Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1153/98
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 1999-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: stwierdzenie nieważności decyzji

SENTENCJA

Dnia 8 października 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym :

Przewodniczący sędzia NSA: A. Plucińska-Filipowicz

Sędziowie NSA; A. Gliniecki (spr.), Z. Niewiadomski

Protokolant: M. Błaszczyk

po rozpoznaniu w dniu 8 października 1999 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej

1.	Uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

2.	Zasądza od Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na rzecz skarżącego J. W. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] r. znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Minister¬stwa Gospodarki Komunalnej Nr [...] z dnia 23 grudnia 1953r. Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji z dnia [...] r., nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] oznaczona Nr hip.[...], stanowiąca własność K. J. O., M. J. O. i I. O., objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obsza¬rze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej zwanym dekretem. Przedmiotowa nieruchomość była zabudowana: budynkiem frontowym muro¬wanym o 1 kondygnacji użytkowanym na czytelnię, budynkiem frontowym murowanym o 2 kondygnacjach - drukarnia, oficyną poprzeczną murowaną o 1 kondygnacji - drukarnia, oficyną poprzeczną drewnianą o 1 kondy¬gnacji oraz 3 oficynami murowanymi 1-kondygnacyjnymi wykorzystywa¬nymi na warsztaty.

Złożony w dniu 28 lipca 1948 r. przez dotychczasowych właścicieli wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości, orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodo¬wej m. st. Warszawy Nr [...] z dnia 14 maja 1953 r. został rozpatrzony odmownie. Decyzję odmowną uzasadniono tym, że "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieru¬chomości przy ul. [...] oznaczony Nr hip.[...] został przezna¬czony pod budownictwo użyteczności publicznej".

W tej samej decyzji również stwierdzono, na podstawie art. 8 dekretu, przejście na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdują¬cych się na przedmiotowym gruncie. Minister Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję pierwszej instan¬cji decyzją z dnia 23 grudnia 1953 r. Nr [...].

J. W. - następca prawny byłych właścicieli w dniu [...] 1995 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z 1953 r.

W ocenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wyra¬żonej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., organ pierw¬szej instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, w ramach którego winien ustalić jaki plan był obowiązujący w dacie wydania decyzji (1953 r.), czym naruszył art. 44 i art. 75 ust. l i 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie było niezbędne z uwagi na konieczność ustalenia, czy nie zachodzą prze¬słanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Jak wynika z ustaleń przeprowadzonych w ramach postępowania nieważnościowego, obowiązywał dla przedmioto¬wego terenu w 1953 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 8 października 1949 r., według którego nieruchomość położona przy ul. [...] przeznaczona była "pod budynki i urzą¬dzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej częś¬ci terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami".

Zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa, taki zapis w planie powodował, że nie można było pogodzie korzystania przez dotychczasowego właści¬ciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania prze¬strzennego. Obecnie przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowi własność komunalną.

Wobec powyższego należało uznać, że brak powołania się w decyzji z dnia 14 maja 1953 r. na konkretny plan, nie może być uznane za ra¬żące naruszenie prawa, a więc nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych orzeczeń.

J. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art.127 § 3 kpa. W piśmie tym podnosi, że organy pierwszej i drugiej instancji rozpatrujące w 1953 r. sprawę przyznania prawa użytkowania wieczystego, nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w kwestii obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, czym naruszyły art. 44 wcześniej powołanego rozporzą¬dzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. Ponadto dotychczasowa "właścicielka – I. O. była osobą zamożną i na pewno wyrażałaby wolę i zgodę na wystawienie budynku użyteczności publicznej i skweru". Do tej pory na tym terenie, nie został zbudowany żaden budynek uży¬teczności publicznej ani urządzony żaden plac.

W innych podobnych sprawach, dotyczących sąsiednich nieruchomości, zapadły odmienne decyzje. W piśmie z dnia 8.04.1996 r. (k. 61) skierowanym do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa pełnomocnik J. W. wywodzi, że plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 8 października 1949 r., do którego odwołuje się w/w organ, nigdy faktycznie nie uzyskał mocy prawnej, gdyż nie został zatwier¬dzony i do 2.07.1956 r. obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m. st. Warszawy uchwalony w 1930 r., a zatwierdzony w dniu 11.08.1931 r. przez Ministerstwo Robót Publicznych.

W tym stanie, organy rozpatrując sprawę ustanowienia prawa własnoś¬ci czasowej w 1953 r. winny się odnieść do ustaleń w/w planu z 1930 r., skoro tego nie uczyniły orzeczenie z dnia 14 maja 1953 r. wydane, zostało z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. podtrzymując wcześ¬niejszą argumentację.

W skardze złożonej do Sądu, J. W. wnosi o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Zdaniem skarżącego zapis w planie, że teren przeznaczony jest pod użyteczność publiczną, nie musi oznaczać, że teren ten musi być własnością Skarbu Państwa, do takich wniosków może prowadzić analiza aktów prawnych z okresu przedwojennego i powojennego, a w tym również przepisów prawa rzeczowego ustanowionego dekretem z dnia 11 października 1946 r. (Dz. U. Nr 57, poz. 319).

Możliwości takiej w ogóle nie brały pod uwagę organy odmawiające w 1953 r. przyznania prawa własności czasowej i to zdaniem skarżą¬cego, świadczy o tym, że decyzje te zostały wydane z rażącym naru¬szeniem prawa (art. 130 	prawa rzeczowego oraz art. 4 i 5 rozporządzenia Prezydenta R. P. z dnia 16 lutego	1928 r.).

Skarżący podnosi również, że plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 08.10.1949 r. wszedł w życie w dniu 25.10.1949 r., a więc po dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, który był złożony w dniu 28.07.1948 r. Pogląd, że bierze się pod uwagą plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący po dacie wydawania decyzji, zdaniem skarżącego jest błędny.

Gdyby w/w wniosek dotychczasowych właścicieli został rozpoznany w terminie 6 miesięcy, jak dopuszczał art. 68 ust. 4 i 5 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., to obowiązywał wówczas jeszcze ogólny plan zagospodarowania m. st. Warszawy z 1930 r. i do niego winny odnieść się organy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę, podejmując polemikę z zarzutami zawartymi w skardze między innymi stwierdza, że "nieruchomość przy ul. [...] w dniu 22.11.1945 r. (materiały inwentaryzacyjne BOS nadesłane przy piśmie Archiwum Państwowego m. st. Warszawy Nr [...] z dnia 25.07.1996 r.) była zabudowana budynkami mieszkalnymi, w części użytkowanymi na biura". W konkluzji końcowej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna gdyż podniesione przez stronę skarżącą, zarzuty sprowadzają się do kwestionowania niewyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Podstawowym zarzutem podniesionym przez stronę na rozprawie, jest wadliwość decyzji drugiej instancji, a więc decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 23 grudnia 1953 r. znak: [...]. Zdaniem strony skarżącej, akt ten uwidocznio¬ny na odwrocie zawiadomienia (k. 19), nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej (brak tytułu, brak uzasadnienia i został podpi¬sany przez osobę nie upoważnioną). Istotnie, dokument ten może budzie wątpliwości, czy jest to decyzja organu drugiej instancji, czy też zawiadomienie o treści podjętego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kwestią tą, nie zajęły się organy w trakcie postępowania nieważnościowego w ogóle, a może mieć to istotne znaczenie, gdyż w dalszej konsekwencji może mieć wpływ na właś¬ciwość organów do rozpatrywania sprawy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. dla określenia charakteru zabudowań znajdujących się na posesji przy ul. [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odwołuje się do protokołu z dnia 24 czerwca 1953 r., z którego to wynika, że budynki tam stojące były wykorzystywane na czytelnię, drukarnię i warsztaty.

W odpowiedzi na skargę z dnia 24.07.1998 r. ww. organ dla wyjaśnienia tych samych okoliczności, odwołuje się do materiałów inwentaryzacyjnych BOS, nadesłanych przy piśmie Archiwum Państwowego m. st. Warszawy Nr [...] z dnia 25.07.1996 r. i zgodnie z tymi materiałami, "nieruchomość przy ul. [...] była zabudowana budynkami mieszkalnymi, w części użytkowanymi na biura".

Bez wyjaśnienia tych rozbieżności, nie można oceniać prawidłowości wydania decyzji z 1953 r., odmawiającej przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] w Warszawie. Nie bez znaczenia w tej sytuacji, są rozważania strony skarżącej na temat znaczenia pojęcia "użyteczności publicznej" zawarte w skardze, którym organ nie poświęcił dostatecznej uwagi.

Powyżej omawiane wątpliwości dają podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została podjęta bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, że organy orzekające na podstawie art. 7 ust. l i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powinny brać pod uwagę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jaki obowiązywał w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a nie plan jaki obowiązywał w dacie orzekania. Przyjęcie takiego poglądu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej, jak i inne organy działają na podstawie i w granicach prawa obowiązującego w dacie orzekania.

Decyzja administracyjna wydana w oparciu o już nie obowiązujące przepisy, byłaby dotknięta wadą nieważności z powodu tego, że została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Nie można również zgodzić się z poglądem, że nie wydanie decyzji administracyjnej w przewidzianym terminie, stanowić może o rażącym naruszeniu prawa, pogląd ten nie znajduje, jak na razie, odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym, literaturze prawniczej ani w orzecznictwie.

Reasumując należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględ¬nienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. l pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.