Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 282/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. , działając na podstawie art. 138 § 2 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. i S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] nakazującej H. K. oraz S. K. rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że PINB postanowieniem z dnia [...] Nr [...] zobowiązał Inwestorów, tj. H. i S. K. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, zabezpieczenia placu budowy przed dostępem osób postronnych i utrzymania zabezpieczeń w ciągłej sprawności technicznej, przedłożenia w terminie do dnia 31.10.2005r.: 1) zaświadczenia prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) trzech egzemplarzy projektu budowlanego, w skład którego wchodzi: a) inwentaryzacja budowlana, b) projekt budowlany robót docelowych wraz z aktualnym zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.

Z uwagi na fakt, że zobowiązani nie przedłożyli wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dla działki przy ul. A w Ł. wówczas nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) PINB w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał H. i S. K. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do istniejącego budynku letniskowego (usytuowanego we wschodniej części działki), przy ul. A w Ł., polegającej na rozbiórce dobudowanych trzech murowanych ścian i dachu drewnianego.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego w dniu 9 kwietnia 2010 r. [...]WINB powziął informację o wydaniu przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia [...] umarzającej na wniosek H. i S. K. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów [...]WINB decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) i nakazał inwestorom przedłożenie w terminie do 30 lipca 2013 r: zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 121 ust. 7, aktualnymi na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie na nieruchomości w Ł. przy ul. A.

Wobec niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązku określonego w powyższym postanowieniu, PINB pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. wezwał inwestorów do przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. inwestorzy wystąpili do organu I instancji o przedłużenie terminu na dostarczenie brakujących dokumentów.

Odpowiadając na powyższy wniosek, PINB pismem z dnia 5 września 2013 r. poinformował inwestorów, iż uznał go za niezasadny i postanowił nie wyznaczać nowego terminu na dostarczenie dokumentów.

W rezultacie decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. PINB nakazał H. K. oraz S. K. rozbiórkę samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.

W odwołaniu od powyżej decyzji inwestorzy wyjaśnili, że posiadają oryginał zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. potwierdzającego fakt, iż nieruchomość położona w Ł. przy ul. A jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i "w każdej chwili" mogą je przedłożyć, a ponadto że projekt budowlany z innymi niezbędnymi dokumentami do legalizacji został złożony w organie w dniu 21 października 2005r.

Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. [...]WINB wezwał odwołujących do sprecyzowania wniosku i wyjaśnienia, czy wnoszą o zawieszenie postępowania w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, czy też o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.

W odpowiedzi inwestorzy sprecyzowali, iż wnoszą o zawieszenie postępowanie w sprawie samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.

[...]WINB decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w uzasadnieniu wskazując, że w pierwszej kolejności organ I instancji winien rozpoznać wniosek strony skarżącej dotyczący zawieszenia przedmiotowego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w ogóle pominął powyższą kwestię, co stanowi poważne uchybienie proceduralne.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 marca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1331/13 uchylił decyzję tutejszego organu z dnia [...] Nr [...] w uzasadnieniu wskazując, że organ odwoławczy winien rozważyć, czy ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe toczące się pomiędzy skarżącą – B. K. a uczestnikami postępowania ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zwłaszcza w postępowaniu zmierzającym do legalizacji niewątpliwej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy winien zatem wydać postanowienie w sprawie wniosku inwestorów, a w przypadku ewentualnej odmowy zawieszenia postępowania przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania z wszechstronnym rozważeniem jego zarzutów.

[...]WINB ponownie rozpatrując odwołanie pismem z dnia 2 lipca 2014r. zwrócił się do inwestorów o udzielenie w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, pisemnej informacji, dotyczącej wskazania sygnatury postępowania sądowego oraz czy ewentualnie w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A przedmiotowe postępowanie zostało zakończone i w jaki sposób.

W dniu 19 sierpnia 2014r. wpłynęła do organu odwoławczego odpowiedź z Sądu Rejonowego, z której wynikało, że postępowanie o zniesienie współwłasności nie zostało jeszcze zakończone, a obecnie prowadzone są czynności dowodowe.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił na wniosek inwestorów z dnia 7 października 2013r. postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym dla [...] –[...] w Ł. II Wydział Cywilny, sygn.[...], postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.

GINB postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości ww. postanowienie [...]WINB. Powyższe postanowienie GINB zostało zaskarżone przez inwestorów do WSA w Warszawie, który do dnia rozpatrywania przez [...]WINB przedmiotowego odwołania nie rozpoznał wniesionej skargi.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego B. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 152/14 zobowiązał [...]WINB do rozpoznania odwołania inwestorów w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wreszcie wspomnianą na wstępie decyzją [...]WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzające ją postanowienie PINB z dnia [...] Nr [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB zwrócił uwagę, że zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia odwołania H. i S. K. od decyzji PINB z dnia [...] nr [...] nakazującej, rozbiórkę samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego.

Zdaniem [...]WINB wydanie ww. decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było co najmniej przedwczesne wobec nieprzeprowadzenia przez PINB analizy dostarczonych przez zobowiązanych w 2005 r. dokumentów. Organ stopnia podstawowego winien bowiem zbadać czy przedłożone dokumenty czynią zadość obowiązującym przepisom prawa, ewentualnie wezwać zobowiązanych do uzupełnienia braków i nieścisłości. Dopiero po formalnej i merytorycznej ocenie dokumentów dostarczonych do organu i stwierdzeniu, że nadal istnieją braki formalne lub, że nie istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie dobudowanego pomieszczenia do budynku rekreacji indywidualnej PINB uprawniony będzie do wydania nakazu rozbiórki dobudowanego ww. pomieszczenia. Ponadto [...]WINB zwrócił uwagę, że wadliwe jest postanowienie nr [...] z dnia [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na inwestorów m.in. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego przedmiotowego pomieszczenia dobudowanego do budynku rekreacji indywidualnej, w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym postanowienia PINB z dnia [...] Nr [...], wydanego także na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając zatem na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że nie do pogodzenia z porządkiem prawnym jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w sytuacji niewykonania przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z wadliwie wydanego postanowienia nakazującego m.in. przedłożenie stosownych dokumentów. [...]WINB podkreślił, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 do wniesienia zażalenia, więc możliwość kwestionowania treści tego postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną.

[...]WINB nadto wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno - reformatoryjnych przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 Kpa.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. K., która zarzuciła organowi naruszenie:

- naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie merytorycznie odwołania,

- naruszenie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie podanie przyczyn zastosowania w/w przepisu,

- nie zastosowanie się do ocen prawnych i wskazań WSA w Łodzi: sygn. akt II SA/Łd 1331/13 dotyczących stosowania art. 138 § 2 Kpa oraz sygn. akt II SA/Łd 96/14 dotyczących zgodności samowoli z planem zagospodarowania przestrzennego

- naruszenie art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewymaganie złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych przez inwestorów,

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na stanie niezgodnym ze stanem faktycznym.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca podkreśliła, że w czasie prowadzonego postępowania inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków wynikających z postanowień wydanych na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Nie uzyskano wymaganych warunków zabudowy a po uchwaleniu planu miejscowego wymaganego zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami tego planu. Organ I instancji i [...]WINB utrzymywały stanowisko, że mimo zlokalizowania dwu samowoli poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy usytuowanie ich jest prawidłowe z uwagi na dopuszczenie zgodnie z § 20 ust. 10 planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem 39MN istniejącej zabudowy tylko do remontu. Strona przypomniała, że stanowisko to zakwestionował WSA w Łodzi w wyroku sygn. akt II SA/Łd 96/14.

Zdaniem skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz wtóry wykorzystuje art. 138 § 2 Kpa do kasacyjnego załatwienia postępowania odwoławczego od decyzji [...] PINB w Ł. naruszając prawo do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy nie wykazał jakie czynność lub działania nie zostały wykonane przez organ I instancji lub jakie przepisy prawa materialnego bądź przepisy postępowania zostały naruszone, aby wystąpiła konieczność zastosowania przepisu 138 § 2 k.p.a. Jest rzeczą bezsporną , że przedmiotowe "pomieszczenie gospodarcze" jest zrealizowane w warunkach samowoli, że nie dostarczono wymaganych do jego legalizacji dokumentów, że posadowione zostało niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i w końcu zrealizowano je bez uzyskania zgody do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 2.

Niczym nie poparte jest stwierdzenie [...]WINB w Ł. zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji a dotyczące decyzji [...] cyt. "wydanie w/w decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było przedwczesne". Organ nie wyjaśnił na czym polega ta przedwczesność. Niedostarczenie w określonym przez organ terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego skutkuje koniecznością wydania decyzji rozbiórkowej zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 i 4. Przepis art. 48 ust. 1 i 4 są przepisami bezwzględnie obowiązującymi.

W ocenie strony w świetle wyroku WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 96/14 z dnia 28 maja 2013r zapis § 20 ust. 10 planu miejscowego dotyczący terenów oznaczonych symbolem 39 MN dotyczy zabudowy istniejącej legalnie, a nie samowoli budowlanych. W świetle powyższego nieprawdziwe jest stwierdzenie o zgodności popełnionej samowoli z planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie przyjmuje, że postanowienie nr [...] PINB w Ł. jest wadliwe z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia PINB w Ł. nr [...] z dnia [...]. Postanowienie [...] wydane zostało w konkretnym stanie prawnym, który w toku postępowania uległ zmianie np. z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z roku 2007. W toku postępowania inwestor nie zastosował się do dyspozycji wstrzymania robót co stwierdzono w czasie oględzin i co mogło być powodem powtórzenia ustaleń z postanowienia [...]. Ponadto żaden przepis prawa nie wymaga, aby postanowienia porządkowe musiały być uchylane przy zmianie prawa jeżeli ono tego nie wymaga. Organ odwoławczy uchylając postanowienie nr [...] nie wskazał powodów jego uchylenia twierdząc jedynie, że jest wadliwe.

Odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu została poddana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego obiektu oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót oraz nakazania przedłożenia określonych dokumentów i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zauważyć trzeba, że zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (na co zezwala art. 136 k.p.a.) nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza bowiem swoiste "dodanie" pewnych działań do działań, które na wcześniejszym etapie postępowania zostały już przeprowadzone. Brak jest tym samym upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów w ramach postępowania administracyjnego. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji (w realiach sprawy przez PINB). Postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia powinno mieć w związku z tym ograniczony zakres i być postępowaniem uzupełniającym. Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwsza - o charakterze negatywnym - to brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga - pozytywna - to istniejące po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Należy mieć również na uwadze, że zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 k.p.a.). Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów) czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w tym przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 48 ust. 1 i ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409). W toku postępowania niespornie ustalono, że samowola budowlana (pomieszczenie gospodarcze) powstała w 2005r. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych określonych ustawą dokumentów –m.in. projektu budowlanego) stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zatem z konstrukcji przepisu wynika, iż przed wydaniem nakazu rozbiórki organ najpierw powinien podjąć próbę przeprowadzenia legalizacji obiektu i wobec tego w szczególności zbadać jej zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy bezzasadnie zarzucił organowi stopnia podstawowego nieprzeprowadzenie analizy dokumentów złożonych przez inwestorów na wezwanie organu w 2005 roku. Wszak PINB ocenił, że złożona inwentaryzacja spornego budynku gospodarczego nie jest prawidłowa, bowiem wskazuje na ścianę, na której miałyby być wsparte krokwie, choć istnienie tej ściany organ I instancji skutecznie zakwestionował. W ocenie Sądu zatem organ I instancji zbadał wnikliwie tę inwentaryzację i podważył jej wiarygodność. Jedynie Sąd zwraca uwagę na chybiony argument PINB, że skoro autor inwentaryzacji utracił uprawnienia w grudniu 2005r. to inwentaryzacja też przestała być aktualna, gdyż ten dokument pochodził z października 2005r., a więc z okresu, gdy jego autor jeszcze legitymował się uprawnieniami zawodowymi. Niemniej jednak powyższe nie wpływa na wcześniejsze podważenie wiarygodności dokumentu. Następnie Sąd dostrzega, że PINB także oceniał – wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji - złożone przez stronę zaświadczenie z 28 sierpnia 2013r. i podniósł zarzut, że złożono kserokopię, a nie oryginał. Zatem rzeczą organu odwoławczego było odnieść się merytorycznie do oceny dokumentów złożonych przez inwestorów dokonanej przez PINB, a nie zarzucać jej niedokonanie. W ocenie Sądu organ II instancji nie wykazał, że dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów.

Nadto organ nie zauważył, iż złożone zaświadczenia z 28 sierpnia 2013r. zawiera wyłącznie informację, że działka inwestorów jest objęta planem w jednostce 39 MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Z tego zaświadczenia jeszcze nie wynika zgodność spornego obiektu z planem. Niemniej jednak i to nie powinno być przeszkodą dla organu do rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji (tak : wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1625/08, LEX nr 1217982). Postępowanie organu odwoławczego jest tym bardziej niezrozumiałe, iż w sprawie budynku letniskowego (do którego pomieszczenie gospodarcze bezpośrednio przylega) organ nie miał wątpliwości, że budynek nie jest zgodny z planem, gdyż powstał poza liniami rozgraniczającymi teren pod zabudowę. Warto jeszcze podnieść, że w 2013r. Prezydent Ł. informował, że opracowywana jest zmiana tego planu, więc organ powinien sprawdzić aktualną treść planu. I w tym kontekście zasadny jest zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie przeprowadził postępowania uzupełniającego w zakresie aktualnej treści planu miejscowego (ewentualnej jego zmiany). Organ więc powinien przejść do oceny zgodności samowoli z planem i wyciągać z tego wnioski. Przypomnieć wszak trzeba, że celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Generalną zasadą jest, iż przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 99/14, LEX nr 1468454).

Zasadny okazał się również zarzut skarżącej, iż WINB bezpodstawnie uchylił postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...]. W ocenie Sądu z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. P 37/06 z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdzający niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej części przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego należało ponowić wezwanie inwestorów do złożenia dokumentacji koniecznej do zalegalizowania samowoli budowlanej. W przeciwnym razie powstałaby podstawa do wznowienia postępowania (art. 145a k.p.a.). Wszak zmiana przepisu w związku z tym wyrokiem nastąpiła z dniem 6 grudnia 2008r., a poprzednią podstawą do wezwania inwestorów do złożenia dokumentacji było postanowienie z 27 lipca 2005r., a więc poprzedzające zmianę stanu prawnego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, iż organ nie zastosował się do ocen prawnych i wskazań WSA w Łodzi: sygn. akt II SA/Łd 1331/13 dotyczących stosowania art. 138 § 2 Kpa oraz sygn. akt II SA/Łd 96/14 dotyczących zgodności samowoli z planem zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż niewątpliwie organ odwoławczy wykonał wytyczne wynikające z wyroku w sprawie II SA/Łd 1331/13 i rozpoznał wniosek o zawieszenie postępowania oraz zajął się meritum sprawy. Natomiast wyrok w sprawie II SA/Łd 96/14 (sprawa budynku letniskowego) odnosił się do sąsiedniego obiektu i odrębnego postępowania, więc nie sposób tu mówić wprost o związaniu organu wytycznymi Sądu. Rozstrzygnięcie i wnioski w sprawie budynku letniskowego mogą służyć jako swoisty materiał porównawczy przy ocenie kontrolowanego postępowania.

Niezasadny też okazał się zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewymaganie złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych przez inwestorów, gdyż takie zobowiązanie wynika wprost z treści postanowienia PINB nr [...] z [...] jak też wcześniejszego wezwania z 2005r.

Reasumując, organ odwoławczy nie wykazał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. czym naraził się na zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wyżej poczynione uwagi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, zaś zgodnie z art. 200 P.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.

a.bł.