Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 693/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2017 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i Wspólnicy Spółka Komandytowa w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i Wspólnicy Spółka Komandytowa w K. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 lutego 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 poz. 23) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 poz. 778) po rozpatrzeniu odwołania spółki A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Wspólnicy Spółka Komandytowa w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 13 października 2016 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu budynków biurowo-hotelowo-usługowych z jedno i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie wniosku, towarzyszącymi parkingami i zagospodarowaniem terenu, przebudową istniejącego wjazdu od ul. K. i G. w K." – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 21 marca 2016 r. spółka A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Wspólnicy Spółka Komandytowa w K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu budynków biurowo - hotelowo - usługowych z jedno i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie wniosku, towarzyszącymi parkingami i zagospodarowaniem terenu, przebudową istniejącego wjazdu od ul. K. i G. w K.".

Decyzją z dnia 13 października 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta K. rozpatrzył wniosek inwestora negatywnie, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. Podał, że w toku postępowania uzyskano dla wnioskowanej inwestycji negatywne stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], z którego wynikało, że dla planowanej inwestycji nie ma spełnionych wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu określenia zakresu przebudowy ulic konieczne było opracowanie analizy ruchu (uwzględniającej obecne natężenie ruchu w przyległym układzie drogowym oraz projektowane natężenie ruchu wynikające z planowanej inwestycji) oraz przedstawienie jej do zaopiniowania w ZIKiT. Organ podał dalej, że postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r., na podstawie art. 77 § 1 i art. 123 k.p.a., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dowodu w postaci umowy z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Z uwagi na fakt, iż upłynął termin nałożony w ww. postanowieniu, a żądany dowód nie został złożony do sprawy, organ zwrócił się do ZiKiT-u z prośbą o udzielenie informacji, czy inwestor opracował analizę ruchu (uwzględniającą obecne natężenie ruchu w przyległym układzie drogowym oraz projektowane natężenie ruchu wynikające z planowanej inwestycji) oraz przedstawił ją do zaopiniowania w ZIKiT, a także czy określono niezbędny zakres przebudowy dróg oraz zaproponowano inwestorowi podpisanie stosownej umowy. W odpowiedzi organ uzyskał stanowisko ZIKiT z dnia [...] września 2016r. znak [...], w którym zarządca drogi podtrzymał negatywną opinię z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], jednocześnie informując, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie występował o zawarcie umowy na przebudowę, rozbudowę układu drogowego ulic K. P. , B., G. . Ponadto do ZIKiT nie wpłynęła również analiza ruchu, z której wynikałby niezbędny zakres przebudowy/rozbudowy układu drogowego w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ wskazał również, że w myśl przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust.1 decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z zarządcą drogi. W związku z tym organ zwrócił się zgodnie z ww. przepisem o uzgodnienie w/w zamierzenia inwestycyjnego do właściwego zarządcy drogi – Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Wskazał, że kompetencje zarządcy drogi reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Art. 35 w/w ustawy określa rolę zarządcy w postępowaniu o zmianę zagospodarowania terenu. Wyjaśnił, iż powołane przepisy pozwalają ustalić merytoryczny zakres uzgodnienia przez zarządcę drogi, dotyczy to kwestii związanych z wpływem inwestycji na ruch drogowy, panujący na drodze będącej w jego zarządzie i możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego wywołanego tą zmianą. Zatem ustalenia zawarte w jego opinii odgrywają istotną rolę i kształtują w tym zakresie decyzje o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe oraz mając na względzie zakres złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ stwierdził, że na dzień obecny istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. "Uzbrojenie terenu", do którego odwołuje się art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało zdefiniowane w art. 2 ust.1 pkt 13. Z uwagi na to, iż projektowana inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ zrezygnował z badania pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust 1 w/w ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Wspólnicy Spółka Komandytowa, zarzucając naruszenie przepisów prawa, a to: 1) art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego i błędne ustalenie, że w odniesieniu do istniejącego wjazdu od ul. K. i G. nie jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego; 2) oparcie rozstrzygnięcia na opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., w której wskazano, że Inwestor ma opracować analizę ruchu uwzględniającą obecne natężenie ruchu w przyległym układzie drogowym oraz projektowane natężenie ruchu wynikające z planowanej inwestycji oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKiT; 3) pominięcie, że w odniesieniu do istniejącej budowli – Centrum Handlowego [...] wydano decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, które również mogą mieć wpływ na ruch drogowy, ale nie nałożono w nich obowiązku opracowania analizy ruchu uwzględniającej obecne natężenie ruchu w przyległym układzie drogowym oraz projektowane natężenie ruchu wynikające z planowanej inwestycji oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKIT; 4) pominięcie, że w odniesieniu do istniejących budowli – budynków dewelopera [...] o numerach [...], [...] i [...] przy ul. K. wydano decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, które mają wpływ na ruch drogowy (około 180 mieszkań), ale nie nałożono w nich obowiązku opracowania analizy ruchu uwzględniającej obecne natężenie ruchu jak i przyszłe w przyległym układzie drogowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostanie zakończona budowa osiedla przy ul. R. na dawnych terenach KS [...] ([...] i in.) oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKIT, mimo iż znajdują się na trasie w kierunku ulicy B., która generuje ruch na ulicę K. ; 5) pominięcie, że w odniesieniu do planowanych budowli – budynków przy ul. K. wydano decyzje o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do budynków o charakterze biurowo-usługowym (dec. [...]), które mają wpływ na ruch drogowy na ulicy K. , ale nie nałożono na nich obowiązku opracowania analizy ruchu uwzględniającą obecne natężenie ruchu jak i przyszłe w przyległym układzie drogowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostanie zakończona budowa osiedla przy ul. R. na dawnych terenach KS [...] ( [...] i in.) oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKIT; 6) pominięcie, że w odniesieniu do istniejących budowli – budynku [...] wydano decyzje o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, które miały wpływ na ruch drogowy na ul. K. j, ale nie nałożono na nich obowiązku opracowania analizy ruchu w przyległym układzie drogowym oraz projektowane natężenie ruchu wynikające z planowane inwestycji oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKIT; 7) pominięcie , że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydano poprzednio decyzję o warunkach zabudowy, w której w ten sam sposób określono sposób połączenia inwestycji z drogą publiczną i wówczas uzyskano pozytywną opinię ZIKT-u; 8) pominięcie, że podczas budowy Centrum Handlowego [...], na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i [...] została poszerzona ulica K. i została zniesiona współwłasność na rzecz [...], w celu przeniesienia przez [...] własności na rzecz Gminy Miejskiej K., co do dzisiaj, z niewiadomych przyczyn, nie zostało wykonane; 9) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, planowana przebudowa istniejącego wjazdu od ul. K. i G. nie jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego; 10) art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie przez ZIKIT na inwestora obowiązku opracowania analizy ruchu dotyczącej również innego zamierzenia budowlanego niż planowane przez inwestora; 11) art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej i nałożenie na inwestora obowiązków, które nie zostały nałożone na innych inwestorów w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz nałożenie na inwestora obowiązku wykonania analizy, obejmującej inne zamierzenie budowlane niż planowane przez inwestora.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 16 lutego 2017 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczyło mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie wskazano, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy – zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 ww. u.p.z.p. - Prezydenta Miasta K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się ze stwierdzeniem organu l instancji, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione łącznie przedstawione powyżej ustawowe kryteria wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu planowanej inwestycji, nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 13 u.p.z.p. pod pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi natomiast, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Kolegium w pełni podzieliło interpretację przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu, z której to wynika, że zorganizowanie przez inwestora odpowiedniego, a więc bezpiecznego i komfortowego dojazdu do terenu inwestycji stanowi również o zapewnieniu inwestycji wystarczającego uzbrojenia. W zakresie stwierdzania zapewnienia inwestycji wystarczającego uzbrojenia ustawodawca poczynił zastrzeżenie w art. 61 ust. 5 u.p.z.p., iż warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jak z kolei stanowi przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440.), zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jakkolwiek ustawodawca nie sprecyzował przedmiotowego zakresu uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., to przy pomocy zacytowanego wyżej art. 35 ust. 3 u.d.p., należy wyciągnąć wniosek, że uzgodnienie to powinno stwierdzać możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji, ocenianą pod względem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uzgodnienia dokonywane w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mają charakter wiążący dla organu prowadzącego to postępowanie – przyjmują one formę postanowienia uzgadniającego, wydawanego w trybie art. 106 k.p.a., z tym że do ich zaskarżenia uprawniony jest jedynie inwestor (zob. art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dzieje się tak jednak w tylko przypadku, gdy do uzgodnienia projektu inwestycji właściwy jest inny organ niż ten, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W razie gdy organem uzgadniającym, jak i wydającym decyzję w.z. jest ten sam organ, postanowienie uzgadniające nie jest wydawane, a przedmiot uzgodnienia należy do samodzielnych ustaleń tego organu, dokonywanych najczęściej z pomocą jednostki organizacyjnej – w omawianym przypadku: zarządu drogi. Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., złożona w niniejszej sprawie, stanowi dostateczny dowód na okoliczność braku spełnienia przesłanki zapewnienia inwestycji wystarczającego uzbrojenia drogowego (negatywna opinia ZIKiT z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], podtrzymana przez opinię z dnia [...] września 2016r. znak [...]). Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., jako jednostka organizacyjna wykonująca obowiązki zarządcy dróg publicznych ul. K. i ul. G. (czyli Prezydenta Miasta K.), w ramach swojej właściwości, zbadał warunki techniczne tychże dróg, stwierdzając, że nie są one w stanie przenieść dodatkowego, dużego natężenia ruchu, jaki będzie generować planowana inwestycja. ZIKiT wskazał, że już w chwili obecnej ulica K. na odcinku od ulicy G. do ulicy B. w godzinach szczytu nie przenosi obecnego natężenia ruchu pojazdów zmierzających w kierunku P. , D. , K. W związku z tym, w ocenie ZIKiT, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponieważ nie zapewniono prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Z opinii ZIKiT zarazem wynika, że prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji możliwa jest pod warunkiem przebudowy istniejącego układu drogowego przez Inwestora, na zasadzie umowy zawartej z tą jednostką, poprzedzonej dokonaną przez inwestora analizą ruchu. Kolegium zauważyło, że podstawą zawarcia takiej umowy jest przepis art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440). Zawarcie przez inwestora - spółkę A., przedmiotowej umowy na przebudowę ulic K. i G. , stanowiłoby niewątpliwie uczynienie zadość wymogom przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. – wykonanie uzbrojenia drogowego, byłoby bowiem w ten sposób zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie zawarł umowy z ZIKiT na przebudowę układu drogowego, nie wyraził nawet swojego stanowiska w tym zakresie (brak jakiejkolwiek korespondencji między inwestorem a ZIKiT na ten temat). Postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 28 czerwca 2016 r., zobowiązujące inwestora do przedłożenia tej umowy, nie spotkało się z żadnym odzewem ze strony inwestora. W tej sytuacji stwierdzono, że ustalenia organu l instancji, co do braku spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p., są prawidłowe. Teren inwestycji w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie został wyposażony w wystarczające uzbrojenie drogowe, takie uzbrojenie nie zostało także zagwarantowane przez inwestora stosowną umową. Odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest więc zasadna. Odnosząc się do zarzutów odwołania – sprowadzających się do stwierdzenia nierównego traktowania przez organ l instancji podmiotów ubiegających się o ustalenie warunków zabudowy na tym samym obszarze, poprzez stawianie niektórym z nich (w tym przypadku inwestorowi w niniejszej sprawie) wymogów nieprzedstawianych pozostałym podmiotom – jak w niniejszej sprawie umowy z ZIKiT o przebudowę dróg K. i G. , poprzedzonej analizą ruchu – Kolegium wyjaśniło, że zarzut ten nie może być skuteczny dla zakwestionowania rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie, ze względu na związanie organów jej granicami. Kolegium ocenia prawidłowość wydania tego rozstrzygnięcia w świetle obowiązujących przepisów prawa, a nie przez pryzmat rozstrzygnięć wydanych w innych, nawet podobnych sprawach. Fakt, iż w innych postępowaniach, wobec innych inwestorów organ l instancji nie żądał przedłożenia umowy z ZIKiT na przebudowę układu komunikacyjnego, stwierdzając najwyraźniej, że uzbrojenie drogowe jest wystarczające dla tych inwestycji, nie może stanowić dla Kolegium podstawy dla orzekania wbrew wskazaniom obowiązującego prawa.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się A.. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i Wspólnicy Spółka Komandytowa w K. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, a to: 1) art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego i błędne ustalenie, że odniesieniu do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, planowana przebudowa istniejącego wjazdu od ul. K. i G. nie jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego; 2) oparcie rozstrzygnięcia na opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., w której wskazano, że skarżący ma opracować analizę ruchu uwzględniającą obecne natężenie ruchu w przyległym układzie drogowym oraz projektowane natężenie ruchu wynikające z planowanej inwestycji oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKiT; 3) pominięcie, że w odniesieniu do istniejącej budowli – Centrum Handlowego [...] wydano decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, które również mogą mieć wpływ na ruch drogowy, ale nie nałożono w nich obowiązku opracowania analizy ruchu uwzględniającą obecne natężenie ruchu w przyległym układzie drogowym oraz projektowane natężenie ruchu wynikające z planowanej inwestycji oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKiT; 4) pominięcie, że w odniesieniu do istniejących budowli – budynków dewelopera [...] o numerach [...], [...] i [...] przy ul. K. wydano decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, które mają wpływ na ruch drogowy (około 180 mieszkań), ale nie nałożono w nich obowiązku opracowania analizy ruchu uwzględniającą obecne natężenie ruchu jak i przyszłe w przyległym układzie drogowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostanie zakończona budowa osiedla przy ul. R. na dawnych terenach KS [...] ([...] i in.) oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKiT, mimo iż znajdują się na trasie w kierunku ulicy B., która generuje ruch na ulicę K. ; 5) pominięcie, że w odniesieniu do planowanych budowli – budynków przy ulicy K. wydano decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do budynków o charakterze biurowo-usługowym (dec. [...]), które mają wpływ na ruch drogowy na ulicy K. , ale nie nałożono w nich obowiązku opracowania analizy ruchu uwzględniającą obecne natężenie ruchu jak i przyszłe w przyległym układzie drogowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostanie zakończona budowa osiedla przy ul. R. na dawnych terenach KS [...] ([...] i in.) oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKiT; 6) pominięcie, że w odniesieniu do istniejących budowli – budynku [...] wydano decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, które miały wpływ na ruch drogowy na ul. K. ale nie nałożono w nich obowiązku opracowania analizy ruchu zwłaszcza na ul. K. uwzględniającą obecne natężenie ruchu w przyległym układzie drogowym oraz projektowane natężenie ruchu wynikające z planowanej inwestycji oraz przedstawienie do zaopiniowania ZIKiT; 7) pominięcie, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydano poprzednio decyzję o warunkach zabudowy, w której w ten sam sposób określono sposób połączenia inwestycji z drogą publiczną i wówczas uzyskano pozytywną opinię ZIKiT-u; 8) pominięcie, że podczas budowy Centrum Handlowego [...], na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i [...] została poszerzona ulica K. i została zniesiona współwłasność na rzecz [...] w celu przeniesienia przez [...] własności na rzecz Gminy Miejskiej K., co do dzisiaj, z niewiadomych przyczyn, nie zostało wykonane; 8) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, planowana przebudowa istniejącego wjazdu od ul. K. i G. nie jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego; 9) art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie przez ZIKiT na Skarżącego obowiązku opracowania analizy ruchu dotyczącej również innego zamierzenia budowlanego niż planowane przez Skarżącego oraz pominięcie w opinii, że dotychczasowy sposób zagospodarowania – m.in. pod parkingi, również generuje ruch, a zatem w tym zakresie planowana inwestycja nie zmieni dotychczasowego zagospodarowania terenu pod względem natężenia ruchu drogowego oraz pominięcie, że dla planowanej inwestycji przewidziano wjazd zarówno od strony ulicy G. jak i K. ; 10) art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej i nałożenie na Skarżącego obowiązków, które nie zostały nałożone na innych inwestorów w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz nałożenie na Skarżącego obowiązku wykonania analizy, obejmującej inne zamierzenie budowlane niż planowane przez Skarżącego. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Prezydenta Miasta K. w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. W uzasadnieniu skargi powołano argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma wykładnia: 1) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."); art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej "u.d.p."). Istotna jest także kwestia standardów proceduralnych rozstrzygania kwestii, które zasadniczo są przedmiotem odrębnego postanowienia z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."), a w przypadku zbiegu kompetencji organu właściwego w sprawie i organu współdziałającego – podlegają rozstrzygnięciu w decyzji kończącej postępowanie jurysdykcyjne.

1. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że przepis ten – powiązany z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. – nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Ilekroć zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, tylekroć opisana w odnośnym przepisie przesłanka ustalenia warunków zabudowy jest spełniona. Innymi słowy, gdy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się wyłącznie na negatywne ustalenie co do wystarczającego uzbrojenia w zakresie dróg. Parametry i przepustowość drogi publicznej, której zarząd i utrzymanie należy do właściwego organu, a nie inwestora – nie mają tu znaczenia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2017 r., II SA/Kr 654/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

2. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie następuje w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Artykuł 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Dokonanie uzgodnienia opartego na kryteriach wykraczających poza granice wyznaczone przez art. 35 ust. 2 u.d.p. narusza dozwolone ramy działania administracji drogowej. Hipoteza reguły z art. 35 ust. 2 u.d.p. obejmuje wyłącznie okoliczności relewantne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu w kontekście konkretnych przepisów prawnych co do możliwości włączenia do drogi ruchu pojazdów w związku ze zmianą zagospodarowania terenu. Odmowa uzgodnienia jest zatem dopuszczalna tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnym, zidentyfikowanym i wskazanym przepisem prawa. Kwestia wydolności całego układu komunikacyjnego w okolicy terenu inwestycji nie może co do zasady stanowić przedmiotu badania w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Braku bezpieczeństwa w ruchu nie można w sposób prosty utożsamiać z niewydolnością układu komunikacyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2017 r., II SA/Kr 654/17, COBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

3. Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. co do zasady następuje w drodze postanowienia, przy czym jego aspekty proceduralne reguluje art. 106 k.p.a. – z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi; w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). W postępowaniu uzgodnieniowym obowiązują zasady ogólne k.p.a., w szczególności zasada czynnego udziału strony oraz zasada prawdy obiektywnej; organ zajmujący stanowisko obowiązany jest uzasadnić rozstrzygnięcie, przy czym uzasadnienie powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 w zw. z art.124 § 2 i art. 126 k.p.a.). Zważywszy na możliwość zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego zażaleniem oraz skargą do sądu administracyjnego, jest rzeczą kontrowersyjną to, czy i w jakim zakresie podlega ono późniejszej kontroli w ramach toku instancji w sprawie "głównej" tudzież w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję kończącą postępowanie.

Gdy kompetencje do prowadzenia postępowania "głównego" i do dokonania uzgodnienia są w konkretnym przypadku przypisane do jednego i tego samego organu, odrębnego postanowienia uzgadniającego nie wydaje się. Dostrzegając pewną specyfikę tej sytuacji, warto zwrócić uwagę na dwa jej aspekty.

Po pierwsze, brak odrębnego postanowienia uzgodnieniowego nie może prowadzić do obniżenia standardów proceduralnych, gdy idzie o wyjaśnianie i rozstrzyganie przedmiotowej kwestii (kwestii będącej co do zasady przedmiotem uzgodnienia); w szczególności nie może ograniczać stosowania zasady prawdy materialnej ani nie może ograniczać prawa strony do poznania faktycznych i prawnych motywów rozstrzygnięcia. Strona – zwłaszcza w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego – ma prawo oczekiwać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (nie tylko sprawy głównej, ale także odnośnej kwestii), z przytoczeniem przepisów prawa. Innymi słowy, elementy, które powinny być w postanowieniu uzgodnieniowym, nie mogą "zniknąć" z procesu jurysdykcyjnego – inne jest tylko ich miejsce. Tym miejscem jest decyzja kończąca postępowanie względnie quasi uzgodnienie dokonywane przez określoną jednostkę organizacyjną. Wspomniane quasi uzgodnienie – tak czy inaczej, a zwłaszcza gdy nie zawiera elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. – nie może być jednak traktowane przez właściwy organ jako definitywne rozstrzygnięcie odnośnej kwestii.

Po drugie, w rozważanym przypadku nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie kwestii, będącej co do zasady przedmiotem uzgodnienia, podlega pełnej kontroli w administracyjnym toku instancji uruchomionym na skutek odwołania oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję kończącą postępowanie.

4. Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że organ przyjął – w ocenie Sądu – błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w szczególności poprzez uznanie, że hipoteza reguły wynikającej z tego przepisu obejmuje właściwości dróg publicznych, do których teren planowanej inwestycji ma dostęp. Właściwości te pozostają, zdaniem Sądu, poza wspomnianą hipotezą, zaś okoliczność, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – która jest bezsporna – przesądza o tym, iż w zakresie dróg "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". W konsekwencji w tym zakresie nie ma potrzeby gwarantowania wykonania uzbrojenia terenu w drodze umowy, o której mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

5. Negatywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] (podtrzymana przez opinię z dnia [...] września 2016r. znak [...]) – do której organ wprost się odwołuje i którą niejako transponuje do swojego rozstrzygnięcia – zasadza się na błędnej, w ocenie Sądu, wykładni art. 35 ust. 3 u.d.p. polegającej na przyjęciu, że głównym kryterium oceny możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu może być wydolność istniejącego układu komunikacyjnego. Nie jest to wprawdzie okoliczność całkowicie pozbawiona doniosłości, ale kluczowe znaczenie ma kryterium bezpieczeństwa ruchu postrzegane przez pryzmat konkretnych przepisów prawnych, które tę materię regulują.

6. Zdaniem Sądu, negatywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. i w konsekwencji decyzja, do której opinia ta została transponowana, nie odpowiada standardom proceduralnym rozstrzygania kwestii będącej przedmiotem uzgodnienia, w szczególności w zakresie przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.). Zostały wskazane jedynie oceny co do obecnego i generowanego potencjalnie przez planowaną inwestycję natężenia ruchu na przyległym układzie drogowym – oceny o bardzo dużym stopniu ogólności; w istocie organ w ogóle nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W zakresie uzasadnienia prawnego organ tylko przytoczył art. 35 u.d.p. oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie stanowi wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tym bardziej, że – w przypadku gdy jest ono negatywne – powinno wskazywać na konkretne uregulowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu. W ocenie Sądu, nie ma też podstaw do przenoszenia na inwestora ciężaru dokonywania ustaleń faktycznych przez nałożenie nań powinności opracowania analizy ruchu w przyległym układzie komunikacyjnym.

7. W ponownym postępowaniu w sprawie organy prawidłowo ustalą okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia i uwzględnią wykładnię przepisów prawa materialnego sformułowaną w niniejszym wyroku.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.