Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 195/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 471/16 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy J. znak: [...] z dnia [...] listopada 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz P. W. kwotę 2188 (dwa tysiące sto osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 471/16 oddalił skargę P. W. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.) oraz uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ustalił skarżącemu, po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie wsi S., oznaczonej nr geod. [...], o powierzchni [...] m2, spowodowanego wybudowaniem ww. drogi gminnej oraz zobowiązał do uiszczenia powyższej opłaty.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r., utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że Gmina [...] zrealizowała inwestycję obejmującą budowę drogi gminnej [...], obustronnych chodników, kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i przyłączami do posesji, oświetlenia ulicznego, zjazdów na posesje prywatne w pasie drogi, przebudowę linii energetycznej NN i urządzeń telekomunikacyjnych. Organ I instancji uzyskał operat szacunkowy z [...] czerwca 2015 r. określający wzrost wartości nieruchomości wskutek realizacji przez Gminę, w ramach ww. inwestycji, drogi gminnej, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się stosownymi uprawnieniami, jak również stanowisko tego rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wątpliwości zgłoszonych przez skarżącego w trakcie postępowania przed organem I instancji. Następnie Kolegium wyjaśniło, że dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, szczególnie pod kątem zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń. W wyniku przeprowadzonej analizy Kolegium doszło do przekonania, że zarzuty odwołania pokrywają się z zarzutami zgłoszonymi pisemnie przez skarżącego w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, i że rzeczoznawca majątkowy odniósł się do nich w piśmie z [...] października 2015 r. Zdaniem Kolegium argumenty rzeczoznawcy są argumentami przekonywującymi. Jako przekonujące uznało aktualne wyjaśnienia dotyczące zachowania zasady "porównywalności" przyjętych do porównania parami nieruchomości, wybranych ze zbioru 70 transakcji dokonanych na rynku lokalnym dwóch sąsiadujących ze sobą i z miastem [...] obrębów geodezyjnych.

Jednocześnie Kolegium podniosło, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący utracił na rzecz Gminy [...] własność jakiegokolwiek gruntu bez podstawy prawnej, na którym to gruncie Gmina zrealizowała przedmiot inwestycji skutkujący naliczeniem opłat adiacenckich (kiedy to można by ewentualnie rozważać możliwość rozliczenia wartości "darowizny" w kosztach inwestycji). W związku z powyższym organ za niezasadny uznał zarzut, jakoby wartość gruntu "przekazanego" pod budowę drogi należało rozliczyć jako partycypację skarżącego w kosztach inwestycji gminnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, na powyższą decyzję, skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: art. 148 ust. 4 u.g.n., art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 363 K.c., art. 146 ust. 1 w zw. z art. art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), art. 146 ust. 1 w zw. z art. art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 2) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 84 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w powołanym na wstępie wyroku, oddalił ww. skargę.

W uzasadnieniu Sąd podał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga została oparta przede wszystkim na zarzucie naruszenia art. 148 ust. 4 u.g.n., przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie nakładów poniesionych przez skarżącego na rzecz budowy drogi. Zdaniem skarżącego, poniesionym przez niego nakładem, było ustalenie w akcie notarialnym z [...] marca 2012 r. wysokości odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Gminy własności nieruchomości nr [...] wchodzącej w skład inwestycji, za symboliczną kwotę w wysokości 1 zł za m2 czyli [...] zł. Skarżący wywiódł, że przeniesienie własności nieruchomości za symboliczną kwotę miało być zrekompensowane nienaliczaniem opłaty adiacenckiej.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu Sąd wskazał, że z aktu notarialnego z [...] marca 2012 r., Rep. A Nr [...] wynika, że właścicielem działki o nr [...] i pow. [...] ha była U. W., a nie skarżący (nie był on też użytkownikiem wieczystym tej działki) i to ona sprzedała przedmiotową działkę Gminie [...] (§ 7 aktu). Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że skarżący poniósł na tej transakcji jakąkolwiek szkodę.

Sąd za bezpodstawne uznał także zarzuty skargi dotyczące operatu szacunkowego.

Wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie ustalającej opłatę adiacencką była, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi gminnej, a wartością jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Zwrócił uwagę, że operat szacunkowy jest wprawdzie dowodem z opinii biegłego, o czym stanowi art. 84 K.p.a., tym niemiej należy pamiętać, że modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania. W niniejszym postępowaniu skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie takiego dowodu. Nie przedstawił także własnej, odmiennej od spornego operatu, wyceny nieruchomości. Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacji w trybie art. 80 i art. 84 K.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych. Dlatego też, mając na uwadze ww. okoliczności, w ocenie Sądu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organ art. 84 § 1 K.p.a.

Oceniając z kolei sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, Sąd doszedł do przekonania, że spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz jest zgodny z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podał, że w opracowanym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z [...] czerwca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy B. R. dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Z analizy treści tego operatu nie wynika, aby zawierał on braki formalne, błędy obliczeniowe, jak i wewnętrzne niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Wyjaśnił, iż operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. W ocenie Sądu rzeczoznawca przy wycenie posłużył się nieruchomościami podobnymi, a jego opinia jest spójna i logiczna, natomiast zarzuty podniesione w skardze nie podważają legalności jej sporządzenia. Zarzuty te są właściwie zbieżne z uwagami do operatu zgłoszonymi przez skarżącego 10 września 2015 r. Do uwag tych rzeczoznawca ustosunkował się wyczerpująco w piśmie z [...] października 2015 r. Jak wynika zaś z samego operatu rzeczoznawca prawidłowo oszacował wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi gminnej na podstawie cen kupna – sprzedaży podobnych nieruchomości, nie posiadających dostępu do drogi o nawierzchni utwardzonej (do porównania biorąc działki o nr [...]). Bez zarzutu została też oszacowana wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi, albowiem rzeczoznawca dokonał tego na podstawie cen kupna – sprzedaży podobnych nieruchomości z wybudowanymi drogami asfaltowymi - działki o nr [...]. Jednocześnie rzeczoznawca prawidłowo uczynił, że przy szacowaniu nieruchomości skarżącego na poczet zaskarżonej opłaty nie uwzględniono sieci kanalizacji sanitarnej, który to element uzbrojenia został zrealizowany w ramach tego samego zadania inwestycyjnego co droga o nawierzchni utwardzonej.

Odpowiadając na zarzut nieuwzględnienia wielkości i kształtu działki Sąd wyjaśnił, że nieruchomości przyjęte do porównania miały wprawdzie zróżnicowaną powierzchnię, tzn. były mniejsze i większe od działki wycenianej, jednakże rzeczoznawca podał przy tym, że każdej z porównywanych nieruchomości przypisał stosownie do przyjętych w operacie kryteriów ocenę jej cechy "powierzchnia i kształt" oraz zastosował przy porównaniu z nieruchomością wycenianą w tabelach porównawczych odpowiednie poprawki, zgodne z wyliczeniami dokonanymi w efekcie przeprowadzonej analizy rynku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia w wycenie innych działek przeciętych napowietrzną linią elektryczną średniego napięcia Sąd podał, że rzeczoznawca prawidłowo wskazał, że jako nieruchomość podobna przyjęta została przecięta w poprzek napowietrzną linią elektryczną średniego napięcia działka położona w obrębie [...] (poz. 16 zestawienia transakcji rynkowych). W przypadku pozostałych porównywanych nieruchomości fakt przecięcia wycenianych działek linią średniego napięcia został uwzględniony odpowiednimi poprawkami z tytułu cechy "przeznaczenie w planie miejscowym", uwzględniającej między innymi ograniczenia ewentualnej zabudowy wynikające z przebiegu infrastruktury technicznej.

Sąd zwrócił uwagę, że z zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji nieruchomości podobnej nie wynika, aby miały to być nieruchomości o identycznych cechach, który to wymóg byłby najczęściej w praktyce niemożliwy do spełnienia. Wartość wycenianej nieruchomości określa się w takiej sytuacji w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), co też rzeczoznawca uczynił przy sporządzaniu operatu stanowiącego podstawę ustalenia kwestionowanej w skardze wysokości opłaty adiacenckiej.

Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o zmianę lub uchylenie ww. wyroku Sądu I instancji, jak również uchylenie decyzji wydanych przez organy samorządowe w tej sprawie i umorzenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od Kolegium na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, za obie instancje wg norm przepianych, w tym również kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

art. 146 ust. 1 w zw. z art. art. 153 ust. 1 oraz art. 4 ust. 16 w zw. z art. 4 ust. 17 u.g.n., przez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że biegły w swojej opinii wskazał, że podstawowym kryterium podobieństwa był brak dostępu do utwardzonej drogi i sieci kanalizacji sanitarnej pomimo, że żaden z przepisów ustawy nie definiuje cechy podobieństwa nieruchomości z nadaniem podstawowego znaczenia dla właściwości odległości od ww. urządzeń lub drogi i nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w odwołaniu nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa: m.in. nieruchomość w kształcie wydłużonym trapezowym porównywana była głównie z nieruchomościami foremnymi, a należąca do skarżącego nieruchomość jest położona na skraju skupiska zabudowy zagrodowej, położona w miejscowości bardzo różniącej się miejscowości, w których leżały porównywane nieruchomości;

§ 38 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu nieruchomości, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wartość nieruchomości ustalona zgodnie z operatem szacunkowym nie powinna zostać pomniejszona o wartość ograniczonego prawa rzeczowego, tj. hipoteki kaucyjnej obciążającą nieruchomość w wysokości [...] zł;

§ 38 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu nieruchomości, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wartość nieruchomości ustalona zgodnie z operatem szacunkowym nie powinna uwzględniać ograniczonych praw rzeczowych obciążających przedmiotową nieruchomość;

art. 146 ust. 1 i 3 w zw. z art. art. 153 ust. 1 oraz art.4 ust. 16 w zw. z art. 4 ust. 17 u.g.n., przez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że biegły w swojej opinii wskazał, że podstawowym kryterium podobieństwa był brak dostępu do utwardzonej drogi, podczas gdy przyjęte do porównania nieruchomości w pierwotnym stanie były nieruchomościami z dostępem do drogi nieutwardzonej oraz brakiem dostępu do kanalizacji, a w ostatecznej wersji dostęp do uzbrojenia był pełny, przy założeniu wysokich ocen za stopień podobieństwa, a więc biegły określił wartość wzrostu wartości nieruchomości łącznie ustalając wpływ utwardzenia drogi oraz uzupełnienia uzbrojenia do pełnego, natomiast decyzja określiła jedynie wzrost wartości nieruchomości spowodowanej budową utwardzonej drogi, gdyż budowa urządzeń kanalizacji została uwzględniona w odrębnej decyzji,

art. 146 ust. 1 i 3 w zw. z art. art. 154 ust. 1 u.g.n., przez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi pomimo, że biegły w swojej opinii przyjął niewłaściwą technikę i zasady szacowania polegające na tym, że zastosowaną korektę dotyczącą istotnej cechy nieruchomości, tj. braku do drogi utwardzonej i dostępu do drogi utwardzonej, ujął w łącznej ocenie zatytułowanej "Dostęp do uzbrojenia" obejmujący również dostęp do kompletu urządzeń infrastruktury technicznej, pomimo że celem wyceny było, zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n., ustalenie jedynie wpływu utwardzenia drogi na wzrost wartości nieruchomości, gdyż budowa pozostałych urządzeń technicznych została określona odrębną decyzją i zastosowane przez biegłego kryterium, a w wyniku tego również ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, nie określa wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej utwardzeniem przylegającej drogi, lecz wzrost wartości wynikający z posiadania pełnego uzbrojenia i dostępu do drogi utwardzonej;

II przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na jego wynik, tj.

1. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a.") i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy, pomimo, że w aktach znajduje się m.in. operat szacunkowy, który wskazuje, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że biegły w swojej opinii przyjął niewłaściwą technikę i zasady szacowania polegające na tym, że zastosowaną korektę dotyczącą istotnej cechy nieruchomości, tj. braku drogi utwardzonej i dostępu do drogi utwardzonej, ujął w łącznej ocenie zatytułowanej "Dostęp do uzbrojenia" obejmujący również dostęp do w kompletu urządzeń infrastruktury technicznej, pomimo że celem wyceny było, zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n., ustalenie jedynie wpływu utwardzenia drogi na wzrost wartości nieruchomości, gdyż budowa pozostałych urządzeń technicznych została określona odrębną decyzją i zastosowane przez biegłego kryterium, a w wyniku tego również ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, nie określa wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej utwardzeniem przylegającej drogi, lecz wzrost wartości wynikający z posiadania pełnego uzbrojenia i dostępu do drogi utwardzonej, a naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż Sąd ustalił, że operat szacunkowy dotyczy jedynie wzrostu wartości nieruchomości spowodowany budową drogi, pomimo, że jego treść, a szczególności przyjęte nieruchomości oraz korekty wskazują na ujęcie również wpływu budowy kanalizacji sanitarnej;

2. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy pomimo, że w aktach znajduje się m.in. operat szacunkowy który wskazuje, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi mimo, że skład Sądu posiadał z urzędu wiedzę na temat innych operatów szacunkowych wykonanych w związku z naliczeniem opłaty adiacenckiej z uwagi na przedmiotową inwestycję i w sprawie m.in. II SA/Bk 470/16 zapoznał się z operatem, który obejmuje dokładnie zestawienie tych samych nieruchomości, wskaźników a nawet wysokości korekty za dostęp do uzbrojenia w wysokości [...] zł z tytułu budowy urządzeń kanalizacji sanitarnej, a budowa tych urządzeń technicznych została określona odrębną decyzją, a naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż Sąd ustalił, że operat szacunkowy dotyczy jedynie wzrostu wartości budowy drogi pomimo, że jego treść, a w szczególności przyjęte nieruchomości oraz korekty wskazują na ujęcie również wpływu budowy kanalizacji sanitarnej;

3. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w całości pomimo, że skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie, z uwagi na naruszenia przepisów materialnych oraz proceduralnych wymienionych w skardze skierowanej do WSA w Białymstoku oraz naruszenia przez organy wydające decyzje § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu nieruchomości i pominięcie, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnił obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym o wartości [...] zł;

4. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy pomimo, że w aktach znajduje się m.in. operat szacunkowy, który wskazuje, że nieruchomość jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym- hipoteką kaucyjną o wartości [...] zł, jednakże treść tegoż operatu nie uwzględnia zgodnie z hipotezą przepisu, o którym mowa w zarzucie II. 1 niniejszej skargi, wartości tego prawa rzeczowego przy określaniu wartości nieruchomości, a pominięcie tej okoliczności przy zapoznaniu się z materiałem dowodowym ma wpływ na wynik postępowania, gdyż podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest wycena dokonana w operacie szacunkowym, który w niniejszej sprawie został wykonany niezgodnie z ww. przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera takie podstawy, które pozwoliły na jej uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w istocie w nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji treści dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Zastrzeżenia strona skarżąca kasacyjnie kieruje do znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego i jego oceny dokonanej przez Sąd. Zarzuca ustalenie przez Sąd, że operat szacunkowy dotyczy jedynie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi, w sytuacji gdy w operacie szacunkowym uwzględniono również wpływ budowy kanalizacji sanitarnej. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Analizowany przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).

Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujący się w aktach administracyjnych obligatoryjny dokument w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, tj. operat szacunkowy nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Uwzględniony nie mógł zostać także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa on zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Zauważyć należy, że Sąd I instancji w istocie nie odniósł się do kwestii wpisania w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości hipoteki umownej na rzecz [...], jednakże pominiecie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z 38 § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości (ust. 1). W takich zaś sytuacjach - nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowymi - wartość nieruchomości pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa lub umowy, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia danego prawa lub zawarcia umowy (§ 38 ust. 2). Aby możliwe był zastosowanie powyższych przepisów, obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, do których należy zaliczyć także hipotekę, musi wpływać na zmianę wartości nieruchomości. Taki przypadek w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W sytuacji gdy hipoteka była ustanowiona przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, jak i istniała po ich wybudowaniu, a inne ustalenia nie wynikają z akt sprawy, to nie można uznać, aby obciążenie nieruchomości hipoteką miało wpływ na jej wartość. Dodatkowo wskazać należy, że zarzut naruszenia powyższych przepisów zgłoszony w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie został sformułowany poprawnie. Jak już bowiem zwrócono uwagę, Sąd I instancji nie rozważał kwestii związanej z obciążeniem przedmiotowej nieruchomości hipoteką, nie stosował zatem § 38 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Wobec tego nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnego zastosowania omawianych przepisów i przyjęcia, że wartość nieruchomości ustalona zgodnie z operatem szacunkowym nie powinna uwzględniać ograniczonych praw rzeczowych obciążających przedmiotową nieruchomość i zostać pomniejszona o wartość tego prawa.

Na uwzględnienie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Z art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie natomiast do art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Ze znajdującego się w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych operatu szacunkowego wynika, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze oraz metodę porównania parami.

Ustalając wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej, rzeczoznawca powinien poszukać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości odrębnie przed wybudowaniem urządzenia oraz po wybudowaniu urządzenia. Operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Zasadą jest aby przy zastosowaniu metody porównania parami rzeczoznawca wyszukał nieruchomości mające jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie zastosował stosowną korektę przy zaistniałych różnicach właściwości nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. Przy wykorzystaniu metody porównania parami koniecznym jest przyjęcie do porównania nie nieruchomości dowolnych lecz nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Istotą metody porównania parami jest bowiem uwzględnienie nieruchomości podobnych, to jest porównywalnych pod względem cech, o których mowa w art. 4 ust. 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianej, aczkolwiek oczywiście nie identycznych z nieruchomością, w odniesieniu do której ma być ustalona opłata adiacencka. Możliwe jest korygowanie wyceny przez zastosowanie wskaźnika korygującego w odniesieniu do cech różnicujących nieruchomości stanowiących podstawę do wyceny nieruchomości, co do której do której ma zostać określona opłata adiacencka. Jednakże nie mogą to być cechy nie mieszczące się w pojęciu nieruchomości podobnych, to znaczy są znacząco odmienne od cech nieruchomości wycenianej. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy bowiem rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2016/06). Zauważyć wprawdzie należy, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

W rozpoznawanej sprawie zachodzi taka sytuacja, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że do porównania nie przyjęto nieruchomości podobnych. Odwołując się do treści art. 4 pkt 16 u.g.n. szczególną uwagę należy zwrócić na wyrażenie "inne cechy wpływające na jej wartość", o których mowa w powołanym przepisie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje co należy rozumieć pod pojęciem "inne cechy wpływające na wartość nieruchomości". Z całą pewnością chodzi tu więc o elementy na tyle istotne i znaczące, że przekładają się one na wartość wycenianej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie takim elementem, który rodzi wątpliwości czy mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi jest wyposażenie nieruchomości w dostęp do kanalizacji sanitarnej.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że organ dla przedmiotowej nieruchomości w dwóch odrębnych decyzjach ustalił wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości, w jednym przypadku w związku ze stworzeniem warunków technicznych do podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, a w drugim przypadku w związku z budową drogi. Przy czym, w dwóch odrębnych operatach szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę wzięto to porównania dokładnie te same nieruchomości, a co istotne w obu przypadkach kwota wzrostu wartości nieruchomości była identyczna. Przy czy podkreślenia wymaga, że wzrost wartości nieruchomości nie zmienił się bez względu na to czy chodziło o wybudowanie drogi, czy sieci kanalizacji sanitarnej. Bez względu na to, czy źródłem wzrostu wartości nieruchomości miało być wybudowanie utwardzonej drogi, czy stworzenie możliwości podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca każdorazowo przyjmował do porównania te same nieruchomości. W kontekście zaś definicji nieruchomości podobnej zgodnie z art. 4 ust. 16 u.g.n. nie można uznać, że na podobieństwo nie ma wpływu to czy nieruchomość jest położona przy drodze utwardzonej oraz czy ma możliwość podłączania do kanalizacji sanitarnej czy też nie.

Nieruchomości skarżącego kasacyjnie nie były pierwotnie wyposażone w którekolwiek z tych urządzeń infrastruktury technicznej. W sytuacji zatem, gdy prowadzone były dwa postępowania, rzeczoznawca w jednym postępowaniu winien ustalić wartość nieruchomości bez tych urządzeń, a następnie jej wartość z uwzględnieniem jednego urządzenia. Natomiast w kolejnym postępowaniu winien wziąć pod uwagę pod uwagę początkową wartość nieruchomości uwzględniającą posiadanie przez nią dostępu do tego urządzenia, a następnie jej wzrost z uwagi na wybudowanie drugiego urządzenia. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca takiej procedury nie przeprowadził. Rzeczoznawca nie przyjął do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości jako nieruchomości podobnych takich nieruchomości, które nie posiadały podłączenia do kanalizacji sanitarnej. Nie wynika też, aby jako wyjściowe przyjmował nieruchomości posiadające dostęp do kanalizacji sanitarnej. Wprawdzie w operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazuje, że przy szacowaniu nieruchomości nie uwzględnia sieci kanalizacji sanitarnej, ale odmiennej treści oświadczenie składa w wyjaśnieniach do tego operatu, w których stwierdza, że tego rodzaju infrastruktura techniczna była uwzględniona przy wycenie. Także z operatu szacunkowego wynika, że nieruchomości brane pod uwagę przy szacowaniu nieruchomości po wybudowaniu drogi były wyposażone w kanalizację sanitarną. Jak się wydaje, cecha ta została skorygowana w rubryce dostęp do uzbrojenia, ale ze wskazanych wcześniej względów nie jest to prawidłowe określenie nieruchomości podobnej. Przy czym rzeczoznawca nie wyjaśnił, czy uczynił tak z uwagi na brak nieruchomości wyposażonych w dostęp do drogi a z brakiem dostępu do kanalizacji sanitarnej, czy też kierowały nim inne względy.

W realiach rozpoznawanej sprawy celowym wydaje się, aby z uwagi na jednoczesną budowę infrastruktury technicznej w postaci utwardzonej drogi oraz sieci kanalizacji sanitarnej, wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości był ustalony jedną decyzją przy uwzględnieniu powstania obydwu infrastruktur technicznych.

Powyższa wadliwość operatu szacunkowego przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2015 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na względzie powyższe rozważania oraz uwzględnią treść art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 1509).

Mając na uwadze powyższe rozważania, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a