Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1837/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 46 poz 438
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji  Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania  zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 122/14 w sprawie ze skargi C. w W. na decyzję Lubuskiego Kuratora Oświaty w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Go 122/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę C. na decyzję Lubuskiego Kuratora Oświaty w Gorzowie Wielkopolskim (dalej powoływanego jako "Kurator") z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej.

Powyższe orzeczenie wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia z 24 września 2012 r. C. wystąpiła do Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego (powoływanego dalej jako "Prezydent") o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej o nazwie "Publiczne Zaoczne Liceum Ogólnokształcące C. w Gorzowie Wlkp."

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Prezydent odmówił C. wydania zezwolenia.

Dnia [...] lipca 2013 r. Kurator uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej zwanej "u.s.o.") oraz § 4 ust.1 pkt 5, § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 438, dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 4 kwietnia 2004 r."), także odmówił C. udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej.

Organ wskazał, że nie ma podstaw do wydania zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej dla dorosłych w Gorzowie Wielkopolskim, gdyż nie będzie to stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół w mieście. Według Prezydenta z dokonanych ustaleń wynika, że potrzeby miasta w zakresie kształcenia osób dorosłych są w pełni zaspokojone. Nie istnieje zatem konieczność uzupełnienia sieci szkół publicznych danego typu. Miasto Gorzów Wielkopolski prowadzi m.in. licea ogólnokształcące dla osób dorosłych, realizujących kształcenie zarówno w formie stacjonarnej jak i zaocznej. W formie stacjonarnej słuchacze mogą kontynuować naukę w I Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr 1, przy ul. Puszkina 31, formie zaocznej – w II Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr 2, przy ul. Przemysłowej. Każdego roku dla kandydatów kierowana jest bogata oferta kształcenia. Według danych Systemu Informacji Oświatowej (stan na 30 września) wynika, że w I Liceum dla Dorosłych naukę w trzech oddziałach pobierało: w roku szkolnym 2010/2011 – 81 słuchaczy, w roku szkolnym 2011/2012 – 79 słuchaczy, w roku szkolnym 2012/2013 – 78 słuchaczy, w roku szkolnym 2013/2014 – 71 słuchaczy.

Prezydent wskazał, że w II Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych nabór w ogóle nie był dokonywany. Na podstawie informacji dostarczonych przez Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 2 w Gorzowie Wielkopolskim sporządzono następujące zestawienie statystyczne rekrutacji: rok szkolny 2013/2014 ilość podań 0, rok szkolny 2012/2013 ilość podań 0, rok szkolny 2011/2012 ilość podań 0, rok szkolny 2010/2011 ilość podań 1. We wrześniu 2013 r. w I Liceum dla Dorosłych były wolne 33 miejsca, natomiast w II Liceum dla Dorosłych 30. Ponadto, jak wskazał organ, funkcjonujące obecnie szkoły mają możliwość przyjęcia dodatkowej liczby słuchaczy i uruchomienia większej ilości oddziałów klas pierwszych, niż to jest zakładane w planie naboru. Zdaniem Prezydenta z powyższego wynika, że szkoły publiczne prowadzone przez miasto zapewniają miejsca nauki dla osób dorosłych, oferta edukacyjna jest więc wystarczająca. Istniejąca sieć w pełni zaspakaja potrzeby lokalnej społeczności. Szkoły, w których prowadzone jest kształcenie osób dorosłych posiadają bogatą bazę techno-dydaktyczną oraz zaplecze kadrowe. Organ wskazał także, iż biorąc pod uwagę spadkową tendencję ilości słuchaczy liceów ogólnokształcących dla dorosłych, brak naboru w liceum prowadzącym kształcenie w formie zaoczne, mały nabór wśród osób chętnych, które chcą kontynuować naukę w formie stacjonarnej oraz baza, którą dysponują szkoły, pozwala stwierdzić, że założenie szkoły publicznej o nazwie: Publiczne Zaoczne Liceum Ogólnokształcące C. w Gorzowie Wlkp. nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół w Gorzowie Wlkp., a zatem nie wystąpiła pozytywna przesłanka wymieniona w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2004 r.

W odwołaniu C. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. tej ustawy opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "K.p.a..") poprzez brak ustaleń w części istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny podstaw, na jakich ustalono korzystność w stosunku do nowozakładanej szkoły niepublicznej przez szkołę publiczną. Zarzucono nadto art. 58 ust. 3 u.s.o w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2014 r. poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie zezwolenia oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2004 r. poprzez nie zbadanie wszystkich przesłanek koniecznych do wydania rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem C. nie zbadano też, w stosunku do jakich warunków "korzystność" została ustalona i na czym ona polega, jeśli chodzi o nowozakładaną szkołę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Kurator, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczył ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji będące podstawą wydanej decyzji i wskazał, że zgodnie z § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2004 r., zezwolenie na założenie szkoły powinno być udzielone, między innymi, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. W ocenie Kuratora Prezydent w sposób wystarczający przedstawił powody, dla których kolejne Publiczne Zaoczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych nie miałoby obecnie racji bytu; szczegółowo rozpoznał i przeanalizował też faktyczną sytuację szkół dla dorosłych na swoim terenie. Analizy dokonano na podstawie danych uzyskanych od dyrektorów dwóch szkół dla dorosłych. Zebrane w sprawie dowody potwierdzają, że nowe liceum nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół z uwagi na to, że szkoły prowadzone przez miasto zapewniają miejsca nauki dla osób dorosłych, a tendencja spadkowa ilości słuchaczy w tego rodzaju szkołach powoduje, iż istniejąca obecnie oferta edukacyjna jest wystarczająca. Ponadto szkoły są przygotowane na przyjęcie większej liczby słuchaczy, tym bardziej, że z informacji posiadanych przez organ wynika, że w szkołach tych są wolne miejsca (dane w września 2013 r.). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2011 r., I OSK 146/06 stwierdził, że przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej trzeba rozważyć, czy utworzenie nowej szkoły publicznej dla dorosłych będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. Brak podstaw do tego by badać – przy ocenie, czy założenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół – inne przesłanki, takie jak warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce naukowe i księgozbiór, podstawy programowe i kwalifikacje kadry.

W skardze C. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 8, 9, 11 w zw. z art. 77, 80 i 107 K.p.a. w zw. z art. 58 ust. 3 u.s.o i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2004 r. poprzez nie wyjaśnienie i nie przeprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia i rozpatrzenia zarzutów przez Kuratora w zakresie nie wyjaśnienia okoliczności, iż korzystność uzupełnienia sieci szkół należy zbadać w stosunku do szkoły, która ma powstać, nie zaś oceniać jednostronnie tylko z punktu widzenia szkół, dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego (na tej tylko podstawie przyjąć, że nie ma korzystności).

Skarżąca podkreśliła, że spełniła wszystkie warunki formalne określone w art. 58 u.s.o i § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2004 r. Jedną z przesłanek udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej jest okoliczność, iż utworzenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół na terenie m.in. miasta. Zdaniem skarżącej Kurator nie rozpatrzył zarzutu względem decyzji organu pierwszej instancji w zakresie tego, iż badanie korzystności musi odnosić się do konkretnej szkoły, w tym przypadku tej, która ma powstać. Sam organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego. Czyli nie dokonano porównania warunków np. lokalowych, wyposażenia szkoły, która ma powstać w stosunku do szkół prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego itd. Dopiero te ustalenia pozwolą wydać decyzję pozytywną lub negatywną, ale dopiero wówczas postępowanie będzie pełne.

Odpowiadając na skargę Kurator wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Go 122/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. Na wstępie wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy u.s.o. oraz rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2004 r. Art. 58 ust. 3 u.s.o stanowi, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, a w przypadku szkół artystycznych - zezwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Przesłanki zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej zostały określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2004 r. Jedną z przesłanek zezwolenia na założenie szkoły jest ustalenie, że utworzone szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie (§ 4 ust. 1 pkt 5).

Sąd powołał się dalej na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, iż przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej trzeba rozważyć, czy utworzenie nowej szkoły publicznej będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. Brak podstaw do tego by badać – przy ocenie, czy założenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół – inne przesłanki, takie jak warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce naukowe i księgozbiór, podstawy programowe i kwalifikacje kadry (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r., I OSK 146/06, Lex nr 298145).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że organy dokonały analizy istniejącej na terenie Miasta Gorzowa Wielkopolskiego sieci szkół ponadgimnazjalnych dla dorosłych w oparciu o informacje dyrektorów tych szkół oraz sprawozdania statystyczne. Z dowodów tych wynika, że Miasto jest organem prowadzącym m.in. licea ogólnokształcące dla osób dorosłych, realizujących kształcenie zarówno w formie stacjonarnej jak i zaocznej. W formie stacjonarnej słuchacze mogą kontynuować naukę w I Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr 1, przy ul. Puszkina 31, formie zaocznej – w II Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr 2, przy ul . Przemysłowej. Każdego roku dla kandydatów kierowana jest bogata oferta kształcenia. Według danych SIO, stan na 30 września wynika, że w I Liceum dla Dorosłych naukę w trzech oddziałach pobierało: w roku szkolnym 2010/2011 – 81 słuchaczy, w roku szkolnym 2011/2012 – 79 słuchaczy, w roku szkolnym 2012/2013 – 78 słuchaczy, w roku szkolnym 2013/2014 – 71 słuchaczy. Z akt wynika także, że w II Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych nabór w ogóle nie był dokonywany. Na podstawie informacji dostarczonych przez Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 2 w Gorzowie Wlkp. sporządzono zestawienie statystyczne rekrutacji: rok szkolny 2013/2014 ilość podań 0, rok szkolny 2012/2013 ilość podań 0, rok szkolny 2011/2012 ilość podań 0, rok szkolny 2010/2011 ilość podań 1. We wrześniu 2013 r. w I Liceum dla Dorosłych były wolne 33 miejsca, natomiast w II Liceum dla Dorosłych 30. Powyższe oznacza, że obecna liczba szkół tego typu w pełni zaspokaja potrzeby edukacyjne osób dorosłych, a zainteresowanie nauką przez osoby dorosłe w ostatnich trzech latach ma tendencje zniżkowe.

Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż w sprawie nie został spełniony warunek z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2004 r., co skutkowało koniecznością wydania decyzji odmownej co do utworzenia szkoły publicznej. Zaaprobował też powołany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 146/06), że organy nie miały obowiązku porównywania warunków lokalowych, wyposażenia szkoły, która ma powstać, w stosunku do szkół prowadzonych przez Miasto Gorzów Wielkopolski. W konsekwencji organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy, a swoje stanowisko uzasadniły, w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Go 122/14 wniosła C.. Zarzuciła naruszenie art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, obecnie tekst jedn. opublikowano w Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 – uw. NSA) poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kuratora art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 w zw. z art. 140 K.p.a. polegającego na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy (co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż utworzenie Publicznego Zaocznego Liceum C. nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w Gorzowie Wielkopolskim).

C.. zarzuciła nadto naruszenie art. 134 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 7, 77 § 1, 80, 107 K.p.a., co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, iż decyzja Kuratora nie narusza prawa.

Odnosząc się do przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 58 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 5 oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (będącą powieleniem błędnej wykładni tego przepisu przez organ) polegającą na stwierdzeniu, że utworzenie nowej szkoły ponadgimnazjalnej byłoby w realiach tej sytuacji niekorzystne, a nowa szkoła nie poprawiłaby oferty edukacyjnej Miasta Gorzów Wielkopolski. To z kolei doprowadziło do uznania, że po stronie skarżącego nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 58 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r.

Zdaniem skarżącej poprawna wykładnia art. 58 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r. dokonana przez Sąd doprowadziłaby do uchylenia decyzji jako wadliwej z uwagi na niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu C.. wyjaśniła, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zdecydował o uchyleniu decyzji Kuratora, pomimo, że naruszała ona art. 7, 77 § 1, 80, 107 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie wyraziła przekonanie, że gdyby organ zastosował się do art. 77 § 1 K.p.a., to doprowadziłoby to do uznania, iż zostały spełnione przez skarżącego przesłanki z art. 58 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r. Za wyczerpującą ocenę materiału dowodowego nie można natomiast uznać analizy jedynie informacji dyrektorów szkół ponadgimnazjalnych dla dorosłych oraz sprawozdań statystycznych.

W kwestii naruszenia prawa materialnego C.. wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, powielając argumentację organu, błędnie uznał, iż utworzenie nowej szkoły publicznej nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętych zakresem zadań podmiotu, który jest zobowiązany do prowadzenia szkoły określonego rodzaju. Skarżąca podkreśliła, że organy konsekwentnie powoływały się na bogatą ofertę kształcenia oferowaną przez Miasto Gorzów Wielkopolski oraz na niską liczbę uczniów zainteresowanych podjęciem edukacji na poziomie ponadgimnazjalnym. Jej zdaniem tak przedstawioną argumentację należy uznać za niewystarczającą, gdyż wbrew organom, to że w pewnych liceach nabór w ogóle nie był dokonywany nie przekłada się w sposób jednoznaczny na redukcję liczby uczniów we wszystkich publicznych szkołach policealnych dla dorosłych. Ze względu na nieostry charakter omawianej przesłanki udzielenia zezwolenia, niekorzystna dla strony postępowania ocena organu w tym zakresie musi zostać starannie uzasadniona pod rygorem uchylenia decyzji odmownej w postępowaniu sądowym.

C.. zauważyła, że Sąd pierwszej instancji w pełni przyjmuje argumentację organów, które nie zbadały dostatecznie, czy realizacja wniosku przyczyni się do korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół. Przyjęte zostało jedynie kryterium ilościowe, a więc liczba osób zainteresowanych kształceniem się przy jednoczesnym i całkowitym pominięciem kryterium jakościowego. Materiał zebrany w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, na ile zawody, w jakich planowana szkoła miałaby kształcić uczniów, są pożądane na rynku pracy. Nie zostało także wyjaśnione, jakie rodzaje zawodów na terenie Miasta Gorzów Wielkopolski cieszą się zainteresowaniem potencjalnych uczniów lub, czy istnieją inne przesłanki, które wskazywałyby na atrakcyjność nowej szkoły.

W podsumowaniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że powołanie się przez organy jedynie na fakt niskiego naboru do szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych na obszarze Miasta Gorzów Wielkopolski stanowiło zbyt ogólne uzasadnienie dla odmowy wydania zezwolenia.

Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. Kurator złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Odnosząc się do poniesionych zarzutów podniósł, że C.. nie wyjaśniła w jaki sposób naruszono art. 7, 80 i 107 w zw. z art. 140 K.p.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oparto na twierdzeniu, że Kurator nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jednakże nie wyjaśniono jakich dowodów Kurator nie dopuścił lub nie przeprowadził.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. Kurator stwierdził, że zarzut ten jest zupełnie chybiony. Organ podkreślił, że sądy administracyjne nie stosują K.p.a.

Zajmując wreszcie stanowisko wobec zarzutu naruszenia art. 58 ust. 3 u.s.o. oraz § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r. poprzez błędną wykładnię Kurator zauważył, że wywód skarżącej jest nielogiczny i niezrozumiały. Skarżąca nie wskazała na czym polega błędna wykładnia przepisów, ani jaka jest ich prawidłowa wykładnia. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie § 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r., tymczasem w § 6 tego rozporządzenia nie takiego punktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej C.. podniosła trzy zarzuty, w których jako przedmiot naruszenia powołała grupę powiązanych ze sobą przepisów postępowania. Pierwsza z nich dotyczy art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Kuratora art. 7, 77 § 1, 80, 107 w zw. z art. 140 K.p.a. polegającego na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż utworzenie Publicznego Zaocznego Liceum C. nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w Gorzowie Wielkopolskim.

Sens powyżej przedstawionego zarzutu kasacyjnego wyraża się w tym, że zdaniem C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zamiast na art. 151 P.p.s.a. ("W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala") powinien był oprzeć wyrok na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ("Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi[...] inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy"), gdyż sprawując kontrolę legalności (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych) powinien był dostrzec naruszenie przez organy art. 7, 77 § 1, 80, 107 w zw. z art. 140 K.p.a. To naruszenie organów przejawiało się w zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do uznania, że "utworzenie Publicznego Zaocznego Liceum C. nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w Gorzowie Wielkopolskim".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie jest zasadny. Dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ustalenia faktyczne i rozważania prawne są adekwatne do ogólnych i szczególnych obowiązków nałożonych na sądy administracyjne. Organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia, toteż Sąd pierwszej instancji miał podstawę faktyczną do orzekania. Kwestionowanie oceny tego materiału i podciągnięcia faktów pod właściwy przepis prawa nie może nastąpić w ramach zarzutu dotyczącego braku należytych ustaleń, które miało mieć miejsce w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Zauważyć przede wszystkim trzeba, że C.. nie podała, jakie to jeszcze dowody i okoliczności powinny zostać wzięte pod rozwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kilkukrotnie powtarza, że gdyby materiał dowodowy został wszechstronnie zebrany i rozpoznany (powołuje się zwłaszcza na art. 77 § 1 K.p.a.), to należałoby sądzić, iż zezwolenie na założenie szkoły zostałoby udzielone.

C.. nie precyzuje jednak – w kontekście podniesionego zarzutu procesowego – jakie konkretnie informacje, dowody, materiały powinny być wzięte pod uwagę przez organ i dlaczego ich uwzględnienie mogłoby doprowadzić do wydania innego rozstrzygnięcia.

Można, co prawda, z wywodów skarżącej kasacyjnie wywnioskować, iż jej zdaniem pozyskane przez organ informacje (od dyrektorów szkół ponadgimnazjalnych dla dorosłych) oraz sprawozdanie statystyczne były niewystarczające dla wydania decyzji o odmowie zezwolenia na założenie szkoły, lecz w oparciu o samą tylko taką konkluzję skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić jakie inne jeszcze dane – i to dane rzutujące na wynik sprawy – powinny być badane przez organy.

W tym stanie rzeczy zarzut art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 w zw. z art. 140 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. W tym miejscu uzupełniająco należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skarżąca wskazując na występujące (jej zdaniem) i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braki w administracyjnym postępowaniu dowodowym, nie wyjaśniła co istotnego konkretnie pominięto i dlaczego mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia tego przepisu z przepisami art. 7, 77 § 1, 80, 107 K.p.a., podobnie jak to uczyniła w odniesieniu do wyżej opisanych zarzutów naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować (choć nie wyjaśniono tego jasno), że w zdaniem C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – powinien był wnikliwie zbadać administracyjne postępowanie wyjaśniające i dojść do przekonania, że zostało ono przeprowadzone w sposób niepełny. Jednak również i w przypadku tego zarzutu nie umotywowano, w szczególności nie wskazano, jakie konkretne i istotne okoliczności (względnie dane, informacje, materiały) zostały pominięte przez organ.

Przechodząc zatem do rozpoznania podstawy naruszenia prawa materialnego podnieść należy, iż w myśl art. 5 ust. 5a u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c. Art. 58 ust. 3 u.s.o. stanowi, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, a w przypadku szkół artystycznych - zezwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powyższa regulacja prawna znajduje potwierdzenie na gruncie ustaw samorządowych, to jest odpowiednio art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.).

Z porównania przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (w rozpoznawanym tu przypadku do Miasta Gorzów Wielkopolski). Natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą. Przy tym ocenę, czy utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół danego rodzaju (art. 17 ust. 4 u.s.o.) w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, ustawodawca pozostawił właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że ma być ona dokonana według kryteriów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r.

Użyte w tym przepisie (pkt 5) kryterium, zgodnie z którym tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne ma korzystnie uzupełniać sieć szkół na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się zatem wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie rozpoznawanej sprawy. W szczególności należą do nich zarówno względy o charakterze demograficznym, jak i o charakterze fiskalnym. Te pierwsze dlatego, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspakajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej. Nie ma więc sensu tworzenia nowego liceum, jeżeli w dotychczas istniejących jest taka ilość miejsc, która wystarcza dla wszystkich chętnych. Zatem w sytuacji, gdy istniejąca w Gorzowie Wielkopolskim sieć liceów prowadzonych przez samorząd terytorialny jest dostateczna, a nawet są w nich wolne miejsca, to nie może być uznany za zasadny argument odwołujący się – do niczym zresztą nie uprawdopodobnionego (zob. wcześniejsze rozważania) – twierdzenia, że tworzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne będzie sprzyjało poprawie warunków kształcenia. Równie istotne w rozpoznawanej sprawie jest kryterium fiskalne. Pamiętać bowiem trzeba, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 58 ust. 3 u.s.o., chociaż z administracyjnoprawnego punktu widzenia mają charakter szkoły publicznej, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Tymczasem, jak stanowi art. 80 ust. 3 u.s.o., szkoły publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem łożenie na te szkoły środków publicznych, czy też ujmując to ściślej pieniędzy podatnika, ma sens - w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r. i art. 58 ust. 3 u.s.o. - jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. W niniejszej sprawie, zarówno w interesie społecznym, jak i w słusznym interesie obywateli nie mieściło się wydanie zezwolenia na utworzenie Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "C." w Gorzowie Wlkp.

Naczelny Sąd Administracyjny końcowo wskazuje, że można zgodzić się częściowo z zarzutem C.., co do tego, że w wyroku niewystarczająco poparto stanowisko dotyczące przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r. i art. 58 ust. 3 u.s.o. argumentacją powiązaną z kwestią jakości kształcenia szkolnego w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się bowiem na zagadnieniach ilościowych dotyczących potencjalnych uczniów w liceach miejskich. Ten brak w argumentacji nie miał jednak wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Należy zauważyć bowiem, że w postępowaniu administracyjnym kwestia oferty szkół funkcjonujących już w Gorzowie Wielkopolskim została przez Prezydenta rozważona, ze wskazaniem nauczanych przedmiotów, zaplecza nauczycielskiego oraz bazy techniczno-dydaktycznej. Natomiast C.. nie wskazała w skardze kasacyjnej w sposób przekonujący, w jaki sposób jej oferta przewyższałaby jakościowo oferty dydaktyczne innych funkcjonujących szkół.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.