Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 4592/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 1659/20 w sprawie ze skargi A. M. i M. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1659/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. M. i A. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdził nieważność § 1 oraz § 5 pkt 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Rady [...] na rzecz Skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził, że Rada bezprawnie dokonała różnicowania stawek dla dwóch kategorii gospodarstw domowych, tj. znajdujących się w budynkach wielolokalowych oraz znajdujących się w budynkach jednorodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 - 2a oraz art. 6k ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.) przez błędne przyjęcie, że Rada Miasta dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci metody od gospodarstwa domowego nie mogła dokonać zróżnicowania stawek opłat (zarówno podstawowych, jak i podwyższonych) na podstawie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., w tym w zależności od rodzaju zabudowy. Organ ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) przez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieodrzucenie skargi wniesionej przez Skarżących, pomimo niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przesądzającego o legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g. przez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji przez stwierdzenie nieważności wskazanych w wyroku przepisów uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności);

4) art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji przez nieoddalenie skargi.

Mając na uwadze podniesione zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki odrzucenia skargi – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty, a w konsekwencji oddalenie skargi w całości; ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie; oraz zasądzenie zwrotów kosztów postępowania na rzecz Rady Miasta [...] według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zgłosiła też dodatkowy wniosek ewentualny o wystąpienie przez rozpoznający skargę kasacyjną skład Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości o treści następującej: czy rada gminy może zróżnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody "od gospodarstwa domowego" według kryteriów określonych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.?

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, jako najdalej idący, podlega zbadaniu zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., bowiem jego uwzględnienie doprowadziłoby nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku, ale i odrzucenia skargi, czyniąc pozostałe zarzuty bezprzedmiotowymi. Nie sposób jednak uznać zasadności twierdzenia o niewykazaniu przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego, przesądzającego o legitymacji skargowej w sprawie. Otóż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. skarżący byli właścicielami nieruchomości w rozumieniu tej ustawy, co zresztą potwierdza sam organ w odpowiedzi na skargę złożoną pierwotnie przez skarżących na uchwałę z [...]r. o nr [...], co następnie skorygowali do obecnie badanej. Na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro zatem przesłankę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę na akt prawa miejscowego stosownie do wymagań przepisu szczególnego, a przepisy szczególne u.u.c.p.g. w sposób nie budzący wątpliwości świadczą o tym, że interes prawny wnoszących skargę może być naruszony uchwałą Rady Miasta podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, kreującą akt prawa miejscowego, skarga ta nie może być odrzucona z przyczyny wskazanej w przepisie przytoczonym jako podstawa kasacyjna.

Przechodząc do zbadania zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a oraz art. 6k ust. 3 u.c.p.g. przez błędne przyjęcie, że dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci metody "od gospodarstwa domowego" Rada Miasta nie mogła dokonać zróżnicowania stawek opłaty (zarówno podstawowych, jak i podwyższonych) na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g., w tym w zależności od rodzaju zabudowy, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istotne różnice w ukształtowaniu stanu prawnego obowiązującego w tym zakresie do dnia 31.01.2015 r. w stosunku do stanu prawnego obowiązującego od dnia 1.02.2015 r., tworzącego ramy prawne zaskarżonej uchwały Rady Miasta.

Otóż zarówno przed 1.02.2015 r., jak i po tej dacie, art. 6j ust. 2 u.c.p.g. stanowił, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (to jest nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Jednakże zróżnicowaną treść miał art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W brzmieniu obowiązującym do dnia 31.01.2015 r. stanowił, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i ust. 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzając zwolnienia przedmiotowe, ustanawiając dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Natomiast w brzmieniu obowiązującym od dnia 1.02.2015 r. (i obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. stanowił, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zestawienie tych dwóch wersji art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nakazuje odczytanie wynikających z nich różnic normatywnych w zakresie ukształtowania modelu ustalania metod i stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zwłaszcza w przypadku wyboru przez radę gminy metody przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., to jest "od gospodarstwa domowego". Jakkolwiek bowiem art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nieodmiennie stanowił, że w przypadku wyboru tej metody rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty, jednakże art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.01.2015 r. wprost wskazywał, że także opłaty określane zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 2, mogą mieć stawki zróżnicowane, między innymi zgodnie ze szczegółowo określonymi przez radę gminy zasadami ustalania tych opłat. To uprawnienie rady gminy zostało jednak wykreślone z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu tego przepisu obowiązującym od dnia 1.02.2015 r. Dokonując więc wykładni omawianych przepisów nie sposób pominąć tej istotnej zmiany normatywnej i traktować jej jako nieistniejącą lub nieistotną, skoro wprost rzutuje na sposób odczytania wyrażonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. reguły "jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego". Dostrzeżenie tej zmiany stanu prawnego prowadzi więc do wniosku, że o ile do dnia 31.01.2015 r. możliwe było różnicowanie stawek opłaty ustalanej metodą "od gospodarstwa domowego" ze względu na upoważnienie zawarte w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., to od dnia 1.02.2015 r. różnicowanie stawek takiej opłaty nie jest już możliwe, a to ze względu na usunięcie z porządku prawnego upoważnienia przewidującego taka możliwość. Oznacza to, że stawka opłaty "od gospodarstwa domowego" od dnia 1.02.2015 r, miała charakter w pełni ryczałtowy i winna dokładnie odpowiadać wzorcowi określonemu w art. 6j ust. 2 jako "jedna stawka opłaty", a różnicowanie wysokości stawek było możliwe wyłącznie przy dokonaniu przez radę gminy wyboru metody mnożnikowej, przewidzianej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. i przy zastosowaniu zarówno kryteriów wymienionych w tym przepisie, jak i kryteriów wskazanych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Należy dodać, że rozumowaniu temu nie przeczy analiza art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to przepis (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowił, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy, przy czym rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego dnia 6.03.2013 r. mocą ustawy z dnia 25.01.2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228), a więc jednocześnie z wprowadzeniem art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. w jego pierwotnym brzmieniu. Uznanie, że art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. stanowi wyłączną i wystarczającą podstawę do różnicowania opłat, o których mowa zarówno w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2, a więc ustalanych zarówno metodą mnożnikową, jak i ryczałtową, oznaczałoby, że zbędna byłaby co najmniej ta część art. 6k ust. 4 u.c.p.g., która odnosi się do możliwości różnicowania opłat (a nie do zwolnień z tych opłat). Przepisów prawa nie można jednak interpretować tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (per non est), toteż konieczne jest poszukiwanie innych związków logicznych pomiędzy analizowanymi przepisami u.u.c.p.g. Ponieważ ust. 2a art. 6j u.c.p.g. stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie kryteriów różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uprawnione jest uznanie, że nie zawiera on i nie wyraża upoważnienia do różnicowania stawek, a tylko precyzuje dopuszczalne kryteria takiego różnicowania. O dopuszczalności różnicowania stawek stanowi natomiast art. 6k ust. 4, który – w zależności o jego brzmienia – albo wyraźnie wskazuje na możliwość różnicowania także stawek określanych na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu do dnia 31.01.2015 r.), albo zagadnienie to pomija (w brzmieniu od dnia 1.02.2015 r.), co wobec pozostawienia w mocy kategorycznej formuły art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ("jedna stawka opłaty") i braku przepisu szczególnego zezwalającego jednak na różnicowanie i takich opłat – prowadzi do wniosku o niedopuszczalności ich różnicowania od dnia 1.02.2015 r.

Pogląd ten należy uznać za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzący wątpliwości. Świadczą o tym wyroki tego Sądu: z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16), z dnia 9.02.2017 r. (II FSK 3080/16), z dnia 18.02.2019 r. (II FSK 3267/18), z dnia 12.08.2020 r. (II FSK 2113/19), z dnia 25.11.2020 r. (II FSK 1853/20), z dnia 2.02.2021 r. (III FSK 2593 i 2735/21), z dnia 3.02.2021 r. (III FSK 2349/21), z dnia 2.03.2021 r. (III FSK 2994/21), z dnia 24.03.2021 r. (III FSK 3367/21), z dnia 7.04.2021 r. (III FSK 3305/21), czy z dnia 6.07.2021 r. (III FSK 3350 i 3842/21). W reprezentatywnym dla przedstawionej linii orzeczniczej judykacie z dnia 6.07.2021 r. (III FSK 3842/21) Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do wypracowanego już wcześniej stanowiska prawnego skonkludował, że zgodnie z art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo w zależności od liczby mieszkańców, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. W przypadku skorzystania z pierwszej możliwości rada gminy może także na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty; dodatkowych kryteriów różnicujących nie można natomiast stosować w przypadku wyboru metody ustalania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego". Podobnie w wyroku z dnia 7.04.2021 r. (III FSK 3305/21) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryteria różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczby mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat ustalonych przy zastosowaniu metody "od gospodarstwa domowego".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną Rady Miasta przedstawiony pogląd prawny w pełni podziela i stwierdza, że niedopuszczalność różnicowania stawek opłaty przy wyborze metody "od gospodarstwa domowego" (na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g.).

Nieprzekonujące są bowiem argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W szczególności zapatrywania prawnego wyprowadzonego ze szczegółowej egzegezy obowiązujących przepisów i to z uwzględnieniem historycznego kontekstu zmian adekwatnych regulacji prawnych, nie może skutecznie podważyć konstatacja, że do podobnych wniosków nie doszła i wadliwości uchwały w tym zakresie nie dopatrzyła się Regionalna Izba Obrachunkowa. Ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r., poz. 157, dalej: p.u.s.a.). W realizację tej kompetencji wpisana jest powinność dokonywania przez sądy administracyjne własnych ocen prawnych oraz możliwość, że będą one odbiegały od ocen przyjmowanych przez organy nadzoru administracyjnego, także organy nadzoru państwowego nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.). A zatem okoliczność, że regionalna izba obrachunkowa nie dopatrzyła się niezgodności z prawem zapisów konkretnej uchwały organu stanowiącego gminy nie oznacza, że niezgodności takiej nie może stwierdzić niezależnie i niezawiśle oceniający sprawę sąd administracyjny, względnie, że taka ocena sądu administracyjnego może budzić wątpliwość już tylko ze względu na jej odmienność od oceny organu nadzoru administracyjnego.

Zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12.11.2013 r. (IV SA/Wa 1445/13) wcześniej przyjętego przez Radę Miasta rozwiązania polegającego na różnicowaniu stawek opłat od gospodarstwa domowego w zależności od wielkości tego gospodarstwa, to jest liczby osób wchodzących w jego skład, nie budzi zastrzeżeń, ale też nie ma wpływu na ocenę prawną i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, ponieważ odnosi się do poprzedniego stanu prawnego, obowiązującego do dnia 31.01.2015 r. (w przytoczonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał zgodność z prawem uchwały powziętej w marcu 2013 r.). Tymczasem, jak już wcześniej wyjaśniono, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, na mocy wyraźnego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., różnicowanie stawek opłaty było możliwe także w przypadku wyboru metody "od gospodarstwa domowego". Kryteria kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy podjętej po dniu 31.01.2015 r. są inne ze względu na odmienny stan prawny.

Nie przekonuje także argument, że ustawodawca użył w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. zwrotu "jedna stawka opłaty", traktując go jako synonim zwrotu "jedna wysokość opłaty", to jest wysokość opłaty niewymagająca skalkulowania – w przeciwieństwie do opłat ustalanych zgodnie z metodą określoną w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Niezależnie bowiem od tego, że jest to teza hipotetyczna, abstrahująca od tekstu przepisu, w którym zwrotu "jedna wysokość opłaty" jednak nie użyto, nie zmienia to zasadniczej okoliczności, że art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. przewiduje tylko jedną stawkę (ewentualnie "jedną wysokość") opłaty od gospodarstwa domowego; gdyby więc nawet przyjąć, że rzeczywiście ustawodawcy chodziło o "jedną wysokość opłaty" od gospodarstwa domowego, to niedopuszczalne i w takim przypadku byłoby ustalanie więcej, niż jednej wysokości takiej opłaty. Postulowane przez Radę Miasta założenie racjonalności ustawodawcy i znajomości języka, w którym formułowane są teksty prawne, pozwala więc właśnie na uznanie, że dla zachowania spójności z innymi przepisami traktującymi o stawkach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy obowiązana jest ustalić jedną stawkę opłaty przypisaną do każdego gospodarstwa domowego, co nie stoi na przeszkodzie ustalania różnych stawek dla różnych grup (kategorii) nieruchomości, wyróżnionych w oparciu o kryteria wymienione w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., ale pod warunkiem wyboru metody mnożnikowej, przewidzianej w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Niezależnie bowiem od przyjętej argumentacji pogląd przeciwny nieodmiennie prowadzi do ustalania więcej, niż jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego, w sprzeczności z regułą wyrażoną w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.

Wbrew zapatrywaniu Rady Miasta do odmiennych wniosków nie doprowadza też zastosowanie innych dyrektyw wykładni, niż językowa, to jest wykładni historycznej, celowościowej oraz systemowej (a rubrica). Ujęcie historyczne wprost wskazuje, że nowelizacja u.u.c.p.g. z 2014 r., która weszła w życie dnia 1.02.2015 r., przez zmianę brzmienia art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. i wykreślenie zawartego tam uprawnienia do różnicowania także stawek opłaty ustalonych według metody przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. zmieniła w sposób istotny stan prawny, wykluczając możliwość wspomnianego różnicowania. Trzeba dodać, że nie przeczą temu przytaczane przez skarżącą kasacyjnie wyroki sądów administracyjnych, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.11.2003 r. (K 17/12), jako że orzeczenia te odnoszą się do stanu prawnego sprzed dnia 1.02.2015 r. Co więcej, kolejna nowelizacji ustawy (z 2021 r.) przez wykreślenie w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. słowa "jedną" zdaje się wskazywać na zamiar ustawodawcy przywrócenia możliwości różnicowania stawek także przy wyborze metody ryczałtowej; wątpliwości w tym zakresie może wprawdzie wprowadzać uzasadnienie ustawy nowelizującej, w którym mowa o doprecyzowaniu przepisów, niemniej kontekst tej wypowiedzi pozwala na sformułowanie ostrożnego wniosku, że zamiarem "doprecyzowania" jest w istocie wprowadzenie wspomnianej zmiany o charakterze normatywnym. Wnioski wyprowadzone z wykładni historycznej jawią się więc jako przeciwne do oczekiwań Rady Miasta.

Twierdzeń i wniosków skarżącej kasacyjnie nie wspiera także analiza stanowisk wyrażonych w toku prac legislacyjnych, akcentujących zamierzenie ustawodawcy umożliwienia radzie gminy różnicowania stawek opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość czy rodzaju zabudowy, gdyż takie właśnie możliwości różnicowania stawek przewidziano w art. 6j ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. Rada gminy miała więc prawnie zagwarantowaną znaczną swobodę w kształtowaniu stawek opłaty, w szczególności z zastosowaniem kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., wszelako pod warunkiem wybrania mnożnikowej, a nie ryczałtowej, metody ustalania stawek opłaty. Swoboda ta została wzmocniona nowelizacją u.u.c.p.g. z 2019 r., w wyniku której do art. 6j ust. 2a dodano zdanie drugie, zgodnie z którym "rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty".

Jako nader dyskusyjny należy poczytać argument z systematyki ustawy, to jest zamieszczenia ust. 2a art. 6j u.u.c.p.g. po ust. 1 i ust. 2, a nie zaraz po ust. 1, skoro według zapatrywania o niemożności różnicowania stawek ryczałtowych rzeczony ust. 2a ma się odnosić tylko do ust. 1 art. 6j. Jakkolwiek bowiem można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zasady techniki prawodawczej przemawiałyby za inną konstrukcją (systematyką) art. 6j u.c.p.g., niemniej wykładnia a rubrica może mieć wyłącznie charakter pomocniczy, ewentualnie wspierający wnioski wypływające z innych reguł wykładni. Jednak jeżeli wykładnia gramatyczna i logika prowadzą do odmiennych wniosków niż te, na które mogłaby wskazywać wykładnia a rubrica, oparcie się na tej ostatniej byłoby nadzwyczaj ryzykowne.

Wreszcie, nieprzekonujący jest oparty na wypowiedziach w literaturze przedmiotu oraz w dołączonych do skargi kasacyjnej opiniach prawnych argument odwołujący się do przyznanej samorządom terytorialnym swobody w kształtowaniu zasad odpłatności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przemawiający za zastosowaniem celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów u.c.p.g. w kierunku umożliwiającym różnicowanie opłat przy wyborze metody ryczałtowej także w stanie prawnym obowiązującym po dniu 31.01.2015 r. Argument ten oparty jest na założeniu o niedecydującej roli wykładni gramatycznej przepisów u.u.c.p.g. oraz możliwej odmiennej interpretacji skutków prawnych usunięcia z art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. wyrażonego wprost upoważnienia do różnicowania także takich stawek opłaty. Dostrzegając, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 zd. 1 Konstytucji) oraz że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji) Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych przysługującą mu w ramach ustaw (art. 16 ust. 2 zd. drugie Konstytucji) oraz że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 90 Konstytucji). Przysługującą samorządowi część zadań publicznych oraz zakres upoważnienia do ustanawiania aktów prawa miejscowego określa więc ustawodawca, a zatem to w procesie ustawodawczym ocenia się i rozstrzyga o celowości określonych rozwiązań prawnych. Kompetencji w tym zakresie nie można przenosić na sądownictwo administracyjne, oczekując, że w drodze określonej wykładni ustaw – zwłaszcza uwzględniając aspekty celowościowe i funkcjonalne – skoryguje rozwiązania przyjęte w ustawie. Nie oznacza to odrzucenia możliwości dokonania wykładni funkcjonalnej w aspekcie ratio legis normy prawnej, niemniej kontekst pozaprawny, zwłaszcza w zakresie prawodawstwa daninowego, może mieć tylko znaczenie subsydiarne i nie może prowadzić do rezultatu sprzecznego z wnioskami wypływającymi z wykładni gramatycznej. Dlatego też nie negując zastrzeżeń natury celowościowej i funkcjonalnej, a nawet ekonomicznej, co do niedopuszczalności różnicowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi także w przypadku wyboru metody ryczałtowej, sąd administracyjny musi poprzestać na stwierdzeniu, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1.02.2015 r. z woli ustawodawcy różnicowanie takie pozbawione było podstawy normatywnej; zasadnie uznał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku i potwierdza to Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w następstwie zaskarżenia tego wyroku skargą kasacyjną.

Podsumowując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a oraz art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. Nie stanowi bowiem o błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji także o ich niewłaściwym zastosowaniu, uznanie, że Rada Miasta dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" również w przypadku nieruchomości, na części której zamieszkują mieszkańcy, a na części mieszkańcy nie zamieszkują, ale powstają odpady komunalne, nie mogła dokonać zróżnicowania stawek opłaty, zarówno podstawowych, jak i podwyższonych, o których mowa w art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g., w zależności od rodzaju zabudowy, na podstawie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g.; tego typu różnicowanie opłat w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta było możliwe wyłącznie przy wyborze metody mnożnikowej, określonej w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.

Nie było także podstaw do uwzględnienia wniosku o wystąpienie do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, czy rada gminy może zróżnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody ryczałtowej według kryteriów określonych w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. Otóż przesłanką wystąpienia z takim wnioskiem jest wyłonienie się przy rozpoznawaniu sprawy zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 p.p.s.a.). Tymczasem kwestia prawna przedstawiona we wniosku, wbrew sugestii Rady Miasta, wątpliwości takich nie budzi, jest bowiem jednolicie oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny (listę takich judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego – i to niewyczerpującą – przedstawiono już wcześniej). Spośród wyroków przywołanych przez skarżącą kasacyjnie dla wykazania niejednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2015 r. (II FSK 1797/15) i z dnia 27.04.2016 r. (II FSK 2972/14) odnosiły się do poprzedniego stanu prawnego (uchwały rad gmin z 2013 r.), toteż nie mogły już z tego powodu stanowić podstawy do omawianej oceny; przedmiotem sprawy o sygnaturze akt II FSK 3081/15 był podatek dochodowy od osób fizycznych i zapadł on w innej dacie, niż 22.01.2016 r., natomiast wszystkie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: - w Gdańsku z dnia 14.11.2014 r. (I SA/Gd 1256/14) i z dnia 24.07.2019 r. (I SA/Gd 731/19), w Rzeszowie z dnia 9.07.2015 r. (I SA/Rz 499/15), dnia 24.06.2020 r. (I SA/Rz 258/20) i dnia 11.08.2020 r. (I SA/Rz 400 - 405/20), w Warszawie z dnia 6.05.2016 r. (III SA/Wa 1956/15), w Poznaniu z dnia 13.06.2019 r. (I SA/Po 287/19) i w Białymstoku z dnia 17.04.2019 r. (I SA/Bk 46/19) i z dnia 18.12.2020 r. (I SA/Bk 865/20) uprawomocniły się bez przeprowadzenia ich kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, również nie mogą więc stanowić podstawy do oceny jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, ponieważ z racji jego pozycji ustrojowej to Naczelny Sad Administracyjny, jako sąd sprawujący nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności rozpoznając środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (art. 3 § 2 p.u.s.a.), nadaje kierunek orzecznictwu sądowoadministracyjnemu i wpływa na jego jednolitość; dopiero wykazanie istotnej i utrwalonej niejednolitości orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dawałoby asumpt do zainicjowania procedury uchwałodawczej. Tymczasem jedynym przykładem mogącym wspierać w tym względzie ocenę skarżącej kasacyjnie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.01.2016 r. (II FSK 3232/15), w którym istotnie orzekając na temat uchwały rady gminy powziętej po 31.01.2015 r. odwołano się do poglądu prawnego wyrażonego na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego; wyrok ten jest jednak odosobniony, a przyjęte w nim stanowisko prawne nie znalazło aprobaty w licznych późniejszych orzeczeniach tego Sądu. Dlatego też wobec braku możliwości uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w aspekcie wskazywanym przez skarżącą kasacyjnie, wystąpienie do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby bezzasadne, a w razie skierowania jednak takiego zapytania – procesowo bezskuteczne wobec prawdopodobnej odmowy rozstrzygnięcia takiego zagadnienia przez skład poszerzony wobec braku potrzeby ujednolicenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które w istocie jest jednolite.

Należy dodać, że oceny tej nie zmienia inicjatywa [...] zmierzająca do skłonienia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do wystąpienia na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. O zasadności tego wniosku rozstrzygnie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemniej można zauważyć, że jego uzasadnienie nie wykazuje rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz koncentruje się na dysfunkcjonalności obowiązujących rozwiązań prawnych.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Chybiony jest bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku. Jakkolwiek rzeczywiście w uzasadnieniu tego wyroku nie odniesiono się do możliwości odmiennej wykładni przepisów u.c.p.g., niemniej wobec jednolitych ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważanie alternatywnych wariantów wykładni tych przepisów, aczkolwiek możliwe, nie było jednak konieczne. Oczywiście chybione jest przy tym twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do argumentacji Rady Miasta wspierającej wniosek o odrzucenie skargi, ponieważ rozważania tej kwestii znajdują się w pierwszej części uzasadnienia prawnego wyroku. Ponadto uznanie rzetelności kalkulacji stawek opłaty nie pozostaje w sprzeczności z wytknięciem braku wyjaśnienia, dlaczego dotychczasowy system nie był efektywny; przede wszystkim nie ma jednak znaczenia procesowego wobec stwierdzenia sprzeczności przepisów uchwały z prawem z innej przyczyny. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest więc wystarczające i odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 u.s.g. Błędne jest bowiem założenie leżące u jego podstaw, jakoby zastosowanie tego przepisu nastąpiło pomimo niespełnienia określonych w nim przesłanek, gdyż przepisy uchwały były zgodne z przepisami prawa. Nietrafność tego założenia już wszechstronnie wyjaśniono; można jedynie dodać, że nie wzmacnia go odwołanie się do zasadności rozstrzygania wątpliwości co do prawidłowości wykładni przepisów u.u.c.p.g. na korzyść jednostki samorządu terytorialnego. Rzecz bowiem w tym, że w dacie powzięcia uchwały przez Radę Miasta sposób rozumienia tych przepisów przez Naczelny Sąd Administracyjny wyartykułowany był już w trzech tożsamych merytorycznie wyrokach: z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16), z dnia 9.02.2017 r. (II FSK 3080/16) i z dnia 19.02.2019 r. (II FSK 3267/18). Podejmując uchwałę opartą na wykładni prawa sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyrokach Rada Miasta powinna więc co najmniej wziąć pod uwagę wiążące się z tym ryzyko prawne, konkretyzujące się w perspektywie stwierdzenia nieważności przepisów opartych na odmiennej wykładni prawa.

Nie sposób też przyjąć, jakoby stwierdzona sprzeczność uchwały z przepisami prawa była nieistotna, czego konsekwencją mogłoby tylko stwierdzenie, że wydano ją z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), zamiast stwierdzenia jej nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Istotność naruszenia prawa w analizowanym przypadku wydaje się oczywista z jednej strony ze względu na niebagatelne skutki ekonomiczne i społeczne, jakie wywołała, ale przede wszystkim ze względu na wyraźną sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa. Nieadekwatne jest odwoływanie się w tym względzie do zasad samorządności, w tym do zasad wyrażonych w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego i domaganie się na tej podstawie rozstrzygania na korzyść organów samorządu terytorialnego wszelkich wątpliwości co do treści norm prawnych stanowiących podstawę działania tych organów. Niezależnie już od tego, że ewentualne wątpliwości co do treści norm prawnych stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały mogły być stosunkowo łatwo rozwiane przez zapoznanie się z aktualnym w tej mierze orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaga podkreślenia, że uchwała dotyczy obowiązku daninowego obywateli, toteż jej zgodności z ustawami, na podstawie których została podjęta, nie można oceniać w kategoriach "istotności" lub "nieistotności", albowiem ich skutkiem jest powstanie obowiązku daninowego określonej treści lub brak takiego obowiązku. Dlatego też nie jest możliwe postulowane w skardze kasacyjnej rozstrzygnięcie zaistniałego sporu na korzyść organu stanowiącego gminy ze względu na uszanowanie jej samodzielności i zapewnienie elastyczności w kształtowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako że wymienione zasady winny być realizowane w ustawowo określonych ramach prawnych. Ponieważ przepisy zaskarżonej uchwały naruszały jednak przepisy prawa i to w sposób istotny, zasadne było zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności określonych przepisów tej uchwały.

Wreszcie, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji przez nieoddalenie skargi. I ten zarzut oparty jest na błędnym założeniu, jakoby uchwała Rady Miasta była zgodna z art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., podczas gdy w rzeczywistości z przepisami tymi była sprzeczna. W konsekwencji zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi na tej podstawie było niemożliwe.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec niezasadności wszystkich zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, skarga ta pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz zastosowanego odpowiednio do odpowiedzi na skargę kasacyjną § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Mirella Łent Sławomir Presnarowicz Wojciech Stachurski