Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1696/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...], reprezentowanego przez [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek [...], nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., energii elektrycznej, c.o. i kanalizacji deszczowej oraz utwardzenia terenu i zjazdu indywidualnego z działki drogowej nr ew. [...] obręb [...] na działkę nr ew. [...] obręb [...] oraz rozbudowę sieci kanalizacji ogólnospołecznej na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji [...], reprezentowany przez [...] złożył odwołanie do GINB.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB wyjaśnił nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazał na zasadę trwałości orzeczeń administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił też, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka, jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

O tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.", wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, [...] wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr ew. [...], obręb [...] w [...]) na cele budowlane. Ponadto inwestor legitymował się decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2013 r" Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.

Tym samym nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. GINB nie stwierdził, aby kontrolowane rozwiązania projektowe naruszały rażąco ustalenia ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2013 r., Nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń wymogów ww. decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, infrastruktura techniczna, drogi wewnętrzne); linii nowej zabudowy; wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu - 30-36% (projektowany - 35, 71% - Projekt budowlany - str. 53); udziału powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 40% (projektowany - 40, 03% - Projekt budowlany - str. 53); szerokości elewacji frontowej - 7, 8 m do 11, 6 m (projektowana - 10, 08 m - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - Nr rys. PZT-1 - str. 54); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (okapu) - 4 m z tolerancją ± do 0, 5 m (projektowana - 4, 5 m - Projekt budowlany - Przekrój A¬A - Nr rys. A-O7 - str. 88); wysokości w kalenicy — 8, 5 m z tolerancją ± do 0, 5 m (projektowana - 9, 04 m - Projekt budowlany - Przekrój A-A - Nr rys. A-07 - str. 88); geometrii dachu - dach skośny dwu lub wielospadowy o kacie nachylenia połaci 30-45° z dopuszczeniem zastosowania lukarn, facjat, ryzalitów, wykuszy jako elementów urozmaicających bryłę budynku (projektowany - dach dwuspadowy o kacie nachylenia połaci 39, 69° - Projekt budowlany - Rzut dachu - Nr rys. A-06 - str. 87); czy też dostępu do drogi publicznej - bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...].

Ponadto, GINB nie dopatrzył się rażącego naruszenia warunków zabudowy co do wymaganej ilości miejsc postojowych. Nie sposób zgodzić się z argumentacją wnioskodawcy, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem przewidziano zbyt małą ilość miejsc postojowych, skoro ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2013 r., o ustaleniu warunków zabudowy, nie ustala tego parametru.

Z projektu budowlanego (Projekt zagospodarowania terenu - Nr rys. PZT-1 - str. 54) wynikało zaś, że inwestor na działce inwestycyjnej zaprojektował 1 stanowisko postojowe.

Organ odwoławczy nie stwierdził też, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną).

Jak wynika z akt sprawy, elewacja południowa (ściana oddzielenia przeciwpożarowego REI60) projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym z otworami wypełnionymi pustakami szklanymi usytuowana jest w odległości od 3, 5 do 3, 56 m od granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...], natomiast okna połaciowe skierowane w stronę działki o nr ew. [...] zostały zaprojektowane w odległości od 5, 7 do 5, 76 m od granicy tej działki. Elewacja wschodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym z otworami usytuowana jest w odległości od 8, 02 do 8, 08 m od granicy z działką o nr ew. [...] (ul. [...]), natomiast elewacja południowo- zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym z otworami wypełnionymi pustakami szklanymi usytuowana jest w odległości od 3, 47 do 3, 62 m od granicy z sąsiednimi działkami o nr ew. [...].

Z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., wynika, że sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jest możliwe, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W omawianej sprawie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym ścianą oddzielenia przeciwpożarowego REI60 w granicy z działką o nr ew. [...] dopuszczały ustalenia decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W tej wprost wskazano, że "Ze względów przestrzennych dopuszcza się lokalizacje projektowanego budynku w granicy lub/i w zbliżeniu do granic z działkami sąsiednimi" oraz "lokalizacja projektowanego budynku w granicy lub zbliżeniu do granicy działki nr [...] z działkami sąsiednimi" (załącznik Nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy).

Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1, 5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. W analizowanym przypadku - z uwagi na wielkość działki (wąska - 14, 36 m) objętej pozwoleniem na budowę - należało dopuścić lokalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym ścianą oddzielenia przeciwpożarowego REI60 bez otworów w granicy z działką o nr ew. [...].

Organ wyjaśnił też, że okna połaciowe skierowane w stronę działki o nr ew. [...] zostały zaprojektowane w odległości 4, 0 m od granicy tej działki (Projekt budowlany - Rzut dachu - Nr rys. A-06 - str. 87).

Całkowicie chybiona była – zdaniem GINB - argumentacja wnioskodawcy, jakoby lokalizacja domu mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym ścianą oddzielenia przeciwpożarowego REI60 bez otworów w granicy z działką o nr ew. [...], naruszała § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Odległości, o których mowa w § 12 ust. 5, odnoszą się do odległości z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., tj. odległości ściany budynku od granicy działki. Tym samym w sytuacji kiedy przedmiotowy budynku został usytuowany ścianą w granicy, § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania.

GINB przytoczył treść § 13 ust. 1 i 2 i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., stwierdzając, że wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W znajdującej się w aktach sprawy analizie zacieniania, przesłania i nasłonecznienia dla działki nr ew. [...], sporządzonej przez mgr inż. arch. [...], stwierdzono jednoznacznie, że projektowany budynek nie przesłania budynku usytuowanego na działce nr ew. [...], natomiast czas nasłonecznienia okien przekracza wymagane 3 godziny.

Inwestycja nie naruszała też rażąco §19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (usytuowanie miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], zezwolił na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii gminnej: ulica [...] na działkę nr ew. [...] obręb [...] w [...].

Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Pr. bud.

Analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r., doprowadziła organ do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika, adw. [...], datowanym na 25 czerwca 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie "art. 138 § 1 pkt 1 k.pa. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sytuacji, w której została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego w sytuacji, w której umieszczono budynek niespełniający warunków zachowania 8 metrowej odległości".

Z uwagi na powyższe, pełnomocnik wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Usytuowanie budynku nie spełnia wymogów ochrony ppoż., zaprojektowany obiekt z uwagi na usytuowanie na działce wobec budynku znajdującego się na działce [...] nie spełnia wymogów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z analizy projektu budowlanego nie sposób wywieść, że ściana na granicy z działką skarżącego (wraz z okapem) nr ewid. [...] stanowi ścianę zabezpieczania ogniowego, tym samym wobec niespełnienia warunków odporności pożarowej budynek ten zgodnie z § 271 rozporządzenia powinien być oddalany od budynku skarżącego o 8m. Niespełnienie tego wymogu powoduje ryzyko zagrożenia mienia w znacznej wartość i życia oraz zdrowia ludzkiego.

Ponadto, z uwagi na zaprojektowanie budynku ze spadem dachu w kierunku działki skarżącego, a także usytuowanie go nie bezpośrednio przy granicy działki [...] pozbawiono skarżącego możliwości dokonania rozbudowy własnego budynku, co stanowi również rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., gdyż narusza uzasadniony interes skarżącego.

W świetle powyższego koniecznym jest – zdaniem pełnomocnika skarżącego – "wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że GINB prawidłowo stwierdził, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny. W takim też postępowaniu nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym - ponownej oceny wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki, ale bada się, czy ostateczna decyzja jest obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a.

W wypadku badania decyzji, kwestionowanej przez stronę z powodu zarzucanego rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), sam fakt, że decyzja prawo narusza nie jest wystarczający do stwierdzenia jej nieważności. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie przyjmuje się, że naruszenie prawa musi być rażące. To określenie, użyte przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi o tym, że nie każde naruszenie prawa przesądza o nieważności orzeczenia administracyjnego. Musi być ono kwalifikowane.

Co do zasady, przepisem, który może być rażąco naruszony jest przepis prawa materialnego. Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2385/15 (CBOSA) "wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób niebudzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych, jak i doktrynie ugruntowany jest już pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawa i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni.

Jak stwierdził NSA w ww. wyroku, "naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt. 2) in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a.".

Pełnomocnik skarżącego wywodzi wadliwość zaskarżonej decyzji GINB z faktu, że organ nie dostrzegł w postępowaniu nadzwyczajnym, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rażąco naruszała § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez. W ocenie pełnomocnika skarżącego, rażąco niezgodnie z ww. przepisem został przez organ architektoniczno budowlany zatwierdzony projekt budowlany, gdyż nie została zachowana wymagana odległość pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem skarżącego, wynosząca 8 m.

Pogląd pełnomocnika skarżącego jest błędny. Nie uwzględnia bowiem tego, jaki jest prawnie dopuszczalny zakres kontroli organu administracji architektoniczno budowlanej i prawnego zakazu ingerencji tego organu w merytoryczną treść projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela powszechnie wyrażany w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2743/16 – CBOSA) i niekwestionowany pogląd, że zakres kognicji organu administracji architektoniczno budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę jednoznacznie został określony w art. 35 ust. 1 Pr. bud. Z dyspozycji tego przepisu wynika wprost, że organ taki pozbawiony został możliwości ingerencji w merytoryczną zawartość projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.). Należy więc wyraźnie stwierdzić, że organa administracji architektoniczno budowlanej pozbawione zostały wolą ustawodawcy możliwości ingerencji także i w te rozwiązania projektowe, które zapewnić mają należyte bezpieczeństwo przeciwpożarowe i z których wynikają warunki konkretnego usytuowania projektowanego obiektu względem granic działki, czy też sąsiednich budynków.

Ocenie i kognicji organu podlega wyłącznie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem, ale w zakresie ściśle określonym w ustawie. Z artykułu 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. wynika bowiem, że sprawdzeniu podlega tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu i to jedynie pod kątem jego zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanymi.

Ocenie organu administracji podlega więc jedynie sama lokalizacja budynku na działce inwestora – to zagadnienie jest bowiem objęte projektem zagospodarowania działki budowlanej.

Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z § 213 pkt. 1 lit. a cyt. rozporządzenia, wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 rozporządzenia oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216 rozporządzenia (z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a) nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie.

Zarówno budynek inwestora, na budowę którego udzielone zostało kwestionowane pozwolenie na budowę (co wynika z projektu budowlanego), jak i budynek skarżącego (co wynika ze zdjęć, znajdujących się w aktach sprawy) nie przekraczają 3 kondygnacji. Dlatego też i z tego powodu zarzut naruszenia przepisów bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w szczególności § 271 rozporządzenia był bezpodstawny.

Jak dodatkowo wynika z projektu budowlanego, budynek na którego budowę zezwolił Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 2017 r. ma klasę odporności "D’ i "E", przy czym ściana przy granicy z działką skarżącego ma klasę odporności pożarowej REI 60, zaś stropy budynku maja klasę odporności REI 30.

Dlatego też, skoro art. 35 Pr. bud. zawiera zasadę wyłącznej odpowiedzialności projektanta za projekt architektoniczno-budowlany, a uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy (co – jak wynika z akt – zostało w sprawie spełnione) lub wymogów ochrony środowiska, to zarzuty pełnomocnika skarżącego co do naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta [...] były chybione.

W związku z tym (i biorąc pod uwagę ustalona przez projektanta w projekcie budowlanym klasę odporności ściany budynku graniczącej z gruntem skarżącego, jako REI60), organ architektoniczno budowlany nie miał obowiązku ani prowadzenia dodatkowych badań, ani też ustaleń co do spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego.

Obowiązkiem organu było dokonanie oceny zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co w sprawie niniejszej organa obu instancji w postępowaniu zwykłym uczyniły.

Zawarty w skardze zarzut pełnomocnika skarżącego, jakoby "z uwagi na zaprojektowanie budynku ze spadem dachu w kierunku działki skarżącego, a także usytuowanie go nie bezpośrednio przy granicy działki [...] pozbawiono skarżącego możliwości dokonania rozbudowy własnego budynku, co stanowi również rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud., gdyż narusza uzasadniony interes skarżącego" (również z przyczyn omówionych już przez tut. Sąd powyżej) nie był zasadny.

Organ wydający pozwolenie na budowę dokonał bowiem należytej kontroli zgodności projektu budowlanego z treścią załącznika 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2013 r. Zgodnie z pkt. II ust. 1 lit. c tego załącznika (stanowiącego integralną część decyzji o warunkach zabudowy) zezwolono inwestorowi na lokalizację budynku w zbliżeniu lub w bezpośredniej granicy z działkami sąsiednimi. Wbrew zaś twierdzeniom, podnoszonym przez skarżącego w toku postępowania, budynek projektowany nie posiadał okapu dachowego, gdyż zaprojektowany został, jako bezokapowy z systemem bezpośredniego odprowadzania wody deszczowej. Skoro projekt budowlany był w zakresie podlegającym kognicji organu architektoniczno budowlanego, zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to ustalenie tej okoliczności nakazywało organowi projekt budowlany zatwierdzić.

Zarówno Wojewoda [...], jak i GINB, w uzasadnieniach swych decyzji powyższe okoliczności wyjaśnił skarżącemu, przeprowadzając w tym zakresie analizę m. in. § 12 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie "pozbawiła skarżącego możliwości dokonania rozbudowy własnego budynku". Jak bowiem wynika z § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, dopuszczalne jest (przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273), sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej, zgodnie z § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej (uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273), dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt. 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

Jak wynika z powyższego, skarżący ma możliwość wykonania określonych robót budowlanych przy swoim budynku.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się ponadto, że nieskuteczny prawnie jest zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. Jest to bowiem przepis, mający charakter normy prawnej ogólnej. Jako rażąco naruszany należy natomiast przywołać przepis szczególny, normujący konkretną sytuacje materialnoprawną, a nie ogólny obowiązek. Oczywiście, wskazując na taki przepis prawa materialnego, który rzeczywiście ma być rażąco naruszany, można powoływać się na jego związek z art. 5 ust. 1 Pr. bud., tym niemniej jest to tylko związek prawny wskazujący na przepis ogólny, jako podstawę wprowadzenia szczegółowego zakazu (lub nakazu) materialno prawnego.

Należy też – w ocenie tut. Sądu – zwrócić w tym aspekcie uwagę na art. 20 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 i 4 Pr. bud., które określają obowiązki projektanta i osoby sprawdzającej projekt budowlany. Brak przestrzegania przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 Pr. bud. stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt. 1 tej ustawy). Osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą Prawo budowlane podlegają ponadto odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 95 Pr. bud.).

Kwestie te w sposób wyczerpujący omówił zarówno Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji (s. 4 – 12), jak i GINB w decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody (s. 2 – 5). Organa obu instancji w sposób szczegółowy odniosły się nie tylko do wszelkich zarzutów, podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego (ujęte szerzej, niż w skardze do tut. Sądu), ale również dokonały własnej oceny pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. ewentualnej nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Organa wyjaśniły w sposób dokładny motywy rozstrzygnięcia i zawarły w swych decyzjach zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne orzeczeń. Tym samym nie naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., sporządzając orzeczenia zgodne z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

GINB, jako organ odwoławczy nie poprzestał też na stwierdzeniu poprawności decyzji organu I instancji, ale dokonał własnych rozważań, przez co merytorycznie rozpoznał sprawę, wywołaną odwołaniem pełnomocnika skarżącego. W ten sposób zachowana została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Skoro decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, była poprawna – to GINB prawidłowo zastosował, jako podstawę swej decyzji, art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymał ją w mocy.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.