Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1026/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr SKO.4171.26.1319.2022 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 maja 2022 r. nr ŚK.6331.2.2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego H. F. kwotę 1 017 zł /słownie: jeden tysiąc siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. F. (dalej: "Skarżącego") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z [...] czerwca 2022 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 22 kwietnia 2020 r., uzupełnionym w piśmie z 22 maja 2020 r., H. F. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla działek Skarżącego o nr [...] i [...] w [...]. Skarżący podniósł, że zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek prac ziemnych zleconych przez Gminę [...], związanych z wymianą rur w przepustach przy wjazdach na poszczególne działki. To zaś spowodowało stagnowanie wód opadowych oraz ścieków odprowadzanych przez mieszkańców wsi do rowów przydrożnych w obrębie działek Skarżącego oraz ich zalewanie.

Decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.) – dalej: "P.w.", odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu pierwotnego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...] zlokalizowanych w miejscowości [...].

Organ I instancji podał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego powołano biegłego w zakresie stosunków wodnych, melioracji i hydrologii, celem wyjaśnienia czy prace wykonane przez Gminę [...] doprowadziły do zmiany stosunków wodnych. Biegły w sporządzonej ekspertyzie wskazał, że modernizacja drogi gminnej nie zmieniła ilości i natężenia spływających wód opadowo-roztopowych. Gmina [...] dokonała przebudowy drogi gminnej nr [...] relacji [...] w miejscowości [...], a inwestycja polegała na wzmocnieniu nośności drogi i wykonaniu nowej nawierzchni, odtworzeniu poboczy i urządzeń zabezpieczających, zabezpieczeniu osuwających się skarp, wykonaniu oczyszczenia istniejących rowów i wymianie uszkodzonych przepustów. Zdaniem biegłego, przebudowa drogi nie przyczyniła się do naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działek nr [...] i [...]. Z wylotu przepustu o średnicy o 500 mm podczas okresowych opadów deszczu i po roztopach wiosennych następuje spływ wód w kierunku działek nr [...] i [...], a spływ taki występował również przed przebudową drogi gminnej. Droga funkcjonuje od co najmniej kilkudziesięciu lat i sposób jej odwodnienia, kierunku i natężenie spływu wód z rowów przydrożnych przebiegających obustronnie wzdłuż działki nr [...] nie uległ zmianom. Przebudowa drogi gminnej poprawiła jej stan techniczny oraz pozwoliła w prawidłowy sposób odwodnić koronę drogi. Nie uległy zmianom wymiary rowów przydrożnych wraz z przebudowanymi przepustami, a parametry tych urządzeń nie zostały zmienione i zostały w pełni zachowane.

Wójt stwierdził, iż pomiędzy działaniami polegającymi na odwodnieniu pasa drogi gminnej a szkodą związaną z zalewaniem działek nr [...] i [...] brak jest związku przyczynowo-skutkowego. Organ I instancji wskazał na istnienie cieku naturalnego, który swój początek bierze na działce nr [...], z której następnie płynie w kierunku południowo-wschodnim działki nr [...] oraz działek niżej położonych. Teren działek nr [...] i [...] w ich środkowej części jest znacznie zabagniony, o czym świadczy wysoki poziom wód gruntowych oraz wysięki tych wód na powierzchnię terenu. Na podstawie analizy zebranego materiału Wójt uznał, że ze względu na swoje położenie grunty mogą być narażone na okresowe podtapianie. Zdaniem Organu I instancji, naprawy czy też odtwarzanie uszkodzonych urządzeń melioracji wodnych nie były podjęte przez właściciela nieruchomości, gdyby więc wnioskodawca dokonywał regularnego oczyszczania rowu (cieku naturalnego) zlokalizowanego od studni w kierunku południowo-wschodnim, woda gromadziłaby się w oczyszczonym rowie i swobodnie spływała z działki. Wójt stwierdził, że mając na uwadze zgromadzone w sprawie materiały i opinie biegłego z zakresu melioracji uznać należy, że nie dokonano zmiany stanu wody na gruncie, która mogłaby szkodliwie wpływać na grunty sąsiednie.

Skarżący wniósł odwołanie od opisanej powyższej decyzji Wójta Gminy [...], zarzucając nieważność postępowania, brak logicznych wniosków w opinii biegłego oraz uzasadnieniu decyzji, sprzeczność ustaleń organu z materiałem dowodowym, naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Odwołujący się podniósł, że skoro przepusty udrożniono, zwiększono ich średnice, to spływ wody jest szybszy i wszystkie śmieci z rowów przydrożnych płyną na działkę Skarżącego. Z uwagi na to, że gmina nie założyła sita lub krat na wylocie z przepustów, woda spływająca z dróg niosąca śmieci, bezpośrednio kierowana jest na jego działkę i na studnię, która została skażona. Niezależnie od powyższego odwołujący zarzucił brak wymaganych uprawnień po stronie biegłego oraz bezkrytyczne przyjęcie wniosków wynikających z opinii biegłego przez Organ I instancji.

Decyzją z 28 czerwca 2022 r. nr SKO.4171.26.1319.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...]. W ocenie Kolegium, Wójt Gminy [...] przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające, które pozwala na merytoryczne rozpoznanie wniosku Skarżącego. Na podstawie oględzin działek objętych postępowaniem, ekspertyzy biegłego T. B. z sierpnia 2021 r. oraz wyjaśnień biegłego z 15 marca 2022 r. ustalono, że na działce drogowej nr [...] nie został zmieniony stan wody na gruncie. Zdaniem Organu odwoławczego, ustalenia Organu I instancji zostały wiec oparte na dowodach uzyskanych ostatecznie w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i są wystarczające dla wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Ustalenia te wynikają więc z przeprowadzonych przez organ dowodów, przy uwzględnieniu opinii powołanego w sprawie biegłego.

Kolegium podniosło, że w sporządzonej opinii biegły po analizie stanu nieruchomości objętych postępowaniem, przed jak i po wykonaniu remontu drogi, analizie ilości wód opadowo-roztopowych spływających z fragmentu drogi gminnej, wywiódł wnioski końcowe, że Gmina [...], jako właściciel działki nr [...] nie zmieniła stanu wody na gruncie, w tym kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na działce drogowej wód opadowych lub roztopowych, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W związku z czym nie ciąży na Gminie obowiązek przywrócenie stanu poprzedniego, czy też wykonania urządzeń, gdyż nie doszło do zmiany stosunków wodnych na badanym terenie. W ocenie biegłego, stan istniejący na działkach nr [...] i [...], tj. ich zabagnienie, wynika z ich położenia. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania SKO podało, że uprawnienia budowlane [...], którymi legitymuje się biegły, obejmują m.in. obiekty budowlane gospodarki wodnej, jak również obiekty budowlane melioracji wodnych, a zatem upoważniają go do sporządzenia opinii w sprawie naruszenia stosunków wodnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), H. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1. nierozpoznanie zarzutów odwołania i naruszenie podstawowych zasad ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: "K.p.a.";

2. brak logiki uzasadnienia decyzji w zderzeniu z materiałem dowodowym tj. z opinii biegłego wynika jednoznacznie jaki był stan drogi przed przebudową i jaki jest po przebudowie, jaki był stan wody na tej drodze wcześniej a jaki jest obecnie, organ jak i biegły w ogóle nie ocenia szybkości spływu wody po przebudowie drogi choć ustalają że woda wcześniej stała w rowach i parowała;

3. sprzeczność decyzji oraz ustaleń organu z materiałem dowodowym które nie roztrząsa i nie zderza faktów (zmiany szybkości spływu wód) z art. 234 ust 1 pkt prawa wodnego;

4. naruszenie art. 234 ust 1 pkt 1 i ust 3 P.w.;

5. dowolność i dogmatyczność decyzji i jej uzasadnienia brak wymienienia i oceny dowodów oraz zderzenia ich z moim wnioskiem i przepisami prawa;

6. nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów tj. oględzin z udziałem biegłego o odpowiedniej specjalności, najlepiej w czasie deszczu, okresach jesienno-zimowo wiosennych , gdyż biegły na mojej działce był w okresie suszy co wynika z opinii a jak widać nie potrafi wyprowadzać obiektywnych logicznych wniosków z faktów na jakie wskazuje niżej,

7. nieważność postępowania z powodu tego, że sekretarz Gminy [...] jest byłym członkiem SKO w Krośnie;

8. błąd i dowolność ustaleń Organów – orzeczenie wydano w oparciu o opinię, która weryfikuje zaistnienia przesłanek z art. 234 ust 1 pkt P.w.

9. wydanie opinii przez biegłego o nieodpowiedniej specjalności tj. osobę nie legitymującą się uprawnieniami z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych;

10. dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału dowodowego;

11. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a.;

12. art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na brak dokonania własnych ustaleń faktycznych, pominiecie dowodów wnioskowanych przez odwołującego się, utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji gdy decyzja powinna zostać uchylona lub zmieniona;

13. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie przekonywująco w uzasadnieniu faktów, dowodów oraz nie rozpatrzenia zarzutów skarżącego w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako częściowo zasadna, została przez Sąd uwzględniona.

I. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

II. Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona z powodu potwierdzonych przez Sąd uchybień Organów obu instancji w zakresie ustalania okoliczności faktycznych niezbędnych do zastosowania wobec strony norm prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na ustalony wynik sprawy. Innymi słowy, doszło do określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. konstytuujących zasadę prawdy obiektywnej.

Przedmiotem kontroli WSA uczyniono decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] o odmowie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Na mocy decyzji zaskarżonych do sądu administracyjnego odmówiono skarżącemu w sposób przez niego żądany zastosowania normy prawa materialnego w postaci art. 234 ust. 3 u.P.w., który stanowi: Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Powyższy przepis wynika z zasady prawnej zakazującej właścicielowi nieruchomości zmieniać kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich jak również odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie – art. 234 ust. 1 u.P.w.

WSA w zakresie wykładni art. 234 ust. 3 u.P.w. podziela pogląd wyrażany jeszcze na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, iż dla wydania nakazującej przywrócenie naruszonych stosunków prawnych w drodze decyzji nie odgrywa znaczenia to czy przyczyna wyrządzonej szkody nosi cechy legalności czy też jest skutkiem działań nieakceptowanych prawnie – przede wszystkim samowoli budowalnej. Nie jest bowiem wykluczone, że dopuszczony przez prawo sposób wykonania działań inwestycyjnych będzie powodować szkody na gruntach sąsiednich, czyli w sposób sprzeczny z art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.w. Literalna wykładnia treści art. 234 ust. 3 u.P.w. nie potwierdza stanowiska odmiennego, które dopuszcza wyrządzenia szkody właścicielowi gruntu sąsiedniego w wyniku robót budowlanych korzystających z wolności budowlanej, czy podejmowanych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Oba te akty wyrażają zgodę właściwego organu na określone działania inwestycyjne, która nie oznacza zgody na naruszenie prawa własności, poprzez wyrządzenia szkód na skutek wynikającej z tego zmiany stosunków wodnych. To stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie przyjęto m.in., iż bez znaczenia jest przyczyna szkody, a w szczególności wykonanie urządzenia wodnego w ramach samowoli budowlanej, a kwestia legalności wykonania urządzenia wodnego może stanowić podstawę do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i ewentualnego nałożenia stosownych obowiązków przez właściwy organ administracji publicznej (zob. m.in. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1035/15, LEX nr 2204836).

Wskazanie powyższych uwag natury interpretacyjnej wobec ujawnionych okoliczności sprawy jest konieczne. Skarżący twierdził bowiem, że przyczyną powstających na jego nieruchomości szkód była zgłoszona przez Gminę zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane przebudowa drogi gminnej nr [...] [...]. Zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, iż wykonane przez Gminę [...] w sposób legalny roboty budowlane mogły spowodować taką zmianę w obszarze utrwalonych w tym miejscu stosunków wodnych, która powoduje szkody na nieruchomości Strony. Dlatego konieczne było przeprowadzenie w postępowaniu dogłębnych czynności ustalających, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 234 ust. 3 u.P.w., odpowiadających zasadzie prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a.

W świetle utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych, wyrażonego jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo wodne z 2001 r., w postępowaniu prowadzonym w trybie powołanego wyżej art. 234 ust. 3 u.P.w. organ ma obowiązek ustalić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy szkodliwie wpływa ona na grunty sąsiednie. Innymi słowami, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą stanu wody na gruncie, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim (tak słusznie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., o sygn. II SA/Lu 45/20, LEX). Dodać również warto, iż ustalenie wskazanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest zazwyczaj dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r., o sygn. II SA/Sz 177/20, CBOSA).

W zakończonym przed SKO postępowaniu administracyjnym został przeprowadzony dowód z opinii z technicznej sporządzonej w sierpniu 2021 r. przez mgr inż. T. B. Otóż na treści tej opinii opierają się w głównej mierze rozstrzygnięcia Wójta i SKO o odmowie zastosowania art. 234 ust. 3 u.P.w. w sposób żądany przez H. F. WSA po analizie tego dokumentu zobligowany był potwierdzić zastrzeżenia Skarżącego składane w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego względem tego środka dowodowego.

Kontrola opinii biegłego w świetle art. 84 K.p.a. winna obejmować elementy formalne, do których należy zbadanie czy osoba sporządzająca opinie posiada potwierdzoną stosownymi dokumentami wiedzę oraz doświadczenie specjalistyczne, niezbędne do wyjaśnienia skomplikowanych realiów danej sprawy administracyjnej. Tymczasem w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające posiadanie przez autora opinii wiedzy specjalistycznej z dziedziny dotyczącej stosunków wodnych. Jest prawdą, że na użytej pieczęci przy tytule zawodowym, imieniu i nazwisku, widnieje numer uprawnień zawodowych T. B., jednak nie można rodzaju tych uprawnień zweryfikować pod kątem ich przydatności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, np. poprzez załączenie do opinii dokumentów poświadczających te uprawnienia. SKO w swej decyzji podaje, że uprawnienia budowlane [...] obejmują m.in. obiekty budowlane gospodarki wodnej oraz obiekty budowlane melioracji wodnych, jednak bez szczegółowego wskazania źródeł tych informacji. Dlatego nie można było uznać, iż właściwie odniesiono się do stawianych w odwołaniu zarzutów podnoszących brak wymaganej wiedzy specjalistycznej przez osobę, która sporządziła kluczowy dla sprawy dowód na podstawie art. 84 K.p.a.

Również treść samej opinii budzi zastrzeżenia podważające jej wartość dowodową. Otóż wnioskodawca postępowania twierdził, że szkoda w postaci nadmiernego zalewania jego działek wodami opadowymi oraz nieczystościami zrzucanymi do rowów przydrożnych przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą występuje w okresie opadów deszczów (np. pismo H. F. z dnia 22 maja 2020 r.). Wobec tego Organ powinien zbadać czy szkody o jakich twierdzi Skarżący powstają w czasie opadów. Tylko w ten sposób można byłoby obiektywnie wypowiedzieć się o jednym z koniecznych elementów stanu faktycznego jaki obejmuje hipoteza art. 234 ust. 3 u.P.w.

Tymczasem, kwestionowana opinia techniczna sporządzona na potrzeby postępowania opierała się na oględzinach terenu działek Skarżącego i terenu przyległej drogi (tj. nr [...], [...] i [...]), co ważne przeprowadzonych jednokrotnie, bo dnia 21 sierpnia 2021 r. Autor opinii na stronie nr 7 zapisał m.in., iż w tym dniu nie padał deszcz, było bezchmurnie zaś temperatura powietrza wynosiła około 21° C. Oznacza to, że oględziny terenu odbyły się w warunkach atmosferycznych zdecydowanie odbiegających od tych w jakich według Strony powstaje szkoda na jego majątku na skutek przebudowy drogi publicznej. Dlatego też nie można było uznać za wystarczające twierdzenia biegłego o tym, że nie stwierdził on żadnego wpływu spływających z przepustu drogowego wód na teren działki o nr [...] i dalej. Nie może być zaskoczeniem, że w dniu bez opadów teren działki o nr [...] po jej północnej stronie graniczącej z terenem drogi gminnej był suchy.

Zdaniem WSA, ocena czy w sprawie doszło do istotnego podwyższenia stopnia prawdopodobieństwa powstania szkód powinna uwzględnić nie tylko aktualny stan wody na gruncie, ale także możliwe warianty rozwoju stosunków wodnych w razie zaistnienia zwyczajnych i nadzwyczajnych opadów atmosferycznych (zob. wyrok WSA z 7 grudnia 2021 r., o sygn. II SA/Rz 1400/21, LEX). Opieranie się tylko na oględzinach wykonywanych w warunkach bez opadów nie może stanowić przekonującego dla organu i sądu dowodu, że szkoda w sposób potencjalny czy hipotetyczny nie występuje, a więc że nie ma racji wnioskodawca postępowania domagając się wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 u.P.w. Wnioski z tak przeprowadzonych oględzin terenu mogą jedynie świadczyć o tym, że szkoda nie występuje w czasie dni "suchych" czyli bez opadów, co oczywiście nie wyklucza sytuacji jej wystąpienia w czasie zwyczajnych lub nadzwyczajnych opadów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Rz 1313/21, LEX).

Kolejna niezweryfikowana w sposób dostateczny wątpliwość związana z treścią w/w opinii technicznej wiąże się z brakiem zestawienia stanu stosunków wodnych przed zarzucaną przez skarżącego zmianą w postaci przebudowy drogi oraz po wykonaniu tej inwestycji. Otóż obliczenia przedstawione na stronie 22 i nast. opinii technicznej przedstawiają ilości wód opadowych i roztopowych spływających z działki nr [...] (gminna działka drogowa) do rowów przydrożnych odwadniających drogę gminną nr [...] i dalej na działkę nr [...] (działka skarżącego). W analizowanej sprawie istotne zaś było to, czy pomiędzy stanem stosunków wodnych sprzed przebudowy drogi i po przebudowie drogi występują takie zmiany w ilości spływających wód lub ich prędkości, intensywności, które mogą w czasie zwyczajnych lub nadzwyczajnych opadów atmosferycznych wpływać szkodliwie na nieruchomości skarżącego. Tych wątpliwości nie usuwa pismo autora opinii technicznej z dnia 15 marca 2022 r., bowiem w istocie jedynie potwierdza wcześniejsze jego wnioski bez wymaganego zobrazowania adekwatnymi do podnoszonych zarzutów obliczeniami hydrologicznymi. Tymczasem przebudowa drogi gminnej choćby hipotetycznie mogła wpłynąć na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości skarżącego, skoro co wynika z dokumentacji technicznej drogi polegała m.in.: na przebudowie zjazdów, w tym na zmianie przepustów betonowych na rury PCV, poszerzeniu nawierzchni drogi, usunięciu zalegającego w rowach i przepustach mułu (udrożnienie urządzeń inżynieryjnych drogi publicznej). Dostrzegalny brak możliwości realnego porównania stosunków wodnych sprzed jak i po przebudowie drogi, poprzez zapoznanie się z obliczeniami obrazującymi ten stan w odpowiednich realiach czasowych, nie mógł zostać w kontekście normy art. 234 ust. 3 u.P.w. zbagatelizowany przez Organy obu instancji. Podobnie nie powinny być zbagatelizowane twierdzenia strony o tym, że w wyniku przebudowy w konsekwencji wymiany przepustów (tj. urządzeń inżynierskich drogi służących do przeprowadzania cieków przez nasyp drogi) na większe niż dotychczas co do średnicy, zwiększyła się intensywność spływu wód opadowych na jego działki. Autor opinii oświadczył, że takie zmiany nie miały miejsca, jednak tych twierdzeń nie dokumentują zebrane w aktach dowody, w tym w szczególności w postaci dokumentacji technicznej przebudowy drogi gminnej z 31 sierpnia 2018 r. W pkt 4.1.2. Przebudowa zjazdów indywidualnych oraz skrzyżowań z drogami publicznymi stwierdzono wyraźnie, iż przebudowa zjazdów będzie polegać na wymianie części przepustów betonowych na rury PCV dwuścienne o sztywności obwodowej SN8 i średnicy 40-60 cm. Przedstawiony w tej dokumentacji sposób przeprowadzenia robót, czyli wymiana przepustów, pogłębienie rowów, usunięcie mułu zalegającego w przepustach i rowach, potwierdzają zarzuty wnioskodawcy o negatywnym wpływie tych działań na jego majątek (zwiększenie intensywności odpływu wód, zaśmiecanie). Dlatego konieczne było w tej sprawie przeprowadzenie stosownych obliczeń hydrologicznych obejmujących teren działek skarżącego według stanu sprzed przebudowy drogi gminnej i po jej przeprowadzeniu, przy uwzględnieniu udrożnień rowów i przepustów, ewentualnym poszerzeniu ich średnicy. Ponieważ opinia techniczna wykorzystana w sprawie takiego porównania nie zawiera, to nie mogła zostać wykorzystana do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w sposób określony w decyzjach organów obu instancji.

Potwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 K.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 u.P.w. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykluczono w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej, że na nieruchomości skarżącego nie występują realne jak i hipotetyczne szkody na skutek działań inwestycyjnych Gminy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że wykonywanie prawnego obowiązku utrzymania drogi publicznej w prawidłowym stanie technicznym nie przekreśla możliwości zastosowania przepisu art. 234 ust. 3 u.P.w. np. poprzez nakazanie właścicielowi drogi publicznej wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom dostosowanych do ujawnionych w toku postępowania realiów gospodarki wodnej na przedmiotowym terenie.

III. W odpowiedzi na pozostałe zarzuty skargi skład orzekający WSA wyjaśnia, że przepisy K.p.a. jak również przepisy u.P.w. nie dawały w tej sprawie oparcia do wyłączenia Organu I instancji od załatwienia sprawy. W szczególności takiej podstawy nie wyraża art. 25 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. normujący okoliczności wyłączenia od udziału w sprawie organu.

To stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie NSA. Sąd odwoławczy w analogicznych okolicznościach prawnych i faktycznych stwierdza bowiem, że po uchyleniu ponad 20 lat temu przepisu art. 27a § 1 K.p.a., który ustanawiał zasadę, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, brak jest generalnego przepisu regulującego tę kwestię. Ustawodawca jedynie w niektórych przepisach materialnoprawnych wprowadził instytucję wyłączenia organu, ale dotyczy ono ściśle określonej w danej ustawie kategorii spraw. Przepisy obowiązującej ustawy Prawo wodne, jak i poprzedniej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, nie zawierają regulacji, która wyłączałaby wójta gminy w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, w których stroną jest gmina (art. 234 ust. 1-5; poprzednio art. 29 ust. 1-3). Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia domniemania, a także w drodze sądowej wykładni operatywnej, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r. o sygn. III OSK 530/21, LEX).

Organ I jak i II instancji nie podlegał także wyłączeniu z powodów związanych z pełnieniem funkcji sekretarza Gminy [...] przez M. H., byłego członka SKO w Krośnie. Otóż w myśl art. 24 § 3 K.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Fakt, iż w/w osoba która podpisywała pisma w toku postępowania przed Wójtem w charakterze sekretarza Gminy [...] mogła być wcześniej członkiem SKO w Krośnie nie oznacza, że obiektywnie powstały wątpliwości co do jego bezstronności. Nie zostało bowiem uprawdopodobnione, aby pomiędzy nim a SKO istniały innego charakteru związki niż to, że był on członkiem tego Organu. Za takie można byłoby uznać jakiekolwiek okoliczności świadczące o wpływie rozstrzygnięcia na interes prawny, w tym majątkowy tej osoby. Z toku postępowania w tej sprawie wynika, że SKO wielokrotnie krytycznie oceniała orzeczenia (decyzję i postanowienia) Wójta, uchylając jego rozstrzygnięcia i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Reasumując, Strona stawiając zarzuty co do bezstronności Sekretarza Gminy nie podała takiego rodzaju okoliczności, które mogłoby świadczyć o tym, że przy wydawaniu decyzji Organami kierowały niedozwolone motywy pozaprawne.

IV. Organy przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy powinny uwzględnić wypowiedziane przez Sąd oceny prawne, co powinno polegać na przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego obrazującej stan stosunków wodnych sprzed zarzucaną ich zmianą (wykonanie przebudowy drogi) oraz po zmianie, jak również przedstawiającej to czy na działkach należących do skarżącego występują w czasie opadów opisywane przez niego szkody w postaci zalewania w skutek zwiększenia się natężenia odpływu wód oraz wprowadzania ścieków (wyjaśnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zmianą a występującą ewentualnie szkodą). Opinia specjalisty powinna zaś dokumentować jego uprawnienia i doświadczenia w obszarze wiedzy przydatnej ze względu na rodzaj sprawy administracyjnej. Bez wypełnienia powyższych wytycznych wydane w sprawie decyzje ponownie będą wadliwe, co spowoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej – art. 8 § 1 K.p.a.

Z wyłożonych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika strony skarżącej 700 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, oraz pokryty przez stronę wpis sądowy w wysokości 300 zł.