Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 18/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy Goczałkowice-Zdrój z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr XXXIX/267/2010 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 16 grudnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwałę nr XXXIX/267/2010 Rady Gminy Goczałkowice – Zdrój z dnia 27 kwietnia 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Śląsk. Nr 123, poz. 1979) w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy Goczałkowice – Zdrój oraz podległych jej jednostek organizacyjnych o charakterze cywilnoprawnym oraz wskazania organów do tego uprawnionych i warunków dopuszczalności pomocy publicznej. Uchwałę powyższą prokurator zaskarżył w części, dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

a) obrazę art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez określenie w § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 uchwały, iż należność może być umorzona w całości lub w części, gdy osoba fizyczna zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł (pkt 1), osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie (pkt 2), zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (pkt 3), jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji (pkt 4), zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny (pkt 5), przy jednoczesnym ustaleniu w § 2 ust. 2 uchwały, iż umorzenie należności w powyższych przypadkach może nastąpić na wniosek dłużnika, jak również z urzędu, podczas gdy powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie dają podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań;

b) obrazę art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez sformułowanie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi Wójt Gminy, na wniosek dłużnika może odraczać terminy zapłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, podczas gdy treść art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określania, uściślania czy rozwijania przesłanek przyznania ulg aktem prawa miejscowego.

Prokurator wniósł o stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięć, zawartych w jej § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1.

Uzasadniając skargę Prokurator w pierwszej kolejności podniósł, że Rada Gminy Goczałkowice – Zdrój podjęła zaskarżoną uchwałę, działając na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych oraz na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn zm.).

W § 2 ust. 1 tejże uchwały organ stanowiący gminy ustalił, iż należność może być umorzona w całości lub w części, jeżeli: osoba fizyczna zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł (pkt 1), osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie (pkt 2), zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (pkt 3), jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji (pkt 4), zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny (pkt 5).

Z kolei w § 2 ust. 2 uchwały rada określiła, iż umorzenie należności w przypadkach określonych w ust. 1 może nastąpić na wniosek dłużnika, jak również z urzędu.

Prokurator zaznaczył, że stanowiąca przedmiot skargi uchwała obowiązuje od dnia 22 lipca 2010 r., zaś w części objętej zaskarżeniem należy uznać ją za niezgodną z prawem.

W uzasadnieniu zarzutów skargi Prokurator wskazał, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia. W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują bowiem pozycję zależną i jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych, ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych. Prokurator powołał się w tym zakresie na pogląd, zawarty w literaturze przedmiotu – opracowanie: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 135.

Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4.

Art. 59 ust. 2 tejże ustawy ustanawia delegację dla rady gminy do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazania organu lub osoby uprawnionej do udzielania tych ulg. Zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 tej ustawy.

Stosownie z kolei do art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli: osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł (pkt 1); osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie (pkt 2); zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (pkt 3); jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji (pkt 4); zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny (pkt 5).

Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi w ocenie Prokuratora do wniosku, iż za wykraczający poza upoważnienie ustawowe należy uznać zapis zawarty w § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 uchwały przypadki stanowią okoliczności, których wystąpienie uzasadnia stosowanie ulg z urzędu, stosownie do treści art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Tymczasem, na co zwrócił uwagę Prokurator, na podstawie § 2 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały przypadki powyższe stanowią również okoliczności, uprawniające do stosowania ulgi w postaci umorzenia na wniosek dłużnika.

Prokurator podkreślił, że przesłanki stosowania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny (w tym przesłanki ich umorzenia) na wniosek dłużnika określa art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do treści powołanego przepisu są nimi "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Wskazał jednocześnie, iż jedynie § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały określa przesłankę "ważnego interesu dłużnika" lub "interesu publicznego", której wystąpienie uprawnia do stosowania ulg zarówno na wniosek dłużnika, jak i z urzędu.

Przesłanki stosowania ulg na wniosek dłużnika (umorzenia, odroczenia spłaty lub rozłożenia spłaty na raty) w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny określa natomiast art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Analiza powołanych przepisów daje w ocenie Prokuratora podstawę do stwierdzenia, iż art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie przyznaje radzie gminy upoważnienia do ustanowienia regulacji, jaką przewidziano w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Ustawodawca w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych określił przesłanki, których zaistnienie umożliwia organowi wskazanemu w uchwale rady gminy udzielenie ulgi w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 cyt. ustawy są nimi "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Powołany zaś przepis nie pozwala na przyjmowanie przez radę rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie ustalania przesłanek udzielania ulg. Za nieuprawnione należy w ocenie Prokuratora uznać ustanowienie przez organ w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały przesłanek stosowania ulg w postaci "względów społecznych lub gospodarczych", bowiem zgodnie z wolą ustawodawcy należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, jeżeli zachodzi jedna z ustawowych przesłanek określonych w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jako "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należy wyłącznie do wskazanego w uchwale organu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem Prokuratora rada gminy nie jest uprawniona do określania okoliczności - nawet przykładowych - uzasadniających dokonanie przez właściwy organ oceny, czy zachodzą ustawowe przesłanki udzielania ulg. Organ stanowiący w rozpatrywanej sprawie przekroczył przyznany mu w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zakres kompetencji.

Na poparcie argumentacji zawartej w skardze Prokurator przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w tym: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 924/12; z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 294/13 oraz sygn. akt I SA/Gl 298/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 614/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 372/07.

Prokurator zwrócił również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, zgodnie z którym przepisy aktów normatywnych niższego rzędu mogą być wydawane na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego, i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej.

Reasumując, Prokurator stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały z przekroczeniem granic delegacji ustawowej przyznanej podmiotowi stanowiącemu prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy ma cechy istotnego naruszenia prawa, co wymaga stwierdzenia jej nieważności w części objętej zaskarżeniem.

Uchwałą nr XXXVI/228/2013 z dnia 30 grudnia 2013 r. Rada Gminy Goczałkowice – Zdrój uznała za zasadną skargę Prokuratora i stwierdziła, że stanowiąca przedmiot skargi uchwała nr XXXIX/267/2010 z dnia 27 kwietnia 2010 r. w zaskarżonej przez Prokuratora części podjęta została "bez podstawy prawnej". W uchwale z dnia 30 grudnia 2013 r. Rada powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie: P.p.s.a. dotyczący możliwości uwzględnienia przez organ wniesionej skargi.

Odpowiadając następnie na skargę, w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. Rada Gminy Goczałkowice – Zdrój przytaczając treść art. 54 P.p.s.a. oraz sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych (w tym wskazane w skardze Prokuratora), stwierdziła, że skargę uznać należy za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy P.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (ustawa P.p.s.a.), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

W tym miejscu zauważyć również należy, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu "granic danej sprawy", a następnie tego, czy zaskarżona przez Prokuratora uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem są jedynie niektóre (wymienione szczegółowo w skardze) postanowienia zaskarżonej uchwały. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest więc cała uchwała, lecz wyłącznie ta jej część, w stosunku do której strona skarżąca wyznaczyła jej granice.

Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot skargi zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego, obowiązujący na terenie gminy. Dodatkowo podkreślić należy, że zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, a także nie jest obwarowana uprzednim wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc następnie do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że skarga Prokuratora zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Uchwała ta została bowiem podjęta z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, tj. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o finansach publicznych oraz przepisów Konstytucji.

Dokonując oceny zgodności z prawem postanowień, zawartych w uchwale a stanowiących przedmiot skargi należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę na stosowne uregulowania, zawarte w szczególności w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), mające znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, które obowiązywały również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 55 ustawy o finansach publicznych, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

W myśl art. 56 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Z kolei w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odroczona lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4.

Zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1.

Zwrócić należy jednocześnie uwagę, że stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP "organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Ustawą taką jest m.in. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), która w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś w art. 41 ust. 1 przewiduje, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Zgodnie natomiast z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis powyższy oznacza nakaz podejmowania wszelkich działań w oparciu o istniejącą normę kompetencyjną i jedynie w zakresie przez tę normę wyznaczonym. Konstytucja wyróżnia przy tym, w art. 87, dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego oraz źródła prawa miejscowego. Aby dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, zawierać musi przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, regulujące w sposób generalny i abstrakcyjny konkretne kwestie w granicach upoważnienia ustawowego. Dla wydania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określonej uchwały niezbędne jest zatem istnienie tzw. delegacji ustawowej.

W rozpatrywanej sprawie delegację do wydania będącej przedmiotem skargi uchwały rady gminy stanowił cytowany już wyżej art. 59 ust. 1 – 3 ustawy o finansach publicznych.

Nie ulega wątpliwości, że na podstawie powyższej delegacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony został do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu lub osoby uprawnionych do udzielania tych ulg. Na mocy przytoczonego przepisu organ uchwałodawczy stanowi zatem o zasadach, sposobie i trybie udzielania ulg od należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym. Organ stanowiący samorządu terytorialnego upoważniony został także, na mocy art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, do postanowienia (w drodze uchwały) o stosowaniu z urzędu ulg, w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, a to w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zaakcentować w tym miejscu należy, że objęty skargą prokuratora § 2 ust. 1 uchwały wskazuje na przesłanki umorzenia należności (zawarte w pięciu punktach), przy czym objęty również zakresem zaskarżenia § 2 ust. 2 uchwały stanowi, że "umorzenie należności w przypadkach określonych w ust. 1 może nastąpić na wniosek dłużnika, jak również z urzędu".

Stwierdzić zatem trzeba, że § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wymienia okoliczności których wystąpienie, zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, uzasadnia stosowanie ulg (o których mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy) z urzędu. Wskazana regulacja, zawarta w uchwale, w połączeniu z § 2 ust. 2 uchwały stanowi jednak, że umorzenie należności w powyższych przypadkach może mieć miejsce również na wniosek dłużnika. Taki zapis w uchwale stanowi wykroczenie poza ustawowe unormowanie, zawarte w art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, przewidujące jedynie możliwość postanowienia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o stosowaniu określonych ulg z urzędu.

Akty prawa miejscowego, co wymaga tutaj podkreślenia, są aktami podustawowymi, wykonawczymi w stosunku do przepisów ustaw. Skoro akt prawa miejscowego ze swej istoty ma jedynie "wykonywać" ustawę, musi on mieścić się w przedmiocie regulacji danej ustawy – organ stanowiący musi działać ściśle na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych. Przekroczenie zakresu unormowania ustawowego (normy kompetencyjnej) w uchwale oznacza tym samym ustanowienie przez organ jednostki samorządu terytorialnego regulacji wbrew obowiązującej zasadzie legalizmu, a więc bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 372/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 471/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02). Nie jest prawnie dopuszczalne, aby przepisy prawa miejscowego, jako regulacje podustawowe, wykraczały poza unormowania zawarte w ustawie bądź też je powielały (por. np. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 298/13, z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 132/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie za sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa uznać należy postanowienia, zawarte w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi Wójt Gminy, na wniosek dłużnika może odraczać terminy zapłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty. Podkreślić trzeba w tym miejscu, że ustawodawca w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych określił w sposób wyraźny przesłanki umożliwiające organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego udzielenie ulgi: ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Nie upoważnił tym samym organu stanowiącego do konstruowania nowych przesłanek udzielenia ulgi. Upoważnienia takiego ustawodawca nie zawarł w szczególności w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który legitymuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do szczegółowego określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, odsyłając jednak w tym zakresie do art. 59 ust. 1, formułującego przesłanki udzielenia ulgi. Ustanawianie natomiast przez organ uchwałodawczy dodatkowych przesłanek (w rozpatrywanym przypadku: względy społeczne lub gospodarcze) jest przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i stanowi istotne (rażące) naruszenie prawa (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 924/12, wydany w podobnym stanie faktycznym i prawnym).

Reasumując, podzielić należało stanowisko prokuratora o rażącym naruszeniu prawa w zakresie uregulowań zawartych w § 2 ust. 1 w związku z § 2 ust. 2 uchwały oraz w § 3 ust. 1 skarżonej uchwały. Postanowienia w nich zawarte w sposób istotny naruszają bowiem obowiązujący porządek prawny, przekraczając zawarty w art. 59 ust. 1 - 3 ustawy o finansach publicznych zakres upoważnienia. Zakwestionowane przez prokuratora regulacje, zawarte w uchwale, naruszają tym samym jednocześnie art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Nieważność taką powoduje zaś każde istotne (rażące) naruszenie prawa.

Odnosząc się natomiast do wydanej przez organ gminy uchwały z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XXXVI/228/2013 o uznaniu za zasadną skargi na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. należy stwierdzić, że nie mogła ona odnieść skutku w postaci umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w przypadku ustalenia wydania uchwały z istotnym naruszeniem prawa wyrok stwierdzający nieważność takiej uchwały na podstawie art. 147 P.p.s.a. stanowi jedyną możliwość wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywołał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Radzie gminy natomiast nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, wyłączona jest zatem możliwość skorzystania przez ten organ z instytucji autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie wszystkie podniesione wyżej okoliczności, z uwagi na wskazane istotne wady części skarżonej uchwały, mające cechy rażącego naruszenia prawa, Sąd obowiązany był stwierdzić jej nieważność w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.