Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 462/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7; art. 77 par.1; art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust.3; art. 20 ust.1b; art. 12 ust.7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] Wojewoda (dalej jako: "organ"), po rozpatrzeniu odwołania K. B. (dalej jako: "inwestor" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem ścieków oraz energetyczną zasilającą budynek gospodarczy i pompę wody na działce nr ew. 131 w miejscowości Z. /obręb [...] gm. B..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. K. B. wystąpił do Starostwa Powiatowego w L. o pozwolenie na budowę. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, w terminie do dnia [...] stycznia 2018 r., tj. do przedstawienia faktycznego i prawnie zagwarantowanego dostępu działki nr ew. 131 do drogi publicznej o parametrach technicznych określonych w § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Inwestor w dniu [...] stycznia 2018 r. złożył uzupełnioną dokumentację budowlaną.

Mimo to Starosta L. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z zewnętrznymi instalacjami.

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, iż powodem jej wydania jest niewypełnienie zaleceń w pkt. 1 postanowienia. Organ zarzucił brak spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. brak spełnienia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji podał, że na podstawie pisma Burmistrza B., przedłożonego w ramach uzupełnienia postanowienia, stwierdzić można wyłącznie, że działka inwestora położona jest przy drodze gminnej wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr ew. 136. Z pisma wynika, że działka ta jest drogą gminną, do której dostęp nie jest w żaden sposób ograniczony. Organ I instancji podał, że droga wewnętrzna ogólnodostępna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podał, że pismo Burmistrza B. nie rozwiązuje kwestii zapewnienia dostępu działki nr ew. 131 do drogi publicznej, o parametrach technicznych określonych w § 14 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Starosta wskazał, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem niezbędnym i koniecznym umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z analizy przedłożonego projektu zagospodarowania działki (str. 34 projektu budowlanego) wynika, iż działka nr ew. 131 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeni z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do ich przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni /dojazd/ nie może być mniejsza niż 3m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Działka nr ew. 131 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działka ta posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne niestanowiące - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - dróg publicznych. W związku z przedłożonym przez inwestora uzupełnieniem wyjaśnienia wymaga fakt, iż inwestor wskazał jedynie fakt istnienia dróg wewnętrznych gminnych niepublicznych łączących jego działkę z drogą publiczną. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ nie kwestionuje faktu istnienia dostępu działki nr ew. 131 do drogi publicznej poprzez stanowiące drogi gminne na działkach o numerach ew. 136, 76, 137, 190, 2283. W przedłożonym projekcie budowlanym, ani też w piśmie Burmistrza B. nie wskazano informacji o parametrach dróg wewnętrznych zapewniających połączenie działki inwestora z drogą publiczną. Wskazano jedynie, że w terenie przyległym do działki nr ew. 131 istnieje sieć dróg wewnętrznych, które zapewniają dostęp do drogi publicznej. W ocenie organu nie można jednoznacznie orzec, że w związku z budową projektowanego budynku gospodarczego szerokość drogi gminnej niepublicznej jest odpowiednia dla funkcjonowania projektowanej inwestycji zgodnie z §14 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez inwestora Wojewoda utrzymał w mocy decyzje Starosty L..

Wskazał, że stanowisko organu I instancji jest zgodne z przepisami prawa albowiem bezspornym jest, że inwestor nie wykonał wszystkich poleceń postanowienia Starosty L. z dnia [...] listopada 2017 r. W tej sytuacji wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę jest obligatoryjne. Konieczność wydania takiej decyzji wynika z zapisu art. 35 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. dostęp do drogi publicznej. Zatem, dostęp do drogi publicznej jest warunkiem niezbędnym i koniecznym umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz.1422) stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Jak wskazał organ odwoławczy sposób zabudowy na działce nr ew. 131 określają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B.. Działka nr ew. 131 przeznaczona jest pod ośrodki produkcji rolniczej RPO oraz znajduje się w terenach upraw polowych oznaczonych symbolem RP. Z wypisu i wyrysu znajdującego się w aktach wynika, iż obsługa komunikacyjna terenu przebiega drogą gruntową niesklasyfikowaną w planie do [...].

Organ podniósł, że z opisu do projektu zagospodarowania wynika, że działka nr ew. 131 posiada dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] poprzez istniejące drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr ew. 136 i 76. Działki te w ocenie projektanta nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych, klasyfikowanych w planie miejscowym. Z opisu wynika iż "dostępność komunikacyjna - obsługa komunikacyjna do działki inwestora zapewniona jest od strony gminnej Nr [...] poprzez istniejące drogi wewnętrzne (działki nr ew. 2283, 2285, 199, 190, 137, 1)". Stwierdzić należy, że działki nr ew. 136 i 76 będącymi drogami wewnętrznymi nie są połączone z siecią dróg publicznych. Jeżeli droga gminna - wewnętrzna zlokalizowana na działce nr ew. 136 uchwałą Rady Miejskiej w B. nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, to nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Warunkiem uznania drogi za drogę publiczną, tj. drogę gminną, jest nie tylko jej wybudowanie, na co wskazuje definicja drogi z art.4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ale także zaliczenie tej drogi na podstawie art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych do kategorii dróg gminnych. W aktach sprawy brak jest informacji o zaliczeniu tej drogi uchwałą Rady Miasta B. do kategorii dróg gminnych. Zatem, jeżeli droga wewnętrzna tj. działka nr ew. 136 nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, to nie można uznać, że nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja, mając zapewniony dostęp do tej drogi spełnia przesłanki § 14 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepis ten mówi o dostępie do drogi publicznej, tj. drogi istniejącej, a nie drogi planowanej, a ponadto drogi, która została zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Ponadto drogi te nie spełniają wymogów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ich szerokość wynosi od 2,5 -do 4 m.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, iż w projekcie budowlanym nie wykazano, że do działki inwestora istnieje możliwość zapewnienia dojścia i dojazdu, umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie inwestor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Decyzjom zarzucono:

I. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie:

a. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji ustalenie, niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy, że "działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, co nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym;

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie;

c. art. 6-8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie ustaleń nie mających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym poprzez przyjęcie, że droga wewnętrzna przebiegająca przez działkę nr [...] nie spełnia wymogu szerokości min. 3m;

d. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że na działce nr [...] nie istnieje droga wewnętrzna. Działka ta w istocie stanowi i pełni funkcję drogi wewnętrznej; e. art. 12 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie szybko i wnikliwie;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. błędną wykładnię art. 2 pkt 14 ustawy z dnia [...] marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż działka, odnośnie których wydana została zaskarżona decyzja nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] , gdyż na tejże działce nie została ustanowiona odpowiednia służebność;

b. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 P.b. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b.;

c. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie. Droga zlokalizowana na działkach nr [...] spełnia wymogi drogi wewnętrznej;

d. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem uznania części gruntu za drogę wewnętrzną jest oznaczenie jej w ewidencji gruntów oznaczeniem dg.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa, podejmując - także z urzędu - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Z obowiązkiem tym koresponduje treść art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie organy naruszyły powyższe zasady albowiem nie rozpatrzyły wyczerpująco całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych, jak też w części dokonały ustaleń sprzecznych z przeprowadzonymi w sprawie dowodami.

Organy dopuściły się także naruszenia przepisów prawa materialnego, aczkolwiek naruszenie to miało charakter wtórny albowiem było następstwem dokonania niewłaściwych ustaleń faktycznych. Naruszenie prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, a tylko nie zastosował odpowiednich przepisów prawa materialnego, niewłaściwie je zastosował lub też dokonał błędnej ich wykładni. Jeżeli natomiast organ dokona nieprawidłowych ustaleń faktycznych i stosownie do tych ustaleń zastosuje lub nie określone przepisy prawa materialnego, to naruszenie prawa materialnego ma charakter wtórny, gdyż jest pochodną nieprawidłowych ustaleń faktycznych. W takim przypadku nie następuje naruszenie prawa materialnego w znaczeniu ścisłym.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, że w projekcie budowlanym nie wykazano, iż do działki inwestora istnieje możliwość zapewnienia dojścia i dojazdu, umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej.

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz.1202 ze zm. - dalej jako: "ustawa" lub "p.b."), stosowany w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie z 2002 r. w sprawie warunków technicznych") i art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W razie stwierdzenia naruszeń organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 p.b.).

Nie budzi wątpliwości, że w powyższym trybie organ administracji architektoniczno-budowlanej bada kwestie spełnienia materialnych wymogów zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w szczególności to, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.

Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie zatem jedną z przesłanek warunkujących zatwierdzenie projektu i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę jest to, aby teren inwestycji miał "dostęp do drogi publicznej".

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie obowiązująca definicja dostępu do drogi publicznej nie przedstawia problemów interpretacyjnych. Przez drogę publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej jako: "u.d.p.") rozumie się drogę zaliczoną na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ww. ustawie lub przepisach szczególnych. Z kolei art. 8 ust. 1 u.d.p. stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Z powyższego wynika, że drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych. Dla uzyskania przez drogę charakteru drogi wewnętrznej nie istnieje potrzeba zaliczenia tej drogi do określonej kategorii dróg. Przeciwnie zaliczenie danej drogi do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminne sprawia, że droga wewnętrzna traci taki charakter i staje się drogę publiczną.

Przywoływane wyżej rozporządzenie z 2002 r. w sprawie warunków technicznych nie zawiera definicji dostępu do drogi publicznej.

Pojęcie to zdefiniowano w art. 2 pkt. 14 u.p.z.p., który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z powyższego wynika, że dostęp do drogi publicznej może mieć dwojaki charakter: bezpośredni lub pośredni, to jest drogą wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.

Każdy z tych sposobów dostępu do drogi publicznej jest od siebie niezależny, w tym niezależne od siebie są także wymienione w art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. dwa rodzaje dostępu pośredniego, to jest dostęp drogą wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.

Powyższe oznacza, że istnienie drogi wewnętrznej łączącej się z drogą publiczną jest wystarczające dla stwierdzenia, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej.

Odwołując się do zasady lege non distinguente stwierdzić należy, że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony tak przez pojedynczą drogę wewnętrzną, jak też przez odpowiedni ciąg dwóch lub większej liczby łączących się ze sobą dróg wewnętrznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest także pogląd, że jeżeli droga wewnętrzna ma charakter ogólnodostępny, to inwestor nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do takiej drogi. Taki powszechnie dostępny charakter mają w szczególności należące do jednostek samorządu terytorialnego grunty przeznaczone na drogi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że dla spełnienia wymogu dostępu nieruchomości do drogi publicznej wystarczające jest wykazanie, iż nieruchomość ma połączenie z drogą publiczną przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną lub odpowiedni ciąg powszechnie dostępnych dróg wewnętrznych.

Konstatacja taka uszła uwadze organów obu instancji, które w tym kontekście nie dość wnikliwie przeanalizowały dokumenty zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym.

Inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę powinien wykazać, że przedstawiony przez niego projekt zagospodarowania terenu lub działki odpowiada wymogom prawa, tj. przedstawia rozwiązania komunikacyjne, które świadczą o tym, że planowana inwestycja będzie posiadała dostęp do drogi publicznej, w tym układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej

Zdaniem Sądu dokumenty zgromadzone w trakcie postępowania administracyjnego uzasadniają przyjęcie, że istnieje ciąg ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, który zapewnia działce oznaczonej nr [...] dostęp do drogi publicznej.

Na samym wstępie należy wskazać, że z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. wynika, że obsługa komunikacyjna działki przebiega drogą gruntową niesklasyfikowaną w planie do [...].

Z powyższego wynika więc, że działka nr [...] posiada połączenie komunikacyjne poprzez drogę gruntową. Stwierdzenia takiego nie wyłącza to, że droga gruntowa nie jest sklasyfikowana, albowiem okoliczność ta oznacza jedynie, że droga ta nie ma charakteru drogi publicznej, co jak już wyżej wskazano nie ma znaczenia dla zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem dróg wewnętrznych.

W przedłożonym przez inwestora projekcie zagospodarowania działki - terenu wskazano, że dostępność komunikacyjna (obsługa komunikacyjna) do działki inwestora zapewniona jest od strony gminnej Nr [...] poprzez istniejące drogi wewnętrzne: działki nr [...].

Na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, by stwierdzenie takie podważyć, aczkolwiek nie w pełni jest ono wyczerpujące z tej przyczyny, że pomija dwie działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora, tj. działki nr [...]

Stwierdzić należy, że z map znajdujących się w aktach sprawy (k. 14, 16, 17, 20, 25, 26 akt administracyjnych I instancji) wynika, że działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działkami nr [...] Działki te wykazane są w ewidencji gruntów jako drogi należące do Gminy B..

Działki nr [...] nie stykają się bezpośrednio z droga publiczna, jednakże łączą się z nią za pośrednictwem innych działek mających charakter dróg wewnętrznych. Działka nr [...] łączy się z działka nr [...], która dochodzi bezpośrednio do drogi gminnej [...], natomiast działka nr [...] łączy się z tą droga gminną poprzez działki nr [...] Wskazać należy także, że działka nr [...] ma także dostęp do przebiegającej ze strony wschodniej drogi powiatowej za pośrednictwem dróg wewnętrznych usytuowanych na działkach nr [...]

Działki nr [...] wykazane są w ewidencji gruntów jako drogi stanowiące własność Gminy B. (k.23 akt administracyjnych I instancji). Działki te należy zatem uznać za powszechnie dostępne drogi wewnętrzne.

Powyższe drogi wewnętrzne zapewniają dostęp działce inwestora do drogi publicznej, to jest drogi gminnej [...], czego nie dostrzegły organy, błędnie oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Organy pominęły te okoliczności, czym naruszyły dyspozycje art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w przypadku przyjęcia, że nieruchomość inwestora posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ciąg dróg wewnętrznych brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stwierdzone naruszenie zakwalifikować należy jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Niewłaściwe ustalenia faktyczne skutkowały także błędnym zastosowaniem przepisów art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p., co zakwalifikować należało jako naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

W zakończeniu odnieść należy się również do argumentu organu odwoławczego, że opisywane w projekcie drogi wewnętrzne nie spełniają wymogów rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z tej przyczyny, że ich szerokość wynosi od 2,5 do 4 m.

Kwestia czy dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. drogi wewnętrzne muszą spełniać odrębne wymagania wynikające z przepisów techniczno-budowalnych, w tym z przepisów rozporządzenie z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Nawet gdyby jednak za prawidłowy uznać pogląd, że także drogi wewnętrzne muszą spełniać wymogi określone w § 14 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to i tak brak byłoby podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową.

Organ odwoławczy w tej kwestii poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że szerokość dróg "wynosi od 2,5 -do 4 m".

Ustalenia te nie mają zatem precyzyjnego i jednoznacznego charakteru. Organ nie wskazał na podstawie jakich dowodów dokonał tych ustaleń. Nie podał także do których konkretnie dróg wewnętrznych ustalenia te się odnoszą.

W tej kwestii ustalenia organu są zatem zbyt ogólnikowe i niejednoznaczne, co samo w sobie dyskwalifikuję rozstrzygnięcia organu, jako oparte na wadliwie ocenionym materiale dowodowym.

Organ odwoławczy pominął także część dokumentów, z których wynikają okoliczności odmienne.

I tak z map znajdujących się na k. 25 i 26 akt administracyjnych I instancji wynikałoby, że drogi wewnętrzne usytuowane na działkach nr [...] mają szerokość 3 m, zaś droga przebiegająca po działce nr [...] - 7 m.

Drogi te zatem spełniałyby wymogi określone w § 14 ust. 1 rozporządzenie z 2002 r. w sprawie warunków technicznych.

Powyższe wadliwości w zakresie wyczerpującego rozważenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz należytego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) również skutkowałby koniecznością uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.).

W szczególności zatem organy mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenią, czy działka inwestora nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ciągu istniejących dróg wewnętrznych.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącego składa się kwota 500 zł uiszczonego wpisu od skargi (k.15 akt sądowych), 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwo (k.10 akt sądowych) oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).