Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 534/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 53 ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1028/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

I. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Prezydent Miasta [...] (organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] ustalił na wniosek Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa hotelu wraz z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] w granicy z działkami nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] wraz ze stacją transformatorową i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dla obszaru objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało, że przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zostały również uwzględnione wskazówki przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Pozyskano ponowne uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., którego zalecenia uwzględniono w ustaleniach decyzji. Organ I instancji wypowiedział się również co do konieczności usytuowania projektowanego budynku w granicy z działkami nr [...] i [...] oraz możliwości usytuowania budynku w granicy z działkami nr [...],[...],[...]. Organ stwierdził, że z żadnych przepisów prawa dotyczących postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie wynika obowiązek organu administracyjnego na tym etapie postępowania, przeprowadzenia badań odnośnie wpływu takiej lokalizacji budynku na ewentualne naruszenie stabilności budynku na sąsiedniej działce nr [...]. Organ przedstawił wyjaśnienie dotyczące skutecznego zawiadomienia o postępowaniu strony postępowania S. B. Ponadto organ wymienił pozyskane w toku postępowania wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] maja 2014 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska [...] z dnia [...] marca 2014 r., opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie ochrony terenów zagrożonych powodzią, opinię Zespołu Urbanistycznego przy Prezydencie Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Organ dokonał także ponownie uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej. Wskutek niezajęcia stanowiska przez organ w wyznaczonym terminie uzgodnienie dokonało się w sposób tzw. "milczący". Do decyzji zostały dołączone załączniki: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, jako załącznik nr 1 i 2, oraz wyniki analizy urbanistyczno- architektonicznej jako załącznik nr 3 wraz z załącznikiem graficznym - mapą ewidencyjną w skali 1:1000 (załącznik nr 4).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca Spółka zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie strona zaskarżyła w całości postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zarzucając mu naruszenie zasad wynikających z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącej Spółki zaskarżona decyzja nie spełniała wymagań zawartych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. W szczególności zarzut dotyczył lapidarności stwierdzenia zaskarżonej decyzji ograniczającego się do nakazu wprowadzenia wyraźnego podziału elewacji frontowej na trzy części, nawiązującego do przebiegu dawnej zabudowy. W ocenie skarżącej Spółki, tak wyrażone polecenie nie daje pewności, że rzeczywiście zabudowa będzie kontynuować dawną zabudowę objętą ochroną na podstawie wpisu obszarowego dawnego miasta [...] do rejestru zabytków pod nr A12, oraz wpisu na listę światowego dziedzictwa UNESCO.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy zostały zgromadzone pozyskane w toku postępowania wyjaśniającego wymagane dla wydania decyzji uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Projekt decyzji oraz analiza urbanistyczno- architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną osobę, inż. arch. M. K. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów opublikowaną w Biuletynie Informacji Publicznej [...]. Do decyzji zostały dołączone wymagane przepisami prawa załączniki, które stanowią jej integralną część. Organ odwoławczy stwierdził, że dla planowanej inwestycji spełniono łącznie kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zdefiniowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podał, że w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji w prawidłowy sposób wyznaczono obszar poddany analizie architektoniczno-urbanistycznej, jego granice ustalając w oparciu o zapisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza dokonuje charakterystyki terenu jak też funkcji i cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Szeroko opisuje również formę architektoniczną istniejącej zabudowy. Teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze historycznej zabudowy o zdefiniowanym urbanistycznie i architektonicznie charakterze, uzupełnionej zabudową współczesną. Istniejące pierzeje ulic są regularne o wyraźnie zarysowanej linii zabudowy. Przedmiotowe działki usytuowane są w zachodniej pierzei ul. [...], w kwartale zawartym pomiędzy ul. [...],[...],[...] i [...] w sąsiedztwie bożnicy [...] i cmentarza żydowskiego. Ulica [...], przy której planowana jest inwestycja, położona jest w układzie urbanistycznym dawnego miasta [...], który posiadał swoistą architekturę sakralną i świecką, odmiennie komponowaną od [...]. Większość budynków tego obszaru podczas II Wojny Światowej uległa zniszczeniu, część uzupełniono nową zabudową, ale nadal część działek jest niezabudowana, porośnięta samosiewami, pełniąc rolę parkingów. Ulica [...] jest wąską uliczką, w której w obszarze analizowanym zabudowa usytuowana jest w zachodniej pierzei, wschodnią pierzeję stanowi wysoki mur cmentarza żydowskiego przy bożnicy [...]. Działka wskazana jako teren inwestycji jest niezabudowana, zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej, dróg wewnętrznych obiektów infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w prowadzonym ponownie postępowaniu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono w następujący sposób: wysokość do okapu 12,5 m z tolerancją +/- 0,5 m, zaś do kalenicy 14,5 m z tolerancją +/- 0,5 m. Parametr ten kontynuuje wysokości sąsiedniego budynku frontowego na działce nr [...] przy ul. [...]. Z kolei od strony ul. [...] ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w następujący sposób: wysokość do okapu 18 m z tolerancją +/- 0,5 m, zaś do kalenicy 20 - 20,5 m z tolerancją +/- 0,5 m, jako kontynuację wysokości sąsiedniego budynku frontowego na działce nr [...],[...] przy ul. [...] oraz wynik dokonanej analizy tych parametrów w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie to posiada oparcie w uzgodnieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...]. Geometrię dachu wyznaczono jako kontynuację dachu występującą na sąsiednich budynkach tj. dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 10 do 30. W warunkach zabudowy w punkcie II.3 załącznika nr 1 do decyzji zawarto zalecenia zamieszczone w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 2016 r. znak: [...] polegające na obowiązku zastosowania rozwiązania architektonicznego elewacji od strony ul. [...] z zaakcentowanym podziałem budynku na trzy zróżnicowane segmenty, nawiązujące do przebiegu dawnej zabudowy oraz postanowienia dotyczące doświetlenia poddasza, zamieszczenia urządzeń technicznych opracowania projektu budowlanego identyfikującego obiekt z miejscem i charakterem lokalizacji na [...], obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych oraz pozyskania odpowiednich pozwoleń konserwatorskich. Odpowiadając na zarzuty odwołania skarżącej Spółki organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zespołu urbanistycznego dawnego miasta [...] ze [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. A-12, Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, oraz uznanego za pomnik historii "[...] - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] września 1994 r. Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków, oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ główny (wydający decyzję o warunkach zabudowy) rozstrzygnięcia, organ uzgadniający bowiem uzgadnia treść projektu decyzji, którą otrzymuje, nie ocenia samego wniosku inwestora. Wydane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] uzgodnienie z dnia [...] lutego 2016 r. jest wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy stwierdził więc, że nie można zatem podzielić zarzutu odwołania, iż zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków, gdyż uprawniony merytorycznie organ konserwatorski dokonał jego oceny nie doszukując się takich cech. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. złożyła skarżąca Spółka. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwoławczych strony skarżącej, w wyniku czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na podjęcie obrony praw strony skarżącej, jako że nie spełnia ustawowych wymogów, zgodnie z którymi decyzja powinna zawierać w podstawie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;

2) naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, w wyniku czego utrzymano w mocy wadliwą decyzję, wobec m.in. sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi tj. ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W świetle przedstawionych wyżej zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) dla strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje ustalenia faktyczne i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/16, Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów u.p.z.p., a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Sąd I instancji po dokonaniu analizy zaskarżonej decyzji pod kątem poprawności uznania, czy w sprawie zachodzą wskazane powyżej przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] - stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa dokonując ich subsumpcji do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd stwierdził m.in., że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono w następujący sposób: wysokość do okapu 12,5 m z tolerancją +/- 0,5 m, zaś do kalenicy 14,5 m z tolerancją +/- 0,5 m. Parametr ten kontynuuje wysokości sąsiedniego budynku frontowego na działce nr [...] przy ul. [...]. Z kolei od strony ul. [...] ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w następujący sposób: wysokość do okapu 18 m z tolerancją +/- 0,5 m, zaś do kalenicy 20 - 20,5 m z tolerancją +/- 0,5 m, jako kontynuację wysokości sąsiedniego budynku frontowego na działce nr [...] przy ul. [...] oraz wynik dokonanej analizy tych parametrów w obszarze analizowanym. Ustalenie to posiada oparcie w uzgodnieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...]; 5) geometrię dachu wyznaczono jako kontynuację dachu występującą na sąsiednich budynkach tj. dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 10 do 30. W warunkach zabudowy w punkcie II.3 załącznika nr 1 do decyzji zawarto zalecenia zamieszczone w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], polegające na obowiązku zastosowania rozwiązania architektonicznego elewacji od strony ul. [...] z zaakcentowanym podziałem budynku na trzy zróżnicowane segmenty, nawiązujące do przebiegu dawnej zabudowy oraz postanowienia dotyczące doświetlenia poddasza, zamieszczenia urządzeń technicznych, opracowania projektu budowlanego identyfikującego obiekt z miejscem i charakterem lokalizacji na [...], obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych oraz pozyskania odpowiednich pozwoleń konserwatorskich. W ocenie Sądu sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno- urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie bowiem kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że okazały się one bezzasadne. Co do zarzutu, iż uzgodnienie projektu decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] przesądza o zgodności zamierzenia z zasadami ochrony zabytkowych wartości układu urbanistycznego, Sąd wskazał, że organ rozpatrujący niniejszą sprawę był zobligowany do uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Sąd wyjaśnił, że uzgodnienia, o którym mowa w przywołanym przepisie, dokonuje się zgodnie z art. 106 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5 - przy czym art. 53 ust. 5 u.p.z.p. modyfikuje tę regułę w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi). Z regulacji art. 106 k.p.a. wynika, że postępowanie wpadkowe, toczące się przed organem uzgadniającym kończy rozstrzygnięcie mające formę postanowienia, na które służy zażalenie. Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oparte są o uznanie administracyjne, albowiem przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają zakresu tych uzgodnień w sposób wyczerpujący. Należy więc przyjąć, że zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków. Zakres tych zadań wyznaczają zatem akty normatywne, do których należy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności cele wskazane w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, stosownie do których ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań polegających mających na celu: zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Nadto Sąd podniósł, że organ jest związany ostatecznym uzgodnieniem organu konserwatorskiego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organ planistyczny wydał decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] dokonanym postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...]. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] uzgodnił projekt decyzji z następującymi uwagami: na projektowanych elewacjach należy wprowadzić wyraźny podział nawiązujący do przebiegu dawnej zabudowy zgodnie z przekazami ikonograficznymi i źródłami historycznymi; poddasza należy doświetlić lukarnami i/lub oknami usytuowanymi w połaciach dachowych elewacji frontowych i podwórzowych; wszystkie urządzenia techniczne należy zlokalizować w bryle budynku; przedmiotowa lokalizacja obliguje do opracowania projektu z użyciem rozwiązań identyfikujących obiekt z miejscem i charakterem jego lokalizacji oraz harmonijnie wkomponuje go w zabytkowe otoczenie. Forma i detal architektoniczny wszystkich nowych elementów winny nawiązywać do rozwiązań tradycyjnych, charakterystycznych dla [...], harmonizować z jego zabytkowym charakterem, bez stosowania rozwiązań zunifikowanych - co nie wyklucza wprowadzenia architektury współczesnej twórczo interpretującej formy reprezentatywne dla tej dzielnicy; przed przystąpieniem do prac projektowych należy przeprowadzić na koszt inwestora wyprzedzające badania archeologiczne w obrysie projektowanej kondygnacji podziemnej pod kątem możliwości jej wykonania; przed przystąpieniem do robót budowlanych należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie na ich prowadzenie. Powyższe uzgodnienie znalazło odzwierciedlenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyrażona zgoda na przedłożony projekt decyzji nr [...] uwzględnia zatem ochronę konserwatorską ukierunkowaną na zachowanie wartości zabytkowego układu przestrzennego pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, oryginalnej formy, oraz jednorodności stylistycznej. Sąd nie podzielił więc zarzutu skargi, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków.

II. Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i w konsekwencji błędnym przyjęciem, iż spełnione są warunki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy (w tym błędne przyjęcie zgodności decyzji z odrębnymi przepisami) dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy wydanie decyzji jest niezgodne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka stwierdziła, że zaskarżony wyrok podtrzymując stanowisko organów administracji uniemożliwia obronę praw Spółki. Zdaniem skarżącej Spółki poprzestanie na twierdzeniu o zgodności z przepisami odrębnymi tylko i wyłącznie z tego powodu, że projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] oznacza jedynie formalne potwierdzenie tej zgodności, bez merytorycznego rozważenia, czy faktycznie przepisy z zakresu ochrony zabytków nie sprzeciwiają się planowanej inwestycji. Skarżąca Spółka wskazała również, że została pozbawiona możliwości instancyjnej kontroli postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co w efekcie oznacza brak możliwości jakiejkolwiek kontroli tego postanowienia, gdyż organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów odrębnych (w tym przypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Tym samym skarżąca Spółka została pozbawiona prawa określonego w art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski. Zdaniem skarżącej Spółki, Sąd I instancji podzielając stanowisko organów o prawidłowości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy naruszył art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wobec braku wykazania spełnienia przesłanki "zgodności z przepisami odrębnymi". Prawidłowe zastosowanie w/w przepisu powinno polegać na wykazaniu spełnienia odnośnej przesłanki, poprzez przedstawienie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Sąd I instancji poprzestając na twierdzeniu o uzgodnieniu projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] nie odniósł się do zarzutów skarżącej Spółki. Tymczasem sam fakt uzgodnienia decyzji nie przesądza o jego zgodności z przepisami odrębnymi, gdyż wszystkie okoliczności związane z tą przesłanką powinny podlegać rozważeniu, szczególnie gdy jedna ze stron kwestionuje legalność decyzji w tym zakresie.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania kasacyjnego – J. S. – H. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutu kasacyjnego.

Podniesiony przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i "błędne przyjęcie, iż spełnione są warunki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy (w tym błędne przyjęcie zgodności decyzji z odrębnymi przepisami) dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy wydanie decyzji jest niezgodne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami" podlegał oddaleniu jako bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny poddał powyższy zarzut ocenie merytorycznej, pomimo iż jest on dotknięty zasadniczym błędem konstrukcyjnym, który polega na wskazaniu niepełnego wzorca kontroli kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ma charakter odsyłający, a zatem kwestionowanie prawidłowości jego wykładni lub zastosowania wymaga powiązania z treścią konkretnych przepisów odrębnych, do których przepis ten odsyła. Wskazanie w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z bliżej nieokreślonymi przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie jest oczywiście wystarczające, naruszając formalny wymóg koniecznej konkretyzacji zarzutu kasacyjnego. Uwzględniając jednak treść uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz granice rekonstrukcji podstaw stanowiska zajętego przez stronę skarżącą kasacyjnie, można stwierdzić, że strona ta zakwestionowała w istocie pogląd Sądu Wojewódzkiego co do bezwzględnego związania organu wydającego decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy treścią ostatecznego postanowienia właściwego organu współdziałającego (wojewódzkiego konserwatora zabytków) o uzgodnieniu projektu decyzji (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy zasadniczo podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że postanowienie uzgadniające organu konserwatorskiego ma charakter stanowczy i wiążący, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznej treści tego postanowienia, szczególnie w zakresie, w jakim stanowisko organu współdziałającego jest konsekwencją realizacji kompetencji uznaniowych lub ocen bazujących na specjalistycznej wiedzy i doświadczeniu tego organu. Nie jest również wątpliwe, że właściwy specjalistyczny organ współdziałający ma obowiązek zajęcia stanowiska po wyczerpującej i pełnej kontroli przedmiotu oceny (np. projektu decyzji) w świetle wszystkich przepisów prawa, które wchodzą w zakres jego zadań i kompetencji. Nie zwalnia to jednak organu prowadzącego główne postępowanie z obowiązku przeprowadzenia co najmniej formalnej weryfikacji ostatecznego postanowienia organu współdziałającego. W określonych wypadkach stwierdzenia oczywistego i rażącego naruszenia prawa przez organ współdziałający, organ prowadzący główne postępowanie – pomimo formalnego związania treścią ostatecznego postanowienia uzgadniającego – powinien rozważyć zawiadomienie właściwego organu wyższego stopnia nad organem współdziałającym o stwierdzonym naruszeniu prawa celem podjęcia przez ten organ z urzędu właściwego postępowania nadzorczego (np. postępowania o stwierdzenie nieważności). Są to jednak wypadki wyjątkowe, których zaistnienie jest rzadkie. Tylko w tym sensie można zatem mówić o względności związania treścią postanowienia uzgadniającego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie tego rodzaju wyjątkowe okoliczności nie zaistniały, dlatego brak było podstaw, aby dokonywać weryfikacji treściowej postanowienia organu konserwatorskiego.

Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.