Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2016/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi "W." Spółka Jawna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej "W." Spółka Jawna z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] (dalej "decyzja zaskarżona") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], uchyliło własną decyzję w całości i jednocześnie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] (dalej "decyzja ustalająca warunki zabudowy" albo "decyzja Burmistrza"), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem w kondygnacji podziemnej, z ciągami pieszo-jezdnymi, z miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną na terenie działek ew. nr [...], [...], [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. oraz zjazdami z ul. [...] (drogi gminnej) - dalej "inwestycji".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej również "ustawą" i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", albowiem obszar analizowany, który przyjęto dla potrzeb dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji nie odpowiada warunkom przewidzianym w §3 ust.2 rozporządzenia. Po stronie wschodniej terenu inwestycji obszar analizowany wyznaczono błędnie. Analiza, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia, która miała wykazać spełnienie przez nową inwestycję wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, przeprowadzona została z rażącym naruszeniem obu przywołanych przepisów. Ponadto w analizie i w decyzji nie wspomniano o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a jedynie podano, że "75 % powierzchni terenu inwestycji przewidziane jest pod planowaną inwestycję. Stanowi to rażące naruszenie §5 rozporządzenia, a w konsekwencji również rażące naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Takie naruszenie prawa przez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie ww. przepisów, przy czym rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku, gdy treść orzeczenia jest sprzeczna z przepisem prawa, na podstawie którego zostało wydane, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art.156 § 1pkt 2 kpa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła "W. Spółka Jawna", dalej "skarżąca", podnosząc zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Samo stwierdzenie organu, że badany obszar po stronie wschodniej terenu inwestycji został błędnie wyznaczony jest niewystarczające, albowiem należało wskazać, na czym błąd ten polegał. Dopiero określenie tego błędu pozwala na stwierdzenie czy w rzeczywistości mamy do czynienia z błędem oraz czy błąd ten powoduje naruszenie prawa o charakterze rażącym. Nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia §5 rozporządzenia w sytuacji, gdy w decyzji Burmistrza określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, aczkolwiek został on pominięty w analizie. Decyzja Burmistrza spełnia pomimo tego wymagania określone przez prawo. Organ nadzoru winien wziąć pod uwagę nie tylko fakt naruszenia prawa, ale również zbadać, czy decyzja wydana z naruszeniem prawa powoduje takie skutki społeczno - gospodarcze, które uzasadniają konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. SKO nie przeprowadziło analizy sprawy pod tym kątem i nie wykazało, że badana decyzja Burmistrza jest merytorycznie błędna lub, że wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2066/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "WSA" (oznaczenie to dotyczy sądu I instancji orzekającego po raz pierwszy w sprawie), oddalił skargę skarżącej.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie WSA podzielił stanowisko SKO odnośnie wydania kwestionowanej decyzji Burmistrza z rażącym naruszeniem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy oraz §3 ust.2 i § 5 rozporządzenia, stwierdzając nadto, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotknięta jest jeszcze jedną kwalifikowaną wadą prawną, która została dostrzeżona w opinii biegłego sądowego [...] M. P. (str.6) opracowanej dla Prokuratury Rejonowej w W. do sprawy sygn. akt [...]. Otóż ustalenie warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji nastąpiło niezgodnie z wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2006r., zgodnie z którym inwestycja miała polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem w przyziemiu, z wjazdem, drogami i ciągami pieszymi, miejscami postojowymi, terenem zielonym i rekreacyjnym. Tymczasem w decyzji ustalono warunki dla tak wskazanej inwestycji z tym, że zamiast parkingu w przyziemiu wskazano w decyzji parking w podziemiu. Oznacza to, że doszło do zmiany treści wniosku przez organ pierwszej instancji, co jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. W orzecznictwie dominuje pogląd, że organ administracji jest związany wnioskiem strony i nie może go modyfikować.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do NSA.

Wyrokiem z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, NSA uchylił wyrok WSA z dnia 10 kwietnia 2009 r. i przekazał sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego NSA wskazał w szczególności, co następuje:

Podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z §3 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art.156§1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. – winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu, iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący.

Z tych też przyczyn szczególnego znaczenia nabiera zachowanie, przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a., wymogów sporządzenia uzasadnienia decyzji jak i zachowania przez sąd administracyjny wymogów określonych w art. 141 § 4 p. p. s. a.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jego przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyczerpującej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jest to tym bardziej istotne, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zaś decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Kolegium - po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchyliło własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008r. w całości i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006r. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zakazują takiego działania organu, lecz w takich przypadkach sąd administracyjny winien wnikliwie rozważyć przesłanki, jakimi kierował się organ wydając te decyzje i ocenić zasadność zapadłych rozstrzygnięć w trybie nadzwyczajnym.

Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odzwierciedla przeprowadzenia takiej kontroli. Brak jest w szczególności wskazania przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, z powodu których podzielił stanowisko zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...] października 2008 r., iż decyzja Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006 r. jest dotknięta wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż wady tej decyzji mają charakter wad ciężkich i winny być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonuje wykładni § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i jednocześnie uznaje, iż Burmistrz W. wydając decyzję Nr [...] rażąco naruszył ten przepis. Takiego działania Sądu pierwszej instancji nie można zaakceptować. W sytuacji bowiem, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) jest niejednolicie wykładany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.z.p.

Jednocześnie § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

A zatem, przepis § 3 rozporządzenia w ustępie 1 posługuje się sformułowaniem "wokół działki budowlanej", zaś w ustępie 2 nakazuje, aby granice obszaru analizowanego wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy takim sformułowaniu przepisów powstaje uzasadniona wątpliwość jak należy rozumieć wielkość i położenie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego.

Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wywołuje kontrowersje:

1 - czy obszar analizowany ma być wyznaczony poprzez zakreślenie kręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniejszym niż 50m. Wówczas jednak odległości ( aby zatoczyć okrąg ) należałoby liczyć od środka działki inwestora, gdyż w przeciwnym razie linie przecinałyby się;

2 - czy obszar analizowany ma być wyznaczony przez zakreślenie z każdej strony działki ( wschód, zachód, północ, południe ) odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w każdym kierunku niż 50m;

3 - czy obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż po dwóch stronach od granicy działki ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w obu kierunkach niż 50m;

4 - czy obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż od granicy do granicy obszaru analizowanego ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej niż 50m.

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.z.p., to przy wykładni przepisu wykonawczego, jakim jest § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie można pomijać zarówno brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. jak i zadeklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu oraz aspektu ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.z.p.). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa znaczenia szerokiego, przy czym takie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2008 s. 492). Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przepis powołanego wyżej § 3 rozporządzenia jest przepisem wykonawczym do ustawy. To zaś oznacza, że nie może być interpretowany z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasad w nich ustanowionych. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości ( art. 64 ust 3 Konstytucji RP ) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić ( nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 u.z.p. wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustawodawca świadomie dopuszcza możliwość zabudowy działki - objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - od spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia (...) była zabudowana. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż od granicy do granicy obszaru analizowanego ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej niż 50m. A zatem, obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy ( czasami bardzo licznej ) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzuty stron postępowania mogą dotyczyć wyznaczenia do analizy zarówno zbyt małego jak i zbyt dużego obszaru, a Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy, winien dysponować danymi umożliwiającymi kontrolę zaskarżonej decyzji także w tym aspekcie i odniesienie się do zarzutów strony. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni § 3 powołanego wyżej rozporządzenia uwagę skupił jedynie na użytym w ustępie 1 sformułowaniu "wokół działki" nie przywiązując należytej uwagi do brzmienia ustępu 2 tego przepisu oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. Tymczasem organy administracji publicznej i sądy administracyjne winny dążyć do takiej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych, która nie prowadziłaby do nadmiernego, nieuzasadnionego naruszenia prawa własności inwestora. Konkludując, artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. i § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia są przepisami, które wymagają wykładni. Skoro zaś interpretacja określonego przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a tym samym naruszenie tego przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji – za decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uznał, że obszar analizowany po stronie wschodniej terenu inwestycji został wyznaczony niezgodnie z § 3 rozporządzenia. U podstaw takiego stanowiska legła błędna wykładnia § 3 rozporządzenia, niedostrzeganie różnic między zwykłym a kwalifikowanym naruszeniem prawa oraz błędne rozumienie rażącego naruszenia prawa przez podciąganie pod przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenia przepisu, który wymaga dokonania wykładni prawa. Zauważyć nadto należy, iż w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik do decyzji Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ) wskazano, iż front działki stanowiącej teren inwestycji wynosi 32m zaś obszar analizowany wyznaczono w odległości 300m na zachód i północ i około 100 m na wschód i południe.

Trafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak określenia w analizie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i pojawienie się w pkt. III decyzji zapisu "75% powierzchni terenu inwestycji przewidziane jest pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dojazdów, dojść do budynków, miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i miejsc składowania odpadów stałych" było nieuprawnione. Pamiętać należy, iż przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wprawdzie w przypadku braku określenia w analizie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy możnaby mówić o naruszeniu § 5 rozporządzenia, jednak w analizie jednocześnie podano, że należy zachować na terenie inwestycji min. 25 % powierzchni biologicznie czynnej, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło nawiązania do art. 61 § 1 pkt 1 u.z.p. i oceny charakteru naruszenia § 5 rozporządzenia w świetle tego przepisu. Nie jest bowiem wystarczające zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w tej kwestii, ale konieczne jest także wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska, tj. motywów, które doprowadziły Sąd do takiej konkluzji.

Za zasadny uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 k.p.a. poprzez uznanie, że Burmistrz W. wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 k.p.a., gdyż dokonał zmiany wniosku bez uzyskania zgody wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do zmiany treści wniosku przez Burmistrz Miasta W., gdyż inwestor we wniosku o wydanie decyzji wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z parkingiem w przyziemiu zaś w decyzji z dnia [...] maja 2006r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z parkingiem w podziemiu.

Z uwagi na powyższe stwierdzenie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. treść wniosku wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA/1990/2-3/47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli wnioskodawcy. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż wnioskodawca nie zakwestionował decyzji o warunkach zabudowy, w tym nie wniósł odwołania od decyzji Burmistrz Miasta W. z dnia [...] maja 2006r. Tym samym można uznać, iż wnioskodawca i Burmistrz Miasta W. jednakowo rozumieją pojęcie "przyziemie", a wnioskodawca otrzymał decyzję zgodną ze swoim wnioskiem. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi – jak to uczynił Sąd pierwszej instancji – że wydał decyzję niezgodnie z wnioskiem inwestora.

Przypomnieć także należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu.

Należy też zaznaczyć, iż przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tych ustaw nie posługują się pojęciem "przyziemie". Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) definiuje jedynie pojęcia: poziom terenu, kondygnacja, kondygnacja podziemna i kondygnacja nadziemna – § 3 pkt 15 – 18.

W takiej sytuacji stanowiska Sądu pierwszej instancji o rażącym naruszeniu prawa nie można uznać za zasadne.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 2 k.p.a. Przepis § 2 art. 156 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach w nim wyszczególnionych, tj. w przypadku zaistnienia przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. Do sytuacji natomiast określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji podobnie jak organ, nie był obowiązany rozważać, czy decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] maja 2006r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W następstwie zapadnięcia wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "Sąd" (oznaczenie sądu administracyjnego I instancji orzekającego w sprawie po raz drugi), ponownie rozpoznał skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 9 grudnia 2010 r. Sąd oddalił wniosek prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego z zakresu urbanistyki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.– zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art.190 p.p.s.a. zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie do powyższego Sąd, ponownie rozpatrując skargę na decyzję SKO, zobowiązany był do uwzględnienia wniosków wynikających z wyroku NSA z dnia 10 września 2010 r.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Wyraźnego podkreślenia wymaga również to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma szczególny, rygorystycznie zdefiniowany przedmiot. Organ orzekający w takim postępowaniu bada bowiem wyłącznie tę okoliczność, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi w art.156§1 k.p.a. (wady kwalifikowane). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wyłącznie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. O ile zatem uchybienia o charakterze niekwalifikowanym obciążające decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu zwyczajnym (w niniejszej sprawie decyzją taką jest decyzja Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006 r., ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji) mogłyby by być podstawą do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w szczególności na skutek: 1) (w odniesieniu do nieostatecznej decyzji organu I instancji) rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania od decyzji organu I instancji, 2) (w odniesieniu do ostatecznej decyzji bądź to organu I instancji, bądź to organu II instancji) wznowienia postępowania administracyjnego, o tyle nie mogłyby być one podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Tym samym uznać należy, że nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może zrekompensować stronie nieskorzystania przez nią z możliwości odwołania się od decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu zwyczajnym do organu II instancji. Postępowania nadzwyczajnego nie można również traktować, w przypadku gdy w postępowaniu zwyczajnym strona skorzystała z trybu odwoławczego, jako kolejnej, tj. trzeciej lub czwartej instancji administracyjnej, w której po raz kolejny, w tym samym zakresie oceniano by spełnienie się materialnoprawnych przesłanek uzasadniających przyznanie danemu podmiotowi uprawnień lub obciążenie go obowiązkami o charakterze administracyjnoprawnym.

Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem prowadzonego przez SKO postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie było ponowne szczegółowe ustalanie, czy w dacie wydawania tej decyzji zachodziły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ale wyłącznie ustalenie, czy decyzja ta nie została wydana z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156§1 k.p.a.

Zgodnie z przywołanym przepisem k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W zaskarżonej decyzji SKO uznało, że decyzja Burmistrza obciążona jest rażącym naruszeniem prawa (art.156§1 pkt 2 k.p.a.), co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

W przywołanym wyroku z dnia 10 września 2010 r. NSA przesądził, że: (-) wbrew ocenie SKO wyznaczenie obszaru analizowanego w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, (-) wbrew ocenie WSA sformułowanej w uchylonym przez NSA wyroku z dnia 10 kwietnia 2009 r. rażącego naruszenia prawa nie można dopatrzeć się również w różnicy pomiędzy literalnym przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy a przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy.

NSA stwierdził natomiast, że szczegółowego rozważenia w ponownym postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wymaga druga z okoliczności wskazanych w zaskarżonej decyzji jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. kwestia wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźnika powierzchni tej zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego wskazano, że "przepis §5 ust.2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wprawdzie w przypadku braku określenia w analizie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy możnaby mówić o naruszeniu §5 rozporządzenia, jednak w analizie jednocześnie podano, że należy zachować na terenie inwestycji min. 25 % powierzchni biologicznie czynnej, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło nawiązania do art.61§1 pkt 1 u.z.p. i oceny charakteru naruszenia § 5 rozporządzenia w świetle tego przepisu. Nie jest bowiem wystarczające zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w tej kwestii, ale konieczne jest także wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska, tj. motywów, które doprowadziły Sąd do takiej konkluzji".

Stosownie do powyższego należy stwierdzić, że zgodnie z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypowiada się jednakże w sposób jasny, iż pojęcia działka sąsiednia nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, winno być ono utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem, sąsiedztwem urbanistycznym (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. w LEX nr 322329). W cytowanym wyroku podniesiono, iż ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma ona na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb, trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art.61 ust.6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust.1 rozporządzenia).

To, czy planowana inwestycja spełnia zasady dobrego sąsiedztwa ocenia się w oparciu o wyniki analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego. Na podstawie tych wyników określa się parametry inwestycji.

W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2006 r. sporządzono stosowną analizę. Analiza ta stanowi załącznik do decyzji i składa się z części tekstowej oraz graficznej.

W części tekstowej analizy nie dokonano analizy wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, podobnie jak i nie zawarto sugestii co do tego wskaźnika w odniesieniu do planowanej inwestycji. W analizie wskazano jedynie, że "należy zachować na terenie inwestycji min.25% powierzchni biologicznie czynnej". W decyzji ustalono natomiast, że 75% powierzchni terenu inwestycji przewidziane jest pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dojazdów i dojść do budynku, miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i miejsc składowania odpadów stałych.

Jednocześnie z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się m.in. kilkanaście wielkogabarytowych budynków wielorodzinnych, a zatem budynków, których charakter jest tożsamy z charakterem planowanej inwestycji.

Przy ocenie wszystkich powyższych okoliczności w kontekście naruszenia §5 rozporządzenia w związku z art.61 ust.1 pkt ustawy należy ponownie wskazać, że jest to ocena dokonywana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, tj. postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Stosownie do obszernych uwag poczynionych wcześniej należy wskazać, że do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wystarczałoby stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia §5 rozporządzenia, nawet mającego daleko idące skutki, a wyłącznie naruszenie o charakterze fundamentalnym, tj. rażącym. Chodziłoby zatem o sytuację, w której zestawienie parametru ustalonego w decyzji z przepisem §5 prowadziłoby do wniosku, że w oczywisty sposób przepis ten, co do zasady, nie dawał możliwości ustalenia tego parametru w sposób wskazany w decyzji.

Zgodnie z §5 ust.1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie jednakże z ustępem drugim tego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z analizy powyższego uregulowania wynikają następujące wnioski: (-) zasadniczym trybem ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla nowej inwestycji jest ustalenie go w oparciu o średni wskaźnik zabudowy występujący w obszarze analizowanym, (-) nie jest to jednakże tryb wyłączny, albowiem przepis dopuszcza również ustalenie parametru z pominięciem średniego wskaźnika w obszarze, (-) dopuszczalność zastosowania tego trybu uzależniona jest od stwierdzenia, że za odstąpieniem przemawiają wnioski wynikające z analizy, (-) analizowany przepis nie tylko, że nie wskazuje w sposób wyczerpujący, ale nie czyni tego również w sposób przykładowy, konkretnych przesłanek uzasadniających zastosowanie trybu szczególnego (przepis nie przybliża zatem, co konkretnie miałoby wynikać z analizy, co uzasadniałoby odstępstwo), (-) uznać należy wobec powyższego, że przepis przyznaje organowi orzekającemu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pewien zakres uznania administracyjnego, (-) z formalnego punktu widzenia organ może zatem wywodzić istnienie przesłanek uzasadniających odstępstwo od trybu zasadniczego z różnego rodzaju elementów stanu zagospodarowania obszaru analizowanego wynikających z przeprowadzonej analizy.

Zestawienie takich składników uregulowania instytucji ustalenia warunków zabudowy, jak to, że: (-) prawodawca przewidział możliwość różnego kształtowania obszaru analizowanego, określając wyłącznie jego minimum, (-) przepis regulujący sposób kształtowania tego obszaru skonstruowany został w sposób mogący być źródłem kilku interpretacji odnośnie minimalnych rozmiarów obszaru analizowanego, czemu w wyroku z dnia 10 września 2010 r. NSA poświęcił znaczną część rozważań, (-) możliwość odstąpienia przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy od oparcia go o średnią dla obszaru, (-) istnienie ścisłego związku pomiędzy rozmiarem obszaru analizowanego a ilością materiału analitycznego służącego za podstawę do wyznaczania powierzchni zabudowy (im ten rozmiar jest większy, tym w nieunikniony sposób organ uzyskuje szersze możliwości wariantowania parametru), prowadzi do wniosku, że możliwość stwierdzenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy rażącego naruszenia przepisu §5 rozporządzenia jest w daleko idący sposób ograniczona.

Sytuacja taka byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby w obszarze analizowanym ustalonym przez organ znajdowała się wyłącznie zabudowa w oczywisty sposób odmienna od inwestycji planowanej (np. duży dom wielorodzinny planowany w okolicy charakteryzujący się wyłącznie niską zabudową jednorodzinną).

Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której na znacznej części obszaru analizowanego, ustalonego, co stwierdził NSA, bez rażącego naruszenia §3 rozporządzenia, zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna.

W tej sytuacji nawiązanie przez Burmistrza przy określaniu parametru powierzchni nowej zabudowy – nawiązanie, które wprawdzie nie zostało wyartykułowane wprost w części tekstowej analizy, ale jasno wynika z jej części graficznej - do parametrów zabudowy wielorodzinnej (nawet gdyby parametr ten został wyznaczony w trybie §5 ust.2, tj. z pominięciem średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego), nie może zostać uznane za rażące naruszenie §5 rozporządzenia, czy też art.61 ust.1 pkt 1 ustawy.

W świetle powyższych okoliczności, w szczególności w świetle rygorystycznie sprecyzowanego przez ustawodawcę wąskiego zakresu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należy podkreślić, że wystarczającej podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia §5 rozporządzenia nie mogła stanowić sama konstatacja, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowej inwestycji jest wyższy niż na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (z pozostałych stron teren inwestycji otaczają tereny niezabudowane). Argument ten zainteresowane strony mogły podnosić w kontekście ewentualnego niekwalifikowanego (nierażącego) naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (wskazując na taką hipotetyczną ewentualność Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza, że do takiego naruszenia w istocie doszło) w odwołaniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Uznać zatem należy, że decyzja Burmistrza nie jest obarczona rażącym naruszeniem przepisów ustawy i rozporządzenia.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła zatem z naruszeniem art.156§1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego w sytuacji, w której do rażącego naruszenia tych przepisów w rzeczywistości nie doszło.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia SKO rozpozna powtórnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego powyżej.

Wskazać również należy, że odmowne rozpatrzenie wniosku dowodowego prokuratora wyniknęło z faktu nieziszczenia się przesłanki z art.106§3 p.p.s.a, tj. wobec niewystąpienia sytuacji, w której przeprowadzenie wnioskowanego dowodu byłoby niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 pkt c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.