Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3692/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 132 i art. 119 pkt 2 oraz art. 153 i art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 409/20 uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), wydaną wobec J. B. (zwana dalej "Skarżącą") decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") z [...] grudnia 2019r. nr [...].

Z uzasadnienia ww. orzeczenia wynika, że Sąd uznał, że jakkolwiek Minister podjął czynności niezbędne do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, w zaskarżonej decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Sąd nie podzielił też oceny Ministra, że służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, pełniona przez 3 lata, 6 miesięcy i 19 dni nie była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r., poz. 288 ze zm., zwanej dalej: "u.z.e.f."). Sąd wskazał, że okres służby, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. stanowił ok. 13,5% całego okresu służby Skarżącej wynoszącego 26 lat, 2 miesiące i 18 dni, więc można było uznać je za krótkotrwałe.

Sąd, odnosząc się do dokonanej przez ministra wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. wskazał, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań, a narażaniem zdrowia i życia. Podstawą uznania, iż służba była wykonywana rzetelnie, mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia (por. m.in. wyroki NSA z 13 grudnia 2019r. o sygn. akt: I OSK 1895/19, I OSK 1569/15 i I OSK 1466/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując Ministra na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Ustawodawca nie wyklucza zastosowania art. 8a u.z.e.f. do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium nie wyartykułował. Sąd nie zaakceptował poglądu, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale i rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe w przekonaniu, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Sąd w związku z tym wskazał, że Minister pominął istotne kwestie: stałego awansowania Skarżącej, premiowania, nagradzania pieniężnego, nienaganny przebieg służby, przyznanie resortowego odznaczenia - Srebrnej Odznaki "Zasłużony Policjant"; charakter czynności służbowych wykonywanych przez Skarżącą w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa.

Sąd zobowiązał Ministra do uwzględnienia powyższych rozważań prawnych oraz ustalenia istotnych okoliczności faktycznych dotyczących służby Skarżącej (jej postawy, charakteru służby i warunków pełnienia służby), a następnie dokonania oceny spełnienia przez Nią przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f.

2. Minister decyzją z [...] sierpnia 2021r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że Skarżąca wystąpiła wnioskiem z [...] sierpnia 2017r. do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f., opisując przebieg służby. Skarżąca wskazała, że od 1 czerwca 1986r. została przyjęta na etat maszynistki w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], a od grudnia 1988r. obowiązki wykonywała w [...]. W 1990r. została pozytywnie zweryfikowana i przyjęta do służby w Policji. Po wykorzystaniu urlopu wychowawczego rozpoczęła pracę w Wydziale [...] Komendy Rejonowej Policji w [...], gdzie prowadziła postępowania przygotowawcze, a od 2003r. pełniła służbę w Referacie dw. z [...], którego kierownikiem została trzy lata później. Skarżąca przeszła na emeryturę w 2012r., a zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie, zgodnie z prawem i etyką zawodową, niejednokrotnie narażając życie. Była w związku z tym wielokrotnie nagradzana, otrzymała także srebrną odznakę "Zasłużony Policjant".

Minister, ponownie rozpatrując sprawę, stwierdził m.in., że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") uznał za służbę Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] czerwca 1986r. do [...] grudnia 1989r. (3 lata, 6 miesięcy i 19 dni). Całkowity okres służby Skarżącej wynosił 26 lat, 2 miesiące i 18 dni. Kopie kompletnych akt osobowych (IPN [...]), nadesłane [...] sierpnia 2021r., nie zawierają dokumentów, że Skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989r. Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP") wynika, że Skarżąca w trakcie służby w Policji rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Skarżącą wielokrotnie wyróżniano nagrodami pieniężnymi oraz srebrną odznaką "Zasłużony Policjant". W aktach nie stwierdzono informacji o wymierzonych Skarżącej karach dyscyplinarnych ani dokumentów potwierdzających udział Skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister - po przytoczeniu treści art. 8a u.z.e.f. i po dokonaniu wykładni tego przepisu i użytych w nim pojęć i po przytoczeniu wybranych poglądów wyrażanych w orzecznictwie Sądów administracyjnych – podniósł, że WSA w Warszawie w wyroku z 9 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 409/20 wskazał, że organ, wydając ponowną decyzję, powinien ustalić istotne okoliczności faktyczne dotyczące służby Skarżącej, a następnie dokonać oceny spełnienia przez nią przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Zdaniem Ministra ponad trzyipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym po takim okresie nabywa się liczne uprawnienia związane ze stażem służby, jak np. mianowanie funkcjonariuszem w służbie stałej, co nastąpiło [...] czerwca 1989r. Skarżąca nie spełnia zatem przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie organ powołał się na wyroki: NSA z 14 października 2020r. sygn. akt l OSK 3208/19 i z 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 2125/19 oraz WSA w Warszawie z: 28 września 2018r. sygn. akt II SA/Wa 376/18; 8 października 2018r. sygn. akt II SA/Wa 392/18; 19 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 424/19.

Zdaniem Ministra Skarżąca spełniła przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., gdyż z opinii KGP wynika, że rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji; otrzymywała nagrody pieniężne, wielokrotnie podwyższano jej dodatek służbowy oraz awansowano na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska. Ponadto posiada pozytywne opinie służbowe, nie była karana dyscyplinarnie, a także nie prowadzono wobec Niej postępowań karnych lub karno-skarbowych. Skarżącą w uznaniu zasług w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania porządku publicznego została wyróżniona srebrną odznaką "Zasłużony Policjant".

Minister, odnosząc się do wystąpienia w sprawie szczególnego przypadku, stwierdził, że Skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym i przed 1990r. wykonywała zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, co w sposób niebudzący wątpliwości, wpływa na niekorzyść byłej funkcjonariusz. Z analizy dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że Skarżąca od [...] czerwca 1986r. do [...] grudnia 1989r. pracowała na stanowisku maszynistki w Wydziale [...] w [...] w [...], a następnie w sekretariacie [...] w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Wydział [...] zajmował się zwalczaniem działalności antypaństwowej w środowiskach kultury, nauki, szkolnictwa i mniejszości narodowych oraz zabezpieczeniem operacyjnym gospodarki. Skarżąca utożsamiała się z ówczesnym ustrojem przez czynny udział w życiu społeczno-politycznym jednostki. Jej zaangażowanie było nagradzane przez przełożonych nagrodami pieniężnymi. Skarżąca była też członkiem [...], który powstał w 1976r. i zrzeszał ludzi w wieku od 15 do 35 lat oraz narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem [...] była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR oraz mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. [...] był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży, działał do 1990r. pod ideowym kierownictwem PZPR. [...], opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, realizował zadania ideowo-wychowawcze przez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. Ważne miejsce w całokształcie działalności [...] zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR, która była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

Zdaniem Ministra, choć osiągnięcia Skarżącej po 12 września 1989r., niewątpliwie zasługują na aprobatę, ale długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, a także charakter wykonywanych czynności, ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, nie pozwalają uznać, że sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", więc niemożliwe jest skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f., skutkujących wyłączeniem stosowania względem Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do pisma Skarżącej z [...] sierpnia 2021r., wskazał, że wystąpił [...] lipca 2021r. do Prezesa IPN o przekazanie kopii kompletnych akt osobowych Skarżącej, w związku z nowo przyjętą linią orzeczniczą WSA w Warszawie i koniecznością ponownej analizy pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f.

3. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] października 2021r. wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra, z powodu naruszenia art. 8a u.z.e.f. oraz o zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji uwzględniającej wszystkie okoliczności wskazane przez Sąd w wyroku.

Skarżąca, po odwołaniu się do treści wyroku WSA w Warszawie z 9 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 409/20 i do treści zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021r., wskazała, że Minister nie uwzględnił stanowiska Sądu, co do tego, że Jej służba na rzecz totalitarnego państwa, stanowiła 13,5% całkowitej służby i powinna zostać uznana za "krótkotrwałą". Skarżąca wskazała też, że spełnia oba warunki z art. 8a u.z.e. i w tym zakresie powołała się na wyrok NSA z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19. Zdaniem Skarżącej nieuprawnione i niedopuszczalne było postawienie w zaskarżonej decyzji tezy, że utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, przez czynny udział w życiu jednostki, choć Minister nie wyjaśnił na czym ten udział polegał. Wskazała, że Minister poza suchymi faktami z akt osobowych - nie wie jakim człowiek była i jest Skarżąca, a ponadto Minister, rozwodząc się nad historią i działalnością [...], której ponoć byłam członkiem, ale Skarżąca nie odnotowała takiego zdarzenia, pominął zawarcie przez Skarżącą kościelnego związku małżeńskiego w 1987r. oraz nie przytoczył przekonań religijnych Skarżącej. Minister przeoczył także ukończenie przez Skarżącą studiów prawniczych i aplikacji prokuratorskiej, jak również pozostania przez Skarżącą na służbie w Policji i brak przejścia do pracy w Prokuraturze. Skarżąca wyjaśniła, że podejmując pracę w charakterze maszynistki w 1986r. miała 20 lat i "zerową" wiedzę o formacji. W 1985r., po maturze, podjęła pracę jako maszynistka w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w [...], za bardzo niską pensję. Mieszkała wówczas z babcią, którą się opiekowała. Złożyła więc podanie o przyjęcie na stanowisko maszynistki do MO, ale z powodu braku miejsca zaproponowano służbę w SB. Nie podejrzewała, że będzie to miało w przyszłości takie konsekwencje. Skarżąca wskazała, że mając możliwość wykonywania tej samej pracy za wyższą pensję, podjęła ją. Skarżącą nie kierowały względy ideologiczne, bo wówczas nie miała wiedzy w tym zakresie. Do obowiązków Skarżącej należało przepisywanie na maszynie pism, a nie zadania polegające na "zwalczaniu działalności antypaństwowej".

4. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

5. Skarżąca w piśmie z [...] listopada 2021r. wskazała, że odpowiedź na skargę nie zawiera nowych okoliczności i argumentów prawnych i stanowi w zdecydowanej większości przekopiowanie fragmentów zaskarżonej decyzji. Sporządzający to pismo nie pochylił się w najmniejszym stopniu nad konkretnym indywidualnym przypadkiem, tak jak autor decyzji trzyma się z góry utartego schematu, słownikowego wyjaśnienia nieostrych określeń zawartych w u.z.e.f., czy cytowania tych samych orzeczeń.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga jest zasadna.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Minister w piśmie z 14 czerwca 2021r., a Skarżąca w piśmie z 23 czerwca 2021r. zgłosili wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Sąd wskazuje też, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy natomiast art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W pojęciu oceny prawnej mieści się więc wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym znaczeniu zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję ma treść identyczną z treścią przypisaną mu przez ten organ. W przypadku uznania, że znaczenia te są różne, Sąd wskazuje, które jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy i wiążące w dalszym toku postępowania. Jeżeli orzeczenie Sądu administracyjnego nie zostanie zweryfikowane w trybie przewidzianych prawem środków zaskarżenia (skarga kasacyjna nie zostanie złożona), to organ administracyjny, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ma obowiązek zastosować wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, zgodnie z oceną prawną dokonaną przez Sąd administracyjny. Ocena prawna wyrażona jest w uzasadnieniu wyroku.

Tym samym Minister, wydając zaskarżoną decyzję, powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 409/20. Tak się jednak nie stało i już z tego względu skarga podlegała uwzględnieniu.

Sąd wskazuje ponadto, że Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów uznał, że nie odpowiadała ona ani przepisom prawa procesowego – naruszając w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 § 1 k.p.a., jak również naruszała przepis prawa materialnego - art. 8a u.z.e.f. - przez jego błędną wykładnię, przy jednoczesnym niewykonaniu zaleceń WSA w Warszawie.

Sąd podkreśla, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w prawomocnym i wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 409/20, mając na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2007r. sygn. akt II FSK 274/06, wskazał wyraźnie, że naruszenie zasady związania oceną prawną stanowi kwalifikowaną wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w nowym postępowaniu. NSA podkreślił też, że Sąd po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje, że z uzasadnienia ww., prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 409/20, wynika, że Sąd za krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., uznał służbę Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 3 lat, 6 miesięcy i 19 dni i to zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym. Tym samym organ nie mógł i nie będzie mógł wyrażać ocen przeciwnych do wyżej wymienionych, skoro nie zdecydował się zaskarżyć ww. wyroku skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien przyjąć, że służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 3 lat, 6 miesięcy i 19 dni była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Sąd wskazuje ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 409/20 wskazał, mając na względzie art. 8a u.z.e.f., że Minister, ponownie rozpatrując sprawę "ustali istotne okoliczności faktyczne dotyczące służby Skarżącej (jej postawy, charakteru służby i warunki pełnienia służby), a następnie dokona oceny spełnienia przez nią przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącej w zestawieniu z krótkotrwałym czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.".

4. Sąd, analizując zaskarżoną decyzję Ministra wskazuje, że jakkolwiek Minister na jej wstępie, odwołując się do uzasadnienia wniosku Skarżącej, podniósł, że Skarżącą przyjęto [...] czerwca 1986r. na etat maszynistki w WUSW w [...] i od grudnia 1988r. wykonywała ona obowiązki w [...], natomiast na str. 8 zaskarżonej decyzji organ powołał się, czym zajmował się Wydział [...] - zwalczaniem działalności antypaństwowej w środowiskach kultury, nauki, szkolnictwa i mniejszości narodowych oraz zabezpieczeniem operacyjnym gospodarki, ale pominął charakter służby Skarżącej i warunki jej pełnienia. Zdaniem Sądu ogólnikowe powołanie się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizację typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji", bez jednoczesnego wskazania, jakie konkretne czynności wykonywała Skarżąca w okresie uznawanym przez ustawodawcę za służbę na rzecz totalitarnego państwa (czyli w rozpoznawanej sprawie od 1 czerwca 1986r. do 19 grudnia 1989r.) i czy Skarżąca rzeczywiście realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej - nie stanowi wykonania jasnych zaleceń, wynikających z ww. prawomocnego orzeczenia WSA i nie stanowi "wnikliwej oceny przebiegu służby" Skarżącej.

Zdaniem Sądu nieprawidłowa i przedwczesna jest ponadto ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pracę Skarżącej należy oceniać wyłącznie w kontekście zadań realizowanych przez Wydział [...], w którym Skarżąca była zatrudniona na etacie maszynistki, bez wskazania, jakie konkretnie czynności wykonywała. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje, że zadania wykonywane przez ten Wydział miały charakter działań na rzecz ustroju totalitarnego, ale Wydział ten zatrudniał nie tylko osoby pełniące funkcje ukierunkowane bezpośrednio na działalność państwa totalitarnego. Nie sposób bez głębszej analizy konkretnych czynności wykonywanych przez Skarżącą uznać, że wykonywała ona działania "ukierunkowane na realizację typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji", o czym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Tym samym nie można uznać, że Minister w zaskarżonej decyzji wykonał wskazania zawarte w ww., prawomocnym wyroku WSA w Warszawie, który wiązał w sprawie, na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a., zarówno organ, jak i wiąże Sąd rozpoznający sprawę ze skargi Skarżącej na ww. decyzję Ministra z [...] sierpnia 2021r.

Sąd zauważa ponadto, że wadliwością zaskarżonej decyzji jest również i to, że Minister, przez brak odwołania się do konkretnych czynności wykonywanych przez Skarżącą, które spełniałyby kryterium "bezpośredniego ukierunkowania na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji", nie mógł domniemywać w decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, że Skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym. Stanowi to bowiem naruszenie zarówno norm prawa procesowego art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a., jak również art. 8 § 1 k.p.a., a ponadto naruszenia art. 8a u.z.e.f.

Wadliwość tę należy naprawić przy ponownym rozpatrywaniu zaskarżonej decyzji. Po pierwsze dlatego, że Minister, uwzględniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji starsze poglądy prezentowane w judykaturze, pominął ugruntowaną już, zgoła odmienną linię orzeczniczą NSA, która znana jest organowi, gdyż została zapoczątkowana wyrokami NSA z 11, 12 i 13 grudnia 2019r., w zakresie interpretacji u.z.e.f. (por. m.in. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1976/19; 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, 21 maja 2020r. sygn. akt OSK 1669/19; 19 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 3026/21; 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21; 25 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21; 26 maja 20021r. sygn. akt III OSK 2174/21 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Po drugie składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wielokrotnie, w wyrokach uchylających decyzję Ministra, w analogicznych stanach faktycznych i prawnych do rozpoznawanej sprawy, powoływały się na ww. poglądy NSA, w szczególności na te zaprezentowane w wyroku z 13 grudnia 2019r. o sygn. akt I OSK 1895/19.

Po trzecie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, który jest znany Ministrowi, gdyż powoływany przez ten organ w wielu decyzjach, wskazywał, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza, w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

NSA w ww. wyroku stwierdził też, że unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 u.z.e.f. nie obejmują sytuacji takich osób, wymienionych w art. 13b w zw. z art. 13c u.z.e.f., których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Jednocześnie brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Sąd podkreśla uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Minister nie sprostał powyższym wskazaniom zawartym nie tylko w tym orzeczeniu NSA, ale i innych orzeczeniach NSA, które wyrażały analogiczne stanowisko, są prawomocne i znane organowi z urzędu.

Zdaniem Sądu, pominięcie w zaskarżonej decyzji ww., powszechnie znanego, jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych, bez uzasadnionej przyczyny nie budzi zaufania do organu administracji publicznej, a ponadto wskazuje na nierzetelne rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", o której mowa w art. 8a u.z.e.f.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany wadliwości te naprawić. Minister uwzględni ponadto uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Tych ustaleń próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie może być zaakceptowane przez Sąd, z uwagi na art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., który ma obowiązek uwzględnić organ, w szczególności, gdy wydaje decyzję uznaniową w rozumieniu art. 8a u.z.e.f.

Minister powinien w związku z tym zastanowić się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mając na względzie całokształt okoliczności faktycznych sprawy, czy Skarżąca na etacie maszynistki w "Wydziale [...]" mogła pełnić służbę funkcjonariusza służb operacyjnych, i czy wykonywała jakiekolwiek czynności charakteryzujące się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też czynności te nie miały takiego charakteru i były, np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Warto też zwrócić uwagę Ministra, że Skarżąca w skardze wskazuje, że nie pamięta, aby należała do [...], więc przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobligowany powołać się na konkretny dowód wskazujący na przynależność Skarżącej do tej organizacji, mając przy tym na względzie, że przynależność do tej organizacji, bądź jej brak nie stanowi przesłanki ustawowej, o która mowa w art. 8a u.z.e.f. Brak powołania się na dowody, na podstawie których organ dokonał ocen stanowi także naruszenie ww. przepisów.

5. Sąd, reasumując stwierdza, że Minister, ponownie rozpatrując sprawę, na mocy art. 153 P.p.s.a., weźmie więc pod rozwagę stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i dokona zindywidualizowanych ocen stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i obowiązujących przepisów prawa, tak aby możliwe było wydanie prawidłowej decyzji uznaniowej.

Minister, będąc związanym prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 9 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 409/20, przyjmie ponadto - stosownie do art. 153 i art. 170 P.p.s.a. - że służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa miała charakter krótkotrwały oraz przywoła konkretne fakty dotyczące służby Skarżącej pełnionej w okresie uznanym przez ustawodawcę za służbę na rzecz państwa totalitarnego, jak też ustali, jakie konkretnie zadania wykonywała Skarżąca podczas służby w Wydziale III, jak również warunki pełnienia tej służby i następnie wnikliwie oceni je w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego pozytywnie załatwić wniosek strony z [...] sierpnia 2017r.

Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno też z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków") wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1898/20, niepublikowany).

6. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 132 i art. 119 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 153 i art. 170 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd nie uwzględnił też żądania Skarżącej zawartego w skardze o zobowiązaniu organu, do wydania decyzji o określonej treści, co dopuszcza art. 145a § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie mógł być zastosowany. W sprawie niezbędne jest bowiem należyte rozważenie przez Ministra okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych oraz uwzględnienie w tym zakresie ocen prawnych Sądu, wyrażonych w ww., prawomocnym wyroku. Art. 145a § 1 P.p.s.a. dotyczy natomiast przypadków, gdy naruszono jedynie przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 P.p.s.a.).