Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 18/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. S., D. S. i J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt administracyjnych Wojewodzie [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. S., D. S. i J. S. solidarnie sumę pieniężną w wysokości 1 500 (tysiąc pięćset) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. S., D. S. i J. S. solidarnie kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

20 stycznia 2021 r. M.S., J. S. i D.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie nr [...].

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 k.p.a. oraz wnieśli o zobowiązanie Wojewody [...] do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i doszło do niego z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 24 500,00 zł w związku z oczywistym, nieuprawnionym przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ.

W uzasadnieniu skarżący przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podnieśli, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania za część nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta P., oznaczonej jako działka nr 42/12 o powierzchni 0,7679 ha, w łącznej kwocie 185 294,00 zł obejmującej wartość gruntu i o przyznaniu tego odszkodowania na rzecz skarżących i odmowie przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na części nieruchomości na rzecz J.S. i Ł.M..

Na skutek złożonego przez M.S., J.S. i D. S. odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej terminu wypłaty odszkodowania.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę.

Wyrokiem z 29 września 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1193/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 4 lutego 2015 r.

W konsekwencji Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Pismem z 7 listopada 2018 r. organ administracji poinformował, że wyznacza termin na załatwienie sprawy do 28 lutego 2019 r., co jest spowodowane koniecznością sporządzenia przez rzeczoznawcę nowego operatu szacunkowego dotyczącego działki gruntu nr 42/12.

Biegły rzeczoznawca został powołany w sprawie postanowieniem z 6 lutego 2019 r. Biegłemu zlecono sporządzenie opinii w formie operatu szacunkowego o wartości prawa własności części nieruchomości oraz zbadania, czy ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na części nieruchomości ma wpływ na jej wartość.

Pismem z 25 lutego 2019 r. organ administracji wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy do 30 kwietnia 2019 r. z uwagi na konieczność sporządzenia przez rzeczoznawcę nowego operatu majątkowego.

Pismem z 29 kwietnia 2019 r. organ administracji wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy do 31 maja 2019 r. z uwagi na konieczność zweryfikowania operatu szacunkowego, a następnie przyjęcia go za dowód w postępowaniu.

Pismem z 28 maja 2019 r. organ administracji wyznaczył termin na załatwienie sprawy do 15 lipca 2019 r. z uwagi na konieczność zweryfikowania operatu szacunkowego, a następnie przyjęcia go za dowód w postępowaniu.

Pismem z 15 lipca 2019 r. organ administracji wyznaczył nowy termin do 31 lipca 2019 r., wskazując na koniecznością ustosunkowania się rzeczoznawcy majątkowego do kolejnych uwag organu z 12 lipca 2019 r. dotyczących sporządzonej wyceny.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy, sporządzonej w formie operatu szacunkowego określającego wartość części nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta P., oznaczonej jako działka nr 42/12.

Pismem z 18 lipca 2019 r. organ administracji poinformował skarżących o tym, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który stanowi podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i wyznaczył nowy termin dozakończenia sprawy na 15 sierpnia 2019 r.

Pomimo upływu tego terminu dalej sprawa nie została załatwiona.

Pismem z 13 sierpnia 2019 r. organ administracji ponownie wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy do 31 października 2019 r., wskazując na konieczność ustosunkowania się rzeczoznawcy majątkowego do uwag Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. dotyczących sporządzonej wyceny nieruchomości.

Po upływie tego terminu sprawa nie została załatwiona.

Skarżący wnieśli 31 października 2019 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym domagali się załatwienia sprawy w terminie 21 dni, wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcia środków zapobiegawczych i stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Do dnia wniesienia skargi Minister Inwestycji i Rozwoju nie odniósł się do zgłoszonego ponaglenia.

Następnie pismem z 30 października 2019 r. organ administracji wyznaczył nowy termin do 15 grudnia 2019 r., wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego ze względu na wniesione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. zastrzeżenia dotyczące wyceny nieruchomości.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. organ administracji dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy D.G., sporządzonej w formie operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r., określającego wartość części nieruchomości.

Pismem z [...] listopada 2019 r. organ administracji poinformował o tym, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który stanowi podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i zaznajomienia się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Pismami z 16 i 19 grudnia 2019 r. skarżący odnieśli się do sporządzonego operatu szacunkowego, kwestionując go w zakresie określonej wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Podali szczegółową argumentację, przykłady i uzasadnienie swojego stanowiska. Wnieśli o sporządzenie opinii uzupełniającej przez biegłą oraz wyznaczenie rozprawy zgodnie z treścią art. 89 i n. k.p.a.

Pismem z 13 grudnia 2019 r. organ administracji wezwał rzeczoznawcę majątkowego D.G. do ustosunkowania się w terminie 10 dni do zgłoszonych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. uwag i zastrzeżeń.

Pismem z 13 grudnia 2019 r. organ administracji ponownie wyznaczył nowy termin do 31 stycznia 2020 r., wskazując na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł.

Pismem z 16 stycznia 2020 r. organ administracji wyznaczył kolejny termin do 28 lutego 2020 r., wskazując na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez skarżących.

Pismem z 16 stycznia 2020 r. organ administracji wezwał rzeczoznawcę majątkowego D.G. do ustosunkowania się w terminie 7 dni do zgłoszonych przez skarżących uwag i zastrzeżeń,

Pismem z 25 lutego 2020 r. organ administracji wyznaczył kolejny, nowy termin do 31 marca 2020 r., wskazując na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez skarżących.

Pismem z 27 lutego 2020 r. organ administracji przekazał skarżącym odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na zgłoszone przez nich zastrzeżenia.

W piśmie z 4 marca 2020 r. skarżący odnosząc się do tej się do tej odpowiedzi stwierdzili, że wyjaśnienia rzeczoznawcy są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy i wnieśli o dopuszczenie w trybie pilnym dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego (ze znajomością rynku [...]) w celu ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości.

Pismem z 17 marca 2020 r. organ administracji wezwał rzeczoznawcę majątkowego D.G. do ustosunkowania się w terminie 14 dni do zgłoszonych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. uwag i zastrzeżeń w piśmie z 3 grudnia 2019 r. oraz zgłoszonych uwag i zastrzeżeń przez skarżących w piśmie z 4 marca 2020 r.

Pismem z 17 marca 2020 r. organ administracji wyznaczył kolejny nowy termin do 31 maja 2020 r., wskazując na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. oraz skarżących.

Pismem z 8 kwietnia 2020 r. organ administracji przekazał odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na zgłoszone zastrzeżenia stron.

Skarżący w piśmie z 19 maja 2020 r., odnieśli się do sporządzonej odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego. Podtrzymali swoje stanowisko z pism z 4 marca 2020 r. i 19 grudnia 2019 r. wnosząc o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, ewentualnie o wyrażenie zgody na przedstawienie operatu wykonanego na ich zlecenie przez innego rzeczoznawcę.

Organ administracji pismem z 29 maja 2020 r. wyznaczył kolejny, nowy termin do 31 lipca 2020 r., wskazując na konieczność dodatkowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Pismem z 24 czerwca 2020r. organ przedstawił swoje stanowisko co do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, dopuszczania innego biegłego w tej samej sprawie oraz zestawienia tych dwóch opinii. Jednocześnie wyznaczył skarżącym termin do 10 lipca na zajęcie stanowiska w sprawie przede wszystkim pod kątem czy będą sporządzali operat.

Wiadomością e-mail z 2 lipca 2020 r. skarżący zwrócili się o udzielenie informacji na jakim etapie jest sprawa dotycząca ponaglenia z 31 października 2019 r.

3 lipca 2020 r. poinformowano skarżących, że postępowanie zostanie zakończone po ustaleniu, na jakim etapie jest postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...]. Planowany termin zakończenia postępowania to 15 sierpnia 2020 r.

Pismem z 3 lipca 2020r. skarżący poinformowali, że zamierzają sporządzić operat, aby wykazać zasadność swojego stanowiska w sprawie.

Organ administracji pismem z 23 lipca 2020 r. wyznaczył kolejny nowy termin do 30 września 2020 r., wskazując na konieczność dodatkowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz wezwał skarżących do poinformowania, w jakim terminie zostanie przedstawiony przez nich operat.

Pismem z 27 lipca 2020 r. skarżący przekazali oryginał operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego E. B. z 22 lipca 2020 r.

Pismem z 30 września 2020 r. organ poinformował o tym, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który stanowi podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i ewentualnej możliwości zaznajomienia się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Nowy termin wydania decyzji w sprawie został wyznaczony do 5 listopada 2020 r.

Pismem z 6 października 2020 r. skarżący odnieśli się do przesłanej przez organ informacji.

Pismem z 4 listopada 2020 r. organ administracji wyznaczył kolejny nowy termin do 31 grudnia 2020 r., wskazując na konieczność aktualizacji się przez rzeczoznawcę majątkowego operatu sporządzonego 5 listopada 2019 r.

Pismem z 17 listopada 2020 r. organ administracji poinformował o tym, że rzeczoznawca majątkowa złożyła klauzulę potwierdzającą aktualność sporządzonego operatu szacunkowego. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje podstawę do zakończenia sprawy i ewentualną możliwością zaznajomienia się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Wiadomością e-mail z 23 listopada 2020 r. skarżący poinformowali organ administracji, że korzystają z prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wnieśli o przesłanie klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego.

8 grudnia 2020 r. poinformowali organ administracji, że nie otrzymali żadnej wiadomości od organu, a tym bardziej klauzuli aktualizacyjnej. Jednocześnie ponowili prośbę o jej przesłanie.

Wiadomością e-mail z 15 grudnia 2020 r. przesłana została klauzula aktualizująca, sporządzona przez D.G.. W wiadomości tej została również zawarta informacja o tym, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. pismem z 14 grudnia 2020 r. wystąpiła do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z listopada 2019 r. sporządzonego przez D.G.. Z uwagi na powyższe postępowanie zostanie przedłużone, o czym skarżący zostaną poinformowani odrębnym pismem.

Pismem z 15 grudnia 2020 r. organ administracji wyznaczył kolejny nowy termin do 31 marca 2021 r., wskazując na konieczność uzyskania opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w związku z wnioskiem z 14 grudnia 2020 r. złożonym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D.G..

Zdaniem skarżących, biorąc pod uwagę przedstawioną chronologię zdarzeń należy uznać sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w załatwieniu sprawy za przewlekły. W sprawie występują co najmniej dwa okresy, w których organ nie wykonywał żadnych działań. W szczególności, chodzi tu o okres pomiędzy przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, co miało miejsce 11 października 2018 r., a datą powołania biegłego 6 lutego 2019 r. W tym czasie, organ nie podejmował żadnych czynności, pomimo że decyzja o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania była decyzją ostateczną. Operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę 5 marca 2019 r., natomiast organ dopiero 29 kwietnia 2019 r. przedstawił swoje uwagi rzeczoznawcy majątkowemu. Przy czym uwagi te nie uzasadniały tak długiej analizy sprawy. W ocenie skarżących, zwłoka organu w prowadzeniu postępowania jest świadoma i celowa. W sprawie zachodzi przewlekłość w postaci opieszałego, niesprawnego i nieskutecznie działającego organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Organ administracji nie zachował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. W sprawie zachodzi dodatkowo rażące zaniedbanie ze strony organu administracji, ponieważ działał on w opóźnieniu w sposób celowy. Postępowanie trwa od 2013 r. i dotyczy sporu wokół wartości działki nr 42/12. Decydujące, a wręcz jedyne znaczenie ma tu przeprowadzenie rzetelnego operatu szacunkowego. Tymczasem organ najpierw zwlekał z powołaniem biegłego rzeczoznawcy, a następnie z przedstawieniem mu uwag co do sporządzonego już operatu szacunkowego i ostatecznie aktualizacji tego operatu, przesłania klauzuli aktualizacyjnej skarżącym, która to bezczynność, spowodowała znaczną zwłokę w postępowaniu. Do czasu sporządzenia skargi nie zostało również rozpatrzone ponaglenia z 31 października 2019 r. Takie zachowanie organu, bądź też jego brak świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego.

Uzasadniając żądanie zapłaty kwoty 24 500,00 zł jako rekompensaty za oczywiste nieuprawnione przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, skarżący stwierdzili, że jest to w zaokrągleniu połowa dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim – kwota z 2019 r. – 4 918,17 zł. Postępowanie trwa prawie 8 lat. Wartość przedmiotu sporu, czyli wysokością ewentualnego odszkodowania, która jest znaczna – około 330 000 zł. Skarżący są pozbawieni możliwości korzystania z należnych im środków finansowych za wywłaszczoną działkę. Ponieśli w trakcie postępowania znaczne wydatki, na które składały się np. koszty kolejnych opinii czy też sporządzenie operatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ administracji wyjaśnił, że na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady A na odcinku od węzła "B" z wyłączeniem węzła do węzła "C" wraz z węzłem od km 335+937,65 do km 351+800,00- odcinek A, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, uchyloną w części, a w pozostałym zakresie utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. część nieruchomości objęta niniejszym postępowaniem położona w obrębie [...] miasta P., województwie [...], oznaczona jako działka nr 42/12 o powierzchni 0,7679 ha, stała się z mocy prawa, z dniem w którym wskazana decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna, tj. 22 października 2014 r., własnością Skarbu Państwa.

W związku z powyższym Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności wskazanej nieruchomości, o czym poinformował strony pismami z 31 grudnia 2013 r. oraz 23 stycznia 2014 r.

W toku postępowania ustalono, że nieruchomość obejmująca działkę numer 42/12 przed jej nabyciem z mocy prawa przez Skarb Państwa, tj. przed 22 października 2014 r., a więc dniem, w którym stała się ostateczna decyzja z [...] listopada 2013 r. stanowiła współwłasność: M. U.S. – udział wynoszący 22/64 części we współwłasności nieruchomości, J. M. S.– udział wynoszący 21/64 części we współwłasności nieruchomości, D.M.S. – udział wynoszący 21/64 części we współwłasności nieruchomości. W dziale [...] księgi wieczystej nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w P., [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej obciążającej działkę nr 37/5, polegającej na prawie przechodu, przegonu i przejazdu pasem gruntu biegnącym od ul. A w kierunku północnym, usytuowanym przy granicy zachodniej działki nr 37/5, o szerokości odpowiadającej odległości pomiędzy tą granicą a budynkiem znajdującym się na działce nr 37/6 (czyli około 3 metry), w celu dostania się do działki nr 37/6 od ul. A, na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 37/6, objętej księgą wieczystą nr [...], tj. Ł. M. i J.S..

[...] września 2014 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta P., powiecie [...]-[...], województwie [...], oznaczoną jako działka numer 42/12 o powierzchni 0,7679 ha w łącznej kwocie 185 294,00 zł, obejmującej wartość gruntu działki numer 42/12 i przyznaniu odszkodowania odpowiednio na rzecz: M. U. S. kwocie 63 694,82 zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 22/64 części we współwłasności działki, J.S. w kwocie 60 799,59 zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 21/64 części we współwłasności działki, D.S. w kwocie 60 799,59 zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 21/64 części we współwłasności działki, o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na części nieruchomości na rzecz J.S. i o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na części nieruchomości na rzecz Ł. M.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.S., J.S. i D.S..

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na powyższą decyzję M.S., J.S. oraz D.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

Wyrokiem z 29 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1193/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że organ zaniechał wyjaśnienia zastrzeżeń do operatu szacunkowego, w oparciu o który orzekł organ pierwszej instancji, zgłoszonych w odwołaniu przez skarżących. Fakt sporządzenia kontroperatu (po wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2015 r.) będzie musiał być wzięty pod uwagę, w szczególności w kontekście ewentualnego skorzystania z trybu uregulowanego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, w związku z powyższym wyrokiem oraz po dokonaniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego, Minister Inwestycji i Rozwoju, mając na względzie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego.

W piśmie z 27 października 2017 r. rzeczoznawca poinformował, że brak jest podstaw formalnych do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego 25 lutego 2014 r. Z uwagi na powyższe, zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie nieruchomości, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości oraz dokonania wnikliwej analizy operatu szacunkowego. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznaczało w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Decyzją z [...] października 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia ponownego postępowania odszkodowawczego.

Pismem z 7 listopada 2018 r., ze względu na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a następnie jego weryfikację w celu przyjęcia jako dowodu w sprawie, Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin wydania decyzji w sprawie do 28 lutego 2019 r.

Zgodnie z umową zawartą 30 sierpnia 2018 r. pomiędzy Wojewodą [...] a rzeczoznawcą majątkowym D.G., biegły ma 28 dni na sporządzenie operatu od daty otrzymania postanowienia o powołaniu biegłego.

Mając na uwadze to, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. 19 października 2018 r. oraz powyżej wskazany czas na wykonanie wyceny, a także konieczność zamknięcia roku budżetowego do 5 grudnia 2018 r. (przez co należy rozumieć również konieczność rozliczenia wszystkich faktur za opinie biegłego), Wojewoda [...], zgodnie ze sporządzonym harmonogramem zleceń, powołał biegłego w pierwszym możliwym terminie, czyli postanowieniem z [...] lutego 2019 r.

Pismem z 25 lutego 2019 r. organ administracji z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy określający wartość nieruchomości wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do 30 kwietnia 2019 r.

Przedmiot zlecenia został skutecznie doręczony biegłemu 8 lutego 2019 r., zatem termin na złożenie operatu upłynął w 8 marca 2019 r. Ze względu na trudne uwarunkowania wyceny rzeczoznawca majątkowy złożył operat szacunkowy 28 marca 2019 r. Zgodnie z postanowieniami umowy z 30 sierpnia 2018 r., w sytuacji gdy wykonawca uchybi terminowi i pozostaje w opóźnieniu, naliczane są kary umowne.

Pismem z 29 kwietnia 2019 r. ze względu na konieczność zweryfikowania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 31 maja 2019 r.

Dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego (w tym czasie weryfikowanych było łącznie ponad 150 wycen nieruchomości), na co zgodnie z postanowieniami umowy Wojewoda [...] ma 21 dni roboczych, uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie wyceny, co zostało wskazane w wezwaniu z 29 kwietnia 2019 r. Dokument został skutecznie doręczony adresatowi 7 maja 2019 r. za pośrednictwem platformy e -PUAP. Biegła miała 7 dni na udzielenie odpowiedzi. Konsekwencją braku udzielenia odpowiedzi było ponowne wysłanie wezwania do biegłej 29 maja 2019 r. Dokument nie został odebrany przez adresata w okresie 14 dni od wysłania pierwszego UPD, dlatego zgodnie z art. 46 § 6 k.p.a. dokument został uznany za doręczony 12 czerwca 2019 r. Biegła pismem z 13 czerwca 2019 r. złożyła stosowne wyjaśnienia oraz przedłożyła skorygowany operat szacunkowy.

Pismem z 28 maja 2019 r., ze względu na konieczność zweryfikowania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 15 lipca 2019 r.

Po dokonaniu ponownej weryfikacji operatu wraz z przesłanymi wyjaśnieniami, zaszła konieczność poprawienia znajdujących się w nim błędów, co zostało wskazane w wezwaniu z 12 lipca 2019 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP oraz w wiadomości wysłanej pocztą elektroniczną z 15 lipca 2019 r.

Pismem z 15 lipca 2019 r., ze względu na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do kolejnych uwag Wojewody [...] z 12 lipca 2019 r. dotyczących sporządzonej wyceny nieruchomości, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2019 r. Biegła pismem z 17 lipca 2019 r. złożyła wyjaśnienia oraz dokonała stosownych korekt w operacie szacunkowym.

Następnie, niezwłocznie po zakończeniu procesu weryfikacji, [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, które zostało wysłane stronom postępowania z kserokopią operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości.

W opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego z 5 marca 2019 r. rzeczoznawczym majątkowa określiła wartość części nieruchomości na kwotę 487 079,00 zł, obejmującą wartość gruntu działki numer 42/12.

Jednocześnie, pismem z 18 lipca 2019 r., Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, że został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Dodatkowo wyznaczono nowy termin zakończenia sprawy do 15 sierpnia 2019 r.

Pismem z 6 sierpnia 2019 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. złożyła zastrzeżenia do wyceny nieruchomości, które zostały przesłane do rzeczoznawcy majątkowego pismem z 13 sierpnia 2019 r.

Jednocześnie pismem z 13 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...], z uwagi na konieczność ustosunkowania się rzeczoznawcy majątkowego do uwag Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., wyznaczył nowy termin wydania decyzji w sprawie do 31 października 2019 r.

Biegła udzieliła odpowiedzi na uwagi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., po dwukrotnej interwencji pracownika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., pismem z 21 sierpnia 2019 r., które wpłynęło do urzędu 24 października 2019 r.

Ponieważ odpowiedź biegłej nie zawierała ustosunkowania się do wszystkich kwestii podniesionych w uwagach inwestora, Wojewoda [...] wezwał biegłą pismem z 31 października 2019 r. do uzupełnienia udzielonych wyjaśnień w terminie 7 dni od odbioru wezwania.

Pismem z 30 października 2019 r., ze względu na wniesione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. zastrzeżenia dotyczące wyceny nieruchomości, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 15 grudnia 2019 r.

Pismem z 31 października 2019 r. skarżący złożyli ponaglenie w sprawie, które następnie pismem z 12 listopada 2019 r. zostało przesłane wraz z aktami sprawy do Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, ponaglenie nie zostało rozpatrzone.

W tym samym czasie, 8 listopada 2019 r., do organu administracji wpłynął nowy operat szacunkowy dotyczący wyceny nieruchomości. W opinii, sporządzonej w formie operatu szacunkowego, z 5 listopada 2019 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość części nieruchomości na kwotę 345 555,00 zł, obejmującą wartość gruntu działki nr 42/12.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] dopuścił dowód z opinii biegłego, czyli operat szacunkowy z 5 listopada 2019 r., określający wartość nieruchomości. Do pisma załączono kserokopię wyceny określającej wartość nieruchomości.

Pismem z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, że został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma.

Pismem z 3 grudnia 2019 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. wniosła zastrzeżenia do operatu szacunkowego.

Pismem z 13 grudnia 2019 r. r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do 31 stycznia 2020 r. z uwagi na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł.

Pismem z 30 grudnia 2019 r., biegła udzieliła odpowiedzi na uwagi złożone do operatu szacunkowego, stwierdzając jednocześnie, że opinia nie wymaga zmiany.

Pismem z 16 grudnia 2019 r. skarżący złożyli uwagi do operatu szacunkowego. Do pisma załączyli operat rzeczoznawcy majątkowego A.B. z 20 lipca 2015 r. Uwagi te uzupełnili w piśmie z 19 grudnia 2019 r.

Pismem z 16 stycznia 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do 28 lutego 2020 r., z uwagi na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez skarżących.

Pismem z 20 lutego 2020 r., biegła udzieliła odpowiedzi na uwagi złożone do operatu szacunkowego.

Pismem z 25 lutego 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do 31 marca 2020 r.

Pismem z 27 lutego 2020 r. Wojewoda [...] przekazał stronom pismo rzeczoznawcy majątkowego D.G. z 20 lutego 2020 r. stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia złożone przez skarżących do operatu szacunkowego.

W piśmie z 4 marca 2020 r. skarżący odnosząc się do sporządzonej odpowiedzi stwierdzili, że wyjaśnienia biegłej są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy i wnieśli o dopuszczenie w trybie pilnym dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości.

Pismem z 17 marca 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do 31 maja 2020 r. z uwagi na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do uwag wniesionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. oraz skarżących.

Jednocześnie pismem z 17 marca 2020 r. Wojewoda [...] ponownie wezwał biegłą do ustosunkowania się do uwag złożonych do sporządzonego operatu szacunkowego.

W piśmie z 31 marca 2020 r. biegła złożyła wyjaśnienia.

Pismem z 19 maja 2020 r. skarżący podtrzymali swoje wnioski zawarte w poprzednich pismach oraz wnieśli o zgodę na przedstawienie operatu wykonanego na ich zlecenie przez innego rzeczoznawcę.

Pismem z 29 maja 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do 31 lipca 2020 r. z uwagi na konieczność dodatkowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Wojewoda [...] w piśmie z 24 czerwca 2020 r. udzielił odpowiedzi skarżącym, jednocześnie prosząc o ostateczne zajęcie stanowiska czy będą sporządzali kontroperat i poinformowanie o tym fakcie organu do 10 lipca 2020 r.

Pismem z 23 lipca 2020 r. Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do 30 września 2020 r. z uwagi na konieczność dodatkowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

W piśmie z 27 lipca 2020 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy.

Po przeanalizowaniu sporządzonej na zlecenie strony opinii w postaci operatu szacunkowego z 22 lipca 2020 r., pismem z 30 września 2020 r. Wojewoda [...] ponownie poinformował strony o zamiarze zakończenia postępowania decyzją administracyjną i możliwości zapoznania się z aktami. Ponadto w związku z koniecznością umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyznaczono termin jej rozpatrzenia do 5 listopada 2020 r.

Jednocześnie pismem z 4 listopada 2020 r. ze względu na konieczność uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r., wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2020 r.

Pismem z 17 listopada 2020 r. Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, że został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i strony mogły zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 3 dni od otrzymania pisma. Organ poinformował, że 16 listopada 2020 r. biegła rzeczoznawczyni majątkowa złożyła klauzulę potwierdzającą aktualność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Pismem z 27 listopada 2020 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z 24 listopada 2020 r. przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r. wraz z klauzulą z 16 listopada 2020 r. potwierdzającą jego aktualność w celu przesłania go do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. i Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

8 grudnia 2020 r. skarżący poinformowali, że nie otrzymali odpowiedzi na informację przesłaną 23 listopada 2020 r. Oświadczyli, że będą korzystać z prawa do zapoznania się z dokumentacją oraz z prawa wypowiedzenia się przed jej rozstrzygnięciem. Jednocześnie wnieśli o przesłanie klauzuli z 16 listopada 2020 r. potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego.

Organ stwierdził, że system elektronicznego zarządzania dokumentacją [...] Urzędu Wojewódzkiego nie zarejestrował wpływu informacji przesłanej przez skarżących 23 listopada 2020 r.

15 grudnia 2020 r. została przesłana do skarżących klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego sporządzonego przez D.G.. Jednocześnie organ poinformował, że w postępowaniu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. pismem z 14 grudnia 2020 r. wystąpiła do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z listopada 2019 r. sporządzonego przez D.G. i postępowanie zostanie przedłużone.

Z uwagi na brak potwierdzenia odbioru wiadomości przesłanej drogą elektroniczną z 15 grudnia 2020 r., informacja o tożsamej treści została ponownie przesłana 21 grudnia 2020 r.

Jednocześnie pismem z 15 grudnia 2020 r., ze względu na konieczność uzyskania opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w związku z wnioskiem złożonym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r., wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 31 marca 2021 r.

Organ administracji stwierdził następnie, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w szczególności art. 12 ust. 4b i ust. 4g tej ustawy, nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan sprawy wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w części lub w całości. Wskazanych przepisów nie można zatem interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Czynności podejmowane w toku postępowania były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Zdaniem organu administracji, dopełnił on ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Jednocześnie bez wątpienia istnieje społeczne niezadowolenie osób pozbawianych prawa własności, co również nie pozostaje bez wpływu na przebieg postępowań. Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw przewidywała w swoich założeniach zawieszenie wszelkich terminów procesowych zarówno w postępowaniach przed sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, jak i przed organami administracji publicznej. Mimo to organ prowadził postępowania mające na celu ustalenie i wypłatę odszkodowań, dokładając staranności, by postępowania te kończyć w jak najszybszym terminie. Ogłoszony stan epidemii w sposób znaczący wpłynął na pracę urzędu i możliwości realizacji zleceń przez biegłego, którego mobilność została znacznie zmniejszona. Odnosząc się do wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości 24 500,00 zł organ administracji stwierdził, że argumentacja jakoby suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., miała realizować funkcję kompensacyjną wobec strony skarżącej jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w tym przepisie. Pismem z 20 listopada 2018 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała, że 19 lutego 2015 r. dokonała wypłaty na rachunek bankowy skarżących odszkodowania w łącznej kwocie 185 294,00 zł, ustalonego na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., wobec czego wniosek skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości 24 500,00 zł, jest bezzasadny.

W piśmie z 20 kwietnia 2021 r. organ administracji wyjaśnił, że pismem z 23 marca 2021 r. z uwagi na konieczność uzyskania opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w związku z wnioskiem złożonym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z 14 grudnia 2020 r. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D.G., wyznaczył nowy termin wydania decyzji w sprawie do 31 maja 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawach ze skarg na przewlekłość przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania, którego dotyczy zarzucana przewlekłość, jest ustalenie odszkodowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.). Stosownie do art. 12 ust. 4b tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna 22 października 2014 r. i organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Sprawa niniejsza jest więc objęta kognicją sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Skarżący 31 października 2019 r. wnieśli ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym skarżący przed wniesieniem skargi 20 stycznia 2020 r. wyczerpali przysługujący im środek zaskarżenia w postaci ponaglenia i spełnili określony w art. 52 § 1 i 2 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności skargi.

Z akt sprawy wynika, że ponaglenie to nie zostało jeszcze rozpatrzone.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. Przewlekłość postępowania może również dotyczyć sytuacji, w której organ wydaje rozstrzygnięcia będące następnie przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego.

O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., II OSK 578/19).

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie przez sąd administracji, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238).

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania powinien ustalić przebieg postępowania i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych.

Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotą zasady szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. jest ciążący na organach administracji obowiązek działania nie tylko wnikliwie, ale i szybko w sposób prowadzący możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, o którym stanowi art. 41ust. 1 Karty Praw Podstawowych, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Podkreślić należy, że sąd dokonując badania zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przy czym, sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności lub przewlekłości. Jeżeli sąd uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Podjęcie zaś przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności lub przewlekłości organu. W przypadku, gdy organ, na którego bezczynność lub przewlekłość została wniesiona skarga, wyda akt, sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie, a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zaznaczyć jednak trzeba, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), co oznacza, że ustalenie stosownego odszkodowania poprzedzone jest sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego opinii określającej wartość nieruchomości przejętej na cel publiczny. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 kpa do terminów określonych w przepisach poprzedzających, a więc także w przepisach szczególnych, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do czasu trwania postępowania nie można zatem zaliczyć opóźnień spowodowanych zarówno koniecznością wyłonienia w drodze przetargu publicznego rzeczoznawcy majątkowego jak i sporządzaniem samej wyceny nieruchomości (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1621/12). Nie zwalnia to organu od poinformowania strony w trybie art. 36 § 2 k.p.a. o opóźnieniu w ustaleniu odszkodowania. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że wspomniany już art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyznaczający termin do wydania decyzji o odszkodowaniu ma charakter normy prawa procesowego, a nie materialnego, co oznacza możliwość jego przedłużenia według reguł określonych we wspomnianym przepisie.

W rozpoznawanej sprawie analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że organ administracji przewlekle prowadził postępowanie. Nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w rozsądnym terminie.

Z akt sprawy bowiem wynika, że po wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] października 2018 r. decyzji uchylającej w całości decyzję z [...] lipca 2014 r. o ustaleniu odszkodowania i zwrocie akt sprawy 19 października 2018 r. organ administracji wprawdzie zawiadomieniem z 7 listopada 2018 r. poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 28 lutego 2019 r., co uzasadnił koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, lecz dopiero postanowieniem z [...] lutego 2019 r., a więc po prawie 3 miesiącach powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego D.G. do sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego. Przy czym wybór rzeczoznawcy majątkowego nie był w tym wypadku związany z koniecznością jego wyłonienia w drodze przepisów regulujących tryb udzielania zamówień publicznych, gdyż z rzeczoznawcą tym łączy organ administracji umowa z 30 sierpnia 2018 r. obejmująca wykonywanie operatów szacunkowych. Powołana w odpowiedzi na skargę konieczność zamknięcia roku budżetowego do 5 grudnia 2018 r. nie może w tym wypadku uzasadniać zwłoki z powołaniem rzeczoznawcy aż do 6 lutego 2019 r.

Następnie pomimo, że zgodnie z umową termin na złożenie operatu upłynął 8 marca 2019 r., rzeczoznawca majątkowy dopiero 28 marca 2019 r. złożyła w organie operat szacunkowy, ale organ dopiero 29 kwietnia 2019 r. wezwał ją do udzielenia wyjaśnień i do jego uzupełnienia.

Pomimo doręczenia wezwania 7 maja 2019 r. rzeczoznawca majątkowy odpowiedzi na nie udzieliła 13 czerwca 2019 r. i złożyła skorygowany operat.

W tym czasie organ administracji 28 maja 2019 r. wyznaczył nowy term załatwienia sprawy do 15 lipca 2019 r.

Organ administracji stwierdzając, że zaszła konieczność poprawienia błędów w operacie dopiero po upływie prawie miesiąca od jego otrzymania, bo 12 lipca 2019 r., wezwał rzeczoznawcę majątkowego do poprawienia błędów w operacie oraz wyjaśnienia stwierdzonych wątpliwości.

Następnie pismem z 18 lipca 2019 r. organ administracji poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Nowy termin załatwienia sprawy organ administracji wyznaczył do 15 sierpnia 2019 r.

6 sierpnia 2019 r. Generalna Dyrekcja dróg Krajowych i Autostrad złożyła zastrzeżenia do operatu, wobec czego organ administracji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 października 2019 r.

Rzeczoznawca ustosunkowała się do zastrzeżeń dopiero 24 października 2019 r., zaś organ administracji wezwał ją do uzupełnienia wyjaśnień pismem z 31 października 2019 r. Nowy termin załatwienia sprawy organ administracji wyznaczył do 15 grudnia 2019 r.

Nowy operat szacunkowy został złożony w organie 8 listopada 2019 r., lecz dopiero pismem z [...] listopada 2019 r. organ poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Nowy termin załatwienia sprawy organ administracji wyznaczył do 15 sierpnia 2019 r.

Z uwagi na wniesienie zastrzeżeń do operatu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 3 grudnia 2019 r., pismami z 13 grudnia 2019 r. organ administracji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy oraz wezwał rzeczoznawcę majątkowego do zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń.

W piśmie z 30 grudnia 2019 r. rzeczoznawca odniosła się do tych zastrzeżeń.

Skarżący w pismach z 16 i 19 grudnia 2019 r. również zgłosili zastrzeżenia do operatu, zaś organ administracji dopiero w piśmie z 16 stycznia 2020 r. (po upływie prawie miesiąca) wezwał rzeczoznawcę do zajęcia stanowiska. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2020 r.

20 lutego 2020 r. rzeczoznawca majątkowy odniosła się do zastrzeżeń skarżących, lecz organ administracji w piśmie z 25 lutego 2020 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 marca 2020 r. uzasadniając to koniecznością ustosunkowania się rzeczoznawcy do uwag skarżących.

W piśmie z 4 marca 2020 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego.

Organ administracji jednak pismami z 17 marca 2020 r. wezwał rzeczoznawcę do udzielenia odpowiedzi na zastrzeżenia złożone przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 3 grudnia 2019 r. i przez skarżących w piśmie z 4 marca 2020 r. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 maja 2020 r.

Rzeczoznawca udzieliła wyjaśnień w pismach z 31 marca 2020 r.

19 maja 2020 r. skarżący wnieśli o wyznaczenie innego rzeczoznawcy majątkowego ewentualnie na wyrażenie zgody na przedstawienie operatu sporządzonego na ich zlecenie.

Pismem z 29 maja 2020 r. organ administracji zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 31 lipca 2020 r.

Kolejnym pismem z 24 czerwca 2020 r., a więc po upływie prawie miesiąca zwrócił się do skarżących o zajęcie stanowiska, czy będą sporządzali operat zakreślając im termin na udzielenie odpowiedzi do 10 lipca 2020 r.

W piśmie z 3 lipca 2020 r. skarżący poinformowali organ administracji o zamiarze zlecenia wykonania operatu.

W piśmie z 23 lipca 2020 r. organ administracji zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30 września 2020 r.

27 lipca 2020 r. skarżący złożyli sporządzony na ich zlecenie sporządzony przez E. B. operat szacunkowy.

Organ administracji jednak dopiero w piśmie z 1 października 2020 r., a więc po ponad dwóch miesiącach od jego złożenia zgłosił zastrzeżenia do tego operatu.

Pismem z 30 września 2020 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie przed jej rozstrzygnięciem oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 5 listopada 2020 r., po czym w piśmie z 3 listopada 2020 r. wezwał rzeczoznawcę majątkowego D.G. w terminie 14 dni do potwierdzenia, czy operat szacunkowy z 5 listopada 2019 r. pozostaje aktualny. W piśmie z 4 listopada 2020 r. natomiast zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2019 r.

16 listopada 2020 r. rzeczoznawca majątkowy D.G. złożyła klauzulę aktualności do operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r.

W piśmie z 24 listopada 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o przesłanie operatu z 5 listopada 2019 r. do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych w W. oraz do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

Pomimo tego dopiero w piśmie z 15 grudnia 2020 r. organ administracji zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2021 r., co uzasadnił wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 14 grudnia 2020 r. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r.

Następnie pismem z 23 marca 2020 r. po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tym razem do 31 maja 2021 r. z uwagi na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 14 grudnia 2020 r. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r.

Okoliczności te, w ocenie sądu, wskazują jednoznacznie na niedochowanie przez organ należytej staranności w załatwieniu sprawy skarżących w rozsądnym terminie. Opisany przebieg postępowania wskazuje, że postępowanie było prowadzone z ewidentnym naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. Bardzo długi czas trwania postępowania, okresy czasu, w których nie podejmowano czynności (zwłaszcza bezpośrednio po wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] października 2018 r. decyzji uchylającej w całości decyzję z [...] lipca 2014 r. o ustaleniu odszkodowania i zwrocie akt sprawy 19 października 2018 r. w okresie do 6 lutego 2019 r.) lub podejmowano je nieefektywnie, w sposób nie charakteryzujący się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wielokrotne wzywanie rzeczoznawcy majątkowego do składania kolejnych wyjaśnień, często tuż przed upływem wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i brak zdecydowanego egzekwowania od rzeczoznawcy wykonywania ciążących na nim obowiązków oraz brak odpowiedniej koordynacji działań w tym zakresie, chociażby poprzez wcześniejsze umożliwienie zapoznania się stron, o niewątpliwie sprzecznych interesach, ze sporządzonymi operatami oraz wniesienia do nich zastrzeżeń lub poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o co również wnosili skarżący w trakcie postępowania, co niewątpliwie przyspieszyłoby wyjaśnienie spornych kwestii i umożliwiłoby rzeczoznawcy właściwe odniesienie się do zgłaszanych uwag i zastrzeżeń w krótszym czasie) uzasadniają ocenę, że postępowanie prowadzone było przewlekle i nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że w tym wypadku organ administracji i rzeczoznawcę majątkowego łączy umowa zlecenia, której przedmiotem jest sporządzanie operatów szacunkowych. Nie zachodziła zatem konieczność jego wyłonienia w drodze przepisów regulujących tryb udzielania zamówień publicznych, co niewątpliwie przedłużyłoby postępowanie. To na organie administracji ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw. Skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę. Podobnie, skomplikowany charakter sprawy, występowanie stron o sprzecznych interesach, nie może usprawiedliwiać braku niezbędnej koncentracji czynności koniecznych do załatwienia sprawy. Wskazać także należy, że jedynie w okresie od 14 marca do 24 maja 2020 r. był zawieszony bieg terminu załatwienia sprawy. W związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 wprowadzono od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego na mocy § 1 rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 ze zm.), a następnie od 20 marca 2020 r. stan epidemii na mocy § 1 rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.). 31 marca 2020 r. do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 2 marca 2020 r., na mocy art. 1 pkt 14 i art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 ze zm.), zwanej dalej ustawą zmieniającą z dnia 31 marca 2020 r., dodano art. 15zzs ust. 1 pkt 6. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W ocenie sądu, obowiązujący od 31 marca 2020 r. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z woli ustawodawcy ma zastosowanie do oceny zachowania terminów w postępowaniach administracyjnych, już od 14 marca 2020 r., a nie dopiero od wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r., działa zatem z mocą wsteczną. Wynika to jednoznacznie z treści art. 15zzs, który odwołuje się wprost do ogłoszonego wcześniej przez Ministra Zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został jednakże uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), zwanej dalej ustawą zmieniającą z dnia 14 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. Zgodnie zatem z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym zaczęły biec dalej od 24 maja 2020 r.

Z tych względów uznać należy, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a stan ten trwa na dzień wyrokowania.

Wobec powyższego sąd na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt administracyjnych. Sąd w sprawie skargi na przewlekłość nie może wypowiadać się w sposób wiążący co do treści ani formy aktu, jaki w sprawie winien być wydany. Sąd określił termin jednomiesięczny, gdyż pomimo niewątpliwie skomplikowanego charakteru sprawy, organ administracji już wystarczająco długo prowadził postępowanie i wyjaśnił podstawowe sporne w sprawie kwestie.

Jednocześnie sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd za zasadne uznał przyznanie skarżącym solidarnie, na ich wniosek, od organu administracji sumy pieniężnej w kwocie 1 500 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Suma ta może zostać przyznana do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wynosiło 5 167,47 zł (komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. – M. P. poz. 137). Maksymalna suma pieniężna, jaka mogłaby zostać skarżącym przyznana wynosi zatem 25 822,35 zł. Suma pieniężna, której wymierzenie jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynieniem za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18). Pełni także funkcję dyscyplinującą organ administracji. Zdaniem sądu, w realiach niniejszej sprawy kwota 1 500 zł jest adekwatna. Nie ma ona charakteru symbolicznego, a równocześnie uwzględnia skomplikowany charakter sprawy, sporne interesy stron postępowania, okoliczność, że pomimo wniesienia ponaglenia wniesionego 31 października 2019 r. skarżący przez ponad rok nie podjęli działań mających na celu zdyscyplinowanie organu administracji i tolerowali stan przewlekłości postępowania. Skargę w niniejszej sprawie wnieśli dopiero 20 stycznia 2021 r. Ponadto, w sprawie występowały znaczne rozbieżności we wskazywanych w kolejnych operatach i ich uzupełnieniach wartościach wywłaszczonej nieruchomości, których nie udało się usunąć, co skutkowało złożeniem przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 5 listopada 2019 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tym stanie rzeczy zgłoszone w skardze żądanie przyznania skarżącym sumy pieniężnej w wysokości 24 500 zł nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Równocześnie należy zauważyć, że przyznanie skarżącym sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zamyka im drogi do ewentualnego dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania lub zadośćuczynienia w procesie cywilnym w związku ze stwierdzoną przez sąd przewlekłością (art. 417¹ § 3 k.c.). Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do formułowania jakichkolwiek ocen co do tego, czy skarżącym przysługuje odszkodowanie lub zadośćuczynienie na podstawie powołanego przepisu k.c. W tej sprawie wypowiedzieć w sposób wiążący mogą się sądy powszechne (art. 1 i 2 k.p.c.).

O zwrocie na rzecz na rzecz skarżących solidarnie od organu administracji tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwoty 631 zł, stanowiącej równowartość uiszczonych przez skarżących wpisu sądowego od skargi w wysokości 100, opłat skarbowych od pełnomocnictw w wysokości 51 zł i wynagrodzenia pełnomocnika skarżących, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł, sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

dc