Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1263/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 149, art. 156 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skarg K.W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...];[...];[...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargi


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy W. w dniu [...] sierpnia 2006 r. działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 647 – dalej u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. obecnie j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 – dalej k.p.a.) oraz § 8 uchwały nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego - wydał trzy decyzje, adresowane do K.W:

1. nr [...]- ustalającą jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...] o powierzchni [...] m2 położonej w N.F., zbytej umową notarialną z dnia 14 września 2005 r.;

2. nr [...]- ustalającą jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...] o powierzchni [...] m2 położonej w N.F., zbytej umową notarialną z dnia 27 września 2005 r.,

3. nr [...] - ustalającą jednorazową opłatę w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...] o powierzchni [...] m2 położonej w N.F., zbytej umową notarialną z dnia 27 września 2005 r.

K.W. wniósł od każdej decyzji odwołanie, zawierając je w jednym piśmie. Odwołujący zarzucił, że żądanie opłat jest bezzasadne z uwagi na koszty poniesione w związku z przekształceniem gruntu rolnego na działki budowlane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy "zaskarżoną decyzję". W uzasadnieniu przytoczono ogólnie treść przepisów regulujących zasady i przesłanki ustalenia renty planistycznej oraz uznano przydatność operatu szacunkowego "będącego dowodem w sprawie".

W wyniku skargi wniesionej przez K.W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13.03.2007r. sygn. akt II SA/Po 745/06 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w każdej indywidualnej sprawie powinno zakończyć się wydaniem decyzji (art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 k.p.a.). Słusznie zatem organ pierwszej instancji zakończył odrębnymi decyzjami sprawy o ustalenie opłat planistycznych od trzech różnych działek sprzedanych przez K.W. Sprawy te były adresowane do tej samej osoby, ale różnił je przedmiot rozstrzygnięcia (różne działki i różna w związku z tym wysokość opłaty planistycznej). Fakt, że wszystkie trzy decyzje zostały doręczone adresatowi w jednej przesyłce i skarżący wniósł od tych decyzji odwołanie w jednym piśmie - nie uprawniało organu odwoławczego do łącznego rozpatrzenia tych spraw i zakończenia postępowania jedną decyzją. Odwołania wniesione od poszczególnych decyzji organu pierwszej instancji uruchomiły administracyjny tok instancji, który powoduje, że sprawa rozstrzygnięta po raz pierwszy przez właściwy organ administracyjny powinna być po raz drugi rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 127 § 1 i art. 138 k.p.a.). Sąd stwierdził również, że istnieje sprzeczność między sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 k.p.a. Treść sentencji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje inny przedmiot rozstrzygnięcia, niż uzasadnienie. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję", zaś w pierwszym zdaniu uzasadnienia powołał się na trzy decyzje wydane przez Burmistrza W. Nadto część wstępna sentencji decyzji nie wskazuje, która sprawa zakończona jedną z trzech decyzji objętych odwołaniem jest przedmiotem rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. trzema odrębnymi decyzjami z dnia [...].10.2013r. nr [...], nr [...] i [...], działając na podstawie art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3, art. 127 §2 i art. 138 §2 k.p.a., art. 4 pkt 16, art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), §4 ust. 3, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie) i art. 37 ust. 11 u.p.z.p. uchyliło w całości odpowiednio decyzje Burmistrza Miasta i Gmina W. z dnia [...].08.2006r. nr [...], nr [...] oraz nr [...] i przekazało sprawy do ponownego rozpoznania.

W jednobrzmiących uzasadnieniach w/w decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art.36 ust.4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem m.p.z.p. albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub wieczysty użytkownik zbywa tę nieruchomość m.in. burmistrz pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie decyzji w tym przedmiocie powinno nastąpić w terminie 5 lat od momentu uchwalenia m.p.z.p. i zbycia w tym terminie nieruchomości. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał w/w decyzje w ustawowym terminie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż ustalenie opłaty planistycznej następuje po zasięgnięciu opinii biegłego. W myśl art. 37 ust.11 u.g.n. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy u.g.n. Według art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 m-cy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154 u.g.n. Biegły odmówił aktualizacji operatu sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. W związku z tym Kolegium nie mogło orzekać na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego, tj. dowodu mającego istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Ubocznie wskazano, że decyzje nie zawierały oceny materiału dowodowego, a tym samym wystarczającego uzasadnienia, co narusza art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien dokładnie zbadać operat pod względem formalnym. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że żaden przepis prawa, a zwłaszcza u.p.z.p., nie nakazuje organom uwzględniać wydatków związanych z przekształceniem i podziałem nieruchomości. Tym samym jeśli organ prawidłowo wszczął postępowanie, co miało miejsce w rozpoznawanych sprawach, to może pobrać opłatę. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone decyzje należało derogować z obrotu prawnego.

K.W. kwestionując powyższe decyzje organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zasadzie jednobrzmiące skargi domagając się o ich uchylenia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że od chwili wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 13.03.2007r. wydanego w sprawie II SA/Po 745/06 upłynęło ponad 6 lat. Opłata planistyczna nie jest podatkiem, a więc nastąpiło przedawnienie zobowiązania. Pięcioletni termin przedawnienia liczony od końca roku kalendarzowego w którym upłynął termin płatności m.in. podatku. Skarżący zarzucił także wskazanie błędnej daty wydania decyzji przez organ I instancji w sprawie nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w jednobrzmiących odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W odpowiedziach na skargi wskazano również, że wobec braku aktualizacji operatu przez biegłego nie było możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz zachodziła konieczność przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia w myśl art.138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł również, że wskazanie błędnych dat wydania decyzji przez organ I instancji nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji tym bardziej, że data ta została później sprostowana jako oczywista omyłka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014r. działając na podstawie art. 111 §2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), połączył sprawy o sygnaturach akt IV SA/Po 1263/13, IV SA/Po 1264/13 i IV SA/Po 1265/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku i tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 1263/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylające decyzję organu I instancji:

• nr [...] ustalającą jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...]o powierzchni [...] m2 położonej w N.F., zbytej umową notarialną z dnia 14 września 2005 r.;

• nr [...] ustalającą jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...]o powierzchni [...] m2 położonej w N.F., zbytej umową notarialną z dnia 27 września 2005 r.,

• nr [...] ustalającą jednorazową opłatę w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...]o powierzchni [...] m2 położonej w N.F., zbytej umową notarialną z dnia 27 września 2005 r.

i przekazujące w/w sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dlatego też w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką zastosowania omawianego rozstrzygnięcia jest sytuacja, w której występuje daleko idąca wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w Lex/el). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które w tym zakresie jest jednolite. Przede wszystkim wskazuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (zob. wyrok WSA w Kielcach z 02.02.2012 r., sygn. akt II Sa/Ke 843/11).

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zasadnym było uchylenie zaskarżonych decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie stanowił przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w powyższym przepisie, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.)

Stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 u.p.z.p. zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości zawierają przepisy u.g.n. oraz w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia. W myśl postanowień art. 149 u.g.n., przepisy od art. 149-159 stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, jedynie z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust 1 u.g.n.). Sporządzony zatem przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06). Trzeba w tym miejscu podkreślić, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wskazać więc należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na nim to bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Wypada także podkreślić, że podlegający ocenie w toku prowadzonego postępowania operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego też względu proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06).

W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stał się podstawą do wyliczenia przez organ I instancji opłat planistycznych, nie został jednak w żaden sposób poddany ocenie przez ten organ. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi więc naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając więc na uwadze powyższe uchybienia organ II instancji zasadnie uchylił decyzje wydane przez organ I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pamiętać w tym miejscu należy również, iż zgodnie z art. 156 ust. 2 i 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany relewantnych czynników. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym potwierdzenie to następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że choć w u.g.n. nie ma o tym mowy, to z § 58 ust. 2 rozporządzenia wynika, że ważność danego operatu może być przedłużana więcej niż jeden raz, po upływie kolejnych 12 miesięcy, zawsze w taki sam sposób (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2011, uw. 6 do art. 156). W świetle powyższego istotne jest zatem tylko to, aby w dacie umieszczania klauzuli w operacie rzeczoznawca mógł potwierdzić jego aktualność. Natomiast pozbawiona doniosłości jest okoliczność, w którym dokładnie momencie po upływie 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu (ewentualnie wcześniejszej klauzuli) czynności tej dokona. Ważne, aby w chwili orzekania organ administracji dysponował operatem, którego aktualność została potwierdzona nie dalej niż 12 miesięcy przed dniem wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wymóg ten dotyczy również organu odwoławczego, który jest organem merytorycznym i jego zadanie nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ ten powtórnie rozpoznaje całość sprawy i zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a orzeczeniem organu II instancji. Organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Oznacza to, że aktualność operatu szacunkowego należy oceniać na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji (zob. np. wyrok WSA z 22.04.2010 r., I SA/Wa 14/10, CBOSA).

Znajdujący się w aktach niniejszych spraw operat szacunkowy został sporządzony w dniu 3.04.2006r. (k. 46 akt adm. I inst.). W świetle powyższego SKO, wydając decyzję w październiku 2013r., nie dysponowało aktualnym operatem. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji organu odwoławczego biegły odmówił potwierdzenia aktualizacji operatu sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Uwzględniając więc fakt, iż operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w sprawie, organ odwoławczy przy braku potwierdzenia aktualności operatu, z uwagi m.in. na upływ czasu pomiędzy jego sporządzeniem a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w II instancji, zobligowany był uchylić zaskarżone decyzje organu I instancji. Potwierdzenie aktualności operatu nie jest bowiem czynnością li tylko formalną ("mechaniczną"), bowiem jej dokonanie zależy od oceny aktualnych wskazań rynku i innych relewantnych czynników, dokonywanej każdorazowo przez rzeczoznawcę na podstawie posiadanych wiadomości specjalnych i w przypadku istotnej zmiany tych czynników rzeczoznawca winien odmówić potwierdzenia aktualności operatu (co też uczynił w niniejszej sprawie). Oznacza to konieczność wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 §2 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii możliwości dalszego prowadzenia postępowania w sprawie opłaty planistycznej wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma prawo wszcząć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, na co wskazuje odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala natomiast opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6). Mając zatem na względzie przywołane powyżej regulacje normatywne wskazać należy, że aby zaistniały podstawy do ustalenia renty planistycznej, musi wystąpić wzrost wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą oraz zbycie nieruchomości mające miejsce przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Powyższe warunki zostały w sprawie spełnione. Jak wynika bowiem z akt sprawy plan miejscowy, których część stanowiły nieruchomości objęte zakresem niniejszego postępowania został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego a działka nr [...] została sprzedana w dniu 14.09.2005r., zaś działki nr [...]i nr [...] w dniu 27.09.2005.

Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna) może zostać ustalona jeżeli w ciągu 5 lat od daty sprzedaży nieruchomości organ zgłosi roszczenie w tym przedmiocie (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Przez zgłoszenie żądania/roszczenia rozumie się - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wszczęcie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem zgłoszeniem roszczenia w przypadku, gdy strona występuje o odszkodowanie (np. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości) jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego i to jest pierwszy akt, którego strona dokonuje, by zgłosić żądanie, to takim pierwszym aktem, którego dokonuje organ, by zgłosić roszczenie, jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Datą zgłoszenia roszczenia przez gminę nie jest data wydania decyzji, ale data, kiedy organ wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. To zaś oznacza, że od daty wejścia w życie planu miejscowego do daty wszczęcia postępowania administracyjnego nie może minąć więcej niż 5 lat. Tak należy liczyć termin 5-letni, o jakim mowa w art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W tak zakreślonym terminie organ może zgłosić roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (wyrok NSA z 14.05.2012 r., II OSK 401/11, Lex nr 121915). W kontrolowanej sprawie Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie (zgłosił roszczenie w rozumieniu art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.) dnia 23 stycznia 2006 r., o czym zawiadomiono skarżącego, a dnia [...] sierpnia 2006r. Burmistrz wydał decyzje ustalające opłatę. W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest rozbieżności w zakresie wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do sposobu określenia terminu zgłoszenia roszczenia (wyroki NSA z: 4.2.2011 r., II OSK 250/10, Lex nr 1071222; 3.9.2008 r., II OSK 984/07, Lex nr 466020; wyrok WSA w Poznaniu z 29.3.2012 r., IV SA/Po 59/12, Lex nr 1139623).

Przedmiotowa uchwała z 2002 r. Rady Gminy weszła w życie w dniu 21.02.2003 r., a więc termin o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. mijał 21.02.2008 r. Zgodnie z poglądem doktryny, działaniem skierowanym na dochodzenie opłaty było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jej wymierzenia. W niniejszej sprawie nie tylko zostało wszczęte postępowanie, ale i zostały wydane decyzje ustalające opłatę planistyczną przed ustawowo wskazanym terminem, które jednak zostały uchylone decyzjami organu odwoławczego kontrolowanymi w niniejszej sprawie. Wymóg ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.), ma charakter instrukcyjny i ma na celu mobilizowanie właściwego organu, by nie dopuścił do upływu zawitego terminu z art. ust. 3 i 4 u.p.z.p. Termin ten jak wykazano wyżej został zachowany przez Burmistrza w związku z powyższym należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tego terminu.

W tym miejscu należy wskazać, iż odrębną kwestią jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy po uchyleniu przez Sąd w wyroku z dnia 13.03.2007r. sygn. akt II SA/Po 745/06 decyzji SKO w P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Oczywista bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołań od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], nr [...] i nr [...], przy przedstawionej wyżej wykładni przepisów u.p.z.p. nie może jednak wpływać na legitymację organu I instancji do dalszego prowadzenia postępowania z uwzględnieniem wytycznych wskazanych w decyzji organu odwoławczego i w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Końcowo odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów związanych z nieprecyzyjnym oznaczeniem daty wydania przez Burmistrza decyzji nr [...] wskazać należy, iż powyższa kwestia wraz błędem pisarskim w sentencji decyzji organu odwoławczego z dnia [...].10.2013r. nr [...] została sprostowana postanowieniem z dnia [...].12.2013r. nr [...] (analogiczne postanowienia w części dotyczącej sprostowania brzmienia sentencji decyzji wydane zostały w sprawach zakończonych decyzjami organu odwoławczego nr [...] i [...]). Powyższego nie można wiec uznać za naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.