Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 212/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 137, art. 136 § 3, art. 37 ust. 2, art. 229 a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] września 2014 r., o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego samego organu z [...] sierpnia 2005 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości - położonej w W. przy [...], stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] (o łącznej powierzchni 444 m2), będące częścią dawnej działki ew. nr [...] - oraz stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ administracji wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie:

- na podstawie decyzji z [...] lipca 1974 r. Skarb Państwa nabył od p. A. S. niezabudowaną nieruchomość położoną w W. [...] przy ul. [...], [...] i [...], składającą się z trzech działek gruntu o łącznej powierzchni 1,6516 ha, z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" wraz z ulicami zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji z [...] kwietnia 1972 r. nr [...] i [...]; do nabycia doszło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64),

- wywłaszczona nieruchomość była oznaczona, jako działki ew. nr [...] (z obrębu [...), nr [...] (z obrębu [...]) oraz nr [...] (z obrębu [...]),

- wnioskiem z 3 kwietnia 2000 r. p. A. S. wystąpił o zwrot tych części całej wywłaszczonej nieruchomości, na których nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,

- organ odwoławczy odnotował, że toczyły się równolegle odrębne postępowania w przedmiocie zwrotu innych nieruchomości, powstałych w wyniku podziału wywłaszczonych działek – m.in. nr [...],

- organ I. instancji prowadził m.in. postępowanie w stosunku do wywłaszczonego terenu położonego przy ul. [...] w W. (przedmiotowa sprawa); ustalono m.in., że na części tego terenu - stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] (z obrębu [...]) Gmina W. zrealizowała inwestycję w postaci ogólnodostępnego parku miejskiego [...]; powyższe potwierdza pismo Urzędu Miasta W. z 2 marca 2005 r., w którym stwierdzono, że na wnioskowanym terenie, położonym w rejonie ulic [...] i [...], został zrealizowany park, na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Powiatu W. z [...] września 1999 r.,

- zdaniem wnioskodawcy, Gmina - budując na przedmiotowej działce park ogólnodostępny - naruszyła przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych gruntów; dla zweryfikowania tego poglądu powołano dwóch biegłych, którzy w swoich opiniach jednomyślnie stwierdzili, że budowa parku stanowi realizację innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (budowa osiedla mieszkaniowego spółdzielczego); ponieważ realizacja innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie stanowiła przeszkody do zwrotu nieruchomości, organ I instancji podjął czynności zmierzające do wydania decyzji orzekającej zwrot wnioskowanej nieruchomości; ustalono także, że w dacie złożenia wniosku o zwrot (3 kwietnia 2000 r.) obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W., według którego przedmiotowy teren położony był w obszarze [...] o funkcjach mieszkaniowo-usługowych,

- została wykona mapa do celów prawnych ([...]); wynika z niej, że działki ew. nr [...] i [...], powstały w wyniku podziału działki ew. nr [...], której odpowiadała wcześniej oznaczona nr [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...],

- we wrześniu 2004 roku organ I instancji zlecił wykonanie operatów szacunkowych działek położonych przy ulicy [...], w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb zwrotu przez byłego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania, jakie otrzymał w momencie wywłaszczenia,

- 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141 poz. 1492), zwana dalej "nowelą z 2004 roku", która wprowadziła przepis art. 229a, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości zrealizowano cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia,

- z związku z tym, ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2005 r., podjętą w trybie wskazanego art. 229a, organ umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, stanowiącej działki ew. nr [...] i [...], ustalając, że stanowią one część Parku [...] w W.; została ona doręczona stronom 10 sierpnia 2005 r.,

- Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r. o sygn. akt K 6/05 (Dz.U. Nr 59, poz. 369) stwierdził, że art. 229a, będący podstawą decyzji Starosty [...] z 2005 roku, został uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP,

- 8 maja 2008 r. wpłynął wniosek p. A. S., złożony w trybie art. 145a K.p.a., o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z 2005 roku, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uznającego za niezgodny z Konstytucją RP art. 229 a, na podstawie którego umorzono postępowanie dotyczące działek ew. nr [...] i [...],

- postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Starosta [...] wznowił postępowanie, dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości,

- następnie, organ rozstrzygnął sprawę wznowioną, wydając decyzję w trybie art. 151 § 2 oraz art. 145a i 146 § 1 K.p.a. - odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z 2005 roku; stwierdzono nią także, że decyzja z 2005 roku została wydana z naruszeniem prawa,

- według dyspozycji art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji - z przyczyn określonych w art. 145a K.p.a. - nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat; upływ pięcioletniego okresu, właściwego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie; w razie upływu okresu przedawnienia organ administracji stosuje art. 151 § 2 K.p.a. w brzmieniu "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji",

- w odwołaniu W. zarzuciło, że organ I. instancji błędnie przyjął, jakoby w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. o sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r. poz. 376), gdyż "decyzja nr [...] z dnia [...] października 1997 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości, które zostały zmienione decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzono projekt budowlany parku przy ulicy [...]. Następnie dopiero wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2000 r. Pan A. S. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości" oraz "w związku z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego (park)",

- organ, odnosząc się do argumentacji odwołaniu, wskazał, że sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3, art. 137 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.); w myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; zgodnie z art. 137 ust. 1, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany;

według ust. 2: "Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część",

- wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu,

- w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów - w konsekwencji przytoczonych norm, rozpoznając wniosek strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostającej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - organ administracji winien każdorazowo wnikliwie zbadać czy nieruchomość wywłaszczona została w jakikolwiek sposób wykorzystana, a jeśli tak to, czy w sposób zgodny z celem, na który wywłaszczenie zostało dokonane; dlatego kluczowym elementem postępowania w przedmiocie zwrotu i jednocześnie podstawą do oceny, czy w konkretnej sprawie występują przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ; cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle, co potwierdza regulacja art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakazująca przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie nabycia); istotne jest zatem, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu; późniejsze zagospodarowanie działki nie ma znaczenia,

- na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że na terenie wnioskowanych do zwrotu działek ew. nr [...] i [...], zrealizowano park przy ul. [...] w W. wraz z układem komunikacyjnym, siecią kablową oświetleniową, połączeniami wodociągowymi przykanalikami deszczowymi, ogrodzeniem, schodami, fontanną, i placem zabaw (na podstawie pozwolenia na budowę z 1999 roku i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - z [...] marca 1998 r.),

- przeanalizowano nadesłane przez przy piśmie wnioskodawcy z 18 maja 2010 r. zdjęcia lotnicze (fotomapy), wykonane 15 maja 1982 r. (8 lat od daty nabycia) – patrz arkusz [...] - oraz 22 sierpnia 1987 r. (13 lat od daty wywłaszczenia) - arkusz [...], pozyskane z [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.; z ich treści wynika, że teren, wnioskowany do zwrotu, jest niezabudowany i niezagospodarowany, nawet dla osób niebędących specjalistami w tej dziedzinie, widoczne są puste obszary poprzecinane wydeptanymi ścieżkami; powyższe potwierdza opinia z 12 maja 2014 r., geodety uprawnionego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji (p. B. B. - uprawnienia nr [...]), której istotą jest interpretacja sytuacji odfotografowanej na zdjęciach lotniczych w 1982 i 1987 roku, obejmujących w swoim zasięgu działki ew. nr [...] i [...], pod kątem realizacji osiedla mieszkaniowego w tym m.in. pod budowę parku osiedlowego: "działka ewidencyjna nr [...] jak i działka nr [...] z obrębu [...] na dzień 15 maja 1982 r. oraz na dzień 22 sierpnia 1987 r. nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia związanym z budową osiedla mieszkaniowego, jak również nie zostały zidentyfikowane szczegóły sytuacyjne wskazujące realizację projektu parkowego",

- zarówno zdjęcia lotnicze jak też opinia biegłego stanowią dowód w niniejszej sprawie, że w dacie wydania decyzji Starosty [...] z 2005 roku nieruchomość podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela p. A. S.; jednakże przepisy prawa, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne - art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie dopuszczały zwrotu nieruchomości, ponieważ zrealizowano na niej inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży), który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia,

- w ramach wznowionego postępowania Starosta [...] orzekał w przedmiocie uchylenia swej decyzji z 2005 roku z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt K 6/05,

- zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji; stosownie do art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat,

- trafnie skonstatował organ i instancji, że jakkolwiek przesłanka do uchylenia decyzji z 2005 roku, zaszła wobec art. 145 a K.p.a., to nie może on jej uchylić wobec faktu, że od dnia jej doręczenia stronie składającej wniosek wznowieniowy (10 sierpnia 2005 r.) do dnia wydania decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji z 2005 roku upłynęło 5 lat; z uwagi na zajście w sprawie negatywnej przesłanki uchylenia decyzji kończącej ostatecznie postępowanie wznowione, zawartej w art. 146 w związku z 151 § 2 K.p.a., organ I. instancji słusznie odmówił uchylenia decyzji z 2005 roku i stwierdził, że została wydana z naruszeniem prawa,

- odnotowano wskazania organu I. instancji, że z uwagi na brak możliwości określenia szczegółowego celu wywłaszczenia (brak planu realizacyjnego zatwierdzonego przed nabyciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa), nie mógł on wydać merytorycznej decyzji w terminie 5 lat od daty doręczenia decyzji Starosty [...] z 2005 roku; nie mógł bowiem ustalić szczegółowego celu wywłaszczenia dla przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji ocenić, czy cel ten został zrealizowany w ustawowym terminie,

- w decyzji organu I. instancji zaznaczono, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem o sygn. akt P 38/11 orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej; w ocenie Trybunału niezgodne z Konstytucją jest nadanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu, regulującemu przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów; oznacza to, że nie podlegają zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 rokiem i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; nie ma przy tym możliwości badania czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia; jednak, w przedmiotowej sprawie, ma zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. zatem przytoczony powyżej wyrok nie ma zastosowania,

- dodatkowo nie stanowi ustalenia koniecznego rozpatrywanie wpływu stwierdzenia niekonstytucyjności art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy stwierdzonej wyrokiem Trybunału o sygn. akt P 38/11, gdyż:

- to nie wskazany wyrok, lecz orzeczenie o sygn. akt K 6/05 było podstawą wniosku o wznowienie postępowania,

- wyrok o sygn. akt P 38/11 został wydany w odmiennym stanie prawnym od tego, w dacie złożenia wniosku wznowieniowego oraz - przede wszystkim - po dniu wznowienia postępowania postanowieniem Starosty [...];

tak więc, nie było koniecznym badanie przesłanek uchylenia decyzji z 2005 roku na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt 38/11; w żadnym zakresie nie ma on zastosowania w stanie faktycznym badanej sprawy.

W skardze W. przywołano następująca argumentację:

- realizacja inwestycji, w postaci budowy "dzielnicy mieszkaniowej", musi obejmować nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających, się na infrastrukturę osiedla; nie ulega wątpliwości, że na wywłaszczonym terenie zlokalizowano osiedle mieszkaniowe; na działkach, będących przedmiotem postępowania o zwrot, zrealizowano zieleń i wybudowano ciągi piesze, stanowiące część parku przy ul. [...]; nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że na zwracanej nieruchomości zrealizowano inny cel wywłaszczenia niż określony w umowie sprzedaży,

- organ odwoławczy potwierdził, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia i dopiero wtedy stanie się możliwe badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany, w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta,

- w związku z brakiem możliwości określenia szczegółowego celu wywłaszczenia, oceny zbędności nieruchomości należy dokonywać przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub ma być zrealizowana zamiast zamierzonej (tak wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 1873/11 dostępny w CBOSA); jeżeli zrealizowana inwestycja nie zmieniła jakościowo charakteru inwestycji zaplanowanej, to taka zmiana nie może być podstawą do uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości (tak wyrok SN z 23 lutego 2007 r. - sygn. akt III CSK 391/06 - oraz WSA o sygn. akt I SA/Wa 57/12 – ostatni dostępny w CBOSA),

- działki ew. nr [...] i [...] stanowią część dawnej działki ew. nr [...]; została ona wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa a przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego; aktualnie dawna działka ew. nr [...] stanowi, także część parku; w ślad za tezą wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 200/07), że warunek o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi odnosić się do całości wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości), należało odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości,

- potwierdzeniem realizacji celu w postaci budowy osiedla mieszkaniowego na wywłaszczonej nieruchomości jest również decyzja Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2003 r., odmawiająca zwrotu części dawnej działki nr [...], z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia,

- w związku z powyższym nieuzasadnione jest stwierdzenie, jakoby brak możliwości określenia szczegółowego celu wywłaszczenia dla przedmiotowej nieruchomości przyczynił się do braku oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowym terminie,

- nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, jakoby wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 38/11 nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, został wydany w odmiennym od daty złożenia wniosku o wznowienie stanie prawnym oraz po dniu wznowienia postępowania; co do zasady, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc wsteczną; zatem w przedmiotowej sprawie powyższy wyrok ma zastosowanie,

- w związku z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego (park), powoływany wyrok Trybunału ma zastosowanie; decyzją z 1997 roku ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości, które zostały zmienione decyzją z 1998 roku; z kolei decyzją z 1999 roku zatwierdzono projekt budowlany parku przy ulicy [...]; dopiero potem - wnioskiem z 3 kwietnia 2000 r. - p. A. S. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.

Wniesiono o uchylenie także decyzji organu I. instancji z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, jak również z uwagi na niezgromadzenie pełnego materiału dowodowego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie.

W trakcie rozprawy (k. 28) Pełnomocnik uczestnika postępowania – wnioskodawcy o zwrot nieruchomości – żądał oddalenia skargi oraz wywodził, że przedmiotem rozważań organu w danej sprawie powinny być tyko kwestie związane z ewentualną wadliwością decyzji o umorzeniu postępowania, w kontekście oceny dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. Wadliwość tej decyzji wynikała – jego zdaniem - z tego, że - wobec istnienia niekonstytucyjnego przepisu - nie rozpatrywano w ogóle sprawy, co do meritum. Z ostrożności procesowej podnosi, że o ile na etapie wywłaszczenia założeniem była realizacja na danym terenie parku, to - mając na uwadze niskie koszty tego rodzaju przedsięwzięcia - mało prawdopodobnym jest, aby zwlekano z jego realizacją przez 25 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach i odzwierciedlenie stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 K.p.a.). Brak wyjaśnienia istotnych aspektów sprawy wynikał z wadliwego odkodowania treści normatywnej art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakreślającego przesłanki zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia.

Kwestia ta, wbrew stanowisku pełnomocnika uczestnika postępowania, ma istotne znacznie w sprawie. Nie sposób podzielić poglądu prezentowanego na rozprawie, jakoby wadliwość decyzji z 2005 roku, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 6/05, można było doszukiwać się w tym, że sprawa nie była rozpatrywana.

Otóż, wprawdzie w istocie decyzji z 2005 roku nadano brzmienie, jakoby orzeczono nią o umorzeniu postępowania, co generalnie ma miejsce jedynie w razie bezprzedmiotowości procedowania w sprawie (np. cofnięcia wniosku, uchylenia przepisu, który przyznawał organowi administracji kompetencje do orzekania o zwrocie zwrotów nieruchomości itp.). Jednak taka forma orzekania wynikała z praktyki orzeczniczej, ukształtowanej na gruncie analogicznej regulacji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dominującej zresztą do dziś (patrz tak np. wyrok SN z 21 czerwca 2007 r., IV CSK 81/07, OSNC-ZD 2008, nr B, poz. 40, wyroki NSA: z 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99, opubl. OSP 2001, nr 5, poz. 80 oraz o sygn. akt I OSK 651/05 i 409/05 – ostatnie dwa dostępne w CBOSA). Jednocześnie jednak z treści uzasadnienia decyzji z 2005 roku wynika jednoznacznie, że wydano ją w następstwie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości. Organ administracji uznał w istocie, że - wobec treści art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, normującego w istocie materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (w danym przypadku negatywne) - określone działki ewidencyjne nie mogą podlegać zwrotowi. Należy odnotować, że Trybunał Konstytucyjny nie podważył legalności konkretnej regulacji o charakterze procesowym, obligującej do umorzenia postępowań w określonym przedmiocie – do nierozpatrywania sprawy, co do meritum. Przedmiotem rozważań był przepis zakreślający przesłanki zwrotu nieruchomości.

W takiej sytuacji, wobec wniosku o wznowienie postępowania, rolą organu administracji było rozważnie, co do meritum czy - wobec treści wyroku Trybunału - uprzednie orzeczenie z 2005 roku winno być uchylone, uwzględniając granice możliwości procedowania zakreślone w K.p.a. Ponieważ orzeczenie miało w istocie charakter merytoryczny (pomimo nadanej mu innej formy), konieczne było wyjaśnienie, czy uwzględniając, że art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako niezgodny z Konstytucją nie mógł znaleźć zastosowania, występują przesłanki do wyeliminowania z obrotu orzeczenia z 2005 roku – czy było ono wadliwe, mając na uwadze inne przepisy obowiązujące w sprawie, dotyczące warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zasadnie przy tym organ skonstatował, że wobec upływu terminu, zakreślonego w K.p.a. (art. 146 § 1) nie jest możliwe uchylenie decyzji z 2005 roku, co nie czyniło jednak bezprzedmiotowym rozważań, czy decyzja ta była wadliwa, w kontekście jej wydania z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 K.p.a.).

Organ zasadnie zatem, rozpoznając odwołanie, odnosił się do kwestii czy istniały przesłanki zwrotu nieruchomości, przy uwzględnieniu nieobowiązywania art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trafnie organ odwoławczy przywołał treść regulacji mających w sprawie zastosowanie oraz opisał istotne ustalone fakty (co znajdowało się na terenie objętym wnioskiem na dzień jego wniesienia). Stąd ich ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne, zostały bowiem szczegółowo zreferowane. Nie dokonał jednak stosownej oceny całokształtu sprawy, przy uwzględnieniu właściwego rozumienia treści normatywnej, mającego zastosowanie w sprawie, art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec treści jej art. 136 § 3 zd. 1 i 2.

Poszukując jego właściwego znaczenia należy odwołać się w pierwszym rzędzie do ratio legis zamieszczenia tej regulacji, funkcjonującej zresztą w podobnym brzmieniu (lecz mnie uszczegółowionej) w uprzednich przepisach, normujących kwestie wywłaszczania nieruchomości. Skoro samo wywłaszczenie nieruchomości stanowi określoną dolegliwość, z punktu widzenia praw obywatelskich (zasady ochrony własności), należy tworzyć instytucje prawne, które będą zmierzać do jej ograniczenia. Jedną z nich jest mechanizm możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości, o ile okazała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.

Trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie, że w szeregu przypadków instrumentem przydatnym dla oceny, czy określona nieruchomość jest zbędna dla celu wywłaszczenia, a chodziło o realizację przedsięwzięć, ze swej natury -wieloelementowych - obejmujących znaczniejsze obszary, istotne będzie określenie, na jaki cel miała być ona uprzednio przeznaczona w sposób bardziej szczegółowy. Przy tego rodzaju ustaleniach mogą być przydatne wszelakie dokumenty, precyzujące zakres planowanego przedsięwzięcia (np. decyzje w przedmiocie zatwierdzenia planów realizacyjnych, wraz z samymi planami). nawet, gdy zostały one wytworzone po wydaniu aktu, stanowiącego formalnie podstawę samego wywłaszczenia (np. decyzji lokalizacyjnej), który owych wystarczająco szczegółowych ustaleń dla oceny sytuacji jeszcze nie zawierał.

Mając to jednak na uwadze nie można tracić z pola widzenia głównego celu instytucji zwrotu zbędnie wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Chodzi w istocie o oddanie nieruchomości (ewentualnie jej części - art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w zakresie, w jakim okazała się nieprzydatna do celu wywłaszczenia, tzn. wywłaszczono ją zbędnie, z punktu widzenia realizowanego celu. Mianowicie - racjonalnie planując działania inwestycyjne, w tym rozkładając je w czasie wedle realnych możliwości, nie było potrzebne wywłaszczenie konkretnej nieruchomości dla osiągnięcia zamierzonego celu – realizacji inwestycji, co do rodzaju generalnie określonej w orzeczeniu stanowiącym podstawę wywłaszczania (dokonanego decyzjami, bądź w drodze zawarcia stosownych umów) – np. w decyzji lokalizacyjnej, wskazującej również zakładane grancie planowanej inwestycji. Wobec tego - o ile przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia zakładanych efektów gospodarczych, czy innych użytkowych, wymagane jest zagospodarowanie kompleksu terenu w sposób zorganizowany, spójny - nie sposób byłoby ocenić, jakoby nie wykorzystanie pewnych, drobnych fragmentów terenu, znajdujących się w granicach jednorodnego założenia, stanowiło o zbędności danego terenu dla celu wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim przypadku nie można mówić o zbędności nieruchomości nawet, gdy nie zrealizowano pewnych zakładanych pierwotnie celów – uległy modyfikacji założenia rozwiązań technicznych, przestrzennych itp. (tak np. wyrok NSA o sygn.. akt I OSK 1251/13 – dostępny w CBOSA). Takie stanowisko, formułowane jest także w judykaturze, gdzie przedmiotem rozważań była możliwość zwrotu fragmentów terenów niewykorzystywanych do konkretnej zabudowy w granicach planowanych kompleksów przemysłowych (patrz np. prawomocny wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 333/13 – dostępny w CBOSA). W tego rodzaju sprawach o kwestii konieczności uprzedniego wywłaszczenia przesądza w istocie to czy – nawet, gdy określony fragment terenu nie ma podlegać konkretnej zabudowie - jego pozostawienie w dotychczasowej funkcji z daną strukturą własności (własność osoby trzeciej, względem inwestora) jest do pogodzenia z racjonalna realizacją konkretnego zamierzenia, jako całości. Zwrot nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia nie ma bowiem stanowić przypadkowego niejako "bonusa" dla osoby, której działka (jej drobny fragment) nie została zabudowana, zgodnie z początkowym zamierzeniem, konkretnymi obiektami (czy infrastrukturą), które miały stanowić tylko drobny fragment większej zorganizowanej całości dla szerokiej inwestycji, gdy - i tak - dla zrealizowania w sposób racjonalny tego rodzaju inwestycji dana działka była potrzebna. Stanowi on zaś formą zadośćuczynienie dla tych osób, nadal zainteresowanych odzyskaniem nieruchomości (postępowanie z wniosku – art. 136 ust. 3 zd. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które zostały wywłaszczone bez faktycznej potrzeby, gdyż dalsze użytkowanie przez nich nieruchomości mogło być do pogodzenia ze zrealizowanym ostatecznie określonym użytecznym społecznie celem (stanowiącym pierwotnie podstawę wywłaszczenia), gdyby z góry właściwie przewidziano, że nie zostanie on zrealizowany w całych granicach terenu przeznaczonego do wywłaszczenia. Zbędność dla celów wywłaszczenia dla inwestycji wielkoobszarowych, gdy cel został zarysowany ogólnie, może więc dotyczyć z natury tylko terenów znajdujących się w pobliżu granic obszarów, które faktycznie zostały ostatecznie zagospodarowane w sposób planowy i spójny lub także – ewentualnie – zwartych kompleksów gruntów, które z uwagi na cechy i warunki realizacji konkretnego rodzaju przedsięwzięcia w istocie nie musiały stanowić jego fragmentów a - wedle stanu rozpatrywanego (generalnie, wedle daty wniesienia wniosku) - funkcjonalnie nie stanowią jego integralnego elementu.

W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego - budowanego według ówczesnych standardów, jako zorganizowane założenie przestrzenne, o określonych spójnych cechach architektonicznych i walorach użytkowych (patrz tak samo przywoływany wyrok o sygn. akt I OSK 1251/13) - przy ocenie, czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenie, kluczowe znacznie ma ustalenie możliwości zachowania uprzednich funkcji i cech nieruchomości, z punktu widzenia osiągnięcia generalnie celu wywłaszczenia – realizacji osiedla, spójnego architektonicznie, funkcjonalnie, użytkowo itd. W ramach planowanych ówcześnie kompleksów mieszkaniowych uwzględniano potrzeby socjalne ich mieszkańców (realizacja obiektów usług, handlu, oświaty, służby zdrowia itp.). W ramach zapewnienia tych potrzeb pozostawiano także przestrzenie, jako z założenia wolne od zabudowy. Miały one znacznie dla rekreacji, walory klimatyczne (nawietrzenie) czy kompozycji krajobrazu.

Dopiero przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwarunkowań, możliwe jest przystąpienie do właściwej oceny czy dana nieruchomość (ewentualnie - jej pewien, mogący odrębnie pełnić swe funkcje fragment) – objęta konkretnym wnioskiem – może być uznana za zbędną a więc zwrócona (w całości lub części).

W rozpatrywanej sprawie ewentualna zbędność nieruchomości dla celu wywłaszczenia należy generalnie oceniać na dzień składania wniosku (analogiczne stanowisko sformułował Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku sygn. akt P 38/11).

Przedwcześnie organ administracji skonstatował istnienie przesłanek dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Rozstrzygnięcie swoje oparł na ustaleniu, że na danym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia, przy czym wskazał, że wobec braku stosownej dokumentacji, nie można ustalić, na jaki cel, - na etapie wywłaszczania - przewidywano w szczególności dany teren. W takiej sytuacji - bez konkretnej podstawy ku temu - przyjęto, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Mogłoby tak być o ile ustalonoby, że na danym terenie planowana była określona zabudowa, lecz nie zrealizowano jej i wobec tego powstał park miejski, niepozostający w związku funkcjonalnym z realizowanym uprzednio osiedlem mieszkaniowym. Okoliczności takich żadnymi stosownymi dokumentami nie wykazano.

Skoro, jak odntowano na wstępie, realizacja kompleksów terenów zielonych, jako integralnej części osiedli mieszkaniowych, była częstą praktyką, nie jest dopuszczalne wnioskowanie a priori, że realizacja parku jest sprzeczna z celem wywłaszczenia (tezy takie wywodzi organ na podstawie opinii biegłych). O ile z kolei określone tereny, przewidywane pierwotnie, jako otwarte tereny rekreacyjne, nie zostały w istocie, zgodnie z założeniami wykorzystane, bo planowano je, jako tereny zieleni urządzonej (czego w sprawie nawet organ nie wykazał) nie można uznać za okoliczność bez znaczenia w sprawie, że zorganizowany teren zielony (park) został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (co jest bezsporne).

Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trzeba odnotować, że kwestia nie przystąpienia do realizacji danego przedsięwzięcia w okresie 7 lat od wywłaszczenia nie może mieć kluczowego znaczenia (organ na tą okoliczność przywoływał zdjęcia lotnicze, wraz z analizą rzeczoznawcy).

Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt P 38/11 przepisowi art. 137 ust. 1 pkt 1, na dzień jego wejścia w życie (1 stycznia 1998 r.), nie przypisywano mocy wstecznej. Jak wskazano: "Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego." (pkt 3.2. uzasadnienia). Z kolei niekonstytucyjność w określonym zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2 po jego znowelizowaniu nowelą z 2004 roku upatrywał Trybunał w dominującej praktyce orzeczniczej, gdzie nadawano w istocie przepisom nowelizacji moc wsteczną (pk 3.5. uzasadnienia).

Nawet jeżeli wejście w życie nowej regulacji, doprecyzowującej przesłanki zwrotu nieruchomości (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), poprzedziło faktyczną realizację inwestycji (parku miejskiego), nie może mieć to przesadzającego znaczenia dla sprawy. Bowiem przy wykluczeniu nadawania tym przepisom mocy wstecznej, przesądzać musi stan faktyczny na dzień złożenia wniosku bądź jego rozpatrywania (co w danej sprawie nie ma znaczenia – analogiczny stan faktyczny). Generalnie, jak podkreśla Trybunał, właściwa wykładania przepisów, definiujących pozytywne przesłanki zwrotu, jest oparta na założeniu, że upływ terminów wskazanych w art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma znacznie tylko, gdy - na dzień rozpoznawania wniosku - nie przystąpiono do realizacji inwestycji (patrz: tak samo wyroki NSA o sygn.. akt I OSK 858/13 i 1251/13 – dostępne w CBOSA).

Wobec tego rolą organu administracji będzie rozważenie, z uwzględnieniem zgromadzonego dotąd materiału dowodowego, w pierwszym rzędzie, czy można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany – czy ujawniono dokumentację, w której świetle uprawnione jest uznanie, że teren był wywłaszczony w celu realizacji innych przedsięwzięć, stanowiących element osiedla mieszkaniowego, niż ogólnodostępne tereny zielone; nie jest przy tym uprawnione dowodzenie, sugerowane przez Pełnomocnika uczestnika postępowania na rozprawie, jakoby nie było prawdopodobne przeznaczenie danych obszarów na tereny zielone, bowiem realizacja infrastruktury w tym zakresie nie jest kosztowna, a więc nie zwlekałoby z tym przez 25 lat:

- po pierwsze, – dlatego, że nie sposób a priori założyć, jakoby wskazane tereny nie miały z założenia pełnić roli zieleni niezorganizowanej; w tej sytuacji brak jakiejkolwiek infrastruktury na to wskazującej (o ile w istocie jej nie było) oznaczałoby jedynie nie niezrealizowanie przedsięwzięcia w pełnym zakresie;

- po wtóre - o ile teren miał być w założeniu w znacznym stopniu urządzony (założenie parkowe), trzeba mieć na uwadze, że element niewygórowanych kosztów realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia, w porównaniu z innymi, nie musiał być przesądzający, gdy chodzi o harmonogram podejmowanych zadań; na etapie realizacji osiedli mieszkaniowych ich poszczególne elementy realizowano w kolejności opartej także na cenie, w jakim zakresie dana infrastruktura pomocnicza jest niezbędna dla spełnienia podstawowych potrzeb socjalnych mieszkańców (realizacja ulic i chodników, zapewniających dostęp do budników, szkół, obiektów handlowych i usługowych); w tej sytuacji realizacja urządzonej zieleni, przy istniejącej już otwartej przestrzeni – ogólnodostępnej nie musiała być traktowana priorytetowo.

W końcu należy wskazać, że nawet odnalezienie dokumentów obrazujących inne przeznaczanie danego terenu (np. jak tereny otwarte o innym charakterze, sportowe itp.), w ramach realizacji danego przedsięwzięcia (osiedla) nie wyklucza późniejszej, zmiany koncepcji sposobu zagospodarowania terenu, o ile przeznaczenie mieści się w celu wywłaszczenia

Wymaga podkreślenia, że jednolicie przyjęty w judykaturze i powszechnie akceptowany system odkodowywania bardziej szczegółowego celu wywłaszczenia w kontekście treści orzeczeń podjętych później (np. decyzji realizacyjnych) niż wydano akty, stanowiące podstawę procesu wywłaszczeń (np. decyzje lokalizacyjne) oparty jest, co do zasady na interpretacji istotnych uwarunkowań wywłaszczenia (jego celu) w kontekście dokumentów niestanowiących w istocie jego podstawy. Stąd mogą być one traktowane tylko jako materiał pomocniczy. Wobec tego nie można uznać, że ewentualna późniejsza - nawet po kilku latach - zmiana koncepcji, co do przyjmowanych rozwiązań szczególnych (realizacja innych obiektów lub ciągów komunikacyjnych) o ile mieszczą się one w granicach celu wywłaszczenia (tu realizacja zespołu mieszkaniowego "[...]" – decyzja lokalizacyjna nr [...] z 1972 roku) nie muszą być kwalifikowane jako odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia, a tego rodzaju interpretacją zdaje się posługiwać organ administracji.

Trzeba też podkreślić, że postawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wykorzystanej ostatecznie na cel publiczny, nie może być wyłącznie domniemanie, że była ona przeznaczona na cel inny. Ustalenia w tym zakresie muszą znajdować odzwierciedlenie w konkretnych dokumentach, nie zaś luźnych domysłach.

Konieczne jest więc dokonanie szeregu stosownych ustaleń, co do okoliczności istotnych w sprawie - czy ujawniono dokumenty potwierdzające, że na etapie wywłaszczenia, zamierzano zrealizować w danym miejscu inne przedsięwzięcie, lecz od tego odstąpiono; zaś zrealizowane nie stanowi integralnej części założenia, będącego podstawą wywłaszczenia..

Natomiast - w ocenie Sądu - nie może mieć przesądzającego znaczenia danej w sprawie kwestia treści orzeczeń, dotyczących odrębnych nieruchomości, także tych położonych w rejonie działek objętych wnioskiem (organ przywoływał w tym zakresie decyzje, gdzie orzeczono o zwrocie, zaś strona skarżąca orzeczenie odmowne). Każda sprawa wymaga bowiem wnikliwego wyjaśnienia z uwzględnieniem konkretnych jej uwarunkowań.

Brak dokonania istotnych w sprawie ustaleń, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia czyni zasadnym zarzut braku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), przez co nie można uznać, aby wykazano, że w sprawie zachodziły przesłanki zwrotu nieruchomości, w myśl art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano, jest to istotne w sprawie, wobec potrzeby ustalenia, czy decyzje z 2005 roku wydano z naruszaniem prawa. Ocena z kolei przez Sąd czy doszło do naruszenia normy prawa materialnego (art. 137 k.p.a.), przy właściwym rozumieniu jej treści, byłaby przedwczesna z uwagi na nie dokonanie uprzednio przez organ administracji ustaleń, co do szeregu ważnych okoliczności faktycznych sprawy.

Rozpoznając sprawę, w kontekście sformułowanych wyżej wytycznych, organ odwoławczy ustali, czy dla ostatecznego orzeczenia w sprawie zgromadzono stosowny materiał dowodowy, w tym czy nie zachodzą przesłanki dla wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 §. 2 K.p.a.). Przesądzenie tej kwestii przez Sąd, z uwagi na brak rozważenia istotnych aspektów sprawy przez organ odwoławczy, byłoby przedwczesne (patrz analogicznie wyrok NSA sygn. akt II OSK 69/13 – dostępny w CBOSA). Stąd Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o uchylenie również decyzji organu I instancji.

Trafne są zarzuty skargi, gdzie wskazano, że orzekając w sprawie organ administracji był obowiązany uwzględnić stan prawny ukształtowany także orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 38/11, pomimo że formalnie podstawą procedowania był wniosek złożony w następstwie wyroku o sygn. akt K 6/05. Uwzględnienie jego treści ma istotne znacznie pomimo, że orzeczenie nie dotyczyło wprost normy, stanowiącej podstawę orzekania. Istotne znacznie miała, dokonana w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału, wykładnia treści normatywnej art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma ona wprawdzie mocy wiążącej, lecz stanowi istotną wskazówkę dla prawidłowego odkodowania znaczenia normatywnego wskazanego przepisu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, sformułowane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.