Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2479/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Maciej Dybowski, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 223/11 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 29 września 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od B. P. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 223/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 września 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący B. P. zwrócił się Ministra Rozwoju Regionalnego z wnioskiem z dnia 29 września 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w formie papierowej dotyczącej tegoż Ministerstwa, a zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Kierujący Stanowiskiem do Spraw Komunikacji Społecznej i Mediów Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pismem z dnia 20 października 2010 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na wniosek udostępnia się informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś wnioskowana informacja jest powszechnie dostępna pod adresem http://bip.mrr.gov.pl i w tej sytuacji nie ma obowiązku dokonania wydruku i przesłania go na adres wymienionego.

W dniu 26 kwietnia 2011 r. skarżący złożył do Ministra Rozwoju Regionalnego zażalenie na bezczynność w wykonaniu powyższego wniosku i w uzasadnieniu podał, że godzi się z faktem, iż organ nie ma obowiązku dokonywania wydruków z BIP, jednakże w jego sytuacji informacje, o które wnosi, nie są mu dostępne, bowiem odbywa karę pozbawienia wolności i nie ma dostępu do komputera podłączonego do Internetu. Wobec powyższego nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy i wskazany przez organ przepis art. 10 ust. 1 ustawy, bowiem faktycznie ogranicza się mu dostęp do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy naruszono art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zastępca Dyrektora Biura Ministra Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pismem z dnia 20 maja 2011 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek z dnia 29 września 2010 r. został rozpatrzony zgodnie z przepisami prawa i wskazane już wyżej pismo z dnia 20 października 2010 r. zakończyło sprawę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący B. P. zarzucił organowi bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 i 5 Konstytucji RP i art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie żądanej informacji. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do wykonania jego wniosku z dnia 29 września 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz argumenty zawarte w "zażaleniu" – wskazał na przepis art. 4 § 2 k.k.w., zgodnie z którym skazany zachowuje prawa i wolności obywatelskie, a ich ograniczenie może wynikać jedynie z ustawy. Ponadto organ uchyla się od wydania decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o odrzucenie skargi, bądź – alternatywnie – o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa i w tej sytuacji skarga winna być odrzucona. Ponadto organ nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej, ponieważ nie można odmówić udzielenia informacji publicznej, która została już udostępniona w BIP. Odnosząc się zaś do sytuacji skarżącego i jego argumentacji dodał, że informacje udostępnione w BIP należałoby – analogicznie – udostępniać na wniosek wszystkim osobom mającym problem z dostępem do sieci internetowej lub posiadających ograniczenia natury fizycznej.

Pismem procesowym z dnia 30 września 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzutu ze skargi i wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 10 ust. 1 ustawy z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskowane przez skarżącego w piśmie z dnia 29 września 2010 r. dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże informacja publiczna zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniona na wniosek. Skoro zaś już we wniosku z dnia 29 września 2010 r. skarżący zażądał udostępnienie informacji zawartej w Biuletynie Informacji Publicznej, to w świetle powyższego przepisu żądanie owo było niezasadne i rację miał organ wyjaśniając B. P. ową kwestię w pismach z dnia 20 października 2010 r. i z dnia 20 maja 2011 r. Innymi słowy mówiąc, nie można żądać informacji na wniosek, skoro została ona już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś stanowisko judykatury jest w tym względzie już od dawna ukształtowane. Wspomniany już wyżej przepis art. 10 ust. 1 ustawy ma charakter wiążący i nie zezwala na odmienne traktowanie osób odbywających karę pozbawienia wolności. Jeśli zdaniem skarżącego dostęp do Internetu mu należy, zaś przełożony (dyrektor zakładu karnego) w tym względzie narusza ewentualnie jego prawo, to w myśl art. 6 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego może on składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie, którymi – według art. 2 pkt 5 – są m.in. dyrektor okręgowy i Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Niezależnie od powyższego zgodnie z art. 102 k.k.w., skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich (pkt 10) oraz prowadzenia korespondencji, bez jej cenzurowania, z organami ścigania, wymiaru sprawiedliwości i innymi organami państwowymi, samorządowymi oraz z Rzecznikiem Praw Obywatelskich (pkt 11). Z tych też powodów w opinii Sądu pierwszej instancji, wniosek o przekazanie sprawy Trybunałowi Konstytucyjnemu jest niezasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. P. zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do osób pozbawionych wolności;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim pozbawia de facto osadzonych dostępu do informacji publicznej, nie jest niezgodny z Konstytucją.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o

1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o:

2. zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Ministra Rozwoju Regionalnego do udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego, ewentualnie o:

3. zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 § pkt 5) P.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim ogranicza dostęp do informacji publicznej osób pozbawionych dostępu do Internetu, w tym w szczególności osób pozbawionych wolności, jest zgodny z art. 61 ust. 1 Konstytucji."

4. przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że osoby pobawione wolności (zwłaszcza te osadzone w zakładach o zaostrzonym rygorze jak zakład w którym przebywa skarżący), w przeciwieństwie do osób niepełnosprawnych nie mają praktycznie kontaktu ze światem zewnętrznym. Osoba niepełnosprawna zawsze może poprosić o pomoc w dostępie do Internetu. Taka możliwość w odniesieniu do osób osadzonych nie istnieje. Osoby osadzone mogą co najwyżej poprosić władze zakładu karnego o wydrukowanie im określonych informacji z BIP’u. Przychylenie się do ich prośby jest jednak uzależnione wyłącznie od dobrej woli dyrektora zakładu karnego. Ponadto osoby te mają problem ze sprecyzowaniem zakresu informacji publicznych, o które chcą wystąpić, skoro nie mając dostępu do BIP’u nie wiedzą nawet, jakie informacje w BIPie są publikowane. Brak dostępu osób osadzonych do BIP jest zatem przeszkodą systemową, a nie jak w przypadku osób niepełnosprawnych przeszkodą o charakterze bardziej technicznym, która może zostać przezwyciężona z pomocą innych osób. Porównywanie zatem sytuacji osób osadzonych z sytuacją osób niepełnosprawnych w odniesieniu do dostępu do informacji publicznej jest niewłaściwe.

Pełnomocnik skarżącego podniósł jednocześnie, że art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niezgodny z Konstytucją z powodów omówionych szeroko w piśmie pełnomocnika z dnia 30 września 2011 r. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ograniczenie tego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo do informacji publicznej zapisane w Konstytucji zmaterializowane jest przede wszystkim w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem powołana ustawa z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 1, na który powołuje się organ w niniejszej sprawie, pozbawia w istocie tego prawa obywateli, którzy z różnych względów pozbawieni są dostępu do Internetu. Trudno znaleźć grupę społeczną bardziej pokrzywdzoną przez ten przepis niż osadzonych w zakładach karnych o zaostrzonym rygorze, jak skarżący. Konsekwencją zastosowania art. 10 ust. 1 tej ustawy wobec osób osadzonych jest pozbawienie ich dostępu do informacji publicznej, a więc stanowi to zaprzeczenie prawa zapisanego w art. 61 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, jeżeli sąd rozpoznający sprawę uzna, że kwestionowany przepis nie jest niezgodny z Konstytucją, to nie ma obowiązku występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, niemniej jednak Sąd winien uzasadnić szczegółowo, dlaczego wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału jest jego zdaniem niezasadny. W niniejszej sprawie WSA od tego obowiązku się uchylił. Sąd rozpoznający sprawę bardzo lapidarnie wskazał w zaskarżonym wyroku jedynie na uprawnienia osadzonych wynikające z kkw (art. 6§ 2 kkw oraz art. 102 kkw), które zdaniem Sadu dostatecznie chronią konstytucyjne prawa osadzonych, a nawet stawiają osadzonych w lepszej sytuacji aniżeli inne grupy społeczne, które, z uwagi np. z powodu ubóstwa czy z powodów technicznych również mają utrudniony dostęp do Internetu. Uzasadnienie to w żaden sposób nie może jednak uzasadniać konstytucyjności art. 10 ust. 1 omawianej ustawy wobec osadzonych. Udzielenie osadzonym dostępu do BIP jest uzależnione wyłącznie od dobrej woli organu stosującego prawo. Naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. miało wpływ na wynik postępowania, gdyż od uznania niekonstytucyjności art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publiczne uzależniony był wynik sprawy przed WSA. Skoro WSA nie uzasadnił należycie, dlaczego uznał, iż art. 10 ust. 1 ustawy nie narusza konstytucji, to tym samym zablokował możliwość odniesienia skutku przez skargę na bezczynność organu. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na pytanie prawne o zgodność art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją ma ścisły związek z niniejszą sprawą, gdyż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności tego przepisu z Konstytucją musiało skutkować zobowiązaniem organu przez WSA do załatwienia sprawy, tj. bądź udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia. Dopiero bowiem odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego mogła pozwolić WSA na rozstrzygnięcie skargi w zgodzie z konstytucyjnym prawem każdego obywatela, w tym również obywatela pozbawionego wolności, do dostępu do informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., a także przepisów prawa materialnego - art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ administracji publicznej w przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu. (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, LEX nr 490132) Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniania na wniosek. Udostępnienie zatem informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma natomiast miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje stosownych czynności tj. nie udostępnia informacji w sposób przewidziany w ustawie m.in. w sposób wskazany w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja publiczna została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, to nie mógł mieć zastosowania przepis art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem reguluje on sposób udostępnienia informacji publicznej, co nie mogło mieć miejsca w sprawie niniejszej.

Nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, iż art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odnosi się do osób pozbawionych wolności. Osadzony w zakładzie karnym musi liczyć się z ograniczeniami swobód i wolności, które są nieodzownym elementem wykonywania kary w warunkach izolacyjnych. Osobie tej co do zasady nadal przysługują wszystkie prawa i wolności gwarantowane w Konstytucji (poza prawem do wolności osobistej). Powyższe zasady respektuje także polski kodeks karny wykonawczy, który nie pozbawia w sposób bezwzględny osadzonego w zakładzie karnym dostępu do Internetu. Zgodnie z art. 110 a §2 tego kodeksu dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Ponadto art. 102 omawianej ustawy zawiera przykładowy katalog praw osób skazanych, wśród których nie ma co prawda dostępu do Internetu (tylko radia, telewizji, książek i prasy – pkt 6 przepisu), jednak katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Oznacza to, że osoba skazana na pobyt w zakładzie karnym może dochodzić swoich praw w zakresie dostępu do Internetu na zasadach ogólnych, przewidzianych w ustawie kodeks karny wykonawczy. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, jeśli zdaniem skarżącego dyrektor zakładu karnego narusza jego prawo w zakresie dostępu do Internetu, to zgodnie z art. 6 § 2 kodeksu karnego wykonawczego może on składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie, którymi – według art. 2 pkt 5 – są m.in. dyrektor okręgowy i Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Ponadto odrębny tryb składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu przewiduje art. 102 okt 10 kodeksu karnego wykonawczego, zgodnie z którym skarżący ma prawo do przedstawiania ich w nieobecności innych osób administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Ponadto pkt 11 powołanego przepisu przewiduje prawo osób skazanych do prowadzenia korespondencji z organami ścigania, wymiaru sprawiedliwości i innymi organami państwowymi, organami samorządu terytorialnego, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka oraz organami powołanymi na podstawie ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka.

Nie można podzielić więc stanowiska skargi kasacyjnej, iż przychylenie się dyrektora zakładu karnego do wniosku osoby skazanej o umożliwienie dostępu do Internetu jest uzależnione wyłącznie od jego dobrej woli, skoro osoba ta może dochodzić swoich racji w sposób przewidziany w powołanych przepisach kodeksu karnego wykonawczego, a w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. Nr 151, poz. 1467). Z tego powodu wniosek o wystosowanie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji, skoro obowiązujące przepisy prawne nie pozbawiają w sposób bezwzględny dostępu do Internetu osób osadzonych w zakładzie karnym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę oddalił. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego stanowił art. 207 §2 P.p.s.a.