Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 886/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i  pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. P. im. św. B. A. K. W. z siedzibą we W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości występujących w stanie technicznym obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata D.T. kwotę 442,80 zł (słownie: czterysta czterdzieści dwa złote i 80/100), w tym kwota należnego podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...) P INB dla miasta W działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał G M W - właścicielowi budynku usytuowanego przy ul. (...) we (...) (dz. nr (..) (...) , obręb(...) ), usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, poprzez:

1. wyeliminowanie zjawiska wysadzania fundamentów w przedmiotowym budynku za pomocą powszechnie znanych metod naprawczych (np. poprzez wykonanie podbicia fundamentów co najmniej do głębokości przemarzania gruntu);

2. zabezpieczenie części podziemnych obiektu i ścian stref cokołu przed wilgocią i zamakaniem za pomocą powszechnie znanych sposobów (np. poprzez wykonanie izolacji, odprowadzenie wód opadowych z rur spustowych do kanalizacji deszczowej etc.);

3. odtworzenie uszkodzonych i spękanych opasek betonowych;

4. naprawę skorodowanych i spękanych ścian - za pomocą powszechnie znanych metod naprawczych (np. przemurowanie, przemurowanie z zastosowaniem wkładek metalowych w spoinach, etc.);

5. naprawę spękanych stropów za pomocą powszechnie znanych metod naprawczych;

6. wymianę bądź naprawę wyeksploatowanej stolarki okiennej;

7. usunięcie odspojonych i zawilgoconych oraz wykonanie nowych wraz z uzupełnieniem brakujących wypraw tynkarskich;

8. wymianę bądź naprawę uszkodzonych i niesprawnych technicznie elementów i instalacji: centralnego ogrzewania, zimnej wody, ciepłej wody użytkowej;

9. naprawę bądź wymianę zużytej technicznie drabiny wyłazowej na dach.

Ponadto organ orzekł, że powyższe obowiązki należy wykonać w terminie (...) miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W osnowie decyzji P IN B dla miasta (...) zamieścił również pouczenie, że wskazane wyżej roboty należy prowadzić w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, wymagane uprawnienia budowlane oraz przynależnej do O I I B, a po wykonaniu robót zawiadomić organ nadzoru budowlanego załączając oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu robót.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że przed wszczęciem w dniu (...) sierpnia 2016 r. postępowania w przedmiotowej sprawie, dotyczącej nieprawidłowości w stanie technicznym budynku położonego przy ul. (...) we (...) , upoważnieni pracownicy P IN B dla miasta (...) przeprowadzili w dniu (...) czerwca 2016 r. kontrolę opisanego powyżej obiektu. Przebieg czynności kontrolnych został utrwalony protokolarnie, a ponadto sporządzono w ich toku dokumentację fotograficzną. W protokole jako stwierdzone nieprawidłowości wykazano: spękania pionowe i ukośne ścian zewnętrznych budynku, zanieczyszczone, częściowo skorodowane wyrwy, częściowo skorodowane obróbki blacharskie, spękania i zapadnięcia opaski betonowej, ubytki oraz odparzenia tynku, a także struktury muru.

Wobec takich ustaleń oraz w celu uzupełnienia materiału dowodowego powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. (Nr...) nakazał właścicielowi budynku przy ul. (...) we (...) tj (...) przeprowadzenie w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane kontroli przedmiotowego obiektu oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej, określającej jego stan techniczny.

Orzeczony obowiązek został wykonany, a organowi właściwemu przedłożono protokół kontroli okresowej Nr (...) oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu zachowania obiektu usytuowanego przy ul. (....) we (...) . W przedłożonych dokumentach wskazano nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku, w tym m.in.

1. wykazano, że poziom posadowienia budynku jest powyżej strefy przemarzania, jednocześnie wskazując, że wymagane jest podbicie fundamentów do min. (...) cm w celu eliminacji potencjalnych skutków wywołanych zjawiskiem wysadzania fundamentów w czasie przemarzania gruntu;

2. braki pionowych izolacji oraz braki zabezpieczenia przed wilgocią i zamakaniem dolnych fragmentów ścian zewnętrznych ponad terenem;

3. widoczne ubytki, spękania, wyboczenia oraz częściowo zasypane opaski wokół budynku;

4. korozję ceramiki wmurowanej w ściany fundamentowe o różnym stopniu zaawansowania, oraz pęknięcia na wszystkich polach międzyokiennych o nieregularnych przebiegach o szerokości powyżej (...) mm, które tworzą nieciągłości struktury muru - zalecając "szycie ścian" lub w miejscach tego wymagających przemurowanie ścian;

5. pęknięcia na sufitach - które są kontynuacją nieprawidłowej pracy fundamentów oraz ścian konstrukcyjnych;

6. zużyte technicznie okna zespolone drewniane typu szwedzkiego;

7. spękania, zawilgocenia oraz ubytki tynków;

8. zużytą technicznie instalację c.o. z.w. oraz c.w.u.

9. zużytą technicznie stalową drabinkę wyłazową na dach znajdującą się w południowo - zachodnim narożniku dziedzińca wewnętrznego.

W dalszym toku postępowania PI N B podjął działania wyjaśniające, w rezultacie których ustalono, że systematycznie wykonywane są czynności zmierzające do poprawienia stanu technicznego obiektu, w tym m.in. została zmodernizowana tablica elektryczna w skrzydle zachodnim i wschodnim, wymieniono główny licznik energii elektrycznej oraz doprowadzono do sprawności technicznej instalację oświetlenia ewakuacyjnego w całym budynku, a ponadto usunięto drzewa rosnące w jego pobliżu.

Natomiast w doręczonym organowi protokole okresowej kontroli stanu technicznego opisywanego budynku, sporządzonym w dniu (...) lipca 2018 r. w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane podano, że w przypadku wystąpienia ekstremalnych warunków klimatycznych, mogą wystąpić zjawiska powodujące zagrożenie dla użytkowników.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że przepis stanowiący podstawę prawną podjętej w sprawie decyzji zawarty jest w rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane, stanowiącym regulację dotyczącą utrzymania obiektów budowlanych i adresowaną do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, których ustawodawca uznał za podmioty odpowiedzialne za utrzymanie obiektu budowlanego w stanie właściwej sprawności technicznej i od których wymaga się podejmowania czynności koniecznych dla niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia właściwości użytkowych obiektu.

Następnie organ przywołał przepis art. 66 ustawy – Prawo budowlane stanowiący, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Jednocześnie organ orzekający zwrócił uwagę, że w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z sytuacji, objętej regulacją przywołanego przepisu (w pkt 1-4) organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany zastosować się do dyspozycji ustawodawcy, czyli nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie i takie orzeczenie ma charakter decyzji związanej i w istocie precyzuje tylko ustawowe obowiązki właściciela obiektu lub jego zarządcy.

PIN B dla miasta W podkreślił też w uzasadnieniu, że właściwy organ powinien reagować zarówno wówczas, gdy nieprawidłowości stanu technicznego wynikają z normalnego zużycia i niepodejmowania bieżących napraw, jak i wówczas gdy są efektem zjawisk, czy zdarzeń nadzwyczajnych.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający dodatkowo wskazał, że w jego ocenie stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, nie budzi żadnych wątpliwości, iż stan techniczny jest nieodpowiedni, a obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu. Wyjaśnił też, że decyzja wydana w sprawie jednocześnie uprawnia adresata do wykonania nakazanych czynności, a wyznaczając termin realizacji orzeczonych obowiązków organ uwzględnił zakres i stopień skomplikowania nakazanych robót. Określił też prawidłowo adresata decyzji, bowiem nakaz został skierowany do właściciela budynku przy ul. (...) we(...) , czyli GW.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez (...) (...) , reprezentowaną przez pełnomocnika, który w odwołaniu zarzucił, że organ pierwszej instancji pominął to, iż przedmiotową nieruchomością włada od (...) lat a orzekając w warunkach art. 66 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ nie może dowolnie wybierać adresata nakazu. Zdaniem pełnomocnika organ prowadzący postępowanie powinien dokonać istotnych ustaleń zmierzających do wykazania który z podmiotów określonych przez ustawodawcę – w realiach danej, czyli konkretnej sprawy – może zapewnić skuteczne wykonanie obowiązków.

Po rozpatrzeniu odwołania D W INB decyzją z dnia (./..) października 2018 r. Nr (...) stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie adresata i w tym zakresie nakazał wykonanie obowiązków (...) (...) , a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podjęte w jego toku czynności procesowe, następnie wskazał, że przepis art. 66 ustawy – Prawo budowlane ma charakter restrykcyjny i jest stosowany w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego przepisowi art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto organ wyjaśnił treść art. 66 powołanej powyżej ustawy i stwierdził – tak jak organ pierwszej instancji, że przeprowadzone w sprawie czynności dowodowe wykazały w sposób nie budzący wątpliwości nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu, co uprawnia do stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do dbania o obiekt dopuścił do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił argumentację i rozważania odnoszące się do rozumienia i stosowania pojęcia "zarządca obiektu budowlanego".

Motywując orzeczoną zmianę adresata decyzji organ wskazał, iż według art. 61 ustawy – Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, który z kolei stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych sprawności technicznej.

Organ zwrócił uwagę, że kwestią bezsporną jest, iż ustawowy obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, dotyczy właścicieli lub zarządców tych obiektów. Powyższy obowiązek ustawowy jest konkretyzowany i indywidualizowany za pośrednictwem decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Adresatami powyższych decyzji są właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych. O ile pojęcie właściciela nie budzi wątpliwości, o tyle pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w ustawie - Prawo budowlane, co może budzić wątpliwości w zakresie ustalenia jego treści.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że w pojęciu zarządcy obiektu budowlanego mieści się zarówno podmiot ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, jak również podmiot, który włada nieruchomością lub jej częścią (np. lokalem w budynku posadowionym na nieruchomości gruntowej) na podstawie obligacyjnej umowy o korzystanie z cudzej rzeczy. Pod pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy zatem rozumieć także dzierżawce, najemcę lub władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na którym spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (np. na podstawie umowy o zarządzanie lub administrowanie nieruchomością) (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 452/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1895/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., VII SA/Wa 168/17).

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy (...) dnia (...) marca 1995 r. zawarła z– (...) (...) umowę dzierżawy na czas nieokreślony (aneks nr (...) z dnia (...) września 2011 r.), w której przedmiotem dzierżawy jest grunt wraz z budynkiem zlokalizowanym przy ul. (...) we (...) (dz. nr (...) , (...) , obręb(...) ). Zgodnie z brzmieniem § 7 umowy "Dzierżawca zobowiązuje się do zabezpieczenia nieruchomości poprzez wykonywanie na własny koszt napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym oraz jej utrzymania w należytym porządku". Wobec powyższego, mając na uwadze fakt, iż - (...) od (...) roku dzierżawi nieprzerwanie przedmiotową nieruchomość oraz jest zobowiązane do jego utrzymania w należytym stanie, zasadnym w ocenie organu odwoławczego jest nałożenie obowiązków wynikających z art. 66 ustawy – Prawo budowlane na ten podmiot.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że nie może budzić wątpliwości, iż literalne stosowanie przepisu art. 61 ustawy – Prawo budowlane prowadziłoby do zaprzepaszczenia sytuacji, kiedy prawidłowe utrzymywanie i użytkowanie obiektu powinno należeć nie tylko do tych podmiotów (właściciel, zarządca obiektu budowalnego), lecz także przykładowo, do użytkownika wieczystego, użytkownika, dzierżawcy itp., jeżeli wynika to z odrębnych przepisów lub treści umowy. Przyjęcie poglądu odmiennego byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i równego traktowania obywateli wobec prawa, a także kodeksowymi zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do organów administracji państwowej. W ocenie D W I N B trudno, wyobrazić sobie sytuację, że to właściciel będzie adresatem wskazanych wyżej obowiązków, gdy wszystkie prawa do nieruchomości przekazał on w umowie innemu podmiotowi.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o właściwą podstawę prawną, a treść nakazanych obowiązków mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w powołanej przez organ pierwszej instancji podstawie prawnej. Wyjaśnił ponadto, że z uwagi na błędne określenie w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej adresata obowiązków, postanowiono wydać decyzję reformatoryjną (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie adresata i w tym zakresie nakazanie wykonania obowiązków - (...) (...), z jednoczesnym utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałej części.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowało (>..) (..) poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

W petitum skargi reprezentujący skarżące T P (...) zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), polegające na niewłaściwej wykładni przepisów poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić podstawę do nałożenia obowiązku dostosowania budynków już istniejących do obowiązujących aktualnie przepisów techniczno-budowlanych.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało brak podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie okoliczności powstania nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. (...) oraz możliwości wystąpienia zagrożenia dla użytkowników obiektu, a także błędnych ustaleń w zakresie podstawy nałożenia obowiązków na Skarżącego;

2) art. 8 k.p.a. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego, wziąwszy pod uwagę zakres robót naprawczych, terminu wykonania obowiązków określonych w ww. decyzjach organów nadzoru budowlanego;

3) art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organ drugiej instancji nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz na przepisy: art. 52 § 1, art. 53 § 1, art. 54 § 1 i art. 61 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżące wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji P I N B dla miasta W , wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji do chwili wydania wyroku w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi zamieszczona została stosowna argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów.

Przedstawiciel strony skarżącej wskazał w niej m.in., że organy orzekające w sprawie powołały się na treść § 7 umowy dzierżawy, której datę nieprawidłowo ustaliły, natomiast nie uwzględniły w dokonywanej ocenie zapisu § 8, w którym postanowiono, że dzierżawcy nie wolno czynić żadnych nakładów na przedmiot dzierżawy, zatem w konsekwencji należy uznać – zdaniem skarżącego, że (...) nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto przedstawiciel strony skarżącej wyjaśnił – powołując się na stanowisko judykatury administracyjnej, że dzierżawca nie w każdym przypadku może być uznany za zarządcę, a ponadto obowiązki mogą być nakładane na oba podmioty wskazane przez ustawodawcę.

Pełnomocnik zwrócił też uwagę, że orzecznictwo powołane w odwołaniu przez G W dotyczy innych stanów faktycznych, a to czy dzierżawca może być uznany za zarządcę wynika z treści umowy obligacyjnej.

W uzasadnieniu skargi zamieszczona też została argumentacja dotycząca zarzutu naruszeń prawa procesowego, w tym przede wszystkim brak ustaleń dotyczących tego, czy stan budynku jest efektem niewłaściwego użytkowania, czy też błędów zaistniałych już na etapie projektowania i budowy oraz ówczesnych technologii i norm technicznych. Ponadto – zdaniem skarżącego(..) – nie sprecyzowano, jakie zagrożenia istnieją dla użytkowników budynku ani nie wyjaśniono, jakie jest prawdopodobieństwo wystąpienia ekstremalnych warunków klimatycznych.

W doręczonej Sądowi w dniu (...) grudnia 2018 r. odpowiedzi na skargę D W I N B wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie oraz argumentację zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu wyjaśnił, że skarga nie zawiera podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Jednocześnie doręczone zostało Sądowi postanowienie D W I N B z dnia (...) grudnia 2018 r. Nr (...) , wydane na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, orzekające o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego (w dniu (...) maja 2019 r.) do akt sprawy złożone zostało pismo pełnomocnika strony skarżącej, wyznaczonego przez O R A we W po przyznaniu stronie skarżącej prawa pomocy, zawierające wniosek o zmianę postanowienia orzekającego o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z oświadczeniem o nieuiszczaniu tych kosztów w całości ani w części.

W uzasadnieniu przedstawiona została szczegółowa argumentacja dotycząca wniosków procesowych, w której zakwestionowano prawidłowość ustaleń faktycznych, odnosząc je m.in. do treści ekspertyzy technicznej z dnia (...) marca 2017 r . oraz zasadność uznania skarżącego (...) za zarządcę przedmiotowego budynku, a w konsekwencji adresata orzeczonych nakazów.

Do pisma załączono m.in. kosztorys prac wynikających z zaskarżonej decyzji, decyzję P W z dnia (...) kwietnia 2018 r. ustalającą na rzecz skarżącego (...) warunki zabudowy przy ul. (...) (...) (...) (...) (obręb (...) dla inwestycji obejmującej budowę budynku: schroniska dla bezdomnych kobiet z zewnętrznym tarasem wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, decyzję P W z dnia (...) września 2018 r. orzekającą o przeniesieniu decyzji z dnia (...) kwietnia 2018r . o warunkach zabudowy, opisanej powyżej na rzecz G W, która przejmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz pismo z dnia (...) września 2011 r. skierowane do skarżącego (...) z D N i E U M W , informujące o przystąpieniu do opracowania wstępnej koncepcji zmiany zagospodarowania terenu w obrębie którego usytuowana jest działka Nr (...)(...) , obręb (>>>) , zabudowana przedmiotowym budynkiem, przewidującej nadanie terenowi funkcji podwyższających jakość przestrzeni i podniesienie rangi miejsca.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień (...) maja 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że podtrzymuje skargę i podniesione w niej argumenty oraz wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, natomiast przedstawiciel skarżącego (...) (...) wyjaśnił, że jako dzierżawca, (...) nie może ingerować w elementy konstrukcyjne budynku, co wynika z umowy zawartej z właścicielem, a ponadto ponoszenie przez (...) nakładów na prace remontowo-modernizacyjne jest niecelowe w związku z planowaną zmianą siedziby schronisko dla kobiet.

Uczestniczący w rozprawie pełnomocnik G W wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że po przeniesieniu użytkowników (...) do nowej siedziby na (...), budynek przy ul. (...) we W zostanie wyburzony ze względu na jego dekapitalizację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powoływanej regulacji procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości albo w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.).

Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie była decyzja D W I N B z dnia (...) października 2018 r. Nr (...) orzekająca o uchyleniu decyzji PIN B dla miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...) nakazującej G M W – właścicielowi budynku usytuowanego przy ul. (...) we W usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym obiektu budowlanego przy ul. (...) (...) we W (działki nr (...)_,(...) obręb(...) ) poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w zakresie adresata i w tym zakresie nakazująca wykonanie obowiązków– (...) (...), a w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu dokonanej przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i gwarantowanej treścią art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku instancyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-informacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym z istoty zasady dwuinstancyjności wynika powinność organu odwoławczego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i z zachowaniem jej tożsamości.

W rozpoznawanej sprawie D WI NB orzekając w postępowaniu odwoławczym wykorzystał przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa (in limine) stanowiący, że: "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy ...".

Korzystając z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej przyznanej tym przepisem organ odwoławczy zmienił adresata orzeczonego nakazu kierując go do (...) (...) w miejsce G M W – właściciela budynku położonego przy ul. (...) we (...) , wobec której orzekał P I N B dla miasta (...), uznając ją – w warunkach art. 66 ustawy – Prawo budowlane – za podmiot, który powinien usunąć nieprawidłowości występujące w stanie technicznym przedmiotowego obiektu.

W ocenie Sądu przywołanym powyżej przepisem art. 138 § 1 pkt 2 kpa ustawodawca upoważnił organ drugiej instancji do wydania reformacyjnego orzeczenia jedynie w zakresie stanowiącym istotę sprawy. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zatem o obowiązku lub uprawnieniu jest ograniczone treściowo tylko do tego składnika decyzji i nie zawiera w sobie oznaczenia strony (stron), co wynika też z treści art. 107 § 1 kpa, określającego strukturalne elementy indywidualnego aktu administracyjnego.

Zmiana adresata decyzji z wykorzystaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa jest działaniem naruszającym prawo w sposób kwalifikowany. Przejęcie statusu strony postępowania – adresata orzeczonego nakazu w toku instancyjnym oznacza zmianę jednego z obligatoryjnych elementów tego postępowania i w zasadniczy sposób wpływa na dalsze czynności procesowe. Możliwość ich kontynuowania w tym samym postępowaniu powinna być zawsze rozważona w odniesieniu do przepisów art. 10 § 1 i art. 15 kpa oraz ich gwarancji i obowiązującej koncepcji obu zasad w nich sformułowanych.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, że – (...) (...) może być uznane – przy zastosowaniu prawidłowej wykładni – zarządcą przedmiotowego obiektu w warunkach unormowań rozdziału 6 ustawy – Prawo budowlane. (Sąd nie kwestionuje przy tym możliwości wyprowadzenia statusu zarządcy obiektu budowlanego z umowy obligacyjnej.)

Jest kwestią bezsporną, że ustawowy obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ciąży na właścicielach lub zarządcach tych obiektów (art. 61 pkt 1). Powyższy obowiązek ustawowy jest konkretyzowany i indywidualizowany za pośrednictwem decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Adresatami powyższych decyzji są właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych. O ile pojęcie właściciela nie budzi wątpliwości, o tyle pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w ustawie - Prawo budowlane, co może budzić wątpliwości w zakresie kwalifikowania w taki sposób danego podmiotu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie (np. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art.61 ustawy - Prawo budowlane, LEX 2016), zasadnie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży powyższy obowiązek, nie jest przypadkowa (np. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., II OSK 1310/06, LEX nr 504993). Uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 ustawy – Prawo budowlane, w przepisie art. 61 ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy – Prawo budowlane mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2013 r. (II OSK 726/12, LEX nr 1372131) stwierdził, że ponieważ adresatami przepisów art. 61-70 są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, dlatego organy administracji publicznej, wydając decyzje na podstawie tych przepisów, zobligowane są do wyjaśnienia sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustalenie stron postępowania i adresatów decyzji, należy do organu prowadzącego postępowanie, w związku z tym organ ten ma prawo żądać przedstawienia dokumentów świadczących o tym, kto jest właścicielem, ewentualnie współwłaścicielem, nieruchomości, gdyż błędne ustalenia w tym zakresie mogą skutkować wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji.

Organy orzekające na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy – Prawo budowlane nie dysponują bowiem swobodą w zakresie wyboru adresata konkretyzowanego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po bezspornym ustaleniu, że właściciel spornego obiektu z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może lub nie powinien nim być. Z kolei skierowanie decyzji do zarządcy wymaga ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu (np. przepisu prawa, umowy o powierzeniu zarządu lub administrowania, decyzji administracyjnej). Tylko wtedy istnieje pewność, że wykonanie decyzji będzie w sensie prawnym dopuszczalne, albowiem realizacja obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w obiekcie lub w jego części wymaga wskazania podstawy prawnej dostępu do tego obiektu. Brak uprawnienia do obiektu może bowiem skutkować niewykonalnością prawną nałożonego obowiązku już w momencie wydania decyzji albo niewykonalnością na etapie egzekucji administracyjnej.

Rozważając pojęcie zarządcy nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. (II OSK 245/10, LEX nr 992523), stwierdził, że zarządcy nieruchomości, działającemu na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Pojęcie zarządu, używane w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami, ma odmienne od administrowania znaczenie normatywne. Przede wszystkim zarządca ma szersze od administratora możliwości w zakresie obowiązków i uprawnień co do podejmowania decyzji dotyczących zarządzania obiektem budowlanym, które nie są uzależnione w takim stopniu jak czynności administratora od woli i środków właściciela obiektu budowlanego. Dlatego nie można przyjąć, że każdy administrator jest równocześnie zarządcą obiektu budowlanego, gdyż przy nakładaniu na adresatów obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym trzeba mieć na uwadze możliwość ich wyegzekwowania. Możliwość stosunkowo łatwego rozwiązania umowy o administrowanie lub brak uprawnienia osoby sprawującej zarząd do wstępu do określonej części nieruchomości, czy też dysponowania nią w określony sposób lub w określonym zakresie np. poprzez zakaz dokonywania nakładów na nieruchomość mogłaby skutkować tym, że obowiązek nałożony na podmiot administrujący (zarządzający) nieruchomością byłby niewykonalny (art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.).

Wobec wskazanych powyżej wątpliwości dokonany przez kontrolowane organy wybór podmiotu zobowiązanego nie tylko nie został prawidłowo uzasadniony, lecz ponadto budzi poważne wątpliwości w sensie prawnym, co stanowi podstawę do podważenia legalności strony podmiotowej obowiązku skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w sprawie zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaczyna dominować pogląd, zgodnie z którym pojęcie zarządcy obiektu budowlanego obejmuje zarówno podmiot ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, jak również podmiot, który włada nieruchomością lub jej częścią na podstawie obligacyjnej umowy o korzystanie z cudzej rzeczy. Pod pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" można zatem rozumieć także dzierżawcę, najemcę lub władającego tym obiektem na podstawie stosunku prawnego, na których spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (np. na podstawie umowy o zarządzanie lub administrowanie nieruchomością) (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1895/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., VII SA/Wa 168/17).

Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji taki obowiązek skarżącego(...) nie został wykazany.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie została też wykazana zasadność objęcia nakazem orzeczonego zakresu robót budowlanych. Odpowiada on wprawdzie – co do zasady – treści przedłożonej w sprawie ekspertyzy, ale nosi cechy generalnego remontu, a nie robót o charakterze zachowawczym, których wykonanie ma na celu usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym budynku przy ul. (...) (...) we (...) dla zapewnienia możliwości jego bezpiecznego użytkowania.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika uzasadnione jest treścią art. 250 wskazanej powyżej ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.