Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. (NB.5160.5.84.2018.APO), na podstawie art. 48 ust.1 w związku z ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 poz. 1202 z późn zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nakazał właścicielom działek nr ewid.[...], [...] obr. [...] w Zakopanem A. W.; nr ewid. nr [...] obr [...] w Zakopanem M. S., nr ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem Gminie Miasto Zakopane rozbiórkę nawierzchni placu postojowego dla samochodów osobowych, zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane – zgodnie z wymiarami podanymi w załączniku do decyzji.

Organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem

w dniu 9 sierpnia 2018 r. na wniosek B. M. - K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy parkingu na dz. nr ewid [...], [...], [...], [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazał, że do wniosku dołączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą utwardzenie terenu działek nr ewid. nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz fakt ich użytkowania jako "parking"; na zdjęciu widać samochody w liczbie powyżej 10 oraz znajdujące sią na terenie znaki drogowe (D-18 – parking).

Ustalono, że dz. nr ewid. nr [...], [...], [...] obr. [...] zostały utwardzone żwirem, utwardzenie nie jest ograniczone krawężnikami. Dokonano pomiarów powierzchni utwardzonej, pomiary naniesiono na załączniku graficznym do protokołu oględzin. Powierzchnia placu utwardzonego położonego na w/w działkach wynosi ok. 393,02 m2, a powierzchnia biologicznie czynna wynosi ok 315,29 m3. Na terenie objętym kontrolą zostały ustawione palety EUR - EPAL - na granicy dz. nr ewid.[...] i [...] obr. [...], które miały sugerować ogrodzenie terenu (przebieg sugerowanego ogrodzenia został pokazany na załączniku graficznym oględzin jako "ogrodzenie", wygląd sugerowanego ogrodzenia uwieczniono na dokumentacji fotograficznej - załącznik nr 2 zdjęcie nr 4 , załącznik nr 9 zdjęcie nr 16). Nie stwierdzono zaparkowanych samochodów, a znaki drogowe zostały zdemontowane. Obecny na oględzinach P. S. stwierdził, że żwir na części działek został rozsypany przez spółkę firma A z siedzibą w N. która działki te wykorzystywała jako zaplecze budowy dla realizowanej nieopodal galerii handlowej.

Przedmiotowe utwardzenie terenu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zatem czynności postępowania administracyjnego oparto na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Skoro w niniejszej sprawie ustalono, że na przedmiotowych działkach znajduje się więcej niż 10 miejsc postojowych, realizacja parkingu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto ustalono, że utwardzenie zostało wykonane m. in. poprzez warstwę kamienną (żwir), a nie jak starała się dowieść strona postępowania warstwę żużlową.

Odnosząc się do podnoszonej przez strony w trakcie postępowania kwestii, że przedmiotową nawierzchnię placu postojowego organ winien zbadać pod kątem przesłanek z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni na działkach budowlanych, niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, organ wyjaśnił, że ww. przepis ma zastosowanie do robót budowlanych, których celem jest wykonanie urządzenia budowlanego pozostającego w związku funkcjonalnym z obiektem budowlanym. Tymczasem na przedmiotowych działkach nie znajdują się żadne obiekty budowlane. Nadto organ ustalił, że w 2017 r. na terenie działek znajdowały się jedynie śladowe ilości utwardzenia (por. wydruk z portalu "Google Maps"), a następnie zostało ono znacznie zwiększone, co dowodzi, że utwardzenie musiało być wykonywane sukcesywnie, aby finalnie osiągnąć efekt pozwalający na prowadzenie działalności gospodarczej typu "parking".

Obowiązujące przepisy techniczno- budowlane nie definiują pojęcia "parking" jak i nie posługują się tym pojęciem. W potocznym znaczeniu parking to wyznaczone miejsce służące do odstawiania (parkowania) pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji, przybierając formę placu przeznaczonego do postoju samochodów lub formę budynków - garażu. Miejsca postojowe mogą być kwalifikowane jako obiekty budowlane stanowiącą budowlę jako całość techniczno- użytkową, wraz z instalacjami i urządzeniami o której mowa w art. 3 pkt. 3 - ustawy pr. bud. Tak więc do utwardzenia gruntu dojdzie wtedy, kiedy dokonana zostanie trwała zmiana podłoża, a powstała konstrukcja nie będzie podlegać degradacji w sposób samoczynny w wyniku ruchu pojazdów po niej czy też w wyniku działania czynników atmosferycznych. Powstała na działkach nr ewidencyjnych [...] obr. [...] w Zakopanem nawierzchnia w ocenie organu jest konstrukcją wykazującą trwałe połączenie pomiędzy gruntem a utwardzeniem, z uwagi na jej odpowiednią grubość i zagęszczenie. Z kolei fakt, że w jej okolicach nie znajduje się obiekt budowlany powoduje, że należy ją uznać za samodzielny obiekt, a nie urządzenie techniczne.

Zdaniem organu przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie, dlatego sprawę zbadał pod kątem przesłanek z art. 48 ww. ustawy. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieście - Zachód (uchwała Vl/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r., Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2011 r. Nr 207, poz. 1617), zmieniony uchwałą nr XXVII/418/201 Rady Miasta Zakopane z dnia 24 listopada 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z dnia 5 grudnia 2016 r. poz. 7075):

- działki ewid. nr [...] obr. [...] położone są w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 8a.U/M;

- działki ewid. nr [...] [...], [...] położone są w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 9c.U/M.

Z powyższego wynika, że budowa miejsc postojowych, jako przeznaczenie uzupełniające jest dopuszczalna w ramach przeznaczenia podstawowego, a to prowadzi do wniosku, że budowa miejsc postojowych nie może być realizowana w sposób samodzielny, niezwiązany z innymi robotami budowlanymi - innym obiektem budowlanym. Do prawidłowej i zgodnej z ustaleniami tego planu realizacji miejsc postojowych konieczne jest istnienie na działkach jakiegoś obiektu budowlanego (usługowego). Skoro taki obiekt na działkach nie istnieje, to tym samym należy uznać, że nie jest dopuszczalna budowa na nich miejsc postojowych i prowadzenie działalności o charakterze "parkingu". Fakt ten potwierdza także brak możliwości dojazdu do działek, gdyż ul. [...], w pobliżu której zlokalizowana jest utwardzona nawierzchnia objęta jest zakazem ruchu (por. kolejny wydruk z portalu "Google Maps").

Wyjaśniono, że jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarto stwierdzenie, że przeznaczenie uzupełniające jest realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego, to nie ulega wątpliwości, że tych dwóch uregulowań nie da się od siebie oddzielić - byłaby to zdecydowana nadinterpretacja ze strony organu. To akt prawa miejscowego przesądza, że w tym wypadku nie jest dopuszczalna realizacja utwardzonych miejsc postojowych jako samodzielnego obiektu budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. S., działając przez pełnomocnika P. S., A. F. oraz A. W..

A. W. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 6, 7, 10, 11, 28 i 77 kpa w zw. z art. 75 i 80 kpa; art. 21, 32 i 45 Konstytucji RP; art. 29 ust. 1 ppkt 10, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 3 i pkt 9 Prawa budowlanego.

M. S. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 29 ust. 2 pkt 5 , art. 3 pkt 3 i 9 Prawa budowlanego; art. 6, 7, w zw. z art. 75 §1 oraz art. 80 kpa, art. 10 §1, art. 11, art. 77 §1, art. 78§1 oraz art. 28 kpa; art. 21, 22 i 32 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. (WOB.[...]) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził niedopuszczalność odwołania A. F. z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu.

Pismem z dnia 28 października 2019 r. (data wpływu do organu 4 listopada 2019 r.) M. S., działając przez pełnomocnika P. S. wniosła

o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 §4 kpa w zw.

z możliwością zaistnienia zagadnienia wstępnego.

Podniosła, że Gmina Miasto Zakopane została w sposób bezzasadny uznana przez PINB w Zakopanem za właścicieli działek nr [...] obr. [...] w Zakopanem i tym samym objęta nakazem rozbiórki.

Decyzją z dnia 29 października 2019 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Organ I instancji prawidłowo dokonał oceny materiału zgromadzonego

w sprawie klasyfikując przedmiot postępowania jako utwardzony plac postojowy. Znajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym fotografie obrazują utwardzenie terenu warstwą żwiru tworzącą nawierzchnię o różnej grubości (k. 75-78 akt PINB), że plac postojowy reklamuje się jako parking płatny (k. 209 akt PINB) oraz, że parkowało na nim więcej niż 10 samochodów (k. 41, 92 akt PINB).

Z treści art. 29 ust. 1 pkt 10 upb wynika, że pozwolenie na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt1 upb zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4:1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt la-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 upb: Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W przypadku budowli utwardzenie gruntu dokonane dla stworzenia obiektu budowlanego o określonej funkcji (sam urządzony, utwardzony teren pełni samodzielną funkcję jako plac postojowy, parkingowy, czy też składowy, manewrowy). W przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji obiektów budowlanych nie powstaje samodzielna budowla, utwardzenie pełni zatem służebną, a nie dominującą funkcję (por. II OSK 1138/16). Dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania nie ma znaczenia fakt, skąd pochodził materiał do utwardzenia placu postojowego, ani czy teren nie był utwardzany maszynowo (por. II SA/Kr 1144/16). Zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 upb oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wykonanie przedmiotowego placu postojowego (na którym możliwe jest ulokowanie powyżej 10 miejsc postojowych) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W piśmie Starostwa Powiatowego w Zakopanem z dnia 14 sierpnia 2018 r. znak: [...] podano, że w okresie od 2001 r. do dnia dzisiejszego nie zostało przyjęte zgłoszenie oraz wydane pozwolenia na budowę na parking dla działek ewid. nr [...] [...] obr. [...] w Zakopanem (k. 8 akt PINB - kserokopia pisma). Zatem PINB prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten zastosowanie znajdzie do obiektów, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, jak też w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej organ budowlany nakaże rozbiórkę samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu.

Wykonany utwardzony plac składowy postojowy na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zakopane nr VI/90/2011 z dnia 31 marca 2011 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2011 r. Nr 207 poz. 1617) zmienionego uchwałą Rady Miasta Zakopane nr XXVII/418/2016 z dnia 24 listopada 2011 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. poz. 7075) dla obszaru, na którym ww. obiekt jest zlokalizowany. Zgodnie z mpzp działki nr [...] obr. [...] w Zakopanem znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem 8a.U/M (tereny zabudowy usługowej), natomiast działki nr [...] obr. [...] znajdują się na terenie oznaczonym w mpzp symbolem 9c.U/M (tereny zabudowy usługowej). Dla terenów oznaczonych symbolem 8a.U/M i 9c.U/M ustalono przeznaczenie terenów (§ 9 pkt 9 i pkt 12 mpzp):

1) Przeznaczenie podstawowe terenu - usługi lub usługi i mieszkalnictwo realizowane jako mieszkania w budynkach usługowych;

2) Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego – ciągi komunikacyjne, miejsca postojowe, zieleń urządzona, obiekty budowlane infrastruktury technicznej.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowy plac postojowy zrealizowany został bez powiązania z innym obiektem budowlanym znajdującym się na ww. działkach (pełniącym funkcję wskazaną w przeznaczeniu podstawowym terenu - tj. usługi lub usługi i mieszkalnictwo realizowane jako mieszkania w budynkach usługowych), jego realizację należy uznać za niedopuszczalną, sprzeczną z ustaleniami aktualnie obowiązującego dla przedmiotowych działek mpzp. Nie było możliwe wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej, bowiem przesłanka zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego nie została spełniona.

Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dokumentacja fotograficzna (k. 106, 111 akt PINB) wyklucza możliwość uznania, że na terenie działek ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem zrealizowano dwie odrębne inwestycje. Bez znaczenia pozostaje także kwestia odrębnych zjazdów z drogi publicznej, czy odrębnych ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości.

W odniesieniu do zastrzeżeń w zakresie materiału dowodowego pozyskanego z Internetu, podzielić należy stanowisko PINB poparte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2017r. sygn. akt IV SA/Po 167/17, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie wyłącza możliwość wykorzystania zdjęcia odnalezionego w internecie jako dowodu w sprawie, przy czym pamiętać należy, że na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej takiego dokumentu.

Również w kwestii zarzutu błędnego uznania za stronę postępowania Gminę Miasto Zakopane podzielić należy stanowisko PINB, że w związku z brakiem ksiąg wieczystych dla działek nr ewid.[...] i [...] obr. [...] w Zakopanem, za właściciela ww. działek uznano podmiot wskazany w informacji z rejestru gruntu, tj. Gminę Miasto Zakopane (k. 202-203 akt PINB).

W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy MWINB podziela argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 97 §1 pkt 4 oraz art. 123 kpa, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r., znak: [...] Organ wskazał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ zostało ono zakończone ostateczną decyzją z dnia 29 października 2019 r. Postępowanie administracyjne może być zawieszone, dopóki jest w toku (art. 97 §1 pkt 4 kpa).

Na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2019 r. A. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji nie na podstawie konkretnych przepisów prawnych, a wyłącznie na podstawie treści wyroków Sądów Administracyjnych wydanych w innych sprawach zupełnie niezwiązanych z tym postępowaniem, zgodnie z którymi utwardzenie terenu nie powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstałe wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu należy traktować nie jako urządzenie budowlane lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany;

- art. 7 kpa przez wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, a to poprzez uznanie, że: nawierzchnia żwirowa pełni tylko jedną funkcję - co nie jest prawdą; nawierzchnia żwirowa na działce ewidencyjnej nr [...] powstała podczas tej samej inwestycji co nawierzchnia żwirowa na działkach należących do skarżącej - co nie jest prawdą; nawierzchnia żwirowa została wykonana w sposób kompleksowy nie podlegający samoczynnej degradacji - co nie jest prawdą;

- art. 10 § 1 kpa poprzez nieumożliwienie stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji z dnia 29 października 2019 r., co skutkowało nieuwzględnieniem w pełni uzasadnionego wniosku strony o zawieszenie postępowania przesłanego do akt sprawy dzień wcześniej, bo w dniu 28 października 2019 r.;

- art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie stronom, w jaki sposób na działkach objętych postępowaniem ma się nadal odbywać cykliczna impreza targów staroci, skoro do jej prawidłowego przebiegu niezbędna jest nawierzchnia żwirowa, której jak uzasadnia organ rozbiórka została nakazana nie w związku z imprezą targów, a tylko w związku z faktem parkowania od czasu do czasu na działkach samochodów osobowych;

- art. 28 kpa poprzez nakazanie Gminie Miasto Zakopane rozbiórki nawierzchni żwirowej na działce ewid. nr [...], która nie należy do Gminy Miasto Zakopane oraz poprzez nieuwzględnienie w wykazie stron postępowania właścicieli działki ewid. nr [...] obręb [...] w Zakopanem;

- art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób lakoniczny, bez odniesienia się w jakikolwiek sposób do większości podnoszonych w odwołaniu zarzutów oraz bez odniesienia się do jakiegokolwiek zarzutu podnoszonego w odwołaniu przez pełnomocnika M. S. - P. S.;

- art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną kwalifikację przedmiotowej inwestycji jako obiekt budowlany;

- art. 29 ust. 1 pkt. 10 ww. ustawy poprzez nieuprawnione przyjęcie, że na przedmiotowych działkach zostały zbudowane "stanowiska postojowe " w ilości większej niż 10;

- art. 29 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy poprzez uznanie bez żadnej podstawy prawnej, że wysypanie kruszywa nie wymaga pozwolenia na budowę tylko i wyłącznie w przypadku gdy jest ono powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a nie gdy powstało w celu zrealizowania samodzielnego parkingu;

- § 4 pkt 12 Uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieście - Zachód", który stanowi, że "Utrzymuje się jako tymczasowe - dotychczasowe użytkowanie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie" - zarówno organ I jak i II instancji zbadał zgodność inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem, pomimo że jak wskazuje powyższy przepis - plan ten nie znajduje zastosowania dla inwestycji powstałych przed jego wejściem w życie, a jak wykazały strony — nawierzchnia żwirowa na przedmiotowych działkach powstała wcześniej i służyła jako parking dla samochodów i zaplecze budowy wiele lat temu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ I i II instancji dokonał w tym zakresie błędnych ustaleń faktycznych (naruszenie art. 7 kpa). Utwardzenie terenu związane było bowiem z placem budowy sąsiedniej Galerii Handlowej, o czym mowa była także w dniu kontroli przeprowadzonej przez PINB (patrz: protokół z kontroli) oraz w wielu pismach (patrz: akta sprawy). Przedmiotowa Galeria Handlowa budowana była w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 5 maja 2011 r. znak: [...], które zostało przedłożone do akt niniejszej sprawy. Skoro więc utwardzenie terenu było powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, to należało to utwardzenie kwalifikować jako urządzenie budowlane, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Skarżąca wskazała, że w chwili dokonania inwestycji opierała się na obowiązujących przepisach prawa t.j. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane, który dopuszcza utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz na art. 29 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, który dopuszcza budowę 10 stanowisk postojowych bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro takie przepisy istnieją, to organ nie powinien dopuszczać się ich interpretacji na niekorzyść skarżącej już po wykonaniu inwestycji. Co istotne, na terenie przedmiotowych działek nie ma wyznaczonych żadnych "miejsc postojowych" - jest tylko rozsypany żwir. Żadnego znaczenia nie ma więc ilość samochodów osobowych widocznych na zdjęciach dostarczanych do akt sprawy przez jedną ze stron. Bezzasadne zdaniem skarżącej jest również badanie przez organ zgodności inwestycji z zapisami aktualnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, gdyż zgodnie z jego § 4 pkt 12 "Utrzymuje się jako tymczasowe - dotychczasowe użytkowanie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie". Jeśli nawierzchnia żwirowa powstała w 2011 r., a miejscowy plan wszedł w życie w 2012 r., to zgodnie z tym zapisem, należy tę nawierzchnię utrzymać, nawet gdy jest z tym planem nie do końca zgodna. Nie można na podstawie braku zgodności inwestycji z planem nakazać jej rozbiórki, skoro zgodnie z § 4 pkt 12 zgodność nie może być w ogóle badana.

Nadto podniesiono, że w dniu 28 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania. WW wniosek został rozpatrzony negatywnie postanowieniem z dnia 19 listopada 2019 r., w związku z faktem, że postępowanie główne zostało już zakończone ( w dniu 29 października 2019 r.), co jest niezgodne z prawem. Wniosek złożono bowiem w czasie trwania postępowania.

Wskazując na naruszenie art. 77 §1 kpa skarżąca podała, że organ nie wyjaśnił dlaczego nakazuje rozbiórkę nawierzchni żwirowej Gminie Miasto Zakopane tylko na podstawie błędnego zapisu w ewidencji, nie licząc się z faktami, że działki ewid. nr [...] są ogrodzone i użytkowane przez skarżącą i przez M. S. o czym organ wiedział (pisma w aktach sprawy, protokół z kontroli); organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących błędnego ustalenia kręgu stron postępowania - uznanie za stronę właściciela działki ewid. nr [...] z jednoczesnym pominięciem właścicieli działek nr [...] oraz [...] obręb [...] w Zakopanem. Zdaniem skarżącej braki w uzasadnieniu skarżonej decyzji dotyczą także wyjaśnienia kwestii wpływu rodzaju i stopnia utwardzenia terenu na rozstrzygnięcie w sprawie. W tym zakresie organ I instancji w sposób całkowicie chybiony uznał, że działki utwardzone zostały kompleksowo w sposób uniemożliwiający samoczynną degradację nawierzchni (np. na skutek opadów atmosferycznych i użytkowania). PINB w Zakopanem cienką warstwę żwiru, którą jak -wielokrotnie udowadniano przebijają chwasty i mlecze uznał za kompleksową inwestycję o dużym zagęszczeniu i stopniu utwardzenia. Natomiast organ II pominął tą nieścisłość. Warstwa żwiru zanika na przedmiotowych działkach systematycznie i jest biologicznie czynna.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie znajduje uzasadnienia zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy. Zarzut ten dotyczy w szczególności ustalenia charakteru przedmiotowego obiektu. Znajdujące się w aktach fotografie przedstawiające zarówno sam obiekt jak i sposób jego użytkowania nie pozostawiają wątpliwości w tej kwestii. Organ prawidłowo, na podstawie tych materiałów i własnych oględzin ocenił, że celem utwardzenia placu o powierzchni blisko 400 m2 było urządzenie parkingu i tak też plac ten był stale użytkowany. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, że na placu tym "cyklicznie" odbywały się targi staroci. Decydujące znaczenie w tej mierze ma podstawowa funkcja obiektu.

Organ dokonał kwalifikacji przedmiotowego obiektu nie "na podstawie wyroków Sądów Administracyjnych", lecz na podstawie przepisu prawa. To, że przepis prawa podlega wykładni i że dokonując jej, organ odwołuje się do utrwalonego orzecznictwa sądowego, nie oznacza odstąpienia od stosowania prawa, a wręcz przeciwnie: stanowi właśnie element procesu stosowania prawa. Tak więc organ miał pełne podstawy do wyrażenia, znajdującego potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, poglądu, że wymienione w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych" dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli . Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. (por . wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2020 r. II SA/Bd 102/20, wyroki WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. II SA/Kr 1144/16, z dnia 8 lipca 2019 r. II SA/Kr 1340/19 – baza "orzeczenia.nsa.gov.pl"). Z pewnością więc utwardzony żwirem plac o ustalonej przez organ powierzchni stanowi odrębny obiekt budowlany, przeznaczony do postoju samochodów w liczbie powyżej 10.

Sąd rozpoznający sprawę w zupełności podziela pogląd, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym zarówno w okresie powstania parkingu (Dz.U.2010.243.1623 t.j), jak i w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji (Dz.U.2019.1186 t.j.) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, co oznacza, że budowa miejsc postojowych w liczbie przekraczającej 10 takiego pozwolenia wymagała.

Prawidłowo zatem organ przeprowadził postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i prawidłowo przyjął, że brak jest przesłanek do zalegalizowania obiektu z uwagi na sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze stwierdzić należy, ze organ nadzoru budowlanego ma uprawnienie do samodzielnej oceny, czy budowa jest zgodna z ustaleniami planu (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2016 II SA/Kr 121/16). Po wtóre z istoty swej legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r. II OSK 1291/14). Do stanu zgodności z prawem należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie było zatem powodów, dla których organ miałby badać ustalenia poprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania, w szczególności tych, które obowiązywały w dacie realizacji samowoli.

W obowiązującym miejscowym planiw zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Zakopane nr VI/90/2011 z dnia 31 marca 2011 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2011 r. Nr 207 poz. 1617) zmienionym uchwałą Rady Miasta Zakopane nr XXVII/418/2016 z dnia 24 listopada 2011 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. poz. 7075) dla terenów oznaczonych symbolem 8a.U/M i 9c.U/M (na których znajduje się przedmiotowy obiekt) ustalono przeznaczenie podstawowe terenu - usługi lub usługi i mieszkalnictwo realizowane jako mieszkania w budynkach usługowych oraz przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego – ciągi komunikacyjne, miejsca postojowe, zieleń urządzona, obiekty budowlane infrastruktury technicznej. Skoro realizację miejsc postojowych dopuszczono jedynie w "ramach przeznaczenia podstawowego" , to prawidłowa jest wykładnia organu, zgodnie z którą realizacji samodzielnego parkingu, niezwiązanego z inwestycją z zakresu podstawowego, aktualnie obowiązujący plan nie dopuszcza.

Cytowany przez skarżącą zapis planu: "Utrzymuje się jako tymczasowe - dotychczasowe użytkowanie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie" nie dotyczy obiektów budowlanych powstałych w wyniku samowoli, lecz legalnego sposobu użytkowania nieruchomości, których przeznaczenie w nowym planie ulega zmianie. Plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem mogącym legalizować samowole budowlane.

W dniu 4 listopada 2019 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, wpłynął wniosek M. S. o zawieszenie postępowania administracyjnego. Prawdą jest, że organ II instancji nie zawiadomił stron o zakończeniu długotrwałego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 10 kpa. Skarżąca jednak nie wykazała, aby uchybienie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Wniosek o zawieszenie postępowania nie pochodził od niej, a okoliczność mająca stanowić jego uzasadnienie była znana stronom od dawna. Skarżąca kwestionuje, oparte na rejestrze gruntów, ustalenie organu, jakoby Gmina była właścicielem działek nr [...], których m.in dotyczy nakaz rozbiórki. Zarzut taki mógłby być ewentualnie skuteczny, gdyby sama skarżąca wykazała tytuł prawny do wskazanych działek. Skoro tego nie uczyniła, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia praw innej strony postępowania. Podobnie rzecz ma się z zarzutem wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania.

Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie wymagane elementy i nie jest "lakoniczne". Przedstawia stan faktyczny i ocenę prawną, zawiera też ustosunkowanie się do zarzutów odwołania skarżącej. Nie zostały zatem naruszone przepisy art. 77 1 i art. 107 kpa.

Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.