Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1919/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.153, art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 994/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nieodpłatnego nabycia przez Gminę, z mocy prawa, własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Miasto R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., I SA/Wa 994/14 oddalił skargę Gminy B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w pierwszej kolejności musiał ocenić, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły wiążące ocena prawna i wskazania, zawarte w orzeczeniach wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118 uznał, że oceną prawną, związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z 1995 r. o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Takie wiążące wskazania i ocena prawna zostały zawarte w wyrokach WSA z 14 grudnia 2010 r., I SA/Wa 931/10 oraz NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 728/11.

W pierwszym z nich Sąd wskazał, że podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu nadzorczym było ustalenie, czy Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym nabycia przez Gminę Miasto B. z mocy prawa nieodpłatnie działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi Z. nr [...], [...], [...], [...] i [...] oceniał przesłanki wynikające z art. 49 k.c., które mogły mieć wpływ na proces ich komunalizacji. Przy czym istotnym jest, czy organ w ogóle badał powyższe przesłanki, bowiem jeśli tego nie uczynił, to rażąco naruszył art. 49 k.c.. Z treści uzasadnienia decyzji komunalizacyjnej, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący wynika, że organ wiedział, iż na działkach będących przedmiotem komunalizacji znajdują się budynki, budowle i urządzenia trwale związane z gruntem stanowiące stację uzdatniania wody, będące w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w użytkowaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ powinien ustalić czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość składająca się z poszczególnych działek pozostawała we właścicielskiej dyspozycji Gminy R., czy też Gminy Miasta B. Ponieważ organ nie przeprowadził w tym kierunku postępowania, nie ustalając jednoznacznie, czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na skomunalizowanych działkach należą do części składowych tego gruntu, czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 k.c., to nie oceniając w ogóle przesłanek tego artykułu rażąco go naruszył.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 5 czerwca 2012 r. zaznaczył, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazał że kontrolując decyzję w trybie nadzorczym, Minister Spraw Wewnętrznych miał obowiązek ustalić, czy wydając decyzję komunalizacyjną Wojewoda R. badał przesłanki z art. 49 k.c., w oparciu o który to przepis w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, należało przeprowadzić postępowanie komunalizacyjne budynków i urządzeń położonych na nieruchomościach gruntowych oznaczonych jako działki nr. ew [...], [...], [...], [...], [...].

Wskazania te i ocena prawna są dla organu wiążące. Niezasadnym są zatem zarzuty skargi, powtórzenia przez organ w zaskarżonej decyzji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przedwcześnie zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego i niezasadne uznanie się przez organ związanym tym merytorycznym rozstrzygnięciem. Zarzuty przedmiotowej skargi w znacznej części pokrywają się z zarzutami skargi kasacyjnej w której Gmina B. zarzucała m.in. naruszenie: art. 153 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie w sposób aprioryczny kwestii, która przesądza w całości i jednoznacznie treść przyszłego rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co znalazło swój wyraz w dwukrotnym wyrażonym w treści uzasadnienia orzeczenia poglądzie, że decyzja Wojewody R. z [...] października 1996 r. jest obarczona wadami z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i rażąco narusza prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2012 r. oddalającym skargę kasacyjna uznał, te zarzuty za bezzasadne.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Gminy B. wskazał, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia były niezasadne. Powtarzanie ich po raz kolejny w skardze do WSA było zatem całkowicie bezprzedmiotowe.

Zarzuty skargi z pkt I dotyczą właśnie sporu na tle wykładni i wskazań zwartych w orzeczeniu WSA w Warszawie z 14 grudnia 2010 r. Wobec kontroli instancyjnej i treści wyroku NSA z 5 czerwca 2012r. należało uznać je za bezzasadne. Organ nadzoru dokonał ustaleń, czy Wojewoda R. badał przesłanki z art. 49 k.c. i ustalił, że takich przesłanek nie badał, co stanowi rażące naruszenie prawa (przepisu art. 49 k.c.).

Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa i art.107 § 3 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczące o wadliwości postępowania dowodowego, a wręcz o jego braku, tj. brak uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym nie dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji.

Odnosząc się do ww. zarzutów Sąd wskazał, że organ odniósł się do wiążącej wykładni i wskazań zawartych w wyroku WSA z 14 grudnia 2010r. W ocenie Sądu w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowej decyzji i z uwzględnieniem wiążących wskazań zawartych w wyroku WSA z 14 grudnia 2010r. organ wskazał dowody, na których się oparł. Brak zbadania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, czy na wszystkich działkach objętych decyzją komunalizacyjną Wojewody R. znajdowały się urządzenia mogące wchodzić w skład przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 49 k.c. Brak zbadania tej okoliczności uniemożliwia dokonanie oceny, czy Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji. Po raz kolejny podkreślono, że sprawa była kontrolowana przez WSA i NSA a organ odniósł się do wskazań zawartych w orzeczeniach tych Sądów. Brak uzasadnienia, dlaczego zdaniem organu zasadne jest stwierdzenie nieważności całej decyzji Wojewody R. z [...] października 1996 r. tj. również co do komunalizacji objętych tą decyzją działek (co do których nie ma wątpliwości że stanowiły własność Skarbu Państwa i winny być przedmiotem komunalizacji), co jest o tyle istotne, że wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożony w sprawie przez Prezydenta Miasta R., kwestionował jedynie de facto rozstrzygnięcie Wojewody R. odnośnie budynków, budowli i urządzeń stanowiących jego zdaniem odrębny od gruntu przedmiot własności.

Skarżący zarzucał uchylenie się od dokonania ustalenia stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji Wojewody R. oraz brak odniesienia się do stanu prawnego oraz interpretacji przepisów prawa obowiązujących na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, co jest zdaniem skarżącego, o tyle istotne, że decyzja komunalizacyjna Wojewody R. wydana została w czasie, w którym nie panowała jednolita wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a obecna wykładnia tego przepisu różni się od wykładni uprawnionej w czasie wydania decyzji komunalizacyjnej i zastosowanej przez Wojewodę R.

Brak uzasadnienia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w postępowaniu nadzorczym, czy i jakie znaczenie dla poprawności decyzji komunalizacyjnej miało uwzględnienie - lub nie - przez Wojewodę R. przesłanek z art. 49 w sytuacji, w której art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 8 marca 2006, III CZP 105/2005 OSNC 2006/10/159). Organ prawidłowo uwzględnił wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA z 14 grudnia 2010r. Nie mógł dokonać innej wykładni.

Brak odniesienia się przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do statusu własnościowego urządzeń, które w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej były w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, co jest o tyle istotne, że, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2008 r. I OSK 1441/2007: Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege.

Skarżący zarzucał naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Gminy B. o zakończeniu postępowania dowodowego i niewyznaczenie Gminie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co świadczy o wadliwości postępowania dowodowego, a wręcz o braku takiego postępowania. Zdaniem Sądu naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Organ prawidłowo uwzględnił wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA z 14 grudnia 2010 r., który wskazał, że organ komunalizacyjny nie badał przesłanek z art. 49 k.c. i dlatego rażąco naruszył prawo. Naruszenie dotyczyło art. 49 k.c. (uzasadnienie WSA). Organ nie mógł dokonać innej wykładni.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na błędnym oddaleniu skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody R., w sytuacji, w której decyzja komunalizacyjna Wojewody R. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo braku podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, braku dokonania swobodnej i samodzielnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego i ograniczenia się przez organ jedynie do powtórzenia rozstrzygnięcia sprawy przedwcześnie zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego dotyczącego przedmiotowej sprawy, co skutkowało wręcz brakiem uzasadnienia z uwagi na:

- brak uzasadnienia dlaczego organ uznał, że Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym nie dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji,

- brak samodzielnego wywodu organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ograniczenie się przez organ do powielenia wybranych fragmentów wyroków Sądów Administracyjnych wydanych w związku z przedmiotową sprawą,

- brak wskazania dowodów, na których organ się oparł,

- brak zbadania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, czy na wszystkich działkach objętych decyzją komunalizacyjną znajdowały się urządzenia mogące wchodzić w skład przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 49 k.c. Uniemożliwia to dokonanie oceny, czy Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji - w tym przesłanek wymienionych w art. 49 k.c.

- brak uzasadnienia, dlaczego zasadne jest stwierdzenie nieważności całej decyzji Wojewody R. z [...] października 1996 r., tj. również co do komunalizacji objętych tą decyzją działek (co do których nie ma wątpliwości że stanowiły własność Skarbu Państwa i winny być przedmiotem komunalizacji), co jest o tyle istotne, że wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożony w sprawie przez Prezydenta Miasta R., kwestionował jedynie de facto rozstrzygnięcie Wojewody R. odnośnie budynków, budowli i urządzeń stanowiących jego zdaniem odrębny od gruntu przedmiot własności,

- uchylenie się od dokonania ustalenia stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji Wojewody R. oraz brak odniesienia się do stanu prawnego oraz interpretacji przepisów prawa obowiązujących na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, co jest o tyle istotne, że decyzja komunalizacyjna Wojewody R. wydana została w czasie, w którym nie panowała jednolita wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a obecna wykładnia tego przepisu różni się od wykładni uprawnionej w czasie wydania decyzji komunalizacyjnej i zastosowanej przez Wojewodę R.

- brak uzasadnienia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, czy i jakie znaczenie dla poprawności decyzji komunalizacyjnej miało uwzględnienie - lub nie - przez Wojewodę R. przesłanek z art. 49 w sytuacji, w której art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z 8 marca 2006, III CZP 105/2005 OSNC 2006/10/159),

- brak odniesienia się przez Ministra Administracji i Cyfryzacji co do statusu własnościowego urządzeń, które w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej były w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, co jest o tyle istotne, że, jak wskazał NSA w wyroku z 9 września 2008 r. I OSK 1441/2007: Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez błędne oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2014 r., które nakazywały organowi przeprowadzenie dogłębnego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny wszystkich przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji, i poprzestanie na powtórzeniu przez organ w zaskarżonej decyzji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przedwcześnie zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego i uznanie się przez organ związanym tym merytorycznym rozstrzygnięciem, podczas gdy takie merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Sądu Administracyjnego wydanego w związku z przedmiotową sprawą - dokonane zostało z przekroczeniem kompetencji orzeczniczych Sadu Administracyjnego i nie stanowi ono wiążącej organ "oceny prawnej" lub "wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w art. 153 P.p.s.a..

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez błędne oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ nie zawiadomił Gminy B. o zakończeniu postępowania dowodowego i nie wyznaczył Gminie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co świadczy o wadliwości postępowania dowodowego, a wręcz o braku takiego postępowania.

5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku należytego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów, które to uchybienie Wojewódzki Sąd Administracyjny popełnił ograniczając się do lapidarnego stwierdzenia, iż organ prawidłowo odniósł się do wiążącej wykładni i wskazań zawartych w wyroku WSA z 14 grudnia 2010 i nie mógł dokonać innej wykładni, który to wywód w żaden sposób nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, przez co uniemożliwia stronie dokonanie jakiejkolwiek oceny prawidłowości rozumowania Sądu oraz argumentów jakie zdaniem tego Sądu przemawiały za przyjęciem prawidłowości decyzji organu, przy jednoczesnym braku wskazania na czym ta prawidłowość polegała.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2010 r. wskazał, że kontrolując decyzję w trybie nadzorczym Minister Administracji i Cyfryzacji miał obowiązek ustalić, czy wydając decyzję komunalizacyjną Wojewoda R. badał przesłanki z art. 49 k.c. Obowiązkiem Ministra było wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. W zaskarżonej decyzji Minister nie wskazał, dlaczego jako rażące ocenił naruszenie art. 49 k.c. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2008 r., I SA/Wa 443/2008, LexPolonica nr 2020157).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1 poz. 23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95 i wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena ostatecznej decyzji Wojewody R. pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo "ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. (wyrok NSA z 23 stycznia 2008 r., II GSK 349/2007). Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Utożsamianie jednak tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru. Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa" konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. (wyrok NSA z 24 września 2008 r., II GSK 356/2008).

Uznaniu decyzji komunalizacyjnej za rażąco naruszającą prawo sprzeciwia się nadto okoliczność, że decyzja ta wydana została w czasie, w którym nie panowała jednolita wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ponadto, wydana decyzja komunalizacyjna znajduje oparcie w stanowisku, zgodnie z którym jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2008 r. I OSK 1441/2007).

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Minister postępowania dowodowego nie przeprowadził. Świadczą o tym następujące okoliczności: uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi powielenie wybranych fragmentów wyroków Sądów Administracyjnych wydanych w związku z przedmiotową sprawą i nie zawiera żadnego samodzielnego wywodu organu. W ramach uzasadnienia faktycznego organ nie wskazał dowodów na których się oparł, czym naruszył art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Powyższe braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczą o wadliwość postępowania dowodowego, a wręcz o braku takiego postępowania. Wbrew art. 10 § 1 kpa Minister nie zawiadomił Gminy B. o zakończeniu postępowania dowodowego i nie wyznaczył Gminie żadnego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Aby Minister Administracji i Cyfryzacji mógł zbadać, czy Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji - w tym przesłanek wymienionych w art. 49 k.c. - Minister musiałby najpierw zbadać, czy na wszystkich działkach objętych decyzją komunalizacyjną Wojewody R. znajdowały się urządzenia mogące wchodzić w skład przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 49 k.c.. Jest to szczególnie istotna kwestia albowiem badanie przesłanek z art. 49 k.c. mogłoby być uzasadnione tylko w odniesieniu do działek zabudowanych urządzeniami mogącymi wchodzić w skład przedsiębiorstwa. W przypadku działek niezabudowanych i na których nie znajdują się tego typu urządzenia - badanie przesłanek z art. 49 k.c. byłoby bezprzedmiotowe. W konsekwencji, w odniesieniu do takich działek Wojewoda R. nie miał obowiązku analizować przesłanek z art. 49 k.c.. i bezzasadne jest stwierdzanie przez Ministra nieważności decyzji komunalizacyjnej ze względu na brak badania przez Wojewodę przesłanek z art. 49 k.c. W sytuacji, w której decyzja komunalizacyjną dotyczyła kilku działek, Minister obowiązany był ustalić, na których działkach znajdowały się urządzenia mogące wchodzić w skład przedsiębiorstwa, a na których – nie. Bez tego Minister nie może stwierdzić, jakie przesłanki winien był badać Wojewoda wydając decyzję komunalizacyjną, a w konsekwencji Minister nie może orzec, o tym, czy Wojewoda wziął pod uwagę wszystkie okoliczności mające znaczenie dla procesu komunalizacji poszczególnych działek.

W obu decyzjach: Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r. i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej - w ogóle nie odniesiono się do stanu prawnego oraz interpretacji przepisów prawa obowiązujących na dzień wydania decyzji komunalizacyinej. Tymczasem, ocena, czy Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji - nie może nie uwzględniać ówczesnego stanu prawnego oraz obowiązującej wówczas interpretacji przepisów prawa.

Decyzja Wojewody R. z [...] października 1996 r. wydana została na postawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi o nabyciu z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) "należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zwrot "należące do" jest zatem warunkiem skuteczności komunalizacji, co oznacza, że podmiot któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. W uzasadnieniu zaskarżonej "decyzji wskazuje się na wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., I OSK 655/07, w którym stwierdzono, że zwrot normatywny "gmina właściwa" zawarty w ustawie z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych może być interpretowany w zależności od konkretnego wypadku także w ten sposób że oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy "należą" określone składniki mienia ogólnonarodowego, a nie gminę "miejsca położenia" nieruchomości. Minister Administracji i Cyfryzacji pominął jednak zupełnie tę okoliczność, że kiedy w roku 1996 Wojewoda R. wydawał decyzję komunalizacyjną - nie obowiązywała jeszcze interpretacja taka, jak w przedstawionym wyżej wyroku NSA z 2008 r. Dlatego też Wojewoda R. zasadnie potraktował Gminę B. jako "gminę właściwą" dla komunalizowanych działek. W takim też przypadku - jeżeli przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mógł być rozbieżnie interpretowany - to wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą.

Minister Administracji i Cyfryzacji w postępowaniu nadzorczym w żaden sposób nie przeanalizował też, jakie znaczenie miało uwzględnienie - lub nie - przez Wojewodę R. przesłanek z art. 49 k.c. w sytuacji, w której art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z 8.03.2006, III CZP 105/2005 OSNC 2006/10/159). W orzecznictwie ukształtowanym na przestrzeni lat ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wchodzi w skład przedsiębiorstwa" odnosi się do okoliczności faktycznych włączenia urządzenia do sieci określonego przedsiębiorcy co nie oznacza że stają się one własnością przedsiębiorcy. Właścicielowi przedsiębiorstwa mogą bowiem przysługiwać nie tylko prawo własności tych urządzeń lecz także inne prawa obligacyjne. W ramach sieci eksploatowanej przez jedno przedsiębiorstwo mogą funkcjonować instalacje należące do różnych właścicieli. Art. 49 k.c. stwarza tylko wyjątek od przewidzianej w art. 48 i 191 k.c. zasady superficies solo cedit i nie rozstrzyga o przejściu własności urządzeń na rzecz przedsiębiorcy. O tym jaki tytuł prawny do przyłączonych urządzeń będzie przysługiwał w takim wypadku przedsiębiorcy decyduje umowa stron, a jeżeli do jej zawarcia nie dojdzie, właściciel przedsiębiorstwa sieciowego będzie jedynie posiadaczem przyłączonych urządzeń (tak: Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, St. Dmowski, St. Rudnicki, Warszawa 2007, s. 208 i 209). Samo więc ustalenie, że urządzenia te nie stanowią części składowych gruntu nie przesądza jeszcze statusu prawnego tych urządzeń, a w szczególności czyją są własnością. W związku z powyższym, utrzymując w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody R. z tej przyczyny, że Wojewoda wydając decyzję komunalizacyjną nie uwzględnił przesłanek z art. 49 k.c. (tj., czy urządzenia, budynki i budowle stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności i czyją stanowiły własność) Minister Administracji i Cyfryzacji powinien był uzasadnić konieczność uwzględnienia przesłanek z art. 49 k.c. w świetle przywołanego wyżej stanowiska zgodnie z którym ustalenie, że urządzenia nie stanowią części składowych gruntu nie przesądza jeszcze statusu prawnego tych urządzeń.

Ponadto, tak w zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nie odniesiono się do statusu własnościowego urządzeń, które były w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. W przedmiotowym postępowaniu niespornym jest, że przedmiotowe działki w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych były w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji i przedsiębiorstwo to w tej dacie legitymowało się tytułem własności do urządzeń budynków i budowli. Okoliczność taka nie wynika również z akt komunalizacyjnych. Z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. (moment, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowych urządzeń, budynków i budowli. Podzielić zatem należy stanowisko, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawnorzeczowy tytuł przedsiębiorstwa, co do przedmiotowych urządzeń, budynków i budowli nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych, ani też z konkretnych dokumentów. Tym bardziej, że w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. 27.05.1990 r. obowiązywał m.in. art. 100 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230, ze zm.) stanowiący, że urządzenia zaopatrzenia w wodę oraz urządzenia kanalizacyjne wykonane na koszt państwa stanowią własność Państwa.

Podkreślenia wymaga również fakt, że Karta inwentaryzacyjna nieruchomości stanowiąca załącznik do wyżej wymienionej decyzji była wyłożona do publicznego wglądu w dniach, od 30 sierpnia do 30 września 1996 r. W okresie wyłożenia nie zgłoszono zastrzeżeń, czego dowodem jest oświadczenie Dyrektora R. Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w R., iż po zapoznaniu się z całością akt dotyczących komunalizacji stacji uzdatniania wody w Z., nie wnosi zastrzeżeń co do stwierdzenia własności przedmiotowych nieruchomości, opisanych w kartach nr 180 i 181 na rzecz Gminy B. W związku z powyższym, Wojewoda R. decyzją z [...] października 1996 r., nr [...] zasadnie stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę B. własności działek ozn. w operacie ewidencji gruntów wsi Z. jako nr [...] o pow. 4,53 ha, nr [...] o pow. 0,98 ha, nr [...] o pow. 0,07 ha, nr [...] o pow. 0,02 ha, nr [...] o pow. 8,59 ha, wpisanych w Kw [...], wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr 180, stanowiącej załącznik do powyższej decyzji.

Kolejnym mankamentem, postępowania nadzorczego jest brak uzasadnienia, dlaczego decyzja komunalizacyjna została uznana za naruszająca prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2009 r. nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. stwierdzona została, gdyż Wojewoda R. "naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 oraz art. 77, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie wskazał przy tym dlaczego jako rażące ocenił wskazane naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa. Tymczasem, w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r., nr [...] wskazano, że "przy wydawaniu kontrowanej decyzji Wojewody R. z [...] października 1996 r., znak [...], nastąpiło rażące naruszenie przepisu art. 49 kodeksu cywilnego". Zupełnie więc nie wiadomo, czy stwierdzenie decyzji komunalizacyjnej nastąpiło ze względu na naruszenie art. 7 i 77 kpa, czy też art. 49 k.c.

Zgodnie z wytycznymi organ miał obowiązek ustalić, czy wydając decyzję komunalizacyjna Wojewoda R. badał przesłanki z art. 49 k.c. Wskazania mają wytaczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Również jeśli chodzi o szczególne dowody już przeprowadzone, a także te, które powinny być przeprowadzone, wskazania sądu nie mogą krępować organu przy ocenie wiarygodności znaczenia tych dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Minister Administracji i Cyfryzacji rozpatrując wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zaniechał przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego i dokonania samodzielnej oceny, czy zasadna była wydana przez niego decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody R. z [...] października 1996 r. Swoją decyzję w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadnił praktycznie wyłącznie poprzez powołanie się na wydany wcześniej w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne nie załatwiają spraw, ale sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Wyrok Sądu Administracyjnego nie zawiera więc merytorycznego rozstrzygnięcia, podobnie, nie zawierają merytorycznego rozstrzygnięcia wyrażona w wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże wskazania te mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Również wskazania sądu nie mogą naruszać zasady swobodnej oceny dowodów, a zatem nie mogą krępować organu przy ocenie wiarygodności i znaczenia tych dowodów (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa). Biorąc pod uwagę zakres orzekania sądu administracyjnego art. 153 P.p.s.a., należy stwierdzić, że w przypadku, w którym sąd przekraczając zakres swoich kompetencji orzeczniczych, dokonuje w wydanym przez siebie orzeczeniu merytorycznego rozstrzygnięcia - to orzeczenie sądu w tym zakresie nie stanowi wiążącej organ "oceny prawnej" lub "wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w art. 153. Takim merytorycznym rozstrzygnięciem organ nie jest związany. Rozpatrując sprawę na nowo, organ nie może zaniechać przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania samodzielnej oceny jego wyników oraz ograniczyć się do powtórzenia rozstrzygnięcia wyrażonego w wyroku sądu, które to rozstrzygnięcie traktować należy jako wydane z przekroczeniem kompetencji orzeczniczych. Takiego przekroczenia kompetencji orzeczniczych dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2010 r., I SA/Wa 931/10, którego "wykonanie" stanowi zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r. Przekroczenie zakresu orzekania przez WSA w Warszawie niewątpliwie przyczyniło się do wydania później przez Ministra Administracji i Cyfryzacji wadliwej decyzji zaskarżonej niniejszą skargą.

Zaskarżony wyrok WSA w Warszawie narusza art. 153 P.p.s.a. przez rozstrzygnięcie w sposób aprioryczny kwestii, która przesądza w całości i jednoznacznie treść przyszłego rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ten mankament orzeczenia jest widoczny w dwukrotnym wyrażonym w treści uzasadnienia wyroku poglądzie (s. 5 oraz s. 6), że decyzja Wojewody R. z [...] października 1996 r. nr [...] jest obarczona wadami z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i rażąco narusza prawo. Odnosząc się do powyższego, należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi, po której rozpoznaniu wydany został wyrok w sprawie I SA/Wa 931/10 - nie była decyzja komunalizacyjna Wojewody R. z [...] października 1996 r. nr [...], ale decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2010 r., nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody R. Dlatego też ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku sądu administracyjnego powinny odnosić się do działań Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie Wojewody R. Sąd nie powinien był więc oceniać, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody R. z [...] października 1996 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa albo czy wydając tę decyzję Wojewoda R. "badał przesłanki z art. 49 k.c". Sąd powinien ograniczyć się do oceny, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. należycie zbadał działanie Wojewody R. Ponadto, w razie uznania, że owa analiza działań Wojewody R. dokonana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest wadliwa, Sąd winien był rozważyć, czy wady tej analizy mogły mieć istotny wpływ na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R., czy też, wady te nie mogły mieć takiego wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zamiast na ocenie działań Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skupił się na ocenie poprawności decyzji Wojewody R.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z 14 grudnia 2010 r., I SA/Wa 931/10, w zasadzie nie odniósł się do problemu dokonania przez WSA w Warszawie apriorycznego rozstrzygnięcia kwestii przesądzającej sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jak się okazało, obawy Gminy B. co do możliwych skutków zawarcia takiego przedwczesnego rozstrzygnięcia w wyroku Sądu Administracyjnego - były w pełni uzasadnione. W zaskarżonej decyzji, Minister Administracji i Cyfryzacji dosłownie powtarza ocenę decyzji komunalizacyjnej Wojewody R. zawartą w wyroku WSA w Warszawie. Sam organ traktuje wydaną przez siebie decyzję jako "wykonanie oceny oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie", wydaną "zgodnie z oceną WSA w Warszawie" i "w ślad za oceną prawną i wskazaniami zawartymi w w/w prawomocnych wyrokach I SA/Wa 931/10 oraz I SA/Wa 1775/08".

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną Gminy B. od wyroku WSA w Warszawie skupił się na prawidłowości powyższej oceny sformułowanej przez WSA w Warszawie (nie odnosząc się do problemu, że w zaskarżonym wyroku oprócz prawidłowo sformułowanej "oceny prawnej" i "wskazań" znajduje się również bezpodstawne aprioryczne rozstrzygnięcie sprawy - o czym mowa była wyżej). Rozwinął pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i stwierdził, że: "Wyjaśnienie czy w postępowaniu komunalizacyjnym doszło do ustalenia okoliczności mających znaczenie prawne, zwłaszcza tych wymienionych w art. 49 k.c. decydujących o merytorycznej zasadności kontrolowanej decyzji w zakresie nabycia wymienionych w niej urządzeń ma podstawowe znaczenie w tej sprawie (...)". "Organ nadzoru nie zbadał czy powyższe kwestie były analizowane przez Wojewodę R. w toku postępowania komunalizacyjnego czym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. na co wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania objętego kontrolą i mają do niego zastosowanie reguły przewidziane w k.p.a. Oznacza to, że stosuje się przepisy dotyczące postępowania dowodowego w celu wykazania czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (...)". "Organ nie ocenił czy Wojewoda R. prawidłowo ustalił w czyjej właścicielskiej dyspozycji pozostawały działki objęte postępowaniem komunalizacyjnym w dniu 27 maja 1990 r. oraz czy znajdujące się na nich budynki i urządzenia stanowiły część składową gruntu czy też wchodziły w skład przedsiębiorstwa lub zakładu czym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a.".

Powyższa ocena i wskazania Sądów Administracyjnych - wiązały organ tj. Ministra Administracji i Cyfryzacji. Do nich jednakże organ się nie zastosował. Prowadzi to do zaskakującej konstatacji, że Minister Administracji i Cyfryzacji powielił w swojej decyzji rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie będące wiążącą go "oceną prawną" lub "wskazaniem", natomiast zupełnie pominął cytowane wyżej fragmenty orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo, że w powyższym zakresie zawierało ono rzeczywiste i wiążące organ "oceny" i "wskazania", o których mowa w art. 153 P.p.s.a. O tym, że Minister Administracji i Cyfryzacji wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się do powyższej oceny i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które stanowi powielenie cytowanych fragmentów wyroków Sądów Administracyjnych i nie zawiera żadnego samodzielnego wywodu organu. W świetle wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak prawidłowość decyzji Ministra odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody R., jak i prawidłowość decyzji Ministra stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej - zależy od tego, czy Minister należycie zbadał, czy Wojewoda R. wydając decyzję komunalizacyjną ustalił wszystkie okoliczności mające znaczenie prawne. Jeżeli więc niewyjaśnienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym, czy Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji - było przyczyną, dla której Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2010 r., I SA/Wa 931/10, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2010 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, to niewyjaśnienie tej samej kwestii przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w ponownym postępowaniu nadzorczym winno skutkować uchyleniem jego decyzji z [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2009 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącej Sąd nienależycie wykonał obowiązek kontroli działalności administracyjnej, a nadto wadliwie uzasadnił zaskarżony wyrok w sposób nieodpowiadający wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. W sposób nienależyty rozpoznał podniesione w skardze zarzuty w ten sposób, że ich ocenę sprowadził do lakonicznego stwierdzenia, iż organ prawidłowo odniósł się do wiążącej wykładni i wskazań zawartych w wyroku WSA z 14 grudnia 2010 r. i nie mógł dokonać innej wykładni. Stanowisko Sądu nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, przez co uniemożliwia stronie dokonanie jakiejkolwiek oceny prawidłowości rozumowania Sądu oraz argumentów, jakie zdaniem tego Sądu przemawiały za przyjęciem prawidłowości decyzji organu, przy jednoczesnym braku wskazania na czym ta prawidłowość polegała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że naruszył on wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wskazane przez niego przepisy zostały naruszone w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Nigdzie jednak nie wyjaśnia, dlaczego (z jakich powodów) wskazane przez niego uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już tylko z tego powodu można było zasadnie uznać, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Unormowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne, tylekroć będą one związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie administracyjnym. Może on być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze środków prawnych nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97). Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on kwestionować oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, wydanego w danej sprawie, ani też formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej stanowiskiem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Jednocześnie, zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 14 grudnia 2010 r., I SA/Wa 931/10 została sformułowana następująca ocena prawna: "Podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu nadzorczym było ustalenie, czy Wojewoda R. w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym nabycia przez Gminę Miasto B. z mocy prawa nieodpłatnie działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi Z. nr [...], [...], [...], [...] i [...] oceniał przesłanki wynikające z art. 49 k.c., które mogły mieć wpływ na proces ich komunalizacji. Przy czym istotnym jest czy organ w ogóle badał powyższe przesłanki, bowiem jeśli tego nie uczynił, to naruszył art. 49 k.c., a to już należy uznać za rażące naruszenie prawa". Ocena ta znalazła potwierdzenie w wyroku NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 728/11 oddalającym skargę kasacyjną Gminy Miasto B. "Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera to stanowisko. Wyjaśnienie czy w postępowaniu komunalizacyjnym doszło do ustalenia okoliczności mających znaczenie prawne, zwłaszcza tych wymienionych w art. 49 k.c., decydujących o merytorycznej zasadności kontrolowanej decyzji w zakresie nabycia wymienionych w niej urządzeń ma podstawowe znaczenie w tej sprawie. Z treści art. 49 k.c. wynika, że jego zastosowanie, zależy bowiem od przesłanki, aby objęte nim urządzenia wchodziły w skład przedsiębiorstwa. Przesłanka ta jest spełniona z chwilą połączenia wymienionych w art. 49 k.c. urządzeń do sieci należącej do przedsiębiorstwa lub zakładu. W rezultacie urządzenia te przestają by częścią składową nieruchomości i nie stanowią na podstawie art. 191 k.c. własności właściciela tej nieruchomości stanowią bowiem, cześć składową przedsiębiorstwa."

W konsekwencji, Minister Administracji i Cyfryzacji w ponownym postępowaniu administracyjnym miał obowiązek ustalić, czy Wojewoda R. oceniał przesłanki wynikające z art. 49 k.c. i ustalił, że nie, co jasno wynika z akt administracyjnych postępowania komunalizacyjnego. W rezultacie Minister – będąc związany przytoczoną wyżej oceną prawną – obowiązany był przyjąć, że decyzja komunalizacyjna Wojewody R. z [...] października 1996 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 49 k.c.

Skoro, jak wynika z powyższego, Minister Administracji i Cyfryzacji zastosował się do powyższej oceny prawnej, to wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za bezzasadne, ponieważ wszystkie one sprowadzają się do zakwestionowania oceny prawnej, zawartej w wyrokach WSA z 14 grudnia 2010 r., I SA/Wa 931/10 oraz NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 728/11, a to powoduje, że nie mogą być one uwzględnione, bo pozostają w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

Wniosek Gminy Miasto R. o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200-210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.