Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1306/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (j. t. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, Nr 117, poz. 677, Nr 170, poz. 1015, Nr 171, poz. 1016 i Nr 230, poz. 1371, z 2012 r. poz. 627, poz. 664, poz. 769 i poz. 951, z 2013 r. poz. 628, poz. 675, poz. 829, poz. 1351 i poz. 1650, z 2014 r. poz. 486), po rozpatrzeniu odwołania P. S. z dnia [...] marca 2014 r. od decyzji Komendanta Centralnego Ośrodka Szkolenia Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2009 – 2010, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał: że P. S. pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby za lata 2009 - 2010 urlopy wypoczynkowe (w wymiarze odpowiednio 1 i 30 dni) i dodatkowe (w wymiarze odpowiednio 10 i 15 dni).

Powyższe pismo w dniu [...] stycznia 2014 r. zostało przekazane do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Komendantowi Centralnego Ośrodka Szkolenia Straży Granicznej, który decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. odmówił wypłaty wnioskowanego ekwiwalentu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził m.in., że prawo do przedmiotowego ekwiwalentu powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego, zatem w niniejszej sprawie z dniem [...] lutego 2013 r.

Dodać należy, że P. S. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2013 r.

W tej dacie obowiązywał art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu ograniczającym wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata.

Zgodnie z tym przepisem wypłacono mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2011 -2013.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Odwołujący wniósł w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie ekwiwalentu lub uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący podniósł, że nie zgadza się z zastosowaniem art. 118 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby w sytuacji gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten obowiązywał w znowelizowanym brzmieniu. W dalszej kolejności powołał się na art. 7 Konstytucji RP jak również wyrażoną w art. 6 kpa zasadę praworządności. Wskazał także, iż nie bez znaczenia dla przyjęcia zasady bezpośredniego działania prawa jest również kontekst wprowadzenia nowych norm prawnych i charakter dokonanych zmian, a w szczególności, gdy zmiany przepisów są korzystne z punktu widzenia strony.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji zważył, co następuje:

Poza sporem jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 118 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu znowelizowanym.

Artykuł 6 kpa stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zawarta w tym przepisie zasada określana jest jako zasada praworządności lub legalności. Odpowiada ona konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Art. 2 tej ustawy uchylił m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 2 ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3.

Należy więc zauważyć, że norma prawna ma zastosowanie do tych czynów, stosunków, czy zdarzeń, które powstają od momentu jej wejścia w życie. Ustawodawca mógł więc zadecydować, że od chwili wejścia w życie należy ją stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa.

Tymczasem ustawa z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Jednocześnie z uzasadnienia projektu tej ustawy (senacki druk nr 387 z dnia 15 marca 2012 r.) wynika, że ... obradujące wspólnie komisje senackie Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisja Rodziny i Polityki Społecznej i Komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę polegającą na skreśleniu przepisu art. 10 przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych.

W polskiej kulturze prawnej nie wypracowano niespornych reguł rozwiązywania problemów intertemporalnych w przypadku braku przepisów przejściowych. Nie przyjęła się jednoznacznie reguła, że wobec braku rozstrzygnięcia ustawodawcy stosuje się regułę bezpośredniego działania nowego prawa.

Dalej organ podał, że skoro odwołujący nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z mocy prawa (art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej) pod rządami starych przepisów to do końca czynności związanych z realizacją nabytego już uprawnienia jest poddany działaniu starych przepisów.

Z tych względów organ I instancji zobowiązany był do zastosowania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawą z dnia 27 września 2013 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez nieuwzględnienie w dacie orzekania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351) obowiązującym od dnia 5 grudnia 2013 r.

- naruszenie art. 118 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym przed 5 grudnia 2013 r.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania - wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że:

Zdaniem organu jego roszczenie powinno być oceniane w oparciu o przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn.zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby, tj. w dniu [...] lutego 2013 r., który to przepis w tej dacie stanowił, że funkcjonariusz zwolniony ze służby m.in. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 tej ustawy otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Organ I instancji przyjął także, że znowelizowany z dniem 5 grudnia 2013 r. przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej - poprzez skreślenie użytych w tym przepisie wyrazów "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata", na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), nie ma zastosowania w przypadku skarżącego, gdyż ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego odnoszącego się do praw nabytych przed i po wejściu jej w życie co oznacza, że znowelizowany przepis stosuje się jedynie do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby po wejściu w życie tej ustawy, tj. od 5 grudnia 2013 r.

Przy takim przyjęciu uznano, że po zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. przysługuje mu jedynie ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe za ostatnie 3 lata, tj. za lata 2011 - 2013, który to ekwiwalent został skarżącemu wypłacony; nie przysługuje mu natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy w latach wcześniejszych, tj. w latach 2009 - 2010, gdyż w dacie zwolnienia skarżącego ze służby obowiązywał art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu ograniczającym wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe do ostatnich 3 lat.

Skarżący nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem organu w zaskarżonej decyzji, tj. z zastosowaniem, jako materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji, przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia go ze służby, tj. w dniu [...] lutego 2013 r., w sytuacji gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten obowiązywał w znowelizowanym brzmieniu.

Po nowelizacji tego przepisu z dniem 5 grudnia 2013 r. funkcjonariusz Straży Granicznej, który został zwolniony ze służby m.in. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, a nie wykorzystał przysługującego mu urlopu wypoczynkowego czy urlopu dodatkowego, ma prawo do pełnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, nie tylko za ostatnie 3 lata.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi, które mogą ograniczyć moc przepisów prawa w czasie, przez wyłączenie stosowania nowych przepisów do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem ich w życie.

Skarżący nie podziela poglądu organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że wobec braku przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej z dnia 27 września

2013 r. i braku niespornych reguł rozwiązywania problemów intertemporalnych, nie ma przesłanek do zastosowania w sprawie skarżącego art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, nadanym ustawą nowelizującą.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji gdy ustawa zmieniająca nie reguluje kwestii intertemporalnych, brak ten powinien być wypełniony przez organy stosujące prawo w drodze wykładni, uwzględniającej całokształt sytuacji strony oraz kontekst wprowadzenia nowych przepisów i różnice w ich treści w stosunku do poprzedniego brzmienia. Podkreśla się również, że zagadnienia intertemporalne należy badać na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości.

Jednocześnie powszechnie akceptowane jest stanowisko, że przy zmianie przepisów i niepodaniu przez ustawodawcę wskazówek odnośnie stosowania do stanów faktycznych sprzed zmiany przepisów nowych lub poprzednio obowiązujących - pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa. Zasada ta oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich zdarzeń prawnych, również mających miejsce przed datą wejścia w życie nowych przepisów.

Na potwierdzenie takiego stanowiska skarżący niniejszym powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. K-30/06, w którym to wyroku stwierdzono, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost, a milczenie ustawodawcy w tym zakresie oznacza, że jego wolą jest ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa.

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że przy braku przepisów przejściowych organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 698/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2264/12.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej obowiązuje od 5 grudnia 2013 r., a ustawa nowelizująca z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera żadnych przepisów przejściowych i nie określa w sposób jednoznaczny jakie przepisy będą obowiązywały w stosunku do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed wejściem jej w życie.

W tej sytuacji należy uznać, że wolą ustawodawcy było ustanowienie zasady bezpośredniego działania prawa, co oznacza, że znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej ma również zastosowanie do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 5 grudnia 2013 r.

Na taką wolę ustawodawcy wskazuje również i ta okoliczność, że zmiana przepisów dokonana ustawą nowelizującą z dnia 27 września 2013 r. dostosowuje prawo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/2008, w którym to wyroku dokonano oceny zgodności m.in. art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją.

W wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji i wskazał, że policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej.

Należy tu wskazać, że przed nowelizacją regulacja zawarta w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, ograniczająca ekwiwalent pieniężny wypłacany funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz czas wolny od służby tylko do 3 ostatnich lat była tożsama z regulacją zawartą w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. wprawdzie nie dotyczył oceny zgodności art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej z Konstytucją ale mając na uwadze, że po wydaniu tego wyroku w ustawie nowelizującej z dnia 27 września 2013 r. dokonano nie tylko zmiany przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny ale także zmiany przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej i zmiany przepisów innych służb mundurowych, ograniczających możliwość uzyskania przez funkcjonariuszy zwalnianych ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz czas wolny od służby tylko do ostatnich 3 lat, to w tej sytuacji należy uznać, że sam ustawodawca uznał te przepisy za niesłuszne, nieodpowiadające zasadom konstytucyjnym takim jak zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada sprawiedliwości społecznej - i z tego powodu je zmienił.

Uwzględniając zatem kontekst dokonanej zmiany przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej zasadne jest przyjęcie, że wolą ustawodawcy w ustawie nowelizującej z dnia 27 września 2013 r. było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa.

Pogląd odmienny i zastosowanie dawnego prawa prowadzące do pozbawienia skarżącego należnych mu świadczeń z tytułu pełnionej służby ewidentnie prowadzi w takim przypadku do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w sprawie decyzje znajdują uzasadnienie w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, zastosowanym jako podstawa materialnoprawna decyzji odmawiającej przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2009, 2010, oraz urlopy dodatkowe za rok 2009 i 2010.

Zgodnie z powołanym przepisem, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 – 8 i 12 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata.

Tak więc prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent. Skoro urlop wypoczynkowy funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje, stosownie do art. 86 ust. 1 powoływanej ustawy, corocznie, to na ustawowe trzy lata kalendarzowe, za które będzie przysługiwała mu ta należność składa się urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz w dwóch kolejnych poprzedzających go latach. Konstrukcja przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie pozostawia dowolności w zakresie oceny stanu faktycznego, interpretacji przepisu, czy też uznania administracyjnego. Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz. Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym artykule.

Zwrócić należy uwagę, iż powyższe rozwiązanie koresponduje z treścią art. 87 ust. 4 powołanej ustawy, który wprowadza wymóg udzielenia funkcjonariuszowi zaległego urlopu za poprzedni rok kalendarzowy w pierwszych 3 miesiącach następnego roku. Oznacza to, iż ustawodawca wprowadził cezurę czasową umożliwiającą otrzymanie urlopu wypoczynkowego (także dodatkowego) w naturze. Celem urlopu wypoczynkowego jest regeneracja sił pracownika. Cel ten nie jest z pewnością realizowany, gdy funkcjonariusz kumuluje niewykorzystany urlop, aby po odejściu ze służby otrzymać ekwiwalentne świadczenie pieniężne w wysokości kilkumiesięcznego uposażenia. Takie działanie, choć przedstawia dla funkcjonariusza wymierną korzyść finansową, jest sprzeczne z istotą urlopu – jako prawnej instytucji gwarantującej funkcjonariuszowi prawo do odpoczynku. Aby takim praktykom zapobiec ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Skoro zatem skarżący został zwolniony ze służby w 2013 r., to ostatnimi trzema latami, o których mowa w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 będzie rok 2011 i 2012. Nie jest kwestionowane, że za te lata skarżącemu został wypłacony ekwiwalent.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie należy się za cały niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący funkcjonariuszowi do dnia zwolnienia ze służby lecz za urlop niewykorzystany w ściśle oznaczonym przedziale czasowym. Regulacja ta nie czyni żadnych wyjątków od tej reguły, a zatem obiektywne przyczyny braku możliwości wykorzystania urlopów zaległych sprzed trzech ostatnich lat nie mają wpływu na wysokość wypłacanego ekwiwalentu.

Dodać należy, że istota stosunku służbowego ma charakter szczególny, a jej wykonywanie i wynikające z tego tytułu prawa i obowiązki funkcjonariusza Straży Granicznej podlegają odrębnej od przepisów prawa pracy i prawa cywilnego regulacji ustawowej. Funkcjonariusz służb mundurowych nie jest bowiem pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem państwowym wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141, wyrok SN z dnia 5 września 1991 r., sygn. akt I PRN 39/91, OSA 1992/10/3 i postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1997 r., sygn. akt I PKN 66/96, OSNP 1997/20/401). Fakt ten powoduje, że nie ma w stosunku do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 tegoż Kodeksu, a tym samym również przepisów prawa cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 446/06). Zdaniem Sądu ustawa o Straży Granicznej nie zawiera generalnego odesłania do takich przepisów, w związku z czym przyjmuje się domniemanie zupełności regulacji stosunków służbowych objętych tą pragmatyką. Oznacza to zatem, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 118 ust. 1 pkt 2, z którego jednoznacznie wynika uprawnienie funkcjonariusza, związane ze zwolnieniem ze służby, do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, którego funkcjonariusz nie wykorzystał w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, jednakże nie więcej niż 3 lata wstecz od momentu zwolnienia z pełnienia służby.

Jeśli zaś chodzi o zarzut skarżącego naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP to również tego zarzutu Sąd nie podziela. Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. o sygnaturze akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją, co nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Pamiętać należy, że Sąd jest związany Konstytucją i ustawami. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, Sk 19/99), a zwłaszcza wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt P 4/99 – w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00, z dnia 23 sierpnia 1994 r., sygn. akt I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06, LEX nr 275509).

W przywołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa: "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło, jak to określił Trybunał Konstytucyjny: konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym - kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń. Skoro zatem rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyło kwestii dochodzenia roszczeń i kwestii zakresu i terminów przedstawiania tych roszczeń, nie można było w żaden sposób uznać, iż powyższy wyrok stanowi podstawę do uregulowania kwestii przedawnienia roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ustawy o Straży Granicznej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/12).

Trzeba podkreślić, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do innej pragmatyki służbowej, tj. do ustawy o Policji, a nie do ustawy o Straży Granicznej.

Przede wszystkim nie można wykluczyć, iż racjonalny ustawodawca celowo odmiennie w różnych formacjach (służbach) reguluje okresy przedawnienia roszczeń (w tym roszczeń z tytułu ekwiwalentu za urlop), biorąc pod uwagę zarówno specyfikę służby, możliwości budżetowe, rozmiar formacji i jej ważność w hierarchii zadań Państwa. Zauważyć też trzeba, iż z uwagi na różnorodną specyfikę zadań i warunki służb formacje takie jak: Służba Graniczna, Policja, Wojsko Polskie, Straż Pożarna, ABW, funkcjonują w oparciu o odmienne akty prawne (pragmatyki), różnie kształtujące uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy. Zatem, powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, odnoszący się do pragmatyki policyjnej per analogiam nie może wprost znaleźć zastosowania do innej służby – Straży Granicznej.

Oznacza to zatem, że zarówno Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jak i organ związany był przepisami ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 118 ust. 1 pkt 2. Nie została zanegowana przez Trybunał Konstytucyjny jego konstytucyjność. Ponadto podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. Każda z nich posiada inny charakter i zakres działalności (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Odrębności te uzasadniają występowanie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb.

Należy zgodzić się z organem, że przy zmianie przepisów, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa. Czyli przy braku przepisów przejściowych organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną stosując przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej obowiązuje od 5 grudnia 2013 r., a ustawa nowelizująca z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) nie zawiera żadnych przepisów przejściowych i nie określa w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały w stosunku do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed jej wejściem w życie.

Reasumując, wskazać należy, że chybiony jest zarzut skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przyjęcie bowiem innego okresu obliczeniowego skutkowałoby wydaniem decyzji z naruszeniem tego przepisu. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).