Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1233/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1, art. 19, art. 20, art. 22, art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1 i 3, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skarg E. F., Gminy Miasto [...], J. W., M. W. i U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. F., U. G. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/, na rzecz skarżących J. W. i M. W. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ oraz na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg UG, MW, JW, EF oraz Gminy Miasto [.] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] czerwca 2016 r. nr [.] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydano w następujących okolicznościach:

Decyzją z dnia [.] kwietnia 1979 r. nr [.], wydaną z upoważnienia Naczelnika Miasta [.], zatwierdzono dla PGKiM Administracja Domów Mieszkalnych w [.] plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie położonym w [.] na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. [.] (od strony południowej) nr działki 5515/11. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej zwanej "P.b. z 1974 r.) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Jak w niej stwierdzono, wydano ją zgodnie z projektem aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [.]. Zobowiązano również inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę w terminie 1 roku.

Podaniem z dnia 8 sierpnia 2000 r. [........................], zwrócili się do Wojewody [.] o zbadanie legalności ww. decyzji Naczelnika Miasta [.] z dnia [.] kwietnia 1979 r. nr [.], która w ich ocenie rażąco narusza prawo, ponieważ była niezgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [.] Prezydium WRN w [.]. W dacie decyzji w planie tym teren działki nią objętej był przeznaczony pod budowę szkoły zbiorczej z internatem i oznaczony symbolem A7UO. Z akt sprawy wynika również, że wcześniej, podaniem z dnia 15 kwietnia 1999 r. grupa mieszkańców zwróciła się do Wojewody [.] o zbadanie legalności decyzji Naczelnika Miasta [.] z dnia [.] września 1979 r. nr [.] o udzieleniu pozwolenia na budowę garaży wybudowanych na terenie wywłaszczonym od nich pod budowę obiektów oświaty.

Decyzją z dnia [.] grudnia 2001 r. nr [.], Wojewoda [.] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na brak u wnioskodawców przymiotu strony postępowania. Działka nr 5515/11, której dotyczył zatwierdzony plan, była własnością Skarbu Państwa, w jej skład wchodziły nieruchomości należące do wnioskodawców, które wywłaszczono w 1971 r. Postępowanie odwoławcze zostało umorzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [.] lutego 2002 r. nr [.]. Uwzględniając jednak skargę na ostatnio wymienioną decyzję skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [.] czerwca 2002 r. nr [.] uchylił swoją decyzję z dnia [.] lutego 2002 r. Z kolei decyzją z dnia [.] lipca 2002 r. nr [.], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [.] grudnia 2001 r. Obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. z dnia [.] lipca 2002 r. oraz [.] lutego 2002 r. zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. sygn. 7/IV SA 3445-3447/02, który nie podzielił stanowiska o braku u wnioskodawców przymiotu strony, ponieważ są oni ponownie właścicielami działek zabudowanych garażami.

Postanowieniem z dnia [.] lipca 2004 r. nr [.], wydanym na podstawie art. 65 § 1 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) dalej zwanej: "Kpa", Wojewoda [.] uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał ww. podanie do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [.]. Przekonanie to oparł na stanowisku wyrażonym w wyroku NSA z dnia 6 października 2003 r. sygn. IV SA 355/03 i IV SAB 69/03 oraz uchwale NSA z dnia 15 kwietnia 1995 r. sygn. OPK 9/96 i z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. OPS 7/00.

Decyzją z dnia [.] października 2005 r. nr [.], SKO w [.] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [.] kwietnia 1979 r. i rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia [.] lutego 2006 r. nr [.]. Na skutek uwzględnienia skarg wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. II SA/Rz 474/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzje Kolegium z dnia [.] lutego 2006 r. oraz z dnia [.] października 2005 r. stwierdzając, że w sprawie nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania (współwłaścicielom działki nr 5515/88), co stanowiło przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego uzasadniającą uchylenia decyzji przez Sąd. Zarazem Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [.] zapewni udział w sprawie pominiętym stronom.

W dalszym toku postępowania nieważnościowego SKO w [.] decyzją z dnia [.] marca 2009 r. nr [.] ponownie stwierdziło nieważność decyzji z dnia [.] kwietnia 1979 r., a decyzją z dnia [.] lipca 2009 r. nr [.] utrzymało swoje rozstrzygnięcie w mocy. Na skutek uwzględnienia skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. II SA/Rz 785/09, uchylił obie ww. decyzje Kolegium z dnia [.] marca 2009 r. i [.] lipca 2009 r., czyniąc to poza granicami zarzutów podniesionych w skargach. Sąd uznał, że w dalszym ciągu nie brały udziału w sprawie wszystkie strony postępowania.

Decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.], SKO w [.] ponownie stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta [.] z dnia [.] kwietnia 1979 r. nr [.] uznając, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że stosując się do wskazań Sądu podjęto czynności mające na celu ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania, po czym rozpoznano ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [.] kwietnia 1979 r. Oceniając tę decyzję przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego obowiązującego we wskazanej dacie uznano, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 3 i 21 ust. 1 P.b. z 1974 r. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Jak wynika z treści decyzji, wydano ją na podstawie art. 21 ust. 3 P.b. z 1974 r. i § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. zgodnie z projektem aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [.]. Wbrew treści art. 107 § 3 Kpa nie zawiera ona uzasadnienia, a w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie powołano wszystkich niezbędnych przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych stanowiących podstawę wydania decyzji. Z kolei w tzw. rozdzielniku podano, że podlega ona doręczeniu tylko inwestorowi, Urzędowi Miejskiemu w [.] oraz Geodecie Miejskiemu w [.], co może budzić wątpliwości, czy wszystkie strony brały udział w tym postępowaniu. Błędnie określono również numer działki, na której zlokalizowano garaże, a sama sentencja zawiera w sobie sprzeczność, ponieważ określając miejsce realizacji inwestycji organ wskazał na "zaplecze istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. [.] /od strony południowej/", a jednocześnie powołał się na nr działki 5515/11 położonej całkowicie w innym miejscu, co obrazuje załącznik graficzny do decyzji. Garaże wybudowano na działce nr 5515/10, którą podzielono dopiero w 1985 r. i w latach późniejszych. Decyzję wydano zatem przedwcześnie, bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym rażąco naruszono także art. 7 i 77 § 1 Kpa. Zgodnie zaś z art. 3 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 21 ust. 1 P.b. z 1974 r., podstawa do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego albo nie wyznaczenia terenów budowlanych można było dokonywać ustaleń miejsca i warunków realizacji inwestycji na podstawie posiadanych przez organ materiałów do planu, po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i uzupełnieniu materiałów o niezbędne dane projektowe, stosownie do art. 21 ust. 2 ww. ustawy. Z kolei § 12 ww. rozporządzenia stanowił, że plan realizacyjny sporządzało się dla inwestycji, dla których wymagane było ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji, a rodzaj takich inwestycji określał § 9. Powyższe doprowadziło Kolegium do konstatacji, że w dniu 27 kwietnia 1979 r. nie można było zatwierdzić planu realizacyjnego, gdy stwierdzono brak zgodności rozwiązań projektowych z ustaleniami planu miejscowego. Rzeczona funkcja zabudowy w planie z dnia [.] kwietnia 1969 r. nr [.] przyjętym uchwałą Prezydium WRN w [.] przewidziana nie była. Analizowany teren oznaczony był w planie konturem A8UO z przeznaczeniem pod usługi oświaty stopnia średniego. Zmian (odstępstw) w planie dokonano dopiero w terminie późniejszym, w roku 1984, kiedy pomniejszono obszar A8UO o 0,4 ha i wprowadzono na nim możliwość budowy garaży (kontur A33KS). W sprawie nie mógł zaś znaleźć zastosowania § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Decyzja ta narusza zatem rażąco prawo, a brak było negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 Kpa do odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta nie wywołała również nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ nie ingerowała w stosunki własnościowe, lecz była dokumentem planistycznym.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa opisaną na wstępie decyzją z dnia [.] czerwca 2016 r. SKO w [.] utrzymało swoją decyzję z dnia [.] lutego 2015 r. w mocy, podzielając w całości dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie i podkreślając, że decyzja z dnia [.] kwietnia 1979 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania, tj. art. 3 i 21 ust. 1 P.b. z 1974 r. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. i z rażącym naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 Kpa oraz postanowień planu miejscowego.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez [......................] przy czym skargi TM i SM odrzucono odrębnym postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r. z powodu nieuzupełnienia przez nich braków formalnych i fiskalnych.

UG, MW i JW, EF oraz Gmina Miasto [.], wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji Kolegium i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucili naruszenie przez Kolegium:

1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1979 r. obarczona była wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa,

2) art. 156 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z dnia 27 kwietnia 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych,

3) art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy m.im.in zakresie zmian własnościowych właścicieli garaży.

W ocenie skarżących Kolegium dokonało niewłaściwej wykładni § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego przyjmując, że nie mógł znaleźć zastosowania przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r., podczas gdy w ich ocenie było całkowicie przeciwnie. Ponadto zrealizowanie inwestycji budowlanej stoi w ich przekonaniu na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której to nastąpiło, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, a wybudowane garaże były następnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Okoliczności te nie były w ogóle przedmiotem oceny organu, a uzasadnienia obu decyzji nie spełniają wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargi SKO w [.] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach.

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w zakresie wyznaczonym przez wyżej wskazane przepisy Sąd uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Kontrolowane decyzje SKO wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, przez co zawierają wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało bowiem sprawę niepozostającą w jej właściwości rzeczowej, czym naruszyło zasadę praworządności określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Kpa.

W myśl art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, nieważnością obarczona jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z art. 19 Kpa wynika natomiast obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu, a zatem bez względu na okoliczności sprawy i inicjatywę innych uczestników postępowania. W tym celu w Kpa przewidziano instrumenty procesowe, które mają przeciwdziałać naruszeniu tego obowiązku, w tym w art. 65 i 66 Kpa. W myśl art. 65 § 1 Kpa (w obecnym brzmieniu), jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W dacie postanowienia Wojewody z dnia 29 lipca 2004 r. przepis ten stanowił, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Różnica sprowadzał się zatem tylko do formy, w jakiej następowało przekazanie sprawy.

Otrzymanie w opisanym trybie podania nie jest dla organu otrzymującego wiążące, ponieważ także i on, będąc związany zasadą praworządności, musi ocenić swoją właściwość rzeczową i miejscową. W przypadku wystąpienia sporu o właściwość bądź sporu kompetencyjnego pomiędzy organami powinny one zainicjować procedurę określoną w art. 22 Kpa i zwrócić się o jego rozstrzygnięcie przez właściwy organ lub sąd.

Z art. 20 Kpa wynika, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 Kpa), który określają przepisy art. 17 Kpa. Przy ustalaniu organu właściwego konieczne jest zatem poczynienie rozważań w kwestii, do czyjej kompetencji/właściwości pozostaje dana sprawa w pierwszej instancji i na tej podstawie należy ustalić organ wyższego stopnia. Ustalenie właściwości instancyjnej nie może bowiem mieć miejsca bez ustalenia właściwości rzeczowej, tzn. bez uwzględnienia przepisów prawa materialnego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OPS 1/12).

Podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta [.] z dnia [.] kwietnia 1979 r. nr [.] stanowiły przepisy art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej zwanej: "P.b. z 1974 r."). Ustawa ta nie obowiązywała już w dacie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można było zatem obecnie na jej podstawie ustalić organu właściwego w sprawie, ponieważ naruszyłoby to zasadę praworządności, a ponadto ówczesne organy już nie funkcjonują. W sprawie pojawiło się więc zagadnienie intertemporalne, które nie zostało przez organy rozstrzygnięte prawidłowo.

P.b. z 1974 r. normowało działalność obejmującą sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji państwowej w tych dziedzinach (art. 1). W ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należało rozstrzygnąć podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji (art. 20 ust. 1 P.b. z 1974 r.), w szczególności poprzez opracowanie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej oraz sporządzenie projektu obiektu budowlanego lub jego części (art. 20 ust. 2 P.b. z 1974 r.). W myśl art. 21 ust. 1 P.b. z 1974 r., podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Plany te podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 21 ust. 3 P.b. z 1974 r.). Istotne było również to, że rozstrzygnięcie kwestii urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej mogło nastąpić, w myśl art. 29 ust. 2 P.b. z 1974 r., jednocześnie w pozwoleniu na budowę. W takim przypadku nie obowiązywał wymóg oddzielnego uzyskania rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 21 ust. 3 P.b. z 1974 r. Pozwolenie na budowę wydawał właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 29 ust. 4 P.b. z 1974 r.). Te zaś określone były w art. 57 P.b. z 1974 r.

Powyższe sprawy od dnia 1 stycznia 1995 r. przeszły do właściwości organów nadzoru architektoniczno-budowlanego, którymi zostali wojewoda oraz kierownik urzędu rejonowego (zob. art. 3 pkt 17, art. 84 oraz art. 103 ust. 3 P.b. z 1994 r.). Organem pierwszej instancji był kierownik urzędu rejonowego, chyba że ustawa stanowiła inaczej (art. 84 ust. 2 P.b. z 1994 r.).

Na skutek reformy administracji publicznej przeprowadzonej w 1998 r. od dnia 1 stycznia 1999 r. "sprawy budowlane" należą do właściwości starostów, wojewodów i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a organem pierwszej instancji został - co do zasady - starosta (zob. art. 82 ust. 2 i 3 P.b. z 1994 r. w brzmieniu z dnia 1 stycznia 1999 r.).

Z przedstawionego stanu prawnego wynika, że "sprawy budowlane" pozostawały we właściwości terenowych organów administracji państwowej, następnie kierowników urzędów rejonowych i wojewodów, a obecnie starostów, wojewodów i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Aktualnie właściwy w tych sprawach jest - co do zasady - starosta, a w stosunku do niego organem wyższego stopnia, według ustawy szczególnej w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa, wojewoda. Brak zatem podstaw do przyjęcia prawidłowości (legalności) stanowiska Wojewody wyrażonego w postanowieniu z dnia 29 lipca 2004 r., że organem właściwym mogłoby być samorządowe kolegium odwoławcze.

Tak też powyższe zagadnienie jest rozstrzygane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w postanowieniach z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. II OW 62/16 oraz sygn. II OW 58/16 stwierdzono, rozstrzygając spory kompetencyjne, że organem właściwym w sprawach oceny wad kwalifikowanych decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego jest wojewoda. Jest to uzasadnione tym, że zatwierdzenie planu realizacyjnego było elementem procedury budowlanej, a sam plan zbliżony był do obecnego projektu budowlanego. Co więcej, ówczesne przepisy P.b. z 1974 r. zezwalały na wydanie jednej decyzji rozstrzygającej wszystkie kwestie określone w art. 29 ust. 2 P.b. z 1974 r., bez konieczności wydawania odrębnej decyzji z art. 21 ust. 3, choć taka możliwość istniała (zob. postanowienie z dnia 12 maja 2010 r. sygn. II OW 6/10). Nie można zatem przyjmować, że w sprawach nadzwyczajnych postępowań dotyczących decyzji z art. 29 ust. 2 P.b. z 1974 r. właściwym organem wyższego stopnia jest wojewoda, a odrębnej decyzji wydanej na podstawie art. art. 21 ust. 3 P.b. z 1974 r. byłoby samorządowe kolegium odwoławcze, ponieważ brak dla takiego rozróżnienia podstawy prawnej. Sprzeciwia się temu wymaganie zapewnienia integralności działania organów administracji publicznej. Obie te decyzje rozstrzygały bowiem kwestie "sprawy budowlanej", a plan realizacyjny określał projekt zagospodarowania działki lub usytuowania obiektów budowlanych. Nie można zatem przyjąć, że gdyby wydano decyzję w trybie art. 29 P.b. z 1974 r. wówczas organem właściwym byłby wojewoda, ale skoro wydano odrębną decyzję w trybie art. 21 ust. 3 P.b. z 1974 r. organem właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jak zresztą wynika z akt sprawy Wojewoda [.], poza prowadzeniem już niniejszej sprawy, prowadził także nieważnościowe postępowanie w sprawie decyzji Naczelnika Miasta [.] z dnia [.] września 1979 r. nr [.] o udzieleniu pozwolenia na budowę garaży wybudowanych na terenie wywłaszczonym od nich pod budowę obiektów oświaty. W sposób więc nieuprawniony sprawę planu realizacyjnego przekazał samorządowemu kolegium odwoławczemu.

Przedmiotem postępowania administracyjnego było, zainicjowane wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2000 r., nadzwyczajne postępowanie w sprawie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [.] z dnia [.] kwietnia 1979 r. nr [.], którą zatwierdzono dla PGKiM Administracja Domów Mieszkalnych w [.] plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie położonym w L. na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. [.] (od strony południowej) nr działki 5515/11. Żądanie skierowano do Wojewody [.], który decyzją z dnia [.] grudnia 2001 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na brak – w jego ocenie, przymiotu u wnioskodawców strony postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [.] lipca 2002 r. nr [.]. Decyzje te zostały następnie poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2004 r. o sygn. 7/IV SA 3445-3447/02 uchylił ww. decyzje uznając, że wnioskodawcom przysługiwał status stron postępowania. Po zwrocie akt Wojewodzie organ ten postanowieniem z dnia [.] lipca 2004 r. nr [.], na podstawie art. 65 § 1 i art. 17 pkt 1 Kpa, uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał podanie do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [.]. Postanowienie to, wówczas podlegające jeszcze zaskarżeniu w drodze zażalenia, nie zostało przez nikogo zaskarżone. Od tego czasu postępowanie prowadzone było przez SKO w [.], a sprawa dwukrotnie jeszcze poddawana była kontroli sądowoadministracyjnej.

Kontrolując jako pierwszy rzeczone postępowanie administracyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował właściwości Wojewody [.], jako organu wyższego stopnia, do rozpoznania sprawy dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [.] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 P.b. z 1974 r. Wojewoda nie miał zatem podstaw ani powodów, aby wydać w oparciu o obowiązującą wówczas treść art. 65 § 1 Kpa postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi. Winien zatem sprawę prowadzić dalej, ponieważ nie miała miejsca zmiana stanu prawnego, która wywarłaby wpływ na właściwość tego organu w sprawach dotyczących problematyki procesu budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zaś w pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy ocenić, czy postanowienie Wojewody było zgodne z prawem i zainicjować spór kompetencyjny. Analiza postanowienia Wojewody z dnia [.] lipca 2004 r. nr R [.], wskazuje bowiem, że organ ten wskazując na właściwość samorządowego kolegium odwoławczego w niniejszej sprawie całkowicie pominął ustawę szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa, tj. Prawo budowlane z 1994 r. Uzasadnienie tego postanowienia jest zresztą nader lakoniczne, a powołane w jego treści orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w żadnej mierze nie uprawniały do przyjętej przez Wojewodę oceny i przekazania sprawy innemu organowi.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] nie jest organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [.] z dnia [.] kwietnia 1979 r. nr [.]. Sprawę tę w pierwszej instancji powinien prowadzić Wojewoda [.], do którego zresztą prawidłowo skierowano podanie w tej sprawie w 2000 r., i którego właściwość rzeczowa nie została zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w wyroku tut. Sądu z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Rz 474/06 wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [.] zapewni udział w sprawie pominiętym stronom.

Z tych przyczyn należało stwierdzić – na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 1 Kpa, nieważność obu decyzji SKO w [.], jako że wydano je z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzje te zawierają wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19, 20 i 17 pkt 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 P.b. z 1994 r. Konieczne stało się również uchylenie postanowienia Wojewody z dnia [.] lipca 2004 r. nr [.], ponieważ zostało ono wydane z naruszeniem art. 65 § 1 i art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 P.b. z 1994 r., a uchylenie tego postanowienia jest konieczne do końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W razie uprawomocnienia się wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] przekaże sprawę do dalszego prowadzenia Wojewodzie Podkarpackiemu, jako właściwemu w sprawie organowi w pierwszej instancji.

Stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym spowodowało, że odniesienie się do zarzutów skarg byłoby przedwczesne, jako że postępowanie to wymaga jego ponownego przeprowadzenia przez właściwe organy. To do organów administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności należeć będzie ocena, czy kwestionowana decyzja obarczona jest którąś z wad nieważności, w tym czy rzeczywiście wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Ocena wyrażona przez SKO nie będzie dla Wojewody w żadnej mierze wiążąca, ponieważ organ ten będzie musiał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, poza wynikającymi z niniejszego wyroku, ustalić samodzielnie. Rolą sądu administracyjnego będzie natomiast skontrolowanie zgodności z prawem wydanego aktu administracyjnego, jeżeli postępowanie sądowe zostanie ponownie zainicjowane skarga uprawnionego podmiotu. Niemniej podkreślić należy, że przy ocenie ww. przesłanki Kodeks postępowania administracyjnego w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika określał w sposób nieco odmienny niż obecnie przesłanki nieważności decyzji. W ówczesnym art. 137 podstawa nieważności zachodziła, gdy decyzję wydano "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". Przesłankę rażącego naruszenia prawa wprowadzono do systemu prawnego dopiero w 1980 r., na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) i kwestia ta również wymagać będzie rozstrzygnięcia. Jeżeli właściwe w sprawie organy uznają, że decyzja zawiera wadę nieważności obowiązane będą także ocenić, czy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ okoliczność taka stanowiłaby negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo zawierania wady określonej w art. 156 Kpa. Rozpoznając ponownie żądanie stwierdzenia nieważności, poza oceną kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta [.] z dnia [.] kwietnia 1979 r. nr [.] przez pryzmat wad określonych w art. 156 Kpa, konieczne będzie również uwzględnienie tego, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P.46/13 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym poczyniono istotne uwagi na temat zasad trwałości decyzji administracyjnych, praworządności, pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Podkreślono, że celem nowelizacji Kpa dokonanej w 1980 r. było zapewnienie decyzjom większej trwałości, co pogłębiać miało zaufanie obywateli do organów administracji. Zwrócono uwagę, że bezpośrednim rezultatem stwierdzenia nieważności decyzji jest zniesienie wynikającego z niej stanu niezgodności z prawem, który ma charakter kwalifikowany. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażący istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli są one niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego. Decyduje o nim oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołała decyzja. Tak więc rolą właściwych w sprawie organów będzie niezwykle wnikliwa ocena stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji przez pryzmat jej rozstrzygnięcia i uwzględnienie, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa", jeżeli organy stwierdzą, że przesłanka ta znajdzie zastosowanie w sprawie, jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, wymagającym ustaleń oczywistych i niebudzących jakichkolwiek wątpliwości, aby nie naruszyć zasady trwałości decyzji. W powołanym wyroku Trybunał końcowo wskazał bowiem na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Takiej wyważonej oceny należy również dokonać w kontekście wykładni § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., uwzględniając ówczesne otoczenie prawne.

Sąd zwraca również uwagę, ponieważ w kontrolowanych decyzjach SKO w [.] czyniło rozważania w tym zakresie, że obecna numeracja przepisów (artykułów) zawarta w Kpa jest odmienna od tej, jaka obowiązywała w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika Miasta [.]. O decyzji i jej elementach obligatoryjnych nie traktował art. 107, lecz ówczesny art. 99. Okoliczność ta również musi być wzięta pod rozwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, ponieważ decyzji z 1979 r. nie można oceniać przez pryzmat wymagań proceduralnych obowiązujących aktualnie, ponieważ wydający ją organ nie mógł z oczywistych względów obecnych przepisów znać i stosować. O tym zaś, czy decyzję z 1979 r. doręczono wszystkim stronom postępowania oceniać należy przez pryzmat kręgu stron z daty wydania decyzji. Należy jednak mieć na uwadze, że ewentualne uchybienie w tym zakresie stanowić mogłoby podstawę żądania wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i 205 p.p.s.a.