Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 138/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1, art. 18, art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 9 grudnia 2021 roku nr 12/2021 znak PNIK-I.3151.2.2021PNIK-I.3151.2.2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Poddębickiego z dnia 24 maja 2021 roku, nr 1/2021, znak: BI.670.669.51.2019; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego W.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021r. nr 12/2021 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020r., poz. 1427 ze zm.), zwanej u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie Starosty Poddębickiego z dnia 24 maja 2021r. nr 1/2021 nakładające na W.M. grzywnę w wysokości 2.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w Tytule Wykonawczym Nr 1/2021 z dnia 24 maja 2021r. wystawionym przez Starostę Poddębickiego, wzywające zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz wzywające do wykonania obowiązku określonego w Tytule Wykonawczym Nr 1/2021 z dnia 24 maja 2021r. wystawionym przez Starostę Poddębickiego w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, pod rygorem nakładania dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie w celu przymuszenia wykonania nałożonego obowiązku, a także ustalające dla W.M. opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł.

W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda Łódzki wskazał, że podstawę prawną postanowienia Nr 1/2021 z dnia 24 maja 2021r. Starosty Poddębickiego stanowi m.in. art. 119 u.p.e.a., a zostało wydane ze względu na brak zgody W.M. na wejście na teren jego nieruchomości na podstawie decyzji Starosty Poddębickiego nr 36/2019 z dnia 23 lipca 2019r. orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb M., gm. Z..

Organ odwoławczy stwierdził, że po doręczeniu upomnienia, a przed wydaniem postanowienia faktycznie nie doszło do jej udostępnienia, gdyż z notatki urzędowej z dnia 20 kwietnia 2021r. Dzielnicowego Rejonu nr [...] z Komendy Powiatowej Policji w Poddębicach wynika, że W.M. nie zgadza się na ustawienie rusztowań na terenie swojej posesji od strony drogi biegnącej przez miejscowość M., gm. Z. Zobowiązany oświadczył zaś, że może być ono postawione jedynie z tyłu jego budynku gospodarczego, gdzie są umieszczone gałęzie i inne przedmioty umożliwiające postawienie rusztowania. W. K. natomiast wskazał, że w miejscu wskazanym nie jest możliwe ustawienie wskazanej konstrukcji, z uwagi na zbyt małą powierzchnię. Jednocześnie W. M. oświadczył, że w dniu spisywania notatki nie pozwoli pracownikom W. K. na wejście na jego posesję.

Organ II instancji podkreślił, że na tym etapie postępowania egzekucyjnego działania organu egzekucyjnego mają charakter formalno-procesowy i są konsekwencją niewykonania przez zobowiązanego decyzji o charakterze merytorycznym. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Starosta Poddębicki wydając postanowienie działa jako organ egzekucyjny i ma to ten skutek, że organ egzekucyjny prowadząc egzekucję na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. nie bada decyzji merytorycznej kształtującej prawo pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Przedmiotowa decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, wznowienie postępowania, bądź jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a., co oznacza, że posiada przymiot ostateczności, a zatem podlega wykonaniu.

Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego jest wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Organ II instancji zauważył, że zobowiązany uchyla się od dobrowolnego udostępnienia nieruchomości celem wykonania prac wskazanych w decyzji Nr 36/2019 Starosty Poddębickiego z dnia 23 lipca 2019r., a zatem organ egzekucyjny podjął działania zmierzające do przymusowej egzekucji uprawnienia w niej określonego, gdyż w myśl art. 6 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wymogiem zawartym w art. 15 § 1 u.p.e.a. przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wierzyciel - Starosta Poddębicki doręczył zobowiązanemu w dniu 9 marca 2021r. upomnienie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a następnie, z zachowaniem 7-dniowego terminu, w dniu 26 maja 2021r. doręczono zobowiązanemu tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w Tytule wykonawczym nr 1/2021 z dnia 24 maja 2021r.

W ocenie organu II instancji, zastrzeżeń nie można mieć również co do dokonanego przez Starostę Poddębickiego wyboru jednego ze środków egzekucyjnych, których zamknięty katalog, co do obowiązków o charakterze niepieniężnym, został wskazany w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. W przypadku dotyczącym obowiązku udostępnienia nieruchomości na oznaczony czas, zastosowanie znajdują przepisy art. 119 § 1 u.p.e.a.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że jak przyjmuje się w piśmiennictwie organ egzekucyjny spośród wymienionych w art. 1 pkt 12 lit. b u.p.e.a. środków egzekucyjnych, kieruje się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, a ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.) albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wynika bezpośrednio z ustawy, więc o jej wysokości rozstrzyga w sposób uznaniowy organ egzekucyjny mając na względzie górne granice wysokości nakładanych grzywien, a także kierując się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji biorąc pod uwagę ogólną zasadę celowości wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tą zasadą organ egzekucyjny - Starosta Poddębicki postanowił nałożyć na zobowiązanego grzywnę w kwocie 2.000 zł, w celu przymuszenia wykonania decyzji Nr 36/2019 Starosty Poddębickiego z dnia 23 lipca 2019r. Zdaniem organu II instancji, wysokość nałożonej grzywny uzasadniona jest potrzebą skutecznego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż należy wziąć pod uwagę okoliczność, że przedmiotowy obowiązek powinien być wykonany już po uprawomocnieniu się ww. decyzji Starosty Poddębickiego. Ponadto organ II instancji dodał, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Organ II instancji stwierdził zatem, że organ egzekucyjny w sytuacji, w której górna granica wysokości nałożonej grzywny dla osób fizycznych określona w art. 121 § 2 u.p.e.a. - wynosi 10.000 zł oraz kierując się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji, a w szczególności zasadą celowości czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, oznaczył wysokość grzywny w celu przymuszenia na kwotę 2.000 zł.

W ocenie zatem organu odwoławczego, wysokość grzywny została ustalona zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ II instancji wyjaśnił, że środek przewidziany w art. 119 u.p.e.a., czyli grzywna w celu przymuszenia, nie ma wpływu na własność nieruchomości, a jedynie przymusza do wykonania obowiązku określonego w Tytule wykonawczym nr 1/2021 z dnia 24 maja 2021r., tj. obowiązku udostępnienia I. i W.K. nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej w obrębie M., gm. Z., w celu wykonania robót budowlanych, obejmujących docieplenie ściany zachodniej budynku oraz wykonania podbitki dachowej w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...] obręb M., gm. Z..

Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że zobowiązany pomimo pisemnych zapewnień o udostępnieniu nieruchomości (pisma w aktach sprawy z dnia 17 marca 2021r. oraz 1 czerwca i 7 czerwca 2021r.) wycofuje się z wcześniej udzielonej zgody i zdecydowanie sprzeciwia się wejściu na swój grunt w celu wykonania ww. robót budowlanych (pisma w aktach sprawy z dnia 10 października 2019r. oraz 15 sierpnia 2021r.). Z tego powodu wniosek zobowiązanego zawarty w zażaleniu z dnia 31 maja 2021r., o odwołanie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.000,00 zł oraz opłaty za postanowienie 68,00 zł, nie może zostać uwzględniony. Zdaniem organu II instancji, zarzut, iż grzywna została niesłusznie nałożona, gdyż zgoda na wejście na teren nieruchomości została przez niego wyrażona w dniu 17 marca 2021r., nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach. Stwierdzenie, że W. K. chciał wejść na dach przez ogródek, gdzie rosną: maliny, porzeczki oraz kwiaty i krzewy, zatem aby uniknąć zniszczeń roślin zezwolił na wejście z drugiej strony budynku, gdzie jego zdaniem również jest dobre wejście na dach i z tego wejścia W. K. nie skorzystał, jedynie potwierdza brak wykonania decyzji z 2019r.

Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że zobowiązany uniemożliwia wejście uprawnionych z decyzji inwestorów I. i W. K. na teren swojej nieruchomości oraz przeprowadzenie prac budowlanych wskazanych w decyzji z 2019r.

Organ odwoławczy zauważył także, że w piśmie z dnia 10 października 2019r. W. M. podniósł, iż nie jest jedynym właścicielem działki, na której znajduje się budynek, jak też samego budynku. Współwłaścicielami są jego bracia, których o żadną zgodę nikt nie pytał. Organ II instancji wskazuje, że obowiązek zamieszczany w tytule wykonawczym musi być tożsamy z sentencją decyzji administracyjnej, z której on wynika. Treść obowiązku musi być powtórzona za decyzją nakładającą obowiązek, a wierzyciel i organ egzekucyjny nie jest uprawniony do podania w tytule wykonawczym obowiązku zmodyfikowanego w porównaniu z treścią decyzji. Ponownie organ II instancji podkreślił, że wierzyciel, organ egzekucyjny, czy też organ odwoławczy nie są uprawnieni do kontroli prawidłowości decyzji nakładającej na zobowiązanego obowiązek, która stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, stanowiłoby to bowiem wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy.

Skargę na to postanowienie złożył W.M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 86 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zaniechanie przesłuchania skarżącego celem szczegółowego wyjaśnienia tego, czy istotnie uchylał się od dokonania czynności wskazanej w decyzji merytorycznej, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła organ do błędnego uznania, że zobowiązany uchyla się od dobrowolnego udostępnienia nieruchomości celem wykonania prac wskazanych w decyzji nr 36/2019 Starosty Poddębickiego z dnia 23 lipca 2019r., podczas gdy w istocie zobowiązany w żadnej mierze nie uchylał się od dobrowolnego udostępnienia wskazanej w podstawie decyzji o charakterze merytorycznym części dachu, a jedynie odmawiał ustawienia rusztowań na terenie swojej posesji od strony drogi biegnącej przez miejscowość M., do której to czynności nie był zobowiązany,

- art. 119 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę na skarżącego pomimo braku zaistnienia w istocie przesłanki niewykonania przez zobowiązanego decyzji o charakterze merytorycznym.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący decyzji z dnia 23 lipca 2019r. ani wynikającego z niej obowiązku w żadnym miejscu w toku postępowania przed organami administracyjnymi nie zakwestionował. Pełnomocnik dodał przy tym, że z decyzji tej wynika, że skarżący miał obowiązek udostępnić do zajęcia fragment swojego dachu. Decyzja nie wskazuje na obowiązek udostępnienia przez skarżącego nieruchomości poprzez udostępnienie wejścia na grunt, czy tym bardziej umożliwienia na nim rozstawienia rusztowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, sąsiedzi skarżącego obiektywnie nie mieli zatem prawa oczekiwać, że skarżący W.M. udzieli im dostępu na swój grunt, bowiem udostępnienie nieruchomości miało odbyć się poprzez czasowe zajęcie dachu — taka decyzja bowiem została wydana, zostało w niej wprost zdefiniowane pojęcie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb M. gm. Z. jako czasowe zajęcie dachu. I. i W. K. decyzji w takim brzmieniu nie zaskarżyli. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że sam organ odwoławczy zauważył zaś, że obowiązek zamieszczany w tytule wykonawczym (wystawiony i doręczony skarżącemu wraz z postanowieniem organu I instancji o nałożeniu grzywny zgodnie z art. 122 w zw. z art. 32 u.p.e.a.) musi być tożsamy z sentencją decyzji administracyjnej, z której wynika.

Pełnomocnik skarżącego podniósł także, że skarżący uchylił się od czynności zezwolenia na wejście na teren nieruchomości, której jest właścicielem (do czego nie był zobowiązany), a nie od udostępnienia fragmentu swojego dachu.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący w akcie dobrej woli postanowił jednak w toku postępowania udostępnić uczestnikom teren (grunt) swojej nieruchomości, by mogli na nią wejść i wykonać zamierzone roboty budowlane, przy czym wskazał nawet miejsce, gdzie uczestnicy mogliby rozstawić rusztowanie w sposób nienaruszający jego krzewów i kwiatów znajdujących się na nieruchomości. Nadto pełnomocnik dodał, że skarżący oświadczył, co wynika wprost z postanowienia Wojewody, że rusztowanie może zostać postawione jedynie z tyłu budynku gospodarczego. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że skarżący do powyższego nie był w ogóle zobowiązany, a ustępstwo skarżącego nie doprowadziło jednak do rozwiązania problemu pomiędzy sąsiadami, bowiem uczestnicy zażądali dostępu z drugiej strony działki.

W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyżej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone w tej sprawie postanowienie – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy dopuściły się istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego postanowień obu instancji.

Rozpoznawana sprawa dotyczy postępowania egzekucyjnego wszczętego w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Starosty Poddębickiego z dnia 23 lipca 2019r. nr 36/2019.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a zatem nie posiada kompetencji do weryfikowania egzekwowanej decyzji administracyjnej. Organ ten bada, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., dopuszczalność egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z powyższej regulacji wynika, iż podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego, którym np. jest grzywna w celu przymuszenia, wymaga ustalenia czy zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 547/21, wyjaśnił, że z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku", przyjmuje się na podstawie całokształtu przepisów u.p.e.a., że organ egzekucyjny przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku wskazał, które to wskazanie podziela Sąd w niniejszej sprawie, że zwrot "zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku" może być również rozumiany w inny sposób - jako nakładający na wierzyciela konieczność ustalenia, że zobowiązany uchyla się od obowiązku, tj. świadomie podejmuje działania lub odstępuje od określonych działań, zamierzając w ten sposób doprowadzić do stanu niewykonywania obowiązku. Określenie "uchyla się" wskazuje więc na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale przede wszystkim stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku ma być zatem "zawiniony" przez zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r., III OSK 547/21, LEX nr 3215904 i przywołane tam orzecznictwo).

Jednak, aby stwierdzić, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku organ musi w sposób jasny wskazać treść obowiązku podlegającego egzekucji. W przedmiotowej sprawie treść obowiązku wynika z decyzji Starosty Poddębickiego nr 36/2019 z dnia 23 lipca 2019r. i została wskazana w części B punkt 5 Tytułu Wykonawczego z dnia 24 maja 2021r. nr 1/2021, doręczonego zobowiązanemu W. M. w dniu 26 maja 2021r. Egzekwowany obowiązek został zatem określony jako udostępnienia I. i W.K. nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej w obrębie M., gm. Z., w celu wykonania robót budowlanych, obejmujących docieplenie ściany zachodniej budynku oraz wykonania podbitki dachowej w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...] obręb M. gm. Z.. Wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb M., gm. Z. polegać będzie na czasowym zajęciu części dachu znajdującego się na tej nieruchomości budynku gospodarczego przyległego do inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Starosty Poddębickiego Nr 295/2017 z dnia 13 października 2017r. w pasie przyległym do tej inwestycji o szerokości 3 m na powierzchni 30 m2 wymagającej zabezpieczenia powierzchni dachu poprzez ułożenie płyt OSB. Okres ww. zajęcia nieruchomości określono na 15 dni, jednak nie wcześniej niż od 01.08.2019 r., pod warunkiem wcześniejszego uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

Pomiędzy skarżącym a inwestorami wyłonił się spór, sprowadzający się do miejsca na nieruchomości skarżącego, gdzie ma zostać ustawione rusztowanie zapewniające dostęp do dachu budynku gospodarczego i wykonanie robót budowlanych na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 13 października 2017r.

Organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie Starosty Poddębickiego z dnia 24 maja 2021 r. wskazuje, że skarżący zdecydowanie sprzeciwia się wejściu na swój grunt w celu wykonania robót budowlanych i z tego powodu jego zażalenie nie może zostać uwzględnione. Organ odwoławczy stwierdza, że po doręczeniu skarżącemu upomnienia a przed wydaniem postanowienia przez Starostę Poddębickiego faktycznie nie doszło do udostępnienia nieruchomości, gdyż z notatki urzędowej Dzielnicowego Rejonu nr [...] Komendy Powiatowej Policji w Poddębicach wynika, że skarżący nie zgadza się na ustawienie rusztowań na terenie swojej posesji od strony drogi biegnącej przez miejscowość M., a jedynie z tyłu budynku gospodarczego. Powyższe wskazuje, że organy dokonały ustaleń odnośnie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku przyjmując, że jest on zobowiązany do udostępnienia gruntu celem ustawienia rusztowania, wykonania czego skarżący wprost odmówił.

Tymczasem przytoczona powyżej treść obowiązku nałożonego na skarżącego nie odnosi się wprost do udostępnienia innej części nieruchomości nr ew. [...] poza częścią powierzchni dachu budynku gospodarczego. Organ winien zatem w pierwszej kolejności odnieść się precyzyjnie do opisanego obowiązku zdefiniowanego w decyzji Starosty Poddębickiego, który to obowiązek musi być wskazany w sposób niewątpliwy, tj. taki, który wyklucza omyłki i wątpliwości w tym zakresie. Wymagającą zatem wyjaśnienia przez organ egzekucyjny jest wyżej wskazana kwestia rozstawienia na gruncie należącym do nieruchomości skarżącego rusztowania (konstrukcji umożliwiającej wykonanie inwestorom robót budowlanych), tj. czy została objęta treścią obowiązku wskazanego w decyzji Starosty Poddębickiego nr 36/2019 z dnia 23 lipca 2019r. Należy przy tym podkreślić, co podnosi również organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, że działania organu egzekucyjnego mają charakter formalno-procesowy a celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do jak najszybszego wykonania egzekwowanego obowiązku. Treść egzekwowanego obowiązku musi być powtórzona za decyzją nakładającą obowiązek. Wierzyciel, organ egzekucyjny czy też organ odwoławczy nie są uprawnieni do podania obowiązku zmodyfikowanego w porównaniu z treścią decyzji. Organy nie są uprawnione na etapie postepowania egzekucyjnego do uzupełniania lub modyfikowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty Poddębickiego nr 36/2019 z dnia 23 lipca 2019r.

Organy winny zatem wskazać jednoznacznie i precyzyjnie treść obowiązku nałożonego na skarżącego oraz przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zachowania skarżącego w odniesieniu do wskazanego obowiązku. Dopiero odniesienie zachowania skarżącego do jednoznacznie i precyzyjnie określonej treści nałożonego nań obowiązku pozwoli na dokonanie prawidłowych ustaleń co do tego, czy doszło do uchylenia się przez zobowiązanego od jego wykonania.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. - jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten pozwala traktować jako pewną ciągłość postępowania z k.p.a. i postępowanie wykonawcze unormowane w u.p.e.a. W postępowaniu egzekucyjnym stosuje się zatem odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w k.p.a., przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad w postępowaniu egzekucyjnym. Najszersze zastosowanie mają zasady: legalności (art. 6), prawdy obiektywnej (art. 7) i zaufania (art. 8) (por wyrok WS w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2021 r., I SA/Bd 96/21, Lex nr 3167935). W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasad rzetelnej procedury wyrażonych w art. 7 k.p.a., pozostających w ścisłym związku z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz realizowanych przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Artykuł 7 k.p.a. obliguje organ do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą. Stosując tę zasadę do postępowania egzekucyjnego organ zobowiązany był do zbadania okoliczności ściśle związanych z treścią obowiązku nałożonego na skarżącego decyzją Starosty Poddębickiego nr 36/2019 z dnia 23 lipca 2019 r. celem ustalenia, czy w sprawie została spełniona przesłanka "uchylania się" zobowiązanego od wykonania określonego tam obowiązku udostępnienia I. i W. K. na okres 15 dni, nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej w obrębie M., gm. Z., w celu wykonania robót budowlanych, obejmujących docieplenie ściany zachodniej budynku oraz wykonania podbitki dachowej w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...] obręb M. gm. Z., przy czym wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb M., gm. Z. polegać ma na czasowym zajęciu części dachu znajdującego się na tej nieruchomości budynku gospodarczego przyległego do inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Starosty Poddębickiego Nr 295/2017 z dnia 13 października 2017r. w pasie przyległym do tej inwestycji o szerokości 3 m na powierzchni 30 m2 wymagającej zabezpieczenia powierzchni dachu poprzez ułożenie płyt OSB.

Ponownie prowadząc postępowanie egzekucyjne, organ administracji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj.: Dz. U. z 2015r., poz. 1800). Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

dc