Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 415/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 , ust. 2 pkt 3 i ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi R. P. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 2.928,00 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia osiem ) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej C. N. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi R. P. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i ust. 1 a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 12, ust. 13, i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. – Dz. U. z 2007, nr 19, poz. 115), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), § 1 pkt 3, § 4 pkt 1 uchwały nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, uchwały nr VIII/104/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 marca 2003r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu", zarządzenia nr 3540/V/09 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 września 2009 roku zmieniającego zarządzenie w sprawie upoważnienia pracowników Zarządu Dróg i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej oraz art. 104 K.p.a., Prezydent Miasta Ł. po ponownym rozpoznaniu sprawy, nałożył na Cz. N. karę pieniężną w wysokości 45.529,50 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej - ulicy Rz. 158 o powierzchni 15,24 m2, pod całoroczny obiekt handlowy w okresie od dnia 1 stycznia 2008 roku do dnia 26 sierpnia 2008 roku. W uzasadnieniu podano, iż analiza dokumentacji załączonej do akt sprawy wykazała, że w dniu 27 sierpnia 2008 roku Cz. N. wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej - ulicy Rz. 158, pod całoroczny obiekt handlowy o pow. 15,24 m2 ,w okresie od dnia 27 sierpnia 2008 roku do dnia 31 grudnia 2008 roku, nie posiadała natomiast stosownego zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie pawilonu handlowego w okresie od dnia 1 stycznia 2008 roku do dnia 26 sierpnia 2008 roku. Odnosząc się do wpłaconej w dniu 10 września 2008 roku kwoty 1.000 zł organ administracji wskazał, iż zgodnie ze złożonym w dniu 15 lipca 2009 roku wyjaśnieniem skarżącej kwota ta została zaksięgowana na poczet kary z decyzji nr [...] ponieważ w tamtym okresie nie było innej nieopłaconej decyzji.

Od powyższej decyzji Cz. N. złożyła odwołanie, w którym wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], mocą której została jej wymierzona kara za zajęcie pasa drogowego – ulicy Rz. 158, bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 6 listopada do 19 grudnia 2007 roku. Podniosła ponownie, iż nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ I instancji popełnił szereg nieprawidłowości w ocenie stanu faktycznego sprawy oraz nie przestrzegał procedury – nie powiadamiał wszystkich uczestników sprawy o toczących się postępowaniach na skutek czego wydał błędną decyzję. Wskazała, iż od wielu lat najpierw z mężem, a po jego śmierci – z synem P. N., starała się uzyskać zgodę odpowiednich organów, w tym Zarządu Dróg i Transportu, na budowę na w/w działce pawilonu handlowego. Zgodnie z umową użyczenia z dnia 7 sierpnia 2006r. Zarząd Dróg i Transportu wyraził zgodę na wybudowanie takiego pawilonu, a ona dopełniła wszelkich czynności mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę, które uzyskała wraz z P. N. w dniu 6 kwietnia 2007r. Powyższe pozwolenie zostało przekazane do Zarządu Dróg i Transportu, w następstwie czego organ posiadał wiedzę o tym, iż osobami zainteresowanymi w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na w/w działce są Cz. N. i P. N. Zatem w pierwszej kolejności zgoda na zajęcie pasa winna zostać wydana obojgu inwestorom, podczas gdy w dniu 23 sierpnia 2007r. decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogi na ten sam cel uzyskał P. N., o czym nie została powiadomiona. Takie działanie organu pozbawiło ją ochrony prawnej i w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Podniosła, iż w sytuacji, gdy organ wydał decyzję dla jednego z inwestorów na taki sam cel, jaki wspólnie zakładali, to daje to podstawę do uznania, że decyzja dotyczy również zrealizowanego przedsięwzięcia i nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogi. Poza tym, zdaniem Cz. N., nie można zgodzić się z argumentacją organu, iż obiekt został ustawiony samowolnie, bowiem firma, która pomagała postawić budynek wystąpiła o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] zgody tej jednak odmówiono, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie. Z tych względów, zdaniem strony, obiekt mógł zostać postawiony, co jest zgodne także z pozwoleniem na budowę.

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. – Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 3 i ust. 3a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, Kolegium podniosło, że umieszczenie całorocznego obiektu handlowego- pawilonu kwiaciarni o pow.15,24m2 na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Rz. 158, działka 893/65 stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i wymaga posiadania zezwolenia zarządcy drogi. W niniejszej sprawie, w spornym okresie Cz. N. nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi, co uzasadniało stwierdzenie, że jest to samowolne zajęcie pasa drogowego i pociąga za sobą wymierzenie przez zarządcę kary pieniężnej. Dla obliczenia wysokości kary organ przyjął stawkę opłaty jaka została przewidziana dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi krajowej tj. 1,25zł/m2 według uregulowań zawartych w § 1 pkt 3 i § 4 pkt 1 Uchwały Nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 roku. Zatem, karę pieniężną stanowiącą 10 - krotność opłaty ustalono jako iloczyn powierzchni zajętej przez rzut poziomy obiektu tj. 15,24m2 , liczby dni w okresie od dnia 1 stycznia 2008 roku do dnia 26 sierpnia 2008 roku (tj 239 dni) oraz stawki opłaty w wysokości 1,25 zł/m2 za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Obliczona w ten sposób kara pieniężna wyniosła 45.529,50 zł. Rozpoznając sprawę Kolegium nie znalazło podstaw aby uwzględnić zarzuty zgłoszone przez Cz. N., gdyż podnoszone kwestie nieporozumień rodzinnych nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia stosowania przepisów ustawowych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Cz. N. wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy, wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, iż znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, a wykonanie zaskarżonej decyzji pozbawi ją środków do życia. Podniosła, iż zaskarżona decyzja jest wynikiem niewiedzy i nieznajomości przepisów prawa, za co bardzo przeprasza.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 września 2010 roku, stanowiącym uzupełnienie skargi, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej, zarzucił rażącą obrazę przepisów postępowania, tj;

art. 77 i 80 Kpa., poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. datowanej na dzień [...], nr [...], na podstawie której Cz. N. przysługuje bezterminowe prawo do zajmowania pasa drogowego na terenie działki drogowej nr 893/65,

art. 7 i 8 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło słuszny interes strony i naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 9 Kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania Cz. N. o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z zajęciem pasa drogowego, a mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Cz. N. w w/w zakresie przez co organ administracji publicznej naruszył zasadę czuwania nad tym, aby Cz. N. nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Naruszenie w/w przepisu wyraziło się w nieudzielaniu skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Pełnomocnik wskazał również na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 3 ust. 6 ust. 8 ust. 11 ust.12 ust.13 ust. 15 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przesłanki braku zezwolenia, pomimo istnienia decyzji Prezydenta Miasta Ł. datowanej na dzień [...], nr [...], na podstawie której Cz. N. przysługuje bezterminowe prawo do zajmowania pasa drogowego na terenie działki drogowej nr 893/65 oraz nieuwzględnieni opłaty poniesionej w dniu 8 września 2008 roku przez skarżącą, za zajęcie pasa drogowego, w wysokości 1000 zł za okres 21.11.2007 – 8.09.2008 czyli przed wydaniem pierwszej decyzji w postępowaniu.

Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Orzeczenie, że przedmiotowe decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku uchylającego przedmiotowe decyzje, a w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone decyzje dotyczą sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Dodatkowo pełnomocnik wystąpił o zażądanie od Prezydenta Miasta Ł. akt postępowania, w którym wydano decyzję Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącej udowadniał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania , które w konsekwencji doprowadziły do bezpodstawnego obciążenia emerytowanej pielęgniarki prowadzącej przycmentarną kwiaciarnię karą pieniężną w wysokości 45. 529, 50 złotych, co czyni wniesioną skargę zasadną .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Odnotować również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powołanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie została poddana zaskarżona decyzja, a także utrzymana nią w mocy decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., nakładająca na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ),, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 udp działania, sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8udp.).

Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa o drogach publicznych przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 udp). Stosownie do art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 udp - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest więc możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W przeciwnym bowiem przypadku zarządca drogi na podstawie art. 40 ust. 12 powołanej wyżej ustawy wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca Cz. N., w okresie od 1 stycznia 2008 roku do dnia 26 sierpnia 2008 roku, zajmowała odcinek pasa drogowego drogi krajowej ulicy Rz. w Ł., w związku z lokalizacją w pasie drogowym kwiaciarni - bez zezwolenia. Dlatego za zgodne z prawem uznać należy działania zarządcy drogi, który stosownie do treści art. 40 ust. 12 nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. w wysokości 45.529,50 złotych. Skarżąca nie kwestionował faktu braku zezwolenia we wskazanym okresie czasu, tłumacząc jedynie, iż działania jej nie były umyślne i wynikały z przeoczenia i braku konkretnej wiedzy, co do obowiązku posiadania stosownego zezwolenia dotyczącego prowadzenia działalności handlowej (kiosku - kwiaciarni) w pasie drogowym ulicy Rz. Z treści obszernego uzasadnienia odwołania wynika, że skarżąca pogubiła się w działaniach mających istotne znaczenie w sprawie. Należy tu wskazać na długotrwały proces dotyczący uzyskania zezwolenia na budowę obiektu – kwiaciarni, w trakcie którego doszło do konfliktu z synem. W konsekwencji syn skarżącej odstąpił od wspólnej inwestycji z matką i sam uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe. Rację ma jednak organ, iż powyższe okoliczności nie mogły zostać uwzględnione przez zarządcę drogi przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, albowiem przepis ten ma charakter obligatoryjny i nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania po stronie zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Należy mieć na uwadze, że każdy przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niewiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub wprawdzie na podstawie takiego zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do pobrania przez zarządcę drogi opłaty z tego tytułu. Podkreślić należy, że użyte w art. 40 ust. 3 ustawy sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek pobrania opłaty w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia jest przy tym obojętny. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia, w konsekwencji, wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku.

Odnosząc się do treści uzupełnienia skargi Sąd uznał za niezasadne zarzuty, że w trakcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej zostały naruszone przez organy zasady ogólne stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy podnieść, że dopiero w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są między innymi do stosowania norm wynikających z przepisów art. 6 – 16 K.p.a., a w ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, że organ administracji publicznej – zarządca drogi – powinien z urzędu zapytać i prowadzić postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wyjaśniając w trakcie tego postępowania, czy zamiarem strony jest umieszczenie bądź w dalszym ciągu korzystanie w pasie drogowym, z obiektów budowlanych w celach niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z § 1ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481), wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z postanowień art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 63 § 2 i 3 K.p.a., wynika, że m.in. żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia żądania i potwierdzenia tego własnym podpisem. Podpis wnoszącego podanie stanowi wyraz jego woli żądania wszczęcia określonego postępowania, obowiązek ten dotyczy również wniesienie podania ustnie do protokołu. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązek przeprowadzenia postępowania spoczywa na organie administracyjnym, niemniej jednak strona wnosząca o wszczęcie takiego postępowania według art. 61 § 1 K.p.a. obowiązana jest określić żądanie wniosku, aby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.). Z analizy akt administracyjnych wynika, że przed złożeniem w dniu 27 sierpnia 2008 roku kolejnego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, strona nie składała innych pism dotyczących wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2008 roku do dnia 26 sierpnia 2008 roku, jak również nie zażądała zaprotokołowania swojego żądania. Przy czym wskazać należy, że okolicznością pozwalającą na uznanie, że wymierzona kara nastąpiła wbrew dyspozycji art. 40 ust.12 przywołanej ustawy, nie może być złożenie przez stronę samego wniosku o zajęcie pasa drogowego. Dopiero bowiem wydanie przez organ decyzji w trybie art. 40 ust. 1 ww ustawy pozwoliłoby na przyjęcie, iż zajmowanie przez skarżąca pasa drogowego w ulicy Rz. w Ł. po dniu 1 stycznia 2008 roku było legalne, a niesporne w sprawie jest, że do wydania takiej decyzji nie doszło. Poprzedni wniosek skarżącej dotyczył okresu do dnia 31 grudnia 2007 roku. Nie jest rolą organu monitorować wydane zezwolenia w celu przypominania inwestorom o obowiązku składania wniosków na kolejny okres jeżeli zamierzają kontynuować działalność związaną z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Reasumując stwierdzić należy, że w typowym przypadku zajęcia pasa drogowego, polegającego na umieszczeniu w nim obiektu niezwiązanego z gospodarką drogową z pominięciem procedury określonej przepisami prawa powszechnie obowiązującego – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie – zajęcie to powinno uzasadniać zastosowanie przez organ omawianych środków - tj orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu zajęcia tego pasa bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 pkt 1).

Odnosząc się do zarzutów uzupełniających skargi, pominięcia okoliczności faktycznej posiadania przez skarżącą bezterminowego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, wynikającego z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], to trzeba powiedzieć, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd ten orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne, bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko pełnomocnika skarżącej nie może jednak w ocenie Sądu mieć wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Ocena treści tej decyzji nie pozwala bowiem uznać, wbrew twierdzeniem pełnomocnika skarżącej, że jest to zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 udp. Wprawdzie ten przepis prawa występuje w podstawie prawnej tej decyzji jednak nie ma wątpliwości, że rozstrzygnięcie tej decyzji wskazuje, że jest to decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., do którego Sąd zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii, wyjaśniło, że art. 40 udp., znalazł się w podstawie prawnej tej decyzji pomyłkowo. Również Sąd po analizie akt administracyjnych stwierdza, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można było uwzględnić stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażającego się w przeświadczeniu, że na podstawie decyzji z dnia 14 lutego 2006r. skarżąca mogła domniemywać posiadania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, co zwalniało ja z obowiązku wystąpienia o takie zezwolenie. Przede wszystkim należy jeszcze raz podkreślić, że prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym obiektu, niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie przedmiotowego zezwolenia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3 udp, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest więc od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 udp, jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie, wpływają czynniki określone w art. 39 ust. 3 udp. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa na każdy kolejny okres. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe bądź zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że kolejne zezwolenie nie będzie możliwe. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, przy braku zezwolenia na kolejny okres, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia.

W obowiązujących przepisach nie znajduje więc oparcia stanowisko, że raz wydane zezwolenie na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego nie pociąga za sobą obowiązku wystąpienia o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, które jest zezwoleniem odpłatnym i czasowym. We wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona sama obowiązana jest wskazać na jaki okres ma być wydane wnioskowane zezwolenie. Sam fakt, że skarżąca dopiero w kwietniu 2007 roku otrzymała zezwolenie na budowę kwiaciarni świadczy o tym, że decyzja z dnia 14 lutego 2006 roku, na którą powołuje się pełnomocnik skarżącej nie mogła być decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod obiekt kwiaciarni ( w tym czasie kwiaciarnia bowiem jeszcze nie istniała). Nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że skarżąca została wprowadzona więc w błąd przez organy rozpoznające jej sprawę i że przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej wniosku na zajęcie pasa drogowego z 2007 roku spowodowała dezinformację, której skutki ponosi obecnie skarżąca. Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajdują się wnioski skarżącej na zajęcie pasa drogowego na wcześniejszy okres jak również na okres późniejszy( od 27 sierpnia 2008 roku do dnia 31 grudnia 2008 roku). Sama skarżąca nie kwestionowała zresztą nigdy faktu, że nie posiada zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 stycznia do dnia 26 sierpnia 2008 roku i że nie składała wniosku na powyższy okres. Podkreśliła w skardze, że niewiedza w zakresie przepisów prawa doprowadziła do popełnienia przez nią błędu. Tymczasem na podkreślenie zasługuje fakt, że już z decyzji z dnia 19 grudnia 2007 roku skarżąca czerpała wiedzę o konieczności posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i konsekwencjach jego braku. Powyższa decyzja nakładała bowiem na skarżącą karę pieniężną za brak stosownego zezwolenia w okresie od dnia 6 listopada do dnia 19 grudnia 2007 roku. ( wyrokiem z dnia 22 października 2008 roku w sprawie sygn. III SA/Łd 272/08 WSA w Łodzi oddalił skargę Cz. N. na powyższą decyzję, a NSA wyrokiem z dnia 20 października 2009 roku w sprawie sygn. II GSK 78/09 oddalił skargę kasacyjną). Dodatkowo należy wskazać, że już w czerwcu 2008 roku (pismo z dnia 12 czerwca 2008 roku nr [...]), organ administracji informował skarżącą o braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Cz. N. złożyła zaś kolejny wniosek dopiero 27 sierpnia 2008 roku. Wobec powyższego, podkreślając utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że w przypadku braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymierzenia kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku, należy uznać, że działanie organów orzekających w przedmiotowej sprawie znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach. Bezsporne jest bowiem, że skarżąca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 26 sierpnia 2008 roku nie posiadała i co więcej nie występowała z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia na powyższy okres. Z tych samych powodów (braku stosowanego zezwolenia) niezasadny jest zarzut nieuwzględnienia kwoty 1000 złotych wpłaconej w dniu 8 września 2008 roku. Opłatę za zajęcie pasa drogowego wnosi się bowiem na podstawie decyzji zezwalającej na to zajęcie, a w dacie wpłaty jedyną decyzją na poczet której można było zaliczyć wpłaconą kwotę była decyzja z dnia 19 lutego 2007 roku. Skarżąca jak wynika z akt sprawy wyraziła zresztą taką wolę.

Konkludując, w ocenie Sądu, nie można stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Nie można też postawić w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, sposób postępowania nie naruszał bowiem zasad ustalonych w K.p.a., obligujących organ w szczególności do zebrania materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 i 77), ponadto zaskarżona decyzja spełniała wymagania przewidziane dla tego rodzaju aktu w art. 107 K.p.a.

Nie znajdując, zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

a.ł.