Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 719/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 1 pkt 3, art. 40a ust. 5c
journal: Dz.U. 2016 poz 1604
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 532/17 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii produktu nieodpowiadającego wymaganiom w zakres jakości handlowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D. P. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Katowicach z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącego kwotę 190 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniach [...] lipca 2016 r. inspektorzy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Katowicach (dalej: "WIIH", "organ I instancji") przeprowadzili kontrolę w placówce gastronomicznej "[...]" mieszczącej się w Katowicach przy [...] lok. [...], należącym do skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w [...].

W wyniku kontroli stwierdzono wprowadzenie do obrotu jednej partii wyrobu kulinarnego o nazwie "[...]" o niewłaściwej jakości handlowej z uwagi na nieprzekazanie konsumentom finalnym informacji o składnikach alergennych występujących w wyrobie, co naruszało art. 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/1 O/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z 22.11.2011, s. 18 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1169/2011"). Powyższe ustalenia udokumentowano w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2016 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, WIIH decyzją z [...] września 2016 r. (nr akt sprawy: [...]), w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1604 ze zm.; dalej: "ustawa o jakości handlowej") wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 500 zł. z tytułu wprowadzenia do obrotu jednej partii artykułu rolno-spożywczego (wyrobu kulinarnego) o niewłaściwej jakości handlowej w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej z uwagi na nieprawidłowe oznakowanie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na ujawnione podczas kontroli naruszenie w postaci nieprzekazania konsumentom finalnym informacji o składnikach alergennych występujących w wyrobie "[...]", tj. glutenie zawartym w pszenicy i jęczmieniu. Przytoczył przepisy, znajdujące - jego zdaniem – zastosowanie w sprawie oraz przedstawił kryteria, które uwzględnił przy wymiarze kary.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Prezes Urzędu Ochrony (dalej: "Prezes UOKiK", "organ II instancji", "organ odwoławczy) wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Według organu odwoławczego, WIIH właściwie uznał, że skarżący wprowadził do obrotu partię artykułu rolno-spożywczego niewłaściwej jakości handlowej, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej z tego tytułu. Prezes UOKiK nie zanegował faktu, iż wymagane prawem informacje znajdowały się w restauracji, jednakże zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby były one bezpośrednio dostępne konsumentowi. Udostępnienie kodu QR, którego odczytanie bez użycia odpowiedniego urządzenia elektronicznego i stosownego oprogramowania nie jest możliwe oraz przekazanie ustne informacji przez personel restauracji nie można uznać za sposób bezpośrednio dostępny konsumentowi finalnemu. Zdaniem organu II instancji, spełnieniem wymogu przewidzianego w §19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 23; dalej: "rozporządzenie MRiRW") jest podanie informacji w formie wizualnej (na wywieszce, katalogu lub innej formie), ale tylko wtedy, gdy konsument ma możliwość bezpośredniego zapoznania się z tymi informacjami. Skarżący niewłaściwie zinterpretował ww. przepis, ponieważ nie chodzi tylko o to, aby informacje były dostępne (obecne, ujawnione, osiągalne) w miejscu sprzedaży. Muszą one znajdować się w miejscu, do którego konsumenci mają bezpośredni, czyli niczym nieprzedzielony, nieutrudniony dostęp; w konsekwencji, aby brak było jakichkolwiek przeszkód w osiągnięciu żądanych przez konsumentów informacji. Wbrew opinii skarżącego, konsumenci nie mieli do nich bezpośredniego dostępu, gdyż odczytanie kodu QR wymagało posiadania odpowiedniego urządzenia elektronicznego i stosownego oprogramowania.

Prezes UOKiK podkreślił, że kupujący nie może być informowany o produkcie w sposób pośredni, wymagający od niego podjęcia czynności związanych z zasięgnięciem informacji o składzie, ponieważ to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek przekazania wszystkich wymaganych prawem informacji. Z tym zakresem informacji konsument powinien się zaznajomić w sposób bezpośredni przed dokonaniem czynności zakupu.

Zdaniem Prezesa UOKiK, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż strona odpowiada na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej. Jednocześnie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 5c ustawy o jakości handlowej dotyczącego możliwości odstąpienia od wymierzenia kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1-3 a, ze względu na znaczny stopień szkodliwości czynu oraz naruszenie wymagań w zakresie przekazywania informacji konsumentom na temat oferowanych produktów w szczególności dotyczących składników alergennych.

Organ II instancji dodał, iż WIIH zastosował karę pieniężną w wysokości 500 zł, która jest najniższą i zarazem najwyższą z możliwych przewidzianych ustawowo. W ocenie Prezesa UOKiK tak wymierzona kara jest właściwa do osiągnięcia zakładanego celu, jakim jest zapewnienie, aby w sprzedaży dostępne były tylko artykuły rolno-spożywcze odpowiadające jakości handlowej, a także będzie najmniej uciążliwa z możliwych dostępnych środków. Jednocześnie spełni funkcję prewencyjną i represyjną, skłaniając kontrolowanego do przestrzegania przepisów o jakości handlowej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnienie faktu, iż w restauracji skarżącego znajduje się wymagana przepisami prawa informacja o zawartych w przygotowywanych produktach składnikach - w tym alergenach, która to spełnia wymagania § 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW,

2. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym a uzasadnieniem prawnym decyzji, brak wskazania konkretnej podstawy prawnej, która legła u podstaw wydanej decyzji oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji

Ponadto skarżący zarzucił decyzji Prezesa UOKiK naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 44 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011 poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie udostępnił do wiedzy konsumentów informacji o składnikach alergennych zawartych w przygotowywanych produktach, podczas gdy informację taką zamieścił, a co więcej konsument może sam przeanalizować skład swojej kanapki,

- art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej poprzez błędne przyjęcie, iż działalność skarżącego nie spełnia wymagań w zakresie jakości handlowej, podczas gdy skarżący nie wykonał żadnych zabiegów mających na celu ukrycie rzeczywistego składu produktów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stawisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, a zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przede wszystkim o materiał dowodowy sprawy – tak jego zebranie, jak i ocenę.

Stwierdził, że istota sporu między stronami sprowadza się do interpretacji przepisu § 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW. Wskazał, iż subsumpcję stanu prawnego musi poprzedzać wszechstronne i dokładne poczynienie przez organ ustaleń faktycznych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

WSA zauważył, że z akt administracyjnych sprawy, w tym z protokołu kontroli, nie wynika gdzie w kontrolowanym lokalu znajdowała się tablica, na której uwidoczniono napis co do możliwości uzyskania informacji o alergenach zwartych w przyrządzanych posiłkach oraz kod QR. Przedmiotowa tablica nie została w żaden sposób opisana (rodzaj, wymiary). Organ II instancji dopiero w odpowiedzi na skargę, nadto nie powołując się na żadne ustalenia w tym zakresie, stwierdził, że choć skarżący określił ją mianem elektronicznej, w istocie była to zwykła papierowa etykieta. W skardze podano, iż elektroniczna tablica była usytuowana w holu głównym restauracji.

W kontekście treści napisów (zamieszczonych na tablicy) żaden z organów nie wyjaśnił co dokładnie należało do zadań artysty kanapkowego – czy było to przyrządzenie kanapek bądź innych potraw (np. sałatek) i udzielanie informacji o alergenach zawartych w produktach, czy artysta kanapkowy dysponował stosowną wiedzą w tym zakresie, a także czy posiadał sprzęt umożliwiający odczytanie kodu QR podanego na tablicy. Nie wiadomo też ile osób na stanowisku artysty kanapkowego zatrudniał skarżący. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu poinformował, że artysta kanapkowy to osoba, która przyrządza kanapkę, przyznając jednocześnie, iż organ nie prowadził postępowania w kierunku ustalenia, czy osoba taka była oddelegowana w lokalu skarżącego do udzielania informacji o alergenach zawartych w produktach.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie niekwestionowana jest okoliczność, iż klient, posiadając sprzęt elektroniczny w postaci np. telefonu komórkowego z wbudowanym aparatem, tabletu czy laptopa z kamerą oraz stosowną aplikacją mógł samodzielnie zeskanować kod QR, a w konsekwencji uzyskać żądane informacje o alergenach. Mając na uwadze, iż kod QR (ang. Quick Response - szybka odpowiedź), podobnie jak zwykły kod kreskowy, służy do kodowania znaków w taki sposób, aby mogły być błyskawicznie odczytane przez specjalne czytniki oraz znajduje obecnie zastosowanie w codziennym życiu, organ winien ustalić, czy klient niewyposażony w omawiany sprzęt mógł w kontrolowanym lokalu bez żadnych utrudnień uzyskać od artysty kanapkowego żądane informacje o zawartych w produktach alergenach bądź dostęp do sprzętu z aplikacją umożliwiającą odczytanie kodu QR. Dodał, iż korzystanie z kodów QR nie wymaga żadnej licencji, a narzędzia (aplikacje) do ich odczytu są dostępne bezpłatnie w internecie.

Zaakcentował, iż decyzja WIIH poza ogólnym odwołaniem się do braku uwidocznienia składników alergennych przy oferowanej do sprzedaży konsumentom finalnym potrawie, nie wskazuje żadnych konkretnych okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przyjęcia wprowadzenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadającej jakości. W szczególności w żaden sposób nie odnosi się do treści napisów zamieszczonych na tablicy w lokalu skarżącego.

Z kolei decyzja Prezesa UOKiK wskazuje, iż spełnieniem wymogu, określonego w § 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, jest podanie informacji w formie wizualnej (na wywieszce, katalogu lub innej formie), ale tylko wtedy, gdy konsument ma możliwość bezpośredniego zapoznania się z tymi informacjami. Organ odwoławczy odrzucił w tym kontekście udzielenie informacji przez personel oraz zeskanowanie kodu QR z tablicy jako czynności wiążące się z dodatkowymi utrudnieniami; gwarantujące pośredni (a nie bezpośredni) dostęp do informacji na temat żywności. Takie stanowisko, niepoparte żadnymi dowodami, nie zasługuje na akceptację. Zdaniem Sąd I instancji udzielenie informacji o substancjach alergennych przez wyszkolony w tym zakresie personel - artystów kanapkowych przy jednoczesnej możliwości odczytania przez nich kodu QR klientom, mieści się w ramach bezpośredniego zapoznawania się z informacjami o środkach spożywczych. Co więcej, rozmowa z wyszkolonym członkiem personelu, poparta informacjami odczytanymi w wyniku zeskanowania kodu QR, może być znacznie szybszym, sprawniejszym i wiarygodnym sposobem uzyskania żądanych informacji o składnikach alergennych aniżeli samodzielne wyszukiwanie przez klienta tych informacji na wyeksponowanej w formie papierowej tabeli czy w katalogu, jak chciałby tego organ.

Nadto organ II instancji nie podał przyczyn, dla których uznał stwierdzone uchybienie za posiadające znaczny stopień szkodliwości, podczas gdy WIIH wskazał w tym zakresie na średni stopień szkodliwości i uzasadnił to stanowisko.

WSA uwzględnił fakt, iż kontrolowana placówka gastronomiczna "[...]" jest powszechnie znana jako lokal serwujący posiłki typu "szybkie jedzenie" (ang. fast food), której klientami w znakomitej większości jest młodzież oraz osoby w wieku produkcyjnym, a zatem z reguły dysponujące sprzętem umożliwiającym odczytanie kodu QR. Charakter lokalu i jego klientela to istotne realia niniejszej sprawy, których organy prowadzące postępowanie zdają się w ogóle nie dostrzegać.

W tym stanie zgodził się ze skarżącym, iż organy naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Ostatecznie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes UOKiK zaskarżając go w całości, wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekam się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego tj. § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW oraz art. 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011, w związku z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno spożywczych w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że udzielenie informacji o substancjach alergennych przez wyszkolony w tym zakresie personel - artystów kanapkowych, przy jednoczesnej możliwości odczytania przez nich kodu QR klientom mieściłoby się w ramach bezpośredniego zapoznawania się z informacjami o środkach spożywczych, a także

II. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w szczególności poprzez błędne uznanie, że zaskarżona w sprawie decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy - istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego.

Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania nie wystąpiła. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania zasadniczo w świetle zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnio wymienione zarzuty. Jednakże podniesione, w rozpoznawanej sprawie, zarzuty przemawiają za ich łącznym rozpoznaniem.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że istota sporu sprowadza się do interpretacji przepisu § 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW. Jego zdaniem subsumpcję stanu prawnego musi poprzedzać wszechstronne i dokładne poczynienie przez organ ustaleń faktycznych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wskazał, że organ wydał decyzje bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, a zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Prezes UOKiK, kwestionując powyższe stanowisko Sądu I instancji zarzucił mu naruszenie § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW oraz art. 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011 oraz naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sporze tym rację należy przyznać Prezesowi UOKiK.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011 w przypadku oferowania środków spożywczych do sprzedaży konsumentom finalnym lub zakładom żywienia zbiorowego bez opakowania lub w przypadku pakowania środków spożywczych w pomieszczeniu sprzedaży na życzenie konsumenta lub ich pakowania do bezpośredniej sprzedaży:

a) przekazanie danych szczegółowych określonych w art. 9 ust. 1 lit. c) jest obowiązkowe.

Natomiast w myśl § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW w przypadku środków spożywczych oferowanych do sprzedaży konsumentowi finalnemu lub zakładom żywienia zbiorowego bez opakowania lub w przypadku pakowania środków spożywczych w pomieszczeniu sprzedaży na życzenie konsumenta finalnego lub ich pakowania do bezzwłocznej sprzedaży podaje się wykaz składników - zgodnie z art. 18 - 20 rozporządzenia nr 1169/2011, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w art. 21 tego rozporządzenia. Informacje, o których mowa w ust. 1, podaje się w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu (§ 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stwierdził, że w przypadku jednej partii wyrobu o nazwie "[...]", oferowanego do sprzedaży nie zapewniono konsumentom informacji o substancjach alergennych w sposób wynikający z § 19 rozporządzenia MRiRW. Skarżący kwestionujący powyższe ustalenia wskazywał, że w restauracji została zawieszona informacja o treści " Informacje o alergenach skorzystaj z tego kodu QR lub zapytaj artystę kanapkowego. Twoje zamówienie jest przygotowywane w miejscu, w którym wykorzystywane są alergeny. Staramy się oddzielić od siebie wszelkie elementy, jednak nie jesteśmy w stanie zagwarantować, że produkty będą wolne od alergenów. Nie możemy zagwarantować, że produkt będzie wegetariański." W mniemaniu skarżącego taka informacja spełnia wymogi wynikające z § 19 rozporządzenia MRiRW.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa UOKiK, że skarżący nie zapewnił konsumentowi finalnemu bezpośredniej informacji o substancjach lub produktach powodujących alergie lub reakcje nietolerancji zawartych w oferowanym produkcie o nazwie "[...]" stosownie do obowiązku wynikającego z § 19 rozporządzenia MRiRW. Przekazywanie informacji na temat alergenów lub nietolerancji w przypadku użycia substancji wymienionych w załączniku II (rozporządzenia 1169/2011) przy wytworzeniu nieopakowanego środka spożywczego jest obowiązkowe. Informacja taka winna być bezpośrednio dostępna konsumentowi, tak aby bez dodatkowych starań miał świadomość tego, że w odniesieniu do nieopakowanej żywności występują kwestie związane z alergenami i nietolerancją. Wskazać należy, że odczytanie kodu QR wymaga od konsumenta finalnego posiadania i użycia odpowiedniego urządzenia elektronicznego dysponującego stosownym oprogramowaniem umożliwiającym jego odczytanie. W związku z tym konsument finalny zmuszony jest do podjęcia dodatkowych starań w celu pozyskania informacji o alergenach zawartych w oferowanym produkcie, co nie spełnia wymogu bezpośredniości wynikającego z § 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW. Okoliczność, że klientami placówki gastronomicznej skarżącego w znacznej większości jest młodzież oraz osoby w wieku produkcyjnym, na co wskazywał Sąd I instancji, nie daje podstawy do zanegowania prawidłowości stanowiska organu. Wymóg zapewnienia bezpośredniej informacji o substancjach lub produktach powodujących alergie lub reakcje nietolerancji zawartych w oferowanym produkcie dotyczy wszystkich sprzedawców i wszystkich potencjalnych klientów, a nie tylko w pewnej określonej grupy klientów. Stąd też zarzut, że organy nie dostrzegły charakteru lokalu i jego klientów nie jest zasadny. Także fakt, że organy w żaden sposób nie opisały tablicy zawierającej kod QR i nie ustaliły czy artyści kanapkowi zatrudnieni przez skarżącego zostali oddelegowani do udzielania informacji alergenach zawartych w produktach oraz czy dysponowali sprzętem umożliwiającym odczytanie kodu QR nie stanowi uchybienia dającego podstawy do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obiegu prawnego.

Przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW stanowi, że informacji o alergenach podaje się w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu. Zapis ten jednoznacznie wskazuje, że konieczne jest zapewnienie konsumentowi bezpośredniego dostępu do informacji, bez pośrednictwa sprzedawcy ( w sprawie - artysty kanapkowego). Dlatego trafne jest stanowisko organu, że przekazanie ustnej informacji przez personel restauracji nie może być uznane za sposób bezpośrednio dostępny konsumentowi finalnemu. Informacja o substancjach lub produktach powodujących alergie lub reakcje nietolerancji winny znajdować się w miejscu, do którego konsumenci mają bezpośredni niczym nieskrępowany dostęp, bez jakichkolwiek przeszkód w osiągnięciu pożądanych przez konsumentów informacji przed dokonaniem czynności zakupu. Informacja te muszą być zatem dobrze widoczna, wyraźnie czytelna oraz, w stosownych przypadkach, nieusuwalna. Dlatego też stanowisko Sądu I instancji jest błędne albowiem udzielanie informacji o substancji alergennych przez artystów kanapkowych, przy jednoczesnej możliwości odczytania przez klienta ostatecznego kodu QR, nie możne być uznane za spełniające wymóg bezpośredniości określony w § 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW. Jednoznacznie należy stwierdzić, że konieczność posłużenia się przez klienta ostatecznego urządzeniem elektronicznym pozwalającym na odczytanie kodu QR czy też konieczność poproszenia o udzielenie informacji przez personel restauracji nie czyni zadość wyżej wskazanemu wymogowi bezpośredniości. Dlatego też za nietrafne należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że organ winien ustalić, czy klient bez żadnych utrudnień mógł uzyskać od artystów kanapkowych żądane informacje o zawartości w produktach alergenów. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia rozstrzygnięcie niniejszej sprawy skoro pozyskanie informacji od artystów kanapkowych narusza wymóg bezpośredniości uzyskanie informacji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Definicja jakości handlowej, zawarta w art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, obejmuje m.in. wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania artykułów rolno-spożywczych, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego odnośnie wymierzenia przez organ I instancji kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do naruszenia, wskazać należy, że jest on niezasadny. W myśl art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej każdy, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł. Ustalając wysokość kary pieniężnej, Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia, na mocy art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów. Natomiast ustawodawca unijny sformułował postulat dla państw członkowskich dotyczący zasad wymierzania kar z tytułu naruszenia prawa żywnościowego wynikający z art. 17 ust. 2 in fine rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31 z 1.2.2002, s. 1 z późn. zm.). W myśl tego przepisu kary ustanowione przez państwa członkowskie z tytułu naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy trafnie uznały, że skarżący w niniejszej sprawie nie zapewnił konsumentom informacji o oferowanym produkcie, co ma szczególnie istotne znaczenie zwłaszcza w przypadku osób z różnego rodzaju nietolerancjami pokarmowymi, które z tego względu muszą unikać pewnych składników (składniki alergenne), a tym samym niewątpliwie odpowiada na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej.

Mając na uwadze zakres naruszenia organ I instancji zasadnie uznał, iż wprowadzenie do obrotu potrawy bez uwidocznienia alergenów, narusza prawo konsumenta do informacji o produktach i negatywny wpływ na zdrowie osób cierpiących na nietolerancję danych składników, naruszenie to stanowi średni stopień szkodliwości czynu. Uwzględniając przesłankę dotychczasowej działalności skarżącego na rynku artykułów rolno - spożywczych, organ I instancji wziął po uwagę, że w okresie ostatnich 24 miesięcy skarżący po raz pierwszy naruszył przepisy ustawy o jakości handlowej oraz w toku kontroli uzupełnił brakującą informację. Wielkość obrotów i przychodu ustalono na podstawie deklaracji podatkowej. Wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych ustalił na kwotę 74,70 zł.

Powyższe stanowisko organu I instancji zostało zaakceptowane przez Prezesa UOKiK. Co prawda organ II instancji stwierdził, że uchybienie skarżącego posiada znaczny stopień szkodliwości, jednak swojego stanowiska nie uzasadnia, co trafnie wskazał Sąd I instancji. Nie miało to jednak żadnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, zgodnie bowiem z art. 40a ust. 5c ustawy o jakości handlowej przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu można odstąpić od wymierzenia kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1-3a. Stwierdzone uchybienie skarżącego posiadało stopień szkodliwości, który nie pozwolił organom na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i uchylił zaskarżony wyrok.

W świetle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, zatem działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. ją oddalił, z wyżej wskazanych przyczyn.

O zwrocie kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).