Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 257/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 54, 59
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 257/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 maja 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Krystyna Kutzner (spr.), Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Maria Zawadzka, , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r., sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B z dnia [...] 2018 r., [...] w sprawie umieszczenia B. G. (dalej: skarżącego) w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku p.n. [...] Pomocy Społecznej w B na czas nieokreślony.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że Sąd Rejonowy w dniu 5 grudnia 2017 r. orzekł o potrzebie przyjęcia i umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Postanowienie stało się prawomocne po oddaleniu apelacji przez sąd odwoławczy.

Realizując orzeczenie sądu, Prezydent Miasta J decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] skierował skarżącego do Domu Pomocy Społecznej – Regionalnego Centrum Rehabilitacji i Pomocy Społecznej w B, nadając rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie Wójt Gminy B wydał decyzję o umieszczeniu skarżącego w tym ośrodku.

Od decyzji Wójta Gminy B odwołał się skarżący. W środku zaskarżenia opisano historię jego życia, trudne relacje rodzinne, niewłaściwe działania organów państwa. Skarżący zwrócił też uwagę na znaczną odległość ośrodka od domu rodzinnego, co powoduje trudności w kontaktach z bliskimi.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o zmianę powyższej decyzji .

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie Kolegium wskazało na treść art. 56, art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U.2018.1508) oraz art. 38 ust. 1, ust. 2 i art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, omawiając instytucję skierowania do domu pomocy społecznej oraz umieszczenia w takim ośrodku bez zgody danej osoby. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie sądu powszechnego było w sprawie wiążące z uwagi na art. 365 § 1 k.p.c. zarówno dla Prezydenta Miasta J, jak i dla Wójta Gminy B, a obowiązkiem organów pomocowych było wykonanie tego orzeczenia. Rola organu sprowadza się do wydania decyzji, wskazującej konkretny dom pomocy społecznej. Taki właśnie charakter ma decyzja, wydana przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym argumenty dotyczące sytuacji życiowej skarżącego nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Zdaniem Kolegium, decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz postanowienie sądu opiekuńczego o potrzebie przyjęcia i umieszczenia skarżącego w tym ośrodku bez jego zgody upoważniały organ pierwszej instancji do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. , w której skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzenie, że decyzja ta nie może być wykonywana oraz o uchylenie poprzedzających ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i decyzji Prezydenta Miasta J.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności zaś nie zbadanie podstaw do skierowania go do ośrodka w B bez uzyskania pozytywnej oceny komisji kwalifikacyjnej z pominięciem wskazania, że powinien być to ośrodek najbliższy miejscu zamieszkania. Wskazał nadto na brak doręczenia decyzji Prezydenta Miasta , co uniemożliwiło mu skuteczne jej zaskarżenie. Podniósł też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie ze słusznym interesem stron.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 1 i ust. 7 ustawy o pomocy społecznej w zw. z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej – przez ich niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa.

Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m. in. kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W myśl art. 54 ust. 2 osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 54 ust. 2a ustawy w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące.

Ustawa o pomocy społecznej wprowadza dwuetapowe postępowanie administracyjne w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). Na podstawie tej decyzji zapada kolejne rozstrzygnięcie – decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej , którą wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1 ustawy). Dodatkowo, jeżeli – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – dana osoba nie zgadza się na umieszczenie w domu pomocy społecznej, niezbędne jest prawomocne orzeczenie sądu opiekuńczego o potrzebie przyjęcia i umieszczenia tej osoby w domu pomocy społecznej bez jego zgody.

Dwuetapowość postępowania administracyjnego powoduje, że co do zasady w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o umieszczeniu zainteresowanego w domu opieki społecznej nie jest badana kwestia prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie. Organ umieszczający jest związany decyzją organu kierującego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 318/19). Podobnie prawomocne orzeczenie sądu powszechnego z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże stronny, sąd, który je wydał oraz inne organy państwowe, także organy administracji publicznej. Oznacza to, że obowiązkiem organu pomocowego jest wykonanie powołanego postanowienia, gdyż organ ten jest związany tym postanowieniem. Rola organu sprowadza się tylko do wydania decyzji wskazującej konkretny dom pomocy społecznej, w którym ma być umieszczona osoba objęta postanowieniem sądu powszechnego (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 11 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1613/16 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r., I SA/Wa 2268/10).

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało ostatnie z rozstrzygnięć, wydanych w procesie przyjęcia skarżącego do domu pomocy społecznej – decyzja o umieszczeniu w konkretnej placówce, wydana na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy. Organy orzekające w tym przedmiocie powinny być zatem związane zarówno orzeczeniem sądu powszechnego o konieczności przyjęcia skarżącego do takiego domu, jak i gminy właściwej ze względu na miejsce pobytu skarżącego o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

O ile jednak w sprawie nie budzi wątpliwości związanie organów pomocy społecznej postanowieniem sądu opiekuńczego, to bowiem znajduje się w aktach z klauzulą prawomocności, o tyle nie sposób bez zastrzeżeń przyjąć związania organów rozstrzygnięciem o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej – decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...].

Wspomniana decyzja, oprócz orzeczenia o skierowaniu do placówki, opatrzona została również rygorem natychmiastowej wykonalności. Jednakże aby organ, mający orzekać o umieszczeniu w placówce (Wójt Gminy B) mógł się do tego rozstrzygnięcia zastosować i w jego wykonaniu wydać decyzję na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy, decyzja o skierowaniu musi wejść do obrotu prawnego. Aby tak się stało, niezbędne jest co do zasady jej doręczenie adresatowi (art. 110 § 1 k.p.a.). Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, rozpatrujący środek zaskarżenia winny były ustalić, czy decyzja o skierowaniu została skutecznie doręczona i znajdowała się w obrocie prawnym w chwili rozstrzygania o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie takich ustaleń zabrakło. Przedstawione Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta administracyjne zawierały jedynie odpis decyzji nr [...], bez zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego oraz bez jakiejkolwiek adnotacji o doręczeniu tego aktu.

Sąd zwrócił się do organów pomocy społecznej o nadesłanie takiego potwierdzenia.

W dniu 24 maja 2019r. do Sądu wpłynęła odpowiedź od Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B, że nie posiada dowodu doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta J z dnia [...] 2018r.

Do chwili wydania wyroku (28 maja 2019 r., godz.14.00) Sąd nie otrzymał odpowiedzi od Ośrodka Pomocy Społecznej w J ; odpowiedź nadeszła już po ogłoszeniu wyroku.

Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Prezydenta Miasta J z dnia [...] 2018r. wynikało, że przedmiotowa decyzja została wysłana na adres [...] Pomocy Społecznej w B i na nazwisko skarżącego , ale została odebrana dopiero w dniu 4 grudnia 2018r. prawdopodobnie przez pracownika tej placówki. Treść adnotacji na potwierdzeniu odbioru przesyłki listowej uwiarygadnia zarzut skargi , że decyzja nie została doręczona ani skarżącemu, ani jego pełnomocnikowi , którym jest syn skarżącego. Ponadto dowód ten jednoznacznie wskazuje , że przedmiotowa decyzja nie została skutecznie doręczona przed datą umieszczenia skarżącego w placówce w B.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku , że Wójt Gminy B wydając decyzję nr [...] w dniu 5 listopada 2018r. nie dysponował rozstrzygnięciem o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, które pozostawałoby w obrocie prawnym i było wykonalne. Co więcej, decyzja Prezydenta Miasta J z dnia [...] 2018r.nie weszła do obrotu prawnego w chwili orzekania przez Wójta Gminy B.

Brak doręczenia skarżącemu ( lub jego pełnomocnikowi) decyzji kierującej go do placówki w B pozbawił go możliwości obrony swoich praw i czynnego udziału w postępowaniu , skoro na etapie postepowania w przedmiocie umieszczenia w placówce w B organ odpierał zarzuty twierdzeniem , że jest decyzją z dnia 23 października 2018r. związany. Wady tej nie dostrzegło i nie usunęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wobec czego konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie spór pomiędzy skarżącym , a organami pomocy społecznej dotyczył również wyboru placówki, do której skarżący został skierowany i w której został umieszczony. Mimo uczynionych wyżej zastrzeżeń o związaniu decyzją o skierowaniu i niemożliwości jej weryfikowania w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, w realiach niniejszej sprawy należy uznać, że rzeczą organów pomocowych – w tym Wójta Gminy B i Samorządowego Kolegium Odwoławczego – było wyjaśnienie stronie przyczyn umieszczenia w tym konkretnym ośrodku. Obowiązek odniesienia się do tych kwestii wynikał z konieczności uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 in fine k.p.a.), zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, stosownie do której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osobę przenoszoną kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Taki zapis ustawowy jest podyktowany koniecznością zapewnienia – w trudnym momencie życiowym, jakim jest dla osoby w podeszłym wieku lub chorej opuszczenie dotychczasowego miejsca zamieszkania i znalezienie się w całkowicie obcym, niejednokrotnie trudnym otoczeniu – jak największego komfortu psychicznego, chociażby poprzez umożliwienie regularnych kontaktów z rodziną , czy znajomymi. W takiej sytuacji odległość placówki od miejsca zamieszkania ma znaczenie kluczowe. Skarżący zamieszkiwał w J, mieście należącym do aglomeracji górnośląskiej, a skierowany i umieszczony został w placówce w B, miejscowości położonej we wschodniej części województwa [...]. Obie miejscowości dzieli niemal 200 km, najkrótszy czas przejazdu samochodem wynosi ponad 2 godziny. Z całą pewnością placówka w B nie jest zatem położona blisko miejsca zamieszkiwania osoby kierowanej. Co więcej, w pobliżu miejsca zamieszkania skarżącego znajduje się szereg domów pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku – w samym J oraz w innych miastach aglomeracji (m. in. B, B, B, C, C, C, G, K, R, R, R, S, S, Ś, U, Z, Ż, Ż).

Być może istniały obiektywne przyczyny, takie jak brak wolnych miejsc , czy specjalistyczny profil placówki, które uzasadniały poszukiwanie odpowiedniego domu pomocy społecznej w znacznej odległości od miejsca zamieszkania skarżącego (i jego rodziny). Jednak organy pomocy społecznej, kierując stronę do ośrodka tak odległego, winny były czytelnie i wyczerpująco wyjaśnić przesłanki, którymi się kierowały, wybierając [...] Pomocy Społecznej w B. W ocenie Sądu taki obowiązek ciążył nie tylko na Prezydencie Miasta J, którego decyzja nie podlega kontroli w niniejszej sprawie, ale i na Wójcie Gminy B oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Organy te winny były odnieść się do zarzutów, dotyczących odległości placówki od miejsca zamieszkania.

Dodatkowo należy zauważyć, że skoro pomoc społeczna ma za zadanie umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) i wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Wobec tego organy, orzekające w przedmiocie umieszczenia w konkretnej placówce powinny – nawet bez zastrzeżeń strony – we własnym zakresie przeanalizować, czy przeniesienie osoby w podeszłym wieku na odległość, znacząco utrudniającą kontakt z rodziną i nie pozwalającą liczyć na pilne, szybkie wsparcie ze strony tej rodziny jest działaniem właściwym, odpowiadającym zadaniom i celom pomocy społecznej. Decyzja o skierowaniu jest co prawda dla organu umieszczającego wiążąca, ale – jak w przypadku każdej decyzji administracyjnej – może być w każdym czasie zmieniona ze względu na interes społeczny czy słuszny interes strony (art. 154 § 1 k.p.a.). Z podobnych względów organy pomocowe – tak kierujące, jak i umieszczające – miały w sprawie obowiązek ze sobą współpracować (art. 7b k.p.a.).

Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceni prawidłowość doręczenia decyzji o skierowaniu do placówki, ustali, czy rozstrzygnięcie to weszło do obrotu prawnego, a także oceni prawne skutki wydania decyzji umieszczającej skarżącego w domu pomocy społecznej przed doręczeniem rozstrzygnięcia o skierowaniu. Organy administracji publicznej w dalszym toku postępowania uwzględnią również pozostałe wskazania, zawarte w niniejszym wyroku, w tym konieczność przestrzegania ogólnych zasad pomocy społecznej, wyjaśnienia stronom przyczyn wydania konkretnych rozstrzygnięć, a nade wszystko dołożą wszelkich możliwych starań, aby skarżący znalazł się w ośrodku, spełniającym wymóg zawarty w art. art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. zlokalizowanym jak najbliżej miejsca zamieszkania .

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302).