Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2917/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2357/18 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2357/18 oddalił skargę Z. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiącym podstawę materialnoprawną art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia.

W toku postępowania organ ustalił, że dochód rodziny wnioskodawcy stanowi wynagrodzenie jego żony w wysokości 2 527,46 zł brutto (średnie wynagrodzenie z trzech ostatnich miesięcy). Wykazany zatem dochód przypadający na jednego członka dwuosobowej rodziny, w kwocie 1 263,73 zł brutto, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że skoro nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania to przedmiotowe świadczenie nie może zostać przyznane. Organ wyjaśnił, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna.

Z. W. złożył skargę na powyższą decyzję z [...] listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, że ma 57 lat i od [...] stycznia 2017 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Posiada 29 lat, 4 miesiące i 6 dni udowodnionych okresów składkowych, a na wymagane 5 lat tych okresów w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 4 lata i 14 dni. Zaznaczył, że zachorował na cukrzycę w 2012 r. i od tego momentu stan jego zdrowia się pogorszał. Z powodu stanu zdrowia i bezrobocia coraz trudniej było mu znaleźć zatrudnienie. Choroba postępowała i zaczęły pojawiać się kolejne dodatkowe schorzenia, jak miażdżyca i przewlekła niewydolność żylna. W styczniu 2017 r. amputowano mu czwarty palec i głowę dystalną IV kości śródstopia stopy prawej. Po amputacji zaczął mieć problemy ze stopą lewą (zespół stopy cukrzycowej obustronny neuroosteoatropatia Charcota). Choroba wciąż postępowała i w lipcu 2018 r. groziła mu amputacja lewej nogi na wysokości kości udowej. W związku z tym przebywał w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym w K. w okresie [...] lipca oraz [...] sierpnia 2018 r. Wskazał na trudną sytuację materialną, która może uniemożliwić mu kontynuowanie leczenia (kardiologicznego, okulistycznego i neurologicznego). Podkreślił, że dochód jego żony, która pracuje w systemie akordowo-premiowym, wynosi 2 527,26 zł brutto (średnia z trzech miesięcy). Oznacza to, że na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 830,68 zł netto. Biorąc pod uwagę fakt jego niezdolności do samodzielnego funkcjonowania (porusza się na wózku inwalidzkimi i wymaga pomocy osób trzecich) kwota ta jest niewystarczająca na pokrycie niezbędnych środków utrzymania. Do stałych wydatków zaliczył opłaty za: leki - ok. 500 zł, transport żony do pracy (15 km w jedną stronę) – ok. 400 zł, eksploatację i ubezpieczenie samochodu – 100 zł, węgiel - ok. 4000 zł rocznie, opał – 500 zł rocznie, gaz 100 zł, prąd i telefony – 200 zł, wodę i ścieki – 70 zł, wywóz śmieci – 22 zł, specjalistyczną dietę – ok. 1 500 zł miesięcznie. Zaznaczył, że ma również zalecony zakup wkładek ortopedycznych i butów dla stopy cukrzycowej, których koszt przekracza jego możliwości finansowe i zmusza go do zapożyczania się u rodziny i znajomych.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że dane o dochodach w jego rodzinie pochodzą z bazy KSI ZUS. Tym samym ustalono, że trudna sytuacja materialna w gospodarstwie domowym skarżącego nie jest tożsama z brakiem środków utrzymania. Kwota jaką dysponuje skarżący przewyższa wartość najniższej emerytury. To ustawodawca uznał, że ze świadczenia we wskazanej powyżej wysokości osoba pobierająca je ma możliwość utrzymania się samodzielnie, w stopniu podstawowym, zatem organ rentowy przyjmuje tę kwotę za niezbędne minimalne środki utrzymania. Dotyczy to także osób ubezpieczonych o długim stażu ubezpieczeniowym, które same wypracowały prawo do świadczenia ustawowego, a także osób w złym stanie zdrowia, legitymujących się całkowitą niezdolnością do pracy, czy też osób w podeszłym wieku, samotnie gospodarujących. Kryterium dochodu jest przez organ przyjmowane zgodnie z ustalonym ustawowo najniższym świadczeniem emerytalnym i rentowym, nie ma możności oparcia się na kryterium wydatków, te bowiem każdy z wnioskodawców ustala inaczej.

Przy piśmie z [...] czerwca 2019 r. skarżący złożył do akt sprawy zaświadczenie z [...] marca 2019 r. o zatrudnieniu i wynagrodzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie występuje przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje skarżącego z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Wyjaśnił, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji określenia "niezbędnych środków utrzymania". Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu jego rozumienia. W ocenie Sądu należało zgodzić się z organem, że metodą wyjaśnienia spornego pojęcia powinno być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, przy czym chodzi tu jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu.

W ocenie Sądu w sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, że Z. W. dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Dochód na jednego członka dwuosobowej rodziny skarżącego, na który składa się wynagrodzenie jego żony w wysokości 2 527,46 zł brutto (średnia z ostatnich trzech miesięcy) przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 1 029,80 zł brutto (komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2018 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent - M.P. z 2018 r. poz. 216).

Sąd uznał, że organ nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a." w ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo wskazał, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącego, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat posiadanych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami.

Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że skoro w sytuacji skarżącego przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w kontekście kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca go z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku.

Końcowo Sąd zauważył, że podnoszona przez stronę okoliczność, że po wydaniu zaskarżonej decyzji pojawiły się nowe dokumenty w korzystniejszym świetle przedstawiające przebieg zatrudnienia skarżącego, wobec niespełnienia przesłanek niezbędnych środków utrzymania, nie ma istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy. Ewentualne uwzględnienie przez organ ZUS dodatkowych okresów zaliczanych do świadczeń emerytalno-rentowych może mieć natomiast wpływ na uprawnienia przyznawane w trybie zwykłym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W., zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, pomimo że w postępowaniu przed organem administracji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na naruszeniu przez organ administracji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy zdaniem skarżącego organ administracji nie poddał wnikliwej analizie wysokości rzeczywiście uzyskiwanych przez członków jego rodziny dochodów i konieczności przeznaczania ich na niezbędne środki utrzymania, a przede wszystkim w ogóle nie odniósł się do tego, jakie wydatki należy określać jako niezbędne, a jakie jako pozostałe, bez których skarżący mógłby się obejść w kontekście potraktowania tej kwestii jako okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, czym naruszył również przepisy art. 153 P.p.s.a.;

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, pomimo że w postępowaniu przed organem administracji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a. przez ich niezastosowanie i nierozważenie materiału dowodowego sprawy w zakresie przesłanek nabycia przez skarżącego prawa do świadczenia w drodze wyjątku, w szczególności spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnych okoliczności", określonej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co stanowi działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ rentowy nie kwestionował stanu zdrowia skarżącego i jego niemożności podjęcia pracy. Odmawiając jednakże przyznania renty w drodze wyjątku powołał się na przesłankę dochodu na członka rodziny, osiąganego w rodzinie skarżącego. Organ uznał, że pozwalają one skarżącemu na samodzielne utrzymanie się samodzielnie, w stopniu podstawowym. Sąd zgodził się z powyższym stanowiskiem organu. Zarówno organ, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku nie kwestionowali spełnienia przez skarżącego dwóch pierwszych przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zagadnieniem, które uniemożliwiło zdaniem organu przyznanie skarżącemu określonego świadczenia była kwestia posiadania przez niego odpowiednich środków utrzymania. Sąd uznał, że skarżący posiada niezbędne środki, zaś wszelkie inne wydatki, co prawda są wydatkami uzasadnionymi, zaspokajającymi wszystkie potrzeby życiowe, jednakże świadczenie, o które wystąpił skarżący nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb. Z dokumentów wynika bowiem, że dochód na członka rodziny skarżącego przekracza kwotę 1 029,80 zł, a więc kwotę najniższej emerytury. Kwota ta jest niezbędnym minimalnym dochodem pozwalającym na samodzielne utrzymanie się. Zwrócono uwagę także na przedstawiony przez skarżącego katalog comiesięcznych wydatków, które są wydatkami koniecznymi do pokrycia niezbędnych środków utrzymania, tj. opłaty za lekarstwa, specjalistyczna dieta, opłaty za media, opłaty ponoszone w związku z koniecznością korzystania z samochodu przez jedynego żywiciela, czyli żonę. Żadnego z ww. wydatków nie można uznać jako zbędny. Największą kwotę generują wydatki związane ze zdrowiem skarżącego. Ani organ ani Sąd nie odnieśli się do ww. pozycji i nie ustosunkowali się do tego, które z tych wydatków można określić jako niezbędne, a które jako podstawowe. Ponadto wskazano, że przyznanie świadczenia zgodnie z przesłankami wynikającymi z 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS następuje na podstawie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość ograniczona jest przez przesłanki materialnoprawne i wynikające z K.p.a. Organ administracyjny, pomimo zebrania materiału dowodowego, nie przeanalizował go w sposób wszechstronny. Nie dostrzegł faktów, które mogłyby uzasadniać przyznanie świadczenia. Organ skupił się tylko na kwestiach dochodu na członka rodziny i fakcie, że przekracza on najniższą emeryturę. Definicje określenia "szczególnych okoliczności" zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych dają podstawę, aby przypuszczać, że gdyby organ należycie przeanalizował akta sprawy, wydałby decyzję, w której przyznałby skarżącemu świadczenie drodze wyjątku. Skarżący bowiem spełnia pozostałe kryteria wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Istota podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do oceny stanu faktycznego przez pryzmat art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten uzależnia przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od łącznego spełnienia następujących przesłanek: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Autorka skargi kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., kwestionuje nie tyle brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, ile brak przeanalizowania tego materiału dowodowego w sposób wszechstronny i zaaprobowanie tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji. Uchybienia te dotyczą – jej zdaniem – spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnych okoliczności". Tak sformułowany zarzut koncentruje się zatem na kwestii nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i błędnej jego oceny. Jednak w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., który pozwoliłby wytknąć uchybienia w zaaprobowaniu przez Sąd I instancji oceny organu administracji publicznej dotyczącej tego, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Podniesione zaś zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. autorka skargi kasacyjnej odnosi do braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego potwierdzającego – jej zdaniem – spełnienie przesłanki "szczególnych okoliczności". Ten kierunek zaskarżenia potwierdza argumentacja powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie tych zarzutów. Autorka skargi kasacyjnej wskazuje bowiem, że organ skupił się tylko na kwestiach dochodu na członka rodziny i fakcie, że przekracza on najniższą emeryturę. Wskazuje dalej, że definicje "szczególnych okoliczności" zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych dają podstawę, aby przypuszczać, że gdyby organ należycie przeanalizował akta sprawy, wydałby decyzję, w której przyznałby skarżącemu świadczenie drodze wyjątku. Skarżący bowiem spełnia pozostałe kryteria wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Powyższe wskazuje, że autorka skargi kasacyjnej pomija zasadniczy powód odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, pomimo tego, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa, że zagadnieniem, które uniemożliwiło przyznanie skarżącemu określonego świadczenia była kwestia posiadania przez niego odpowiednich środków utrzymania. Wskazuje dalej, że Sąd zgodził się z organem, że skarżący posiada niezbędne środki, zaś wszelkie inne wydatki, co prawda są wydatkami uzasadnionymi, zaspokajającymi wszystkie potrzeby życiowe, jednakże świadczenie, o które wystąpił skarżący nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb.

Przypomnieć zatem trzeba, że Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że w sprawie nie występuje przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje skarżącego z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Wynika to z tego, że przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek, a zatem brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Brak jednej z trzech przesłanek oznaczał, że w sprawie nie doszło do etapu badania występowania "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Jeśli chodzi zaś o wysokość dochodu rodziny, czy dochód na jednego członka rodziny są to okoliczności niesporne w sprawie i podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów K.p.a. tych kwestii nie dotyczą. Z tych powodów ten zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być skuteczny. W konsekwencji nie mógł być też skuteczny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zarzut ten nie mógł być zasadny także z tego powodu, że zarzut podnoszący naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy – w ocenie strony - decyzji wadliwej, ma przede wszystkim wymiar materialnoprawny i jest stosowany jako norma kompetencyjna w zależności od ustaleń materialnoprawnych. Te zostały ustalone w sprawie przez organ prawidłowo. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania organu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą kwestionowania decyzji wadliwej mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez organ, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie, tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły.

Wskazać ponadto trzeba, że okoliczności podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszące się do relacji dochodu rodziny i zwiększonych wydatków ponoszonych przez skarżącego i jego żonę w związku ze stanem zdrowia skarżącego dotyczą interpretacji określenia braku "niezbędnych środków utrzymania". Sąd oceniając materiał dowodowy tej sprawy i biorąc pod uwagę bardzo trudną sytuację życiową skarżącego musi jednak klauzulę braku "niezbędnych środków utrzymania" zawartą w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w pierwszej kolejności odnieść do kryteriów określonych w przepisach prawa, uwzględniając przy tym nie tylko wysokość otrzymywanych przez stronę świadczeń, ale także ich charakter.

Sąd I instancji w tym zakresie odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmującego za swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania" pomocniczo kwotę najniższej emerytury (renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej), ostatecznie jednak przyjął, że metodą wyjaśnienia tego pojęcia powinno być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, czyli najniższej emerytury, która w dacie rozstrzygania przez organ sprawy wynosiła 1 029,80 zł. Sąd wskazał dalej, że uzasadnione jest bowiem twierdzenie organu, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, przy czym chodzi tu jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu.

Kwestionowanie zatem tego, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji, nie odnieśli się do powyżej podniesionych w skardze kasacyjnej okoliczności przez wskazanie, które z tych wydatków można określić jako niezbędne, a które jako podstawowe, wymagałoby postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Czyli wymagałoby to zakwestionowania rozumienia jakie przyjął Sąd I instancji jeśli chodzi o określenie "niezbędnych środków utrzymania", choćby przez wskazanie, że ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posłużył się celowo klauzulą generalną, a nie kryterium kwotowym, co miało na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Wymagałoby to też wykazania, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie powinno traktować się jednak minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Oznacza to, że o ile w sytuacji skarżącego dochód na członka rodziny jest rzeczywiście relatywnie niski w stosunku do zgłaszanych przez niego potrzeb, to jednak nie można twierdzić, że nie posiada on "niezbędnych środków utrzymania" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji i niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej.

Tym samym nieskuteczne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 K.p.a. (nakazującego organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia), art. 77 § 1 K.p.a. (nakazującego w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) i art. 107 § 3 K.p.a. (nakazującego należyte uzasadnienie decyzji) w związku z art. 8 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.