Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 82/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1 pkt 1 - 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 28 ust. 1 i 2, art. 32
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski sędzia WSA Jolanta Strumiłło ( sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Sygn. akr I SA/Ol 82/16

UZASADNIENIE

A. B.(dalej powoływana jako "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Z akt sprawy wynika, że w dniu "[...]"r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2003 r. do marca 2004 r. We wniosku strona wskazała na trudną sytuację zdrowotną, finansową rodzinną. Stwierdziła, że opłacenie zaległości pozbawiłoby ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzją z dnia "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej wysokości 1.401,53 zł oraz odsetek w łącznej wysokości 1.576 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podane przez stronę okoliczności nie wypełniają przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.u.s.) oraz, że skarżąca nie wykazała, że spełnione zostały przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanej dalej jako: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.) – dalej powoływane mi.n. jako "rozporządzenie MGPiPS". Organ nie znalazł ponadto podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074).

Decyzją z dnia "[...]"r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. o sygn. akt I SA/Ol 364/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie dokonał należytego wyważenia interesu wnioskodawczyni oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Zaznaczył, że wyczerpujący sposób rozpatrzenia materiału dowodowego nie może polegać na fragmentarycznej ocenie faktów, które uznano za udowodnione. Organ nie ocenił możliwości spłaty zadłużenia przez stronę, pominął, że korzysta ona z pomocy społecznej w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, nie uzasadnił w stopniu wystarczającym swoich ustaleń i twierdzeń oraz nie przeanalizował możliwych podstaw prawnych umorzenia należności z tytułu składek (w szczególności ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw i ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność – Dz. U. z 2012 r. poz. 1551).

Decyzją z dnia "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję I instancji z dnia "[...]"r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 7 listopada 2001 r. do 21 lipca 2007 r. W dniu "[...]"r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres prowadzonej działalności gospodarczej. Sąd Okręgowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia "[...]"r., sygn. akt "[...]", oddalił odwołanie strony od tej decyzji. Z uwagi na toczące się postępowania organ nie wszczął postępowania egzekucyjnego z majątku strony.

ZUS nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stwierdzając, że w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego można byłoby potrącać ok. 207 zł brutto miesięczne ze świadczenia wypłacanego stronie, strona jest właścicielką na zasadach wspólności małżeńskiej nieruchomości (mieszkania), a wysokość należności z tytułu składek przekracza koszty upomnienia.

Organ wskazał również na przesłanki umorzenia z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i odniósł się do możliwości umorzenia z uwagi na ważny interes dłużnika. Zaznaczył, że strona ma 75 lat, od 11 października 2012 r. jest wdową. Na zasadach wspólności małżeńskiej jest współwłaścicielką położonego w S.mieszkania o pow. 65,55 m2, w którym zamieszkuje razem z 49-letnią córką i jej 25-letnim synem – prowadzą oni odrębne gospodarstwo domowe. Strona osiąga dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości brutto 831,15 zł (netto 717,35 zł) oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 203,50 zł, co daje łącznie do wypłaty 920,85 zł. Świadczenie jest wolne od potrąceń egzekucyjnych. Organ zaznaczył, że do 31 marca 2013 r. strona otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł przyznany przez MOPS w S.. Ponadto ZUS ustalił, że stałe wydatki na utrzymanie (opłaty za czynsz, energię elektryczną, gaz) oraz leki wynoszą 440 zł miesięcznie. Podniósł, że za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych należy uznać zaspokojenie potrzeb na poziomie niższym niż minimum socjalne, które jest wskaźnikiem społecznym mierzącym koszty utrzymania gospodarstw domowych. Minimum socjalne dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego w 2012 r. wynosiło ok. 1043,09 zł, a minimum egzystencji – 493,96 zł. Zaspokojenie potrzeb życiowych na poziomie minimum socjalnego nie oznacza ubóstwa, ale dostateczne warunki bytowania adekwatne do przeciętnego poziomu życia w kraju. Za niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych należy więc uznać takie warunki bytowe zobowiązanego, które powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego. Organ wskazał, że dochód netto strony jest niższy od minimum socjalnego, ale wyższy od minimum egzystencji. Zauważył nadto, że istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej strony poprzez złożenie wniosku o rentę rodzinną po zmarłym mężu – świadczenie byłoby wyższe o ok. 160 zł. Reasumując organ stwierdził, że sytuacja materialna strony nie jest na tyle trudna, by uznać, że spłata zadłużenia mogłaby spowodować pogorszenie i w konsekwencji ubieganie się o pomoc państwa. Obecnie strona nie korzysta z pomocy społecznej, rachunki bieżące są opłacane i nie wskazano na problemy z ich regulowaniem. Nadto strona spłaca zobowiązanie z tytułu zaciągniętego kredytu bankowego (104,45 zł miesięcznie). Tym samym, według organu, opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.).

Wobec zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę, organ nie stwierdził wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Z uwagi na otrzymywanie świadczenia emerytalnego, z którego można dochodzić należności z tytułu składek, ZUS nie stwierdził również wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie można też zastosować art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, gdyż zadłużenie dotyczy okresu 2003-2004, a ww. przepis odnosi się do należności za okres do 31 grudnia 2001 r.

ZUS stwierdził ponadto, że złożony wniosek o umorzenie należności nie mógł także zainicjować postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, bowiem zadłużenie dotyczy tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Odnośnie zasady interesu publicznego oraz słusznego interesu obywatela, organ wskazał, że trudności finansowe dłużnika nie mogą stanowić podstawy do automatycznego umorzenia należności. Interes społeczny, jakim jest zapewnienie środków na świadczenie opieki zdrowotnej społeczeństwa, przemawia za odmową umorzenia zaległych składek, bowiem umorzenie należności stanowiłoby rezygnację z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie, bowiem zasadą jest płacenie składek, a obowiązek ten wynika z samego faktu prowadzenia działalności gospodarczej i nie jest zależny od uzyskiwanych dochodów. Organ podniósł, iż jeżeli istnieje jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, można odmówić umorzenia należności w czasie poprzedzającym przedawnienie ich dochodzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o umorzenie należności z tytułu składek. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez przyjęcie nadrzędności interesu społecznego nad słusznym interesem obywateli; art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błąd subsumcji; błędne ustalenia faktyczne, poprzez przyjęcie progu minimum egzystencji; przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez nieprawidłowe przeliczenie ponoszonych kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Na wstępie WSA podniósł, że był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 364/13. W dalszej części uzasadnienia WSA stwierdził, że organ rozpatrując ponownie sprawę odniósł się do wszystkich kwestii wskazanych przez Sąd. Zgodnie z zaleceniami Sądu wyliczył, jaka kwota mogłaby być egzekwowana ze świadczeń otrzymywanych przez skarżącą, wskazał na minimum socjalne i minimum egzystencji, które odniósł do dochodów uzyskiwanych przez skarżącą, zaznaczył, że obecnie skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, zauważył także, że istnieje możliwość poprawy sytuacji finansowej skarżącej. Zgodnie z wytycznymi Sądu, organ przeanalizował również, czy istnieje możliwość rozpoznania wniosku skarżącej na podstawie ustawy z 18 grudnia 2002 r. oraz 9 listopada 2012 r. WSA stwierdził, że stanowisko organu zostało szeroko i logicznie umotywowane.

WSA przytoczył treść art. 32, art. 28 ust. 1 – 4 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., gdzie wskazano okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. WSA wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który we wskazanych przypadkach przewiduje możliwość uznania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, są decyzjami uznaniowymi. Taki charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w niektórych sytuacjach strona zwolniona jest od dowodzenia i wykazywania okoliczności, na które się powołuje lub które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ zobligowany został ponadto do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ uznał, iż opłacenie należności nie pozbawiłoby skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, tym samym nie stwierdził wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Organ wyliczył stałe miesięczne wydatki ponoszone przez skarżącą, określił jaki dochód i z jakiego tytułu skarżąca go otrzymuje oraz jaka kwota mogłaby być potrącana w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że skarżąca jest współwłaścicielką mieszkania na zasadach wspólności małżeńskiej, otrzymywane przez nią świadczenia są wolne od potrąceń, a w przypadku złożenia wniosku o przyznanie renty rodzinnej po zmarłym mężu jej sytuacja finansowa może ulec poprawie. Organ podkreślił, że obecnie skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie wskazuje na problemy z terminowym regulowaniem rachunków, a ponadto spłaca zaciągnięty w banku kredyt. Sąd podał również, że zdaniem organu umorzenie zaległości byłoby nieuzasadnione również w świetle interesu społecznego i konieczności zapewnienia wpływów na rzecz systemu zabezpieczenia społecznego. Organ wskazał przy tym, jaka jest możliwość spłaty zadłużenia w sytuacji finansowej zobowiązanej.

W świetle powyższego, WSA nie stwierdził naruszenia art.7 k.p.a., art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., jak również błędnego ustalenia stanu faktycznego i przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Od powyższego wyroku strona wniosła skargę kasacyjną w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanego wyroku Sądu I instancji z dnia 26 maja 2010 r. W tej sytuacji konieczne jest przywołanie treści art. 190 zdanie pierwsze1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", który stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art.190 zd.1 p.p.s.a. w znaczący sposób determinuje zatem zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Podkreślić też trzeba, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy następuje zawężenie zakresu rozpoznania skargi do tych granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II FSK 268/07 i z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1469/08).

Wykładnia prawa dokonana przez NSA obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zd. 2 p.p.s.a.). Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. H.Knysiak-Molczyk - Skarga kasacyjna str. 301).

Jak już wspomniano sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., jest konsekwencją prawomocności orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 168, 170, 171 p.p.s.a.). Wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie, lub, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. II OSK 1117/05).

Niewątpliwie wykładnia prawa jest, w stosunku do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, pojęciem najwęższym. Ponadto ocena prawna obejmuje swoim zakresem wskazówki co do stosowania prawa, wskazania zaś są konsekwencją dokonanej oceny prawnej, a w niektórych przypadkach także wykładni prawa. Nie można jednak zasadnie stwierdzić, że tylko wykładnia prawa ma charakter wiążący. Taki charakter, z mocy art. 153 i art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., ma wyrażona przez NSA ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania (por. B. Dauter – Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego – s. 554).

Rekonstruując zakres związania WSA w Olsztynie ww. wyrokiem NSA należy mieć na względzie, że wykładnia prawa, o której mowa w art.190 p.p.s.a. obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.

Sąd rozpoznając obecnie sprawę i nie znajdując podstaw do odstąpienia od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14, zobowiązany jest przedstawioną w tym wyroku wykładnię prawa przyjąć.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że składki na ubezpieczenie zdrowotne na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z art. 32 tej ustawy mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a także w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jakie są te uzasadnione przypadki umarzania składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, określa rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Te zbyt ciężkie skutki mają miejsce m.in. w przypadku określonym w pkt 1 omawianego przepisu, tj. gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

NSA wskazał, że decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej, bowiem wbrew poglądom Sądu I instancji i organu, ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (II GSK 301/06) NSA wyjaśnił, że w sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych. Zauważyć też trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż z art. 7 k.p.a. nie wynika prymat ani przewaga interesu społecznego (por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, 2003, s. 73).

Naczelny Sąd administracyjny wskazał również, że użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. Wskazano także, że w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 349/09, NSA wyjaśnił, że jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek. Zatem decyzje uznaniowe w przedmiocie umorzenia należności składkowych wymagają szczególnie wnikliwej kontroli celem ustalenia, czy wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione i ocenione pod kątem realizacji przesłanek umorzenia oraz, czy podjęte rozstrzygnięcie jest należycie uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, przy należytym wyważeniu interesu indywidualnego i dobrze rozumianego interesu publicznego. Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki z dnia 25 czerwca 2003 r. (III SA 3118/01, POP 2004/4/77, z dnia 20 marca 2007 r. II GSK 345/06, z dnia 21 maja 2009 r. II GSK 1045/08).

NSA zauważył, że z punktu widzenia interesu społecznego nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanego wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie niniejszej WSA w Olsztynie w pierwszym, bardzo starannie uzasadnionym wyroku uchylającym decyzję ZUS, nakazał dokładne zbadanie sytuacji wnioskodawczyni i rozważenie, czy istnieje realna możliwość spłacenia zadłużenia bez pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Rozpoznając sprawę ponownie ZUS trafnie wywiódł, że nie zachodzi przypadek nieściągalności, gdyż wnioskodawczyni jest współwłaścicielką mieszkania (w którym mieszka) oraz ma stały dochód w postaci emerytury. Następnie w wykonaniu zaleceń WSA, ZUS wyliczył, że stara i schorowana kobieta (w dacie decyzji skończone 75 lat i liczne schorzenia), prowadząca samodzielne gospodarstwo domowe, będzie miała do dyspozycji 920 zł miesięcznie, co da po opłaceniu stałych wydatków na czynsz, energię elektryczną, gaz i lekarstwa w wysokości 440 zł miesięcznie, kwotę 480 zł na zaspokojenie wszystkich pozostałych potrzeb życiowych i ewentualną egzekucję należności ZUS. Organ wskazał przy tym, że minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego w 2012 r. wynosi 1043 zł miesięcznie i wyjaśnił, że niezapewnienie minimum socjalnego oznacza ubóstwo. Minimum egzystencji wynosiło w tym czasie 494 zł i oznaczało uwzględnienie wyłącznie bieżących potrzeb (przetrwanie). NSA zwrócił uwagę że po takim wyliczeniu ZUS skonstatował, iż nie można przyjąć, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi wnioskodawczynię możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak doszedł do takiego wniosku nie wyjaśnił, zastępując te wyjaśnienia wywodami, że interes społeczny, jakim jest zapewnienie środków na świadczenia opieki zdrowotnej przemawia za odmową umorzenia. Oceniając istnienie warunków z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia, ZUS uznał, że warunki określone w omawianym przepisie istnieją wtedy, gdy zapłata należności spowoduje "egzystencjalną ruinę zobowiązanego i jego rodziny". Takie rozumienie omawianego przepisu zaakceptował Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane rozumienie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest całkowicie nieuprawnione. Zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego nie muszą być równoznaczne z "ruiną jego egzystencji". Ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), a nawet objął je całkowitą "abolicją" w ustawie z dnia 31 grudnia 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. Okoliczność, że powołana ustawa nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, nie powoduje pominięcia jej istnienia przy wykładni ustawy o s.u.s. i rozporządzenia. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, zdaniem NSA, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń. Ponieważ,, istota problemu w sprawach dotyczących umorzenia składek sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, poczynienia właściwych ustaleń na podstawie zebranych dowodów i wnikliwego uzasadnienia decyzji, sąd administracyjny zobowiązany jest do kontroli tych właśnie działań organu. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że swoboda uznania administracyjnego ograniczona jest przesłankami umorzenia sformułowanymi w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji gdy strona je wykaże, organ, aby uniknąć dowolności decyzji, musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Przyczyny te nie mogą odnosić się tylko do wyjaśnienia, że ZUS i NFZ potrzebują środków na realizację swoich zadań, bowiem na organie ciąży wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek wyważenia interesu strony i interesu społecznego, przy czym interesy te są co najmniej równorzędne.

NSA zwrócił uwagę, że w sprawie niniejszej Sąd zaakceptował drastycznie zawężającą i nieuprawnioną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz brak ustalenia jak będą wyglądać finanse wnioskodawczyni przy dopuszczalnej egzekucji 200 zł miesięcznie. Takie działanie Sądu czyni zasadnym zarówno zarzut dotyczący akceptacji błędnej wykładni i błędnego zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia, jak i naruszenia prawa procesowego poprzez akceptację braku logicznych i spójnych wniosków z zebranego materiału dowodowego.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również , że nietrafne są wywody ZUS dotyczące konieczności przejścia wnioskodawczyni na rentę rodzinną. Taka możliwość stanowi uprawnienie, a nie obowiązek wnioskodawczyni. Natomiast sugestia ZUS, co do pobierania od tegoż ZUS wyższego świadczenia rentowego, aby możliwa była egzekucja z tego świadczenia zaległych należności składkowych na rzecz ZUS może budzić zastrzeżenia, co do jej racjonalności.

Będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią prawa dokonaną w wyroku Sądu drugiej instancji przekazującego niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia Sąd orzekający stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż naruszała prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), a nadto przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c).

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni poczynione w wyroku wywody i oceny prawne w zakresie interpretacji i stosowania wskazanych przepisów prawa, dokona ponownej analizy okoliczności sprawy i wyda rozstrzygnięcie wolne od wad, o których mowa w wyroku sądu kasacyjnego, dokonując odpowiednich ustaleń faktycznych i prawnych aktualizujących stan sprawy, a następnie oceni czy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika realna możliwość prowadzenia egzekucji należności bez popadnięcia wnioskodawczyni w skrajne ubóstwo, powodujące konieczność korzystania z pomocy społecznej.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.