Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 350/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: w zw. z  art. 103 par. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (stolarni) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa nakazał skarżącemu W.S. rozbiórkę obiektu budowlanego – stolarnia – położonego na działce nr 343, obręb Z., gmina S..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy S. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. wniosek A.H. w sprawie "...wykonania przez Pana W.S. tarasu, ganku, stolarni i tartaku na działce nr 343 stanowiącej ich współwłasność, bez zgody współwłaściciela". W trakcie kontroli dokonanej w dniu 10 stycznia 2008 r. W.S. – współwłaściciel działki i właściciel wyżej wymienionych obiektów oświadczył, że obiekty te wykonał na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Przedstawił również kserokopie dokumentów: plan sytuacyjny zagospodarowania działki nr 343, obręb Z., obejmujący obiekty – istniejący budynek mieszkalny, istniejący budynek gospodarczy, projektowany budynek magazynowo-gospodarczy i zabudowania A.H. oraz rysunki (szkic) obiektu o przeznaczeniu magazynowo-gospodarczym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że decyzją z dnia [...] r. Urząd Gminy S. wstrzymał W.S. "(...) samowolnie rozpoczęte prace budowlane przy budowie stolarni na terenie posesji nr 135 w Z. (...)". Zobowiązał również inwestora do przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 16 listopada 1990 r. z pouczeniem, iż w przypadku niespełnienia warunków decyzji otrzyma nakaz przymusowej rozbiórki obiektu. W dniu 13 listopada 1990 r. W.S. zwrócił się z wnioskiem do Urzędu Gminy S. o wydanie zezwolenia na rozbudowę pomieszczenia gospodarczego. Urząd Gminy nie zakończył postępowania w tym zakresie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podał, że jako następca prawny prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego przez Urząd Gminy S. w dniu 30 kwietnia 2008 r. zwrócił się o przekazanie w trybie pilnym wszelkich dokumentów związanych z wyżej wskazanym postępowaniem administracyjnym w sprawie budowy obiektu budowlanego – stolarnia. Wójt Gminy S. w piśmie z dnia 19 maja 2008 r. poinformował organ I instancji, że "...nie została wydana decyzja pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały dopełnione wszystkie wymagane formalności zawarte w decyzji wstrzymującej samowolę budowlaną" oraz że pozwolenie na użytkowanie obiektu stolarni o numerze [...], na które powołuje się inwestor, jest decyzją wstrzymującą samowolną budowę obiektu budowlanego – stolarnia – położonego na działce nr 343, obręb Z., wydaną przez Wójta Gminy S..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na W.S. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w zakresie poprawności realizacji przedmiotowych obiektów budowlanych w terminie do 15 września 2008 r. W dniu 16 września 2008 r. inwestor przedstawił opinię techniczną w zakresie poprawności realizacji tych obiektów. Pismem z dnia 2 października 2008 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do stawiennictwa w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wraz z autorami opinii technicznej w dniu 14 października 2008 r. celem wyjaśnienia nieścisłości zawartych w powyższym opracowaniu. W.S. dwukrotnie zwracał się do organu o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów. W dniu 17 lutego 2009 r. przedłożył dokumenty wymagane postanowieniem z dnia [...] r. nr [...].

Organ I instancji zaznaczył następnie, że zgodnie z opinią techniczną obiekt budowlany – stolarnia – położony w Z. na działce nr 343 "...zrealizowany został w latach 90-tych XX wieku, w zabudowie zwartej z budynkiem gospodarczym – stodołą, bez podpiwniczenia (...)". Jest to obiekt jednokondygnacyjny, z płaskim dachem jednospadowym pokryty papą na pełnym deskowaniu oraz w części blachą falistą. Obiekt wykonany jest w technologii tradycyjnej z wykorzystaniem słupów murowanych przyległej stodoły oraz częściowo z wykorzystaniem ścian będących pozostałością po niemieckim budynku gospodarczym. Ściany noworealizowane (z pustaków żużlobetonowych) wraz ze ścianami istniejącymi zostały zwieńczone murłatami. Stropodach drewniany wykonany z krawędziaków został oparty na istniejących słupach budynku sąsiedniego oraz ścianach zewnętrznych i słupach pośrednich wykonanych z dwuteowników za pośrednictwem drewnianej belki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podał, że pismem z dnia 26 marca 2009 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wyjaśnienie zapisu znajdującego się w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S.: "Funkcje dopuszczalne – usługi publiczne i komercyjne: istniejące do zachowania, projektowane – wyłącznie jako wbudowane (...)". Następnie organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy S.. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uchylił powyższą decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził nieważność decyzji o znaku [...] z dnia [...] r., stwierdzając w uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy S. obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał w mocy powyższą decyzję, a wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2328/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.S. na wyżej wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wskazując, że po otrzymaniu akt sprawy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego – stolarni – organ I instancji podał, że w dniu 22 sierpnia 2012 r. przeprowadzono przy udziale stron postępowania kontrolę tego obiektu i stwierdzono, że w prowadzonym postępowaniu zostanie wykorzystana opinia techniczna z września 2008 r., wykonana przez inż. L.O. i inż. K.L..

Przywołując art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ I instancji wywiódł, że w związku z cytowanym zapisem należało wyjaśnić, czy obiekty wybudowane bez pozwolenia na budowę można traktować jako "istniejące", czy zapis ten odnosi się tylko do obiektów wybudowanych zgodnie z prawem budowlanym. Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. Urząd Gminy S. stwierdził, że obowiązek zachowania w obszarze planu istniejących trwałych obiektów odnosi się wyłącznie do obiektów nie będących samowolą budowlaną w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przeanalizował plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. z dnia 10 lutego 1988 r., który obowiązywał w dacie zaistnienia samowoli budowlanej. Zgodnie z ówczesnym zapisem działka nr 343 położona w Z. znajdowała się na terenie o przeznaczeniu: tereny zabudowy zagrodowej – oznaczonym na rysunku planu symbolem RM.

W opinii Powiatowego Inspektora, z uwagi na fakt, że funkcja budynku – stolarnia – naruszyła przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące obecnie i w dacie wykonania samowoli budowlanej, organ nie miał podstaw do nałożenia obowiązków wynikających z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., polegających na wykonaniu w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] nakazującą W.S. rozbiórkę obiektu budowlanego – stolarnia – oraz umarzającą postępowanie w części dotyczącej obiektów budowlanych – tartak, ganek i taras. Uwzględniając odwołanie skarżącego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie. Organ I instancji wyłączył sprawę rozbiórki obiektu budowlanego – stolarnia – do odrębnego postępowania i po ponownym jej rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowej stolarni. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną przez W.S. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że z uwagi na fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej przez Urząd Gminy S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie będzie mógł podjąć decyzji bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o znaku [...].

Wobec powyższego organ I instancji w dniu 16 lipca 2010 r. wystąpił do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] r., zawieszając postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne.

Wywodząc, że regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., Powiatowy Inspektor podniósł, że przepisy art. 37 i 40 dotyczą m.in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli w trybie art. 40 i art. 42 ustawy. Wyjątkiem jest natomiast nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w art. 37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc z materialnym prawem budowlanym (art. 37 ust. 1) została obwarowana dodatkowymi warunkami szczegółowo opisanymi w pkt 1 i 2.

Stwierdzając, że podstawową kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. była i jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przyjmując pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1318/06, zgodnie z którym wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazuje odnosić przesłankę niezgodności budowy obiektu budowlanego do przepisów prawa obowiązującego w dacie jego wzniesienia, a ocenę przeznaczenia terenu, na którym został on zbudowany do przepisów obowiązujących w dacie orzekania, organ I instancji wywiódł, że zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" – sformułowany w czasie teraźniejszym – pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że podstawą dokonywanej przez organy administracyjne kontroli w zakresie oceny skutków samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny stanowić łącznie rysunek planu oraz jego tekst. Inaczej niż to ma miejsce w przypadku stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazuje, aby to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako wyspecjalizowany organ zbadał treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we własnym zakresie. Organ nadzoru budowlanego nie może zatem, tak jak to przewiduje art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zastąpić samodzielnej oceny skutków samowoli budowlanej z postanowieniami miejscowego planu, wydanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zaświadczeniem stwierdzającym zgodność inwestycji z planem. Powiatowy Inspektor powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 622/10.

Organ I instancji podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego wsi Z. uchwalony w 2004 r. posiada zapisy dotyczące działki nr 343 jako terenu zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej istniejącej – MN 1. Organ stwierdził, że przez definicję zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych. Wskazał, że zapisy odnoszące się do funkcji dopuszczalnych w omawianym planie wymieniają: usługi publiczne i komercyjne: istniejące do zachowania, projektowane – wyłącznie jako wbudowane, pod warunkiem, że łącznie z adaptowanymi zajmują nie więcej niż 40% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zapisu: "(...) Funkcje dopuszczalne – usługi publiczne i komercyjne: istniejące do zachowania, projektowane – wyłącznie jako wbudowane (...)",Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w odpowiedzi uzyskanej od Wójta Gminy S. wyjaśniono, że należy rozumieć go jako obowiązek zachowania w obszarze planu istniejących trwałych obiektów, nie będących samowolą budowlaną w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ I instancji podał, że przeanalizował również plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. z dnia 10 lutego 1988 r., obowiązujący w dacie zaistnienia samowoli budowlanej. Wskazując, że zgodnie z ówczesnym zapisem przedmiotowa działka znajdowała się na terenie o przeznaczeniu: tereny zabudowy zagrodowej – oznaczonym na rysunku planu symbolem RM, Powiatowy Inspektor stwierdził, że samowolnie zrealizowany obiekt budowlany pełniący funkcję stolarni narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno obecnie obowiązujące, jak i obowiązujące w dacie wykonania samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego nie ma zatem podstaw do nałożenia obowiązków wynikających z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odwołując się od powyższej decyzji W.S. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 37 i 39 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r.

Zdaniem skarżącego, organ I instancji błędnie zastosował art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zaznaczając, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy z 1988 r. teren, na którym wzniesiono obiekt, przeznaczony był pod budownictwo zagrodowe, skarżący zarzucił, że organ I instancji sam dokonał interpretacji tego zapisu, choć nie jest do tego uprawniony. W opinii skarżącego, brak jest jakichkolwiek argumentów, by dobudowany do starego budynku gospodarczego obiekt stolarni, wzniesiony na miejscu starego kurnika, nie mógł zostać uznany za wchodzący w skład budownictwa zagrodowego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpoznaniu powyższego odwołania, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w jego ocenie odwołanie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem organu, w rozstrzyganym przypadku zachodzi konieczność nakazania inwestorowi dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego z uwagi na jego niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z., uchwalonego przez Radę Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia 25 maja 2004 r. (Dz.Urz.Woj.D. nr [...], poz. [...]). Wskazując, że obiekt ten jest położony na terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej istniejącej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN 1, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie jest on budynkiem mieszkalnym ani zagrodowym, gdyż nie jest to "budynek gospodarczy czy inwentarski w rodzinnym gospodarstwie rolnym, hodowlanym lub ogrodniczym oraz w gospodarstwie leśnym (nie jest on obiektem powiązanym/służącym tym gospodarstwom co jest warunkiem uznania obiektu za część zabudowy zagrodowej zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie)". Zdaniem organu II instancji, jest to obiekt usługowy, co znajduje potwierdzenie m.in. w ekspertyzie technicznej z lutego 2009 r. sporządzonej przez inż. L.O. i inż. K.L.. Zaznaczając, że zgodnie z § 27 planu miejscowego, funkcją dopuszczalną na terenie, na którym znajduje się obiekt są usługi publiczne i komercyjne: istniejące – do zachowania, projektowane – wyłącznie jako wbudowane, pod warunkiem, że łącznie z adaptowanymi, zajmą nie więcej niż 40% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, Wojewódzki Inspektor podkreślił, że przez "istniejące – do zachowania" należy rozumieć obiekty istniejące legalnie. Zapisy planu miejscowego nie mogą bowiem tolerować stanu naruszenia prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ przedmiotowy obiekt jest samowolą nie będącą częścią bryły budynku mieszkalnego, jest on niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z.. Jego legalizacja jest zatem niemożliwa i należy wydać nakaz jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odnosząc się do argumentacji odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że nawet gdyby za punkt odniesienia dla oceny zgodności przedmiotowej samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjąć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wybudowania obiektu lub orzekania w sprawie przez Urząd Gminy S. decyzją nr [...] z dnia [...] r., to i tak ocena ta byłaby negatywna. Kwestię tę prawomocnie przesądzono w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Urzędu Gminy S., w którym to postępowaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia uznając, że przedmiotowy obiekt naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Gminną Radę Narodową uchwałą nr [...] z dnia 10 lutego 1988 r. (Dz.Urz.Woj.J. nr [...], poz. [...]), obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.

Na powyższą decyzję W.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący decyzji tej zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego – poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 i art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego – stolarni oraz że brak jest możliwości zalegalizowania tego obiektu, a także poprzez ustalenie niezgodności lokalizacji obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązującym w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie budowy obiektu;

2. prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa – "poprzez nie dokonanie przez organ nadzoru budowlanego samodzielnych ustaleń co do przeznaczenia terenu zajętego przez obiekt budowlany nie w oparciu o treść i rysunek planu, lecz w oparciu o ocenę dokonaną przez inny nieuprawniony do tego organ w innym postępowaniu, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

3. prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności co do przeznaczenia terenu zajętego przez obiekt budowlany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy z 1988 r., to jest obowiązującego w dacie wznoszenia spornego obiektu budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowy obiekt wzniesiono na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zaznaczono, że w tamtym czasie skarżący był rolnikiem, a obecnie przebywa na rencie strukturalnej. Stwierdzając, że w sprawie tej – stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 37 ust. 1 i art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1496/2006, wywodzono, że warunkiem zastosowania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest: 1) rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia; 2) naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Polemizując ze stanowiskiem organu II instancji stwierdzono, że należało ustalić przeznaczenie terenu w planie obowiązującym w dacie wznoszenia obiektu, a nie ustalenie przeznaczenia planu obowiązującego w dacie wydawania decyzji, jak uczynił organ z naruszeniem art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem skarżącego, nieprawidłowe też jest zwracanie się przez organ I instancji do Wójta Gminy S. o wyjaśnienie zapisów planu. Organ wykonawczy gminy nie jest bowiem uprawniony do wyjaśnienia zapisów planu, gdyż uczynić to powinien autor planu. W opinii skarżącego, oparcie się organów obu instancji na wyjaśnieniach wójta stanowi naruszenie zasad procedury administracyjnej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 281/2007 skarżący wywiódł, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien dokonać organ nadzoru budowlanego samodzielnie, przez odniesienie się do treści i rysunku planu, a oparcie się na ocenie dokonanej w innym postępowaniu nie jest dopuszczalne i narusza art. 8 kpa. Zdaniem skarżącego, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych budynków nie mogą mieć w tym przypadku zastosowania, gdyż rozporządzenie to w okresie wznoszenia budynku nie obowiązywało, a prawidłowość posadowienia i wzniesienia spornego obiektu winna nastąpić w oparciu o przepisy obowiązującego w dacie wznoszenia obiektu rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). W ocenie skarżącego, niezastosowanie przepisów obowiązujących w dacie wznoszenia obiektu stanowi naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do podnoszonych w uzasadnieniu organu odwoławczego ustaleń organu I instancji dotyczących zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gminy z 1988 r. skarżący stwierdził, że są one dotknięte "tą samą wadą jaka została opisana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 26.07.2007". Jedyną kwestią, która zdaniem skarżącego nie pozwala na legalizację obiektu jest brak zgody współwłaściciela nieruchomości na jego wzniesienie, jednak brak ten ma szanse zostać usunięty, gdyż przed Sądem Rejonowym w L. toczy się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, na której posadowiony jest sporny obiekt. W opinii skarżącego, obiekt i jego lokalizacja nie były sprzeczne z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązującego w dacie wznoszenia obiektu i nie zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi. Nie zostały więc spełnione przesłanki do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący zarzucił przy tym, że organ II instancji nie odniósł się do postawionego w odwołaniu zarzutu o możliwości zalegalizowania obiektu na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem skarżącego, do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności toczącego się przed Sądem Rejonowym w L., postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać zawieszone, ponieważ rozstrzygnięcie sądu powszechnego będzie miało wpływ na niniejsze postępowanie, gdyż zniesienie współwłasności pozwoli skarżącemu na zalegalizowanie wzniesionej przez niego na fundamentach starego kurnika stolarni.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest to, czy zostały spełnione przesłanki nakazujące dokonanie rozbiórki stolarni wzniesionej na działce skarżącego.

Poza sporem jest, że przedmiotowa stolarnia to obiekt budowlany zrealizowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Stosownie zatem do art. 103 § 2 tej ustawy, w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).

W myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Zgodnie z art. 40 tej ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem ustalenie, czy przedmiotowa stolarnia znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, czy na terenie, na którym taki obiekt budowlany może być zrealizowany.

Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie ustalono, że omawiany obiekt budowlany wybudowano niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – i to zarówno z przepisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z., uchwalonego przez Radę Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia 25 maja 2004 r. (Dz.Urz.Woj.D. nr [...], poz. [...]), jak też z unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Gminną Radę Narodową uchwałą nr [...] z dnia 10 lutego 1988 r. (Dz.Urz.Woj.J. nr [...], poz. [...]), obowiązującego do 31 grudnia 2003 r., a więc również w dacie wznoszenia spornego obiektu budowlanego.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 maja 2004 r. obiekt ten jest położony na terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej istniejącej, oznaczonej na rysunku planu symbolem MN 1 (§ 27). W regulacji dotyczącej tego terenu podano, że zabudowa zagrodowa obejmuje "budynki mieszkalne oraz gospodarcze i urządzenia, służące produkcji rolnej i przetwórstwu rolno-spożywczemu". Zgodzić się trzeba z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że przedmiotowa stolarnia nie jest budynkiem mieszkalnym ani zagrodowym, gdyż nie jest to budynek gospodarczy czy inwentarski w rodzinnym gospodarstwie rolnym, hodowlanym lub ogrodniczym oraz w gospodarstwie leśnym. Nie jest to bowiem obiekt powiązany z takimi gospodarstwami lub służący tym gospodarstwom, lecz jest to obiekt usługowy. Stolarnia nie służy produkcji rolnej ani przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zgodnie z § 27 omawianego planu miejscowego, funkcją dopuszczalną na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa stolarnia, są usługi publiczne i komercyjne: istniejące – do zachowania, projektowane – wyłącznie jako wbudowane, pod warunkiem, że łącznie z adaptowanymi, zajmą nie więcej niż 40% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Trafnie przy tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przez "istniejące – do zachowania" należy rozumieć obiekty istniejące legalnie. Przepisy planu miejscowego nie mogą bowiem tolerować stanu naruszenia prawa. Skoro zatem przedmiotowy obiekt jest samowolą nie będącą częścią bryły budynku mieszkalnego, jest on niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z.. Jego legalizacja jest więc niemożliwa.

W planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. z dnia 10 lutego 1988 r., obowiązującym w dacie zaistnienia samowoli budowlanej, przedmiotowa działka znajdowała się na terenie o przeznaczeniu: tereny zabudowy zagrodowej – oznaczonym na rysunku planu symbolem RM. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącego, organy administracyjne obu instancji rozważały również kwestię zgodności przedmiotowej stolarni z unormowaniami planu z 1988 r. i prawidłowo stwierdziły, że także pod rządami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Gminną Radę Narodową uchwałą nr [...] z dnia 10 lutego 1988 r. samowolnie zrealizowany obiekt budowlany pełniący funkcję stolarni naruszał przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie przy tym zauważył, że kwestię tę prawomocnie przesądzono w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...]. Skoro bowiem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] r. nr [...] stwierdził nieważność tego rozstrzygnięcia z dnia [...] r. uznając, że przedmiotowy obiekt naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Gminną Radę Narodową uchwałą nr [...] z dnia 10 lutego 1988 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2328/11 oddalił skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to tym samym prawomocnie przesądzono w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [..] to, że przedmiotowa stolarnia nie może być uznana za obiekt wchodzący w skład zabudowy zagrodowej.

Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta wiąże również organy nadzoru budowlanego i sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw do nałożenia obowiązków wynikających z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić trzeba, że nie ma wpływu na wynik sprawy to, czy i do kogo organ nadzoru budowlanego zwracał się o wyjaśnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem z treści planu wynika jakie jest przeznaczenie konkretnego terenu i ostatecznie organ administracyjny ustalił, że samowolnie zrealizowana inwestycja znajduje się na terenie, który zarówno w planie miejscowym obowiązującym w chwili orzekania, jak i w planie obowiązującym w dacie budowy obiektu, nie jest przeznaczony pod taką zabudowę, jaką jest samowolnie zrealizowana stolarnia, lecz przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, to niezależnie od tego, czy i do kogo organ nadzoru budowlanego zwracał się o wyjaśnienie zapisów planu, rozstrzygnięcie nie mogło być inne. To samo dotyczy kwestionowanego przez skarżącego przywołania przez organ nadzoru budowlanego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Niezależnie od treści przepisów tego rozporządzenia, jak i treści obowiązujących w przeszłości – wskazywanych przez skarżącego – przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), wynik sprawy byłby taki sam.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.