Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 860/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par.1, art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1 i 3, art. 29a ust. 1, art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 1 Protokołu 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2542/08 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu z drogi krajowej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. G. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009r. sygn. akt

VI SA/Wa 2542/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2008r. w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia, oddalił skargę.

Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA, organ lub zarządca drogi) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję

z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nałożeniu na M. G. kary pieniężnej w wysokości 66.040 zł za wybudowanie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu z działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] na drogę zbiorczą drogi krajowej Nr [...] G. – W. w miejscowości D. Do wydania powyższej decyzji doszło

w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 4 maja 2006r. GDDKiA zawiadomił M. G.

o wszczęciu postępowania administracycjnego w związku ze stwierdzeniem, iż na jego zlecenie są wykonywane w pasie drogowym prace budowlane. W dniu 26 maja 2006r. odbyły się oględziny zjazdu, w których strona nie uczestniczyła. Podczas oględzin wykonano pomiar zjazdu i sporządzono dokumentację fotograficzną.

Z protokołu oględzin wynika, że w km 342 + 690 strona prawa drogi krajowej Nr [...]

w miejscowości D. został wybudowany zjazd publiczny o nawierzchni

z kostki brukowej betonowej z bocznym obrzeżem betonowym i krawężnikiem

w miejscu styku zjazdu z nawierzchnią drogi zbiorczej. Łączna powierzchnia zajętego pasa drogowego pod wykonany zjazd wyniosła 127 m2. Zarządca drogi ustalił, iż właścicielami działek, z których wykonano zjazd, są H. i M. małżonkowie G. W dniu 16 sierpnia 2006 r. strona zapoznała się z aktami sprawy. Z czynności tej sporządzono protokół, w którym zawarte zostały wyjaśnienia dotyczące czasookresu użytkowania zjazdu i okoliczności związanych z jego modernizacją. Pan M. G. wyjaśnił, że z przedmiotowego zjazdu korzysta od czasu otrzymania zezwolenia na budowę budynku magazynowego w 1999 r. W roku 2006 zjazd został utwardzony przez położenie kostki brukowej celem m.in. zabezpieczenia przewodów i studzienki telefonicznej. Strona twierdziła, że nie dokonała zajęcia pasa drogowego, a jedynie utwardziła wyjazd na drogę publiczną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. zarządca drogi nałożył na Pana M. G. karę pieniężną w wysokości 66.040 zł za wybudowanie przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej Nr [...] bez wymaganego zezwolenia. Organ wskazał sposób wyliczenia kary, przyjmując zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 4 maja 2006 r. do dnia 16 sierpnia 2006 r. (104 dni), powierzchnię zajętego pasa drogowego - 127 m2, stawkę opłaty za dzień zajęcia 1 m2 powierzchni drogi krajowej - 0,50 zł i mnożnik z tytułu kary x 10 i stwierdzając, że kara pieniężna została obliczona na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zmianami, dalej powoływanej jako ustawa o drogach publicznych) oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz.1369).

Zdaniem organu wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy naruszyło art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dlatego w świetle art. 29 a ust. 1 tej ustawy organ był zobligowany do pobrania kary pieniężnej w wysokości podanej w decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G. zarzucił, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. została wydana z naruszeniem art. 10 K.p.a., albowiem z powodu kierowania wezwań pod niewłaściwy adres, nie mógł on aktywnie uczestniczyć w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ponadto strona podnosiła, iż nie zajmowała pasa drogowego, tylko działała zgodnie z art. 30 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że utrzymanie zjazdów należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Przepis ten nie wymaga zgody zarządcy, która jest niezbędna tylko w wypadku wykonywania bądź przebudowy zjazdu. M. G. twierdził, że poprawił zjazd, który istnieje już prawie 8 lat.

Na wniosek strony organ przeprowadził uzupełniające dowody w postaci zeznań świadków na okoliczność, że przedmiotowy zjazd istniał przed 1999 r. i był utwardzony trelinką. Po przesłuchaniu świadków GDDKiA decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 66.040 zł za wybudowanie przedmiotowego zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ powtórzył dotychczas podnoszone argumenty oraz wskazał, że zeznania świadków nie dają podstaw do zmiany wcześniejszego stanowiska. Z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków wynika, że w miejscu przedmiotowego zjazdu była droga polna, która służyła za dojazd do działek między P. a trasą S [...]. Zjazd miał charakter zjazdu gruntowego, który w latach dziewięćdziesiątych został utwardzony m.in. gruzem. Zdaniem organu Pan M. G. dopuścił się wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, albowiem samodzielnie zadecydował o podwyższeniu parametrów technicznych i eksploatacyjnych dotychczasowego nieformalnego zjazdu. Powyższe prace nie miały charakteru utrzymaniowego w rozumieniu art. 30 ustawy o drogach publicznych.

W skardze na powyższą decyzję M. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

w szczególności: art. 7 K.p.a., art. 10§1 i 3 K.p.a., art. 75§1 i art. 77§1 Kp.a., art. 107§3 K.p.a. oraz naruszenie art. 40 ust. 4 w zw. z art. 29, 29a i art. 30 ustawy

o drogach publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co spowodowało wymierzenie skarżącemu kary w wysokości 66.040 zł.

Uzasadniając skargę strona podniosła, że organ nie wyjaśnił, jaki charakter ma "droga zbiorcza drogi krajowej Nr [...]". Według skarżącego jest to droga wewnętrzna, na którą wyjazdy mają wszystkie znajdujące się przy niej posesje, przeważnie przedsiębiorcy. Od wielu bowiem lat grunty te są zabudowane i wszystkie posiadają utwardzone kostką lub płytą wyjazdy z posesji. Organ nie poczynił też żadnych ustaleń, czy w rzeczywistości skarżący wybudował zjazd o parametrach przewidzianych przez prawo. W piśmie procesowym skarżący podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie nie powinna mieć zastosowania ustawa o drogach publicznych. Trzeba bowiem odróżnić pojęcie "zjazdu" w rozumieniu art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych od pojęcia "dojazdu i dojścia" do posesji, które jest regulowane Prawem budowlanym, a szczególnie przepisami §14 in. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Rozdział 2 Dojście i dojazdy (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przedmiotową nieruchomość nabył skarżący przed 1999 r. z dostępem do drogi publicznej (dojazdem do posesji). Dojazd ten już wcześniej był wykorzystywany przez byłych właścicieli. Ponieważ skarżący jest przedsiębiorcą i na przedmiotowej posesji prowadzi firmę budowlaną to zgodnie

z § 15 ust. 1 cytowanego rozporządzenia miał prawo dostosować sporny dojazd do swoich potrzeb tj. wielkości i ruchu pojazdów ciężarowych, których dojazd do działki jest konieczny. Wykonane przez stronę prace nie są samowolą budowlaną, gdyż nie stwierdzono kolizji z przepisami prawa budowlanego, o czym świadczy zaniechanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego, o które ubiegał się Generalny Dyrektor.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie naruszają prawa. Sąd ten nie podzielił zarzutu odnośnie do uchybienia art. 7 k.p.a., 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgromadził obszerny materiał dowodowy

w postaci oględzin, dokumentacji fotograficznej, zwracał się do innych organów

o ustalenie stanu prawnego działek z których został wykonany zjazd na drogę zbiorczą drogi krajowej nr [...], uwzględnił również wnioski dowodowe skarżącego

i przesłuchał zgłoszonych przez niego świadków. Jak wynika z uzasadnień obu decyzji organ zdał relację z przeprowadzonych czynności i ocenił poszczególne dowody w sprawie.

Sąd ten nie podzielił również zarzutu skarżącego o naruszeniu jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zwracając uwagę, iż wprawdzie zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o terminie oględzin skierowane zostało pod błędny adres, jednakże w toku dalszego postępowania skarżący mógł w postępowaniu aktywnie uczestniczyć. Z notatki urzędowej drogomistrza z dnia 4 maja 2006 r. wynika, iż przeprowadził on rozmowę telefoniczną z M. G., nakazując mu wstrzymanie robót i przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego. Po uzyskaniu informacji odnośnie stanu prawnego działek i o prawidłowym adresie skarżącego, organ pismem z dnia 26 lipca 2006 r. zwrócił się do skarżącego

i poinformował go o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Pismo to skarżący otrzymał w dniu 16 sierpnia 2006 r., zapoznał się z aktami sprawy i złożył stosowne wyjaśnienia co znalazło odzwierciedlenie w protokole sporządzonym przez pracownika organu. Dopiero po tym fakcie organ wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., która została prawidłowo doręczona skarżącemu.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ zwrócił się do Pana M. G. o przedstawienie takich dokumentów, jak zgoda zarządcy drogi, pozwolenie na budowę, dokumentację techniczną, dziennik budowy lub inne dokumenty świadczące, że zjazd został wybudowany w 1999 r., a wykonywane w 2006 r. prace utrzymaniowe były robotami remontowymi. Na powyższe pismo skarżący udzielił informacji, że nie budował w 1999 r. zjazdu, gdy nabył działki zjazd już istniał, a ponieważ był zdewastowany skarżący wykonał tylko prace remontowe.

Następnie Pan M. G. w piśmie z dnia 20 października 2006 r. prosił organ

o przesunięcie terminu rozpatrzenia sprawy. W dniu 29 listopada 2006 r. skarżący wraz z ustanowionym pełnomocnikiem uczestniczył w spotkaniu z pracownikami organu celem uzgodnienia stanowisk w sprawie nałożonej kary pieniężnej (protokół z 29 listopada 2006 r.). Pismem z dnia 16 stycznia 2007 r. skarżący zgłosił wnioski dowodowe w postaci zeznań świadków, które zostały uwzględnione i świadkowie zostali przesłuchani przez organ w obecności pełnomocnika skarżącego. Wprawdzie organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nie poinformował skarżącego o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący był wtedy już reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który miał możliwość wypowiedzenia się na piśmie a poza tym skarżący nie wykazał, jakie jeszcze czynności zamierzał dokonać w swojej obronie przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2008 r.

W tym stanie rzeczy za gołosłowne Sąd uznał zarzuty skargi o wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, która miała wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie uwzględnił także zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Sąd powołał się na ustalenia poczynione przez organ, z których wynika, iż w dniu 4 maja 2006 r. na zlecenie skarżącego były wykonywane prace polegające na kładzeniu kostki brukowej na specjalnie przygotowane podłoże na dotychczas istniejącym nieformalnym zjeździe gruntowym z działek, należących do skarżącego i jego żony na drogę zbiorczą drogi krajowej Nr [...]. Zjazd ten istniał już w momencie nabywania działek przez skarżącego, ale był to zjazd urządzony samowolnie przez właścicieli działek. Brak jest bowiem uprzedniej zgody organu na wykonanie tego zjazdu. Droga zbiorcza, do której prowadzi zjazd jest elementem pasa drogowego drogi krajowej

Nr [...]. Na podwyższenie parametrów owego zjazdu skarżący nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi, działając w przekonaniu, że wykonuje prace związane z utrzymaniem istniejącego już zjazdu (art. 30 ustawy o drogach publicznych). W tym stanie rzeczy organ prawidłowo wymierzył skarżącemu karę pieniężną za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd I instancji powołał sie na definicję "zjazdu", zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, że jest to zupełnie inna kategoria od "dojścia i dojazdu" funkcjonującego na gruncie prawa budowlanego. Oczywiście do działek budowlanych i do urządzeń i budynków z nimi związanych musi być zapewniony dojazd czy też dojście, ale na "styku" z drogą publiczną mamy do czynienia ze zjazdem, umożliwiającym połączenie nieruchomości z tą drogą. Gdyby przyjąć rozumowanie skarżącego instytucja zjazdu, istniejąca w ustawie o drogach publicznych nie miałaby racji bytu. W myśl art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa zjazdów wiąże się z koniecznością uzyskania stosownych zezwoleń i spełnienia formalności, które należy załatwić przed rozpoczęciem inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 438/98 Lex nr 41660, z którego wynika, że "za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Podwyższenie i utwardzenie samowolnie urządzonego przez mieszkańców zjazdu nie może być uznane za wykonywanie obowiązków związanych z utrzymaniem zjazdu, w rozumieniu art. 30 ustawy o drogach publicznych". Sąd I instancji wywiódł, iż skarżący przed przystąpieniem do robót budowlanych powinien uzyskać zgodę zarządcy drogi i załatwić formalności związane z pozwoleniem na budowę, albowiem w świetle prawa budowlanego zjazd uznawany jest za obiekt budowlany. Skoro tego nie uczynił, to organ zasadnie wymierzył skarżącemu karę pieniężną na podstawie art. 29a ust. 1 ustawy o drogach publicznych w wysokości, określonej w art. 40 ust. 4 tej ustawy i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w W. M. G. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., przy uwzględnieniu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie nałożonej kary w kwocie 66.040,00 zł i zwrot poniesionych kosztów .

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 29a. ust.1 w zw. z art. 40 ust.4 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie tych norm, polegające na bezpodstawnym przypisaniu skarżącemu wybudowania przedmiotowego zjazdu bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy zjazd ten istniał już od kilkunastu lat;

- art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokółu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na niezachowaniu wymaganej, słusznej równowagi między potrzebami interesu powszechnego i wymogami ochrony podstawowych praw skarżącego, nałożenie na skarżącego nieproporcjonalnego, nadmiernego ciężaru finansowego, zbyt daleko idącą ingerencję Skarbu Państwa

w prawo do poszanowania mienia skarżącego;

- art. 31 ust.3 i art. 64 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z powodu naruszenia Konstytucyjnej zasady proporcjonalności i ochrony własności;

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucał naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), a szczególnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 tej ustawy ustawy, poprzez nierzetelną i stronniczą kontrolę zaskarżonej decyzji, nieuwzględnienie skargi (błędne rozstrzygnięcie) mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez Generalnego Dyrektora wielu przepisów, a mianowicie:

- brak oceny interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego (horrendalna kara, powodująca upadłość firmy),

- przewlekłość postępowania, niezachowanie rozsądnego terminu do rozpoznania wniosku z 11.09.2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza po upływie 2 lat wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, iż Sąd bezpodstawnie przypisał wybudowanie M. G. zjazdu własnej posesji, a co za tym idzie niewłaściwie utrzymał obowiązek zapłaty nałożonej kary pieniężnej w wysokości 66.040,00 zł. Od początku prowadzonego postępowania administracyjnego

i sądowego, skarżący utrzymywał, że nie wybudował spornego zjazdu, lecz naprawił zjazd istniejący od wielu lat, wobec czego należy zastosować przepis art. 30 ustawy o drogach publicznych. Obowiązki właścicieli w zakresie utrzymywania zjazdów obejmują w szczególności ich naprawy i remonty. Wnoszący skargę kasacyjną,

z powołaniem się na art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wskazywał na różnicę pomiędzy "remontem" (wykonywaniem w istniejącym obiekcie robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego) i "budową" (wykonaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu). Kasator zwrócił uwagę, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 12.10.2006 r. do Generalnego Dyrektora wyjaśnił, że w wyniku oględzin w terenie i na podstawie posiadanych dokumentów, we wskazanej lokalizacji nie stwierdzono przedmiotowego zjazdu, wobec czego brak podstaw do podjęcia czynności w sprawie samowoli budowlanej. Ponadto w skardze kasacyjnej strona podkreśliła, że od dawna, pod powierzchnią przedmiotowego zjazdu i sąsiednich przebiega linia telefoniczna i energetyczna, co świadczy o tym, że zabudowa mieszkaniowa w tym miejscu powstała co najmniej kilkanaście lat temu

i każda posesja ma swój indywidualny zjazd. Nie jest wykluczone, że sporny zjazd został wybudowany formalnie kilkanaście lat temu przez Spółdzielnię "R.",

a następnie ponownie został utwardzony. Dlatego Sąd nie ma racji twierdząc, że był to zjazd urządzony samowolnie przez właścicieli działek.

Uzasadniajac zarzut naruszenia art. 6 ust.1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności skarżący kasacyjnie zauważył, że przepis ten ustanawia zasady odnoszące się do procesu w sprawach cywilnych i karnych, ale należy je odnieść również do obrony interesu prawnego

w sprawie administracyjnej, następnie z przeniesieniem sporu o zgodność z prawem aktu administracyjnego przed niezawisły sąd. Zdaniem kasatora zaskarżony skargą kasacyjną wyrok nie został wydany w drodze rzetelnego procesu sądowego. W jego ocenie Sąd I instancji nie miał racji uznając, że stwierdzone uchybienia przepisów K.p.a. nie miały wpływu na wynik sprawy. Kasator zwrócił uwagę na to, że zarządca drogi naruszył prawo do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie, nie rozważył słusznego interesu skarżącego, na którego nałożono karę w wysokości 66.040,00 zł i nie wiadomo za co, gdyż nie przesunął on granicy działki i nie zajął pasa drogowego. Wnoszący skargę kasacyjną przytoczył treść art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazał, że na naprawę istniejącego, uszkodzonego zjazdu i zabezpieczenia podziemnej infrastruktury, poniósł już znaczne wydatki, a obciążanie go wysoką karą spowoduje upadek jego firmy i zaciąży na losach rodziny. Jest to zbyt drastyczna, nieproporcjonalna ingerencja w prawo do poszanowania mienia, a także w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 8 Konwencji). Dlatego skarżący

w powyższym zakresie powołał się na dotychczasowe precedensowe orzecznictwo Rady Europy - Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (sprawa Skibińscy przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; sprawa Ismayilov przeciwko Rosji skarga nr 30352/03; sprawa Moon przeciwko Francji ,skarga nr 39973/03.

Kasator upatrywał naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nierzetelną

i stronniczą kontrolę kontrolowanej decyzji. Podniósł, że Sąd wyspecyfikował w jeden szereg podniesione w skardze zarzuty i przepisy K.p.a., tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 107 § 3 i stwierdził arbitralnie, że nie naruszają prawa z słusznego interesu skarżącego. Skarżący kasacyjnie twierdził, iż skoro organ uważa, że skarżący wybudował zjazd bez zezwolenia, a skarżący twierdzi, że to nie on budował, tylko ktoś z poprzednich właścicieli, to okoliczność ta powinna być przedmiotem kontroli Sądu. Nie wystarczy bowiem ograniczyć kontroli sądowowadministracyjnej do sprawdzenia sposobu wyliczenia kary, przemnożenia powierzchni ułożonej kostki brukowej przez ilość dni, stawkę na 1 dzień i mnożnik, jak to ocenił Sąd.

Nadto strona wnoszaca skargę kasacyjną zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, iż niepoinformowanie skarżącego o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem strony miało to wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło skarżącemu złożenie dodatkowych wniosków dowodowych. Kasator podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie 2 lat od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wszystko wskazywało na to, że GDDKiA już odstąpił od egzekwowania nałożonej kary, na podstawie istniejących dowodów, ale okazało się jednak inaczej, gdyż organ, bez uprzedzenia wydał decyzję z [...] listopada 2008 r., która to powinna być podjęta po uprzednim powiadomieniu skarżącego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ponadto stwierdził, iż podnoszony przez skarżącego fakt umieszczenia w pasie drogowym pod powierzchnią przedmiotowego zjazdu lini telefonicznej i energetycznej, nie jest dowodem na posiadanie indywidualnego zjazdu. Przedmiotowy zjazd nie spełnia wymogów rozporzędzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zjazd, oprócz wymogów technicznych winien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, ruchu pieszych

i wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony. Organ zwrócił uwagę na to, iż na zarządcy drogi spoczywa obowiązek utrzymania i kontroli, nie tylko jezdni, ale także pozostałych elementów pasa drogowego. Odnoszac się do zarzutów naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokółu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności organ stwierdził, że nie mają one zastosowania, ponieważ odnoszą się do postępowania w sprawach cywilnych i karnych. Ponadto podważanie rzetelności procesu sądowego stanowi zarzut co do bezstronności i niezawisłosci sądu.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania GDDKiA wyjaśnił, iż było to spowodowane skomplikowanycm charakterem sprawy oraz potrzebą wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych.

Zdaniem organu, zarządca drogi w żaden sposób nie naruszył zasady wolności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ani prawa własności ( art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego właściciel gruntu może

w pełni korzystać z przysługującego mu prawa własności tylko w granicach jego nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt przekroczenia uprawnień skarżącego poprzez wybudowanie zjazdu w pasie drogi krajowej nr [...] na działce Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie GDDKiA. Wobec tego chybione są zarzuty dotyczace naruszenia art.145§ 1 pkt 1 lit.c) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zatem rozpatrzenia wymagają, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd I instancji dokonał nierzetelnej i stronniczej kontroli zaskarżonej decyzji, nie uwzględniając skargi, mimo iż organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie dokonał oceny interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, nie zachował rozsądnego terminu załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu

i uniemożliwił wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności decyzji w zakresie badania naruszeń prawa procesowego przez organ administracji, była prawidłowa. Niewątpliwie obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy w sprawie został ustalony prawidłowo stan faktyczny. Analiza materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu administracyjnym wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. obowiązkowi temu nie uchybił. Sąd ten zwrócił uwagę na to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgromadził obszerny materiał dowodowy, na który złożyły się m.in. oględziny, dokumentacja fotograficzna, informacje innych organów o stanie prawnym działek z których został wykonany przedmiotowy zjazd. Istotnym jest przede wszystkim to, iż organ uwzględnił również wnioski dowodowe skarżącego i przesłuchał zgłoszonych przez niego świadków.

Z zeznań tych świadków wynika, że w miejscu tego zjazdu była droga polna, która służyła za dojazd do działek między P. a trasą S [...]. Ów zjazd gruntowy, w latach dziewięćdziesiątych XX wieku został utwardzony gruzem a jak stwierdził sam skarżący, w 2006r. dokonał on ulepszenia warunków zjazdu poprzez utwardzenie go kostką brukową (protokół z dnia 16 sierpnia 2006r. k. 15 akt administracyjnych). Jak wynika z uzasadnień obu decyzji organ zdał relację

z przeprowadzonych czynności dowodowych i ocenił poszczególne dowody

w sprawie a ocena ta, w świetle akt sprawy, nie jest dowolna. Na ocenę taką nie mogą mieć wpływu wywody, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż to nie skarżący wybudował zjazd, a uczynili to poprzedni właściciele. Z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków wynika bowiem, że poprzednio zjazd był zaledwie utwardzony poprzez wysypanie gruzu (zawierającego cegłę, płytki, trylinkę, beton), a dopiero skarżący podwyższył parametry techniczne i eksploatacyjne zjazdu, poprzez wykonanie koryta zjazdu, podsypki i ułożenie na niej kostki brukowej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wnoszący skargę kasacyjną nie podważył skutecznie stanu faktycznego, ustalonego i przyjętego przez organ,

a prawidłowo zaakceptowanego przez Sąd I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną podnosił, iż Sąd I instancji błędnie uznał, iż niezawiadomienie strony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad

o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, było uchybieniem nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący kasacyjnie wskazywał, że takie działanie uniemożliwiło mu złożenie dodatkowych dowodów.

W rozpoznawanej sprawie organ istotnie przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2008r. nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Z formalnego punktu widzenia takie działanie organu naruszyło dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a. Jednakże zarzut w tym zakresie może odnieść skutek tylko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący, wskazując na to uchybienie, nie wykazał takich okoliczności. Ogólnikowo tylko stwierdził, że uniemożliwiono mu złożenie dodatkowych dowodów, nie sprecyzował jednak i nie wykazał, jakie jeszcze czynności zamierzał dokonać w swojej obronie przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2008 r. i jakie wnioski dowodowe chciał zgłosić. Zauważyć ponadto należy, że ani M. G., ani jego profesjonalny pełnomocnik, oprócz wniosku o przesłuchanie świadków, którzy zostali przesłuchani, nie składali żadnych wniosków dowodowych ani innych pism, z których wynikałaby konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że naruszenie art. 10

§ 1 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie dawało podstaw do uchylenia kontrolowanej przez ten Sąd decyzji.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zarzucić organowi braku oceny interesu społecznego i słusznego intersu strony. Istotnie art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Kasator upatrywał naruszenia słusznego interesu strony w tym, że nałożona kara jest bardzo wysoka. Stanowisko to nie jest zasadne. Należy mieć bowiem na uwadze, że kary za naruszenie prawa administracyjnego mają charakter obiektywny i obowiązek ich stosowania nie zależy od uznania właściwych organów administracji. Stąd sam fakt stwierdzenia naruszenia prawa jest podstawą zastosowania sankcji, która nie podlega miarkowaniu, a jej wysokość wynika wprost z przepisów prawa. Słuszny interes strony nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia tejże kary lub ustalenia jej w innej wysokości, niż przewiduje to obowiazujący przepis prawa.

Na wynik sprawy niewątpliwie nie miało wpływu to, w jakim terminie organ wydał decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ administracji publicznej winien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, z zachowaniem terminów, określonych

w art. 35 K.p.a. Zwłoka w załatwieniu sprawy i naruszenie tych terminów mogłaby mieć jednak wpływ na wynik sprawy, tylko wówczas, gdyby spowodwała ujemne skutki dla strony. W rozpoznawanej sprawie niezałatwienie sprawy w terminie, mimo że opóźnienie było nadmierne, skutków takich nie wywołało. Jedynym skutkiem było to, że kara pieniężna została nałożona na skarżącego w późniejszym terminie.

Z wymienionych powodów nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzające do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała ponadto, jako podstawę skargi kasacyjnej, naruszenie prawa materialnego t.j. art. 29a ust.1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych norm, polegające na bezpodstawnym przypisaniu skarżącemu wybudowania zjazdu bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy skarżący zjazdu tego nie wybudował.

Autor skargi kasacyjnej w ramach tak sformułowanego zarzutu podnosił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. niewłaściwie zastosował wymienione przepisy ustawy o drogach publicznych ze względu na przyjęcie za podstawę wyrokowania błędnie ustalony stan faktyczny. Przedstawione zarzuty i ich uzasadnienie zmierzają zatem do zakwestionowania niepodważonej przez Sąd

I instancji oceny dowodów i zaakceptowanych ustaleń, poczynionych przez organ administracji orzekający w sprawie. Przy braku skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tego rodzaju argumentacja nie może spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Próba zwalczania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, na których oparł się Sąd I instancji, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2. (Dz.U.93.61.284 ze zmianami). Przepis ten formułuje prawo do niezawisłego

i bezstronnego sądu, przy zachowaniu rzetelności postępowania, z zachowaniem rozsądnego terminu załatwienia sprawy. Uzasadniając ten zarzut kasator stwierdził, że naruszono prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, ponieważ decyzja z dnia [...] listopada 2008r. została wydana po upływie ponad dwóch lat od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uwadze strony wnoszącej skargę kasacyjną uszło jednakże to, iż art. 6 ust. 1 Konwencji dotyczy postępowania sądowego a nie administracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym natomiast rozpoznawana sprawa została załatwiona bez zbędnej zwłoki.

W ocenie autora skargi kasacyjnej wyrok Sądu I instancji został wydany bez zachowania gwarancji rzetelnego procesu. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

W ramach zarzutu naruszenia materialnego nie można skutecznie podważać rzetelności procesu sądowego, bezstronności i niezawisłości sądu.Jako uzasadnienie tego zarzutu strona powołała się na to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny

w W. dostrzegł uchybienia procesowe organu w postępowaniu administracyjnym lecz niezasadnie uznał, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie. Wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnia natomiast na czym miałby polegać brak bezstronności Sądu I instancji, czy też brak zachowania rzetelności postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny był stronniczy lub rozstrzygnął sprawę z uchybieniem procedury sądowoadministracyjnej. Nie ma podstaw do zarzucania Sądowi I instancji nierzetelności postępowania tylko dlatego, że skarga strony została oddalona.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia artykułu 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

( Dz.U.z 1995r. Nr 36, poz.175), który gwarantuje każdemu prawo do poszanowania prawa własności. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący stwierdził, iż nie wiadomo za co, nałożono na niego horrendalnie wysoką nieproporcjonalną karę, stanowiącą nadmierny ciężar dla jego firmy i jego rodziny. Również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zarówno Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak i Protokół Nr 1 do tejże Konwencji nie mogły zostać w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. naruszone, ponieważ odnoszą się do postępowania w sprawach cywilnych i karnych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ani rozstrzygnięcie organu, ani orzeczenie sądu administracyjnego, nie dotyczyło kwestii, objętych regulacją prawa karnego, czy prawa cywilnego i nie wywołuje skutków karnoprawnych i cywilnoprawnych. Na taką ocenę nie mogą mieć wpływu, powoływane w skardze kasacyjnej orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Tylko jedno z nich dotyczyło sprawy administracyjnej (sprawa Skibińscy przeciwko Polsce, w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego), ale w aspekcie ingerencji w prawo własności. W niniejszej sprawie zaś decyzja organu administracyjnego w prawo własności nie ingeruje. Przedmiotem postępowania bowiem jest nałożenie kary administracyjnej za naruszenie normy prawa materialnego administracyjnego. Ponadto uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, że stosownie do regulacji, zawartej w zdaniu trzecim artykułu 1 cytowanego Protokołu "postanowienia te nie będą w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych".

Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, którego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił, było naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzono, że zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i i ochrony mienia ( art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP).

Z treści uzasadnienia skargi kascyjnej można wnioskować, iż naruszenia zasady proporcjonalności kasator upatruje w zbyt dolegliwej wysokości kary. W tej kwesti należy zważyć, że istotą zasady proporcjonalności jest, aby środki zastosowane przez prawodawcę były w stanie doprowadzić do zamierzonych celów, były niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane a ich efekty pozostawały w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące kary pieniężnej za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, spełniają wskazane przesłanki. Należy mieć na względzie, że to na zarządcy drogi spoczywa obowiązek utrzymania i kontroli, nie tylko jezdni, ale także pozostałych elementów drogi. Zarządca drogi jest odpowiedzialny za stan dróg, z czym wiąże się zapewnienie bezpieczeństwa na drogach. Zjazd, czyli połączenie drogi publicznej

z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych) powienien, oprócz wymogów technicznych, być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, ruchu pieszych i rodzaju pojazdów, dla których jest przeznaczony. Dlatego ustawodawca przewidział, że lokalizacja zjazdu, jego budowa i przebudowa wymagają zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych). Naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia podlega karze, przewidzianej w art. 29 a ust.1, wymienionej ustawy, w wysokości określonej w art.40 ust. 4 tejże ustawy. Kara pieniężna musi być wielokrotnie wyższa od opłat za zezwolenie, aby nie opłacało się ponosić ryzyka nieprzestrzegania prawa. Kara ta musi być też na tyle dolegliwa, aby prewencyjnie zapobiec wykonywania zjazdów, poza kontrolą zarządcy drogi, w sposób który mógłby naruszyć bezpieczeństwo na drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka regulacja dotycząca kar pieniężnych jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana. Tym interesem publicznym jest niewątpliwie porządek publiczny związany ze stanem i bezpieczeństwem dróg publicznych. Dla zapewnienia tych celów wprowadzone zostały sankcje administracyjne, które - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt SK 21/03 (OTK-A nr 6 z 2004 r., poz. 56) - aby były skuteczne, muszą być dolegliwe, współmierne w stosunku do charakteru naruszenia prawa i nieuchronne. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przepis art.29 a a ust.1 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, które były podstawą prawną zaskarżonej decyzji GDDKiA, nie są sprzeczne z zasadą propiorcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny jako nieusprawiedliwiony uznał też zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten statuuje konstytucyjną zasadę ochrony własności. Trzeba mieć jednakże na względzie to, że wymierzenie kary, przewidzianej przez ustawę, mimo że stanowi ingerencję w prawa majątkowe jednostki, to jednak ingerencję dopuszczalną, związaną z niewykonaniem obowiązków nałożonych przez prawo. Skoro skarżący dopuścił się naruszenia prawa, to jest art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to jego działanie dawało organowi podstawę do nałożenia kary, przewidzianej prawem ( art. 29 a ust. 1 tej ustawy). Prawidłowo więc Sąd I instancji nie dopatrzył się w takim działaniu organu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z podanych względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Wobec tego, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.