Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1314/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej spółki A kwotę 217 zł (słownie: dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta decyzją z dnia "[...]’ odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki A za nieruchomość o pow. 0, 1477 ha położoną w A, oznaczoną jako działka nr "[...]". Organ wskazał, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta A na wniosek spółki A zatwierdził podział nieruchomości gruntowej o pow. 1, 6483 ha położonej w A. Na skutek podziału została wydzielona m.in. działka nr "[...]" o powierzchni 0, 1477 ha, przeznaczona pod ulicę dojazdową. Podział nieruchomości nastąpił na podstawie zapisów planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w A z dnia 19 czerwca 1998r. Działka nr "[...]" została wydzielona jako ulica dojazdowa. Zgodnie zaś z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami tylko działki wydzielone pod drogi publiczne i na poszerzenie istniejących dróg publicznych przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Podkreślono, że w księdze wieczystej nr "[...]’ prowadzonej przez Sąd Rejonowy w A, jako właściciel działki nr "[...]" nadal wpisana jest spółka A wobec czego nie przysługuje wnioskodawcy odszkodowanie.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka A wskazując, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego nie uzasadniając faktycznie i prawnie decyzji. Zdaniem odwołującego się, Starosta nie wskazał dowodów, na których się oparł podejmując decyzję, ani też faktów, które uznał za udowodnione. Strona odwołująca zaznaczyła, że stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami własność nieruchomości przechodzi z mocy prawa na gminę z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Natomiast wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny

i nie ma wpływu na stan własności. Według strony odwołującej w niniejszej sprawie to gmina nie dopełniła obowiązku złożenia stosownego wniosku o wpis do księgi wieczystej. Ponadto według odwołującej się nie ma żadnego znaczenia, że droga pod którą została wydzielona przedmiotowa działka jest określona w planie miejscowym jako droga dojazdowa, nie oznacza to bowiem, że nie jest to droga publiczna. Według strony odwołującej w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania, ponieważ rzutuje na obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że mając na względzie treść przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki wydzielone pod drogi publiczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje natomiast na terenie przedmiotowej nieruchomości przebiegu drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Skoro plan nie przewiduje dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania, a tym samym w ocenie Wojewody nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych, do kategorii gminnych dróg publicznych zalicza się drogi

o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Wojewoda podkreślił, że na gruncie mniejszej sprawy nie miało miejsca przejście na własność Gminy, działki nr "[...]", co potwierdza odpis z księgi wieczystej nr "[...]", ponieważ wydzielona droga jest drogą dojazdową, nie zaś publiczną. W efekcie nie można przyznać wnioskowanego odszkodowania. Wydzielona na wniosek skarżącej spółki droga, nie jest zatem drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych, co wyklucza ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Wydzielona działka nr "[...]" usytuowana jest bowiem wśród zabudowy mieszkalnej. Powstała droga służyć ma stosunkowo wąskiej grupie użytkowników dlatego nie może zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych - publicznych.

Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia przesłanek nim przewidzianych oraz art. 98 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca spółka jest właścicielem działki gruntu nr "[...]", mimo, że na mocy tego przepisu przeszła ona na własność Gminy A w dacie uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej jej podział,

- art. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i uznanie, że droga dojazdowa nie może być drogą publiczną,

- art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią materiału dowodowego oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wymaganego tym przepisem elementu decyzji w postaci uzasadnienia faktycznego, w tym nie odniesienia się do większości zarzutów skarżącej oraz nie wyjaśnienia podstaw poczynionych ustaleń, a także braku uzasadnienia prawnego decyzji,

- naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych

w art. 6, 8, 9 i 11 poprzez ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji bez wskazania podstaw prawnych oraz wyjaśnienia motywów decyzji oraz dokonanych ustaleń,

- naruszenie przepisów art. 2, 7, 21 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. w Paryżu poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia spółki prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością bez przyznania jej stosownego odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie przepisy stwierdził, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną, nadto nie wskazał przepisu, z którego wynikałoby, że wpis do księgi wieczystej świadczy

o przejściu prawa własności. Ponadto całkowicie bezpodstawne jest stwierdzenie Wojewody, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych, bowiem wydzielona działka jest usytuowana wśród zabudowy mieszkalnej i ma służyć stosunkowo wąskiej grupie użytkowników.

Według skarżącej z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że rzeczona droga ma służyć nieograniczonej liczbie użytkowników. Nie występują bowiem jakiekolwiek prawne i faktyczne ograniczenia w korzystaniu z tej drogi.

Ponadto fakt, że wydzielona działka jest położona wśród zabudowy mieszkalnej nie może stanowić kryterium oceny charakteru tej drogi, bowiem nie ma przepisu, który by takie kryterium ustanawiał. Natomiast zarówno planowany przebieg drogi, jak i jej lokalizacja jednoznacznie wskazują, że ma to być droga ogólnie dostępna, z której korzystać może każdy bez wyjątku.

Ponadto wskazano, że powołany przez Wojewodę art. 2 ustawy o drogach publicznych nie zawiera definicji drogi publicznej, wobec czego niezrozumiałe jest twierdzenie, że wydzielona droga nie jest drogą publiczną w rozumieniu tego przepisu. Natomiast definicja drogi publicznej została zawarta w art. 1 ustawy

o drogach publicznych, zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi

w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przedmiotowa działka została przeznaczona pod ulicę dojazdową. Nie jest natomiast tak, że droga dojazdowa nie może być drogą publiczną, bowiem pojęcie drogi dojazdowej nie jest w myśl obowiązującego prawa tożsame z pojęciem drogi wewnętrznej.

W ocenie skarżącego dla zastosowania procedury określonej w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne jest, aby obszar wydzielanej działki był przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem powołany przepis jako jedyną przesłankę przejścia prawa własności na odpowiednie podmioty wymienia przeznaczenie działki pod drogę. Nie chodzi przy tym także o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną.

Natomiast o wydzieleniu działek pod drogi publiczne nie przesądza fakt czy dany teren został uchwałą rady gminy zaliczony do kategorii dróg publicznych ani też fakt, czy w pobliżu przebiega droga publiczna, ale przesądza o tym przeznaczenie danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Wyznacza bowiem obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości i w tym znaczeniu pozbawia właściciela władztwa nad swoją rzeczą. Według skarżącego z wydzieleniem gruntu pod drogę przy podziale nieruchomości mamy do czynienia w wypadku, kiedy w planie miejscowym terenu objętego podziałem zostały przewidziane linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Wydzielenie drogi z nieruchomości objętej podziałem przesądza losy prawne gruntu zajętego pod drogę. W ocenie autora skargi nie ma wątpliwości, że przedmiotowa działka została przeznaczona w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego pod drogę dojazdową, a w planie zostały przewidziane linie rozgraniczające tej drogi i jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania tej drogi za drogę wewnętrzną. Skarżący podkreślił przy tym, że podział nastąpił na wniosek właściciela, przebieg drogi jest opisany w planie zagospodarowania, a droga została zaklasyfikowana jako dojazdowa, co nie wyłącza jej z kategorii dróg publicznych.

Skarżąca skonkludowała, że Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął kluczowy fakt, mianowicie, że opisywana nieruchomość została wydzielona pod drogę w planie zagospodarowania, co rzutowało na obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki o powierzchni i przeznaczeniu dyskwalifikującym je

z punktu widzenia interesu ekonomicznego właściciela.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że plan miejscowy nie przewiduje na terenie przedmiotowej nieruchomości, przebiegu drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej ustawą ppsa., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych kryteriów oraz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki A za nieruchomość o pow. 0, 1477 ha położoną w A, oznaczoną jako działka nr "[...]".

Na wstępie rozważań warto wskazać, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzeć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 kpa (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II GSK 1005/08, por. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podstawę materialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010.102.651 j.t.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe -

z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą

z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za przejęte działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem,

a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Z unormowań tych wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić czy

w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa

w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. Podkreślenia wymaga to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012r., IV SA/Po 1216/11). Tym samym o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012r., I OSK 986/11).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy niezwykle istotna była zatem analiza treści decyzji podziałowej, a więc decyzji Burmistrza Miasta A z dnia "[...]", nr "[...]’ (akta adm., k. – 58), który na wniosek spółki A zatwierdził podział nieruchomości gruntowej o pow. 1, 6483 ha położonej w Mieście A. Na skutek podziału została wydzielona m.in. sporna działka nr "[...]" o powierzchni 0, 1477 ha, przeznaczona pod ulicę dojazdową.

Tymczasem organ II instancji zaniechał takiej niezbędnej analizy. Skupił się natomiast jedynie na twierdzeniu, mówiącym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na terenie przedmiotowej nieruchomości przebiegu drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. W ocenie Wojewody zatem skoro plan nie przewiduje dla terenu objętego podziałem, drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania, a tym samym

w ocenie Wojewody nie było jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania.

Należy jednak odróżniać ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną

w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli

o nadanej kategorii drogi publicznej - co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych, więc nie można nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym. Kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu, jako obiektu budowlanego, i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Wcześniejsze nadanie kategorii jakiejś drodze byłoby też sprzeczne z art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5 u.d.p., a także z art. 140 k.c.

Tymczasem ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii

w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego powszechnie uważa się, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub

w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu.

Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się określać na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), m.in. dlatego, że w myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic

i innych szlaków komunikacyjnych (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Należy jeszcze dodać w tym miejscu, że ze względu na dokonane przez ustawodawcę rozróżnienie dróg publicznych i pozostałych (dróg wewnętrznych) nie powinno ulegać wątpliwości, że reżimem prawnym art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte zostały wyłącznie drogi publiczne (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, wyd. II LexisNexis, W-wa 2007). Przy czym, co zaznaczyć należy, w komentowanym przepisie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje precyzyjnej definicji drogi publicznej, określa jedynie w art. 1, że drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg (według ich funkcji w sieci drogowej, określonych w art. 2), z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania

z drogi przez każdego. Dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być w tym kontekście także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591).

W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym ETPCz wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. Tak więc drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012r., IV SA/Po 1216/11).

Rolą organu było zatem określenie charakteru tej drogi i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby odpowiedzieć - w oparciu

o przywołane wyżej kryteria, na pytanie czy droga dojazdowa (działka nr "[...]") stanowi drogę publiczną. Z całą pewnością można stwierdzić w oparciu o poczynione wyżej wywody, że bezpodstawne jest twierdzenie organu kategorycznie odmawiające drodze dojazdowej przymiotu drogi publicznej. Wojewoda zatem w ponownym postępowaniu zobligowany jest do dokonania i przedstawienia analizy charakteru spornej drogi dojazdowej, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępna, połączona z siecią dróg publicznych, przeznaczona dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Wojewoda zobowiązany jest dokonać tej analizy w oparciu o jak najszerszy materiał dowodowy, w tym dostępną dokumentację planistyczną.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie mniejszej sprawy nie miało miejsca przejście na własność Gminy A, działki nr "[...]", co potwierdza odpis

z księgi wieczystej nr "[...]".

Trzeba mieć jednak na uwadze, że przejście własności z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i jako taki ma charakter jedynie deklaratoryjny. Co więcej, nie ma przeszkód by w wypadku braku wyraźnego stwierdzenia w decyzji podziałowej o wydzieleniu działek pod drogę publiczną, załączyć do wniosku wieczystoksięgowego wypisy i wyrys z planu miejscowego, jednoznacznie wskazujące na to, jakie jest przeznaczenie nowo wydzielonych działek w tymże planie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010r., II SA/Kr 799/10, Lex nr 753639).

Reasumując, organ odwoławczy na gruncie niniejszej sprawy nie wyjaśnił

w sposób należyty, dlaczego uznał, iż sporna działka nie została wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie Sądu Wojewoda nie ustalił i nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nastąpił skutek prawny, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy działka o nr "[...]" położona w A została wydzielona pod drogę publiczną

i tym samym czy przeszła na własność Gminy A. Nie można tego na obecnym etapie sprawy rozstrzygnąć i Sąd tego nie czyni, ponieważ organ nie ustalił dokładnego stanu faktycznego sprawy i nie rozważył precyzyjnie z jakim charakterem drogi mamy do czynienia w sprawie, czym uchybił podstawowym zasadom postępowania administracyjnego umiejscowionym w art. 7 i art. 77 kpa. Nie można również było przyjąć prostego założenia, jak to uczynił Wojewoda, że skoro odpis z księgi wieczystej nr "[...]" potwierdza, że właścicielem spornej działki jest spółka spółka, to nie doszło do wydzielenia spornej nieruchomości pod drogę publiczną i przejęcia własności przez Gminę A. Tym bardziej, że skarżący wyraźnie sygnalizował już na etapie postępowania administracyjnego, że to Gmina A nie dopełniła obowiązku dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej, ujawniającego ją jako właściciela spornej nieruchomości. Wojewoda powinien wyjaśnić tą kwestię i ewentualnie rozważyć czy mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozstrzygnięcia przed wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie.

Wojewoda winien był zatem przeprowadzić analizę okoliczności faktycznych

i przepisów prawnych mających znaczenie dla sprawy, a uzasadniając swoje stanowisko powinien także odnieść się szczegółowo do argumentów zawartych

w odwołaniu, co zobligowany jest uczynić w toku ponownego postępowania odwoławczego w sprawie.

Nie uzasadniając należycie swojego stanowiska Wojewoda naruszył art. 107 § 3 kpa, z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił

w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono

w pkt 2 stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.