Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 887/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11 ust. 1 pkt 3, art. 27 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 maja 2022 r. nr SKO.K/41.3/421/2022/5832/MK w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 14 marca 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 1177 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta M. (organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie dotyczące uprawnienia obecnie skarżącej M. H. do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu wskazał, że "z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. Wydział II Karny sygn. akt [...] wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii B została poświadczona nieprawda".

Następnie decyzją z dnia 14 marca 2022 r. organ I instancji uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 1 września 2015 r. w sprawie wydania skarżącej prawa jazdy kategorii B i odmówił wydania tego prawa jazdy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz 1212 z późn. zm.), zwanej dalej u.k.p., oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2016 r.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wspomniany już wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], z którego wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Zdaniem organu, Sąd stwierdził, iż kandydat na kierowcę nie odbył wymaganych przez art. 23 ust 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończył wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu praktycznego wewnętrznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbył wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Sąd w powyższym wyroku orzekł, że K. P. w zaświadczeniu o ukończeniu przez kursanta kursu na prawo jazdy potwierdził nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego praktycznego i egzaminu wewnętrznego teoretycznego. Organ skonstatował, że ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają fakt, iż strona nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy, a tym samym nie spełnia przesłanki do wydania prawa jazdy przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy. Organ stwierdził, iż weryfikacja dokumentów wypadła negatywnie, zatem zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2016 r. należało odmówić stronie wydania prawa jazdy kategorii B.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu wynikającego z akt sprawy przebiegu postępowania, organ odwoławczy przytoczył przepis art. 11 ust. 1 u.k.p. oraz przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie z całą pewnością zaszła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem szereg dowodów, będących podstawą wydania decyzji o wydaniu skarżącej prawa jazdy, okazało się fałszywych. Dowodami tymi były: sfałszowane zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego, sfałszowany arkusz przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego, a także sfałszowana karta przeprowadzonych zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy w formie wykładów i zajęć praktycznych. Zdaniem organu, potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu karnego okoliczność wydania fałszywych zaświadczeń jest całkowicie wystarczająca ku temu, aby w sprawie dojść do oczywistego wniosku, iż decyzja o wydaniu prawa jazdy skarżącej została wydana w oparciu o dowody fałszywe.

Dalej organ zauważył, że odbycie szkolenia stanowi jeden z pierwszych wymogów, o których wspomina ustawa o kierujących pojazdami. Nieuzyskanie go determinuje brak możliwości zdania egzaminu państwowego. Przesłanki określone w art. 11 u.k.p. muszą zostać spełnione łącznie. Brak spełnienia bądź brak wykazania którejkolwiek z nich wyklucza otrzymanie prawa jazdy.

Organ dodał, że bez znaczenia pozostaje okoliczność w postaci ukończenia przez skarżącą egzaminu państwowego teoretycznego i praktycznego oraz posiadania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B przez okres 6,5 roku. Zdaniem organu skarżąca nie spełniła wymogów, będących podstawą do dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, o czym organy nie wiedziały, gdyż na dzień zdawania egzaminu, czy też w okresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami, nie wyszła na jaw okoliczność w postaci sfałszowania zaświadczeń. Również bez znaczenia w ocenie organu pozostaje powoływana przez skarżącą okoliczność w postaci przekonania, że wszystkie wymagania formalne konieczne do uzyskania prawda jazdy zostały przez nią spełnione, bowiem wymagania określone w art. 11 u.k.p. nie zależą od świadomości, czy też zamiaru kandydata na kierowcę. Innymi słowy, zaistnienie okoliczności, która wyklucza spełnienie tego warunku, musi skutkować decyzją o odmowie wydania prawa jazdy i organ nie posiada w tym zakresie kompetencji w postaci uznania administracyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził też, że organ administracji nie może czynić własnych ustaleń, odmiennych od ustaleń prawomocnego wyroku skazującego. Z tego względu bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostawałaby treść ewentualnych zeznań złożonych przez skarżącą w charakterze świadka w sprawie karnej.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia 1 września 2015 r., w przedmiocie wydania stronie prawa jazdy kategorii B i następnie poprzez odmówienie wydania stronie prawa jazdy kategorii B, tj. obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemu szkolenia kierowców w zakresie działalności Ośrodka Szkolenia Kierowców prowadzonego przez m.in. K. P., którego działalność podlegała wpisowi do rejestru działalności regulowanej i podlegała nadzorowi ze strony Prezydenta Miasta M. , a mimo to organ ten nie dopatrzył się przez lata nielegalnej działalności tegoż Ośrodka, a w tej sytuacji skarżąca ubiegając się o uprawnienia do kierowania pojazdami skorzystała z kursu przeprowadzonego przez ww. Ośrodek Szkolenia Kierowców, a także zdała egzamin państwowy, do którego została dopuszczona, co uprawniało stronę do pozostawania w przekonaniu, że wszystkie wymagania konieczne do uzyskania prawa jazdy zostały przez nią właściwie wypełnione i dochowane, a szkolenie prowadzone przez jednostkę posiadającą ku temu stosowne uprawnienia i podlegającą nadzorowi organu władzy publicznej prowadzone było zgodnie z prawem i spełniało wszelkie wymagania konieczne do uzyskania prawa jazdy; ponadto skarżąca przez wiele lat będąc kierowcą nie wiedziała nawet, że uzyskała uprawnienia w oparciu o zaświadczenie poświadczające nieprawdę. W tej sytuacji organ obarczył skarżącą odpowiedzialnością i negatywnymi konsekwencjami za przestępstwo popełnione bez wiedzy i udziału skarżącej przez K. P. oraz za brak należytego nadzoru Prezydenta Miasta M. nad działalnością tego podmiotu. Stanowi to naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego;

2) naruszenie zasady ochrony stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, odzwierciedlonej w art. 16 k.p.a., poprzez uchylenie ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 1 września 2015 r., podczas gdy strona jako adresat tej ostatecznej decyzji administracyjnej powinna móc pozostawać w zaufaniu do tego, że jej sytuacja prawna, ukształtowana taką decyzją, nie ulegnie nagłej, nieprzewidzianej zmianie, której nie można się było spodziewać w czasie wydawania decyzji. Decyzja ostateczna z dnia 1 września 2015 r. została wydana w wyniku ściśle sformalizowanej procedury ubiegania się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, w której uczestnicy podlegają specjalnemu umocowaniu prawnemu (OSK, WORD, organ). Skarżąca nie mogła przypuszczać, że jeden z tych organów działa nielegalnie, co po latach spowoduje utratę uprawnień do kierowania pojazdami, bez jakiejkolwiek winy skarżącej;

3) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niej zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności poprzez nieuzasadnioną ingerencję organu w słusznie nabyte przez skarżącą uprawnienia do kierowania pojazdami;

4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy lub przeprowadzenie tego postępowania w niewystarczającym zakresie;

5) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 81 k.p.a. w zakresie postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy poprzez niedokonanie wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego, wadliwej oceny całokształtu materiału dowodowego polegające w szczególności na nieustaleniu i niezbadaniu przesłanek upływu czasu, zachowania skarżącej będącej adresatem decyzji ostatecznej, a także rodzaju i przyczyny powstania naruszenia prawa, oraz niezbadaniu jak przesłanki te wpływają na rozstrzygnięcie sprawy, a także poprzez niewykonanie obowiązku, o jakim mowa w art. 79a § 1 k.p.a.;

6) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy przepisów rozporządzenia z 2016 r., podczas gdy w dniu wydania decyzji ostatecznej obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 1005 z późn. zm.), którego przepisy powinny zostać przez organ zastosowane z uwagi na datę wydania decyzji ostatecznej w dniu 1 września 2015 r.;

7) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zamiarze wydania decyzji z jednoczesnym wskazaniem, że przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane (np. brak zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego) co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, albowiem wznowione postępowanie toczyło się z wniosku strony o wydanie prawa jazdy kategorii B;

8) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, która z uwagi na swą wadliwość powinna podlegać uchyleniu.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości czterokrotności stawki minimalnej wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów odwołując się przy tym do stanowiska doktryny i judykatury.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał m.in., że skoro bezspornie wykazane zostało sfałszowanie szeregu dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, to bezzasadnym jest powoływanie się przez skarżącą na zasadę budowania zaufania obywateli do władzy publicznej, skoro w niniejszej sytuacji prowadziłoby to do usankcjonowania bądź utrwalenia stanu niezgodnego z podstawowymi zasadami porządku prawnego.

Również niesłusznym w ocenie organu jest zarzut naruszenia zasady ochrony stabilności decyzji administracyjnych, skoro ustawodawca przewidział m.in. instytucję wznowienia postępowania. Zdaniem Kolegium błędne jest przekonanie skarżącej o ochronie prawa nabytego. Ochrona uprawnienia wydanego na podstawie sfałszowanych dowodów naruszałaby bowiem zasadę równego traktowania obywateli oraz godziłaby w zasadę praworządności.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., organ stwierdził, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, a zatem miała możliwość przedłożenia dowodów na poparcie swych twierdzeń. Poza tym spełnienie przesłanek warunkujących nabyciem uprawnień w zakresie kierowania pojazdami kat. B winno nastąpić na etapie składania wniosku o wydanie prawa jazdy.

Organ odwoławczy jednocześnie z przekazaniem do tut. Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę, rozpoznając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. wstrzymał jej wykonanie.

Na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione okazały się nie do odparcia, zaś stwierdzone przez Sąd uchybienia dają podstawę do uchylenia zarówno kwestionowanej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Postępowanie toczące się przed organami administracji publicznej zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zainicjowane zostało postanowieniem organu I instancji z dnia 14 lutego 2022 r., mocą którego wznowiono z urzędu postępowanie w przedmiocie uprawnień skarżącej do kierowania pojazdami kategorii B. Organ I instancji, wydając decyzję uchylającą własną decyzję o wydaniu prawa jazdy i jednocześnie odmawiając wydania prawa jazdy kategorii B, powołał się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc na okoliczność sfałszowania dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Fakt ów wynikał z treści orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy odnośnie przeprowadzonych zajęć i szkoleń.

Argumentację tę utrzymał organ odwoławczy zauważając, że skoro sfałszowano dokumentację dotyczącą kursu na prawo jazdy, to pozostałe czynności związane z uzyskaniem uprawnień do kierowania pojazdami automatycznie obarczone są wadą, wykluczającą uzyskanie tych uprawnień. Dostrzec można w tym zakresie daleko idący formalizm, zasadzający się na całkowitym oderwaniu treści wydanego rozstrzygnięcia od oceny jego konsekwencji dla strony. Dopiero w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w nieco szerszy sposób wyjaśniło powody, dla których uznało za zasadne cofnięcie przyznanych wcześniej stronie uprawnień.

Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje na brak jakiejkolwiek refleksji na temat następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej strony postępowania, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Można wręcz skonstatować, że organy całkowicie pominęły regulacje zawarte w Dziale I, rozdziale 2 k.p.a. (zasady ogólne), koncentrując się wyłącznie na formalnoprawnych przesłankach wznowienia postępowania i wynikających z ich zaistnienia potencjalnych podstawach wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej uprzednio decyzji.

Przechodząc do konkretów zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia (...) i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Kluczową kwestią jest więc stwierdzenie istnienia podstaw do uchylenia decyzji, co następuje w oparciu o treść art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. Tu jednak z całą mocą trzeba podkreślić, że stwierdzenie podstaw do uchylenia decyzji nie oznacza zarazem bezwzględnej konieczności wydania rozstrzygnięcia o takiej treści. Aby było to możliwe konieczna jest ocena całokształtu okoliczności zakończonej sprawy przy uwzględnieniu szeregu przepisów k.p.a., również znajdujących się poza rozdziałem 12 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organ, uzyskawszy informację na temat treści wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], mocą którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy, wznowił postepowanie administracyjne, w wyniku którego przyznano skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B i w efekcie odmówił jej wydania prawa jazdy. W takich realiach mamy więc do czynienia z cofnięciem, po upływie dłuższego czasu, uprawnień przyznanych stronie na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej z dnia 1 września 2015 r. Oznacza to, że przez okres ponad 6,5 roku skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Kwalifikacje strony potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym: ukończenie kursu prowadzonego przez uprawniony podmiot, zdanie państwowego egzaminu, wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które na żadnym etapie nie były kwestionowane. Powzięcie przez organ informacji o popełnieniu przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 28 u.k.p., w pełni uzasadniało wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelakich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem przesłanki wznowienia postępowania, organ w pierwszej kolejności bada wystąpienie przesłanki wznowienia; w drugiej jej wpływ na wynik zakończonego postępowania, natomiast w trzeciej winien rozważyć, jakie skutki będzie miało wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Taka kilkuetapowa weryfikacja ma w założeniu umożliwić osiągnięcie optymalnego wyniku postępowania, akceptowalnego zarówno z formalnego, jak i społecznego punktu widzenia. Żaden z organów w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniósł się do kwestii następstw cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z perspektywy strony postępowania. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że ochrona wadliwie wydanych uprawnień do kierowania pojazdami naruszałaby zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Pomijając fakt, że art. 6 k.p.a. proklamuje w istocie zasadę legalizmu (praworządność ma znaczenie szersze aniżeli legalizm), a obowiązek stania na straży praworządności wynika z art. 7 k.p.a., to wypada w tym miejscu zwrócić uwagę, iż w tym ostatnim przepisie nałożono również na organ obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Z regulacji tej nie wynika bezwzględny prymat interesu społecznego nad indywidualnym, co z kolei prowadzi do wniosku, iż w sytuacji kolizji tych interesów, organ powinien w sposób czytelny wyjaśnić powody, dla których uznał prymat jednego z nich nad drugim. Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji takich wyjaśnień nie dostarcza.

Kontynuując rozważania wskazać przyjdzie, że organy całkowicie pominęły fakt, iż przez stosunkowo długi okres czasu (ponad 6,5 roku) strona mogła pozostawać w przekonaniu, że uzyskane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte zostały w sposób legalny. Co więcej, z treści powołanego przez organy orzeczenia sądu powszechnego nie wynika, aby skarżąca w jakikolwiek sposób przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa, ani też aby miała świadomość jego zaistnienia. W takich okolicznościach ze szczególną wnikliwością należało rozważyć wszystkie konsekwencje negatywnej dla strony decyzji, zwłaszcza zaś ustalić, czy ochrona interesu społecznego rzeczywiście uzasadnia nadwyrężenie zaufania strony do organów państwa.

Podkreślenia wymaga, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 u.k.p.). Celem takiej regulacji jest m.in. to, że ośrodek szkolenia kierowców i jego kierownik wykonują szereg czynności administracyjnych (wymienionych w art. 27 u.k.p.). Pełni więc rolę organu administrującego w znaczeniu funkcjonalnym i co najmniej w zakresie wydawania zaświadczeń stosuje się do niego przepisy k.p.a. (art. 1 pkt 4) ze wszystkimi tego konsekwencjami. Podejmując decyzję o szkoleniu w takim ośrodku, kandydat na kierowcę ma prawo oczekiwać, że spełnione są wszystkie wymagania wynikające z przepisów.

Nie da się zarazem w tym kontekście nie zauważyć, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 u.k.p., to starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Co więcej, stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w ramach tego nadzoru organ ten prowadzi również kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców. Z powyższego wynika więc, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem organu, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że zaświadczenie wystawione przez taki ośrodek jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Jak więc w związku z takimi unormowaniami należy postrzegać realizację zasady zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), gdy organ pozbawia stronę przyznanych jej uprawnień powołując się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego, własnego nadzoru nad ośrodkiem szkolenia kierowców.

Wskazać należy w tym miejscu, że wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonym dopiero w odpowiedzi na skargę, kwestia ochrony praw nabytych w przypadku uprawnień o charakterze publicznym (a więc wynikających z aktów organów administracji publicznej) nabiera szczególnego znaczenia. Trudno w takiej sytuacji, bez dokonania dogłębnej analizy wskazanych wcześniej przepisów, przejść do porządku nad tymi faktami i przyjmując ściśle formalistyczny punkt widzenia uznać, że fakt poświadczenia nieprawdy w dokumentacji prowadzonej przez ośrodek szkolenia kierowców stanowi wystarczającą podstawę do odebrania stronie przyznanych jej uprawnień. W takich okolicznościach można wręcz stwierdzić, że poprzez uchylenie decyzji przyznającej uprawnienia do kierowania pojazdami i odmowę przyznania stronie tych uprawnień, organ usiłuje sanować własne braki w sprawowaniu należytego nadzoru nad ośrodkiem szkoleniowym, tym bardziej, że kontrola tego ośrodka rozpoczęła się już po stwierdzeniu w postępowaniu karnym zaistniałych nieprawidłowości. Takie działanie pozostaje w oczywistej kolizji nie tylko z powołanymi wcześniej zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. lecz również z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, co w praktyce oznacza skierowany do szeroko pojmowanych organów władzy publicznej nakaz stanowienia i stosowania prawa w taki sposób, aby obywatel pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, iż podejmowane przezeń działania, sankcjonowane decyzjami tych organów, są legalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Jest rzeczą oczywistą, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu zapobieganie sytuacjom, w których wadliwe rozstrzygnięcie administracyjne pozostaje w obrocie prawnym wywołując niepożądane skutki prawne. Badając jednak jego wadliwość i oceniając konsekwencje takiego rozstrzygnięcia, organ nie może zarazem zupełnie abstrahować od okoliczności związanych z powstaniem owej wadliwości ani też jej następstwami dla strony. Takiej ocenie służą m.in. zasady ogólne k.p.a., które znajdują zastosowanie w każdym rodzaju postępowania przewidzianego Kodeksem, o ile sama ustawa nie wyłącza lub nie ogranicza ich stosowania. W przypadku postępowania wznowieniowego brak jest takich ograniczeń. Tym samym, nawet uwzględniając art. 6 k.p.a., na który organ odwoławczy powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, należało stwierdzić, że ocena okoliczności niniejszej sprawy nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. lecz wymaga również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych. W tym właśnie celu ustawodawca stworzył możliwość sięgnięcia do określonego systemu aksjologicznego poprzez klauzulę zawartą w art. 7 k.p.a. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania finalnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Skład orzekający w niniejsze sprawie w pełni podziela przy tym poglądy wyrażone w powołanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2445/14 (por. również wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 663/15), w tym pogląd, w myśl którego organy stosujące prawo - w tym sądy i organy administracji publicznej - są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a. Należy wziąć pod uwagę przede wszystkim takie okoliczności jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa.

Jakkolwiek powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w odmiennych stanach faktycznych, jednakże wyrażona w nich ocena dotyczy, podobnie jak w niniejszej sprawie, charakteru oraz skutków wydawanego przez ten ośrodek zaświadczenia z art. 27 ust. 4 u.k.p., w warunkach późniejszego stwierdzenia przez właściwy sąd poświadczenia nieprawdy w tym dokumencie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny dogłębnie rozważyć wskazane przez Sąd okoliczności i, kierując się nie tylko formalizmem, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całościowy kontekst sprawy. W szczególności zaś pod uwagę należy wziąć nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa lecz również jego wpływ na wynik postępowania, w następstwie którego strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. Organ powinien przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu ma bezpośredni wpływ na wydanie decyzji o przyznaniu uprawnień, czy też odnosi się do etapu wcześniejszego, a mianowicie przeprowadzenia egzaminu – stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.k.p. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 11 powołanej ustawy prawo jazdy może być wydane osobie, która m.in. odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest dowodów na to, że strona w ogóle nie odbyła szkolenia. Nie zostało bowiem w postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej udowodnione, że poświadczenie nieprawdy stwierdzone wyrokiem sądu karnego jest równoznaczne z nie odbyciem wymaganych zajęć, jak insynuuje organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Z wyroku tego wynika jedynie fakt poświadczenia nieprawdy w zakresie wymaganych zajęć teoretycznych, egzaminu wewnętrznego oraz nauki udzielania pierwszej pomocy. Co więcej, wbrew stanowisku organów, w wydruku zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego znajdującym się w aktach sprawy (k. 8) brak jest jakichkolwiek informacji na temat rodzajów zajęć w jakich uczestniczył kursant. Notabene, wspomnianego wydruku w ogóle nie sposób uznać za dokument zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. W istocie nie tylko nie zawiera on czytelnych informacji o tym, co jest jego przedmiotem, ale nie wynika z niego, kto je wystawił i podpisał. Tym bardziej zatem nie sposób ocenić, jaki wpływ przestępstwo stwierdzone wyrokiem karnym miało na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Te kwestie wymagają więc oceny odnośnie wpływu na fakt dopuszczenia do egzaminu, a następnie na przyznanie uprawnień, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag dotyczących zasad ogólnych k.p.a.

Jeżeli wszystkich wątpliwości istotnych dla wyjaśnienia powyższych kwestii nie uda się rozwiać w toku ponownie prowadzonego postępowania, wówczas organy skorzystają z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej obliczonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl