Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 936/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, art. 22 ust. 2., art. 400 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 , art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r. wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 101 k.p.a. - utrzymało w mocy w/w postanowienie z dnia [...] października 2008 r.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 14 sierpnia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także Z.) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się z prośbą o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. C. nr [...] (za [...]) w W. w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego typu słup reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 6,48 m2 w okresie do dnia 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu skarżąca – powołując się na przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) - wskazała, iż nośnik reklamowy znajdujący się w w/w lokalizacji został zamontowany i jest eksploatowany na podstawie [...] pomiędzy I. sp. z o.o. i Wojewodą W., której stronami obecnie są Zarząd Dróg Miejskich w W. i C. sp. z o.o.

Pismem z dnia 11 września 2007 r. ZDM wezwał stronę do usunięcia braków formalnych w/w wniosku, zastrzegając, iż nieusunięcie tych braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi na wezwanie ZDM skarżąca spółka zwróciła się w piśmie z dnia 21 września 2007 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. z uwagi na potrzebę zgromadzenia dokumentacji wskazanej przez ZDM.

W piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. zawiadomił skarżącą, iż zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. C. przy T. w W. poprzez umieszczenie w nim tablicy reklamowej bez wymaganego zezwolenia.

W dniu [...] września 2008 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o umorzenie postępowania ewentualnie o jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu strona wskazała, iż w dniu 14 sierpnia 2007 r. złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. C. nr [...], zaś w piśmie z dnia 21 września 2007 r. zwróciła się z wnioskiem o zawieszenie postępowania z uwagi na potrzebę zgromadzenia dokumentacji wskazanej przez ZDM w wezwaniu. Strona zarzuciła, iż pomimo obowiązku rozstrzygnięcia w/w wniosku, organ do dnia dzisiejszego nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto strona powołała się na decyzję Prezydenta W. z dnia 11 sierpnia 2008 r., na podstawie której organ ten zezwolił na funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji w okresie od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 31 lipca 2009 r., stwierdzając brak przeszkód prawnych. W związku z tym strona wskazała na bezcelowość postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, z uwagi na brak podstawy prawnej, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem postępowania. Strona wskazała jednocześnie, iż w przypadku nieuwzględniania wniosku o umorzenie postępowania, organ winien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku C. sp. z o.o. złożonego w dniu 14 sierpnia 2007 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. C. nr [...] na okres do dnia 31 grudnia 2008 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Prezydent W. – działając na podstawie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 123 k.p.a. oraz art. 125 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. - odmówił zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. C. przy T. bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż postępowanie, które zdaniem skarżącej rozstrzyga o zagadnieniu wstępnym toczyło się również przed Zarządem Dróg Miejskich, a więc rozstrzygnięciem tego zagadnienia nie zajmował się inny organ lub sąd, o czym mowa w powołanym przepisie. Ponadto organ podkreślił, iż wniosek strony z dnia 14 sierpnia 2007 r. dotyczący zajęcia pasa drogowego został pozostawiony bez rozpoznania z przyczyn określonych w art. 64 § 2 k.p.a., gdyż strona nie usunęła braków formalnych wniosku w terminie wskazanym przez organ. W tej sytuacji – zdaniem organu – rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może zależeć od rozpoznania w/w wniosku strony z dnia 14 sierpnia 2007 r.

W dniu 16 października 2008 r. skarżąca złożyła zażalenie na w/w postanowienie organu I instancji. Wnosząc o jego zmianę poprzez zawieszenie postępowania w przedmiocie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, skarżąca zarzuciła organowi, iż pominął istotne okoliczności dotyczące postępowania o zajęcie pasa drogowego. Strona wskazała, iż organ nie uwzględnił, iż skarżąca złożyła w dniu 21 września 2007 r. wniosek o zawieszenie postępowania, który dotychczas nie został rozpoznany przez organ, co oznacza, że brak było podstaw do zakończenia postępowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto skarżąca wyjaśniła, iż przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonował w spornej lokalizacji na podstawie Umowy o współpracy gospodarczej z dnia 19 listopada 1992 r. Strona wskazała, iż okres obowiązywania w/w umowy jest sporny pomiędzy Zarządem Dróg Miejskich w W. a C. sp. z o.o. Strona podniosła, iż w jej ocenie wygaśnięcie umowy nie nastąpiło, gdyż żadna ze stron nie dokonała jej wypowiedzenia, zaś według ZDM umowa wygasła z dniem 19 listopada 2007 r. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie powyższego sporu nie należy jednak do kompetencji organów administracyjnych, gdyż dotyczy stosunków cywilnoprawnych. Skarżąca wskazała, iż powyższy spór był przedmiotem postępowania arbitrażowego zakończonego wyrokiem Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej z dnia [...] maja 2008 r. oddalającym powództwo C. sp. z o.o. Jednakże strona podniosła, iż złożyła do Wydziału Gospodarczego Sądu Okręgowego w [...] skargę o uchylenie w/w wyroku Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej (sygn. akt sprawy [...]). W tym stanie sprawy, zdaniem skarżącej, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, co daje podstawę do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W konsekwencji rozpatrzenia złożonego przez skarżącą zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – utrzymało w mocy w/w postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż słuszny jest argument skarżącej o przedwczesnym wszczęciu postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. C. w rej. T. bez zezwolenia. SKO wskazało, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. uznało zażalenie skarżącej na niezałatwienie jej wniosku z dnia 14 sierpnia 2007 r. i wyznaczyło termin na załatwienie sprawy do dnia 30 kwietnia 2009 r. Organ stwierdził, iż przed prawomocnym rozstrzygnięciem wniosku strony w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. C. w rej. T. niemożliwe jest ustalenie, czy spółka winna płacić karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, czy też zezwolenie takie otrzyma. SKO wskazało, że zarówno w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organem właściwym jest Prezydent W. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że jeśli chodzi o postępowanie przed sądem powszechnym, na które powoływała się skarżąca, nie ma ono znaczenia dla sprawy, ponieważ posiadanie umowy cywilnoprawnej nie zwalnia spółki z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej.

W dniu 22 kwietnia 2009 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata - działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w/w postanowienie SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta W., ewentualnie o stwierdzenie nieważności w/w postanowień organów obu instancji skarżąca zarzuciła:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy;

- art. 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 22 ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła, że zaskarżone postanowienie SKO w W. narusza art. 22 ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 i nast. ustawy o drogach publicznych poprzez stwierdzenie, że "posiadanie umowy cywilnoprawnej nie zwalnia Spółki z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej". Strona wskazała, iż przedmiotowy nośnik reklamowy został zainstalowany i funkcjonował w pasie drogowym ul. C. w rej. T. na podstawie [...], która przewiduje zainstalowanie nośników reklamowych w pasach drogowych na terenie W. oraz wyłączne prawo skarżącej do wykorzystywania, na cele przekazu i reklamy, powierzchni na tych nośnikach (art. 2.2 i art. 2.9 Umowy) w zamian za wynagrodzenie określone w art. 2.11 Umowy, wyliczane na podstawie przychodu skarżącej osiągniętego z tytułu udostępniania osobom trzecim powierzchni reklamowych. Z tych przyczyn – zdaniem skarżącej – wspomniana Umowa zwalniała spółkę z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej i wnoszenia opłat, określonych przepisami art. 40 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca spółka podniosła, iż z uwagi na spór w sprawie okresu obowiązywania w/w [...], toczy się w Sądzie O. w [...][...] postępowanie w sprawie sygn. akt [...], ze skargi o uchylenie wyroku Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej z dnia [...] maja 2008 r. oddalającego powództwo skarżącej spółki o ustalenie obowiązywania Umowy. Skarżąca wskazała, iż rozstrzygnięcie powyższego sporu nie należy do kompetencji organów administracji, gdyż dotyczy stosunków cywilnoprawnych. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie rozpatrzenie zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego kar pieniężnych, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w sprawie toczącej się ze skargi C. sp. z o.o., dotyczącego okresu obowiązywania Umowy, co w konsekwencji uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącej treścią zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie jest ustalenie istnienia stosunku cywilnoprawnego na podstawie Umowy. Powyższe sporne zagadnienie wstępne – zdaniem skarżącej – ma znaczenie prawne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, gdyż dotyczy zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym strona, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - stwierdziła, iż zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, co wynika z treści przepisów prawa materialnego (art. 40 ust. 12 cyt. ustawy), stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W konsekwencji skarżąca uznała, iż zaskarżone postanowienie SKO narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie uchyla postanowienia organu I instancji, pomimo istnienia przesłanek zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi odwoławczemu, iż pomimo wskazania przez stronę w zażaleniu na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnym z uwagi na nawiązanie umownego stosunku cywilnoprawnego pomiędzy ZDM a skarżącą, SKO w żaden sposób nie uzasadniło prawnie tezy o wymogu uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej w odniesieniu do spraw objętych Umową o współpracy gospodarczej. Z tych przyczyn – zdaniem skarżącej spółki – uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie przez organ II instancji istotnych okoliczności faktycznych i prawnych wskazanych przez stronę. Ponadto strona, uzasadniając swój wniosek o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji – wskazała, że należy rozważyć bezsporny fakt zawarcia Umowy o współpracy gospodarczej oraz zajęcia pasa drogowego na podstawie umowy cywilnoprawnej, co – w świetle art. 1 k.p.a. – wyklucza rozstrzygnięcie sprawy w trybie administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, iż możliwość oddawania gruntów w pasie drogowym podmiotom gospodarczym w dzierżawę pod reklamy przewidywał art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 r. Organ odwoławczy podniósł jednakże, iż postępowanie w sprawie ewentualnej kary za zajęcie pasa drogowego ul. C. w rej. T. bez zezwolenia zarządcy drogi dotyczy okresu o kilka lat późniejszego.

W dniu 14 sierpnia 2009 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej spółki, w którym strona, ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę - wskazała, iż Umowa, która stanowiła podstawę zainstalowania spornej reklamy, została podpisana w dniu 19 listopada 1992 r., a zatem w okresie, gdy jeszcze art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wyłączał konieczność uzyskania decyzji administracyjnej. Strona dodała ponadto, iż przepisy wprowadzające zmiany w art. 22 ust. 2 cyt. ustawy nie przewidywały ich stosowania do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, zgodnie z zasadą lex retro non agit. Zdaniem skarżącej stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę oznacza stosowanie zasady działania prawa wstecz, co nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa i jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Strona podtrzymała również pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Według Sądu organ, wydając przedmiotowe postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. - dopuścił się mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy wspomnianych przepisów postępowania przede wszystkim z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności poprzez nieprecyzyjne odniesienie się do spornej kwestii istnienia stosunku cywilnoprawnego łączącego zarządcę drogi i skarżącą spółkę, jako ewentualnej okoliczności mogącej mieć znaczenie przy ocenie występowania ustawowych przesłanek wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Tym samym organ administracji publicznej rozstrzygający w niniejszej sprawie dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Na wstępie należy wskazać, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości dokonanej przez organ oceny występowania przesłanek zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W literaturze zgodnie przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego i które dotyczy kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie (tak m.in. R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 248-249; podobnie P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 206). Najważniejszym elementem konstrukcji zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Przyjmuje się, że chodzi tu o bezpośredni związek przyczynowy, a więc bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Chodzi więc o sytuacje, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 99-101 i cyt. tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny).

Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Mając powyższe na względzie należy - zdaniem Sądu – podnieść, iż rozpatrując wniosek skarżącej spółki o zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu ustawy, organ zobowiązany był dokładnie zbadać, czy w sprawie występuje wstępne zagadnienie prawne, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd, ma wpływ na rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownej decyzji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. C. w rejonie T. bez zezwolenia.

Należy zauważyć, iż skarżąca, wnioskując o zawieszenie postępowania administracyjnego, powołała się w toku postępowania odwoławczego na okoliczność związaną z zawartą w dniu 19 listopada 1992 r. [...], łączącą Zarząd Dróg Miejskich w W. i C. sp. z o.o., która to umowa cywilnoprawna – w ocenie strony – nadal reguluje kwestię wykorzystywania przez skarżącą, pod reklamy, terenu znajdującego się w spornej lokalizacji w pasie drogowym ul. C. w rejonie T.

Skarżąca wskazała jednocześnie, iż okres obowiązywania w/w Umowy jest sporny pomiędzy stronami, zaś rozstrzygnięcie powyższego sporu nie należy do kompetencji organów administracyjnych, gdyż dotyczy stosunków cywilnoprawnych. Skarżąca podniosła, iż powyższy spór jest obecnie przedmiotem sporu sądowego zawisłego przed Sądem Okręgowym w [...] (sprawa ze skargi o uchylenie wyroku Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej, sygn. akt sprawy gospodarczej [...]). W tym stanie sprawy, zdaniem skarżącej, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.

W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 9 grudnia 2003 r., a więc w okresie obowiązywania w/w Umowy o współpracy gospodarczej, grunty w pasie drogowym zarząd drogi mógł oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy i pobierać za to opłaty ustalone w umowie. Tak więc w świetle wówczas obowiązujących unormowań prawnych zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego mogła nastąpić na podstawie zezwolenia (w drodze decyzji administracyjnej), bądź też poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej. Co ważne, oba tryby udostępniania gruntów znajdujących się w pasie drogowym pod ustawianie reklam były zgodne z prawem, zaś wybór jednego z nich pozostawiony został uznaniu zarządcy drogi.

Z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika zatem, iż o ile dany podmiot zajmował pas drogowy na podstawie ważnej umowy cywilnoprawnej zawartej z zarządcą drogi, trudno było postawić mu zarzut, iż dopuszczał się samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W tej sytuacji uznać należy, iż zarządca drogi, poddając ocenie prawidłowość zajęcia danego odcinka pasa drogowego przez podmiot gospodarczy, w kontekście ewentualnego nałożenia kary pieniężnej, zobowiązany jest do precyzyjnego wykazania, iż przedmiotowe zajęcie pasa drogowego, np. przez nośnik reklamowy, odbywa się bez zezwolenia administracyjnego (stosownej decyzji zarządcy drogi), bądź też bez ważnej umowy cywilnoprawnej wydanej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu dokładne wyjaśnienie kwestii obowiązywania ewentualnej umowy cywilnoprawnej łączącej obie strony ma o tyle istotne znaczenie, o ile weźmie się pod uwagę fakt, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjęto, iż nie pobiera się kary pieniężnej, jeżeli zajęcie pasa drogowego nastąpiło w wyniku umowy cywilnoprawnej, o której stanowi art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 742/05; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1016/08).

Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie SKO w W., ustosunkowując się w zaskarżonym postanowieniu do podniesionych przez stronę okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania z uwagi na toczący się spór przed Sądem Okręgowym w [...], poprzestało jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że "Postępowanie przed sądem powszechnym nie ma (...) znaczenia dla sprawy, ponieważ posiadanie umowy cywilnoprawnej nie zwalnia Spółki z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej". Ponadto organ zasugerował w odpowiedzi na skargę, iż przepis art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 r., przewidujący możliwość oddawania gruntów w pasie drogowym podmiotom gospodarczym w dzierżawę pod reklamy, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego ul. C. w rej. T. bez zezwolenia dotyczy okresu po nowelizacji tego przepisu.

W tej sytuacji uznać trzeba, że jeśli chodzi o dokonaną przez SKO ocenę znaczenia postępowania toczącego się przed sądem powszechnym, to organ ten przede wszystkim w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego Umowa o współpracy gospodarczej z dnia [...] listopada 1992 r. nie zwalniała skarżącej spółki z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej. Ponadto organ nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nałożenia kary może mieć ów spór sądowy dotyczący okresu obowiązywania w/w umowy cywilnoprawnej. Tym samym organ odwoławczy nie podjął jakiejkolwiek próby merytorycznej polemiki z argumentami strony skarżącej zawartymi w zażaleniu na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r.

Jednocześnie organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie przepis art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 r., nie może mieć znaczenia w sprawie dotyczącej nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, skoro sporna umowa cywilnoprawna została zawarta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953), która to ustawa - co warto podkreślić - w swych przepisach przejściowych nie zawierała unormowań wskazujących na wygaśnięcie umów zawartych przed datą 9 grudnia 2003 r.

W ocenie Sądu brak szczegółowej analizy w powyższym zakresie, nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonego postanowienia SKO w W. z dnia [...] marca 2009 r.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do stricte merytorycznych zarzutów skargi.

Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie istnienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczący się spór sądowy w przedmiocie obowiązywania łączącego ją stosunku cywilnoprawnego z zarządcą drogi, należałoby uznać, iż prawdopodobnie brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Według Sądu oczywistym jest, że aby zaskarżone rozstrzygnięcie SKO w W. ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem tego organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) podnoszonych przez skarżącą spółkę. Należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów stawianych przez normę procesową zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia Kolegium nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności podnoszonych przez skarżącą spółkę, mających - w jej ocenie - istotne znaczenie przy ocenie legalności postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie ukarania za zajęcie pasa drogowego ul. C. w rej. T. bez zezwolenia.

W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż w toku ponownego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązane będzie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do zarzutów i materiałów dowodowych powołanych przez skarżącą spółkę na okoliczność istnienia zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pamiętając przy tym, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy spoczywa na organie administracji publicznej.

W tej sytuacji, z uwagi na wskazane powyżej istotne uchybienia proceduralne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zobowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] marca 2009 r., działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd oparł się na normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).