Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 534/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1,  art. 8 ust. 9, art. 39
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 1, 5, i 6, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, ust. 3, ust. 3a, ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), (dalej zwanej : u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. , działający z upoważnienia Prezydenta W. Specjalista Pracy Socjalnej w Zespole Terenowej Pracy Socjalnej nr 6 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej: organ pierwszej instancji), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 lipca 2018 r., przyznał R. B. (dalej: strona, skarżący) zasiłek celowy w wysokości 150 zł na dofinansowanie zakupu żywności i środków czystości. wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ pomocowy wskazał, że dochód rodziny wynosi 605, 09 zł miesięcznie, natomiast kryterium gwarantowane wynosi 1 028, 00 zł. Wysokość zasiłków celowych wypłaconych w MOPS wyniosła w miesiącu czerwcu 2018 r. kwotę 230, 80 zł na osobę lub rodzinę i w szczególności dotyczy to osób i rodzin nie posiadających własnego dochodu. Wysokość przyznanej pomocy jest dostosowana do możliwości finansowych organu.

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona zakwestionowała ustalenie przez organ wysokości dochodu rodziny. Według wyliczeń dokonanych przez odwołującego się na dochód rodziny składa się zasiłek stały w kwocie 417, 49 zł, dochód z gospodarstwa rolnego wielkości poniżej 1 ha przeliczeniowego na osobę 0 zł, ubezpieczenie społeczne miesięczne 266 zł. Wobec tego dochód rodziny stanowi kwota 151, 49 zł , a nie jak ustalił organ kwota 605, 09 zł .

Decyzją z dnia 27 września 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy przytaczając przepis art. 39 ust. 1-2 u.p.s. , stwierdził , że okoliczności, określone w tym przepisie , których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Wobec tego przyjąć należy, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę przyznania uprawnienia w postaci tego rodzaju świadczenia. Przy czym ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego pozostawiono w gestii organu administracji publicznej. Co więcej, o przyznaniu zasiłku celowego organ orzeka w warunkach uznania administracyjnego. Z przepisów art. 39 ust. 1-2 u.p.s. nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie. Osoby ubiegające się przyznanie zasiłku celowego muszą zatem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony.

Organ II instancji wskazał jeszcze, że według art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca

2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje:

- osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł,

- rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Przy określaniu sytuacji dochodowej rodziny strony Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że został jej przyznany zasiłek stały na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 kwietnia 2019 r., w wysokości 417,49 zł miesięcznie. Na dochód rodziny strony składa się również dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 9 u.p.s. w wysokości 456,30 zł (1,575 ha przeliczeniowego x 288 zł). Według organu II instancji , stosownie do art. 8 ust.9 u.p.s., od dochodu, o którym mowa w zdaniu poprzednim, nie odejmuje się składki opłacanej na ubezpieczenie społeczne rolników. Dochód dwuosobowej rodziny strony wynosi zatem 873,79 zł, co na osobę w rodzinie daje 436, 89 zł. Wobec tego według wyliczeń Kolegium dochód rodziny strony jest wyższy niż wskazany w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której przyjęto , że wynosi on 605, 09 zł.

Odnosząc się do argumentacji odwołania Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

- miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

- składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

- kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Jednocześnie przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288 zł (art. 8 ust. 9 u.p.s., w związku z § 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 14 lipca 2015 r.). Sam fakt posiadania określonej ilości hektarów przeliczeniowych powoduje, że istnieje domniemanie osiągania dochodu w określonej prawem wysokości. W świetle powyższego unormowania nie ma zatem znaczenia, czy właściciel rzeczywiście osiąga dochody z gospodarstwa rolnego. W tym zakresie Kolegium powołało się na stanowisko judykatury, wedle którego z punktu widzenia powołanego przepisu art. 8 ust. 9 u.p.s. bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Ustawodawca wprowadził szczególne zasady ustalania dochodu w tym dochodu uzyskiwanego z działalności rolniczej. Jest on wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalanej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Wskazany przepis zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Dochód , o którym mowa w art. 8 ust. 9 u.p.s. nie jest przychodem w rozumieniu jej art. 8 ust. 3 u.p.s. , który dopiero po pomniejszeniach wskazanych w tym przepisie daje dochód. W art. 8 ust. 3 u.p.s., dotyczącym ogólnych zasad ustalania dochodu, dochód rozumiany jest jako przychód pomniejszony o enumeratywnie wymienione koszty jego uzyskania.

Według Kolegium , taką samą konstrukcję dochodu ustawodawca przyjął w regulacji szczególnej zawartej w art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s., dotyczącym pozarolniczej działalności gospodarczej opodatkowanej podatkiem dochodowym od osób fizycznych. W przypadku zaś dochodu z działalności rolniczej ustawodawca nie pomniejsza go o koszty jego uzyskania. W treści art. 8 ust. 9 u.p.s. mowa jest o "dochodzie miesięcznym". Gdyby ustawodawca zamierzał przyznać rolnikom prawo do odliczania od dochodu uiszczanych przez nich składek na ubezpieczenie społeczne, to znalazłoby to jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 8 ust. 9 u.p.s. Skoro zaś przepis ten nie definiuje dochodu jako przychodu pomniejszonego o koszty jego uzyskania , to w przypadku rolników wykluczona jest możliwość odliczania kosztów związanych z uzyskaniem dochodu , w tym także opłaconej składki do kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do odliczenia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników od dochodu z gospodarstwa rolnego. Podkreślił ,że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. jest przepisem szczególnym regulującym kwestię ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazał na żadne koszty, o które ten dochód mógłby być pomniejszony. Czyni to w przypadku innych szczególnych regulacji dotyczących ustalania dochodu, np. jak już wskazano wyżej w przypadku dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej opodatkowanej podatkiem dochodowym od osób fizycznych.

Kolegium następnie przytoczyło treść przepisu art. 8 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693);

6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego;

7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.);

8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2014 r. poz. 1187 z późn. zm.).

Zdaniem Kolegium , z powyższego unormowania wynika, że do dochodu należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Sformułowanie przepisu art. 8 ust. 3 jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Nadto przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. przewiduje, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. To wyliczenie również jest enumeratywne. Tym samym należy uznać, że katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu jest na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięty.

Dalej Kolegium wskazało, że strona zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z żoną. Oboje są osobami niepracującymi i zarejestrowanymi w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoby poszukujące pracy; nie mają prawa do zasiłku. Nie otrzymują pomocy od dzieci. Odwołujący się jest osobą niepełnosprawną.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłku celowego nie można traktować jako świadczenia o charakterze stałym, które musi być co miesiąc przyznane i to na każdą potrzebę, jaka zostanie wskazana we wniosku, co więcej - w niektórych przypadkach - nawet jeśli jest to niezbędna potrzeba bytowa, bowiem nie znajduje to uzasadnienia w ustawowych zasadach pomocy społecznej. Zasiłki celowe nie mogą stanowić stałego źródła dochodu zapewniającego pokrycie wszystkich kosztów utrzymania. Wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 u.p.s.). Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający, nie musi więc zaspokajać potrzeb całkowicie. Nie może w szczególności zastępować własnych starań osoby uprawnionej/rodziny. Organy pomocy społecznej nie mogą zatem wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku podejmowania własnych starań zmierzających do stworzenia warunków do utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem utrzymywanie osób/rodzin, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, ani zaspokajanie ich wszystkich potrzeb życiowych. W orzecznictwie podkreśla się, że działań organów pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznacza pomocy społecznej funkcję wspierania osób w ich wysiłkach, a nie - ich zastępowania.

Zdaniem Kolegium, co równie ważne, stosownie do art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ administracji publicznej musi zatem brać pod uwagę własne możliwości finansowe i konieczność zaspokajania elementarnych potrzeb bytowych również innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, a zwłaszcza takich, które w ogóle nie posiadają dochodu. Środki publiczne na pomoc społeczną są ograniczone i dlatego świadczenia pieniężne z pomocy pieniężnej muszą być kierowane w pierwszej kolejności do osób nieposiadających dochodu, tj. odpowiednio gospodarowane.

W zakwestionowanej decyzji organu pomocowego podano, że "średnia wysokość zasiłków celowych wypłaconych w MOPS wyniosła w miesiącu czerwcu 2018 r. 230,80 zł na osobę lub rodzinę i w szczególności dotyczy to osób i rodzin nie posiadających własnego dochodu. W tym zakresie zauważono, że rodzina strony dochód posiada. W kontekście analizowanego przypadku wyjaśniono, że kwota 150 zł została przyznana stronie na dofinansowanie zakupu żywności i środków czystości. W ocenie Kolegium , rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne nie zostało podjęte z przekroczeniem uznania administracyjnego.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszym postępowaniu nie wykluczają możliwości złożenia kolejnego wniosku o udzielenie zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący zakwestionował stanowisko organu uznające , że od dochodu z gospodarstwa rolnego nie odejmuje się składki opłacanej na ubezpieczenie społeczne rolników. Zdaniem skarżącego przepis art. 8 pkt 3 u.p.s. określa wprost, że składki na ubezpieczenie odlicza się od dochodu. Ponadto w celu odliczania od dochodu z gospodarstwa składek KRUS, ustawa o pomocy społecznej nakazuje przedkładanie pomocy społecznej "dowodu opłacania składki".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wraz z przedstawioną w niej argumentacją. Zdaniem Kolegium w skardze nie sformułowano zarzutów i argumentacji, które pozwalałoby na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do treści skargi wskazano, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż od dochodu z gospodarstwa rolnego nie odejmuje się składki opłacanej na ubezpieczenie społeczne rolników, to i tak pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, mając na uwadze całość argumentów przedstawionych w decyzji organu odwoławczego. Zaznaczono, że organ pierwszej instancji, określając wysokość dochodu rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę, odjął od dochodu z gospodarstwa rolnego składki na ubezpieczenie społeczne rolników.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2019 r. skarżący podtrzymał stanowisko w zakresie sposobu obliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego . Dodatkowo podniósł, że Kolegium nie odniosło się do przepisu art. 8 ust. 9 u.p.s. w kontekście jego zarzutu, że do dochodu nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. W przypadku skarżącego taka sytuacja występuje, gdyż dochód na osobę w rodzinie jest liczony z powierzchni mniejszej niż 1 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 , poz. 2107 ze zm. ) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018, poz.1508) zwanej dalej : u.p.s. , której przepisy stanowią podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji . Z definicji ustawowej pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika ,że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Zgodnie z art. 36 u.p.s. pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 39 u.p.s. zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust.1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Cytowany przepis art. 39 ust. 2 u.p.s. wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Potrzeby te można uznać za preferowane przez ustawodawcę. Jednakże organ pomocy społecznej może przyznać świadczenie na zaspokojenie innej niezbędnej potrzeby bytowej. Wyliczenie to ma bowiem charakter przykładowy, a jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy.

Ustawodawca użył w konstrukcji powyższego przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba życiowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s. , zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powołany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w przepisie ust. 3 art. 3 u.p.s. , że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W tym miejscu wskazać też trzeba , że ustawa o pomocy społecznej pozostawia uznaniu organu sposób rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku celowego , bowiem przepis art. 39 u.p.s. jest przepisem o charakterze uznaniowym. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy , lecz nie jest do tego zobligowany .A to oznacza ,że kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Okoliczność ta sprawia ,że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Wymaga bowiem podkreślenia ,że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii i niezbędności potrzeb , które należy rozeznać w kontekście o jakim mowa wyżej. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny ,uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Wynika to z cytowanego już na wstępie przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s. , zawierającego definicję pomocy społecznej . Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 u.p.s. tzn. dostosowywaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

W tym kontekście należałoby też oceniać niezbędność potrzeby objętej przedmiotowym wnioskiem .Należy bowiem zauważyć ,że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 27 września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 2 sierpnia 2018 r., orzekającą o przyznaniu skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności i środków czystości w kwocie 150 zł. A zatem zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną , lecz przyznawała stronie pomoc finansową w wyżej wymienionej wysokości.

W analizowanej sprawie spór między stronami ogniskuje się wokół ustalenia wysokości miesięcznego dochodu rodziny. W tym zakresie wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej wprowadza pojęcie "kryterium dochodowego rodziny", jako warunkujące nabycie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. kryterium dochodowe rodziny to dochód, który nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie ustalono w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 poz. 1058). Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji wynosiło ono 514 zł.

W badanej sprawie organ II instancji ustalił , że dochód rodziny wynosi 873,79 zł, co na osobę w rodzinie daje 436, 89 zł. Przy czym prawidłowo – zdaniem Sądu - organ odwoławczy ustalił, że dochód ten jest wyższy od dochodu obliczonego przez organ I instancji, który według niego wyniósł 605, 09 zł. Skarżący kwestionuje sposób wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, który jego zdaniem powinien być pomniejszony o składki KRUS.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności odwołać się do

podstawowej reguły, wyrażonej w art. 8 ust. 3 u.p.s. , wedle której za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Ma rację organ , kiedy wywodzi ,że ustawodawca wprowadził również szczególne zasady ustalania dochodu , w tym dochodu uzyskiwanego z działalności rolniczej. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 9 u.p.s. dochód ten jest ustalany jako iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia, przy czym kwotę dochodu należy uwzględnić jako obowiązującą w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058) wynosiła ona kwotę 288 zł. Z powyższego wynika, że w przypadku gospodarstw rolnych przyjmuje się tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Jest on wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalanej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Analizowany przepis zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny.

Wskazać w tym miejscu należy ,że komentowany art. 8 ust. 9 u.p.s. był wielokrotnie przedmiotem wykładni w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , który wskazywał, że przepis ten , zakładający swego rodzaju fikcję prawną , nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki NSA : z 7 grudnia 2009 r. I OSK 724/09, z 21 października 2010 r. I OSK 928/10 , z dnia 24 listopada 2011 r. I OSK 1154/11). Powyższa linia orzecznicza jest niezmiennie kontynuowana (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r. II SA/Łd 1033/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 maja 2012 r. II SA/Lu 265/12, Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2016 r. II SA/Ke 39/16) .

Trafnie zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do odliczenia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników od dochodu z gospodarstwa rolnego. Gdyby ustawodawca zamierzał przyznać rolnikom prawo do odliczania od dochodu uiszczanych przez nich składek na ubezpieczenie społeczne, to znalazłoby to jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 8 ust. 9 u.p.s. Natomiast takich podstaw normatywnych brak.

Ma również rację organ II instancji, kiedy stwierdza , że nawet odjęcie składki opłacanej na ubezpieczenie społeczne rolników, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji , pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Pozostaje bowiem poza sporem w kontrolowanej sprawie, że rodzina skarżącego spełnia ustawowe kryterium dochodowe , które stanowi jeden z koniecznych warunków , objęcia jej pomocą społeczną. Materiał aktowy sprawy wskazuje na to, że w dacie wydawania skarżonej decyzji rodzina skarżącego znajdowała się w trudnej sytuacji życiowej spowodowanej bezrobociem i stanem zdrowia jej członków. Nie budzi wobec tego wątpliwości konieczność udzielenia pomocy społecznej w formie pieniężnej. Prawidłowo również – z uwagi na nieprzekroczenie kryterium dochodowego – organ pomocowy rozpoznał przedmiotowy wniosek w formie zasiłku celowego.

Wbrew zarzutom skargi , prawidłowe są również poczynione prze organy obu instancji ustalenia co do wielkości gospodarstwa rolnego , należącego do żony skarżącego . W tym zakresie organy oparły się na oświadczeniu o stanie majątkowym , złożonym przez skarżącego , pouczonego o odpowiedzialności karnej z art. 233 §1 i 1a kodeksu karnego za składanie nieprawdziwego oświadczenia.

Reasumując, uznać należało, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 u.p.s. na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W ocenie Sądu, w omawianej sprawie zostały poddane ocenie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i środków czystości ,uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. Organy rozpoznając żądanie skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu, jak i wskazały, że skarżący regularnie korzysta ze wsparcia finansowego udzielanego przez organ.

Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja - zarówno co do prawa udzielenia wnioskowanej pomocy, jak też rozmiaru przyznanej pomocy - została należycie uzasadniona a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając skarżącemu ,zasiłek celowy na wskazane cele w orzeczonej wysokości. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o przyznaniu świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała z jednej strony obiektywna ocena sytuacji życiowej rodziny skarżącego, a z drugiej strony również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej w danym rejonie.

Wprawdzie stosownie do art. 67 ust.2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego , którego zakres i formy określa ustawa. Jednakże " stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91). A zatem uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać – o czym była już mowa wyżej - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań.

Przyjęcie sugerowanej wykładni art. 39 u.p.s. w postaci publiczno-prawnego roszczenia o zasiłek celowy w kwocie odpowiadającej kosztom żywności i środków czystości oznaczałoby, że znacznej części spośród uprawnionych osób do świadczeń z pomocy społecznej przysługiwałoby takie roszczenie o zasiłek celowy. W żaden sposób w obecnym stanie rzeczy finanse państwa nie udźwignęłyby takiego ciężaru, a w konsekwencji tak wyinterpretowane uprawnienie nie mogłoby być zrealizowane, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości . Natomiast przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie zawiera – zdaniem Sądu – żadnych braków i luk w materiale dowodowym, przeciwnie świadczy o staranności w jego prowadzeniu, a następnie wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia ,że w materiale dowodowym kontrolowanej sprawy są takie braki lub luki, które uzasadniałyby konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Wobec tego prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające i ocena zgromadzonego materiału dowodowego ma walor kompletności . W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy obu instancji wyprowadziły merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski, będące wynikiem swobodnej oceny dowodów ( art.80 k.p.a.). Natomiast fakt , że skarżący nie zaakceptował zasadności przesłanek faktycznych i prawnych , którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy ,znajdujący swoje odzwierciedlenie w prawidłowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów .

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi w całości na podstawie art.151 p.p.s.a.