Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 515/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 5 i p-kt 15,  art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 8, art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11,
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 104 § 2, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 953/13 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oraz zobowiązania do jej zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz Gminy B. 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 953/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadającej do zwrotu i zobowiązania do jej zwrotu, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., określił, że ww. decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej Gminy B. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (RPOWP) na lata 2007-2013, zawarł z Gminą B. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Budowa i przebudowa drogi gminnej B.-W.". W wyniku przeprowadzonej kontroli ex-post prawidłowości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie ww. projektu stwierdzone zostały nieprawidłowości polegające na naruszeniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759; dalej: prawo zamówień publicznych lub p.z.p.), skutkujące, zgodnie z § 11 ust. 4 umowy o dofinansowanie, koniecznością nałożenia korekty finansowej i uznaniem z tego tytułu części wydatków za wydatki niekwalifikowane. Stwierdzono następujące naruszenia prawa zamówień publicznych:

1. art. 7 ust. 1 p.z.p. w związku z art. 22 ust. 2 p.z.p. poprzez sformułowanie

w sposób nieprecyzyjny i rozbieżny z treścią ogłoszenia o zamówieniu i SIWZ zapisów dotyczących warunku udziału w postępowaniu w zakresie wymaganego doświadczenia co mogło utrudnić uczciwą konkurencję i nie zapewniło tym samym równego traktowania wykonawców;

2. art. 25 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 2 p.z.p. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawców oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U z 2006 r., Nr 87, poz. 605), poprzez żądanie

w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, na potwierdzenie spełnienia warunków w zakresie doświadczenia, dokumentu w postaci wykazu wykonywanych robót – ograniczonego tylko do wykazania robót "odpowiadających swoim rodzajem" przedmiotowi zamówienia;

3. art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 3 p.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu dla podmiotów występujących wspólnie (konsorcjum) w sposób mogący utrudnić uczciwą konkurencję i niezapewnienie równego traktowania wykonawców;

4. art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 4 w związku z art. 23 ust. 3 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1-9 p.z.p. poprzez niezażądanie od wszystkich członków konsorcjum dokumentów na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu w zakresie niepodlegania wykluczeniu z postępowania;

5. art. 29 ust. 2 i 3 p.z.p. poprzez wskazanie w opisie przedmiotu zamówienia znaków towarowych, patentów i ich pochodzenia bez wskazania możliwości zastosowania rozwiązań równoważnych.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami opisanymi w pkt 1-3 Instytucja Zarządzająca nałożyła korektę finansową w wysokości 5%; kwotę wydatków kwalifikowanych objętych korektą w ramach przedmiotowego postępowania ustalono poprzez zsumowanie kwot kategorii wydatków określonych we wniosku

o dofinansowanie dotyczących robót budowlanych, a także podatku VAT od każdej

z tych kategorii. Kwota korekty ze środków EFRR wyniosła 107.228,40zł.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Gmina B. została wezwana do zwrotu kwoty 107.228,40 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w związku z wykorzystaniem środków europejskich przyznanych na podstawie umowy

o dofinansowanie z naruszeniem obowiązujących procedur. W dniu [...] stycznia 2012 r. ponownie wezwano Gminę do zwrotu wyżej wskazanych środków w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania.

Następnie w dniu [...] marca 2012 r. Zarząd Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich.

W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Gmina B. wskazała, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania decyzji o zwrocie środków.

W związku z takim stanowiskiem beneficjenta Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca RPOWP, złożył wniosek do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęcie i przeprowadzenie kontroli doraźnej ww. postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Urząd Zamówień Publicznych stwierdził brak podstaw do wszczęcia kontroli doraźnej postępowania. Jednocześnie dokonał następczej kwalifikacji naruszeń wykrytych przez Instytucję Zarządzającą i odniósł się do nich w kontekście utrudnienia uczciwej konkurencji

i niezapewnienia równego traktowania wykonawców.

Ze względu na występujące rozbieżności w ocenie stwierdzonych naruszeń, zdaniem Instytucji Zarządzającej, konieczne stało się zmodyfikowanie dotychczasowych zapisów wyniku weryfikacji ex-post zamówień publicznych poprzez dostosowanie ich do kwalifikacji przedstawionej w piśmie Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] sierpnia 2012 r., a następnie dokonanie ponownej oceny w zakresie konieczności nałożenia korekty finansowej.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] Zarząd Województwa [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu podał, że w związku z pojawieniem się okoliczności w sprawie spełniających przesłanki zawarte w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), w sytuacji, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości, albo w części.

Gmina B. pismem z dnia [...] września 2012 r. poinformowała Instytucję Zarządzającą, że nie akceptuje treści zmienionego wyniku weryfikacji.

Mając na uwadze argumentację podniesioną przez beneficjenta, Instytucja Zarządzająca wystąpiła do Ministra Rozwoju Regionalnego o potwierdzenie, że zastosowany wskaźnik procentowy korekty w wysokości 5% jest adekwatny do wagi

i skali stwierdzonych naruszeń, także w sytuacji, gdy w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Urząd Zamówień Publicznych potwierdzono, że zamawiający w postępowaniu o udzielenie zamówienia naruszył m. in. art. 22 ust. 2 p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p.

W oparciu o wskazanie zawarte w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2012 r., Instytucja Zarządzająca rozpatrzyła zastrzeżenia wniesione przez Gminę B. i podtrzymała swoje stanowisko w zakresie stwierdzonych naruszeń Prawa zamówień publicznych oraz naliczenia korekty finansowej w wysokości 5%.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. beneficjent został wezwany w trybie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U.

z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych lub u.f.p.) do zwrotu części środków z EFRR w kwocie 107.228,40 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

Wobec bezskutecznego upływu zakreślonego terminu na dokonanie zwrotu środków, w dniu [...] marca 2013 r. Zarząd Województwa [...] wydał ponownie postanowienie w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Zarząd Województwa [...] w R. określił kwotę 107.228,40 zł przypadającą do zwrotu oraz zobowiązał Beneficjenta do jej zwrotu wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Po rozpatrzeniu wniosku Gminy B. o ponowne rozpoznanie sprawy Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wskazał, że w sprawie na plan pierwszy wysuwa się kwestia skutków wiążących się z wydaniem przez Zarząd Województwa [...] decyzji z dnia [...] września 2012 r., nr [...], którą umorzono w całości postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2012 r.

Jako podstawę prawną powyższej decyzji Zarząd Województwa wskazał m.in. przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub części.

Zdaniem Sądu przepis ten ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy

w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego można stwierdzić brak sprawy administracyjnej - mogącej być przedmiotem postępowania. Umorzenie postępowania niweczy dotychczasowy wynik postępowania i może być stosowane tylko tam, gdzie osiągnięcie celu stało się nieaktualne. Sąd zauważył, że w decyzji

z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarząd Województwa [...] wskazał, że "ze względu na występujące rozbieżności w ocenie stwierdzonych naruszeń konieczne stało się zmodyfikowanie dotychczasowych zapisów wyniku weryfikacji ex-post zamówień publicznych, sporządzonego przez Instytucję Zarządzającą RPOWP, poprzez dostosowanie ich do kwalifikacji przedstawionej w ww. piśmie Urzędu Zamówień Publicznych, a następnie dokonanie ponownej oceny w zakresie konieczności nałożenia korekty finansowej" i umorzył w całości postępowanie.

Nie wchodząc w ocenę prawidłowości umorzenia postępowania Sąd uznał, że decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. została doręczona Gminie B. i stała się ostateczna.

Sąd wskazał, że przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej

o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych

w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności. Jednakże, tę zasadę należy odnieść tylko do tych decyzji umarzających postępowanie, gdzie takie rozstrzygnięcie zapadło po merytorycznym rozpoznaniu sprawy co do jej istoty. Natomiast w sytuacji, gdy umorzenie postępowania miało charakter wyłącznie procesowy, bez orzekania co do istoty sprawy, nie można skutecznie zarzucić nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż organ, przed umorzeniem postępowania, dokonał merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd wskazał, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji prawidłowości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego Instytucja Zarządzająca stwierdziła naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych i dokonała ich kwalifikacji. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezes Urzędu Zamówień Publicznych dokonał odmiennej kwalifikacji naruszeń uprzednio wykrytych przez Instytucję Zarządzającą. Ta okoliczność oraz chęć dostosowania swojej kwalifikacji naruszeń do kwalifikacji dokonanej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych była główną przyczyną umorzenia w całości postępowania przez Zarząd Województwa [...] wcześniej wszczętego z urzędu. Te same uchybienia, czy też naruszenia, jakich dopuścił się Beneficjent, jedynie inaczej oceniane przez pryzmat przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, były podstawą ponownego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, co nastąpiło postanowieniem Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2013 r.

W ocenie Sądu I instancji wydanie nowej decyzji w tej samej sprawie w oparciu

o te same ustalenia faktyczne, jedynie inaczej oceniane pod względem prawnym, musiało spotkać się z zarzutem nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej

i orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Skargę kasacyjną wniósł Zarząd Województwa [...] domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne i nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie zwrotu środków europejskich

w związku z naruszeniem procedur udzielania zamówień publicznych przy realizacji przez Gminę B. projektu pn. "Budowa i przebudowa drogi gminnej B.-W." na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z późniejszymi aneksami została już wydana ostateczna decyzja Zarządu Województwa [...] merytorycznie rozstrzygająca sprawę, a to decyzja z dnia [...] września 2012 r. umarzająca w całości postępowanie wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., w sytuacji gdy ta ostatnia decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia merytorycznego, nie kształtowała sytuacji prawnej strony;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa zakończona decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., będąca przedmiotem skargi do WSA, jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. umarzającą postępowanie, w sytuacji gdy w sprawach tych występował odmienny stan faktyczny;

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez :

a) brak należytego rozważenia kwestii uznania, że decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. umarzająca w całości postępowanie wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2012 r., zawierała merytoryczne rozstrzygnięcie zagadnienia zwrotu środków europejskich przez Gminę B.

w związku z naruszeniami procedur udzielania zamówień publicznych przy realizacji projektu "Budowa i przebudowa drogi gminnej B.-W.",

b) bezpodstawne przyjęcie, gdyż nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, że Zarząd Województwa [...] w decyzji z dnia [...] września 2012 r. umarzającej postępowanie wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. rozważył i rozstrzygnął merytorycznie sprawę administracyjną dotyczącą obowiązku lub braku obowiązku zwrotu przez Gminę B. środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur udzielania zamówień publicznych. Nieodniesienie się do stanowiska reprezentowanego przez Zarząd Województwa [...] w tym zakresie zawartego w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę,

c) przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym wynikającym z akt sprawy, w szczególności poprzez nieuprawnione przyjęcie, że sprawa zakończona decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r.;

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu oceny zakresu rozstrzygnięcia dokonanego decyzją Zarządu Województwa [...]

z dnia [...] września 2012 r. umarzającą wcześniej wszczęte postępowanie, okoliczności, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków europejskich musi być poprzedzone wezwaniem do dobrowolnego zwrotu skierowanych przez instytucję zawierającą umowę do Beneficjenta i brak uprzedniego wezwania (przy utracie aktualności wezwania poprzedniego) powoduje "przedwczesność" wszczętej procedury administracyjnej i konieczność jej umorzenia, co stanowi rozstrzygnięcie proceduralne;

5) a w konsekwencji, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie zaskarżonym wyrokiem skargi i stwierdzenie nieważności rzeczonych decyzji Zarządu Województwa [...], w sytuacji gdy sprawa zwrotu środków z budżetu Unii Europejskiej przez Gminę B. w związku z realizacją projektu pn. "Budowa i przebudowa drogi gminnej B.-W." realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz

z późniejszymi aneksami, w związku z naruszeniami zasad udzielania zamówień publicznych, nigdy nie była wcześniej przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia przez Zarząd Województwa [...] (Instytucję Zarządzającą) i sprawa zakończona decyzją Zarząd Województwa [...] z [...] sierpnia 2013 r. nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją umarzającą z dnia [...] września 2012 r.

Powyższe naruszenia miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, dlatego że skutkiem ich było to, że w sprawie nie zapadło prawidłowe rozstrzygnięcie, co do wszystkich kwestii (pkt 1, 2 i 3 sentencji orzeczenia).

2. Ponadto wskazując, że przepisy, których zastosowanie powinno być uwzględnione i ocenione przez Sąd I instancji, mogą mieć charakter mieszany tzn. materialno-procesowy, nie przesądzając tego – z ostrożności procesowej podniesiono oparty na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 u.f.p. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania i nieuwzględnienie okoliczności, że wszczęte postanowieniem Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków ze względu na brak jego uprzedzenia wezwaniem Gminy B. przez podmiot, który zawarł umowę o dofinansowanie do dobrowolnego zwrotu środków (poprzednie wezwania utraciły aktualność ze względu na zmianę stanu faktycznego i zmianę okoliczności związanych z tymi wezwaniami, inną kwalifikację naruszeń, inny sposób wyliczenia kwoty do zwrotu) musiało być umorzone, jako przedwczesne.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną przedstawił argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością.

Gminy B. skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...], określającej do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków europejskich oraz zobowiązującej do zwrotu tej kwoty – części środków z Europejskiego Funduszu Regionalnego, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., gdyż dotyczyła ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podstawową tezą, na której oparto skargę kasacyjną jest twierdzenie, iż sprawa rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Województwa Zarządu [...] z dnia [...] września 2012 r. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje przy tym, że występuje tożsamość podmiotowa w sprawach rozstrzygniętych tymi decyzjami, natomiast stanowisko o braku tożsamości opiera na odmienności stanów faktycznych obu spraw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że po przeprowadzeniu kontroli ex-post w zakresie prawidłowości procedur udzielania zamówień publicznych dotyczących wydatków związanych z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie, przekazano beneficjentowi wynik weryfikacji zawierający stwierdzone naruszenia prawa zamówień publicznych ze stanowiskiem dotyczącym rodzaju naruszeń i ich kwalifikacji, wysokość korekty wyniosła łącznie 5%, co stanowiło 107.228, 40 zł. Wobec odmowy zwrotu ww. kwoty, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wszczęto z urzędu postępowanie

w sprawie zwrotu środków. Jednak po zajęciu stanowiska w kwestii oceny zarzucanych stronie naruszeń przepisów Prawa zamówień publicznych przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i odmiennym zakwalifikowaniu tych naruszeń, stało się konieczne umorzenie wszczętego i prowadzonego postępowania, zmodyfikowanie dokumentu – wyniku weryfikacji ex-post – i ponowne wezwanie, na tej podstawie, beneficjenta do zwrotu środków, a następnie, po stwierdzeniu bezskuteczności tego wezwania, ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tezy o braku tożsamości przedmiotowej obu spraw w przedmiocie zwrotu środków .

Dla rozstrzygnięcia tej kwestii, zacząć należy od ogólnych uwag dotyczących charakteru postępowania w przedmiocie zwrotu środków europejskich przeznaczonych na realizację programów operacyjnych i wydawanych w tych sprawach decyzji.

W świetle ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712; dalej: ustawa o zadach prowadzenia polityki rozwoju lub u.z.p.p.r.), prawną podstawą dofinansowania projektu realizowanego w ramach określonego programu operacyjnego jest umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą, albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem (art. 26 ust. 1 pkt 5 i art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r.). Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2). Ustawa nakłada na instytucję zawierającą

z beneficjentem umowę o dofinansowanie obowiązki związane z realizacją projektu: prowadzenia kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a także ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006 r., Nr 210, poz. 25) (art. 26 ust. 1 pkt 14, 15 i 15a). Te obowiązki składają się na warunki dofinansowania

w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy i stanowią element umowy o dofinansowanie projektu. Według art. 206 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 8 ustawy o finansach publicznych

w zakres określonych w umowie warunków dofinansowania projektu wchodzą: zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu, warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Natomiast art. 207 ust. 8 tej ustawy stanowi, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Z przytoczonych przepisów wynika, że obowiązki beneficjanta określone

w ramach warunków realizacji projektu, obejmujące poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu i ustalenie na jej podstawie korekty finansowej, a także zwrot nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Jednakże nie wszystkie elementy tej relacji mają charakter cywilnoprawny. Ustawodawca wprowadził do stosunków prawnych, łączących strony umowy

o dofinansowanie, elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje, zapewniające prawidłową realizację umowy. Wyposażył instytucję zarządzającą

w atrybut władzy administracyjnej w postaci orzekania o zwrocie dofinansowania

w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. do instytucji zarządzającej należy m. in. wydawanie decyzji administracyjnych o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań określonych

w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten pozostaje w korelacji z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11 ustawy o finansach publicznych stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Ustawodawca przyznaje więc instytucji, która co do zasady, jest stroną umowy

o udzielenie dofinansowania, możliwość władczego działania w stosunku do beneficjenta, w razie niewywiązania się przez niego z obowiązku przestrzegania warunków umowy i w rezultacie – odmowy dobrowolnego zwrotu środków nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu przewidziane

w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, instytucja żądająca zwrotu działa wyłącznie jako strona umowy. Przepis art. 207 ust. 8 tej ustawy wyraźnie bowiem przyznaje uprawnienie do żądania zwrotu środków instytucji, która podpisała umowę

z beneficjentem.

Stosownie do tego na jakim etapie realizacji umowy stwierdzono nieprawidłowości, zwrot środków przeznaczonych na dofinansowanie uregulowany

w art. 207 ust. 1, 2, 8 i 9 u.f.p. może mieć dwie formy: zwrotu określonej, wypłaconej już kwoty dofinansowania i pomniejszenia kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi (art. 207 ust. 2 u.f.p.). Odpowiednio do tego, poprzedzające wydanie decyzji o zwrocie wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 tej ustawy może również polegać na wezwaniu do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Tak rozumiany zwrot obejmuje zarówno zobowiązanie beneficjenta do "oddania" środków już pobranych, jak i pozbawienie go prawa do środków jeszcze niewypłaconych, określonych w umowie o dofinansowanie.

W uchwale z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GPS 2/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił wiążącą się immanentnie z problematyką odzyskiwania środków uzyskanych przez beneficjentów na realizację projektów finansowanych

z udziałem środków europejskich kwestię korekt finansowych, do których nakładania jest zobowiązana instytucja zarządzająca w trybie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Wskazał, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p.

W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

W niniejszej sprawie, w wyniku przeprowadzonej kontroli ex-post w zakresie prawidłowości procedur udzielania zamówień publicznych dotyczących wydatków związanych z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie, stwierdzono naruszenia opisane w tzw. "wyniku weryfikacji ex-post" i w związku z tym naruszeniami nałożono korektę finansową w wysokości 5% wydatkowanych środków, łączna kwota korekty wyniosła 107.228,40 zł. Wobec tego, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezes Urzędu Zamówień Publicznych dokonał innej kwalifikacji naruszeń wykrytych w toku kontroli, dokonano zmiany dokumentu "wynik weryfikacji" w celu dostosowania kwalifikacji tych naruszeń do kwalifikacji dokonanej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Również w tym przypadku wskaźnik procentowy korekty wydatków kwalifikowanych ze środków EFRR wyniósł 5%, a kwota korekty 107.228,40 zł.

Wszczęta ponownie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. sprawa administracyjna dotyczy, tak samo jak sprawa wszczęta postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. zwrotu przez Gminę B. środków przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu "Budowa i przebudowa drogi gminnej B. – W." z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] wraz z aneksami, których podstawą faktyczną są naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych stwierdzone w toku kontroli realizacji tego projektu przeprowadzonej w okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2011 r. w Gminie B., i dochodzona jest identyczna kwota wynikająca z nałożonej 5% korekty na dokonane wydatki. Dlatego twierdzenia skargi kasacyjnej o braku tożsamości obu spraw nie mogły zostać podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze to, co wcześniej powiedziano na temat postępowania w sprawie dochodzenia zwrotu kwot ze środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, sama tylko odmienna ocena prawna stanu faktycznego (stwierdzonych naruszeń) nie uzasadnia tezy, iż mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną. Brak jest więc uzasadnienia do przyjęcia stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w każdym przypadku kiedy w toku postępowania administracyjnego następuje zmiana kwalifikacji prawnej tych samych naruszeń strona powinna być ponownie wzywana do dobrowolnego zwrotu, co powoduje powstanie nowej sprawy administracyjnej (poprzednio wszczęte postępowanie, w oparciu o "nieaktualne" już wezwanie tym samym staje się bezprzedmiotowe). Jak wcześniej wspomniano, w postępowaniu administracyjnym o zwrot należności, ustalenia dotyczące korekty, podjęte w toku postępowania kontrolnego, nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Dlatego też słusznie przyjął Sąd I instancji, że mamy do czynienia z wydaniem ponownej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio ostateczną decyzją administracyjną, a więc z sytuacją , o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Osobną kwestią jest natomiast przyjęcie przez WSA, że decyzja z dnia [...] września 2012 r. umarzająca w całości postępowanie w przedmiocie zwrotu przez Gminę B. środków jest decyzją w której dokonano merytorycznej oceny materiału dowodowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ta pierwsza decyzja nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu środków europejskich przez Gminę B. i z tym stanowiskiem należy się zgodzić. W istocie, organ uzasadniając zasadność umorzenia uznał, że stało się ono konieczne ze względu na dostosowanie kwalifikacji wykrytych w toku kontroli naruszeń do kwalifikacji przedstawionej w piśmie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Jednak wyżej powołane, błędne stanowisko Sądu I instancji, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotknięte jest wadą nieważności. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części, albo

w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wydaną decyzją, zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji jest związany, z kolei w myśl wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko

w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Powyższe zasady w tym samym stopniu dotyczą decyzji merytorycznych, jak i decyzji o umorzeniu postępowaniu. Trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta

z takiej samej ochrony, jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopóki prawomocna decyzja umarzająca postępowanie w sprawie nie zostanie wyeliminowana w ramach dostępnych środków prawnych, to jej adresaci mają prawo oczekiwać, że ponowna decyzja w tej samej sprawie nie zapadnie. Gdyby jednak stało się inaczej i w tej samej sprawie wydana została ostateczna decyzja merytoryczna, to decyzja ta obarczona jest wadą nieważności z powodu naruszenia powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) (tak też w wyrokach NSA: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97 z glosą aprobującą B. Adamiak, opub. OSP 1999/19, z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1167/09, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1146/10 opubl. Lex nr 1133550 oraz wyrok WSA w R. z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 436/13, opubl. Lex nr 137094).

Dlatego też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także art. 207 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 u.f.p. w związku z art. 105 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy okazały się nieskuteczne.

Nie były też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku – vide wyrok NSA z 17 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 166/13 (LEX nr 1484775). Ponadto, jak przy każdym zarzucie naruszenia przepisów postępowania kasator powinien wyjaśnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane naruszenie. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi bowiem o naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego ostatniego warunku skarga kasacyjna nie spełnia. Nie jest wystarczające w tym zakresie stwierdzenie jednym zdaniem, że gdyby nie ww. naruszenie, to w sprawie zapadłoby inne (prawidłowe zdaniem strony) rozstrzygnięcie.

Ponadto należy zauważyć, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera wszystkie wymienione w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym obszerną analizę podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozwalające na dokonanie kontroli kasacyjnej. Natomiast częściowo błędne stanowisko Sądu I instancji, w zakresie oceny pierwszej decyzji wydanej w sprawie (umarzającej postępowanie), jako mającej charakter merytoryczny, pozostaje, co wyżej wyjaśniono, bez wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.