Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 491/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 13
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92a,  art. 4 pkt 9, art. 4 pkt 11, art. 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1173
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi P. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Przewóz Osób P. P. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania P.P. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane podczas kontroli drogowej z dnia 8 listopada 2013 r. autobusu marki Mercedes Benz nr rej. [...] należącego do P.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przewóz Osób P. P., a kierowanego w dniu kontroli przez J. P. W czasie tej kontroli przeprowadzonej w miejscowości [...], w/w pojazdem wykonywany był przewóz dzieci i młodzieży szkolnej. Kierujący okazał do kontroli m. in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób na trasie Chęciny ul. Sitkówka – Chęciny ul. Szkolna z ważnością jednak tylko do dnia 13 grudnia 2012 r. Ustalenia z w/w kontroli zostały zamieszczone w protokole z dnia 8 listopada 2013 r.

Pismem z dnia 8 listopada 2013 roku Wojewódzki Inspektor Transportu 'Drogowego zawiadomił stronę o przystąpieniu do rozpatrzenia sprawy. W toku postępowania strona złożyła wyjaśnienia oraz przesłała m.in. pismo dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących z dnia 20 listopada 2013 roku, zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych na trasie Miedzianka - Chęciny ul. Szkolna przez Charężów, Polichno, Gościniec i zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych na trasie Skiby - Chęciny ul. Szkolna przez Chęciny ul. Zelejowa wraz z rozkładami jazdy oraz dwie umowy na przewóz uczniów do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...] w roku szkolnym [...] zawarte w dniu [...] między P. P., a Gminą.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 87 ust. 1, art. 4 pkt 7, 9, art. 20 ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1, 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a także lp. 2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Następnie organ stwierdził, że zgadza się z zakwalifikowaniem przez organ I instancji przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego. W myśl art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z powyższą definicją w przypadku wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewoźnik wykonuje przewóz określonej grupy osób (w tym przypadku - uczniów), z wyłączeniem innych osób, na trasie określonej między stronami umowy. W omawianym przypadku przewóz dotyczył uczniów Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...]. Przewóz odbywał się w oparciu o dwie umowy na dowóz uczniów do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...] w roku szkolnym [...] zawartych w dniu [...] między P.P., a Gminą. W ocenie organu odwoławczego analiza przedłożonych umów na dowóz uczniów do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...] wykazała bowiem, że strona (wykonawca) zobowiązała się do wykonywania usług przewozu (dowozu i odwozu) uczniów do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...] w roku szkolnym [...] w oparciu o harmonogram dowozu. Harmonogram stanowi o regularności przewozów wobec faktu, iż stronie znane były godziny przywozu/odwozu uczniów oraz trasy przejazdu. Zgodnie z § 4 ust. 3 umowy Dyrektor Szkoły miał prawo odwołać przewóz uczniów do szkoły w danym dniu w razie zaistnienia ściśle określonych sytuacji, np. zarządzeń władz oświatowych, o czym zarówno Zamawiający (Gmina), jak i Wykonawca (strona) mieli być niezwłocznie powiadomieni. Powyższe oznacza zdaniem organu, iż zmiany w zakresie przewozów mogły zaistnieć wyjątkowo, sporadycznie i w ściśle określonych umową przypadkach. Natomiast obowiązującym w ramach umowy był harmonogram przewozów, który stosownie do § 5 ust. 3 umowy, jest opracowany przez Dyrektora Szkoły.

Według wiedzy organu plan lekcji i innych zajęć dla uczniów w szkołach podlega zmianom na początku roku szkolnego i wtedy rzeczywiście trudno przewoźnikowi skompletować dokumenty odzwierciedlające faktyczną realizację przewozów w zakresie tras i godzin ich wykonywania. Powyższe dotyczy jednakowoż zwykle tylko pierwszych dni roku szkolnego, natomiast w dalszym etapie plan lekcji zostaje ukształtowany i podlega zmianom tylko w wyjątkowych przypadkach (np. w razie choroby nauczyciela). Zdaniem organu do dnia kontroli skarżący miał dość czasu, aby dopełnić wszelkich niezbędnych formalności celem nieuchybiania przepisom ustawy o transporcie drogowym. Obowiązkiem strony było uzgodnienie harmonogram przewozów z Dyrektorem Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...] , a następnie wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia (zezwoleń) na przewóz regularny specjalny. Organ dostrzegł również i uznał za znamienne, że według informacji uzyskanych z Urzędu Gminy i Miasta skarżący złożył wniosek o wydanie dwóch zezwoleń na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego uczniów do ZSO w [...] na trasie Miedzianka - Charężów - Polichno - ZSO Chęciny oraz Chęciny ul. Zelejowa - ZSO Chęciny, Skiby - ZSO Chęciny w dniu 12 listopada 2013 roku, a zatem cztery dni po kontroli drogowej co oznacza, że miał możliwość skompletowania wymaganych dokumentów i uzyskania stosownych zezwoleń.

Organ II instancji powołał się również na przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE z 14.11.2009 r. L.300/88), gdzie przewozy uczniów do szkoły wskazano jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. To, że czasami może 'dojść do zmiany godzin, czy trasy przejazdu nie oznacza, że przewozy tracą charakter regularności, gdyż zgodnie z ustawą o transporcie drogowym jest to dopuszczalne, gdy nie jest to zależne od strony.

W odniesieniu do przywołanych przez stronę w odwołaniu wyroków

Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zauważył, że każda decyzja administracyjna wydawana jest indywidualnie, po zebraniu materiału dowodowego i rozpatrzeniu okoliczności danej sprawy, w oparciu o przepisy prawa obowiązujące na dzień jej wydania. Ponadto organ nie jest związany swoim rozstrzygnięciem wydanym w podobnej sprawie, ani też orzecznictwem sądów administracyjnych, gdyż w polskim porządku prawnym nie obowiązuje system prawa precedensowego.

Skoro więc strona bezspornie popełniła naruszenie z lp. 2.1 załącznika nr 3, decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych należało w ocenie organu odwoławczego decyzję organu I instancji utrzymać w mocy.

W skardze na powyższą decyzję P. P. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 maja 2013 r. w sytuacji, gdy Organ zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania

administracyjnego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i

przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej

instancji, z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy, a

naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

naruszenie prawa materialnego przez jego błędna wykładnię, tj. art. 18 ust. 1 i w zw. z art. 4 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o

transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że usługa transportu jaką

wykonuje skarżący przewożąc dzieci i młodzież stanowi regularny

przewóz specjalny wymagający uzyskania stosownego zezwolenia,

podczas gdy usługa ta w rzeczywistości nie może zostać zaliczona do przewozu regularnego w rozumieniu ustawy, gdyż usługa ta w

okolicznościach wykonywania usług świadczonych przez skarżącego pozbawiona jest cech regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, co powoduje, że nie wymaga ona uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. polegające na tym, że organy

administracji obu instancji zaniechały dokładnego ustalenia stanu

faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnie oraz niezgodnie ze

stanem faktycznym przyjęły, że usługi świadczone przez skarżącego odpowiadają definicji przewozu regularnego specjalnego, w sytuacji gdy wyjaśnienia Skarżącego wskazywały, że w czasie dokonania kontroli plan lekcji dzieci i młodzieży nie był jeszcze stabilny i zmieniały się godziny przywozu i odwozu ze szkoły w sposób nader częsty, co potwierdza informacja od Dyrektora Szkoły dołączona do akt niniejszej sprawy, a nadto niewyjaśnienie, czy w listopadzie 2013 roku w Zespole Szkół Ogólnokształcących był już stabilny plan lekcji osób do tej szkoły

uczęszczających;

4. naruszenie art. 8 i 107 par 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie

zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności błędnym wskazaniu w treści uzasadnienia decyzji, że plan lekcji i innych zajęć dla uczniów w szkołach podlega zmianom na początku roku szkolnego, co dotyczy zwykle tylko pierwszych dni roku szkolnego, podczas gdy organ w tym przedmiocie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący, powołując się na treść art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że dla ustalenia, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym, organ powinien jednocześnie wykazać, że nie był to przewóz okazjonalny, który nie wymaga uzyskania zezwolenia na jego wykonywanie. Organ zatem powinien ustalić i ocenić, czy wykonywane przez przewoźnika usługi przewozu polegające na transporcie uczniów spełniają warunki określone w art. 18 ust. 3.

Zdaniem skarżącego samo wskazanie, że kierowca przewożąc

młodzież szkolną wykonywał przewóz o charakterze niepublicznym, na rzecz określonej grupy osób (uczniowie), na określonej trasie, codziennie w dni nauki od poniedziałku do piątku, a uczniowie zbierani są z tych samych przystanków nie oznacza, że wykonywał on przewóz regularny specjalny, o jakim mowa w art. 4 pkt 9 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że przewóz

regularny specjalny mieści się w pojęciu "przewóz regularny", zdefiniowanym w art. 4 pkt 7 ustawy. Wykładnia ostatnio powołanego przepisu, w związku z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe prowadzi do wniosku, że do uznania danego przewozu za przewóz regularny muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego trasę i godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Pogląd ten skarżący uzasadnił utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1274/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r. I OSK 1306/06, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 82/08).

Skarżący powołał się też na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/10 Lex nr 759593 i w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 961/11, Lex nr 1121677, że dowóz dzieci do szkół wykonywany na zasadzie umowy cywilnej z gminą nie jest przewozem regularnym, czy przewozem regularnym specjalnym.

Zarzut zaniechania dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnego oraz niezgodnego ze stanem faktycznym przyjęcia, że usługi świadczone przez skarżącego odpowiadają

definicji przewozu regularnego specjalnego skarżący uzasadnił tym, że jego wyjaśnienia wskazywały, że w czasie dokonania kontroli plan lekcji dzieci i młodzieży nie był jeszcze stabilny i zmieniały się godziny przywozu i odwozu ze szkoły w sposób nader częsty, co potwierdza informacja od Dyrektora Szkoły dołączona do akt niniejszej sprawy. Organ tej kwestii jednak nie wyjaśnił, przyjmując domniemanie fatyczne, które w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Organ nie pokusił się o dokonanie analizy tej kwestii. W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, ustalenia dokonane w oparciu o przedstawione dowody nie dawały podstaw do stwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości, że przewoźnik wykonywał przewóz regularny specjalny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ww. ustawy).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed dokonaniem kontroli zaskarżonej decyzji wydanej w dniu [...] przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w [...], a więc organ, którego siedziba nie znajduje się na terenie właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach należy wyjaśnić, że WSA w Kielcach był właściwy do jej dokonania.

Zgodnie z art. 13 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Właściwość miejscową sądów administracyjnych określa art. 13 § 2 p.p.s.a., według którego do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia, może przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości.(art. 13 § 3 p.p.s.a.). Wykonując tę delegację Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 18 kwietnia 2011 r. wydał rozporządzenie w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. Nr 89/11 poz. 506, zmiana Dz.U.2012.604). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, rozpoznawanie spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Rozporządzenie to weszło w życie po upływie 30 dni od dnia jego ogłoszenia, tj. w dniu 30 maja 2011 r. Sprawy objęte tym przekazaniem dotyczą - zgodnie z art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym – nakładania kar pieniężnych na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przy czym wykaz tych naruszeń określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Pod L.p. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym znajduje się naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób polegające na wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

Jak wynika z treści przytoczonej na wstępie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz z treści utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, sprawa rozpoznana przez te organy administracji dotyczyła nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym i w załączniku numer 3 do tej ustawy L.p. 2.1, a strona skarżąca zamieszkuje w [...] , tj. na obszarze właściwości WSA w Kielcach.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości co do ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Wprawdzie w skardze znalazł się zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego zmierzających do wykazania, że w czasie kontroli z dnia 8 października 2013 r. plan lekcji dzieci i młodzieży nie był jeszcze stabilny i zmieniały się godziny przywozu i odwozu ze szkoły, co miało w ocenie skarżącego świadczyć o braku w wykonywanym przez P.P. przewozie cech specjalnego przewozu regularnego – ale w ocenie Sądu wskazane w skardze okoliczności nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek taki wymaga jednak bliższej analizy charakteru prawnego dokonanego w sprawie przewozu w kontekście ustawowej definicji takiego przewozu. Rozstrzygające dla wyniku sprawy znaczenie takiej analizy wynika stąd, że zasadność nałożenia na skarżącego przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł uzależniona jest od tego, czy przewóz ten miał znamiona przewozu regularnego specjalnego, czy nie. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, a jego brak stanowi określone w załączniku nr 3 do ustawy L.p. 2.1 naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8.000 zł.

W ustawie o transporcie drogowym znajdują się ustawowe definicje pojęć mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a także powoływanych w skardze. W art. 4 punkt 7, 9 i 11 tej ustawy znajdują się definicje przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego i przewozu okazjonalnego.

Zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym oraz w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Regularność oznacza m.in. przewóz wg ustalonego uprzednio rozkładu jazdy, po określonej trasie, gdy wsiadanie i wysiadanie ma miejsce na ustalonych przystankach.

Według art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny - to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Ten przewóz musi mieć wskazaną wyżej cechę regularności, cykliczności, stałą trasę przewozu i być przeznaczony dla określonej grupy osób, tj. nie dla wszystkich.

Stosownie natomiast do treści art. 4p. 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Chodzi więc o przewóz, który nie ma wskazanych wyżej cech tj. regularności i przeznaczenia dla określonej grupy osób.

W orzecznictwie i doktrynie uznaje się za przewozy regularne specjalne m.in. przewozy pracownicze i przewozy uczniów do szkół. Dotyczą one przewozów uczniów wykonywanych w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych, a pasażerowie to określona grupa uczniów z konkretnej szkoły. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Fakt ewentualnej zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowania ze względu na czas trwania zajęć szkolnych, nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do przewozów regularnych specjalnych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1473/06, lex nr 298219, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 165/12, lex nr 1337102, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r., II GSK 1179/12 oraz R. Strachowska, komentarz do art. 4 ustawy o transporcie drogowym, lex 2014).

Dokonując prawnej kwalifikacji przewozu, który jest przedmiotem niniejszej sprawy, wobec przytoczonego wyżej brzmienia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz zaprezentowanej ich wykładni, należy zaakceptować ustalenie organów administracji, że wykonywany w czasie kontroli w dniu 8 listopada 2013 roku przewóz miał charakter regularnego przewozu specjalnego. Przesądzają bowiem o tym niewadliwie ustalone przez organy administracji, a ponadto niesporne, istotne cechy tego przewozu. Przewóz ten dotyczył bowiem dowozu uczniów Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...] na zajęcia szkolne, wykonywany był w ramach dwóch umów na dowóz uczniów do tego zespołu szkół w roku szkolnym [...], zawartych w dniu [...] między przewoźnikiem P.P., a Gminą, a istotnym postanowieniem tej umowy było wskazanie, że przewóz będzie się odbywał według harmonogramu dostosowanego do zajęć w szkołach, w dni nauki szkolnej, ustalonego z Dyrekcją szkoły. Harmonogram taki, w którym nie mogły nie być określone godziny przywozu i odwozu, trasa przejazdu, w tym również przystanki – miejsca wsiadania i wysiadania uczniów - świadczy właśnie o regularności tego przewozu, co jest istotną cechą każdego przewozu regularnego, a więc również przewozu regularnego specjalnego. Dowożenie do szkoły grupy dzieci i młodzieży szkolnej wsiadających do autobusu generalnie o ustalonej godzinie, na określonych przystankach, usytuowanych na ustalonej trasie, a następnie odwożenie tych uczniów ze szkoły o określonej godzinie, do miejscowości zamieszkania położonych przy określonej trasie i wysadzanie ich na ustalonych przystankach, posiada wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1934/05, Lex nr 206581).

Należy również zauważyć, że przedmiotowy przewóz miał charakter niepubliczny tzn. nie był przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów, tylko dla grupy jednoznacznie określonej i zamkniętej. Z ustawy nie wynika, że grupa ta ma być określona imiennie lub liczbowo. Wystarczy więc, że wszyscy członkowie wskazanej grupy posiadają cechę, której inni pasażerowie nie mają, a która pozwala ich wyróżnić od innych i wykluczyć z możliwości korzystania z przewozu innych pasażerów. Gdy chodzi o uczniów, tą cechą jest właśnie status ucznia określonej szkoły udokumentowany np. legitymacją szkolną. Nie chodzi bowiem o imienne wskazanie listy pasażerów, a jedynie o określenie grupy osób i wyłączenie z niej innych osób.

Podnoszona w toku postępowania oraz w skardze okoliczność, że harmonogram przewozu uczniów nie był jeszcze w dacie kontroli stabilny, ponieważ plan lekcji, a tym samym godziny dowozów i odwozów dzieci ciągle były zmieniane, nie mogła mieć wpływu na kwalifikację tego przewozu, a ponadto nie została przez skarżącego wykazana.

Fakt ewentualnej zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowania ze względu na czas trwania zajęć szkolnych nie ma wpływu na zaliczenie takiego przewozu do kategorii przewozów regularnych specjalnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r., III SA/Po 1234/13, Lex nr 1447883). Nawet bowiem jeśli ten harmonogram zmieniałby się co tydzień, czy częściej, to i tak każdy konkretny przewóz dzieci do szkoły, bądź ze szkoły do domu odbywał się na podstawie konkretnego, znanego stronom umowy, a także uczniom harmonogramu. W przeciwnym razie przewóz taki nie mógłby dochodzić do skutku, gdyż ani kierowca, ani dowożone dzieci nie wiedziałyby, o której godzinie i według jakiej trasy przewóz nastąpi.

W związku z powyższą oceną ubocznie tylko można dodać, że twierdzenia skarżącego o szczególnej zmienności harmonogramu przewozu wykonywanego przez niego między innymi w dniu kontroli z 8 listopada 2013 r., nie zostały wykazane. Z pisma Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...] z dnia 20 listopada 2013 r., na które powołał się skarżący w swoim piśmie datowanym na dzień 18 listopada 2013 r., ale złożonym Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego 21 listopada 2013 r. (k. 41 akt administracyjnych oraz odwrót tej karty), wynika bowiem jedynie, że Dyrektor tego Zespołu szkół przychyla się do prośby przewoźnika P.P. o umorzenie wszczętego wobec niego postępowania. Nie ma tu więc ani słowa o rzekomej, niezwykłej zmienności planu lekcji w tej szkole. Ponadto zasady doświadczenia życiowego wskazują, że plan lekcji w szkole o takim profilu jak przedmiotowa, w dniu 8 listopada, a więc prawie 10 tygodni po rozpoczęciu roku szkolnego nie mógł być tak niestabilny, jak to sugeruje skarżący. Poza tym samo wspomniane pismo skarżącego wskazuje na istnienie w dacie tej kontroli względnie stabilnego harmonogramu przewozów, skoro zmieniony on został trzy dni przed kontrolą. Oznacza to bowiem, że przedmiotowy przewóz miał już wówczas cechę regularności odróżniającą go od przewozu okazjonalnego.

Za zakwalifikowaniem przedmiotowego przewozu do kategorii przewozów wymagających uzyskania zezwolenia świadczy, w ocenie Sądu, jeszcze jedna okoliczność. Przewóz uczniów – dzieci do szkoły i po szkole do domu, odbywany przez cały rok szkolny, w bardzo różnych, często niesprzyjających warunkach drogowych, czy pogodowych, wymaga od przewoźnika szczególnego profesjonalizmu przejawiającego się nie tylko w konieczności spełnienia istotnych wymogów dotyczących używanego pojazdu i wykonujących przewóz kierowców, ale również dotyczących organizacji takich przewozów. W tych ramach mieści się również zadbanie o dopełnienie wszelkich formalności związanych ze świadczeniem takiej usługi, a więc również uzyskanie wymaganych licencji i zezwoleń. Przewoźnik, który nie jest w stanie podołać wszystkim formalnym wymogom stawianym przez prawo osobom, pragnącym profesjonalnie zajmować się przewozem dzieci do szkoły, nie powinien takiej działalności prowadzić.

Na koniec należy zaakceptować pogląd organu II instancji, że o przyjętej w sprawie kwalifikacji przedmiotowego przewozu pomocniczo świadczy również przepis art. 2 pkt 1.1 i pkt 1.2 lit. b) Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. U. UE. L. 1992.74.1 ze zm.). Zgodnie z jego treścią bowiem, regularne usługi są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Regularne usługi są powszechnie dostępne, z zastrzeżeniem, gdzie właściwe, obowiązku rezerwacji. Na regularny charakter usługi nie będą miały wpływu żadne zmiany warunków funkcjonowania usług (pkt 1.1). Usługi, bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim takie usługi są wykonywane zgodnie z warunkami określonych w pkt. 1.1., uważa się za usługi regularne. Usługi takie są zwane dalej "specjalnymi usługami regularnymi".

Specjalne usługi regularne obejmują:

(...) b) przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji;

Fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług.

Choć przytoczony przepis dotyczy wprost tylko międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem, to jednak przyjęta w nim definicja specjalnych usług regularnych ma charakter uniwersalny. Wskazane w tej definicji istotne cechy specjalnych usług przewozowych regularnych nie mają bowiem związku z międzynarodowym, bądź tylko krajowym charakterem danego przewozu.

Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy wyrazić pogląd, że nie mogły one zmienić rozstrzygnięcia sprawy.

Nie było obowiązkiem organów administracji w niniejszej sprawie wykazywanie, że skontrolowany w dniu 8 listopada 2013 r. przewóz nie miał charakteru przewozu okazjonalnego. Obowiązkiem organów, z którego się należycie wywiązały, było bowiem wykazanie, czy przewóz ten miał cechy przewozu regularnego specjalnego. Taka kolejność czynienia ustaleń wynika bowiem z przytoczonej wyżej definicji przewozu okazjonalnego, którym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Skoro więc trafnie ustalono, że przedmiotowy przewóz miał cechy przewozu regularnego specjalnego, nie było potrzeby, ani możliwości analizy, czy przewóz ten spełniał warunki określone w art. 18 ust. 3 u.t.d.

Nie można się też zgodzić z autorem skargi, że nie zostały w sprawie spełnione określone w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. 2012.1173) warunki uznania danego przewozu za przewóz regularny, tj. podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zasadnicza odmienność przewozu regularnego specjalnego od przewozu regularnego polega właśnie na tym, że nie ma on charakteru publicznego, co wprost wynika z definicji zawartej w art. 4 pkt 9 u.t.d. Wyklucza to więc możliwość podawania rozkładu jazdy takiego przewozu do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 2 ust. 2 Prawa przewozowego. Zamiast tego konieczne jest uzgodnienie i podanie rozkładu jazdy do wiadomości tej szczególnej grupy korzystających z przewozu, której taki przewóz dotyczy. Takie podanie rozkładu jazdy do wiadomości uczniów korzystających z przewozu skontrolowanego w dniu 8 listopada 2013 r., miało natomiast w sprawie miejsce, co zostało już wyżej wyjaśnione.

Odnosząc się do powołanych w skardze orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących charakteru dowozu dzieci do szkół wykonywanego na zasadzie umowy cywilnej z gminą, Sąd w niniejszym składzie nie podziela takich poglądów z przyczyn szczegółowo wyżej wyłożonych.

Podsumowując należy stwierdzić, że w opinii Sądu decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Organy administracji publicznej dokonały prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego, należycie, bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, oceniły materiał dowodowy zebrany w sprawie i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego - wskazując je w decyzjach jako podstawę rozstrzygnięcia, tj. nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł za wykonywanie regularnego transportu specjalnego bez zezwolenia.

Ponieważ więc podniesione w skardze zarzuty i wnioski nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.