Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2270/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/16 w sprawie ze skargi Fundacji A. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasadza od Fundacji A. na rzecz Ministra Cyfryzacji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Fundacji A. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Na mocy tej decyzji uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie w celach niekomercyjnych informacji sektora publicznego w postaci kodu źródłowego Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją autorstwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. wraz z dokumentacją wdrożenia tego systemu i umorzono postępowanie w sprawie. Powołano się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. 2016, poz. 352 ze zm.), dalej zwanej też "ustawą" lub "u.p.w.i.s.p.".

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Fundacja A., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kod źródłowy Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją autorstwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. oraz dokumentacja wdrożeniowa tego systemu nie stanowią nośnika informacji o sprawach publicznych i w związku z tym nie mogą podlegać ponownemu wykorzystywaniu na podstawie przepisów tej ustawy. Podniesiono, że powyższe naruszenie skutkowało oddaleniem skargi Fundacji A.. W ocenie autorki skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia zarzucanych przepisów prowadzi do konkluzji, że wnioskowane informacje mieszczą się w zakresie definicji informacji sektora publicznego i mogą podlegać ponownemu wykorzystywaniu na podstawie przepisów powołanej ustawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu skargi, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego polegającego na dokonaniu wadliwej wykładni tego przepisu i uznaniu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej doprowadziło to do wydania przez organ decyzji w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i niezasadnego umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Zaznaczono, że powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Ministra Cyfryzacji skutkowałoby uwzględnieniem skargi Fundacji A..

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesiono również naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącej fundacji korespondującej z treścią wyroku Sądu Administracyjnego w Paryżu z dnia 10 marca 2016 r. Nr 1508951/5-2.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądany przez Fundację A. kod źródłowy Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją autorstwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. wraz z dokumentacją wdrożenia tego systemu jest informacją sektora publicznego podlegającą ponownemu wykorzystywaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji słusznie udzielił na to pytanie negatywnej odpowiedzi.

Wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3. Przez ponowne wykorzystywanie należy zaś rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona (ust. 2).

Wykładnia wyłącznie językowa tego przepisu, oderwana od pozostałych unormowań ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, mogłaby prowadzić do wniosku, że informacją sektora publicznego jest w istocie każda treść, byleby została utrwalona i była w posiadaniu określonych w tej ustawie podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela jednak stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym powyższy wniosek nie znajduje uzasadnienia na tle całokształtu regulacji powołanej ustawy. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z 16 kwietnia 2019 sygn. akt I OSK 1719/17, w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nie ulega wątpliwości, że przedmiotem unormowań ustawy są informacje sektora publicznego wytworzone "dla celu publicznego", tylko bowiem w takiej sytuacji można dokonywać oceny, czy cel komercyjny lub niekomercyjny przyświecający użytkownikowi jest "inny niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona".

Możliwe byłoby w tej sytuacji przyjęcie, że szeroki katalog informacji sektora publicznego, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 ustawy obejmuje dwie kategorie, tj. kategorię wszelkich informacji utrwalonych i będących w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów, do których dostęp pozostaje poza regulacjami ustawy oraz kategorię takich informacji utrwalonych i będących w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów, które zostały wytworzone "dla celu publicznego" i do których dostęp jest unormowany w przepisach ustawy. Wyodrębnianie pierwszej z wyżej wskazanych kategorii pozbawione jest jednak jakiegokolwiek znaczenia prawnego, skoro ustawa kreuje "prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego" (art. 5), a nie "prawo do informacji sektora publicznego". W związku z tym uzasadniony rezultatami wykładni systemowej jest wniosek, zgodnie z którym nie tylko w ust. 1 cytowanego wyżej przepisu zostały zakodowane elementy normatywnej definicji informacji sektora publicznego, tj. takiej informacji, która jest przedmiotem regulacji ustawy (art. 1) i stanowi element treści publicznego prawa podmiotowego wynikającego z art. 5 ustawy.

Jednocześnie zwrócić warto uwagę, że ustawodawca w art. 2 ust. 3 ustawy nawiązał dodatkowo do kategorii "zadań publicznych", stanowiąc, że ponownym wykorzystywaniem w rozumieniu ustawy nie jest udostępnianie lub przekazanie informacji sektora publicznego przez podmiot wykonujący zadania publiczne innemu podmiotowi wykonującemu zadania publiczne wyłącznie w celu realizacji takich zadań. W takiej sytuacji kompletne odczytanie treści definicji informacji sektora publicznego wymaga ustalenia na tle przepisów cytowanej ustawy treści pojęć "cele publiczne" oraz "zadania publiczne".

Pojęcia te należą do kanonu pojęć nauki prawa administracyjnego, a zatem w odkodowaniu ich treści na tle ustawy niezbędne jest przeprowadzenie procesu wykładni również z perspektywy celów i zadań prawa administracyjnego i administracji publicznej. Jest to uzasadnione zwłaszcza ze względu na to, że adresatem roszczenia o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego pozostaje państwo reprezentowane przez swoje organy (a nie inny członek wspólnoty państwowej). Dodatkowo w art. 25 ust. 2 ustawy zapewniona została w przedmiotowych sprawach ochrona sądowoadministracyjna.

Związki pomiędzy takimi kategoriami jak cel publiczny, interes publiczny czy zadanie publiczne są ścisłe i w istocie nierozerwalne. W nauce zasadnie podkreśla się, że prawo administracyjne jako prawo publiczne ukierunkowane jest na realizowanie w granicach tego prawa celów publicznych i innych wartości publicznych, takich jak interes publiczny, dobro publiczne, zadania publiczne, sprawy publiczne, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Na podstawie ustaleń doktryny prawa administracyjnego można przyjąć, że celem publicznym rozumianym szeroko jest już samo działanie administracji zdeterminowane prawnie i ukierunkowane na realizację interesu publicznego, a celem publicznym w wąskim rozumieniu jest pożądany wynik tego działania - w postaci zrealizowania interesu publicznego - o sprecyzowanym kształcie (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 94-95 oraz przytaczane tam poglądy doktryny: s. 84 i nast.).

Definicja informacji sektora publicznego rozumianej jako informacja wytworzona dla celu publicznego utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, rozpatrywana na tle przepisów ustawy, skłania do wniosku, że pojęcie celu publicznego zostało użyte w tej definicji w jego szerokim rozumieniu. Przemawia za tym charakter prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jako publicznego prawa podmiotowego. Dodatkowo pojęcie celu publicznego użyte w tej definicji określa zakres wykreowanego przez prawodawcę publicznego prawa podmiotowego, a nie przesłanki ingerencji w to prawo lub jego reglamentacji, jak to ma miejsce np. w ustawowej konstrukcji wywłaszczenia. Szerokie rozumienie pojęcia celu publicznego (pierwotnego celu publicznego) użytego w definicji legalnej informacji sektora publicznego przyjmowane jest również w doktrynie, gdzie podkreśla się, że za pierwotny cel publiczny należy uznać, na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, cel, dla którego informacja sektora publicznego została wytworzona (pierwotny cel publiczny sensu stricto), jak i inne cele w ramach zadań publicznych, dla których jest wykorzystywana (pierwotny cel publiczny sensu largo). Wskazuje się, że obejmuje on operacje na informacji podejmowane na podstawie prawa dla realizacji zadań publicznych, w tym używanie informacji w innych celach niż została wytworzona, dla realizacji zadań publicznych, jak również udostępnianie informacji publicznej w granicach prawem określonych, na przykład na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotom spoza administracji publicznej (zob. A. Piskorz-Ryń, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2018, s. 143-144).

Przyjęcie powyższej tezy uzasadnia stwierdzenie, że informacją sektora publicznego jest utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. działania będącego podstawową cechą zachowań administracji publicznej realizującej zadania publiczne, którą powinna ona realizować niezależnie od tego, czy ustawodawca wyraźnie na taki obowiązek wskazuje.

Tak odkodowana definicja legalna informacji sektora publicznego pozwala przyjąć, że w zakresie tego pojęcia mieści się kategoria informacji publicznej. Skoro bowiem, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej, w tym jej wytworzenia, leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że skoro art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności, to informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Mając na uwadze przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności, przez które rozumie się "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216), należy przyjąć, że działanie oznacza aktywność ukierunkowaną na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakąkolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju aktywność organizacyjno-techniczna stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy technicznym, dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów (zob. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17).

Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, zgodnie z którym jeżeli określona informacja nie ma charakteru informacji publicznej z tego względu, że ma charakter ściśle techniczny lub związana jest ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia, nie może być również kwalifikowana jako informacja sektora publicznego. Nie jest bowiem informacją o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Nie może być w związku z tym traktowana jako informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. jako informacja wytworzona "dla celu publicznego" (por. wyroki NSA: z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1820/17 i I OSK 1899/17, z 14 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1851/17, z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1818/17 i I OSK 1819/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1719/17).

W niniejszej sprawie skarżąca fundacja wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udostępnienie w celach niekomercyjnych kodu źródłowego Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją autorstwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. oraz dokumentacji wdrożeniowej tego systemu. W ślad za organem odwoławczym i Sądem pierwszej instancji przyjdzie w szczególności wskazać, że kod źródłowy jest to ciąg instrukcji i deklaracji wytworzony przez programistę i zapisany w zrozumiałym dla człowieka języku programowania, składający się z liter, cyfr, symboli i innych znaków. Opisuje operacje, jakie powinien wykonać komputer przy pomocy skończonej liczby ściśle zdefiniowanych rozkazów.

Ma zatem charakter ściśle techniczny. Nie sposób uznać, że niesie ze sobą jakikolwiek komunikat o sprawach publicznych. Jest jedynie narzędziem, które umożliwia wytworzenie takich informacji. Nie jest bezpośrednio związany z wykonywanymi przez Urząd Wojewódzki w B. zadaniami publicznymi. Służy ich realizacji jedynie w sposób pośredni.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę nie podzielił przy tym poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej zmierzającego do rozróżnienia na gruncie omawianej ustawy pojęć "kod źródłowy" i "program komputerowy". Dla potrzeb niniejszej sprawy należy przyjąć, że kod źródłowy jest formą (postacią) wyrażenia programu komputerowego. Program wyrażony w postaci zarówno kodu źródłowego, jak i wynikowego (będącego rezultatem kompilacji programu zapisanego w kodzie maszynowym do postaci, jaka może zostać wykonana przez komputer), jest tym samym programem, tym samym ciągiem instrukcji stworzonym przez programistę. Proces kompilacji (automatycznego "tłumaczenia" kodu źródłowego do postaci kodu wynikowego) nie prowadzi do powstania nowego, odmiennego programu, przeobrażeniu ulega jedynie "zewnętrzna" postać programu (por. P. Podrecki (red.), D. Kasprzycki, P. Litwiński, Z. Okoń, M. Smycz, M. Świerczyński, T. Targosz, 9.2.2. Formy wyrażenia programu komputerowego [w:] Prawo Internetu, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2004).

Odnosząc się natomiast do dokumentacji wdrożeniowej EZD, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za "produkt uboczny", nierozerwalnie związany z wnioskowanym kodem źródłowym i pozbawiony samodzielnego bytu. W związku z powyższym, na ocenę, czy dokumentacja ta jest informacją sektora publicznego podlegającą ponownemu wykorzystywaniu, rzutuje ocena w tym zakresie "produktu głównego", czyli kodu źródłowego EZD (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2012 sygn. akt II SAB/Wa 365/12). Wobec tego uznać należy, że dokumentacja wdrożeniowa EZD - podobnie jak kod źródłowy tego systemu - ma charakter techniczny i nie jest w sposób bezpośredni związana z wykonywanymi przez Urząd Wojewódzki w B. zadaniami publicznymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że żądane informacje nie są informacjami sektora publicznego. Stanowią bowiem informacje związane ze sferą wewnętrzną urzędu. Nie są informacjami o takiej aktywności urzędu, która jest ukierunkowana na bezpośrednie wypełnianie zadań publicznych i realizację określonych interesów i celów publicznych. Dotyczą jedynie technicznej strony działania narzędzia, które służy wykonywaniu zadania publicznego. Nie zawierają w sobie elementu publiczności, nie są wytworzone w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego.

Wykładnia przyjęta przez organy i Sąd pierwszej instancji jest również celowościowo zgodna z dyrektywą, której implementacją jest omawiana ustawa, zwłaszcza z jej preambułą, w której wprost zapisano wyłączenie programów komputerowych z zakresu przedmiotowego wprowadzanej instytucji.

Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a w ślad za nim również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p., bowiem brak było przesłanek do uwzględnienia skargi.

Za nieusprawiedliwiony uznać też należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącej fundacji korespondującej z treścią powołanego przez nią wyroku Sądu Administracyjnego w Paryżu.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych ma on charakter ustrojowy. Określa w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta została przeprowadzona pod względem zgodności z prawem. Sąd zastosował przy tym środek przewidziany w ustawie i oddalił skargę na decyzję Ministra Cyfryzacji. Natomiast wadliwe - w ocenie autorki skargi kasacyjnej - przeprowadzenie tej kontroli nie może uzasadniać naruszenia powołanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1035/16).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r. sygn. akt 1692/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w cytowanym przepisie. Pozwala też na pełne odtworzenie sposobu rozumowania Sądu. W szczególności wskazać należy, że Sąd na stronie dziewiątej uzasadnienia zaskarżonego wyroku odniósł się do zarzutów skarżącej fundacji opierających się na wyroku Sądu Administracyjnego w Paryżu z dnia 10 marca 2016 r. Stwierdził mianowicie, że wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym niż zaistniały w niniejszej sprawie. Ponadto stanął na stanowisku, że wyrok ten nie jest potwierdzeniem, że definicja informacji sektora publicznego obejmuje kod źródłowy. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w tym względzie nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.