Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2957/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. T.-C.i B. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pani M. T.-C. i Pana B. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek Pani M. T.-C. i Pana B. C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji zewnętrznych: elektrycznej, gazowej, lokalnej kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. P.– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek Pani M. T.-C. i Pana B. C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji zewnętrznych: elektrycznej, gazowej, lokalnej kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...], obręb [...]położonej w [...] przy ul. P.

Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], Pani M. T.- C. i Pan B. C. złożyli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż stosownie do art. 157 §2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zgodnie z treścią przepisu art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07).

Jednocześnie, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r" sygn. akt II OSK 1387/07; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Po 305/09). Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07).

Analiza akt przedmiotowej sprawy w ocenie organu odwoławczego wskazuje, że wnioskodawcy - Pani M. T.-C. i Pan B. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]maja 2014 r" Nr [...], znak: [...]. Pani M.T.-C. i Pan B. C. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej przy ul. P. [...] w [...], co potwierdza księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...].

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja nie graniczy z działką nr ewid. [...]. Organ zauważył, że zabudowana działka o nr ewid. [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działkami o nr ewid. [...],[...] i [...], natomiast sporny budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości w kalenicy 9,66 m usytuowany na działce nr ewid. [...]jest oddalony od granicy działki nr ewid. [...] o ponad 65 m.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Nieruchomość należąca do skarżących w szczególności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie budynków), § 23 (dotyczącego odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 36 (dotyczącego odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe i podobnych urządzeń sanitarno- gospodarczych o pojemności do 10 m3), jak również przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 17 ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) jak również nie pozbawia działki o numerze ewid. [...] dostępu do drogi publicznej.

Ponadto, mając na uwadze argumentację skarżących dotyczącą "W projekcie przewidziano podniesienie ponad obecny poziom terenu działki o ok. 0,6 m, co spowoduje zmianę naturalnego odpływu wód opadowych i zalewanie naszej oraz sąsiednich działek położonych znacznie niżej od terenu inwestycji", wyjaśnić należy, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że działka skarżących znajduje się na zachód od działki inwestycyjnej zaś obszar na którym usytuowane są m.in. ww. nieruchomości obniża się z północnego-wschodu na południowy-zachód w kierunku rzeki Z. Jednocześnie w projekcie budowlanym (str. 4) wskazano, że "Teren został ukształtowany w taki sposób aby woda nie spływała na działki sąsiednie. (...) Istniejący wokół budynku teren zielony przyjmie odprowadzane na zewnątrz wody opadowe". Natomiast planowana na działce inwestycyjnej skarpa o wysokości 0,5 m usytuowana została od strony wschodniej działki.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Pani M. T.- C. i Pan B. C. mogą bez przeszkód zagospodarować należącą doń nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza ich w tym w najmniejszym stopniu.

Organ wskazał również, że sami wnioskodawcy również nie wskazali swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazali, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Jak natomiast wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09).

Skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], znak: [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Pani M. T.-C. i Pana B. C. - stosownie do treści art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie mogą być oni uznani za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięcia.

Bez wpływu na przymiot strony, w ocenie organu, pozostaje fakt, iż w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący byli stroną tegoż postępowania. Jak bowiem wynika za orzecznictwa sądowo-administracyjnego badanie zasięgu oddziaływania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z badaniem zasięgu oddziaływania w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Przymiotu strony skarżący nie mogą wywodzić również z faktu uznania ich za pokrzywdzonych w postępowaniu karnym.

Ponadto w związku z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 157 § 3 Kpa należy wyjaśnić, że ww. przepis art. 157 § 3 został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r.

Wskazano również, że merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r" Nr [...], znak: [...], nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu z uwagi na jego formalny charakter.

Z tych powodów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał odmowę wszczęcia postepowania za uzasadnioną.

Skargę na to postanowienie złożyli M. T.-C. i B. C. Podnieśli w niej, iż nie zgadzaja się z interpretacją GINB, że nie sa stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2014r. Nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji zewnętrznych: elektrycznej, gazowej, lokalnej kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na terenie nieruchomości położonej przy ul P. (u zbiegu ul. S. ul. W.) w [...] działka nr [...] obręb [...].

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę za strony postępowania uznano tylko podmioty powstałe z podziału działki nr [...] obręb [...] chociaż wydzielone działki nie wszystkie ze sobą graniczą.

Nie określono w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania obiektu na inne nieruchomości zgodnie z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że:

1." Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczać się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji.

2. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce." - NSA wyrok z dnia 14.07.2011r. sygn. akt II OSK 1182/10.

"W pojęciu oddziaływanie obiektu mieści się również naruszenie zasad ochrony środowiska przez emisje zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu i spalin na tereny sąsiednich nieruchomości. Zachowanie norm odległościowych nie jest jedynym wyznacznikiem granic oddziaływania obiektu budowlanego, którego funkcjonowanie jest ściśle powiązane z ingerencją w środowisko naturalne." - Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27.04.2010r. sygn. akt II Sa/Bk 59/10. Na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. P. [...] w [...] znajduje się użytek ekologiczny "[...] na M." utworzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] w dniu [...].11.2010r. o pow. 0,5 ha. Utworzony użytek ekologiczny jest na stawie źródliskowym oraz na źródłowym cieku wodnym zasilającym rzekę Z.oraz ma na celu ochronę miejsc rozrodu i przebywania kilku gatunku żab i ropuch będących pod ścisłą ochroną gatunkową, występowania ślimaka winniczka oraz znajdujących się stanowisk smardza stożkowego będącego również pod ścisła ochroną gatunkową.

W ocenie Skarżących ich interes prawny został wywodzi się również z naruszenia w/w przepisów dotyczących ochrony przyrody.

Nadto skarżący wskazali na naruszenie podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę szeregu przepisów z zakresu Prawa wodnego, co w konsekwencji spowoduje, iż w wyniku realizacji inwestycji działka ich będzie zalewana.

Poza tym Skarżący wskazywali okoliczności wskazujące na wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że Sąd nie mógł się odnosić do zarzutów merytorycznych dotyczących samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd był władny ocenić jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką jest odmowa wszczęcia postępowania i w związku z tym odnieść się do stanowiska organów obu instancji, że Skarżącym nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu administracyjnym. Przyjmuje się bowiem, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 618/14, CBOSA).

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy obu instancji uznały, że Wnioskodawcy nie mogą być stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ nie posiadają interesu prawnego określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12, CBOSA).

Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. W zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje również (zdaniem Sądu) orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a. Na tle tego przepisu na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Reasumując, odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o aktualnie obowiązujący (i zastosowany w sprawie) przepis art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie. Wskazać w związku z tym należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie zinterpretowały treść art. 61a § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie, a świadczy o tym nie tylko wniosek Skarżących ale przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu (które to orzeczenia zawierają obszerną analizę wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość Skarżących). Wskazuje to na istnienie wątpliwości co do przymiotu strony w przypadku Skarżących, które wymagały wyjaśnienia i dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie, a więc faktycznego prowadzenia postępowania. Wskazuje to na brak oczywistości co do tego, że Skarżącym nie przysługuje status strony. W tym stanie rzeczy organ administracji nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz je wszcząć, a następnie, w razie przyjęcia, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony, postępowanie to umorzyć.

W wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 550/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Nadto i niezależnie od powyższego Sąd uznał, iż błędnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął orzekając w niniejszej sprawie, że z uwagi na sam fakt oddalenia nieruchomości Skarżących od działki zainwestowanej nie jest możliwe ograniczenie nieruchomości w zakresie możliwości ich zagospodarowania. Przypomnieć w związku z tym należy odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią nie przesądzają same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce.

Należy także wskazać, że przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został przypisany wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie było bowiem intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z tych przepisów zostały już naruszone, i to w sposób bezsporny, istotna jest bowiem możliwość naruszenia interesów osób trzecich.

W kontekście poczynionych uwag, w ocenie Sądu, w żadnym razie nie można było mówić o oczywistym braku interesu prawnego po stronie Skarżących. Z zatwierdzonego projektu budowlanego, wynika, że przedmiotem inwestycji miała być również budowa skarpy, w części wzdłuż działki Skarżących, które to roboty budowlane znacznie podnoszą poziom gruntu w stosunku do nieruchomości Skarżących. Inwestycja ta niewątpliwie może oddziaływać na pobliskie nieruchomości, w tym Skarżących.

Należy także podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji zakazywała zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Potencjalnie istniało zatem zagrożenie przekierowaniem spływu wód opadowych i pochodzących ze źródeł z działki zainwestowanej na działkę Skarżących.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił oba postanowienia wydane w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględniając powyższą wykładnię dokonają wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie rozważą, czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104-105 § 1 k.p.a. czy też dalszego prowadzenia postępowania, a więc czy istnieją przesłanki do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, czy też do umorzenia postępowania.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.