Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 724/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i  ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski ( spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019r. sprawy ze skargi M. Ś. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora centrum kultury oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. Ś. (dalej określana jako skarżąca) wniosła skargę na zarządzenie [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie odwołania Pani M. Ś. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury. Na mocy ww. zarządzenia na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływana jako u.s.g.), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 730) oraz art. 70 § 1, § 11, § 12 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2432) w zw. z art. 15 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - w § 1 odwołano z dniem [...] czerwca 2019 r. skarżącą ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury, w § 2 wskazano, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, który rozpocznie się z dniem [...].06.2019 r., a zakończy się z dniem [...].09.2019 r. W § 3 zaskarżonego zarządzenia wskazano, że przyczyną odwołania jest naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienie od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania, tj. umowy dotyczącej działalności [...] Centrum Kultury (dalej określane jako CK lub Centrum) z [...] sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii o związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.

Przed wydaniem niniejszego zarządzenia Prezydent wystosował wniosek o wydanie opinii o skarżącej, w związku z zamiarem odwołania jej ze stanowiska, do szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu stowarzyszeń zawodowych i twórczych, których listę ustalił w oparciu o wykaz sporządzony przez Naczelnika Wydziału Organizacyjnego Starostwa Powiatowego i wykaz sporządzony przez Pełnomocnika ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi Urzędu Miasta. Opinie były zróżnicowane - od pozytywnych do zdecydowanie negatywnych. W opiniach pozytywnych pojawiły się m.in. stwierdzenia dotyczące profesjonalnego prowadzenia imprezy z uwagi na łagodny głos, aparycję i schludny wygląd skarżącej, prawidłowej współpracy w zakresie udostępnienia pomieszczeń CK wraz ze sprzętem. Natomiast w negatywnych opiniach wskazano m.in., że wielokrotnie podmioty wyrażające chęć współpracy napotykały ze strony skarżącej na arogancję i niewiedzę. Takie stwierdzenia padały również ze strony długoletnich, zasłużonych działaczy kultury. Ze zdziwieniem przyjmowano fakt niechęci w podejmowaniu dialogu, aby osiągnąć merytoryczną spójność. Powoływano się również na fakt, że z kalendarza imprez kulturalnych znikają cykliczne duże koncerty symfoniczne i poetyckie. Podnoszono także argument, że skarżąca nie stwarza mieszkańcom miasta możliwości aktywnej działalności artystycznej.

Prezydent ustalił, że w CK nie działają związki zawodowe.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:

z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem,

w przypadku odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.

W ocenie Prezydenta, skarżąca naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpiła od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Centrum oraz program jej działania, tj. umowy dotyczącej działalności CK zawartej z Miastem [...].08.2018 r.

Organ wskazał, że naruszenie przez skarżącą przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem polega na nieutworzeniu w strukturze organizacyjnej Centrum stanowiska zastępcy Dyrektora. Zgodnie z § 8 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie nadania Statutu Centrum (Dz. Urzędowy Województwa z 2012 r. poz. z późn. zm.), "Dyrektor zarządza Centrum przy pomocy zastępcy dyrektora i głównego księgowego". Ponadto, § 9 ust. 3 tego aktu stanowi, że "zastępcę dyrektora powołuje i odwołuje dyrektor w uzgodnieniu z Prezydentem Miasta".

W Regulaminie Organizacyjnym z [...].12.2015 r. określającym organizację wewnętrzną CK nadanym przez skarżącą w trybie określonym w art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie stworzono stanowiska zastępcy dyrektora. Zgodnie z § 6 pkt 3 lit. n Regulaminu Organizacyjnego, "W przypadku, gdy Dyrektor Centrum nie może pełnić swych obowiązków zastępuje go Główny Księgowy". Powyższe rozwiązanie przyjęte w strukturze organizacyjnej Centrum jest niezgodne z ww. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009 r. Uchwała ta w świetle art. 40 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego. W związku z powyższym, skarżąca była zobowiązana do utworzenia w strukturze organizacyjnej CK stanowiska zastępcy dyrektora, a następnie powołania go w uzgodnieniu z Prezydentem Miasta.

Ponadto, stworzone przez skarżącą rozwiązanie dotyczące zastępowania dyrektora CK przez głównego księgowego jest niezgodne z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 68 ustawy o finansach publicznych (dalej u.f.p), pozbawia bowiem jednostkę kontroli zarządczej w sferze finansowej. Czynności w zakresie finansów oraz czynności kontroli nad nimi wykonuje bowiem ta sama osoba. Z art. 54 ust. 3, 4, 5 i 6 u.f.p. wynika, że dokumenty oraz decyzje związane z zatwierdzaniem operacji gospodarczych muszą podpisywać pracownik właściwy rzeczowo, główny księgowy i kierownik jednostki. W sytuacji powierzenia zastępstwa głównemu księgowemu występowałby on w dwojakiej roli - kierownika i głównego księgowego, co jest niedopuszczalne.

Skarżąca nie była obecna w pracy łącznie przez 27 dni. Podstawą do nieświadczenia przez nią pracy w ww. dniach były jej pisma informujące, że we wskazanych przez nią dniach "ma wolne z tytułu urlopu wypoczynkowego" i że zastępuje ją główna księgowa. Pisma te były podpisywane przez skarżącą i pracownika zastępującego. Pism tych skarżąca nie przedstawiała Prezydentowi i w żaden inny sposób nie występowała do niego z wnioskiem o udzielenie w ww. dniach urlopu wypoczynkowego. Na tle zaistniałych faktów można domniemywać, że skarżąca sama udzieliła sobie urlopu wypoczynkowego dokonując czynności samej ze sobą z pominięciem zwierzchnika służbowego. Zgodnie z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g., kierownikiem urzędu jest wójt. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ponadto, § 9 ww. uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie nadania Statutu Centrum Kultury stanowi, że "Prezydent Miasta wykonuje wobec Dyrektora czynności z zakresu prawa pracy oraz jest jego zwierzchnikiem służbowym". Zatem, skarżąca była zobowiązana wystąpić o udzielenie jej urlopu wypoczynkowego do Prezydenta.

Wobec powyższego, zaistniała przesłanka odwołania skarżącej określona w art. 16 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ponadto, skarżąca odstąpiła również od realizacji umowy dotyczącej działalności CK zawartej z Miastem [...].08.2018 r. na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W § 2 ww. umowy, skarżąca oświadczyła, że "zna przepisy dotyczące funkcjonowania instytucji kultury, aby zapewnić odpowiedni nadzór nad wykonywanymi zadaniami przez pracowników oraz właściwy sposób ich wykonywania, w tym w szczególności: ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ustawę o rachunkowości, ustawę o finansach publicznych, ustawę o samorządzie gminnym, ustawę o ochronie danych osobowych oraz Kodeks pracy". Zobowiązała się również, w ramach ustalonych w § 1 warunków organizacyjno-finansowych, do realizacji programu działania zawartego w koncepcji funkcjonowania CK na lata 2018-2021. Ponadto, skarżąca zobowiązała się do pozyskiwania dodatkowych, pozabudżetowych środków finansowych na działalność CK.

Nie tworząc stanowiska zastępcy dyrektora zgodnie z art. 15 ust. 8 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, skarżąca nie zapewniła zatem odpowiedniego nadzoru nad wykonywanymi zadaniami przez pracowników oraz właściwego sposobu ich wykonywania. Tym samym, w wyniku tego zaniechania odstąpiła również od realizacji ww. umowy z [...].08.2019 r., co stanowi przesłankę odwołania określoną w art. 15 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.

Jednym z warunków organizacyjno-finansowych określonych w § 1 ww. umowy z [...].08.2018 r. był stan zatrudnienia w CK. W ww. koncepcji funkcjonowania instytucji kultury na lata 2018-2021, skarżąca wskazywała na konieczność zatrudnienie dodatkowego personelu, z czego się nie wywiązała. Ponadto, skarżąca niezasadnie "blokuje" zajmowany przez nią przed powołaniem na stanowisko dyrektora Centrum etat specjalisty ds. organizacji imprez kulturalnych w dziale organizacji imprez. Wyrażenie bowiem przez nią zgody na powołanie na stanowisko dyrektora Centrum z dniem [...].07.2015 r. stanowiło domniemane wyrażenie woli rozwiązania w drodze porozumienia stron wcześniej nawiązanej umowy o pracę na stanowisku specjalisty ds. organizacji imprez.

Polityka kadrowa realizowana przez skarżącą w CK pozostaje w oczywistej sprzeczności z zadeklarowanymi przez nią w przedłożonej organizatorowi koncepcji funkcjonowania instytucji kultury na lata 2018-2021 zamierzeniami w zakresie zwiększenia zatrudnienia w Centrum i podwyższenia kwalifikacji zawodowych jego pracowników w celu powiększenia zakresu oferowanych usług. Realizowaniu przez skarżącą koncepcji funkcjonowania instytucji kultury na lata 2018-2021 w powyżej przedstawionym zakresie, do którego zobowiązała się w ww. umowie, nie stoją na przeszkodzie względy finansowe. Z rachunków zysków i strat sprawozdań finansowych za lata 2015, 2016, 2017 i 2018 wynika bowiem, że CK w tych latach wykazywało zysk. W 2018 r. wyniósł on 273.572,06 zł.

Brak wystarczającej kadry spowodował odwołanie przez skarżącą koncertu w muszli koncertowej [...].05.2019 r. w ramach Lata Muzycznego z tego powodu, że obsługiwano wówczas inne imprezy.

Wbrew treści koncepcji funkcjonowania instytucji kultury na lata 2018-2021 nie utworzono stanowiska specjalisty do spraw pozyskiwania środków zarówno z programów operacyjnych, jak i funduszy europejskich, co doprowadziło do braku pozyskiwania dofinansowania działalności CK.

Biorąc pod uwagę powyższe fakty, Prezydent stwierdził, że skarżąca nie realizuje w znacznym stopniu umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności CK oraz program jej działania, co dowodzi zaistnienia przesłanki jej odwołania określonej w art. 16 ust. 6 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W skardze na powyższe zarządzenie M. Ś. wniosła o stwierdzenie jego nieważności zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez odwołanie ze stanowiska dyrektora mimo braku rzeczywistych podstaw odwołania, podczas gdy przepis tego artykułu przewiduje zamknięty katalog przyczyn przedterminowego odwołania dyrektora instytucji kultury, powołanego na czas określony;

2. art. 15 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem przyjęcia, że niewyznaczenie zastępcy dyrektora stanowi naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym przez dyrektora stanowiskiem, podczas gdy statut ww. instytucji nie obliguje do utworzenia takowego stanowiska, jak również uznanie, że samo zastępowanie dyrektora przez główną księgową stanowi naruszenie przepisów prawa (ustawy o finansach publicznych), podczas gdy poza powieleniem treści przepisów, jaki miała naruszyć skarżąca, zarządzenie nie zawiera skonkretyzowanych czynności podjętych w zastępstwie dyrektora, jakie uzasadniałyby ww. zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez powołanie się na podany przepis bez wskazania, od jakich konkretnie przepisów umowy i programu nie realizowała dyrektor, a co więcej, zarzucanie nierealizowania Koncepcji Funkcjonowania CK, która nie jest ujęta w art. 15 ust. 5 cyt. ustawy, przez co nie może stanowić podstawy odstąpienia opisanej w art. 15 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy;

II. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 15 ust. 1 zd. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odwołanie bez dokładnego ustalenia kręgu stowarzyszeń uprawnionych do wydania opinii o dyrektorze instytucji kultury, co spowodowało wyłącznie wybiórczą i pozorną próbę zrealizowania obowiązku z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, bez zasięgnięcia stosownych opinii wszystkich stowarzyszeń prawem wymaganych;

2. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz nie realizowała umowy, co pozwalało na jej odwołanie.

Ponadto skarżąca zarzucił naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie zarządzenia sprzecznego z prawem, podczas gdy organy władzy publicznej wiąże zasada legalizmu, oznaczająca konieczność działania na podstawie i w granicach prawa;

2. art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia sprzecznego z prawem i naruszającego indywidualny interes prawny i uprawnienia obywatela.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury przez organizatora, poprzedzone musi być zasięgnięciem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Uzasadnienie do zarządzenia nr [...] co prawda wskazuje na fakt, że Prezydent wystosował wniosek do 25 instytucji w celu wydania opinii o skarżącej. Niemniej jednak częściowo wnioski skierowane zostały do podmiotów nie będących stowarzyszeniami (fundacje), jak również do stowarzyszeń, lecz niebędących zgodnie z dyspozycją art. 15 ust 1 ww. ustawy zobligowanymi do wydania stosownej opinii (stowarzyszenia sportowe oraz niezajmujące się kulturą). Zwrócono się również do stowarzyszeń niemających siedziby na terenie I. Co więcej, nie zwrócono się do szeregu stowarzyszeń, które powinny wydać stosowną opinię. Powyższe wskazuje na działanie jedynie wybiórcze i pozorne, a nie mające na celu możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury. Mając na uwadze § 6 statutu CK, ustalający zakres działalności ww. instytucji kultury, do głównych celów należą m.in.: edukacja kulturalna kulturą, wychowanie przez sztukę, jej upowszechnianiem, promocją dziejów miasta i K., inspirowaniem działań artystycznych i kulturalnych, patriotycznych lub społecznych. Mając na uwadze przedmiotowy zakres działalności, skarżąca uważa, że organ powinien zaciągnąć opinii szczegółowo wymienionych 41 stowarzyszeń, mających swoją siedzibę na terenie I.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca odniosła się w sposób merytoryczny do poszczególnych stawianych jej zarzutów, kwestionując ich zasadność.

Prezydent Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że opierając się na wyroku WSA we Wrocławiu z 4.10.2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 363/17, LEX nr 2388512, należy stwierdzić, iż zarządzenie o odwołaniu jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Nie stanowi zatem decyzji administracyjnej, jak mylnie zakłada skarżąca, która w konsekwencji tego błędu zarzuca, że zostały naruszone art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 11.10.2018 r., sygn. akt III SA/Kr 588/18, akt o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniach kończących się wydaniem zarządzeń nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że co innego wynika wprost z danej regulacji. Ani jednak przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie odsyłają wprost lub chociażby pośrednio do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w procesie wydawania zarządzenia o odwołaniu osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. We wskazanym wyroku sąd wyraził istotny dla przedmiotowej sprawy pogląd, że przedmiotem badania nie są ewentualne roszczenia pracownicze skarżącej, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania skarżącej, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12.05.2003 r., sygn. II SA/Łd 548/03, wyrok WSA w Krakowie z 25.02.2014 r., III SA/Kr 1342/13, LEX nr 1502686). Nie podlega natomiast badaniu przez sąd administracyjny, czy podana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa - te bowiem kwestie są przedmiotem badania w toku ewentualnego postępowania przed sądem pracy.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Prezydent odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi kwestionujących zasadność odwołania skarżącej ze stanowiska.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 15 ust. 1 zd. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, mającego polegać na niedokładnym ustaleniu kręgu stowarzyszeń uprawnionych do wydania opinii o dyrektorze instytucji kultury, organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, nadzór nad działalnością stowarzyszeń innych niż stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia Prezydent wykonał obowiązek określony w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Zasięgnął opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez CK, wskazanych przez Starostę i Pełnomocnika ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi Urzędu Miasta. Organ podkreślił, że szereg wymienionych przez skarżącą stowarzyszeń, których opinii w jej ocenie powinien zasięgnąć organ, nie istnieje lub nie prowadzi już żadnej działalności. Skarżąca wskazała również stowarzyszenia, które zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie byłyby upoważnione do wydania stosownej opinii o dyrektorze instytucji kultury, ponieważ nie realizują zadań w zakresie kultury lub działają poza obszarem działania organizatora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddano zarządzenie Prezydenta Miasta w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury. Skarga na powyższe zarządzenie wywiedziona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kwestią niesporną jest w niniejszej sprawie posiadanie przez skarżącą interesu prawnego do złożenia przedmiotowej skargi, rozumianego jako własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżone zarządzenie bez wątpienia dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącej, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska dyrektora. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym (vide: wyrok NSA z 12.08.2010 r., sygn. akt I OSK 817/10).

Stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, zwraca się uwagę na podwójny charakter aktów, jakimi są zarządzenia o odwołaniu, jak i powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Z jednej strony wskazuje się, że jest to akt publicznoprawny wywołujący skutki w zakresie prawa publicznego, natomiast z drugiej strony, że jest to akt z zakresu prawa pracy wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (por: np. postanowienia NSA z: 7.07.2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 i 3.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, wyrok NSA z 31.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, wyroki WSA w: Łodzi z 23.102015 r., sygn. akt II SA/Łd 570/15, Warszawie z 28.06.2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/16, Krakowie z 8.11.2016 r., sygn. akt III SA/Kr 829/16, Lex nr 2162630, wyroki NSA z: 8.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10, Lex nr 990169 i z 5.08.2010 r., sygn. akt I OSK 805/10, Lex nr 645315).

Przystępując w następnej kolejności do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia wyjaśnić trzeba, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów powołujących (odwołujących) dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest, jak wskazano wyżej, ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 19.02.2013 r., sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19, wyroki WSA: w Poznaniu z 11.10.2018 r., sygn. akt II SA/Po 259/18, w Łodzi z 23.10.2015 r., sygn. akt II SA/Łd 570/15, LEX nr 1930279, w Poznaniu z 29.04.2015 r., IV SA/Po 1301/14, LEX nr 1761211). Stanowisko to wydaje się oczywiste w kontekście regulacji określonej w art. 69 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1040), która w odniesieniu do stosunku pracy na podstawie powołania odsyła do przepisów dotyczących umów o pracę na czas nieokreślony, z wyłączeniem przepisów regulujących tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę oraz rozpatrywanie sporów ze stosunku pracy, w części dotyczącej orzekania o bezskuteczności wypowiedzeń i o przywracaniu do pracy. Wspomniana regulacja wyłącza, w ocenie Sądu, możliwość kontrolowania w postępowaniu sądowo-administracyjnym zasadności odwołania, czyli badania, czy wskazane w zarządzeniu przyczyny uzasadniające odwołanie faktycznie zaistniały. Sąd administracyjny pozbawiony jest zresztą instrumentów prawnych pozwalających na przeprowadzenie takiej kontroli, wobec ograniczeń w zakresie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 P.p.s.a.), zaś regulacja przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym również w zakresie postępowania dowodowego) obejmuje postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną lub w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 1 i 4 K.p.a.). Co do zasady, przepisy te nie mają zatem zastosowania w sprawach administracyjnych o innym charakterze. Zarządzenie organu gminy (organizatora), wydawane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest indywidualną sprawą administracyjną, podlegającą regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszelkie zatem sformułowane w skardze zarzuty związane z naruszeniem tych przepisów poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie są zasadne. Mając na uwadze powyższe, wszelkie zarzuty skargi w tym zakresie, jako nie podlegające kognicji sądu administracyjnego, pozostawały poza zakresem sądowej kontroli.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:

1) na własną prośbę;

2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;

3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;

5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że jako prawną podstawę odwołania skarżącej wskazano pkt 3 i 4, tj. naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i odstąpienie od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5. Zatem, niewątpliwie organ wskazał ustawowe podstawy odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora CK. Natomiast ich faktyczne istnienie, jak to już wskazano wcześniej, pozostaje poza zakresem kontroli sądowo-administracyjnej. W związku z powyższym Sąd nie był władny do oceny tego, czy doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. u. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.), których naruszenie miało w ocenie skarżącej wynikać z faktu nieustalenia przez organ w prawidłowy sposób stanu faktycznego.

W tym miejscu należy podkreślić, że uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia w prawidłowy sposób uzasadniono i umotywowano wymienione powody odwołania skarżącej. W uzasadnieniu aktu odwołania muszą bowiem zostać szczegółowo wskazane zarzucane dyrektorowi nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z 4.04.2017 r., sygn. akt II SA/Ol 176/17, Lex nr 2275939, Warszawie z 28.06.2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/16).Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia spełnia ww. warunki.

Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Tym samym tylko istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest w szczególności naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (zob. wyrok NSA z 11.02.1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26.09.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania w tym zakresie jest odpowiedź na pytanie, czy Prezydent przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wypełnił obowiązki określone w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, decydujące o skuteczności odwołania, a mianowicie czy odwołał skarżącą po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że Prezydent wykazał, iż dochował należytej staranności przy ustalaniu kręgu ww. podmiotów zwracając się o ich wykaz do Naczelnika Wydziału Organizacyjnego Starostwa Powiatowego i Pełnomocnika ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi Urzędu Miasta, którzy wskazali mu 25 instytucji.

Zarzuty skarżącej w tym zakresie są gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego stawiane przez nią tezy, w szczególności nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że wskazane przez nią stowarzyszenia spełniają warunki wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tj. że są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez CK (np. w postaci wydruki internetowych z Krajowego Rejestru Sądowego z Rejestru Stowarzyszeń, pozwalające zweryfikować zakres ich działalności statutowej). Podobnie, nie są poparte jakimikolwiek dokumentami twierdzenia skarżącej, że niektóre z instytucji, do których zwrócił się Prezydent, nie spełniają ww. warunków.

Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 12.05.2003 r., sygn. akt II SA/Łd 548/03, wymóg zasięgnięcia opinii związków zawodowych, a także stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest spełniony, gdy ma charakter pozorny, prowadzi do obejścia ustawowego obowiązku. Niewątpliwie, biorąc pod uwagę działanie Prezydenta w niniejszej sprawie, nie można mu zarzucić pozornego działania. Wprost przeciwnie, zwrócił się on do innego organu (starostwa), które dysponuje rejestrem stowarzyszeń, o wskazanie ich listy spełniającej warunki wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Tym samym stwierdzić trzeba, że organ dochował procedury wynikającej z cyt. przepisu, zatem zarzuty skarżącej w tym zakresie są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.