Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 307/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 60 pkt 7, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi L. P. na czynności Prezydenta Miasta [...] – rachunek [...] i [...] w przedmiocie żądania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne 1/ stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności, 2/ zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie, 3/ orzeka, że zaskarżone czynności nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia


UZASADNIENIE

III SA/Łd 307/12

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia [...] r. L. P., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w W. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Ł. polegającą na bezprawnym żądaniu od skarżącej zapłaty opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, co znalazło wyraz w wystawionych przez Ł. Ośrodek Geodezji w dniu [...] r. rachunkach nr [...] oraz [...].

Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych oraz złożonych do akt sądowych wynika następujący stan faktyczny:

W związku z realizacją umowy na dostarczenie baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla miasta Ł., zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Miastem Ł. a Konsorcjum Przedsiębiorstw występujących wspólnie o udzielenie zamówienia publicznego, skarżąca – jako podwykonawca – wykonywała określone prace geodezyjne, polegające na modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

W związku z powyższym skarżąca dokonała w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zgłoszenia prac geodezyjnych na modernizację ewidencji gruntów, założenie ewidencji budynków dla 5 obrębów geodezyjnych miasta Ł..

W każdym zgłoszeniu pracy geodezyjnej, dotyczącym przewidywanej ilości jednostek asortymentu zgłaszająca określiła powierzchnię obrębu, liczbę działek i liczbę budynków w obrębie oraz asortyment - modernizacja ewidencji gruntów, założenie ewidencji budynków i lokali. Ł. Ośrodek Geodezji zarejestrował zgłoszenia ww. prac geodezyjnych. Do każdego zgłoszenia dołączono warunki techniczne wykonania tych prac oraz przedstawiono, jakie materiały powinny być wykorzystane przy ich wykonaniu.

Ośrodek udostępnił dane analogowe i cyfrowe dotyczące wszystkich działek oznaczonych obrębów (osnowa, mapa ewidencyjna, mapa zasadnicza, operaty prawne, operaty sytuacyjno-wysokościowe, współrzędne punktów granicznych działek, baza danych ewidencji gruntów).

W wyniku przeprowadzonych prac, na podstawie warunków technicznych stanowiących integralną część zgłoszenia oraz warunków technicznych stanowiących załącznik do SiWZ, L. P. wykonała analizę prawną na podstawie udostępnionych operatów prawnych i badań hipotecznych dla wszystkich działek, a dla wykazanych rozbieżności była zobowiązana do wykonania pomiaru uzupełniającego w terenie. Ponadto jako wykonawca prac geodezyjnych uzupełniła i poprawiła dane podmiotowe (imiona rodziców, PESEL, adresy zamieszkania) oraz dane przedmiotowe (numer KW, adresy działek, klasoużytki, rejony statystyczne i obwody spisowe).Decyzja zatwierdzająca projekt modernizacji wydana została dla całego obrębu.

W dniu [...] r. Ł. Ośrodek Geodezji wystawił dla L.P. dwa rachunki: nr [...] na kwotę 48 zł oraz nr [...] na kwotę 48.697 zł. za rejestrację robót. Jak przy tym wynika z późniejszych wyjaśnień organu, opłata naliczona została na podstawie załącznika nr 1 ust. 3 Tabela III lp. 1-2 i 6, wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333).

Pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. L. P. wezwała Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia stanu naruszenia prawa polegającego na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłat według organu związanych z rejestracją prac geodezyjnych, tj. zakładaniem ewidencji budynków i modernizacji ewidencji gruntów oraz klasyfikacją gleboznawczą gruntów wykonanych w związku z umową na dostarczenie baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla miasta Ł. zawartą dnia [...] roku, dla której na etapach I i IV L. P. była podwykonawcą. Wskazywała m.in. , że żądanie zapłaty kwoty 48 745 zł jest nieuprawnione i rażąco narusza prawo, gdyż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r.w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego straciło moc obowiązującą w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 12, poz. 125). Na podstawie art. 6 pkt 3 tej ustawy utracił bowiem moc obowiązującą przepis upoważniający ministra właściwego ds. architektury i budownictwa do wydania stosownego rozporządzenia.

Zarzucała także niezgodność z Konstytucją przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniającego do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r, co powoduje, że akt wykonawczy wydany na podstawie takiego przepisu traci moc obowiązującą.

Ponadto podnosiła, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu, w jakim stanowił podstawę do wydania rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004r. utracił moc obowiązującą w zakresie, w jakim ustawodawca na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zezwala na pobieranie opłat za czynności inne, niż udostępnianie danych i informacji z zasobu.

Wskazywała, że w obecnym stanie prawnym czynności związane z prowadzeniem zasobu nie są czynnościami odpłatnymi. Odpłatne są tylko i wyłącznie czynności związane z udostępnieniem danych i informacji z zasobu oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Żaden przepis ustawy nie stanowi, jakoby przyjmowanie danych do zasobu było czynnością odpłatną. Ponadto wysokość należnej opłaty nie została określona w drodze aktu indywidualnego. Rachunki skierowane do L.P. nie zachowały formy aktu administracyjnego. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że o ile organ podtrzymuje stanowisko co do zasadności naliczenia opłaty powinien określić tę opłatę w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Ł. Ośrodka Geodezji, działający w imieniu Prezydenta Miasta Ł. ( Zarządzenie Nr [...] w sprawie upoważnienia k- 136 akt sądowych) stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględniania przedmiotowego wezwania. Obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika bowiem wprost z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W tym miejscu wskazać także należy, że Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej jako jednostka budżetowa został utworzony z dniem 1 stycznia 2000 r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r.

Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. w sprawie nadania statutu Ośrodek otrzymał nazwę Ł. Ośrodek Geodezji. (obie uchwały w aktach administracyjnych, statut [...] akt sądowych). Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. dyrektor ŁOG otrzymał imienne upoważnienie do wydawania w imieniu Prezydenta Miasta Ł. decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi § 4 ust. 2 zarządzenia upoważnieni pracownicy podpisują decyzje, postanowienia, zaświadczenia i inne dokumenty dotyczące prowadzonych postępowań administracyjnych pod klauzulą "z up. PREZYDENTA MIASTA Ł.".

We wniesionej w tych okolicznościach skardze do sądu administracyjnego L. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta Ł. naruszenie:

1/ art. 6 k.p.a.;

2/ art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) [dalej ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne];

3/ § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabela III ppkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z dnia 9 marca 2004 r.);

4/ art. 2 § 2 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r., Nr 137, poz. 926 ze zm.) [dalej ustawa Ordynacja podatkowa].

Dodatkowo podniosła również zarzut naruszenia art. 60 - 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.) [dalej ustawa o finansach publicznych] oraz art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565 ze zm.).

W przypadku, gdyby Sąd uznał powyższe zarzuty skargi na nieuprawnione, wniosła o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu:

1/ czy art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz czy § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z dnia 9 marca 2004 roku) jest zgodny z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w konsekwencji z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;

2/ czy art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z dnia 9 marca 2004 roku) są zgodne z art. 2 Konstytucji RP;

3/ czy art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z dnia 9 marca 2004 roku) są zgodne z art. 216 ust. l Konstytucji RP;

4/ czy art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z dnia 9 marca 2004 roku) są zgodne z art. 84 w zw. z 217 Konstytucji RP

oraz w oparciu o treść art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu uzyskania odpowiedzi na zadane pytania.

Wskazując na powyższe naruszenia zaskarżyła wymienioną czynność w całości oraz w tym zakresie wniosła o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności oraz o zasądzenie od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego i wydatku na opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że żądanie organu zapłaty wskazanych należności jest pozbawione podstawy prawnej, albowiem – w ocenie skarżącej –rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu i ewidencyjnego straciło moc obowiązującą w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 21, poz. 125). Jak bowiem wskazała skarżąca, żaden z przepisów powołanej wyżej ustawy nie przewidywał obowiązywania przepisów wykonawczych, mimo uchylenia upoważnienia do jego wydania. Zarzuciła dodatkowo, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest sprzeczny z normami Konstytucji RP w zakresie w jakim określa ona uprawnienia do wydawania aktów podustawowych na zasadzie delegacji. Wskazywała także, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu w jakim stanowił podstawę do wydania rozporządzenia, utracił moc obowiązującą w zakresie, w jakim ustawodawca na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zezwala na pobieranie opłat za czynności inne, niż udostępnianie danych i informacji z zasobu. Brak upoważnienia do pobierania opłat – zdaniem skarżącej – skutkuje bowiem utratą mocy obowiązującej rozporządzenia, w zakresie w jakim przewiduje on opłaty za czynności inne, aniżeli wymienione w art. 40 ust. 3c.

Skarżąca zarzuciła także niezgodność z Konstytucją regulacji § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabela III lp. 1-2 i 6 rozporządzenia, wskazując szeroko na zarzuty niezgodności z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 84, art. 216 ust. 21, art. 2 ustawy zasadniczej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne skarżąca podkreśliła, że nałożone na nią opłaty – jak wynika z rozstrzygnięć organu - związane są z "rejestracją robót" - czyli przyjęciem i włączeniem do zasobu wykonanych przez skarżącą prac geodezyjnych, tj. modernizacją ewidencji gruntów, klasyfikacją gleboznawczą gruntów i zakładaniem ewidencji budynków. Zdaniem skarżącej, w obecnym stanie prawnym żaden z przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi, jakoby przyjmowanie danych do zasobu było czynnością odpłatną. Ustawodawca uchylając art. 40 ust. 3b tej ustawy zrezygnował z pobierania opłat za czynności, które związane są z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i jednocześnie dotyczą innych czynności, aniżeli udostępnianie danych i informacji. Nie sposób przyjąć, iż przyjmowanie do zasobu jest w świetle powyższego w jakikolwiek sposób związane z udostępnianiem zasobu. Jest, to czynność odrębna nie tylko do samej czynności udostępniania danych, ale przede wszystkim jest ono czynnością odrębną od samego prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z woli ustawodawcy odpłatne jest wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem informacji i zastrzeżenia tego nie można interpretować rozszerzająco. Przyjmowanie prac do zasobu jest czynnością związaną z gromadzeniem zasobu, a nie jego udostępnianiem - w związku z czym pogląd wyrażony przez organ w tym względzie należy uznać za nieuzasadniony.

Dalej skarżąca wskazała, że nawet gdyby przyjąć, że sporne opłaty zostały naliczone za udostępnienie skarżącej materiałów i danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, to zgodnie z art. 40 ust 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyjątkiem od generalnej zasady odpłatności za udostępnienie danych jest art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565 ze zm.). W świetle tej regulacji podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. W świetle powyższego przyjąć należy, iż bez względu na formę powierzenia realizacji przez podmiot publiczny realizacja zadania polegającego na modernizacji rejestru przez geodetę na podstawie zlecenia udzielonego przez starostę w umowie jest realizacją zadania publicznego, w konsekwencji stwierdzić należy, iż znajduje wobec skarżącej zastosowanie art. 15 ustawy o informatyzacji. Ł. Ośrodek Geodezji winien zatem w toku realizacji przez skarżącą zadań publicznych udostępnić jej dane nieodpłatnie.

Dalej skarżąca podniosła, że nawet gdyby nakładanie spornych opłat uznać za uprawnione co do zasady, to i tak sposób w jaki zostały naliczone nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia. Przede wszystkim opłaty związane z wykonaniem "modernizacji ewidencji gruntów" winny być naliczone tylko i wyłącznie od obiektów faktycznie zmodernizowanych. Skoro przedmiotem konkretnych czynności było dokonanie modernizacji ewidencji, to niezasadne jest obciążanie wykonującego je podmiotu opłatami, za coś, co z racji tego, że nie straciło nic na swojej aktualności nie wymagało żadnej modernizacji i w konsekwencji nie zostało zmodernizowane. Zatem we wszystkich pozycjach opłata powinna być naliczana w ten sposób, że organ pod uwagę winien wziąć tylko obiekty zmodernizowane.

Co więcej wykonane prace wiązały się z tworzeniem baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie. Opracowanie to w pierwszej kolejności polega na zmianie nośnika danych, tak więc jest oczywiste, iż względem skarżącej winien zostać zastosowany współczynnik zmniejszający z załącznika nr 1 ust. 3 Tabela III ppkt 1 do rozporządzenia, zgodnie, z którym w przypadku opracowania polegającego na zmianie nośnika informacji ewidencji gruntów wysokość opłaty ustala się według Tabeli III Ip. 2, stosując współczynnik 0,01.

Dalej skarżąca wskazała, że wysokość należnej opłaty nie została określona w drodze aktu indywidualnego. Otrzymane rachunki zostały skierowane do skarżącej bez zachowania formy aktu administracyjnego, a dodatkowo nie zostały doręczone na właściwy adres. Zdaniem skarżącej, wprawdzie pobierane opłaty za czynności geodezyjne ze swej natury są swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, bezspornym jednak jest, że: obowiązek ich poniesienia wynika z przepisów prawa publicznego, pobierane są one w związku z konkretnym działaniem organów administracji publicznej, strony nawiązanego na podstawie tych przepisów stosunku publicznoprawnego nie mają swobody w kształtowaniu tego stosunku, mają one charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo. W świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, iż opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne, lecz publicznoprawne. W konsekwencji powyższych wywodów, zdaniem skarżącej, stwierdzić należy, iż do spornych opłat za czynności geodezyjne zastosowanie winny znaleźć przepisy Ordynacji podatkowej, w tym m.in. Działu III tej ustawy. W przypadku zaś stwierdzenia, że opłata za czynności geodezyjne nie została uiszczona starosta winien jako organ, któremu w tym zakresie przyznano uprawnienia organu podatkowego, wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości przedmiotowej należności w trybie art. 21 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Gdyby Sąd nie podzielił stanowiska, iż sporna opłata jest opłatą, o której mowa w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, skarżąca podniosła, że w świetle ustawy o finansach publicznych (art. 60-67) określenie opłaty i tak winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie bowiem z artykułami 60-67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.) opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne stanowią niepodatkowe należności budżetowe. Od dnia wejścia w życie przytoczonych przepisów, tj. 1 stycznia 2010 roku, kwestia formy ustalania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jest wyraźnie uregulowana i nie winna budzić żadnych wątpliwości. W świetle obowiązujących przepisów prawa opłaty są nakładane zatem w drodze decyzji starosty, tu: Prezydenta Miasta Ł., tak więc żądanie ich zapłaty na podstawie rachunku wystawionego przez Ł. Ośrodek Geodezji należy uznać za prawnie nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł., w imieniu którego występował Ł. Ośrodek Geodezji, wnosił o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej popierał skargę, a pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie. Pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił ponadto, że złożony do Rzecznika Praw Obywatelskich wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne /.../ z Konstytucją RP, zostanie najprawdopodobniej skierowany do Trybunału w lipcu 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej skargi są czynności Prezydenta Miasta Ł. polegające na obciążeniu strony skarżącej – L.P., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) opłatami za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa, czynność ta może być poddana kontroli sądu administracyjnego, a to stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Po dokonaniu wskazanej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi dotyczą czynności polegających na żądaniu od skarżącej opłat w wysokości 48.697zł i 48 zł za czynności geodezyjne i kartograficzne opisane jako rejestracja robót na rachunkach nr [...] i nr [...] wystawionych przez Ł. Ośrodek Geodezji dla skarżącej L.P. w dniu [...] r.

W świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowi o tym wprost przepis art. 40 ust. 3c ustawy, dodany z dniem 7 czerwca 2010 r. mocą art. 23 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489). W myśl tego przepisu udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2 , art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Przed wejściem w życie wskazanego przepisu wyrazem zasady odpłatności był art. 40 ust. 3b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (uchylony wymienioną wyżej ustawą z dnia 4 marca 2010 r. ), w powiązaniu z nadal obowiązującym art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, zawierającym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury w dniu 19 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333). Tabela III Załącznika Nr 1 do tego rozporządzenia określa m.in. opłaty za zakładanie, modernizację i aktualizację ewidencji gruntów i budynków, powszechną taksację nieruchomości, udostępnianie materiałów z zasobu dla sporządzania operatów szacunkowych nieruchomości , scalania i wymiany gruntów, opracowania dla urządzania lasu oraz klasyfikację gruntów.

Właśnie na podstawie tabeli III Załącznika Nr 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Ł. Ośrodek Geodezji naliczył skarżącej sporną opłatę.

W ocenie Sądu, przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania i określenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne bez zachowania formy aktu administracyjnego.

W związku z powyższym wskazać należy, że zasadnie skarżąca podnosi, że do spornych opłat winny znaleźć, zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej.

Do dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu ww. czynność organu uznawana była za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Taki właśnie tryb postępowania został zastosowany w niniejszej sprawie. Wystawienie rachunków dla skarżącej potraktowane zostało jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga do sądu wniesiona została, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła jednak w życie wskazana wyżej ustawa o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 60 pkt 7 tej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z § 1 pkt 1 i § 8 Statutu, nadanego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Ł. Ośrodek Geodezji jest jednostką organizacyjną Miasta Ł., działającą w formie jednostki budżetowej i prowadzi gospodarkę finansową zgodnie z ustawą o finansach publicznych, pokrywając swoje wydatki bezpośrednio z budżetu Miasta , a pobrane dochody odprowadzając na rachunek budżetu Miasta.

Z powyższych unormowań wynika, że Ł. Ośrodek Geodezji jest samorządową jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych., a opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, są dochodami, o których stanowi cytowany wyżej art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, tj dochodami stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe.

Jeżeli opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe, to w sprawie naliczania opłat za te czynności ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Ponadto, w myśl art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze. Treść cytowanych przepisów ustawy o finansach publicznych wskazuje, że ustawa ta uregulowała zarówno formę ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jednoznaczne stanowiąc, że ma to być decyzja administracyjna zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji oraz określiła organy uprawnione do wydawania tych decyzji.

Biorąc zatem pod uwagę, że czynność polegająca na żądaniu od skarżącej zapłaty opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne podjęta została już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. po 1 stycznia 2010 r., należało uznać, ze naruszyła ona art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, gdyż kwestie wysokości tychże opłat, a także zasadność ich żądania od skarżącej muszą być rozstrzygnięte w decyzji administracyjnej.

Art. 67 ustawy o finansach publicznych nakazuje bowiem do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 , z późn zm.).

Stanowisko takie wyrażone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach l OW 172/11 z dnia 1 lutego 2012 r. i I OW 7/11 z dnia 30 marca 2011 r. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, stanowisko to w pełni podziela.

Taka ocena powoduje, że Sąd nie może odnieść się do

merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym odnoszących się do konstytucyjności przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a także zarzutów dotyczących zasadności i wysokości żądanych opłat. Kwestie te muszą bowiem zostać rozstrzygnięte w przewidzianej prawem formie. Wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. decyzja powinna odpowiadać wszystkim wymogom zawartym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny zastosować się do przedstawionej przez Sąd argumentacji dotyczącej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnego ustalenia i wysokości opłat za czynności z zakresu udostępnienia danych z ewidencji gruntów.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone czynności nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

A. B.