Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 913/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. M. D. (dalej: "skarżący"), wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby, a także obowiązki i zadania, które wykonywał podczas służby. Podkreślił, że w 1990 r. przeszedł pozytywną weryfikację, po czym pełnił służbę w Delegaturze Urzędu Ochrony Państwa w O.. Za duże zaangażowanie oraz wzorową służbę z narażeniem zdrowia i życia podczas zabezpieczenia wizyty papieża Jana Pawła II otrzymał specjalną nagrodę pieniężną. Regionalna Komisja Lekarska nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaliczyła skarżącego do trzeciej grupy inwalidzkiej i orzekła, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek skarżącego, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O. [...] marca 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") informacji z [...] września 2018 r. o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 1 lutego 1988 r. do [...] kwietnia 1990 r., tj. 2 lata, 2 miesiące i 9 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 30 lat, 7 miesięcy i 3 dni (od [...] września 1976 r. do [...] marca 2007 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], IPN [...] oraz IPN [...] przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] grudnia 2017 r. nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Minister pozyskał też pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz z [...] lutego 2019 r. nr [...], wedle których skarżący w trakcie służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego miał wielokrotnie przyznany dodatek służbowy do uposażenia, był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym; został wyróżniony pochwałą, trzema nagrodami pieniężnymi oraz dwoma urlopami dodatkowymi. W 2002 r. odznaczono go Brązowym Krzyżem Zasługi. W materiałach Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego znajduje się informacja o przeprowadzeniu w 1994 r. wobec skarżącego postępowania wyjaśniającego, jednak brak jest informacji o sposobie zakończenia tego postępowania. Ponadto akta osobowe skarżącego zawierają kopię zaświadczenia z [...]lutego 2007 r. stwierdzającego, że w okresach: od [...] czerwca 1991 r. do [...] grudnia 2001 r. oraz od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2003 r. skarżący – w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Powyższe zaświadczenie uprawnia skarżącego do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednakże przedmiotowe zaświadczenie nie zostało uwzględnione w tabeli "Wysługa" Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, załączonej do pisma z [...] czerwca 2019 r. z uwagi na brak dostarczenia do ww. instytucji dokumentu zawierającego poprawne dane osobowe.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister podkreślił, że warunkiem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnieniu dwóch warunków: krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ uznał, iż w odniesieniu do skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem ponad dwuletni okres w ujęciu bezwzględnym nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ustosunkowując się do drugiej z ww. przesłanek, Minister podniósł, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez skarżącego po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2048/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd wskazał, że należy przyjąć, iż z perspektywy służby kilkudziesięcioletniej – wynoszącej łącznie ponad 30 lat – okres 2 lat, 2 miesięcy i 9 dni winien być oceniony jako krótkotrwały.

Sąd zaznaczył też, że Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po 12 września 1989 r., co prowadzi do wniosku, iż kryterium to również zostało spełnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Skoro zatem w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Próżno jednak doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań organu w tym zakresie. Samo uznanie przez Ministra niespełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie zwalniało go niejako automatycznie z konieczności umotywowania, że oceniany stan faktyczny nie pozwalał na uznanie sprawy danego funkcjonariusza za szczególnie uzasadniony przypadek.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się zarówno błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również uchybił przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego, Sąd zobowiązał Ministra do zastosowania oceny prawnej (przedstawionej w uzasadnieniu wyroku) i dokonania wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wydania należycie i przekonująco umotywowanej decyzji administracyjnej. Minister winien uwzględnić, że prawodawca nie zacieśnił pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza bądź posiadania przezeń nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Sąd zwrócił też uwagę na uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), sporządzone w sprawach o sygn. akt I OSK 1464/19 i I OSK 1690/19, w których stwierdzono, iż w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania – nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu – decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opisany wyżej wyrok tut. Sądu uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przed żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r., decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, dodając, że IPN przekazał akta osobowe skarżącego w formie płyty CD przy piśmie z [...] lipca 2020 r.

Minister zaakcentował, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14), przy czym za zasadne uznał odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się również do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ uznał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister wskazał, że warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Organ powołał się na wyroki: NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19. W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ zaznaczył też, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można pomiąć rezultatów wykładni systemowej przeprowadzonej przez NSA w ww. wyroku.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister, przyjmując - za prawomocnym orzeczeniem tut. Sądu z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2048/19 - spełnienie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, doszedł do wniosku, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy niniejsza sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ podał, iż w dokumentach przekazanych przez IPN, tj. w Przebiegu służby (pracy) widnieje zapis z [...] stycznia 1988 r.: "Przyjęty do służby w MO, zwolniony z odbywania służby przygotowawczej, mianowany funkcjonariuszem stałym (...)". Skarżący był mianowany na wyższe stanowiska służbowe oraz stopnie służbowe, a także podwyższano mu uposażenie zasadnicze i dodatek specjalny w trakcie okresu uznanego za służbę w SB. Skoro przełożeni nagradzali skarżącego, to niewątpliwie identyfikował się on z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami. Minister podkreślił, iż skarżący był funkcjonariuszem, który realizował zadania merytoryczne (zajmował stanowisko inspektora Wydziału II Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w O.), a więc należy domniemać, że nie wykonywał zadań o charakterze technicznym.

Ponadto skarżący przynależał do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"). Jeżeli skarżący wyrażał chęć przystąpienia do PZPR, to niewątpliwie nawiązał ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Z tych względów Minister nie zakwalifikował sprawy skarżącego jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Natomiast argumenty skarżącego dotyczące pozytywnej weryfikacji w 1990 r., wykonywania obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia, zaliczenia do trzeciej grupy inwalidzkiej przez właściwą komisję lekarską, a także charakteru zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Urzędu Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (i wynikające z niego zaistnienie sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia), nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w aspekcie charakteru służby na rzecz państwa totalitarnego.

Powyższą decyzję Ministra skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego B. K., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym polegające na błędnej wykładni przepisu i nieuzasadnionym przyjęciu, że łączne spełnienie przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" nie wystarcza do uznania, iż wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy z ugruntowanego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz NSA wynika, że poprzedzające pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 tej ustawy wyrażenie "ze względu" wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec skarżącego dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym,

2) art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym polegające na niezastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie, pomimo że nastąpiło łączne spełnienie przesłanek określonych w pkt 1 i 2, co jednoznacznie potwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

3) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., tj. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie z którymi państwo prawa chroni prawa nabyte słusznie przez obywateli, zaś działania podejmowane przez aparat państwowy nie powinny nosić cech dowolności,

- zaś "z dalece posuniętej ostrożności procesowej" -

4) art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że nie tylko krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. (obok drugiej przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań") ma znaczenie przy ocenie, czy wobec skarżącego należy zastosować art. 8a ust. 1 tej ustawy, lecz także ocena tej służby z perspektywy "utożsamiana się z ustrojem totalitarnym", podczas gdy ww. przepis w sposób oczywisty wskazuje, iż w przypadku oceny, że służba przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, to organ winien skupić się na ocenie rzetelnego wykonywania zadań po 12 września 1989 r.,

5) art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym polegające na przyjęciu, że okresem traktowanym jako służba na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu tego przepisu jest okres służby przypadający od 12 września 1989 r. do 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż już od 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków jest traktowany jako przesłanka pozytywna w świetle wniosku złożonego na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ w sposób wszechstronny i wyczerpujący; niezgromadzenie pełnego

materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (dowolną ocenę dowodów), w szczególności:

a) pominięcie przez organ faktu, że skarżący do czasu utworzenia Urzędu Ochrony Państwa nie posiadał wymaganego prawem przeszkolenia operacyjnego, bez którego nie mógł on wykonywać żadnych czynności operacyjnych, przez co został skierowany m.in. do wykonywania prostych prac biurowych w Wydziale P. (nitowanie zdjęć do paszportów), a po 12 września 1989 r. został oddelegowany do Komendy Miejskiej Milicji w O., gdzie jego służba polegała głównie na patrolowaniu ulic, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i na dokonaną przez organ ocenę służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. oraz szczególnie uzasadnionego przypadku; powyższe naruszenie skutkowało również nieuzasadnionym, dowolnym przyjęciem, iż "należy domniemywać, że ww. nie wykonywał zadań o charakterze technicznym" (str. 7 zaskarżonej decyzji),

b) zupełnie arbitralne i dowolne przyjęcie, że skarżący "niewątpliwie (...) identyfikował się z realizowanym przez ten ustrój zadaniami i funkcjami" (str. 7 zaskarżonej decyzji), a także, że jego aktywność w tym czasie nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, bez wskazania jakichkolwiek dowodów, które miałyby te gołosłowne twierdzenia udowodnić. Organ wywiódł powyższe, dokonując całkowicie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki oraz powszechną wiedzą historyczną interpretacji, opierając się wyłącznie na tym, iż skarżący należał do PZPR oraz, że podwyższono mu uposażenie i wypłacono mu dodatek specjalny. Tymczasem żaden z dokumentów opisujących służbę skarżącego do 31 lipca 1990 r. nie wskazuje, że wykonywał on jakiekolwiek czynności operacyjne. Ponadto, decyzje przełożonych o nagrodzie czy awansie (bez zmiany uposażenia) w ogóle nie wskazują, aby były one podyktowane zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu; naruszenie to skutkuje nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego przez organ w opisanym zakresie, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło organ do nieprawdziwych wniosków i w rezultacie wydania decyzji odmownej,

c) przyjęcie, iż sam fakt członkostwa w PZPR stanowi zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego, podczas gdy z podstawowej wiedzy historycznej wynika, że gross osób (podchorążych w wojskowych szkołach oficerskich) było przymuszanych do członkostwa w PZPR (wśród oficerów wojskowych szkół oficerskich odsetek osób wcielonych formalnie do PZPR wynosił ponad 90%; jeszcze wyższy wskaźnik dotyczy SB), zaś samo członkostwo miało właściwie wymiar jedynie formalny - nie było związane z aktywnością skarżącego w PZPR. Dodatkowo organ nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu na jakąkolwiek aktywność skarżącego w PZPR. Naruszenie to skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi organu i uznaniem, iż skarżący wykazał się "pełną identyfikacją z ustrojem PRL" (str. 8 zaskarżonej decyzji),

d) nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji faktu, że część czasu tzw. służby na rzecz totalitarnego państwa przypada już po 12 września 1989 r., tj. w okresie, który jest w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym traktowany jako przesłanka pozytywna, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem okoliczność ta ma znaczenie przy ustalaniu stanu faktycznego,

2) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez nieodniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy w uzasadnieniu decyzji, a także brak udowodnienia przedstawionych przez organ twierdzeń dotyczących rzekomego identyfikowania się z ustrojem PRL, czyniąc je tym samym twierdzeniami arbitralnymi i dowolnymi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącego oraz organ pismami Sądu z 7 maja 2021 r.

W świetle ww. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wynikało to z nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2048/19 zobowiązał Ministra do rozważenia - przy przyjęciu spełnienia przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałości i rzetelności) – czy w sprawie skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem tut. Sąd w prawomocnym wyroku nie stwierdził, iż spełnienie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności jest równoznaczne z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie zanegował w tym zakresie rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego zobowiązał Ministra do dokonania ustaleń faktycznych w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. W konsekwencji nie mają racji bytu wywody skarżącego obejmujące poglądy o występowaniu wyłącznie dwóch przesłanek na gruncie ww. przepisu, tj. krótkotrwałości i rzetelności. Minister był bowiem związany stanowiskiem Sądu wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2048/19.

W rozpoznawanej sprawie jedyną przywołaną przez organ przesłanką negatywną zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku były znajdujące się w aktach archiwalnych IPN dokumenty sporządzane na etapie pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego, z których miało wynikać, że powierzone zadania wykonywał z powodów ideowych (m.in. przynależność do PZPR) i był zaangażowany w budowanie ówczesnego systemu, określanego zasadnie przez ustawodawcę mianem totalitarny. Minister wysnuł takie wnioski w oparciu o podwyższanie skarżącemu uposażenia, przyznanie dodatku specjalnego, zdobywanie awansów i nagród.

Zdaniem Sądu, organ – nie przywołując żadnych konkretnych działań, zadań czy obowiązków skarżącego, lecz ograniczając do domniemania charakteru merytorycznego (a nie technicznego) wykonywanych przez skarżącego czynności z uwagi na zajmowane stanowisko inspektora - nie wykazał, że jego postawa charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. W ocenie Sądu, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, podobnie jak przynależność do organizacji takich jak PZPR czy Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych czy przynależności do PZPR świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go bardzo krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (niewiele ponad dwa lata) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego. Nie sposób w tym miejscu pominąć udokumentowanego 11-letniego okresu służby pełnionej przez skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącego, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i precyzyjny wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował. W szczególności Minister odniesie się do argumentacji skargi, a także uwzględni pogląd Sądu, iż sam merytoryczny charakter czynności (bez żadnego doprecyzowania) nie jest wystarczający do przyjęcia, że skarżący był zaangażowany w realizację zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20 (por. też wyroki NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20).

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w kwocie 480 zł, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).