Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1212/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 23, 24, 37
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 20/17 w sprawie ze skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 20/17 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 20/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 20/17 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchylił zaskarżony wyrok, II. oddalił skargę.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2016 r.), na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej kpa) orzekł: w pkt 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0810 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (powstała z podziału działki nr [...]) odpowiadającej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: B.T. w 120/576 częściach; W.O. w 120/576 częściach; K.S. w 24/576 częściach; M.B. w 24/576 częściach; B.Z. w 60/576 częściach; J.Z. w 45/576 częściach; S.Z. w 45/576 częściach; J.N. w 45/576 częściach; M.K. w 15/576 częściach; P.Z. w 15/576 częściach; R.Z. w 15/576 częściach; B.J. w 16/576 częściach; G.K. w 16/576 częściach; W.S. w 8/576 częściach i A.S. w 8/576 częściach; w pkt 2 i 3 o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w łącznej wysokości 356,36 zł - stosunkowo do zwracanych udziałów, jak również o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty, informując jednocześnie, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Starosta wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca poprzednio własność J.G., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem z [...] listopada 1951 r. znak [...] (dalej orzeczenie [...] listopada 1951 r.) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium WRN), na podstawie art. 23, 24 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [Dz. U. nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 438, dalej dekret z 1949 r.] , na cele budowy miasta [...] i Kombinatu [...]. O zwrot przedmiotowych nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby.

Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem, niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta [...], obejmującej swym zakresem bardzo duży obszar, w związku z czym, na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności przedmiotowych nieruchomości, z których wynika, że działka nr [...] przeznaczona była na zalesienie jako zieleń nieuporządkowana w postaci pasa izolacyjnego od [...].

W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 29 października 2014 r. ustalono, że zawnioskowana do zwrotu działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], powstała z podziału działki nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], od północy graniczy z działką nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...] stanowiącą tereny kolejowe, a od południa graniczy z działką nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], przez którą biegnie ul. [...]. Zgodnie z powyższym parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] położona była w terenie pasa oddzielającego tereny linii kolejowej od drogi. Parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] powstała z podziału parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...].

W oparciu o pozyskane do akt sprawy zdjęcie lotnicze, przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości w 1961 r., Starosta ustalił, że na dzień 1 czerwca 1961 r. nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia - przedmiotowy teren stanowiły pola uprawne, a tereny położone na północ oraz na wschód od przedmiotowej nieruchomości stanowiły już tereny kolei oraz drogę. Na zdjęciu wykonanym 9 czerwca 1970 r. sposób zagospodarowania tej nieruchomości nie uległ zmianie. Zarówno na zdjęciu z 1961 r. jak i 1970 r. wyraźnie widoczne są odznaczające się od siebie pasy gruntu zagospodarowane na poszczególne pola uprawne, zarówno na przedmiotowej nieruchomości, jak i w terenie na wschód oraz zachód od niej, a także na północ od terenów zajętych pod linie kolejowe. Na tych zdjęciach widoczne jest w szczególności, że teren parceli l. kat. [...], powstałej z parceli l. kat. [...], ze względu na taki sam sposób zagospodarowania stanowi całość z pozostałą częścią byłej parceli l. kat. [...] nie zajętą pod teren kolei oraz drogę. Na zdjęciu z 1993 r. widoczne jest powstałe na północ od terenów kolei osiedle domków jednorodzinnych, a teren owej nieruchomości powstałej z parceli l. kat. [...] w dalszym ciągu nie nosi śladów zalesienia.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożyła Gmina [...] (dalej Gmina), podnosząc między innymi, że z uwagi na ogólnie określony cel wywłaszczenia jako budowa Miasta [...] oraz brak odniesienia w orzeczeniu o wywłaszczeniu do konkretnego planu realizacyjnego, Starosta na podstawie pozyskanego do akt sprawy materiału dowodowego ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...], miała zostać przeznaczona pod pas leśnej zieleni izolacyjnej. Z Założeń projektowych budowy Miasta [...] - aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r. (dalej Założenia projektowe) - dokumentu opracowanego przez Dyrekcję Budowy Miasta [...] 30 kwietnia 1955 r. w części "Zieleń" wynika, że na terenie Miasta [...] planowano między innymi zieleń nieuporządkowaną w postaci izolacyjnego leśnego pasa o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] na północno-wschodnim obrzeżu Miasta [...]. Pas ten miał stanowić naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]. Dnia 29 października 2014 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, podczas której stwierdzono, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowiła teren porośnięty wysoką trawą, chwastami i małymi, rosnącymi dziko drzewkami. Na uwadze należy mieć to, że brak "zalesienia" owej nieruchomości w aktualnym rozumieniu tego słowa nie może uzasadnić stwierdzenia o braku realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, bowiem możliwe i dopuszczalne jest zaadoptowanie istniejącej zieleni na potrzeby ww. pasa izolacyjnego. Gmina podkreśliła, że Starosta nie ustalił jak zmieniło się zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w latach późniejszych, tj. po 1993 r. Poczynienie wskazanych ustaleń jest niezbędne w kontekście wyroku z 13.3.2014 r. P 38/11 Trybunału Konstytucyjnego (dalej wyrok P 38/11).

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] (sprostowaną i uzupełnioną postanowieniami z: [...] listopada 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] grudnia 2016 r.; dalej decyzja z [...] października 2016 r.), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ["ze zm."]) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) uchylił decyzję Starosty [...]z [...] czerwca 2016 r. znak [...]; odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: B.T., W.O., K.S., M.B., B.Z., J.Z., S.Z., J.N., M.K., P.Z., R.Z., B.J., G.K., W.S. i A.S.

Rozpatrując odwołanie i całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów wynika, że objęta wnioskiem o zwrot parcela katastralna l. kat. [...], b. gm. kat. [...] (odpowiadająca części obecnej działki nr [...] położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], która powstała z działki nr [...]), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 23 [,24] i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 438). Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 2 ugn, o której zwrot wystąpili byli współwłaściciele lub spadkobiercy współwłaścicieli tych nieruchomości, w związku z czym organ stwierdził, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w sprawie spełnione. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ugn, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wojewoda wskazał, że należy mieć na uwadze, że zgodnie z wyrokiem P 38/11, przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z powołanych regulacji art. 136 i art. 137 ugn, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ugn, ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia przeznaczenia nieruchomości.

Organ zwrócił uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń są nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z 1949 r. Powołana regulacja nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym.

Wywłaszczenie w trybie dekretu z 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r. stanowił, że: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie." Niezbędna jest zatem w takich przypadkach, jak w przedmiotowej sprawie, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej i analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, W. Pr. LexisNexis 2010 [VI.2.1, s. 363]), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Zgodnie z orzeczeniem z [...] listopada 1951 r., przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na wniosek pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego [...] w [...] z [...] września 1050 r. znak [...], zgłoszony na podstawie upoważnienia Dyrekcji P.P.W. [...] w [...] i Dyrekcji Budowy Miasta [...] w [...], na cele budowy Miasta [...] i Kombinatu [...].

Dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości Starosta pozyskał do akt sprawy dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj. w szczególności wniosek z 7 czerwca 1950 r. Zakładu Osiedli Robotniczych (dalej ZOR) do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta [...]; stanowiące załączniki do ww. wniosku: zezwolenie z [...] kwietnia 1950 r. pełnomocnika Ministra Budownictwa na zgłoszenie przez ZOR wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRSTUW, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; wniosek z 5 lipca 1950 r. Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia ZOR na nabycie nieruchomości; zezwolenie z 6 czerwca 1950 r. zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez ZOR pod budowę miasta [...] nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A-W, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Z powołanych dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta [...] (obejmującym również teren przedmiotowej nieruchomości - w pobliżu wierzchołków oznaczonych literami "P" i "R", w sąsiedztwie enklawy oznaczonej nr II i literami: l, ł, m, n, o, p, r, s, t, P, R, S).

Organ przywołał prezentowane w orzecznictwie poglądy, że realizacja celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, tj. budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne (w tym piesze), parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże i zieleń osiedlową. Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się wszelkie instalacje podziemne: linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną, kanały deszczowe (np. wyroki NSA z: 7.9.2007 r. I OSK 1324/06; 3.9.2010 r. I OSK 1537/09; wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2007 r. III SA/Po 648/07; wyrok WSA w Krakowie z 18.6.2013 r. II SA/Kr 453/13, cbosa).

Wskazano m.in. w wyroku WSA w Lublinie z 12.7.2012 r. II SA/Lu 450/12, cbosa: "Nie każda (...) bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim (...) powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń (...). Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji"." Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta [...]" stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali i unikatowe nawet w kontekście unormowań powołanego dekretu z 1949 r. właśnie z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Z dotychczasowych doświadczeń organu związanych z prowadzeniem spraw z zakresu zwrotów nieruchomości wywłaszczonych pod budowę miasta [...] wynika, że budowa tej późniejszej [...]ej dzielnicy następowała etapami i zarówno w sferze projektowej jak i wykonawczej bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom. W licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco", tj. w toku prowadzonych robót budowlanych.

Jak wynika z opracowania "Założenia Projektowe Budowy Miasta [...], Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", realizacja miejskiego zespołu osiedli robotniczych, nazywanego miastem [...] (które miastem nigdy się nie stało, lecz zostało przed jego ukończeniem przyłączone do miasta [...] jako jedna z jego dzielnic), rozpoczęła się już w 1949 r. (powołanie Komisji do Spraw Budowy [...] przy Centralnym Zarządzie Przemysłu Hutniczego i początek pozyskiwania gruntów pod inwestycję) i podzielono ją na dwa etapy, przy czym na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano realizację założeń w ramach II etapu (realizowanego na obszarze położonym "za ulicą [...]"), dla którego ustalono wówczas jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla.

W powołanym dokumencie wskazano: "Naturalnymi granicami Miasta [...] wynikającymi z ukształtowania terenu są: od północy i wschodu - pasmo Wzgórz [...] [na północ od przedmiotowej nieruchomości - przypis organu] i dolina rzeki [...] [na południe od przedmiotowej nieruchomości - przypis organu], stanowiące pas izolacyjny między budową Miasta i Kombinatu (...) okalający miasto pas zieleni mieści w sobie kompleksy urządzeń sportowych, ogródków działkowych i izolacyjnych pasów leśnych".

Zgodnie z założeniami przedstawionymi w ww. dokumencie - w zakresie "zieleni" planowanej w ramach budowy miasta [...] przewidywano trzy rodzaje tego typu zagospodarowania: zieleń "osiedlową" (parki wypoczynkowo-spacerowe i "ludowe", promenady oraz zieleńce); zieleń "pozaosiedlową" (ogródki działkowe, cmentarze); zieleń "nieurządzoną" w postaci pasa izolacyjnego o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] - na północno-wschodnim i wschodnim obrzeżu miasta [...]. "Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem stanowić będzie naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]. Pow. pasa zieleni izolacyjnej ok. 250 ha. We wzmiankowanym pasie zieleni przy Osi [...] programowany jest zalew na rzece [...] (...)".

Przedmiotowa nieruchomość położona była (i jest) na terenie "za ulicą [...]", dla którego ustalono wówczas jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla, a nadto w odległości nieprzekraczającej 1 km od rzeki [...]. Z założenia miał to być pas zieleni "nieurządzonej" (a więc niekoniecznie powstałej w wyniku jakiejś szczególnie planowanej działalności człowieka - tym bardziej z treści omawianego dokumentu nie sposób wywieść, jak uczynił to Starosta, że ów pas zieleni izolacyjnej powstać miał w wyniku "zalesienia"), oddzielający od projektowanego kombinatu metalurgicznego również część jednostki mieszkaniowej [...] zlokalizowaną na północ (m. in. dzisiejsze osiedle [...]).

W kwestii ustalenia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia organ wskazał między innymi, że w ocenie organu odwoławczego pozyskane przez organ I instancji zdjęcia lotnicze i ustalenia poczynione podczas rozprawy administracyjnej 29 października 2014 r. połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości pozwalają na przyjęcie, że na zawnioskowanej do zwrotu działce nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci pasa zieleni izolacyjnej. Sam fakt braku "zalesienia" przedmiotowej nieruchomości - na co wskazał Starosta - nie może przesądzać o jej zbędności na cel wywłaszczenia, skoro z pozyskanych do akt sprawy dokumentów nie wynika, by realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości miała nastąpić w taki sposób, w jaki zdaje się to rozumieć Starosta, tj. w drodze zorganizowanych działań polegających na nasadzaniu drzew.

Wojewoda wskazał, że jak ustalił organ I instancji, przez przedmiotową nieruchomość przebiegają gazociągi stalowe średniego ciśnienia: wybudowany w połowie lat 70-tych ubiegłego wieku, zasilający stacje redukcyjne na terenie dzielnicy [...] i wybudowany w latach 60-tych ubiegłego wieku, łączący kombinat [...] ze Śląskiem.

Mając na uwadze fakt, że dla terenu "za ulicą [...]" nie zaprojektowano w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości konkretnych rozwiązań infrastruktury technicznej, zaś ogólnie określonym celem wywłaszczenia była "budowa Miasta [...] i Kombinatu [...]" (wniosek wywłaszczeniowy złożono z upoważnienia Dyrekcji Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego [...] w [...] i Dyrekcji Budowy Miasta [...] w [...]), to wybudowane na przedmiotowej nieruchomości elementów sieci gazowe związane z funkcjonowaniem tak samej dzielnicy [...], jak i kombinatu metalurgicznego, należy zdaniem organu uznać za związane funkcjonalnie z inwestycją stanowiącą cel wywłaszczenia. Za niezrozumiały Wojewoda uznał wyrażony w tym zakresie pogląd Starosty, że ww. sieci gazowe nie mogą stanowić przeszkody do zwrotu przedmiotowej nieruchomości bowiem "o ile (...) budowa infrastruktury technicznej może stanowić realizację celu wywłaszczenia, to jeżeli podstawowy cel, na który dana nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany, to wybudowanie samej infrastruktury technicznej, nawet jeżeli była związana z celem wywłaszczenia, stanowi co najwyżej rozpoczęcie realizacji jakiegoś zamierzenia budowlanego i nie pozwala przyjąć, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 137 ust. 1" ugn.

Zasadniczym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, z którym związana była budowa ww. obiektów infrastrukturalnych, była budowa Miasta [...] i Kombinatu [...] (trudno uznać, że miały one służyć prawidłowemu funkcjonowaniu pasa zieleni nieurządzonej), które zostały zrealizowane, zaś omawiane sieci powstały na potrzeby mieszkańców zrealizowanej dzielnicy mieszkaniowej i [...] (obecnie [...]) i jak wynika z oświadczenia "A" Sp. z o. o. (ówczesnego właściciela przedsiębiorstwa, w skład którego wchodziły), pozostają czynne.

Zdaniem Wojewody, na podstawie zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego i ugruntowanego orzecznictwa Sądów Administracyjnych nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia, w związku z czym należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty i odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.N., zrzucając decyzji z [...] października 2016 r. naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego:

1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] obr. [...], mimo że do dnia dzisiejszego nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczania, a tym samym działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ugn, przez orzeczenie o odmowie zwrotu całości działki [...] obr. [...], mimo że jej znaczna część nie została zajęta przez wykonanie wskazanych w decyzji Wojewody [...] urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym co najmniej w tym zakresie stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

3. art. 7 i 77 kpa, przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie celu wywłaszczenia nieruchomości objętej postępowaniem, charakteru sieci uzbrojenia terenu przebiegających przez teren działki nr [...] obr. [...] oraz wpływu lokalizacji przedmiotowych sieci na możliwość orzeczenia zwrotu co najmniej części wywłaszczonej nieruchomości;

4. art. 8 kpa przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

5. art. 11 kpa przez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;

6. art. 107 § 3 kpa przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do okoliczności wskazujących na możliwość zwrotu co najmniej części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...], w szczególności części całkowicie niezagospodarowanej, na której nie są zlokalizowane żadne elementy infrastruktury;

7. art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie prawidłowej decyzji administracyjnej I instancji i rozstrzygnięcie sprawy w sposób wadliwy.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody co do braku wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanek warunkujących zwrot działki nr [...] obr. [...]. W jej ocenie stanowisko Wojewody zostało wyrażone bez ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym bez jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, jak również bez dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego do tej pory materiału dowodowego.

Skarżąca wskazała, że Wojewoda wadliwie interpretuje cel, na jaki nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona, a zawarte w uzasadnieniu decyzji rozważania organu w tym zakresie należy uznać za pobieżne i sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W szczególności dotyczy to kluczowej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej okoliczności, jaką jest określenie rodzaju zieleni przewidzianej do realizacji na wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda uznał, że zgodnie z uzyskanymi w toku postępowania dokumentami, na objętej postępowaniem nieruchomości miał się znajdować "pas zieleni nieurządzonej", a więc takiej, która nie musi powstać w wyniku jakiejś szczególnej działalności człowieka, a w szczególności w wyniku nasadzania drzew. Tym samym Wojewoda uznał, że w tym wypadku nawet pozostawienie działki jako nieurządzonego w żaden sposób nieużytku spełnia cel wywłaszczenia, gdyż sam fakt "nieurządzenia" działki pokrywa się z ustalonym celem wywłaszczenia. Nie sposób, zdaniem skarżącej, takie stanowisko zaakceptować w szczególności w świetle treści dokumentów, na które powołuje się Wojewoda uzasadniając swe rozstrzygnięcie. Faktem jest, że wnioskowana nieruchomość leży w pasie szerokości do 1 km od rzeki [...], mającym w założeniach okalać miasto [...] i pełnić funkcję izolacyjną (tj. stanowić naturalną zaporę przed szkodliwym [wpływem] zadymień przemysłowych [...]). Nie sposób uznać, że przedmiotowy grunt ma stanowić całkowicie niezagospodarowane tereny porośnięte jakąkolwiek roślinnością.

Z Założeń Projektowych wynika jednoznacznie, że owa "nieurządzona" zieleń miała pełnić wyraźnie sprecyzowany cel, a charakter roślinności mającej pokrywać ten teren był całkowicie podporządkowany założonym celom. W przedmiotowej sprawie stwierdzono wprost, że pas ten ma być porośnięty drzewostanem wysokopiennym z podszyciem, która to roślinność, według założeń, będzie dopiero mogła pełnić funkcję izolacyjną. Skarżąca podkreśliła, że wskazana w omawianym dokumencie roślinność nie mogła wyrosnąć samoczynnie na terenie użytkowanym w chwili wywłaszczenia jako działka rolna. Uzyskanie pasa zieleni z drzewostanem wysokopiennym z gęstym podszyciem wymagało planowego działania, a zgromadzone w aktach prawy dokumenty wskazują że takie działania miały być realizowane dla uzyskania założonych rezultatów. Wskazuje na to chociażby użycie sformułowania "założenie izolacyjnego pasa leśnego o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] (...) Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem stanowić będzie naturalną zaporę...".

Biorąc pod uwagę, że ustalenia te dotyczą terenów co do zasady wolnych od zadrzewień, skarżąca podniosła, że (w większości były to tereny użytkowane rolniczo) oczywistym staje się, że w tym przypadku celem wywłaszczenia nie było pozostawienie działki jako niezagospodarowanej, ale wykorzystanie jej pod cel wymagający odpowiedniego jej zagospodarowania (przez nasadzenie roślinności o odpowiednim charakterze). Wskazywane przez Wojewodę sformułowanie zieleń "nieurządzona" nie oznaczało w tym przypadku braku jakiegokolwiek przeobrażania wywłaszczonej nieruchomości, ale obsadzenie jej gęstą roślinnością, która miała pełnić wyłącznie funkcje izolacyjne, a nie zorganizowane funkcje rekreacyjne (tak jak w przypadku stanowiących formę zieleni urządzonej parków, zieleńców, alei spacerowych itp.). Stanowisko Wojewody w tym zakresie należy uznać za całkowicie bezpodstawne i dowolne, a nadto sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego.

Za prawidłowe należy uznać ustalenia Starosty, który stwierdził, że cel wywłaszczenia w postaci realizacji pasa izolacyjnego porośniętego sprecyzowaną roślinnością nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego, co uzasadnia orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wojewody o braku możliwości zwrotu objętej postępowaniem nieruchomości z uwagi na wykonanie na jej fragmencie sieci uzbrojenia terenu związanych z funkcjonowaniem dzielnicy [...] i kombinatu metalurgicznego. W tym zakresie skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 137 "§" [winno być "ust."] 2 ugn w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości. Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają charakter obiektywny, a ich wystąpienie obliguje organ do orzeczenia o zwrocie całości lub części nieruchomości uznanej za zbędną na cele wywłaszczenia. Jeżeli organ uznał, że wnioskowana nieruchomość w niewielkiej części zajęta jest przez urządzenia infrastruktury technicznej, to obowiązkiem organu było orzeczenie o zwrocie co najmniej pozostałej części nieruchomości. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której organ odmawia zwrotu nieruchomości poprzedni[m] właściciel[om] powołując się na okoliczności dotyczące tylko niewielkiej części tej nieruchomości. Takie działanie stanowi ewidentne naruszenie art. 137 "§" [winno być "ust."] 2 ugn i skutkuje koniecznością uchylenia wydanej w sprawie decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wykluczył możliwość zwrotu nieruchomości z uwagi na występowanie na tej nieruchomości sieci uzbrojenia terenu, których zajętość bynajmniej nie obejmuje całości działki objętej wnioskiem o zwrot (nawet przy uwzględnieniu pasa technicznego koniecznego do zapewnienia możliwości konserwacji tych urządzeń). Analiza sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a w szczególności mapy obrazującej przebieg sieci uzbrojenia terenu wskazuje przy tym jednoznacznie, że istotna część działki nr [...] nie jest zajęta pod żadne urządzenia infrastruktury technicznej, co powoduje, że nie ma żadnych [przeszkód] by orzec, że te części nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Przepisy nie określają minimalnej powierzchni działki jak[a] może [podlegać] zwrotowi, jak również nie uzależniają zwrotu od wykazania, że zwracana część nieruchomości będzie mogła być zagospodarowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ograniczenie, jakie w tym zakresie obowiązywało, wyeliminował wyrokiem z 3.4.2008 r. K 6/05 Trybunał Konstytucyjny. Ustalenie, że poszczególne części działki nr [...] są wolne od jakiejkolwiek zabudowy (w tym zabudowy zlokalizowanej pod powierzchnią terenu) winno obligować organ do orzeczenia zwrotu tych części nieruchomości. Okoliczność występowania na fragmencie nieruchomości zabudowy pozostającej w związku z jej celem wywłaszczenia nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu pozostałej części nieruchomości, jak to się stało w przedmiotowej sprawie.

W kwestionowanej decyzji organ nawet nie podjął próby rozważenia możliwości zastosowania art. 137 ust. 2 ugn w odniesieniu do działki nr 6/26, co samo w sobie stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia wydanej w sprawie decyzji. Dla wydania prawidłowej decyzji w sprawie konieczne jest ustalenie w jednoznaczny i kategoryczny sposób, czy wykonane na nieruchomości sieci mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia, a w dalszej kolejności dokonanie oceny możliwości zwrotu części wnioskowanej nieruchomości, która bądź nie jest zajęta pod żadne sieci uzbrojenia terenu, bądź też jest zajęta przez sieci, które nie mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia.

Za zupełnie niezrozumiałe skarżąca uznała powoływanie się w decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na fakt, że nieruchomość ta w całości wchodzi w zakres budowy drogi ekspresowej [...]. Przyszłe plany inwestycyjne względem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie mają żadnego znaczenia przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 136 i 137 ugn. Właściciele wywłaszczonej nieruchomości (lub ich następcy prawni) mają prawo domagać się jej zwrotu nawet w przypadku, gdy okoliczności sprawy wskazują na to, że w przyszłości nieruchomość ta zostanie ponownie wywłaszczona pod realizację innego celu.

Skarżąca wskazała wady uzasadnienia decyzji. Treść uzasadnienia musi być zgodna z art. 107 § 3 kpa. W omawianej sytuacji rozstrzygnięcie nie zawiera wszystkich wymienionych elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie. Mimo bardzo rozbudowanego uzasadnienia, organ nie zawarł w nim jednoznacznych ustaleń co do celu, na jaki wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona. Organ nie odniósł się w uzasadnieniu do możliwości zwrotu przynajmniej części działki nr [...] stosownie do art. 137 ust. 2 ugn.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 20/17 (dalej wyrok z 13 kwietnia 2017 r.), na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W pisemnym uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił motywy rozstrzygnięcia.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła J.N., zaskarżając w całości ów wyrok i opierając skargę kasacyjną na podstawie:

a. art. 174 pkt 1 ppsa - naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez błędne uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ziściły się przesłanki zwrotu działki nr [...] obr. [...] mimo, że do dnia dzisiejszego nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, a tym samym stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia;

2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ugn, przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do orzeczenia zwrotu nawet części wywłaszczonej nieruchomości, mimo że jej znaczna część nie została zajęta przez wykonanie wskazanych w decyzji Wojewody urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym co najmniej w tym zakresie stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

b. art. 174 pkt 2 ppsa - naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 i [art.] 137 ugn, przez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego;

2. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa, przez oddalenie skargi na decyzję wydaną w oparciu o całkowicie błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym przede wszystkim opracowania "Założenia projektowe Budowy Miasta [...]. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 roku", z którego jednoznacznie wynika, że wywłaszczony teren miał być wykorzystany pod pas zieleni izolacyjnej z drzewostanem wysokopiennym z gęstym podszyciem, który to cel nie został nigdy zrealizowany.

Skarżąca wniosła o: rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku z 6 grudnia 2017 r.

Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna (art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 [zm. poz. 1136 i 1370], dalej ppsa). Przepis ten wprowadzono ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2015 r., poz. 658). Art. 179a ppsa zawiera dwie przesłanki: stwierdzenie przez sąd I instancji, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Przesłanki te połączone są spójnikiem "albo". Według wykładni językowej przepis prawny należy traktować jako całość tak, by żaden jego fragment (nawet przecinek czy kropka) nie był zbędny. Wynika to z tego, że każdy znak, kropka, a także spójniki, takie jak "i", "lub", "albo" nadają przepisom różne znaczenie. Oczywistym jest, że spójnik "albo" wyraża alternatywę rozłączną. Zatem przesłanki unormowane w art. 179a ppsa są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie; wystarczy, by ziściła się tylko jedna z nich.

W niniejszej sprawie Sąd, już po wydaniu wyroku z 13 kwietnia 2017 r., a to na etapie doręczania uczestnikom postępowania odpisu skargi kasacyjnej, powziął z informacji Poczty wiedzę, że zachodzi jedna z ww. przesłanek, uzasadniająca zastosowanie owego przepisu. W sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania wynikająca ze śmierci - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku - dwu uczestniczek postępowania: B.Z. i W.O., co potwierdziły odpisy aktów zgonu, k. 158 i 159 akt sądowych. Uczestnicy postępowania: B.Z. i W.O. zmarły odpowiednio dnia: [...] stycznia 2017 r. i [...] grudnia 2016 r., a zatem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem skarga została wniesiona dnia 5 grudnia 2016 r. Fakt i daty zgonu potwierdzają załączone do pisma Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z 14 sierpnia 2017 r. odpisy zupełne aktów zgonu B.Z. i W.O. Sąd nie wiedział o tym wcześniej, bowiem w toku postępowania sądowego przesyłki adresowane do ww. zmarłych osób odbierali dorośli domownicy, co wynika ze zwrotnych dowodów doręczenia.

Sąd nie stwierdził, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 1633) podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione w szczególności, jeżeli sąd "od razu", "na pierwszy rzut oka" ocenia jako uzasadnione zarzuty i żądania zawarte w skardze kasacyjnej. W myśl postanowienia Sądu Najwyższego z 20.3.2014 r. I CSK 18/14 o oczywistej zasadności skargi kasacyjnej możemy mówić wtedy, gdy z jej treści, bez potrzeby głębszej analizy oraz szczegółowych rozważań wynika, że przytoczone podstawy kasacyjne uzasadniają jej uwzględnienie. Innymi słowy przesłanka ta występuje, gdy w sprawie dopuszczono się takiego naruszenia prawa, które jest widoczne "na pierwszy rzut oka" i nie nasuwa wątpliwości (postanowienie SN z 11.9.2007 r. III CSK 219/07). W niniejszej sprawie wskazana przesłanka nie zachodzi.

Sąd stwierdził, że sprawę należy ponownie rozpoznać, gdyż mamy do czynienia z przesłanką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ppsa, zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona (także uczestnik postępowania) nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, co uczynił Sąd w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna takiego zarzutu nie zawierała.

Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3 (art. 124 § 1 pkt 1 ppsa). Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania (art. 12 ppsa). W tym stanie rzeczy postępowanie sądowe podlegało obligatoryjnemu zawieszeniu, o czym Sąd orzekł postanowieniem z 13 września 2017 r. Sąd postanowieniem z 19 października 2017 r. podjął postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłych uczestników, a następnie wyrokiem z 6 grudnia 2017 r. - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J.N. - uchylił zaskarżony wyrok z 13 kwietnia 2017 r. z uwagi na opisaną wyżej nieważność postępowania (na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 ppsa) i oddalił skargę (na podstawie art. 151 ppsa), nie podzielając zarzutów skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji w pełnej rozciągłości podtrzymał zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 13 kwietnia 2017 r.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [...] z [...] października 2016 r. znak [...] (następnie sprostowana i uzupełniona postanowieniami z [...] listopada 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] grudnia 2016 r.), orzekająca o: uchyleniu zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2016 r. ; odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...].

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 ugn). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ugn).

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ugn).

Zgodnie z wyrokiem z 13.3.2014 r. P 38/11 (Dz. U. poz. 376) Trybunału Konstytucyjnego, art. 137 ust. 1 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 ugn, nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach, wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r.

Dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje przez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. W sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany doprecyzować w postępowaniu dowodowym cel wywłaszczenia, dążąc do jego skonkretyzowania dla danej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić przede wszystkim na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.2.2013 r. I SA/Wa 1440/12, Lex 1323497; podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20.11.2012 r. II SA/Bd 211/12, Lex 1248554; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5.12.2013 r. IV SA/Po 737/13, Lex 1491152). W przypadkach, gdy przepisy wywłaszczeniowe były tak skonstruowane, że dopuszczały późniejsze doprecyzowanie celu wywłaszczenia w ramach ogólniejszego zamierzenia, również tę okoliczność i z nią związane dowody należy uwzględnić. Ustalenia w kwestii precyzyjnego określania celu wywłaszczenia, a następnie jego realizacji, winny być dokonywane zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości odbywało się w trybie dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z "1952 r. nr 4, poz. 31 ze zm." [winno być "nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 438"]). Z art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu wynika, że we wniosku o wywłaszczenie należało jedynie w sposób ogólny wskazać cel wywłaszczenia. Jak słusznie zauważa Wojewoda, stosownie do art. 39 ust. 1 dekretu, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie mimo tak ogólnie wskazanego celu. Orzeczenie to stanowiło podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Na początku lat 50-tych XX w., ze względu na uwarunkowania polityczne i gospodarcze, możliwe było nawet zrealizowanie inwestycji będącej celem wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem przez właściwy organ orzeczenia o wywłaszczeniu. Art. 39 ust. 1 dekretu, zakładający wsteczną moc orzeczenia o wywłaszczeniu, uzasadniał takie właśnie postępowanie.

Z akt sprawy wynika, że działka nosząca aktualnie nr [...] o pow. 0,0810 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (powstała z podziału działki nr [...]) odpowiadającej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r. [...] na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budowy Miasta [...] i Kombinatu [...]. Wobec tak nieprecyzyjnego określenia celu wywłaszczenia (które nie może budzić zastrzeżeń w świetle art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu) konieczne było wyjaśnienie, jaki dokładnie cel wywłaszczenia w ramach ogólnego celu - budowy [...] - był na wywłaszczonych działkach przewidziany, tj. co i kiedy miało na nich powstać.

Przy braku dokumentów sprzed wywłaszczenia załączanych do wniosku oraz podstaw do uznania, że takowe precyzujące cel dokumenty były wymagane, organy administracji publicznej pozyskały z Archiwum Akt Nowych w Warszawie dokumenty pochodzące z akt Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, która musiała wyrazić zezwolenie na złożenie wniosku o wywłaszczenie (art. 13 ust. 3 pkt 1 dekretu). Było to przede wszystkim pismo z [...] czerwca 1950 r. nr [...], którym Zakład Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta [...] w [...] (dalej ZOR) wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Warszawie o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta [...] w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw. Pozyskano kolejne dokumenty, w większości stanowiące załączniki do wskazanego wniosku: zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez ZOR wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w zezwoleniu tym wskazano, że dotyczy ono nieruchomości, określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami ABCDEFGHIJKLŁMNORSTUW, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Zgodnie z ww. zezwoleniem nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, a zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na przedmiotowej nieruchomości); zaświadczenie Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] z 6 czerwca 1950 r., że Biuro Regionalne PKPG nie podnosi zastrzeżeń co do przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie obwodnicą z granicami enklaw; pismo z 5 lipca 1950 r. nr [...], którym Departament Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zwrócił się do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia ZOR na nabycie nieruchomości - popierając wniosek ZOR.

Z dokumentacji tej wynika, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta [...]. Poza tak ogólnie określonym celem nie zostało sprecyzowane, jakie konkretnie cele miały być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji.

Na załączonym do powyższych dokumentów planie sytuacyjnym zlokalizowano wywłaszczoną parcelę l. kat. [...] (parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] zmieniła oznaczenie na parcelę l. kat. [...], a następnie podzieliła się m. in. na parcelę l. kat. [...] b. gm. kat. [...]), która w sposób nie budzący wątpliwości mieściła się w zakresie wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Z powołanych dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta [...] (obejmującym również teren przedmiotowej nieruchomości - w pobliżu wierzchołków oznaczonych literami "P" i "R", w sąsiedztwie enklawy oznaczonej nr II i literami: l, ł, m, n, o, p, r, s, t, P, R, S).

Organy administracji publicznej prowadziły dalsze czynności w celu odnalezienia planów realizacyjnych inwestycji. Z Urzędu Marszałkowskiego, [...] Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego, Urzędu Miasta [...] i Archiwum Narodowego w [...] otrzymały informacje o braku stosownych dokumentów. Jak ustalono, badanie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wchodziło w rachubę, ponieważ najstarszy tego typu plan po II wojnie światowej został uchwalony w roku 1967.

Organy administracji publicznej zgromadziły również dokumenty wytworzone po dacie wywłaszczenia. Do akt sprawy dołączono m. in. "Założenia projektowe Budowy Miasta [...]. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.". Punkt 4 pierwszego rozdziału Założeń projektowych zawiera opis: "Budowę Miasta - podzielono na dwa etapy I - realizacja do ul. [...], II - realizacja na terenach za ulicą [...] (...) Podział na dwie części uwarunkowany jest istnieniem szczegółowo opracowanego planu generalnego MNH do ul. [...]. Zezwala to na dużą dokładność w precyzowaniu wytycznych dla tej partii Miasta. Dla terenów za ul. [...] ustala się jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla." Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w terenie określonym w tym dokumencie jako położony "za ul. [...]", objętym II etapem budowy Miasta [...].

Na podstawie zgromadzonych dowodów organy administracji publicznej ustaliły zgodnie z ich treścią konkretne cele, na jakie została wywłaszczona sporna nieruchomość. Stwierdziły prawidłowo, że miała ona stanowić fragment pasa "nieuporządkowanej" zieleni pomiędzy projektowaną linią kolejową, a planowaną drogą publiczną, oddzielającego północne rejony projektowanego Miasta [...] od kombinatu metalurgicznego, w tym m.in. projektowane w ramach II etapu, obecne osiedle "[...]" (co wynika z pozyskanych przez organ I instancji projektów osiedli domków jednorodzinnych "[...]" i "[...]). Sąd I instancji podkreślił, że plany co do sposobu realizacji ww. założeń nie były skonkretyzowane tak w dacie składania wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, jak i wydania orzeczenia w tym zakresie, co potwierdzają informacje zawarte w Założeniach projektowych, a co wynikało ze skali projektowanej wówczas inwestycji, mającej powstać na obszarze 1096 ha.

W ocenie Sądu ustalenia te znajdują oparcie w omówionym wyżej materiale dowodowym, który został poddany właściwej ocenie. Skoro w 1951 r. wywłaszczono w związku z budową miasta 1096 ha, to na takim obszarze prócz budynków mieszkalnych i usługowych musiały pojawić się, w związku z budową Kombinatu metalurgicznego, także między innymi tereny zieleni o charakterze izolacyjnym, co jest zgodne zarówno z ogólnym, jak i sprecyzowanym celem wywłaszczenia. Z Założeń projektowych wynika, że zaprojektowano: "(...) założenie izolacyjnego pasa leśnego o szerok. do 1 km z obu stron rzeki [...] na północno-wschodnim i wschodnim obrzeżu MNH. Pas ten, złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem, stanowić będzie naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]. Pow. pasa zieleni izolacyjnej ok. 250 ha. We wzmiankowanym pasie zieleni przy Osi [...] programowany jest zalew na rzece [...] (...)".

Organy administracji publicznej, ustaliwszy w powyższy sposób szczegółowy cel wywłaszczenia, przeprowadziły następnie postępowanie wyjaśniające, by stwierdzić, czy tak określony cel został na spornej nieruchomości zrealizowany.

Sąd podziela w tym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który oparł się w tym zakresie na zgromadzonych przez Starostę dowodach z dokumentów i osobowych. Należy zaaprobować ustalenia stanu faktycznego, wynikające ze zgromadzonych dowodów, w tym z dokumentacji w postaci zdjęć lotniczych, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, przedstawiających stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w 1961 r., 1970 r. i 1993 r., z których wynika, że nieruchomość była porośnięta roślinnością, co znalazło potwierdzenie także w toku przeprowadzonej dnia 29 października 2014 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, gdy ustalono, że działka nr [...] (z podziału której powstała działka [...]), położona w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowiła stosunkowo równy teren porośnięty wysoką trawą.

Fakt, że na podstawie ww. dowodów brak jest podstaw by stwierdzić, że ww. stan zagospodarowania powstał w wyniku zamierzonej i zorganizowanej działalności człowieka nie stoi na przeszkodzie ustaleniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy podkreślić, że z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, by omawiany pas zieleni miał być urządzony, a jedynie miał spełniać i spełniał - przez fakt, że pozostał niezabudowany i porośnięty roślinnością - funkcję izolującą część mieszkaniową [...] od jej części przemysłowej, stanowiąc pas zieleni izolacyjnej.

Fakt braku "zalesienia" przedmiotowej nieruchomości - na co wskazał Starosta - nie może przesądzać o jej zbędności na cel wywłaszczenia, skoro z pozyskanych do akt sprawy dokumentów nie wynika, by realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości miała nastąpić w taki sposób, jak wskazuje w skardze skarżąca, tj. w drodze zorganizowanych działań polegających na nasadzaniu drzew. Dla realizacji celu wywłaszczenia nie było także konieczne - jakby tego chciała skarżąca - nasadzenie roślinności o określonym charakterze.

Dla terenu "za ulicą [...]", gdzie była i jest położona przedmiotowa nieruchomość, ustalono wówczas jedynie globalne wskaźniki w odległości nieprzekraczającej 1 km od rzeki [...]. Zaplanowany pas zieleni "nieurządzonej", a więc niekoniecznie powstałej w wyniku jakiejś szczególnie planowanej działalności człowieka, miał oddzielać od projektowanego kombinatu metalurgicznego również część jednostki mieszkaniowej [...], zlokalizowaną na północ, m. in. dzisiejsze osiedle [...].

Nie jest bez znaczenia także to, że przez część przedmiotowej nieruchomości przebiegają gazociągi stalowe średniego ciśnienia: wybudowany w połowie lat 70-tych ubiegłego wieku, zasilający stacje redukcyjne na terenie dzielnicy [...] i wybudowany w latach 60-tych ubiegłego wieku, łączący kombinat [...] ze [...]. Jest to bowiem wyraz realizacji ogólnie określonego celu wywłaszczenia, jakim była "budowa Miasta [...] i Kombinatu [...]" (wniosek wywłaszczeniowy złożono z upoważnienia Dyrekcji Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego [...] w Krakowie i Dyrekcji Budowy Miasta [...] w [...]).

Dla stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie ma znaczenia fakt, że nieruchomość ta wchodzi w zakres budowy drogi ekspresowej [...]. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że przyszłe plany inwestycyjne względem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie mają znaczenia przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 136 i 137 ugn.

Reasumując i odnosząc się do zarzutów skargi i skargi kasacyjnej, które kwestionują możliwość przyjęcia, by stworzenie terenów zielonych mieściło się w celu wywłaszczenia, tj. budowie miasta [...], należy stwierdzić, że nie są one zasadne. W ocenie Sądu argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Jest rzeczą powszechnie znaną starszym mieszkańcom [...], a wynika też z licznych książkowych publikacji i zgromadzonego w sprawie materiału, że w pierwotnej koncepcji miasto (a potem część [...]) [...] stanowiła realizację szerokiego założenia urbanistycznego, w którym cel w postaci zapewnienia dużej ilości mieszkań robotniczych nie wykluczał przyjęcia kompleksowych rozwiązań komunikacyjnych, czy zakładania, czy utrzymania terenów zieleni (nawet zieleni nieurządzonej) i innych, spełniających różne funkcje.

W pierwszym etapie budowy [...] przy realizacji samych budynków mieszkalnych nie kierowano się wyłącznie chęcią minimalizacji kosztów, a wręcz przeciwnie, nadawano obiektom budowanym formę interesującą architektonicznie. Na osiedlach realizowanych później zaniechano tego rodzaju działań, niemniej jednak nadal starano się zapewnić właściwy układ komunikacyjny i przewietrzania miasta, w tym pozostawiać tereny niezabudowane, spełniające funkcję izolującą od kombinatu metalurgicznego ([...]).

Prawidłowo Wojewoda ustalił, że cel wywłaszczenia został na spornej nieruchomości zrealizowany, a zatem nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Ustalenia takie oparto na obszernym materiale dowodowym, a z akt sprawy wynika, że w sprawie podjęto wszelkie możliwe działania celem pozyskania jak najpełniejszej dokumentacji, związanej z wywłaszczeniem i sposobem zagospodarowania spornej nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające odpowiada wymogom art. 7 i 77 § 1 kpa, a dowody zostały przez organ odwoławczy ocenione prawidłowo. Organ ten wziął je bowiem pod uwagę tak odrębnie, jak i w całokształcie zgromadzonego materiału. Wszelkie konieczne ustalenia przedstawił w uzasadnieniu decyzji II instancji. Dowody te są spójne, a ich ocena nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. W decyzji II instancji wyrażono prawidłową ocenę stanu faktycznego. Zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom wynikającym z art. 80 i 107 § 3 kpa. Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zasadne było przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn w odniesieniu do całego terenu zawnioskowanego do zwrotu. Brak podstaw do rozważania zwrotu części nieruchomości, w szczególności tej części działki nr [...], która nie została zajęta pod żadne urządzenia infrastruktury technicznej. Należy stwierdzić, że zrealizowano tu cel wywłaszczenia w postaci pozostawienia pasa zieleni pełniącego funkcję izolacyjną. Nie doszło do naruszenia art. 137 ust. 2 ugn, a odmowa zwrotu całości wnioskowanej nieruchomości była uzasadniona.

W świetle powyższego zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 77 i art. 107 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut ten można wiązać z odmienną oceną kwestii szczegółowego celu wywłaszczenia, która została już omówiona wyżej. W świetle wyroku P 38/11, bez znaczenia jest moment przystąpienia do realizacji celu wywłaszczenia, co trafnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że także zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ppsa tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej - Sąd w pkt I sentencji, na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok z uwagi na nieważność postępowania opisaną na wstępie rozważań i w pkt II sentencji oddalił skargę, na podstawie art. 151 ppsa.

Skargę kasacyjną wywiodła J.N., reprezentowana r. pr. S.K., zaskarżając wyrok z 6 grudnia 2017 r. II SA/Kr 20/17 w zakresie punktu II, opierając skargę kasacyjną na podstawie z:

a. art 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. "2002 Nr 153, poz. 1270" z późn. zm.) - naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn przez błędne uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ziściły się przesłanki zwrotu działki nr [...] obr. [...], mimo że do dnia dzisiejszego nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczania, a tym samym stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia;

2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ugn przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do orzeczenie zwrotu nawet części wywłaszczonej nieruchomości, mimo że jej znaczna część nie została zajęta przez wykonanie wskazanych w decyzji Wojewody urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym co najmniej w tym zakresie stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

b. art. 174 pkt 2 ppsa - naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 i 137 ugn przez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego;

2. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa przez oddalenie skargi na decyzję wydaną w oparciu o całkowicie błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym przede wszystkim opracowania pt. "Założenia projektowe Budowy Miasta [...]. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 roku", z którego jednoznacznie wynika, że wywłaszczony teren miał być wykorzystany pod pas zieleni izolacyjnej z drzewostanem wysokopiennym z gęstym podszyciem, który to cel nie został nigdy zrealizowany.

Wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej podstawy prawnej kontroli Sądu I instancji działalności administracji publicznej okazało się niestaranne. Autor skargi kasacyjnej wskazał podstawy kasacyjne (art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i normę odniesienia (art. 151 ppsa) w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. "2002 Nr 153, poz. 1270" z późn. zm.), gdy tymczasem ppsa w tym brzmieniu przestało obowiązywać dnia 14 marca 2012 r., gdy wszedł w życie jednolity tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zastąpiony dnia 25 maja 2016 r. jednolitym tekstem Dz. U. z 2016 r., poz. 718, a następnie zastąpiony dnia 13 lipca 2017 r. jednolitym tekstem Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. W dacie orzekania zaskarżonym wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., ppsa obowiązywało w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zm. poz. 1136 i 1370. Mimo tej niestaranności, zarzuty nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazuje paragrafu, którego naruszenia się dopatruje.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut b.2 w części obejmującej naruszenie "art. 77 kpa" jako normę dopełnienia nie nadawał się do rozpoznania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa. Skarżona decyzja nie narusza zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Organy obu instancji, kierując się normą prawa materialnego, prawidłowo oceniły, jakie fakty w kontrolowanej sprawie miały istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagały one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów były potrzebne. Organy sprostały obowiązkowi przeprowadzania z urzędu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 73 nb 8, 9), prowadząc szeroką kwerendę w archiwach dla uzyskania dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, o przeprowadzenie którego bezskutecznie wnioskował. W istocie autor skargi kasacyjnej dopatruje się "całkowicie błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym przede wszystkim opracowania pt. "Założenia projektowe Budowy Miasta [...]. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 roku". Dla skutecznego podniesienia zarzutu błędnej oceny dowodów konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 80 kpa, wskazanego jako norma dopełnienia, czego jednak autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie uczynił, co uniemożliwiło Sądowi kasacyjnemu zbadanie tego zarzutu.

Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych, aprobowanych wyrokiem z 6 grudnia 2017, były one dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące.

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji trafnie wskazał, że działka nosząca aktualnie nr [...] o pow. 0,0810 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (powstała z podziału działki nr [...]) odpowiadającej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r. [...] na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budowy Miasta [...] i Kombinatu [...]. Tak nieprecyzyjne określenie celu wywłaszczenia (które nie może budzić zastrzeżeń w świetle art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu 1949 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z [...] listopada 1951 r. - Dz. U. nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 438), zostało w toku postępowania prawidłowo doprecyzowane w oparciu o dokumenty powstałe zarówno po dniu złożenia wniosku o wywłaszczenie, jak i po wydaniu orzeczenia wywłaszczającego przedmiotową nieruchomość.

Trafnie Sąd I instancji wskazał na specyfikę wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o dekret z 1949 r.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia nieruchomości winien być badany przez organy administracji na podstawie całego materiału dowodowego, który istniał najpóźniej w dacie przewłaszczenia (wyrok WSA w Poznaniu z: 10.4.2013 r. IV SA/Po 83/13; 7.2.2013 r. IV SA/Po 872/12, cbosa; wyrok NSA z: 23.6.2016 r., I OSK 707/15, Lex 2112989; 17.5.2010 r. I OSK 1025/09, Lex 594843; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 934-935, nb 18; wyrok NSA z 6.10.2009 r. I OSK 1462/08, aprobowany przez T. Wosia - op. cit., s. 362-363). Wśród przykładów ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia wskazuje się wywłaszczenie na potrzeby: budownictwa mieszkaniowego, budownictwa przemysłowego, budowę osiedla, budowę miasta [...] (T. Woś - op. cit., s. 362, przypis 11).

W orzecznictwie NSA wskazuje się wśród dokumentów pozwalających ustalić cel wywłaszczenia zwłaszcza zezwolenie na nabycie nieruchomości Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydane na rzecz przyszłego beneficjenta wywłaszczenia (Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w (...) dnia (...) lutego 1951 r. na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Jest to w sprawie dokument kluczowy, gdyż zgodnie z art. 8 dekretu, powołanego zresztą w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia (...) listopada 1951 r., uprawniał wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który takie zezwolenie uzyskał, do wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości za stosowną cenę (ust. 1), a następnie, m.in. w razie bezskutecznego upływu terminu 15 dni od dokonania wezwania, do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia (ust. 4). To właśnie zezwolenie na nabycie nieruchomości w tamtym stanie prawnym określało przy tym cel wywłaszczenia, jeżeli zważyć, że w myśl art. 7 ust. 2 pkt 6 dekretu do wniosku o jego wydanie należało wskazać cel nabycia, zaś wedle art. 5 ust. 1 dekretu Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielał go, jeżeli uznawał m.in., że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W związku z tym podkreślenia wymaga, że wspomniane zezwolenie z dnia (...) lutego 1951 r... Sąd pierwszej instancji miał więc wszelkie podstawy, by przyjąć, że zezwolenie z dnia (...) lutego 1951 r...., jednoznacznie określa cel wywłaszczenia dokonanego na mocy orzeczenia z dnia (...) listopada 1951 r. (wyrok NSA z 25.1.2019 r. I OSK 1811/18, Lex 2630093).

W kontrolowanej sprawie we wniosku z [...] czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, Zakład Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta [...] w [...] wskazała w szczególności: "W ramach narodowego planu gospodarczego budowy kombinatu [...]... podjęta został budowa miasta [...]... Miasto [...] ze względu na swoje przeznaczenie musi sąsiadować z terenami fabrycznymi [...] i dlatego też zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na terenie zaprojektowanym pod budowę tego miasta. Okoliczność tą stwierdza załączone pozwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia [...].IV.1950 [...]... Prosimy a/ o udzielenie nam zezwolenia na nabycie nieruchomości nieobjętych art. 3-im dekretu z [...].IV.49 a położonych na terenie zabudowy miasta [...] w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw...". W orzeczeniu z [...] listopada 1951 r. Prezydium WRN w [...] orzekło: "I/ Odejmuje się w drodze wywłaszczenia z dniem [...].VIII.50 r. tj. z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie dotychczasowym właścicielom na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy miasta [...] i Kombinatu [...] prawo własności niżej wymienionych nieruchomości...".

Tak określony cel wywłaszczenia, mimo że określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym ogólnikowo, pozwalał na prawidłowe ustalenie, że celem wywłaszczenia była "budowa miasta [...] i Kombinatu [...]". Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, cel ten na działce nr [...] o pow. 0,0810 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) odpowiadającej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], został zrealizowany.

Działka nr [...] stanowi fragment pasa zieleni nieuporządkowanej, stanowiącego naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]. Ów pas izolacyjny pełnił funkcję przewietrzeniową, pozwalającą na usuwanie szkodliwych zadymień przemysłowych [...], tak by zmniejszyć oddziaływanie zadymień na mieszkańców dzielnicy [...]. To, że w Założeniach projektowych budowy Miasta [...] - aktualizacji na dzień 1 maja 1955 r. (dokumencie powstałym ponad 3 lata i 6 miesięcy po wydaniu orzeczenia z [...] listopada 1951 r. i ponad 4 lata i 2 miesiące po dniu 12 sierpnia 1950 r. - zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie), wskazano: "Programuje się założenie pasa leśnego o szerok. do 1 km... Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym poszyciem stanowić będzie naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]", jako dotyczący działań programowanych dnia 30 kwietnia 1955 r. (zatem planowanych w przyszłości), w żaden sposób nie mogło wpłynąć na zmianę celów wywłaszczenia, którymi były budowa miasta [...] i Kombinatu [...].

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ugn nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro doszło do zrealizowania celów wywłaszczenia na całej działce nr [...] o pow. 0,0810 ha, to nie zachodziły przesłanki zwrotu części tej działki, nie objętej urządzeniami infrastruktury technicznej.

Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych jako wzorce kontroli art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 bądź 2 ugn, to wyrok z 6 grudnia 2017 r. nie narusza art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.