Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 881/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, , Zygmunt Zgierski, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1111/04 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarczego "O." Sp z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1111/04 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego "O." sp. z o.o. w [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.) oraz l.p.1.2.1. załącznika do tej ustawy, nałożył na Zakład Gospodarczy "O." sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w wysokości 6 000 zł. W motywach organ stwierdził, że Spółka wykonywała regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej na trasie [...]. Nie posiadała wymaganego na takie przewozy zezwolenia, gdyż zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego jest ważne tylko z obowiązującym rozkładem jazdy. Tymczasem przedsiębiorca dysponował w czasie kontroli rozkładem jazdy obowiązującym jedynie do 9 czerwca 2003 r. Brak jest podstaw do uznania za ważne zezwolenia bez obowiązującego rozkładu jazdy na danej linii komunikacyjnej. Skoro Spółka wykonywała regularny przewóz osób bez aktualnego rozkładu jazdy na danej linii komunikacyjnej, a tym samym bez ważnego zezwolenia, organ zobowiązany był do nałożenia kary pieniężnej w powyższej wysokości.

W odwołaniu Spółka "O." podała, iż dnia 3 czerwca 2003 r., tj. przed upływem okresu aktualizacji dotychczasowego rozkładu jazdy – na żądanie Biura Koordynacji Komunikacji Urzędu Marszałkowskiego w [...] – złożyła wniosek o uzgodnienie zmienionego rozkładu. Do dnia kontroli z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy wniosek ten nie został rozpatrzony. Spółka musiała realizować wiążące ją umowy cywilnoprawne i wykonywać przewozy regularne na podstawie dotychczasowego rozkładu jazdy. W tej sytuacji bezpodstawnie nałożono na nią karę pieniężną za wykonywanie przewozu bez zezwolenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ powołał art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego zobowiązany jest posiadać określone dokumenty, a ponadto w transporcie drogowym osób – przy wykonywaniu przewozów regularnych – odpowiednie zezwolenie. Za naruszenie tych obowiązków przedsiębiorca, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, podlega karze pieniężnej. Stosownie do l.p.1.2.1 załącznika do powołanej ustawy za wykonywanie transportu bez zezwolenia kara ta wynosi 6 000 zł. W czasie kontroli pojazdu okazano rozkład jazdy obowiązujący jedynie do dnia 9 czerwca 2003 r. oraz wypis z zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób, które było ważne tylko z aktualnym rozkładem jazdy. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Spółka także nie okazała ważnego na dzień kontroli dokumentu. W późniejszym terminie nadesłała nowy rozkład jazdy, ale dotyczący okresu od dnia 10 lipca 2003 r. do 9 grudnia 2004 r. Decyzja organu I instancji prawa zatem nie narusza.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Zakład Gospodarczy "O." wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej decyzji organu I instancji, jako wydanych naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej cytowanej jako K.p.a.) oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Zarzuciła organom formalistyczne podejście do sprawy, nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nią argumentów oraz nieuwzględnienie tego, że wniosek o uzgodnienie zmienionego rozkładu jazdy nie został rozpatrzony, jej zdaniem, z zachowaniem terminów przewidzianych w K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1111/04 uchylił powołane wyżej decyzje organów transportu drogowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie podzielił poglądu organów orzekających, iż realizowanie przewozów regularnych bez aktualnego rozkładu jazdy jest jednoznaczne z wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oraz stanowi przesłankę do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W świetle przepisów powołanej ustawy wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia oznacza jedynie, że przedsiębiorca wykonuje przedmiotową działalność, gdy zezwolenie nie zostało w ogóle wydane albo wydane zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w art. 24

ust. 3 ustawy, ewentualnie zostało cofnięte z przyczyn przewidzianych w art. 24 ust. 4.

Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych jest decyzją administracyjną,

do której oprócz przepisów prawa materialnego stosuje się przepisy K.p.a. Jeżeli ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje możliwości uznania wydanego zezwolenia za nieważne, to stwierdzenie nieważności takiej decyzji jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie art. 156 K.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające błędnie ponadto interpretują treść zezwolenia, z którego wypis podczas kontroli przedstawił kierowca skarżącej Spółki. Zastrzeżenie, że zezwolenie to jest "ważne z obowiązującym rozkładem jazdy i wykazem numerów rejestracyjnych zgłoszonych do przewozów" nie może uzasadniać stwierdzenia, że okazane zezwolenie z dotychczasowym rozkładem jazdy nie jest ważne. Wpisane w decyzji zastrzeżenie wynika ze wzoru ustalonego w załączniku do obowiązującego w dniu wydania zezwolenia rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielania zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi niebędacymi taksówkami oraz treści

i wzoru zezwolenia (Dz. U. Nr 34, poz. 193, ze zm.). Przyjęte w załączniku do rozporządzenia zapisy o warunku ważności wydanego zezwolenia nie korespondują z przepisami ustawy i przepisami rozporządzenia. Wykraczając poza upoważnienie ustawowe, nie mogą stanowić normy prawnej i kształtować praw i obowiązków obywateli poza ustawą lub wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami.

Ponadto w dniu kontroli, tj. 18 czerwca 2003 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2003 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 189, poz. 1859). Stosownie do § 3 tego aktu prawnego zezwolenia wydane zgodnie ze wzorem określonym w dotychczasowych przepisach zachowują ważność przez okres, na który zostały wydane. W rozpatrywanej sprawie zezwolenie zostało wydane na czas nieokreślony. Umieszczone w nim dodatkowe, zgodne z obowiązującym wówczas wzorem zezwolenia, zapisy o ważności tej decyzji można zatem odczytywać jedynie jako warunek wykonywania udzielonego zezwolenia, a nie jako podstawę do uznania zezwolenia za nieważne w przypadku ich niespełnienia.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Generalny Inspektor Transportu Drogowego reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z l.p.1.2.1 załącznika do tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że powołany punkt załącznika do ustawy o transporcie drogowym przewiduje sankcję nakładaną nie za wykonywanie przewozów bez jakiegokolwiek zezwolenia, ale za brak "wymaganego zezwolenia". W rozpatrywanej sprawie od przedsiębiorcy wymagane było posiadanie zezwolenia z ważnym rozkładem jazdy.

Zezwolenie, którym legitymowała się Spółka nie wywołało takich skutków prawnych w chwili kontroli i przez to nie można uznać, ze przedsiębiorca posiadał "wymagane zezwolenie". W treści decyzji (zezwolenia) zawarty był warunek zawieszający skuteczność tego aktu, dlatego od chwili utraty ważności do momentu uaktualnienia rozkładu jazdy skuteczność zezwolenia uległa zawieszeniu, co zgodne było z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933)

Rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia. Wnioskując w sprawie uzgodnienia/koordynacji rozkładu jazdy "przedsiębiorca domaga się ustalenia własnej sytuacji prawnej, wywierającej wpływ na sferę jego praw i obowiązków". Taki też pogląd wyraził NSA w uchwale z 28 maja 2000 r. sygn. akt OPK 8/01(ONSA 2001, nr 4 poz. 157). Nie ma przy tym znaczenia, że to w załączniku do rozporządzenia MTiGM i we wzorcu zezwolenia ustalono taką właśnie jego treść. Wzorzec nie stanowi decyzji administracyjnej, a jedynie propozycję formy danego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że skoro właściwy organ zawarł w treści zezwolenia warunek, że zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy, to uczynił go treścią decyzji, a ściślej w ten sposób ukształtował treść stosunku administracyjnoprawnego. Niezależnie od oceny takiej treści decyzji korzysta ona z domniemania zgodności z prawem do czasu ostatecznego wyłączenia decyzji z obrotu prawnego. Obowiązkiem przedsiębiorcy było zatem przestrzeganie treści zezwolenia, skoro jego treść była mu znana. Nie dopełniając tego warunku, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego Spółka naruszyła art. 18 ust. 1 ustawy transportowej, wykonywała bowiem przewozy poza granicami udzielonego jej zezwolenia. Wyczerpała swoim zachowaniem hipotezę art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p1.2.1 załącznika do tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki "O." wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że pojecie "wymagane zezwolenie" należy interpretować zgodnie z treścią art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi zaś, że wykonywanie przewozów wymaga zezwolenia. "Wymaganym zezwoleniem" jest każde zezwolenie wymienione w tym przepisie, niezależnie od posiadania przez przedsiębiorcę aktualnego rozkładu jazdy. Zasadnym jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że brak wymaganego zezwolenia oznaczać zatem może tylko, że zezwolenia w ogóle nie wydano, zezwolenie wygasło lub zostało cofnięte. Spółka w dniu kontroli posiadała zezwolenie, nie mogła zatem naruszyć ani art. 18 ust. 1 ani art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 174 i nst. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Podniesione w niej zarzuty nie są jednak trafne i nie mogą być uwzględnione.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Uzyskanie zezwolenia niezbędne jest ponadto do prowadzenia innego rodzaju działalności określonej w ustawie.

Definicja przewozu regularnego zawarta jest w art. 4 pkt. 7 ustawy. Stosownie do przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie kontroli drogowej, przewóz regularny stanowił publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy oraz zgodnie z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu.

Stosownie do art. 104 ustawy z dnia 6 września 2001 r. zachowały moc zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem między innymi zezwolenia wydane na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942, ze zm.). Ustawa ta definicje przewozów regularnych zawierała w art. 2 pkt. 2, stanowiąc, że są nimi przewozy osób wykonywane po drogach publicznych według uzgodnionego rozkładu jazdy.

Od dnia 1 stycznia 2002 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym, materialnym warunkiem prowadzenia działalności w zakresie regularnych przewozów osób jest posiadanie zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 tej ustawy lub art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Spełnienie tego wymogu podlega kontroli uprawnionego organu, a naruszenie powyższego obowiązku sankcji kary pieniężnej.

Według art. 87 ust. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest posiadać określone dokumenty, a w transporcie drogowym osób, przy wykonywaniu przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych, przewozów wahadłowych lub okazjonalnych - ponadto odpowiednie zezwolenie. Przepis ten ustanawia zatem expressis verbis obowiązek legitymowania się podczas przejazdu "odpowiednim zezwoleniem". Skoro mowa

w nim o różnego rodzaju przewozach i "odpowiednim zezwoleniu", to nie może ulegać wątpliwości, że chodzi tu o obowiązek legitymowania się zezwoleniem odpowiednim do rodzaju wykonywanego przewozu.

Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie kontroli drogowej, przewidywał kary pieniężne między innymi za naruszenie w transporcie drogowym obowiązków lub warunków wynikających z powyższej ustawy.

Penalizacji – jak wynika z ust. 4 art. 92 ustawy – podlegały tylko obowiązki

lub warunki określone w załączniku do ustawy. Zgodnie z l.p.1.2 tego załącznika sankcję przewidziano między innymi za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób i rzeczy. Karze pieniężnej w tym zakresie podlega przy tym wykonywanie transportu drogowego bez posiadanego w pojeździe wypisu z zezwolenia (l.p.1.2.3), wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, ale dotyczących wyłącznie 1) dni, 2) godzin odjazdu i przyjazdu,

3) ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków ( l.p.1.2.2), a ponadto wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (l.p.1.2.1).

Spór w sprawie dotyczył tej ostatniej przesłanki nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Sformułowanie "bez wymaganego zezwolenia" może budzić pewne wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak poglądu Głównego Inspektora Transportu Drogowego wyrażonego skardze kasacyjnej, że wykonywanie transportu bez obowiązującego rozkładu jazdy oznacza wykonywanie transportu drogowego bez "wymaganego zezwolenia". Rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia, a zatem jeden z warunków wykonywania przewozów regularnych. Wynika to z przytoczonych wyżej definicji takich przewozów zawartych w art. 4 pkt. 7 ustawy o transporcie drogowym, jak i art. 2 pkt. 2 ustawy o warunkach wykonywania drogowego przewozu osób. Przewozy regularne wykonywane bez aktualnego rozkładu jazdy dowodzą zatem naruszenia jedynie warunków zezwolenia a nie wykonywania transportu bez wymaganego zezwolenia.

Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym,

w szczególności jej art. 18 ust. 1 i art. 87 ust. 1, wynika, iż wykonywanie określonego rodzaju transportu ustawodawca uzależnia od uprzedniego uzyskania odpowiedniego zezwolenia. "Wymagane zezwolenie" to zatem zezwolenie przewidziane w ustawie, niezbędne do prowadzenia określonej działalności transportowej.

Podzielić zatem należy pogląd Sądu I instancji, iż w pojęciu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia nie mieści się wykonywanie regularnych przewozów bez aktualnego, obowiązującego rozkładu jazdy. W konsekwencji uznać należy, iż w dniu kontroli drogowej przeprowadzonej w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do wymierzenia skarżącemu za wykonywanie przewozu regularnego bez obowiązującego rozkładu jazdy kary pieniężnej przewidzianej w art. 92 ust. 1 ustawy w zw. z l.p.1.2.1 załącznika do tej ustawy. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji jako wydane w oczywistym naruszeniem przede wszystkim powołanego art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Trafność interpretacji wskazanych przepisów potwierdza nowelizacja ustawy

o transporcie drogowym, dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy

o transporcie drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Ustawodawca, zmieniając tym aktem prawnym załącznik do ustawy o transporcie drogowym, ustalił karę pieniężną także za wykonywanie transportu drogowego osób przez posiadającego odpowiednie zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy. Dopiero wówczas dostrzegł konieczność penalizacji omawianego naruszenia warunków zezwolenia. Wprowadził za nie karę pieniężną w wysokości 2 000 zł, a zatem trzykrotnie niższą od sankcji za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia. Tak znaczne zróżnicowanie kar pośrednio także świadczy o tym, że prawodawca dostrzegał różny ciężar gatunkowy wspomnianych przewinień oraz że nie utożsamiał wykonywania transportu bez aktualnego rozkładu jazdy z prowadzeniem działalności bez zezwolenia.

Skoro podniesione w podstawie kasacyjnej zarzuty były niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie [...] ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.