Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1210/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184 w zw. z art. 182 par. 2 i 3, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 658
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: art. 75, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 145a, art. 145b, art. 149 par. 2, art. 150, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Ł. i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 820/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Ł. i A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 820/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Ł. i A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], SKO w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ul. R., przewidzianej do realizacji: w Ł., przy ul. R. [...], na działce nr [...] w obrębie [...] i części działki drogowej nr [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania Ł. S. i R. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Powyższa decyzja SKO w [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 588/14 oddalił skargę. Wyrok powyższy jest nieprawomocny w związku ze złożeniem skargi kasacyjnej przez R. M.

Wnioskiem z dnia 15 maja 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w Ł. oraz A. A. wystąpiły do SKO w [...] o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Wnioskodawczynie wskazały, że o decyzjach Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. dowiedziały się w dniu 15 kwietnia 2015 r., gdyż decyzje te nie zostały im doręczone, pomimo że są stronami postępowania. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu uzasadnia zaś żądanie wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] SKO w [...] odmówiło wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], podnosząc w uzasadnieniu, że wszczęcie postępowania wznowieniowego w toku postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalne.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do SKO w [...] w ustawowym terminie, zwróciła się Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w Ł. oraz A. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania, zgodnie z wnioskiem z dnia 15 maja 2015 r. Zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania. Wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, jak i doktryny nie ma zakazu jednoczesnego uruchamiania postępowania administracyjnego i wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawczyń, organ bezzasadnie odmówił wznowienia postępowania w sytuacji gdy zostały spełnione wymagane prawem przesłanki wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji winien zbadać wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania tylko w przypadku ujawnienia, że wniosek o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia z art. 148 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 k.p.a. Organ wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania doprowadził do sytuacji procesowej, w której strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie może go wznowić z uwagi na fakt, iż pozostałe strony wniosły skargę do sądu administracyjnego, pozbawiając tym samym wnioskodawczynie prawa do wznowienia postępowania oraz prawa czynnego udziału strony w sprawie.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO w [...] powołało się na art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przewidujący, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten nie odnosi się do tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Powołując się na stawisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, co jest uzasadnione względami ekonomii postępowania (sąd administracyjny ma szersze uprawienia, nie jest związany granicami skargi, może badać wszelkie aspekty zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem powinien mieć pierwszeństwo w wydaniu orzeczenia, gdy jako pierwszy wszczął postępowanie), a także wskazał na analogię do rozwiązania przyjętego w art. 189 k.p.a., które zakazuje prokuratorowi wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, gdy została wniesiona skarga do sądu oraz fakt, że na skutek wniesienia skargi do sądu powstaje ex lege nowy stosunek prawny (tzw. stosunek spornoadministracyjny), w którym organ administracyjny staje się przeciwnikiem procesowym strony skarżącej, tracąc tym samym kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie objętej skargą. Pojmowanie prowadzenia przez organ postępowania nadzwyczajnego w toku postępowania przed sądem administracyjnym jedynie jako realizowanie prawa organu do samokontroli wyklucza możliwość przeprowadzenia w takich warunkach postępowania nadzwyczajnego na wniosek strony. Uruchomienie takiego postępowania na wniosek strony powinno - według zwolenników powyższej koncepcji - skutkować jego umorzeniem. Kolegium podzieliło dominujący w doktrynie i szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego należy uznać za niedopuszczalne. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu weryfikację aktu będącego przedmiotem skargi, gdyż wniosek taki wypływa z zakresu postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.) oraz mocy wiążącej orzeczenia sądu (art. 170 p.p.s.a.). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a. (tj. poza instytucję autokontroli), jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Wobec powyższego po skutecznym wniesieniu skargi do sądu niedopuszczalnym jest wszczynanie postępowania administracyjnego mającego na celu weryfikację decyzji, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

W skardze Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w Ł. i A. A. wniosły o uchylenie powyższego postanowienia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi powołano się na argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto podniesiono, że w sytuacji gdy wnioskodawczynie powzięły wiadomość o wydaniu decyzji organu II instancji dopiero po złożeniu skargi do sądu administracyjnego, pogląd podtrzymywany przez organ w konsekwencji pozbawia wnioskodawczynie zarówno prawa do wznowienia postępowania, jak również prawa do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na prawach strony. Co więcej, sytuacja procesowa jest o tyle wyjątkowa, że w chwili dowiedzenia się przez skarżące o decyzji zapadłej bez ich udziału jako strony, wywiedziono skargę kasacyjną, uniemożliwiając skarżącym udział w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania Ł. S. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a., uznając, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu Kolegium słusznie uznało, że wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest niedopuszczalne, co uzasadnia odmowę wznowienia w oparciu o treść art. 149 § 3 k.p.a. Sąd podzielił dominujące w judykaturze stanowisko, że w sytuacji skutecznego wniesienia skargi do sądu na akt, w stosunku do którego strona domaga się wyeliminowania go z obrotu prawnego poprzez tzw. kwalifikowane okoliczności związane z jego wydaniem, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym istnieje przeszkoda do wszczęcia w sprawie postępowań nadzwyczajnych celem wzruszenia decyzji objętych kontrolą sądu. Pomimo niesformułowania expressis verbis zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, prowadzenie takich postępowań jest niedopuszczalne z mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższy przepis jest uregulowaniem szczególnym i stanowi wyłączną, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, podstawę prawną autokontrolnych działań organu administracji. Ingerencja organu w przedmiot objęty już postępowaniem sądowym z pominięciem tego przepisu jest niedopuszczalna. Prawidłowo SKO odmówiło wznowienia postępowania, ponieważ na przeszkodzie jego prowadzeniu stoją okoliczności formalne sprowadzające się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów przedmiotowych. Natomiast kwestia czy winno to uczynić na podstawie art. 61a k.p.a. (odmawiając wszczęcia postępowania), czy na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (odmawiając wznowienia), nie ma dla oceny prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia znaczenia. W ocenie Sądu argument strony skarżącej, że zostanie pozbawiona możliwości ochrony swych praw z uwagi na niemożność weryfikacji decyzji ostatecznej w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu przed sądem administracyjnym - jest bezzasadny z uwagi na możliwość złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym także podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu przed organami administracji - art. 33 § 2 p.p.s.a. Stosowanie wspomnianego przepisu nie jest wyłączone w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w Ł. i A. A., działające przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyły powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wobec oddalenia skargi, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki wznowienia postępowania z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a.,

2. art. 54 § 3 p.p.s.a. wobec uznania, iż z przepisu wynika niesformułowany wprost zakaz wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy równoległe prowadzenie postępowań jest dopuszczalne, a sąd administracyjny uzyskawszy informację o wznowieniu postępowania winien zawiesić postępowanie sądowe.

Zarzucając powyższe, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżące opowiadają się za poglądem wyrażanym przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 października 1992 r., III AZP 18/92 (OSNC 1993, nr 5, poz. 67), że nie ma zakazu jednoczesnego uruchamiania postępowania administracyjnego i wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajęto w doktrynie, gdzie wskazano, że argumentacja przytoczona przez SKO odnosi się tylko do możliwości wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, natomiast wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania przed sądem powinno skutkować zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (Z. Kmiecik, Zbieg środków prawnych..., s. 27). Podkreśla się, że w świetle wykładni systemowej nie ma obecnie ograniczeń w korzystaniu ze środków nadzwyczajnych z uwagi na wcześniejsze wniesienie skargi do sądu, z wyjątkiem przypadku, gdy postępowanie to zostanie zakończone prawomocnym wyrokiem (W. Sawczyn, Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej [w:] Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 692-694). Zdaniem skarżących w sprawie zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji winien zbadać wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania tylko w przypadku ujawnienia, iż wniosek o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Skarżące nie podzieliły stanowiska Sądu, że art. 54 § 3 p.p.s.a. zawiera zakaz wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego. Powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2007 r., I FSK 1259/06, w którym NSA wskazał, że niezbędne jest zawieszenie postępowania sądowego do zakończenia postępowania wewnątrzadministracyjnego. Ewentualne uchylenie w drodze skargi o wznowienie zaskarżonej do sądu decyzji będzie powodowało umorzenie postępowania sądowego z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, a więc będzie stanowić swego rodzaju zagadnienie prejudycjalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w niniejszej sprawie została złożona w dniu 14 września 2015 r. W skardze kasacyjnej pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, tj. powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a.

W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżące kasacyjnie zarzuciły Sądowi oddalenie skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż określone w lit. a i b tego przepisu naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia - § 3 art. 149 k.p.a.

Przy czym należy wskazać, że skarżące w ramach tej podstawy kasacyjnej powołały zarówno § 1, jak i § 3 art. 149 k.p.a., wskazując, że zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki wznowienia postępowania z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. Tymczasem powołane przez skarżące przepisy art. 149 k.p.a. nie określają przesłanek wznowienia postępowania, a normują sposób rozstrzygania sprawy (wskazują rodzaj rozstrzygnięć) w przypadku wznowienia (§ 1) bądź odmowy wznowienia postępowania (§ 2).

Pomijając nawet jednak taki sposób sformułowania zarzutu, należy wskazać, że – wbrew temu co twierdzą skarżące – w niniejszej sprawie organ nie mógł poprzestać na zbadaniu wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a zasadnie wziął pod uwagę również fakt, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął po złożeniu skargi do WSA w Łodzi.

Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 13 maja 2014 r. wpłynęła do SKO w [...] adresowana do WSA w Łodzi (sporządzona w dniu 8 maja 2014 r.) skarga R. M. na decyzję ostateczną SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ul. R., przewidzianej do realizacji: w Ł., przy ul. R. [...], na działce numer [...] w obrębie [...] i części działki drogowej nr [...] w obrębie [...]. Powyższą skargę SKO przesłało do WSA Łodzi (data wpływu do Sądu 3 czerwca 2014 r.).

Natomiast w dniu 22 maja 2015 r. wpłynął do SKO w [...] wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] i A. A. o wznowienie postępowania zakończonego powołaną wyżej ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2015.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia zagadnienia natury procesowej dotyczącej możliwości bądź niemożliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy została w tej sprawie złożona już skarga do sądu administracyjnego. Mamy bowiem do czynienia z inną sytuacją aniżeli określoną w art. 56 p.p.s.a., stanowiącym, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, gdyż w takim przypadku zbiegu postępowań nadany został priorytet postępowaniu administracyjnemu jako wszczętemu (najczęściej przez stronę) przed zaskarżeniem decyzji do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że za niedopuszczalne uznaje się wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego (por. np. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001/1/7); wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 50/06; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 1470/06; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 2292/10; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13 - CBOSA). Również w doktrynie powyższe stanowisko znalazło aprobatę (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013 s. 335; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 224; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 184). O jego zasadności i aktualności na gruncie obowiązującego stanu prawnego przekonuje to, że wraz ze skutecznym zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego dochodzi do powstania ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony i traci kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, co odnosi się zarówno do kompetencji autokontrolnych, albowiem może z nich korzystać do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 p.p.s.a.), jak i możliwości załatwienia sprawy w postępowaniu mediacyjnym, albowiem jego wniosek w tym przedmiocie może być złożony do dnia wyznaczenia rozprawy (art. 115 § 1 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których sformułowano tezę, że: "W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego." (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13 LEX nr 1449711; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13 - LEX nr 1450781). Z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06 - CBOSA). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że – co do zasady – uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Efektywność funkcji kontrolnej sądownictwa administracyjnego (art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że wyłączona jest konkurencyjność (poza wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. przypadkiem) kompetencji sądu i organu. Innymi słowy, spór kompetencyjny powinien zostać rozstrzygnięty na rzecz sądu administracyjnego, ponieważ przemawia za tym prawo do sądu i nie może być tutaj mowy o żadnej dwutorowości w rozstrzyganiu zagadnień prawnych, które są przedmiotem sprawy zawisłej przed sądem.

Należy wskazać na jeszcze jedną kwestię. Mianowicie, jakkolwiek z art. 56 p.p.s.a. wynika, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, to jednak z braku na gruncie regulacji procesowej unormowań odnoszących się do sytuacji odwrotnej nie można wyprowadzać wniosku o dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, która miałaby być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia celu przywołanego przepisu, którym zgodnie z wyraźną i jednoznaczną intencją ustawodawcy było i jest zapobieżenie dwutorowości postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Skoro tak, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustanowiony na gruncie przywołanego przepisu instrument musi i powinien działać w obydwie strony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżących, że nie ma ograniczeń w korzystaniu ze środków nadzwyczajnych z uwagi na wcześniejsze wniesienie skargi do sądu i że wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może spotkać się z odmową, mimo wcześniejszego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 i 3 k.p.a.

Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji skutecznego wniesienia skargi do sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania przed sądem administracyjnym istnieje przeszkoda do wszczęcia w sprawie postępowań nadzwyczajnych celem wzruszenia decyzji, objętych kontrolą sądu. Wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję stanowi przeszkodę do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dotyczącego tejże decyzji.

Z tych też przyczyn nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.