Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1038/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 6 ; art. 141 par. 4, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 145 par 1 pkt 1 lit c, 145 par 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), art. 7,8,9,63, 64 par. 2,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Bogusław Cieśla /spr./ Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 805/08 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołań od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1038/09

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 805/08, po rozpoznaniu skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołań od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego - uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie punktu 15, a w pozostałej części skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...] stwierdziło (wymieniając w punktach) niedopuszczalność odwołania następujących osób: A. O. (pkt 1), E. K. (pkt 2), I. K. (pkt 3), P. K. (pkt 4), K. K. (pkt 5), E. P. (pkt 6), D. P. (pkt 7), B. O. (pkt 8), P. O. (pkt 9), R. D. (pkt 10), M. K. (pkt 11), I. K. (pkt 12), J. K. (pkt 13), G. D. (pkt 14), E. W. (pkt 15), A. W. (pkt 16) i A. A. (pkt 17) - wobec nieusunięcia braków formalnych odwołania w ustawowym terminie.

Jak wynikało z akt sprawy, A. O., E. K., I. K., P. K., K. K., E. P., D. P., B. O., P. O., R. D., M. K., I. K., J. K., G. D., E. W., A. W. i A. A. - w jednym piśmie (z dnia [...] maja 2008 r.), złożyli odwołanie od decyzji Burmistrza Koluszek z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie farmy wiatrowej wraz z przyłączem oraz stacją transformatorową na działce Nr ewid. [...] obręb J., gmina Koluszki.

W treści odwołania strony wniosły o odsunięcie urządzeń prądotwórczych o 900 m od ich domostw. Podnieśli, że praca urządzeń wiatrowo - prądotwórczych, zależnie od siły wiatrów, wydaje charakterystyczne, przykre dźwięki. Dokumentacja inwestora nie podaje natężenia decybeli i odległości strefy niesłyszalności.

W ich ocenie, głośność tych urządzeń w odległości 300 m sprawia fizyczny ból.

Powołując się na ochronę interesów osób trzecich odwołujący się wskazali, że 1 km odległości urządzeń wiatrowych od domostw, będzie bezpieczny dla zdrowia i życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wezwało odwołujących się do usunięcia braków odwołania od decyzji Burmistrza Koluszek z dnia [...] maja 2008 r. poprzez złożenie jednoznacznego oświadczenia: czy pismo z dnia [...] maja 2008 r. jest wyrazem niezadowolenia z decyzji Burmistrza Koluszek, czy też wnioskiem skierowanym do inwestora o zmianę lokalizacji inwestycji.

W przypadku stwierdzenia, że pismo z dnia [...] maja 2008 r. jest odwołaniem od decyzji Burmistrza Koluszek, koniecznym było określenie zarzutów odnoszących się do tej decyzji, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających żądanie odwołania, w tym wykazanie, że odwołujący się są stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nadto, E. K., I. K., P. K., K. K., E. P., D. P., B. O., P. O., R. D., M. K., I. K., J. K., G. D., E. W., A. W. i A. A. - zostali wezwani do wskazania dokładnego adresu zamieszkania, a G. D. i E. W. także do podpisania pisma z dnia [...] maja 2008 r.

Jako podstawę prawną wezwania organ wskazał przepis art. 64 § 2 w zw. z art. 128 i 134 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ zakreślił termin 7 - dniowy do usunięcia wskazanych braków pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wezwania organ podniósł, że treść pisma z dnia [...] maja 2008 r. budzi jego wątpliwości i wezwał strony do sprecyzowania swoich żądań. W przypadku uznania, że pismo stanowi odwołanie, strony zobowiązane będą do wskazania zarzutów do decyzji, istoty i zakresu żądania, dowodów uzasadniających to żądanie. Odwołujący się nie zawarli tych elementów w piśmie z dnia [...] maja 2008 roku, a było to niezbędne w świetle art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto organ podał, że strony zobowiązane będą do wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego.

Wobec faktu, że wszyscy odwołujący się, poza A. O., nie wskazali dokładnego adresu zamieszkania, podając tylko nazwę miejscowości, nadto E. W. i G. D. nie podpisali odwołania, organ wezwał również do usunięcia tych braków.

Pismem z dnia 18 lipca 2008 r., E. W. wskazała, że treść pisma z dnia [...] maja 2008 roku wyraźnie wskazuje, że stanowi ono odwołanie od decyzji Burmistrza Koluszek. Zakres i istota żądania odwołujących się też została precyzyjnie określona - chodzi bowiem o charakterystyczny hałas, sprawiający fizyczny ból, rozchodzący się w odległości 300 metrów od urządzeń. Twierdziła, że odwołujący się wnoszą o oddalenie inwestycji od ich domostw o 900 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r, stwierdziło niedopuszczalność odwołania określonych osób, w tym w punkcie 15 odwołania E. W..

W odniesieniu do pisma E. W. z dnia 18 lipca 2008r., organ wskazał, że treść jego sprowadza się w zasadzie do polemiki z wezwaniem z dnia 3 lipca

2008 r. i stwierdzenia, że było ono nieuzasadnione. Poza tym pismo stanowiło powtórzenie twierdzeń zawartych w odwołaniu.

Nadto organ wyjaśnił, iż wprawdzie odwołanie co do zasady nie jest sformalizowanym środkiem, zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wystarczy, by z niego wynikało niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia, jednakże przepisy szczególne mogą ustalać inne wymagania co do treści odwołania.

Takim przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazał organ, celem takiego uregulowania jest zagwarantowanie racjonalności i celowości odwołania. Nałożenie pewnych ograniczeń na odwołujące się strony ma na celu zmniejszenie liczby bezzasadnych odwołań powodujących odsunięcie w czasie realizacji ostatecznych decyzji.

Zarzuty odnoszące się do decyzji powinny określać elementy decyzji, z których strona jest niezadowolona wraz ze wskazaniem przepisów prawa, na których strona opiera swoje wątpliwości. Odwołujący się musi określić istotę swojego żądania. Wskazując zakres żądania, czyli precyzyjnie określając elementy decyzji, z którymi się nie zgadza, odwołujący się powinien wskazać sposób rozstrzygnięcia sprawy. Strona odwołująca się zobowiązana jest również do wskazania dowodów uzasadniających jego żądanie. Nie jest dopuszczalne rozpatrzenie odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli nie spełnia ono powyższych wymogów.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że E. W. nie usunęła braków odwołania.

W szczególności organ podniósł, że nie stanowił zarzutu wobec decyzji, fakt powołania się na ochronę interesu osób trzecich i odniesienie się do odległości inwestycji od zabudowy mieszkaniowej, gdyż decyzja nie narusza interesu osób trzecich. Strona przy tym nie wykazała, że interes ten został naruszony. Odwołująca się nie powołała żadnych dowodów uzasadniających jej twierdzenia, nawet nie wykazała, w jakiej odległości od inwestycji znajdują się okoliczne domostwa. Nie powołała żadnej normy prawnej, która stanowiłaby, że inwestycja ma być zlokalizowana w odległości 900 m. Nie jest w ocenie organu, istotą i zakresem żądania odwołania kwestia "przesunięcia" inwestycji, bowiem organ jest związany treścią wniosku inwestora, a odrębną sprawą jest skierowanie takiego wniosku do inwestora.

Odwołania były istocie brakiem zgody na planowaną inwestycję. Nie zawierały żadnych wniosków dotyczących decyzji organu, a w konsekwencji dowodów i określenia granic zarzutów.

E. W. nie wskazała na przepis prawa, z którego wynikałby jej interes prawny jako strony postępowania administracyjnego.

Z tych powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że termin do usunięcia braków wniesionego odwołania upłynął bezskutecznie i stwierdziło jego niedopuszczalność.

W skardze na powyższe postanowienie E. W. wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez nieprawidłowe wezwanie wszystkich stron do uzupełnienia braków formalnych odwołania i błędne wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Domagała się uchylenia postanowienia.

W motywach skargi strona wywodziła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wezwać odwołujących się do usunięcia braków formalnych odwołania, na mocy art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, a nie pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie w części dotyczącej E. W. wskazał, że zgodnie z treścią art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Wprowadza je m.in. przepis art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiąc, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.

Biorąc pod uwagę zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i regulację zawartą w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd uznał, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinno czynić zadość wymogom formalnym określonym w kodeksie, natomiast w odniesieniu do części uzasadniającej jego wniesienie powinno odpowiadać warunkom wskazanym w art. 53 ust. 6 w/w ustawy.

Sąd zgodził się z poglądami wyrażonymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż sformalizowanie treści odwołania ma zapobiec wykorzystywaniu tej instytucji wyłącznie w celu blokowania procesu inwestycyjnego.

Zasadniczy spór w ocenie Sądu, dotyczył tego na ile rygorystycznie należy interpretować wymogi określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wymaga sprecyzowania określonych w nim kwestii w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu, odwołanie od takiej decyzji musi zawierać racjonalne argumenty i uzasadnienie poprzez powiązanie planowanej inwestycji z sytuacją strony odwołującej się.

Uzasadnienie w znaczeniu tego przepisu to zestawienie argumentów, motywów, dowodów i pobudek przemawiającym za złożeniem odwołania. Wymóg taki musi spełniać przedstawienie zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzuty to zastrzeżenia zawierające ujemną ocenę czegoś. Strona musi w odwołaniu wskazać dlaczego jest niezadowolona z planowanej inwestycji poprzez skierowanie do tej decyzji konkretnych argumentów. Poprzez określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania należy rozumieć wskazane oczekiwania strony, które miałyby być spełnione przez organ orzekający. Żądanie to bowiem życzenie wyrażone w kategorycznej formie. Nadto, strona odwołująca się powinna wskazać dowody uzasadniające jej żądanie.

Zdaniem Sądu, określenia dowodu użytego w analizowanym przepisie nie można rozumieć w znaczeniu konkretnego dokumentu, jak np. operatu, opinii, czy ekspertyzy przygotowanej przez uprawnioną osobę. Z takim rozumieniem pojęcia dowodu przemawia istota postępowania odwoławczego. Organ II instancji ma obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Działanie organu odwoławczego nie sprowadza się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia I instancji.

Nadto, mimo wymogów co do treści odwołania wskazanych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, żaden przepis tej ustawy nie wyłączył stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie należy rozumieć nazbyt rygorystycznie. Wymagania te sprowadzają się do zawarcia w odwołaniu racjonalnej argumentacji kwestionującej lokalizację inwestycji.

Sąd uznał, że odwołanie skarżącej wypełniało wymagania określone w przepisie art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem stwierdzenie jego niedopuszczalności było nieuzasadnione.

Skarżąca już w treści odwołania (pismo z dnia [...] maja 2008 r.) wyjaśniła, że wnosi o zlokalizowanie urządzeń prądotwórczych w odległości 900 m, a nie 300 m od zabudowy mieszkaniowej. Tym samym określiła swoje oczekiwanie. Wskazała, że faktem powszechnie znanym jest to, iż takie obiekty wywołują hałas. Zamieszkiwanie w zwiększonym narażeniu na hałas będzie, w perspektywie czasu, powodować choroby. Strona jednocześnie wyjaśniła, że są to fakty powszechnie znane.

W ocenie Sądu, nie sposób kwestionować tego, że urządzenia takie jak turbina o średnicy śmigła do 64 m na wieży o wysokości do 85 m będzie powodować hałas. Należy zatem przyjąć, że hałas wywoływany przez tego typu urządzenie jest faktem notoryjnym, a jako taki w prawie nie wymaga dowodu. Inną kwestią jest określenie rozmiarów i natężenia tego hałasu, gdyż jej wyjaśnienie wymaga wiadomości specjalnych.

Wprawdzie organy orzekając w sprawie wniosku o lokalizacje inwestycji celu publicznego są związane wnioskiem inwestora i nie mogą w tym zakresie modyfikować lokalizacji inwestycji, to jednak organ może odmówić ustalenia warunków lokalizacji inwestycji w określonej odległości wskazując, że ta sprecyzowana we wniosku jest zbyt mała.

W treści wezwania z dnia 3 lipca 2008 r. organ wezwał skarżącą, jak i pozostałych odwołujących się, do wyjaśnienia czy pismo z dnia [...] maja 2008 r. stanowi odwołanie, czy wniosek do inwestora o zmianę lokalizacji. Zdaniem Sądu wezwanie w tym zakresie było zbędne, gdyż wstępny akapit tego pisma i jego treść wskazywała, że stanowi ono odwołanie.

Kwestionowane w skardze postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania odnosiło się do siedemnastu osób, które wniosły odwołanie. Tym niemniej, reszta osób, poza skarżącą, mimo wezwania, nie uzupełniła jego braków w stopniu umożliwiającym nadanie odwołaniu prawidłowego biegu. Tylko część braków formalnych odwołania została uzupełniona.

Dlatego Sąd uznał, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołań pozostałych osób było uzasadnione. W szczególności, organ w wezwaniu pouczył strony o skutkach zaniechania uzupełnienia, w terminie, braków formalnych odwołania.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż organ prawidłowo wezwał strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zdaniem organu odwołanie zawierało dwa rodzaje braków. Braki formalne odnoszące się do każdego podania strony, czyli braki określone w art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. brak podpisu, brak wskazania adresu zamieszkania). A nadto, braki określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tą drugą grupę braków można nazwać brakami odnoszącymi się do merytorycznej strony odwołania. W sytuacji, gdy odwołanie zawiera takie dwie grupy braków, prawidłowym było zastosowanie rygoru stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło do Naczelnego Sąd Administracyjnego skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2009r., zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami ) w związku z art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że odwołanie, które nie spełnia wymogów ustawowych po wezwaniu do usunięcia braków formalnych winno być rozpoznane merytorycznie, bowiem wymogi formalne stawiane odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą być rozumiane nazbyt rygorystycznie.

II. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w sposób który to miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i wadliwej jak również brak wskazań, co do dalszego postępowania organu odwoławczego w szczególności jakich czynność i procesowych winien dokonać organ administracji w sytuacji, gdy dane odwołanie nie spełnia wymogów formalnych, aby sąd administracyjny nie przyjął, że ma miejsce naruszenie prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w związku z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezastosowanie, bowiem nie było podstaw do twierdzenia, że naruszono przepisy postępowania, a co najwyżej organ administracji dokonał błędnej wykładni normy prawa materialnego;

Wskazując na powyższe organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnianiu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku pogląd, iż miało miejsce naruszenie prawa procesowego był błędny i sprzeczny wewnętrznie.

Sąd I instancji uchylając postanowienie wydane przez Kolegium w zakresie punktu 1b, mimo, że formalnie powołał normę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 1 it. c p.p.s.a., to dokonał w istocie błędnej wykładni art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami, zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd stwierdził bowiem "... wymogów z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie należy rozumieć nazbyt rygorystycznie. Wymagania te odnoszące się do treści odwołania sprowadzają się do zawarcia w odwołaniu racjonalnej argumentacji kwestionującej lokalizację inwestycji".

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi pogląd wyrażony przez Sąd I instancji był wadliwy, gdyż organ nie stwierdził niedopuszczalności odwołania wyłącznie po zapoznaniu się z jego treścią, a wzywał strony do usunięcia braków formalnych wskazując wyraźnie jakie braki miały miejsce i co strona winna uczynić, aby braki zostały usunięte. Nadto podgląd Sądu sprzeczny jest z brzmieniem art. 53 ust. 6 u.p.z.p. będącym wyjątkiem od zasady.

Celowym zabiegiem ustawodawcy przy formułowaniu normy zawartej w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. było odstąpienie od odformalizowanej formy odwołania, zgodnej z zasadą określoną w art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, na rzecz formalizmu. Wynika to również z komentarza "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" (Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck: Warszawa 2006, str. 432).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, nie stwierdziło niedopuszczalności wniesionych odwołań jedynie po zapoznaniu się z ich treścią, co można byłoby uznać za działanie zbyt formalistyczne, lecz mając na uwadze zasadę wyrażoną w art. 7 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. wezwało strony do usunięcia braków formalnych wniesionych odwołań pod stosownym rygorem.

Niezrozumiały był wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że "...mimo wprowadzenia wymogów co do treści odwołania w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, żaden przepis tej ustawy nie wyłączył stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego".

Odróżnić należało zastosowanie norm zawartych w art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku odwołania, które nie spełnia wymogów formalnych określonych przez ustawodawcę, od zastosowania tych norm w postępowaniu zmierzającym do merytorycznego rozpoznania odwołania, a więc już po usunięciu braków formalnych.

Formalizm, jak wynika z brzmienia art. 53 ust. 6 u.p.z.p., jest konsekwencją takiego ukształtowania tej normy przez ustawodawcę, zaś sąd administracyjny będąc zobowiązany do badania legalności aktów administracyjnych, winien również tę normę mieć na uwadze.

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania E. W. było spowodowane tym, że braki w postaci określenia zarzutów do decyzji oraz w postaci wskazania dowodów nie zostały usunięte. Nawet gdyby przyjąć, że odwołanie (wraz z pismem procesowym ) zawierało zarzuty do decyzji organu I instancji to nie został wskazany żaden dowód uzasadniający twierdzenia odwołania (E. W. nie wykazała, że jej nieruchomość znajduje się w takiej a nie innej odległości od planowanej inwestycji).

Przyjmując za słuszny pogląd Sądu I instancji, to norma zawarta w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. nie ma żadnego znaczenia, zaś nieograniczony krąg osób może stwierdzić, że turbiny wywołują hałas (co jest faktem notoryjnym) i tym samym ich odwołania winny być merytorycznie rozpatrzone.

Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i jak można domniemywać, wskazał na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w wezwaniu organu skierowanym do stron, jasno określono o jakie braki formalne chodziło, jak również jakie będą skutek ich nieusunięcia oraz powołano stosowne normy prawa uzasadniające żądanie.

Sąd stwierdził, że organ bezpodstawnie wezwał skarżącą, do wyjaśnienia, czy pismo z dnia [...] maja 2008 r. stanowiło odwołanie, czy wniosek do inwestora o zmianę lokalizacji .

Nie można jednak podzielić takiego stanowiska, gdyż stanowi on zaprzeczenie orzecznictwa sadów administracyjnych zgodnie z którym, jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wole stronę, zaś o charakterze pisma nie decyduje jego zatytułowanie, lecz treść i rzeczywiste intencje strony.

Poza tym organ wywodził, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie wykazał, że wymienione naruszenia przepisów, miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo Sąd nie zawarł, żadnych wskazań, co do dalszego postępowania w przypadku odwołania E. W., a więc, czy należy ponownie wezwać do usunięcia braków odwołania, czy też nie działając "nazbyt rygorystycznie" rozpoznać wniesione odwołanie merytorycznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej cytowana jako p.p.s.a.) i stwierdzając brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Sąd Naczelny za chybione uznał zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa wymienionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opiera się na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegał na wskazaniu, iż Sąd I instancji błędnie uznał, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7,8,9 Kodeksu postępowania administracyjnego a dodatkowo, iż nie wykazał że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten w sposób logiczny łączył się z kolejnym, w którym Kasator zakwestionował wskazaną przez Sądu I instancji, podstawę prawną wyrokowania, to jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a i wadliwe uznanie, że wobec wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty wymienione wyżej są chybione jeśli zważyć, że rozstrzygnięcie organu uznane przez Sąd za wadliwe miało charakter procesowy i zostało oparte na przepisie art. 64 § 2 w zw. z art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej (łączący się z pierwszym) - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, błędnej ocenie materiału dowodowego jak również braku wskazań co do dalszego toku postępowania, miał w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego bezpośredni związek z zarzutem naruszenia prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej silenie akcentowano, że skoro wezwano stronę do usunięcia braków formalnych wniesionego odwołania i braki te nie zostały usunięte, to nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia w innym kształcie, niż miało to miejsce w sparwie.

W tym kontekście słusznie Sąd I instancji zauważył, iż przedmiotem sporu było właśnie to czy odwołanie skarżącej wypełniało wymagania określone w przepisie art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy stwierdzenie jego niedopuszczalności było uzasadnione. Kwestia ta łączyła się z tym jak interpretować wymogi określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był zatem szczegółowo odnieść się zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 128 k.p.a. - poprzez jego "rażąco błędną wykładnię"

W rozpatrywanej sprawie zarzut ten, jak również związane z nim, powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne.

Przepis art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.

Ustawodawca wprowadził w ten sposób dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wobec warunków wynikających z art. 63 k.p.a., który przewiduje, iż każde podanie zawierać powinno wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres oraz sprecyzowanie żądania kierowanego do organu oraz 128 k.p.a. w myśl którego odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, że wynika z niego, iż strona nie jest zadowolona z decyzji.

Nie pomijając celu w jakim ustawodawca sformalizował treść odwołania w przypadku decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym jest zapobieganie wykorzystywaniu tej instytucji wyłącznie do blokowania procesu inwestycyjnego pamiętać należy, że weryfikacja odwołania z perspektywy ewentualnych braków formalnych nie może obejmować tych elementów, które gromadzone i badane są już w toku merytorycznej oceny. W przeciwnym wypadku, nastąpiłoby naruszenie jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym tj. prawa do instancyjnej kontroli decyzji.

W słusznej ocenie Sądu I instancji, w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia istota i zakres żądania zostały w odwołaniu wystarczająco jasno określone. Nie było też podstaw, by kwestionować fakt powołania przez odwołującą się na hałas wywoływany przez turbiny jako dowodu na zagrożenie zdrowia, uzasadniającego żądanie.

Kwestia przymiotu strony, na tym etapie postępowania była wykazana w sposób wystarczający, skoro skarżąca jest mieszkanką wsi objętej przedmiotową lokalizacją inwestycji celu publicznego. Inną sprawą jest, czy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej i czy w konsekwencji jej odwołanie będzie skuteczne.

W szczególności, zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że odwołanie zawiera racjonalne argumenty i uzasadnienie poprzez powiązanie planowanej inwestycji z sytuacją strony odwołującej się.

Wymóg wskazania dowodów użyty w analizowanym przepisie nie mógł być rozumiany w znaczeniu obowiązku przedłożenia konkretnego dokumentu, wystarczyło przytoczyć fakty czy okoliczności na potwierdzenie tezy zawartej w odwołaniu.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że bezpodstawnie skarga kasacyjna podnosi obawy, iż przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku spowoduje, że wymogi formalne określone przez ustawodawcę nie będą miały żadnego zastosowania, a szczególny tryb przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszący się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie będzie różnił się niczym od trybu określonego w przepisach ogólnych.

Wbrew twierdzeniom organu nie ulegało wątpliwości, iż pismo skarżącej jest odwołaniem. Wskazywało dlaczego strona jest niezadowolona z planowanej inwestycji i zawierało konkretne żądania, które miałyby być spełnione przez organ orzekający.

Nie był także skuteczny zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania co do dalszego toku postępowania. W szczególności braku wskazania czy organ powinien odwołanie E. W. rozpoznać merytorycznie.

Co prawda, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do tej kwestii, jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a organ związany jest jasno wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu poglądem prawnym - stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Dlatego, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym organ dokonał wadliwej wykładni art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji zaskarżone postanowienie wydał z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a.

W świetle powyższych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.