Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 556/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Handlowej "[...]." z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Handlowej "[...]." z siedzibą w P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2013 r. Nr [...]Prezydent Miasta P. orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego z wniosku Spółdzielni Handlowej "[...]" z 08.12.2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], obręb P., dz.nr. [...], arkusz mapy [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalona została wartość prawa własności gruntu na kwotę 1.852.365,00 zł oraz wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 1.166.990,00 zł. Opłata za przekształcenie ww. nieruchomości stanowiłaby różnicę powyższych wartości, tj. 685.375,00 zł. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym.

Poinformowano stronę, iż zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości "przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej". Stosownie do powyższego - w celu ustalenia, czy przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz czy wnioskowane wsparcie może zostać udzielone (nie można udzielić pomocy publicznej podmiotowi znajdującemu się w trudnej sytuacji w rozumieniu Wytycznych Wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE C 244 z dnia 1.10.2004 r.) - wezwano Wnioskodawcę do złożenia wymienionych w piśmie z dnia 29.10.2012 r. dokumentów.

W dniu 05.12.2012 r. Spółdzielnia Handlowa "[...]" złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej i przesłanie wszelkich opinii uzyskanych w kwestii stosowania przepisów o pomocy publicznej w przypadku spraw związanych z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Pismem z dnia 13.12.2012 r. przesłano Wnioskodawcy żądane dokumenty oraz szerzej wyjaśniono zasadność stosowania przepisów o pomocy publicznej w przedmiotowej sprawie. Pomimo wezwania organu z dnia 04.07.2013 r. strona nie złożyła żądanych dokumentów.

Prezydent Miasta P. wskazał, iż element pomocy Państwa (pomocy publicznej) został podniesiony m.in. w Komunikacie Komisji w sprawie elementów pomocy Państwa w sprzedaży gruntów i budynków przez władze publiczne (Dz. U. UE z 10.07.1997 r. C 209/03). Z uwagi na powyższe Urząd Miasta P. zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie występowania pomocy publicznej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w tym czy taka pomoc publiczna zachodzi w przypadku przedsiębiorcy, oraz czy jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem.

Zgodnie z ww. Komunikatem Komisji przy sprzedaży nieruchomości bez przetargu bezwarunkowego, jeden lub więcej niezależnych rzeczoznawców powinno przeprowadzić, niezależną wycenę w celu ustalenia wartości rynkowej na podstawie powszechnie przyjętych wskaźników rynkowych i standardów wyceny. Tak wyznaczona cena rynkowa jest minimalną ceną zakupu, na jaką można się zgodzić bez udzielenia pomocy publicznej. Ponadto w Komunikacie Komisji wartość rynkowa oznacza cenę, po której grunty i budynki mogłyby być sprzedane na podstawie prywatnej umowy między wyrażającym wolę sprzedaży sprzedawcą, a niezależnym kupującym w dniu wyceny, przy założeniu, że nieruchomość jest publicznie wystawiona na rynku, warunki rynkowe zezwalają na prawidłową sprzedaż, a na negocjacje dotyczące sprzedaży przewidziano zwykły okres biorąc pod uwagę rodzaj nieruchomości.

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdził, że w każdym przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy może wystąpić korzyść finansowa dla przedsiębiorcy. Powoduje to konieczność stosowania przepisów o pomocy publicznej, co wynika z art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a udzielenie wsparcia zgodnie z przepisami o pomocy publicznej musi następować zawsze, gdy łącznie spełnione są przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i nie jest zależne od swobody działania podmiotu udzielającego pomocy.

Poddając analizie kryteria kwalifikacji danego środka jako pomocy publicznej zawarte w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) pod kątem prowadzonego postępowania o przekształcenie organ I instancji stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie należy zastosować przepisy o pomocy publicznej, albowiem:

udzielane jest ono przez państwo lub ze środków publicznych - ulgi zastosowane przy obliczaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczą środków publicznych (stanowią część należności na rzecz podmiotu publicznego) - warunek zatem zachodzi;

2. ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określonego przedsiębiorcę lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów) - dotyczy konkretnego podmiotu, czyli użytkownika wieczystego. Dla przykładu: tylko przedsiębiorcy posiadający prawo użytkowania wieczystego, nieruchomości mogą dokonać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w omawianym trybie, bez konieczności zachowania procedury przetargu -warunek zatem zachodzi;

3. przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych, niż oferowane na rynku użytkownik wieczysty przekształcając prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu, ponosi określony koszt - zobowiązany jest do uiszczenia z tego tytułu opłaty ustalonej na podstawie art. 67 ust 3 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłatę za przekształcenie ustala się według ceny nieruchomości ustalonej na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, zaliczając kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości gruntowej. Oznacza to, iż opłata za przekształcenie jest zawsze niższa niż wartość rynkowa takiej nieruchomości. W ocenie UOKiK "mechanizm ustalania opłaty z tytułu przekształcenia powoduje, że w każdym przypadku przekształcenia w odniesieniu do użytkownika wieczystego występuje pomoc publiczna"- warunek zatem zachodzi;

4. grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencje oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE - przedsiębiorca, który przekształcił nieruchomość staje się bardziej konkurencyjny, z uwagi, że nie ponosi zobowiązania w postaci opłat rocznych oraz jego inwestycja staje się bardziej atrakcyjna - warunek zatem zachodzi.

Zgodnie z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Ponadto artykuł 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej informuje, iż z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca łub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.

W ocenie organu z brzmienia art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcania, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku - w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej, beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 i nast. ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej).

Mając na uwadze przedstawione wątpliwości prawne Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organem właściwym do spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami skierował w dniu 22.04.2013 r. do Komisji Europejskiej wniosek o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Przekazane w ww. formularzu notyfikacyjnym informacje dotyczą środka niestanowiącego pomocy publicznej i został zgłoszony Komisji dla celów pewności prawnej. Tym samym zgłoszono stanowisko zgoła odmienne do opinii wyrażonej przez UOKIK w piśmie z dnia 03.10.2012 r. Stanowi to dowód na to, iż brak jest jednorodnego stanowiska UOKiK-u, a nawet Rządu Polskiego w zakresie stosowania przepisów o pomocy publicznej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zdaniem Prezydenta Miasta P. przed wydaniem decyzji o przekształceniu winien być rozstrzygnięty problem, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową, co wiąże się z koniecznością stosowania przepisów o pomocy publicznej.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ zawiesza postępowanie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu o charakterze władczym i decydującym, zarówno konstytutywną jak i deklaratoryjną.

Mając na uwadze niniejszą sprawę o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organ I instancji wskazał, iż nie jest właściwy do rozstrzygnięcia wyżej przedstawionych zagadnień, w szczególności nie jest władny do ustalenia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej oraz ewentualnej zgodności tejże pomocy ze wspólnym rynkiem. Organem właściwym i decydującym w tej kwestii jest Komisja Europejska. Zasadne jest zatem zawieszenie prowadzonego postępowania o przekształcenie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli wydania decyzji przez Komisję Europejską.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Handlowa "[...]". W pierwszej kolejności odwołująca wskazała, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia, albowiem z jego osnowy nie wynika z jakiego powodu organ zawiesił postępowanie. Nawet jeśli uznać, że Organ zawiesił postepowanie do czasu wydania decyzji przez Komisję Europejską, to w ocenie Odwołującej doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślono, iż przesłanką zagadnienia wstępnego jest okoliczność, iż jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Natomiast w niniejszej sprawie ustalenie zakresu stosowania ustawy o pomocy publicznej jest obowiązkiem organu I instancji i to niezależnie od uprawnień Komisji Europejskiej. Ubocznie Spółdzielnia Handlowa wskazała, iż wydanie kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania jest celowym zabiegiem organu zmierzającym do przedłużenia czasu trwania postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskrzone postanowienie w mocy.

W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie zawiesił postepowanie w niniejszej sprawie. W lakonicznym uzasadnieniu Organ II instancji przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazując, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy, które muszą wystąpić łącznie. Mianowicie zagadnienie takie musi się wyłonić w toku postepowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Nadto musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W związku z treścią art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w sprawie zachodzi konieczność rozważenia zastosowania przepisów prawa pomocy publicznej. W ocenie Kolegium, z uwagi na powyższe oraz daleko idące konsekwencje, również dla rynku wspólnotowego potencjalnej pomocy publicznej w formie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zasadnym jest rozstrzygnięcie uprzednie kwestii pomocy publicznej w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, iż Komisja Europejska jako organ wykonawczy UE spełnia definicyjne wymogi "innego organu", o jakim mowa w przywołanych przepisach kpa.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Handlowa "[...]", wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 126 w zw. z art. 107 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.- dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącego podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organów obu instancji – w okolicznościach niniejszej sprawy – podstawę do zawieszenia postępowania stanowił przepis art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organy uznały, że z brzmienia art. 5a ustawy wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcania, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku - w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej, beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 i nast. ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej).

W ocenie organu nie jest on właściwy do rozstrzygnięcia wyżej przedstawionych zagadnień, w szczególności nie jest władny do ustalenia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej oraz ewentualnej zgodności tejże pomocy ze wspólnym rynkiem. Organem właściwym i decydującym w tej kwestii jest Komisja Europejska. Zasadnym było więc zawieszenie prowadzonego postępowania o przekształcenie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli wydania decyzji przez Komisję Europejską.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które zobowiązywałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ (sąd) nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygniecie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeśli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1570/11 (Lex nr 1367328), zgodnie z którym organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy na przedmiot niniejszego postępowania. Podstawę prawną dla jego rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r., nr 83).

Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z kolei ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu, nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców; oraz nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym.

Zatem obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy na dzień 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni, wobec czego czy spełniony został ustawowy wymóg przekształcenia prawa na podstawie art. 1 ust. 1 i czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 1 ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Wątpliwości organu I instancji odnośnie zastosowania bądź nie przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Gdy organ administracji państwowej uznaje za stosowne wyjaśnić wątpliwości prawne w rozpoznawanej sprawie przez zasięgnięcie opinii organu zwierzchniego, nie występuje kwestia zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji. Tym samym nie zachodzi możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1988 r., sygn. SAB/Gd 14/87, Lex nr 9995). Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. W wyroku z 04.04.2005 r., II GSK 27/05 (LEX nr 180423) NSA podkreślił, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 k.p.a. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę.

W tym miejscu należy wskazać, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przybliża prawnego znaczenia pojęć "inny organ" czy "sąd". Jedyna wskazówka służąca do ustalenia ich zakresu, jaka wynika z przepisu, związana jest koniecznością posiadania przez nie charakteru podmiotów rozstrzygających, skoro samo zagadnienie wstępne wymaga "rozstrzygnięcia". Na cechę tych pojęć zwróciło uwagę orzecznictwo sądowe, podkreślając, że "inny organ lub sąd", o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to organy państwowe powołane do stosowania prawa (orzekające), a nie do stanowienia prawa. Oczekiwanie zatem na przykład na przewidywaną zmianę stanu prawnego (na wydanie aktu normatywnego) w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 29 stycznia 1996 r., I SA 1843/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 191; wyr. NSA z dnia 8 czerwca 2005 r., II GSK 80/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 80). Innym organem może być każdy organ państwowy (organ władzy publicznej) uprawniony na podstawie przepisów prawa lub porozumienia do podejmowania rozstrzygnięć, zasadniczo indywidualnych, w formach przewidzianych prawem (patrz Komentarz LEX 2010 do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Grzegorz Łaszczyca).

Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć by wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie było możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji (opinii) Komisji Europejskiej. Takie stanowisko organów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Komisja Europejska nie stanowi prawa polskiego, a jej stanowisko nie ma bezpośredniego związku ze sprawą. Za stosowanie prawa UE w poszczególnych państwach odpowiadają rządy krajowe, zaś Komisja monitoruje prawidłowość ich działań w tym zakresie. Komisja rozpatruje skargi dotyczące naruszenia prawa UE przez państwo członkowskie, a nie spraw prywatnych.

Ponadto jak wynika z korespondencji prowadzonej z przedstawicielami Komisji Europejskiej, to na organie ciąży obowiązek szczegółowego zbadania wątpliwości związanych z udzieleniem pomocy publicznej wnioskodawcy i rozważenia czy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu przyniesie Skarżącej korzyść majątkową.

W uzasadnieniu Poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 7 czerwca 2011r. (druk sejmowy nr 4352), między innymi wskazano, iż głównym celem projektu ustawy nowelizującej jest "przyśpieszenie i udrożnienie procesów przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe uprawnionych do przekształceń, a także złagodzenie wzrostu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w przypadkach drastycznych zwyżek oraz dostosowanie przepisów do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego".

Będące przedmiotem postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 08.12.2011 r. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego S. S. z dnia [...] października 2012 r., którego Skarżąca nie kwestionuje. Organ I instancji prowadzi zatem postępowanie od prawie 3 lat, niepotrzebnie je przedłużając.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne będące podstawą dla zawieszenia postępowania na ww. podstawie.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 126 w zw. z art. 107 kpa. Postanowienie organu I instancji z dnia [...].12.2013 r. zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, w tym bezspornie: datę, rozstrzygnięcie oraz podstawę prawną.

Reasumując zawieszenie postępowania w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności do czasu wydania opinii ("decyzji") przez Komisję Europejską, stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ winien zatem przeprowadzić samodzielnie postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej, po uprzednim dokonaniu ustaleń faktycznych co do istnienia lub nie podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. To obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie kwestii, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową, co wiąże się z koniecznością stosowania przepisów o pomocy publicznej.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.