Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 307/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3, art. 24 ust. 1, 2, 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 169 poz 1200
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1301/14 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Spółki z o.o. w N. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 135 (sto trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1301/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty 988,92 zł stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki benzyny bezołowiowej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. na Stacji Paliw [...] w Z. należącej do T. P. inspektorzy reprezentujący [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej pobrali do badań z partii benzyny bezołowiowej 98 - próbkę oznaczoną nr [...] oraz próbkę kontrolną oznaczoną nr [...].

Badania laboratoryjne przeprowadzone przez akredytowane, niezależne laboratorium A. Sp. z o. o. w S. wykazały, że oferowana w dniu kontroli benzyna bezołowiowa 98 nie spełniała wymagań jakościowych określonych w obowiązującym w dniu kontroli § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1058), z uwagi na zawyżoną zawartość związków organicznych zawierających tlen – Etery z 5 lub więcej atomami węgla. Wynik badania wyniósł 15,9 % (V/V), przy wymaganiach jakościowych max. 15 % (V/V).

Przeprowadzone na wniosek T. P. przez akredytowane, niezależne laboratorium B. S.A. w G. badania laboratoryjne próbki kontrolnej potwierdziły, że oferowana w dniu kontroli benzyna bezołowiowa nie spełniała określonych powyżej wymagań jakościowych.

W następstwie powyższego Prezes UOKiK wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję zobowiązującą T. P. do uiszczenia na rachunek UOKiK kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki benzyny bezołowiowej 98 o numerze [...], niespełniającej wymagań jakościowych.

T. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes UOKiK decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 sierpnia

2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa o systemie monitorowania") regulującymi zasady kontrolowania jakości paliw u przedsiębiorców, w zależności od wyników przeprowadzonych badań, ich koszty ponosi Prezes UOKiK, gdy paliwo spełnia wymagania jakościowe, natomiast gdy paliwo nie spełnia tych wymagań – tak jak w niniejszej sprawie - koszty badań obciążają kontrolowanego przedsiębiorcę.

Organ wyjaśnił, że akredytowane, niezależne laboratorium B. S. A. w G. także uzyskało wynik przekraczający wartość określoną w rozporządzeniu z dnia 9 grudnia 2008 r. o 2,4 % (V/V). Zdaniem organu, dla oceny wyników dwóch oznaczeń próbki i próbki kontrolnej, należy posiłkować się regulacją pkt 10.2 normy metodycznej PN-EN 13132, zgodnie z którym: "różnica pomiędzy dwoma pojedynczymi i niezależnymi wynikami uzyskanymi przez różnych wykonawców, pracujących w różnych laboratoriach, na identycznym materiale badawczym, w długim czasie, przy normalnym i poprawnym wykonaniu oznaczenia, może przekroczyć podane wartości tylko w jednym przypadku na dwadzieścia". Norma dopuszcza zatem, że wyniki otrzymane w dwóch różnych laboratoriach będą się od siebie różnić w jednym przypadku na dwadzieścia. Jednocześnie organ dodał, że różne wyniki uzyskane przez laboratoria nie wykluczają, że paliwo i tak nie spełnia wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu.

Odnosząc się do zarzutu wadliwej interpretacji postanowień normy PN-EN ISO 4259, Prezes UOKiK wyjaśnił, że w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 9 grudnia 2008 r. znajduje się regulacja, iż wyniki poszczególnych pomiarów należy interpretować zgodnie z kryteriami podanymi w normie PN-EN ISO 4259. Do zadań laboratorium należy stwierdzenie, na podstawie wyników przeprowadzonych badań, czy badane paliwo spełnia wymagania jakościowe określone prawem, czy też ich nie spełnia. Według normy PN-EN ISO 4259:2009, właściwości próbki produktu naftowego nie spełniają granic wymagań z 95% poziomem ufności tylko wtedy, gdy wynik X przekracza wartość tolerancji T. Przekroczenie to miało miejsce w niniejszej sprawie. Oceny tej dokonuje laboratorium na podstawie wyniku badania jednej próbki dostarczonej przez inspektorów Inspekcji Handlowej. Dotyczy to odpowiednio badania próbki i próbki kontrolnej. Organ wyjaśnił, że badanie próbek odbywa się w dwóch niezależnych i akredytowanych laboratoriach w odstępie czasowym. Wyniki badań próbki badanej jako pierwszej nie są znane laboratorium badającemu próbkę kontrolną. Dlatego też interpretacji wyników badania poszczególnego pomiaru (jednej próbki) należy dokonać zgodnie z kryteriami, o których mowa w normie PN-EN ISO 4259 w rozdziale 9 - Kontrola jakości na podstawie wymagań. Informacje zawarte w rozdziale 9 tej normy umożliwiają ocenę jakości produktu na podstawie wymagań, w przypadku, gdy do dyspozycji jest tylko pojedynczy wynik, czyli tak jak w przypadku badania próbki paliwa pobranej do badań w ramach systemu monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dalszych badań na pozostałościach po próbkach w trzecim akredytowanym laboratorium, zgodnie z normą PN-EN ISO 4259, Prezes UOKiK podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania, inspektor w toku postępowania kontrolnego pobiera dwie próbki (próbkę i próbkę kontrolną), z których jedna badana jest z urzędu, a druga - próbka kontrolna - na wniosek kontrolowanego. Stwierdził, że stosowana przez laboratoria procedura badań była zgodna z normą PN-EN ISO 4259 i brak jest fizycznej oraz prawnej możliwości badania kolejnych próbek paliwa.

Ustosunkowując się do zarzutu strony, że w trakcie pobierania próbek do badań, inspektorzy Inspekcji Handlowej w K. mogli doprowadzić własnym działaniem do zanieczyszczenia pobranej próbki, a pobrane próbki mogły nie być przechowywane w odpowiedniej temperaturze organ stwierdził, że strona w żaden sposób nie wykazała, na jakiej podstawie zgłasza powyższe wątpliwości.

Zdaniem organu, fakt, że dostarczone na stację paliw paliwo posiadało świadectwa jakości, nie stanowi dowodu na to, iż sprzedawane przez stację paliwo odpowiadało wymaganiom jakościowym.

T. P. wniósł na decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponosząc, że organ uznał nieprawidłowo, iż przedmiotem postępowania jest ustalenie kosztów badania próbki podstawowej, a nie próbki kontrolnej.

Zdaniem skarżącego, interpretacja wyników zaprezentowanych przez dwa laboratoria nasuwa wniosek, że różnica wyników otrzymanych w dwóch różnych laboratoriach, jest większa niż odtwarzalność metody zawartej w normie PN-EN 13132. W związku z powyższym, dalsze postępowanie w celu należytego ustalenia precyzyjnych wyników, powinno przebiegać na podstawie procedury określonej w treści normy PN-EN ISO 4259, którą to normę w takich przypadkach nakazuje stosować pkt III załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 marca 2010 r. W przypadku spornych wyników, obydwa laboratoria przeprowadzające badania, powinny porozumieć się między sobą i porównać sposoby wykonywania oznaczeń oraz aparaturę. Po sprawdzeniu tego, należy wykonać test porównawczy między tymi laboratoriami w oparciu o dwie próbki kontrolne. W każdym laboratorium należy obliczyć średnią przynajmniej z trzech możliwych do przyjęcia wyników i otrzymane średnie porównać. Następnie, jeśli kwestia sporna (sporne wyniki) nie została rozstrzygnięta, należy zaprosić trzecie laboratorium (niezainteresowane, doświadczone i akceptowane przez obie strony) do wykonania oznaczania przy użyciu trzeciej próbki.

Zdaniem skarżącego, przeprowadzone badania wobec braku odtwarzalności i niewyjaśnienia przyczyn rozbieżności w trybie określonym w normie PN-EN ISO 4259 nie mogą być uznane za miarodajne, gdyż procedura przeprowadzania badań nie została ukończona. Podnosił, że wykazał przed organem, iż nabyte przez niego paliwo, na kilka dni przed dniem przeprowadzenia kontroli, spełniało wszelkie wymagania jakościowe, następnie po pewnym okresie przeprowadzono pierwsze badanie - które wykazało nieznaczne przekroczenie (15,9 %) zawartości tlenowych związków organicznych, a następnie po dłuższym okresie, od momentu wykonania pierwszego badania, przeprowadzono drugie badanie - które wykazało znaczną różnicę w stosunku do dwóch pierwszych wyników (17,4 %). Tak znaczna rozbieżność wyników może świadczyć o tym, że próbka paliwa była nieprawidłowo pobrana lub przechowywana lub o tym, że badania zostały przeprowadzone nieprawidłowo.

Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady, koszty przeprowadzonych badań finansowane są z budżetu państwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy przeprowadzone badanie wykaże, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych. W rozpoznawanej sprawie zarówno badanie próbki podstawowej, jak i kontrolnej wykazało, że badane paliwo nie spełnia normy jakościowej z uwagi na zawyżoną zawartość związków organicznych zawierających tlen – Etery z 5 lub więcej atomami węgla, co oznacza, że ziściła się przesłanka do zastosowania art. 24 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania.

Sąd I instancji podkreślił, że sam fakt stwierdzenia przy pomocy badań, iż paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie stanowi wystarczającą i jedyną przesłankę do obciążenia kontrolowanego kosztami badań. Nie stanowi natomiast istotnego elementu stanu faktycznego, niezbędnego do subsumpcji art. 24 ust. 1 ustawy, ustalenie przyczyn rozbieżności wyników badań, obejmujących stopień przekroczenia tych norm jakościowych paliwa. Powyższa teza znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji podkreślił, że z art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o systemie monitorowania wynika, iż zaliczka za badanie próbki kontrolnej pobierana jest w wysokości kosztów badania próbki kontrolnej, a w sytuacji, gdy jej badanie nie wykaże naruszenia wymagań jakościowych zwraca się kontrolowanemu zaliczkę. Zwrot zaliczki jest dokonywany zatem w drodze czynności materialno-technicznej w sytuacji, gdy badanie próbki kontrolnej nie potwierdzi naruszenia wymagań jakościowych. Przedmiotem niniejszej sprawy jest więc kwestia zobowiązania kontrolowanego do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań próbki podstawowej, bowiem kontrolowany uiścił zaliczkę w wysokości kosztów przeprowadzonych badań próbki kontrolnej, zaś z ustawy o systemie monitorowania nie wynika, że uiszczona zaliczka winna zostać stosownie rozliczona w drodze wydania decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca przewidział możliwość zaistnienia rozbieżności w wynikach badań, skoro wprowadził możliwość "weryfikowania" wyniku badania próbki podstawowej i uwolnienia kontrolowanego z obowiązku ponoszenia kosztów badania próbki podstawowej i kontrolnej w sytuacji, gdy wynik badania próbki kontrolnej nie potwierdzi, iż paliwo nie spełnia norm jakościowych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie zaszła.

Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem skargi, że zaistniałe rozbieżności w uzyskanych wynikach badań obu próbek mogą świadczyć, iż próbki paliwa zostały nieprawidłowo pobrane, przechowywane lub że badania zostały nieprawidłowo przeprowadzone. Z akt sprawy, w tym protokołu kontroli z dnia 5 czerwca 2013 r. nie wynika, by skarżący zgłosił jakiekolwiek zarzuty co do sposobu pobrania próbek. Protokół został podpisany przez skarżącego bez żadnych uwag, zaś badania zostały przeprowadzone przez dwa, niezależne i akredytowane laboratoria.

P. Sp. z o.o., działając jako następca prawny przedsiębiorcy T. P., zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1301/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd uznał, iż organ nie naruszył w sposób rażący art. 22 ust. 3 w zw. z art. 24 ustawy o systemie monitorowania, poprzez uznanie, iż przedmiotem postępowania przed organem jest ustalenie kosztów badania próbki podstawowej a nie próbki kontrolnej, gdyż koszty próbki kontrolnej skarżący już poniósł i nie ma potrzeby tych kosztów ustalać. Tymczasem z analizy art. 22 i 24 ustawy wynika jednoznacznie, że przedmiotem decyzji w niniejszej sprawie winno być ustalenie kosztów badania próbki kontrolnej, a nie ustalenie kosztów badania próbki podstawowej, której analizę organ administracji publicznej zleca z urzędu. Bowiem w art. 22 ust. 3 wyraźnie określono, że Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej "przeprowadza, na wniosek (...) badania próbki kontrolnej w akredytowanym laboratorium". Natomiast w art. 24 ust. 1 wprowadzona została regulacja, że jeżeli "przeprowadzone badania wykazały, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie, Zarządzający zobowiązuje kontrolowanego, w drodze decyzji, do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań". Tym samym wspomniany art. 24 ust. 1 odnosi się wyraźnie do ww. ust. 3, gdyż w całym art. 22 tylko w nim mowa o przeprowadzaniu badań, a w dodatku tylko próbki kontrolnej. Brak jest natomiast jakiejkolwiek regulacji, która odnosiłaby się do badań zlecanych z urzędu. Bowiem w art. 22 ust. 2 mowa tylko o tym, jakie jest przeznaczenie dwóch próbek dostarczanych do akredytowanego laboratorium. Tak więc Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że wykładnia ww. przepisów wskazuje, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna być stwierdzona jej nieważność;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego. Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem ustalenia faktyczne organu oparte o błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w ramach których to ustaleń nie przeprowadzono niezbędnych dowodów/czynności w zakresie ustalenia przyczyn rozbieżności w uzyskanych wynikach badań paliwa. Tym samym nie doszło do ustalenia właściwych i niebudzących wątpliwości wyników badań tego paliwa. Tak więc organ nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - nie doszło do ustalenia, że paliwo będące własnością skarżącego nie spełniało wymagań określonych w ustawie o systemie monitorowania i skarga winna być uwzględniona.

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ustawy o systemie monitorowania w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie metod badania jakości paliw ciekłych, tj. z § 1 rozporządzenia i pkt I oraz pkt III załącznika do ww. rozporządzenia przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż organ i laboratoria przeprowadzające badania nie miały obowiązku:

- zastosowania do interpretacji otrzymanych wyników badań normy PN-EN ISO 4259. Tymczasem zgodnie z postanowieniami tej normy w razie stwierdzenia rozbieżności w wynikach przeprowadzonych badań należy stosować zawartą w tej normie procedurę postępowania: "w przypadku spornych wyników, obydwa laboratoria przeprowadzające badania, powinny porozumieć się między sobą, i porównać sposoby wykonywania oznaczeń oraz aparaturę. Po sprawdzeniu tego, należy wykonać test porównawczy między tymi laboratoriami w oparciu o dwie próbki kontrolne. W każdym laboratorium należy obliczyć średnią przynajmniej z trzech możliwych do przyjęcia wyników i otrzymane średnie porównać. Następnie, jeśli kwestia sporna (sporne wyniki) nie została rozstrzygnięta, należy zaprosić trzecie laboratorium (niezainteresowane, doświadczone i akceptowane przez obie strony) do wykonania oznaczenia przy użyciu trzeciej próbki (norma PN-EN ISO 4259, rozdz. 10, str. 30, pkt. 10,3. i 10.5.)".

- zastosowania normy PN-EN ISO 22854, w sytuacji gdy badania przeprowadzone w oparciu o normę PN-EN 13132:2005 dały wynik powyżej 15% przedmiotowego parametru. Tymczasem norma PN-EN ISO 22854 zapewnia odtwarzalność także powyżej 15%, czyli tylko zastosowanie postanowień tej normy mogło przedstawić wiarygodne, precyzyjne, miarodajne i spójne oraz reprezentatywne wyniki badań, w przypadku zawartości tlenowych związków organicznych w kontrolowanym paliwie powyżej 15% (V/V). Bowiem zawiera ona zasady ustalania granicy odtwarzalności powyżej 15%.

Zatem organ nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - nie doszło do ustalenia, że paliwo będące własnością skarżącego nie spełniało wymagań określonych w ustawie o systemie monitorowania i skarga winna być uwzględniona.

Należy tu jednocześnie pokreślić, iż nie chodzi tu samo przez się o ustalenie przyczyn rozbieżności wyników badań, ale w istocie o ustalenie tych prawidłowych wyników w razie zaistnienia rozbieżności.

Skoro bowiem w razie stwierdzenia rozbieżności rozporządzenie w sprawie metod badania jakości paliw ciekłych nakazuje stosować normę PN-EN ISO 4259, a ta norma przewiduje określoną procedurę wyjaśniania rozbieżności, w ramach której to procedury przeprowadza się dodatkowe badania i uzyskuje dodatkowe bezsporne już wyniki - to istotnie wyjaśnienie w ramach tej procedury przyczyn poprzedniej rozbieżności samo przez się nie jest bezpośrednio istotne w świetle art. 24 o systemie monitorowania (to może być istotne dla funkcjonowania poszczególnych laboratoriów), ale wyjaśnienie w toku tej procedury - jednoznacznych właściwych wyników badań paliwa lub wyjaśnienie samego faktu nieprawidłowości poprzednich badań - już istotne jest. Przy czym dla poczynienia tych ustaleń, tj. przede wszystkim ustalenia jednoznacznych wyników badań - wyjaśnienie przyczyn rozbieżności może być konieczne i tym samym jest pośrednio istotne.

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły uzasadnić rozstrzygnięcie na korzyść skarżącego. Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem ustalenia faktyczne organu oparte o błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i uznał, że rozbieżności w uzyskanych wynikach badań obu próbek nie mogą świadczyć, o tym że próbki te zostały nieprawidłowo pobrane, przechowywane lub że badania zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Tymczasem znaczna rozbieżności pomiędzy wynikami tych badań, fakt że nie mieszczą się one w granicach odtwarzalności, świadczy o tym, że próbka paliwa była pobrana lub przechowywana w sposób nieprawidłowy lub o tym że badania zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Sąd jedynie stwierdził, że nie można uznać, iż próbki zostały nieprawidłowo pobrane, przechowywane lub że badania zostały nieprawidłowo przeprowadzone, gdyż “z akt sprawy, w tym protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wynika by skarżący zgłosił jakikolwiek zarzuty co do sposobu pobrania próbek". Tylko że zarzuty dotyczą także przechowania próbek i przeprowadzania badań, co do których skarżący nie mógł się w jakikolwiek sposób wypowiedzieć w jakimkolwiek protokole, skoro nie brał przy tym udziału. Tak więc nie doszło w niniejszej sprawie do ustalenia, że paliwo będące własnością skarżącego nie spełniało wymagań określonych w ustawie o systemie monitorowania, badania próbki kontrolnej należy bowiem uznać za nieprawidłowe i nierzetelne, a tym samym przedmiotowa skarga winna być uwzględniona.

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił w istocie, dlaczego w niniejszej sprawie nie należało wdrożyć procedury, określonej postanowieniami normy PN-EN ISO na wypadek stwierdzenia rozbieżności w wynikach przeprowadzonych badań. Sąd stwierdził jedynie w uzasadnieniu, że “sam ustawodawca przewidział możliwość zaistnienia rozbieżności w wynikach badań, skoro wprowadził możliwość “weryfikowania" wyniku badań próbki podstawowej..." Trudno jednakże zrozumieć argumentację, że dlatego nie należało wdrożyć procedury przewidzianej na wypadek stwierdzenia rozbieżności, iż sam ustawodawca przewidział możliwość zaistnienia rozbieżności. Przecież gdyby ustawodawca nie przewidział możliwości zaistnienia rozbieżności, to nie wprowadziłby procedury na wypadek jej wystąpienia - a skoro przewidział i wprowadził procedurę, to właśnie dlatego należało ją zastosować.

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ:

- art. 27 ustawy o systemie monitorowania poprzez jego wadliwą interpretację i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy pozostałości po próbkach nigdy nie powinny podlegać ponownemu badaniu, gdyż podlegały obligatoryjnemu zniszczeniu,

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez pominięcie i uznanie za pozbawione znaczenia dowodowego dokumentów ze świadectw jakości producenta paliwa,

co powoduje brak jednego z elementów uzasadnienia wymaganego przez wymieniony powyżej przepis, a mianowicie obowiązku wyjaśnienia rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie przedmiotowego wyroku utrudnia lub wyklucza przedstawienie zarzutów merytorycznych. Tak więc naruszenie to w sposób niewątpliwy wpływa na wynik sprawy.

Ponadto skarżąca postawiła zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię:

1. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 26 ustawy o systemie monitorowania w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie metod badania jakości paliw ciekłych, tj. § 1 rozporządzenia i pkt III załącznika do ww. rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że fakt stwierdzenia przy pomocy badań, iż paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie stanowi jedyną i wystarczającą przesłankę do obciążenia kontrolowanego kosztami badań, a zaistniałe rozbieżności pomiędzy wynikami badań pozostają bez wpływu na obowiązek uiszczenia przez kontrolowanego kosztów przeprowadzonych badań, bowiem oba wyniki pomimo zachodzących pomiędzy nimi rozbieżności dowiodły, że badana benzyna nie spełniała wymagań jakościowych. Tym samym Sąd uznał, że nie stanowi istotnego elementu faktycznego, niezbędnego do subsumcji art. 24 ust. 1 ustawy ustalenie przyczyn rozbieżności wyników tych badań. Tymczasem Sąd winien był uznać, że zaistniałe rozbieżności mają znaczenie pośrednie dla subsumcji art. 24 ust. 1 ustawy, gdyż jakkolwiek istotnie nie chodzi tu samo przez się o ustalenie przyczyn rozbieżności wyników badań, ale w istocie o ustalenie tych prawidłowych wyników w razie zaistnienia rozbieżności. Skoro bowiem w razie stwierdzenia rozbieżności - rozporządzenie w sprawie metod badania jakości paliw ciekłych nakazuje stosować normę PN-EN ISO 4259, a ta norma przewiduje określoną procedurę wyjaśniania rozbieżności, w ramach której to procedury przeprowadza się dodatkowe badania i uzyskuje dodatkowe bezsporne już wyniki, to istotnie wyjaśnienie w ramach tej procedury przyczyn poprzedniej rozbieżności samo przez się nie jest bezpośrednio istotne w świetle art. 24 ustawy, ale wyjaśnienie w toku tej procedury jednoznacznych właściwych wyników badań paliwa lub wyjaśnienie samego faktu nieprawidłowości poprzednich badań już istotne jest. Przy czym dla poczynienia ww. ustaleń, tj. przede wszystkim ustalenia jednoznacznych wyników badań wyjaśnienie przyczyn rozbieżności może być konieczne i tym samym może być pośrednio istotne. Sąd nie może zatem zignorować faktu, że pomiędzy oboma badaniami zachodzi związek polegający na tym, iż muszą się one mieścić w granicach odtwarzalności - muszą być one porównywalne, by możliwe było ustalenie, że zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Tym samym nie można traktować tych wyników badań jako niezależnych od siebie, których nie należy porównywać i wystarczające jest, by oba badania wykazały nlespełnianie przez paliwo wymagań jakościowych, a zachodzące rozbieżności są nieistotne z punktu widzenia ww. przepisów. Istniejąca rozbieżność bowiem powinna stanowić podstawę wszczęcia procedury, w toku której powinno dojść do ustalenia jednoznacznych właściwych wyników badań paliwa lub wyjaśnienia samego faktu nieprawidłowości poprzednich badań, a to już dla subsumcji art. 24 ust. 1 ustawy ewidentnie istotne jest;

2. art. 22 ust. 3 w zw. z art. 24 ustawy o systemie monitorowania, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż przedmiotem postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta jest badanie próbki podstawowej, a nie próbki kontrolnej. Tymczasem z nomy prawnej, jaką można wyprowadzić z tych przepisów, wynika, że przedmiotem postępowania winno być rozliczenie kosztów badania próbki kontrolnej. Ewentualnie jeśli już uznać, że przedmiotem postępowania winno być ustalenie kosztów przeprowadzonych badań z uwzględnieniem także próbki podstawowej, to w takim razie decyzja powinna orzekać o kosztach badań obu próbek łącznie, tj. w takim przypadku decyzja powinna ustalać koszty badań próbki podstawowej i koszty badań próbki kontrolnej i zarazem rozliczać zaliczkę uiszczoną na poczet kosztów badań próbki kontrolnej. Wykładnia poczyniona przez Sąd prowadzi bowiem do wniosku, że koszty próbki kontrolnej nie są przedmiotem żadnej decyzji i tym samym działania organu w tym zakresie nie podlegają żadnej kontroli sądowoadministracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu jest zobowiązanie do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki benzyny bezołowiowej. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił w pierwszej kolejności, że przedmiotem decyzji zobowiązującej do uiszczenia należności z tytułu przeprowadzonego badania paliwa powinna być należność z tytułu badania próbki kontrolnej, a nie badania próbki podstawowej. Zarzuty te nie są uzasadnione. Z treści art. 24 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw wynika, że w przypadku, gdy badania jakości paliwa wykazały, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie, pełne koszty tych badań, obejmujące koszty badania próbki podstawowej i badania próbki kontrolnej ponosi podmiot kontrolowany. Te koszty są egzekwowane w różnym trybie, w zależności od tego, czy dotyczą badania próbki podstawowej czy kontrolnej. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy, w przypadku badania na wniosek kontrolowanego próbki kontrolnej koszty tego badania są uiszczane w formie zaliczki w wysokości kosztów badania tej próbki kontrolnej (art. 24 ust. 2). Z tego przepisu wynika zatem, że decyzja zobowiązująca do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość przeprowadzonych badań, wydana na podstawie art. 24 ust. 1 może dotyczyć wyłącznie kosztów badania próbki podstawowej, a nie kontrolnej, ponieważ koszty badania próbki kontrolnej zostały uiszczone w formie zaliczki. Decyzja zobowiązująca kontrolowanego do uiszczenia kwoty równej kosztom badania próbki kontrolnej byłaby w tej sytuacji bezprzedmiotowa. Ponadto odniesienie, jak chce wnoszący skargę kasacyjną, przepisu art. 24 ust. 1 ustawy wyłącznie do przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 3 czyli do badania próbki kontrolnej, oznaczałoby, że podmiot kontrolowany byłby zwolniony od poniesienia kosztów badania próbki podstawowej również wówczas, gdy ostateczny wynik badania paliwa wskazywałby, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych. Taka interpretacja nie znajduje uzasadnienia w treści art. 24 ust. 1 ustawy ani nie da się pogodzić z wynikającą z całego art. 24 ustawy zasadą, że podmiot kontrolowany jest zwolniony od obowiązku poniesienia kosztów badania paliwa (zarówno badania próbki podstawowej, jak i kontrolnej) tylko wtedy, gdy ostateczny wynik tego badania jest dla niego pozytywny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również tych wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, które kwestionują niewyciągnięcie przez organ i przez Sąd I instancji wniosków z rozbieżności pomiędzy wynikami dwóch badań próbek paliwa: podstawowej i kontrolnej, przeprowadzonymi przez dwa różne i niezależne od siebie laboratoria. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w świetle przepisów prawnych, określających zasady obciążenia podmiotu kontrowanego kosztami badań paliwa wystarczającą i jedyną przesłanką obciążenia tymi kosztami jest negatywny wynik badań, wskazujących, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie. Ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw reguluje wyczerpująco, dla potrzeb obciążania kosztami badań paliwa, procedurę badań obejmującą dwa badania: próbki podstawowej, wykonane przez laboratorium prowadzone przez Inspekcję Handlową i na wniosek kontrolowanego – badanie próbki kontrolnej, wykonane przez akredytowane laboratorium. Przesłanką obciążenia podmiotu kontrowanego kosztami badań jest negatywny wynik badania próbki podstawowej, jeżeli kontrolowany wnioskował o zbadanie próbki kontrolnej – potwierdzony negatywnym wynikiem badania próbki kontrolnej. Nieprecyzyjność wyników badań próbek paliwa należy uznać za fakt oczywisty, i przez to wkalkulowany w procedurę badań. Właśnie dlatego przewiduje się dwa niezależne badania paliwa, stanowiąc, że jeżeli badania kontrolne przyniosą wynik pozytywny, to mimo negatywnego wyniku badania próbki podstawowej należy przyjąć, że paliwo spełnia wymagania jakościowe określone w ustawie (art. 24 ust. 3).

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).