Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 876/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. a ic, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000 r. W. S. i J. S. wystąpili o "stwierdzenie nieważności decyzji o konfiskacie majątku [...], uchylenie jej i zwrócenie reszty majątku prawowitym właścicielom / spadkobiercom". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone na podstawie ww. wniosku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2001 r. uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że zespół dworsko-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...] " o ogólnym obszarze [...], stanowiący byłą własność K. S., położony na terenie gminy [...], podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2002 r. Wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt IV SA 1155-1157/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2387/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne o wydanie decyzji stwierdzającej, że dwór wraz z otaczającym go parkiem pochodzący z majątku ziemskiego "[...] " położony na terenie gminy [...], stanowiący byłą własność K. S., nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] na wniosek J. S. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił uchylenia wskazanej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] października 2011 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. S., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., a następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 959/13 oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2012 r.

[...] kwietnia 2012 r. J. S. wystąpił z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że dwór wraz z otaczającym go parkiem pochodzący z majątku ziemskiego pn. [...], położony na terenie gminy [...], powiat [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W dniu [...] czerwca 2013 r. wnioskodawca sprecyzował żądanie, wskazując, że wniosek dotyczy działek nr [...], objętych księgą wieczystą [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że zespół dworsko-parkowy obejmujący zgodnie z wnioskiem ww. działki, wchodzący w skład majątku ziemskiego [...], gmina [...], powiat [...], podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę niniejszą ustalił, że wymienione we wniosku działki pochodzą z nieruchomości, dla której prowadzono uprzednio księgę hipoteczną "[...] " powiatu [...] (rep. hip. nr [...]). "[...] " o powierzchni [...] został w 1921 r. wydzielony z dóbr "[...] ", a właścicielem nowo powstałej nieruchomości został K. S., syn K. Nieruchomość została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, co stwierdza zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] grudnia 194... r. (oznaczenie roku nieczytelne).

Zdaniem wnioskodawcy na przedmiotowych działkach znajdował się zespół dworsko-parkowy, który nie mógł podlegać przejęciu na cele reformy rolnej, ponieważ nie miał charakteru rolnego ani też nie pozostawał w funkcjonalnej więzi z resztą przejętego majątku ziemskiego. W związku z tym Minister zauważył, że możliwość wyłączenia części rezydencjalnych majątków spod przejęcia jest dopuszczalna w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zapoczątkowanym uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06. W uchwale tej zaaprobowano definicję pojęcia "nieruchomości ziemskiej" pochodzącą z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89, w myśl której przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Dalej wskazano, że rezydencja właściciela majątku, co do zasady, nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Jak się wywodzi, zespoły dworsko- parkowe nie były przydatne dla celów wskazanych w lit. a)-c), natomiast cele wskazane pod lit. d) i e) mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych, tj. "terenów", a nie "obiektów" (kontynuacją tej linii orzeczniczej były m.in. wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08).

Minister podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy mieć na uwadze wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2004 r. i 20 lutego 2007 r. W wyrokach tych Sąd przyjął definicję pojęcia "nieruchomość ziemska" pochodzącą z uchwały TK z dnia 19 września 1990 r., a także wskazał, że jest związany uchwałą NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. Ocena prawna Sądu wiąże orzekające w sprawie organy, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).

Organ II instancji wskazał, że majątek w [...] w chwili powstania w 1921 r. nie posiadał zespołu dworsko-parkowego. Kompleks taki został zaprojektowany przez planistę ogrodów W. C. i był realizowany od 1928/1929 r. W dniu 1 września 1939 r. budynek mieszkalny (dwór) znajdował się w stanie surowym z wykończonymi piwnicami i kilkoma pomieszczeniami na parterze (działka nr [...]). Właściciel majątku, K. S., nigdy nie przeprowadził się do budynku mieszkalnego, przed II wojną światową i w czasie okupacji mieszkał w czworaku położonym na zachód od dworu (obecnie działka [...]). W czworaku zamieszkiwał również zarządca majątku. W dniu 1 września 1939 r. sad był dopiero w trakcie urządzania. Wokół budynku mieszkalnego (przyszłego dworu) nie było ogrodzenia, jedynie szpaler drzew. W latach 1943- 1944 w jednym z pomieszczeń dworu mieszkał W. O., który był pomocnikiem ogrodnika. Taki stan faktyczny ustalono na podstawie zeznań W. S. (strony, ur. 1925) i W. O. (świadka, ur. 1920), złożonych w trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] września 2002 r.

Minister ustalił, że po 1945 r. dwór był wykorzystywany jako magazyn (mieścił się tu Ośrodek Zaopatrzenia Robotniczego jednego z [...] przedsiębiorstw budowlanych), a w 1958 r. ulokowano w nim Dom Pomocy Społecznej, który funkcjonuje w tym miejscu do dziś. Na północny wschód od dworu (na działce nr [...]) znajduje się pawilon, który został wybudowany w 1997 r., nie istniał więc w dacie przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Organ odwoławczy wskazał, że cenną charakterystykę parku zawiera ewidencja zabytkowej zieleni parku dworskiego w [...], sporządzona w 1981 r. przez Interdyscyplinarny Zespół Naukowo-Badawczy Ochrony Środowiska Uniwersytetu [...]. W ewidencji wskazuje się: "Nie ma tu typowego założenia ogrodowego. Jest rozległy sad, a przy dworze i między dworem a zabudowaniami gospodarczymi znajduje się mały ogród ozdobny". Z opracowania wynika również, że do dworu wiedzie aleja jesionowa (działka nr [...], nieobjęta postępowaniem), a na 140 metrze odchodzi od niej w kierunku wschodnim aleja lipowa biegnąca łukiem w kierunku dworu (działka nr [...]), dzieli ją na dwie części przerwa obok dworu. Obszar pomiędzy tą aleją i zabudowaniami gospodarczymi, leżącymi na północno-zachodnim krańcu dawnego folwarku (działka nr [...]), zajmuje zniszczony sad, zamieniony częściowo na pole uprawne. Dwie trzecie powierzchni założenia zajmuje sad, od wschodu otacza go długa aleja lipowa (działka nr [...]). "Obecny kształt i kompozycja ogrodu prawdopodobnie niewiele różni się od dawnego układu. Dwór i park dostosowano do potrzeb Domu Pomocy Społecznej. Część parku przeznaczona jest pod uprawę (w miejsce zniszczonego sadu), część natomiast nadal pełni funkcję sadu". W końcowej części opracowania wskazano, że park jest obiektem "trochę zniszczonym i jednocześnie mało wartościowym ze względów architektonicznych".

Minister ustalił, że powierzchnia parku objętego ochroną konserwatorską wynosi [...], co wynika ze sporządzonej w 1982 r. metryczki obiektu. Wymieniona wielkość zbliżona jest do powierzchni sadów (ogrodów owocowych) wchodzących w skład majątku, wskazanych w ewidencjach przejętych nieruchomości, pozyskanych z Archiwum Akt Nowych ([...]). Zasięg ogrodów owocowych został wskazany za pomocą znaków graficznych na pierworysie sporządzonym w 1952 r. przez mierniczego A. C., zatwierdzonym przez Kierownika Oddziału Pomiarów Rolnych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (skala 1:5000). Ogrody owocowe oznaczone na pierworysie obejmują część obecnych działek nr [...] (z wyłączeniem zabudowań gospodarczych), [...] (z wyłączeniem budynku dworu) i [...] (jedynie wąski pas o szerokości ok. 30-35 m, przylegający do działki [...]; pozostała część działki nr [...] to grunty orne). Ogrody owocowe oznaczono figurami geometrycznymi (okręgami), zgodnie z legendą i stosowanymi wówczas symbolami (Instrukcja techniczna do wykonywania robót mierniczych, związanych z przebudową ustroju rolnego, na obszarze województw: białostockiego, kieleckiego, lubelskiego, łódzkiego, nowogródzkiego, poleskiego, warszawskiego, wołyńskiego oraz na obszarze okręgu administracyjnego wileńskiego, Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych, Warszawa 1926). Zdaniem Ministra gdyby choć część terenu stanowiła park, to mierniczy oznaczyłby go w inny sposób - zgodnie z przywołaną instrukcją parki symbolizowane były poprzez sieć dróżek. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia sadu oznaczonego na pierworysie z 1952 r. podobna jest do wcześniej przytaczanych wielkości i wynosi ok. [...]. Wynik ten uzyskano poprzez zsumowanie powierzchni działki nr [...] ([...] ha), działki nr [...] ([...] ha), działek nr [...] zabudowanych czworakami (łącznie [...] ha) i szacunkowej powierzchni zachodniego pasa działki nr [...] (ok. [...]), a następnie odjęcie od otrzymanej sumy powierzchni gruntów pod zabudowaniami (tj. pod czworakami, zabudowaniami gospodarczymi i dworem - łącznie [...] wg ewidencji pozyskanych z AAN).

Minister podniósł, że WSA w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 maja 2004 r. wskazał: Najistotniejszą zaś okolicznością, ważącą o możliwości objęcia zespołu pałacowo-parkowego, czy dworsko-parkowego regulacją art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej było istnienie funkcjonalnego związku tego zespołu z całym majątkiem służącym prowadzeniu działalności wytwórczej w rolnictwie. Objęcie zespołu pałacowo-parkowego, czy dworsko - parkowego reformą rolną na podstawie powołanego przepisu zależy zatem od realiów konkretnego przypadku i winno być zawsze poddawane wszechstronnej i wyczerpującej analizie zgodnie z wymaganiami art. 7 i 77 § 1 kpa, mającej pełne odzwierciedlenie w sporządzonym przez organ administracji publicznej uzasadnieniu (art. 107 § 3 kpa). W tym kontekście organ II instancji zauważył, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem nie była typową siedzibą ziemiańską, lecz dopiero miała się nią stać. Zarówno w dniu 1 września 1939 r., jak i 13 września 1944 r. budynek przyszłego dworu nie był zamieszkiwany przez właściciela i nie pełnił funkcji reprezentacyjnych. W czasie II wojny światowej w jednym z pomieszczeń niewykończonego całkowicie dworu mieszkał pomocnik ogrodnika, który zajmował się inspektami, warzywniakiem i sadem. Jeśli zważyć przy tym, że sam właściciel mieszkał wówczas w czworakach, to uzasadnione jest zdaniem organu twierdzenie, że nie doszło do zerwania więzi łączącej dwór z gospodarczą częścią majątku, a na analizowanym terenie funkcja gospodarcza przenikała się z funkcją mieszkalną, o czym świadczy również bliskość zabudowań gospodarczych.

Minister podniósł, że jak wynika z przedstawionych wyżej ustaleń i wyliczeń, teren określany jako park stanowił w istocie sad, a zatem służył działalności wytwórczej w rolnictwie i stanowił użytek rolny w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra

Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51). Organ administracji publicznej oceniając charakter tej części nieruchomości oparł się przede wszystkim na pierworysie z 1952 r., który uznano za wiarygodny, ponieważ został sporządzony i zatwierdzony przez fachowe służby i jest jedynym dokumentem mapowym dotyczącym omawianego terenu, pochodzącym z okresu bliskiego przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Ustalenia dokonane na podstawie pierworysu znajdują potwierdzenie w innych dowodach. Niewykluczone, że w bezpośrednim pobliżu przyszłego dworu znajdowała się roślinność ozdobna, musiała ona jednak zajmować niewielką powierzchnię .Minister przywołał raz jeszcze ewidencję parku, w której określono, że nie ma on charakteru "typowego założenia ogrodowego" i jest obiektem "mało wartościowym ze względów architektonicznych".

Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że:

- działki nr [...] stanowiły podwórze, gdzie znajdowała się zabudowa mieszkalna dla pracowników majątku (czworaki), a z jednego z budynków zarządzano majątkiem;

- na działce nr [...] znajdowały się zabudowania gospodarcze oraz sad;

- na działce nr [...] znajdował się sad oraz budynek przyszłego dworu;

- na działce nr [...] znajdował się sad (w zachodniej części) oraz grunty orne (we wschodniej części);

- działka nr [...] stanowiła drogę wewnątrz sadu;

- działka nr [...] stanowiła drogę dojazdową do przyszłego dworu.

W związku z powyższym Minister uznał, że obszar objęty niniejszym postępowaniem służył celom gospodarczym (sad) bądź też pozostawał w związku z gospodarczą częścią majątku (czworaki, budynek przyszłego dworu). Do 13 września 1944 r. nie doszło do wyodrębnienia mieszkalno- reprezentacyjnego kompleksu, który utraciłby funkcjonalną więź z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej "[...]". Tym samym obszar oznaczony obecnie jako działki nr [...], spełniał w ocenie Ministra przesłanki przejęcia na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu obywateli, czym organ narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę prawy obiektywnej,

- art. 80 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem są istotne błędy w ustaleniach faktycznych, w szczególności wyrażające się bezzasadnym przyjęciem, że zespół dworsko-parkowy przed przejęciem przez Skarb Państwa pełnił funkcję rolniczą oraz że miał związek funkcjonalny z przejmowaną w oparciu o dekret PKWN nieruchomością rolną, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zespół dworsko-parkowy stanowił część majątku funkcjonalne połączoną z majątkiem rolnym i że kwalifikował się do przeznaczenia na cele reformy rolnej, oraz poprzez dokonywanie ustaleń stanu faktycznego na czas obejmujący swoim zakresem wiele lat, nie zaś konkretną datę,

- art. 1 ust. 2 w zw. z art. 15 dekretu PKWN poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że zespół dworsko-parkowy był wykorzystywany na cele przewidziane w dekrecie PKWN oraz że nie podlegał oddzieleniu od majątku rolniczego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że teren stanowiący zespół dworsko-parkowy nie miał charakteru rolniczego ani też nie istniała żadna funkcjonalna więź tego terenu z pozostałą częścią majątku ziemskiego [...]. Podkreślono, że już w 1928 r. przeznaczenie terenu zespołu dworsko-parkowego zostało zmienione poprzez sporządzenie oraz późniejszą realizację projektu "Planu parku i ogrodu w [...]" przygotowanego przez W. T. Teren zespołu miał stanowić rezydencję mieszkalną właściciela gruntu, fizycznie wydzieloną i odseparowaną od terenów rolniczych. W tym celu wzniesiono ogrodzenia, szpalery oraz inne zabudowania architektoniczne. Wszelkie urządzenia i zbudowania gospodarskie, łącznie z budynkami dla pracowników dworu znajdowały się poza terenem samego dworu i parku. Działka nr [...] obejmowała ówczesny park z usytuowanym w nim dworem właściciela w części środkowo-północnej, ogród owocowy w środkowo - południowej części zespołu oraz amatorski sad warzywny wraz z obiektami rekreacyjnymi we wschodniej części zespołu. W ocenie skarżącego nieruchomość rolna funkcjonowała w pełni samodzielnie i dla jej prawidłowego funkcjonowania zespół dworsko-parkowy był zbędny. Również zespół dworsko-parkowy funkcjonował samodzielnie, niezależnie od gospodarstwa rolnego. Przed wybuchem II wojny światowej K. S. prowadził prace mające nadać zespołowi pełnię jego zaplanowanego w 1928 r. charakteru reprezentacyjnego, mieszkalnego oraz rekreacyjnego i gdyby nie wybuch wojny dzieło to zostałoby ukończone, na co wskazywał zaawansowany charakter prac w postaci konieczności wykończenia wnętrza dworku oraz ukończenia zagospodarowania parku i sadu.

Podniesiono również, że decyzja organu winna dotyczyć ustalenia stanu prawnego na dzień wejścia w życie dekretu, zaś późniejsze zdarzenia faktyczne nie powinny mieć w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zgodnie z którym na cele reformy rolne podlegały przejęciu nieruchomości ziemskie, które miały charakter rolniczy, a więc mogły być wykorzystanej na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, pod warunkiem, że stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub. prawnych i o ile ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu.

Zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu PKWN ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska". Obecnie w orzecznictwie sądowym (np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5 poz. 123; uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2 poz. 23) ugruntował się pogląd, zgodnie z którym na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Nie bez znaczenia pozostaje też pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

W sprawach dotyczących podpadania bądź niepodpadania określonych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organy muszą zatem ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. Z kolei tzw. związek funkcjonalny należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Pojęcie związku funkcjonalnego, jako warunku objęcia zespołu pałacowo-parkowego przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest wprawdzie normatywnie definiowane, lecz należy powtórzyć, że w judykaturze wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest już ugruntowany pogląd, iż "związek funkcjonalny" zachodzi gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, iż powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów pałacowo – parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzić o istnieniu związku funkcjonalnego. Nie ma zatem znaczenia, czy został on fizycznie oddzielony od zabudowań gospodarczych, ani czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Istotną rolę odgrywa natomiast, czy możliwe jest faktyczne określenie granic części nieruchomości ziemskiej, która nie służyła ze swej natury produkcji rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. uznającą, że zespół dworsko-parkowy obejmujący zgodnie z wnioskiem działki nr [...] wchodzący w skład majątku ziemskiego [...], gmina [...], powiat [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd nie podziela stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy dworem, a rolniczą częścią majątku, który uzasadniałby twierdzenie, że dwór stanowił centrum administracyjne nieruchomości ziemskiej. Nie wskazuje na to sposób zarządzania powyższą nieruchomością przez jej właściciela, który ów zarząd sprawował poprzez wyznaczoną do tego osobę zamieszkującą poza dworem. Przy czym organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a resztą majątku ziemskiego, zaś Minister stwierdził, że do 13 września 1944 r. nie doszło do wyodrębnienia mieszkalno-reprezentacyjnego kompleksu, który utraciłby funkcjonalną więź z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej "[...]". Zdaniem Ministra obszar objęty niniejszym postępowaniem służył celom gospodarczym (sad) bądź tez pozostawał w związku z gospodarczą częścią majątku (czworaki, budynek przyszłego dworu). Z uwagi zaś na to, że w czasie II wojny światowej w jednym z pomieszczeń niewykończonego całkowicie dworu mieszkał pomocnik ogrodnika, a sam właściciel mieszkał w czworakach, to nie doszło do zerwania więzi łączącej dwór z gospodarczą częścią majątku, a funkcja gospodarcza przenikała się z funkcją mieszkalną.

Zdaniem Sądu takie stanowisko organów orzekających jest nieuprawnione w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sam fakt niezamieszkiwania przez K. S. w niewykończonym jeszcze całkowicie dworze nie może bowiem przesądzać o jego powiązaniu z gospodarczą częścią majątku. Właściciele dworów czy pałaców często nie zamieszkiwali w nich na stałe, a mimo to pałac i jego otoczenie pełniły funkcję mieszkaniową, reprezentacyjną i rekreacyjną, tworząc przestrzennie niezależną i zamierzoną programowo kompozycję. Należy zauważyć, że K. S. nie był z wykształcenia rolnikiem, w związku z czym powierzył prowadzenie gospodarstwa rolnego zarządcy, co nie jest w sprawie kwestionowane. Fakt jego zamieszkiwania w czworakach wiązał się z pewnością z faktem, że nadzorował on budowę dworu. Powyższe nie oznacza jednak, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy dworem i jego otoczeniem a pozostałą częścią majątku.

Sąd nie podziela stanowisko Ministra, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a zespołem dworsko – parkowym istniał nierozerwalny związek. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dwór znajdujący się w środkowej części nieruchomości otoczony był alejami obsadzonymi drzewami i krzewami. Ogrodzony był zewnętrznymi słupami betonowymi wraz z żywopłotem i drutem kolczastym. Po stronie północnej znajdowały się czworaki, stodoła i budynki gospodarcze. Powyższe wynika z zeznań świadków W. O., J. O. przesłuchanych podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] września 2002 r. oraz z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2002 r. i w dniu [...] grudnia 2007 r. Jak wskazano w protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2007 r. załączony do akt sprawy Plan parku i sadu w [...] odpowiada stanowi faktycznemu na datę przeprowadzenia oględzin. Do tych ustaleń organy orzekające w ogóle się nie odniosły.

Ponadto jak wynika z Ewidencji zabytkowej zieleni parku dworskiego w [...] sporządzonej przez Interdyscyplinarny Zespół Naukowo-Badawczy Ochrony Środowiska Uniwersytetu [...] w 1981 r. dwór został wybudowany w latach 30-tych XX wieku i w tym czasie powstał park wokół dworu. Jak ustalono w kierunku dworu wiedzie krótka aleja jesionowa. Po ok. [...] jest to już zwyczajna polna droga oddzielająca zabudowania mieszkalne od dawnych zabudowań dworskich. Na [...] drogi odchodzi od niej w kierunku wschodnim piękna aleja lipowa, biegnąca łukiem w kierunku dworu. Dzieli ja na dwie części przerwa koło dworu. Obszar między ta aleją i zabudowaniami gospodarczymi, leżącymi na północno-zachodnim krańcu dawnego folwarku zajmuje zniszczony sad, zamieniony częściowo na pole uprawne. Dzieli go na dwie części krótka i wąska alejka na osi dworu. Dwie trzecie założenia zajmuje sad. Od wschodu otacza go długa aleja lipowa, od południa i północy pas drzew i krzewów, wśród których dominują klony i lipy. Północno-zachodni fragment dawnego folwarku zajmują zabudowania gospodarcze. Na obrzeżu dziedzińca rosną stare, potężne topole i robinie, a z iglastych świerk i trzy daglezje.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, wbrew twierdzeniom Ministra, że w przedmiotowym majątku ziemskim mógł znajdować się park. Powyższe potwierdza decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1984r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że park dworski założony został w latach 30-tych XX w. jako otoczenie równolegle powstającego modernistycznego dworu. Część przydworska parku pełni funkcje ozdobne otaczających obszarów sadowniczych. Do decyzji tej organy orzekające w ogóle się nie odniosły, poprzestając na dowolnym ustaleniu, że w otoczeniu dworu nie było parku, a jedynie sad. Z powołanej wyżej decyzji wynika zupełnie coś przeciwnego.

Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy, zdaniem Sądu jest również decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 1978 r. wpisująca do rejestru zabytków dwór w [...] powstały w 1939 r. Także do tej decyzji organy orzekające nie odniosły się, a z jej uzasadnienia także wynika, że dwór otoczony jest parkiem o założeniu regularnym. Wynika z niej także, że w 1939 r. dwór istniał, a nie jak twierdzi Minister był to przyszły dwór. Z map załączonych do tej decyzji wyraźnie wynika, że oddzielona jest część dworsko-parkowa od reszty zabudowań gospodarczych i sadu. Powyższe wynika również z mapy sporządzonej w 1952 r. przez A. C.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nie wyklucza, że w bezpośrednim pobliżu dworu znajdowała się roślinność ozdobna, ale arbitralnie stwierdza, że musiała zajmować niewielką powierzchnie. W tej kwestii organy orzekające nie poczyniły żadnych ustaleń.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie dwór oddzielony był od części gospodarczej, co potwierdza zebrany przez organ materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy, przywołany wyżej, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia związku funkcjonalnego i gospodarczego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a pozostałą częścią majątku, który wyraźnie wskazywałby, że zespół dworsko-parkowy stanowił centrum zarządzania produkcją rolną, bez którego wytwórczość ta nie mogłaby prawidłowo funkcjonować. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wyjaśniano, że dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarcza związek podmiotowy przez osobę właściciela, ani też powiązania finansowe i terytorialne. Taka nieruchomość musiałaby pozostawać we wzajemnej łączności z nieruchomością ziemską pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca (vide wyrok NSA z 3 października 2008 r., sygn. akt i OSK 1162/07).

W ocenie Sądu przyjęta w zaskarżonej decyzji koncepcja rozumienia przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest prawidłowa. Analizując wypracowane przez orzecznictwo kryteria wzajemnych powiązań dworu z resztą majątku należy uznać, że zespół dworsko-parkowy mógł funkcjonować niezależnie od majątku ziemskiego. Skoro nie istniał związek funkcjonalny, dwór z parkiem nie mogły zostać potraktowane jako obiekty przeznaczone do produkcji rolnej, a wiarygodnych dowodów na niezbędność zespołu dworsko – parkowego dla funkcjonowania pozostałej, gospodarczej, rolniczej części majątku [...] nie wykazano. W świetle przeprowadzonych dowodów wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym. Z całego majątku można wyodrębnić części dworsko-parkową oraz gospodarczą i mieszkalną dla pracowników rolnych oraz sad.

Ogród warzywny, o którym wspomina świadek W. O. i sad amatorski, o którego tworzeniu w 1939 r. na podstawie planu z 1928 r. mówi W. S. na rozprawie w dniu [...] września 2002 r. mogłyby – jako enklawa w zespole dworsko – parkowym – służyć wyłącznie na potrzeby dworu i jego mieszkańców, ale nie były dostępne dla innych osób. Taka okoliczność również powodowałaby brak możliwości objęcia takiej enklawy przepisami o reformie rolnej. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/10, "Analiza tych przepisów (dekretu o reformie rolnej z uwzględnieniem celów reformy – art. 1 ust. 2 lit. a i b oraz przepisów wykonawczych) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty." Sąd w obecnym składzie podziela to stanowisko, gdyż cele reformy określone w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu o reformie rolnej wskazują, że nieruchomości ziemskie (lub ich części) o charakterze rolnym musiały umożliwiać w chwili ich przejęcia prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie przez podmioty, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu, czyli przez podmioty inne niż dotychczasowy właściciel. W przypadku enklawy znajdującej się w otoczeniu nieruchomości nie podpadającej pod działanie dekretu takiej możliwości nie było, a ewentualny ogród mógł służyć jedynie mieszkańcom pałacu.

Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie dostarczyło wszystkich niezbędnych materiałów dowodowych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i podjęcia merytorycznej decyzji. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie wszystkich przesłanek warunkujących możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz podniesionych w uzasadnieniu złożonego wniosku zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie Wojewody nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy przed podjęciem merytorycznej decyzji nie wyjaśniły dokładnie sprawy, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co oznacza, że podjęte przez nie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organy nie poddały analizie znacznej części materiału dowodowego, m.in. dokumentacji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], decyzji w sprawie wpisania dóbr kultury do rejestru zabytków z dnia [...] listopada 1978 r. i z dnia [...] czerwca 1984 r., protokołów oględzin z dnia [...] września 2002r. i z dnia [...] grudnia 2007 r., w sposób wybiórczy dokonały analizy sporządzonej przez Interdyscyplinarny Zespół Naukowo-Badawczy Ochrony Środowiska Uniwersytetu [...] Ewidencji zabytkowej zieleni parku krajobrazowego. Brak jest także stanowiska organów w sprawie twierdzeń wnioskodawcy, że park nie był przeznaczony do działalności rolniczej, miał charakter ozdobny, rekreacyjny, nie był związany z gospodarstwem rolnym i nie mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej. W szczególności jest to istotne w sytuacji, w której co do zasady parki nie mają charakteru rolnego i nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą nieruchomości.

Ponownie podkreślić należy, że w sprawach dotyczących podpadania bądź niepodpadania określonych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organy muszą ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. Z kolei tzw. związek funkcjonalny należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie.

Takich ustaleń organy orzekające nie poczyniły bezzasadnie przyjmując, że cała nieruchomość objęta wnioskiem J. S., a wchodząca w skład majątku ziemskiego [...] podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Tymczasem jak wskazano wyżej obowiązkiem organów było ustalenie jaką powierzchnię zajmował zespół dworsko-parkowy, który w ocenie Sądu nie podpadał pod działanie dekretu. Co do pozostałej zabudowanej części nieruchomości była ona zdominowana funkcją rolną, sadowniczą lub znajdowała się w funkcjonalnym związku z pozostałą ściśle rolniczą częścią majątku. Zabudowania miały charakter folwarczny i były osadzone w świecie produkcji rolnej (stodoła, inne budynki gospodarcze, czworaki), usytuowano je w pobliżu pól. Zabudowania mieszkalne miały związek z prowadzeniem i nadzorem produkcji rolnej, gdyż były przeznaczone dla pracowników folwarku i koordynatorów ich pracy rolnej. W odniesieniu do tej części ustalenia organów w ocenie Sądu są prawidłowe.

Reasumując, organy orzekające rozpatrując sprawę niniejszą dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) .

Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.