Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 911/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. i P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 962/17 w sprawie ze skargi E.W. i P.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 962/17, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.W. i P.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] , wydanym w postępowaniu wszczętym z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej: obręb [...] , ark. [...] , działka nr [...] , zapisanej w KW [...] , jako własność E. i P. W. ,. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] , utrzymało powyższe postanowienie w mocy, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 725/16, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wskazując na możliwą tożsamość sprawy ze sprawą rozstrzygniętą postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], o uchyleniu postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], w sprawie podziału m. in. działki nr [...], ark. [...] , obręb [...] i umorzeniu postępowania, z obecnym postępowaniem dotyczącym podziału działki nr [...] .

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] , wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. oraz § 9 uchwały nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (Dz.Urz.Woj.WIkp. Rocznik 2014, poz. 4027), zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej: obręb [...] , ark. [...] , działka nr [...] , zapisanej w KW [...] , jako własność E. i P. W. , oznaczony kolorem czerwonym na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącym załącznik do tego postanowienia jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi Sądu, ponownie prowadząc postępowanie, ustalił, że działka nr [...], będąca przedmiotem rozstrzygnięcia z 2005 r., podlegała od tego czasu dwukrotnie podziałowi, a następnie połączeniu. Działka nr [...] była zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność L.H. i J.H. . W 2012 r. została podzielona na działki nr [...] i [...] . Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] . Działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działek nr [...] i [...] , które nastąpiło w 2015 r. Ustalono, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła 771 m2, natomiast działki nr [...] , która jest przedmiotem niniejszego postępowania, wynosi 384 m2. W tym stanie rzeczy, organ I instancji uznał, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy postępowaniem przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] prowadzonym w 2005 r. w stosunku do działki nr [...], a toczącym się obecnie postępowaniem o podział działki nr [...] . Tym samym, nie znajduje w tym przypadku zastosowania zasada res iudicata.

Organ I instancji wskazał także, że dla działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic: I. i S. " w [...], uchwalony przez Radę Miasta [...] uchwałą z dnia 8 lipca 2003 r., nr XXIV/166/IV/2003, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. WIkp. Nr 153, poz. 2889 z dnia 26 września 2013 r. Nieruchomość podlegająca podziałowi położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolami: K - tereny komunikacji, teren ulicy publicznej, Mn - tereny o funkcji mieszkaniowej. Przeznaczenie w planie części nieruchomości pod drogę publiczną oznacza, że część ta winna w przyszłości stać się własnością publiczną, a jej wydzielenie jest niezbędne do realizacji inwestycji, aby podmiot, który będzie występował o pozwolenie na budowę drogi mógł nabyć prawo do gruntu. Część tej nieruchomości staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest zatem niezbędny dla osiągnięcia tego celu. Przedstawiona na wstępnym projekcie podziału granica stanowi odwzorowanie określonej w planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczającej teren drogi publicznej oznaczonej symbolem K, a wyznaczona tymi granicami projektowana działka oznaczona numerem [...] przeznaczona jest pod realizację tej drogi. Działka oznaczona na wstępnym projekcie numerem [...] stanowi pozostałą część dzielonej nieruchomości.

Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli E. i P. W., wnosząc o jego uchylenie oraz o umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] , utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło na wstępie, że na podstawie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Z takim wnioskiem może wystąpić właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości i ewentualnie osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do gruntu. Wyjątkiem od tej zasady jest przewidziany w art. 97 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości z urzędu. Zgodnie z tym przepisem postępowanie podziałowe może toczyć się również wbrew woli strony (właściciela), jeśli podział nieruchomości jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, który wynikać musi w sposób jednoznaczny z zapisów planu miejscowego lub wcześniejszej decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie takie nie jest uzależnione od zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i jest wyrazem władztwa publicznego wobec tych podmiotów. Może ono mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, których nie można interpretować rozszerzająco. W przypadku podziału nieruchomości zainicjowanego z urzędu, konieczne jest wykazanie przez organ prowadzący postępowanie wystąpienia przesłanki niezbędności podziału.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania podziałowego w powyższym trybie, gdyż na badanym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziano wydzielenie nieruchomości pod inwestycje celu publicznego z przeznaczeniem pod drogę publiczną oznaczonej w planie symbolem "K", której odcinek przebiegać będzie również przez część działki nr [...]. Niniejszy podział, wynikający z planu, jest zatem niezbędny w celu zapewnienia wskazanym w projekcie podziału działkom odpowiedniej komunikacji. Ponadto, Kolegium podkreśliło, że podział ten ma wyłącznie charakter podziału geodezyjnego i nie doprowadza do żadnych zmian w sferze stosunków własnościowych. Wydzielone działki gruntu, w przeciwieństwie podziałów dokonywanych na wniosek, pozostają nadal przy właścicielu.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] E. i P.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się: stwierdzenia nieważności w całości postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a na wypadek gdyby Sąd nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności tych postanowień uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia [...] marca 2017 r. ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz ze względu na inne istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżących zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez brak wydania przez organy obu instancji postanowienia umarzającego postępowanie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości pomimo, że identyczny projekt podziału w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości uznany został wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. za niedopuszczalny. Skarżący podkreślili, że decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji w przedmiocie pozytywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej przy ul. I. w [...] (sygn. akt: [...]) ze względu na brak podstaw do dokonania podziału z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 u.g.n. Kolegium uznało, że projektowana droga stanowi drogę wewnętrzną, której realizacja nie może być przygotowywana i realizowana na podstawie decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcie to było ostateczne w administracyjnym toku postępowania i uprawomocniło się po upływie 30 dni od dnia doręczenia postanowienie ostatniej stronie postępowania. W chwili jego wydania obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu z dnia [...] lipca 2003 r. Po wydaniu powyższego postanowienia Zarząd Dróg Miejskich w [...] wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla ul. K. w [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Nastąpiło odwołanie się od tej decyzji do Wojewody [...], następnie zaskarżono decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a ostatecznie złożono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody [...] (sygn. akt: II OSK 509/09). Konsekwencją wydania tego wyroku jest ciągłe obowiązywanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., gdyż żadna ze stron nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wymaganym terminie. Dlatego zgodnie z zasadą trwałości decyzji zawartej w art. 16 k.p.a. występuje tu swoista powaga rzeczy osądzonej. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy postępowaniem przed Kolegium prowadzonym w 2005 r. w stosunku do działki nr [...] a toczącym się postępowaniem o podział działki nr [...] . Dlatego nie można twierdzić, że w tej sprawie doszło do naruszenia zasady res iudicata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r. jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., zgodnie z którym zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Zgodnie z art. 93 ust. 5 u.g.n. opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Powyższe stanowi pierwszy etap postępowania w sprawie o podział nieruchomości. Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości na podstawie art. 97 u.g.n., które może być podjęte na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.) lub z urzędu m.in. w przypadku, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.). Przy czym, nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej.

Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w dniu 17 listopada 2016 r. wyrok kasacyjny o sygn. akt IV SA/Po 725/16. Zarówno organy administracji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 p.p.s.a. były zatem związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Art. 153 p.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Sąd zaznaczył, że w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 725/16 wskazano, że organ odwoławczy winien przeprowadzić szczegółową analizę obecnie prowadzonej sprawy z postępowaniem zakończonym postanowieniem z 2005 r. Stosownie bowiem do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Sąd uznał, że Kolegium nie podjęło żadnych czynności w celu wyjaśnienia kluczowej kwestii, o której była mowa w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 725/16, czy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. o uchyleniu postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 2004 r., w sprawie podziału m. in. działki nr [...], ark. [...], obręb [...] i umorzeniu postępowania, z obecnym postępowaniem dotyczącym podziału działki nr [...]. Sąd wskazał, że kwestia tożsamości spraw jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd wskazał, że w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 725/16 nakazano, by w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w omawianym wyroku i dokonał ustalenia, czy E. i P.W. są następcami prawnymi podmiotów wskazanych w treści postanowienia z 2005 r., a posiadana przez nich nieruchomość powstała w wyniku wydzielenia z nieruchomości położonych w [...] na ul. I. działek nr [...], [...] i [...], a więc czy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą zakończoną postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nakazano też, by w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji mając na uwadze wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. rozważył, czy konieczne jest wydawanie postanowienia opiniującego podział. W orzecznictwie i judykaturze prezentowany jest bowiem pogląd, że nie ma potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i - jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w paragrafie 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004r. Nr 268, poz. 2663) – powinien zostać zatwierdzony.

Sąd orzekający podzielił pogląd, iż nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W takiej sytuacji spełniona została bowiem przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu.

Sąd podkreślił, że organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach - wbrew nakazowi zawartemu w powołanym wyroku - w ogóle nie rozważyły, czy konieczne jest wydawanie postanowienia opiniującego podział. Wbrew treści art. 153 p.p.s.a. organy obu instancji w ogóle nie rozważyły powyższej kwestii. A jest to kwestia pierwszoplanowa, gdyż organy w pierwszej kolejności powinny ocenić, czy w ogóle w kontrolowanej sprawie istnieje konieczność wydania postanowienia opiniującego podział. Pomimo jednoznacznego nakazu Sądu organy w ogóle nie zajęły stanowiska w tej kwestii.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że nie można było przyjąć, że organy administracji w pełni i prawidłowo wykonały zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 725/16. Organy administracji dopuściły się więc naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegającego na niepełnym wykonaniu wskazań zawartych w tym wyroku. Już tylko to uchybienie skutkować musiało przyjęciem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej.

Dodatkowo, Sąd wskazał, że organy dokonały wadliwej oceny, czy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. o uchyleniu postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 2004 r., w sprawie podziału m. in. działki nr [...], ark. [...] , obręb [...] i umorzeniu postępowania, z obecnym postępowaniem dotyczącym podziału działki nr [...] .

Sąd zauważył, że organ I instancji ustalił, że działka nr [...], będąca przedmiotem rozstrzygnięcia z 2005 r., podlegała od tego czasu dwukrotnie podziałowi, a następnie połączeniu. Działka nr [...] była zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność L.H. i J.H. . W 2012 r. została podzielona na działki nr [...] i [...] . Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] . Działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działek nr [...] i [...] , które nastąpiło w 2015 r. Obecnie zapisana jest w księdze wieczystej nr [...] . Jednocześnie ustalono, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła 771 m2, natomiast działki nr [...] , która jest przedmiotem niniejszego postępowania, wynosi 384 m2. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, iż nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy postępowaniem przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] prowadzonym w 2005 r. w stosunku do działki nr [...], a toczącym się obecnie postępowaniem o podział działki nr [...] , tym samym nie znajduje w tym przypadku zastosowania zasada res iudicata. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że działka nr [...] ma inną (mniejszą) powierzchnię, niż dawna działka nr [...], wskazana w treści postanowienia z 2005 r. W ocenie organu wyklucza to tożsamość przedmiotową ze sprawą zakończoną postanowieniem z [...] stycznia 2005 r. W ocenie Sądu taki tok rozumowania i przyjęcie takiej konstrukcji jest przedwczesne i spowodowałoby zaistnienia fikcji prawnej dotyczącej res iudicata. Faktycznie powierzchnia działki nr [...] ma inną (mniejszą) powierzchnię, niż działka nr [...] . Jednak należy mieć na uwadze – co umknęło organom administracji - że działka [...] powstała wyłącznie w wyniku podziału działki nr [...] i można przyjąć, że postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. obejmowało także powierzchnię obecnej działki nr [...] . Tym samym można uznać, że niniejsza sprawa jest tożsama przedmiotowo ze sprawą zakończoną postanowieniem z 2005 r., ponieważ powierzchnia działki [...] zawierała się w powierzchni działki nr [...] . Innymi słowy postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. objęło w całości grunt stanowiący obecną działkę nr [...] . Organy administracji w ogóle nie rozważały takiej możliwości bezkrytycznie przyjmując, że sama tylko różnica w powierzchni działek wyłącza możliwość przyjęcia, iż występuje tożsamość spraw.

Ponadto, organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia w jaki sposób ustalił, i na jakiej podstawie przyjął, że E.W. i P.W. są następcami prawnymi podmiotów wskazanych w treści postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ wskazał jedynie, że są oni właścicielami działki nr [...] . Biorąc pod uwagę, że w wyroku IV SA/Po 725/16 zalecił ustalenie tej kwestii, to organ powinien w jasny sposób się do tego odnieść i opisać swoje ustalenia w uzasadnieniu postanowienia wskazując jednoznacznie na podstawie jakich dowodów je dokonał.

Ponadto, Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r. naruszyło zasadę dwuinstancyjności, a także normę określoną w art. 107 § 3 k.p.a. Mimo braku konkretnych zarzutów w zażaleniu Kolegium powinno jako organ odwoławczy rozpoznać sprawę raz jeszcze. Kolegium w lakonicznym uzasadnieniu postanowienia w żaden sposób nie odniosło się do zaleceń wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 725/16. Nie dokonało oceny konieczności i potrzeby przeprowadzenia niniejszego postępowania. Nie oceniło ustaleń dokonanych przez organ I instancji, co do tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy ze sprawą zakończoną postanowieniem z [...] stycznia 2005 r. i nie poczyniło własnych ustaleń. Wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie na ogólne zasady dotyczące postępowania podziałowego nie przenosząc ich na grunt niniejszej sprawy. Kolegium nie opisało też stanu faktycznego sprawy, co było konieczne, zwłaszcza ze względu na to, że sprawa już toczyła się w sądzie administracyjnym, a rozstrzygnięcia były uchylane.

Sąd orzekający w realiach niniejszej sprawy nie stwierdził jednak w aktualnie ustalonym stanie faktycznym przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień obu instancji. Takie rozstrzygnięcie byłoby co najmniej przedwczesne. Na obecnym etapie postępowania, w nie do końca wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, gdy brak jest pełnej jednoznaczności co do tego, czy skarżący - a jeśli tak, to na jakiej podstawie - zostali następcami prawnymi podmiotów objętych postanowieniem Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. nie ma pewności, czy zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy postępowaniem przed SKO w [...] prowadzonym w 2005 r. w stosunku do działki nr [...] , a toczącym się obecnie postępowaniem o podział działki nr [...] . Tym samym, nie wiadomo jeszcze, czy znajduje w tym przypadku zastosowania zasada res iudicata. Według zaś art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W kontrolowanej sprawie - wskutek nie do końca prawidłowego i pełnego ustalenia stanu faktycznego – na obecnym etapie nie ma pewności, czy zachodzi tożsamość podmiotowa kontrolowanego postępowania z postępowaniem z 2005 r. Przede wszystkim jednak nie wyjaśniono, czy w ogóle istnieje potrzeba wydania przedmiotowego postanowienia opiniującego w świetle wyroku o sygn. IV SA/Po 725/16. Tym samym, ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień obydwu instancji na obecnym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne.

Sąd wskazał, że w toku dalszego postępowania organy obu instancji uwzględnią powyższą wykładnię i działając w trybie art. 153 p.p.s.a. prawidłowo ustalą stan faktyczny w sprawie po czym ocenią, czy istnieje potrzeba wydania przedmiotowego postanowienia opiniującego w świetle treści wyroku wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 725/16. W razie stwierdzenia takiej potrzeby ocenią, czy istnieje tożsamość podmiotowa sprawy niniejszej z postępowaniem zakończonym wydanie przez Kolegium w Poznaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2005 r. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organy ocenią, czy w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajduje zasada res iudicata. Swoje decyzje organy uzasadnią zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. E.W. i P.W. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności w całości postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 97 ust. 3 u.g.n., poprzez brak wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości należącej do skarżących, pomimo że identyczny projekt podziału w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. K., oznaczonej: obręb [...] , ark. [...] , działka nr [...] , zapisanej w KW [...], uznany został ostatecznie przez Kolegium w dniu [...] stycznia 2005 r. za niedopuszczalny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż podniesiono w skardze. W ocenie Kolegium, Sąd - z naruszeniem przepisów postępowania - nie rozpatrzył niniejszej sprawy w sposób wyczerpujący i uchylił się od zajęcia merytorycznego stanowiska, ograniczając się do zarzutów pod adresem organów administracyjnych niewykonania zaleceń Sądu i to wynikających z poprzedniego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie naruszył art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 97 ust. 3 u.g.n.

Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę E.W. i P.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 725/16. Okoliczność ta nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12, Legalis). Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 725/16, wydanym po rozpoznaniu skargi E.W. i P.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie zaopiniowana podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. K., oznaczonej: obręb [...] , ark. [...] , działka nr [...] , zapisanej w KW [...], wskazał zaś, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić szczegółową analizę obecnie prowadzonej sprawy z postępowaniem zakończonym postanowieniem z 2005 r., które zakończone zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], o uchyleniu postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], w sprawie podziału m. in. działki nr [...] , ark. [...] , obręb [...] i umorzeniu postępowania. Sąd podkreślił, że organy orzekające w sprawie powinny podjąć czynności w celu wyjaśnienia kluczowej w sprawie kwestii, czy istnieje tożsamość rozstrzygnięcia z 2005 r., umarzającego postępowania w sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w [...] ul. I. na działkach nr [...] , [...] i [...] z obecnym postępowaniem dotyczącym podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. K., oznaczonej obręb [...] , ark. [...] , działka nr [...] , zapisanej w KW [...], jako własność E. i P. W. Organy powinny ustalić, czy skarżący są następcami prawnymi podmiotów wskazanych w treści postanowienia z 2005 r., a posiadana przez nich nieruchomość powstała w wyniku wydzielenia z nieruchomości położonych w [...] przy ul. I. na działkach nr [...] , [...] i [...] a więc czy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą zakończoną postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego 2005 r. Sąd wskazał przy tym na wątpliwości w zakresie stosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania i podkreślił, że decydują w tym zakresie okoliczności umorzenia i charakter sprawy. Sąd wskazał także, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji, mając na uwadze wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., powinien rozważyć również czy konieczne jest w ogóle wydawanie postanowienia opiniującego podział. W orzecznictwie i judykaturze prezentowany jest bowiem pogląd, że nie ma potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i - jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w paragrafie 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663) – powinien zostać zatwierdzony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie ponownie rozpoznając sprawę nie wykonały zaleceń tegoż Sądu wskazanych w powołanym wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., czego zresztą nie kwestionują skarżący w skardze kasacyjnej. Co więcej, kwestia ta została zupełnie przez nich pominięta a ma istotne znaczenia w niniejszej sprawie.

Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, orzekające organy nie odniosły się do podniesionej przez Sąd w wyroku kwestii, czy konieczne jest w ogóle wydawanie w niniejszej sprawie postanowienia opiniującego podział, z uwagi na to, że w orzecznictwie i judykaturze prezentowany jest pogląd, że nie ma potrzeby, by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się zaś do zauważonej przez Sąd potrzeby zbadania tożsamości spraw ze sprawą zakończoną postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., orzekające w sprawie organy ustaliły jedynie, że działka nr [...] , będąca przedmiotem rozstrzygnięcia z 2005 r., podlegała od tego czasu dwukrotnie podziałowi, a następnie połączeniu. Działka nr [...] była zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność L.H. i J.H. . W 2012 r. została podzielona na działki nr [...] i [...] . Następnie, działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] . Działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działek nr [...] i [...] , które nastąpiło w 2015 r. Ustalono, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła 771 m2, natomiast działki nr [...] , która jest przedmiotem niniejszego postępowania, wynosi 384 m2. Na tle tych okoliczności, Sąd I instancji w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku ocenił, że między sprawami zachodzi tożsamość przedmiotowa, co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Organy nie ustaliły zaś, wbrew zaleceniom Sądu, czy E.W. i P.W. są następcami prawnymi podmiotów wskazanych w treści postanowienia z 2005 r. Powyższe, jak wskazał Sąd w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 725/16, również było niezbędne do ustalenia tożsamości spraw. Tożsamość ta występuje bowiem wtedy, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienonym stanie faktycznym.

Bez ustalenia powyższych okoliczności, jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 725/16, nie jest zaś możliwe orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy zaistnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwoma decyzjami administracyjnymi. Tożsamość sprawy występuje zaś, co jeszcze raz należy podkreślić, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Sąd I instancji wydając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok, w pełni zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 725/16, którego niewykonanie uniemożliwia ustalenie, czy pomiędzy sprawą rozstrzygniętą postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. a sprawą zakończoną postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. zachodzi tożsamość, uprawiająca do zastosowania w sprawie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z powyższych względów, również Sąd I instancji nie mógł sam ocenić czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, co wyjaśnił wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku orzeczenia przez Sąd I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności kontrolowanych postanowień nie może zatem odnieść skutku.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.