Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1646/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1149/15 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa1149/15, po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą w [...], na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] kwietnia 2015 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu 12 grudnia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Opolu wpłynął wniosek spółki [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dla [...], położonego przy ul. K. [...] w [...]. Z wniosku wynikało, że inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzjami z dnia [....] listopada 2010 r., z dnia [...] października 2011 r., z dnia [...] października 2011 r., z dnia [...] maja 2013 r., z dnia [...] lipca 2013 r., oraz z dnia [...] listopada 2013 r. Budowę rozpoczęto 4 listopada 2011 r. Wniosek został podpisany w imieniu Spółki przez pełnomocnika M.R.. W dniu 13 grudnia 2013 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę budowy obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót. W kontroli uczestniczył przedstawiciel Spółki - M.R., przy udziale inspektora nadzoru inwestorskiego S.G. oraz kierownika budowy D.M.. Podczas kontroli ustalono, że roboty budowlane wykonane zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowalnym ze zmianami nieistotnymi (według załączonych rysunków powykonawczych z naniesionymi zmianami nieistotnymi). Wykonano całość robót budowlanych oprócz wyszczególnionych w pkt 8.6 protokołu (nie wykonano wszystkich robót malarskich wewnętrznych i wierzchnich warstw posadzek, nie wykonano daszków nad wejściami od strony północnej, wschodniej i zachodniej; termin wykonania do 31 grudnia 2013 roku), wykonano przyłącza instalacyjne i zagospodarowano teren. Z protokołu z kontroli obowiązkowej wynikało, że obiekt nadaje się do użytkowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Opolu decyzją z [...] grudnia 2013 r. udzielił pozwolenia dla Spółki na użytkowanie [...] usytuowanego w [...] przy ul. K. [...]. W sentencji decyzji wskazano, że pozostały do wykonania roboty budowlane związane z dokończeniem warstw wierzchnich posadzek i wewnętrznych robót malarskich z montażem daszków ochronnych nad wejściami od strony północnej, wschodniej i zachodniej oraz w bramach p. pożarowych na ciągach komunikacyjnych (dotyczy parteru, I piętra i II piętra - w sumie 8 bram p. poż.), należy obniżyć progi do wysokości max. 2 cm –zaś termin wykonania robót wyznaczono do 31 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Opolu wskazał, że decyzję wydano na podstawie: wniosku inwestora z 11 grudnia 2013 r.; zapisów w dzienniku budowy (dziennik nr [...] wydany dnia 9 marca 2011 r.); oświadczenia kierownika budowy i potwierdzenia oświadczeniakierownika budowy przez projektanta o wykonaniu budowy zgodnie z warunkamiudzielonego pozwolenia na budowę; protokołów badań i sprawdzeń; oświadczenia Spółki z 11 grudnia 2013 r., że organy wymienione w art. 56 u.p.b. zawiadomione o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego nie zgłosiły sprzeciwu; kopii świadectwa charakterystyki energetycznej z 2 grudnia 2013 r., protokołu z kontroli budowy z 13 grudnia 2013 r. W toku przeprowadzonej 13 grudnia 2013 roku obowiązkowej kontroli budowy stwierdzono, że roboty budowlane związane z budową [...] w [...] przy ul. K. [...], zostały wykonane zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Obiekt został wzniesiony w całości, wykonano przyłącza instalacyjne, zagospodarowano teren, pozostały do wykonania roboty budowlane, których szczegółowy zakres ujęto w sentencji decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Opolu uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany pomimo niewykonania części robót budowalnych spełnia warunki art. 59 ust. 1 u.p.b., koniecznym jest jednak wykonanie tych robót. Organ zaznaczył również, że organy wymienione w art. 56 u.p.b. nie zgłosiły sprzeciwu i uwag co do zamierzonego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowalnego. Wobec tego organ ten uznał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowane spełnia warunki określone w art. 57 ust. 1-4 u.p.b. Zobowiązano Spółkę do zawiadomienia o całkowitym zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania.

Pismem z 2 stycznia 2014 r., J.P. pełnomocnik Spółki wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu o wydanie zaświadczenia dotyczącego uprawomocnienia się z dniem [...] grudnia 2013 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z 3 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Opolu wydał Spółce zaświadczenie, że do dnia jego wystawienia nie wpłynęło odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2013 r., wobec czego decyzja uzyskała status decyzji ostatecznej i może być wykonana.

Wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Opolu z [...] grudnia 2013 r. Spółka wskazała, że wydanie tej decyzji nastąpiło na skutek przedstawienia w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie dowodów prezentujących w sposób niezgodny z prawdą okoliczności, które w myśl art. 57 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. warunkowały dopuszczalność udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Opolu wydał decyzję wskutek wniosku M.R. wniesionego w imieniu Spółki będącego pracownikiem spółki [...] - generalnego wykonawcy inwestycji. Pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki udzielono M.R. po wcześniejszym uzgodnieniu, że generalny wykonawca zapewni inwestorowi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie powyżej inwestycji. Jednak wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie podpisany przez M.R., zawierał oświadczenia niezgodne z prawdą. Pełnomocnik Spółki oświadczył, że organy zawiadomione w trybie art. 56 ust. 1 u.p.b. nie zgłosiły żadnych sprzeciwów lub uwag. Tymczasem w piśmie z 4 grudnia 2013 r. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał że "z postępowania, na ww. wniosek strony, wyłączono zespół gastronomiczny (restauracje na parterze i trzecim piętrze)". Nadto w piśmie z 10 grudnia 2013 r. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w Opolu stwierdziła, że nie wnosi sprzeciwu lub uwag, jednakże stwierdzenie to uzupełniła wzmianką "z wyłączeniem budynków silosu, wieży oraz budynku usługowego - istniejąca trafostacja". Zdaniem Spółki, oświadczenie M.R. dołączone do wniosku nie było prawdziwe, a stanowiło jeden z dokumentów na podstawie których organ wydał decyzję pozwolenie na użytkowanie. Świadczy to o rażącym naruszeniu art. 57 ust.3 u.p.b. ze względu na złożenie niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia o braku uwag ze strony organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej. Nadto wnioskująca Spółka wskazała, że pod częścią C wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z 11 grudnia 2013 r., przeznaczoną na złożenie m. in. przez inspektora nadzoru inwestorskiego oświadczenia wymaganego w art. 57 ust. 2 u.p.b. figuruje podpis M.K. złożony w charakterze inspektora nadzoru, podczas gdy na stanowisko inspektora nadzoru już wcześniej, bo 2 grudnia 2013 r. został powołany S.G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu został powiadomiony o powyższym przez Spółkę w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. zatytułowanym: zawiadomienie o zmianie inspektora nadzoru, inwestorskiego. Zmiana inspektora została udokumentowana wpisem do dziennika budowy z dnia 6 grudnia 2013 r. Powyższe zdaniem Spółki świadczy o rażącym naruszeniu art. 57 ust. 2 u.p.b., gdyż wymagane oświadczenie inspektora nadzoru inwestorskiego nie zostało złożone przez osobę posiadającą w chwili składania wniosku statusu inspektora nadzoru uprawnionego do wykonywania funkcji kontrolnych w odniesieniu do budowy.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 u.p.b., po rozpatrzeniu wniosku Spółki, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ oceniając decyzję w świetle przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. stwierdził, że nie zaistniała żadna z tych przesłanek, w szczególności materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że badana decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w myśl art. 55 u.p.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51ust. 4;przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przedwykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zgodnie z art. 56 ust. 1 u.p.b. inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: (pkt 2) Państwowej Inspekcji Sanitarnej, (pkt 4) Państwowej Straży Pożarnej - o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. W myśl art. 56 ust. 2 u.p.b. niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w tym miejscu podkreślił, że właściwe ww. organy administracji mogą zająć stanowisko tylko w kwestii zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Organy wskazane w art. 56 ust. 1 u.p.b. mogą zgłosić swoje uwagi co do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w skierowanym do inwestora piśmie, w którym organ oświadcza, że zgłasza uwagi. Ten fakt jest jednym z dowodów podlegających ocenie właściwego organu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zawiadomienie właściwych organów, powinno nastąpić co najmniej 14 dni przed złożeniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie, stosownie bowiem do regulacji art. 57 ust. 3 u.p.b. inwestor jest obowiązany dołączyć do tego wniosku oświadczenie o braku uwag lub sprzeciwów.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.b. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia naużytkowanieobiektu budowlanego po przeprowadzeniuobowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59au.p.b. Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.b. właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.b., jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie w kwestii pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest, co do zasady, bezwarunkowe, jednak właściwy organ może określić w pozwoleniu na użytkowanie warunki użytkowania obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania określonych robót budowlanych. Warunki użytkowania obiektu określone w pozwoleniu na użytkowanie wiążą stronę. Stosownie do przepisu art. 59 ust. 4a u.p.b., jeżeli inwestor wykonał na podstawie pozwolenia na użytkowanie określone roboty, ma obowiązek zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót w określonym obiekcie budowlanym.

Mając na uwadze powyższe Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wobec złożenia przez M.R. (pełnomocnika inwestora posiadającego prawidłowe upoważnienie z 30 września 2013 r.) wniosku z 11 grudnia 2013 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz po dokonaniu analizy załączonej do wniosku dokumentacji prawidłowo przeprowadził obowiązkową kontrolę obiektu. Organ stwierdził, że w zakresie wymagań określonych w art. 56 ust. 2 u.p.b. przedłożona dokumentacja była kompletna, a pełnomocnik Spółki oświadczył zgodnie z prawdą o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Inspekcji Sanitarnej (oświadczenie z 4 grudnia 2013 r. Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego) oraz Państwowej Straży Pożarnej (stanowisko z 10 grudnia 2013 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym). Zdaniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzut potwierdzenia oświadczenia kierownika budowy przez osobę, która w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie pełniła już funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego również nie może przesądzać o wadliwości udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Sporządzenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie wymaga współdziałania inwestora, kierownika budowy, projektanta, inspektora nadzoru inwestorskiego oraz osób sporządzających wymagane oświadczenia. Wszystkie wymagane oświadczenia, protokoły i inwentaryzacje nie muszą być sporządzone w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Roboty potwierdzone przez M.K. zostały wykonane w czasie, kiedy pełnił on obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego został podpisany przez osobę uprawnioną do reprezentacji Spółki. Składając podpis na formularzu wniosku, Spółka uznała uprawnienie M.K. jako kierownika budowy.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...] grudnia 2014 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 u.p.b., udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie [....]w [...] przy ul. K. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w kwestionowanej decyzji wskazał, że w ramach inwestycji pozostały do wykonania roboty budowlane związane z dokończeniem warstw wierzchnich posadzek i wewnętrznych robót malarskich, z montażem daszków ochronnych nad wejściami od strony północnej, wschodniej i zachodniej oraz w bramach p.poż. na ciągach komunikacyjnych (dotyczy parteru, I piętra i II piętra - w sumie 8 bram p.poż.) oraz robotach budowlanych związanych z obniżeniem progów do wysokości max. 2 cm - termin wykonania tych robót budowlanych ustalono do dnia 31.12.2013 r.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] grudnia 2013r., o pozwoleniu na użytkowanie nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 57 ust. 3 u.p.b. poprzez złożenie przez M.R. oświadczenia niezgodnego z prawdą, że Państwowa Inspekcja Sanitarna i Państwowa Straż Pożarna nie zgłosiły żadnych sprzeciwów lub uwag co do inwestycji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zarzuty te nie wypełniają żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., będących podstawą do stwierdzenia nieważności, w szczególności nie wypełniają przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną przesłankę do stwierdzenianieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu arii jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z art. 56 ust. 1 u.p.b. wynika, że organy w przepisie tym wskazane mogą zgłosić swoje uwagi co do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w skierowanym do inwestora piśmie. Pismo, w którym organ zgłasza uwagi, winno być jednym z dowodów podlegających ocenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Dla zgłoszenia uwag w trybie art. 56 ust. 2 u.p.b. ustawodawca nie przewidział żadnej formy rozstrzygnięcia. Nie jest ono wydawane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. i nie jest z mocy prawa wiążące dla organu prowadzącego postępowanie.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec nierozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym trzech spośród czterech zarzutów odwołania,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 3 u.p.b. wskutek uznania, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie nieprawdziwej informacji o opinii organów sanepid i ppoż, nie prowadzi do rażącego naruszenia prawa,

- art. 57 ust. 2 u.p.b. poprzezpominięcie, iż złożenie podpisu pod oświadczeniem inspektora nadzoru inwestorskiego przez osobę byłego inspektora nadzoru jest niezgodne z wymaganiami powołanego przepisu i prowadzi dorażącego naruszenia prawa,

- § 62 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pominięcie, iż rażącym naruszeniem tych przepisów było wydanie decyzji o bezwarunkowym udzieleniu pozwolenia na użytkowanie,

- art. 7 i art. 8 k.p.a. przez pominięcie, iż rażącym naruszeniem tych przepisów było przeprowadzenie kontroli inwestycji przez organ nadzoru budowlanego w sposób wyjątkowo niestaranny.

Spółka domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi, kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Wystąpienie jednej z wymienionych wyżej wad powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. W omawianym postępowaniu organ zajmuje się kwestiami ściśle prawnymi.

Sąd I instancji wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, mamy do czynienia wtedy gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj jego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Przy tym nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani tym bardziej uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa, o której decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć zatem miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli w trybie stwierdzenia nieważności była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] grudnia 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie, udzielona skarżącej Spółce, która była inwestorem tego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Sąd wskazał też, że pozwolenie na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z projektem zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Spółka jako uzasadnienie zaistnienia rażącego naruszenia prawa, powoływała od początku tę samą argumentację, która została poddana ocenie organów orzekających w trybie nadzorczym.

Zdaniem Sądu I instancji przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] grudnia 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., stanowił art. 59 ust. 1 i 3 u.p.b. W rozpatrywanym przypadku inwestycja [....] w [...] została zrealizowana w oparciu o istniejące w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W dniu 11 grudnia 2013 r. Spółka złożyła wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie, załączając stosowne dokumenty. We wniosku zawarte zostało oświadczenie inwestora, że wszystkie roboty zostały wykonane oraz oświadczenie o braku sprzeciwu ze strony organów zawiadomionych zgodnie z art. 56 ust. 1 u.p.b., w tym ze strony Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej oraz oświadczenie kierownika budowy, że rozbudowa i przebudowa budynków [...] została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami i warunkami technicznymi a także, że obiekt nadaje się do użytkowania. Również oświadczenie kierownika budowy, że ww. budowa została zrealizowana ze zmianami w stosunku do projektu, polegającymi na przesunięciu drzwi w przedsionku do kl. 8, przesunięciu ściany elewacyjnej w osi o 12 cm do wew. pogrubienia ściany II p, dodatkowej ścianki działowej na III piętrze, zmianie powierzchni klap dymowych, zabudowaniu okna w połaci dachowej. Zmiany naniesiono w dokumentacji powykonawczej, potwierdzone zostały przez projektanta mgr inż. B.M..

Następnie Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na podstawie art. 59a u.p.b. przeprowadził w dniu 13 grudnia 2013 r. obowiązkową kontrolę budowy. W wyniku kontroli nie stwierdzono odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. W protokole kontroli wskazano, nie została wykonana cześć robót wykończeniowych tj. nie wykonano części robót malarskich wewnętrznych i wierzchnich warstw posadzek, nie wykonano daszków nad wejściami od strony północnej, wschodniej i zachodniej. Termin wykonania tych robót ustalono na dzień 31 grudnia 2013 r. Nadto stwierdzono nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które zawarte są w wykazie wg. załączonych rysunków powykonawczych z naniesionymi zmianami nieistotnymi. Stwierdzono także, iż w bramach pożarowych należy obniżyć progi do wysokości max. 2 cm, w terminie do 31 grudnia 2013r.

Zdaniem Sądu I instancji, podnoszone zarzuty naruszenia prawa dotyczą w większości nieprawidłowych ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, jak też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy). Należą one do wadliwości, które co do zasady uwzględniane są w trybie zwykłym, instancyjnym. Zasadniczo tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu.

Sąd I instancji zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu po dokonaniu czynności kontrolnych, analizował dokumentację projektową, miał wymagane przepisami oświadczenia inwestora i wykonawcy, dlatego obecnie nie ma podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja tego organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego.

W ocenie Sądu I instancji, twierdzenia Spółki, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 57 ust. 3 u.p.b., poprzez złożenie przez niego samego (M.R. był umocowany przez Spółkę) oświadczenia niezgodnego z prawdą, że Państwowa Inspekcja Sanitarna i Państwowa Straż Pożarna nie zgłosiły żadnych sprzeciwów lub uwag co do inwestycji, nie wypełnia przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa) będącej podstawą do stwierdzenia nieważności. Z art. 56 ust. 1 u.p.b. wynika, że organy w przepisie tym wskazane mogą zgłosić swoje uwagi, co do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w skierowanym do inwestora piśmie. Pismo, w którym organ zgłasza uwagi jest jednym z dowodów podlegających ocenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dla zgłoszenia uwag w trybie art. 56 ust. 2 u.p.b. ustawodawca nie przewidział żadnej formy rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wskazał, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa uwzględniane muszą być społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W rozpatrywanym przypadku, nie można stwierdzić, aby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wywołała ujemne skutki społeczno-gospodarcze, albowiem od woli Spółki uzależniona jest faktyczna eksploatacja i użytkowanie obiektu, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego wyraził akceptację kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Wprawdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji, odniesień do wszystkich zarzutów dotyczących kwestionowanej decyzji, tym niemniej utrzymując w mocy decyzję organu I instancji akceptował szeroką jego argumentację, co do pozostałych przesłanek faktycznych wywołujących w ocenie skarżącej, skutek w postaci rażącego naruszenia prawa.

Także i Sąd I instancji podzielił ocenę prawną braku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, zaprezentowaną w decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.b. jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest, co do zasady bezwarunkowe. Organ może jednak stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.b. określić w pozwoleniu na użytkowanie warunki użytkowania obiektu, albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania określonych robót budowlanych. Tak stało się w przedmiotowej decyzji, w odniesieniu do robót które pozostały do wykonania oraz konieczności obniżenia progów bram p.poż.

Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 56 ust. 2 u.p.b. przedłożona przez inwestora dokumentacja była kompletna, a powoływana fałszywość oświadczeń pełnomocnika Spółki mogła być ewentualnie rozpatrywana w aspekcie przesłanki do wznowienia postępowania.

Natomiast zarzut potwierdzenia oświadczenia kierownika budowy przez osobę, która w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie pełniła już funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego, w okolicznościach sprawy nie wpływa na wadliwość udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie oraz związana z nim potrzeba zgromadzenie stosownej dokumentacji, wymagały współdziałania inwestora, kierownika budowy, projektanta, inspektora nadzoru inwestorskiego oraz osób sporządzających wymagane oświadczenia. Wszystkie zaangażowane w sprawę podmioty musiały ze sobą współpracować i miały świadomość skutku który chcą osiągnąć.

Sąd I instancji uznał, że słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż roboty potwierdzone przez M.K. zostały wykonane w czasie kiedy pełnił on obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego. Nade wszystko wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie został podpisany przez osobę uprawnioną do reprezentacji inwestora (Spółka). Inwestor uznawał uprawnienia M.K.. W kontroli obowiązkowej przeprowadzonej 13 grudnia 2013 r. wziął udział S.G. będący inspektorem nadzoru inwestorskiego, który nie kwestionował oświadczenia swojego poprzednika.

Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Opolu z [...] grudnia 2013 r. o udzieleniu dla Spółki pozwolenia na użytkowanie [...]w [...] przy ul. K. [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Brak było podstaw do jej wyeliminowania z obiegu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok całości, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit b) p.p.s.a., rozpatrywanego w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., na skutek nieuchylenia przez Sąd I instancji decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [....] z [...] kwietnia 2015 r. pomimo faktu nierozpatrzenia przez ten organ w postępowaniu odwoławczym w ogóle trzech spośród czterech zarzutów zgłoszonych w odwołaniu Spółki od wydanej w I instancji decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...]grudnia 2014 r.,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rozpatrywanego w związku z art. art. 56 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust 3 u.p.b., na skutek uznania, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie inwestycji budowlanej na podstawie niepełnej i przez to nieprawdziwej informacji o treści opinii organów sanepid, i ppoż. nie prowadzi w swych skutkach do rażącego naruszenia prawa,

3. art. 57 ust. 2 u.p.b. wskutek jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż potwierdzenie oświadczenia kierownika budowy we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego może być dokonane (podpisane) przez byłego, a nie aktualnego inspektora nadzoru inwestorskiego, a ponadto może być konwalidowane w drodze zaakceptowania przez inwestora lub przez pracowników jego służb inwestycyjnych działań jakie podejmuje w omawianym zakresie b. inspektor nadzoru inwestorskiego,

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rozpatrywanego w związku z art. 57 ust. 2 u.p.b. wskutek uznania, że pominięcie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...] grudnia 2013 nr [....] faktu zamieszczenia we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie [...], pod oświadczeniem kierownika budowy ww. [...], podpisu p. M.K., który nie był już w tym czasie inspektorem nadzoru inwestorskiego na powyższej budowie, nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa,

5. art. 59 ust. 2 u.p.b. z powodu jego błędnego zastosowania w takim stanie faktycznym, którego przesłanki nie odpowiadały przesłankom określonym w hipotezie powołanego przepisu,

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozpatrywanego w związku z art. 56 ust. 1 u.p.b. na skutek uznania, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzji bezwarunkowo dopuszczającej do użytkowania obiekt, w którym stwierdzono wykonanie progów w ośmiu bramach przeciwpożarowych w sposób niezgodny z przepisami ppoż. zawartymi w § 62 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania, dlatego Sąd kasacyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego.

Po dokonaniu weryfikacji powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Po pierwsze, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten został sformułowany w sposób oczywiście wadliwy i nieadekwatny do wskazanej postaci naruszenia prawa. Strona skarżąca z jednej strony zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wadliwą ocenę legalności decyzji odwoławczej przez niedostrzeżenie nierozpoznania przez organ drugiej instancji wszystkich zarzutów odwołania, z drugiej zaś wskazała, że naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego polegało na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia wady wznowienia postępowania administracyjnego. Tak postawiony zarzut jest wewnętrznie sprzeczny. Niezależnie jednak od powyższej wadliwości, rozpoznanie przez Sąd kasacyjny powyższego zarzutu w części odwołującej się do tzw. administracyjno-procesowej normy dopełnienia i tak nie może prowadzić do jego uwzględnienia, albowiem strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że zarzucane Sądowi pierwszej instancji uchybienie co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na ostateczną treść rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi.

Po drugie, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust 3 u.p.b. Za pośrednictwem powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie Spółka zmierzała do wykazania, że podlegająca weryfikacji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [....] grudnia 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jako wydana na podstawie wadliwej ("niepełnej" i "nieprawdziwej") informacji wnioskodawcy o treści opinii organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej jest dotknięta wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 57 ust. 3 u.p.b. W skardze kasacyjnej wskazano, że dysponujący ważnym i skutecznym pełnomocnictwem skarżącej Spółki (Inwestora) z dnia 30 września 2013 r. przedstawiciel (M.R.) Generalnego Wykonawcy inwestycji ([...].) we wniosku z dnia 11 grudnia 2013 r. o udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu złożył niezgodne z prawdą oświadczenie, że Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w oświadczeniu z dnia 4 grudnia 2013 r. oraz Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Opolu w stanowisku z dnia 10 grudnia 2013 r. nie zgłosiły żadnych uwag i zastrzeżeń, podczas gdy w organy te zawarły w powyższych opiniach zastrzeżenia. Właściwy organ administracji sanitarnej zastrzegł, że zakresem oceny – na wniosek strony – nie objęto "zespołu gastronomicznego" (restauracji na parterze i trzecim piętrze [....]przy ul. K. [....] w [....]), natomiast właściwy komendant Państwowej Straży Pożarnej wyłączył z opiniowania budynki silosu, wieży oraz budynku usługowego (tzw. trafostacji).

Niezależnie od prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji, że powyższe zarzuty naruszenia prawa nie mogą być kwalifikowane jako postaci rażącego naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 57 ust. 3 u.p.b., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że weryfikacja ich zasadności nie jest możliwa w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Wskazane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę wady oświadczenia wnioskodawcy o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów opiniujących wymienionych w art. 56 u.p.b. (art. 57 ust. 3 u.p.b.) mogą być weryfikowane jedynie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w świetle właściwych podstaw wznowienia (np. podstaw z art. 145 § 1 pkt. 1 lub 2 k.p.a.). Zgodnie z zasadą rozłączności (niekonkurencyjności) nadzwyczajnych trybów weryfikacji wadliwych orzeczeń administracyjnych nie jest dopuszczalne zamienne lub równoległe stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania w odniesieniu do tożsamych wad orzeczeń administracyjnych.

Po trzecie, nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 2 u.p.b. przez błędną ocenę legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie weryfikowana decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w zakresie art. 57 ust. 2 u.p.b., albowiem wniosek z dnia 11 grudnia 2013 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zawierał potwierdzenie oświadczenia kierownika budowy złożone nie przez aktualnego (S.G.), lecz przez byłego inspektora nadzoru inwestorskiego (M.K).

Stanowisko skarżącej Spółki jest oczywiście wadliwe. Po pierwsze, niezależnie od wadliwości twierdzenia, że nowy inspektor nadzoru inwestorskiego został powołany z dniem 2 grudnia 2013 r. (w istocie w tym dniu złożono organowi nadzoru budowlanego zawiadomienie o zmianie inspektora nadzoru inwestorskiego, a jako dzień objęcia funkcji wskazano datę 16 stycznia 2012 r.), należy zauważyć, że Spółka jako Inwestor powołała trzech nowych inspektorów nadzoru inwestorskiego (S.G., M.T. oraz J.W.). Po drugie, Spółka nie wykazała, że były inspektor nadzoru inwestorskiego M.K. złożył potwierdzenie oświadczenia kierownika budowy po dniu 2 grudnia 2013 r. Po trzecie, wszystkie oświadczenia i potwierdzenia zostały zaakceptowane przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Inwestora (M. R.) przez podpisanie wniosku z dnia 11 grudnia 2013 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Po czwarte, sporne oświadczenie M.K. zostało potwierdzone przez nowego inspektora nadzoru inwestorskiego (S.G.) w protokole z dnia 13 grudnia 2013 r. z kontroli obowiązkowej zakończonej budowy. Po piąte, ewentualna wadliwość lub bezskuteczność oświadczenia osoby działającej jako inspektor nadzoru inwestorskiego w zakresie potwierdzenia oświadczenia kierownika budowy (art. 57 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.b.) mogłaby być co najwyżej podnoszona w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem właściwym trybem weryfikacji w tym zakresie.

Po czwarte, w świetle powyższych uwag, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 57 ust. 2 u.p.b. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że potwierdzenie oświadczenia kierownika budowy we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego "może być dokonane (podpisane) przez byłego, a nie aktualnego inspektora nadzoru inwestorskiego, a ponadto może być konwalidowane w drodze zaakceptowania przez inwestora lub przez pracowników jego służb inwestycyjnych".

Strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała za pośrednictwem przedstawionego twierdzenia (pozbawionego zresztą szerszej argumentacji) podważyć legalności wykładni przyjętej przez kontrolowane organy oraz Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że brak jest podstaw, aby uznać, że powyższa wersja interpretacji jest wadliwa. Tym bardziej więc nie można przyjąć, że autor skargi kasacyjnej wykazał, że odmienna interpretacja mogłaby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Po piąte, oddaleniu podlega zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 u.p.b. przez dokonanie wadliwej oceny prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 1 u.p.b. w zw. z § 62 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez bezwarunkowe dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego pomimo stwierdzenia, że osiem bram przeciwpożarowych w tzw. ciągach komunikacyjnych (zlokalizowanych na parterze oraz I i II piętrze) posiada progi przekraczające dopuszczalną (2-centymetrową) wysokość.

Powyższy zarzut jest z jednej strony wadliwy konstrukcyjnie, z drugiej zaś – po dokonaniu prawidłowej jego rekonstrukcji – bezzasadny.

Po pierwsze w skardze kasacyjnej powołano w tym zakresie niewłaściwy przepis prawa materialnego (art. 56 ust. 1 u.p.b. zamiast przepisu art. 59 ust. 2 u.p.b.). Po drugie, nie można uznać, że wybór podstawy kompetencyjnej wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego może sam w sobie przesądzać o rażącym naruszeniu art. 59 u.p.b. Tylko wykazanie oczywistej sprzeczności zastosowanej przez organ podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz ustalonego stanu faktycznego sprawy mogłoby prowadzić do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa w zakresie art. 59 u.p.b. W przedmiotowej sprawie zestawienie stanu faktycznego sprawy oraz treści zastosowanego ostatecznie przez organ przepisu art. 59 ust. 3 u.p.b. prowadzi do wniosku, że tego rodzaju sprzeczność nie zachodzi, gdyż organ w osnowie i uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. wyraźnie nakazał obniżenie progów w ośmiu bramach przeciwpożarowych do dopuszczalnej wysokości 2 cm, ustalając termin wykonania powyższych robót budowlanych na dzień 31 grudnia 2013 r. Tym samym zastosowanie podstawy kompetencyjnej z art. 59 ust. 3 u.p.b. w świetle stanu faktycznego sprawy mieści się w granicach swobody decyzyjnej organu. W tej sytuacji niedokonanie przez organ nadzoru budowlanego wyboru podstawy prawnej z art. 59 ust. 2 u.p.b. (tzw. warunkowe pozwolenie na użytkowanie) nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie tego przepisu.

Po szóste, w nawiązaniu do wyżej wskazanych argumentów, należy stwierdzić oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 59 ust. 2 u.p.b. przez jego błędne zastosowanie "w takim stanie faktycznym, którego przesłanki nie odpowiadały przesłankom określonym w hipotezie powołanego przepisu".

Strona skarżąca kasacyjnie nie zauważyła, że weryfikowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. została wydana na podstawie art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.b., a nie na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.b. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji mógłby pośrednio naruszyć art. 59 ust. 2 u.p.b. jedynie przez błędną ocenę jego niezastosowania, a nie zastosowania. Ponadto, jak już wskazano, organy nadzoru budowlanego dysponują określoną swobodą w zakresie wyboru podstawy kompetencyjno-materialnoprawnej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Swoboda ta obejmuje także wybór podstawy z art. art. 59 ust. 3 u.p.b. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1 u.p.b., pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót, z tym zastrzeżeniem, że przepisu art. 59 ust. 3 u.p.b. nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska.

Z zestawienia treści art. 59 ust. 3 z przepisami art. 59 ust. 1, 4 i 5 u.p.b. wynika, że w razie stwierdzenia, że objęte zakresem obowiązkowej kontroli zasadnicze warunki, o których mowa w art. 59a ust. 2 u.p.b., zostały spełnione, a jednocześnie nie zachodzą podstawy do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 5 u.p.b., to pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, właściwy organ może wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, określając termin wykonania tych robót.

Mając na względzie całość przedstawionej wyżej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.