Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 304/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 128 ust. 4, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 lutego 2022 r. nr GN-V.7536.8.2022.NJ w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z 21 lutego 2022 r., znak: GN-V.7536.8.2022.NJ, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania Ł. G., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Łęczyńskiego z dnia 28 grudnia 2021 r., znak: GN.6821.54.1.2021.BL zezwalającą spółce P. D. S..A.. z siedzibą w L. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w K. w związku z udzieleniem zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej 110 kV relacji L. 400 - GPZ Ł..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z 2 listopada 2021 r. P. D. S..A.. wystąpiła do Starosty Łęczyńskiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w związku z realizacją inwestycji polegającej na zakładaniu i przeprowadzeniu napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej 110 kV relacji L. [...] Ł., służących do dystrybucji energii elektrycznej w ilości trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego o szerokości między skrajnymi przewodami wynoszącej od 5,2 m do 6,8 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia nad terenem od 6,85 m do 54,2 m na części przedmiotowej nieruchomości, o całkowitej powierzchni zajęcia nieprzekraczającej 416 m˛, wyznaczonej (dla potrzeb ich funkcjonowania i obsługi - wzdłuż ich przebiegu) pasem technologicznym (zajęcia) o maksymalnej szerokości 10,8 m (obejmującym pas wyznaczony skrajnymi przewodami, poszerzony o 2 m w każdą stronę) oraz zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie urządzenia niezbędnego do korzystania z tych przewodów służących do dystrybucji energii elektrycznej w postaci jednego stalowego słupa kratowego z fundamentami o wysokości do 35 m i całkowitej powierzchni zajęcia 11 m˛ z możliwością korzystania z fragmentu tej nieruchomości o całkowitej powierzchni 1907 m˛ na potrzeby dojazdu i montażu tych urządzeń.

Do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały dołączone m.in.: wydruk elektroniczny księgi wieczystej nr [...] oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.; dokumenty z przeprowadzonych rokowań z Ł. G., w tym: zaproszenie do rokowań z dnia 26 listopada 2020 r (L.dz. 523/MP/l 1/2020/W) wraz z załącznikami i z potwierdzeniem odbioru, pisma Ł. G. z dnia 8 grudnia 2020 r. i z dnia 3 lutego 2021 r., odpowiedź P. D. S.A. z dnia 15 stycznia 2021 r., pismo Ł. G. z dnia 3 lutego 2021 r., korespondencja mailowa oraz protokoły z rozmów telefonicznych; załącznik graficzny z naniesionym przebiegiem napowietrznej linii 100kV L. 400 - GPZ Ł. przez działkę nr [...] w rzucie poziomym dla przewodów i słupa oraz z oznaczonym obszarem ograniczenia w skali 1: 1000.

Ponadto dołączono kopię pisma z dnia 20 lutego 2020 r. z Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ł.; kopię pisma z dnia 18 sierpnia 2020 r. z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł.; kopię pisma z dnia 2 marca 2020 r. z Komendy Wojewódzkiej Policji w L.; kopię pisma z dnia 6 sierpnia 2020 r. z Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł.; kopię pisma z dnia 11 sierpnia 2020 r. z Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. J. B.; kopię pisma z dnia 11 sierpnia 2020 r. z Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] w L.; kopię pisma z dnia 6 sierpnia 2020 ze Straży Miejskiej w Ł., w których każdy z podmiotów przedstawił, jak ważna jest realizacja przedmiotowej inwestycji liniowej dla zdrowia i bezpieczeństwa społeczeństwa oraz dla zachowania ciągłości ich funkcjonowania.

Zawiadomieniem z dnia 12 listopada 2021 r. Starosta Łęczyński poinformował stronę o wszczęciu postępowania z wniosku Spółki P. D. S..A.. Oddział w L. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

W piśmie z dnia 22 listopada 2021 r. Ł. G. nie wyraził zgody na usytuowanie słupa energetycznego na granicy działek [...]

Organ I instancji w dniu 3 grudnia 2021 r. wystąpił do pełnomocnika P. D. S..A.. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie.

W dniu 10 grudnia 2021 r. pełnomocnik P. D. S..A.. poinformował, że przedstawiał propozycję przesunięcia słupa, na którą wstępnie Ł. G. się zgodził, ale później zmienił zdanie. Po późniejszych próbach kontaktu Ł. G. nie odbierał telefonu. Ze względu na brak możliwości prowadzenia rokowań złożono wniosek z art. 124 u.g.n.

Zawiadomieniem z dnia 10 grudnia 2021 r. Starosta Łęczyński poinformował stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni od otrzymania pisma.

Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., znak: GN.6821.54.1.2021.BL Starosta Łęczyński ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz P. D. S..A.. w L. na realizację inwestycji polegającej na zakładaniu i przeprowadzeniu napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej 110 kV relacji L. [...] Ł. służących do dystrybucji energii elektrycznej w ilości trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego oraz posadowienia jednego stalowego słupa kratowego wraz z fundamentami.

Część nieruchomości wnioskowana do ograniczenia sposobu korzystania wynosi łącznie 2334 m˛ (stałe ograniczenie terenu zajętego pod słup - 11 m˛, stałe ograniczenie terenu zajętego w związku z założeniem i przeprowadzeniem przewodów - 416 m˛, czasowe ograniczenie - zajęcie na czas wykonywania prac związanych z posadowieniem słupa - 1907 m˛).

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł Ł. G..

W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda stwierdził, że spełnione zostały ustawowe przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Ł. G.. Zdaniem Wojewody, Starosta Łęczyński trafnie uznał, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania inwestycja, polegająca na zakładaniu i przeprowadzeniu napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej 110 kV relacji L. [...] Ł., służących do dystrybucji energii elektrycznej w ilości trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego, jest inwestycją celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.

Dodatkowo inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. N. [...] z dnia 18 stycznia 2001 r. Według planu działka nr [...] jest położona w terenie oznaczonym RP 11E, 17R, dopuszczającym lokalizację urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej najwyższych napięć.

Przebieg planowanej inwestycji przez działkę w ramach ustaleń planistycznych został przez inwestora w sposób szczegółowy i czytelny wskazany na mapie załączonej do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na obowiązku udostępnienia P. S..A.. części działki nr [...] w granicach obszaru oznaczonego na mapie zaewidencjonowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Starostę Łęczyńskiego pod nr [...]

Zdaniem Wojewody, skoro plan miejscowy dopuszcza w obszarze działki nr [...] lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej najwyższych napięć i inwestor określił ograniczenia z nim związane, to aktualnie brak jest podstaw prawnych do kwestionowania tych ustaleń. Przebieg ten jest zdeterminowany ustaleniami planu miejscowego i organ orzekający o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może tego przebiegu w żaden sposób modyfikować na obecnym etapie postępowania. Momentem zgłaszania zarzutów tego rodzaju było postępowanie w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego i skarżący mógł wtedy zgłosić uwagi.

W ocenie Wojewody, w analizowanej sprawie spełniona została także druga przesłanka ograniczenia, tj. brak zgody właściciela na przeprowadzenie inwestycji przez jego nieruchomość. W ocenie Wojewody, fakt przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości potwierdzają załączone do wniosku wszczynającego postępowanie kopie pism wysyłanych do strony wraz z dowodami ich odbioru. Z uwagi na rozbieżne stanowiska nie doszło do zawarcia pomiędzy stronami porozumienia pozwalającego na umowne zakończenie sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, treść dołączonych do wniosku o ograniczenie dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z odwołującym jako właścicielem nieruchomości nr [...]. Organ podkreślił, że art. 124 ust. 3 u.g.n., ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć.

Wojewoda wskazał, że z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wiąże się zawsze obowiązek odszkodowawczy podmiotu realizującego cel publiczny, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Interes właściciela zabezpiecza art. 124 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n., w myśl którego odszkodowanie należne jest również za szkody powstałe przy udostępnieniu nieruchomości w trybie art. 124 ustawy. Wszelkie kwestie odszkodowawcze, jak wynika z treści powołanych regulacji, mogą być rozpatrywane dopiero po zrealizowaniu inwestycji, w stosunku do której wydawane jest zezwolenie w omawianym trybie.

W skardze na decyzję Wojewody Lubelskiego Ł. G. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie mimo braku spełnienia zawartych w tym przepisie przesłanek ustawowych;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego niezgodnie z zawartymi w tych przepisach dyrektywami dowodowymi, pomijając przy ocenie materiału sprawy części dowodów lub dokonanie ich błędnej oceny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego służących za podstawę wydania niniejszego rozstrzygnięcia, błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do wydania decyzji, w tym brak rzeczywistych rokowań, brak analizy pod kątem jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia dla właściciela nieruchomości oraz rozstrzyganie bez uwzględnienia interesu skarżącego w postępowaniu;

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, nie kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji uzasadnienia, które nie spełnia zawartych w ustawie wymogów; w szczególności poprzez błędne wskazanie w decyzji stanu faktycznego oraz niewskazanie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, w konsekwencji wydanie przez organ odwoławczy błędnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, brak wzięcia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy interesu skarżącego, brak analizy rzeczywistego przeprowadzenia rokowań w sprawie, analizy i uzasadnienia w zakresie spełnienia przez P. D. S..A.. przesłanek pozwalających na wydanie przedmiotowej decyzji, brak uzasadnienia w przedmiocie oceny jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia dla skarżącego.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący zażądał uchylenia w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

Przede wszystkim, zdaniem skarżącego, konieczne jest, by konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na danej nieruchomości ma być realizowany określony cel publiczny Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Tymczasem w sprawie brak było takiego konkretnego przepisu planu miejscowego, co oznacza brak spełnienia przesłanki pozwalającej na wydanie przedmiotowej decyzji. Wojewoda wskazał jedynie, że ustalenia planu dopuszczają lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej najwyższych napięć.

Skarżący wskazał, że rokowania ze strony wnioskodawcy były pozorne, bowiem wnioskodawca składał jedynie formalne propozycje, których nie można nazwać realnymi i które miałyby również zabezpieczać interes właściciela nieruchomości. Świadczy o tym chociażby fakt, że tytułem odszkodowania wnioskodawca proponował skarżącemu najpierw 500 zł, a następnie 800 zł. W oczywisty sposób nie stanowi to realnego ekwiwalentu szkody skarżącego, obejmującej także ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości i zarobkowania z utraconego areału, gdzie skarżący prowadzi plantację chmielu. Nadto wnioskodawca nie brał nawet pod uwagę rozsądnej propozycji skarżącego, dotyczącej przesunięcia słupa na granicę jego działki oraz działki sąsiedniej. Także w zakresie ostatecznie zaproponowanych w różnych wersjach służebności przesyłu kwoty wynagrodzenia za taką służebność zostały określone na minimalnym poziomie, wielokrotnie poniżej cen rynkowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem sporu jest udzielenie P. D. S..A.. zezwolenia na zajęcie części działki nr [...] należącej do skarżącego Ł. G. w celu założenia i przeprowadzenia przez tę nieruchomość napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej 110 kV relacji L. 400 - GPZ Ł..

Skarżący podniósł zasadniczo trzy zarzuty. Po pierwsze, brak konkretnego wskazania w planie miejscowym przebiegu projektowanej linii, po drugie, pozorne rokowania w celu nabycia działki oraz po trzecie, brak uwzględnienia interesu skarżącego.

Odnosząc się do pierwszego z nich, należy wskazać, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Określony w art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnosi się tylko do elementów fakultatywnych planu. Z treści art. 15 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny wynika, że elementy, które powinny być w planie określone obowiązkowo, ustawodawca wymienił w ust. 2 u.p.z.p. Natomiast w art. 15 ust. 3 tej ustawy stwierdził, że wymienione w tym przepisie elementy planu określa się w zależności od potrzeb. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 i 4a u.p.z.p. do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub o znaczeniu ponadlokalnym. W przepisie tym mowa o granicach terenów rozmieszczenia inwestycji, nie zaś o oznaczeniu przebiegu danej sieci. W momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z u.p.z.p. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., I OSK 2043/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy art. 124 ust. 1 zd. drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie przepisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (G. Matusik /w:/ G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 537/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., I OSK 1683/17).

Z powyższych względów omówiony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Co do zarzutu braku przeprowadzenia rzeczywistych rokowań, to również nie sposób go w realiach sprawy podzielić. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z treści powołanego przepisu wynika, że udzielenie przez starostę zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić dla realizacji celu publicznego, który jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Z istoty omawianej decyzji, która jest rodzajem wywłaszczenia, wynika, że warunkiem dopuszczalności jej wydania jest brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszej kolejności należy więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Jeżeli nie jest możliwe uzyskanie takiej zgody, to wówczas dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań. Rokowania te należy oczywiście udokumentować, aby następnie w przypadku braku zgody na zajęcie nieruchomości i posadowienie na niej urządzeń infrastrukturalnych, dokumenty te mogły być dołączone do wniosku o wydanie stosownej decyzji jako dowód bezskutecznego wyczerpania możliwości zajęcia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym.

Kontroli organu nie podlega tryb prowadzenia rokowań. Stąd powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Jeżeli jednak nie doszło do rokowań, to również i tę okoliczność należy odpowiednio udokumentować potwierdzeniem wysłania i doręczenia zaproszenia do rokowań dla właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości oraz podaniem przyczyn, dla których nie doszło do rokowań. Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają przy tym wpływu co do zasady same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15 i z 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15). Rolą organu jest zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. W rozpoznawanej sprawie rokowania odbyły się, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach (k. 10-13, k. 31-34, k. 76, k. 78-80), zaś do porozumienia między stronami sporu nie doszło. Przeprowadzone rokowania okazały się zatem nieskuteczne, zaś inwestor nie ma obowiązku prowadzenia negocjacji do skutku. Warunek przeprowadzenia rokowań oraz brak ich skuteczności i deklarowany przez skarżącego brak zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego uprawniał inwestora do złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do trzeciego z zarzutów, według którego organy nie wzięły pod uwagę kwestii jak najmniejszej uciążliwości skutków decyzji dla skarżącego jako właściciela działki nr [...], należy w pierwszej kolejności podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza prawo własności nieruchomości i z tego względu zawsze prowadzi do uszczuplenia tego prawa, a ściśle, atrybutu korzystania z tego prawa. Musi ona zatem precyzyjnie określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi wskazywać nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa nad nieruchomością i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy decyzją Wojewody określono zarówno rodzaj inwestycji, z uwagi na którą udzielono zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jak i precyzyjnie określono powierzchnię oraz szerokość strefy trwałego oraz czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Przyjęte w sentencji decyzji parametry przebiegu inwestycji są zgodne z załącznikiem graficznym do decyzji Starosty. Takie wyznaczenie ram przestrzennych ograniczenia korzystania z prawa własności, jakie zastosowano w decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu załączników graficznych stanowiących integralną część tej decyzji, odpowiada wymogom z art. 124 ust. 1 u.g.n.

W świetle analizowanego zarzutu równie istotne jest to, że na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 (art. 124 ust. 4 u.g.n.). Jeżeli natomiast założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.).

Należy również wskazać, ze jeżeli w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości właściciel doznał szkody, przysługuje mu na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Lokalizacja inwestycji m.in. na działce nr [...] została ustalona w planie miejscowym, zatem skarżący mógł przeciwdziałać temu rozwiązaniu na etapie uchwalania planu np. poprzez wniesienie uwag do projektu planu, czego nie uczynił. Występujący niemal zawsze w tego typu sprawach konflikt pomiędzy interesem publicznym a interesem indywidualnym organy rozstrzygnęły słusznie na korzyść tego pierwszego. Nie oznacza to jednak, że interes skarżącego został zlekceważony. Zakres ograniczenia prawa skarżącego jest racjonalny i zgodny z celem inwestycji. Został on w decyzji określony bardzo precyzyjnie, nie nosi znamion nadużycia władztwa administracyjnego organów, ponadto inwestor został zobowiązany do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, ewentualnie do zapłaty skarżącemu odszkodowania (pkt 3 decyzji organu I instancji).

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.

Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).