Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 596/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz Jacek Bursa / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27.07.2012r., nr [.....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , po rozpatrzeniu wniosku P.W. oraz M.W. i M.W. z dnia 18.02.2012r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Zakopanego. z dnia 5.08.2010r., znak: [.....] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowy Placu Niepodległości wraz z ul. Generała Galicy w granicach terenu obejmującego działki nr nr [.....] w obr. 5 m. Zakopanego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek o stwierdzenie nieważności motywowany był rażącym naruszeniem prawa, w tym:

- art. 28 kpa stanowiącego o powinnościach organów administracji wobec stron postępowania, oraz art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującego ochronę praw i osób trzecich,

- wydania decyzji przez organ, który jednocześnie jest inwestorem zadania,

- niewłaściwej kwalifikacji przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego,

- określenia warunków zachowania ładu przestrzennego bez analizy obszaru sąsiedniego,

- naruszenia konstytucji poprzez nieposzanowanie zasady równości obywateli wobec prawa.

W uzasadnieniu decyzji odmownej Kolegium stwierdziło, iż nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa - bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmioty, których uprawnienie wygasło po upływie 12-tu m-cy od dnia doręczenia decyzji, tj. z dniem 6.09.2010r.

M.W. , M.W. , M.M. M.K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż po ustaleniu kręgu stron postępowania, w tym właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których planowana jest realizacja przedsięwzięcia - organ zawiadomił strony. Zdaniem wnioskodawców nie wszystkie strony zostały zawiadomione. Następnie wnioskodawcy podnieśli, iż uzgodnień z organami współdziałających incydentalnie dokonano w sposób niezgodny z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, iż decyzja Burmistrza Miasta Zakopane, znak: [.....] oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znak: [.....] są wzajemnie sprzeczne. Nadto załącznik nr 1 do decyzji Burmistrza Miasta Zakopane został sporządzony na kopi mapy zasadniczej w skali: 1-100 z uwagą "mapa nieaktualna nie może służyć do celów projektowych". Brak klauzuli przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Na działkach nr nr [.....] są obiekty budowlane, co oznaczać może naruszenie art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również załącznik nr 2 do decyzji Burmistrza Miasta Zakopane, znak: [.....] rażąco narusza przepisy prawa. Skład orzekający Kolegium w dniu 27.07.2012r. niedopełniając obowiązków wynikających z art. 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa pominął m.in. fakt braku kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, wynikającego z braku postanowienia zarządcy drogi (pismo z dnia 8.07.2010r., a nie postanowienie zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 9 w związku z art. 53 ust.4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz brakiem uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 15 lutego 2013r. nr [.....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 49 kpa w związku z art. 53 ust. 1 i ust. 3, ust. 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. , poz. 647 ze zm., określana dalej jako u.p.z.p.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w przypadku, gdy upływ terminu stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji, to zgodnie z art. 53 ust. 7 zd. 2 u.p.z.p. będzie miał zastosowanie przepis art. 158 § 2 kpa. Zatem gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie obarczona jedną lub kilkoma wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, organ właściwy w sprawie ograniczy się do stwierdzenia, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa oraz do wskazania, iż upływ 12-miesięcznego terminu uniemożliwił stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że organ winien rozpatrzyć wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji pod kątem istnienia bądź nie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa i jeżeli stwierdzi, iż badana decyzja narusza przepisy prawa, to z uwagi na to, że wniosek złożony został po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, winien w rozstrzygnięciu ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ podał, iż ze względu na lokalizację planowanej inwestycji organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji był Burmistrz Miasta Zakopane i brak jest podstaw do stwierdzenia, aby istniała jakakolwiek przesłanka do wyłączenia tego organu z załatwienia sprawy. W związku z tym organem wyższego stopnia, legitymowanym do rozpatrzenia sprawy z wniosku o stwierdzenie jej nieważności było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Nie można zarzucić także tego, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowią art. 50-58 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś postawę formalnoprawną przepisy kpa. Decyzji tej nie można także zarzucić wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa nie może być utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu, albowiem na tego rodzaju naruszenia strony mogą zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące im środki zaskarżenia. Kolegium stwierdziło, iż kwestionowana decyzja spełnia warunek zawarty w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. tj. decyzja Burmistrza Miasta Zakopane w jej pkt 1 określa rodzaj inwestycji. Również rodzaj inwestycji został określony, a przedmiot inwestycji, wskazuje, iż dotyczy ona realizacji celu publicznego. Celem tej inwestycji jest bowiem stworzenie ogólnodostępnej przestrzeni publicznej, podnoszącej atrakcyjność turystyczną na przedmiotowym obszarze poprzez stworzenie ogólnodostępnej przestrzeni rekreacji i wypoczynku. Rozwiązania przewidziane w projekcie usprawnią dostępność komunikacyjną oraz pozwolą przystosować przedmiotowy obszar do pełnienia funkcji turystycznych, rekreacyjnych i kulturalnych. Określenie rodzaju inwestycji podane w pkt 1.1-3 decyzji nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, mając na uwadze przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), które wymagają ustalenia lokalizacji tych inwestycji celu publicznego (lub poszczególne składniki całego przedsięwzięcia), co do których odnośne przepisy Prawa budowlanego nie stanowią o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, albo o obowiązku zgłoszenia wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując przedmiotową decyzję w części stanowiącej o rodzaju i zakresie planowanego przedsięwzięcia celu publicznego, posiłkując się dodatkowo szczegółowym zakresem inwestycji przedstawionym przez inwestora we wniosku z dnia 8.06.2010 r. a także mając na uwadze duży obszar realizacji przedsięwzięcia uwidoczniony na urzędowej kopii mapy zasadniczej 1:1000, oraz zakres inwestycji obejmujący ok. 30 większych i mniejszych części składowych, tworzących nierozłączną całość przedsięwzięcia —organ stwierdził, że dopiero po sporządzeniu kompleksowego projektu budowlanego (tzn. łącznie z projektami branżowymi) możliwe będzie faktyczne ustalenie, które części zadania inwestycyjnego mogą być realizowane bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, np. w drodze zgłoszenia. Nie jest to zaś możliwe na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest w takim stanie naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem rażącym, jeżeli w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ wyszczególni wszystkie, nawet drobne składniki przedsięwzięcia, biorąc dodatkowo pod uwagę fakt, że dopiero projekt budowlany określi (o czym już wyżej była mowa), czy dane przedsięwzięcie będzie, czy też nie będzie podlegało obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo wymienić tu można objęte wnioskiem "miejsca postojowe dla samochodów", które mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia, gdy liczba tych miejsc nie przekracza 10; zaś parkingi powyżej 10 miejsc wymagają pozwolenia na budowę a inwestor w swym wniosku nie określił szczegółowo pojemności parkingów.

Następnie Kolegium stwierdziło, iż decyzja Burmistrza Miasta Zakopane spełnia wymóg zawarty w art. 54 pkt 3 u.p.z.p., bowiem w załączniku graficznym nr 1 do decyzji, stanowiącym kopię mapy zasadniczej oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1 : 1000. Kolegium wskazuje, iż art. 54 ust. 3 u.p.z.p. odsyła do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Niezasadny jest zatem zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dot. naruszenia art. 54 ust. 3 w/w ustawy, z powodu adnotacji zawartej na mapie dołączonej do kwestionowanej decyzji, cyt: "mapa nieaktualna nie może służyć do celów projektowych" oraz braku klauzuli przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjne- kartograficznego, która dotyczy mapy katastralnej. Mapa, pozyskana z urzędowych zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w pełni odpowiada przepisowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mapa ta istotnie do "celów projektowych" się nie nadaje, ponieważ do tych celów mogą być użyte tylko mapy odpowiadające przepisom art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego i innym przepisom odrębnym. Ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest projektowaniem. Kolegium stwierdziło nadto, iż kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta Zakopane spełnia również wymóg zawarty w art. 54 pkt 2 u.p.z.p., czyli określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Z treści kwestionowanej decyzji wynika, iż organ ją wydający dołączył w załączniku nr 2 "Wyniki analizy planowanej inwestycji w zakresie: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Analiza ta sporządzona została przez mgr inż. M.S. wpisana na listę członków [.....] Okręgowej Izby Architektów nr wpisu[.....] . Z akt sprawy wynika również, iż treść projektu decyzji uzgodniona została z: Okręgowym Urzędem Górniczym, zarządcą drogi gminnej, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków.

Odnosząc się do zarzutu dot. niekompletności akt sprawy poprzez brak uzgodnienia z zarządcą drogi w formie postanowienia, Kolegium stwierdziło, iż jest on nieuzasadniony, gdyż uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dokonuje się w trybie art. 106 kpa, w którym jest mowa o zajęciu stanowiska przez inny organ, a nie "z samym sobą". W związku z tym uzgodnienie z zarządcą dróg gminnych dokonane zostało pismem z dnia 08.07.2010r., znak: [.....] . Za nieuzasadniony Kolegium uznało również zarzut braku uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z:regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z kolei pkt 7 przewiduje, iż decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 7, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Jak wynika z analizy planowanej inwestycji, zawartej w załączniku nr 2 do decyzji nie leży ona w granicach tatrzańskiego parku narodowego, otuliny tatrzańskiego parku narodowego, obszaru Natura 2000, ani na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody. Całkowitym natomiast niezrozumieniem różnicy regulacji prawnych dotyczących ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy — są zarzuty wnioskujących dotyczące naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) i braku analizy urbanistycznoarchitektonicznej. Rozporządzenia tego nie stosuje się do ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 61 u.p.z.p.).

Również twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "Burmistrz Miasta Zakopane powołuje się na przepis art. 60 ust. 1 u. p.z.p.", są nieuzasadnione, gdyż szczegółowa lektura decyzji pierwszoinstancyjnej dowodzi, że ten zarzut jest bezpodstawny. Wnioskodawcy przy tym, podnosząc zarzut, że organ I instancji przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 50 ust. 1 nie dotyczący rzekomo "zmiany zagospodarowania terenu" — nie zauważyli, że zgodnie z art. 50 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie te przedsięwzięcia, które nie są związane ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie podejmowana inwestycja zmienia sposób zagospodarowania terenu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli M.W. i M.W. zarzucając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rażąco naruszyło prawo oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne wynikające z art. 28 kpa materializujące się w wielu przepisach prawa poprzez tzw. ochronę interesów osób trzecich. W uchwale NSA z 25.09.1995 r. sygn. VI SA 13/95 stwierdzone zostało, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ponieważ decyzja o WZZT określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Tym samym rygorom opracowania, co decyzja o warunkach zabudowy, podlega decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czym pisze Kolegium w decyzji na stronie 7. Ustawodawca wymienia szczegółowe zasady i warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, wszystkie muszą się znaleźć tak w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Nierozerwalnie z tym należy rozpatrywać zapisy ustalone w art. 52 u.p.z.p., iż ustalenie lokalizacji celu publicznego powinno zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Skarżący podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisze w uzasadnieniu, że wpływ należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w 52 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Wydając kolejne decyzje zajmuje w nich sprzeczne i niespójne stanowiska. Bezspornym jest, że wszyscy składający wniosek, w tym P.W. spełniają opisane warunki, a przepisów prawnych dających im tak określone prawo podmiotowe ujęte w normę art. 28 kpa jest wiele, w tym przypadku: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 52, art. 53, art. 54 art. 55 i art. 61 u.p.z.p., określające wymagania dotyczące własności oraz ochrony interesów osób trzecich. Idąc za wykładnią przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego, decydujące dla przyjęcia i stosowania konstrukcji prawa sąsiedzkiego nie jest wyłącznie fizyczne bezpośrednie sąsiedztwo dwóch nieruchomości, ale przede wszystkim to, czy jedna z nich podlega skutkom działań i zdarzeń mających swe źródło na drugiej. Skarżący stwierdzili, iż wymieniona decyzja wydana została przez Urząd Miasta Zakopane (taki organ samorządowy nie istnieje) i podpisana została przez architekta a nie przez Burmistrza.

Następnie powołali się na orzeczenie NSA do sygn. II OSK 908/11, w którym Sąd stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, m.in. ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, rażąco narusza prawo. Wyniki analizy stanowią załącznik i integralną część decyzji o warunkach zabudowy, nie można ich traktować inaczej niż samej decyzji, brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej jako elementów decyzji przesadza o jej wadliwości. Zdaniem skarżących SKO opisuje te zasady w uzasadnieniu decyzji, ale ich brak w niniejszej sprawie całkowicie pomija. Dodali również, że decyzja Burmistrza Miasta Zakopane narusza prawa stron wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnoszący skargę podnieśli, iż wadliwie ustalono strony oraz osoby, na które inwestycja będzie miała wpływ.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2014r. podniesiono dodatkowo, iż żadna z uwidocznionych w rozdzielniku decyzji osób nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a także nie doręczono im uzgodnień, a także decyzji. Przez zawiadomienie rozumie się doręczenie decyzji lub ogłoszenie w miejscu publicznym. W aktach sprawy nie ma analizy urbanistycznej i dlatego błędnie ustalono krąg stron postępowania. Działkę skarżących o nr [.....] , od punktu I przez punkt K do L graniczy z planowaną inwestycją. Właściciele działki nr [.....] nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, jest to działka w pasie drogowym, przy czym nie wiadomo dlaczego następcy prawni nie dopełnili swojego obowiązku poinformowania organów o zmianach danych podlegających uwidocznieniu w ewidencji gruntów. W aktach administracyjnych oraz dokumentach posiadanych przez skarżących znajdują się różne decyzje, gdzie różnica dotyczy tego, że na decyzji znajdującej się w aktach sądowych znajduje się pieczęć Burmistrza Miasta Zakopane oraz jest ona podpisana przez Burmistrza Miasta Zakopane i Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury. Natomiast posiadana przez skarżących kopia decyzji otrzymana w Wydziale Rozwoju Lokalnego i Inwestycji UM Zakopane zawiera pieczęć nagłówkową UM Zakopane oraz jest podpisana z upoważnienia przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury. W aktach sprawy o pozwolenie na budowę znajduje się decyzja tożsama z tą, którą skarżący posiadają. Złożono przy tym do akt kopię książki korespondencji UM Zakopanego od 24.05. do 10.09.2010r., z której w ocenie skarżących, nie wynika, aby była gdziekolwiek ogłaszana decyzja, o której nieważność wnoszą. W decyzji z dnia 5.08.2010 r. znajduje się pouczenie o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia "doręczenia decyzji" co zdaniem pełnomocnika skarżących narusza art. 112 kpa, załącznik graficzny do decyzji z dnia 5.08.2010 r. nie spełnia wymagań przewidzianych prawem (brak pieczęci o przyjęciu do zasobów geodezyjnych). W aktach nie ma projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie w skali 1:500. Podnosi, że postanowienie konserwatora zabytków dotyczące uzgodnienia decyzji z 5.08.2010 r. "przychodzi" do organu 2.08.2010 r., a już 16 lipca 2010 r. wydano obwieszczenie o zgromadzonym materiale dowodowym, z którym można się zapoznać. Teren objęty lokalizacją inwestycji celu publicznego z 5.08.2010r. powinien być objęty obligatoryjnie sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Powołano się przy tym na orzeczenie NSA z 18.12.2012 r. II OSK 1515/11 oraz wyrok WSA z 19.08.2013 r. II SA/Wr 423/13. W ich ocenie nie można wydawać decyzji o warunkach zabudowy kilkakrotnie dla tego samego terenu, zmieniając jego przeznaczenie. Dla tego samego terenu Burmistrz Miasta Zakopane wydał już inną decyzję w roku 2009.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, nie doszło do ani do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, co skutkuje oddaleniem skargi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu była ocena okoliczności mających stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa), wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Zakopanego z dnia 5.08.2010r., znak: [.....] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności podniesione przez skarżących de facto dotyczącą zarzutu rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jednak tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa stanowi zatem kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Rażące naruszenie prawa należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Nie może być utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu, gdyż na tego rodzaju naruszenia strony mogą zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące im środki zaskarżenia. Zatem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w trybie nieważnosciowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 kpa. O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają dyspozycje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ustosunkowując się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych, to rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena dokonywana przez organ jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to również, iż obok naruszenia przepisów prawa materialnego wyjątkowo za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Skarżone organy prawidłowo w ocenie Sądu uznały, że w kontrolowanym postępowaniu, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie wystąpiły przesłanki powodujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Organy szczegółowo odniosły się też do wszystkich podniesionych w postępowaniu zarzutów, dokonując przy tym szerokiej analizy wszystkich ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podziela tę ocenę.

Dodatkowo należy wskazać, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze oraz na rozprawie, że pomimo, iż mapa stanowiąca załącznik graficzny nr 1 do decyzji posiada wady w zakresie określenia skali (por. k. 128 i k. 80 akt adm.), jednakże prawidłowo został wyznaczony na niej teren objęty wnioskiem - obszar inwestycji, stąd nie można uznać, aby uchybienie to stanowiło rażące naruszenie prawa, zwłaszcza biorąc pod uwagę charakter inwestycji, szczegółowo określony w załączniku nr 2 zawierającym wyniki analizy planowanej inwestycji w zakresie: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wskazujący, iż teren inwestycji nie obejmuje swoim zasięgiem działek będących własnością innych podmiotów, niż inwestor.

Niezasadne są także zarzuty dotyczące szeroko rozumianego pominięcia interesów wnioskodawców oraz skarżących, poprzez albo nieuwzględnienie ich nieruchomości jako objętych obszarem oddziaływania inwestycji albo nieuwzględnienie zmiany kręgu stron w toku postępowania, tudzież związanych z tym nieprawidłowości w zakresie doręczania decyzji czy też innych pism procesowych lub co do treści pouczenia. Nie może, w ocenie Sądu, budzić wątpliwości, wobec analizy akt administracyjnych, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego organ zastosował wymagany przez art. 53 ust. 1 u.p.z.p. tryb obwieszczenia, a ponadto kwestia niezapewnienia stronie bez jej winy prawa do udziału w postępowaniu stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a nie do stwierdzenia nieważności.

W zakresie podnoszonych zarzutów przestępstwa fałszowania dokumentacji zawartej w aktach stwierdzić należy, że oryginał decyzji i jej odpisy są identyczne co do treści. Ponadto sąd administracyjny nie ma uprawnień do oceny tych okoliczności pod kątem prawno karnym, gdyż okoliczności związane z podejrzeniem popełnienia przestępstwa badane są przez organy ścigania, w tym prokuraturę po złożeniu odpowiedniego zawiadomienia. Dodatkowo, jeśli strona skarżąca twierdzi, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, to taka okoliczność może stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a nie do stwierdzenia nieważności.

Niezasadny jest także zarzut odnoszący się do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z powołaniem się na obligatoryjność sporządzenia dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepis ten dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.