Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1614/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 614/12 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wr 614/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Kierownik Działu Usług Opiekuńczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), ustalił odpłatność B. D. za pobyt ojca J. M. w Domu Opieki [...] w L. w okresie od 1 do 31 października 2010 r. w kwocie 1484,62 zł, od 1 do 30 listopada 2010 r. w wysokości 1418,17 zł, od 1 do 31 grudnia 2010 r. w kwocie 195,20 zł, a od 1 stycznia 2011 r. w wysokości 708,76 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na jej podstawie B. D. została zobowiązana do ponoszenia od dnia 1 października 2010 r. odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Koszt miesięcznego pobytu ojca w domu opieki wyniósł w 2010 r. 3398,91 zł. Podniesiono, że opłatę za pobyt ponoszą mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym gmina i osoby określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 ustawy). Wysokość opłaty zależy od wysokości dochodu osób zobowiązanych oraz od ich sytuacji dochodowej, osobistej i zdrowotnej. Żona mieszkańca domu pomocy społecznej nie żyje, a więc obowiązek ponoszenia opłaty ciąży w dalszej kolejności na dzieciach. Córka R. P. wnosi opłatę w wysokości 112,50 zł, córka K. M. i syn E. M. zostali zwolnieni z tej opłaty z uwagi na ich sytuację życiową. Córka T. W. od listopada 2010 r. wnosi opłatę w kwocie 250 zł, w grudniu 2010 r. 12,29 zł, a od stycznia 2011 r. nie ustalono jej opłaty ponieważ dochód na osobę w jej rodzinie jest niższy niż 250% kryterium dochodowego. B. D. dotychczas nie ponosiła odpłatności z uwagi na niekorzystną sytuację dochodową. Ojciec skarżącej wnosi odpłatność za pobyt w wysokości 70% swojego dochodu, tj. w kwocie 890,71 zł.

Organ podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwie możliwości ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszonej przez osoby zobowiązane, tj. w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 lub w przypadku odmowy zawarcia tej umowy w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 3 i art. 104 ust. 3 tej ustawy. W pismach z dnia 15 czerwca 2010 r. i 12 lipca 2010 r. skarżąca B. D. została poinformowana o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji dochodowej, osobistej, zdrowotnej rodziny stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty za pobyt. Pierwszego z nich nie podjęła i odmówiła przyjęcia drugiego. Ponadto skarżąca nie podjęła również pisma z dnia 28 lipca 2010 r., wraz z którym przesłano jej projekt umowy cywilnoprawnej z pouczeniem, że w przypadku braku zgody na jej zawarcie zostanie wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia wysokości opłaty za pobyt.

W związku z powyższym Prezydent Miasta L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej.

Organ stwierdził, że w toku postępowania skarżąca nie współdziałała z pracownikiem socjalnym i nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji dochodowej, osobistej, rodzinnej i zdrowotnej rodziny. Z tych względów organ we własnym zakresie ustalił sytuację dochodową skarżącej i w tym celu wystąpił do zakładu pracy męża z wnioskiem o wskazanie wysokości jego dochodu. Ustalono, że dochód rodziny wyniósł w lipcu 2010 r. – 4284,73 zł i był niższy niż 250% kryterium dochodowego rodziny o kwotę 102,77 zł, w sierpniu 2010 r.- 3892,12 zł i był niższy niż 250% tego kryterium o kwotę 495,38 zł, we wrześniu 2010 r. -5.872,12 zł i był wyższy niż 250% kryterium o kwotę 1484,62 zł, w październiku 2010 r. – 5805,67 zł i był wyższy niż 250 % kryterium o kwotę 1418,17 zł, w listopadzie 2010 r. – 4582,70 zł i był wyższy niż 250 % kryterium o kwotę 195,20 zł, w grudniu 2010 r. – 5096,26 zł i był wyższy niż 250% kryterium o kwotę 708,76 zł.

Podniesiono, że w trakcie postępowania skarżąca również odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i odmówiła podjęcia korespondencji zawierającej projekt umowy cywilnoprawnej z informacją o możliwości negocjacji wysokości opłaty. Z uwagi na brak współdziałania z organem pomocy społecznej nie było możliwe zbadanie jej sytuacji życiowej, zdrowotnej, osobistej. Organ we własnym zakresie mógł ustalić jedynie sytuację dochodową skarżącej, która kwalifikowała ją do ponoszenia odpłatności za pobyt.

Pismem z dnia 19 lutego 2012 r. B. D. wniosła o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji wydanych w jej sprawie, które doprowadziły do wydania tytułu wykonawczego [...] oraz [...]. W jej ocenie naruszenie prawa przez Prezydenta polegało na wydaniu decyzji zobowiązującej ją do ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, która w podstawie prawnej wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy, który to art. 61 ust. 1 w pkt 1 i 2 wymienia osoby zobowiązane do ponoszenia opłat i wskazuje jednocześnie kolejność zobowiązanych. Wskazała, że w poprzednich latach, w oparciu o stan majątkowy rodziny, wielokrotnie stwierdzano brak możliwości ponoszenia przez jej rodzinę opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, co stanowiło podstawę do uchylenia poprzednich decyzji, np. decyzji MOPS nr [...]. Zatem decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności została wydana z pominięciem tych okoliczności, co wraz z pozostałymi zaniedbaniami stanowi kwalifikowaną nieważność. Wnioskodawczyni dodała, że jej ojciec nigdy nie był ubezwłasnowolniony, posiada własne oszczędności, został przyjęty do domu pomocy na własny wniosek i jest w pierwszej kolejności zobowiązany do ponoszenia opłat za swój pobyt w tym domu, zaś osoby wymienione w pkt 2 są zobowiązane dopiero w momencie prawomocnego ustalenia braku możliwości uiszczenia tej opłaty przez mieszkańca domu. Z uwagi na fakt, że nigdy nie doręczono jej decyzji zwalniającej jej ojca i pozostałych zstępnych od opłaty, należy domniemywać, że postępowania w tej sprawie zostały wadliwie przeprowadzone.

Wniosek powyższy został przekazany według właściwości do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , które decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności, wskazanej wyżej, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] ustalającej skarżącej odpłatność za pobyt ojca w domu opieki społecznej.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym stwierdzona wada, tkwiąca w samej decyzji, a nie prowadzonym postępowaniu, nie może być sanowana. Eliminacja tej decyzji następuje w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Wady decyzji wyliczone w art. 156 pkt § 1-7 k.p.a. i wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny. Tkwią one w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji.

Kolegium zauważyło, że warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wykazanie i stwierdzenie, że rażąco narusza ona prawo. Naruszenie to może dotyczyć przepisów prawa materialnego, przepisów ustrojowych lub kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych. Można przyjąć, że ciężkie naruszenie prawa może pojawić się w całym obszarze prawa stosowanego przez dany organ. Oddzielić należy błędy wykładni prawa i nieprawidłowości w ustaleniu zakresu jego stosowania od ciężkiego naruszenia jego przepisów. Wada powodująca nieważność decyzji może powstać w wyniku ciężkiego naruszenia prawnie uregulowanego porządku lub treści czynności prowadzonych w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lub też w stadium orzekania, czyli przy załatwieniu sprawy decyzją ostateczną, gdy działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt: III SA 1425/96). Podniesiono również, że ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy realizacja zasady praworządności wymaga rezygnacji z zasady stabilności ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt: III ARN 22/95 niepubl.; wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt: III SA 1425/26, LEX nr 32626). W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzono, że naruszenie przepisów prawa nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia, jeśli nie nosi ono wyraźnych cech rażącego naruszenia prawa, a więc takiego, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo bierze się pod uwagę stan prawny istniejący w dniu wydania ocenianego w tym postepowaniu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt: I OSK 1357/06; wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt: II OSK 1111/06).

Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 61 ust. 1 i ust. 2 określające zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W ocenie Kolegium zebrany przez Prezydenta materiał dowodowy pozwolił na ustalenie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej i stwierdzenie, że może być ona w dalszym ciągu obciążona obowiązkiem ponoszenia opłaty skoro dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Na poparcie tego stanowiska Kolegium wskazało na dochody rodziny uzyskane od lipca 2010 r., określiło kryterium dochodowe rodziny, która składa się z pięciu osób, tj. skarżącej, męża, syna, córki i wnuczki (według informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym z dnia 15 maja 2009 r.), dokonało oceny poprawności ustaleń w zakresie wysokości opłaty skarżącej za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Ponadto podkreśliło, że w okresie od lipca do grudnia 2010 r. gmina dopłaciła do tego pobytu kwotę 13111,91 zł.

Powołując się na treść art. 103 ust. 2 ustawy Kolegium wskazało, że konstrukcja tego przepisu ma jednoznaczny charakter i wyklucza dowolność organu w zakresie wyboru trybu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty osób zobowiązanych do jej ponoszenia. Dopiero przy negatywnej postawie tych osób przejawiającej się odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, w której zostałaby określona wysokość kwoty poniesionej zastępczo przez gminę wydatków z tytułu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zatem wskazana umowa nie jest wyłącznym źródłem obowiązków ponoszenia opłaty. Z brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że celem tej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego, lecz ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez osoby zobowiązane, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony i wynika z ustawy.

W ocenie Kolegium organ pomocy społecznej w prawidłowy sposób ustalił sytuację dochodową rodziny skarżącej, która pozwalała na ustalenie względem niej opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej od dnia 1 października 2010 r. wobec spełnienia kryterium dochodowego rodziny.

Kolegium podkreśliło, że uporczywy brak współdziałania ze strony skarżącej z organem pomocowym w kwestii ustalenia sytuacji życiowej, w jakiej się ona i jej rodzina znajduje uniemożliwiło zbadanie, czy istnieją przesłanki całkowitego lub częściowego zwolnienia jej z odpłatności za pobyt ojca.

Skarżąca w dniu 21 maja 2012 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym zarzuciła naruszenie prawa przez odmowę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Podała, że podstawą do ustalenia opłaty jest sytuacja materialna zobowiązanych. W niniejszej sprawie zarzuciła, że organ ustalający opłatę naruszył prawo poprzez przyjęcie, że pomimo złożonego osobiście przez podopiecznego wniosku o przyjęcie do domu pomocy społecznej, w chwili gdy istniały w rodzinie warunki do pobytu u różnych jej członków oraz w sytuacji materialnej wnioskodawcy uzasadniającej osobiste przyczynienie się do ponoszenia kosztów, zobowiązanym jest rodzina podopiecznego. Skarżąca wskazała, że ustalenie wysokości miesięcznego dochodu na podstawie hipotetycznego stanu, wynikającego z treści części dokumentów dostępnych organowi bez uwzględnienia kosztów utrzymania rodziny zafałszowało rzeczywisty poziom dochodu rodziny. Zarzuciła też brak umowy cywilnoprawnej ustalającej zasady i wysokość ponoszonych opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. W ocenie skarżącej szczególnie rażące jest arbitralne ustalenie wysokości dochodu bez uwzględnienia rzeczywistych wydatków, co jest ustawowym obowiązkiem organu, a trudności w jego ustaleniu nie uprawniają organu administracji do samodzielnego ustalenia miesięcznego dochodu rodziny. Stan taki jest kwalifikowanym zaniedbaniem procedury określonej w art. 6-16 k.p.a. oraz zasad postępowania dowodowego i decyzyjnego, określonych również w k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r. W jej uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odpłatność za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej, ponieważ działanie organu pomocy społecznej nie jest dotknięte naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoba i gminy nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wnoszą: 1) mieszkaniec, nie więcej niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie jeżeli posiadany dochód jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, 3) gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W przypadku niewywiązania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2, 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3).

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Natomiast za dochód uważa się, w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone przepisami o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

W świetle powyższych uregulowań stwierdzono, że zasadą jest, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Powołany art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, którymi są mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Dla mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść – maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Zaznaczono, że obowiązki małżonka i krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Skonkretyzowanie obowiązku członka rodziny następuje na podstawie umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, w oparciu o postanowienia art. 103 ust. 2 ustawy. W przypadku niewywiązania się przez członka rodziny z tego obowiązku ustawodawca zobowiązał gminę do zastępczego wykonania powyższego obowiązku i przyznał temu podmiotowi prawo dochodzenia zwrotu od osoby zobowiązanej poniesionych na ten cel wydatków.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy zostało wyliczone przez organy prawidłowo. Wysokość dochodów skarżącej ustalono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń o zarobkach. Okoliczności te stanowiły podstawę do ustalenia skarżącej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

W ocenie Kolegium nietrafny jest zatem zarzut skarżącej niewzięcia pod uwagę jej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Z treści art. 61 ust. 2 ustawy wynika bowiem, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty, na podstawie art. 64 powołanej ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt: IV SA/Wr 562/08 i WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 1097/10). W niniejszej sprawie do takich ustaleń nie doszło z uwagi na uporczywe uchylanie się skarżącej od współpracy z pracownikiem socjalnym i odmowę składania wyjaśnień. Podkreślono, że z uwagi na wnioskowy charakter zwolnienia od wspomnianej opłaty, to na stronie ciąży obowiązek wykazania, że spełnia ona przesłanki do jego zastosowania. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest to ustawowy obowiązek organu.

Kolegium stwierdziło, że niesłuszny jest również zarzut niezawarcia umowy cywilnoprawnej ustalającej zasady i wysokość opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Podniesiono, że konstrukcja art. 61 ustawy wskazuje na kolejność ponoszenia kosztów pobytu w domu opieki społecznej, ustalając obowiązek dzieci przed obowiązkiem gminy. Odnosząc się do wskazanej wyżej kwestii spornej Kolegium podzieliło wyrażony w orzecznictwie pogląd, że zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, służy jedynie określeniu wysokości opłaty, natomiast sam obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła te wydatki może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt: I OSK 1171/09 i wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt: I OSK 666/11, opublikowane w CBOSA). Pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie sądów powszechnych, w którym uznaje się, iż niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z powyższych względów zarzut błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 jest nietrafny.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących zasadność skierowania ojca skarżącej do domu pomocy społecznej stwierdzono, że nie mogły one zostać uwzględnione w niniejszej sprawie, gdyż wykraczają poza granice kontrolowanego postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie skierowania ojca skarżącej do domu pomocy społecznej zostało zakończone ostateczną decyzją. W rozpoznawanej zaś sprawie organy zajmowały się zbadaniem poprawności ustalenia wysokości opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zasadność skierowania ojca do domu pomocy społecznej nie ma dla rozstrzygnięcia tej sprawy żadnego znaczenia i była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego bez uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz naruszenie art. 77, 78, 80, 86 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie treści wzruszanych decyzji, podczas gdy ich wada z natury rzeczy wymuszała przeprowadzenie dowodów z innych dokumentów i oświadczeń, w tym przesłuchania skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Kolegium była ocena zarzutu postawionego decyzji Prezydenta ustalającej opłatę za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej, tj. zarzutu niezgodności tej decyzji z prawem z uwagi na to, że została ona wydana na podstawie hipotetycznego stanu faktycznego, który polegał na szacunkowym, zawyżonym przyjęciu w trakcie postępowania dowodowego wysokości dochodu na osobę w rodzinie, co miało wypływ na ustalenie wysokości tej opłaty. Organy powinny były ustalić dochód, który odzwierciedlałby rzeczywisty stan faktyczny, pozwalający na realne ponoszenie opłat. Treść zaskarżonej decyzji opiera się wyłącznie na analizie poprzednio wydanych decyzji, a obowiązkiem Kolegium było sprawdzenie w postępowaniu odwoławczym, czy podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty oparte są na prawdziwych przesłankach. W tym celu oprócz analizy treści wydanej decyzji należało przeprowadzić dowody uzupełniające, tj. wspomniane wyżej przesłuchanie stron czy ustalenie dochodu na osobę w rodzinie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz ustalenia dochodu rodziny na podstawie hipotetycznego stanu faktycznego sprawy. Dokonując oceny decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stwierdzono, że prawidłowo zostało obliczone kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy oraz wysokość dochodu ustalonego na podstawie zaświadczeń o zarobkach i w związku z tym prawidłowo również ustalono odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r. ustalającej odpłatność za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r. powołała jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że naruszenie prawa uznane za rażące, może dotyczyć przepisów prawa materialnego, przepisów o charakterze ustrojowym lub kompetencyjnym, jak również przepisów procesowych. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Nie można zatem ustalić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez odniesienia się do przepisów materialnoprawnych, na podstawie których decyzja w postępowaniu zwykłym została wydana (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OSK 514/11, LEX nr 1216741).

W niniejszej sprawie w podstawach prawnych decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności powołano przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b i ust. 3, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3, art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Przepis art. 104 ust. 3 ustawy stanowi, że wysokość należności, o których mowa w ust.1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z ust. 1 tego przepisu wynika, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazano, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej uzależniona jest od wysokości dochodu i kryterium dochodowego osób zobowiązanych do jej uiszczenia, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy (zstępni mieszkańca domu pomocy społecznej). Pojęcie dochodu uregulowane zostało w art. 8 ust. 3 -13 ustawy.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze argument, że decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na ustaleniu dochodu rodziny w sposób hipoteczny, szacunkowy i niezgodny ze stanem faktycznym. W myśl art. 6 pkt 4 ustawy dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium zasadnie przyjęło, że organ wydający decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności w prawidłowy sposób ustalił we własnym zakresie wysokość dochodu rodziny skarżącej na podstawie zaświadczeń o zarobkach męża znajdujących się w aktach administracyjnych (np. pismo zakładu pracy męża z dnia 4 stycznia 2011 r. i z dnia 16 września 2010 r.) skoro skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ustawy, z którego wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym osób, o których mowa w art. 103, czyli również małżonka, zstępnych i wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca w tym domu. Ponadto z treści ust. 5b pkt 7 tego przepisu wynika, że sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ustala się na podstawie m.in. zaświadczenia lub oświadczenia o wysokości wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, zawierającego informację o wysokości potrąconej zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne.

Dochód rodziny skarżącej stanowił zatem dochód męża z tytułu zatrudnienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe są również ustalenia organu wydającego decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności, że skarżąca nie podlega ubezpieczeniom społecznym i zdrowotnym oraz że jej córka jest od dnia 8 lipca 2010 r. zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, co wynika z zaświadczenia ZUS z dnia 5 stycznia 2011 r. oraz że skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w okresie od 5 lutego 1999 r. do 3 września 2008 r., a utrata statusu osoby bezrobotnej nastąpiła z powodu braku gotowości podjęcia zatrudnienia, co potwierdza zaświadczenie powiatowego urzędu pracy z dnia 31 grudnia 2010 r. Córka skarżącej od dnia 8 lipca 2010 r. jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, co potwierdza odrębne zaświadczenie tego urzędu z dnia 31 grudnia 2010 r.

Do dokonania tych ustaleń organ uprawniony był na podstawie wspomnianego wyżej art. 107 ust. 5b pkt 9 ustawy pozwalającego na ustalenie sytuacji dochodowej rodziny na podstawie zaświadczenia albo oświadczenia o okresie zatrudnienia, w tym o okresach, za które opłacane były składki na ubezpieczenie społeczne, oraz o okresach nieskładkowych, a także pkt 13, z którego wynika że sytuacja ta może być ustalona na podstawie decyzji starosty o uznaniu, odmowie uznania za osobę bezrobotną, utracie statusu osoby bezrobotnej.

Jako słuszne oceniono także stanowisko Kolegium, że rodzina skarżącej, o której mowa w art. 6 pkt 14 (osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące) składa się z pięciu osób, tj. skarżącej, jej męża, małoletniego syna, córki i wnuczki (wywiad środowiskowy z dnia 15 maja 2009 r.).

W świetle powyższego organ wydający decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności prawidłowo ustalił kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w kwocie 351 zł. Tym samym zasadnie przyjęto, iż 250% tego kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, wynosiło 877,50 zł (351 x 250%).

Ustalono, że dochód rodziny wyniósł w lipcu 2010 r. – 4284,73 zł i był niższy niż 250% kryterium dochodowego rodziny o kwotę 102,77 zł, w sierpniu 2010 r.- 3892,12 zł i był niższy niż 250% tego kryterium o kwotę 495,38 zł, we wrześniu 2010 r. -5.872,12 zł i był wyższy niż 250% kryterium o kwotę 1484,62 zł, w październiku 2010 r. – 5805,67 zł i był wyższy niż 250 % kryterium o kwotę 1418,17 zł, w listopadzie 2010 r. – 4582,70 zł i był wyższy niż 250 % kryterium o kwotę 195,20 zł, w grudniu 2010 r. – 5096,26 zł i był wyższy niż 250% kryterium o kwotę 708,76 zł.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium prawidłowo oceniło również, że przy ustaleniu opłaty w zmienionej wysokości organ pomocy społecznej wziął pod uwagę wysokość tej opłaty ponoszonej przez mieszkańca domu pomocy społecznej oraz pozostałych jego zstępnych, a także opłatę poniesioną przez gminę.

Podkreślono, że nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieuwzględnienie przez organ pomocy społecznej okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej, obejmujących koszty utrzymania czy inne wydatki rodziny, ponieważ nie mają one znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten wynika bowiem z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, zaś powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę do wydania przez organ administracji decyzji rozstrzygającej o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia tej opłaty w całości lub w części (powołany wyżej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt: IV SA/Wr 562/08). Prawo do zwolnienia od tych opłat przewiduje art. 64 ustawy. Uporczywy brak współdziałania skarżącej z organem pomocy społecznej uniemożliwił ocenę przez organ pomocy społecznej czy istnieją przesłanki uzasadniające zwolnienie jej w całości lub w części z obowiązku ponoszenia wspomnianej opłaty.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że brak umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy skarżącą a organem pomocy społecznej, wymienionej w art. 103 ust. 2 ustawy, również nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji, ponieważ skarżąca odmówiła podpisania tej umowy, co uzasadniało ustalenie wysokości opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 ust. 3 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b i ust. 3 ustawy. Podkreślono, że obowiązek ponoszenia tych opłat powstaje z mocy prawa (art. 61 ust. 1 ustawy), zaś wspomniana umowa służy jedynie określeniu wysokości tych opłat. Podobnie decyzja administracyjna ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jedynie indywidualizuje obowiązek przewidziany w przepisach prawa.

Sąd podkreślił, że ocena decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Zatem nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., okoliczność, że w poprzednich latach skarżąca nie została zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stanowi również nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, ponieważ w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postepowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postepowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OSK 514/11, LEX nr 1216741).

Wskazano wreszcie, że kwestionowanie zasadności skierowania ojca do domu pomocy społecznej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zmieniającej wysokość opłaty za pobyt w tym domu. Natomiast postępowanie w zakresie skierowania ojca do domu pomocy społecznej zostało zakończone odrębną decyzją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. D. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewydaniu w sposób prawidłowy decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, podczas gdy wydanie takiej decyzji konkretyzującej wysokość opłaty dla wszystkich osób zobowiązanych umożliwiłoby skarżącej wcześniejsze zapoznanie się z warunkami realizacji ciążącego na niej obowiązku;

2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., polegającej na tym że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to:

- art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że skarżąca nie współdziałała z organem opieki społecznej, co uniemożliwiło stwierdzenie, czy zostały spełnione przesłanki uprawniające do zwolnienia w całości lub w części z obowiązku opłaty,

- art. 64 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej uzasadnia jego uwzględnienie przez organ ustalający odpłatność za pobyt ojca skarżącej w domu opieki społecznej oraz

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (w wersji przed zmianą tego przepisu, która weszła w życie w dniu 3 maja 2011 r. na mocy ustawy z dnia 18 marca 2011 r.) poprzez jego błędną interpretację, tj. ustalenie wysokości nałożonego na skarżącą zobowiązania w drodze matematycznego ustalenia różnicy pomiędzy uzyskiwanym przez jej rodzinę dochodem, a wysokości 250% kryterium dochodowego w przypadku, gdy literalny zapis tego przepisu - mówiący o kwocie dochodu pozostającego po wniesieniu opłaty - nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - daje organowi możliwość przyjęcia wyższego niż 250% "progu dochodowego".

Skarżąca w oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku całości, jak również poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego wraz z należnym podatkiem VAT tytułem zwrotu kosztów udzielonej skarżącej pomocy prawnej z urzędu, która nie została opłacona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi a następnie na gminie. Stosunek prawny polegający na skierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, wstępnych oraz wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, wynikający z art. 59 ust. 1, że ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut - ustawa o pomocy społecznej z komentarzem - cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak - Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299).

Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Tak więc, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wydana w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] lutego 2011 nr [...] ustalająca dla skarżącej odpłatność za pobyt ojca J. M. w Domu Opieki Społecznej [...] nie spełnia wskazanych powyżej wymogów, jakie spełniać powinna prawidłowo wydana decyzja na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, co więcej można zaryzykować twierdzenie, że decyzja taka w przedmiotowej sprawie w ogóle nie została wydana, jako że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. za swoją podstawę ma art. 4, 6 pkt 3,14,15, art.8, art.ll ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 103, art. 107 ust. 1, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a nie art. 59 ust. 1 tejże ustawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja, w której zostałby określony całościowy koszt pobytu J. M. w Domu Opieki Społecznej [...] i w której zostałyby wskazany jasny i przejrzysty podział tej opłaty pomiędzy wszystkie podmioty zobowiązane, w tym gminę L. Można przypuszczać, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. jest decyzją zobowiązującą skarżącą do zwrotu wydatków poniesionych tymczasowo przez Gminę L., a której to wydanie jest niedopuszczalne przed wydaniem decyzji ustalającej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu tejże decyzji została bowiem zawarta informacja, że od lipca do grudnia 2010 r. Gmina Miejska L. dopłaciła do pobytu J. M. w Domu Opieki Społecznej [...] 13111,91 zł. oraz jednoczesne zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat za pobyt J. M. w Domu Opieki Społecznej [...] za okres od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r., jak również zostało w nim zawarte wyliczenie wysokości dopłat Gminy Miejskiej L. za poszczególne miesiące począwszy od października 2010 r. do grudnia 2010 r., przy braku jednoczesnej informacji, czy opłaty naliczone skarżącej od października 2010 r. z tytułu pobytu ojca w Domu Opieki Społecznej [...] zawierają w sobie kwotę zwrotu dopłat Gminy.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. znalazła się informacja, że skarżącej wraz z pismem z dnia 28 lipca 2010 r. został przesłany projekt umowy cywilnoprawnej z jednoczesną adnotacją, że w przypadku braku zgody na ponoszenie odpłatności za pobyt ojca w domu opieki społecznej w drodze umowy zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. Wynika z tego zatem, że projekt umowy został skarżącej doręczony pomimo braku wydania na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzji ustalającej opłatę za pobyt J. M. za pobyt w Domu Opieki Społecznej [...], co uznać należy za niedopuszczalne w kontekście umożliwienia skarżącej zapoznania się z podstawą prawną wysokości zobowiązania finansowego, które powinna ponosić. Takie działanie prowadzi do naruszenia przepisów postępowania - art. 8 (zasada zaufania obywatela do organów państwa) i art. 9 k.p.a. (obowiązek udzielania informacji stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków). Strona skarżąca powołała się na analogiczne stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 1097/10.

Strona skarżąca wskazała też, że decyzja zobowiązująca do ponoszenia odpłatności danej osoby za pobyt członka rodziny w domu opieki społecznej ma charakter konstytutywny, prawnokształtujący, tym samym może wywoływać skutki prawne co najwyżej ex nunc, tj. od dnia, w którym stała się ostateczna. Orzeczenie ex tunc o zasadach odpłatności skarżącej za pobyt ojca w domu opieki społecznej mogłoby mieć miejsce, gdyby rozstrzygająca o powyższym decyzja miała charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

Wobec tego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zasadnicze wątpliwości budzi także treść sentencji decyzji i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia odpłatności, począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. w wysokości 708,76 zł., jako że MOPS mógł zobowiązać skarżącą co najwyżej do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę do dnia wydania decyzji, (co jednak w przedmiotowej sprawie również nie znajduje podstawy prawnej ze względu na brak wydania decyzji na zasadzie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.), a nie na przyszłość. Podkreślono, że okoliczność powyższą, poruszoną przez skarżącą w piśmie z dnia 22 października 2012 r., Sąd pierwszej instancji pominął przy wydawaniu wyroku, jak również nie odniósł się do niej w jego uzasadnieniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w pierwszej kolejności podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., polegającej na tym że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 11 ust. 2, 64 pkt 2 i 3 oraz 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w świetle obowiązującej linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślono, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak istotną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z nich jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że powołać należy ugruntowane już w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych, a to wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., II SA/Łd 451/10, zgodnie z którym wywiad środowiskowy (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) ma ułatwić zebranie informacji niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie, co powoduje, że nie można orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że strona uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu czy nie współdziałała z pracownikiem organu. Brak takiego współdziałania nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania pomocy. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania pomocy należy oprzeć na materiale dowodowym, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (por. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2009 r., III SA/Kr 812/08, Lex nr 527524; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2007 r., IV SA/Po 950/06, Lex nr 423993). Z kolei zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Łd 1125/10 pomimo tego, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) jest obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego poprzedzającego rozstrzygnięcie w sprawie przyznania określonego rodzaju pomocy, nie można orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy tylko z tego względu, że nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego.

W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. wynika, że skarżąca nie poddała się wywiadowi środowiskowemu przed jej wydaniem, jednakże z akt administracyjnych sprawy jednocześnie wynika, że w przeprowadzonych wcześniej wywiadach środowiskowych udzielała ona obszernych informacji o swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej, dołączając informacje o ponoszonych wydatkach na węgiel, wodę, prąd, telefon, leki, jak również o sytuacji zdrowotnej rodziny, jak również informując o konieczności przeprowadzenia generalnego remontu w domu, w którym mieszka wraz z rodziną, (np. wywiad środowiskowy z dnia 11 lipca 2008 r. z dnia 15 maja 2009 r.). Pomimo więc, że zostały przytoczone ww. informacje, to nie zostały one uwzględnione przez organ (Kierownika Usług Opiekuńczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.) przy wydawaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki Społecznej [...] , co stanowi rażące naruszenie prawa.

Z powyższego wynika zatem, że organ z samego tylko faktu nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nie mógł wyciągnąć wniosku, że skarżąca z nim nie współpracuje, a zatem że może być na nią nałożona opłata za pobyt ojca w domu opieki społecznej. Organ był bowiem świadom istnienia okoliczności wskazujących na sytuację majątkową i zdrowotną skarżącej, które zostały podniesione powyżej, a których wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nie uwzględnił. Stan ten, wbrew stanowisku Sądu pierwszej Instancji istniał przy tym w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła również, że zgodnie z art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Z kolei pkt 4 tego artykułu stanowi, że przesłanką przemawiającą za zwolnieniem jest również okoliczność, że małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że okoliczność ta była znana organowi ustalającemu odpłatność za pobyt ojca skarżącej w domu opieki społecznej, jako że sam ustalił on, że skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a jedyną osobą posiadającą w rodzinie zatrudnienie jest jej mąż.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji pominął w ogóle fakt, że przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt ojca w domu opieki społecznej została pominięta niezwykle istotna okoliczność, jaką jest całokształt sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącej, która bezsprzecznie nie pozostaje bez wpływu na ustalenie jej realnej zdolności do wywiązywania się z nałożonego na nią zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt ojca w domu opieki społecznej. Powyższe było uzasadnione tym bardziej, że wskazując na swoją sytuację rodzinną i materialną skarżąca wprost podnosiła zarzut niemożliwości uiszczenia przedmiotowej opłaty. Brak powyższych ustaleń jest niewątpliwie konsekwencją błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2a ustawy o pomocy społecznej. Organ bowiem, wbrew literalnemu brzmieniu powołanego przepisu, ustalił wielkość obciążających skarżącą kwot dokonując jedynie matematycznego ustalenia różnicy pomiędzy uzyskiwanym przez jej rodzinę dochodem a wysokością 250% kryterium dochodowego. Wskazana interpretacja - z uwagi na zapis mówiący, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - z całą pewnością nie pozwala na zastosowanie matematycznego wyliczenia, a nadto daje organowi możliwość przyjęcia wyższego niż 250% "progu" dochodowego, przy dokonaniu niewadliwych ustaleń w zakresie sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej zobowiązanego, czego organ również nie ustalił. Stanowisko to zostało jednoznacznie wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., IV SA/Wr 562/08, który w uzasadnieniu stwierdził wprost, że sposób wyliczenia wysokości odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, obciążającej osobę zobowiązaną w świetle ustawy do jej ponoszenia ustawy, nie może sprowadzać się wyłącznie do mechanicznej, matematycznej operacji rachunkowej, polegającej z jednej strony na ustaleniu wysokości dochodów członków rodziny osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności, a z drugiej strony na ustaleniu wysokości przekroczenia przyjętego w ustawie kryterium dochodowego. Organy nie mogą pominąć oceny możliwości ponoszenia przez osobę zobowiązaną kosztów odpłatności w kontekście całokształtu jej sytuacji rodzinnej, materialnej, osobistej i zdrowotnej. Nie wyczerpuje tego obowiązku ograniczenie postępowania dowodowego do badania wysokości uzyskiwanego przez osobę zobowiązaną i jej rodzinę dochodu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., polegającej na tym że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 11 ust. 2, art. 64 pkt 2 i 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się zatem z hipotezy w postaci: "jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach" oraz dyspozycji w postaci: "stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części". Oznacza to, że warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd przyczyn stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jeżeli Sąd nie stwierdzi przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi przyczyny stwierdzenia nieważności określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie stwierdzi nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się przyczyn stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, to Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej.

Ponadto zarzucając naruszenie powołanego przepisu przez nieuwzględnienie skargi konieczne było wykazanie, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że zachodziły przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, których nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie stwierdzając wadliwości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i oddalając skargę na tę decyzję nie miał podstaw do dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej aktów poprzedzających tę decyzję i kontroli takiej – co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie dokonywał. Podstawa do takiego działania wyrażona w art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12, LEX nr 1457672; wyrok NSA z dnia 31 października 2006 r., II FSK 1206/05, LEX nr 196785). Tymczasem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dotyczy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z treści zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji miałby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej skoncentrowano się na wykazywaniu kwalifikowanej wadliwości decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], podczas gdy decyzja ta nie była przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji. Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało wykazać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub była dotknięta inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., czego nie uczyniono, a zwłaszcza nie mogłaby być w tym zakresie wystarczająca konstatacja, że sam fakt niedostrzeżenia w decyzji kontrolowanej przez organ nadzoru naruszenia prawa kwalifikowanego przez stronę skarżącą jako rażące, przesądza o rażącym naruszeniu prawa w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty rażącego naruszenia art. 11 ust. 2, art. 64 pkt 2 i 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie odniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie do kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) w związku z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na "niewydaniu w sposób prawidłowy decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, podczas gdy wydanie takiej decyzji konkretyzującej wysokość opłaty dla wszystkich osób zobowiązanych umożliwiłoby skarżącej wcześniejsze zapoznanie się z warunkami realizacji ciążącego na niej obowiązku". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości należności ponoszonych zastępczo przez gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, podlegających zwrotowi przez osobę zobowiązaną według art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wymaga wcześniejszego wydania na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizującej przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Tymczasem – jak wskazano w skardze kasacyjnej - decyzja z dnia [...] lutego 2011 nr [...] ustalająca dla skarżącej odpłatność za pobyt ojca J. M. w Domu Opieki Społecznej [...] wymogów takich nie spełnia, a z akt sprawy nie wynika, aby wydana została decyzja, w której zostałby określony całościowy koszt pobytu J. M. w Domu Opieki Społecznej [...] i w której zostałby wskazany jasny i przejrzysty podział tej opłaty pomiędzy wszystkie podmioty zobowiązane, w tym Gminę L.

W ocenie zasadności naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w procesie kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze przedmiot tej kontroli, którym była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 nr [...]. Konieczne jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli tej decyzji przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w jego rozumieniu przyjętym przez stronę skarżącą stanowiło naruszenie tego przepisu prawa materialnego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej". Przepis ten ma przede wszystkim charakter kompetencyjny, a zatem wadliwość w jego stosowaniu mogłaby polegać na naruszeniu właściwości organu w zakresie wydawania decyzji wymienionych w tym przepisie. Kwestia ta jednak nie jest objęta zarzutem skargi kasacyjnej.

Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej można także odkodować podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Na tle tej regulacji zarysowały się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dwie rozbieżne linie w zakresie podstawy obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Zgodnie z pierwszym z poglądów, przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zatem nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 653/12; z dnia 9 czerwca 2010 r., I OSK 204/10).

Według drugiego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09; z dnia 14 września 2011 r., I OSK 666/11).

Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli sądowoadministracyjnej nie stosował art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w rozumieniu, na które powołano się w skardze kasacyjnej. Nie przesądza to jednak o wadliwości kontroli sądowoadministracyjnej, skoro jej przedmiotem w niniejszej sprawie była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, a zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa rozbieżności w wykładni przepisu prawa nie mogą być traktowane jako przejaw rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1666/12, LEX nr 1452714; wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 2386/12, LEX nr 1495274). Nawet zatem zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji takiego rozumienia art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do którego odwołuje się strona skarżąca kasacyjnie nie mogłoby prowadzić do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, tj. decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] z powodu braku stwierdzenia wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł w ten sposób naruszyć również art. 8 i 9 k.p.a. niezależnie od tego, że są to przepisy postępowania, których naruszenie nie może być skutecznie kwestionowane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżąca korzystała ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.