Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2793/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia " [...]" w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie rozstrzygnięcia w punkcie 2, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" w [...]kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie "[...]" w [...] jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], wydane w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Żądania te sformułowano w oparciu o art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 31 § 1 i 2, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., postanowił: w pkt 1 – wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku położonego przy ul. [...] nr [...] w [...], w pkt 2 – odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w [...] do udziału w ww. postępowaniu. W uzasadnieniu orzeczenia, odnośnie pkt 1 wniosku Stowarzyszenia organ wskazał m. in., że kamienica objęta tym wnioskiem usytuowana jest w centralnej części miasta, w zwartej zabudowie południowej pierzei ulicy [...]. Została wybudowana w pierwszej dekadzie XX wieku w stylu późnej secesji i wczesnego modernizmu. Istnieje zatem cel społeczny we wszczęciu postępowania celem ustalenia, czy ww. obiekt posiada wartości kwalifikujące go do objęcia ścisłą ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków, zwłaszcza w kontekście wskazanego przez Stowarzyszenia zagrożenia zniszczeniem. Odnośnie pkt 2 rozpatrywanego wniosku Stowarzyszenia, organ stwierdził natomiast, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki uregulowane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mógł być pozytywnie załatwiony. I tak organ podał, iż zgodnie z ww. przepisem wskazane żądanie musi być uzasadnione celem statutowym organizacji społecznej, nadto – za uwzględnieniem żądania tej organizacji musi przemawiać interes społeczny. Uznał, że ta ostatnia przesłanka w sprawie nie wystąpiła. Organ stwierdził jednocześnie, iż za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. W tym przypadku, jak podał, organizacja nie wykazała, że posiada "kwalifikacje" do występowania w przedmiotowej sprawie. Nie wykazała konkretnej wiedzy merytorycznej, która przemawiałaby za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków.

Na powyższe postanowienie skarżące Stowarzyszenie wniosło zażalenie, przy czym jako przedmiot zaskarżenia wskazało wyłącznie pkt 2 tego postanowienia. Nie zgodziło się z oceną organu I instancji dokonaną w kontekście dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wskazało, że posiada doświadczenie w ratowaniu obiektów zabytkowych, a jako przykład przywołało kamienice przy ul. [...] i [...] we [...], które to przeznaczono do rozbiórki, a na skutek interwencji Stowarzyszenia, ciągle jeszcze istnieją. W piśmie uzupełniającym zażalenie, Stowarzyszenie wskazało na posiadaną przez jego członków wiedzę i kwalifikacje, z prawa i architektury.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., wskazanym na wstępie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" w [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu postanowienia, organ odwoławczy wskazał na wstępie na treść art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 tego artykułu k.p.a. Podał, że zgodnie z regulacją zawartą w tych przepisach, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Są to przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie - cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądania, drugim natomiast jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Rozpatrując wniosek organizacji społecznej, organy administracji muszą rozważać zarówno to, czy udział w postępowaniu znajduje uzasadnienie w postanowieniach statutu organizacji, jak i to, czy za tym udziałem, nawet gdy mieści się on w ramach działalności statutowej, przemawia interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 264/07).

Organ wskazał następnie, że pojęcie interesu społecznego w rozumieniu jakim występuje w art. 31 § 1 k.p.a., jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne, mogące doprowadzić niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, zatem w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 Kodeksu. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek z art. 31 k.p.a. przez organizację społeczną nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Nadto, nie jest też dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z ratio legis cytowanego przepisu, gdyż zawężałaby zakres kompetencji organu określonych w § 2 tego przepisu.

Organ dostrzegł przy tym, że poglądy takie były wielokrotnie już wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazał na wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11. Wskazał również na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 437/14, w którym to -jak podał- Sąd stwierdził, że "udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (...). Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie się to przyczyniało do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego funkcji. (...) to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić (...), że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny w tym postępowaniu, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Organizacja społeczna powinna więc wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi bowiem istnieć merytoryczne powiązanie pomiędzy przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami tej organizacji. (...) za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny będzie przemawiał tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć." Organ podkreślił jednocześnie, że kwalifikacji ani specjalizacji działania organizacji społecznej nie można utożsamiać z kwalifikacjami, jakie powinien posiadać wyspecjalizowany organ administracji publicznej. Niemniej jednak, organizacja taka powinna wykazać, że posiada choćby pewien zasób wiedzy specjalistycznej o przedmiocie postępowania, na poziomie, który pozwoli jej na rzeczywiste przyczynienie się do ulepszenia postępowania, a tym samym - realną obronę interesu społecznego. Nie może to być zatem wiedza wyłącznie na poziomie przeciętnym, "takim jaką posiadają wszyscy". Nie ma przy tym znaczenia, z jakich źródeł ta wiedza pochodzi, nie ma przeszkód by wynikała ona nie z ukończonych studiów, a np. wyłącznie z zainteresowań pozazawodowych i doświadczeń życiowych członków Stowarzyszenia. Posiadanie takiej wiedzy powinno wynikać z kierowanych do organu właściwego wniosków i innych pism w danej sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że z akt postępowania wynika, iż Stowarzyszenie "[...]" jest organizacją społeczną, a ochrona zabytków należy do jego zadań statutowych. Jednakże wnioskujące Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że interes społeczny przemawia za jego udziałem w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej w [...] przy ul. [...] nr [...]. We wniosku o wszczęcie postępowania Stowarzyszenie, poza zgłoszeniem żądania w tym zakresie, w ogóle nie odniosło się do tej kwestii. Pomimo iż jego członkowie posiadają, jak wynika z innych spraw prowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wiedzę w zakresie kulturoznawstwa i historii sztuki, a także prawa, Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada rozeznanie w tej konkretnej sprawie, które uzasadniałoby stwierdzenie, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu leży w interesie społecznym. Uzasadniając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, Stowarzyszenie wskazało na okoliczności o charakterze ogólnym, podane do publicznej wiadomości lub dostępne powszechnie. Stowarzyszenie, korzystając z wiedzy i wykształcenia posiadanych przez jego członków, nie wskazało choćby w ogólnym zarysie, na czym polegają wartości przedmiotowego budynku, także w swoim zażaleniu. Stowarzyszenie zatem nie uprawdopodobniło, iż przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów.

Na koniec organ II instancji podniósł, że nie podziela poglądu, iż wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej przesadza o tym, że powinna być ona dopuszczona do udziału w takim postępowaniu. Żądanie wszczęcie postępowania przez organizację społeczną oraz żądanie jej dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony stanowią, jak wynika z art. 31 § 1 k.p.a., odrębne żądania, które powinny być przez organ rozstrzygane osobno w tym sensie, że po otrzymaniu wniosku jest on zobowiązany w sposób wyraźny orzec o obu żądaniach - nawet jeśli czyni to w tym samym postanowieniu. Udział organizacji społecznej w postępowaniu dla pozycji prawnej tych podmiotów, które są jego stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma znacznie większe znaczenie, niż wszczęcie postępowania na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., które w istocie i tak jest wszczynane z urzędu. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu powoduje pojawienie się w postępowaniu podmiotu, który może składać w jego toku wnioski, a także zaskarżać rozstrzygnięcia. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego fakt wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej nie przesądza o konieczności dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Organ dodał także, że w niniejszej sprawie nie może oceniać zasadności wszczęcia z urzędu na wniosek organizacji społecznej postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, gdyż na postanowienie wszczynające postępowanie zażalenie nie przysługuje.

W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając naruszenie:

-art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, tj. pominięcie dowodów, iż członkowie Stowarzyszenia posiadają zasób wiedzy specjalistycznej w przedmiocie postępowania, na poziomie wyższym niż przeciętny, tj. pominięcie dyplomu ukończenia studiów I stopnia przez N. W. na Uniwersytecie [...], kierunku kulturoznawstwo, suplementu do ww. dyplomu, dyplomu ukończenia studiów magisterskich przez S. B. na Wydziale Architektury Politechniki [...] w [...];

-art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, zebranego w sprawie;

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania przyczyn, dla których dowodom wymienionym w punkcie pierwszym odmówiono mocy i wiarygodności dowodowej;

-art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu skargi, na wstępie, Stowarzyszenie wyjaśniło, że składając podania o wszczęcie z urzędu postępowań administracyjnych o wpis do rejestru zabytków i dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tych postępowaniach, zaprzestało zamieszczania opisów wartości zabytkowych obiektów, których te podania dotyczyły, gdyż:

a. nie były one brane pod uwagę przez organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu podań o dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowań administracyjnych;

b. dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla sprawy, a zatem i wartości zabytkowych obiektów, ciąży na organach administracji publicznej, a nie na Stowarzyszeniu.

W dalszej części uzasadnienia, wskazało na konkretne sprawy związane z ochroną zabytków, w których występowało z żądaniami w oparciu o art. 31 k.p.a., a wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniach – przedstawiało opisy wartości zabytkowych obiektów, ale te - pomijano. I tak, wymieniło sprawy dotyczące drewnianych stropów znajdujących się w renesansowym dworze w [...] oraz budynku mieszkalnego (d. pastorówka) w [...], gm. [...].

Biorąc pod uwagę powyższe, Stowarzyszenie (jak wskazało) doszło do wniosku, że bezcelowe jest zawieranie informacji na temat wartości zabytkowych obiektów, których dotyczą jego podania, skoro i tak nie ma to żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu żądań o dopuszczenie go do udziału w postępowaniach administracyjnych (tym bardziej, że to na organach administracji publicznej - zgodnie z art. 7 k.p.a. - spoczywa obowiązek dokładnego ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a więc również obowiązek ustalenia wartości zabytkowych obiektów). Stowarzyszenie jednakże przedstawiło inne dowody na okoliczność, iż posiada zasób wiedzy specjalistycznej w przedmiocie postępowania, na poziomie wyższym niż przeciętny. Są to: dyplom ukończenia przez N. W. studiów I stopnia na Uniwersytecie [...], Wydziale Socjologiczno-Historycznym, kierunku kulturoznawstwo; suplement do ww. dyplomu, z którego wynika m. in., iż N. W. zaliczyła przedmiot Historia sztuki na ocenę bardzo dobrą; dyplom ukończenia studiów magisterskich przez S. B. na Wydziale Architektury Politechniki [...] w [...]. W ocenie Stowarzyszenia ukończenie przez N. W. studiów I stopnia na kierunku kulturoznawstwo, w szczególności zaliczenie przez nią przedmiotu Historia sztuki na ocenę bardzo dobrą, z całą pewnością daje jej wiedzę z zakresu historii sztuki na poziomie wyższym niż wiedza przeciętnego obywatela; nie jest to wiedza, "jaką posiadają wszyscy". Dyplom ukończenia studiów na Wydziale Architektury Politechniki [...] to również niepodważalny dowód, że S. B. posiada wiedzę z zakresu architektury na poziomie ponad przeciętnym. W ocenie Stowarzyszenia, brak odniesienia się organu do ww. dowodów oznacza nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a to oznacza naruszenie art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a.

I dalej, Stowarzyszenie ponownie zauważyło, iż kiedy zamieszczało opisy wartości zabytkowych obiektów, nie miało to żadnego znaczenia dla organów konserwatorskich. Liczyło się tylko to, że Stowarzyszenie nie ma realnych osiągnięć oraz, że nie dysponuje specjalistyczną wiedzą. Kiedy natomiast Stowarzyszenie przedstawiło realne osiągnięcie (v. przyczynienie się do objęcia ochroną konserwatorską drewnianych stropów w renesansowym dworze w [...]), a także przyjęło do swego grona architekta, okazało się, że nie ma to żadnego znaczenia; liczy się tylko to, że w pismach kierowanych do organów, nie zamieszczono opisu wartości zabytkowych kamienicy położonej przy ul. [...] w [...]. Jeśli zdaniem Ministra o posiadaniu wiedzy wyższej niż przeciętna i o rozeznaniu w sprawie świadczy choćby krótki opis wartości zabytkowych obiektu, to należało (jak stwierdziło Stowarzyszenie) o ten opis wezwać. Stowarzyszenie nie może bowiem zgadywać, jaki dokument przekona organ administracji publicznej, iż za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Stowarzyszenie rozszerzyło zarzuty skargi, wskazując na naruszenie w sprawie art. 7, art. 9 i art. 8 k.p.a. tego ostatniego poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej. Podniosło jednocześnie, że w niniejszej sprawie poniosło negatywne konsekwencje nie tyle z powodu nieznajomości prawa, tj. art. 31 § 1 k.p.a., a ile z powodu nieznajomości aktualnej wykładni tego przepisu przyjętej przez organ. Organ dla wykazania interesu społecznego raz bowiem wymagał przedstawienia krótkiego opisu wartości zabytkowych obiekt, innym razem wskazywał na konieczność posiadania kwalifikacji przez członków organizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione.

Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. w zaskarżonej części, dotyczącej odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w [...] do udziału w postępowaniu. Orzeczenia te zapadły w związku z żądaniem skarżącego Stowarzyszenia, które w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. wystąpiło w trybie art. 31 § 1 k.p.a. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] w [...] oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Powodem wydania wskazanych postanowień, rozstrzygających (w zaskarżonej części) w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób negatywny dla skarżącego Stowarzyszenia było uznanie, iż za jego udziałem w postępowaniu nie przemawia interes społecznych.

W ocenie Sądu, wskazanych postanowień (w zakresie zaskarżonym, dotyczącym odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu), w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie sposób uznać za prawidłowe już tylko z tej przyczyny, że pozostają one w sprzeczności z treścią art. 31 k.p.a., niezależnie od tego, czy oceny przesłanki "interesu społecznego", o której mowa w tym przepisie dokonano w sposób właściwy i uprawniony.

Rozwijając powyższe wskazać trzeba, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie natomiast z § 2 art. 31, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

W doktrynie, w kontekście przytoczonych regulacji prawnych, zauważa się, iż inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać postać: żądania tylko wszczęcia postępowania; żądania wszczęcia oraz dopuszczenia do udziału w nim; albo - żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu już toczącym się w każdej instancji i w każdym trybie (v. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 12 C. H. Beck, str. 214). Zdaniem innych komentatorów, z ww. unormowań wynika prawo organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Wówczas to, podkreśla się także, że "(...) organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. (v. A. Wróbel, Komentarz z 2015 r., Lex/el. do art. 31 k.p.a.).

Sąd orzekając w niniejszej sprawie przychyla się do tej ostatniej z przywołanych koncepcji zauważając, iż treść art. 31 § 1 Kodeksu daje podstawę organizacji społecznej do sformułowania dwóch odrębnych żądań, przysługujących w istocie w zależności od stanu sprawy. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie, istnieje tylko wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Instytucja ta nie funkcjonuje bowiem samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. W przypadku zatem, gdy nie toczy się postępowanie w sprawie "innej osoby", a do jego wszczęcia władny jest organ z urzędu, organizacja społeczna może skorzystać z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i wnieść o wszczęcie postępowania z urzędu na tej podstawie. Uwzględnienie jej żądania w takim przypadku daje jej zaś prawo udziału w postępowaniu na prawach strony, bez dodatkowego rozstrzygania organu w tej kwestii. O tym bowiem przesądza sam fakt uwzględnienia jej żądania sformułowanego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przy czym, w ocenie Sadu, niezależnie od tego, za którą z ww. koncepcji należałoby się opowiedzieć, to zawsze określone w omawianym przepisie art. 31 Kodeksu, możliwości działania organizacji społecznej w postępowaniu uzależnione są od łącznego wystąpienia następujących przesłanek: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Niezależnie więc od treści żądania sformułowanego przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (i przyjęcia jednej z dwóch ww. koncepcji), pozytywne jego rozpatrzenie będzie za każdym razem uzależnione od oceny, czy wystąpiły wskazane przesłanki. Z tego wynika, iż zarówno żądanie wszczęcia postępowania, czy - żądanie wszczęcia i zarazem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, będzie uzależnione od dokonania oceny w tym samym zakresie, tj. w zakresie celu statutowego i interesu społecznego. To z kolei prowadzi do wniosku, iż analizowane przepisy nie pozwalają organowi administracji publicznej, orzekającemu w związku z żądaniem organizacji społecznej, na wszczęcie z urzędu postępowania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie na rozstrzygnięcie o odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w tym postępowaniu. Skoro bowiem organ uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 31 § 1 uzasadniające uwzględnienie żądania organizacji społecznej dotyczącego wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, to jednocześnie (w tym samym, czy odrębnym akcie administracyjnym) nie może on stwierdzić, że te same przesłanki analizowane w kontekście art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mają miejsca. Stanowiłoby to wyraz niekonsekwencji w działaniu organu i braku logiki, i co istotne – prowadziłoby do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu, w tym zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8. Przesłanki te w jednym i drugim przypadku odnoszą się do tej samej materii, w związku z tym samym przedmiotem sprawy, a wobec tego nie mogą być różnie oceniane.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż skarżące Stowarzyszenie wystąpiło przede wszystkim z żądaniem wszczęcia postępowania, w sprawie, która mogła być wszczęta z urzędu, tj. o wpis do rejestru zabytków nieruchomych. Organ I instancji uwzględnił to żądanie, uznając, iż przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. zostały spełnione. W krótkim w tej materii uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. wyraźnie przedstawił ocenę, jaką dokonał w związku z ww. żądaniem skarżącego w oparciu o przepis art. 31. Wskazał m. in., iż za wszczęciem z wniosku Stowarzyszenia, z urzędu postępowania we wskazanym trybie przemawiał cel społeczny, a tym samym ustalenie, czy obiekt, którego dotyczy żądanie posiada wartości kwalifikujące go do objęcia ochroną konserwatorską. Z tego powodu w pkt 1 postanowienia orzekł o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...] w [...]. W pkt 2 sentencji tego postanowienia – orzekł natomiast o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, uznając, że przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystąpiły. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest w ocenie Sądu wewnętrznie sprzeczne. Te same przesłanki, co do tego samego Stowarzyszenia i przedmiotu sprawy, nie mogą bowiem z jednej strony uzasadniać uwzględnienia żądania sformułowanego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie sprzeciwiać się uwzględnieniu żądania sformułowanego w oparciu o pkt 2 art. 31 § 1. Nie ma przy tym żadnych wątpliwości z czyjej inicjatywy i na jakiej podstawie doszło do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Nie ma też wątpliwości, że to wyłącznie na skutek działań Stowarzyszenia organ zajął się sprawą. Nie można w konsekwencji stwierdzić, że skarżące Stowarzyszenie (w takim przypadku) nie ma możliwości uczestniczenia w uruchomionym na jego żądanie postępowaniu.

Z tych też przyczyn za konieczne Sąd uznał uwzględnienie skargi, i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego w zakresie pkt 2. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska Ministra Kultury wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu, iż wszczęcie postępowania na wniosek organizacji nie przesądza o jej udziale w tym postępowaniu. Przy czym Sąd zgadza się z organem, iż żądanie wszczęcia postępowania oraz żądanie dopuszczenia od udziału w postępowaniu stanowią dwa odrębne uprawnienia organizacji społecznej. Niemniej raz jeszcze dostrzega, iż każde z nich przysługuje w innym stanie sprawy, to pierwsze – gdy w konkretnej sprawie postępowanie nie toczy się. Wówczas żądanie organizacji społecznej winno być sformułowane wyłącznie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a uwzględnienie tego żądania przesądza jednocześnie o prawach organizacji w tym postępowaniu. W takim też przypadku, nie ma podstaw do formułowania żądania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu (bo żadne postępowanie na tym etapie, w dacie wniesienia tego żądania, nie ma miejsca), a jeśli takie żądanie (wyłącznie z ostrożności procesowej wnioskodawcy) zostało zgłoszone – nie ma podstaw do tego, aby zostało załatwione negatywnie dla wnoszącego. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej stanowi jednocześnie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (bez względu na to, czy osobne rozstrzygnięcie tej treści zapadnie, czy też nie).

Zajmując taki pogląd i kierując się wskazaną interpretację przepisów art. 31 Kodeksu, Sąd nie mógł więc za prawidłowe uznać orzeczenie organu I instancji (podtrzymane w części przez organ II instancji), rozstrzygające o wszczęciu postępowania z wniosku organizacji i jednocześnie – o odmowie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Te też powody zaważyły na treści wyroku Sądu w niniejszej sprawie.

Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, tak co do konieczności rozstrzygania w sprawie w kontekście art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i co do uprawnień skarżącej organizacji w tym postępowaniu.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.