Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3236/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 762/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 762/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] września 2019 r. w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej:

1. uchylił wyrok własny z 9 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 762/19),

2. oddalił skargę,

3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta B. nakazał M. W. wykonanie obowiązku przyłączenia nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, ale rozstrzygnięcie to uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] czerwca 2019 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta uzyskał od [...] sp. z o. o. w B. informację, zgodnie z którą: odprowadzanie ścieków z nieruchomości przy ulicy [...] można rozwiązać w oparciu o sieć kanalizacyjną sanitarną Ø 250 mm z rur PVC położoną w pasie drogowym ulicy [...]; odległość od sieci kanalizacyjnej do granicy nieruchomości przy ulicy [...] wynosi około 6 m; granicą odpowiedzialności jest miejsce połączenia przyłącza z siecią; wcięcie do sieci zrealizowanego i odebranego technicznie przyłącza kanalizacyjnego sanitarnego, zrealizowanego staraniem i na koszt wnioskodawcy wykonuje Spółka na swój koszt.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta B. na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) ponownie nakazał M. W., jako władającemu nieruchomością przy ulicy [...], jej przyłączenie do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej znajdującej się w tej ulicy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. W. i T. W. (współwłaściciele nieruchomości przy ulicy [...]).

Decyzją z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Zdaniem Kolegium warunkiem nakazania wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest istnienie realnej możliwości przyłączenia, co ma miejsce gdy na nieruchomości znajduje się studzienka kanalizacyjna albo istniejąca sieć kanalizacyjna sięga do granicy nieruchomości. W przypadku działki nr [...] warunek ten nie jest spełniony. Sieć kanalizacyjna w ulicy [...] położona jest w odległości około 6 m od granicy tej działki. Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały Sądu Najwyższego z 22 czerwca 2017 r. (sygn. akt III SZP 2/16). W ocenie Kolegium jako sieć kanalizacyjną należy traktować nie tylko sam główny rurociąg, ale także tzw. przykanaliki prowadzące od tego rurociągu do granicy nieruchomości przewidywanych do podłączenia do sieci. Wobec braku tych przykanalików postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przepisu prawa upoważniającego do nakazania właścicielowi nieruchomości wykonywania robót na nieruchomościach, do których nie ma on tytułu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] sp. z o. o., zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 2 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 122 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 9 stycznia 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o dopuszczenie dowodu z umowy o zaopatrzenie wody i odprowadzenie ścieków z 9 maja 2003 r. oraz z pisma 17 listopada 2017 r. na okoliczność interesu prawnego skarżącego. Wskazał, że interes prawny Spółki wynika z niedopuszczalności sytuacji jaka ma miejsce, tj. odprowadzania ścieków do kanalizacji deszczowej zamiast sanitarnej. Wyjaśnił, że aktualnie nie ma umowy o odprowadzanie ścieków, gdyż nie ma takiej fizycznej możliwości. W związku z tym, że nie ma podłączenia do sieci kanalizacyjnej, to Spółka nie może pobierać wynagrodzenia za świadczone usługi. Jako podstawę interesu prawnego Spółki wskazał także wydanie warunków przyłączenia, dokonanie fizycznego odbioru technicznego wykonanego przyłącza i tym samym spowodowanie rozpoczęcia realizacji usługi, a więc brak możliwości budowy nowego przyłącza bez udziału Spółki.

Wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej Spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca.

Zarządzeniem z 27 marca 2020 r. stwierdzono istnienie podstaw do zastosowania art. 179a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) i skierowano sprawę na rozprawę.

Wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał na art. 179a P.p.s.a. oraz stwierdził zaistnienie w sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., gdyż T. W. jako strona został pozbawiony możności obrony swych praw. Dostrzeżenie tej wady postępowania sądowego nastąpiło post factum, a złożenie skargi kasacyjnej umożliwiło Sądowi pierwszej instancji skorzystanie z instytucji autokontroli przewidzianej w art. 179a P.p.s.a. Z tego też powodu orzeczono jak w punkcie 1 wyroku, po uprzednim zawiadomieniu T. W. o terminie rozprawy, a także doręczeniu z urzędu przez sąd zaskarżonej decyzji, skargi, odpowiedzi na skargę i skargi kasacyjnej oraz umożliwieniu stronie uczestniczenie w rozprawie.

Odstępując w punkcie 3 wyroku od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd wskazał, że nieważność postępowania była następstwem jego błędu polegającego na pominięciu strony postępowania. Uznał, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga podlega oddaleniu.

Odwołując się do art. 50 § 1 P.p.s.a. i pojęcia "interesu prawnego", Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który jest adresowany do właścicieli nieruchomości rozumianych wyłącznie według brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej nie może być zatem kierowany do innych podmiotów, które nie posiadają cech właściciela w powyższym rozumieniu. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka cechy właściciela przedmiotowej nieruchomości nie posiada. Nie mogła być zatem adresatem decyzji, a tym samym nie posiada interesu prawnego w sprawie legalności tej decyzji.

Zdaniem Sądu, nie istnieje również inna norma prawna, która stanowiłaby o istnieniu związku materialnoprawnego pomiędzy jej zastosowaniem a sytuacją prawną skarżącej Spółki w sprawie o nakazanie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Taką normą prawną nie jest art. 2 pkt 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.). Z zawartej w nim definicji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie wynikają dla skarżącej Spółki żadne prawa czy obowiązki w zakresie istoty sporu sądowego między skarżącą a Kolegium, czyli istnienia obowiązku przyłączenia działki do sieci kanalizacyjnej. Interes prawny Spółki nie może także wynikać tylko i wyłącznie z faktu domagania się przeprowadzenia merytorycznej kontroli sądowej decyzji niezgodnej w ocenie skarżącej z prawem. Takie żądanie wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. Także okoliczność prowadzenia przez Spółkę działalności związanej m. in. z odprowadzaniem ścieków, nie oznacza jeszcze prawa Spółki do domagania się przyłączenia określonej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Do czuwania nad realizacją tego obowiązku w sposób prawem przewidziany powołany został właściwy organ, którym zgodnie z art. 5 ust. 6 i 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W przypadku stwierdzenia niewykonywania tych obowiązków, wydaje on decyzję nakazującą.

Interesu prawnego skarżącej Spółki nie da się również wyprowadzić z regulacji art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do budowy stosownych urządzeń, ale nie uprawnia go w żaden sposób do zajmowania wiążącego stanowiska w sprawie obowiązku przyłączenia konkretnej nieruchomości do sieci. To zostało uregulowane, jak wyżej wskazano, w art. 5 ust. 6 i 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z kolei ust. 2 przepisu art. 15 jest adresowany do podmiotu ubiegającego się o przyłączenie a nie do przedsiębiorstwa. Z faktu istnienia obowiązku właściciela konkretnej nieruchomości do przyłączenia jej do sieci kanalizacyjnej nie wynika, że może się tego domagać – w procedurze prowadzonej na podstawie art. 5 ust. 6 i 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Stosowny nakaz formułowany jest bowiem decyzyjnie przez uprawniony organ, bez udziału przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

O istnieniu interesu prawnego Spółki w ocenie Sądu pierwszej instancji nie przesądzają również okoliczności wskazane przez jej pełnomocnika na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r., a więc to że Spółka nie zgadza się ze stanem faktycznym (sposobem odprowadzania ścieków z nieruchomości - do kanalizacji deszczowej a nie sanitarnej). Nawet jeżeli wskazany stan faktyczny budzi wątpliwości z punktu widzenia zgodności z pożądanym stanem prawnym wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz nawet jeśli, w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja Kolegium utrwala ten nieprawidłowy stan faktyczny, to jednak nadal brak jest przepisu prawa stanowiącego źródło bezpośredniego interesu prawnego skarżącej. Źródłem interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. nie jest okoliczność, że kwestionowana decyzja może prowadzić do skutków sprzecznych z przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że spór w niniejszej sprawie koncentrował się w zasadzie na tym, co jest przyłączem i jak daleko ma ono sięgać w sytuacji braku studzienki oraz kto ma w takiej sytuacji obowiązek wykonać podłączenie na odcinku poza granicami nieruchomości: gestor sieci czy właściciel nieruchomości. Wyżej scharakteryzowana oś sporu również jednak nie przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącej Spółki. Decyzja nakazująca przyłączenie wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada bowiem na Spółkę jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień, podobnie jak zaskarżona decyzja Kolegium. Innymi słowy, uchylenie decyzji nakładającej na właściciela nieruchomości podlegającej podłączeniu obowiązku wykonania tego podłączenia nie oznacza automatycznie, że to podłączenie ma wykonać własnym asumptem Spółka. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło jedynie, że nie ma w chwili obecnej możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, bowiem ta nie została doprowadzona do granic nieruchomości. Stwierdziło także, że w jego ocenie siecią kanalizacyjną są również przykanaliki prowadzące od rurociągu do granicy nieruchomości podlegających przyłączeniu. Nie wynika z tej decyzji, aby nałożono na Spółkę jakiekolwiek obowiązki. W tym więc sensie nie może ona z zaskarżonej decyzji wywodzić interesu prawnego i w konsekwencji legitymacji skargowej w sprawie niniejszej. Decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ww. ustawy nie określa także szczegółowych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w szczególności nie określa długości i przebiegu przyłącza. Techniczny, konkretny sposób przyłączenia ustalany jest w warunkach technicznych, które wydaje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Fakt ten świadczy wyłącznie o interesie faktycznym Spółki. Okoliczność ich wydania nie jest źródłem interesu prawnego gestora sieci w niniejszym postępowaniu.

Także okoliczność niepobierania opłat za świadczenie usług odprowadzania ścieków (wobec niepodłączenia nieruchomości do sieci) oraz fakt, że skarżąca jest podmiotem wydającym warunki podłączenia, stanowią o istnieniu interesu faktycznego a nie prawnego. Kwestia opłat może być rozważana, gdy istnieje umowa na odbiór ścieków, po stworzeniu warunków do jej realizacji. Tymczasem z przedłożonych na rozprawie dokumentów powyższe nie wynika. Wynika natomiast, że umowa z 9 maja 2003 r. nie jest realizowana, gdyż Spółka uznała ją za wygasłą z uwagi na ustalenie braku odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej a odprowadzanie ich do kanalizacji deszczowej. Z przedłożonych dokumentów wynika też niepobieranie opłat za usługę odprowadzania ścieków, bowiem ta nie jest realizowana. De facto zatem nie można mówić o istnieniu aktualnej umowy na odprowadzanie ścieków. Okoliczność, że opłaty mogłyby być pobierane, gdyby doszło do świadczenia usług, nie jest podstawą do uznania bezpośredniego interesu prawnego Spółki w sprawie niniejszej.

Źródłem interesu prawnego skarżącej nie może być przepis art. 15 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z którego wynika obowiązek rozpoczęcia realizacji odbioru ścieków, jeśli spełniono wydane warunki przyłączenia oraz jest to technicznie możliwe, tzn. wykonano urządzenia, którymi będzie się odbywał przesył z nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z akt, o ile Spółka określiła wstępnie warunki przyłączenia (pismo z 4 lipca 2019 r.), o tyle bezspornie nie istnieje urządzenie, za pomocą którego przesył do sieci byłby możliwy. W konsekwencji brak jest także po stronie skarżącej – w aktualnych okolicznościach faktycznych - obowiązku realizacji usługi.

Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że ani decyzja zaskarżona, ani decyzja pierwszoinstancyjna nie były adresowane do skarżącej Spółki. Była ona stroną postępowania administracyjnego (doręczano jej decyzje wydawane w sprawie), z samego jednak faktu bycia stroną postępowania administracyjnego nie można automatycznie wyprowadzać istnienia interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym. Ten bowiem wynika z konkretnych przepisów określających w jakiś prawny sposób sytuację prawną podmiotu przez przyznanie mu uprawnień lub obciążenie obowiązkami. Takich jednak przepisów, jak wyżej wywiedziono, w sytuacji skarżącej Spółki nie stwierdzono.

Wobec powyższego brak jest podstaw do pozytywnego przesądzenia interesu prawnego skarżącej, co doprowadziło do oddalenia skargi. Zgodzić się należy z organem, że kategoria interesu prawnego, jako co do zasady kategoria materialnoprawna, powinna skutkować rozstrzygnięciem merytorycznym w przypadku, gdy tego interesu brak. Z tych też względów Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] sp. z o. o. w B., zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu 2 i 3 wyroku oraz zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji, co bezpośrednio skutkowało oddaleniem skargi bez merytorycznego zbadania zasadności jej zarzutów, w sytuacji w której skarżąca posiadała przymiot strony postępowania administracyjnego przed organami obydwu instancji, posiada interes prawny do zaskarżenia decyzji organu II instancji wynikający między innymi z przepisu art. 15 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków odczytywanego łącznie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim przepisy te nakładają na skarżącego obowiązek dokonania przyłączenia nieruchomości do sieci, w sytuacji wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci a contrario, w sytuacji wydania decyzji uchylającej nakaz przyłączenia skarżący nie traci przymiotu strony postępowania administracyjnego oraz nie dochodzi do utraty interesu prawnego w zaskarżeniu orzeczenia organu II instancji.

2. art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że interes prawny skarżącej nie wynika z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sytuacji w której nakaz przyłączenia wydaje się "do istniejącej sieci kanalizacyjnej" a siecią w rozumieniu art. 2 pkt 7 "u.z.z.w.i.o.ś." są przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego" co stanowi o tym, iż nie można wydać nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci niebędącej w posiadaniu skarżącej a sam interes prawny skarżącej jako strony postępowania administracyjnego wynika z treści przywołanych wyżej przepisów.

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji w której skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a. a tym samym Sąd pierwszej instancji winien rozpoznać merytoryczne zarzuty skarżącego dotyczące decyzji organu II instancji, czego nie uczynił, poprzestając na stwierdzeniu braku interesu prawnego skarżącego skutkującego oddaleniem skargi już tylko z tego powodu.

4. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zw. z art. 353 § 1 K.c. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że z faktu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie wynika interes prawny skarżącej do wywiedzenia skargi, w sytuacji gdy skarżąca Spółka jako wierzyciel ma prawo żądania od dłużnika (właściciela nieruchomości) określonego zachowania się (spełnienia zobowiązania) - to jest wybudowania przyłącza kanalizacji sanitarnej w celu umożliwienia świadczenia usługi odprowadzania ścieków zgodnie z umową,

5. art. 207 § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w sytuacji w której dostrzeżony błąd Sądu pierwszej instancji w zakresie niezawiadomienia o rozprawie jednej ze stron wnoszących odwołanie nie może być utożsamiany z "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 207 § 2 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych w tym także orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie wywołane skargą kasacyjną z 27 lutego 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, w całości należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w skarżeniu decyzji w przedmiocie nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na odmienne uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie dotyczącej nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz kwestie odnoszące się do jego wykonania. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: [w]łaściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Podstawę dla wydania nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci stanowi art. 5 ust. 7 tej ustawy zgodnie z którym: "W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku". Stosownie do ustępu 9 tego artykułu: "Wykonanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, z późn. zm)".

Z powyższych przepisów wynika, że zawsze w sytuacji gdy istnieje sieć kanalizacyjna, a nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, to obowiązkiem właściciela jest przyłączenie nieruchomości do tej sieci.

Z kolei tryb przyłączenia nieruchomości do sieci uregulowany jest w przepisach ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków i wydanym na podstawie art. 19 tej ustawy regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z tym przepisem, uchwalony przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego, określa prawa i obowiązki z jednej strony przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, z drugiej strony odbiorców usług, w tym szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, warunki przyłączania do sieci, jakie muszą być spełnione oraz techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W regulaminie tym rada gminy określa minimalny poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest natomiast zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o to, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków; por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2119/19 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, podłączenie do wodociągu nie następuje na podstawie decyzji administracyjnej, ale jest czynnością faktyczną o czysto technicznym charakterze i samo przez się nie upoważnia jeszcze żadnej ze stron do korzystania z tej części sieci. Taką podstawę stanowi dopiero umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą usług na jego pisemny wniosek, który aktualizuje odpowiedni obowiązek po stronie przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 917/05 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 2004 r. sygn. akt III 39/04).

Z obowiązku zawarcia takiej umowy przez przedsiębiorstwo na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie można jednak wnioskować, że przedsiębiorstwo to może uczestniczyć w charakterze strony postępowania w sprawie nakazania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Po pierwsze, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji w świetle regulacji art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest adresowany wyłącznie do właścicieli nieruchomości zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, a za jego realizację odpowiada wójt (burmistrz, prezydent miasta – art. 5 ust. 7 ustawy). Po drugie, mechanizm ten znajduje swoje odzwierciedlenie na gruncie ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie bowiem z jej art. 3 ust. 1 zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Zadanie to jest realizowane za pośrednictwem przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, które pełni przede wszystkim funkcję operacyjną, organizując od strony technicznej doprowadzanie wody i odprowadzanie ścieków, a także określając taryfy za świadczone usługi. Działalność przedsiębiorstwa jest regulowana przez władcze rozstrzygnięcia organów gminy przywidziane w przepisach ww. ustawy (K. Ubysz, B. Brynczak. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz do art. 5, LEX/el).

Przedsiębiorstwo to nie realizuje zatem swojego własnego interesu, ale przede wszystkim zadania ustawowe powierzone gminie i regulowane ustawą z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Natomiast szczegółowe warunki odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo od osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci regulowane są w umowie, a więc na drodze cywilnoprawnej.

Stąd za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 28 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zarzut 1), art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zarzut 2) i art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zw. z art. 353 § 1 K.c. (zarzut 4). Odnośnie naruszenia art. 28 K.p.a. zauważyć dodatkowo trzeba, że uznanie określonego podmiotu przez organy za stronę postępowania administracyjnego, branie w nim udziału lub nawet doręczanie mu decyzji, nie jest wiążące dla sądu administracyjnego, który samodzielnie bada legitymację skargową strony skarżącej, a więc czy ma ona interes prawny w jej wnoszeniu lub jest podmiotem wymienionym w art. 50 § 1 lub § 2 P.p.s.a. Z kolei wskazywanie, że na skutek wykonania decyzji o nakazie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, skarżąca Spółka będzie zobowiązana zawrzeć umowę, nie pozwala samo w sobie na kwestionowanie tej decyzji. Jest to bowiem jej obowiązek ustawowy realizowany w ramach zadania własnego gminy, na podstawie udzielonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji zezwolenia (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r.). Również przyszła relacja stron tej umowy, możliwość żądania od nich określonego zachowania się jako sprawa cywilna (art. 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r.) nie podlegała ocenie sądu administracyjnego.

Podkreślić również trzeba, że o "interesie prawnym" (art. 50 § 1 P.p.s.a.) można mówić tylko wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Najczęściej wynika on z przepisów prawa materialnego, czasami procesowego czy przepisów ustrojowych. Posiadanie interesu prawnego i tym samym uprawnienia wniesienia skargi do sądu powinno być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, aktualna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W orzecznictwie jak i doktrynie prawa jednomyślnie wskazuje się, że interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny. Interesu prawnego nie można opierać na przypuszczeniach, gdyż jest to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, w mniejszym stopniu prawa procesowego czy ustrojowego. W celu ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3224/17).

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, a czego nie podważono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, brak jest normy prawnej, z której strona skarżąca mogłaby wywieść swój interes prawny w żądaniu dochodzenia ochrony przed sądem administracyjnym w sprawie o nakazanie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z tego też względu na nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. (zarzut 3).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 207 § 2 P.p.s.a. (zarzut 5). Sąd pierwszej instancji, podejmując rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 zaskarżonego wyroku, prawidłowo wskazał, że uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej a leżących po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym strona przeciwna nie powinna ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.