Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1154/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31, 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 5, 35 § 1 i 2, art. 37 § 1, art. 174 pkt 1, art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Bożena Popowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 1524/11 w sprawie ze skargi H. L. i D. L. na uchwałę Rady Gminy Teresin z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 1524/11 oddalił skargę H. L. i D. L. na uchwałę Rady Gminy Teresin z dnia 14 lutego 2011 r. nr V/19/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Teresin obejmującego część obrębu geodezyjnego Paprotnia, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 26 maja 2011 r. (Nr 87, poz. 2792).

W uzasadnieniu wyroku podano, iż pismem z 16 czerwca 2011r. skarżący wezwali Radę Gminy Teresin (zwaną dalej: Radą) do usunięcia naruszenia prawa wyżej opisaną uchwałą (zwaną dalej: Planem bądź Uchwałą).

W dniu 20 lipca 2011r. Rada udzieliła odpowiedzi na wyżej powołane wezwanie skarżących przez podjęcie uchwały Nr X/66/2011 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa planem, uznając je za bezzasadne. Odpowiedź ta została doręczona skarżącym 30 lipca 2011r.

H. L. i D. L. w dniu 22 sierpnia 2011r., za pośrednictwem Rady, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na plan, wnioskując o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego planu ze względu na naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem prawa własności określonego w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.– dalej u.p.z.p.) oraz granic władztwa planistycznego gminy określonego w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaskarżonym planem. W razie nieuwzględnienia przez Sąd żądania stwierdzenia nieważności skarżący wnieśli o stwierdzenie, na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, że plan został podjęty z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi podano, iż skarżący są właścicielami zabudowanej nieruchomości gruntowej o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy ul. [...] 49 w Teresinie. Po wyłożeniu projektu planu, skarżąca wzięła w dniu 8 grudnia 2009r. udział w dyskusji publicznej nad projektem planu, a następnie wraz ze skarżącym złożyła uwagi. Pismem z 26 stycznia 2010 r. Wójt Gminy Teresin poinformował skarżących o nieuwzględnieniu uwag. Następnie miało miejsce drugie wyłożenie projektu planu, z wyznaczeniem terminów: dyskusji publicznej na 13 kwietnia 2010 r. w Urzędzie Gminy Teresin i składania uwag do projektu planu do 18 maja 2010 r. W dniu 12 maja 2010 r. skarżący ponownie zakwestionowali ustalenia przyjęte w projekcie planu w odniesieniu do części planu dotyczącej poszerzenia ulicy Środkowej, opisanej w § 10 ust. 2 pkt 14 projektu planu i sprzeciwili się przeznaczeniu ul. Środkowej na teren drogi publicznej klasy dojazdowej, zakwestionowali zasady i warunki zagospodarowania ul. Środkowej, tj. poszerzenie jej zgodnie z rysunkiem planu do szerokości 10 m w liniach rozgraniczających według parametrów dla drogi dojazdowej (§ 10 ust. 2 pkt 14 ppkt b powołanego projektu planu) i sprzeciwili się proponowanemu poszerzeniu tej drogi wyłącznie kosztem zmniejszenia powierzchni ich działki. Powyższe uwagi nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy Teresin, o czym Wójt poinformował skarżących pismem z 7 czerwca 2010 r.

Odnośnie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała oraz wprowadzone nią rozwiązania planistyczne w odniesieniu do poszerzenia ul. Środkowej naruszają art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., tj. określone w tych przepisach zasady sporządzania planu miejscowego z uwzględnieniem prawa własności. Skarżący nawiązali do odpowiedzi Rady na wezwanie, w której wskazano, iż sposób poszerzenia ul. Środkowej wynikał z zagospodarowania innej działki – nr [...], na której schody wejściowe do budynku mieszkalnego znajdują się w odległości 2,5 m od granicy działki z drogą. Zdaniem skarżących Rada pominęła fakt, że taka zabudowa sąsiedniej działki jest niezgodna z pozwoleniem na budowę i tylko dzięki zabudowie niezgodnej z pozwoleniem Gmina nie przeznaczyła jakiejkolwiek części tej działki pod rozbudowę ul. Środkowej. Tym samym Rada potwierdza, że poszerzając ul. Środkową stosowała różne kryteria wobec różnych właścicieli, a dodatkowo promuje tych właścicieli, którzy naruszyli prawo wznosząc budynek niezgodnie pozwoleniem. Nadto poszerzenia ul. Środkowej dokonano również kosztem działki nr ew. [...], niemniej nie wskazano jaką powierzchnię z tej działki przeznaczono pod sporną drogę. Działka ta jest niezabudowana i niezamieszkana, a także wielokrotnie większa od działki skarżących i gdyby nawet "zabrano" z tej działki powierzchnię taką, jak z działki skarżących, to skutek i znaczenie takiej zmiany jest zupełnie inny. Organ także wskazał, iż o wnikliwej analizie przebiegu drogi świadczy fakt, że Wójt zasięgnął opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej, tymczasem zasięgnięcie takiej opinii jest obowiązkowe zgodnie z art. 17 pkt 6 a u.p.z.p. Zdaniem skarżących, w zakresie ustalonego przebiegu drogi Rada nie wykazała, aby rozważono jakiekolwiek rozwiązania alternatywne w zakresie jej poszerzenia. Przyjęte nowym planem rozwiązania w zakresie zagospodarowania ul. Środkowej modyfikują dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez skarżących, różnicując tym samym ich sytuację z sytuacją innych mieszkańców Gminy. Ulica Środkowa, do której przylega nieruchomość skarżących, w świetle ustaleń nowego planu ma być poszerzona do 10 m, a 6 "brakujących" metrów ma być zabrane wyłącznie z działki skarżących. Przyjęte rozwiązania zostały podjęte z rażącym przekroczeniem władztwa planistycznego Gminy Teresin i czynią położenie nieruchomości skarżących gorszym od położenia innych mieszkańców, których nieruchomości przylegają do ulicy Środkowej. Wprowadzenie projektowanych zmian w odniesieniu do ul. Środkowej, wyłączne kosztem działki nr [...], jest sprzeczne z zasadą określoną w art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten został pominięty w stosunku do skarżących. Wprowadzenie projektowanych zmian, skutkujących tym, że działka nr [...] będzie otoczona z 3 stron drogami: ul. [...], ul. Środkową i drogą dojazdową do nieruchomości, jest krzywdzące dla właścicieli tej działki i czyni ich działkę nieatrakcyjną. Jak wyjaśnili przedstawiciele Urzędu Gminy Teresin w toku pierwszej dyskusji publicznej nad projektem planu 8 grudnia 2009r., inne warianty poszerzenia ul. Środkowej w ogóle nie były rozpatrywane. Uszczuplenie prawa własności nastąpiło z rażącym przekroczeniem władztwa planistycznego gminy i przez to ograniczenie skarżących w swobodnym korzystaniu z całej nieruchomości.

Zdaniem skarżących, władztwo planistyczne gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań organów gminy, które w sytuacjach szczególnych powinny rozważać inne warianty planistyczne. Z dokumentacji planistycznej musi wynikać, że ustalenie lokalizacji o charakterze publicznym zostało poprzedzone analizą innych rozwiązań. Chodzi tu o inne warianty usytuowania drogi. W przeciwnym razie, takie ograniczenie podmiotowi prywatnemu sposobu korzystania z części nieruchomości z wyłączeniem innych osób uznać należy za takie ograniczenie, które nie mieści się w granicach władztwa planistycznego przyznanego gminie przepisem art. 4 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok WSA Szczecin z 2010.06.23, II SA/Sz 177/10, Legalis). Oczywistym jest, iż władztwo planistyczne, przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym. Jednak wprowadzenie takich ograniczeń wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby osiągnąć pożądany efekt, przy możliwie najmniej dotkliwych dla zainteresowanych skutkach (wyrok WSA Poznań z 2009.05.13, IV SA/Po 156/09, Legalis). Takiego rozważenia zabrakło w niniejszej sprawie. Gmina stanowiąc w planie o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania winna wykazać, iż nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego. Takiego uzasadnienia w sprawie zdaniem skarżących brak.

Z kolei, w kwestii naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wskazali, iż plan został podjęty z istotnym jego naruszeniem określonym w art. 19 u.p.z.p., przez dokonanie w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 31 marca 2010 r. do 26 kwietnia 2010 r. zmian bez ponowienia w odpowiednim zakresie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Wymienione poniżej zmiany nie były wynikiem uwzględnienia uwag złożonych do planu po jego ponownym wyłożeniu, nie wiadomo więc, z czego wynikają, a chodzi o zmiany dotyczące: zmiany w opisie rysunku planu w § 3 pkt 5 i 6, inną definicję linii zabudowy nieprzekraczalnej w § 4 pkt 3, zmiany w § 5 pkt 5 przez dodanie symbolu WS, zmiany w § 7 pkt 7 przez usunięcie definicji "min odległości zabudowy", usunięcia dotychczasowego pkt 10 w § 7, zmiany w § 10 ust. 1 ppkt d – l dotyczące zmiany symboli poszczególnych rodzajów terenu i odległości, w których mogą być usytuowane obiekty, dodania w § 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustalających nieprzekraczalną linię zabudowy od linii rozgraniczających tereny o symbolu WS i od linii projektowanego gazociągu w § 10 ust. 2 pkt 5, dodania w § 10 ust. 2 pkt 21 - tereny o symbolu 1 WS, 2WS, 3WS, zmiany w § 12 w pkt 4 – przez usunięcie dotychczasowego punktu 4 i zastąpienia go innym, dodania w § 14 ust. 4 pkt 2 i 3, określających m. in. wymogi, jakie powinny spełniać sieci wodociągowe i hydranty, usunięcia w § 14 ust. 5 dotychczasowego punktu 5. Zdaniem skarżących, dla wymogu zastosowania art. 17 w zw. z art. 19 u.p.z.p. nie ma znaczenia zakres wprowadzonych zmian. Artykuł 19 u.p.z.p. jasno stwierdza, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego dopuszczalne są w 2 sytuacjach: gdy gmina stwierdzi konieczność dokonania takich zmian oraz w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. W każdej z tych sytuacji czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. "Powrót" do określonego etapu postępowania jest równoznaczny z koniecznością podjęcia wszystkich czynności następujących po tym etapie, aż do powtórnego przedstawienia radzie gminy do uchwalenia zmienionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 15.05.2001r., II SA/Gd 1255/99). Porównanie treści wyłożonego do wglądu projektu z tekstem uchwalonym wskazuje, że nie są to jedynie nieistotne zmiany. Wskazane więc istotne naruszenie prawa skutkować winno stwierdzeniem nieważności planu w całości, a nie tylko w częściach dotyczących ul. Środkowej. Skarżący podnieśli również, iż plan narusza także art. 32 i 74 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżących praw nabytych w postaci prawa ich własności w takim stanie, w jakim tę własność nabyli.

Rada Gminy Teresin – w odpowiedzi na skargę – stwierdziła, że skarga jest bezzasadna i wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, nie została naruszona, wskazana w skardze, zasada sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do poszerzenia ul. Środkowej kosztem działki skarżących nr ew. [...] położonej w obrębie Paprotnia. Przedmiotowa działka została przeznaczona zgodnie z planem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (symbol 5 MN U) oraz teren drogi publicznej klasy dojazdowej (symbol 7KDD). Przebieg drogi oznaczonej w planie miejscowym symbolem 7KDD, która została poszerzona na wysokości działki nr ew. [...] o 6 m, jest niezbędny do prawidłowego funkcjonowania obszaru objętego planem miejscowym. Droga ta stanowi istotny element układu komunikacyjnego, gdyż łączy drogę powiatową – ul. [...] z projektowaną drogą równoległą do ul. [...] (będącą przedłużeniem ul. Radosnej i oznaczoną symbolem KDL, a jej przedłużenie stanowi wyznaczona w obowiązującym planie miejscowym obejmującym część obrębu Paprotnia i Teresin Gaj (uchwała Nr XXV/168/08 Rady Gminy Teresin z 26.11.2008 r.) projektowana droga o szerokości 15 m, która łączy się z drogą gminną w Teresinie Gaj (dz. nr ew. 23 w obrębie Teresin Gaj) i dalej z drogą powiatową nr 3830W. Jednocześnie, zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430, ze zm.) minimalna szerokość ulic w liniach rozgraniczających dla dróg dojazdowych o przekroju jednojezdniowym wynosi 10 m. Z uwagi na powyższe, szerokość drogi oznaczonej symbolem 7KDD została zwiększona do 10 m w liniach rozgraniczających. Sposób poszerzenia drogi oznaczonej symbolem 7KDD na wysokości dz. nr ew. [...] w obrębie Paprotnia, wynika z istniejącego zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] znajdującej się po wschodnie stronie drogi oznaczonej symbolem 7KDD - schody wejściowe do budynku mieszkalnego (rok budowy 1982 - wg ewidencji gruntów i budynków) zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] znajdują się w odległości 2,5 m od granicy działki z przedmiotową drogą. Poszerzenie drogi oznaczonej symbolem 7KDD nastąpiło nie tylko z działki nr ew. [...], ale także z działki nr ew. [...] (powierzchnia terenu przeznaczonego pod drogę – 243 m). Przeznaczenie fragmentu działki [...] pod drogę nie pozbawia właściciela możliwości zagospodarowania pozostałego terenu zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym. W sąsiedztwie przedmiotowej działki nie zaprojektowano nowych dróg, poszerzono jedynie do wymaganej przepisami odrębnymi szerokości istniejącą drogę - ul. Środkową. Organ sporządzający plan nie miał zatem wpływu na fakt, że działka nr ew. [...] otoczona jest z dwóch stron drogami: ul. Środkową od strony północnej oraz ul. [...] od strony wschodniej. W sytuacji wydzielenia fragmentu działki przeznaczonej w planie pod tereny dróg, nie zostaje on "zabrany" przez gminę a przechodzi z mocy prawa na własność gminy za odszkodowaniem przysługującym właścicielom tej działki. Ponadto Wójt Gminy Teresin pismem z 6 września 2010 r. wystąpił do Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z prośbą o wyrażenie opinii co do rozwiązań przyjętych w projekcie planu w odniesieniu do terenu przeznaczonego pod teren drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczony symbolem 7KDD i opinia Komisji przemawiała za takim przebiegiem drogi, jaki został wyznaczony w planie miejscowym.

Zdaniem Rady, nie doszło również do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie art. 17 i art. 19 u.p.z.p. Rada, przytaczając treść art. 19 u.p.z.p., podkreśliła iż podczas sesji, na której uchwalony został plan nie stwierdziła konieczności dokonania zmian w tym planie oraz nie uwzględniła uwag do projektu planu. Wprowadzone zmiany wymienione przez skarżących dotyczą zmiany w opisie rysunku planu w § 3 pkt 5 i 6 - w planie zmieniono linie zabudowy z obowiązujących na nieprzekraczalne. Zmiana ta nie ogranicza sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, wręcz jest korzystniejsza, gdyż daje większą dowolność w zakresie usytuowania zabudowy względem linii rozgraniczających. W ustaleniach planu miejscowego wprowadzono zasięg oddziaływania od drogi krajowej. W wersji projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu zasięg oddziaływania od drogi krajowej na rysunku planu widniał w oznaczeniach informacyjnych, natomiast w tekście planu w § 10, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz w § 10 ust. 2 pkt 2 lit. b ustalono, iż na terenie 1MNU, 2MNU, 3MNU, 1U, w zasięgu oddziaływania od drogi krajowej (zgodnie z rysunkiem planu) w projektowanych budynkach mieszkalnych zaleca się zastosować odpowiednie rozwiązania techniczne zabezpieczające obiekty od uciążliwości akustycznej od drogi krajowej nr 2 (typu zwiększona izolacyjność okien, ekrany akustyczne), zgodnie z obowiązującymi normami. W związku z powyższym, nie wprowadzono zmian dotyczących zasad i warunków zagospodarowania dla terenów pozostających w zasięgu oddziaływania od drogi krajowej, gdyż takie same ustalenia dotyczące ograniczeń wynikających z oddziaływania od drogi krajowej znajdowały się w tekście zarówno projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu jak i planu uchwalonego. Jedyną korektą wprowadzoną w tym zakresie było przeniesienie tego zapisu w legendzie na rysunku planu z oznaczeń informacyjnych do oznaczeń będących ustaleniami planu, a tym samym wprowadzenie tego zapisu w tekście planu w § 3 pkt 6;

Zdaniem Rady, zmiana wprowadzona w § 4 pkt 3 planu, określającym definicję nieprzekraczalnej linii zabudowy nie ogranicza sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, wręcz jest korzystniejsza, gdyż daje większą dowolność w zakresie usytuowania pewnych elementów zabudowy takich jak schody, balkony, okapy dachu zabudowy względem linii rozgraniczających przy spełnieniu odpowiednich przepisów odrębnych dotyczących usytuowania budynków.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmian w § 5 pkt 5, gdzie dodano symbol WS oznaczający tereny rowów melioracyjnych pod tereny wód powierzchniowych śródlądowych wskazano, iż projekcie wyłożonym do publicznego wglądu oznaczono rowy melioracyjne szrafem i ustalono w tekście planu miejscowego m. in. minimalną odległość zabudowy oraz minimalną odległość ogrodzeń od górnych krawędzi rowów. W związku z tym, nie zmienił się sposób zabudowy i zagospodarowania terenów w pobliżu rowów biegnących przez poszczególne działki, gdyż ustalenia dotyczące zagospodarowania poszczególnych terenów pozostały takie same zarówno w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu jak i planie uchwalonym. Jedyną zmianą była zmiana oznaczenia informacyjnego na odrębne przeznaczenie tych użytków jako terenów wód powierzchniowych śródlądowych.

Odnosząc się do kwestii zmiany w § 7 pkt 7 (usunięta definicja "min odległości zabudowy"), wskazano, iż w tekście planu miejscowego w § 10 ust. 1 pkt 2 wprowadzono następujący zapis: ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy od linii rozgraniczających tereny o symbolu WS - 5,0 m. Natomiast w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu w powoływanym § 7 pkt 7 widniał następujący zapis: ustala się min odległość zabudowy - 5,0 m od górnych krawędzi koryta rowów. Tak więc wprowadzona zmiana nie zmieniła zasad sytuowania obiektów względem rowów melioracyjnych.

Rada wskazała, iż usunięto dotychczasowy pkt 10 w § 7, który dotyczył dopuszczenia zmniejszenia powierzchni terenu biologicznie czynnej na działkach już zainwestowanych przed uchwaleniem planu o max 20% od ustalonego wskaźnika dla poszczególnych terenów, jako że plan powinien ustalać dokładne parametry, a nie pozwalać na pewną dowolność w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. Zmiany w § 10 ust. 1 pkt 1 d – l (zmiany symboli poszczególnych rodzajów terenów i odległości, w których mogą być usytuowane obiekty) - w tekście projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu wpisano jeden wymiar dotyczący odległości usytuowania obiektów względem linii rozgraniczających poszczególnych terenów, natomiast na rysunku planu funkcjonowały różne wymiary. I tak od linii rozgraniczającej tereny komunikacji oznaczone symbolem 2KDD - 8 m, a na rysunku planu 7 i 8 m; od linii rozgraniczającej tereny komunikacji oznaczone symbolem 7KDD - 8 m, a na rysunku planu 6 i 8 m; od linii rozgraniczającej tereny komunikacji oznaczone symbolem 9KDD - 8 i 6 m, a na rysunku planu 6 i 8 m oraz na pozostałym odcinku zgodnie z rysunkiem planu. Zatem na rysunku planu odległości te zostały zwymiarowane prawidłowo, a w tekście podano tylko jeden wymiar, uzupełniono te odległości w tekście planu uchwalonego, tak aby rysunek planu był zgodny z tekstem planu.

Rada wskazała, iż w § 10 ust. 1 dodano pkt 2 i 3 ustalające nieprzekraczalną linię zabudowy od linii rozgraniczających tereny o symbolu WS i od linii projektowanego gazociągu. Wprowadzenie pkt 2 w § 10 ust. 1 związane jest z przeznaczeniem terenów rowów melioracyjnych pod tereny wód powierzchniowych śródlądowych i zmiana ta wobec wcześniejszej treści § 7 pkt 7 nie zmieniła sposobu zagospodarowania tych terenów. W projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu w § 14 ust. 8 pkt 2 ustalono, iż na rysunku planu zaznaczono projektowany gazociąg wysokiego ciśnienia; zagospodarowanie terenu wzdłuż gazociągu zgodne z przepisami szczególnymi. Zgodnie z odpowiednimi przepisami odrębnymi, strefa ograniczonego zagospodarowania dla przedmiotowego gazociągu wynosi 6 m, czyli po 3 m od osi. Wprowadzenie pkt 3 w § 10 ust. 1 związane jest z ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy pokrywającej się z odległościami określonymi w przepisach odrębnych. Wprowadzona zmiana również nie zmieniła zasad sytuowania obiektów względem ww. gazociągu. Nadto w projekcie planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu ustalono przeznaczenie terenu jako ZP - tereny zieleni urządzonej. W związku z tym, iż przez ten teren przebiega rów melioracyjny, który został przeznaczony pod tereny oznaczone symbolem WS, rozdzielił on teren ZP na tereny oznaczone symbolem 1ZP, 2ZP.

Odnosząc się do zarzutu dodania § 10 ust. 2 pkt 21 planu wskazano, iż w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu oznaczono rowy melioracyjne szrafem i ustalono w tekście planu miejscowego m. in. minimalną odległość zabudowy oraz minimalną odległość ogrodzeń od górnych krawędzi rowów. W związku z tym nie zmienił się sposób zagospodarowania terenów w pobliżu rowów biegnących przez poszczególne działki, gdyż ustalenia dotyczące zagospodarowania poszczególnych terenów pozostały takie same zarówno w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu jak i planie uchwalonym;

Rada wskazała, iż usunięty z § 12 dotychczasowy pkt 4 dotyczył dopuszczenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach zmniejszenia ustalonych powierzchni nowo wydzielonych działek o max 5%, jako że plan powinien ustalać dokładne parametry, a nie pozwalać na pewną dowolność w zakresie powierzchni nowo wydzielonych działek.

Zdaniem Rady, § 14 ust. 4, w którym dodano pkt 2 i 3 określające m. in. wymogi, jakie powinny spełniać sieci wodociągowe i hydranty nie zmienia nic w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów, gdyż na etapie projektowania inwestycji zgodnej z przeznaczeniem terenu, nawet jeśli tych zapisów nie byłoby w planie miejscowym, należy uwzględnić przepisy dotyczące wykonania zaopatrzenia w wodę do celów przeciwpożarowych z instalacji wodociągowych, na których zostaną umieszczone naziemne hydranty przeciwpożarowe oraz wymagań dla tych hydrantów (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (DZ. U. Nr 124, poz. 1030). Ponadto plan miejscowy ustala, że sieci infrastruktury technicznej wszystkich mediów należy lokalizować w liniach rozgraniczających terenów przeznaczonych pod komunikację, a hydranty są związane z siecią wodociągową, w związku z tym będą one ewentualnie realizowane na terenach będących własnością gminy;

Odnosząc się do zarzutu usunięcia § 14 ust. 5 pkt 5 planu organ podniósł, iż przepis ten, wbrew zarzutom skargi, nie został usunięty. Zdaniem Rady, wnioskodawcy prawdopodobnie chodziło o § 14 ust. 5 pkt 7 wskazujący, iż "przebudowa rowów melioracyjnych oraz wszelkie inwestycje w zakresie ich przykrycia, wymagają uzgodnienia z właściwym terytorialnie Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych". Powodem usunięcia tego zapisu był fakt, iż właściwy terytorialnie Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie jest, zgodnie z przepisami odrębnymi, organem właściwym do uzgadniania projektu planu. Zdaniem Rady, wprowadzone zmiany są zmianami kosmetycznymi mającymi na celu dostosowanie ustaleń tekstu planu do rysunku planu. Nie mają one jakiegokolwiek wpływu na zmianę sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów w odniesieniu do ustaleń przedstawionych w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu a planu miejscowego uchwalonego przez Radę Gminy Teresin. Wprowadzenie tych zmian służyło jedynie zweryfikowaniu błędnych zapisów w planie miejscowym, które nie zmieniły zasadniczej treści merytorycznej, a co za tym idzie nie zaistniała konieczność ponownego wyłożenia do publicznego wglądu.

Rada zauważyła również, iż z mocy ustawy Wójt przedstawił Wojewodzie Mazowieckiemu plan wraz z dokumentacją planistyczną celem oceny zgodności z prawem. Organ nadzorczy nie stwierdził nieważności planu w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę uznał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Teresin nie została podjęta z naruszeniem prawa. Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała Rady Gminy w Teresinie w części dotyczącej przebiegu drogi oznaczonej symbolem 7KDD, na odcinku wzdłuż nieruchomości skarżących o nr ew. [...], jakkolwiek narusza interes prawny skarżących, to jednak nie narusza prawa. Zarzut pod adresem zaskarżonej uchwały, który miałby świadczyć o przekroczeniu przez organy gminy granic władztwa planistycznego – w ocenie Sądu I instancji – nie znajduje oparcia zarówno w stanie faktycznym sprawy, jaki i przepisach prawa, których naruszenie zarzucili skarżący.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), należy również – stosownie do normy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Nadto, wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym, co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnia nawet do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takim wywłaszczeniem jest nie tylko bezpośrednie odebranie tego prawa, ale także inne działania, których celem lub skutkiem będzie dopiero w przyszłości istotne ograniczenie lub odebranie tego prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż określenie przez Radę gminy w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości pod drogi gminne, skutkujące na przyszłość możliwością pozbawienia własności nieruchomości w granicach tego przeznaczenia, znajduje swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonego celu publicznego, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej.

Z akt sprawy, w tym treści zaskarżonego planu oraz wyjaśnień stron złożonych na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012r. wynika, iż działka skarżących nr [...] została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oznaczone symbol 5 MN U oraz teren drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbol 7KDD. Obecnie jest to droga gruntowa, mająca na wysokości działki skarżących szerokość 4 m, zaś w pozostałym jej przebiegu 8 m. Plan ustala poszerzenie tej drogi do 10 m, albowiem zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.) minimalna szerokość ulic w liniach rozgraniczających dla dróg dojazdowych o przekroju jednojezdniowym wynosi 10 m. Poszerzenie ma się odbyć kosztem dwóch działek, tj. działki skarżących o nr [...] o powierzchni ok. 1 600 m² w pasie o szerokości 6 m i działki bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących o nr [...] o powierzchni ok. 12 000 m² w pasie o szerokości 2 m. Natomiast z terenu znajdującego się po przeciwnej stronie działki skarżących, w tym działki położonej vis-à-vis działki skarżących, tj. działki [...] pod drogę nie przeznaczono żadnej powierzchni. Skarżący przede wszystkim zarzucają organom planistycznym, iż ustalając poszerzenie ul. Środkowej nie zastosowano równych kryteriów w zakresie przeznaczenia danej powierzchni pod tę drogę wobec właścicieli nieruchomości, które do niej przylegają, w szczególności zarzut ów dotyczy ww działki nr [...]. Nadto, nie rozważano żadnych innych rozwiązań alternatywnych co do usytuowania ul. Środkowej. Zaś na rozprawie pełnomocnik skarżących oświadczył, że mocodawcy nie są w istocie przeciwni poszerzeniu drogi, nawet wyraziliby zgodę na oddanie kwestionowanej części działki, gdyby Gmina współuczestniczyła w możliwości rekompensaty dla nich z innej działki należącej do klasztoru. Jak wynika z rysunku planu i treści uwag zgłaszanych przez skarżących w trakcie procedury planistycznej, działka ta przylega do działki skarżących, od strony ul. [...] i działkę tę skarżący wykorzystują obecnie na drogę dojazdową.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, iż ustalona droga jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania obszaru objętego planem, stanowi istotny element układu komunikacyjnego tego terenu. Droga ta położona jest pomiędzy dwoma drogami, tj. drogę powiatową – ul. [...] i ul. Radosną, a jej przedłużenie stanowi ustalona w obowiązującym planie miejscowym obejmującym część obrębu Paprotnia i Teresin Gaj (uchwała Nr XXV/168/08 Rady Gminy Teresin z 26 listopada 2008r.) droga o szerokości 15 m, która łączy się z drogą gminną w Teresinie Gaj (dz. nr 23 w obrębie Teresin Gaj) i dalej z drogą powiatową nr 3830W. W uzasadnieniu nieuwzględnienia uwag organ wskazał na powyższe okoliczności, co czyni bezpodstawnym zarzut skarżących, iż nie uzasadnił przyjętego rozwiązania.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż organ nie miał możliwości wariantowego rozważania przebiegu ul. Środkowej. Trudno wymagać bowiem od organu takiego sposobu działania, skoro istniejące zagospodarowanie terenu wokół zaplanowanego przebiegu spornej drogi takiej możliwości nie dawało. Sąd I instancji wskazał przy tym, iż zarówno po prawej jak i lewej stronie wjazdu na ul. Środkową, czyli wzdłuż ul. [...] istnieje zwarta zabudowa; po drugie na działce nr [...] od 1982r. znajduje się budynek. Według oświadczenia pełnomocnika Rady złożonego w odpowiedzi na skargę i na rozprawie, budynek ten usytuowany jest w odległości 3 m od obecnego przebiegu drogi, a schody wejściowe do niego znajdują się w odległości 2,5 m od granicy działki z przedmiotową drogą. Nadto, z rysunku planu wynika, iż ustalona linia zabudowy ów budynek "przecina", natomiast linia zabudowy ustalona po stronie nieruchomości skarżących przebiega wzdłuż ściany ich budynku. Podkreślono przy tym, iż nie ma znaczenia zarzut skarżących, iż w ich ocenie zabudowa na działce [...] została wzniesiona niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Rolą organów planistycznych nie jest kontrola legalności zabudowy na terenie, który plan obejmuje, dla organu planistycznego istotną kwestią jest zastany stan zagospodarowania. Ponadto, poszerzenie ul. Środkowej nie nastąpiło tylko z działki skarżących, ale także z działki nr [...] i w tym względzie bez znaczenia jest jak dużą powierzchnię z tych działek postanowiono odjąć na drogę, albowiem kierowano się dotychczasowymi jej wymiarami (8 m – na wysokości działki [...] i 4 m – na wysokości działki skarżących) oraz zamiarem doprowadzenia do szerokości 10 m na całej jej długości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż przeznaczenie fragmentu działki [...] pod drogę nie pozbawia skarżących możliwości zagospodarowania pozostałego terenu zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie.

Zasadnym jest, iż podejmując rozbudowę drogi dąży się do zrealizowania jej w parametrach wymaganych przepisami prawa, w tym jednakowej szerokości na całej jej długości, co jest niezwykle istotne chociażby ze względów bezpieczeństwa, które również – zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. – organy planistyczne winny uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także z racjonalnego punktu widzenia i względów bezpieczeństwa należy dążyć przy projektowaniu (w tym i poszerzaniu) drogi do tego, aby drogi przecinały się pod kątem prostym. Pozostawienie czy też ustalenie przebiegu drogi o różnej szerokości, której w zasadzie nie można zakwalifikować do żadnej z kategorii dróg publicznych byłoby rozwiązaniem nieracjonalnym, nieperspektywicznym, niekorzystnym dla ogółu jej użytkowników, w tym niegwarantującym płynnej przejezdności, bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych, jak i rozmieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej.

Założenie w planie rozbudowy ul. Środkowej jest celem publicznym i nastąpiło w interesie społecznym. Racjonalnym jest zatem – w ocenie Sądu - przyjęte rozwiązanie poszerzenia ul. Środkowej do parametrów drogi dojazdowej wymaganych przepisami prawa. Natomiast to, że owo poszerzenie ma odbyć się jedynie kosztem działki skarżących nie jest wynikiem dowolnego działania gminy, ale wynikiem istniejącego zagospodarowania nieruchomości wokół planowanego przebiegu drogi i wiąże się z optymalnym kosztem społecznym. Zastosowanie zasady równomierności nie może bowiem polegać na mechanicznym odcięciu z każdej nieruchomości pasa gruntu o równej szerokości, jako przeznaczonego pod drogę publiczną. Powyższymi rozważaniami wykazano, iż odstąpienie przez organ od wskazanej zasady było w uzasadnione.

W ocenie Sądu I instancji, nie doszło również do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego wymaga art. 28 u.p.z.p., aby można było rozważać stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w całości, o co wnosili skarżący. Wymienione na stronie 3 skargi zmiany zaskarżonego planu nie zostały wprowadzone podczas sesji w dniu 14 lutego 2011r., na której Rada uchwaliła plan. Jak wynika z protokołu, na tej sesji Rada nie stwierdziła już konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu i podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Teresin obejmującego część obrębu geodezyjnego Paprotnia. Oznacza to, iż nie zaszła potrzeba ponawiania czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania zmian, albowiem żadnych zmian (w tym wynikających z uwag) do uchwalanego projektu planu nie wprowadzono. Zmiany, wokół których toczy się spór zostały wprowadzone – jak wynika z wyjaśnienia organu zawartego w piśmie z 24 stycznia 2012r. – po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Sąd, po przeanalizowaniu powyższych zmian doszedł do przekonania, iż część z tych zmian miała na celu dostosowanie tekstu planu do rysunku planu, część natomiast w pewien sposób porządkowała tekst planu, ale były również zmiany, które wprowadziły nowe przeznaczenie, mianowicie tereny wód powierzchniowych śródlądowych oznaczone symbolem WS (§ 5 pkt 5 planu) i ustalenia szczegółowe co do zasad i warunków ich zagospodarowania, włącznie z zakazem zabudowy z określonymi wyłączeniami (§ 10 ust. 2 pkt 21 planu – tereny o symbolu 1WS, 2WS, 3WS). W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż wszystkie wprowadzone zmiany miały jedynie charakter "kosmetyczny", uwaga ta w szczególności dotyczy zmiany polegającej na wprowadzeniu nowego przeznaczenia terenu. Sąd I instancji zgodził się jednak z organem, iż zmiany te nie były na tyle istotne, aby wymagały ponowienia procedury uchwalania planu określonej enumeratywnie w art. 17 u.p.z.p. w jakimkolwiek jej zakresie, zatem i kolejnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W pewnych sytuacjach zmiany te były nawet korzystniejsze dla sposobu zagospodarowania poszczególnych działek niż przewidywał to projekt planu. Spostrzeżenie to dotyczy np. zmiany definicji linii zabudowy nieprzekraczalnej dokonanej w § 4 pkt 3 planu. Zmiany te w sposób istotny nie wpłynęły na zasady i warunki zagospodarowania poszczególnych terenów wyznaczonych w planie zarówno w odniesieniu do działki skarżących, jak i ogółu społeczności, której tereny objęto ustaleniami zaskarżonego planu. Uwagę tę należy nawet odnieść do zmiany najdalej idącej, czyli wprowadzającej nowe przeznaczenie oznaczone symbolem WS i zasady zagospodarowania terenów o symbolach 1WS, 2WS i 3WS, włącznie z zakazem zabudowy (z wyjątkami wymienionymi w § 10 ust. 2 pkt 21 b planu). Tereny te w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu oznaczono bowiem jako rowy melioracyjne (rysunek planu – projekt), zaś w tekście projektu planu ustalono minimalną odległość zabudowy – 5 m od górnych krawędzi koryta rowów i minimalną odległość ogrodzeń -1,5 m od górnych krawędzi koryta rowów (§ 7 pkt 7 i 8 projektu planu). Natomiast w uchwalonym planie terenom rowów melioracyjnych nadano przeznaczenie wód powierzchniowych śródlądowych (§ 5 pkt 5 i § 10 ust. 2 pkt 21 planu) i ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od linii rozgraniczających tereny o symbolu WS – 5 m (§ 10 ust. 1 pkt 2 planu), natomiast usunięto zapis widniejący w projekcie planu - § 7 pkt 7 - ustalający min odległość zabudowy, o której wyżej była mowa. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji dowodzi, iż możliwość zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem WS nie zmieniła się w stosunku do możliwości zagospodarowania jakie dawał na tych terenach (rowach melioracyjnych) projekt planu, zatem i nic w tej kwestii nie zmienił wprowadzony zakaz zabudowy. W świetle powyższego, chociaż niewątpliwie doszło do wprowadzenia zmian pomiędzy wyłożeniem planu a uchwaleniem planu, niemniej z uwagi na istotę tych zmian, Sąd uznał iż nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu uchwalania planu, w konsekwencji i naruszeniu art. 17 i art. 19 u.p.z.p.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez H. L. i D. L.. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 173 §1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 35 § 1 i 2 w/w ustawy, mające istotny wpływ na wynik sprawy, bo skutkujące nieważnością niniejszego postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez reprezentowanie Rady Gminy Teresin przez pełnomocnika nie będącego należycie umocowanym do takiej reprezentacji.

Z ostrożności procesowej, podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p. poprzez, błędną wykładnię powołanych przepisów polegającą na uznaniu, że planując zagospodarowanie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Teresin uwzględniła prawo własności przysługujące Skarżącym, nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a w konsekwencji uznanie, że nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu i instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

Uzasadniając zarzut dotyczący nieważności postępowania skarżący wskazali, iż J. K.-M. złożyła do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone jej przez Wójta Gminy Teresin w dniu 4.01.2012 r., jako pracownikowi Urzędu Gminy Teresin, do reprezentowania Gminy Teresin w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnictwo to nie stanowiło jednak, zdaniem skarżących, należytego umocowania pełnomocnika do działania w niniejszej sprawie w imieniu Rady Gminy Teresin, ponieważ: pełnomocnictwo zostało udzielone przez Wójta Gminy Teresin, który w niniejszym postępowaniu nie mógł być pełnomocnikiem Rady Gminy Teresin. Skarżący wskazali również na okoliczność, iż na rozprawie w dniu 4.01.2012 r. Sąd zobowiązał Radę Gminy Teresin do udzielenia Wójtowi stosownego umocowania do występowania w niniejszej sprawie. Uchwałą Nr XVI 1/117/2012 z dnia 11.01.2012 r. Rada Gminy Teresin udzieliła pełnomocnictwa Wójtowi Gminy Teresin do reprezentowania Rady Gminy Teresin przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i NSA w sprawie ze skargi H. L. i D. L. na uchwałę Nr V/19/2011 r. Rady Gminy Teresin z dnia 14.02.2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 tej uchwały, wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a więc z dniem 11.01.2012 r., co oznacza, że Wójt Gminy Teresin nie posiadał umocowania do złożenia odpowiedzi na skargę w imieniu Rady Gminy Teresin, do reprezentowania Rady Gminy Teresin na rozprawie w dniu 4.01.2012 r. ani do udzielenia dalszego pełnomocnictwa w dniu 4.01.2012 r. Stosowne umocowanie Wójt uzyskał dopiero w dniu 11.01.2012 r. Tymczasem, podstawą działania pełnomocnika J. K.-M. było pełnomocnictwo z dnia 4.01.2012 r. podpisane przez Wójta Gminy Teresin, nie mającego w tej dacie pełnomocnictwa do działania w imieniu Rady Gminy Teresin w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego, J. K.-M. nie była również umocowana do działania w imieniu Rady Gminy Teresin, ponieważ jej pełnomocnictwo dotyczyło reprezentowania Gminy Teresin.

Zdaniem Skarżących Sąd I instancji nie rozważył w adekwatnym stopniu zarzutu naruszenia przez Radę Gminy Teresin konstytucyjnych i ustawowych granic władztwa planistycznego. Zamiast tego, Sąd wskazał, że organ nie miał możliwości wariantowego rozważenia przebiegu ulicy Środkowej, co zdaniem skarżących oznacza, że pominięty został ten ważny etap procedury planistycznej. To pominięcie powoduje, że zasadne jest uznanie, że władztwo planistyczne gminy w sposób nadmierny naruszyło interes prawny Skarżących. Nie można bowiem tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań organów gminy, które w sytuacjach szczególnych powinny rozważać inne warianty planistyczne. Z dokumentacji planistycznej musi wynikać, że ustalenie lokalizacji o charakterze publicznym zostało poprzedzone analizą innych rozwiązań. Chodzi tu o inne warianty usytuowania drogi. W przeciwnym razie, takie ograniczenie podmiotowi prywatnemu sposobu korzystania z części nieruchomości z wyłączeniem innych osób uznać należy za takie ograniczenie, które nie mieści się w granicach władztwa pianistycznego przyznanego gminie przepisem art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie sporządzono żadnej analizy innych rozwiązań czy wariantów, o czym poinformowano skarżącą podczas dyskusji nad pierwszym projektem planu, która odbyła się w dniu 8.12.2009 r. Rada Gminy Teresin nie wykazała, by na jakimkolwiek etapie opracowywania planu rozważono rozwiązania alternatywne w zakresie poszerzenia ul. Środkowej mimo, że swój sprzeciw wobec proponowanego rozwiązania skarżący wyrazili już podczas pierwszej dyskusji nad projektem planu.

Skarżący podnieśli, iż skoro ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Sąd I instancji nie zweryfikował zarzutu, że Rada Gminy nie dołożyła należytej staranności i uwagi dla znalezienia optymalnego kompromisu między potrzebami publicznymi - z jednej strony oraz prawnymi interesami skarżącego - z drugiej strony.

Skarżący zarzucili również, iż Sąd I instancji w niewystarczającym zakresie rozważył zarzut dotyczący naruszenia zasady równości. Skarżący zaakcentowali zróżnicowanie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości i zróżnicowane ograniczenia w tym zakresie w odniesieniu do właścicieli innych nieruchomości przy ul. Środkowej. Tego zarzutu Sąd I instancji nie rozważył, ograniczając się do eksponowania władztwa planistycznego i wskazania jedynie, że bez znaczenia jest, jak dużą powierzchnię z. sąsiednich działek postanowiono odjąć na drogę, albowiem kierowano się dotychczasowymi jej wymiarami oraz zamiarem doprowadzenia do szerokości 10 m na całej jej długości. Zdaniem Skarżących, prawidłowa ocena tego zarzutu wymaga skonfrontowania władztwa planistycznego z konstytucyjnymi rygorami owego władztwa, wynikającymi z zasady praworządności, ochrony własności i zasady równości. Metodą wykazania przez Radę Gminy, uchwalającą plan, że przestrzega ona owych rygorów jest należyte uzasadnienie prawne i faktyczne planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, powyższy obowiązek NSA wynika także z podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i 2 P.p.s.a., połączonego z żądaniem stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., Z uwagi na wagę tego zarzutu, musi on być rozpoznany w pierwszej kolejności. Dopiero uznanie go za bezzasadny otworzy NSA drogę do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach w niej zakreślonych.

Według orzekającego NSA, nie jest usprawiedliwiony zarzut wyczerpujący dyspozycję art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. za pomocą, którego skarżący starał się wykazać, iż wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na niewłaściwą reprezentację Rady Gminy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. zachodzi, "jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany". Autor skargi kasacyjnej upatruje nieważności postępowania sądowego w tym, że Rada Gminy Teresin była reprezentowana przez jej Wójta.

Dokonując wyjaśnień w przedstawionym wyżej zakresie, odwołać przede wszystkim należy do regulacji zawartej w art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zgodnie, z którą wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leży przejawianie woli gminy na zewnątrz. Reprezentacja ta obejmuje także upoważnienie do działania w imieniu gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zauważyć także należy, iż rada nie dysponuje własnymi środkami finansowymi, a ustawowy zakres kompetencji jej przewodniczącego nie pozwala na przypisanie mu obligatoryjnych funkcji dodatkowych. Tak więc, w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia pełnomocnictw w tym zakresie, co do zasady właściwy jest "wójt (burmistrz, prezydent)" jako podmiot reprezentujący gminę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 294/08, niepubl.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Akty prawa miejscowego mogą być zaskarżone na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Ponadto należy przypomnieć, że udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną, polegającą na złożeniu odpowiedniego oświadczenia woli przez mocodawcę i może nastąpić w dowolnej formie, a w tym nawet w sposób dorozumiany (por. System prawa cywilnego, Cześć ogólna, Wyd. Ossolineum 1974 r. str. 622 i 623). Odmienną kwestią jest natomiast pisemne udokumentowanie lub formalne potwierdzenie udzielenia pełnomocnictwa. Odrębną kwestią jest również realizacja obowiązku pełnomocnika dołączenia pisemnego pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej, o którym mowa w art. 37 § 1 P.p.s.a., który jest wymogiem procesowym. Wymóg ten spełnia pisemne potwierdzenie udzielonego pełnomocnictwa i to także wówczas, gdy dokonane zostanie po sporządzeniu skargi, jak to miało miejsce w sprawie. W doktrynie przyjęto poza tym, że "z unormowania zawartego w § 1 art. 37 P.p.s.a. wynika, że w zasadzie pełnomocnictwo powinno być udzielone w formie pisemnej" (por. B. Dauter B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Zakamycze, 2005 r. str. 102). Dodatkowo należy podnieść, że niedołączenie pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej (złożeniu odpowiedzi na skargę przez Wójta), a więc z naruszeniem art. art. 37 § 1 P.p.s.a., jest usuwalnym brakiem formalnym, zaś wezwanie do usunięcia tego braku winno być kierowane do pełnomocnika (por. m.in. postanowienie WSA w Opolu z dnia 5 kwietnia 2004 r. II SA/Wr 1225/01, ONSAiWSA 2004 Nr 3 poz. 53). W warunkach sprawy brak ten został usunięty, po wezwaniu sądu na rozprawie z dnia 4.01.2012r., wobec czego nietrafne jest stanowisko skarżących, którzy mimo uzupełnienia tego braku uznali, że organ nie był należycie reprezentowany ( zob. też wyrok NSA z dnia 20.09.2011r. sygn. akt II OSK 1382/11 LEX nr 966250 oraz postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 241/05 LEX nr 190983).

Uwzględniając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Naruszenie prawa materialnego obejmuje art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p. i polega na błędnej wykładni wymienionych przepisów.

Przed merytorycznym rozpoznaniem tego zarzutu należy wyjaśnić następujące kwestie. Kasator nie wymienił art. 174 pkt 1 P.p.s.a., określającego podstawy kasacji, tj. przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie Sądu I instancji. Nadto, w ramach powyższej podstawy kasacji, nie wskazano w skardze żadnej normy, na podstawie której można by postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, należy wskazać, że adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis, wyd. 4, 2010 r., s. 406). Są to wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, jako wysoce sformalizowanego środka zaskarżenia. Wady ta jednak w niniejszej sprawie nie stanowią przeszkody w rozpoznaniu zarzutów, bowiem krytyczne uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej umożliwiają dokonanie ich oceny z punktu widzenia podstaw kasacyjnych.

Rozpoznanie zarzutu prawa materialnego w niniejszej sprawie jest możliwe, także z tego względu, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W zakresie wiążącym się zarzutami stwierdzić należy, że Pani H. L. uczestniczyła w publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami (protokół z 8 grudnia 2009 r.), państwo H. L. i D. L. zgłosili uwagi do projektu dotyczące ulicy Środkowej w dniach: 4 stycznia 2010 r., 12 maja 2010 r. oraz że Wójt odpowiedział na 1-sze uwagi w dniu 26 stycznia 2010 r., a na 2-gie uwagi w dniu 6 czerwca 2010 r., w sposób negatywny, tj., że uwagi nie zostały uwzględnione. Wójt odniósł się do uwag Skarżących także w odrębnym piśmie z 7 czerwca 2010 r.: Rozstrzygnięcia dotyczące uwag i wniosków zgłoszonych do dokumentacji w związku z przeprowadzoną strategiczną oceną oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Teresin obejmującego część obrębu geodezyjnego Paprotnia. W aktach znajduje się też pismo Wójta z dnia 7 czerwca 2010 r.: " Rozstrzygnięcia dotyczące uwag i wniosków zgłoszonych do dokumentacji (....)", w którym powtórzono treść wcześniejszych odpowiedzi na uwagi Państwa L. dotyczące ulicy Środkowej.

Po powyższym ustaleniu odnieść się należy do kwalifikacji zarzutu naruszenia prawa materialnego, którą Skarżący upatrują w nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów. W myśl kasacji, nieprawidłowa wykładnia przywołanych przepisów u.p.z.p. spowodowała błędne uznanie przez Sąd I instancji, że uchwalanie przez Radę Gminy Teresin zaskarżonej Uchwały nie wiązało się z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Uzasadniając ten zarzut, Skarżący kasacyjnie wymienia błędne uznanie, że zaskarżona Uchwała uwzględniła przysługujące Skarżącym prawo własności, a Gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Zdaniem orzekającego NSA, wskazane argumenty pozwalają przyjąć, że w istocie Kasator skarży naruszenie wymienionych przepisów u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie, a nie błędną wykładnię. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonych norm prawnych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., wyd. 4, s. 404). Tymczasem w skardze nie wskazuje się, jak wymienione przepisy powinny być prawidłowo rozumiane. Nieprawidłowe zakwalifikowanie naruszenia prawa materialnego nie stoi jednak na przeszkodzie w rozpoznaniu zarzutu, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnia się, na czym naruszenie prawa materialnego, a konkretnie naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, polega.

NSA zauważa, że zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 punkt 2 u.p.z.p. wzmacniane są postanowieniami Konstytucji RP, zwłaszcza normą zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji, określającą zasadę proporcjonalności. W tym kontekście wskazuje się na brak analizy innych rozwiązań, tj. brak wariantowego rozważenia przebiegu ulicy Środkowej, a także na brak rozważenia ustaleń planu z uwzględnieniem zasady równości. Z kolei, zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego uzasadnia się twierdząc, że "rozstrzygnięcia organu administracji publicznej nie mogą być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych, a także, że wyznaczenie w mpzp "dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione, i że to z dokumentacji planistycznej musi wynikać, że ustalona lokalizacja o charakterze publicznym stanowi rozwiązanie optymalne.

Bez wątpienia, zarzuty powyższe dotyczą zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Te bowiem, tak w doktrynie jak i w orzecznictwie, wiąże się z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń. NSA zauważa, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu, naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części (zob. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; Lex nr 574411).

Jak z powyższego wynika, jako zasadniczy zarzut podniesiony przez wnoszących skargę kasacyjną należy potraktować błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Rada Gminy Teresin uzasadniła przyjęte w Planie rozwiązanie w § 10.2 pkt 14 dotyczące drogi dojazdowej KDD - ul. Środkowej, tj. jej poszerzenie "kosztem" działki Skarżących

Zarzut ten NSA uznaje za niezasadny. Przy czym, swoje stanowisko NSA odnosi tak do meritum uzasadnienia Planu (argumentacji), jak i sposobu rozpatrzenia uwag przez Radę Gminy.

W myśl przepisów u.p.z.p., rozpatrzenie uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić w dwóch etapach. W pierwszym etapie wójt, burmistrz albo prezydent miasta (czyli organ wykonawczy gminy) ma obowiązek - stosownie do art. 17 pkt 12 tej ustawy - rozpatrzyć uwagi dotyczące projektu planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania, określonego według art. 17 pkt 11. Kolejnym wymaganym ustawą etapem jest rozpatrzenie nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag przez radę gminy - art. 20 ust. 1. Przepis ten w tym zakresie brzmi: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.". W orzecznictwie (zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2010 r.: sygn. akt II OSK 467/10, Lex nr 597618; sygn. akt II OSK 466/10, Lex nr 597616; II OSK 589/10, Lex nr 597713) jednolicie rozumie się te przepisy w ten sposób, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia. Z powyższego wyprowadza się wniosek, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Orzekający NSA podkreśla, że nie tylko w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, ale i w literaturze przedmiotu (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.) kładzie się silny nacisk na konieczność indywidualnego rozpatrzenia każdej z uwag wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na potrzebę zapewnienia w procesie planistycznym wyważenia interesu indywidualnego (osoby wnoszącej uwagę ze względu na swój indywidualny interes prawny) z interesem publicznym (wspólnoty samorządowej). Z utrwalonych poglądów doktryny i orzecznictwa wynika, że choć u.p.z.p. nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag. Chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu (zob. zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, j. w.). Powyższe wskazuje, iż pomiędzy treścią załączników i odpowiadającymi każdemu z nich przepisami mpzp, winien istnieć ścisły związek merytoryczny.

Jak z powyższego wynika, ocenie legalności planu miejscowego podlega nie tylko treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, ale i załączniki, w tym zawierający rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i sposobie realizacji inwestycji oraz zasad ich finansowania, a także protokół z sesji, na której przyjęto plan, oraz inne dokumenty związane z procesem planistycznym, jeżeli mają związek z przedmiotem objętym skargą.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w przypadku zaskarżonego Planu, a konkretnie § 10.2 pkt 14 i pkt 2 Załącznika nr związek merytoryczny istnieje. W § 10.2 pkt 14 przyjęto rozwiązania dotyczące ul. Środkowej, zgodne z projektem, odpowiadające treści Załącznika, w którym stwierdza się, że Rada Gminy Teresin nie uwzględniła uwag Państwa H. L. i D. L. dotyczących przedmiotowej ulicy. Nadto z protokołu z sesji, na której rozpatrzono uwagi i uchwalono Plan wynika, że nad poszczególnymi uwagami głosowano odrębnie.

Pozostaje zatem kwestia uzasadnienia przyjętego w Planie rozwiązania, a ściślej ustalenie, czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił Plan pod kątem merytorycznego uzasadnienia przyjętego w nim rozwiązania dotyczącego

W tym zakresie orzekający NSA stwierdza, że Sąd I instancji szeroko przedstawił wszelkie motywy wskazujące na trafność przyjętego rozwiązania dotyczącego ul. Środkowej, opierając się na dokumentacji planistycznej. Sąd I instancji wskazał zatem na dotychczasową szerokość przedmiotowej ulicy na odcinku działki Skarżących i działki sąsiedniej po tej samej stronie ulicy, oraz na odległość budynku od ulicy na działce vis a vis, a także na normy, którym powinna odpowiadać droga dojazdowa i potrzeby komunikacyjne okolicy. Równocześnie orzekający NSA zauważa, że Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób jasny wywodu, z którego wynikałoby, że stanowisko Rady Gminy Teresin w kwestii uwag Państwa H. L. i D. L. do projektu Planu jest merytorycznie oparte na tych samych przesłankach. Jednak brak rozwinięcia uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w tym zakresie nie jest istotną wadą w sytuacji, kiedy cała dokumentacja planistyczna na powyższe jednoznacznie wskazuje. Chodzi nie tylko o dwukrotne rozpatrzenie uwag przez Wójta i o rozstrzygnięcie uwag w związku z przeprowadzoną strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, w których to dokumentach – ustosunkowując się negatywnie do uwag Skarżących, wskazuje się na takie same argumenty. Orzekający NSA ma też na uwadze pismo Wójta do Przewodniczącego Rady Gminy Teresin z dnia 27 czerwca 2011 r. oraz Opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Żyrardowie do projektu mpzp gminy Teresin obejmującego część obszaru Paprotnia z dnia 22 października 2010 r. W Opinii, sporządzonej na prośbę Wójta, Komisja wypowiedziała się, że za uwzględnieniem uwag Państwa H. L. i D. L. "przemawia wyłącznie stanowisko właściciela działki ewidencyjnej Nr [...]. Konsekwencją uwzględnienia jest pozostawienie ulicy dojazdowej w istniejącej szerokości tj. 4 m z brakiem możliwości budowy jezdni i chodników oraz sieci infrastruktury technicznej." Dodano, iż ograniczenie szerokości ulicy na przedmiotowym odcinku narusza bezpieczeństwo pożarowe, oraz że na znacznym odcinku ulica Środkowa już posiada szerokość 10 m i "jedynie na odcinku przylegającym do działki [...] wymaga poszerzenia." W piśmie do Przewodniczącego Rady Gminy Teresin z dnia 27 czerwca 2011 r., Wójt wyjaśnia sporną kwestię dotyczącą ul. Środkowej. Wójt przedstawia racje społeczne, stanowiące interes publiczny, związany z potrzebami komunikacyjnymi, oraz dotychczasowy układ, w tym szerokości, ulicy Środkowej i możliwości pozyskania na poszerzenie ulicy części działki Skarżącej i działki sąsiedniej, powołując się także na w/w Opinię.

Uwzględniając całość dokumentacji planistycznej, w tym pismo skierowane do Przewodniczącego Rady, nawiązujące do Opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Żyrardowie, nie sposób uznać, by stanowisko Rady Gminy Teresin w dotyczące uwag H. L. i D. L., tożsame co do treści ze stanowiskiem Wójta, nie było uzasadnione, czyli, jak piszą Skarżący, było dowolne. Zdaniem orzekającego NSA, przyjęte rozwiązania dotyczące ul. Środkowej, ani nie uchybiają zasadzie proporcjonalności, uwzględniając wyraźnie występujący interes publiczny, ani zasadzie równości, skoro głównie wzdłuż działki Skarżących ulica Środkowa jest najwęższa (ma 4 m), a budynek vis a vis jest posadowiony blisko granicy z ulicą Środkową. Tym samym nie doszło też do uchybienia normom zawartym w art. 1 ust. 2 punkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p.

Orzekający NSA jest też zdania, że choć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji ogólnie pisał o stanowisku organu planistycznego, to w świetle zebranej dokumentacji planistycznej nie ma wątpliwości, że chodzi o tożsame w treści stanowisko Wójta i Rady Gminy, które jest szeroko i w każdym dokumencie tak samo argumentowane. Zaś stanowisko Rady odnośnie nieuwzględnienia poszczególnych uwag Państwa H. L. i D. L., zostało przegłosowane w odrębnie, co znalazło wyraz w protokole. Zatem, zdaniem NSA, w niniejszej sprawie zachowano standardy dotyczące uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

NSA podziela pogląd, że skoro w naszym ustawodawstwie nie ma uregulowań, które wprost dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, to jeśli w zagospodarowaniu przestrzennym istnieje konieczność dania pierwszeństwa interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, to przesłanki takiego wyboru winny być wykazane, a brak ich wykazania może być poczytany za nadużycie przysługującego gminie, na mocy art. 4 ust. 1 ustawy, prawa (zob. wyrok WSA z 31 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 209/06, cbois.nsa.gov.pl). Nadto, podnieść należy, że żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego wynika z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art.2 Konstytucji RP.

Zdaniem orzekającego NSA, w niniejszej sprawie nie uchybiono wskazanym zasadom, na co Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę.

Podsumowując uwagi dotyczące zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego, orzekający NSA stwierdza, iż w sprawie nie zostały naruszone: art. 35 § 1 i 2 P.p.s.a., ani art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p.

Z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.