Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 90/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w sprawie nawiezienia gruzu budowlanego na drogę dojazdową do działki nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] będącej własnością I. i J. S., graniczącej z działką nr ew. [...] stanowiącą współwłasność S. K. Na wstępie uzasadnienia wskazał, iż organy nadzoru budowlanego I i II instancji wielokrotnie podejmowały rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2002 r. sygn. akt IV SA 135/02, uchylający decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia drogi dojazdowej.

Uwzględniając cytowany wyrok, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jeszcze trzykrotnie wydawał rozstrzygnięcia w sprawie utwardzenia drogi dojazdowej (działka nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]), którymi były decyzje tego organu: z dnia [...] października 2003 r. nr [...], z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] - w całości uchylane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji (decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego: z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] i z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]).

Po powtórnym rozpatrzeniu akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] września 1999 r. Rep. A nr [...], działka nr ew. [...] została podzielona na działkę zasadniczą, przeznaczoną zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy pod uprawy rolne i drogę dojazdową do niej oraz działek sąsiednich, na zasadzie służebności gruntowej. Organ wyjaśnił, iż w trakcie oględzin drogi stanowiącej część działki nr [...] dokonanych w dniu 15 marca 2001 r. i w dniu 27 lipca 2005 r. ustalono, że mieszanka gruzu betonowego, ceglanego i bitumicznego w stanie luźnym została wysypana na istniejącą drogę gruntową w 2000 r. Na wykonane roboty inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, ani nie zgłosił zamiaru ich wykonania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ocenił, że pojęcie "droga" użyte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) ma inną treść normatywną w każdej ze wskazanych ustaw. W ujęciu pierwszej z nich pod pojęciem "droga" należy rozumieć budowlę, a zatem obiekt budowlany stanowiący całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane), natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, drogą publiczną jest wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

W ujęciu przepisów ustawy - Prawo budowlane drogą jest obiekt budowlany - budowla z wyposażeniem techniczno - użytkowym, a według drugiej ze wskazanych ustaw jest to wydzielony pas terenu służący celom komunikacji, niezależnie od wyposażenia technicznego. Ponadto, organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie działka nr ew. [...] przed wysypaniem na nią mieszanki gruzu budowlanego była drogą gruntową, zaliczaną do dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ustawy - o drogach publicznych i nie stanowiła obiektu budowlanego według definicji zawartej w przepisach Prawa budowlanego. Dodał, że nawiezienie mieszanki gruzu na drogę gruntową wewnętrzną nie może być uznane za jej remont czy przebudowę w ujęciu art. 3 pkt 6 i 8 Prawa budowlanego. Nie sposób zarzucić wykonawcy robót naruszenia art. 28, 29 i 30 cytowanej ustawy, gdyż roboty te nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, bądź dokonania zgłoszenia. Zarzut dopuszczenia się samowoli budowlanej jest bezpodstawny, zatem organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Kwestia naruszenia prawa własności z tytułu nawiezienia gruzu budowlanego na sąsiednią działkę nr ew. [...], będącą współwłasnością S. K., może być rozpatrywana w drodze powództwa cywilnego przez sądy powszechne, a nie przez organy administracji publicznej.

Odwołanie od tej decyzji złożył S. K. podnosząc, iż opiera się ona na błędnych ustaleniach faktycznych i prawnych. Wykonane roboty budowlane polegały bowiem nie tylko na nawiezieniu, ale i zagęszczeniu gruzu i innych materiałów. Odwołujący się uznał również za błędne ustalenia co do charakteru prawnego drogi jako obiektu budowlanego. W jego ocenie, decyzja organu I instancji jest wadliwa, a legalizacja samowoli budowlanej - niedopuszczalna. Podniósł zarzut przekroczenia granic działki, powołując się na zapis w protokole z oględzin drogi dojazdowej w miejscowości [...], gm. [...] wzdłuż działek nr ew. [...] i [...] z dnia 15 marca 2001 r. stwierdzający, że szerokość drogi wynosi miejscami nawet 5,20 m. Droga wykracza poza granice działki i dopuszczalną granicę - linię zabudowy wyznaczoną ramami planu zagospodarowania przestrzennego oraz graniczy z gruntami rolnymi.

Po rozpatrzeniu odwołania S. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zaś kwestie podnoszone przez skarżącego w odwołaniu nie mają wpływu na kształt zaskarżonej decyzji. Wskazał przepis art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zgodnie z którym drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych, leśnych i do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców są drogami wewnętrznymi. Droga dojazdowa do działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], stanowiąca część tej nieruchomości, jest zatem drogą wewnętrzną.

Organ II instancji stwierdził także, iż jakkolwiek w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, to jednak w przypadku wysypania na część działki nr ew. [...] gruzu i żwiru przepis ten nie znajduje zastosowania. Wskazane prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, więc nie można zarzucić inwestorowi dopuszczenia się samowoli budowlanej. Dodał, iż z uwagi na brak podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe, a zatem organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wykraczania drogi na działce nr ew. [...] poza granice nieruchomości wyjaśnił, że właściwe do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie są sądy powszechne.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] wniósł S. K. twierdząc, że jest ona wadliwa, gdyż organ I instancji oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych i prawnych. Ponownie podniósł zarzut wykroczenia drogi dojazdowej poza granice działki nr ew. [...] i linię zabudowy oraz wskazał, że wysypany materiał był zagęszczany. Podważył również ustalenia co do charakteru prawnego drogi jako obiektu budowlanego dodając, że przedmiotowa droga została zbudowana i istniała na mapach już przed 2001 r., stanowiąc obiekt budowlany. Organ I instancji pominął stan faktyczny drogi oraz jej charakter i nie przeprowadził bezstronnie wszystkich czynności dla wyjaśnienia sprawy. Brak jest pełnej i wystarczającej dokumentacji pozwalającej stwierdzić zgodność wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa oraz zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi przepisami. Skarżący stwierdził, że dokonana samowola budowlana narusza przepisy Prawa budowlanego, przepisy techniczno-budowlane, a także interesy osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nawiezienia gruzu budowlanego na drogę dojazdową do działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], będącej własnością I. i J. S.

Zagadnieniem będącym przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania dotyczącego nawiezienia gruzu i żwiru na drogę stanowiącą część działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed jego wszczęciem i ujawnić się dopiero w toczącym się postępowaniu.

Dokonując analizy akt sprawy stwierdzić należy, iż w dacie wykonania inwestycji, tj. w 2000 r. (jak wynika z protokołu z oględzin drogi z dnia 15 marca 2001 r. i z dnia 27 lipca 2005 r.), roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie były poddane regulacji w ustawie - Prawo budowlane, gdyż odnoszący się do nich przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 został wprowadzony do Prawa budowlanego wskutek nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Jakkolwiek zatem po dniu 11 lipca 2003 r. roboty takie wymagają zgłoszenia właściwemu organowi, to o legalności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie decyduje regulacja prawna zawarta w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego w dacie realizacji inwestycji.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane obowiązującej w dacie zakończenia prac na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie dróg. Roboty takie wymagały natomiast zgłoszenia właściwemu organowi. Wykładnia cytowanego przepisu pozwala stwierdzić, że zawartego w nim określenia "remont drogi" nie można zastosować do utwardzenia powierzchni gruntu, które w znowelizowanym Prawie budowlanym zostało wyszczególnione jako odrębna kategoria robót budowlanych, w odróżnieniu od remontu drogi (art. 29 ust. 2 pkt 5 i 12 Prawa budowlanego). Wynika to ze specyfiki drogi jako obiektu budowlanego będącego budowlą, a więc stanowiącego całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane).

Ponadto, pojęcie "droga" należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), klasyfikującej drogi publiczne według kategorii, a następnie klas. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, m. in. drogi dojazdowe do gruntów rolnych, są drogami wewnętrznymi, które nie spełniają definicji drogi zawartej w ustawie - Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie drogą wewnętrzną jest fragment działki inwestora, gdyż zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] września 1999 r. Rep. A nr [...], działka nr ew. [...] jest działką rolną, obciążoną służebnościami przechodu i przejazdu.

Na prace wykonane na drodze dojazdowej stanowiącej część działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] nie było wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenie zamiaru ich wykonania. Inwestor nie popełnił samowoli budowlanej, dlatego organ nadzoru budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W odniesieniu do podnoszonego przez skarżącego zarzutu przekroczenia granic działki stwierdzić należy, że właściwy do orzekania w tym przedmiocie jest sąd powszechny.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), Sąd skargę oddalił.