Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 211/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, 4, 8 i 9, art. 53 § 2b, art. 57 § 3, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1, 1a i 2, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 239 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 10, art. 21 ust. 3, art. 23a ust. 6, art. 32 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 12 § 1 i 2, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku A. P. z [...] września 2019 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt 2 wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej A. P. sumę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych).


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. A. P. (dalej też jako "Strona" lub "Skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę, zarejestrowaną w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SAB/Po 159/21. W piśmie tym Skarżąca – zarzuciwszy naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a. przez przekroczenie terminów załatwiania spraw – wniosła o:

1) stwierdzenie przewlekłości prowadzenia postępowania przez Wojewodę (zwanego dalej "Wojewodą" lub "Organem") i niezałatwienie sprawy w terminie;

2) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

3) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...]zł;

4) zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi Strona wyjaśniła, że w dniu [...] [powinno być raczej "[...]" – uw. Sądu] września 2019 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. (dalej w skrócie "GOPS") wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy [...], [...] 9 września 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy [...]. Wnioskowane świadczenia zostały jej przez Wójta Gminy S. (zwanego też dalej "Wójtem" lub "Organem właściwym") przyznane. Dnia [...] listopada 2019 r. do Wojewody wpłynęły akta sprawy w celu ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu [...] maja 2020 r. Wojewoda ustalił, że z uwagi na zatrudnienie męża Strony, P. P., na terytorium [...], mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i zwrócił się do GOPS o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oraz prawa do świadczenia wychowawczego. Dnia [...] września 2020 r. Wojewoda ponownie zwrócił się do GOPS o podjęcie działań wynikających z art. 3 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej w skrócie "u.p.p.w.d."). W dniu [...] grudnia 2020 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. (dalej w skrócie "WUW") wpłynęła kolejna dokumentacja przekazana przez GOPS. Dnia [...] lutego 2021 r. Wojewoda wystosował pismo do GOPS oraz wniosek do KRUS w celu weryfikacji podlegania przez Stronę ubezpieczeniu społecznemu. W dniu [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda ponownie wystosował pismo do GOPS.

Skarżąca zaznaczyła, że w tym okresie trzykrotnie składała pisma ponaglające: [...] kwietnia 2020 r., [...] września 2020 r. i [...] kwietnia 2021 r., i trzykrotnie otrzymała postanowienie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej uznające przewlekłość postępowania oraz wyznaczające 30-dniowy termin załatwienia sprawy (odpowiednio postanowienia: z [...] maja 2020 r. [...], z [...] lutego 2021 r. [...] i z [...] maja 2021 r. [...]). Niestety żadne z nich nie odniosło spodziewanego skutku i do dnia wystosowania skargi włącznie sprawa nie została załatwiona.

W odpowiedzi na skargę, datowanej na [...] września 2021 r., Wojewoda, zastępowany przez r. O., wniósł o umorzenie postępowania w odniesieniu do zobowiązania organu do załatwienia sprawy oraz o oddalenie skargi w pozostałej części. W uzasadnieniu – przedstawiając w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy – pełnomocnik Organu wskazał, że:

- [...].09.2019 r. Skarżąca złożyła w GOPS wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy [...] na dziecko pierwsze i drugie (Z. P. i S. P.), a także wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na te same dzieci na okres zasiłkowy [...].

Organ właściwy przyznał wnioskowane świadczenia w całości;

- [...].11.2019 r. ww. wnioski wpłynęły do WUW;

- Wojewoda ustalił występowanie koordynacji w miesiącach listopad–grudzień 2019 r. i pismem z [...].05.2020 r. zawiadomił o tym Stronę i Organ właściwy. Pismem z tej samej daty poinformował o przekazaniu wniosku za okres pierwszeństwa prawa holenderskiego do właściwej instytucji;

- Organ właściwy, pismem datowanym na [...].05.2020 r. (wpływ do WUW: [...].05.2020 r.), przesłał decyzje uchylające za jeden miesiąc okresu koordynacji (grudzień 2019 r.), decyzje o przyznaniu świadczenia rodzinnego i świadczenia wychowawczego oraz dodatkowe dokumenty;

- [...].09.2020 r. do WUW wpłynęła kolejna korespondencja z Organu właściwego, tym razem zawierająca decyzje o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego oraz prawa do zasiłku rodzinnego za pierwszy miesiąc koordynacji (listopad 2019 r.);

- Wojewoda ponownie ustalił występowanie koordynacji, określając jej czas trwania na okres listopad 2019 r.–marzec 2020 r., i pismem z [...].09.2020 r. zawiadomił o tym Stronę i Organ właściwy;

- [...].10.2020 r. wpłynęły do WUW m.in. decyzje o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego i prawa do zasiłku rodzinnego za pozostały okres koordynacji, tj. od [...].01.2020 r. do [...].01.2020 r. [powinno być raczej: "do [...].03.2020 r." – uw Sądu], oraz nowe oświadczenia Strony odnośnie do okresu zatrudnienia jej małżonka za granicą;

- [...].02.2021 r. Wojewoda po raz trzeci ustalił występowanie koordynacji w sprawie;

- [...].12.2020 r. wpłynęły do WUW kolejne dokumenty, w tym kolejny formularz o zatrudnieniu ojca dzieci na terenie [...];

- [...].02.2020 r. wpłynęły do WUW decyzje Organu właściwego o uchyleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do świadczenia wychowawczego za lipiec 2020 r.;

- [...].03.2021 r. wpłynęło oświadczenie P. P. o tym, że zakończył zatrudnienie na terenie [...];

- [...].04.2021 r. Wojewoda po raz kolejny (czwarty) ustalił występowanie koordynacji w sprawie;

- z uwagi na zmianę w stanie zatrudnienia małżonka Strony, Wojewoda ustalił koordynację w sprawie po raz piąty w dniu [...].09.2021 r.;

- [...].09.2021 r. została wydana informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego za czas koordynacji, w którym występowało pierwszeństwo ustawodawstwa polskiego;

- pismem datowanym na [...].09.2021 r. Strona została wezwana do złożenia dokumentów koniecznych do rozpoznania wniosku o zasiłek rodzinny.

Ponadto pełnomocnik Organu podał, że Strona złożyła pięć ponagleń w sprawie – odpowiednio w dniach: [...].04.2020 r., [...].09.2020 r., [...].11.2020 r., [...].02.2021 r. i [...].04.2021 r. – a [...].08.2021 r. wpłynęła do elektronicznej skrzynki podawczej WUW przedmiotowa skarga Strony na przewlekłość postępowania Wojewody.

Przechodząc do prezentacji stanowiska Organu, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że swój wniosek o umorzenie postępowania w odniesieniu do zobowiązania organu do załatwienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego uzasadnia okolicznością całkowitego rozpatrzenia sprawy. Chodzi bowiem o to, że Wojewoda wydał w dniu 08 września 2021 r. informację o przyznaniu świadczenia za czas koordynacji, w którym występuje pierwszeństwo ustawodawstwa polskiego; za czas pierwszeństwa ustawodawstwa niderlandzkiego wniosek został przekazany do właściwej instytucji, a za czas poza okresem koordynacji pozostają w mocy rozstrzygnięcia wydane przez Organ właściwy. Jeżeli zaś chodzi o skargę w zakresie dotyczącym prawa do zasiłku rodzinnego, to w celu oceny przysługiwania tego prawa konieczne jest zbadanie sytuacji dochodowej rodziny Strony. Orzekanie o tym świadczeniu jest aktualnie przedwczesne, ponieważ pismem z [...] września 2021 r. zwrócono się o uzupełnienie wniosku o konieczne dane. Oparcie się w tym zakresie na informacjach udzielonych Organowi właściwemu w czasie składania wniosku o to świadczenie jest niemożliwe, z tego względu, że występuje nowa okoliczność w postaci uzyskania dochodu za granicą.

Dalej pełnomocnik Organu wyjaśnił, że sytuacja Skarżącej polega na tym, że członek jej rodziny (małżonek, ojciec dzieci) przemieszcza się i pracuje poza granicami Polski, na terenie Unii Europejskiej. W postępowaniach w sprawach świadczeń, w których występuje prawdopodobieństwo stosowania systemu koordynacji, kluczową rolę spełniają dwa ustalenia:

1) czy rzeczona koordynacja w ogóle rzeczywiście występuje (tzn. czy mamy do czynienia z konkurencją ustawodawstw z uwagi na przemieszczanie się członków rodziny) oraz

2) które z ustawodawstw mających zastosowanie w sprawie ma pierwszeństwo.

Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci do zadań wojewody należy pełnienie funkcji instytucji właściwej, w związku z udziałem RP w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda jest organem wydającym decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego, realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli chodzi o przebieg postępowania prowadzonego przez organ właściwy, to tenże, w razie stwierdzenia, że członek rodziny wnioskodawcy przebywa poza granicami Polski, przekazuje wniosek wojewodzie. Wojewoda ma obowiązek ustalenia, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W pierwszej fazie zatem wojewoda zajmuje się ustaleniem okoliczności wstępnych, decydujących o tym, który z organów jest właściwy do wydania decyzji. I tylko wówczas, kiedy stwierdzona zostaje koordynacja świadczeń, kompetencja orzecznicza ulega zmianie. W tym kontekście pełnomocnik Organu podkreślił, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, z uwagi na dynamiczną sytuację w zakresie zatrudnienia ojca dzieci, informacja o występowaniu koordynacji była sporządzana pięciokrotnie.

Zdaniem pełnomocnika, celem podniesienia zarzutu przewlekłości powinno być doprowadzenie do zakończenia postępowania. W niniejszej sprawie świadczenia, o które Strona ubiegała się na podstawie obydwu wniosków, zostały przyznane przez Organ właściwy. Aktualnie prowadzone jest postępowanie weryfikacyjne, mające odpowiedzieć na pytanie, czy fakt podejmowania pracy za granicą ma wpływ na świadczenia otrzymywane przez Stronę. Ze względu na to, że świadczenia rodzinne, jak i wychowawcze były przyznane przez Organ właściwy, skarga nie spełni swego celu.

Następnie – przedstawiwszy sposób rozumienia pojęcia "przewlekłości postępowania" prezentowany w przywołanych orzeczeniach sądowych, zgodnie z którymi chodzi o sytuacje, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź podejmowane są czynności pozorne prowadzące do tego, że formalnie rzecz biorąc organ nie jest bezczynny, ale multiplikuje czynności dowodowe, które nie są konieczne – autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że analizując stan faktyczny niniejszej sprawy nie można absolutnie zgodzić się z tezą, że postępowanie Wojewody wyczerpuje pojęcie przewlekłości. Czynności wyjaśniające, konieczne do przeprowadzenia postępowania, obejmowały kwestie zatrudnienia ojca dzieci za granicą, która to ulegała wielokrotnym zmianom. P. P. pracował za granicą w różnych okresach i kwestia rozstrzygnięcia, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, ulegała ciągłym zmianom. Następstwem takiego stanu rzeczy było również i to, że Organ właściwy nie nadążał z odpowiednio szybkim uchylaniem własnych rozstrzygnięć, co było konieczne, aby umożliwić działanie Wojewody.

Z kolei odnosząc się do żądania Skarżącej przyznania jej sumy pieniężnej, pełnomocnik Organu, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, podniósł, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności. W każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny i może nastąpić tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość lub bezczynność, tj. zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy. Dodatkowo, suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie nie ma potrzeby dyscyplinowania Organu. Wszystkie konieczne czynności zostały już podjęte. Dalszy przebieg sprawy jest zależny od zachowania Strony i wykazania przez nią okoliczności spełniania kryterium dochodowego.

Zarządzeniem z 17 listopada 2021 r. ze sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt IV SAB/Po 159/21 wydzielono do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o ustalenie prawa od zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, rejestrując ją pod sygn. akt IV SAB/Po 211/21.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu o udzielenie informacji, czy w ww. sprawie zapadła już decyzja kończąca postępowanie, Wojewoda pismem z [...] grudnia 2021 r. (k. 78 akt sądowych) udzielił odpowiedzi negatywnej.

Następnie w piśmie z [...] grudnia 2021 r. (k. 85) Wojewoda poinformował, że w sprawie z wniosku Skarżącej z [...] września 2019 r. o ustalenie prawa od zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, w dniu [...] grudnia 2021 r. została wydana decyzja kończąca postepowanie. Do pisma organ załączył odpis tej decyzji (nr [...]; k. 89-91).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Oznacza to, że w aktualnym stanem prawnym z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, organ nie kończy postępowania wydaniem w terminie decyzji albo postanowienia, ale również wtedy, gdy nie kończy postępowania wydaniem innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. W doktrynie trafnie podkreśla się, że zaskarżalna do sądu bezczynność może dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej – a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie) – ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) lub podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129). Obecnie taką możliwość wyraźnie potwierdza art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy jeszcze zaznaczyć, że inicjujące niniejsze postępowanie sądowe pismo procesowe Skarżącej z [...] sierpnia 2021 r., traktowane przez strony tego postępowania jako jedna skarga, w istocie obejmowało dwie skargi w znaczeniu materialnym, zarejestrowane pierwotnie pod wspólną sygnaturą akt IV SAB/Po 159/21, a mianowicie skargi:

1) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku Skarżącej z [...] września 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy [...];

2) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku Skarżącej z [...] września 2019 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy [...].

Zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a.: "Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg". W związku z tym wymieniona wyżej w pkt 1 skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego była prowadzona dalej pod sygnaturą akt IV SAB/Po 159/21 i została rozstrzygnięta wyrokiem z 23 listopada 2021 r. o tej sygnaturze. Natomiast skarga na przewlekłość Wojewody w sprawie z wniosku Skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego (pkt 2 powyżej) została wydzielona do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – pod sygn. akt IV SAB/Po 211/21 – i jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest – co do zasady – to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym – jak wskazuje się w orzecznictwie – ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"].

W związku z tym należy zaznaczyć, że w myśl art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r."):

"2. W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), z zastrzeżeniem ust. 3.

3. W sprawach o świadczenia rodzinne realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się".

Przepisy art. 37 k.p.a., o których mowa w cytowanym art. 32 ust. 3 u.ś.r. – dodanym z dniem 13 lipca 2021 r. przez art. 3 pkt 10 lit. b ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. poz. 1162) – normują prawo strony do wniesienia ponaglenia, stanowiącego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. środek zaskarżenia, którego wyczerpanie jest wymagane przed wniesieniem skargi, co potwierdza brzmienie art. 53 § 2b p.p.s.a.

Jednakże w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – skarga na opieszałość organu (bezczynność lub przewlekłość) dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności / przewlekłości w postaci ponaglenia, to wówczas art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. nie ma zastosowania. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności takiej skargi, lecz to, że skarga na bezczynność / przewlekłość może być w takim przypadku wniesiona w każdym czasie (por. wyrok NSA z 19.01.2021 r., II OSK 2453/19, CBOSA); a ściślej: w każdym czasie do zakończenia postępowania [por. uchwała NSA(7) z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79].

W kontrolowanej sprawie ten wymóg formalny został spełniony.

Pozostając jeszcze przy zagadnieniu dopuszczalności skargi, należy zaznaczyć, że świadczenia rodzinne, a więc m.in. zasiłek rodzinny i dodatki do niego (zob. art. 2 pkt 1 u.ś.r.), przyznawane są – również przez wojewodę – w drodze decyzji (por. m.in. art. 21 ust. 3 i art. 23a ust. 6 u.ś.r.). Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość wojewody w rozpatrzeniu przekazanego jemu przez organ właściwy wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, w tym w wiążącym ustaleniu kwestii zastosowania (bądź nie) w danej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie wyżej już wymieniane postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza z jej tytułu ("Skarga [...] na przewlekłość prowadzenia postępowania [...]") wynika, że Skarżąca uczynił jej przedmiotem tylko jedną z ww. normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie przewlekłość. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Na tym tle normatywnym Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, a także w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy:

- [...].09.2019 r. – złożenie przez Skarżąca w GOPS wniosku – na okres zasiłkowy [...] – o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci, Z. P. i S. P., oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na S. P.;

- decyzją [...] z [...].09.2019 r. (zwaną dalej "decyzją zasiłkową") Organ właściwy przyznał Stronie:

1) zasiłek rodzinny na dziecko do [...] lat – Z. P. – w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres [...].11.2019 r.–[...].10.2020 r.,

2) zasiłek rodzinny na dziecko do [...] lat – S. P. – w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres [...].11.2019 r.–[...].10.2020 r.,

3) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – na S. P. – w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres [...].11.2019 r.–[...].11.2019 r.;

- [...].11.2019 r. – wpływ ww. wniosku do WUW przy piśmie Wójta z [...].11.2021 r. zawierającym m.in. informację, że ostatnia wypłata wnioskowanych świadczeń nastąpiła w październiku 2019 r. i że świadczenia te zostały wstrzymane na wniosek Strony od listopada 2019 r.;

- [...].04.2020 r. – wniesienie przez Skarżącą pierwszego ponaglenia – z [...].04.2020 r. (wpływ do WUW: [...].04.2020 r.);

- [...].05.2020 r. – Wojewoda po raz pierwszy ustalił występowanie koordynacji w sprawie – w okresie listopad–grudzień 2019 r. – i pismem z ww. daty zawiadomił o tym Organ właściwy i Stronę. Pismem z tej samej daty poinformował ww. adresatów o przekazaniu wniosku za okres pierwszeństwa ustawodawstwa n. (grudzień 2019 r.) do właściwej instytucji n. ;

- [...].05.2020 r. – wpływ do WUW pisma Wójta datowanego na [...].05.2020 r., przy którym Organ właściwy przesłał decyzję z 21.05.2020 r. uchylającą w części realizację decyzji zasiłkowej: za drugi miesiąc okresu koordynacji (grudzień 2019 r.) oraz dodatkowe dokumenty;

- [...].09.2020 r. – wniesienie przez Skarżącą drugiego ponaglenia – z [...].09.2020 r. (wpływ do WUW: [...].09.2020 r.);

- [...].09.2020 r. – wpływ do WUW pisma Wójta datowanego na [...].09.2020 r., przy którym Organ właściwy przesłał decyzję z [...].09.2020 r. uchylającą w części realizację decyzji zasiłkowej: za pierwszy miesiąc okresu koordynacji (listopad 2019 r.) oraz poinformował, że wypłata wnioskowanych świadczeń została zrealizowana za listopad 2019 r.;

- [...].09.2020 r. – Wojewoda po raz drugi ustalił występowanie koordynacji – określając czas jej trwania na okres listopad 2019 r.–marzec 2020 r. i stwierdzając pierwszeństwo prawa polskiego w miesiącach: listopad 2019 r. oraz styczeń–luty 2020 r. – o czym pismem z ww. daty zawiadomił Organ właściwy i Stronę;

- [...].10.2020 r. – wpływ do WUW, przy piśmie Wójta z [...].10.2020 r., m.in. decyzji z [...].10.2020 r. uchylającej w części realizację decyzji zasiłkowej: za pozostały dotychczas ustalony okres koordynacji, tj. styczeń–marzec 2020 r., oraz nowych oświadczeń Strony odnośnie do okresu zatrudnienia jej małżonka za granicą;

- [...].12.2020 r. – wpływ do WUW kolejnych dokumentów, w tym kolejnego formularza o zatrudnieniu ojca dzieci na terenie [...];

- [...].02.2021 r. – wpływ do WUW trzeciego ponaglenia Skarżącej – z [...].02.2021 r.;

- [...].02.2021 r. – Wojewoda po raz trzeci ustalił występowanie koordynacji – określając czas jej trwania na okresy: listopad 2019 r.–marzec 2020 r. oraz lipiec 2020 r. i stwierdzając pierwszeństwo prawa polskiego w miesiącach: listopad 2019 r. oraz styczeń–luty 2020 r. – o czym pismem z ww. daty zawiadomił Organ właściwy i Stronę;

- [...].03.2021 r. – wpływ do WUW, przy piśmie Wójta z [...].02.2021 r., decyzji Organu właściwego z [...].02.2021 r. uchylającej w części realizację decyzji zasiłkowej: za lipiec 2020 r.;

- [...].03.2021 r. – wpływ do WUW oświadczenia P. P. z [...].02.2021 r., że zakończył pracę na terenie [...] dnia [...].02.2021 r.;

- [...].04.2021 r. – wpływ do WUW czwartego ponaglenia Skarżącej – z [...].04.2021 r.;

- [...].04.2021 r. – Wojewoda po raz czwarty ustalił występowanie koordynacji – określając czas jej trwania na okresy: listopad 2019 r.–marzec 2020 r., lipiec 2020 r. oraz grudzień 2020 r.–marzec 2021 r. i stwierdzając pierwszeństwo prawa polskiego (bez sprecyzowania okresów tego pierwszeństwa) – o czym pismem z ww. daty zawiadomił Organ właściwy i Stronę;

- [...].07.2021 r. – wysłanie do WUW przez Skarżącą mejla z prośbą o informację nt. postępów w zakresie rozpatrzenia jej sprawy (odczyt: [...].07.2021 r.);

- [...].08.2021 r. – wpływ do elektronicznej skrzynki podawczej WUW przedmiotowej skargi Strony na przewlekłość postępowania Wojewody;

- [...].09.2021 r. – Wojewoda po raz piąty ustalił koordynację – określając czas jej trwania na okresy: listopad 2019 r.–marzec 2020 r., lipiec 2020 r. oraz grudzień 2020 r.–luty 2021 r. i stwierdzając pierwszeństwo prawa polskiego (bez sprecyzowania okresów tego pierwszeństwa) – o czym pismem z ww. daty zawiadomił Organ właściwy i Stronę;

- [...].09.2021 r. – wezwanie Strony przez Wojewodę do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego;

- [...].12.2021 r. – wydanie przez Wojewodę decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego.

W ocenie Sądu analiza udokumentowanych w aktach sprawy czynności Organu prowadzi do wniosku, że dopuścił się on zarzucanej przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego.

Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określają innych, niż wyżej wymienione, terminów załatwienia sprawy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego lub dodatków do niego, w tym za okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 32 ust. 2 u.ś.r. ogólnie odsyła, w sprawach nieuregulowanych w u.ś.r., do stosowania przepisów k.p.a., a więc – lege non distinguente – w szczególności także do art. 35 i art. 36 k.p.a.

Stanowisko to nie budzi wątpliwości w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 19 czerwca 2019 r. (III SAB/Gd 37/19, CBOSA) – zapadłym na tle analogicznej sprawy: o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego – stwierdził, że: "Wojewoda rozpoznając kwestię zastosowania lub nie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest ograniczony terminami dotyczącymi wydania decyzji. Decyzja przewidziana w art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d. [odpowiednio: w art. 23a ust. 6 u.ś.r. – uw. Sądu] winna być wydana w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Ocena zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pozytywna jak i negatywna musi być zatem dokonana w tym terminie. Oczywistym jest bowiem, że organ powinien dokonać oceny kwestii zastosowania przepisów o koordynacji w terminie do wydania ewentualnej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że przekazanie sprawy organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego wymaga mniejszego nakładu pracy organu i krótszego czasu niż wydanie decyzji merytorycznej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Zatem w sytuacji braku podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji sprawa winna być przez Wojewodę załatwiona niezwłocznie." (Por. też wyroki WSA: z 21.11.2018 r., IV SAB/Po 171/18; z 19.09.2019 r., IV SAB/Po 160/19; dostępne w CBOSA).

W konsekwencji należy przyjąć, że sprawa ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego (i dodatków do niego), w której występuje element koordynacji świadczeń – jako zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, i to, nierzadko, spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – zasadniczo powinna zostać załatwiona, w pierwszej instancji, najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie postępowanie przed Wojewodą w przedmiocie wnioskowanego świadczenia wychowawczego trwało – licząc od wpływu wniosku Skarżącej do tego organu ([...] listopada 2019 r.) aż do dnia wydania decyzji kończącej to postępowanie ([...] grudnia 2021 r.) – dokładnie [...] miesięcy.

Oczywiście Sąd ma świadomość, że w kontrolowanej sprawie sytuacja zatrudnienia ojca dzieci (a męża Strony) była w istotnej mierze "dynamiczna", jak to określono w odpowiedzi na skargę, czyli że wraz z upływem czasu w ciągu okresu świadczeniowego ulegały zmianom: prawnie relewantny czas trwania koordynacji oraz okresy pierwszeństwa prawa polskiego. Należy jednak zauważyć, że – po pierwsze – te zmiany zasadniczo nie polegały na korekcie wcześniejszych ustaleń Organu (z jaką mielibyśmy do czynienia, gdyby wcześniej ustalony okres koordynacji lub pierwszeństwa prawa polskiego okazał się błędny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca w odniesieniu do okresu zasiłkowego, którego dotyczył wniosek, tj. od [...].11.2019 r. do [...].10.2020 r.), lecz na "przybywaniu" kolejnych okresów koordynacji oraz pierwszeństwa prawa polskiego. Po drugie, objęty wnioskiem okres zasiłkowy (2019/2020) upłynął z dniem [...] października 2020 r. (zob. art. 3 pkt 10 u.ś.r.), a ostatnia dotycząca tego okresu zmiana prawnie relewantnych okoliczności miała miejsce [...] marca 2021 r., kiedy to do WUW wpłynęła decyzja Organu właściwego z [...].02.2021 r. o uchyleniu realizacji decyzji zasiłkowej w części dotyczącej lipca 2020 r. (k. 168-169 akt adm.). Mimo to dopiero po upływie ponad 6 miesięcy Wojewoda – pismem z [...] września 2021 r. (k. 179 akt adm.) – zwrócił się do Strony z wezwaniem do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa doi zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, a po kolejnych ponad 3 miesiącach zakończył przedmiotowe postępowanie (decyzją z [...] grudnia 2021 r.).

Przystępując do oceny zarzucanej Wojewodzie przewlekłości postępowania, trzeba zgodzić się z autorem odpowiedzi na skargę, że rzeczywiście Organ w kontrolowanej sprawie aż pięciokrotnie sporządzał informację o występowaniu koordynacji w rozpoznawanej sprawie. Zarazem jednak należy zauważyć, że pierwszą z nich sporządził dopiero [...] maja 2020 r., a więc po blisko pół roku od otrzymania wniosku (doręczonego przez Organ właściwy w dniu [...].11.2019 r.), i to najpewniej w reakcji na otrzymanie pierwszego ponaglenia od Skarżącej (wystosowanego pismem z [...].04.2020 r.). W tej sprawie jest zresztą niechlubną prawidłowością, że Wojewoda podejmował każdorazowo aktywność w analizowanym zakresie dopiero po przynaglającej interwencji Strony (drugie zawiadomienie o ustaleniu koordynacji, z [...].09.2020 r. – sporządzone zostało dopiero po wpływie drugiego ponaglenia, z [...].09.2020 r.; trzecie zawiadomienie, z [...].02.2021 r. – po trzecim ponagleniu, z [...].02.2021 r.; czwarte zawiadomienie, z [...].04.2021 r. – po czwartym ponagleniu, z [...].04.2021 r.; piąte zawiadomienie i wezwanie Strony o uzupełnienie przedmiotowego wniosku w dniu [...].09.2021 r. – po mejlu Skarżącej z [...].07.2021 r. z prośbą o informację o stanie sprawy i po wpływie skargi z [...].08.2021 r.). Godzi się przy tym zauważyć, że pełen obraz zastosowania przepisów o koordynacji w okresie zasiłkowym [...] był Wojewodzie znany zapewne już w lutym 2021 r. (trzecie ustalenie występowania koordynacji ostatnie dotyczące wnioskowanego okresu zasiłkowego: [...]), a najpóźniej w kwietniu 2021 r. (czwarte ustalenie występowania koordynacji, obejmujące już kolejny okres zasiłkowy: [...]).

W ocenie Sądu o zaistnieniu zarzucanej przewlekłości postępowania Wojewody świadczy również fakt, że organ ten zwlekał z wydaniem decyzji przyznaniu prawa do wnioskowanych świadczeń (zasiłku rodzinnego i dodatków do niego) do upływu okresu zasiłkowego, a nawet długi czas po nim, mimo że już wcześniej sukcesywnie ustalił w obrębie tego okresu kolejne okresy ("podokresy") występowania koordynacji i pierwszeństwa prawa polskiego. Zdaniem Sądu nie widać było istotnych przeszkód, aby w miarę postępu tych ustaleń oraz wpływu kolejnych decyzji Organu właściwego uchylających świadczenie przyznane za poszczególne "podokresy", Wojewoda mógł równie sukcesywnie wydawać decyzje o przyznaniu prawa do wnioskowanych świadczeń za odnośne "podokresy". Tym bardziej mając pełną świadomość tego, że Skarżąca od grudnia 2019 r. nie otrzymuje wnioskowanego świadczenia (o czym kilkukrotnie informował Wojewodę choćby Organ właściwy).

Niezależnie od powyższego, część czynności była wykonywana przez Organ w sposób nie w pełni efektywny. Przykładowo, ustalając pismem z [...] kwietnia 2021 r. – po raz czwarty – występowanie koordynacji w sprawie (rozpatrywanych wówczas łącznie: zasiłku rodzinnego z dodatkami oraz świadczenia wychowawczego), Wojewoda objął jej okresem także marzec 2021 r., mimo że już co najmniej od [...] marca 2021 r. był w posiadaniu informacji, że mąż Skarżącej zakończył pracę na terenie [...] (H. ) z dniem [...] lutego 2021 r. [...] tego od początku błędnego ustalenia dokonał Organ dopiero w piśmie z [...] września 2021 r., ustalającym koordynację po raz piąty.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych czynności. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością i koncentracją działań, nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła i powinna być załatwiona w terminie krótszym. Oceny tej nie mógł zmienić argument pełnomocnika Organu o "dynamicznej sytuacji w zakresie zatrudnienia ojca dzieci", skoro – jak to już wyżej wskazano – nie uniemożliwiała ona przyznania wnioskowanego świadczenia już wcześniej.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, dotychczasowe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości – co też Sąd stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zarazem jednak fakt, że zarzucany stan przewlekłości ustał przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd – w związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji z [...] grudnia 2021 r. nr [...] (k. 89-91 akt sądowych) – sprawił, że postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. [por.: uchwała NSA(7) z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63, a także wyrok NSA z 19.04.2021 r., III OSK 847/21, CBOSA] – o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzekając w punkcie 3 sentencji wyroku o charakterze zaistniałej przewlekłości postępowania Wojewody, Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu ww. przepisu pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

Taka sytuacja, zdaniem Sądu, wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

Formułując taką ocenę Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę znaczny czas trwania postępowania (25 miesięcy) oraz fakt, że w tym czasie – jak to już wyżej wskazano – Organ przez długie okresy (niekiedy nawet blisko półroczne), nie podejmował żadnych działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. A jak już je podejmował, to zasadniczo wyłącznie na skutek przynaglających interwencji Skarżącej (w postaci: czterech ponagleń, monitującego mejla oraz przedmiotowej skargi).

Już z tych względów, a także z uwagi na fakt, że przez czas trwania postępowania Skarżąca nie mogła pobierać przyznanego jej przez Organ właściwy świadczenia, którego wypłata została wstrzymana (z wyjątkiem wypłaconych w maju 2020 r świadczeń za listopad 2019 r.; k. 169 akt adm.) – wprawdzie na wniosek Strony, ale motywowany racjonalną obawą przez uznaniem wypłaconych świadczeń finalnie za świadczenia nienależnie pobrane, w całości lub w części – Sąd uznał za zasadne przyznanie Skarżącej od Organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości odpowiadającej w przybliżeniu kwocie wnioskowanych świadczeń za jeden miesiąc [obejmujących: zasiłki rodzinne na dwoje dzieci w wieku do ukończenia [...]. roku życia ([...] x [...] zł) oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ([...] zł)], czyli w wysokości [...] zł (pkt 4 sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. (grzywna / suma pieniężna) są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą – zaznaczmy: tak co do zasady, jak i co do wysokości – a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyroki NSA: z 28.07.2020 r., II GSK 127/20; z 20.04.2021 r., III OSK 2948/21; dostępne w CBOSA). Decyzja o ich zastosowaniu – w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) – należy do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17; dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu".

Choć zatem, jak słusznie zauważył pełnomocnik Organu, omawiana suma pieniężna nie ma charakteru stricte odszkodowawczego (służącego "wyrównaniu szkody"), to jednak pełni ona szeroko rozumianą funkcję kompensacyjną, a ponadto funkcję prewencyjną. I to właśnie przez wzgląd na obie te funkcje, Sąd przyznał Skarżącej omawianą sumę pieniężną.

O zawnioskowanym w skardze zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł, ponieważ wnosząc skargę Strona korzystała z ustawowego zwolnienia od wpisu i innych kosztów sądowych – zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w myśl którego w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych – a nie wykazała poniesienia innego rodzaju "kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw" w rozumieniu art. 200 p.p.s.a.