Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1327/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c , art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: at. 145 ust. 2, art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 181/07 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr[...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz H. R. kwotę 5.080,00 (pięć tysięcy osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 181/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...]., nr [...], na podstawie art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej miasta R. z dnia [...] ustalił H. i H. małżonkom R., właścicielom nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], ozn. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] m2, opłatę adiacencką, stanowiącą 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy sieci wodociągowej w ul. [...], w wysokości [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania H. R. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie organu stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, o czym stanowi art. 145 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, następuje z dniem oddania do użytku sieci wodociągowej, wybudowanej w ulicy. Podkreślono, że w obecnym stanie prawnym warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę regulują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858). W myśl jej przepisów, zdaniem organu, urządzeniem wodociągowym nie jest przyłącze wodociągowe, zaś Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, natomiast realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenia nieruchomości do sieci.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona zgodnie z przepisami i w oparciu o wyliczenia operatu szacunkowego oraz z zachowaniem 3 - letniego ustawowego terminu do jej wydania.

Na tę decyzję H. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc ojej uchylenie.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 181/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...].

Sąd wskazał, że opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, elektrycznych i ciepłowniczych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zwane opłatami adiacenckimi, obciążają osoby, które są właścicielami nieruchomości bądź użytkownikami wieczystymi (art. 4 pkt 11), przy spełnieniu warunków określonych w art. 144 ust. 2 tej ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, chybione są zarzuty skarżącego, że brak było uchwały, która może stanowić podstawę wydania przez organ wykonawczy gminy decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Podstawą do wydania decyzji w tym zakresie jest bowiem powoływana przez organy obu instancji uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na terenie miasta R., określająca opłatę adiacencką w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym bez znaczenia jest fakt, iż uchwała ta weszła w życie w dniu [...] , a więc nie obowiązywała w [...] r., tj. w okresie kiedy powstały podstawy do obciążenia skarżącego opłatą adiacencką, bowiem fakt ten pozostaje bez wpływu na możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej.

Sąd wskazał, że trzyletni okres przedawnienia, po upływie którego niedopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej, należy liczyć od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, czyli od dnia, w którym właściciel mógł podłączyć swoja nieruchomość do tej infrastruktury, niezależnie od tego czy to podłączenie nastąpiło. W ocenie sądu wątpliwości co do początku biegu tego terminu na gruncie niniejszej sprawy rozstrzyga dowód w postaci protokołu końcowego odbioru robót z dnia [...] i to od następnego dnia po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym oraz z uwagi na fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji datowana jest na [...]. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie termin ten został zachowany, przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...].

Sąd zwrócił uwagę, że odliczeniu od kwoty stanowiącej opłatę adiacencką nie podlegają koszty, jakie skarżący poniósł w związku z budową przyłącza wodociągowego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], gdyż zgodnie z art., 15 ust. 2 ustawy z dnia z dna 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2001 r. Nr 72 poz. 747), realizacje budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Podano, że, jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, działki oznaczone ozn. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] m2 należące do H. R. bezpośrednio ze sobą sąsiadują, prowadzona jest dla nich księga wieczysta Kw [...], w związku z czym należy uznać, iż stanowią one jedną nieruchomość. Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury, zasadnie wziął pod uwagę wszystkie działki.

Sąd wskazał także, iż w jego ocenie nie jest wymagane, aby w ciągu trzyletniego okresu przedawnienia nastąpiło wydanie prawomocnej decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, jak również jej doręczenie stronie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył H. R., wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na tym , że Sąd wbrew dyspozycji art. 145 § 1 pkt. a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo, że wydana ona została z naruszeniem przepisów art. 7,8, 11, 75 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 ust. 2 i 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dacie, w której powstały warunki do przyłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej, a wiec w [...]. przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami brzmiał w sposób następujący : "... Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomość do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej..".

Wskazano, że ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141 poz. 141 poz. 1492) zmieniono również treść tego przepisu zastępując wyrazy "...ustalenie opłaty adiacenckiej..." wyrazami "... wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej...". Oznacza to, zdaniem skarżącego, że do ustalenia obowiązku zapłaty płaty adiacenckiej należy stosować przepisy, które obowiązywały w dacie powstania tego obowiązku, a więc należy stosować przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu z [...]. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nie zawiera przepisów intertemporalnych w związku z czym, zgodnie z ogólną zasadą lex retro non agit, nie można zmienionych w [...] r. przepisów stosować do stanu sprzed wejścia ich w życie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając w zaskarżonym wyroku, że do stanu faktycznego z [...] r. można stosować przepisy obowiązujące w [...] r., naruszył podstawą zasadę prawną i w związku z tym wyrok powinien ulec uchyleniu.

W ocenie skarżącego, błędny jest również pogląd Sądu, że dla nieprzekroczenia przez organ administracji publicznej terminu przedawnienia określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystarczające jest samo wydanie decyzji w tej sprawie, bowiem dla skutecznego powstania zobowiązania, które powstaje w drodze wydania decyzji administracyjnej nie jest wystarczające samo wydanie decyzji, a niezbędne jest jej doręczenie stronie zobowiązanej.

H. R. wskazał, że zgodnie z art. 146 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. W związku z tym, bez istniejącej i obowiązującej uchwały rady gminy określającej procentowa stawkę opłaty adiacenckiej, nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu tej opłaty. Skarżący podniósł, że uchwała numer [...] Rady Miasta R., będąca podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. numer [...] poz. [...] i weszła w życie w dniu [...]. Natomiast art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 190 poz. 1606) stanowi, że jest dopuszczalne nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązujące, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zwrócono uwagę, że w mniejszej sprawie z treści uchwały numer [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] wynika jednoznacznie, że weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M., o czym stanowi § 3 uchwały, a z treści tej uchwały nie wynika, aby miała ona wsteczna moc obowiązującą.

W związku z tym skarżący podniósł, że wskazanie uchwały Rady Miasta R. numer [...] z dnia [...] jako podstawy decyzji było niezgodne z art. 107§1 k.p.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie nie mogą mieć również zastosowania przepisy uchwały Rady Miejskiej w R. numer [...] z dnia [...], ponieważ została ona opublikowana dopiero w [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa M. o numerze [...] poz. [...], a brak jest w sprawie jakichkolwiek dowodów na to, że uchwała ta została opublikowana wcześniej w sposób przewidziany prawem w brzmieniu z [...]r.

Wskazano także, iż przed dniem [...] brak było podstawy prawnej do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie opłaty adiacenckiej, w związku z czym, z tego względu brak było w niniejszej sprawie podstawy prawnej do obciążenia skarżącego opłatą adiacencką.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 145 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej można wydać w terminie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury. W niniejszej sprawie warunki takie zostały stworzone w dniu [...], zatem trzyletni okres minął w dniu [...]. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta R. w niniejszej sprawie została doręczona skarżącemu dopiero w dniu [...], a więc – zdaniem skarżącego – już po upływie trzyletniego okresu, o którym mowa we wskazanym przepisie, w konsekwencji czego, decyzja ta stała się ostateczna dopiero w dniu [...].

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt SK 19/06, mimo, że strona powoływała się na to orzeczenie. Wskazano, że z wyroku tego wynika, iż art. 145 ust.2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, ze narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Orzeczenie to, zdaniem skarżącego, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w dacie wykonania infrastruktury technicznej w ulicy [...] oraz w dacie przekazania tej infrastruktury do użytkowania tj. w dniu [...], nie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w R. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenie miasta R.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut błędnej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zmiana treści niniejszego przepisu polegająca na użyciu przez ustawodawcę sformułowania "wydanie decyzji" w miejsce "ustalenie opłaty" oznacza, że nie jest wymagane wydanie w ciągu trzyletniego okresu przedawnienia prawomocnej decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, jak również jej doręczenie stronie.

Skarżący kasacyjnie stanowisko to kwestionuje, uznając za błędne przyjęcie wykładni, zgodnie z którą dla skutecznego powstania zobowiązania wystarczające jest samo wydanie (datowanie) decyzji bez konieczności doręczenia jej stronie.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest rozróżnienie materialnego pojęcia decyzji administracyjnej od procesowego pojęcia decyzji administracyjnej.

Materialne pojęcie decyzji administracyjnej oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa. Taki akt staje się decyzją dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie. Z tą chwilą wobec strony powstają skutki w postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków.

Pojęcie procesowe decyzji natomiast odnosi się do decyzji jako aktu procesowego charakteryzującego się określonymi znamionami (cechami), odróżniającymi ją od innych form procesowych aktu administracyjnego. Takiego pojęcia decyzji dotyczą art. 104 i art. 107 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o ustaleniu opłaty, o którym mowa w art. 145 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy należy rozumieć w ujęciu materialnym. Jeżeli tak, to należy stwierdzić, że akt woli władzy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej staje się decyzją w rozumieniu naszego prawa dopiero w chwili doręczenia go stronie. Wobec tego, dopóki decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie zostanie doręczona stronie nie można twierdzić, że doszło do jej wydania. Dlatego nie można podzielić stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, że aby można było mówić o wydaniu decyzji w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy nie jest konieczne jej doręczenie.

W rozpoznawanej sprawie, skoro skarżącemu doręczono decyzję Prezydenta Miasta R. w dniu [...] należało uznać, iż uczyniono to po upływie terminu przedawnienia, który upłynął z dniem [...]. Wobec tego doszło do naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy, gdyż organ administracji publicznej nie mógł ustalić wobec skarżącego opłaty adiacenckiej z uwagi na upływ trzyletniego okresu przedawnienia.

W związku z tym, że najdalej idący zarzut błędnej wykładni prawa materialnego okazał się zasady zbędne stało się rozważanie zarzutu błędnej wykładni art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie natomiast nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia reformacyjnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do doręczenia skarżącemu decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie terminu przedawnienia, określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko, należało uznać, że wydanie decyzji o ustaleniu niniejszej opłaty nastąpiło po upływie terminu przedawnienia. Wobec tego organy obu instancji naruszyły prawo materialne (art. 145 ust. 2 u.g.n.) i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). W związku z tym, zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.