Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 677/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust 1i 2, art. 5 ust 2, art. 6 ust 1 pkt 3 lit. a i f,
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 5 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 228 par 1
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy wnioskiem z dnia 28 stycznia 2013 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta o udostępnienie informacji : stanowiącej pkt 7 p.n. Inne dokumenty mogące mieć wpływ na rozpatrzenie wniosku :

1) lista podpisów mieszkańców Ł. w sprawie przyłączenia Sołectwa Ł. do Gminy i Miasta S. z dnia 21 czerwca 2012 r.;

2) ekspertyza dla Urzędu Gminy i Miasta w S. pt. "Poszerzenie granic administracyjnych gminy S. poprzez przyłączenie sołectwa Ł, należącego obecnie do gminy M. – przygotowana przez zespół naukowców Politechniki Koszalińskiej Instytut Ekonomii i Zarządzania Zakład Polityki Ekonomicznej i Regionalnej.

Wymienione dokumenty stanowią załącznik do uchwały nr XXX/242/2013 Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 23 stycznia 2013 r.

Burmistrz Gminy i Miasta S. odpowiadając na powyższy wniosek, pismem z dnia 6 lutego 2013 r., przesłał wnioskodawcy opracowanie pt. "Poszerzenie granic administracyjnych gminy S. poprzez przyłączenie Sołectwa Ł. należącego obecnie do gminy M., jednocześnie informując, że w kwestii udostępnienia kopii listy podpisów mieszkańców Ł. oczekuje na opinię prawną.

Następnie Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy M. o udostępnienie listy podpisów mieszkańców Ł. w sprawie przyłączenia Sołectwa Ł. do Gminy i Miasta S. z dnia 21 czerwca 2012 r. – odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie.

Organ powołując się na opinię prawną uznał, że na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Ograniczenie to nie dotyczy wyłącznie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zdaniem organu, żądana lista podpisów mieszkańców gminy S. nie obejmuje osób pełniących funkcje publiczne. Dlatego udostępnienie informacji publicznej obejmującej prywatne dane osobowe innych osób fizycznych podlega ustawowemu ograniczeniu.

Osoby fizyczne wskazujące na liście obecności swoje dane osobowe i poświadczające je swoim podpisem nie zrezygnowały także z przysługującego im prawa do ochrony tych danych.

Organ I instancji powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 października 2011 r. w sprawie I OSK 1510/11 (LEX nr 964681) wskazał, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 cyt. ustawy, jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna co prawda istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji określonych w art. 5 tej ustawy.

Od tej decyzji odwołanie wniosła Gmina M. reprezentowana przez Wójta, zarzucając naruszenie :

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej i naruszeniem publicznego prawa do uzyskania informacji o działalności danego organu władzy publicznej, w tym naruszenia zasady dostępu do informacji publicznej oraz

2) art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie żądanej we wniosku informacji,

3) art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi odmownej z naruszeniem terminu 14 dniowego na jej udzielenie z powodu "konieczności uzyskania opinii prawnej dotyczącej charakteru prawnego listy mieszkańców i możliwości jej udostępnienia".

4) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Skarżąca Gmina zarzucając powyższe naruszenia prawa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono między innymi, że organ I instancji błędnie uznał, iż żądana informacja stanowi wprawdzie informację publiczną, lecz nie może być udostępniona ze względu na zawarte w niej dane osobowe mieszkańców miejscowości Ł.

Organ I instancji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że konieczna jest ochrona prywatności osób fizycznych, które czynnie biorą udział w wykonywaniu władzy publicznej.

W ocenie skarżącej Gminy pogląd ten jest całkowicie chybiony, gdyż lista, która została dołączona jako załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 23 stycznia 2013 r. oraz do wniosku o dokonanie zmiany granicy administracyjnej Gminy i Miasta S. polegającej na przyłączeniu obszaru Sołectwa Ł. z Gminy M. do Gminy i Miasta S. z dnia 23 stycznia 2013 r., a skierowanego do Ministra Administracji i Cyfryzacji jest dokumentem urzędowym.

Uchwały organów samorządu terytorialnego są jawne i podlegają ogłoszeniu. Lista z podpisami osób została załączona do uchwały, przekazana Wojewodzie i Ministrowi Administracji i Cyfryzacji. Podpisy osób zostały złożone na zebraniu, na które zapraszał Sołtys Sołectwa Ł. Osoby składające podpis liczyły się z tym, że ich dane zostaną udostępnione i przekazane innym podmiotom. Tak więc, deklarowana przez Burmistrza ochrona prywatności osób fizycznych jest "wybiórcza", a faktycznie nie występuje, tym bardziej, że listę przekazano innym przedmiotom nie będąc do tego zobowiązanym prawnie. Nie do przyjęcia jest, podczas trwającej procedury zmian granic gmin, próba ukrycia przed opinią publiczną dokumentów, na podstawie których Rada Ministrów podejmuje stosowne decyzje dotyczące granic gmin. Tym bardziej, że jest to akt administracyjny niezaskarżalny na drodze sądowej.

Istnieje prawdopodobieństwo, że na liście mieszkańców Sołectwa Ł. znajdują się osoby, które nie mieszkają nie tylko na terenie sołectwa Ł. ale i Gminy M.

Odwołujący się podkreślił, że w świetle powyższych rozważań istotne znaczenie ma także to, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, które organ posiada i używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. W ocenie Gminy M., lista podpisów mieszkańców Ł. jest właśnie takim dokumentem i powinna zostać udostępniona każdej osobie w ramach informacji publicznej. Ponadto cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego danego człowieka. W niniejszym stanie faktycznym – mieszkańca miejscowości Ł.

Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane, jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Natomiast z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. nie można w żadnym wypadku wywodzić uprawnienia podmiotu dysponującego informację publiczną do zachowania w tajemnicy tożsamości osób, które uczestniczyły w wykonywaniu zadania publicznego wymienionego w art. 4 ustawy.

Reasumując, skarżący podniósł, że organ I instancji naruszył zasadę dostępu do informacji publicznych, a ograniczenie to nie miało związku z ochroną wolności i praw innych osób oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu Państwa.

Złożenie podpisów przez mieszkańców miejscowości Ł. na liście, którą oragn załączył do uchwały świadczy o uczestniczeniu osoby fizycznej w życiu publicznym.

Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza zasady proporcjonalności, skoro ustawodawca expressis verbis określił, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych i uczynił to wprost w ustawie. Tak więc, udostępnienie list osób wykonujących czynnie prawo publiczne, nie narusza ich prywatności. Nie chodzi tu bowiem o informacje dotyczące życia prywatnego tych osób, lecz o ich dane osobowe, które zostały pozyskane jako dane osób mających związek z wykonywaniem przez organ władzy publicznej.

Ponadto Burmistrz wydając decyzję z uchybieniem 14 dniowego terminu dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki, gdyż uzyskanie opinii prawnej nie uzasadnia przekroczenia tego terminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji podniosło, że rozpatrując sprawę skład orzekający na wstępie postanowił ustalić czy żądaną przez Gminę M. informację można zaliczyć do informacji publicznej.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 1 ust, 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji i stwierdził, że lista podpisów mieszkańców Ł. w sprawie przyłączenia sołectwa Ł. do Gminy S. nie mieści się w katalogu informacji publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy, ze względu na to, iż lista ta nie jest dokumentem wytworzonym przez organ publiczny (takim jest np. wspomniana we wniosku uchwała Rady Miejskiej w Sianowie), a dotyczy indywidualnych danych mieszkańców sołectwa Ł. występujących we własnym interesie. Z tych względów Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną.

Kolegium wyjaśniło, że uchwała Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 23 stycznia 2013 r. Nr XXX/242/2013, została podana do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy i Miasta Sianów, Uchwałę opublikowano bez załączników do których zaliczała się przedmiotowa lista podpisów mieszkańców.

Kolegium wskazało też, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje kilka sposobów załatwienia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno – technicznej (art. 7 ust. 1), a odmowa udostępnienia informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy.

Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności.

W sytuacji zaś, gdy organ odmawia udostępnienia informacji, gdyż nie dysponuje żądanymi informacjami, forma decyzji nie jest wymagana. Podobna sytuacja ma miejsce, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wówczas powiadamia się wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn.akt II SA 4059/02). Z tych względów Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium uznało je za niezasadne, bowiem żądanej informacji nie można uznać za informację publiczną.

Ponadto organ I instancji pismem z dnia 6 lutego 2013 r. poinformował wnioskodawcę o niedotrzymaniu 14 – dniowego terminu i wskazał datę 15 marca 2013 r. jako ostateczny termin rozpatrzenia wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina M. reprezentowana przez radcę prawnego M. S. zarzuciła :

I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia, czy przedmiotowa lista zawiera tylko podpisy danych mieszkańców czy też dane osobowe w postaci m.in. numeru i serii dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość osoby podpisującej się na danej liście;

2. tj. naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienia charakteru i celu dla jakiego to została sporządzona lista podpisów mieszkańców Ł. w sprawie połączenia sołectwa Ł. do Gminy i Miasta S. z dnia 21 czerwca 2012 r.;

3. tj. naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z której nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

4. tj. naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie organu I instancji, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji I instancji może mieć też miejsce w połączeniu z równoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

5. tj. naruszenie art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznych (Dz.U.2001 nr 112 poz. 1198) poprzez uznanie przez organ II instancji, że lista podpisów mieszkańców Ł. w sprawie przyłączenia sołectwa Ł. do Gminy Miasta S. z dnia 21 czerwca 2012 r., a w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nazwana "listą obecności", załączona do uchwały Rady Miejskiej w Sianowie Nr XXX/242/2013 z dnia 23.01.2013 r., w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Ministra Administracji i Cyfryzacji o zmianę granic Gminy i Miasta Sianów, nie mieści się w wyszczególnionym katalogu informacji publicznych, ze względu na to, iż ww. lista nie jest dokumentem wytworzonym przez organ publiczny.

Skarżąca gmina wniosła o uwzględnienie skargi i na podstawie art. 145 § 1 lit. a i b P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, a na wypadek uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności o jej uchylenie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca wniosła też o zobowiązanie organu I instancji do przedłożenia sądowi listy podpisów mieszkańców Ł. w sprawie połączenia sołectwa Ł. do Gminy i Miasta S. z dnia 21 czerwca 2012 r. i przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu na okoliczność ustalenia czy przedmiotowa lista jest listą obecności czy listą osób aprobujących połączenie Sołectwa Ł. do Gminy Miasta S.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej posługuje się dwoma określeniami przedmiotowej listy tj.

1) w pierwszym znaczeniu twierdzi, że jest to "lista podpisów mieszkańców Ł. w sprawie połączenia sołectwa Łazy do Gminy i Miasta S. z dnia 21 czerwca 2012 r.," - rozdział 7 pkt. 1 zatytułowany: "inne dokumenty mogące mieć wpływ na rozpatrzenie wniosku" zawarty we wniosku z dnia 23 stycznia 2013 r., o dokonanie zmiany granicy administracyjnej Gminy i Miasta S. polegającej na przyłączeniu obszaru sołectwa Ł. z Gminy M. do Gminy i Miasta S. - powyższy wniosek stanowi załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Sianowie nr XXX/242/2013 z dnia 23 stycznia 2013 r.,

2) w drugim znaczeniu twierdzi, że jest to "lista obecności" - uzasadnienie decyzji Burmistrza Gminy i Miast Sianowa z dnia 15 marca 2013 r., w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej - str. 2 ww. decyzji 6 wers od góry.

W ocenie strony, powyższe nazewnictwo i przeznaczenie ww. listy mieszkańców Ł. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co powinno być ustalone przez SKO. Z treści uzasadnienia nie wynika, aby organ zapoznał się z przedmiotowa listą fizycznie - co umożliwiło by merytoryczne podtrzymanie zarzutu organu I instancji, iż znajdują się na ww. liście "jakieś" informacje, które powinny być chronione ze względu na dane osobowe osób, które się na niej podpisały. Organy obu instancji nie wskazały jakie by to miały być dane osobowe, które by podlegały ochronie. W związku z powyższym nie sposób jest zweryfikować czy organ I instancji słusznie przedmiotowe dane objął ochroną czy też miał na celu ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, iż ogół mieszkańców składających swój podpis wyraziło zgodę, że ich dane (tj. imię i nazwisko), będzie upublicznione i przekazane wojewodzie.

Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] r., w sprawie o sygn. akt: [...] stwierdziło, iż: "(...) w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli

działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną".

W ocenie skarżącego, organ II instancji podtrzymał argumentację organu I instancji bez fizycznego zapoznania się z przedmiotową listą. Ponadto organ II instancji niesłusznie uznał, że lista ta nie mieści się w definicji legalnej informacji publicznej, przez co nie podlega przekazaniu stronie skarżącej.

Skarżący wskazał też, że WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. II SA/OL 194/12 stwierdził, że "Listy obecności mieszkańców wsi na zebraniach wiejskich dotyczących funduszu sołeckiego, kwestie związane ze zwołaniem i przebiegiem zebrań wiejskich, stanowią informację publiczną (...)".

Zdaniem strony skarżącej z powyższego wynika, że gdyby przedmiotowa lista była listą obecności to podlega ona udostępnieniu, a w szczególności podpisy mieszkańców Ł. obok rubryki "imię i nazwisko", gdyż w takim przypadku nie występuje negatywna przesłanka z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i nie jest możliwa identyfikacja osoby biorącej udział w danym zebraniu na podstawie nieczytelnego podpisu.

Organ II instancji wydając decyzję nie dysponował przedmiotową listą, przez co zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia skargi strona wskazała, że aktualnie art. 1 ust. 1. u.d.i.p. określa, jak należy rozumieć informację publiczną oraz wyznacza zakres przedmiotowy. Przepis ten wskazuje się, iż "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy oraz podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach oraz w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej".

Skarżący podniósł, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., w sprawie o sygn. akt: II SAB/Wa 485/11 stwierdził, iż: "Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że jeżeli dana informacja nie jest wymieniona w art. 6 u.d.i.p., to nie stanowi ona informacji publicznej. Takie stanowisko przekłada się najczęściej na próby ograniczania pojęcia informacji publicznej do dokumentów urzędowych, co w konsekwencji sprowadza się do odmowy udostępnienia przez podmiot obowiązany innych dokumentów niż urzędowe. Tymczasem pojęcie dokumentu urzędowego różni się od pojęcia dokumentu zawierającego informację publiczną, które jest w istocie znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną."

Ponadto, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., w sprawie o sygn. akt: II SAB/Rz 48/12 stwierdził, że: "Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (...). Przymiot informacji publicznej posiadają także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu."

Zdaniem strony "lista podpisów mieszkańców Ł. w sprawie połączenia sołectwa Ł. do Gminy i Miasta S. z dnia 21 czerwca 2012 r.,", chociażby przez fakt załączenia jej do wniosku o dokonanie zmiany granicy administracyjnej Gminy i Miasta S. polegającej na przyłączeniu obszaru sołectwa Ł. z Gminy M. do Gminy i Miasta S. - jest informacją publiczną i powinna być udostępniona skarżącemu. Jest to jeden z trzech kluczowych dokumentów, na który powołuje się wnioskodawca w celu uargumentowania swoich racji dotyczących połączenia sołectwa Ł. do Gminy i Miasta S. W związku z powyższym powyższy dokument powinien zostać udostępniony.

Ponadto definicja informacji publicznej zawarta w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę słowa "w szczególności", (vide wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Po 1230/11).

W tych okolicznościach skarżący stwierdził, że przedmiotowa lista zawiera informacje zbiorcze nie zaś indywidualne i jako taka może zostać przekazana skarżącemu w ramach informacji publicznej. Ponadto kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji oraz fakt, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., w sprawie o sygn. akt: I OSK 2215/11) - co ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd na rozprawie w dniu 5 września 2013 r., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z listy podpisów mieszkańców Ł. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. odnosi się do istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do istotnych wątpliwości związanych z ustaleniami stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w niej argumentację. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zasługiwała ona na uwzględnienie.

Strona skarżąca we wniosku z dnia 28 stycznia 2013 r. wskazując na przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta S. o kserokopię listy podpisów mieszkańców Ł. w sprawie przyłączenia sołectwa Ł. do Gminy i Miasta S. z dnia 21 czerwca 2012 r., będącą załącznikiem do uchwały nr XXX/242/2013 Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 23 stycznia 2013 r.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia 15 marca 2013 r., organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej. (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej)

Wskazał, że "żądana lista podpisów mieszkańców gminy S. nie obejmuje osób pełniących funkcje publiczne, dlatego udostępnienie informacji publicznej obejmującej prywatne dane osobowe innych osób fizycznych podlega ustawowemu ograniczeniu. Osoby fizyczne wskazujące na liście obecności swoje dane osobowe i poświadczające je swoim podpisem nie zrezygnowały także z przysługującemu im prawa do ochrony tych danych".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem uznając, że żądana informacja nie mieści się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na to, że lista ta nie jest dokumentem wytworzonym przez organ publiczny, a dotyczy indywidualnych danych mieszkańców sołectwa Łazy występujących we własnym imieniu.

Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy przyjął, iż wnioskodawcy chodziło o listę podpisów mieszkańców sołectwa Ł. występujących we własnym interesie w sprawie przyłączenia sołectwa Ł. do Gminy i Miasta S., co jest przedmiotem kwestionowanym w skardze. Skarżący bowiem uważa, że organ powinien był najpierw wyjaśnić co jest przedmiotem wniosku, a dopiero potem przystąpić do oceny prawnej żądania.

W ocenie Sądu, zarzutowi temu nie można odmówić słuszności, ponieważ prawidłowe uściślenie żądania mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umarzając postępowanie w sprawie, stanął bowiem na stanowisku, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną, gdyż nie została wytworzona przez organ publiczny.

Pogląd ten jest niepełny a zatem na gruncie niniejszej sprawy nie może zostać zaakceptowany.

W świetle bowiem ukształtowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjmuje się, że informacją publiczną jest nie tylko informacja wytworzona przez organ władzy publicznej, ale również informacją publiczną jest informacja, którą organ posługuje się w swojej działalności.

Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot władzy publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., II SA/Kr 1193/12, LEX 1234312). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Jeśli by zatem przyjąć, że wniosek dotyczy udostępnienia listy obecności mieszkańców sołectwa Ł. na zebraniu wiejskim w dniu 21 czerwca 2012 r. w sprawie przyłączenia sołectwa Ł. do Gminy i Miasta S., czego de facto organy orzekające nie ustaliły, a co wynika z twierdzeń strony skarżącej, że podpisy zostały złożone "na zebraniu, na które zapraszał sołtys sołectwa Ł.", to ocena takiego wniosku w zakresie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi opierać się na rozważeniu okoliczności przede wszystkim celu w jakim lista ta została sporządzona oraz celu w jakim została użyta lub miała zostać użyta.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 grudnia 2012 r., w sprawie I OSK 2022-12, że listy obecności osób biorących udział w zebraniu wielkim stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i f ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Sąd w powyższym wyroku rozważył kwestię odmowy udostępnia listy obecności osób biorących w zebraniu wiejskim w świetle art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjnych w uzasadnieniu tego wyroku podniósł, że "W świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Z kolei treść art. 36 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że organem sołectwa jest zebranie wiejskie, będące organem uchwałodawczym. W zebraniu wiejskim mogą brać udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, a więc mogą uczestniczyć w obradach i podejmować uchwały. Jest to niewątpliwie przejaw demokracji bezpośredniej, wszak ich legitymacja do uczestniczenia w zebraniu wiejskim wynika jedynie z faktu zamieszkiwania na terenie sołectwa. Udział mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim należy zatem do sfery publicznej działalności tych osób, bowiem decydując się na uczestniczenie w zebraniu wiejskim, każdy jego uczestnik, będący mieszkańcem danego sołectwa, godzi się na udział w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, a więc jednostki pomocniczej gminy, tym samym - godzi się na udział w życiu publicznym. Uczestnicząc w zebraniu wiejskim, mieszkaniec sołectwa wprawdzie nie staje się przez to funkcjonariuszem publicznym, w rozumieniu art. 228 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), ale z pewnością jego udział wiąże się ze współwykonywaniem funkcji publicznych, jako że zebranie wiejskie, będąc organem kolegialnym, mającym wpływ na sposób gospodarowania środkami publicznymi, pełni funkcje publiczne.

Uczestniczenie w sprawowaniu funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia ze współuczestniczeniem w wykonywaniu funkcji publicznej, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje, choćby w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określona osoba ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznej, można uznać, że chodzi tu o takie przypadki, w których związek ze sprawowaniem tych funkcji jest równoznaczny ze współdecydowaniem o sytuacji prawnej innych osób lub środków publicznych albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem i opiniowaniem decyzji, które dotyczą, bądź pozostają w gestii, innych podmiotów. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, bowiem uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, stają się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej.

Artykuł 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakreśla ograniczenia prawa do informacji publicznej. Ograniczenie ze względu na prywatność lub tajemnicę chronioną przepisami prawa nie dotyczy jednak - jak stanowi ust. 2 art. 5 ustawy - informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten wprost stanowi, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Analiza zakresu prawa dostępu do informacji związanych z funkcjonowaniem organów władzy publicznej prowadzi do wniosku, że regulacja zawarta w przepisie art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza zasady proporcjonalności. Skoro ustawodawca expressis verbis określił, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych i uczynił to wprost w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, to nie może być mowy, że udostępnienie list obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim narusza ich prywatność. Nie chodzi tu bowiem o informacje dotyczące życia prywatnego tych osób, lecz o ich dane osobowe, które zostały pozyskane jako dane osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, do których dostęp powinien być nieograniczony, zwłaszcza że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. Dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą bowiem - w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a więc do jego zasady. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza zatem granic koniecznych ograniczeń, zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na chronioną prywatność osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych (art. 47 Konstytucji RP), wszak koresponduje z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494).

Należy przy tym również zaznaczyć, że w ramach Unii Europejskiej możliwie szeroka dostępność do danych i dokumentów przechowywanych w instytucjach publicznych jest traktowana jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania struktur wspólnotowych. W jednym ze swych orzeczeń Europejski Sąd I Instancji, oceniając Code of Conduct (odnoszący się do reguł postępowania administracji wspólnotowej), stwierdził m.in.: "otwartość, do której wzywa Rada Europejska w celu zapewnienia możliwie najszerszego dostępu do dokumentów publicznych, zgodnie z kodeksem postępowania (Code of Conduct), jest istotna dla prowadzenia rzeczywistego i skutecznego monitoringu w zakresie wykonywania kompetencji powierzonych instytucjom unijnym" (case T-92/98, "Interporc II", ECR 199911-3521, par. 39). Z kolei dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L. 281 z dnia 23 listopada 1995 r. ze zm.) przewiduje uwzględnienie zasady publicznego dostępu do oficjalnych dokumentów w związku z realizacją wprowadzanych przez tę dyrektywę zasad (por. akapit 72 preambuły). Kwestia publicznego dostępu do dokumentów gromadzonych w instytucjach wspólnotowych jest także regulowana rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE L. 145 z dnia 31 maja 2001 r. ze zm.). Wskazuje się w nim, że zasadniczo wszelkie dokumenty powinny być publicznie dostępne. Jedynie w wyraźnie określonych wypadkach potrzeba ochrony interesu prywatnego i publicznego może - na zasadzie wyjątku - uzasadniać ograniczenie dostępu".

W świetle powyższego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za oczywiste, że zaskarżona decyzja oparta na założeniu, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, zapadła co najmniej przedwcześnie, bowiem nie zostały wyjaśnione i rozważone okoliczności mogące mieć istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, rzeczą organu odwoławczego będzie : po pierwsze skonkretyzowanie treści żądania o udostępnienie informacji publicznej i po drugie rozważenie przy uwzględnieniu wyżej przedstawionych zapatrywań prawnych, czy wniosek strony dotyczy informacji publicznej, a w razie pozytywnego przesądzenia tej kwestii zbadanie czy zachodzą okoliczności wyłączające udostępnienie informacji na które powołał się organ I instancji.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a.