Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 594/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 4,  art. 31,  art. 32 ust. 2 pkt 3,  art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie planu inwestycji i remontów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w T. uchwałą nr [...], podjętą w dniu [...] r. na podstawie art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zobowiązała Zarząd Powiatu do opracowania i przedłożenia do zatwierdzenia Radzie Powiatu w terminie do końca lutego 2012 r., planu inwestycji i remontów Powiatu [...] na lata 2012 -2014, obejmującego kompleksowo zadania powiatu z wyszczególnieniem:

- dróg powiatowych,

- obiektów oświatowych, sportowych i rekreacyjnych,

- obiektów kultury,

- obiektów pomocy społecznej i szpitala powiatowego,

- pozostałych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zgodnie z pkt 2 i 3 ustawy, plan ten powinien zawierać listę zadań inwestycyjnych i remontowych, z wyszczególnionym zakresem rzeczowym i finansowym oraz terminem realizacji oraz być realistyczny i określać wielkość środków finansowych.

Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. Wojewoda [...] powiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzorczego, brak bowiem podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedstawionej materii, zaś powołany przepis art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, daje radzie powiatu możliwość stanowienia o kierunkach działania zarządu powiatu, lecz nie stwarza podstawy do stanowienia wiążących norm, dotyczących realizacji zadań powiatu. Nadto, szpital powiatowy, będący spółką akcyjną, samodzielnie gospodaruje nieruchomościami, zaś zadania związane z remontami dróg powiatowych realizuje Zarząd Dróg Powiatowych w T., działający jako jednostka budżetowa. W związku z tym organ wykonawczy powiatu nie może wykonać nakazanych czynności.

W skardze do sądu administracyjnego, Powiat [...] działający w oparciu o uchwałę Rady Powiatu, domagał się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając błędną wykładnię art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Rady Powiatu, przedmiotową uchwałą nie nakazano bowiem Zarządowi Powiatu podjęcia konkretnych, indywidualnych zadań z zakresu inwestycji i remontów, a jedynie zobowiązano do przedłożenia zbiorczej informacji, nie ingerując w merytoryczną zawartość zadań w zakresie gospodarowania mieniem powiatu. Gdy zaś idzie o plan dotyczący szpitala powiatowego, Rada wskazała, że budynki i budowle stanowią własność Powiatu [...], które są najmowane przez placówkę medyczną, zaś plan remontu dróg powiatowych, należy odróżnić od realizacji zadania, pozostającego w gestii jednostki budżetowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, bowiem przygotowanie planu inwestycji i remontów, stanowi konkretną czynność, do wykonania której nie można zobowiązać organu wykonawczego powiatu.

W toku rozprawy sądowej Przewodniczący Rady Powiatu podał dodatkowo, że celem podjęcia uchwały było zapobieżenie działania Zarządu o charakterze propagandowym. Pełnomocnik Wojewody [...] oświadczył, że przedmiotową uchwałę doręczono w dniu 7 lutego 2012 r. Podniósł nadto, że rada powiatu ma możliwość podjęcia czynności kontrolnych i wpływu na skład zarządu w przypadku niewłaściwego wykonywania zadań. Dla poparcia argumentacji powołał się nadto na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011r., Sygn. akt III SA/Lu 454/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Prawidłowo bowiem organ nadzoru dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. jako podjętej z naruszeniem art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym (wyżej powołanej). Na tej podstawie prawnej rada powiatu władna jest stanowić o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywać sprawozdania z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej. W ramach przyznanych ustawowo kompetencji nie mieści się nakładanie na zarząd konkretnych czynności i obowiązków, do czego sprowadza się materia uregulowana przedmiotową uchwałą. W szczególności zaś, brak podstawy prawnej do zatwierdzenia przez radę powiatu jakichkolwiek działań zarządu jako organu wykonawczego uprawnionego do gospodarowania mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy). Wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze, uchwała Rady Powiatu w T. zmierzała bowiem do ingerencji w sposób gospodarowania mieniem powiatu, czyli merytoryczną zawartość zadań w tym zakresie, skoro nie tylko obligowała zarząd do opracowania planu remontów i inwestycji wyszczególnionego w uchwale mienia, lecz stanowiła wprost, że plan ten podlega zatwierdzeniu przez Radę.

Tymczasem żaden przepis prawa nie upoważnia rady powiatu do zatwierdzania działań zarządu, przez co należy rozumieć władczą ingerencję w sposób wykonywania zadań. Rodzi się też pytanie o konsekwencje niewykonania przedmiotowej uchwały, a więc nieprzedłożenia w terminie planu inwestycji i remontów mienia, bądź też nieuzyskania aprobaty przedłożonego planu. Zasadnie wskazał bowiem pełnomocnik Wojewody na możliwość odwołania zarządu lub poszczególnych jego członków z mocy art. 31 ustawy o samorządzie powiatowym, jako formę kontroli działalności zarządu przez radę powiatu. Wreszcie wskazać przyjdzie, że uregulowanie szczegółowego trybu zarządzania mieniem powiatu następuje w drodze aktu prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Stąd też jedynie w trybie stanowienia prawa powszechnie obowiązującego na terenie powiatu rada władna jest ingerować w kwestie zarządzania mieniem. Tymczasem kwestionowana uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego.

Nie ma przy tym prawnego związania argumentacja Rady Powiatu, że intencją tego organu było jedynie zdyscyplinowanie organu wykonawczego. Z mocy art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że działania organów jednostek samorządu terytorialnego muszą mieć unormowanie w przepisach prawnych. Ustawa o samorządzie powiatowym rozdziela zaś funkcje organów powiatu. Zatem wszelka ingerencja rady w działalność zarządu winna wynikać z przyznanej jej ustawowo kompetencji. Nałożenie konkretnego zadania w postaci przedłożenia do zatwierdzenia radzie planu inwestycji i remontów mienia nie mieści się zaś w kompetencjach organu stanowiącego, wymienionych w art. 12 ustawy, a zwłaszcza nie podpada pod pojęcie stanowienia o kierunkach działania zarządu powiatu (pkt 4). Stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego należy bowiem rozumieć jako ogólne wytyczne, wiążące zarząd powiatu przy wykonywaniu jego zadań.

Niezależnie od tego, podzielić należy pogląd organu nadzoru, ze zarząd powiatu może realizować swoje zadania w zakresie zarządu jedynie co do mienia powiatu. W przypadku, gdy majątek ten został oddany innemu podmiotowi na podstawie umowy dzierżawy (najmu), treść umowy cywilnoprawnej determinuje sposób i zakres wykonywania remontów i inwestycji. W przypadku dróg powiatowych, wszelkie zadania związane z remontami realizuje powołana jednostka budżetowa, a więc ten podmiot opracowuje plan remontu. Taki wniosek wypływa z art. 20 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.). Uchwalenie budżetu powiatu należy zaś do zadań rady, a zarząd jedynie wykonuje budżet na dany rok kalendarzowy. Skoro zaś budżet jest opracowywany na dany rok kalendarzowy, opracowanie planu remontu i inwestycji na dłuższy okres, obejmujący kilka lat, może być jedynie orientacyjne. O ile co do zasady nie można wykluczyć określenia przez zarząd powiatu takiego planu, to jednak brak podstawy prawnej do nakładania takiego obowiązku w drodze uchwały rady i także do ingerencji w merytoryczną zawartość zadań poprzez zatwierdzenie planu przez radę.

Stąd też zasadnie organ nadzorczy dopatrzył się podstawy prawnej do wyeliminowania uchwały z dnia [...] r. z obrotu prawnego. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

mw