Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1408/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust 3e, 3f
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 652/16 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 652/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B. C. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej też: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Burmistrza Polkowic, Nr [...], którą organ: 1) ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu gminy Polkowice w wysokości 481.641,35 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2014 przez B. C. prowadzącą jako osoba fizyczna Przedszkole, 2) określił termin naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt 1 naliczanych jak od zaległości podatkowych, tj. począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia decyzji, 3) nakazał dokonanie zwrotu do budżetu Gminy Polkowice dotacji w kwocie ogólnej, o której mowa w pkt 1 w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy Gminy Polkowice.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że prowadzone przez skarżącą Przedszkole w okresie od stycznia do grudnia 2014 r. otrzymało z budżetu gminy Polkowice dotację, na każdego ucznia uczęszczającego do placówki, w wysokości łącznej 482.471,98 zł na zasadach określonych w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. u.s.o. oraz uchwały Nr XXVIII/329/13 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy Polkowice prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2013 r. poz. 4814 oraz z 2014 r. poz. 1421 i poz. 4939). W dniu 12 stycznia 2015 r. upoważnieni przez Burmistrza Polkowic, pracownicy Wydziału Oświaty i Spraw Społecznych Urzędu Gminy Polkowice przeprowadzili kontrolę w dwóch placówkach prowadzonych przez skarżącą, w tym w Przedszkolu. Zakresem kontroli objęto sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów lub wychowanków (wg. stanu na 1 dzień roboczy miesiąca) uczęszczających do placówki w danym miesiącu (sporządzanych zgodnie z załącznikiem Nr 2 do uchwały Nr XXVIII/329/13 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 21 sierpnia 2013 r.). W trakcie kontroli skarżąca przedłożyła dziennik zajęć przedszkola prowadzony w roku szkolnym 2013/2014 za okres od stycznia do sierpnia 2014 r., cztery karty ewidencji miesięcznej dzieci za okres od września do grudnia 2014 r. oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. Kontrolujący zweryfikowali dane z miesięcznymi informacjami o aktualnej liczbie uczniów lub wychowanków (wg. stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca) uczęszczających do przedszkola, przekazywanymi do Urzędu Gminy Polkowice. Kontrola wykazała, iż łączna liczba uczniów ujęta w dzienniku była zgodna z liczbą wykazaną w miesięcznych informacjach, na którą udzielona została dotacja, tj.: styczeń 38, luty 38, marzec 40, kwiecień 41, maj 44, czerwiec 44, lipiec i sierpień 44 (przerwa wakacyjna). Kolejno kontrola wykazała zgodność liczby uczniów ujętych w kartach ewidencji miesięcznej dzieci przekazanej za okres od września do grudnia 2014 r. z liczbą wynikającą z miesięcznych informacji za ten sam okres tj.: wrzesień 33, październik 34, listopad 39, grudzień 39. Skarżąca odmówiła udostępnienia do wglądu dziennika zajęć za okres od września do grudnia 2014 r., a także umów zawartych z rodzicami wszystkich dzieci uczęszczających w okresie od stycznia do grudnia do placówki przedkładając oświadczenie, że z wszystkimi rodzicami/opiekunami prawnymi dzieci uczęszczających do Przedszkola i Punktu Przedszkolnego zawarta jest umowa. Oświadczenie to, zdaniem organu uniemożliwiło dokonanie ustaleń w zakresie jakiego konkretnie dziecka dotyczy umowa, daty przyjęcia dziecka do placówki oraz okresu, na jaki zostało przyjęte, czy umowa dotyczy dzieci kontynuujących nauczanie, czy nowo wykazanych uczniów.

W wystąpieniu kontrolnym z dnia 20 marca 2015 r., ponownie zażądano od skarżącej udostępnienia, w terminie 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia ww. umów, a nadto dziennika zajęć za okres od września do grudnia 2014 r. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 27 marca 2015 r. odmówił okazania umów cywilnoprawnych twierdząc, iż spełnienie tego żądania stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. W konsekwencji wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia podlegającej zwrotowi do budżetu gminy Polkowice kwoty dotacji za rok 2014, pobranej w nadmiernej wysokości przez skarżącą. W ramach tego postępowania ponownie wezwano skarżącą do przedłożenia kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów w postaci: umów zawartych pomiędzy organem prowadzącym Przedszkole a rodzicami/opiekunami prawnymi wszystkich dzieci wykazywanych w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów/wychowanków składanych do Urzędu Gminy Polkowice w okresie od stycznia do grudnia 2014 r. oraz dziennika zajęć za okres od września do grudnia 2014 r. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej ponownie oświadczył, że nie przedłoży żądanej dokumentacji, gdyż zgodnie z art. 90 ust. 3g u.s.o., placówki mogą przekazywać dane osobowe uczniów. Ustawa nie uprawnia natomiast organów gminy do przetwarzania danych osobowych rodziców i opiekunów prawnych dzieci.

Po ponownym wezwaniu skarżącej do przedłożenia dowodów z dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, strona w dniu 14 grudnia 2015 r. złożyła kserokopię, potwierdzonego za zgodność z oryginałem dziennika zajęć na rok szkolny 2014/2015, za okres uczęszczania dzieci do przedszkola w okresie od września do grudnia 2014 r. Nie przedłożyła natomiast żądnych umów. Organ ustalił, że liczba dzieci wpisanych do dziennika zajęć w okresie styczeń - sierpień oraz w okresie wrzesień - grudzień 2014 r. i wykazywanych do dotacji wyniosła 70. Uczniowie na przestrzeni całego 2014 r. uczęszczali do przedszkola w różnych miesiącach. Część uczniów uczęszczało przez 12 miesięcy. Występowali jednak uczniowie uczęszczający przez 8 miesięcy, 6 miesięcy, 4 miesiące czy 2 miesiące, gdyż zostali wpisani do dziennika w takcie roku kalendarzowego, który łączy dwa lata szkolne. Dlatego też organ przyjął łączną liczbę uczniów zsumowaną narastająco w każdym miesiącu w okresie od stycznia do grudnia, która wyniosła ogółem 479, co wynikało z liczby uczniów wykazywanych miesięcznie, tj. styczeń 38, luty 38, marzec 40, kwiecień 41, maj 44, czerwiec 44 lipiec 45, sierpień 44 (przerwa wakacyjna), wrzesień 33, październik 34, listopad 39 i grudzień 39.

Organ zweryfikował tylko jedną umowę przedłożoną przez skarżącą podczas postępowania w innej sprawie. Przez to podstawą dokonania wpisu do dziennika zajęć w przypadku jednego dziecka uczęszczającego do placówki w lipcu 2014 r., było zawarcie przedstawionej umowy. Oznacza to, że strona nie wykazała umów zawartych pomiędzy organem prowadzącym a rodzicem/opiekunem prawnym potwierdzających przyjęcie 69 uczniów, które to dokumenty uzasadniałyby dokonanie wpisu do dzienników zajęć i wykazanie do dotacji. Fakt nieudostępnienia umów lub zgłoszeń przemawiał, zdaniem organu za stanowiskiem, że strona w toku postępowania nie wykazała liczby uczniów, co umożliwiłoby potwierdzenie, iż dotacja w świetle art. 90 ust. 2b u.s.o. została wypłacona w prawem przypisanej wysokości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r Burmistrz Polkowic, ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu przez skarżącą do budżetu gminy Polkowice ustalając, iż kwota udzielonej dotacji w wysokości 481.641.35 zł została pobrana w nadmiernej wysokości na 478 uczniów /wychowanków łącznie za 12 miesięcy 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności przywołał treść art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 885 ze zm.) i art. 90 ust. 2d, ust. 3e, ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.). Następnie podniósł, że zgodnie z obowiązującymi w 2014 r. przepisami uchwały nr XXVIII/329/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r. Rady Miejskiej w Polkowicach, w sprawie trybu udzielenia i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy Polkowice prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2013 r. poz. 4814 ze zm.) podmioty otrzymujące dotację z budżetu gminy Polkowice podlegają kontroli w zakresie prawidłowego jej wykorzystania (§ 9 i § 10 uchwały). Organ wskazał, że uchwała ta była przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 878/13 za niezasadne uznał zarzuty strony w kwestii niezgodności z przepisami ustawy o systemie oświaty uchwały, w tym § 6 ust. 13 zgodnie z którym, "podstawą złożenia informacji o uczniach lub wychowankach, na których ma być udzielona dotacja jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego rodzaju szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, tj.: 1.wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego; 2. wpis do dziennika zajęć lekcyjnych oraz księgi uczniów w szkołach".

Organ II instancji podkreślił, że zapisy uchwały z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr XXVIII/329/13 dawały uprawnienia do żądania przez kontrolujących umów z rodzicami lub zgłoszenia, stanowiącego podstawę do dokonania wpisu w dzienniku zajęć przedszkolnych. Ponadto umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez min. udzielanie informacji, wyjaśnień i w tym niezbędnych dokumentów należy wywodzić z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. Dotacje przysługują na jednego ucznia i są przekazywane w 12 miesięcznych ratach (art. 90 ustawy o systemie oświaty). Tak więc zmiany liczby uczniów, w trakcie roku winny skutkować proporcjonalną zmianą wysokości poszczególnych rat dotacji, odpowiednio zwiększeniem lub zmniejszeniem. Wobec tego w celu zweryfikowania danych o liczbie uczniów niezbędne są do tego materiały źródłowe, a nie tylko te, jak podkreślił organ, które są wygenerowane wyłącznie przez organ prowadzący (dziennik zajęć, ewidencja). SKO wskazało też, że z § 7 ust. 2 Statutu przedszkola wynika, że przyjęcie dziecka do przedszkola następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy rodzicami (prawnymi opiekunami) lub jednym z rodziców dziecka (opiekunów prawnych), a przedszkolem. Według organu odwoławczego dane zawarte w umowie/zgłoszeniu, a dotyczące min. daty zgłoszenia dziecka, okresu trwania umowy, są niezbędne do zweryfikowania danych zawartych w informacjach miesięcznych składanych do Urzędu Gminy Polkowice, będących podstawą udzielenia konkretnej wysokości dotacji.

Dalej organ wskazał, że z akt wynika, że tylko część uczniów uczęszczało do przedszkola przez 12 miesięcy. Byli też jednak uczniowie, którzy uczęszczali przez 8 miesięcy, 6 miesięcy, 4 miesiące czy 2 miesiące. Zsumowana narastająco w każdym miesiącu liczba uczniów w okresie od stycznia do grudnia wyniosła 479 i wynika z liczby uczniów wykazywanych miesięcznie. W zakresie dowodu potwierdzającego przyjęcie dziecka do przedszkola, zweryfikowana została tylko jedna umowa, która została przedłożona przez stronę w innej sprawie. Skoro zatem łączna liczba dzieci wpisanych do dzienników zajęć w okresie styczeń - sierpień 2014 r. i wrzesień - grudzień i wykazanych do dotacji wyniosła 70 to w ocenie organu brak jest dowodów potwierdzających przyjęcie 69 uczniów wykazanych do udzielenia dotacji.

Kolegium wskazało też, że organ I instancji prawidłowo przyjął jako podstawę prawną zwrotu dotacji art. 252 ust. 1 pkt 2 uf.p. Czym innym jest bowiem dotacja, która przysługuje na jednego ucznia, a czym innym dotacja otrzymana na taką osobę. Dotacja otrzymana wiąże się w tym przypadku z ustaleniem rzeczywistej liczby uczniów.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2016 r.

WSA wskazał, że przedmiotem badanego pod kątem legalności postępowania administracyjnego była kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji za rok 2014 przyznanej skarżącej w związku z prowadzeniem Przedszkola.

Według Sądu I instancji spór pomiędzy skarżącą a organami dotyczył dwóch kwestii: w oparciu, o jakie dokumenty winna zostać rozliczona liczba dzieci uczęszczająca do prowadzonego przez skarżącą przedszkola, na które została udzielona dotacja oraz czy skarżąca mogła odmówić kontrolującym przedstawienia do wglądu żądanych dokumentów.

W pierwszej kolejności WSA wskazał, że prowadzone przez skarżącą przedszkole w okresie od stycznia do grudnia 2014 r. otrzymało z budżetu Gminy Polkowice dotację, na każdego ucznia uczęszczającego do placówki w łącznej wysokości 482.471,98 zł, która została przyznana na zasadach określonych w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, dalej: u.s.o.) oraz uregulowań uchwały Rady Miejskiej w Polkowicach Nr XXVIII/329/13 z 21 sierpnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy Polkowice prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. 4814 oraz z 2014 r. poz. 1421 i poz. 4939, dalej: uchwała).

WSA podał, że Rada Miejska w Polkowicach, działając w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., w akcie prawa miejscowego, tj. uchwały, dookreśliła rodzaje dokumentów mające służyć ustaleniu, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy. Według WSA wbrew zarzutom skargi, zapisy tej uchwały (poza § 6 ust. 3 i ust. 4) są zgodne z prawem, co znalazło odzwierciedlenie w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 878/13, oraz wyroku NSA z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2097/14. Konsekwencją prawomocności tych orzeczeń jest brak możliwości powtórnego oceniania tej kwestii w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest, więc zarzut wydania zakwestionowanej decyzji z naruszeniem art. 6 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o podstawę spoza źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP.

WSA wskazał, że zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3f i 3g u.s.o. kontrola dotacji pozwalała osobom uprawnionym do przeprowadzenia kontroli do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania przez osoby upoważnione przez organ dotujący, a także przetwarzania danych osobowych uczniów. Uszczegółowienie tego zapisu zawiera przedmiotowa uchwała. Podmioty otrzymujące dotację z budżetu Gminy Polkowice, w tym również skarżąca, podlegały zatem kontroli w zakresie prawidłowego jej wykorzystania i w ramach tej kontroli, stosownie do treści § 6 ust. 13 pkt 1 uchwały, winny przedłożyć w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami.

W ocenie WSA umożliwienie przeprowadzenia kontroli, w tym umożliwienie wglądu do żądanych dokumentów, które zostały w sposób jasny i precyzyjny uszczegółowione w § 6 ust. 13 uchwały, stanowiło element obligatoryjnego zachowania ciążącego na dotowanej w trakcie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Brak przedstawienia w trakcie kontroli dookreślonej tym przepisem uchwały dokumentacji na żądanie kontrolującego czyni, bowiem prawo do kontroli niewykonalnym i winno być uznane za zachowanie niedopuszczalne i pociągające za sobą niekorzystne skutki dla podmiotu odmawiającego współpracy w wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu I instancji zachowanie skarżącej, która jako dotowana, podczas kontroli związanej z oceną prawidłowości wykorzystania otrzymanej dotacji, nie przedstawiła osobom kontrolującym żądanych dokumentów, pomimo że (jak to sama oświadczała) takie dokumenty były w jej posiadaniu i czego pośrednim dowodem było przedstawienie kserokopii kilkudziesięciu umów - zgłoszeń o świadczenie usług dopiero na etapie postępowania sądowego, należy ocenić negatywnie.

W ocenie WSA skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z § 6 ust. 13 pkt 1 uchwały, podczas gdy zobowiązana bowiem była, jako beneficjent, poddać się, na kontroli na zasadach określonych w art. 90 ust. 3f u.s.o., które zgodnie z ustawową delegacją uszczegółowione zostały w uchwale. Skoro, zatem skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego konsekwentnie odmawiała przedstawienia żądanych dokumentów, to winna liczyć się z konsekwencjami takiego postępowania.

WSA nie dopatrzył się nadto w działaniach organów innych uchybień natury procesowej, w szczególności art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji za nieuzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegający, w ocenie skarżącej, na niewyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji.

Odnosząc się do oceny skuteczności podjęcia przez skarżącą dopiero na etapie postępowania sądowego aktywności procesowej przejawiającej się w zgłoszeniu wniosków dowodowych w postaci kserokopii kilkudziesięciu umów na okoliczność wykazania, że z rodzicami i opiekunami uczniów były zawarte umowy o świadczenie usług przez przedszkole WSA wskazał, że działania te należy uznać za co najmniej spóźnione. Jak wskazał, w drodze wyjątku zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. WSA podkreślił, że nie jest jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bowiem jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym do ustalania stanu faktycznego sprawy. Zdaniem WSA tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy i w tym celu oceniał prawidłowość, kompletność przedłożonych w niniejszej sprawie licznych odpisów umów. Sąd wprawdzie dopuścił dowód m.in. z przedłożonych przez skarżącą umów cywilnoprawnych z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez stronę, aczkolwiek uczynił to tylko i wyłącznie na okoliczność, że umowy te zostały zawarte. Skarżąca, skoro była w posiadaniu tych umów, to winna je okazać w toku postępowania administracyjnego, a nie dopiero na etapie postępowania sądowego. WSA podniósł, że Sąd nie może sanować takiego postępowania skarżącej.

Sąd I instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, przedłożenie organom w trakcie kontroli umów cywilnych zawartych z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola nie naruszyłoby przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Stosownie bowiem do treści art. 90 ust. 3g u.s.o. organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Organami, o których mowa w ust. 3e tego przepisu są organy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze. zm.) każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i w trybie określonym ustawą. W świetle natomiast art. 23 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie WSA w niniejszej sprawie dysponowanie przez organy kontrolujące powołanymi danymi wymienionymi w § 6 ust. 13 uchwały tj. wpisami do dzienników zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego należy traktować jako ustawowo dopuszczoną możliwość przetwarzania danych osobowych dzieci uczęszczających do przedszkola. Dane te były bowiem niezbędne do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji i służyły jej zrealizowaniu. Ich brak uniemożliwił organom dokonanie niezbędnych ustaleń, w tym w zakresie jakiego konkretnie dziecka dotyczy umowa, daty przyjęcia dziecka do placówki oraz okresu, na jaki zostało przyjęte, czy umowa dotyczy dzieci kontynuujących nauczanie, czy nowo wykazanych uczniów.

Zdaniem Sądu I instancji organy nie naruszyły również przepisów prawa materialnego, prawidłowo bowiem przywołały i zastosowały w sprawie przepisy u.s.o. dotyczące zasad wypłacania dotacji na każdego ucznia przedszkola uczęszczającego do danej placówki, jak też przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) odnoszące się do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W ocenie WSA organy słusznie wskazały jako podstawę prawną zwrotu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ze wskazaniem na dotację pobraną w nadmiernej wysokości, ponieważ skarżąca pomimo przedstawienia wpisów do dziennika zajęć nie dołączyła dowodów w postaci umów z rodzicami lub opiekunami na przyjęcie tych dzieci do swojej placówki. Tym samym pomimo istnienia podstawy prawnej do przyznania dotacji skarżąca nie wykazała na etapie postępowania administracyjnego, że należała jej się dotacji w wysokości pierwotnie otrzymanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, względnie zmianę wyroku i uchylenie decyzji organów II i I instancji w całości oraz orzeczenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., obecnie: tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli przeprowadzenia zgodnie z prawem postępowania administracyjnego przez Burmistrza Polkowic skutkującego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2016 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] marca 2016 r. oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest uchylenia zaskarżonych decyzji;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa rangi ustawowej i zastosowanie do wydania wyroku przepisów aktu prawa miejscowego, które w sprawie nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy orzekania w drodze decyzji administracyjnych i wyrokowania przez sądy administracyjne;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim zostało oparte orzeczenie, w ten sposób, że Sąd oparł wyrok na przepisie § 6 ust. 13 uchwały, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy orzeczenia zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy w ten sposób, że Sąd uznał, że na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji nie było zawartych umów z rodzicami uczniów, a brak okazania umów skutkuje domniemaniem, że takie umowy nie zostały zawarte, wskutek czego nienależna jest dotacja na uczniów przedszkola, podczas gdy umowy były zawarte;

- art. 151 wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;

- art. 151 wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji powyżej wskazanych przepisów k.p.a.;

- art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości określone w art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o.;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 90 ust. 3e u.s.o. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyjścia postępowania kontrolnego poza zakres umocowania ustawowego, co stanowiło naruszenie przez organy przepisów art. 90 ust. 3e u.s.o. oraz nierozpoznania zarzutu dotyczącego braku uprawnień do przetwarzania danych osobowych rodziców dzieci, co narusza art. 90 ust. 3g u.s.o.;

- art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego skutkującym brakiem ustalenia stanu faktycznego w sprawie i odmową przyznania zgromadzonym i przeprowadzonym dowodom mocy pozwalającej na uchylenie skarżonej decyzji;

Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego i w konsekwencji oddalenie skargi.

II. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie względnie brak zastosowania, przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o. nakazujących wypłacanie dotacji na każdego ucznia przedszkola, uczęszczającego do danej placówki, poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki do udzielenia dotacji na wszystkich uczniów placówki prowadzonej przez skarżącą i nie zaistniały przyczyny do orzeczenia o zwrocie dotacji;

- art. 90 ust. 3e u.s.o. poprzez błędne uznanie, że przepisy te obowiązujące w roku 2014 i 2015 dopuszczały badanie umów zawieranych z rodzicami jako podstawy do kontroli udzielanej dotacji podczas, gdy przepis ten dopuszczał jedynie kontrolę wydatkowania dotacji, co spowodowało, że zarówno kontrola, jak i decyzja oraz wyrok WSA wykraczają poza zakres umocowania ustawowego;

- art. 90 ust. 3e, 3f i 3g u.s.o. poprzez sprzeczne w przepisami uznanie, że organy j.s.t. w toku kontroli oraz postępowania administracyjnego mają uprawnienie do kontrolowania umów zawieranych przez placówkę z rodzicami oraz przetwarzania danych osobowych rodziców (opiekunów prawnych) uczniów, podczas gdy przepisy te nie dają organom takich uprawnień;

- art. 90 ust. 2b, 2d, 3e, 3f i 3g u.s.o. oraz § 6 pkt 13 uchwały poprzez sprzeczne w przepisami uznanie, że strona miała obowiązek sporządzania umów z rodzicami i opiekunami prawnymi uczniów oraz obowiązek okazania tych umów, pod sankcją uznania dotacji za pobrane w nadmiernej wysokości;

- art. 131 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że dotacje podmiotowe wypłacane na każdego ucznia przedszkola niepublicznego zostały wypłacone w nadmiernej wysokości i podlegają zwrotowi;

- art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że dotacja została pobrana przez stronę w nadmiernej wysokości, co skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy przepisy te nie mogły w danym przypadku stanowić podstawy orzeczenia zwrotu dotacji;

- § 6 ust. 13 uchwały poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przepis ten umożliwia orzeczenie o zwrocie dotacji w wyniku kontroli zawartych umów z rodzicami, podczas gdy nie jest on przepisem prawa materialnego skutkującym przyznaniem prawa do udzielenia dotacji, a co za tym idzie, także prawa do żądania zwrotu dotacji.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co dało możliwość rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z analizy treści zarzutów jak i towarzyszącej im argumentacji można wnioskować, że u podstaw sformułowania tych zarzutów leży odmienna (od Sądu I instancji i organu) interpretacja art. 90 ust. 3e. 3f i 3g u.s.o.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że obowiązujące w latach 2014 i 2015 przepisy u.s.o. dawały organowi dotującemu prawo do badania umów zawieranych przez beneficjenta z rodzicami i opiekunami uczniów oraz prawo do ich przetwarzania, a w związku z tym beneficjent był zobowiązany do sporządzania i okazywania (na żądanie organu) tych umów, pod sankcją uznania dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Odmiennego zdania jest natomiast Sąd I instancji oraz organ.

Przystępując do rozpoznania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności należy wskazać, że uchwały organu stanowiącego j.s.t., wydawane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., są aktem prawa miejscowego, gdyż zawierają normy generalne i abstrakcyjne (adresowane do szkół i placówek niepublicznych na terenie danej j.s.t.). Jako akt rangi "wykonawczej" posiadają odpowiednie ramy prawne w postaci przepisów ustawowych, które określają zakres przedmiotowy i podmiotowy zarezerwowany dla tych uchwał.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a - 1c i 2 - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.", co oznacza, że przepis ten wprowadza wyraźny podział na dwa etapy przyznawania tzw. dotacji oświatowych oraz określa (w połączeniu z ust. 3e - ust. 3g powołanego przepisu) granice uregulowania.

W odniesieniu do pierwszego etapu (tzw. trybu udzielania i rozliczania dotacji) organ jest uprawniony/zobowiązany do określenia w uchwale wymagań formalnych udzielania dotacji, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (wskazać formę wniosku, jeżeli jest wymagany; organ, do którego wniosek powinien być skierowany; formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji). Dla tego etapu organ powinien też określić zasady i terminy rozliczania przyznanych dotacji, a więc wskazać dokumenty rozliczeniowe oraz zakres dopuszczalnych korekt danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Tak więc, na tym etapie przyznawania dotacji za wystarczające należy uznać przedkładanie przez beneficjenta danych, w formie zbiorczych informacji, które są niezbędne do określenia i przekazania dotacji.

Natomiast, w odniesieniu do drugiego etapu (dot. kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji) organ powinien dokonać uściślenia norm wyrażonych w art. 90 ust. 3e - 3g u.s.o., a więc wprowadzić do uchwały normy o charakterze bardziej technicznym, precyzującym sposób i formy, w jakich będzie prowadzona kontrola. Organ może więc wskazać na dane i elementy gospodarki finansowej beneficjentów mających związek z dotacją, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo też wskazać kryteria kontroli sprawowanej na podstawie powołanych przepisów oraz wymagane dokumenty potwierdzające cel wydatkowania udzielonej dotacji, chociażby takie, jak wspomniane wcześniej umowy zawarte z rodzicami i opiekunami prawnymi uczniów czy opinie lub orzeczenia o stanie zdrowia uczniów. Tak więc, zakres danych niezbędnych do prawidłowego przebiegu udzielania i rozliczania dotacji oraz jej kontroli, a tym samym i zakres wymaganych dokumentów na poszczególnych etapach, do przedłożenia których jest zobowiązany beneficjent jest różny. Dla pierwszego etapu rodzaj wymaganych dokumentów wyznaczają dwa parametry: rzeczywista liczba uczniów przedszkola i innych form wychowania przedszkolnego dotowanego podmiotu oraz poziom wydatków bieżących na działalność statutową (dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą, włącznie z profilaktyką społeczną). Natomiast dla drugiego etapu wyznacznikiem rodzaju dokumentów niezbędnych do rozliczenia dotacji jest treść następujących przepisów u.s.o.: art. 90 ust. 3e - "Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a - 3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.", art. 90 ust. 3f - "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.", a także art. 90 ust. 3g - "Organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek."

Oceniając powyższe należy wskazać, że Rada Miejska w Polkowicach była umocowana do podjęcia uchwały nr XXVIII/329/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r. o wskazanej w treści (w tym w § 6 ust. 13 "Podstawą złożenia informacji o uczniach lub wychowankach, na których ma być udzielona dotacja jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego rodzaju szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, tj.: 1) wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego; 2) wpis do dziennika zajęć lekcyjnych oraz księgi uczniów w szkołach. "), której zgodność z prawem potwierdził NSA w wyroku z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2097/14. Wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 878/13, stwierdzającego nieważność § 6 ust. 3 ("Przekazywana dotacja ma charakter zaliczkowy.") i § 6 ust. 4 ("Wszystkie operacje finansowe związane z prowadzeniem dotowanej jednostki oświatowej muszą być dokonywane na rachunku bankowym, na który przekazywana jest dotacja.") przedmiotowej uchwały, a więc przepisów, które nie miały dla sprawy znaczenia. Oznacza to, po pierwsze, że zarzuty skargi kasacyjnej sprzeczne z treścią tej uchwały należało uznać za bezskuteczne, ponieważ ich uznanie prowadziłoby de facto do zakwestionowania uchwały, co w tej sytuacji jest niedopuszczalne, a po drugie, że organ miał prawo zażądać przedłożenia przez stronę umów zawartych z rodzicami ewentualnie kart zgłoszeń, tym bardziej, że na ich podstawie strona była zobowiązana dokonywać wpisów w dzienniku zajęć. Natomiast okazane przez stronę dokumenty (dziennik zajęć na rok szkolny 2013/2014, cztery karty ewidencyjne miesięczne dzieci za okres od września do grudnia 2014 r. oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o.) nie pozwalały ustalić rzeczywistego przebiegu naboru uczniów. Nie ma przy tym znaczenia to, że organ nie stwierdził nieścisłości, co do podanej przez stronę do dotacji liczby uczniów. Podkreślenia wymaga bowiem to, że w ramach kontroli, której zadaniem jest ustalenie rzeczywistego przebiegu wykorzystania dotacji organ dokonuje tych ustaleń na podstawie określonych uchwałą dowodów źródłowych. Stąd, skoro dokumenty zawierające dane osobowe były niezbędne do rozliczenia dotacji, otrzymanej, co wymaga podkreślenia z publicznych środków finansowych, to w tym przypadku, mimo ustawowej gwarancji ochrona danych osobowych nie może mieć bezwzględnego wymiaru. W niektórych przypadkach organ ma prawo pozyskiwać i przetwarzać (w niezbędnym zakresie) dane osobowe uczniów. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych dopuszczają (na zasadzie wyjątku) taką sytuację. Zgodnie z przepisami tej ustawy każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i w trybie określonym ustawą (art. 1). Przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2).

Zatem, można stwierdzić, że zarówno przepisy u.s.o. jak i przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie stały na przeszkodzie wprowadzeniu takiego uregulowania jak w § 6 ust. 13 powołanej uchwały, a co za tym idzie za niezasadny należało uznać zarzut wskazujący na naruszenie tego przepisu. Brak tej regulacji uniemożliwiłby dokonanie niezbędnych ustaleń, co do rzeczywistej ilości przyjętych wychowanków do Przedszkola, daty przyjęcia konkretnego dziecka, na jaki zostało ono przyjęte, a także czy umowa dotyczy dzieci kontynuujących nauczanie, czy nowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska, takiego jak proponuje wnosząca skargę kasacyjną, czyniłaby kontrolę wykorzystania dotacji iluzoryczną.

Podsumowując tą część wywodów należy uznać, że w świetle przepisów u.s.o. oraz powołanej uchwały organ na etapie kontroli wykorzystania dotacji miał prawo zażądać dokumentów w postaci umów zawartych z rodzicami i opiekunami prawnymi uczniów. Wystosowane do strony żądanie było też racjonalne i adekwatne do stanu rzeczy, skoro przedmiotowe umowy stanowiły podstawę wpisu, to tym samym stanowiły one dokument podlegający kontroli organu. Trzeba też zauważyć, że strona miała możliwość przedstawienia tych dokumentów nie tylko w oryginale, ale również jak informował organ w odpisie poświadczonym za zgodność oryginałem, a także w wersji zanonimizowanej. Brak tych dokumentów, mimo wielokrotnego wezwania, uniemożliwił organowi zweryfikowanie wysokości pobranej dotacji, co w świetle przepisów u.f.p należało zakwalifikować jako pobranie dotacji w nadmiernej wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1409/18).

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać kolejny zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 131, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez dotacje pobrane w nadmiernej wysokości należy rozumieć zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu "dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania."

W stanie sprawy, skoro wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości tego, że podana przez nią ilości uczniów jest rzeczywista, ani tego, w jakim zakresie poszczególni uczniowie korzystali z usług Przedszkola, to tym samym nie wykazała niezbędności pobrania dotacji w określonej wysokości. Prawidłowo zatem zastosowany został art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Wobec powyższego nie można się również zgodzić z twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną, że organ przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy naruszył przepisy k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art.107). Wynikający z tych przepisów obowiązek przeprowadzenia pełnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego nie ma nieograniczonego zakresu i nie pozbawia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w celu zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Wręcz odwrotnie, w przypadku, gdy chodzi o dokumenty będące w posiadaniu strony, to jest ona zobowiązana do ich okazania. Z tego względu, strona rezygnując z przedstawienia żądanych przez organ dokumentów, kierując się mylnym przeświadczeniem o braku konieczności ich okazania czy też niemożności ich okazania z uwagi na ochronę danych osobowych, powinna była się liczyć z wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Nie może więc przerzucać skutków swoich działań na organ i czynić z tego tytułu zarzutów organowi, twierdząc, że nie rozpoznał sprawy zgodnie z prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a. sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Zatem Sąd rozpoznając sprawę nie może wykroczyć poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, co oznacza, że celem wprowadzenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co podnosi wnosząca skargę kasacyjną, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wprawdzie dopuścił na rozprawie dowód z przedłożonych przez skarżącą umów, jednakże uczynił to tylko i wyłącznie na okoliczność, że umowy te zostały zawarte i w istocie były w posiadaniu skarżącej, co zobowiązywało ją do okazania na etapie postępowania administracyjnego. WSA wskazał też, że nie może sanować takiego postępowania skarżącej, ponieważ burzyłoby to w sposób zasadniczy zasady postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zaprezentowane przez Sąd I stanowisko jest zgodne z wykładnią art. 106 § 3 p.p.s.a., a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w związku z taką oceną dopuszczonego dowodu dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania określa powołany w skardze kasacyjnej art. 1 p.u.s.a., którego treść odpowiada przyjętemu w Konstytucji RP modelowi sądownictwa krajowego (zob. art. 184 Konstytucji RP). Stosownie do art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc zgodność z prawem. Kontrola ta jest dokonywana w granicach wyznaczonych przepisami prawa (zob. art. 1, art. 3 – art. 5, a także art. 13 – art. 15 p.p.s.a.) i polega na zbadaniu przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia legalności, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.

Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wykazała jednak, aby Sąd I instancji dokonał kontroli według innego kryterium niż obowiązujące, czy też, aby rozpoznał sprawę, która nie należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych. Okoliczności podniesione w ramach tego zarzutu (brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania wyjaśniającego, na okoliczność istnienia przesłanek do zwrotu pobranej dotacji; zastosowanie przy orzekaniu przepisu prawa miejscowego), wskazuje na brak zrozumienia istoty postępowania sądowoadministracyjnego i w najlepszym wypadku może wskazywać na to, że Sąd I instancji przeprowadził wadliwie kontrolę zaskarżonej decyzji, a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej z naruszeniem kryterium legalności.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3e u.s.o.

W myśl pierwszego z powołanych przepisów "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.", natomiast w myśl drugiego – "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia więc dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Wprowadzony do tego przepisu zwrot "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd jest zobligowany do rozstrzygania w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga. Z kolei zwrot "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że dla sądu zasadnicze znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji, czy też treść sformułowanych wniosków. Jak wynika bowiem z powołanego wcześniej art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być zastosowane w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem. Dlatego w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że dla sądu pierwszej instancji zarzuty i wnioski skargi mają charakter jedynie informacyjny, ukierunkowujący na ewentualną wadliwość zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi należy więc rozumieć zarówno jako możliwość wyjścia przez sąd pierwszej instancji poza granice skargi, jak i objęcie kontrolą przez ten sąd tylko części zarzutów podniesionych w skardze. Innymi słowy ewentualny brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy też odniesienie się tylko do niektórych z nich samo przez się nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Z tego względu skoncentrowanie się przez sąd wyłącznie na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i pominięcie jak twierdzi skarżący kasacyjnie pozostałych kwestii nie oznacza, że doszło do uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc zarzucając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną musiała wykazać, że sąd pominął lub w sposób wybiórczy odniósł się do istotnych kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do naruszenia tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej okoliczności te nie zostały wykazane. Jak wynika z treści omawianego zarzutu został on oparty na błędnym przeświadczeniu, że organ nie jest uprawniony do żądania od beneficjenta dokumentów w postaci umów z rodzicami i opiekunami prawnymi uczniów i ich przetwarzania, a w związku z tym strona nie ma obowiązku okazania tych dokumentów. Twierdzenie to, nie znajduje jednak oparcia w stanie prawnym właściwym dla tej sprawy.

Sąd I instancji prawidłowo również wykonał dyspozycję normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone według ustawowych wymogów i pozwala na prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – na zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Jest ono wewnętrznie spójne a rozważania WSA odnoszą się do istoty sprawy i znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. W tym miejscu wypada także zauważyć, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co w sprawie miało miejsce.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., należy zauważyć, że przepisy te należą do tzw. przepisów wynikowych, a w związku z tym ich zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W okolicznościach sprawy należy przyznać rację Sądowi I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy przemawiał za oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia art. 151, a tym samym i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. niezasadnym.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.