Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 339/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 14 lit. b) i pkt 15, art. 386 pkt 3, art. 411 ust. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2, art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 58 § 1, art. 149 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176, art. 183 § 1, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 lipca 2013 r. sygn. akt I SAB/Gl 1/13 w sprawie ze skargi Gminy C. Ś. na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę Gminy C. Ś. na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K., 3. zasądza od Gminy C. Ś. na rzecz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (dalej: WSA w G. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 22 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Gl 1/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy C. Ś. (dalej: Gmina) na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej: WFOŚiGW albo Fundusz) o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Gminy z dnia [...] marca 2010 r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2010 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. Gmina wystąpiła do WFOŚiGW o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2010 r. w kwocie 210.817 zł. W podstawie prawnej żądania podała art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), dalej: u.p.o.l. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. Nr 142, poz. 1023), dalej: rozporządzenie MŚ z dnia 20 lipca 2006 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. WFOŚiGW poinformował Gminę o nieuwzględnieniu wniosku w zakresie zbiornika o pow. [...] ha gdzie podatnikiem za lata 2008-2011 r. było G. P. W. S.A. Organ wskazał, że nie jest to zbiornik retencyjny lub elektrowni wodnej, a przez to nie służy do realizacji gospodarki wodnej, więc finansowanie ulg podatkowych niezwiązanych z prowadzeniem gospodarki wodnej stanowiłoby naruszenie przepisów prawa.

W dniu [...] października 2012 r. Gmina na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wezwała Fundusz do usunięcia naruszenia prawa tj. § 2 oraz § 3 rozporządzenia MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. Uznała, że przyznanie zwrotu utraconych dochodów nie mieści się w zakresie swobodnej oceny tylko jest obowiązkiem organu, należącym do zadań publicznych. Organ nie bada wniosku pod względem merytorycznym, a jedynie rachunkowym i formalnym. Dlatego też nie może odmówić wypłaty wnioskowanej kwoty.

W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. WFOŚiGW stwierdził, że postępowanie unormowane rozporządzeniem MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Rozporządzenie nie określa aktu kończącego postępowanie i nie przewiduje żadnej formy prawnej załatwienia wniosku, natomiast WFOŚiGW nie jest organem administracji publicznej, bo nie wykonuje władzy publicznej ani nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów prawa. Wynika z tego, że czynność zwrotu utraconego dochodu z art. 7 ust. 6 u.p.o.l. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a przez to Gminie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W skardze do WSA w G. Gmina zarzuciła WFOŚiGW bezczynność w myśl art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zakresie nieuwzględnienia wniosku za 2010 r. Wniosła o zobowiązanie Funduszu do wypłaty wnioskowanej kwoty za ten rok i zasądzenie kosztów postępowania. Gmina argumentowała, że Fundusz jest organem administracji publicznej, gdyż będąc samorządową osobą prawną wykonuje zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, m.in. podejmuje czynności w sprawie zwrotu utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości na podstawie u.p.o.l. oraz procedury określonej rozporządzeniem MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. Czynności organu przewidziane w rozporządzeniu mieszczą się w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., toteż mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego, zaś ich brak uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę WFOŚiGW wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak podstaw do poddania czynności Funduszu kontroli sądu administracyjnego lub jej oddalenie jako niezasadnej z dotychczas podanych przyczyn.

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2013 r. WSA w G. skargę uwzględnił.

Sąd I instancji podzielił poglądy prawne wyrażone w analogicznych sprawach, w szczególności w wyroku z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Gl 2/11 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12 i przyjął je za własne.

Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do charakteru działania Funduszu po otrzymaniu wniosku w terminie określonym w § 2 ust. 3 rozporządzenia MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. oraz dowodów, na podstawie których Gmina powinna wykazać faktycznie utracone dochody. Podstawę materialnoprawną wniosku stanowił art. 7 ust. 6 u.p.o.l. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy z podatku od nieruchomości zostały zwolnione nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa; grunty pokryte wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne. Stosownie do treści art. 7 ust. 6 z tytułu tych zwolnień gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków Funduszu. Zasady i tryb udzielania zwolnień określa rozporządzenie MŚ z dnia 20 lipca 2006 r.

WFOŚiGW posiada osobowość prawną z mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), dalej: p.o.ś. Do dnia 31 grudnia 2009 r. był wojewódzkim funduszem celowym, a od dnia 1 stycznia 2010 r. jest samorządową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p. Udziela pomocy finansowej na realizację zadań z ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z kierunkami Polityki Ekologicznej Państwa, Strategii Ekologicznej Integracji z Unią Europejską, Strategii Rozwoju Województwa, zobowiązań międzynarodowych Polski i obowiązujących przepisów prawa. Podstawa utworzenia i zasady organizacji Funduszu, a także zakres działań został określony w p.o.ś. Fundusze, w przeciwieństwie do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych nie są tworzone przez województwo lecz w drodze ustawy do zadań określonych przez prawodawcę. Powiązanie działalności Funduszy z u.f.p. powoduje, że funkcjonują one jako jednostki sektora finansów publicznych, których celem jest wykonanie zadań wyodrębnionych z budżetu, a wynikających z ustawy stanowiącej podstawę ich powołania. Fundusze są samodzielnymi podmiotami wyposażonymi w osobowość prawną.

Sąd I instancji podkreślił, że w dziale II p.o.ś. pt. Definicje i zasady ogólne w art. 3 ustawodawca zawarł definicje legalne wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji rozumie się przez to:

a) ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego,

b) inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony.

Przez organ ochrony środowiska rozumie się organ administracji publicznej powołany do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska, stosownie do właściwości określonej w tytule VII w dziale I p.o.ś. W dziale II zatytułowanym Instytucje ochrony środowiska, w rozdziale 4 ustawodawca określił podmioty powołane do finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wskazując m.in. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Nie może zatem budzić wątpliwości, że status prawny i zadania, dla których powołano Fundusze są podstawą do poddania ich działań kontroli sądów administracyjnych.

Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko Funduszu, że czynności, o których stanowi rozporządzenie MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. nie można zakwalifikować jako aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wskazał, że ustawodawca powołał do realizacji zadań publicznych wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej przyznając im prawo dysponowania środkami publicznymi w granicach upoważnień ustawowych, a zatem rozważania Funduszu w tym zakresie były nietrafne. Wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej podejmują i realizują czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12. Rozporządzenie MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. zostało wydane na podstawie delegacji z art. 7 ust. 7 u.p.o.l. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi szczegółowe zasady i tryb zwrotu utraconych dochodów, o których mowa w ust. 6, kierując się potrzebą zabezpieczenia gmin przed zmniejszeniem dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 pkt 8a. Oznacza to, że ustawodawca przyznał gminie prawo do żądania rekompensaty, więc po spełnieniu warunków formalnych przewidzianych w przepisach prawa może ona skutecznie dochodzić przyznania świadczenia. Zadaniem Funduszu jest jego realizacja. Tym samym stosunek administracyjnoprawny pomiędzy Gminą a Funduszem określiła u.p.o.l. Stosunek ten powstał wskutek zaistnienia przesłanek faktycznych i faktów prawnych określonych w tej ustawie. Do ich pełnej konkretyzacji niezbędne jest wypełnienie przez Fundusz ustawowych obowiązków zmierzających do załatwienia wniosku Gminy szczegółowo określonych w rozporządzeniu, gdzie wskazano, że zwrot utraconych dochodów następuje po złożeniu przez gminę wniosku, którego wzór określa załącznik do rozporządzenia. Wniosek do właściwego Funduszu gmina składa do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym. We wniosku wykazuje faktyczne roczne utracone dochody, wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowych na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który jest on sporządzany. Korektę wniosku gmina może złożyć do dnia 15 maja roku następującego po roku podatkowym. Fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym, w terminie do dnia 15 kwietnia roku następującego po roku podatkowym. W przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów, Fundusz wzywa gminę do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W przypadku nieusunięcia braków lub błędów w tym terminie wniosek pozostaje bez rozpatrzenia (§ 2 rozporządzenia).

Sąd I instancji wyjaśnił dalej, że wniosek dotyczy zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów określonych w treści art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. W ust. 7 tego przepisu ustawodawca stwierdził, że określając zasady i tryb zwrotu utraconych dochodów, organ władny do wydania rozporządzenia ma się kierować potrzebą zabezpieczenia gmin przed zmniejszeniem dochodów z tytułu zwolnienia z podatku. Dokonując interpretacji przepisów regulujących zasady i tryb zwrotu gminom utraconych dochodów nie można zatem pominąć celu, dla którego ustawodawca wprowadził instytucję zwrotu utraconych dochodów. Wykładnia celowościowa omawianych przepisów prowadzi do wniosku, że nadrzędnym celem postępowania o zwrot utraconych dochodów jest ochrona gminy przed zmniejszeniem dochodów. Rozporządzenie MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. wskazuje, że postępowanie o zwrot utraconych dochodów ma charakter wnioskowy (§ 2 ust. 1), a obowiązkiem gminy chcącej uzyskać ten zwrot jest złożenie wniosku w ściśle określonym czasie, co w tej sprawie zostało dokonane i nie było kwestionowane przez Fundusz.

Sąd I instancji zważył, że skoro Gmina złożyła wniosek w terminie, a Fundusz do dnia wydania wyroku nie załatwił sprawy, mimo że był do tego zobligowany w sposób przewidziany § 2 ust. 7 oraz § 3 rozporządzenia MŚ z dnia 20 lipca 2006 r., to Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

II

Skargę kasacyjną złożył WFOŚiGW.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 3 pkt 14 lit. b) i pkt 15 oraz art. 386 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 6 u.p.o.l. przez błędną ich wykładnię oraz art. 411 ust. 8 p.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 6 u.p.o.l. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że:

- status prawny i zadania, dla których powołano wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej daje podstawę do poddania ich działalności kontroli sądów administracyjnych;

- czynność zwrotu utraconego dochodu Gminie jest czynnością z zakresu administracji publicznej oraz, że WFOŚiGW i Gminę z mocy art. 7 ust. 6 u.p.o.l. łączy stosunek administracyjnoprawny;

- pojęcie "inne podmioty z mocy prawa powołane do wykonywania zadań publicznych", o którym mowa w art. 3 pkt 14 lit. b) p.o.ś. nie oznacza, że chodzi wyłącznie o przepisy p.o.ś., ale także o inne przepisy prawa oraz, że "w szczególności przepisem takim jest art. 7 ust. 6 u.p.o.l. zobowiązujący wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej do zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości";

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1, art. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez uznanie, że czynności wykonywane przez WFOŚiGW na podstawie art. 7 ust. 6 u.p.o.l. oraz § 2 ust. 6 i ust. 7 oraz § 3 rozporządzenia MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. mieszczą się w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

2. art. 58 § 1 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi;

3. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi Gminy na bezczynność WFOŚiGW.

Uzasadniając zarzuty kasacyjne Fundusz stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie zakwalifikował wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej do organów administracji, mimo że zgodnie z treścią art. 386 pkt 3 p.o.ś. ustawodawca wyłączył je z organów administracji, kwalifikując do instytucji ochrony środowiska. Ich podstawowym zadaniem jest udzielanie dotacji, pożyczek i przekazywanie środków finansowych na cele ochrony środowiska i gospodarki wodnej na podstawie umów cywilnoprawnych. Fundusze nie są organami administracji publicznej, rządowej, ani samorządowej, bo nie działają w formie typowej dla tych organów, a zatem nie wydają aktów administracyjnych lub nie podejmują czynności z zakresu administracji publicznej. Są one instytucjami finansowymi ochrony środowiska, które na zewnątrz działają w formach właściwych dla instytucji bankowych. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo NSA, w którym stwierdza się ponadto, że jeżeli z przepisów prawa nie wynika wprost kompetencja organu do podejmowania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, to nie można tej kompetencji domniemywać. Sąd I instancji pominął treść art. 411 ust. 8 p.o.ś., który stanowi, że wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej działają w formach cywilnoprawnych, a więc niewładczych, charakterystycznych dla organów administracji.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Funduszu czynność zwrotu Gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, do której Fundusz jest zobowiązany na mocy art. 7 ust. 6 u.p.o.l. oraz rozporządzenia MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. polega na przekazaniu na rachunek bankowy Gminy kwoty środków stanowiących równowartość utraconych dochodów, więc jest zbliżona do czynności z art. 411 ust. 8 p.o.ś. i ma charakter cywilnoprawny. Nietrafnie zatem Sąd I instancji argumentował, że pomiędzy Gminą a Funduszem nawiązał się stosunek administracyjnoprawny na podstawie u.p.o.l. Stosunek taki nie zaistniał. Czynność cywilnoprawna nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., toteż nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, przez co ten sąd nie może również orzec, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie jej podjęcia. Z wymienionych powodów w tej sprawie Sąd I instancji powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., natomiast nie powinien zobowiązywać Funduszu w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku Gminy.

Gmina skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły podstawy skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Funduszu oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takim przypadku Sąd II instancji najpierw musi rozpoznać zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, gdyż ocena poprawności stosowania przepisów prawa materialnego może być dokonana tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu odwoławczym nie zostaną stwierdzone uchybienia w zakresie zarzutów proceduralnych.

Skarga kasacyjna Funduszu ma usprawiedliwioną podstawę, pomimo że nie wszystkie zarzuty są trafne. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez WSA w G. treści art. 58 § 1 p.p.s.a. Ten zarzut jest wadliwie sformułowany z punktu widzenia treści art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna musi jednoznacznie wskazywać podstawy kasacyjne, a równocześnie zawierać ich uzasadnienie. Sąd II instancji jest związany zarzutami, bo one wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej. W kontekście tych stwierdzeń przyjąć należy, że w postępowaniu kasacyjnym nie można domniemywać jakie przepisy narusza wyrok Sądu I instancji, jeżeli strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała konkretnie tych przepisów. Powołanie w podstawie kasacyjnej art. 58 § 1 p.p.s.a. nie spełnia wymogów prawa, bo strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, który z przepisów tej jednostki redakcyjnej tekstu p.p.s.a. został naruszony i z jakiego powodu Sąd I instancji powinien odrzucić skargę. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, a to oznacza, że jej skuteczność jest bezpośrednią konsekwencją spełnienia prawem określonych warunków. Skarga kasacyjna Funduszu nie spełnia tego wymogu w zakresie zarzutu określonego w pkt II ppkt 2. NSA dokonał oceny zarzutów procesowych skargi i zarzutu wskazanego w tym punkcie, mając na uwadze, że z tych zarzutów, które postawiono w skardze kasacyjnej w ramach podstawy określonej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a. jest najdalej idące dla oceny formalnej poprawności działań Sądu I instancji.

Zdaniem NSA chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1, art. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wadliwość tak postawionego zarzutu wynika z tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną próbuje kwestionować wyrok WSA w G. odwołując się do naruszenia przepisów ustrojowych. Zasadniczo te przepisy mogłyby stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko przy założeniu, że Sąd I instancji dokonał kontroli działań administracji z powołaniem się na inne kryteria niż legalność. Analiza uzasadnienia wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej wskazuje, że WSA w G. stwierdzając bezczynność Funduszu odwoływał się tylko do legalności, a tym samym nie mógł naruszyć wskazanych w zarzucie przepisów. Stanowisko NSA w tej kwestii jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 780/10, publik. LEX nr 746149).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegający na uznaniu, że czynności dokonywane przez Fundusz na podstawie art. 7 ust. 6 u.p.o.l. mieszczą się w treści tego przepisu. W tej materii stanowisko Sądu II instancji akceptuje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. o sygn. akt II FSK 1833/12 (publik. LEX nr 1383083). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Fundusz dokonuje zwrotu utraconych przez gminy korzyści z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości ze względu na zajęcie gruntów przez wody jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz, że ten zwrot następuje na wniosek właściwej gminy w postępowaniu uregulowanym przepisami prawa.

Zasady i tryb zwrotu utraconych dochodów regulują przepisy rozporządzenia MŚ z dnia 20 lipca 2006 r. Zgodnie z tymi regulacjami Fundusz jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania wniosku każdej gminy, jeżeli z takim wnioskiem wystąpi. Konsekwencją tego jest zwrot lub odmowa zwrotu utraconych dochodów na rzecz gminy, która złożyła wniosek. W takiej sytuacji działanie Funduszu dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej odnoszących się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym bezczynność Funduszu w tym zakresie wyczerpuje dyspozycję art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Konsekwencją tego stanowiska musi być uznanie, że WSA w G. nie naruszył art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., również dlatego, że nie kontrolował czynności lub aktu, o których mowa w tym przepisie. Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej była bezczynność w zakresie spraw określonych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przedmiot orzekania przed Sądem I instancji nie jest tożsamy z zarzutem skargi kasacyjnej, który jednoznacznie wskazuje na naruszenie przez wyrok tylko art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Fundusz jest podmiotem, który wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej, a to pozwala odnosić jego bezczynność do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i jednoznacznie wskazuje na kognicję sądów administracyjnych w zakresie spraw, które mogłyby być przedmiotem bezczynności Funduszu. NSA w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji prezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 maja 2013 r., w którym stwierdzono, że zwrot gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów pokrytych wodami, będących własnością Skarbu Państwa jest sprawą z zakresu administracji publicznej dokonywaną przez podmiot publiczny, a zatem podlega kontroli sądów administracyjnych. W tym zakresie NSA odwołuje się do utrwalonej linii orzeczniczej (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 maja 2013 r. o sygn. akt II FSK 1833/12) akceptując pogląd, że dla ustalenia właściwości sądów administracyjnych w zakresie spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wystarczające jest odwołanie się do treści art. 3 pkt 14 lit. b) p.o.ś., gdyż na gruncie tych przepisów, ilekroć ustawa odwołuje się do pojęcia organu należy pod tym pojęciem rozumieć także inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony, przy czym obowiązek wykonywania tych zadań może wynikać z różnych przepisów, zatem nie tylko p.o.ś. W przypadku objętym skargą kasacyjną takim przepisem jest art. 7 ust. 6 u.p.o.l., który nakłada na Fundusz obowiązek zwrotu utraconych dochodów w przypadkach prawem określonych. Nierozpoznanie przez Fundusz wniosków w zakresie tych spraw legitymuje właściwą gminę do kwestionowania tego stanu w oparciu o treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W ocenie NSA trafny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Zdaniem Funduszu WSA w G. naruszył wskazany przepis przez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz przez nie nakazanie dokonania określonej czynności, a tylko zobowiązanie do rozpoznania wniosku Gminy. Sąd II instancji nie dopatruje się podniesionego naruszenia w zakresie braku zobowiązania Funduszu do określonego działania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku stwierdzenia bezczynności sąd I instancji zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności. W rozpoznawanej sprawie WSA w G. orzekł zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie wyrok Sądu I instancji nie uwzględnia wszystkich elementów dyspozycji przepisu, jednak w tym zakresie skarga kasacyjna nie stawia wyrokowi zarzutu, a tym samym nie daje podstawy do dokonania kontroli wyroku w tym zakresie. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. we wskazanym zakresie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut ten jest tym bardziej niezasadny, że skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób orzekania przez Sąd I instancji dopatrując się naruszenia treści art. 149 § 1 p.p.s.a. w braku określenia rodzaju czynności jaką powinien zrealizować Fundusz. Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska stwierdzić należy, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji, a nie administrują w miejsce organów. Z tego wynika, że Sąd I instancji nakazując działanie nie może wyręczyć właściwego podmiotu od załatwienia sprawy, bo byłoby to wkraczanie w sferę zastrzeżoną dla organu, może natomiast zobowiązać organ do takiego działania. Zatem w tym zakresie zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. jest nietrafny.

Natomiast trafny jest ten zarzut w tej części, w której Fundusz podnosi, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. został wadliwie zastosowany. Wprawdzie strona wnosząca skargę kasacyjną nie uzasadnia szczegółowo tej części zarzutu, jednak jego podniesienie pozwala NSA dokonać kontroli skarżonego wyroku w zakresie poprawności stosowania przepisu przez WSA w G.

Analiza akt sprawy z postępowania przed Sądem I instancji prowadzi do wniosku, że wyrok objęty skargą kasacyjną zapadł w sytuacji, gdy Fundusz nie pozostawał w bezczynności. Z treści pisma skierowanego przez Fundusz do Gminy z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] noszącego nazwę informacji o nieuwzględnieniu wniosku Gminy za lata 2008-2011, jednoznacznie wynika, że Fundusz załatwił odmownie wniosek Gminy. Z tego wynika, że w dniach wyrokowania i uznania przez Sąd I instancji bezczynności Funduszu, ta nie istniała, bo wniosek nie został uwzględniony, a więc był merytorycznie załatwiony przez Fundusz. W takiej sytuacji w dniu 22 lipca 2013 r. w dacie wydania wyroku przez WSA w G. nie mogło być mowy o bezczynności, a wobec tego Sąd I instancji nie mógł uwzględnić skargi na bezczynność. Skoro tak działał, to naruszył treść art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i w tym zakresie naruszenie tej normy prawnej ma usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji stwierdzenie tej okoliczności musiało prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a wobec ustalenia, że w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji nie było bezczynności Funduszu, należało przyjąć, że skarga Gminy na bezczynność była niezasadna.

Skarga kasacyjna wskazuje również na naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 3 pkt 14 lit. b) i pkt 15 oraz art. 386 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 6 u.p.o.l. polegające na błędnej wykładni tych przepisów oraz na naruszenie art. 411 ust. 8 p.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 6 u.p.o.l. przez niezastosowanie tych przepisów i przyjcie, że Fundusz podlega sądowej kontroli w zakresie czynności, które były podstawą skierowania skargi do WSA w G.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu trudno jest przyjmować, że organ narusza prawo materialne swoją bezczynnością. Podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być brana pod uwagę tylko w przypadku działania organu, bo wówczas może on dokonać błędnej wykładni albo niewłaściwie stosować przepisy materialne. Bezczynność organu wyklucza możliwość wskazanych naruszeń, dlatego Sąd II instancji nie może w zakresie tego zarzutu dokonywać merytorycznej oceny problemu zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia w podatku od nieruchomości. Poza tym należy podkreślić, że skarga kasacyjna podnosząc zarzut określony w podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. odnosi się do kwestii ustrojowych, a nie naruszeń prawa materialnego, co tym bardziej uzasadnia brak trafności tego zarzutu.

Z tych przyczyn NSA mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną Funduszu uchylił wyrok objęty tą skargą i oddalił skargę Gminy w sprawie bezczynności.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.