Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 9/93
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1994-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Budżetowe prawo
Powołane przepisy: article: art. 70, art. 71 ust. 1-3, art. 73 ust. 2, art. 74
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 2 ust. 4
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz. 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
article: art. 62, art. 63 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 53 ust. 2, art. 55 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 4 poz. 18
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe.
article: par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 1992 nr 94 poz. 463
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania.
article: art. 24
journal: Dz.U. 1985 nr 39 poz. 184
law: Uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
journal: M.P. 1991 nr 44 poz. 310 par. 36
law: Uchwała Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Teza: 1. Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/ jest zgodna z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach z władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/;

2. Art. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania /Dz.U. nr 94 poz. 463/ jest zgodny z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych i z art. 62 i 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, oraz art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.;

3. Art. 3 cytowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. nie jest niezgodny z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

TEZY

1. Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/ jest zgodna z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach z władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/;

2. Art. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania /Dz.U. nr 94 poz. 463/ jest zgodny z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych i z art. 62 i 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, oraz art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.;

3. Art. 3 cytowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. nie jest niezgodny z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.


UZASADNIENIE

Przede wszystkim należy się zastanowić, jak dalece Wnioskodawca jest "gospodarzem" wniosku, a w szczególności, czy cofnięcie przez niego wniosku wiąże TK, czy też nie wywołuje takiego skutku. Przepisy dotyczące postępowania przed Trybunałem tej kwestii nie wyjaśniają. Zdaniem TK charakter postępowania /kontrola legalności/, nastawionego na umocnienie i ochronę porządku konstytucyjnego, uzasadnia przyjęcie poglądu, iż określone w ustawie podmioty i na warunkach w niej podanych mogą skutecznie uruchomić postępowanie przed Trybunałem, nie mogą natomiast zahamować. Zasada dyspozytywności stron obejmuje w tym wypadku prawo do założenia wniosku, ale nie do skutecznego jego cofnięcia. Gospodarzem sprawy staje się wówczas Trybunał i on rozstrzyga kwestię zasadności wniosku, pomijając już nawet uprawnienie Trybunału do wszczęcia postępowania z inicjatywy własnej /art. 24 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed TK - Dz.U. 1985 nr 39 poz. 184/. Podobne stanowisko, iż cofnięcie wniosku przez Wnioskodawcę nie wiąże składu orzekającego, TK zajął już w swoich uprzednich orzeczeniach w sprawach: K 2/88 /OTK 1989 poz.     / i U 7/89 /OTK 1990 poz.     /, a także reprezentowane jest przez doktrynę /por. Zdzisław Czeszejko-Sochacki, Trybunał Konstytucyjny PRL - rozprawa habilitacyjna, Warszawa 1987 r. str. 129/. Z tych względów TK stwierdza, że cofnięcie przez Wnioskodawcę wniosku w końcowej fazie rozprawy nie jest wiążące dla Trybunału, zwłaszcza w sytuacji, gdy pozostali uczestnicy postępowania wnosili o uznanie legalności zaskarżonych przepisów z przyczyn merytorycznych. Biorąc pod uwagę te okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił w rozpatrywanej sprawie wydać orzeczenie.

Dla rozstrzygnięcia wniosku, będącego przedmiotem rozpoznania TK, bliższego omówienia wymaga przede wszystkim problematyka uregulowania prawnego regionalnych izb obrachunkowych /r.i.o./ w kontekście instytucji nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Unormowanie zawarte w Ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. określa pozycję ustrojową samorządu terytorialnego i stanowi /art. 70 i nast./, iż samorząd jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, określa istotę funkcji samorządu, kwestie wyborów samorządowych i referendum lokalnego, w szczególności zaś problematykę mienia komunalnego oraz dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Cytowana wyżej Ustawa Konstytucyjna ogólnie tylko statuuje zasadę nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego - odsyłając w tej mierze do unormowań ustawodawczych /art. 74/. Skoro według przepisu konstytucyjnego samorząd wykonuje istotną część zadań administracji publicznej ale w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, przy czym wykonując zadania administracji rządowej jednostki samorządu zostają wyposażone w tym celu w odpowiednie środki finansowe /art. 71 ust. 1-3/, zaś źródła dochodów jednostek samorządu, gmin, są w zakresie zadań publicznych gwarantowane ustawowo /art. 73 ust. 2/ - logicznym tego następstwem jest uregulowanie nadzoru gospodarki finansowej gmin.

Unormowanie problematyki nadzoru, sprawowanego m.in. przez r.i.o., zawarte zostało nie w jednej - jak to ujmuje Wnioskodawca, ale w kilku ustawach. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w art. 62 przyjmuje zasadę, według której kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków /gmin/ sprawują r.i.o. Uregulowanie sposobu powoływania, organizacji i szczegółowych zasad działania r.i.o. zostało powierzone odrębnej ustawie /art. 63 pkt 1/, podobnie jak określenie ogólnych zasad procedury budżetowej i gospodarki finansowej w gminach /art. 63 pkt 3/. Kolejne unormowanie, dotyczące r.i.o., zawarte jest w ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./. Ustawa to stanowi, iż zarząd gminy przedstawia radzie gminy i r.i.o. informację o przebiegu wykonania budżetu gminy za I półrocze w terminie 60 dni po upływie okresu sprawozdawczego /art. 53 ust. 2/. Natomiast, opracowane przez zarząd gminy roczne sprawozdania z wykonania budżetu gminy, wójt lub burmistrz przesyła r.i.o. i właściwemu wojewódzkiemu urzędowi statystycznemu /art. 55 ust. 2/. Doniosłe znaczenie ma też uregulowanie w prawie budżetowym problematyki odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej /rozdział 8/; organami orzekającymi w tych sprawach są m.in. komisje orzekające przy r.i.o. /art. 65 ust. 2 pkt 3/. Unormowanie trybu powołania tych komisji odesłane zostało do ustawy o r.i.o.

Kompleksowe unormowanie problematyki r.i.o. zawiera ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/.

R.i.o. powołane zostały do kontroli gospodarki finansowej gmin, związków międzygminnych, innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych. Sprawują one - w zakresie spraw budżetowych - nadzór nad działalnością komunalną oraz prowadzą działalność informacyjną i szkoleniową /art. 1/. R.i.o. kontrolują gospodarkę finansową wyżej wymienionych podmiotów, a także innych podmiotów w zakresie wykorzystania dotacji uzyskanych z budżetu gminy, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, kierując się ponadto kryterium celowości, rzetelności i gospodarności /art. 5 i 6/. R.i.o. przeprowadzają z urzędu kompleksową kontrolę gospodarki finansowej gminy co najmniej raz na 4 lata lub na wniosek gmin, związków międzygminnych i sejmików samorządowych /art. 7/. TK analizując powołane wyżej przepisy ustawowe uznał, iż nie stoją one w sprzeczności z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., według którego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa.

Cytowany przepis konstytucyjny zawiera trzy implikacje: ustala zasadę nadzoru, to jest poddaje kontroli działalność samorządu terytorialnego, z prawem jej modyfikowania, a nie tylko formułowania wniosków pokontrolnych przez właściwe organy, zakres ani kryteria nadzoru nie ograniczają się tylko do gospodarki finansowej gmin, utworzenie organów nadzoru, określenie ich pozycji i kształtu instytucjonalnego, zasad i form jego działania, powierzone zostało ustawie. Ustawa o r.i.o. kieruje regionalną izbę obrachunkową jako jeden z organów sprawujących nadzór nad działalnością organów samorządu terytorialnego, przy czym nadzór ten obejmuje tylko określony format działalności komunalnej gmin. Ustawa z dnia 7 października o regionalnych izbach obrachunkowych nie koliduje więc z przepisem art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Unormowanie ustawy o r.i.o. nie jest regulacją wyczerpującą, kompletną. Wyrazem tego jest zawarta w art. 2 ust. 4 ustawy delegacja upoważniająca Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, siedzib i zasięgu terytorialnego izb, obejmującego jedno lub kilka sąsiednich województw, a także szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania w sprawach unormowanych w ustawie o r.i.o. Analiza zakresu tego upoważnienia i skonfrontowanie z nim regulacji zawartej w poszczególnych przepisach kwestionowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. prowadzi do wniosku, że nietrafny jest zarzut, iż ustawa o r.i.o. nie utworzyła de iure izb, a uczynione to zostało dopiero przez kwestionowane rozporządzenie, wydane - zdaniem Wnioskodawcy - z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego. Ograniczając się do ustawy o r.i.o. - utworzenie, czy też statuowanie tej instytucji nastąpiło poprzez dopuszczalne i praktycznie stosowane określenie prawne jej kompetencji i zadań, z pominięciem formuły, wprost konstatującej "utworzenie" oraz przez ustalenie ich nazwy w tytule ustawy. Wnioskodawca w pisemnym wniosku wywodził, iż Prezes Rady Ministrów, określając siedziby zasięg terytorialny r.i.o. - faktycznie powołał te izby, wcześniej "formalnie nie istniejące.

Rozumowanie to nie czyni koniecznej dyferencjacji pomiędzy utworzeniem instytucji r.i.o. a określeniem przesłanek prawnych dla powołania konkretnej izby, w rezultacie czego za "powołanie organu" Wnioskodawca uznaje wydanie bardziej szczegółowej regulacji zawartej w rozporządzeniu, nie zaś unormowanie ogólniejsze, dokonane w ustawie o r.i.o.

Reasumując TK stwierdził, iż utworzenie regionalnych izb obrachunkowych dokonane zostało w drodze regulacji ustawowej, przy czym ustawa o samorządzie terytorialnym oraz Prawo budżetowe określiły niektóre konieczne i aktualnie wiążące elementy tej instytucji, zaś ustawą kreującą tę instytucję i dającą unormowanie kompleksowe jest ustawa o r.i.o. Trafny jest zatem pogląd Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów, iż utworzenie izb nastąpiło poprzez: ustawowe określenie ich zadań, określenie elementów organizacyjnych, wskazanie organów upoważnionych do wykonania określonych prawem działań organizatorskich, które doprowadziły do fizycznego zaistnienia izb jako jednostek organizacyjnych oraz odesłanie do innych ustaw, regulujących ten podmiot. Także formy działań nadzorczych ustawodawca określił bądź przez odesłanie do ustawy o samorządzie terytorialnym, bądź poprzez określenie ich wprost.

Jest niedopuszczalna w przypadku braku oparcia w ustawie oraz kiedy dotyczy "essentialii" aktu ustawodawczego. Brak jest wystarczających podstaw do wyłączenia możliwości stosowania subdelegacji obejmującej wyłącznie elementy wtórne, o charakterze porządkowym, do których należy zaliczyć sprawy dotyczące wewnętrznego elementu podziału i organizacji pracy. Por. U 3/86 /OTK 1986 poz. /; Uw 4/88 /OTK 1988 poz.   /.

TK nie podziela poglądu, że w omawianym zakresie doszło do naruszenia zasad poprawnej legislacji. Z ogólnie uznawanych zasad techniki prawodawczej, skodyfikowanych Uchwałą Rady Ministrów Nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. /M.P. nr 44 poz. 310/ - par. 36 załącznika do uchwały - wynika, że: "Ustawa ogłoszona, zawierająca upoważnienie do wydawania aktów wykonawczych, upoważnia do wydawania tych aktów przed dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem, że przepisy aktów wykonawczych wchodzą w życie nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie samej ustawy". W trosce o zapewnienie zainteresowanych faktycznej możliwości zapoznania się z opublikowanymi aktami normatywnymi zasady techniki prawodawczej zalecają, aby termin wejścia aktu normatywnego w życie, oddzielać stosownym okresem /vacatio legis/ od daty jego ogłoszenia. Podobne poglądy w zakresie zasad legislacyjnych prezentuje również doktryna /por. S. Wronkowska i M. Zieliński, Problemy i zasady tekstów prawnych, Urząd Rady Ministrów 1993 r., str. 161 i nast./. Ponieważ kwestionowane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów wydane zostało w dniu 9 grudnia 1992 r. /to jest w okresie vacatio legis ustawy o r.i.o./ i ogłoszone zostało w Dzienniku Ustaw nr 94 poz. 463 w dniu 15 grudnia 1992 r., przy czym weszło ono w życie po 16-dniowym okresie vacatio legis - z dniem 1 stycznia 1993 r. - równocześnie z ustawą o r.i.o., przeto zarzut o naruszeniu zasad techniki prawodawczej jest nieuzasadniony.

Orzekanie o niezgodności aktów jednakowej rangi, hierarchicznie niezróżnicowanych, nie należy do kompetencji TK. Stwierdzenie braku korelacji pomiędzy dwoma aktami normatywnymi jednakowej rangi, mogłoby skutkować podjęcie stosownego postanowienia sygnalizacyjnego, którego celem byłoby usunięcie stwierdzonych uchybień i luk w prawie, dla zapewnienia spójności systemu prawnego RP /art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./. Jednakże TK analizując wspomniane przepisy nie dostrzegł braku korelacji między tymi przepisami. Art. 63 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zapowiedział, iż sposób powoływania, organizację i szczegółowe zasady działania r.i.o. określi odrębna ustawa. I tak też się stało, poprzez wydanie ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.