Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 29/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 216 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w P. (zwana też dalej "Spółdzielnią" lub "Skarżącą") złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb W. , ark. mapy [...]) o pow. [...] m2. Spółdzielnia umotywowała swój wniosek tym, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 1976 r. znak: [...] (zwanej też dalej "decyzją z 1976 r.") – wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] maja 1977 r. Wywłaszczona nieruchomość, zdaniem Skarżącej, nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Wojewoda postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Spółdzielni.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Starosta P. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") umorzył wszczęte na wniosek Spółdzielni postępowanie o zwrot ww. nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy P. - [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na mocy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej w skrócie "u.g.n.") istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarazem jednak Starosta podkreślił, że Skarb Państwa przejął przedmiotową nieruchomość od Spółdzielni, na jej wniosek, na podstawie art. 2 pkt 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej jako "dekret z 1949 r." lub "dekret"), który to przepis nie został wymieniony w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. Tym samym brak jest materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza bezprzedmiotowość wszczętego postępowania i konieczność jego umorzenia. Ponadto, zdaniem organu I instancji, decyzja o "przejęciu nieruchomości" na rzecz Skarbu Państwa na wniosek nie ma znamion decyzji wywłaszczeniowej i wydana została na podstawie przepisów, które w konkretnym przypadku nie mogły mieć zastosowania.

Od opisanej decyzji Starosty, Spółdzielnia wniosła odwołanie, żądając uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 216 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n.;

2) art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania, podczas gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe, a organ obowiązany był merytorycznie rozpoznać sprawę,

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkiem czego jest brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, niepełne, nieuwzględniające wszystkich okoliczności.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone, a zatem takie, w stosunku do których zapadła "decyzja wywłaszczeniowa" lub które mieszczą się w hipotezie art. 216 u.g.n. Nie mogą być natomiast przedmiotem postępowania takie nieruchomości lub ich części (fragmenty powierzchni ziemskiej), które nie były wywłaszczone. Tymczasem przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek jego dotychczasowego właściciela, a zatem nie nosiło znamion wywłaszczenia i nie podlega dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 u.g.n. Nabycie działki nr [...] nastąpiło na podstawie art. 2 pkt 7 dekretu oraz § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Zdaniem Wojewody nie ulega zatem wątpliwości, że Spółdzielnia nie może w świetle art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. skutecznie domagać się zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z wymienionego przepisu, tylko w razie wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 9 dekretu możliwe jest wystąpienie z żądaniem, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W niniejszej sprawie natomiast podstawę nabycia własności rozważanego gruntu stanowił art. 2 pkt 7 dekretu, a nie jego art. 9.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez r.pr. D. J., która – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie nosiło znamion wywłaszczenia;

2) art. 216 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n.;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkiem czego jest brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, niepełne, nieuwzględniające wszystkich okoliczności;

4) art. 15 k.p.a. przez brak ponownej merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy

– wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa.

W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i uargumentowała ww. zarzuty. W szczególności wywiodła, że decyzja z 1976 r. nosi znamiona "orzeczenia o wywłaszczeniu". Zdaniem Skarżącej wniosek, jak i zgoda Spółdzielni na dokonanie wywłaszczenia nie mogą mieć wpływu na to, że organ administracji publicznej władczo pozbawił ją prawa własności. W ocenie Skarżącej, w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., gdyż dotyczy on tych przypadków przejęcia na cele publiczne, które nastąpiło w innym trybie niż na skutek wydania indywidualnego, władczego aktu administracyjnego. Tym samym przejęcie nieruchomości w przedmiotowej sprawie powinno być równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości, co oznacza, że należało rozpatrzyć sprawę w świetle przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., z pominięciem dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Motywując z kolei zarzucone naruszenia przepisów postepowania, Skarżąca wytknęła, że Wojewoda nie odniósł się do definicji wywłaszczenia oraz faktu, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. W rezultacie nie wyjaśnił, czym była sporna czynność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, skoro ów akt organu administracji – w ocenie Wojewody – nie stanowił "decyzji wywłaszczeniowej". Ponadto organy administracji nie wyjaśniły, czy i kiedy został zawarty akt notarialny, którego obowiązek zawarcia wynikał z decyzji z 1976 r. Poza tym, zdaniem Skarżącej, Wojewoda naruszył art. 15 k.p.a., gdyż nie spełnił wynikającego zeń obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i wskazania rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie stanowisko wyrażone w kontestowanej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz podkreślił, że stanowisko w niej zaprezentowane zostało podzielone w zapadłym w analogicznej sprawie wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2504/19, którego rozważania strona skarżąca podziela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Należy zauważyć, że okoliczności faktyczne sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia nie były pomiędzy stronami sporne. W szczególności jest poza sporem, że do przejścia na Skarb Państwa własności terenu objętego żądaniem zwrotu – stanowiącego obecnie działkę nr [...] – doszło na podstawie decyzji z [...] grudnia 1976 r. (znak [...]), mocą której Prezydent Miasta P. orzekł o odpłatnym "przyjęciu" na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, zapisanych w KW nr [...], obręb W., będących własnością Spółdzielni, w tym m.in. położonej przy ul. [...] działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (zob. pkt I ww. decyzji), z której w drodze późniejszych podziałów została wydzielona m.in. działka nr działkę nr [...]. W podstawie prawnej ww. decyzji z 1976 r. przywołano – oprócz przepisu stricte kompetencyjnego – przepisy art. 2 pkt 7 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31; zwanego też "dekretem z 1949 r." lub "dekretem") oraz § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27 poz. 197; zwanego też "rozporządzeniem z 1949 r." lub "rozporządzeniem RM"). Z kolei z uzasadnienia tej decyzji wynika, że to sama Spółdzielnia wystąpiła do Zarządu Gospodarki Terenami, pismem z [...] listopada 1975 r. (znak [...]), o nabycie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i W. , załączając do wniosku uchwałę Walnego Zgromadzenia Spółdzielni wyrażającą zgodę na zbycie przedmiotowych nieruchomości. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z 1976 r wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony został pod budownictwo jednorodzinne, wobec czego wniosek Spółdzielni został rozpatrzony pozytywnie.

Przechodzą do kwestii spornych, należy stwierdzić, że istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy w odniesieniu do nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa w trybie zastosowanym przy wydaniu decyzji z 1976 r. mogła znaleźć zastosowanie procedura dotycząca zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., w skrócie "u.g.n.") – w rozdziale 6 jej działu III (art. 136 i nast. u.g.n.).

W związku z tym należy wyjaśnić, że tej procedurze zwrotowej podlegają zasadniczo dwie ogólne kategorie nieruchomości:

- po pierwsze, "nieruchomości wywłaszczone" w znaczeniu ścisłym, tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa (w skrócie "SP") lub określona jednostka samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustaw (lub dekretów z mocą ustawy), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 318-319). Chodzi tu o przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości zawarte zarówno w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w innych, poprzedzających ją tzw. ogólnych ustawach wywłaszczeniowych, do których zalicza się m.in. dekret 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 26 przyp. 18);

- po drugie, nieruchomości w innym trybie przejęte lub nabyte na rzecz SP lub j.s.t. (gminy), na podstawie ustaw (lub ich konkretnie wskazanych przepisów) enumeratywnie wyliczonych w art. 216 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n., który to artykuł na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stanowił (i nadal stanowi), że:

"1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.)."

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że – wbrew twierdzeniom skargi – nieruchomość (działka), której zwrotu w kontrolowanym postępowaniu dochodziła Spółdzielnia, nie może być uznana za "nieruchomość wywłaszczoną" sensu stricto – do której wprost znajdowałby zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. – gdyż jej własność nie została odebrana Spółdzielni na zasadach i w trybie przewidzianych dla wywłaszczenia nieruchomości.

W dekrecie z 1949 r. wywłaszczeniu został poświęcony rozdział 3 zamieszczony w dziale III dekretu (w którym to dziale znajdował się również, przywołany w skardze, art. 10 dekretu wskazujący organy właściwe do "orzekania o wywłaszczeniu"). Jak wynika z tytułu tego działu, uregulowana w dekrecie procedura wywłaszczeniowa znajdowała zastosowanie jedynie w przypadku "nabywania nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych" (argumentum a rubrica). Taką osobą z pewnością nie była Skarżąca, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 6 (a do [...] stycznia 1952 r. – pkt 7) dekretu, spółdzielnie zaliczały się do kategorii "wykonawców narodowych planów gospodarczych". Nabywaniu nieruchomości od lub na rzecz takich wykonawców – a szerzej (verba legis): "przekazywaniu nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych" – poświęcony zaś został dział II dekretu, którego jedyny artykuł stanowił, że:

1. Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie.

2. Umowy i inne tytuły prawne, mające za przedmiot używanie lub użytkowanie przekazanej nieruchomości bądź jej części, mogą być niezwłocznie rozwiązane lub uznane za wygasłe.

3. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia ustali zasady przekazywania nieruchomości z uwzględnieniem praw osób trzecich, tryb postępowania i właściwość władz w tych sprawach oraz zasady rozliczania.

4. Przekazywanie, o którym mowa w ust. 1, może polegać na przeniesieniu prawa własności lub ustanowieniu, zniesieniu, ograniczeniu bądź przeniesieniu praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach." [art. 3 dekretu]

Na podstawie upoważnienia zawartego w przywołanym wyżej art. 3 ust. 3 dekretu zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Przywołane w podstawie prawnej decyzji z 1976 r. przepisy § 9 "pkt" 1 [powinno być: "ust." 1 – uw. Sądu] oraz § 21 [ust. 1] pkt 1 tego rozporządzenia stanowiły, odpowiednio, że:

"1. Przekazanie w przypadku, gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach – w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej." [§ 9 ust. 1]

oraz

"1. W przypadku, gdy przekazanie następuje pomiędzy stronami, z których wykonawca lub posiadacz należą do osób prawnych wymienionych w art. 2 pkt 5-7, stosuje się następujące zasady:

1) w razie sprzedaży – cenę ustala się stosownie do rozporządzenia przewidzianego w art. 28 ust. 2, przy czym określenie jej wysokości może nastąpić w akcie dodatkowym," [§ 21 ust. 1 pkt 1]

Jak wynika z dotychczasowych uwag, pod rządem dekretu z 1949 r. pozyskiwanie przez SP nieruchomości spółdzielczych nie następowało w drodze wywłaszczenia – unormowanego w dziale III dekretu (zwłaszcza w jego art. 17 i nast.) – lecz "przekazania", uregulowanego w przepisach mieszczących się w dziale II dekretu, tj. w art. 3 dekretu oraz przepisach wykonawczego rozporządzenia RM.

Co więcej, uszło uwagi stron, że przepisy dekretu z 1949 r. formalnie nie mogły już stanowić – i nie stanowiły – podstawy prawnej zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż w dacie wydania decyzji o przejęciu tej nieruchomości przez SP, tj. w dniu 06 grudnia 1976 r., ów dekret już nie obowiązywał, i to od dawna, jako że został uchylony z dniem 5 kwietnia 1958 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70; zwanej "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r.", w skrócie "u.z.t.w.n.").

Należy jednak podkreślić, że pomimo uchylenia dekretu z 1949 r. w obrocie prawnym nadal pozostało, wydane na podstawie jego art. 3, rozporządzenie RM z 1949 r., które swe dalsze obowiązywanie zawdzięczało intertemporalnemu unormowaniu art. 57 ust. 2 u.z.t.w.n. Powołana regulacja oznacza, że pomimo derogacji dekretu, który został wyeliminowany z porządku prawnego, rozporządzenie, które miało charakter wykonawczy względem dekretu zostało utrzymane w mocy i jako akt prawa powszechnie obowiązującego, nadal stanowiło podstawę do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Rozporządzenie RM utraciło moc dopiero z dniem 01 sierpnia 1985 r. – wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99; w skrócie "u.g.g.w.n."). Do tego czasu, zgodnie z art. 57 u.z.t.w.n., to przepisy rozporządzenia RM normowały zasady i tryb przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, do których zaliczały się także spółdzielnie.

Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że podstawę prawną decyzji z 1976 r. stanowiły przepisy nadal ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Natomiast wymienienie w podstawie prawnej tej decyzji, przepisu art. 2 pkt 7 [prawidłowo powinno być "pkt 6" – uw Sądu] nieobowiązującego już wówczas dekretu z 1949 r. służyło jedynie wykazaniu, że Spółdzielnia należy do kategorii "wykonawców narodowych planów gospodarczych", do których zastosowanie znajdowały przepisy ww. rozporządzenia RM, a nie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Należy zaznaczyć, że również pod rządem ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. – która obowiązywała w czasie wydawania decyzji z 1976 r. – przekazanie nieruchomości w trybie rozporządzenia RM z 1949 r. nie mogło być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości.

Po pierwsze, świadczy już o tym sam (niezmieniony) tytuł rozporządzenia, w którym mowa o "przekazywaniu", a nie "wywłaszczaniu". Jak zaś trafnie podnosi się w doktrynie: "Tytuł aktu normatywnego może mieć także doniosłe znaczenie dla procesu wykładni prawa, w szczególności może być pomocny przy dokonywaniu wykładni systemowej lub funkcjonalnej (celowościowej). [...] Zgodnie z wymaganiami adekwatności w tytule należy podać informacje jedynie o sprawach w tym akcie normowanych, ale zarazem o wszystkich podstawowych sprawach będących przedmiotem unormowania" (S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1.2. do § 16 i uw. 1 do § 18). Po drugie, do przekazania nieruchomości unormowanego w rozporządzeniu RM z 1949 r. nie znajdowały zastosowania przepisy o wywłaszczeniu zawarte w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. W komentarzu do tej ustawy wyraźnie podkreślano, że: "Wywłaszczone mogą być nieruchomości nie stanowiące własności państwowej lub spółdzielczej oraz własności tych osób prawnych, których mienie podlega w razie potrzeby przekazaniu na własność albo w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach specjalnych przepisów. Nie podlegają zatem wywłaszczeniu m.in. nieruchomości stanowiące: a) własność spółdzielczą, jakkolwiek z brzmienia przepisu art. 8 ust. 10 ustawy wywłaszczeniowej można by wnioskować, że wywłaszczenie takiej własności jest dopuszczalne [...]. Wniosek taki byłby niesłuszny, ponieważ ustawodawca w art. 57 ustawy wywłaszczeniowej wyraźnie utrzymuje w mocy dotychczasowe przepisy dotyczące zasad i trybu przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, do których niewątpliwie należą i organizacje spółdzielcze. [...] Według S. Szera »własność spółdzielcza jest własnością tego samego typu co i własność państwowa (mienie ogólnonarodowe [...]«. Takie określenie własności spółdzielczej przemawia również za przekazywaniem nieruchomości stanowiących własność spółdzielczą w trybie powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r." (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1975, s. 22-24).

Ubocznie godzi się zauważyć, że owo przejęcie przedmiotowej nieruchomości odbiegało nieco od "klasycznego" wzorca przekazania nieruchomości, unormowanego w rozporządzeniu RM z 1949 r., gdyż do takiego przekazania zwykle dochodziło na wniosek wykonawcy zainteresowanego nabyciem niezbędnej mu nieruchomości (por. § 4 rozporządzenia RM). Tymczasem w kontrolowanej sprawie do przewłaszczenia nieruchomości doszło bezspornie z inicjatywy Spółdzielni, występującej w roli zbywcy nieruchomości jemu zbędnej. Tym bardziej nie sposób w tym przypadku mówić o "wywłaszczeniu" tej nieruchomości.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że przejęcie przez SP przedmiotowej nieruchomości, którego dotyczyła decyzja z 1976 r., nie stanowiło wywłaszczenia ani w rozumieniu dekretu z 1949 r., ani ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a w konsekwencji – nie było także wywłaszczeniem, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Już z tego powodu nie sposób uznać, iżby decyzja z 1976 r. stanowiła "decyzję o wywłaszczeniu" w rozumieniu ww. przepisu. Poza tym decyzja z 1976 r. nie wykazuje jednej z najistotniejszych cech charakterystycznych decyzji wywłaszczeniowej, jaką jest wywoływanie bezpośredniego skutku w sferze stosunków cywilnoprawnych (zwłaszcza prawnorzeczowych), w szczególności w postaci zmiany właściciela wywłaszczanej nieruchomości (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 68). Tymczasem już z treści pkt III decyzji z 1976 r. (w brzmieniu: "Zobowiązać Zarząd Gospodarki Terenami w P. do zawarcia stosownego aktu notarialnego.") oraz z przywołanego w podstawie prawnej tej decyzji § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z 1949 r., wynika, że dla osiągnięcia skutku w postaci przewłaszczenia przedmiotowej nieruchomości niezbędne było jeszcze zawarcie stosownej umowy, z zachowaniem odpowiedniej formy prawnej – w tym przypadku: formy aktu notarialnego – gdyż sama decyzja stanowiła w istocie wyłącznie władczą formę wyrażenia zgody przez właściwy organ ("władzę naczelną") na planowane przekazanie nieruchomości pomiędzy zainteresowanymi podmiotami.

To zaś, czy, i ewentualnie kiedy, ów wzmiankowany w decyzji z 1976 r. akt notarialny został faktycznie zawarty, wbrew zarzutom skargi nie ma istotnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, gdyż w sprawie tej nie oceniano prawidłowości ani skuteczności ww. procedury przekazania nieruchomości, zasadnie poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że nie miała ona charakteru postępowania wywłaszczeniowego.

Już z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podniesione w pkt 3 i 4 petitum skargi, nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. (pkt 1 petitum skargi). Skoro bowiem – jak to wyżej wykazano – do przejęcia przedmiotowej nieruchomości nie doszło w trybie postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją o wywłaszczeniu, to nieruchomość ta nie ma statusu "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji – wbrew twierdzeniom Skarżącej – przepis ten nie mógł wprost stanowić materialnoprawnej podstawy do wnioskowanego zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto Sąd podziela stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisów u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nawet tylko "odpowiednio" – poprzez odesłania zawarte w art. 216 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n. Przepisy te nie obejmują bowiem swym zakresem sytuacji przejęcia lub nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości spółdzielczych na podstawie przepisów rozporządzenia RM z 1949 r. A zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (por. wyrok NSA z 18.03.2015 r., I OSK 1698/13, CBOSA). Przepisy art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. mają charakter wyczerpujący, a brak innych regulacji, ujętych w ww. przepisach, na podstawie których dochodziło do pozbawiania prawa własności do nieruchomości, jest intencjonalnym zabiegiem ustawodawcy (por. wyrok NSA z 03.12.2015 r., I OSK 927/14, CBOSA; por. też wyrok NSA z 10.02.2011 r., I OSK 537/10, CBOSA).

W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. (pkt 2 petitum skargi) okazał się chybiony.

Podsumowując, słusznie organy administracji publicznej oceniły, że Spółdzielni nie służy roszczenie o zwrot przedmiotowej (jakoby "wywłaszczonej") nieruchomości. W konsekwencji trafnie uznały, że postępowanie administracyjne zainicjowane zwrotowym wnioskiem Spółdzielni okazało się bezprzedmiotowe, i jako takie podlegało umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.