Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 107/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151, art. 205, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska,, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. R. na bezczynność i przewlekłe postępowania przez Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) zobowiązuje wymieniony organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie oddala skargę, 4) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 580,00 (pięćset osiemdziesiąt) złotych.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r., skierowanym do Prezydenta Miasta S. (dalej w skrócie: "organ"), złożone zostały 23 wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmującej kompleks garażowy w ilości 43 garaży przy ul. [...] w S.. Jednym z wnioskodawców była E. R. (dalej: "strona" lub "skarżąca").

Pismami z dnia 4 stycznia 2019 r. organ poinformował wnioskodawców, że zostały spełnione warunki określone w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm.), tj. z żądaniem przekształcenia wystąpili użytkownicy wieczyści nieruchomości, których suma udziałów wyniosła co najmniej połowę. Wskazał nadto, że jeżeli co najmniej jeden współużytkowników wieczystych zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. Podkreślił, że obowiązkiem organu jest wystąpienie do pozostałych współużytkowników wieczystych z informacją o złożonych wnioskach o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu, a następnie w przypadku wniesienia sprzeciwu zawieszenie postępowania, celem umożliwienia żądającym przekształcenia skorzystania z możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o podjęcie rozstrzygnięcia zastępującego zgodę osób sprzeciwiających się, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 199 kodeksu cywilnego. W związku z powyższym do pozostałych użytkowników wieczystych (właścicieli 20 garaży) organ wystosował pisma z dnia 8 stycznia 2019 r. z informacją o konieczności ustosunkowania się do złożonych wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i o możliwości wniesienia sprzeciwu wobec sprawy przekształcenia.

W piśmie z dnia 11 stycznia 2019 r. strona nie zgodziła się z procedurą wystąpienia przez organ do współużytkowników wieczystych nieruchomości o wyrażenie swojego stanowiska odnośnie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu dotyczącego poszczególnych garaży. Zaznaczyła, że jednym z podstawowych obowiązków organów administracji jest działanie bez zbędnej zwłoki.

Organ pismem dnia 12 stycznia 2019 r. udzielił odpowiedzi i odniósł się do obowiązków, jakie na nim spoczywają. Poinformował, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczy całej nieruchomości i wiąże się z odpowiednią opłatą za przekształcenie, która dotyczy wszystkich użytkowników wieczystych. Skoro, jeden z właścicieli garażu i tym samym współużytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości nie żyje i na chwilę obecną nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, to należy ustalić krąg jego spadkobierców.

W ponagleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2019 r. strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz domagała się zobowiązania organu do niezwłocznego załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz przewlekłości, a także podjęcia środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości. W uzasadnieniu podkreśliła, że do dnia sporządzenia ponaglenia organ nie wydał decyzji w przedmiocie złożonego wniosku, ani też nie wydał postanowienia/zawiadomienia w trybie art. 36 w związku z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."). Wyjaśniła również, że właściciel garażu nr 1. zmarł ponad 5 lat temu, a od czasu jego śmierci wszystkie należności wynikające z opłat za wieczyste użytkowanie, jak i podatku od nieruchomości były i są regulowane na bieżąco przez brata zmarłego - właściciela garażu nr 2., który również był wnioskodawcą w rozpatrywanej sprawie. Strona stwierdziła, że skoro brat spadkodawcy nie odrzucił spadku, ani w inny sposób nie został wyłączony z dziedziczenia, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że nie wiadomo kto jest spadkodawcą.

Organ w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 marca 2019 r. ustosunkował się do zarzutów ponaglenia, argumentując, iż w świetle podejmowanych działań i wymiany korespondencji nie można mówić o opieszałości i bezczynności jego pracowników (Wydziału Mienia Komunalnego Urzędu Miejskiego w S.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z [...] r., nr [...], uznało, że organ dopuścił się zarówno przewlekłości w prowadzeniu postępowania, jak i bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 18 grudnia 2018 r., co nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał do jego załatwienia w terminie 1 miesiąca liczonego od dnia doręczenia postanowienia, a także ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających ich naruszaniu w przyszłości. Zauważyło, że wbrew dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. organ nie zawiadomił o przyczynach zwłoki w prowadzeniu postępowania zainicjowanej wnioskiem, w terminie wynikającym z art. 35 § 1 k.p.a., ani też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co uzasadniało uznanie, że jest bezczynny.

W skardze dnia 15 maja 2019 r. strona wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), a także przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie, jak też zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw. Przedstawiła przebieg postępowania akcentując, że do dnia złożenia skargi organ nie wydał decyzji w przedmiocie złożonego wniosku. Nie poinformował też o wykonaniu żadnego z pozostałych zobowiązań nałożonych postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. Jedynie w dniu 23 kwietnia 2019 r. doręczono jej postanowienie z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy bez wskazania przyczyn zwłoki, jak i konkretnego terminu jej załatwienia, co jest sprzeczne z art. 57 k.p.a. oraz utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem. Ponownie odniosła się do ustaleń organu w kwestii śmierci właściciela garażu nr 1. i podtrzymała prezentowane już wcześniej stanowisko, że skoro brat spadkodawcy, uiszczający wszelkie opłaty dotyczące garażu nr 1., nie odrzucił spadku, ani w inny sposób nie został wyłączony od dziedziczenia, to nie ma podstaw do wywodzenia, że nie wiadomo kto jest spadkobiercą, a tym samym kto jest uprawnionym z tytułu użytkowania wieczystego. Odwołując się do informacji zawartych w aktach Urzędu Stanu Cywilnego wywiodła, że skoro zmarły nie miał żony i (lub) dzieci, to jedynym żyjącym spadkobiercą jest jego brat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej jakoby okoliczność, iż brat zmarłego opłaca wszelkie wymagane należności wynikające z opłat za wieczyste użytkowanie, jak i podatku od nieruchomości oznacza, iż jest on spadkobiercą po właścicielu garażu nr 1., gdyż krąg spadkobierców winien być ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił, że w dniu 17 kwietnia 2019 r. skierował pisma do córek zmarłego o pilne udzielenie informacji na temat uregulowania spraw spadkowych. Z tego powodu nie można przypisać mu przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje wszelkie możliwe, ale i konieczne działania, które jednakże z przyczyn niezależnych nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Z tego powodu postępowanie jest prowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem praw wszelkich osób zainteresowanych. Nie można przypisać mu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie zauważył, iż jedynie skarżąca wyraża swoje niezadowolenie z trybu załatwiania sprawy przekształcenia gruntu, wobec braku wnoszenia zastrzeżeń przez zainteresowanych w sprawie pozostałych użytkowników wieczystych.

Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. o sygn. akt II SAB/GI 47/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, a po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 261/20 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach (art. 12. § 1 w związku z art. 190 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., sprawa niniejsza mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym i zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w tym trybie nie była wymagana. Sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na bezczynność organu administracji publicznej, jak również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. ustawodawca dopuścił także możliwość zaskarżenia opieszałości organu w sprawach dotyczących - innych niż decyzje (określone postanowienia, czy indywidualne interpretacje przepisów prawa) - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku różnych postępowań uregulowanych w k.p.a., czy też w Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 (bezczynność), bądź postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero, po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i wystarczające jest wykazanie, że złożyła stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r. sygn. II SAB/Kr 109/16).

Wskazać również należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt IV SAB 18/98), zwłaszcza, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (por. postanowienia NSA z dnia: 4 września 2012 r. sygn. II GSK 1324/12; 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12 i 7 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 737/10, a także piśmiennictwo: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydanie 5 str. 378).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a. nie działa w sprawie wnikliwie i szybko, ale podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Przy tym, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16, zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny.

Z przesłanych Sądowi przez organ akt administracyjnych wynika, że skarżąca jako jeden z 23 współużytkowników wieczystych kompleksu 43 garaży położonych przy ul. [...]. w S., wnioskiem z dnia 18 grudnia 2018 r., skierowanym do organu, domagała się przekształcenia należącego do niej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Nie ulega wątpliwości, że podstawą działania organu w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1314), zwłaszcza art. 2 tej ustawy.

Określony ustawowo tryb postępowania nakłada na organ obowiązek zweryfikowania sumy udziałów współużytkowników wieczystych wnioskujących o przekształcenie, poinformowania wszystkich o prawie do złożenia sprzeciwu wobec złożonego wniosku, jak również odpowiedniego stosowania art. 199 Kodeksu cywilnego.

Z upływem 3 tygodni od złożenia wniosku organ wystosował pismo z dnia 8 stycznia 2019 r., skierowane do pozostałych 20 współwłaścicieli (poza tymi 23, którzy złożyli wniosek) o przysługujących im prawach i uprawnieniach wynikających z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Po upływie 7 tygodni organ udzielił skarżącej pisemnej odpowiedzi i już wówczas sygnalizował opóźnienie w pozyskaniu stanowiska 14-stu współwłaścicieli, bowiem na dzień 12 lutego 2019 r. tylko 6-ciu potwierdziło zamiar przekształcenia (współwłaścicieli nie objętych wnioskiem).

Zdaniem składu orzekającego już wówczas postępowanie wyjaśniające trwało prawie 2 miesiące i powinno być przedłużone w oparciu o art. art. 36 § 1 i 2 k.p.a., bowiem doszło do zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Nastąpiło to dopiero po wniesieniu ponaglenia i wydaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r., które uznało, że organ dopuścił się zarówno przewlekłego postępowania, jak i bezczynności w załatwieniu wniosku oraz między innymi zobowiązało do jego załatwienia, w terminie 1 miesiąca liczonego od dnia doręczenia postanowienia, a także ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających ich naruszaniu w przyszłości.

W konsekwencji tego stanu rzeczy, organ postanowieniem z dnia [...]r. przedłużył prowadzenie postępowania i zobowiązał się do wykonania przywołanego powyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. niezwłocznie po ustaleniu spadkobierców zmarłego współużytkownika wieczystego kompleksu garaży.

Należy zauważyć, że w okresie od złożenia wniosku organ nie skorzystał z przysługującego mu prawa do pozyskania informacji z Rejestru Spadkowego PL (krajowy), który jest dostępny w wersji internetowej pod adresem rejestrynotarialne.pl, celem ustalenia spadkobiercy właściciela garażu nr 1., jako jednego z współwłaścicieli prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, na której znajduje się kompleks garaży, mimo wiedzy o jego zgonie.

W tym celu, dopiero w dniu 17 kwietnia 2019 r. organ skierował pisma do córek zmarłego o pilne udzielenie informacji na temat uregulowania spraw spadkowych po zmarłym.

W rozpatrywanej sprawie do dnia wniesienia skargi, tj. 15 maja 2019 r. wniosek pozostał bez rozpoznania.

Nie ulega wątpliwości, że uciążliwość związana w prowadzeniem obiegu korespondencji z 43 stronami postępowania może powodować opóźnienia jednakże na organie ciążył obowiązek wydania stosownego postanowienia z zakreśleniem i wskazaniem terminu, jako konkretnej data zakończenia postępowania. O ile byłyby takie potrzeby organ mógł również przedłużać oznaczony termin, bądź też z urzędu zawiesić postępowanie administracyjne z powodu konieczności prawidłowego oznaczenia stron postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. .

W odpowiedzi na skargę organ zauważył, iż jedynie skarżąca wyraża swoje niezadowolenie z trybu załatwiania sprawy przekształcenia gruntu, wobec braku wnoszenia zastrzeżeń przez zainteresowanych w sprawie pozostałych użytkowników wieczystych.

Jednakże obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji i zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 - 5 k.p.a.).

Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu:

1) ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2) ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 663/12, w którym sąd stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" (por. wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt IV SA/Wr 711/11);

3) przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy;

4) dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 118/12).

Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego, związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 455/13 WSA w Krakowie trafnie przyjął, że "aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy" (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1433/09). Z omawianą zasadą ogólną wiąże się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie. W postępowaniu tym nie znajduje zastosowania zasada kontradyktoryjności, jak również zasady inicjatywy i dysponowania dowodami przez strony. Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu "zmierzać do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem związany wnioskami stron" (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 1997, s. 45). Organ administracji publicznej "nie może oczekiwać, że to strona powinna przedstawić wszystkie dowody na poparcie swoich oświadczeń" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2011 r., II SA/Łd 937/11).

Powyższe stanowisko dobrze ilustruje wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1291/12, w którym sąd stwierdził, że "organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy.

Zdaniem Sądu organ starał się realizować wyżej opisane obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego, zapewniając skarżącej prawo czynnego udziału w postępowaniu. Jednak wbrew dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. organ nie zawiadomił, w terminie wynikającym z art. 35 § 1 k.p.a. o przyczynach zwłoki w prowadzeniu postępowania zainicjowanej wnioskiem z dnia 18 grudnia 2018 r., ani też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co uzasadniało uznanie, że jest bezczynny.

Organ prowadzi postępowanie dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy, a także przekroczył terminy załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. oraz nie zachował zasady koncentracji materiału i szybkości postępowania. Dodatkowo postępowanie prowadzone było przewlekle, gdyż organ przekroczył terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., przewidziane dla spraw szczególnie skomplikowanych.

Brak działania organu w ocenie Sądu nie miał miejsca z rażącym naruszenia prawa. Kwalifikowana forma bezczynności lub przewlekłości postępowania, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powinna "być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21), oznacza bowiem "wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2155/20). Sąd nie dopatrzył się przesłanek warunkujących taką ocenę.

Trzeba też zauważyć, w odniesieniu do środków w postaci wymierzenia organowi grzywny, czy przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z wysokością wskazaną w art. 154 § 6 p.p.s.a., że mają one charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu. Jak wskazuje się w orzecznictwie grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt I SAB/Po 29/20).

W doktrynie podkreśla się, że instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Przyjąć zatem należy, że również jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie takiej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Zdaniem składu orzekającego skarżąca większą szkodę odniosłaby, gdyby organ nie ustalił prawidłowego kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku, jak również przysługujących im udziałów, do czego zobowiązany został przepisami prawa materialnego, tj. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd uwzględniając całokształt i szczególny charakter sprawy nie uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej w skardze w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku.

Tytułem zwrotu kosztów postępowania w kwocie 580,- zł. Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. i zwrot wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym (480,- zł.), ustalonego na postawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl