Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 622/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 8a ust. 1 pkt 1, par. 8a, par. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb K.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 20 lipca 2020 r. H. K. zwróciła się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb K., w związku z zamiarem budowy budynku usługowo-handlowo-magazynowo-biurowego na ww. działce. Jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona prowadzi wraz z synem działalność gospodarczą pod firmą Z. s.c., zajmujący się produkcją garniturów, mundurów itp. Zakład ten zatrudnia pięciu pracowników. Obecnie siedziba firmy mieści się w K., przy ul. [...] 23. Firma ta nie jest obsługiwana przez samochody ciężarowe. Wszystkie samochody obsługujące tę firmę mieszczą się w przedziale do 3,5 tony. H. K. planuje wraz z synem przenieść siedzibę firmy na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Wskazała, że jest rodzinnym przedsiębiorcą, w związku z czym nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na przebudowę jezdni dodatkowej.

W ocenie GDDKiA z uwagi na charakter planowanej inwestycji, bezpieczną obsługę komunikacyjną działki ew. nr [...] w m. K. może zapewnić zjazd publiczny, który zgodnie z § 76a pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), jest określony przez zarządcę drogi jako zjazd do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym: na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym (lit. a), na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym (lit. b), które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b (lit. c).

Zgodnie z załączonym do wniosku z dnia 20 lipca 2020 r. projektem zagospodarowania działki w skali 1:500, na nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] powstać ma budynek usługowo-handlowo-biurowy z 10 miejscami parkingowymi, w tym z dwoma miejscami dla osób niepełnosprawnych.

Projektowany zjazd publiczny z dodatkowej jezdni zlokalizowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]do działki ew. nr [...] w m. K., będzie zlokalizowany w odległości ok. 63 m od włączenia ww. dodatkowej jezdni do drogi wewnętrznej we własności Gminy K., zlokalizowanej na działce ew. nr [...]. Organ zauważył, że ww. włączenie dodatkowej jezdni do drogi wewnętrznej znajduje się w sąsiedztwie zjazdu stanowiącego włączenie ww. drogi wewnętrznej na jezdnię drogi krajowej nr [...]. Włączenie ww. drogi wewnętrznej do drogi krajowej nr [...], zgodnie z rejestrem Banku Danych Drogowych prowadzonym dla każdej z dróg osobno, odbywa się zjazdem publicznym w km 203+134 strona lewa drogi krajowej nr [...], opisanym jako zjazd do obiektu, o szerokości 12 m oraz o nawierzchni z mieszanki mineralno-bitumicznej. Przedmiotowa jezdnia dodatkowa posiada również włączenie z droga krajową nr [...] poprzez skrzyżowanie w km 203+810. Niemniej jednak ww. skrzyżowanie oddalone jest od działki ew. nr [...] w m. K., przez co bliskość włączenia drogi gminnej do drogi krajowej nr [...] stanowi naturalną komunikację z dodatkowej jezdni do przedmiotowej drogi krajowej przez zjazd w km 203+134.

Organ zaznaczył, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi aż 17261 poj./dobę. Droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku "P. – W." została zakwalifikowana, zgodnie z zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] zlokalizowana została dodatkowa jezdnia. Zgodnie z § 8a ust. 1 ww. rozporządzenia, obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez: inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym (pkt 1), dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym (pkt 2). Zgodnie z § 8a ust. 2 ww. rozporządzenia, dodatkową jezdnię stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej.

W ocenie organu względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

W rozpoznawanej sprawie jezdnia główna służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast jezdnia dodatkowa pełni wobec jezdni głównej rolę służebną. Te jezdnie o różnych funkcjach są odseparowane od siebie bocznym pasem dzielącym (§ 3 ust. 8 lit. b), a łączą się ze sobą w przypadku dróg klasy GP m.in. pośrednio przez skrzyżowanie z drogą niższej klasy (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. a). Przepis § 9 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia wyłącza przesłankę braku dostępności drogi w przypadku tej jezdni dodatkowej (bada się ją tylko w przypadku jezdni głównej). Nie oznacza to jednakże, że zezwolenie na lokalizację zjazdu z dodatkowej jezdni drogi następuje automatycznie, ocenie podlega bowiem jego wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego Chodzi tutaj o potencjalne zagrożenie, jakie stwarzałby taki zjazd dla bezpieczeństwa użytkowników zarówno dodatkowej jezdni, jak również jezdni zasadniczej.

Na podstawie ustaleń dokonanych przez organ wynika, że przedmiotowa dodatkowa jezdnia drogi krajowej nr [...] posiada szerokość 5 metrów. Jezdnia ta wykonywana była około 20 lat temu systemem gospodarczym, którego odpowiednikiem jest konstrukcja nawierzchni dla obciążenia ruchem KRI. Funkcjonalnie ta dodatkowa jezdnia drogi krajowej nr [...], zapewnia dostęp komunikacyjny nieruchomościom przyległym do pasa drogowego, w tym obsługuje powstałe na przestrzeni kilku lat obiekty magazynowe, których Inwestor dokonał przebudowy odcinka dodatkowej jezdni do parametrów umożliwiających wprowadzenie do ruchu pojazdów ciężarowych.

Organ wyjaśnił, że kategorię ruchu należy definiować jako jeden z przedziałów określających ruch projektowy od [...] do KR7 w zależności od sumarycznej liczby osi równoważnych 100 kN w okresie projektowym. Obliczanie ruchu projektowego jest właściwe dla typowych warunków ruchu drogowego. Klasyfikację ruchu projektowego ze względu na sumaryczną liczbę równoważnych osi standardowych 100 kN w całym okresie projektowym N100, wyrażoną w milionach dla kategorii ruchu [...] określa się w przedziale 0,03 < N100 < 0,09. W związku z powyższym, nawierzchnia jezdni dodatkowej zaprojektowana i wybudowana dla obciążenia ruchem [...] może przenieść odpowiednie obciążenia, a jej dobór nie jest dowolny. Ww. dodatkowa jezdnia drogi posiada niższe parametry techniczne niż jezdnia główna, toteż nie jest przeznaczona do przenoszenia ciężkiego ruchu kołowego. Użytkowanie zaś drogi w sposób nieodpowiedni, niewspółmierny do rodzaju nawierzchni, jaką posiada jezdnia, skutkuje powstaniem zniszczeń, zwłaszcza kolein, czyli pofałdowań wzdłużnych osi drogi. Co istotne, kierowanie pojazdem po zniekształconej drodze może grozić nagłą zmianą toru. Ponadto po każdym deszczu koleiny wypełniają się spływającą wodą, narażając pojazdy na poślizg. W konsekwencji częste przejazdy ciężkich pojazdów mogą wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na wspomnianej drodze W rozpatrywanej sprawie, na działce ew. nr [...] w m. K., planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej związanej z produkcją garniturów, mundurów, itp. oraz ze sprzedażą tych ubrań. Działalność ta, biorąc pod uwagę wielkość obiektu, ilość miejsc postojowych, charakter planowanej działalności, korzystanie ze zjazdu publicznego przez właścicieli, pracowników, klientów zewnętrznych, jak również dostawy materiałów do produkcji oraz odbiór gotowego asortymentu do sprzedaży zewnętrznej, byłaby generatorem dodatkowego natężenia ruchu drogowego, co miałoby przełożenie na wzrost ilości manewrów w ciągu doby na wnioskowanym zjeździe publicznym i jezdni dodatkowej. W przypadku zjazdu indywidualnego ze zjazdu korzystają przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego prowadzącego do obiektu usługowo-handlowo-magazynowo-biurowego oprócz jego właścicieli korzystają także pracownicy, klienci, odbiorcy i dostawcy.

Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] w m. K., może zostać skomunikowana z drogą wewnętrzną we własności Gminy K., zlokalizowaną na działce ew. nr [...], będącą drogą niższej klasy zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do której przylega przedmiotowa działka ew. nr [...]. W dalszej kolejności droga wewnętrzna we własności ww. gminy, jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem zjazdu publicznego w km 203+134 strona lewa tej drogi krajowej.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, eliminują możliwość wydania decyzji pozytywnej, zarówno ze względu na możliwość skomunikowania terenu za pomocą drogi niższej klasy, jak również ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Skargę na decyzję GDDKiA wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jego błędne zastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pomimo tego, iż decyzja ta winna zostać uchylona

2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi, w szczególności poprzez:

- niezebranie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania decyzji, w tym nieustalenia, jaki jest rzeczywisty ruch na drodze serwisowej (dodatkowej jezdni), z której to drogi skarżąca chciałaby uzyskać zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego (a nie z drogi nr [...]) oraz w którym miejscu, w jakim zakresie i przez kogo została dostosowana droga serwisowa (dodatkowa jezdnia) przez podmioty, którym udzielono zgody na lokalizację z niej zjazdu publicznego;

- niedokonanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności błędną ocenę dowodów i faktów dotyczących przedmiotowej sprawy i nieuwzględnienie faktu, iż natężenie ruchu drogowego, na które powołują się organy dot. głównej drogi [...], a nie drogi serwisowej (jezdni dodatkowej, biegnącej równolegle do drogi głównej [...]) i jest z 2015 r., a zatem nie ma przymiotu aktualności;

- błędną ocenę dowodów i faktów dotyczących przedmiotowej sprawy, a w szczególności wadliwe uznanie, iż natężenie ruchu drogowego dot. drogi [...], wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego dot. włączenia się do niego we wskazanym przez Skarżącą miejscu, korzystając z drogi serwisowej (jezdni dodatkowej), w sytuacji gdy organy nawet nie zbadały, jakie jest natężenie ruchu dot. drogi serwisowej (jezdni dodatkowej);

- nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym m.in. nieustalenie natężenia ruchu drogowego na drodze serwisowej (jezdni dodatkowej), czy nieustalenie w którym miejscu, przez kogo i w jakim zakresie (do jakich parametrów) została przebudowana droga serwisowa (jezdnia dodatkowa) jak twierdzi Organ i dostosowana "do parametrów umożliwiających wprowadzenie do ruchu pojazdów ciężarowych" oraz okoliczności, dlaczego po tym odcinku nie mogą poruszać się pojazdy, które mogłyby dojeżdżać do nieruchomości skarżącej;

- sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawarcie w nim sprzecznej argumentacji i z jednej strony podkreślanie, że jezdnia dodatkowa została dostosowana do parametrów umożliwiających wprowadzenie do ruchu pojazdów ciężarowych, a z drugiej strony twierdzenie, że jezdnia dodatkowa posiada niższe parametry techniczne i nie jest przeznaczona do przenoszenia ciężkiego ruchu kołowego, z jednej strony twierdzenie iż organ winien przeciwdziałać nadmiernemu zniszczeniu się drogi (choć na tej drodze ruch pojazdów ciężarowych nie jest zakazany, nie ma żadnego znaku drogowego, który dopuszczałby tam ruch np. tylko pojazdów do 3,50, a z drugiej strony twierdzeniu, że skarżąca może się włączyć do ruchu drogą gminną (i tam zlokalizować zjazd) nie zakazując przy tym poruszaniu się drogą dodatkową (drogą serwisową);"

3. art. 8 k.p.a., polegającym na nieprowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, dowolnym wydawaniu i odmawianiu zezwoleń na lokalizacje zjazdu publicznego, przekraczaniu granic "uznania administracyjnego", dowolnym twierdzeniu o konieczności przebudowania dodatkowej jezdni do parametrów umożliwiających wprowadzenie do ruchu pojazdów, które miałyby dojeżdżać do planowanej inwestycji w sytuacji gdy uprzednio, w 2011 r., gdy Organ wydawał Skarżącej decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego na czas nieokreślony, dot. tej samej nieruchomości, choć planowanej wówczas inwestycji znacznie większej niż obecne, Organ nie widział konieczności przebudowywania drogi dodatkowej (choć musiał prognozować, że ruch na tym odcinku drogi się zmieni, bowiem w podobnym okresie czasu wydał kilka innych zezwoleń) i znał klasę tej drogi, a jak sam twierdzi, droga została wybudowana przed 20 laty."

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.) poprzez, cyt. "jego dowolną Interpretację i przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego oraz zasady proporcjonalności i wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bez jego logicznego uzasadnienia i bez wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego,"

2. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.), poprzez, jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma on zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Skarżąca nie złożyła bowiem wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi [...], a z drogi niższej klasy, tj. drogi serwisowej (jezdni dodatkowej) biegnącej równolegle do drogi [...];"

3. § 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez, jego niewłaściwe zastosowanie oraz dowolne uznanie, że zlokalizowanie zjazdu publicznego we wskazanym przez skarżącą miejscu wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a skomunikowanie nieruchomości skarżącej kilkadziesiąt merów dalej, de facto bliżej bezpośredniego zjazdu z drogi [...], takiego zagrożenia nie będzie stwarzać.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GDDKiA, mocą której organ nie udzielił skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb K.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.), dalej udp, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ponieważ organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o lokalizację zjazdu publicznego, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm., dalej Rozporządzenie MTiGM).

Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 udp, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy.

Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 udp, luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w Rozporządzeniu MTiGM. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w udp nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por np. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20).

Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia MTiGM) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny czy indywidualny).

§ 76a Rozporządzenia MTiGM wskazuje na dwie kategorie zjazdów: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. Tej kwalifikacji zjazdu nie neguje także strona. W analizowanej sprawie mamy do czynienia z drogą klasy GP, dlatego też zastosowanie znajdzie przepis § 9 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia MTiGM dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Przepis ten stanowi, iż na drodze klasy GP, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2.

W myśl § 8a ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia MTiGM "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

W niniejszej sprawie przesłanką odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb K., było bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi aż 17261 poj./dobę, jak również konstrukcja nawierzchni dodatkowej jezdni ww. drogi krajowej wykonana systemem gospodarczym, którego odpowiednikiem jest konstrukcja nawierzchni dla obciążenia ruchem KRI. Przesłanką wydania odmowy, jest również lokalizacja projektowanego zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni, z uwagi na odległość ok. 63 m od włączenia ww. dodatkowej jezdni do drogi wewnętrznej we własności Gminy K. oraz fakt, że odcinek ten posiada konstrukcję nawierzchni wykonaną systemem gospodarczym. Zauważyć przy tym należy, że dodatkowa jezdnia została wzmocniona przez Inwestora obiektów magazynowych na odcinku, którego włączenie do drogi krajowej odbywa się za pośrednictwem skrzyżowania w km 203+810 oddalonego od przedmiotowej działki ew. nr [...]. Z kolei, bliskość projektowanego zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni do włączenia do drogi gminnej, a dalej do przedmiotowej drogi krajowej przez zjazd w km 203+134, stanowi naturalną komunikację, która odbywałaby się odcinkiem jezdni dodatkowej wykonanej systemem gospodarczym.

Przesłanką wydania decyzji odmownej była również możliwość skomunikowania przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] w m. K., z drogą wewnętrzną we własności Gminy K., zlokalizowaną na działce ew. nr [...], będącą drogą niższej klasy zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do której przylega przedmiotowa działka.

Jednocześnie należy podkreślić, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę, w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego, znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Stosownie zaś do § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Dodatkowa jezdnia drogi krajowej nr [...] posiada konstrukcję nawierzchni dla obciążenia ruchem [...], która jest odpowiednia dla obsługi ruchu o charakterze mieszkalnym, indywidualnym. Natomiast konstrukcja nawierzchni dla obsługi ruchu odpowiadającej działalności gospodarczej powinna odpowiadać kategorii obciążenia ruchem [...]. Skarżąca powinna najpierw dokonać przebudowy odcinka dodatkowej jezdni do parametrów umożliwiających wprowadzenie do ruchu pojazdów obsługujących planowaną inwestycję związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jest to związane z poniesieniem dodatkowych wydatków finansowych na przebudowę jezdni dodatkowej, którymi, skarżąca nie dysponuje.

W ocenie Sądu organ słusznie uznał wskazane wyżej okoliczności za eliminujące możliwość wydania decyzji pozytywnej, zarówno ze względu na możliwość skomunikowania terenu za pomocą drogi niższej klasy, jak również ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu w rozumieniu w/w przepisu, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Tak też organ uczynił w niniejszej sprawie.

W sytuacji, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki ew. nr [...] poprzez uzyskanie decyzji na lokalizację zjazdu publicznego z jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do tej nieruchomości oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia ochrony drogi klasy GP oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które stanowią również wartości konstytucyjne. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie, oznaczają ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyskała decyzji na lokalizację zjazdu, ale należy wskazać, że prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów technicznych cyt. rozporządzenia, o ile ograniczenia te nie wpływają na istotę prawa własności. Istota prawa własności do działki ew. nr [...] nie jest ograniczona, gdyż organ wskazał na alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, mając na względzie art. 7 k.p.a., dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego.

Należy stwierdzić, że zasadnie w sprawie uznano, iż zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest obowiązkiem zarządcy, co oznacza, że powinien podejmować w tej kwestii działania prewencyjne. Do takich działań należy zaliczyć odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Organ nie może bowiem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Planowane zamierzenia inwestycyjne strony związane z nieruchomością nie mogą stać nad bezpieczeństwem ogólnym.

W związku z powyższym sąd uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty natury procesowej i materialnoprawnej.

Organ zgromadził i poddał wyczerpującej ocenie zgromadzony materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz w motywach wydanych w sprawie decyzji. Uzasadnienie tej decyzji jest obszerne i przekonujące. Niezasadność zarzutów skargi i zgodność z prawem decyzji obu instancji, prowadzi także do wniosku, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 8 k.p.a., gdyż nie prowadziły postępowania w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nie stanowi zaś naruszenia tej zasady fakt, iż strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.