Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1127/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 11, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 730/12 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 3 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

J.S., wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. zwróciła się do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku z programu rządowego "na dożywianie" w wysokości 500,00 zł, na zakup obiadów w danym miesiącu (koszt obiadu ok. 20,00 zł).

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Kierownik MOPS w S. odmówił pomocy we wskazanej formie, z uwagi na brak zgody wnioskodawczyni na przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego.

Od powyższej decyzji J.S. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi, że udziela pomocy innym osobom, nawet tym którzy przekraczają kryterium dochodowe. Przyznała, że tylko pierwszy wywiad środowiskowy przeprowadzony był w 2004 r. w jej domu. Wyjaśniła, że od dawna co miesiąc jest nachodzona i namawiana do podpisania wywiadu środowiskowego z niewypełnionymi rubrykami, na co się jednak nie zgadza. Ostatni wywiad miał miejsce w dniu 24 października 2011 r. i trwał ponad godzinę. Każda niewypełniona strona była przez nią zaznaczona i parafowana.

W ocenie wnioskodawczyni organ pomocy społecznej rażąco narusza prawo, co jest przestępstwem, narusza także ustawę o pomocy społecznej, uznanie administracyjne oraz zasady współżycia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] o odmowie przyznania J.S. świadczenia pieniężnego z programu rządowego – "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu październiku 2011 r. w wysokości 500.00 złotych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Wskazał, że J.S. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., nr [...]. Orzeczenie wydano do dnia [...] maja 2012 r. Źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest zasiłek stały w kwocie 324,00 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł. W każdym miesiącu strona ubiega się o kilkunastotysięczne zasiłki na powtarzające się potrzeby. Na miesiąc październik 2011 r. strona złożyła 17 wniosków z prośbą o udzielenie pomocy materialnej na łączną kwotę co najmniej 8.030,00 zł. Kwota wnioskowanej pomocy w wielu przypadkach znacznie przekracza pojęcie niezbędności, a wymienione we wnioskach rzeczy można nabyć za wielokrotnie niższą cenę.

Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej prawidłowo przesądził, że podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie był rażący brak współpracy strony z Ośrodkiem w szczególności w kwestii przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Z akt sprawy wynika (pismo organu z dnia 30 listopada 2011 r.), że ostatni wywiad środowiskowy sporządzono w mieszkaniu strony, w kwietniu 2010 r., natomiast pracownicy socjalni pomimo wcześniejszych powiadomień nie byli wpuszczeni przez stronę do mieszkania. MOPS podejmował próby aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniach: 17 stycznia 2011 r., 21 lutego 2011 r., 21 marca 2011 r., 18 kwietnia 2011 r., 16 maja 2011 r. 27 czerwca 2011 r., 25 lipca 2011 r., 23 sierpnia 2011 r., 26 września 2011 r. oraz 24 października 2011 r. Ostatnie zawiadomienie J.S. odebrała w dniu 17 października 2011 r. i mimo, że w wyznaczonym dniu była w domu nie wpuściła pracowników socjalnych do domu. Wywiad środowiskowy przeprowadzono na podwórku. Tym samym pracownicy socjalni nie mieli możliwości oceny aktualnej sytuacji mieszkaniowej strony jak i jej sytuacji życiowej. Zdaniem Kolegium, takie zachowanie osoby domagającej się świadczeń z pomocy społecznej wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, warunkującej odmowę przyznania świadczenia.

Od powyższej decyzji J.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi J.S. opisała swoją ciężką sytuację życiową, wskazując na zły stan zdrowia oraz problemy finansowe, w których rozwiązywaniu MOPS nie chce jej pomagać. Zarzuciła organom nieprzestrzeganie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 39 oraz systematyczne wstrzymywanie zasiłków. Zdaniem skarżącej pracownicy społeczni próbują co miesiąc wymusić jej podpis na niewypełnionym formularzu wywiadu środowiskowego.

W odpowiedzi skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 31 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu adwokat P.M. przedłożył pismo procesowe, będące uzupełnieniem skargi, w którym zarzucił obu zaskarżonym decyzjom: 1) przekroczenie granic uznania administracyjnego i dowolne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wbrew dyrektywom art. 2 i 3 tej ustawy; 2) naruszenie art. 75 § 1 i 107 § 3 Kpa poprzez niedokonanie z urzędu niezbędnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby ocenić, czy rzeczywiście zaistniał brak współpracy z pracownikiem pomocy społecznej, czy też sytuacja była niezawiniona przez wnioskodawczynię; 3) naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej trudna sytuacja życiowa wnioskodawczyni została udokumentowana i ma charakter okoliczności niespornej. Ponadto organy winny z urzędu ustalić, czy rzeczywiście zaszła po stronie skarżącej odmowa współpracy i czy nie jest ona spowodowana stanem zdrowia lub innymi usprawiedliwionymi okolicznościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 730/12 oddalił skargę.

Jak wskazał w uzasadnieniu, postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale bez obowiązku zaspokajania wszystkich ich potrzeb.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pieniężnego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) – z którego są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się m. in. w ubóstwie, z powodu bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, a w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Art. 7 tej ustawy wskazuje, iż do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ww. programu, osobom potrzebującym świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika również, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej.

WSA podkreślił, że przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11).

Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ww. ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 27, poz. 138), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dowodem obligatoryjnym i winien być aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy mimo braku zmiany danych (art. 107 ust 4 ustawy o pomocy społecznej).

Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8 ww. rozporządzenia, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym, zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia.

Zdaniem WSA z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji na podstawi akt sprawy, po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego MOPS wielokrotnie podejmował bezowocne próby aktualizacji wywiadu środowiskowego (w dniach: 17 stycznia 2011 r., 21 lutego 2011 r., 21 marca 2011 r., 18 kwietnia 2011 r., 16 maja 2011 r. 27 czerwca 2011 r., 25 lipca 2011 r., 23 sierpnia 2011 r., 26 września 2011 r. oraz 24 października 2011 r.) Ostatnie zawiadomienie J.S. odebrała w dniu 17 października 2011 r. i mimo, że w wyznaczonym dniu była w domu nie wpuściła pracowników socjalnych do domu. Ostatni wywiad przeprowadzony był w dniu 16 kwietnia 2010 r. przez wybranego przez skarżącą pracownika socjalnego (drugi pracownik nie został wpuszczony do domu).

Skoro zatem organ, ze względu na działania strony utrudniające przeprowadzenie pracownikom socjalnym wywiadu środowiskowego, pozbawiony został możliwości dokonania jakiejkolwiek oceny, czy zaistniały przesłanki do udzielenia skarżącej pomocy w postaci przyznania wnioskowanego zasiłku, to zdaniem Sądu pierwszej instancji upoważniało to organy do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącej pomocy. I wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn takiego postępowania wnioskodawczyni. Niewłaściwe zachowanie skarżącej, uniemożliwienie przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, z całą pewnością nie świadczą o chęci współpracy wnioskodawczyni z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej problemów życiowych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej o zmuszaniu jej przez pracowników socjalnych do podpisania niewypełnionych formularzy aktualizacji wywiadu środowiskowego wyjaśnić należy, że tylko rubryka II formularza wypełniana jest przez wnioskodawcę. Pozostałe rubryki wypełnia pracownik socjalny na podstawie oceny m.in. żądań zgłoszonych w pkt II przez wnioskodawcę. Wobec tego oczekiwania skarżącej, że przed wypełnieniem rubryki z pkt II cały druk winien być wypełniony pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ponadto aby organ mógł określić zakres pomocy powinien najpierw ustalić żądania, ocenić sytuację wnioskodawcy, a następnie zaplanować rodzaj pomocy i jej zakres.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła reprezentowana przez pełnomocnika J.S. Postawiła w niej wyrokowi WSA następujące zarzuty:

1) niezastosowanie art. 9 i art. 10 k.p.a.;

2) niezastosowanie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i § 1 – 5 rozporządzenia z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego;

3) niezastosowanie art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i błędna interpretacja art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na wydaniu decyzji odmownej bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i bez wyjaśnienia, czy nie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było rzeczywiście spowodowane brakiem współdziałania wnioskodawczyni;

4) niezasadne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej;

5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi w przypadku zaniechania przez organ odwoławczy ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ nie wyjaśnił skarżącej znaczenia art. 4 lub art. 11 ustawy o pomocy społecznej, a sąd administracyjny nie zbadał tej kwestii. Dodatkowo żaden z organów ani sąd administracyjny nie zadał sobie trudu wyjaśnienia przyczyn zachowania skarżącej. Zastosowanie art. 11 ust. 2 tej ustawy może być tylko wyjątkowo i jego zasadność nie została wykazana przez organy w warunkach rozpoznawanej spraw. Użycie tego przepisu może nastąpić tylko w przypadku złej woli wnioskodawcy, która w sprawie nie wynika z materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które zostały przytoczone w różnej kolejności (zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., wymieniono jako ostatni). Mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem norm procesowych, aby ustalić czy prawidłowy był proces subsumcji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., to należy zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej przytoczono powyższe artykuły, podczas gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w istocie chodzi o niedostrzeżenie przez sąd I instancji naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie skarżącej znaczenia art. 4 lub 11 u.p.s., należało przyjąć, że zarzut dotyczy naruszenia przepisów art. 9 i 11 k.p.a.

Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 9 k.p.a., zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto do czuwania nad tym, aby strony i osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei przepis art. 11 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia powyższych przepisów w sposób określony w skardze kasacyjnej, albowiem wbrew twierdzeniom w niej zawartym z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Kierownik MOPS pismem z 13 października 2011 r. poinformował skarżącą o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, z propozycją przeprowadzenia go w dniu 14 listopada 2011 r. (w godzinach od 10 do 12), oraz o tym, iż uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej i skutkuje odmową przyznania świadczenia. Powyższą informację poparto przytoczeniem wyroków sądów administracyjnych, których treść potwierdzała powyższe pouczenie. Organ spełnił tym samym swój obowiązek wynikający ze wskazanych wyżej przepisów, przy czym należy zauważyć, że wynikająca z brzmienia art. 11 k.p.a. zasada przekonywania ma raczej zastosowanie do rozstrzygnięć administracyjnych, nie zaś do wyjaśnień stronom odpowiednich przesłanek w toku postępowania administracyjnego. W zapadłych w sprawie decyzjach organy dostatecznie jasno wyraziły swoje stanowisko, nie uchybiając i tej dyrektywie.

Jako nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., w zw. art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w przypadku zaniechania przez organ odwoławczy ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do powielenia argumentacji pierwszoinstancyjnego organu, lecz poczynił własne ustalenia, tak faktyczne, jak i prawne, co tyczy się sytuacji bytowej i materialnej skarżącej, przytoczenia toku poszczególnych etapów postępowania, wyszczególnienia prób przeprowadzenia u strony wywiadów środowiskowych z przytoczeniem konkretnych ich dat, wskazania otrzymywanej przez skarżącą pomocy od MOPS, jak i poczynionych rozważań prawnych, w tym wyjaśniających zastosowanie w sprawie art. 11 ust. 2 u.p.s.

Co się natomiast tyczy podniesionych zarzutów w ramach naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a., o braku rozważań wobec rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ani nierozpoznania merytorycznie zgłoszonego wniosku o przyznanie pomocy prawnej, to należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie konkretnie zarzuty skarżącej nie zostały omówione i jakie znaczenie miało to uchybienie na wynik sprawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania decyduje wykazanie wyłącznie takiego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przez "wpływ" rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Przedstawione powyżej zarzuty nie spełniają powyższych wymogów. Ponadto, ani w odwołaniu skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej, ani też w jej następnym piśmie z tej samej daty, nawiązującym do złożonego odwołania, nie zawarła wniosku o przyznanie jej od organu, pomocy prawnej. Okoliczność tą należało odnotować dla porządku, albowiem ewentualny brak rozpatrzenia takiego wniosku nie mógłby mieć wpływu na wynik sprawy, skoro stronie postępowania administracyjnego nie przysługuje taka pomoc od organów administracji publicznej.

Powyżej wskazane zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się więc bezskuteczne.

Usprawiedliwionych podstaw nie znajdują również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie w zw. z art. 100 ust 1 u.p.s. i §§ 1-5 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego, art. 106 ust 4 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie niezasadne zastosowanie art. 11 ust. 2 u.p.s. Autor skargi kasacyjnej eksponował, że sąd I instancji w ślad za organami nie uwzględnił podstawowych dyrektyw w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej, nadto nie dociekał wyjaśnienia przyczyn zachowania skarżącej. Tak określonych zarzutów wobec wyroku sądu I instancji nie sposób podzielić.

Pierwszoplanowym zagadnieniem w sprawie jest prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji odnośnie do trafności odmowy udzielenia pomocy społecznej skarżącej poprzez zastosowanie konstrukcji przewidzianej w art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, m. in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i powinien on polegać na umożliwieniu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie i udzieleniu mu wszystkich niezbędnych informacji. Wskazuje się przy tym, że z uwagi na fakt, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej leży w interesie strony, to na niej spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności w aspekcie uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uwzględniając przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2011 r., I OSK 571/11, LEX nr 965925). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r. (I OSK 204/11, LEX nr 990214) i z dnia 19 kwietnia 2011 r. (I OSK 60/11 LEX nr 1081038) wskazano, że wywiad środowiskowy, jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, zaś odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy. Podzielić należy to stanowisko wyrażone w orzecznictwie, wedle, którego uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z przesłanek braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2011 r. (I OSK 2053/10, LEX nr 990216).

W istocie, art. 11 ust. 2 u.p.s wyraża pożądaną zasadę, że osoba oczekująca wsparcia ze strony państwa obowiązana jest do podjęcia z nim współpracy, współdziałania.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się "w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (...)". Wedle art. 107 ust. 4 u.p.s., "W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych". Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na znaczenie dowodowe przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej. Trafnie także wyeksponowano nakaz współdziałania strony ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej z organem rozpoznającym wniosek o jej przyznanie, gdy chodzi o przeprowadzenie wywiadu. Wszczynając postępowanie administracyjne skarżąca winna była się liczyć z jego rygorami i koniecznością wykazania swych twierdzeń również w drodze wywiadu. W konsekwencji braku zarzutów, co do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w szczególności odmowy strony przeprowadzenia u niej wywiadów środowiskowych, za przesądzony należało uznać stan faktyczny sprawy, toteż zasadnicze jego elementy w postaci określonego zachowania się skarżącej stanowią tło oceny zarzutu naruszenia normy przepisu art. 11 ust 2 u.p.s.

Zachowanie to, jak słusznie przyjęto, wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 tej ustawy może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Z materiału sprawy administracyjnej wynika dostatecznie jasno, że skarżąca nie miała woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. Toteż zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Organy orzekające uzasadniając zajęte stanowisko nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zdołała go skutecznie podważyć. Niepodobna przeto podzielić jej poglądu o naruszeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 regulujących zagadnienia celów pomocy społecznej oraz art. 11 ust. 2 tej ustawy.

Formułując natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji, przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej błędnie, jako przepisy prawa materialnego wskazał przepisy §§ 1 - 5 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego, które regulują postępowanie w sprawie przeprowadzania przez organ pomocy społecznej wywiadu środowiskowego. W żaden też sposób zarzutu tego nie uzasadnił i nie wykazał, na czym owo naruszenie polegało oraz, by naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, że rozpatrując skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Błędnie także, jako przepis prawa materialnego skarżąca powołała art. 100 ust. 1 u.p.s. W wyrokach z dnia 02 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1294/11 (LEX nr 1149150) oraz z dnia 18.09.2013 r., sygn.akt I OSK 2242/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 100 ust. 1 u.p.s. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem o charakterze procesowym. Zawiera on przewodnią zasadę postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z którą w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu przed organami pomocy społecznej w sprawie dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zarzut jego naruszenia przez sąd pierwszej instancji należy zatem powiązać z odpowiednim przepisem p.p.s.a. i wykazać, że powyższe uchybienie procesowe mogło mieć wpływ na wynik sprawy." Podnosząc zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 u.p.s., skarżąca nie wykazała, że jego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialny. Stwierdziła jedynie lakonicznie, że dyrektywa wynikająca z art. 100 ust. 1 u.p.s. nie została do skarżącej zastosowana.

Skoro zatem wskazane w skardze kasacyjnej podstawy okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.