Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 937/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1600/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1600/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy W. kwotę 11 731 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją Wojewody Małopolskiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość położona w gminie W., obręb Ł., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,99 ha, została przeznaczona pod budowę drogi klasy G w gminie W. - etap I rondo Ł. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 28 grudnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Małopolski ustalił i przyznał odszkodowanie w łącznej wysokości 453 014,10 zł, w tym na rzecz M. W. w wysokości 226 507,05 zł (udział w 1/2 części) i T. W. w wysokości 226 507,05 zł (udział w 1/2 części), za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego nieruchomości położonej w gminie W., obręb Ł., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,99 ha, przeznaczonej pod budowę drogi klasy G w gminie W. - etap I rondo Ł. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] oraz zobowiązał Wójta Gminy W., działającego w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego, do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy W., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, 77, 80, 104 i 107 kpa oraz art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 – dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), w tym niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego przez pominięcie faktu usytuowania linii wysokiego napięcia na działce podlegającej wycenie. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ - po przytoczeniu treści art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) oraz art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obręb Ł., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,99 ha, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 marca 2014 r. na zlecenie Wojewody Małopolskiego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Jednocześnie organ zauważył, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie organu administracji stosownie do art. 77 i art. 80 kpa. Zadaniem organu jest ocena dowodowa operatu szacunkowego, w ramach której organ ma zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA). I tak w przedmiotowym operacie szacunkowym biegły ustalił, że wywłaszczona działka położona jest bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr [...] na obrzeżach miejscowości Ł. W otoczeniu nieruchomości znajdują się od strony północnej tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej miejscowości Ł., od strony wschodniej drogi wojewódzkiej tereny użytkowane rolniczo bądź nieużytkowane wraz z terenami rolnymi częściowo wykorzystywanymi na cele eksploatacji powierzchniowej kruszywa naturalnego, od strony zachodniej drogi [...] tereny niezainwestowane zgodnie ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele rozproszonej zabudowy (obszar typu B) i dalej tereny zieleni oraz tereny wykorzystywane na cele eksploatacji powierzchniowej kruszywa. Działka znajduje się w terenie płaskim, a dojazd jest możliwy z drogi wojewódzkiej. Nieruchomość jest niezabudowana, użytkowana rolniczo, a teren działki przecięty jest linią energetyczną. Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż dla przedmiotowego terenu obowiązuje Studium Kierunków i Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. zatwierdzone uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się w przeważającej części w obszarze oznaczonym symbolem B - obszar funkcji rolniczej oraz mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej, usługowo - produkcyjnej i letniskowej. Do wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.).

Według wyjaśnień biegłego, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa przeprowadzono analizę rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę i przeznaczonych pod drogi. Z uwagi na fakt, iż ceny nieruchomości drogowych były niższe niż nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, a więc nie występowała zasada korzyści z uwagi na cel wywłaszczenia, do dalszej analizy przyjęto rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę. Badaniem objęto rynek gruntów niezabudowanych o przeznaczeniu w studium kierunków i uwarunkowali zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, w okresie ostatnich 2 lat przed wyceną, na obszarze Gminy W. Po weryfikacji danych, do analizy przyjęto zbiór 11 transakcji podobnych do przedmiotu wyceny. Ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych wahały się w przedziale od 23,26 zł/m² do 86,67 zł/m², przy cenie średniej 39,84 zł/m². Rzeczoznawca majątkowy w tabeli przedstawił cechy rynkowe, mające wpływ na ceny oraz przyjętą skalę ocen. Na podstawie własnych analiz oraz badań preferencji potencjalnych nabywców obliczono wagi cech rynkowych: położenie – waga 30%, przeznaczenie - waga 30%, dostępność - waga 20% i stan zagospodarowania (kształt i wielkość, terenu, uzbrojenie) - waga 20%. Ostatecznie wartość prawa własności nieruchomości została oszacowana na kwotę 431 422,00 zł. Aby dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy – według organu odwoławczego – należy również mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym § 36 ust. 1, 2, 3 i 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7. Według organu operat zawiera wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Biegły wobec przeznaczenia wycenianej działki pod tereny zabudowy oraz faktu, że cel wywłaszczenia dla wycenianej nieruchomości nie zwiększa jej wartości, na potrzeby wyceny prawidłowo przeanalizował rynek transakcji gruntami niezabudowanymi stanowiącymi tereny zabudowy, zgodnie z procedurą wyceny określoną w § 36 ust. 1 wymienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Dalej wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu pominięcia usytuowania linii wysokiego napięcia na działce podlegającej wycenie, organ wyjaśnił, że fakt ten został ujawniony w opisie przedmiotu wyceny, jak również w przyjętych cechach rynkowych, mających wpływ na cenę nieruchomości szacowanej. Stan zagospodarowania nieruchomości określony bowiem został przez biegłego jako słaby, co odpowiada m. in. ograniczeniom w postaci linii infrastruktury. Podobnie też biegły zróżnicował przeznaczenie nieruchomości w postaci zabudowy typu A i typu B przyjmując cechę przeznaczenia o wadze 30%.

Wójt Gminy W. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na przebieg postępowania i wartość odszkodowania;

2. prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 a, ust. 2, ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez nieprawidłowe szacowanie wywłaszczonej nieruchomości.

W motywach skargi podniesiono, że organy administracyjne prowadzące postępowanie oparły się bezkrytycznie na opinii rzeczoznawcy majątkowego, która zdaniem skarżącego jest wadliwa. Określenie wysokości odszkodowania jest prawem organu i to do jego kompetencji należy ocena wiarygodności pozyskanej w sprawie opinii. Skarżący już w odwołaniu zwracał uwagę na wadliwą wycenę nieruchomości, na błędy popełnione przy sporządzaniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Według skarżącego w operacie szacunkowym nie uwzględniono w sposób właściwy okoliczności, iż przez znaczną część działki będącej przedmiotem wyceny przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia. Zdaniem skarżącego ta okoliczność wpływa na znaczne obniżenie wartości nieruchomości objętej decyzją Ministra. Organ określając kwotę odszkodowania nie wziął pod uwagę faktu, iż opinia rzeczoznawcy nie uwzględnia faktu negatywnego znaczenia dla wartości działki pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez linię energetyczną przebiegającą przez działkę o mocy 400 kV, pod którą nie tylko nie można prowadzić zabudowy, ale i nie można sytuować stanowisk pracy. Przebiegająca przez działkę linia wysokiego napięcia jest niebezpieczna dla zdrowia pracowników. W bezpośredniej bliskości przewodów wysokiego napięcia tworzy się "strefy ochronne". W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) § 55 stanowi, że nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej 30 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 110 kV - a takie występuje na nieruchomości objętej operatem. W tak określonej "strefie ochronnej" nie jest zatem możliwe prowadzenie robót budowlanych, które zawsze wszak wiążą się z sytuowaniem w miejscu budowy stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów oraz maszyn i urządzeń budowlanych. Skarżący nawiązując do swojego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji stwierdza, że przebiegające przez teren gminy linie najwyższych napięć wymagają zachowania stref ochronnych wyłączonych z zabudowy - linia 400 kV po 50 m od osi linii. Nieruchomość objęta wyceną, przez którą przebiega linia wysokiego napięcia o mocy 400 kV, jest de facto przecięta przez środek pasem 100 m strefy ochronnej, wykluczającym zabudowę i prace budowlane.

Dalej, w ocenie skarżącego operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo. Stosując metodę porównawczą wyceny nieruchomości rzeczoznawca przyjął nieadekwatne do wycenianej nieruchomości inne sprzedane nieruchomości. Rzeczoznawca nie uzasadnił, jakimi okolicznościami kierował się dokonując wyboru działek, których uwzględnienie zawyża wycenę nieruchomości z uwagi na odmienne funkcje nieruchomości. Zdaniem skarżącego co najmniej 3 nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego nie stanowiły nieruchomości podobnej do wycenianej nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykluczenie tych transakcji sprzedaży nieruchomości powoduje, że z wycenianej liczby kilkunastu (11) transakcji sprzedaży nieruchomości pozostaje 8 nieruchomości, co jest liczbą niewystarczającą dla realizacji zapisów rozporządzenia, które wymaga analizy kilkunastu nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Według skarżącego transakcja nr 10 z dnia 24 kwietnia 2013 r. (działka nr 56/10; 56/8; 56/6) - nr 10 w tabelach na str 9 operatu - dotyczy działki o powierzchni jedynie 34 m², podczas gdy działka objęta postępowaniem o odszkodowanie ma powierzchnię 9900 m². Tym samym działka ta nie jest właściwa do porównania z działką położoną w Ł. w gminie W., objętą KW Nr TR1T/00106003/0; transakcja nr 11 (działka nr 1950/1) - nr 11 w tabelach na str 9 operatu - obejmuje działkę położoną w centrum miejscowości W. Tym samym nie można jej porównywać z działką objętą wyceną rzeczoznawcy, leżącą z dala od miejsc aktywności gospodarczej, jak sklepy, stacje benzynowe, urzędy. Znajduje się na obszarze oznaczonym literą A o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej zgodnie ze Studium Kierunków i Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., podczas gdy działka objęta wyceną znajduje się w przeważającej części w obszarze oznaczonym literą B - obszar funkcji rolniczej; transakcja z dnia 27 sierpnia 2012 r. (działka nr 1249/9) - nr 2 w tabelach na str 9 operatu dotyczy działki o powierzchni 398 m², podczas gdy działka objęta postępowaniem o odszkodowanie ma powierzchnię 9900 m². Tym samym działka ta nie jest właściwa do porównania z działką będącą przedmiotem wyceny w operacie szacunkowym.

W kontekście powyższych uwag skarżący zauważył, że organ prowadzący postępowanie nie jest związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 459/05) organ administracji rozpoznający sprawę ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. W razie wątpliwości może żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnienia co do jego treści. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Tymczasem w sprawie nie dokonano właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tym samym doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zdaniem skarżącego uzasadnione jest twierdzenie, że przyjęte do porównania nieruchomości nie stanowiły nieruchomości podobnej do wycenianej nieruchomości, położonej poza centrum gospodarczym gminy W., mającej bez mała 10 000 m² powierzchni. Kwestia wyboru nieruchomości podobnych nie została w żaden sposób przez organ odwoławczy wyjaśniona. Akceptując powyższe uchybienia organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego, a w konsekwencji błędnie przyjął, że sporządzona wycena mogła stanowić podstawę do ustalenia wartości odszkodowania. Nie wskazał przy tym, ile w okresie ostatnich lat zawarto transakcji na terenie całego powiatu tarnowskiego oraz dlaczego te, a nie inne transakcje zostały wzięte pod uwagę przez biegłego, zwłaszcza, że z działek przyjętych przez rzeczoznawcę wskazane trzy nie wykazują podobieństwa do działki objętej wyceną. Stąd też skarżący stwierdził, że doszło do zawyżenia wartości wycenianej nieruchomości, a tym samym miało miejsce wadliwe określenie odszkodowania należnego z tytułu przejęcia nieruchomości na cele drogowe. Przyznana kwota odszkodowania znacznie odbiega od kwot, jakie uzyskiwali mieszkańcy gminy za nieruchomości zajęte pod budowę autostrady A-4 Kraków - Rzeszów. Według informacji, które potwierdzają także transakcje zawarte w operacie szacunkowym zalegającym w aktach sprawy, średnia cena nieruchomości za grunty zajmowane pod drogi w Gminie W. to ok. 26 do 31 zł za metr kwadratowy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wymienionym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę Wójta Gminy W.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził naruszenie przywołanych w zarzutach skargi i z urzędu przepisów postępowania, tj. art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Województwa Małopolskiego oraz do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w celu realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460), o czym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wywłaszczenie uregulowane w tej ustawie, jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwzględnieniem – oczywiście – dotychczasowych właścicieli danej nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 73/14). Jak wskazuje art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Z ustanowionej w Konstytucji RP i wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana. Przystępując do rozpatrzenia środka zaskarżenia organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W wyniku przeprowadzonej oceny organ odwoławczy może określić zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Oczywistym jest, że organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, w jakim zakresie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy załatwianej sprawy. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Jeśli organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o art. 136 kpa przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi pierwszej instancji. Zatem zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją albo postanowieniem organu pierwszej instancji. Co do zasady także rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 kpa) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Służy to przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji, najpóźniej na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Temu samemu celowi służy przewidziane w art. 136 kpa uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione, nadto w sposób wyczerpujący odnieść się do argumentów podnoszonych w środku zaskarżenia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zatem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się on podejmując konkretne rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organy w zakresie ustalenia odszkodowania oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym dnia 25 marca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który wyceniając ów grunt – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dokonał wyboru podejścia (zastosował podejście porównawcze) oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (zastosował metodę korygowania ceny średniej). Przedmiotowy operat szacunkowy – jako stanowiący dowód z opinii biegłego - stanowił zatem podstawowy dowód w sprawie i wymagał oceny w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa. NSA w wyroku z dnia 4 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 417/06, publ. LEX nr 281387) podkreślił, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii. Zgodnie z art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomości operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, regulacja ta nie zwalnia jednak organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego. Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 459/05, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów wycenianej nieruchomości.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przedwczesne, podjęte bez dogłębnej analizy sprawy. Minister nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, zgodnie z przytoczonym wyżej wywodem. W wydanej decyzji najpierw przytoczył treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, następnie poszczególne treści operatu szacunkowego i zauważył, że aby dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, należy mieć na uwadze przepisy wymienianego wyżej rozporządzenia. Dalej, po wymienieniu i przytoczeniu treści tych przepisów, wskazał że operat zawiera wszystkie elementy nimi wymagane, biegły przeanalizował rynek transakcji zgodnie z procedurą określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia, w efekcie operat nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz lakonicznie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia faktu usytuowania linii wysokiego napięcia na działce podlegającej wycenie. Decyzja organu odwoławczego w zasadzie pokrywa się z argumentacją decyzji organu pierwszej instancji. Innymi słowy, nie zawiera oceny tej argumentacji i postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji. Organ nie wyjaśnił swojego stanowiska w sposób niebudzący wątpliwości. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania wymienionych na wstępie rozważań Sądu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec wadliwości decyzji organu odwoławczego nie było możliwe skontrolowanie zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości zastosowania prawa materialnego i z tego względu Sąd I instancji uznał za przedwczesne odnoszenie się do sformułowanych w tym zakresie zarzutów i treści skargi. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister powinien dokonać całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W wydanej decyzji wyjaśni swoje stanowisko w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i przekonujący. Zatem w uzasadnieniu aktu organ nie tylko powoła przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, ale też szczegółowo przedstawi motywy swojego rozstrzygnięcia i odniesie się do całokształtu sprawy, z uwzględnieniem stanowiska Sądu, argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a dalej i skargi, po przedstawieniu jej przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Przed wydaniem decyzji również umożliwi stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli zadośćuczyni zasadzie ogólnej unormowanej w art. 10 § 1 kpa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1399 ze zm. – dalej jako ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, polegającego na braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, w sytuacji gdy cały materiał dowodowy został dogłębnie oceniony przez organ odwoławczy.

Ponadto zaskarżono rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, tj. naruszenie przez Sąd I instancji:

1. § 1 pkt 1 w związku z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm. - dalej rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowania dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny stanowią sprawy o należność pieniężną w rozumieniu § 1 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia uwzględniająca zasadę równości zagwarantowaną w Konstytucji RP prowadzić powinna do przyjęcia, iż sprawy te stanowią postępowania dotyczące postępowań z zakresu nieruchomości - § 2 ust. 3 pkt 5;

2. art. 200 ppsa w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu kwoty 11.731,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na skutek niewłaściwego ustalenia przez Sąd wpisu stosunkowego od skargi na decyzję;

3. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 166 ppsa, poprzez brak uzasadnienia wysokości kwoty 11.731,00 zł zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji są błędne, gdyż organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, mająca kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania oraz na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej, ustanowionej w art. 7 kpa, wynika obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 108; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H.Beck Warszawa 2008, s. 398). Szczególne znaczenie postępowania dowodowego podkreśla się w orzecznictwie – wyrok NSA z dnia 11 marca 1981 r., sygn. akt SA 272/81 publ. ONSA 1981, Nr 1, poz. 19.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody Małopolskiego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji. Organ drugiej instancji szczególną uwagę poświęcił ocenie dowodu z opinii biegłego, która miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeanalizował sposób przeprowadzenia przez biegłego wyceny nieruchomości, a zwłaszcza zastosowane podejście, metodę i technikę, ustalenie stanu faktycznego nieruchomości oraz przeprowadzoną analizę rynku i przyjęte do porównania transakcje nieruchomościami podobnymi. Organ odwoławczy przeanalizował przedłożony operat szacunkowy również pod względem rachunkowym.

Organ odwoławczy wyraźnie wskazał, iż operat szacunkowy z dnia 25 marca 2014 r. spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano też na prawidłową analizę rynku transakcjami gruntami niezabudowanymi stanowiącymi tereny zabudowy, zgodnie z procedurą wyceny określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Całość powyższych rozważań znalazła odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. Tym samym nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że "organ nie wyjaśnił swojego stanowiska w sposób niebudzący wątpliwości."

Skarżący kasacyjnie zakwestionował też stwierdzenie Sądu, że organ odwoławczy lakonicznie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia faktu usytuowania linii wysokiego napięcia na działce podlegającej wycenie.

W operacie szacunkowym z dnia 25 marca 2014 r. biegły, po analizie rynku nieruchomości podobnych stwierdził, że wśród cech, które mają wpływ na wartość nieruchomości, należy wskazać położenie - waga 30%, przeznaczenie - waga 30%, dostępność - waga 20% i stan zagospodarowania (kształt i wielkość, terenu, uzbrojenie) - waga 20%. W opisie zaś tej ostatniej cechy wskazał, że dotyczy to nieruchomości niezabudowanych, terenów przeciętych linią energetyczną, braku służebności, dużej powierzchni, foremnego kształtu działki, położonej wzdłuż drogi. Jednocześnie dokonał gradacji tej cechy na dobrą, która dotyczy terenów o kształcie i wielkości odpowiadającym potrzebom inwestycyjnym potencjalnego inwestora, bez ograniczeń, natomiast uzbrojenie znajduje się w sąsiedztwie, przeciętną, która dotyczy terenów niezabudowanych użytkowanych rolniczo bez utrudnień w realizacji inwestycji i słabą, która dotyczy terenów o niekorzystnym kształcie, z ograniczeniami w postaci np. linii infrastruktury, zieleni wysokiej kolidującej w istotny sposób z zabudową, terenów podmokłych. Cechy te zostały następnie zgodnie z procedurą wyceny dotyczącą podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej przyporządkowane i określone odnośnie do nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Na tej podstawie określono następnie wartość wskaźników korygujących oraz określono wartość 1 m2 gruntu.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r. organ odwoławczy wobec zarzutu odwołującego dotyczącego pominięcie faktu usytuowania linii wysokiego napięcia na działce podlegającej wycenie wyjaśnił, iż fakt ten został ujawniony w opisie przedmiotu wyceny jak również w przyjętych, cechach rynkowych, mających wpływ na cenę nieruchomości szacowanej. Stan zagospodarowania nieruchomości określony bowiem został przez biegłego jako słaby, co odpowiada m. in. ograniczeniom w postaci linii infrastruktury.

Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. WSA w Warszawie, stwierdzając, że "Minister nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego", nie sprecyzował, jakich dowodów nie ocenił organ drugiej instancji oraz w jakiej części operat szacunkowy nie został poddany analizie. Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "przedstawiona treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przedwczesne, podjęte bez dogłębnej analizy sprawy".

Nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie naruszono wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ ten naruszy prawo ograniczając się jedynie do analizy orzeczenia organu pierwszej instancji pod kątem jego zgodności z przepisami prawa. Na gruncie niniejszej sprawy na organach obu instancji ciążył obowiązek ustalenia stanu prawnego oraz faktycznego sprawy, w tym określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową i w konsekwencji orzeczenie o przyznaniu odszkodowania na rzecz byłego właściciela.

Za niezasadne należy uznać stwierdzenie Sądu, że decyzja organu drugiej instancji pokrywa się z argumentacją decyzji organu pierwszej instancji, świadczy o braku oceny tej argumentacji i postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji. Zdaniem skarżącego WSA w Warszawie błędnie założył, iż świadczy to o tym, iż organ nie przeprowadził postępowania rozpoznawczego w całości. Jak wskazano wyżej, z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. "Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, ibidem, s. 399)". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że opierając się na ustaleniach faktycznych i materiale dowodowym poczynionych przez organ pierwszej instancji, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne przeanalizowanie tego materiału w całości oraz uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższych okoliczności, w sytuacji gdy organ drugiej instancji utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, opierając się na tym samym materiale dowodowym, może dojść do sytuacji, w której rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji będą pokrywały się z rozważaniami zawartymi w decyzji organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, iż organ odwoławczy przeprowadził wnikliwą analizę przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jak również starannie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w przeprowadzonym postępowaniu. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do zacytowania konkretnych przepisów, ale wskazał również przyjęty sposób interpretacji i wywiedzione normy.

Podsumowując powyższy wywód wskazano, że Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, skoro w niniejszej sprawie prawidłowo wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wydane zostało z naruszeniem powołanych na wstępie przepisów postępowania regulujących wysokość i szczegółowe zasady pobierania wpisu sądowego.

Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za odjęte prawo do nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. Postępowanie odszkodowawcze jest zatem niczym innym jak skutkiem wywłaszczenia nieruchomości. Niedopuszczalne zatem jest, aby podmioty, od których nieruchomości przejmowane są na zasadach ogólnych, tj. na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą zasadą jest ustalenie odszkodowania jednocześnie z wydaniem rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu prawa, były traktowane inaczej niż podmioty wywłaszczone na mocy innych przepisów, zgodnie z którymi przejęcie prawa następuje z mocy prawa a tego skutkiem jest jedynie odrębne ustalenie należnego stronie odszkodowania.

Sądy administracyjne przesądziły, że w sprawach wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, niezależnie od tego, czy w skardze na decyzję podnoszone są zarzuty wyłącznie przeciwko legalności decyzji w części dotyczącej samego wywłaszczenia nieruchomości, czy skarżący kwestionuje decyzję także w części odnoszącej się do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, charakter wpisu sądowego nie ulega zmianie (por. postanowienia NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt: I OZ 505/08, I OZ 504/08, I OZ 511/08). Analogiczne stanowisko zawarł NSA w postanowieniu z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OZ 129/14, wskazując, iż "w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 cyt. rozporządzenia, także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania. Tym samym ów przepis powinien stanowić podstawą określenia wysokości wpisu w niniejszej sprawie, nie zaś - jak przyjęto - § 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Wpis stały od skargi wynosi zatem 200 (dwieście) złotych".

Powyższe zdaniem skarżącego kasacyjnie oznacza, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za uprzednio odjęte prawo nieuzasadnionym jest pobieranie wpisu stosunkowego.

Ponadto podkreślono, że obowiązek uiszczenia wpisu stosunkowego ogranicza podmiotom skarżącym prawo do sądu oraz stanowi naruszenie zasady równości zawartej w Konstytucji RP. Powyższe wynika z faktu, że podmioty wywłaszczane na mocy innych przepisów wnoszą wpis stały. Jest to zasadnicza różnica w traktowaniu podmiotów wywłaszczonych na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami a podmiotów wywłaszczonych na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Różnica ta jednak nie może zostać zaakceptowana w państwie prawa.

Tym samym w niniejszej sprawie wpis od skargi do WSA w Warszawie należało określić jako wpis stały, czyli 200 zł. Postępowania dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie stanowią bowiem spraw o należność pieniężną w rozumieniu § 1 rozporządzenia, lecz, jak wywiedziono w niniejszej skardze, stanowią sprawy dotyczące postępowań z zakresu nieruchomości § 2 ust. 3 pkt 5.

Konsekwencją błędnie przyjętej podstawy wpisu od skargi na decyzję jest niewłaściwe jego pobranie i obecnie zasądzenie w niniejszej sprawie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących kwoty 11 731,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Organ podkreślił również, że w zaskarżonym wyroku nie uzasadniono wysokości zasądzonych kosztów.

W piśmie z dnia 29 kwietnia 2016 r. Wójt Gminy W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie tym wskazano, że Wójt Gminy W. w toku całego postępowania administracyjnego zgłaszał uwagi odnośnie do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem merytorycznym, szczególnie w kwestii nieuwzględnienia w sposób dostateczny okoliczności, że przez środek szacowanej działki przebiega linia wysokiego napięcia, co wpływa na wartość nieruchomości. Tymczasem Minister Infrastruktury i Rozwoju skoncentrował się na ocenie operatu pod względem formalnym, a nie merytorycznym.

Ponadto Wójt Gminy W. odniósł się do zarzutów dotyczących kosztów postępowania, wskazując ich niezasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko WSA w Warszawie, wskazujące na naruszenie przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania jurysdykcyjnego oraz zasady prawdy obiektywnej i stanowiących jej rozwinięcie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, poprzez zaniechanie dogłębnej analizy sprawy w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Sformułowany w odniesieniu do tej kwestii zarzut skargi kasacyjnej w ocenie NSA okazał się niezasadny.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do powielenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz powinien przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokona oceny tej argumentacji, ustosunkowując się także do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zgodnie z art. 136 kpa. Stan faktyczny mający być podstawą orzeczenia w drugiej instancji ustala organ odwoławczy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, z uwzględnieniem ewentualnych nowych okoliczności faktycznych, pominiętych przez organ pierwszej instancji, jak również takich, które uległy zmianie na etapie postępowania odwoławczego. Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia organu drugiej instancji wyłącznie ustaleń faktycznych poczynionych w pierwszej instancji jest możliwe w sytuacji, gdy ustalenia te nie budzą wątpliwości co do swojej zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym.

Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie już w odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, zarzucono uchybienia przy dokonywaniu wyceny tej nieruchomości, które w ocenie odwołującego się doprowadziły do zawyżenia jej wartości. Zakwestionowano zatem okoliczność mającą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), którego wartość dowodowa podlega ocenie zarówno organu pierwszej instancji, jak też organu odwoławczego.

W ocenie NSA, w świetle przedstawionych tu uwag stanowisko WSA w Warszawie w odniesieniu do wadliwości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest trafne, gdyż organ skoncentrował się jedynie na kwestii spełnienia wymogów formalnych, jakim powinien odpowiadać operat szacunkowy oraz skrótowo odniósł się do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Pominął natomiast w szczególności podnoszoną już w odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego, a następnie w skardze, okoliczność niewłaściwego doboru przyjętych do porównania działek pod względem m. in. ich liczby, powierzchni i położenia.

Wobec powyższego konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odniesieniu do grupy zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów ujętych w punkcie 1 i 2. Skarżący kasacyjnie podniósł, że postępowania dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny stanowią sprawy dotyczące postępowań z zakresu nieruchomości zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś o należność pieniężną w rozumieniu § 1 tego rozporządzenia. Stąd też należało pobrać od skargi wpis stały a nie stosunkowy.

Należy zatem zauważyć, że ustalenie wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło w związku z wcześniejszym wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przejęciem nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Zaskarżona decyzja zakończyła zatem odrębne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, choć niewątpliwie dla jej wydania konieczne było wcześniejsze wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta posiada więc odrębny byt i jako taka bezpośrednio wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, kreując jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania (por. postanowienia NSA z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1473/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że kwestia charakteru wpisu należnego w niniejszej sprawie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 24 lutego 2016 r. o sygn. akt I OZ 177/16, oddalającym zażalenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa na zarządzenie wzywające do uzupełnienia wpisu od skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane tam stanowisko odnośnie do omawianej kwestii. W konsekwencji za niezasadne należy uznać zarzuty ujęte w punktach 1 i 2.

Odnośnie do zarzutu z punktu 3 należy zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał podstawę prawną zasądzonych kosztów postępowania, określającą rodzaje kosztów podlegających zwrotowi, które składają się na przyznaną kwotę.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały uznane za niezasadne. Stąd też NSA, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Sąd odwoławczy orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 ppsa z uwagi na nieznaczny nakład pracy pełnomocnika substytucyjnego, przy braku innych kosztów podlegających zwrotowi.