Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1399/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2, ust. 2c
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 70 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 12, art. 35 § 3 i § 5, art. 57 § 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 (dalej kpa) po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o nałożeniu na Wójta Gminy O. kary w wysokości 29 500 zł. (słownie złotych: dwadzieścia dziewięć tysięcy pięćset) za 59 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości B., gmina O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], nałożył na Wójta Gminy O. karę w wysokości 29 500 zł (słownie złotych: dwadzieścia dziewięć tysięcy pięćset) za wydanie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości B., gmina O., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz, 647 z późn. zm.).

Pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. Wójt Gminy O. wniósł zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sprawie, tj. przyjęcie czasu trwania postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organów;

- naruszenie przepisu art. 7 Kpa oraz art. 77 Kpa, wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

W uzasadnieniu zażalenia Wójt Gminy O. podniósł, że postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego dotyczy nałożona kara, zostało zainicjowane wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2010 r., a więc w okresie bezpośrednio następującym po wejściu w życie znowelizowanego przepisu art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzającego nakładanie kar za przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz, U. z 2010 r. nr 106, poz. 675 z póżń. zm.), zaczęła obowiązywać od dnia 17 lipca 2010 r. i stanowiła nowość w procedurze wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, charakteryzującej się dużym stopniem złożoności, często wydłużającym czas wydania decyzji. W ocenie Wójta Gminy O. stosunkowo krótki bo jedynie 30- dniowy okres vacatio legis przedmiotowej regulacji spowodował, że w początkowym okresie jej obowiązywania, zachowanie wyznaczonego 65-dniowego terminu załatwienia sprawy przekraczało możliwości organizacyjne organu. Poza tym podniósł, że łączna liczba decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Wójta Gminy O. w 2010 roku wyniosła 187 sztuk, co biorąc pod uwagę specyfikę gminy O., jest czasochłonne i wymaga znacznego zaangażowania organizacyjnego. Zdaniem Skarżącego, w kontekście powyższego, ewentualne przekroczenie 65-dniowego, ustawowego terminu prowadzenia postępowania, zwłaszcza w początkowym okresie obowiązywania przepisu, nie powinno być kwalifikowane jako zwłoka w wydaniu decyzji, gdyż ze wskazanych wyżej względów, nosi znamiona opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organu, co winno skutkować odstąpieniem przez organ pierwszej instancji od nałożenia kary.

Ponadto Wójt Gminy O. podniósł, że przy wymierzeniu kary pieniężnej Wojewoda [...] dokonał jedynie matematycznego wyliczenia, polegającego na odliczeniu od okresu biegu całego postępowania w sprawie, tj. 125 dni, 65 dni ustawowych oraz 1 dnia w związku z upływem terminu ustawowego w dzień wolny od pracy tj. w niedzielę, co skutkowało przyjęciem 59 dni zwłoki. Tymczasem, zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych w winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Wójta Gminy O. od okresu biegu całego postępowania w sprawie, tj. 125 dni, organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności odliczyć 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidzianego w art. 10 kpa. W ocenie Wójta Gminy O., brak uwzględnienia przez organ pierwszej instancji powyższych okoliczności świadczy o ustaleniu stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 7 i 77 kpa oraz art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał powołane na wstępie postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że regulacja art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz, U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ww. ustawy można posiłkować się orzecznictwem sądowo-administracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie ww. aktu prawnego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Ministra Infrastruktury termin określony w art 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. Dlatego organ pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jak wskazał brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012,r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12).

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 125 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku inwestora do Urzędu Gminy O., tj. w dniu [...] listopada 2010 r., a zakończyło się w dniu [...] marca 2011 r., tj. w dniu w którym została wydana przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Ustawowy 65 - dniowy termin, przewidziany dla organu na wydanie przedmiotowej decyzji minął w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. w niedzielę. W związku z powyższym, decyzja lokalizacyjna z dnia [...] marca 2011 r., wydana została 59 dni po terminie. Organ odwoławczy wskazał na art. 57 § 1 kpa, z którego wynika, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] marca 2011 r. Dzień [...] marca 2011 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Wobec tego, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 125 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister Infrastruktury i Rozwoju zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym przez organ pierwszej instancji w kontrolowanym postanowieniu, iż w przypadku gdy ostatni dzień wskazanego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy, jakim jest niedziela, ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni tj. poniedziałek [...] stycznia 2011 r.

W ocenie organu II instancji w omawianym przypadku nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie. W związku z tym, po odliczeniu od okresu biegu całego posterowania w sprawie tj. 125 dni, 65 dni ustawowych oraz 1 dnia wynikającego z 57 § 4 kpa, opóźnienie wynosi 59 dni.

Ustosunkowując się do zarzutu zmiany brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ II instancji stwierdził, iż fakt ten pozostaje bez wpływu na wyliczenie okresu biegu całego postępowania, albowiem organy działają na podstawie i w granicach prawa. Nawet zatem jeśli zmiana prawa nastąpiła przed wydaniem decyzji administracyjnej, organ jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą, chyba że nowe przepisy stanowią inaczej. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że ustawa o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnej zaczęła obowiązywać od dnia 17 lipca 2010 r., natomiast wniosek inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej wpłynął do Urzędu Gminy O. w dniu [...] listopada 2010 r,, a więc 4 miesiące po wejściu w życie powyższej ustawy.

Odnosząc się do krótkiego okresu vacatio legis ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, iż organy administracji nie są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa. Dodatkowo stwierdził, że wewnętrzne problemy organizacyjne organu wynikające ze zmiany brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w ww. przepisie. Organ II instancji wskazał w tym zakresie na jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne, które przyjmjuje, że natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 321/10, z dnia 22 listopada 2011 r.t sygn. akt IV SAB/Wa 134/11, oraz z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 91/09, czy też z dnia 17 maja 2007 r" sygn. akt IV SAB/Wa 35/07).

Odpowiadając na zarzut nieodliczenia od 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej 7 dni wyznaczonych na zapoznanie się z aktami sprawy, Minister zaznaczył, że do czynności o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2, art. 81 Kpa), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma. W tym zakresie Minister Infratsruktury i Rozwoju takzę wskazał na jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2410/06).

Organ II instancji nie podzielił również argumentu jakoby Wojewoda [...] naruszył art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia.

Powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wójta Gminy O., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie podlegają wyłączeniu:

- 7 - dniowy termin wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;

- okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu, tj. na zasadzie wyjątku uzasadnionego okolicznościami sprawy - opóźnienie wynikające z przyczyn organizacyjnych organu.

Skarżący podniósł, że wyznaczenie 7-dniowego terminu, realizującego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, nastąpiło pismem z dnia 28 lutego 2011 r. Data ostatniego odbioru ww. pisma, zgodnie ze zwrotnym poświadczeniem odbioru, przypadła na dzień 7 marca 2011 r. (łącznie 8 dni). Od dnia następnego, tj. od 8 marca 2011r. biegł termin na zapoznanie się z aktami sprawy (7 dni), który upłynął w dniu 15 marca 2014r. W ocenie Wójta Gminy O., cały ww. okres - łącznie 15 dni, zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien zostać odliczony od biegu postępowania. Skarżący zauważył, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, jednakze przepis nie precyzuje szczegółowo rodzaju terminów i charakteru czynności. Dlatego też, dopuszczalna wydaje się być wykładnia, oparta na literalnym brzmieniu przepisu, zgodnie z którą jego dyspozycją objęty jest każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym także wyznaczony dla strony, w oparciu o art. 10 kpa 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. W związku z powyższym za zbyt rygorystyczne i nie znajdujące oparcia w brzmieniu powołanego przepisu, skarżący uznał stanowisko organu, iż do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Tezy tej nie da się bowiem wywieść z treści przepisu, na który organ się powołuje, co jednocześnie narusza, zasadę pierwszeństwa wykładni językowej. Dodatkowo organ zauważył - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu - że czynność zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w zakresie zebranego materiału dowodowego, nie pozostaje bez wpływu na dalszy bieg postępowania.

W ocenie Wójta Gminy O., również pozostały okres opóźnienia w wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, powstał z przyczyn niezależnych od organu, a zatem nie powinien skutkować naliczeniem kary. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] dotyczące skomplikowanego charakteru postępowań dotyczących decyzji lokalizacji celu publicznego i liczby wydanych decyzji.

Na marginesie skarżacy zauważył, że zadanie publiczne, którego dotyczy wymierzona kara, zostało w rezultacie wykonane, inwestor nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do czasu oczekiwania na decyzję natomiast wymierzenie kary nastąpiło dopiero po upływie trzech lat od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co, w ocenie organu, pozostaje w sprzeczności z istotą regulacji i intencją ustawodawcy, którą było przyspieszenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Na wstępie należy podkreślić, że nałożony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa). Zgodnie z art. 12 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Obowiązek możliwie szybkiego prowadzenia postępowania administracyjnego wyprowadzony jest z jednej z tzw. kardynalnych zasad dobrego postępowania administracyjnego, czyli takiego, które umożliwia sprawną realizację postulatu praworządności i prawa obywatela do uzyskania właściwego rozstrzygnięcia. Określenie w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Opieszałość w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy wręcz długotrwała bezczynność organu powoduje niejednokrotnie sytuację, w której żądanie strony traci dla niej znaczenie i wartość, co z kolei skutkuje brakiem możliwości realizacji jej zagwarantowanych konstytucyjnie praw. Niebezpieczeństwo wystąpienia wspomnianej sytuacji nabiera szczególnego wymiaru w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym stroną jest inwestor podejmujący szereg czynności zarówno o charakterze organizacyjno-technicznym, jak i angażujący odpowiednie środki finansowe. Przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładający wprost na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zakończenia postępowania w ściśle określonym terminie wprowadzony został przepisem art. 70 pkt 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.) i miał właśnie na celu wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy postępowania, związanego z wydawaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Warto w tym miejscu wskazać, że nałożenie ustawowego obowiązku zachowania 65-dniowego terminu do załatwienia sprawy pozwolenia na budowę nie jest dla organu mniej korzystne w porównaniu z terminami wyrażonymi w art. 35 § 3 kpa, które przewidują dla zakończenia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy odpowiednio miesiąc (w przypadku "zwykłej" sprawy, która jednakże wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego) oraz dwa miesiące (w odniesieniu do sprawy szczególnie skomplikowanej). Nie ulega zatem wątpliwości, że maksymalny termin zakreślony przez ustawodawcę dla rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi, w tym również postępowaniem wyjaśniającym i jego zakończenie w terminie przewidzianym przepisami prawa. Dlatego, biorąc pod uwagę powyższe ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zwłokę taką należy bowiem co do zasady uznać za nieuzasadnioną. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ– pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze względu np. na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego wniosku. Zgodnie z treścią z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu, oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2410/06).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości B., gmina O., rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku inwestora do Urzędu Gminy O., tj. w dniu [...] listopada 2010 r., a zakończyło się w dniu [...] marca 2011 r., tj. w dniu w którym została wydana przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Jak zatem ustalił prawidłowo Wojewoda [...], postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 125 dni. Ustawowy 65 - dniowy termin, przewidziany dla organu na wydanie przedmiotowej decyzji minął w dniu [...] stycznia 2011 r., czyli w niedzielę, w związku z czym organy właściwie przyjęły, że ostatnim dniem terminu na wydanie niniejszej decyzji - stosownie do treści art. 57 § 4 kpa - był najbliższy następny dzień powszedni, czyli poniedziałek, tj. [...] stycznia 2011 r. W świetle powyższych ustaleń faktycznych nie ulega wątpliwości, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] marca 2011 r., wydana została 59 dni po terminie.

Sporna w niniejszej sprawie pozostaje kwestia zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odliczenie od okresu opóźnienia 7- dniowego terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji oraz okresy opóźnienia wynikające z przyczyn organizacyjnych organu.

W ocenie Sądu żadne z powołanych wyżej okolicznośći nie kwalifikują się do uwzględnienia i odliczenia od okresu opóźnienia stosownie do treści art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już wskazano wyżej do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów wynikających z okresów zawieszenia postępowania, okresów opóźnień powstałych z winy strony (chodzi tu o przypadki przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności określonych w przepisach prawa lub wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie), okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie np. działanie sił przyrody, działania lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także terminów wynikających z innych przyczyn obiektywnych, uniemożliwiających skuteczne prowadzenie postępowania. Wliczaniu nie powinny natomiast podlegać terminy tzw. czynności zwykłych np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy, co znajduje odzwierciedlenie m. in. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do analogicznego art. 35 § 5 kpa (np. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). W związku z tym nie można uznać, że odliczeniu podlega 7- dniowy termin wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju słusznie również przyjął, że odliczeniu nie podlegają opóźnienia wynikające z przyczyn organizacyjnych leżących po stronie organu. To na organie administracji publicznej ciąży obowiązek takiego zorganizowania pracy aparatu urzędniczego i podział zadań i obowiązków, aby sprawy załatwiane były w terminie przewidzianym przepisami prawa. Jak słusznie wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju przyczyną usprawiedliwiającą opóźnienie w działaniu organu nie jest także natłok wpływających spraw, czy też niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, co potwierdza jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 91/09, z dnia 17 maja 2007 r" sygn. akt IV SAB/Wa 35/07). Dodatkowo za niczym nieusprawiedliwioną przewlekłość należy uznać milczenie organu w okresie od dnia wpływu wniosku tj do dnia [...] listopada 2010 r., do podjęcia pierwszej czynności organu w postaci zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] grudnia 2010 r.).

Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż celem kary określonej w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymuszenie na organie podjęcia czynności procesowych i bezzwłoczne załatwienie sprawy administracyjnej. Temu celowi służą zupełnie inne środki tj. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast kara ma stanowić czynnik prewencyjny i odstraszający przed ewentualnymi opóźnieniami wynikłymi chociażby ze złej organizacji pracy organu. W sytuacji natomiast, gdy takie opóźnienie jest stwierdzone nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary a organ ją wymierzający nie dysponuje żadnym uznaniem w tym zakresie. Również zarzut upływu 3 lat od momentu zakończenia postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak skargi ze strony inwestora nie mają żadnego wpływu na ocenę legalności postanowienia wymierzającego karę.

Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.