Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1555/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 §1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 96-98,
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 5 ust. 2b, art. 4 ust.1,  art. 27 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1 i 2, art.
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z [...] października 2018r., [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor, organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia B. P. (dalej: "skarżąca", "strona") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ, organ I instancji") z [...] czerwca 2018 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, budowie studni wierconej, budowie pompy ciepła na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał to postanowienie w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, budowie studni wierconej, budowie pompy ciepła na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji położonej w granicach obszaru [...] [...] ([...]). Zdaniem RDOŚ działka nr [...] stanowi fragment większego płatu siedliska przyrodniczego będącego przedmiotem ochrony w obszarze [...] – niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie ([...]), który ma powierzchnię ok. 2,9 ha. Organ I instancji wskazał, iż realizacja inwestycji będzie skutkować przekształceniem części działki nr [...], a tym samym zniszczeniu ulegnie fragment omawianego płatu siedliska o powierzchni ok. 0,21 ha. RDOŚ podkreślił, iż budowa planowanego budynku wraz z infrastrukturą towarzyszącą spowoduje nie tylko fizyczne zajęcie terenu działki, ale również przyczyni się do uszczuplenia i fragmentacji całego płatu siedliska przyrodniczego, w obrębie którego przedmiotowa działka się znajduje oraz obniżenia jego jakości przyrodniczej. W uzasadnieniu wskazano, że teren ten stanowi siedlisko wielu gatunków ptaków stanowiących przedmiot ochrony obszaru [...], tj. m.in. orlik krzykliwy, orzeł przedni, trzmielojad. RDOŚ wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji może naruszyć art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, z późn. zm., dalej: "uop"), gdyż niemożliwe jest wykluczenie możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania ww. przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru [...] [...] ([...]), na terenie którego ma być zrealizowana ww. inwestycja.

W dniu [...] lipca 2018 r. na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie. [...] podniosła, że organ I instancji opiera się w swoich postanowieniach jedynie na teoretycznych opiniach nie popartych dowodami. Ponadto żaląca wskazała, że w odległości ok. 70 metrów od przedmiotowej działki, po drugiej stronie drogi została zrealizowana inwestycja, dla której inwestor nie był zobligowany do przedstawienia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1073, ze zm., dalej: "upzp") wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną, innych niż parki narodowe i ich otuliny. Przedłożony przez Wójta projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia organowi I instancji zakłada realizację inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, budowie studni wierconej oraz budowie pompy ciepła na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], na terenie obszaru [...] [...] ([...]). Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko RDOŚ, iż nie można wykluczyć występowania znacząco negatywnego oddziaływania ustaleń projektu decyzji o warunkach zabudowy na obszar [...] [...]. Organ II instancji zaznaczył, iż planowana inwestycja położona jest na terenie siedliska przyrodniczego niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie ([...]), które stanowi przedmiot ochrony obszaru [...] [...]. W ocenie GDOŚ planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na siedlisko przyrodnicze [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że z dokumentacji przyrodniczej zgromadzonej na potrzeby opracowania Planu Zadań Ochronnych (PZO) dla analizowanego obszaru [...] wynika, że na terenie przedmiotowej działki nr [...] oraz na działkach sąsiednich (m.in. [...]) zinwentaryzowano siedlisko przyrodnicze [...] niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie będące przedmiotem ochrony w omawianym obszarze [...]. Ponadto GDOŚ wyjaśnił, że siedlisko [...] to zbiorowiska roślinne zlokalizowane głównie na żyznych, świeżych glebach mineralnych, bez śladów zabagnienia. Są to łąki bogate florystycznie, wysokoproduktywne, gdzie dominują takie gatunki traw jak: rajgras wyniosły, kupkówka pospolita, stokłosa miękka. Siedliska te mają wybitnie półnaturalny charakter, i rozwinęły się wtórnie w miejscu wycięcia lasów liściastych i zagospodarowania tych terenów jako łąki kośne. Poziom wody gruntowej waha się, ale nigdy nie dochodzi do samej powierzchni. Zwykle zajmują wypłaszczenie terenu i miejsca o niewielkim nachyleniu, choć wykształcają się także na regularnie koszonych nasypach kolejowych i wałach przeciwpowodziowych. Siedlisko to często tworzy mozaikowe układy z łąkami wilgotnymi czy murawami. Wskazano również, że zgodnie z inwentaryzacją przyrodniczą przeprowadzoną w 2015 r. na terenie przedmiotowej działki znajduje się płat siedliska [...] podtyp [...], tj. łąka rajgrasowa, o powierzchni ok. 2,8 ha. Jest to siedlisko rozwijające się na potencjalnych siedliskach lasów grądowych. Wykształcające się najczęściej na obrzeżach dolin i wilgotnych kotlin. Zagrożeniem dla omawianego siedliska jest m. in. zaniechanie użytkowania kośnego i pastwiskowego łąk i muraw, które grozi uruchomieniem procesów sukcesyjnych (wkraczaniem krzewów i drzew) i może doprowadzić do pogorszenia warunków siedliska, ustąpienia gatunków charakterystycznych, a w dalszej konsekwencji do zaniku siedliska. Zabudowa siedlisk łąkowych, odchodzenie od tradycyjnego użytkowania płatów i przeznaczenie ich pod zabudowę mieszkalną, letniskową, usługową oraz rozproszoną zabudową powodują trwałe zniszczenie siedliska. GDOŚ podkreślił, że analizowany płat siedliska przyrodniczego ma powierzchnię ok. 2,8 ha, natomiast zgodnie z informacją zawartą w zażaleniu ok. 5 % działki zostanie przeznaczone pod zabudowę budynkiem oraz drogę dojazdową. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżąca wskazała, iż "pozostała cześć działki po zakończeniu procesu realizacji inwestycji poddana byłaby rekultywacji i w efekcie zostałaby utrzymana jej czynność biologiczna". W tym zakresie GDOŚ wyjaśnił, że pojęcie utrzymania czynności biologicznej, a tym bardziej rekultywacja, nie oznacza, że na omawianym terenie zostanie zachowane istniejące siedlisko przyrodnicze, a jedynie, że pozostanie to teren zielony, wolny od zabudowy. W ocenie organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy w sprawie bezsprzecznie wskazuje na obecność siedliska przyrodniczego [...] na przedmiotowej działce, dlatego też, zarzut skarżącej, iż organ I instancji opiera się jedynie na teoretycznych opiniach, niepopartych dowodami, uznał za chybiony.

GDOŚ zaznaczył, że z danych inwentaryzacyjnych wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki zaobserwowano takie gatunki ptaków jak trzmielojad, derkacz i gąsiorek. Omawiany kompleks łąkowy, w skład którego wchodzi również teren działki nr [...], należy traktować jako tereny żerowiskowe i lęgowe dla ww. gatunków ptaków będących przedmiotami ochrony obszaru [...]. Gatunki te zasiedlają szeroki wachlarz siedlisk, jednakże przede wszystkim gnieżdżą się w otwartym krajobrazie rolniczym, o zróżnicowanej strukturze oraz na obrzeżach lasów, zasiedlają mozaikę siedlisk z łąkami i pastwiskami, są związane ściśle z otwartymi i półotwartymi terenami z ekstensywnie użytkowanymi łąkami lub turzycowiskami, zwłaszcza w dolinach rzecznych. Natomiast zagrożeniem dla populacji tych gatunków jest m.in. zabudowa rozproszona, która prowadzi do lokalnego zanieczyszczenia wód powierzchniowych, zmian sposobu użytkowania terenu oraz zaniechanie koszenia łąk, co w efekcie prowadzi do zarastania i utraty siedlisk tych gatunków. Tym samym w opinii organu odwoławczego uznać należy, że zamierzone przedsięwzięcie będzie mogło, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...] [...] również w kontekście negatywnego wpływu na siedliska derkacza, gąsiorka i trzmielojada.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż WSA [...] już dwukrotnie uchylił postanowienia organu I instancji dotyczące sprawy skarżącej Generalny Dyrektor wyjaśnił, iż były to postępowania prowadzone w trybie art. 96-98 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2017 r., poz. 1405, z późn. zm.), dalej: "ustawa ooś", natomiast niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów art. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp. Dlatego też, zarówno organ I jak i II instancji nie są związane ww. wyrokami, i nie mają one zastosowania do niniejszego postępowania. GDOŚ wskazał również, że większość zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu dotyczy właśnie postępowań prowadzonych w trybie ustawy ooś, dlatego też organ odwoławczy nie może się do nich w żaden sposób ustosunkować, ponieważ dotyczą one postępowań, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do faktu, iż po drugiej stronie drogi, w odległości ok. [...] metrów, zrealizowano inwestycję (dom gościnny), GDOŚ wskazał, że kwestie te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wyjaśniono, że postępowania dotyczące projektów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach sąsiednich stanowią odrębne sprawy administracyjne, a zatem ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki.

Na marginesie organ II instancji zaznaczył, że faktycznie w promieniu ok. [...] metrów po zachodniej stronie drogi od analizowanej działki znajdują się zabudowania (np. działki nr: [...],[...] czy [...]), niemniej jednak tworzą one niewielki kompleks zabudowy, natomiast po wschodniej stronie drogi (gdzie ma zostać zrealizowana inwestycja) nie są zlokalizowane żadne zabudowania, a więc realizacja inwestycji w tym miejscu wiązałaby się z wprowadzeniem nowego elementu do krajobrazu w postaci obiektu kubaturowego, który niewątpliwie zmieni charakter miejsca, w którym będzie posadowiony, zwłaszcza, że w chwili obecnej omawiany płat siedliska przyrodniczego jest pozbawiony zabudowy. Spowoduje to uszczuplenie, fragmentację, a co za tym idzie degradację siedliska [...] (będącego jedocześnie siedliskiem ptaków), poprzez bezpośrednie zajęcie terenu i zniszczenie siedliska w miejscu planowanej inwestycji i dalszych prac prowadzonych na terenie przedmiotowej działki.

Tytułem podsumowania organ odwoławczy podkreślił, że na terenie działki nr [...], przeznaczonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy pod budowę znajduje się siedlisko przyrodnicze [...] będące przedmiotem ochrony obszaru [...] [...]. W ocenie GDOŚ realizacja planowanej inwestycji będzie wiązać się ze zniszczeniem tego siedliska i jednocześnie siedliska dla gatunków ptaków, które także są przedmiotami ochrony w tym obszarze, a zatem może mieć znacząco negatywny wpływ na cele ochrony ww. obszaru [...].

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, podnosząc iż orzeczenie zostało wydane na podstawie opinii specjalistów, z których wynikało, że przedmiotowa działka może być wykorzystywana przez gatunki zwierząt objętych ochroną, a w szczególności przez duże ptaki drapieżne (orlika krzykliwego, orła przedniego) oraz przez duże ssaki drapieżne (rysie, niedźwiedzie i wilki), a które nie zostały poparte żadnymi dowodami. Skarżąca zaznaczyła, że prowadziła wielodniowe obserwacje (w różnych porach roku) i nie stwierdziła, aby nad przedmiotowym siedliskiem zalatywały duże ptaki drapieżne, ani nie znalazła dowodów bytowania innych gatunków objętych ochroną. Odwołując się do ww. opinii skarżąca wskazała, że zawarte w nich stwierdzenia nie wskazują jednoznacznie, że przedmiotowa działka, jak i działki przyległe, są wykorzystywane przez gatunki zwierząt stanowiące przedmiot ochrony obszarów [...]. Ponadto, strona podniosła, że z monitoringu który przeprowadziła w latach 2012-2013 wynika, że żaden z wymienionych przez GDOŚ gatunków ptaków (gąsiorek, derkacz, trzmielojad) nie został zaobserwowany na tym terenie. Skarżąca wskazała także, iż nie kwestionuje faktu, że na przedmiotowej działce znajduje się siedlisko przyrodnicze niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie [...], które stanowi przedmiot ochrony obszaru [...] [...], jednakże, ostatnie zabiegi pielęgnacyjne były wykonywane na tej działce ponad 3 lata temu, natomiast "w przypadku braku możliwości zrealizowania planowanej inwestycji tak już pozostanie". W końcowej części skargi skarżąca podkreśliła, że jedynym słusznym argumentem podnoszonym przez urzędników jest fakt, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji pogorszy stan siedliska, niemniej w jej ocenie należy rozstrzygnąć spór, która z dostępnych opcji w przypadku przedmiotowego siedliska okazać się może gorsza: czy jego częściowe zagospodarowanie (ok. [...] arów), czy też całkowita degradacja w obrębie przedmiotowej działki, wynikająca z zaniechania prowadzenia prac pielęgnacyjnych (ok. [...] arów).

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd zauważył, że organy orzekające w sprawie uznały, że w przypadku zrealizowania planowanej inwestycji istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] oraz na żerowiska ptaków drapieżnych, stanowiących przedmiot ochrony w obszarze specjalnej ochrony ptaków [...] [...], co uzasadnia odmowę uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie została w sprawie w sposób dostateczny udowodniona. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu administracji państwowej ingeruje wprost w prawo własności poprzez ograniczenie uprawnienia strony do zagospodarowania nieruchomości, w sprawie należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać zasadność odmowy. Sąd zauważył, że działka nr [...] stanowi fragment większego płatu siedliska przyrodniczego będącego przedmiotem ochrony w obszarze [...], tj. niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie o kodzie [...], który ma powierzchnię ok. [...] ha. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał w sprawie, czy granica tego siedliska przebiega wzdłuż drogi powiatowej, przy której położona jest działka nr [...], czy siedlisko to obejmuje też tereny po drugiej stronie tej drogi, które są zabudowane. W ocenie Sądu, projektowane przedsięwzięcie biorąc pod uwagę jego charakter i niewielkie rozmiary obiektu budowlanego nie może samodzielnie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na obszar [...] w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nieuzasadnione jest również powoływanie się przez organy na przyszłe (potencjalne) zagrożenia mogące w przyszłości wystąpić na tym obszarze, które razem z tym przedsięwzięciem mogłyby negatywnie oddziaływać na cele ochrony danego obszaru [...]. Nie jest bowiem możliwe dookreślenie, kiedy i jakie przedsięwzięcia, które nie są jeszcze obecnie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji nawet w jakikolwiek sposób oznaczone – co do charakteru i rozmiaru – mogłyby spowodować negatywne oddziaływanie na dany obszar [...] w stopniu znaczącym, o którym stanowi przepis art. 33 ust. 1 uop. Sąd nie podzielił również stanowiska organów, że realizacja planowanej inwestycji mogłaby stworzyć precedens do zabudowania w przyszłości działek sąsiadujących z terenem inwestycji, biorąc pod uwagę zasadę równości wobec prawa. Ponadto Sąd zaznaczył, że realizacja każdej kolejnej budowli na tym terenie będzie poddana ustawowo wymaganej ocenie pod względem oddziaływania na środowisko, w tym dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto realizacja przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynku mieszkalnego na obszarze [...] [...] nie może a priori z tej przyczyny wykluczać jego realizacji. Nie jest to bowiem obszar specjalny o charakterze ekologicznym, w obrębie którego obowiązuje specjalny reżim prawny taki jak dla parku narodowego czy też rezerwatu przyrody. Sąd zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji posługuje się sformułowaniami: "Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego", "... na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy..." w sytuacji, gdy akta administracyjne nie zawierają żadnego materiału dowodowego. Ponadto organ I instancji powołuje się na dane, w których posiadaniu się znajduje bez ich konkretyzacji. W tej sytuacji brak jest możliwości weryfikacji ustaleń faktycznych, na które powołują się organy w uzasadnieniach postanowień.

Końcowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu zażalenia, organ II instancji powinien dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na chroniony obszar w odniesieniu konkretnie do działki nr [...]. Ponadto organ powinien wskazać jednocześnie materiał dowodowy, który posłużył do ustalenia stanu faktycznego, dołączając go do akt sprawy lub wskazując miejsce, w którym jest dostępny.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł GDOŚ, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. organ II instancji zarzucił naruszenie:

1) dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 33 ust. 1 uop. poprzez przyjęcie, że na organie działającym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp ciąży obowiązek wykazania istotnego wpływu planowanej zabudowy na obszar [...], podczas gdy ciężar dowodowy udowodnienia braku negatywnego wpływu spoczywa na inwestorze realizującym taką inwestycję, będącą przedsięwzięciem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ooś, tym samym w kontekście ww. przepisów organy administracji prawidłowo dokonały oceny, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w połączeniu z innymi działaniami stwarza ryzyko znacząco negatywnego oddziaływania na obszar [...], co było wystarczające do odmowy uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm., dalej: poś), tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2) nieprawidłowe zastosowanie art. 33 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 uop, jako wzorców kontroli, zgodnie z którymi zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...], a ciężar dowodowy udowodnienia braku negatywnego wpływu spoczywa na inwestorze realizującym inwestycję (przedsięwzięcie) podczas oceny oddziaływania na obszar [...], tym samym w kontekście ww. przepisów organy administracji prawidłowo dokonały oceny, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w połączeniu z innymi działaniami stwarza ryzyko znacząco negatywnego oddziaływania na obszar [...], co było wystarczające do odmowy uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 poś, skoro pominięta została właściwa procedura oceny oddziaływania na obszar [...], podczas której właściwe organy na podstawie stosownych dokumentów orzekają o jej obowiązku przeprowadzenia, tym samym Sąd l instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

3) niezastosowanie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust 1a upzp. jako wzorców kontroli, z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i tym samym w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności z prawem tego projektu, zgodnie z zasadą przezorności, nie może uzgodnić go pozytywnie, gdyż mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem - tj. z art. 33 ust. 1 i 3 uop, decyzji o warunkach zabudowy przez organ główny, tym bardziej w przypadku pominięcia właściwej procedury oceny oddziaływania na obszar [...], której w żadnym zakresie nie zastępuje uzgodnienie dokonywane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp., tym samym negatywne stanowisko organów uzgadniających było w pełni prawidłowe, a Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. GDOŚ zarzucił naruszenie:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej w zakresie ciężaru dowodowego spoczywającego na organach ochrony przyrody wykazania istotnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na obszar [...] bez podstawy prawnej, a także poprzez stwierdzenie, że projektowane przedsięwzięcie biorąc pod uwagę jego charakter i rozmiary nie może negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na obszar [...] w rozumieniu art. 33 ust. 1 uop., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem treść tego przepisu przemawia za prawidłowością postanowienia uchylonego przez Sąd, natomiast skutki powstającej zabudowy na obszarze będącym nawet potencjalnym siedliskiem gatunków będących przedmiotami ochrony obszaru [...] są trudne do przewidzenia i nie są w pełni rozpoznane, a zatem Sąd I instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania organu odwoławczego o uzupełnienie akt o brakujące wydruki danych z inwentaryzacji przyrodniczej przeprowadzonej na potrzeby Planu zadań ochronnych (dalej: PZO), dla obszaru [...] "[...]", podczas gdy materiały te potwierdzają ustalenia dokonane przez Organ odwoławczy, a Sąd winien jest orzekać na podstawie pełnych akt sprawy na podstawie których orzekał organ administracji, tym samym Sąd l instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a., ponieważ winien był skargę oddalić.

Wskazując na powyższe zarzuty organ GDOŚ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska strona podniosła, że nieprawdą jest, że nie przedstawiła ona raportu zawierającego ocenę przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na Obszar [...]. Wskazała, że obserwacje na potrzeby wspomnianego raportu były prowadzone w latach 2012 - 2013, a sam raport (wraz z uzupełnieniem) został dostarczony do RDOŚ. Ponadto strona wskazała, że pełnomocnik organu w skardze kasacyjnej opisuje tok prowadzenia postępowania w taki sposób, jakoby powyższy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w ogóle nie został przedstawiony. Raport ów nie został w żadnym aspekcie obalony, tj. nie zostały przedstawione dowody na jego niepoprawność i nawet wyniki dwukrotnych oględzin przedmiotowej działki, nie zawierały jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby, że przygotowany przez skarżącą raport opisywałby stan niezgodny z prawdą. Skarżąca podniosła, że nigdy nie kwestionowała faktu, że działka nr [...] jest częścią siedliska i jest to jedyny prawdziwy, potwierdzony dowodami argument, który trzeba rozważyć w kwestii potencjalnie negatywnego wpływu planowanej inwestycji na Obszar [...]. Strona stwierdziła, że Sąd w wyroku o sygn. wskazywał, że w otrzymanych aktach sprawy nie ma dowodów potwierdzających, że przedmiotowa działka jest wykorzystywana przez duże ssaki i ptaki drapieżne. Skarżąca wskazała, że nie doczekała się żadnych dowodów ze strony RDOŚ, czy też GDOŚ potwierdzających opinię ekspertów w tym zakresie. Ponownie wskazała, że po przeciwnej stronie drogi wybudowano nowy obiekt, przed realizacją którego inwestor nie był zobligowany do przedstawienia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA"), sygn. akt II OSK 2806/19, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje na dysharmonię w prezentowanej przez ten Sąd argumentacji. Z jednej strony Sąd zarzuca organowi administracji, iż nie zostało w dostateczny sposób udowodnione zaistnienie prawdopodobieństwa wystąpienia znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na siedliska przyrodnicze oraz że w sprawie nie wykazano, iż planowana inwestycja należy do działań mogących negatywnie oddziaływać na cele obszaru [...], a nadto, że w aktach sprawy nie ma dowodów, na które organy administracji powoływały się przy wydawaniu rozstrzygnięć. Z drugiej zaś strony pomimo braku tych dowodów Sąd wyraził pogląd, że projektowane przedsięwzięcie biorąc pod uwagę jego charakter i niewielkie rozmiary obiektu budowlanego nie może samodzielnie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na obszar [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie powinien był zająć jednoznaczne stanowisko, tj.: albo nie ma braków w postępowaniu dowodowym i wówczas istnieje możliwość oceny zajętego przez organ stanowiska pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego albo są braki w materiale dowodowym, które należy uzupełnić i dopiero po dokonaniu tej czynności taka ocena będzie możliwa.

Za dowolne i nieuzasadnione NSA uznał twierdzenie Sądu I instancji, że poczynione przez organy administracji ustalenia podważają twierdzenie skarżącej, iż "Skarżąca na działce nr [...] zwierząt i ptaków chronionych nie zaobserwowała, a organy dowodów przeciwnych temu twierdzeniu nie przedstawiły". W ocenie NSA podważanie wiarygodności tych dowodów (z którymi Sąd nie miał możliwości zapoznania się) nie może opierać się na gołosłownym stwierdzeniu inwestorki, że nie widziała na swojej działce chronionych zwierząt i ptaków.

Końcowo NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wystąpić do GDOŚ o nadesłanie będących podstawą wydania rozstrzygnięcia dowodów, tj.: inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej przez [...] na zlecenie RDOŚ [...] w 2015 r. w ramach prac nad projektem Planu Ochrony obszaru [...] [...] oraz standardowego Formularza /SFD/ dla obszaru [...]. Zdaniem NSA, dopiero po zapoznaniu się z tymi dowodami Sąd powinien dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na zarządzenie Sądu z dnia [...] września 2020 r. organ II instancji nadesłał, tytułem uzupełnienia akt administracyjnych, ww. dokumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest prawidłowość odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, budowie studni wierconej, budowie pompy ciepła na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy.

Jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3231/18, w rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach [...]-[...] Parku Krajobrazowego, funkcjonującego na podstawie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...]-[...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. 1945). Ponadto działka inwestycyjna zlokalizowana jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] [...] funkcjonującego na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] [...]. Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) są m.in. parki krajobrazowe i obszary [...]. Z zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji wynika, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza zakazów obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Organy orzekające w sprawie uznały, że w przypadku zrealizowania planowanej inwestycji istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] oraz na żerowiska ptaków drapieżnych, stanowiących przedmiot ochrony w obszarze specjalnej ochrony ptaków [...] [...], co uzasadnia odmowę uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, powyższa okoliczność została w sprawie w sposób dostateczny udowodniona. Sąd nie stwierdził także braków w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ.

Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2806/19) wydanym i wiążącym Sąd w niniejszej sprawie "Podkreślić należy, że organ administracji opiniujący projekt decyzji o warunkach zabudowy ma tylko 21 dni na zajęcie stanowiska (art. 53 ust. 5 c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na to ograniczenie organ ten musi korzystać z dowodów, które zostały już wcześniej wytworzone i są w jego posiadaniu. Uzupełnienie dowodów może nastąpić tylko w niewielkim zakresie".

Tak też uczynił organ w niniejszej sprawie. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie odwołano się do informacji i dokumentów posiadanych przez Dyrekcję tj. inwentaryzacja przyrodnicza przeprowadzona w 2007 r. przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej na zlecenie Ministerstwa Środowiska. Zgodnie z tym dokumentem teren przedmiotowej działki jak i pozostałe tereny otwarte ją otaczające stanowią rozległy, niezabudowany obszar otwarty, stanowiący siedlisko przyrodnicze niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie ([...]) Arrhenatherion elatioris - przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] [...]. Organ wskazał również, że działka na której planuje się realizację inwestycji stanowi część kompleksu łąkowo-pastwiskowego, który nie jest jeszcze objęty żadną zabudową. W związku z tym zdaniem Sądu prawidłowo organ stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji przyczyni się do rozpoczęcia zabudowy w całym kompleksie łąkowo- pastwiskowym. Organ stwierdził ponadto, że działka objęta inwestycją graniczy bezpośrednio od strony północno - wschodniej i wschodniej z potokiem Roztoczka, za którym rozciąga się zwarty kompleks leśny, wchodzący w skład korytarza ekologicznego - [...] - czyli głównego korytarza ekologicznego oznaczeniu międzynarodowym, który przebiega przez [...],[...] i [...],[...], aż do [...]. Korytarz ten na całej długości łączy się z częściami Karpat leżącymi po stronie ukraińskiej i słowackiej. Dolina potoku [...] stanowi lokalny korytarz migracyjny.

Odwołując się do wyników inwentaryzacji przyrodniczej, wykonanej przez [...] na zlecenie RDOŚ [...] w 2015 r, w ramach prac nad projektem Planu Ochrony obszaru [...] [...], organ wskazał, że potwierdzają one aktualne występowanie siedliska przyrodniczego na terenie działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]. Ww. siedlisko zostało zaklasyfikowane jako niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, tj. siedlisko o kodzie [...] również stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] [...]. Stan zachowania płatu został określony jako B - czyli dobry, natomiast ocenę ogólną tego płatu określono jako FV czyli stan właściwy (wartości wskaźników waloryzowane są w trzystopniowej skali: FV - właściwy, U1 - niezadowalający, U2 - zły), zaś powierzchnia tego płatu wynosi 2,84 ha.

Organ odwołując się do Standardowego Formularza Danych /SDF/ dla obszaru [...], który stanowi podstawowy dokument formalny opisujący obszar (strona [...]) wskazał, że tereny nieleśne w ostoi [...][...], zajmują zaledwie ok. 13 % powierzchni tego obszaru, decydując o jego unikatowości.

Organ opierając się na analizie wspomnianych wyżej materiałów inwentaryzacyjnych przekazanych do RDOŚ [...] przez [...] wskazał, że powierzchnia siedlisk przyrodniczych nieleśnych w obszarze [...] [...] znacząco się zmniejszyła. W tym zakresie organ wskazał na konkretne dane. Prawidłowo stwierdził, że jest to wyraźne wskazanie dla organu sprawującego nadzór nad obszarem, że konieczna jest ochrona praktycznie wszystkich kompleksów łąkowych - w innym przypadku trend zmniejszania się powierzchni siedliska może postępować, w tym z przyczyn naturalnych (brak gospodarowania).

Organ wskazał również na gatunki ptaków, dla których [...] to jedna z największych ostoi (m.in. orła przedniego, orlika krzykliwego, trzmielojada, puchacza, sóweczki, włochatki, czy puszczyka uralskiego). Istotne w sprawie jest stwierdzenie przez organ, że ptaki te gniazdują w terenach leśnych, a otwarte tereny łąk (w tym łąk śródleśnych), pastwisk wykorzystują jako łowiska; gatunki te nie wykorzystują do gniazdowania, czy żerowania terenów zabudowanych.

Odwołując się do opinii biegłych będących w posiadaniu organu wskazano, że ponieważ działka, na której planuje się realizację inwestycji, wchodzi w skład większego kompleksu łąkowego, od strony północnej i północno - wschodniej graniczącego z zadrzewieniami, występującymi w formie pasma ciągnącego się wzdłuż potoku Roztoczka stanowiącego obudowę biologiczną tego potoku, za którym znajduje się zwarty kompleks leśny, teren ten stanowi siedlisko wielu gatunków ptaków stanowiących przedmiot ochrony obszaru [...] [...], tj. orlik krzykliwy, orzeł przedni, trzmielojad i inne.

Mając powyższe na uwadze organy prawidłowo stwierdziły, że budowa projektowanego budynku wraz z infrastrukturą, na terenie działki nie tylko spowoduje fizyczne zajęcie terenu działki, ale również przyczyni się do uszczuplenia i fragmentacji całego płatu siedliska przyrodniczego, w obrębie którego przedmiotowa działka się znajduje oraz obniżenia jego jakości przyrodniczej. Będzie również przyczynkiem do dalszej zabudowy omawianego kompleksu łąk. W taki sposób należy rozumieć oddziaływania skumulowane - należy wziąć pod uwagę nie tylko fizyczne zajęcie terenu pod budowę konkretnego budynku, ale należy spojrzeć na ten fakt w szerszej perspektywie np. w kontekście zmiany w całym płacie siedliska przyrodniczego (np. siedliska przyrodniczego kod [...]) lub siedliska gatunku (utrata siedliska żerowiskowego ptaków drapieżnych).

Mając na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego i wiążącego w niniejszej sprawie Sąd wystąpił do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o nadesłanie będących podstawą wydania rozstrzygnięcia dowodów, to jest: inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej przez [...] na zlecenie RDOŚ [...] w 2015 r. w ramach prac nad projektem Planu Ochrony obszaru [...] [...] oraz standardowego Formularza /SFD/ dla obszaru [...].

Po zapoznaniu się z tymi dowodami Sąd stwierdził, że potwierdzają one stanowisko organów. Wskazać przy tym należy, że strona również nie kwestionuje tego, iż na przedmiotowej działce znajduje się siedlisko przyrodnicze niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie ([...]), które stanowi przedmiot ochrony obszaru [...] [...].

Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, w zakresie twierdzenia, iż stanowisko organów nie jest poparte żadnymi dowodami.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi, w szczególności twierdzenia, że skarżąca na działce nr [...] zwierząt i ptaków chronionych nie zaobserwowała, a organy dowodów przeciwnych temu twierdzeniu nie przedstawiły.

W odniesieniu do powyższego za Naczelnym Sądem Administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że jak już wyżej wskazano organy administracji wskazywały na dowody będące podstawą poczynionych ustaleń faktycznych. Podważanie wiarygodności tych dowodów (z którymi Sąd się zapoznał) nie może opierać się na gołosłownym stwierdzeniu inwestorki, że nie widziała na swojej działce chronionych zwierząt i ptaków. Organy podejmując rozstrzygnięcia w sprawie oparły się na opiniach i opracowaniach ekspertów.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano również przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody obszar [...] to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty; zaś obszar mający znaczenie dla Wspólnoty to projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk, zatwierdzony przez Komisję Europejską w drodze decyzji, który w regionie biogeograficznym, do którego należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia stanu właściwej ochrony siedliska przyrodniczego lub gatunku będącego przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także może znacząco przyczynić się do spójności sieci obszarów [...] i zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu biogeograficznego; w przypadku gatunków zwierząt występujących na dużych obszarach obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty jest obszar w obrębie naturalnego zasięgu takich gatunków, charakteryzujący się fizycznymi lub biologicznymi czynnikami istotnymi dla ich życia lub rozmnażania (ust. 2c ww. przepisu).

Ochrona obszarów [...] polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną.

W tym miejscu podkreślić należy, że art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nakłada obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym nie tylko na organy administracji publicznej, lecz również na osoby prawne i inne jednostki organizacyjne oraz także na osoby fizyczne.

Obszar specjalnej ochrony [...] objęty jest ochroną właściwą dla tego obszaru na zasadach określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i stanowi samodzielną podstawę ochrony obszarów [...]. Z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...], w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar [...] lub [...]) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...], lub [...]) pogorszyć integralność obszaru [...] lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zaznaczyć należy jednak, że nie można z powyższego przepisu wywodzić, iż ustawa o ochronie przyrody zawiera bezwzględny zakaz zabudowy w obszarze [...]. Przepis ten jedynie zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony.

W myśl ust. 3 powołanego art. 33 przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organy zasadnie uznały, w ramach postępowania uzgodnieniowego, iż planowana inwestycja może w negatywny sposób wpłynąć na stan opisywanych siedlisk i gatunków.

W odniesieniu do zarzutów skargi podkreślić należy, że zakres kompetencji organu w ramach postępowania uzgodnieniowego ogranicza się do zbadania projektu decyzji w granicach przede wszystkim normy art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz tych materiałów, którymi dysponuje z racji posiadania wiedzy specjalistycznej. Jak się wskazuje w orzecznictwie organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1941/11). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. W ramach posiadanej kompetencji organ ochrony przyrody stwierdził, że te informacje, które zgromadził w postępowaniu uzgodnieniowym nakazują powołanie się na zasadę przezorności, która determinuje ocenę możliwych oddziaływań wszelakich przedsięwzięć. W konsekwencji odmowę uzgodnienia warunków zabudowy uzasadnił zastosowaniem zasady przezorności.

Zasada ta została ukonstytuowana w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.).

Z ww. art. 6 wynika, że: 1) Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, 2) Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Z zasady tej wynika, ciążący na wszystkich podmiotach, obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK 601/15, publ. CBOSA).

Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15, publ. Lex nr 2330223; wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2750/17, publ. CBOSA). Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17, publ. CBOSA). Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące. Takie właśnie stanowisko merytoryczne zajęły organy orzekające w tej sprawie, dlatego nie były zasadne zarzuty skargi.

Zakres zasady przezorności należy rozpatrywać z punktu widzenia podmiotu, który podejmuje się określonego działania oraz organu administracji. W przypadku, kiedy pewne jest, na podstawie aktualnej wiedzy i naukowych dowodów, iż przy wykorzystaniu najlepszych i najnowocześniejszych rozwiązań oraz dostępnej wiedzy naukowej, nie uniknie się potencjalnych zagrożeń wobec środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot, który taką działalność chce rozpocząć powinien we własnym zakresie podjąć decyzję o tym, aby z tego działania zrezygnować. Zasada przezorności jest powiązana z zasadą prewencji.

Prewencja wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Zasada przezorności nie oznacza jednak w każdym przypadku bezwzględnego nakazu wyeliminowania działalności, która może wywołać negatywny wpływ na zasoby przyrody. Działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...] lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody powinny być każdorazowo ocenione zgodnie z treścią wszystkich zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a w szczególności z zasadą zrównoważonego rozwoju (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1785/15).

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych.

Z tych wszystkich podanych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem dokonując rozważań w zakresie negatywnego potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji organ skoncentrował się na konkretnych ustaleniach faktycznych i dokładnie je przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Ze względu na zakres swojej kompetencji organ uzgodnieniowy nie był władny przeprowadzić samodzielnie procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] [...], mógł on tylko odmówić uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy bowiem przewidziały w tym zakresie inną procedurę zawartą w ustawie z dnia 31 października 2018 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, dalej "o.o.ś"). W tym postępowaniu bowiem będzie możliwe rzetelne zbadanie, czy planowana inwestycja będzie wpływała znacząco negatywnie na gatunki objęte ochroną. Takie ustalenia wymagają zaś sporządzenia raportu oddziaływania na obszar [...] (por., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. II OSK 1861/14). Jak podkreślił organ uzgadniający, w rozważnej sprawie taka ocena nie została przeprowadzona, przy czym niewystarczające są w tym względzie (nawet długotrwałe) obserwacje poczynione przez samą skarżącą.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo więc uznały, że realizacja przedmiotowej inwestycji może naruszyć art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdyż niemożliwe jest wykluczenie możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania ww. przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru [...] [...] ([...]), na terenie którego ma być zrealizowana ww. inwestycja.

W odniesieniu do argumentów strony odwołujących się do wyroku sygn. akt II SA/Rz 1473/14 z dnia 11 maja 2015 r. wskazać należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Dlatego też przywołane przez stronę rozstrzygnięcie nie jest wiążące, bowiem zapadło ono w innej sprawie.

Podobnie jeżeli chodzi o twierdzenie strony, iż po przeciwnej stronie drogi wybudowano nowy obiekt, przed realizacją którego inwestor nie był zobligowany do przedstawienia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Orzekając w niniejszej sprawie organy, jak i Sąd są związane granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy dokonały właściwej oceny planowanego przedsięwzięcia w zakresie możliwości spowodowania ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar [...] [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.