Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 15/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. art. 35, 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. oddala skargę w zakresie zarzutu bezczynności, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, IV. oddala skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2017 r. L. M. (zwana dalej "Skarżącą"), obywatelka [...], złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem") zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania, a ponadto, wezwał do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Skarżąca została wzywana do przedłożenia m.in. dokumentu potwierdzającego stan pokrewieństwa z synem, potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego lub potwierdzającego pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. wyraźnie zaznaczono, że dokument ten ma być przetłumaczony na język polski przez tłumacza przysięgłego. Jednocześnie organ poinformował, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] lutego 2018 r. oraz o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. W związku ze stwierdzonymi brakami w dostarczonej przez Skarżącą dokumentacji, kolejne wezwania do usunięcia tych braków zostały skierowane do skarżącej pismami z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r. W wezwaniach tych wyznaczono kolejne terminy rozpatrzenia sprawy – odpowiednio do [...] czerwca 2018 r. a następnie do [...] sierpnia 2018 r.

Dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda zwrócił się do Placówki Straży Granicznej [...] w [...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem ustalenia, czy Skarżąca i jej syn zamieszkują pod wskazanym adresem; czy w pomieszczeniach mieszkalnych znajdują się rzeczy osobiste Skarżącej; kto jest właścicielem wskazanego lokalu i kto w nim aktualnie zamieszkuje; czy Skarżąca jest widywana przez sąsiadów, jak często i kiedy ostatnio.

Dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca została wezwana do siedziby [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] celem przesłuchania w charakterze strony. W piśmie powiadomiono jednocześnie, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] sierpnia 2019 r.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik Skarżącej – r. M. wniosła ponaglenie, zarzucając przewlekłość postępowania Wojewody.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik Skarżącej wniosła skargę na bezczynność Wojewody. Skarga ta została przez pełnomocnik cofnięta pismem z dnia [...] września 2019 r., w związku z czym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt II SAB/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (karty nr 86-87 akt admin.). Akta sprawy wraz z prawomocnym odpisem postanowienia wpłynęły do organu w dniu [...] października 2019 r.(k. nr 88 akt admin.).

Dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda ponownie wezwał Skarżącą do stawienia się w siedzibie Wojewody celem przesłuchania w charakterze świadka, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy – do dnia [...] sierpnia 2019 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Wojewoda odmówił udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca pismem z dnia [...] września 2019 r. wniosła odwołanie od tej decyzji, które pismem z dnia [...] września 2019 r. zostało przesłane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców (k. nr 82 akt admin.).

Pełnomocnik Skarżącej w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. ponownie wniosła do WSA w Poznaniu skargę, zarzucając Wojewodzie przewlekłość postępowania oraz bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia Skarżącej na pobyt czasowy. Sformułowano zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania i bezczynności Wojewody, o stwierdzenie, że miały one charakter rażący, przyznanie od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ mimo, że wyznaczył w toku postępowania kilka terminów załatwienia sprawy, nie wydał decyzji pomimo ich upływu. Organ pozostawał w tych okresach w bezczynności, a samo postępowanie prowadził przewlekle. Wojewoda kilka razy informował skarżącą o przedłużeniu terminu, jednak przez większość czasu trwania postępowania nie była ona zawiadamiana, tak o przyczynach zwłoki, jak i terminie załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej okoliczności przytaczane przez organ nie usprawiedliwiają przedłużania kolejnych terminów. Podnoszone przez organ okoliczności nie usprawiedliwiają tak znaczącej zwłoki. Istotnym jest, że skarżąca starała się o zezwolenie na pobyt na terytorium RP na okres trzech lat, a czas trwania postępowania również wynosił niemal trzy lata. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, gdyż przez ten czas wniosek skarżącej mógłby stać się już bezprzedmiotowy.

Wnosząc o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej skarżąca podniosła, że przedłużanie postępowania narusza jej prawa, w tym dobra osobiste – prawo do kontaktu z rodziną, swobodę poruszania się w granicach RP i poza nią, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce. Skarżąca jest osoba starszą i niepełnosprawną. Do tej pory jej centrum życiowe znajdowało się na [...], jednak jej jedyna i najbliższa rodzina – syn i wnuki, mieszkają w Polsce, stąd planowała się tu przenieść. Z uwagi na stan zdrowia musi wracać na [...] aby leczyć się, bowiem nie stać jej na leczenie prywatnie w Polsce. Aby ponownie przyjechać do Polski zmuszona jest starać się o zezwolenie na jednorazowy wjazd do Polski, co wiąże się z koniecznością dojazdu do ambasady. Stan ten trwa od ponad dwóch lat.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania została wniesiona pięć miesięcy po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Na dzień złożenia skargi organ nie prowadził już postępowania w przedmiocie udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda wyjaśnił, że długotrwałość postępowania wynikała przede wszystkim z konieczności kilkukrotnego wzywania Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych. Każde uzupełnienie było naznaczone błędem w postaci, np. braku doręczenia tłumaczenia dokumentu, czy też brakiem doręczenia potwierdzonego za zgodność z oryginałem dokumentu urzędowego. Te kwestie są niezależne od organu. Ponadto zachodziła konieczność sprawdzenia przekroczeń granicy przez Skarżącą i okresów Jej pobytów na terytorium Polski w okresie od [...].02.2017r., a tym samym ustalenia rzeczywistych motywów ubiegania się o zezwolenie. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. O ile w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), to w 2019r. było to już 25 110 wniosków. Przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje to narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Wojewoda podniósł, że podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce – od 4 286 rozstrzygnięć w 2015r. do 18 188 rozstrzygnięć w 2019r.

Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewoda odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16, w którym podniesiono, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.

Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej jako rekompensaty za naruszenie dóbr osobistych, Wojewoda wskazał, że jak wynika z treści art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt Cudzoziemca legalizuje dokonanie czynności złożenia wniosku w okresie legalnego pobytu pod warunkiem, że nie zawiera on braków formalnych lub gdy braki formalne zostały uzupełnione. Stempel w dokumencie podróży jest potwierdzeniem złożenia wniosku w terminie. Legalny pobyt jest zatem konsekwencją złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt, a nie otrzymania stempla potwierdzającego złożenie wniosku. Cudzoziemiec, który stempla nie otrzymał, a złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt z zachowaniem terminu, przebywa na terytorium Polski legalnie. Organ podniósł, że Skarżąca w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy kilkukrotnie wyjeżdżała z terytorium Polski i na to terytorium wracała. Nieprawdziwe są też twierdzenia dotyczące starania się przez Skarżącą trzykrotnie w toku postępowania o "Jednorazowe wizy". Z Centralnego Rejestru Wizowego wynika, że w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Skarżąca dwukrotnie wnioskowała o wydanie wizy umożliwiającej Jej wielokrotne wjazdy na terytorium Polski i każdy z wniosków został rozpatrzony pozytywnie, a decyzja wizowa uwzględniała w całości wniosek Cudzoziemki. Utrudnienia, o których pisze Skarżąca, wynikają z obowiązujących regulacji prawnych w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców. Udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest równoznaczne z uzyskaniem karty pobytu, która jest dokumentem uprawniającym do wielokrotnego przekraczania granicy w okresie jej ważności. Swoboda podróżowania, której Skarżąca została rzekomo pozbawiona przewlekłym działaniem organu, jest uprawnieniem przysługującym osobom posiadającym m.in. zezwolenie na pobyt czasowy, które jest udzielanie po spełnieniu ustawowych przesłanek. Przyznanie sumy pieniężnej ma służyć zwalczaniu bezczynności i zdyscyplinowaniu organu do przestrzegania przepisów w przyszłości. Wojewoda wskazał, że wydał rozstrzygnięcie w sprawie [...] sierpnia 2019r., a nieterminowe załatwienie sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na organie obowiązków.

W replice na odpowiedź na skargę, pełnomocnik Skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi. Zwrócono uwagę na wielomiesięczne okresy braku działań Wojewody.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (postanowienie NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 3732/18).

Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II SAB/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze, że pełnomocnik Skarżącej zaskarżyła jednocześnie przewlekłość prowadzenia postępowania Wojewody i jego bezczynność, należy rozpocząć od konieczności rozróżnienia obu tych stanów. Dla sądu administracyjnego nie jest bowiem wiążące określenie przedmiotu zaskarżenia przez stronę skarżącą (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania). W istocie bowiem przedmiotem kontroli sądowej w tego typu sprawach pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. W sprawach ze skarg na bezczynność organu oraz przewlekłość postępowania to każdorazowo sąd administracyjny jest zobowiązany ad casum - a więc stosownie do danego przypadku - ustalić istnienie okoliczności (faktycznych) uzasadniających kwalifikowanie zachowania (działania) organu w danej sprawie, jako bezczynności albo przewlekłości oraz dokonać oceny ich charakteru (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3113/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Wyjaśnienia wymaga także to, że pomimo zakończenia sprawy administracyjnej decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., Sądowi przysługuje prawo do rozpoznania skargi na przewlekłość, bowiem wydana decyzja nie ma charakteru ostatecznego. Natomiast z uwagi na to, że sprawa administracyjna została zakończona przed dniem wniesienia skargi do tut. Sądu, nie można dokonać kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie mając za przedmiot bezczynność organu. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że Wojewoda zakończył postępowanie, wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2019 r. Skoro postępowanie, czyli określony prawem cykl czynności zwieńczony rozstrzygnięciem zakończył się, nie można traktować o bezczynności organu, którego zarzut ten dotyczył. O ile zatem Sąd uznał, że skarga w tym zakresie była dopuszczalna, bowiem Skarżąca wywiodła ponaglenie przed zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji, to wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność organu skutkować musi jej oddaleniem, bowiem wydanie decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19). Tym samym w zakresie bezczynności skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt I. sentencji wyroku).

W związku z tym, kontroli sądowej może podlegać jedynie zarzucana w skardze przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Należy wskazać, że zakończenie postępowania i wydanie decyzji nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość. Przeszkodę taką stanowi natomiast uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję administracyjną (por. ww. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 oraz postanowienie NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, CBOSA). W powołanych judykatach uznano odpowiednio, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać rozpoznane przez sąd administracyjny tylko w toczącym się postępowaniu administracyjnym, bowiem z tego wynika istota instytucji ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (k. 80 akt administracyjnych). Chociaż postępowanie administracyjne przed organem I instancji zakończone, a ze względu na treść art. 130 § 1 i 2 k.p.a. decyzja ta nie podlega wykonaniu i tym samym nie wywołuje jeszcze zamierzonego skutku, postępowanie administracyjne nie należy uznawać za zakończone, a zapadłe rozstrzygnięcie za ostateczne. Tym samym, rozpoznanie niniejszej skargi na przewlekłość nie odnosi się do jej historycznego aspektu. Ta okoliczność przesądza o możliwości badania przewlekłości postępowania Wojewody, poprzez wydanie orzeczenia o charakterze deklaratoryjnym. Przyjęcie takiego stanowiska czyni zadość postulatowi Naczelnego Sądu Administracyjnego o konieczności zapewnienia ochrony sądowej, a także możliwości dochodzenia odszkodowania na drodze cywilnej, który pozostaje aktualny do momentu uzyskania przymiotu ostateczności zapadłego rozstrzygnięcia (zob. II OPS 5/19 oraz II OSK 3732/18).

Przewlekłość postępowania oraz bezczynność organu administracji publicznej, które podlegają kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), i zostały uregulowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, "gdy w prawie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności" (T. Woś, Formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne (red.) T. Woś, Warszawa 2017, s. 114, zob. także wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 133/16, CBOSA). Z kolei przez przewlekłość postępowania rozumie się "podejmowanie przez organ administracji publicznej czynności zbędnych lub pozornych, co prowadzi do niezasadnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy" (tak: W. Piątek, Właściwość sądów administracyjnych [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami (red.) R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2017, s. 397; zob. także wyrok NSA z dnia: 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2276/17, 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1039/17, CBOSA).

W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd w składzie orzekającym dopatrzył się przewlekłości prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Dopiero w listopadzie 2017 r. Wojewoda zwrócił się do organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 2094 ze zmianami) celem przekazania informacji, czy wjazd Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponieważ ta okoliczność wymaga uzgodnienia, nie można przypisać Wojewodzie przewlekłości postępowania na tym etapie, gdyż bieg terminu sprawy pozostaje uzależniony od działania organów uzgadniających (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1660/18, CBOSA).

Należy jednak mieć na uwadze, że pierwsze pismo do Skarżącej zostało przez organ wystosowane dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. Wzywając Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku Wojewoda nie powinien wskazać, że w stosunku do wszystkich żądanych dokumentów Skarżąca ma przedłożyć ich oryginały, albo potwierdzone za zgodność z oryginałem odpisy wraz z tłumaczeniami tłumacza przysięgłego. Tego obowiązku nie określono w stosunku do wszystkich dokumentów. Jako termin załatwienia sprawy wyznaczono dzień [...] lutego 2018 r. Wskazany termin upłynął, a dopiero po kolejnych 5 miesiącach od pierwszego pisma (kwiecień 2018 r.) przysłano następne wezwanie o uzupełnienie tych samych danych. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie zawarto informacji, że żądany dokument (ubezpieczenie zdrowotne) ma być przedłożony w oryginale albo jako poświadczona kopia. Nie wskazano też obowiązku przedłożenia tłumaczenia tego dokumentu. Jednocześnie wskazano, że sprawa będzie załatwiona do [...] czerwca 2018 r.

Ponownie termin na załatwienie sprawy minął, a organ pismem z dnia [...] lipca 2018 r. (po 3 miesiącach od ostatniego wezwania) wezwał o dostarczenie tłumaczenia tłumacza przysięgłego dokumentu ubezpieczenia. Termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2018 r. Jeszcze w sierpniu 2018 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy.

Kolejne wezwanie wysłano do Skarżącej [...] kwietnia 2019 r. Przedmiotem wezwania było przesłuchanie, a termin załatwienia ponownie przedłużono, tym razem do [...] sierpnia 2019 r.

Sąd w składzie orzekającym zauważył, że w toku postępowania w I instancji, trwającego łącznie 30 miesięcy (od lutego 2017 r., zakończone decyzją z sierpnia 2019 r.) Wojewoda kilkukrotnie występował do Skarżącej z żądaniem przedstawienia tych samych informacji. Podkreślenia wymaga, że gdyby pisma Wojewody zawierały od samego początku sprecyzowane żądania przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów w oryginale lub poświadczone za zgodność z oryginałem wraz z tłumaczeniem tłumacza przysięgłego, nie byłoby konieczności wielokrotnego wzywania Skarżącej, a sprawa mogłaby zakończyć się znacznie szybciej.

Co do zasady postępowanie organu administracji publicznej winno się charakteryzować koncentracją, która przejawia się głównie w tym, że organy dążą do uzyskania kompleksowych informacji niezbędnych do ustalenia okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Rozłożenie tego w czasie, niezależnie od tego czy jest to zabieg zamierzony, nie wpisuje się w postulat szybkości postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1325/20, wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt: II OSK 1015/20, II OSK 1014/20, II OSK 1075/20, dostępne w: CBOSA). Wojewoda, wiedząc jaki jest wpływ spraw do [...] Urzędu Wojewódzkiego w przedmiocie wniosków cudzoziemców, powinien zaplanować swoje czynności, które będą miały charakter wyczerpujący, skuteczny i prowadzący bezpośrednio do załatwienia sprawy. Z tej perspektywy nie można ocenić postępowania Wojewody, jako działania zorganizowanego w sposób postulowany, czyniący zadość zasadzie z art. 12 k.p.a. Nie sposób zatem uznać, że organ prowadził postępowanie w sposób odpowiedni. Postępowanie było prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności powielających się w dużym odstępie czasu. Podejmowane czynności cechowała niesprawność i nieskuteczność, podczas gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Godzi się także zauważyć, że Wojewoda ani razu nie załatwił sprawy w terminach wskazanym w wezwaniach. Ponadto, przed upływem wskazywanych terminów, Wojewoda zaniechał powiadomienia Skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu. Te czynności były podejmowane po fakcie. Dopiero w sierpniu 2018 r., tuż przed datą załatwienia sprawy, Wojewoda uznał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponownie należy uznać, że i ta czynność nie została zaplanowana z uwzględnieniem terminów załatwienia sprawy, ponieważ na koniec sierpnia 2018 r. wyznaczono termin wydania decyzji.

Na marginesie należy zaznaczyć, że z wywiadu środowiskowego (k. 45-41 akt administracyjnych), protokołu przesłuchania Skarżącej (k. 33 akt administracyjnych), a także wniosków o udostępnienia informacji granicznych (k. 59, 46, 41 akt administracyjnych) wynika, iż celem, dla którego Skarżąca ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy, jest chęć odwiedzania syna, synowej oraz wnuków. Zgodnie z oświadczeniem Skarżącej, jej centrum życiowe znajduje się na [...]. Natomiast wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła w celu uzyskania Karty pobytu, aby móc swobodnie podróżować do Polski w celu odwiedzin rodziny i uniknąć trudności związanych z procedurą wizową.

Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II. sentencji wyroku).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym, przewlekłość postępowania Wojewody nie miała charakteru rażącego. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do realizacji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Wojewoda zwrócił uwagę, że długość postępowania wynika z wpływu bardzo dużej liczby wniosków z zakresu tymczasowego pobytu cudzoziemców. Brak dostatecznej obsady kadrowej oraz środków nie usprawiedliwia przewlekłego działania organu (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3024/19, CBOSA), jednakże przyrost spraw ma charakter obiektywny, który może stanowić istotne utrudnienie w zakresie terminowego rozpatrywania spraw administracyjnych. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w innym orzeczeniu, gdzie stwierdził, że o charakterze rażącym zaniechania ze strony organu administracji publicznej można mówić wtedy, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji publicznej ma wpływ (wyrok NSA z dnia: 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1146/20, 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest natomiast wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 43/20, CBOSA).

Postępowanie Wojewody naruszało prawo, jednakże nie można przypisać organowi stosunku lekceważącego względem ustawowego obowiązku terminowego załatwiania spraw. Nie da się bowiem wyciągnąć wniosku, aby Wojewoda w pełni świadomie i celowo przedłużał toczące się postępowanie. Wpływ dużej ilości spraw do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] ma charakter obiektywny i tym samym nie można postawić tezy, zgodnie z którą Wojewoda miał wpływ na okoliczności załatwienia sprawy z zachowaniem ustawowego terminu. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe postępowanie Wojewody nie miało charakteru rażącego (pkt III. sentencji wyroku).

Sąd w składzie orzekającym w uzasadnieniu niniejszego wyroku w pełni podtrzymuje przyjęte stanowisko wyrażone w uzasadnieniach innych orzeczeń – II SAB/Po 67/20 oraz II SAB/Po 68/20. Przedstawione orzeczenia tut. Sądu dotyczą podobnych stanów faktycznych, w których organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości postępowania poprzez wielomiesięczne podejmowanie działań pozornych, nieskoncentrowanych na uzyskanie w możliwie pierwszym kontakcie wyczerpujących informacji niezbędnych do załatwienia sprawy administracyjnej.

Sąd oddalił także wniosek Skarżącej dotyczący zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6." Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że brak charakteru rażącego przewlekłego postępowania nie uzasadnia wymierzania grzywny organowi administracji publicznej lub zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej. Grzywna oraz suma pieniężna, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOSA).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221 poz. 2193 ze zmianami) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 256). Zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, na które składają się: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V. sentencji wyroku).