Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1914/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Izby Administracji Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1653/19 w sprawie ze skargi Izby Administracji Skarbowej w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 11 czerwca 2019 r. nr KKU-66/19 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1653/19, oddalił skargę Izby Administracji Skarbowej w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 11 czerwca 2019 r. nr KKU-66/19 w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej własnej decyzji z 12 lutego 2009 r. nr KKU-9/09 stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę K. z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: KKU) decyzją z 12 lutego 2009 r., po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta K., uchyliła odmowną decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 grudnia 2008 r. i stwierdziła nabycie przez gminę K., w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; dalej: ustawa), z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewid. K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5370 ha, uregulowanej w KW nr [...]. Decyzja doręczona została stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu 12 maja 2009 r.

Pismem z 9 marca 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. wystąpił o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, wskazując na pozyskanie nowych dokumentów istniejących w dniu jej wydania i nieznanych wówczas organowi, a wskazujących, że objętą nią nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego B. (dalej: przedsiębiorstwo), zatem nie było podstaw do jej komunalizacji. W tym kontekście wnioskodawca odwoływał się do: protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 września 1972 r., oddającego działkę nr [...] (z której części, w efekcie kolejnych podziałów, powstała działka nr [...], z której wydzielona została działka nr [...]) w użytkowanie przedsiębiorstwu; wydanego przez Naczelnego Dyrektora Zjednoczenia Przemysłu Wyrobów Metalowych zarządzenia Nr 20/77 z 19 listopada 1977 r., na podstawie którego znajdujący się na nieruchomości budynek miał być oddany w administrowanie Zjednoczeniu Przemysłu Wyrobów Metalowych, które to zarządzenie stanowiło podstawę wykreślenia 6 lutego 1978 r. z księgi wieczystej zarządu i użytkowania przedsiębiorstwa i wypisania w jego miejsce zarządu i użytkowania Zjednoczenia Przemysłu Wyrobów Metalowych; książki rejestru dźwigu nr [...], [...] z lat 1977-1992, którego treść wskazuje, że administratorem ww. budynku pozostawało cały czas przedsiębiorstwo; aktu notarialnego z 29 grudnia 1993 r. Rep. A nr [...], w którym stwierdzono m.in., że przedmiotowa nieruchomość "nie podlega komunalizacji i nadal pozostaje własnością Skarbu Państwa". Wniosek ten uzupełniony został następnie przez przedłożenie decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z 19 sierpnia 1972 r. o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślny przedsiębiorstwu m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Postanowieniem z 8 listopada 2010 r. KKU wznowiła postępowanie, a następnie dwukrotnie podejmowała decyzje, które były uchylane odpowiednio wyrokami: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2013 r. I OSK 1371/12 (uchylającym decyzję z 16 maja 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2018 r. I SA/Wa 611/18 (uchylającym decyzję z 1 lipca 2015 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i utrzymaniu w mocy decyzji odmownej Wojewody Małopolskiego z 12 grudnia 2009 r. Wyrok ten zapadł po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 lutego 2018 r., I OSK 836/16 poprzedniego wyroku WSA w Warszawie z 10 grudnia 2015 r., I SA/Wa 1530/15 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania). Powodem uchylenia decyzji Komisji z 16 maja 2011 r. (orzekającej o odmowie uchylenia decyzji komunalizacyjnej) był udział przy jej podejmowaniu członka składu orzekającego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Z kolei uchylając kolejną wydaną w sprawie decyzję z 1 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za uprzednio orzekającym w sprawie Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazał na braki w materiale dowodowym, a także nieprzeprowadzenie odpowiedniej analizy dokumentacji znajdującej się zbiorze dokumentów księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (po jej pozyskaniu), co miało służyć ocenie, komu w dacie komunalizacji przysługiwało do niej prawo. Zwracał jednocześnie uwagę, że w przypadku uznania, że zgromadzone dokumenty mają wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, organ powinien zbadać, czy w sprawie nie wstępuje negatywna przesłanka uchylenia decyzji, określona w art. 146 § 1 k.p.a., związana z upływem pięcioletniego terminu, w jakim może to nastąpić.

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z 11 czerwca 2019 r. KKU odmówiła uchylenia decyzji dotychczasowej. W podstawie prawnej podano przepis art. 151 § 1pkt 1 i a contrario § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. i zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 i 4 ustawy.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że po uzupełnieniu materiału dowodowego o dokumentację z ksiąg wieczystych, Komisja ustaliła, że obszar skomunalizowanej działki wprawdzie został przekazany bezterminowo w użytkowanie przedsiębiorstwu na podstawie decyzji z 19 sierpnia 1972 r., które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] (z której działka nr [...] przeniesiona została wnioskiem z 9 sierpnia 1990 r. do księgi nr [...]), jednakże wpis zarządu i użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa został na wniosek z 23 stycznia 1978 r., na podstawie zarządzenia nr 20/77, wykreślony i zastąpiony wpisem Skarbu Państwa z zaznaczeniem zarządu i użytkowania Zjednoczenia Przemysłu Wyrobów Metalowych w K. Następnie zaś 24 czerwca 1982 r., na wniosek z 14 czerwca 1982 r., wykreślono także odniesienie wskazujące na zarząd i użytkowanie Zjednoczenia (pozostawiając jedynie wpis właściciela – Skarbu Państwa), czego podstawą miał być protokół z 28 maja 1982 r. i pismo z 15 kwietnia 1982 r. nr [...] (przy czym tych ostatnich dokumentów brak jest w zbiorach księgi).

KKU zauważyła jednocześnie, że zgodnie z art. 67 ust. 4 ustawy z 25 września 1985 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1987 r. Nr 24, poz. 122 ze zm.), zjednoczenia przedsiębiorstw państwowych podlegały zniesieniu na zasadach oraz w trybie i terminie ustalonym przez Radę Ministrów. W myśl natomiast § 1 ust. 1 uchwały Rady Ministrów nr 242 z 30 listopada 1981 r. (MP Nr 32, poz. 286) zjednoczenia przedsiębiorstw państwowych i jednostki równorzędne postawiono w stan likwidacji z dniem 1 stycznia 1982 r. Przy czy stosownie do § 4 ust. 1 tej uchwały, okres likwidacji zjednoczenia nie mógł trwać dłużej niż do 30 czerwca 1982 r. Z regulacjami tymi koresponduje zatem wykreślenie zarządu i użytkowania nieruchomości przysługującego Zjednoczenie Przemysłu Wyrobów Metalowych w K. W tym stanie rzeczy, mimo nieodnalezienia przywoływanych w treści księgi dokumentów źródłowych wprost znoszących zarząd i użytkowanie, Komisja nie znalazła podstaw do podważania prawidłowości wpisu wieczystkoksięgowego, wskazującego na brak ustanowienia do spornej nieruchomości w kluczowej dla komunalizacji dacie, tego rodzaju praw na rzecz przedsiębiorstwa. Nie znajdowała także podstaw do odmiennej niż w przypadku sądu wieczystoksięgowego oceny doniosłości prawnej zarządzenia nr [...], na podstawie którego wykreślono zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwa, choć brak było w jego treści wymienionego numeru działki czy zapisu wskazującego na przeniesienie prawa do nieruchomości. Zwróciła uwagę, że zarządzenie to mogło być doprecyzowane w stosownym protokole (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych – Dz.U. z 1970 r., Nr 28, poz. 225; dalej: rozporządzenie RM z 4 października 1958 r.), a do obrotu nieruchomościami w ramach (jednostek) jednej osoby prawnej – Skarbu Państwa, a właściwie do obrotu prawem "użytkowania" lub zarządu, nie można odnosić wprost regulacji dotyczących prawa rzeczowego zwanego sensu stricte użytkowaniem oraz standardów dotyczących obrotu różnymi nieruchomościami w ramach stosunków cywilno-prawnych, gdzie w istocie konieczne jest wprost wskazanie na numery działek etc. W związku z czym uznano, że w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo mogło ową nieruchomość (wchodzącą wówczas w skład działki nr [...]) jedynie faktycznie użytkować. Pochodną zaś tego stanu faktycznego, albo wadliwego przepływu informacji w szczególności w ramach sądów i administracji, może być także decyzja z 19 czerwca 1990 r. nr G8224-22/90 Prezydenta Miasta K., przekazująca nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w zarząd na rzecz Izby Skarbowej w K., doręczona także do wiadomości przedsiębiorstwa.

W konkluzji KKU zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie wznawia się jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzona zaś analiza nie wskazuje by nowe dowody w sprawie dały podstawę do podważenia decyzji z 12 lutego 2009 r. KKU w wykonaniu zaleceń zawartych w wyroku, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie, nie ograniczyła się wyłącznie do analizy nowych okoliczności faktycznych i dowodów, ale dokonała całościowej ich ponownej analizy. Krańcowo wskazano na przynależny w sprawie przymiot strony Izbie Administracji Skarbowej w K.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Izba Administracji Skarbowej w K. (dalej: strona skarżąca).

W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, że w sprawie rozstrzygniętej przez KKU w decyzji z 12 lutego 2009 r. kluczowy był stan faktyczno-prawny przedmiotowej nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Tylko bowiem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w tej dacie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stawało się, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy (a ten przepis stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Komisji) z mocy prawa mieniem właściwej gminy, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowiły inaczej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że należenie nieruchomości Skarbu Państwa do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o którym mowa w ww. przepisie, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy, wykluczał fakt oddania nieruchomości w użytkowanie (zarząd) przedsiębiorstwu państwowemu. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Kluczowe zatem w sprawie było ustalenie, czy przedstawione przy wniosku o wznowienie postępowania "nowe" dowody, pozwalają na wyprowadzenie wniosku (przeciwnego do tego, który legł u podstaw decyzji z 2009 r.), że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, co wykluczałoby jej przynależenie do terenowego organu administracji państwowej.

Część z przedłożonych dokumentów bez wątpienia wskazuje, że została ona oddana w 1972 r. w bezterminowe, odpłatne użytkowanie przedsiębiorstwu (decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z 19 sierpnia 1972 r., protokół zdawczo-odbiorczy z 5 września 1972 r.). Nie wynika z nich jednak, by prawo to przy ww. podmiocie zachowane zostało do 1990 r. Przeciwnie, treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości, z której wyodrębniona została późniejsza działka nr [...], wskazuje, że ujawnione uprzednio w niej prawo zarządu i użytkowania przedsiębiorstwa zostało 6 lutego 1978 r. wykreślone – na wniosek z 23 stycznia 1978 r. i na podstawie zarządzenia z 19 listopada 1977 r. nr 20/77. Ujawniono zaś jako jednostkę, której owe prawa przysługują, Zjednoczenie Przemysłu Wyrobów Metalowych w K., które z kolei wykreślone zostało z księgi 24 czerwca 1982 r. i taki stan prawny nieruchomości utrzymany został do 27 maja 1990 r. Na wykreślenie tego prawa wskazuje zresztą sam wnioskodawca, kwestionuje jedynie podstawę tych wpisów, jak też ich znaczenie prawne. Sąd I instancji zauważył jednak, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikacji poprawności wpisu (a takim jest także wykreślenie) w księdze wieczystej. Uwzględniać musi natomiast wynikające z faktu jego istnienia domniemania prawne, wedle którego prawo wykreślone nie istnieje (art. 3 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. z 2019 r. poz. 2204, dalej: k.w.h.). Wprawdzie jest ono wzruszalne, jednakże może to nastąpić wyłącznie w ramach postępowania przed sądem powszechnym. Tego rodzaju postępowanie, zainicjowane przez uprawniony podmiot, nie zostało przeprowadzone, a przynajmniej dowody na jego przeprowadzenie nie zostały przez żądającego wznowienia postępowania przedstawione. Samo natomiast przekonanie o wadliwości wpisu, dla podważenia owego domniemania jest niewystarczające. Także wzgląd na deklaratoryjny charakter wpisu nie jest okolicznością, która wyłączałaby działanie zasady jawności materialnej ksiąg wieczystych.

Sąd I instancji stwierdził, że bez znaczenia przy tym pozostaje to, czy wpis ów (wykreślenie) zdziałany był przez sąd wieczystoksięgowy, czy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przez państwowe biuro notarialne. Prawodawca nie wprowadził bowiem w tym zakresie żadnych rozróżnień. Skoro zaś wpis (wykreślenie) nie uległy podważeniu we właściwej procedurze przed sądem powszechnym, ani nie pozyskano w tego rodzaju procedurze dowodu podważającego domniemanie prawne o nieistnieniu prawa wykreślonego, to także z samego braku wydania decyzji o wygaszeniu decyzji z 1972 r. przekazującej nieruchomość w użytkowanie, nie można wyprowadzić wniosku, że prawo to zostało przez beneficjenta owej decyzji zachowane także po dniu 6 lutego 1978 r. Mając zatem na względzie konieczność respektowania wynikającego z art. 3 ust. 2 k.w.h. domniemania (a tak postąpiła Komisja) nie można jej skutecznie postawić zarzutu, że przez nieuwzględnienie decyzji z 19 sierpnia 1972 r., czy też uznając że wygasła (mimo braku wydania w tym przedmiocie stosownego aktu), Komisja naruszyła przepisy art. 8 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (regulujące tryb i zasady przekazywania w użytkowanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym), ze względu na ich nieuprawnione niezastosowanie.

Zdaniem Sądu I instancji trafnie również Komisja za nie mające istotnego znaczenia w sprawie uznała pozostałe dowody załączone do wniosku, w tym dowód z zarządzenia z 19 listopada 1977 r. nr 20/77, stanowiącego podstawę wykreślenia zarządu przedsiębiorstwa i wpisania w jego miejsce zarządu Zjednoczenia Przemysłu Wyrobów Metalowych w K. Kwestia zasadności uznania owego dokumentu za wystarczający do wykreślenia prawa podlegała już bowiem weryfikacji przez państwowe biuro notarialne. To ono wszak, mimo ograniczonego treścią art. 45 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 320 ze zm.) zakresu kognicji, posiadło – jak wskazuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego – uprawnienie do badania nie tylko formy, ale także treści przedstawionych dokumentów (por. uchwała SN z 21 listopada 1980 r. III CZP 43/80, OSNC 1981/8/142). Nie jest natomiast rolą organu administracji publicznej podważanie poprawności wpisu w księdze wieczystej, ani trafności oceny załączonych do wniosku o jego sporządzenie dokumentów przez podmiot dokonujący wpisu. Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji, zbędne były także szczegółowe rozważania przez Komisję o znaczeniu owego zarządzenia, jak też możliwości uszczegółowienia opisanego w nim przedmiotu przekazania w ewentualnym protokole, którego sporządzenie zarządzenie to przewidywało (a którego nie odnaleziono). Dołączona zaś do wniosku o wznowienie postępowania książka rewizji dźwigu wskazuje jedynie, że przedsiębiorstwo, pozostawało faktycznym użytkownikiem obiektu budowlanego w latach 1978-1992, co nie jest równoznaczne z dysponowaniem przez nie tytułem prawnym do nieruchomości, na której został on posadowiony. Tylko natomiast dysponowanie mieniem państwowym przez przedsiębiorstwo pod tytułem prawnym wyłączało to mienie spod komunalizacji. Z kolei wyrażone w akcie notarialnym z 29 grudnia 1993 r. stanowisko osoby działającej w imieniu Skarb Państwa, że "nieruchomości nie podlegają komunalizacji", traktować należy wyłącznie jako wyraz ówczesnego stanu wiedzy osoby, która za Skarb Państwa przystąpiła do aktu, a nie rzeczywistego stanu faktyczno-prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r.

Sąd I instancji uznał, że skoro zatem dowody wskazywane przez Dyrektora Izby Skarbowej nie mogły stanowić podstawy do wyprowadzenia konkluzji o przysługiwaniu przedsiębiorstwu państwowemu w ww. dacie prawa zarządu do skomunalizowanej nieruchomości, to nie mogły być również uznane za te, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (z uwagi na brak waloru "istotności w sprawie"). Stwierdzenie tych okoliczności w ramach pierwszej fazy postępowania wznowieniowego (co do przyczyn), obligowało zatem organ do jego zakończenia w sposób determinowany treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podnoszony z kolei w skardze zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, motywowany rzekomym należeniem przedmiotowej nieruchomości do przedsiębiorstwa państwowego, jest o tyle chybiony, że po pierwsze: brak dowodu na to by w dacie komunalizacji ww. przedsiębiorstwo władało nieruchomością pod tytułem prawnym (a nie li tylko faktycznie); po wtóre: nie stwierdzono by wykonywało ono zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Tylko zaś należących do tego rodzaju przedsiębiorstw i jednostek składników mienia ogólnonarodowego dotyczyło wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie. Niezależnie od powyższego, na obecnym etapie postępowania zasadność komunalizacji przedmiotowej nieruchomości nie mogła być rozważana. Badana tu była bowiem wyłącznie kwestia formalnoprawna, tj. zaistnienie warunków uzasadniających wzruszenie wydanej w tym przedmiocie decyzji ostatecznej, w ramach wznowionego postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym też kierunku, co do zasady, prowadzone było postępowanie wyjaśniające i weryfikacja przedłożonych przez stronę dowodów, w aspekcie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, a także dokumentów załączonych do ksiąg wieczystych – co zalecił organowi sąd administracyjny w uprzednio wydanym wyroku. Rozważanie natomiast, czy do komunalizacji nieruchomości powinno w ogóle dojść, mogło nastąpić dopiero wówczas, gdyby w ramach wznowionego postępowania organ przeszedł do etapu rozpoznawania i rozstrzygania sprawy co do jej istoty. To zaś mogło nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że przyczyna, na której oparto żądanie wznowienia postępowania, w rzeczywistości zaistniała, a przy tym nie upłynął termin, w jakim możliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej, wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy K. z dniem wejścia w życie tej ustawy, podczas gdy nieruchomość ta, będąc oddaną na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z 19 sierpnia 1972 r. w odpłatne użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu nie mogła stać się własnością Gminy K.;

2. art. 18 ust. 2 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319, ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204; dalej: u.k.w.h.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że domniemanie prawne, wedle którego prawo wykreślone nie istnieje może zostać wzruszone wyłącznie w ramach postępowania przed sądem powszechnym, podczas gdy domniemanie to może zostać wzruszone w każdym postępowaniu (tak też wyrok TK z 21 lipca 2004 r. SK 57/2003);

3. § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 4 października 1958 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten mógł być podstawą wydania zarządzenia z 19 listopada 1977 r. przekazującego część zakładu przedsiębiorstwa Zjednoczeniu Przemysłu Wyrobów Metalowych w K., podczas gdy z wykładni literalnej tego przepisu wynika, iż mógłby on być podstawą prawną do przekazania zakładu jedynie na podstawie decyzji wydanej przez organy administracji państwowej;

4. art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159; dalej: ustawa z 14 lipca 1961 r.) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że do wygaszenia prawa użytkowania nieruchomości przedsiębiorstwa wystarczające jest zarządzenie Dyrektora Zjednoczenia z 19 listopada 1977 r., podczas gdy wygaszenie tego prawa mogło nastąpić jedynie w sytuacji wydania decyzji administracyjnej wygaszającej to prawo, względnie oddającej tą nieruchomość innej jednostce Skarbu Państwa w użytkowanie;

5. § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie mógł być zastosowany w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy przekazywania zakładu, a zgodnie z zarządzeniem z 19 listopada 1977 r. Naczelnego Dyrektora Zjednoczenia Przemysłu Wyrobów Metalowych, przedsiębiorstwo państwowe miało przekazać Zjednoczeniu Przemysłu Wyrobów Metalowych budowany przez to przedsiębiorstwo budynek nie stanowiący części zakładu w rozumieniu przedmiotowego rozporządzenia;

II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 153 p.p.s.a. polegające na niewykonaniu przez Sąd I instancji zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2018 r., I OSK 836/16, zgodnie z którymi wpisy te (dokonane w księdze wieczystej nr [...]) należało skonfrontować z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i poddać ocenie, uwzględniając nadto dokumentację zawartą w aktach KW [...], gdyż zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z art. 3 ust. 2 u.k.w.h. jest on związany domniemaniem prawnym, wedle którego prawo wykreślone z księgi wieczystej nie istnieje, zatem nie jest uprawniony do dokonywania ich oceny;

2. art 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że organ II instancji nie dokonał wyczerpującego rozpatrzeniu materiału dowodowego, dokonał jego dowolnej oceny oraz kreował stan faktyczny nie mający pokrycia w zebranym materiale dowodowym, a to przez:

a) nadanie szczególnej mocy dowodowej nieistniejącemu protokołowi, na podstawie którego przedsiębiorstwo państwowe miało zdaniem organu przekazać Zjednoczeniu Przemysłu Wyrobów Metalowych wybudowany przez to przedsiębiorstwo budynek, podczas gdy protokół taki nigdy nie powstał i nie może stanowić podstawy do wykładni treści zarządzenia z 19 listopada 1977 r.,

b) uznaniu, że przedsiębiorstwo państwowe utraciło prawo zarządu nieruchomości na rzecz Zjednoczenia Przemysłu Wyrobów Metalowych, podczas gdy fakt ten nie wynika z zgromadzonych w sprawie dowodów, a przedsiębiorstwo to utrzymało zarząd aż do dnia przekazania go Izbie Skarbowej w K. na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości z 29 czerwca 1990 r. i decyzji Delegatury Urzędu Miasta K. z 19 czerwca 1990 r.,

c) uznanie za nieistotne dowodów z dokumentów urzędowych tj.: decyzji o opłacie za zarząd z 1989 r., dokumentacji związanej z serwisowaniem dźwigów, decyzji o przekazaniu prawa trwałego zarządu z czerwca 1990 r., czy umowy o przekazaniu nieruchomości zawartej 29 czerwca 1990 r. pomiędzy przedsiębiorstwem a Izbą Skarbową w K., podczas gdy dowody te jednoznacznie wskazują, że nieruchomość wraz z posadowionym na niej budynkiem pozostawała przez cały czas w użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego, aż do dnia przekazania jej Izbie Skarbowej w K., zatem zarządzenie z 19 listopada 1977 r. nigdy nie zostało wykonane;

3. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organu, pomimo że organ ten dopuścił się dowolności w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z której nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, na poprzednim etapie postępowania rozpatrując przedmiotową sprawę w oparciu o identyczny materiał dowodowy KKU wydała decyzję KKU-148/14, którą uchyliła decyzję KKU-9/09.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) stawało się w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Strona skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość w czerwcu 1990 r. od przedsiębiorstwa państwowego. Przejęcie nieruchomości nie mogło odbyć się bez wykazania się przez przedsiębiorstwo tytułem prawnym do nieruchomości. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że powyższa nieruchomość należała do tego przedsiębiorstwa państwowego od 1972 r. na podstawie decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej Miasta K. – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 19 sierpnia 1972 r.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., jest domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum), ponieważ brak przepisu wyłączającego możliwość jego obalenia. Kwestia dopuszczalności obalania domniemania była już niejednokrotnie przedmiotem analizy Sądu Najwyższego. W kwestii tej stanowisko wyraził także Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, podobnie jak SN, że obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może nastąpić zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie (por. wyrok TK z 21 lipca 2004 r., SK 57/03). Wyjątek od powyższej reguły zastrzegany jest jedynie – na rzecz wyłączności postępowania z art. 10 u.k.w.h. – w odniesieniu do wpisów o charakterze konstytutywnym (z czym jednak w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia). Ponadto, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że wpis w księdze wieczystej nie mógł uchylić decyzji administracyjnej z 19 sierpnia 1972 r.

Natomiast, to do właściwości organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych należy orzecznictwo w zakresie stosunków administracyjnych, a do takich należy zaliczyć kreowane przez tą decyzję prawo użytkowania/zarządu nieruchomości. Zatem o tym, jaki wpływ na przedmiotową decyzję miał fakt wydania zarządzenia z 19 listopada 1977 r., mogą jedynie orzekać organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne. Sąd I instancji dokonując analizy treści księgi wieczystej nr [...] powinien był wziąć pod uwagę stan prawny na dzień 27 maja 1990 r., tj. dzień wejścia w życie ustawy. W tym dniu w dziale II księgi wieczystej nr [...] był ujawniony jedynie Skarb Państwa bez wskazania konkretnej jednostki organizacyjnej, której przysługiwałby zarząd. Zatem nie obowiązywało już domniemanie, że nieruchomość pozostawała w zarządzie Zjednoczenia Przemysłu Wyrobów Metalowych. Tym samym nie istniała jakiekolwiek przeszkoda do przeprowadzenia analizy, czy decyzja z 19 sierpnia 1972 r. wygasła na wskutek wydania zarządzenia z 19 listopada 1977 r. Podkreślono, że w doktrynie prawa cywilnego dominuje pogląd, iż komentowany przepis nie dotyczy wpisu, który polega na zmianie uprawnionego odnośnie do danego prawa jawnego. Zatem wykreślenie przedsiębiorstwa z księgi wieczystej nie jest objęte domniemaniem, że przedsiębiorstwo to utraciło prawo zarządu. Powyższe wskazuje także, że skarżący wbrew stanowisku Sądu I instancji nie może wystąpić do sądu powszechnego. Powództwem właściwym do wzruszenia domniemania prawnego wynikającego z wpisu do księgi wieczystej jest powództwo o ustalenie prawa z art. 189 k.p.c. (art. 10 u.k.w.h. nie ma tu zastosowania, gdyż jak stwierdza SN w wyroku z 24 sierpnia 2011 r. IV CSK 602/10 roszczenie, o którym mowa w art. 10 u.k.w.h. to uprawnienie do ustalenia wprost przez sąd istnienia prawa podmiotu tego roszczenia, przedmiotem takiego procesu jest bowiem przede wszystkim doprowadzenie księgi wieczystej do jej rzeczywistego, aktualnego w dacie orzekania, stanu prawnego. Powód w takim procesie może domagać się wpisania swego prawa, które dotąd nie było wpisane, o ile zostanie dowiedzione, że prawo to ciągle mu przysługuje). Jednakże, aby zainicjować postępowania na podstawie art. 189 k.p.c. skarżący jest zobowiązany wykazać swój interes prawny. Skarżący w niniejsze sprawie nie ma jednak interesu prawnego, gdyż zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem istnienie tego interesu jest kwestionowane w tych sytuacjach, w których występuje równocześnie także inna forma ochrony praw powoda. Dlatego powszechne jest zapatrywanie, że możliwość dochodzenia swych praw w innym postępowaniu wyklucza po stronie powoda istnienie interesu prawnego w wytoczeniu powództwa o ustalenie naruszonego prawa lub stosunku prawnego. Zdaniem sądów powszechnych możliwość wzruszenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może nastąpić zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie istnieje domniemanie nieistnienia prawa zarządu przedsiębiorstwa, zatem skarżący nie ma również w tym zakresie interesu prawnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że Sąd I instancji nie uchylił orzeczenia KKU pomimo, iż ta niewłaściwie przyjęła, że przedsiębiorstwo utraciło prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości na podstawie zarządzenia z 19 listopada 1977 r. Decyzja z 19 sierpnia 1972 r. precyzyjnie określała działki i ich księgi wieczyste, które były przekazywane przedsiębiorstwu w użytkowanie. Zatem do odwrócenia jej skutków prawnych wymagana była decyzja właściwego organu, jednoznacznie wskazującą na wygaszenie/przekazanie prawa użytkowania tego przedsiębiorstwa oraz wskazanie w stosunku do jakich działek ewidencyjnych to wygaszenie/przekazanie ma zastosowanie. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że KKU nie wskazała, dlaczego zastosowała przedmiotowy przepis. W zarządzeniu z 19 listopada 1977 r. wskazano ogólnie rozporządzenie RM z 4 października 1958 r. jako podstawę jego wydania, nie powołano jednak żadnych konkretnych jego przepisów. KKU jako podstawę przejęła, że w niniejszym przypadku zastosowanie miały przepisy dotyczące przekazywania zakładów, tj. dział 2 rozporządzenia. Jednakże zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, przekazywanie zakładów następuje w drodze decyzji organów administracji państwowej, którym podporządkowane są przekazujące i przejmujące przedsiębiorstwo, instytucja lub jednostka budżetowa. W § 1 ust. 5 tego rozporządzenia wprowadzono definicję legalną organów administracji publicznej, którymi w rozumieniu rozporządzenia są: minister, kierownik urzędu centralnego albo prezydium rady narodowej. Tymczasem zarządzenie z 19 listopada 1977 r. zostało wydane przez Dyrektora Zjednoczenia, zatem podmiot, który nie jest organem administracji państwowej w myśl przedmiotowego rozporządzenia. Ponadto, do przeniesienia zakładu przedmiotowe rozporządzenie wymagało wydania decyzji. Nie ma podstaw do przyjęcia, że użyte słowo "decyzja" ma charakter jedynie potoczny, zatem zarządzenie nie jest aktem prawnym, który mógł przenieść prawo zarządu pomiędzy jednostkami Skarbu Państwa. Tym samym przyjęcie przez KKU, że zarządzenie to mogłoby zostać doprecyzowane w stosownym protokole, nie ma podstaw, gdyż § 4 ust. 1 tego rozporządzenia nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, skoro właściwy organ nie wydał decyzji. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w zarządzeniu z 19 listopada 1977 r. nie odniesiono się w żaden sposób do nieruchomości gruntowej, tylko w § 1 enumeratywnie wymieniono składniki majątkowe podlegające przekazaniu. Z kolei grunt, który nie może być zakwalifikowany (stosownie do odrębnych przepisów) do żadnej z grup środków trwałych wymienionych w zarządzeniu składników majątkowych, w ocenie strony skarżącej nie podlegał przekazaniu w oparciu o powyższe zarządzenie. Tylko na podstawie literalnej treści przedmiotowego zarządzenia nie było możliwe stwierdzenie, że zarządzenie to wygasiło zarząd nieruchomości i przekazało go Zjednoczeniu Przemysłu Wyrobów Metalowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie, literalna wykładnia zarządzenia wskazuje, że dotyczyło ono zagospodarowania rozumianego jako przyjęcie na stan księgowy tylko nowych, nabytych lub wytworzonych aktywów w ramach inwestycji – budowy budynku administracyjno-biurowego, czyli dotyczyło nowobudowanego budynku, środków trwałych stanowiących wyposażenie tego budynku oraz przedmiotów nietrwałych oraz inwentarza małocennego. Natomiast grunt jako odrębny środek trwały został zagospodarowany już w 1972 r. na podstawie w/w decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K., zatem nie było koniecznym ponowne rozstrzyganie o jego przeznaczeniu w zarządzeniu. Co więcej, jak wynika z § 3 ust. 1 zarządzenia, inwestycja nie została jeszcze zakończona, więc przedsiębiorstwo jako inwestor musiało mieć możliwość wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości. Analizując przedmiotowe zarządzenie nie ma żadnej podstawy, aby stwierdzić, że mogło ono, poza skutkiem księgowym, wywołać równolegle jakiś skutek prawno-rzeczowy, Istotnym w sprawie jest także fakt, że zarządzenie z 19 listopada 1977 r. nigdy nie zostało wykonane. Przeniesienie środków majątkowych miało, zgodnie z zarządzeniem, nastąpić na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Nie tylko nie ma dowodu, że protokół zdawczo-odbiorczy przekazania środków majątkowych kiedykolwiek powstał, ale też pozostałe dowody w sprawie jednoznacznie wskazują, iż wymienione w zarządzeniu środki trwałe nie zostały przekazane przez przedsiębiorstwo – przykładowo dowodem takim są księgi rewizyjne dźwigów, w których jako użytkownik w latach 1977-1990 zostało wskazane przez Inspektorat Dozoru Technicznego przedsiębiorstwo. Ponadto, wszelkie nakłady poniesione na wybudowanie budynku przedsiębiorstwo przeniosło dopiero w czerwcu 1990 r. na Izbę Skarbową w K., na podstawie decyzji z 19 czerwca 1990 r. W związku z powyższym należy w pełni zgodzić się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2012 r., I OSK 1050/11, zgodnie, z którym "Jeśli w decyzji o przekazaniu zakładu nie była wymieniona nieruchomość to – dla wykazania przekazania do niej praw – winna ona być ujęta w protokole zdawczo-odbiorczym lub w innym dokumencie określającym bliżej przedmiot przekazania". Nieprawidłowym jest również przyjęcie przez organ, że zarządzenie z 19 listopada 1977 r. zostało sporządzone w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 4 października 1958 r. Przepis ten dotyczy przekazywania zakładu lub jego części. Nie sposób uznać, że nowo budowany budynek był częścią zakładu. W niniejszej sprawie przedsiębiorstwo było zakładem budującym budynek, który na etapie budowy nie mógł stanowić jego zorganizowanej części. Tym samym trudno uznać, że organ prawidłowo uznał, że przepis ten ma zastosowanie do zarządzenia z 19 listopada 1977 r.

Zarządzeniem z 25 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformował strony postępowania, że stosownie do art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi skarżący kasacyjnie, Wojewoda Małopolski, Gmina Miejska K. oraz KKU wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 7 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić należy przy tym uwagę, że skargą kasacyjną nie zostały objęte przepisy będące podstawą prawną zaskarżonej decyzji, zarzuty nie dotyczą ani art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który organ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ani art. 151 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. powołanych a contrario, co w świetle uzasadnienie decyzji stanowi wskazanie na przepisy, które w sprawie nie znajdowały wedle stanowiska organu zastosowania. Kwestie te pozostają zatem poza zakresem kontroli, w szczególności dotyczy to podstaw do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 153 p.p.s.a. i niewykonania zaleceń z wyroku NSA z 22 lutego 2018 r., I OSK 836/16. Aby prawidłowo zidentyfikować zawarte w nim zalecenia, należy uwzględnić kontekst jego wydania. Decyzją z 1 lipca 2017 r. KKU, w postępowaniu wznowieniowym, uchyliła swoją ostateczną decyzję dotychczasową z 12 lutego 2009 r. (potwierdzającą skutek komunalizacji) i utrzymała w mocy decyzję Wojewody z 12 grudnia 2008 r. o odmowie potwierdzenia skutku komunalizacji. W motywach tego rozstrzygnięcia podano, że nieruchomość nie podlegała komunalizacji, albowiem mocą decyzji z 19 sierpnia 1972 r. została przekazana w odpłatne użytkowanie przedsiębiorstwu, zaś bez znaczenia dla skutków tej decyzji jest zarówno zarządzenie nr 20/77 Naczelnego Dyrektora Zjednoczenia Przemysłu Wyrobów Metalowych z 19 listopada 1977 r., jak i nie niweczy ich późniejsze wykreślenie z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego przedsiębiorstwu. Stanowisko to zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2015 r., I SA/Wa 1530/15, stwierdzając, że na mocy ostatecznej decyzji z 19 sierpnia 1972 r. nieruchomość została przekazana w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony przedsiębiorstwu. Decyzja ta wydana została przed 27 maja 1990 r. i ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby została ona wyeliminowana z obiegu prawnego. Ocena, że działka w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła mienia należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa, jest prawidłowa. Za trafne Sąd uznał też stanowisko, że bez znaczenia dla oceny skutków prawnych wskazanej decyzji ma okoliczność wykreślenia z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego przedsiębiorstwu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przed dniem 27 maja 1990 r. wydana została decyzja o wygaszeniu wskazanemu podmiotowi prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, ustanowionego decyzją z 19 sierpnia 1972 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że tylko w przypadku wydania stosownej decyzji wygaszającej, ustanowione wcześniej prawo przestaje istnieć.

W stosunku do takiego stanowiska wydany został wskazany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., I OSK 836/16, którym uchylono wyrok Sądu I instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpoznania. W konsekwencji zapadł kolejny wyrok WSA z 9 października 2018 r., I SA/Wa 611/18, który stał się prawomocny. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, to ten wyrok bezpośrednio powinien uwzględnić zalecenia zawarte w wyroku NSA z 22 lutego 2018 r., I OSK 836/16, nie została jednak od niego wniesiona skarga kasacyjna. Wyrok ten uchylił natomiast decyzję Komisji z 1 lipca 2015 r., w wyniku czego wydana została decyzja z 11 czerwca 2019 r. Wyrok ten również ma w sprawie wiążące znaczenie. Po drugie, zalecenia zawarte w wyroku I OSK 836/16 w części dotyczącej oceny wpisów w księdze wieczystej związane są z wyjściowym ustaleniem przez NSA, że Sąd I instancji w ślad za organem stwierdził jedynie, że bez znaczenia dla oceny skutków prawnych decyzji z 19 sierpnia 1972 r. jest wykreślenie z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego przedsiębiorstwu, gdyż nie została wydana decyzja o wygaszeniu temu podmiotowi przyznanego powyższą decyzją prawa użytkowania. Na takim tle NSA wskazał, że wpisy w księdze wieczystej należało jednak skonfrontować z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i poddać ocenie, uwzględniając nadto dokumentację zawartą w aktach księgi wieczystej. Za całościową analizę materiału sprawy NSA uznał zatem analizę uwzględniającą wpisy w księdze wieczystej i dokumenty księgi wieczystej, które w postępowaniu poprzedzającym ten wyrok zostały zignorowane i uznane za pozbawione znaczenia, ze względu na brak decyzji wygaszającej prawo przedsiębiorstwa. Z zaleceń tych organy się wywiązały, albowiem treść księgi wieczystej została uwzględniona, podobnie jak dokumenty do niej złożone. W wyroku I OSK 836/16 w żadnym miejscu nie określono natomiast, jakie znaczenie należy nadać wpisom w księdze wieczystej, a w szczególności, czy w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest weryfikowanie zasadności wpisów i wzruszenie domniemania z art. 3 ust. 2 u.k.w.h.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. łączony w skardze kasacyjnej z tym, że w kolejnych wydawanych decyzjach Komisja zajmowała różne stanowisko w oparciu o identyczny materiał, czego nie wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Faktem jest, że w sprawie wydano decyzje trzykrotnie i zawierały one różne rozstrzygnięcia. Nie jest jednak zgodne ze stanem faktycznym, że rozstrzygnięcia te zapadły w takim samym stanie faktycznym. Pierwsza z decyzji z 16 maja 2011 r. orzekała o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej i została ostatecznie uchylona wyrokiem NSA z 18 grudnia 2013 r., I OSK 1371/12 ze względu na to, że w wydaniu decyzji brała udział osoba podlegająca wyłączeniu od orzekania. NSA nie odniósł się wobec powyższego do kwestii merytorycznych i nie skontrolował w tym zakresie wyroku Sądu I instancji, który skargę na decyzję oddalił i podzielił stanowisko Komisji o braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej.

Druga z decyzji z 1 lipca 2015 r. została wydana po przedłożeniu do akt decyzji z 19 sierpnia 1972 r. o przekazaniu przedsiębiorstwu nieruchomości w odpłatne użytkowanie. W okolicznościach wyżej opisanych w związku z rozpoznaniem pierwszego z zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, Komisja przyjęła istnienie przesłanki wznowienia i uchyliła decyzję dotychczasową oraz orzekła co do istoty sprawy w przedmiocie komunalizacji. To stanowisko, pomijające skutki wpisów w księdze wieczystej, dotyczących wykreślenia praw do nieruchomości przed 27 maja 1990 r. zostało jednak zakwestionowane przez sądy administracyjne, co skutkowało wydaniem decyzji Komisji z 11 czerwca 2019 r., kontrolowanej przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Ze względu na pominięcie przy wydaniu decyzji z 1 lipca 2015 r. części materiału dowodowego w postaci wpisów w księdze wieczystej nie można powiedzieć, że kolejne decyzje zostały wydane w tożsamym stanie faktycznym, nie można też pomijać, że w toku postępowania zostały wydane wyroki zawierające wiążące zalecenia w sprawie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny dotyczący przebiegu postępowania i wydanych rozstrzygnięć w pełni odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. i Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ze względu na wady uzasadnienia.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., kwestionujące prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Rozpoznając ten zarzut nie można pomijać, że skarga kasacyjna, nie zarzucając naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może podlegać rozpoznaniu w kontekście przesłanek do wydania orzeczenia w przedmiocie komunalizacji, we wznowionym postępowaniu nie doszło bowiem do rozpoznania sprawy co do istoty, ale wyłącznie do ustalenia, że nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zgłoszone nowe dowody nie są dla sprawy istotne. Tylko zatem w kontekście istotności nowych faktów i dowodów dla sprawy powinna być prowadzona kontrola prawidłowości stanowiska Komisji. Aby ocenić, czy wskazane w rozpoznawanym zarzucie skargi kasacyjnej dowody i okoliczności mają takie istotne znaczenie i uzasadniają uchylenie decyzji dotychczasowej, konieczne jest jednak uprzednie odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni art. 18 ust. 2 dekretu – Prawo rzeczowe, a w szczególności art. 3 ust. 2 u.k.w.h.

Zarzut błędnej wykładni tych przepisów przez przyjęcie, że domniemania wynikające z wpisów w księdze wieczystej nie mogą być wzruszone w postępowaniu administracyjnym, a wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie jest trafny. Z ugruntowanego stanowiska Sądu Najwyższego wynika, że domniemanie, o którym mowa w art. 3 u.k.w.h., w tym w art. 3 ust. 2 u.k.w.h. (domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje), jest domniemaniem wzruszalnym. Obalenie tego domniemania może być przeprowadzone nie tylko w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 10 powołanej ustawy, ale także poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwnego w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu (por. wyrok SN z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/05, publ. LEX nr 30183, a także orzeczenie SN z 17 czerwca 1960 r., sygn. akt III CR 328/60, publ. LEX nr 271657). Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że domniemanie to nie może być wzruszone w sprawie administracyjnej. W żadnej mierze takiego domniemania nie może obalić organ administracyjny, który jest związany treścią wpisu. Wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 626(8) § 6 k.p.c. jest orzeczeniem, którego organ nie może podważać, ani modyfikować. Oznaczałoby to akceptację dla równoległego funkcjonowania ewentualnie sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Dlatego podkreśla się, że Sąd Najwyższy, mówiąc o możliwości wzruszenia przywołanego domniemania w każdej sprawie, miał na myśli sprawę cywilną, a nie administracyjną (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 746/15, wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r., I OSK 1388/20). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela to stanowisko i tezę wyrażoną w wyrokach NSA, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu określonemu w art. 3 u.k.w.h. jest zagadnieniem prawa cywilnego, co istotnie oznacza, że nie jest to możliwe w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to jednak tylko tyle, że to sąd powszechny ma wyłączne prawo do wydania rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić podstawę do obalenia tego domniemania. Dokument na tę okoliczność musi zatem pochodzić od sądu powszechnego, a nie organu administracji. Obalenie omawianego domniemania nie następuje zatem wyłącznie na podstawie art. 10 u.k.w.h. Dopuszczalne jest obalenie tego domniemania także w każdym innym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, jako przesłanka merytorycznego rozpoznania sprawy (tak wyroki NSA z 25 sierpnia 2022 r., I OSK 2108/19, I OSK 2457/19, I OSK 2109/19 oraz z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1318/21).

Przedłożone w ramach wniosku o wznowienie postępowania dowody, w konfrontacji z wpisami ujawnionymi w księdze wieczystej, nie mogą zatem potwierdzić wadliwości tych wpisów, a z tego względu zostać uznane za istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji trafnie przy tym wskazał w uzasadnieniu, że zbędnie Komisja w zaskarżonej decyzji rozważała wagę zarządzenia z 19 listopada 1977 r., nr 20/77 czy kwestię ewentualnego protokołu sporządzonego w związku z zarządzeniem. Sąd I instancji nie nadał zatem protokołowi jakiejkolwiek istotnej mocy dowodowej, co w tym zakresie czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania bezpodstawnym. Nie jest też zasadna teza skargi kasacyjnej, że przedsiębiorstwo B. utrzymało prawo użytkowania nieruchomości począwszy od 1972 r. do czerwca 1990 r., albowiem przeczy jej treść księgi wieczystej, a nie przedłożono w sprawie dokumentu potwierdzającego ustanowienie takiego prawa lub prawa zarządu po dacie wykreślenia z księgi wieczystej, co mogłoby zostać uznane za przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak też orzeczenia sądu powszechnego usuwającego skutek wykreślenia prawa z księgi.

Nie są skuteczne również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie mógł w sprawie zostać naruszony art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem w sprawie nie doszło do etapu ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, czyli do badania przesłanek komunalizacji i orzekania w tym zakresie, a to ze względu na wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie może wywrzeć skutku zarzut naruszenia § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 4 października 1958 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stawiany w odniesieniu do zarządzenia nr 20/77, a to z tego powodu, że zarządzenie to nie jest przedmiotem kontroli sądowej, nie jest też dowodem istotnym z punktu widzenia wykazania przesłanki wznowienia postępowania, co wyżej wyjaśniono w związku z zarzutami naruszenia przepisów postępowania.

Ze względu na nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 u.k.w.h., nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Aby uznać, że istnieje postawa wznowienia, organ musiałby dysponować dokumentem bezpośrednio stwierdzającym istotną w sprawie okoliczność, czyli istnienie prawa zarządu lub użytkowania w dniu 27 maja 1990 r. Wobec wpisów w księdze wieczystej dotyczących wykreślenia tego prawa przed tą datą, organ administracji nie mógł we własnym zakresie dokonywać ich weryfikacji i badać, czy w sposób uprawniony doszło do tego wykreślenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19.