Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1804/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2146/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przekraczające bezpłatne podstawy programowe przedszkola publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od Prokuratora Rejonowego w G. na rzecz Gminy P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 2146/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w G., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez gminę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Gminy P. w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przekraczające bezpłatne podstawy programowe przedszkola publicznego. Uchwała ta następnie została zmieniona uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] i ostatecznie w § 1 stwierdzała, iż usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez Gminę P. w zakresie podstawy programowej, określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego i w poszczególnych typach szkół, są realizowane bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku w godzinach określonych w statucie przedszkola.

W § 2 ust. 1 zaskarżona uchwała przewidywała odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującej koszty następujących zajęć opiekuńczo-wychowawczych oraz edukacyjnych:

1) gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka,

2) zajęcia artystyczne rozwijające twórcze uzdolnienia dzieci,

3) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka,

4) zajęcia interaktywne rozwijające zainteresowania otaczającym światem.

W ustępie 2 uchwała ustalała ona opłatę za jedną godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w ust. 1, w wysokości 1,10 zł za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej a w § 3 uchwały przyjęto, że rodzice lub prawni opiekunowie w karcie zgłoszenia dzieci do przedszkola deklarują dzienną liczbę godzin korzystania w danym roku szkolnym przez dziecko z zajęć, o których mowa w § 2.

W § 4 uchwały postanowiono, iż zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami.

W § 5 uchwały wskazano zaś, iż opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka oraz kosztów zajęć dodatkowych prowadzonych na życzenie rodziców lub prawnych opiekunów.

Skargę na wyżej przedstawioną uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w G., który zarzucił jej naruszenie: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zdaniem Prokuratora, wadliwymi były regulacje zawarte w § 2 ust. 1 i 2 oraz § 4 zaskarżonej uchwały, gdyż przekraczały one ustawowe upoważnienie.

Odpowiadając na skargę, Gmina P. wnosiła o jej oddalenie, wskazując, rada gminy ma prawo ustalić wysokość opłaty za świadczenia, udzielane w czasie przekraczającym ustawowe minimum, wynoszące 5 godzin dziennie. Zatem, choć Rada Gminy P., w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zadecydowała o objęciu opłatą świadczeń, przekraczających realizację podstawy programowej oraz przedstawiła katalog tych świadczeń to należało uznać, że uregulowanie zawarte w § 2 ust. 1 uchwały jedynie doprecyzowuje, za jakie świadczenia będą pobierane opłaty. W ten sposób - zdaniem organu - takie ustalenie opłat było czytelne i korzystne dla pobierających świadczenia.

Organ wskazał również, że odbiorcami usług świadczonych przez przedszkola są dzieci, które ze względu na wiek wymagają częstych zmian i urozmaiceń oferowanych im świadczeń. Z tego względu, w procesie wychowania, opieki i edukacji, w ciągu odpłatnej godziny, realizowane są wszystkie wymienione w uchwale świadczenia, które nakładają się na siebie wzajemnie i uzupełniają. W związku z tym, nie jest możliwe dokładne wycenienie każdej czynności.

Twierdzono też, iż regulacja zawarta w § 4 uchwały nie przenosi kompetencji na rzecz innego podmiotu ani nie wykracza poza ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustalenie w uchwale zakresu świadczeń i opłat za te świadczenia stanowi unormowanie o charakterze generalnym i nie narusza art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stwierdzając – na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." – nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 a także art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie mogła pozostawać w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że obecnie – na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) - od dnia 1 września 2010 r. obowiązuje nowa regulacja prawna dotycząca funkcjonowania przedszkoli. Jak wskazano przy tym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, celem tej nowelizacji było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd Wojewódzki podkreślił, że publiczne przedszkole ma aktualnie obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu, według swego uznania. Obecnie zatem istotnym kryterium - z punktu widzenia możliwości pobierania opłat - jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który - zgodnie z ustawą o systemie oświaty - nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum.

W związku z tym – jak wywodził Sąd - stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty - przedmiotowa opłata może być pobierana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze, co najmniej pięciu godzin dziennie.

Sąd akcentował w tym miejscu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy (także po jego nowelizacji), stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Zatem opłata ta stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia, oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Sąd twierdził również, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż uchwalona, na wskazanej podstawie, opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń i ich jakości. Orzecznictwo administracyjne zgodne jest też w kwestii konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Obowiązkiem organu stanowiącego samorządu terytorialnego – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – było zatem wykazanie, iż wysokość opłaty nałożonej na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka, korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostawało w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należało więc szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenia składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przy tym przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca, uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne było tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwalało bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach.

Zdaniem Sądu I Instancji zaskarżona uchwała nie spełniała przedstawionych wyżej kryteriów. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę, nakładało na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty, niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze. Opłata ta stanowiła więc zryczałtowaną opłatę za korzystanie z przedszkola przez określoną liczbę godzin a to prowadziło do stwierdzenia, że § 2 ust. 2 uchwały był niezgodny z art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Poza tym, część rodzajów zajęć, wskazanych w § 2 ust. 1 uchwały, mieściła się – zdaniem Sądu – w ustawowej definicji podstawy programowej wychowania przedszkolnego i była zatem tożsama z zajęciami objętymi jej zakresem. Wobec powyższego, nie było możliwe jednoznaczne ustalenie, jaki konkretnie zakres udzielanych przez przedszkole publiczne świadczeń pozostawał bezpłatny. Wg Sądu zaskarżona uchwała była więc wzajemnie sprzeczna, gdyż z jednej strony, wskazywała na fakt, iż płatne są tylko zajęcia ponadprogramowe a z drugiej strony, opisując te zajęcia, posługiwała się sformułowaniami na tyle ogólnymi, że stanowiły one praktycznie zajęcia z podstawy programowej.

Ponadto, Sąd Wojewódzki podkreślił, że Rada Gminy miała jedynie kompetencje do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Zakres kompetencji Rady Gminy nie zawierał natomiast możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określenia zakresu świadczeń, jak też zasad pobierania świadczeń. Tymczasem w § 4 skarżonej uchwały zostało ustanowione uprawnienie dla dyrektora przedszkola do określania w umowie cywilnoprawnej zakresu świadczeń. Zgodnie zaś z powyższym przepisem, to organ prowadzący winien określić w uchwale świadczenia, za które ma być pobierana opłata, nie powinna tego natomiast regulować umowa cywilnoprawna. W zakresie kompetencyjnym wynikającym wprost z powołanego przepisu nie mieści się więc upoważnienie do przenoszenia na dyrektora przedszkola uprawnienia do ustalania zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkole.

W rezultacie, mając na uwadze fakt, że – wg Sądu - zasadnie zostały zakwestionowane zasadnicze regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale, Sąd Wojewódzki wyeliminował z obrotu całą uchwałę.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina P. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegającą na uznaniu, że przepis ten nakłada obowiązek ustalenia konkretnych opłat za poszczególne świadczenia i nie upoważnia organu prowadzącego do ustalenia jednej opłaty za wszystkie świadczenia realizowane przez przedszkole w przeciągu godziny,

2) art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że postanowienie zawarte w § 4 skarżonej uchwały odnoszące się do ustanowienia uprawnienia dla dyrektora przedszkola do określenia w umowie cywilno-prawnej zakresu świadczeń narusza kompetencje organu prowadzącego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, przedszkole publiczne ma obowiązek zapewnienia dziecku, w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki poprzez realizowanie w tym czasie programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. Organ prowadzący może ten czas wydłużyć o kolejne godziny, według własnego uznania i możliwości finansowych gminy. Możliwe jest więc podjęcie uchwały określającej, iż nawet całodzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Jeśli Rada Gminy nie wydłuża wymiaru czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, to wówczas przedszkole publiczne ma jednak obowiązek zachowania wymiaru minimum ustawowego wynoszącego 5 godzin.

W związku z powyższym, Rada Gminy P. postanowiła, że bezpłatne usługi będą świadczone przez przedszkole w czasie 5 godzin dziennie. W czasie wykraczającym poza ustalone minimum podczas pobytu dziecka w przedszkolu mogą być przy tym realizowane, zarówno zajęcia obejmujące świadczenia z zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i wykraczające poza te podstawę.

W skarżonej uchwale Rada Gminy w § 2 ust 1 zadecydowała o objęciu opłatą świadczeń przekraczających realizację podstawy programowej i przedstawiła katalog tych świadczeń. Przyjęte rozwiązanie nie narusza przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W § 2 ust. 1 uchwały Rada Gminy doprecyzowała za jakie świadczenia będą pobierane opłaty. Takie ustalenie opłat jest korzystne dla rodziców dzieci, na rzecz których są realizowane te świadczenia. Skarżąca zgodziła się przy tym z Sądem I instancji, iż jedynym kryterium, decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce, wykraczający poza ustalony czas nieodpłatny pobytu, ( bez względu na rodzaj zajęć, jakie są w przedszkolu realizowane), ale oznaczało to również, że Rada Gminy ma swobodę zadecydowania, za które zajęcia będą wówczas pobierane opłaty, z którego to uprawnienia Rada Gminy w P. skorzystała.

Wbrew twierdzeniom Sądu, Rada Gminy – jak wywodziła skarżąca - nie ustaliła też wysokości opłaty miesięcznej o charakterze stałym bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swego pobytu w przedszkolu. Treść § 2 ust. 2 uchwały wskazuje tylko, że ustalona opłata obejmuje jedną godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń wymienionych w ust.1 uchwały. Zatem, nie jest to miesięczna opłata stała, jednakowa dla wszystkich, gdyż różnicuje ją liczba godzin, w jakich konkretne dziecko korzysta ze wskazanych świadczeń.

Podkreślano także, że ustalona przez Radę Gminy opłata za korzystanie ze wskazanych w uchwale świadczeń wynosi 1,10 zł za jedną godzinę a więc jest opłatą symboliczną, która nie pokrywa w całości rzeczywistych kosztów realizowanych świadczeń. Z tego względu obawy Sądu Wojewódzkiego, co do możliwości pokrywania z opłaty, innych niż dopuszczone, wydatków były nieuzasadnione.

Akcentowano również, że ustalenie jednej opłaty za godzinę świadczeń udzielanych przez przedszkole nie narusza zasady ekwiwalentności świadczeń i nie powoduje przekroczenia przez Radę Gminy w P. granic delegacji ustawowej. Czyni również zbędnym przeprowadzanie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalenie rzeczywistych kosztów świadczeń udzielonych przez przedszkole, skoro uchwalona opłata ich nie pokrywa.

Wg autora skargi kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego również postanowienie zawarte w § 4 uchwały nie przekraczało granic delegacji ustawowej, zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Rada Gminy w P. nie scedowała na dyrektora przedszkola uprawnienia do ustalania zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkole. Użyte w nim określenie " zakres świadczeń odnosi się bowiem do wskazania przez rodziców w umowie liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu poza czasem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, czyli ustalenia czasu w jakim konkretne dziecko korzysta ze świadczeń określonych w § 2 uchwały. Postanowienie to koresponduje z uregulowaniem, określającym jedną opłatę za godzinę udzielanych przez przedszkole świadczeń. Takie postanowienie uchwały nie przenosi zatem ustawowych kompetencji organu prowadzącego w zakresie określania świadczeń, za które pobierane są opłaty na inny podmiot, a więc nie narusza przepisu art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona, natomiast w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prokurator poparł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się zasadne.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił bowiem wprawdzie uwagę na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła w dniu 1 września 2010 r., ze względu na wejście w życie art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), ale nie wyciągnął z tego faktu właściwych wniosków. W rezultacie Sąd I instancji zastosował do nowego stanu prawnego, poglądy wyrażane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, w stosunku do poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, odmiennych niż obecne.

Wskazać trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. ) w wersji obowiązującej – jak wyżej wskazano – od dnia 1 września 2010 r. Zgodnie z w/w przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

W związku z powyższym, podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu.

Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08).

Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym ( za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi.

Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.).

W związku z tym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo – dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też wypada, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego (rada przedszkola i rada rodziców). Wymienienie jednak w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały tego rodzaju zajęć, celem – jak podnosi skarżąca – jedynie doprecyzowania za jakie świadczenia będą pobierane opłaty, po to by kwestia ta była czytelna i w pełni zrozumiała dla rodziców dzieci, nie może powodować uznania, że uchwała ta rażąco narusza prawo.

Trafnie przy tym akcentuje skarżąca kasacyjnie, że jeśli rada gminy nie postanowiła o wydłużeniu wymiaru czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, to wówczas przedszkole publiczne ma obowiązek zachowania wymiaru minimum ustawowego wynoszącego 5 godzin. Rada gminy ma jednak swobodę zadecydowania, za jakie zajęcia będą wówczas pobierane opłaty. Trudno też zbyt radykalnie podchodzić do sposobu określania rodzaju tych zajęć. Pamiętać bowiem trzeba, że dotyczą one dzieci i to jeszcze w wieku jeszcze przedszkolnym. Stąd występujące, w takim przypadku pewne uogólnienia, są rzeczą zrozumiałą.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie wprowadza też za uczęszczanie do przedszkola opłaty stałej. Opłata ta – jak stanowi uchwała - jest bowiem naliczana za każdą, rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest ona więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu, tymczasem o opłacie stałej można mówić wtedy, gdy jest ona ustalona niezależnie od czasu, w jakim są udzielane świadczenia.

Zasadnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, iż ustalenie opłaty na poziomie 1,10 zł za jedną godzinę, za jedno dziecko, nie pokrywa kosztów prowadzonych zajęć a zatem – w istocie rzeczy - to Gmina P. ponosi koszty związane z finansowaniem zajęć w przedszkolu. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawę do wyliczenia powyższej kwoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13, z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1005/13).

Odnosząc się do postanowienia zawartego w § 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym, szczegółowe zasady pobierania będą określane w umowie, zawieranej przez dyrektora przedszkola z rodzicami (opiekunami prawnymi dziecka), również trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Rada Gminy P. nie dokonała w ten sposób przeniesienia części swoich kompetencji, wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola, (m. in. z uwagi na postanowienia jego statutu) ostatecznie muszą być bowiem precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest: dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka.

Dodatkowo w tym miejscu zaznaczyć wypada, że kolejna nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2013 r. przewiduje nawet, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego – także dyrektora odpowiedniej szkoły podstawowej (w art. 1 pkt 4 lit. h) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 827).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad Administracyjny – z mocy art. 151 w zw. z art. 188 i art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparto na przepisie art. 207 pkt 2 P.p.s.a. - z uwagi na poparcie przez Prokuratora skargi kasacyjnej oraz szczególny charakter, w jakim w tej sprawie działał.