Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 43/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 156 ust. 1 i 4, art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A S.A. w [...] od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 31 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza do Wojewody Opolskiego na rzecz A S.A. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w [...] (zwaną dalej "skarżącą" lub "Spółką") jest decyzja Wojewody Opolskiego z 31 grudnia 2019 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Nyskiego z 11 czerwca 2019 r. o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej pod budowę drogi i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z 9 października 2008 r., nr [...] - o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej w rejonie ulicy [...] i [...] w [...] (zmienioną decyzją z 7 listopada 2008 r.), Starosta Nyski stwierdził nabycie z mocy prawa, na rzecz Gminy [...], nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a o pow. 0,0105 ha, nr b o pow. 0,2952 ha i nr c o pow. 0,0033 ha, AR [...], obręb [...], KW [...], stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym skarżącej.

Następnie, wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wiecznego ww. nieruchomości przejętej pod budowę drogi. W postępowaniu tym Starosta Nyski orzekł o odszkodowaniu na rzecz skarżącej najpierw decyzją z 10 listopada 2009 r., a następnie po jej uchyleniu w trybie odwoławczym przez Wojewodę Opolskiego - decyzją z 17 marca 2011 r., po raz kolejny Starosta Nyski ustalił odszkodowanie w decyzji z 4 maja 2016 r. Także ta decyzja została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, na mocy decyzji Wojewody Opolskiego z 30 września 2016 r.

W ponownym postępowaniu, na zlecenie organu pierwszej instancji, rzeczoznawca majątkowy – S. S., sporządził operat szacunkowy z 30 listopada 2017 r., a klauzulą z 26 listopada 2018 r. potwierdził jego aktualność załączając jednocześnie dokument oznaczony jako "analiza do klauzuli potwierdzającej aktualność operatu".

Decyzją z 11 czerwca 2019 r., nr [...], Starosta Nyski, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 w związku z art. 11a i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) zwanej dalej specustawą, art. 132 ust. 1a w związku z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.) zwanej dalej u.g.n. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) zwanej dalej k.p.a., ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości 506 887,50 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, która przeszła na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi wskutek decyzji Starosty Nyskiego z 9 października 2008 r. Do jednorazowej wypłaty odszkodowania Starosta Nyski zobowiązał Burmistrza [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę ustalenie wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 30 listopada 2017 r., którego aktualność potwierdzona została klauzulą z 26 listopada 2018 r.

Od powyższej decyzji Burmistrz [...] wniósł odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości odszkodowania i w tym zakresie orzeczenia jego wysokości na kwotę 320 000 zł, względnie o uchylenia w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zakwestionował poprawność przyjętych w operacie do porównania nieruchomości i podniósł, że wynikająca z operatu wysokość odszkodowania jest zawyżona. Podniósł również, że klauzula z 26 listopada 2018 r. potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego nie zawiera analizy wskazanej przez ustawodawcę.

Pismem z 22 października 2019 r. Wojewoda Opolski poinformował rzeczoznawcę majątkowego o błędnym sporządzeniu klauzuli aktualności operatu z 30 listopada 2017 r., wskazując na brak szczegółowej analizy rynku. Powołując się na art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. wystąpił o przekazanie poprawnie sporządzonej klauzuli i przedłożenie analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Pismem z 6 listopada 2019 r., działający z upoważnienia Burmistrza [...] jego zastępca, cofnął wniesione odwołanie.

Decyzją z 31 grudnia 2019 r., nr [...], Wojewoda Opolski – działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji powołując przepisy art. 12 ust. ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 134 ust 1, art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. wskazał, że w sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy z 30 listopada 2017 r., którego aktualność potwierdzona została klauzulą z 26 listopada 2018 r. Przytaczając słownikową definicję pojęcia "analiza" wyjaśnił, że dopuszczając odstępstwo od zasady aktualności operatu szacunkowego przez okres 12 miesięcy, na podstawie jego uaktualnienia ustawa nakazuje dołączenie analizy, na podstawie której będzie można ustalić, że pomimo upływu przewidzianego ustawą okresu, na rynku nieruchomości nie zmieniły się cechy warunkujące wartość tej nieruchomości. Analiza, a nie tylko zdawkowe potwierdzenie tej okoliczności, w sprawach o ustalenie wartości nieruchomości przejętych pod drogi jest tym bardziej wymagana, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę drogi ustala się według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do tego Wojewoda uznał, że przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego pismo z 26 listopada 2018 r. nie zawiera wymaganej przepisem art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 specustawy, analizy aktualności wyceny nieruchomości. Wskazał, że pismem z 22 października 2019 r. zwrócił się do biegłego o pilne przekazanie poprawnie sporządzonej klauzuli i przedłożenie analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., jednak do dnia wydania decyzji nie uzyskał odpowiedzi. Tymczasem, w związku z upływem ponad dwóch od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności. Oznacza to konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania i w związku z tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podkreślając, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji Wojewoda uznał, że ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji nie jest natomiast możliwe ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Odnosząc się z kolei do wniosku o wycofanie złożonego odwołania, Wojewoda wskazał na art. 137 k.p.a. i stwierdził, że nie jest możliwe uwzględnienie cofnięcia odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy uznał, że wobec braku przekazania przez biegłego poprawnie sporządzonej klauzuli i analizy, uwzględnienie wniosku o cofnięcie odwołania nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Formułując wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy zwrócił uwagę na konieczność: uzyskania przez organ pierwszej instancji operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, przeprowadzenia dogłębnej i wyczerpującej oceny prawidłowości sporządzonego operatu oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowy i odzwierciedlenia poczynionych ustaleń w uzasadnieniu decyzji.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi w zaskarżonej decyzji;

- art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że podstawą ustalenia odszkodowania nie może być operat szacunkowy z dnia 30 listopada 2017 r. pomimo nadania mu klauzuli aktualności w dniu 26 listopada 2018 r. wraz z adnotacją, że wartość rynkowa nieruchomości jest nadal aktualna i może być zastosowana do celu w nim określonego;

- art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez doprowadzenie do sytuacji zdeaktualizowania operatu szacunkowego na dzień wydania decyzji;

- art. 137 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie cofnięcia odwołania.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, że oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego z 26 listopada 2018 r. nie czyni zadość art. 156 ust. 4 u.g.n. Wskazała, że w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy potwierdza, iż badanie określonych transakcji pozwala mu na potwierdzenie aktualności wydanego uprzednio operatu szacunkowego, trudno wymagać, aby rzeczoznawca musiał wykonać kolejne szacowanie nieruchomości, aby potwierdzić aktualność operatu. Oświadczenie biegłego z 26 listopada 2018 r. jest więc w pełni wystarczające dla uznania skuteczności potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 30 listopada 2017 r. Sformułowanie, które znalazło się w treść oświadczenia jest skrótową formą analizy, która została przeprowadzona przez biegłego, na co wskazuje sformułowanie "na podstawie badania transakcji (..)." Żaden przepis prawa nie wymaga, aby biegły musiał dokonywać skomplikowanych analiz porównawczych. W konsekwencji, Wojewoda Opolski bezzasadnie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o przedłożenie poprawnie sporządzonej klauzuli wraz z analizą potwierdzającą niewystąpienie zmian uwarunkowań prawnych lub istotnych zmian czynników z art. 154 u.g.n. To z kolei, przedłużyło postępowanie odwoławcze i doprowadziło do sytuacji, że prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, ze skutecznie stwierdzoną aktualnością, stał się nieaktualny na dzień wydania decyzji odwoławczej. Podnosząc, że takie działanie organu odwoławczego jest sprzeczne z zasadą praworządności, szybkości i prostoty postępowania oraz pozostaje w jawnej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania, jako istotne skarżąca wskazała to, że:

- postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania prowadzone jest bezskutecznie od ponad 11 lat;

- w dniu 28 listopada 2018 r. Wojewoda Opolski wydal postanowienie, w którym uznał zażalenie skarżącej na niezalatwienie sprawy w terminie, co potwierdza zaniedbania i nieprawidłowości organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania;

- Gmina [...] wycofała swoje odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja Wojewody Opolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256) zwanej dalej k.p.a.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej p.p.s.a. od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. przysługuje sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w myśl art. art. 64d § 1 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest więc środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia lub nie, przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zakres tej kontroli ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd zasadniczo nie weryfikuje więc prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej jednak jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Zaznaczyć należy, że gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, na gruncie niniejszej sprawy zgodzić się należy z tym, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć w danej sprawie zastosowanie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Sąd nie może sprowadzać kontroli legalności decyzji kasacyjnej do fikcji, "uciekając" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Nie eliminuje też stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. O ile zatem sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, to jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i powołane tam orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując w niniejszej sprawie oceny zaskarżonej decyzji, w tak ustalonych graniach Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 137 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. To z kolei powodowało konieczność jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje zatem do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 § 1 k.p.a.

Na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Jego zastosowanie wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 § 1 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń tych, zgodnie z art. 6 i art. 80 k.p.a., organ odwoławczy dokonuje według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Ocenę w tym zakresie powinien przy tym przedstawić w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie na rzecz skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jako zasadniczy dowód w sprawie, organ odwoławczy uznał operat szacunkowy wycenianej nieruchomości, na podstawie którego organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie. Operat ten został sporządzony 30 listopada 2017 r., a klauzulą z 26 listopada 2018 r. potwierdzona została jego aktualność. Dokonując oceny formalnej operatu Wojewoda uznał jednak jego aktualizację za wadliwą i stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 64e p.p.s.a., Sąd nie był uprawniony do rozważania kwestii merytorycznych dotyczących ustalenia odszkodowania i nie oceniał prawidłowości merytorycznej sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego dowód w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprzeciw przyjął natomiast za punkt wyjścia stanowisko organu odwoławczego, że aktualizacja operatu szacunkowego była dokonana wadliwie. Uwzględnił też jako istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność cofnięcia wniesionego odwołania. W tym zakresie badając istnienie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w świetle art. 156 ust. 4 u.g.n. i art. 137 k.p.a. uznał, że Wojewoda Opolski nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Dostrzec należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która to w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzana jest na piśmie, w formie operatu szacunkowego. Stosownie do tych regulacji uznać można, że operat szacunkowy wycenianej nieruchomości stanowi podstawowy i zasadniczy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda prawidłowo więc w pierwszej kolejności dokonał oceny formalnej tego dowodu. Na podstawie art. 154 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. prawidłowo uznał, że po upływie dwóch lat od dnia sporządzenia operatu nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności i zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu, co oznacza potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być bowiem wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 154 ust. 4 u.g.n. stanowi natomiast, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Ustawodawca przyjmując ww. uregulowania ograniczył zatem ważność operatu szacunkowego wyraźnie stanowiąc o możliwości jego wykorzystania przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia i ewentualnej możliwości przedłużenia tego okresu jedynie na kolejne 12 miesięcy w wyniku aktualizacji.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony 30 listopada 2017 r., wobec czego przyjąć należało, że po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego mógł być wykorzystany jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy licząc od dnia 26 listopada 2018 r.

W świetle tego, prawidłowo Wojewoda przyjął, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. 31 grudnia 2019 r. operat szacunkowy utracił aktualność i nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Nie było też możliwe potwierdzenie jego aktualności, co powodowało konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w celu merytorycznego rozpoznania sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęty jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność istotnego uzupełnienia braków postępowania wyjaśniającego, co przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Niemniej jednak, w niniejszej sprawie należało uwzględnić również to, że odwołanie stanowiące podstawę do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym zostało cofnięte pismem z 6 listopada 2019 r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji. To powodowało, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany był w pierwszej kolejności rozważyć skuteczność tej czynności w świetle art. 137 k.p.a., a następnie jej wpływ na dopuszczalność rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Niewątpliwie bowiem rozpoznanie sprawy w drugiej instancji uwarunkowane jest skutecznym wniesieniem odwołania, a strona w graniach wyznaczonych art. 137 k.p.a. może rozporządzać prawem do wniesienia odwołania. Jego skuteczne cofnięcie czyni natomiast postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i prowadzi do jego umorzenia.

Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Wskazane uregulowanie niewątpliwie wprowadza ograniczenie zasady rozporządzalności w odniesieniu do cofnięcia odwołania, uzależniając jego skuteczność od oceny organu odwoławczego, która sprowadza się do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem i interesem społecznym.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, że aktualizacja operatu szacunkowego stanowiącego dowód, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego pismem z 26 listopada 2018 r., nie zawiera analizy aktualności wyceny nieruchomości wymaganej przepisem art. 156 ust. 4 u.g.n. i art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej nadal specustawą). Na tej podstawie wskazując, że biegły w postępowaniu odwoławczym nie odpowiedział na pismo wzywające do poprawienia klauzuli i przedłożenia prawidłowej analizy uznał, że cofnięcie odwołania nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, tak dokonana ocena nie uzasadnia jednak w wystarczający sposób stanowiska o wystąpieniu okoliczności objętych hipotezą art. 137 k.p.a. przesądzających o odmowie uwzględnieniu odwołania i skutkujących zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle art. 156 ust. 4 u.g.n. zgodzić się należy z tym, że brak klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego oraz brak dołączenia do niej analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, świadczy o wadliwości aktualizacji operatu i nie prowadzi do przedłużenia okresu jego ważności na kolejne 12 miesięcy. Dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia, zdaniem Sądu, nie potwierdzają jednak wadliwości, aktualizacji dokonanej w niniejszej sprawie, polegającej na naruszeniu art. 156 ust. 4 u.g.n.

Dostrzec należy, że wskazany przepis nie określa szczegółowych wymogów co do klauzuli, a w zakresie analizy przewiduje jedynie konieczność potwierdzenia, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Dokonana w sprawie aktualizacja nastąpiła przez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność wartości oszacowanej nieruchomości. Wraz z klauzulą została też dołączony dokument oznaczony jako analiza potwierdzająca aktualność operatu.

Organ odwoławczy nie dokonał jednak oceny formalnej klauzuli przy uwzględnieniu zapisów § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), zgodnie z którym potwierdzenie aktualności następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzul, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. W wyniku tego błędnie założył, że klauzulę zamieszcza się na operacie i nie może być ona dołącza do niego w postaci odrębnego pisma. Wzywając rzeczoznawcę do poprawienia sporządzonej klauzuli nie wskazał jej właściwej formy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zapisów § 58 ww. rozporządzenia.

Przede wszystkim jednak nie poddał Wojewoda dokładnej ocenie dołączonej do klauzuli analizy, czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny oraz art. 107 § 3 k.p.a., w świetle którego uzasadnienie nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny w tym, zawierać wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Zauważyć przyjdzie, że w przedłożonej do aktualizacji analizie rzeczoznawcza majątkowy jednoznacznie wskazał, że cel wyceny, przedmiot wyceny, zakres wyceny, stan prawny nieruchomości, stan techniczno-użytkowy, stan zagospodarowania nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan otoczenia oraz przeznaczenie w planie miejscowym (stan nieruchomości przyjęto z dnia wydania decyzji), wg. stanu na dzień sporządzenia klauzuli aktualizacyjnej nie uległy zmianie. Niewątpliwie zatem odniósł się do czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Ponadto rzeczoznawca, powołał regulacje prawne wynikające z art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. i wyjaśnił, że na podstawie badania transakcji na przyjętym rynku nieruchomości (teren miast powiatu [...] oraz miast powiatów położonych w [...] części województwa opolskiego - powiatu [...] i [...]), w okresie od listopada 2017 r. do listopada 2018 r., nie odnotowano transakcji nieruchomościami gruntowymi jako gruntem stanowiącym przedmiotu zbywalnego prawa użytkowania wieczystego, które spełniałby kryteria obiektów porównawczych z uwagi na formę własności nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości, lokalizację oraz innych cech rynkowych. Zaistniałe transakcje dotyczą nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i mieszane. We wskazanym okresie przyjęty rynek nieruchomości nie był też istotnie zróżnicowany cenowo, różnice w cenach wynikały nie tyle z ich wzrostu, co raczej z atrakcyjności lokalizacji nieruchomości, stanu ich zagospodarowania lub ich wielkości.

Na podstawie tak dokonanych ustaleń rzeczoznawca potwierdził, że wartość rynkowa nieruchomości określona w operacie z 30 listopada 2017 r. jest nadal aktualna i może być zastosowana do celu w nim określonego.

Wojewoda stwierdzając brak szczegółowej analizy rynku nie odniósł się do wyjaśnień rzeczoznawcy stanowiących podstawę ustaleń potwierdzających aktualność operatu. W szczególności, tak w wezwaniu do przedłożenia brakującej analizy, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wskazał co dokładnie analiza ta powinna zawierać zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak stwierdził rzeczoznawca, w badanym okresie nie odnotowano transakcji nieruchomościami, które spełniałby kryteria obiektów porównawczych.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w niniejszym postępowaniu nie jest rolą Sądu rozstrzyganie o prawidłowości przedłożonej analizy. Sąd dostrzegł jednak, że ocena organu dokonana w tym zakresie nie jest wyczerpująca i nie uwzględnia treści tego dokumentu, wobec której samo powołanie art. 156 ust. 4 u.g.n. i wskazanie na powszechne znaczenie pojęcia "analiza", bez sprecyzowania jej zakresu, nie może być wystarczające do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego odmową uwzględnienia cofnięcia wniesionego odwołania.

W ocenie Sądu, analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., nie można utożsamiać ze sporządzeniem ponownego operatu, gdyż podważałoby to zasadność instytucji jego aktualizacji. Wobec tego nie można przyjmować, że jej zakres i treść będą odpowiadały operatowi szacunkowemu. Uwzględniając natomiast to, że przy badaniu operatu szacunkowego organy nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy - bo nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które ma biegły - uznać należy, że tym samym także analiza potwierdzająca aktualność operatu nie podlega merytorycznej lecz jedynie formalne ocenie.

Podkreślić jeszcze raz należy, że art. 156 ust. 4 u.g.n. nie precyzuje szczegółowych wymogów co do analizy, a dokument przedłożony w niniejszej sprawie odnosi się do czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. i wskazuje, że sporządzony został na podstawie badania transakcji na przyjętym rynku nieruchomości. Podejmując działania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., Wojewoda nie określił w wezwaniu wymaganego zakresu analizy, a w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wyjaśnień rzeczoznawcy. Ocena co do prawidłowości aktualizacji operatu została sprowadzona do stwierdzenia braku odpowiedzi na wezwanie Wojewody do poprawienia klauzuli i przedłożenia analizy, bez wskazania jakie konkretnie wymogi w tym zakresie zostały naruszone. Wojewoda nie wyjaśnił jej podstaw prawnych i nie rozważył w wyczerpujący sposób treści przedłożonej analizy podczas, gdy rolą organu było - w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości - wskazanie, jakie wymagania nie zostały spełnione i z czym należy wiązać istniejące wadliwości analizy.

W konsekwencji, zdaniem Sądu należało uznać, że tak dokonana ocena nie była wystarczająca do ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie nieprawidłowo zaktualizowanego operatu, a tym samym nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że ocena dokonana na podstawie art. 137 k.p.a. nie była wyczerpująca, a brak prawidłowego rozpoznania kwestii cofnięcia odwołania skutkował stwierdzeniem, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć przyjdzie, że w ramach rozpoznania odwołania mieści się zarówno kompetencja do jego merytorycznego załatwienia, jak i do umorzenia postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie rozpoznanie odwołania i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymagało natomiast prawidłowego stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki wyłączającej uwzględnienie jego cofnięcia.

Reasumując, skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu. W pkt 2, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. postanowił natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi, ustalony w kwocie 100 zł, równowartość opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do rozważenia na podstawie art. 137 k.p.a. skuteczności cofnięcia odwołania. W tym zakresie ocena zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, odnosząca się do prawidłowości aktualizacji operatu szacunkowego, powinna zostać dokona w świetle obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych i przy uwzględnieniu treści przedłożonej przez rzeczoznawcę majątkowego klauzuli i analizy. W zależności też od ustaleń dokonanych co do okoliczności objętych hipotezą art. 137 k.p.a. organ zastosowuje art. 138 § 2 k.p.a. – w przypadku stwierdzenia, wskazanych w art. 137 k.p.a., przesłanek wyłączających uwzględnienie cofnięcia odwołania lub w braku takich okoliczności umorzy postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe.