Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2581/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent stażysta Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz R. W. kwotę 3182 (trzy tysiące sto osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 sierpnia 2021 r., nr DLI-V.7615.357.2020.MP, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpoznaniu odwołania R. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 września 2020 r., nr NSP-III.7570.374.2020.MS, o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z 21 października 2019 r., nr WI-III.7820.9.2019.MKH, Wojewoda Pomorski zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S6 Słupsk - Gdańsk na odcinku Bożepole Wielkie - początek Obwodnicy Trójmiasta. Zadanie 2: węzeł Luzino (bez węzła) - węzeł Szemud (z węzłem)". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z 11 września 2020 r. Wojewoda Pomorski orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 318.184,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, które powstały z podziału działki nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...], powiat [...], objętą decyzją Wojewody Pomorskiego z 21 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S6 Słupsk - Gdańsk na odcinku Bożepole Wielkie - początek Obwodnicy Trójmiasta. Zadanie 2: węzeł Luzino (bez węzła) - węzeł Szemud (z węzłem)", w pkt 2 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz właściciela nieruchomości R. W. oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku, do zapłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. W.

Decyzją z 31 sierpnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 września 2020 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 12 ust. 4 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Minister podniósł, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 grudnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. J., któremu nadano klauzulę aktualizacyjną w dniu 21 kwietnia 2021 r.

W ww. operacie rzeczoznawca wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi grunt orny, działka nr [...] pow. [...] ha stanowi częściowo łąkę, a częściowo grunt orny (po 50%), zaś działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi łąkę częściowo zakrzaczoną (na powierzchni około 20%).

Badając przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości biegły ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (21 października 2019 r.) nieruchomość położona była na obszarze, dla którego obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego fragmentu wsi: [...] zatwierdzony uchwałą Nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z 25 października 2006 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr 57, poz. 853 z 8 marca 2007 r., zmienionej uchwałą Nr XLI/376/2009 Rady Gminy Szemud z 10 listopada 2009 r. oraz uchwałą nr VI/39/2011 Rady Gminy Szemud z 30 marca 2011 r. Biegły ustalił, że na dzień 21 października 2019 r. działka nr [...] w obrębie [...] stanowiła tereny rolne, działka nr [...] w obrębie [...] stanowiła teren rolny, teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej i drogę wewnętrzną, a działka nr [...] w obrębie [...] stanowiła teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej, teren zabudowy mieszkaniowej, drogę wewnętrzną i drogę zbiorczą (str. 6 i 7 operatu).

Rzeczoznawca wskazał, że z powyższych zapisów wynika, że obszar szacowanej nieruchomości obejmuje częściowo tereny rolne i zieleni krajobrazowo- ekologicznej, drogi wewnętrzne i zbiorczą oraz teren zabudowy mieszkaniowej. W wyniku dokonanej analizy przestrzennego rozmieszczenia poszczególnych rodzajów gruntów biegły stwierdził, że powierzchnia terenów zabudowy mieszkaniowej na działce nr [...] wynosi około [...] m2, a powierzchnia drogi zbiorczej około [...] m2. Pozostałą część tej działki i działek pozostałych obejmują tereny rolne i zieleni krajobrazowo-ekologicznej oraz drogi wewnętrzne.

Następnie, w związku z koniecznością realizacji tzw. zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., biegły przeprowadził analizę trzech segmentów rynku nieruchomości: gruntów rolnych i zieleni krajobrazowo-ekologicznej, nieruchomości drogowych wewnętrznych, a także gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Po dokonaniu powyższej analizy biegły określił wartość nieruchomości, zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy, według aktualnego przeznaczenia, dla części nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a także dla części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast dla części nieruchomości przeznaczonej pod rolę i ekologię biegły stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na podstawie art. 134 ust. 4 ustawy.

Z uwagi na wyższe ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi (ceny od 9,88 zł/m2 - 60,00 zł/m2) od nieruchomości przeznaczonych na tereny rolne i ekologiczne (2,83 zł/m2 - 8,30 zł/m2) oraz drogi wewnętrzne (4,00 zł/m2 - 13,63 zł/m2), biegły ustalił, że zastosowanie znajdzie "zasada korzyści", a więc sposób użytkowania wynikający z celu wywłaszczenia.

Do ostatecznej wyceny biegły przyjął 3 transakcje nieruchomościami drogowymi opisane na stronie 31 operatu. Natomiast na str. 28-31 operatu szacunkowego rzeczoznawca zawarł opis przyjętych cech rynkowych.

Rzeczoznawca ustalił, że w stosunku do działek o przeznaczeniu pod drogi głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja - odległość od obszaru miasta powiatowego [...] (26%), natężenie procesów urbanistycznego oddziaływania [...], mierzone odległością od [...] (37%) i rodzaj nieruchomości sąsiednich (37%). Następnie scharakteryzował nieruchomość porównywaną i nieruchomości przyjęte do porównania (str. 31) i obliczył wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę 31,47 zł/m2.

Z kolei grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wykazywały podobieństwo w zakresie zestawionych cen z gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, jednakże zostały oszacowane odrębnie na str. 23 operatu. Do wyceny biegły przyjął 4 transakcje nieruchomościami mieszkaniowymi (str. 25-26 operatu). Natomiast na str. 24 operatu przedstawił opis przyjętych cech rynkowych. Rzeczoznawca ustalił, że w stosunku do działek o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową głównymi czynnikami cenotwórczymi są: oddziaływanie sąsiedztwa na warunki środowiskowe (22%), wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej (34%), powierzchnia nieruchomości (29%) i rodzaj nawierzchni drogi dojazdowej (15 %). Następnie scharakteryzował nieruchomość porównywaną i nieruchomości przyjęte do porównania (str. 25 operatu). Wartość 1 m2 szacowanego gruntu pod zabudowę biegły obliczył na kwotę 62,13 zł/m2, który stanowi część działki nr [...] o pow. [...] m2, co stanowi kwotę [...] zł.

Ponadto, z uwagi na częściowe zajęcie działek łąką oraz zasiewami traw biegły zdecydował o oszacowaniu wartości odtworzeniowej łąki na poszczególnych działkach, to jest na działce nr [...] na kwotę [...] zł, na działce [...] na kwotę [...] zł.

Wartość gruntu działki nr [...] określono na kwotę [...] zł, wartość gruntu działki nr [...] określono na kwotę [...] zł, a wartość naniesień w postaci zasiewów łąki na tej działce na kwotę [...] zł, wartość gruntu działki nr [...] określono na kwotę [...] zł, a wartość naniesień w postaci zasiewów łąki na tej działce na kwotę [...] zł.

W konsekwencji wartość nieruchomości składającą się z działek nr [...], nr [...] i nr [...] rzeczoznawca oszacował na kwotę 318.184,00 zł.

Zdaniem organu, analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby spowodować nieuznanie tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa.

Minister podniósł, że dla części przeznaczonej pod rolę, tereny zieleni i dróg wewnętrznych biegły stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Zatem wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na podstawie art. 134 ust. 4 ustawy. Z kolei dla części nieruchomości położonej zgodnie z planem w terenach dróg publicznych, aktualny i alternatywny sposób użytkowania są tożsame i nie występuje zasada korzyści. W związku z tym wartość do celów odszkodowawczych określono zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy według aktualnego sposobu jej użytkowania (części przeznaczonej pod drogę publiczną), bowiem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem jej wywłaszczenia nie powoduje wzrostu jej wartości.

Również dla części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową określono wartość do celów odszkodowawczych zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy według aktualnego sposobu jej użytkowania.

Minister nie podzielił zarzutu nieodpowiedniego uwzględnienia przeznaczenia planistycznego działki nr [...] poprzez pominięcie powierzchni 1.100 m2 o przeznaczeniu mieszkaniowym. Wskazał, że rzeczoznawca oparł wycenę, zgodnie z załącznikiem do operatu, na zaświadczeniu Urzędu Gminy w [...] z 14 listopada 2019 r., nr GN.6727.Z.847.2019, w myśl którego dla działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający jej przeznaczenie jako symbol R, ZKE. W tej sytuacji, zdaniem organu, stanowisko skarżącego nie znajduje uzasadnienia w istniejących dokumentach planistycznych i nie może stanowić podstawy do zmiany ustaleń planistycznych dla powyższych nieruchomości.

Ponadto, biegły wyczerpująco wyjaśnił oznaczenie planistyczne przejmowanych nieruchomości. Opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Za niezasadny organ uznał również zarzut dotyczący zaniżenia odszkodowania poprzez zły dobór nieruchomości porównawczych. Minister podniósł, że w operacie szacunkowym biegły szczegółowo uzasadnił dobór transakcji rynkowych nabywanych pod drogi. W przypadku nieruchomości drogowych, na stronie 13 operatu biegły wyjaśnił, że z uwagi na ograniczone występowanie transakcji nieruchomościami drogowymi, uzasadnione było rozszerzenie analizowanego rynku na część całego powiatu [...].

Organ nie uwzględnił również zarzutu przyjęcia do porównań transakcji porównawczych, które nie spełniają kryterium podobieństwa w zakresie przeznaczenia czy położenia. Minister wskazał, że wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Ponadto, czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona ani organ nie mają podstaw do ich kwestionowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii złożył R. W. zarzucając jej naruszenie;

1) art. 130 ust. 1 i 134 w związku z art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich wadliwe zastosowanie, w zakresie podstawowego czynnika niezbędnego do ustalenia wysokości odszkodowania jakim jest przeznaczenie nieruchomości, poprzez błędne ustalenie tego przeznaczenia na podstawie zaświadczenia gminy, z pominięciem art. 154 powołanej ustawy,

2) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na:

- powierzchownej ocenie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku),

- nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dowodów przekazanych przez skarżącego w odwołaniu,

- wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody nie mające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy,

3) art. 11 i art. 107 k.p.a. polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sporządzona w sprawie wycena zawiera istotne nieprawidłowości w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości, co dyskwalifikuje jej przydatność w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, zawarte w operacie ustalenia rzeczoznawcy co do przeznaczenia planistycznego nieruchomości nie są bowiem zgodne ze stanem faktycznym i wymagają poprawy i uzupełnienia. Zgodnie bowiem ze stanem faktycznym, co wynika bezpośrednio z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wycenianych nieruchomości, część działki nr [...] przeznaczona jest również pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej (19.11.MN,MR), a część działki nr [...] stanowiła również teren rolny (19.212.R). Na poparcie podniesionych zarzutów skarżący wniósł, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: (i) zaświadczenia Urzędu Gminy [...] z 17 września 2021 r., nr GN.6727.Z. 1085, w zakresie przeznaczenia w planie działek nr [...] położonych w obrębie [...], według stanu na dzień 21 października 2019 r., (ii) wypisu i wyrysu z planu pobrany ze strony www.szemud2.e-geoportal.pl oraz (iii) operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. U.

Powołując się na treść zaświadczenia Urzędu Gminy [...] z 17 września 2021 r. skarżący podniósł, że wskazuje ono na odmienne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości od tego, które wskazał rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania i który organy obu instancji uznały za bezbłędny.

Ponadto, zdaniem skarżącego, informacje pobrane ze strony www.szemud2.e-geoportal.pl potwierdzają, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] m2, a udział części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową (19.11.MN,RM) wynosi 18,5 %. Zatem powierzchnia przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową na terenie dz. [...] wynosi ok. [...] m2. Z kolei powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] m2, a udział części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową (19.11.MN,RM) wynosi 16,7 %. Zatem powierzchnia przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową na terenie dz. [...] wynosi ok. [...] m2. Z informacji pozyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej gminy [...] wynika zatem, że łączna powierzchnia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową na terenie przejętej nieruchomości, obejmującej działki nr [...],[...] i [...] położone w obrębie [...], wynosi ok. [...] m2, a nie [...] m2, jak wskazał biegły S. J. w operacie szacunkowym z 27 grudnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 10 grudnia 2021 r. skarżący podtrzymał zawartą w skardze argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako "ustawa z 10 kwietnia 2003 r."), przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako "ustawa z 21 sierpnia 1997 r.") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 21 września 2004 r.").

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stan nieruchomości, który musi być uwzględniony w procesie ustalania odszkodowania, w świetle definicji zawartej w art. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. obejmuje: "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona". Z kolei w pojęciu "stanu prawnego" nieruchomości, poza stanem własnościowym, mieści się także jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Przeznaczenie to musi być przy tym ustalone w sposób pewny, gdyż determinuje ono także sposób wyceny.

W przyjętym w niniejszej sprawie jako miarodajny dowód operacie szacunkowym z 27 grudnia 2019 r. (opatrzonym klauzulą aktualizacyjną z 21 kwietnia 2021 r.) rzeczoznawca majątkowy poczynił ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości według zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego fragmentu wsi: [...] zatwierdzonego uchwałą Nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z 25 października 2006 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr 57, poz. 853 z 8 marca 2007 r.), zmienioną uchwałą Nr XLI/376/2009 Rady Gminy Szemud z 10 listopada 2009 r. oraz uchwałą nr VI/39/2011 Rady Gminy Szemud z 30 marca 2011 r. Wskazał mianowicie, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] w obrębie [...] stanowiła tereny rolne, działka nr [...] w obrębie [...] stanowiła teren rolny, teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej i drogę wewnętrzną, a działka nr [...] w obrębie [...] stanowiła teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej, teren zabudowy mieszkaniowej, drogę wewnętrzną i drogę zbiorczą. Jednocześnie, mając na uwadze, że obszar szacowanej nieruchomości obejmuje tereny o różnym przeznaczeniu (częściowo tereny rolne i zieleni krajobrazowo – ekologicznej, drogi wewnętrzne i zbiorczą oraz teren zabudowy mieszkaniowej) rzeczoznawca dokonał analizy przestrzennego rozmieszczenia poszczególnych rodzajów gruntów. W wyniku tej analizy biegły stwierdził, że powierzchnia terenów zabudowy mieszkaniowej na działce nr [...] wynosi około [...] m2, powierzchnia drogi zbiorczej to około [...] m2. Pozostałą część tej działki i pozostałych działek obejmują tereny rolne i zieleni krajobrazowo ekologicznej oraz drogi wewnętrzne (strona 7 operatu szacunkowego z 27 grudnia 2019 r.).

Ze sporządzonego w sprawie operatu wynika również, że mając na uwadze, że grunty przeznaczone pod rolę, zieleń krajobrazowo ekologiczną oraz drogi wewnętrzne uzyskują niższą wartość niż grunty nabywane pod drogi, biegły dokonał ich wyceny w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, powołując się na tzw. zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Z kolei dla części nieruchomości położonej zgodnie z planem w terenach dróg publicznych, wobec niewystępowania zasady korzyści, biegły określił jej wartość do celów odszkodowawczych zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. według aktualnego sposobu jej użytkowania (pod drogę publiczną). Tak samo, to jest według aktualnego sposobu jej użytkowania, w operacie z 27 grudnia 2019 r. określono wartość do celów odszkodowawczych dla części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową.

Pomijając w tym miejscu wadliwość takiego sposobu wyceny dla części nieruchomości, przeznaczonej pod rolę, tereny zieleni i dróg wewnętrznych, przejętych pod inwestycje drogowe - o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia – zauważyć trzeba, że ustalone w operacie przeznaczenie szacowanej nieruchomości - w świetle przyjętego przez Sąd na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. jako dowód uzupełniający załączonego do skargi zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 17 września 2021 r. - budzić musi uzasadnione wątpliwości. W zaświadczeniu tym wskazano bowiem (odmiennie niż ustalił to rzeczoznawca majątkowy w operacie z 27 grudnia 2019 r. na podstawie załączonego zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 14 listopada 2019 r.), że według stanu na dzień 21 października 2019 r. część działki nr [...] przeznaczona jest również pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej (19.11.MN, RM), a część działki nr [...] stanowiła również teren rolny (19.212.R). Co przy tym znamienne, tak definiując przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości autor obu zaświadczeń (Wójt Gminy [...]) odwoływał się do ustaleń tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, który przywołał w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy, a za nim organy, to jest do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego fragmentu wsi: [...] zatwierdzonego uchwałą Nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z 25 października 2006 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr 57, poz. 853 z 8 marca 2007 r.), zmienioną uchwałą Nr XLI/376/2009 Rady Gminy Szemud z 10 listopada 2009 r. oraz uchwałą nr VI/39/2011 Rady Gminy Szemud z 30 marca 2011 r.

Skoro zaś przeznaczenie przejętej nieruchomości, według stanu z dnia wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej, jest jednym z tych elementów, które muszą być brane pod uwagę w procesie jej wyceny, to brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, bądź poczynienie tych ustaleń w sposób budzący wątpliwości – a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – skutkuje tym, że oparty na takich założeniach operat szacunkowy, bez usunięcia wspomnianych wątpliwości, nie może być przyjęty jako miarodajny dowód w sprawie. Okoliczności tych organ odwoławczy jednak nie zweryfikował, pomimo że skarżący w odwołaniu kwestionował przyjęte w opieracie szacunkowym przeznaczenie działki nr [...] i działki nr [...] wskazując, że łączna powierzchnia przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (MN, RM), na terenie działek [...] i [...] wynosi ponad [...] m2, a nie [...] m2 jak wskazano w operacie szacunkowym z 27 grudnia 2019 r. Obowiązkiem organu administracji rozstrzygającym każdą sprawę administracyjną jest natomiast zrekonstruowanie kluczowych dla jej załatwienia - na gruncie norm prawa materialnego - elementów stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Jest to warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wynika z ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i pozostającej z nią w związku zasady legalizmu, o której mowa w art. 6 k.p.a.

Wobec tego, że zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 14 listopada 2019 r. oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 17 września 2021 r. w różny sposób określają przeznaczenie wycenianych nieruchomości według stanu na dzień 21 października 2019 r. nie można uznać, że uwarunkowania planistyczne dotyczące przejętej nieruchomości zostały przez rzeczoznawcę majątkowego ustalone prawidłowo. Nawet jednak gdyby przyjąć te ustalenia za prawidłowe, to uznać trzeba, że dokonana w operacie szacunkowym z 27 grudnia 2019 r. wycena części przedmiotowych działek przeznaczonych pod rolę, tereny zieleni i dróg wewnętrznych w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia z 21 września 2004 r., w tym w szczególności jest niezgodna z § 36 tego aktu. Okoliczności tej również nie dostrzegły organy obu instancji. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że powołany przepis jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo problematykę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym zakresie charakter lex specialis w stosunku do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212). Uzasadnienia dla takiego sposobu wyceny przejętej w trybie specustawy drogowej nieruchomości nie można przy tym upatrywać w unormowanej w art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. zasadzie korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta, w procesie szacowania gruntów przejętych w ww. trybie, a nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pod drogi, znajdzie bowiem zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Przy tym nie budzi wątpliwości, że przywileje ustanowione w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. oraz rozporządzeniu z 21 września 2004 r. nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według planu w części na cele rolne, tereny zieleni i dróg wewnętrznych), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. W takim bowiem przypadku wartość ta powinna zostać ustalona według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, tereny zieleni i dróg wewnętrznych (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Zatem wycena ta powinna nastąpić na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ta ma zostać powiększona ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyroki NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335 oraz 2 października 2019 r. I OSK 5/18, Lex nr 2769121).

W konsekwencji w takiej sytuacji do wyceny wskazanej części nieruchomości nie znajdzie również zastosowania powoływany w operacie, jak też w zaskarżonej decyzji, § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacowania jedynie wówczas gdyby wskazana część przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem, była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

Powyższe wady dyskwalifikują zatem - jako miarodajny dowód w sprawie -wycenę przedmiotowych nieruchomości opartą na powołanej regulacji, a także wprost zastosowanej zasadzie korzyści przewidzianej w art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Z tych przyczyn ustalenie na podstawie tej wyceny odszkodowania nie było dopuszczalne. To zaś powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak też opartej na tym samym dowodzie decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Końcowo, odnosząc się do zawartych w skardze wniosków dowodowych Sąd wskazuje, że w myśl art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest znacznie ograniczone i dotyczyć może tylko dowodu z dokumentu, którego brak w aktach sprawy, a ponadto może być przeprowadzone wyłącznie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do poprawności ustalonego przez organ stanu faktycznego w aspektach kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, powyższe wymogi spełnia wyłącznie załączony do skargi dokument w postaci zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 17 września 2021 r. Warunków tych nie spełnia natomiast wycena załączona dopiero na etapie skargi do sądu, a także wydruk pobrany ze strony www.szemud2.e-geoportal.pl, który nie stanowi dowodu z dokumentu. Z podanych przyczyn w tym zakresie zawarty w skardze wniosek skarżącego podlegał oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie organ zleci wycenę przejętej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, zwracając szczególną uwagę na konieczność weryfikacji przez biegłego rzeczywistego przeznaczenia wycenianej nieruchomości według stanu z daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po sporządzeniu tej wyceny organ umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie zaś tak poszerzonego materiału dowodowego organ podejmie w sprawie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.