Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 913/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2, art 7, 77, 78, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 35 ust 1 pkt 1, art. 59 ust 1, art. 59a ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 646/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 646/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Radomiu, oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w S. udzielił B. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowego "E." pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w S. ul. [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił J. K..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", po rozpoznaniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 442/12, na podstawie art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwolenia na użytkowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K..

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wskazał, że inwestor dla przedmiotowej inwestycji uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja ostateczna Wojewody [...] z [...] października 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z [...] sierpnia 2010 r., nr [...]), które było przedmiotem oceny przez WSA w Warszawie (wyrokiem z 23 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 40/11, oddalono skargę). Wyjaśnił, że z wnioskiem o pozwolenia na użytkowanie wystąpiła inwestorka, przedkładając określone dokumenty, a PINB przeprowadził obowiązkową kontrolę (art. 59a Prawa budowlanego), sprawdzając zgodność jej budowy z projektem. Ponadto nie stwierdzono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, a stwierdzone nieistotne odstępstwa projektu polegające na przesunięciu ścianek działowych nie wpływają na konstrukcję budynku i zostały naniesione na projekcie. Z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego wynika natomiast, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy.

Na podstawie powyższych ustaleń GINB uznał, że PINB zasadnie udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). GINB wyjaśnił na czym polega wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, czego nie stanowi brak wskazania w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto wyjaśnił na czym polega rażące naruszenie prawa. Z kolei przywołany we wniosku o stwierdzenie nieważności przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. (stanowiący o stwierdzeniu nieważności decyzji, zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa), może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność, co w ocenie organu odwoławczego również nie zachodzi w niniejszej sprawie.

W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego GINB stwierdził, że decyzja PINB nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Ponadto postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii sfałszowania protokołu kontroli z dnia 4 kwietnia 2011 r., GINB wskazał, że pozostaje ona bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z pisma Prokuratury Rejonowej w P. z dnia [...] grudnia 2013 r., wynika bowiem, że postępowanie w sprawie przekroczenia uprawnień przez PINB w S. przez poświadczenie nieprawdy w protokole kontroli z dnia 4 kwietnia 2011 r., postanowieniem Prokuratora z dnia [...] marca 2013 r. zostało umorzone wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego. Za niezasadne organ odwoławczy uznał również zarzuty J. K. zawarte w piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. dotyczące przewlekłości postępowania przed [...] WINB.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów, tj. - art. 7 i art. 77 K.p.a. przez wadliwe uznanie, że dokładnie wyjaśniony został stan faktyczny sprawy;

- art. 10 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy; - art. 78 K.p.a. przez bezpodstawną odmowę oceny przedstawionych wniosków dowodowych; - art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego w szczególności błędne przyjęcie braku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego;

- art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji i brak ustosunkowania się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 442/12;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa w oparciu o powołany w ww. wyrok; - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego przez stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę; - § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez uznanie, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z tymi przepisami, tj. zapewnia niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 646/14, oddalając skargę wskazał, że w przywoływanym przez skarżącego wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 442/12 nie przesądzono czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego, na czym polega procedura zmierzająca do wydania pozwolenia na użytkowanie, a mianowicie czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., II OSK 660/09). Z zapisów zawartych w protokole sporządzonym podczas obowiązkowej kontroli wynika, że obiekt został wykonany zgodnie z projektem zagospodarowania działki, wykonane zostały wszystkie roboty budowlane (nie stwierdzono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego; nieistotne odstępstwa polegały zaś na przesunięciu ścianek działowych, co nie wpływa na konstrukcję budynku i zostało naniesione na projekcie). Przedłożona dokumentacja potwierdziła zatem, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami prawa, spełnia określone wymagania w tym korzystanie przez osoby niepełnosprawne oraz może być użytkowany w sposób bezpieczny, brak sprzeciwów i negatywnych uwag organów opiniujących jedynie ten fakt potwierdził. W ocenie Sądu, prawidłowo GINB w zaskarżonej decyzji przyjął, że badana decyzja PINB o pozwoleniu na użytkowanie nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, skierowana była do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Sąd wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym ocenia się decyzję w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. W dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 40/11 oceniono legalność pozwolenia na budowę. Jakkolwiek rację ma skarżący co do pominięcia przez organy orzekające kwestii dotyczących miejsc postojowych związanych z realizowaną inwestycją, to w ocenie Sądu formułowanie w związku z tym zarzutu rażącego naruszenia § 18 ww. rozporządzenia jest zbyt daleko idące. Przepis ten bowiem nie tylko nie określa literalnie liczby i sposobu urządzenia miejsc, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., II OSK 549/10). Sąd podkreślił, że w Prawie budowlanym brak jest przepisów prawa, w tym i techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby sposób urządzenia i liczbę miejsc postojowych przy nowowznoszonych czy podlegających rozbudowie obiektach. W takiej sytuacji za obowiązujące dla danej inwestycji należy traktować ustalenia zawarte w warunkach zabudowy, a przy braku takich ustaleń należy urządzić miejsca postojowe w sposób uwzględniający przeznaczenie i sposób zabudowy konkretnej działki budowlanej. W decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy znajdującej się w aktach sprawy nie zawarto ustaleń co do urządzenia miejsc postojowych, a warunki tej decyzji skarżący zaakceptował.

W ocenie Sądu, jako rażące naruszenie prawa nie może być również zakwalifikowany brak odniesienia się przez organy administracji do podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń oraz składanych wniosków dowodowych zawartych w protokole z przyjęcia interesanta w dniu 16 stycznia 2014 r. bowiem dotyczyły one m.in. braku dokumentacji ustalającej rozgraniczenie granic nieruchomości, dokumentacji technicznej posadowionego budynku oraz "przedłożenia dokumentacji kiedy została uchylona decyzja wstrzymująca wykonywanie robót budowlanych". W ocenie Sądu, zgłaszanie tego rodzaju wniosków dowodowych na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku w sytuacji, w której skarżący aktywnie brał udział na wszystkich etapach postępowania zmierza jedynie do jego przewlekania. Co do zarzutów skargi dotyczących kwestii sfałszowania protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2011 r. Sąd podkreślił, że postępowanie w tej sprawie zostało umorzone postanowieniem Prokuratora Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2013 r. wobec braku stwierdzenia znamion czynu zabronionego.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego ani też procesowego, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazane sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ww. rozporządzenia przez wadliwe jego zastosowanie, w konsekwencji przyjęcie, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy, w sytuacji gdy odstępstwa od planu zostały stwierdzone protokolarnie na miejscu budowy w związku z przeprowadzoną obowiązkową kontrolą przez PINB;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy nowa decyzja o pozwoleniu na budowę, na której oparta jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, została wydana już po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru – Strefa historycznego obszaru S1 w mieście S. i w sposób oczywisty przedmiotowa inwestycja narusza postanowienia przedmiotowego planu tj. powierzchnia zabudowy działki stanowi 100% w sytuacji gdy plan pozwala na zabudowę 60% nieruchomości, wysokość budynku wynosi 13,48 m, w sytuacji gdy dopuszcza się wysokość zabudowy na przedmiotowym obszarze do 11 m, budynek nie posiada zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a taka zgoda jest niezbędna z uwagi na ścisłą strefę ochrony konserwatorskiej;

- naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, jak też przepisów prawa międzynarodowego (Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 3.11.1950 r. zmienionej protokołami nr 3, 5 i 6 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 przez jego niezastosowanie i pominięcie przez Sąd oraz organy w wcześniejszych decyzja faktu naruszenia prawa do własności skarżącego w sytuacji gdy, decyzja o pozwoleniu na budowę oraz następnie decyzja o pozwolenie na użytkowanie doprowadziła do ingerencji w stan własności nieruchomości J. K.;

- mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu nadzoru budowlanego, z uwagi na wadliwe przyjęcie przez Sąd, że organy nie naruszyły w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w sposób rażący przepisów prawa, podczas gdy w sposób zupełnie dowolny przyjęto w sprawie, że plan miejscowy nie obowiązywał, podczas gdy został on przyjęty uchwałą Rady Miasta S. w dniu [...] września 2009 r. (ogłoszony 28 listopada 2009 r. w Dzienniku Województwa Mazowieckiego; obowiązujący od 28 grudnia 2009 r.), natomiast decyzja Starosty S. została wydana w dniu [...] sierpnia 2010 r. (pozwolenie na budowę), a decyzja PINB w S. odnośnie użytkowania przedmiotowego budynku została wydana w dniu [...] kwietnia 2011 r., inwestycja nie wymagała zajęcia stanowiska przez Konserwatora Zabytków w sytuacji, gdy nieruchomość objęta decyzją budowlana i następnie dotyczącą użytkowania budynku znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej;

- mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu nadzoru budowlanego, z uwagi na wadliwe przyjęcie przez Sąd, że organ nie naruszył przepisów postępowania i w konsekwencji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i nie stwierdził nieważności przedmiotowej decyzji, podczas gdy GINB nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy przez niedostateczne zebranie w sprawie materiału dowodowego, w sposób nieuzasadniony organ odmówił oceny zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, organ błędnie przyjął brak istotnych odstępstw od projektu budowlanego oraz nie dopatrzył się braku zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez niepełnosprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Sąd I instancji dokładnie wskazał, jakie czynności przedsięwziął PINB celem wydania pozwolenia na budowę. Sąd wyjaśnił jaki był zakres postępowania wyjaśniającego i że zakres ten odpowiadał obowiązującym przepisom. O zakresie postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a., decydują bowiem nie wyobrażenia stron postępowania jak powinno zostać przeprowadzone to postępowanie, lecz konkretne przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Podkreślić zatem należy, że organ wydający pozwolenie na użytkowanie nie bada prawidłowości projektu budowlanego, organ nadzoru ma tylko stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem i czy nadaje się do użytkowania. Wynika to z tego, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego, a więc jest wiążąca i podlega wykonaniu, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest finalnym etapem kończącym proces budowlany. Wynika z tego, że ewentualne nieprawidłowości projektu, czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być już badane w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Takie uchybienia mogą być badane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które jest odrębnym postępowaniem w znaczeniu procesowym i regulowane odrębnymi przepisami niezależnie czy dotyczy tego samego obiektu budowlanego, to w tym postępowaniu kontrolowania jest zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi. Poza tym odnośnie legalności pozwolenia na budowę zapadły dwa prawomocne wyroki o sygn. akt VIII SA/Wa 367/09 i VIII SA/Wa 40/11. W konsekwencji w tym drugim wyroku przesądzono o legalności pozwolenia na budowę, nie doszukując się niezgodności inwestycji z przepisami z zakresu planowania przestrzennego i przepisów techniczno-budowlanych w tym z § 18 ww. rozporządzenia oraz ingerencji w prawo własności skarżącego. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. ocena zawarta w tych wyrokach jest wiążąca m.in. dla stron postępowania, co oznacza, że nie można opierać zarzutów skargi kasacyjnej na poglądach sprzecznych z tymi wyrokami. Ponadto taka ocena jest wiążąca dla organów administracyjnych w tym dla wydającego pozwolenia na użytkowanie PINB w S.. Dlatego ten organ, wydając pozwolenie na użytkowanie, nie mógł stwierdzić naruszenia prawa w zakresie jaki wskazuje strona skarżąca. Legalność budowy ww. budynku została przesądzona w prawomocnym wyroku Sądu Administracyjnego. Trudno w takiej sytuacji mówić o oczywistym naruszeniu prawa gdy w pozwoleniu na użytkowanie stwierdzono zgodność budowy z wydanym pozwoleniem na budowę, które to pozwolenie zostało prawomocnie ocenione przez Sąd Administracyjny jako legalne. Wynika z tego, że PINB przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie dokonał odpowiednich sprawdzeń podczas obowiązkowej kontroli, co odpowiada treści art. 59a Prawa budowlanego, a w związku z tym, stosując art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mógł odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie. W takich okolicznościach nie istniały zatem podstawy do stwierdzenia przez [...] WINB i GINB, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że PINB przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sprawdził, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co zasadniczo odpowiada treści art. 59 ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego.

Z powyższego wywodu wynika, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, kontrola decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w postępowaniu nieważnościowym nie może odbyć się przez pryzmat art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym nie może stanowić podstawy wydania przez organ nadzoru budowlanego takiej decyzji. Jest to przepis skierowany do organu architektoniczno-budowlanego, który wskazuje jakiego ten organ powinien dokonać sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W zakresie określonych czynności kontrolnych w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie podstawą prawną działania organu nadzoru budowlanego jest wskazany wyżej art. 59a Prawa budowlanego. Działania organu nadzoru budowlanego w tym zakresie nie są dowolne, a cel i zakres kontroli nie może być interpretowany rozszerzająco (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 6. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 605-607).

W tym miejscu wskazania wymaga, że strona skarżąca prawidłowo wskazuje, że od 28 grudnia 2009 r. obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru – Strefa historycznego centrum S1 w mieście S. (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego z 2009 r. Nr 193, poz. 5367). Jednak przed wejściem w życie tego planu miejscowego dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie konkurencyjności planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje w określonych okolicznościach możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy. W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby doszło do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i czy ewentualnie kwestia wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy w okolicznościach tej sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem prawomocnego wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 40/11, mogłaby prowadzić do wydania pozwolenia na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa. Wskazywane w tym zakresie naruszenie przepisów postępowania nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Samo wykazanie, że obowiązywał plan miejscowy jest niewystarczające tym bardziej, że odpowiednie ustalenia w tym zakresie dokonuje nie organ nadzoru budowlanego, lecz o czym wyżej była mowa organ architektoniczno-budowlany na wcześniejszym etapie, tj. wydania pozwolenia na budowę. Wynika to z tego, że proces wykonywania robót budowlanych z reguły jest długotrwały, a w związku z tym po wydaniu pozwolenia na budowę mogą zaistnieć różne okoliczności niezależne od inwestora (np. zmiana stanu prawnego), które nie powinny stanowić przeszkody do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stąd na etapie udzielania pozwolenia na budowę wymóg zbadania zrealizowanej inwestycji pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę. To wynikająca z przepisów prawa istota postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli w tym zakresie organy nie dopatrzyły się niezgodności, a i strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała istnienia takich rozbieżności, to prawidłowo w tej sprawie oceniono, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie narusza rażąco prawa. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność orzeczonej przez GINB i [...] WINB odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ww. rozporządzenia, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.