Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 59/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art 19 ust 2, art 10 ust 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151 w zw z art 15 § 2 i 64 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem W. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku spółki [...] o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] na teren nieruchomości wnioskodawcy postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. (data stempla pocztowego), Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta W., wykonującym swoje zadania w zakresie zarządzania drogami publicznymi przy pomocy Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, wykonującym swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W., poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] na teren działek wnioskodawcy, to jest spółki [...] Sp. z o.o. nr [...] Obręb Ż.

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Z-ca dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W., na podstawie art. 65 §1 K.p.a. uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku spółki [...] Sp. z o.o. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] na teren nieruchomości wnioskodawcy to jest na działki nr [...] Obręb Ż. i przekazał sprawę do załatwienia Prezydentowi Miasta W. – Dyrektorowi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.

W uzasadnieniu wyżej opisanego postanowienia organ stwierdził, iż w świetle art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), Prezydent Miasta W. – Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta jest właściwy do załatwienia wniosku w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej.

Prezydent Miasta W. wnioskujący o rozstrzygniecie sporu nie podzielił tego stanowiska podnosząc, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec faktu, że działka nr [...] Obręb Ż. z urządzoną na niej drogą publiczną – ul. [...] stała się własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. i została wcielona w pas drogowy Autostrady [...], w związku z realizowaną przez ten podmiot i trwająca aktualnie budową Autostrady [...] Autostradowej Obwodnicy W. - Część II, to brak jest podstaw, aby o lokalizacji zjazdu miał rozstrzygać Prezydent W. Zaznaczono, że fakt ten został potwierdzony ostateczną decyzją Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz ostateczną decyzją Wojewody D. z dnia [...] lutego 2010 r. o ustanowieniu z mocy prawa nieodpłatnego prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych do przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, poza wątpliwościami powinno pozostawać również, że droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie może funkcjonować bez nieruchomości, na której została urządzona. To zaś oznacza, w ocenie organu, że droga jest integralną częścią pasa drogowego, a tym samym spełnia warunki cywilistyczne części składowej w rozumieniu art. 47 §2 kodeksu cywilnego, a przez to części składowej pasa drogowego.

Prezydent Miasta W. stwierdził, że skoro w związku z budową Autostradowej Obwodnicy W., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa, to stał się on właścicielem nie tylko samej nieruchomości, ale również urządzonej na niej drogi. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r. I OSK 148/09, organ stwierdził, że wobec faktu, iż ul. [...] stała się własnością Skarbu Państwa, to nie może być traktowana jak droga wojewódzka, bowiem własność tych przysługuje wyłącznie samorządowi województwa. Skoro zaś stała się własnością Skarbu Państwa w związku z budową Autostradowej Obwodnicy W., to do czasu wybudowania autostrady powinna być traktowana jak droga leżąca w ciągu autostrady, co dyskwalifikuje sprawowanie jakiegokolwiek zarządu nad nią przez Prezydenta W. Zatem Prezydent W. nie może rozstrzygać o urządzeniu z niej zjazdu, dopóki nie zostanie zakończona inwestycja polegająca na budowie Autostradowej Obwodnicy W.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust 3 ustawy o drogach publicznych, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii (z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania), jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, a przy tym zaliczenia dokonuje się dopiero po wybudowaniu drogi, kiedy osiągnęła ona wymagane parametry techniczne. Wskazano, że wobec okoliczności, iż w niniejszej sprawie Autostradowa Obwodnica W. nie została jeszcze wybudowana zrozumiałym jest, że w Ewidencji Gruntów i Budynków przedmiotowa nieruchomość nadal jest oznaczona kategorią drogi wojewódzkiej.

Wobec powyższego, Prezydent Miasta W. stwierdził, że sprawa powinna należeć do właściwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Zastępca Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych, ustalony został przebieg dróg krajowych w województwie d. W wykazie tym nie jest ujęta droga wojewódzka nr [...]. Wynika z tego, zdaniem organu, że ul. [...] nie ma kategorii drogi krajowej, co oznacza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Autostrad nie jest organem właściwym dla wydawania decyzji na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych.

Wskazano, że na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim. (Dz. U. Nr 35 poz. 179), ul..[...] jako ulica miejska została zaliczona do dróg wojewódzkich o numerze [...].

Zastępca Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że stan prawny nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów [...] obr. Ż. zajętej pod budowę Autostradowa Obwodnica W. [...] i przebudowę ul. [...] nie odpowiada uregulowaniom dotyczącym kategorii przedmiotowej drogi. Zdaniem organu, ulica [...] w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych powinna stanowić własność samorządu województwa, natomiast na mocy decyzji lokalizacyjnej stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Organ podkreślił, że o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta W. – Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta W., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, poprzez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] na teren działek wnioskodawcy, to jest spółki [...] Sp. z o.o.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Oznacza to, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Natomiast art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż odcinek drogi, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten oznacza zatem, że po wybudowaniu nowego odcinka drogi – zastępującego poprzednio wybudowany i oddania go do użytku – odcinek dawnej drogi uzyskuje status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.

W niniejszej sprawie nie zostało bezsprzecznie ustalone, czy nastąpił skutek w postaci zmiany kwalifikacji drogi na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, nie wykazano bowiem, że Autostradowa Obwodnica W. została oddana do użytku, a zatem nie można uznać, że z mocy prawa nastąpiła zmiana kategorii drogi.

Skoro zatem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, to tym samym uznać należy, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.