Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 729/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 par 1 pkt 1, art. 157 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 729/17 UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J W o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], zapadłą w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek J W i W K, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A H pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...].

Następnie pismem z dnia [...] marca 2011 r. J W i W K wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., znak: [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r" znak: [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J W na decyzję GINB z dnia [...] października 2016 r..

Następnie w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej J W od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, NSA wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 507/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1175/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia [...] października 2011 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...].

Kolejno decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia, na wniosek J W i W K, nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r" znak: [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r.

Sprawa ponownie trafiła przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, po rozpoznaniu skargi J W, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje GINB z dnia[...] stycznia 2015 r., znak: [...] oraz z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie wskazał, że GINB powinien ocenić czy w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., a także powinien uwzględnić wytyczne wynikające z zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych.

Wskutek powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia, na wniosek J W i W K, nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...].

W stosunku do wskazanej wyżej decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie wniosła J W.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB wydał, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. .

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 153 p.p.s.a oraz omówił tryb postępowania nadzorczego jako postępowania o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ przypomniał, mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, , że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 51/05 oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], umarzającą postępowanie z odwołania J W od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...].

Podkreślił również, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, wskazał, że NSA w ww. wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, nie przesądził o istnieniu interesu prawnego J W ale wskazał, że brak interesu prawnego J W w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] nie jest rzeczą oczywistą.

Z powyższego wynika zatem, że Wojewoda [...] w przedmiotowej sprawie powinien wszcząć postępowanie, a następnie w toku prowadzonego postępowania ocenić czy J W oraz W K przysługuje przymiot stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...].

Organ wskazał, że zgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, oraz wytycznymi wynikającymi z zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. Wojewoda [...] odmówił bowiem wszczęcia postępowania nieważnościowego pomimo tego, że brak legitymacji procesowej J W i W K nie był oczywisty.

W ocenie GINB powyższe naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż obowiązek wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji procesowej wnioskodawcy nie jest oczywisty, nie jest wyartykułowany wprost w przepisach, lecz wynika z ich interpretacji oraz orzecznictwa sądowo - administracyjnego.

Ponadto , w ocenie GINB, z samej tylko okoliczności, że Wojewoda [...] stwierdził brak legitymacji procesowej J W i W K w formie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania, a nie w formie decyzji umarzającej wszczęte postępowanie, nie sposób wywodzić skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa, tj. takich skutków, które obligowałyby do wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej ze szczególnej ochrony.

Powyższy wniosek organ wywiódł z faktu, że prawne konsekwencje zarówno decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, jak i decyzji umarzającej wszczęte postępowanie, w zasadzie sprowadzają się do tego samego, tj. do stwierdzenia, iż wnoszący nie jest stroną, jak również do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dla oceny społeczno - gospodarczych skutków powyższego uchybienia nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie rodzi stanu powagi rzeczy osądzonej. Oznacza to, że osoba, co do której wydano taką decyzję może ponownie zwrócić się do organu o wszczęcie postępowania, zaś organ niezależnie od wcześniej dokonanej oceny legitymacji procesowej wnoszącego, zobowiązany jest do ponownego ustalenia czy wnoszący jest stroną danego postępowania czy nie.

Organ przypomniał, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...], J W wywodzi z tytułu prawa własności działek o nr ew. [...], położonych we wsi[...], gm. [...] (KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...][...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]), z kolei W K z tytułu prawa własności działek o nr ew. [...], położonych we wsi [...], gm. [...] (KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...][...]Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]).

Z projektu zagospodarowania spornej inwestycji, wynika, że projektowany budynek obory został usytuowany w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ew. [...], użytkowanej jako grunty orne oraz w odległości ponad 50 m od granicy zabudowanej działki o nr ew. [...], użytkowanej jako użytki rolne zabudowane. Ponadto sporny budynek inwentarski został usytuowany w odległości 4 m od działki o nr ew. [...], użytkowanej jako las i ok. 15 m od granicy działki o nr ew. [...], użytkowanej jako użytki rolne zabudowane. Natomiast projektowany szczelny dwukomorowy o pojemności 5m3 został usytuowany w odległości około 33 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ponad 40 m od granicy z działką o nr ew. [...], oraz około 34 m od granicy z działką o nr ew. [...] i około 32 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Zaś zbiornik na płynne odchody zwierzęce został zaprojektowany w odległości ponad 50 m od granicy z działką o nr ew. [...], ok. 165 m od granicy z działką o nr ew. [...], ok. 27 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ponad 150 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wprowadzony do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z ww. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Z uwagi na powyższe, GINB doszedł do wniosku, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r" znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, bowiem stosowanie powyższych przepisów wymaga wielu ustaleń faktycznych i daleko posuniętych zabiegów interpretacyjnych, w szczególności w zakresie ustalenia "przepisów odrębnych". W związku z powyższym nie została spełniona podstawowa przesłanka "rażącego naruszenia prawa", jaką jest oczywistość naruszenia prawa, widoczna "na pierwszy rzut oka".

Co za tym idzie, GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. W ocenie GINB nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Według GINB nie zasługują na uwzględnienie podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 4, 80, 107 § 3 k.p.a

Organ wskazał przede wszystkim, że pisma J W z dnia [...] sierpnia 2016 r., z dnia [...] września 2016 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r. znajdują się w aktach przedmiotowej sprawy i zostały uwzględnione przez GINB przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Organ przypomniał, że w niniejszym postępowaniu GINB występuję jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego. Ponadto wskazał, że przepisy k.p.a. nie przewidują instytucji "nadzoru osobistego" nad prowadzeniem sprawy a na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. bowiem skarżone rozstrzygnięcie GINB zostało wydane w oparciu o wiążącą strony ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, oraz w oparciu o wytyczne wynikające z zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych.

Na powyższą decyzję J W wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Strona skarżąca wskazała, że skarżonym decyzjom zarzuca:

1. naruszenie art. 153 p. p. s. a. w związku z art.170 p. p. s. a., poprzez niezastosowanie się do wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, oraz w wyroku z dnia 2 września 2014 r., VII SA/Wa 1175/14 w zakresie oceny prawnej oraz dokonania wnikliwej oceny, czy Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nie naruszył rażąco art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a.,

2. naruszenie przepisu art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k. p. a. wobec błędnej, odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., [...] odmawiającej wszczęcia postępowania, w sprawie, w której nie było wniosku skarżącej -tj. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2004 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu A H pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...]., kiedy faktycznie wniosek dotyczył "zmiany środka zaskarżenia wskazanego w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego z dnia [...] kwietnia 2005 r.". wniesiony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i dotyczył innej decyzji Wojewody [...], tzn. z [...] grudnia 2009 r. wydanej w wyniku wykonania wyroku WSA w Białymstoku z 29 września 2009 r., II SAB/Bk 52/08, którym Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do wykonania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2005 r. ze skargi skarżącej na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie niewykonania sprzeciwu Prokuratora we wznowionym postępowaniu postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r.;

3. Naruszenie art. art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku odniesienia się do faktycznych argumentów wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o ponowne rozparzenie sprawy oraz wniosku z dnia [...] marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.;

4. Naruszenie art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. wobec nie odniesienia się do całego materiału dowodowego, pominięcie faktów i wyroków znanych organowi z urzędu, zapadłych w tej sprawie wymienionych na wstępie;

5. Naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, art. 6, 7, 8, 11, 12 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. ponieważ organ nie działał zgodnie z prawem i nie dążył do ustalenia stanu faktycznego sprawy a tym samym ustalenia prawdy obiektywnej. Nie rozpoznanie istoty sprawy określonej wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. i wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r.

6. Naruszenie art. 84 § 1 punkt 1 i 2 Prawa budowlanego wobec niewłaściwego wykonania ustawowych obowiązków kontrolnych przypisanych organom nadzoru budowlanego w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego i kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Wobec przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o:

1. dopuszczenie dowodów z akt sprawy VII SA/Wa 2738/11, VII SA/Wa 683/10, VII SA/Wa 1144/14, VII SA/Wa 1816/14 przy których znajdują się dokumenty źródłowe dot. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., której dotyczył wniosek z dnia [...] marca 2011r. powołujący się na nr [...] o zmianę środka zaskarżenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...];

2. stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...];

3. zobowiązanie organu skarżonego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] odmawiającej wszczęcia postępowania;

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego;

5. rozpoznania sprawy na rozprawie.

W udzielonej pismem z dnia [...] marca 2017 r. odpowiedzi na skargę GINB wniósł

o jej oddalenie.

J W na rozprawie złożyła pismo, w którym zwróciła się o zmianę wniosku nr 3 zawartego w skardze z dnia [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu podniosła, że w zaakcentowanym punkcie 3 wnosiła o zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] odmawiającej wszczęcia postępowania na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 157§3 k.p.a.

Skarżąca podkreśliła przy tym okoliczność 6 – letniego prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego, fakt kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz konieczność wykonania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...].

Skarżąca wniosła przy tym o :

1. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak [...]odmawiającej wszczęcia postępowania,

2. Umorzenie postępowania przed Wojewodą [...],

3. Zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do pouczenia Wojewody [...], iż wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2011 r. należy włączyć do akt sprawy dotyczącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 339/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1368, dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] lutego 2017r., utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2016r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. - odmawiającej J W wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r., udzielającej A H pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe bytowe , na działce nr [...] ,we wsi [...].

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzorczym w warunkach związania treścią art. 153 i 170 p.p.s.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa zaistniałe w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić zatem należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie przede wszystkim fakt związania go wykładnią prawa i wytycznymi zawartymi w orzeczeniach sądów administracyjnych w szczególności w wyroku tutejszego sądu z dnia 15 kwietnia 2015r. r sygn. VII SA/Wa 1063/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007r. sygn. II OSK 208/06 . Organ uwzględnił fakt, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności.

Prawidłowo przy tym organ przyjął, że zarzuty kierowane pod adresem badanej decyzji w toku postępowania przez Skarżącą, nie wykazały wadliwości kwalifikowanej tego aktu. Rozważając te zarzuty organ dokonał wyczerpującej ich analizy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to zawiera szeroką ocenę badanego orzeczenia spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Ocena ta zawiera pełne odniesienie się do okoliczności faktycznych sprawy. W efekcie, Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podziela ocenę tego organu .

Z uwagi na powyższe Sąd w całości akceptuje ustalenia i oceny dokonane w sprawie przez organ drugiej instancji uznając je za własne .

W odniesieniu do zasadniczych kwestii Sąd podziela pogląd organu, że kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wiążących organ orzeczeniach sądu, a mianowicie pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 28.3.207r. sygn. II OSK 208/06 , że " brak interesu J W w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.204r. nie jest rzeczą oczywistą" oraz wskazanie tutejszego sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.04.2015r. sygn. VII SA/Wa 1063/15, że obowiązkiem organu jest ustalenie " czy w realiach sprawy, w świetle istniejącego wówczas stanu faktycznego i prawnego, brak interesu J W był na tyle oczywisty, że uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania" Sąd stwierdza, że GINB w sposób prawidłowy ustalił i ocenił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., została wydana z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art.170 p.p.s.a. skoro organ odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego pomimo tego, że brak legitymacji procesowej wnoszących nie był oczywisty. Jednocześnie Sąd w pełni podziela pogląd GINB , że powyższe naruszenie nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Faktem jest bowiem , że obowiązek wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji procesowej wnioskodawcy nie jest oczywisty, nie jest wyartykułowany wprost w przepisach, lecz wynika z ich interpretacji oraz orzecznictwa sądowo - administracyjnego. Tymczasem jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia rażące naruszenie prawa ma miejsce wyłącznie wtedy , gdy kontrolowana decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu a oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Na aprobatę zasługuje w ocenie Sądu także twierdzenie , że , sam fakt, iż brak legitymacji procesowej wnioskodawczyń stwierdzony został w formie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania, a nie w formie decyzji umarzającej uprzednio wszczęte postępowanie, nie zrodził , skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa, tj. takich skutków, które obligowałyby do wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej ze szczególnej ochrony. W istocie bowiem prawne konsekwencje zarówno decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, jak i decyzji umarzającej wszczęte postępowanie sprowadzają się do stwierdzenia, że wnioskodawca nie jest stroną oraz do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Tym samym Sąd w całości aprobuje stanowisko GINB, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., została wydana została naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu analizowanej decyzji nie można także zarzucić rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uprawa budowlanego. W odniesieniu do tej kwestii organ zważył na fakt, że w cytowanym wyżej wyroku WSA z dnia 15.04.2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie ocenie powinna podlegać kwestia prawidłowości zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz , że o braku rażącego naruszenia tego przepisu przesądza jego niejednoznaczność.

W tym zakresie organ w sposób uprawniony ustalił , że w chwili wydawania kontrolowanej decyzji J W wywodziła swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2004r., z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ewid. [...], położonych we wsi [...] udokumentowanego zapisem w księdze wieczystej nr [...], zaś pani W K, z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ewid. [...], położonych we wsi [...], potwierdzonego znajdującą się w aktach sprawy księgą wieczystą nr [...].

Organ dokonał analizy projektu zagospodarowania działki i ustalił, że odległość projektowanego budynku obory od granicy działki nr ewid. [...] użytkowanej jako grunty orne (por. wypis z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]) wynosi ponad 40 m oraz ponad 50 m od granicy zabudowanej działki nr ewid. [...] użytkowanej jako użytki rolne zabudowane. Ponadto sporny budynek inwentarski został zaprojektowany w odległości 4 m od działki nr ewid. [...] użytkowanej jako las i ok. 15 m od granicy działki nr ewid. [...] użytkowanej jako użytki rolne zabudowane, stanowiących własność W K.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu organ prawidłowo wywiódł, że objęty sporną inwestycją szczelny zbiornik dwukomorowy o pojemności 5m zaprojektowany został w odległości około 33 m od granicy z działką nr ewid. [...]i ponad 40 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz około 34 m od granicy z działką nr ewid. [...] i około 32 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Z kolei zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ponad 50 m od granicy z działką nr ewid. [...] i około 165 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz około 27 m od granicy z działką nr ewid. [...] i ponad 150 m od granicy z działką nr ewid. [...].

GINB przeprowadził prawidłową analizę art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego , z uwzględnieniem stanowiska Sądu w tej kwestii, trafnie wskazując , że wykładnia tych przepisów, w szczególności pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nastręcza wiele trudności , gdy tymczasem, jak już wskazano wyżej, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej wskazuje, że poza sporem doktrynalnym pozostaje i jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W praktyce zaś oznacza to, że strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu uzależniona jest zarówno od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia , sposobu zagospodarowania terenu ale także uwzględnienia treści nakazów i zakazów zawartych w licznych przepisach odrębnych w tym także przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz z zakresu ochrony środowiska.

Z uwagi na powyższe , nie może budzić wątpliwości, że GIND prawidłowo ustalił , że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].03.2011r., nie została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, skoro ich stosowanie łączy się z dokonywaniem przez organ zarówno ustaleń faktycznych jak i zabiegów interpretacyjnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 157 § 1 i 2, 156 § 1, 138 § 1 pkt 1 w zw. z 127 § 3 k.p.a. "wobec błędnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r" [...]odmawiającej wszczęcia postępowania". Sąd zauważa, że w piśmie J W i W K z dnia [...] marca 2011 r. zawarta jest zarówno treść: "wnosimy o zmianę środka zaskarżenia wykazanego w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w [...]", jak i sprecyzowanie , że "wnosimy na podstawowe art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska (...) o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...] w całości". Ponadto istotnym jest, że wskazany wniosek był już oceniany w sądowych orzeczeniach wymienionych w niniejszym uzasadnieniu, przy czym jego treść była interpretowana w sposób jednoznaczny jako wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Starosty [...]. Okoliczności tej dotychczas nie kwestionowała także sama Skarżąca.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 12, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i nie odniesienie się do faktycznych argumentów wniosku z dnia [...] marca 2011 r., z dnia [...] marca 2011 r. oraz z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem Sądu organ podjął wszelkie niezbędne czynności, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, niezbędny z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania, zaś uzasadnienie decyzji zawiera ocenę zebranego materiału dowodowego, wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych regulacji prawnych.

Wbrew oczekiwaniom Skarżącej GIMB miał obowiązek dokonania nadzorczej oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., a nie merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego wskazać należy, że ww. przepis reguluje zakres obowiązków organów nadzoru budowlanego zaś w niniejszym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił jako organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącej zawartego w skardze o dopuszczenie dowodów z akt sprawy VII SA/Wa 2738/11, VII SA/Wa 683/10, VII SA/Wa 1144/14, VII SA/Wa 1816/14 przy których znajdują się dokumenty źródłowe dot. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., której dotyczył wniosek z dnia [...] marca 2011r. powołujący się na nr [...] o zmianę środka zaskarżenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...]. Przedmiotowe sprawy są bowiem sądowi znane z urzędu.

Z tych też przyczyn szczegółowo omówionych przez organ w treści kwestionowanej decyzji , Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Sąd podziela ocenę w nim wyrażoną i zgadza się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym z art. 156 § 1 pkt 2.

Wobec powyższego Sąd , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak na wstępie.