Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 623/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 649/19 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 649/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.O. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2019 r., poz. 1945 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

przyjęcie, iż przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest działka geodezyjna, a nie teren wskazany przez inwestora;

przyjęcie, iż pojęcie "teren" jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej (lub kilku działek);

przyjęcie, iż nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do działki geodezyjnej z pomięciem jej części stanowiącej grunty leśne;

art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;

naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w świetle przyjętej przez SKO interpretacji ww. przepisów wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego nie było możliwe;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, bezpodstawnie ograniczając prawo własności skarżącego, tj. jego prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, której jest właścicielem, zgodnie z jego wolą;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a."; naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku przestrzegania ww. przepisów i ustalenia, że inwestycja planowana przez skarżącego ograniczona jest wyłącznie do niezalesionej części działki, organ doszedłby do wniosku, że w niniejszej sprawie teren inwestycji został jednoznacznie wyodrębniony i można go przedstawić na załączniku graficznym do decyzji;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ naruszył przepis postępowania, tj. art. 7a k.p.a., zgodnie z którym w niniejszej sprawie wątpliwości co do treści art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. powinny zostać przez organ rozstrzygnięte na korzyść skarżącego i tym samym powinna zapaść decyzja zgodna z żądaniem skarżącego.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego skarżącemu. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż przedstawionej w zaskarżonym wyroku wykładni pojęcia "terenu" zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie sposób uznać za dominującą oraz że pozostaje ona w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18 oraz z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16. W orzeczeniach tych wskazano bowiem, że "w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji". Zwrócił uwagę również, że skoro w ramach jednego aktu ustawodawca posługuje się w różnych przepisach pojęciami "teren" i "działka" to znaczy, że pojęcia te odróżnia. W jego ocenie nie sposób zgodzić się tym samym z poglądem, że pojęcie terenu odnosi się wyłącznie do obszaru jednej lub kilku działek ewidencyjnych.

Ponadto zwrócił uwagę, że gdyby przyjąć za słuszne stanowisko wyrażone przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, to skarżący zmuszony byłby całą działkę przeznaczyć na cele nieleśne (po uzyskaniu zgody właściwego organu), następnie czekać, aż gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nieleśne. Zwrócił uwagę, że takie postępowanie byłoby zbytnim formalizmem, jednocześnie nie wpływałoby na skuteczność ochrony gatunków leśnych.

Wskazując ponownie na wyrok NSA o sygn. II OSK 1881/18 zauważył, że "odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większa część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art 64 ust 3 Konstytucji RP)". Jednocześnie wskazał na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Następnie podniósł, że grunty leśne stanowią jedynie ok. 10% powierzchni spornej działki, stąd odmowa wydania mu warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej (ok. 90%) i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze stanowi naruszenie jego prawa własności. Zwrócił również uwagę, że organ odwoławczy pominął, iż przedsięwzięcie nie będzie realizowane w obrębie lasu.

Następnie wskazał, że w sytuacji gdy SKO powzięło wątpliwości do interpretacji przepisu art. 61. ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to w świetle art. 7a k.p.a. powinno było zaistniałe wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć trzeba, że w okolicznościach, gdy wniesiona skarga kasacyjna oparta jest na obydwóch podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W przedmiotowej sprawie jednak zarzuty powołane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostały skonstruowane w taki sposób, iż konieczne jest ich łączne rozpoznanie.

W pierwszej kolejności przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej interpretacji pojęcia terenu użytego w tym przepisie, wskazać należy, że nie mógł on zostać uznany za uzasadniony.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi okoliczność, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Wskazać należy, że pojęcie "terenu" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie, jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej kwestii dominuje pogląd, iż "terenem" w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; 19 września 2019 r., II OSK 2561/17). Wyrażony w nich pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Powtórzyć za wskazanymi wyżej orzeczeniami trzeba bowiem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na działce wskazanej we wniosku możliwe jest zrealizowanie przedsięwzięcia o określonych parametrach, jednakże nie określa dokładnego położenia planowanej inwestycji na działce, a co za tym idzie nie rozstrzyga, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Tym samym zmiana przeznaczenia gruntu obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą inwestycję. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych

Biorąc zaś pod uwagę powyższe okoliczności za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.

Przechodząc zaś do rozpoznania drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przypomnieć należy, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a;

gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby;

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W przypadku braku takiej zgody, niemożliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Ponadto wskazuje się, że nie można pomijać faktu, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować to jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (por. m. in. wyroki NSA z: 6 grudnia 2012 r., II OSK 1442/11, 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, 19 września 2019 r. II OSK 2561/17).

Przyjmuje się, że wykładnia zawężająca pojęcie obszaru przeznaczonego na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej pod inwestycję stanowiłaby zaprzeczenie opisanej wyżej zasady, która ma na celu zapobieganie obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedstawiona wykładnia znajduje zastosowanie także w sprawach z zakresu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w przypadku, w którym gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie go z produkcji rolnej dotyczył całego terenu objętego planem lub jego zmianą (por. wyroki NSA z: dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08; 19 stycznia 2016 r., II OSK 1168/14; 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16; 12 grudnia 2019 r., II OSK 307/18).

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że z rejestru gruntów wynika, że na spornej działce występują użytki: Ls VI (0,14 ha), RV (0,84 ha) i RVI (0,31 ha), zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] lutego 1992 r., który utracił moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na działce nr [...] na cele nieleśne. Jak ustaliły organy sporna działka objęta jest ponadto uproszczonym planem urządzenia lasu obowiązującym do 31 grudnia 2019 r.

W przedstawionych wyżej okolicznościach uznać należało, że zarówno sąd I instancji jak i organy prawidłowo ustaliły, że skoro sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1811/16). Okoliczność ta zaś przesądza o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w obrębie działki nr [...] na cele nieleśne.

Powyższe zaś przesądziło również o nieskuteczności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Rozpatrując zaś sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, którego skarżący kasacyjnie upatruje w bezpodstawnym ograniczeniu jego prawo własności, tj. prawa do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, której jest właścicielem, zgodnie z jego wolą, przyjdzie ocenić go jako nieskuteczny. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż prawo własności nie jest prawem absolutnym. Stosowanie zaś do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji podlega ono ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa.

Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, że prawo do zabudowy przysługujące podmiotowi mającemu tytuł prawny do nieruchomości jest ograniczane warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem w sytuacji, gdy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy i nie ma przepisu szczególnego stanowiącego, że dla tego terenu musi być ustalony plan obowiązkowy, warunki zagospodarowania terenu określa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zagadnienie ograniczenia prawa własności wielokrotnie było przedmiotem rozważań sądów, zatem ugruntowany jest już w orzecznictwie pogląd, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności, zaś wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności są prawnie dopuszczalne, pod warunkiem, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tym samym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wskazuje się jednocześnie, że ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym ograniczenia te mają źródło w ustawie, zgodnie z wymaganiami stawianymi przez Konstytucję. Skoro zaś właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego to czyni to nietrafnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut bezpodstawnego ograniczenia prawa do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, której skarżący jest właścicielem.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7a k.p.a. wskazać należy, że również on nie mógł okazać się uzasadniony.

Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a. - Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Wyjaśnić trzeba, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie przyjmuje się, iż wyrażona w tym przepisie zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony odnajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tym samym zasady tej nie stosuje się do spraw dotyczących interesu prawnego lub obowiązku strony postępowania, których przedmiotem nie jest "nałożenie na stronę obowiązku" albo "ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Decydującą rolę zatem dla zastosowania art. 7a k.p.a. będzie miał charakter sprawy ocenianej w świetle prawa administracyjnego materialnego stanowiącego podstawę prawną lub prawny kontekst decyzji administracyjnej. Co istotne postępowania administracyjne w sprawach nałożenia obowiązku bądź pozbawienia lub ograniczenia praw wszczynane są z urzędu, a w tych w sprawach, w których to strona domaga się od organu administracji publicznej zniesienia ciążącego na niej obowiązku albo przyznania prawa, zasada ta nie ma zastosowania (por. Wróbel Andrzej. Art. 7(a). [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Wolters Kluwer Polska, 2020). Charakter rozpoznawanej sprawy przesądza więc o braku podstaw uprawniających do zastosowania art. 7a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.