Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SAB/Po 18/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 659
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1, art. 11, art. 12, art. 35 § 1-5, art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 1 pkt 1 i 2, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1- 4a i pkt 8, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2, art. 154 § 6 i 7, art. 161 § 1 pkt 3, 200 i art. 205 § 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 118a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 7 000,- zł (słownie: siedem tysięcy złotych); V. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w kwocie 1 000,- zł (słownie: jeden tysiąc złotych); VI. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597,- zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 września 2021 r. G. A. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie.

Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności, które ustalono na podstawie akt sprawy.

Decyzją z dnia 14 listopada 2014 r., Wojewoda udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej [...] na odcinku P.-W.. Wymienionej wyżej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na realizację ww. inwestycji przeznaczono m.in. nieruchomość położoną w gminie S., w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania. W przedmiotowym postępowaniu Wojewoda postanowieniem z dnia 30 marca 2015 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego D. P. jako biegłego. W operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2015 r. biegły określił wartość nieruchomości na kwotę [...]zł. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. wydanym w trybie art. 10 § 1 kpa, organ poinformował strony o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz możliwości zgłaszania uwag i zastrzeżeń.

Wyrokiem Sądu Okręgowego w P. sygn. akt [...] z dnia 2 sierpnia 2011 r. orzeczono rozwiązanie małżeństwa jednych ze współwłaścicieli ww. nieruchomości R. J. i P. J. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale wynoszącym [...]. P. J. poinformowała organ o toczącym się postępowaniu o podział majątku wspólnego.

Pismem z dnia 16 lipca 2015 r. oraz 1 grudnia 2015 r. Wojewoda zwrócił się do Sądu Rejonowego P. o udzielenie informacji, czy zostało zakończone postępowanie o podział majątku wspólnego R. J. i P. J.. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Sąd Rejonowy P. zwrócił się do organu o udzielenie informacji, jakich nieruchomości dotyczą postępowania znak [...] i [...], a także wskazanie, czy nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia 3 marca 2016 r. organ udzielił sądowi stosownych wyjaśnień. W piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. organ ponownie zwrócił się do Sądu o wskazanie, na jakim etapie znajduje się postępowanie o podział majątku wspólnego. Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. Sąd Rejonowy P. zwrócił się natomiast do organu o wskazanie, czy w postępowaniach znak [...] i [...] zostały wydane decyzje o ustaleniu odszkodowania i czy decyzja w sprawie wywłaszczenia stała się ostateczna. Odpowiadając na powyższe pismo organ poinformował, że postępowanie toczące się przed Wojewodą zostało przedłużone ze względu na konieczność wyjaśnienia stanu prawnego w związku z toczącą się sprawą o podział majątku wspólnego P. i R. J..

Pismem z dnia 16 lipca 2021 r. organ ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego P. w [...] o udzielenie informacji, czy postępowanie o podział majątku wspólnego P. i R. J. zostało zakończone. Następnie pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego D. P. z prośba o sporządzenie nowej opinii określającej wartość prawa własności nieruchomości uwzględniającej aktualną wartość nieruchomości z uwagi na upływ terminu ważności operatu szacunkowego 15 maja 2015 r. Dnia 10 września 2021 r. do organu wpłynął operat z dnia 31 sierpnia 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. P. określający wartość przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 1 września 2021 r. G. A. (współwłaściciel nieruchomości w udziale [...] części), złożył ponaglenie na postępowanie Wojewody do organu II instancji w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 dalej: "K.p.a."), wnosząc o niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu ponaglenia wskazano, że organ wojewódzki pomimo upływu ustawowego terminu od dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz upływu kolejnych kilku lat od dnia sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 15 maja 2015 r. nie podjął żadnych czynności mających na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Strona zgłosiła również uwagi co do braku przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie zmierzających do zakończenia postępowania. Zdaniem strony Wojewoda wskazując kolejne terminy trwania postępowania przez okres co najmniej kilku lat, z uwagi na konieczność uzyskania wyroku sądowego i uregulowania stanu prawnego w sprawie, nie wskazuje przyczyny uzasadniającej tak znaczące wydłużenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano też na niezrozumiałe wielokrotne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy motywowane toczącym się postępowaniem cywilnym mającym na celu uregulowanie stanu prawnego udziału we współwłasności nieruchomości wywłaszczonej, chociaż w sprawie już wiele lat temu należało ustalić odszkodowanie i załatwić sprawę administracyjną, a w rezultacie doprowadzić do wypłaty odszkodowania, zaś w zakresie spornego udziału, co do którego istnieje nieuregulowany stan prawny (bowiem toczy się postępowanie spadkowe lub postępowanie o podział majątku wspólnego) możliwe było zastosowanie instytucji wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego. Dalej wskazano na brak sporządzenia operatu szacunkowego oraz wyznaczenie odległego terminu załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jego zdaniem miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji postępowanie o ustalenie odszkodowania może zostać zakończone, mimo braku rozstrzygnięcia kwestii podziału majątku wspólnego P. i R. J., ponadto Wojewodzie wyznaczono termin 2 miesiące od daty wydania wskazanego postanowienia na zakończenie postępowania.

W dniu 11 września 2021 r. skarżący wniósł skargę, w której zarzucił organowi:

I. brak załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisie szczególnym, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm., dalej: "specustawa drogowa" lub "ustawa o z.d.r.i.d.");

II. pominięcie, że skuteczne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., wymaga wskazania prawdziwych, a nie istniejących wyłącznie w przekonaniu organu przyczyn zwłoki. Ponadto ta sama przyczyna wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy jest wskazywana przez organ od kilku lat i strona postępowania to dostrzega, co nie przyczynia się to do urzeczywistnienia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej;

III. prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, spowodowane:

- wielokrotnym wyznaczaniem nowego terminu załatwienia sprawy, a motywowane toczącym się postępowaniem cywilnym mającym na celu uregulowanie stanu prawnego udziału we współwłasności nieruchomości wywłaszczonej, chociaż już wiele lat wcześniej można było bez generowania znacznych kosztów prowadzenia postępowania administracyjnego ustalić odszkodowanie i załatwić sprawę administracyjną, a w rezultacie doprowadzić do wypłaty odszkodowania;

- brakiem sporządzenia nowego operatu szacunkowego, nadającego się do wykorzystania w świetle art. 156 u.g.n.;

- niechęcią organu do zastosowania art. 133 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej, względnie brakiem takiej praktyki lub innymi przyczynami niezasługującymi na uwzględnienie.

W ocenie skarżącego, skoro zdaniem organu powodem zwłoki jest toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym P. pod sygn. akt [...], to należało zawiesić w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie administracyjne, ażeby skutecznie uchronić się od zarzutu bezczynności, tudzież zatrzymać bieg terminów procesowych (art. 103 k.p.a.). Trudno też jego zdaniem uznać za poważną przyczynę przedłużenia terminu brak aktualnego operatu szacunkowego, a to ze względu na dezaktualizację operatu szacunkowego z 2015 r., w sytuacji gdy: na tą samą przyczynę organ wskazał w piśmie ze stycznia 2021 r. oraz w piśmie z sierpnia 2021 r., przy czym organ nie spowodował, aby został wytworzony taki operat szacunkowy w latach 2017 - 2021, a w tym, gdy już od 1 września 2017 r. obowiązuje aktualne brzmienie art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. 2020 poz. 1990, ze zm., dalej: "u.g.n.") praktycznie uniemożliwiające nadanie "staremu operatowi szacunkowemu z 2015 r." klauzuli aktualności. Skarżący wskazał też, że w zakresie spornego udziału, co do którego istnieje nieuregulowany stan prawny (bowiem toczy się postępowanie o podział majątku wspólnego) możliwe było i jest zastosowanie instytucji wpłaty odszkodowania do depozytu sadowego, tj. o jakiej mowa w art. 133 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy o z.r.i.d.;

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że Wojewoda prowadzi przewlekle z rażącym naruszeniem prawa postępowanie o ustalenie odszkodowania lub stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w powyższej sprawie, zaś ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wynoszącym 3 miesiące od chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego;

3. zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a., a to poprzez orzeczenie na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wszystkie zawiadomienia o przedłużeniu terminu do zakończenia postępowania zostały wydane na zasadach przewidzianych w art. 36 § 4 K.p.a., a uzasadnione były koniecznością wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania bez ustalenia kręgu stron postępowania. Organ kilkukrotnie zwracał się do Sądu Rejonowego P. o udzielenie informacji, czy wydano rozstrzygnięcie w sprawie podziału majątku wspólnego, które to mogło mieć wpływ na ustalenie kręgu osób, którym przysługuje odszkodowanie. Organ przyznał, że w sprawie wstąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4, jednakże organ nie zdecydował się na zastosowanie powyższej instytucji z uwagi na uzyskanie informacji od strony oraz sądu, że postępowanie o podział majątku wspólnego zostanie zakończone w nieodległym terminie. Organ wskazał, że nie miał możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który jest nieaktualny, w związku z czym zwrócił się do biegłego o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Konieczne było również przedłużenie postępowania z uwagi na konieczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym nowym operatem szacunkowym. W związku z czym organ poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wskazując datę 31 grudnia 2021 r. W ocenie organu obiektywnie istniejącą przyczyną przedłużenia postępowania było postępowanie sądowe o podział majątku wspólnego toczące się pod sygnaturą akt. [...] przed Sądem Rejonowym P. , którego skutkiem było ustalenie stanu prawnego nieruchomości. Za bezpodstawny uznał organ zarzut dotyczący zastosowania przepisów dotyczących nieuregulowanego stanu prawnego oraz niechęci organu do stosowania art. 133 pkt 2. Wyjaśnił przy tym, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania o ustalenie odszkodowania posiada urządzoną księgę wieczystą, nie można zatem uznać jej za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym.

Decyzją Wojewody z dnia 16 listopada 2021 r. postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania zostało zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Wojewodzie stanu zwłoki (przewlekłości) na dzień wniesienia skargi, który następnie ustał przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarżący przed wniesieniem skargi, skierował do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W ponagleniu z dnia 1 września 2021 r. strona powołała się na art. 37 § 1 K.p.a. i podniosła, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się już wiele lat. Skarżący wskazał, że nawet, jeżeli w ocenie organu przeszkodą dla ustalenia odszkodowania było to, że w stosunku do części współwłaścicieli miał miejsce nieuregulowany stan prawny, to możliwe było zastosowanie art. 118a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. albo zawieszenie z tej przyczyny postępowania.

Skarżąca spełniła zatem wymóg z art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. środka zaskarżenia, przez jego wniesienie (do właściwego organu), stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Uprzednie rozpatrzenie ponaglenia, jak i jego wynik nie mają wpływu na dopuszczalność wniesienia skargi w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu w załatwieniu sprawy głównej. Ustawa nie wprowadza różnych środków prawnych w tym zakresie. Jest to jednorodzajowe ponaglenie, które może dotyczyć każdego ze stanów zwłoki – odpowiednio bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), jak i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Ponadto wyjaśnić należy, że skarga została w przedmiotowej sprawie wniesiona 16 września 2021 r. tj. w czasie, kiedy sprawa nie była jeszcze załatwiona. Decyzja została wydana 16 listopada 2021 r., a więc po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień skierowania skargi do organu postępowanie nie było zakończone. W konsekwencji nie zachodziły przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy czy też podstawy do odrzucenia skargi (por. stanowisko wyrażone w uchwałach N. S. A. z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 – uchwały dostępne w bazie orzeczeń: CBOSA).

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy na to, że wniesiona w sprawie skarga zarzuca jedną z postaci zwłoki w załatwieniu sprawy, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., w tym spraw, których załatwienie następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1). Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość (zwłoka w załatwieniu sprawy) organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stan bezczynności dotyczy sytuacji przekroczenia terminu na załatwienie sprawy określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Natomiast pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację procedowania w danej sprawie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Innymi słowy, ten stan zwłoki zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów art. 35 § 1-3 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 K.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Od dnia wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia sprawy. Decyzja Wojewody rozstrzygająca sprawę, została wydana w dniu 16 listopada 2021 r. W konsekwencji stwierdzić należy, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowanie sądowego w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu. Wydanie przez organ decyzji w dniu 16 listopada 2021 r., czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skoro zobowiązanie organu do wydania aktu stało się zbędne.

W następnej kolejności należy wyjaśnić, że wydanie przez organ orzeczenia merytorycznie załatwiającego sprawę przed datą wyrokowania nie zwalnia sądu administracyjnego od zbadania okoliczności sprawy i orzeczenia, czy zaistniała przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu, a jeżeli tak – to, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało takiego charakteru. Wobec tego, w dalszym ciągu badaniu Sądu podlegało, czy postępowanie było prowadzone przez Wojewodę w sposób przewlekły.

Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu 16 listopada 2021 r. Organ wojewódzki uzależniając zakończenie przedmiotowego postępowania od toczącego się równolegle postępowania o podział majątku wspólnego powinien ustalić, czy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, iż brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Zgodnie z wyrokiem N. S. A. z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt: II OSK 1678/2007 w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Tymczasem w postępowaniu Wojewody zabrakło wskazanej wyżej analizy związku przyczynowego postępowań: o podział majątku wspólnego i przedmiotowego - prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Należy podkreślić, że organ wojewódzki ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w udziale [...] części współwłasność P. i R. J. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] związek małżeński R. J. i P. J. zawarty w dniu 16 sierpnia 1997 r. w Urzędzie Stanu Cywilnego w [...] został rozwiązany przez rozwód. Z chwilą ustania wspólności majątkowej wspólność łączna przekształca się we wspólność ułamkową. Ustanie tej wspólności może być połączone, lub nie, z ustaniem małżeństwa. W razie dalszego trwania małżeństwa, udziały w majątku wspólnym, objętym wspólnością ułamkową, wchodzą w skład majątków osobistych każdego z małżonków, a między małżonkami istnieje wspólność, która pozostaje poza zakresem ustroju majątkowego. Podział majątku wspólnego może zostać dokonany przez samych małżonków w formie umowy, tzw. umowy działowej, lub też sąd w toku postępowania rozwodowego na żądanie jednego z małżonków może dokonać podziału majątku wspólnego małżonków (zob. art. 58 § 3 K.r.o.) albo w postępowaniu nieprocesowym o podział majątku wspólnego, które uregulowane zostało w art. 566-567 k.p.c. (...) Żaden z przepisów nie nakłada obowiązku podziału majątku wspólnego po ustaniu wspólności. Do majątku wspólnego odpowiednie zastosowanie mają przepisy regulujące współwłasność w częściach ułamkowych. Zważywszy na powyższe ustalenia oraz na fakt, że stosownie do art. 43 § 1 K.r.o. oboje małżonkowie mają równe udziały w majątku wspólnym uznać należy, że organ wojewódzki miał możliwość ustalenia udziałów dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Jednak faktyczne działania nakierowane na zakończenie postępowania organ podjął dopiero, po zobowiązaniu go przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy, tj. po wpłynięciu ponaglenia i wniesieniu skargi na przewlekłość w przedmiotowej sprawie. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu 16 listopada 2021 r. W ocenie Sądu, organ nie dochował należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, bowiem przez ponad 6 lat nie uczynił nic poza zwracaniem się do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji czy postępowanie o podział majątku zostało już zakończone oraz udzielaniem stosownych odpowiedzi do Sądu Rejonowego czy pełnomocnikowi skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowym postępowaniu organ zbyt długo zwlekał z podejmowaniem czynności i nie zmierzał do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Oczekiwanie przez skarżącego na rozstrzygnięcie przez niemal 7 lat należy uznać za niedopuszczalne.

Na podstawie wyszczególnionych czasowo czynności (wskazanych w części sprawozdawczej uzasadnienia), które organ podejmował w sprawie, Sąd uznał, że organ nie kierował się ekonomiką procesową przy dokonywaniu czynności w postępowaniu ani nie dążył do odpowiednio sprawnego załatwienia sprawy. Wszystko to świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, bez odpowiedniej koncentracji czynności i wymaganej sprawności działania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości (prowadził przewlekłe postępowanie) wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 i postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13).

W rozpoznawanej sprawie działaniom organu należało przypisać właśnie taki charakter. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy (ponad 6 lat trwało postępowanie), częstotliwość działań, jakie podejmowano, jak i przystąpienie do załatwienia sprawy w zasadzie w reakcji na zobowiązanie organu przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy - jednoznacznie wskazują na rażące naruszenie prawa, w tym rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Okres zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy był znaczny, zaś podejmowane działania naruszały zasadę zaufania strony postępowania do organu (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz sprawnego i terminowego działania (art. 12 K.p.a.). Sąd uznał, że po stronie Wojewody doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Sąd nie doszukał się w stanie faktycznym sprawy okoliczności usprawiedliwiających organ, wpływających na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości organu. Dlatego Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W tym kontekście zaznaczenia wymaga, że zarówno instytucja sumy pieniężnej, jak też instytucja grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", wskazane instytucje mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75).

Zastosowanie przez sąd administracyjny środka w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej muszą uzasadniać realia konkretnej sprawy.

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność (przewlekłość), lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet - tak jak w przedmiotowej sprawie - uniemożliwienie stronie otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

Jeżeli zaś chodzi o uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to jest ono szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością lub przewlekłością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21).

Zważywszy na to, że choć oba wskazane w 149 § 2 p.p.s.a. środki są stosowane w celu zapobieżenia dalszej bezczynności (przewlekłości) postępowania, to - jak wskazano powyżej - spełniają też dodatkowe cele, które mają charakter odmienny, tj. funkcję kary dla organu i funkcję zadośćuczynienia dla skarżącego.

Zdaniem Sądu, przestawione obszernie powyżej realia przedmiotowej sprawy - wskazujące na szczególnie rażącą bezczynność organu i brak zakończenia postępowania pomimo upływu ponad 6-letniego okresu jego prowadzenia przez organ - uzasadniają kumulatywnie orzeczenie przez Sąd o przyznaniu skarżącemu od Wojewody zarówno sumy pieniężnej, jak i wymierzeniu organowi grzywny, o czym orzeczono w punktach IV. i V. sentencji wyroku. Sąd podkreśla, że jest to dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym, i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę (W. Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. I OSK 476/21, Lex nr 3224002).

Przyznając skarżącemu sumę pieniężną w kwocie [...] zł, Sąd kierował się wskazaniami wynikającymi z art. 149 § 2, art. 154 § 6 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając szczególnie rażącą bezczynność organu i prowadzenie postępowania przez okres ponad 6 lat. Przyznając skarżącemu sumę we wskazanej kwocie, Sąd wziął pod uwagę okres przewlekłości, dobra i interesy skarżącego, które zostały naruszone, niepewność osobistą i prawną, w jakiej nie ze swojej winy się znalazł oraz pierwiastek represyjności wobec organu, który w przyszłości nie powinien dopuszczać do zaistnienia takich sytuacji. Nadto, jak słusznie wskazał skarżący przewlekłość organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy doprowadziła do tego, że nie doszło do urzeczywistnienia prawa do słusznego odszkodowania, postępowanie administracyjne wygenerowało znaczne koszty. Podnieść też należy, że przynajmniej od 2019 r. były wystosowane nieprzedstawiające merytorycznych przyczyn zwłoki pisma, których treść rażąco godzi w zasady określone w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Nakładając na organ karę grzywny w wysokości [...] zł, Sąd podkreśla, że kwota ta w świetle art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a., który to przepis określa jej górną granicę, jest kwotą stosunkowo niską.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a ,§ 2 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął, jak w p. VI sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej sumę kosztów postępowania składa się kwota [...] zł uiszczonego wpisu od skargi, kwota [...] zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.