Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2627/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35  ust. 1  pkt 1  lit. b
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego .


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. G. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. znak: [...]. Orzeczeniem tym organ, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. K., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1943/11, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...]maja 2011 r., znak: [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r., Nr [...], znak: [...].

Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją miało następujący przebieg:

Decyzją z [...]czerwca 2000 r. nr [...]Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych w miejscowości [...]na działce nr [...]gmina [...]o pow. zabudowy 328,49 m², pow. użytkowej 288,31 m² i kubaturze -1843,0 m³.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił K. K. podnosząc, iż organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji nie dopełnił obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. Wskazał też, że wydanie pozwolenia na budowę odbyło się bez powiadomienia stron postępowania, czym naruszono art. 28 pkt 2 (zamiast: ust. 2) Prawa budowlanego. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podniósł także, że kwestionowana decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 1998 r., który w miejscowości [...]dla działki [...] i powstałych w wyniku jej podziału działek ustala warunki oznaczone symbolem [...] - budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi, a w tym przypadku (dotyczącym wytwórni wyrobów betonowych) o usługach nieuciążliwych nie może być mowy. K. K. wskazał przy tym, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], której dotykają uciążliwości związane z eksploatacją zaprojektowanej wytwórni wyrobów betonowych.

Wojewoda [...]decyzją z [...]października 2010 r., znak: [...] po rozpoznaniu ww. wniosku odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji Starosty [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania K. K. od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z [...]marca 2011 r., znak: [...] uchylił decyzję z [...]października 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż Wojewoda istotnie naruszył przepis art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...]decyzją z [...]maja 2011 r. na podstawie art. 158 § 1 i 157 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda [...]wskazał, że dokonał oceny całości kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1a ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu między innymi z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...]zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]Nr [...]z dnia [...]kwietnia 1998 r. (Dziennik Urzędowy Województwa z 1998 r. Nr [...], poz. [...]), była badana w ramach postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie wydana bowiem została decyzja Wójta Gminy [...]z [...]grudnia 1999 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni wyrobów betonowych o pow. zabudowy ca 200 m², budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego i osadnika ścieków we wsi [...]- działka nr [...]. Wojewoda [...] podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej aż do chwili usunięcia jej z obrotu prawnego. Wymieniona decyzja o warunkach zabudowy funkcjonuje w obrocie prawnym, a projekt zagospodarowania działki nr [...]z wymaganiami zawartymi w tej decyzji jest zgodny (art. 35 ust. 1 pkt 1b obowiązującej w dniu orzekania ustawy - Prawo budowlane). Co do niezgodności powierzchni zabudowy inwestycji określonej w ocenianej decyzji o pozwoleniu na budowę z powierzchnią zabudowy wskazaną w wymienionej decyzji o warunkach zabudowy organ zauważył zaś, iż w tej ostatniej decyzji brak jest wyraźnego ograniczenia wielkości powierzchni zabudowy przedmiotowej wytwórni do 200 m². Zaznaczył, że z zawartego w projekcie budowlanym wyszczególnienia powierzchni wynika, że halę produkcji zaprojektowano o powierzchni 200 m². Pozostałe projektowane pomieszczenia nie zostały natomiast przeznaczone do produkcji i wytwarzania wyrobów betonowych. Powyższe okoliczności zdaniem Wojewody [...]nie uzasadniają przyjęcia, że oceniana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa miejscowego. Dalej, w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że badana inwestycja nie narusza także warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 r., obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji z [...]czerwca 2000 r. ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). Z projektu zagospodarowania działki nr [...], stanowiącego załącznik do ocenianej decyzji o pozwoleniu na budowę i jej integralną część wynika, iż odległości objętego tą decyzją obiektu od granicy z niezabudowaną działką sąsiednią nr [...] wynosi 5 m. W świetle powyższego zdaniem organu wojewódzkiego nie można uznać, aby oceniania decyzja została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących w dniu orzekania przepisów techniczno – budowlanych. Wojewoda [...]wskazał także, iż nie można również uznać, aby kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dniu wydania ocenianej decyzji ustawy - Prawo budowlane). Wyjaśnił, że okoliczność ta, jeśli w ogóle miała w sprawie miejsce, nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji, lecz naruszenie poprzedzającego jej wydanie postępowania. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi bowiem przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Trudno również uznać (jak podniósł organ), aby oceniana decyzja miała być wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wykonanie projektu przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych (art. 35 ust. 1 pkt 3 obowiązującej w dniu wydania ocenianej decyzji ustawy - Prawo budowlane). Autorem projektu jest osoba posiadająca uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej, a wynikający z nich zakres upoważnień jest odpowiedni (decyzja z [...]maja 1983 r., nr [...]). Organ wojewódzki stwierdził nadto, że nie można także przyjąć, aby oceniana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten w dniu orzekania nie obowiązywał, a co więcej - brak udziału w postępowaniu strony bez własnej winy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), i tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być uwzględniony. Organ wojewódzki wskazał w końcu na to, iż nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa powołanie w sentencji ocenianej decyzji adresu inwestycji jako "[...]", nie zaś "[...]". Podał, że prawidłowo w sentencji weryfikowanego orzeczenia określono numer działki, tj. [...], jak też prawidłowy w tym zakresie jest projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej, stanowiący integralną część tej decyzji. W konkluzji Wojewoda [...]stwierdził, że decyzja Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r. nie jest obarczona wadliwością, o której mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]lipca 2011 r., znak: [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. K. od ww. decyzji Wojewody [...]z [...]maja 2011 r. znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację wskazaną w uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego z [...]maja 2011 r. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a i b Prawa budowlanego podkreślając w szczególności to, iż inwestor dopełnił wszystkich formalności, a badana decyzja wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, którą organ architektoniczno-budowlany był związany, nawet jeśli była ona niezgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł K. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu ww. skargi wyrokiem z 1 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1943/11 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lipca 2011 r., znak: [...]. W ww. wyroku Sąd zwrócił uwagę, że kontrola zgromadzonego materiału dowodowego wskazała na odstępstwo weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę od ustaleń decyzji Wójta Gminy [...]z [...]grudnia 1999 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w zakresie powierzchni zabudowy wytwórni wyrobów betonowych. Sąd podkreślił, że inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę niezgodną z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc wbrew treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd uznał, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, albowiem w zaskarżonej decyzji brak jest szczegółowego uzasadnienia poglądu organu, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego.

Działając ponownie w sprawie, na skutek ww. wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2012 r. znak jw., uchylił w całości decyzję Wojewody [...]z [...]maja 2011 r., znak: [...]oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r., Nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy powołał przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm., według stanu na dzień [...]czerwca 2000 r. ). Wskazał, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego jest jasny i nie wymaga wykładni. Wynika z niego, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Wskazał też, że analiza akt sprawy w tym projektu budowlanego wykazała, iż planowany obiekt nie jest zgodny z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...]z [...]grudnia 1999 r. znak: [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podał, że decyzją z [...]czerwca 2000 r. Nr [...] Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. pozwolenia na budowę budynku wytwórni wyrobów betonowych na działce nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...], gm. [...], o pow. zabudowy 328, 49 m², a więc o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię określoną w powyższej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej, organ odwoławczy zaznaczył, że dla właściwego ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, konieczne jest zbadanie, czy w świetle porządku prawnego zasadnicze różnice pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę i warunkach zabudowy są nie do zaakceptowania.

W tym kontekście organ powołał przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Podkreślił, że z powyższego unormowania wynika jednoznacznie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w żadnym wypadku nie jest uprawniony do badania legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja ta, jeśli jest ostateczna, jest dla niego wiążąca. Ponadto wskazał, że w razie ewentualnej wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wadliwość ta winna być stwierdzona, a następnie usunięta, przez organ właściwy w tym przedmiocie, w drodze weryfikacji przeprowadzonej we właściwym trybie postępowania administracyjnego. Dopóki jednak dane rozstrzygnięcie funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty jest ono bezwzględnie wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlane, które nie są uprawnione do jego kwestionowania.

W konsekwencji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ stopnia podstawowego wydając decyzję z [...]czerwca 2000 r. niewątpliwie naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał następnie, iż naruszenie prawa ma charakter rażącym, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Organ wskazał również, że za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

I dalej, organ wywiódł, że powyższe przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Wskazał, iż naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto, za nie możliwe do zaakceptowania organ uznał skutki stwierdzonego uchybienia. Podniósł, iż organ wydający kontrolowaną decyzję nie dopełnił jednego z podstawowych obowiązków, od których ustawodawca uzależnił udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym w niniejszej sprawie doszło do uniemożliwienia oceny projektowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wymogów prawidłowej gospodarki przestrzennej.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że całkowicie niedopuszczalnym jest udzielenie pozwolenia na budowę o parametrach znacznie odbiegających od tych, które wskazał inwestor wnioskując o ustalenie warunkach zabudowy. W takiej sytuacji uzasadnione wydaje się twierdzenie, że warunki zabudowy ustalono dla inwestycji w istocie innej, aniżeli inwestycja przewidziana w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych też przyczyn Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjął, iż decyzja Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r. rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, A. G. wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r. Nr [...]nie stanowi rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z analizy decyzji z [...]grudnia 1999 r., znak: [...]ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i z decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika jednoznacznie, że chodzi o tą samą i jedną inwestycję polegającą na budowie wytwórni wyrobów betonowych na działce o nr ewid. [...]. Wprawdzie w decyzjach wskazana jest inna powierzchnia zabudowy, ale różnica ta może wynikać z błędu organu administracyjnego, który winien zostać przez ten organ skorygowany z urzędu, w kierunku wydania decyzji odnośnie wytwórni o prawidłowej powierzchni.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę podtrzymując wniosek w niej zawarty. Wskazał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, a raczej o "niedopatrzeniu urzędniczym". Podniósł też, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zarzucił przy tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał i nie uzasadnił jakie to skutki społeczno-ekonomiczne zostały wywołane poprzez badaną decyzję o pozwoleniu na budowę i dlaczego są one niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wskazanie, że organ nie dopełnił podstawowego obowiązku, od którego ustawodawca uzależnił pozwolenie na budowę nie jest przecież skutkiem społeczno-gospodarczym. Podał nadto, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez brak ustalenia i uzasadnienia, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a przecież tylko taka decyzja może być uznana za nieważną w trybie art. 156 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącego wywiódł w końcu, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zamieszczenia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego, a to powoduje, że zaskarżona decyzja nie wskazuje faktów i dowodów na ich poparcie mogących wskazywać na naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czyli na to, że Starosta [...]przed wydaniem swej decyzji nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem strony skarżącej samo uznanie, że przepis taki został bezsprzecznie rażąco naruszony to stanowczo za mało. Organ miał obowiązek wskazać na czym polegało to naruszenie i dlaczego było rażące.

W piśmie z [...] października 2013 r. uczestnik postępowania – K. K. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał m. in. na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...]sierpnia 2011 r. znak: [...]stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...]z [...]grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy w części dotyczącej przedmiotowego w sprawie budynku warsztatowego, a decyzja ta została podtrzymana decyzją z [...]października 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga, uzupełniona pismem procesowym, okazała się zasadna, przy czym Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów w niej podniesionych.

-Na wstępie wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. znak: [...]. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek uczestnika postępowania – K. K. i dotyczyło decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych na działce o nr ewid. [...]w miejscowości [...], gmina [...].

Zatem, postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z [...] czerwca 2000 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Główny Inspektor, po przeprowadzeniu postępowania w ww. trybie nadzwyczajnym (jako organ odwoławczy, na skutek odwołania wniesionego przez K. K.), decyzją z [...] września 2012 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...]maja 2011 r. wydaną w sprawie w I instancji, a orzekając co do istoty stwierdził nieważność badanej decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r. o pozwoleniu na budowę. Organ uznał, iż badana decyzja dotknięta jest wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał wyraźnie na to, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 35 ust 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, a to z tego względu, iż pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowego w sprawie przedsięwzięcia, w zakresie powierzchni zabudowy wytwórni wyrobów betonowych. Organ stwierdził, iż naruszenie ww. przepisów jest oczywiste, przywołane przepisy nie budzą wątpliwości, a skutki społeczno-ekonomiczne tego naruszenia są nie do pogodzenia w praworządnym państwie.

-Zaznaczenia wymaga, iż wskazaną decyzję organ II instancji wydał na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1943/11, którym Sąd uchylił poprzednią decyzję tego organu z [...]lipca 2011 r. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia, albowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Stąd też wymaga przypomnienia, że w ww. wyroku Sąd wskazał, iż tylko rażące naruszenie prawa może stanowić przesłankę nieważnościową w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł też, że organ administracji w postępowaniu nieważnościowym zobowiązany jest bezwzględnie do wykazania i uzasadnienia swego stanowiska ocennego, dlaczego nie uznaje określonego naruszenia prawa za rażące, lub też uznaje go za rażące. Jednocześnie w omawianym wyroku Sąd stwierdził, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z odstępstwem od ustaleń decyzji Wójta Gminy [...]z [...]grudnia 1999 r. znak: [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni zabudowy wytwórni wyrobów betonowych. W tej pierwszej, o pozwoleniu na budowę, powierzchnia zabudowy wynosi 328,49 m², w tej drugiej o warunkach zabudowy – ca 200 m². Zatem, ww. wyrokiem zapadłym w sprawie Sąd przesądził, iż badana decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w brzmieniu z daty jej wydania, albowiem jest niezgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie powierzchni zabudowy wytwórni wyrobów betonowych. Sąd nie przesądził przy tym, czy tego rodzaju naruszenie należy zakwalifikować jako rażące i wypełniające tym samym przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał natomiast na konieczność rozważenia charakteru tego naruszenia.

-Dostrzegając powyższe i mając na względzie argumenty organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż Główny Inspektor nie wykazał, aby w okolicznościach sprawy zachodziła konieczność zastosowania ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza zawarta w uzasadnieniu decyzji jest niepełna i, o ile należy zgodzić się z organem, iż przy wydawaniu badanej decyzji z [...]czerwca 2000 r. doszło do naruszenia prawa, to jednak bez głębszej analizy, której w tym przypadku zabrakło, nie można przyjąć, aby naruszenie to miało charakter rażący.

-Zauważyć w tym miejscu należy, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie, określane jest w doktrynie i rzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Dostrzegając powyższe stwierdzić więc należy, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i, czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania (tak też NSA w wyroku z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 18/12). Dla dokonania prawidłowej oceny w tej kwestii, konieczne jest zaś uwzględnienie dodatkowych (i aktualnych) okoliczności występujących w danej sprawie, bo tylko takie podejście pozwoli na ustalenie, jakie są następstwa wadliwej decyzji. Następstwa te (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem), winny być zaś traktowane jako decydujące o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia.

-W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął powyższy, istotny w sprawie, aspekt. Wprawdzie dostrzegł, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko przy zaistnieniu łącznie trzech przesłanek, ale w istocie rozważania tego organu nie dotyczyły najważniejszej sprawy - skutków społeczno-gospodarczych wywołanych wadliwym orzeczeniem o pozwoleniu na budowę (wadliwym, bo dotyczącym obiektu o powierzchni większej niż przewidziana w wiążących organ warunkach zabudowy).

Bezspornym przy tym w sprawie jest, iż przy wydawaniu decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r. doszło do naruszenia prawa. Decyzją z [...]grudnia 1999 r. znak: [...]Wójt Gminy [...]ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni wyrobów betonowych o pow. zabudowy ca 200 m², budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego i osadnika ścieków we wsi [...], na dz. o nr [...]. Natomiast Starosta [...]badaną decyzją z [...]czerwca 2000 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych w miejscowości [...] na działce nr [...], gmina [...]o pow. zabudowy 328,49 m², pow. użytkowej 288.31m ², kubaturze 1843,0 m ³, a więc o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię określoną w powyżej wymienionej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie więc decyzja Starosty [...]z [...]czerwca 2000 r. udzielająca pozwolenia na budowę narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty jej wydania (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawie należało jednak wyjaśnić (tak jak zalecił Sąd w ww. wyroku zapadłym w sprawie), czy takie naruszenie winno skutkować wyeliminowaniem decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, a więc - czy naruszenie to ma większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Takiej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł. Nie rozważył bowiem jakie skutki -zwłaszcza dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (w tym wnioskodawcy tego postępowania – K. K.)- wywołało wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dostrzeżonymi powyżej uchybieniami (które doprowadziły do budowy wytwórni wyrobów betonowych o powierzchni zabudowy znacznie większej niż przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy). Zabrakło w sprawie szczegółowej analizy społecznych i gospodarczych następstw kontrolowanej decyzji, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, w tym popełnionego naruszenia i interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dostrzec jednocześnie należy, iż samo stwierdzenie organu, że badane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie (bez wyraźnego wskazania na nie), nie jest jeszcze wystarczające do podjęcia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, wbrew twierdzeniu organu, skutkiem stwierdzonego uchybienia nie jest "nie dopełnienie przez organ jednego z podstawowych obowiązków, od których ustawodawca uzależnił udzielenie pozwolenia na budowę". To na skutek takiego działania (wręcz zaniechania) organu doszło do wydania wadliwego aktu, a skutki tego mogą być (lub są) odczuwalne w różnych płaszczyznach dla otoczenia, w tym w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Te dokładnie skutki należało ustalić i rozważyć przed zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast, argumenty organu przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć w pełni zasadne, to świadczą jedynie o tym, że w sprawie zaistniały dwie z trzech przesłanek, które to należy brać pod uwagę w kontekście ww. przepisu. Ta ostania przesłanka, odwołująca się do skutków naruszenia i mająca znaczenie decydujące dla kwalifikacji naruszenia, nie została w sprawie rozważona. To też czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a.

-Niezależnie od poczynionych powyżej uwag wskazać trzeba, iż rację ma organ stwierdzając, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy dopóki pozostaje w obrocie prawny, dopóty jest wiążąca dla organu architektoniczno-budowlanego, który nie może jej nie stosować, nawet jeśli zawierałaby warunki niezgodne z ustaleniami planu miejscowego (to, odnośnie decyzji o warunkach zabudowy wydanej w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym, co też miało miejsce w niniejszej sprawie). Niemniej wskazać należy, iż z pisma uczestnika postępowania – K. K. (nadesłanego do Sądu) wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]decyzją z [...]sierpnia 2011 r. znak: [...]stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...]z [...]grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy, w części dotyczącej budynku warsztatowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]z [...]października 2011 r. znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ten aspekt sprawy nie został przedstawiony, a to może świadczyć tylko o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (lex nr 1225395). Wobec treści przywołanej uchwały, wskazana okoliczność nie pozostaje więc bez znaczenia w sprawie.

-Reasumując, Sąd orzekając w sprawie przyjął, iż zaskarżona decyzja z uwagi na brak analizy w pełnym zakresie, obejmującym także skutki wywołane weryfikowanym orzeczeniem, nie odpowiada wymogom wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał także, iż wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1943/11 zapadłego w niniejszej sprawie, nie zostały w sposób prawidłowy i rzetelny wykonane, czym naruszono art. 153 p.p.s.a.

Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ winien uwzględnić przy tym okoliczność podnoszoną przez uczestnika postępowania, a związaną z (ewentualnym) wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy w trybie stwierdzenia nieważności. Okoliczność ta winna zostać wyjaśniona, a akta administracyjne w tym zakresie stosownie uzupełnione. Rozważenie tej okoliczności winno zaś uwzględniać powołaną powyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

-Na koniec, odnosząc się do zarzutu strony skarżącej sformułowanego w kontekście art. 156 § 2 k.p.a. Sąd dostrzega, iż nie ma żadnych formalnoprawnych przeszkód, które mogłyby stać na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy decyzja ta została wykonana, a budowa zakończona. Kryteria oceny decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem stwierdzenia jej nieważności, są takie same jak każdej innej decyzji i wynikają z art. 156 § 1 k.p.a. Fakt ukończenia budowy, zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi bowiem nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 210/11).

Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.