Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 755/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.S. – zwanego dalej wnioskodawcą lub skarżącym, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARMiR) z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 15 czerwca 2018 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARMiR o przyznanie mu płatności bezpośrednich na 2018 r., deklarując do tej płatności osiem działek rolnych. Wśród nich znalazła się także działka rolna G, położona na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] i [...]. Łączna powierzchnia wszystkich działek rolnych, zgłoszonych przez skarżącego do płatności wyniosła 5,16 ha.

W dniach od 15 do 18 marca 2019 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki z tej kontroli zostały udokumentowane raportem nr [...].

W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem GR2, stosowanym dla opisania sytuacji w której rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

W uwagach inspektorów znalazło się stwierdzenie następującej treści: "w dniu 18 marca 2019 r. wykonano do K.S. telefon z informacją o przeprowadzeniu kontroli i konieczności wpuszczenia inspektorów na teren działek [...] położonych w miejscowości B.. W trakcie rozmowy z beneficjentem odmówił (on) kontroli i wysłał wiadomość tekstową (sms) o treści: "Dzień dobry, po sprawdzeniu dokumentacji skorzystam z odmowy kontroli, gdyż kontrola dotyczy roku 2018, a mamy koniec marca 2019 i nie będę udostępniał Państwu działki dzisiaj. Ponadto wciąż nie mam decyzji dot. dopłat 2018 o którą prosiłem w ARMiR i kilka innych zaległych kwestii – będę się kontaktował osobiście z biurem w tej sprawie lub przez pełnomocnika".

Kontrolerzy podkreślili, że pouczyli skarżącego o skutkach odmowy kontroli.

Raport z czynności kontrolnych został przesłany skarżącemu 26 kwietnia 2019 r., z pouczeniem o możliwości wniesienia do niego zastrzeżeń (raport został doręczony skarżącemu 29 kwietnia 2019 r.).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , decyzją z [...] maja 2019 r., odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich.

W dniu 13 maja 2019 r. (data nadania przesyłki) skarżący wniósł zastrzeżenia do wyników przeprowadzonej w jego gospodarstwie kontroli.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] lipca 2019 r., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 7 maja 2019 r., odmawiającą przyznania mu wnioskowanych płatności. Uznał bowiem, że organ I instancji swoją decyzję wydał przedwcześnie, tj. jeszcze przed upływem czternastodniowego terminu do złożenia zastrzeżeń do raportu z przeprowadzonej kontroli terenowej.

W piśmie z 28 października 2019 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień w sprawie odmowy przeprowadzenia kontroli, skarżący stwierdził, iż w czasie w którym kontrolerzy chcieli sprawdzić jego działki, oznaczone numerami [...] i [...], przebywał w W.. W związku z podjętymi czynnościami wykonał kilka telefonów do znajomych z prośbą o udostępnienie kontrolującym działek, jednakże nikt nie był w stanie spełnić jego prośby. Wtedy to wysłał kontrolującym sms, że nie zgadza się na kontrolę w dniu 18 marca 2019 r.

Skarżący dodał także, iż w zastrzeżeniach do raportu z kontroli zaznaczył, że nie ma przeszkód do przeprowadzenia kontroli w innym terminie. Prosi tylko o wcześniejsze poinformowanie go o tym fakcie, aby ktoś był w domu.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR wystosował w dniu 6 listopada 2019 r. prośbę do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu o przeprowadzenie kontroli u skarżącego. W odpowiedzi na ta prośbę organ kontroli stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wcześniejszych ustaleń, podważył też celowość przeprowadzania kontroli pod koniec 2019 r., zmierzającej do stwierdzenia okoliczności bezpośrednio odnoszących się do roku 2018.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR , decyzją z [...] grudnia 2019 r., ponownie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR , po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] lutego 2020 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w związku z doręczeniem stronie przedmiotowej decyzji z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , decyzją z [...] kwietnia 2020 r., odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanych przez niego płatności, zaś Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Rozstrzygające przedmiotową sprawę organy swoje ustalenia faktyczne oparły na wynikach kontroli administracyjnej wniosku oraz wynikach kontroli na miejscu, ze szczególnym uwzględnieniem protokołu z inspekcji terenowej, w zakresie maksymalnego obszaru kwalifikowanego. W tym zakresie podkreśliły odmowę przeprowadzenia kontroli przez producenta, co w świetle art. 59 ust. 7 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem1306/2013), uzasadnia odrzucenie wniosku jako takiego. Zgodnie bowiem z tym przepisem wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Pojęcie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności definiuje z kolei art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, jednakże żadna z wymienionych tam sytuacji nie zaistniała w przypadku skarżącego.

Organy zauważyły również, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, ze zm., zwana dalej ustawą o płatnościach) czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014.

Taka kontrola odbyła się w gospodarstwie skarżącego, jednakże w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr [...] i [...] kontrola nie mogła się odbyć, ponieważ teren ten był ogrodzony i pilnowany przez psa. Inspektorzy nie mogli więc sami wejść na teren nieruchomości skarżącego, dlatego skontaktowali się z nim telefonicznie, prosząc o umożliwienia przeprowadzenia im planowanych czynności. Ten poinformował że zgadza się na kontrolę, która będzie możliwa około godziny 13, kiedy to przybędzie jego matka. Wtedy to poinformowano skarżącego o skutkach odmowy przeprowadzenia kontroli.

Po przyjeździe na miejsce, tj. około godziny 13, inspektorzy jednak nikogo nie zastali, a skarżący przesłał im informację tekstową (sms) o przytoczonej wyżej treści.

Zdaniem organów treść informacji świadczy o tym, że skarżący odmówił przeprowadzenia kontroli. Powołanie się przez niego na upływ czasu pomiędzy marcem 2019 r. a rokiem 2018 organy uznały za odmowę przez skarżącego wyrażenia zgody na kontrolę jako taką, a nie tylko za stwierdzenie niemożności jej przeprowadzenia w dniu, w którym wysłana została wiadomość. Ich zdaniem taka interpretacja uzasadniona jest tym, że każdy dzień przeprowadzenia kontroli oddalałby się od 2018 r., poza tym skarżący nie wnosił o inny termin przeprowadzenia czynności.

Organ odwoławczy skonstatował również, że o ile sama odmowa przeprowadzenia kontroli ze strony rolnika nie jest równoznaczna z jej uniemożliwieniem, gdyż czynności te, co do zasady, mogą być realizowane bez jego udziału, to jednak w niniejszej sprawie jego udział był konieczny, gdyż teren na którym miałaby się ona odbyć był ogrodzony i strzeżony przez psa.

Tak więc odmowa kontroli w tym konkretnym przypadku była równoznaczna z jej uniemożliwieniem.

Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR na rzeczywiste intencje skarżącego, co do odmowy udostępnienia działek nie tylko w terminie, w którym inspektorzy usiłowali wejść na teren należących do skarżącego nieruchomości, są jego wyjaśnienia przytoczone w sms, w którym wskazuje on na upływ czasu i niewydanie mu decyzji w przedmiocie płatności. Zdaniem organu okoliczności te w sposób bezpośredni i jednoznaczny wskazują na intencje skarżącego.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można zarzucić kontrolerom braku chęci przeprowadzenia kontroli, gdyż skontrolowali oni pozostałe działki objęte wnioskiem skarżącego. Dodał też, że skarżący znał zasady przyznawania płatności, co zadeklarował w jednym z punktów swojego wniosku, a który obejmował również kwestie związane z przeprowadzaniem kontroli i konsekwencjami jej uniemożliwienia.

W tym jednak stanie, skarżący nie podjął wszelkich środków, których można było racjonalnie od niego oczekiwać dla zapewnienia przeprowadzenia kontroli. Wyczerpane zostały więc przesłanki odrzucenia jego wniosku, o których mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013.

Końcowo organ zaznaczył, że choć skarżący utrzymuje, iż odmowa zgody na przeprowadzenie kontroli dotyczyła tylko 18 marca 2019 r., to takie stanowisko przedstawił on dopiero w ramach zastrzeżeń do raportu z kontroli. Ponadto zadaniem organu rozstrzygającego sprawę jest ustalenie stanu faktycznego na dzień przeprowadzania kontroli.

W tym aspekcie zwrócono również uwagę, że w ramach postępowania o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca powinien przedstawić wszystkie dowody, niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Organ nie ma więc obowiązku aktywnego ich poszukiwania, zwłaszcza jeżeli chodzi o dowody na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 20 lipca 2020 r. skarżący wniósł o jej uchylenia, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sytuacji, w której wystąpiły przesłanki uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

- art. 81 a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu fatycznego, na niekorzyść strony,

- art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i uznanie, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w sytuacji, w której jedynie odmówił jej przeprowadzenie w dniu 18 marca 2019 r., z uwagi na pobyt w W. i obiektywną niemożność wpuszczenia kontrolerów na teren ogrodzonej nieruchomości,

- art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013, poprzez jego błędne zastosowanie, gdy skarżący nie uniemożliwił przeprowadzenia kontroli na miejscu, a jedynie odmówił jej przeprowadzenia 18 marca 2019 r., ze względu na pobyt w W. i obiektywną niemożność wpuszczenia kontrolerów na teren ogrodzonej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że 18 marca 2019 skarżący rzeczywiście poinformował kontrolerów, że działkę o godz. 13 udostępni im jego matka, jednakże w tym dniu miała ona umówioną wizytę lekarską, dlatego nie mogła wpuścić ich na teren ogrodzonych działek.

W tej sytuacji, po bezskutecznych próbach skontaktowania się z kontrolującymi, wysłał im sms o tym, że nie może udostępnić im działek w tym właśnie dniu. Organy jednak bezzasadnie interpretują treść tej wiadomości tekstowej, w ogóle jako odmowę udostępnienia działek.

Skarżący zauważył także, że wszelkie niejasności, dotyczące wiadomości sms jaką wysłał do kontrolujących organy, wbrew wskazaniom z art. 81 a K.p.a., interpretują na jego niekorzyść.

Zdaniem skarżącego, sam fakt ogrodzenie działek i strzeżenie ich przez psa nie może zostać uznane za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, gdy żadnego z domowników nie ma na miejscu, a jednocześnie nie mają oni możliwości dotarcia tam na czas.

W skardze zwrócono również uwagę na istotne różnice jakie występują pomiędzy odmową przeprowadzenia kontroli, a jej uniemożliwieniem, a także na to, że brak zgody na przeprowadzenie kontroli przez rolnika, pozostaje bez wpływu na przeprowadzane w tym zakresie czynności.

Skarżący przyznał jednocześnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy jego obecność była konieczna do przeprowadzenia kontroli, ze względu na jego ogrodzenie nieruchomości. Dodał jedynie, że w tej sytuacji kontrolujący winni byli wcześniej zapowiedzieć jej przeprowadzenie, zgodnie z art. 25 Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.).

Kontrola jego działek powinna była być więc zapowiedziana, gdyż nie kolidowałoby to z jej celem, ani skutecznością. Jednocześnie on sam miałby pełną możliwość umożliwienia kontrolującym przeprowadzenie planowanych przez nich czynności. Tymczasem telefoniczne zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia czynności, w czasie, w którym kontrolerzy znajdują się przed mającą być skontrolowaną nieruchomością i żądają wpuszczenia, nie mieści się w pojęciu "niezbędnego minimum" i nie daje kontrolowanemu rolnikowi żądnej obiektywnej możliwości spełnienia żądania wpuszczenia na teren nieruchomości, jeżeli on sam i jego domownicy znajdują się poza miejscem zamieszkania.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżący w piśmie procesowym z 23 grudnia 2020 r. podtrzymał podniesione w skardze zarzuty. Dodał także, iż wbrew twierdzeniom organu, w sprawie nie doszło do uniemożliwienia przeprowadzenia przez niego kontroli.

Zdaniem skarżącego niezasadność stanowiska organy wynika już tylko z treści przytoczonego przez niego wyroku TSUE z 16 czerwca 2011 r., gdzie wskazano, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli może oznaczać odpowiednie zachowania o charakterze umyślnym, jak też tego rodzaju skutek, wynikający z niedbalstwa rolnika. Z sytuacją tego rodzaju nie mamy jednak do czynienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdyż nieudostępnienie działek do kontroli wynikało jedynie z nieobecności na miejscu jego samego oraz domowników.

Niezależnie od powyższego skarżący zauważył, że kontrolerzy mogli obejść ogrodzenie działki, które znajdowało się tylko z jednej strony, na dowód czego przedłożył fotografie. Dodał także, że samo ogrodzenie nie było wysokie, tak więc kontrolujący nie byli pozbawieni możliwości stwierdzenia stanu działek. Inną z jego działek, która była ogrodzona, skontrolowali bowiem nie wchodząc na nią bezpośrednio.

Skarżący podtrzymał także swoje wcześniejsze twierdzenia odnośnie tego, że treść wysłanej przez niego informacji sms została niewłaściwie zinterpretowana przez kontrolujących, tj. w sposób który uzasadniał odmowę przyznania mu płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Bezpośrednim i jedynym powodem odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności było stwierdzenie przez rozstrzygające sprawę organy, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie w swoim gospodarstwie rolnym kontroli na miejscu. Miało to dotyczyć działki rolnej G, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] r. Mając więc na uwadze ten fakt, a także treść art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 odmówiono przyznania skarżącemu płatności.

Odnosząc się do tej kwestii legalności zaskarżonej decyzji, a także zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów w tym zakresie, na wstępie niniejszych rozważań zaznaczyć należy, że prawidłowe jest stanowisko organów, iż uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkuje odrzuceniem wniosku, a w efekcie odmową przyznania wnioskowanych przez producenta płatności. Brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 jest w tym wypadku jednoznaczne, wobec czego nie sposób wyciągnąć z jego treści odmiennych wniosków od tych, jakie były udziałem organów.

Jedyną przesłanka odrzucenia wniosku, jaka została wskazana w art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 jest uniemożliwienie kontroli. Unijny prawodawca nie definiuje jednak co należy rozumieć pod tym pojęciem. Definicji tej przesłanki nie sposób też wywieść z przepisów krajowych, dlatego w omawianym zakresie odwołać się należy do reguł wykładni prawa, posiłkując się dorobkiem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W wyroku z 16 czerwca 2011 r., sygn. C-536/09 TSUE (http://eur-lex.europa.eu/) TSUE stwierdził, że uniemożliwienie kontroli obok zachowań umyślnych, obejmuje także każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.

W świetle powyższego, a także przyjętych reguł wykładni stwierdzić należy, że poza typowym umyślnym i intencjonalnym działaniem nakierowanym na udaremnienie kontroli, przez jej uniemożliwienie należy rozumieć również działania i zaniechania o charakterze nieumyślnym, będące wynikiem niedbalstwa osoby, od której zachowania (z przyczyn faktycznych) zależy skuteczne przeprowadzenie czynności, skutkujące w praktyce tym, że kontrola nie może zostać zrealizowana.

Odnośnie samej kontroli zgodzić należy się z organami, że co do zasady rolnik nie musi być o niej zawiadomiony. Tak więc również w tym więc kontekście należy oceniać to czy do uniemożliwienia kontroli w konkretnym przypadku faktycznie doszło.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy w zasadzie bezspornym jest to, że kontrola w gospodarstwie skarżącego nie mogła w pełni zostać przeprowadzona bez jego udziału, gdyż jedna z jego działek rolnych, oznaczona literą G, była ogrodzona i strzeżona przez psa, tak więc nie było możliwości jej skontrolowania bez udziału rolnika – tj. skarżącego lub osoby działającej w jego imieniu. Koniecznym bowiem było udostepnienie działki, poprzez wpuszczenie na jej teren kontrolerów, a także zapewnienie im bezpieczeństwa w trakcie realizowanych przez nich czynności. W tej kwestii obie strony postępowania sądowego, na etapie postępowania administracyjnego, były zgodne co do tego, że skuteczne przeprowadzenie kontroli na działce G, wymagało współdziałania ze strony skarżącego, bądź upoważnionej przez niego osoby, polegającego na udostępnieniu kontrolującym nieruchomości.

Wprawdzie skarżący, w piśmie procesowym, stanowiącym uzupełnienie skargi, zasugerował możliwość przeprowadzenia kontroli, także bez jego udziału, jednakże jego twierdzenia w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, gdyż kontrolerzy nie byli uprawnieni do wkraczania na ogrodzoną nieruchomość, pokonując istniejące na niej zabezpieczania, ponieważ spełniałoby to znamiona czynu zabronionego, poza tym nie mogli narażać swojego zdrowia, gdyż nieruchomość była strzeżona przez psa.

Co zaś się tyczy możliwości przeprowadzenia kontroli działek, bez wchodzenia na jej teren, to w tym względzie również nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, gdyż to jedynie kontrolujący byli uprawnieni do określenia sposobu przeprowadzenia zleconych im czynności, mając na względzie jej zakres i cel, wobec czego nie można narzucać im żadnego sposobu działania w tym aspekcie.

Tak więc w opisanej sytuacji wejście na teren ogrodzonych działek wymagało bezwzględnie współdziałania ze strony skarżącego lub osób działających w jego imieniu. W tej więc sytuacji niezbędna była ich obecność na nieruchomości.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w czasie przeprowadzania niezapowiedzianej kontroli na miejscu, w dniu 18 marca 2019 r., nikt nie był obecny na terenie nieruchomości, organy zaś próbując się skontaktować ze skarżącym uznały, że w istocie odmówił on przeprowadzenia kontroli.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że ze skarżącym przeprowadzono rozmowę telefoniczną, w trakcie której zgodził się na kontrolę, stwierdzając, iż działka zostanie udostępniona o godz. 13. Następnie jednak nie dotrzymał tego terminu i wysłał wiadomość tekstową (sms) o treści: "Dzień dobry, po sprawdzeniu dokumentacji skorzystam z odmowy kontroli, gdyż kontrola dotyczy roku 2018, a mamy koniec marca 2019 i nie będę udostępniał Państwu działki dzisiaj. Ponadto wciąż nie mam decyzji dot. dopłat 2018 o którą prosiłem w ARMiR i kilka innych zaległych kwestii – będę się kontaktował osobiście z biurem w tej sprawie lub przez pełnomocnika".

Organy, które utrzymują, że w trakcie rozmów telefonicznych kontrolerów ze skarżącym, w dniu 18 marca 2019 r., poinformowano go o skutkach odmowy kontroli, zinterpretowały treść przesłanej przez skarżącego wiadomości tekstowej, jako odmowę zgody na przeprowadzenie kontroli, z uwagi na zamieszczone w nim stwierdzenie zawierające opinię co do niecelowości tego rodzaju czynności w 2019 r.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, a także treść zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że stanowisko organów odnośnie odmowy przez skarżącego przeprowadzenia kontroli jest niejasne i nielogiczne, a przy tym nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym.

I tak, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w swoje decyzji powołuje się na wyinterpretowane z treści wiadomości tekstowej (sms) oświadczenie skarżącego o niewyrażeniu zgodny na przeprowadzenie kontroli, nie tylko w dniu 18 marca 2019 r., ale także w późniejszym terminie, po czym stwierdza, że skarżący nie podjął wszelkich środków, których można było racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia skutecznego przeprowadzenia kontroli. W efekcie więc nie jest jasne czy zdaniem organu uniemożliwienie kontroli było efektem umyślnego działania ze strony skarżącego czy też niedbalstwa z jego strony.

Rozpatrując jednak odrębnie poszczególne aspekty stanowiska organu odwoławczego stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy nie sposób mówić o niedbalstwie skarżącego, skoro nie został on powiadomiony o mającej mieć miejsce w jego gospodarstwie kontroli. W tej sytuacji nie można było bowiem zasadnie wymagać czy też oczekiwać od niego obecności na nieruchomości w dniu, w którym kontrolerzy zamierzali zrealizować zlecone im zadania. Charakter działki (ogrodzenie i strzeżenie jej przez psa) wykluczał przeprowadzenie kontroli bez jego udziału, tak więc o terminie przeprowadzenia czynności winien on być zawiadomiony.

Jeżeli chodzi natomiast o kwestię umyślności w zakresie odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie kontroli, to także w tym ujęciu, brak jest podstaw do uznania za zasadne stanowiska organu. Przede wszystkim bowiem treść wysłanej przez skarżącego wiadomości sms nie jest jednoznaczna. Jego oświadczenie o odmowie zgody na kontrolę dotyczyło bowiem, literalnie rzecz ujmując, jedynie dnia 18 marca 2019 r. (wskazuje na to zamieszczenie w wiadomości zwrotu "nie będę udostępniał Państwu działki dzisiaj"). Wprawdzie użyte przez skarżącego argumenty odnoszące się do niecelowości realizacji zamierzonych czynności w 2019 r. i opieszałości organu w załatwianiu spraw skarżącego, mogłyby wskazywać na to, że odmowa przez niego na kontrolę ma charakter kategoryczny i trwały, jednocześnie jednak na przeciwstawne stanowisko w tym zakresie wskazuje zamieszczone w wiadomości stwierdzenie o kontakcie z organem.

Tak więc tylko na podstawie treści wiadomości sms nie sposób jest wywieść stwierdzenia, że odmowa przez skarżącego zgody na przeprowadzenie kontroli była kategoryczna i dotyczyła kontroli jako takiej, niezależnie od terminu jej realizacji.

Niezależnie od powyższego dodać także należy, że rozstrzygające sprawę organy nie podjęły w sprawie jakichkolwiek czynności zmierzających do potwierdzenia czy też weryfikacji wniosków powziętych na podstawie wiadomości sms od skarżącego, którego treść nie była jednoznaczna. Nie wynika to bowiem z okoliczności przedmiotowej sprawy i nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze bowiem nie sposób jest stwierdzić jaki w istocie charakter miało pouczenie skarżącego o skutkach udaremnienia kontroli i czy w ogóle miało miejsce. Po drugie natomiast, w zasadzie uniemożliwiono skarżącemu, we właściwym czasie, obronę jego stanowiska w tej sprawie, gdyż nie czekając nawet na upływ terminu do złożenia przez niego zastrzeżeń do raportu kontroli, wydano pierwszą w sprawie decyzję (decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 7 maja 2019 r.). Wprawdzie przedmiotowe naruszenie zostało wytknięte przez organ odwoławczy (decyzja z 26 lipca 2019 r.), a skarżący wyraził swój pogląd, co do przyczyn nieprzeprowadzenia kontroli w marcu 2019 r. (właściwe pismo prezentujące jego pogląd w tym zakresie wpłynęło do organu jeszcze w maju 2019 r., w termie otwartym do złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli) to ostatecznie i tak nie doszło do ponowienia kontroli, choć potrzebę taką wyraził Kierownik Biura Powiatowego ARMiR , zwracając się o to do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, w dniu 6 listopada 2016 r.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy obu instancji niezasadnie przyjęły, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, odmawiając zgody na realizację wchodzących w jej zakres czynności, nie tylko w dniu 18 marca 2019 r., gdyż poczynione w sprawie ustalenia nie dają podstaw do takich stwierdzeń. Zaprezentowana przez organy ocena zebranych dowodów dotyczących tego typu okoliczności, których zakres przedmiotowy i tak należałoby określić jako niewystarczający, jest tendencyjna, wobec czego nie sposób jej uznać za mieszczącą się w ramach wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Oprócz tego przyjęty przez organy sposób procedowania w niniejszej sprawie sprawił, że skarżącemu najpierw utrudniono przedstawienie, w sposób pełny i jednoznaczny, jego stanowiska odnośnie powodów nieprzeprowadzenia kontroli w marcu 2019 r., nie czekając na upływ terminu, w którym służyło mu prawo do złożenia zastrzeżeń, a następnie, niejako w konsekwencji, w skutek przedwczesnego wydania decyzji, oddalono termin w którym możliwe byłoby uzupełnienie lub ponowienie kontroli, poddając w wątpliwość celowość przeprowadzonych czynności. W tym miejscu należy zaznaczyć, że tego rodzaju okoliczności, które wpływałyby na celowość przeprowadzenia, w 2019 r., kontroli dotyczącej 2018 r., nie zostały w jakikolwiek sposób przez skarżącego zawinione, wobec czego obciążania go ich negatywnymi konsekwencjami nie może zasługiwać na aprobatę.

W opisanym wyżej zakresie organy dopuściły się więc naruszenia zasady, nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.).

W świetle powyższego nie sposób jest więc uznać, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, co zgodnie z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013, uzasadniałoby odmowę przyznania mu płatności. Tak więc odmowa przyznania skarżącemu płatności, nastąpiła z uchybieniem tego przepisu, który w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych, niepełnych i niejednoznacznych, nie powinien był znaleźć zastosowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 135 uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującego zwrot wpisu od skargi, w wysokości 200 zł.