Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 41/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 lutego 2006 r., nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 26 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej - dalej jako "Prokurator", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 19 grudnia 2017 r. skargę na uchwałę Rady Miasta nr XLIX/333/06 z dnia 15 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - dalej jako "Uchwała XLIX/333/06", zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 26 ust. 3 pkt 7, i zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, tym samym uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały XLIX/333/06 w części.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w rozdziale V § 26 Uchwały XLIX/333/06 zostały określone warunki przyłączenia do sieci, w tym w ust. 3 pkt 7 określono formę, termin i sposób płatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W ocenie skarżącego w/w uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie daje podstaw Radzie Gminy do nałożenia na obywateli obowiązku opłaty za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i została skierowana do wszystkich właścicieli, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a powyższe nie wynika z dyspozycji wskazanego wyżej przepisu.

W odpowiedzi na skargę z dnia 17 stycznia 2018 r. Rada Miasta, reprezentowana przez organ wykonawczy – Burmistrza Miasta, wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, organ wskazał, że jest ona w tym zakresie bezzasadna. W ocenie organu podstawę do działania przez radę gminy w zakresie podjęcia Uchwały stanowił przepis art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie ze wskazanym przepisem Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (ust. 2 pkt 3), warunki przyłączania do sieci (ust. 2 pkt 4). W Uchwale nie został unormowany zakres obowiązków osób ubiegających się o przyłączenie do sieci w aspekcie nałożenia obowiązku opłaty za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Analiza § 26 ust. 3 Uchwały prowadzi do oczywistego wniosku, iż wskazane w tym postanowieniu zagadnienia są wyłącznie zbiorczymi kategoriami, które mają zostać zawarte przez przedsiębiorstwo w warunkach przyłączenia do sieci. Innymi słowy w § 26 ust. 3 Uchwały określono zakres, który ma być szczegółowo doprecyzowany dopiero w warunkach przyłączenia.

Kwestia szczegółowych warunków przyłączenia została uregulowana w odrębnym przepisie Ustawy. To przepis art. 15 Ustawy w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały normuje w sposób wyraźny zakres obowiązków przedsiębiorstwa oraz osób ubiegających się o przyłączenie do sieci w aspekcie realizacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego:

Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 2).

W dalszej części organ wskazał, że w zakresie jakichkolwiek rozliczeń Uchwała odsyła do taryfy, nie nakładając na potencjalnych odbiorców żadnych opłat. Natomiast w oparciu o przepisy art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 Ustawy w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały taryfę za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej ustala przedsiębiorstwo, a rada gminy ją jedynie zatwierdza. W oparciu o przepisy art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 Ustawy kwestia taryf została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 12 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 257).

Zdaniem Rady Miasta, nie określiła ona jakichkolwiek opłat, od uiszczenia których zależałoby przyłączenie odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Postanowienie, które w ocenie Skarżącego powinno stanowić podstawę stwierdzenia nieważności - warunki przyłączenia powinny w szczególności określać (...) 7) formę termin i sposób płatności za podłączenie - jest wyłącznie obligatoryjnym elementem wynikającym z dyspozycji zawartej w przepisie art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 Ustawy. Dopiero brak zamieszczenia tego elementu w Uchwale mógłby stanowić podstawę do żądania stwierdzenia nieważności Uchwały.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrola legalności zaskarżonej Uchwały XLIX/333/06 przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem. Wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem kontrolowanego w sprawie aktu było uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały był m.in. art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858, ze zm.) – dalej jako u.z.z.w., z którego wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Zgodnie z dyspozycją art. 53 § 3 P.p.s.a., wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 P.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., skutkuje - zgodnie z art. 147 § 2 tej ustawy - stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowane przez skarżącego Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona Uchwała XLIX/333/06 powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd podzielił zarzut skargi odnoszący się do regulacji zawartej w § 26 ust. 3 pkt 7 Uchwały XLIX/333/06, która podjęta została bez podstawy prawnej.

Ze wskazanego § 26 ust. 3 pkt 7, jak również z analizy Rozdziału V Uchwały XLIX/333/06 wynika, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie (§ 23, 25). Przedsiębiorstwo pobiera opłatę za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci po określeniu warunków przyłączenia i przekazaniu ich wnioskodawcy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku (§ 26 ust. 1). Warunki przyłączenia powinny w szczególności określać formę, termin i sposób płatności za podłączenie (§ 26 ust. 3 pkt 7).

W ocenie Sądu, przywołane wyżej postanowienie § 26 ust. 3 pkt 7 wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w. Z treści § 26 zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika, że za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci przedsiębiorstwo pobiera opłatę. Oznacza to, że za przyłączenie indywidualnego podmiotu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przedsiębiorstwo jest uprawnione i zobowiązane do pobrania opłaty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Już w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06 (LEX nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827) - dalej jako "u.g.k.", ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (zob. również wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 663/17, LEX nr 2440662; WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, LEX nr 1347307).

Wyjaśnić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną.

Wprowadzona Uchwałą XLIX/333/06 opłata za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Zdaniem Sądu, wskazany § 26 ust. 3 pkt 7 Regulaminu stanowi ukryty obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Takie rozwiązanie (choć pozornie wskazujące na dobrowolność świadczenia przyszłego odbiorcy, jak to starał się wykazać organ w odpowiedzi na skargę) daje bowiem gminie możliwość uzależnienia wydania "warunków przyłączenia" - które są niezbędne do dokonania przyłączenia - od wspomnianej "dobrowolnej" zgody odbiorcy. Jeżeli bowiem odbiorca odmówi uiszczenia płatności za podłączenie, to gmina może nie wydać mu "warunków przyłączenia" z powołaniem się na § 27 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze wykonane zostało bez uzyskania od przedsiębiorstwa technicznych warunków przyłączenia.

Sąd zwrócił przy tym uwagę na treść § 27 ust. 3 Regulaminu, który stanowi, że właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z treści przywołanego postanowienia w sposób jednoznaczny wynika, iż nałożenie na właściciela opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie ma charakteru dobrowolnego, lecz przymusowy.

Opłata, o której mowa w § 26 omawianej Uchwały, ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 579/14, LEX nr 15341630).

Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat uznać należy, że powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Wbrew twierdzeniom organu uchwałodawczego, podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci.

Jak już wyżej wskazano, podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów u.g.k. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) - dalej jako "u.g.n.". Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia Uchwała XLIX/333/06 nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Rada Miasta, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Tym samym, § 26 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały należało ocenić jako pozbawiony podstawy prawnej i naruszający art. 94 Konstytucji RP, a jednocześnie wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym Sąd wskazuje jak poniżej.

Uchwała XLIX/333/06 w podstawie prawnej jej podjęcia powołuje się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Jednakże prawidłowo określoną podstawę podjęcia uchwały winien stanowić art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g.n. zawiera bowiem ogólną normę kompetencyjną dla rady gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to przepis kompetencyjny i nie może stanowić wzorca do kontroli zgodności z prawem materialnym. Nieprawidłowo wskazana podstawa prawna podjęcia uchwały nie stanowi jednak takiego rodzaju naruszenia przepisów, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w całości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w części – w zakresie § 26 ust. 3 pkt 7 - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Wyeliminowanie zakwestionowanego postanowienia Regulaminu nie pozbawia bytu prawnego całej uchwały.

Końcowo należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania, zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.