Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1219/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 58 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 226/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy O.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 226/10, po rozpoznaniu skargi Gminy O.-Prezydenta Miasta O., uchylił zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta O. - na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej zwana "u.g.n.") - pismem z dnia 30 września 2008 r. wypowiedział E. i A. Ł. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 1/60 z udziału 2612/10000 ( związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. G. [...], wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 356,32 zł, równej 5% wartości gruntu. Wyjaśnił, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m² wynosi 367,29 zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego.

W złożonym wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest zbyt wysoka E. i A. Ł. zakwestionowali prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej wysokości opłaty rocznej i wnieśli o zmianę wysokości oszacowanej wartości 1 m² nieruchomości. Nadto w związku z brakiem regulacji dotyczącej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zakupionej przez nich nieruchomości wnieśli o zastosowanie nowej stawki procentowej, o której mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. tj. 3% wartości gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Podniesiono, iż w myśl art. 73 ust. 5 u.g.n. wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem 30 września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach pismo z dnia 30 września 2008 r. nie zostało uznane za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz jako ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. SKO uznało postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe i umorzyło na mocy art. 105 k.p.a.

Gmina O., reprezentowana przez Prezydenta Miasta O., w skardze od powyższego orzeczenia zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 79 ust. 3 u.g.n., które doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw, to jest ugodowego załatwienia sprawy, ewentualnie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżone orzeczenie podniósł, że rozpoznawał przedmiotową sprawę, pomimo faktu iż przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. Sygn. akt 876/07, LEX 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r. Sygn. akt I OSK 1141/06, LEX 299413). Art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować do postępowania przed Kolegium odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów. Należy przy tym wskazać, iż w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina O. wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego w O.. Z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz od uczestniczki postępowania – E. Ł. wynika, iż sprzeciw ten został rozpoznany przez Sąd Rejonowy w O. w dniu [...] kwietnia 2010r. (sygn. akt [...]) i został odrzucony z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zatem odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (Sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r. Nr 1 poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (Sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r. Nr 5 poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Sąd podniósł, iż przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. umarzające postępowanie wszczęte na skutek wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 105 § 1 k.p.a., przy czym w uzasadnieniu wskazano, iż przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie był fakt, iż nie została uprzednio ustalona pierwsza opłata.

W przedmiotowej sprawie organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe z tego powodu, iż w ocenie organu pismo skierowane do użytkownika wieczystego nie miało charakteru wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, a stanowiło w istocie ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Należy w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany).

Sąd wskazał, że treść art. 79 ust. 3 u.g.n. wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydaje orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane w przedmiotowej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu.

Zdaniem Sądu zasadny jest zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu merytorycznie, gdyż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a uwzględniając skargę może jedynie uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 79 ust. 3 u.g.n., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanym wyżej przepisom prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając wyrok w całości zarzucając naruszenie:

1. art. 3 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę;

2. art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 u.g.n. przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 k.p.a..

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona.

Wskazując na podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 1 Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W razie nieuwzględnienia zarzutu stanowiącego podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 1 Kolegium, wskazując na podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 2 i 3, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto Kolegium wniosło o zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał się za właściwy do załatwienia skarg na orzeczenia Kolegium umarzające postępowanie w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste gruntów stwierdzając, że z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie wynika, iż w sprawach tego rodzaju sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przedstawiony powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Zadaniem przedstawionego unormowania jest zapobieżenie negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. W niniejszej sprawie do takiego sporu jednak nie doszło, gdyż sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem swą właściwość nie na skutek art. 58 § 4 p.p.s.a., lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 § 2 ustawy. Wprawdzie Sąd Administracyjny wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi dbając o ochronę praw strony, ale w tej sytuacji winien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.

W ocenie Kolegium pod żadną z kategorii wymienionych w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. nie sposób podciągnąć orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. Orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi z uwagi na brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Orzeczenie nie jest konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku mającego swe źródło w prawie materialnym. Rozstrzyga ono natomiast kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Nie można też uznać, że orzeczenie jest innymi niż określone w pkt 1-3 aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samorządowe kolegia odwoławcze podejmując orzeczenia nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Wprawdzie do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak z faktu tego nie można wysnuć wniosku, że są to sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym, a wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 3 października 1997 r., I SA 1333/97, OSP 1998, nr 3, poz. 57).

Zdaniem Kolegium błędnie Sąd uznał, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat, tj. art. 77-79. Kolegium ustaliło, iż stan faktyczny sprawy jest inny niż opisany w przepisach art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 u.g.n.. Zgodnie z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu użytkownikowi wieczystemu nowej jej wysokości. Normy prawne zawarte w tych przepisach mają zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona czy to w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości, czy w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Ażeby można było coś komuś wypowiedzieć, to musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata o wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną, nie posiadającą desygnatu. Opłaty w wysokości 0 zł nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta O. wskazał w wypowiedzeniu rzekomą wysokość dotychczasowej opłaty, aby stworzyć pozory jej istnienia i zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat w celu ustalenia opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości po raz pierwszy, a nie w celu aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta O. rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania tych przepisów na stan faktyczny, którego one nie obejmują.

Wyrażona przez Sąd w zaskarżonym wyroku obawa, że orzeczenie Kolegium umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom drogę do sądu powszechnego jest - zdaniem Kolegium - niezasadna. Drogę do sądu powszechnego zamyka sam sąd powszechny, jeżeli odrzuca pozew w przypadku wydania takiego orzeczenia przez samorządowe kolegium odwoławcze. Kolegium bowiem nie widzi uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie może rozpatrzyć pozwu w tego rodzaju przypadku. Art. 80 ust. 1 u.g.n. stanowi, że sprzeciw może zostać wniesiony od orzeczenia kolegium, nie precyzując rodzaju tego orzeczenia. Skoro zaś ustawodawca w art. 79 ust. 7 u.g.n. dopuścił stosowanie w postępowaniu przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m. in. o postępowaniu, to znaczy że zdawał sobie sprawę z możliwości wydawania w tym postępowaniu orzeczeń o umorzeniu postępowania, a jednak nie wyłączył ich spod sprzeciwu. W tej sytuacji twierdzenie, że art. 80 ust. 1 u.g.n. dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych, o których mowa w jej art. 79 ust. 3, jest nieracjonalne i nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. W razie wniesienia sprzeciwu sąd powszechny wszak nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium. Rozpatruje pozew, tak jakby orzeczenia kolegium w ogóle nie było. Treść orzeczenia kolegium nie powinna mieć więc dla sądu powszechnego znaczenia prawnego. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. jest niezasadny. Zgodnie bowiem z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku swojej właściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Z sytuacją objętą powyższym przepisem mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w O. po rozpoznaniu sprawy z powództwa E.Ł. i A. Ł. przeciwko Gminie O. o ustalenie – na skutek sprzeciwu Gminy O. od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nr [...] odrzucił pozew. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową. Nie zmienia to faktu, że sprawa niniejsza ma charakter cywilnoprawny.

Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą SKO nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed SKO jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie samorządowego kolegium odwoławczego, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas SKO ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną, i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie SKO w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego SKO w O. winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w at. 79 ust. 3 u.g.n.. W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę.

Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz Gminy O. kosztów postępowania od strony przeciwnej