Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1004/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej samej części uchylono decyzję II instancji, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1pkt. 1  lit. a i c , art. 188, art. 185, art. 206
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Gdyni i Prezydenta Miasta Gdyni - wykonującego zadania starosty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 157/14 w sprawie ze skarg Miasta Gdyni, Prezydenta Miasta Gdyni - wykonującego zadania starosty, M. Ł., J. K. i J. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w zakresie, w jakim decyzja ta stwierdza nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w odniesieniu do działki nr [...]; 2) uchyla opisaną w pkt 1 wyroku decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w części dotyczącej działki nr [...]; 3) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), oddalił skargi Miasta Gdyni, Prezydenta Miasta Gdyni – wykonującego zadania starosty, M. Ł., J. K. i J. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] września 1970 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o powierzchni [...]m2, stanowiącej własność M. Ł.

Spadkobiercy M. Ł. – M. Ł., J. K. i J. R. wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia.

Od decyzji tej wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: M. Ł., J. K. i J. R. – w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie wywłaszczenia oraz Miasto Gdynia – w części dotyczącej stwierdzenia nieważności w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozpoznając sprawę po dwukrotnym wcześniejszym uchyleniu decyzji organu II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. w całości (tiret pierwsze), stwierdził, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej aktualnie jako nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (tiret drugie), stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych aktualnie jako nr [...] i nr [...] (tiret trzecie) oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia (tiret czwarte).

W uzasadnieniu podniósł, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r.(sygn. akt I SA/Wa 378/10) organ został zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego. Wykonując powyższe wytyczne Minister przed wydaniem decyzji przeanalizował akta archiwalne sprawy zakończonej decyzją wywłaszczeniową. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego uprawniała do stwierdzenia, że spełniona została przesłanka wynikająca z art. 2 i art. 3 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). Wnioskodawcą wywłaszczenia był Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni, a zatem organ uprawniony (art. 2 ustawy z 12 marca 1958 r.). Ponadto wywłaszczenie nastąpiło w celu [...] w związku z budową [...] w Gdyni, a zatem na cel użyteczności publicznej. Minister wskazał, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności na akta archiwalne, że ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił do byłej właścicielki nieruchomości położonej w Gdyni, oznaczonej jako działka nr [...], z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, mimo wynikającego z art. 6 ust.1 ustawy z 12 marca 1958r. obowiązku . We wniosku o wywłaszczenie wskazana była parcela [...] stanowiąca własność M. Ł. z oznaczeniem miejsca zamieszkania - "[...]". Jednocześnie Minister zauważył, że informacja o miejscu zamieszkania M. Ł. została odręcznie skreślona. Z akt archiwalnych ponadto nie wynikało, by ubiegający się o wywłaszczenie podjął jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie adresu właścicielki działki nr [...]. Minister, powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r. wskazał, że w ocenie Sądu organ, który dokonywał wywłaszczenia mógł z łatwością dowiedzieć się o adresie byłej właścicielki z dokumentów znajdujących się przy księdze wieczystej, do zbadania której organ ten był zobowiązany, a z których wynikał adres M. Ł. w R., a także adresy jej pełnomocników, którzy mogli mieć z nią kontakt. Tym samym niewystąpienie do byłej właścicielki o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i nieprzeprowadzenie rokowań powoduje, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wskazał, że działka nr [...] została podzielona na działki o nr [...], [...] i [...], przy czym działki o nr [...] i [...] stanowią własność Gminy Miasta Gdynia, zaś działka nr [...] stanowi własność K. B. i K. B. na skutek zawartej umowy sprzedaży z dnia 5 lipca 2013 r. Taki stan prawny powoduje, że w odniesieniu do działki nr [...] zastosowanie znajduje art. 156 § 2 k.p.a., albowiem zaszły nieodwracalne skutki prawne i w tym zakresie decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w tej decyzji.

Skargi na powyższą decyzję złożyli Prezydent Miasta Gdyni reprezentujący Gminę Miasta Gdyni oraz wykonujący zadania starosty, a także M. Ł., J. K. i J. R.

Prezydent Miasta Gdyni zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewykorzystanie innych niż archiwalne akta wywłaszczeniowe środków dowodowych i dokonanie oceny na podstawie niekompletnego materiału dowodowego; art. 6 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie rokowania dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie napotkały na trudne do pokonania przeszkody, a w szczególności, że adres zamieszkania właścicielki nieruchomości nr [...] był znany wnioskodawcy wywłaszczenia oraz organowi wywłaszczeniowemu; art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w odniesieniu do działki [...], mimo że działka ta oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytek drogowy oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w odniesieniu do odszkodowania za całą wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy organ nadzoru nie stwierdził nieważności wywłaszczenia w całości.

M. Ł., J. K. i J. R. podnieśli w skardze, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r. zawarto wiążące dla organów administracyjnych wytyczne dotyczące potrzeby uzupełnienia przez organ administracji materiału dowodowego w zakresie możliwości ustalenia w postępowaniu wywłaszczeniowym adresu właścicielki nieruchomości, jako okoliczności istotnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże Sąd ten nie zakwestionował zawartej w decyzji z 2008 r. oceny prawnej organu co do nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie odszkodowania. Skarżący podnieśli, że Minister związany był zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, zaś fakt, iż odwołanie od decyzji z 2008 r. wnieśli wszyscy skarżący nie wyłącza stosowania tej zasady. Tym samym w odniesieniu do części pierwszej decyzji z 2008 r. (w zakresie wywłaszczenia) brak było podstaw do jej zmiany na niekorzyść Prezydenta Miasta Gdynia, a w zakresie odszkodowania - w stosunku do skarżących.

Pismem z dnia 19 września 2014 r. M. Ł., J. K. i J. R. ograniczyli skargę poprzez cofnięcie zarzutów co do tiret 1 i 4 zaskarżonej decyzji i podtrzymali zarzuty co do tiret 2 i 3, tj. stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części oraz wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej w przedmiocie odszkodowania zgodna jest z prawem i nie zasługuje na uchylenie jej przez sąd. Jednocześnie podnieśli, że decyzja nie odpowiada prawu jedynie w odniesieniu do działki [...] będącej częścią drogi i tylko w tym zakresie winna zostać uchylona.

W odpowiedzi na obie skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy ze skarg wszystkich skarżących do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargi Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd ten ustalił, że Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję działał w oparciu o uzupełnione akta archiwalne związane z postępowaniem wywłaszczeniowym. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem teczka "Akta archiwalne, sygn. [...]", w której znajduje się 371 stron nadesłanych z Archiwum Państwowego w Gdańsku. Powyższe postępowanie wypełnia zatem wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r., a jednocześnie mieści się w dyspozycji art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] września 1970 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 2 tej ustawy wywłaszczenia można było dokonać wyłącznie na rzecz Państwa, natomiast podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o wywłaszczenie były tylko zainteresowane organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe. Art. 6 ust. 1 ustawy nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody (art. 6 ust. 4). Jednocześnie art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że osoby zainteresowane nieznane z miejsca pobytu zawiadamiano o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie, wywieszone na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej. Zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 1 ww. ustawy zainteresowany miał prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski. W myśl zaś art. 18 ustawy po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych wyznaczana była rozprawa, zaś o miejscu i terminie rozprawy zawiadamiało się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których organ powziął wiadomość z akt sprawy. Przepis art. 16 ust. 2 miał odpowiednie zastosowanie. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 3 ww. ustawy w zawiadomieniach i obwieszczeniach należało uprzedzić, że w razie niestawienia się stron albo osób zainteresowanych rozprawa może odbyć się bez ich udziału. Z art. 20 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wynikało, że wydanie decyzji mogło nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy, natomiast w myśl art. 28 ust. 1 zd. 2 właściciela nieruchomości i osoby zainteresowane, których miejsce pobytu nie jest znane, zawiadamiano o wydaniu orzeczenia na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej.

Sąd I instancji ocenił, że powyższe przepisy w sposób wyraźny kształtowały procedurę postępowania wywłaszczeniowego, również w odniesieniu do osób nieznanych z miejsca pobytu. Sprowadzała się ona do konieczności zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego stron, po uprzednim wyczerpaniu postępowania ugodowego, a w przypadku osób nieznanych z miejsca pobytu, w postaci obwieszczenia wywieszonego na okres 14 dni, po którym to okresie w terminie 7 dni przysługiwało prawo składania wniosków. Zatem dopiero upływ 21 dni uprawniał organ do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której musiał zawiadomić strony nie później niż na 7 dni przed planowanym terminem rozprawy. Przeprowadzenie powyższych działań uprawniało organ do wydania decyzji w sprawie wywłaszczenia.

Sąd I instancji podał, że w aktach administracyjnych znajduje się datowany na dzień 11 maja 1970 r. wniosek o wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu m.in. nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] o pow. [...]m2, parcela nr [...], stanowiącej własność M. Ł. Z wniosku tego wynika, że w odniesieniu do M. Ł. zostało odręcznie wykreślone miejsce zamieszkania "[...]", zaś maszynowo "i zmarłej M.". Z uzasadnienia wynika, że na mocy decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1965 r. nieruchomości objęte wnioskiem zostały przeznaczone na [...] w związku z budową [...] w Gdyni. Ponadto we wniosku wskazano, że właścicielom zaproponowano dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednakże "ze względu na pilność sprawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zmuszony jest wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nie czekając na odpowiedzi właścicieli na propozycję dobrowolnego ich odstąpienia". Analiza dokumentów doprowadziła Sąd I instancji do ustalenia, że do wniosku nie zostało dołączone wezwanie do odstąpienia dobrowolnego nieruchomości skierowane do M. Ł., mimo że wnioskujący o wywłaszczenie miał możliwość wglądu do akt księgi wieczystej parceli nr [...]. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Grodzkiego w Gdyni z dnia 20 marca 1947 r. sygn. akt III Co. 671/46, w którym podano dokładny adres właścicielki wywłaszczonej nieruchomości M. Ł. mieszkającej w [...], adres jej pełnomocnika, a także adres adwokata reprezentującego jej interesy w Polsce. Dokument ten był lub z łatwością mógł być znany zarówno wnioskującemu o wywłaszczenie, jak i organowi, który dokonywał wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ musiał znajdować się w dokumentach księgi wieczystej.

Sąd I instancji uznał, że zaniechanie rokowań poprzedzających złożenie wniosku o wywłaszczenie stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazał także, że nawet przyjmując, że organ ubiegający się o wywłaszczenie podejmował starania o uzyskanie adresu właścicielki nieruchomości (którego to poglądu Sąd nie podzielił z powodów wskazanych wcześniej), to z samego zestawienia dat czynności podejmowanych przez organ w trybie art. 16 - 21 ustawy wywłaszczeniowej należy wyprowadzić wniosek, że spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozprawa administracyjna przeprowadzona bowiem została jeszcze w trakcie biegu 21 – dniowego terminu przewidzianego dla wywieszenia obwieszczenia i możliwości składania wniosków przez stronę. Co więcej, dopiero po upływie tego terminu organ miał obowiązek wyznaczyć rozprawę, zawiadamiając o niej strony co najmniej na 7 dni naprzód, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Naruszenie przez organ trybu postępowania spowodowało, że decyzja o wywłaszczeniu wydana została z rażącym naruszeniem prawa, nawet przy uznaniu, że miejsce zamieszkania właścicielki nieruchomości nie było znane.

Sąd I instancji wskazał, że dawna parcela nr [...] na skutek podziału stanowi obecnie działki o nr [...], [...] i [...]. Z odpisu księgi wieczystej działki nr [...] wynika, że na skutek obrotu cywilnoprawnego działka ta stanowi obecnie własność K. B. i K. B. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. Z księgi tej wynika, że w dniu 27 czerwca 2003 r. została ona sprzedana R. K., który następnie w dniu 5 lipca 2013 r. zawarł z K. B. i K. B. umowę sprzedaży. Jednocześnie brak jest wpisów dotyczących ostrzeżeń w zakresie prowadzonego postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do działki [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do działki nr [...] Sąd I instancji stwierdził, że z odpisu księgi wieczystej prowadzonej m.in. dla tej nieruchomości wynika, że stanowi ona własność Gminy Miasta Gdyni i jako sposób korzystania wpisano "DR" tj. jako droga. Jednakże sposób korzystania nie może przesądzić o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. tym bardziej, że podstawą wpisu (oznaczenie "2") był wykaz zmian gruntowych z dnia 18 lutego 2003 r. Jednocześnie ustalenie, że prawo własności nadal przysługuje Gminie Miasta Gdynia prowadzi do konkluzji, że nie doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych dla tej części parceli nr [...].

Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ, iż decyzja wywłaszczeniowa jest w części nieważna a w części wydana z naruszeniem prawa rodzi ten skutek, że decyzja w części orzekającej o odszkodowaniu jest nieważna w całości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ustalenie odszkodowania stanowi bowiem ostatnią część procesu wywłaszczenia, a wobec okoliczności, że proces ten został obarczony kwalifikowaną wadą, również ustalenie odszkodowania jest nim obarczone. Wskazał, że organy prowadzące postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie są uprawnione do ustalania wartości odszkodowania, a kwestia ta będzie ustalana we właściwym postępowaniu administracyjnym. Zauważył przy tym, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. dotyczyła odszkodowania za całość parceli nr [...], nie zaś poszczególnych jej części. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania za dwie z nich, zaś w odniesieniu do pozostałej stwierdzenie, że zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu naruszenia przez organ zakazu orzekania na niekorzyść strony, uznając go za niezasadny z uwagi na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony o sprzecznych interesach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdyni reprezentujący Gminę Miasta Gdyni oraz wykonujący zadania starosty, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy

poprzez:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 ust.1 oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w Gdańsku z dnia [...] września 1970 r. w odniesieniu do wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], mimo że działka ta stanowi w części drogę publiczną, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wobec czego niedopuszczalne jest przywrócenie własności tej działki osobom fizycznym w drodze decyzji administracyjnej;

- naruszenie art. 160 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w formie postanowienia o dopuszczeniu bądź niedopuszczeniu dowodu z dokumentu – pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z dnia 16 grudnia 2013r. złożonego przez stronę, którego przeprowadzenie nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie, a było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;

- naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez wydanie wyroku z pominięciem znajdującego się w aktach sprawy wskazanego w poprzednim punkcie pisma, z którego to dokumentu wynika jednoznacznie, że działka nr [...] zajęta jest w części pod drogę publiczną, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wobec czego nie może stanowić własności osób fizycznych;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w Gdańsku z dnia [...] września 1970r. w zakresie odszkodowania za obecną działkę nr [...], mimo że decyzja wywłaszczeniowa co do tej działki nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ nadzoru nie zbadał rozstrzygnięcia o odszkodowaniu pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania i nie stwierdził wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji w tym zakresie;

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w Gdańsku z dnia [...] września 1970r. w zakresie odszkodowania z tytułu obecnej działki nr [...] i uchylenie się przez Sąd I instancji od sformułowania oceny prawnej w tym zakresie, w związku z niezasadnym powołaniem się na brak możliwości częściowego stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, wskutek czego w istocie brak jest możliwości dokonania kontroli instancyjnej wyroku w tym zakresie.

II. naruszenie prawa materialnego poprzez:

- naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że rokowania w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie napotkały na trudne do pokonania przeszkody, mimo że przepis prawa przewidywał możliwość odstąpienia od przeprowadzenia rokowań, w szczególności w sytuacji, gdy miejsce pobytu właściciela nieruchomości nie było znane, co miało miejsce w niniejszej sprawie;

- naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do obecnej działki nr [...], mimo że przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby własność nieruchomości stanowiących drogi publiczne przysługiwała jedynie podmiotom publicznoprawnym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ł., J. K. i J. R. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarówno na naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Analizując w pierwszej kolejności zarzuty kasacyjne o charakterze procesowym należy uznać za częściowo zasadne jedynie te z nich, które odnoszą się do nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do znajdującej się w aktach sprawy informacji zawartej w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z dnia 16 grudnia 2013 r., zgodnie z którą działka nr [...] w części stanowi drogę publiczną i zaakceptowania przez ten Sąd dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że w takiej sytuacji nie jest możliwe przywrócenie własności tej działki osobom fizycznym w drodze stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zarzut ten podnosi także jako naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 i 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Rozpatrując powyższe zarzuty wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ stwierdził jedynie, że działka nr [...], obok działki nr [...], stanowi obecnie własność Gminy Miasta Gdyni i w zakresie tej działki nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do tej nieruchomości Sąd I instancji zawarł stwierdzenie, że z odpisu księgi wieczystej wynika, iż stanowi ona własność Gminy Miasta Gdyni, a jako sposób korzystania wpisano "DR" tj. jako droga, jednakże sposób korzystania nie może przesądzić o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., tym bardziej, że podstawą wpisu był wykaz zmian gruntowych z 18 lutego 2003 r.

Pogląd ten można by uznać za trafny, ale jedynie w sytuacji, gdyby w aktach sprawy nie było pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z dnia 16 grudnia 2013r., z którego wynika, że działka ta zajęta jest w części pod drogę publiczną ul. [...] - zgodnie z ustawą o drogach publicznych; linie rozgraniczające ww. ulicy są wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni, uchwalonym uchwałą nr XXXII/754/05 Rady Gminy z dnia 22 czerwca 2005r.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 a ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. - publikator na dzień wydania zaskarżonej decyzji) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu terytorialnego. Z regulacji tej wynika, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy na nieruchomości objętej wywłaszczeniem została zlokalizowana droga publiczna, gdyż rozstrzygnięcie takie skutkowałoby powstaniem stanu prawnego, w którym nieruchomość ta nadal byłaby własnością jej byłego właściciela ( ewentualnie jego następców prawnych), będących osobami fizycznymi. Taka sytuacja naruszałaby wskazany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych, co skutkuje niemożnością stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 2246/12, z dnia 14 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 38/14, z dnia 11 marca 2015r. I OSK 1441/13, a także z dnia 16 września 2015r., sygn. akt I OSK 2000/14).

Wobec powyższego, ponieważ w toku dotychczasowego postępowania nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy działka nr [...] stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, czy też jest jedynie użytkowana jako droga (jak przyjął to Sąd I instancji), zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należy uznać za uzasadnione, z tym jednak zastrzeżeniem, że autor tej skargi błędnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., podczas gdy stwierdzone naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, skutkować powinno uchyleniem decyzji w tej części, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Chybione są natomiast pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Niewydanie przez Sąd I Instancji postanowienia dowodowego odnośnie do pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z dnia 16 grudnia 2013r., nie może być uznane za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wystarczającym byłoby ustosunkowanie się do treści tego pisma w uzasadnieniu wyroku.

Nietrafnie także skarżący kasacyjnie zarzuca zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w części stwierdzającej nieważność w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...]. Rzeczywiście, w sytuacji gdyby w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalone zostało odrębnie za tę działkę, należałoby stwierdzić, że do wydania tej części decyzji doszło z naruszeniem prawa, ponieważ takie rozstrzygnięcie zapadło w odniesieniu do wywłaszczenia tej części dawnej parceli nr [...]. Stałoby się tak dlatego, że ustalenie odszkodowania jest czynnością wtórną w stosunku do wywłaszczenia nieruchomości i jako takie podziela los rozstrzygnięcia głównego. Jeżeli zatem dochodzi do stwierdzenia nieważności wywłaszczenia, to skutek ten odnosi się także do odszkodowania, jeżeli natomiast w odniesieniu do wywłaszczenia stwierdzone zostanie wydanie decyzji z naruszaniem prawa, to i w zakresie odszkodowania, jeżeli nie zachodzą inne poza wadliwością wywłaszczenia przesłanki, winno zapaść takie rozstrzygnięcie.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało dla całej dawnej parceli nr [...]. Odszkodowanie to przyznane zostało w kwocie 74.926 zł, w tym za grunt w wysokości 41.260 zł i za znajdujące się na działce drzewa określone jako "kultury wieloletnie" w kwocie 33.666 zł. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że w sytuacji ustalenia odszkodowania za całość parceli, nie zaś poszczególne jej części, stanowiące obecnie działki nr [...], [...] i [...], nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania za dwie z nich, zaś w odniesieniu do trzeciej stwierdzenie, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. Trafnie także Sąd ten wskazał, że organy prowadzące postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie są uprawnione do ustalania wartości należnego odszkodowania za poszczególne części dawnej parceli. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela, a motywy tej oceny przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznaje za wystarczające i nienaruszające wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, to za całkowicie niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Rację ma autor skargi kasacyjnej podnosząc, że przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywały możliwość odstąpienia od przeprowadzenia rokowań, w szczególności, gdy miejsce pobytu właściciela nieruchomości nie było znane. Jednak aby w toku postępowania móc skutecznie powoływać się na trudne do pokonania przeszkody, należy podjąć próbę ich przezwyciężenia, czego ani podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, ani organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe nie uczyniły, co jednoznacznie wykazał Sąd I instancji. W aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego próbę ustalenia miejsca zamieszkania M. Ł., czy też próbę nawiązania kontaktu z jej pełnomocnikami, których dane znajdowały się w dokumentach księgi wieczystej. Trudno wobec tego przyjąć, że sam fakt zamieszkiwania właścicielki nieruchomości poza granicami kraju, bez podjęcia jakichkolwiek działań w celu nawiązania z nią kontaktu, oznaczał, że mogła być ona uznana za osobę, której miejsce pobytu nie jest znane, w rozumieniu przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Zasadnie również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiedzione zostało, że z samego zestawienia dat czynności podejmowanych przez organ wywłaszczeniowy wynika, iż postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było pośpiesznie, bez dochowania terminów przewidzianych przepisami ustawy. Analiza akt wywłaszczeniowych jednoznacznie wskazuje, że doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy w zakresie regulującym sposób procedowania podczas tego postępowania. Sąd I instancji szczegółowo omówił zarówno zasady tego postępowania, kolejność czynności wynikającą z przepisów, a także obowiązujące terminy. Wskazał także na konkretne uchybienia, których dopuścił się organ w trakcie postępowania i ocenił je jako rażąco naruszające prawo, co skutkował uznaniem, że w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy tę ocenę w całości podzielić .

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 ust.1 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych, to ocena jego zasadności przedstawiona została na wstępie rozważań.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za częściowo zasadną i rozstrzygając w ramach art. 188 w związku z art. 185 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargi na decyzję organu II instancji w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1970 r. w odniesieniu do działki nr [...] i w takim samym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w granicach wynikających z niniejszego wyroku organ wyjaśni status faktyczny i prawny działki nr [...] i w zależności od poczynionych ustaleń ,wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną.

O kosztach orzeczono po myśli art. 206 P.p.s.a.