Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 806/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art.. 7, art. 77 par.1, art. 80, art.106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt 1lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.30 ust.2
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

IV SA/Po 806/13

Uzasadnienie

Wójt Gminy K. na podstawie art.2,25,27 ust.1 i 1a, ust.9,art.28 ust.1 pkt 1,2,3,4 oraz art.30 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2012r., poz.1228 ze zm. – zwanej dalej ustawą) decyzją z dnia [...].05.2013r. nr [...] odmówił J.T. (zwanemu dalej skarżącym) umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami wypłaconych wierzycielce M.T. na rzecz dziecka M.T. w okresie świadczeniowym od 01.10.2011r. do 30.09.2012r. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalił, iż skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym. Jego małżeństwo z M.T. rozwiązano przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] grudnia 2008r. Skarżący alimentował dwoje dzieci: syna J. ur. w dniu [...] lipca 1993r. i córkę M. ur. w dniu [...] czerwca 1996r. na mocy wyroków i ugód sądowych. Ponieważ skarżący nie realizował w pełni obowiązku alimentacyjnego osobom uprawnionym wypłacono alimenty z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...].12.2012r. nr [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną należności alimentacyjnych przyznanych M.T. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2011r. na dziecko M.T. za okres od 01.10.2011r. do 30.09.2012r. w wysokości [...] zł z ustawowymi odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając odwołanie skarżącego na powyższą decyzję utrzymało ją w mocy.

Podkreślono, że zgodnie z art.27 ust.1 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz.7 ze zm.) dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami. Według zaś art. 30 ust.2 w/w ustawy właściwy organ wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.

Ustalono, że skarżący jest osobą rozwiedzioną i zamieszkuje w domu swej siostry M.S., gdzie zajmuje pokój i oddzielną łazienkę. Skarżący prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Ponosi koszty utrzymania domu w postaci opłat za energię, opał i gaz w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Ponosi także koszty swego leczenia i zakupu leków w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Skarżący sporadycznie korzysta z opieki społecznej. Ostatni raz otrzymał zasiłek celowy w dniu 04.03.2013r. w kwocie [...] zł. Jego jedynym źródłem utrzymania jest przyznany przez GOPS w O. M. na okres od 01.03.2012r. do 30.09.2014r. zasiłek stały w kwocie [...] zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie przyznany na okres od od 01.06.2011r. do 30.09.2014r. Jego stan zdrowia jest zły. Choruje na gruźlicę płuc oraz odmę płucną i ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym orzeczeniem z dnia [...].09.2011r. nr [...].

Komornik sądowy wyegzekwował od skarżącego na poczet świadczeń z funduszu alimentacyjnego następujące kwoty: [...] zł w dniu 15.05.2009r., [...] zł w dniu 20.04.2010r., [...] zł w dniu 15.06.2010r., od dnia 20.12.2010r. do dnia 09.12.2011r. 14 wpłat po [...] zł każda, od dnia 25.01.2010r. do 26.03.2013r. 15 wpłat po [...] zł każda.

Organ wskazał, że rozumie trudną sytuację dłużnika i to, że aktualnie skarżący nie jest w stanie jednorazowo spłacić całości zadłużenia. Jednocześnie wskazał, iż w razie złożenia stosownego wniosku przez skarżącego może przychylić się do rozłożenia spornej należności na raty.

Skarżący wniósł odwołanie od w/w decyzji. Wskazał, że decyzja jest krzywdząca. Podkreślił, że jego sytuacja jest bardzo trudna, gdyż jest chory i całkowicie trwale niezdolny do pracy. Ponadto nie otrzymał renty socjalnej, otrzymuje pomoc z GOPS w O.M., a jego stan zdrowia nie rokuje nadziei na poprawę. Wskazał, że utrzymuje się dzięki pomocy społecznej i w tej sytuacji rozłożenie należności na raty jest "niemożliwe – absurdalne".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].06.2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Wskazało, że zgodnie z art.27 ust.1 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz.7 ze zm.) dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami. Z kolei art.27 ust.2 ustawy stanowi, ze organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawniona alimentów. Według art. 30 ust. 1 ustawy organ właściwy dłużnika może umorzyć należności o których mowa w art.28 ust.1 pkt 1,2 i 4 ustawy w wysokości 30%,50% lub 100% w przypadku, gdy egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna odpowiednio przez okres 3,5 lub 7 lat w wysokości nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Według zaś art.30 ust.2 ustawy organ może na wniosek dłużnika umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Kolegium wskazało na uznaniowy charakter unormowania zawartego w art.30 ust. 2 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przypomniało, że uznaniowość nie oznacza jednak dowolności. Organ rozstrzyga wniosek o umorzenie przedmiotowych świadczeń w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację rodzinną i dochodową skarżącego, a wyciągniętych z ustalonego stanu faktycznego wniosków nie można uznać za dowolne. Kolegium podkreśliło, że umorzenie należności alimentacyjnych na podstawie wspomnianego przepisu powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego uniemożliwia mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Muszą jednak zachodzić szczególne okoliczności rodzinne i finansowe, które uzasadniają umorzenie zadłużenia alimentacyjnego. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, by miały one miejsce. Organ podkreślił, że nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącego, jednak obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców, a system zabezpieczenia społecznego nie ma na celu zwolnienia w całości rodzica z ponoszenia kosztów utrzymania dzieci.

Kolegium wskazało, że skarżący nie jest w stanie w jego obecnej sytuacji zwrócić jednorazowo całości zadłużenia. Może jednak zwrócić się do GOPS z wnioskiem o rozłożenie należności na dogodne raty. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane do dnia [...].09.2014r. i można przyjąć, że jego stan zdrowia ulegnie poprawie pozwalając na podjęcie pracy i spłatę zadłużenia. Dalej organ wskazał, że z czworga dzieci skarżący jest aktualnie zobowiązany do alimentowania jedynie córki M., a kwota należności wypłacanych z funduszu alimentacyjnego się zmniejsza. Umorzenie przedmiotowych należności prowadziłoby do przerzucania obowiązku alimentacyjnego na wszystkich podatników, co jest sprzeczne z interesem społecznym. Dlatego w ocenie Kolegium brak było podstaw do umorzenia przedmiotowej należności.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J.T. Zarzucił w/w decyzji, że jest dla niego niezrozumiała i krzywdząca. Podkreślił, że choruje, a lekarze nie rokują poprawy jego stanu zdrowia. W konsekwencji nierealne jest podjęcie przez niego w przyszłości pracy. Wskazał, że utrzymuje się jedynie z pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W dniu 14.10.2013r. skarżący złożył do akt sądowych kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...].09.2011r. zaliczające skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...]09.2014r. i orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...].12.2012r. stwierdzające, że skarżący jest trwale niezdolny do pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., nr 1, poz.7 ze zm. – zwanej dalej ustawą). Niespornym było, że Wójt Gminy K. swoją uprzednią decyzją zobowiązał skarżącego do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną, tj. M.T., należności alimentacyjnych w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja ta została wydana na mocy art.27 ust.1 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz.7 ze zm.) zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami

Zakres kontroli Sądu orzekającego dotyczył oceny zasadności odmowy skarżącemu umorzenia ciążących na nim należności alimentacyjnych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił w szczególności art. 30 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

W myśl ust.1 powołanego przepisu, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 powołanej ustawy w łącznej wysokości:

1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.

Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną.

Przepis art.30 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że w pierwszej kolejności należy rozważyć możliwość umorzenia należności w razie spełnienia przesłanek określonych w ust.1, a dopiero w razie stwierdzenia braku takich przesłanek należy rozważyć, czy występują przesłanki określone w ust. 2 omawianego przepisu.

Podkreślić należy, że w rozpatrywanym przypadku podstawy prawnej wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie mógł stanowić art.30 ust.1 ustawy, a to z tej przyczyny, że w przypadku skarżącego nie prowadzono skutecznej egzekucji w zakresie określonym w tym przepisie. Nie zostały więc spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Niewątpliwie podstawę prawną wniosku skarżącego mógł stanowić jedynie art.30 ust.2 ustawy. Do takiego wniosku prowadzi już zresztą sama wykładnia gramatyczna tego przepisu. Z treści art.30 ust.2 jednoznacznie wynika, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach szczególnych, gdy należy poddać analizie i ocenie sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego. Wobec treści art.30 ust. 2 ustawy przyjęcie poglądu, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych prowadziłoby do całkowitej sprzeczności takiego poglądu z omawianym przepisem i świadczyłoby albo o wadliwości tego poglądu albo o zbędności przepisu art. 30 ust.2 ustawy.

Zgodzić się należy z organem, że poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji miała charakter uznaniowy. Decyzja podejmowana na gruncie art. 30 ust. 2 w zw. z ust. 3 tego przepisu ma bowiem charakter uznaniowy. (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., o sygn.I OSK 1794/10,LEX nr 1082675)

Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie. Przesłankami tymi są: sytuacja dochodowa i rodzinna.

Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Podkreśla się, że umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Wskazać bowiem należy, że zobowiązania alimentacyjne rodziców względem dzieci, a które wynikają z art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.), mają charakter obligatoryjny i zwolnić się z nich można tylko w szczególnie wyjątkowych sytuacjach.

Podobnie umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Sąd orzekający podziela pogląd o wyjątkowości zastosowania umorzenia określonego w art.30 ust.2 ustawy. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza możliwość takiego umorzenia w sytuacjach wyjątkowych. Intencją ustawodawcy było umożliwienie umorzenia wspomnianych należności w sytuacjach wyjątkowych, gdy z przyczyn obiektywnych ich egzekucja jest niemożliwa lub wywołałaby wobec dłużnika znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki negatywne. Temu właśnie celowi służy przepis art.30 ust.2 ustawy.

W pierwszym rzędzie jednak Sąd rozważał przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna, które określa przepis art. 107 § 3 kpa.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organu I i II instancji nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawierają, bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 kpa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, aczkolwiek obszerne i prawidłowe w zakresie ustaleń faktycznych i powołanych przepisów prawa, nie wskazują w istocie rzeczy z jakich przyczyn odmówiono umorzenia skarżącemu obciążających go należności. Brak w nich najistotniejszego elementu z punktu widzenia strony, a więc odpowiedzi na pytanie dlaczego nie uwzględniono wniosku. Organ I instancji przechodząc do meritum, a więc do przyczyn dla których odmówiono wnioskowi skarżącego wskazał jedynie, że "rozumie trudną sytuację zdrowotną i finansową dłużnika alimentacyjnego, i to że aktualnie dłużnik nie jest w stanie jednorazowo spłacić całości zadłużenia, jednak biorąc pod uwagę wpłaty dokonywane przez dłużnika alimentacyjnego, czyli wykazywanie chęci spłaty organ I instancji może jedynie przychylić się do rozłożenia na dogodne raty w/w należności." Z tego sformułowania nie można wywieść przyczyn dla których organ I instancji przyjął, że skarżącemu należy odmówić umorzenia należności alimentacyjnych. Ponadto występuje tu logiczna sprzeczność, gdyż nie można mówić o chęci dłużnika do spłaty w sytuacji, gdy uzyskane sumy są wynikiem nie dobrowolnych wpłat, lecz egzekucji komorniczej. Co więcej, z cytowanego fragmentu uzasadnienie wynika, że organ nie kwestionuje niemożności spłacenia zadłużenia przez skarżącego. Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także nie kwestionował trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącego, a w konsekwencji niemożności spłacenia przez niego należności. I również wskazał, że skarżący może zwrócić się o rozłożenie należności na raty. Reasumując organy przyznały, że skarżący obecnie nie ma możliwości spłacania przedmiotowego zadłużenia, a jednocześnie stwierdziły, że ma on obowiązek nadal je spłacać. W takiej sytuacji takie uzasadnienie jest całkowicie niezrozumiałe dla strony.

Brak wskazania konkretnych i rzeczowych przyczyn dla których organy administracji przyjmując, że skarżący ma trudną sytuację materialną i życiową odmówiły mu umorzenia należności nie pozwoliły stronie (a także organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu) na dokonanie faktycznej kontroli prawidłowości wydanych decyzji. Brak powyższych elementów w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji uniemożliwił stronie skuteczną ochronę swych praw.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.).

Wobec powyższego, skoro już decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 kpa, nie zawierała bowiem odpowiedniego uzasadnienia, organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art.138§1 pkt1 kpa uchylić i orzec, co do istoty sprawy. Powyższe Sąd wywiódł z tego, że w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 roku zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej na jej rozstrzygnięcie"

Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając wyczerpującej analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy i nie wskazując jednoznacznie przyczyn dla których odmówiły skarżącemu umorzenia ciążącej na nim należności.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także na podstawie art.135 Ppsa decyzji ją poprzedzającej.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien dokonać aktualizacji ustaleń w zakresie sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, finansowej i życiowej skarżącego i w oparciu o te ustalenia wydać stosowną decyzję, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów prawa przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ winien mieć też na uwadze (po uprzednim zweryfikowaniu aktualności uprzednich ustaleń w tym zakresie), że skarżącemu odmówiono prawa do renty socjalnej oraz prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy (o czym sadowi wiadomym jest z urzędu ze sprawy prowadzonej w tut. Sądzie pod sygn. IV SA/Po 1258/12), że jest on osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, jest niezdolny do pracy, choruje na gruźlicę, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz korzysta z pomocy społecznej. W szczególności organ winien rozważyć celowość ewentualnego umorzenia należności w razie ustalenia, że jedyne dochody skarżącego pochodzą z pomocy społecznej, a szanse na zmianę tego stanu rzeczy są znikome. W takiej bowiem sytuacji długi skarżącego wobec Skarbu Państwa byłyby spłacane ze środków Skarbu Państwa, który dodatkowo ponosiłby koszty egzekucji komorniczej. Ponadto organy administracji powinny się odnieść do informacji GOPS w O.M. z dnia 11.04.2013r. (k.59 akt admin.) w tym zakresie z którego wynika, że skarżący nie posiada żadnych nieruchomości, ruchomości zasobów pieniężnych, ani przedmiotów wartościowych, a także że z uwagi na stan zdrowia skarżący nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy i nie posiada prawa jazdy, ani dodatkowych kwalifikacji.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.

W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 Ppsa prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności. Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 PPsa.

Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 Ppsa zdaje się przesądzać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.

MZ