Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1690/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 art. 5, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Marcinkowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego F. B. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wyroku trybunału arbitrażowego w zakresie jurysdykcji, wydanego w sprawie [...] Ltd. (dalej jako –[...] Ltd. lub Spółka) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącego się na podstawie Traktatu Karty Energetycznej w 2009 r. oraz wyroku końcowego wydanego przez trybunał arbitrażowy w sprawie [...] Ltd. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącego się na podstawie Traktatu Karty Energetycznej w 2011 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Gospodarki wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. F. B. zwrócił się do organu z prośbą o udostępnienie wyroku trybunału arbitrażowego w zakresie jurysdykcji, wydanego w sprawie [...] Ltd. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącego się na podstawie Traktatu Karty Energetycznej w 2009 r. oraz wyroku końcowego wydanego przez trybunał arbitrażowy w sprawie [...] Ltd. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącego się na podstawie Traktatu Karty Energetycznej w 2011 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Ministerstwo Gospodarki zwróciło się z prośbą do [...] Ltd. o wskazanie w wyrokach Instytutu Arbitrażowego Sztokholmskiej Izby Handlowej (Stockholm Chamber of Commerce – dalej jako SCC lub Trybunał Arbitrażowy) z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. tajemnic Spółki. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2014 r., [...] Ltd. wyraziła kategoryczny brak zgody na ujawnienie jakiejkolwiek treści wyroków.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. (sygn. akt[...] ) Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa uznała, że wyroki wydane przez SCC są, na mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone z reżimu przepisów tej ustawy.

Uznając, iż żądana informacja publiczna w całości stanowi tajemnicę przedsiębiorcy –[...] Ltd., Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

F. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, iż organ bezpodstawnie przyjął ograniczenie dostępu do informacji publicznej do całości wnioskowanych wyroków Trybunału Arbitrażowego.

Minister Gospodarki uznał zarzuty zawarte w środku zaskarżenia za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymywała, iż ani Traktat Karty Energetycznej ani Regulamin arbitrażowy SCC nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem polskich sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną. Mając to na uwadze Minister Gospodarki przychylił się do argumentacji F. B., że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niemniej jednak udostępnienie wnioskowanych informacji, które zawierają dane poufne, mogłoby być naruszeniem zaufania strony postępowania arbitrażowego do Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie arbitrażowe w SCC toczyło się w oparciu o przepisy Traktatu Karty Energetycznej i Regulaminu arbitrażowego SCC. Traktat Karty Energetycznej jest aktem rangi ustawowej i został ratyfikowany przez Polskę ustawą z dnia 26 maja 2000 r. o ratyfikacji Traktatu Karty Energetycznej oraz Protokołu Karty Energetycznej dotyczącego efektywności energetycznej i odnośnych aspektów ochrony środowiska (Dz. U. z 2000 r. Nr 53, poz. 636). Artykuł 26 pkt 4 Traktatu wskazuje, że inwestor może przedłożyć spór do postępowania arbitrażowego przy Instytucie Arbitrażowym Sztokholmskiej Izby Handlowej. Do postępowania tego stosuje się przepisy Regulaminu arbitrażowego SCC, który w art. 27 wskazuje, że rozprawy są niejawne, chyba że strony postanowiły inaczej. Natomiast w art. 46 stanowi, że w przypadku braku odmiennej umowy stron postępowania, SCC i Trybunał Arbitrażowy są zobowiązane do zachowania poufności postępowania arbitrażowego. Normy wynikające z tych przepisów wskazują, że rozprawa i wyrok są niejawne i należy uznać, że zasada ta obowiązuje nie tylko SCC i Trybunał Arbitrażowy, ale również strony postępowania.

W rozpatrywanej sprawie [...] Ltd. nie wyraziła zgody na upublicznienie wyroków, tak więc Rzeczpospolita Polska, jako strona sporu nie może go również ujawnić. Ponadto Spółka decydując się na rozstrzygnięcie sporu w drodze międzynarodowego arbitrażu prowadzonego przez SCC świadomie dokonała wyboru postępowania o charakterze poufnym oraz działała w zaufaniu co do przestrzegania przez Państwo Polskie procedury normującej ten rodzaj postępowania, a w szczególności zasad statuujących jego niejawność i poufność. W związku z czym ujawnienie wyroków mogłoby wywołać roszczenia odszkodowawcze ze strony Spółki i wpłynęłoby negatywnie na relacje inwestorów z Rzeczypospolitą Polską.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż organ może dokonać anonimizacji fragmentów obu wyroków, zapewniając tym samym poufność w zakresie tajemnic przedsiębiorstwa, Minister Gospodarki podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, jaką są wyroki Trybunału Arbitrażowego, została wyłączona z kategorii informacji podlegających udostępnieniu. [...] Ltd. jest podmiotem potrafiącym najlepiej ocenić, które z informacji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i jeśli pismem z dnia [...] marca 2014 r. wyraziła kategoryczny sprzeciw co do upublicznienia treści wyroków oraz zwróciła się z prośbą o utrzymanie niejawnego charakteru postępowania arbitrażowego to Minister Gospodarki jest zobowiązany do uszanowania i przestrzegania takiego stanowiska Spółki. Minister Gospodarki nie ma ani wiedzy ani kompetencji do oceny, które z informacji zawartych w obu wyrokach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a które mogą zostać upublicznione. Zawarte w wyroku informacje mają zdecydowanie charakter wrażliwy dla Spółki a ich ujawnienie mogłoby nie pozostać bez konsekwencji dla działań biznesowych Przedsiębiorcy.

Minister Gospodarki podkreślił, iż Prawo dostępu do informacji publicznej, przewidziane art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poddane jest ograniczeniom. Obostrzenia w dostępie do informacji publicznej zostały określone w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, z którego wynika, że prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy można utożsamić z definicją tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 13 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13 wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Sąd również uznał, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Jeśli więc [...] Ltd. wyraziła kategoryczny sprzeciw co do upublicznienia treści wyroków, tym samym wykazała wolę aby informacja na temat treści wyroków pozostawała niedostępna dla osób trzecich i Minister Gospodarki nie powinien jej udostępnić. Gdyby Spółka uznała, iż wyroki w części lub w całości mogą być upublicznione to wyraziłaby taką wolę.

Decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez F. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania skarżący ww. decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2) art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3) art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż jedną z podstawowych, tradycyjnie wskazywanych cech postępowań arbitrażowych jest poufność. Cecha ta ma zastosowanie w odniesieniu do tzw. arbitrażu handlowego, tj. do postępowań, które toczą się pomiędzy dwoma podmiotami prywatnymi, najczęściej przedsiębiorcami. Kwestia poufności, a raczej jej braku, kształtuje się odmiennie w odniesieniu do arbitrażu na linii inwestor — państwo, tj. postępowań, w których stroną pozwaną jest państwo rozumiane jako suwerenny podmiot prawa międzynarodowego publicznego (w przypadku Rzeczypospolitej Polskiej związanego m.in. art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, gwarantującymi dostęp do informacji publicznej). Postępowania te toczą się bowiem nie na mocy umowy stron, jak w przypadku postępowań w arbitrażu handlowym, ale na mocy postanowień traktatu międzynarodowego, zawartego pomiędzy dwoma (lub więcej) państwami — podmiotami prawa międzynarodowego publicznego. To dopiero na mocy takiego traktatu prawa międzynarodowego podmiot prywatny — inwestor, w pewnych okolicznościach może wszcząć postępowanie arbitrażowe. Zdecydowana większość wyroków arbitrażowych wydawanych w rezultacie postępowań, w których państwa są stroną pozwaną, jest dostępna publicznie. Z grupy najczęściej pozywanych państw jedynie Polska jednoznacznie i konsekwentnie sprzeciwia się udostępnianiu informacji publicznej, jaką są wyroki arbitrażowe. Sytuacja taka pozwala stwierdzić, że nieudostępnianie wyroków arbitrażowych przez Polskę jest wynikiem tylko i wyłącznie przyjętej przez państwo polityki. Zobowiązanie takie nie wynika z jakichkolwiek wiążących Polskę norm o charakterze bezwzględnym, których treści Polska nie mogłaby zmodyfikować gdyby dążyła do transparentności w podejmowanych działaniach.

Zdaniem skarżącego Państwa, które przyjmują politykę transparentności i pełnego dostępu do dokumentów, sankcjonowanie decyzji aktami prawnymi o charakterze nie tylko norm dyspozytywnych, ale również nieobowiązujących powszechnie, jak np. postanowienia Regulaminu Arbitrażowego SCC, nie stanowi w tym kontekście podstawy odmowy dostępu do informacji publicznej w postaci wyroków wydanych w postępowaniu arbitrażowym.

Tym bardziej działanie organu polegające na całkowitej odmowie udostępnienia wyroków jest sprzeczne z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ uznał bowiem za tajemnicę przedsiębiorstwa całość wyroków opierając się w tym względzie na treści pisma przedsiębiorcy —[...] Ltd, którą wyraził kategoryczny "sprzeciw" wobec udostępnienia wyroków. Organ stwierdził przy tym, że nie ma ani wiedzy ani kompetencji do oceny, które z informacji zawartych w obu wyrokach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a które mogą zostać upublicznione. Zatem sam organ przyznał, że wyroki nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, a zawierają jedynie fragmenty, które mogą taką tajemnicę stanowić. Organ nie uzasadnił w jaki sposób wyroki - jako całość, a nie ich fragmenty - mogą być informacjami technicznymi, technologicznymi, organizacyjnymi przedsiębiorstwa ujętymi w definicji zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jak też nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego miałyby one zostać uznane za inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że w odniesieniu do wyroków - jako całości - został spełniony element materialny tajemnicy przedsiębiorcy. Wyroki jako całość nie stanowią tym samym tajemnicy przedsiębiorcy.

Nadto organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej jedynie w sytuacji wskazanej w ustawie. Rozważania na temat rzekomej utraty zaufania przedsiębiorcy do państwa nie stanowią podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Interpretacja i zastosowanie przez organ ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie prowadzą do naruszenia korzystania z konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej. Traktat Karty Energetycznej oraz inkorporowany w jego treści Regulamin Arbitrażowy SCC nie mogą być interpretowane przez organ w sposób sprzeczny z art. 61 Konstytucji. Uzasadnienie decyzji wskazuje natomiast, że organ stosuje przepisy Traktatu Karty Energetycznej oraz reguły arbitrażowe SCC w sposób sprzeczny z art. 61 Konstytucji. Gdyby bowiem przyjąć, że argumenty wskazane przez organ są uzasadnione, to by znaczyło, że ratyfikowanie przez Rzeczpospolitą Polskę Traktatu Karty Energetycznej całkowicie wyłączyło zastosowanie prawa dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w art. 61 Konstytucji do wyroków arbitrażowych zapadłych na podstawie tego traktatu prawa międzynarodowego. Traktat Karty Energetycznej nie zawiera takich postanowień, a z jego treści nie wynika, aby taka była intencja państw - stron. Jest wręcz przeciwnie - w art. 20 Traktat Karty Energetycznej wprowadza obowiązek przejrzystości. Poza tym dostęp do informacji publicznej nie jest przedmiotem regulacji Traktatu Karty Energetycznej. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do ograniczenia korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w art. 61 Konstytucji, które byłoby sprzeczne z wymogami określonymi wart. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie nie byłoby bowiem proporcjonalne, a ponadto naruszałoby istotę prawa dostępu do informacji publicznej, poprzez całkowite wyłączenie jego zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż Polska nie jest stroną Konwencji Waszyngtońskiej z dnia 18 marca 1965 r. o rozstrzyganiu sporów inwestycyjnych między państwami a obywatelami innych państw, na podstawie której funkcjonuje Międzynarodowe Centrum Rozwiązywania Sporów Inwestycyjnych (International Centre for Settlement of Investment Disputes — ICSID). Nie dotyczy zatem Polski praktyka upubliczniania wyroków w ramach tego systemu, a powoływanie się na przykład innych państw wydaje się nieuzasadnione.

Minister Gospodarki wskazał także, iż wnioskowane wyroki arbitrażowe dotyczyły zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Zgodnie z art. 13 ust. 6 w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1190 ze zm. – wg stanu prawnego na dzień 21 lipca 2014 r.), dane jednostkowe zawarte w rejestrze producentów i handlowców (dane ekonomiczne i towarowe oraz informacje dotyczące magazynowania zapasów obowiązkowych przedsiębiorców obowiązanych do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych) podlegały ochronie na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, z wyłączeniem oznaczenia producenta lub handlowca. Organ nie mógłby zatem udostępnić danych, które mieściły się w zakresie wskazanym w powyższych przepisach.

Ponadto Traktat Karty Energetycznej oraz Protokół KE, jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Przepis art. 26 ust. 3 lit. (a) Traktatu stanowi, iż z zastrzeżeniem wyłącznie punktów (b) i (c) każda umawiająca się strona wyraża swoją bezwarunkową zgodę na przedłożenie sporu do arbitrażu międzynarodowego lub do postępowania pojednawczego. Bezwarunkowa zgoda oznacza w konsekwencji również akceptację regulaminów, według których trybunały arbitrażowe procedują - w przedmiotowej sprawie Regulaminu Arbitrażowego SCC. Regulamin ten w art. 27 ust. 3 przewiduje, że rozprawy są niejawne, chyba ze strony postanowiły inaczej natomiast w art. 46 stanowi, że w przypadku braku odmiennej umowy stron postępowania, SCC i Trybunał Arbitrażowy są zobowiązane do zachowania poufności postępowania arbitrażowego oraz wyroku. Normy wynikające z tych przepisów wskazują, że rozprawa i wyrok są niejawne i należy uznać, że zasada ta obowiązuje nie tylko SCC i Trybunał Arbitrażowy, ale również strony postępowania, które mogą się jednak umówić inaczej. Zatem, w ocenie Ministra Gospodarki , obowiązek zachowania poufności przedmiotowych wyroków wynika z wiążącego RP prawa międzynarodowego tj. TKE, który ma pierwszeństwo przed ustawą - jeżeli ustawy nie da się z umowa pogodzić.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ podkreślił, iż przepis ten nie znajduje bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie, a zatem przepis ten nie mógł zostać naruszony. Tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej niż tajemnica przedsiębiorstwa. Dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. W przedmiotowej sprawie przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania treści wyroków w tajemnicy - po pierwsze nie wyrażając zgody na ich publikacje przez SCC (zgodnie z art. 46 Regulaminu Izby Arbitrażowej SCC), po drugie - nie wyrażając zgody na ich udostępnienie wnioskodawcy. Skoro całe wyroki sądu arbitrażowego objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, to organ uznał, że informacja, o jaką wystąpił wnioskodawca, pomimo że ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolnego aktu podnieść z urzędu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż na podstawie art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego art., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W świetle postanowień art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Jak wynika z treści powołanego art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie przesłanki.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) - przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13. W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Kryterium tajemnicy przedsiębiorstwa jest zatem wartość gospodarcza, a cechą poufność, brak ujawnienia i zabezpieczenie informacji. Wobec tego nie można podzielić poglądu, iż sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę, stanowi bezwzględną przesłankę odmowy jej udzielenia.

Orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3076/12 "w zakresie kontroli decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na okoliczność wyłączającą jawność w procesie prowadzonym przed sądem powszechnym ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią nie tylko formalnych ale także materialnoprawnych podstaw. Temu obowiązkowi nie czyniłoby zadość ograniczenie się do formalnego ustalenia, że odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa jest zasadna w związku z prowadzeniem rozprawy przed sądem przy drzwiach zamkniętych bez wnikania, czy odmowa udzielenia informacji publicznej odpowiada materialnoprawnym przesłankom określonym w definicji legalnej pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa. Kontrola sądu administracyjnego stałaby się w takim przypadku "iluzoryczna". Z uwagi na możliwość kontroli sądowej zarówno w odniesieniu do przesłanki materialnej jak i formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa istotne jest, aby organ wyraźnie wskazywał, jakie elementy żądanej informacji podlegałyby utajnieniu z tej przyczyny (patrz wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13, I OSK 193/13 i I OSK 195/13).

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w skardze wartości takie jak: ochrona wartości i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy rozstrzygnąć kwestię o podstawowym znaczeniu, czy strony postępowania arbitrażowego (inwestor – państwo) prowadzonego na podstawie Traktatu – Karta Energetyczna, w oparciu o czynności prawne dokonane w zgodzie z postanowieniami tego Traktatu i regulaminu trybunału arbitrażowego (poprzez zastrzeżenie niejawności arbitrażu), mogą skutecznie wyłączyć dostępność wyroku arbitrażowego z pominięciem powyżej podanych wymogów wynikających z ustawodawstwa krajowego.

Istota arbitrażu gospodarczego polega na rozstrzyganiu spraw cywilnych (gospodarczych) przez arbitrów wg. zasad proceduralnych i materialnych na wybór, których strony maja wpływ, albowiem strony stosunku prawnego muszą na to wyrazić zgodę w formie umowy zwanej zapisem na sąd polubowny. Co do zasady, dopuszczalne są jeszcze inne postanowienia np. co do sposobu wyboru lub liczby arbitrów, trybu postępowania, kosztów postępowania, języka, czy miejsca arbitrażu. Jednakże w żadnym wypadku postanowienia te nie mogą być sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Dobrowolność arbitrażu gospodarczego polega na tym, że zapis na sąd polubowny jest normalną umową cywilnoprawną, którą strony mogą swobodnie zawrzeć negocjując jej warunki. Kompetencja sądu arbitrażowego do rozpoznania sporu wynika z umowy miedzy stronami. Sądy arbitrażowe mogą być sądami powołanymi przez same strony i wówczas określane są jako sądy ad hoc, lub funkcjonować jako sądy instytucjonalne, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, przy izbie handlowej jako sądy arbitrażowe stałe. Istnieją w każdym systemie prawnym procedury umożliwiające sądom państwowym pewną kontrolę nad orzeczeniami arbitrażowymi. Przede wszystkim sąd państwowy, jeżeli strona przegrana orzeczenia arbitrażowego nie wykona, stwierdza prawomocność takiego orzeczenia oraz nadaje orzeczeniu klauzulę wykonalności. Najistotniejszą cechą arbitrażu jest to, że państwo na mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa zrównuje orzeczenia arbitrażowe z wyrokiem sądu państwowego. W praktyce oznacza to, że po uzyskaniu klauzuli wykonalności orzeczenie arbitrażowe traktowane jest jak wyrok sądu państwowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że treść wyroku sądu jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrok sądowy jest rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy (przykładowo wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Ke 7/08).

Zatem z samej istoty instytucji arbitrażu gospodarczego nie sposób wywieść podstaw do ograniczania stosowania prawa krajowego, zwłaszcza prawa gwarantowanego konstytucyjnie jakim jest dostęp do informacji publicznej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę prawa podmiotów gospodarczych. Sam Traktat Karty Energetycznej oraz Protokół Karty Energetycznej dotyczący efektywności energetycznej i odnośnych aspektów ochrony środowiska z dnia 17 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 105, poz. 985) nie zawiera zapisów wyłączających, czy też sprzecznych z krajowym porządkiem prawnym funkcjonującym w obszarze dostępu do informacji publicznej. Przeciwnie, w przypadku orzeczenia arbitrażowego rozstrzygającego spór pomiędzy Umawiającymi się Stronami (państwami) nakazuje zapewnić ogólny dostęp do odpisu tego orzeczenia (art. 27 pkt 3 lit. l Traktatu). Artykuł 20 pkt 2 Traktatu wprowadza zasadę przejrzystości stanowiąc, iż ustawy, przepisy, orzeczenia sądowe i ogólnie stosowane decyzje administracyjne wprowadzone w życie przez którąkolwiek Umawiającą się Stronę oraz umowy obowiązujące między Umawiającymi się Stronami, a mające wpływ na inne sprawy objęte niniejszym Traktatem, powinny także być bezzwłocznie opublikowane dla umożliwienia Umawiającym się Stronom i inwestorom zapoznania się z nimi. Postanowienia niniejszego ustępu nie będą wymagały od którejkolwiek Umawiającej się Strony, by udostępniała poufne informacje, które utrudniłyby egzekwowanie norm prawnych lub inaczej były sprzeczne z interesem publicznym bądź też naruszyłyby legalne interesy handlowe któregokolwiek inwestora. Powyższy przepis wskazuje jedynie dyrektywę generalną, która wobec braku szczegółowej regulacji, nie przemawia za jakimkolwiek ograniczeniem stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozstrzyganie sporów między inwestorem a Umawiającą się Stroną Traktat reguluje w art. 26 ustalając w pkt 2, iż jeśli spór nie będzie mógł zostać rozstrzygnięty polubownie strona inwestora w sporze może zdecydować się na przedłożenie sporu do rozstrzygnięcia do sądów lub trybunałów administracyjnych Umawiającej się Strony, będącej stroną sporu, lub zgodnie z jakąkolwiek mającą zastosowanie, wcześniej uzgodnioną procedurą rozstrzygania sporów, lub zgodnie z dalszymi ustępami niniejszego artykułu. Zgodnie z postanowieniami pkt 4 lit. c, w przypadku gdy inwestor decyduje się przedłożyć spór do rozstrzygnięcia zgodnie z punktem 2c, dostarczy on później swoją pisemną zgodę na przedłożenie tego sporu do postępowania arbitrażowego przy Instytucie Arbitrażu Izby Handlowej w Sztokholmie. Z treści pkt 8 wynika, iż orzeczenia arbitrażowe są ostateczne i wiążące dla stron sporu, a każda Umawiająca się Strona wykonuje bezzwłocznie takie orzeczenie i zapewnia skuteczne egzekwowanie takich orzeczeń na swoim obszarze.

Regulamin Arbitrażowy Instytutu Arbitrażowego przy Sztokholmskiej Izbie Handlowej obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r. (dostępny na stronach internetowych) w art. 22 pkt 1 stanowi, iż Trybunał Arbitrażowy rozstrzyga spór na podstawie prawa/praw lub zasad prawnych uzgodnionych przez strony. W braku umowy stron, Trybunał Arbitrażowy stosuje prawo lub zasady prawa, które uzna za najwłaściwsze. Zgodnie z art. 27 Regulaminu, rozprawy są niejawne, chyba, że strony postanowiły inaczej. W świetle art. 46 Regulaminu, w braku odmiennej umowy stron, SCC i Trybunał Arbitrażowy są zobowiązane do zachowania poufności postępowania arbitrażowego.

Analiza przepisów regulujących arbitraż pomiędzy inwestorem a państwem, także nie daje podstaw do przyznawania prymatu tych przepisów przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze to strony postępowania arbitrażowego kształtują jego przebieg, a to oznacza, iż postanowienia umowy stron nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawy zasadniczej, jak też zwykłej (powołany Traktat zapisów sprzecznych z ustawą o dostępie do informacji publicznej nie zawiera). Po wtóre Regulamin arbitrażowy SCC jest aktem podustawowym, nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa, w zakresie procedury wiąże strony i Trybunał Arbitrażowy. Po trzecie zasada poufności z art. 46 Regulaminu jest ściśle ukierunkowana podmiotowo, formułując nakaz zachowania poufności tylko do Trybunału Arbitrażowego, co oznacza, iż w istocie to strony postępowania arbitrażowego decydują o udostępnieniu orzeczenia arbitrażowego. Jednakże wyłączenie jawności tego orzeczenia nie może odbywać się z pominięciem ogólnie obowiązujących przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie odmowa udostępniania informacji publicznej – wnioskowanych wyroków arbitrażowych – z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, która została uzasadniona jedynie zastrzeżeniem poufności, jest prawnie wadliwa. Jak już powyższej wskazano spełnienie przesłanek formalnych z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, jak to miało miejsce w analizowanym przypadku, jest niewystarczające dla usankcjonowania ograniczenia dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy. Minister Gospodarki nie przywołał w zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, jakiejkolwiek argumentacji świadczącej o spełnieniu przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorstwa. Powoduje to, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej. Zarówno strona postępowania, jak i Sąd, nie jest w stanie dociec w ochronie jakich dóbr (informacji technicznej, technologicznej, organizacji, innej posiadającej wartość gospodarczą) organ upatruje potrzebę wyłączenia z jawności wnioskowanych orzeczeń SCC. Nie można zaakceptować takiego stanu rzeczy, bowiem nie jest wystarczające powołanie się na tajemnice przedsiębiorcy bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnice tę należałoby oceniać. Powołując się na obowiązki organu, a w szczególności obowiązki wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzić należy, że przedstawiona w tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji budzić musi istotne zastrzeżenia.

W nawiązaniu do wskazanej w odpowiedzi na skargę informacji o przedmiocie sporu rozstrzyganego wnioskowanymi wyrokami arbitrażowymi i w związaną z tym kwestią ochrony informacji niejawnej należy podnieść, iż podjęta w odpowiedzi na skargę, czyli złożonej po zakończeniu postępowania administracyjnego, próba usunięcia braków uzasadnienia decyzji, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, określonego w art.107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ocen w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 137/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 846/11, Lex nr 1084622). Powyższe oznacza, że przedłożona w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę nie może konwalidować braków skarżonej decyzji z tego przede wszystkim względu, że nie jest ona częścią decyzji, lecz służy jedynie prezentowaniu stanowiska organu odwoławczego względem skargi.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Ministra Gospodarki samoistna przesłanka "poufności" orzeczenia arbitrażowego może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego obie decyzje w sprawie wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś uzasadnienie decyzji odmownej, jak i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów zaskarżona oraz poprzedzającą ją decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Gospodarki będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę. W szczególności będzie obowiązany ocenić, czy z uwagi na umiejscowienie w żądanych orzeczeniach informacji prawnie chronionych istnieją podstawy do odmowy udostępnienia całości tych dokumentów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie na art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy procesowej. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania Sąd uwzględnił wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) i wysokość kosztów przejazdu strony do Sądu i z powrotem (500 zł) przyjmując zgodnie z oświadczeniem skarżącego, iż trasę z [...] do Warszawy (2 x 300 km) i z powrotem odbył on własnym samochodem osobowym o pojemności silnika powyższej powyżej 900 cm3, zaś przyznana kwota kosztów podroży mieści się w granicach wyznaczonych przez § 2 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), zgodnie z którym maksymalna wysokość stawki za 1 km przebiegu pojazdu samochodu osobowego o podanej pojemności skokowej silnika wynosi 0,8358 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrot kosztów opłat autostradowych, albowiem nie zaliczają się one do kosztów przejazdu lecz do innych wydatków, w rozumieniu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2003 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167). Natomiast zgodnie z art. 205 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stronie przysługuje należność z tytułu kosztów przejazdów w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych.