Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2613/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 136 i  art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7,  art. 77  par. 1 i  art. 80,  art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151a  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2020 r Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako kpa, oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.), dalej jako ugn, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., w której orzeczono o zwrocie, na rzecz A. L., G. S., K. S., M. S., T. S. i C. S., nieruchomości stanowiącej własność miasta [...]., położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz zobowiązano w/wym. osoby do zwrotu, na rzecz [...], zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Umową sprzedaży, sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r., T. S. zbył na rzecz Skarbu Państwa, za kwotę [...] zł, nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako dawna działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Prawo własności T. S. ustalono w oparciu o akt własności ziemi Nr [...] rep. [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. Treść w/pow. aktu notarialnego wskazuje, że umowa sprzedaży została zawarta w trybie wywłaszczeniowym. Przywołana została decyzja o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] marca 1972 roku, wydana przez Prezydium Rady Narodowej [...], ustalająca lokalizację dla budowy rozdzielczego punktu zasilania. Zgodnie ze stanowiskiem Urzędu [...], Biura Geodezji i Katastru, zawartym w piśmie z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], dawnej archiwalnej działce nr [...] z obrębu [...], odpowiadają aktualnie działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wszystkie z obrębu [...]. W dniu [...].01.2011 r. do Starostwa Powiatu [...] [...] wpłynął wniosek G. S., A. L., K. S., M. S., T. S. i C. S. - spadkobierców T. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...]. Organ wskazał, że następstwo prawne ustalono w oparciu o:

- postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...].09.2004 r., sygn. akt. [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym T. S., na podstawie ustawy, nabyli: córka A. L. oraz synowie G. S. i J. S. po 1/3 części spadku każde z nich,

- postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...].02.2007 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym J. S. na podstawie ustawy, nabyli: żona K. S. i synowie C. S., M. S. i T. S. po 1/4 części każde z nich.

Starosta [...], działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższy wniosek o zwrot nieruchomości, zgodnie z właściwością, do Prezydenta [...] Jak wynika z wypisów z ewidencji gruntów działki ew. o nr; [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] są własnością Miasta [...]. W związku z powyższym Prezydent [...], mając na uwadze art. 142 ust. 2 ugn, postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2011 r., wyłączył się z postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w części dotyczącej w/wym. działek i przekazał wniosek o zwrot, w tym zakresie, do rozpatrzenia Wojewodzie [...]. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...].08.2011r. nr [...], wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], oznaczonej jako działki ew. o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...].

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Starosta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2013 r. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania pełnomocnika Prezydenta [...] Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2013 r. uchylił w/wym. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność miasta [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Od powyższego rozstrzygnięcia Starosty W. [...], w ustawowym terminie, odwołanie, w imieniu Miasta [...], wniósł Prezydent [...], reprezentowany obecnie przez W. P. - zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy organ wskazał na wstępie, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Do kompetencji organu odwoławczego należy także zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że sprawa zakończona decyzją Starosty [...], w której orzeczono o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność miasta [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem oraz zweryfikowanie, czy podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu jest prawidłowe, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dopuszczalność wydania decyzji o uchyleniu i przekazaniu sprawy do rozpoznania przez organ I instancji - zachodzi jedynie w sytuacji, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie nie ma podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Zdaniem organu takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie. Zdaniem Wojewody materiał dowodowy, na podstawie którego organ I instancji podjął rozstrzygnięcie, jest niewystarczający i w opinii organu badającego sprawę, orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości - przedwczesne. Istotą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Przepis art. 137 ustawy stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu. Wojewoda podniósł, że badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 ugn należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: czy art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed 22 września 2004 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji orzekł, że: art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. W świetle powyższych unormowań prawnych oraz mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to w/wym. terminach, uwzględniając wytyczne zawarte w w/pow. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wojewoda wskazał, że jak wynika z akt sprawy na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...].02.1975 r., Skarb Państwa nabył od T. S. całą nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako dawna działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. W treści tego aktu wskazano, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę rozdzielczego punktu zasilania, zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...].03.1972 r. Powyższa decyzja ustalała lokalizację rozdzielczego punktu zasilania [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do tej decyzji. W/wym. decyzja z dnia [...].03.1972 r. została uchylona decyzją z dnia [...].06.1974 r., znak: [...], wydaną przez Urząd Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury, w części dotyczącej szkicu sytuacyjnego [...], z uwagi na zmiany granic terenu inwestycji. Aktualnym załącznikiem do decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...].03.1972 r., jest szkic sytuacyjny Nr [...]. Jak wynika z opracowania geodezyjnego z dnia [...].06.2012 r., sporządzonego przez uprawnionego geodetę M. M. (nr uprawnień [...]), tylko części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] znalazło się na terenie objętym lokalizacją inwestycji Nr [...] z przeznaczeniem pod budowę rozdzielczego punktu zasilania, natomiast pozostała część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] oraz działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], znalazły się poza lokalizacją przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że Starosta [...], orzekając w zaskarżonej decyzji o zwrocie działek ew. o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] stwierdził, iż "zgodnie z treścią aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] lutego 1975 roku działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] nie zostały nabyte na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.J. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej uztwn), i uznał, że przedmiotowe działki nie stanowiły nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela. Okoliczność, iż w/w działki nie zostały objęte decyzją o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie rozdzielczego punktu zasilania nie przesądza jej dowłaszczenia na wniosek właściciela nieruchomości, lecz nadmiernej przestrzennie ingerencji inwestora, która nie może utrudniać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Działki te od początku były zbędne dla realizacji rozdzielczego punktu zasilania. Poza potwierdzonym dowłaszczeniem, odjęcie części spoza lokalizacji jest zakazane i nie premiuje inwestora. Jeśli bezprawnie pozbawiono właściciela działki, która nigdy nie była niezbędna pod inwestycję albo którą tuż po nabyciu wyłączono z lokalizacji, to poprzedni właściciel nie ponosi dalszych skutków błędów inwestora. Jeśli bezprawnie pozbawiono właściciela działki, która nigdy nie była niezbędna pod inwestycję albo którą tuż po nabyciu wyłączono z lokalizacji, to poprzedni właściciel nie ponosi dalszych skutków błędów inwestora. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów, na poparcie twierdzeń organu I instancji, iż właściciela, bez jego zgody, pozbawiono w/wym. działek. Starosta również takich dowodów nie wskazał. Organ podniósł, że ponadto Starosta [...] stwierdził, że wszystkie działki tj. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] od początku były zbędne dla realizacji rozdzielczego punktu zasilania, podczas gdy z przywołanego opracowania geodezyjnego z dnia [...].06.2012 r., sporządzonego przez uprawnionego geodetę M. M. wynika, że części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] znalazły się na terenie objętym lokalizacją inwestycji Nr [...] z przeznaczeniem pod budowę rozdzielczego punktu zasilania. Organ podniósł, że nie można tracić też z pola widzenia głównego celu instytucji zwrotu zbędnie wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Chodzi w istocie o oddanie nieruchomości (ewentualnie jej części - art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w zakresie, w jakim okazała się nieprzydatna do celu wywłaszczenia, tzn. wywłaszczono ją zbędnie, z punktu widzenia realizowanego celu. Mianowicie - racjonalnie planując działania inwestycyjne, w tym rozkładając je w czasie wedle realnych możliwości, nie było potrzebne wywłaszczenie konkretnej nieruchomości dla osiągnięcia zamierzonego celu - realizacji inwestycji, co do rodzaju generalnie określonej w orzeczeniu stanowiącym podstawę wywłaszczania (dokonanego decyzjami, bądź w drodze zawarcia stosownych umów) - np. w decyzji lokalizacyjnej, wskazującej również zakładane granice planowanej inwestycji. Wobec tego - o ile przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia zakładanych efektów gospodarczych, czy innych użytkowych, wymagane jest zagospodarowanie kompleksu terenu w sposób zorganizowany, spójny - nie sposób byłoby ocenić, jakoby nie wykorzystanie pewnych, drobnych fragmentów terenu, znajdujących się w granicach jednorodnego założenia, stanowiło o zbędności danego terenu dla celu wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim przypadku nie można mówić o zbędności nieruchomości nawet, gdy nie zrealizowano pewnych zakładanych pierwotnie celów - uległy modyfikacji założenia rozwiązań technicznych, przestrzennych itp. (tak np. wyrok NSA o sygn.. akt I OSK 1251/13 - dostępny w CBOSA). Takie stanowisko, formułowane jest także w judykaturze, gdzie przedmiotem rozważań była możliwość zwrotu fragmentów terenów niewykorzystywanych do konkretnej zabudowy w granicach planowanych kompleksów przemysłowych (patrz np. prawomocny wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 333/13 - dostępny w CBOSA). W tego rodzaju sprawach o kwestii konieczności uprzedniego wywłaszczenia przesądza w istocie to czy - nawet, gdy określony fragment terenu nie ma podlegać konkretnej zabudowie - jego pozostawienie w dotychczasowej funkcji z daną strukturą własności (własność osoby trzeciej, względem inwestora) jest do pogodzenia z racjonalną realizacją konkretnego zamierzenia, jako całości. Zwrot nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia nie ma bowiem stanowić przypadkowego niejako "bonusa" dla osoby, której działka (jej drobny fragment) nie została zabudowana, zgodnie z początkowym zamierzeniem, konkretnymi obiektami (czy infrastrukturą), które miały stanowić tylko drobny fragment większej zorganizowanej całości dla szerokiej inwestycji, gdy - i tak - dla zrealizowania w sposób racjonalny tego rodzaju inwestycji dana działka była potrzebna. Stanowi on zaś formę zadośćuczynienia dla tych osób, nadal zainteresowanych odzyskaniem nieruchomości (postępowanie z wniosku - art. 136 ust. 3 zd. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które zostały wywłaszczone bez faktycznej potrzeby, gdyż dalsze użytkowanie przez nich nieruchomości mogło być do pogodzenia ze zrealizowanym ostatecznie określonym użytecznym społecznie celem (stanowiącym pierwotnie podstawę wywłaszczenia), gdyby z góry właściwie przewidziano, że nie zostanie on zrealizowany w całych granicach terenu przeznaczonego do wywłaszczenia. Zbędność dla celów wywłaszczenia dla inwestycji wielkoobszarowych, gdy cel został zarysowany ogólnie, może więc dotyczyć z natury tylko terenów znajdujących się w pobliżu granic obszarów, które faktycznie zostały ostatecznie zagospodarowane w sposób planowy i spójny lub także - ewentualnie - zwartych kompleksów gruntów, które z uwagi na cechy i warunki realizacji konkretnego rodzaju przedsięwzięcia w istocie nie musiały stanowić jego fragmentów a - wedle stanu rozpatrywanego (generalnie, wedle daty wniesienia wniosku) - funkcjonalnie nie stanowią jego integralnego elementu. Organ wskazał, że powołując się na treść aktu notarialnego, organ I instancji uznał, że przedmiotowe działki nie zostały dowłaszczone na wniosek właściciela. Twierdzenie to nie może być uznane za udowodnione. Zdaniem Wojewody w rozpoznawanej sprawie należało poddać analizie nie tylko literalną treść umowy, z której nie wynika wprawdzie by wywłaszczenie działek znajdujących się poza granicami lokalizacji inwestycji nastąpiło na podstawie żądania byłego właściciela, ale też kontekst sprawy związany z dysfunkcjonalnością tych działek po wywłaszczeniu pozostałej części nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14.06.2017 r. Sygn. I OSK 2625/16). W tym miejscu trzeba wskazać, iż wywłaszczona nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym i innymi urządzeniami budowlanymi, co również nie jest bez znaczenia przy tej ocenie. W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma tu okoliczność, czy do zakupu części nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako części działek ew. o nr: [...] i [...] oraz działki o nr: [...], [...] i [...], wszystkie z obrębu [...], doszło z inicjatywy Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], czy też z inicjatywy byłego właściciela. Należy przy tym mieć na uwadze, że forma cywilna zbycia nieruchomości, jako oświadczenie woli stron jest formą szczególną i sam fakt zawarcia umowy oznacza aprobatę jej treści, a zatem nie można przyjąć, że właściciel nie wiedział, jaka część jego własności będzie objęta decyzją o lokalizacji inwestycji. Organ wskazał, że w tym miejscu istotne jest wskazanie na to, że wymagania w zakresie sprecyzowania celu wywłaszczenia, w odniesieniu do umowy zawieranej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w dacie zawarcia umowy: Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), nie były tak szczegółowe, jak w odniesieniu do wywłaszczenia na podstawie decyzji. Zawarcie umowy na zasadzie art. 6 ustawy z 1958 r. wymagało złożenia właścicielowi oferty - w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, i termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę a także proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy. W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 1958 r. - był dokumentem bardziej sformalizowanym (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13, pub. W CBOSA). Część nieruchomości, która została nabyta przez Państwo na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na mocy art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu tej części nieruchomości, która była objęta pierwotnie zamiarem wywłaszczenia i była przeznaczona na realizację celu wywłaszczenia. Innymi słowy dla żądania zwrotu nieruchomości nabytej na żądanie właściciela istotne znaczenie ma zbędność tej części nieruchomości, która podlegałaby wywłaszczeniu w mniejszym rozmiarze, gdyby nie owo żądanie wywłaszczonego, oparte na przepisie art. 5 ust. 3 ustawy. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej właśnie części nieruchomości, objętej zamiarem wywłaszczenia i decyzją lokalizacyjną, to wyłączone jest zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu takiej części nieruchomości, która została przejęta przez Państwo na wniosek właściciela, określanej w judykaturze mianem nieruchomości "dowłaszczonej". Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że od samego początku, tj. od momentu wywłaszczenia nie była ona niezbędna na cel wywłaszczenia. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym niezmiennie zarówno na tle obecnie obowiązujących przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak również poprzednio obowiązującego przepisu art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA nr 1, poz. 42 oraz m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 481/10 oraz z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1911/15, zam. w CBOSA). Stanowisko to jest w pełni uprawnione. W przeciwnym wypadku bowiem należałoby przyjąć, że nieruchomość "dowłaszczona" podlega zwrotowi na żądanie byłego właściciela w każdym czasie i bez względu na realizację celu wywłaszczenia, co w konsekwencji podważałoby sens całej regulacji prawnej przewidzianej w art. 136 i nast. u.g.n. w opinii organu odwoławczego kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy pozostała część wywłaszczonej nieruchomości, leżąca poza granicami lokalizacji inwestycji, mogłaby spełniać swoją funkcję dotychczasową, po wywłaszczeniu części gruntu, objętego lokalizacją. Organ wskazał, że należało przede wszystkim ustalić, na której części wywłaszczonej nieruchomości (w odniesieniu do aktualnych działek ewidencyjnych) znajdowały się zabudowania, w tym dom mieszkalny, który były właściciel zobowiązał się opuścić w związku z wywłaszczeniem. Wojewoda wskazał, że organ I instancji winien pozyskać do akt sprawy dokumenty, które pozwoliłyby na dokonanie powyższych ustaleń. W tym celu pomocne mogłyby okazać się zdjęcia lotnicze, wykonane przed wywłaszczeniem, z wyznaczonymi granicami aktualnych działek ewidencyjnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania wraz z opisem tych zdjęć, wykonanym przez uprawnioną do tego osobę. Ponadto, jak wcześniej wskazano, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o kwestii realizacji celu wywłaszczenia stanowić będzie data 22 września 2004 r. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie, które organ I instancji przywołuje jako dowód na brak realizacji celu na przedmiotowej nieruchomości, zostało wykonane w 2005 r., a więc po dacie, na którą należało ustalać realizację celu wywłaszczenia, w związku z tym nie może stanowić dowodu w sprawie. Na pozostałych zdjęciach, znajdujących się w aktach sprawy, wykonanych w 1976 r., 1982 r., 1987 r. i 1997 r., brak jest wyznaczonych granic działek ew. będących przedmiotem wniosku zwrotowego. Brak jest też opisu stanu zagospodarowania gruntu, uwidocznionego na zdjęciach w poszczególnych latach, co uniemożliwia ocenę, co do realizacji celu wywłaszczenia. Organ wskazał, że w treści decyzji organ I instancji wskazał, że nie udało mu się pozyskać żadnych dokumentów, które by potwierdzały budowę rozdzielczego punktu zasilania K., a jednocześnie stwierdził, że na zdjęciach wykonanych w roku 1997 i 2005 widać, że działki znajdują się poza ogrodzeniem rozdzielczego punktu zasilania i są niezagospodarowane. Również na potwierdzenie braku realizacji celu na przedmiotowej nieruchomości Starosta powołał się na protokół z oględzin, które odbyły się [...].04.2012 r., a więc wziął pod uwagę aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Z w/wym. protokołu wynika, że:

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren zieleni niskiej. Od strony północnej przylega do ogrodzenia stacji trafo,

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi południowo-zachodni róg posesji [...]. Na działce znajduje się warzywniak,

- działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] są położone na terenie ogrodzonym. Na działkach znajduje się zieleń wysoka i niska, działki są niezagospodarowane.

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] jest niezagospodarowana, częściowo utwardzona betonem.

Wojewoda wskazał, że stan zagospodarowania działek, stwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych w 2012 roku, nie może stanowić dowodu na brak realizacji celu w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. W postępowaniu zwrotowym oględziny przeprowadza się w celu ustalenia aktualnego stanu faktyczno - prawnego nieruchomości. Organ zwrócił także uwagę, że ani w protokole z oględzin, ani w treści decyzji organu I instancji nie zostało wyjaśnione, czy teren ogrodzony, na którym położone są działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], jest terenem, na którym znajduje się rozdzielczy punkt zasilania [...]. W aktach sprawy brak jest też jakichkolwiek innych dokumentów, które pozwoliłyby na dokonanie takich ustaleń. Starosta [...] wskazał również, iż "z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika zaś, że po przejęciu przez Skarb Państwa na przedmiotowych działkach nie dokonano żadnych kroków, ukierunkowanych na realizację wszelkiej potencjalnej postaci celu wywłaszczenia. Przedmiotowe nieruchomości do dnia dzisiejszego nie zostały w minimalnym stopniu zagospodarowane (nie zrealizowano niczego), zatem stwierdzić należy iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 136 ust. 3 ugn". Zdaniem Wojewody organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność, w jaki sposób wywłaszczony teren miał być zagospodarowany, wobec powyższego twierdzenie, że na działkach, będących przedmiotem wniosku zwrotowego nie dokonano żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia jest w opinii organu odwoławczego nieuprawnione, mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ zaznaczył, że jak wcześniej wykazano na wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się zabudowania, w tym dom mieszkalny. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii, czy zabudowania te zostały wyburzone, czy znajdują się tam do dnia dzisiejszego. Gdyby zabudowania zostały wyburzone, to zdaniem organu raczej nie dowodzi okoliczności, że na nieruchomości nie poczyniono żadnych kroków w kierunku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda w wytycznych wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] powinien pozyskać do akt wszelkie dokumenty, z których będzie wynikało, w jaki sposób miały być zagospodarowane części działek znajdujących się w lokalizacji inwestycji ustalającej budowę rozdzielczego punktu zasilania K. oraz dokumentów, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania tych działek w okresie budowy rozdzielczego punktu zasilania. W tym celu może skorzystać z akt zgromadzonych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].01.2013 r., w której orzeczono o odmowie zwrotu m. in. działek ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...], wchodzących w skład dawnej działki nr [...] z obrębu [...], przejętych na podstawie w/pow. aktu notarialnego, z uwagi na ich zagospodarowanie zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...]. Pomocne mogą się też okazać zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu wykonane w latach 1973 - 2004, na których zostaną wyznaczone granice aktualnych działek ewidencyjnych, będących przedmiotem wniosku zwrotowego wraz z opisem ich stanu zagospodarowania. Wojewoda zwrócił także uwagę, że zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi do decyzji lokalizacyjnej nr [...], teren przeznaczony pod budowę rozdzielczego punktu zasilania był położony w strefie uciążliwości [...] i należało go zagospodarować w 50 % zielenią. Starosta ustali również, czy zabudowania na wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się na działkach objętych lokalizacją inwestycji, jeżeli tak, to oceni, czy po ich wyburzeniu, jeżeli takowe nastąpiło, pozostały teren mógł być użytkowany przez byłego właściciela w dotychczasowy sposób. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego o w/wym. dokumenty możliwe będzie dokonanie oceny, czy działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] spełniają przesłanki zwrotu, czy też nie i z jakich powodów. Dopiero w wyniku ustaleń w powyższym zakresie będzie możliwe prawidłowe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Wojewoda wskazał, że ustalenie powyższych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla określenia, czy w stosunku do przedmiotowych działek zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz zweryfikowanie prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Wojewoda podniósł następnie, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu albo na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie podejmując prób pozyskania kluczowych dla sprawy dokumentów - organ naruszył tym samym obowiązek przewidziany w cyt. powyżej przepisie, a także z całą pewnością dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 80 k.p.a. - ocena, czy dana okoliczność została udowodniona zapada na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie, wskutek niepozyskania kluczowych dokumentów wpływających zasadniczo na treść rozstrzygnięcia, istnieje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Starostę [...]. Reasumując w ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszone zostały przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a., które to naruszenia prawa dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].03.2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do postanowień art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z dyspozycją, zawartą w w/pow. przepisie, organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem organu II instancji zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a., celem uzupełnienia w/wym. dowodów i materiałów, z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie przyznania zwrotu nieruchomości, nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w w/pow. art. 15 k.p.a. Organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też, zdaniem Wojewody, należało zobowiązać do tego organ I instancji

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył M. S. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne w okolicznościach przedmiotowej sprawy przekazanie sprawy celem uzupełnienia postępowania dowodowego organowi I instancji w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, mógłby zostać uzupełniony przez Wojewodę [...] oraz art. 138 § 2 k.p.a poprzez jego zastosowanie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł na podstawie art. 64e i 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że kontroli sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z [...] października 2020 r Nr [...]., który na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., oraz art. 9a ugn uchylił w całości decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., w której orzeczono o zwrocie, na rzecz A. L., G. S., K. S., M. S., T. S. i C. S., nieruchomości stanowiącej własność miasta [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz zobowiązano w/wym. osoby do zwrotu, na rzecz [...], zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł. i przekazał ją organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprzeciw od tej decyzji Sąd na podstawie art. 64e p.p.s.a. uznał, że jest on w pełni zasadny. Zdaniem Sądu Wojewoda w sposób nieuprawniony zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że w treści art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to także w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Inaczej mówiąc zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Inicjuje on postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Z powyższego wynika zatem, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W efekcie, spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18)

W konsekwencji, orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie ww. art. 64e p.p.s.a.).

Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd uznał, że Wojewoda nie wykazał konieczności zastosowania ww. art. 138 § 2.

Stosując ten przepis i orzekając na jego podstawie Wojewoda wskazał na to, że ocena organu I instancji zawarta w decyzji z [...] marca 2015 r. jest przedwczesna gdyż dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego będzie można ustalić czy wobec przedmiotowych działek zaistniały przesłanki zbędności. Wojewoda wskazał m.in. że stan zagospodarowania działek, stwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych w 2012 roku, nie może stanowić dowodu na brak realizacji celu w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. Zdaniem Wojewody ani w protokole z oględzin, ani w treści decyzji organu I instancji nie zostało wyjaśnione, czy teren ogrodzony, na którym położone są działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], jest terenem, na którym znajduje się rozdzielczy punkt zasilania [...] . W aktach sprawy brak jest też dokumentów, które pozwoliłyby na dokonanie takich ustaleń. Wojewoda wskazał także że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność, w jaki sposób wywłaszczony teren miał być zagospodarowany, wobec powyższego twierdzenie, że na działkach, będących przedmiotem wniosku zwrotowego nie dokonano żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia jest nieuprawnione, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ zaznaczył, że na wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się zabudowania, w tym dom mieszkalny. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii, czy zabudowania te zostały wyburzone, czy znajdują się tam do dnia dzisiejszego. Gdyby zabudowania zostały wyburzone, to raczej nie dowodzi okoliczności, że na nieruchomości nie poczyniono żadnych kroków w kierunku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda w wytycznych wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] powinien pozyskać do akt wszelkie dokumenty, z których będzie wynikało, w jaki sposób miały być zagospodarowane części działek znajdujących się w lokalizacji inwestycji ustalającej budowę rozdzielczego punktu zasilania [...] oraz dokumentów, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania tych działek w okresie budowy rozdzielczego punktu zasilania. W tym celu może skorzystać z akt zgromadzonych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].01.2013 r., w której orzeczono o odmowie zwrotu m. in. działek ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...], wchodzących w skład dawnej działki nr [...] z obrębu [...], przejętych na podstawie w/pow. aktu notarialnego, z uwagi na ich zagospodarowanie zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...]. Pomocne mogą się też okazać zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu wykonane w latach 1973 - 2004, na których zostaną wyznaczone granice aktualnych działek ewidencyjnych, będących przedmiotem wniosku zwrotowego wraz z opisem ich stanu zagospodarowania. Wojewoda zwrócił także uwagę, że zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi do decyzji lokalizacyjnej nr [...], teren przeznaczony pod budowę rozdzielczego punktu zasilania był położony w strefie uciążliwości [...] i należało go zagospodarować w 50 % zielenią. Starosta ustali również, czy zabudowania na wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się na działkach objętych lokalizacją inwestycji, jeżeli tak, to oceni, czy po ich wyburzeniu, jeżeli takowe nastąpiło, pozostały teren mógł być użytkowany przez byłego właściciela w dotychczasowy sposób. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego o w/wym. dokumenty możliwe będzie dokonanie oceny, czy działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] spełniają przesłanki zwrotu, czy też nie i z jakich powodów.

W ocenie Sądu decyzja Wojewody nie jest prawidłowa. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda dokonał własnej odmiennej oceny prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyciągając z niego odmienne niż organ I instancji wnioski. Ponadto wskazane wytyczne do dalszego toku postępowania są nieprecyzyjne. Organ bowiem powinien wskazać jakie dokumenty organ I instancji powinien zgromadzić, które pozwolą na dokonanie wskazanych ustaleń, a w szczególności powinien wskazać w jakim zakresie organ I instancji powinien "skorzystać" z akt zgromadzonych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].01.2013 r., w której orzeczono o odmowie zwrotu m. in. działek ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...], wchodzących w skład dawnej działki nr [...] z obrębu [...], przejętych na podstawie w/pow. aktu notarialnego, z uwagi na ich zagospodarowanie zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...]. Dowodem w sprawie nie są bowiem akta postępowania lecz poszczególne dokumenty w nich zgromadzone. Wojewoda nie wskazał, jaki wpływ i które dokumenty z tych akt miałyby znaczący wpływ na rozpoznanie niniejszej sprawy poza wskazaniem, że decyzja wydana na ich podstawie rozstrzygała odmiennie od decyzji organu I instancji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewoda zatem w ramach posiadanych uprawnień powinien uzupełnić w tym zakresie postępowanie dowodowe i ustalić które dokumenty ze wskazanych akt dotyczą również działek będących przedmiotem niniejszego postępowania i jaki mają wpływ na rozstrzygnięcie. Jeżeli natomiast doszedłby do przekonania, że w sposób istotny przyczynią się do zmiany ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, co narażałoby organ na zarzut pozbawienia strony dwuinstancyjnego toku rozpoznania sprawy wówczas może podjąć decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 kpa.

Zdaniem Sądu zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego nie uzasadniał na obecnym etapie uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania organowi I instancji W tych warunkach i z tych przyczyn Sąd uznał, że Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a. orzekając na jego podstawie. Sąd zauważa przy tym, że postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji; w postępowaniu tym powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa" w granicach, w jakich wypowiedział się wcześniej organ I instancji; organ odwoławczy nie jest bowiem związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Jeżeli ta ocena jest odmienna od oceny organu I instancji oraz istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego to Wojewoda powinien przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, a następnie jeżeli dokona odmiennej jego oceny uchylić decyzję i orzec co do istoty. Jeżeli uzna natomiast, ze ustalenia stanu faktycznego są istotne, ze mogą pozbawić stronę dwuinstancyjnego toku instancji to wówczas uchylić decyzję do ponownego rozpoznania. Sąd zwraca uwagę, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zdaniem Sądu, na obecnym etapie, organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Sposób wskazania zakresu materiału dowodowego, który winien być uzupełniony poprzez stwierdzenie "zgromadzi wszelkie dokumenty", "skorzysta z akt" nie uzasadniał zastosowania art. 138 § 2 kp. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu I instancji (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., II SA/Lu 44/13). Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może więc powołać się na k.p.a. dopiero wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu zatem ocena dowodów i ich przydatności w sprawie, wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tyle skontrolowanie działań organu I instancji, ale wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie uzupełnienie postępowania w zakresie naniesienia aktualnych działek ewidencyjnych na mapy z lat 1976, 1982, 1987, i 1997 w sytuacji gdy granice nowych działek ewidencyjnych zostały naniesione już na mapę z 2005 r. oraz dopuszczenie dowodu z akt innego postępowania bez jasnego sprecyzowania zakresu i dokumentów z jakich dowód ten ma być przeprowadzony nie pozwala na ocenę, że zakres uzupełnienia postępowania uzasadnia uchylenie decyzji. Wydanie orzeczenia kasacyjnego w myśl art. 138 § 2 k.p.a. usprawiedliwione jest bowiem w przypadkach wyjątkowych, gdzie zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń dowodowych jest na tyle duży, że nie można już mówić tylko o "uzupełnieniu" dowodów. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji organu odwoławczego oparty o ww. przepis ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu nie dokonał natomiast merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ ze wskazanego wyżej przepisu k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość uzupełnienia brakującego jego zdaniem materiału dowodowego w zakresie w jakim uważa za niezbędny ( co nie zostało w sposób precyzyjny wskazane w decyzji) na podstawie art.136 kpa i następnie rozważy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast w oparciu o znajdujące się w aktach dokumenty oraz uzupełniony brakujący materiał dowodowy stwierdzi, że wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, mogłoby być oceniane w kategorii naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie, jeżeli na podstawie dokonanych ustaleń oraz nowych dokumentów doszłoby do całkowicie odmiennego orzeczenia organu odwoławczego niż to miało miejsce w decyzji organu pierwszej instancji rozważy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.