Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3021/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 1049/18 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2019r., sygn. akt IV SA/Gl 1049/18, oddalił skargę A.F. (dalej zwanego stroną lub skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwanego organem odwoławczym lub Kolegium) z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta [...] (dalej jako organ I instancji lub Prezydent) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad jego bratem, powołując się m. in. na treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych lub w skrócie u.ś.r.). W jej uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce świadczenia opiekuńczego w kwocie [...] zł miesięcznie, przyznanego mu bezterminowo od dnia [...] maja 2015 r. na podstawie decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. Organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem jest ono uzależnione od wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Nie jest też możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna.

W odwołaniu skarżący stwierdził, że zrzeka się przyznanego prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od [...] stycznia 2016 r. i wnosi o przyznanie od tego dnia świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], z urzędu zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego rozpatrzenia nowego wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r. o uchylenie od dnia [...] stycznia 2016 r. decyzji w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna.

Decyzją Kolegium z dnia [...] października 2018 r., nr [...], odmówiono skarżącemu uchylenia za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] kwietnia 2018 r. decyzji ostatecznej tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] , i jednocześnie uchylono ją od dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją konstytutywną i ma skutek od miesiąca, w którym złożono wniosek o zmianę decyzji.

W dalszej kolejności Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], podjęło z urzędu postępowanie odwoławcze prowadzone w związku ze złożonym przez skarżącego odwołaniem od decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2018 r., po czym wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2018 r. uchyliło tę decyzję i postanowiło: 1/ przyznać skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem, na okres od dnia[...] maja 2018 r. do bezterminowo w kwocie [...] zł miesięcznie; 2/ odmówić przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu tej decyzji zacytowano treść art. 17 i art. 24 u.ś.r., a następnie stwierdzono, że skarżący spełnia wymagania ustawowe od dnia [...] maja 2018 r. W odniesieniu do powodu odmowy przez organ I instancji przyznania świadczenia za wcześniejszy okres wywiedziono, że z dniem [...] października 2014 r., na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium przyznało, iż skarżący spełnił wszystkie ustawowe kryteria do przyznania mu wnioskowanego świadczenia, dlatego też należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne na okres od miesiąca, od którego uchylono mu prawo do zasiłku dla opiekuna, tj. od dnia [...] maja 2018 r. bezterminowo.

W skardze strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] października 2018 r. w części dotyczącej jej pkt 2) oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia[...] października 2018 r. w części dotyczącej pkt 1), czyli w zakresie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] kwietnia 2018 r., a także wyrównania "nieskonsumowanego" świadczenia opiekuńczego do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego od kwoty zasiłku dla opiekuna z uwagi na jego słuszny interes.

Sąd Wojewódzki oddalając skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. wskazał w pierwszej kolejności, iż skarżący jest bratem osoby wymagającej opieki, wobec czego należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zauważył jednakże, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych co do zasady ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wynika z powyższego, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nastąpić bez zainicjowania postępowania w tym przedmiocie przez zainteresowaną osobę. Dopiero złożenie wniosku powoduje, że prawo do takiego świadczenia może być przyznane. Zdaniem Sądu skarżący spełnia wymagania ustawowe uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem od dnia [...] maja 2018 r., bowiem w dniu [...] maja 2018 r. złożył wniosek o jego przyznanie. Wniosek ten został uzupełniony prawidłowo wypełnionym i złożonym w dniu [...] maja 2018 r. urzędowym formularzem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezsporna jest też okoliczność posiadania przez brata skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawność, która datuje się na dzień [...] marca 2010 r.

Powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, Sąd I instancji wywodził, że nie ulega wątpliwości, że z dniem 22 czerwca 2018 r. stał się prawomocny wyrok tego Sądu z dnia 9 kwietnia 2018 r., o sygn. akt IV SA/GI 966/15, uchylający w sprawie skarżącego dwie decyzje Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r. i z dnia [...] września 2015 r., a skarżący oczekiwał na rozstrzygnięcie jego skargi i dopiero w dniu [...] maja 2018 r. złożył wniosek dotyczący przyznania prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. (błędnie podano inną datę, tj. [...] kwietnia 2015 r.) o bezterminowym przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna od dnia [...] maja 2015r.

W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 u.ś.r. oraz prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do jednoczesnego pobierania zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazywano ponadto, że w obiegu prawnym jest nadal decyzja Kolegium z dnia [...] października 2018 r. przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna do dnia [...] kwietnia 2018 r., dlatego też z tego powodu od maja 2018 r., czyli miesiąca prawidłowo złożonego wniosku, dopuszczalne było przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik strony zaskarżył wydany wyroku w całości, na mocy art. 174 § 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienie i naruszenie miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a to art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art 151 p.p.s.a., poprzez nienależytą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i istotnych okoliczności sprawy oraz brak sanacji skutków braku pouczenia strony przez Prezydenta i Kolegium o możliwości uzyskania korzystniejszego świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego oraz konieczności złożenia wniosku w tym zakresie, niezależnie od otrzymywanego zasiłku dla opiekuna, tak aby strona miała możliwie najpełniejsze rozeznanie w możliwości uzyskania świadczeń dlań najkorzystniejszych, w efekcie uniemożliwieniu w ten sposób realizacji celów ustrojodawcy w zakresie pomocy osobom niepełnosprawnym i rodzinie, a także ziszczania zasad sprawiedliwości społecznej, skutkującą oddaleniem skargi;

2) przepisów prawa materialnego przez jego błędną, nie prokonstytucyjną wykładnię, a to art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 tejże ustawy w zw. z art. 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niekorespondujące z ratio legis przepisów o pomocy społecznej, osadzonych zarówno w ustawach szczególnych jak i w Ustawie Zasadniczej, wyłożenie, iż świadczenia rodzinne mogą być wypłacane począwszy od miesiąca w którym złożono kompletny wniosek, a więc przy całkowitym pominięciu celów szeroko rozumianej pomocy społecznej, siłą rzeczy skierowanej na ochronę jednostek najsłabiej radzących sobie z obowiązkami i doświadczonymi przez los i pominięciu konieczności informowania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego strony o przysługujących uprawnieniach i dążenia do udzielania wszelkich wyjaśnień przez organy pomocy społecznej do ukształtowania sytuacji prawnej osób korzystających z pomocy społecznej w sposób najefektywniejszy, co oznacza także wybór wyższego świadczenia i jego wypłatę wstecz, przy przyjęciu istnienia w sprawie szczególnych powodów po temu.

Pełnomocnik skarżącego wniósł ponadto o rozważanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. tj. z dnia 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220) jest zgodny z art. 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości przyznania świadczeń z pomocy społecznej (in concreto świadczenia pielęgnacyjnego) z mocą wsteczną od momentu spełnienia przesłanek do ich ustalenia w szczególnie uzasadnionych okolicznościami sprawy przypadkach.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na podstawie norm przepisanych, zaś na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej, wniesiono o zasądzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu na podstawie norm przepisanych, przy czym jednocześnie złożono oświadczenie, iż koszty te nie zostały pokryte ani w części, ani w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie argumentując, że skarżący nie wyjaśnił, które przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na rozpoznanie sprawy, ani też nie wskazał na czym polega istotne naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy dodatkowo zauważył, że skarżący błędnie wskazał na art. 174 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy art. 174 p.p.s.a. nie jest podzielony na paragrafy, a jedynie na dwa punkty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, chociaż słusznie Kolegium zauważyło, że jej autor błędnie powołał się na art. 174 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy art. 174 p.p.s.a. nie jest podzielony na paragrafy, a jedynie na dwa punkty. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż przyjmuje się, że do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania została zbudowana na konglomeracie odmiennych rodzajowo podstaw, które w zamiarze kasatora spajać miał zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia. W pierwszej grupie naruszeń wskazano na art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (bez dokładnego wskazania jednak czy chodzi o § 1, tj. zasadę pogłębiania zaufania do obywateli, czy § 2, tj. zasadę utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw), art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron), art. 12 § 1 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania) i art. 77 § 1 k.p.a. (zasada wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego) uzasadniających zarzut braku pouczenia skarżącego przez organy obu instancji o najbardziej optymalnym dla niego pod kątem wymiaru finansowego wyborze jednego ze świadczeń z katalogu pomocy społecznej. Zarzut ten jest ze wszech miar niezasadny, ponieważ sugerowana przez autora skargi kasacyjnej aktywność organów w zakresie edukacji skarżącego i "urzędowej" optymalizacji jego korzyści ekonomicznych wykraczałaby daleko poza granice sprawy oraz zakres zadań i czynności organów określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

W drugiej grupie wskazano na przepisy konstytucyjne wymieniając expressis verbis art. 2 Konstytucji RP stanowiący, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, art. 69 Konstytucji RP głoszący, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy lub komunikacji społecznej, a także art. 71 ust. 1 Konstytucji RP mówiący o tym, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

W ostatniej natomiast trzeciej grupie wymieniono przepis prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r., a tym samym w istocie powtórzono, a wręcz multiplikowano, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, gdzie wskazano na błędną bo "nie prokonstytucyjną" wykładnię art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. w związku z ponownie wymienionymi art. 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

W tej sytuacji ocena zasadności zarzutów w zakresie grupy drugiej i trzeciej wymaga odniesienia się do sedna problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd wojewódzki wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r. w kontekście określenia terminu początkowego przysługującego skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przesądzające znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Oznacza to niewątpliwie, że nawet jeśli przez uprawnionego spełnione były ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia rodzinnego za okres poprzedzający złożenie wniosku. Jedyny wyjątek od tej reguły i to odnoszący się do świadczenia pielęgnacyjnego przewiduje art. 24 ust. 2a u.ś.r., dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r., sygn. akt P 28/07, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W świetle zatem art. 24 ust. 2 u.ś.r. wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie takiego świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Jeżeli taki wniosek miał braki, które zostały we właściwym terminie uzupełnione, to termin ten liczy się od daty pierwotnego złożenia takiego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia. Powyższy wywód pozwala na przyjęcie tezy, że świadczenie pielęgnacyjne, mieszczące się w katalogu świadczeń rodzinnych, nie jest przyznawane z urzędu, ale wyłącznie na podstawie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tym samym sprawa o przyznanie prawa do owego świadczenia nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Konsekwencją powyższego jest wyraźnie przewidziana w treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. dopuszczalność ustalenia prawa do owego świadczenia dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W tej sytuacji przyjąć należy, że z przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wystąpiła niepełnosprawność ustalona orzeczeniem organu właściwego w sprawach orzekania o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, bądź też od daty podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną, która byłaby wcześniejsza niż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym miejscu należy podkreślić, iż wbrew autorowi skargi kasacyjnej istota rozpoznawanej sprawy nie koncentrowała się wokół kwestii dokonania wyboru pomiędzy świadczeniem opiekuńczym a zasiłkiem dla opiekuna w kontekście naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdyż wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. dotyczył wyłącznie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zasiłek dla opiekuna w kwocie [...] zł miesięcznie skarżący miał już przyznany bezterminowo od dnia [...] maja 2015 r. na podstawie decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. Jak już o tym była mowa wyżej postępowanie w przedmiocie świadczeń rodzinnych wszczyna się na wniosek osoby zainteresowanej, który na tym etapie postępowania wyznacza granice sprawy. W niniejszym postępowaniu granice te wyznaczył wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2018 r., uzupełniony w dniu [...] maja 2018 r., w którym strona żądała przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] stycznia 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Wydaje się zatem zupełnie zrozumiałym, że sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. nie jest tożsama przedmiotowo ze sprawami inicjowanymi przez skarżącego wcześniejszymi wnioskami, w których przyznawano mu prawo do zasiłku dla opiekuna. Brak jest zatem możliwości prawnych, aby w graniach sprawy wyznaczonej wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podejmować weryfikację tych rozstrzygnięć administracyjnych, które poczynając od dnia [...] maja 2015 r. przyznawały skarżącemu bezterminowo zasiłek dla opiekuna w kwocie [...] zł.

Na marginesie można jedynie wskazać, że prawomocnymi wyrokami z dnia 8 kwietnia 2019 r., w których przywołano art. 27 ust. 5 u.ś.r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi strony na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w której odmówiono uchylenia za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] kwietnia 2018 r. decyzji ostatecznej Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad bratem od [...] maja 2015 r. w kwocie [...] zł miesięcznie bezterminowo, oraz uchyliło od [...] maja 2018 r. przywołaną decyzję ostateczną tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1050/18) i decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w której Kolegium, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2018 r. (sygn. akt [...]).

W konsekwencji przyjąć należało, że Sąd I instancji był związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie mógł formułować oceny prawnej co do stosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. w sprawach innych niż wszczęta wnioskiem skarżącego z dnia 7 maja 2018 r., w szczególności w sprawach dotyczących przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna.

Sąd wojewódzki zasadnie zaaprobował zatem stanowisko Kolegium, że brak było podstaw prawnych do jednoczesnego pobierania zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego, skoro zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ponieważ w obiegu prawnym nadal funkcjonuje decyzja Kolegium z dnia [...] października 2018 r., nr [...], przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna do dnia [...] kwietnia 2018 r. to Kolegium było uprawnione do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] maja 2018 r., nie zaś od żądanej przez skarżącego daty [...] stycznia 2016 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego lub procesowego w kontekście ich niezgodności z wzorcami konstytucyjnymi określonymi w art. 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP należało w całości uznać je za niezasadne. Nie można bowiem w tej kwestii pominąć poglądów wyrażanych w nauce prawa oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 27 i n. oraz cytowane tam szeroko pozycje literatury oraz orzecznictwa sądów administracyjnych; R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, z. 2, s. 13 i n.), iż kompetencje sądów administracyjnych do samodzielnej oceny konstytucyjności ustawy są ściśle limitowane, ograniczając się co do zasady do dwóch, wyjątkowych sytuacji: "oczywistej niekonstytucyjności" oraz tzw. wtórnej niekonstytucyjności reguły prawnej. Sąd administracyjny może zatem dokonać pominięcia oczywiście niekonstytucyjnej regulacji (w świetle prostego zestawienia literalnej treści tej regulacji i regulacji konstytucyjnej) oraz bezpośredniego zastosowania unormowania konstytucyjnego, o ile regulacja ta posiada charakter samowykonalny (a więc może być podstawą skonstruowania samodzielnej normy prawnej) i jest wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju sytuacja jest jednak zupełnie wyjątkowa. Z kolei wtórna niekonstytucyjność jest ograniczona jedynie do sytuacji, gdy wadliwość określonej regulacji jest konsekwencją niekonstytucyjności jej źródła (np. przepis kompetencyjny ustawy będący podstawą wydania rozporządzenia jest niekonstytucyjny) lub gdy niekonstytucyjność regulacji została już stwierdzona w tożsamym zakresie treściowym przez Trybunał Konstytucyjny.

W przedmiotowej sprawie kasacyjny zarzut niekonstytucyjności nie odwołuje się ani do przesłanki oczywistej niekonstytucyjności regulacji ustawowej powiązanej z możliwością zastosowania samodzielnych normatywnie reguł konstytucyjnych, ani do przesłanki wtórnej niekonstytucyjności ustawy. W związku z powyższym stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie może zostać poddane merytorycznej ocenie.

Wobec tego nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z opisanymi wyżej normami konstytucyjnymi (grupa druga) i art. 24. ust. 2 u.ś.r. (grupa trzecia).

Sąd kasacyjny nie stwierdza również podstaw do zastosowania art. 193 Konstytucji RP przez przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego "Czy przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. tj. z dnia 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220) jest zgodny z art. 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości przyznania świadczeń z pomocy społecznej (in concreto świadczenia pielęgnacyjnego) z mocą wsteczną od momentu spełnienia przesłanek do ich ustalenia w szczególnie uzasadnionych okolicznościami sprawy przypadkach", gdyż w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie istnieją uzasadnione i wymagające interwencji Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP kwestionowanej regulacji ustawowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje bowiem jednolity pogląd, że termin wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin ten został ustanowiony dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, na gruncie tego przepisu (zob. zwłaszcza wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2147/19, i z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1157/20). Jeżeli zatem z niezaprzeczonych w postępowaniu sądowym okoliczności faktycznych wynika, że skarżący po raz pierwszy złożył wniosek o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu [...] maja 2018 r., to posiłkując się treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. uznać należało, że świadczenie to mogło zostać przyznane najwcześniej od dnia [...] maja 2018 r. Takie też rozstrzygnięcie podjęły organy administracji, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji. Zarówno organy administracji, jak również sąd administracyjny nie tworzą prawa i nie mogą zastępować ustawodawcy, który w granicach konstytucyjnego umocowania ma za zadanie urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka, na podstawie art. 254 p.p.s.a., właściwy wojewódzki sąd administracyjny.