Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2479/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność uchwały w całości


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na Uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżonej uchwale zarzucił istotne: - naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych(Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 296) i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały Nr [...] z dnia [...] .03.2011 r. Rady Gminy [...], stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez powierzenie w rozdziale [...] pkt. [...] załącznika do uchwały Zespołowi Interdyscyplinarnemu opracowania regulaminu prac i zadań.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie . Mocą uchwały Rada Gminy [...] określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania oraz szczegółowe zasady funkcjonowania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W § 3 uchwały wskazano, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, co oznacza, że przewidziano wejście w życie uchwały bez jej publicznego ogłoszenia, co czyni niniejszą uchwałę nieważną. Nadto uchwała narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 9a pkt. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy, poprzez wskazanie w rozdziale [...] załącznika do uchwały pkt. [...], iż Zespół interdyscyplinarny opracuje regulamin prac i zadań, co jest zdaniem skarżącego niedopuszczalne stosownie do treści art. 9a pkt. 15 ustawy albowiem określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu należy do Rady Gminy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego albowiem jest to akt normatywny zawierający normy abstrakcyjne i generalne.

Charakter normatywny uchwały oznacza, że wyznacza adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter normy oznacza, że określa adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, iż nakazy, zakazy lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzanych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Mając zatem na uwadze fakt, iż zaskarżona uchwała mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, zawiera również normy o charakterze abstrakcyjnym, stanowi akt prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała winna być zatem opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

W tej sytuacji zdaniem skarżącego zasadne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały - jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy [...] uznała skargę za zasadną, jednakże wniosła o umorzenie postępowania. Wskazała, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. została podjęta uchwała nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Powyższa uchwała nie zawiera naruszeń przepisów, o których mowa w skardze, i jednocześnie uchyla uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. będącą przedmiotem skargi.

Prokurator Rejonowy w [...] nie znalazł podstaw do cofnięcia skargi i umorzenia postępowania, z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz.1369 j.t.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia, które są naruszeniami istotnymi.

Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego jeżeli będzie to akt normatywny zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech nie zaś poprzez wymienienie imienia czy nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72-75).

Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (który może być jednak w jakiś sposób określony) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok naczelnego sądu administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza jednak konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego.

Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do treści artykułu 9 a u.p.p.r gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych Pomocy Społecznej, 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, 3) Policji, 4) oświaty, 5) ochrony zdrowia, 6) organizacji pozarządowych, 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Stosownie do treści art 9a ust 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 że uchwała Rady Gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji czy też stosowane środki oraz treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art 9a ust 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że w tego rodzaju uchwale normy prawne powinny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Zdaniem sądu choć uchwała niewątpliwie zawiera normy o charakterze wewnętrznym i określającym organizację oraz pracę zespołu to jednak w treści uchwały można znaleźć również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Z pewnością część podmiotów wchodzących w skład zespołu nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, a zatem uchwała określająca tryb powoływania tych osób do składu zespołu jest aktem prawa miejscowego. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Zaskarżona uchwała jest skierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy więc przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia chyba że w uchwale określono by dłuższy termin na jej wejście w życie.

Tymczasem zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a w § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia co niewątpliwie narusza art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art 13 pkt 2 u.o.a.n.

Zgodnie z art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wobec powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że wskazanie w rozdziale [...] pkt [...] załącznika do uchwały, iż Zespół interdyscyplinarny opracuje regulamin prac i zadań narusza art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Powyższe naruszenia obligują do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta nie dotyczy tylko jej postanowienia sprzecznego z przepisami prawa dotyczącymi publikacji, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., OSK 1608/12).

Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w sprawie uznając, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 września 2018 r. I OZ 862/18, zgodnie z którym następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (uchwała z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt: W 5/94). W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt: K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął zaś na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a Rada Gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt: II OSK 1046/07), a postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe. Należy zgodzić się także ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 1922/11, że właściwym trybem eliminacji aktu prawa miejscowego, którego publikacji zaniechano, jest stwierdzenie jego nieważności. Brak publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały przez Radę Gminy.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.