Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 639/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 131 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1855/14 w sprawie ze skargi S.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1855/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S.G. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...] położonej w Mazurskim Parku Krajobrazowym i obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska", Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że o uzgodnienie warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. zwrócił się Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Planowana inwestycja położona jest na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warm-Maz. nr 20, poz. 506) oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (kod obszar PLB280008). Organ pierwszej instancji kierując się zasadą przezorności uregulowaną w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.,) nie uzgodnił ww. warunków zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji narusza art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Następnie organ ten wyjaśnił, że teren, na którym planuje się realizację spornego przedsięwzięcia znajduje się w południowo-zachodniej części analizowanego obszaru Natura 2000 "Puszcza Piska". Głównym elementem w użytkowaniu gruntów "Puszczy Piskiej" są lasy, w większości tworzące zwarty kompleks (stanowiące 60% pokrycia), w którym liczne, różnej wielkości enklawy tworzą jeziora, tereny rolnicze i zabudowa. Właśnie jedną z takich enklaw wraz z okolicznymi wsiami ([...],[...],[...],[...]) tworzą tereny należące do obrębu [...], na którym planuje się inwestycję. Enklawę tę charakteryzuje mozaika pól, łąk i pastwisk wśród których znajdują się ukształtowane jednostki osadnicze z zespołami zabudowy oraz pojedyncze zabudowania rozrzucone w terenie. Dalej organ stwierdził, że teren planowanej inwestycji wraz z sąsiadującymi obszarami stanowi biotop orlika krzykliwego. Na zachód od drogi, przy której położona jest działka nr ewid. [...], w odległości około 400-500 m rozciąga się granica kompleksu leśnego, w którym (w promieniu około 1 km) znajdują się gniazda orlika krzykliwego. Działka ta położona wśród terenów łąk, pól, pastwisk charakteryzujących się mozaikowością stanowi potencjalne miejsce żerowiskowe orlika. Wokół omawianej działki w jej najbliższym sąsiedztwie brak jest zabudowy. Działka, na której planuje się realizację kwestionowanej inwestycji położona jest poza zwartą zabudową miejscowości, z dala od istniejących zabudowań.

Ponadto organ wskazał, iż w jego ocenie przedmiotowa inwestycja jest planowana w takim miejscu, że jej realizacja (poza chaosem przestrzennym) spowoduje zagęszczenie zabudowy. Odległości między istniejącymi zabudowaniami zmniejszą się o połowę. Rozproszona zabudowa stanowi wysoki poziom zagrożenia, presji i działań mających wpływ na obszar Natura 2000 "Puszcza Piska" wskazany w Standardowym Formularzu danych dla tego obszaru. Zdaniem organu odwoławczego, występowanie orlika krzykliwego jest wyraźnie skorelowane z gęstością zaludnienia i charakterem zabudowy, zaś szczególnie niekorzystnie na stan populacji wpływa zabudowa rozproszona. Uwzględniając powyższe organ uznał, że realizacja przedmiotowej zabudowy może znacząco negatywnie wpłynąć na miejsce żerowiskowe orlika, tym samym na cele ochrony obszaru Natura 2000. Podobnie, zdaniem organu, można uzasadnić znaczenie analizowanego obszaru dla potencjalnego występowania kani czarnej, która wykorzystuje tereny leśne jako miejsca lokalizacji gniazda, osiedlając się zazwyczaj na ich skraju (a której gniazdo zostało stwierdzone w sąsiadującym z działką nr ewid. [...] kompleksie leśnym). Natomiast tereny niezabudowane z urozmaiconym krajobrazem, z dużym udziałem siedlisk otwartych, z obecnością większych zbiorników wodnych, jak rzeki, jeziora, stawy rybne i inne, stanowią jej miejsca żerowiskowe. W ocenie organu odwoławczego, w sąsiedztwie działki nr ewid. [...] zaobserwowano derkacza będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 "Puszcza Piska".

Skargę na powyższe postanowienie wniósł S.G. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów k.p.a., tj. art. 7, 77, 84 § 1, 85 § 1 oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wskazując na cele obszaru Natura 2000 w zakresie ptaków dziko żyjących Sąd przywołał przepisy art. 33 ust. 1 i 2, ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a następnie podniósł, iż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że organy zasadnie przyjęły, iż planowana inwestycja w negatywny sposób wpłynęłaby na stan opisywanych siedlisk przyrodniczych i na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. Wbrew zarzutom skargi – jak zaznaczono – organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7 i 77 k.p.a., a jego wyniki znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, zajęte stanowisko w zaskarżonym postanowieniu jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonej analizy sposobu zagospodarowania tych terenów (objęła ona w szczególności rozmieszczenie konkretnych zabudowań, sposób użytkowania gruntów) z równoczesnym uwzględnieniem uwarunkowań przyrodniczych (obecność kompleksu leśnego, doliny rzeki Krutyni, łąk) i celów ochrony obszaru Natura 2000. Wydając rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wziął pod uwagę konkretne gatunki ptaków (kanię czarną, derkacza, orlika krzykliwego), ich wymagania środowiskowe, a także miejsca ich gniazdowania (w przypadku orlika krzykliwego i kani czarnej).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. w związku z brakiem przeprowadzenia oględzin w terenie i dowodu z opinii biegłego nie jest nieuzasadniony. W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał był wystarczający do zajęcia stanowiska. W sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzona analiza wykazała, że realizacja planowanej zabudowy może znacząco negatywnie wpłynąć na cele ochrony obszaru Natura 2000 "Puszcza Piska".

Dalej Sąd wyjaśnił, że zastosowanie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody jest bezpośrednią konsekwencją obowiązywania zasady przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W przypadku ochrony obszarów Natura 2000 wyrazem realizacji zasady przezorności jest szczególny rodzaj procedury oceny oddziaływania na środowisko uregulowanej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały zasadę przezorności. Według zasady przezorności, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz realizacji inwestycji budowlanej mogącej osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami, także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. Zasada przezorności w ochronie obszarów Natura 2000 oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom dla tych obszarów poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem zaistnienia zagrożenia, wykorzystując w tym celu osiągnięcia techniki uwzględniając również zasadę proporcjonalności. W stosowaniu zasady przezorności w ochronie obszarów Natura 2000 istotne znaczenie ma zatem odsunięcie wszelkich potencjalnych zagrożeń, które pojawiają się poniżej poziomu, od którego występuje prawdopodobieństwo wystąpienia czynników, które mogą negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

W tych okolicznościach Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, że istnieje ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji – zagospodarowania obszaru budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym wraz infrastrukturą techniczną, na przedmioty ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska". Ryzyko to potęguje również fakt, iż o warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, inwestor wystąpił także dla sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Dalej Sąd podkreślił, że organ odwoławczy w sposób wnikliwy wykazał, iż planowana inwestycja nie może być zrealizowana ze względu na jej znaczący negatywny wpływ na populację orlika krzykliwego, który posiada rewir lęgowy w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Wskazał także, że jego zdaniem organ dokonał prawidłowego wyważenia interesu strony i interesu społecznego. Organ zasadnie przyjął, że dalsza zabudowa terenów otwartych, doprowadzi do zmniejszenia się rewirów zdobywania pokarmu, a to spowoduje spadek populacji ptaków. Organy administracji ustaliły, że planowana inwestycja może pogorszyć warunki żerowiskowe w szczególności orlika krzykliwego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia na skutek dokonania przez Sąd błędnego ustalenia, że inwestycja skarżącego może znacznie negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, pomimo zaniechania przez organy administracji zebrania dowodów potwierdzających ten fakt w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym, w tym zaniechania przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości i opinii biegłego ornitologa;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprawy na podstawie dowodów, których nie ma w aktach sprawy;

2/ prawa materialnego w postaci:

a) art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie bez poczynienia ustaleń czy inwestycja skarżącego będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000,

b) art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, by inwestycja skarżącego w ogóle negatywnie oddziaływała na obszar Natura 2000.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy. A zatem podstawą orzekania sądu administracyjnego jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego. Ponadto sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane nawet bez powołania się na nie przez stronę (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. A zatem argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez Sąd nie mogła zostać uwzględniona. Przy czym zaznaczyć należy, że inwentaryzacja ornitologiczna Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 PLB280008 "Puszcza Piska", sporządzona w 2012 r., a której – jak podniesiono w skardze kasacyjnej – brak jest w aktach sprawy, jest dokumentem zamieszczonym na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Fakt istnienia tej inwentaryzacji jest powszechnie znany, a jej treść jest dostępna dla każdego. W tej sytuacji nie musi być ona załączona do akt sprawy, a oparcie się na tym dokumencie przez organy przy rozstrzyganiu sprawy nie stanowi naruszenia prawa. A zatem Sąd pierwszej instancji przy orzekaniu w tej sprawie nie naruszył przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd ten nie uchybił także przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiącemu jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane wyżej wymienionym przepisem elementy, w tym stanowisko co do stanu faktycznego sprawy.

Trafnie także uznał Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z oględzin nieruchomości czy powoływania biegłego ornitologa.

Stosownie do normy art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. W odniesieniu do obszarów Natura 2000 oraz obszarów chronionego krajobrazu, w świetle art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ta podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym zaznaczyć należy, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze. Uzgodnienia mają bowiem gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonując oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. I takimi wyspecjalizowanym organami, nakierowanymi na szeroko rozumianą ochronę środowiska, są organy wydające postanowienia w tej sprawie. A zatem udział biegłego w sprawie niniejszej jest zbędny. Również i akcentowana przez skarżącego potrzeba przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie była niezbędna do zajęcia stanowiska przez organ w tej sprawie, a zatem nieprzeprowadzenie oględzin nie stanowi wady mogącej skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Rację ma bowiem organ, że wyrażenie stanowiska co do projektu decyzji musi nastąpić w terminie 21 dni od daty otrzymania projektu decyzji – art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to stosunkowo krótki okres, w którym organ musi wykonać wszystkie niezbędne do zajęcia stanowiska czynności. Jednakże, w świetle posiadanych przez organ materiałów, taką niezbędną czynnością nie było przeprowadzenie oględzin.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie podważyła ustaleń faktycznych dokonanych w tej sprawie przez organy, a które to ustalenia zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Dokonując tych ustaleń organy oparły się na mapach zawartych w aktach sprawy oraz ww. inwentaryzacji ornitologicznej. Na ich podstawie ustalono, że teren działki nr [...] może stanowić potencjalne rewiry żerowiskowe orlika krzykliwego i kani czarnej, których stanowiska zaobserwowano w pobliżu.

Podsumowując stwierdzić należy, że ocena materiału dowodowego zebranego przez organ pozwalała Sądowi pierwszej instancji na przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został w postępowaniu administracyjnym ustalony prawidłowo, bez naruszenia norm art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 84 § 1 i 85 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna nie podważyła tego stanowiska, a zatem brak było podstaw do zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu UE wskazuje, że polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Co więcej, środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi zatem bezpośrednie odbicie powyższej zasady i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu II OSK 1177/07 z dnia 16 września 2008r., ETS wielokrotnie określał treść i zasięg tej zasady wspólnotowej jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie środowiska. W wyroku z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 ETS stwierdził, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 92//43/EWG (dyrektywa siedliskowa) wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów.

Szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni określają przepisy ustawy o ochronie przyrody, a w niej art. 33 wprowadzający szczególną formę ochrony terenów należących do sieci Natura 2000 (wprowadzający zakaz podejmowania działań, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony tych obszarów), a także stanowiący o implementacji dyrektywy siedliskowej, wprowadzającej obowiązek podejmowania działań w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz niepokojenia gatunków, dla których te obszary zostały wyznaczone, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów dyrektywy. Istotą ochrony obszarów Natura 2000 nie jest bezwzględny zakaz prowadzenia działalności, ale poddanie jej rygorystycznym warunkom mającym na celu zapewnienie, że nie doprowadzą one do pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i gatunków (porównaj: wyrok NSA z dnia 4.10.2016 r. II OSK 3230/14).

Niesporne w sprawie jest, że działka planowana do zainwestowania domem jednorodzinnym znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska". Przedmiotem ochrony tego obszaru jest m.in. kania czarna i orlik krzykliwy. Z ustaleń organu poczynionych w sprawie wynika, że teren planowanej inwestycji stanowi biotop orlika krzykliwego – działka nr [...] stanowi potencjalne miejsce jego żerowisk. Gniazda tego ptaka zlokalizowano w promieniu około kilometra od działki nr [...], która to działka położona jest poza zwartą zabudową wsi, z dala od istniejących zabudowań. W tej sytuacji rację mają organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia oznaczałaby wprowadzenie zabudowy na terenach do tej pory niezabudowanych i rozprzestrzenianie się zabudowy, co szczególnie niekorzystnie wpłynęłoby na populację orlika krzykliwego, który nigdy nie wykorzystuje do żerowania terenów zabudowanych bądź położonych w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Podobna argumentacja tyczy się kani czarnej. Zasadnie również dodano w tej sprawie, że ryzyko to potęguje fakt, iż o warunki zabudowy na realizację budynku mieszkalnego, skarżący wystąpił także dla sąsiedniej działki nr ewid. [...].

Mając zatem na uwadze powyższe, kierując się zasadą przezorności, Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organów, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie wpłynąć na cele obszaru Natura 2000. Pogorszenie warunków żerowiskowych orlika może przełożyć się bowiem na spadek populacji tych ptaków. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w jej treści przepisy prawa materialnego nie przekonuje. Jak już wyżej wskazano prawidłowo przyjęto, że w odniesieniu do omawianej inwestycji istnieje ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania na cele obszaru Natura 2000. Niedopuszczalne jest bowiem co do zasady wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływana na ww. obszar. W sytuacji stwierdzenia ryzyka negatywnego oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze, dla których wyznaczono obszar Natura 2000, organy administracji powinny odmówić uzgodnienia. Jedyną możliwość innego rozstrzygnięcia zawiera art. 34 ustawy o ochronie przyrody, jednak uzależnione jest ono od wyniku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej, wobec ich niezasadności, nie zasługiwał na uwzględnienie, a zatem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego też, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.