Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 839/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1  pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. W., E. W. na decyzję K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zamurowania otworów okiennych i drzwiowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2007 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) Powiatu Grodzkiego w T., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał B. W. wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej - południowej (na granicy działki) oraz czterech otworów okiennych (w tym jednego z drzwiami balkonowymi) i otworu drzwiowego w ścianie zachodniej.

Dnia [...] maja 2009 r. PINB Powiatu Grodzkiego w T. wydał decyzję znak [...], w której na podstawie art. 104 i art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego w/w decyzją z dnia [...] września 2007 r., tj. za pomocą luksferów zamurowano cztery otwory okienne w elewacji zachodniej oraz dwa otwory okienne w elewacji południowej.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił w/w decyzję PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] maja 2009 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ II instancji uznał odwołanie za zasadne, ale stwierdził równocześnie, że dalsze prowadzenie postępowania, jako pozbawione przedmiotu sprawy, winno ulec umorzeniu. Obowiązek wykonania robót budowlanych polegający na zamurowaniu spornych otworów okiennych i drzwiowego stał się bezprzedmiotowy, gdy inwestor samowolnie przebudował ścianę zewnętrzną, od spornej strony zachodniej budynku. Nakaz zamurowania czterech otworów okiennych (w tym jednego z drzwiami balkonowymi) i otworu drzwiowego w ścianie zachodniej nałożony decyzją PINB z dnia [...] września 2007 r. został de facto spełniony poprzez samowolne przebudowanie przez inwestora ściany zewnętrznej strony zachodniej, polegające m.in. na domurowaniu od wewnątrz ściany otworów okiennych i otworu drzwiowego, przez co pozostały wnęki w wykonywanych otworach w części ściany, automatycznie oddalając posadowione w tych wnękach okna i drzwi o 4 m od granicy działki. W takiej sytuacji koniecznym stało się wyburzenie istniejącej ściany z pustaków szklanych objętych nakazem PINB z dnia [...] września 2007 r.

Na skutek skargi wniesionej na w/w decyzję przez B. R., J. R. i P. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1074/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] maja 2009 r. znak [...]. Sąd uchylił również decyzję PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] września 2007 r. znak [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja PINB z dnia [...] września 2007 r. nakazująca B. W. wykonanie robót budowlanych ograniczyła się do prac polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowo - południowej (na granicy działki) oraz czterech otworów okiennych (w tym jednego z drzwiami balkonowymi) i otworu drzwiowego w ścianie zachodniej w terminie do dnia [...] czerwca 2007 r. Takie działania nie wyczerpały całości naruszeń prawa. Przy określaniu samowoli budowlanej należy przyjąć określoną metodykę. W pierwszej kolejności należy ustalić treść pozwolenia na budowę, w drugiej kolejności ustalić stan faktyczny na gruncie i wyciągnąć wnioski z porównania stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. W dalszej kolejności należy zakwalifikować ustalone odstępstwa pod względem prawnym.

Nie budzi wątpliwości, że budynek wybudowany przez B. W. został wykonany niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 1987 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Według projektu przedmiotowy budynek winien być wybudowany w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej, zlokalizowanej przy ul. O. w T., a faktycznie posadowiony jest w odległości nie większej niż 3,3 m z otworami okiennymi i drzwiowymi w tej ścianie (elewacja zachodnia). Dodatkowo wykonano taras na poziomie piętra w odległości ok. 0,5 m od granicy działki. Projekt zakładał wybudowanie obiektu parterowego z poddaszem użytkowym, a powstał budynek 2-kondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Tym samym budynek został wybudowany z naruszeniem praw osób trzecich, a inwestor wykazał postawę lekceważącą obowiązujące normy prawne. Tak poważne odstępstwa od projektu nie mogą być zakwalifikowane do art. 51 ust. 1 pkt 2, jak to podano w wyżej wymienionej decyzji, a do art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należy zatem podzielić pogląd GINB zawarty w decyzji z [...] stycznia 2010 r., znak [...], że takie zmiany, jako stypizowane w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wymagały przed ich dokonaniem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a ich zrealizowanie bez tej zmiany upoważniały organ do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3, a nie pkt 2 tegoż prawa.

Dalej Sąd wywodził, że niezrozumiałe jest wydzielenie, po wydaniu decyzji przez PINB z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającej wykonanie nałożonych obowiązków, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, odrębnego postępowania zaskarżoną decyzją PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r. Wobec wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez GINB dalsze rozważania na ten temat Sąd uznał za zbyteczne.

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji odwoływał się w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Jednakże w aktach sprawy brak nawet kopii tej decyzji. Organ II instancji w swoich rozważaniach przyznał, że nałożone obowiązki zamurowania otworów okiennych i otworu drzwiowego nie zostały w całości wykonane. Brak jest w aktach dokumentów stwierdzających, jakie prace zostały wykonane, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Za trafne w takiej sytuacji należy uznać twierdzenia skarżącego, że zaskarżona decyzja została oparta o nieprawdziwe stwierdzenie zaczerpnięte z decyzji z [...] czerwca 2009 r.

W aktach sprawy brak jest inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej wykonanej przed zakończeniem robót.

W dalszym postępowaniu należy prowadzić jedno postępowanie, albowiem nie ma podstaw do rozdzielania podmiotu postępowania, którym jest samowola budowlana.

Sąd sprzeciwił się takiej filozofii orzekania, że na podstawie czynności sprzecznych z prawem wyprowadza się wnioski pozytywne dla inwestora. W uzasadnieniu decyzji dwukrotnie wspomina się, że inwestor samowolnie przebudował ścianę zewnętrzną. Wyprowadza się wniosek, że wskutek tej czynności obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu spornych otworów okiennych i drzwiowego stał się bezprzedmiotowy. Z faktów bezprawnych nie powinno się wyprowadzać skutków prawnych.

Słusznie w decyzji organu II instancji stwierdzono, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Warunkiem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest uprzednie dokładne ustalenie stanu faktycznego. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na przebudowę ściany zewnętrznej. Tymczasem organ I instancji zobowiązał inwestora do wykonania zupełnie innych czynności. Przedmiotem oceny organu II instancji winna być ocena wykonania tych czynności i to przy uwzględnieniu warunków technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej cytowane jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Zgodnie z § 12 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, odległość od granicy, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najniższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej stroną tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Zajdzie potrzeba wypowiedzenia się w toku dalszego postępowania, czy te wymogi zostały zachowane. Orzekające w sprawie organy w ogóle nie zauważyły tej kwestii. Tym samym skarżący trafnie podniósł wskazane naruszenie § 12 cyt. wyżej rozporządzenia.

Sąd uchylił także decyzję PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] września 2007 r., upatrując naruszenie prawa w niewłaściwej podstawie prawnej tej decyzji. Decyzję oparto m.in. na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy stan faktyczny należało zakwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego – art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Tym samym nieprawidłowa jest decyzja z dnia [...] maja 2009 r., [...] stwierdzająca wykonanie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. W decyzji tej powołano się na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] września 2007 r. Powołano się na kontrolę, której brak odzwierciedlenia w aktach sprawy. W decyzji tej powołano się na zamurowanie za pomocą luksferów czterech otworów okiennych w elewacji zachodniej oraz dwa otwory okienne z elewacji południowej. Tymczasem w decyzji z dnia [...] września 2007 r. nakazano także zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie zachodniej. O wykonaniu tej roboty decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. nic nie wspomina, co nie stało na przeszkodzie w stwierdzeniu w decyzji z dnia [...] maja 2009 r., że obowiązki nałożone decyzją PINB z dnia [...] września 2007 r. zostały wykonane. W aktach sprawy brak jest materiałów dowodowych potwierdzających te fakty. W piśmie do WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. przyznano natomiast, że faktycznie otwór drzwiowy w parterze budynku nie został zamurowany ze względów komunikacyjnych. Tym samym stwierdzenie wykonania robót wskazanych w decyzji z dnia [...] września 2007 r. było tylko częściowo prawdziwe.

Obowiązujące w dacie budowy rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) przewidywało w § 12 ust. 1, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych i indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 140 ze zm.) w § 12 ust. 4 przewidywało także wymóg zachowania odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi 4 m, 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 3 m. Identyczne odległości określa aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Sąd uznał, że dalszym postępowaniem należy objąć całość samowoli budowlanej, z uwzględnieniem treści art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 i 5 Prawa budowlanego.

PINB Powiatu Grodzkiego w T., decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zamurowania otworów okiennych i drzwiowych, usytuowanych w elewacjach południowej i zachodniej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w T. jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając powzięte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wobec nieistnienia już przedmiotowych otworów okiennych w ścianach południowej i zachodniej, które objęte były postępowaniem administracyjnym, postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. R., J. R. i P. R..

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, przedmiotowy budynek winien być wybudowany w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej, a faktycznie posadowiony jest w odległości nie większej niż 3,3 m z otworami okiennymi i drzwiowymi w tej ścianie (elewacja zachodnia). Projekt zakładał wybudowanie obiektu parterowego z poddaszem użytkowym, a powstał budynek 2-kondygnacyjny z poddaszem użytkowym.

Odstępstwo takie nosi znamiona istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc podlega regulacjom art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Takie zmiany przed ich dokonaniem, zgodnie z zapisami art. 36a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wymagały wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a ich zrealizowanie bez tej zmiany, upoważnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Celem prowadzonego postępowania winno być doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Koniecznym jest przeprowadzenie kompleksowego postępowania naprawczego w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno-budowlane obejmujące całość samowoli budowlanej. Tak więc przedmiotem sprawy nie jest kwestia zamurowania otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych w elewacjach południowej i zachodniej w budynku, ale sensu stricto samowolne odstąpienie inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, którego legalizacja miałaby zdaniem organu I instancji polegać na ich zamurowaniu. Błędne określenie przedmiotu sprawy, w konsekwencji spowodowało przeprowadzenie postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem zapisów art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a także art. 105 § 1 k.p.a., w oparciu o który bezpodstawnie umorzono przedmiotowe postępowanie.

Ponadto organ I instancji zupełnie zignorował zalecenia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r., do którego zastosowanie się jest obligatoryjne - szczególnie w zakresie wskazanego trybu, w jakim winna być rozpatrzona przedmiotowa sprawa (uwzględnienie zapisów art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust 1 pkt 3 i ust. 4 i 5 Prawa budowlanego), a także nie uzupełniono materiału dowodowego o ustalenia w zakresie pozostawania bądź też wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 1987 r. z uwzględnieniem zapisów art. 36a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W aktach sprawy brak również zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez E. i B. W. uchybiając tym zapisom art. 39 i art. 40 § 1 kpa.

Przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez PINB Powiatu Grodzkiego w T. w taki sposób rażąco narusza dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, uniemożliwiając tym samym organowi II instancji prawidłową weryfikację stanu faktyczno-prawnego inwestycji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli E. W. i B. W.

Decyzji WINB w B. skarżący zarzucili naruszenie:

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, w związku z czym organ II instancji winien był, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymać w mocy decyzję,

– art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji GINB z dnia [...] października 2010 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego WINB z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] i konsekwencji wynikających z tego faktu.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu organu odwoławczego, dotyczącego braku dowodu doręczenia skarżącym zaskarżonej decyzji skarżący oświadczyli, że w/w decyzja została im doręczona.

W kwestii zarzutu WINB, że organ I instancji zignorował zalecenia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r. skarżący wskazali, iż z uwagi na zmianę stanu prawnego oraz wydany później prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., organ I instancji nie mógł zrealizować zaleceń zawartych w tymże wyroku.

Wyżej wskazany wyrok WSA w Warszawie dotyczył decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skutkiem tegoż wyroku było utrzymanie w mocy, po ponownym rozpoznaniu przez GINB decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak [...] decyzji Kujawsko-Pomorskiego WINB z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że wykonanie robót nakazanych w/w decyzją PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r. (przebudowa ściany zewnętrznej poprzez wyburzenie części istniejącej ściany, wykonanie w powstałej wnęce na stropie w poziomie piętra zadaszenia z konstrukcji drewnianej, pokrytej dachówką, osadzenie w wykonanych otworach ściany oddalonej od granicy o 4 m okien i drzwi balkonowych, ocieplenie nowopowstałych części ściany, wyburzenie istniejącej części ściany z pustaków szklanych, na podstawie projektu [...], oraz [...] doprowadzi obiekt przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. zostanie zachowana normatywna odległość 4 m od granicy działki.

Jak wskazali skarżący, organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę w/w decyzji GINB z dnia [...] października 2010 r., prawdopodobnie dlatego, że decyzja ta została wydana w ramach odrębnego postępowania, wszczętego przez PINB Powiatu Grodzkiego w T. wobec ujawnienia nowych robót budowlanych, dokonanych przez skarżących. Wskazane powyżej odrębne postępowanie (w ramach którego PINB Powiatu Grodzkiego w T. wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. w/w decyzję nakazującą skarżącym przebudowę ściany zachodniej zgodnie z projektem inżynierów [...]) zostało wszczęte po wydaniu decyzji przez PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], w której organ ten stwierdził wykonanie obowiązku związanego z zamurowaniem otworów, który to obowiązek został nałożony na skarżących decyzją z dnia [...] września 2007 r. PINB Powiatu Grodzkiego w T., znak [...].

Wszczynając odrębne postępowanie PINB Powiatu Grodzkiego w T. nie wziął pod uwagę faktu, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r., stwierdzająca wykonanie obowiązku zamurowania, nie była ostateczna i w/w prawomocnym wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. WSA w Bydgoszczy wyeliminował z obrotu prawnego zarówno decyzję PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] września 2007 r. nakładającą obowiązek zamurowania otworów, jak i decyzję tegoż samego organu z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą wykonanie obowiązku zamurowania otworów.

Po uprawomocnieniu się wyroków wydanych przez WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r. oraz WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., a także decyzji GINB z dnia [...] października 2010 r., w obrocie prawnym, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, której dokonali skarżący, istniała wyłącznie decyzja PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazująca przebudowę ściany według projektu inżynierów [...]. Wobec powyższego zasadnym było dokonanie przez PINB Powiatu Grodzkiego w T. w dniu [...] marca 2012 r. kontroli wykonania tegoż obowiązku. Z czynności tej PINB sporządził protokół nr [...], w którym stwierdził wykonanie nałożonych obowiązków.

Po przeprowadzeniu w/w kontroli, PINB Powiatu Grodzkiego w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego przez siebie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r.

Dokonana przez skarżących przebudowa ściany według projektu inżynierów [...] doprowadziła do stanu zgodnego z prawem, w którym otwory okienne są usytuowane w wymaganej przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. odległości 4 m od granicy z posesją przy ul. [...]. W takiej sytuacji zasadne było wydanie przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, toczące się po uchyleniu przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. decyzji w przedmiocie obowiązku zamurowania otworów okiennych i drzwiowych.

W ocenie skarżących, słusznie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że celem prowadzonego postępowania winno być doprowadzenie obiektu przy ul. [...] w T. do stanu zgodnego z prawem, jednakże organ ten pominął okoliczność, iż stan ten został już osiągnięty poprzez przebudowę ściany.

Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny sprawy, skarżący wnieśli zatem jak na wstępie.

Kujawsko-Pomorski WINB w B., w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarżący nie podnieśli żadnych nowych okoliczności i zarzutów, które miałyby wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ podtrzymał własne stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Równolegle, co wynika z cyt. wyżej uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r. oraz ze skargi, prowadzono postępowanie administracyjne w sprawie spowodowanej przebudową ścian zewnętrznych od spornej strony zachodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w T. Postanowieniem PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudowaniem ścian zewnętrznych, bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania. W dniu [...] czerwca 2009 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydał decyzję, mocą której nałożono na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na dokończeniu przebudowy ściany zewnętrznej – zachodniej w budynku, tj. wyburzenia części istniejącej ściany, wykonania w domurowanej od wewnątrz ściany otworów okiennych wraz z nadprożami, wykonanie w powstałej wnęce na stropie w poziomie piętra zadaszenia z konstrukcji drewnianej, pokrytej dachówką, osadzenie w wykonanych otworach w części ściany oddalonej od granicy działki o 4 m i drzwi balkonowych, ocieplenie nowopowstałych części ściany, wyburzenie istniejącej części ściany z pustaków szklanych.

Kujawsko-Pomorski WINB decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] GINB stwierdził nieważność w/w decyzji Kujawsko-Pomorskiego WINB z dnia [...] listopada 2009 r.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 526/10 uchylił w/w decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że z dokumentacji architektów [...] wynika jednoznacznie, iż odległość 4 m od granicy z sąsiednią działką zostanie zachowana. Pogrubienie muru ściany elewacyjnej przez wymurowanie ścianek od wewnątrz budynku, przesunięcie okien i drzwi do środka budynku w powstałe wnęki, spowoduje zdaniem projektantów, iż otwory osadzone będą w odległości 4 m od granicy działki. Z projektu wynikało, że ściana elewacyjna zachodnia pozostanie w tym samym miejscu co dotychczas, ale otwory okienne zostaną oddalone o 4 m. W takiej sytuacji można by uznać, że ściana zewnętrzna znajduje się w odległości około 3 m od granicy i nie posiada otworów, a jednocześnie ściana wewnętrzna posiadająca takie otwory znajduje się w odległości 4 m od granicy. W ocenie Sądu należało uwzględnić fakt, że aktualnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie zawiera przepisu, który określa sposób mierzenia odległości od granicy sąsiedniej ściany budynku zawierającej otwory.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego WINB z dnia [...] listopada 2009 r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r. nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

Po przeprowadzeniu kontroli, PINB Powiatu Grodzkiego w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] stwierdził na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wykonanie obowiązku nałożonego przez siebie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z częściowo odmiennych powodów, niż w niej przytoczone.

W pierwszej kolejności należy bowiem wskazać, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt Vll SA/Wa 526/10, wydany w ramach kontroli sądowej odrębnego postępowania, które zostało wszczęte przez PINB Powiatu Grodzkiego w T. wobec ujawnienia nowych robót budowlanych dokonanych przez skarżących oraz będąca następstwem wskazanego wyroku decyzja GINB z dnia [...] października 2010 r. i w dalszej kolejności wydanie przez PINB Powiatu Grodzkiego w T. decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., zasadniczo zmieniają stan faktyczny sprawy. Skutkuje to tym, że zarówno organy jak i obecnie również Sąd nie są związani oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r. w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. (II GSK 240/06, LEX nr 325365), a pogląd ten znajduje potwierdzenie w całości orzecznictwa sądów administracyjnych, wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić m.in. w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa.

Skutkiem wyroku z dnia 18 maja 2010 r. WSA w Warszawie jest przywrócenie do obrotu prawnego decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r., którą nałożono na skarżących wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia obowiązki. Podkreślić trzeba, że WSA w Bydgoszczy wydając wyrok z dnia 24 marca 2010 r., nie posiadał takiej wiedzy i jednym z motywów jego rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu.

Z kolei WSA w Warszawie w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził m.in., że zwymiarowanie odległości w projekcie wykonanym przez inżynierów [...] wskazuje na doprowadzenie budynku do stanu zgodności z prawem. Jak zaznaczył Sąd, zastosowane rozwiązania pozwalają na przyjęcie, że ściana zewnętrzna znajduje się w odległości około 3 m od granicy i nie posiada otworów, a jednocześnie ściana wewnętrzna posiadająca takie otwory znajduje się w odległości 4 m od granicy działki. Wobec powyższego organy wydające decyzje po wydaniu w/w wyroku, a obecnie również orzekający w niniejszej sprawie Sąd, były stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. związane powyższym poglądem, czego konsekwencją było wydanie przez PINB Powiatu Grodzkiego w T. decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Niewątpliwie zatem po wydaniu wyroku przez WSA w Bydgoszczy istotnej zmianie uległ stan faktyczny, co powoduje, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony nakazał organowi I instancji zastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy. Niedopuszczalna bowiem byłaby sytuacja, kiedy w obiegu istniałaby decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w następstwie której stwierdzono wykonanie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1) dotycząca tej samej sprawy, co decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a taki właśnie ostatecznie skutek miałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Podkreślić jednak trzeba z całą stanowczością, że rozważania powyższe będą aktualne jedynie w sytuacji, jeśli decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. jest ostateczna. Okoliczność ta jednak nie jest pewna i winna być ustalona przez organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec potwierdzenia wykonania robót według wskazanego projektu kontrolą PINB z dnia [...] marca 2012 r., a następnie wydania przez tenże organ dnia [...] kwietnia 2012 r. decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku przebudowy ściany zachodniej zgodnie z w/w projektem, zasadne byłoby wydanie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Aby jednak to uczynić, organ I instancji winien ustalić, czy w/w decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. stała się ostateczna. Skoro PINB nie uczynił tego, zasadne było ustalenie tej okoliczności przez organ II instancji we własnym zakresie. Nie czyniąc tego Kujawsko-Pomorski WINB naruszył niewątpliwie art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 77 i art. 80 k.p.a.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ weźmie zatem pod uwagę powyższe rozważania i usunie popełnione naruszenia, w szczególności odnosząc się do aktualnego stanu faktycznego sprawy. Jeżeli okazałoby się, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wyeliminowana z obrotu na skutek postępowania odwoławczego, aktualne pozostaną ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r., II SA/Bd 1074/09, w szczególności dotyczące konieczności toczenia się jednego postępowania w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z odstępstwem przez skarżących od projektu budowlanego oraz podkreślające fakt, że odstępstwa te mają charakter istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

W oparciu o przedstawioną argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono zatem jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.