Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1180/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 452/19 w sprawie ze skargi P.L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 452/19 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania P.L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] przydzielił P.L. lokal mieszkalny położony w O. przy [...]. Odbiór lokalu nastąpił protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu 23 września 2014 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] - na prośbę policjanta - z dniem 30 listopada 2016 r. zwolnił go z zajmowanego stanowiska referenta [...] i z dniem 1 grudnia 2016 r. przeniósł do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...].

P.L. w dniu 14 października 2016 r. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] raport w sprawie zdania lokalu służbowego w O. Do przekazania lokalu doszło w dniu 18 października 2016 r.

Dnia 29 kwietnia 2019 r. P.L. wraz z żoną nabyli lokal mieszkalny położony w budynku wielolokalowym w O., którego do dnia nabycia był najemcą. Dnia 22 maja 2019 r. P.L. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w [...] oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz do ustalenia jego wysokości, ubiegając się o przyznanie równoważnika od dnia 22 maja 2019 r. z uwagi na czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu, przekraczający łącznie z przesiadkami 2 godz.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił P.L. przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyjmując, że nie przyznaje się go policjantowi, który utracił lub zrzekł się zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm. – dalej jako "ustawa o Policji") policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponadto zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że P.L. zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, a dopiero z dniem 1 grudnia 2016 r. policjant został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji [...]. Zatem w sprawie ziściły się przesłanki, zawarte w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Mieszkanie położone w O., po przeniesieniu strony z dniem 1 grudnia 2016 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji [...], znajdowałoby się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wobec miejsca pełnienia służby, gdyż przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego pomiędzy O. i K. oraz droga powrotna zajmowałyby poniżej 2 godzin. Zatem organ Policji zaspokoił w pełni potrzeby mieszkaniowe policjanta. Zauważono przy tym, że nie ma znaczenia, iż policjant dopiero w dniu 22 maja 2019 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jego sytuacja od dnia 1 grudnia 2016 r. nie uległa zmianie i nie można mu było przyznać prawa do równoważnika, bowiem zrzekł się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a położonego w O. Gdyby P.L. nie zrzekł się lokalu mieszkalnego w O., to – zdaniem organu odwoławczego – miałby prawo do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 215, poz. 2119), gdyż policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny lub dom, można przydzielić lokal mieszkalny, jeżeli zwolnił lub w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby, zwolni lokal mieszkalny lub dom w poprzednim miejscu pełnienia służby.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P.L. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że jego obecne miejsce zamieszkania znajduje się w miejscowości O. Lokal ten nie leży w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. KPP w [...] z uwagi na fakt, iż czas dojazdu środkami transportu publicznego przekracza 2 godziny w obie strony.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a którego dopuściły się organy obu instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia przypomniano, że materialnoprawną podstawę decyzji organu stanowiły przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie natomiast do treści § 1 ust. 2 pkt 1 - 5 rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1; 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości; 3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2; 4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; 5) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, gdyż policjant zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby przed przeniesieniem do nowego miejsca pełnienia służby, uznając, że w sprawie ziściły się przesłanki negatywne, określone w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Organy przyjęły, że mieszkanie położone w O., po przeniesieniu strony z dniem 1 grudnia 2016 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji [...], znajdowałoby się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wobec miejsca pełnienia służby, gdyż przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego pomiędzy O. i K. oraz droga powrotna zajmowałyby poniżej 2 godzin.

W ocenie WSA w Opolu interpretacja wskazanych przepisów, jaką przyjęły organy obu instancji jest błędna. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że przesłanką odmowy przyznania funkcjonariuszowi Policji równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest utrata bądź zrzeczenie się prawa do takiego lokalu lub domu w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby w momencie pełnienia służby. Okoliczność posiadania przez funkcjonariusza Policji lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby oraz okoliczność utraty bądź zrzeczenia się takiego lokalu lub domu należy ustalać na moment (czas) pełnienia służby, ze względu na którą funkcjonariusz wnioskuje o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Utrata lub zrzeczenie się przez funkcjonariusza Policji lokalu mieszkalnego lub domu w poprzednim miejscu pełnienia służby (a więc w przeszłości) nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego w nowym miejscu pełnienia służby. Należy bowiem podkreślić, że celem regulacji art. 88 – 98 ustawy o Policji jest zabezpieczenie aktualnych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji w miejscu pełnienia przez nich służby. Równoważnik pieniężny jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacić określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Dlatego logicznym jest, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje wówczas, gdy funkcjonariusz Policji, któremu w aktualnym miejscu pełnienia służby bądź miejscowości pobliskiej aktualnemu miejscu pełnienia służby przydzielono lub zapewniono lokal mieszkalny i był on tam przez niego dotychczas zajmowany, zrzekł się tego prawa.

Uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, określonego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, nie można również wiązać bezpośrednio z treścią art. 96 ust. 1 tej ustawy. Jakkolwiek ten ostatni przepis reguluje przypadki, w których funkcjonariuszowi może zostać przyznany lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeśli posiadał taki lokal w poprzednim miejscu pełnienia służby, to jednak posiadanie takiego lokalu w poprzednim miejscu pełnienia służby w momencie objęcia służby w nowym miejscu nie jest warunkiem zastosowania art. 96 ust. 1 ustawy o Policji. Jeśli bowiem w chwili objęcia służby w nowym miejscu funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu w poprzednim miejscu pełnienia służby, to w nowym miejscu służby również może mu zostać przydzielony lokal mieszkalny w trybie tego przepisu. Komendant Wojewódzki Policji [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawia błędny pogląd jakoby art. 96 ust. 1 ustawy o Policji znajdował zastosowanie tylko wobec tych funkcjonariuszy, którzy w poprzednim miejscu służby posiadali lokal mieszkalny w chwili zmiany miejsca pełnienia służby, a w konsekwencji tylko takie osoby mogły być uprawnione do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu (jako świadczenia zastępczego) w nowym miejscu pełnienia służby.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy funkcjonariusz nie utracił i nie zrzekł się dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego, który byłby zlokalizowany w obecnym (aktualnym) miejscu pełnienia przez niego służby lub w miejscowości pobliskiej obecnemu miejscu pełnienia przez niego służby. Zrzeczenie się (a właściwie zdanie) lokalu mieszkalnego w poprzednim miejscu pełnienia służby (a więc w przeszłości) nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby. Z tych względów § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania jako negatywna przesłanka realizacji uprawnień przewidzianych w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

W dniu 20 marca 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji [...], wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez uznanie, że okoliczność utraty lub zrzeczenia się lokalu lub domu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia należy ustalać na moment (czas) pełnienia służby, ze względu na którą funkcjonariusz wnioskuje o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i tym samym utrata lub zrzeczenie się przez funkcjonariusza Policji lokalu mieszkalnego lub domu w poprzednim miejscu pełnienia służby (a więc w przeszłości) nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego w nowym miejscu pełnienia służby, podczas gdy w ocenie organu należy uwzględniać okoliczność zrzeczenia się prawa do lokalu w przeszłości, gdy lokal ten znajdował się w miejscowości pobliskiej nowego miejsca pełnienia służby.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu z żadnego przepisu ustawy o Policji czy rozporządzenia nie wynika, że organ Policji ma badać okoliczności sprawy na dzień złożenia wniosku, nie uwzględniając okoliczności zaistniałych przed dniem jego złożenia.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] przesłanka negatywna przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu, tj. zrzeczenie się posiadanego wcześniej lokalu służbowego nie może być rozpatrywana wyłącznie na dzień złożenia przez policjanta wniosku o przyznanie prawa do równoważnika za brak lokalu. Utrata lub zrzeczenie się prawa do lokalu, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia jest okolicznością, która zawsze ma miejsce w przeszłości, przed złożeniem przez policjanta wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu. I organ Policji rozpatrując ten wniosek zobligowany jest uwzględnić to zdarzenie, które miało miejsce w przeszłości. Organ Policji nie może interpretować treści § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia tylko w zakresie dotyczącym aktualnego miejsca pełnienia służby z daty złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu.

Także inne przesłanki zawarte w § 1 ust. 2 rozporządzenia odsyłają do okoliczności zaistniałych w przeszłości, tj. otrzymania przez policjanta lub jego małżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, bezzasadnej odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, zajmowania lokalu mieszkalnego lub domu będącego przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Gdyby zgodzić się z argumentacją Sądu, że okoliczność posiadania przez funkcjonariusza Policji lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej należało ustalać na moment (czas) pełnienia służby, ze względu na którą funkcjonariusz wnioskuje o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to doszłoby do sytuacji, że przykładowo policjantowi przeniesionemu pięciokrotnie do innego miejsca pełnienia służby, nie będącego miejscem zamieszkania ani miejscowością pobliską, przysługiwałoby prawo do lokalu mieszkalnego w każdym miejscu pełnienia służby, a tym samym mógłby posiadać 4 lokale służbowe, a w przypadku kolejnego przeniesienia domagać się przydzielenia kolejnego lokalu lub przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że równoważnik pieniężny za brak lokalu przysługuje wówczas, gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Nie jest to jednak uprawnienie bezwzględne i bezwarunkowe. W przypadku zaistnienia przesłanki negatywnej, o jakiej mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia równoważnik ten nie przysługuje. Skarżący zajmował lokal mieszkalny spełniający przysługujące mu normy powierzchniowe, który po przeniesieniu do dalszego pełnienia służby nadal spełniałby wszystkie wymagania, a potrzeby mieszkaniowe policjanta byłyby zaspokojone. W ocenie organu zaistniała negatywna przesłanka przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy odnieść się do szczególnej instytucji prawa policyjnego, jaką stanowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jest to instytucja regulowana zarówno przez ustawę o Policji oraz przepisy zawarte w akcie wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, które stwierdza, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Z postanowień rozdziału 8 ustawy o Policji wynika prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1). Prawo to realizuje się albo przez przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, albo przez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, albo przez pomoc finansową na uzyskanie lokalu, przy czym wszystkie te formy prawa do lokalu służą, gdy policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów: "Lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: 1) dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4; 2) dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia, z zastrzeżeniem pkt 3; 3) dla policjanta powołanego lub mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 14 do 16 - trzy normy zaludnienia; 4) dla policjanta powołanego lub mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 9 do 13a - dwie normy zaludnienia". Stosownie do § 3 omawianego rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej".

Z powyższych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że co do zasady tylko policjantowi uprawnionemu z mocy ustawy do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 90, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, wypłacany jest zastępczo, do kiedy nie jest zrealizowane jego prawo do tego lokalu, równoważnik pieniężny za brak lokalu. A zatem zaistnienie przesłanki ustawowej eliminującej prawo do lokalu na podstawie decyzji administracyjnej eliminuje także odpowiednio – na gruncie zasad ustawy o Policji – otrzymanie równoważnika.

Dla dokonywanej wykładni prawa istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 95 ustawy o Policji: "1. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3".

Z kolei treść § 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wypowiada się w jakich stanach faktycznych i prawnych równoważnik przysługuje i ich cechą charakterystyczną jest nieposiadanie przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny wymienionych w nim lokali i domów. W myśl § 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery.

Z przytoczonego powyżej przepisu jasno wynika, że chodzi w nim o nieposiadanie lokali, do których przysługują określone w przepisie tytuły prawne. Relewantne prawnie jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego w oparciu o określony tytuł prawny, a w konsekwencji utrata lokalu mieszkalnego posiadanego w oparciu o określony tytuł prawny. Z treści § 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia wynika bowiem, że prawodawcy nie jest obojętne, czy i jakie działania podejmuje potencjalny beneficjent wobec posiadanych lokali i mieszkań i w związku z tym stwierdził, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli m.in. utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 § 1 ww. rozporządzenia. Przy czym należy dodać, że prawnie irrelewantne jest zrzeczenie się lub utrata lokalu mieszkalnego niespełniającego norm powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi w myśl przepisów wykonawczych do ustawy. Skoro zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli m.in. utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1, to trzeba przyjąć, że w tym przypadku chodzi o lokale zaspokajające potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy, bo taki jest sens tego przepisu wynikający z zakresu delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, w kontekście zasady uregulowanej w art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Dla prawidłowej, systemowej wykładni powyższej normy istotna jest treść art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, z którego wynika, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Odnosząc się do postanowień zawartych w § 1 ust. 2 rozporządzenia trzeba stwierdzić, że prawodawca postanowił w ramach posiadanego upoważnienia ustawowego dookreślić stany prawne i faktyczne eliminujące prawo do równoważnika, i obok posiadającej ustawowy wymiar przesłanki zbycia przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3, dodał pojęcie utraty i pojęcie zrzeczenia się prawa do lokalu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1257/15). Zarówno ustawa o Policji, jak i rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - nie określa pojęcia "zrzeczenie się prawa do lokalu". Wg. Słownika języka polskiego – "zrzec się" oznacza dobrowolnie zrezygnować z czegoś, odstąpić od czegoś, wyrzec się"(Wielki Słownik Języka Polskiego, Tom u-ż, red. S. Dubisz, Warszawa 2018, s. 960). Przez pojęcie "zrzec się prawa do lokalu" należy zatem rozumieć sytuacje prawne i faktyczne, które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest zależna od woli funkcjonariusza.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżącemu decyzją z dnia [...] września 2014 r. przyznano lokal mieszkalny, którego odbiór nastąpił w dniu 23 września 2014 r., a zatem policjantowi organy Policji zabezpieczyły, stosowanie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, potrzeby mieszkaniowe. Następnie funkcjonariusz raportem z dnia 14 października 2016 r. zrzekł się przyznanego mu lokalu mieszkalnego. Oznacza to spełnienie przesłanki określonej w § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 ust.1 pkt 4 rozporządzenia, która nakazuje organowi w takiej sytuacji odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wbrew stanowisku WSA w Opolu nie można przyjąć, że zrzeczenie się w przeszłości, w innym miejscu pełnienia służby nie wyklucza możliwości przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby na podstawie § 1 ust 1 rozporządzenia. Ustawodawca nie daje bowiem takiej możliwości, gdyby bowiem § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia byłby skonstruowany tak samo jak § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który przewiduje uprawnienie policjanta do otrzymania równoważnika mimo uprzednio otrzymanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w sytuacji przeniesienia go do służby w innej miejscowości – wówczas funkcjonariusz mógłby otrzymać świadczenie. Tymczasem, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jednoznacznie określa, że zrzeczenie się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego przez policjanta wyłącza możliwość przyznania mu świadczenia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 oraz art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Uwzględniając charakter sprawy i przyjmując, że w sprawie wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił, w trybie art. 207 P.p.s.a., od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, o czym orzekł jak w pkt 2 wyroku. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z powodu przyjęcia przez Sąd błędnej podstawy rozstrzygnięcia.