Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 532/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 7, art. 77 par. 1. art. 80 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1 i 4, par. 5 ust. 1 i 2 oraz par. 6 ust. 1 i 2, par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu (zmienionego) wniosku A. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu wywiedziono, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. wpłynął wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego [...] w zabudowie bliźniaczej na wyżej opisanej działce [...]. Następnie w dniu [...] sierpnia 2009 r. została złożona nowa koncepcja inwestycji, zgodnie z którą planowany budynek ma mieć szerokość równą szerokości działki.

Organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, której wnioski wskazywały, iż planowana inwestycja nie stanowiłaby zabudowy bliźniaczej z istniejącą przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] października 2009 r. wnioskodawczyni skorygowała wniosek w zakresie charakteru budynku, jako budynek mieszkalny [...] i wniosła o ustalenie warunków zabudowy pozwalających zabudować całą szerokość działki.

Organ ponownie przeprowadził analizę urbanistyczną i ustalił, iż planowana inwestycja generalnie kontynuuje parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy sąsiedniej, przy czym wnioskodawczyni zmieniła planowany rodzaj dachu na zgodny z wnioskami analizy oraz wniosła uwagi co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, które zostały uwzględnione w uzupełnieniu analizy urbanistycznej.

Dalej organ wskazał na stanowisko L. K. - właściciela sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], który w złożonych pismach nie wyrażał zgody na zabudowę całej szerokości działki objętej wnioskiem, gdyż spowoduje to zmianę charakteru jego budynku z bliźniaczego na szeregowy, co obniży wartość jego nieruchomości. W odniesieniu do tego stanowiska organ stwierdził, iż do granic działki objętej wnioskiem, mającej szerokość [...] m, przylegają budynki sąsiednie; ograniczenie szerokości elewacji, tak by planowany budynek tworzył zabudowę bliźniaczą, spowoduje utworzenie między budynkiem istniejącym przy ul. [...], a planowanym budynkiem tunelu o szerokości [...] m i długości około [...] m, ta cześć działki nie będzie mogła być w pełni wykorzystana przez wnioskodawczynię, natomiast w niczym nie ogranicza możliwości korzystania z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; zakres ochrony prawnej nieruchomości sąsiedzkich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest ograniczony wyłącznie do tego, czy planowana zabudowa może negatywnie wpływać na potencjalne zagospodarowanie działek sąsiadów, a taki przypadek w sprawie nie występuje.

Wskazując na stan prawny organ wyjaśnił, iż dla terenu inwestycji brak obowiązującego planu miejscowego, przybliżył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnił, iż przeprowadził analizę urbanistyczną na obszarze wyznaczonym wokół terenu objętego wnioskiem, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W wyniku przeprowadzenia analizy stwierdził dopuszczalność inwestycji objętej wnioskiem. Ponadto zaznaczył, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i działka nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, jak również jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konsekwencji uznał, iż spełnione jest pięć warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: "współwłaściciele budynku położonego przy ul.[...]" J. G., M. G., E. G. - jednym pismem. Odwołujący podnieśli, iż wskutek wydania przedmiotowej decyzji nastąpi zmiana charakteru ich budynku, który jest budynkiem mieszkalnym [...] w zabudowie bliźniaczej. To spowoduje znaczne obniżenie wartości rynkowej ich budynku i nie zgadzają się na zmianę charakteru ich nieruchomości z bliźniaczej na wieloelementowy budynek szeregowy. Ponadto w uzupełnieniu odwołania podnieśli, iż będąc współwłaścicielami powyższej nieruchomości nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu i nie brali w nim udziału.

Ponadto odwołanie złożył L. K. - użytkownik wieczysty działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], któremu doręczono decyzję organu I instancji Odwołujący nie wyraził zgody na sposób zabudowy działki sąsiedniej w sposób wskazany w warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy poprzez błędne oznaczenie przedmiotu postępowania, zasady zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, bowiem pozwolenie na budowę budynku na działce przy ul. [...] zostało wydane bez zgody sąsiadów, a teraz stanowi tzw. dobre sąsiedztwo dla działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto zarzucił, iż decyzja jest niezrozumiała; zachodzi rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a rzeczywistymi intencjami wnioskodawcy co do liczby planowanych budynków; błędnie ustalono stan faktyczny w zakresie obszaru analizowanego oraz zachodzi niespójność architektoniczna; realizacja planowanej inwestycji stanowi naruszenie charakteru istniejącej zabudowy bliźniaczej i prowadzi do znacznego obniżenia wartości nieruchomości odwołującego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. (znak [...]), po rozpoznaniu odwołań wyżej wymienionych podmiotów, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż złożone odwołania zasługują na uwzględnienie. Organ przybliżył treść art. 138 § 2 kpa i odwołując się do stanowiska orzecznictwa stwierdził, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie, ale i również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego o interesie prawnym i w konsekwencji przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Planowana inwestycja ze względu na swój charakter i rozmiar (np. zmiana charakteru istniejącej zabudowy z bliźniaczej na szeregową) będzie niewątpliwie oddziaływała także na działkę położoną przy ul. [...] w [...], należącą do odwołujących; co za tym idzie wpływała na sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności. W konsekwencji należy te osoby uznać za strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie działki nr [...] przy ul. [...] w [...].

Dalej organ przywołał treść art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 61 powołanej ustawy oraz § 3 i 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczaniu obszaru analizowanego, jednakże racjonalność urbanistyczna może wymagać określenia tego obszaru z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej pomiędzy planowaną inwestycją a istniejącą w sąsiedztwie zabudową. Organ I instancji nie wskazał jednakże motywów wyznaczenia większego obszaru analizowanego, a okoliczności sprawy nie uzasadniają tego względami urbanistycznymi. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wyznaczył obszaru analizowanego na właściwej mapie, nie wynika z niej czy jest aktualna na dzień sporządzenia analizy, co stanowi naruszenie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Ponadto organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Analiza ma bowiem wskazywać parametry wymienione w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego, zaś określenie warunków zabudowy wymaga uprzedniego ustalenia i obliczenia średnich wskaźników dla otoczenia terenu, na podstawie wszystkich wskaźników wyliczonych dla nieruchomości znajdujących się w całym obszarze analizowanym. Stwierdzone uchybienie stanowi istotne naruszenie przepisów powołanego rozporządzenia. Ponadto ustalone w zaskarżonej decyzji wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie wynikają z przeprowadzonej analizy, co stanowi naruszenie § 5-7 rozporządzenia. Organ przypomniał, iż wyznaczenie wskaźników według innych zasad jest wyjątkiem, bowiem dopuszczenie do dowolnego ustalania tych wskaźników mogłoby zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego.

Zdaniem organu II instancji sporządzone w postępowaniu trzy analizy zawierają ustalenia wzajemnie sprzeczne, bowiem stwierdza się w nich, że wskutek zrealizowania planowanej zabudowy powstanie zabudowa szeregowa, która nie stanowiłaby i nie kontynuowałby istniejącej na terenie analizowanym zabudowy bliźniaczej, co w jednym wypadku uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy, a w drugim uzasadnia ich ustalenie, co narusza zasady z art. 7 i 8 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza również art. 107 § 3 kpa. Ponadto w sprawie naruszono także normę z art. 10 § 1 kpa nie tylko poprzez pominięcie J. G. i M. G. oraz E. G., będących właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], jako stron postępowania, ale także poprzez uzupełnienia materiału dowodowego sprawy - sporządzenie projektu zaskarżonej decyzji - po zapoznaniu z nim stron przed wydaniem decyzji.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła A. B., działająca za pośrednictwem pełnomocnika procesowego. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organ II instancji nie ustalił kryterium, według którego należy oceniać czy interes prawny określonych osób, w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie występuje czy też nie. Organ nie wskazał konkretnej normy prawa materialnego, która upoważniałaby wyżej wymienione osoby do żądania od organu administracji dokonania określonych czynności w sprawie, w szczególności do ukształtowania treści decyzji w określony sposób. Organ podał bowiem jedynie, że jego zdaniem planowana inwestycja ze względu na swój charakter i rozmiar będzie niewątpliwie oddziaływać na działkę odwołujących [przy ul. [...] w [...]]. Tymczasem nie każde oddziaływanie "niejako ex definitione" będzie powodowało powstanie uprawnienia po stronie zainteresowanego podmiotu. Organ nie wykazał okoliczności, na które powołały się wymienione osoby uzasadniając swój interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy o wydanie warunków zabudowy. W szczególności nie wyjaśnił - w oparciu o obiektywne kryteria - czy rzeczywiście realizacja inwestycji może oddziaływać na ich nieruchomości w sposób opisany przez odwołujących (obniżenie wartości, zmiana efektu wizualno-architektonicznego). Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił okoliczności, które mogły pozwolić na ustalenie aktualności mapy, na której został wyznaczony obszar analizowany; przedmiotowa mapa została opatrzona pieczątką, z której wynikało, iż mapa ta jest aktualna. Ponadto strona podniosła, iż obowiązek ujawnienia wskaźników wielkości powierzchni zabudowy dla wszystkich działek w obszarze analizowanym nie wynika, wbrew twierdzeniom organu II instancji, z przepisów powołanego rozporządzenia wykonawczego. Skarżąca podniosła także, iż w sprawie sporządzono jedną analizę, a nie trzy, która następnie została uzupełniona na skutek pisma skarżącej z dnia [...] października 2009 r., które zawierało wniosek o sprostowanie wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie zmiany rodzaju zabudowy z budynku mieszkalnego [...] w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny [...]; argumenty i dowody zwarte w tym piśmie mogły z kolei wpłynąć na ostateczne wyniki analizy, stąd też wyniki analizy nie były wewnętrznie sprzeczne. W konsekwencji skarżąca uznała, iż organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję opierając się na wybiórczej i dowolnej ocenie niekompletnego materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację. Zdaniem Kolegium wyznaczenie większego obszaru analizowanego zmienia dane niezbędne do analizy i wyniki tej analizy; niewłaściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego spowodowało wadliwie ustalenie rodzaju zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu obszaru analizowanego. Ponadto data umieszczona na mapie, na której wyznaczono obszar analizowany, nie jest datą sporządzenia analizy, a tym bardziej nie wynika z tej daty, iż mapa jest aktualna. Modyfikacja wniosku inwestora nie miała znaczenia dla dokonania przez organ I instancji sprzecznych ustaleń co do zgodności planowanej zabudowy, prowadzącej do powstania zabudowy szeregowej, z istniejącą w sąsiedztwie zabudową, na podstawie tych samych wniosków

Na rozprawie dnia 19 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, a obecni uczestnicy M. G. i L. K. zgadzając się z decyzją organu II instancji, wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, mimo że tylko część argumentacji skarżącej zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą działając na podstawie art. 138 § 2 kpa organ uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego [...], przewidzianego do realizacji na działce nr [...], położonej w wyżej opisanej lokalizacji. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy organ w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisy prawa trafnie uznał, że w ustalenie przez organ I instancji warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był w ustalonych okolicznościach wadliwe.

Badając legalność decyzji organu odwoławczego w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd uznał, iż pomimo trafnej oceny merytorycznej sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie określa w sposób wyraźny kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, to jest taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (porównaj: wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97, LEX nr 47855, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1228/08, LEX nr 530059, dostępne jw. i powołane tam stanowisko M. Jaśkowskiej, A. Wróbla [w:] Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest taką sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (porównaj: wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898, dostępny jw.).

Według utrwalonego już orzecznictwa, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami mogą być, poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem takiej decyzji (wnioskodawcą, inwestorem), właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości terenu, na którym realizowana będzie planowana inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu planowanej do realizacji inwestycji. Zwykle są to osoby legitymujące się wyżej wymienionymi prawami rzeczowymi do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest jednak sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1880/08, LEX nr 555221, dostępny jw.). W zależności do okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być również - raczej wyjątkowo niż z reguły - dalsi sąsiedzi względem działki objętej planowaną inwestycją, o ile ich nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji i po stronie takich podmiotów, wskutek wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, może nastąpić ograniczenie zagospodarowania ich nieruchomości.

Odnosząc powyższe poglądy do zaskarżoną decyzji Sąd stwierdza, iż Kolegium rozpoznało odwołania osób, które nie miały w sprawie interesu prawnego i nie były stronami postępowania. Wniosek powyższy dotyczy J. G., M. G. i E. G., którzy w odwołaniu wskazali, iż są współwłaścicielami działki położonej w [...] przy ul. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, z załączonych map (w tym z mapy, na której zaznaczono obszar analizowany i dokonano analizy graficznej sąsiedniej zabudowy (k. 91), pomiędzy działką odwołujących położoną przy ul. [...] (nr ewid. [...]), a działką przy ul. [...] (nr ewid. [...]) objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się działka położona przy ul. [...] (nr ewid. [...]). Teren inwestycji graniczy bezpośrednio z jednej strony z działką nr [...], a z drugiej z działką nr [...] położona przy ul. [...], której użytkownikiem wieczystym jest odwołujący L. K. Sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy z zabudowaną działką L. K. przemawia za uznaniem, iż L. K. jest stroną tego postępowania. Natomiast ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego nie mogło, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ograniczyć sposobu zagospodarowania zabudowanej działki położonej przy ul. [...]. Ograniczenie przyszłego zagospodarowania tej działki może wynikać z charakteru całokształtu istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz narożnego położenia działki (skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...]). W konsekwencji organ II instancji winien był umorzyć postępowanie odwoławcze z zakresie odnoszącym się do odwołań złożonych przez współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] (nr ewid. [...]): J. G., M. G. i E. G. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1228/08, LEX nr 530059, dostępny jw.), bowiem podmioty te nie wykazały, iż został zagrożony ich interes prawny. Ewentualna zmiana charakteru ich budynku, który z budynku mieszkalnego [...] w zabudowie bliźniaczej miałby stać się - w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji - faktycznie elementem zabudowy szeregowej, nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego tych osób. Jak już wspomniano, interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, którego istnienie nie mogło skutkować uzyskaniem przez dany podmiot przymiotu strony w postępowaniu.

Skoro Kolegium nieprawidłowo przyjęło, iż odwołującym współwłaścicielom działki położonej przy ul. [...] przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, mimo że w toku postępowania odwoławczego nie wykazali oni interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego i rozstrzygnęło merytorycznie sprawę w II instancji, zamiast umorzyć w tym zakresie postępowanie odwoławcze, to naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 28, art. 80 i art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym jej uchylenie przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

Sąd zarazem stwierdza, iż Kolegium trafnie wskazało na istotne uchybienia postępowania prowadzonego przez organ I instancji i wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy nr [...] załącznikiem graficznym do decyzji jest mapa zasadnicza. Dołączona mapa w skali 1:500 (kserokopia - k. 135 akt adm.) opatrzona jest pieczęcią, z której wynika, iż mapa stanowi załącznik graficzny do przedmiotowej decyzji, datę: [...] i podpis. Na takiej samej kopii mapy wyznaczono obszar analizowany i dokonano analizy graficznej (k. 90). Istotnie, tego rodzaju mapa nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jej aktualności. Zapis poświadczający zgodność przedmiotowej mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego datowany jest na [...] 2008 r. W piśmie wnioskodawczyni z dnia [...] października 2009 r. wskazano, iż na działce nie istnieje budynek [...] zaznaczony na mapach ewidencyjnych, co miało mieć znaczenie dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy działki; strona powołał się na zaktualizowaną mapę w tym względzie (k. 73). Dołączony do pisma fragment mapy zasadniczej (kserokopia) w skali 1:500, aktualny na dzień [...] września 2009 r. faktycznie nie zawiera zaznaczenia budynku [...] na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] (k. 84). To zaś podważa wiarygodność poczynionych w sprawie przez organ I instancji ustaleń, których dokonano w oparciu o mapę, która - co można założyć z dużym prawdopodobieństwem - nawet nie przedstawia rzeczywistego stanu działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Skoro załączona do analizy urbanistycznej (k. 86-88), jak i do decyzji o warunkach zabudowy mapa nie posiada cechy aktualności i nie przedstawia rzeczywistego stanu nieruchomości, to nie jest tym samym możliwe pełne zweryfikowanie, czy w sąsiedztwie terenu, na którym zaplanowano lokalizację budynku w zabudowie szeregowej, istnieje bądź nie i w jakim zakresie zabudowa wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa. Jakkolwiek dołączona dokumentacja fotograficzna może również być pomocna dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jednakże podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości analizy ma zastosowanie odpowiedniej, aktualnej mapy zasadniczej lub katastralnej.

Ponadto wskazać należy, że ustalenie wymagań dla nowej zabudowy istotnie nastąpiło w warunkach wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zwrot "wokół" nie oznacza, iż odległość granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zawsze ze wszystkich stron musi być taka sama (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. i wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 157/09, dostępne jw.), jakkolwiek niewątpliwie działka objęta zamierzoną nową zabudową powinna niewątpliwie znajdować się w centralnej części tego obszaru, nie zaś na jego peryferiach. Celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, pojęcie "działki sąsiedniej" należy więc interpretować szeroko, jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, określaną dla każdego przypadku osobno. Niemniej jednak przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Co więcej, pojęcie ładu przestrzennego, obok pozostałych zasad kształtowania polityki przestrzennej, posiada nie tylko znaczenie faktyczne, ale również znaczenie prawne. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA z dnia 23 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2340/07, dostępny jw.)

W konsekwencji wnioski analizy urbanistycznej przeprowadzonej w niniejszej sprawie, a odzwierciedlonych w decyzji o warunkach zabudowy, podlegały zakwestionowaniu już chociażby z powyższych przyczyn. Dodać należy, iż faktycznie w sprawie sporządzono trzy analizy: pierwszą z dnia [...] września 2009 r. (k. 63-70); drugą z dnia [...] października 2009 r., którą została dokona po zmianie wniosku przez inwestora i do której dołączono mapę w skali 1:500 z zaznaczonym obszarem analizowanym, na którym dokonano analizy graficznej (k. 85-91); trzecią z dnia [...] grudnia 2009 r., uwzględniającą kolejny wniosek inwestora (k. 945-97). Wnioski tej analizy sprowadzają się do tezy, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji powstanie zabudowa szeregowa. W pierwszym przypadku uznano, iż wniosek inwertora dotyczący budynku w zabudowie bliźniaczej, nie wskazuje na taki sposób zagospodarowania terenu, który byłby zgodny z zabudową sąsiednią (kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy). Po korekcie wniosku (w zakresie charakteru zabudowy oraz rodzaju dachu) organ I instancji w dwóch kolejnych analizach wskazując na tę samą tezę, że wskutek realizacji inwestycji powstanie zabudowa szeregowa, uznał, iż planowana inwestycja tym razem stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy sąsiedniej. Niezależnie od korekty wniosku, takie diametralnie odmienne stanowisko organu wyrażone w sytuacji, w której nie zaistniały zmiany zabudowy istniejącej w sąsiedztwie (organ na taki stan rzeczy nie wskazał), podważa wiarygodność sporządzonych analiz (wniosków).

Wskazać również należy, iż celnie Kolegium zauważyło, że określone w analizie oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskaźniki i parametry nowej zabudowy nie zostały należycie uzasadnione, mimo że zostały określone z odstępstwem od podstawowej reguły ustalania tych wartości na podstawie średnich wskaźników ustalonych w wyniku analizy istniejącej zabudowy w sąsiedztwie działki, dla której ustalane są warunki zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 kpa, a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08, LEX nr 525864, dostępne jw.). Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, jak i maksymalnej wysokości budynku zostały ustalone bez odniesienia się do średnich wielkości występujących w analizowanym obszarze. W zasadzie wielkości te zostały odniesione do wartości stwierdzonych w zabudowie istniejącej na działkach bezpośrednio przylegających do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (z jednej strony do działki przy ul. [...], z drugiej do działki położonej przy ul. [...]; z tym, że nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona tylko w relacji do zabudowy na działce przy ul. [...]). W ocenie Sądu taki sposób określenia tych wartości nie odpowiada wymogom wynikającym z § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż skoro ustalenia wymagań dla nowej inwestycji podejmuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) przeprowadzonej w granicach wyznaczonego ściśle obszaru, to wadliwe zakreślenie tegoż obszaru powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54, dostępne jw.). Brak prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, prowadzący do niewłaściwego dokonania analizy urbanistycznej i dowolnego ustalenia warunków zabudowy (przy tym z odstępstwem od średnich wartości ustalonych w wyniku przeprowadzonej analizy), stanowił naruszenie wyżej powołanych przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego), jak i przepisów procedury administracyjnej. Naprawienie tych uchybień w postępowaniu odwoławczym nie było możliwe, bowiem w istocie - z uwagi na rozmiar postępowania dowodowego - prowadziłoby do ustalenia nowego stanu faktycznego i jednoinstancyjnego rozpatrzenia sprawy, co niewątpliwie naruszałoby zasadę z art. 15 kpa. Stąd też ocena merytoryczna decyzji organu I instancji, jaką w zaskarżonej decyzji przedstawiło Kolegium jest prawidłowa. Niemniej jednak, jak to już wcześniej zostało wyłożone, popełnione przez organ odwoławczy uchybienia proceduralne doprowadzić musiały do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak też Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w pkt I sentencji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji będzie miał na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania bacząc, by w sprawie zostało rozpatrzone odwołanie tylko takiego podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony postępowania (podmiot wykazuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa) .

Zgodnie z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt II mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę, fakt korzystania z profesjonalnego zastępstwa procesowego oraz treść wniosku.

W oparciu o art. 152 p.p.s.a orzeczono jak w pkt III sentencji.

/-/ J. Zieliński /-/ B. Brychcy /-/ B. Drzazga