Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2548/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2458/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 3) zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz J. S. 7200 (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Władza Wdrażająca Programy Europejskie (WWPE), działająca jako Instytucja Wdrażająca (IW) zobowiązała skarżącego do zwrotu środków, w związku ze stwierdzeniem naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej u.f.p.).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rozwoju Regionalnego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszeń procedury, z których większość dotyczyła treści oraz trybu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego ds. informatyki i teleinformatyki.

Sąd nie zgodził się z zarzutem, że dowód ten został przeprowadzony z naruszeniem art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.). Dowód ten nie został bowiem w ogóle przeprowadzony w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ramach postępowania administracyjnego. Sąd przypomniał że skarżący zawarł umowę o dofinansowanie realizacji projektu "Internet szerokopasmowy w powiecie ełckim i piskim". W ramach tej umowy beneficjent zobowiązał się do poddania kontroli m.in. w zakresie prawidłowości wydatkowania środków publicznych (§ 9 umowy). Wobec wątpliwości co do prawidłowości (efektywności) wydatkowania środków w ramach dwóch wniosków o płatność organ zlecił biegłemu z zakresu informatyki i teleinformatyki porównanie cen rynkowych z cenami towarów zakupionych przez skarżącego. Dopiero w wyniku ustaleń wynikających z tego dokumentu zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie zwrotu środków w oparciu o art. 207 ust. 9 u.f.p. Opinia biegłego sądowego nie jest więc opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Jednakże zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponieważ wątpliwości budziły ceny, za jakie zostały zakupione urządzenia techniczne do budowy sieci teleinformatycznej, weryfikację tych wydatków zlecono osobie posiadającej wiadomości specjalne z dziedziny informatyki i teleinformatyki. Sąd uznał, że osoba ta posiada zweryfikowane w toku wpisywania na listę biegłych sądowych wiadomości specjalne z tych dziedzin. Sąd zauważył, że skarżący zapoznał się z opinią i zgłosił do niej uwagi, na skutek których biegły zmodyfikował częściowo swoją opinię.

Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego sporządzenia opinii bez przeprowadzenia oględzin zakupionych urządzeń. Przedmiotem opinii było sprawdzenie poziomu cen na wymienione we wniosku o płatność i szczegółowo określone nazwami i parametrami urządzenia techniczne, zatem oględziny były zupełnie nieprzydatne dla celów opinii.

Sąd za niezasadny uznał również zarzut dotyczący zastosowania cen z daty wydania opinii, a nie daty zakupu tych urządzeń. Z treści opinii wynika bowiem, że celem badania jest "Przeprowadzenie porównania cen rynkowych z cenami towarów zakupionymi przez P. sp. z o.o. oraz P., w ramach realizacji projektów działania 8.4 POIG według stanu na dzień złożenia zamówienia przez Beneficjenta". W opinii zachowano więc pełną porównywalność cen.

Za chybiony Sąd uznał także zarzut dotyczący niewskazania w opinii w jaki sposób dokładnie ustalono cenę rynkową. Metoda analizy została opisana w opinii, ceny z faktur zostały porównane z cenami uzyskanymi od czterech dystrybutorów. Za zupełnie kuriozalny Sąd uznał zarzut, że biegły badał ceny detaliczne, a skarżący kupował sprzęt po cenach hurtowych, które przecież mogły być wyższe od cen detalicznych.

Sąd za nietrafny uznał argument skarżącego, podniesiony na obronę efektywności poniesionych wydatków na zakup sprzętu, że umowa będąca podstawą nabycia towarów obejmuje nie tylko zakup towaru, ale także jego dostawę, montaż, konfigurację, uruchomienie, podłączenie oraz świadczenie usług gwarancyjnych i serwisowych, i to w zakresie ponadstandardowym. W sprawie jest bowiem niesporne, że dostarczone urządzenia nie zostały zamontowane, skonfigurowane, podłączone i uruchomione. Są składowane w magazynie, a skarżący nawet nie uzyskał lokalizacji urządzeń nadawczych. Nie ma więc także mowy o świadczeniu usług serwisowych i gwarancyjnych dla sprzętu, który nie funkcjonuje. Skoro sprzęt nie został zamontowany i leży bezużytecznie w magazynie to należy przyjąć, że zapłata nastąpiła za usługi niewykonane. Faktury VAT z dnia 23 września 2011 r. oraz z dnia 16 grudnia 2011 r. również nie zawierają pozycji związanej z kosztami montażu i instalacji.

Ponadto kosztorys projektu we wniosku o dofinansowanie składa się kategorii wydatków, które dotyczą zakupu towarów/urządzeń lub wykonania usług. Załącznik nr 1 do umowy oraz oferta wykonawcy A. Sp. z o.o. z dnia 6 czerwca 2011 r. przedstawia ponadto specyfikację techniczną zamawianych produktów i usług. Specyfikacja zaś przedstawia kategorie tożsame z kategoriami wydatków wymienionymi we wniosku o dofinansowanie. Oba dokumenty przewidują osobne kategorie/zadania dotyczące produktów i osobne dotyczące usług: przyłącza elektrycznego, montażu urządzeń radiowych, instalacji masztów na dachach, konfiguracji i uruchomienia sieci. Na te usługi, w budżecie projektu, zaplanowano środki na ich finansowanie. Beneficjent sam więc podzielił koszty projektu na kategorie produkty/towary oraz kategorie usługi. Stąd prawidłowy jest wniosek, że ceny usług nie zostały zawarte w cenie towarów.

Sąd za częściowo zasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana przed upływem terminu wyznaczonego stronie na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w piśmie strony, zawierającym stanowisko w tym zakresie, nie wskazano nowych wniosków dowodowych lub nowych faktów, nieznanych organowi. Takie samo stanowisko było prezentowane w toku całego postępowania, w tym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do większości zarzutów organ odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu również podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, gdyż stosowanie do art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...). W sprawie takie procedury zostały zawarte w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Na wniosek instytucji będącej stroną umowy o dofinansowanie, beneficjent jest zobowiązany przedstawić informacje poświadczające zgodność poniesionego wydatku ze wskazanymi przez tę instytucję przepisami prawa krajowego lub unijnego, jak również poświadczające efektywność poniesionego wydatku, w szczególności porównanie cen nabytych prac/usług/dostaw z cenami rynkowymi. Kwestia powyższa ma również zastosowanie w przypadku weryfikacji wniosku o płatność w sytuacji gdy zlecenie płatności dotyczące kwoty wydatków kwalifikowanych nastąpiło w formie zaliczki.

Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2012 r. WWPE jako Instytucja Wdrażająca dla działania 8.4 POIG podjęła decyzję o wstrzymaniu skarżącemu wypłaty dofinansowania i dokonaniu weryfikacji wniosku o płatność w zakresie wydatków poniesionych w ramach pobranych zaliczek. Powyższe uprawnienie wynikało wprost z § 9 ust. 19 umowy o dofinansowanie, w myśl którego w przypadku zastrzeżeń co do prawidłowości wydatkowania środków lub sposobu realizacji umowy, WWPE jest uprawniona do wstrzymania wypłaty dofinansowania do czasu ostatecznego wyjaśnienia zastrzeżeń. Ponieważ wyniki weryfikacji wydatków objętych wnioskami skarżącego o płatność doprowadziły do zakwalifikowania tych wydatków jako poniesionych nieefektywnie, co nie budzi wątpliwości, a skarżący mimo wezwania nie zwrócił pobranych kwot, organ miał zatem podstawy do orzeczenia w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p. o zwrocie środków nierozliczonej części zaliczki.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną wniósł J. S. zaskarżajac wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że działanie skarżącego stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych i żądanie ich zwrotu jest zasadne,

b) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO IG tj. pkt 4.3 Podrozdział 3 — Warunki przejrzystości i dokumentowania wydatków kwalifikowalnych ppkt 2 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany zapis Wytycznych dopuszcza możliwość kwestionowania wydatków poniesionych po przeprowadzeniu poprawnego postępowania konkurencyjnego na wybór dostawcy urządzeń i towarów;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a polegające na uznaniu, że decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 5 września 2013 r. i utrzymana w mocy decyzja Władzy Wdrażającej Programy Europejskie odpowiadają przepisom prawa, pomimo że zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez błędne ustalenia faktyczne i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w efekcie błędne przyjęcie, że skarżący ponosząc wydatki z dofinansowania naruszył procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków unijnych,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a polegające na uznaniu, że działania organów były prawidłowe i nie naruszyły art. 8 k.p.a.,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie przez WSA całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a jedynie ograniczenie się do zarzutów podniesionych w skardze, mimo, że uchybienia organów były istotne i przy tym oczywiste.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. lub w przypadku gdyby Sąd uznał, że doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p to w trybie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów administracyjnych wydanych w I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję opartą o przepis art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p. Przepis ten, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia stanowi, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. to nie tylko reguły określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego, ale także te zasady postępowania, które zostały określone w umowie o dofinansowanie projektu. W ocenie składu orzekającego w pojęciu procedur mieszczą się również zasady postępowania ustanowione w dokumentach programowych dotyczących danego programu operacyjnego.

W rozpoznawanej, w granicach skargi kasacyjnej, sprawie organy przyjęły, a Sąd I instancji to zaaprobował, że beneficjent naruszył zasadę efektywności określoną w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Zasada ta stanowi, że wydatki kwalifikowane muszą być zgodne z postanowieniami prawa krajowego i unijnego oraz dokonane w sposób oszczędny, to jest poniesione przy zachowaniu zasady osiągnięcia założonego efektu przy najniższych kosztach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd zaprezentowany przez organy i w efekcie przyjęty przez Sąd I instancji jest co najmniej przedwczesny.

Zauważyć bowiem trzeba, że obowiązek dokonywania wydatków w sposób oszczędny doprecyzowany został poprzez zasadą osiągnięcia założonego efektu przy najniższych kosztach. Nie powinno budzić wątpliwości, że założony efekt to realizacja projektu, określonego w umowie o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie w postanowieniach § 11 określa obowiązki beneficjenta odnoszące się do wyboru oferty w przypadku dokonywania zakupów towarów i usług przekraczających określoną wartość. W toku całego postępowania skarżący konsekwentnie podnosił, że działając zgodnie z § 11 umowy dokonał wyboru oferty, wybierając spółkę A., która złożyła najkorzystniejszą spośród złożonych ofert, przy czym, jak podkreśla skarżący, przyjął, przy wyborze oferty kryterium "ceny za całość", a nie ceny za każdy pojedynczy wydatek.

Podkreślić w tym miejscu należy, że objęte decyzją kwoty obejmują wydatki poniesione na stosunkowo wczesnym etapie projektu i odnoszą się do kosztów obejmujących zakup określonego sprzętu, a więc odnoszą się do realizacji umowy zawartej ze spółką jedynie w tej części. Nie jest w sprawie kwestionowane to, że umowa zawarta przez skarżącego z oferentem, który złożył najkorzystniejszą ofertę, obejmowała oprócz zakupu towarów cały szereg usług (m.in. serwisowanie, montaż).

Jak już wcześniej wskazano na zgodność z § 11 umowy o dofinansowanie, umowy zawartej ze spółką A. skarżący powoływał się już na wczesnych etapach postępowania administracyjnego, a także i sądowoadministracyjnego. Mimo to, zarówno organy, jak i Sąd I instancji, nie uczyniły przedmiotem swych rozważań tej tak istotnej dla wyniku sprawy kwestii. W rezultacie Sąd I instancji, bez dokonania oceny prawnej umowy zawartej przez skarżącego ze spółką A. zaakceptował stanowisko organu, który nie przyjął jako wiążącej, całkowitej ceny zamówienia, w ramach której, przy kolejnych płatnościach, skarżący stosownie do postępu robót uwzględniał poszczególne materiały i urządzenia wchodzące w zakres całkowitej ceny zamówienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli projekt stanowiący przedmiot dofinansowania obejmuje, jak to ma miejsce w tej sprawie, znaczną liczbę towarów i usług, w ramach postanowień § 11 umowy o dofinansowanie beneficjent może zawrzeć umowę na całość zamówienia z jednym przedsiębiorcą, którego oferta była cenowo najkorzystniejsza.

Dokonanie wyboru przez beneficjenta oferty najkorzystniejszej cenowo eliminuje w istotnym stopniu ryzyko nieuzasadnionego zawyżenia ceny przedmiotu umowy, a w rezultacie i projektu. Względy doświadczenia życiowego wskazują, że praktycznie mało realne jest, aby wybrany przez beneficjenta wykonawca (dystrybutor), o którym mowa w § 1 pkt 19 umowy o dofinansowanie, był w stanie zaoferować najniższą cenę każdego z asortymentu materiałów lub urządzeń wchodzących w zakres realizacji projektu. Wynika to z wielu czynników. Przykładowo każdy z potencjalnych dystrybutorów posiada inne koszty działalności, jak też możliwości zaopatrzeniowe.

Tymczasem w tej sprawie organy bez dostatecznego uzasadnienia prawnego i bez odniesienia się do treści § 11 umowy o dofinansowania i skonfrontowania jego treści z wybraną przez skarżącego ofertą przyjęły, że doszło do naruszenia zasady efektywności określonej w Wytycznych. Nie wykazano także przyczyn, dla których w istocie przyjęto, że najkorzystniejsza oferta wybrana w trybie określonym w § 11 umowy o dofinansowanie, to taka oferta, w której cena każdego pojedynczego towaru i usługi jest niższa niż prezentowana w pozostałych ofertach, mimo że właśnie w różnicach cenowych co do pojedynczych produktów organy upatrywały naruszenie zasady efektywności. Zaniechań tych nie dostrzegł Sąd I instancji, mimo że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły one mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Z tego względu za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze to, że naruszenie wskazanych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obejmowało procedowanie przez organy obu instancji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając z przyczyn powyżej wskazanych decyzję organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.