Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 98/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36a ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. G. (zwaną dalej skarżącą lub inwestorką) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 31 stycznia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego (dalej w skrócie: PINB) z dnia 12 grudnia 2019 r., nr [...], którą odmówiono skarżącej zmiany decyzji z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...], nakładającej na E. i M. G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 7 grudnia 2018 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym gruntu a, którego inwestorem są E. i M. G.

W toku prowadzonego postępowania PINB w dniu 17 stycznia 2019 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, w trakcie których ustalono, że ww. budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu w kwestii zagospodarowania działki poprzez podniesienie terenu, likwidacji 3 schodów zewnętrznych, zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej. Poza tym na podstawie dokumentacji przekazanej przez Starostę [...] oraz innych dokumentów organ ustalił, że inwestorzy realizują przedmiotową inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 11 czerwca 2013 r., nr [...], dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (lokalizacja: [...] ul. [...], dz. nr a), która została zmieniona decyzją z dnia 5 listopada 2014 r. i decyzją z dnia 23 marca 2017 r. Stwierdzona zmiana w zakresie podniesienia terenu wynosi około 80 cm, czego efektem jest rezygnacja ze schodów zewnętrznych zarówno od strony frontowej i tylnej, zaś zmiana powierzchni biologicznie czynnej polega na wykonaniu dodatkowej przestrzeni utwardzonej, zmiany tarasu od strony tylnej - ogrodu.

W związku z powyższymi ustaleniami PINB postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r., nr [...], wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie wyżej opisanego budynku oraz nakazał w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia przedłożyć wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ocenę techniczną wykonanych robót zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - określenia zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku i pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. przedłożył ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, tj. przez J. Z., z której to oceny wynika, że obiekt jest wykonany niezgodnie z zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...]. W ocenie tej stwierdzono następujące niezgodności wykonanych prac budowlanych z projektem: 1) podniesienie terenu; 2) zmniejszenie ilości stopni zewnętrznych (wykonano 1 zamiast 3); 3) zwiększenie powierzchni utwardzonej działki kosztem powierzchni biologicznej czynnej; 4) zmiana wielkości tarasów; 5) wykonanie dodatkowych otworów drzwiowych; 6) zmiana wielkości parametrów technicznych. Dodatkowo autor opracowania odniósł się do wybudowanego muru oporowego, który został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wskazał także, że na nieruchomości został wybudowany budynek garażowo-gospodarczy bez wymaganych pozwoleń, a jego lokalizacja narusza warunki techniczne.

Następnie PINB decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...], nałożył na E. i M. G. - solidarnie - obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 15 września 2019 r. projektu budowlanego w 4 egzemplarzach, dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności bez ograniczeń, wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co ma potwierdzać zaświadczenie wydane przez izbę. Organ wskazał, że projekt zamienny powinien zawierać wymagane prawem opinie i uzgodnienia, zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Na skutek wniosku inwestorów z dnia 12 września 2019 r., PINB decyzją z dnia 16 września 2019 r., nr [...], zmienił ww. decyzję w części dotyczącej ustalonego w niej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania nałożonych obowiązków na 31 grudnia 2019 r.

Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. E. G., działając na podstawie art. 155 K.p.a., złożyła wniosek o zmianę decyzji nr [...] w części dotyczącej zakresu zmian (istotnych odstępstw) od decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], z uwzględnieniem dotychczas wykonanych robót budowlanych. W załączeniu do wniosku przedłożyła aneks do oceny technicznej sporządzony przez J. Z. w październiku 2019 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że spełnione zostały przesłanki do zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., ponieważ brak jest przepisu szczególnego, który wykluczałby zmianę decyzji. Poza tym za zmianą decyzji przemawia zarówno interes społeczny, jak i interes strony. Skarżąca podkreśliła, że przedłożona pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. pierwotna ocena techniczna zawierała błędne ustalenia faktyczne odnośnie do "budynku gospodarczego" oraz "muru oporowego". Z przedłożonego aneksu do oceny technicznej wynika bowiem, że budynek opisany w pkt 5 i 8 oceny technicznej poprzez pewne cechy charakterystyczne i stosunkowo wysoką estetykę wykonania został błędnie zakwalifikowany jako "budynek garażowo-gospodarczy". Obiekt ten, jak później ustalono, jest obiektem tymczasowym wykonanym na czas budowy, stanowiącym zaplecze placu budowy, w którym przechowywane są narzędzia, sprzęty, materiały budowlane. Obiekt po zrealizowaniu budowy zostanie rozebrany. Z kolei mur oporowy opisany w punkcie 5, 7 i 8 oceny technicznej również został błędnie zakwalifikowany. Mur faktycznie pełni funkcję oporową, lecz tak jak w przypadku ww. budynku jest obiektem tymczasowym, umożliwiającym bezpieczniejsze i wygodniejsze przemieszczanie się po terenie placu budowy. Przedmiotowa działka przed rozpoczęciem budowy charakteryzowała się znacznymi nierównościami, spadkami terenu, a przez wyrównanie terenu zwiększono bezpieczeństwo i umożliwiono wykonywanie niektórych czynności budowlanych. W tym celu niezbędne było wykonanie tymczasowej konstrukcji oporowej, która zostanie rozebrana po zakończeniu budowy.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. PINB - działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. - odmówił zmiany wyżej opisanej decyzji nr [...]. W uzasadnieniu organ przypomniał, że w prowadzonym z urzędu postępowaniu ustalono, iż nastąpiła zmiana w zakresie podniesienia terenu (około 80 cm), czego efektem jest rezygnacja ze schodów zewnętrznych zarówno od strony frontowej i tylnej, zmieniono zagospodarowanie w zakresie powierzchni biologicznie czynnej przez wykonanie dodatkowej przestrzeni utwardzonej, dokonano zmiany tarasu od strony tylnej - ogrodu. Zmiany te, zdaniem organu, stanowią w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższego było wstrzymanie robót budowlanych i zobowiązanie inwestorów do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Organ wskazał, że z oceny technicznej przedstawionej przez zobowiązanych wynika, że obiekt jest wykonany niezgodnie z zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] w zakresie podniesienia terenu, zmniejszenia ilości stopni zewnętrznych, zmiany powierzchni biologicznie czynnej, zmiany wielkości tarasów, wykonania dodatkowych otworów drzwiowych, zmiany wielkości parametrów technicznych. Dodatkowo autor oceny technicznej odniósł się do wybudowanego muru oporowego, który został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a organ w tej sprawie prowadzi odrębne postępowanie. Autor oceny wskazał też, że na nieruchomości został wybudowany budynek garażowo-gospodarczy bez wymaganych pozwoleń, a jego lokalizacja narusza warunki techniczne. W tej sprawie nie jest jednak prowadzone postępowanie. Następnie organ odnotował, że w tych okolicznościach wydał decyzję nr [...], od której strony się nie odwołały. Odnosząc się zaś do podniesionej we wniosku kwestii tymczasowego charakteru muru oporowego, PINB wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał podniesienia gruntu na działce nr [...], a zapisy dostarczonego do Inspektoratu aneksu do oceny technicznej stoją w sprzeczności z ustaleniami wcześniej dostarczonej ekspertyzy stanowiącej materiał dowodowy w sprawie. Nie zgodził się organ ze stanowiskiem, że sporny mur stanowi tymczasową konstrukcję przeznaczoną do rozbiórki przed zakończeniem budowy. Inwestorzy niezwłocznie po dokonaniu zakończenia budowy, tj. po dniu 12 stycznia 2018 r., powinni byli rozpocząć rozbiórkę wskazanego budynku gospodarczego oraz muru oporowego, co nie miało miejsca. Niezrozumiały jest również brak niezwłocznego przekazania organowi dokonanego w październiku 2019 r. aneksu do oceny technicznej. Ponadto, zdaniem organu, przytoczone lakoniczne stwierdzenia wnioskodawcy nie dają podstaw do uznania, że zmiana przedmiotowej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. leży w interesie społecznym lub słusznym interesie strony. Natomiast to strona, a nie organ, powinna przedstawić przekonujące przyczyny przemawiające za uwzględnieniem jej żądania.

Przy piśmie z dnia 20 grudnia 2019 r. skarżąca przedłożyła 4 egzemplarze projektu zamiennego, zgodnie z decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...].

Natomiast w odwołaniu od decyzji z dnia 12 grudnia 2019 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji nr [...] w części dotyczącej zakresu zmian (istotnych odstępstw) od pozwolenia na budowę i z uwzględnieniem dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniosła, że w nadzwyczajnym postępowaniu zakres badania sprawy powinien być ograniczony do art. 155 K.p.a., lecz organ koncentrował się na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i na kwestiach pobocznych, a jednocześnie przesłanek z art. 155 K.p.a. w ogóle nie rozważył. Dlatego wydana decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. Skarżąca zaakcentowała, że w decyzji znalazły się kwestie, które nie mają wpływu na ustalenie przesłanek z art. 155 K.p.a. W tym zakresie odwołała się do informacji wynikających z ponownej oceny technicznej i zarzuciła, że organ nie ocenił, czy i jak przedłożony dokument świadczy o występowaniu interesu prawnego po stronie inwestora. Wyjaśniła, że z prawej strony domu, patrząc od drogi publicznej, występuje skarpa, która utrudnia wykonywanie prac budowlanych. W tym celu została ona zabezpieczona i wyrównana do poziomej powierzchni. Dalej inwestorka wskazała na brak przeszkód do zmiany decyzji objętej wnioskiem w zakresie wszystkich niezbędnych zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Przypomniała, że we wniosku podała, iż za zmianą przemawia zarówno jej interes prawny, jak i interes społeczny. Na poparcie swoich twierdzeń powołała się na orzecznictwo sądowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił opisany wyżej stan faktyczny sprawy i omówił przesłanki zastosowania art. 155 K.p.a., podkreślając, że w tym trybie można zmienić decyzję ostateczną m.in. wtedy, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Ponadto postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, a do takiej właśnie sytuacji doszłoby, gdyby pozytywnie rozpatrzono wniosek skarżącej. Organ argumentował, że postępowanie w którymkolwiek z trybów nadzwyczajnych nie może być traktowane jako kontynuacja czy przedłużenie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Natomiast do uchylenia bądź zmiany decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. może dojść w razie zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek, a nie w sytuacji wykazania, że wydając decyzję w trybie zwykłym organ nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego sprawy lub w sytuacji, gdy - jak wskazano we wniosku z dnia 3 grudnia 2019 r. - uprzednio złożona przez inwestorów dokumentacja zawierała błędne ustalenia projektanta, w związku z czym sporządził on aneks do swojej opinii. Odnośnie do wskazanych we wniosku okoliczności mających świadczyć o błędnych ustaleniach organ odwoławczy zauważył, że organ powiatowy prowadzi odrębne postępowanie w sprawie wybudowania muru oporowego bez wymaganego pozwolenia. Poza tym podniósł, że inwestorzy wnioskując o przesunięcie terminu do dostarczenia dokumentów legalizacyjnych nie wskazali na jakiekolwiek niejasności i błędne kwalifikacje obiektów, zawarte w przedłożonej przez nich ocenie technicznej. Poza tym przy piśmie z dnia 20 grudnia 2019 r. inwestorka przedłożyła 4 egzemplarze projektu, wykonując tym samym decyzję nr [...]. Zatem, skoro celem przepisu art. 155 K.p.a. jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany określa decyzja administracyjna. Omawiany przepis ma więc zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany.

W skardze na powyższą decyzję E. G., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 155 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki jego zastosowania, co wynikało z błędnego uznania organu, że decyzja nr [...] została skonsumowana, a niniejsze postępowanie ma jedynie na celu przedłużenie i kontynuację postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, a za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawia słuszny interes społeczny ani interes strony, podczas gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na zmianę decyzji. Podniosła też zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przedłożona - zmieniona ocena techniczna nie ma "odpowiedniego" charakteru, o którym mowa w powołanym przepisie Prawa budowlanego, podczas gdy interes przewidziany przepisem 155 K.p.a., tak społeczny jak i strony, bazują właśnie na tym, aby kwalifikacja techniczna obiektu była odpowiednia głównie w rozumieniu przepisów prawa materialnego. Nie mają przy tym znaczenia żadne inne okoliczności sprawy dotyczące postępowań administracyjnych, którymi zasłania się organ. W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania. Ewentualnie wniosła o zobowiązanie organu do uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę decyzji w całości.

W motywach skargi E. G. dowodziła, że wskazana we wniosku z dnia 3 grudnia 2019 r. okoliczność, iż wcześniejsza techniczna kwalifikacja obiektu została skorygowana przez projektanta już sama w sobie uzasadnia zmianę decyzji w trybie szczególnym. Przemawiają za tym trzy przyczyny: pierwotna decyzja może być traktowana jako dotknięta niekwalifikowaną wadą, występuje interes społeczny oraz słuszny interes strony, rozważać można też konieczność zmiany decyzji z mocy prawa. Skarżąca powtórzyła wcześniej prezentowaną argumentację dotyczącą prawnych możliwości zmiany decyzji nr [...], a następnie zarzuciła, że w niniejszej sprawie zastosowano pozaprawne kryteria oceny, z naruszeniem art. 6 K.p.a. Organ pominął bowiem fakt, że nie może ingerować w stanowisko techniczne projektanta tak długo, jak długo nie podważy skutecznie prawidłowości jego oceny. Zdaniem skarżącej, nie mają żadnego znaczenia wywody organu odwoławczego co do tego, czy decyzja jest wykonana i skonsumowana. Skarżąca nie zaakceptowała też argumentacji organu drugiej instancji dotyczącej postępowania legalizacyjnego prowadzonego w innej sprawie. Dla przedmiotowej inwestycji wydane zostało bowiem jedno pozwolenie na budowę. Dowodziła, że istotne odstąpienie od projektu czy warunków pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez projektanta i jak dotąd w tej sprawie - ani w żadnej innej - nie zostało podważone. To powoduje, że kontynuacja całego postępowania realizowanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma doprowadzić do zatwierdzenia projektu budowlanego spełniającego kryteria ustawowe. Dodała skarżąca, że użyty w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zwrot "dotychczas wykonane roboty", nie mógł być zignorowany. Jak wskazywano we wniosku o zmianę decyzji, sytuacja na placu budowy nie zmieniła się, a jedynie została zweryfikowana pod kątem technicznym. Obecnie konieczne jest jej pełne i właściwe określenie w wydanych decyzjach administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei uczestnik postępowania M. G. poparł skargę wniesioną przez żonę – E. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek skarżącej, w którym domagała się uchylenia, na podstawie art. 155 K.p.a., ostatecznej decyzji PINB z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...], nakładającej na inwestorów solidarnie obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W związku z tym wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przewidziany w przytoczonym przepisie tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś istotą określonego w nim postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej tylko przez pryzmat okoliczności, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest więc prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 982/18, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Trafnie zatem argumentował organ odwoławczy, że omawiane postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.

W kontekście powyżej powiedzianego odnotowania wymaga, że wniosek skarżącej o zmianę decyzji ostatecznej nr [...] opierał się na twierdzeniu, że autor pierwotnej oceny technicznej z kwietnia 2019 r. dokonał błędnych ustaleń w zakresie kwalifikacji muru oporowego oraz budynku garażowo-gospodarczego. Skarżąca do wniosku dołączyła - sporządzony przez tego samego autora w październiku 2019 r. - aneks do oceny technicznej, w którym stwierdzono, że oba powyższe obiekty są obiektami tymczasowymi i zostaną rozebrane po zakończeniu budowy.

Zdaniem Sądu, słusznie uznały organy, że okoliczności wskazane przez skarżącą we wniosku o zmianę decyzji nie świadczą o wystąpieniu przesłanek w postaci słusznego interesu strony czy interesu społecznego, uzasadniających zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 155 K.p.a. W szczególności nie można uznać za słuszny interes strony w jej dążeniu do dokonania innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną i to w oparciu o nowe dokumenty. Podkreślenia wymaga, że zmiana stanu prawnego i faktycznego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., bowiem zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może być dokonywana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Nie można postępowania w trybie art. 155 K.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3152/17). Z tego względu Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że błędne ustalenia faktyczne zawarte w przedłożonej przez nią pierwotnie ocenie technicznej - o ile rzeczywiście miały miejsce - świadczą o wystąpieniu słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą spornej decyzji. Raz jeszcze zaznaczyć trzeba, że badanie prawidłowości wcześniej prowadzonego postępowania w danej sprawie, w szczególności postępowania dowodowego w ramach etapu rozpoznawczego, jest niedopuszczalne na gruncie art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2465/16 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, uwzględnienie wniosku skarżącej w istocie doprowadziłoby do ustalenia nowych okoliczności faktycznych sprawy, które nie legły u podstaw wydania ostatecznej decyzji, a tym samym doszłoby do nieuprawnionego ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ.

Sąd podzielił zatem prezentowane przez orzekające organy stanowisko, wedle którego do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej może dojść w razie zaistnienia wymienionych w art. 155 K.p.a. przesłanek pozytywnych, a nie w sytuacji wykazania, że wydając decyzję w trybie zwykłym organ nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego sprawy, co w okolicznościach niniejszej sprawy miał potwierdzać przedłożony przez skarżącą aneks do oceny technicznej sporządzony w październiku 2019 r.

Znamienne w sprawie jest również to, że inwestorzy nie kwestionowali w prowadzonym z urzędu postępowaniu naprawczym wydanych przez organy rozstrzygnięć i zawartych tam ustaleń faktycznych, jak i kwalifikacji dokonanych zmian. Co więcej, inwestorzy wykonali nałożony na nich decyzją nr [...] obowiązek i przedłożyli przy piśmie z dnia 20 grudnia 2019 r. projekt zamienny.

W przekonaniu Sądu, w kontrolowanej sprawie istotna jest również okoliczność, że wydanie decyzji nr [...] było konsekwencją stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w kwestii zagospodarowania działki poprzez podniesienie terenu, zmniejszenia ilości schodów zewnętrznych, zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej. Wyraźnie powiedzieć trzeba, że w dacie wydania wskazanej decyzji nie prowadzono postępowania dotyczącego budynku garażowo-gospodarczego, zaś sprawę wybudowanego bez pozwolenia muru oporowego organ prowadził w odrębnym postępowaniu. Powyższe wynika wprost z treści decyzji z dnia 29 kwietnia 2019 r. Jak już wyjaśniono wcześniej, decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją objętą wnioskiem o jej zmianę. Tak więc brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do zmiany ostatecznej, niekwestionowanej w trybie odwoławczym decyzji z dnia 29 kwietnia 2019 r. tylko dlatego, że odmiennie został oceniony przez specjalistę z zakresu budownictwa stan faktyczny dotyczący obiektów, które jednak nie stanowiły przedmiotu sprawy administracyjnej rozpatrzonej w omawianym postępowaniu zwykłym.

Natomiast, wbrew twierdzeniom skargi, dokonanie oceny, czy w danym stanie faktycznym mamy do czynienia z istotnym czy nieistotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę dokonuje organ nadzoru budowlanego.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd nie stwierdził, by organy naruszyły art. 155 K.p.a. Prawidłowe jest bowiem stanowisko, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zmianę decyzji nr [...]. Oceny w tym zakresie nie mógł zmienić dołączony do wniosku aneks do oceny technicznej, który nie dotyczył bezpośrednio kwestii mających wpływ na wydanie tej decyzji. Dlatego Sąd nie uwzględnił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, powiązanych w skardze z argumentacją o nieuwzględnieniu przez organy zmienionej oceny technicznej i błędnym ustaleniu jej charakteru. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd miał na uwadze również to, że stanowisko organów znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. i że organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów stawianych w odwołaniu.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.