Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 481/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

B. P. (dalej też: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B., G., Z. położonych na terenie gminy B. (dalej jako: "plan").

Przedmiotową uchwałę skarżąc zaskarżył w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolem RZL - w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjny [...] (obręb [...]) - co do § 5, § 6 ust. 1, § 19 pkt 1, 2 i 3 planu oraz co do części graficznej w zakresie niewyznaczającym nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do ww. terenu.

Skarżący zarzucił organowi podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p"), przez dokonanie w planie ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] października 2000 r. (dalej jako: "studium").

Rozwijając ten zarzut, skarżący wskazał, że zgodnie z treścią § 19 pkt 1, 2 i 3, na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem RZL zakazuje się w lokowania jakichkolwiek budynków lub budowli, bez względu na to, czy obiekty te miałyby charakter obiektów rolniczych, czy też nie. Przepis § 19 pkt 1 planu stanowi, że działka gruntu nr ewid. [...] w jej zdecydowanej części winna stanowić teren rolniczy z możliwością zalesienia.

Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają, zdaniem skarżącego w oczywistej sprzeczności z treścią studium. Postanowienia obowiązującego na terenie gminy B. studium nie dość, że nie zakazują możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżących (działki gruntu oznaczone w treści planu symbolem RZL), to wprost taką możliwość przewidują. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że treść planu w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;

2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Skarżący w dalszej części wskazał, że w kontekście przedmiotowej sprawy nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działce stanowiącej jego własność. Działka ta jest co prawda działką rolną, niemniej – mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie – w obecnych czasach realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa.

Wprowadzony w planie przez Radę Miejską w B. zakaz jakiejkolwiek zabudowy (przez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy oraz ustalenie wskaźników rzekomo dopuszczalnej zabudowy w sposób absolutnie wykluczający wszelką zabudowę) na gruntach oznaczonych symbolem RZL, wyklucza możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Działki rolne to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną.

Nieuzasadnione i nieproporcjonalne jest także zdaniem skarżącego arbitralne wyłączenie możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 6 ust. 1 planu, bez uprzedniego przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań lub analiz.

Mając za podstawę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części.

W motywach skargi przytoczono argumentację uzasadniającą postawione zarzuty. Zdaniem skarżącego postanowienia obowiązującego studium w żadnym fragmencie nie zakazują możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżących, ale wprost taką możliwość przewidują w punktach 2.3 tiret piąty i szósty i 2.5. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych w studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium. W ocenie skarżącego pomiędzy ustaleniami studium a planem zachodzi rażąca sprzeczność. Wskazał, że Rada Miejska w B. pominęła fakt, że działka skarżącego stanowi grunty rolne o niskiej klasie bonitacyjnej, co oznacza że charakteryzują się niewielką przydatnością do wykorzystywania jej wyłącznie w zakresie rolniczej produkcji roślinnej. Nadto jest znacznie oddalona od zabudowy o charakterze mieszkaniowym, co z kolei pozwala lokować budowle pozostające w związku z produkcją rolniczą.

Rada Miejska w B. – w odpowiedzi na skargę – wniosła o jej oddalenie. Organ w zakresie pierwszego z podnoszonych przez skarżącego zarzutów, czyli niezgodności pomiędzy zapisami studium, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał, że nie zachodzi żadna niezgodność. Dla oceny tej kwestii organ przytoczył wskazywane przez skarżącego zapisy ze studium. Brzmią one w sposób następujący: "Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie, które uzyskały już zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze" oraz "Możliwość poprawy sytuacji ekonomicznej gospodarstw rolnych stanowi" - rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej (głównie chów bydła mlecznego) - aktywizacja obszarów wiejskich poprzez rozwój funkcji dodatkowych względem rolnictwa - małe zakłady przetwórstwa rolno - spożywczego, usługi wprowadzanie i promowanie agroturystki." Według organu z powyższych zapisów, ani wprost, ani w sposób dorozumiany, nie wynika wniosek prezentowany przez skarżących. Tereny rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to tereny zabudowy zagrodowej, tereny specjalistycznej produkcji rolnej, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych. Pozostałe tereny to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której wprowadzono ograniczenia odnośnie zakresu ich zabudowy. Dla zachowania ładu przestrzennego na terenie opracowania powstawanie nowej zabudowy ograniczono do terenów wsi już zainwestowanych pod względem infrastruktury technicznej. W planie pod RZL przeznaczono grunty słabszych klas bonitacyjnych V i VI oraz zgodnie z przeznaczeniem na rysunku studium oraz zapisami studium.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących ograniczenia prawa własności jaki spowodowała zaskarżona uchwała organ wskazał, że z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wynika, że zadania własne gminy, obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku, jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy, na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Gmina, sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego korzysta z przyznanego przepisami prawa tzw. "władztwa planistycznego", które to prawo uprawnia do określania warunków zagospodarowania przestrzeni. Sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowano się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego. W celu ochrony ładu przestrzennego w planie ustalono przeznaczenie terenów oraz zasady ich zagospodarowania i zabudowy ze szczególnym wyważeniem interesów osób prywatnych oraz interesem publicznym i społecznym. Przysługujące gminie "władztwo planistyczne" pozwala na kształtowanie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dopuszczenie lub ograniczenie zabudowy, w szczególności w kontekście oprócz samych zasad ochrony ładu przestrzennego, także ochrony krajobrazu i ochrony środowiska.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia prawa własności, na które skarżący się powołał, organ podkreślił, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Prawo własności korzysta z najdalej idącej ochrony wynikającej z przepisów ustaw oraz Konstytucji, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Co do zasady postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowią ingerencję w prawo własności, które może podlegać ograniczeniom. Jest to przejawem władztwa planistycznego gminy.

Na rozprawie, która odbyła się 10 września 2020 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę; z kolei pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu P. H. okazał dokumenty będące: fragmentem rysunku studium z zaznaczonymi działkami skarżącego objętymi skargą i legendę studium a nadto rysunek zaskarżonego planu i wyjaśnił, że złożone one zostaną do sprawy o sygn. IV SA/Wa 141/20. Przewodnicząca zarządziła odnotowanie w aktach sprawy, że dokumentacja dotycząca studium wobec oświadczenia pełnomocnika znajdować się będzie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 141/20 i należy ją traktować zatem jako wspólną dla rozpoznawanej sprawy. Nadto pełnomocnik organu P. H. wyjaśnił, że teren, na którym leży działka skarżącego, w studium w całości, z wyłączeniem gruntów ornych klasy III i IV, przeznaczony jest pod zalesienie. Wyjaśnił, że uchwalając plan uwzględniono aktualne zagospodarowanie działki, która w części jest przeznaczona pod ZL, RM3 oraz kwestionowane RZL.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności jest akt prawa miejscowego, tj. uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B., G., Z., położonych na terenie gminy B.

Dokonując takiej kontroli, Sąd w pierwszej kolejności musiał ocenić, czy skarżący posiada interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi. Wynik tej oceny jest pozytywny. Z akt sprawy, w szczególności ze znajdujących się w aktach wypisów z rejestru gruntów, wynika bowiem że skarżący jest właścicielem objęte skargą działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości B. Skarżący, kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w stanie sprawy, wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności, wskazując przy tym na treść art. 140 Kodeksu cywilnego. Nadto uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. 2020, poz. 713). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie przywoływana jako CBOSA). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane w niniejszej sprawie przez skarżących ustalenia planu, obejmujące swoim zakresem ich działki, ukształtowały na przyszłość sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności. Zaskarżona uchwała w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżącego prawa własności ustaliła przeznaczenie rolne z przeznaczeniem do zalesienia. W efekcie zatem doszło do zmiany powodującej pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiących własność skarżącego, co warunkowało przyznanie mu legitymacji w niniejszej sprawie. W tym sensie plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego jako właściciela ww. działki.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów postawionych przez skarżącego, Sąd wyjaśnia, że do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżących postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa czy wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w ww. zakresie należy wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując za podstawę tych działań: ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. – uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. – ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. natomiast, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pierwszy z zacytowanych przepisów statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał). Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności i w punkcie 9 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – potrzeby interesu publicznego.

Jednocześnie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala jakim celom, zgodnie z wolą ustawodawcy, ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw.

Nadto w sądownictwie administracyjnym przyjmuje się, że w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA oraz w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LexisNexis 2014).

Nie ulega zatem wątpliwości, że uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane.

W kontekście powyższych rozważań, wskazać trzeba, że prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012r. (II OSK 1575/12, CBOSA) podkreślił, że "kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej".

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08, CBOSA) - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081, CBOSA).

Oceniając zaskarżoną uchwałę w zakresie zakwestionowanym przez skarżącego, tj. w zakresie sprzeczności postanowień uchwały ze studium oraz naruszenia władztwa planistycznego, przypomnieć ustalenia studium i planu odnoszące się do działek objętych skargą. I tak działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb B.) według ustaleń studium, znajduje się na terenach oznaczonych na części graficznej studium we fragmencie kolorem zielono-beżowym (pasy), a w we fragmencie kolorem pomarańczowym. Stosownie do opisu zawartego w legendzie studium, jest to obszar użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze, które studium określa jako tereny gruntów ornych o III i IV klasie bonitacyjnej (kolor pomarańczowy) oraz tereny zalesień (kolor w zielono-beżowe pasy). Według postanowień i rysunku planu omawiana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem RM3 (kolor pomarańczowy w studium), w części zaś symbolem ZL oraz symbolem RZL (kolor w pasy zielono-szare w studium).

Z kwestionowanych ustaleń planu, w tym dotyczących przeznaczenia terenów, wynika że w obrębie obszaru objętego planem ustala się m. in. przeznaczenie terenów: tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, oznaczone na rysunku planu symbolem – RZL (§ 4 pkt 7 planu). Zgodnie z § 5 planu na obszarze objętym planem kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego należy realizować poprzez przestrzeganie zasad zabudowy określonych uchwałą, w tym usytuowanie budynków jedynie w obrębie linii zabudowy z uwzględnieniem szczegółowych parametrów określonych w § 13-25. Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 planu – na obszarze objętym planem ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego należy realizować poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem elementów infrastruktury technicznej.

Działka o nr ewidencyjnym [...] (obręb B.) zlokalizowana jest na terenach oznaczonych w planie w zaskarżonej części symbolem RZL, czyli tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, objęte postanowieniami określonymi w § 19 ww. Działu XI zaskarżonej uchwały.

W myśl postanowień § 19 planu

dla terenów rolniczych przeznaczonych pod zalesienie, oznaczonych na rysunku planu symbolem RZL ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze z możliwością zalesienia, 2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3, 3) dopuszcza się lokalizację: dojazdów rolniczych (lit. a), sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nie ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych (lit. b), 4) prawo zalesienia i prowadzenia gospodarki leśnej zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi.

Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała wprowadza dla terenów rolniczych z przeznaczeniem do zalesienia oznaczonych symbolem RZL przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze z możliwością zalesienia i zakazem lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem, który dopuszcza lokalizację dojazdów rolniczych oraz sieci i urządzeń infrastruktury. Według wyżej przywołanych zapisów studium działka nr [...] w części przeznaczona jest pod tereny zalesień, a w części stanowi grunty orne III i IV klasy. Stosownie zatem do zapisów studium działka w planie została w części przeznaczona pod teren RZL, w części ZL oraz w części RM3. Objęta skargą jest wyłącznie część tej działki przeznaczona w planie pod teren RZL. Wskazać zatem trzeba, że słusznie zauważyli skarżący, że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem obowiązujące studium przewidywało dla terenu, na którym położna jest działka ew. nr [...] w części przeznaczenie – tereny zalesienia, to plan musiał takie przeznaczenie uwzględnić. Tym samym zapisy planu są zgodne ze studium, co czyni bezzasadnym zarzut skargi sformułowany w jej punkcie 1, tj. zarzut skargi dotyczący naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Procedura planistyczna przewiduje, że w pierwszej kolejności – stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m. in. z zapisami studium. Następnie, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, m. in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak określony warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium. Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści ustaleń studium (pod. wyroki NSA: z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2019 r. (sygn. III OSK 1155/17, CBOSA) "związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się przestrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16)".

Mając za podstawę powyższe, wbrew stanowisku skarżących należało uznać, że zaskarżony plan w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem działkę skarżącego o nr ewidencyjny [...] mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. Zgodnie z zapisami studium, zawartymi w Kierunkami zagospodarowania przestrzennego, rozdziale II pt.: "Możliwości i szanse rozwoju miasta i gminy" i rozdziale III pt.: "Cele rozwoju" – przewiduje się możliwość wykorzystania walorów przyrodniczo – krajobrazowych doliny rzeki W. i jej dopływów dla rozwoju funkcji rekreacyjnej wzbogaconej wartościami kulturowymi, warunki sprzyjające specjalizacji gospodarstw rolnych w dziedzinie hodowli bydła mlecznego (ok. 46% pow. użytków rolnych zajmują łąki i pastwiska, wobec 33% w powiecie [...]), korzystne warunki środowiskowe w zakresie czystości gleb dające możliwość rozwoju produkcji żywności o wysokich parametrach jakościowych tzw. "zdrowej żywności", stosunkowo czyste i mało przekształcone środowisko naturalne umożliwiające sprzężenie układu ekologicznego z agroturystyką, dogodne warunki dla tworzenia małych zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego powiązanych bezpośrednio z gospodarstwem rolnym, możliwość uzupełnienia dochodów gospodarstw rolnych przez rozwój agroturystyki na bazie istniejących siedlisk rolniczych; rozwój miasta i gminy powinien polegać na możliwie pełnym zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej, przy jednoczesnym zrównoważonym zagospodarowaniu terenów.

Jako wiodące cele rozwoju miasta i gminy B. w studium przyjęto rozwój funkcji rekreacyjnej, rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy, a ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego poprzez zachowanie istniejących walorów środowiska, wprowadzenie zalesień i zadrzewień, utrzymanie i rewaloryzację zasobów materialnych dziedzictwa kulturowego.

W rozdziale IV studium pt.: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w strukturze wewnętrznej miasta i gminy B. wyodrębniono trzy strefy funkcjonalno-przestrzenne, w tym Strefę C, jako strefę o funkcji rolniczo-leśnej i rekreacyjnej, obejmującą tereny rolno-leśne wzdłuż rzeki W. i jej dopływów z miejscowościami m. in. B. W tejże strefie, czyli strefie o funkcji rolniczo-leśnej i rekreacyjnej, znalazły się działka skarżącego objęta skargą. Zamierzeniem tej strefy miało być tworzenie warunków dla wykorzystania walorów przyrodniczo-krajobrazowych i rozwoju funkcji rekreacyjnej.

Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w tej strefie wskazano m. in. wzmocnienie systemu ekologicznego poprzez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo oraz utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych; rozwój rolnictwa z uwzględnieniem utrzymania istniejącej specjalizacji gospodarstw, tradycji upraw i wykształconej produkcji rolnej, preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego, poprawa warunków aerosanitarnych w rejonie lokalizacji ferm hodowlanych poprzez wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej.

Podsumowując, z zaprezentowanych według studium priorytetowych założeń i kierunków polityki przestrzennej miasta i gminy B., wyłania się w ocenie Sądu wiodący cel jakim jest ochrona i racjonalne kształtowanie środowiska oraz kształtowanie ładu przestrzennego przez likwidację konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów. Stąd w studium przewidziano zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych poprzez dążenie do zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo i jest nim objęty również teren, na którym znajduje się działka objęta skargą

Nadto, Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działki skarżącego w części przeznaczonej pod tereny rolnicze z prawem do zalesienia nie zostało dokonane z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym". W istocie po analizie akt planistycznych sprawy, w szczególności Prognozy oddziaływania na środowisko projektu zaskarżonego planu, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r., uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że słusznie Rada stwierdziła, że realizacja polityki przestrzennej gminy wymaga takiego jak poczynione w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa własności skarżącego. Kierowała się priorytetami predestynującymi Gminę do racjonalnego rozwoju w zakresie funkcji ochronnej, rekreacyjnej i gospodarczej. Priorytetem było wzmocnienie systemu ekologicznego przez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo, utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu gruntów ornych i trwałych użytków zielonych oraz zapewnienie optymalnych warunków do funkcjonowania przyrody. Celem planu było uporządkowanie i zagospodarowanie terenów nim objętych z jednoczesnym powstrzymaniem żywiołowego rozwoju i ograniczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko ferm hodowlanych (głównie drobiu). Uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony ładu przestrzennego, środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz walorów krajobrazowych należało – w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes jednostki umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem własności. Mimo wprowadzenia ograniczenia w postaci zakazu zabudowy budynków inwentarskich, magazynowych, pomocniczych na terenie jednostek oznaczonych symbolami RZL, w tym na obszarze działki stanowiących własność skarżącego, jako funkcję podstawową wprowadzono odpowiednio przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze z możliwością zalesienia. Nie pozbawiono tym samym skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, przez wykorzystanie gruntów do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Wszystko to, ogólnie ujmując, musiało ostatecznie prowadzić do stwierdzenia, że stanowisko Rady Gminy – w okolicznościach niniejszej sprawy – dało się obronić i to zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących nie zostały zatem wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 1 i 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

W świetle powyższych wywodów bezprzedmiotowe już było rozważanie zarzutu dotyczącego niewyznaczenia linii zabudowy. Wobec zasadności zakazu posadowienia zabudowań (z wyjątkami) na terenie oznaczonym RZL, niewyznaczenie linii zabudowy na tych terenach jest bowiem oczywiste.

Powyżej poczynione rozważania odnieść również należy do zakazu wprowadzone w § 6 zaskarżonego planu. Ze wskazanych tu względów Sąd uznał zarzuty w zakresie nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego jak również arbitralnego wyłączenia możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd uznał za niezasadne.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.