Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2354/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 383 §1 pkt 5 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity
article: art. 25b ust.1, art. 79 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 115/19 w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz Powiatu S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 115/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi Powiatu Słubickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 31 stycznia 2018 r. na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Słubickiego z dnia [...] grudnia 2017 r., stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. T. z powodu naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu Słubickiego; ponadto zasądził od Wojewody Lubuskiego na rzecz Powiatu Słubickiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Słubicki zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1) art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu wymagana jest jedynie bycie pełnomocnikiem z woli podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, bez względu na zakres tego pełnomocnictwa, oraz poprzez błędne przyjęcie, że środki pieniężne zapłacone podwykonawcy przez działającego na zlecenie powiatu wykonawcę, tytułem wynagrodzenia za wykonanie podzleconej przez tego wykonawcę usługi, stanowią mienie tego powiatu, podczas gdy środki te stanowiły mienie wykonawcy;

2) art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.) przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w warunkach faktycznych niniejszej sprawy, radny Rady Powiatu Słubickiego R. T., zgodnie z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu Słubickiego oraz zarządzał taką działalnością oraz że w sprawie wypełniła się norma ujęta w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, podczas gdy radny ten, w warunkach faktycznych sprawy, zarówno nie był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu Słubickiego, oraz nie zarządzał taką działalnością w rozumieniu art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadnie przyjął, że zaistniały podstawy do podjęcia przez Radę Powiatu Słubickiego uchwały z dnia [...] grudnia 2017 r. stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Powiatu Słubickiego R. T., zgodnie z art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1868; dalej: u.s.p.) w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 15).

W skardze kasacyjnej nie zostały podważone przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne dotyczące zawartej pomiędzy Powiatem Słubickim jako zamawiającym a [...] sp. z o.o. jako wykonawcą umowy nr [...] z [...] lipca 2015 r. na zorganizowanie za wynagrodzeniem eventów z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu oraz zawartej [...] lipca 2015 r. pomiędzy [...] jako zlecającym a Stowarzyszeniem "[...]" jako wykonawcą – umowy na zorganizowanie za wynagrodzeniem imprezy zgodnie z umową nr [...]. Istotną okolicznością w rozpatrywanej sprawie było to, że:

– po pierwsze, według treści § 9 umowy z 21 lipca 2015 r. R. T. wskazany został przez [...] na pośrednika w sprawach związanych z realizacją umowy, czyli osobę odpowiedzialną za nadzór nad prawidłowością i terminowością realizacji umowy, upoważnioną do podpisania protokołu odbioru,

– po drugie, umowa z [...] lipca 2015 r. pomiędzy Spółką [...] a Stowarzyszeniem "[...]" zawarta została z udziałem Roberta Tomczaka, jako Prezesa Zarządu Stowarzyszenia,

– po trzecie, wynagrodzenie za przeprowadzenie imprezy będącej przedmiotem obu umów w wysokości 38 523,60 zł wypłacone zostało przez Powiat Słubicki Spółce [...] jako wykonawcy z umowy nr [...] z [...] lipca 2015 r., a następnie przekazane przez Spółkę [...] Stowarzyszeniu jako podwykonawcy z umowy z [...] lipca 2015 r.

W takim stanie faktycznym uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że działania Roberta Tomczaka, będącego radnym Powiatu Słubickiego, naruszyły normę zawartą w art. 25b ust. 1 u.s.p., stanowiącym, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki dokonał właściwej wykładni art. 25b ust. 1 u.s.p., wskazując, że "wykorzystaniem mienia powiatu" jest uzyskiwanie wynagrodzenia za usługi świadczone na rzecz powiatu. Zaznaczył przy tym trafnie, że w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym pojęcie "mienie jednostki samorządu terytorialnego" powinno być interpretowane szeroko i obejmuje ono środki pieniężne, również wypłacane za pośrednictwem komunalnej jednostki organizacyjnej (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 550/17). Dodać należy, że za szeroką interpretacją pojęcia "wykorzystanie mienia" jednostki samorządu terytorialnego opowiadają się również przedstawiciele doktryny. Przyjmuje się bowiem, że sama okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii jednostki samorządu terytorialnego, w której piastuje on mandat stwarza podejrzenie, iż z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki i przez to wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego, jest on podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych dla siebie warunków korzystania z tego mienia w porównaniu z innymi osobami. Dlatego stosownie do ustanawianych zakazów, radny nie ma prawnej możliwości ani prowadzenia działalności gospodarczej jako przedsiębiorca, ani też jako osoba zarządzająca działalnością gospodarczą innej osoby (tj. "na cudzy rachunek"), o ile w działalności tej wykorzystywane jest mienie jednostki samorządu terytorialnego, w której radny uzyskał mandat. Nie może być też przedstawicielem, pełnomocnikiem ani prokurentem w prowadzeniu takiej działalności.

Zaistnienie związku funkcjonalnego miedzy faktem wykonywania mandatu radnego w jednostce samorządu terytorialnego a wykorzystywaniem mienia tej jednostki w działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego czy z jego udziałem stanowi naruszenie ustawowych zakazów (por. M. Pyziak-Szafnicka, Zakaz łączenia funkcji w spółkach kapitałowych i organach gminy; A. Wierzbicka, Ograniczenia antykoncepcyjne w samorządzie terytorialnym, publ. SJP Lex).

W rozpatrywanym przypadku okoliczności związane z zawarciem obu umów w przedmiocie usługi wykonanej na rzecz powiatu pozwalały uznać, że działalność gospodarcza obu podmiotów, mianowicie Spółki [...] i Stowarzyszenia odbyła się z wykorzystaniem mienia powiatu. W sprawie nie było sporne, że środki pieniężne powiatu zostały rozporządzone na rzecz [...] tytułem wynagrodzenia za wykonanie umowy z [...] lipca 2015 r. Z kolei Stowarzyszenie otrzymało wynagrodzenie od [...] za częściowe podwykonawstwo.

W rezultacie Sąd Wojewódzki słusznie wywiódł, że fakt wypłacenia Stowarzyszeniu wynagrodzenia za pośrednictwem Spółki [...], a nie bezpośrednio przez Powiat, nie spowodowało, że przekazane wynagrodzenie straciło charakter środków pochodzących z budżetu Powiatu Słubickiego. Trzeba mieć na uwadze, że była to zapłata za zrealizowanie imprezy będącej przedmiotem obu umów. Spółka [...] korzystając z mienia Powiatu, jako wykonawca zleciła bowiem Stowarzyszeniu wykonanie jednego z zadań objętych zamówieniem określanym w umowie z [...] lipca 2015 r. W takim stanie rzeczy Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że działalność Stowarzyszenia polegająca na przeprowadzeniu imprezy w ramach podwykonawstwa nastąpiła z wykorzystaniem mienia Powiatu skoro Stowarzyszenie przyjęło wynagrodzenie, które uprzednio objęte było umową z [...] lipca 2015 r., jako element składowy należności uzyskanej przez [...] z tytułu wykonania całego zamówienia na rzecz Powiatu Słubickiego.

Warto w tym miejscu przywołać wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, w którym sformułowano tezę, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., a pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością. W uzasadnieniu tego wyroku zaakcentowano, że ustawodawca kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia.

Zwrócono uwagę na ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą, prowadzi ją na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego fakt, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację jego celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (art. 34 Prawa o Stowarzyszeniach).

Odnotować ponadto trzeba, że omawiany zakaz ustawowy (art. 25b ust. 1 u.s.p.) nie jest uzależniony od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia j.s.t. radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2017 r., II OSK 765/17; z 9 czerwca 2016 r., II OSK 1269/16; z 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10).

Trzeba założyć, że zakaz ustanowiony w art. 25b ust. 1 u.s.p. ma na celu niedopuszczenie do wykorzystania mienia publicznego (mienia powiatu) we własnym interesie, czy też w interesie podmiotów, w imieniu których działa radny, jako pełnomocnik, przedstawiciel lub zarządzający działalnością gospodarczą.

W świetle przytoczonych uwag prawidłowe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że przy prowadzeniu przez Spółkę [...] i Stowarzyszenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, radny R. T. był – w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p. – pełnomocnikiem Spółki oraz osobą zarządzającą działalnością gospodarczą Stowarzyszenia.

Niewątpliwie zarządzaniem działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p. jest pełnienie funkcji w organach zarządzających podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, w tym funkcji prezesa Stowarzyszenia, które w swym statucie uwzględnia prowadzenie działalności gospodarczej.

Zgodzić się należało z argumentacją Sądu Wojewódzkiego, że w granicach określonych w umowie nr [...] z dnia 21 lipca 2015 r. radny R. T. wykonywał w imieniu Spółki [...] czynności faktyczne i prawne związane z realizacją umowy, co w istocie czyniło go pełnomocnikiem w tym zakresie, aczkolwiek literalnie w umowie został on wskazany jako "pośrednik".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, odnosząc się do zarzutów Wojewody, że w świetle art. 25b ust. 1 u.s.p. (analogicznie art. 24f ust. 1 u.s.g.) nie jest wymagane, aby pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością i miał bezpośredni wpływ na takie zarządzanie. Nie ma też znaczenia charakter pełnomocnictwa, a więc czy jest to pełnomocnictwo o charakterze stałym, czy jednorazowe, ogólne, czy szczegółowe, czy też do poszczególnych czynności.

Cel unormowania zawartego w art. 25b ust. 1 u.s.p. pozwala przyjąć, że bycie pełnomocnikiem podmiotu wykonującego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, niezależnie od zakresu umocowania każdorazowo koliduje ze sprawowaniem mandatu radnego (por. wyroki NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 289/06 i z 10 stycznia 2013 r., II OSK 2896/12).

Tym samym chybione okazały się zarzuty kasacyjne, kwestionujące wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do przypisania radnemu statusu pełnomocnika Spółki [...] w ramach spraw związanych z realizacją umowy z [...] lipca 2015 r., zwłaszcza merytorycznego nadzoru nad prawidłowością i terminowością realizacji zadań wynikających z umowy. Jeżeli przedmiotowa umowa była zawarta i wykonywana w związku z działalnością gospodarczą Spółki, to również działania pełnomocnika podejmowane w zakresie wyznaczonym tą umową stanowiły element działalności gospodarczej Spółki prowadzonej z wykorzystaniem mienia Powiatu.

W konkluzji wyroku Sąd Wojewódzki logicznie wywiódł, że działania podejmowane w związku z przedmiotowymi umowami z [...] i [...] lipca 2015 r. mogły w odbiorze społecznym tworzyć wrażenie układu służącego wykorzystaniu mienia powiatowego przez radnego działającego w różnych rolach, mianowicie jako prezes zarządu Stowarzyszenia i pełnomocnik Spółki [...], będących wykonawcami zadań wynikających z umowy zawartej z Powiatem Słubickim, jako zamawiającym.

Sąd Wojewódzki trafnie podkreślił, że regulacje art. 25b ust. 1 u.s.p. (analogicznie jak art. 24f ust. 1 i 2 u.s.g.) mają tworzyć gwarancję rzetelności władz publicznych, mają zatem nie tylko przeciwdziałać czynom o charakterze korupcyjnym, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.