Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1744/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a, 125 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 3 ust 2, par 9 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, 80, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Ł. i W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 1/11 w sprawie ze skargi D. Ł. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1/11 oddalił skargę D. Ł. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy Krokowa, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił D. i W. Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji zabudowy letniskowej na działce nr [...] obr. K., gmina Krokowa w związku z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania D. i W. Ł., decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż ze złożonego przez D. i W. małżonków Ł. do organu I instancji wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż na działce nr [...] znajduje się domek letniskowy wraz z tarasem. Tak więc wnioskodawcy wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu już istniejącego (legalizację istniejącej zabudowy). Kolegium ustaliło, iż działka nr [...] o powierzchni 433 m2 stanowi łąki, klasa gruntów IV. Z treści analizy urbanistycznej wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się na obszarze zabudowanym nielegalnymi budynkami letniskowymi i gospodarczymi. W obszarze analizowanym istniejąca w sąsiedztwie przedmiotowej działki zabudowa na działkach nr 368/52, 368/30, 368/23, 368/22, 368/21, 368/45 czy 368/44 - to samowole budowlane. Zgodnie z pismem PINB w Pucku, dla tych działek zostały wydane ostateczne decyzje o rozbiórce obiektów budowlanych, natomiast dla działki nr 368/28, 368/29, 368/24, 368/32, 368/19, 368/18, 368/17 prowadzone jest postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy. W ocenie Kolegium opisana zabudowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla działki nr [...], albowiem wszelka zabudowa istniejąca w analizowanym terenie nie jest zabudową legalną. Obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli D. i W. Ł., domagając się jej uchylenia jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej ustawą. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i oceny prawnej w zakresie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Jak wskazał Sąd, w wyznaczonym w przedmiotowej sprawie, na podstawie § 3 rozporządzenia, obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy, zdaniem Sądu, niewątpliwie jedynie zabudowy legalnej. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, to interpretacja taka wynika z celu wskazanego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 184/11 i z dnia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stanowisko skarżących, że nie tylko legalna zabudowa działek sąsiednich może stanowić punkt odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy, nie jest słuszne.

Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego Sąd nie dostrzegł takich uchybień w wyznaczeniu tego obszaru, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozporządzenie w § 3 ust. 2 podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Niewątpliwie, jak wynika z załączników graficznych do decyzji I instancji, w niniejszej sprawie wyznaczono granice obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność szerokości frontu działki. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, gdzie Sądowi z urzędu wiadomo, że w K. na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych, powiększenie obszaru analizowanego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a nawet mogłoby zostać poczytane jako działanie na korzyść skarżących zmierzające do poszukiwania dalej zlokalizowanej zabudowy legalnej. Sąd stwierdził, że nawet w poszerzonym obszarze analizowanym nie znajdowała się zabudowa legalna, która mogłaby stanowić materiał porównawczy do analizy "dobrego sąsiedztwa". Wbrew twierdzeniom skarżących działki o numerach 81/1, 81/2 i 81/3 nie znajdują się w granicach nawet tak określonego obszaru analizowanego. Zarzut o wybiórczym doborze nieruchomości do analizy porównawczej nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego nie znajduje się jakakolwiek legalna zabudowa. Z tych przyczyn zarzuty skargi odnośnie naruszeń przepisów rozporządzenia Sąd ocenił jako nietrafne.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących mapy, na której wyznaczono obszar analizowany Sąd stwierdził, iż odpowiada ona wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odpowiedniej skali 1:500. Kwestia kopii mapy z częściowo nieczytelnymi cyframi daty jest nieistotna, wystarczy bowiem porównać oba załączniki graficzne do decyzji I instancji by stwierdzić, że obie mapy pochodzą ze zbioru ewidencji z tej samej daty, a nadto zgodnie z wymogami ustawy (jak i k.p.a.) zostały opatrzone pieczęciami i podpisem Wójta, stanowiąc niewątpliwie oryginały.

W ocenie Sądu, nietrafne są także zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 127 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie narusza wymogu określonego w art. 80 k.p.a. Zgodna z prawem decyzja, poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie narusza art. 8 k.p.a. Oba organy administracji orzekające w niniejszej sprawie wyjaśniły zasadność przesłanek negatywnego rozstrzygnięcia odnośnie wniosku, w zgodzie z art. 11 k.p.a., cała zaś istota sprawy sprowadza się do tego, że skarżący kwestionują trafność przyjętego stanowiska braku "dobrego sąsiedztwa" dla ustalenia warunków zabudowy. Ponieważ Sąd podzielił przedstawione wyżej stanowisko, brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wystarczający dla odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.

Od powyższego wyroku D. Ł. i W. Ł. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] maja 2010 r., pomimo nieprawidłowego wyznaczenia przez Wójta Gminy Krokowa obszaru analizowanego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 3 i 4 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] maja 2010 r., pomimo rażącego naruszenia przez Wójta Gminy Krokowa prawa materialnego tj. § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegającego na sporządzeniu graficznego załącznika do decyzji w nieczytelnej technice graficznej nie zapewniającej możliwości wykonywania jego kopii, który w dodatku nie obejmuje wszystkich działek poddanych analizie;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] maja 2010 r. pomimo, że Wójt Gminy Krokowa dokonał błędnej wykładni pojęcia "działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy"

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. pomimo, że organy administracji publicznej w trakcie prowadzonego postępowania naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w ten sposób, że zaniechały wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w tym przede wszystkim poprzez niewłaściwe ustalenie, że w obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych, podczas gdy położone w pobliżu przedmiotowej nieruchomości działki o nr ewidencyjnych 81/3, 81/2 oraz 81/1 są zabudowane legalnie, a dodatkowo w stosunku do działek o nr ewidencyjnym 368/19, 368/18 oraz 368/16 nie zostały dotychczas wydane ostateczne decyzje w postępowaniach administracyjnych w sprawie nielegalnej zabudowy, przez co brak jest podstaw do tego aby uznać, że są one zabudowane nielegalnie;

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia niniejszego postępowania, pomimo że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innych toczących się postępowań tj. postępowań administracyjnych w sprawie nielegalnej zabudowy działek nr 368/19, 368/18, 368/16, podczas gdy jedynie ostateczne decyzje w sprawie tych działek skutkowałyby możliwością stwierdzenia, że w obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych, co dopiero stanowiłoby podstawę do wydania orzeczenia.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie D. i W. Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji zabudowy letniskowej na działce nr [...] obr. K., gmina Krokowa.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – D. Ł. i W. L. oparli skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa procesowego powiązanego z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1, § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. oraz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w literaturze, przepis ten wprowadził do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zajął stanowisko, że sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela takie stanowisko Sądu I instancji. W literaturze, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać na przykład samowoli budowlanej (por. Z. Niewiadomski red., tamże s. 515). Przy czym przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski red., tamże s. 515-516 oraz wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, CBOSA). Wykonując swe ustawowe zadania organ nie może jednak abstrahować od ogólnego porządku prawnego, dlatego w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne informacje organu), powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie to czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane.

Mając powyższe rozważania na uwadze należy zgodzić z poglądem Sądu I instancji, że orzekające w sprawie niniejszej organy administracji publicznej doszły do uzasadnionego wniosku o braku spełnienia dla przedmiotowej zabudowy letniskowej na działce nr [...] obr. K. przesłanki z art. 61 ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie niemożność określenia wymagań dla zabudowy na wskazanej wyżej działce jest związana z faktem, że w obszarze analizowanym zabudowa została wzniesiona w sposób sprzeczny z prawem tj. w warunkach samowoli budowlanej. Nie tylko bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ale też Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że w K. miała miejsce samowolna budowa kompleksu domków letniskowych. Przy czym kompleks ten powstał w sposób niezgodny z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ plan miejscowy nie przewidywał na tym terenie możliwości zabudowy letniskowej oraz niezgodnie z prawem budowlanym, czyli bez uzyskania stosownych pozwoleń na budowę. Jak wynika również z analizy obszaru objętego wnioskiem i załączonej do decyzji, działka znajduje się w granicach Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Należy również podzielić pogląd Sądu I instancji, że organ w sposób prawidłowy dokonał wyznaczenia granic obszaru analizowanego – stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru podlegającego analizie pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 metrów. Z ustaleń Sądu, potwierdzonych materiałem dowodowym, wynika, że w sprawie niniejszej wyznaczono większy obszar analizowany niż wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jak trafnie zauważył Sąd, działki o nr ew. 81/1, 81/2, i 81/3 nie znajdują się nawet w tak wyznaczonym obszarze podlegającym analizie. Podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że działki o wskazanych wyżej numerach są zabudowane legalnie nie ma więc znaczenia.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone wyraźnie linią przerywaną na mapie stanowiącej załącznik do analizy, która została opisana w legendzie. Działki o nr ew. 81/1, 81/2, i 81/3 nie znalazły się zaś w obszarze analizowanym zapewne z tego względu, co byłoby całkowicie uzasadnione, że znajdują się one poza wspomnianym kompleksem domków letniskowych. Tymczasem pojęcie sąsiedztwa należy rozumieć jako obszar stanowiący urbanistyczną całość (Z. Niewiadomski red., tamże s. 510). Jak wskazał trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, Lex nr 1291986: "Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie". Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557. Poglądy powyższe znajdują swoje odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nawet pomimo tego, że omawiany kompleks domków letniskowych, stanowiący jednak pewną całość, powstał w sposób nielegalny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa musi umożliwić osobom mającym tytuł prawny do gruntów jak najszerszą możliwość inwestowania. Należy jednak pamiętać, że w sprawie niniejszej wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obiektu już istniejącego i to wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, czyli sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie mógł zostać uwzględniony argument skarżących kasacyjnie, że - jak sami wskazują - w stosunku do działek o nr ew. 368/19, 368/18 oraz 368/16 nie zapadły dotychczas ostatecznie decyzje w sprawie nielegalnej zabudowy. Jak już bowiem wyżej wskazano, znaczenie ma przede wszystkim to czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie to czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Ponadto, co też już wyżej zauważono, wspomniany kompleks domków letniskowych, do którego należy również działka skarżących, powstał również niezgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a to już może być przedmiotem badania organu ustalającego warunki zabudowy. Trzeba też zwrócić uwagę, że przedmiotem analizy były również inne działki z istniejącą na nich nielegalną zabudową, wobec których orzeczono rozbiórkę, niż tylko te wskazane wyżej przez skarżących. Z tego względu nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy na działkach o nr ew. 368/19, 368/18, 368/16. W okolicznościach wyżej przedstawionych nie można bowiem w sposób uzasadniony stwierdzić, że rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej zależy od wyniku toczących się postępowań w sprawie w/w działek.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia § 9 ust. 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., mający polegać, zdaniem skarżących, na sporządzeniu graficznego załącznika do decyzji w nieczytelnej technice graficznej, nie zapewniającej możliwości wykonywania jego kopii, gdyż skarżący nie wskazali w jaki sposób mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, a co stanowi o możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wystarczy porównać oba załączniki graficzne do decyzji I instancji, aby stwierdzić, że obie mapy pochodzą ze zbioru ewidencji z tej samej daty i zostały opatrzone pieczęciami i podpisem Wójta. Odnosząc się do zarzutu, że załącznik graficzny do decyzji nie obejmuje wszystkich działek poddanych analizie można zauważyć, że przepisy powołanego wyżej rozporządzenia nie wymagają, aby mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy obejmowała cały obszar analizowany. Co więcej, jak wynika z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy łącznie z jej częścią graficzną (mapa) stanowią również załącznik do decyzji. Inna jest także funkcja załącznika do analizy, a inna załącznika do decyzji.

Reasumując, za uzasadnioną uznać trzeba ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie narusza art. 80 k.p.a. Tym samym można też uznać, że organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.