Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 413/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. art. 20 ust. 1 i art. art. 27 § 1 pkt 6 oraz art. 34 §1, 2, 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b i art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 413/17

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie (dalej także PPIS), na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm)., oraz art. 34 §1, 2, 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej u.p.e.a.) uznał za niezasadne zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym zgłoszone przez zobowiązanego [...] (dalej skarżący) dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie poddania obowiązkowym szczepieniom nieletniej [...].

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 21 lipca 2014r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie wpłynęły zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez [...] – ojca małoletniej [...]j.

Skarżący zakwestionował wystawiony na niego tytuł wykonawczy [...], zobowiązujący go do poddania jego małoletniej córki szczepieniom ochronnym, zarzucając brak ustawowej wymagalności nałożonego obowiązku. Zarzucił, że sam obowiązek wskazany w tytule wykonawczym jest niewykonalny, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie precyzują go w sposób jasny i precyzyjny – nie określają jaką konkretnie szczepionkę należy zastosować i w jakiej dawce. Skarżący zakwestionował również samą prawidłowość tytułu wykonawczego, podnosząc, że określony w nim obowiązek nie został opisany w sposób jednoznaczny. Zarzucił też, że przepisy ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm., dalej także ustawa o zapobieganiu) nie dają podstawy prawnej do zastosowania przymusu administracyjnego w przypadku niewykonania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym u osoby zdrowej oraz że możliwość stosowania przymusu dotyczy tylko osoby, u której rozpoznano lub podejrzewa się chorobę zakaźną.

W ocenie skarżącego sam fakt określenia obowiązku w ustawie nie może być podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do tych zarzutów organ wskazał, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o zapobieganiu osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym. Wykaz chorób objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób poddane temu obowiązkowi został określony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086). Brak zrealizowania obowiązków wynikających z powyższych aktów normatywnych skutkował koniecznością wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu.

Tytuł wykonawczy Nr 9/2014 z dnia 9 kwietnia 2014r. wzywał skarżącego do zaszczepienia dziecka przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, odrze, śwince i różyczce. Rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wskazuje, że szczepienia te są obowiązkowe u dzieci od 13 miesiąca życia do 19 roku życia. Kwestionowany tytuł wykonawczy jest zgodny z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w przedmiotowej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku zrealizowania szczepień ochronnych, to jest obowiązku o charakterze niepieniężnym, o jakim mowa w art. 3 u.p.e.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł [...], podtrzymując stanowisko zawarte w zarzutach do tytułu egzekucyjnego podkreślając niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, brak wymagalności tego obowiązku, niedopuszczalność egzekucji, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i naruszenie art.27c u.p.e.a. albowiem tytuł wykonawczy powinien być wystawiony na oboje rodziców, a nie na każdego z osobna.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 26 września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 11 sierpnia 2014 r.

Organ II instancji wskazał, że obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych nie precyzuje, jakiego preparatu należy użyć do szczepień (nazwa szczepionki, producent), pozostawiając powyższą kwestię lekarzowi kwalifikującemu dziecko do szczepień (§ 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych). Tryb postępowania wynikający z ustawy o zapobieganiu określa, że to właśnie lekarz realizuje obowiązujące w zakresie szczepień ochronnych zasady, w tym również Kalendarz Szczepień Ochronnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu wynika wprost z przepisów prawa i niezasadne są twierdzenia, dotyczące niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organy sanitarne ustaliły, iż dziecko pozostaje pod opieką prawną obojga rodziców, stąd stroną postępowania jest zarówno ojciec i matka. Dlatego tytuły zostały wystawione na osobno na [...] i [...]. Każdy z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka, a w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. W takim przypadku powinna być uzgodniona wola rodziców, którą władny jest przedstawić każdy z rodziców.

Wymierzenie grzywny i wyznaczenie terminu zapłaty ustalono zgodnie z zasadą celowości i zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Grzywna nie jest karą za nie wykonanie obowiązku, ale jest środkiem mającym skłonić osoby uchylające się do wykonania obowiązku.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty dotyczące niewykonalności nałożonego obowiązku z uwagi na brak wskazania preparatu, jakim dziecko ma być zaszczepione oraz niewymagalności samego obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu. Dodatkowo wskazano, że powołany w zaskarżonym postanowieniu Program Szczepień Ochronnych nie stanowi źródła prawa obowiązującego w Polsce, bo nie mieści się, w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący zarzucił też, że brak wskazania w rubryce 26 tytułu wykonawczego podstawy prawnej egzekucji. Nadto wskazał naruszenie art.27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez wadliwe ujęcie treści obowiązku, polegające na pominięciu wskazania, że skarżący zobowiązany jest wykonać ten obowiązek wspólnie z innymi osobami i pominięcie zasad wspólnego wykonania tego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15.04.2015r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 1282/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazując, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi |szczepieniami ochronnymi".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Szczegółowo to uzasadniając Sąd Wojewódzki przyjął, że brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.e.a. był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Stąd też toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu toczyło się przed organami niewłaściwymi.

Nie ma racji skarżący, że wadliwie przedmiotowej sprawie organy sanitarne uznały, że stroną postępowania jest tylko skarżący, kierując do niego zarówno upomnienie, tytuł wykonawczy, jak i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Takie samo bowiem postępowanie zostało wszczęte w stosunku do matki dziecka [...], a sprawa toczy się pod sygnaturą IV SA/Po 1283/14. Organy wyjaśniły, że małoletnia pozostaje pod władzą rodzicielką obojga rodziców. Niewątpliwie postępowanie egzekucyjne ma charakter represyjny, więc wydaje się oczywiste, że jego prowadzenie w stosunku tylko do jednego z rodziców byłoby oczywiście niesprawiedliwe. Prowadząc zatem postępowanie egzekucyjne w stosunku do obojga rodziców, organy nie naruszyły przepisu prawa materialnego określonego w art. 93 § 1 i art. 97 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z istoty władzy rodzicielskiej wynika zasada jej wspólnego, dwuosobowego wykonywania przez równouprawnionych rodziców. Mają oni obowiązek i kompetencje do wspólnego rozstrzygania wszystkich istotnych spraw dziecka, w tym niewątpliwie o nie stosowaniu się do obowiązkowego szczepienia własnych dzieci. W tym zakresie decyzja rodziców jako istotna dla dziecka powinna być wspólna, podobnie jak wspólna jest odpowiedzialność za tą decyzję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt III Sa/Kr 1532/11, dostępny na stronie: |www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie w niniejszej sprawie osobami odpowiedzialnymi za poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym są jego rodzice i każdy z nich zobowiązany jest z osobna, gdyż występuje tu zobowiązanie solidarne. Zarzuty dotyczące braku podania podstawy prawnej, jak i rodzaju oraz dawkowania szczepionki uznano za niezasadne. W tytule egzekucyjnym została bowiem wskazana podstawa prawna, zaś o tym jaką szczepionkę i w jakiej ilości należy podać, jak słusznie wskazał organ administracji, określenia tego dokonuje lekarz w trakcie kwalifikacji szczepiennej.

Sąd podkreślił dodatkowo, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wskazuje, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1 (m.in. poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych), ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 06 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. Z 2009 r. Nr 52, poz. 417). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że małoletnia [...] pozostaje pod prawną opieką obojga rodziców.

Podsumowując wskazano, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne było prowadzone przez organ niewłaściwy – powiatowego inspektora sanitarnego, a nie wojewodę, posiadającego ogólną właściwość do jego prowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej WPWIS w Poznaniu wyrokiem z dnia 24.02.2017r. o sygn. II OSK 1551/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są jednym z podstawowych środków prawnych, które spełniają podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu jurysdykcyjnym. Rozpoznawanie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej można podzielić na trzy zasadnicze etapy. Pierwszy etap to wstępna kontrola wniesionych zarzutów przez organ egzekucyjny, którym w tej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, jest Wojewoda Wielkopolski. Drugi to zajęcie przez wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym stanowiska w zakresie zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Trzeci etap to rozpoznanie zarzutów przez organ egzekucyjny, a więc rozpoznawanie w znaczeniu ścisłym.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 9 kwietnia 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie (PPIS) wystawił tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do skarżącego w związku z uchylaniem się przez niego od wykonania obowiązku szczepień małoletniej córki [...]. Wraz z tytułem wykonawczym doręczone zostało mu postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 lipca 2014r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Następnie pismem z dnia 21 lipca 2014r. skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dalej z akt sprawy wynika, że Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. pismem z dnia 1 sierpnia 2014r. zwrócił się do PPIS w Koninie o zajęcie stanowiska wierzyciela w związku ze zgłoszeniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącemu dotyczącego odmowy poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014r. PPIS w Koninie uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez skarżącego. Postanowienie to po rozpoznaniu zażalenia skarżącego zostało utrzymane w mocy przez WPWIS postanowieniem z dnia 26 września 2014r., w którym organ ten wyraźnie wskazał, że rozpoznaje zażalenie na postanowienie wyrażające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Następnie Wojewoda Wielkopolski, jako organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 6 listopada 2014r. na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. oddalił zarzuty [...] wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że podziela stanowisko wierzyciela, tj. Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Poznaniu w zakresie zarzutów zgłoszonych przez [...].

Z powyższych okoliczności wynika, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są rozstrzygnięciami wydanymi w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a.), a nie rozstrzygnięciami organu egzekucyjnego w rozumieniu art.20 § 1 tej ustawy, prowadzącego postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania obowiązków niepieniężnych.

Z tych powodów za trafny uznano zarzut naruszenia art.20 § 1 u.p.e.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji mylnie przyjął, dokonując wadliwej subsumcji stanu faktycznego, że kontrolowane w tej sprawie przez niego postanowienia dotyczą rozpoznania zarzutów przez organ egzekucyjny, gdy tymczasem dotyczyły one zajęcia przez wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym - w trybie art.34 § 1 u.p.e.a.- stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów. Organy państwowej inspekcji sanitarnej nie działały w tej sprawie, jako organ egzekucyjny lecz w trybie w/w przepisu wyraziły stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i były organami w tej sprawie właściwymi.

Zalecono, by ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji miał na uwadze, że jego przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów wyrażone na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a.

Dodano, że skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona w tej sprawie dniu 21 listopada 2014r. W dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Jeśli postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostałoby wszczęte po tej dacie, to zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm.), stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Aktualnie nie więc jest możliwe zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem, których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 września 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...], uznające za niezasadne zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym zgłoszone przez zobowiązanego [...] dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie poddania obowiązkowym szczepieniom nieletniej [...].

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24.02.2017r., o sygn. II OSK 1551/15 uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 15.04.2015r. o sygn. IV SA/Po 1282/14 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 p.p.s.a. pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu przekazana została sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma zawarta w tym przepisie w sposób zasadniczy wpłynęła na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszym postępowaniu. Wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania.

Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez NSA we wspomnianym już wyroku z dnia 24.02.2017r., o sygn. II OSK 1551/15.

W rozpatrywanym przypadku owa wykładnia sprowadzała się do zalecenia, by ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę merytorycznie mając na uwadze, że jej przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów wyrażone na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., a nie rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w rozumieniu art. 20 § 1 u.p.e.a., prowadzącego postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania obowiązków niepieniężnych.

Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 24.02.2017r., o sygn. II OSK 1551/15 aktualnie nie jest możliwe zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem, których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do odrzucenia skargi, ponieważ skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona w tej sprawie dniu 21 listopada 2014r., a dopiero w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Jeśli postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostałoby wszczęte po tej dacie, to zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W omawianym przypadku jednak taka sytuacja nie miała miejsca. Oznacza to, że znajdują w niej zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i skargę należy rozpoznać merytorycznie.

Organy inspekcji sanitarnej występują w omawianej sprawie w charakterze wierzyciela. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263 z późn. zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Takie ujęcie spotkało się również z aprobatą w judykaturze (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2015 r., II SA/Po 534/15, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający podziela pogląd, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, a mianowicie wynika wprost z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przez organy inspekcji sanitarnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych. Ustawa z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przewiduje możliwości wydania przez organy PIS decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny, gdyż wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego, brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.e.a., a tym samym do nakładania grzywny w celu przymuszenia, był powiatowy inspektor sanitarny (tak m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 01.08.2013r., sygn. II OSK 745/12, publ. LEX nr 1360426 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 04.11.2015r. o sygn. II S/Bd 871/15, publ. LEX nr 1948739, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19.09.2013r., sygn. IV SA/Po 167/13,publ. LEX nr 1371819)

Sąd orzekający podziela także stanowisko, że to wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Jak wspomniano brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązku niepieniężnego - poddania dziecka szczepieniu ochronnemu - w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.e.a. - był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. (tak m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19.09.2013r., sygn. IV SA/Po 167/13,publ. LEX nr 1371819)

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącego wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. dotyczący braku wskazania w rubryce 26 tytułu wykonawczego podstawy prawnej egzekucji jest bezzasadny. W tytule wykonawczym wskazano podstawę prawną obowiązku w pozycji 23 i 25. A mianowicie powołano tam art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086). Rubryka 26 tytułu wykonawczego istotnie jest pusta. Jednakże dotyczy ona "innej podstawy prawnej egzekucji administracyjnej", która tu nie wystąpiła. Wobec wskazania przez organ w rubrykach nr 23 i 25 podstawy prawnej obowiązku obciążającego skarżącą i braku innej podstawy prawnej egzekucji administracyjnej rubryka nr 26 prawidłowo nie została wypełniona.

Ponadto należy wskazać, że na podstawie w/w tytułu wykonawczego Wojewoda Wielkopolski wydał wcześniej postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które było zaskarżalne do Ministra Zdrowia.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. polegający na wadliwym przyjęciu, że obowiązek poddania szczepieniom [...] jest wymagalny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazując, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. (tak m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 01.08.2013r., sygn. II OSK 745/12, publ. LEX nr 1360426 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 04.11.2015r. o sygn. II S/Bd 871/15, publ. LEX nr 1948739, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19.09.2013r., sygn. IV SA/Po 167/13,publ. LEX nr 1371819)

Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. polegający na niedookreśleniu obowiązku i niewskazanie jakim preparatem i jaką dawką ma zostać przeprowadzone szczepienie.

W myśl § 5 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art.17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.

Według § 7 pkt 3 powołanego rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, to lekarz kwalifikuje dziecko do szczepienia, określając zarazem dawkę i szczepionkę, którą ma ono otrzymać. Tryb postępowania w takim przypadku został uregulowany w art. 17 ust. 9 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jak wynika z tego przepisu, lekarz sprawujący opiekę zdrowotną zobowiązany jest powiadomić osobę, której dotyczy obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu (lub osobę sprawującą pieczę nad małoletnim) o tym obowiązku. Tym samym lekarz realizuje obowiązujące w zakresie szczepień ochronnych zasady, w tym również Kalendarz Szczepień Ochronnych na dany rok. Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest zatem integralną częścią szczepienia i dokonywane jest bezpośrednio po stawieniu się osoby zobowiązanej, jeżeli nie zostaną stwierdzone przeciwwskazania.

W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, by to organ administracji w tytule wykonawczym wydanym przed lekarskim badaniem kwalifikacyjnym określał jakim preparatem i jaką dawką ma zostać przeprowadzone szczepienie. Pomijając brak podstawy prawnej, by powyższe określać w tytule wykonawczym, należy podkreślić, że już tylko z tej przyczyny, iż organ egzekucyjny nie posiada wiedzy specjalistycznej i nie przeprowadza badania osoby zobowiązanej nie posiada on kompetencji do określenia jakim preparatem i w jakiej dawce powinna zostać zaszczepiona [...].

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez wadliwe wskazanie treści obowiązku polegające na pominięciu wskazania, że skarżący jest zobowiązany wykonać ten obowiązek z innymi osobami i pominięcie zasad wspólnego wykonania tego obowiązku, a także zarzut naruszenia art. 93 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, poprzez jego niezastosowanie, mimo, że skarżący decyzję o poddaniu dziecka szczepieniu podejmuje wspólnie z matką dziecka. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1 (m.in. poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych), odpowiedzialność ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 06 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. Z 2009 r. Nr 52, poz. 417). Organy ustaliły, że dziecko znajduje się pod prawną opieką obojga rodziców. Tytuły wykonawcze i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały wydane na oboje rodziców. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Także w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. Czym innym jest bowiem prawo działania w charakterze przedstawiciela ustawowego w relacjach z osobami, urzędami, a czym innym podejmowanie merytorycznego stanowiska w istotnej sprawie dziecka. W tym zakresie musi być uzgodniona wola rodziców, którą oczywiście władny jest skutecznie przedstawić każdy z rodziców. Jednak zawsze odpowiedzialność z uzgodnionej decyzji będą ponosić wspólnie. W związku z tym postępowanie wywołane taką wspólną decyzją musi się toczyć w stosunku do obojga rodziców (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 745/12, www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Skierowanie tytułów wykonawczych i postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku na oboje rodziców nie uniemożliwia wspólnego wykonania przez nich tego obowiązku.

W kontrolowanym przypadku organ zadośćuczynił powyższemu obowiązkowi, gdyż postępowanie analogiczne do niniejszego jest prowadzone także przeciwko [...], matce [...].

Nie ma więc racji skarżący, że wadliwie przedmiotowej sprawie organy sanitarne uznały, że stroną postępowania jest wyłącznie skarżący, kierując do niego zarówno upomnienie, tytuł wykonawczy, jak i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Takie samo bowiem postępowanie zostało wszczęte w stosunku do matce dziecka [...].

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koninie uznał za niezasadne zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym zgłoszone przez zobowiązaną [...] dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie poddania obowiązkowym szczepieniom nieletniej [...].

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 25 września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 11 sierpnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15.04.2015r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 1283/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej WPWIS w Poznaniu wyrokiem z dnia 24.02.2017r. o sygn. II OSK 1552/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Aktualnie skarga ta została oddalona przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 21.06.2017r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 414/17 o czym Sądowi orzekającemu wiadomo z urzędu.

Reasumując, zarzuty skargi okazały się niezasadne. Organy nie naruszyły bowiem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), co umożliwiło Sądowi dokonanie oceny prawidłowości upomnienia oraz wystawionego tytułu wykonawczego.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.