Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1174/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z wniesieniem przez M. K. odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...] zmieniającej na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenie na budowę wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzysząca na działkach nr ew. [...], obręb [...], w [...], orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, przyjmując, iż obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją z [...] lipca 2020 r. zamyka się na terenie działek objętych tą inwestycją, nie obejmując działek należących do odwołującej, toteż brak jest podstaw do uznania jej za stronę w świetle art. 28 ust. 2 p.b.

Pismem z 9 października 2020 r., uzupełnionym pismem z 12 lutego 2021 r., M. K. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. Pismem z 1 marca 2021 r. GINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek M. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ nadzoru wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności i jego przedmiot. Wskazał również na sposób rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestionowanej decyzji Wojewody [...], GINB zauważył, że postępowanie zakończone wydaniem kontrolowanej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę z [...] marca 2020 r., stąd w postępowaniu tym interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu nie wynikał z art. 28 k.p.a., ale podlegał ustaleniu w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu wynikającym ze stanu prawnego, który miał zastosowanie przy wydawaniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ nadzoru w tym kontekście wyjaśnił, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. GINB zauważył, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką działek nr ew. [...] (działka zabudowaną budynkiem mieszkalnym) oraz [...] (działka leśna). Z zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. wynika, że zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2016 r. polegały na zmianie zagospodarowania terenu poprzez zmianę lokalizacji wieży i zmianę zagospodarowania wokół wieży oraz na zmianie układu architektoniczno- konstrukcyjnego polegającego na: zmianie formy architektonicznej z wielosłupowej na planie okręgu na trzonową czterosłupową na planie kwadratu z klatką schodową wewnętrzną, windą oraz pomieszczeniami sanitarnymi w przyziemiu wieży, zmianie wysokości całkowitej z 31,3 m na 30,0 m, wprowadzeniu dwóch poziomów obserwacyjnych, zaprojektowaniu instalacji wewnętrznych oraz zewnętrznych w związku z zaprojektowaniem pomieszczeń sanitarnych (projekt budowlany. 1.1. Zakres wprowadzonych zmian, s. 8). GINB podkreślił, że działki nr ew. [...] nie były objęte projektem zagospodarowania terenu. Analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl wykazała, że działki inwestycyjne nr ew. [...] oddzielone są od działek wnioskodawczyni działką nr ew. [...]. Projektowana wieża widokowa o wysokości 30,0 m (projekt budowlany, rys. Przekroje. rys. nr Z-5, s. 52) została zaprojektowana na działce nr ew. [...] w odległości ok. 152 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz w odległości ok. 160 m od granicy z działką nr ew. [...]. Mając na uwadze przedstawiony powyżej zakres zmian objętych decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., usytuowanie projektowanej wieży widokowej oraz fakt, że wnioskodawczyni w postępowaniu przed Wojewodą [...] nie wykazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu I instancji, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, będzie niedopuszczalny w świetle przepisów prawa wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia, stwierdzić zdaniem GINB należy, że Wojewoda [...] nie naruszył rażąco art. 28 ust. 2 p.b., uznając, że działki nr ew. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym, że odwołującej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starost [...]. GINB stwierdził, że okoliczność, iż na danej nieruchomości mogą być odczuwalne skutki funkcjonowania inwestycji nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Obszar oddziaływania to nie jest teren, na którym da się odczuć niedogodności czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Realizacja większości obiektów budowlanych wiąże się z różnego rodzaju uciążliwościami dla nieruchomości sąsiednich, jednak nie świadczy to automatycznie o interesie prawnym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powoływanie się wyłącznie na art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., jak też przepisy k.c. nie może stanowić samodzielnej podstawy do przyznania wnioskodawczyni przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. GINB stwierdził również, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2020 r. rozstrzygająca jedynie kwestię przymiotu strony wnioskodawczyni w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Starosty [...] nie mogą podlegać ocenie w ramach tego postępowania. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawczyni wskazujących na popełnienie przy wydaniu decyzji przestępstwa poświadczenia nieprawdy w dokumencie przedłożonym przez inwestora, GINB wyjaśnił, że okoliczności te mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Niedopuszczalne jest jednak badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym. GINB podkreślił, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony, tj. podmiot który ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną, obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze. Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda [...] był zatem uprawniony do badania posiadania przez odwołującą interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...]. Okoliczność, że odwołująca brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] lipca 2020 r. tego wniosku nie zmienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] kwietnia 2021 r. złożyła M. K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji :

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- niedokonanie oceny zgłoszonego przez skarżącą wobec Wojewody [...] zarzutu przy wydaniu zaskarżonej decyzji, że organ ten, wydając decyzję z [...] października 2020 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, na skutek bezprawnego pozbawienia skarżącej praw strony przyznanych jej wcześniej przez organ I instancji naruszył fundamentalną zasadę zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) oraz poprzez niedokonanie oceny zgłoszonego przez skarżącą zarzutu, iż Wojewoda [...] wobec podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu poważnych zarzutów możliwości popełnienia przestępstwa przy wydaniu decyzji organu I instancji (art. 271 § 1 i 273 k.k.), pomimo obowiązku wynikającego z art. 304 § 2 k.p.k. nie podjął żadnych działań w tym zakresie, ani nie ustosunkował się do tej kwestii w jakikolwiek sposób, co zdaniem skarżącej spełniło przesłanki odpowiedzialności karnej funkcjonariusza publicznego z art. 231 k.k. oraz pomimo złożenia wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego z powodu skierowania przez skarżącą zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez inwestora do organów ścigania Wojewoda [...] nie zajął żadnego stanowiska formalnego w postaci postanowienia, do czego obligowały go bezwzględnie przepisy proceduralne, w tym art. 123 § 1 k.p.a. i przez co pozbawił skarżącą trybu odwoławczego w tym zakresie;

- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez brak w zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do zarzutu wydania decyzji przez organ I instancji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 1 w zw. z art. 28 p.b. W ustawowym terminie 3 lat od uprawomocnienia się decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z [...] września 2016 r. inwestor nie rozpoczął budowy zgodnie z art. 36a ust. 1, art. 37 w zw. z art. 41 ust. 2 p.b., co powinno skutkować wygaśnięciem tego pozwolenia (z dniem 5 października 2019 r.), na co ewidentnie wskazywały wszystkie przytoczone przez skarżącą okoliczności, w tym zarzut ewidentnie fikcyjnych zapisów w dzienniku budowy z 2 października 2019 r. dotyczący wykonanych prac geodezyjnych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez przyjęcie, ze skarżąca nie była stroną postępowania, ponieważ nie wykazała interesu prawnego, a jej nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem kontroli w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek wniesionej przez skarżącą skargi jest decyzja GINB wydana w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - 159 k.p.a.). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak się przyjmuje w piśmiennictwie, jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Trafnie GINB stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej, że względu na jego przedmiot, organ nadzoru nie rozpoznaje ponownie sprawy co do istoty, ale ocenia wyłącznie, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością, których zamknięty katalog określa art. 156 § 1 k.p.a.

W pełni zgodzić się należy równocześnie z wykładnią nadawaną przez GINB art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16), decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przyjmuje się, ze pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest na tyle pojemne, że mieści każdy przypadek jawnego pogwałcenia prawa, niezależnie od teoretycznych kwalifikacji norm do sfery materialnej, proceduralnej lub ustrojowej (por. J. Borkowski, A. Krawczyk [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 9. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020, s. 388).

W kontekście przytoczonych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie budzi jego wątpliwości prawidłowość zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. Powyższe jest wynikiem poprawności ustaleń faktycznych i prawnych przyjętych w kontrolowanej sprawie przez GINB. Pozostają one zgodne z art. 156-158 k.p.a., którym to przepisom organ nadał w sprawie prawidłowe znaczenie. Nie można zarzucić GINB błędu w ocenie okoliczności faktycznych, ponieważ poddając kontroli decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, organ właściwie rozważył wszystkie kwestie wpływające na wynik kontroli legalności aktu, który skutkował przerwaniem toku instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 2020 r. wydaną przez Starostę Słubickiego jako organ I instancji.

Centralnym zagadnieniem, którego rozważenie powinno kształtować kierunek rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., był wymóg ocenienia przez GINB, czy umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego złożeniem przez skarżącą odwołania od decyzji z [...] lipca 2020 r. z uwagi na brak jej legitymacji do zaskarżenia tejże decyzji stanowiło wadliwość, której można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 p.b.). Niesporne pozostaje, że podstawę prawną wydania kwestionowanej przez skarżącą decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wynikająca z tego przepisu kompetencja do umorzenia postępowania odwoławczego ma związek ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego złożeniem odwołania od decyzji organu I instancji. Sytuacja ta może wystąpić wskutek skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę albo stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r. sygn. II OSK 1101/17). W myśl art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Na tle wskazanej regulacji nie może budzić wątpliwości, po pierwsze, wniosek, że legitymacja do wniesienia odwołania ma charakter materialny a nie formalny, wobec czego nie może być wyprowadzana z samego faktu uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji, a po drugie, że organ odwoławczy jest zobowiązany samodzielnie ustalić dopuszczalność podmiotową odwołania i w razie negatywnego przesądzenia tejże kwestii zakończyć postępowanie rozstrzygnięciem formalnym (por. B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 109 i 139). Prawa do samodzielnego rozważenia przez organ odwoławczy powyższej kwestii procesowej w żaden sposób nie da się powiązać z regulacją prawną zamieszczoną w art. 139 k.p.a. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, zakaz kształtowania przez organ odwoławczy sytuacji prawnej strony w sposób mniej korzystny niż czyniła to decyzja organu I instancji (zakaz reformationis in peius) jest immanentnie związany z zakresem uprawnień i obowiązków określonych w decyzji i podlega ocenie z punktu widzenia sytuacji osoby, do której decyzja ta została skierowana w przypadku, gdy osoba ta zdecydowała się tę decyzję zaskarżyć. Kontrolowany przez GINB przypadek pozostaje kategorialnie różny od wskazanego, toteż skarżąca wydania decyzji opisanej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w oczywisty sposób nie może postrzegać jako naruszenia zakazu reformationis in peius.

GINB przyjął, że mylne określenie przez organ odwoławczy, iż odwołujący nie jest stroną, skutkujące umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może stanowić rażące naruszenie tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny tego ogólnego poglądu nie kwestionuje. Przyjmuje tym niemniej, że to uwarunkowania konkretnej sprawy powinny mieć przesądzające znaczenie dla kwestii tego, czy wadliwemu rozważeniu prawa odwołującego do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego można przypisywać wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek ten należy w bezpośredni sposób odnieść do oceny legitymacji osoby wnoszącej odwołanie od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (zamienny) i udzielającej pozwolenia na budowę, która zaskarża tę decyzję, twierdząc, że pozostaje właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Nie zawsze bowiem można zastosowanie przez organ odwoławczy wskazanej w art. 28 ust. 2 p.b. regulacji prawnej traktować jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., jeżeli nie budzi wątpliwości, że jej hipoteza opiera się na ocennym przesądzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że określony stan ze względu na cechy, jakie go charakteryzują, spełnia warunek dyspozycji przepisu (pozostawanie w obszarze oddziaływania inwestycji). Co przy tym istotne, dyspozycji sformułowanej przy użyciu zwrotów, których zastosowanie w indywidualnej sprawie zakłada, że podlegają one zawsze konkretyzacji ściśle determinowanej okolicznościami danej sprawy z uwagi na to, że nośnikiem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu inwestycji pozostają "przepisy szczególne". Na sposób tejże konkretyzacji ma dodatkowo wpływ koncepcja legitymacji procesowej przyjmowana przez organ dokonujący wykładni operatywnej. Nie można w tym kontekście nie dostrzegać, że powiązanie prawa odwołania z pojęciem strony jest źródłem trudności interpretacyjnych. Ocena statusu strony postępowania, niezależnie czy odnosić go do regulacji zamieszczonej w art. 28 k.p.a., czy też w art. 28 ust. 2 p.b., jest uznawana w nauce administracyjnego prawa procesowego na przestrzeni lat za jedno z zagadnień mogących wywoływać poważne rozbieżności, wpływające w konsekwencji na sposób konkretyzacji praw i obowiązków w sprawie administracyjnej. Nie bez racji B. Adamiak wskazuje, że podstawą wyprowadzenia interesu prawnego są zasadniczo zawsze normy administracyjnego prawa materialnego. Norma art. 28 k.p.a., tak jak i norma art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. odsyłającego do "przepisów szczególnych" nie stanowią samoistnej podstawy przyznania określonemu podmiotowi statusu strony. Wyprowadzenie z tych norm wskazanego statusu wymaga zastosowania złożonego procesu wykładni, która nie może zostać ograniczona do wykładni językowej, ponieważ wymaga zastosowania również wykładni celowościowej czy wykładni systemowej (por. B. Adamiak, op. cit., s. 110-115). Wyłącznie podstawowe błędy o oczywistym charakterze obarczające proces zastosowania wskazanych przepisów, zdaniem Sądu, mogą być uznane tym samym za równoważne dopuszczeniu się przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia prawa odnoszonego do nieprzyznania stronie legitymacji umożliwiającej jej udział w postępowaniu.

W kontrolowanej sprawie nie da się zaprzeczyć, że Wojewoda [...] kryterium prawne, które przesądzało o prawie skarżącej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], adekwatnie odniósł do odpowiednich przepisów p.b. (art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b.) jako regulacji szczególnej, nadał im właściwe znaczenie normatywne wiążące legitymację odwoławczą z ustaleniem tytułu prawnego odwołującego do nieruchomości oraz stwierdzeniem ograniczeń w jej zagospodarowaniu, w tym ewentualnej jej zabudowy, jak też równocześnie przeprowadził ich subsumpcję, która opierała się na ocenie ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy dotyczących tak położenia nieruchomości należących do odwołującej, jak i charakteru inwestycji polegającej na budowie wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, warunków jej zlokalizowania na działkach nr ew. [...], obręb [...] oraz jej oddziaływania na tereny przyległe. Tego rodzaju działanie Wojewody [...] jako organu odwoławczego nie stanowi wadliwości kwalifikowanej nawet, jeżeli materiał dowodowy mógłby, jak przyjmuje skarżąca, posłużyć do wyciągnięcia wniosków odmiennych, ponieważ konstrukcja procesowa stwierdzenia nieważności decyzji, będąca wyłomem od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), nie stwarza podstaw do następczego podważania rozstrzygnięć administracyjnych, które – jak to zostało już wyżej wskazane - nie stanowią jawnego pogwałcenia obowiązującego prawa. Przywołane wcześniej rozumienie rażącego naruszenia prawa pozwala na eliminację ze skutkiem ex tunc tylko takich decyzji, których treść stanowi jednoznaczne zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, o oczywistym charakterze. Nie chodzi tu zatem o spór w zakresie, w jakim zastosowanie ogólnej regulacji prawnej, w tym przypadku przepisu kształtującego zakres podmiotowy postępowania, jest zależne od okoliczności faktycznych sprawy i tego, jakie wnioski w świetle zgromadzonego materiału dowodowego podmiot oceniający tenże materiał dowodowy chciałby z jego treści wyprowadzić. Powyższe nie prowadzi do naruszenia w sprawie art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 p.b., o czym zasadnie orzekł GINB.

Wymaga podkreślenia, ze skarżąca jako bezpośredni adresat decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., zgodnie z zamieszczonym w niej pouczeniem, była uprawniona do jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Niepoddanie kwestionowanego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, w ramach której podważeniu podlega decyzja nie tylko obarczona wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ale także każdą wadliwością mającą (mogącą mieć) wpływ na wynik sprawy, kształtuje zakres uchybień, na jakie skarżąca aktualnie skutecznie może wskazywać w celu wyeliminowania z obrotu decyzji, która jej zdaniem narusza prawo.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB w sposób prawidłowy dokonał oceny różnicującej przedmiot sprawy załatwionej kwestionowaną przez skarżącą decyzją Wojewody [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od sprawy załatwionej decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. Ta pierwsze sprawa została zakończona decyzją o charakterze formalnym rozstrzygającym kwestię procesową (przymiot strony odwołującej), natomiast decyzja Starosty [...] zakończyła na etapie pierwszoinstancyjnym postępowanie rozstrzygnięciem merytorycznym, na podstawie którego Gmina [...] jako inwestor uzyskała prawo do realizacji zaprojektowanej inwestycji w kształcie określonym projektem zamiennym. Granicami postępowania nadzwyczajnego wszczętego wnioskiem skarżącej z 9 października 2020 r. objęta została wyłącznie decyzja z [...] października 2020 r. i sprawa (kwestia) przez nią rozstrzygnięta w świetle zastosowanych przepisów k.p.a. Powyższe skutkowało niedopuszczalnością jakiegokolwiek odnoszenia się przez organ nadzoru do sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] w aspekcie, który mógłby być postrzegany jako formułowanie przez GINB wiążących ocen określających zgodność z prawem tego decyzji organu I instancji. Konsekwencją kierowania się przez GINB tym zapatrywaniem był brak wypowiedzenia się przez organ odnośnie do zarzutów postawionych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], które nie zważając na odrębność zachodzącą pomiędzy wskazanymi decyzjami, naruszenie prawa przypisały wadliwemu udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę (pozwolenia zamiennego), motywowanemu rzekomym poświadczeniem przez inwestora nieprawdy w przedłożonym w postępowaniu dzienniku budowy. Takie działanie GINB nie stanowi błędu procesowego związanego z "bezpodstawnym uchyleniem się od oceny merytorycznej organu I instancji" (s. 5 skargi).

Na tę ocenę nie ma wpływu fakt sformułowania przez skarżącą zastrzeżeń odpowiadających wyżej stawianym zarzutom już na etapie odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. Zdaniem skarżącej, wadliwość kwestionowanej decyzji z [...] października 2020 r. jest determinowana m.in. tym, że organ odwoławczy miał nie ustosunkować się do stawianego w odwołaniu zarzutu poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy, jak też do wniosku o zawieszenie postępowania uzasadnionego nieprawidłowościami zachodzącymi przy wydaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skarżąca nie dostrzegła jednak, że warunkiem wstępnym rozważenia przez Wojewodę [...] poruszonych przez skarżącą zagadnień, w tym ustosunkowania się do nich we właściwej formie procesowej, było wszczęcie w sposób skuteczny postępowania odwoławczego, albowiem dopiero ta okoliczność stanowić mogła o przeniesieniu kompetencji do merytorycznego załatwienia sprawy zmiany pozwolenia na budowę w toku instancji ze Starosty [...] na Wojewodę [...]. Niezaistnienie tejże okoliczności nie pozwalało w konsekwencji zakresem przedmiotowym postępowania nadzwyczajnego objąć przytoczonych przez skarżącą kwestii i uczynić z nich podstawy potwierdzającej naruszenie przez Wojewodę [...] prawa.

Ten wniosek obejmuje również akcentowany przez skarżącą fakt naruszenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej art. 304 § 2 k.p.k. Przepis ten przyjmuje, że instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję. Nie wypowiadając się odnośnie do tego, czy w sprawie przepis ten znajdował zastosowanie, nie ulega wątpliwości, że zgłoszone przez skarżącą zastrzeżenia koncentrowały się na sygnalizowaniu nieprawidłowości przypisywanych inwestorowi. Rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji Wojewody [...] objętej żądaniem stwierdzenia jej nieważności odnosiło się wyłącznie do kwestii przysługującej skarżącej legitymacji do udziału w postępowaniu, toteż brak jest koniecznego związku pomiędzy wskazanym przez stronę zaniechaniem a wynikiem sprawy, którego nieprawidłowe rozpatrzenie przez GINB mogłoby rzutować na treść zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r.

W zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez GINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.