Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 953/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138, art. 15, art. 7, art. 77, art. 80, art. 64
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 895/15 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A.F.kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016r. sygn. akt II SA/Gl 895/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

W dniu 7 kwietnia 2014 r. M. K. i M. K. zamieszkali przy ul. [...] wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] o wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] a prowadzonych na zlecenie A.F. zam, przy ul. [...]. Wniosek dotyczył realizacji ciągu pieszo-jezdnego wykonanego, zdaniem wnioskujących, niezgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym zagospodarowania działki.

W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż sporny ciąg (w istocie utwardzenie nawierzchni kostką brukową) został zrealizowany na części wspólnej nieruchomości będącej współwłasnością M. i M. K. oraz A. F. Podstawą prowadzonych robót była decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i stanowiąca pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego z garażem na działce nr [...]. Decyzją powyższą został również zatwierdzony plan zagospodarowania działki. Co istotne, budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...]PINB dla Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie. Uznał bowiem, że realizacja utwardzenia nastąpiła na podstawie wspomnianego wyżej planu zagospodarowania działki i była z nim zgodna.

Odwołanie od tej decyzji złożyli M i M K. Podnieśli przede wszystkim, iż plan zagospodarowania działki przedłożony przez A. F. został sfałszowany.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie wyjaśniono przede wszystkim rozbieżności pomiędzy projektami budowlanymi (planami zagospodarowania działki).

Podejmując ponownie postępowanie organ I instancji wezwał inwestorkę do przedłożenia zatwierdzonych projektów budowlanych. O egzemplarz projektu wystąpiono również do Prezydenta Miasta [...].

Po dokonaniu porównania projektów okazało się, że w egzemplarzu będącym w posiadaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej chodnik nie został oznaczony i nie sięga do łuku zjazdu. W egzemplarzu będącym w posiadaniu inwestorski takie oznaczenie istnieje. Do tego ostatniego zostało również dołączone oświadczenie projektantki E. H., iż na jednym egzemplarzu przygotowanego przez nią projektu budowlanego wkradł się błąd polegający na nie oznaczeniu chodnika.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] dla Miasta [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie. W jego ocenie błąd graficzny w projekcie budowlanym (planie zagospodarowania działki) nie był istotny. Powołał się w tym zakresie na oświadczenie projektantki.

Po wydaniu ww. decyzji M. i M. K. złożyli w organie I instancji pismo, w którym domagali się niezwłocznego załatwienia sprawy. Przedłożyli również opinię przygotowaną przez mgr inż. M. C. zatytułowaną "Opinia dotycząca zgodności wykonania zagospodarowania działki nr [...] w zakresie drogi wewnętrznej i zjazdu z planem zagospodarowania przedstawionym w projekcie budowlanym". Wskazują w niej odstępstwa między innymi w zakresie realizacji utwardzenia terenu oraz zwężenia wjazdu na nieruchomość.

Odwołanie od decyzji PINB dla Miasta [...] złożyli M. i M. K. Zarzucili między innymi, iż w wyniku działań A.F. dojazd do ich nieruchomości będzie mniejszy niż 4,5 metra. Podnieśli również argument związany z nieuzasadnionym uznaniem przez organ nadzoru budowlanego zmian dokonanych w planie zagospodarowania działki jako nieistotnych.

Podejmując postępowanie drugoinstancyjne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2015 r. zlecił PINB dla Miasta [...] dokonanie czynności w zakresie postępowania dowodowego. Dotyczyło to dokonania obmiaru powierzchni zabudowy budynków oraz utwardzenia. W tym celu dnia 1 lipca 2015 r. zostały przeprowadzone oględziny spornej nieruchomości.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...]:

- uchylił decyzję organu I instancji,

- działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane nakazał A. F. dokonanie rozbiórki utwardzonego fragmentu nieruchomości na wydzielonej części działki nr [...] od strony ul. [...] do ogrodzenia oddzielającego część użytkowaną przez M. i M. K. o powierzchni 138,75 m2 (tj. 17,25 % ponad przewidziany decyzją o warunkach zabudowy nr [...] Prezydenta Miasta [...]) celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Faktycznie bowiem doszło do znaczącego (w stosunku do warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym) zwiększenia powierzchni utwardzonej. Konieczne zatem było wydanie decyzji, której realizacja doprowadzi prowadzone roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzone czynności pozwoliły na stwierdzenie, iż część nieruchomości będącej własnością A. F. została zabudowana w 67,25 %. Jest to niezgodne z ostateczna decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta [...], która zakazywała zabudowy działki powyżej 50 %. Uzasadniając w tym zakresie oparcie swego rozstrzygnięcia o decyzję o warunkach zabudowy organ odwoławczy odwołał się do literatury przedmiotu, gdzie wyraża się pogląd, że dopuszczalne jest w zakresie postępowania naprawczego odwołanie się do porządku planistyczno- przestrzennego.

Skargę na tę decyzje złożyła A. F. domagając się uchylenia skarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania i zarzucając organowi II instancji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpatrzenie odwołania złożonego przez osoby nie będące stronami; art. 15 i art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w Gliwicach (sygn. I Ns 1954/10); art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez orzeczenie rozbiórki, a nie wdrożenie postępowania naprawczego; art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia.

Do skargi została dołączona opinia sporządzona na potrzeby postępowania przed sądem powszechnym dotycząca szacowania działek powstałych z podziału nieruchomości wspólnej nr [...].

Skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji co nastąpiło postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 14 października 2015 r.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Pismem M. i M. K. z dnia 28 września 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpatrywanej sprawie występuje spór (o charakterze prywatnoprawnym) pomiędzy inwestorką a M i MK. Jednakże postępowanie przed sądem powszechnym, w tym zakresie, nie może stanowić przeszkody do egzekwowania obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Zatem zarzut dotyczący braku zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Gliwicach jest chybiony. Dalej Sąd I instancji przytoczył treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji zastosowanie powyższej procedury było zupełnie zasadne, gdyż budowa realizowana przez skarżącą nie została jeszcze zakończona. Bezprzedmiotowe było również wstrzymanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, gdyż zostały one zakończone. Następnie Sąd podkreślił, że w rozstrzyganej sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, bo jak stwierdził organ II instancji (po przeprowadzeniu na jego zlecenie dodatkowych obmiarów przez PINB dla Miasta [...]) łączna zabudowa części nieruchomości wynosi 67,25 %. A dla tego przedsięwzięcia została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 1999 r. nr [...]), gdzie w pkt 11.1. wprowadzono zakaz zabudowy działki powyżej 50 %,

Organ administracji opierając swe ustalenia na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu szeroko uzasadnił swoje stanowisko. Odwołując się do komentarza autorstwa A. Glinieckiego (Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2014) wskazał, iż w zakres badania w postępowaniu naprawczym, może wchodzić zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd w niniejszej sprawie akceptuje powyższe stanowisko.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi skład orzekający uznał je za niezasadne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł w sprawie rozstrzygać reformatoryjnie. Orzeczenie kasacyjne może mieć miejsce bowiem tylko w przypadku, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (w zakresie ustalenia powierzchni zabudowanej). Uprawnienie to wynika wprost z art. 136 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W świetle tego przepisu "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a,), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r.' sygn. II GSK 1322/13). I organ odwoławczy z całokształtu okoliczności sprawy uznał, iż takie uzupełnienie postępowania dowodowego wystarczy do rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie Sąd wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając kasatoryjnie postąpił zgodnie z wynikającą z art. 12 § 1 kodeksu postępowania zasadą szybkości postępowania. Dwukrotnie bowiem orzekał w sprawie w powyższy sposób i kolejne uchylenie decyzji PINB dla Miasta [...] (w sytuacji, gdy można było orzec merytorycznie) było by niezasadne z procesowego punktu widzenia. Nie był też zasadny zarzut rozpatrzenia odwołania złożonego przez osoby nie będące stronami. M. i M. K. są współwłaścicielami nieruchomości (co do której toczy się postępowanie podziałowe) więc bez wątpienia mają interes prawny w rozstrzyganej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. F. zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła :

1.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- przepisu art. 141 § 4 zd.1 ppsa poprzez brak przedstawienia w zaskarżonym wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

- przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 81 i 83 Prawa budowlanego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - które to naruszenie polega na braku zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w Gliwicach o zniesienie współwłasności nieruchomości (I Ns 1954/10) oraz na samodzielnym dokonaniu ustaleń w zakresie powierzchni części nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie z naruszeniem zakresu działania i kompetencji przyznanych organom nadzoru budowlanego,

- przepisów art. 1 i 2 ppsa oraz art. 2 § 1 Kpc, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez samodzielne dokonanie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, należących do kompetencji sądu powszechnego, tj. w zakresie powierzchni części nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie,

- przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - które to naruszenie polegało na uwzględnieniu odwołania od decyzji organu I instancji złożonego przez osoby niebędące stronami postępowania,

- przepisu art. 151 w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 15 i art. 138 § 2 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - które to naruszenie polegało na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania o jego dwuinstancyjności i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

2.naruszeniu prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego - poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie rozbiórki w sytuacji gdy należało nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego przyłączenie części lub całości sąsiedniej działki należącej do skarżącej oraz zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i M. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest bardzo lakoniczne, nie odnosi się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności i nie nawiązuje do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji.

Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB dla Miasta [...] z dnia [...] 2015r. umarzającą postępowanie w sprawie. A zatem, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy nakazując A. F. dokonanie rozbiórki utwardzonego fragmentu nieruchomości na wydzielonej części działki nr [...]. Organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki. W tym zakresie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął stanowisko odmienne od zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, winien ocenić prawidłowość ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy i zastosowanie przepisów prawa materialnego, a więc przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W wyniku badania legalności decyzji Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenie nakazu rozbiórki. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji winien ocenić – w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – czy zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki. Powyższe oznacza konieczność odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji tak do stanu faktycznego sprawy jak i przepisów prawa materialnego regulujących wydawanie decyzji rozbiórkowej.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestiach zaistnienia bądź nie spełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o rozbiórce. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii objętych przepisami regulującymi wydawanie decyzji rozbiórkowej, jak również obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i oceny prawidłowości subsumcji stanu faktycznego sprawy pod właściwe przepisy tej ustawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo lakoniczne.

Sąd pierwszej instancji winien też mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Przypomnieć również należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz.935), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie naruszył prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem – jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej - Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, iż Sąd pierwszej instancji ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i nie ocenił zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jak i postępowania administracyjnego w aspekcie przepisów procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów prawa normujących przesłanki prawne orzeczenia nakazu rozbiórki. Zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie mógł ograniczyć się wyłącznie do ogólnikowych stwierdzeń, że "podziela argumentację organu drugiej instancji", lecz winien ocenić zgodność decyzji organu II instancji z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Na marginesie należy wskazać, że nakaz rozbiórki z art.51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi najsurowszy środek dla inwestora, dlatego też należy zastosować go w ostateczności, ponadto należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa nieruchomość cały czas stanowi współwłasność i nie została podzielona na dwie geodezyjnie wyodrębnione działki jak potraktował to organ, wreszcie trzeba zaznaczyć, że organ administracyjny I instancji nie orzekał merytorycznie w sprawie, natomiast II instancja orzekła czym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Z uwagi na powyższe, a przede wszystkim na brak należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, niemożliwe jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest bowiem rozważań Sądu pierwszej instancji w zakresie zachowania procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ocena uzasadnienia zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 107 § 3 jest wyjątkowo lakoniczna i ogólna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.