Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1669/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) czerwca 2014 r. znak: (...) w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją wydaną dnia (...) czerwca 2014 r. na podstawie art. 45 ust.1 pkt 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ustawy z dnia (...) lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art.17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję (...) Konserwatora Zabytków wydaną dnia (...) marca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy, (...) Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...), zobowiązał (...) do doprowadzenia zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne (...) (w rejonie ul. (...)) do poprzedniego stanu poprzez usunięcie zabudowy podcieni przy lokalu handlowo-gastronomicznym (...) w budynku przy ul. (...) (tj. w czterech arkadach od strony ul. (...)), w terminie pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja sianie się ostateczna.

Organ odwoławczy podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności.

Przede wszystkim, w związku z zarzutami odwołania, organ wyjaśnił, że w jego ocenie nie ulega wątpliwości, iż przed realizacją robót budowlanych polegających na zabudowie podcieni w budynku przy ul. (...) w (...) wymagane było uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie ustalone zostało bezspornie samowolne wykonanie tych prac. Tym samym organ ochrony zabytków posiada w tej sprawie kompetencje do wydania nakazu na podstawie art. 45 powołanej wyżej ustawy. Budynek położony przy ul. (...) znajduje się w obszarze (...) założenia urbanistycznego: ul. (...),(...) (od (...),(...), wpisanym do rejestru zabytków pod numerem (...) z dnia (...) lipca 1965 r.

Z definicji pojęcia "historyczny układ urbanistyczny", zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że jest to przestrzenne założenie miejskie zawierające, zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonujących, w tym ulic lub sieci dróg.

W świetle powyższego, w ocenie organu argumenty przedstawione w odwołaniu, dotyczące braku konieczności uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli, z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagają roboty budowlane przy zabytku oraz podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, jakim w tej sprawie jest (...) założenie urbanistyczne, którego elementem jest przedmiotowy budynek przy ul. (...). Oczywista jest bowiem konstatacja, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dla działań, które dotyczą elewacji zewnętrznych obiektów współtworzących układ urbanistyczny (...) i mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu tego zabytku obszarowego.

Organ zgodził się ze stanowiskiem skarżących, iż należy różnicować zakres ochrony konserwatorskiej wynikającej z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego, zespołu budowlanego i zabytku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Ochrona konserwatorska budynku stanowiącego obiekt współtworzący zabytkowy układ urbanistyczny, nie jest bowiem równoznaczna z ochroną obiektu stanowiącego element zespołu budowlanego czy też budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, a zatem nie oznacza całkowitego zakazu jakichkolwiek przekształceń, o ile działanie takie nie wpływa znacząco negatywnie na wartości układu urbanistycznego.

W przypadku zatem stwierdzenia wykonania prac bez pozwolenia organu ochrony zabytków, konieczne jest dokonanie oceny wpływu w/w prac na wygląd zabytkowego obszaru i w zależności od wyników tej analizy wydanie stosownego nakazu lub odstąpienie od jego wydania. Celem przepisu art. 45 w/w ustawy jest bowiem usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku. Wobec tego w przypadku, gdy działania podjęte bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie spowodowały negatywnych skutków dla wartości chronionego obiektu lub obszaru, należy odstąpić od wydania nakazu.

W ocenie obu organów ochrony zabytków, zabudowa podcieni budynku wpływa negatywnie na wygląd zabudowy (...), a tym samym na zabytkowy obszar (...) założenia urbanistycznego. (...) Konserwator Zabytków zasadnie wyjaśnił w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji, że "harmonijne, reprezentacyjne wnętrze urbanistyczne (...) (stanowiącego część zabytkowego układu urbanistycznego) wyznaczają cztery budynki z analogicznymi podcieniami. Zastosowanie zabudowy podcieni o wyrazistych, drewnianych ramach i zadaszeniu w jednym z tych budynków, zaburza ich architektoniczną jednorodność, obniżając wartość artystyczną zabytkowego układu urbanistycznego, która podlega ochronie konserwatorskiej. Organ pierwszej instancji słusznie zwrócił także uwagę na wprowadzoną zmianę pierwotnej funkcji podcieni, jaką była funkcja komunikacyjna.

W tym kontekście, zaskarżona decyzja jest zgodna z powinnością organów konserwatorskich. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.

Skarżący w odwołaniu podkreślają zgodność wykonanej zabudowy pocieni z ustaleniami obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra (...) (Dz. Urz. Woj. (...). z 2000 r., Nr (...), poz. (...)), dokonując obszernej interpretacji owych ustaleń oraz wskazując na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr (...) z dnia (...).09.2013 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . (...) z dnia (...).07.2013 r. i umarzającą postępowanie tego organu w sprawie wydania nakazu rozbiórki wykonanej zabudowy podcieni budynku mieszkalnego przy ul. (...)Stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa stanowią, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ww. ustawy), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ww. ustawy). Wobec powyższego uprawnione jest uznanie, że organ konserwatorski, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już raz wypowiedział się w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Zatem co do zasady, ocena wpływu działań podejmowanych przy zabytku powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego.

Organ zauważył, że w niniejszej sprawie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "(...) 'budzą wątpliwości interpretacyjne, co do rzekomej zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami tego planu. Wprost wyrażony w § 104 przedmiotowego planu nakaz zachowania istniejących podcieni od strony (...) oraz zakaz trwałej lub czasowej zabudowy podcieni, podany został w wątpliwość z uwagi na definicję zabudowy tymczasowej uregulowaną w § 5 pkt 19 owego planu miejscowego. Nadto plan ten jednocześnie dopuszcza remonty, adaptacje i przekształcenia zachowujące bryłę budynku. O niejednoznaczności w/w zapisów pośrednio świadczy także uchylona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...), a także rozbudowane dowodzenie w odwołaniu na rzecz próby wykazania braku sprzeczności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra (...)".

W sytuacji tak niejednoznacznych zapisów obowiązującego miejscowego planu, organ drugiej instancji podzielił stanowisko składu sędziowskiego, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 957/12, że ustalone w miejscowym planie zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków przedsięwzięcia budowlanego z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zbytków, zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości zabytku, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdy w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego. Taka sytuacja wystąpiła zaś w niniejszej sprawie.

Podkreślił, że art. 45 ust. 1 powołanej ustawy przewiduje dwa, rozłączne warianty decyzyjne. Wybór jednej z tych dwóch ewentualności jest uzależniony od oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku oraz czy jest realnie możliwy powrót do stanu poprzedniego. Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu, (...) Konserwator Zabytków wystarczająco jasno wyjaśnił w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji, z jakich powodów w przedmiotowej sprawie zastosował nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, a nie zobowiązanie strony do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących, dotyczących nieprecyzyjności sentencji zaskarżonej decyzji, organ stwierdził, że argument ten nie jest trafny. Oczywiście należy zgodzić się, że rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone muszą być określone w sentencji w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą bowiem decyzji mającej charakter nakazu jest jej konkretność, co oznacza, że rodzaje działań, jakie ma podjąć strona, muszą być określone w sposób jednoznaczny, od tego bowiem zależy możliwość egzekwowania ich wykonania. Niemniej wbrew twierdzeniom skarżących, zakres nałożonego obowiązku został precyzyjnie określony. Treść sentencji razem ze wskazaną podstawą prawną wydanej decyzji nie powoduje wątpliwości co do rodzaju nakazanych robót.

Dodatkowo podkreślił, że organ pierwszej instancji ma za zadanie wskazać, jakie prace należy wykonać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego, a do obowiązków dysponenta zabytku należy złożenie wniosku o uzyskanie takiego pozwolenia, dołączając program prac zawarty w projekcie budowlanym lub część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek. Do wykonania nakazanych prac konieczne jest bowiem sporządzenie odpowiedniej dokumentacji technicznej i uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków na realizację tych robot, i ewentualnie następnie uzyskanie pozwolenia na budowę wydanego przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie projektu budowlanego. Wskazanie w decyzji zakresu nakazanych robót nie może zatem zastąpić odpowiedniego programu prac, który powinien być załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia.

Nadto, wbrew zarzutom w ocenie organu odwoławczego, (...)y Konserwator Zabytków nie naruszył zasady proporcjonalności w zastosowanej sankcji, bowiem zostało dostatecznie dowiedzione, iż bezprawne działania naruszyły wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego, zaś sami skarżący w odwołaniu wskazują iż "wykonany projekt nie należy do zabudowy trwałej - nie jest trwale związany z podłożem, lecz jedynie złączony z filarami podcieni oraz ścianami za pomocą śrub, co powoduje, że cala aranżacja jest łatwo demontowalna", również dlatego, że "składa się z gotowych elementów: otworów drzwiowych, ścian osłonowych czy paneli". Podkreślił, iż rozpatrywana decyzja nakazowa została skierowana do właściwego podmiotu.

Stosownie do treści art. 45 ust 2 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy.

Z materiału dowodowego sprawy, w tym z protokołu spisanego w trakcie przeprowadzanej w dniu (...) listopada 2013 r. kontroli przestrzegania stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, wynika, że (...), dysponując umową dzierżawy zawartą z właścicielem tej części nieruchomości – Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonej przy ul. (...), przeprowadzili bez pozwolenia organu ochrony zabytków prace przy podcieniach tego budynku, polegające na zabudowaniu sześciu przęseł. Nadto zobowiązani zaskarżoną decyzją nie podważają tych ustaleń.

Organ dodał, że to właściciel budynku ma prawnorzeczowy obowiązek dbałości o zabytek. Z obowiązku takiego może się jednak zwolnić, gdy wykaże stosowną umowę przerzucenia na inne osoby swoich obowiązków konserwatorskich (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 311/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/05). Niemniej także w takim przypadku, właściciel nieruchomości będącej przedmiotem orzeczenia, jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśnił, że przeprowadzona przez upoważnionego pracownika Biura (...) Konserwatora Zabytków kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, w oparciu o przepis art. 38 ustawy, w obecności właściciela nieruchomości, nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 45 ust. 1 ustawy. Zgodnie z artykułem 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję nakazującą, o której mowa w art. 45 ust. 1 w/w ustawy. Przy czym wybór jednej z dwóch ewentualności, jakie daje przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Kontrola może, lecz nie musi, zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Z tego też powodu, organ, uznając, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie będzie wystarczające, powinien zawiadomić strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu, w myśl przywołanego wcześniej przepisu art. 45 ust. 1. Dowody zgromadzone przez organ jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą wtedy być wykorzystywane przy wydaniu decyzji. Ponowne przeprowadzanie tych samych dowodów stanowiłoby jedynie zbędne przeciąganie postępowania, zwłaszcza, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają wykorzystywania dowodów wytworzonych poza postępowaniem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła (...).

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez skierowanie Decyzji Ministra do (...) Konserwatora Zabytków, który nie jest stroną postępowania, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80,poz. 903 ze zm.) poprzez skierowanie Decyzji MkiDN do osób fizycznych nie będących stronami postępowania zamiast do zarządu wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości (...), co wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, umożliwiając stronie zajęcie stanowiska przed wydaniem Decyzji MKiDN oraz zgłoszenia dowodów, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

4) art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.) w zw. z art. 9 ust. 3 u.o.z., w zw. z art. 3 pkt 3 i 12 u.o.z., w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. oraz art. 7 pkt 1 u.o.z. w zw. art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędne uznanie, że ochronie wpisem do rejestru zabytków podlega indywidulany obiekt a nie założenie urbanistyczne i wskutek tego zastosowanie sankcji nieproporcjonalnej do okoliczności sprawy, nieuwzględniającej nieodmienności w zakresie ochrony układu urbanistycznego i budynku indywidualnie wpisanego do rejestru;

5) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 7 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nieuwzględniającego słusznego interesu strony i brak uzasadnienia zajętego stanowiska;

6) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 107 §1 k.p.a poprzez, utrzymanie w mocy decyzji o sentencji nieodpowiadającej prawu, ponadto nieokreślonej i niejednoznacznej, z której nie wynika jaka jest treść obowiązku jej adresatów;

7) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu, stacji metra "(...) (uchwala nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) sierpnia 2000 r.) nakazującej usunięcie zabudowy, pomimo tego, że jest ona zgodna z miejscowym planem, którego treść została uzgodniona w toku procedury planistycznej z organem konserwatorskim;

8) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1, 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania skarżącej dotyczących zaniechania wszechstronnej analizy sprawy i utrzymanie w mocy Decyzji opartej na niekompletnych ustaleniach faktycznych – poprzez pominięcie zbadania:

a) treści decyzji z lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków pod numerem (...) założenia urbanistycznego (...)", warunkującej zakres ochrony konserwatorskiej tego założenia, a tym samym kompetencję organu ochrony zabytków do władczej ingerencji w sferę uprawnień i wolności podmiotów administrowanych,

b) stanu chronionego układu urbanistycznego w dacie i miejscu wykonania adaptacji arkad w obiekcie przy ul. (...) w (...) przy zabytku przez (...) działających jako wspólnicy spółki cywilnej pod firmą (...)co pozwoliłoby określić znaczenie pojęcia "poprzedniego stanu" w świetle treści art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z.,

c) daty i zakresu wykonanych prac, których dopuścili się przy zabytku (...) działając jako wspólnicy spółki cywilnej pod firmą (...)", co narusza zarazem art. 78 §1 k.p.a. gdyż organ nie przeprowadził wnioskowanych przez Skarżącej dowodów, a nawet nie ustosunkował się we właściwej formie do tych wniosków dowodowych;

9) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia różnicującego sytuację podmiotów dokonujących przekształceń w obszarze chronionym założenia (...).

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn zm ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Biorąc pod uwagę powyższą regulację – należy uznać, iż skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję (...) Konserwatora Zabytków wydaną dnia (...) marca 2014 r. zobowiązującą skarżącą spółkę do doprowadzenia zabytku jakim jest założenie urbanistyczne (...)" (w rejonie ul. (...)) do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie zabudowy podcieni przy lokalu handlowo-gospodarczym "(...)" w budynku położonym przy ulicy (...) (tj. w czterech arkadach od strony ul. (...)).

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy konserwatorskie stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz.1568, ze zm.), zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w inny sposób obiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art.3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem nieruchomym jest układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznym podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Ochronie prawnej związanej z wpisem obszarowym podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, aczkolwiek zakres ochrony obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków różni się od zakresu ochrony zabytków objętych takim wpisem. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), ochrona ta nie obejmuje np. wnętrza budynku oraz takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo, że są objęte art. 36, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu.

W rozpoznanej sprawie bezsporny, jest, iż budynek przy ul. (...) (jeden z 4-ech budynków okalających Plac (...)) znajduje się w przestrzeni układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr A (...) decyzją Konserwatora (...)z dnia (...) lipca 1965 r. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego w skład którego wchodzi przedmiotowy budynek oznacza zatem, że również on objęty jest ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie układu urbanistycznego. Konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona "przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" (art. 3 pkt 12 ustawy) powoduje zaś konieczność zastosowania sankcji z art. 45 do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi", ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej.

Przedmiotem decyzji wydawanej przez konserwatora na podstawie ww. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona przestrzeni zabytkowej - układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny. Nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni został zaburzony, jest prawem i obowiązkiem konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Pomimo jednak, że w praktyce nakaz konserwatora prowadzić mógłby do rozbiórki obiektu to wynika on nie z normy Prawa budowlanego, lecz z kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i nie ma na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z Prawem budowalnym lub jego rozbiórkę, lecz doprowadzenie zabytku do właściwego stanu.

Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a ponadto Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu błędów proceduralnych, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a., które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zam.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.