Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1671/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 141 § 1, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H.S. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 809/17 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 809/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 30 grudnia 1991 r. H.S. oraz J.S. wystąpili o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. nr [...], położonej w D.

Decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w T., dalej jako "Kierownik" orzekł o zwrocie na rzecz J. i H.S. nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka ewid. [...] o pow. [...] ha, mającej powstać z podziału działki ewid. [...] o pow. [...] ha na działki ewid. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, jak również o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa kwoty 1.963.678.960, stanowiącej zwaloryzowaną kwotę wypłaconego odszkodowania za grunt oraz budynek wraz z wartością, o którą nieruchomość zwiększyła swoja wartość, ustalając przy tym szczegółowy sposób zapłaty w/w kwoty. Wskutek odwołania, decyzją z dala [...] maja 1994 r. znak: [...] Wojewoda [...], uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] Starosta [...], dalej jako "Starosta" orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, po czym decyzją z dnia [...] października 2003 r. znak: [...] Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie przedmiotowa sprawa wielokrotnie była rozpoznawana przez te organy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]) Starosta orzekł m.in o zwrocie nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. D. o pow. [...] ha, na rzecz: J.S. H.S. w całości na prawach ustawowej wspólności majątkowej oraz o zwrocie przez J.S. oraz H.S. na rzecz Gminy D., kwoty 697.214,00 zł z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wskazał organ decyzją z dnia [...] lutego 1974 r. zatwierdzono plan realizacyjny elektryfikacji linii kolejowej A.-B., którego integralną część stanowił ogólny plan realizacyjny w skali 1:25000. Umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1974 r., zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 ze zm.), dalej jako "z.t.w.n", Skarb Pastwa - Polskie Koleje Państwowe, dalej jako "PKP", nabyły od właścicieli małżonków H. i J.S., nieruchomość, oznaczoną jako działka ewid. [...] w D. Nabycie nastąpiło na cel "elektryfikacji linii kolejowej A.-B.".

Pismem z dnia [...] czerwca 1981 r. Przewodniczący Gminnej Rady Narodowej w D. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o przekazanie na rzecz Gminy D. budynku położonego na działce nr [...], podkreślając, iż "[...] w okresie od 1974-1981 próbowała wykorzystywać ten budynek z przeznaczeniem na wczasy dla swych pracowników."

Decyzją z dnia [...] marca 1983 r; Minister Komunikacji wyraził zgodę na -nieodpłatne przekazanie przez [...] Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w użytkowanie Urzędu Gminy D. nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...] o pow. [...] ha. [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych przekazała nieodpłatnie przedmiotową nieruchomość na rzecz Urzędu Gminy w D. protokołem zdawczo-odbiorczym spisanym w dniu [...] maja 1983 r.

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] maja 1982 r., Naczelnik Gminy D. powołał do życia Gminny Ośrodek Kultury z siedzibą w D. Naczelnik Gminy D. decyzją z dnia [...] września 1986 r. orzekł o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zabudowy działki ewid. [...] budynkiem Gminnego Ośrodka Kultury w D. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r. Naczelnik Gminy D. orzekł o przekazaniu w zarząd na czas nieoznaczony Gminnemu Ośrodkowi Kultury w D. nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...].

Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. potwierdził, iż Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości, zabudowanej oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. D. o pow.: [...] ha.

Decyzją Kierownika z dnia [...] marca 1994r. nieruchomość oznaczona jako działka ewid. [...] podzieliła się na: działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha, na której znajduje się budynek Domu Kultury.

W Dziale II w/w księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej, jako działka [...][...], jako właściciel figuruje Gmina D.

W dniu [...] lutego 1975 r. pomiędzy Naczelnikiem Oddziału Budynków PKP, a J.S.2 została zawarta umowa najmu lokalu w budynku nr [...] przy ówczesnej ul. [...] w D., co potwierdzają m. in. znajdująca się w aktach sprawy: kopia przedmiotowej umowy najmu, jak również pismo W.S. z dnia 7 października 1998 r.

W oparciu o pismo PKP Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], ustalono, iż: "Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1972 r. w sprawie rozwoju [...] w latach 1972 - 1975 została między innymi zaplanowana na lata 1972 - 1975 elektryfikacja ww. linii kolejowej na odcinku A.-B. Oddanie do eksploatacji trakcją elektryczną nastąpiło [...] grudnia 1975 r. Z ww. pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika również, że "ze względu na zmiany reorganizacyjne PKP jak również upływ czasu oraz okres przechowywania dokumentów nie zachowała się dokumentacja dotycząca przejęcia placu budowy związanego z korektą łuków i elektryfikacją przedmiotowej linii. Jednocześnie (...) zachowała się karta ewidencyjna J.S.2, pracownika PKP. J.S.2 wraz z rodziną zostało przydzielone mieszkanie w budynku położonym przy ul. [...] w D.".

Obecnie działka [...] zabudowana jest budynkiem Gminnego Ośrodka Kultury, ogrodzona ze wszystkich stron płotem z siatki stalowej na podmurówce betonowej. Od strony linii kolejowej również znajduje się ogrodzenie w odległości ok. 5-6 m od istniejącego budynku. Na podstawie różnic w fasadzie budynku można stwierdzić, która części stanowi budynek pierwotny, a która część została przebudowana lub rozbudowana. Część budynku znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie linii kolejowej stanowi budynek pierwotny. Od strony drogi krajowej nr [...] znajduje się wjazd oraz podwórko wyłożone kostką brukową.

Organ wskazał, że na terenie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako aktualna działka ewid. [...], poza zamieszkiwaniem od roku 1975 r. J.S.2 wraz z rodziną w lokalu znajdującym się w budynku aktualnego GOK-u, ani Skarb Państwa, ani PKP w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm), dalej jako "u.g.n.", nie przeprowadził żadnych czynności, zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, tj: "elektryfikacji linii kolejowej A.-B.". W szczególności, na przedmiotowej nieruchomości, brak jest jakichkolwiek urządzeń infrastruktury technicznej, których lokalizacja zatwierdzona została Decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Nr [...] oraz załącznikiem do tejże decyzji w postaci ogólnego planu realizacyjnego w skali 1:25 000. Samo zaś zamieszkiwanie przez pracownika PKP J.S.2 w budynku zlokalizowanym na przedmiotowej nieruchomości, w ocenie organu, nie może być uznane za realizację ściśle określonego celu wywłaszczenia, a nawet ogólnie określonego celu użyteczności publicznej, której wspominał art. 3 ust. 1 z.t.w.n.

Odnośnie zarzutów skarżących dotyczących kręgu stron postępowania organ wskazał komu przysługuje status strony.

Zaznaczył też, że pozbawiony jest możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie przyczyn nieujawnienia w treści księgi wieczystej [...], prawomocnej decyzji Kierownika z dnia [...] marca 1994r. Nr [...], zatwierdzająca podział działki ewid. [...] obr. D., na działki ewid. [...] i [...] obr. D. Nie posiada również kompetencji do badania prawidłowości procedury komunalizacyjnej, w ramach której, w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Gmina D. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. D. Do czasu zaś uchylenia bądź stwierdzenia nieważności w/w decyzji podziałowej lub w/w decyzji komunalizacyjnej, decyzje te rodzą w pełni skutki prawne w nich opisane.

Starosta powołał się na sporządzony w sprawie operat szacunkowy, wskazując że zgodnie ze skorygowanym operatem szacunkowym określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zabudowanej stanowiącej działkę ewid. [...]; zwaloryzowaną kwotę odszkodowania wywłaszczeniowego za grunt, ustalono na kwotę: 148.417,00 zł. i kwota ta stanowi mniej niż 50% aktualnej wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...], którą zgodnie z w/w operatem, ustalono na dzień zwrotu, na kwotę: 1.005.711,00,00 zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia ustalono na kwotę: 456.914,00 zł. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. zwaloryzowaną kwotę odszkodowania (148.417,00 zł) powiększono o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości na dzień zwrotu (1.005.711,00 zł) i na dzień wywłaszczenia (456.914,00 zł), w wyniku czego ustalono kwotę należną z tytułu zwrotu nieruchomości na sumę: 697.214,00 zł.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli: Gmina D., dalej jako "Gmina" oraz J. i H.S.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty z dnia z [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że zachodziły podstawy do wyłączenia Starosty od rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. ([...]) Wojewoda [...] wyznaczył Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji Rządowej do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1625/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] października 2013 r. oraz uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2013 r. wskazując, że przyjęta przeszkoda w rozpoznaniu sprawy przez Starostę nie zachodzi. Następnie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2174/14) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]) po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda: (1) uchylił pkt I decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. i w tym zakresie orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha obr. D., na rzecz: H.S. córki A i A. w 1/2 części oraz A.S. syna J. i H. w 14 części; (2) uchylił pkt 2, 3, 4 i 5 decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; (3) uchylił pkt 6 decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie przez organem I instancji.

Organ odwoławczy podał, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] powstałam podziału działki [...] nabytej przez Skarb Państwa od H. i J.S. W przeciwieństwie do działki nr [...], na stanowiącej przedmiot postępowania działce nr [...] brak jest jakichkolwiek urządzeń infrastruktury kolejowej.

Organ II instancji, podzielił ocenę Starosty, iż nie może budzić wątpliwości, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony jako "elektryfikacja linii kolejowej A.-B.", a tym samym, że należy ją zwrócić na rzecz poprzednich właścicieli. Powyższe wynika z całokształtu zgromadzonego przez Starostę materiału dowodowego, który jest kompletny i wiarygodny.

Z pisma Przewodniczącego Gminnej Rady w D. z dnia [...] czerwca 1981 r. wynika, że działka nr [...] po dacie wywłaszczenia w ogóle nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia i Koleje Państwowe miały problem z jej racjonalnym zagospodarowaniem. Potwierdzeniem zaistnienia tego stanu była decyzja Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r. nr [...], który wyraził zgodę na nieodpłatne przekazanie przez [...] Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w użytkowanie Urzędu Gminy D. przedmiotowej działki.

Odnosząc się do zarzutów Gminy, Wojewoda stwierdził, że koncentrują się one wokół faktu, iż w dniu wywłaszczenia nie istniała działka nr [...], zaś istniała działka nr [...], na której — jak wskazała odwołująca - cel wywłaszczenia został zrealizowany. Konieczne jest więc uściślenie, iż organy rozpatrując złożony wniosek mogą odnieść się tylko do działki nr [...] będącej jego przedmiotem, zaś działka nr [...] stanowiąca teren kolejowy pozostaje poza obszarem niniejszego postępowania i jej sposób zagospodarowania nie może mieć wpływu na ocenę zbędności działki nr [...]. Fakt, iż w dacie wywłaszczenia nie istniała wydzielona geodezyjnie działka nr [...] z oczywistych przyczyn nie ma więc żadnego znaczenia. Również żaden ze znajdujących się w aktach dokumentów nie potwierdza, by w odniesieniu do nieruchomości J. i H.S. miało miejsce tzw. dowłaszczenie.

Z uwagi na zmiany podmiotowe, jakie nastąpiły w okresie pomiędzy zaskarżoną decyzją, a rozstrzygnięciem odwoławczym (w dniu [...] czerwca 2016 r. zmarł J.S., zaś spadek po nim zgodnie z treścią aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2017 r. Rep. A Nr [...] nabył w całości A.S.), organ odwoławczy uchylił pkt I zaskarżonej decyzji i orzekł uwzględniając aktualny stan faktyczny. Jednocześnie Wojewoda uznał, że należało uchylić pkt 6 zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowanie w tym zakresie, gdyż zawarta w nim treść nie stanowi przedmiotu orzekania przez organy administracji publicznej, lecz wynika wprost z przepisów prawa.

W kwestii rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości, Wojewoda wskazał, że oparto się, w znacznej mierze na ustaleniach operatu szacunkowego nieaktualnego. W związku z orzeczonym zwrotem nieruchomości zaistniała więc konieczność sporządzenia nowego, aktualnego operatu szacunkowego, co może być dokonane jedynie przez organ I instancji. W związku z powyższym, wedle organu, nie jest możliwe odniesienie się do tych zarzutów odwołania, które dotyczą pkt 2 i kolejnych zaskarżonej decyzji.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA", zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: (1) art. 136 ust. 3, art.137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 140 ust 7 i, 2, 3, 4 i art. 142 ust. 1 u.g.n.; (2) art. 7 i 77 § 1, art. 9, art. 107 § 2, art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA, wskazał, że wynik przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny.

Sąd I instancji zgodził się ze stroną skarżącą co do tego, że fundamentalny w sprawie problem, dotyczący prawidłowego ustalenia celu nabycia nieruchomości i następnie sposobu realizacji tego celu, nie został należycie wyjaśniony i przeanalizowany.

WSA wskazał, że punktem wyjścia dla określenia zakresu koniecznych wyjaśnień i ocen jest odniesienie rozpatrywanego obecnie żądania nie tylko do jego aktualnego źródła prawnego, ale i do stanu prawnego i faktycznego istniejących w okresie, w którym doszło do zawarcia umowy. Sąd I instancji wskazał na art. 216 ust. 1 u.g.n. oraz art. 6 i 5 ust. 3 z.t.w. Wskazał przy tym, że z.t.w. nie zawierała szczegółowych regulacji o charakterze proceduralnym. Nie normowała m.in. w jakiej formie i w którym momencie właściciel nieruchomości owo żądanie winien czy też może zgłosić. Jednocześnie zauważył, że w obowiązującym wówczas systemie prawnym jednostkom państwowym nie przysługiwała swoboda w nabywaniu nieruchomości od osób fizycznych.

W ocenie WSA nie można więc odrzucić tezy, że zawarcie w trybie art. 6 z.t.w. umowy sprzedaży zabudowanej nieruchomości stanowiącej siedlisko na cel związany z modernizacją linii kolejowej, który miał być realizowany tylko na części nieruchomości, o czym strony wiedziały, nastąpiło w wyniku rzeczywistego porozumienia stron. W takim zaś wypadku albo w ogóle nie mogłoby być mowy o stosowaniu przymusu państwa ("wywłaszczeniu"), a więc i odpowiednim stosowaniu przepisów o zwrocie nieruchomości, albo zachodziłaby sytuacja taka sama jak przy żądaniu zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" (które może być uzasadnione tylko przy braku realizacji celu na nieruchomości wywłaszczonej). Tak więc WSA zaznaczył, że zanim w tej kwestii zostanie sformułowana ostateczna ocena, należy udzielić odpowiedzi na szereg pytań i uwzględnić okoliczności zupełnie przez organy pominięte.

Dla odczytania postanowień umowy - także zawartej w trybie art. 6 z.t.w.n., istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. I OSK 2827/14). Przy czym WSA zaakcentował, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a więc przed powstaniem urzędowej dokumentacji, w ramach której mogłyby być gromadzone oświadczenia i pisemne żądania stron. Nie może mieć więc przesądzającego znaczenia fakt, że takiego, utrwalonego na piśmie żądania, nie ma.

WSA wskazał, że zawarcie umowy poprzedzały starania PKP o pozyskanie nieruchomości zamiennej, podjęte wobec zgłoszonego przez J. i H.S. żądania przeniesienia zabudowań, zaś bezpośrednio po zawarciu umowy PKP podjęło starania o pozyskanie dla J.S. materiałów budowalnych potrzebnych na budowę pomieszczeń gospodarczych, których nie ma na nowo nabytej posesji. Umową z dnia [...] czerwca 1976 r. J. i H.S. nabyli dwie nieruchomości o łącznej powierzchni ponad [...] ha w D. z domem w stanie surowym za cenę stanowiącą tylko część uzyskanego odszkodowania.

W jego ocenie okoliczności te winny być uwzględnione i ewentualnie stanowić sygnał dla dalszych wyjaśnień w kontekście twierdzeń wnioskodawców o stosowanym wobec nich przymusie i pokrzywdzeniu.

WSA zaakcentował, że w centrum uwagi organów znalazły się losy tylko tej części nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości, na której znajduje się obecnie Dom Kultury. Bezsprzecznie na tej części żadna infrastruktura techniczna przynajmniej widoczna zewnętrznie związana z "elektryfikacją linii kolejowej" nie powstała. Jednakże strony umowy wiedziały od samego początku, że nie cała działka zostanie wykorzystana, a problemy z zagospodarowaniem tej części nieruchomości pojawiły się zaraz po zawarciu umowy. Z uwagi na powyższe w ocenie WSA należałoby zatem poszukiwać logicznej odpowiedzi na pytanie, z jakiego innego niż żądanie właścicieli powodu Skarb Państwa miałby się decydować na wydatkowanie niemałych kosztów na coś, co z góry dało się ocenić jako nieprzydatne. W poszukiwaniach tych pomocne być może dokładne wyjaśnienie prawnych uwarunkowań ówczesnych inwestycji kolejowych, w tym, jakie były wymagania co do usytuowania linii kolejowych i jakie obowiązki spoczywały na kolei w związku z realizacją inwestycji w określonym usytuowaniu

Reasumując Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z istotnym naruszeniem art. 7, 80, 107 § 3 kpa, nie został przez organy należycie, wszechstronnie wykorzystany i oceniony.

Na marginesie WSA wskazał, że nie podziela pozostałych zarzutów skargi.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wywiedli H.S. oraz A.S. Skarżący kasacyjnie reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, zaskarżyli wyrok WSA w całości oraz podnieśli tożsame zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) nieuzasadnione przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z istotnym naruszeniem przepisów k.p.a., nie został przez organy należycie, wszechstronnie wykorzystany i oceniony, a więc że organy nie dokonały w należyty sposób niezbędnych ustaleń faktycznych, w tym nienależycie wyjaśniły i przeanalizowały cel nabycia nieruchomości i sposób realizacji tego celu, kwestię zastosowania przymusu wobec H. i J.S., oraz fakt czy w sprawie doszło do wywłaszczenia lub tzw. "dowłaszczenia" co do działki, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, jak również poprzez przyjęcie, że organy nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego, co skutkowało uchyleniem decyzji obu organów celem ponownego dokonania oceny materiału dowodowego z wykorzystaniem uwag wskazanych w wyroku i ewentualnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego;

b) nieuzasadnione przyjęcie, że Skarb Państwa mógłby decydować się na zakup nieruchomości a H.S. i J.S. na sprzedaż nieruchomości także w części, w której wnioskodawcy domagają się zwrotu, z przyczyn innych niż potrzeba wykorzystania tej nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz, że stan sprawy nie został w tym zakresie należycie wyjaśniony przez organy, w sytuacji gdy organy poczyniły w tym zakresie niezbędne ustalenia a cel zakupu jasno wynika z umowy sprzedaży i dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, co do doprowadziło do uchylenia decyzji obu organów celem ponownego dokonania oceny materiału dowodowego z wykorzystaniem uwag wskazanych w wyroku i ewentualnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności niewynikającej z akt sprawy administracyjnej, a to okoliczności, że według Sądu stronom było wiadomym od samego początku, że cel związany z modernizacją linii kolejowej realizowany miał być tylko na części nieruchomości, co nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy i jest własnym, dowolnym ustaleniem Sądu. Powyższe doprowadziło do powzięcia przez Sąd wątpliwości co do tego czy w sprawie doszło w ogóle do wywłaszczenia przy zastosowaniu przymusu Państwa a więc czy w sprawie w ogólne można stosować przepisy o zwrocie nieruchomości, względnie czy też nie doszło do tzw. "dowłaszczenia";

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku a to poprzez zamieszczenie w nim ustaleń dotyczących tego, że stronom umowy sprzedaży nieruchomości miało być wiadomym, że cel wywłaszczenia będzie realizowany tylko na części nieruchomości pomimo tego, że treść uzasadnienia jak również materiał dowodowy nie pozwalają na dokonanie rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia w tym zakresie, a zatem ustalenia przesłanek którymi kierował się Sąd pierwszej instancji.

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy nie miała ona usprawiedliwionych podstaw, nie doszło do uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

5) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że kwestia czy doszło do wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, w tym kwestia stosowania przymusu Państwa, kwestia stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości nie została należycie wyjaśniona, w sytuacji gdy ww. sprawy były już przedmiotem postępowania i rozstrzygnięte zostały przez NSA wyrokiem z 3 lutego 1995 r. I SA 2188/93 w którym wyraził on ocenę prawną ww. kwestii potwierdzając fakt wywłaszczenia, a co za tym idzie dopuszczalność zwrotu nieruchomości.

II. prawa materialnego

1) art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że celem ustalenia zasadności zwrotu nieruchomości, należy ustalić w jaki sposób cel wywłaszczenia miał być zrealizowany na działce [...] i w jaki sposób został faktycznie zrealizowany, w sytuacji gdy ustawa nie określa takiego kryterium zwrotu a wskazuje jedynie, że można żądać zwrotu nieruchomości jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia oraz określa kiedy nieruchomość uznaje się zbędną na cel wywłaszczenia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Gminy oraz jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto każde z nich oświadczyło, że rzeka się rozprawy oraz wniosło o zasadzenie kosztów procesu na jego rzecz w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Gmina D. wniosła o ich oddalenie w całości jako bezzasadnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne złożone w przedmiotowej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na identyczność zarzutów i argumentacji obu skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich łącznie.

Rozpatrując złożone w sprawie skargi kasacyjne stwierdzić należy przede wszystkim, że wadliwie jest sformułowany zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). W rozpoznawanej sprawie Autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 151 P.p.s.a. z innymi przepisami.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa, które miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Odmienna ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd I instancji, jak już wyżej wskazano, nie może być skutecznie wzruszona przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Chybione okazały się także zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby uzasadniony wtedy, gdyby sąd nie wziął pod uwagę dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, który miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Ponadto wskazuje się, że dokonana przez sąd I instancji ocena znaczenia dowodu odmienna od oceny strony skarżącej nie uzasadnia trafności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18.09.2018 r. sygn. akt OSK 2376/16). Zatem stwierdzenie Sądu I instancji, iż o tym, że na części przejętego gruntu żadna infrastruktura związana z elektryfikacją linii kolejowej nie powstanie, było wiadomo od początku, nie może być skutecznie zakwestionowane na podstawie zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a., według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przytoczony w skardze wyrok NSA z 3.02.1995 r., sygn. akt I SA 2188/93 dotyczył wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r. dotyczącej nieodpłatnego przekazania gminie D. ww. nieruchomości [...]. Jest to zatem inna sprawa w znaczeniu materialnym jak i procesowym.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zauważyć przede wszystkim należało, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni żadnego z powyższych przepisów. Sąd I instancji oceniając zasadność skargi Gminy D. skoncentrował się na ustaleniach organów obu instancji oraz na kontekście zdarzeń, które towarzyszyły procedurze nabycia gruntu przez Skarb Państwa, akcentując nienależyte i niewszechstronne ocenienie materiału dowodowego. Rozważania SądU I instancji w zakresie prawa materialnego nie odnoszą się wprost do powołanych w zarzucie przepisów u.g.n. Czyniło to stawiane zarzuty, w aspekcie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, chybionymi.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na "swoistość" okoliczności przejęcia gruntu pod cel publiczny. Praktyka procedowania organów w czasach PRL w przedmiocie wywłaszczenia pod cel publiczny, znana sądom administracyjnym w oparciu o rozpoznawane sprawy, była zgoła odmienna od obrazu jaki jawi się w oparciu o lekturę materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazuje bowiem Sąd I instancji zawarcie umowy w niniejszej sprawie poprzedziły starania PKP o pozyskanie nieruchomości zamiennej, podjęte wobec zgłoszonego przez Państwa S. żądania przeniesienia zabudowań ( pismo do Urzędu Powiatowego z dnia 31 maja 1974 r., k. 6 akt. adm.). Bezpośrednio po zawarciu zaś umowy PKP podjęło starania o pozyskanie dla Państwa S. materiałów budowlanych potrzebnych na budowę pomieszczeń gospodarczych, których nie ma na nowo nabytej posesji ( pismo PKP do Urzędu Gminy z 11 października 1974 r.- k. 231 akt adm.). Umową z dnia [...] czerwca 1976 r. J. i H.S. nabyli dwie nieruchomości o łącznej powierzchni ponad [...] ha w D. z domem w stanie surowym za cenę stanowiącą tylko część uzyskanego (w terminie tygodnia od zawarcia umowy z dnia [...] czerwca 1974 r.) odszkodowania (por. umowa sprzedaży k. 626 akt adm.). Ponadto w dniu [...].12.1975 r. trakcja elektryczna została oddana do użytku (strona 7 uzasadnienia decyzji organu I instancji), a już na początku 1975 r., czyli w niespełna 8 miesięcy po zawarciu aktu notarialnego z [...].06.12974 r. doszło do oddania w najem przejętego budynku pracownikowi PKP J.S.2.

W świetle tych okoliczności nie można nie powziąć wątpliwości, że w sprawie mogło mieć miejsce "dowłaszczenie" nieruchomości w rozumieniu w rozumieniu art. 5 ust. 3 z.t.w.n. W świetle przedstawionych okoliczności nie jest obarczone błędem logicznego rozumowania przypuszczenie, które Sąd I instancji przyjął za pewne, iż o zbędności części przejętego gruntu "strony umowy wiedziały od samego początku, a problemy z zagospodarowaniem tej części nieruchomości pojawiły się zaraz po zawarciu umowy".

Życzliwe i wykraczające poza standardy ówczesnej regulacji procesowej działanie organu oraz PKP wobec Państwa S. nie przesądza oczywiście o tym, że w sprawie do przejęcia spornego gruntu pod cel publiczny nie miała zastosowania procedura przewidziana w z.t.w.n. Trafnie jednak wskazuje Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy poszukiwać przyczyn przejęcia całego gruntu. Zatem oceny całego materiału dowodowego i poszukiwań innych dowodów w sprawie należy dokonać także kontekście zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 5 z.t.w.n.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.