Postanowienie WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 95/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. [...] II SAB/Bd 95/17 POSTANOWIENIE Dnia 16 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

K. C. pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej, polegającą na braku złożenia propozycji służby w służbie celno – skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia [...] listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nie przedstawienia propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby w służbie celno – skarbowej.

Skarżący podniósł, że Dyrektor Izby Skarbowej miał obowiązek prawny przedstawienia do dnia [...] maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Wskazał też, że do końca lutego 2017 r. pełnił służbę jako młodszy rewident celny, specjalista Służby Celnej Izby Celnej w T., natomiast pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w T. poinformował skarżącego, iż od dnia [...] marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w B., realizując zadania w K. -P. Urzędzie Celno-Skarbowym w T., Delegaturze USC w B., w związku z czym stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej.

Pomimo nienagannego przebiegu dotychczasowej służby do dnia [...] maja 2017 r., skarżący nie otrzymał propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, dlatego w dniu [...] maja 2017 r. złożył wniosek o przedstawienie mu stosownej propozycji, a wobec dalszej bierności organu, w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszeń prawa. P. z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej poinformował skarżącego, iż nie złoży propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Izby Administracji oraz wskazał, iż stosunek służbowy wygaśnie z dniem [...] sierpnia 2017 r. W dalszej kolejności, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej, stanowiącym odpowiedź na ww. wniosek skarżącego, wskazał, iż nie jest zobowiązany do przedłożenia propozycji każdemu pracownikowi, co istotne nawet, jeśli spełniają wymogi ustawowe.

Z uwagi na powyższe, skarżący podniósł, iż wobec jasnej i precyzyjnej treści przepisu w art. 165 ust. 7 ustawy, nie można przyjąć innej jego interpretacji jak tylko takiej, że odpowiedni organ (DIAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, tym bardziej, iż jak wcześniej wskazał, był wielokrotnie nagradzany za wzorowe wypełnianie służby.

Zaprezentowana przez organ interpretacja przywołanego wyżej przepisu, wskazująca na absolutną dowolność w zakresie przedstawiania propozycji dalszej służby, w ocenie skarżącego jest nie tylko wykładnią contra legem, ale także stoi w oczywistej sprzeczności z naczelną zasadą wyrażoną w art. 6 kpa, oraz art. 7 Konstytucji tj. działania organów administracji publicznej w granicach i na podstawie prawa. Podkreślił również, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS (wskazane w art. 165 ust. 7) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o KAS.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że brak składania propozycji służby i wygaszanie stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego), wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą, podkreślając przy tym, że wskazane elementy są niezbędne, jeśli ustawodawca chce skorzystać z instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego i wynika to wprost z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. dotyczącego UOP-u (sygn. K 45/02).

Brak ww. zapisów w ustawie wprowadzającej KAS, w przekonaniu skarżącego rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej).

Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a z konstytucyjnej zasady równości wynika wymóg podobnego traktowania (według jednakowej miary) wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną - relewantną (vide: por. wyrok z 11 lipca 2000 r., sygn. K. 30/99, czy też wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99). Powyższa definicja jego zdaniem oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyrok TK z 5 listopada 1997 r. ,sygn. K. 22/97). W związku z tym - powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – zdaniem skarżącego należy przyjąć, że odmienne uregulowanie sytuacji prawnej adresatów norm wyróżnionych ze względu na tę samą cechę istotną, stanowi odstępstwo od zasady równości (por. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, oraz wyroki z 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04), a nie respektowanie zasady równości oznacza w istocie dyskryminację.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie (z ostrożności procesowej) na podstawie art. 151 p.p.s.a. - o oddalenie skargi.

Dyrektor Izby Skarbowej wnosząc o odrzucenie skargi zauważył, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), natomiast w przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Dyrektora złożenie propozycji służby/pracy nie jest decyzją, postanowieniem, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, uchylonej z dniem 1 marca 2017 r., problematyka charakteru "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma, zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11).

Jedynie z ostrożności procesowej Dyrektor Izby Skarbowej, w przypadku uznania, że przedmiot sprawy jednak należy do właściwości sądu administracyjnego, podniósł, iż zarzuty skarżącego są niezasadne i wyjaśnił, że w pierwszej fazie reformy (tj. już od 2 grudnia 2016 r.) izba skarbowa kontynuowała swą działalność i stała się izbą administracji skarbowej (art. 160 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Z kolei pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stali się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowali ciągłość pracy. W sprawach wynikających ze stosunku pracy, stosowano przepisy dotychczasowe (art. 165 ust. 1 tej ustawy).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że w tym czasie zmiany nie dotknęły urzędów kontroli skarbowej, ani izb i urzędów celnych, a podobne rozwiązanie przyjęto w drugim etapie reformy aparatu skarbowego, w stosunku do pracowników zatrudnionych w izbach celnych oraz funkcjonariuszy pełniących w nich służbę. Z dniem 1 marca 2017 r. stali się oni, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powyższe zmiany związane były ze zniesieniem Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb skarbowych, dyrektorów izb celnych, dyrektorów urzędów kontroli skarbowej, naczelników urzędów celnych. Jednocześnie ustanowiono organy Krajowej Administracji Skarbowej:

. Szefa Krajowej Administracji Skarbowej,

. dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej,

. dyrektora izby administracji skarbowej,

. naczelnika urzędu celno-skarbowego.

Doszło zatem do sukcesji generalnej, w wyniku której izba administracji skarbowej, wstępując w prawa i obowiązki łączonych jednostek stała się ich następcą prawnym. Jednocześnie pracownicy/funkcjonariusze zatrudnieni/pełniący służbę w dotychczasowych jednostkach, tj. izbach skarbowych, urzędach kontroli skarbowej oraz izbach celnych, stali się z mocy prawa pracownikami/funkcjonariuszami zatrudnionymi/pełniącymi służbę w jednostkach organizacyjnych KAS na podstawie dotychczasowych warunków zatrudnienia, do czasu przyjęcia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/pełnienia służby, braku takiej propozycji lub odmowy jej przyjęcia - nie dłużej niż do dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektorzy izb administracji skarbowej składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemne propozycje, określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż zarzuty skarżącego są niezasadne, gdyż w jego ocenie brak przedstawienia skarżącemu (funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej) propozycji służby było prawnie dopuszczalne, wobec tego nie sposób przyjąć, iż Dyrektor pozostawał w bezczynności. Odnosząc się do uzasadnienia zarzutów skargi wskazał, że brak złożenia skarżącemu propozycji służby miał swą podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, prawidłowa wykładnia językowa art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakłada obowiązku wręczania takowych propozycji wszystkim pracownikom/funkcjonariuszom, zaś pogląd wyrażony w tej mierze w skardze jest błędny. Zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przewiduje się, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wadliwie skarżący ogranicza możliwość nie przedstawienia w ogóle propozycji służby, na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, do kręgu osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z tym przepisem w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1721), ani nie była ich współpracownikiem. O możliwości dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby decydują także posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. O ile więc pracownik/funkcjonariusz nie pełnił służby zawodowej, bądź też nie pracował w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego, ani z nimi nie współpracował, a ponadto posiada przydatne kwalifikacje, możliwe jest w ocenie organu administracji przedłożenie mu stosownej propozycji przy uwzględnieniu celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, wdrażając reformę administracji skarbowej, jednak spełnienie wymienionych przesłanek, automatycznie nie rodzi obligatoryjnego obowiązku złożenia określonej propozycji. Przy wyborze komu, jaką i czy w ogóle przedstawić propozycję pracy/służby, decydujące znaczenie mają bowiem potrzeby kadrowe przekształcanych/tworzonych jednostek administracji skarbowej.

Zdaniem strony przeciwnej nie zasługują na uznanie także wywody kwestionujące niekonstytucyjność przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań, umożliwiających zakończenie stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie, związane z upływem określonego czasu. Trybunał Konstytucyjny dotąd nie badał zgodności tego aktu (ustawy - Przepisy wprowadzające...) z ustawą zasadniczą w jakimkolwiek zakresie. Skoro zatem żaden z przepisów tej ustawy nie został zakwestionowany, przyjąć należy, że ta obowiązuje w całości i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Brak przedłożenia propozycji służby nie może więc być kwalifikowane jako bezczynność. Do takowej bowiem by doszło, gdyby Dyrektor Izby Skarbowej był obowiązany w wyznaczonym terminie do określonego działania, a przecież jak wskazano powyżej - nie miał obowiązku przedłożenia skarżącemu propozycji służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał również, że prawo wynikające z art. 60 Konstytucji, na które powołuje się skarżący, ma charakter gwarancji formalnej, jako że normy konstytucyjne, poza wymogiem obywatelstwa polskiego, nie określają przesłanek, jakie muszą być spełnione przez osoby ubiegające się o stanowisko w służbie publicznej. Jak podkreśla się w judykaturze, przepis ten nie może być podstawą dochodzenia przed sądem roszczenia o dopuszczenie do pracy czy pełnienie konkretnej funkcji, zajmowanie określonego stanowiska (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt III KRS 4/10). W ocenie Dyrektora, ze względu na przedmiot sprawy (skarga na bezczynność), nie może też stanowić uzasadnionego zarzutu skargi.

Podkreślono też, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że z art. 2 Konstytucji nie wynikają dla skarżących żadne prawa o charakterze podmiotowym. Normy wywodzone z tego przepisu wyznaczają jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności, czy konkretnego prawa (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr l/B/2002, poz. 60, jak również postanowienia z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Brak wręczenia skarżącemu propozycji służby, w ocenie Dyrektora Izby, normy tej nie narusza.

Niezasadnie zdaniem organu administracji, skarżący przywołuje naruszenie art. 7 i art. 45. ust. 1 Konstytucji, ponieważ brak przedstawienia propozycji służby, nastąpił bowiem na podstawie i w granicach prawa, a ustawodawca w żadnym miejscu ustaw reformujących administrację skarbową, w sposób wprost wyartykułowany nie zamknął przy tym drogi sądowej. Skarżący przywołuje ponadto tezy z wyroków Trybunału Konstytucyjnego, odnoszące się do zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RR. Wskazuje, że w akceptowanej przez Trybunał Konstytucyjny doktrynie przyjmuje się, iż "dyskryminacją jest nie znajdujące podstawy w obowiązujących normach prawnych i upośledzające daną osobę traktowanie jej przez inne podmioty: odbieranie lub ograniczanie wolności, uniemożliwianie lub utrudnianie korzystania z praw, wymaganie realizacji nieznanych prawu obowiązków" (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r" Warszawa 2000, s. 51). W uzasadnieniu skargi próżno jednak, zdaniem Dyrektora Izby szukać, na czym ma polegać w niniejszej sprawie naruszenie wskazanej zasady konstytucyjnej, jak również przyczyn dyskryminacji skarżącego. Poza ogólnym stwierdzeniem, że zdaniem Dyrektora, działanie ustawodawcy nie narusza wymienionego przepisu, a w stosunku do skarżącego nie doszło do dyskryminacji, niemożliwym jest merytoryczne odniesienie się do tych wywodów.

Biorąc pod uwagę konieczność realizacji zadań podległych jednostek, przez osoby posiadające odpowiednio szeroką wiedzę i różnorodne doświadczenie zawodowe, przy uwzględnieniu optymalnego wykorzystania dostępnej kadry, Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania nie kwalifikują skarżącego do przedstawienia mu propozycji pełnienia służby. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi, że Dyrektor Izby Skarbowej powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, jest przy tym w jego ocenie błędne.

Brak złożenia skarżącemu propozycji służby, w przekonaniu Dyrektora Izby nie narusza normy wynikającej z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, co oznacza, że Dyrektor nie trwa w bezczynności, a prawidłowa interpretacja spornych przepisów prowadzi do wniosku, że zarówno pracownikom, jak i funkcjonariuszom można było przedstawiać propozycję pracy albo pełnienia służby, jak również można było jej nie przedstawić. Ustawodawca nie określił, w jakiej proporcji mają pozostawać wymienione czynniki (tj. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) względem siebie oraz potrzeb podległych dyrektorom izb administracji skarbowych jednostek organizacyjnych. Pozostawił to ich decyzji, na które wpływ miały w pierwszej kolejności potrzeby podległych im jednostek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie podlega właściwości sądów administracyjnych.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", właściwością sądu administracyjnego objęte są sprawy ze skarg na

1. decyzje administracyjne;

2. i 3. postanowienia;

4. inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego;

5. akty prawa miejscowego,

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego).

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., właściwością sądu administracyjnego objęta jest również kontrola niedziałania organu jak też kontrola działania przewlekłego - w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub kontrola przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu (§ 2 pkt 8), jak też bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2 pkt 9).

Zgodnie zatem z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy nie wydania decyzji administracyjnej, określonego postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub też gdy dotyczy niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a.

Warunkiem zatem uznania, że istnieją podstawy do oceny, że wystąpiła bezczynności czy przewlekłość postępowania konieczny jest przepis prawny, który nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

Przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na nie złożeniu propozycji służby w służbie celno–skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dalej "p.w.u. KAS".

Przed rozpoznaniem merytorycznym skargi, w pierwszej kolejności należy ocenić kwestie jej dopuszczalności i spełnienia warunków formalnych, zgodnie bowiem z przepisem art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę:

1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;

5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;

5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;

6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie tego przepisu prima facie wskazuje na obowiązek działania organu. Wykładnia funkcjonalna i systemowa nie pozwala jednak na taki wniosek. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS wynika bowiem, że ustawodawca przewidział również przypadki nieprzedstawienia żadnej z tych propozycji, co skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Z normy z art. 165 ust. 7 p.w.u.KA wynika możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji zatrudnienia. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia.

Oznacza to, że organ (DIAS) nie pozostawał w prawnym obowiązku złożenia propozycji służby. Ma to istotne znaczenie dla dopuszczalności zaskarżenia bezczynności DIAS, polegającej na braku złożenia propozycji służby, bowiem wyklucza istnienie po stronie organu (DIAS) prawnego obowiązku przedłożenia propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, co de facto wyklucza możliwość wystąpienia bezczynności organu.

Zasadnicze znaczenie ma jednak ustalenie jaki charakter mają czynności DIAS dla oceny dopuszczalności kognicji sądu w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej na brak złożenia propozycji służby. Zdaniem skarżącego propozycja służby ma charakter decyzji administracyjnej.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie, propozycja zatrudnienia czy pełnienia służby nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego, które sąd administracyjny mógłby skontrolować. Nie obejmuje jej zatem kognicja sądu administracyjnego wyznaczona przepisem art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a., a zatem również i kognicja w zakresie bezczynności (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Sąd podziela tu stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych w Białymstoku i Gdańsku. I tak w postanowieniu WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2018r. sygn. akt II SAB/Bk 11/18 Sąd wyjaśnił, że decyzja administracyjna jest szczególnego rodzaju aktem administracyjnym, jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (tj. wówczas, gdy ustawa wprost wskazuje, że określoną sprawę załatwia się w formie decyzji administracyjnej lub gdy kompetencja organu jest wskazana jako: organ "przydziela", "zezwala", "potwierdza", "wyraża zgodę"). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym (vide P. Przybysz, komentarz do art. 104 K.p.a. oraz M. Romańska, komentarz do art. 104 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex). Decyzja administracyjna może być zatem wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie K.p.a. lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej, jednakże z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).

W tych warunkach w rozpoznawanej sprawie, brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa w postaci przedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia ma nastąpić w drodze decyzji i że "decyzja" taka powinna być funkcjonariuszowi przedstawiona w ramach obowiązku organu. Sąd wskazał na odmienność regulacji w przypadku przedłożenia propozycji służby (art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS), gdzie ustawodawca wprost wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (o ile zostanie złożona) stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.

Inne przypadki wydania decyzji administracyjnej w stosunku do funkcjonariuszy przewidział ustawodawca w art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), a mianowicie w przypadku decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, jak też w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Dla tych przypadków ustawodawca przewidział drogę odwoławczą (dla decyzji o zwolnieniu ze służby) oraz możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dla decyzji w pozostałych przypadkach). Powyższe potwierdza, że formy decyzji nie przewidział ustawodawca dla składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji zatrudnienia czy służby.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że propozycja służby czy zatrudnienia ma charakter wiązany. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.u.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Nie złożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów wynika zatem, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony, tj.:

- do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub

- do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. bądź też

- do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W tym ostatnim przypadku przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia czy służby oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony czy służby.

Z zastrzeżenia sformułowanego w art. 170 ust. 2 i 3 p.w.u. KAS wynika więc czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Przywołany Sąd wyraził również stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie podziela, że propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazano w literaturze przedmiotu:

1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,

4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, tj. powinny dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat tym działaniem jest związany,

5) akt lub czynność powinien dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak – Sudyka i M. Romańska, komentarz do art. 3 p.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex, stan na 1 czerwca 2016 r., teza 47).

Wprawdzie można doszukać się pewnych cech aktu/czynności w złożeniu propozycji zatrudnienia lub służby (jest aktem nie wymienionym w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., jest skierowany do indywidualnego podmiotu, dotyczy pewnej sfery uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), jednakże – należy wykluczyć możliwość zakwalifikowania takiej propozycji zarówno jako decyzji administracyjnej jak i jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie spełnia on bowiem warunku zewnętrzności, gdyż nie jest skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Omawiana propozycja pozostaje w sferze podległości służbowej, a sprawy pozostające w takiej sferze zostały przez ustawodawcę wyłączone z kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Dodać można, że także Sąd Najwyższy z uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., II PZP 5/10 wskazał, że prawo funkcjonariusza do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych, prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (OSNP 2010/23-24/279, LEX nr 577806).

Propozycja zatrudnienia czy służby nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego, które sąd administracyjny mógłby skontrolować. Nie obejmuje jej zatem kognicja sądu administracyjnego wyznaczona przepisem art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a., a zatem również i kognicja w zakresie bezczynności (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Omawiana propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, tj. nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, bowiem sytuacja funkcjonariusza ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia czy służby. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (vide np. postanowienia NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., I OSK 298/18; z dnia 11 kwietnia 2018 r., I OSK 210/18; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 3002/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach Sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej, ale też nie może kontrolować bezczynności organu dysponującego swobodnym uznaniem co do możliwości przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji zatrudnienia (niedziałania w zakresie podległości służbowej). Konsekwencją powyższego jest zatem niedopuszczalność skargi na bezczynność w zakresie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji służby (vide np. postanowienie z dnia 18 kwietnia 2018 r., IV SAB/Wr 230/17; z dnia 27 marca 2018 r., II SAB/Sz 113/17; z dnia 20 marca 2018 r., II SAB/Rz 82/17; z dnia 14 marca 2018 r., II SAB/Po 186/17; z dnia 27 marca 2018 r., II SAB/Sz 97/17, CBOSA).

Skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.