Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 167/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, wobec art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", odmówiono p. M. W., zwanej dalej "Wnioskodawcą", udostępnienia informacji publicznej w postaci treści korespondencji pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a Prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2018 roku, dotyczącej potwierdzenia posiadania statusu sędziego przez osoby popierające kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa, zwanej dalej "KRS".

W uzasadnieniu skarżonego aktu Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwany dalej "organem", powołał następujące uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne sprawy:

- Wnioskodawca pismem z [...] grudnia 2018 r. zażądał udostępnienia informacji publicznej w postaci treści korespondencji między Ministrem Sprawiedliwości a organem, dotyczącej potwierdzenia statusu sędziego osób, popierających w 2018 roku kandydatów do KRS, wraz ze wszystkimi załącznikami - w tym imionami i nazwiskami sędziów oraz ich stanowiskami służbowymi,

- pismem z [...] stycznia 2019 r. poinformowano Wnioskodawcę, że [...] Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - pismem z [...] stycznia 2018 r. - zwrócił się do organu z prośbą o potwierdzenie, czy wymienione z imienia i nazwiska osoby, popierające zgłoszenie kandydatur do KRS, są sędziami sądów administracyjnych a - w piśmie z [...] lutego 2018 r. - organ potwierdził, że wymienione osoby posiadają status sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego lub wojewódzkiego sądu administracyjnego,

- jednocześnie poinformowano Wnioskodawcę, że załatwieniu żądania w pozostałym zakresie w formie decyzji administracyjnej - o odmowie udzielenia informacji publicznej,

- w świetle przepisów ustawy o informacji, przez informację publiczną rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne; stanowi ją zatem treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen, dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą; w związku z tym korespondencja pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a organem w sprawie potwierdzenia posiadania statusu sędziego przez popierające określonych kandydatów do KRS osoby stanowi niewątpliwie informację publiczną,

- określone w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a także w ustawie o informacji, prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego - podlega ograniczeniom; zgodnie z art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; w myśl ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej; ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa; ustawodawca wprowadził zakaz udostępniania takich danych, które co prawda stanowią informację publiczną, ale - ze względu na okoliczności faktyczne, występujące w konkretnej sprawie - nie mogą zostać udostępnione, np. z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony prywatności osoby fizycznej,

- w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji ochronę prywatności osób pełniących funkcje publiczne potraktowano odrębnie; w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych jest prezentowany pogląd, że art. 5 ust. 2 nie wyłącza a priori ochrony prywatności pełniących funkcje publiczne osób, do których bezsprzecznie należy zaliczyć te - sprawujące urząd sędziego (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 695/14 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); Trybunał - w wyroku z 20 marca 2006 r., (sygn. akt K 17/05 – publ. OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30) - wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym danej osoby a działalnością publiczną; jego istnienie oznacza, że informacja powinna wiązać się z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania; wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy wyważyć obie chronione prawem wartości; nie jest bowiem możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności, z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe; nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej; w każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej; tylko wtedy więc - jeśli ujawnione zdarzenia oddziałują na sferę publicznego funkcjonowania danego podmiotu - będzie usprawiedliwiona ingerencja w sferę życia prywatnego; zdaniem Trybunału, wkraczanie w sferę prywatności - również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną - musi być ostrożne i wyważone - z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją; chodzi bowiem o dobra równorzędne; ograniczenia dotyczące pewnych chronionych konstytucyjnie praw mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne; do praw takich należy prawo do prywatności,

- prawo do prywatności, określone w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, nie zostało wyraźnie zdefiniowane; przyjmuje się, że w zakres tego pojęcia wchodzą m.in. dobre imię, cześć, życie rodzinne, nienaruszalność domostwa, życie seksualne, tajemnica komunikowania się; w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych rozumiane jest ono szeroko i obejmuje również tajemnicę korespondencji, ochronę danych osobowych czy wizerunku; prywatność stanowi kategorię otwartą, podlegającą ewolucji; prawo do prywatności jest zatem zbiorem wartości chroniących prawa i wolności obywatelskie (tak: M. Wilbrandt-Gotowicz, Prywatność osoby fizycznej jako ograniczenie jawności informacji publicznej, w: Jawność i jej ograniczenia Tom IV, M. Jaśkowska (red.), Warszawa 2014, str. 160),

- do sfery podlegającej ochronie prywatności należą również takie elementy jak prawo do posiadania określonych poglądów, które mogą być manifestowane poprzez udział w różnego rodzaju wyborach, popieranie określonych osób lub stanowisk bądź sprzeciwianie się określonym postawom politycznym, społecznym lub obyczajowym,

- przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzono, że informacja o udzieleniu poparcia określonej osobie kandydującej na członka organu Państwa bądź odmowa udzielenia takiego poparcia należy do sfery prywatności popierającego i - jako taka - podlega ochronie,

- z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej istotna jest informacja, czy osoba, która udzieliła poparcia kandydatowi na członka KRS, jest sędzią: zgodnie bowiem z art. 11a ust. 2 pkt ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 389), zwanej dalej "ustawą o KRS", podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydata na członka KRS jest grupa co najmniej dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku; stąd informacja o posiadaniu przez wskazaną w ustawie liczbę osób zgłaszających kandydata na członka KRS statusu sędziego jest istotna z punktu widzenia społecznej kontroli życia publicznego, a przede wszystkim prawidłowego przebiegu postępowania, zmierzającego do wyłonienia kandydatów na członków KRS; cel ten jest spełniony bez konieczności wkraczania w prywatność tychże osób; informacja, dotycząca preferencji określonych sędziów, co do zgłoszenia konkretnej osoby jako kandydata do KRS jest chroniona z uwagi na ich prywatność.

W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia:

- art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej "Konwencją Rzymską", przez uznanie, że wolność otrzymywania i przekazywania informacji o kształtowaniu składu KRS, w tym o tożsamości popierających konkretnych kandydatów sędziów, podlega ograniczeniom, niezbędnym w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na ochronę dobrego imienia i praw osób, udzielających poparcia kandydatom do KRS,

- art. 61 ust. 1 i 2, w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, wobec art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, przez uznanie, że prawo do informacji o tożsamości sędziów, popierających konkretnych kandydatów do KRS, podlega ograniczeniu ze względu na ich prywatność.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.:

- organ wskazuje, że - skoro znana jest liczba sędziów, popierających poszczególnych kandydatów do KRS - cel realizacji prawa do informacji publicznej, w odniesieniu do wyborów członków Rady, jest spełniony bez konieczności wkraczania w prywatność sędziów, podpisujących zgłoszenia kandydatów; argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę, gdyż:

- Wnioskodawca nie otrzymał informacji o liczbie sędziów popierających poszczególnych kandydatów na członków nowej KRS;

- organ – wbrew dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy o informacji - wziął pod uwagę interes prawny i faktyczny Skarżącego (chociaż nie zażądał jego wykazania) i stwierdził, że dostęp do spornej informacji ma wyłącznie na względzie kontrolę "prawidłowego przebiegu [wyłaniania] kandydatów na członków KRS"; tymczasem można wskazać również inne cele, dla których można żądać przedmiotowej informacji – np. konieczność sprawdzenia, czy:

- konkretni sędziowie nie orzekają w sprawach osób, którym udzielili poparcia,

- nie dochodzi do konfliktu interesów w toku procedur nominacyjnych na stanowiska sędziowskie lub odwołań, rozpoznawanych przez KRS,

- poparcia udzielili sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości, którzy są powiązani służbowo z szefem resortu,

- orzeczenia w związanych z funkcjonowaniem KRS sprawach (dotyczące m.in. dostępu do informacji publicznej czy odwołań od uchwał KRS) nie są wydawane z udziałem sędziów, popierających kandydatów do tego organu,

- listy poparcia dla kandydatów podpisali sędziowie z wszystkich rodzajów i szczebli sądów - jak zatem kształtuje się reprezentatywność KRS;

tym samym dotycząca celu ujawnienia informacji argumentacja jest błędna - nie zasługuje na uznanie,

- organ przedstawił również stanowisko, że należy ograniczyć prawo do informacji o tożsamości popierających kandydatów do KRS sędziów, gdyż - w przeciwnym razie - mogłoby to stanowić ujawnienie preferencji wyborczych osób, które podpisały listy poparcia, a nie jest to do pogodzenia z prawem do ochrony ich poglądów; argumentu tego nie sposób podzielić; przepisy ustawy o KRS - określając uprawnienie dwóch grup podmiotów (obywateli i sędziów) do zgłaszania kandydatów do KRS - uprzywilejowują środowiska sędziowskie; przewidziano że - do skutecznego przedstawienia kandydata - wymagane jest nie 2000, lecz tylko 25 podpisów poparcia; tym samym ustawodawca przyznał sędziom przywilej zgłoszenia kandydata do KRS przez grupę 80-krotnie mniejszą niż w przypadku obywateli; uprawnienie to mogą zrealizować jedynie osoby legitymujące się statusem sędziego (z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku); wskazuje to wyraźnie na korzystniejsze traktowanie tej grupy w stosunku do obywateli,

- przyjęcie, że informacja o poparciu udzielonym przez sędziów konkretnym kandydatom jest wyłączona z udostępnienia obywatelom nie jest też trafne z innych powodów; proces naboru do KRS nie ma charakteru castingu, podczas którego kandydaci prezentują swoje pomysły na zmianę funkcjonowania tego organu (lub sądownictwa w ogólności); podobnie, osoby ubiegające się o członkostwo w KRS nie prowadzą kampanii wyborczej, nie ujawniają publicznie swoich poglądów, związanych z pracami tego organu; nie formułują także obietnic wyborczych, dotyczących ich pracy w KRS; jednocześnie organ ten podejmuje decyzje kolektywnie; w związku z czym wpływ pojedynczego członka na stanowisko całej KRS jest minimalny i ma swój wyraz jedynie w postaci aktu głosowania, gdzie każdy z członków ma równy głos; nie są zatem uprawnione wszelkie analogie do tradycyjnych wyborów na stanowiska w organach władzy ustawodawczej czy wykonawczej a rezonują one w stanowisku organ,

- pełnienie funkcji publicznej przez sędziego nie znajduje swojego wyrazu jedynie w wydawaniu orzeczeń; mogą oni bowiem zajmować m.in. stanowiska prezesów sądów, członków Państwowej Komisji Wyborczej, dyrektora lub członków rady Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, czy wreszcie członków KRS; ustawodawca ma względną swobodę w uprzywilejowaniu sędziów w różnych organach władzy publicznej i procedurach; na kanwie niniejszej sprawy wyraził swoje preferencje, przyznając sędziom przywilej wskazywania kandydatów na członków KRS,

- nietrafnie zatem uznał organ, jakoby prawo do prywatności popierających kandydatów na członków KRS sędziów miało pierwszeństwo przed prawem do informacji o ich tożsamości i miejscach pełnienia służby,

- odmawiając dostępu do korespondencji z Ministrem Sprawiedliwości naruszono art. 10 Konwencji Rzymskiej; uniemożliwiono otrzymanie i przekazywanie informacji o kształtowaniu składu KRS; w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przepisy Konwencji – jako instrumentu ochrony praw człowieka - muszą być interpretowane i stosowane w taki sposób, by wykonywanie przyznanych przez nią praw było możliwe w praktyce i skuteczne, a nie tylko teoretyczne i iluzoryczne; kwestia naboru do KRS budzi żywą dyskusję pośród sędziów, obywateli i innych przedstawicieli opinii publicznej; ograniczenie dostępu do informacji o tożsamości popierających kandydatów do tego organu osób ma zatem negatywny wpływ na prowadzoną debatę publiczną, dotyczącą zmian w wymiarze sprawiedliwości,

- wnioskowana informacja spełnia test interesu publicznego; odnosi się do kwestii, które przykuwają uwagę społeczeństwa - jest ono zainteresowane dyskusją nad kształtem sądownictwa w Polsce, w tym ustroju KRS; w dobie mediów społecznościowych możliwość szybkiego zapoznania się z żądaną informacją przez wszystkich zainteresowanych stawia Wnioskodawcę w pozycji osoby pełniącej szczególną rolę w otrzymywaniu i przekazywaniu informacji; jej uzyskanie pozwala na inicjowanie działalności, stanowiącej istotny element debaty publicznej i monitoringu funkcjonowania organów państwa; wnioskowana informacja jest gotowa i dostępna "od ręki" - nie wymaga od organu jej zgromadzenia lub przygotowania; tym samym uprawnienie do uzyskania informacji o tożsamości popierających kandydatów do KRS osób, mieści się w pojęciu "wolności pozyskiwania i przekazywania informacji", o którym mowa w art. 10 Konwencji Rzymskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 32-34) Wnioskodawca wystąpił o skierowanie przez Sąd szeregu pytań prejudycjalnych do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w kontekście właściwego rozumienia przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/680 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylającej decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW (Dz.Urz. UE L. Nr 119 str. 89). Wywodzono, że regulacja ta znajdzie zastosowanie w sprawie skoro m.in. KRS jest także organem nadzorczym w zakresie ochrony danych osobowych. Reguły zawarte w danej dyrektywie, co do transparentności wyboru organu nadzorczego, odnosić się będą wobec tego także do członków KRS. Art. 43 ust. 1 dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, by każdy członek organu nadzorczego był powołany na drodze przejrzystej procedury. W związku z tym postępowanie - dotyczące udostępnienia informacji o tożsamości osób (sędziów) popierających kandydatów do KRS, wybranych następnie przez parlament - wchodzi w zakres zastosowania dyrektywy.

W trakcie rozprawy (k. 39) Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko w części z przyczyn w niej wskazanych. Sąd przy tym - wobec treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Na wstępie trzeba wskazać, że w pełni trafne są ogólne rozważania organu, dotyczące zarówno pojęcia informacji publicznej (w tym uznanie żądanej za mającą taki charakter), jak i kwestii potrzeby ochrony życia prywatnego i specyfiki tego pojęcia na gruncie prezentowanych w judykaturze i doktrynie stanowisk. Wobec szczegółowego ich zreferowania we wcześniejszej części uzasadnienia, powtarzanie sformułowanej w tym zakresie argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.

W ocenie Sądu w danym składzie organ wyciągnął jednak błędne wnioski, odnosząc właściwie opisane reguły ogólne do realiów mniejszej sprawy, w kontekście zakresu ochrony życia prywatnego osób piastujących stanowiska publiczne. Nie można bowiem przyjąć, aby wykonywanie ustawowych uprawnień przez sędziego, co do możliwości zgłaszania kandydatów do KRS, mogło stanowić czynność pozostającą w bezpośrednim związku z prywatną sferą jego życia, a więc dobra, które podlega ochronie w kontekście zakresu udostępniania informacji publicznej, wobec ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 in principio ustawy o informacji.

Trafne są w danym zakresie wywody skargi, gdzie podkreślono, że przyznane 25 sędziom prawo zgłoszenia kandydatów do KRS (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o KRS) stanowi o ich uprzywilejowaniu, wobec analogicznych kompetencji dla aż dwóch tysięcy obywateli (pkt. 1 jeden wskazanej jednostki redakcyjnej). Świadczy to o uznaniu przez prawodawcę sędziów - z racji pełnionych przezeń funkcji zaufania publicznego, jak i szczególnych wymagań, które muszą spełnić do objęcia stanowiska, czy w końcu wobec zakresu wykonywania zadań przez samą KRS - za osoby szczególnie predysponowane do wskazania osób, mogących zasiadać w organie ustanowionym na szczeblu Konstytucji RP. Uzasadnia to wniosek, że przyznany sędziom przez prawodawcę szczególny przywilej pozostaje w bezpośrednim związku z pełnioną przez nich funkcją publiczną, nie dotyczy natomiast sfery ich prywatności. Osobiste prerogatywy sędziów (tu szczególne uprawnienie do zgłaszania kandydatów na członków KRS) stanowią więc pośrednio element pełnienia władzy publicznej - pozostają z nią w bezpośrednim związku.

Wykonywanie funkcji publicznych często nie pozostaje bez wpływu na sferę życia prywatnego. Osoba piastująca urząd musi mianowicie niejednokrotnie ujawniać swoje preferencje również te, odzwierciedlające osobisty systemem wartości. Może to dotyczyć także kwestii w życiu społecznym konfliktowych, w tym w przestrzeni sporów politycznych. Gdy dotyczy to spraw, gdzie wprost zaangażowane są ugrupowania polityczne nie sposób wykluczyć niejako "stygmatyzacji" konkretnej osoby – kwalifikowania jej w debacie publicznej jako reprezentującej poglądy przypisywane konkretnym grupom społecznym czy ugrupowaniu politycznemu, w tym partiom. Każdy, podejmujący się pełnienia konkretnej służby publicznej i wykonywania związanych z tym czynności, musi się więc liczyć z ograniczeniem prawa do prywatności, postrzeganej także jako możliwość zachowania w tajemnicy swoich preferencji i wyborów, np. w sferach dotykających sporów politycznych. Generalnie bowiem czynności związane z pełnieniem urzędu - a mające przy tym znaczenie z punktu widzenia działania instytucji państwa - są jawne.

W tym kontekście sędzia, ujawniający swoje preferencje poprzez poparcie określonego kandydata do KRS – nawet gdyby procedurze naboru towarzyszył ostry spór polityczny, a jego stanowisko mogło być intepretowane jako sprzyjanie określonym ugrupowaniom politycznym - nie może oczekiwać, że nie będzie to ujawnione wyłącznie przez wzgląd na ochronę jego życia prywatnego. Podobnie nie może się tego wszak spodziewać, gdy rozstrzyga - w ramach wykonywania swoich kompetencji orzeczniczych - spory w sprawach, budzących określone kontrowersje a nawet gorące spory pomiędzy ugrupowaniami politycznymi. Stanowi to naturalne następstwo wykonywania władzy publicznej, gdzie ujawniają się konflikty interesów różnych grup społecznych, także tych dysponujących reprezentacją polityczną w postaci partii - nie uchybia natomiast postulatowi apolityczności sędziów. Rozumie się ją bowiem jako powinność powstrzymywania się przez nich od publicznego zajmowania stanowiska w sporach politycznych, gdy nie jest to konieczne wobec pełnionych obowiązków publicznych, przypisanych przez prawodawcę danej funkcji (zadania orzecznicze czy inne wymienione aktami stosownego szczebla).

Powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że wyrażona w zaskarżonym akcie ocena - jakoby przeciwko ujawnieniu danych sędziów zaangażowanych w procedurze zgłaszania kandydatów do KRS przemawiały względy ochrony życia prywatnego - jest błędna. Analogiczny pogląd wyrażono zresztą w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 października 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 260/18 – dostępny w CBOSA).

Nie przesądza to jednak, że udostępnienie wnioskowanych danych nie podlega ograniczeniu w pewnym zakresie z mocy innych regulacji. Miał to na uwadze Sąd, badając legalność zaskarżonego aktu z urzędu, i nie będąc związanym zarzutami skargi (tak powołany już art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie odgrywa niepowołany przez organ art. 11c ustawy o KRS w brzmieniu: "Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników.".

Sąd rozpoznający sprawę w danym składzie nie podziela poglądu prezentowanego w przywołanych w skardze, nieprawomocnych wyrokach tutejszego sądu (wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 484/18, 488/18 i 520/18 - dostępne w CBOSA), jakoby z treści wskazanej regulacji nie wynikały ograniczenia co do dostępu do informacji w ramach procedury wyłaniania kandydatów do KRS. Mianowicie wskazanie w art. 11c, na regułę podania do publicznej wiadomości określonych informacji - przy zamieszczeniu określonego zastrzeżenia – oznacza, że jednoznacznie wyrażoną wolą prawodawcy było wyłączenie publicznej dostępności pewnego katalogu informacji. Odmienne wyłożenie wskazanego przepisu byłoby oparte na założeniu, że prawodawca nie jest racjonalny. Nie sposób bowiem znaleźć rozsądnego wytłumaczenia aby wskazane w części końcowej danej regulacji informacje, w postaci dokumentów źródłowych, miałyby faktycznie również podlegać upublicznieniu, ale dostęp do nich miałby być możliwy na gruncie procedury wnioskowej - wedle reguł zawartych w ustawie informacji. Bezzasadne jest w tym kontekście odwoływanie się do analogii, gdzie w judykaturze wyrażono pewne poglądy na gruncie innych regulacji w danym zakresie, wobec odmiennego ich brzmienia (powoływana w danych orzeczeniach uchwała NSA o sygn. akt I OPS 8/13 opubl. w ONSAiWSA z 2014 r. nr 3, poz. 38). Trzeba mieć bowiem na uwadze że przedmiotem rozważań były regulacje inaczej brzmiące a różnica jest istotna. W powoływanej, innej sprawie ustanowiono aktem normatywnym obowiązek udostępnienia określonych informacji "na stronie internetowej". Przesądzono więc o formie ich rozpowszechnienia jako obligatoryjnej. Nie sposób było więc z takiej wypowiedzi prawodawcy wywodzić jednoznacznie, jakoby niedopuszczalne było fakultatywne udostępnienie informacji w zakresie szerszym. W rozpatrywanym obecnie przypadku prawodawca użył jednak innego sformułowania: "podaje do publicznej wiadomości". Nie wskazano przy tym formy w jakiej czynność ta ma zostać dokonana. W tym kontekście zamieszczone in fine przepisu zastrzeżenie należy odczytywać w ten sposób, że - z mocy woli prawodawcy - określone wiadomości nie mają zostać podane do publicznej wiadomości. Nieuprawnione jest zaś wywodzenie, jakoby chodziło o ograniczenie obowiązku upublicznienia danych wiadomości tylko w pewnej formie, dostęp zaś do nich byłby możliwy w ramach innych trybów. Za przypisaniem tego rodzaju intencji prawodawcy nie przemawiają racjonalne względy. Zdaniem Sądu trafna jest ugruntowana w judykaturze teza o obowiązku ścisłego wykładania przepisów ograniczających dostęp do informacji publicznej (tak np. wyoki NSA o sygn. akt I OSK 1149/10 i 1365/11 – dostępne w CBOSA). Ich wykładnia nie może jednak prowadzić do pozbawienia racjonalności przepisu, którego treść normatywna miałaby zostać odkodowana.

Uzasadnia to konstatację, że informacje, których nośnikami są załączniki wymienione w art. 11c ustawy o KRS generalnie nie podlegają upublicznieniu. Z woli prawodawcy występuje więc przypadek gdy przepis szczególny ogranicza dostęp do danej informacji, wobec treści art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o informacji. Trzeba mieć na względzie, że brak ograniczenia dostępu do określonych informacji przez wzgląd na prywatność osób wykonujących funkcje publiczne, nie zamykał prawodawcy możliwości wyłączenia publicznej ich jawności przez wzgląd na inne dobra w sferze interesu publicznego. Przykładowo sytuacja, gdy określonym procedurom naboru kandydatów mogą towarzyszyć silne konflikty społeczne - w tym istnieje realne prawdopodobieństwo głębokiego skonfliktowania określonego środowiska zawodowego wobec ostrych sporów politycznych - prawodawca może uznać, że zasadnym jest zapewnienie tajemnicy w ramach określonych etapów w procedurze obsadzania stanowiska. Może za tym przemawiać chęć zapewnienia większej swobody wyrażenia stanowiska, w tym ułatwienia zgłoszenia kandydatów reprezentujących wszelkie środowiska.

Wykracza poza granice tej sprawy ocena, czy w danym przypadku zachodziły przesłanki wyłączenia w pewnym zakresie jawności procedury wyłaniania kandydatów. W skardze przywoływano natomiast przykładowe przesłanki przemawiające - zdaniem Wnioskodawcy – za tym, aby tego nie czynić. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego recenzowanie prawodawcy lecz stosowanie stanowionego przezeń prawa. W treści regulacji art. 11c ustawy o KRS wynika zaś, że wolą prawodawcy było ograniczenie w pewnym zakresie dostępu do informacji w ramach danej procedury.

W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma też w jakim zakresie informacje dotyczące procedury zgłaszania przez sędziów kandydatów, podlegają w istocie ograniczeniu wobec treści powołanego art. 11c ustawy o KRS. Gdyby bowiem niedopuszczalne było upublicznienie jakichkolwiek informacji, związanych z tą procedurą, skarga powinna była być oddalona gdyż skarżona decyzja - choć wadliwie uzasadniona - nie naruszałaby prawa.

Sąd w danym składzie nie podziela przy tym, zaprezentowanego wcześniej w orzecznictwie poglądu, jakoby rygor ograniczenia udostępnienia informacji - wynikający z art.11c ustawy KRS - należało odnosić wyłącznie do osoby Marszałka Sejmu (tak powołany już wyrok o sygn. akt II SAB 260/18). Zdaniem Sądu, nie jest prawidłowa wykładnia tej regulacji oparta na założeniu, że określonych informacji (których nośnikiem jest formularz zgłoszenia kandydata) nie upublicznia Marszałek Sejmu ale może być ona upubliczniona - np. w ramach uwzględnienia stosownego wniosku - przez każdy inny organ, w którego posiadaniu się ona znajdzie. Regulacja materialnoprawna w takim kształcie nie znajdowałaby logicznego uzasadnienia. Nie sposób więc woli jej ustanowienia przypisać racjonalnemu prawodawcy. Wskazany przepis należy więc odczytywać jako obiektywnie statuujący określenie ograniczenia, co do dostępu, gdy wychodzi o pewne informacje, związane z życiem publicznym – w procesie zgłaszania kandydatów do KRS.

W sprawie ma wobec tego kluczowe znaczenie zakres informacji, które w istocie zostały wyłączone z udostępnienia, wobec postanowień art. 11c in fine ustawy o KRS. W danym przepisie ograniczenie odniesiono do konkretnego nośnika informacji, jakim jest załącznik do wniosku. Nie pozwala to zdaniem Sądu uznać jakoby udostępnieniu mogły podlegać wszystkie zawarte we wniosku informacje poza samym nośnikiem (formularzem). Taka wykładnia byłaby bowiem także oparta na założeniu nieracjonalności prawodawcy. Ograniczeniu podlega więc generalnie dostęp do informacji objętych formularzem zgłoszenia. Wobec niekwestionowanej koncepcji wąskiego rozumienia wyjątków od zasady udostępniania informacji publicznej uzasadnioną wątpliwość może jednak budzić, czy zamieszczenie w ustawie o KRS danego zapisu musi w istocie wyłączyć dostęp do wszelkich informacji objętych formularzem zgłoszenia. Zdaniem Sądu taka teza byłaby zbyt daleko idąca. Należy mieć bowiem właśnie na uwadze generalną regułę, znajdującą odzwierciedlenie w normach rangi konstytucyjnej, szerokiego wykładania zasad dostępu do informacji publicznej. W tej sytuacji wyłączenie dostępu do niej można wywodzić ze stosownych regulacji, tylko gdy mogłoby to pozostawać w związku z realizacją innych niż dostęp do informacji a istotnych celów publicznych – np. zapewnienia szerszej swobody zgłoszenia kandydatów do urzędu przez określone grupy uprawnionych osób. W danym kontekście należy wskazać, że - gdy chodzi o sędziów, popierających kandydata do KRS - formularz zgłoszenia stanowi - wedle treści zał. 3 do zarządzenia Marszałka Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z 4 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia wzoru zgłoszenia oraz wzorów wykazu obywateli i wykazu sędziów popierających kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. poz. 9) - nośnik szeregu informacji. Kluczowymi są dotyczące osoby kandydata (część nad tabelą) oraz imienna lista popierających go osób (kolumna 2 w tabeli). Formularz zawiera także inne dane - np. opis miejsca pełnienia służby czy numer PESEL, osób popierających kandydaturę (kolumny 3 i 4 w tabeli).

W tym kontekście informacją istotną, z perspektywy gwarancji swobody wyrażania stanowiska w kwestii publicznej (poparcia konkretnego kandydata), jest jedynie kto popiera określoną kandydaturę. Nie sposób natomiast uznać, jakoby reguła braku dostępu do samego formularza zgłoszeniowego (upublicznienia) wyłączała możliwość uzyskania informacji pochodnych, np. który z sędziów - wykonując swoje ustawowe uprawnienie - generalnie udzielał poparcia kandydatom do KRS, o ile udostępnienie danej informacji wobec konkretnego wniosku nie będzie faktycznie prowadziło do ujawnienia którą kandydaturę dany sędzia popiera. Kwestie te rozważać musi organ rozpoznając konkretny wniosek. Odrębnym zagadnieniem jest z kolei, na ile dopuszczalne czy zasadne jest udostępnienia innych informacji objętych formularzem wobec reguł ochrony takich dóbr jak dane osobowe (kontekst nr PESEL) czy wobec powszechnej dostępności pewnych danych (miejsce pełnienia służby).

Odnosząc wskazane uwarunkowania formalne do realiów rozpatrywanej sprawy należy odnotować, że objęta wnioskiem korespondencja - której udostępnienia domaga się Wnioskodawca (załączona do akt niniejszej sprawy, lecz bez możliwości wglądu weń dla strony) - obejmuje kilka informacji o sędziach udzielających poparcia. Organ administracji - wobec błędnego uznania, jakoby w sprawie znajdował zastosowanie przepis statuujący ograniczenie dostępu do informacji publicznej, ze względu na ochrony życia prywatnego (art. 5 ust. 2 in principio ustawy o informacji) - naruszył daną normę prawa materialnego przez bezzasadne zastosowanie. Miało to wpływ na wynik sprawy. Nie rozważono bowiem w następstwie tego, czy żądane informacje mogą podlegać w istocie udostępnieniu na gruncie obowiązujących przepisów a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Stanowi to z kolei o naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie tego nie została ona bowiem rozpatrzona w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego aktu (art. 7 77 § 1, art. 80 i 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11, K.p.a.).

Przedwczesna byłaby z kolei ocena przez Sąd, czy naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy a nie wyłącznie mogło go mieć. Właściwej oceny uwarunkowań faktycznych sprawy - w kontekście prawidłowo rozumianych regulacji normatywnych - musi dokonać wpierw organ. Wtedy jego orzeczenie może być przedmiotem kontroli sądowej. W innym przypadku orzeczenie Sądu zastąpiłoby rozstrzygnięcie organu, właściwego do rozpatrzenia danej sprawy.

Niezasadne są natomiast inne zarzuty skargi z następujących przyczyn:

- nie naruszono art. 10 Konwencji Rzymskiej; dany przepis - w pierwszym rzędzie - nie zakreśla konkretnych wymagań, co do prawa dostępu do informacji publicznej; o ile nawet można wywodzić zeń możliwość żądania pewnych informacji, istotnych z perspektywy rozwoju debaty publicznej, nie stanowi on ograniczenia dla prawodawcy dla ustanowienia procedury wyłaniania organów publicznych z zachowaniem tajemnicy w procederze wyborczej, także co do zgłaszania kandydatów (patrz wzgląd na dobra wymienione w art. 10 ust. 2 Konwencji),

- nie naruszono przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/680, co do zachowania transparentności wyborów organu nadzorczego mad stosowaniem danej dyrektywy; gdyby nawet uznać KRS za organ nadzorczy w myśl tej dyrektywy nie stanowi naruszenia ogólnych reguł transparentności wprowadzenie wymogu zachowania poufności danych osób zgłaszających kandydatów, wśród których wybierani są następnie członkowie danego organu; wobec braku wątpliwości w danym zakresie Sąd nie skierował wnioskowanych pytań prejudycjalnych,

- w uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ nie wywodził, jakoby Wnioskodawca uzyskał informację o ilości sędziów, popierających konkretnych kandydatów do KRS; scharakteryzował ją tylko jako istotną dla życia publicznego, nie wywodząc nawet aby był w ich posiadaniu; w tym więc zakresie argumentacja skargi jest chybiona,

- bez znaczenia dla wyniku sprawy są wywody skargi, gdzie podnoszono, że za ujawnieniem informacji, którzy sędziowie popierali konkretne kandydatury, mogło przemawiać szereg wymienianych przez Wnioskodawcę racji; jak już wskazano, to prawodawca uznał bowiem za zasadne ograniczenie publicznego dostępu do pewnych informacji - zakreślonych art. 11c in fine ustawy o KRS; trafnie wywodzono tylko w skardze, że nie może to wynikać z potrzeby ochrony życia prywatnego sędziów, uprawnionych do zgłoszenia kandydatury; nie ma to jednak znaczenia dla tej sprawy,

- wbrew wywodom skargi, ujawnienie informacji o osobach popierających konkretnych kandydatów na członków KRS, w razie znacznej polaryzacji sceny politycznej i ostrego konfliktu wokół reguł i sposoby wyboru członków KRS może prowadzić do ujawnienia preferencji konkretnego sędziego, które mogą być w odbiorze publicznym kojarzone z ugrupowaniami politycznymi; nie uzasadnia to jednak ograniczenia dostępu do informacji z uwagi na ochronę życia prywatnego sędziego; nie ma to jednak znaczenia w sprawie, gdy przesłanki ograniczenia dostępu do informacji wynikają z mocy innych regulacji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Stanowi je 200 zł., tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.