Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2341/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 w zw z art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 28 ust. 1 art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 520/12 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 1 grudnia 2012 r. nr XXVIII/595/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 1 grudnia 2011 r. nr XXVIII/595/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń obejmujących działkę ewidencyjną nr 100/1 z obrębu 1-10-24, działkę ewidencyjną nr 100/2 z obrębu 1-10-24 oraz działkę ewidencyjną nr 117 z obrębu 1-10-12.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi Wojewody Mazowieckiego była uchwała Rady m.st. Warszawy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Nowoursynowskiej. W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dla terenu działek o nr ew. 100/1, 100/2 i 117 z obrębu 1-10-24, w zakresie § 9 ust. 1 oraz w części dotyczącej terenu 1.UN, a także w części graficznej, w zakresie niezgodnym z ustaleniami studium.

Przedmiotowej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p."), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), przez objęcie planem terenu nie ujętego w studium, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 zwanego dalej "rozporządzeniem") w związku z art. 7 Konstytucji RP, przez ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 uchwały, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy u.p.z.p. w związku z art. 101 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – zwanej dalej p.o.ś.). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z ogłoszoną sentencją wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1275/09) doszło w punkcie I do stwierdzenia wydania uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/06 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr 100/1 i 100/2 oraz nr 117 z obrębu 1-10-24 z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 22 marca 2012 r. Sąd sprostował zaistniałą omyłkę pisarską przez nadanie punktowi I sentencji wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. następującego brzmienia: "stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr 100/1 i nr 100/2 z obrębu 1-10-24 oraz działki nr 117 z obrębu 1-10-12 wydana została z naruszeniem prawa". W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że stwierdzenie wydania powołanej uchwały z naruszeniem prawa nastąpiło w stosunku do działek będących własnością skarżącej w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1275/09 – E.S.. Sąd I instancji wskazał, że analogiczna omyłka znalazła się w skardze wniesionej w niniejszej sprawie przez Wojewodę Mazowieckiego, ale w oparciu o treść skargi Sąd I instancji przyjął, że Wojewoda wnioskiem o stwierdzenie nieważności objął działki nr 100/1 i 100/2 z obrębu 1-10-24 oraz działkę 117 z obrębu 1-10-12. 2.

Sąd I instancji podzielił zarzut Wojewody, zgodnie z którym zaskarżoną uchwałę wydano z naruszeniem art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed wejścia w życie powołanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 25 czerwca 2010 r.

Sąd I instancji podkreślił, że w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/09 Sąd stwierdził, że studium w części dotyczącej przeznaczenia przedmiotowych działek wydane zostało z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd po pierwsze podał, że działka nr 117 została w studium przeznaczona w części tekstowej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zaś w części graficznej pod zieleń urządzoną; po drugie, że działki nr 100/1 i 100/2 zostały w studium przeznaczone pod funkcję "ZP1", czyli ogólnodostępnej zieleni urządzonej oraz objęte ochroną Obszaru Skarpy Warszawskiej jako elementu krajobrazu o najwyższych walorach przyrodniczych i kulturowych. Odnośnie działki nr 117 Sąd stwierdził, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której działka ta została w studium przeznaczona w części tekstowej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zaś w części graficznej pod zieleń urządzoną. Część tekstowa studium musi bowiem całkowicie zgadzać się z częścią graficzną tego aktu. Natomiast w kwestii dwóch pozostałych działek Sąd uznał, że przedstawionym przeznaczeniem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, albowiem działki te – wbrew zapisom studium – nie tworzą ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta. Orzeczenie to zaskarżyła skargą kasacyjną Rada m.st. Warszawy, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. przedmiotową skargę oddalił (sygn. akt II OSK 676/10). Wyrok z dnia 20 listopada 2009 r. uprawomocnił się w dniu 23 listopada 2010 r. Powodem stwierdzenia wydania zaskarżonego studium z naruszeniem prawa, zamiast stwierdzenia nieważności, był upływ jednego roku od dnia jego podjęcia. W ocenie Sądu I instancji, skutkiem tego wyroku była utrata mocy studium w zakresie objętym tym orzeczeniem, która nastąpiła przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Oznacza to, że w momencie uchwalania planu nie było już wiążących Radę m.st. Warszawy ustaleń studium w opisywanej części, niedopuszczalnym zatem było stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium w zakresie, w którym takowe ustalenia już utraciły moc prawną.

Ponadto Sąd I instancji odmówił trafności dwóm pozostałym zarzutom skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada m.st. Warszawy.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie, że w stosunku do przedmiotowych działek uchwała w sprawie studium utraciła moc obowiązującą, a także przyjęcie, że uchwała w sprawie studium została wydana z naruszeniem prawa w zakresie wszystkich ustaleń dotyczących przedmiotowych działek, podczas gdy naruszenie prawa stwierdzone zostało wyłączenie w odniesieniu do przeznaczenia działek. W ocenie skargi kasacyjnej, Sąd I instancji pominął istotne okoliczności faktyczne sprawy nie analizując charakteru i zakresu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2009 r.

Po drugie, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, na skutek nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które uniemożliwia kontrolę instancyjną sprawy i które nie zawiera podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia.

Po czwarte, art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Po piąte, art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Rada podniosła ponadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 i w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z zapisami studium, a w konsekwencji przyjęcie, że doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, a więc zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 28 u.p.z.p.

Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że wszystkie zarzuty kasacyjne są chybione. Należy bowiem zaznaczyć, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, który zawiera część tekstową jak i graficzną m.in. zgodnie z zapisami stadium, które odnoszą się do obszaru objętego danym planem miejscowym. Z kolei dyspozycja art. 20 ust. 1 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy (miasta), lecz dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Natomiast dyspozycja art. 9 ust. 4 jednoznacznie stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto przepis art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy także jednoznacznie stanowi, że m.in. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego jak i istotne naruszenie trybu ich sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy (miasta) w całości lub części.

Po drugie, w tej sprawie nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, że prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1275/09) w pkt I jego sentencji stanowi, że zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/06 w zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr 100/1 i 100/2 z obrębu 1-10-24 oraz działki nr 117 z obrębu 1-10-12 została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXVIII/595/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest z dnia 1 grudnia 2011 r. i zakresem jej ustaleń objęto działki nr 100/1, 100/2 i 117 nadając im także określone przeznaczenie, chociaż skutkiem prawnym powyższego prawomocnego wyroku była utrata mocy studium w zakresie objętym tym orzeczeniem, która nastąpiła przed uchwaleniem zaskarżonego w tej części planu miejscowego. Oznacza to, że już w dacie uchwalania planu miejscowego nie było już wiążących Radę m.st. Warszawy ustaleń studium w tej części. Stąd wystąpił brak zgodności tych ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium w tym zakresie, które utraciły moc obowiązującą z dniem kiedy powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. stał się prawomocny. Powyższa przesłanka spowodowała także, że wystąpiło także naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które zgodnie z art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 tejże ustawy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części prawidłowo oznaczonej w sentencji wyroku Sądu I instancji.

Należy również dodać, że w tym zakresie ma także zastosowanie dyspozycja art. 170 p.p.s.a. odnośnie związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2009 r. Należy również przypomnieć, że wbrew zarzutom kasacyjnym ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z odpowiednimi zapisami studium dotyczącymi danego terenu, stąd w żadnym przypadku nie mogą opierać się na np. domniemaniu co do ustaleń studium dotyczących przeznaczenia danych działek. Oznacza to, że warunkiem ustawowym uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu jest uprzednie uchwalenie studium dla całej gminy, które także ustala przeznaczenie poszczególnych terenów gminy. Konkludując, nie jest ustawowo dopuszczalne uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy (miasta) bez uprzedniego uchwalenia przez nią studium dla danego terenu, spełniającego oczywiście ustawowe wymagania z art. 9 w związku z art. 12 u.p.z.p.

Po trzecie, w powyższym stanie prawnym i faktycznym prawidłowo poddanym kontroli przez Sąd I instancji, chybione są więc także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. jaki i w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie nastąpiło także naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie ustawowe elementy określone w tym przepisie. Ponadto zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tejże ustawy) tylko wtedy gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego orzeczenia, co w tej sprawie również nie wystąpiło. Dlatego też, Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zaś nie orzekał na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.