Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 936/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 e i 64 d
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, 136 par. 1, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P S od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy dotyczącej odstąpienia od nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 2 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po ponownym rozpatrzeniu odwołania L. J. reprezentowanego przez adw. M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając decyzję, [...]WINB wyjaśnił, że [...] marca 2015 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. G. [...] w W., w wyniku których ustalono, że na nieruchomości prowadzone są roboty budowlane związane z wymianą dachu na znajdującym się tam budynku. Roboty polegają na dokonaniu rozbiórki istniejącego dachu wraz z pokryciem, obróbkami i orynnowaniem i wykonaniu nowej więźby dachowej, na którą montowane są płyty osb. Inwestorem w/w robót jest P. S. oraz A. L. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2015r. ustalono, że zdemontowano w całości starą więźbę dachową budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w W. wraz z pokryciem, wykonano nową więźbę, na której umieszczono płytę warstwową (ocieplenie), płyty osb oraz rozpoczęto pokrycie z papy - ułożono pierwszą warstwę. W miejsce drewnianych słupów po obwodzie budynku wykonano ściankę kolankową, murowaną z żelbetowymi słupami i wieńcem, a na wieńcu ułożono murłatę. Zewnętrzną część ścianki kolankowej pozostawiono bez zmian i wymurowano nową ścianę szczytową. Ustalono, że poziom spodu krokwi i kąt nachylenia dachu nie uległy zmianie.

Podczas oględzin stwierdzono, że "zmieniła się grubość warstw dachu (zwiększyła). Obecna grubość dachu to 43 cm (od spodu krokwi do wierzchu płyty osb)".

W dniu [...] kwietnia 2015 r. P. S. przedłożył ocenę techniczną konstrukcji stropu i dachu w przedmiotowym budynku autorstwa mgr inż. S. P. (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...]), zgodnie z którą "pierwotna konstrukcja więźby dachowej (...) według dotychczasowych opracowań znajdowała się w stanie «awarii budowlanej», która dodatkowo postępowała. Istniejące elementy drewniane konstrukcji nie spełniały warunków nośności jak i warunków użytkowania. Pozostawienie tych elementów w pierwotnym stanie z uwagi na postępującą ich degradację i pogłębianie się istniejącego stanu awarii budowlanej doprowadzić by mogło w przyszłości do katastrofy budowlanej (...)". (str.4)

Zgodnie natomiast z przedłożoną przez P. S. opinią biegłego sądowego z zakresu budownictwa lądowego inż. Z. E. z dnia [...] sierpnia 2013 r. więźba dachowa jest w dużym stopniu zużyta i kwalifikuje się do kapitalnego remontu (str.4 i 9).

[...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015r., zezwolił A. L. i P. S. na prowadzenie prac budowlanych w budynku przy ul. G. [...] w W., polegających na wymianie więźby dachowej i poszycia dachu wraz z doświetleniem oknami połaciowymi.

PINB w dniu [...] sierpnia 2015 r. przeprowadził kolejną kontrolę w budynku, w czasie której ustalił, że wykonana została na budynku drewniana więźba krokwi, wymiary elementów drewnianych więźby wynoszą: wysokość krokwi - 23 cm. szerokość 10 cm, jętki - 18,5 x 4,5 cm, murłata - 14 x 14 cm. Na więźbie dachowej ułożono ocieplenie grubości 11 cm na płytach gr. 1,25 cm. a na ociepleniu znajduje się płyta osb gr. 2,5 cm. Pod płytą osb są drewniane kanty wysokości 3 cm. Krokwie dachowe oparte na murłacie. Murłata znajduje się na ściance kolankowej murowanej z gazobetonu zakończonej wieńcem żelbetowym (wysokość 19 cm). W wieńcu w rozstawie co 1,0 m zakotwiczono śruby do zamocowania murłaty. Wysokość ścianki kolankowej od płyty osb stropu do górnej krawędzi wieńca na ściance kolankowej wynosi 127 cm. Ustalono także, że w związku ze zmianą układu oraz wymiarów elementów więźby dachowej zmianie uległa wysokość budynku zarówno w kalenicy jak i przy okapie. Roboty wykonano zgodnie ze sztuka budowlaną.

Kolejna kontrola przedmiotowego budynku odbyła się w dniu [...] listopada 2015r. i potwierdziła, że roboty budowlane prowadzone w związku z wymianą dachu przedmiotowego budynku zostały zakończone.

W związku z powyższym, PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W.

L. J., reprezentowany przez adw. M. P. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, a [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016r.. utrzymał w mocy decyzję PINB. Pełnomocnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Nr [...]. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/16 oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powołanego wyroku, wyrokiem z dnia 18 października 2018r., sygn. akt: II OSK 2467/17 uchylił zaskarżony wyrok i decyzję [...]WINB Nr [...].

Wobec powyższego zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia przez [...]WINB odwołania L. J.

Jednocześnie mając na uwadze, że ostatnie przeprowadzone przez przedstawiciela organu powiatowego czynności kontrolne odbyły się w przedmiotowej sprawie w dniu [...] sierpnia 2015 r., [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. zlecił organowi powiatowemu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych w obrębie dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W. W wykonaniu powyższego PINB [...] przeprowadził w dniu [...] marca 2019r. kontrolę, w czasie której ustalił, że elementy konstrukcyjne więźby dachowej, jej układ i wysokość są zgodne ze stanem opisanym w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2015r. W części poddasza nad lokalem nr [...] wykonano roboty wykończeniowe i przyłączono poddasze do lokalu nr [...] — roboty budowlane zakończono. Część poddasza nad lokalem nr [...] jest użytkowana na cele mieszkalne. Części poddasza nad lokalem nr [...] znajduje się w stanie niewykończonym i nie jest użytkowana,. W części tej zamontowano okna dachowe.

[...]WINB stwierdził, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ww. wyrok NSA jest wiążący dla organów nadzoru budowlanego w sprawie. W wyroku tym Sąd stwierdził, że wydanie decyzji orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w: art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W. w realiach niniejszej sprawy jest co najmniej przedwczesne i wskazał, że sprawa dachu budynku przy ul. ul. G. [...] była również przedmiotem decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r.. nakazującej usunięcie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. [...] w W., również z zakresie dachu tego budynku.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, skoro nie uwzględniono, że co do tego samego przedmiotu - dachu budynku przy ul. G. [...] w W. - prowadzone były dwa różne postępowania, w których te same roboty budowlane inaczej oceniono.

W odniesieniu do dachu przedmiotowego budynku prowadzono więc dwa postępowania - jedno w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawdo budowlane oraz drugie - w trybie art. 51 tej ustawy.

Jakkolwiek decyzja [...]WINB Nr [...] została wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017r., sygn. akt: VII SA/Wa 101/16 i II OSK 1269/17 wyeliminowana z obrotu prawnego, to jednak wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu podjętego w tej sprawie mają również wpływ na niniejsze postępowanie administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2018 r. zauważył bowiem, że w w/w wyroku WSA wskazano na konieczność wyjaśnienia przez organ nadzoru budowlanego, czy roboty budowlane związane z więźbą dachową stanowiło remont pokrycia dachu w celu wyeliminowania przecieków, czy też w istocie doszło do nadbudowy przedmiotowego budynku. Podkreślono przy tym, że w przypadku jednoznacznego ustalenia, że nie dokonano remontu, ale nadbudowy, to postępowanie prowadzone w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego w tej części będzie bezprzedmiotowe, bowiem rzeczą organu będzie przeprowadzenie stosownego postępowania w-' celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Dlatego [...]WINB uznał, że konieczne jest ustalenie w sposób jednoznaczny charakteru robót budowlanych wykonanych w obrębie dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W.

Podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB [...] sierpnia 2015 r. ustalono m.in.. że w związku ze zmianą układu oraz wymiarów elementów więźby dachowej zmianie uległa wysokość budynku zarówno w kalenicy, jak i przy okapie. Z opinii technicznej inż. A. J. W. wynika zaś, że przed wykonaniem spornych robót średnia wysokość z najniższej i najwyższej wysokości strychu wynosiła 1,70 cm (0,95 m ściana kolankowa i 2,45 m maksymalna wysokość mierzona w świetle od stropu do kalenicy). Po dokonaniu spornych prac ta uśredniona wysokość wynosi 2.11 m (1,27 m ścian kolankowa - według protokołu PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. i maksymalna wysokość 2,95 m według projektu inwestorów złożonego u [...] Konserwatora Zabytków).

W czasie oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] marca 2019 r. ustalono, że elementy konstrukcyjne więźby dachowej, jej układ i wysokość są zgodne ze stanem opisanym w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W ocenie [...]WINB, z aktualnego materiału dowodowego sprawy wynika, że z uwagi na niewielkie - o 0,38 m podwyższenie obiektu w wyniku wykonania spornych robót, roboty te nie stanowią nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W., a przebudowę. Podczas kontroli z dnia [...] marca 2019r. stwierdzono bowiem m.in., że część poddasza znajdującą się nad lokalem nr [...] przyłączono do tego lokalu i jest ona użytkowana na cele mieszkalne.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a Pr. bud., wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu.

Organ odwoławczy ocenia sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania przez ten organ rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem w ramach robót budowlanych dotyczących dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W., część poddasza znajdująca się nad lokalem nr [...] została przyłączona do tego lokalu i jest ona użytkowana na cele mieszkalne, to organ nadzoru budowlanego powinien ocenić aktualny stan rzeczy w świetle art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane.

Roboty polegające na włączeniu części strychu do lokalu nr [...] stanowią bowiem "zmianę parametrów użytkowych", o których mowa w art. 3 pkt 7a i objęte były obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którym właściciele lokalu nr [...] nie dysponują. W przypadku zaś prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 50 - 51 Pr. bud.

Okoliczność zmiany parametrów użytkowych lokalu nr [...] w ogóle zaś nie była przedmiotem oceny PINB w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w tym również w świetle zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tą częścią strychu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2018r. stwierdził, że dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania oraz należytym wyjaśnieniu i ustaleniu stanu faktycznego będzie możliwe zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Ocena wykonanych robót budowlanych musi być kompleksowa i nie może być prowadzona jednocześnie w różnych trybach. Tak więc dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania będzie możliwa ocena, czy podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem materialnym.

W ocenie [...]WINB w sprawie dotyczącej dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W. konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności w świetle ustaleń poczynionych w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2019 r.

Przeprowadzenie zaś przez [...]WINB kompleksowego postępowania dowodowego w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W. w ramach których część poddasza znajdująca się nad lokalem nr [...] została przyłączona do tego lokalu nie jest dopuszczalne, gdyż stanowiłoby to de facto przeprowadzenie postępowania dowodowego za organ I instancji, a nie jego uzupełnienie, co z kolei przekracza dyspozycję art. 136 K.p.a. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie została bowiem w ogóle oceniona przez organ I instancji kwestia zgodności adaptacji części strychu na cele mieszkalne z przepisami techniczno - budowlanymi oraz w zakresie dysponowania przez inwestora ta częścią strychu na cele budowlane.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] Nr [...] (bez daty), którą odmówiono P. S. wydania pozwolenia na adaptację lokalu nr [...] na poddaszu budynku przy ul. G. [...] w W. Należy zatem ustalić, czy w/w decyzja pozostaje w obrocie prawnym, bowiem informacja ta może mieć wpływ na niniejsze postępowanie.

Z tą decyzją nie zgodził się pełnomocnik P. S., wnosząc pismem datowanym na [...] kwietnia 2019 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik zarzucił decyzji naruszenie:

"1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązków, mimo, że organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, ponieważ przedmiotem postępowania było nałożenie obowiązków w związku z wykonaną wymiany konstrukcji dachu

2. nie rozstrzygniecie przez [...]WINB w W. w wyniku trzech wyroków WSA, a następnie NSA trybu postępowania, co prowadzi w efekcie do nałożenia na PINB obowiązku wydania decyzji, która wobec pozostawienia pozostałych rozstrzygnięć w mocy może prowadzić do kolejnego naruszenia przepisów postępowania".

Pełnomocnik wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przekazanie sprawy na podstawie art. 64b § 2. p.p.s.a. do rozpoznania na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania".

Uzasadniając sprzeciw wyjaśnił, że w sprawie robót budowlanych w tym budynku są jeszcze w obrocie dwie decyzje PINB:

- pierwsza, w której PINB odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, utrzymana w mocy decyzją nr [...] [...]WINB z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie [...], następnie uchyloną przez WSA w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1549/15, oraz

- druga decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] (wydaną w tym zakresie decyzję [...]WINB uchylił WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/WA 101/16).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie powyższych postępowań łącznie ze sprawą niniejszą jest, zdaniem organu odwoławczego, o tyle niezbędne, że dotyczyły one nałożenia obowiązków w związku ze złym stanem technicznym dachu budynku na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud., w trakcie którego badaniu podlegała legalność i zakres wykonanych czynności nie zaś usunięcie stanu zagrożenia dla ludzi i mienia lub przywrócenia estetyki obiektu. NSA, rozpatrując przekazane do łącznego rozpoznania wszystkie te sprawy wskazał, że tryby postępowania przyjęte w każdej z tych spraw wzajemnie się wykluczają i nałożenie określonych obowiązków czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 Pr. bud. nie może być łączone z nakładaniem nawet tych samych obowiązków na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Jak wskazał NSA wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 2467/17: "Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania oraz należytym wyjaśnieniu i ustaleniu stanu faktycznego będzie możliwe zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Postępowanie to musi uwzględniać fakt prowadzania przez organy nadzoru budowlanego innego postępowania wobec przedmiotowego dachu budynku przy ul. G., Ocena wykonanych robót budowlanych musi być kompleksowa i nie może być prowadzona jednocześnie w różnych trybach. Tak więc dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania będzie możliwa ocena, czy podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem materialnym. Dlatego też obecnie ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna."

Organ administracji był związany wytycznymi zawartymi w wyroku sądu (zgodnie z art. 153 p.p.s.a.). Z tego powodu zostało wydane postanowienie, na podstawie którego [...]WINB nakazał przeprowadzenie PINB kontroli na terenie budynku przy ulicy G. [...] w wyniku której stwierdzono, że stan dachu (elementy konstrukcyjne więźby) są zgodne ze stanem wynikającym z protokołu kontroli z [...] sierpnia 2015 r. Stwierdzono dodatkowo wykorzystywanie poddasza (strychu) na cele mieszkalne w lokalu nr [...] [...]WINB wskazał, że w zakresie więźby nastąpiło nieznaczne podwyższenie dachu o 0,38 m i wynikało to ze zmiany jej konstrukcji, a w związku z tym nie doszło do nadbudowy.

Natomiast wobec stwierdzenia, że dokonano adaptacji strychu na cele mieszkalne – a zdaniem [...]WINB dokonano przebudowy - wymaga to rozważenia podjęcia decyzji na podstawie art.50 - 51 Pr. bud. Z tego powodu [...]WINB uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, bo wymaga dodatkowych ustaleń. [...]WINB uznał, że kwestia adaptacji strychu na cele mieszkalne wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a.; organ II instancji nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów postępowania, a jedynie wykonanie dodatkowych robót wykończeniowych przyłączających i adaptujących na cele mieszkalne zgodnie z ugodą z 1990 r. strychu. Przedmiotem postępowania w sprawie (sprawach) była wymiana konstrukcji dachu i jego pokrycia albo w trybie nałożenia obowiązków z powodu zagrożenia dla mienia i ludzi (art. 66 Pr. bud.), albo oceniana w trybie oceny wykonywania robót bez pozwolenia, a w związku tym odstąpienia od nałożenia związanych z tym obowiązków (art. 51 Pr. bud.).

Okoliczności dotyczące tej kwestii nie tylko zostały wyjaśnione, także przez przeprowadzenie kontroli w dniu [...] kwietnia 2019 r., ale co więcej ocenione przez [...]WINB, który stwierdził, że nie doszło do nadbudowy. Jedynym w tej sytuacji rozstrzygnięciem mogło być utrzymanie decyzji pierwszej instancji w mocy.

Wbrew twierdzeniom organu przeprowadzenie robót budowlanych dotyczących dachu nie obejmowało przyłączenia strychu do lokalu nr [...] z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe. Lokal nr [...] od strychu oddziela strop, a nie dach, wobec tego w ramach wymiany więźby dachowej robót tych nie można było wykonać. Ponadto wykonane zostały one wiele miesięcy po tym jak decyzje stały się ostateczne. W związku z tym, postępowanie dotyczące dachu powinno dotyczyć stanu z daty orzekania, ale także przedmiotu tego postępowania, którego adaptacja nie była przedmiotem.

W pośredni sposób potwierdza to także uzasadnienie decyzji, ponieważ mimo, że stan faktyczny został ustalony, organ uznał, że ze względu na przedmiot ustaleń przekracza to dyspozycję art. 136 k.p.a. Wniosek ten jednak wynika z już ustalonych zupełnie innych okoliczności niż będące przedmiotem postępowania. Nie można abstrahować przy tym od źródła postępowania, jakim były wnioski poszczególnych stron dotyczące stanu technicznego budynku, a w szczególności dachu. [...]WINB zdaje się mylić ustalenia stanu faktycznego z rozszerzeniem przedmiotu postępowania o odrębne zagadnienia i orzekaniem ponad jego przedmiot.

Wytyczne [...]WINB wykraczają poza zakres uprawnień z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ dotyczą one nie tyle ustalenia stanu faktycznego (pomijając kwestię braku jakiegokolwiek dowodu na wydanie decyzji nr [...]), co narzuconej oceny prawnej dokonanych przez uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art.136 k.p.a. okoliczności faktycznych

Art. 138 § 2b k.p.a. wyraźnie wskazuje, że przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzja, o której mowa w § 1 albo § 4.

Wbrew temu, [...]WINB uchylił bezprawne zaskarżoną decyzję, wydając dyspozycję wydania decyzji obejmującej dodatkowe ("zastępcze") okoliczności faktyczne z zakresu prawa budowlanego, które mogły być co najwyżej przedmiotem nowego postępowania. Wytyczne są sprzeczne z wydanymi przez ten sam organ, wobec innych właścicieli lokali w przedmiotowym budynku, decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie; orzeczenie organu odwoławczego – oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek - było prawidłowe.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Należy więc na wstępie wyjaśnić, że w niniejszej sprawie organ II instancji orzekał w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania (art. 153 p.p.s.a.), dokonanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2467/17. W wyroku tym Sąd – uchylając zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/16 - dokonał jednoznacznej (i wiążącej zarówno tut. Sąd, jak i organa) oceny prawnej.

Z tej oceny wynikało nie tylko to, że wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W. było przedwczesne, ale również to, że wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności - skoro nie uwzględniono, że co do tego samego przedmiotu (dachu budynku przy ul. G. [...] w W.) prowadzone były dwa różne postępowania, w których te same roboty budowlane inaczej oceniono.

Ta wada postępowania, na którą słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, stała się przyczyną, dla której NSA uchylił nie tylko wyrok sądu I instancji, ale przede wszystkim utrzymaną w mocy tymże wyrokiem decyzję [...]WINB.

NSA uznał, że kontrolowana decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB o odstąpieniu od nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. naruszała art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Z tej właśnie przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie nakazał prawidłowe przeprowadzenie postępowania oraz należyte wyjaśnieniu i ustalenie stanu faktycznego. Wyjaśnił, że dopiero tak przeprowadzone postepowanie pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Jak stwierdził NSA, "postępowanie to musi uwzględniać fakt prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego innego postępowania wobec przedmiotowego dachu budynku przy ul. G. [...]. Ocena wykonanych robót budowlanych musi być kompleksowa i nie może być prowadzona jednocześnie w różnych trybach. Tak więc dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania będzie możliwa ocena, czy podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem materialnym".

Dokonana w ww. wyroku ocena prawna przez Naczelny Sąd Administracyjny pozwalała więc organowi I instancji na orzeczenie merytoryczne dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego, jako warunkującego zastosowanie określonej normy prawa materialnego.

[...]WINB, uchylając decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, czyli orzekając kasatoryjnie, nie naruszył więc art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w tej sytuacji. Słusznie bowiem doszedł do wniosku – po analizie decyzji PINB i jej uzasadnienia w kontekście ww. wyroku NSA – że organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej, zawartej w wyroku NSA oraz jasnych wskazań co do dalszego postępowania, jakie Sąd ten w wyroku poczynił.

Wskazany przez organ odwoławczy zakres uchybień proceduralnych PINB (s. 3 – 4 uzasadnienia decyzji) w zakresie ustalenia stanu faktycznego - także co do faktu postępowań toczących się w różnych trybach (art. 51 i art. 66 ust. 1 Pr. bud.) i pominiętego przez PINB wyjaśnienia okoliczności zmiany parametrów użytkowych lokalu [...], jak również kwestii prawa do dysponowania nieruchomością dla adaptacji strychu - oraz czytelne odniesienie przez organ odwoławczy wskazanych uchybień do oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko [...]WINB, że po pierwsze wskazany przez [...]WINB zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń organu nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., ale postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez PINB zgodnie z wiążącą także ten organ oceną prawną i wskazaniami NSA, a po drugie, rację ma [...]WINB, że przeprowadzenie takiego postępowania po raz pierwszy przez organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.)

Prawem zaś każdej strony postępowania administracyjnego jest dopuszczalność poddania kontroli instancyjnej zasadności orzeczenia administracyjnego – zwłaszcza w tak istotnych kwestiach, jak podniesione przez NSA w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2467/17, mających przecież decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Należy też podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego, który orzeka kasatoryjnie, jest wskazanie organowi I instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. [...]WINB wskazał w uzasadnieniu swej decyzji PINB na takie okoliczności. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 §2a k.p.a. wskazał na przepisy i okoliczności przemawiające za prawidłową kwalifikacją przyłączenia części strychu do lokalu Nr [...], jak również za tym, że wykonane roboty budowlane w obrębie dachu budynku nie świadczą o nadbudowie, ale o przebudowie (a więc zawarł wytyczne w zakresie wykładni przepisów).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy stwierdza ponadto, że w takim stanie rzeczy w sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a.; organ II instancji prawidłowo przepisu tego nie zastosował. Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymaga poprawnego przeprowadzenia postępowania, w tym także w sposób wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny, czemu uchybił organ I instancji (art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.). W sytuacji więc, kiedy takie postępowanie nie było przez PINB przeprowadzone, nie może mieć zastosowania dyspozycja art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z która organ II instancji może prowadzić postępowanie dodatkowe, ale w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (albo w tym zakresie zlecić postępowanie organowi I instancji). Skoro jednak nie ma czego uzupełniać, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w sposób poprawny – art. 136 § 1 k.p.a. zastosowania nie ma.

Podkreślić należy, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega wyłącznie na sprawdzeniu tego, czy decyzja taka poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art.. 64d § 1 p.p.s.a., mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.