Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 250/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 111 pkt 8, art. 15, art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do służby stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] października 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz skarżącego R. D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267); dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] (pkt[...]) Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] października 2013 r. o odmowie powołania do służby stałej żołnierza pełniącego służbę kontraktową.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...]R.D. przed zakończeniem kontraktu, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych o powołanie go do wojskowej służby stałej. Organ nadrzędny zaopiniował jego wniosek negatywnie. Skutkowało to wydaniem przez Dowódcę Wojsk Lądowych rozkazu z dnia [...] października 2010 r. nr [...], mocą którego odmówiono R.D. powołania do służby stałej. Odmawiając powołania żołnierza do służby stałej, organ wyjaśnił, że powołanie do służby nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne.

Powyższy rozkaz R.D. uczynił przedmiotem odwołania do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, który rozkazem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchylił rozkaz o odmowie powołania zainteresowanego do służby stałej, zobowiązując organ l instancji do ponownej analizy sytuacji pod kątem jego przydatności w służbie stałej.

Powyższa decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2011 r. (po zakończeniu kontraktu). Dowódca Wojsk Lądowych, rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], stosując art. 104 § 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

R.D. decyzję tę uczynił przedmiotem odwołania do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że R.D. pełnił zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. W związku z upływem czasu, na który kontrakt zawarto (dnia [...] grudnia 2010 r.), organ zwolnił żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy (rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] pkt [...], wydanym dla celów ewidencyjnych). Wyjaśnił jednocześnie, że stosownie do art. 111 pkt 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierza zwalnia się wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego kontraktu. Zaznaczył przy tym, że zwolnienie na mocy art. 111 pkt 8 wojskowej ustawy pragmatycznej, stosownie do art. 115 ust. 2 tej regulacji, następuje z mocy prawa z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających zwolnienie, to jest z dniem upływu terminu określonego w kontrakcie. Zdaniem organu, zdarzenie faktyczne, jakim był upływ terminu określony w kontrakcie, spowodowało, że R.D. został żołnierzem rezerwy (przestał być żołnierzem służby stałej), a w takiej sytuacji nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie powołania go do służby stałej, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję R.D. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1295/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.D. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie powołania do służby stałej. W motywach wyroku wskazał, że z dniem upływu kontraktu, tj. z dniem [...] grudnia 2010 r., R.D. przestał być żołnierzem zawodowym, co oznacza, że po tym dniu nie mogą w stosunku do niego znaleźć zastosowania przepisy ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Fakt, iż kontrakt zakończył się ([...] grudnia 2010 r.), spowodował, że zmienił się status skarżącego, który z tym dniem przestał być żołnierzem służby kontraktowej, a stał się żołnierzem rezerwy. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych reguluje zasadniczo kwestie związane z powołaniem, odwołaniem żołnierzy zawodowych. Oznacza to, że z dniem [...] stycznia 2011 r., tj. od czasu kiedy skarżący z mocy prawa przestał być żołnierzem zawodowym (na kontrakcie) i jego status zmienił się na żołnierza rezerwy, omawiana ustawa przestała mieć do niego zastosowanie, jako do żołnierza zawodowego. Wniosek skarżącego o powołanie go do służby stałej został wniesiony przez niego w czasie, kiedy posiadał on jeszcze status żołnierza służby stałej. Skarżący taki wniosek złożył w oparciu o art. 15 ww. ustawy, zgodnie z którym żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed upływem okresu, na jaki zawarty był kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Warunki, jakie należy spełnić ubiegając się o powołanie do poszczególnych grup służby stałej w korpusie oficerów zawodowych, podoficerów zawodowych, określa art. 11 ww. ustawy. Przepis ten rozróżnia dwie sytuacje, a mianowicie kiedy powołuje się do służby stałej (art. 11 ust. 2 pkt 2a) podoficera służby kontraktowej (taki status posiadał skarżący do dnia [...] grudnia 2010 r.) lub powołuje się do służby stałej podoficera rezerwy (art. 11 ust. 2 pkt 2b), taki status skarżący posiadał po dniu [...] stycznia 2011 r. Łączna wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż w czasie, gdy kontrakt jeszcze trwa, podstawą "zmiany kontraktu" na służbę stałą stanowi art. 15 ww. ustawy, zaś dla żołnierzy rezerwy podstawę do powołania do służby stałej stanowi jedynie art. 11 regulujący uprawnienia żołnierzy rezerwy. Zatem umorzenie przedmiotowego postępowania, wszczętego na podstawie art. 15 ustawy (wtedy, kiedy skarżący był jeszcze żołnierzem kontraktowym) nie zamyka skarżącemu drogi wszczęcia postępowania o powołanie go do służby stałej na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2b ustawy. Taki status skarżący posiada od [...] stycznia 2011 r.

Nadto Sąd wskazał, iż wykładnia art. 9 ust. 5 i ust. 6 oraz art. 14 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy przemawia za twierdzeniem, że racjonalny ustawodawca w sytuacji objętej hipotezą art. 15 ww. ustawy w ogóle nie przewidział obowiązku wydania rozkazu w przedmiocie odmowy powołania żołnierza do służby stałej po zakończeniu kontraktu.

Sąd przyjął w ww. wyroku, że niezależnie od tego, czy rozkaz personalny byłby wydany jeszcze w okresie trwania kontraktu (w rozpoznawanej sprawie przed dniem [...] grudnia 2010 r.), czy też po tej dacie, jego wydanie uznać należałoby za zbędne i bezprzedmiotowe, bo wydane bez umocowania prawnego. Skoro więc nie istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a także z uwagi na to, że od dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący utracił przymiot żołnierza zawodowego, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. uznać należało za zgodne z prawem.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.D. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 500/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego nie była bezprzedmiotowa, jak również upływ terminu kontraktu z żołnierzem nie uczynił jej bezprzedmiotową.

NSA wskazał, iż w sytuacji, gdy postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego złożonym na podstawie art. 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zostało przez organ wszczęte, to powinno ono zostać zakończone wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że aby mógł zostać wydany rozkaz personalny w tym przedmiocie, wniosek ów winien zostać rozpoznany merytorycznie.

Sąd II instancji stwierdził, iż skoro wniosek skarżącego dotyczy powołania go do służby stałej i został złożony jeszcze przed zakończeniem kontraktu, na podstawie którego pełnił on zawodową służbę wojskową, to w związku z tym winien on zostać rozpatrzony merytorycznie. Nie było bowiem podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

NSA zauważył ponadto, że działanie organu w niniejszej sprawie cechowało się swego rodzaju brakiem konsekwencji. Organ odwoławczy uchylił bowiem rozkaz personalny wydany w przedmiocie odmowy powołania skarżącego do służby stałej, zobowiązując jednocześnie organ I instancji do ponownej analizy sytuacji żołnierza pod kątem jego przydatności do służby. Nie umorzył wszczętego wnioskiem postępowania. Uczynił to rozpoznający sprawę ponownie organ I instancji, zaś organ II instancji utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 171/13, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie powołania do służby stałej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż na mocy art. 190 p.p.s.a. pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 500/12.

Sąd I instancji wskazał, iż w ww. wyroku NSA stwierdził, że przywołana w decyzji podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji (art. 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych; § 11 wydanego na podstawie art. 16 tej ustawy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej - Dz. U. Nr 45, poz. 265, dalej: "rozporządzenie") nie uprawniała do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, określona w art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe rozporządzenie określa jedynie szczegółowe warunki, jakie muszą zostać spełnione przy rozpatrywaniu wniosku o powołanie do służby wojskowej. Jeżeli zatem postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego zostało przez organ wszczęte, to powinno ono zostać zakończone wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że aby mógł zostać wydany rozkaz personalny w tym przedmiocie, wniosek ów winien zostać rozpoznany merytorycznie. NSA w ww. wyroku wyraził ocenę prawną, że skoro wniosek skarżącego dotyczy powołania go do służby stałej i został złożony jeszcze przed zakończeniem kontraktu, na podstawie którego pełnił on zawodową służbę wojskową, to w związku z tym winien on zostać rozpatrzony merytorycznie. Nie było bowiem podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Sąd wskazał, iż w świetle przedstawionej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, upływ terminu zawartego z żołnierzem kontraktu, w rozumieniu art. 111 pkt 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie może być podstawą uznania postępowania wszczętego w sprawie tego żołnierza o powołanie go do służby stałej za bezprzedmiotowe. Tym samym, powinno zostać zakończone decyzją administracyjną (rozkazem personalnym) rozstrzygającą sprawę zainicjowaną wnioskiem co do meritum.

Sąd zauważył, iż przedmiot postępowania istnieje, jeśli w sprawie działa organ administracji publicznej, właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie o charakterze indywidualnym, co do której rozstrzyganie następuje w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o podstawę prawną zawartą w przepisach materialnego prawa administracyjnego i jeśli został zrealizowany pewien ogólny stan faktyczny pozwalający na zastosowanie norm prawa materialnego, a ponadto stroną jest podmiot dysponujący zdolnością administracyjnoprawną oraz interesem prawnym, i to postępowanie toczy się z inicjatywy uprawnionego podmiotu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, toteż umorzenie postępowania było nieuprawnione, a zatem sprawa wymaga załatwienia jej co do istoty. Sprawa zainicjowana wnioskiem o powołanie do służby stałej (art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) powinna być więc rozstrzygnięta merytorycznie w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego).

Sąd zauważył, iż ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania. Tymczasem na gruncie omawianego stanu faktycznego i prawnego istnieje sprawa administracyjna, wszczęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Sąd podkreślił, iż przedstawiona wykładnia znajduje oparcie w wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prawie jednostki do procesu administracyjnego, z którego wynika nakaz możliwie wąskiego odczytywania przesłanek do załatwienia sprawy w formie innej, niż decyzja administracyjna. Ponadto stanowi ona realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Dopuszczenie możliwości umorzenia postępowania na skutek niezałatwienia sprawy przez zobowiązany organ przed upływem terminu kontraktu z żołnierzem, który złożył wniosek, byłoby wszak nieuprawnionym przerzucaniem konsekwencji - zawinionej przez organ - przewlekłości postępowania na tego żołnierza. W związku z tym skarżący powinien być traktowany przez organ wojskowy, w aspekcie postępowania wszczętego przed upływem kontraktu, jak żołnierz służby kontraktowej i to do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania, niezależnie od następującego w międzyczasie upływu terminu kontraktu. Na gruncie przywołanych zasad k.p.a. konieczna jest bowiem taka wykładnia, która chroni stronę przed ponoszeniem konsekwencji przewlekłego załatwiania sprawy przez organ administracji.

W tym stanie rzeczy Dowódca Wojsk Lądowych, na podstawie art. 10 pkt 3, art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) a contrario, art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia, wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2013 r., w sprawie odmowy powołania do służby stałej żołnierza pełniącego służbę kontraktową. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż "w aktualnym stanie sprawy, wobec utraty przez stronę postępowania statusu żołnierza zawodowego pełniącego służbę kontraktową oraz nabycia statusu żołnierza rezerwy, wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia z niniejszego wniosku (z dnia [...] sierpnia 2010 r.) byłoby jednoznaczne z przywróceniem [...] R.D. do służby zawodowej (...)". Organ wskazuje również, że wobec zaistniałej sytuacji pozostaje jedynie możliwość wymieniona w art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy pragmatycznej, po spełnieniu wymogów określonych w § 10 ww. rozporządzenia oraz dochowaniu określonej w nim procedury.

W odwołaniu od ww. rozkazu personalnego, R.D., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 pkt 3 i art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy pragmatycznej, polegającą na przyjęciu, iż z żołnierzem zawodowym, co do którego sąd administracyjny uchylił prawomocnie decyzję o odmowie zawarcia kontraktu na pełnienie służby stałej, nie można takiego kontraktu zawrzeć. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wyrażenie zgody na zawarcie z odwołującym się kontraktu na pełnienie służby stałej, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia ww. rozkazu personalnego. Motywując powołane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, iż problematykę powoływania do zawodowej służby wojskowej reguluje ustawa pragmatyczna oraz ww. rozporządzenie. Jak wynika z art. 11 ust. 2 pkt. 2 lit. a) ustawy pragmatycznej, do służby stałej można powołać w korpusie podoficerów zawodowych, podoficera służby kontraktowej, który posiada stopień wojskowy równy lub bezpośrednio niższy od stopnia etatowego stanowiska służbowego, na jakie ma być wyznaczony po powołaniu do służby stałej oraz bardzo dobrą ocenę w ostatniej opinii służbowej. Z powyższego wynika, że w sytuacji otrzymania przez podoficera bardzo dobrej oceny w ostatniej opinii służbowej może on wystąpić z wnioskiem o powołanie do służby stałej. Dowódca jednostki wojskowej, po zaopiniowaniu wniosku, przesyła go drogą służbową do organu właściwego do powołania podoficera do służby stałej. Organ rozpatrując wniosek ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Wskazuje na to forma zwrotu "można powołać", użytego w art. 11 ust. 2 ustawy pragmatycznej. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku powołania żołnierza do służby stałej. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. b) ww. ustawy, do służby stałej w korpusie podoficerów, można powołać podoficera rezerwy, który spełnia łącznie następujące warunki: posiada ukończoną szkołę średnią, posiada stopień wojskowy równy lub bezpośrednio niższy od stopnia etatowego stanowiska służbowego, na jakie ma być wyznaczony po powołaniu do zawodowej służby wojskowej, pełnił, przed zwolnieniem ze służby i przeniesieniem do rezerwy, stałą lub kontraktową służbę wojskową. Procedurę powoływania podoficera rezerwy szczegółowo regulują przepisy wykonawcze do ustawy pragmatycznej, a w szczególności § 10 i § 11 ww. rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie, Dowódca Wojsk Lądowych skorzystał ze swoich ustawowych uprawnień i odmówił podoficerowi rezerwy powołania do służby stałej, przy czym wskazał, iż niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka mu drogi do ubiegania się o powołanie do służby, po spełnieniu określonych warunków i dochowaniu wymaganej procedury.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż w momencie wystąpienia przez żołnierza z wnioskiem o powołanie do służby stałej, pełnił on zawodową służbę wojskową, jako służbę kontraktową. Z uwagi na fakt, iż jego wniosek nie został ostatecznie rozpatrzony w okresie trwania kontraktu, a w międzyczasie z uwagi na upływ terminu, na który kontrakt został zawarty, z mocy prawa skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i nabył status żołnierza rezerwy, wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia przez Dowódcę Wojsk Lądowych, uwzględniającego żądanie wniosku, nie było możliwe. W świetle obowiązujących przepisów nie ma bowiem możliwości przywrócenia zwolnionego żołnierza do służby wojskowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji nie wykazało naruszenia obowiązujących przepisów prawa, zarówno w zakresie przeprowadzonej procedury kadrowej, jak i formy oraz treści decyzji administracyjnej.

W skardze na powyższą decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] grudnia 2013 r. R.D., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającą na przyjęciu, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący wskazał, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy zawarcia kontraktu na pełnienie służby stałej. W uzasadnieniu podano, iż decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Z twierdzeniem tym nie sposób jest się zgodzić, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy, to żołnierz zawodowy służby kontraktowej może wystąpić najpóźniej na 3 miesiące przed zakończeniem okresu, na jaki kontrakt został zawarty, z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Zatem inicjatywa w tym przedmiocie należy do tego żołnierza. Jednocześnie zaś z cytowanego przepisu nie wynika, aby zawarcie kontraktu na pełnienie służby stałej nie było w takim przypadku obligatoryjne. Stąd uzasadnienie odmowy, z powołaniem się na ww. przepis, jest co najmniej niezrozumiałe.

Nadto skarżący zaznaczył, iż w niniejszej sprawie organ w ogóle nie badał jakie kwalifikacje i jakie doświadczenie posiada skarżący, co nie powinno pozostawać bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazał również, iż organ nie wziął pod uwagę, iż zgodnie z art 13 ust. 1 ustawy pragmatycznej, żołnierz może pełnić służbę kontraktową maksymalnie przez okres 12 lat uwzględniając w tym wszystkie nieprzerwane okresy pełnienia służby na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej. Oznacza to, wbrew stanowisku organu, iż powyższa odmowa nie tyle nie pozbawia możliwości ponownego ubiegania się o powołanie do służby stałej, co oznacza w praktyce zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej przed nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego, z czym wiąże się konieczność zmiany zawodu i poszukiwania pracy na rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego WP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże zasadniczo z innych powodów aniżeli w niej podniesione.

Podkreślenia wymaga, iż istota kontroli, jakiej zobowiązany był dokonać Sąd w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do tego, czy działania organu podjęte w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. o sygn. akt II 171/13 - są zgodne z dokonaną przez ten Sąd oceną prawną oraz sformułowanymi wytycznymi co do dalszego postępowania.

Podkreślić należy, iż powołany wyżej wyrok - stosownie do art. 153 p.p.s.a. – posiada moc wiążącą dla postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena dokonana przez organ stanowi zatem prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, publ. LEX nr 48019; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, publ. LEX nr 34466; uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99, publ. LRX nr 38476 - glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; A. Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2013).

Zaznaczyć należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono wzruszone w przewidzianym do tego trybie, nie nastąpi zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, nie zmieni się też stan prawny w stopniu, który czyniłby pogląd wyrażony w wyroku sądu nieaktualnym. Skoro żadna z tych okoliczności nie zachodzi, Sąd orzekający w niniejszej sprawie pozostaje związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2013 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd - powołując się na wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 500/12 - stwierdził, iż skoro wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczy powołania go do służby stałej i został złożony jeszcze przed zakończeniem kontraktu, na podstawie którego skarżący pełnił zawodową służbę wojskową (art. 15 ust. 1 ustawy o zawodowej służbie wojskowej), to w związku z tym winien on zostać rozpatrzony merytorycznie. Sąd wskazał, iż upływ terminu zawartego z żołnierzem kontraktu, w rozumieniu art. 111 pkt 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie może być podstawą uznania postępowania wszczętego w sprawie tego żołnierza o powołanie go do służby stałej za bezprzedmiotowe. Tym samym, postępowanie to powinno zostać zakończone decyzją administracyjną (rozkazem personalnym) rozstrzygającą sprawę zainicjowaną wnioskiem co do meritum.

Sąd zauważył również, iż przedmiot postępowania istnieje, jeśli w sprawie działa organ administracji publicznej, właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie o charakterze indywidualnym, co do której rozstrzyganie następuje w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o podstawę prawną zawartą w przepisach materialnego prawa administracyjnego i jeśli został zrealizowany pewien ogólny stan faktyczny pozwalający na zastosowanie norm prawa materialnego, a ponadto stroną jest podmiot dysponujący zdolnością administracyjnoprawną oraz interesem prawnym, i to postępowanie toczy się z inicjatywy uprawnionego podmiotu. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, toteż umorzenie postępowania było nieuprawnione, a zatem sprawa wymaga załatwienia jej co do istoty. Sprawa zainicjowana wnioskiem o powołanie do służby stałej powinna być więc rozstrzygnięta merytorycznie w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego).

Sąd podkreślił, iż przedstawiona wykładnia, znajduje oparcie w wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prawie jednostki do procesu administracyjnego, z którego wynika nakaz możliwie wąskiego odczytywania przesłanek do załatwienia sprawy w formie innej, niż decyzja administracyjna. Ponadto ww. zasada stanowi realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Dopuszczenie możliwości umorzenia postępowania na skutek niezałatwienia sprawy przez zobowiązany organ przed upływem terminu kontraktu z żołnierzem, który złożył wniosek, byłoby wszak nieuprawnionym przerzucaniem konsekwencji - zawinionej przez organ - przewlekłości postępowania na tego żołnierza. W związku z tym "skarżący powinien być traktowany przez organ wojskowy, w aspekcie postępowania wszczętego przed upływem kontraktu, jak żołnierz służby kontraktowej i to do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania, niezależnie od następującego w międzyczasie upływu terminu kontraktu. Na gruncie przywołanych zasad k.p.a. konieczna jest bowiem taka wykładnia, która chroni stronę przed ponoszeniem konsekwencji przewlekłego załatwiania sprawy przez organ administracji".

Rzeczą organu w następstwie uprawomocnienia się ww. wyroku Sądu było zatem ponowne, merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. o powołanie do służby stałej przy zastosowaniu obowiązującej procedury (art. 15 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej - Dz. U. Nr 45, poz. 265 ze zm.) oraz przy uwzględnieniu m.in. kwestii przydatności podoficera do służby, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. Skarżący bowiem, co zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 13 marca 2013 r., do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, powinien być traktowany jako żołnierz służby kontraktowej niezależnie od faktu, iż w międzyczasie nastąpił upływ terminu kontraktu. Organ winien zatem procedować tak, jakby upływ czasu, jaki nastąpił od dnia złożenia przez skarżącego (żołnierza służby kontraktowej) wniosku o powołanie do służby stałej, nie miał w ogóle miejsca.

Tymczasem organ orzekający uchylił się w istocie od ponownego, merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Wydając rozkaz personalny o odmowie powołania R.D. do służby stałej wskazał bowiem na okoliczność, iż w momencie wystąpienia skarżącego z wnioskiem o powołanie do służby stałej, tj. w dniu [...] sierpnia 2010 r., pełnił on zawodową służbę wojskową jako służbę kontraktową. Wniosek podoficera nie został jednak ostatecznie rozpatrzony w czasie trwania kontraktu. Z dniem [...] grudnia 2010 r. kontrakt został zakończony, a żołnierz został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Organ stwierdził, iż w tym stanie rzeczy oraz w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości posłużenia się swoistą fikcją prawną i przywrócenia zwolnionego żołnierza do zawodowej służby wojskowej, co skutkowało wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko organu I instancji zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy.

Przedstawione powyżej stanowisko organów orzekających stanowi w istocie powtórzenie argumentacji zaprezentowanej w decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2011 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 1 k.p.a., utrzymanej następnie w mocy decyzją Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Argumentacja ta, co należy podkreślić, została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 13 marca 2013 r., który wyraził jednoznaczny pogląd, iż wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. podlega rozpatrzeniu co do meritum, przy czym do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, skarżący powinien być traktowany przez organ jako żołnierz służby kontraktowej niezależnie od okoliczności upływu terminu kontraktu z dniem [...] grudnia 2010 r. Zatem ponowne powoływanie się przez organy na fakt zakończenia kontraktu i nabycie przez skarżącego statusu żołnierza rezerwy stanowi w istocie polemikę z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, co skutkuje naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Jak już bowiem wskazano powyżej, ukształtowany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego stan sprawy co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania są dla organu bezwzględnie wiążące.

Podkreślenia wymaga, iż wydając rozkaz personalny z dnia [...] października 2013 r. organ I instancji nie podał żadnych argumentów merytorycznych, m.in. odnośnie oceny przydatności skarżącego do służby, mających przemawiać za odmową powołania go do służby stałej. Argumentów takich nie zawiera również uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Z treści art. 11 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika wprawdzie, że organ orzekający ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, o czym stanowi użyte przez ustawodawcę sformułowanie "do służby stałej można powołać". Również z treści § 15 ww. rozporządzenia wynika, że rozkaz personalny wydawany w przedmiocie powołania żołnierza do służby stałej ma charakter uznaniowy. Uznaniowość nie oznacza w żadnym wypadku dowolności w orzekaniu, albowiem granice uznaniowości wyznaczają przepisy k.p.a. Organ winien w szczególności podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić zgromadzony w sprawę materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji, w zakresie wskazanej powyżej merytorycznej argumentacji, tych wymogów nie spełniają.

W tym stanie rzeczy Sąd zobligowany był do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Niezastosowanie się przez organ przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w sprawie decyzje są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97, publ. LEX nr 43847; wyrok NSA z 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, publ. Lex nr 47275).

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni poczynione wyżej uwagi i zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w pkt 3 sentencji.