Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2302/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. B. i M. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej również jako "organ" utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] października 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1225 m. kw, objętej księgą wieczystą pod nazwą "[...]", stanowiącą własność E.A. i P.A. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Orzeczeniem z [...] października 1956r. Prezydium Rady Narodowej miasta W. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., w tym m.in. działki nr [...] stanowiącej własność E. i P.A. (punkt 16 orzeczenia) i ustaleniu odszkodowania w kwocie 600 zł (punkt 9 orzeczenia)

Pismem z 27 maja 2009 r. M.B. i M.A. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej działki numer [...]. Po wyjaśnieniu kwestii proceduralnych, ostatecznie właściwym do rozpoznania sprawy okazał się Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej).

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (zmiana nazwy) odmówił stwierdzenia nieważności ww orzeczenia wywłaszczeniowego.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli M.B. i M.A. dalej zwani "skarżącymi", spadkobierców dawnych współwłaścicieli, zarzucając błędną wykładnię art. 156 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia podczas gdy orzeczenie zostało skierowane do osoby zmarłej. Ponadto nie określono precyzyjnie celu wywłaszczenia. Obie te okoliczności stanowią, ich zdaniem, przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1956 r. Nadto, doszło do naruszenie art. 11 i 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpatrzenia okoliczności przedmiotowej sprawy w sytuacji w której organ powinien był podjąć z urzędu wszelkie działania mające na celu ustalenie czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w artykule 156 § 2 K.p.a. oraz naruszenia art. 7 i 77 ust. 1 i 80 K.p.a. poprzez wadliwe zebranie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz przekroczenie ram swobodnej oceny dowodów. Ponadto wskazali na naruszenie art. 1 Protokołu nr. 1 z 20 marca 52 ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 (Dz U.1995, poz. 175) poprzez jego nie zastosowanie i pozbawienie skarżących prawa do uzasadnionego uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustalił na podstawie wymienionych w decyzji postanowień sądów powszechnych, iż następcami prawnymi byłych właścicieli są M.B. i M.A. Ustalono również, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi w skład działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...]. Zdaniem organu dokonano całościowego zebrania materiałów dowodowych między innymi wystąpiono do archiwum akt Nowych, [...] Urzędu Wojewódzkiego i Urzędu Miasta W. o niezbędne dokumenty. Czyni nieskutecznym zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Organ stwierdził, że kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe weszło do obrotu prawnego ponieważ zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. w dniach 10.10.1956 -23.03.1957. Było podstawą wpisu prawa własności do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa – Zakładów [...] w M., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z [...] października 2008 r. Od orzeczenia nie został złożony środek odwoławczy. Powołując art. 156 § 1 K.p.a. organ stwierdził brak wad uzasadniających w myśl tego przepisu stwierdzenie jego nieważności ponieważ:

• orzeczenie zostało wydane przez organ właściwy tj. Prezydium Rady Narodowej w Mieście W., zgodne z art. 10 dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 – w aktach brak jest dowodów wskazujących na okoliczność, że przedmiotowe orzeczenie rozstrzygało sprawę uprzednio rozstrzygniętą inna decyzją ostateczną;

• wykonalność orzeczenia nie budzi wątpliwości, jego wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą ani nie posiada wady powodującej jego nieważność z mocy prawa;

• nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu wydania go bez podstawy prawnej;

Orzeczenie zostało wydane na podstawie art., 10, 21, 27-36 Dekretu z 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952, nr 4 poz.41) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1952 roku w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952, nr 52, poz. 339).

Stosownie do art. 2 ww. dekretu prawo do przejmowania nieruchomości służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych a w szczególności władzom i urzędom państwowym, zakładom i instytucjom państwowym, centralom spółdzielni itp. Art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz.U. 1953 nr. 52 poz. 340) określał pojęcie wykonawcy co oznaczało tego na czyj wniosek wszczynano postępowanie wywłaszczeniowe. W niniejszej sprawie wywłaszczenie prowadzone było na wniosek przedsiębiorstwa państwowego Zakładów [...] w M., dalej zwanego [...], a więc podmiotu uprawnionego w świetle zapisów dekretu o wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 5 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy Narodowych Planów Gospodarczych na podstawie opinii Prezydium właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie. Wniosek wykonawcy został przekazany do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego przy piśmie Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z 3 października 1951r. a następnie uzupełniany pismem z 29 stycznia 1952. Do wniosku o udzielenie pozwolenia, zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu, dołączono zezwolenie Ministra Przemysłu Ciężkiego, znak [...] na zgłoszenie przez wykonawcę wniosku o nabycie nieruchomości celem uzyskania zezwolenie wymaganego art. 5 dekretu, odpis zaświadczenia lokalizacyjnego nr. [...] Biura [...] Dyrekcji [...] w W. z [...] stycznia 1952 r. wyrażające zgodę na lokalizację obiektu [...] w M., odpis zaświadczenia PWWRN Wojewódzkiej Komisji Panowania Gospodarczego Prezydium WWRN z [...] lutego 1951 stwierdzającego, że przeznaczenie terenu objętego wnioskiem wywłaszczeniowym jest zgodne z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego, plan sytuacyjny nieruchomości z [...] maja 1951 r. Zezwoleniem z [...] lutego nr [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił pozwolenia [...] na nabycie pod rozbudowę zakładów nieruchomości położonych w M. w tym działki stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżących. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości w drodze publicznych obwieszczeń, zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z 17 listopada 1949 r. (Monitor Polski A-29 poz. 1084) w kształcie nadanym zarządzeniem z 11 kwietnia 1950 roku (Monitor Polski A-53 poz. 609). W związku z tym organ uznał, iż procedura wywłaszczeń została zachowana.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 Dekretu, wykonawca Narodowych Planów Gospodarczych, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5 obowiązany był wezwać właścicieli nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia do dobrowolnego odstąpienia jej za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę a zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Z notatki służbowej Komisji Dzielnicowej Rady Narodowej W. z 18 maja 1952 wynikało, że nieruchomość przeznaczoną do wywłaszczenia stanowiła grunt rolny i oznaczona była jako działka nr [...]. Była niezabudowana. Jej grunt przewidziany był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę [...] w M. w związku z tym nie stanowiła ona gospodarstwa rolniczego albo ogrodniczego, warsztatu rzemieślniczego ani jedynej działki wywłaszczonego z domem ani działki przeznaczonej pod budowę tego domu. W związku z tym nie przysługiwało osobie wywłaszczeniowej żądanie nieruchomości zamiennego zgodnie z art. 8 ust. 2 dekretu, bowiem nie stanowiła ona nieruchomość uprzywilejowanej w rozumieniu tego dekretu. Ze znajdującego się w aktach wezwania bez daty i numeru, wynikało, że [...] wystąpiły do wszytkach właścicieli nieruchomości o zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży za określoną w art. 28 dekretu cenę w terminie 15 dni od daty ogłoszenia wezwania. Wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej od 29 maja 1953 r. do 12 czerwca 1953 r. Taki sposób wezwania był zgodny z przepisami dekretu oraz zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tych planów (M.P. 1949 mr A-89 poz.1084 ) Przepis § 4 ust. 5 zarządzenia stanowił, że w przypadku gdy ten sam wykonawca ma nabyć szereg nieruchomości należących do różnych właścicieli może zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dalej "PKPG", dokonać zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli, dokonując tego na tablicy ogłoszeń miejsca położenia nieruchomości. Skoro przewodniczący PKPG zezwolił na dokonanie publicznego obwieszczenia to nie można uznać aby w tej części naruszono obowiązujące przepisy. Niepodanie konkretne oznaczonej ceny w wezwaniu przy jednoczesnym wyrażeniu gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie stanowi w ocenie organu przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Złożony, zgodnie z art. 17 dekretu, wniosek o wywłaszczenie zawierał niezbędne elementy dla jego skuteczności. Zostały do niego dołączone, wymagane zgodnie z treścią art. 17 ust. 3, dokumenty tj. zezwolenie przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 9 lutego 1952 r., dowód wezwania właścicieli do dobrowolnego zbycia nieruchomości, plan sytuacyjny nieruchomości sporządzony prze państwowe przedsiębiorstwo Miernicze Biuro Terenowe w W. z [...] maja 1951r., zaświadczenia z ksiąg wieczystych. Postępowanie zostało wszczęte również poprzez umieszczenie zawiadomienia, zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu (zawiadomienie z 12 października 1955 r.), które wisiało na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. od 18 października 1955 r. do 7 listopada 1955 r., co wynika z pisma tego Prezydium z 1 grudnia 1955 r. i było zgodnie z art. 18 ust. 2 dekretu. Odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa 16 listopada 1955 r. w której właścicieli nieruchomości, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie wzięli udziału.

Orzeczeniem z [...] października 1946 r. Prezydium Rady Narodowej m. W. orzekło mn. wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości (punkt 16 orzeczenia). Orzeczenie zawierało niezbędne elementy tego rozstrzygnięcia oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. Wysokość odszkodowania w kwocie 600 zł wynikała z opinii szacunkowej z 29 lipca 1954 r. i była zgodna z przepisami rozporządzania Rady Ministrów z 28 listopada 1952 (Dz. U. 52 poz.399). Cena jednego hektara zastała ustalona na 1530 zł. Zgodnie z 24 ust. 1 dekretu orzeczenie doręczono wykonawcy Narodowych Planów Gospodarczych oraz właścicielowi nieruchomości, również poprzez obwieszczenie, zgodnie z art. 24 ust. 1 dekretu tj. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. od 10 października 1956 r. do 23 marca 1957 r., co wynika z ręcznej adnotacji na jednym z jego egzemplarzy. Od orzeczenia nie wniesiono odwołania. Organ ustalił, że istotnie orzeczenie zostało skierowane do nieżyjącego w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego E.A., który zmarł [...] maja 1946 roku. W trakcie postępowania żadna ze stron nie poinformowała organu o śmierci jednego ze współwłaścicieli. Postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone dopiero w 2008 roku (postanowienie SR dla W. z [...] lutego 2008 syg. akt [...]). Spadek nabyła, żona P.P. z domu S. (A.) oraz syn M.A. Brała ona udział w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, w związku z czym jej prawa jako następcy prawnego nie zostały naruszone. Organ wskazał, że dopiero połączenie dwóch okoliczności tj. skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawianie spadkobierców tej osoby możliwości udziału w postępowaniu powoduje wadliwość decyzji określoną w art. 156 § 1 K.p.a.. Taka sytuacja nie zaszła w tej sprawie. Żona zmarłego E.A. była również przedstawicielem ustawowym małoletniego M.A. Tym samym organ uznał za nieskuteczną argumentację stron o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Również i dlatego, że to z winy strony nie doszło do ujawnienia śmierci E.A.

Odnosząc się do zarzutu nie wskazania w orzeczeniu wywłaszczeniowym szczegółowego celu wywłaszczenia organ wskazał, że cel wynikał z wniosku z 16 sierpnia 1955 r. o wszczęcie postępowania i dołączonych do niego dokumentów z których wynikało, że nieruchomość ma być przeznaczona na budowę i rozbudowę obiektów przemysłowych wykonawcy. Poza tym z treści ustawy z 21 lipca 1950 roku o sześcioletnim planie rozwoju gospodarczego i budowy postaw socjalizmu na lata 1950 – 1950 (Dz. U. 1950, nr. 37 poz. 34), wynikało że cała gospodarka PRL została objęta narodowym planem gospodarczym którego wykonanie zostało powierzone przedsiębiorstwom państwowym i że planem została także objęta rozbudowa zakładów elektrotechnicznych na terenie W. Treść zezwolenia wskazywała więc, że wywłaszczenie następowało na cele ujęte w ustawie. Z dokumentami na podstawie których wszczęto postępowanie mogły zapoznać się strony, o czym zostały poinformowane zawiadomieniem z [...] października 1955 r. Na marginesie organ stwierdził, że powoływane przez skarżących wyroki NSA z 20 listopada 2000 (syg. akt I SA 1650/99 i z 17 lutego 2000 sygn. I SA 491/99 oraz wyrok TK z 24 października 2001 sygn. akt SK 22/01) dotyczą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc innego niż niniejsze postępowanie, które oparte jest o inne przesłanki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 i 104 § 2 K.p.a. organ stwierdził, że dokonał kompleksowej analizy sprawy, której rezultat zawarł w uzasadnieniu. Co do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 stwierdził, że wskazane w odwołaniu akty prawne nie mają zastosowania w niemniejszej sprawie jako, że zostały ratyfikowane przez Polskę prawie 50 lat po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego, co wyklucza ich zastosowanie w niniejszej sprawie. Za niezasadne uznał także pozostałe zarzuty zawarte w piśmie z 5 września 2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący M. B. i M. A.

Decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej podczas gdy:

a) orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa jako skierowane do osoby zmarłej;

b) nieprecyzyjnie określono cel wywłaszczenia;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wynikające z braku zebrania materiału dowodowego;

3. art. 80 K.p.a. poprzez niezgodne z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego, dowolne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny przyjęcie tezy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego;

4. art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony.

W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili stan faktyczny wskazując, tak jak we wniosku o ponownego rozpoznanie sprawy, na:

- skierowanie orzeczenia do osoby zmarłej E.A. – co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia,

- brak skierowania rozstrzygnięcia do M.A. w sytuacji w której organ nie poczynił ustaleń co do tego kto był jego opiekunem prawnym;

-zaniechanie ustalenia kręgu spadkobierców po E.A. a tym samym nie ustalenie kto był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia;

-nieprecyzyjne ustalenie w orzeczeniu celu wywłaszczenia, co stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności;

-naruszenie zasady proporcjonalności co doprowadziło do bezzasadnej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oraz wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności w utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

Na poparcie zarzutów powołali przede wszystkim liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego szczegółowo wymienione w skardze. (Sąd się do niech odniesienie w uzasadnieniu).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 145 P.p.s.a.). Organ w sposób wnikliwy zebrał materiał dowodowy, w tym zwrócił się do różnych wymienionych w decyzji podmiotów o nadesłanie będących w ich posiadaniu dokumentów źródłowych. Następnie dokonał ich analizy pod kątem możliwości istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Tok rozumowania organu znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Jest jasny, konsekwentny i logiczny.

Nie jest przedmiotem oceny sądu ani wcześniej organu rozstrzyganie o tym jaka była rzeczywista wiedza organu na temat tego czy E.A. żyje czy też nie. Organ ocenia treść decyzji wyłącznie pod kątem stwierdzenia przesłanek do jej nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia noszącego cech rażącej wadliwości. Jak się wskazuje w orzecznictwie na ocenę czy istnieją wady o których mowa w art. 156 K.p.a. nie ma wpływu to czy organ wiedział czy nie o śmierci strony postępowania (wyrok NSA z 27.10. 2011 r. I OSK 1876/10, Lex nr 1069629). W związku z tym bez istotnego znaczenia w tym aspekcie są wywody organu co do braku wiedzy na temat śmierci E.A. Samo naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nie żyjącej to za mało aby stwierdzić nieważność orzeczenia tylko z tego powodu. Dla stwierdzenia nieważności bierze się pod uwagę: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.

O ile rzeczywiście należy zgodzić się ze skarżącymi, że decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości to jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała oraz ustalić czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 września 1997 r, sygn. akt III SA 1425/96, Lex 32626). Nieważna jest decyzja, która w sposób rażący narusza prawa a jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności (wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Lex nr 41819).

Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu nadanym ustawą z 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z 26 kwietnia 1949r.

Wbrew wywodom skargi nie zostało skierowane wyłącznie do E.A. ale i jego żony P., która postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z [...] lutego 2008 r. była wraz z M.A. jego spadkobiercą ustawowym. W dacie wywłaszczenia syn był osobą niepełnoletnią. Skarżący nie zaprzeczają tym faktom, choć wywodzą z nich inne skutki.

W ocenie WSA, okoliczność ta przesądza, że ostatecznie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane także do podmiotu uprawnionego tj. spadkobierców ustawowych, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skierowanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym skierowaniu jej do jej spadkobierców nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z 14.10. 2009 r., sygn. akt I OSK 871/08, dostępne w CBOSA). Sąd nie podziela poglądów skarżących, że wyżej powołany wyrok NSA dotyczy odmiennego stanu faktycznego. W tej sprawie i sprawie będącej przedmiotem obecnej oceny sądu orzeczenie zostało w istocie skierowane do osoby zmarłej i do spadkobierców ustawowych.

Zarzut skargi dotyczący nieustalenia przez organ spadkobierców E.A. i nie wykazania, iż matka M.A. była jego przedstawicielem ustawowym jest chybiony na etapie postępowania nieważnościowego. Nie mógł organ ustalać jego spadkobierców ponieważ nie wiedział, że jeden ze spadkobierców zmarł a żona zmarłego nie poinformowała o tym organu. Po drugie z mocy art. 56 § 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1950 r. Kodeks rodzinny (D.U. 1950, Nr 34, poz. 308), obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia wywłaszczeniowego władza rodzicielska z mocy prawa, w przypadku gdy jedno z rodziców nie żyło, przysługiwała drugiemu z rodziców. Władza rodzicielska, zgodnie z art. 54 tej ustawy polega m.in. na reprezentowaniu dziecka i zarządzaniu jego majątkiem. W związku z tym z mocy prawa P.A. była przedstawicielem ustawowym małoletniego syna także w toku postępowania administracyjnego. Nie zostało przez skarżących wykazane aby było inaczej, tzn. aby opiekunem prawnym małoletniego była osoba inna niż matka. Niewskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym syna zmarłego współwłaściciela z powodów o których była mowa wyżej (brak wiedzy o śmierci jego ojca) nie było możliwe.

Z punktu widzenia skutków jakie wywołało orzeczenie należy zatem uznać, że w tym aspekcie nie doszło do naruszenia prawa strony (małoletniego) do uczestniczenia w postępowaniu skoro samodzielnie nie mógł brać w nim udziału jako osoba małoletnia i skoro jego prawa wykonywała matka jako przedstawicielka ustawowa.

Odnosząc się do powołanych przez skarżących orzeczeń NSA stwierdzić należy, że nie dotyczą one sytuacji w których w postępowaniu brali udział spadkobiercy zmarłego. Należy się w całej rozciągłości zgodzić z poglądem, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej prowadzi do skutków, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności o ile jednak poprzez działanie organu spadkobiercy zostali pozbawienie swych praw, pominięci. Także trafnie wskazują skarżący, że nie może być stroną postępowania osoba zmarła, skoro na skutek śmierci utraciła zdolność prawną. Żadne z licznie cytowanych in extenso przez skarżących orzeczeń nie dotyczy jednak sytuacji w której obok osoby zmarłej decyzja była skierowana także do jej spadkobierców.

Czyni to niezasadnym zarzuty zawarte w pkt 1 ppkt 1 skargi.

Drugim z powodów do stwierdzenia nieważności decyzji wskazywanych przez skarżących był fakt nieprecyzyjnego i mało szczegółowego określenia przez organ wywłaszczeniowy celu wywłaszczenia.

Art. 21 ust. 2 dekretu z 1949 r. określał elementy orzeczenia wskazując, że powinny być one zamieszczone w rozstrzygnięciu: ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie następuje a jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy – uzasadnienie ich przyjęcia. Przepis ten nie wskazuje na konieczność sprecyzowania celu wywłaszczenia.

Oceniając orzeczenie wywłaszczeniowe pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia jego nieważności rolą organu jest ustalenie czy całe postępowanie a nie sama decyzja (jej treść) dotknięta jest którąś z wad o jakich mowa w art. 156 K.p.a. Dokonując tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestia nie wskazania celu wywłaszczenia nie mieści się w obowiązujących wówczas przepisach prawa – brak normy nakazującej umieszczenie tego w treści decyzji. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że istniał taki obowiązek – zasadna jest ocena, że w tamtym postępowaniu było jasne, bo wynikające z licznych dokumentów począwszy od wniosku a skończywszy na zezwoleniu Zastępcy PPKGP z dnia [...] lutego 1992 r , że wywłaszczenie następowało na cele rozbudowy Zakładów [...] w M. Z dokumentami postępowania wywłaszczeniowego strony mogły się zapoznać o czym zresztą zostały poinformowane w zawiadomieniu z [...] 10.1995 r. nr [...]. Analiza przebiegu postępowania przeprowadzona przez organ w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że okoliczności i powody wywłaszczenia, podmiot na którego rzecz było wszczęte postępowanie wywłaszczeniowo były znane stronom postępowania. Tryb w jakim organ procedował – obwieszenia – był zgodny z procedurą o jakiej mowa w art. 18 ust. 1, 20 i 24 ust. 1 dekretu. Organ w sposób szczegółowy opisał przebieg tego postępowania wywłaszczeniowego a Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych ustaleń organu.

Ma rację organ, że powołane przez skarżących wyroki NSA z 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z 17 lutego 2000 r, sygn. akt I SA 491/99 dotyczą innych stanów faktycznych (postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości) i w innym trybie – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a nie postępowań nadzwyczajnych. W związku z tym analogia do sprawy niniejszej nie jest trafna. W ustawie tej rzeczywiście art. 119 ust. 1 pkt 1 nakłada na organ obowiązek wskazania w decyzji celu wywłaszczenia. W związku z tym powoływanie sią przez skarżących na ustawą o gospodarce nieruchomościami, która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie ulega wątpliwości, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa, istnieje obowiązek określenie celu wywłaszczenia, co w przyszłości pozwala m. in. na ocenę czy istnieją przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak zrealizowania celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, co do zasady, podstawę do jej zwrotu o ile zostaną spełnione pozostałe, wymienione w ustawie warunki.

Przedmiotem obecnej oceny organu i sądu, jak to już wcześniej zostało wskazane, jest wyłącznie ocena postępowania wywłaszczeniowego i tylko naruszenie zasad tego postępowania w sposób rażący mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził aby do tego rodzaju oczywistych i rażących naruszeń doszło.

Skarżący zarzucili także organowi naruszenie zasady proporcjonalności.

Jak się wydaje skarżący, wbrew treści odpowiedzi na skargę, nie upatrują jednak naruszenia zasady proporcjonalności w decyzji wywłaszczeniowej ale w decyzji odmowie stwierdzenia jej nieważności. Wywodzą, że wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. organ bezzasadnie odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, pominął konstytucyjne prawo własności i nie zachował proporcjonalności pomiędzy możliwością przejęcia nieruchomości przez Państwo a uprawnieniami właścicieli.

Istotnie z art. 31 ust. 3 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenie w zakresie korzystania z praw konstytucyjnych nie mogą naruszać istoty tych praw. "Ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości a zwłaszcza naruszających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie; zakaz ten jest jednym z przejawów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa" (orzeczenie z dnia 9 stycznia 1996 r., sygn. akt K 19/95). Nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia zasady proporcjonalności wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, biorąc pod uwagę interes obywatela i słuszny interes państwa. Co prawda właściciele zostali pozbawieni własności nieruchomości w celu realizacji narodowych planów gospodarczych po II wojnie światowej to jednak jednocześnie przyznane zostało im odszkodowanie, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Oczywiście skarżący mogą podnieść zarzut nieadekwatności tego odszkodowania do wartości nieruchomości to jednak zwrócić należy uwagę, że nawet zgodnie z obowiązującym postanowieniami Konstytucji R.P: wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym, co nie zawsze oznacza pełnym, odszkodowaniem – art. 21 Konstytucji R.P. Sąd nie podziela w tym aspekcie wywodów skargi, że zaskarżona decyzja narusza zasadę proporcjonalności, gdyż nie uwzględnia interesu właściciela. Analiza przytoczonych przez pełnomocnika skarżących orzeczeń sądowych (str. 9 i 10 skargi) wskazuje, że skarżący pod pojęciem proporcjonalności rozumie wyłącznie uwzględnianie interesów jednej ze stron – właściciela natomiast w całości pomija interes społeczny, publiczny.

W przypadku wywłaszczenia interesem, celem społecznym była realizacja planów rozwoju gospodarczego, którym objęta była po wojnie cała zniszczona Polska. Rozbudowa Zakładów [...] w M. stanowiło jeden z elementów planu wskazanego w ustawie z 21 lipca 1950 r o 6 letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy socjalizmu na lata 1950 – 1955 (D.U. 1950, nr 37, poz. 344).

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6, 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i niewadliwej oceny prawnej, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji. Rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie prawne w powołanych przez niego przepisach prawa materialnego i procesowego. Na marginesie wskazać można, że skarżący w istocie nie wskazali na czym miało polegać błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwe zebranie materiału dowodowego. Z kolei podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. formułowany jako przekroczenie ram swobodnej oceny dowodów może zostać sformułowany w odniesieniu do konkretnych ustaleń faktycznych a nie prawnych. Kwestia istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności jest wyłącznie kwestią oceny prawa a nie oceny dowodów.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.