Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1071/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Wojciech Chróścielewski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2004r. sygn. akt II SA/Ka 3663/01 w sprawie ze skargi [...] w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia 21 listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz [...] w Katowicach kwotę 8.236 (słownie: osiem tysięcy dwieście trzydzieści sześć) złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3663/01 oddalił skargę [...] w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 21 listopada 2001 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia poczynione w toku powtórnie prowadzonego postępowania (po uchyleniu przez SKO decyzją z 23 sierpnia 2000 r. decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała, wymierzającej [...] karę pieniężną w wysokości 567.149 zł), że faktycznej wycinki drzew na terenie inwestycji, na zlecenie inwestora [...] dokonał wykonawca robót [...]Spółka z o.o. w Brennej. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 8 stycznia 2001 r., do wycinki wytypowano 17 drzew. Pierwszych 7 ścięto 12 i 13 listopada 1999 r. przy ul. [...] (zgodnie z inwentaryzacją winno być usuniętych w tym miejscu 8 drzew, ale jedno drzewo zostało przez osoby trzecie usunięte wcześniej). Po przeprowadzeniu prac porządkowych, 19 i 20 listopada 1999 r. wycięto pozostałe drzewa od strony ogrodów. 18 stycznia została przeprowadzona wizja z udziałem przedstawicieli Urzędu Miejskiego, w trakcie której stwierdzono usunięcie 7 drzew. Z oględzin nie sporządzono protokołu ani nie zmierzono obwodów pni ściętych drzew. W trakcie kolejnej wizji 30 marca 2000 r., dokonanej po modyfikacji wniosku o udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew, stwierdzono usunięcie 17 drzew.

Decyzją z dnia 18 września 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta Bielska-Białej wymierzył [...] w Katowicach karę pieniężną w kwocie 567.149 (pięciuset sześćdziesięciu siedmiu tysięcy stu czterdziestu dziewięciu) zł z tytułu usunięcia bez zezwolenia 16 drzew, w tym 8 wierzb, 4 olch, 4 lip wzdłuż potoku Starobielskiego. Jako podstawa prawna decyzji podane zostały art. 48 ust. 2 i art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz. 1138). W uzasadnieniu podano, że wycinka drzew nastąpiła na polecenie inwestora robót, ich wykonawca zaś nie był uprawniony do występowania z wnioskiem o wydanie zezwolenia i nie posiadał w tym zakresie pełnomocnictwa inwestora. W kwestii wysokości nałożonej kary, organ I instancji wskazał, że wobec usunięcia pni i korzeni drzew, dla obliczenia kary przyjęto obwód pni usuniętych drzew, podane w inwentaryzacji zadrzewienia złożonej w organie administracji w związku z wnioskiem o udzielenie zezwolenia.

W odwołaniu [...] powołał się na nierozpoznanie wniosku w terminie oraz brak reakcji organu na wycięcie 7 drzew. Inwestor przyjął więc dorozumianą zgodę na wycięcie drzew, a działanie swe uzasadnił realizacją interesu publicznego w zakresie gospodarki wodnej.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podając jako podstawę prawną art. 48 ust 2, art. 110 ust. 1 b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W uzasadnieniu podniesiono, iż bezsporny jest w sprawie fakt usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, co stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej. W kwestii podmiotu, zobowiązanego do zapłaty kary, Kolegium wyraziło pogląd, iż do uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew zobowiązany był inwestor, zatem on także ponosi odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia i nie ma podstaw, aby karą obciążać wykonawcę robót, działającego na polecenie inwestora. Przekazując plac budowy inwestor zapewniał wykonawcę, że dostarczy stosowne zezwolenie. Inwestor miał świadomość planowanej przez wykonawcę wycinki drzew i wiedział, że nastąpi ona bez zezwolenia, a więc godził się na złamanie prawa. Wobec powyższego to inwestorowi w niniejszej sprawie powinno się przypisać winę za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, [...] w Katowicach wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie interesu państwowego i społecznego oraz niewyjaśnienie przyczyn zwłoki organu I instancji w wydaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew oraz naruszenie zasady szybkości i pisemności postępowania. W skardze podniesiono ponownie, że skarżący nie miał interesu finansowego w usuwaniu drzew bez zezwolenia, że działał w interesie publicznym, realizując swe zadania statutowe.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż w świetle art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska w przedmiotowej sprawie wymagane było zezwolenie na wycięcie drzew, zaś zostało ustalone, że wycięto ich bez zezwolenia 16.

Zgodnie z art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie środowiska właściwy organ administracji obowiązany był nałożyć karę pieniężną. Zarzuty strony sprowadzające się do nieuwględnienia interesu społecznego i naruszenia art. 7 k.p.a. Sąd uznał za niezasadne, skoro decyzja na podstawie powołanego przepisu ma charakter wiążący. W tego rodzaju sprawach nie istnieje problem wyrażenia interesu publicznego i indywidualnego. Nie jest więc możliwe odstąpienie od zastosowania normy o charakterze imperatywnym. Nie miała znaczenia podnoszona przez stronę bierność organu właściwego do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew oraz domniemanie zgody, skoro zezwolenie wymagało decyzji. Obowiązujące przepisy nie przewidują, aby w kwestii wydania zezwolenia na wycięcie drzew milczenie organu wobec złożonego wniosku skutkowało przyjęciem braku sprzeciwu i istnieniem zgody na ich wycięcie.

Skarżący wprawdzie nie podnosił zarzutów co do podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary i jej wysokości, lecz Sąd z urzędu badał prawidłowość rozstrzygnięcia i w tym zakresie.

Art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przewiduje nakładanie kar na jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne, które naruszyły wymagania ochrony środowiska.

W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie przyjęło, że pociągnięcie do odpowiedzialności konkretnej osoby winno być każdorazowo rozważane na tle konkretnego stanu faktycznego z uwzględnieniem stosunku prawnego łączącego inwestora z wykonawcą. Słusznie Kolegium zauważyło, że w zależności od okoliczności faktycznych, odpowiedzialnym za nielegalne usunięcie drzew może być albo wykonawca robót, działający np. wbrew poleceniom i bez wiedzy inwestora, lub nie wykonujący wynikającego z umowy obowiązku uzyskania zezwolenia, albo inwestor, który np. wiedząc o harmonogramie prac i planowanych wycinkach, nie przeciwdziała im, uprzednio zapewniwszy wykonawcę o ubieganiu się o zezwolenie na usunięcie drzew. Oceniając ustalony stan faktyczny, organ odwoławczy uznał, że obowiązek uzyskania w przedmiotowej sprawie zezwolenia na usunięcie drzew ciążył na inwestorze, który przekazując plac budowy zapewnił wykonawcę o dostarczeniu wymaganego zezwolenia.

Argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd uznał za dopuszczalną i nie naruszającą zasad interpretacji tekstu prawnego. Zgodnie z brzmieniem art. 110 ust. 1b pkt 2 w związku z art. 3 pkt 8 ustawy, przez jednostki organizacyjne należy rozumieć zarówno przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej, jak i jednostki organizacyjne nie prowadzące działalności gospodarczej, tak wyznaczony krąg podmiotów nie wyklucza zatem nałożenia kary na samorządową jednostkę organizacyjną w zakresie realizowania przez nią zadań statutowych.

Za dopuszczalne uznał Sąd przyjęcie obwodu drzew na wysokości 130 cm, w sytuacji gdy obwody te były znaczne, zaś usunięcie pni uniemożliwiało ustalenie obwodu zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach prawnych.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] w Katowicach, reprezentowany przez radcę prawnego Jerzego Siwickiego, zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 48 ust. 2 i art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z poźn. zm.) polegające na nałożeniu kary na skarżącego, a nie na wykonawcę, będącego bezpośrednim sprawcą usunięcia przedmiotowych drzew oraz naruszenie art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym przyczyn bezczynności organu niezałatwiającego wniosku strony.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi, powtarzając podniesione wcześniej zarzuty, strona powołuje się na art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, zgodnie z którym inwestor, projektant, wykonawca robót każdy w swoim zakresie zadań są zobowiązani uwzględnić w działalności inwestycyjnej wymagania ochrony środowiska.

Nie można obciążać tylko i wyłącznie inwestora odpowiedzialnością za działania wykonawcy, który wyciął drzewa nie czekając na zezwolenie. W zaistniałej sytuacji wymierzenie kary podmiotowi, który nie jest bezpośrednim sprawcą usunięcia 16 drzew narusza art. 48 ust. 2 i 110 ust. 1b pkt 2 ustawy.

Skarżący podnosi, iż działał w interesie publicznym i realizował zadania z zakresu administracji rządowej dot. wykonywania i utrzymywania urządzeń melioracji wodnych, ochrony przed powodzią i wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa.

Roboty wodno-melioracyjne na potoku Starobielskim, w tym usuwanie skutków powadzi z 1997 roku, były prowadzone tylko i wyłącznie w interesie społecznym i w takim interesie złożono wniosek z 21.09.1999 r. o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. Sąd uwzględniając związany charakter decyzji pominął obowiązki organu załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., które mają zapewnić załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. NSA w wyroku z 26 lutego 2003 r. V SA 1131/02 (OSP 2003 nr 7-8, poz. 93) stwierdził, że uchybienie terminów, określonych w art. 35 k.p.a. przez organy administracji publicznej nie może wywoływać negatywnych konsekwencji dla strony, która dopełniła swoich obowiązków wszczynając prawidłowo postępowanie administracyjne. Bezspornym jest, że takie negatywne konsekwencje w postaci kary pieniężnej dotknęły [...]

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe poprzednie stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu Sąd bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania wymienia enumeratywnie przepis art. 183 § 2 tej ustawy.

Z materiału dowodowego zebranego w tej sprawie oraz oświadczeń strony skarżącej i przedłożonych przez nią materiałów na rozprawie wynika, iż w sprawie tej zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Usunięte bez zezwolenia drzewa znajdowały się na terenie potoku Starobielskiego i przyległym, oznaczonym nr działki 3449 a stanowiącym własność Skarbu Państwa.

W czasie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w myśl obowiązujących wówczas przepisów ten teren Skarbu Państwa znajdował się we władaniu Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach. Jednostka ta reprezentowała więc w postępowaniu administracyjnym Skarb Państwa, będący właścicielem wód, gruntu i drzew tam znajdujących się. W myśl przepisów art. 47 § 1 i 48 kodeksu cywilnego drzewa jako część składowa gruntu stanowiły własność Skarbu Państwa. Właściciel zaś, stosownie do art. 140 k.c., jako uprawniony do rozporządzania rzeczą jest stroną każdego postępowania, które dotyczy rzeczy będącej jego własnością.

Niezależnie od rodzaju sprawy ma on bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W postępowaniu administracyjnym, udział Skarbu Państwa, prawidłowo reprezentowanego przez inwestora - [...], nie budzi więc zastrzeżeń.

Sytuacja w tym względzie uległa zmianie z datą wejścia w życie ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229), czyli od 1 stycznia 2002 r., w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych, stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13 wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, wśród których wymieniono śródlądowe wody powierzchniowe w potokach górskich i ich źródłach.

W art. 11 ust. 2 ustawy zawarto delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, które wody śródlądowe powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, są istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej.

Wykonując powyższą delegację Rada Ministrów wydała rozporządzenie w dniu 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149). Pod poz. 90 w załączniku nr 1 do rozporządzenia wymieniono potok Starobielski I – jako potok górski.

W wyniku powyższych regulacji prawnych protokołem z dnia 18 czerwca 2003 r. [...] w Katowicach Oddział Bielsko-Biała przekazał potok Starobielski wraz z urządzeniami wodnymi Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Gliwicach.

Tak więc najpóźniej od tej daty skarżący [...] w Katowicach, któremu wymierzono karę, będąc stroną postępowania administracyjnego i do którego skierowano decyzję, nie mógł już reprezentować Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 28 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za Skarb Państwa podejmuje czynności w postępowaniu organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się postępowanie lub organ jednostki nadrzędnej. W wyniku zmian legislacyjnych skarżący nie mógł już reprezentować Skarbu Państwa, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się od daty przekazania bez reprezentanta Skarbu Państwa, będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 33 § 1 ustawy P.p.s.a. Takie uchybienie mieści się w przesłance z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powoduje konieczność uchylenia wyroku bez badania przez Sąd odwoławczy wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekając o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 203 pkt 1 tej ustawy.