Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 924/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

G. Spółka Komandytowa z siedzibą w W., wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. zwróciła się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 nr 112 poz. 1198 – dalej: Ustawa) do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na pytanie:

"W ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm., dalej: OP) i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego)?"

W dalszej części wniosku strona wskazała, iż powyższe dane interesują ją w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010 w przedmiocie deliktów skarbowych polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Ponadto strona wniosła o przesłanie informacji dotyczących tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w pytaniu tj.:

– w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego, termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy, nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia określonych w art. 70 Ordynacji Podatkowej (na przykład wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

– zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor UKS w B. poinformował zainteresowaną Spółkę o liczbie postępowań, w których nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji Podatkowej, jak również o liczbie postępowań, w których postawiono zarzuty i w których umorzono postępowanie. W pozostałym zakresie Dyrektor UKS w B. wezwał stronę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku, poprzez wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji, powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy.

Organ wskazał przy tym, że UKS nie prowadzi analizy postępowań karnych skarbowych w kontekście danych żądanych we wniosku, ponadto uzyskanie tych danych wymaga analizy zarówno akt ww. spraw, jak również pozyskania od organów podatkowych danych o wykonaniu zobowiązań podatkowych, będących efektem działania kontroli skarbowej i przyporządkowanie ich do poszczególnych postępowań w sprawach karnych skarbowych, porównania materiałów źródłowych oraz sporządzenia stosownych zestawień. Zdaniem organu, okoliczności te powodują, że żądane informacje publiczne stanowią informację przetworzoną, co z kolei uzasadnia zwrócenie się o wykazanie, dlaczego pozyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Strona odpowiedziała na wezwanie pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Podtrzymała w nim swoje stanowisko, iż żądane dane są informacją o charakterze prostym, ponieważ pokrywają się dużej mierze z odpowiedziami udzielanymi przez Ministra Finansów na interpelację poselską nr [...] oraz na "[...]" z kwietnia 2011 r. przygotowaną przez [...]. Ponadto strona wskazała na przesłanki przemawiające za tezą, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po pierwsze, powołała się na tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. o sygnaturze akt P30/11, wskazując, że w wyniku pytania prawnego zgłoszonego przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji Podatkowej z Konstytucją w zakresie, w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenia skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji Podatkowej i jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na fakt, iż coraz powszechniejsze w doktrynie jest zdanie, że art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji Podatkowej, jest przez organy wykorzystywany jedynie w celu wszczynania przez organy skarbowe postępowania karnego skarbowego tuż przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia, aby nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, przy czym dla organu nie ma znaczenia faza postępowania – in rem, czy in personam, co może prowadzić do zawieszania przez organ podatkowy w dowolnym czasie biegu przedawnienia zobowiązań podatkowych będących przedmiotem prowadzonego postępowania podatkowego. Po drugie, strona wskazała na opracowany przez siebie raport, zlecony przez P., a dotyczący praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji Podatkowej. Strona oparła go na orzecznictwie sądów administracyjnych. Raport ten uprawdopodobnił podejrzenie o instrumentalnym wykorzystywaniu przez organy podatkowe art. art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji Podatkowej. Wobec powyższego wnioskodawcy uznali, iż pozyskanie żądanych informacji jest niezbędne dla rzetelnego wyjaśnienia powstałych na tle stosowania ww. przepisu wątpliwości, co niewątpliwie przekłada się na interes społeczny. Po trzecie, strona wskazała, że podobne w treści wnioski zostały skierowane do innych UKS w Polsce i zostały w ich wyniku udzielone żądane informacje.

Decyzją z dnia [..] lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, Dyrektor UKS w B., odmówił udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Uzasadniając tę decyzję, organ przypomniał uregulowania zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przytoczył orzecznictwo dotyczące określenia zakresu zarówno informacji prostej, jak i przetworzonej. Zasadniczym argumentem przemawiającym za odmową udzielenia informacji publicznej był fakt, iż – zdaniem Dyrektora UKS – wnioskodawcy chcą za pomocą uzyskanych informacji realizować swój prywatny interes faktyczny, w postaci wywiązania się z umowy, zawartej z organizacją zrzeszającą pracodawców, dotyczącej stworzenia raportu o praktyce stosowania art. art. 70 § 6 pkt 1 OP, który to raport miałby potwierdzać postawioną wcześniej tezę o nieprawidłowościach w stosowaniu tego przepisu przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej. Dyrektor UKS nie podziela takiego poglądu i wskazuje jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny nie uznał za niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samego wszczęcia postępowania karnego skarbowego w ustawowym terminie, tylko nieinformowanie podatników o skutku takiego wszczęcia, tj. zawieszeniu biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o którym stanowi art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Ponadto zdaniem Dyrektora UKS w B. wnioskodawcy nie wykazali, iż żądane informacje mogą zostać wykorzystane dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, co w orzecznictwie jest podnoszone jako jedna z przesłanek do wykazania przy uzasadnianiu szczególnego znaczenia informacji dla interesu publicznego (np. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r.- OSK 1768/2010). Dodatkowo zakwestionowany został charakter żądanej informacji – zdaniem Dyrektora, nie można się zgodzić z twierdzeniem, że jest to informacja prosta. Organ ponowił przy tym wywody dotyczące konieczności zaangażowania znacznych środków pieniężnych i osobowych, a także konieczność analizy materiałów znajdujących się w zasobach innych niż adresat wniosku jednostek. Powołano przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, w którym wyrażono pogląd, iż informacja publiczna przetworzona, to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. W świetle wszystkich podniesionych argumentów Dyrektor uznał, że nie jest możliwe udzielenie żądanej wnioskiem informacji.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 3 ust.1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 Ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji żądanych wnioskiem strony o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 stycznia 2013 r., a także naruszenie art. 14 ust. 2, poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach zobowiązujących organ do jego zastosowania. Jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania strona powtórzyła swoje argumenty dotyczące prostego charakteru żądanej informacji, podtrzymując twierdzenie, iż żądane informacje pokrywają się z informacjami na które powoływał się w innych dokumentach Minister Finansów. Ponadto strona ponowiła wszystkie dotychczasowe argumenty na poparcie swojego stanowiska.

W wyniku odwołania Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wydał wskazaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu organ ponownie przypomniał stan faktyczny sprawy a następnie treść przepisu art. 61 Konstytucji RP, dotyczącego dostępu obywateli do informacji publicznej, a także uregulowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ przychylił się do stanowiska Dyrektora UKS w B., iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

Wskazał przy tym, że sposób prowadzenia ewidencji kontroli skarbowych jak również ewidencji postępowań karnoskarbowych nie pozwala na proste wskazanie informacji, jakie były żądane przez wnioskodawcę. Ewidencje kontroli za poszczególne lata prowadzone są bowiem w układzie obejmującym okres kontrolowany, co nie jest równoznaczne z ustawowym terminem płatności poszczególnych tytułów podatkowych, do których odnoszą się rozstrzygnięcia organu, zaś ewidencje spraw karnych skarbowych w układzie chronologicznym, wg daty wszczęcia postępowania, a poszczególne sprawy często obejmują kilka tytułów podatkowych, o różnych terminach przedawnienia. Również sporządzone na podstawie tych ewidencji sprawozdania nie zawierają gotowej informacji w żądanym zakresie. Stąd też udzielenie odpowiedzi na wszystkie zagadnienia objęte wnioskiem wymagałoby dokonania nie tylko analizy ewidencji, ale również ale również indywidualnej analizy akt spraw karnych skarbowych oraz akt z postępowań kontrolnych za lata 2009 – 2010, z uwagi na związek pomiędzy prowadzonym postępowaniem przygotowawczym w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. Tak pozyskane dane posłużyłyby następnie do sporządzenia stosownych obliczeń i zestawień, co wymagałoby zaangażowania określonych środków finansowych, a to powoduje, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Ponadto organ powtarzając za UKS w B., podał, że organ kontroli skarbowej nie gromadzi danych dotyczących płatności zobowiązań podatkowych. Dane te gromadzą organy podatkowe jako wierzyciele zobowiązań publicznoprawnych. Stąd organ kontroli skarbowej posiada dane tylko w zakresie, w jakim przekazał je właściwy organ podatkowy, na zapytanie w konkretnej sprawie.

W związku z powyższym, zdaniem Generalnego Inspektora, organ I instancji słusznie podnosi kwestię zaangażowania sił i środków ludzkich potrzebnych do sporządzenia informacji zawierającej precyzyjną odpowiedź na wniosek strony. Jest to, zdaniem organu, kolejny argument przemawiający za tym, iż żądana informacja ma charakter przetworzony. Na poparcie swojego stanowiska GIKS przytoczył również orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2010 r., o sygn. akt II SA/Ol 991/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 521/07; czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 607/08.

Odpowiadając na argument strony, iż żądane przez nią informacje odpowiadają w dużej mierze informacjom udzielanym przez Ministra Finansów organ podkreślił fakt braku tożsamości danych w nich zawartych, stwierdzając, że strona wniosła o udzielenie informacji w oparciu o szczegółowo wskazane kryteria, podczas gdy informacje przekazane Ministrowi Finansów były przekazane jako ogólna liczba spraw skutkujących niewykonaniem w całości zobowiązania podatkowego przed upływem ustawowego terminu przedawnienia. Zdaniem organu wszystkie wyżej podane argumenty przemawiają niezbicie za tym, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, co z kolei uzasadniało zastosowanie przez Dyrektora UKS w B. przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 i wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnego znaczenia dla interesu publicznego.

GIKS podzielił tu stanowisko organu I instancji, że strona wykazała jedynie swój prywatny interes przejawiający się w wypełnieniu obowiązków wynikających z umowy z P.. Natomiast interesem publicznym – zdaniem organu – nie jest potencjalne oczyszczenie się z zarzutów dotyczących instrumentalnego wykorzystywania przez organy kontroli skarbowej art. 76 ust. 1 OP, strona nie wykazała również, w jaki sposób udostępnienie jej żądanej informacji miałoby przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów państwa. Ponadto GIKS uznał za nietrafne powoływanie się przez stronę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11, ponawiając argumentację wskazaną już przez Dyrektora UKS w B.. Ponadto, odnosząc się do argumentu strony, iż tylko kilka urzędów kontroli skarbowej odmówiło udzielenia informacji żądanej w analogicznie skonstruowanych wnioskach, GIKS stwierdził, iż ta okoliczność nie może mieć w pływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, albowiem każda sprawa powinna być rozstrzygana indywidualnie i z uwzględnieniem okoliczności dla niej właściwych. Natomiast interpretacje i ustalenia poczynione przez inne organy nie są wiążące dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ nie stwierdził również naruszenia przez Dyrektora UKS art. 14 ust. 2 ustawy. GIKS wskazał, iż wnioskodawca został poinformowany we wskazanym w ustawie terminie 14 dni o braku możliwości udzielenia żądanej informacji ze względu na jej charakter przetworzony i wezwał do wykazania szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. Wobec udzielenia przez stronę odpowiedzi, która nie wykazała w sposób dostateczny szczególnego znaczenia, została wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji.

Skargą z dnia 26 kwietnia 2013 r. G. spółka komandytowa z siedzibą w W. zaskarżyła decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. o nr [...], wnosząc o jej uchylenie i o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia informacji publicznej w żądanym przez niego zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił jednocześnie organowi II instancji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej w okolicznościach zobowiązujących organ do jej udostępnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że organ pierwszej instancji nie wykazał, w sposób precyzyjny, jakie działania musiałby podjąć w celu udzielenia informacji publicznej i na czym miałaby polegać pracochłonność. Skarżący wskazał, że przeglądanie akt postępowań kontrolnych, powiązanie ich z aktami postępowań karnych wyselekcjonowanie potrzebnych danych, na które to czynności organ wskazał, nie przesadzają jeszcze o przetworzonym charakterze informacji. Wskazał ponadto, że powszechnie wiadomo, organ korzysta z systemów informatycznych, m. in. Informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej ISKOS oraz Systemu Ewidencji Spraw Karnych Skarbowych ESKS. Podał, że pierwszy z tych programów umożliwił Dyrektorowi Urzędu Kontroli Skarbowej we W. min. powiązanie danych o liczbie przeszkolonych kandydatów na kierowców z wysokością przychodów deklarowanych przez podmioty świadczące usługi w zakresie nauki jazdy. Wyniki tej analizy pozwoliły zidentyfikować podmioty, które w sposób nierzetelny wykazywały dochody z prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.

Następnie zarzucił, że organ II instancji dokonał błędnej interpretacji stanu faktycznego w niniejszej sprawie w odniesieniu do istnienia interesu publicznego po jego stronie, bowiem nie ma jednej i zawsze aktualnej definicji tego pojęcia. Pojęcie to, tożsame z dobrem wspólnym, jest pojęciem niedookreślonym, wyznaczającym pole dopuszczalnej działalności administracji publicznej, a przedtem – pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne i gospodarcze, w prywatne życie jednostki, itp. Jego treść zależna jest m. in. zarówno od uwarunkowań historycznych, jak i poszczególnych regulacji w obrębie prawa administracyjnego. Rozstrzygnięcie o treści interesu publicznego w konkretnym przypadku wymaga, wobec wieloznaczności tego pojęcia, procesu dochodzenia do prawidłowego określenia jego treści. Ocena dokonywana przez organ administracji powinna się przy tym opierać m. in. na aktualnie prowadzonej polityce, poglądach panujących w społeczeństwie, stanie wiedzy, okolicznościach faktycznych, zasadach etyki, itd. Ocena taka podlega kontroli sądu, który stwierdza, czy organ prawidłowo zastosował powyższe instrumentarium.

Odnosząc się do wymienionych powyżej poszczególnych elementów składowych pojęcia "interesu publicznego", co do "poglądów panujących w społeczeństwie" stwierdził, że żądał udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych) dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 OP, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Żądanie to uzasadnione jest nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej. W przytoczonym już wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P30/11 stwierdzono, że "(...) w doktrynie pojawiły się glosy wskazujące, że jedynym celem wszczynania przez organy skarbowe postępowania karnego skarbowego tuż przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia, jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wskazuje się, że "nowa regulacja z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej spowodowała wzmożone zainteresowanie organów podatkowych postępowaniami karnymi skarbowymi z perspektywy zapobiegania przedawnieniu zobowiązań podatkowych" (G. Łabuda, Zawieszenie postępowania karnego skarbowego ze względu na prejudykat, "Prokuratora i Prawo" nr 3/2011, s. 82) oraz że "Utożsamianie zawieszenia terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania karnego skarbowego w sprawie (art. 303 kpk), a nie z wszczęciem postępowania karnego przeciwko osobie (art. 313 kpk) mogłoby skutkować wystąpieniem takich praktyk organów podatkowych nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa (...). W efekcie w każdym przypadku organ podatkowy mógłby właściwie w dowolnym czasie zawiesić bieg przedawnienia zobowiązań podatkowych będących przedmiotem prowadzonego postępowania podatkowego" (B. Brzeziński, A. Olesińska, Zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego z uwagi na wszczęcie postępowania karnego skarbowego (art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej), "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" nr 1/2011, s. 14). Podobne obawy wyraził także pytający sąd na rozprawie przed Trybunałem". W związku z powyższym zdaniem Trybunału "tego rodzaju obawy mogą rodzić wątpliwości co do zgodności art. 70 § 6 pkt 1 OP z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa". Zatem niewątpliwie w interesie publicznym leży rozwianie istniejących wątpliwości, ponieważ niewyobrażalna jest sytuacja, w której pod adresem publicznych organów administracji kierowane są takie podejrzenia. Najbardziej rzetelnym sposobem na oczyszczenie organów z powyższych zarzutów byłoby upublicznienie budzących te kontrowersje danych. Zaistniała obecnie sytuacja, tj. uchylanie się organów od udzielenia informacji publicznej na ten temat, wzbudza tylko podejrzenia co do treści tych informacji, a także obiektywności i transparentności działania tychże organów. Z kolei odnosząc się do "stanu wiedzy" stwierdzono, że w lipcu 2012 r. powstał raport (którego był współautorem) na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 OP w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej i raport ten wykazał nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnił podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez organy podatkowe. W szczególności wykazane zostało, że blisko 50% postępowań karnych skarbowych, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszczynanych jest w ostatnim kwartale roku (przede wszystkim w grudniu), w którym upływa ustawowy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, w 25, 81% przypadków wszczęć postępowań karnych skarbowych w ostatnim kwartale roku, w którym upływał termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, postępowanie karne zostało wszczęte jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji w postępowaniu podatkowym, a więc w sytuacji, w której organ nie miał jeszcze podstaw prawnych by stwierdzić, że podatnik nie wywiązuje się w sposób prawidłowy z obowiązku obliczenia podatku i w wielu przypadkach postępowanie karno skarbowe pozostawało w fazie in rem w momencie upływu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a raport przygotowany został w oparciu o dane zawarte w wyrokach sądów administracyjnych, a więc dane w pewnym sensie szczątkowe i nieoddające pełnego obrazu skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Zatem autorzy raportu chcieliby w związku z tym uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie lub zanegowanie wyżej przytoczonych tez. Z kolei odnosząc się do uwagi organu II instancji dotyczącej uzyskania przez informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania (art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy), że podnoszenie takiego zarzutu na etapie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotowa sprawa od początku była procedowana w trybie art. 10 ust. 1, a nie w trybie art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy.

Odnośnie zaś szczególnego istotnego interesu publicznego, to skarżący podał, że udostępnienie przez organ I instancji żądanej informacji publicznej jest nim właśnie uzasadnione, bowiem chodzi tu o rzetelność i sprawność działania administracji publicznej, jako wartości konstytucyjnej wymienionej w preambule Konstytucji RP. Zatem posiada najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym i jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego. Ponadto nie sposób się zgodzić z tezą, że udostępnienie mu żądanej informacji publicznej nie stwarza realnej możliwości jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego. W szczególnym interesie publicznym bowiem, niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej. Nierozerwalnie powiązana z zasadą rzetelności jest zasada "sprawności działania instytucji publicznych". Zgodne z zasadą sprawności byłoby takie prowadzenie postępowania podatkowego przez organ, które prowadziłoby do rozstrzygnięcia merytorycznego danej sprawy w możliwie jak najkrótszym okresie czasu. Instrumentalne zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych również stoi w sprzeczności z tą zasadą. Powoduje ono, że organ nie czuje się zobowiązany do sprawnego i szybkiego działania, gdyż jest świadomy, iż istnieje skuteczne "narzędzie" służące do zapobieżenia skutkom tej "opieszałości". W ten sposób niejako przerzuca na podatnika negatywne konsekwencje przewlekłego procedowania.

Dalej podkreślono, że potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia i potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 Kodeksu karnego, a wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Podkreślono, że rzetelne działanie organów administracji publicznej jest szczególnie chronione przez ustawodawcę karnego, który zdecydował nie tylko o penalizacji takiego działania, ale również przewidział wysoką karę za popełnienie takiego czynu. Interes publiczny, nieposiadający znamion szczególnego interesu publicznego, nie korzysta z aż tak szeroko zakrojonej ochrony. Za działanie polegające na jego naruszeniu ustawodawca przewiduje w wielu przypadkach jedynie odpowiedzialność dyscyplinarną lub w ogóle nie przewiduje żadnych negatywnych konsekwencji. Umiejscowienie w systemie prawa (kodeks karny) i takie sformułowanie art. 231 § 1 kk przemawia za potwierdzeniem tezy, iż chroni on szczególnie istotny interes publiczny polegający na rzetelnym i sprawnym funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezspornym jest, że zarówno Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B., jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej jako organy administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). Odpowiedź na pytanie: "w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia?" stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej. W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

Taka sytuacja będzie miała miejsce m. in. wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych (np. przygotowania pracy naukowej) (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12 wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu. Wskazać ponadto należy, że intencją ustawodawcy w art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy było podporządkowanie interesu prywatnego interesowi publicznemu. Regulacja powyższa stanowić ma ochronę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji przed dużą ilością wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych (np. Pisanie pracy naukowej ) lub komercyjnych (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz LexisNexis z 2012 r., str. 53). Ponadto wskazać należy również, ze na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego wpływ ma również charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, w tym realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Podmiotem, który w codziennym działaniu ma taką możliwość może być np. poseł, radny lub minister (zob. J.Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w dniu 6 czerwca 2006 r.).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że chociaż organ, co jest oczywiste, prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2009 – 2010, oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Co więcej wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe działania polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów wskazywanych przez skarżącego, a zatem nie było tu mowy o informacji prostej. Powyższej oceny nie może zmieniać fakt udzielenia przez organ I instancji Ministrowi Finansów informacji, jakościowo podobnej, w określonym zakresie do tej, której domagał się skarżący, albowiem i tak by zrealizować wniosek o informację publiczną konieczne byłoby jej zmodyfikowanie. Udzielenie natomiast skarżącemu informacji częściowo niepokrywającej się z przedmiotem żądania skarżącego powodowałoby, że organ pozostawałby w bezczynności, w zakresie rozpoznania tego wniosku.

Zasadnie także organy przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym miejscu należy przypomnieć, na co słusznie skarżący zwrócił uwagę w skardze, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie natomiast, ani fakt że skarżący był współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej, ani też to, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie ma bowiem obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Raport, którego był współautorem, jak sam podał na rozprawie, został już przygotowany i nie był tworzony w oparciu o uzyskaną informację publiczną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.