Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2185/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "Koło" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1881/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Koło" w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Koło" w Warszawie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. I SA/Wa 1881/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Koło" w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "Koło" w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie przez Dzielnicę – Gminę Warszawa Wola z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 31 715 m².

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiły [...], które m.in. podniosły, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem spornych nieruchomości.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1997 r. w części określonej szczegółowo w decyzji i umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości określonej jako Kolonia Ulrichów Wschód działka nr [...] – część o pow. 988 m².

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy Warszawa Centrum o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta m.st. Warszawy, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1631/03, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., wskazując w uzasadnieniu wyroku, że zgromadzony przez organ materiał dokumentacyjny nie pozwala w sposób wystarczający na wyjaśnienie stanu sprawy.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego

z dnia [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako: (-) działka nr [...] o pow. 9244 m² (wyodrębnionej z nieruchomości Kolonia Ulrichów Wschód działy wykazu hipotecznego [...] – część o pow. 9244 m² ), (-) działka nr [...]

o pow. 4 025 m² (wyodrębnionej z nieruchomości Kolonia Ulrichów Wschód teren pod ulice – część o pow. 4025 m²), (-) działka nr [...] o pow. 147 m² (wyodrębnionej z nieruchomości Kolonia Ulrichów Wschód działka nr [...] – część o pow. 147 m²), (-) działka nr [...] o pow. 138 m² (wyodrębnionej z nieruchomości Kolonia Ulrichów Wschód działka nr [...] – część o pow. 138 m²). Decyzją tą umorzono postępowanie w części dotyczącej nieruchomości określonej jako Kolonia Ulrichów Wschód działka nr [...] – część o pow. 988 m².

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 308/08 odrzucił skargę Prezydenta m. st. Warszawy na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 982/08 oddalił skargę kasacyjną od tego postanowienia.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr 645 wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa "Koło" w Warszawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "Koło" utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu Minister podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru – o stwierdzenie nieważności decyzji. Wykluczenie to dotyczy również sytuacji zgłoszenia żądania weryfikacji w trybie wznowieniowym decyzji nadzorczej. O tym, czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że z informacji zawartych w zgromadzonej dokumentacji wynika, iż sporne działki stanowią własność m.st. Warszawy i pozostają we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "Koło" z siedzibą w Warszawie. Sam fakt korzystania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Koło" z rzeczy nie stanowi przesłanki do uznania jej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wynika to z braku tytułu prawno-rzeczowego. W odniesieniu do argumentacji odwołującej się do przysługiwania Spółdzielni roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł utrwaloną w orzecznictwie tezę, według której ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności znajdujących się na tym gruncie budynków może nastąpić tylko w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej w formie aktu notarialnego. Zawarcie takiej umowy nie jest poprzedzone decyzją administracyjną i nie podlega kontroli organów administracji na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzoru nie jest natomiast upoważniony do oceny czy jedynie fakt władania nieruchomością jest przesłanką roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego przewidzianego w art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego dowód w tej sprawie może stanowić jedynie akt notarialny potwierdzający oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał również, że stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na żądanie strony. Organ administracji publicznej przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zobligowany jest do zbadania, czy spełniono wymogi formalne umożliwiające wznowienie postępowania administracyjnego. Oceny takiej dokonuje na podstawie przepisów określających krąg stron w postępowaniu dotyczącym komunalizacji nieruchomości, a wynik tego badania obligował organ do wydania decyzji odmawiającej wznowienia na podstawie art. 147 w związku z art. 149 § 3 k.p.a.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "Koło" w Warszawie wniosła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej zarzucono naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli oraz nienależyte sporządzenie uzasadnienia prawnego decyzji. Zarzucono także naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca Spółdzielnia nie była i nie może być stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] ze względu na posiadany przez nią jedynie interes faktyczny, podczas gdy skarżąca spółdzielnia posiada interes prawny oraz art. 147 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Ze względu na istniejący interes prawny Spółdzielnia Mieszkaniowa "Koło" powinna zostać uznana za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w którym nie wzięła udziału bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), co w konsekwencji oznacza, że na podstawie art. 147 k.p.a. może złożyć wniosek o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W uzasadnieniu podniesiono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "Koło" w Warszawie jako podstawę żądania wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na brak udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją i podniosła, że jest obecnie władającym działkami objętymi decyzją komunalizacyjną, na których jej poprzedniczka prawna, Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "Starówka" w Warszawie posadowiła nieruchomości budynkowe i inne urządzenia. Spółdzielnia na podstawie art. 204, 205 i 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami złożyła wniosek o ustanowieniu na jej rzecz użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy decyzjami z dnia [...] lutego 1972 r., z dnia [...] kwietnia 1972 r. oraz z dnia [...] maja 1972 r. ustanowiło wieczyste użytkowanie szeregu nieruchomości, w tym następnie skomunalizowanych. W niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste powinno być potwierdzone umową notarialną – co jednak nie nastąpiło. W związku z tym, nie można uznać, że doszło do skutecznego przekazania poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy terenu w wieczyste użytkowanie – co potwierdziła we wniosku skarżąca Spółdzielnia, która również na podstawie art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, złożyła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Prawidłowo, zdaniem Sądu, Minister stwierdził, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również postępowania o wznowienie postępowania. O tym, czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Sam fakt korzystania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Koło" z rzeczy nie stanowi przesłanki do uznania jej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, spółdzielnia nie posiada interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Sąd wskazał, że utrwalone jest orzecznictwo sądów administracyjnych, iż roszczenie o nabycie prawa użytkowania wieczystego nie stwarza po stronie skarżącej uprawnienia do nabycia przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Uprawnienia tego nie daje również roszczenie przewidziane w art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dowód w tej sprawie może stanowić jedynie akt notarialny potwierdzający oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Sąd podniósł, że stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na żądanie strony lub z urzędu. Skoro wnioskodawca domagał się wznowienia postępowania komunalizacyjnego, prawidłowo organ ustalając krąg stron tego postępowania odwołał się do stron postępowania komunalizacyjnego.

Odwołując się do treści art. 149 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził następnie, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, zaś niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wznowienia postępowania złoży jednostka niebędąca stroną w sprawie.

Sąd uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "Koło" w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ art. 149 § 1 i § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegającego na braku uchylenia decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co zaś wskazuje na niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w niniejszej sprawie;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone decyzje organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 149 k.p.a., bowiem organ administracji bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącej Spółdzielni, co stanowi podstawę do uwzględnienia skargi;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku wyjścia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi poza granice skargi, mimo iż było to niezbędne dla realizacji funkcji kontrolnej nad działalnością organów administracyjnych;

II. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez:

1. błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca Spółdzielnia nie była i nie może być stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] ze względu na posiadany przez nią jedynie interes faktyczny, podczas gdy skarżąca Spółdzielnia posiada interes prawny będąc uprawnionym z prawa podmiotowego tymczasowego do przedmiotowej nieruchomości (ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną) uprawniającą skarżącą Spółdzielnię do posiadania statusu strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego.

2. błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że tylko tytuł prawny o charakterze rzeczowym do nieruchomości umożliwia nadanie stronie statusu strony w postępowaniu, którego dotyczy wznowienie, podczas gdy także inny tytuł prawny do nieruchomości umożliwia nadanie skarżącej Spółdzielni statusu strony, tym bardziej, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej zostało zainicjowane przez Uczestnika – [...], który w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej również nie posiadał tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowych nieruchomości, a ponadto uczestnik ten był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej umotywowano szczegółowo powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że skoro w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, jej rozpoznanie nastąpić musi w określonym w tej skardze zakresie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 powołanej ustawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero ustalenie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy pozwala na kontrolę prawidłowości wykładni prawa materialnego i jego zastosowania.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego – zdaniem strony wnoszącej tę skargę – zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuszczającego badanie w znaczeniu procesowym legitymacji materialnoprawnej wnoszącej podanie o wznowienie postępowania Spółdzielni przed wszczęciem postępowania wznowieniowego postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

To błędne stanowisko doprowadzić miało Sąd I instancji do nieprawidłowego oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi, pomimo że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 149 k.p.a., zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie świadczy też, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółdzielni, o niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej administracji publicznej, jaką Sąd sprawował w myśl art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zarzuty dotyczące wskazanych uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uznać za uzasadnione. Powołanie się przez składającego podanie o wznowienie postępowania na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinno skutkować wydaniem na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, które otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, w którym powinny brać udział wszystkie strony postępowania. W postępowaniu, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., właściwy organ w pierwszej kolejności obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii podmiotowej – legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w postępowaniu administracyjnym w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. Nowelizacją tą m.in. dodano art. 61a, zmieniono § 3 w art. 149 oraz dodano do tego artykułu § 4.

Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. następowała w dacie rozpatrywania sprawy w postępowaniu administracyjnym decyzją. Wydanie takiej decyzji możliwe było tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych było niedopuszczalne lub gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania uchybieniem ustawowego terminu określonego art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych następowała wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego złożyła jednostka niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych sprzed wskazanej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego dominował pogląd, że tylko wówczas, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika w sposób oczywisty, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Wydanie decyzji o odmowie wznowienia mogło nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych lub gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji.

Jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/09 i z dnia 22 czerwca 2010, II OSK 1286/09).

Podzielając powyższe stanowisko w konsekwencji należało uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych wcześniej przepisów postępowania i uchylić zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W takim stanie sprawy przedwczesne byłoby odnoszenie się do zawartych w skardze zarzutów materialnoprawnych dotyczących materii, która powinna być rozważona przez organ po formalnym wszczęciu postępowania wznowieniowego.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien mieć na uwadze związanie wykładnią prawa w myśl art. 190 p.p.s.a. Dodać trzeba, że powyższe rozumienie omawianych przepisów zachowało w pełni aktualność po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. i zmianie art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którą: "Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia". Przewidziana obecnie dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy.