Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1263/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie obowiązku rekultywacji działek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Spółki z o.o. w M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. znak [...] - po rozpoznaniu wniosku Spółki "A" sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 czerwca 2015 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...], w zakresie jej punktu 3 zobowiązującego Wnioskodawcę do wykonania prac rekultywacyjnych zgodnie z opisanym projektem na własny koszt, w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. oraz do zawiadomienia tutejszego urzędu o wykonaniu rekultywacji - utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 czerwca 2015 roku nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...] w zakresie jej pkt 3.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku Spółki "A" sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 czerwca 2015 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...], wskazano, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została ona wydana zgodnie z żądaniem strony, która wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji gruntów oraz że nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu a rozstrzygnięciem. Ponadto decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 czerwca 2015 roku nr [...] zarzucono naruszenie treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Starosty z dnia 5 marca 2007 roku nr [...] nakładającą na wnioskodawcę obowiązek rekultywacji działek nr [...] i [...], a decyzją Starosty z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...] nakładającą na wnioskodawcę obowiązek wykonania prac rekultywacyjnych działek nr [...], [...] i [...]. Rozpatrując ponownie sprawę skład tut. Kolegium ustaliło następujący jej stan faktyczny:

Otóż Decyzją z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty orzeczono, że obowiązek rekultywacji działek [...], [...] i [...] położonych w K. spoczywa stronie skarżącej.

Kolejno, Spółka - strona skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zobowiązanym do rekultywacji może być jedynie osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Spółka zaś nigdy nie prowadziła żadnej działalności powodującej utratę wartości przedmiotowego gruntu. Istotny dla sprawy jest fakt, iż decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 11 listopada 1986 r. - znak [...] ustalono rolny kierunek rekultywacji i zagospodarowania terenu poboru gliny dla celów przemysłowych położonych w miejscowości Polanka znajdujących się w posiadaniu Przedsiębiorstwa Ceramiki Budowlanej z siedzibą w K.. Eksploatacja złoża została zakończona przez następcę prawnego powyższego przedsiębiorstwa a mianowicie Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. w związku z wyczerpaniem złoża. Następnie Spółka "A" sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] położonych w K..

W piśmie Starosty Powiatowego w M. z dnia 9 stycznia 2007 r. strona skarżąca wystąpiła o zatwierdzenie proponowanego kierunku rekultywacji. W piśmie tym wskazano, iż: "Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. zakończyło eksploatację części złoża surowców ilastych wydobywanych w granicach działek [...] i [...]. Przedsiębiorca dokonał rozliczenia zasobów, które zostały przyjęte przez Wojewodę pismem z dnia 3 listopada 2004 r. znak [...]. Decyzją Wojewody z dnia 26 listopada 2004 r. znak [...] nastąpiło wygaśnięcie koncesji wydanej przez Wojewodę decyzją z dnia 9 sierpnia 1994 r. znak [...]. "A" sp. z o.o. M. jako następca prawny nieruchomości gruntowych położonych w obrębie K. składających się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,6200 ha oraz działki [...] o pow. 0,0500 ha przejmuje obowiązek rekultywacji w/w terenu zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego".

W dniu 14 lutego 2007 r. strona skarżąca w wyjaśnieniu i sprecyzowaniu powyższego zwróciła się do Starostwa Powiatowego w M. z wnioskiem o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Starosta w dniu 5 marca 2007 r. wydał decyzję nr [...], stwierdzając, że obowiązek rekultywacji powyższych działek spoczywa na Spółce "A" sp. z o.o. z siedzibą w M..

Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. spółka "A" sp. z o.o. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie aktualizacji projektu rekultywacji poprzez zobowiązanie, ustalenie kierunku rekultywacji i terminu jej zakończenia na nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji jako działki [...], [...] i [...]. W dniu 15 stycznia 2014 r. żądana decyzja została wydana. Obecnie Wnioskodawca żąda stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w części jej punktu trzeciego o zobowiązaniu wnioskodawcy do wykonania prac rekultywacyjnych zgodnie z projektem na własny koszt w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. oraz do zawiadomienia tutejszego urzędu o wykonaniu rekultywacji.

Wobec tak ustalonego stanu spraw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że: bezspornym jest, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 § 1 kpa i dlatego może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy decyzja dotknięta została w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Pośrednim przejawem omawianej instytucji jest ustanowienie w art. 156 § 2 kpa negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zastosowanie tej regulacji nie jest zatem możliwe w każdym czasie i w każdej sytuacji. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne.

Powyższy nadzwyczajnym tryb postępowania, ma za zadanie wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy decyzja taka dotknięta jest jedną z wad zawartych w przepisach proceduralnych dotyczących tego właśnie postępowania.

Należy podkreślić, iż stwierdzeniu nieważności decyzji towarzyszy specyficzny reżim, który uzasadniony jest faktem eliminacji wydanej już decyzji, która stała się ostateczną. Dlatego też postępowanie to obwarowane jest przesłankami, które muszą zaistnieć, by można było je rozpocząć i w jego efekcie usunąć istniejącą już a wadliwą decyzję administracyjną.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić, jeżeli organ administracyjny dojdzie do przekonania, że decyzja w sprawie, której wszczęto postępowanie, została wydana w okolicznościach określonych chociażby w jednym z punktów art. 156 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku zaistnienia konkretnej przesłanki, które w przepisie tym wymienione są taksatywnie.

Istota nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego polega na tym, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie i jego uzasadnienie ma odnosić się do oceny kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydania tej decyzji, a więc wymaga zajęcie przez organ jednoznacznego stanowiska co do tego, czy i jakie przepisy zostały naruszone, a jeśli są podstawy do przyjęcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów, czy naruszenie to jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak wyżej wskazano, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest trybem szczególnym pozwalającym na odstąpienie od jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 16 k.p.a., t.j. zasady trwałości decyzji administracyjnych.

W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2014 r. Nr [...], w zakresie jej punktu 3, ponieważ decyzja nie dotknięta została w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Kolegium stwierdziło bowiem, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

- stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

- osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

- kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

- uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Badana decyzja zawiera wyliczone w powyższym przepisie elementy. Z kolei - mając w szczególności na uwadze zarzut nieważności decyzji w punkcie trzecim - osoba zobowiązana zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy, to osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Skarżący podnosi, iż osobą, która tę utratę spowodowała nie jest spółka "A" sp. z o.o. z siedzibą w M.. Niemniej jednak, zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy "w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji". Jak wynika z akt sprawy, Starosta wydał decyzję z dnia 5 marca 2007 r. znak [...], iż obowiązek rekultywacji powyższych działek spoczywa na Spółce "A" sp. z o.o. Decyzja ta została wydana zgodnie z żądaniem strony, która wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z analizy zatem zapisu zawartego w punkcie trzecim decyzji wynika, iż brak jest oczywistej sprzeczności z przepisem prawa. Kolegium podkreśliło, że art. 22 ust. 1 ustawy zawiera wyliczenie elementów decyzji i z zestawienia treści decyzji i przepisu leżącego u jej podstaw nie wynika oczywistość naruszenia prawa - rzucająca się w oczy sprzeczności. Nie jest w ocenie Kolegium zasadne przyjęcie, iż badana decyzja jest wadliwa w punkcie trzecim z uwagi na fakt, iż organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia czy wnioskodawca jest osobą, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy. Podkreślenia wymaga, iż w związku z decyzją z dnia 7 marca 2007 r. kwestia osoby zobowiązanej do rekultywacji działek [...] i [...] położonych w K. była rozstrzygnięta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, iż ponownie rozpatrując sprawę, nie znalazło podstawy do uznania, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (rażące naruszenie prawa), która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej w części punktu 3. Nie można również w przedmiotowej sprawie mówić o naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Tak więc w pełni zasadne jest orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 czerwca 2015 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2014 r. Nr [...], w zakresie jej punktu 3.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 20 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (o.g.r.l.) poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek rekultywacji gruntu rolnego:

- może być nałożony na osobę, która nie spowodowała utraty, ani ograniczenia wartości użytkowej tego gruntu,

- zostać przeniesiony na osobę, która nie nabyła praw do inwestycji powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu, ani też w żaden inny sposób nie przejęła od sprawcy jego obowiązków wynikających z art. 10 ust. 1 o.g.r.l.,

- może zostać przeniesiony decyzją, o jakiej mowa w art. 10 ust. 6 o.g.r.l., mimo niezaistnienia zmiany po stronie osoby obowiązanej do rekultywacji,

- jest związany z prawem użytkowania gruntu, a nie z faktem spowodowania utraty

albo ograniczenia jego wartości użytkowej,

- może zostać przeniesiony na osobę, która nie spełnia przesłanek określonych w art. 10 ust. 1 ani w art. 10 ust. 6 o.g.r.l., a jedynie zgadza się (poprzez złożenie wniosku) na przejęcie tego obowiązku.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nałożenie obowiązku rekultywacji na osobę, która na podstawie przepisów obowiązującego prawa nie jest do niej zobowiązania, ale godzi się (poprzez złożenie wniosku) na przejęcie tego obowiązku,

art. 22 ust. 1 o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że każda decyzja wydana w sprawach

rekultywacji ma zawierać rozstrzygnięcie we wszystkich sprawach wskazanych w punktach 1, 2, 3 i 4 tego przepisu, w szczególności zaś błędne przyjęcie, że każda decyzja ma wskazywać osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, a zatem powtórzenie w późniejszej decyzji, że jakaś osoba ma obowiązek wykonać rekultywację danego gruntu, mimo że wcześniejsza ostateczna decyzja już dotyczy tej materii, nie stanowi naruszenia określonego w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.,

art. 156 §3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zamieszczenie w decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2014 roku rozstrzygnięcia zobowiązującego skarżącego do wykonania prac rekultywacyjnych na własny koszt, mimo istnienia wcześniejszej ostatecznej decyzji Starosty.

Strona skarżąca na poparcie powyższych zarzutów podniosła, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób precyzyjny określa, kto jest "osobą obowiązaną do rekultywacji". Z treści art. 20 ust. 1 o.g.r.l. wynika, że osobą tą jest (verba legis) "osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów". Zastosowanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu nie nastręcza żadnego problemu. Wystarczającym jest zastosowanie sylogizmu prawniczego, w którym treść przepisu stanowić będzie przesłankę większą, stan faktyczny, tj. określenie czy dany podmiot spowodował, czy nie spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, stanowić będzie przesłankę mniejszą zaś wnioskiem okaże się ustalenie czy dany podmiot jest, czy nie jest obowiązany do rekultywacji. W obowiązującym stanie prawnym jedyną przesłanką, którą organ ma obowiązek wziąć pod uwagę jest okoliczność czy dany podmiot (skarżący) spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Bez znaczenia pozostaje to, komu przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zdegradowanego gruntu. SKO w [...] prawidłowo zauważyło, że osobę obowiązaną do rekultywacji, co do zasady, ustala się w oparciu o art. 20 ust. 1 o.g.r.l. Przechodzi jednak do porządku dziennego nad okolicznością, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty organ wcale nie badał przesłanek określonych w tym przepisie, jak również nad tym, że skarżąca nigdy nie prowadził działalności skutkującej utratą albo ograniczeniem wartości użytkowej gruntu. Wynika to nie tylko z okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w niej materiału dowodowego, nawet z uzasadnienia. W tym stanie rzeczy nie sposób obronić tezy, że nałożenie obowiązku rekultywacji na skarżącego wyłącznie z uwagi na fakt nabycia przez niego prawa użytkowania wieczystego gruntu, odbyło się bez naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 o.g.r.l. Wbrew twierdzeniom SKO, doniosłości prawnej nie posiada również subiektywne, lecz błędne przekonanie danej osoby, że spoczywa na niej obowiązek rekultywacji, przejawiające się w złożeniu wniosku o wydanie decyzji określonej treści. Ustawa nie wprowadza takiej przesłanki. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO w [...], że skoro skarżący żądał nałożenia na niego obowiązku rekultywacji, to decyzja Starosty nie narusza prawa. Skarżąca nie godziła się na przejęcie obowiązku, a jedynie pozostawała w błędnym przekonaniu odnośnie skutków prawnych nabycia prawa użytkowania wieczystego. Z tego powodu najpierw (w 2007 roku) złożył on wniosek o przekazanie obowiązku rekultywacji, a następnie wniosek prowadzący do wydania decyzji z dnia 15 stycznia 2014 roku. Nie oznacza to jednak, że organ administracji miał prawo "wykorzystać" błąd skarżącego i odstąpić od stosowania przesłanek ustawowych..

Zaskarżona decyzja w żadnym miejscu nawet nie próbuje poruszyć kwestii spełnienia przesłanek warunkujących możliwość zastosowania art. 20 ust. 1 o.g.r.l. Przeciwnie, wskazuje jedynie na te okoliczności, które nie są przesłankami (fakt nabycia prawa użytkowania wieczystego) do jego zastosowania. Zmiana osoby obowiązanej do rekultywacji nie może jednak nastąpić w wyniku sukcesji syngularnej (umowa sprzedaży, zamiany lub darowizny poszczególnych przedmiotów), ale wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, takiej jak przekształcenie spółki handlowej na podstawie przepisów k.s.h., czy połączenie się osób prawnych. W orzecznictwie przyjmuje się także, że zmiana osoby obowiązanej do rekultywacji może nastąpić również w wyniku nabycia praw do inwestycji powodującej degradację gruntu lub w drodze nabycia przedsiębiorstwa powodującego taką degradację. W przedmiotowej sprawie jednak nic takiego nie nastąpiło.

Według skarżącej powyższe okoliczności świadczą o tym, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca podnosi, że w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenia prawa, którego charakter należy ocenić jako rażący. Przepisy art. 20 ust. 1 i 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które stosował organ nie nastręczają trudności interpretacyjnych. Ich treść jest jednolicie rozumiana zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie. Interpretacja przepisów zasadza się przy tym na znaczeniu językowym pojęcia osoby, która powoduje ograniczenie lub utratę wartości użytkowej gruntów oraz na ocenie czy doszło do zmiany osoby obowiązanej do rekultywacji. Zmiana ta może nastąpić w wyniku sukcesji uniwersalnej (przekształcenie spółki, połączenie spółek, itp.), lub, jak wynika przywołanych wyżej orzeczeń, w wyniku przeniesienia praw do inwestycji, rozumianej jako ta, która powoduje ograniczenie lub utratę wartości użytkowej gruntów. Jest tak zważywszy na stanowisko sądów, zgodnie z którym zastosowanie przepisu art. 20 ust. 6 należy skorelować przepisem art. 20 ust. 1 analizowanej ustawy. W tym stanie rzeczy proste zestawienie treści przepisów z rozstrzygnięciem zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że obowiązek rekultywacji nałożony został na podmiot, który ani nie spowodował zniszczenia czy utraty wartości użytkowej gruntów, ani nie przejął obowiązku rekultywacji, jako następca prawny podmiotu wcześniej zobowiązanego. Jest to oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami zastosowanymi przez organ. Uzasadnia ona stwierdzenie, że powstałe w ten sposób naruszenie prawa ma charakter rażący i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zasługuje na aprobatę również pogląd SKO dotyczący tego, że sprawa rozstrzygnięta w punkcie 3. decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2015 roku nie była wcześniej załatwiona decyzją Starosty z dnia 7 marca 2007 roku, która wskazuje wyraźnie, że obowiązek rekultywacji działek nr [...] i [...] spoczywa na skarżącej. Decyzja ta określa zatem osobę zobowiązaną do rekultywacji.

Nawet jeśli by przyjąć pogląd SKO, że decyzja późniejsza nie nakłada obowiązku rekultywacji , lecz dotyczy jedynie określenia prac, które skarżąca, jako zobowiązana do wykonania rekultywacji na podstawie wcześniejszych decyzji, ma wykonać na własny koszt, to nie sposób wytłumaczyć dlaczego te prace zostały określone także dla działki [...]. Przyjmując konsekwentnie pogląd SKO należy stwierdzić, że nie istnieje żadna wcześniejsza decyzja dotycząca tego gruntu, z której wynikałby obowiązek wykonania rekultywacji, a zatem określenie rodzaju prac, które należy wykonać w ramach tego nieistniejącego obowiązku stanowi oczywiste naruszenie prawa.

Stanowisko SKO, zgodnie z którym w decyzji z dnia 15 stycznia 2014 roku ponowiono oznaczenie osoby zobowiązanej do rekultywacji wyłącznie z tego powodu, że nakazuje to przepis art. 20 ust. 1 o.g.r.l. jest całkowicie nieprawidłowe.

Wydaje się również nieprawidłowym przyjęcie, że że nie doszło do naruszenia art. 156 § 3 k.p.a., mimo, że istnieje wcześniejsza ostateczna decyzja Starosty z dnia 5 marca 2007 roku [...] nakładająca na skarżącego obowiązek rekultywacji tych samych działek. Albo stanowisko SKO jest nieprawidłowe i decyzja późniejsza obowiązek rekultywacji po raz drugi w zakresie tych samych działek, a zatem jest wadliwa. Albo SKO ma rację, że decyzja późniejsza nie nakłada obowiązku rekultywacji gruntu, a jedynie zobowiązuje do wykonania określonych prac w ramach tego obowiązku. W takim jednak przypadku zobowiązanie skarżącego do wykonania prac na działce nr [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia. Oznacza to, że w tym zakresie decyzja ta jest także wadliwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym warunkiem wyeliminowania decyzji (postanowienia) z obrotu prawnego jest stwierdzenie, że naruszenia te mogły mieć (lub miały) istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga w niniejszej sprawie jako oczywiście uzasadniona musiała odnieść zamierzony skutek prawny.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Rażące naruszenie prawa stanowi jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza dorobku prawa, jak i judykatury przyjęła, że zachodzi ono wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja własna SKO w [...], wydane zostały w wyniku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 14 stycznia 2014 r., wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U. na 16, poz. 78 z późn. zm.), którą orzekł, że obowiązek rekultywacji działek [...], [...] i [...], położonych w K., spoczywa na przedsiębiorstwie "A" sp. z o.o. z siedzibą w M..

Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że skutkiem nabycia prawa użytkowania wieczystego wskazanych działek, na nabywcę przeszły prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji.

Wszczęcie postępowania zainicjowane zostało pismem "A" sp. z o.o w M. z dnia 9 stycznia 2007 r., o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji terenu tj. działek o nr [...] i [...] położonych w K., a którą to nieruchomość na podstawie umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego z dnia 31 stycznia 2007 r. Rep. A nr [...] nabyła spółka od Przedsiębiorstwa Produkcyjno– Handlowo-Usługowego [...] sp. z o.o. w likwidacji w M.. Z dołączonych do wniosku dokumentów, w szczególności kopii decyzji Wojewody z dnia 26 listopada 2004 r. [...], stwierdzającej z urzędu wygaśnięcie koncesji wydanej przez Wojewodę na eksploatację złoża surowców ilastych ceramiki budowlanej "[...]" przeniesionej na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo-Usługowego [...] sp. z o.o. w M. wynika, że wydobycie kopalin prowadzone w granicach działek nr [...] i [...] (obręb K.) zostało zakończone przez wskazaną wyżej spółkę w roku 2003.

W związku z treścią podniesionych zarzutów skargi należało zatem ocenić, czy SKO w [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 14 stycznia 2014 r. w sposób wszechstronny rozważyło ustawową przesłankę legalności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, a odnoszącą się do ustalenia czy do wydania przedmiotowej decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu organ administracyjny nie poczynił żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro skarżący niejako sam zgadzał się na przejęcie obowiązku rekultywacji, to decyzji Starosty nie można postawić zarzutu jej nieważności. Tymczasem obowiązkiem organu, także w kontekście zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji (vide: wniosek z dnia 27 listopada 2014 k: 248) było ustalenie czy decyzja ta, z uwagi na okoliczności faktyczne i przyjętą podstawę prawną, została wydana prawidłowo. Nie można tego uczynić bez analizy przepisu art. 20 ust. 1 i art. 20 ust.6, a następnie odniesienia ich do treści decyzji z dnia 15 stycznia 2015 r. Zauważyć należy, że już sama lektura treści tej decyzji, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, nasuwa poważną wątpliwość co do przedmiotu rozstrzygnięcia z uwagi na brak spójności decyzji. Z części dyspozytywnej wynika bowiem, że organ ustala podmiot zobowiązany do rekultywacji, zaś z jej uzasadnienia wynika, że z wcześniej wydanych decyzji następuje przejście obowiązku rekultywacji gruntów na nabywcę użytkowania wieczystego gruntu podlegającego rekultywacji.

Artykuł 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot powodujący utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast z ust. 6 wynika, że w drodze decyzji może dojść do zmiany osoby zobowiązanej. Treść przytoczonych regulacji wskazuje na istnienie różnych przesłanek wydania decyzji na ich podstawie i to już winno wzbudzić wątpliwość SKO, co do prawidłowości wydanej decyzji, z uwagi na przyjęte w niej motywy rozstrzygnięcia i brak jakichkolwiek poprzedzających je ustaleń faktycznych.

Należy zgodzić się ze skarżącą spółką, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. Zatem określenie osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z treścią art. 20 ust. 1 powołanej ustawy. Natomiast czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy stwierdzić o przesłankę zakresu następstwa prawnego między podmiotami i czy w związku z tym, czynność prawna dokonana między tymi podmiotami mogła stanowić także źródło przejścia praw i obowiązków z tytułu rekultywacji gruntów. Wreszcie, jeżeli decyzja z dnia 15 stycznia 2014 r. miała dotyczyć przejścia określonych praw, to po pierwsze brak jest w niej wskazania aktu prawnego (decyzji administracyjnej), z którego wynikałoby istnienie i podstawa prawna nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją, podmiotu uprzednio zobowiązanego i wreszcie zakresu praw i obowiązków, które przechodzą na następcę.

Powyższe uchybienia niewątpliwie skutkować musiały eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Ponownie więc rozpoznając sprawę organ administracyjny weźmie pod uwagę stanowisko i wskazania Sądu wynikające z niniejszego uzasadnienia i dokona wszechstronnej analizy przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie II wyroku orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.