Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1837/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 5, art. 29a pkt 4, art. 31 ust. 2, art. 33 ust. 7, art. 40 ust. 2, art. 57 pkt 5, art. 60 pkt 11, art. 63 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 75
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - t.j.
article: art. 1, art. 3 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 87, art. 93 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Krystian Szpotański po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2184/17 w sprawie ze skargi L.L. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek członkowskich 1. postanawia z urzędu sprostować oczywistą omyłkę w wierszu 3 od dołu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce daty "[...] lipca 2014 r." wpisać "[...] lipca 2017 r."; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 3. oddala skargę; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2184/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L.L., uchylił uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Postanowieniem z 13 czerwca 2018 r. WSA w Warszawie uzupełnił wyrok przez zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] września 2016 r. L.L. (dalej "skarżący") zwrócił się do OIRP w Szczecinie o umorzenie w całości należności z tytułu składek członkowskich za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] września 2016 r. Wskazywał, że dochód uzyskiwany z umowy o pracę nie pozwala mu na opłacenie składki członkowskiej, ponadto od [...] września 2016 r. pozostaje bez pracy jako zarejestrowany bezrobotny.

Pismem z [...] lutego 2017 r. Skarbnik OIRP w Szczecinie poinformował skarżącego, iż na posiedzeniu [...] października 2016 r. OIRP w Szczecinie poddała pod głosowanie jego wniosek z [...] września 2016 r. Wniosek nie otrzymał wymaganej większości, w związku z czym uchwała w sprawie umorzenia zaległych składek nie została podjęta. Jednocześnie Skarbnik OIRP w Szczecinie wezwał skarżącego do uiszczenia, w terminie 7 dni, zaległych składek w łącznej wysokości 422 złotych. Do pisma załączono wyciąg z protokołu obrad OIRP w Szczecinie [...] października 2016 r.

Pismem z [...] marca 2017 r. zatytułowanym "Odwołanie od uchwały Okręgowej Rady Radców Prawnych w Szczecinie z dnia [...] października 2016 r. oraz decyzji skarbnika OIRP w Szczecinie [...] r. z dnia [...] lutego 2017 r." skarżący wniósł o uchylenie ww. uchwały i decyzji z [...] lutego 2017 r. oraz umorzenie zaległych składek; ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uchwałą z [...] lipca 2017 r. Prezydium KRRP stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jak podkreśliło, obowiązek opłacania składek członkowskich jest obowiązkiem o charakterze cywilnoprawnym. Wyrażone w formie uchwały oświadczeniem o zwolnieniu lub odmowie zwolnienia z długu nie może być kwestionowane poprzez odwołanie do drugiej instancji, tj. w drodze właściwej procedury administracyjnej. Uchwały te nie mają charakteru decyzji administracyjnej.

Wskazano, że [...] października 2016 r. Rada OIRP w Szczecinie nie znalazła podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i umorzenia zaległych składek członkowskich. Wniosek został poddany pod głosowanie i wszyscy obecni członkowie Rady zagłosowali przeciwko podjęciu uchwały. Uchwała nie została podjęta, o czym zawiadomiono wnioskodawcę w piśmie podpisanym przez członka Rady – Skarbnika Rady OIRP w Szczecinie. W ocenie organu, złożone przez skarżącego odwołanie od oświadczenia Rady o odmowie zwolnienia z długu nie może być kwestionowane przez odwołanie do drugiej instancji, tj. w drodze właściwej procedury administracyjnej. Odwołującemu powinno jedynie zostać zakomunikowane, jakie jest stanowisko Rady w sprawie jego wniosku, co też Rada uczyniła w piśmie z [...] lutego 2017 r. Zdaniem organu z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę na powyższą uchwałę.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że sprawa dotycząca rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłączenie dwuinstancyjności postępowania w odniesieniu do uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej, naruszałoby zarówno art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., a także przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 75; dalej "u.r.p."), w tym przede wszystkim art. 60 pkt 6 tej ustawy, wyrażające zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji (organami samorządu radcowskiego).

Zdaniem WSA, postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej, po przeanalizowaniu przez organ samorządu radcowskiego sytuacji materialnej wnioskodawcy, jego stanu zdrowia lub też innych ważnych okoliczności wskazanych w treści wniosku, powinno zakończyć postępowanie uchwałą wyrażającą stanowisko w kwestii wniosku. Uchwała w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składki członkowskiej, z racji tego że podlega kontroli instancyjnej, winna zawierać uzasadnienie stanowiska organu, co umożliwi ustalenie, czy organ ją wydający nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygniecie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Regułą jest, że decyzja wydawana przez organy kolegialne podpisywane są przez wszystkich członków organu uczestniczących w wydaniu decyzji. Nie jest to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że podpisy muszą być zawsze zamieszczane na samym dokumencie decyzji doręczanym stronie. Opatrzenie decyzji podpisem może polegać na ujęciu treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole organu, do którego załączona jest lista obecności, podpisana własnoręcznie przez wszystkich uczestników.

WSA wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy trudno jednoznacznie ustalić, co było przedmiotem głosowania ORIP w Szczecinie na posiedzeniu [...] października 2016 r. Lakoniczny zapis, wynikający z 5 akapitu kserokopii dokumentu załączonego do pisma OIRP w Szczecinie z [...] lutego 2017 r. (zgodnie z wykazem załączników – wyciągu z protokołu obrad OIRP w Szczecinie z [...] października 2010 r.) wskazujący, iż: "W kolejnym punkcie porządku obrad skarbnik przedstawił wniosek L.L. w sprawie umorzenia składek. Skarbnik zarekomendował niepodejmowanie uchwały w tym zakresie, gdyż to jest kolejny wniosek p. L.. Dziekan poddał pod głosowanie uchwałę w sprawie umorzenia zaległych składek Panu L.L. za miesiące od daty wpisu na listę radców prawnych do daty uchwały. W obecności 12 członków rady przeciwko uchwale oddano 12 głosów" nie potwierdza w sposób jednoznaczny, czy organ głosował za niepodjęciem uchwały, czy też przegłosował uchwałę w sprawie umorzenia zaległych składek. Zdaniem Sądu nie było jasne, czyj wniosek poddano pod głosowanie: wnioskodawcy, skarbnika czy dziekana. Pismem z [...] lutego 2017 r. skarbnik poinformował wprawdzie zainteresowanego, że [...] października 2016 r. OIRP w Szczecinie rozpatrzyła jego wniosek, jednak z uwagi na brak większości uchwała w tej sprawie nie została podjęta.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jednoznaczności co do sposobu załatwienia przez OIRP w Szczecinie wniosku skarżącego w sprawie umorzenia zaległych składek członkowskich uniemożliwił Sądowi ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu wyrażonego w zaskarżonej uchwale.

Sąd uznał, że przyjmując hipotetycznie, że [...] października 2016 r. wniosek skarżącego z [...] września 2016 r. nie został poddany pod głosowanie, a zatem sprawa z wniosku o umorzenie zaległych składek nie została załatwiona, poddane kontroli Sąd rozstrzygnięcie organu w zakresie, w jakim stwierdza niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, mogłoby zostać uznane za prawidłowe. Tym niemniej wspomniane wyżej uchybienia formalne (brak jednoznaczności) uniemożliwiają wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyjmując natomiast, że [...] października 2016 r. OIRP podjęła uchwałę o odmowie umorzenia wnioskodawcy zaległych składek członkowskich, Sąd wskazał, że zawarta w protokole posiedzenia uchwała z [...] października 2016 r. nie precyzuje stanowiska organu. W uchwale nie wyjaśniono, jakie okoliczności przesądzały o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego. Co więcej, także w przesłanym do Sądu materiale dowodowym brak dowodów wykazujących ww. okoliczności.

Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Chcąc ocenić zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jednoznacznym stanowiskiem dotyczącym sposobu załatwienia wniosku skarżącego z [...] września 2016 r. lub też informacją o odstąpieniu od jego rozpoznania. Sąd nie może czynić własnych ustaleń w tym zakresie.

Zdaniem Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, jako wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie poddawała się kontroli sądowej, a to stanowiło uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powodowało konieczność jej uchylenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa dotycząca rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej jest sprawą z zakresu administracji publicznej oraz powinna zostać zakończona wydaniem uchwały mającej charakter decyzji administracyjnej, do której stosuje się w pełni postanowienia k.p.a., podczas gdy powołana sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie kończy się wydaniem uchwały mającej charakter decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie stosuje się do niej postanowień k.p.a. oraz tym bardziej nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy wyrażający się w tym, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się powołanych naruszeń wydałby wyrok w którym oddaliłby skargę wniesioną na uchwałę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w sprawie odmowy umorzenia składek członkowskich stwierdził, że uchwala ta jest niezgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uznało, że sprawę o umorzenie należności z tytułu zaległych składek członkowskich radców prawnych – jako ściśle związaną z członkostwem w samorządzie radców prawnych i obowiązkami członka wobec własnej korporacji - należy zaliczyć do kategorii spraw wewnątrzorganizacyjnych, w których organy samorządu działają w obszarze dominium.

Natomiast Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Szczecinie jest jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem skierowanym do oznaczonego podmiotu, wydaną przez organ samorządu zawodowego działający jako organ administracji publicznej w celu załatwienia sprawy indywidualnej. W konsekwencji Sąd uznał, że taka uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W świetle takich stanowisk spornym i wymagającym rozstrzygnięcia zagadnieniem jest kwestia charakteru prawnego sprawy z wniosku członka samorządu zawodowego radców prawnych o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej, czy jest to sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., czy też jest to sprawa o charakterze samorządowym podlegającą wyłącznie rozstrzygnięciu wewnątrz samorządu zawodowego.

Aby rozstrzygnąć powyższy problem prawny na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.r.p. radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego. Ustawodawca, tworząc samorząd radcowski zobowiązał go do wykonywania działalności w formach władczych właściwych administracji publicznej, określając jednocześnie zakres i granice nadzoru nad działalnością samorządów zawodowych. Zadania te samorząd zawodowy, opierający swoje funkcjonowanie na art. 17 ust. 1 Konstytucji, wykonuje w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jak podkreślono w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2001 r., sygn. akt K 37/00 i z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt K 4/08 , OTK-A-2009 nr 11 poz.162, w obecnych warunkach ustrojowych obie te funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo

Oprócz tego do zadań samorządu radcowskiego należy zapewnienie swoim członkom - radcom prawnym - warunków do wykonywania ich ustawowych zadań, reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych, ich zawodowe doskonalenie i czuwanie nad należytym wykonywaniem przez nich zawodu.

Samorząd radców prawnych wykonuje zatem różne funkcje. Dlatego też wzajemne relacji między samorządem i członkami muszą być oceniane w powiązaniu z konkretną funkcją samorządu.

Z jednej strony w ramach realizacji zadań ze sfery władztwa państwowego, przekazanych mu na mocy ustawy, samorząd zawodowy posiada kompetencje do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków podmiotu (tzw. władztwo administracyjne). Niewątpliwie odnosi się to do takich kwestii jak zawieszenie prawa do wykonywania zawodu (art. 28 ust. 5), wpisu na listę radców prawnych (art. 31 ust. 2) i wpisu na listę aplikantów radcowskich (art. 33 ust. 7). Samorząd radcowski pełniąc w tym zakresie funkcje organów administracji publicznej, prowadzi postępowania administracyjne i orzeka o nadawaniu uprawnień, czy też orzeka o odpowiedzialności zawodowej. Akty prawne wydawane w tym zakresie przez organy samorządu zawodowego stanowią akty administracyjne i podlegają w zakresie nieuregulowanym u.r.p., normom określonym w K.p.a. Ustawodawca w odniesieniu do tej funkcji wyraźnie przewiduje kontrolę instancyjną prowadzoną w ramach samorządu radcowskiego. Akty te podlegają również zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Oprócz tego samorząd radców prawnych może oddziaływać na swoich członków poprzez wydawanie przez jego organy aktów o charakterze wewnątrzkorporacyjnym, które dotyczą spraw korporacji bezpośrednio związanych z członkostwem, m. in. takich jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, zasad zarządzania majątkiem. W tych sprawach samorząd korzysta z samodzielności, w ramach której może podejmować dyskrecjonalne decyzje. Do postępowań korporacyjnych prowadzonych w ramach samorządów zawodowych w zakresie, w jakim nie wykonują władztwa państwowego, lecz pełnią jedynie funkcję zhierarchizowanego zrzeszenia swoich członków, reprezentującego ich interesy nie stosuje się przepisów k.p.a.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie wprowadził prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały samorządu zawodowego, lecz tylko takiej, która została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Natomiast nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały podejmowane przez organy samorządu zawodowego na podstawie regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów, których uchwalenie dopuszcza u.r.p. W tym zakresie samorząd dysponuje pełną dyskrecjonalnością podejmowanych rozstrzygnięć i mogą być one kontrolowane jedynie w trybie instancyjnym w ramach organów samorządu. Wynika to z tego, że źródłem dyskrecjonalności powierzonej organom samorządu w ramach tych materii nie jest władztwo państwowe (administracyjne), lecz wola zrzeszonych w ramach samorządu zawodowego osób, które - działając w granicach przyznanej przez ustawę swobody - wyposażyły powołane przez siebie organy samorządowe w określone kompetencje władcze. Jakkolwiek akty te wpływają na sytuację członków korporacji radcy prawnego, to nie stanowią one aktów indywidualnych podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.

Dodać też należy, że zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, stanowią działania przypisane "administracji publicznej".

Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publiczno-prawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 tej ustawy, należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] r. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11).

Samorząd zawodowy, mieszczący się we wskazanej wyżej grupie "innych organów i instytucji", jak już wskazano wyżej wykonuje zadania o charakterze publicznym na zasadach określonych ustawą zasadniczą (art. 17 Konstytucji RP) oraz ustawą szczególną. W ograniczonym, ściśle określonym ustawą zakresie, samorząd zawodowy wykonuje niejako za państwo część władztwa publicznego, które podlega nadzorowi właściwego organu administracji rządowej, a także w określonych sferach działania samorządu kontroli sądowej, w tym kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (patrz: M. Tabernacka, Zakres wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, str. 216 – 217).

Nie oznacza to jednakże, że każdy przejaw powierzonego samorządowi zawodowemu przez państwo władztwa podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wytyczony przepisem art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., który enumeratywnie wymienia akty prawne poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Należą do nich decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego, akty jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne sprawy, które na mocy przepisów ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Wykładnia powyższych przepisów (przy wykluczeniu interpretatio extensiva) nakazuje przyjąć, że w sprawach nienależących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna, jednak jedynie w przypadku, gdy w ustawie szczególnej jest wprost wskazane, że sprawy określonego rodzaju podlegają kognicji sądów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Za ustawę będącą lex specialis bez wątpienia należy uznać właśnie u.r.p., na której podstawie organy samorządu radcowskiego podejmują akty o charakterze indywidualnym, władczym i jednostronnym, które jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych, ale jedynie wtedy, kiedy jako samorząd wykonują władztwo państwowe. Nie dotyczy to aktów wewnątrzkorporacyjnych, których dyskrecjonalność kształtowania została przyznana samorządowi na mocy przepisów u.r.p. i znajduje umocowanie w art. 17 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji w podjęciu przez OIRP uchwały w przedmiocie wniosku o umorzenie składki członkowskiej upatruje działania o cechach indywidualnego aktu o charakterze władczym w stosunku do członka samorządu zawodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji odwołuje się do powinności szerokiego stosowania instytucji postępowania administracyjnego w postępowaniu korporacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.

Podkreślić należy, że ustawodawca w u.r.p. określającej zasady wykonywania obsługi prawnej przez radców prawnych oraz działania samorządu radców prawnych wprowadził obowiązkową przynależność radców prawnych i aplikantów radcowskich do samorządu (art. 40 ust. 2). Oznacza to, że podjęcie wykonywania zawodu radcy prawnego w ramach tej ustawy powoduje przystąpienie radcy prawnego do samorządu radców prawnych. Jeżeli wykonywanie zawodu radcy prawnego jest dobrowolne, to - w razie jego wykonywania - członkostwo w samorządzie radców prawnych jest obowiązkowe. Z przynależnością do samorządu radców prawnych łączy się obowiązek płacenia składki członkowskiej, ustalonej przez Krajowy Zjazd Radców Prawnych. Stwierdzenie to wynika pośrednio z art. 57 pkt 5 u.r.p. Potwierdzenie takiej wykładni zawiera art. 63 pkt 1 u.r.p. stanowiącej, iż działalność samorządu jest finansowana przede wszystkim ze składek opłacanych przez radców prawnych i aplikantów radcowskich. Składki członkowskie świadczone na rzecz samorządu stanowią środki finansowe przeznaczone na cele związane z jego działalnością, która ma służyć interesom radców prawnych i zaspokajaniu ich potrzeb. Z tego źródła samorząd gromadzi majątek korporacyjny, a każdy jego członek jest uprawniony do szeregu świadczeń oraz do korzystania z tego majątku. Nakłada to na organy samorządu obowiązek odpowiedniego gospodarowania i rozporządzania tym majątkiem.

Dodać należy, że wysokość składki członkowskiej w korporacji samorządowej radców prawnych ustala Krajowa Rada Radców Prawnych, co wynika z ustawowego upoważnienia. W myśl art. 60 pkt 11 u.r.p. Krajową Rada Radców Prawnych ma kompetencje do określania wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału oraz wysokości opłat związanych z decyzją w sprawie wpisu na listę radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz opłat manipulacyjnych. Ustawodawca opowiedział się więc za tym, aby organizacja samorządowa sama zarządzała swoimi sprawami finansowymi i sama decydowała o swoim majątku, co odpowiada istocie samorządu w ogóle.

Ustawodawca przyjął, że przymusowość przynależności do samorządu zawodowego radców prawnych stwarza po stronie wszystkich członków samorządu obowiązek płacenia składki członkowskiej. Określił również skutki ich nieuiszczenia ( art. 29 pkt 4a u.r.p. ).

W świetle powyższych wywodów nie powinno budzić wątpliwości, że składka członkowska radców prawnych nie jest daniną publiczną, że ich płacenie przez radcę prawnego nie jest obowiązkiem wobec państwa, lecz wobec samorządu. Sąd też stosunek, jaki wiąże się z wykonywaniem tego obowiązku, z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności, jest stosunkiem cywilnoprawnym. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 1976 r. (I CZ 39/76 - OSNCP 1977, z. 9, poz. 164), "Samorządowy charakter organizacji nie uzasadnia wyłączenia sporów między nią a jej członkami z drogi sądowej. Z istoty bowiem samorządu - a w szczególności samorządu zawodowego wynika, że o sprawach samej organizacji, o stosunkach między nią a członkami decydują członkowie, a więc że stosunki te mają charakter stosunków opierających się na zasadzie równorzędności; to z kolei rozstrzyga o cywilnoprawnym charakterze tych stosunków i - tym samym - o ich podleganiu drodze sądowej (art. 2 § 1 k.p.c.)."

Potwierdził to Sąd Najwyższy w uchwałach z 23 października 1986 r. w sprawie III PZP 63/86 oraz z 20 listopada 1987 r. w sprawie III PZP 42/87, stwierdzając, że w sprawa dotyczącej należności z tytułu składki członkowskiej wynikającej z przynależności radcy prawnego do samorządu jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 2 § 1 k.p.c.

W świetle powyższych judykatów nie powinno budzić wątpliwości, że należność z tytułu składek członkowskich jest należnością cywilnoprawną, której organy samorządu radców prawnych mogą dochodzić w celu wyegzekwowania zaległych należności w stosunku do radcy prawnego w postępowaniu sądowym.

Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwały organu samorządu zawodowego ustalające wysokość składki członkowskiej stanowią ogólny akt o charakterze normatywnym skierowany do wszystkich członków samorządu, ściśle związany z członkostwem w tym samorządzie. Z uwagi na to, że akt ten nie ma charakteru indywidualnego, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego ( por. postanowienia NSA: z 14 września 1992 r. sygn. akt II SA 1470/92, z 12 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1040/95, z 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 537/96).

Z zasady praworządności, która odnosi się również do samorządów zawodowych, i to nie tylko gdy wykonują one z mocy prawa zadania zlecone z zakresu administracji publicznej wynika, że kompetencje organu radców prawnych do działania i zakres jego uprawnień władczych do wkraczania w sferę praw i obowiązków członków samorządu powinny znajdować oparcie w przepisach ustawy. W demokratycznym państwie prawa normy prawne określające kryteria indywidualnej sprawy administracyjnej powinny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego (przede wszystkim w ustawach). Jeśli chodzi o akty korporacji zawodowych ( np. regulaminy), zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa ( art. 87 Konstytucji ) nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Z tego właśnie powodu uchwały organów samorządu zawodowego wydawane w oparciu o regulacje wewnątrzkorporacyjne o charakterze regulaminowym ingerujące w sferę wolności i praw członków samorządu zawodowego nie mogą być poddane kontroli sądowoadministracyjnej.

Należy przypomnieć, że w wyroku z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 141), Trybunał Konstytucyjny uznał, że wszystkie akty o charakterze wewnętrznym mieścić się muszą w ramach wyznaczonych przez art. 93 Konstytucji. Każdy taki akt może obowiązywać tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt ( art. 93 ust.1). Każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy ( art. 93 ust. 2). Każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem ( art. 93 ust. 3).

Jeśli chodzi o akty prawne organów samorządu radcowskiego to mogą one stanowić podstawę materialnoprawną do załatwienia spraw tylko wówczas, gdy zostały wydane z upoważnienia zawartego w u.r.p. i w granicach tego upoważnienia. Przy tym należy pamiętać o tym, że nie można domniemywać ani samego istnienia takiego upoważnienia, ani jego zakresu.

Zaskarżona przez skarżącego radcę prawnego uchwała odmawiająca umorzenia składki członkowskiej została podjęta przez okręgową izbę radców prawnych głównie na podstawie wewnątrzsamorządowego aktu wydanego przez Krajową Radę Radców Prawnych, tj. uchwały nr 7/VIII/2010 w sprawie wysokości składki członkowskiej i składki ubezpieczeniowej, zasad ich uiszczania i podziału, który został wydany na podstawie poważnienia ustawowego ( art. 60 pkt 11 u.r.p.).

Regulacje zawarte w powyższej uchwale Krajowej Rady Radców Prawnych dotyczą różnorodnych zagadnień odnoszących się do składki członkowskiej, w § 10 wskazano, że OIRP posiada kompetencje do umarzania w całości lub w części należności z tytułu składki członkowskiej, jak również rozłożenia jej na raty. Wskazany przepis uchwały nie mieści się jednak w zakresie upoważnienia ustawowego. Nie może zatem stanowić normy prawa materialnego w oparciu, o którą członek samorządu zawodowego może dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kontrola sądu administracyjnego aktu możliwa jest wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97).

Tym niemniej uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek członkowskich nie jest aktem indywidualnym prawa powszechnie obowiązującego, a uchwałą organu samorządu zawodowego radców prawnych mającą wyłącznie wymiar wewnętrzny, korporacyjny. Nie może tego zmienić także to, że podstawą jej podjęcia jest dyskrecjonalność decyzji okręgowej rady izby radców prawnych (poprzez użycie słowa "może"). Uchwała ta oparta jest na pozaustawowym źródle prawa, tj. uchwale nr 7/VIII/2010 KRRP, która tylko w pewniej mierze jest skonkretyzowana jeśli chodzi o zasady umarzania składek członkowskich, co w świetle podniesionych wyżej okoliczności definitywnie przesądza o tym, że zaskarżona uchwała ma wybitnie korporacyjny charakter. Dotyczy bowiem bezpośrednio kwestii związanej z umorzeniem składek członkowskich, które mają charakter cywilnoprawny. Uniemożliwia to dokonanie kontroli uchwały OIRP poza strukturą samorządu zawodowego, tj. w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Nie można również tracić z pola widzenia art. 184 ust. 1 Konstytucji, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oraz innym sądom administracyjnym sprawowanie kontroli administracji publicznej, nie w sposób nieograniczony, lecz "w zakresie określonym w ustawie". Wykładnia art. 3 § 3 p.p.s.a. dokonywana w kontekście art. 184 Konstytucji RP, prowadzi do wniosku, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę administracji publicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004 r., nr 2, s. 25 i n.).

Jak już wskazano wyżej w u.r.p. brak jest szczególnego przepisu, który odnosiłby się do omawianej kwestii. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają – co już wskazano wyżej - tylko te uchwały samorządu radcowskiego ingerujące – w ramach ustawowo przyznanej dyskrecjonalności - w sferę konstytucyjnych praw i wolności swoich członków. Uchwały takie należy traktować jako decyzje administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 pkt. 1 p.p.s.a. Inne akty wydane w ramach wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań ściśle wewnętrznych, korporacyjnych nie podlegają kontroli sądowej.

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem nieuprawnionego poszerzenia kognicji sądów administracyjnych na akty kierownictwa samorządu zawodowego radców prawnych, dotyczące kwestii niezwiązanych z wykonywaniem powierzonego im władztwa państwowego.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji skupił się na kwestii dwuinstancyjności postępowania przed organami samorządu radców prawnych. Wobec stwierdzenia barku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy umorzenia składki członkowskiej radców prawnych odniesienie się do tego zagadnienia należy uznać za zbędną.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.

Mając na uwadze trudną sytuacje materialną skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.