Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 889/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, 5c i 5d, art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 694/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 694/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako inwestor) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na dachu budynku biurowo- hotelowego [...] sp. z o.o. z uwagi na obciążające go braki, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Wobec stwierdzenia, że ww. postanowienie inwestor odebrał w dniu 6 listopada 2019 r., a zarazem nie wykonał nałożonego obowiązku, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2020 r. wskutek odwołania inwestora, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując swoje rozstrzygnięcie organ II instancji powołał art. 30 ust. 5c ustawy i przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, wyznaczając w tym zakresie termin 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Jak stwierdził, zgodnie z wydrukiem śledzenia przesyłek z Poczty Polskiej S.A. inwestor postanowienie odebrał w dniu 6 listopada 2019 r. Oznacza to, że organ I instancji podjął decyzję o sprzeciwie w ustawowym terminie 21 dni (od 13 dnia listopada 2019 r.), licząc 7 dni od dnia odebrania postanowienia. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, spółka nie była upoważniona do wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. Mimo prawidłowo doręczonej decyzji o sprzeciwie, inwestor, co wynikało z informacji przekazanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy i przeprowadzonej przez niego w dniu 20 grudnia 2019 r. kontroli, przystąpił do realizacji planowanej inwestycji, naruszając w ten sposób art. 30 ust. 5 ustawy. Wobec ujawnienia tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym, obligowało to organ do wyrażenia negatywnej oceny zgłoszenia jako dotyczącego robót budowlanych niezgodnych z prawem. Dodał, że zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie postępowania odwoławczego nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł inwestor.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu, organ nie traci w szczególności w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, przed upływem wskazanego terminu. Pozwolenie na budowę może być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Zasada ta - w świetle art. 30 ust. 5 ustawy - ma również zastosowanie do procedury zgłaszania robót budowlanych.

Sąd zauważył, że inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych w dniu 9 października 2019 r. Organ I instancji miał zatem czas na złożenie ewentualnego sprzeciwu do dnia 30 października 2019 r. Wcześniej - w dniu [...] października 2019 r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy wydał postanowienie wskazując na konieczność uzupełnienia zgłoszenia. Mając to na względzie Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 30 ust 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. W tej sytuacji sprzeciw mógł być wniesiony w terminie 21 dni licząc od dnia 13 listopada 2019 r. (bezskutecznego upływu terminu zakreślonego do uzupełnienia zgłoszenia). W tej sytuacji wobec braku uzupełnienia zgłoszenia, organ I instancji w dniu [...] listopada 2019 r. wniósł sprzeciw. Ponadto w toku postępowania odwoławczego ustalono, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe zostało zainstalowane, o czym świadczy protokół PINB z dnia 20 grudnia 2019 r.

Sąd I instancji zgodził się zatem, że wykonanie kwestionowanych robót budowlanych mimo wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu, obligowało organ odwoławczy do utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 ust. 2 ustawy, który nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy wykonywanie robót budowlanych narusza inne przepisy. Stwierdził, że tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest art. 30 ust. 5 ustawy. Jak podkreślił Sąd to, że inwestor nie uzupełnił dokumentów do zgłoszenia w terminie, wskazanym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy, nie oznacza, że organ II instancji nie może wnieść sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, jeżeli ustali, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały wykonane, czyli naruszają inne przepisy.

Na koniec Sąd I instancji wskazał, że brak uprawnienia do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem wynikał z faktu, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja organu I instancji o sprzeciwie. Natomiast to, że organ II instancji nie odniósł się w sposób szczegółowy do prawidłowości wydanego postanowienia, stanowiło jedynie wadliwość uzasadnienia decyzji Wojewody, która – zdaniem Sądu - nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, bowiem nie mogło być ono odmienne, nawet w przypadku uznania, że postanowienie organu I instancji było wadliwe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 30 ust. 5c i 5d ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dochodzi do przerwania biegu terminu na wniesienie decyzji ze sprzeciwem w sytuacji, gdy postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia było niezasadne;

- art. 30 ust. 5d ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji w której zgłoszenie nie zawierało braków uzasadniających wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w ww. przepisach;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że mamy do czynienia z realizacją inwestycji w okresie, kiedy organ był uprawniony do wniesienia sprzeciwu;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się lub lakoniczne odniesienie się do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności do zarzutu dotyczącego zasadności przyjęcia, że postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia przerwało bieg terminu na wniesienie sprzeciwu, zlekceważenia zasady zaufania do organów, przeprowadzenie sądowej kontroli w tym zakresie miałoby wpływ na wynik sprawy bowiem prowadziłoby do konstatacji, że wydane w sprawie decyzje są błędne i wymagają uchylenia, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględniania skargi.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności, w przypadku, gdyby Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. których to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w wydaniu orzeczenia niezgodnego z prawem oraz w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Do naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także decyzji organu I instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami p.p.s.a. środków również wobec decyzji organu I instancji, a byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. kształtuje kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi i nie znajduje zastosowania w przypadku jej oddalenia. Także w przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Dokonując oceny przeprowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane postępowania Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a okoliczność zrealizowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem przed rozpoznaniem odwołania wniesionego od decyzji o sprzeciwie, wykazana protokołem kontroli przeprowadzonej przez PINB dla m. st. Warszawy z dnia 20 grudnia 2019 r. i załączoną do niego dokumentacją zdjęciową. Należy również zauważyć, ze w aktach sprawy znajduje się zdjęcie z datą jego wykonania tj. 26 listopada 2019 r., na którym widoczny jest ekran reklamowy objęty procedurą zgłoszeniową w niniejszej sprawie.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w którym skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności (zgodności z prawem). Przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a pełnomocnik skarżącej nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli, zamiast kryterium legalności, stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania przed sądem administracyjnym, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14).

Niezasadne są także zarzuty kasacyjne naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz lakoniczne odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności co do zasadności postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować jedynie wynikająca z tego przepisu kompletność uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji wskazał jakie okoliczności stanu faktycznego przyjął i w oparciu o jakie przepisy prawa uznał zasadność kwestionowanej decyzji, zatem zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie poddaje się kontroli instancyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 349/19, LEX nr 3308786 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie kwestie dotyczące braku podstaw do nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...] października 2010 r. obowiązków w zakresie uzupełnienia dokonanego zgłoszenia, a w konsekwencji wniesienia sprzeciwu, pozostają bez znaczenia w sytuacji, gdy inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych przed rozpoznaniem wniesionego w tym zakresie odwołania.

Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3805/18, LEX nr 3278765). Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Przepis ten nie stanowi również podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Z cała pewnością naruszeniem tego przepisu nie był brak oceny podstaw do wezwania inwestora do uzupełnienia dokonanego zgłoszenia, w sytuacji gdy okoliczność ta była bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że jest skierowany do wojewódzkiego sądu administracyjnego i określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez ten sąd w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego lub prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Nie może przy tym również stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 2891/20, LEX nr 3199847; wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 376/19, LEX nr 3200064; wyrok NSA z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1373/18, LEX nr 3150407; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3002/18, LEX nr 2846496).

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że ich naruszenie może nastąpić poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, stąd w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powinien wskazać jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi w zarzutach przepisami prawa materialnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Tym samym nie są także usprawiedliwione kolejne zarzuty skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania i błędnej wykładni art. 30 ust. 5c i 5d ustawy. Zgodnie z tymi przepisami w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Jednocześnie nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonywał oceny wykładni powołanych przepisów ponieważ nie miały one znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej do sądu decyzji Wojewody Mazowieckiego. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji podstawą do wydania zaskrzonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym drugim przepisem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia lub po wniesieniu sprzeciwu, co miało miejsce w tej sprawie, stanowi podstawę do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od takiego zgłoszenia. Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 6 pkt 1-3 ustawy. Norma art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy stanowi, iż właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza (...) inne przepisy. Wskazany przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 zawiera zatem samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu, gdy budowa narusza "inne przepisy", przy czym należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie sprecyzował, jak też nie określił jakie przepisy miał na uwadze. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w określeniu "inne przepisy" powinny się mieścić przepisy uregulowane w ustawach, jeżeli z przepisów tych wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązujący. Do przepisów o takim charakterze można zaliczyć między innymi przytoczony wyżej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Nie zostało skutecznie zakwestionowane w tej sprawie, iż inwestor po dokonaniu w dniu 9 października 2019 r. zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na dachu budynku biurowo-hotelowego [...] sp. z o.o. od strony ul. [...] w [...], pomimo wniesionego przez organ sprzeciwu, nie czekając na rozpoznanie wniesionego od tej decyzji odwołania, zrealizował sporne zamierzenie, albowiem zainstalował reklamę na wskazanym w zgłoszeniu obiekcie budowlanym. Zaś do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w tym terminie 21 dni (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Skoro więc inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, jednak rozpoczął je przed terminem wynikającym z art. 30 ust. 5 ustawy, stąd też właściwie Wojewoda Mazowiecki zastosowano w tej sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, skoro w sposób niesporny naruszono art. 30 ust. 5 ustawy. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji, że nie jest domeną stron samodzielne weryfikowanie rozstrzygnięć organów architektoniczno-budowlanych, w tym zasadności nakładanych obowiązków, czy podstaw wniesionego sprzeciwu. Do weryfikacji tych rozstrzygnięć uprawniony jest organ odwoławczy i sąd wojewódzki w ramach postępowania instancyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Zatem w sytuacji gdy skarżąca zaskarżyła za pomocą przysługujących jej środków prawnych rozstrzygnięcie organu w tym zakresie, powinna oczekiwać na ich rozpoznanie a nie przystąpić do realizacji inwestycji.

Konsekwencją przyjętej interpretacji jest również fakt, że obowiązek wyrażony w art. 30 ust. 5c ustawy wezwania do uzupełnienia zgłoszenia wpływa, co prawda na ważność samej decyzji, ale nie ma wpływu to na skuteczność zgłoszonego sprzeciwu. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że organ dokonuje samodzielnie oceny, w zależności od okoliczności, konieczności wezwania do uzupełnienia. Prawidłowość wydanego w sprawie postanowienia albo też jego brak może być dopiero oceniana na etapie postępowania odwoławczego. Nieprawidłowym jest, więc twierdzenie skarżącej, że brak prawidłowego (zasadnego) wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia, czyni zgłoszony sprzeciw bezskutecznym, lub wydanym z naruszeniem terminu i pozwala na rozpoczęcie robót budowlanych. Niepełność wniosku zgłoszeniowego, obciąża bowiem konsekwencjami samego zgłaszającego. Organ ma obowiązek wezwania go do uzupełnienia braków zgłoszenia, ale uchybienie temu obowiązkowi w całości lub w części nie wpływa na skuteczność zgłoszonego sprzeciwu. Zatem przyjęta przez Sąd pierwszej instancji konstrukcja prawna oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. była całkowicie prawidłowa, albowiem wniesiona skarga inwestora nie zasługiwała na uwzględnienie.

Również wniesiona skarga kasacyjna, jako całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.