Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 671/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 881 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M.S. i A.S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. (dalej "zaskarżoną decyzją") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej także "PKZGW"), po rozpatrzeniu odwołania M. M. oraz A. S. (dalej także "skarżących") od decyzji Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej także "DRZGW") z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], utrzymał decyzję DRZGW w mocy zaskarżoną decyzję.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., po rozpatrzeniu wniosku skarżących odmówił zwolnienia od zakazów określonych w art.40 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 881 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie dwóch obiektów budowlanych - niepodpiwniczonego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do [...] m2 wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym szczelnym bezodpływowym zbiornikiem, w którym będą gromadzone ścieki, a także altany o powierzchni ok. [...] m2 planowanej do realizacji na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], zlokalizowanej po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki B. w rejonie km [...] na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

2. Skarżący wnieśli do PKZGW odwołanie od decyzji DRZGW, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez nieuwzględnienie nadrzędności zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz stanowionego przez nie prawa;

- art. 881 ust. 2 ustawy Prawo wodne - poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym;

- art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne - poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 7, 8 oraz 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, które pozwoliłyby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie;

- art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności niektórym dowodom;

- art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez niezawiadomienie stron o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach administracyjnych.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z ich żądaniem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołanie zostało wniesione w terminie określonym przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W toku postępowania odwoławczego do tut. organu zostały przekazane przez skarżącą drogą elektroniczną dodatkowe materiały w sprawie, w tym między innymi kopia decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej obszaru [...] ha działki. Skarżąca wskazała przy tym, że teren, na którym planowane jest wykonanie przedmiotowej inwestycji, podlega zabudowie od ponad 40 lat, zaś z uwagi na jej gęstość nie można uznać - jak uczynił to organ l instancji w swoim rozstrzygnięciu - że planowana inwestycja będzie impulsem do dalszych działań w tym kierunku.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. PKZGW rozpatrzył odwołanie skarżących od decyzji DRZGW z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, PKZGW wskazał w szczególności, co następuje:

Ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym w świetle art. 9 ust. 1 pkt Ib ustawy Prawo wodne jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem.

Zgodnie z Komunikatem Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia [...] lipca 2004 r. ([...], "(..) Należy również brać pod uwagę konsekwencje dla zdrowia psychicznego: do ciężkiego stresu z powodu poważnych szkód, dochodzi strach przed powtórzeniem się powodzi, czasem także prawdopodobieństwo wyłączenia nieruchomości z zakresu ochrony ubezpieczeniowej, co może uniemożliwić ich sprzedaż". W tym samym Komunikacie wskazano, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m.in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami oraz podejmowanie działań w celu zmniejszenia powodzi i/lub wpływu powodzi w określonych miejscach (...)".

Dyrektor RZGW w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że według obowiązujących map zagrożenia powodziowego działka nr ew. [...], obręb [...], jest zlokalizowana w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki B. o prawdopodobieństwie wystąpienia p=l% (raz na 100 lat), a także częściowo o prawdopodobieństwie p=10% (raz na 10 lat). Na obszarze ww. nieruchomości rzędna wody powodziowej o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (1%) została określona na 89,63 m n.p.m. Kr, natomiast wody o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (10%) na 88,65 m n.p.m. Kr. Analiza położenia powierzchni działki wskazuje, że w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie p=l% nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, zostanie zalana warstwą wody do głębokości 1,13 m, zaś w sytuacji wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie p=10% teren zostanie zalany warstwą wody o głębokości kilkunastu centymetrów.

Organ I instancji ocenił, że realizacja przedmiotowej inwestycji utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym. Przedsięwzięcie jest planowane do wykonania na częściowo już zabudowanym terenie, a lokalizacja nowych obiektów będzie stanowiła impuls do dalszej zabudowy tego obszaru, co według Dyrektora RZGW w W. stoi w sprzeczności z dyrektywami dotyczącymi zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, polityka na tych obszarach powinna być bowiem ukierunkowana na niestwarzanie terenów zwartej zabudowy w przestrzeni, która takiej zabudowy nie posiada.

Dyrektor zauważył również, że - ze względu na meandrujący charakter rzeki B. oraz ukształtowanie brzegów (wysoki brzeg po lewej stronie) - inwestycja planowana jest na terenie stanowiącym naturalną przestrzeń dla przepływu wód powodziowych. Powoduje to wzrost ryzyka dwojakiego rodzaju: po pierwsze dla konstrukcji samego budynku z uwagi na możliwość stagnowania w jego rejonie wód powodziowych, co może wpłynąć na stabilność obiektów budowlanych oraz intensyfikację korozji biologicznej, po drugie zaś zalanie terenu wokół planowanych budowli nawet niewielką warstwą wody w przypadku wystąpienia sytuacji powodziowej będzie skutkować wzrostem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Ponadto oceniając rozwiązanie w zakresie odprowadzania ścieków, Dyrektor RZGW w W. wskazał, że pokrywa zbiornika na ścieki została zaprojektowana na poziomie 88,35 m n.p.m. Kr, tj. poniżej rzędnej wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia p=10%, co może skutkować przedostaniem się gromadzonych w zbiorniku ścieków do środowiska wodnego i gruntu, a w efekcie spowodować zagrożenie dla jakości wód. Co więcej zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest dopuszczone stosowanie zbiorników na nieczystości ciekłe na obszarach narażonych na powodzie (§ 34). W związku z tym brak jest podstaw do zwolnienia przedmiotowej inwestycji od zakazu gromadzenia ścieków na podstawie art. 40 ust. 3 ww. ustawy.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że zabezpieczenie obiektów budowlanych przed skutkami powodzi nie może być jedyną przesłanką do uzyskania zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ponieważ dopiero ustalenie przez organ, że inwestycja nie będzie utrudniać zarządzania ryzykiem powodziowym uprawnia organ do określenia warunków jej realizacji. W ocenie Dyrektora RZGW w przedmiotowym przypadku, z uwagi na fakt, iż wykonanie projektowanych budynków utrudni zarządzanie ryzykiem, nie ma możliwości zastosowania zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią na podstawie ustawy Prawo wodne.

Organ odwoławczy podziela opisane powyżej stanowisko Dyrektora RZGW w Warszawie w zakresie braku możliwości zwolnienia projektowanej inwestycji z zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 881 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Ochrona ludzi i mienia przed powodzią polega przede wszystkim na szeroko pojętej prewencji, której zgodnie z art. 88k tej ustawy służyć ma właściwe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zalewowych, zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód oraz respektowanie zakazów, o których mowa w art 881 ustawy Prawo wodne. W świetle art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie do art. 881 ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 733/09).

Odnosząc się do kwestii zabudowy istniejącej już na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią organ I instancji ocenił, że każda nowa zabudowa stanowi impuls do prowadzenia kolejnych inwestycji na danym obszarze, bez względu na istniejące już w terenie obiekty. Prezes KZGW podziela w pełni to stanowisko. Dodatkowo należy wskazać, że intensywny rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego.

Organ odwoławczy dodatkowo pragnie podkreślić, że nie sposób przeanalizować w niniejszym postępowaniu legalności funkcjonujących już budynków z uwagi na fakt, iż każda sprawa jest rozpatrywana przez organ indywidualnie, w oparciu o dowody zebrane w odrębnych sprawach administracyjnych. W związku z tym nie ma możliwości porównania sytuacji Skarżących oraz właścicieli działek sąsiadujących z ich nieruchomością. Niemniej podniesiony przez Panią M. S. fakt, iż zabudowa ta była dokonywana co najmniej w ciągu ostatnich 40 lat wskazuje, że realizacja sąsiednich obiektów mogła następować w całkowicie odmiennym stanie prawnym niż obowiązujący obecnie.

Podsumowując należy wskazać, że planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch obiektów budowlanych - niepodpiwniczonego budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym szczelnym bezodpływowym zbiornikiem, w którym będą gromadzone ścieki, a także altany, planowanej do realizacji na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], zlokalizowanej po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki B. w rejonie km [...] na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, może powodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla mieszkańców. Ponadto każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, może powodować zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie retencji wodnej (por. wyrok WSA sygn. akt IV SA/Wa 2212/14 z dnia 30 stycznia 2015 r.)

Mając na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, organ II instancji podziela stanowisko Dyrektora RZGW w W., że istotne są działania prewencyjne polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymaniu zabudowy dolin rzecznych. Takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej.

IV. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję PKZGW z dnia [...] stycznia 2017 r. w całości, zarzucając w/w orzeczeniu, co następuje:

1) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku art. 2 Konstytucji przez brak działania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa oraz stanowionego przez nie prawa,

- art. 88l ust.2 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, co skutkowało odmową zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

- art. 40 ust.3 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe może znacząco oddziaływać na środowisko,

2) naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art 7, art.7 § 1, art.77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie przez właściwe organy oraz brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej niektórym dowodom.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano w szczególności, co następuje:

(i) Organ odwoławczy nie rozpatrzył w żadnym zakresie zarzutów odwołania, jak też nie zweryfikował prawidłowości ustalonego przez DRZGW stanu faktycznego sprawy.

(ii) PKZGW nie odniósł się również do zadeklarowanych przez skarżących zmian w zakresie planowanej inwestycji, tj. ograniczenia planowanej zabudowy do jednego budynku o powierzchni zabudowy [...] m2 i rezygnacji z budowy altany o powierzchni [...] m2.

(iii) Do odwołania załączono szereg zdjęć wykonanych w rejonie planowanej inwestycji oraz mapy przygotowane przez Gminę [...], obrazujące intensywność zabudowy na przedmiotowym obszarze. Przedstawione dowody bezspornie wskazują, że teren przeznaczony pod planowane przedsięwzięcie jest praktycznie całkowicie zabudowany, a planowana inwestycja stanowiłaby jedynie elementem istniejącej już zabudowy, a nie impuls do prowadzenia zabudowy terenu. Teren, na którym leży działka nr [...], jest bowiem ze wszystkich stron zabudowany budynkami rekreacyjnymi, w przeważającej części o funkcji całorocznej. W bezpośrednim sąsiedztwie działki znajduje się kilkadziesiąt budynków i trudność stanowi znalezienie działki niezabudowanej. W promieniu kilkuset metrów powstały w ciągu ostatniego roku 2 nowe budynki, a na jednej z działek prowadzone są prace budowlane. Na poparcie powyższych faktów skarżący załączyli do odwołania zdjęcia wykonane z terenu działki (załącznik nr 1 do odwołania), zdjęcia nowo wybudowanych domów (załącznik nr 2 do odwołania), zdjęcie tablicy informacyjnej przygotowanej przez Urząd Gminy [...] przedstawiającej plan działek z zaznaczeniem terenów zabudowanych, a znajdującej się przy wjeździe na teren działek rekreacyjnych (załącznik nr 3 do odwołania) oraz mapę zabudowy przygotowaną na podstawie fragmentu mapy pochodzącej z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy [...] (załącznik nr 4 do odwołania). Nie można więc zgodzić się z ustaleniem dokonanym na potrzeby wydania zaskarżonych decyzji, iż teren przeznaczony pod planowane przedsięwzięcie jest terenem tylko częściowo zabudowanym, a lokalizacja nowych obiektów budowlanych będzie stanowić impuls do dalszej zabudowy terenu (strona 3. uzasadnienia decyzji I i II instancji).

Nieusprawiedliwiony jest również wniosek Dyrektora RZGW, że udzielenie zwolnienia z zakazu byłoby "wbrew racjonalnej polityce przestrzennej ukierunkowanej na nie stwarzanie terenów zwartej zabudowy, w przestrzeni, która takiej zabudowy nie posiada", bowiem przedmiotowy teren posiada już zwartą zabudowę powstającą systematycznie na przestrzeni ostatnich ponad 40 lat, I chodzi tu o ciągłość procesu zabudowy trwającego do dzisiaj, a nie jak sugeruje to treść uzasadnienia decyzji Prezesa KZGW, że "realizacja sąsiednich obiektów mogła następować w całkowicie odmiennym stanie prawnym niż obowiązujący obecnie". Warto w tym miejscu podkreślić, że powyższe stwierdzenie Prezesa KZGW zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowi jedyną merytoryczną polemikę z treścią odwołania skarżących.

(iv) W toku prowadzonego postępowania Dyrektor RZGW w W. ustalił, że roboty związane z realizacją planowanego przez skarżących przedsięwzięcia będą prowadzone w całości w ramach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w zasięgu wody 1% o rzędnej około 89,63 m n.p.m. Kr, jak również częściowo w zasięgu wody 10% o rzędnej około 88,65 m n.p.m. Kr. Co w przypadku wystąpienia wody 1% zagrozi zalaniem terenu w rejonie planowanej inwestycji około 1,13 m. Przyjmując takie ustalenie Dyrektor RZGW pominął deklaracje skarżących, co do możliwości zastosowania rozwiązań technicznych zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu powodzi na inwestycję. W szczególności obejmujących odpowiednią wysokość fundamentów budynku, którą skarżący we wniosku zadeklarowali jako wysokość około [...] m, uzależniając ostateczne parametry fundamentów od potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego. Wysokość planowanego budynku stanowi również wyznacznik dla ustalenia wysokości posadowienia zbiornika na ścieki, stąd jej wskazanie we wniosku było jedynie orientacyjne. Należy w tym miejscu podkreślić, że Skarżący deklarują gotowość zastosowania środków technicznych mających pozytywny wpływa na zarządzanie ryzykiem powodziowym. Przede wszystkim poprzez wyniesienie budynku i włazu do zbiornika na odpowiednią wysokość, brak podpiwniczenia budynku, podniesienie progów wejściowych.

(v) Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego oznaczoną N-34-128-A-a-4 teren, na którym zagrożenie powodzią jest wysokie zajmuje około [...] m2 powierzchni działki w narożniku, w którym nie są planowane żadne inwestycje (załącznik nr 5 do odwołania).

(vi) Ustalając stan faktyczny w sprawie, organy obydwu instancji pominęły rekreacyjny charakter planowanej inwestycji. Sporadyczny i okresowy sposób użytkowania planowanego budynku nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym, nie spowoduje zwiększenia strat związanych z wystąpieniem powodzi oraz w nieznacznym stopniu oddziałuje na środowisko. Powyższy wniosek uzasadniony jest krótkotrwałym przebywaniem ludzi na terenie planowanej inwestycji i incydentalnym charakterem pobytów, co pozwala mówić o wyeliminowaniu zagrożenia powodzią dla zdrowia i życia ludzi. Okresowy charakter wykorzystywania planowanej zabudowy skutkuje również brakiem konieczności ewakuacji ludzi i zwierząt z terenu zagrożenia powodzią. Ponadto, rekreacyjne przeznaczenie budynku w przeciwieństwie do całorocznej zabudowy mieszkaniowej charakteryzuje się mniejszymi kosztami budowy i zagospodarowania terenu. Brakiem konieczności wykonywania stałych utwardzeń na podjazdach, wokół domu czy wykonywania ścieżek na terenie działki. Ograniczona jest również liczba pomieszczeń gospodarczych czy urządzeń technicznych. W ramach planowanej inwestycji Skarżący zaproponowali wykonanie ażurowego ogrodzenia z siatki oraz podjazdu z eko-nawierzchni, zapewniającej naturalny odpływ wody do gruntu oraz wegetację roślin.

(vii) Kolejną kwestią mającą wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji 1 instancji, że przedmiotowa działka leżąc na prawym brzegu B. jest szczególnie narażona na niebezpieczeństwo powodzi (strona 3/4 uzasadnienia decyzji). Arkusz mapy N-34-128-A-a-4 będący podstawą lokalizacji terenu nieruchomości Skarżących zawiera również informacje dotyczące lewego brzegu B. (załącznik nr 6 do odwołania). Ze wskazanej mapy, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w rejonie km [...] w stronę km [...] rzeki czyli po przeciwnej stronie do lokalizacji przedmiotowej działki leżą obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat. Uwidoczniona na mapach strefa zalewu ma również odzwierciedlenie w rzeczywistości, bowiem na tych terenach brak jest zabudowy mieszkaniowej, a znajdują się tam łąki i pastwiska (załącznik nr 7 do odwołania). Nieprawidłowe jest również ustalenie zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji, dotyczące wysokości brzegu po lewej stronie i prawej stronie rzeki B. na przedmiotowym odcinku. Wyższy brzeg po lewej stronie rzeki znajduje się w rejonie km [...] ale w stronę km [...], natomiast na poziomie lokalizacji przedmiotowej nieruchomości sytuacja jest odwrotna. Przy odwołaniu Skarżący złożyli zdjęcie przedstawiające zejście do rzeki na poziomie przedmiotowej działki, gdzie dokonano wybrania ziemi, co uwidacznia wysokość brzegu w tym miejscu (załącznik nr 8 do odwołania).

(viii) Powyższe okoliczności w ogóle nie zostały zauważone i wyjaśnione przez organ odwoławczy, pomimo że zostały podniesione na etapie postępowania odwoławczego, a przyczyny pominięcia opisanych faktów nie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi bowiem, w przeważającej części, powtórzenie uzasadnienia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i pozbawione jest merytorycznej polemiki z przedstawionymi powyżej zarzutami podniesionymi przez skarżących w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2016 r. Stąd w niniejszej skardze Skarżący podnoszą również zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

(ix) Decyzja Dyrektora RZGW z dnia [...] listopada br., została wydana z naruszeniem art. 2 Konstytucji statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i mającego znaczenie jako podstawa kontroli dla innych zasad, które nie zostały odrębnie wyrażone w Konstytucji. Wynikająca z tego przepisu zasada zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa - tu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - stanowi podstawę ochrony obywatela, działającego w dobrej wierze, przed skutkami braku spójności przepisów prawnych oraz uznaniowym charakterem decyzji organów administracji publicznej. Skarżący, uzyskując informację o przeznaczeniu w MPZP działki nr [...] pod budowę letniskową, kierując się zaufaniem do organów państwa oraz stanowionego przez nie prawa mieli podstawę oczekiwać, że na przedmiotowym terenie będą mogli zrealizować przedsięwzięcie opisane we wniosku. Już samo nałożenie zakazu budowy przez ustawę bez odpowiedniego odzwierciedlenia tego zakazu w akcie niższego rzędu, stanowi "pułapkę" dla obywatela i jest naruszeniem art. 2 Konstytucji. Natomiast działanie Dyrektora RZGW poprzez odmowę zwolnienia z zakazu jest utrzymywaniem stanu naruszenia art. 2 Konstytucji, pomimo możliwości sanowania powyższego naruszenia, jaką dopuszcza. W związku z powyższym zarzut naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa jest w niniejszej sprawie w pełni zasadny. Gdyby założeniem ustawodawcy było, aby organy administracji publicznej a priori odmawiały zgody na budowę nowych obiektów na terenach zagrożonych powodzią, nie wprowadzałby przepisu art. art. 88l ust.2 ustawy Prawo wodne. I nie nałożyłby na organy administracji publicznej obowiązku badania okoliczności każdej sprawy w sposób wyczerpujący, a następnie orzekania w sposób indywidualny.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] marca 2017 r., PKZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Uzasadniając własne stanowisko, PKZGW wskazał w szczególności, co następuje:

Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., PKZGW rozpatrzył przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym w pełnym merytorycznym zakresie.

PKZGW przeanalizował wniosek o zwolnienie z zakazów ustalonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią złożony w kontekście wpływu realizacji planowanej inwestycji na zarządzanie ryzykiem powodziowym. Dopiero bowiem w przypadku stwierdzenia, iż przedsięwzięcie nie będzie utrudniało ww. zarządzania, organ może przystąpić do oceny zaproponowanych rozwiązań technicznych, w tym zabezpieczenia przedmiotowego przedsięwzięcia przed powodzią.

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji celem zarządzania ryzykiem powodziowym w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem.

Przedmiotowa inwestycja - ze względu na meandrujący charakter rzeki B. oraz ukształtowanie brzegów (wysoki brzeg po lewej stronie) - planowana jest na terenie stanowiącym naturalną przestrzeń dla przepływu wód powodziowych. Powoduje to wzrost ryzyka dwojakiego rodzaju: po pierwsze dla konstrukcji samego budynku z uwagi na możliwość stagnowania w jego rejonie wód powodziowych, co może wpłynąć na stabilność obiektów budowlanych oraz intensyfikację korozji biologicznej, po drugie zaś zalanie terenu wokół planowanych budowli nawet niewielką warstwą wody w przypadku wystąpienia sytuacji powodziowej będzie skutkować wzrostem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, przy czym bez znaczenia w ocenie organu II instancji jest fakt, iż planowana zabudowa ma charakter rekreacyjny. Okresowe użytkowanie nieruchomości nie zmniejsza bowiem w żadnym stopniu prawdopodobieństwa wystąpienia sytuacji powodziowej w trakcie tego użytkowania.

Z uwagi na powyższe nie sposób uznać, aby planowane przedsięwzięcia nie miało wpływu na zarządzanie ryzykiem powodziowym, a zatem brak jest możliwości zwolnienia wnioskowanej inwestycji z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, bez względu na zastosowane rozwiązania techniczne przed tą powodzią chroniące.

Odnosząc się do kwestii zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia analizowanej działki pod zabudowę rekreacyjną wypada stwierdzić, że jakkolwiek zapisy te są obowiązujące, to jednak stanowią one osobną, niezależną od ustawy Prawo wodne a wynikającą z aktu prawa miejscowego regulację. Planowana inwestycja musi spełniać określone w miejscowym planie wymagania, niemniej nawet w przypadku ich spełnienia będzie ona wymagać zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

VI. Pismem procesowym z dnia [...] maja 2017 r. skarżący uzupełnili argumentację skargi, przedkładając; (-) pismo Wójta Gminy [...], informujące iż tren inwestycji jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę letniskową – jednostka A4ML, (-) kopię pisma DRZGW z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], uzgadniającego projekt planu miejscowego, (-) kopię decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], zezwalającej skarżącym na trwałe wyłączenie terenu inwestycji z produkcji leśnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VII. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.88l ust.2 oraz art.40 ust.3 Prawa wodnego, było rozstrzygnięcie czy w związku z planowaną przez skarżących realizacją inwestycji budowlanej, obejmującej budowę dwóch obiektów budowalnych wraz z infrastrukturą ściekową, można zwolnić skarżących z zakazów inwestycyjnych, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przewidzianych odpowiednio w art.88l ust.1 oraz 40 ust.1 pkt 3 ustawy. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy obu instancji wykazały w sposób przekonujący, że ustawowe warunki do udzielenia wnioskowanych zwolnień nie wystąpiły, albowiem realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do: 1) niedopuszczalnego w świetle art. art.88l ust.2 ustawy utrudnienia zarządzania ryzykiem powodziowym (w razie zrealizowania obiektów budowlanych), 2) niedopuszczalnego w świetle art.40 ust.3 ustawy zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi (w razie realizacji infrastruktury ściekowej). Z tych przyczyn skargi nie można było uwzględnić.

2. W myśl art. 9 ust. 6c przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się, m.in.: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat. Zgodnie z art. 9 ust. 13c przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Przepis art.88l ust.1 Prawa wodnego ustanawia generalny zakaz wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, wskazując przykładowo m.in. (w pkt 1), iż chodzi o wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Jednocześnie w przepisie art.88l ust.2 przewidziano możliwość uzyskania zwolnienia od w/w zakazów ("Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.).

Z kolei art.40 ust.1 pkt 3 ustawy zabrania lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. W myśl art.40 ust.3 ustawy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

Zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88 l ust. 1 Prawa wodnego ma charakter wyjątku od zasady, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy, a zatem przesłanki tego zwolnienia muszą być interpretowane ściśle. Nadto, z przepisu tego wynika, że decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest ochrony przed powodzią (wyrok NSA z 5.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3379/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej ujmując, z przytoczonej wyżej treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że zwolnienie od zakazu budowy na obszarach zagrożonych powodzią po pierwsze zależy od uznania organu, a po drugie jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na ochronę przed powodzią, nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym (wyrok WSA z 16.10.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2825/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

3. W świetle przywołanych wyżej przepisów uzyskanie przez skarżących żądanego zwolnienia wymagało jednoznacznego wykazania w postępowaniu wyjaśniającym, iż: 1) realizacja planowanych obiektów budowalnych nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym, 2) realizacja planowanej infrastruktury ściekowej (szczelnego zbiornika bezodpływowego) nie będzie stwarzała zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

Swoją ocenę, iż realizacja planowanej inwestycji utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym oraz stworzy zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi organy obu instancji oparły na ustaleniu, iż w świetle obowiązujących map zagrożenia powodziowego teren planowanej inwestycji, tj. działka nr ew. [...], obręb [...], jest zlokalizowana w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki B. o prawdopodobieństwie wystąpienia p=l% (raz na 100 lat), a także częściowo o prawdopodobieństwie p=10% (raz na 10 lat). Na obszarze ww. nieruchomości rzędna wody powodziowej o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (1%) została określona na 89,63 m n.p.m. Kr, natomiast wody o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (10%) na 88,65 m n.p.m. Kr. Analiza położenia powierzchni działki wskazuje, że w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie p=l% nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, zostanie zalana warstwą wody do głębokości 1,13 m, zaś w sytuacji wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie p=10% teren zostanie zalany warstwą wody o głębokości kilkunastu centymetrów.

Stanowisko organów obu instancji sprowadza się do następujących wniosków:

- wprawdzie lokalizacja planowanej inwestycji miałaby nastąpić na terenie, na którym zabudowa już występuje, niemniej z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej istotną potrzebą jest niepowiększanie obszaru zwartej zabudowy;

- uwzględnienie wniosku skarżących stanowiłoby impuls do dalszego zabudowywania w/w obszaru;

- inwestycja planowana jest na terenie stanowiącym naturalną przestrzeń dla przepływu wód powodziowych, co w razie powodzi stwarza zagrożenie zarówno dla konstrukcji samego budynku z uwagi na możliwość stagnowania w jego rejonie wód powodziowych (zagrożenie stabilności obiektu oraz intensyfikacja korozji biologicznej), jak i dla bezpieczeństwa ludzi i mienia;

- zwiększenie powierzchni zabudowy zmniejsza zdolność naturalnego retencjonowania wód opadowych, może poza tym powodować zmianę przepływu i podpiętrzania wód powodziowych;

- lokalizacja zbiornika na nieczystości ciekłe stwarza zagrożenie przedostania się ścieków do środowiska wodnego i gruntu, zagrażając jakości wód (pokrywa zbiornika została zaprojektowana poniżej rzędnej wody powodziowej p=10%);

- sytuowanie zbiorników na nieczystości ciekłe na obszarach zalewowych jest niedopuszczalne w świetle przepisów budowlanych;

- koniecznej do uzyskania zwolnienia przesłanki "nieutrudniania zarządzania ryzykiem powodziowym" nie można utożsamiać z samą możliwością zabezpieczenia planowanego obiektu budowlanego przed skutkami powodzi;

- konieczność ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ich mienia nakłada na właściwe organy obowiązek podejmowania działań prewencyjnych, polegających m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymaniu zabudowy dolin rzecznych.

Z powyższego wynika, że: (-) orzekające organy dostrzegły bezpośredni i ścisły związek pomiędzy dalszym powiększaniem obszaru zabudowy (tym bardziej obszaru zwartego) a zwiększeniem utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym, (-) zwiększenia tych utrudnień nie niweluje ewentualna możliwość zabezpieczenia samego planowanego obiektu budowlanego przed skutkami powodzi, albowiem zarządzanie ryzykiem powodziowym wykracza poza zapewnienie ochrony takim obiektom, (-) stanowisko organów opiera się zatem na prewencji generalnej, mającej zapobiegać zwiększaniu się utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym dla całego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, na którym znajduje się działka skarżących, jako bezpośredniego skutku sukcesywnego zwiększania obszaru zabudowy (w myśl zasady, że im mniej zabudowy, tym łatwiej zarządzać ryzykiem powodziowym a im więcej zabudowy, tym ryzykiem tego rodzaju zarządzać trudniej), (-) stanowisko organów nie ogranicza się przy tym do oceny proporcjonalnego przyrostu utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym, mającego wynikać z zabudowania samej tylko działki skarżących (który to przyrost, oceniany samodzielnie, może być relatywnie ograniczony w zestawieniu ze skutkami zlokalizowania zabudowy w sąsiedztwie), ale szacuje ten przyrost (w uprawniony sposób) w ujęciu całościowym, tj. uwzględniającym skutki hipotetycznego zabudowania całego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, na którym położony jest teren inwestycji (jako następstwo założenia, że uwzględnienie wniosku skarżących musiałoby pociągać za sobą konieczność uwzględnienia podobnych żądań innych właścicieli).

4. Aczkolwiek rację należy przyznać skarżącym, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odniosło się w sposób skrótowy, czy też uogólniony do niektórych wątków odwołania skarżących od decyzji organu I instancji (np. kwestie zadeklarowanej przez skarżących intencji zmniejszenia inwestycji, czy też niedużego obszaru działki zagrożonego zwiększonym w stosunku do podstawowego ryzykiem powodzi), niemniej uchybienie w ten sposób przez PKZGW przepisowi art.107 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a to z racji wyczerpującego rozpatrzenia przez PKZGW stanu faktycznego sprawy i wykazania przeszkód do uwzględnienia wniosku skarżących. Fakt, iż organ odwoławczy doszedł do tych samych wniosków w sprawie, co organ I instancji, w pełni podzielając stanowisko tego organu, nie jest przy tym wadą postępowania odwoławczego, czy też dowodem na zaniechanie przez PKZGW samodzielnego rozpatrzenia sprawy.

5. Złożona przez skarżących, w toku postępowania administracyjnego, deklaracja ograniczenia elementów, czy też rozmiarów inwestycji, nie mogła wpłynąć na wynik sprawy, z racji wykazanego przez organy powiązania kwestii niezwiększania utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym z dalszym niezwiększaniem powierzchni zabudowy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w jakimkolwiek zakresie. W podobny sposób, tj. jako nie wpływające na wynik sprawy, należy traktować zagadnienia: (-) zadeklarowania przez skarżących zastosowania środków technicznych, zabezpieczających planowane obiekty przed skutkami powodzi, (-) niewielkiej powierzchni działki, zagrożonej wodą dziesięcioletnią, (-) przeznaczenia projektowanego obiektu nie na cele stałego, a wyłącznie okresowego (tj. rekreacyjnego) pobytu ludzi.

6. Z racji wykazania przez organy obiektywnych przeszkód do realizacji planowanej inwestycji, odmowa udzielenia wnioskowanego zwolnienia nie nosi znamion naruszenia konstytucyjnego uprawnienia skarżących do bycia traktowanym przez organy administracji na równi z innymi podmiotami prawa, pomimo tego iż działka skarżących znajduje się na terenie, na którym występuje zabudowa. Zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest bowiem tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza, zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt III AUa 247/16, publ. LEX).

Podkreślić w tym kontekście należy, niezależnie od wcześniejszych uwag na temat wykazanej przez organy zasadności powstrzymania inicjatyw inwestycyjnych na badanym obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, iż: (-) ocena dopuszczalności zabudowy działek sąsiednich musiała być przedmiotem innych, całkowicie odrębnych postępowań administracyjnych (zakładając, iż chodzi o obiekty wzniesione legalnie), (-) obiekty te mogły być zrealizowane w okresie obowiązywania poprzedniego, mniej restrykcyjnego reżimu ochrony przeciwpowodziowej (tj. do [...] marca 2011 r.), (-) nawet hipotetyczne przyjęcie, iż w stosunku do innych działek doszło do wadliwego prawnie dopuszczenia zabudowy (aczkolwiek Sąd nie przesądza w jakimkolwiek zakresie, że okoliczność tego rodzaju wystąpiła), nie uprawniałaby właścicieli innych działek (w tym skarżących) do żądania (w konsekwencji powoływania się na zasadę równości wobec prawa) wadliwego zastosowania prawa również i w ich przypadku, (-) organowi orzekającemu na podstawie art.88l ust.2 Prawa wodnego, a zatem działającemu w ramach uznania administracyjnego, nie sposób odmówić przy tym prawa do – uzasadnionego w świetle dotąd zebranych doświadczeń – weryfikowania praktyki orzeczniczej (z liberalnej na rygorystyczną).

7. Przeznaczenie działki skarżących pod zabudowę letniskową w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.– Dz.Urz.Woj. [...] nr [...], poz. [...]), który to plan wszedł życie w dniu [...] grudnia 2004 r., nie stanowiło przeszkody dla organów właściwych w zakresie ochrony przeciwpowodziowej do zastosowania art.88l ust.2 Prawa wodnego w sposób dla skarżących negatywny i w efekcie do uniemożliwienia skarżącym skorzystania z możliwości zabudowania działki na warunkach w planie przewidzianych, nawet w sytuacji, w której w dacie wejścia planu w życie zabudowa taka była według ówcześnie obowiązujących wymogów ochrony przeciwpowodziowej w pełni dopuszczalna. Powyższe wiąże się w sposób oczywisty z faktem, iż dopiero po wejściu w/w planu miejscowego, tj. dopiero z dniem [...] marca 2011 r., doszło do istotnej zmiany stanu prawnego w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, tj. zaostrzenia tej ochrony poprzez objęcie nią większej ilości terenów (wprowadzenie kategorii obszarów szczególnego zagrożenia powodzią). Okoliczność ta automatycznie zmieniła prawne warunki inwestowania na działce skarżących, albowiem składają się na nie, nie tylko postanowienia prawa miejscowego, ale przede wszystkim przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Idąc dalej tym tokiem rozumowania, negatywnego rozpatrzenia żądania skarżących przez orzekające w sprawie organy nie można postrzegać jako działania niekonsekwentnego w stosunku do pozytywnego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. przez DRZGW (por. przedłożone do akt sprawy stosowne pismo uzgadniające DRZGW z dnia [...] marca 2003 r.).

8. Bez wpływu na wynik postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostaje wykazana okoliczność uzyskania przez skarżących, w trybie i na zasadach uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz.909), zezwolenia na wyłączenie terenu planowanej inwestycji z produkcji leśnej. Oba w/w postępowania mają bowiem całkowicie różny, nie pokrywający się przedmiot (ochrona przeciwpowodziowa oraz ochrona gruntów rolnych i leśnych), a zatem pozytywny czy też negatywny sposób rozstrzygnięcia jednego z nich nie wpływa na wynik drugiego.

9. Aczkolwiek bezspornie wejście w życie nowych regulacji przeciwpowodziowych wpłynęło w sposób negatywny, bezspornie ograniczający sposób wykonywania przez skarżących prawo własności ich działki (uniemożliwiając wykorzystanie tej działki zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym), niemniej tego rodzaju skutku nie można kwalifikować jako naruszenia art.2 Konstytucji RP. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż prawo własności pomimo silnej ochrony przewidzianej w art.64 Konstytucji RP, nie jest prawem o charakterze absolutnym, czego wyrazem jest wynikająca z art.64 ust.3 ustawy zasadniczej dopuszczalność jego ustawowego ograniczania. Zasadność ograniczenia praw właściciela w celu zapewnienia ochrony ważnego interesu społecznego (tj. bezpieczeństwa powodziowego) nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości.

Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonych decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia czy też stwierdzenia nieważności, w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a ustawy, orzekł jak w sentencji.