Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 230/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 5, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.  12 i art. 16, art. 155 par. 1 pkt 1,2,3,5,6,7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 753/12 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 753/12 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta Słupska, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku S. i W. W., postanowił decyzją z dnia [...] marca 1994r. zmienić za zgodą stron decyzję Nr [...] z [...] maja 1985 r. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w części dot. zmiany załącznika tej decyzji, tj. orzekł, iż integralną część decyzji z [...] maja 1985 r. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce oznaczonej jw. stanowi obecnie inwentaryzacja powykonawcza architektoniczno-budowlana wykonana przez S. C., z wyłączeniem schodów terenowych od strony ul. [...] w części wychodzącej poza granicę działki, opieczętowana pieczęcią tamtejszego Wydziału.

Pismem z [...] listopada 2010 r. Ł. P. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] maja 1985 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji ją zmieniającej z [...] marca 1994 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 k.p.a. Uzasadniając wniosek wskazał, iż kwestionowane przez niego decyzje, w tym decyzja z [...] marca 1994 r., uniemożliwiają mu wykonanie prawomocnych decyzji obejmujących pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego na działce sąsiedniej, stanowiącej jego własność. Część domu objęta kwestionowanymi decyzjami (a dokładnie okap dachu) została bowiem zaprojektowana poza granicą działki inwestora, naruszając w ten sposób prawo własności wnioskodawcy i uniemożliwiając mu tym samym wybudowanie własnego domu na podstawie uzyskanych przez niego pozwoleń (z [...] kwietnia 1986 r., z [...] maja 2006 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1986 r. oraz z [...] lutego 2007 r. o zmianie decyzji z [...] kwietnia 1986 r.). Wskazał jednocześnie na to, iż określenie "inwentaryzacja powykonawcza architektoniczno-budowlana" sugeruje, że projektant zinwentaryzował istniejącą wcześniej samowolę budowlaną wykonaną przez państwa W. Na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów niedopuszczalne było zaś wydanie post factum decyzji o pozwoleniu na budowę (zmieniającej). Jedynym możliwym dokumentem, który organ mógł wystawić na zalegalizowanie samowoli budowlanej było w tym czasie pozwolenie na użytkowanie.

Wojewoda Pomorski decyzją z [...] lipca 2011 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1994r.. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż w okresie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywały przepisy techniczno-budowlane umożliwiające dokonanie zmian pozwolenia na budowę na podstawie inwentaryzacji. Na podstawie § 3 ust. 1 w powiązaniu z § 46 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), w celu uzyskania pozwolenia na budowę należało przedstawić dokumentację określoną w tym rozporządzeniu mianem projektu. Jednak ani wymienione ani obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie precyzowały wymagań co do rodzaju dokumentacji i terminu jej przedstawienia (tj. przed wprowadzeniem zmian czy też po ich dokonaniu), ani też obowiązującej procedury w wypadku dokonywania zmian wprowadzonych w trakcie budowy także po ich dokonaniu. Jedynie w wypadku samowolnego odstąpienia od tzw. istotnych warunków pozwolenia art. 32 ust. 2 ww. ustawy przewidywał możliwość utraty jego ważności. Mając zatem na względzie fakt, iż przepisy budowlane z okresu wydania decyzji nie definiowały pojęcia "istotnych warunków pozwolenia", Wojewoda przyjął, że zmiany opisane w inwentaryzacji jakich dokonali państwo W. w trakcie budowy, mogły być uznane w 1994 r. za dopuszczalne i zatwierdzone po ich wykonaniu. Tym samym Wojewoda Pomorski uznał, iż Prezydent Miasta Słupska miał prawo zatwierdzić zmiany wprowadzone w budynku post factum, na podstawie dokumentacji inwentaryzacyjnej. Organ wskazał, że dokumentacja ta uwzględnia nadwieszenie okapu dachu budynku nad terenem wnioskodawcy. Jednak z jej treści nie wynika, że wysuniecie okapu na działkę sąsiada było elementem zmian wprowadzonych w 1994 r. Możliwe jest, iż nadwieszenie występowało już w projekcie pierwotnym, zatwierdzonym 10 lat wcześniej decyzją z [...] maja 1985 r. Nie jest jednak możliwa weryfikacja tej kwestii, albowiem wskutek znacznego upływu czasu, zmian własnościowych oraz zmian inwestora, projekt ten zaginął, a podjęte czynności celem odtworzenia tego dokumentu zakończyły się niepowodzeniem. Odrębne postępowanie z wniosku Ł. P. w sprawie unieważnienia pierwotnego pozwolenia umorzono [...] lipca 2011 r. Następnie, organ zwrócił uwagę na to, iż spis treści inwentaryzacji wskazuje na zgodę sąsiadów na zmiany architektoniczno-budowlane, jednak w aktach sprawy brak jest takiej zgody w formie pisemnej. Jednocześnie organ stwierdził, że na podstawie dostępnych materiałów i dowodów nie sposób określić, czy zgoda taka została wyrażona, czy też nie. W takiej sytuacji nie można domniemywać o wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Słupska lub o rażącym naruszeniu przez niego prawa.

W odwołaniu od ww. decyzji Wojewody Pomorskiego Ł. P. wniósł o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów procesowych i prawa materialnego. W uzasadnieniu odwołania skarżący przede wszystkim podniósł, iż działka stanowiąca jego własność jest objęta dwoma wykluczającymi się decyzjami o pozwoleniu na budowę. Pierwsza z nich, wydana dla skarżącego jest prawidłowa, albowiem jest on właścicielem gruntu a prawo własności wywodzi z zapisów w księdze wieczystej tejże działki (nr [...]). Druga decyzja wydana została dla właścicieli działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...], ale przy równoczesnym udzieleniu przez organ prawa do zabudowy oprócz terenu własnej działki, również działki stanowiącej własność skarżącego. Opisana sytuacja powoduje, że w obiegu prawnym znajdują się dwie, wzajemnie wykluczające się decyzje o pozwoleniu na budowę i dwie zatwierdzone dokumentacje budowlane, której to okoliczności Wojewoda zaprzecza. Obie te decyzje nie mogą się ostać, jedna z nich musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Odwołujący się wskazał przy tym, że oba domy realizowane na podstawie tych sprzecznych decyzji są w zabudowie szeregowej, a właściciele działki nr [...] już zabudowali fragment działki skarżącego, to zaś spowodowało, że skarżący nie może zakończyć budowy dachu własnego domu. Ł. P. wskazał też, że oba domy są nadal w realizacji, budowa tych domów nie została zakończona i odebrana. W sposób obszerny wskazał nadto na okoliczność związaną z zagubieniem akt niezbędnych do załatwienia niniejszej sprawy. Zarzucił, iż organ nie przeprowadził prawidłowo procedury odtworzenia tych akt. Podał też, że zagubienie, albo świadome ukrycie akt przez organ jest okolicznością szczególnie obciążającą organ, natomiast w żadnej mierze organ ten nie jest upoważniony prawnie, aby skutki bezspornej winy organu przerzucać na skarżącego pozbawiając go posiadanych praw.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] lipca 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Słupska z [...] marca 1994 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przywołał treść art. 155 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w którym to przewidziano możliwość zmiany decyzji ostatecznej, po spełnieniu warunków, m.in. po wyrażeniu zgody na taką zmianę przez stronę (lub strony). Organ odwoławczy wskazał następnie, że w aktach organu I instancji jest zgoda B. S.i J. S. z [...] lutego 1993 r., tj. właścicieli działki położonej przy ul. [...], na zmianę decyzji z [...] maja 1985 r. Natomiast brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego udzielenie zgody na zmianę decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego Słupsku z [...] maja 1985 r. znak: [...]przez H. H., ówczesnego właściciela nieruchomości przy ul. [...]. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, iż brak powyższej zgody na zmianę pozwolenia na budowę stanowi o rażącym naruszeniu art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, iż zaistniały wszystkie przesłanki, aby stwierdzić w sprawie kwalifikowane naruszenie ww. normy prawnej. Rażąco naruszony art. 155 k.p.a. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto, za niemożliwe do zaakceptowania organ odwoławczy uznał skutki stwierdzonego naruszenia. Wyjaśnił, iż brak zgody ówczesnego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowi o istotnym ograniczeniu jego uprawnień związanych z przysługującym mu prawem własności. Niezależnie od powyżej poczynionej oceny, organ odwoławczy wskazał na opis techniczny inwentaryzacji powykonawczej, stanowiącej integralną część decyzji z 3 marca 1994 r. Przywołał następnie art. 36 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., po czym stwierdził, że organ stopnia podstawowego nie powinien wydawać kontrolowanej decyzji, gdyż jak wynika z opisu technicznego inwentaryzacji inwestor dokonał już zmian w przedmiotowym obiekcie. Konkludując zauważył, że poza stwierdzonym wyżej rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. (poprzez jego niezastosowanie), nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja dotknięta była którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów procesu na jej rzecz. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

-naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak w dokumentach znajdujących się w aktach postępowania przedłożonych Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, pisemnej zgody H. H. na zmianę decyzji z [...] maja 1985 r. znak: [...], świadczy o braku wyrażenia przez niego zgody na zmianę ww. decyzji, a to spowodowało

-naruszenie art. 155 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie wszystkie strony postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Słupska wyraziły zgodę na zmianę decyzji z [...] maja 1985 r. znak jw., przez co doszło do rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że działania Ł. P. są efektem sporu sąsiedzkiego, natomiast z poprzednim sąsiadem utrzymywali dobre stosunki. Ich wynikiem było wyrażenia przez H. H. zgody na zmianę decyzji z [...] maja 1985 r. Wyjaśniła też, że ze względu na upływ czasu nie pamięta w jaki sposób zgoda ta została wyrażona, tym bardziej, że większość czynności w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji podejmował jej zmarły mąż. Skarżąca podniosła następnie, że duży wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia ma fakt zaginięcia akt dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zmianie tej decyzji. Praktycznie dokumenty, które zgromadzono na potrzeby niniejszej sprawy pochodzą od skarżącej, tj. są to te egzemplarze, załączniki, które znajdowały się w jej posiadaniu. Pierwotnie dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy [...] zawierała również pisemną zgodę H. H. na zmianę decyzji z [...] maja 1985 r. Inaczej decyzja o zmianie nie zostałaby wydana. Skarżąca powołała się przy tym na treść inwentaryzacji powykonawczej, w której w spisie treści wskazano zgodę sąsiadów. W konsekwencji skarżąca wywiodła, że decyzja zaskarżona w sprawie została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, albowiem organ wydając tę decyzję całkowicie pominął kwestie związane z zaginięciem akt postępowania oraz wskazanie na zgodę sąsiadów w spicie treści ww. inwentaryzacji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2012 r., złożonym na rozprawie przed Sądem w dniu 31 lipca 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Ł. P. wniósł o oddalenie skargi podnosząc m.in., iż zgoda H. H. na zmianę pozwolenia na budowę domu skarżącej w sposób bezsporny nie istnieje i nie ma żadnego dowodu, że dokument taki kiedykolwiek powstał. Pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał też, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, iż H. H. udzielił zgody na zmianę pozwolenia na budowę z 1985 r., to z takowego dokumentu w najmniejszej mierze nie wynika, że H. H. wyraził zgodę na przeniesienie posiadanego prawa własności do działki nr [...] na osoby skarżącej i jej męża. Na mocy zaś art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie /.../ osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd wskazał na szczególny tryb (postępowanie nieważnościowe) wydania zaskarżonej decyzji, w którym bada się istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd przedstawił właściwe rozumienie rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że decyzja GINB nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, nadto – wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnym. W ocenie sądu organ odwoławczy wskazując na rażące naruszenie art. 155 k.p.a. z uwagi na brak w aktach sprawy zgody wszystkich stron na zmianę decyzji ostatecznej w tym trybie, nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Sąd zauważył, że organ ten miał obowiązek zweryfikować decyzję z [...] marca 1994 r. w kontekście przesłanek nieważnościowych, a przy tej weryfikacji winien był kierować się nie tylko stanem prawnym z daty jej wydania, ale też stanem faktycznym z tej daty. Postępowanie to miało bowiem na celu dokonanie oceny pod względem ważności ww. decyzji, a w takim przypadku ważne było ustalenie m. in., w oparciu jakie dowody decyzja weryfikowana została wydana, a następnie – czy w takich okolicznościach jakie wynikają z materiału dowodowego mogła ona zapaść, czy też wręcz przeciwnie. Sąd stwierdził, że Główny Inspektor kwestionując decyzję i wskazując na wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. nie ustalił w sposób bezsporny okoliczności faktycznych sprawy. Akta administracyjne wskazują na to, iż organ ten nie dysponował bowiem całością akt postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną. Z akt tej sprawy pozostały jedynie wyrywkowe dokumenty, m.in. decyzja i załącznik do niej w postaci inwentaryzacji powykonawczej, natomiast pełnej dokumentacji z tego postępowania nie zgromadzono i nie odtworzono (bo również takie postępowanie było w sprawie prowadzone). Na podstawie niepełnych akt sprawy nie można było zaś w sposób kategoryczny stwierdzić, iż H. H. będąc stroną w sprawie, nie wyraził zgody na zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 155 k.p.a. Jest to w ocenie sądu tym bardziej uzasadnione, że treść inwentaryzacji powykonawczej stanowiącej na mocy decyzji z [...] marca 1994 r. integralną część decyzji z [...] maja 1985 r. (o pozwoleniu na budowę), wskazuje na to, że zgoda sąsiadów na zmianę decyzji została udzielona. Dokument ten nie precyzuje, o których sąsiadów chodzi, niemniej nie można wykluczyć, iż na tym etapie udzielona była zgoda zarówno przez B. i J. S. (których to pisemna zgoda znajduje się w aktach sprawy), jak również przez H. H. Pewne natomiast jest zdaniem sądu to, że o taką zgodę organ zwracał się nie tylko do B. i J. S., ale też do H. H. – w aktach postępowania znajduje się bowiem pismo Prezydenta Miasta Słupska z [...] lutego 1994 r. dotyczące tej kwestii. W konsekwencji, w ocenie sądu, w takich okolicznościach sprawy organ nie mógł wykluczyć, iż strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji nie mógł też stwierdzić, iż w sprawie w sposób bezsporny doszło do naruszenia ww. art. 155, a naruszenie to miało charakter kwalifikowany. Stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w tym zakresie sąd z przedstawionych powyżej przyczyn nie podziela. Zdaniem sądu, stanowisko to zostało oparte na zbyt pobieżnej analizie, bez uwzględnienia wszystkich tych okoliczności, które mogły mieć prawne znaczenie w sprawie, a to skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem zasad regulujących postępowanie dowodowe. Jednocześnie sąd zauważył, iż w decyzji wydanej w sprawie w I instancji Wojewoda Pomorski wyraźnie wskazał, że w aktach sprawy brak jest pisemnej zgody sąsiada na zmianę decyzji, ale na podstawie tych dokumentów, które są dostępne nie można wykluczyć, że zgoda taka została udzielona. Stąd też nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu. Organ odwoławczy zupełnie nie wyjaśnił dlaczego tej oceny organu I instancji nie podzielił, nie wyjaśnił też na jakiej podstawie przyjął, że pomimo częściowych akt sprawy odnoszących się do spornej decyzji, można stwierdzić, że H. H. wymaganej przepisem art. 155 k.p.a. zgody nie udzielił. Sąd stwierdził, że co do zasady można zgodzić się z organem odwoławczym, iż wydanie decyzji opartej na art. 155 k.p.a. bez zgody wszystkich stron postępowania stanowi o naruszeniu cytowanego przepisu, które to w pewnych okolicznościach może być ocenione jako kwalifikowane. Jednakże wobec niemożności jednoznacznego ustalenia, czy sporna decyzja została wydana z naruszeniem tego warunku (czy też nie), wadliwości tej decyzji z tego powodu stwierdzić nie można. Na akceptację nie zasługuje -zdaniem sądu- także stanowisko organu II instancji wyrażone w sprawie w kontekście art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W kontekście tej normy prawnej właściwie decyzja organu nie zawiera żadnego uzasadnienia. Główny Inspektor przytoczył wskazany przepis prawa materialnego obowiązujący w dniu wydania kwestionowanej decyzji i stwierdził, że doszło do jego rażącego naruszenia. Powodów takiej oceny jednak nie wskazał. Wskazanie jedynie na treść inwentaryzacji powykonawczej zatwierdzonej decyzją zmieniającą jest bowiem w tym zakresie niewystarczające, a trzeba przy tym dodać, że ww. przepis prawa nie stanowił podstawy prawnej weryfikowanej decyzji (a to zdecydowanie wymagało od organu głębszej analizy przedmiotu sprawy). Dlatego też sąd przyjął, iż w tej kwestii organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, aby w sprawie doszło do oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości naruszenia ww. przepisu prawa i, aby naruszenie to było takiej wagi, że uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym sąd nie przesądził oceny sprawy w tej kwestii, a jedynie wskazał na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji także i w tym zakresie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zauważył, że dokonaną przez niego ocenę potwierdza także argumentacja zawarta w piśmie procesowym uczestnika postępowania Ł. P. z [...] lipca 2012 r. W piśmie tym wskazano bowiem szereg okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla ważności decyzji z [...] marca 1994 r., a które zupełnie nie były do tej pory (pomimo ich przywoływania w również w toku postępowania administracyjnego) przez organ rozważane.

Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył Ł. P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi skarżącej, a także zasądzenie kosztów postępowania. W zarzutach kasacyjnych skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez bledną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 12, art. 16, art. 156 § 1 pkt. 1, 2, 3, 5, 6, 7 k.p.a., art. 29 ust. 5, art. 36 ust. l pkt l, art. 37, art. 40, przypisu 16) ustawy z dnia 14 czerwca 1974r. Prawo budowlane, oraz z uwagi na nakazanie przez sąd odstąpienia przez organ orzekający od przysługującego mu prawa postępowania i rozstrzygania sprawy zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., które to uchybienie w treści wyroku posiadało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana prawidłowo. Dokument upoważniający skarżącą do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane nie został ujawniony w księdze wieczystej, a zatem nie może zostać uwzględniony. Zakwestionował również jego istnienie. Sąd nie zbadał nabycia nieruchomości przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skarżąca dokonała samowoli budowlanej. Autor inwentaryzacji powykonawczej reprezentował jednocześnie interesy organu i skarżącej. Decyzja o pozwoleniu na budowę dla skarżącej nie powinna zostać wydana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego wymaga wykazania na czym polega błędna wykładania i jaka powinna być prawidłowa wykładania wskazanych przepisów. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Z kolei w przypadku naruszenia przepisów postępowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administarcyjny nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób i zakres sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W zarzutach kasacyjnych skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 12, art. 16, art. 156 § 1 pkt. 1, 2, 3, 5, 6, 7 k.p.a., art. 29 ust. 5, art. 36 ust. l pkt l, art. 37, art. 40, przypisu 16) ustawy z dnia 14 czerwca 1974r. Prawo budowlane. Pierwsza uwaga do tak sformułowanych zarzutów jest następująca; skarżący podaje, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego, podczas gdy wskazane przepisy, które zdaniem skarżącego zostały naruszone mają charakter zarówno materialnoprawny jak i procesowy. Tym czasem prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, tj. czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy ( wyrok NSA z 13 sierpnia 2013r. II GSK 71/12 ). Druga fundamentalna uwaga jaka nasuwa się na tle tak sformułowanych zarzutów jest następująca, przedmiotowe postępowanie dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 marca 1994r., wydanej w trybie art.155 k.p.a., którą to decyzją zmieniono decyzję z 13 maja 1985 r. o pozwoleniu na budowę. Tym czasem wśród zarzutów skargi kasacyjnej nie ma zarzutu dotyczącego naruszenia art.155 k.p.a. Trzecia uwaga związana jest z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 156 § 1 pkt. 1, 2, 3, 5, 6, 7 k.p.a. Przepis ten stanowi § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

/.../

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarżący kasacyjnie w zarzutach skargi powołuje się na naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, przesłanki te mają bardzo zróżnicowany charakter, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak uzasadnienia do wymienionych przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności, poza przesłanką z pkt.3. Mianowicie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że decyzja z 3 marca 1994r. adresatem której jest S. i W. W. jest decyzją o pozwoleniu na budowę i wydana została w sytuacji gdy dla nieruchomości będącej aktualnie własnością Ł. P. obowiązywała decyzja pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 1986r..

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 1, 2, 3, 5, 6, 7 k.p.a należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy, przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji w ogóle nie wypowiadał się i nie rozważał kwestii, czy decyzja z [...] marca 1994r. wydana została zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa budowlanego, czy też nie, albowiem decyzja ta nie została wydana w zwykłym postępowaniu administracyjnym, lecz w trybie art.155 k.p.a. czyli w postępowaniu nadzwyczajnym. Stad też podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art.155 k.p.a., aby można było wydać decyzję w tym trybie( spór dotyczył istnienia bądź braku zgody stron na zmianę decyzji). Dopiero po ustaleniu, że przesłanki z art.155 k.p.a. zostały spełnione, czyli tryb ten mógł być zastosowany można by przejść do oceny, decyzji wydanej w trybie art.155 k.p.a z przepisami materialnoprawnymi w tym przypadku prawa budowlanego. Na obecnym etapie sprawy, spór dotyczył tego pierwszego zagadnienia tzn. czy wydając decyzję z [...] marca 1994r. zachowane zostały przesłanki z art.155 k.p.a, Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wypowiadał się właśnie w tej kwestii, stwierdzając, że wydanie decyzji opartej na art.155 k.p.a. bez zgody wszystkich stron postępowania stanowi naruszenie cytowanego przepisu, które w pewnych okolicznościach może być oceniane jako kwalifikowane. Jednakże, zdaniem Sądu wobec niemożności jednoznacznego ustalenia, czy sporna decyzja wydana została z naruszeniem tego warunku ( czy też nie), wadliwości tej decyzji z tego powodu stwierdzić nie można. Dopiero ponownie orzekając w sprawie organ byłby zobowiązany wyjaśnić, czy w oparciu o art.155 k.p.a. można było dokonać zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób jaki jej dokonano mając na uwadze przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała zarzutu dotyczącego naruszenia art.155 k.p.a., a wyrok Sądu I instancji dotyczył właśnie tej kwestii tj. możliwości zastosowania trybu z art.155 k.p.a., skarga nie mogła być uwzględniona.

Podnoszone zaś w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. są bezprzedmiotowe, albowiem na tym etapie postępowania Sąd nie wypowiadał się na temat. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 i art.16 k.p.a., przepisy te dotyczą zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj zasady szybkości postępowania (art.12 k.p.a) i zasady trwałości decyzji ( art.16 k.p.a).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.