Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 854/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 51, 54, 56, 56a, 111a,
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 145, art. 200, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia ośrodka wsparcia dziennego domu seniora oraz włączenie go w strukturę miejskiego ośrodka pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Z. w dniu 7 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia Dziennego Domu [...] oraz włączenia go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. i wskazała jego siedzibę przy ul. [...] w Z. (§ 1 i 2). Postanowiła również o wejściu w życie tejże uchwały w dniu 1 maja 2020 r., powierzając jej wykonanie Prezydentowi Miasta Z. (§ 3 i 4).

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., [...], stwierdził nieważność tej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 111a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm., dalej: "ustawa" lub "ustawy o pomocy społecznej") oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 869 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zaakcentował, że Miejski Dom Pomocy Społecznej w Z. jest domem pomocy społecznej o połączonych dwóch typach osób, czyli dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie, dlatego nie może zostać połączony z ośrodkiem wsparcia, w oparciu o art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy. Sprzeczne z prawem jest również jego utworzenie wobec braku nadania mu statutu, jak i wyposażenia w mienie.

W skardze z dnia 5 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta Z. zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy polegające na błędnym przyjęciu, że nie jest możliwe połączenie ośrodka wsparcia dla osób starszych z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, który to dom jednocześnie jest również domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie, oraz naruszenie w związku z tym art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g."). Z tego powodu wnioskował o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 8 maja 2020 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że Miejski Dom Pomocy Społecznej w Z. (działający pod adresem [...] Z., Os. [...]) jest domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i jednocześnie domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Co istotne oba typy domu pomocy społecznej mogą działać jednocześnie w jednym budynku (art. 56a ust. 1 pkt 3 ustawy), jak też mogą działać również w strukturze jednego domu pomocy społecznej, ale w odrębnych budynkach (art. 56a ust. 2 ustawy). Przepis art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że gmina może połączyć dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych. Również z art. 111a ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku takiego połączenia ośrodek wsparcia działa w strukturze domu pomocy społecznej. Przepisy prawa nie różnicują sposobu i zasad funkcjonowania domów pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i domów pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. W szczególności takie same są wynikające z przepisów prawa standardy usług świadczonych w obu typach domów. Stosownie do treści przepisu art. 51 ust. 1 i 2 ustawy: "1. Osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. 2. Ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu". W myśl przepisu art. 55 ust. 3 ustawy: "Dom pomocy .społecznej może również świadczyć usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób w nim niezamieszkujących". Z powyższego wynika, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, które mogą być świadczone w ośrodku wsparcia, jak i w domu pomocy społecznej (i to niezależnie od typu danego domu), również osobom w danym domu niezamieszkującym.

Z powyższego wynika, że przepisy prawa nie różnicują standardów jakie mają spełniać domy dla osób w podeszłym wieku i domy dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Nie przewidziano również różnic w zakresie niezbędnego wyposażenia budynku i pomieszczeń, jak również wymogów dotyczących osób świadczących usługi w przypadku obu typów domów pomocy społecznej. Przepisy ustawy wprost dopuszczają prowadzenie w jednym budynku domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie (art. 56a pkt 3), co świadczy że między domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie nie ma istotnych różnic. Jedynie w zakresie ilości zatrudnianych pracowników zespołu terapeutyczno-opiekuńczego w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy przepisy przewidują zróżnicowanie polegające na tym, że w przypadku domu dla osób niepełnosprawnych należy zatrudniać nieco więcej pracowników w porównaniu do domu dla osób w podeszłym wieku. Zatem każdy dom pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie będzie jednocześnie spełniał minimalne standardy określone dla domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Co istotne pensjonariusze domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku zazwyczaj obarczeni są również niepełnosprawnością fizyczną z uwagi na swój wiek. Podobna zależność istnieje w przypadku osób korzystających z usług świadczonych przez Dzienny Dom [...] . Aktualnie prawie wszyscy pensjonariusze Miejskiego Dom Pomocy Społecznej w Z. są jednocześnie osobami starszymi i niepełnosprawnymi fizycznie z uwagi na ograniczenia wynikające ze swojego wieku. W Miejskim Domu Pomocy Społecznej w Z. przebywa aktualnie 26 osób, z czego 22 osoby zostały skierowane do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (w rzeczywistości są to często jednocześnie osoby niepełnosprawne fizycznie), a tylko 4 osoby zostały skierowane do domu pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie (w rzeczywistości 3 z 4 pensjonariuszy to osoby w podeszłym wieku). W Miejskim Domu Pomocy Społecznej w Z. przebywa tylko jedna osoba, która jest niepełnosprawna fizycznie i która nie jest jednocześnie osobą w podeszłym wieku.

Skoro, przepisy ustawy zezwalają na funkcjonowanie w jednej strukturze organizacyjnej i w jednym budynku domu pomocy społecznej o dwóch typach - dla osób w podeszłym wieku i dla osób niepełnosprawnych fizycznie, to w konsekwencji wykładnia przepisu art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy powinna prowadzić do wniosku, że dopuszczalne jest również połączenie domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych, mimo, że ten dom pomocy społecznej stanowi jednocześnie dom pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Stanowisko odmienne utrudniałoby zorganizowanie systemu pomocy społecznej w Mieście Z. w sposób najkorzystniejszy dla osób wspieranych. Niezależnie od powyższego, Dzienny Dom [...] ma działać w Z. , przy ulicy [...], natomiast Dom Pomocy Społecznej dotychczas prowadzi działalność w innej lokalizacji - w budynku na Osiedlu [...]. Treść uchwały nie wyklucza, że działalność Domu Pomocy Społecznej w Z. na rzecz osób niepełnosprawnych fizycznie będzie prowadzona w dotychczasowym miejscu, zaś działalność na rzecz osób w podeszłym wieku będzie prowadzona w tym samym budynku, w którym miał działać Dzienny Dom [...] . W konsekwencji, gdyby dom pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie prowadził działalność w budynku na Osiedlu [...], a dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku działał w tym samym budynku co Dzienny Dom [...] przy ulicy [...], to jednocześnie każdy z domów prowadziłby usługi według odpowiedniego dla danego domu standardu i wówczas nie istniałyby żadne przeciwwskazania do podjęcia uchwały. W takim przypadku można by mówić o tym, że ośrodek wsparcia dla osób starszych został połączony z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i nie stałaby temu na przeszkodzie okoliczność, że w ramach struktury organizacyjnej Domu Pomocy Społecznej w Z. , działałby w innym budynku dom pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Organ nadzoru nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie ani w konsekwencji nie przedstawił swojej oceny prawnej takiego sposobu wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej. Wykładnia prezentowana przez Wojewodę Śląskiego jest zbyt restrykcyjna i nieuprawniona, bowiem prowadzi do naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro nie jest sprzeczne z prawem połączenie Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych o nazwie Dzienny Dom [...] , to utworzenie ośrodka wsparcia nie wymagało nadania przez Radę Miasta Z. statutu, ani nie wymagało wyposażenia go w mienie, bowiem stałoby to w sprzeczności z tym, że tworzony ośrodek wsparcia ma działać w strukturze Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. , który posiada już statut i mienie.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze zaznaczył, że art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość połączenia domu pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia. Jednakże nie dotyczy ona dowolnego łączenia domów pomocy społecznej z różnymi ośrodkami wsparcia, a jedynie ustawodawca pozwala na połączenie domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych. Możliwe jest więc jedynie połączenie domu pomocy społecznej wymienionego w art. 56a ust. 1 pkt 1 ustawy z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych. Podkreślenia wymaga, iż Miejski Dom Pomocy Społecznej w Z. działa na podstawie zezwolenia Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] r., wydanego Gminie Miejskiej Z. (wraz z decyzją o zmianie nazwy Domu nr [...] z dnia [...] r.) i został wpisany do rejestru domów pomocy społecznej Wojewody Śląskiego pod nr [...], jako dom przeznaczony dla osób starszych i dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Z kolei, zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Powyższy przepis zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Kwestia celowości, czy słuszności proponowanego w uchwale rozwiązania połączenia Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych (przy powoływaniu się na jednakowe standardy usług w domach pomocy dla osób w podeszłym wieku i w domach pomocy dla osób niepełnosprawnych fizycznie, czy też ewentualnego prowadzenia działalności w dwóch lokalizacjach: osobnej dla ośrodka wsparcia Dziennego Domu [...] i osobnej dla Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. ) nie może być brana pod uwagę przez organ nadzoru, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości połączenia jednostek w sposób wskazany w uchwale Rady Miejskiej w Z. Organ nadzoru powyższe naruszenia przepisów Konstytucji RP i ustawy zakwalifikował do kategorii istotnych naruszeń prawa, które stanowiły podstawę o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast, po myśli art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej: "u.s.g."), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa.

Badając dopuszczalność skargi Sąd uznał, że w sprawie zachowano wymogi wynikające z treści art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Z. stosownej uchwały Nr [...] z dnia [...] r., tj. już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r., nr [...], stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia ośrodku wsparcia dla osób starszych o nazwie Dzienny Dom [...] z siedzibą w Z. , ul. [...] i włączeniu go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. . Na mocy tej uchwały utworzono przywołany powyżej ośrodek wsparcia w rozumieniu art. 51 ust. 1-4 ustawy. Funkcjonujący już wcześniej Miejski Dom Pomocy Społecznej w Z. jest natomiast domem pomocy społecznej o połączonych dwóch typach dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie w jednym budynku łącznie (art. 56a ust. 1 pkt 3 ustawy).

W tym miejscu trzeba dostrzec, że art. 6 pkt 5 ustawy stanowi, iż oprócz ośrodków pomocy społecznej do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zaliczane są: domy pomocy społecznej, placówki specjalistycznego poradnictwa (w tym rodzinnego), ośrodki wsparcia, ośrodki interwencji kryzysowej. W myśl art. 55 ust. 1 ustawy: "Dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej "mieszkańcami domu". Sposób funkcjonowania określonych typów domów pomocy społecznej i obowiązujący standard podstawowych usług świadczonych przez te domy określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 734 z późn. zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Z treści tego rozporządzenia wynika, że dom pomocy społecznej funkcjonuje w sposób zapewniający właściwy zakres usług, zgodny ze standardami określonymi dla danego typu domu, w oparciu o indywidualne potrzeby mieszkańca domu (§ 2 ust. 1), dom pomocy społecznej, niezależnie od typu, świadczy w takim samym standardzie usługi w zakresie potrzeb bytowych, usługi opiekuńcze oraz usługi wspomagające (§ 5 ust. 1), dom dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, poza podstawowymi usługami zapewnia dodatkowe usługi w zakresie potrzeb edukacyjnych (§ 5 ust. 2), dom dla osób uzależnionych od alkoholu, poza podstawowymi usługami zapewnia dostęp do zajęć terapeutycznych, treningów, działań motywujących oraz umożliwia mieszkańcom korzystanie ze świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie terapii uzależnień (§ 5 ust. 5 i 6). Natomiast § 6 ust. 1 rozporządzenia określa szczegółowe warunki, które musi spełnić dom pomocy społecznej (w szczególności zakresie wymagań dla budynku, pomieszczeń, pokojów mieszkalnych, warunków sanitarnych, wyżywienia organizacji posiłków, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, usług opiekuńczych i wspomagających) i co do zasady nie różnicuje tych warunków ze względu na poszczególne typy domu pomocy społecznej. W przypadku domów dla osób w podeszłym wieku i domów dla osób niepełnosprawnych nie zostały nałożone warunki związane z zatrudnianiem dodatkowych pracowników - innych niż w pozostałych typach domów pomocy społecznej (§ 6 ust. 2 pkt 1 i 2), warunkiem efektywnej realizacji usług opiekuńczych i wspomagających jest posiadanie wskaźnika zatrudnienia pracowników zespołu terapeutyczno-opiekuńczego w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, w domu dla osób w podeszłym wieku - nie mniej niż 0,4 na jednego mieszkańca domu, zaś w domu dla osób niepełnosprawnych fizycznie - nie mniej niż 0,5 na jednego mieszkańca domu (§ 6 ust. 2 pkt 3). art. 56a ustawy stanowi, iż: "7. Dom pomocy społecznej może być prowadzony w jednym budynku łącznie dla: 1) osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych; 2) osób przewlekle somatycznie chorych oraz osób niepełnosprawnych fizycznie; 3) osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie; 4) osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie. 2. Typy domów pomocy społecznej mogą być łączone w inny sposób niż określony w ust. 1, pod warunkiem usytuowania każdego z nich w odrębnym budynku. 3. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, dom pomocy społecznej świadczy usługi na poziomie obowiązującego standardu odpowiednio dla każdego typu domu.". Z uregulowania tego wynika, że przepisy zezwalają na łączenie różnych typów domów pomocy społecznej poprzez: 1) działalność w jednym budynku - w zakresie wskazanym w art. 56a ust. 1 ustawy; 2) działalność w odrębnych budynkach, ale w jednej strukturze domu pomocy społecznej - możliwe jest łączenie typów domów pomocy społecznej w każdej konfiguracji. W przypadku każdego połączenia dom pomocy społecznej powinien świadczyć usługi na poziomie obowiązującego standardu odpowiednio dla danego typu domu. Funkcjonująca już struktura Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. spełnia zatem rolę określoną w art. 56a ust. 1 pkt 3 ustawy.

W doktrynie podkreśla się, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. nr 48, poz. 320) z dniem 1 kwietnia 2007 r. dodano art. 56a ustawy. Dopuszczono tym samym możliwość prowadzenia domów pomocy społecznej typu kombinowanego. Nie jest to żadnym odstępstwem od reguł typizacji tych domów, określonych w art. 56 pkt 1-6 ustawy, ale stanowi instytucjonalne ułatwienie dla podmiotów ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej dla więcej niż jednego katalogu adresatów świadczeń wymienionych w art. 56 ustawy. Osoba ubiegająca się o zezwolenie na ich prowadzenie może uzyskać tytuł do prowadzenia jednego zakładu administracyjnego w jednym budynku dla więcej niż jednej kategorii osób wymienionych w art. 56 ustawy. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie jest w tym przypadku obowiązany do składania odrębnych wniosków i organizacyjnego wyodrębniania dwóch lub więcej domów pomocy społecznej z jednego zaplecza lokalowego, rzeczowego i kadrowego. Może w ramach jednej jednostki organizacyjnej zapewniać całodobowo usługi realizowane wobec różnych grup odbiorców (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 216). Inny sposób łączenia typów domów pomocy społecznej niż określony w art. 56a ust. 1 ustawy jest dopuszczalny pod warunkiem usytuowania każdego z nich w odrębnym budynku. Art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy umożliwia i dopuszcza, iż gmina może połączyć dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych, nie różnicując przy tym jednostek "kombinowanych", w ramach których w jednym budynku występuje prowadzony łącznie dom pomocy społecznej dla osób starszych oraz dla osób niepełnosprawnych. Odmienne rozumienie wskazanego przepisu byłoby nieracjonalne, mając na względzie, iż art. 56a ust. 1 pkt 3 ustawy. Oczywistym jest, że przeciętny dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku w praktyce będzie realizował taki sam standard usług jak przeciętny dom dla osób w podeszłym wieku i dla osób niepełnosprawnych fizycznie, bowiem skoro przepisy prawa nie różnią standardów w obu typach domów pomocy społecznej, to o zakresie usług świadczonych w konkretnym domu decydują wyłącznie indywidualne potrzeby mieszkańców umieszczonych w konkretnym domu (tak § 2 ust. 1 rozporządzenia). Skoro, ustawodawca uznał za możliwe połączeniu ośrodka wsparcia dla osób starszych z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, to żadne racjonalne przesłanki nie powinny decydować, że takie połączenie nie jest możliwe z domem pomocy społecznej dla osób starszych, który jednocześnie jest domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie.

Tymczasem ratio legis art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy jest to, aby "Łączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zasadne jest jedynie wówczas gdy nie tylko jest to uzasadnione ekonomicznie ale również jest to uzasadnione merytorycznie i daje gwarancje realizacji zadań zgodnie obowiązującymi standardami (chroniącymi osoby wymagające wsparcia), a co nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla świadczeniobiorców pomocy społecznej." (część uzasadnienia projektu ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, i ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw). Połączenie ośrodka wsparcia dla osób starszych z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, będącego jednocześnie domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie jest uzasadnione ekonomicznie i organizacyjnie, bo pozwala w pełni wykorzystać potencjał, który posiada dom pomocy społecznej a jednocześnie nie skutkuje tym, że zadania połączonych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej nie będą realizowane zgodnie z obowiązującymi standardami i nie spowoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla osób korzystających z usług świadczonych przez łączone jednostki. Co istotne ustawodawca uznał, że dom pomocy społecznej może świadczyć usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (które mogą być świadczone w ośrodku wsparcia) również na rzecz osób niezamieszkujących w danym domu. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie ma racjonalnych przesłanek do uznania, że niedopuszczalne jest prowadzenie ośrodka wsparcia dla osób starszych w ramach struktury domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i dla osób niepełnosprawnych fizycznie.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż możliwość łączenia domów pomocy społecznej ma przede wszystkim obniżyć koszty ich utrzymania, poprawić jakość usług, ułatwić wprowadzanie programów naprawczych, by uchronić je przed likwidacją. Ponadto, zwiększa szansę zmiany profilu działalności i rozszerzenia oferty usług przez już funkcjonujące placówki. Treść przepisu art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy, nie stoi na przeszkodzie połączeniu ośrodka wsparcia dla osób starszych z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, który to dom jednocześnie jest również domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Abstrahując od powyższego, wskazać również należy, że nawet gdyby wykluczyć możliwość prowadzenia domu pomocy społecznej dla osób starszych i niepełnosprawnych oraz ośrodka wsparcia dla osób starszych w jednym budynku łącznie w myśl obowiązujących przepisów, to i tak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem Dzienny Dom [...] ma działać w Z. , przy ulicy [...], natomiast Dom Pomocy Społecznej dotychczas prowadzi działalność w innej lokalizacji, tj. w budynku na Osiedlu [...]. Przepisy ustawy o pomocy społecznej zezwalają natomiast na działanie w różnych budynkach różnych typów domów pomocy społecznej prowadzących działalność w ramach struktury jednej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, co wynika wprost z art. 56a ust. 2 ustawy, zgodnie z którym typy domów pomocy społecznej mogą być łączone w inny sposób niż określony w ust. 1, pod warunkiem usytuowania każdego z nich w odrębnym budynku. W przypadku takim dom pomocy społecznej świadczy usługi na poziomie obowiązującego standardu odpowiednio dla każdego typu domu (art. 56 ust. 3 ustawy). W konsekwencji, skoro dom pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie prowadziłby działalność w budynku na Osiedlu [...] a dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, w tym samym budynku co Dzienny Dom [...] przy ulicy [...], to takie rozwiązanie tym bardziej nie budzi wątpliwości z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że do dnia 14 października 2016 r. brzmienie art. 111a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej było następujące: "Gmina może utworzyć jednostkę organizacyjną pomocy społecznej przez połączenie jej jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Jeżeli połączenie obejmuje ośrodek pomocy społecznej, inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działają w ramach tego ośrodka". Z dniem 15 października 2016 r. przepis ten, na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1583), uzyskał następujące brzmienie: "Gmina może połączyć: 1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych". W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy zmieniającej z dnia 15 października 2016 r. podniesiono m.in.: "Wskazać należy również, że ustawodawca, w ustawie o pomocy społecznej, celowo wyodrębnił różne rodzaje jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, kierując się specyfiką zadań które realizują, różnymi standardami usług oraz specyfiką świadczeniobiorców korzystających z danych usług. Pełna dowolność w tworzeniu różnych wielofunkcyjnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej powoduje utrudnienia w dostępie do świadczeń. Wielofunkcyjne jednostki organizacyjne łączące różne jednostki organizacyjne pomocy społecznej są mniej identyfikowalne przez świadczeniobiorców. Jako argument przeciwny pełnej dowolności w łączeniu jednostek organizacyjnych pomocy społecznej należy podać również kwestię trudności w wypełnieniu, a co za tym idzie również w egzekwowaniu, określonych standardów od takich niezdefiniowanych ustawowo jednostek realizujących zadania, które należą dziś do różnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Podmioty kontrolujące mają trudności w zidentyfikowaniu z jaką jednostką mają do czynienia, jakie zadania realizującą, jakie są źródła finansowania (budżet własny czy budżet państwa). Łączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zasadne jest jedynie wówczas gdy nie tylko jest to uzasadnione ekonomicznie ale również jest to uzasadnione merytorycznie i daje gwarancje realizacji zadań zgodnie obowiązującymi standardami (chroniącymi osoby wymagające wsparcia), a co nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla świadczeniobiorców pomocy społecznej". W efekcie, w wyniku zmiany ustawy, "wykluczono możliwość łączenia placówek wsparcia dziennego, z wyjątkiem ww. przypadków, zarówno z placówkami instytucjonalnej pieczy zastępczej jak i jakimikolwiek jednostkami organizacyjnymi pozostałych systemów." (por. I. Sierpowska, "Pomoc społeczna. Komentarz", wyd. IV, opubl. WKP 2017 r., Komentarz do art. 111a ustawy o pomocy społecznej). Wbrew również stanowisku organu nadzoru, przedmiotowa uchwała nie narusza również art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2019 poz. 869 z późn. zm.), zgodnie z którym tworząc jednostkę budżetową, gminne organy samorządu terytorialnego nadają jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określają mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Stosownie do treści art. 111a ust. 2 ustawy w przypadku połączenia domu pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych, ośrodek wsparcia działa w strukturze odpowiednio ośrodka pomocy społecznej, centrum usług społecznych lub domu pomocy społecznej. To dodatkowo świadczy o tym, że zostało zapewnione utworzenie ośrodka wsparcia bez konieczności jego wyodrębnienia organizacyjnego i finansowego. Z uwagi na faktyczne połączenie Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. z ośrodkiem wsparcia nie wymagało ono nadania statutu ani też nie wymagało wyposażenia w mienie, bowiem stałoby to w sprzeczności z tym, że ośrodek wsparcia ma działać w strukturze Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. , który posiada już statut i jest wyposażony w mienie. Potwierdzenie tego stanu rzeczy znajduje się w odrębnej uchwale podjętej również w dniu [...] r., czyli tak jak będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż w równocześnie z podjęciem przedmiotowej uchwały o utworzeniu ośrodka wsparcia dla osób starszych dokonano zmiany statutu Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Z. , mocą której włączono do struktury tej jednostki nowo utworzony ośrodek wsparcia.

W konsekwencji poczynionych rozważań, Sąd uznał, że w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby być istotnie i uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania wypowiedziano się w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), które obejmują wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480,- zł.