Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 767/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132,139,142,154
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. jawna w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału [...] Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Kujawsko-Pomorski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w B. rozstrzygnął postępowanie w sprawie wyboru oferty na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Leczenie Szpitalne w zakresie: Chirurgia Dziecięca – Hospitalizacja Planowa w ten sposób, że wybrał 2 oferty przedstawione przez: L. W. oraz C. M. G. sp. z o.o. w B.. Trzecia z ofert, złożona przez "C. " S. L., J. S., P. J. sp. jawną nie została wybrana.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła "C. " S. L., J. S., P. J. sp. jawna, zarzucając naruszenie w toku postępowania konkursowego art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 – dalej "ustawa o świadczeniach") poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, przejawiające się niepełną, nierzetelną i nieprawidłową oceną ofert. Spółka wniosła o wydanie decyzji uwzględniającej odwołanie i zawarcie z nią umowy.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. oddalił wniesione odwołanie i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu warunków konkursu oraz opisaniu procesu wyboru zwycięskiej oferty, organ podniósł, że komisja konkursowa wybrała najlepsze, tj. najwyżej ocenione oferty, które w pełni pokrywają zapotrzebowanie na udzielanie świadczeń i ich wartość jest zgodna z planem finansowym, zaś warunki samego konkursu przewidywały zawarcie dwóch umów ze świadczeniodawcami. Organ wskazał, że oferta odwołującej się spółki uzyskała [...] punktów i została sklasyfikowana na trzeciej pozycji.

Powoławszy treść art. 132, 139, 142, 142 ust. 5, 148, 152, 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.) organ podniósł, że zarzuty spółki są niezasadne, albowiem rozstrzygniecie komisji konkursowej było zgodne z obwarowaniami określonymi w ogłoszeniu konkursowym, które to obwarowania skarżąca spółka, składając ofertę, znała i akceptowała. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były zaś jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania konkursowego. Do zarzutu narzucenia ceny dyskwalifikującej oferenta organ odniósł się w ten sposób, że zadaniem komisji konkursowej było wynegocjowanie najbardziej korzystnych warunków u oferentów spełniających wymagania i realizacja tego zadania odbyła się zgodnie z art. 142 ust 6 ustawy – tj. przeprowadzono negocjacje z co najmniej dwoma oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielenie świadczeń. Organ podkreślił również, że odwołująca spółka do czasu rozstrzygnięcia konkursu ofert nie podnosiła wobec komisji zarzutu naruszenia zasad równego traktowania oferentów, spółka nie wniosła sprzeciwu.

Wnioskiem z [...] r. skarżąca spółka zwróciła się do Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając rozstrzygnięciu przedmiotowego konkursu naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz pominięciem zasad uczciwej konkurencji, przejawiające się niepełną, nierzetelną i nieprawidłową oceną ofert, a nadto naruszenie art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez wadliwą wykładnię ustawowego kryterium ciągłości, przejawiającą się utożsamieniem tego kryterium z kontynuacją świadczeń przez oferenta. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i uchylenie rygoru jej natychmiastowej wykonalności. Podniosła, że w toku konkursu w zakresie ustalenia wielkości kontraktu oraz ceny jednostkowej spółka została postawiona przed faktem dokonanym, że ograniczenie ilości podmiotów wybieranych w procesie konkursowym do jednego narusza zasadę konkurencyjności i dyskryminuje pozostałych oferentów, oraz że stosowanie kryterium ciągłości świadczenia usług rozumianego w sposób organu eliminuje innych potencjalnych świadczeniodawców – podmiot wybrany w konkursie jest jedynym podmiotem aktualnie świadczącym usługi zdrowotne w przedmiocie objętym konkursem. Kwestionując interpretację kryterium zaprezentowaną przez organ, skarżąca spółka powołała wyrok NSA o sygn. II GSK 1077/2009, zgodnie z którym kryterium ciągłości nie może polegać na automatycznym premiowaniu punktami dotychczasowego świadczeniodawcy, ale winno być rozumiane jako gotowość organizacyjna oferenta do nieprzerwanej realizacji przyszłego kontraktu. Spółka podniosła nadto, że w żadnym miejscu organ nie wyjaśnił zasad punktacji konkretnych oferentów w ramach poszczególnych kryteriów, co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację ocen. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uznał za niezgodne art. 154 ust 6. ustawy o świadczeniach.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego w B. utrzymał w mocy własną decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie, organ podniósł, że zarzut nieuzasadnionego nadania decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności jest chybiony z tego względu, że przepisy ustawy o świadczeniach nie wyłączają stosowania ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a.") w tym art. 108 § 1 k.p.a., na podstawie którego decyzji nadano sporny rygor. Dalej organ zaprezentował w formie tabelarycznej szczegółową analizę punktacji poszczególnych ofert. W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni kryterium ciągłości świadczenia usług stwierdził, że ustawa o świadczeniach zawiera legalną definicję ciągłości, określoną w art. 5 ust. 2 lit. a) ustawy, a Narodowy Fundusz Zdrowia jednoznacznie identyfikuje to kryterium jako odnoszące się do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w czasie poprzedzającym okres, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – zasadność tej interpretacji organ poparł stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. o sygn. akt II GSK 5488/16. W odniesieniu do pozostałych zarzutów, uznając je za powielenie zarzutów odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowej konkursu, organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji I instancji. Podkreślił nadto, że różnica między oceną obu ofert wynosiła zaledwie 0,5 punktu, w związku z czym trudno mówić tu dyskryminacji, czy nawet eliminowaniu oferentów nie spełniających kryterium ciągłości.

Skargę na powyższą decyzję złożyła C. S. L., J. S., P. J. Sp. j. w B., działająca przez zawodowego pełnomocnika. W skardze powtórzone zostały zarzuty naruszenia prawa podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto sformułowano zarzut wadliwego ustalenia punktacji w kryterium jakości – poprzez nie przydzielenie spółce 2 punktów za posiadanie łóżka intensywnej opieki medycznej z wyodrębnioną obsługą pielęgniarską pomimo posiadania takiego łóżka. W uzasadnieniu skargi spółka powieliła argumenty dotyczące naruszenia przez organ zasad równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji, podtrzymała nadto swoje stanowisko odnośnie wykładni ustawowego kryterium ciągłości świadczenia usług.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli zostały poddane akty administracyjne organów o oddaleniu odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania poprzedzającego zawarcie umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, prowadzone w trybie konkursu ofert. Przepisami materialnoprawnymi zatem kontrolowanych decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1938, zwanej dalej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych").

Zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 powoływanej wyżej ustawy. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych kreuje więc nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, za dopuszczalne wniesienia skargi w niniejszym przypadku. Zdaniem Sądu podniesione przez stronę skarżącą zarzuty zmierzają do wykazania powstania uszczerbku w jej interesie prawnym.

Zauważyć także należy, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. W postanowieniu z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 186/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Na pewnym etapie postępowania w sprawie zawarcia umowy może jednak powstać sprawa administracyjna. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Odwołanie od rozstrzygnięcia komisji nie ma jednak na celu zastąpienia trybu cywilnoprawnego trybem administracyjnym w zakresie ustalenia osoby świadczeniodawcy, lecz zbadanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w wyniku naruszenia przez Fundusz określonych ustawą zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Należy podkreślić, że w myśl art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych środki odwoławcze nie przysługują na: wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy oraz unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy, co oznacza, że zagadnienia te nie mogą być postępowaniem administracyjnym objęte.

Przechodząc do dalszych rozważań już w odniesieniu do realiów rozpoznawanej sprawy – to na wstępie należy zauważyć, że skarżąca spółka zarzuca organowi naruszenie 148 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędną wykładnię pojęcia "ciągłość", sprzeczną z treścią art. 5 pkt 2a ustawy, co w konsekwencji spowodowało naruszenie treści art. 134 ust 1 i 2 ustawy o świadczeniach, a zatem prowadzenie postępowania w sposób nie zapewniający równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców oraz w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji. Naruszenia zasad konkurencyjności spółka dopatruje się zaś w braku transparentności w ustaleniu potrzeb miasta B. w zakresie usług objętych konkursem ofert, wskazuje przy tym, że Dyrektor NFZ wskazując na potrzebę wyłonienia tylko dwóch oferentów w wyniku konkursu może dowolnie wpływać na jego wyniki.

Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze - ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określa m.in. warunki udzielania i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasady sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń, a także zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego do nich dostępu (art. 1 pkt 2, 3 i 7 ustawy). Realizacja ustawowych obowiązków organu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Postępowanie powyższe stanowi specyficzną procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej i cechuje je wysoki formalizm. Ponadto, ustawodawca stworzył szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia postępowania.

Szczegółowy tryb postępowania konkursowego w przedmiocie regulują przepisy art. 132 - 161 ustawy o świadczeniach, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz.1980 ze zm.), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372), a także obowiązujące w czasie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne.

Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach), który składa się z części jawnej i niejawnej (art.142 ustawy). W części jawnej konkursu komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2; oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie powyższe warunki postępowania zostały spełnione. Skarżąca, przystępując do postępowania miała możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniobiorców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w ogłoszeniu postępowania o kodzie [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w leczenie szpitalne, zakres: chirurgia dziecięca – hospitalizacja planowa (k.56 akt adm.). Wszystkie akty, które zawierają wymagania dotyczące oferentów w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie właściwych świadczeń opieki zdrowotnej podane zostały do publicznej wiadomości w powyższym ogłoszeniu. Należy więc przyjąć, że skarżąca miała możliwość poznania szczegółowych kryteriów oceny ofert. Wśród aktów tych wymieniono m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którego załącznikach wskazano szczegółowe parametry kryteriów oceny w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej i określono sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny. W ogłoszeniu o konkursie wskazano też na wydane na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy zarządzenie Prezesa NFZ nr 119/2017/DSOZ z 30 listopada 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, które w dacie ogłoszenia konkursu określało warunki wykonywania oferowanej umowy. Każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Skarżąca posiadała zatem wiedzę dotyczącą kryteriów ocen, którymi będzie kierowała się komisja w momencie wyboru oferty, jak również miała świadomość, że wybrana zostanie oferta, która otrzyma największą liczbę punktów.

Nie zasłużył na uwzględnienie zarzut skarżącej spółki dotyczący błędnej wykładni zawartego w art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach kryterium "ciągłości świadczeń". Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. "Ciągłość" jest więc jednym z kryteriów porównania złożonych ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290), z dniem 1 stycznia 2014 r. w art. 5 dodano pkt 2a. W wyniku tej zmiany, stosownie do art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, użyte w ustawie określenie "ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej" oznacza organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów.

W świetle literalnego brzmienia ustawowej definicji kryterium ciągłości jako organizacji udzielania świadczeń to zapewnienie kontynuacji procesu (diagnostycznego czy terapeutycznego), w szczególności poprzez ograniczenie ryzyka przerwania procesu leczenia realizowanego w dniu złożenia oferty. Zatem najmniejsze ryzyko przerwania procesu leczenia pacjenta zapewnia świadczeniodawca prowadzący już to leczenie na podstawie uprzednio zawartej umowy. Za przyjęciem takiej interpretacji tego kryterium przemawia też uzasadnienie projektu wprowadzonej zmiany. Wskazano w nim, że kryterium "ciągłości" należy rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń. Kryterium to premiować będzie oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Oferta nowego świadczeniodawcy powinna zatem być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany (por. Sejm RP VII kadencji, nr druku 1785). W uzasadnieniu ww. projektu wyjaśniono, że zdecydowano się na wyszczególnienie podstawowych elementów wskazanych pojęć, które muszą być brane pod uwagę podczas procesu porównania ofert według wskazanych kryteriów. Wyliczenie nie ma jednak charakteru enumeratywnego (wskazuje elementy, które należy brać pod uwagę, dokonując oceny ofert pod względem ciągłości i kompleksowości), co umożliwia stosowanie także dodatkowych wyznaczników ww. kryteriów.

Dodatkowe wyznaczniki porównania ofert według kryterium ciągłości wskazuje - wydane na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy o świadczeniach - rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odnośnie rodzaju i zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, których dotyczył konkurs, istotne znaczenie miał załącznik nr 3 do tego rozporządzenia regulujący "Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju leczenie szpitalne". Zgodnie z tabelą nr 2 tego załącznika, określającą wspólne kryteria oceny dla świadczeń zdrowotnych w ramach leczenia szpitalnego, w części V dotyczącej kryterium "ciągłość", określono oceniany warunek w ten sposób, że: "W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie", za co oferent może uzyskać 1 punkt. Nadto kolejne 2 albo 3 punkty uzyskuje oferta, jeżeli odpowiednio: "W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 5 lat" albo "W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 10 lat". Czynnikiem warunkującym uzyskanie punktów w ramach kryterium ciągłości jest to, czy realizuje on w dniu złożenia oferty na podstawie umowy proces leczenia w ramach danego zakresu świadczeń i obszaru, którego dotyczy postępowanie, oraz długość okresu realizowania tego procesu leczenia.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r. (II GSK 5488/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że cel kryterium "ciągłości" wiąże z ograniczeniem ryzyka przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Zatem ma na uwadze dobro pacjentów. Wagę tego interesu pacjentów trzeba uznać za proporcjonalną do pewnego uprzywilejowania świadczeniodawców zainteresowanych zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej już świadczących te usługi. Przedstawionego wyżej rozumienia kryterium "ciągłości" – w zgodzie z motywami wprowadzonych zmian ustawy o świadczeniach - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podważa fakt, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w art. 134 w ust. 1, nakłada na Fundusz obowiązek zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sposób realizacji tej zasady określa ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Ocena zróżnicowania sytuacji podmiotów wymaga oceny, czy zróżnicowanie to można uznać za uzasadnione, w szczególności czy pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, czy pozostaje w proporcji do interesów naruszanych (wyrok SN z dnia 5 maja 2010 r., I PK 201/09 i wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2017, II GSK 490/10 i z dnia 11 stycznia 2013 r., II GSK 2331/11 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov. pl).

Jak wskazał także w powołanym wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny istotne jest to, że interpretowanie kryterium "ciągłości" tylko jako ryzyko przerwania świadczeń "na przyszłość" przez biorącego udział w konkursie w istocie pokrywałoby się z kryterium kompleksowości, która w myśl art. 5 pkt 7a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oznacza możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie obejmującą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji, w szczególności strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie ocena oferty skarżącego według kryterium ciągłości została dokonana zgodnie z prawem. Nie doszło także do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców w świetle regulacji konstytucyjnej, skoro wprowadzenie analizowanego kryterium służyło zagwarantowaniu kontynuacji procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej i przyświeca mu dobro pacjenta, ochrona jego zdrowia i życia.

Pogwałceniem ustawowego obowiązku równego traktowania byłoby odczytywanie zasady ciągłości w aspekcie podmiotowym jako prawa do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania określonych świadczeń na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem. Istota ustawowego określania ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się jednak w oczekiwaniu, ażeby potencjalnie wybrany świadczeniobiorca gwarantował rodzaj i zakres podjętych wobec świadczeniobiorców usług zdrowotnych na minimalnym poziomie wynikającym z dotychczasowej umowy, a więc szansą na wejście nowych podmiotów na rynek medyczny byłoby np. obniżenie ceny i podwyższenie jakości udzielanego świadczenia. W innym zaś przypadku nie ma potrzeby zmiany oferenta (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3333/15 i z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1344/15; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Chybiony w związku z powyższym jest zarzut spółki, jakoby zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu kryterium ciągłości wyeliminowało innych potencjalnych świadczeniodawców i pozbawiło ich realnej możliwości skutecznego ubiegania się o zawarcie kontraktu. Zasady oceny stosowanych kryteriów były skarżącej spółce znane, zwłaszcza, że organ w uzasadnieniu decyzji II instancji przedstawił szczegółową analizę punktacji oferentów w postępowaniu konkursowym. Z analizy tej wynika, że sporne kryterium nie było jedynym, w którym skarżąca spółka uzyskała mniejszą ilość punktów od konkurenta. Za niektóre z kryteriów zaś zarówno skarżąca spółka, jak i jej konkurent nie uzyskały punktów, istnieje zatem obszar, w którym jakość usług może zostać poprawiona względem konkurencji.

Po drugie - za całkowicie bezpodstawny uznać też należy zarzut, jakoby organ ograniczył zasadę konkurencyjności poprzez dopuszczenie wyboru tylko dwóch podmiotów w zakresie usług objętych konkursem. Ogłoszony przez Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia konkurs określał zapotrzebowanie na dwie umowy w zakresie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej, a więc z jego istoty wynikało, że tylko dwa podmioty będą miały możliwość zawarcia z organem umowy o świadczenie usług opieki medycznej.

Należy w tym miejscu wskazać, że zasady ogłoszenia w sprawie konkursu ofert określa w/w rozporządzenie Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy. W myśl § 3 tego rozporządzenia ogłoszenie o postępowaniu w trybie konkursu ofert zawiera między innymi określenie maksymalnej liczby umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu tego postępowania, zgodnie z planem finansowym oddziału i planem zakupu świadczeń opieki zdrowotnej.

Liczba zawieranych umów zależy od potencjału merytorycznego zawartego w zgłoszonych ofertach, który powinien odpowiadać zapotrzebowaniu Funduszu na określone świadczenia na określonym obszarze. Przepisy ustawowe zaś nie przewidują minimalnej lub maksymalnej ilości oferowanych umów zawieranych po przeprowadzeniu konkursu, pozostawiając ten czynnik do uznania podmiotu przeprowadzającego konkurs w zależności od możliwych do rozdysponowania środków finansowych (wartość zamówienia) i zapotrzebowania na daną usługę. Oczywiście niewłaściwe określenie maksymalnej liczby umów może wpłynąć na poziom usług z zakresu opieki zdrowotnej, lecz w ocenie Sądu kwestia ta nie wpływa na wyniki rozstrzygnięcia konkursu, gdyż co najwyżej skutkować może nie zabezpieczeniem świadczeń na określonym obszarze. Komisja konkursowa dokonuje zaś wyboru wyłącznie w oparciu o kryteria oceny ofert, a nie o zaoferowaną liczbę świadczeń.

Zauważyć również wypada, że skarżąca nie zgłaszała z powyższego tytułu na podstawie art. 153 ustawy o świadczeniach protestów w toku postępowania konkursowego, podobnie jak nie zgłaszała protestów co do prawidłowości każdego z innych elementów tego postępowania.

Oczekiwanego skutku nie może również przynieść podniesiony w skardze zarzut wadliwego ustalenia punktacji przy kryterium jakości.

W kontekście przepisu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, należy ponownie podkreślić, że celem kontrolowanego postępowania jest weryfikacja rozstrzygnięcia konkursu pod kątem ewentualnego naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania konkursowego, które mogło skutkować naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Do uszczerbku w interesie prawnym skarżącej, wyznaczającego zakres kontroli administracyjnej rozstrzygnięcia konkursowego, może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy, a posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że oferent pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy.

Skarżąca zarzuca wprawdzie, że na skutek wadliwej wykładni kryterium ciągłości oraz nie przyznania 2 punktów za warunek posiadania łóżka intensywnej opieki medycznej z wyodrębnioną obsługą pielęgniarską doszło do zaniżenia łącznej punktacji i tym samym pozbawienia jej możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - ale jest to wnioskowanie zbyt daleko idące. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy warunki te pozostały bowiem w toku całego postępowania niezmienne, gdyż nie doszło do jakiejkolwiek zmiany lub modyfikacji warunków konkursowych, w tym Formularza Ofertowego w spornym punkcie. W Formularzu (k. 124 akt administracyjnych) skarżąca udzieliła pozytywnej odpowiedzi w zakresie warunku 2.5.2., przy czym warunek ten należało uznać za spełniony przez oferenta w sytuacji posiadania łóżka intensywnej opieki medycznej wpisanego do rejestru. Tymczasem z akt sprawy wynika, że księga rejestrowa przedstawiona w toku postępowania konkursowego przez skarżącą nie zawiera wpisów potwierdzających liczbę łóżek intensywnej opieki medycznej.(k. 143 akt administracyjnych). Pomijając zatem wątpliwą kwestię zaniżenia punktacji przy zastosowaniu kryterium jakości to przyznanie nawet dwóch dodatkowych punktów skarżącej nie zmieniłoby jej pozycji wobec pozostałych oferentów. Łączna bowiem punktacja przyjęta z tytułu kryteriów pozacenowych i cenowych osiągnięta przez skarżącą wyniosła [...]. Uzyskanie ewentualnych dwóch dodatkowych punktów z tytułu kryterium jakości mogłoby podwyższyć łączną punktację do [...] - co oznacza, że skarżąca nadal byłaby klasyfikowana na trzeciej – ostatniej pozycji (każdy z pozostałych oferentów uzyskał bowiem łącznie ponad 50 punktów). Ewentualny zatem błąd organu nie wpłynąłby ostatecznie na możliwość wyboru oferty skarżącej jako wyprzedzającej pozostałe i w konsekwencji nie mógłby uniemożliwić zawarcia ze skarżącą umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym postępowaniem konkursowym. Ewentualna wadliwa ocena spełnienia wskazanej wyżej przesłanki nie mieściłaby się zatem w pojęciu uszczerbku wynikającego z naruszenia zasad postępowania, o którym mowa w art. 152 ustawy.

Reasumując - w ocenie Sądu Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ przeprowadził postępowanie konkursowe w oparciu o przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz wskazane na wstępie szczególne przepisy wykonawcze, a Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury przeprowadzenia przedmiotowego konkursu. Organ przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia sprawy podając jego podstawą prawną i faktyczną; szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty odzwierciedlające tok postępowania. Reasumując, w ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 7, 8, 9, 10, 15, 77 § 1 i § 4 k.p.a., czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.