Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 54/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 61 par. 1 i par. 4, art. 77 par. 1, art. 79 par. 2, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spraw.), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy domu wielorodzinnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - po rozpatrzeniu odwołania E. Z. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie budowy domu wielorodzinnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości B. W., gmina K. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Spółka z o.o. we W. pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego pod nazwą "[...]" na działkach [...]-[...], [...] w miejscowości B. W.. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], organ ten sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji o pozwoleniu na budowę w ten sposób, że w miejsce działki nr [...] wpisał działkę nr [...] .

W dniu 28 maja 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wpłynął wniosek A. S. – właścicielki działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką nr [...]– zawierający żądanie wszczęcia postępowania w sprawie budowy ww. inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W końcowej części wniosku autorka podała, że załącza oświadczenia osób "...będących również w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] Pani Z. N. (dz. [...]) i Państwa W. i G. G. (dz. [...]), którzy również wnoszą o wszczęcie postępowania i zatrzymania budowy niezgodnej z projektem oraz z planem przestrzennego zagospodarowania terenu...".

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. zawiadomił inwestora Spółkę A. oraz A. S. o wszczęciu na jej wniosek postępowania w sprawie budowy budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Po przeprowadzeniu w dniu 19 lipca 2007 r. oględzin oraz po uzyskaniu wyjaśnień inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nie stwierdzając istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania A. S. D. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako przyczynę wskazał uchybienia organu przy ustalaniu stron postępowania, zwłaszcza zaś brak wyjaśnienia dlaczego przymiot strony przyznano A. S. a odmówiono tego przymiotu właścicielom działek nr [...] i [...]. Zauważył również, że nie ustosunkowano się do uwag i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania przez odwołującą się. Wnioskodawczyni zarzucała bowiem niezgodność budowy z projektem budowlanym i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie: ilości kondygnacji; przekroczenia granicy działki przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne i zajęcie terenu przeznaczonego pod usługi turystyczne i sportowe; zlokalizowania powyżej 5 miejsc parkingowych w odległości mniejszej niż 10 m od okien budynku mieszkalnego, co stanowi naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; niezachowanie obowiązującego na ternie wsi kąta nachylenia połaci dachowych który powinien mieścić się w przedziale od 30 do 45 stopni; zignorowanie faktu, że w trakcie oględzin w dniu 19 lipca 2007 r. stwierdzono, że "w poziomie pierwszego piętra wykusze wystają o 1,40 m w stosunku do parteru i poza obrys ścian parteru a płyta logii dodatkowo o 20 cm w stronę działki nr [...] i [...], co w sumie daje 1,60 a zgodnie z ww. rozporządzeniem części budynku takie jak balkony, galerie i tarasy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki więcej niż 1,3 m; zignorowane faktu, że budynek został "przewieszony" przez nieprzekraczalną linię zabudowy, która zgodnie z planem miejscowym w części przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne wynosi 6 m zmniejszając w ten sposób odległość od granicy działki nr [...] do 4,9 m. W odwołaniu podniesiono, że organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do kwestii odległości budynku od granicy i linii zabudowy opierając się tylko na mapie dostarczonej przez inwestora, która to mapa nie odpowiada stanowi faktycznemu w zakresie podziału działek.

W trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego inwestor uzyskał (kolejną już) decyzję Starosty Powiatu W. z dnia 30 października 2007 r. zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie obejmującym projekt budowlany budynku mieszkalnego pod nazwą "[...]" w związku z: zaprojektowaniem wykusza oraz balkonu dla mieszkania [...] i [...] w części południowej budynku; rozbudową wykuszy w elewacji północnej ze zmianą ukształtowania dachu oraz dodanie lukarn od strony południowej budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kontynuując postępowanie (w związku z decyzją kasacyjną) dokonał w dniu 15 listopada 2007 r. ponownych oględzin, które wykazały, że odległość przedmiotowego budynku (w poziomie parteru) do granicy działki [...] w najbardziej zbliżonym do granicy miejscu wynosi 6,36 m. Wobec nieprecyzyjności (w ocenie organu) zapisu miejscowego planu dotyczącego nieprzekraczalnych linii zabudowy skorzystano z wyjaśnienia autora planu, który oświadczył, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona na działce nr [...] na terenie 8 M/U od strony zachodniej przy granicy z działką sąsiednią (teren 1 MN), wyznacza jedynie możliwość zbliżenia posadowienia budynku do owej linii na poziomie przyziemia, natomiast począwszy od pierwszej kondygnacji obowiązują przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych również w zakresie zbliżenia do granicy przez wszelkie balony, tarasy, okapy i werandy. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, A. S. jak też właścicielom działek nr [...] i [...] nie przysługuje przymiot stron. Ponadto organ ustalił, że budowa prowadzona jest bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tych względów decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r. ponownie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. orzeczeniem z dnia [...] r. Nr [...], uchylił wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji jest w pełni uzasadnione i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, jednak jej uchylenie jest konieczne, gdyż w postępowaniu pierwszointsacyjnym całkowicie pozbawiono udziału w postępowaniu Z. N., która jako właścicielka działki nr [...] (powinno być [...]– przyp. Sądu) jest stroną tego postępowania.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w dniu 3 sierpnia 2008 r. przeprowadził kolejnie oględziny z udziałem Z. N. i pouczył strony o prawie zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zabranych dowodów. Po zakończeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od tej decyzji Z. N. zarzuciła organowi, że ocenił zmianę linii zabudowy z 6 m od granicy działki na 6 m od krawędzi jezdni za okoliczność mało istotną, w wyniku czego budynek stanął 70 cm bliżej do krawędzi jezdni. Ponadto nie uwzględnił przekroczenia linii zabudowy z działką [...] o około 12 m. Okoliczności te wskazują zaś na wyraźną sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego. Nie jest też dla niej zrozumiałe dlaczego organ opiera się na opinii pomocniczej sporządzonej przez autora planu.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając sprawę na skutek wniesionego odwołania podkreślił, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało na wniosek A. S.. Mając więc na uwadze art. 61 k.p.a. oraz powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, wniosek ów wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania a organ żądaniem tym jest związany. Treść żądania wyznacza normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99). Wobec powyższego celem niniejszego postępowania było ustalenie, czy budowa realizowana na działkach nr [...]-[...] i [...] jest zgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 25 października 2006 r. oraz projektami zamiennymi zatwierdzonymi decyzjami z dnia 19 lipca 2007 r. i z dnia 30 października 2007 r.

Powtarzając ustalania faktyczne organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji wykazała, iż:

1/ usytuowanie budynku jest zgodne z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu – wymiary gabarytowe budynku mające wpływ na ewentualną zmianę charakterystycznych paramentów obiektu budowlanego, ustalone w oparciu o geodezyjny pomiar powykonawczy (str. 27 projektu zamiennego) dokonany przez uprawnionego geodetę, są zgodne z wymiarami zamieszczonymi na rzucie przyziemia (rys. nr 8 projektu podstawowego); 2/ pomierzone wysokości kondygnacji (bez instalacji cieplnej, jastrychów i stropów podwieszanych) mieszczą się w granicach projektowanych; ilość kondygnacji zgodna z projektowaną; 3/ pomierzone spadki trzech charakterystycznych połaci dachowych wykazały spadki: 29,6% przy projektowanym spadku 30%; 38,6 % przy projektowanym spadku 38%; 21 % przy projektowanym spadku 20%. Różnice w granicach 1% uznano za nieistotne, ponieważ mogą wynikać z niedokładności pomiaru i nie mają wpływu na zmianę kubatury; 4/ nie przekroczono dopuszczalnej wysokości budynku.

Reasumują organ stwierdził, że kontrolowana inwestycja realizowana jest legalnie, w oparciu o wymagane prawem dokumenty w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza zgromadzonego materiału nie dowiodła zaś aby była ona wykonywana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji i warunków pozwolenia na budowę. Wskazując na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) organ odwoławczy podkreślił, że jest związany ustaleniami decyzji wydanej przez organ architektoniczno – budowlany. Nie może więc dowolnie zmieniać elementów materialnoprawnych sentencji decyzji. Mając zatem na względzie, że przedmiotem niniejszego postępowania była realizacja przedmiotowej inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wobec nie stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu, brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej inwestorowi wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Zaistniały więc przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, co skutkować musiało umorzeniem postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając: naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wcześniejszego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie przedstawienie i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu "postanowienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy"; art. 105 ust. 1 k.p.a. (powinno być § 1 – przyp. Sądu) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania; art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. przez przekroczenie wszelkich terminów załatwienia sprawy; art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i nie wykonanie przez organ czynności nadzorczych oraz kontrolnych w zakresie zgodności zagospodarowania terenu przez inwestora z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. W., z przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i projektem budowlanym. Naruszając wskazane obowiązki kontrolne i nadzorcze organ nie przeprowadził konfrontacji i nie dokonał poprawnej oceny prowadzonych robót budowlanych i zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane i § 3 pkt 15-19, §12, § 13, § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie prawidłowości inwestycji z projektem budowlanym co do liczby kondygnacji (w tym definicji antresoli i kondygnacji) oraz przeznaczenia działek, nieprzekraczalnej linii zabudowy i linii rozgraniczającej teren o różnym przeznaczeniu, usytuowaniem projektowanego budynku na działce jak też położeniem miejsc postojowych. Wskazując na powyższe zarzuty A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi zawarto obszerną argumentację rozwijającą wymienione wyżej zarzuty. Wynika z niej, że naruszenia przepisów prawa procesowego skarżąca upatruje w nieustosunkowaniu się przez organy do wszystkich podnoszonych przez nią oraz przez Z. N. twierdzeń, zwłaszcza co do braku zgodności realizowanej budowy z ustaleniami planu miejscowego; nieodniesienie się w ogóle do zarzutów zawartych w odwołaniu; nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji ponownego i pełnego postępowania dowodowego w zakresie całościowej oceny materiału dowodowego wraz z dokonaniem pełnej i rzeczywistej kontroli architektoniczno-budowlanej. Zdaniem skarżącej podczas oględzin organy nie wykonały realnych czynności kontrolnych i nadzorczych, gdyż samodzielnie nie dokonały sprawdzenia geodezyjnego posadowienia i rozmiarów budynku pod kątem zgodności z planem oraz nie skontrolowały sposobu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu w kwestionowanym przez strony zakresie, odwołując się jedynie do dokumentacji inwestora, w tym do opinii i oceny innych podmiotów. Skarżąca uważa, że kontrolno –nadzorcze obowiązki organy powinny realizować poprzez samodzielnie przeprowadzenia tych czynności. Zauważyła też, że istotą jej wniosku nie była tylko ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę, ale przede wszystkim z przepisami Prawa budowlanego, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz planu miejscowego. Ten ostatni aspekt zaskarżona decyzja zupełnie zaś pomija. Skarżąca obszernie przedstawiła również podnoszone przez nią w toku postępowania argumenty wskazujące na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które zostały przez organ pominięte milczeniem.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Również pełnomocnik uczestnika postępowania A.S.M Inwestycje Spółka z o.o. w piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2009 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( § 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm) – zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego – lub jak w niniejszej sprawie prawa procesowego. Przedmiotem zaskarżenia jest wszak decyzja podjęta w oparciu o przepisy o umorzeniu postępowania.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia o takim charakterze, należało mieć na uwadze to, że kończy ono postępowanie administracyjne bez rozstrzygania co istoty sprawy. Umorzenie postępowania uznawane jest za szczególny rodzajem zakończenia postępowania, gdyż w takim przypadku organ nie orzeka o prawach lub obowiązkach strony. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nakłada obowiązek umorzenia postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zaś, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Doktryna i orzecznictwo wiążą bezprzedmiotowość postępowania z przyczynami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Mogą one powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Nakazują też bezprzedmiotowość postępowania odnosić ściśle do sprawy w której toczy się postępowanie. Bezprzedmiotowość - jako przesłanka umorzenia postępowania – winna być zatem oceniana zawsze tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, oznaczonej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Podstawę dla ustalenia, czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania może stanowić jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Pamiętać należy, że skoro konsekwencją umorzenia postępowania jest zamknięcie – w ramach tego postępowania - drogi do konkretyzacji praw lub obowiązków stron, zatem organ administracji winien ze szczególną starannością ustalić obiektywny stan faktyczny sprawy mając na uwadze konieczność prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Prowadzenie postępowania z zachowaniem wskazanych zasad daje bowiem gwarancję, że organ prawidłowo ustalił przesłankę bezprzedmiotowości postępowania.

Zgodnie z art. 104 k.p.a. decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych samych granicach należy zatem oceniać decyzję o bezprzedmiotowości postępowania, odnosząc ją do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. Przedmiot sprawy administracyjnej wyznacza materialnoprawny stosunek administracyjny, zaś organ administracji winien go określić już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.).

Według art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Rację ma organ odwoławczy podkreślając, że w świetle postanowień zawartych w przywołanym przepisie, w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. W judykaturze podkreśla się, że organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona żądająca wszczęcia postępowania określa jego przedmiot. Inaczej mówiąc, wniosek strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego. Stosownie do przepisów art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a. zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana przez stronę podstawa prawna nie ma w zasadzie w ramach ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a., dla organu rozpatrującego żądanie strony, charakteru determinującego. Prawidłowa podstawa żądania strony wynika z przedstawionej przez nią podstawy faktycznej żądania, co oznacza, że błędne zakwalifikowanie sprawy pod względem prawnym przez stronę – poprzez wskazanie nieprawidłowej podstawy żądania – nie jest dla organu wiążące. Organ związany jest bowiem granicami danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien wówczas zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania.

W kontekście przywołanych przepisów organy prawidłowo uznały więc, że skoro A. S. żądała wyjaśnienia zgodności realizowanej budowy z postanowieniami projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę i wstrzymania budowy, to okoliczność ta spowodowała wszczęcie postępowania administracyjnego w takiej sprawie jak określono to we wniosku. Skoro wniosek ten pochodził od osoby posiadającej prawnie chroniony interes (wynikający z prawa własności nieruchomości sąsiedniej), a więc od podmiotu, który w świetle prawidłowo przywołanego art. 28 k.p.a. posiadał przymiot strony w postępowaniu, to sam fakt jego złożenia wszczął postępowanie. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na żądanie strony, która w podaniu z dnia 27 maja 2008 r. określiła jego zakres – zgodność budowy budynku wielomieszkaniowego z projektem budowlanym. Taki też przedmiot postępowania wskazany został w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Dodać wypada, że inny zakres postępowania administracyjnego nie mógł być ustalony z uwagi na właściwość rzeczową organów wynikającą z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn zm.).

Określając zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania organy pominęły jednak, że A. S. w końcowej części pisma z dnia 27 maja 2008 r. oświadczyła, że o wszczęcie postępowania i wstrzymanie budowy z powodu jej niezgodności z projektem budowlanym i przepisami, wnoszą również Z. N. (właścicielka działki nr [...]) oraz W. i G. G. (współwłaściciele działki nr [...]). Umieszczenie we wniosku oświadczenia o takiej treści niewątpliwie wymagało od organu wyjaśnienia jakie znaczenie procesowe ma owo oświadczenie i czy A. S. działała w tym postępowaniu wyłącznie we własnym imieniu, czy też może jako pełnomocnik właścicieli działek nr [...] i [...]. Z tego względu, mając na uwadze regulację zawartą w art. 64 § 2 k.p.a., przede wszystkim należało wezwać wnioskodawczynię do wyjaśnienia tej kwestii i ewentualnie do przedłożenia pełnomocnictwa od wskazanych podmiotów lub też – gdyby okazało się, że nie jest ona ich pełnomocnikiem procesowym a wolą wymienionych osób jest złożenie wniosku – do osobistego podpisania przez nich wniosku (art. 63 § 3 k.p.a.). Organ pierwszej instancji kwestii tej w ogóle nie badał, zaś organ odwoławczy przyjął, że A. S. "jedynie sądzi", że wskazane osoby są "zainteresowane wszczęciem postępowania" (uzasadnienie decyzji z dnia 24 września 2007 r.). W ocenie Sądu przyjęcie takiego założenia, bez dokładnego wyjaśnienia powyższej kwestii z udziałem strony było nieuprawnione. Organy nie wyjaśniły zatem w sposób prawidłowy okoliczności podstawowej dla postępowania prowadzonego na zasadzie skargowości, a mianowicie – od kogo podanie pochodzi. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znacznie dla sprawy bowiem rzutuje na rozstrzygnięcie końcowe. Gdyby bowiem właściciele pozostałych działek również byli inicjatorami niniejszego postępowania, należałoby wyjaśnić, czy podobnie jak A. S. są do tego legitymowani. Brak takiej legitymacji musiałby prowadzić do umorzenia postępowania w odniesieniu do danego podmiotu, z tego właśnie powodu. Organy bez wyjaśnienia tej okoliczności prowadziły postępowanie jedynie z wniosku A. S., czym naruszyły art. 7 jak też art. 64 § 2 k.p.a.

Powyższe wiąże się również z obowiązkiem określenia przez organ prowadzący postępowanie administracyjne wszystkich stron postępowania, które muszą być powiadomione o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Organ z urzędu winien bowiem ustalić kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek a wszczynając postępowanie na wniosek strony musi zagwarantować udział wszystkim podmiotom, które mają prawnie chronione interesy. Orzeczenia podjęte w toku niniejszego postępowania wskazują, że organ pierwszej instancji od początku czynił to z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 12 czerwca 2007 r. jako strony postępowania wskazał jedynie A. . oraz Inwestora Spółkę A. Inwestycje, pomimo przywołanego już oświadczenia które wskazywało, że wnioskodawcami mogą być również inni właściciele nieruchomości sąsiednich. Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z dnia 24 września 2007 r. trafnie zarzucił zatem, że nie oceniono, czy przymiot strony w postępowaniu posiadają również Z. N. oraz W. i G. G., choć wadliwie pominął problem ustalenia kręgu wnioskodawców. Trafnie również w decyzji z dnia 20 marca 2008 r. wskazał, że dla oceny legitymacji procesowej stron postępowania w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. a nie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Kierując się kryteriami wynikającymi z art. 28 k.p.a. ustali, że przymiot strony postępowania przysługuje również Z. N. lecz nie odniósł się w ogóle do legitymacji procesowej właścicieli działki nr [...], pomimo że okoliczność ta, między innymi, była przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej z 24 września 2007 r. Pomimo zaistniałego braku, waga naruszeń przepisów procesowych stwierdzona w postępowaniu pierwszoinstancynym (pominięcie w postępowaniu Z.N. jako strony) powoduje, że prawidłowo zastosowano przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazać również trzeba, że wadliwość uzasadnienia omawianej decyzji kasacyjnej polegała i na tym, że organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący wszak odstępstwo od zasady dwuinstancyjności, jednocześnie wraził w tej decyzji swój pogląd na temat "merytorycznego rozstrzygnięcia" organu pierwszej instancji "które w ocenie organu odwoławczego jest w pełni uzasadnione i znajdujące oparcie w aktach sprawy". Takie stwierdzenie w decyzji kasacyjnej jest niedopuszczalne. Decyzja taka wydawana jest wszak wówczas, gdy organ II instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie ze względu na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji w całości lub w znacznej części. Stanowi ona zatem wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej do którego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany jest organ odwoławczy. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale chodzi tu jedynie o okoliczności faktyczne. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzać o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ drugiej instancji, poprzez przywołane wyżej stwierdzenie, w istocie dokonał oceny poprawności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stosując rozstrzygnięcie kasacyjne do takiej oceny nie był zaś uprawniony. O treści ponownego rozstrzygnięcia może decydować bowiem jedynie organ pierwszej instancji. Nie mniej jednak, ponieważ organ pierwszej instancji w przypadku wydania decyzji kasacyjnej nie jest związany oceną prawną organu odwoławczego, Sąd uznał, że powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na prawidłowość kasacyjnego orzeczenia zawartego w decyzji z dnia 20 marca 2008 r.

Konsekwencją wydania omówionej wyżej decyzji był powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który obowiązany był ponownie ją rozpoznać w całości (od początku) i rozstrzygnąć eliminując naruszenia procesowe jakim dotknięte było prowadzone dotychczas postępowanie. Rzeczą organu pierwszej instancji była zatem również ocena interesu prawnego W. i G. G. według kryteriów zawartych w art. 28 k.p.a. oraz przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron.

Organ pierwszej instancji z tych obowiązków się nie wywiązał. Nie dokonał oceny pozycji procesowej właścicieli działki nr [...] przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. oraz nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu stronie dotychczas pominiętej. Zawarta w art.10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyraża się między innymi w tym, że strona ma mieć zapewniony udział w każdym stadium postępowania. Czynny udział strony przejawia się również w prawie do inicjowania postępowania, przez złożenie żądania jego wszczęcia (art. 61 § 1 k.p.a.) oraz w prawie wypowiadania się co do treści żądania. W szczególności udział ten przejawia się w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż zapewnia stronie wpływ na ustalenie stanu faktycznego a w konsekwencji na zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy określonej normy prawa materialnego lub procesowego. Dla ochrony praw strony ma to więc szczególne znaczenie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck 2006. str. 83). W toku postępowania wyjaśniającego gwarancję czynnego udziału strony mają zapewniać między innymi, przepisy regulujące przeprowadzanie postępowania dowodowego – w tym art. 79 § 2 k.p.a. Istotą tego przepisu jest to, że strona ma prawo aktywnie uczestniczyć w przeprowadzaniu dowodu – a więc może zadawać pytania, składać wyjaśnienia, osobiście postrzegać zjawiska i rzeczy. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną z dnia 20 marca 2008r. z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania polegającego na całkowitym pominięciu we wszystkich czynnościach postępowania strony – Z. N. – to niewątpliwie konsekwencją wydania takiej decyzji był wymóg ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości z jej udziałem. Organ pierwszej instancji powinien zatem dopuścić tę stronę do postępowania, umożliwić jej zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie co do zebranych dowodów i zgłoszenie wniosków i żądań, przede wszystkim zaś powinien umożliwić jej udział w przeprowadzonym dowodzie z oględzin, co wprost wynika z art. 79 k.p.a. Dowód taki organ uznał za konieczny do przeprowadzenia, co ze względu za zakres przedmiotowy niniejszego postępowania jest oczywiste, gdyż oględziny są jednym z podstawowych dowodów w postępowaniu w którym ocenia się zgodność realizowanej inwestycji z projektem zagospodarowania i przepisami. Oględziny budowy i ustalenia poczynione podczas tych oględzin mają bowiem dowodzić, jak faktycznie realizowana jest budowa obiektu, oraz czy istnieją i jakie, odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ta kwestia powinna być szczegółowo wyjaśniona podczas oględzin, przeprowadzonych przy udziale wszystkich stron postępowania. Dopiero po stwierdzeniu ewentualnych odstępstw organ ocenia, czy są to odstępstwa istotne czy też nie.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji po wspomnianej już decyzji kasacyjnej, w dniu 3 lipca 2008 r. przeprowadził dowód z oględzin budowy przy udziale Z. N.. W ocenie Sądu znaczenie procesowe tego dowodu budzi jednak uzasadnione wątpliwości. Z treści protokołu sporządzonego w tym dniu wynika, że oględziny przeprowadzono na działkach nr [...] i [...] . Dalej organ stwierdza jednak, że "podstawowym celem niniejszej wizji jest wyjaśnienie Pani N. czynności jakie podjął organ podczas wizji z dnia 19.07.2007 r. oraz 15.11.2007 r. w których Pani N. nie uczestniczyła jako strona postępowania. Odczytano protokół j.w. Pani N. nie wniosła dodatkowych uwag". Powyższe świadczy więc, że celem wizji nie były oględziny budowy dla zweryfikowania zarzutów jej niezgodności z projektem budowlanym i przepisami, ale chodziło o "poinformowanie strony" i "odczytanie protokołu" a więc o czynności, które z oględzinami nie mają nic wspólnego a mogą być zrealizowane w inny sposób, jak choćby przez pisemne poinformowanie strony. Oczywiście Sąd nie wyklucza, że organ mógł stronie udzielić stosownych informacji podczas wizji, podobnie jak też mógł ją też zapoznać z wcześniejszymi protokołami, ale powinny to być czynności dodatkowe, podejmowane obok podstawowych czynności realizujących formułę oględzin. Ponadto odczytanie stronie protokołów z wcześniej przeprowadzonego dowodu (tu: oględzin) nie czyni zadość zasadzie czynnego bezpośredniego udziału strony w przeprowadzeniu takiego dowodu, bowiem pozbawia stronę możliwości zgłaszania uwag i wniosków podczas przeprowadzania tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1999 r. I SA/Gd 1252/97, LEX nr 37890)). Celem oględzin jest ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W sprawie dotyczącej niezgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym naoczne sprawdzenie stanu faktycznego musi polegać na porównaniu stanu realizowanego obiektu z projektem budowlanym, wykonaniu odpowiednich szkiców, dokonania pomiarów itp. Wszystkie te czynności powinny być dokonane przy udziale strony postępowania, która ma prawo w nich uczestniczyć, zadawać pytania i zgłaszać w tym względzie uwagi i wnioski. Treść protokółu z dnia 3 lipca 2008 r. dobitnie świadczy, że organ takich czynności z udziałem Z. N. nie dokonał, zatem stwierdzić należy, że organ nie przeprowadził dowodu z oględzin z udziałem strony. Czynność procesowa dokonana w dniu 3 lipca 2008 r. na nieruchomości na której realizowano inwestycję nie miała cech oględzin, a jej cel był inny. Potwierdza to sam organ, który w protokole podaje, że dowód ten przeprowadzono "w celu ponownego zgromadzenia materiału dowodowego dotyczącego budowy domu wielorodzinnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym". W tych okolicznościach organ bezsprzecznie naruszył przepis art. 79 § 2 w związku z art. 10 k.p.a., przy czym waga tego naruszenia mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych przez Z. N. w odwołaniu. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że zachowanie wymagań art. 79 k.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu jest bezwzględnym obowiązkiem organu, zaś naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Wątpliwości Sądu budzą również wnioski organów o zgodności realizowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym wyprowadzone, między innymi, ze stwierdzenia, że wymiary gabarytowe budynku mające wpływ na ewentualną charakterystykę parametrów obiektu ustalone w oparciu o geodezyjny pomiar powykonawczy (str. 27 projektu zamiennego) dokonane przez geodetę K. Boreckiego są zgodne z wymiarami zamieszczonymi na rzucie przyziemia (rys. 8 projektu podstawowego). Stwierdzenie to poczynione przez organ pierwszej instancji (zawarte wcześniej w uchylonej decyzji z dnia 10 grudnia 2007 r.) prawie dosłownie przepisane zostało (podobnie jak inne ustalenia) przez organ odwoławczy. Sąd zauważa jednak, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów jak też z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w jaki sposób - a więc przy pomocy jakich pomiarów, obliczeń czy też innej metody - organ ten opierając się jedynie na dokumencie umieszczonym na str. 27 projektu zamiennego - określił gabaryty realizowanego budynku. Nie jest też jasne o jakie konkretnie gabaryty chodzi organowi. Zauważyć trzeba, że powoływany przez organ dokument – geodezyjny pomiar powykonawczy – stanowi w istocie mapę dla celów projektowych na której naniesione zostało przez geodetę posadowienie budynku (fundamentów). Powołując ten dowód nie można pomijać, że zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. nr 25, poz. 133) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza, sporządzana po zakończeniu budowy obiektów budowlanych, ma na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu. Pomiar powykonawczy dotyczy zatem tylko kwestii wybudowania przedmiotowych obiektów budowlanych zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją przestrzenną i nie mógł stanowić jedynego dowodu na okoliczność wybudowania przez inwestora obiektu budowlanego zgodnie z innymi postanowieniami projektu budowlanego i z przepisami Prawa - budowlanego. Zauważyć przy tym wypada, że moc dowodowa dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna i można, stosownie do art. 76 § 3 K.p.a. przeprowadzić inny dowód co do jego treści. O tym jednak organ – zgodnie z art. 9 k.p.a. – winien poinformować stronę, która przecież konsekwentnie podważała pomiar geodezyjny i dokonane na jego podstawie ustalenia dotyczące lokalizacji obiektu. Mając zaś na uwadze, że w aktach brak jest w ogóle projektu podstawowego (tj. projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 25 października 2006 r.) - w tym przywołanego przez organu rysunku nr 8, z którymi konfrontowano wymiary – trzeba przyjąć, że wskazany pomiar jest praktycznie jedynym dowodem na którym oparł się organ odwoławczy. Stwierdzony brak, świadczy o tym, że organ II instancji podjął rozstrzygnięcie bez analizy tych dokumentów i kontroli ustaleń przyjętych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tym samym organ odwoławczy nie ocenił we własnym zakresie podstawowych dowodów powołanych przez organ I instancji. Co więcej zaistniały brak uniemożliwia również Sądowi ocenę poprawności przyjętych przez organ ustaleń. Przedstawione uchybienia wskazują na naruszenie w postępowaniu art. 7 i 77 k.p.a. przez organy obu instancji. Organ odwoławczy nie wywiązał się również z obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności, nakazujących ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu wymogów procesowych nie spełniają również uzasadnienia obu decyzji – zwłaszcza w części odnoszącej się do wykazania zgodności budowy z projektem budowlanym. Jak już zauważono organy nadzoru podejmowały w niniejszej sprawie czynności których przedmiotem była ocena zgodności wykonania inwestycji budowy z warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami prawa budowlanego. Z istoty swojej kontrola ta polegać powinna na porównaniu stanu faktycznego (wykonania) ze stanem wymaganym (wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę i Prawa budowlanego). Formułując wyniki tej kontroli organy obu instancji nie dokonały jednak w uzasadnieniach decyzji czytelnego porównania w tym zakresie. Nie wskazały wszystkich istotnych postanowień i parametrów jakie przewidywał projekt budowlany i jego zmiany i nie podały jakie są w odniesieniu do nich ustalone w wyniku kontroli wykonania (za wyjątkiem danych dotyczących połaci dachowych). Braki te powodują, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Nie umniejszając przy tym przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) należy jednak podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. ustawodawca jako podstawowy element decyzji wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne oraz określił szczegółowo wymagania jaki muszą one spełniać. W uzasadnieniu decyzji organy winne były również odnieść się szczegółowo do zarzutów i wniosków stawianych przez strony podczas postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym. Organy pominęły zupełnie fakt, że A. S. podczas oględzin kwestionowała rzetelność dokonanych pomiarów geodezyjnych jak też zgodność ilości realizowanych kondygnacji z projektem budowlanym i planem. Do tych zarzutów organ w uzasadnieniu decyzji w ogóle się nie odniósł – ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że pomierzone wysokości kondygnacji mieszczą się w granicach projektowanych. Trafny okazał się również zarzut skargi, że organ odwoławczy w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu się nie odniósł, o czym świadczy treść uzasadnienia decyzji organu II instancji.

Sąd nie podziela natomiast tych zarzutów skargi – stanowiących jej zdecydowaną większość – które dotyczą braku kontroli zagospodarowania działek z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane w nich kwestie wykraczają poza przedmiotowy zakres rozpatrywanej sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, do właściwości organów nadzoru budowlanego należą wyłącznie zadania i kompetencje określone w art. 83 ustawy - Prawo budowlane. Wyliczenie w nim zawarte stanowi listę zamkniętą. Kompetencje organów nadzoru budowlanego sprowadzają się w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli tak w przedmiocie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Tymczasem omawiane zarzuty podniesione w skardze nie mieszczą się w zakresie właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, określonej ww. przepisem, w związku z tym nie mogły być przedmiotem postępowania toczącego się przed tymi organami.

Dodać wypada, że przepis art. 81 ustawy – Prawo budowane przywołany w skardze określa łącznie zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Zadania wskazane w tym przepisie określone zostały jako wspólne dla obu rodzajów organów. Podkreślenia wymaga, że zadania te realizowane są w sposób zróżnicowany przez poszczególne organy, o czym przesądzają przepisy regulujące ich właściwość rzeczową - art. 82 i art. 83 ustawy Prawo budowlane. Sam przepis art. 81 nie może zatem stanowić podstawy dla określenia kompetencji organów nadzoru budowanego. Uszczegółowienie zadań organu nadzoru budowlanego znajduje się w art. 84 przywołanej ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 1 do zadań tego organu należy kontrola i przestrzeganie przepisów prawa budowlanego. W literaturze wskazuje się, że kontrola stosowania prawa budowlanego o której mowa w art. 84 nie dotyczy zachowania się podmiotów spoza aparatu administracji publicznej zgodnie z dyspozycjami norm prawnych (przestrzegania prawa) ale procesów wydawania przez organy architektoniczno-budowlane aktów konkretno – indywidualnych określających prawa i obowiązki jednostek (tak: A Plucińska –Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego. CH. Beck 2006. s. 739). Uszczegółowienie tej regulacji znajduje się w art. 84 a przywołanej ustawy. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 kontrola stosowania prawa obejmuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami budowlanymi, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z klei jak stanowi ust. 2 tego przepisu organy nadzoru budowlanego kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1/kontrolują prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami architektoniczno –budowlanymi oraz wydawanie w jego toku decyzji i postanowień; 2/ sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Działania określone w art. 84 a są więc działaniami związanymi z przeprowadzeniem kontroli prawidłowości procesu budowlanego. Kontrola określona w art. 84 a ust. 2 pkt 1 wiąże się z oceną i kontrolą organów architektoniczno-budolwanych, która nie musi bezpośrednio dotyczyć tych organów ale może być prowadzona przykładowo przy okazji kontroli legalności wykonywania robót budowlanych i zgodności ich wykonania z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podkreśla się jednakże, że w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w powyższych postępowaniach dalsze działania w tym względzie prowadzone są przez właściwe organy architektoniczno – budowlane (ibidem s. 746-747). Oczywiście chodzi tu o czynności procesowe. Wskazane uprawnienia organów nadzoru budowlanego stanową zatem uprawnienia ściśle kontrolne. Ustalenia podczas prowadzonej kontroli organu architektoniczno-budolwanego nie może zaś stanowić podstawy do ingerencji - w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego – w treść praw i obowiązków ustalonych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem słusznie zauważył organ odwoławczy organy nadzoru budowlanego, w przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają kompetencji do zmiany elementów materialnoprawnych tych decyzji. Ich wzruszenie może odbywać się poprzez stosowne działania odpowiednich organów architektoniczno-budowanych, przy zastosowaniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji. W takiej sytuacji, jeżeli w ramach kontroli, organy nadzoru budowlanego stwierdzą naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, muszą w przypisanym trybie zawiadomić o tym właściwy organ architektoniczno-budowlany (art. 84b ust. 3 ustawy). Czynności postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, należy odróżnić od przedstawionych czynności kontrolnych. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego nie mogą samodzielnie ingerować w prawa ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę – a do tego w istocie zmierzają zarzuty skargi. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że jak wynika z akt sprawy, toczą się już z inicjatywy skarżącej postępowania administracyjne przed organami architektoniczno-budowlanymi, mające na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania. Wynik tych postępowań będzie mieć znaczenie dla oceny legalności robót budowlanych realizowanych na podstawie wskazanych pozwoleń na budowę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu właściwy organ uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku. Między innymi ustali od kogo faktycznie pochodzi pismo wszczynające niniejsze postępowanie i tym samym określi również pozycję procesową Z. N. oraz G. i W. G.. Ponadto zbada czy Grażynie i W. G. przysługuje przymiot stron niniejszego postępowania a jeżeli okazałoby się, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi również od nich, w tym kontekście oceni ten wniosek. Prowadząc postępowanie organ, między innymi, zapewni czynny udział w całym postępowaniu wszystkim stronom i przy ich udziale przeprowadzi dowody stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W toku postępowania będzie miał też na uwadze konieczność przestrzegania innych wskazanych w niniejszym wyroku zasad postępowania zwłaszcza wynikających z art.7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnieście się również wyczerpująco do uwag stron podnoszonych w toku postępowania.

Mając na uwadze przedstawione wyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu a orzeczenia o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 wskazanej ustawy.