Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1367/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 , art. 145 par. 1 pkt 1 c i pkt 2, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156, art. 61 par. 1 i 4 , art. 10 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Prezydenta Miasta decyzją z [...].07.2013r., Nr [...]na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust 1 oraz art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) ustalił dla S. J. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo - mieszkalnego (biura, handel artykułami przemysłowymi, pracownie - w poziomie parteru i pierwszego piętra oraz pomieszczenia mieszkalne w poziomie pierwszego i drugiego piętra) na działkach o nr ewid. [...] - obręb [...], położonych w K przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. B współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości - oznaczonej jako działka nr [...]. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej przejawiające się przesłaniem decyzji na niewłaściwy adres części współwłaścicieli nieruchomości. Odwołujący podał, że decyzja organu pierwszej instancji wskazywała pozostałych współwłaścicieli jako zamieszkałych w B. skąd wyprowadzili się kilkanaście lat temu. W ocenie odwołującego postępowanie w tej sprawie pod rygorem nieważności powinno się toczyć z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości mającej być obciążoną. W dalszej części odwołujący zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadniających podano, że dla wskazanego przez inwestora terenu nie ma planu miejscowego, a zatem ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w decyzji zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to jedynie wówczas gdy spełnione zostaną łącznie warunki wyszczególnione w art. 61 ust. l ustawy, a więc:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

- teren ma dostęp do drogi publicznej,

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Aby możliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy organ winien sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588). Wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy pozwalają na stwierdzenie czy planowana inwestycja zgodna jest z zastaną funkcją terenu jak też umożliwiają określenie poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy. Znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada wszystkim wymogom powołanego rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół działki inwestora w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szerokość frontu działki inwestora wynosi 19 m, trzykrotna szerokość to 57 m,. a granice obszaru zakreślono w większej odległości biorąc pod uwagę zwarty obszar zabudowany. W granicach tego obszaru, o zabudowie charakterystycznej dla zurbanizowanych, śródmiejskich dzielnic K., występują budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne z lokalami handlowo - usługowymi wbudowanymi w partery i w wyższe kondygnacje oraz obiekty handlowe, obiekty usługowe, obiekty gastronomiczne. Stwierdzić należy, że planowana inwestycja wpisuje się w zastane zainwestowanie terenu i tym samym spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji. Obowiązującą linię zabudowy ustalono według ściany szczytowej budynku na działce sąsiedniej o nr ewid. [...]. Wymóg takiego określenia obowiązującej linii zabudowy wynika z uzgodnienia z konserwatorem zabytków - vide postanowienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków - Delegatura w K. z dnia [...] marca 2013 roku nr [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki jest zróżnicowany i wynosi od 0,03 do 1,0, a średni wskaźnik wynosi 0,6. Wobec takiego zróżnicowania intensywności zabudowy zasadnie określono ten wskaźnik dla planowanej inwestycji na poziomie 0,5. W obszarze poddanym analizie szerokość elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana z uwagi na różnorodność zabudowy i wynosi od 2,5 m do 49 m (średnia szerokość elewacji frontowej to 14,7 m) i w tej sytuacji dokonano indywidualnego ustalenia szerokości elewacji frontowej - około 10,m Stosownie do brzmienia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji istniejącej zabudowy, z tolerancją do 20% przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na 12 m bowiem jak wykazała analiza na działce sąsiedniej o nr ewid. [...] znajduje się budynek usługowy o wysokości elewacji frontowej – 7 m, a na działkach nr [...], z drugiej strony nieruchomości inwestora, zlokalizowany jest budynek mieszkalny o wysokości 13 m. Na takie wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wpływa także fakt, że nieruchomość wskazana na cele zabudowy znajduje się w centrum Kalisza przy jednym z większych skrzyżowań i w bliskim sąsiedztwie występują obiekty o dużych gabarytach. Podstawą ustalenia geometrii dachu są również wyniki analizy, która i w tym zakresie wykazała zróżnicowanie przejawiające się występowaniem i dachów płaskich i dachów dwu i wielospadowych.

W decyzji przewidziano możliwość usytuowania obiektu inwestora przy granicy z działkami nr [...]. Techniczne możliwości usytuowania obiektu w granicy i jego wpływu na istniejącą w tej granicy zabudowę będą przedmiotem badania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego związanego z zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę. Podkreślono, że w zaskarżonej decyzji w punkcie II podpunkt 4 litera "b" wyraźnie wskazano, że budynki i sposób zagospodarowania działki inwestora winien spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Kolegium nie jest zasadny zarzut odwołania dotyczący nie zawiadomienia współwłaścicieli o toczącym się postępowaniu. Organ I instancji przesyłał pisma na adresy współwłaścicieli ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do zarzutu nie brania udziału w sprawie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej wskazano ,że zgodnie z brzmieniem art.20 ust.2 pkt 1 i 2 oraz art.22 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. nr 193, poz.1287 z 2010 roku z późn. zmianami) w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się właściciela nieruchomości oraz miejsce jego zamieszkania lub siedziby i na właścicielu ciąży obowiązek zgłaszania staroście zmiany danych objętych ewidencją , w terminie 30 dni licząc od dnia powstania zmiany.

W świetle przytoczonych okoliczności faktycznych i prawnych Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania .

Na powyższą decyzję skargę do sądu złożył B. B domagając się stwierdzenia nieważności powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ochrony praw stron .Skarżący ponowił argumenty z odwołania, że udział pozostałych współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej został uniemożliwiony poprzez uchybienie obowiązkowi zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania i jego toku oraz doręczeniu decyzji. Wskazał tez ,że pozostali współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości zmienili miejsce zamieszkanie na kilkanaście lat wcześniej przed wszczęciem niniejszego postępowania, a na wnioskodawcy ciążył obowiązek ustalenia i podania aktualnych adresów osób zainteresowanych. W ocenie skarżącego chybione jest powoływanie się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Na rozprawie sadowoadministracyjnej uczestnik postępowania – wnioskodawca w sprawie warunków zabudowy- S. J. również wniósł o oddalenie skargi .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz.270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z pkt.2 art. 145 sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. W ocenie sądu nie mamy do czynienia z żadna z enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 156 kpa dlatego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Trzeba przy tym od razu podkreślić, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy w razie łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków: Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Po otrzymaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ prawidłowo na podstawie art. 61 §1 i §4 kpa zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Z dołączonego na k. 11 akt administracyjnych pierwszej instancji rozdzielnika wynika ,że jedną ze stron postępowania organ uznał wszystkich współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...] ( obreb 17 ) tj. B. B., B. B., K. B. i M. B. Powyższe zawiadomienie fizycznie odebrał tylko B. B., a od pozostałych współwłaścicieli nastąpił zwrot przesyłanej korespondencji z adnotacja Poczty ,że przesyłka po awizowaniu nie została odebrana. W ten sam sposób nastąpiło doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu B. B wyraźnie wskazał ,że pozostali uczestnicy postępowania nie mieszkają od kilkunastu lat pod adresem wskazywanym w decyzji .Organ odwoławczy nie wyciągnął jednak prawidłowych wniosków i nieprawidłowo odwołał się do przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawa z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz .U. z 2010 r. nr 193 poz.1287 ) stanowi w art. 1, że ustawa reguluje sprawy dotyczące: geodezji i kartografii; krajowego systemu informacji o terenie; ewidencji gruntów i budynków; inwentaryzacji i ewidencji sieci uzbrojenia terenu; rozgraniczania nieruchomości; państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; uprawnień do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych; numeracji porządkowej nieruchomości w miejscowościach. Art. 22 ust.2 cyt. Ustawy nakazujący właścicielom zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków dotyczy postępowania w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Mógłby być stosowany w toku innego postępowania tylko wówczas gdyby przepis szczególny tak stanowił. Tymczasem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak przepisu, który odsyłałby do tej szczególnej regulacji. Jak wyżej wskazano niniejsze postępowanie administracyjne toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10. § 1 kpa Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

§ 2. art.10 kpa stanowi, że Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W sytuacji gdy organ odwoławczy miał informacje od odwołującego, że pozostali współwłaściciele sąsiadującej nieruchomości, którym przysługują prawa strony nic nie wiedzą o toczącym się postępowaniu to winien to precyzyjnie ustalić. W pierwszej kolejności należało wezwać odwołującego do podania adresów tak aby zweryfikować jego twierdzenia o ewentualnym braku prawidłowych zawiadomień. Sąd zwraca uwagę, że z przesyłek pocztowych kierowanych do B. B., K. B. i M. B. nie wynika bowiem ,że osoby te wyprowadziły się ze wskazanych adresów. Na chwilę obecną twierdzenie skarżącego nie zostało zweryfikowane, a odwoływanie się do zapisów art. 22 prawa geodezyjnego było nieuprawnione.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO wezwie B. B do podania znanych mu adresów pozostałych współwłaścicieli sąsiadującej działki i rozważy dalsze kroki, a więc zawiadomienie o wszczęciu postępowania i treści wydanej decyzji oraz umożliwi tym osobom wypowiedzenie się co do zebranego materiału. Należy bowiem wskazać ,że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Reasumując naruszenie przepisów postępowania przed organem II instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkuje w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt.1 lit.c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji o czym sąd orzekł w pkt. I wyroku. Na zasadzie art.152 cyt. ustawy sąd orzekł jak w pkt.II , a na zasadzie art. 200 jak w pkt. III wyroku.