Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1504/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 25, art. 17,18,14
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 775/09 w sprawie ze skargi B. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta Hajnówka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]i z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki przymusowej wspólnoty gruntowej, nadanie jej statutu oraz wyznaczenia i zmiany organów spółki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. P. na rzecz Burmistrza Miasta Hajnówka kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 775/09 oddalił skargę B. P. na zarządzenia Burmistrza Miasta H. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] i z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki przymusowej W. G., nadania jej statutu oraz wyznaczenia i zmiany organów spółki.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. 14,2385 ha stanowiła W. G. ulicy [...] (obecnie część miasta H.). Nieruchomość służyła niegdyś do wspólnego wypasu zwierząt. Od wielu lat nie była w tym celu wykorzystywana. Nie było też organów reprezentujących Wspólnotę.

W dniu 27 stycznia 2005 r. odbyło się zebranie członków W. G., na którym przyjęto uchwałę o zbyciu nieodpłatnym własności, nieruchomości na rzecz Gminy Miejskiej H.. W dniu 15 lutego 2005 r. w Kancelarii Notarialnej notariusza S.W. została sporządzona umowa darowizny, na mocy której Gmina Miejska H. stała się właścicielem nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] o pow. 14,2385 ha z przeznaczeniem jej na budowę zbiornika wodnego.

B. P., jeden ze współudziałowców W. G. ulicy [...], wystąpił z powództwem przeciwko Gminie Miejskiej H. o dopuszczenie go do współposiadania powyższej nieruchomości. Sąd Rejonowy w Bielsku Podlaskim wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt I C 144/07) uwzględnił powództwo, nakazując Gminie Miejskiej H., aby dopuściła B. P. do współposiadania w zakresie jego udziału w nieruchomości o nr [...] pow. 14,2385 ha położonej w H.. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wytknął liczne błędy prawne przy podejmowaniu uchwały z dnia 27 stycznia 2005 r. o zbyciu gruntów Wspólnoty, wyłonieniu zarządu, uchwaleniu statutu, polegające na niezawiadomieniu o zebraniu wszystkich członków W. G., w tym również B. P., a także nieprawnym powołaniu jej organów.

W wyniku powyższego wyroku Gmina Miejska H. wystąpiła z pozwem przeciwko W. G. ulicy [...] w H. o stwierdzenie nieważności umowy darowizny. Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. Sąd Rejonowy w Bielsku Podlaskim (sygn. akt I C 140/09) stwierdził nieważność umowy darowizny zawartej w dniu 15 lutego 2005 r. Konieczność określenia w ww. procesie strony pozwanej i wskazania jej zarządu do reprezentacji w sprawie sądowej doprowadziła do zwołania przez Burmistrza H. ogólnego zebrania wspólników byłej W. G. celem prawidłowego wyłonienia organów wspólnoty, uchwalenia jej statutu. Zwołanie uprawnionych do udziału we W. G. w dniach 6 czerwca 2009 r. i 27 czerwca 2009 r. nie doszło do skutku, ponieważ brak było wymaganego quorum do podjęcia stosownych uchwał.

Burmistrz H., działając na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utworzył Spółkę Przymusową W. G. ulicy [...], nadał jej statut i wyznaczył organy Spółki. Ponieważ B. P. nie wyraził zgody na powołanie go na członka Komisji Rewizyjnej Burmistrz zmienił zarządzenie nr [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w ten sposób, że wyznaczył T.I. jako członka Komisji Rewizyjnej w miejsce B. P..

Pismem z dnia 19 października 2009 r. B. P. wezwał Burmistrza Miasta H. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia 2 listopada 2009 r. organ nie uznał zasadności tego wezwania.

B. P. w dniu 20 listopada 2009 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na zarządzenia Burmistrza Miasta H. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] i z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], podnosząc, że naruszają one prawo, albowiem zostały wydane w czasie, kiedy W. G. ulicy [...] nie istniała, zaś Gmina Miejska H. figurowała jako właściciel nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] w Księdze wieczystej [...] prowadzonej przez IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim Wydziału Zamiejscowego w H..

W późniejszych pismach kierowanych do Sądu dodatkowo podniósł m.in., że brak jest adresu Spółki Przymusowej, zarzucił naruszenie art. 7, 11 i 25 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, podał, że powinien być uwidoczniony w rejestrze gruntów jako udziałowiec wspólnoty już od 1980 r., zarzucił brak w rejestrze gruntów aktualnego kręgu uprawnionych do udziału we W. G..

Na rozprawie sądowej w dniu 1 kwietnia 2010 r. skarżący cofnął skargę w części dotyczącej zarządzenia Burmistrza z dnia [...] lipca 2009 r., przyznał, że ponieważ nie chciał zostać członkiem Komisji Rewizyjnej, to Burmistrz musiał wyznaczyć inną osobę.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta H. wniósł o jej odrzucenie, wyjaśniając – jak też w piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2010 r. – że utworzenie Spółki Przymusowej ulicy [...], nadanie jej statutu i wyznaczenie organów Spółki zarządzeniem nr [...] było zgodne z przepisami art. 23 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ wyjaśnił, że zwołanie udziałowców W. G. na zebrania z dnia 6 czerwca i 27 czerwca 2009 r. odbyło się na podstawie zaktualizowanego wykazu z rejestru gruntów miasta H. prowadzonym przez Starostwo Powiatowe, a brak quorum uczestników obrazowały listy obecności z dnia 6 czerwca i 27 czerwca 2009 r. Odnośnie nie oznaczenia adresu siedziby Spółki Przymusowej wyjaśniono, że wynajęcie lokalu na tę siedzibę byłoby niecelowe, ponieważ koszt wynajęcia obciążałby wszystkich wspólników.

Organ poddał w wątpliwość legitymację procesową skarżącego, stwierdzając, że jako udziałowiec Wspólnoty, może działać samodzielnie tylko w odniesieniu do zbycia własnych udziałów, zaś w pozostałych kwestiach działają organy Spółki (art. 26, 27 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. oddalił skargę B. P. jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zarządzenia Burmistrza Miasta H. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] mogły być zaskarżone do Sądu w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), pod warunkiem wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i posiadania interesu prawnego przez skarżącego. W ocenie Sądu B. P. spełnił powyższe wymogi formalne. Będąc udziałowcem W. G. miał prawo do protestu w przedmiocie realizacji swych uprawnień właścicielskich, co jest związane ściśle z kwestią powołania spółki przymusowej i jej władz.

Sąd wskazał, że ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miała na celu uporządkowanie organizacyjne istniejących od wielu lat wspólnot gruntowych i jest oczywiste, że na jej podstawie nie można było powołać nowej W. G.. Od dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest od dnia 5 lipca 1963 r. nieomal wszystkie sprawy związane ze statusem wspólnot gruntowych objęte zostały reżimem prawa administracyjnego, z wyłączeniem ich z właściwości sądów powszechnych. I tak zgodnie z art. 8 ustawy do wyłącznej kompetencji starosty należy ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią W. G. bądź mienie gromadzkie (art. 8 ust. 1). Również starosta ustala, w drodze decyzji, wykaz uprawnionych do udziału we W. G. oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2). Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy ustalenie, które nieruchomości stanowią W. G. bądź mienie gromadzkie, oraz ustalenie wykazów uprawnionych do udziału we wspólnocie, wykazów obszarów ich gospodarstw oraz wielkości przysługujących im udziałów, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy.

Zgodnie z art. 14 ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy, jeżeli uprawnieni do udziału we W. G. w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych (art. 8) nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu zarządowi gminy statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu uchwalonego na podstawie wzoru statutu ustalonego przez właściwego Ministra (art. 15). Statut spółki, jak również jego zmiany, zatwierdza właściwy zarząd gminy, spółka nabywa osobowość prawną dopiero z chwilą zatwierdzenia statutu. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar W. G. i wykazu uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze W. G. i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ustawy).

Sąd podał, że realizacja powyższych przepisów, w przypadku W. G. ulicy [...] wyglądała w ten sposób, że pierwszy wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie został sporządzony decyzją Starosty z dnia 18 stycznia 1965 r. (art. 8 ustawy). Po tej dacie nie tylko w terminie 3 miesięcy, ale w ogóle nie doszło do powołania Spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą poprzez wybór władz spółki i uchwalenie jej statutu, co przyznaje sam skarżący. Spółka praktycznie nie działała od 40 lat, dlatego Burmistrz Miasta H. miał prawo, w świetle art. 25 § 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, utworzyć spółkę przymusową, nadać jej statut i wyznaczyć organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we W. G.

Przy czym w ocenie Sądu zwoływanie zebrań uprawnionych w dniach 6 czerwca 2009 r. i 27 czerwca 2009 r. przez Burmistrza było zbyteczne, gdyż to sami udziałowcy mieli obowiązek, w terminie 3 miesięcy od ogłoszenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie, przedstawić statut spółki Burmistrzowi. Spółka przymusowa mogła być już powołana w 1965 r. Burmistrz podejmując zarządzenie nr [...] dysponował aktualnym na datę 22 kwietnia 2009 r. wykazem z rejestru gruntów uprawnionych udziałowców W. G. ulicy [...]. Jak wynika z kontroli tej listy przez Sąd wykazano 51 udziałowców, z których następcy prawni 5-ciu osób nieżyjących nie dopełnili obowiązku zgłoszenia zmiany właścicieli w ewidencji gruntów, nie miało to jednakże znaczenia dla powołania spółki przymusowej.

Sąd podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że skarżący został ujawniony w wykazie uprawnionych udziałowców w rejestrze z dnia 22 kwietnia 2009 r., jak też w później zaktualizowanym na dzień 27 października 2009 r. Zarzut skarżącego, że winien być ujęty jako udziałowiec z racji spadku po rodzicach już w 1980 r. nie ma znaczenia dla sprawy rozpatrywanej przez Sąd, bowiem Sąd bada stan prawny na datę zarządzenia podjętego w dniu [...] lipca 2009 r.

Zdaniem Sądu, nieokreślenie w statucie Spółki Przymusowej adresu jej siedziby należało potraktować jako uchybienie, jednak nie na tyle istotne, by skutkowało nieważnością zarządzenia o powołaniu spółki przymusowej.

Sąd zaznaczył, że najistotniejszym zarzutem skargi była data podjęcia zarządzenia o powołaniu Spółki Przymusowej ulicy [...], tj. [...] lipca 2009 r., w której to dacie istniał, w ocenie skarżącego, stan prawny niepozwalający na utworzenie spółki przymusowej. Faktycznie w dniu [...] lipca 2009 r. nie istniała W. G. ulicy [...], gdyż Gmina Miejska H. była, z mocy umowy notarialnej darowizny z dnia 15 lutego 2005 r., właścicielem majątku wspólnoty – działki nr [...] o pow. 14,2385 ha. Jednakże, w tym czasie toczył się proces cywilny o stwierdzenie nieważności ww. umowy darowizny i wyrok zapadły w dniu 3 września 2009 r. potwierdził nieważność umowy notarialnej z dnia 15 lutego 2005 r.

Sąd wskazał, że art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi o tym, że każda czynność prawna jest nieważna m.in. wtedy, gdy została podjęta sprzecznie z ustawą. Nieważność czynności prawnej w świetle art. 58 § 1 k.c. jest nieważnością bezwzględną, co oznacza, że czynność prawna nie wywołuje żadnych skutków w sferze cywilnoprawnej. Stan nieważności powstaje z mocy samego prawa i datuje się od początku, tj. od chwili dokonania czynności (ex tunc). Ustalenia nieważności czynności prawnej można dochodzić na drodze sądowej (art. 189 k.c.), a zapadłe orzeczenie sądowe jest tylko potwierdzeniem, że dana czynność od momentu jej podjęcia nie wywołała żadnych skutków prawnych. W sprawie niniejszej, chociaż wyrok zapadł w dniu 3 września 2009 r., to miał on tylko znaczenie potwierdzające, że pomimo zawarcia umowy darowizny w dniu 15 lutego 2005 r. nie zmienił się stan prawny, tj. działka nr [...] o pow. 14,2385 ha nadal pozostawała własnością W. G. ulicy [...], a nie Gminy Miejskiej w H.

Przyczyną nieważności zawartej umowy darowizny z dnia 15 lutego 2005 r. była niewłaściwa reprezentacja W. G. ulicy [...], której zarząd został powołany niezgodnie z art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co wyeksponował Sąd Rejonowy w Bielsku Podlaskim w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. I C 144/07. Tej okoliczności nie zaprzecza skarżący ani organ, który z własnej inicjatywy wytoczył powództwo o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 15 lutego 2005 r. Zatem w dniu [...] lipca 2009 r. w sensie prawnym istniała W. G. ulicy [...] z przypisanym do niej majątkiem w postaci działki nr [...], a skoro uprawnieni do udziału we W. nie przedłożyli Burmistrzowi, w terminie 3 miesięcy od ogłoszenia decyzji ustalającej wykaz udziałowców (decyzji z dnia 18 stycznia 1965 r.) statutu spółki, to Burmistrz Miasta H. był uprawniony do utworzenia spółki przymusowej na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że nie może być uznany za słuszny zarzut skarżącego, iż data wydania zaskarżonego zarządzenia narusza prawo.

Sąd podkreślił, że wniesienie przez B. P. skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie Burmistrza o utworzeniu spółki przymusowej nie jest drogą właściwą dla sprzeciwienia się budowie zbiornika wodnego. Sąd nie może w tej sprawie rozstrzygać o tym, czy zgodnie z prawem w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta H. umieszczono budowę tego zbiornika.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2010 r. wniósł B. P. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1) art. 8 ust. 2, 5 i 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis dopuszcza ustalenie kręgu uprawnionych do udziału we W. G. oraz wielkości przypadających im udziałów w tej wspólnocie, na podstawie wykazu z rejestru gruntów i nie ma potrzeby uzyskiwania decyzji starosty w tym przedmiocie. Nie można opierać się wyłącznie na danych w ewidencji gruntów w sytuacji, gdy W. G. od początku nie funkcjonowała i faktycznie jest organizowana od początku;

2) art. 25 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ze względu na uznanie, że w dniu [...] lipca 2009 r. istniała w sensie prawnym W. G. ulicy [...] w H. z przypisanym do niej majątkiem w postaci działki nr [...], chociaż wyrok odnoszący się do nieważności umowy darowizny gruntów wspólnotowych z dnia 15 lutego 2005 r. uprawomocnił się dopiero 18 września 2009 r., a zatem dopiero po powołaniu Spółki Przymusowej tej W. G.;

3) art. 17 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłową ocenę braku określenia w statucie powołanej spółki przymusowej adresu siedziby tej spółki – jako nieistotne uchybienie nieskutkujące nieważnością zarządzenia o powołaniu spółki przymusowej, tymczasem brak danych identyfikujących siedzibę spółki uniemożliwia prawidłowe jej funkcjonowanie jako podmiotu praw i obowiązków.

W oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. wobec stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma podstaw do uchylenia zarządzenia Burmistrza Miasta H. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., art. 9 i 10 k.p.a., mimo że działania organu administracji nie zapewniły wszystkim zainteresowanym należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, o przysługującym udziale we W. G. i zamiarze jej darowania na rzecz Gminy H., mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania administracyjnego; nie ustalono wszystkich zainteresowanych w sprawie (spadkobierców osób zmarłych, posiadających udział we W. G.);

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 6 i art. 8 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. i bezzasadnie zaaprobował fakt powołania przez Burmistrza H. Spółki Przymusowej dla zagospodarowania W. G. przy ulicy [...], chociaż w momencie powstawania tej spółki W. G. nie istniała pod względem prawnym, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa, powoduje nieważność zarządzenia organu administracji i narusza zasadę praworządności w działalności administracji publicznej oraz zasadę zaufania obywateli do organów państwa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono motywy zaskarżenia co do poszczególnych zarzutów. Wskazano m.in., że niezasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracyjny dopełnił wszelkich wymaganych prawem procedur w zakresie postępowania przy powołaniu Spółki Przymusowej W. G. ulicy [...] w H.. Burmistrz Miasta H. zawiadamiając o obradach nie był uprawniony do bazowania jedynie na danych zawartych w ewidencji gruntów odnoszących się do osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Winna zostać dopełniona procedura określona w art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wykaz uprawnionych do udziału we W. G. wraz z pozostałymi, powiązanymi danymi powinien sporządzić starosta w formie decyzji administracyjnej, odpowiednio podanej do wiadomości, tj. zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy. Skarżący nie zgodził się z zapatrywaniem Sądu pierwszej instancji potwierdzającym stanowisko Burmistrza H., że procedura, na którą wskazywał skarżący, właściwa jest tylko dla pierwszego wykazu osób uprawnionych, który to został sporządzony w 1965 r.

Podniesiono, że wykaz ten stał się nieaktualny, od chwili powstania W. w latach 60-tych XX w. nie nastąpiło pełne jej powołanie, nie zorganizowano spółki dla zagospodarowania wspólnoty, nie nadano jej statutu, ani nie powołano organów. Z tego więc względu, przygotowując zebranie członków wspólnoty w 2009 r., należało je uznać jako pierwotne i konieczna była procedura ustalenia uprawnionych w drodze decyzji administracyjnej.

Zarzucono, że sprawa została rozstrzygnięta w niedokładnym i pobieżnym trybie, mimo że przekazanie gruntu na rzecz gminy jest ważnym zagadnieniem. Organ administracji naruszył w postępowaniu wskazane w zarzutach przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oddalając w takiej sytuacji skargę Sąd uchybił przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, działając niezgodnie z art. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Burmistrza Miasta H. podtrzymał stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tego pisma stwierdzono, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył zarówno wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych. Podkreślono przy tym, że skoro skarga dotyczyła zarządzenia, a nie decyzji nie mogło w sprawie dojść do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty w niej zawarte nie mają usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie wystąpiły też przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy – obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu.

Podstawowe znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej miały w sprawie niniejszej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszył poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowane przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przy czym jak zaznaczono w skardze kasacyjnej, w szczególności przepisy wymienione w pkt I 1-3 skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscy zauważyć, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia winna zawierać skonkretyzowane zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny, który w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony w konstruowaniu zarzutów ani domyślać się ich treści, Sąd ma obowiązek odniesienia się wyłącznie do sprecyzowanych przez skarżącego zarzutów. Nie może więc być rolą tego Sądu rozważanie w postępowaniu kasacyjnym wszelkich zagadnień uregulowanych w omawianej ustawie, jeżeli nie zostały te kwestie objęte stosownym zarzutem.

Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 8 ust. 2, 5 i 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza ustalenie kręgu uprawnionych do udziału we W. G. oraz wielkości przypadających im udziałów w tej wspólnocie, na podstawie wykazu z rejestru gruntów i nie ma potrzeby uzyskiwania decyzji starosty w tym przedmiocie. Ponadto stwierdzono, że nie można opierać się wyłącznie na danych w ewidencji gruntów w sytuacji, gdy W. G. od początku nie funkcjonowała. Zarzut powyższy należało uznać za nieuzasadniony.

Przede wszystkim należy podkreślić, że kwestionowane przez skarżącego zarządzenie Burmistrza Miasta H. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w sprawie utworzenia spółki przymusowej W. G. ulicy [...], nadania jej statutu i wyznaczenia organów spółki wydane zostało na podstawie art. 25 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli uprawnieni do udziału we W. G. w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych (art. 8) nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we W. G.. Skoro wykaz uprawnionych do udziału we W. G. (art. 8 ustawy) został sporządzony decyzją Starosty z dnia 18 stycznia 1965 r. i po tej dacie, jak podkreślono w zaskarżonym wyroku, nie tylko w terminie 3 miesięcy, ale w ogóle nie doszło do powołania spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą, to niewątpliwie Burmistrz Miasta H. miał prawo utworzyć na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy spółkę przymusową i uznanie przez Sąd tego działania za prawidłowe jest słuszne.

Nie znajduje bowiem uzasadnienia prawnego przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko, zgodnie z którym w zaistniałej w sprawie sytuacji należało ponownie, z uwagi na fakt, że przewidziana w art. 8 ustawy decyzja wydana została w 1965 r., wydać decyzję przewidzianą w art. 8 ustawy, nie zważając przy tym, że poprzednia decyzja pozostaje w obrocie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko, że tylko pierwotny skład wspólnoty ustalany jest w drodze decyzji na podstawie art. 8 ustawy, natomiast odpowiedzialnym za jego uaktualnienie w ewidencji gruntów jest zarząd na podstawie art. 18 ust. 2 zdanie 2 ustawy, przy czym kontroli wniosków składanych przez zarząd do ewidencji, dokonuje organ geodezyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 708/04, Lex nr 165027 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 656/09, Lex nr 582020). Należy przy tym zauważyć, że Burmistrz, mając na uwadze, iż mimo ustalenia w 1965 r. wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie nie doszło do utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania wchodzących w jej skład gruntów (art. 14 ustawy), przed utworzeniem spółki przymusowej zarządzeniem z dnia [...] lipca 2009 r. dysponował aktualnym na datę 22 kwietnia 2009 r. wykazem z rejestru gruntów uprawnionych udziałowców W. G. ulicy [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł być również uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez uznanie, że w dniu [...] lipca 2009 r. istniała w sensie prawnym W. G. ulicy [...] w H. z przypisanym do niej majątkiem w postaci działki nr [...]. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który odwołując się do treści art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, czynność prawna podjęta sprzecznie z ustawą jest nieważna, zaś stan ten powstaje z mocy prawa od chwili dokonania tej czynności, stwierdził, że orzeczenie sądowe jest tylko potwierdzeniem, że dana czynność od momentu jej podjęcia nie wywołała żadnych skutków prawnych. Dlatego, mimo że wyrok Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim w procesie o stwierdzenie nieważności umowy notarialnej darowizny z dnia 15 lutego 2005 r., potwierdzający nieważność tej umowy zapadł dopiero w dniu 3 września 2009 r., to czynność ta w istocie od momentu jej podjęcia nie wywołała żadnych skutków prawnych, a więc działka nr [...], której dotyczyła umowa notarialna z dnia 15 lutego 2005 r. nadal pozostawała własnością W. G. ulicy [...]. Skoro mimo ogłoszenia decyzji z dnia 18 stycznia 1965 r. ustalającej wykaz udziałowców i upływu terminu wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy Spółka do sprawowania zarządu wspólnotą nie została utworzona istniały niewątpliwie przesłanki do utworzenia spółki przymusowej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. statut spółki powinien określać nazwę i siedzibę spółki oraz przedmiot jej działalności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji statut Spółki Przymusowej utworzonej przez Burmistrza Miasta H. nie narusza powyższego przepisu, w sposób który skutkowałby nieważnością zarządzenia.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z § 2 statutu nadanego Spółce w dniu [...] lipca 2009 r. siedzibą Spółki jest ulica [...] miasto H., powiat h. , województwo podlaskie. Tak określona siedziba Spółki odpowiada stosownemu zapisowi w tym względzie, jaki zamieszczony został w § 2 Statutu Spółki dla Zagospodarowania W. G. stanowiącym załącznik do zarządzenia Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania W. G. (M.P. Nr 33, poz. 145).

Za nieusprawiedliwione uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zostały one sformułowane w sposób, który mógłby się odnosić do sytuacji, w której ocenie podlegałaby decyzja lub postanowienie. Tymczasem skarga wniesiona przez B.P. dotyczyła zarządzenia Burmistrza Miasta H., które zaskarżone zostało na podstawie art. 101 ustawy o zarządzie gminnym, dlatego za całkowicie chybione uznać należało postawienie zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/-c/ w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględnienie bowiem skargi na powyższych podstawach nastąpić może wyłącznie wówczas, gdy dotyczy ona decyzji lub postanowienia. Natomiast rozstrzygnięć sądu wydawanych w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, a więc również w sprawie niniejszej, dotyczy art. 147 § 1 p.p.s.a. Jednakże skoro zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze kasacyjnej postawiony Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł z własnej inicjatywy oceniać tej kwestii.

Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.