Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 858/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Adam Mikusiński, WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant ref. Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – "A" w G. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. z dnia [...] r nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana 3) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – "A" w G. kwotę [...] zł /[...] zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. nakazem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm./ nakazał Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej – "A" w G. wypłatę [...] osobom dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2003. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż [...] pracownikom i byłym pracownikom "A" w G. nie wypłacono dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2003 r. W dniu przekształcenia z Zakładu w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej wymienieni w decyzji pracownicy byli uprawnieni do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Uprawnienie to weszło z mocy prawa w treść wiążącego strony stosunku pracy, a pracodawca do końca 2003 r. nie wypowiedział pracownikom dotychczasowych warunków wynagradzania. Wypowiedzenia takie pracodawca rozpoczął dawać pracownikom dopiero w 2004 r. i przykładowo skontrolowane nie wykazały nieprawidłowości. Nadto organ pierwszej instancji decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej – "A" w G.. W odwołaniu tym odniósł, że co do zasady nie kwestionuje uprawnień części pracowników do dodatkowego rocznego wynagrodzenia rocznego za 2003 r., jednakże wykonanie nałożonego nakazu będzie miało negatywne skutki społeczne i uniemożliwi zawieranie ugód z pracownikami. Odwołujący się Zakład wskazał na bardzo trudną sytuację finansową, która umożliwia jedynie terminowe regulowanie należności przynależnych pracownikom, natomiast jednorazowe wypłacenie wskazanych w nakazie kwot spowoduje całkowite załamanie finansowe "A" i natychmiastowe ogłoszenie upadłości. "A" zamierza stosownie do posiadanych możliwości finansowych regulować te należności w ratach i zgodnie z ugodami i porozumieniami zawieranymi z pracownikami. Dodatkowo "A" wystąpił o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności nakazu.

Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. z 2001 Nr 124, poz. 1362 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji właściwie ustalił uprawnienia pracowników "A" do otrzymania dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Nadto organ odwoławczy nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia wniesionego odwołania. Podnoszone przez odwołujący się "A" argumenty nie mogą być uwzględnione, ponieważ przepisy prawa pracy dotyczące należności przysługujących pracownikom mają charakter bezwzględnie obowiązujący, natomiast odwołujący się "A" nie wykorzystał przysługujących pracodawcy możliwości łagodzenia trudności finansowych poprzez między innymi zawieszenie w całości lub części przepisów prawa pracy, indywidualne zmiany warunków pracy i płacy. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i zmierzający do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności został przez organ odwoławczy uznany za prawidłowy i posiadający umocowanie w obowiązujących przepisach prawa.

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej – "A" w G. pismem procesowym z dnia [...] 2004 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną powyżej decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K.. W skardze tej zarzucił organowi administracji naruszenie art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez przyjęcie, że dodatkowe wynagrodzenie roczne za 2003 r. jest dla pracowników należnym wynagrodzeniem za pracę lub świadczeniem, jak również naruszenie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na nie występowanie przesłanek uzasadniających jego zastosowanie. W motywach skargi wskazano, że Państwowa Inspekcja Pracy dopuściła się naruszenia prawa poprzez uznanie, że dodatkowe wynagrodzenie roczne jest wynagrodzeniem w rozumieniu wskazanego powyżej art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zdaniem skarżącego "A" rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do kognicji sądu powszechnego, zatem rozstrzygnięcie organu inspekcji pracy możliwe byłoby dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia prejudycjalnego przez ten sąd. W dalszej części skargi skarżący "A" wskazał, że w dniu [...] 1999 r. wszedł w życie regulamin wynagradzania, a w nim postanowienie, że wypłata dodatkowego rocznego wynagrodzenia będzie możliwa w przypadku posiadania odpowiednich środków finansowych, nadto pracownicy skarżącego "A" oraz skarżący "A" zawarli w dniu [...] 2001 r. porozumienie w sprawie wypłaty dodatkowego rocznego wynagrodzenia, a organy administracji nie podjęły działań zmierzających do wyjaśnienia tych czynności i skutków prawnych wynikających z ich wprowadzenia. Z tego też powodu skarżący "A" zarzuca nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy pojęć, nie sprawdzono zasadności i wysokości ewentualnych roszczeń oraz nie sprawdzono stanu prawnego i faktycznego w sprawie. Dodatkowo skarżący "A" podważył zasadność nadania rozstrzygnięciom organów administracji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. wniósł o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi i zajętego stanowiska wskazał, że regulamin wynagradzania z dnia [...] 1999 r. uregulował zasady przyznawania dodatkowego rocznego wynagrodzenia w sposób mniej korzystny niż poprzednio obowiązujące regulacje, jednakże pracodawca nie dokonał wypowiedzeń zmieniających, ani nie zawarł skutecznych porozumień w tym zakresie. Odniesiono się także do warunków wynikających z porozumienia zawartego w dniu [...] 2001 r. Zdaniem organu odwoławczego wskazanego porozumienia nie można traktować jako porozumienia wprowadzającego mniej korzystne warunki wynagradzania. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o brzmienie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże częściowo z innych powodów niż wskazał to skarżący "A". Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy podejmowaniu decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek na adresata rozstrzygnięcia organ administracji obowiązany jest do dochowania wyjątkowej staranności i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględnia skargę na rozstrzygnięcie organu administracji jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organ administracji podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a po myśli art. 77 § 1 tego Kodeksu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W rozpatrywanej sprawie Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. w następstwie przeprowadzonej kontroli w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej – "A" w G. działając na podstawie art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm./ nałożył na ten "A" nakaz wypłaty dodatkowego rocznego wynagrodzenia za 2003 r. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy uprawniony jest do nakazania pracodawcy wypłaty należytego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi.

W pierwszej kolejności przyjdzie zgodzić się z organami administracji, że wypłata dodatkowego rocznego wynagrodzenia objęta jest treścią wskazanej powyżej normy prawnej, zatem organy Państwowej Inspekcji Pracy miały podstawę prawną do nałożenia na skarżący "A" obowiązek wypłaty dodatkowego rocznego wynagrodzenia za rok 2003. Jednakże organy te prowadząc postępowanie obowiązane były stosownie do przywołanych powyżej przepisów do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy zwrócić uwagę, że organy inspekcji pracy w rybie wskazanego powyżej przepisu mogą na pracodawcę nakładać obowiązki wówczas, gdy istnienie obowiązku nie jest sporne, jak również w sytuacji gdy sprawa nie jest już skierowana do rozpatrzenia przez sąd powszechny. Przywołanie tych okoliczności uniemożliwiających wydanie nakazu ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Otóż w skardze strona skarżąca akcentuje, że z obowiązku wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego zwolniona została w następstwie przyjęcia z dniem [...] 2001 r. Regulaminu Wynagradzania oraz zawartego [...] 2001 r. porozumienia między pracownikami "A" a skarżącym "A" w zakresie wypłaty dodatkowego rocznego wynagrodzenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazuje, że dokumenty powyższe stwarzały prawną podstawę dla pracodawcy do wypowiedzenia warunków pracy i płacy i jeżeli pracodawca z takiej możliwości nie skorzystał, to wówczas w dalszym ciągu wiążące są postanowienia dotychczasowych umów o pracę. Jednocześnie organ ten pismem z dnia [...] 2006 r. poinformował, że dokumentami tymi nie dysponuje, a w odpowiedzi na skargę opierał się na ustaleniach zamieszczonych w protokołach z przeprowadzonych kontroli. W świetle takiego stwierdzenia oraz występującego stanu faktycznego Sąd nie jest w stanie ocenić, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy dokonał interpretacji wskazanych dokumentów, jak również okoliczność ta pozwala uznać, że organ ten podejmując zaskarżoną decyzję nie dysponował wszystkimi dokumentami i dowodami w sprawie, tym samym dopuścił się naruszenia treści art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zebrał i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Zatem wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przesłanką negatywną wydania nakazu przewidzianego treścią art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest wystąpienie sporu między pracownikiem a pracodawcą i wniesienie sprawy do rozpatrzenia przez sąd powszechny.

W rozpatrywanej sprawie organy Państwowej Inspekcji Pracy nałożyły na skarżący "A" obowiązek wypłaty dodatkowego rocznego wynagrodzenia za 2003 rok [...] osobom zatrudnionym w "A" bądź byłym pracownikom tego "A". W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik strony skarżącej przedłożył odpisy pozwów do sądu powszechnego o wypłatę dodatkowego rocznego wynagrodzenia za rok 2003 pracowników "A" objętych nakazem. Pozwy te składane były w dniach

[...] r. [...] r. zatem jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji okoliczności tej nie wyjaśniły, a tym samym dopuściły się nie tylko naruszenia treści art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ale także art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Okoliczność ta wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na wskazane uchybienia, które uzasadniają przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w zakresie ustalenia osób, które złożyły pozwy do sądu powszechnego o wypłatę dodatkowego rocznego wynagrodzenia za rok 2003, jak również z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o wskazane w wyroku dokumenty, które zdaniem strony skarżącej zwalniają ją z wypłaty pracownikom takiego wynagrodzenia względnie wypłaty w sytuacji dysponowania odpowiednimi środkami finansowymi, Sąd uchylił obie decyzje organów Państwowej Inspekcji Pracy. Organ pierwszej instancji stosownie do wskazówek zamieszczonych w niniejszym wyroku przeprowadzi pełne i wyczerpujące postępowanie dowodowe tak by wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności, które będą miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekał, stosownie do postanowień art. 200 wyżej wymienionej ustawy i obejmuje zwrot wpisu sądowego, ponieważ strona skarżąca w skardze zgłosiła wniosek o przyznanie należnych kosztów postępowania. Pismo to zostało podpisane przez Dyrektora "A", czyli podmiot uprawniony do jego reprezentowania w stosunkach z podmiotami zewnętrznymi. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym do udziału w postępowaniu zgłosił się pełnomocnik strony skarżącej, którym jest radca prawny, jednakże w trakcie prowadzonego postępowania nie zgłosił wniosku o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.