Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 185/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 174, art. 183.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1 i 2, art. 77, art. 80, art. 81, art. 139.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 2 ust. 1 pkt 2, par  4.
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 9 ust. 3.
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Edward Kierejczyk Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.-F. S. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 345/09 w sprawie ze skargi P.- F. S. i z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 345/09, oddalił skargę P.-F. spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Spółka z o.o. P.-F. wystąpiła 27 kwietnia 2007 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 r., w związku z czym deklarowała realizację trzech pakietów:

- PO1 utrzymanie łąk ekstensywnych: P01b - Półnaturalne łąki dwukośne,

- S02 rolnictwo ekologiczne: S02a01 Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności), S02b01 - Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności), w tym uprawa wierzby energetycznej,

- K02 strefy buforowe: K02b02 5-metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych.

Decyzją z [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatu P. odmówił Spółce przyznania płatności z tytułu realizacji wnioskowanych przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r.

Podniósł, że uprawy wierzby energetycznej nie są objęte pomocą w ramach płatności rolnośrodowiskowych, zaś w przypadku poszczególnych, zadeklarowanych we wniosku wariantów stwierdził, że przedstawiony plan działalności rolnośrodowiskowej z 15 marca 2007 r. zawiera uchybienia w stosunku do wymogów, jakie na dokument taki nakłada rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania, w związku z czym uznał, że przedłożony dokument nie jest planem działalności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z [...] października 2008 r. Dyrektor ARiMR w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołując się na treść art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stwierdził, iż jako zakres roszczenia strony uwzględniony być może jedynie wniosek z 27 kwietnia 2007 r. oraz zmiana do wniosku z 17 maja 2007 r., gdyż złożone zostały w terminie do 31 maja danego roku; uznając modyfikację wniosku z 3 stycznia 2008 r. za niedopuszczalną.

Przytoczył regulację prawną dotyczącą warunków, jakim powinna odpowiadać prawidłowa dokumentacja rolnośrodowiskowa (plan działalności rolnośrodowiskowej), na podstawie której odbywa się realizacja poszczególnych pakietów rolnośrodowiskowych i zgodził się z organem I instancji, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty stanowiące podstawę realizacji programu na deklarowanych działkach zostały sporządzone w sposób niezgodny z wymogami określonymi w treści rozporządzenia w sprawie zawartości planu; ocenił w konsekwencji, iż żaden z przedłożonych dokumentów planem takim nie jest. Zdaniem organu, jest to istotne uchybienie, ze względu na treść art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 20 lipca 2004 r., zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4 z zastrzeżeniem § 19 ust. 2.

Wskazał także, że niezależnie od zadeklarowanych przez Spółkę we wniosku wariantów (w trzech pakietach: S02 rolnictwo ekologiczne, P01 utrzymanie łąk ekstensywnych i K02 strefy buforowe) przepisy rozporządzenia z 6 sierpnia 2004 r. przewidują odrębne wymogi dla każdego z deklarowanych trzech pakietów. W ocenie organu analiza przedstawionych dokumentów wskazuje, iż Spółka nie spełniła przynajmniej części niezbędnych wymagań, a charakter stwierdzonych braków uniemożliwia prawidłową realizację wszelkich działań objętych wnioskiem. Następnie, odnosząc się do planu z 17 marca 2005 r. wymienił i omówił zaistniałe w nim braki i sprzeczności w poszczególnych pakietach, w odniesieniu do przepisów rozporządzenia w sprawie zawartości planu z 6 sierpnia 2004 r. (tj. § 4, § 5 pkt 2 i pkt 5, § 8 pkt 3).

Dyrektor ARiMR dokonał także analizy treści załączników nr 1-8 z 28 sierpnia 2008 r. i 15 września 2008 r., wskazując na występujące w nich nieprawidłowości, a przede wszystkim na brak na nich podpisu doradcy rolnośrodowiskowego, skutkujące naruszeniem regulacji § 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 20 lipca 2004 r. Zwrócił także uwagę na fakt, iż Spółka oddzielnym oświadczeniem (pismo z 8 października 2008 r.) uchyliła się od skutków prawnych pisma, załącznikiem do którego były omówione kopie załączników.

Stwierdził, iż przedstawiona przez stronę dokumentacja nie została sporządzona przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego. Organ nie zgodził się z wyrażoną w treści zeznań opinią doradcy, iż to rolą wnioskodawcy jest merytoryczne przygotowanie planu, a nie osoby z przygotowaniem specjalistycznym. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie doradca rolnośrodowiskowy jedynie zaopiniował gotowy dokument, który sporządziła Spółka.

Dyrektor ARiMR odnosząc się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do części wniosku dotyczącej upraw wierzby energetycznej stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalne udzielanie wsparcia dla tej uprawy (nawet w drodze wyjątku), którą zgodnie z definicją zawartą w treści rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z 24 lipca 2002 r. należy uznać za uprawę leśną, a w konsekwencji uznał za prawidłowe wykluczenie przez organ I instancji z powierzchni kwalifikujących się do płatności w ramach wariantu S02a01 powierzchni objętych tą uprawą, o wielkości 173,91 ha.

Dyrektor ARiMR w S. wskazał także, iż opisane w uzasadnieniu decyzji I instancji, przywołane przez stronę rozporządzenie Komisji (WE) nr 1782/2003 nie definiuje płodów pozyskiwanych z tych upraw, jako produktów rolnych, ale określa je odrębnie, jako rośliny energetyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę stwierdził, że decyzja wydana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nie narusza prawa.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą spółce P.-F. płatności z tytułu zadeklarowanych pakietów, organ orzekający oparł rozstrzygnięcie głównie na ustaleniach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w trakcie którego stwierdzono, że przedstawiona do wniosku rolnośrodowiskowego dokumentacja (plan rolnośrodowiskowy, jego zmiany i załączniki) nie spełnia wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz.U. z 2004 r. nr 181, poz. 1878), a także rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809) i tym samym nie stanowi planu rolnośrodowiskowego.

Rolnik zainteresowany uzyskaniem tego typu płatności składa wniosek według ustalonego wzoru, do którego jest zobowiązany dołączyć plan działalności rolnośrodowiskowej, z którego mają wynikać obowiązki rolnika, uwzględniające wymagania (nakazy) określone w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r.; są to określone szczegółowo wymagania gospodarowania, sformułowane poprzez zakazy określonych działań. Ponadto informacje (ogólne i szczególne), jakie ma zawierać plan działalności rolnośrodowiskowej w poszczególnych pakietach wynikają z przepisów § 2 do § 9 rozporządzenia w sprawie zawartości planu z 6 sierpnia 2004 r.

Dla rozstrzygnięcia istotna jest także regulacja przepisu § 4 rozporządzenia z 20 lipca 2004 r., zgodnie z którą plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu.

Posiadanie planu rolnośrodowiskowego wynika wprost z przepisów prawa, zatem jest warunkiem koniecznym dla otrzymania przez producenta rolnego wsparcia rolnośrodowiskowego.

Istota sporu pomiędzy stronami w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny przedłożonych przez stronę dokumentów (planu rolnośrodowiskowego na lata 2007-2012 z 15 marca 2007 r., planu na lata 2005-2009 z 14 stycznia 2005 r., zmiany do planu na lata 2005-2010 z 17 lipca 2006 r., przedkładanych załączników do wymienionych dokumentów), dotyczących wniosku na rok 2007, i czy w konsekwencji słusznie zastosował § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b/ odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że skarżąca nie przedłożyła wraz z wnioskiem ani później obowiązkowego planu rolnośrodowiskowego, zgodnego z wymogami prawa. I taka ocena przez organ odwoławczy zebranego materiału dowodowego dokonana została w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Sąd stwierdził, że wadliwość przedłożonych dokumentów polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia z 6 sierpnia 2004 r., ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, a więc doradca rolnośrodowiskowy. Za prawidłowe Sąd uznał oparcie tego ustalenia na podstawie jednoznacznych zeznań doradcy rolnośrodowiskowego współpracującego ze spółką P.-F., który wyjaśnił, że sporządzone przez Spółkę dokumenty jedynie opiniował.

W sprawie zostały przeanalizowane wszystkie przedkładane przez stronę dokumenty, a w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i weryfikacji składanych dokumentów i oświadczeń strony dokonano dodatkowych czynności dowodowych. Uznał, że przedstawiona w skardze argumentacja niezadowolonej z rozstrzygnięcia Spółki, stanowi próbę podważenia przeprowadzonej przez organ analizy dowodów i w ocenie Sądu jest bezskuteczna. Spółka, będąc świadoma, iż to na niej ciąży obowiązek przedłożenia do wniosku rolnośrodowiskowego prawidłowej dokumentacji i wykazania konsekwencji z tego wynikających, nie wskazała na żadnym etapie postępowania wniosków dowodowych w celu skutecznego zakwestionowania przedstawionej przez organ wersji, że znajdujące się w posiadaniu organu dokumenty nie są wymaganym planem.

Okoliczność nie poinformowania Spółki przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania dowodowego nie ma, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy. Z akt wynika bowiem, że strona miała zapewniony czynny udział w całym postępowaniu, uczestnicząc między innymi w przesłuchaniu świadka, była też informowana o stawianych jej zarzutach w trakcie postępowania i składała dodatkowe pisma. Ponadto większość dowodów, w oparciu o które organ rozstrzygał sprawę, była przedkładana przez samą skarżącą. Zgromadzony materiał dowodowy był wyczerpujący i nie pozwalał na wydanie decyzji o odmiennej treści, jak w rozstrzygnięciu.

Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organu odwoławczego naruszenia jakichkolwiek innych przepisów procedury. Brak jest też podstaw do zarzucenia organom wadliwego działania, które mogłoby podważać zaufanie do organu państwa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów materialnych, w tym wymienionych w skardze przepisów prawa wspólnotowego, jak i krajowego, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zarówno w podstawie prawnej jak i w uzasadnieniu swojej decyzji powołał wszystkie wymagane dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy prawa, (tj. przede wszystkim rozporządzenie Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. - przepisy § 11 ust. 1, 2 i 5, § 11 a/ ust. 1 oraz § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b/, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004 r. - przepisy § 2 pkt 10 lit. b/, § 4 pkt 1, § 5 pkt 2, pkt 3 i 5, § 8 pkt 2 i 3, a także rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. - przepisy art. 15 ust. 1 i 3, art. 21 ust. 2, art. 49 ust. 1 pkt b/), dokonując ich prawidłowej interpretacji i zastosowania do ustalonego stanu faktycznego.

Nie znajdują uzasadnienia podniesione zarzuty dotyczące krzywdzącego stosowania przepisów prawa przez organy administracyjne. Sąd nie dopatrzył się dyskryminującego traktowania skarżącej, ani naruszenia zasad współżycia społecznego w związku z odmową przyznania wnioskowanej płatności. Poza tym strona nie wskazała, na czym te ostatnie naruszenia konkretnie miałyby polegać. Z tych samych względów za bezzasadne należy uznać zarzuty strony, iż organy ARiMR wydając w sprawie decyzję działały z przekroczeniem swoich kompetencji, wynikających z powołanej w skardze ustawy z 29 grudnia 1993 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264).

W kwestii zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia składanych przez Spółkę korekt do wniosku rolnośrodowiskowego (tj. zarzutu naruszenia m.in. art. 15 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004) Sąd zgodził się, że wszelkie modyfikacje wniosku (jego zmiany), aby mogły być uwzględnione w postępowaniu o przyznanie płatności, w świetle obowiązujących przepisów prawa powinny być złożone do 31 maja danego roku. Ponadto należy odróżnić modyfikację (zmianę) wniosku, wnoszoną z własnej inicjatywy producenta rolnego w wyżej wskazanym terminie, odnoszącą się do wszelkich "poprawek" w rozumieniu powołanych przepisów wspólnotowych, od korekt wniosku składanych na wezwanie organu.

Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy również w części dotyczącej zakwestionowanej w ramach wsparcia rolnośrodowiskowego uprawy wierzby energetycznej stwierdzając, iż stanowi ona uprawę zaliczaną do grupy leśnych, nieobjętą wsparciem rolnośrodowiskowym.

Reasumując stwierdził, iż w świetle ustaleń faktycznych został prawidłowo zastosowany przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r., zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2, skoro Spółka P.-F. takim planem rolnośrodowiskowym nie dysponowała.

Spółka P.-F. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której wniosła o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

- § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, ze spółka P.-F. nie spełnia warunków do udzielenia płatności rolnośrodowiskowej za rok 2007;

- § 4 w/w rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że udział doradcy rolnośrodowiskowego w opracowaniu planu rolnośrodowiskowego nie może polegać na zaopiniowaniu tego planu i opatrzeniu jego podpisami stron opracowanego planu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 Kpa, poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony;

- art. 8 Kpa, poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy oraz organ I instancji prowadziły postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa, podczas gdy postępowanie to nie tylko nie pogłębiło, ale wręcz pozbawiło stronę zaufania do organów Państwa,

- art. 9 Kpa, poprzez przyjęcie, że organy wywiązały się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie prawa strony do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych;

- art. 10 § 1 i 2 Kpa, poprzez przyjęcie, że niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki określone w art. 10 § 2 Kpa do odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa;

- art. 80 Kpa, poprzez przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy, podczas gdy z orzeczenia Sądu oraz decyzji organu II instancji nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy strona złożyła plan działań rolnośrodowiskowych zawierający błędy, czy też takiego planu nie złożyła;

- art. 81 Kpa, poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność faktyczną, jaką jest sporządzenie i złożenie planu rolnośrodowiskowego niespełniającego ustawowych wymogów, podczas gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich przeprowadzonych dowodów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że pomimo odmiennego twierdzenia Sądu strona korzystała z udziału wyspecjalizowanego podmiotu, tj. doradcy rolnośrodowiskowego i nie może ponosić konsekwencji jego błędnego działania, jeżeli ten posiada status doradcy i uzyskał go zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Wsi z 7 stycznia 2005 r. Określenie "powinien być opracowany przy udziale...", nie musi być zdaniem skarżącej wykładany, jako "musi być opracowany przy udziale".

Zdaniem skarżącej Sąd nie dostrzegł, pomimo znajdujących się w aktach sprawy dowodów, iż organ czynił wszystko, aby wydać decyzję dla strony niekorzystną. Nadto Sąd naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, pozbawiając ją możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - dodatkowo wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie nie zastosował normy zawartej w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej i przyjął, ze spółka P.-F. nie spełnia warunków do udzielenia płatności rolnośrodowiskowej za rok 2007, a także do wykazania, że w następstwie błędnej wykładni § 4 w/w rozporządzenia Sąd I instancji uznał, że udział doradcy rolnośrodowiskowego w opracowaniu planu rolnośrodowiskowego nie może polegać na zaopiniowaniu tego planu i opatrzeniu jego podpisami stron opracowanego planu.

Mając na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do rozważenia zarzutów o charakterze procesowym.

Oparcie środka prawnego na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc na mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania, skarżąca uzasadniła naruszeniem przez organy administracji publicznej, a zatem nie przez Sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, niektórych zasad postępowania.

Skarżąca Spółka nie zarzuciła, ani nie wykazała, aby wskazana kwalifikowana obraza przepisów prawa procesowego miała, bądź mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten związek winien być wyeksponowany w zarzucie i umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż to pomiędzy uchybieniem procesowym Sądu a wydanym w sprawie orzeczeniem musi istnieć związek przyczynowy. Brak nawet ogólnikowego przywołania takiego przepisu jak art. 141 § 4 p.p.s.a., prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie kwestionuje przyjętego przez Sąd stanu faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw, aby dopatrywać się nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazujące istotne przesłanki oddalenia skargi motywy rozstrzygnięcia są na tyle precyzyjne, że pozwalają na ocenę rozumowania Sądu; wynika z nich zarazem to, że Sąd pierwszej instancji w żadnej mierze nie naruszył treści art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. Nie można również przyjąć za zasadną tezy, że opowiedzenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za koncepcją prezentowaną przez wydające decyzje organy administracji stanowi zarazem obrazę podstawowych zasad postępowania.

Stawiając zarzut, że doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 2, 80 i 81 Kpa, autor skargi kasacyjnej skoncentrował się w istocie na polemice ze stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia ustaleniami faktycznymi, jednocześnie nie podważając trafności tych ustaleń, a także nie wyjaśniając związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi przepisami a ich wpływem na wynik postępowania.

Powyższa uwaga dotyczy szczególnie eksponowanego w skardze kasacyjnej zarzutu nie poinformowania Spółki przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania dowodowego, co - zdaniem Sądu - nie miało wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że strona miała zapewniony czynny udział w całym postępowaniu, uczestnicząc między innymi w przesłuchaniu świadka, była informowana o stawianych jej zarzutach w trakcie postępowania, przedkładała dodatkowe pisma. Ponadto większość dowodów, w oparciu o które organ rozstrzygał sprawę, była przedkładana przez samą skarżącą.

Zasadnie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zgromadzony materiał dowodowy był wyczerpujący i nie pozwalał na wydanie decyzji o odmiennej treści jak w rozstrzygnięciu organu. Brak było również podstaw do zarzucenia organom jakiegokolwiek wadliwego działania, które miałoby podważać zaufanie do organu państwa.

Zarzuty procesowe skarżącej Spółki, wskazujące na nierzetelną i błędną ocenę stanu faktycznego przez organ administracji, dotyczą głównie kwestii dowodowych. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do treści statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów na gruncie postępowania administracyjnego przepisu art. 80 Kpa, zgodnie z którym organ ocenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Polega ona na tym, że organ administracji nie jest związany jakimikolwiek regułami dowodowymi, ocenia dowody za wiarygodne bądź niewiarygodne na podstawie własnego przekonania. Ocena ta powinna być zgodna z wymogami wiedzy, doświadczenia i logiki. Zasada ta ogranicza zakres oceny organu administracji do tych dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania dowodowego. W postępowaniu tym materiał dowodowy powinien być zebrany w całości i w sposób wyczerpująco rozpatrzony, co wynika z art. 77 Kpa. Ponadto organ administracji powinien uczynić zadość treści art. 7 Kpa, w świetle którego w toku postępowania organy administracyjne podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że skarżąca nie przedłożyła wraz z wnioskiem, ani później obowiązkowego planu rolnośrodowiskowego, zgodnego z wymogami prawa. I taka ocena zebranego materiału dowodowego, jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, dokonana została w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Skoro zarzuty procesowe skargi kasacyjnej nie podważyły ustaleń faktycznych dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., to pozostały jeszcze do rozważenia zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzone do polemiki w zakresie prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych, w szczególności dotyczące udziału doradcy w opracowaniu planu rolnośrodowiskowego, a także kwestii płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, na których skarżąca uprawiała wierzbę energetyczną.

Przepis § 4 rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 174, poz. 1809) postawił wymóg, że plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu. Zgodna z planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzanym przy pomocy doradcy winna być zatem realizacja pakietu rolnictwa ekologicznego oraz poszczególnych wariantów.

Opracowanie planu "przy udziale" doradcy rolnośrodowiskowego, legitymującego się określonymi, wysokimi kwalifikacjami i zobowiązanego do stałego ich podnoszenia, nie jest tożsame z "opiniowaniem" projektu sporządzonego przez sam zainteresowany przyznaniem płatności podmiot.

Branie udziału w przedsięwzięciu, to czynne współuczestnictwo uprawnionego, wpisanego na listę właściwego organu doradcy rolnośrodowiskowego, partycypacja w tworzeniu planu działalności rolnośrodowiskowej, natomiast opiniowanie jest jedynie recenzją, zdaniem, poglądem, które w sposób oczywisty nie spełnia wymogu powołanego wyżej § 4 rozporządzenia RM i nie pociąga za sobą współodpowiedzialności za efekt końcowy. Zakresy obu pojęć są tak różne, iż w żadnym wypadku nie można tutaj zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że rozróżnienie jest "formalizmem posuniętym do granic racjonalności".

Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji w części dotyczącej zakwestionowanej w ramach wsparcia rolnośrodowiskowego uprawy wierzby energetycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tutaj pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 292/07, iż stanowi ona uprawę zaliczaną do grupy leśnych, nieobjętą wsparciem rolnośrodowiskowym.

Systemem Jednolitej Płatności Obszarowej objęte są jedynie wykorzystywane użytki rolnicze utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, tj. grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje i ogródki przydomowe. Charakter uprawy wierzby energetycznej, jako uprawy nie rolnej (nieprowadzonej na gruncie rolnym), wynika z zapisów rozporządzenia nr 1444/2002 z 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych. Uprawa wierzby energetycznej, zgodnie z omawianą regulacją wspólnotową, zaliczana jest do kategorii H "Inne pola", obejmującej m.in. podkategorię H/2 - obszary leśne, za które są uważane "choinki oraz drzewa i krzewy przeznaczone głównie do produkcji energii, i to niezależnie od miejsca, gdzie rosną". Mając na uwadze, że grunty oznaczone symbolem H, mieszcząc się w pojęciu "ogólna powierzchnia gospodarstwa", nie wchodzą jednak w zakres "wykorzystywanych przez gospodarstwo użytków rolnych" (pkt D - H, Powierzchnia ogólna, załącznik I do rozporządzenia nr 1444/2002), zaszeregowanie upraw roślin energetycznych do upraw nieprowadzonych na gruncie rolnym, a przez to wyłączonych ze wsparcia Systemu Jednolitej Płatności Obszarowej, nie budzi wątpliwości.

Odmiennej oceny nie może uzasadniać prezentowane przez stronę skarżącą stanowisko, że plantacja wierzby energetycznej nie należy do "obszarów zarośniętych drzewami lub krzakami typu leśnego", albowiem pomija ono, iż powyższe określenie definiujące, wynikające z brzmienia pkt. H/2/I cyt. załącznika, odnosi się do określenia zasadniczego sposobu zagospodarowania obszaru i nie ma zastosowania do obszarów (plantacji) drzew i krzewów energetycznych, skoro w pkt. H/2/II zd. 3 zostało przyjęte, że do kategorii "Obszary leśne" "włącza się" powyższe uprawy roślin energetycznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.