Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1111/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 88 ust 1 pkt 6, 83f ust 8
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Teza: Skoro przepis art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zobowiązuje organ do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody to nie będą miały w tym zakresie zastosowania przepisy Działu IVA K.p.a.

TEZY

Skoro przepis art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zobowiązuje organ do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody to nie będą miały w tym zakresie zastosowania przepisy Działu IVA K.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/19 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1033/19, po rozpoznaniu skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] wymierzył R. W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 54 084,20 zł za usunięcie 25 sztuk drzew – opisanych szczegółowo w rozstrzygnięciu decyzji i zlokalizowanych na działce nr [...] w [...] – przed upływem terminu 14 dni, o którym mowa w art. 83f ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o ochronie przyrody". W podstawie prawnej organ wskazał art. 88 ust. 1 pkt 6 i ust. 3, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r. poz. 1330) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.".

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu [...] stycznia 2019 r. R. W., jako właściciel działki nr [...] w [...], zgłosił Prezydentowi Miasta [...] zamiar usunięcia drzew z ww. nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu oględzin nieruchomości na dzień 13 lutego 2019 r. oraz wskazał, że po dokonaniu oględzin, w terminie 14 dni może w drodze decyzji administracyjnej wnieść sprzeciw. Usunięcie drzew może natomiast nastąpić, jeżeli organ nie wniesienie sprzeciwu we wskazanym terminie. Na podstawie oględzin ustalono, że z 33 drzew zgłoszonych do usunięcia, 26 wymagało dokonania stosownego zgłoszenia, natomiast 7 pozostałych, z uwagi na obwód pnia, nie wymagało dopełnienia tego obowiązku.

Na podstawie informacji uzyskanych od Straży Miejskiej oraz Policji ustalono, że w dniu [...] lutego 2019 r. wnioskodawca usunął drzewa z działki nr [...]. Z uwagi na spór o przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...], sporządzono operat techniczny z wyznaczeniem punktów granicznych, na podstawie którego w dniu [...] marca 2019 r. ujawniono na mapie zasadniczej wycięte drzewa. R. W. przesłuchany w charakterze strony potwierdził, że wszystkie drzewa ujęte w zgłoszeniu zostały przez niego wycięte w dniu [...] lutego 2019 r. W toku postępowania biegły dokonał oględzin nieruchomości; ustalił gatunek wyciętych drzew, a po dokonaniu pomiaru obwodów pniaków wyselekcjonował 25 sztuk drzew, których wycinka podlegała sankcjom prawa. Organ przyjął w całości ustalenia biegłego, w tym szacowane przez niego obwody wyciętych drzew na wysokości 130 cm liczonej od poziomu terenu. Zdaniem organu, skoro działka w dniu oględzin była już uprzątnięta z kłód ściętych drzew, to należało wyliczyć obwody pni przyjmując średnią pnia, pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Na podstawie sporządzonej opinii organ wymierzył R. W. karę pieniężną, w wysokości ustalonej zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie i z załącznikiem do rozporządzenia.

R. W. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając błędne przyjęcie, że w opisywanej sprawie wycięcie drzew nastąpiło przed upływem 14 dniowego terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu. Błędnie również przyjął organ I instancji, że usunięcie drzewa przed upływem terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wycięcia drzew, w sytuacji gdy drzewa objęte tym zgłoszeniem nie były objęte ochroną prawną, a zatem brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu, obliguje organ do nałożenia na podmiot administracyjnej kary pieniężnej za ich wycięcie. Tym bardziej, że sam organ I instancji w sporządzonym protokole oględzin nieruchomości wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki prawne do wniesienia sprzeciwu – zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne. Skoro zaś organ nie miał zamiaru wnieść sprzeciwu do zgłoszenia, to brak było podstaw do przyjęcia, że ostatnim dniem na wniesienie sprzeciwu był w niniejszej sprawie [...] lutego 2019 r. Zgłoszenie skarżącego zostało bowiem załatwione w sposób milczący. W ocenie odwołującego oznacza to, że usunięcie drzew było zgodne z prawem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, 14-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew, określony art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, ma charakter materialny. Jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśniecie uprawnienia organu do skutecznego sprzeciwienia się wycięciu drzew. Kolegium podało, że w niniejszej sprawie oględziny nieruchomości miały miejsce [...] lutego 2019 r., a zatem mając na uwadze art. 57 § 1 k.p.a., ostatnim dniem 14-dniowego terminu był [...] lutego 2019 r. W tym też dniu organ I instancji mógł skutecznie wnieść sprzeciw do zgłoszenia skarżącego. Organ odwoławczy podał, że skarżący nie wniósł przy tym, na podstawie art. 83f ust. 12 ustawy o ochronie przyrody, o wydanie zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu przed upływem terminu określonego w art. 83f ust. 8 tej ustawy. Nie ma zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania i przyjęcia, że w takiej sytuacji doszło do milczącego załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że protokół oględzin nie może mieć znaczenia przesądzającego w kwestii prawa do wniesienia przez organ sprzeciwu, gdyż oględziny mają na celu jedynie ustalenie przedmiotu zgłoszenia. Wbrew twierdzeniom odwołującego, zapis w protokole oględzin o braku występowania w obrębie drzew gatunków chronionych, nie dotyczy samych drzew, ale zgodnie z art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, roślin, zwierząt oraz grzybów występujących w jego obrębie.

W skardze na powyższą decyzję R. W. podniósł, że organ bezzasadnie przyjął, iż fakt wycięcia drzew przed upływem terminu 14 dni do wniesienia sprzeciwu o którym mowa w art. 83f ust. 14 ustawy o ochronie przyrody, nakłada z mocy prawa obowiązek nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji, gdy organ nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu po myśli art. 83f ust. 14 z uwagi na nieobjęcie prawną ochroną drzew zgłoszonych do wycięcia. Organ nie wniósłby zatem sprzeciwu obligatoryjnie bądź uznaniowo, ponieważ nie spełnione zostały przesłanki prawne do wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że usunięcie drzew było zgodne z prawem. Błędnie też organ przyjął, że skarżący popełnił delikt administracyjny, za który powinna być nałożona kara pieniężna, podczas gdy delikt administracyjny występuje w przypadku "bezprawności", która w niniejszej sprawie nie wystąpiła z powodu braku sprzeciwu organu na wycięcie przedmiotowych drzew.

Skarżący wskazał też na naruszenie art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną jego interpretację, że określenie wyrazów "od dnia oględzin" wyklucza możliwość liczenia terminu 14-dniowego od tego dnia oraz niewłaściwe zastosowanie art. 57 K.p.a. w zakresie liczenia terminu, wobec szczegółowego określenia liczenia terminów w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Zdaniem tego Sądu najistotniejsza w sprawie jest data usunięcia drzew, czyli dzień [...] lutego 2019 r. Zestawienie tej daty oraz daty oględzin przeprowadzonych w niniejszej sprawie zgodnie z art. 83f ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jednoznacznie, że usunięcie drzew nastąpiło w czternastym dniu od dnia oględzin, a więc przed upływem terminu wynikającego z art. 83f ust. 8 tej ustawy.

Sąd Wojewódzki wskazał również, że przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze szczególne okoliczności niniejszej sprawy, gdzie jako bardzo istotny jawi się fakt, że usunięcie drzew przez skarżącego na własnej posesji nastąpiło po zgłoszeniu organowi, a więc za jego wiedzą i nie kwalifikowało się do skierowania przez organ sprzeciwu. Fakt braku istnienia podstaw do wniesienia sprzeciwu jest także przyznawany przez organ, który za jedyną okoliczność "obciążającą" skarżącego przyjmuje usunięcie drzew w ostatnim dniu terminu z art. 83f ust. 8, a więc przed jego upływem. W ocenie Sądu meriti sytuacja skarżącego w zakresie sankcji nie może zostać przyrównana z taką, w której drzewa usunięte zostały bez uprzedniego zgłoszenia, a więc w warunkach samowoli, z lekceważeniem istniejących przepisów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bez sprzeciwu organu drzewa i tak usunięte by zostały z posesji, a w związku z tym nie zostały naruszone zarówno cele, jak i zasady ochrony przyrody, które leżą u podstaw wymiaru kar administracyjnych za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Okoliczności niniejszej sprawy, w tym również fakt, że usunięcie drzew w ostatnim dniu terminu na wniesienie sprzeciwu mogło zostać spowodowane błędnym wyliczeniem tego terminu przez skarżącego, na skutek niepełnej informacji zawartej w zawiadomieniu o terminie oględzin, przemawiają zdaniem Sądu Wojewódzkiego za możliwością przyjęcia w tej sprawie znikomej wagi naruszenia prawa, która jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W decyzji takiej organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu.

Z wszystkich tych przyczyn, wobec zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. oraz odstąpił od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej – na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciło naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zobowiązującego organ administracji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody przez uznanie, że pomimo spełnienia określonych tym przepisem przesłanek nałożenia kary winny znaleźć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu IVa ,,Administracyjne kary pieniężne", a w szczególności art. 189a § 1 i § 2 K.p.a. przewidujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności wskazujących na znikomą wagę naruszenia, która jest przesłanką wy dania decyzji na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. i odstąpienie od nałożenia kary, poprzestając na pouczeniu, podczas gdy przepis art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody stanowi lex specjalis i organ był nim związany;

b) art. 83f ust 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że w zawiadomieniu organu pierwszej instancji o ustaleniu daty oględzin, termin możliwości usunięcia drzew, o ile organ nie wniesie sprzeciwu, powinien być wskazany precyzyjnie, to jest obliczony w odniesieniu do tej daty i dokładnie określony, podczas gdy w normie tej stanowiącej lex specialis jak i w innych przepisach brak jest obowiązku wskazywania daty końcowej uprawnienia organu do wniesienia sprzeciwu, a także nie jest, to możliwe w związku z charakterem tego unormowania, gdyż 14 dniowy okres wskazany tym przepisem nie jest ani okresem minimalnym, ani okresem maksymalnym, lecz jest to konkretnie wskazany przedział czasu, przez który na wnioskodawcy ciąży obowiązek powstrzymania się od wycinki;

2. prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, w zw. z art. 9 K.p.a. przez zobowiązanie do konkretnego wskazania w zawiadomieniu o oględzinach terminu umożliwiającego usunięcie drzew, określonego konkretną datą, przy zastosowaniu art. 9 K.p.a. mimo, że termin ten może ulec zmianie z uwagi na możliwość żądania uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia w trybie art. 83 f ust. 9 i ust. 10 ustawy o ochronie przyrody co powoduje przerwanie terminu do wniesienia sprzeciwu, a zatem nie jest uzasadnione a priori określanie terminu do wniesienia sprzeciwu już na tym etapie postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art 141 § 4 P.p.s.a. ponieważ w ramach kontroli decyzji sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności zaskarżonej decyzji, nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa to jest art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody który jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą kar pieniężnych za usunięcie drzew bez zezwolenia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. art. 189a § 2 k.p.a., art. 189f § 1 i art. 189d pkt 1 K.p.a. przez uznanie, że mają zastosowania przepisy k.p.a. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych do spraw dotyczących wymierzania kar za wycięcie drzew mimo, że decyzja o wymierzeniu kary jest decyzją związaną, a przewidziana kara jest sankcją za wycięcie drzew bez pozwolenia, co oznacza, że na organie ciąży obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów i okoliczności temu towarzyszących, a nade wszystko ze względu na przewidziane ustawą specjalną o ochronie przyrody, przepisy regulujące możliwość odstąpienia od wymierzenia kar, wobec czego organ nie jest władny oceniać takich okoliczności, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści art. 88 ust 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, który jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą kar pieniężnych za usunięcie drzew bez zezwolenia i który w art. 89 ustawy o ochronie przyrody w sposób wyczerpujący określa przesłanki wymiary kar i zakres ulg w celu złagodzenia tej sankcji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. W. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym po myśli art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, jak i wobec sposobu ich uzasadnienia konieczne jest łączne rozpoznanie zarówno zarzutów dotyczących prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Trafność zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego uzależniona jest bowiem od tego, czy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 83f ust. 8 oraz art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z ww. przepisów po dokonaniu oględzin organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, w terminie 14 dni od dnia oględzin może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw. Usunięcie drzewa może nastąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody. Tym samym jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej organ nie był zobowiązany do wskazania konkretnej daty obowiązywania okresu przewidzianego do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wycinki. Ustawowo określony został jedynie okres 14 dni, którego początkiem jest data oględzin, zatem okoliczność podnoszona przez Sąd pierwszej instancji, że organ powinien ustalić w tym przypadku końcową datę upływu tego terminu, nie ma podstawy prawnej.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wyrażona w art. 9 K.p.a. zasada należytego, wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie zobowiązywała w rozstrzyganej sprawie organu, do wskazywania daty końcowej terminu do wniesienia sprzeciwu i to już na etapie zawiadamiania o terminie oględzin. Zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 9 K.p.a. nie przystaje zatem do realiów faktycznych i prawnych sprawy tym bardziej, że termin końcowy mógłby ulec zawieszeniu w przypadku wezwania do uzupełnienia wniosku, co w konsekwencji spowodowałoby zmianę określonej wcześniej daty.

Chybione jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Działu IVA K.p.a. dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych. Usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, a odpowiedzialność za niego ponosi osoba, która tego deliktu dopuściła się. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Organ ma zatem bezwzględny obowiązek nałożenia kary pieniężnej za wycinkę drzewa. Zwrot normatywny: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną" jednoznacznie wskazuje na obowiązek organu. Innymi słowy, decyzja ta jest decyzją związaną, a nie opartą na uznaniu administracyjnym. Organ nie mógł, więc odstąpić od wymierzenia kary skarżącemu, odwołując się np. do jego wieku, stanu majątkowego lub ewentualnej nieznajomości przepisów prawa. Organ nie dysponował również uznaniem administracyjnym w zakresie ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca posłużył się tu bowiem obiektywnymi kryteriami związanymi z obwodem pnia wyciętego drzewa i stawki opłaty za wycinkę. Odpowiedzialność nie jest zatem w tej sytuacji uzależniona od innych przesłanek niż wskazane ustawą i ma charakter sankcji.

Prawidłowa interpretacja powyższych przepisów znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie słusznie podniesiono, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w K.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są właśnie kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w ustawy o ochronie przyrody jest bowiem mowa o sankcji pieniężnej przewidzianej w ustawie, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej, m.in.za niezgodne z prawem usunięcie drzewa lub krzewu. Jak już uprzednio wskazano decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia na właściwym organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie zarówno od motywów jakimi kierował się usuwający drzewo, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego usuniecie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawowy przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia. Skoro przepis art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zobowiązuje organ do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody to nie będą miały w tym zakresie zastosowania przepisy Działu IVA K.p.a. ,,Administracyjne kary pieniężne", a w szczególności art. 189a § 1 i § 2 K.p.a. przewidujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności wskazujących na znikomą wagę naruszenia, która jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art, I89f § 1 pkt 1 K.p.a. i odstąpienie od nałożenia kary, poprzestając na pouczeniu.

Należy zgodzić się z organem, że wymierzając karę pieniężną wykonał prawny obowiązek, ponieważ od tego obowiązku nie ma odstępstwa. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że z treści art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody wynika, że organ w odrębnym postępowaniu może umorzyć 50% wymierzonej kary, o której mowa w ust. 1 lub 2, osobom fizycznym, które na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej usunęły lub zniszczyły drzewo lub krzew albo uszkodziły drzewo, w przypadku gdy osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, jeżeli dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku. Zatem skoro w ustawie o ochronie przyrody przewidziana została możliwość odstąpienia od wymierzania kary lub umorzenia wymierzonej kary - to nie będą miały zastosowania przepisy K.p.a. regulujące tą kwestię - w tym art. 189f, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. Organy poprawnie zatem oceniły, że przepisy art. 189f § 1 ani § 2 K.p.a. nie znajdą w sprawie zastosowania.

Niezasadny okazał się jednakże zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Podstawą uchylenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji była błędna wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, a nie nieprawidłowo lub niejasno sformułowane uzasadnienie.

Mając na uwadze podane argumenty i jednocześnie uznając sprawę na dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu wyroku Sądu pierwszej instancji i na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...].

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.