Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 132/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3 w zw. z  art. 144,  art. 141 par. 1,  art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi B.Sz. i M.Sz. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane związane z samowolną budową instalacji technologicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia B. i M.Sz. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. znak [...] wstrzymujące roboty budowlane związane z samowolną budową instalacji technologicznych (do wtryskarek wytwarzających elementy plastikowe), tj. wody lodowej, wody destylowanej i sprężonego powietrza w budynku usługowym przy ul. [...] w L. (działka nr 230/1 obręb P.), prowadzone przez właściciela działki i budynku Pana Sz.G. oraz nakładające obowiązek przedłożenia stosownej inwentaryzacji wykonanych robót instalacyjnych, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., umorzył postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji stwierdził, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że postępowanie zażaleniowe podlega umorzeniu z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu skarżącego. Zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym istotnym jest w odniesieniu do powołanego tu przepisu odróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego, tzn. stanu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa materialnego. Powyższe oznacza, że status prawny strony wynika z przepisów prawa materialnego, nie jest natomiast kwestią uznania organu administracji publicznej, nie decyduje o nim również wewnętrzne przekonanie danego podmiotu.

Do uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony nie wystarczy zatem wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, sankcjonowany przepisami prawa materialnego. W sytuacji zaś, gdy określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, ale brak jest przepisu prawa materialnego uzasadniającego takie zainteresowanie, to wówczas mamy do czynienia jedynie z interesem faktycznym, który nie uprawnia do uznania za stronę. W tym też kontekście wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt I SA 1321/99, publ. LEX nr 48668), w którym wyrażono tezę, że "twierdzenie strony, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa".

Przenosząc powyższe na grunt omawianej sprawy, organ stwierdził, że Państwo Sz. nie są stroną postępowania w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych związanych z budową instalacji technologicznych, tj. wody lodowej, wody destylowanej i sprężonego powietrza w budynku usługowym przy ul. [...] w L. (działka nr 230/1 obręb P.). Przedmiotowa instalacja technologiczna została wykonana wewnątrz budynku przy ul. [...] w L., co oznacza, że w żaden sposób nie wpływa ona negatywnie na działki, nieruchomości sąsiednie, np. w zakresie zagospodarowania tychże działek. W związku z czym Państwo Sz. nie legitymują się interesem prawnym, który dawałby im status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych prowadzonych wewnątrz budynku usytuowanego na działce sąsiedniej. Zasadnym jest uznanie, że toczące się w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne nie dotyczy interesu prawnego (obowiązku) Państwa B. i M.Sz., pomimo doręczania przez organ I instancji korespondencji, w tym zaskarżonego postanowienia, co nie czyni z nich automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. W konsekwencji powyższego DWINB umorzył postępowanie zażaleniowe.

Na marginesie zauważył, że kwestia poruszona w zażaleniu dotycząca "przekwalifikowania budynku o charakterze usługowym na produkcyjny" może być zbadana przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu.

W skardze na powyższe postanowienie B. i M.Sz. zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 323 i art. 325 ustawy - Prawo o ochronie środowiska w zw. z art. 222 § 2 i art. 347 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwą interpretację, nieuwzględnienie i pominięcie:

a) prawa do występowania w charakterze strony w postępowaniu o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu,

b) prawa strony skarżącej do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, wynikające z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

c) prawa każdego, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu wyrządzona szkoda, do żądania od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, które to prawo przysługuje skarżącym na podstawie art. 323 i art. 325 ustawy - Prawo o ochronie środowiska, oraz

d) prawa do ochrony prawa własności;

2. prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie są stronami postępowania, gdyż mają interes faktyczny, który nie jest interesem prawnym, w sytuacji, gdy faktycznie skarżący mają interes prawny;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia poprzez przyjęcie, że:

a) wykonana przez Sz.G. instalacja w żaden sposób nie wpływa negatywnie na działki, nieruchomości sąsiednie, np. w zakresie zagospodarowania tychże działek, w sytuacji gdy realizacja inwestycji Sz.G. znacząco oddziałuje negatywnie na środowisko i położone w sąsiedztwie nieruchomości,

b) zmiana dotychczasowego przeznaczenia budynku usługowego na nowe przeznaczenie produkcyjne związane z emisją gazów, spalin i zanieczyszczeń produkcyjnych nie uprawnia skarżących (którzy są właścicielami sąsiadującej nieruchomości w niewielkiej odległości) do uzyskania statusu strony postępowania i nie uprawnia ich do zajęcia stanowiska sprzeciwiającego się zmianie przeznaczenia budynku na produkcyjne.

Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli ponadto, że są właścicielami budynku przy ul. [...], który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] (zaledwie w odległości 6,75 m) i w obszarze jego szkodliwego oddziaływania. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie skarżący zwracali uwagę organu na szkodliwy dla zdrowia mieszkańców wpływ przedsięwzięcia Sz.G.. Jego działalność polega na chemiczno-fizycznym mieszaniu odpadów plastikowych i pozyskiwaniu w ten sposób granulatu do mechanicznego wytwarzania produktów końcowych. Emitowane przez instalacje szkodliwe gazy oraz substancje znajdujące się w ściekach poprodukcyjnych stanowią realne zagrożenie dla zdrowia mieszkańców pobliskich nieruchomości. Działalność produkcyjna Sz.G. przyczyniła się do rozwoju choroby B.Sz. i ma negatywny wpływ na jej rehabilitację.

Ponadto, zmiana przeznaczenia budynku usługowego przy ul. [...] na budynek usługowo-produkcyjny niewątpliwie narusza interes prawny skarżących, bowiem budynek mieszkalny, którego skarżący są właścicielami, był wzniesiony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, tj. zanieczyszczenia powietrza, gruntu i wód. Z pola widzenia organu uszedł fakt, że zmiana przeznaczenia budynku Sz.G. na produkcyjny spowoduje naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych dotyczących odległości inwestycji generujących zagrożenia i uciążliwości w stosunku do budynków mieszkalnych. Skarżący mają prawo na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym domagać się ochrony ich interesu prawnego.

Działalność prowadzona przez Sz.G. polega na produkcji i dystrybucji drobnowymiarowych elementów plastikowych za pomocą instalacji technologicznej, tj. wody lodowej, wody destylowanej i sprężonego powietrza, stanowiącej samowolę budowlaną. Zdaniem skarżących produkcja ta jest uciążliwa dla sąsiadujących nieruchomości i zanieczyszcza powietrze, grunty i wodę. Mimo decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu do przedłożenia inwentaryzacji postanowieniem z dnia [...] r. Sz.G. rozpoczął działalność produkcyjną. Emisja szkodliwych dla zdrowia gazów oraz substancji znajdujących się w ściekach poprodukcyjnych przez instalacje Sz.G. realnie zagrażały mieszkańcom sąsiednich nieruchomości. W dniu 8 stycznia 2015 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał demontaż nielegalnie zamontowanej instalacji urządzeń produkcyjnych w nieruchomości Sz.G.. W związku z powyższym skarżącym przysługuje prawo żądania od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie — inwestora Sz.G. - przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych z uwagi na bezprawne oddziaływanie na środowisko i wyrządzoną tym szkodę na podstawie art. 323 ust. 1 w zw. z art. 325 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W zaskarżonym postanowieniu organ pominął prawo skarżących do ochrony prawa własności, nie uwzględniając przepisów prawa cywilnego, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora. Art. 140 i 222 § 2 k.c. gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności. Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skarżący wskazali, że jeżeli obiekt budowlany może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczać również w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego (wyrok z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 990/13).

Na gruncie okoliczności niniejszej sprawy produkcja prowadzona w budynku przy ul. [...] bezsprzecznie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie oraz prawo własności skarżących i ich prawa do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Natomiast na podstawie art. 222 § 2 k.c. przeciwko osobie, która naruszą własność w inny sposób aniżeli przez pobawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Ponadto, skarżącym jako posiadaczom nieruchomości przysługuje roszczenie o wstrzymanie budowy z uwagi na naruszenie ich posiadania i wyrządzoną budową Sz.G. szkodę na podstawie art. 347 § 1 k.c..

Skarżący odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., podnieśli ponadto, że bezspornym jest fakt, że z treści art. 28 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż pozycję strony w tym postępowaniu uzyskuje podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Skarżący legitymują się zarówno interesem prawnym, jak interesem faktycznym. Z analizy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że skarżący legitymują się interesem prawnym, wynikającym z prawa materialnego, m.in. przepisów ustawy - Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy - Prawo o ochronie środowiska oraz Kodeksu cywilnego. Organ, uzasadniając motywy rozstrzygnięcia, dokonał niewłaściwej interpretacji art. 28 k.p.a. w oderwaniu od przepisów prawa materialnego.

Jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 10 października 1999 r., osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jego ograniczenie tych uciążliwości (sygn. akt OPS 11/99, publ. ONSA 2000, nr 1, poz. 6). Ze stanowiskiem tym koresponduje również pogląd ukształtowany przez orzecznictwo, że ze względu na kolizję funkcji i uciążliwości związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego należy uznać, że właściciele nieruchomości przeznaczonej pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe posiadają w świetle art. 28 k.p.a. - oparte na art. 144 k.c. - prawo ochrony swojego interesu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej przewidzianej w niewielkiej odległości od ich nieruchomości. Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdański z dnia 21 kwietnia 2010 r. wskazano, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być – w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ile zamierzona inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki (sygn. akt II SA/GD 447/09).

Odnośnie zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, skarżący wskazali, że nie jest zasadne uznanie przez organ, iż inwestycja Sz.G. nie oddziałuje znacząco na środowisko, w tym również na sąsiednie nieruchomości, wyłącznie na podstawie odrębnych przepisów, gdyż nie uwzględniają one wszystkich warunków określonego przedsięwzięcia, tj. bliskiej odległości od budynków mieszkalnych. Skarżący zwrócili przy tym uwagę na fakt, że budynek należący do Sz.G. wraz z instalacją korzysta z istniejących przyłączy do infrastruktury technicznej miasta, co powoduje zagrożenie zanieczyszczenia wód i gruntu ściekami przemysłowymi, powstałych w związku z prowadzoną działalnością produkcyjną i zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego.

Organ bezpodstawnie przyjął, że wykonana instalacja w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sąsiednie działki, nie mając w tym zakresie kompetencji. Okoliczność, że działalność produkcyjna Sz.G. oddziałuje szkodliwie na środowisko powinna być przedmiotem badań specjalistów z zakresu ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem kryterium odległości instalacji od terenów mieszkalnych. Lakoniczny opis planowanej przez Sz.G. działalności nie pozwala w sposób jednoznaczny określić, czy jego przedsięwzięcie nie oddziałuje znacząco na środowisko. Skarżący podkreślili, że działalność Sz.G. klasyfikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na swój charakter. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Zarówno treść cytowanego powyżej przepisu, jak i zakres przedsięwzięcia Sz.G., prowadzi do wniosku, że organ nie posiadał wystarczających kompetencji, danych i wiedzy o tej działalności do kategorycznego określenia, czy wpływa ona szkodliwie na środowisko.

Odnośnie zaś błędu w ustaleniach faktycznych dotyczących zmiany przeznaczenia budynku, skarżący podnieśli, że ustalenia organu są błędne i nie korespondują ze stanem faktycznym niniejszej sprawie. Niewątpliwe jest, że zmiana przeznaczenia budynku Sz.G. narusza interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym również skarżących. Szkodliwa działalność produkcyjna Sz.G. oddziałuje na pobliskie tereny poprzez emisję trujących gazów i stwarza zagrożenie skażenie grantów i wody substancjami przemysłowymi. Zmiana przeznaczenia budynku powinna uwzględniać uzasadniony interes prawny osób trzecich, w tym przypadku - zdrowie mieszkańców oraz wolność od zagrożeń i uciążliwości związanych z procesem produkcyjnym. Charakter przedsięwzięcia Sz.G., które oddziałuje znacznie na środowisko, wpływa przede wszystkim negatywnie na sąsiednie nieruchomości, w szczególności z uwagi na odległość od budynków mieszkalnych. Skarżący podkreślili przy tym, że taka działalność produkcyjna, emitująca szkodliwe gazy do powietrza i substancje trujące do gruntów i wody, stanowi realne zagrożenie dla ludzi i środowiska. Wiąże się to zarówno z zanieczyszczaniem środowiska, jak i rozwojem chorób u mieszkańców pobliskich nieruchomości.

W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w części, tj. jedynie w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, który to obowiązek zmierza, zdaniem skarżących, do zalegalizowania samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga B.Sz. i M.Sz. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 u.p.s.a..

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.), będącego podstawą materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie przez organ I instancji postanowienia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Na postanowienie organu I instancji wydane na podstawie w/w art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 służy stronie zażalenie (art. 50 ust. 5 w/w Prawa budowlanego).

Podstawą prawną postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] jest zaś przepis art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na podstawie zaś art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. Rozdział 11, zatytułowany "Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Powołane wyżej przepisy uprawniają organ II instancji do podjęcia postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania zażaleniowego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a.. Bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego będzie miała zatem miejsce wtedy m.in., jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący zażalenie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Takie przekonanie legło u podstaw zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia organu II instancji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w dniu 20 listopada 2014 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych związanych z budową instalacji technologicznych, tj. wody lodowej, wody destylowanej i sprężonego powietrza w budynku usługowym przy ul. [...] w L. (działka nr 230/1 obręb P.), której właścicielem jest Sz.G.. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z w/w samowolną budową. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i powyższe postanowienie zostało doręczone inwestorowi oraz do wiadomości m.in. skarżącym.

Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zażalenie może złożyć jedynie strona postępowania. Obowiązkiem zaś organu II instancji w pierwszej kolejności jest, w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego zażalenie, zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do wniesienia zażalenia, tj. będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności zażalenia. Ustalenie tej kwestii warunkuje zatem prowadzenie postępowania zażaleniowego i rozpoznanie sprawy merytorycznie.

Wskazać w tym miejscu należy, że w razie stwierdzenia przez organ II instancji, że wnoszący zażalenie nie jest stroną, postępowanie zażaleniowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 769/10, publ. LEX nr 675405; z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 213/07, publ. LEX nr 364707).

Należy tutaj jeszcze zwrócić uwagę, jak było to już wskazane wyżej, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Stroną zaś postępowania w sprawie naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawie budowlanym, jest każdy, kto ma w tym interes prawny zgodnie z art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10, publ. LEX nr 1151999). Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie jest takim postępowaniem, a zatem przymiot strony winien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/10, publ. LEX nr 994083).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12). Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Tak więc, podmiot składający zażalenie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarżący wywiedli swój interes prawny z przepisów: art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 323 i art. 325 ustawy - Prawo o ochronie środowiska oraz art. 222 § 2 i art. 347 Kodeksu cywilnego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepisy art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 323 i art. 325 ustawy - Prawo o ochronie środowiska nie mogą stanowić podstawy do uznania skarżących za strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, bowiem są to przepisy proceduralne, które znajdują zastosowanie w odrębnych postępowaniach, tj. odpowiednio w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiedzialności za szkody spowodowane oddziaływaniem na środowisko. Uprawnienia wynikające z powyższych przepisów jak najbardziej mogą przysługiwać skarżącym i być respektowane przez organy, ale w zupełnie innym, odrębnym od prowadzonego w niniejszej sprawie, trybie. Tym samym zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 323 i art. 325 ustawy - Prawo o ochronie środowiska jest nieuzasadniony.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że powyżej wskazane przepisy prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy - Prawo o ochronie środowiska oraz Kodeksu cywilnego nie legitymują skarżących do posiadania interesu prawnego, a w konsekwencji do bycia stroną, w postępowaniu legalizacyjnym.

Interes prawny skarżących wynikać może natomiast z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Podkreślenia wymaga jednak to, że nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm. Nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, że właścicielowi tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu. O przymiocie strony tego postępowania innych osób poza inwestorem decydują zatem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie.

Nie każdy zatem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, będzie miał zatem automatycznie status strony postępowania w sprawie tej inwestycji. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w tym, by uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, np. jeśli inwestycja może wpływać na możliwość zabudowy jego działki.

Należy tutaj zauważyć, że skarżący wywodzą legitymację bycia stroną prowadzonego postępowania i swój interes prawny w zaskarżeniu postanowienia organu I instancji z faktu, że są właścicielami budynku przy ul. [...], który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] (zaledwie w odległości 6,75 m) i w obszarze jego szkodliwego oddziaływania. Tych faktów Sąd nie kwestionuje, jednakże toczące się postępowanie dotyczy nie budynku przy ul. [...] i prowadzonej w nim działalności, a jedynie samowolnych robót budowlanych polegających na budowie instalacji technologicznych, tj. wody lodowej, wody destylowanej i sprężonego powietrza w tym budynku. Zatem przymiot strony należałoby wywieść z przepisów prawa materialnego odnoszącego się tylko i wyłącznie do tych robót, a nie działalności Sz.G.. Biorąc zaś pod uwagę charakter robót budowlanych będących przedmiotem postępowania – w ocenie Sądu – należy stwierdzić, że nie będą one w żaden sposób oddziaływać na nieruchomość należącą do skarżących, a tym bardziej - wpływać na możliwość jej zabudowy. Przy czym, podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje twierdzeń skarżących dotyczących wpływu na ich nieruchomość prowadzonej przez Sz.G. działalności produkcyjnej, jednakże nie ona jest przedmiotem rozstrzygania i badania w niniejszej sprawie. Tak samo, zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd nie może dokonywać jakiejkolwiek oceny kwestii odnoszących się do zmiany przeznaczenia budynku usługowego przy ul. [...] na budynek usługowo-produkcyjny czy szkód spowodowanych oddziaływaniem na środowisko.

Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są poglądy wyrażone w powołanej przez skarżących uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 1999 r. (sygn. akt OPS 11/99, publ. ONSA 2000, nr 1, poz. 6), odnoszącej się do stron postępowaniu administracyjnego w sprawie ograniczenia uciążliwości, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdański z dnia 21 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/GD 447/09), dotyczącego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej, wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 408/12), podjętego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 990/13), w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia w tego rodzaju postępowaniami.

Powyższe kwestie mogą być natomiast podnoszone w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jak i udzielenia pozwolenia na budowę, z możliwości której skarżący skorzystali. Z urzędu znane jest Sądowi, że skarżący zaskarżyli do WSA we Wrocławiu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz Sz.G. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługowo-produkcyjny, planowanego do realizacji na działce nr 230/1, obręb P., L. ul. [...] 10 (sygn. akt II SA/Wr 278/15).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd doszedł do wniosku, że skarżący nie wskazali w skardze jak i jej motywach żadnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście przepisu art. 28 k.p.a. wskazywałby na istnienie ich interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnych robót budowlanych polegających na budowie instalacji technologicznych, tj. wody lodowej, wody destylowanej i sprężonego powietrza w tym budynku, a prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Na marginesie należy zauważyć, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. wydał decyzję znak [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających związanych z budową instalacji technologicznych, tj. wody lodowej, wody destylowanej i sprężonego powietrza w budynku usługowym przy ul. [...] w L. jako bezprzedmiotowe, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa instalacja technologiczna została rozebrana.

Odnośnie zaś zarzutu skargi co do błędu w ustaleniach faktycznych, należy zauważyć, że organ II instancji wskazał jedynie, że wykonana przez Sz.G. instalacja, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, w żaden sposób nie wpływa negatywnie na działki, nieruchomości sąsiednie, np. w zakresie zagospodarowania tychże działek. Organ nie dokonywał jednak oceny, czy działalność produkcyjna Sz.G. znacząco oddziałuje negatywnie na środowisko i położone w sąsiedztwie nieruchomości. Wykracza to bowiem poza kompetencje organu nadzoru budowlanego. Ponadto, wcale nie stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu – wbrew twierdzeniom skarżących - że zmiana dotychczasowego przeznaczenia budynku z usługowego na produkcyjne związane z emisją gazów, spalin i zanieczyszczeń produkcyjnych nie uprawnia skarżących do uzyskania statusu strony postępowania i nie uprawnia ich do zajęcia stanowiska sprzeciwiającego się zmianie przeznaczenia budynku na produkcyjne. Zmiana dotychczasowego przeznaczenia budynku również nie była przedmiotem niniejszej sprawy. Zatem organ nie mógł w tej kwestii się wypowiadać. Okoliczność, że działalność produkcyjna Sz.G. oddziałuje szkodliwie na środowisko – jak słusznie wskazali to skarżący - powinna być przedmiotem badań specjalistów z zakresu ochrony środowiska.

Reasumując, skoro skarżący nie wykazali interesu prawnego, organ II instancji zasadnie odmówił im przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a..

Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.