Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 679/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 474/18 w sprawie ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 474/18, po rozpoznaniu skargi Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w [...]") na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 z późn. zm) - dalej: "ustawa Prawo wodne", ustalił Powiatowemu Zarządowi Dróg w [...], w formie informacji rocznej, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 45 zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

Skarżący złożył reklamację, w której zakwestionował wysokość i zasadność opłaty stałej.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ nie uznał reklamacji. Podniósł, że Powiatowy Zarząd Dróg w [...] korzysta z usługi wodnej/usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. udzielonego decyzją Starosty [...] znak: [...] na szczególne korzystanie z wód: odprowadzenie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych [...] i [...] w miejscowości [...] do rzeki [...] w ilości Qmax. rocznie=10376,4m3, Qśr.d=29,5 m3, Qmax.h =177,0 m3, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie". Opłata za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...] została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,5 zł na dobę za 1 m3 czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzonych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 177,0 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,049167 m3/s.

Skarżący wywiódł skargę na powyższe rozstrzygnięcie w uzasadnieniu której wskazał, że [...] jest wsią i nie posiada praw miejskich, co przesądza o braku podstaw do naliczenie w/w opłat. Powiatowy Zarząd Dróg w [...] nie zgadza się z interpretacją przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], według której ostatnia część zdania pkt a dotyczy jedynie systemów kanalizacji zbiorczej. O wadliwości tej interpretacji przesądza treść pkt b, w którym ustawodawca wskazał kolejne podstawy do naliczenia opłaty, lecz również obejmujące granice administracyjne miast i zdaniem Skarżącego ostatnia część zdania pkt a tj. "w granicach administracyjnych miast" odnosi się do całości ust. 1, a nie jedynie do systemów kanalizacji.

W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną, jednakże z innych powodów, aniżeli w niej podniesiono. Zastrzeżenia Sądu meriti wzbudził sposób obliczenia opłaty. W pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym w dniu [...] sierpnia 2012 r. udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych [...] i [...] w miejscowości [...] do rzeki [...] w ilości: na wylocie C, (którego dotyczy zaskarżona decyzja): Qmaxh=177,0 m3, Qśrd=29,5 m3, Qmaxr=10.376,4m3.

W pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie występuje parametr stanowiący postawę naliczenia opłaty w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne. Jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych nie przewidział regulacji dotyczącej sposobu naliczenia opłaty w takich przypadku.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, kwestią wątpliwą w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są, co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzana do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Nie budzi zatem wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wody opadowych lub roztopowych, która może być wprowadzona do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] sierpnia 2012 r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy odprowadzania podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych [...] i [...] w miejscowości [...] do rzeki [...] na wylocie C – Qmaxg – 177,0 m3 i Qmaxr – 10376,4 m3.

Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy. W ocenie Sądu meriti natomiast, w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zasad naliczania opłaty stałej, a art. 271 ust. 4 P.w. nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko Organu wydaje się być wątpliwe. Analiza art. 7a K.p.a. w powiązaniu z art. 271 ust. 4 P.w. doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że organ, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla Strony mniej korzystne.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia wód do wód w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody, która może być odprowadzana do wód w jednostce czasu związanej z chwilowym odprowadzeniem wód (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego odprowadzenia wody w m3 na godzinę, a nie wskaźnik maksymalnego rocznego odprowadzenia wody, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie oczyszczonych wód do wód;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w [...] PGW WP zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód na podstawie maksymalnej dopuszczalnej rocznej ilości odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych do wód. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne prowadzi do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do odprowadzenia do wód opadowych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody odprowadzanej dowód która może być w określona w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość odprowadzenia wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Dyrektora ZZ w [...] PGW WP kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2021 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Skarżący kasacyjnie organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, która, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane powinny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis art. 35 ust. 1 mówi o: "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód".

Opłaty stałe wprowadzone zostały w ustawie Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest, więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

Przepis art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że do obliczeń opłaty powinno się zastosować przepływ maksymalny godzinowy. Zauważyć trzeba, że ustawodawca przy określaniu składowych, jakie powinny być brane przy obliczeniu wysokości opłaty posłużył się sformułowaniem: "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilości wód odprowadzanych. Stanowisko to potwierdza stylizacja normatywna art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, która jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W tych przepisach ustawodawca zaakcentował bowiem potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań: "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, gdyż ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskaźnik maksymalny godzinowy jest ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej.

Nie można przyjąć, że to maksymalny limit godzinowy należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Przedmiotowa opłata jest bowiem opłatą roczną, zatem to wskaźnik przepływu maksymalnego rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód, którą strona może odprowadzać do wód. Należy również wskazać, że za podstawę do obliczeń maksymalnej rocznej ilości wód opadowych przyjmuje się miarodajną wielkość opadów, która wynika z wielkości odwadnianej zlewni oraz średniej rocznej ilości opadów przypadającej na odwadniany teren. Roczna ilość wód opadowych zależy od powierzchni zlewni, typu powierzchni występujących w danej zlewni oraz wielkości średniego opadu rocznego.

Zresztą już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód, (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 618/20, LEX nr 3062445). Stąd też należy również zgodzić się z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że zastosowanie przez organ maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości wód opadowych do ustalenia opłaty stałej rocznej, doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nieodzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nienasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.

Trzeba też mieć na uwadze, że w dacie orzekania przez organ oraz Sąd pierwszej instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat, jest prawidłowa.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają uznania naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.