Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3204/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,art. 153, art. 171, art. 174, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1073/14 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1073/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] listopada 2013r., zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta L. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego o obiekt o funkcji gospodarczo garażowej, przewidzianej do realizacji w L. przy ulicy P. [...] na terenie obejmującym część działki o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...], na gruncie oznaczonym symbolami B i LZ na obszarach ograniczonych liniami D-E-F-G, H- J-K i L-M-N-O.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego o obiekt o funkcji gospodarczo garażowej, przewidzianej do realizacji w L. przy ulicy P. [...], na terenie obejmującym część działki o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...], na gruntach oznaczonych symbolami B i Lz (kontur klasyfikacyjny RV) na obszarach ograniczonych liniami D-E-F-G, H-I-J-K i L-M-N-O - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]".

Organ I instancji uznał, że planowana inwestycji ingeruje w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", narusza zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Rady Miejskiej w L. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [..], poz. [...]), dalej uchwała, który zabrania na terenie chronionym uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Organ wywodził, że ramach proponowanych przez inwestora działań dojdzie do ingerencji w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów koniecznych do rozbudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, co doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zanieczyszczenia. Ponadto inwestycja ingeruje w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" w części terenu wyznaczonego na mapie liniami D-E-F-G i narusza zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, tj. powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi - spowoduje zmianę sposobu użytkowania gruntów. W miejsce terenów porośniętych roślinnością trawiastą lub innymi gatunkami zielonymi pojawi się zabudowa mieszkaniowa.

Na skutek zażalenia inwestorki M. L. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że:

1. nieruchomość położona jest na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", utworzonego na mocy Uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] maja 2009r. - wobec czego planowana inwestycja podlega ocenie pod kątem jej zgodności z ww. aktem;

planowana inwestycja narusza zakaz, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały poprzez zmianę sposobu użytkowania ziemi. Jak wynika ze zdjęć na stronie Geoserwis.pl teren ten jest zadrzewiony, czyli użytkowanie zgodne jest z oznaczeniem na mapie załączonej do projektu. Zmiana powyższego poprzez realizację zabudowy stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi;

mapa załączona do projektu nie jest mapą ewidencyjną, na której wykazywane są granice użytków gruntowych. Z uwagi na powyższe nie można jednoznacznie stwierdzić, czy linie wyznaczające miejsce realizacji inwestycji nie wykraczają poza teren oznaczony jako B. Projekt uzgadniający powinien przewidywać precyzyjne ustalenia, które będą zapewniać realizację inwestycji zgodnie z przepisami o ochronie przyrody;

projektowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały ponieważ działania polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego we wskazanym we wniosku zakresie stanowić będą ingerencję w wierzchnią warstwę gleby - co jest sprzeczne z zakazem o jakim mowa w tym paragrafie;

istotnie organ I instancji nie dokonał podczas oględzin ustaleń w zakresie wskazanym w postanowieniu organu o dopuszczeniu tego dowodu (ustalenia miejsca posadowienia planowanej inwestycji, zakresu planowanych robót budowlanych w kontekście obecnego zagospodarowania i sposobu użytkowania ziemi i istniejącego rozmieszczenia zieleni), to jednak organ uznał, że mimo to postanowienie organu I instancji jest prawidłowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. L., która zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z celami uchwały;

- naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 8, 75 § 1, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie dotyczących stanu zagospodarowania nieruchomości, charakteru gruntu na którym ma być realizowana inwestycja, nieodniesienie się do zarzutów zażalenia oraz naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak wezwania organu I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego w związku z wadliwie przeprowadzonym dowodem z oględzin, w których pełnomocnik skarżącej - mimo wniosku o ich odroczenie nie brał udziału.

Skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja zabudowana jest domem wieloizbowym i gospodarczym, co nastąpiło przed ustanowieniem uchwałą formy ochrony przyrody - co świadczy o tym, że grunty na których planowana jest inwestycja nie są gruntami ani rolnymi, ani leśnymi. Organ w ogóle nie odniósł się do tych faktów, a przeprowadzone oględziny były niepełne, co nie pozwoliło na uzupełnienie zebranego wcześniej materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że Wydział Ochrony Środowiska w piśmie z 15 stycznia 2014r. potwierdził, że zamierzona inwestycja nie wykracza poza ramy zakazów wynikających z uchwały, a mimo to organy nie podzieliły trafności tego rodzaju ustaleń. Postanowienia naruszają także prawo własności skarżącej oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, uniemożliwiają skarżącej prawidłowe korzystanie z nieruchomości i jej eksploatację, do czego konieczne jest stosowne zaplecze gospodarcze. Inwestycja nie narusza, zdaniem skarżącej art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ na nieruchomości skarżącej nie występują grunty rolne, a leśne tylko na jej części. Zaskarżone postanowienie nie uwzględnia słusznego interesu skarżącej, nie został on wyważony z interesem społecznym, zebrany materiał dowodowy jest niepełny, a ocena nie trafna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że skargę należało uwzględnić, ponieważ decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012, poz. 647 ze zm.), który nakłada na organ zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, obowiązek uzgodnienia projektu tej decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, m.in. w przypadku gdy nieruchomość objęta jest ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jedną z form ochrony jest ustanowienie zespołu przyrodniczo krajobrazowego, co jest zgodne z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U. 2013. 627).

Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek przedstawienia organowi uzgadniającemu projektu decyzji. W niniejszej sprawie organowi został przedstawiony projekt decyzji, który w ocenie Sądu nie nadaje się do opiniowania - co powinno skutkować wezwaniem przez organ uzgadniający do jej uzupełnienia.

Sąd stwierdził, że z projektu decyzji wynika, że organ merytoryczny miał zamiar wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego na obiekt o funkcji gospodarczo garażowej na terenie działki o nr ew. [...] w L. na gruntach oznaczonych symbolami B i Lz, na obszarach ograniczonych literami D-E-F-G, H-I-J-K i L-M-N-O. Jednocześnie z tego samego projektu wynikało, że organ zamierzał nadto wydać decyzję odmowną dla tej samej inwestycji w odniesieniu do gruntów oznaczonych symbolem Ls na obszarze ograniczonym literami A-B-C-G-F-E z wyłączeniem obszarów zawartych pomiędzy liniami H-l-J-K i L-M-N-O.

Projekt decyzji zawierał załącznik graficzny, z którego wynika, że inwestycja polegająca na rozbudowie i remoncie istniejących budynków dotyczy obszaru oznaczonego literami L-M-N-O i H-l-J-K, z których obszar oznaczony literami L-M-N-O w całości położony jest na terenach oznaczonych lit. B. Teren l-J-K-L również położony jest na obszarze oznaczonym lit. B i prawdopodobnie w niewielkiej części oznaczonego lit. Ls. Z mapy nie wynika, czy planowana rozbudowa budynku mieszkalnego będzie w ogóle obejmować tereny oznaczone symbolem Ls, nie wynika to także w sposób nie budzący wątpliwości z projektu decyzji i to zarówno z załącznika mapowego, jak i części opisowej. Decyzja pozytywna, w takim zakresie jakiego dotyczy uzgodnienie obejmuje nie tylko te tereny, ale i tereny oznaczone lit. D-E-F-G, na których nie planowana jest żadna zabudowa, choć istotnie tereny te oznaczone są symbolem Ls i Lz. Organ uzgadniający dostrzegł, że planowana inwestycja nie rozciąga się na tak oznaczony teren, ale mimo to uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia tego przedsięwzięcia, gdyż inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi - co stanowi naruszenie art. § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały.

W ocenie Sądu, tego rodzaju sprzeczności w zakresie umiejscowienia planowanej inwestycji i zakresu terenu objętego opiniowaniem były na tyle poważne, że powinny wzbudzić w organie opiniującym wątpliwości co do zakresu tego opiniowania. Opiniując decyzję o warunkach zabudowy organ musi wiedzieć na jakich terenach (gruntach) planowana jest inwestycja i w jakim zakresie organ zamierza uwzględnić wniosek inwestora, bo tylko w takim wypadku możliwa jest prawidłowa ocena zgodności projektu decyzji z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, tym bardziej w sytuacji w której organ ten wywodzi, że planowana inwestycja będzie stanowiła ingerencję we wierzchnią warstwę gleby i spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. W związku z tym organ opiniujący powinien wezwać organ merytoryczny do sprecyzowania, w sposób nie budzący wątpliwości obszaru planowanej inwestycji (terenu uwzględnionego w projekcie decyzji pozytywnej), wyjaśnienia czy planowana inwestycja i decyzja pozytywna obejmuje swym zasięgiem tereny oznaczone wyłącznie lit. B, czy też także te oznaczone symbolami Ls i Lz, bo tylko w takiej sytuacji organ opiniujący będzie mógł w sposób prawidłowy ocenić czy inwestycja nie narusza treści zapisów uchwały.

Sąd wskazał, że przy ocenie organ opiniujący powinien mieć na uwadze to, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" - zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały chroniony jest ze względu na cenny krajobraz naturalny i kulturowy fragmentu doliny górnego odcinka Neru i przylegający do niego kompleks leśny, ze względu na jego wartości estetyczne i widokowe. Powodem udzielenia ochrony jest konieczność zachowanie przede wszystkim wartości przyrodniczych tych terenów. Służą temu działania mające na celu zachowanie istniejących wartości krajobrazowych poprzez zakazy niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru chronionego, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, zmiany stosunków wodnych czy zmiany sposobu użytkowania ziemi.

W ocenie Sądu, przy ocenie czy inwestycja doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby lub zmiany sposobu użytkowania ziemi należy mieć na względzie dotychczasowy sposób jej użytkowania czy jej obecny stan, czy kształt. Generalnie każda zmiana polega na odmiennym niż dotychczas czy to sposobie zagospodarowania terenu, czy jego wykorzystania. A więc, mówiąc o zmianie sposobu użytkowania należy mieć na myśli odmienne niż dotychczasowe jego wykorzystanie.

W ocenie Sądu, w przypadku terenów zabudowanych oczywistym powinno być dla organu, że korzystanie z tego rodzaju terenu - co ma miejsce w tej sprawie - polega także na korzystaniu z terenu przyległego do terenu zabudowanego w zakresie choćby komunikacji czy infrastruktury towarzyszącej. Z natury rzeczy wykorzystywanie terenu dla tego rodzaju potrzeb samo w sobie wyłącza ten teren spod definicji "krajobrazu naturalnego", o jakim mowa w uchwale, gdyż trudno mówić o ochronie tego rodzaju infrastruktury, nawet gdy po części jest porośnięta np. trawą. Gdyby zatem okazało się, że planowana inwestycja nie ingeruje w krajobraz naturalny rozumiany jako wartość widokowa doliny górnego odcinka Neru i przyległego kompleksu leśnego albo dotyczy obszaru już wcześniej naruszonego działaniami człowieka, organ opiniujący powinien rozważyć możliwość pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji. Tym bardziej, że uchwała nie zabrania zabudowy, a więc i rozbudowy na terenie chronionym - jak to ma miejsce w innych tego rodzajach aktach ustanawiających zespoły przyrodniczo- krajobrazowe. Na okoliczność tę zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 20 marca 2013r., sygn. akt II SA/ŁD 23/13 - wydanym w odniesieniu do tej samej inwestycji. Sąd nakazał wtedy, aby organ zobowiązał inwestorkę do takiego ukształtowania wniosku, aby przebudowa i rozbudowa dotyczyła obszaru oznaczonego lit. B, a więc uwzględniała wynik analizy architektonicznej, co umożliwi pozytywne wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd nie podzielił poglądów zaprezentowanych przez organ, że każde działanie człowieka, które stanowi ingerencję w grunt stanowi przesłankę do odmowy pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zakaz, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały. Zabronione uchwałą działania muszą bowiem prowadzić do zaburzenia, zniszczenia lub naruszenia chronionych nią wartości krajobrazowych. Taki jest bowiem cel uchwały. Jeżeli działania te mają charakter przejściowy i w ostatecznym kształcie nie powodują naruszenia walorów krajobrazowych prawnie chronionych - nie mogą być przyczyną do odmowy pozytywnego uzgodnienia, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie organu wykraczałoby poza cele ochronne ustanowione aktem, jakim jest uchwała Rady Miejskiej w L. Podobne rozważania dotyczą oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Sąd podzielił zarzut skarżącej, że dowód w postaci oględzin jest dowodem niepełnym. Organ dopuścił go m.in. na okoliczność ustalenia miejsca planowanej inwestycji, zakresu planowanych robót budowlanych w kontekście obecnego stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania ziemi - tych faktów organ nie ustalił, a były one istotne dla oceny czy planowana inwestycja narusza zakazy ustanowione uchwałą. W ocenie Sądu, w związku z tym dowód ten powinien być powtórzony, a organ powinien go przeprowadzić, nie naruszając art. 79 § 1 k.p.a. Poza tym Sąd wskazał, że w toku postępowania organ o terminie oględzin zawiadomił pełnomocnika skarżącej nie zachowując 7 dniowego terminu, o jakim mowa w tym przepisie (zawiadomienie doręczone 31 października 2013r. a termin oględzin 4 listopada 2013r., a następnie nie uwzględnił wniosku o odroczenie). Wbrew jednak temu, co zarzuca skarga organ II instancji odniósł się do tej kwestii, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia organu II instancji.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia stanowiska Wydziału Ochrony Środowiska z 6 lutego 2014r. i 15 stycznia 2015r. (dołączonych do skargi), Sąd uznał, że nie wyrażają one stanowiska organu, ale Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w L. i Urzędu Miasta L. W ocenie Sądu argumenty zawarte w piśmie z 15 stycznia 2014r. mogłyby być jednak brane pod uwagę przy opiniowaniu - w szczególności w zakresie braku w uchwale bezwzględnego zakazu zabudowy (tym bardziej rozbudowy).

Zarzut skargi, że postanowienie nie wskazuje w sposób precyzyjny jakich obszarów dotyczy odmowa uzgodnienia decyzji warunków zabudowy jest częściowo trafny - o czym była mowa we wstępnej części uzasadnienia. Przedwczesna jest ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, ponieważ zebrany materiał dowodowy wymaga uzupełnienia i ponownej oceny.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a., zalecając przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnienie powyższych wytycznych i po wezwaniu organu do uzupełnienia braków decyzji ponowne rozważenie czy zachodzą przesłanki do odmowy wydania pozytywnego uzgodnienia, wydanie postanowienia spełniającego wymogi art. 107 k.p.a. zarówno w zakresie precyzyjnie wskazanego zakresu uzgodnienia, jak i uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014r. wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 j.t., dalej "p.p.s.a."), zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez:

a) niezastosowanie jako wzorca kontroli art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), zgodnie z którym przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, tym samym skoro ustalenia tego projektu były na tyle nieprecyzyjne, że nie mogły być zweryfikowane przez organ uzgadniający, to był on zobligowany do nieuzgodnienia takiego projektu, jako niezgodnego z § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały nr LVII/104/09 Rady Miejskiej w L.z dnia 27 maja 2009r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 193, poz. 1764, dalej Uchwały), tym samym Sąd I instancji już z tego tylko powodu winien uznać za prawidłowe negatywne stanowisko organów uzgadniających i skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

b) dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały, zgodnie z którym na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazane jest uszkadzanie gleby w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył m.in. rozbudowy (budowy) na zadrzewionym gruncie rolnym klasy V oraz częściowo niezabudowanym gruncie leśnym (a zatem pokrytym glebą, co jest oczywiste) dwóch budynków - mieszkalnego oraz gospodarczego, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej (o czym świadczą nieprecyzyjne ustalenia projektu decyzji), skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

c) dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył rozbudowy (budowy) na zadrzewionym gruncie rolnym klasy V oraz częściowo niezabudowanym gruncie leśnym dwóch budynków - mieszkalnego oraz gospodarczego, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej (o czym świadczą nieprecyzyjne ustalenia projektu decyzji), skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wcześniejszego prawomocnego wyroku z dnia 20 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Łd 23/13, w uzasadnieniu którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, kontrolując wcześniej wydaną decyzję o warunkach zabudowy wydaną w niniejszej sprawie stwierdził, że rozbudowa obiektów budowlanych możliwa będzie na użytku oznaczonym lit. B (użytku budowlanym), zgodnie z analizą architektoniczną oraz po uwzględnieniu decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej, tym samym Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, poprzez nakazanie organom uzgodnieniowym wyjaśnienie nieprecyzyjnej i wewnętrznie sprzecznej treści projektu decyzji (a zatem dopuszczającego rozbudowę na niezabudowanych gruntach zadrzewionych oraz leśnych), naruszył powagę rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem, dokonując odmiennej oceny prawnej oraz stanu faktycznego, którą był związany, czego skutkiem było niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie miały zastosowania § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy stan faktyczny sprawy uzgodnieniowej był jasny stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. - projekt decyzji dopuszczał poprzez nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne ustalenia możliwość rozbudowy (budowy) na zadrzewionym gruncie rolnym klasy V oraz częściowo niezabudowanym gruncie leśnym (a zatem pokrytym glebą, co jest oczywiste) dwóch budynków: mieszkalnego oraz gospodarczego, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej, a organy I i II instancji stosownie do art. 107 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, bez konieczności przeprowadzenia oględzin terenu zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a., tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Skarżący wniósł na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego (tak m.in. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011r. sygn. akt lI SA/Bk 823/10). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia. Projekt przyszłej decyzji administracyjnej zawierający sprzeczności i w skutek tego niepoddający się weryfikacji w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi nie może zostać uzgodniony przez organy ochrony przyrody. Taki wniosek potwierdzają także przepisy (art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p.) ograniczające kompetencję organu ochrony przyrody do orzekania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy poprzez wprowadzenie zawitego terminu 21 dni od otrzymania projektu decyzji. Prowadzenie zatem wizji lokalnej przez RDOŚ w L. uznać należało w takiej sytuacji za przedwczesne i wykraczające poza zakres postępowania uzgodnieniowego, a tym samym niepełne przeprowadzenie tego dowodu nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem projekt przyszłej decyzji nie poddawał się weryfikacji z punktu widzenia jego zgodności z normami prawnymi z zakresu ochrony przyrody (jedne ustalenia wskazywały na jego zgodność, inne były lub mogły być sprzeczne z tymi normami) to słuszne było stanowisko organów ochrony przyrody, że taki projekt jest niezgodny z przepisami ochrony przyrody, w tym § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały, gdyż nie mogły one dokonać oceny jego zgodności z zakazami oraz celem ochrony Zespołu.

Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że organy ochrony przyrody nie stały w sprawie niniejszej na stanowisku, że każda ingerencja w grunt stanowi naruszenie zakazu uszkadzania gleby, nie każdy bowiem grunt pokryty jest glebą. Oczywistym jest, że grunty budowlane i utwardzone nie stanowią utworów glebowych i mogą być zabudowywane bez naruszenia ww. zakazów. Niemniej jednak to projekt przyszłej decyzji o warunkach zabudowy powinien takie obszary precyzyjnie wskazywać, rolą bowiem organów uzgadniających jest jedynie weryfikacja poprawności projektu decyzji w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi. Organy te nie mogą jednak ingerować w ustalenia takiego projektu, tym samym za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że organy uzgadniające poprzez nie wyjaśnienie wewnętrznie sprzecznych i nieprecyzyjnych ustaleń projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenie niepełnych oględzin terenu inwestycji naruszyły art. 7, 77 § 1, 79 § 1 oraz 107 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylając zgodne z prawem orzeczenia organów ochrony przyrody. Projekt przyszłej decyzji administracyjnej zawierający sprzeczności i wskutek tego niepoddający się weryfikacji w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi nie może zostać uzgodniony przez organy ochrony przyrody.

Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wcześniejszego prawomocnego wyroku z dnia 20 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Łd 23/13, w uzasadnieniu którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, kontrolując wcześniej wydaną decyzję o warunkach zabudowy wydaną w niniejszej sprawie stwierdził, że rozbudowa obiektów budowlanych możliwa będzie na użytku oznaczonym lit. B (użytku budowlanym), zgodnie z analizą architektoniczną oraz po uwzględnieniu decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art., 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, co oznacza, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej należy wskazać na wstępie na charakter i zakres przedmiotowy postępowania uzgodnieniowego. Decyzja o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe - podlega uzgodnieniu z dyrektorem regionalnym ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012r. (sygn. akt II OSK 877/11), na który powołuje się skarżący kasacyjnie, organ dokonujący uzgodnienia nie bada in abstracto, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. Nadto uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. To na tym etapie i na tym organie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia, że planowana inwestycja nie naruszy tych przepisów.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że przedstawiony organowi do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji "nie nadaje się do opiniowania", a wskazane w uzasadnieniu wyroku sprzeczności w zakresie umiejscowienia planowanej inwestycji i zakresu terenu objętego opiniowaniem były na tyle poważne, że powinny wzbudzić w organie opiniującym wątpliwości co do zakresu tego opiniowania. W takie sytuacji organ opiniujący powinien był, w ocenie Sądu I instancji wezwać organ merytoryczny do sprecyzowania, w sposób nie budzący wątpliwości obszaru planowanej inwestycji (terenu uwzględnionego w projekcie decyzji pozytywnej), wyjaśnienia czy planowana inwestycja i decyzja pozytywna obejmuje swym zasięgiem tereny oznaczone wyłącznie lit. B, czy też także te oznaczone symbolami Ls i Lz, bo tylko w takiej sytuacji organ opiniujący będzie mógł w sposób prawidłowy ocenić, czy inwestycja nie narusza treści zapisów uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska Sądu I instancji, gdyż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, może jedynie potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia. Aby organ ochrony środowiska mógł podjąć pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne ze stosownymi przepisami o ochronie przyrody. Tym samym, to na organie głównym spoczywa obowiązek przesłania kompletnego oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia.

Należy także podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wskazany przepisem art. 53 ust. 5c u.p.z.p. termin na wydanie postanowienia uzgadniającego jest terminem nieprzekraczalnym, bez możliwości jego wydłużenia nawet ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Nie można zatem zarzucić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska nieprzeprowadzenie ponownych oględzin z udziałem stron, w sytuacji gdy był on ograniczony powyższym terminem. Niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. uznaje się bowiem za uzgodnienie decyzji.

W takich okolicznościach sprawy uznać należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego postanowienia była nieprawidłowa, albowiem to nie organ uzgadniający, a organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien w projekcie decyzji wskazać położenie planowanej inwestycji (przeznaczenie gruntów) na działce o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...]. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zaskarżonym do Sądu postanowieniem opiniowany był projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim został przedstawiony organowi. Zatem błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że organy uzgadniające poprzez niewyjaśnienie wewnętrznie sprzecznych i nieprecyzyjnych ustaleń projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenie niepełnych oględzin terenu inwestycji naruszyły art. 7, 77 § 1, 79 § 1 oraz 107 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd I instancji błędnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Nie jest natomiast uprawniony zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wcześniejszego prawomocnego wyroku z dnia 20 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Łd 23/13, gdyż jak już wyżej wskazano, przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wspomniany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotyczył odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd w tej sprawie podnosił, że organy poprzez zaniechanie aktywności nakazanej im przez art. 9 k.p.a. wprost odmówiły ustalenia warunków zabudowy, nie dając inwestorce możliwości takiego ukształtowania wniosku, który uwzględniałby wyniki analizy architektonicznej. Ostateczne ukształtowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miał znaczenia w sprawie niniejszej, dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 p.p.s.a.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, winien ocenić legalność zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do przedstawionego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy, wypowiedzieć się, czy możliwe było uzgodnienie przez organy ochrony przyrody przedstawionego projektu przyszłej decyzji administracyjnej w zakresie zgodności z przepisami ochrony przyrody, w tym z przepisami Uchwały nr [...] z dnia 27 maja 2009 r. Rady Miejskiej w L. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (D. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]).