Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1129/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15 ust 2 pkt 10 , pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4 pkt 9 pkt 5 , pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art 17 ust 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 170
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r., Nr LXXX/1219/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r., Nr LXXX/1219/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg".

Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego:

← art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności,

← art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

← art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącej spółki w możliwości korzystania z należących do niej nieruchomości,

← art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego gruntu,

← art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad kształtowania przestrzeni publicznych na terenie objętym ustaleniami planu, w tym brak określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz reklam,

← art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej spółki są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

← art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji,

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu działek nr [...] ,[...] ,[..] ,[...] itd... obr. [...] oraz nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] ale wyłącznie w granicach wyznaczonych w planie terenów oznaczonych symbolami PP1, PP2, KDD, KDL, KDZ, KU2, KU3, KU4, U32, U46, U59, U60, U61 (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do skargi),

2) zasądzenie, na rzecz Skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W zakresie wykazania interesu prawnego do zaskarżenia uchwały powołano art. 31 Konstytucji RP wraz z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten statuuje obowiązek zachowania przez organy władzy publicznej proporcjonalności stosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zatem zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli.

Zdaniem Skarżącej, Rada Miasta Krakowa naruszyła powyższe zasady, w sposób ewidentny i rażący naruszając jej interes prawny, poprzez drastyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie linii zabudowy oraz kształtu układu komunikacyjnego na terenie należącym do Skarżącej.

Zdaniem skarżącej działania gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego gruntu. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został więc naruszony interes prawny Skarżącej wynikający przede wszystkim z treści 61 ust. 2 i 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów Skarżąca spółka posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego.

Skarżąca spełniła również wymóg bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Do Rady Miasta Krakowa skierowane zostało bowiem uprzednio pismo wzywające do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które do dnia złożenia skargi nie zostało uwzględnione.

Uzasadniając zarzut naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że spółka kwestionuje zgodność ze Studium rozwiązania obejmującego wyznaczenie w planie terenów przestrzeni publicznej PP1 i PP2, na których co do zasady wyłączono możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Rozwiązanie to jest w sposób oczywisty sprzeczne z obowiązującym w dniu uchwalenia planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, zgodnie z którym teren ten był przeznaczony pod zabudowę obiektami usług komercyjnych oraz obiektami produkcyjnymi (P/UC).

Faktem jest, że obowiązujące w dniu uchwalenia planu studium przewidywało możliwość korygowania granic pomiędzy terenami zabudowanymi i wyłączonymi spod zabudowy, niemniej w tym przypadku nie wystąpiły żadne okoliczności które uzasadniałyby tak istotne odstąpienie od ustaleń studium.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że rozwiązania planistyczne w odniesieniu do wskazanych w skardze terenów wyznaczonych w obrębie nieruchomości należących do skarżącej spółki w żaden sposób nie nawiązują do wskazanych wymogów, czego efektem jest niczym nieuzasadnione i nieracjonalne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do skarżącej nieruchomości.

W tym zakresie skarżąca spółka kwestionuje przede wszystkim przyjęte w planie rozwiązania w obsługi komunikacyjnej obszaru. Ustalony w planie przebieg dróg dojazdowych w sposób drastyczny i zupełnie nieuzasadniony ogranicza bowiem swobodę zagospodarowania należących do nieruchomości. W jej ocenie obsługa komunikacyjna tego trenu powinna być zapewniona drogi wewnętrzne powiązane z wyznaczonymi drogami lokalnymi i zbiorczymi, a przebieg dróg wewnętrznych powinien być dostosowany do docelowego sposobu zagospodarowania tego obszaru i ostatecznie ustalany na etapie projektowania dopuszczonej na tym obszarze zabudowy. Narzucanie już w planie miejscowym przebiegu dróg w sposób drastyczny ogranicza możliwości zagospodarowania tych terenów, gdyż dzielą one teren o jednorodnym przeznaczeniu (pozostający przy tym we własności jednego podmiotu) na mniejsze obszary, wykluczając tym samym możliwość całościowego zagospodarowania tego terenu. Przebieg dróg w tym terenie nie powinien być narzucony w planie ale powinien wynikać z docelowego sposobu gospodarowania przedmiotowego obszaru. Inny układ komunikacyjny będzie bowiem wymagany w przypadku budowy bardzo dużego obiektu handlowo - usługowego, a zupełnie inny w przypadku budowy większej liczby mniejszych obiektów handlowo - usługowych, czy też w przypadku budowy na tym terenie obiektów mieszkalnych wielorodzinnych.

Co więcej, w przypadku części obszarów ustalony układ urbanistyczny właściwie wykluczył racjonalne zagospodarowanie niektórych terenów. Stało się tak chociażby w przypadku terenu zabudowy usługowej U60, który z uwagi na jego kształt oraz ustalone linie zabudowy właściwie nie nadaje się do wykorzystania. Teren ten ma kształt wąskiego klina wciśniętego pomiędzy teren drogi lokalnej KDL, a teren infrastruktury kolejowej KU3, którego zabudowa jest dodatkowo ograniczona wyznaczonymi od strony tych obszarów liniami zabudowy. W konsekwencji pas terenu, na którym możliwa jest realizacja zabudowy usługowej ma szerokość nie większą niż 20 metrów, co wyklucza jej zagospodarowanie w uzasadniony pod względem funkcjonalnym i ekonomicznymi sposób.

Taki sposób wyznaczenia granic obszaru U60 (oraz linii zabudowy na tym terenie) nie wynika z istniejących uwarunkowań faktycznych i prawnych tego terenu (jak to ma miejsce na przykład w przypadku obszaru U47), ale wyłącznie z przyjętych arbitralnie założeń planistycznych dotyczących obsługi komunikacyjnej tego terenu, skutkujących rozbiciem jednorodnego pod względem urbanistycznym i właścicielskim obszaru na wiele oddzielnych enklaw zabudowy, z których część właściwie nie nadaje się do racjonalnego zagospodarowania. Wystarczy w tym zakresie wskazać, że szerokość pasa zabudowy wyznaczonego w obrębie terenu U60 jest zbliżona do szerokości drogi wyznaczonej w sąsiedztwie tego obszaru (KDL), co predysponuje ten teren raczej pod budowę infrastruktury komunikacyjnej, a nie obiektów usługowych.

Dlatego też w ocenie spółki wyznaczenie terenu zabudowy usługowej U60 pomiędzy terenami drogi KDL i kolejowym KU3, jak również wyznaczenie drogi KDL pomiędzy terenami U44 i U60 należy uznać za całkowicie niezrozumiałe i sprzeczne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania ładu przestrzennego.

Spółka wskazała, że również wyznaczony w planie teren zabudowy usługowej U59, z uwagi na jego kształt oraz ustalone linie zabudowy, nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania. Analogiczne zastrzeżenia budzi w planie teren zabudowy usługowej U46, który - przynajmniej w zakresie objętym niniejszą skargą - z uwagi na kształt oraz ustalone linie zabudowy, również nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania. W konsekwencji pas terenu, na którym możliwa jest realizacja zabudowy usługowej zgodnie z parametrami terenu U46 ma szerokość niewiele przekraczającą dwadzieścia metrów, co wyklucza jej zagospodarowanie w uzasadniony pod względem funkcjonalnym i ekonomicznym sposób. Również w tym przypadku sposób wyznaczenia granic obszarów U59 i U46 (oraz linii zabudowy na tych terenach) nie wynika z istniejących uwarunkowań faktycznych i prawnych tego terenu, ale wyłącznie z przyjętych arbitralnie założeń planistycznych dotyczących obsługi komunikacyjnej tego terenu.

Dlatego też w ocenie spółki, wyznaczenie drogi KDL pomiędzy terenami U45, U44, a terenami U46, U60 i U61, jak również wyznaczenie terenu zabudowy usługowej U59 pomiędzy terenami U46 i KU4 należy uznać za niezrozumiałe i sprzeczne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania ładu przestrzennego.

Układ komunikacyjny na danym terenie powinien być bowiem zaplanowany przy uwzględnieniu istniejącego i planowanego zagospodarowania terenu (zapewniając przy tym maksymalną elastyczność i swobodę w kształtowaniu przestrzeni), a w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z sytuacją odwrotną, gdzie przebieg dróg został wyznaczony w całkowitym oderwaniu od realiów danego obszaru.

Rozwiązaniem naruszającym w sposób ewidentny interes prawny skarżonej spółki, a przy tym sprzecznym z wymaganiami ładu przestrzennego jest również przeznaczenie części należących do spółki terenów pod infrastrukturę kolejową - tereny KU2, KU3 i KU4. Faktem jest, że wyznaczone w planie terenu KU obejmują istniejące tory kolejowe, wraz z jedną, należącą do spółki i przeznaczoną do likwidacji bocznicą, niemniej należy zauważyć, że linie te są pozostałością po przemysłowym charakterze przedmiotowego terenu, który w chwili obecnej ulega przeobrażeniu w obszar zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Potwierdzeniem tych twierdzeń jest fakt, że w procedowanym obecnie projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Rejon ulicy Galicyjskiej" (obejmującego część terenów objętych ustaleniami zaskarżonego niniejszą skargą planu miejscowego dla obszaru "Czyżyny - Łęg") zrezygnowano z obowiązku utrzymania infrastruktury kolejowej, a wyznaczone w obecnie obowiązującym planie tereny infrastruktury kolejowej przeznaczono pod usługi (jedynie z dopuszczeniem utrzymania infrastruktury kolejowej).

Skarżąca spółka kwestionuje również prawidłowość ustaleń planistycznych w zakresie przyjętej rezerwy terenu pod rozbudowę ul. Na Załęczu (teren KDZ). Zgodnie z ustaleniami planu pas terenu zajętego pod tą drogę ma szerokość przekraczającą 40 metrów i wkracza na teren należących do spółki działek nr [...] i [...] obr. [...] . W tym zakresie należy zauważyć, że duża szerokość pasa drogowego nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wystarczy wskazać, że w przypadku innych inwestycji drogowych o podobnym zakresie szerokość pasa drogowego nie przekracza 35 metrów (np. ul. Klimeckiego z dwoma dwujezdniowymi pasami ruchu, torowiskiem tramwajowym, chodnikami i ścieżkami rowerowymi). Nie sposób zatem uznać, że przypadku rozbudowy ul. Na Załęczu wymagane jest zajęcie większego pasa terenu (w tym terenu należącego do spółki). Prowadzi to do wniosku, że w tym zakresie ingerencja w uprawnienia spółki jest dalece nieproporcjonalna w stosunku do założonych celów, a tym samym sprzeczna z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określającym zasady ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa i wolności.

Za rozwiązanie naruszające interes spółki należy również uznać określony w planie sposób zagospodarowania terenu działki nr [...], z uwagi na przewidzianą na jej terenie budowę drogi publicznej (KDD), która dzieli tę działkę na dwie części (wchodzące w skład terenów U32 i U61), z których żadna nie nadaje się do racjonalnego zagospodarowania. Podobnie należy ocenić wyznaczenie drogi KDL przez teren działek nr [...] ,[...] obr. [...] , które to rozwiązanie w połączeniu z przyjętą w planie nieprzekraczalną linia zabudowy dla terenu wzdłuż tej drogi (sklasyfikowanego jako teren usługowy U33) uniemożliwia racjonalne zagospodarowanie w/w działek.

Skarżąca spółka ma oczywiście świadomość, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, podkreślenia wymaga jednak, że wspomnianego władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. Tym samym należy stwierdzić, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca spółka wskazała, że kwestionowany plan nie określa w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji. Takie rozwiązanie należy uznać za niezgodne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie koniecznego zakresu ustaleń planu dotyczących systemu komunikacji nastąpiło w przepisie § 4 pkt 9 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego i stwierdza, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że powyższe ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Wynika to wprost z treści przepisu § 4 rozporządzenia, który określa sposób zapisywania ustaleń planu w części tekstowej planu miejscowego, a nie w części graficznej. Analiza ustaleń planu prowadzi natomiast do wniosku, że ani przepis § 9 ani zapisy zamieszczone w innych częściach planu nie określają parametrów (przede wszystkim szerokości) ulic na obszarze objętym ustaleniami planu. Należy zatem uznać, że plan nie spełnia obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 przywołanego rozporządzenia, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące układu komunikacyjnego należy więc uznać za niewystarczające, co może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podniesiono, że kwestionowany plan nie zawiera wszystkich wymaganych prawem zapisów w zakresie zasad kształtowania przestrzeni publicznych. Zgodnie z przepisem § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Tymczasem w zaskarżonym planie brak jest szczegółowych uregulowań w przywołanym zakresie, przede wszystkim w zakresie zasad lokalizowania obiektów małej architektury oraz urządzeń reklamowych. Same zapisy o zakazie wznoszenia lub też dopuszczeniu lokalizowania takich elementów zagospodarowania na określonych obszarach należy uznać za zdecydowanie niewystarczające.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności opisał tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, a następnie odniósł się do kolejnych zarzutów skargi.

Stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia wymogu zgodności planu ze Studium.

Zarzut należy uznać za nieuzasadniony, gdyż stanowi daleko idące uproszczenie, niepoprzedzone wnikliwą analizą istniejących uwarunkowań przestrzennych, proceduralnych oraz prawnych. Zaskarżony plan miejscowy powstawał na przestrzeni lat 2007 - 2013, w trakcie których poddawany był wielokrotnym analizom, opiniom i uzgodnieniom ze strony właściwych instytucji i organów, które pozytywnie zaopiniowały i uzgodniły plan, jak również które swoje uzgodnienie warunkowały uwzględnieniem szeregu zmian. Pozytywną opinię plan uzyskał również ze strony Miejskiej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej.

Z treści skargi zdaje się wynikać, że Strona Skarżąca postrzega pojęcie zgodności planu ze Studium jako dokładne powielenie zapisów studialnych w planie. Zdaniem Strony Przeciwnej, przyjęcie takiej koncepcji jest niedopuszczalne, ponieważ wówczas rozróżnienie tych dokumentów pod kątem ich zawartości merytorycznej byłoby w istocie niemożliwe, a to z kolei całkowicie rozmija się z intencjami ustawodawcy. Proste odzwierciedlenie ustaleń Studium, w tym przenoszenie linii określonych w Studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. Odmienny charakter Studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów zostały zaakcentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt: II OSK 92/13), którego fragmenty obszernie zacytowane w odpowiedzi na skargę.

Należy także pamiętać o stopniu dokładności (skali) opracowania Studium, w tym jego załączników graficznych w skali 1:25000. Z kolei plan miejscowy opracowany został w skali 1:2000 na podkładzie mapy zasadniczej oraz ewidencyjnej. Różnice w odniesieniu do rodzaju map jak i skali ww. opracowań są bezdyskusyjne. Równolegle do trwającej procedury planistycznej na bieżąco wydawano decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, które w odróżnieniu od planu miejscowego nie muszą być zgodne z dokumentem Studium. W konsekwencji wydawane były pozwolenia na budowę, które umożliwiają realizację zamierzenia inwestycyjnego niezależnie od zapisów planu miejscowego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że z brzmienia art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż podmiot dysponujący ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może realizować zamierzenie inwestycyjne niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Stanowczo podkreślić trzeba, że zapisy części tekstowej Studium (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) pozwalały na korektę granic pomiędzy poszczególnymi terenami na etapie tworzenia planów - treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa znajdował się zapis wskazujący, iż uściślenie granic poszczególnych terenów nastąpi w planach). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na zapisy Studium odnoszące się do kwestii zgodności z ustaleniami planu, które zastosowano w ramach prac nad zaskarżonym planem, a mianowicie:

Fragment studium - kierunki 4.

Dla wskazanych powyżej kategorii terenów określa się zakres przeznaczenia terenu, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów. Uzupełnieniem dla tych ustaleń są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych z ochroną kulturową, ochroną krajobrazu, ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rehabilitacji zabudowy mieszkalnej, rewitalizacji zabudowy przemysłowej a także programów aktywizacji. Granice ww. kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr Kl,,należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium.

Fragment studium - kierunki l Granica terenów przeznaczonych do zabudowy.

W celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy (oznaczona kolorem niebieskim), rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych.

Zapisy te wprowadzają wręcz oblig dostosowania zapisów planistycznych do wieloaspektowych uwarunkowań i specyfiki terenu objętego ustaleniami planistycznymi. Zarzucana przez Stronę Skarżącą niezgodność planu ze Studium w zakresie terenów przestrzeni publicznej oznaczonych symbolami PP1 oraz PP2 w rzeczywistości nie zachodzi.

Według ustaleń Studium tereny PP1 oraz PP2 znajdowały się w obszarze oznaczonym symbolem P/UC. Dla terenu oznaczonego jako P - Tereny o przeważające) funkcji produkcyjnej Studium wyznaczało następujące główne funkcje:

P - TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI PRODUKCYJNEJ

1) Główne funkcje:

- zabudowa związana z produkcją, wytwórczością i przetwórstwem,

- zabudowa przemysłowa,

- zabudowa magazynowa, składy, obiekty handlu hurtowego,

- zabudowa usługowa, obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, wraz z zielenią urządzoną o charakterze izolacyjnym.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- kształtowanie nowoczesnych zespołów zabudowy przemysłowej i produkcyjnej o racjonalnie wykorzystanej przestrzeni, uporządkowanym układzie urbanistycznym i zabudowie o wysokiej jakości, poprzez:

- lokalizację nowych zespołów

- rehabilitację i modernizację zdegradowanej substancji,

- intensyfikację wykorzystania przestrzeni w ekstensywnie zagospodarowanych terenach,

- wykorzystanie istniejących rezerw terenowych.

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- konieczność zachowania terenów zieleni urządzonej o powierzchni min. 10% powierzchni ogólnej terenu, kształtowanej jako zieleń izolacyjna,

- zapewnienie pełnego wyposażenia w infrastrukturę techniczną,

- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Z kolei dla terenu oznaczonego symbolem UC - Tereny o przeważającej funkcji terenów usług komercyjnych Studium przewidywało następujące funkcje:

UC - TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI USŁUG KOMERCYJNYCH

1) Główne funkcje:

zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia umożliwiające realizacje przedsięwzięć komercyjnych (w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- racjonalne wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu

Usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej

- kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego

- zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni

- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta

4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz"

- minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie - 50 %,

- maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 40 %,

- maksymalna wysokość zabudowy - 30 m, z dopuszczeniem możliwości lokalizacji dominanty lub akcentu o wysokości nie przekraczającej 60 m.

Dodatkowo wskazać należy, że tereny PP1 oraz PP2, w przeważającej części znajdowały w obrębie obszaru oznaczonego symbolem UC. Dla tego obszaru w zakresie głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano m.in.: "kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego; zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta". Z kolei w zakresie warunków i standardów wykorzystania terenu określono m.in. "zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta". Studium zawiera wytyczne służące do sporządzania planów miejscowych, które z kolei mają stanowić uszczegółowienie polityki przestrzennej miasta. Tworzenie nowych struktur miejskich zawsze zakładało możliwość, a nawet konieczność wyznaczania tzw. przestrzeni publicznych w formie placów, skwerów itp.

Przewidziane w Studium funkcje mają charakter funkcji przeważających, a zatem nie jedynych, które mogą być odzwierciedlone w planie miejscowym. Formułując zapisy planistyczne organ musi uwzględniać ogół uwarunkowań przestrzennych i zasady ładu przestrzennego. Stąd też potrzeba wyznaczenia w planie obszarów przestrzeni publicznych pośród terenów przemysłowych oraz komercyjnych. W skarżonym planie uczyniono to bez zachwiania proporcji w stosunku do głównych funkcji określonych w dokumencie Studium.

Stanowisko w przedmiocie zarzutów naruszenia prawa własności oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego

W skardze wyeksponowano głównie zarzuty związane z naruszeniem prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Analizując tę grupę zarzutów skargi, należy na wstępie poczynić kilka ogólnych uwag dotyczących natury prawa własności w relacji do unormowań z zakresu planowania przestrzennego. Uwagi te pozostają aktualne w stosunku do prawa użytkowania wieczystego, które jest instytucją najbliższą treściowo prawu własności. Przede wszystkim podnieść trzeba, własność stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości. Pomimo tego, prawo własności nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa.

Zważając na powyższe stwierdzić trzeba, że w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego, a przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego.

Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby wartościom wyartykułowanym w skardze (prawu własności i prawu użytkowania wieczystego] z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, co zdaniem Strony Przeciwnej zostało w skarżonym planie uczynione.

Argumentacja Strony Skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu. Tymczasem, to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom Strony Skarżącej nie decyduje jeszcze o naruszeniu prawa własności (użytkowania wieczystego) czy jakichkolwiek przepisów prawa.

Należy wskazać, iż ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości będącej we władaniu Strony Skarżącej, zostały wyznaczone zgodnie z wiążącymi organy planistyczne ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Należy wskazać, iż w zakresie wyznaczenia parametrów dróg, organy planistyczne wypełniły wymogi wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach wykonawczych, albowiem w § 9 zaskarżonej uchwały zostały ustalone zasady obsługi w zakresie komunikacji obszaru planu przez układ komunikacyjny przedstawiony na rysunku planu.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Doprecyzowanie powyższej regulacji następuje w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Z ww. unormowań płynie wniosek, że organ planistyczny jest zobowiązany m.in. do określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów. Należy tutaj zauważyć, że zadośćuczyniono temu obowiązkowi, albowiem zasady budowy, rozbudowy i modernizacji układu drogowego zostały unormowane w § 19 skarżonej uchwały. Zaznaczyć także trzeba, że pojęcie "droga" jest kategorią prawną, gdyż w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych oznacza złożoną "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Z natury rzeczy, dla tak zdefiniowanego pojęcia parametry (przede wszystkim szerokość) mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny w przebiegu przestrzennym drogi opis (tak, jak to wyraża się graficznie i opisowo np. w projektach budowlanych dróg), który następuje na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Właściwości ustalania szczegółowych warunków budowy lub przebudowy dróg, a więc i parametrów drogi, określają przepisy odrębne.

W ustaleniach skarżonego planu parametrem, czyli opisową wielkością charakteryzującą układ komunikacyjny (pod którym rozumie się zespół dróg wraz z ich pasami drogowymi oraz ich wzajemnymi powiązaniami), jest szczegółowe określenie lokalizacji pasów drogowych dróg publicznych (czyli linii rozgraniczających), wpisane graficznie na rysunku planu, o czym stanowi wyraźnie § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Ustawodawca nieprzypadkowo ustanowił specyficzną konstrukcję planu miejscowego, na którą składa się część tekstowa i graficzna. W części graficznej powinny być ujmowane te elementy planu miejscowego, których istotę łatwiej oddać za pomocą grafiki. Do tej grupy elementów niewątpliwie zaliczyć należy kwestionowane w skardze parametry. Pamiętać przy tym należy, iż zapisy części tekstowej oraz części graficznej planu należy interpretować łącznie i na ich podstawie rekonstruować odpowiednie normy prawne. Zauważyć przy tym trzeba, że rysunek planu jest sporządzany w odpowiedniej skali, która umożliwia precyzyjne odczytanie wielkości tego parametru. Graficzne przedstawienie tego parametru (szerokości) jest dogodniejsze w przypadku wyznaczania terenów służących lokowaniu budowli o linearnym kształcie, jakimi niewątpliwie są drogi. Dodatkowo podnieść trzeba, że przy wykorzystaniu współczesnych technik cyfrowych właściwy odczyt takich parametrów nie powinien sprawiać większych problemów. Wskazać się także godzi, że w ustaleniach planu dla terenów wyznaczonych pod tereny dróg (§ 66 i § 67 uchwały) zostały wskazane rodzaje urządzeń, dopuszczone do realizacji, dla poszczególnych dróg.

Dodać także należy, że przyjęta w planie klasyfikacja dróg publicznych i wyznaczenie dróg wewnętrznych umożliwia dalsze uściślenia parametrów poszczególnych dróg w układzie. Ustalenia bardziej szczegółowych parametrów poszczególnych dróg, jako złożonych budowli, stanowią przedmiot przepisów odrębnych i dotyczą procedur, realizowanych poza sporządzaniem i uchwalaniem planów miejscowych. Przyjęcie punktu widzenia Strony Skarżącej prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że w planie miejscowym należy zawrzeć zapisy odpowiadające w istocie treści konkretnego projektu budowlanego. Należy zatem przyjąć, iż zarzut braku wyznaczenia parametrów dróg' publicznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" nie jest uzasadniony.

Stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Strona Skarżąca podnosi, że skarżony plan nie zawiera wszystkich wymaganych prawem zapisów w zakresie zasad kształtowania przestrzeni publicznych. Przede wszystkim wskazać należy, że wymogów w zakresie zawartości merytorycznej planu nie można odczytywać w sposób automatyczny. Każdy plan posiada swoją specyfikę uzależnioną od wielu uwarunkowań różnorakiej natury. Za przykład może tu posłużyć plan, który nie przewiduje zabudowy. Wówczas nie będzie on zawierał parametrów zabudowy pomimo istnienia takiego ustawowego wymogu. Dlatego też elementy zawarte w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny znaleźć swój wyraz wtedy, gdy zaistnieją obiektywne przesłanki aby je zastosować. Przesłanki te decydują również o zakresie tych ustaleń planistycznych. Strona Skarżąca podnosi, że zaskarżony plan miejscowy zawiera zbyt ubogą regulację w odniesieniu do wymagań zakresie zasad kształtowania przestrzeni publicznych. Stanowisko to jest z gruntu błędne.

W skarżonym planie wymagane prawem elementy znalazły się głównie w § 6 tekstu uchwały Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a także wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. W szczególności świadczy o tym zapis § 6 ust. 11 planu o brzmieniu: W zakresie potrzeb kształtowania terenów przestrzeni publicznej obowiązuje:

1) dla budynków lokalizowanych na terenach U43, U44, U45 sytuowanie ich ścian frontowych w kierunku terenów PP1, PP2,

2) wykonanie nawierzchni placów, ciągów spacerowych, ciągów pieszych oraz jezdni dróg publicznych - dróg dojazdowych KDD (bezpośrednio przyległych do terenów PP1, PP2) z przewagą kamienia naturalnego.

Ponadto, ogół ustaleń planu sformułowano w ten sposób, aby urzeczywistnić możliwość kształtowania przestrzeni publicznych, oczywiście w zakresie wynikającym ze specyfiki terenu objętego planem. Plan ma charakter porządkujący istniejące i przyszłe procesy zagospodarowania terenu i jednocześnie ma na celu aktywizację procesów inwestycyjnych oraz przekształcenia terenu. Plan umożliwia przeciwdziałanie procesom degradacji przestrzeni i postępującej dekapitalizacji zabudowy. Plan stabilizuje również zasady zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno - przestrzenną, uwzględniającą: uporządkowanie istniejącej zabudowy, relacje z terenami otaczającymi, prawidłową obsługę komunikacyjną i powiązania z układem komunikacyjnym miasta oraz systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej. Dla porządku przypomnieć też należy, że plan miejscowy jako akt stricte prawny wyznacza kompleksowo sposób zagospodarowania terenu i nie znajduje tu charakterystyczna dla prawa zobowiązań zasada quod lege non prohibitum, licitum est. W praktyce oznacza to, że na terenie objętym planem można realizować tylko takie obiekty, które przewiduje plan miejscowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 2 tej ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych.

Wyrokiem z dnia 4 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (sygn. akt II SA/Kr 97/14 ). W dniu 28 kwietnia 2016 r. 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem do sygn. II OSK 2992/14 uchylił wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, w wyniku czego zapadł kolejny wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. II SA/Kr 1079/16.

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn. II SA/Kr 882/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na tę uchwałę, zaś w dniu 28 kwietnia 2016 r. 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 705/17 oddalił skargę kasacyjną.

Jednakże zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, "nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego." (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07 ).

Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę rozpoznaje ją w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącej.

Dalej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć należy także, że skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do Rady Miasta Krakowa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca otrzymała pismo Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2017 r. o charakterze informacyjnym z załączonym stanowiskiem Prezydenta Miasta Krakowa. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie. Zaznaczyć należy także, że skarżąca wobec zaskarżenia uchwały z dnia 28 sierpnia 2013 r. nadal była obowiązana do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się tylko do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Wskazać zatem należy, że skarżąca spółka jest właścicielką i użytkownikiem wieczystym licznych nieruchomości położnych w obrębie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, między innymi działek o numerach: [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] oraz nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] , a zatem posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazać należy na te zarzuty, które były już przedmiotem oceny w przywołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; zm.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), zwanej dalej ustawą o planowaniu oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez brak określenia w części opisowej uchwały parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku sygn. II OSK 2992/14. Wskazano w nim między innymi, że:

"W literaturze przedmiotu podkreśla się, że układ komunikacyjny miasta powinien stanowić podstawę dla prawidłowego ujęcia ruchu miejskiego i najlepszego obsłużenia mieszkańców umożliwiając mieszkańcom uzyskanie maksimum oszczędności czasu na podróż (por. S. Cieślakowski, Podstawy planowania układów komunikacyjnych). Stąd też, urbaniści w pracach planistycznych skupiają się na określaniu czynników odnoszących się do natężenia ruchu pieszego, kołowego (osobowego i towarowego), obecnych i perspektywicznych potoków pasażerskich czy masy przewozów towarowych, nie zaś na zagadnieniach technicznych określanych przez stosowane przepisy budowlane. Jeśli zatem mowa o określeniu parametrów układu komunikacyjnego (i sieci infrastruktury technicznej), to pod tym pojęciem nie można rozumieć parametrów technicznych elementów tego układu, tj. parametrów technicznych poszczególnych dróg w takim znaczeniu jak określa je rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia ma ono zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a nie przy tworzeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów, podzielić należało argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2164/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http//:orzeczenia.nsa.gov.pl), że § 4 pkt 9 a ww. rozporządzenia nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (...) Gdyby zatem przyjąć za Sądem I instancji, że w planie zagospodarowania przestrzennego należy określać parametry techniczne dróg (a nie układu komunikacyjnego), to konsekwentnie należałoby przedstawiać wszystkie wymienione wyżej parametry techniczne, co w rezultacie prowadziłoby do powstania projektu budowlanego, a nie planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż nieokreślenie w części tekstowej planu szerokości poszczególnych dróg stanowi naruszenie prawa, a tym bardziej takie naruszenie, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności całego planu." Z tych też względów, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygający niniejszą sprawę, nie podziela poglądów wyrażanych w wyrokach, w których przyjmowano, iż parametry układu komunikacyjnego odnoszą się do parametrów technicznych drogi zaprojektowanej w planie."

Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, a zarzut skargi nie może zostać uwzględniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej spółki są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. II OSK 2992/14, zawarł również wiążącą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wskazówkę co do sposobu interpretacji zasady zgodności miejscowego planu ze Studium.

NSA wskazał, że :

" Nie można zapominać, że wolą ustawodawcy, ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U Nr 130, poz. 871) w sposób istotny zmieniono zasadę odnoszącą się do relacji studium i planu. Jak wynika z uzasadnienia tej ustawy, jej celem było wprowadzenie instytucji prawnych mających na celu przyśpieszenie powstawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W powszechnej opinii główną barierą rozwoju inwestycji budowlanych w Polsce był bowiem niedostatek terenów możliwych do zabudowy, szczególnie w największych miastach, gdzie zapotrzebowanie na nowe obiekty mieszkaniowe, handlowe, usługowe i inne jest największe. Konieczne zatem było, jak stwierdzono to w uzasadnieniu ustawy, usunięcie istotnego hamulca, na który napotykali planiści i rady gmin przy sporządzaniu i uchwalaniu planu. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymagał przedtem ustalenia "zgodności" planu ze studium co powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno jest ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro jest w studium nieokreślone. Z tego powodu zapis powyższy zastąpiono wyrażeniem "nie narusza ustaleń studium". (...) Mając na uwadze powyższe przepisy podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium."

Skarżąca na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprecyzowała, że zarzut niezgodności ze studium dotyczy tylko terenów oznaczonych symbolami PP1 i PP2 oraz drogi KDD wokół tych terenów.

Nie ulega wątpliwości i jest to niesporne również miedzy stronami, że działki skarżącej według rysunku Studium położone były w ternach oznaczonych symbolami UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych oraz P - tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej.

Skarżąca eksponuje główne funkcje oznaczone w studium dla tych obszarów, a to (dla terenów o symbolu UC): zabudowa usługowa – obiekty i urządzenia umożliwiające realizacje przedsięwzięć komercyjnych (w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym oraz (dla terenów o symbolu P): zabudowa związana z produkcją, wytwórczością i przetwórstwem, zabudowa przemysłowa, zabudowa magazynowa, składy, obiekty handlu hurtowego, zabudowa usługowa, obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, wraz z zielenią urządzoną o charakterze izolacyjnym.

Jednocześnie skarżąca wydaje się pomijać pozostałe postanowienia i warunki zawarte w Studium, dotyczące kierunków rozwoju tych terenów, takie jak: (dla terenów oznaczonych symbolem UC): racjonalne wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej, kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego, zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta, intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni, zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta oraz (dla terenów oznaczonych symbolem P): kształtowanie nowoczesnych zespołów zabudowy przemysłowej i produkcyjnej o racjonalnie wykorzystanej przestrzeni, uporządkowanym układzie urbanistycznym i zabudowie o wysokiej jakości, poprzez: lokalizację nowych zespołów, rehabilitację i modernizację zdegradowanej substancji, intensyfikację wykorzystania przestrzeni w ekstensywnie zagospodarowanych terenach, zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

W szczególności w każdym z tych przeznaczeń studialnych akcentuje się konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta, co wiąże się z zarzutem – który omówiony zostanie w dalszej części uzasadnienia – dotyczącym wyznaczenia układu komunikacyjnego na obszarze planu.

Jednocześnie w ustaleniach dotyczących obszarów UC wskazuje się na konieczność racjonalnego wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej. W pkt. 4. 2 Studium (Kształtowanie struktury przestrzennej miasta ) pkt. 1 (Granica terenów przeznaczonych do zabudowy) wskazano, że: "W celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych.

Wyznaczone zatem obszary o przeznaczeniu PP1 i PP2 i otaczająca je droga KDD, kwestionowane przez skarżąca jako niezgodne z ustaleniami studium – w istocie są pełną realizacją jego treści. Tereny PP1 i PP2 znajdują się bowiem wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania, a zgodnie z § 57 zaskarżonej uchwały, dla terenów tych ustalono następujące przeznaczenie: podstawowe pod tereny przestrzeni publicznej w formie miejskich placów i ciągów spacerowych, uzupełniające pod zieleń urządzoną. W granicach terenów PP1, PP2 dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie:

1) ciągów pieszych,

2) szpalerów drzew wzdłuż dróg publicznych KDD,

3) obiektów małej architektury,

4) podziemnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

3. W granicach terenów PP1, PP2 obowiązuje zakaz wznoszenia:

1) budynków,

2) tymczasowych obiektów budowlanych,

3) obiektów reklamowych,

4) wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 16.

4. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenów PP1, PP2:

1) wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 20%,

2) wskaźnik powierzchni zainwestowanej nie może być większy niż 80%,

3) zakazuje się wykonywania nawierzchni bitumicznych i betonowych,

4) zakazuje się budowy ogrodzeń,

5) obowiązuje kompleksowe komponowanie zieleni urządzonej, zgodnie ze sztuką jej urządzania,

6) obowiązuje kompleksowa realizacja obiektów małej architektury o jednolitej formie i stylu.

Innymi słowy tereny PP1 i PP2 wyznaczone zostały w zgodzie ze Studium, odczytywanym zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w przywołanym wyżej wyroku z tj. z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Największa grupa zarzutów skargi dotyczy przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem; nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz naruszenie tych praw.

Skarżąca upatruje tych naruszeń głównie w sposobie zaplanowania układu komunikacyjnego na obszarze planu, w tym zabezpieczeniu zbyt dużej rezerwy terenu pod rozbudowę ulicy Na Załęczu, oraz sposobie wyznaczenia linii zabudowy w ramach poszczególnych terenów o różnych przeznaczeniach.

W tym miejscu wskazać więc w pierwszej kolejności należy co następuje.

Jak wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku sygn. IISA/Kr 1548/14, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Taką ustawą jest w pierwszej kolejności ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi istotny element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Stosowanie tej zasady (zasady proporcjonalności) znalazło także swój wyraz w orzecznictwie sądowym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1376/09, opub. w LEX nr 600181, zgodnie z którym "Zakres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Legalność, jako kryterium oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad jednostkami samorządu terytorialnego, powinna być dochowywana z zachowaniem zasady proporcjonalności, na co wyraźnie wskazuje treść art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 1994 r.").

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym ustala się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

Z przepisów tych wynika, że określenie i wyznaczenie układu komunikacyjnego w planie miejscowym, jest nie tyle prawem ile obowiązkiem organu planistycznego. W niniejszym przypadku jak wynika to z analizy rysunku planu, w części w której położone są działki skarżącego, układ komunikacyjny został wyznaczony w czytelny i przejrzysty sposób, głównie poprzez wyznaczenie dróg publicznych o różnych kategoriach: KDZ, KDL, KDD. Drogi te co najważniejsze jednak wyznaczone są w obszarach przeznaczonych do zabudowy – głównie oznaczonych symbolami U (zabudowa usługowa) oraz MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), a zatem w terenach przeznaczonych do intensywnego zagospodarowania. Trudno zatem stawiać organowi planistycznemu zarzut, że podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu, który w istotnej części nastawiony jest na doprowadzenie do uporządkowania i rozwoju terenów o przeznaczeniu usługowym i mieszkaniowym, przewiduje równocześnie takie ukształtowanie struktur przestrzennych, aby miały one możliwe najlepszy dostęp do sieci komunikacyjnej. Faktem notoryjnym jest, że na obszarach dużych miast budowa i rozbudowa układów komunikacyjnych pozostaje daleko w tyle za powstającą zabudową mieszkaniową i usługową, co czyni codzienne życie mieszkańców uciążliwym. Tym samym w sytuacjach, w których jest to jeszcze możliwe, wręcz obowiązkiem gminy jest takie planowanie nowych obszarów przeznaczonych do zabudowy, aby układ komunikacyjny był odpowiedni do przeznaczenia trenów, w którym jest zaplanowany. Jest to jeden z elementów władztwa planistycznego gminy. Jak już wyżej wskazano, sąd administracyjny ma kompetencje do kontroli poczynań jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich działalności prawodawczej wyłącznie z punktu widzenia legalności. Zaprojektowanie układu komunikacyjnego w miejscowym planie jest ustawowym obowiązkiem gminy i obowiązek ten został w zaskarżonej uchwale wypełniony. Rysunek planu wskazuje, że projekt układu komunikacyjnego jest czytelny, logiczny, tworzy niezbędne połączenia komunikacyjne pomiędzy poszczególnymi terenami, nie jest też wbrew twierdzeniom skarżącego nadmienię rozbudowany. Natomiast kontrola zasadności zaplanowania konkretnej drogi czy wyznaczenia przebiegu projektowanych dróg, jak również ustalenie ich kategorii czy rezerwy terenów pod ich przebieg, nie mieści się w kompetencjach sądów administracyjnych. Uwaga ta dotyczy także zarzutu skargi o niewspółmiernie dużej rezerwie terenu pod rozbudowę ulicy Na Załęczu.

Dalej wskazać należy, że znaczny obszar planu wyznaczony został pod tereny oznaczone symbolem U (U1 do U 61) – tereny zabudowy usługowej. Skarżąca kwestionuje sposób wyznaczenia terenów o symbolu U60, U59 i U46 w powiązaniu z przebiegiem otaczających je projektowanych dróg. Jednak także i w tym przypadku ingerencja sądu w treść uchwały musiałby się w istocie wiązać z polemiką dotyczącą koncepcji planistycznej przyjętej przez Gminę Kraków.

Odnośnie przeznaczenia terenów KU2, KU3, KU4 pod infrastrukturę kolejową, to sama skarżąca twierdzi, że tereny te zajmowane są przez istniejące tory kolejowe i bocznicę kolejową, stąd trudno czynić organowi planistycznemu zarzut, że w ustaleniach planu uwzględnił to szczególne, istniejące zagospodarowanie terenu.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad kształtowania przestrzeni publicznych na terenie objętym ustaleniami planu, w tym brak określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz reklam.

Zgodnie z § 4 pkt. 5 rozporządzenia, ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przepis zatem przykładowo wymienia postanowienia, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być umieszczone przy czym wskazuje, że są to ustalenia "wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych".

Tym samym organ planistyczny umieszcza w planie takie ustalenia, jakie są dla danej przestrzeni konieczne i potrzebne.

W § 6 pkt. 11 zaskarżonej uchwały ustalono, że:

W zakresie potrzeb kształtowania terenów przestrzeni publicznej obowiązuje:

1) dla budynków lokalizowanych na terenach U43, U44, U45 sytuowanie ich ścian frontowych w kierunku terenów PP1, PP2,

2) wykonanie nawierzchni placów, ciągów spacerowych, ciągów pieszych oraz jezdni dróg publicznych - dróg dojazdowych KDD (bezpośrednio przyległych do terenów PP1, PP2) z przewagą kamienia naturalnego.

Natomiast cały szereg pozostałych ustaleń (dopuszczeń, nakazów i zakazów ) zawarto w rozdziale III uchwały, w ustaleniach dotyczących poszczególnych terenów o różnych przeznaczeniach. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszeń, które miałyby wpływ na ważność zaskarżonej uchwały, tj. w szczególności istotnie naruszały zasady sporządzania planu miejscowego lub naruszały interes prawny skarżącej spółki.

Na koniec wskazać należy, że zgłoszony w uzupełnieniu skargi (pismo skarżącej z dnia 15 stycznia 2018 r.) zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu dotyczący nieprawidłowego określenia w zaskarżonej uchwale zasad scalania i podziałów działek w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, również jest nieuzasadniony. Zgodnie z § 4 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w § 6 ust. 5 -8 zawarto natomiast następujące uregulowania:

5. Ustala się następujące zasady przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości:

1) w przypadku objęcia scaleniem terenów przeznaczonych w niniejszym planie na cele inne niż rolne i leśne należy zachować następujące zasady przy podziale nieruchomości:

a) każda nowo wydzielana działka budowlana w pierwszym i drugim rzędzie zabudowy musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych, a także musi mieć zapewnioną możliwość doprowadzenia sieci infrastruktury technicznej,

b) nie dopuszcza się wyznaczania działek budowlanych w trzecim i dalszych rzędach zabudowy od dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych,

c) kąt zawarty pomiędzy granicami działki dochodzącymi do drogi publicznej, a granicą tej drogi powinien się mieścić w przedziale pomiędzy 60 a 120 stopni.

6. Wskazuje się w Rozdziale III minimalne wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych.

7. Wymienione w Rozdziale III minimalne wielkości działek budowlanych nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi, ulice, place oraz podziałów mających na celu powiększenie działek macierzystych, a także uregulowanie spraw własnościowych związanych z istniejącą zabudową oraz istniejącym stanem własności.

8. Wymienione w Rozdziale III minimalne wielkości działek budowlanych nie dotyczą istniejących działek, dla których sposób zabudowy i zagospodarowania określają przepisy odrębne oraz pozostałe ustalenia planu.

W rozdziale III planu, w paragrafach od 11 do 52 oraz 55 i 56, wskazano parametry powierzchni nowo wydzielanych działek. Zestawienie tych uregulowań prowadzi do wniosku, że jedynym parametrem wynikającym z rozporządzenia, który w planie nie został jednoznacznie uregulowany jest szerokość frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości.

Według stanu prawnego obowiązującego w dniu uchwalenia zaskarżonego planu, art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; natomiast fakultatywnym ("w zależności od potrzeb") ustalaniem planu zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt. 1 było wyznaczenie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

W zaskarżonej uchwale nie wyznaczono obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wobec powyższego, ustalenia dotyczące parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o jakich jest mowa w cytowanym powyżej przepisie ustawy oraz w § 4 pkt 8 rozporządzenia organ uchwałodawczy gminy zamieszczać miał obowiązkowo jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów. O niezgodności z prawem planu miejscowego nie rozstrzyga brak określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla obszarów, które to działki w planie miejscowym nie zostały wskazane jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W tej kwestii wskazać należy na stanowisko doktryny, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, "jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem". (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154). Przytoczony pogląd został również zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 (niepublik.), wskazano, że "określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy)."

Wobec zatem braku stwierdzenia naruszenie interesu prawnego skarżącej, naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skarga jako bezzasadna został oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.