Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1567/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a, art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 6, § 7, § 8, § 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie SNSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi B.D. i B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. D. i B. D. solidarnie kwotę 1300 zł /słownie: tysiąc trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. i B. D. (zwani dalej: Skarżącymi) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium, Organem odwoławczym, Organem II instancji) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (zwany dalej: Burmistrzem Miasta, Organem I instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjno - biurowego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budowa budynku wielorodzinnego" na działkach nr ewid. [...] oraz części działek nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że 22 stycznia 2021 r. Spółka A. z siedzibą w [....], reprezentowana przez S. S. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w związku z planowaną inwestycją.

W dniu 4 lutego 2021 r. do Burmistrza Miasta [...] wpłynęły uwagi stron postępowania, tj. B. i B. D., dotyczące planowanej inwestycji.

Następnie w dniu 25 lutego 2021 r., do Burmistrza Miasta wpłynęło pisemne stanowisko B. i B. D. reprezentowanych przez adwokata T. P., dotyczące postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji, Organ I instancji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 293; dalej zwana w skrócie: u.p.z.p.) ustalił, że w ramach obszaru analizowanego występuje tzw. "dobre sąsiedztwo", reprezentowane przez: wstrzymaną budowę na działkach nr ewid. [...], przy tej samej drodze publicznej; istniejącą zabudowę, będącą przedmiotem zmiany sposobu użytkowania. Teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz wskazano, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Burmistrz Miasta wyjaśnił, że na przedmiotowym obszarze przeprowadzono analizę warunków wskazanych w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] teren objęty wnioskiem, położony jest w zachodniej części w obszarze mieszkaniowo - usługowym o symbolu M3 oraz w pozostałym zakresie w obszarze usług centrotwórczych o symbolu C3. Dodatkowo znajduje się on poza granicami Zabytkowego Zespołu Miasta [...], wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków pod nr [...], poza strefami ochrony konserwatorskiej ustalonymi w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Na terenie inwestycji nie występują obiekty zabytkowe oraz stanowiska archeologiczne wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Planowana inwestycja jest położona poza terenami i obszarami górniczymi, poza obszarami szczególnego zagrożenia wodami powodziowymi Q1% oraz poza terenami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. Organ I instancji stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, a zatem istnieje możliwość realizacji inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Burmistrz Miasta wyjaśnił, że projekt został uzgodniony z Zarządem Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji i urządzeń wodnych, ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Burmistrzem Miasta [...] w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego ul. [...], jednak pozostałe Organy uzgadniające nie przekazały stosownego uzgodnienia w ustawowym terminie 2 tygodni od daty otrzymania projektu decyzji, co spowodowało uznanie uzgodnienia za dokonane.

Od powyższej decyzji B. i B. D. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli odwołanie, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji, o nakazanie organowi przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokonania oględzin terenu planowanej inwestycji wraz z oględzinami działek sąsiednich dla prawidłowej oceny stanu faktycznego, a także o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania stron niniejszego postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy przez SKO w [...]. W odwołaniu Skarżący zarzucili naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 53 ust. 4, art. 54 ust. 2 lit. a - d oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej zwane w skrócie: Rozporządzeniem MI), poprzez nieuzasadnione powiększenie granic obszaru analizowanego niezgodnie z tym rozporządzeniem w taki sposób, aby objąć obszar, który przy prawidłowym ustalenie obszaru analizowanego nie obejmowałby terenu określonego w załączniku - mapie do decyzji. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz.735; zwana dalej w skrócie: k.p.a.).

Po rozpatrzeniu odwołania B. i B. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, określa jedynie czy wnioskowana inwestycja w określonym miejscu jest możliwa, przy czym dla danego terenu możliwe jest wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie dotyczą one jednej inwestycji. Organ jest związany wnioskiem inwestora, przy czym ustalenie warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym etapem jest postępowanie, które doprowadzi do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku, gdy wniosek inwestora spełnia określone wymogi, Organ administracji jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, przy czym sprzeciw właścicieli działek sąsiednich nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Organ II instancji stwierdził, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast ustalenie spełnienia tych przesłanek powoduje konieczność przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami wynikającymi z Rozporządzenia MI.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej [pic]wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 459 m, odpowiadającej trzykrotności frontu działki inwestycyjnej (front działki wynosi 153 m).

W obszarze analizowanym Organ stwierdził istnienie kilku całości przestrzennych, tj. tereny mieszkaniowe Osiedla [...] (usytuowane wzdłuż innej drogi publicznej, tereny przemysłowo - usługowe usytuowane wzdłuż tej samej drogi publicznej), tereny mieszkaniowe jedno- i wielorodzinne Osiedla [...], wzdłuż kilku dróg publicznych. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna została stwierdzona na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych przy ul. [...] (aktualnie budowa została wstrzymana) oraz na działce nr [...] przy ul. [...]. Ponadto zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje również przy ul. [...] (zespół kilku budynków wielorodzinnych), na Osiedlu [...] oraz wzdłuż Osiedla [...]. Wobec powyższego, Organ odwoławczy stwierdził, że zestawienie rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora potwierdza, że w sprawie spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa. Planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie będzie kolidować z istniejącą na obszarze analizowanym zabudową, w tym mieszkaniową jednorodzinną, lecz stanowić będzie jej uzupełnienie.

Zdaniem Kolegium przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała ponadto, że planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne będzie komponować się z zagospodarowaniem obszaru analizowanego, na którym poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa przemysłowo - usługowa.

W dalszej kolejności Organ II instancji podkreślił, że planowana inwestycja swoją formą architektoniczną i gabarytami musi odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. W tym zakresie w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów Rozporządzenia MI.

Następnie SKO uznało, że w niniejszej sprawie obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia MI, jako obowiązującą linię zabudowy w odległości 8,0 m od zewnętrznej krawędzi ul. [...], tj. równolegle do niej od południowo - wschodniego narożnika budynku usytuowanego na działce nr [...].

W ocenie Kolegium z treści analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 18 m. Uzasadniając wyznaczenie omawianego wskaźnika w sposób inny niż średni, Organ wskazał, iż szerokość elewacji frontowej budynku istniejącego na działce nr [...] wynosi 7 m; 12 m oraz 37 m, natomiast szerokość elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] wynosi 75 m. Mając na uwadze powyższe wartości, Organ ustalił w/w parametr w formie tzw. "widełek" w przedziale od najmniejszego (występującego na obszarze analizowanym w stosunku do zabudowy wielorodzinnej) do największego.

SKO wskazało, że w zaskarżonej decyzji określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej nadbudowy, rozbudowy oraz nowego budynku w przedziale od 3,5 m do 12 m, gdyż z treści analizy [pic]urbanistycznej wynika, że na terenie analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne mają średnią wysokość 8,3 m. Organ ustalił w/w parametr również w formie tzw. "widełek" w przedziale od najmniejszego do największego. Geometrię dachu natomiast ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym (dach o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 35° z kalenicą równolegle lub prostopadle do frontowego boku działki, wysokość głównej kalenicy dachu ustalono w przedziale od 3,7 m do 17 m również w formie "widełek" od najmniejszego do największego. Zdaniem Kolegium ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Z analizy akt sprawy wynika, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej ul. [...] istniejącym i projektowanym zjazdem. Wobec powyższego, SKO stwierdziło, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor będzie zobligowany do uzyskania stosownej decyzji właściwego zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Sama kwestia legalności i prawidłowej konstrukcji zjazdu nie może stanowić przedmiotu sprawy ustalenia warunków zabudowy.

Organ odwoławczy podkreślił, że na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...] i nr [...] ustanowiona jest służebność gruntowa przejazdu i przechodu na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr [...], co wynika z treści prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] księgi wieczystej nr [...], w której wskazano, że została ustanowiona nieodpłatna służebność gruntowa przejazdu i przechodu na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr [...] w [...], istniejącym szklakiem drożnym na rzecz każdoczesnych właścicieli/użytkowników wieczystych i posiadaczy nieruchomości składających się z działek nr [...] i nr [...] położonych w [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie objętym zakresem wniosku nie występują osuwiska w związku z czym w/w uzgodnienie nie było wymagane, nie było również wymagane dokonanie uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (obszary położone w granicach parku i jego otuliny) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.), ani też z właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska w odniesieniu do nowych inwestycji w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym ryzyku lub zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w przypadku, gdy te inwestycje zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii (art. 53 ust. 4 pkt 12c u.p.z.p.), z uwagi na brak położenia inwestycji w wymienionych w treści powołanych przepisów obszarach.

Podsumowując powyższe rozważania, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponadto Organ odniósł się do zastrzeżeń składanych przez odwołujących, przy czym o naruszeniu omawianych przepisów postępowania administracyjnego nie może świadczyć fakt, że Organ wydał niekorzystną dla strony decyzję administracyjną. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanego przedsięwzięcia dla właścicieli działek sąsiednich nie mogą stanowić przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem zawsze wtedy, gdy nie narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezależnie od tego, czy inne podmioty mogą mieć zastrzeżenia do parametrów konkretnej inwestycji, wynikające z przepisów budowlanych.

Od powyższej decyzji, B. i B. D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżących zarzucił naruszenie:

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki w nim określone, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy określanej mianem "dobrego sąsiedztwa";

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki w nim określone, w szczególności poprzez uznanie, że wstrzymana budowa na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa";

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 i § 3 Rozporządzenia MI, polegające na wadliwym wyznaczeniu frontu działki, które to naruszenie determinowało wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i wadliwą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. oraz zawyżony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;

– art. 63 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., poprzez uznanie przez Organ odwoławczy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wraz z załącznikami odpowiadał warunkom formalnym określonym w ustawie;

– art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewykazanie należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy;

– art. 80 k.p.a., polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik wyjaśnił, że Skarżący mieszkają przy ul. [...] w [...], po wschodniej stronie ulicy znajdują się wyłącznie domy jednorodzinne (w tym dom Skarżących), natomiast po stronie zachodniej posadowiona jest zabytkowa Willa [...] z 1898 r. o powierzchni użytkowej 274,50 m². Budynek ten znajduje się w rękach prywatnych i stanowi dom dla jednej rodziny. Zamierzenie inwestora natomiast dotyczy nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością Skarżących, gdzie zaledwie 3 metry od granicy ich działki ma zostać posadowiony budynek wielorodzinny o wysokości do 17,5 m. Pełnomocnik wskazał, że domy przy ulicy Skarżących mają maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, zatem zamierzenie inwestora w istotny sposób wpłynie na zmianę krajobrazu tamtejszej części [...], a w szczególności na bezpośrednio sąsiadujący z działką inwestora kompleks leśny [...]. Część działki Skarżących zostanie zasłonięta przez 17,5 metrowy budynek, co spowoduje zacienienie działki przez większość dnia.

Zdaniem pełnomocnika, Organy obu instancji w swoich decyzjach odnoszą się do istniejących od kilkudziesięciu lat budynków posadowionych na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które prawdopodobnie stanowią samowolę budowlaną. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w ramach obszaru analizowanego występuje tzw. "dobre sąsiedztwo" reprezentowane przez wstrzymaną budowę na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Zdaniem pełnomocnika, budowa ta objęta jest tym samym wnioskiem inwestora i dotyczy tej samej inwestycji, a zatem nie spełnia ona wymogu ustawowego działki sąsiedniej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Końcowo pełnomocnik Skarżących stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do wadliwego wyznaczenia frontu działki, a więc do naruszenia § 2 pkt 5 Rozporządzenia MI, gdyż Organ wskazał, że front działki wynosi 153 m, nie tłumacząc, który odcinek został przyjęty. Jest to założenie błędne, gdyż jedynie część działki przylega do drogi i tylko z tej części jest planowany wjazd na teren inwestycji.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanej jurysdykcyjnie decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1567/21 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W dniu 2 marca 2022 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżących, w którym wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do wniosku dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona z przyczyn w niej podanych, jak również z powodów dostrzeżonych przez Sąd z urzędu.

I. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

II. Skarżący przedmiotem swej skargi uczynili decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503; zwana dalej u.p.z.p.), a dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Otóż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji.

Warto też uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem).

Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

III. Skarżące strony trafnie uwypuklają nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie w przepisów rozporządzenia, w zakresie dotyczącym dookreślania obszaru analizowanego. Otóż w myśl § 3 ust. 1 tego aktu normatywnego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jednocześnie prawodawca wskazuje wyraźnie jak należy rozumieć front działki. W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez SKO w myśl § 2 ust. 5 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu była mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obecnie, bo od 3 stycznia 2022 r. legalną definicję frontu działki wyraża art. 61 ust. 5a zd. drugie u.p.z.p., który brzmi : Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W tym miejscu należy podkreślić, iż to długość frontu działki determinuje wielkość obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, wyznacznikiem frontu działki jest ta część działki budowlanej (nie terenu inwestycyjnego), z której odbywa się główny wjazd lub wejście na jej teren. Należy podkreślić, iż prawodawca w cyt. przepisie rozporządzenia posługiwał się w liczbie pojedynczej wyrażeniem "wjazd główny" i "wejście główne", dlatego teren inwestycji może mieć jedynie jeden front, choćby przylegał do kilku szlaków komunikacyjnych. To wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., o sygn. II SA/Rz 528/16, LEX). Tak więc to od woli inwestora całkowicie zależy, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę (zob.: A. Plucińska - Filipowicz (w:) Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2011).

Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor – Spółka A. - nie zadecydował zgodnie z przepisami, w którym dokładnie miejscu ma zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę. Z treści pkt 4 wniosku Spółki inicjującego postępowanie wynika tylko, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w postaci ul. [...] (jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Dostęp do drogi publicznej inwestycji w myśl wyraźnej treści wniosku ma zostać zrealizowany poprzez: 1) bezpośredni z drogi dz. nr [...], ul. [...], 2) poprzez zjazd drogowy - istniejący publiczny, 3) ustanowioną odpowiednio służebność drogową na działce o nr [...]. Inwestor nie sprecyzował, który z tych wjazdów będzie pełnił rolę głównego wjazdu.

Organy obu instancji nie dostrzegły, iż na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej inwestor nie określił granic terenu objętego wnioskiem jak również miejsca, w którym będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę. Informacje dotyczące koncepcji zagospodarowania terenu, w tym o miejscach projektowych i istniejących zjazdów z drogi publicznej ul. [...] oznaczono w przedstawionej przez inwestora koncepcji zagospodarowania terenu sporządzonej na mapie w skali od 1 do 500. Z treści tego dokumentu nie wynika jednak, aby pochodził on z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, jak wymagał tego art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten w czasie prowadzonego postępowania brzmiał:

Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; (...).

Spółka będąca wnioskodawcą przed zakończeniem postępowania nie była wzywana o złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, które odpowiadałoby treści art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Tego mankamentu początkowej fazy postępowania nie dostrzegło SKO utrzymując w mocy decyzję administracyjną Burmistrza.

Nieprawidłowości związane ze wstępną fazą weryfikowanego procesu administracyjnego, a polegające na braku jednoznacznego dookreślenia we wniosku miejsca, w którym inwestor projektuje główny wjazd lub wejście na działka, skutkowało nieprawidłowym wyznaczeniem przez Organ granic obszaru analizowanego i w dalszej kolejności błędami dotyczącymi rozstrzygania o parametrach projektowanej inwestycji.

Otóż wg zapisów załącznika nr 2 do decyzji Organu I instancji w postaci analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji, główny wjazd na teren inwestycji istniejący i projektowany znajduje się od strony ul. [...]. Przyjęto także, iż nie wszystkie wymienione we wniosku działki przylegają do w/w ulicy, stąd ustalenie frontu nie jest jednoznaczne. Za front Organ uznał wschodnią granicę działki o nr. [...] oraz południowo-wschodnie w przypadku pozostałych działek. Szerokość frontu działek objętych wnioskiem od drogi według Burmistrza wynosi około 153 m. Stwierdzono również, że w celu ustalenia zasad zagospodarowania oraz parametrów dla nowej zabudowy wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, to jest około 459 m.

Sąd nie doszukał się w tym dokumencie jak i pozostałych aktach sprawy informacji, które pozwoliłyby na wyjaśnienie w jaki sposób ustalono w decyzji, który z projektowanych wjazdów stanowi wjazd główny. Przypomnieć należy, że to dysponent inwestycji powinien zdecydować we wniosku, który z istniejących lub projektowanych wjazdów na działkę będzie wjazdem głównym, bo ta lokalizacja będzie wyznacznikiem frontu działki, a tym samym wyznacznikiem granic obszaru analizowanego. Zatem, Burmistrz nie mógł uznać za część frontu działki także wschodniej granicy działki o nr [...] w sytuacji, gdy z treści wniosku nie wynikało, aby główny wjazd na teren działki miał odbywać się służebnością drogową po działce o nr [...]. Sposób procedowania Organu mógł doprowadzić do nieuzasadnionego poszerzenia granic obszaru analizy architektoniczno – urbanistycznej.

Organy ponownie prowadząc postępowanie powinny więc wezwać inwestora do złożenia wniosku zawierającego mapę zasadniczą lub mapę ewidencyjną pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali wynikającej z treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., która jednoznacznie określałaby teren inwestycji, miejsce wjazdu lub wejścia głównego na teren działki. Przy czym, ponieważ teren inwestycji obejmuje kilka działek ewidencyjnych przylegających do drogi publicznej, to mogą być one traktowane jako pewna całość. Przez szerokość frontu działki należy bowiem rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji i przylegających do drogi publicznej. Jeżeli wjazd główny na działkę odbywałby się za pośrednictwem drogi wewnętrznej, front działki będzie stanowić ta część działki, która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., o sygn. II SA/Rz 1568/16, LEX).

IV. W tym miejscu należało też zauważyć, że brak dostępu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z tej samej ulicy - drogi publicznej, przy której zlokalizowana jest inwestycja nie świadczy o niespełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (tak słusznie A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61.).

Nie ma racji Burmistrz pisząc w dokumencie analizy, iż budynki wielorodzinne zlokalizowane w obszarze analizy, lecz nie przy tej samej ulicy co inwestycja projektowana, nie będą wypełniać wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji poza katalogiem obiektów budowlanych mogących stanowić podstawy wyznaczenia wskaźników (parametrów) architektoniczno – budowalnej dla nowej zabudowy pozostawił budynki nieposiadające dostępu komunikacyjnego do tej samej drogi publicznej gminnej ul. [...]. Chodzi tu o budynek zamieszkania zbiorowego na działce o nr [...] przy ul. [...], zespół budynków wielorodzinnych przy ul. [...] oraz osiedle [...], zespół budynków wielorodzinnych wzdłuż osiedla [...]. Dokonane wykluczenie w zależności od przyszłych ustaleń dotyczących frontu działki oraz granic obszaru analizowanego wobec powyższego stanowiska może nie być prawidłowe.

V. Jest też zasadny zarzut podnoszący naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez kierowanie się przez Organ parametrami obiektów znajdujących się na działkach objętych granicami terenu inwestowanego w postaci działek o nr ewid. [...], [...]. Na działce o nr [...] zainicjowano budowę budynku wielorodzinnego zaś jego budowa została wstrzymana. Organ I instancji wyjaśniał skarżącym, iż obiekt ten nie został ukończony jednak ustalone dla niego zostały warunki zabudowy oraz zostało wydane pozwolenie na budowę. Natomiast na działce o nr [...] także objętej wnioskiem Spółki istnieje według Organu zabudowa będąca przedmiotem zmiany sposobu użytkowania.

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jako utrwalone uznaje się stanowisko, w myśl którego zabudowa znajdująca się w granicach terenu inwestycji nie jest zabudową sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyroku z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 253/08, LEX, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jako działka sąsiednia włączana do obszaru analizowanego, nie może być traktowana działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, czyli działka, na której też są przewidziane zgodnie z wnioskiem roboty budowlane (LEX nr 515198). WSA to stanowisko NSA w całości podziela, gdyż przemawia za nim wykładnia gramatyczna wyrażenia "działka sąsiednia". Za taką działkę nie może zostać uznana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działka, na której ma nastąpić zmiana sposobu zagospodarowania terenu. Jako oczywiste uznać też należało w kontekście zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, że jako wyznacznik dla parametrów nowej zabudowy nie może być traktowany obiekt budowlany będący przedmiotem wniosku o warunki zabudowy w zakresie nadbudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania. Nie można tracić z pola widzenia faktu, iż projektowana zmiana zagospodarowania spowoduje istotną dezaktualizację tych parametrów, bowiem nowa zabudowa nie będzie podobna do wcześniej istniejącej. Zatem prawidłowo sporządzona analiza nie może uwzględniać w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy na działkach o nr [...] i [...].

W tych okolicznościach z uwagi na naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

VI. Zasadny okazał się też zarzut podnoszący naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co polegało na kierowaniu się parametrami obiektów znajdujący się na działkach o nr ewid. [...]. Na działkach tych zainicjowano budowę budynku wielorodzinnego zaś jego budowa została wstrzymana. Organ I instancji wyjaśniał skarżącym, iż obiekt ten nie został ukończony jednak ustalono dla niego zostały warunki zabudowy oraz zostało wydane pozwolenie na budowę. Skarżący twierdzą w skardze, że budynek posadowiony na w/w działkach, prawdopodobnie stanowi samowolę budowlaną, jednakże nie byli w stanie wykazać nielegalności tej zabudowy z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący nie przedstawili w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego dowodów w postaci odpowiednich aktów organów nadzoru budowalnego, pozwalających podważyć twierdzenia Burmistrza o legalności wykonanych robót. O samowoli budowalnej nie świadczy też wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Samowola budowlana to w myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane to stan, w którym obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Niezależnie od kwestii prawidłowości prawnej robót budowlanych wykonanych na działkach o nr ewid. [...], Sąd nie może zaakceptować twierdzeń organów o dopuszczalności kierowania się parametrami zabudowy (na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), której to budowa została wstrzymana, zwłaszcza w sytuacji, gdy roboty jak twierdzą strony nie są kontynuowane od szeregu lat. Organ I instancji włączając do analizy obiekt na powyższych działkach nie wyjaśnił przyczyn wstrzymania budowy. Jeżeli roboty zostały wstrzymane i nie ustalono powodów takiego stanu (np. toczące się postępowanie administracyjne dotyczące legalności prowadzonych robót), to nie można mieć pewności, czy inwestycja w ogóle powstanie, a jeżeli to w jakim kształcie. Jeżeli roboty budowlane na działkach sąsiednich od wielu lat nie są kontynuowane, to przyjęcie parametrów takiej zabudowy z decyzji o warunkach zabudowy rodzi znaczne niebezpieczeństwo kierowania się takimi parametrami, które mogą nie zostać zrealizowane. To zaś będzie naruszać art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wyrażoną w tym przepisie zasadę dobrego sąsiedztwa, który wraz z przepisami rozporządzenia kładzie nacisk na zabudowę istniejącą jako wyznacznik kontynuacji dla planowanej zabudowy. Dlatego konieczne jest dokładne wyjaśnienie przyczyn i okoliczności wstrzymania robót budowlanych rozpoczętych na działkach uwzględnionych w analizie, tj. nr [...]. Dopiero wówczas będzie można ocenić czy tworzona zabudowa może stanowić wyznaczniki w zakresie stosowania w/w przepisu.

VII. Sąd nie mógł też zaakceptować zgodności z przepisami rozporządzenia przyjętej w decyzjach metodologii określania parametrów architektoniczno -urbanistycznych w zakresie : szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), jak również wysokości głównej kalenicy dachu (§ 8 rozporządzenia). Powtórzenie przez Organ przyjętego sposobu wyznaczania tych parametrów może prowadzić do powtórzenia błędów w kolejnej decyzji, dlatego kwestia ta nie mogła umknąć uwadze Sądu.

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Decyzja Burmistrza rozstrzyga o szerokości elewacji frontowej w pkt 3 ppkt 1 lit. a i b. Przyjęte w wydanej decyzji przedziały, zwłaszcza w przypadku szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy od 7 m do 75 m w istocie nie rozstrzygają w sposób konkretny o wielkości tego parametru. Decyzja Organu I instancji daje inwestorowi w tym względzie zbyt dużą swobodę w kształtowaniu powyższego wskaźniku. Sąd ma świadomość, że parametry o jakich mowa można ustalać za pomocą tzw. widełek, jednakże przyjęte w kontrolowanej decyzji przedziały dolnych i górnych limitów powinny być tak ustalone, aby były maksymalnie konkretne, a przede wszystkim nawiązujące do ustalonego w bliskim sąsiedztwie ładu architektoniczno – urbanistycznego. Przyjęta metodologia nie odpowiada przepisom rozporządzenia, które to regulacje wyraźnie określają, jak należy ustalać poszczególne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawową regułą jest określenie tej wartości na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych występujących na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. Odstępstwo od tej reguły jest w świetle rozporządzenia dopuszczalne, o ile wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Wskaźnik tego parametru dla nowej zabudowy podany w przedziale od 7 m do 35 m, nie odpowiada treści § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bowiem nie odpowiada średniej szerokości budynków przyjętych jako podstawa analizy na poziomie 18 m, a ponadto treść analizy nie tłumaczy przyczyny odstępstwa od średniej, czego wymaga § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Zastrzeżenia co do zgodności z przepisami wykonawczymi budzi także sposób określenia w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Decyzja Burmistrza nie tłumaczy również sposobu ustalenia tej wysokości za pomocą widełek od 3,5 m do 12 m. Można domyślać się, że Organ w tym względzie posługuje się wysokością elewacji najniższego i najwyższego budynku przyjętego w analizie. Jednakże zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia, podstawą określenia tego parametru architektonicznego jest wyznaczanie wysokości górnej krawędzi, jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas organ powinien przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym - § 7 ust. 4. Znajdująca się w aktach sprawy analiza a również decyzja Burmistrza nie wyjaśnia powodów odejścia Organu od reguły § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Błędy w zastosowaniu przepisów rozporządzenia Sąd dostrzegł w metodologii określenia w decyzji powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu w postaci widełkowej od 27% do 56%. Otóż w myśl § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast wg § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Autor analizy sporządzonej dla potrzeb postępowania określił powierzchnię zabudowy w obszarze analizowanym w postaci średniej 42%, natomiast w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu inwestycji określono w postaci widokowej od 27% do 56%. Organ tak dookreślając powierzchnię zabudowy nie wytłumaczył przyjętego w decyzji odstępstwa od wyliczonej średniej, co stanowi wyraźne naruszenie przytoczonej regulacji wykonawczej do u.p.z.p.

VIII. Sąd odpowiadając na zarzut naruszenia przez Organ art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak konsultacji projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w związku z przyleganiem terenu planowanej inwestycji do ul. [...], która jest według Stron uznana za aleje zabytkową, zauważa iż twierdzenie o zabytkowym statusie tej ulicy nie zostało należycie wykazane. Zarzut ten mógłby mieć znaczenie w sprawie z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi :

Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z

wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; (...). Jednakże konieczne byłoby wykazanie, że obszar inwestycji (np. poprzez zjazd drogowy) znajduje się w granicach obszarów i obiektów wymienionych w art. 7 w/w ustawy. Natomiast podnoszona przez Strony kwestia wpływu inwestycji na stosunki wodne nie jest badana w toku postępowania o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji Burmistrza znalazł się wymagany zapis o tym, że projektowana inwestycja nie może powodować zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

IX. Stwierdzone w toku postępowania sądowego naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przede wszystkim w zakresie prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, spowodowały naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. oraz wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, w zakresie konkretyzacji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. Wytyczne względem ponownie prowadzonego postępowania wynikają z treści uzasadnienia prawnego wyroku, a ich wykonanie umożliwi Organom rozpoznanie sprawy z wniosku Spółki zgodnie z prawem.

X. Z powyższych przyczyn Sąd działając w oparciu o art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił decyzje administracyjne wydane w toku postępowania administracyjnego, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi koszty wpisu sądowego oraz wynagrodzenie adwokackie ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 1, 2 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd określając te koszty miał na względzie przede wszystkim niezbędny do rozpoznania skargi nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, a także przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.