Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 507/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par. 135, par. 137, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gniezna 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 17, 18, 19, 20, § 4 pkt 1, 3 i 5, § 6, § 11, § 15 ust. 3, § 27, § 28 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 2, § 35 i § 36 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 27 grudnia 2012 r. Rada Miasta Gniezna podjęła uchwałę nr XXVIII/330/2012 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gniezno.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gnieźnie zarzucając jej rażące naruszenie prawa tj.

- § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 – dalej jako "rozporządzenie") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2012 r., poz. 391), poprzez powtórzenie, modyfikację lub wprowadzenie własnych definicji pojęć : w § 2 pkt 7dotyczące odpadów komunalnych, § 2 pkt 11 -dotyczące odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych - § 2 pkt 6, odpadów niebezpiecznych - § 2 pkt 8, odpadów opakowaniowych - § 2 pkt 9, odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji - § 2 pkt 10, odpadów zielonych - § 2 pkt 12; w § 4 pkt 1 -regulaminu, poprzez wskazanie, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, § 2 pkt 3 poprzez wskazanie kto jest właścicielem nieruchomości, § 2 pkt 15 poprzez wskazanie, ze przez stacje zlewne należy rozumieć instalacje i urządzenia zlokalizowane przy kolektorach sieci kanalizacyjnej przy oczyszczalniach ścieków służące do przyjmowania nieczystości ciekłych dowożonych pojazdami asenizacyjnymi z miejsc gromadzenia, § 2 pkt 17 poprzez wskazanie, że zbiornikiem odpływowym jest instalacja, i urządzenie przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania, wreszcie w § 2 pkt 19 -poprzez określenie definicji zwierzęcia domowego i w § 2 pkt 20 określenia zwierzęcia gospodarskiego, które to definicje zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, określona zaś w § 2 pkt 18 definicja zwierzęcia bezdomnego została przez radę gminy określona inaczej niż w ustawie o ochronie zwierząt,

- § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie w § 4 pkt 3 i 5 , § 6 § 11, § 15, § 27, § 28 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 2, § 35, § 36 regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy poprzez:

1. zobowiązanie w § 4 pkt 3 i 5 , właścicieli do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, i innych zanieczyszczeń z nieruchomości służących do użytku publicznego, likwidacji śliskości na drogach, poprzez wskazanie materiałów przy użyciu których należy dokonać uprzątnięcia,

2. zezwolenie w § 6 na dokonywanie drobnych napraw poza warsztatami samochodowymi,

3. nałożenie w § 11 na organizatora imprezy masowej obowiązku wyposażenia miejsca w którym impreza się odbywa odpowiedniej ilości pojemników na odpady komunalne,

4. nałożenie w § 15 na właścicieli nieruchomości obowiązku przechowywania dowodów uiszczania opłat przez okres 2 lat,

5. nałożenie w § 27 na właścicieli zwierząt domowych obowiązku utrzymywania ich w sposób nie stwarzający uciążliwości / hałas, odory/ dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, oraz w § 28 ust. 1 pkt 4,5 i ust. 2 możliwości zwolnienia psa ze smyczy "poza drogami", oraz określenia w § 28 pkt 4 zwolnienia psa na terenie nieruchomości pod wskazanymi warunkami,

6. wskazanie w § 35, że obowiązek deratyzacji w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych może być realizowany w miarę potrzeb,

7. obciążenie w § 36 kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Gniezna w § 2 wprowadziła słowniczek pojęć, dokonując powtórzeń pojęć zdefiniowanych w aktach prawnych wyższego rzędu, nadto wprowadzając własne bądź zmodyfikowane definicje, którymi następnie organ posługuje się w zaskarżonej uchwale.

Delegację ustawową w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy o czystości i porządku w gminach zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; który jest aktem prawa miejscowego. Jej zakres został wyraźnie określony w § 2 tego przepisu.

Wskazane w powyższym przepisie elementy, które zawierać winna uchwała o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06). Odstąpienie od powyższej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1039/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 706442) "zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. (...) Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tekst jedn.: ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Dalej skarżący wyjaśnił, że stosownie do treści § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, zatytułowanego "Zasady techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, że uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. Dodatkowo podnieść należy, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego zaś upoważnienia, na co już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie ma.

Skarżący powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12 wskazał, że "niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy / wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 /. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa organu w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, jak już Sąd wskazał wyżej, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w szczególności w przepisach § 115 I § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Stanowisko takie wyrażone zostało również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012r., sygn. akt IV Po 50/12.

Dalszym skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy uchybieniem w ocenie skarżącego jakiego dopuściła się Rada Miasta Gniezna było uregulowanie zagadnień wykraczających ponad zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, W § 4 pkt 3 Regulaminu zobowiązano właścicieli do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, i innych zanieczyszczeń z nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez wskazanie materiałów przy użyciu których należy dokonać uprzątnięcia, nałożono w § 11 na organizatora imprezy publicznej obowiązek wyposażenia miejsca w którym impreza się odbywa odpowiedniej ilości pojemników na odpady komunalne, nałożenie w § 15 na właścicieli nieruchomości obowiązku przechowywania dowodów uiszczania opłat przez okres 2 lat, nałożenie w § 27 na właścicieli zwierząt domowych obowiązku utrzymywania ich w sposób nie stwarzający uciążliwości / hałas, odory/ dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, nadto określenia w § 28 pkt 2 możliwości zwolnienia psa ze smyczy "poza drogami", oraz określenia w § 28 ust. 1 pkt 4,5 oraz ust. 4 zwolnienia psa na terenie nieruchomości pod wskazanymi warunkami, wskazanie w § 35, że obowiązek deratyzacji w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych może być realizowany w miarę potrzeb i wreszcie obciążenie w § 36 kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości. Przekroczeniem delegacji ustawowej jest również odsyłanie do stosowania określonych ustaw, co ma miejsce w § 11 przedmiotowego Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gniezna został przygotowany w oparciu o art. 4 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każdy z Rozdziałów Regulaminu określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości zgodnie z przytoczonymi w ww. ustawie punktami. Wyjątkiem jest wprowadzona w Rozdziale 1, § 2 Regulaminu - słowniczek pojęć stanowiący wyjaśnienie pojęć specjalistycznych, napisany w sposób przejrzysty i zrozumiany, służący przede wszystkim mieszkańcom Gniezna w przestrzeganiu przepisów dotyczących utrzymania czystości i porządku. Regulamin skierowany jest do wszystkich mieszkańców i osób przebywających na terenie miasta Gniezna. Niestety znaczna część społeczeństwa nie zna szczegółowych przepisów prawa, dlatego ogólny słowniczek zawiera określenie pojęć specjalistycznych ułatwiając wszystkim mieszkańcom stosowanie Regulaminu. Zatem przepisy Regulaminu stanowią interpretację obowiązków ustawowych nałożonych na gminy. Wskazuje on sposób postępowania w zakresie utrzymania czystości i porządku, sposób realizacji tychże obowiązków przez mieszkańców Miasta Gniezna oraz osób czasowo przebywających na wskazanym terenie.

Na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały zasady techniki prawodawczej, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem rozporządzenia doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 rozporządzenia) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

W kontekście dokonanych wywodów podkreślić należy, iż powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia.

Z powołanych wyżej przyczyn za istotnie naruszający prawo uznać należało, jak zasadnie wskazał skarżący, § 2 pkt 3, 15, 17 regulaminu stanowiący dosłowne powtórzenie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt. 3(stacje zlewne), pkt 4 (właściciele nieruchomości), pkt 5 (zbiorniki bezodpływowe) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za istotnie naruszające prawo, w kontekście poczynionych uprzednio wywodów, uznać też - zdaniem Sądu - należało regulacje § 2 pkt 7, 8, 10, 12 regulaminu stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji zawartych w art. 3 pkt. 7 (odpady komunalne), pkt 10 (odpady ulegające biodegradacji), pkt 12 (odpady zielone) oraz art. 3 ust. 4 (produkty niebezpieczne) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.).

Istotnym naruszeniem prawa było również powtórzenie i modyfikacja definicji ustawowych zwierząt bezdomnych (§ 2 pkt 18 regulaminu), zwierząt domowych (§ 2 pkt 19 regulaminu), zwierząt gospodarskich (§ 2 pkt 20 regulaminu), które to pojęcia, jak zasadnie wskazał skarżący, zostały zdefiniowane w art. 4 pkt. 16, 17 i 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856).

Natomiast za przekroczenie upoważnienia ustawowego Sąd uznał również sformułowanie definicji odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, odpadów opakowaniowych.

W tym miejscu powtórzyć należy, że w ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych – zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.).

Dalej wskazać należy, że w § 4 pkt 1, 3 i 5 regulaminu Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki, służące do zbierania odpadów komunalnych, obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez odgarnięcie ich w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pojazdów oraz pieszych, a także podjęcie działań mających na celu usunięcie zgromadzonych zanieczyszczeń. Na właścicieli nałożono również obowiązek likwidowania śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i odpadów śnieżnych przy użyciu piasku i środków chemicznych zgodnie z przepisami odrębnymi. Regulacja ta powtarza lub modyfikuje zapisy art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt1), uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (pkt 4). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust 4 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi.

Za przekroczenie delegacji ustawowej uznać należy wprowadzenie w § 6 regulaminu zapisu, że drobne naprawy pojazdów samochodowych związane z ich bieżąca eksploatacja mogą być prowadzone poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości na utwardzonym podłożu, za zgodą właściciela nieruchomości w przypadku gdy nie powodują uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości.

W tym miejscu powtórzyć należy, że przedstawione w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości o porządku w gminach wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest upoważnienia dla Rady do uregulowania kwestii dokonywania napraw samochodowych. Za takie przekroczenie należy uznać również nałożenie na organizatora imprezy o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, na którym ma się odbywać impreza, w odpowiednią ilość pojemników na odpady komunalne, nie dopuszczając do ich przepełnienia.

Zastrzeżenia Sądu budzi również nałożenia w §15 ust. 1 pkt 3 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku przechowywania przez okres dwóch lat dowodów uiszczenia opłaty za opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Wadliwość powyższego zapisu wbrew wywodom skargi natomiast nie prowadzi do wadliwości całego § 15 regulaminu.

Odnosząc się natomiast do regulacji zawartej w § 27 regulaminu, w której Rada nałożyła na właścicieli zwierząt domowych obowiązek utrzymania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach wskazać należy, że zachowanie polegające na zakłócaniu spokoju zostało już zaliczone przez ustawodawcę do katalogu wykroczeń, za które prawo przewiduje określone sankcje w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z tym przepisem kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wspomniane wykroczenie może mieć również postać zaniechania, zatem jego sprawcą będzie np. posiadacz psa, który nie reaguje we właściwy sposób na szczekanie psa zakłócające spokój osób trzecich.

W ocenie Sądu również regulacja § 28 ust. 1 pkt 4 i 5 regulaminu nakładająca na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku nie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej oraz nie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci i plaż wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W § 35 i 36 regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji na własny koszt. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z powyższej regulacji nie wynika upoważnienie dla Rady do uregulowania kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku oraz obciążenia ich kosztami przeprowadzenia deratyzacji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 Ppsa skargę w pozostałym zakresie oddalono. Odnosząc się natomiast do wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności całej uchwały wskazać należy, że eliminacja zakwestionowanych postanowień regulaminu nie pozbawia bytu prawnego całej regulacji. Większość wyeliminowanych postanowień planu stanowi niedopuszczalną modyfikację postanowień innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które zastąpią wyeliminowaną część regulaminu.