Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1868/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 134 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. nr KOA/1851/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr GOPS-ŚR.4.5211.68.2022. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 18 maja 2022 r., nr KOA/1851/Sr/22, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania M.C. (Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 5 kwietnia 2022 r., nr GOPS-ŚR.4.5211.68.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25 października 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. R. (ur. 5 czerwca 1940 r.). Do wniosku dołączono orzeczenie z 20 września 2021 r. nr ZO.8321.2.26599.2021 wydane do 30 września 2023 r., w którym Powiatowy Zespół ds. Niepełnosprawności w [...] zaliczył Z. R. do znacznego stopnia niepełnosprawności, wskazał, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 kwietnia 2021 r. oraz że niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto do akt zostały złożone oświadczenia z 12 października 2021 r., w których Skarżąca złożyła wyjaśnienia na temat pozostałych członków rodziny ze wskazaniem powodów, dla których nie mogą oni sprawować opieki nad niepełnosprawną, czynności wykonywanych w ramach opieki nad niepełnosprawną, zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym męża oraz zaprzestania przyjmowania zleceń na pracę biurową oraz o konieczności objęcia opieką mamy.

Wójt Gminy [...] decyzją z 23 listopada 2021 r. nr GOPS-ŚR.4.5211.316.2021 na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą. W uzasadnieniu wskazał, że warunek uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, nie jest spełniony w tej sprawie, gdyż niepełnosprawność mamy Skarżącej powstała później niż do ukończenia 18 roku życia, nie powstała również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

SKO w Warszawie decyzją z 16 lutego 2022 r. nr KOA/5137/Sr/21 uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecając wyjaśnienie, na czym polegała praca biurowa wykonywana przez Skarżącą, ile czasu jej zajmowała oraz czy dałaby się pogodzić z wykonywaniem czynności opiekuńczych, jakie Skarżąca wykonuje przy niepełnosprawnej mamie. Kolegium wskazało także, że prezentowana przez organ I instancji wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 jest nieprawidłowa.

Ponownie prowadząc postępowanie organ uzyskał dwa oświadczenia z 11 marca 2022 r., w których Skarżąca szczegółowo opisała prace wykonywane w latach 2018-2021, a także PIT-11 za 2020 rok.

Wójt Gminy [...] ww. decyzją z 5 kwietnia 2022 r. ponownie odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą przyjmując, że przeszkodą do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku jest zbyt późna data powstania niepełnosprawności.

W wyniku odwołania Skarżącej SKO w Warszawie zaskarżoną decyzją z 18 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie wywodził, że moment powstania niepełnosprawności zaważył na treści rozstrzygnięcia. W stanie prawnym ukształtowanym ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego moment ten jest bowiem bez znaczenia. Należało jednak utrzymać w mocy decyzję organu I instancji z uwagi na to, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą.

SKO w Warszawie podkreśliło, że we wniosku znajduje się oświadczenie o tym, że Skarżąca jest małżonką rolnika oraz, że nigdy nie prowadziła gospodarstwa rolnego, a pracę w gospodarstwie wykonywała do 1 czerwca 2018 r. W oświadczeniu z 11 marca 2022 r. szczegółowo wyjaśniła, że w latach 2018, 2019 i 2020 pracowała w gospodarstwie męża przy uprawie truskawek i warzyw, sprzedawała je, otrzymywała w tym czasie środki z dopłat unijnych. W 2021 r. skarżąca pracowała u rolnika przy zbiorze truskawek sezonowo. Ponadto w 2020 r. Skarżąca wykonywała pracę biurową na umowę zlecenie, zaś w 2021 r. wykonywała drobne prace biurowe bez umowy polegające na uzupełnianiu i dekretowaniu dokumentów oraz pracy rachunkowej. Praca odbywała się w siedzibie firmy, 3 razy w tygodniu po 4 godziny. Jak wynika dalej z oświadczenia, z pracy Skarżąca zrezygnowała w połowie roku 2021 ze względu na pogarszający się stan zdrowia mamy.

SKO podkreśliło, że badając związek przyczynowy między rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nie bierze pod uwagę pracy sezonowej, gdyż z natury rzeczy jest to zajęcie tymczasowe. W istotnym zakresie Skarżąca wykonywała pracę w gospodarstwie po raz ostatni w 2020 r. Zaprzestanie tej pracy nie miało zatem związku z opieką nad matką, co wynika także z oświadczenia z 11 marca 2022 r. Jeśli zaś chodzi o pracę biurową, to relacja między pracą a opieką musi być tego rodzaju, że opieka całkowicie wyłącza możliwość pracy. Opieka musi mieć znaczny zakres - musi być stała lub długotrwała, gdyż tylko taka uniemożliwia zarobkowanie.

W ocenie organu, wymienione przez Skarżącą czynności składające się na opiekę nad mamą wykonywane są raz na dobę albo rzadziej, w znacznej części nie wychodzą poza zakres zwykłych czynności związanych z prowadzeniem domu. Zajęcia takie, jak: gotowanie, prasowanie, przygotowywanie ubrań, opłacanie rachunków, czytanie pism urzędowych, zapewnianie opału wykonuje się w każdej rodzinie. Czynności, które polegają na prowadzeniu gospodarstwa domowego nie są czynnościami opiekuńczymi. Obowiązki opiekuńcze w tej sprawie dałoby się pogodzić z pracą biurową w wymiarze kilku godzin przez trzy dni w tygodniu.

W konkluzji SKO w Warszawie stwierdziło, że Skarżąca nie sprawuje takiej opieki, która uprawniałaby do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jak wynagrodzenie za wykonywanie obowiązku alimentacyjnego. Wskazane czynności nie wychodzą poza jego zakres. Podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia istnieją zaś wtedy, gdy będzie ono rekompensatą za utratę możliwości zarabiania przez osoby, które, choć są zdolne do pracy, to poświęcają życie zawodowe dla opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tej sprawie opieka nad mamą nie wymaga od Skarżącej takiego poświęcenia.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej Z.R. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy;

- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 20 września 2021 r. w oparciu o analizę dokumentacji medycznej, że niepełnosprawna Z. R. pomimo orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności nie wymaga stałej opieki córki.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Stwierdziła, że spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzje te nie są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że Skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną mamą, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest również, że z uwagi na stan zdrowia (vide treść orzeczenia o niepełnosprawności) mama Skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Sąd podziela stanowisko SKO w Warszawie, zgodnie z którym moment powstania niepełnosprawności nie mógł zaważyć na treści rozstrzygnięcia w tej sprawie. Organ I instancji błędnie uznał bowiem, że argumentem, który przemawia za odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia jest brak możliwości określenia daty powstania niepełnosprawności Z. R. i fakt ten ocenił jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy prawidłowo zweryfikował powyższe stanowisko przyjmując, że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie stanowi przeszkody w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wynika bowiem, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do Z.R., której daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, należało dokonać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło jednak, że nie zachodzą inne przesłanki uzasadniające przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia. W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną mamą, w związku z niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia od połowy 2021 r.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było tu zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą.

Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis ten określa więc jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia, ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej.

W oświadczeniu z dnia 11 marca 2022 r. Skarżąca szczegółowo wyjaśniła, że w latach 2018, 2019 i 2020 pracowała w gospodarstwie męża przy uprawie truskawek i warzyw, sprzedawała je, otrzymywała w tym czasie środki z dopłat unijnych. W 2021 r. Skarżąca pracowała przy zbiorze truskawek sezonowo. Ponadto w 2020 r. Skarżąca wykonywała pracę biurową na umowę zlecenie, zaś w 2021 r. wykonywała drobne prace biurowe bez umowy, polegające na uzupełnianiu i dekretowaniu dokumentów oraz pracy rachunkowej. Praca odbywała się w siedzibie firmy, 3 razy w tygodniu po 4 godziny. Jak wynika dalej z oświadczenia, z pracy Skarżąca zrezygnowała w połowie roku 2021 ze względu na pogarszający się stan zdrowia mamy.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności zostały wadliwie ocenione przez organ odwoławczy w realiach tej sprawy, (którą organy rozpatrywały dwukrotnie). Niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną, jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca złożyła bowiem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jej mama legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca sprawuje obecnie nad mamą opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Organy ustaliły przy tym w sposób niebudzący wątpliwości, że mąż osoby wymagającej opieki nie żyje, a pozostałe dwoje dzieci nie mogą sprawować nad nią opieki ze względu na wykonywaną pracę oraz odległe miejsce zamieszkania.

W sprawie tej została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, określających przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu z osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przyczyn opisanych powyżej za niezgodną z prawem Sąd uznał również decyzję organu pierwszej instancji.

Ze wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej w kwocie 480 zł orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku (art. 153 p.p.s.a.).