Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1401/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54 ust. 4 pkt 9,  art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 913/19 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 913/19, oddalił skargę E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2018 r. E.K. wystąpił o ustalenie na jego rzecz warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej, wolnostojącej i bliźniaczej (około 45 segmentów mieszkalnych) wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym (wewnętrzne drogi dojazdowe) i infrastrukturą techniczną – na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka [...], w obrębie [...].

Projekt decyzji zaopiniował wewnętrznie Zarząd Dróg i Komunikacji w K., który przesłał opinię o inwestycji wskazującą, że z uwagi na fakt, że ul. [...], do której przylega teren inwestycji, stanowi ciąg drogi krajowej nr [...] klasy GP o bardzo dużym i wiąż rosnącym natężeniu pojazdów, należy dążyć do ograniczenia ilości zjazdów z tej ulicy. W ocenie opiniującej jednostki obsługę komunikacyjną inwestycji należy prowadzić przez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu dla użytkowników budynków po terenie działki [...] oraz przez realizację wewnętrznego układu komunikacyjnego (drogi dojazdowej) pozwalającego na włączenie inwestycji w ul. [...].

Decyzją z [...] maja 2019 r., [...] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Podkreślił, że ul. [...] jest drogą krajową [...] o klasie GP z dużym i rosnącym natężeniem ruchu, a z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie mógł uzgodnić wnioskowanej obsługi komunikacyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego decyzją z [...] sierpnia 2019 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem E.K. w terminie prawem przewidzianym wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E.K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; ze zm. dalej: K.p.a.) polegającym na nieuchyleniu ostatecznej decyzji Kolegium, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 8 § 2 K.p.a. polegającym na nieuwzględnieniu przez organy administracji sposobu rozstrzygania przez Prezydenta K. spraw dotyczących lokalizowania zjazdów z drogi krajowej stanowiącej ul. [...], a w szczególności, że utrwalona praktyka tego organu wskazuje, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym, stronom innym niż Skarżący lokalizowanie zajazdów z ul. Łódzkiej jest uzgadniane pozytywnie;

2) przepisów prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie"), w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.), polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu przez uznanie, że dopuszczalna jest odmowa uzgodnienia zjazdu z drogi krajowej w sytuacji, gdy z nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest innej możliwości dojazdu, a także, kiedy brak jest obiektywnych przesłanek dla stwierdzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Uzasadniając pierwszy ze zgłoszonych zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł, że jako jedyna strona postępowania spotyka się z traktowaniem polegającym na zwalczaniu podejmowanych inicjatyw związanych z zagospodarowaniem nieruchomości zmierzających do wybudowania zjazdu z drogi publicznej w warunkach korzystniejszych, tj. z zachowaniem większych odległości, niż ma to miejsce w przypadku innych zjazdów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie. Zaznaczył jednocześnie, że sporna działka posiada dostęp do drogi publicznej wyłącznie od strony ul. [...]. Podkreślił, że jedyną przesłanką, na którą powołały się organy, był fakt, że zlokalizowanie kolejnego zjazdu spowoduje zwiększenie ruchu drogowego.

Argumentując drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że organy nie wykazały żadnej obiektywnej przesłanki, która mogłaby przemawiać odmową uzgodnienia zjazdu ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde zwiększenie ruchu i wykonanie każdego zjazdu potencjalnie oddziałuje negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie Skarżącego niedopuszczalne jest, aby kolejność zagospodarowywania terenów miała wpływ na możliwość zagospodarowania ani aby dostęp do drogi publicznej był warunkowany utrudnieniami w płynności ruchu na drodze oraz ewentualnymi kolizjami na skrzyżowaniu nieprzystosowanym do nowej tak dużej zabudowy. Również stwierdzenie, że dostęp do drogi publicznej może zostać zapewniony przez inne nieruchomości Skarżącego, jest niedopuszczalny i stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności wobec jego zamierzeń inwestycyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1 zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Wskazany jako wzorzec kontroli art. 8 § 2 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Podstawowym warunkiem zastosowania wskazanej wyżej regulacji jest zatem, by dana praktyka była utrwalona i dotyczyła spraw o co najmniej zbliżonym stanie faktycznym i prawnym.

Tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym skarżący kasacyjnie nie wykazał zaś, by w sprawie zaistniała sytuacja wskazana w hipotezie tego przepisu, to jest nie wskazał na sprawy o zbliżonym czy też tożsamym stanie faktycznym i prawnym, jak i nie wykazał, by istniała utrwalona praktyka ich rozstrzygania.

Odnośnie zaistnienia pierwszej z wskazanych wyżej przesłanek zastosowania art. 8 § 2 K.p.a. stwierdzić wręcz należy, iż argumentacja przywoływana tak w skardze, jak i w skardze kasacyjnej na poparcie tego stanowiska wprost i samodzielnie wskazuje na jego niezasadność. Skarżący kasacyjnie powołuje się bowiem na inne postępowanie, w którym ustalono warunki zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. [...] ze zjazdem z tejże ulicy, które dotyczyło jednakże – jak sam wskazuje – nieruchomości, która nie posiadała dostępu do żadnej innej drogi publicznej niż ul. [...]. Jest to zatem inny stan faktyczny niż występujący w kontrolowanej sprawie, gdzie jak ustalił Sąd I instancji własność inwestora stanowiła nie tylko objęta wnioskiem działka nr [...], ale także bezpośrednio przylegająca do niej działka nr [...], która posiadała dostęp do innej niż ul. [...] drogi publicznej, to jest ul. [...] i za pośrednictwem, której możliwie było zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanego przez inwestora zamierzenia polegającego na wzniesieniu osiedla kilkudziesięciu domów jednorodzinnych.

Podkreślenia wymaga, iż w skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których skutkiem było błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym odnośnie posiadania przez tworzące zwarty kompleks działki skarżącego kasacyjnie (w skład którego wchodziła między innymi działka nr [...]), dostępu do drogi publicznej – ul. [...]. W takiej sytuacji procesowej zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 181/04, publ. ONSAiwsa 2004, Nr 2, poz. 36).

Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, iż choć ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.) nie zawiera definicji pojęcia nieruchomości, to niewątpliwie nie utożsamia go z działką gruntu. Na powyższe wyraźnie wskazuje art. 2 pkt 13 u.p.z.p. stanowiący, iż przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu. Dla wyjaśnienia treści pojęcia nieruchomości sięgnąć zatem należy do definicji zawartych w przepisach prawa cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej K.c.) nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W myśl art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej u.g.n.) przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś przez działkę gruntu - niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

W świetle przytoczonych wyżej regulacji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że okoliczność, iż inwestor jako teren inwestycji wskazał jedynie jedną działkę nr [...] nie zmienia faktu, iż działka ta wchodziła w skład większej części powierzchni ziemskiej stanowiącej własność inwestora, która jako całość miała dostęp do drogi publicznej zarówno od strony ul. [...], jak i ul. [...].

Dalej wskazać należy, iż niezależnie od tego, że kasator nie wykazał jakiego rodzaju miałaby być inwestycja, na którą się powołuje, a dla której rzekomo ustalono pozytywnie warunki zabudowy, w tym przede wszystkim czy miała charakter analogiczny jak planowana przez niego, to szczególnego podkreślenia wymaga, że pojedynczy powoływany przez skarżącego kasacyjnie przypadek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej do ul. [...] nie może być samodzielnie uznany za przejaw utrwalonej praktyki, której istnienie jest przesłanką zastosowania art. 8 § 2 K.p.a.

Przez utrwaloną praktykę należy bowiem rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Podkreślić nadto należy, iż praktyka taka powinna być zgodna z prawem, tylko taka bowiem może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań.

Za przejaw tego rodzaju utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym, czy choć zbliżonym stanie faktycznym i prawnym nie może być także uznana przedłożona przez inwestora do odwołania dokumentacja w postaci wydruku fotografii lotniczej z systemu informacji przestrzennej miasta K.

Z dokumentacji tej nie wynika bowiem, by istniała określona praktyka rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym, to jest dotyczących lokalizacji inwestycji w postaci osiedla kilkudziesięciu domów jednorodzinnych. Zauważyć przy tym trzeba, że z przedłożonej przez inwestora dokumentacji nie wynika w ogóle czy i kiedy wydawane były decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla poszczególnych nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] na przywoływanym przez niego odcinku. Powyższe dodatkowo uniemożliwia zaaprobowanie tezy skarżącego kasacyjnie, jakoby dotyczyło to spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym, albowiem w czasie lokalizowania poszczególnych elementów już istniejącej zabudowy, różna mogła być klasyfikacja drogi stanowiącej ul. [...], inne mogły być wymogi prawne dotyczące lokalizowania zjazdów, a przede wszystkim odmienny był stan faktyczny, który co oczywiste zmieniał się wraz ze wzniesieniem każdego z obiektów i lokalizacją każdego z już istniejących zjazdów.

Powyższe przesądzało o bezzasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do drugiego ze zgłoszonych zarzutów kasacyjnych, wskazać należy, że on również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Także ten zarzut opierał się na nieznajdującym oparcia w materiale dowodowym sprawy oraz poczynionych przez Sąd I instancji ustaleniach założeniu, iż dla nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest innej możliwości dojazdu. Jak wykazano powyżej, możliwość taka istniała przy wykorzystaniu innej działki również należącej do inwestora. Bez istotnego znaczenia dla tej oceny pozostaje przy tym okoliczność, iż inwestor wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objął wyłącznie jedną z należących do niego działek.

Przypomnieć bowiem należy, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Z powyższej regulacji wynika generalny zakaz lokalizowania zjazdów na drodze tego rodzaju oraz wskazanie, iż wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą mieć charakter wyjątkowy uzasadniony brakiem innej możliwości dojazdu.

Woli właściciela działki gruntu, który mając możliwość zapewnienia dla tej działki i w oparciu o własną nieruchomości obsługi komunikacyjnej nierodzącej konieczności stosowania zjazdu na drogę klasy GP, z możliwości tej nie zamierza jednakże korzystać i domaga się zapewnienia mu możliwości skomunikowania działki poprzez zjazd bezpośrednio na drogę klasy GP, nie można zaś uznać za brak możliwości dojazdu i co za tym idzie za wystarczającą przesłankę dla zastosowania wyjątku od generalnej reguły. Podkreślić przy tym trzeba, iż zgodnie z zaaprobowanymi przez Sąd I instancji ustaleniami organów na czas rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy możliwe było wykorzystanie do obsługi planowanej inwestycji istniejącej drogi w postaci ul. [...], którą inwestor winien doprowadzić do parametrów drogi klasy D. Odpadła zatem także druga z przesłanek wyjątkowego odstąpienia od zakazu stosowania zjazdów na drodze klasy, jaką jest brak możliwości wykonania albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi nieruchomości przyległych do drogi klasy GP.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w kontrolowanej sprawie zaistniały zatem przesłanki dla odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na niezapewnienie obsługi komunikacyjnej, w sytuacji, gdy postulowany przez inwestora sposób zapewnienia tej obsługi naruszał wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Decyzja uwzględniająca postulowany przez wnioskodawcę sposób skomunikowania terenu inwestycji z systemem dróg publicznych byłaby bowiem niezgodna z przepisami odrębnymi w postaci § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co aktualizowało po stronie organu obowiązek orzeczenia o odnowie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., którego jedynie nie przywołano tak w zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, czego jednakże nie zakwestionowano jakimkolwiek zarzutem skargi kasacyjnej.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż choć ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywiste jest, że zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ustawy sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż w myśl art. 54 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po dokonaniu szeregu uzgodnień z innymi organami, w tym w myśl art. 54 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. między innymi po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Poprzez uzgodnienie współdziałający organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunków zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym.

Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia przepisów prawa. Biorąc pod uwagę wiążący dla organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy charakter uzgodnienia, odmowa jego dokonania uznana być musi za władcze przesądzenie o niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi pozostającymi w zakresie właściwości rzeczowej organu współdziałającego. Stanowi ona zatem dla organu wydającego decyzję lokalizacyjną przesłankę dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 u.p.z.p. a contrario), względnie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 60 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

W sytuacji takiej jak występująca w kontrolowanej sprawie to jest, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, nie powstaje jednak obowiązek uzgodnienia decyzji. Zatem gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowią część orzeczenia kończącego postępowanie. Inaczej rzecz ujmując kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Wyraz swojemu stanowisku w tym zakresie organ daje w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, zaś prawidłowość tego stanowiska kontrolowana jest w ramach środków zaskarżenia przysługujących od tej decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, iż dochodzi w ten sposób do zweryfikowania zgodności zamierzenia inwestora z przepisami odrębnymi znajdującymi zastosowanie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Na powyższą specyfikę kontrolowanej sprawy trafnie wskazał Sąd I instancji zauważając, że sformułowania użyte w uzasadnieniach decyzji przez organy były niefortunne, bowiem najważniejsze w sprawie była nieakcentowana przez organy okoliczność, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. wyraził negatywne stanowisko, ale to, czy stanowisko to daje się obronić jako należycie uzasadnione w realiach sprawy. W wywodzie prawnym Sądu I instancji zabrakło jedynie dopełnienia poprzez wskazanie, iż chodzi w tym zakresie o ocenę zgodności z prawem wyrażonego w kontrolowanej decyzji stanowiska organu będącego jednocześnie zarządcą drogi i organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a dotyczącego zgodności z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Co do wskazanego w tym samym zarzucie kasacyjnym jako wzorca kontroli art. 29 ust. 4 u.d.p. zauważyć należy, że przepis ten w ogóle nie znajdował zastosowania w kontrolowanej sprawie, albowiem dotyczy on wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, a nie ustalenia warunków zabudowy dla przylegającego do drogi publicznej terenu. Co za tym idzie tak orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji nie mogły dopuścić się jego naruszenia.

Odnosząc się do argumentacji zgłoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczącej sytuacji skarżącego kasacyjnie, jego zamierzeń inwestycyjnych i innych bliżej przez niego nieokreślonych okoliczności związanych z posiadanymi nieruchomościami i zobowiązaniami stwierdzić natomiast należy, iż nie miała ona znaczenia dla sprawy. Zamiarom inwestycyjnym skarżącego nie sposób bowiem przypisać wagi większej niż wymogom wynikającym wprost z przepisów prawa, a mającym służyć między innymi ochronie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

Nie zasługują także na uwzględnienie argumenty skargi kasacyjnej dotyczące ewentualnych przyszłych zmian własnościowych. Zaistnienie tego rodzaju zmian jest bowiem zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a jednocześnie powodować będzie zmianę stanu faktycznego i będzie mogło mieć znaczenie w przypadku spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozpoznawanych już po zaistnieniu tego rodzaju zmian.

Nie zasługiwała również na uwzględnienie argumentacja skarżącego kasacyjnie odwołująca się do rozwiązań przyjętych jakoby w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego między innymi przedmiotową działkę inwestora, a procedowanego aktualnie przez organy Miasta K.

Podkreślić bowiem trzeba, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nie zgodność z prawem rozwiązań proponowanych w projekcie aktu prawa miejscowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano nadto jakiegokolwiek przepisu prawa, z którego wyprowadzić by można sugerowaną przez jej autora tezę, iż dla oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu istotne znaczenie prawne ma okoliczność, jakie rozwiązania komunikacyjne dla tego terenu przyjęte zostały w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdującego się w toku procedury planistycznej.

Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jej przeprowadzenia.