Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1843/94
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Niedopuszczalne jest rozpoznawanie przez organ administracji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianego w art. 127 par. 3 Kpa, jeśli sprawa została zakończona decyzją ostateczną, poddaną już ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.

TEZY

1. Niedopuszczalne jest rozpoznawanie przez organ administracji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianego w art. 127 par. 3 Kpa, jeśli sprawa została zakończona decyzją ostateczną, poddaną już ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie skarg NSZZ Pracowników Zakładów (...) w T., Dyrekcji Zakładów (...) w T. i NSZZ "Solidarność" Zakładów (...) w T. na orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 7 października 1994 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia o umorzeniu postępowania i zawieszenia postępowania w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 1994 r. - stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z dnia 19 listopada 1992 r. KR-051/465/91 Społeczna Komisja Rewindykacyjna nakazała NSZZ Pracowników Zakładów (...) w T. zwrot 722 426 000 zł na rzecz NSZZ "Solidarność" w tych Zakładach i oddaliła wniosek NSZZ "Solidarność" w Zakładach (...) w T. w stosunku do tych Zakładów.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 1994 r. (...) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność tego orzeczenia, ponieważ w terminie zakreślonym w art. 10 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /Dz.U. 1991 nr 4 poz. 17/ Komisja NSZZ "Solidarność" w Zakładach (...) w T. nie wskazała jako podmiotu zobowiązanego NSZZ Pracowników Zakładów (...) w T., lecz same Zakłady, a zatem postępowanie przeciwko NSZZ Pracowników Zakładów (...) było prowadzone "z urzędu", a więc niezgodnie z prawem. Sąd uznał, że Komisja rażąco naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy (...). Sad dodał, że "Poza okolicznością, która legła u podstaw orzeczenia sądu, należy podkreślić, iż w zaskarżonym orzeczeniu nie dokonano wyliczenia nakazanej do zwrotu kwoty, co uniemożliwia jej skontrolowanie przez sąd". Po otrzymaniu tego wyroku Społeczna Komisja Rewindykacyjna umorzyła postępowanie w sprawie na zasadzie art. 105 Kpa /orzeczenie z dnia 15 kwietnia 1994 r./.

Pismem z dnia 8 maja 1994 r. NSZZ "Solidarność" - Komisja Przedsiębiorstwa w Zakładach (...) w T. wystąpiła do Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z wnioskiem "o ponowne rozpatrzenie sprawy" na zasadzie art. 127 par. 3 Kpa. W uzasadnieniu powołuje się na zasadę "prawdy obiektywnej", która legitymowała Społeczną Komisję Rewindykacyjną do interpretacji ustawy w taki sposób, że "wszystkie składniki majątku związków zawodowych i organizacji społecznych (...) podlegają bezwzględnemu zwrotowi". W konkluzji wnioskodawca stwierdza, iż pogląd wyrażony w wyroku z dnia 19 stycznia 1994 r. "jest następstwem wadliwej wykładni przepisów prawa". "Należy uznać go więc za nietrafny i będący ewidentnym przejawem detournement de pouvoir". W świetle powyższego wnioskodawca kwestionuje orzeczenie o umorzeniu postępowania, uważając, "że nawet stwierdzenie nieważności decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny nie daje (...) żadnych podstaw prawnych do umorzenia postępowania".

Na posiedzeniu Komisji w dniu 7 października 1994 r. wnioskodawca podtrzymał wniosek, natomiast przedstawiciele Zakładów (...) i NSZZ Pracowników Zakładów (...) w T. wnieśli o oddalenie wniosku. W związku z tym orzeczeniem z tego samego dnia o nie zmienionej sygnaturze Społeczna Komisja Rewindykacyjna postanowiła uchylić swe postanowienie z dnia 15 kwietnia 1994 r. i zawiesić postępowanie w sprawie na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że Naczelny Sąd Administracyjny w tego rodzaju sprawach "zbyt rygorystycznie interpretuje art. 10 w/w ustawy", gdyż w razie błędnego wskazania strony powinno się umożliwić Komisji na wniosek wnioskodawcy wzywanie stron nie wskazanych, na podstawie art. 7-11 Kpa. Komisja przyznała, że "w znacznej większości" wnioski nie zawierają danych wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, co tłumaczy brakiem obsługi prawnej wnioskodawców. W konkluzji Komisja uznała, że prace na nowelizacją ustawy uzasadniają zawieszenie postępowania "do czasu nowelizacji przedmiotowej ustawy".

Ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to orzeczenie wystąpił NSZZ Pracowników Zakładów (...) w T., wnosząc o stwierdzenie nieważności orzeczenia, jako dotyczącego sprawy już rozstrzygniętej wyrokiem NSA. Ze skargą wystąpiła także dyrekcja Zakładów (...) w T., wnosząc również o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 7 października 1994 r. na zasadzie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a także z powodu naruszenia art. 209 Kpa. Również NSZZ "Solidarność" Zakładów (...) w T. zaskarżyła powyższe orzeczenie, wybrała jednak formę zażalenia "na zasadzie art. 127 par. 3 w związku z art. 141 i 142 Kpa" na postanowienie o zawieszeniu postępowania, ponieważ brak jest przesłanek przewidzianych w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu zażalenia twierdzi się, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie legislacyjne de lege ferenda "byłoby niedopuszczalnym działaniem organu administracji państwowej", w związku z czym należy podjąć postępowanie merytoryczne, mające na celu rozpatrzenie wniosku pierwotnego.

W odpowiedzi na skargę Zakładów (...) /nie wiadomo z jakich powodów uznaną przez Komisję za zażalenie/ wniesiono o jej oddalenie, ponieważ "Wobec treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 1992 r. K 4/91 i uchwały Sejmu RP z dnia 7.X. 1992 r. postępowanie w sprawie należało zawiesić do czasu wydania przez parlament rozstrzygnięcia w zakresie podniesionym w ww. orzeczeniu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej należy ocenić jako całkowicie bezprawne, a dokumenty sprawy wskazują, że Komisja ta przekracza swe kompetencje. W wyroku z dnia 19 stycznia 1994 r. (...) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności nie tylko orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 19 listopada 1992 r., ale także postępowania poprzedzającego jego wydanie. Stwierdzenie nieważności nastąpiło także z przyczyn procesowych, ponieważ wnioskodawca nie wskazał w terminie ustawowym żadnego podmiotu zobowiązanego do zwrotu majątku i nawet w toku postępowania nie wskazał NSZZ Pracowników Zakładów (...) w T. jako podmiotu, do którego kieruje roszczenie. Oznaczało to, że Komisja - orzekając wobec tego Związku jako podmiotu zobowiązanego - orzekła nie na wniosek, lecz z urzędu, przez co rażąco naruszyła prawo.

Dysponując takim wyrokiem, Społeczna Komisja Rewindykacyjna umorzyła postępowanie w sprawie /postanowienie z dnia 15 kwietnia 1994 r./ na zasadzie art. 105 Kpa. Orzeczeniem z dnia 7 października 1994 r. Społeczna Komisja Rewindykacyjna postanowiła "zgodnie z art. 127 par. 3 Kpa ponownie rozpoznać sprawę", wobec czego uchyliła swe postanowienie z dnia 15 kwietnia 1994 r. i zawiesiła postępowanie w sprawie, powołując jako podstawę zawieszenia - co wynika z uzasadnienia - art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. W obszernym uzasadnieniu Komisja podała, że "wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy". Wniosek ten Komisja potraktowała jako skargę i przesłała do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 200 Kpa Sąd jednak, jak podaje Komisja, "polecił rozpoznać w/w pismo wnioskodawcy jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 127 Kpa".

W aktach sprawy rzeczywiście znajduje się wniosek NSZZ "Solidarność" w Zakładach (...) w T. z dnia 8 maja 1994 r. "o ponowne rozpatrzenie sprawy z naszego wniosku o zwrot utraconego majątku", sformułowany na zasadzie art. 127 par. 3 Kpa. Wniosek ten Komisja miała prawo traktować tylko zgodnie z jego literalnym brzmieniem i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił go z uwagą wskazującą na taką właśnie jego interpretację. Jednakże sam wniosek nie mógł być w rzeczywistości rozpoznany w trybie art. 127 par. 3 Kpa, ponieważ jest to tryb o charakterze odwoławczym /jest zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Odwołania"/, a więc może tylko poprzedzać postępowanie sądowoadministracyjne. Niedopuszczalne natomiast jest rozpoznawanie przez organ administracji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/, która została zakończona decyzją ostateczną, będącą już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jakkolwiek więc organ otrzymał taki wniosek, powinien był postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 par. 3 in fine Kpa stwierdzić niedopuszczalność wniosku /odwołania/ ze względu na uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, z powołaniem się na art. 129 par. 2 Kpa. Uwzględnienie w tych okolicznościach wniosku i uchylenie postanowienia o umorzeniu postępowania sąd ocenił jako rażące naruszenie art. 127 par. 3 w związku z art. 129 par. 2 Kpa.

Orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 7 października 1994 r. rażąco narusza także art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, uznany za podstawę zawieszenia postępowania. Powołując ten przepis, Komisja zawiesiła postępowanie "do czasu nowelizacji" ustawy z dnia 25 października 1990 r. Trzeba więc przypomnieć Komisji, że przepis ten mówi o zależności rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Komisja jednak całkowicie pominęła okoliczność, że ma obowiązek orzekać według prawa obowiązującego. To zaś oznacza, że oczekiwanie na jakąkolwiek przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Ponadto już w wyroku z dnia 22 września 1983 r. SA/Lu 45/83 /GAP 1986, nr 12, str. 46/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest zawieszenie postępowania, które już zostało zakończone ostateczną decyzją. Pogląd ten został nieco innymi słowami wyrażony również w wyroku z dnia 20 września 1982 r. I SA 717/82 /ONSA 1982 Nr 2 poz. 88/, przy czym w tym wyroku mówi się także o tym, że zmiana przepisów prawnych nie może być przyczyną zawieszenia postępowania.

Niezależnie od tych zasadniczych zastrzeżeń trzeba także przypomnieć Komisji, że organ, który z urzędu zawiesił postępowanie na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, ma obowiązek wystąpić do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego /art. 100 Kpa ab initio/. Nie jest Sądowi wiadome, czy i w jakim trybie Komisja wystąpiła do Sejmu o zmianę ustawy, jeżeli w ogóle mogła uznać się za właściwą do takiego działania. Warto jednak stwierdzić, że "inny organ lub sąd", o jakich mowa w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, to organy państwowe powołane do stosowania prawa /orzekające/, a nie do stanowienia prawa.

Wszystko, co powiedziano wyżej, udowadnia, że Społeczna Komisja Rewindykacyjna dość dowolnie interpretuje prawo, dopuszczając się tym samym jego rażących naruszeń.

Kolejne naruszenia prawa, jakie Sąd uznał za rażące, to zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poglądów podważających ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w wyroku z dnia 19 stycznia 1994 r. Wbrew art. 209 Kpa Komisja twierdzi, że Sąd "w tego rodzaju sprawach zbyt rygorystycznie interpretuje art. 10 ustawy", Komisja więc pozwala sobie na niedopuszczalną polemikę z wyrokiem sądowym, chociaż w myśl art. 209 Kpa tym wyrokiem powinna być związana.

Wszystkie opisane naruszenia stanowiły przesłankę stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonego orzeczenia na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 196 par. 3 pkt 1 Kpa i art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.