Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1999/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 211 ust. 1, 4 i 4b
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 26 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi E. W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zwraca skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) stanowiącą różnicę między wpisem uiszczonym w kwocie [...] zł (słownie: [...]) a należnym w kwocie [...] zł (słownie: [...]); 4. zasądza od Zarządu Województwa [....] na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąŧ siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Zarząd Województwa [...] , na podstawie art. 233 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze. zm. - dalej zwana O.p.) oraz art. 211 ust. 1, 4 i 4 b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze. zm. – dalej zwana u.f.p.) w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze. zm.), art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze. zm.) oraz § 19 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1599), po złożeniu przez E.W.prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "A"w J. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] , którą zobowiązał Stronę, jako Beneficjenta realizującego projekt pn. "Kompleksowa zmiana procesu produkcyjnego poprzez inwestycje w hale i maszyny szansą rozwoju firmy "A" w J.", do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie [...] zł wraz ze stosownymi odsetkami za zwłokę.

Decyzja ta zapadła w wyniku przeprowadzenia weryfikacji dokumentów stanowiących uzupełnienie do wniosku o płatność końcową złożonych przez E. W..

Skarżąca E.W. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "A" na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszym aneksem otrzymała środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz dotacji celowej z budżetu państwa w łącznej kwocie [...] zł na realizację projektu pn. "Kompleksowa zmiana procesu produkcyjnego poprzez inwestycje w hale i maszyny firmy "A" w J." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Priorytet I Badania i rozwój technologiczny, innowacje i przedsiębiorczość, Działanie 1.2 Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP, Poddziałanie 1.2.1. Mikroprzedsiębiorstwa.

Wniosek aplikacyjny został złożony przez Stronę w dniu [...] r., natomiast umowa o dofinansowanie została zawarta w dniu [...] r. w wyniku konkursu zamkniętego. W wyniku weryfikacji dokumentów stanowiących uzupełnienie do wniosku o płatność końcową nr [...] Beneficjenta E.W. złożonego w dniu [...] roku, Instytucja Pośrednicząca Drugiego Stopnia – [...] Centrum Przedsiębiorczości – zwana dalej IP2 stwierdziła, że realizacja projektu objętego wnioskiem aplikacyjnym i umową o dofinansowanie rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, co w myśl § 19 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1599), wyklucza możliwość przyznania E.W. takiej pomocy.

W dniu [...] r. po otrzymaniu od Strony wyjaśnień dotyczących zarzutu rozpoczęcia prac budowlanych przed terminem złożenia wniosku o dofinansowanie, IP2 zgodnie z § 18 ust. 1 pkt. 1 umowy o dofinansowanie rozwiązała umowę z 1 miesięcznym terminem wypowiedzenia oraz wezwała E.W. jako Beneficjenta do zwrotu środków w łącznej kwocie [...] zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

W dniu [...] r. Strona oświadczyła, iż nie zwróci środków finansowych otrzymanych w ramach realizacji przedmiotowej umowy oraz, że nie zgadza się z interpretacją definicji prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Termin na dokonanie zwrotu otrzymanych środków finansowych upłynął dnia [...] r.

W dniu [...] r. wszczęto postępowanie wobec E. W. dotyczące zwrotu środków finansowych nieprawidłowo wydatkowanych z dotacji celowej budżetu państwa oraz z płatności ze środków europejskich, w toku którego Strona wypowiedziała się w sprawie pismem z dnia [...] r. podtrzymując swoje stanowisko z którego wynikało, że prace wykonane przed złożeniem wniosku o dofinansowanie nie były pracami budowlanymi a robotami zabezpieczającymi.

W ramach przeprowadzonego przez Instytucję Zarządzającą postępowania na podstawie zebranych dokumentów organ stwierdził, że w dniu [...] r. Strona zgodnie z wpisem w dzienniku budowy wykonała czynności polegające na geodezyjnym wytyczeniu obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm. – dalej zwana P.b.) przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei, zgodnie z art. 41 ust. 1 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że pracami przygotowawczymi są m.in. wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie. Wpis dotyczący wytyczenia geodezyjnego został uznany przez Instytucję Zarządzającą za czynność objętą robotami budowlanymi. W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca podtrzymała swoje stanowisko, iż Strona jakoBeneficjent rozpoczęła realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, co w myśl § 19 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1599) wyklucza możliwość przyznania Beneficjentowi takiej pomocy.

Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Podpisanie umowy o dofinansowanie (udzielenie dotacji) z Beneficjentem nastąpiło w dniu [...] r., w związku z tym do ww. zwrotu zastosowano przepisy ustawy z dnia [...] r. o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 211 ust. 1 i 4 u.f.p. w kontekście § 7 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszym aneksem (aneks nr [...] z dnia [...] r.) w przypadku gdy Beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur lub pobrał całość bądź część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Odsetki za zwłokę naliczane są zgodnie z § 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 r. Nr 165, poz. 1373 ze. zm.) w związku z art. 58 O.p.

Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] , zobowiązał E.W. do zwrotu części dofinansowania przyznanego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] r., pomiędzy E.W. a IP2, wraz z późniejszym aneksem (aneks nr [...] z dnia [...] r.) o dofinansowanie projektu "Kompleksowa zmiana procesu produkcyjnego poprzez inwestycje w hale i maszyny szansą rozwoju firmy "A" w J." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Priorytet I Badania i rozwój technologiczny, innowacje i przedsiębiorczość, Działanie 1.2 Mikroprzedsiębiorstwa i MSP, Poddziałanie 1.2.1 Mikroprzedsiębiorstwa, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie [...] zł ( w tym kwoty [...] zł stanowiącej nienależnie pobrane środki finansowe w ramach płatności ze środków europejskich i kwoty [...] zł stanowiącej nienależnie pobrane środki finansowe w ramach płatności celowej z budżetu państwa) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

W dniu [...] r. E.W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie w całości decyzji Nr [...] z dnia [...] r. i ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania przez Instytucję Zarządzającą na podstawie zebranych dokumentów stwierdzono, że w dniu [...] r. Strona zgodnie z wpisem w dzienniku budowy wykonała czynności polegające na geodezyjnym wytyczeniu obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 1 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Ust. 2 art. 41 P.b. stanowi, że pracami przygotowawczymi są m.in. wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie. Geodezyjne wyznaczenie obiektu budowlanego w terenie w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 1 P.b. jest wykonywane według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133).

Zgodnie z § 10 tegoż rozporządzenia geodezyjne wytyczenie obiektów budowlanych w terenie służy przestrzennemu usytuowaniu tych obiektów zgodnie z projektem budowlanym, a w szczególności zachowaniu przewidzianego w projekcie położenia wyznaczanych obiektów względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości (granice nieruchomości odpowiadają granicom działki lub działek wchodzących w skład tej nieruchomości i dotyczą terenu objętego pozwoleniem na budowę zgodnie z art. 41 ust. 3 P.b.). Wytyczeniu w terenie i utrwaleniu na gruncie, zgodnie z wymaganiami projektu budowlanego, podlegają geodezyjne elementy określające usytuowanie w poziomie oraz posadowienie wysokościowe budowanych obiektów.

Tym samym bezpośrednio z przepisów wynika, że każdorazowo wytyczenie geodezyjne obiektów budowlanych jest bezpośrednio związane z pozwoleniem na budowę, w ramach których w ten sposób rozpoczynają się roboty budowlane Z kolei zaś pozwolenie na budowę dotyczy konkretnego projektu budowlanego- w szczególności, że właśnie geodezyjne wytyczenie spełnia podstawową funkcję przestrzennego usytuowania tych obiektów zgodnie z projektem budowlanym.

Organ odnosząc się do zaistniałego stanu faktycznego stwierdził, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia, czy to właśnie wytyczenie geodezyjne dotyczyło prac prowadzonych później (czy miało z nim bezpośredni związek) nie jest konieczne do przeprowadzenia. Ponadto podtrzymał w całości stanowisko, że od dokonania wytyczenia geodezyjnego obiektu każdy kolejny wpis dotyczy realizacji budowy. W związku z tym wpis dotyczący wytyczenia geodezyjnego z dnia 20 października 2007 roku został uznany przez Instytucję Zarządzającą za czynność objętą robotami budowlanymi.

Instytucja Zarządzająca podtrzymała zatem swoje stanowisko, iż E.W. jako Beneficjent rozpoczęła realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, tj. przed dniem 1 sierpnia 2008 roku, co w myśl § 19 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1599) wyklucza możliwość przyznania Beneficjentowi takiej pomocy, albowiem zgodnie z § 19 ust. 1 tego Rozporządzenia prace inwestycyjne związane z realizacją nowej inwestycji mogą rozpocząć się po złożeniu przez przedsiębiorcę wniosku.

Instytucja Zarządzająca nie zgodziła się ze stanowiskiem strony skarżącej jakoby doszło do "obrazy przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż roboty zabezpieczające są robotami budowlanymi", bowiem w postępowaniu wszczętym w dniu [...] roku dokonano prawidłowych ustaleń a wydana decyzja opierała się na przepisach prawa budowlanego, w szczególności na przepisie prawa zawartym w art. 41 ust. 1 P.b., który w sposób wyczerpujący określił, że rozpoczęcie prac budowlanych rozpoczyna się z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Z kolei ust. 2 wyraźnie stanowi, iż pracami przygotowawczymi jest m.in. wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie. Jest to katalog zamknięty i jasno sprecyzowany przez ustawodawcę. Przepisy powyższe muszą być stosowane przez organy administracji publicznej przy każdym zaistnieniu określonego stanu faktycznego, a takim jest wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, "iż organ I instancji przyjął stanowisko iż każdy wpis dokonany jest wpisem dokumentującym fakt dokonania robót budowlanych i ustalił, iż prace zabezpieczające wykonywane przez stronę skarżącą są robotami budowlanymi inicjującymi proces budowy", organ zaznaczył, że prace zabezpieczające, wpisane w dzienniku budowy, nie są określone w ustawie jako proces rozpoczęcia budowy i to nie na ich podstawie Instytucja Zarządzająca wszczęła postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranych środków.

Postępowanie zostało wszczęte na podstawie wpisu w dzienniku budowy z dnia [...] roku, w którym nastąpiło geodezyjne wytyczenie budowy. Można zatem uznać, że kolejne wpisy w dzienniku budowy dotyczyły już realizacji budowy. Tym samym bezpośrednio z przepisów wynika, że każdorazowe wytyczenie geodezyjne obiektów budowlanych jest bezpośrednio związane z pozwoleniem na budowę, w ramach których w ten sposób rozpoczynają się roboty budowlane.

Na koniec organ stwierdził, że skoro E.W. jako Beneficjent wskazała w ramach wniosku o dofinansowanie, że inwestycja obejmuje przeniesienie całego procesu produkcyjnego do hal, które zostaną w tym celu przebudowane i wyremontowane, to z chwilą wytyczenia geodezyjnego obiektów w terenie doszło do rozpoczęcia budowy w rozumieniu art. 41 ust. P.b. Tym samym Instytucja Zarządzająca uznała, że o ile wcześniejsze wpisy w dzienniku budowy rzeczywiście dotyczyły tzw. prac zabezpieczających o tyle wpisy dotyczące wytyczenia geodezyjnego uznać należy za czynność objętą robotami budowlanymi w rozumieniu art. 41 ust. 2 P.b.

Na koniec, w trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ ustalił, że Beneficjent środki otrzymane w ramach umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] r. wykorzystał z naruszeniem procedur. W związku z powyższym łączna kwota do zwrotu środków z dotacji celowej oraz płatności ze środków europejskich wynosi [...] zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa [...] w dniu [...] r. wydał decyzję [...].

Od decyzji tej E.W. w dniu [...] r. za pośrednictwem Instytucji Zarządzającej złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej:

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne zastosowanie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. polegające na ustaleniu przez Instytucję Zarządzającą, iż prace objęte wpisami w dzienniku budowy w tym wpisem z dnia [...] r. były pracami budowlanymi,

- obrazę przepisów prawa materialnego polegające na przyjęciu, iż roboty objęte wpisem w dzienniku budowy z dnia [...] r. są odzwierciedleniem robót budowlanych,

- naruszenie przepisów postępowania poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wpis z dnia [...] r. odnosi się do zakresu robót objętych wnioskiem o dofinansowanie,

- naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu zasady szybkości i obiektywizmu,

- naruszenie przepisów postępowania polegające na zastosowaniu pominięcia interpretacji systemowej poprzez przyjęcie, iż prace prowadzone na zlecenie skarżącej były realizowane w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym szczegółowo odniósł się do twierdzeń Skarżącej zawartych w odwołaniu.

Uznał również, że zarzuty podniesione w skardze należy uznać za nietrafne, bowiem Instytucja Zarządzająca zebrała i w sposób wyczerpujący rozpatrzyła cały materiał dowodowy jaki mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie był sprzeczny z prawem.

Ponadto organ odnosząc się już konkretnie do zarzutów skargi stwierdził, że należy zaznaczyć, iż zgodnie z ust. 28 Preambuły Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu ( Dz.U.UE.L.08.214.3), czyli tzw. ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych: "(...) (28) Aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy dla działalności, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych. W przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej niniejszym rozporządzeniem i przyznanej MŚP należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą małe lub średnie przedsiębiorstwo złożyło wniosek do państwa członkowskiego. W przypadku pomocy w formie kapitału podwyższonego ryzyka na rzecz MŚP warunki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, szczególnie w odniesieniu do wysokości rat inwestycyjnych na przedsiębiorstwo, stopnia zaangażowania inwestorów prywatnych oraz rozmiaru przedsiębiorstwa i etapu działalności objętego finansowaniem, gwarantują efekt zachęty tego środka pomocy."

Zgodnie z art. 8 ust. 1 tego Rozporządzenia wyłączenie na mocy niniejszego rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do pomocy wywołującej " efekt zachęty". Przyznana pomoc wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy.

Na gruncie krajowym odzwierciedleniem tej zasady jest art. 19 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. Nr 239, poz. 1599).

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik Skarżącej dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji, wydanie jej z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazał, ze w dacie wypłaty pierwszej transzy organ dysponował dziennikiem budowy z wpisami, które na tym etapie nie budziły wątpliwości co do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą ( art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 247 § 1 O.p.). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.).

Przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczącej zwrotu dofinansowania - w tym całokształtu podejmowanych przez Instytucję Zarządzającą czynności zmierzających bezpośrednio do jej wydania - kontroli sądu podlegać musi zgodność działań organu z przepisami prawa krajowego oraz w niezbędnym zakresie z przepisami prawa wspólnotowego.

Odnośnie materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji należy wskazać co następuje:

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania. Przepis art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15 a tej ustawy wskazuje jedynie instytucję zarządzającą jako organ właściwy do: odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w przepisach o finansach publicznych oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25, ze. zm., zwanego dalej rozporządzeniem Rady nr 1083/2006).

Z kolei, prawo wspólnotowe w zakresie korekt finansowych w przepisie art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, który należy stosować bezpośrednio w krajowym porządku prawnym, stanowi, że państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. "Nieprawidłowość" to zgodnie z art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Natomiast "operację" w art. 2 pkt 3 tego rozporządzenia definiuje się jako: projekt lub grupę projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Z powyższych przepisów wspólnotowych wynika, że w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości państwo członkowskie musi dokonać oceny i miarkowania jej charakteru, znaczenia i szkody jaką wywołała, lub mogłaby wywołać w okolicznościach danej operacji lub programu. Nałożona korekta finansowa nie może być zupełnie abstrakcyjna, lecz odpowiednia i adekwatna do stwierdzonej nieprawidłowości, czy to pojedynczej (indywidualnej, niewynikającej z wad systemu zarządzania i kontroli), czy systemowej. Tym samym obowiązek nałożenia przez państwo członkowskie korekt finansowych nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z faktu, iż takie działanie lub zaniechanie powoduje lub potencjalnie mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W prawie krajowym kwestie związane ze zwrotem dotacji udzielonej ze środków unijnych objęte zostały regulacją ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010 r. Jednak w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie stosowne przepisy wcześniejszej ustawy, tj. ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze. zm., jak zaznaczono wcześniej zwanej dalej u.f.p. z 2005 r.) na podstawie przepisu przejściowego art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), gdyż przedmiotowa umowa o dofinansowanie została zawarta dnia 8 lipca 2009 r., czyli na podstawie dotychczasowych przepisów.

Wówczas materialne warunki zwrotu dotacji określał przepis art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., który miał brzmienie: w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3 a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1/ wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2/ wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3/ pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Jeśli chodzi o przypadek naruszenia procedur, to zgodnie ze wskazanym art. 208 u.f.p z 2005 r.: wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Jak wynika z tego przepisu i innych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawodawca krajowy nie przewidział zamkniętego katalogu procedur, na podstawie których wydatkowane byłyby środki unijne związane z realizacją konkretnych programów operacyjnych. W tym zakresie należy mieć na uwadze specyfikę dofinansowania, gdyż do niego kwalifikowane są te projekty, które pozytywnie przeszły wszystkie etapy oceny, przeprowadzanej w ramach konkursu, a dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego (art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 30a ust. 1 u.f.p. z 2005 r.). Przy czym podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa, która jest zawierana zgodnie z systemem realizacji projektu operacyjnego (art. 30 i art. 30 a ust. 1 u.f.p. z 2005 r.).

W związku z tym w postępowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji przyznanej w ramach regionalnego programu operacyjnego dochodzi do styku przepisów prawa cywilnego i administracyjnego. Bowiem z jednej strony, to w umowie cywilnoprawnej o dofinansowanie projektu (wybranego w konkursie w oparciu o kryteria, o których mowa w art. 26 ust.1 pkt 3 u.z.p.p.r.), określane są wprost lub pośrednio poprzez odesłanie do odpowiednich regulacji warunki i zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r.), w tym zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy ich pobraniu. Przy czym umowa jest elementem projektu, tj. przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego. Z drugiej strony, w przypadku zaistnienia przesłanek skutkujących żądaniem zwrotu środków, instytucja zarządzająca orzeka w formie decyzji (art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. i art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r.), tj. w trybie administracyjnym.

Na gruncie stosowania regulacji krajowych dotyczących programów operacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się wątpliwości, czy system realizacji regionalnych programów operacyjnych - przyjmowany w formie uchwał zarządów województw - mógł być uznany za źródło prawa powszechnie obowiązującego. Poza tym z normy zawartej w art. 208 u.f.p. z 2005 r. wywodzono, że procedury, o których mowa w tym przepisie muszą mieć charakter powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Orzekając w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., P 1/11 (ogłoszonym dnia 27 grudnia 2011 r. w Dz. U. Nr 279, poz. 1644), stwierdził między innymi, że art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego systemy realizacji nie mają formy wskazanej w Konstytucji RP, nie są przyjmowane przez podmioty dysponujące konstytucyjnymi uprawnieniami prawotwórczymi i nie są należycie ogłaszane. Jednak biorąc pod uwagę różne względy (zob. pkt 4.1., 4.2. i 4.3. uzasadnienia tego wyroku) uznał, że zakwestionowane przepisy we wskazanym zakresie utracą moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy licząc od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Powołując się na art. 190 ust. 3 Konstytucji RP stwierdził, że przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy – o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności – winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. Tak więc, w przedmiotowej sprawie będą mogły mieć zastosowanie odpowiednie regulacje programu operacyjnego, do których odsyła w tym zakresie zawarta umowa o dofinansowanie, na które powołuje się w swej decyzji Instytucja Zarządzająca.

W rozpatrywanej sprawie, w umowie o dofinansowanie projektu inwestycyjnego z dnia [...] r. powołano również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. Nr 193, poz. 1399, ze zm.). Wniosek o przyznanie dofinansowania podlegał ocenie wedle kryteriów zawartych w tym rozporzadzeniu.

Odnośnie mających w sprawie zastosowanie przepisów procesowych należy wskazać co następuje:

W sprawie o zwrot dotacji brak jest wyraźnego odesłania do określonych regulacji ogólnych obowiązujących w tym zakresie. W przepisie art. 211 u.f.p. z 2005 r. zostały zawarte normy prawne dotyczące tylko niektórych kwestii, tj.:

- wydania decyzji (ust. 4),

- upoważnienia do wydania decyzji (ust. 4 a),

- środków odwoławczych (ust. 4 b).

Poza tym z brzmienia ust. 5 (w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 4 stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy) nie można wnioskować, że w zakresie postępowania należy generalnie stosować Ordynację podatkową w tym dział IV normujący zagadnienia czysto procesowe (np. zasady ogólne postępowania, pojęcie strony, doręczenia, wszczęcie postępowania, dowody, czy też postępowanie przed organem drugiej instancji). Takie precyzyjne odesłanie jedynie do przepisów działu III, gdzie uregulowano sprawy, np. terminu płatności zobowiązania, odsetek, wygaśnięcia zobowiązania, ulg, odpowiedzialności osób trzecich, oznacza, że chodzi tu o samą kwotę zwrotu, o której mowa w ust. 1 i 4, a nie o czynności związane z procedurą poprzedzającą wydanie decyzji w pierwszej i drugiej instancji. Jeśliby ustawodawca chciał nawiązać do postępowania podatkowego (dział IV) dałby temu wyraz poprzez przywołanie również przepisów tego działu, jeśli nie całej tej ustawy. Mówiąc o uprawnieniach organu podatkowego w ust. 6 art. 211 u.f.p. z 2005 r. należy zauważyć, że również w tym zakresie wskazano na dział III, a nie dział IV Ordynacji podatkowej. Nie ma również podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w oparciu o przepis ogólny art. 2 O.p., ponieważ przepisy tej ustawy stosuje się w przypadku niepodatkowych należności, po pierwsze, gdy przysługują tylko budżetowi państwa lub budżetowi jednostek samorządu terytorialnego, a po drugie, gdy do ich ustalenia lub określenia uprawnione są organy podatkowe (pkt 1). Nie są to też sprawy z zakresu prawa podatkowego należące do właściwości organów podatkowych (pkt 4). Dlatego odpowiednio należy stosować tylko przepisy działu III, a nie przepisy całej ustawy Ordynacja podatkowa, a w tym art. 207 tej ustawy.

W związku z tym w zakresie nieuregulowanym do postępowania przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej należało stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w oparciu o art. 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowość tego poglądu znajduje też potwierdzenie w wykładni historycznej, gdyż w art. 67 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wyraźnie odwołano się do przepisów tej ustawy. Wprawdzie przepis art. 37 u.z.p.p.r. wyłącza stosowanie przepisów k.p.a., ale tylko do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Etap ten przebiega głównie w trybie konkursowym, który wyłania projekty do dofinansowania, a jego zwieńczeniem jest zawarcie umowy o dofinansowanie, stanowiącej podstawę do wypłacenia środków beneficjentowi. Niniejsze postępowanie dotyczy natomiast kwestii zwrotu udzielonego już dofinansowania, na podstawie umowy zawartej z Beneficjentem. Tym samym wyłączenie przewidziane w art. 37 u.z.p.p.r. w tej sprawie nie obowiązuje. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i powtarza zatem argumentację wyrażoną w tej kwestii w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. III SA/Gl 1779/11, (por. nsa.gov.pl).

Postępowanie administracyjne, co wynika ściśle z istoty stosunku administracyjnoprawnego, oparte jest na władztwie administracyjnym. Z uwagi na tę elementarną cechę winno być prowadzone zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisach szczególnych regulujących dany zakres spraw o charakterze administracyjnym. Instytucja zarządzająca jako organ administracji w sprawie o zwrot dotacji ma obowiązek między innymi podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), a także umożliwić stronie zapoznanie się z nim i ustosunkowanie się do niego (art. 10 § 1 k.p.a.). Poza tym decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, a nadto wiąże się także z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Nadto zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby budziło zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W sprawie o zwrot dotacji zakres zarzucanych beneficjentowi nieprawidłowości winien wynikać z uzasadnienia wydanej decyzji, gdzie organ powinien przedstawić własną analizę stwierdzonych naruszeń prawa wykrytych w trakcie postępowania w sprawie nieprawidłowości wykorzystania płatności ze środków europejskich oraz dotacji celowej i ją szczegółowo opisać z powołaniem się na określone dowody oraz podać sposób i metodę ustalenia związanych z tym konsekwencji finansowych. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wskazuje się, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi – wykonanie przezeń kontroli (wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., C-367/95, w sprawie Sytraval i Brinks France, pkt 63; wyrok z dnia 21 marca 2001 r., T-206/99, w sprawie Metropole Television przeciwko Komisji, pkt 44; wyrok z dnia 22 czerwca 2005 r., T-102/03,w sprawie CIS, pkt 46 i 47).

A zatem z treści wymienionych przepisów materialnych oraz procesowych wynikają szczególne obowiązki ciążące na organie wydającym decyzję o zwrocie dotacji. Należy pamiętać, że instytucja zwrotu dotacji stanowi wyjątek od zasady wykorzystania środków zgodnie z warunkami wymienionymi w zawartej umowie. Należy wskazać, że przy wystąpieniu nieprawidłowości organ winien uwzględniać charakter i wagę tych nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W przedmiotowej sprawie w zaskarżonej decyzji Instytucja Zarządzająca, powołując się na art. 211 ust. 1, 4 i 4 b u.f.p. z 2005 r., wskazała, że E.W. przez wykonanie czynności polegających na geodezyjnym wytyczeniu obiektu potwierdzonych wpisem do dziennika budowy w dniu 20 października 2007 r. rozpoczęła realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, to jest przed dniem 1 sierpnia 2008 r., co zgodnie z § 19 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. z 2010 r. poz. 239, poz. 1599) wyklucza możliwość przyznania beneficjentowi takiej pomocy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że przepisy powołanego rozporządzenia z 15 grudnia 2010 r. nie znajdują w sprawie zastosowania. Wniosek aplikacyjny o dofinansowanie projektu podlegał ocenie wedle warunków, trybu i kryteriów szczegółowo określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. Nr 193, poz. 1399). Tymczasem powołane w zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej ww. rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2010 r. weszło w życie z dniem 21 grudnia 2010 r.

Zgodnie z § 25 tego rozporządzenia:

1. Do wniosków o dofinansowanie składanych w ramach konkursów rozpoczętych i niezakończonych przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

2. Do wniosków o dofinansowanie projektów indywidualnych złożonych i nierozpatrzonych przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z wykładni literalnej tego przepisu, wprost wynika zatem zasada stosowania nowej regulacji do wniosków złożonych i konkursów ogłoszonych po dacie wejścia w życie nowego rozporządzenia. Konkursy rozpoczęte i niezakończone, wnioski złożone i nierozpatrzone podlegają zatem przepisom dotychczasowym rozporządzenia z 11 października 2007 r. Taka regulacja jest zgodna z generalną zasadą lex retro non agit. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu w kierunku stosowania nowego rozporządzenia do umów zawartych w czasie obowiązywania innego rozporządzenia jest w ocenie Sądu niedopuszczalna. Nowe zasady, warunki i kryteria mogą być stosowane wyłącznie do nowych stanów faktycznych. Już zatem z tej przyczyny zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ domaga się zwrotu kwot stanowiących nienależnie pobrane środki finansowe a ponadto również, że beneficjent otrzymane środki wykorzystał z naruszeniem procedur. Takie ustalenia organu nie znajdują jednak oparcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano w art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wyszczególnia się trzy rodzajowo odmienne sytuacje, w których przyznane środki podlegają zwrotowi przez beneficjenta. W przepisie tym wskazuje się: wykorzystanie niezgodne z przeznaczeniem, wykorzystanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 tej ustawy i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Każdy z tych przypadków wymaga jednak wyjaśnienia i uzasadnienia, czego zdaniem Sądu nie spełnia eksponowanie wpisu do dziennika budowy z dnia 20 października 2007 r., który powinien być wyjaśniony na etapie oceny i weryfikacji wniosku, do którego jak wynika z akt administracyjnych załączono szereg dokumentów dotyczących projektu, w tym jak twierdzi pełnomocnik Skarżącej także dziennik budowy.

Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ błędnie zastosował powyższe przepisy materialne przyjmując, że wystąpiły przesłanki z § 19 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2010 r.

Organ nie sprecyzował i nie uzasadnił, która z okoliczności wymienionych w art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. wystąpiła i czy wedle ww. przepisów prawa wspólnotowego stwierdzona nieprawidłowość może skutkować decyzją określającą zwrot przyznanych środków w kontekście wywołania przez beneficjenta (działaniem lub zaniechaniem) szkody w budżecie unijnym. Organ błędnie zastosował również przepisy Ordynacji podatkowej zamiast kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu dowodowym organ nie wyjaśnił zarzutu, iż sporny wpis do dziennika budowy wynikał z obowiązku przeprowadzenia prac zabezpieczających. Takie postępowanie zdaniem Sądu narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Sąd stwierdzając wystąpienie naruszenia prawa nie doszukał się podstaw do uznania, że to naruszenie miało charakter rażący uzasadniający stwierdzenie nieważności wydanej decyzji o zwrocie dotacji.

Naruszenie zatem prawa materialnego oraz przepisów procesowych, tj. art.8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepełną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zwrot przyznanych środków, stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ nieprawidłowo zastosował przepisy procesowe wynikające z ustawy Ordynacja podatkowa, zamiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Instytucja Zarządzająca, uwzględni powyższą ocenę prawną dokonaną przez Sąd, a w szczególności ponownie rozpoznając sprawę wyda rozstrzygnięcie zgodne z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego krajowego i wspólnotowego oraz procesowego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł stosownie do art. 152 P.p.s.a. Natomiast zasądzając koszty postępowania w kwocie 457 zł działał na mocy art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. O zwrocie różnicy między kosztami pobranymi a kosztami należnymi orzeczono po myśli art. 205 P.p.s.a.