Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2493/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 578/17 w sprawie ze skargi L. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu do rozpatrzenia sądowi sprawy uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 578/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu do rozpatrzenia sądowi sprawy.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 11 marca 2014 r. W. T. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego jego działki nr [...] położonej w K. od działki nr [...] stanowiącej własność L. W. i A. W.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka wszczął postępowanie rozgraniczeniowe działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...]ha obj. KW [...] stanowiącej współwłasność A. i W. T. oraz D. i Z. P. z działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...]ha, obj. KW [...] stanowiącą własność L. i A. W. Równocześnie do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic organ upoważnił geodetę uprawnionego mgr inż. W. S. działającego w firmie [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka umorzył postępowanie administracyjne i przekazał z urzędu do rozpatrzenia sądowi sprawę rozgraniczenia nieruchomości położonej w K., gm. Wieliczka, składającej się z działki ewidencyjnej numer [...] o pow. [...]ha, obj. KW [...] stanowiącej współwłasność A. i W. T. oraz D. i Z. P. z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna numer [...] o pow. [...]ha, obj. KW [...] stanowiącą własność L. i A. W. na odcinku od nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej numer [...] będącej w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w Wieliczce (własność Skarb Państwa) do nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej numer [...] będącej własnością M. i K. W.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] wykonał geodeta uprawniony mgr inż. W. S., który w trakcie rozgraniczenia dokonał analizy i oceny następujących dokumentów: mapy ewidencyjnej, wyrysu l. ks. rob. [...] z dnia 1 grudnia 1983 r., mapy katastralnej, dokumentów znajdujących się przy księgach wieczystych oraz pozyskanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wieliczce, tj. map z podziału sądowego nr [...] oraz nr [...], operatu podziałowego działki nr [...] – [...] z dnia 5 czerwca 1984 r., operatu podziałowego działki nr [...] - [...] z 1988 r., mapy uzupełniającej pomiar granicy faktycznego użytkowania działki nr [...], która wtedy zmieniła oznaczenie na [...] oraz operat podziałowy działki nr [...] - [...] z 1991 r.

Zdaniem organu I instancji, z przeprowadzonej analizy wynika, że wymienione wyżej dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne wskazanie przebiegu granicy albowiem zachowane szkice terenowe są mało dokładne bądź bazują na punktach trudnych do odnalezienia w terenie, a w dokumentacji geodezyjnej wykonanej w różnych latach pojawiają się mające wpływ na przebieg granicy rozbieżności. Dodatkowo, wyniesiona w teren granica ewidencyjna nie pokrywa się ze stanem faktycznego użytkowania działek będących przedmiotem rozgraniczenia.

Organ I instancji wskazał, że korespondencja napływająca w trakcie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, informacje uzyskane od geodety oraz bezpośredni kontakt ze stronami postępowania wskazują na istniejący od wielu lat utrwalony konflikt związany z przebiegiem granicy między działkami nr [...] i nr [...]. Z wypowiedzi stron postępowania skierowanych do organu prowadzącego postępowanie wynika również, że obie strony wycofały się z ustaleń podjętych na gruncie w zakresie "odcinka granicy zgodnie wskazanego przez strony postępowania" opisanych w punkcie 9.2 protokołu granicznego. W związku z powyższym oraz wobec rozbieżności dowodów, tj. braku dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na jednoznaczne wskazanie granicy między działkami nr [...] i nr [...], organ I instancji uznał, że ustalenie jej przebiegu w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. i A. W.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie przeprowadzono czynności ustalenia przebiegu granic z udziałem zawiadomionych stron, z których geodeci mgr inż. W. S. i mgr inż. W. N. sporządzili protokół graniczny, obrazujący przebieg tych czynności. W protokole tym (a następnie w sporządzonej opinii) zostały wykazane uzyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumenty mogące stanowić podstawę do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w K. i została też dokonana (pkt 9.1 protokołu granicznego) ocena tych dokumentów. Wynika z niej, że w operacie podziału (KERG [...]) na szkicu są jedynie miary bieżące nawiązujące do stałych punktów na mapie, obecnie trudnych do zidentyfikowania z uwagi na brak współrzędnych lub miar kontrolnych, przy czym granica między tymi działkami w rzeczywistości nie jest linią prostą jak wyrysowano na szkicu i protokole granicznym w tym operacie, ani też nie przebiega przez słup, jak wskazano na szkicu w innym operacie KERG [...].

Organ II instancji stwierdził, że z zapisu pkt 9.1 protokołu wynika również, że zostało stwierdzone na gruncie odmienne użytkowanie rozgraniczanych nieruchomości w stosunku do przebiegu granicy według mapy ewidencyjnej. W tym zakresie uznano także, że właściciele działki nr [...] nie wyrażają zgody na przebieg granicy według mapy ewidencyjnej, podczas gdy właściciele działki nr [...] nie zgłaszają zastrzeżeń do granicy ewidencyjnej. Kolegium dodało, że z ustaleń upoważnionego geodety wynika, że w sprawie tej spór graniczny dotyczy obszaru należącego obecnie według mapy ewidencyjnej do działki nr [...] a leżącego poza ogrodzeniem działki nr [...] oraz przynależności skarpy pomiędzy zewnętrzną stroną ogrodzenia a utwardzonym szlakiem drogowym, a także spór czy jest to linia prosta czy z niewielkim załamaniem.

W związku z powyższymi ustaleniami, w tym w szczególności wobec braku dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na jednoznaczne wskazanie granicy oraz rozbieżności dowodów, Kolegium stwierdziło, że organ l instancji prawidłowo uznał, że w sprawie tej nie było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. W takiej sytuacji należało zatem umorzyć postępowanie administracyjne i przekazać sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, gdzie strony będą miały przyznaną możliwość rozgraniczenia z udziałem geodety - biegłego sądowego.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu uwag i zastrzeżeń, że w sprawie tej prace rozgraniczeniowe na gruncie wykonał geodeta mgr inż. W. N. (wraz z synem), który nie został do tego upoważniony przez Burmistrza, Kolegium wyjaśniło, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych nieruchomości Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka do wykonania czynności technicznych upoważnił geodetę uprawnionego mgr inż. W. S. z Firmy [...] z siedzibą w G. Z protokołu granicznego wynika, że czynności zmierzające do ustalenia przebiegu granic wykonał geodeta uprawniony mgr inż. W. S. i mgr inż. W. N. (również geodeta uprawniony), co potwierdzają złożone przez nich podpisy na tym protokole.

W związku z powyższym Kolegium nie dopatrzyło się w tym względzie naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez udział w czynnościach technicznych na gruncie drugiego geodety mgr inż. W. N. (posiadającego także uprawnienia geodezyjne) z tej samej Firmy ("[...]") co upoważniony przez Burmistrza geodeta mgr inż. W. S., zwłaszcza, że w sprawie niniejszej do ustalenia przebiegu granicy nie doszło.

Odnośnie uwag, że organ l instancji nie poinformował odwołujących się o złożonym w dniu 13 grudnia 2016 r. przez właścicieli działki nr [...] piśmie wraz z załącznikami, do których mogliby się odnieść, Kolegium stwierdziło, że pismo to stanowi odpowiedź na zawarte w piśmie odwołujących się z dnia 6 grudnia 2016 r. zarzuty dotyczące usunięcia stalowego bolca czyli pkt 204 i - w ocenie Kolegium - pozostaje bez wpływu na wydane przez organ l instancji rozstrzygnięcie. Jednocześnie Kolegium nadmieniło, że po przedłożeniu przez geodetę operatu pomiarowego rozgraniczenia działek nr [...] i [...], strony zostały powiadomione przez organ l instancji pismem z dnia 8 września 2016 r. o zakończeniu czynności rozgraniczeniowych i możliwości zapoznania się z materiałem.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. W. i A. W., podnosząc że organ l instancji nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629) i nie dokonał oceny prawidłowości wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę oraz oceny zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Skarżący podnieśli również, że w sprawie tej prace rozgraniczeniowe na gruncie wykonał nieupoważniony przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka geodeta mgr inż. W. N. (wraz z synem), co jest niezgodne z art. 31 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zwrócił uwagę, że skarżący zarzucając, że czynności na gruncie nie wykonywał osobiście wyznaczony geodeta, w żaden sposób nie wskazali jaki wpływ na wynik postępowania miało czy tylko mogło mieć wykonywanie tych czynności przez uprawnionego geodetę mgr inż. W. N., zaakceptowanych podpisem przez geodetę upoważnionego mgr inż. W. S. z tego samego biura usług geodezyjnych. Zdaniem Sądu o współdziałaniu obu geodetów w tym postępowaniu, a nie o wyłącznym działaniu mgr inż. W. N., jak obecnie twierdzą skarżący, świadczy pismo skarżących z dnia 19 września 2016 r., w którym stwierdzają: "...geodeta upoważniony W. S. i geodeta W. N. wykorzystuje te nieprawidłowości geodety M..." i "Geodeci S. i N. wykonując rozgraniczenie w oparciu o współrzędne, które nadał bezprawnie geodeta M...".

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że kwestia prawidłowości w przeprowadzeniu czynności przez geodetę i ustaleniu punktów granicznych pomiędzy rozgraniczeniowymi działkami nie może być przedmiotem merytorycznej oceny przez Sąd orzekający w tej sprawie, ponieważ organ I instancji umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. To sąd powszechny będzie dokonywał ustaleń (także przy pomocy wyznaczonego przez siebie geodety – biegłego sądowego) prawidłowości wytyczania punktów i przebiegu granicy pomiędzy działkami.

Ponadto wskazano, co jednoznacznie wynika z protokołu granicznego, że to właśnie skarżący przez swego pełnomocnika – W. T. nie wyrazili zgody na proponowany przebieg granic, co było podstawą umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Okoliczności związane z brakiem zaakceptowania przez skarżących proponowanego przebiegu granicy mogły być związane z brakiem akceptacji dla propozycji innych właścicieli co do przebiegu granicy, jak również brakiem akceptacji czynności geodety.

Sąd zwrócił uwagę na istniejący między stronami utrwalony, wieloletni spór graniczny. Kwestionowane są znaki i ślady graniczne, a także dokumenty. Zdaniem Sądu, niemożliwe jest – z uwagi na charakter sporu ujawniony w szczególności w pismach skarżących - ustalenie przebiegu granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W takiej sytuacji organ administracyjny wypełnił swój obowiązek przez wydanie zaskarżonej decyzji - umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Sąd podzielił stanowisko organu, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, skoro wykonujący czynności na gruncie uprawniony geodeta mgr inż. W. N. jedynie współdziałał z upoważnionym przez organ geodetą mgr inż. W. S.

Sąd za właściwe uznał także stanowisko organu, że współudział na gruncie syna geodety w dokonywanych pomiarach jest prawnie irrelewantny, gdyż nie sposób dokonywać wszystkich pomiarów jednoosobowo. Prawidłowo także wskazano na konieczność poprzedzenia czynności na gruncie dokonaniem szeregu innych czynności. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia jest zebranie i zapoznanie się z pełną dokumentacją, która może wskazywać – przy braku zgodnych oświadczeń stron - na braki uniemożliwiające dokonanie rozgraniczenia przez organ administracyjny – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. W. i A. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a w z w. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 76 §1 k.p.a. w zw. z art. 84 §1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31, art. 33 ust. 2 w zw. z art. 34 w zw. z art. 42 w zw. z art. 43 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niezasadne przyjęcie, że geodeta nieupoważniony przez organ administracyjny I instancji (Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka) i zarazem nieuprawniony do prac rozgraniczeniowych mógł skutecznie, tj. w sposób ważny wykonać czynności w toku postępowania rozgraniczeniowego (w szczególności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), albowiem następnie właściwy geodeta - upoważniony i uprawniony zarazem, opieczętował częściowo oraz podpisał częściowo Operat pomiarowy rozgraniczenia, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe zasługuje na umorzenie i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi polegające na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Na wypadek uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, skarżący kasacyjnie zwrócili się z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z dnia 18 listopada 2020 r. adresowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. i Z. P. oraz A. i W. T. podnieśli, że skarga kasacyjna L. i A. W. jest bezzasadna wskazując, że spór trwa już dwie dekady, a skarżący "sami ustalają granicę gdzie im pasuje" niszcząc naszą działkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w związku ze wskazanymi przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy czynności geodezyjne wykonywane były przez geodetę upoważnionego przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka.

Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W aktach sprawy znajduje się postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia 20 marca 2014 r. o wszczęciu na wniosek W. T. postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej współwłasność A. i W. T. oraz D. i Z. P. z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] stanowiącą własność L. i A. W. W postanowieniu tym znajduje się upoważnienie o następującej treści: "Na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic upoważnia się geodetę uprawnionego mgr. inż. W. S. (uprawnienia zawodowe nr [...]) działającego w firmie [...].

Z akt administracyjnych wynika, że wezwania do stron postępowania o stawienie się na gruncie wykonał geodeta mgr inż. W. N. W protokole granicznym podano, że w dniu 15 lipca 2016 r. rozpoczęto czynności ustalenia przebiegu granic, a czynności ustalenia przebiegu granic wykonał geodeta mgr inż. W. S. nr uprawnień zawodowych [...] i geodeta mgr inż. W. N. nr uprawnień zawodowych [...] - reprezentujący [...], działający na podstawie postanowienia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] marca 2014 r., protokół podpisany jest przez obu geodetów. W operacie pomiarowym na stronie tytułowej podano sporządził dnia 5 sierpnia 2016 r. znajdują się podpisy obu geodetów, na części graficznej operatu podano, że pomierzył 16 maja 2016 r. geodeta mgr inż. W. N. i podpis, a sprawdził 15 lipca 2016 r. geodeta mgr inż. W. S. i podpis. Opinię z wykonania prac geodezyjnych, szkic graniczny podpisali obaj geodeci, a pozostałe dokumenty z operatu pomiarowego podpisane są przez geodetę mgr inż. W. N. Nadto w aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 8 listopada 2016 r. adresowane do Wydziału Geodezji i Urbanistyki Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka, w którym między innymi skarżący podają, że nie zgadzają się z operatem technicznym wykonanym przez geodetę W. N., podają że prace rozgraniczeniowe przeprowadzono niezgodnie z postanowieniem wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] marca 2014 r., albowiem prace rozgraniczeniowe na gruncie wykonał geodeta mgr inż. W. N. wraz z synem, natomiast geodeta mgr inż. W. S. był nieobecny podczas tych czynności. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania skarżący podnosili, że czynności rozgraniczeniowe na gruncie były wykonywane przez geodetę mgr inż. W. N. wraz z synem, a nie przez geodetę mgr inż. W. S. Inne strony tego postępowania, podobnie jak organ I instancji nie wypowiadają się w tej kwestii.

Na tle powyższych okoliczności faktycznych powstał spór, czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem zgodnie z tym przepisem czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez organ, podczas gdy czynności te zdaniem skarżących kasacyjnie były wykonywane przez nieupoważnionego geodetę.

Odnosząc się do powyższej kwestii zauważyć należy, że ustawodawca, określając zasady postępowania rozgraniczeniowego, wskazał jednoznacznie, że czynności ustalania przebiegu granic nieruchomości może wykonać jedynie geodeta, który uzyska stosowne upoważnienie właściwego organu. Co prawda, nie określił on wprost, jakie dodatkowe kryteria powinien on spełnić, lecz z przepisów rozdziału 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jednoznacznie wynika, że czynności, o których mowa, może wykonywać jedynie geodeta mający uprawnienia zawodowe określone w art. 43 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - z zakresu rozgraniczanie i podziały nieruchomości oraz sporządzanie dokumentacji do celów prawnych.

Analizując cytowany przepis, będący podstawą upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia granic, wypada zauważyć, że ustawodawca poprzestał jedynie na ogólnym wskazaniu i zastrzeżeniu, iż wymienione czynności może wykonać geodeta, a nie bezpośrednio organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe. Przepis ten zaś nie odnosi się w żaden sposób do samej formy, w jakiej powinno być udzielone upoważnienie, ani też nie określa jednoznacznie, w którym momencie postępowania powinno być ono udzielone oraz jakie elementy powinno zawierać. Udzielenie geodecie upoważnienia do działania w imieniu organu jest nie tylko czynnością procesową, ale przede wszystkim czynnością prawną.

Właściwy organ, działając na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy składa oświadczenie o umocowaniu geodety do działania w jego imieniu w zakresie określonym przez ustawodawcę. Natomiast konieczność udzielenia upoważnienia jest czynnością procesową związaną z realizacją określonej przez ustawodawcę procedury przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Z tych powodów udzielone geodecie upoważnienie powinno przybrać taką zewnętrzną formę, aby wszystkie zainteresowane strony mogły się z nią zapoznać, a treść samego upoważnienia mogła być do celów dowodowych utrwalona w aktach postępowania. Natomiast treść upoważnienia powinna zawierać wszystkie niezbędne elementy charakterystyczne dla pełnomocnictwa szczególnego, w tym informacje jednoznacznie identyfikujące osobę upoważnionego geodety łącznie z danymi dotyczącymi posiadanych uprawnień zawodowych, oraz określać sam przedmiot postępowania rozgraniczeniowego przez wskazanie odcinków granic nieruchomości będących przedmiotem postępowania.

Upoważnienie do działania w imieniu organu udzielone geodecie jest dokumentem urzędowym konstytutywnym, stanowi bowiem dowód określonej czynności prawnej związanej z oświadczeniem samego organu. Jeżeli przyjąć, że procedura udzielenia geodecie upoważnienia jest jednym z elementów opisanego przez ustawodawcę postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczania nieruchomości, to równocześnie należy stwierdzić, że samo upoważnienie oparte na przepisach prawa materialnego (art. 31 ust. 1 ustawy) wywołuje skutki określone prawem administracyjnym i cywilnym. Przykładem może być akt ugody granicznej, która zawierana jest przed geodetą. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, która zastępuje formę aktu notarialnego, w istocie ma postać umowy do której stosuje się także przepisy kodeksu cywilnego. Dlatego też tak istotne jest, aby czynności ustalenia przebiegu granic wykonywał geodeta upoważniony przez organ, niezależnie czy czynności te zakończą się sporządzeniem protokołu granicznego, czy aktem ugody. Nie można tym samym oceniać prawidłowości upoważnienia geodety do wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy poprzez pryzmat tego jak zakończyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Podkreślić jeszcze należy, że upoważnienie do czynności ustalenia przebiegu granicy oznacza, że to upoważniony geodeta wykonuje te czynności, a nie akceptuje czynności, które wykonane zostały przez innego geodetę w których wykonywaniu upoważniony geodeta nie uczestniczył. Zauważyć również należy, że upoważnienie do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic dotyczy konkretnego geodety, stąd też podejmowane czynności i sporządzane w ramach tych czynności dokumenty powinny być podpisywane przez upoważnionego geodetę. Upoważniony geodeta nie może bowiem swych kompetencji przenieść na innego geodetę. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami ma charakter długotrwały i jest dla stron uciążliwy, niemniej jednak okoliczności te nie mogą wyłączyć zasad dotyczących rozpoznawania skarg kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne i działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.