gmina I. podniosła, że na podstawie decyzji o aktualizacji opłat za użytkowanie, która nie wymienia numerów działek ani numerów kart mapy, ani obrębów, nie można przyjąć, że [..] w K. legitymowało się prawem użytkowania lub zarządu. Również akty notarialne zawierane w 1984 roku dotyczące przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa nie mogły skutkować powstaniem prawa użytkowania na rzecz podmiotu, w imieniu którego występowali Przedstawiciele Przedsiębiorstwa ponieważ ówczesne przepisy prawa nie przewidywały powstania prawa użytkowania/zarządu w trybie zawarcia umowy o nabyciu nieruchomości. Mienie będące przedmiotem sporu stało się własnością gminy już w dniu 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie [..] z K.

[..] jako jeden z następców prawnych [..] w K. nie posiada protokołu przekazania mienia, z którego wynikałoby, że działki [..],[..] i [..] położone na terenie I. zostały przekazane właśnie temu Przedsiębiorstwu. Także w dokumentach wieczystoksięgowych brak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby prawo zarządu dla w/w działek objętych decyzją komunalizacyjną. Podstawą m.in. dokonania wpisu w dziale II księgi wieczystej nr [..] były umowy zawarte w formie aktów notarialnych Rep. A nr [..] z dnia [..] stycznia 1984 r., Rep. A nr [..], z dnia [..] stycznia 1984 r., Rep. A nr [..], z dnia [..] stycznia 1984 r. dotyczące sprzedaży przez osoby fizyczne w/w działek na rzecz Państwa, w imieniu którego występowali przedstawiciele [..] w K.

Końcowo podkreślono, że sposób sformułowania zarzutu przez wnoszącego skargę w niniejszej sprawie wyraźnie wskazuje na to, że w istocie kwestionuje on ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej świadczy bowiem o tym, że zdaniem wnoszącego skargę stan faktyczny jest inny niż zostało to przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j.: Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - wobec pozbawionego podstaw uznania, że poprzednik prawny skarżącego nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego określonego rozumienia. Z treści zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia wynika, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie – nie podnosząc zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny skarżącego nie miał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie okoliczności faktyczne sprawy, takie jak np. fakt wydania i przedłożenie do akt sprawy decyzji ustalającej opłaty za zarząd nieruchomością (użytkowanie) – gdyby zostały prawidłowo ocenione - wskazują na posiadanie takiego tytułu. Strona skarżąca kasacyjnie nie odnosząc się do treści powyższego przepisu i jego rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji, a podnosząc, że naruszenie tego przepisu polega wadliwym przyjęciu, że poprzednik prawny skarżącego nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., kwestionuje w istocie sposób zastosowania tego przepisu w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym. Niezakwestionowane przez stronę skarżącą rozumienie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych odniesione do przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy, również nie podważonego skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, wskazuje na prawidłowe zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji.

Ponadto, wskazywany w ramach podstawy kasacyjnej przepis art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych obejmuje swym zakresem 3 punkty. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Przy tym, nawet w odniesieniu do konkretnego przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Na marginesie należy zauważyć, że kwestie dokumentowania prawa władania nieruchomością jako negatywnej przesłanki komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j.: Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191) były przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16. Uchwała ta dotyczyła wprawdzie przedsiębiorstwa PKP, jednakże zaprezentowana w niej wykładnia odnosi się generalnie do problematyki dokumentowania prawa władania nieruchomością i w tym zakresie bezpośrednio koresponduje z istotą sporu w niniejszej sprawie. Zgodnie z tą uchwałą "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w szczególności to, że prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy i poprawność postępowania dowodowego organów administracji nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej, skargę tę należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.