Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 947/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, 2, art. 37, art. 5 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędzwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/515/2000 w przedmiocie ustalenia statutu jednostki pomocniczej gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 15 pkt 3 oraz Rozdziału III C Komisja Rewizyjna i zawartych w nim przepisów § 53 i § 54, - § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "i Komisji Rewizyjnej Osiedla", - § 92 ust. 1 w zakresie słów "spośród członków Rady Osiedla"; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim uchwałą z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/515/2000, działając na podstawie art. 5 ust. 1-3, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz § 88 i § 90 uchwały nr XLI/403/96 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (Dziennik Urzędowy Województwa Kieleckiego z dnia 18 grudnia 1996 r. nr 54, poz. 212), w § 1 ustaliła Statut Jednostki Pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Ludwików" - w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały – w którego treści zawarto m.in. następujące regulacje:

- § 15. Organami Osiedla są:

3. Komisja Rewizyjna Osiedla - wewnętrzny organ kontrolny Osiedla.

- § 18.2. Do wyłącznej właściwości Rady Osiedla należą:

1. wybór i odwołanie Przewodniczącego Rady Osiedla i jego 2-ch zastępców, członków Zarządu Osiedla i Komisji Rewizyjnej Osiedla.

- § 53.1. Komisja Rewizyjna jest stałym, wewnętrznym organem kontrolnym Osiedla, przy pomocy którego Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu Osiedla.

2. Komisję Rewizyjną w składzie trzech osób powołuje na okres swojej kadencji Rada Osiedla, wyznaczając jej Przewodniczącego. Rada Osiedla może dokonywać zmian w składzie Komisji Rewizyjnej.

3. Komisję Rewizyjną powołuje się wyłącznie spośród członków Rady Osiedla. W skład Komisji Rewizyjnej nie może wchodzić przewodniczący Zarządu Osiedla ani pozostali członkowie Zarządu Osiedla oraz osoby z nimi spokrewnione lub spowinowacone w linii prostej oraz rodzeństwo.

- § 54. 1. Komisja Rewizyjna Osiedla kontroluje i opiniuje wykonanie przez Zarząd Osiedla planu rzeczowo-finansowego Osiedla i występuje do Rady Osiedla w sprawie udzielania lub nie udzielenia absolutorium Zarządowi Osiedla z tego tytułu.

2. W razie stwierdzenia w zarządzaniu środkami finansowymi oraz majątkiem Osiedla niezgodności ze Statutem lub przepisami prawa, Komisja Rewizyjna niezwłocznie informuje o tym Radę Osiedla i Zarząd Miasta.

3. Komisja Rewizyjna, poza zadaniem określonym w ust. 1, wykonuje także inne zadania zlecone przez Radę Osiedla - w zakresie kontroli działalności Zarządu Osiedla.

4. Komisja Rewizyjna obraduje na posiedzeniach i podejmuje uchwały bezwzględną większością swego statutowego składu w głosowaniu jawnym. Uchwały Komisji Rewizyjnej podpisują wszyscy jej członkowie obecni na posiedzeniu.

5. Rada Osiedla może ustalić szczegółowe zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej.

- § 92.1. Rada Osiedla wybiera Zarząd Osiedla w liczbie określonej - w § 42 ust. 2 Statutu spośród członków Rady Osiedla, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty obwieszczenia wyników wyborów do Rady Osiedla.

2. Rada Osiedla wybiera Przewodniczącego Zarządu Osiedla bezwzględną większością głosów statutowego składu Rady Osiedla, w głosowaniu tajnym.

3. Rada Osiedla wybiera na wniosek Przewodniczącego Zarządu Osiedla dwóch jego zastępców oraz pozostałych członków Zarządu Osiedla zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy statutowego składu Rady Osiedla, w głosowaniu tajnym.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, sprecyzowanej na wezwanie Przewodniczącej Wydziału II WSA w Kielcach pismem z 29 października 2020 r., Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim zaskarżył dwa akty prawa miejscowego Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim:

1. ww. uchwałę z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/515/2000 w sprawie ustalenia Statutu Jednostki Pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Ludwików",

2. uchwałę z dnia 25 lipca 2006 r. nr LVI/603/2006 zmieniającą uchwałę opisaną w pkt 1.

W związku z powyższym Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na drugą z powyższych uchwał. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy pierwszej z wyżej wymienionych uchwał. Prokurator zaskarżył ten akt w całości, podnosząc zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez określenie w statucie:

a. w § 15 pkt 3 oraz w § 53 i 54 statutu jednostki pomocniczej obok ustawowych organów osiedla, jakimi są Rada Osiedla i Zarząd Osiedla, nadto Komisję Rewizyjną Osiedla i powierzenie jej uprawnień kontrolnych w sytuacji, w której przepisy u.s.g. dotyczące organów jednostek pomocniczych mają charakter bezwzględnie wiążący i rada nie może postanowić w statucie o utworzeniu w osiedlu innych organów niż wymienione w ustawie;

b. w § 18 ust. 2 pkt 1 w związku z § 92 i następne statutu zasad wyboru członków Zarządu Osiedla spośród członków Rady Osiedla, co w istocie stoi w sprzeczności z art. 37 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g., godząc tym samym w regułę wyborów powszechnych, bezpośrednich i tajnych.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor, cytując treść art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 11a i 18a u.s.g. wskazał, że to rada gminy i wójt (rada miasta i prezydent) stanowią ex lege organy kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Tym samym cała działalność jednostek, a nie tylko organów będzie podlegać instytucji kontroli. Jednak stosowanie kompetencji nadzorczych obejmuje tylko ich organy, bowiem z uwagi na swój rygorystyczny charakter kompetencje te nie podlegają wykładni rozszerzającej. W rezultacie poszerzenie podmiotowego zakresu o komisje rewizyjną jest prawnie niedopuszczalne. Organem kontrolnym dla jednostki pomocniczej jest rada gminy/rada miasta, która w tym zakresie działa poprzez komisję rewizyjną rady gminy (miasta). Zamieszczenie w statucie osiedla zapisu ustalającego odrębny organ kontroli i dopuszczającego powoływanie przez Radę Osiedla takiego organu w postaci Komisji Rewizyjnej działającej przy niej i kontrolującej Zarząd Osiedla, istotnie narusza art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g.

Odnośnie uregulowań zawartych w § 18 ust. 2 pkt 1 w związku z § 92 statutu, skarżący podniósł, że są one niedopuszczalne. Zasady wyboru zarządu i rady osiedla zostały bowiem przez ustawodawcę określone poprzez art. 37 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g. jako powszechne, bezpośrednie i tajne. Wyboru dokonuje się spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez ogólne zebranie mieszkańców osiedla uprawnionych do głosowania. Reguł tych bezwzględnie nie można zmieniać. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia rady osiedla jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru zarządu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały art. 35 u.s.g. nie posiadał ustępu 3 – wobec czego zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony. Organ wyjaśnił zarazem, że celem ustanowienia Komisji Rewizyjnej Osiedla było organizacyjne usprawnienie pracy. Komisja rewizyjna jednostki pomocniczej nie może jednak zastępować Komisji Rewizyjnej Rady Miasta i dlatego wskazane zostało w statucie, że jest to wewnętrzny organ kontrolny. Natomiast zaskarżenie z tego powodu w całości uchwały uznano za niezasadne.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi organ, cytując treść art. 37 u.s.g., wskazał że wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że tylko w sytuacji, gdy zgodnie ze statutem osiedla organem uchwałodawczym w osiedlu jest ogólne zebranie mieszkańców tej jednostki pomocniczej, wówczas zasady i tryb wyborów organów osiedla reguluje odpowiednio stosowany art. 36 ust. 2 u.s.g., a to oznacza, że gdy organem uchwałodawczym w osiedlu jest rada osiedla, wówczas art. 36 ust. 2 u.s.g. nie stosuje się. W sprawie nie miał więc zastosowania ten przepis, w szczególności jeśli chodzi o wybór Zarządu. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 2 u.s.g. zarząd jest wybierany według art. 28 u.s.g. Odpowiednikiem rady gminy, o której mowa w art. 28 u.s.g., jest rada osiedla, zaś odpowiednikiem wójta (burmistrza) przewodniczący, który stoi na czele zarządu. Ponieważ art. 28 ust. 2 u.s.g. stanowił, że rada gminy wybiera wójta lub burmistrza bezwzględną większością ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, to przenosząc tę regulację na wybór przewodniczącego zarządu, o którym mowa w art. 37 ust. 2 u.s.g., stwierdzić należy, że przewodniczący zgodnie z tym przepisem powinien być wybierany bezwzględną większością statutowego składu rady osiedla, w głosowaniu tajnym. Pozostali członkowie zarządu są wybierani zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy statutowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Jeśli chodzi zaś o wybór przewodniczącego zarządu, to zawarta w § 92 ust. 2 statutu regulacja została ustalona zgodnie z ustawową regulacją zawartą w art. 28 ust. 2 u.s.g. Co do wyboru zastępców przewodniczącego oraz pozostałych członków Zarządu, to zawarta w § 92 ust. 3 statutu regulacja została ustalona zgodnie z ustawową regulacją zawartą w art. 28 ust. 3 u.s.g. Z kolei zawarta w § 92 ust. 1 statutu regulacja wyboru Zarządu spośród członków Rady Osiedla została ustalona zgodnie z ustawową regulacją zawartą w art. 28 ust. 1 u.s.g., przewidującą możliwość wyboru zarządu spośród radnych lub spoza składy rady. Ustalenie w Statucie wyboru Zarządu spośród członków Rady Osiedla było więc – zdaniem organu – dopuszczalnym rozwiązaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione zgodnie z zarządzeniem z 27 listopada 2020 r. (k. 59).

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 944/20 ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/521/2000 w przedmiocie ustalenia statutu jednostki pomocniczej gminy (w sprawie tej zarówno treść uchwały jak i wniesionej do Sądu skargi, a także odpowiedzi na skargę są analogiczne jak w sprawie niniejszej). W związku z powyższym skład orzekający akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 944/20 (wydanego w dniu 14 stycznia 2021 r.), posłuży się argumentacją już wyrażoną przez WSA w Kielcach w tej sprawie.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim wynika istotna niekonsekwencja. Na jej wstępie bowiem skarżący twierdzi, że zaskarża uchwałę nr XXXII/515/2000 w całości, natomiast z przedstawionych zarzutów wynika, że przedmiotem zaskarżenia są tylko wybrane, konkretne przepisy Statutu Jednostki Pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Ludwików", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Jednocześnie żaden z podniesionych zarzutów nie ma charakteru na tyle ogólnego, czy wieloznacznego, aby mógł wywoływać jakiekolwiek wątpliwości co zakresu zaskarżenia. W tej sytuacji – kierując się również tym, że jak wynika z wyjaśnienia Prokuratora zawartego w piśmie z 29 października 2020 r. (k. 54), uważał on błędnie, że "przedmiotowa skarga co do zasady dotyczy obu wymienionych w skardze uchwał stanowiących integralną całość", choć skarga dotyczyła dwóch różnych aktów (wobec czego nie mogła zostać rozpoznana łącznie) – Sąd uznał, że rzeczywisty zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie należy odczytywać przez pryzmat sformułowanych w skardze konkretnych zarzutów ograniczających się do kilku tylko przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały z 29 grudnia 2000 r. – nie zaś na podstawie żądania skargi.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej jako posiadająca charakter generalno-abstrakcyjny niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W tym zakresie orzecznictwo, odwołując się do konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, wskazuje na rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, m.in. na naruszenie:

- przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię,

- przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne na www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, każda norma kompetencyjna przyznana organom władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a jakiekolwiek domniemanie kompetencji organów w powyższym zakresie, zarówno rozszerzających, jak i zawężających jest niedozwolone (por. wyrok WSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Go 713/18, dostępny j.w.). Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Kwestie odnoszące się do tworzenia, organizacji, funkcjonowania jak i zakresu zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze gminy regulują przepisy powołanej wcześniej u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), która w art. 40 ust. 2 pkt 1 zawiera upoważnienie organów gminy do wydawania, na podstawie przepisów u.s.g., aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania jednostek pomocniczych gminy, sposób ich realizacji, w tym również zadania ich organów, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania danej jednostki pomocniczej i jej organów. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zakresem działania jednostki pomocniczej. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie kompetencji organom jednostek pomocniczych w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w u.s.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 lutego 2020 r. sygn. II SA/Ke 1126/19, wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 27/19, dostępne j.w.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (art. 5 ust. 3 u.s.g.). Stosownie do treści art. 35 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem (ust. 1). Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Jak wynika z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określa statut sołectwa. Z kolei zgodnie z art. 37:

- organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów określa rada gminy (ust. 1),

- organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd wybierany według art. 28. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2).

Mając na uwadze treść cytowanego art. 37 u.s.g. należy podzielić stanowisko Prokuratora, kwestionującego zawarcie w § 15 pkt 3, § 53 i § 54 statutu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, regulacji dotyczących Komisji Rewizyjnej Osiedla. W tym zakresie należy przytoczyć treść art. 18a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że "rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną", podkreślając jednocześnie, że stosownie do art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g. – organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada, a organem wykonawczym jest zarząd, na czele którego stoi przewodniczący. Z powyższego wynika, że rada osiedla jest jedynie organem uchwałodawczym i nie przysługują jej żadne uprawnienia kontrolne. Organem kontrolnym dla jednostki pomocniczej jest bowiem rada gminy/miejska, która w tym zakresie działa poprzez własną komisję rewizyjną. Nie budzi zarazem wątpliwości możliwość powoływania przez organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej stałych, bądź doraźnych komisji do realizacji określonych celów. Zaakcentować jednak należy, że komisje te są tylko wewnętrznymi jednostkami rady osiedla i oczywistym pozostaje, że rada osiedla nie może ich wyposażyć w kompetencje szersze niż sama posiada. Celem powołania ww. komisji jest organizacyjne ułatwienie pracy, a ich kompetencje ograniczają się do wydawania opinii i kierowania wniosków. Natomiast z ogółu przepisów u.s.g. wynika, że rada osiedla nie posiada kompetencji kontrolnych wobec zarządu osiedla (por. wyrok WSA w Kielcach z 5 lutego 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 1260/14, dostępny j.w.).

Wbrew powyższym zasadom Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim, uchwalając statut jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Ludwików", z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wskazała w:

- § 15 pkt 3, że organem Osiedla jest Komisja Rewizyjna Osiedla - wewnętrzny organ kontrolny Osiedla,

- § 53 ust. 1, że Komisja Rewizyjna jest stałym, wewnętrznym organem kontrolnym Osiedla, przy pomocy którego Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu Osiedla,

- § 54, że Komisja Rewizyjna Osiedla kontroluje i opiniuje wykonanie przez Zarząd Osiedla planu rzeczowo-finansowego Osiedla i występuje do Rady Osiedla w sprawie udzielania lub nie udzielenia absolutorium Zarządowi Osiedla z tego tytułu (ust. 1); w razie stwierdzenia w zarządzaniu środkami finansowymi oraz majątkiem Osiedla niezgodności ze Statutem lub przepisami prawa, Komisja Rewizyjna niezwłocznie informuje o tym Radę Osiedla i Zarząd Miasta (ust. 2); Komisja Rewizyjna, poza zadaniem określonym w ust. 1, wykonuje także inne zadania zlecone przez Radę Osiedla - w zakresie kontroli działalności Zarządu Osiedla (ust. 3), normując w § 54 ust. 4 i 5 statutu zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej, a w § 53 ust. 2, 3 szczegółowe regulacje dotyczące składu Komisji Rewizyjnej.

W rezultacie, powyższe uwagi należy również odnieść do zaskarżonego przez Prokuratora § 18 ust. 2 pkt 1, który wśród wskazanych podmiotów (do których wyboru i odwołania uprawniona jest Rada Osiedla) wymieniał m. in. Komisję Rewizyjną Osiedla – co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności regulacji w tej właśnie części.

Kończąc tę część wywodów należy podkreślić, że nie sposób uznać, aby wadliwość przepisów dotyczących Komisji Rewizyjnej Osiedla była tego rodzaju, aby uzasadniała stwierdzenie nieważności całej zakwestionowanej uchwały, czego żądał Prokurator. Z drugiej strony wzgląd na organizacyjne usprawnienie pracy nie mógł usprawiedliwiać ustanawiania w statucie osiedla organu, którego nie przewidywały przepisy u.s.g., o czym była już wyżej mowa.

Przechodząc do analizy zarzutu, kwestionującego ustalenie w § 18 ust. 2 pkt 1 w związku z § 92 i następne statutu zasad wyboru członków Zarządu Osiedla spośród członków Rady Osiedla, sprzeczne – zdaniem Prokuratora – z ustanowioną w art. 36 ust. 2 u.s.g. regułą wyborów powszechnych, bezpośrednich i tajnych, należy wskazać że:

- po pierwsze, jak wynika z art. 37 ust. 1 u.s.g., co do zasady organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada,

- po drugie, od tej zasady art. 37 ust. 4 u.s.g. przewiduje fakultatywny wyjątek stanowiąc, że statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, przy czym ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla, a art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W odniesieniu do zaskarżonej uchwały nie mamy jednak do czynienia z sytuacją, o jakiej mowa w art. 37 ust. 4 u.s.g., na który powołuje się Prokurator. Jakkolwiek przepis ten dopuszcza ustalenie przez statut, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, to – jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę – z możliwości takiej Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim nie skorzystała. W § 15 pkt 1 statutu uchwalono bowiem, że to "Rada Osiedla jest organem uchwałodawczym Osiedla". Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g., do którego odsyła (fakultatywnie) art. 37 ust. 4 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określa statut sołectwa. Literalna wykładnia art. 37 ust. 1 i 4 u.s.g. nie pozostawia wątpliwości, że tylko w sytuacji, gdy zgodnie ze statutem osiedla organem uchwałodawczym w osiedlu jest ogólne zebranie mieszkańców tej jednostki pomocniczej, zasady i tryb wyborów organów osiedla reguluje odpowiednio stosowany art. 36 ust. 2 u.s.g., a to oznacza a contrario, że gdy organem uchwałodawczym w osiedlu jest rada osiedla, wówczas art. 36 ust. 2 u.s.g. nie stosuje się. Z tych powodów, w ocenie Sądu, wobec jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 i 4 u.s.g., do oceny, czy zaskarżone postanowienia statutu istotnie naruszają prawo, nie będzie mieć zastosowania art. 36 ust. 2 u.s.g. Dokonując zatem oceny zasadności zarzutu skargi dotyczącego § 18 ust. 2 pkt 1 statutu, trzeba wskazać w kontekście powyższych rozważań, że wbrew zarzutowi Prokuratora, zasady wyboru zarządu i rady osiedla nie zostały przez ustawodawcę określone poprzez art. 37 ust. 4 w z art. 36 ust. 2 u.s.g., lecz pozostawione lokalnemu prawodawca, który odnośnie wyboru zarządu związany był regulacją art. 28 u.s.g., o czym stanowi art. 37 ust. 2 u.s.g. Określenie więc w § 18 ust. 2 statutu, że do wyłącznej właściwości Rady Osiedla należą wybór i odwołanie członków Zarządu Osiedla, nie narusza wskazanych w skardze przepisów, skoro dotyczą one odpowiedniego stosowania reguł wyborów bezpośrednich, a zaskarżony statut, w zgodzie z możliwością, jaką dawał przepis art. 28 w zw. z art. 37 ust. 2 u.s.g. - przewiduje pośrednie wybory członków zarządu osiedla.

Z kolei odnośnie oceny prawidłowości § 92 ust. 1 statutu należy wskazać, że zgodnie z art. 37 ust. 2 u.s.g. zarząd był wybierany zgodnie z art. 28 u.s.g., który to przepis w ustępie 2 i 3 stanowił, że rada gminy wybiera wójta lub burmistrza bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 2). Rada gminy wybiera zastępcę albo zastępców wójta lub burmistrza oraz pozostałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 3).

Jak znów słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę – odnosząc treść art. 28 ust. 2 u.s.g. odpowiednio do wyboru przewodniczącego zarządu osiedla, o którym mowa w art. 37 ust. 2 u.s.g – stwierdzić należy, że przewodniczący zarządu osiedla zgodnie z tym przepisem powinien być wybierany bezwzględną większością statutowego składu rady osiedla, w głosowaniu tajnym, co odpowiada treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 2 u.s.g. Z kolei dwaj zastępcy przewodniczącego zarządu osiedla oraz pozostali członkowie zarządu osiedla, ze względu na treść stosowanego odpowiednio art. 28 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 2 u.s.g., wybierani są na wniosek przewodniczącego zarządu osiedla zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy statutowego składu rady osiedla, w głosowaniu tajnym.

Ze względu na powyższe brak było podstaw do stwierdzenia, by analizowane przepisy § 18 ust. 2 pkt 1, a także § 92 § 2 i 3 statutu, naruszały prawo, skoro realizowały one zapisy zawarte w odpowiednich przepisach u.s.g.

Skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie (ale z inną argumentacją) w części dotyczącej § 92 ust. 1 statutu, w zakresie słów "spośród członków Rady Osiedla". Należy bowiem wskazać na treść art. 37 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd wybierany według art. 28 u.s.g., a w tym i według ustępu 1 tego artykułu, który stanowił, że rada gminy wybiera zarząd w liczbie od 3 do 7 osób spośród radnych lub spoza składu rady w ciągu 6 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Uchwalając, że członkowie Zarządu Osiedla wybierani są spośród członków Rady Osiedla, Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim pominęła ustawowo przewidzianą regulację o charakterze ius cogens, że członkowie zarządu osiedla mogą być również wybierani spoza składu rady osiedla. Wykładnia zaprezentowana w odpowiedzi na skargę co do tego, że treść art. 28 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 u.s.g. daje radzie miejskiej prawo określenia, że bierne prawo wyborcze do zarządu osiedla mają tylko członkowie rady osiedla z pominięciem osób spoza składu rady tego osiedla, stanowi wadliwą wykładnię powołanych przepisów. To, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.g. rada gminy wybiera zarząd spośród radnych lub spoza składu rady, co należy na podstawie art. 37 ust. 2 u.s.g. odpowiednio odczytać, że rada osiedla wybiera zarząd osiedla spośród członków rady osiedla lub spoza składu rady osiedla, nie oznacza, że rada gminy (miejska), może ograniczyć radzie osiedla ten wybór tylko do członków rady osiedla lub – idąc tym samym, błędnym tokiem rozumowania – do osób spoza składu rady osiedla. Takiego uprawnienia rady gminy (miejskiej) nie da się wywieść z treści art. 37 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.s.g., co stanowi o istotnym naruszeniu tych przepisów przez umieszczeniu w § 92 ust. 1 zaskarżonego statutu słów: "spośród członków Rady Osiedla". Naruszenie to nie jest jednak tego rodzaju, że mogłoby stanowić o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dlatego Sąd w punkcie I tiret 3 wyroku stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 92 ust. 1 jedynie w zakresie słów "spośród członków Rady Osiedla".

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. nieważność regulacji § 15 pkt 3, § 53, § 54, a także § 18 ust. 2 pkt 1 statutu w zakresie słów "i Komisji Rewizyjnej Osiedla" oraz § 92 ust. 1 w zakresie słów "spośród członków Rady Osiedla". W pozostałej części – poza wymienionymi regulacjami oraz co do całej treści § 92 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały – Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.