Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 796/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm.; zwana dalej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa"), odmówił S. K. (zwanej dalej także jako: "strona", "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią - Z. P.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 22 stycznia 2021 r., w miejscu zamieszkania Z. P., został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Podczas wywiadu ustalono, że Z. P. mieszka w jednym budynku (na parterze) z synem i synową. W tym samym budynku (na drugim piętrze) mieszka wnuczka z mężem. Niepełnosprawna Z. P. wymaga całodobowej opieki ze względu na schorzenia, które posiada. Ma ona trudności z utrzymaniem równowagi. Jedynie w niewielkim zakresie porusza się przy pomocy sprzętu ortopedycznego. Przeszła wylew, choruje na serce oraz nadciśnienie. Obecnie Z. P. zajmuje się wnuczka, która pomaga jej we wszystkich czynnościach, takich jak pomoc w ubieraniu się, podawanie i przygotowywanie posiłków, podawanie leków, czynności higieniczne, a także mierzenie ciśnienia i wizyty u lekarzy. Z. P. oświadczyła, że czynności, które wnuczka sprawuje w związku z opieką nad nią, są wykonywane należycie. S. K. (wnuczka) sygnalizowała potrzebę asekuracji przy przemieszczaniu się babci ze względu na zdarzające się upadki oraz całodobowe towarzystwo w związku z przyjmowaniem przez niepełnosprawną leków o określonych godzinach, gdyż babcia po wylewie ma problemy z pamięcią. Syn niepełnosprawnej Z. P. - T., mieszka w jednym domu z matką na pierwszym piętrze. Jest rencistą, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Alimentacja w związku z odpłatnym korzystaniem z pomocy w sprawowaniu opieki nad matką osób trzecich ze strony syna jest niemożliwa ze względu na niską rentę. Syn, biorąc pod uwagę pogarszający się stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować całodobowej opieki nad matką. Ze względu na problemy z kręgosłupem został zakwalifikowany do leczenia operacyjnego. Jest niewiele czynności opiekuńczych, w których mógłby uczestniczyć. Stan zdrowia pozwala mu na pomoc w takich czynnościach jak podanie leków.

Dodano, że wnioskodawczyni w toku przeprowadzone wywiadu w dniu 22 stycznia 2020 r. poinformowała, iż posiada wykształcenie średnie - niepełne, ukończyła technikum żywienia. Była aktywna zawodowo do września 2019 roku. Obecnie nie pracuje, ponieważ opiekuje się babcią. Zrezygnowała z pracy na poczet opieki nad niepełnosprawną babcią. Podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie konieczność opieki nad babcią. Zatrudnienia szukałaby w kierunku branży gastronomicznej.

W dniu 17 lutego 2021 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania córki Z. P. - U. M. (miejscowość W., ok. 20 km. od miejsca zamieszkania Z. P.). Pracownik socjalny podał, że U. M. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, choruje przewlekle, jest osobą sprawną fizycznie i psychicznie. Z. P. - zgodnie z oświadczeniem U. M. - choruje na dyskopatię kręgosłupa, cukrzycę, przeszła żółtaczkę typ. C, jednakże jest osobą sprawną fizycznie i psychicznie. Ze względu na niski dochód, który zaspokaja podstawowe potrzeby, U. M. nie jest w stanie opłacić opiekunki dla matki. U. M. oświadczyła, że chętnie zajęłaby się swoją matką. Nieraz proponowała jej, aby przeprowadziła się do niej. Jednak matka nie wyraża zgody na tego typu rozwiązanie. Opieka w miejscu zamieszkania nie jest możliwa ponieważ nie jest mobilna w okresie zimowym, a w pozostałe pory roku dojeżdża do matki rowerem. Według U. M. moralny i służebny obowiązek opieki nad matką ciąży na T. P., który z nią mieszka. Informacja tę zamieszczono w testamencie.

Organ pierwszej instancji, mając na uwadze powyższe, uznał że S. K. zrezygnowała z pracy w celu sprawowania całodobowej, osobistej opieki nad babcią. Z. P. ze względu na problemy z koordynacją ruchową i zdarzającymi się upadkami potrzebuje wsparcia osób trzecich. Syn T. ze względu na pogarszający się stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić matce takiej opieki. Jest niewiele czynności, w których mógłby uczestniczyć. Z kolei córka U. sygnalizowała chęć opieki nad matką w miejscu swojego zamieszkania. Jednakże Z. P. nie wyraża zgody na tego typu zmiany. W tym kontekście na uwzględnienie zasługuje wiek Z. P. (96 lat) i jej chęć pozostania w swoim domu w D. Z. P. nie chce, aby opiekę nad nią sprawowała córka, wnuczka sprawuje tę opiekę należycie.

Jednakże - zdaniem organu - należało odmówić przyznania S. K. wnioskowanego świadczenia, gdyż zgodnie z załączonym do wniosku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 2 lutego 2005 r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., niepełnosprawność Z. P. powstała od 16 grudnia 2004 r., czyli od 79 roku życia. Zatem niepełnosprawność Z. P. nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ zaznaczył przy tym, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, odnoszącego się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie oznacza wykluczenia możliwości stosowania przesłanki określonej w tym przepisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej również jako: "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. K., decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D.

SKO uznało, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie mógł stanowić wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W tym zakresie SKO wyjaśniło, że obecnie kształtująca się linia orzecznicza, która z wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13 (z punktu drugiego sentencji, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji), wywodzi, że istotą tak podjętego rozstrzygnięcia, jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości, pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W związku z tym, przyjmuje się, że skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej. To z kolei przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, a zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Ocenia się, że derogacja ujęta w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany. Innymi słowy, organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem, rozpoznając sprawę organ nie ma podstaw do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie na podstawie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy.

Pomimo uwzględnienia zarzutu strony skarżącej o naruszeniu przez organ pierwszej instancji prawa materialnego, SKO uznało, że zaskarżona decyzja, co do zasady jest słuszna.

W tym zakresie SKO wskazało, że z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji zbadał, a następnie stwierdził istnienie takiego związku przyczynowo-skutkowego. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca aktywności zawodowej wnioskodawczyni, w tym świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie S. K. do dnia 30 września 2019 r. S. K. oświadczyła ponadto w piśmie z dnia 5 marca 2020 r., że zrezygnowała z pracy we wrześniu 2019 r. z uwagi na konieczność opieki nad babcią Z. P. W trakcie wywiadu rodzinnego wnioskodawczyni podała, że od tamtego czasu nie podejmowała żadnej pracy, posiada wykształcenie średnie niepełne, jest osobą zdrową, więc gdyby nie konieczność opieki nad babcią, byłaby gotowa do podjęcia pracy w gastronomii. Wyjaśniła także, że babcia wymaga całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. Podczas gromadzenia materiału dowodowego dla potrzeb rozpoznania przedmiotowego wniosku ustalono, iż Z. P. przede wszystkim z racji wieku (obecnie 96 lat) i związanych z tym schorzeń wymaga ciągłego nadzoru i pomocy w każdej czynności życiowej, a tę pomoc i opiekę otrzymuje od wnuczki S. K.

Wynika także z akt sprawy, że wnioskodawczyni S. K. zamieszkuje z wymagającą opieki babcią Z. P. w domu jednorodzinnym wraz ze swoim mężem. W tym samym domu mieszka także ojciec S. K., a syn Z. P. – T. P., który, jak ustalono, jest rencistą, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na problemy z kręgosłupem i pogłębiające się zwyrodnienia, oczekuje na zabieg operacyjny. Organ pierwszej instancji ustalił, że T. P. nie jest w stanie fizycznie opiekować się matką, która wymaga pomocy np. przy podniesieniu z łóżka, sam wielokrotnie ma problem ze wstaniem.

Z. P. ma jeszcze córkę U. M., która jest emerytką, mieszka w odległości oddalonej od miejsca zamieszkania matki o około 20 km. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego U. M. stwierdziła, że mogłaby zabrać matkę do siebie, ale jak ustalił organ pierwszej instancji Z. P. nie chce opuszczać swojego miejsca zamieszkania, nie wyraża na to zgody. U. M. podała także, że ma niskie dochody i nie może matce pomóc poprzez np. zapewnienie odpłatnej opieki, a osobista opieka nie jest możliwa z uwagi na odległe o 20 km. miejsce zamieszkania. U. M. nie prowadzi samochodu, przemieszcza się na rowerze.

W tych okolicznościach SKO wyjaśniło, że S. K. jako wnuczka Z. P., nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki (babcią Z. P.) w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie art. 17 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym, osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osoba wymagająca opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Jak uzasadnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20: "Warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, to jednak pozostają w związku z tą kwestią. Na gruncie k.r.o., zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciążą bliższych stopniem przed dalszymi. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." NSA podkreślił, iż przedstawiona wyżej regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, co oznacza brak uzasadnienia dla odwołania się do wykładni systemowej i celowościowej. Nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych, pozostaje bowiem w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność; k.r.o. przewiduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Sąd zwrócił tu uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki. Przepis art. 132 k.r.o. jest przepisem Tytułu II, Działu III k.r.o., dotyczącego obowiązku alimentacyjnego. W art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje ten obowiązek jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania).

Ponadto NSA zauważył w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., iż regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Co do względów celowościowych i aksjologicznych, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne, - limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Przepis art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. W konsekwencji wykluczenie wnuczki (wnuka) z kręgu osób upoważnionych do świadczenia - gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym - nie narusza standardów Konstytucji. Co do zasady wnuczka (wnuk) nie są wykluczeni, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

W tymże wyroku, NSA analizując stan faktyczny sprawy zbliżony do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy - nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż regulacja ustawy nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Osobom o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

SKO mając na względzie powyższą argumentację wskazało, iż dzieci Z. P. nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec tego wnioskodawczyni S. K. - jako wnuczce Z. P., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

S. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci osoby niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ drugiej instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia 26 lutego 2021 r. (nr [...]), którą odmówiono jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - babcią Z. P.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Mając na uwadze treść wskazanego powyżej art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz fakt, że babcia skarżącej (ur. [...] 1925 r.) orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 2 lutego 2005 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem, iż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 grudnia 2004 r., wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem przedmiotowe świadczenie nie było zależne od daty powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki babci skarżącej.

Pomimo powyższego organ drugiej instancji słusznie uznał, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony między innymi przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży - obowiązek alimentacyjny - względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi o obowiązku alimentacyjnym, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.; zwanej dalej jako: "k.r.o.").

Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

Art. 132 k.r.o. określa kolejność osób zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wówczas, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. wyroki NSA: dnia z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; czy z dnia 12 maja 2017r., sygn. akt I OSK 328/16). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

Zatem przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można się ograniczać jedynie, jak uczynił to organ odwoławczy, do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niewykluczone jest również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (niezależnych od niego) nie może zajmować się rodzicem (art. 132 k.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji są zdolne do jej sprawowania np. czy ich stan zdrowia umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą lub czy nie istnieją inne obiektywne okoliczności (względy) niezależne od nich, które taką opiekę wykluczają.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że Z. P. jest osobą niepełnosprawną wymagającą opieki oraz to, że ma dwoje dorosłych dzieci: syna - T. P., córkę – U. M.

Zatem obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności jej dzieci, bowiem stosownie do regulacji przepisu art. 129 § 1 k.r.o. jeżeli jest kilku zstępnych obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza więc obowiązek alimentacyjny wnuczki.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż syn Z. P., z przyczyn od siebie niezależnych, nie jest wstanie opiekować się niepełnosprawną matką. Jak wynika z akt sprawy T. P. (ur. [...] 1961 r.) cierpi na nadciśnienie, otyłość, zaburzenia korzeni nerwów rdzeniowych lędźwiowo-krzyżowych. Występują u niego bóle i zawroty głowy, bóle stawów. Ma trudności z schylaniem, ma również ograniczoną ruchomość w obrębie stawów: kolan, łokci, bioder. Ze względu na nasilające się bóle kręgosłupa i pogłębiające się zwyrodnienia, został zakwalifikowany do leczenia operacyjnego. (zob. oświadczenie S. K. z dnia 11 grudnia 2020 r. wraz z dokumentacją medyczną - w aktach SKO o nr [...]). Ponadto T. P. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy (zob. oświadczenie S. K. z dnia 15 lipca 2020 r. - w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji). Natomiast u jego matki - Z. P. (96 lat), rozpoznano niedowład połowiczny lewostronny (nasilony w kończynie górnej), udar niedokrwienny prawej półkuli mózgu, migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, zawał mózgu wywołany przez zator tętnic mózgowych, w 2017 r. w czasie upadku doznała złamania lewej kości promieniowej i wyrostka rycowatego lewej kości łokciowej. (zob. karta informacyjna leczenia szpitalnego dołączona do wniosku - w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji). W orzeczeniu o znacznym niepełnosprawności Z. P. wskazano na dwie przyczyny niepełnosprawności: 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia), 02-P (choroby psychiczne). Podczas wywiadu środowiskowego, który miał miejsce 22 stycznia 2021 r., pracownik socjalny ustalił, że Z. P. choruje przewlekle na choroby serca, jest po wylewie. Ma problemy z poruszaniem się, pamięcią, zdarzają się upadki, trzeba być przy niej, kiedy się przemieszcza. Potrzebuje pomocy w dbaniu o higienę. Trzeba przygotowywać jej posiłki, podawać leki, mierzyć ciśnienie. Syn T. ze względu na stan swojego zdrowia jest w stanie pomóc matce w niewielkim zakresie (np. podać leki). Nie jest w stanie zapewnić matce podstawowej opieki - pomoc w ubieraniu, podnoszeniu, pomoc przy myciu, pomoc w ćwiczeniach. Nie jest wstanie również opłacić opieki osób trzecich nad matką, gdyż utrzymuje się z renty w wysokości najniższej krajowej.

Pomimo tego, w realiach niniejszej sprawy, uznać należy, że skarżącej - jako wnuczce - nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej (wnuczki) względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym - córki. Córka Z. P. – U. M. (ur. [...] 1954 r.), mieszka w miejscowości W., która jest oddalona o kilkanaście kilometrów od miejsca zamieszkania matki (Z. P. mieszka w miejscowości D.). Zgodnie z ustaleniami pracownika socjalnego (zob. wywiad środowiskowy z dnia 15 lutego 2021 r. - w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji) U. M. choruje przewlekle, jednak jest sprawna fizycznie i psychicznie. Nie posiada wystarczających środków pieniężnych, aby zapewnić matce odpłatną opiekę, ale deklaruje chęć opieki nad matką w miejscu swojego zamieszkania. Nie jest w stanie zaopiekować się matką w D., gdyż w okresie zimowym nie jest mobilna, w pozostałe pory roku dojeżdża do matki rowerem.

Zatem, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem babci wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej córki. Córka bowiem, która jest zdolna i - według jej oświadczenia - chętna do podjęcia się opieki nad niepełnosprawną matką, zgodnie z przywołanym wyżej regulacjami k.r.o., w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad matką. Skoro zatem skarżąca (jako wnuczka) nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki.

Sąd ma świadomość, że Z. P. wyraża wolę, aby to jej wnuczka, a nie córka, sprawowała nad nią opiekę (zob. np. oświadczenie Z. P. z dnia 7 października 2019 r. dołączone do wniosku - w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji), jednakże - co należy podkreślić - to nie osoba wymagająca opieki decyduje, komu spośród jej członków rodziny winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, decyduje o tym przepis prawa. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 223/21).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

.