Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3451/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 43/18 w sprawie ze skargi S. I. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 43/18, po rozpoznaniu skargi S.I.: 1) zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2018 r., w części dotyczącej nagród pieniężnych przyznanych wymienionemu we wniosku pracownikowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdził, że bezczynność Starosty [...] w rozpatrzeniu wniosku we wskazanym w punkcie 1 wyroku zakresie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 28 marca 2018 r., S.I. wystąpił do Naczelnika wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Czy inspektor zajmujący się przyjmowaniem zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych oraz zgłoszeń zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi posiadać określone wykształcenie? Jakie wykształcenie posiada pani R. O.? Jakie były warunki przyjęcia na stanowisko inspektora, które zajmuje pani R. O.? Czy na wyżej wymienione stanowisko był rozstrzygnięty konkurs? Jeżeli tak, ile osób stanęło do konkursu? Od jakiego czasu pani R. O. zajmuje wyżej wymienione stanowisko? Czy pani R. O. otrzymywała nagrody pieniężne za swoją pracę w latach 2015, 2016 i 2017? Jeżeli tak jakie były to kwoty i za co?"

Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Starosta [...] udzielił skarżącemu żądanej informacji, za wyjątkiem zapytania o wysokość nagród przyznanych wymienionemu w piśmie pracownikowi w latach 2015-2018 oraz o uzasadnienie przyznanych nagród. W piśmie tym organ wyjaśnił, że pracownik ten nie pełni funkcji publicznej, a zatem informacja o uzyskanych przez niego nagrodach nie stanowi informacji publicznej.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na wezwanie organ pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. podtrzymał swoje stanowisko co do charakteru informacji o zarobkach wskazanego pracownika, który w jego ocenie nie pełni funkcji publicznej.

Następnie w dniu 19 kwietnia 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że R. O. nie jest osobą publiczną, gdyż nie jest upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych i nie dysponuje majątkiem publicznym.

W piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2018 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko co do publicznego charakteru żądanej informacji oraz o konieczności wydania w wypadku odmowy jej udostępnienia, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), odpowiedniej decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie kwestią wymagającą rozpatrzenia jest ustalenie statusu osoby, o której nagrody i uzasadnienie ich przyznania złożył zapytanie skarżący. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że osobą pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji to "każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym". Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Przy dokonywaniu wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można również sięgnąć do wykładni systemowej, posiłkując się definicją zawartą w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z art. 115 § 19 K.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest również to czy informacje o wynagrodzeniu (pracownika powinny być udostępnione, a w konsekwencji czy pracownik ten jest osobą wykonującą funkcje publiczne i czy w związku z tym wyłączona jest, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., ochrona jego prywatności we wskazanym w tym przepisie zakresie. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji.

Zdaniem Sądu, wynagrodzenie jest niewątpliwie jednym z warunków wykonywania funkcji, a poza tym wypłacane jest z funduszy publicznych. Gdyby zatem uznać tych pracowników za osoby wykonujące funkcje publiczne, to informacje o ich nagrodach, zgodnie z powołanym wcześniej przepisem, nie podlegałyby ochronie. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest bezspornie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 K.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią zatem także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Na podstawie przepisów u.d.i.p. osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej ma bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku osób niepełniących funkcji publicznych. Tak więc w kwestii statusu wskazanego imiennie inspektora zauważyć należało, że jest okolicznością niesporną pełnienie przez niego funkcji związanych z przyjmowaniem wniosków, o których mowa w art. 30 i 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że chodzi tu nie o pełnienie funkcji pracownika biura podawczego, który zajmuje się przyjmowaniem korespondencji w sensie technicznym, ale o pracownika, który dokonuje wstępnej oceny wniosków (pod względem merytorycznym). Podnoszony przez organ brak po jego stronie kompetencji do wydawania w imieniu organu decyzji administracyjnych nie oznacza, że nie realizuje on określonych nałożonych na organ funkcji publicznych. Wynika to ze specyfiki postępowań w sprawach zgłoszenia robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które nie w każdym wypadku wymagają wydania decyzji i wystarczające jest przyjęcie zgłoszenia do wiadomości organu. Wobec tego należało uznać, że stanowisko inspektora jest stanowiskiem merytorycznym, a nie technicznym czy pomocniczym, a to pozwala na uznanie, że ochrona prywatności takiej osoby musi być ograniczona do okoliczności niezwiązanych m.in. z wydatkowaniem funduszy publicznych na jej wynagrodzenie.

Sąd wskazał, że organ udzielając odpowiedzi na część pytań zawartych we wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2018 r. popadł w sprzeczność, gdyż uznał, że pracownik zajmujący stanowisko inspektora pełni funkcję publiczną w organie władzy publicznej i część danych dotyczących jego osoby (wykształcenie) podlega upublicznieniu. Nie stanowiło też przeszkody w ujawnieniu tych danych spersonalizowanie żądania. W ocenie Sądu, to, że skarżący wymienił nazwisko osoby, której dotyczy zapytanie nie stoi na przeszkodzie udzieleniu żądanej informacji, gdyż bez względu czy chodzi tu o konkretnego pracownika czy o niewymienioną z nazwiska osobę zajmującą określone stanowisko, jedynym kryterium weryfikującym wniosek są przesłanki wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli kwestia czy osoba taka pełni funkcję publiczną ("ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa").

Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, Sąd pierwszej instancji przystąpił do oceny czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności.

W związku z tym Sąd wyjaśnił na czym polega bezczynność na gruncie przepisów u.d.i.p. i stwierdził, że miała ona miejsce w sprawie, gdyż organ nie udzielił żądanej informacji w terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p., a ponadto nie skorzystał z możliwości jego przedłużenia na podstawie ust. 2 tego przepisu. Organ zatem pozostawał w bezczynności, która jednak ze względu na okoliczności sprawy nie miała charakteru rażącego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Starosta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 149 § 1 P.p.s.a., w związku art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej nagród pieniężnych przyznanych wymienionemu we wniosku pracownikowi, co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w tym zakresie, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej okolicznościach faktycznych i prawnych nie można przypisać organowi bezczynności, gdyż w terminie określonym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ załatwił wniosek udostępniając skarżącemu część informacji oraz udzielając mu wyjaśnień, iż żądana przez niego informacja w zakresie nagród wskazanego we wniosku pracownika Starostwa Powiatowego w [...] nie stanowi informacji publicznej,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a,, poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. ograniczenie się do kwestii statusu osoby, o której nagrody i uzasadnienie ich przyznania złożył zapytanie skarżący, a pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego informacja o wysokości nagród przyznanych pracownikowi wskazanemu z imienia i nazwiska stanowi informację publiczną, mimo że organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również w odpowiedzi na skargę S.I. na bezczynność podnosił, iż tego rodzaju wniosek dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam, a zatem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej;

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o wysokości nagród przyznanych wymienionemu z imienia i nazwiska pracownikowi Starostwa Powiatowego w [...] stanowi informację publiczną, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ich zastosowania w sprawie poprzez przesądzenie, że informacja w powyższym zakresie stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych u.d.i.p.,

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, czy wymieniona we wniosku osoba pełni funkcje publiczne, a nie to, czy informacja o przyznanych jej nagrodach stanowi informację publiczną.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podnieść, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak m.in. wskazany w zarzucie art. 149 § 1 P.p.s.a mają podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 czy art. 151 P.p.s.a charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu, to nie można Sądowi realizującemu kompetencje wynikające z art. 149 § 1 P.p.s.a zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez ten Sąd norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r. I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a nie może zatem stanowić wyłącznej i samoistnej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, która musi wynikać z przepisów materialnoprawnych i kompetencyjnych. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt 1907/18).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie spełnia wymóg prawidłowego postawienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 P.p.s.a., ponieważ powiązał go z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Starosty [...] dopełnił on obowiązku, ponieważ w ustawowym terminie poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej. Pogląd ten jest błędny. WSA w Opolu prawidłowo bowiem podał, że imiennie wskazany we wniosku S. I. o udostępnienie informacji inspektor pracujący w Starostwie Powiatowym w [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

Przypomnieć należy, że choć u.d.i.p. posługuje się pojęciem "osoby pełniącej funkcję publiczną" - to jednak nie definiuje tego pojęcia, pozostawiając ten problem doktrynie i orzecznictwu. Wykładni wskazanego wyżej pojęcia dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny" (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Z treści orzeczenia wynika, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyroki NSA z dnia z dnia 8 lipca 2015, sygn. akt I OSK 1530/14 oraz z dnia 17 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 169/18, oraz K. Miksa, Udostępnianie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne a prawo do prywatności w praktyce działania organów władzy publicznej, Samorząd Terytorialny nr 4/2015, s. 45-47). W sprawie nie budzi wątpliwości, że R. O., jako inspektor w Wydziale Architektury i Budownictwa nie pełni tylko czynności usługowych, ale podejmuje działania o charakterze procesowym w postępowaniach związanych z rozstrzyganiem spraw z zakresu architektury i budownictwa. Pełni zatem funkcję publiczną, gdyż jej zadania wiążą się ze sprawowaniem władztwa w ramach kompetencji wykonywanych przez Starostę [...].

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z treścią uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie może być podstawą do skutecznego postawienia zarzutu obrazy art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezasadne są również zarzuty naruszania art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Do takich informacji zaliczają się informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych, a takimi są niewątpliwie informacje o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2559/15). Celem dostępu do informacji publicznej jest bowiem umożliwienie społecznej kontroli dysponowania środkami publicznymi, co do tyczy również tych środków, które są przeznaczane na wynagrodzenia konkretnych osób sprawujących funkcje publiczne. W ten sposób Polacy mogą ocenić również, czy dane osoby otrzymują wynagrodzenia adekwatne do ich kwalifikacji zawodowych, doświadczenia oraz wykonywanych zadań.

Wskazać jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem WSA w Opolu, że skoro informacja publiczna, której udostępnienia żąda skarżący, dotyczy funkcjonariusza publicznego, to niejako automatycznie w pełni wyłączona zostaje ochrona prywatności tego funkcjonariusza. W tym zakresie należy przytoczyć stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 659/14, w którym z powołaniem na ww. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 - podniesiono, że "rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów". Stanowisko to w niniejszej sprawie Sąd przyjmuje za własne. Powyższe oznacza, że organ rozpoznając wniosek powinien rozważyć, czy udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych R. O. nie narusza jej prawa do prywatności. W zależności od ustaleń poczynionych przez Starostę [...] - organ ten albo udzieli żądanej informacji albo wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Niezasadny jest zatem także zarzut dotyczący obrazy art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ prawidłowo uznano, że inspektor pracujący w Starostwie Powiatowym w [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a organ nie odwoływał się do tego przepisu nie udostępniając danych o wynagrodzeniu ww. pracownika.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.