Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2649/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 456/20 w sprawie ze sprzeciwu S. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 456/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw S. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wójt Gminy Rokiciny ustalił kwoty odpłatności S. Z. za pobyt ojca – T. P. w Domu Pomocy Społecznej Nr [...] w T. począwszy od dnia 1 września 2018 r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

Wnioskiem z dnia 5 lipca 2019 r. S. Z. zwróciła się o zwolnienie z opłat, w tym zaległych, za pobyt T. P. w domu pomocy społecznej.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Wójt Gminy Rokiciny odmówił S. Z. całkowitego zwolnienia z opłat, w tym zaległych, za pobyt ojca – T. P. w Domu Pomocy Społecznej Nr [...] w T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z dnia [...] października 2019 r., po rozpoznaniu odwołania S. Z., uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy Rokiciny wydał w dniu [...] marca 2020 r. decyzję, którą odmówił S. Z. zwolnienia z opłat, w tym zaległych, za pobyt ojca T. P. w Domu Pomocy Społecznej Nr [...] w T.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał że T. P. nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Ww. ponosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu, wobec czego w następnej kolejności do wnoszenia opłat za pobyt T. P. w domu pomocy społecznej zobowiązani są jego zstępni. Organ ustalił, że S. Z. jest córką T. P., tj. zstępną, zatem jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, jako jedna z dwojga zstępnych.

W dniu 31 lipca 2019 r. przeprowadzono z S. Z. wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono sytuację osobistą, rodzinną i dochodową.

Organ wskazał, że po uchyleniu decyzją z dnia [...] października 2019 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2019 r. wystąpił do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawczyni z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, cz. II. Z wywiadu środowiskowego wynika, że S. Z. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Rodzina uzyskuje dochody z tytułu wynagrodzeń za pracę; dochód rodziny wyniósł 6.165,94 zł, co na osobę w rodzinie stanowi kwotę 3.082,97 zł i przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę, tj. 1.584,00 zł. Miesięczne wydatki rodziny wynosiły łącznie 2.465,00 zł. Sytuacja rodzinna nie uległa zmianie, jak również sytuacja dochodowa nie pogorszyła się. W sytuacji materialnej S. Z. stałe wydatki i wydatki, które ponosi na zaspokojenie bieżących potrzeb, nie mogą być uznane za okoliczności uzasadniające zwolnienie całkowite z opłat. Organ przeanalizował również możliwość częściowego zwolnienia S. Z. z opłaty za pobyt T. P. w DPS.

W rodzinie S. Z. nie występuje żadna z okoliczności uregulowanych w art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507), dalej powoływanej jako "u.p.s.". Złe relacje i brak kontaktu z ojcem, same w sobie nie stanowią podstawy do zwolnienia z obowiązku partycypowania w ponoszeniu kosztów, pobytu ojca w domu pomocy społecznej, o ile złe relacje nie doprowadziły do pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej, w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 64a u.p.s., ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, że ojciec S. Z. został pozbawiony władzy rodzicielskiej lub też został skazany za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę ww., jej małoletniego rodzeństwa lub matki.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. Z.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że dla zastosowania zwolnienia w oparciu o art. 64 u.p.s. konieczne jest posiadanie przez stronę orzeczenia sądowego o pozbawieniu lub ograniczeniu rodzica władzy rodzicielskiej. Zwrócono przy tym uwagę, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Dlatego stosowanie zwolnień odwołujących się do tych relacji wymaga dużej rozwagi i ostrożności. Zwolnienie całkowite nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 u.p.s. okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt osoby bliskiej w placówce społecznej. Niezasadne zwolnienie, jak wyżej skazano, byłoby sprzeczne z zasadą pomocniczości z art. 3 u.p.s.

Odnosząc się natomiast do obaw skarżącej o przyszłość jej rodziny, w szczególności chęci (możliwości) posiadania dzieci, własnego mieszkania, Kolegium stwierdziło, że podstawą do zwolnienia z opłaty mogą być okoliczności, które faktycznie występują, a nie zdarzenia przyszłe i niepewne. Zdaniem organu II instancji, z tego samego względu nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku argumentacja odnosząca się do rezultatu postępowania sądowego, w przypadku ewentualnego wystąpienia przez ojca skarżącej z pozwem o alimenty od niej. Skarżąca, pomimo podnoszonej argumentacji, nie przedłożyła też dowodów na ponoszenie kosztów leczenia. Organ odwoławczy dodał przy tym, że ich występowanie mogłoby uzasadnić zwolnienie z przedmiotowej opłaty, gdyby wnioskodawca wykazał, że w związku z ich występowaniem ponosi znaczne wydatki, co skutkuje brakiem możliwości jednoczesnego ich ponoszenia i wywiązywania się z tej opłaty. W tym wypadku możliwości skorzystania z wyjątkowej instytucji zwolnienia z ciężaru ponoszenia opłat - zasada oficjalności postępowania dowodowego ulega złagodzeniu i to wnioskujący powinien wykazać stosownymi dowodami istnienie tych przesłanek.

Kolegium zauważyło także, powołując się na art. 107 ust. 5b oraz ust. 5d u.p.s., że kluczową rolę nie odgrywa sam wywiad środowiskowy jako taki, lecz wskazane w przywołanym przepisie dokumenty, na podstawie których de facto organ ustala sytuację beneficjenta. Pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej, w tym okoliczność sytuacji rodzinnej, życiowej i materialnej, a więc okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłat.

W ocenie Kolegium podnoszone przez skarżącą okoliczności braku relacji i więzi między nią a ojcem, mimo że nie zostały uznane za niewiarygodne, to nie mogą mieć znaczenia dla możliwości jej całkowitego zwolnienia od obowiązku wypełniania jej ustawowego obowiązku. Organ odwoławczy dodał przy tym, że w świetle aktualnego orzecznictwa, uwzględniającego zmiany wprowadzone przez ustawodawcę w brzmieniu art. 64a u.p.s. oraz polegające na poszerzeniu katalogu przesłanek w art. 64 u.p.s., okoliczności osobiste dotyczące relacji pomiędzy osobą zobowiązaną do uiszczania opłaty za pobyt w DPS a jego pensjonariuszem mogą być podstawą do zwolnienia z obowiązku ponoszenia tychże kosztów, o ile nieprawidłowość tychże relacji potwierdzona zostanie orzeczeniem sądu powszechnego. Kolegium wskazało przy tym, że organy administracji nie są upoważnione do przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawach przekazanych do kompetencji innych instytucji. To organom prokuratury czy sądom powszechnym, w tym głównie sądom rodzinnym, przekazano rozstrzyganie spraw związanych z nagannym z punktu widzenia prawa zachowaniem rodziców w stosunku do dzieci, małżonków wobec siebie czy też dzieci wobec rodziców. Okoliczności tych nie bada organ administracji. Tym samym o braku relacji i więzi z ojcem nie mogą świadczyć dokumenty w postaci: wyroku Sądu Okręgowego w Sieradzu z dnia 23 lutego 1999 r. w sprawie o sygn. akt I 1C 290/98 orzekającego rozwód rodziców skarżącej, powierzającego wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi obojgu rodzicom, zasądzający alimenty od jej ojca na rzecz małoletnich dzieci, jak też protokołu zawartej między stronami w dniu 15 maja 2002 r. ugody podwyższającej kwoty alimentów.

Kolegium podkreśliło, że nie jest natomiast kwestionowane, że ojciec skarżącej nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego, skoro wierzycielce wypłacane były świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznawane tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Łasku z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II K 1251/09, T. P. został uznany za winnego w sprawie uporczywego uchylania się od ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że wyrok ten wydany został na podstawie wszczętego postępowania z wniosku organu właściwego dłużnika ze względu na nieprzeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego z dłużnikiem.

Zdaniem Kolegium, otwarty katalog przesłanek uprawniających do zwolnienia od opłaty powinien skłonić do takiej interpretacji art. 64 u.p.s., która pozwala na uwzględnienie przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt osoby spokrewnionej w domu pomocy społecznej również takich okoliczności niezwiązanych z sytuacją materialną, jak przyczyna braku relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem, brak wkładu ojca w opiekę i wychowanie skarżącej, brak z jego strony pieczy. Tym niemniej nieprawidłowość tych relacji powinna wynikać z orzeczenia sądu powszechnego.

W ocenie Kolegium, istotną okolicznością jest natomiast, że jak wynika z treści art. 64 u.p.s., zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. Poza tym postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku.

Następnie Kolegium wskazało, że zagadnienie zwolnienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, aniżeli to dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości. Skoro od tej opłaty można zwolnić również "częściowo", to ów ułamek musi być zrelatywizowany do jakiejś wymiernej, ostatecznie określonej sumy. Zatem istnienie owego obowiązku jest przesłanką pierwotnie warunkującą późniejsze ewentualne zwolnienie.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że S. Z. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2019 r. została zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt ojca T. P. w DPS. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., w części dotyczącej wysokości tej opłaty, w ten sposób, że opłata ta od 1 lipca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. wynosi 632,85 zł, od 1 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. wynosi 801,56 zł i od 1 września 2019 r. do czasu faktycznego pobytu ww. w DPS wynosi 935,39 zł miesięcznie. Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. uchyliło w całości ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie weryfikacyjne prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., a dotyczące ww. decyzji z dnia [...] maja 2019 r. zostało zakończone. Oznacza to, że do czasu zakończenia ww. postępowania weryfikacyjnego nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku strony o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w DPS, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji winien uwzględnić okoliczności przedstawione w zaskarżonej decyzji Kolegium, zważając też na art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79a § 1 K.p.a., którym organ I instancji uchybił, ponieważ nie zawiadomił skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań oraz nie wskazał skarżącej przesłanek zależnych od niej, które nie zostały spełnione lub wykazane.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła S. Z., zarzucając że wobec przyjęcia za podstawę decyzji braku możliwości zwolnienia od opłaty w sytuacji niedojścia do ostatecznego ustalenia jej wysokości, nie było rolą organu odwoławczego zajęcie stanowiska w kwestiach, które podlegać będą ocenie dopiero, gdy takie ustalenie nastąpi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając sprzeciw wskazał, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79a § 1 K.p.a., ponieważ nie zawiadomił skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań oraz nie wskazał skarżącej przesłanek zależnych od niej, które nie zostały spełnione lub wykazane.

Ponadto wskazano, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., a dotyczące ww. decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nie zostało zakończone.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii była podstawą do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.

Na marginesie Sąd zauważył, że postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę o zwolnienie skarżącej z opłat, w tym zaległych, za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2019 r. w części dotyczącej wysokości opłat skarżącej za pobyt ojca – T. P. w Domu Pomocy Społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. Z., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, z orzeczeniem o zwrocie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że wiosła sprzeciw, by wykazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekroczyło granice, w jakich miało rozpoznać odwołanie i w decyzji zajęło stanowisko w kwestiach, w których nie tyło uprawnione wypowiadać się na tym etapie sprawy. SKO miało zająć stanowisko, czy organ I instancji miał możliwość odmówić skarżącej zwolnienia od opłaty za pobyt uprawnionego w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy nie nastąpiło jeszcze ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Tymczasem organ odwoławczy wypowiedział się w odniesieniu do argumentów, jakie skarżąca przytoczyła na uzasadnienie braku podstaw do niezwolnienia jej z opłaty. Zdaniem skarżącej przesądzono, że powzięty przez nią zamiar rezygnacji z macierzyństwa w postępowaniu o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS nie ma żadnego znaczenia, bo nie jest faktem, który rzeczywiście występuje, lecz "zdarzeniem przyszłym i niepewnym", a obok tego z góry wykluczył możliwość powoływania się przez osobę, która z racji wieku nie może wytoczyć rodzicowi postępowania o zasądzenie alimentów czy o odebranie władzy rodzicielskiej, na potencjalny wynik takiego postępowania.

Zdaniem skarżącej skutkiem tego, że SKO wypowiedziało się ponad zagadnienie, które stanowiło istotę problemu poddanego jego rozstrzygnięciu, stało się wskazanie organowi I instancji, w jakim kierunku ma się toczyć stępowanie. Skarżąca zauważyła, że odtąd SKO nie będzie miało zdolności do odmiennej oceny wniosku skarżącej, jeżeli organ I instancji zastosuje się do wytycznych organu odwoławczego.

W wydanym na skutek rozpoznania sprzeciwu skarżącej wyroku WSA zagadnieniami poruszonymi w sprzeciwie się nie zajął, poprzestając na ich odnotowaniu. Sąd I instancji zaznaczył wprawdzie, że cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu, sprowadzający się do ocen istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.), jednak nie odniósł się do tego, czy oraz jak ten specyficzny zakres kontroli przysługującej sądowi wpływa na zakres decyzji kasacyjnej, która takiej kontroli podlega.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się do jedynego zarzutu podnoszonego w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie sprzeciwu skarżącej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie Sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20 oraz z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 454/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji organu I instancji było niewystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego decyzja Wójta Gminy Rokiciny z dnia [...] maja 2019 r. zobowiązująca S. Z. do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej została zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej tej opłaty. Decyzja ta została następnie uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uprawnienie do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez osobę obowiązaną do uiszczenia opłaty za pobyt w DPS, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji oraz organ odwoławczy przytaczając przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryny, aktualizuje się natomiast w momencie skonkretyzowania ogólnego obowiązku. Istotny jest tu moment, w którym rzeczywiście dochodzi do konkretyzacji tego obowiązku, tj. moment, w którym powstaje wykonalne, możliwe do dochodzenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, publicznoprawne zobowiązanie danej osoby do uiszczenia tej opłaty. Treść art. 64 u.p.s. jednoznacznie wskazuje, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać dokonane jedynie na wniosek osoby wnoszącej opłatę za pobyt w DPS. Wskazanie w tym przepisie na "osobę wnoszącą opłatę" w orzecznictwie wiąże się z tym, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że udzielić ulgi można wyłącznie osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej. Gdyby dopuścić wnioskowanie przez stronę o zwolnienie jej z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przed ustaleniem przez kompetentny w tym zakresie organ administracyjny wysokości tej opłaty, wówczas mogłoby dojść do sytuacji, w której strona domagałaby się zwolnienia z wyższej kwoty opłaty, niż opłata, którą organ dopiero zamierza ustalić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1782/19).

W związku z koniecznością prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2019 r. w części dotyczącej ustalającej S. Z. wysokości opłat za pobyt T. P. w domu pomocy społecznej zasadnym było oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2020 r. uchylającej decyzję organu I instancji o odmowie zwolnienia zainteresowanej z opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznie nawiązał do motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jednakże nie podważa to zasadności wniosku o istnieniu podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane uchybienie, a także niezawiadomienie skarżącej, przed wydaniem decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i dowodów oraz zgłoszonych żądaniach miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w sposób prawidłowy zwróciło uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. Powyższej oceny nie podważa argumentacja przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że organ odwoławczy wypowiedział się ponad zagadnienie, które stanowiło istotę problemu poddanego jego rozstrzygnięciu.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu zwrócić należy uwagę, że w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną ma prawo wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności ma on wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Przy czym zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. O treści rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, decydować powinien wyłącznie ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania organu I instancji wytycznymi, a także oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. "Wytyczne" wiążą więc organ I instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wskazanych okoliczności i ocena dowodów, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do kompetencji organu I instancji. Przed tym organem bowiem postępowanie toczy się "od początku" w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 706 i powołane tam orzecznictwo).

Zwrócić należy uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie stwierdziło (ani tym bardziej nie przesądziło) o braku przesłanek do zwolnienia S. Z. z opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Organ II instancji, którego decyzja stała się przedmiotem skargi wyjaśnił jedynie, że podstawą do zwolnienia z opłaty mogą być okoliczności, które faktycznie występują, a nie zdarzenia przyszłe i niepewne, wskazując ponadto, że wnioskująca powinna wykazać stosownymi dowodami istnienie przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z instytucji zwolnienia z ciężaru ponoszenia opłat. Wyjaśniono przy tym, że otwarty katalog przesłanek uprawniających do zwolnienia od opłaty powinien skłonić do takiej interpretacji art. 64 u.p.s., która pozwala na uwzględnienie przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt osoby spokrewnionej w domu pomocy społecznej również takich okoliczności niezwiązanych z sytuacją materialną, jak przyczyna braku relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem, brak wkładu ojca w opiekę i wychowanie skarżącej, brak z jego strony pieczy.

Istotnie, ma rację skarżąca kasacyjnie podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie, w tym dotyczących wytycznych organu odwoławczego, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.