Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 759/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15gga ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Koziński, Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk, Protokolant st. asystent sędziego Marta Aftowicz-Korlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr FGŚP.504.504.2021.EM/15gg w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy za styczeń 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną czynność z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr FGŚP.504.504.2021.EM/15gg; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

S. sp. z o.o. spółka komandytowa w Ł. zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi (dalej również: WUP) o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych dla 127 pracowników, w łącznej kwocie 242.976 zł, na okres jednego miesiąca, począwszy od stycznia 2021 r.

Pismem z 15 kwietnia 2021 r. organ odmówił przyznania świadczeń objętych wnioskiem. Jako podstawę prawną podano art. 15gga ust. 1-2 i 26 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 372 ze zm.) - dalej: ustawa o COVID. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca nie spełnia warunku wskazanego w treści art. 15gga ust. 1, t.j. prowadzenia działalności gospodarczej oznaczonej wskazanymi w tym przepisie kodami według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007. Organ ocenił spełnienie ww. warunku na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Na rozstrzygnięcie organu z 15 kwietnia 2021 r. pełnomocniczka strony wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 15gga ust. 1 i ust. 11 ustawy o COVID, poprzez brak przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, podczas gdy spółka spełniła wymagane prawem przesłanki do otrzymania przedmiotowego dofinansowania.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty pełnomocniczka wniosła:

- o stwierdzenie bezskuteczności odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i uznanie obowiązku zawarcia umowy o której mowa w art. 15gga ust. 11 ustawy o COVID oraz wypłaty świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników we wskazanej we wniosku wysokości;

- zasądzenie od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.

W uzasadnieniu pełnomocniczka spółki wskazała między innymi, że skarżąca od 2013 r. faktycznie wykonywała działalność gospodarczą o numerze PKD 47.71.Z, tj. sprzedaż detaliczną odzieży i obuwia, co uprawniało ją do otrzymania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wyjaśniła, że w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz w rejestrze REGON jako dominujący przedmiot działalności wskazany był nieprawidłowo inny kod 46.47.Z — sprzedaż hurtowa odzieży i obuwia. Skarżąca złożyła 11 września 2020 r. wniosek o zmianę tego wpisu, jednak na dzień 30 września 2020 r. w rejestrach nadal widniał nieprawidłowy kod. W dalszej części uzasadnienia spółka przedstawiła zestawienie wartości jej przychodów za lata 2018—2020, dowodząc że przeważającą jej działalnością (ponad 90%) była sprzedaż detaliczna towarów klasyfikowana kodem 47.71.Z. Z kolei działalność hurtowa miała marginalne znaczenie w ogólnej działalności spółki. Działalność gospodarcza ujawniona w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. była zatem niezgodna z działalnością, która faktycznie była przeważającą działalnością gospodarczą spólki, tj. sprzedażą detaliczną oznaczoną kodem 47.71.Z.

Następnie pełnomocniczka wskazała, że w dniu 11 września 2020 r. spółka złożyła stosowny wniosek o zmianę danych w Krajowym Rejestrze Sądowym w związku ze zmianą umowy spółki oraz koniecznością zmiany PKD. Wniosek ten wpłynął do sądu rejestrowego dnia 18 września 2020 r., a sprawie została nadana sygnatura 24107/20/208. Wniosek ten został zwrócony na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o KRS ze względu na brak załączonego prawidłowo formularza KRS-ZM zarządzeniem z dnia 12 listopada 2020 r. W odpowiedzi na zarządzenie sądu, spółka w ustawowym terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia o zwrocie, tj. 19 listopada 2020 r., złożyła odpowiedni formularz KRS-ZM zawierający prawidłowy kod PKD - 47.71.Z - Sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. W związku z powyższym, zdaniem reprezentującej spółkę pełnomocniczki, na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy o KRS należy stwierdzić, iż wniosek o zmianę wpisu w KRS, w tym kodu przeważającej działalności gospodarczej z 46.47.Z na 47.71.Z, został złożony w dacie pierwotnego wniosku, tj. 11 września 2020 r., natomiast po rozpoznaniu sprawy przez Sąd, wzmianka o dokonanych zmianach w KRS została ujawniona w tym rejestrze dnia 22 grudnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, bowiem przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zaskarżona odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy podlega sądowej kontroli, bowiem — wbrew stanowisku organu — mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), nie jest jednak decyzją administracyjną, lecz innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko takie zostało wyrażone w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1415/21.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z przepisem art. 15gga ust. 1 ustawy COVID – w brzmieniu adekwatnym dla wniosku z dnia 26 stycznia 2021 r. – z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników mogli występować przedsiębiorcy, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, enumeratywnie wymienionymi w tym przepisie kodami PKD. Jednocześnie, w myśl ust. 2 tego przepisu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonywało się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Osią sporu między stronami było to, czy skarżąca prowadziła na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem nieuprawniającym do uzyskania świadczeń – jak przyjął to organ, czy też oznaczoną kodem 47.71.Z, który umożliwia uzyskania takiego świadczenia – jak wywodzi to skarżąca.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym, sformułowanie "działalność oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG/KRS/REGON kod wymieniony w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19, mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r., tj. pomoc publiczną otrzymałaby podmiot nieuprawniony, lecz spełniający formalnie przesłanki do jej uzyskania. Stanowisko to wyrażone po raz pierwszy na gruncie przepisu art. 31zo ust. 8 ustawy COVID, pozostaje aktualne również na gruncie art. 15gga ust. 1 (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2022 r. o sygn. akt I GSK 1176/21; z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1145/21). Podkreślenia wymaga, że Dyrektor WUP literalnie odczytując ww. przepis, posiłkując się informacją uzyskaną z GUS z rejestru REGON, przyjął, że skoro na dzień 30 września 2020 r. przedsiębiorca nie miał w rejestrze REGON, ujawnionej jako przeważającej działalności o kodzie PKD 47.71.Z, to dofinansowanie nie przysługuje. Organ nie uwzględnił w żadnej mierze wyjaśnień spółki co do tych okoliczności, jak i nie odniósł się w żaden sposób do jej stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wyjaśnienia wymaga, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443 z późn. zm., dalej: u.s.p.). Rejestr ten ma charakter formalny i opiera się na oświadczeniach podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wpis do rejestru należy traktować raczej w kategoriach domniemania prawnego, które ma na celu uproszczenie postępowania o udzielenie ulgi, ale o charakterze wzruszalnym, zatem takiego, które może być obalone.

Rodzaj deklarowanej działalności jest także oświadczeniem wiedzy i ma charakter faktów. Może być kwestionowany, ponieważ stan stwierdzony takim oświadczeniem jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 7 stycznia 2013 r., sygn. II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r., sygn. II UK 402/15, publ.: https://legalis.pl).

W związku z powyższym należy przyjąć, że dofinansowanie, o którym mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID nie powinno trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia lub nieprawidłowego zgłoszenia organowi statystyki publicznej, jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID, rzeczywiście taki rodzaj działalności na dzień określony w przepisie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON (wg stanu na 30 września 2020 r.) wykluczałoby przyznanie pomocy tym, do których została skierowana.

W ocenie Sądu jednoznacznym zamiarem ustawodawcy we wprowadzeniu ww. regulacji prawnych było przyznanie pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w branżach najbardziej poszkodowanych na skutek epidemii. Jedną z takich branż, wprost wymienioną w art. 15gga ust. 1, jest działalność oznaczona kodem PKD 47.71.Z – sprzedaż detaliczna odzieży i obuwia.

Wprowadzane przez prawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Jedynie na marginesie należy wspomnieć, że uzasadnienie skargi wskazuje, że skarżąca dysponuje dokumentami, z których wynika, że przed datą 30 września 2021 r. złożyła wniosek o zmianę danych w Krajowym Rejestrze Sądowym i wpisanie właściwego PKD, a rozpatrujący sprawę Sąd ostatecznie zmianę wpisu uwzględnił.

W ocenie tutejszego Sądu przedsiębiorca mógł ustawowe przesłanki wykazać wszelkimi środkami, w tym podważając formalne znaczenie klasyfikacji działalności w rejestrze podmiotów REGON, czy wskazując na właściwe zgłoszenie aktualizacji danych w KRS.

W związku z powyższym zdaniem Sądu Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi błędnie przyjął, że sama treść wpisu w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD świadczy o przeważającej działalności wnioskodawcy.

Już z tytułu ustawy o COVID wynika, że celem wprowadzonych nią regulacji prawnych jest przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym spowodowanym pandemią COVID, a więc m.in. łagodzenie skutków społeczno-gospodarczych poprzez udzielanie przedsiębiorcom wsparcia materialnego, mającego na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne i cel ustawy, Sąd uznał, że pomoc przewidziana w art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID winna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły 30 września 2020 r. działalność gospodarczą oznaczoną kodem uprawniającym do zwolnienia, zaś przychód z tej działalności w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego.

Należy bowiem wziąć pod uwagę, że z treści art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID wynika, że przedmiotowe dofinansowanie przysługuje przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym daną działalność. Stanowi on bowiem o "przedsiębiorcy prowadzącym działalność". Nie jest zatem decydująca sama treść wpisu do właściwego rejestru. Wobec powyższego, jeżeli dane okoliczności wskazują, że przeważający rodzaj działalności mieści się w katalogu objętym zwolnieniem, to brak jest podstaw do odmowy zawarcia umowy tylko z tego tytułu. Oznacza to tym samym, że organ naruszył również art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID przez jego błędną wykładnię.

W tym miejscu należy także wskazać, że dane pozyskiwane przez WUP w trybie określonym w art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy o COVID mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (art. 43 u.s.p.) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID nie wyłączyły stosowania art. 76 § 3 k.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w ustawie COVID-19, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2021 r., sygn. I SA/Rz 334/21, dostępny j.w.). Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania o dofinansowanie.

Reasumując Sąd stoi na stanowisku, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego, nie zbadał zakresu faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. W toku postępowania nie zbadano zakresu faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.71.Z. Postępowanie w sprawie ograniczono wyłącznie do sprawdzenia wpisu w rejestrze REGON udostępnionego przez Główny Urząd Statystyczny. Organ nie wezwał wnioskodawcy - w trybie art. 50 k.p.a. - do udokumentowania istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. rzeczywistego rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ na mocy art. 153 p.p.s.a. związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W rezultacie obowiązkiem Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi będzie ustalenie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, jaką faktycznie - jako przeważającą - działalność przedsiębiorca prowadził na dzień 30 września 2020 r. Konsekwencją stwierdzenia, że działalnością tą była działalnością o kodzie PKD 47.71.Z powinno być udzielenie wnioskowanego dofinansowania.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się opisanego wyżej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie dla pełnomocniczki w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową w kwocie 17 zł, orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

mko