Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1518/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1878/20 w sprawie ze skargi P. G. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. G. na rzecz Gminy Miasta M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1878/20, oddalił skargę P. G. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącego, tj. w zakresie określonym w § 24 uchwały, zarzucając naruszenie:

1) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c."), przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej skarżącego poprzez zmianę jej przeznaczenia i ograniczenie możliwości jej zabudowy, co skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącego poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...] i pozbawienie możliwości realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji podjęcia przez niego wielu czynności w tym kierunku, a w szczególności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") polegającym na podjęciu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że w zaskarżonym planie należąca do niego nieruchomość została przeznaczona jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej. W związku ze zmianą przeznaczenia terenu, skarżący nie może poczynić inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (mały dom mieszkalny) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Podkreślił, że organy "miały świadomość co do toczących się postępowań, związanych z realizacją przedsięwzięć, a przede wszystkim uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę".

W ocenie skarżącego Rada Miejska naruszała jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez podjęcie arbitralnych decyzji, którymi dopuszczono się niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności nieruchomości obywatela naruszając jego interes prawny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że przeznaczenie terenu objętego zaskarżoną uchwałą na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej było podyktowane zgodnością z polityką przestrzenną Miasta M. Zabudowa wielorodzinna wśród budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiłaby bowiem całkowite zaprzeczenie idei ładu przestrzennego, a ustawa nakazuje chronić interes osób trzecich przy ustalaniu zagospodarowania poszczególnych terenów. Zatem nieprzeznaczenie ww. terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie miało charakteru dowolności.

Organ za chybiony uznał również zarzut dotyczący uchwalenia planu przy nieuwzględnieniu sytuacji w jakiej znalazł się skarżący, który uzyskał m.in. decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie organu norma art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia poczynione w planie miejscowym przesądzają o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie – można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję o warunkach zabudowy dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe – za wyjątkiem sytuacji gdy w oparciu o tę decyzję inwestor uzyskał ostateczną decyzję budowlaną – co niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, w części dotyczącej działki stanowiącej własność skarżącego, ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności, szczególnie gdy się zważy, że zarówno on jak i jego poprzednicy prawni czynili starania by na tym terenie mógł powstać budynek mieszkaniowy wielorodzinny. Jednakże naruszenie to nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Sąd podniósł, że w procedurze uchwalania planu, organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne, wymagania ładu przestrzennego oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu przeznaczenie terenu objętego zaskarżoną uchwałą na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej było podyktowane zgodnością z polityką przestrzenną Miasta M.

Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Według stanowiska Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ w toku procedury planistycznej organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.

Wyrokowi zarzucono.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."):

1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie przyjęcie, iż działanie Rady Miasta M. przy wykonywaniu władztwa planistycznego nie stanowiło nieuzasadnionej i nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżącego oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego, a także przyjęcie, iż interes indywidualny P. G. został należycie wyważony z interesem publicznym wynikającym z konieczności zapewnienia ładu przestrzennego w obszarze planistycznym, podczas gdy w rzeczywistości Rada Miasta M. nie wyjaśniła w sposób wystarczający przyczyn przyznania prymatu interesu publicznego nad prywatnym, a uchwała w części dotyczącej działki skarżącego niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm. , dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niewłaściwe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowym wyroku oddalił skargę P. G., nie stwierdzając tym samym nieważności uchwały Rady Miasta M. w przedmiotowym zakresie, pomimo wskazania przez Sąd, iż uchwała w części dotyczącej działki skarżącego niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności;

2) naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Rada Miasta M. prawidłowo i w sposób wyczerpujący uzasadniła, iż realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ładu przestrzennego wymaga ograniczenia prawa własności P. G., podczas gdy w rzeczywistości Rada Miasta M. nie przedstawiła żadnych treściwych argumentów przemawiających za przedmiotowym rozwiązaniem, a także nie wykazała iż ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działania proporcjonalne.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, natomiast w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie odnoszącym się do działki skarżącego, tj. § 24 uchwały oraz zasądzenie od Rady Miasta M. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina M., odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że przy ocenie uchwały, dokonanej w zaskarżonym wyroku, doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji słusznie podkreślił, że kwestionowane ustalenia planu ograniczają przysługujące skarżącemu prawo własności, jednakże ograniczenie to nie pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi przepisami. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Poza tym należy wziąć pod uwagę i to, że obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora. Również i w tym względzie treść decyzji planistycznych powinna być rezultatem właściwego wyważenia interesów indywidualnych i grupowych.

W podobny sposób należy podejść do norm wynikających z art. 140 k.c., który z jednej strony obejmuje ochroną prawa podmiotowe wynikające z własności, z drugiej zaś wskazuje na granice praw przysługujących właścicielowi, którymi są: ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno – gospodarcze przeznaczenie rzeczy. To właśnie m.in. plan miejscowy określa społeczno – gospodarcze przeznaczenie nieruchomości (wyrok NSA z 27.04.2018 r., II OSK 2869/17, LEX nr 2490173), a zatem również z perspektywy art. 140 k.c. stanowi on przewidziany prawem instrument kształtowania treści prawa własności

Mając powyższe na względzie należy zauważyć, że nieruchomość skarżącego nie została wyłączona spod zabudowy mieszkaniowej, ale z uwagi na jej położenie, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej i bliźniaczej, zgodnie ze sposobem, w jakim zostały zagospodarowane sąsiednie nieruchomości.

Z tego też względu nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że ocena Sądu I instancji, dokonana w zaskarżonym wyroku prowadzi do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Nie można bowiem twierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu (przewidujące możliwości zabudowy tego terenu) naruszyły istotę prawa własności nieruchomości.

Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają uzasadnionych podstaw. Należy podkreślić, że do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). Kontrola zaskarżonego wyroku nie wykazała by doszło do wyżej wymienionych naruszeń w postępowaniu przed Sądem I instancji.

Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarżący, wskazuje jedynie na zakres sądowej kontroli działalności organów administracji. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchyliłby się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4892/21, LEX nr 3407451). Z akt sprawy wnika, że do wyżej opisanej sytuacji nie doszło w postępowaniu prowadzonym przez Sąd I instancji.

Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wspomnieć dodatkowo wypada, że wskazany przepis odnosi się do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, zaś przedmiotem skargi była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można też podzielić stanowiska, że zaskarżony wyrok narusza art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych, regulując jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu mogła mieć miejsce w niniejszej sprawie, gdyby skarżący zdołał wykazać, co w ocenie składu orzekającego nie nastąpiło, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, naruszając prawo materialne lub przepisy postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19, LEX nr 3099854).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09), przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zaskarżonym wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz akceptujące ten stan faktyczny stanowisko Sądu I instancji, co pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Trzeba też nadmienić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter czysto formalny, wyrażający się we wskazaniu co powinno zawierać uzasadnienie wydanego orzeczenia. Zarzucany, jako naruszony, nie może służyć merytorycznemu zwalczaniu stanowiska Sądu I instancji. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II OSK 311/21, LEX nr 3331946.)

Nie jest też skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś, by wyrok ten opierał się na materiale dowodowym spoza tych akt.

Z przytoczonych wyżej względów zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.