Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2161/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 183, art. 188, art. 189 , art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, , art. 37 ust. 1, 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 6, par. 13, par. 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 191/16 w sprawie ze skargi H.B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz H. B. i M. B. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Rz 191/16, oddalił skargi H. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...]. W jego toku ustalił, że decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. ([...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] udzielił L. L. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). Decyzja ta została w trybie nadzwyczajnym wyeliminowania z obrotu prawnego na mocy ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB) z dnia [...] czerwca 2013r. o stwierdzeniu nieważności opisanej powyżej decyzji Kierownika UR w [...]. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 148/14 oddalił skargę L. L. na decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2013 r. Kolejną wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., PINB nakazał K. K. (od 16 marca 2009 r. właścicielce działek nr [...] i [...]) wykonanie w granicy z działką nr [...] stanowiącej własność H. i M. B. ściany gr. min. 25 cm z materiału niepalnego w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...], która będzie spełniać rolę ściany przeciwpożarowej. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) uchylił w całości decyzję PINB.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., działając na podstawie art. 40 w zw. z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229 ze zm.) i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) nakazał K. K. - celem doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami - wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany gr. min. 25 cm z materiału niepalnego w granicy z działką nr ewid. [...] na całej długości budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...], która będzie spełniać rolę ściany przeciwpożarowej, w terminie 5 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że budowa budynku gospodarczego miała miejsce w 1991 r. jako samowola budowlana i podlega przepisom ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Organ wykluczył istnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wyjaśniając, że § 4 pkt 16 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p.n. "Centrum w [...]" etap I przewiduje budowę budynków gospodarczych na terenie oznaczonym symbolem MN-U.14, w którym położone są działki nr [...] i [...]. Przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym a jego użytkowanie nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Organ jednakże uznał, że niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia następuje zawsze, gdy naruszone zostaną przepisy techniczno – budowlane. W niniejszej sprawie naruszony został § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tych okolicznościach koniecznym stało się zobowiązanie do wykonania robót wymienionych w decyzji, celem doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] lipca 2015 r. i nakazał K. K., w terminie do 31 maja 2016 r., wysunąć ścianę budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] od strony działki nr [...] na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku na całej wysokości ściany zewnętrznej lub zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI60 oraz wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokości co najmniej 0,3 m lub zastosować pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60 równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod pokryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (pkt 1 decyzji); zmienić kierunek spadku daszku krytego płytami z żywicy epoksydowej, usytuowanego od strony północnej ww. budynku gospodarczego, aby umożliwić odprowadzenie wód opadowych z daszku na teren własnej działki nieutwardzonej (pkt 2 decyzji). Organ odwoławczy podał, że sporny budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości 0,77 m od istniejącego ogrodzenia międzysąsiedzkiego i wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. Wskazał także, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zalegająca w aktach inwentaryzacja budynku gospodarczego świadczy, że posiada on fundamenty, jest trwale związany z gruntem i w rozumieniu ww. ustawy stanowi obiekt budowlany, wymagający zgodnie z art. 28 ust. 1 pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że z dokonanej analizy przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1981r. (Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Śródmieście Miasta [...] – zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 1982 r. Nr [...]), obowiązującego w dacie realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, nie zawierał zapisu odnośnie sytuowania budynków gospodarczych. Kolejny plan z 1991 r. (Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego [...] w [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1991 r.), obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, dopuszczał zabudowę gospodarczą. Także obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pn. "Centrum w [...]" etap I zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. dopuszcza lokalizację budynku gospodarczego. W tej sytuacji nie zachodzą warunki do nakazania przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Budynek ten wykonany został, jak wynika z przedłożonej inwentaryzacji, zgodnie z wymogami sztuki budowlanej i może być dopuszczony do użytkowania przez inwestora. Usytuowany jest w odległości 0,77 m od granicy z sąsiednią działką nr [...], jednakże jak zaznaczył organ odwoławczy, z samego usytuowania obiektu z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących zachowania wymaganych odległości nie można wywodzić konieczności nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2. Niewystarczającym jest zwykłe pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, konieczne jest zaistnienie pogorszenia warunków w stopniu niedopuszczalnym. Wg PWINB, akta sprawy jak i inwentaryzacja nie wskazują, by obiekt stwarzał niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia bądź powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, stąd brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Powołując się na art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. organ wskazał na możliwość wydania decyzji nakazującej dokonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Usytuowanie ściany bez otworów w odległości 0,77 m od granicy z działką nr [...] narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, dlatego też niezbędnym jest wykonanie robót budowlanych – ściany oddzielenia przeciwpożarowego, stosownie do § 271 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia. Wykonanie tej ściany wyeliminuje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych tej działki i uwzględni uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy. Sposób wykonania tej ściany znajduje oparcie w § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia, natomiast wykonanie daszku nastąpi z uwzględnieniem zapisów art. 5 ust. 1 pkt 2b ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. oraz § 315, 319 i 28 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak wyjaśnił PWINB, pozostawienie budynku inwestora w stanie jaki istnieje aktualnie spowodowałoby znaczne ograniczenie możliwości zabudowy działki sąsiedniej. Natomiast wykonanie dodatkowej ściany oddzielenia pożarowego w granicy z działką nr [...] - tak jak nakazał organ I instancji - nie znajduje zdaniem organu odwoławczego uzasadnienia w sytuacji, gdy istniejącą ścianę pełną budynku gospodarczego przy wykonaniu nakazanych w sentencji czynności można doprowadzić do stanu, w którym pełnić będzie ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

W skardze na powyższą decyzję H. B. i M. B. zarzucili naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez dowolne i wybiórcze uwzględnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji bez wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia; art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i nakazanie wykonania zmian i przeróbek budynku gospodarczego w sytuacji, gdy organ winien zastosować art. 37 ustawy i nakazać jego rozbiórkę; art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy istniejący nielegalnie budynek gospodarczy posadowiony w odległości 0,77 m od granicy z ich działką poważnie ogranicza możliwość jej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające pozwoliło na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i jego przyporządkowanie do właściwych norm prawnych, a w konsekwencji nałożenie na osobę zobowiązaną adekwatnych do okoliczności obowiązków. W ocenie Sądu organy właściwie uznały, że przedmiotowy budynek jest zgodny z założeniami planowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje także niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, rozumianego jako naruszenie wymogów Prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Z dokonanych w sprawie oględzin obiektu oraz sporządzonej osobę posiadającą uprawnienia budowlane "Inwentaryzacji budynku gospodarczego", stanowiącej załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o udzieleniu pozwolenia na jego użytkowanie, wynika, że obiekt został wykonany zgodnie z wymogami sztuki budowlanej (późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji nie przekreśla ustaleń dotyczących sposobu wykonania budynku i jego stanu technicznego). Bez wpływu na to pozostaje sam fakt zlokalizowania przedmiotowego budynku w odległości 0,77 m od granicy z działką nr [...], a więc również z naruszeniem odległości wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (tj. 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy). Mając na uwadze istniejący już na niej w czasie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego drewniany budynek mieszkalny (w odległości 2,10 m od granicy), trudno z tego długoletniego sąsiedztwa wywodzić niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia albo niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, które musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że samo naruszenie przepisów techniczno - budowlanych, w tym dotyczących usytuowania obiektów, przesądzało o spowodowaniu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dotyczy to również stwierdzenia, że budynek narusza obowiązujące przepisy przeciwpożarowe, jeżeli możliwe jest doprowadzenie budynku do obowiązujących w tym zakresie wymagań. W tej sytuacji, wobec wykluczenia przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., organy prawidłowo podjęły działania na podstawie art. 40 tej ustawy zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odpowiada im wykonanie przez aktualnego właściciela budynku gospodarczego obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, które znajdują oparcie w regulacjach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Doprowadzenie ściany budynku gospodarczego od strony działki nr [...] do wymagań ściany oddzielenia pożarowego (§ 235 ust. 2 i 3) eliminuje związane z tym pogorszenie jej warunków użytkowych i ewentualne zagrożenie dla już istniejącego na nim drewnianego budynku mieszkalnego. Służy temu również nakaz dotyczący skierowania przez właściciela budynku gospodarczego spływu wody opadowej z części pokrycia tego budynku na teren własnej działki, a nie w kierunku działki nr [...] (§ 28). Zdaniem Sądu przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie postępowanie nie wskazuje także na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., tj. na wystąpienie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1 tego artykułu, a uzasadniających rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. W szczególności za taką nie można uznać podnoszonego w toku postępowania oraz zgłoszonego w skardze zarzutu ograniczenia możliwości właścicielom działki nr [...] jej zabudowy, wynikającej z posadowienia budynku gospodarczego w zbytnim zbliżeniu do granicy ich działki. Jak wykazano w zaskarżonej decyzji powołując się na przepis § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest on skutecznie eliminowany poprzez wymóg doprowadzenia ściany budynku gospodarczego od strony tej działki do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co nie wpłynie na ewentualną przyszłą lokalizację nowego budynku w miejscu istniejącego obecnie drewnianego budynku mieszkalnego. W tym zakresie za pozbawione uzasadnionych podstaw należy uznać twierdzenia skargi, że samowolne wybudowanie budynku gospodarczego uniemożliwiło przez czas trwania postępowania administracyjnego w sprawie jakiekolwiek działania inwestycyjne właścicielom działki nr [...] oraz by te ograniczenia trwały nadal uniemożliwiając im swobodne zabudowanie nieruchomości. Tym bardziej brak jest podstaw do wywodzenia, by ewentualne przeszkody ku temu – nawet mimo zastosowania ściany oddzielenia pożarowego – uwzględniać "biorąc pod uwagę wszystkie inne występujące na działce ograniczenia". Konsekwencji z tym związanych, jeżeli takie istnieją, nie można w całości przenosić na przedmiotowy budynek gospodarczy i jego właściciela, skoro nieprawidłowości z jego strony zostają wyeliminowane poprzez nakaz wykonania określonych robót. Jako całkowicie rozmijające się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i nie znajdujące żadnego potwierdzenia Sąd uznał przy tym oświadczenie pełnomocnika skarżących, złożone do protokołu rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, że według informacji uzyskanych od organu architektoniczno–budowlanego przyszła zabudowa działki nr [...] (w miejscu planowanego do rozbiórki budynku drewnianego) nie będzie możliwa z uwagi na istniejący na działce nr [...] budynek gospodarczy.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Dokonana przez ten organ ocena zebranego materiału dowodowego nie była dowolna i znalazła pełne odzwierciedlenie w wydanej decyzji spełniającej kryteria z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną H. B. i M. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w sytuacji, gdy organy administracji publicznej wydające decyzje w sprawie dopuściły się ich niewłaściwego zastosowania i nie wydały nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, położonego na działkach nr [...] i [...], podczas gdy w ujawnionym w sprawie stanie faktycznym zachodziły ku temu przesłanki wskazane w ww. przepisie;

- § 7 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz § 13 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie ustalenia czy istnienie budynku gospodarczego posadowionego na działkach nr [...] i [...] jest zgodne z ww. przepisami, ustanawiającymi konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia słonecznego pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi, a znajdującym się w budynku posadowionym na działce [...], należącej do skarżących;

- art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi H. i M. B. w sytuacji, gdy decyzja organu wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez brak uwzględnienia przy wydaniu decyzji słusznego interesu skarżących oraz niezebranie, nierozpatrzenie i niedokonanie oceny całego materiału dowodowego w sposób wszechstronny, tj. poprzez:

- brak ustalenia, czy w wyniku braku wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, położonego na działkach nr [...] i [...], H. i M. B. nie zostaną pozbawieni możliwości nieskrępowanej zabudowy należącej do nich działki nr [...];

- brak ustalenia czy w obliczu braku wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego położonego na działkach nr [...] i [...], działka nr [...] oraz posadowiony na niej budynek mieszkalny, należące do H. i M. B. będą miały zapewnioną wystarczającą ilość światła słonecznego, w kontekście wymagań określonych przepisami § 7 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz § 13 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- zaniechanie ustalenia, czy w obliczu braku wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, położonego na działkach nr [...] i [...], możliwa będzie zabudowa działki nr [...], należącej do H. i M. B., z uwzględnieniem zabudowy istniejącej na wszystkich działkach sąsiednich.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że budynek gospodarczy posadowiony na działkach [...] i [...], stanowiący samowolę budowlaną, został wzniesiony wbrew miejscowym planom zagospodarowania terenu, obowiązują zarówno w dacie jego budowy, jak i na dalszych etapach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Budynek ten ma bowiem powierzchnię 52,55 m2. Zajmuje zatem teren o ponad 12 m2 większy od dopuszczalnego w planie obowiązującym w latach 1991 - 2003. Ponadto organy administracji zaniechały sprawdzenia, czy budynek ten spełnia wskazane w planie wskaźniki intensywności zabudowy i w ogóle nie zbadały czy sporny budynek spełnia wymogi dotyczące konieczności zapewnienia nieruchomościom sąsiednim wymaganej ilości światła słonecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia tak w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Po pierwsze, zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi H. i M. B. w sytuacji, gdy decyzja organu wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów postępowania miało zaś wpływ na wynik sprawy, w tym na ocenę kwestii dotyczących stosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Dotyczy to oceny, czy naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego spełnia przesłankę "powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia" określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał w swoich orzeczeniach, iż odległości określonych obiektów budowlanych od innych budynków, urządzeń i granic nieruchomości, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), są podane z reguły jako odległości minimalne a ich naruszenie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ( por. wyrok z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt SA/Gd 35/84, ONSA 1984/1/22 i z dnia 18 maja 1982 roku, sygn. akt SA/Kr 234/82, ONSA 1982/1/45). I tak można chociażby przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1993 roku, sygn. akt SA/Ka 563/93, w którym podkreślono, iż przepisy § 12-14 "warunków technicznych" określają wymogi sytuowania budynków w stosunku do innych obiektów budowlanych i granicy działek z punktu widzenia zabezpieczenia pożarowego. Wzniesienie budynku z naruszeniem tych przepisów stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tym bardziej jeżeli naruszenie tych przepisów jest rażące ( por. Wokanda 1994/7/31 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt SA/Gd 35/84, ONSA 1984/1/22 ).

W niniejszej sprawie odległość budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego wynosi zaledwie 2,98 m, podczas gdy minimalna odległość określona w § 14 rozporządzenia winna wynosić 8 m. Naruszenie wymogów technicznych zapewniających bezpieczeństwo przeciwpożarowe jest zatem oczywiste.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli przedmiotowy budynek został wykonany samowolnie, to ten fakt nie może mieć wpływu na legalną zabudowę na działce skarżących. Osoba budująca nielegalnie nie może "wymuszać" konsekwencji swojego działania na innych osobach, którym przysługuje prawo realizowania legalnie swoich uprawnienia. Ochrona uzasadnionych interesów i równouprawnienie w procesie budowlanym muszą być zachowane w ramach legalnego działania. Nielegalna budowa nie może "wyprzedzać" budowy legalnej. Inwestor, który dopuszcza się samowoli budowlanej nie może posiadać większych uprawnień niż inwestor, który wybudował budynek lub zamierza budować zgodnie z prawem.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich

Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby - art. 5 ust. 2.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno – budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 6 ma charakter jedynie przykładowy ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 roku, III ARN 87/95, OSN 1996/21/316, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 558/99, LEX nr 77640).

Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie kwestii wpływu przedmiotowego budynku na uprawnienia właścicieli działki sąsiedniej. Organy administracji publicznej - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – nie przeprowadziły stosownego postępowania w tym przedmiocie. Brak jest wyjaśnienia kwestii nasłonecznienia działki stanowiącej własność skarżących i ustaleń organów w zakresie wpływu przedmiotowego budynku na nasłonecznienie budynku skarżących. Okoliczność, iż na działce skarżących istnieje budynek drewniany nie zwalniała organu od oceny tej kwestii. Budynek ten jest bowiem budynkiem mieszkalnym, a zatem budynkiem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o jakim mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i w § 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980r., Nr 17, poz.62), wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229).

W takiej sytuacji, tak pod rządem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jak i rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. (obowiązującego w dacie budowy), konieczne jest ustalenie i rozważenie, czy przedmiotowy budynek nie powoduje zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym stanowiącym własność skarżących. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (m.in. inwentaryzacja budynku gospodarczego), wynika, że budynek stanowiący własność L. L. ma wymiary 12,00m x 4,40 m i dłuższą ścianą (12,00m) jest usytuowany w odległości 0,88m od granicy działki skarżących i w odległości 2,98m od budynku skarżących. W tej sytuacji istotne znaczenie ma wyjaśnienie kwestii nasłonecznienia pomieszczeń w budynku skarżących i wpływu usytuowania przedmiotowego budynku na możliwość zabudowy działki skarżących zgodnie z obowiązującymi przepisami. Konieczne jest wyjaśnienie, czy przedmiotowy budynek nie ogranicza dopływu światła dziennego do istniejących pomieszczeń w budynku skarżących i czy jego usytuowanie nie udaremni lub nie ograniczy możliwości zabudowy działki skarżących. Organ II instancji uznał, że skarżący będą mogli zabudować swoją nieruchomość w sposób swobodny – zgodny z przepisami tylko wówczas, gdy budynek gospodarczy będzie miał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, co wynika z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W tym miejscu zauważyć należy, iż przepis § 271 reguluje kwestie odległości między ścianami zewnętrznymi budynków w zależności od rodzaju budynków, klasy odporności ogniowej, rodzaju ścian zewnętrznych, przykrycia dachu, rodzaju pomieszczeń w budynku, gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM. Ogólne powołanie przez organ odwoławczy § 271 ust. 1 powyższego rozporządzenia nie czyni zadość przeprowadzeniu prawidłowej oceny zagrożenia p/poż. Organ I instancji powołał zaś § 12 ust. 6 tegoż rozporządzenia.

Organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji nie odniosły się do kwestii, że budynek mieszkalny skarżących jest drewniany, a w budynku gospodarczym inwestora znajduje się garaż.

Gołosłowne i nie oparte na materiale dowodowym sprawy jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż "całkowicie rozmijające się z zebranym w sprawie przez organy administracji materiałem dowodowym i nie znajdujące żadnego potwierdzenia" jest zarzut skarżących, że przyszła zabudowa działki nr [...] (w miejscu planowanego do rozbiórki budynku drewnianego) nie będzie możliwa z uwagi na istniejący na działce nr [...] budynek gospodarczy. Nadto, Sąd pierwszej instancji, nie opierając się na żadnym materiale dowodowym, stwierdził - odnośnie podnoszonej w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze kwestii zacieniania - że "związany z tym argument skargi w odniesieniu do budynku gospodarczego – uwzględniając jego sąsiedztwo z działką nr [...] i istniejącym na niej drewnianym budynkiem mieszkalnym – biorąc przy tym pod uwagę relatywnie niską wysokość. budynku gospodarczego jako obiektu jednokondygnacyjnego (nawet z przewidzianym wyprowadzeniem ściany ppoż. ponad pokrycie dachu) nie znajduje zatem uzasadnienia, jako nie spełniający przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.P.b. z 1974r." To stanowisko Sądu pierwszej instancji również jest gołosłowne, gdyż akta administracyjne nie zawierają dokumentów związanych z oceną tej kwestii przez organy, w szczególności nie przeprowadzono pomiarów w zakresie wysokości przesłaniania (tzw. "linijka światła") i nie dokonano ustaleń w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżących. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono analizy przesłaniania i analizy nasłonecznienia, a zatem nie usunięto wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawi określonych lokali w istniejącym budynku skarżących dopływu światła dziennego. Organy pominęły kwestie dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia budynku stanowiącego własność skarżących. Nie sposób też odszukać motywów, które legły u podstaw stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, że taka lokalizacja przedmiotowego budynku nie spowoduje ograniczeń w zabudowie działki skarżących.

Powyższe okoliczności winny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji i wynikać z jej uzasadnienia.

Na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. organy zobowiązane były w pierwszej kolejności do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu i dopiero, gdy legalizacja nie była możliwa, do orzeczenia nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły należycie sprawy, co oznacza, że na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, czy przedmiotowy budynek stanowiący samowolę budowlaną może zostać zalegalizowany, a tym samym, czy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. , czy art. 37 ust. 1 tej ustawy.

Zaznaczyć też należy, iż organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji powołały się na § 4 ust. 2 oraz § 4 pkt 16 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p.n. "Centrum w [...]" etap I. Powołane przez organy i Sąd pierwszej instancji postanowienia planu dopuszczają sytuowanie budynków gospodarczych i garażowych zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy. Tymczasem przedmiotowy budynek gospodarczy jest usytuowany w odległości 0,88 m od granicy z działką skarżących.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.