Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 586/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Bk 586/18 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2018 r. znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] o ustaleniu J. C. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie P., gm. C., oznaczonej jako działki nr [...], spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że przed Burmistrzem C. toczyło się, wszczęte z urzędu, postępowanie w sprawie ustalenia J. C. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z wyżej opisanych działek. W postępowaniu tym przeprowadzono dowód z operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę B. R. W operacie ustalono wzrost wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu miejscowego na kwotę 43 871 zł, a kwotę jednorazowej opłaty (tzw. opłaty planistycznej) ustalono w wysokości 13 161, 30 zł. W trakcie postępowania zastrzeżenia do operatu zgłaszał J. C. (pismo z dnia [...] maja 2017 r.), ustosunkowywał się do tych zastrzeżeń biegły (pismo z dnia [...] września 2017 r.). Następnie powtórne zastrzeżenia do operatu sformułował w imieniu strony postępowania ustanowiony z wyboru pełnomocnik r.pr. A. Ż. (pismo z dnia [...] października 2017 r.). W odpowiedzi na to pismo organ wystosował do pełnomocnika strony informację o możliwości podważenia sporządzonego operatu kontroperatem oraz o możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem poddania operatu ocenie pod względem prawidłowości jego sporządzenia (pismo z dnia [...] listopada 2017 r.). Następnie Burmistrz decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. ustalił opłatę planistyczną. W uzasadnieniu decyzji sformułowano ocenę, że przedłożony operat jest wiarygodnym dowodem w sprawie, w szczególności wynika z niego, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego, zaś strona nie poparła zastrzeżeń kontrdowodem.

Decyzja została wysłana na adres pełnomocnika strony r.pr. A . Ż. i po dwukrotnym awizowaniu złożona do akt administracyjnych ze skutkiem doręczenia. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2018 r.

W dniu [...] marca 2018 r. (data wpływu) J. C. wystąpił do SKO w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Zdaniem wnioskodawcy, organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w postaci następujących przepisów: art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa planistyczna), art. 4 pkt 16 oraz art. 153 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz § 3, 4, 5, 50, 51 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wnioskodawca wskazał, że: nie mógł złożyć odwołania od decyzji, bowiem mimo wypowiedzenia pełnomocnictwa w trakcie postępowania radcy prawnemu A. Ż. – informacja ta nie dotarła do organu na skutek nieprawidłowego zachowania pełnomocnika, co zamknęło wnioskodawcy możliwość zaskarżenia decyzji ustalającej opłatę. Także wyjaśnił, że Burmistrz nie ustosunkował się do zastrzeżeń do operatu zgłaszanych w trakcie postępowania, gdy tymczasem biegły nie dokonał dostatecznej analizy rynku nieruchomości, opis wycenianych nieruchomości jest nieadekwatny do rzeczywistości, cechy podobieństwa przyjęte przez biegłego nie spełniają warunku ustawowego z art. 4 pkt 16 u.g.n., nie rozpoznano wniosku o powołanie nowego biegłego dla sporządzenia obiektywnego operatu szacunkowego, zaś uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań przepisu art. 107 § 3 K.p.a. W oparciu o nieprawidłowy operat wydano, zdaniem wnioskodawcy, decyzję, której skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. SKO w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza przyznając, że choć decyzja kończąca postępowanie w trybie zwykłym nie jest wolna od braków i nieścisłości, to jednak nie mogą one prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Kolegium wyjaśniło, że tryb stwierdzenia nieważności nie może zastępować ani powtarzać postępowania odwoławczego w trybie zwykłym, bowiem jego przedmiotem jest wyłącznie ocena wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zarzucone we wniosku "rażące naruszenie prawa" oznacza, zdaniem Kolegium, wadę oczywistą, wyraźną i bezsporną, jeśli dojdzie do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a zatem, jak wskazało, chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Kolegium, do takich wad nie doszło w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza, bowiem miało miejsce uchwalenie zmiany planu miejscowego, właściciel nieruchomości dokonał jej zbycia, sporządzony został w sprawie operat szacunkowy, w którym biegły dokonał wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania wartości nieruchomości, a także podjęto próbę wyjaśnienia wątpliwości co do treści operatu. Nie wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności decyzji z przepisami prawa, tj. mającymi w sprawie zastosowanie przepisami art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 11 i ust. 1 ustawy planistycznej, art. 154 ust. 1 u.g.n., jak też przepisami dotyczącymi procedury dowodowej, bowiem wymagany w sprawie dowód przeprowadzono. Kolegium nie stwierdziło również, w badaniu przeprowadzonym z urzędu, wystąpienia innej niż art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, co uzasadniło odnosząc się do każdej z podstaw nieważności wymienionych punktach 1, 3 – 7 tego przepisu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. . Wskazał, że decyzja Burmistrza została wydana w oparciu o niepełny i niespójny materiał dowodowy, bez uwzględnienia i rozważenia zarzutów zgłaszanych do operatu w toku postępowania, zaakceptowano operat zawierający nierzetelny opis wycenianych nieruchomości, w którym biegły nie uwzględnił po zmianie planu miejscowego cechy "przeznaczenia w planie miejscowym", co rodzi pytanie o zasadność nałożenia opłaty planistycznej i wykazania wzrostu wartości nieruchomości. Wskazał, że decyzja ostateczna wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. W jego ocenie, SKO przyznało istnienie wątpliwości co do rzetelności oceny operatu przez organ.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2018 r. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zadaniem organu nie jest ponowna merytoryczna ocena materiału dowodowego, ale ustalenie wystąpienia wad nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Takich wad Kolegium nie stwierdziło, bowiem Burmistrz C. dokonał ustaleń wymaganych przepisem art. 36 ust. 4 u.g.n., tzn. przeprowadził dowód z operatu szacunkowego, do którego biegły złożył dodatkowe wyjaśnienia, z operatu wynika wzrost wartości nieruchomości w stopniu uzasadniającym ustalenie opłaty planistycznej. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja kończąca postępowanie w trybie zwykłym nie nosi znamion kwalifikowanych naruszeń prawa, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywistych, stanowiących zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Wskazało, że chodzi o stan prawny niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący wątpliwości i rozbieżności w wykładni. Zdaniem Kolegium, niewątpliwie błędna ocena materiału dowodowego nie wyczerpuje znamion rażącego naruszenia prawa. Taki charakter błędów uzasadnia wyłącznie kontrolę instancyjną, która nie może nastąpić w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Kolegium, wnioskodawca oczekuje, aby w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym doszło do ponownego rozpatrzenia sprawy o opłatę planistyczna, co jest niedopuszczalne. Także Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności, przeanalizowano pozostałe podstawy nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. i nie dopatrzyło się ich wystąpienia.

Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. złożył do sądu administracyjnego J. C., który zarzucił naruszenie:

1. art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a.,

2. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej;

3. art. 4 pkt 16 oraz art. 153 i art. 154 u.g.n.;

4. § 3, 4, 5, 50, 51 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wniósł o przeprowadzenie dowodu z wykonania oceny prawidłowości sporządzonego operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. przez komisję arbitrażową przy Polskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych.

Skarżący powtórzył argumentację z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej dotyczącą okoliczności niezłożenia odwołania (zaniechanie poprzedniego profesjonalnego pełnomocnika). W pozostałym zakresie wskazał, że Burmistrz wydał decyzję w oparciu o niepełny i niespójny materiał dowodowy, nie ustosunkował się do zastrzeżeń zgłaszanych do operatu i powtórzył argumenty prezentowane przez biegłego. Także nie uwzględniono, że wzrost wartości nieruchomości powinien być wykazany przez wzięcie pod uwagę cen nieruchomości według daty jej sprzedaży z uwzględnieniem różnych stanów jej przeznaczenia, tj. sprzed zmiany planu i po tej zmianie. Tymczasem biegły nie dokonał dostatecznej analizy rynku nieruchomości, opisał nieruchomość wycenianą w sposób nieadekwatny do rzeczywistości, a w stosunku do nieruchomości uwzględnionych jako podobne powinien był opisać kryteria kwalifikacji podobieństwa, czego nie uczynił. Skarżący zakwestionował podobieństwo nieruchomości będących przedmiotem transakcji sprzedaży uwzględnionych w okresie 2 lat poprzedzających datę sprzedaży nieruchomości wycenianej. Także wskazał, że dokonując analizy rynku nieruchomości według przeznaczenia po zmianie planu uwzględnił biegły nieruchomości przypadkowe, nie kierując się kryteriami obiektywnymi. W ten sposób ograniczył biegły możliwość kontroli zastosowanego podejścia i przyjętych metod wyceny. Zdaniem skarżącego, organ nie rozpoznał wniosku o powołanie nowego biegłego, a uzasadnienie kontrolowanej decyzji narusza przepisy proceduralne, bowiem powiela argumenty rzeczoznawcy. Skarżący skonkludował, że "organ wydając zaskarżaną decyzję, naruszył w sposób rażący przepisy obowiązującego prawa, z uwagi na fakt nieudowodnienia wzrostu wartości nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Negatywne skutki płynące z decyzji ustalającej opłatę planistyczną nie są do zaakceptowania, zdaniem skarżącego, w sferze gospodarczej i społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił dodatkowo, że za rażące naruszenie prawa w zakresie regulacji o postępowaniu wyjaśniającym można by uznać nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów, wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodu, który jest wymagany w przepisie szczególnym jako podlegający przeprowadzeniu, gdy z zebranych dowodów wyprowadzono wnioski oczywiście niezgodne z zasadami logiki i ich treścią. Zdaniem Kolegium, przeprowadzony dowód z operatu zawiera elementy wskazane w art. 156 u.g.n., brak było podstaw by poddawać go weryfikacji przez właściwą organizację. Także z treści art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej nie wynika konieczność zestawienia do porównania transakcji z określonej daty oraz nie naruszono żadnej z reguł wynikających z art. 37 ust. 1 i 11 tej ustawy, jak też żaden przepis nie wskazuje wprost okresu, z jakiego gromadzone mają być dane o transakcjach. Zdaniem Kolegium, podobieństwo nieruchomości wymagane w przepisie art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności porównywanych nieruchomości, w sprawie zastosowano współczynniki korygujące, przyjęte oceny poszczególnych cech odpowiadają charakterystyce nieruchomości zawartej w tabelach na s. 5 – 7 operatu, zaś skarżący nie wykazał w sposób oczywisty braku podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Biegły w toku postępowania złożył obszerne wyjaśnienia, a wnioski płynące z analizy operatu sformułowane przez Burmistrza nie są wnioskami sprzecznymi z zasadami logiki i rażąco naruszającymi prawo. Nie doszło również, zdaniem Kolegium, do naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny, bowiem operat zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego sformułował wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2019 r., którego kserokopię załączył do pisma. Wskazał, że z tego operatu wynika, iż wzrost wartości nieruchomości po zmianie planu miejscowego jest niższy i wynosi nie 43 871 zł a 24 772 zł. Zdaniem skarżącego, w ww. operacie uwzględniono transakcje nieruchomościami podobnymi z okresu 2013 – 2016, w tym odnotowano w obrębie P. wystarczającą ilość transakcji mogących służyć wycenie. Wyjaśnił, że rzeczoznawca B. R. wybrał do porównania nieruchomości położone w zupełnie innym obrębie niż nieruchomość wyceniana, podczas gdy lokalizacja jest pierwszym z czynników, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie podobieństwa. W operacie z lutego 2019 r. lokalizacja nieruchomości nie ma większego znaczenia, bowiem wszystkie nieruchomości znajdują się w tym samym obrębie, zaś ceny wahają się w granicach 51, 60 zł – 157, 30 zł, a tym samym rozpiętość cen nie przekracza od 3 do 4 wielokrotności cen nieruchomości, podczas gdy w operacie biegłego B. R. rozpiętość waha się w przedziale 30 – 40 wielokrotności wartości nieruchomości. Skarżący odwołał się do zasad doświadczenia życiowego wskazując, że w operacie B. R. wartość gruntów rolnych różni się od wartości gruntów pod zabudowę o ponad 300 %, podczas gdy w rzeczywistości jest to poziom 50 %. Także, zdaniem skarżącego, w operacie z lutego 2019 r. wyjaśniono procedurę wyceny wartości nieruchomości, zaś wymaganych wyjaśnień, w odniesieniu do treści § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, nie zawiera poprzedni operat.

Podczas rozprawy w dniu [...] kwietnia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że kontroperat złożył dopiero na etapie postępowania przed sądem, bowiem w innej sprawie sąd go poinformował o takiej możliwości. W jego ocenie, opłata planistyczna jest za wysoka i tę wysokość wzrostu kwestionuje. Odnośnie trybu kwestionowania decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazał, że składał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale przegrał w innej sprawie, dlatego w tej sprawie zdecydował się na wniosek o stwierdzenie nieważności.

Sąd na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. oddalił wniosek dowodowy sformułowany w skardze, a dopuścił dowód z operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2019 r. na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli jest decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności (art. 156 K.p.a.), co ma kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej. Przede wszystkim dlatego, że organ w takim trybie orzekający nie może zachować się tak, jakby orzekał w postępowaniu zwykłym, tzn. niedopuszczalne jest aby prowadził postępowanie wyjaśniające i badał wszelkie aspekty sprawy faktyczne i prawne tak jak w postępowaniu zwykłym co do istoty. Postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe ma bowiem za zadanie spowodować ocenę organu wyższej instancji dotyczącą wad prawnych tkwiących w samej decyzji, która zakończyła postępowanie zwykłe. To zaś powoduje, że również i sąd administracyjny kontrolujący decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe ocenia wyłącznie to, czy organ prawidłowo rozumie i wykłada podstawy nieważności sformułowane w art. 156 § 1 K.p.a., zaś czy odmawiając stwierdzenia nieważności (jak to ma miejsce w niniejszym postępowaniu), nie uchybił swemu obowiązkowi i nie przeoczył takich wad prawnych decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, które to wady stanowią jasne i oczywiste naruszenie prawa. Z wyżej wskazanych względów również i skarga złożona na decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe, aby była skuteczna, nie może być skonstruowana jak skarga na decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, bowiem – co jeszcze raz należy podkreślić – nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty jest celem postępowania nieważnościowego.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej ocenił postępowanie Kolegium i wywody co do prawa zawarte w zaskarżonej decyzji jako prawidłowe i niebudzące wątpliwości, zaś skargę jako nieskuteczną. Skarga zawiera zarzuty, które w istocie mogłyby zostać podniesione w postępowaniu odwoławczym wobec decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, natomiast nie mogą odnieść skutku w postępowaniu nieważnościowym.

Ustalenie opłaty planistycznej w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2018 r. miało miejsce na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej, zaś wycena w oparciu o zasady wynikające z u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109).

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 4 tej ustawy, roszczenie o opłatę planistyczną właściwy organ może zgłosić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan albo zmiana planu stały się obowiązujące.

Z powyższego wynika, że aby ustalić opłatę planistyczną powinny wystąpić następujące okoliczności: uchwalenie lub zmiana planu powodująca wzrost wartości nieruchomości, zbycie nieruchomości, zgłoszenie roszczenia o opłatę planistyczną w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu lub zmiany planu.

W sprawie niniejszej nie była sporna między stronami większość powyższych okoliczności za wyjątkiem skali wzrostu wartości nieruchomości. Lektura wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i zarzutów w nim podniesionych, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skargi, a także lektura pisma procesowego skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. i jego wypowiedź na rozprawie wskazują, że skarżący w ramach podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie kwestionuje wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości, natomiast podważa wysokość tego wzrostu. Dowodzi tego dowód z operatu z dnia [...] lutego 2019 r. przedłożony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z którego to operatu wynika, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił, natomiast w innej (niższej) wysokości. W istocie zatem wszelkie zarzuty z podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. kierowane są wobec dokonanej przez organ w postępowaniu zwykłym oceny operatu z dnia 4 kwietnia 2017 r. rzeczoznawcy B. R.

Mając na względzie cel i istotę postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności należy wskazać, że ocena dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym nie może być ponownie przeprowadzona w takim samym zakresie w postępowaniu nadzwyczajnym. Prowadziłoby to do obejścia przepisów dotyczących odwołań od decyzji oraz sprowadziłoby postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe do roli trzeciej instancji postępowania zwykłego, co jest zabiegiem niedopuszczalnym. Powyższe nie dotyczy, co oczywiste, wad dowodu widocznych na pierwszy rzut oka, oczywistych, niebudzących wątpliwości.

Wady operatu sporządzonego w postępowaniu zwykłym wskazane przez skarżącego dotyczą: analizy rynku nieruchomości, opisu nieruchomości uwzględnionych w wycenie, ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej (skarżący zarzuca, że uwzględniono nieruchomości położone w innym obrębie), bezkrytyczności organu wobec treści operatu, nieuwzględnienia wniosku o powołanie nowego biegłego, znacznej rozbieżności cen między nieruchomościami o przeznaczeniu sprzed zmiany planu (rolne) a po zmianie planu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Tymczasem przy tak sformułowanych zarzutach w ramach podstawy nieważności należy właściwie przeprowadzić granicę między tym, co jest ponowną, kompleksową oceną dowodu w postaci operatu szacunkowego a tym, co stanowi oczywistą, jednoznaczną, widoczną na pierwszy rzut oka wadę decyzji uwzględniającej ten operat jako wiarygodny dowód w sprawie (wadą co do prawa). Zdaniem Sądu, tę granicę Kolegium wytyczyło bez naruszenia prawa, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) oraz niedopuszczalność dokonania oceny sprawy ponownie co do istoty w postępowaniu nieważnościowym. Trafnie Kolegium wskazało, że wymagany w sprawie dowód został przeprowadzony i nie jest on dotknięty wadami oczywistymi. Przyznanie przez organ, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja oraz poprzedzający ją operat zawierają pewne wady - nie skutkuje automatycznie nieważnością. Sformułowane przez skarżącego wady operatu nie są bowiem wadami prawnymi ale wadami ocennymi w ramach oceny dowodu. Dla ich potwierdzenia konieczna byłaby ponowna, kompleksowa ocena operatu, w tym np. w postępowaniu odwoławczym, a nie zestawienie treści operatu a następnie treści decyzji kończącej postępowanie zwykłe z konkretną normą prawną i wywiedzenie oczywistości naruszenia. Takich oczywistości bowiem skarżący nie wskazuje.

Jeśli w postępowaniu zwykłym organ posłużył się zawierającym wady dowodem, to podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że wady dowodu są na tyle jednoznaczne i oczywiste, że przenoszą rażącą wadliwość na decyzję. Tego jednak w sprawie niniejszej nie wykazano. Okoliczność, że skarżący przed sądem przedstawił kontroperat dowodzi jedynie tego, że spór w sprawie dotyczy sposobu sporządzenia wyceny i jej wyniku a nie jest sporem o prawo, o który chodzi w postępowaniu nieważnościowym.

Odnośnie sformułowanych wobec operatu i decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym zarzutów wskazać należy, że:

- nie jest rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym sytuacja, w której organ nie uwzględnił, zdaniem strony, zgłaszanych zastrzeżeń do operatu. Z akt wynika, że organ orzekający w postępowaniu zwykłym podjął próbę wyjaśnienia wątpliwości odnośnie treści operatu i uzyskał od biegłego stosowne wyjaśnienia, zaś do strony zwracał się z informacją o możliwości przedstawienia oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych bądź kontroperatu, z czego strona nie skorzystała. Skarżący nie może żądać od organu, w sytuacji gdy sam nie skorzystał z możliwości dowodowych w postępowaniu zwykłym, aby organ w postępowaniu nadzwyczajnym dokonał jeszcze raz oceny dowodów i skali wzrostu wartości nieruchomości, co musiałoby zostać poprzedzone ponowną oceną operatu w jego całokształcie;

- nie jest rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której skarżący formułuje ogólny zarzut niedokonania analizy rynku nieruchomości wskazując jako naruszonych kilka przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny, a jednocześnie nie wskazuje na czym oczywistość i jednoznaczność tego naruszenia ma polegać oraz w jaki sposób nie zastosowano przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Wskazywany przez skarżącego brak możliwości kontroli przyjętej metody wyceny, podobieństwa, a w szczególności pod względem kryterium lokalizacji jest elementem oceny operatu. Skarżący nie wskazuje, na czym polega rażące (nie wyłącznie zwykłe) naruszenie prawa w zakresie nieuwzględnienia cechy podobieństwa. Jeśli zaś chodzi o podnoszoną w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. cechę lokalizacji z innego obrębu, to wskazać należy, że wytyczną dla biegłego nie jest lokalizacja w obrębie ale w ramach rynku lokalnego lub regionalnego. W tym zakresie biegły na s. 5 operatu wskazał, że rynek lokalny zdefiniował na potrzeby sprawy jako obszar całej gminy C. z uwagi na istnienie wystarczającej liczby transakcji;

- nie jest rażącym naruszeniem prawa niezgodność stanowiska skarżącego ze stanowiskiem rzeczoznawcy odnośnie doboru nieruchomości podobnych. Skarżący wskazał odnośnie podobieństwa, że w operacie "Jedyną przesłanką był fakt zaistnienia transakcji sprzedaży". Zauważyć jednak należy, że na s. 8, 15 – 16 operatu biegły wyjaśnił, jakie cechy uwzględnił w doborze nieruchomości podobnych (położenie, powierzchnia i kształt, przydatność do produkcji rolniczej przed zmianą planu, dostęp do uzbrojenia po zmianie planu). Nie sposób zatem przyjąć, że w ogóle nie rozważono cechy podobieństwa nieruchomości zdefiniowanej w art. 4 pkt 16 u.g.n., a zatem że przepis ten został rażąco naruszony. Jednocześnie na etapie nadzwyczajnym administracyjnym niedopuszczalne jest dokonywanie oceny zakresu podobieństwa i ustalanie, czy bardziej to kryterium spełniają nieruchomości uwzględnione w operacie z kwietnia 2017 r. czy z lutego 2019 r., zwłaszcza w sytuacji, gdy z operatu wynika, że biegły tę cechę uwzględnił w sporządzonej wycenie. Zauważyć również należy, że biegły zastosował stosowne korekty cen. Ich zakres, przy braku zarzutów oczywistej wady, również nie może podlegać kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym;

- trafnie Kolegium wyjaśniło również możliwość uwzględnienia transakcji z okresu dwóch lat poprzedzających datę sprzedaży, na którą to datę dokonuje się wyceny zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej. Jednocześnie biegły w punkcie 5 wyjaśnień (pismo z dnia [...] września 2017 r.) wskazał powody różnic wartości wycenianych w latach 2014 – 2016 nieruchomości (duża dynamika cen na rynku nieruchomości rolnych z uwagi na plany wprowadzenia nowych przepisów regulujących obrót tymi nieruchomościami). Wynikająca z operatu z dnia [...] lutego 2019 r. mniejsza różnica cen nie jest okolicznością mogącą być badaną w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem dotyczy oceny merytorycznej operatu (jego konfrontacji z innym operatem), a to stanowi ocenę materiału dowodowego w granicach swobodnej oceny dowodów, a więc poza postępowaniem nieważnościowym. Tym samym przedłożony w postępowaniu sądowym operat nie mógł prowadzić od uznania, że operat w oparciu o który ustalono opłatę planistyczną jest operatem rażąco wadliwym przenoszącym tę rażącą wadliwość na decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r., która została wydana w oparciu o ten dowód.

Nie ulega wątpliwości, że kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie wysokości opłaty planistycznej jest operat szacunkowy. Wątpliwości co do jego treści, które ma obowiązek wyjaśnić organ w postępowaniu zwykłym nie mogą być jednak, zdaniem Sądu, badane ponownie w postępowaniu nadzorczym. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym a nie w trybie nadzwyczajnym. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym nadto przedmiotem oceny nie jest prawidłowość prowadzonego przez organ postępowania, tak jak w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Wobec powyższego rażące naruszenie przepisów prawa procesowego musi ograniczać się do sytuacji zupełnie wyjątkowych, tj. musi to być oczywiste naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mające wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku może chodzić o rozstrzygnięcie sprawy bez zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oderwaniu od przesłanek wynikających z jasnego w swej treści przepisu prawa materialnego, rozstrzygnięcie z pominięciem ustawowego nakazu prowadzenia postępowania dowodowego w określony sposób (np. pominięcie obligatoryjnej rozprawy), czy z pominięciem wskazanych w ustawie dowodów (np. opinii biegłego). Tego rodzaju uchybienia, w postępowaniu objętym nadzorem w trybie nadzwyczajnym w niniejszej sprawie, nie występowały. Żaden z przepisów prawa procesowego i materialnego wskazanych jako naruszone w skardze nie został naruszony w sposób rażący, co wyżej wyjaśniono. Sąd jedynie zauważa, że zarzuty te zostały skonstruowane tak, jakby były formułowane odnośnie wad decyzji kończącej postępowanie zwykłe a nie nadzwyczajne.

Sąd nie jest również uprawniony do przeprowadzenia dowodu z oceny operatu szacunkowego przez organizację wskazaną przez skarżącego we wniosku dowodowym zawartym w skardze. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dlatego Sąd dopuścił wyłącznie dowód przedłożony przez stronę skarżącą przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. (z operatu szacunkowego), natomiast oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.