Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1827/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 36 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 202/20 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie samowolnie realizowanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2021r., sygn. akt II SAB/Kr 202/20, oddalił skargę J. K. (dalej jako skarżący) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie samowolnie realizowanych robót budowlanych.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej PINB) dotyczącą prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę nadbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się w [...] na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...], domagając się orzeczenia, iż PINB dopuścił się rażącej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia powyższej sprawy, a także żądał odszkodowana za uszczerbek na zdrowiu oraz zwrotu kosztów postępowania.

We wniesionej skardze wskazał, że PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] określił nowy termin załatwienia sprawy. Po odebraniu tego postanowienia w dniu 4 września 2020 r. złożył ponaglenie, które Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) - postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. uznał za nieuzasadnione i stwierdził, że PINB nie dopuścił się ani bezczynności, ani przewlekłości w załatwianiu przedmiotowej sprawy. Podkreślił, że PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. wyznaczył R. S. (dalej jako inwestor) prowadzącemu roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia, na obiekcie wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, który znajduje się w granicy z nieruchomością skarżącego - termin dostarczenia dokumentów niezbędnych w procedurze legalizacyjnej. Termin ten określony został na dzień 31 sierpnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019r. nr [...], PINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy "do dnia 31 października 2019 r." Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Skarżący podkreślił, że dniu 31 lipca 2019 r. wniósł skargę do WSA w Krakowie, która została rozdzielona na postępowanie dotyczące bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu sprawy przez MWINB (sygn. akt II SAB/Kr 369/19) oraz na postępowanie dotyczące zmiany postanowienia PINB w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (sygn. akt II SA/Kr 1036/19). Zauważył, że mimo braku podstaw prawnych, PINB wydał postanowienie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o zmianie terminu załatwienia sprawy, określając ten termin jako "dwa miesiące od zwrotu akt postępowania przez WSA w Krakowie", które to postanowienie zostało podtrzymane przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Skarżący wskazał, że powyższe postanowienie nie dotyczyło zmiany terminu dostarczenia dokumentów przez inwestora, co oznaczało, że termin ten, uprzednio określony na dzień 31 sierpnia 2019 r., był wciąż wymagalny, a inwestor nie wystąpił o zmianę tego terminu.

Skarżący zwrócił także uwagę na wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2019 r. (sygn. akt. II SA/Kr 1036/19), którym oddalono skargę na postanowienie MWINB z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 3 lutego 2020 r., a zatem MWINB miał już możliwość wystąpienia do WSA w Krakowie o zwrot lub wypożyczenie akt postępowania prowadzonego przez PINB i następnie niezwłocznego przekazania tych akt organowi I instancji. Ostateczne jednak zwrócenie akt przez Sąd do MWINB, na skutek uprawomocnienia się drugiego wyroku z dnia 9 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SAB/Kr 369/19) nastąpiło 24 marca 2020 r. Skarżący zaznaczył, że istniała możliwość przekazania tych akt do PINB już w marcu 2020 r. W obu przypadkach musiałoby to skutkować wydaniem decyzji przez PINB, jeśli nie do 14 marca 2020 r., to najpóźniej w czerwcu 2020 roku. Niezależnie od bezczynności MWINB (brak pozyskania i przekazania akt organowi I instancji), PINB miał podstawy wydać decyzję w sprawie, gdyż, jak pokazały jego dalsze czynności, inwestor przez ponad rok nie przedłożył niezbędnej dokumentacji. Dopiero w dniu 24 sierpnia 2020 r. (tj. po ponad roku zwłoki i bezczynności) wystąpił o przedłużenie terminu na przedłożenie niezbędnych dokumentów. W ocenie skarżącego działania PINB cechowały się bezczynnością i przewlekłością. W dniu [...] sierpnia 2020 r. PINB wydał postanowienie nr [...] przedłużające o kolejne dwa miesiące termin załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie przedstawił chronologię czynności podejmowanych w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że uwzględnił wniosek inwestora o przesunięcie wyznaczonego terminu przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Gdyż inwestor wyraził wolę legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych i wyjaśnił, że Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, od której zostało złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co opóźniło przygotowanie żądanej dokumentacji. PINB stwierdził, że w swoim wniosku z dnia 24 sierpnia 2020 r. inwestor informował, że w związku z ww. decyzją SKO w Krakowie trwają w dalszym ciągu prace nad przygotowaniem stosownej dokumentacji. Wobec powyższego, PINB mając na uwadze zasady k.p.a. i aktualną sytuację epidemiczną uwzględnił wniosek strony o przesunięcie terminu dostarczenia dokumentów. PINB podkreślił również, że nie dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności i przewlekłości, informował strony postępowania o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Zwrócił uwagę, że od dnia 26 marca 2019 r. do dnia 5 sierpnia 2020 r. nie posiadał akt sprawy. Ponadto, w okresie obowiązywania stanu epidemii, bieg terminów w postępowaniach administracyjnych od dnia 13 marca 2020 r. uległ zawieszeniu i została wznowiony dopiero z dniem 25 maja 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie stwierdził, że w dacie wnoszenia skargi (tj. w dniu 9 listopada 2020 r.) nie upłynął jeszcze termin, w jakim organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej. Z wydanego bowiem przez PINB postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wynika, że czas załatwienia tej sprawy został wyznaczony "do dnia 28.02.2021 r." Zdaniem Sądu, tak określony termin zakończenia postępowania nie był dowolny i uwzględniał czas konieczny do zakończenia postępowania, po uprzednim wydłużeniu inwestorowi do dnia 31 grudnia 2020 r. (postanowieniem nr [...] z tej samej daty) - terminu na przedłożenie dokumentów wymaganych w procedurze legalizacyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, PINB dopełnił wymagań wynikających z treści art. 37 § 1 pkt 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej jako k.p.a.) i określił nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2021 r.

W kwestii przewlekłości postępowania PINB, Sąd I instancji stwierdził, że analiza kolejnych czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego, nie pozwala uznać tego zarzutu za uzasadniony. W ocenie Sądu, PINB prawidłowo podejmował wymagane i zasadne czynności w postępowaniu, w tym zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

Zdaniem Sądu I instancji, czas rozpatrywania spraw dotyczących popełnienia samowoli budowlanej może być określany odmiennie (art. 36 k.p.a.) względem modelowych, kodeksowych terminów załatwiania sprawy określonych art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Zatem nietrafnie doszukuje się skarżący braku koncentracji działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego, pismem z dnia 12 lutego 2019 r. organ zawiadomił strony o wyznaczonych w nieodległym terminie (7 marca 2019 r.) oględzinach spornej nieruchomości. Już tydzień po tej czynności (14 marca 2019 r.) zostało wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust 2 i 3 ustawy, w tym wyznaczono inwestorowi termin (do 31 sierpnia 2019 r.) na przedłożenie niezbędnych w procedurze legalizacyjnej dokumentów. Wyznaczenie tego pięciomiesięcznego terminu było zasadne z uwagi na okoliczność, że dokumentem podlegającym przedłożeniu w prowadzonym postępowaniu była m.in. decyzja o warunkach zabudowy, której uzyskanie odbywa się jeszcze przed innymi organami administracji publicznej.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że z powodu wszczęcia postępowania odwoławczego od decyzji o warunkach zabudowy (przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie), uzasadnionym było także kolejne wydłużenie terminu dostarczenia dokumentów, jak i terminu załatwienia sprawy. Z uwagi na zainicjowane postępowania sądowe związane z przedmiotową sprawą, organ administracji ponownie uzyskał akta administracyjne dopiero w dniu 5 sierpnia 2020 r. Adekwatną czasowo reakcją organu w sprawie było więc wydanie postanowień z dnia [...] sierpnia 2020 r. (nr [...] i [...]) o przedłużeniu terminu dostarczenia dokumentów (do dnia 31 grudnia 2020 r.), jak i w konsekwencji terminu załatwienia przedmiotowej sprawy (do [...] lutego 2021 r.).

W konkluzji, Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zasadnego zarzucania PINB przewlekłości postępowania, bowiem ustalenie nowego terminu na przedłożenie przez inwestora dokumentów koniecznych w procedurze legalizacyjnej, było wyrazem uwzględnienia zarówno okoliczności występujących w odrębnym, prowadzonym przez inny organ postępowaniu (o ustalenie warunków zabudowy), jak też wyrazem dążenia do legalizacji samowoli, co było uzasadnione treścią mających zastosowane w tej sprawie przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucił:

1. naruszenie art. 37 §1 pkt 1 w związku z art. 35 oraz w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której skarżący podczas prowadzenia przez organ postępowania został narażony na bezczynność organu administracji, który w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych istotnych czynności w prowadzonej sprawie, co skutkowało brakiem jej zakończenia poprzez wydanie decyzji, w efekcie czego skarżący znalazł się w niekorzystnej sytuacji - biorąc pod uwagę dobro swojej nieruchomości;

2. naruszenie art. 37 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przewlekłość w prowadzonym przez organ postępowaniu nie nastąpiła, podczas gdy postępowanie to trwało dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, co charakteryzowało się brakiem podejmowania przez organ działań oraz podejmowaniem czynności nieefektywnych i pozornych powodujących, że formalnie organ administracji nie jest bezczynnym, co wywołało dla skarżącego niekorzystną sytuację, mając na względzie dobro nieruchomości, której jest właścicielem.

3. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 9, 10, 11, 12, 13 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd administracyjny okoliczności, że organ nie podjął w toku prowadzonego postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia faktycznego stanu rzeczy a tym samym dokonywał oceny zgromadzonych dowodów w sposób dowolny i wybiórczy - które to naruszenie miało charakter istotny i bezpośrednio wpływało na wynik sprawy;

4. naruszenie art 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 35, art. 77 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ załatwił sprawę bez zbędnej zwłoki, podczas gdy sprawa mogła być załatwiona bezzwłocznie albowiem dowody zostały przedstawione przez skarżącego jak również dowody znane były organowi z urzędu, przed którym toczyło się postępowanie oraz dowody, które były możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządzał organ. Tym bardziej, że załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawa niniejsza nie miała charakteru sprawy szczególnie skomplikowanej, jak też przyjęcie przez WSA, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpoznał cały materiał dowodowy, podczas kiedy zebranie i rozpoznanie dowodów miało charakter pozorny i zdawkowy poprzez właśnie brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w zakresie prowadzonej przez niego sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w okoliczności, że organ nie poinformował skarżącego o wynikach kontroli przeprowadzonej na jego wniosek;

5. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia przez Sąd administracyjny, że organ nie wykazał konkretnych argumentów przesądzając za uznaniem, że w postępowaniu nie doszło do bezczynności i przewlekłości w trakcie prowadzonego przez niego postępowania, co nie zostało przez sąd należycie uzasadnione pod względem faktycznym oraz Sąd administracyjny nie wskazał zasadności przesłanek, że organ nie trwał w stanie bezczynności oraz jego zachowanie nie było nacechowane przewlekłością opierając rozważania głównie na wybiórczej analizie przesłanek przepisów art. art. 35, 36, 37, które to naruszenie miało charakter istotny i bezpośrednio wpłynęło na wynik sprawy;

6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd administracyjny, że w sprawie doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, podczas gdy organ administracji powinien dokonać oceny stanu sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i czy określone czynności zostały udowodnione;

7. naruszenie art. 1 §1 i 2 - ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z przepisami art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd administracyjny ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem, gdyż nie rozpoznał prawidłowo przytoczonych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się również rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstawy.

Jako chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. pomijając jego wadliwą konstrukcję, poprzez brak wskazania jako naruszonych przepisów p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.). Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie tego samego aktu lub dokonania tej samej czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Wykładnia językowa oraz gramatyczna tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji gdy organ nie załatwił sprawy w terminie przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany li tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością. Jednocześnie określony w przepisach prawa termin do załatwienia sprawy przez organ administracji liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Organ ten musi mieć bowiem realną możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, do czego niezbędne mu są kompletne akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1626/11, LEX nr 1132107).

W oparciu o czynności kontrolne z dnia 29 stycznia 2019 r. PINB w Krakowie -Powiat Grodzki wszczął w dniu 12 lutego 2019 r. postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W tym samym dniu zawiadomił strony o terminie oględzin, które odbyły się w dniu 7 marca 2019 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów w postaci: decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami. W tym samym dniu zawiadomił również strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. do 31 października 2019 r. W dniu 21 marca 2019 r. skarżący kasacyjnie wniósł ponaglenie oraz zażalenie na powyższe postanowienie. W dniu 26 marca 2019 r. PINB przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy do MWINB, a w dniu 29 marca 2019r. informację o dotychczasowym przebiegu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. MWINB odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy przez PINB. W dalszej kolejności dniu 8 lipca 2019 r. skarżący wniósł o natychmiastowe przeprowadzenie kontroli na budowie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. MWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Krakowie w dniu 9 lipca 2019 r. wniósł skarżący, która wraz z aktami została w dniu 29 sierpnia 2019 r. przekazana do Sądu. W dniu 18 lipca 2019r. PINB przeprowadził na wniosek skarżącego kontrolę budowy. W dniu 24 września 2019 r. organ zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. do dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt. W dniu 27 września 2019 r. skarżący wniósł kolejne ponaglenie, które w dniu 2 października 2019 r. zostało przekazane do MWINB, który postanowieniem z dnia 11 października 2019 r. stwierdził, że PINB nie był bezczynny. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019 r. WSA w Krakowie oddalił skargę na bezczynność i przewlekłość. Akta sprawy zostały zwrócone do organu w dniu 5 sierpnia 2020 r. W dniu 24 sierpnia 2020 r. inwestor zwrócił się do PINB o przesunięcie terminu do przedłożenia dokumentów, uzasadniając wniosek tym, że wydłużyło się postępowanie w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wobec zaskarżenia decyzji organu I instancji przez skarżącego oraz koniecznością uzgodnienia decyzji z miejskim konserwatorem zabytków. Nadto z uwagi na obostrzenia w związku z pandemią COVID-19 wydłużył się proces rozpatrywania spraw. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ ustalił nowy termin na przedłożenie żądanych od inwestora dokumentów tj. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz zawiadomił strony, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 28 lutego 2021 r. W dniu 11 września 2020 r. skarżący wniósł kolejne ponaglenie, które zostało przekazane do MWINB w dniu 22 września 2020 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. MWINB stwierdził, że PINB nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości. W dniu 10 listopada 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość, która w dniu 1 grudnia 2020 r. wraz z aktami sprawy została przekazana do WSA w Krakowie.

Analizując podejmowane przez organ czynności i wyznaczone przez organ terminy, zasadnie przyjął Sąd I instancji, że ich chronologia nie potwierdza wystąpienia bezczynności, pomimo, że od momentu wszczęcia postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Sąd I instancji upłynęły dwa lata. Dalszy bieg postępowania w niniejszej sprawie uzależniony był od przedłożenia przez inwestora dokumentów, które pozwalały na dokonanie ustalenia, czy istnieją podstawy do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Zatem w sytuacji uzasadnionej zwłoki w pozyskaniu dokumentów niezbędnych w niniejszym postępowaniu, na które niewątpliwie wpływ miała również postawa samego skarżącego kasacyjnie, nie sposób uznać, że organ w sprawie pozostawał bezczynny. Inicjowanie przez skarżącego kasacyjnie kolejnych postępowań, czy to w zakresie kontroli instancyjnej wydanych w toku sprawy rozstrzygnięć organów, czy też w ramach nadzoru nad przebiegiem postępowania, również wpłynęło na wydłużenie rzeczywistego okresu trwania postępowania.

Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który również nie wskazuje naruszonych przepisów p.p.s.a. stwierdzić należy, że pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, nadto gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził ją opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W tego typu postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Za taką wykładnią opowiedział się również ustawodawca w uzasadnieniu projektu Noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. (druk sejmowy nr 1183), w którym wskazano m.in., że "o przewlekłości postępowania może świadczyć wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy".

Biorąc pod uwagę koncentrację i zasadność podejmowanych przez organ czynności niezbędnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, nie sposób czynić organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie było prowadzone przez PINB z należytą starannością i zorganizowane było w ten sposób aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Podejmowane przez organ czynności nie miały charakteru pozornego i nie wskazywały na lekceważący stosunek organu do wniosku skarżącego. Z kolei czasookres trwania postępowania wynikał bezpośrednio z konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w ramach którego inwestor zobowiązany został do przedłożenia szeregu dokumentów, których uzyskanie w części wynikało z aktywności innych organów administracji w ramach odrębnie prowadzonego postępowania. Natomiast korzystanie przez skarżącego kasacyjnie z przysługujących uprawnień w zakresie kwestionowania zasadności wydanych przez organy rozstrzygnięć, prowadziło do konieczności przekazywania akt sprawy pomiędzy organami oraz sądem, co niewątpliwie również miało wpływ na długość tego postępowania. Określanie przez organ kolejnych terminów załatwienia sprawy uzasadnione było okolicznościami sprawy i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie zmierzało do bezzasadnego przedłużenia postępowania. Z faktu, że skarżący kasacyjnie domagał się wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, którą postrzegał jako jedyną dopuszczalną formę merytorycznego załatwienia sprawy, nie wynika zasadność podnoszonych przez niego zarzutów dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania.

Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 , art. 11, art. 12 i art. 13 k.p.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji okoliczności, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy czym nie wyjaśnia jakich to czynności organ zaniechał w ramach prowadzonego postępowania oraz w jaki sposób uchybił normą prawa wynikającym z powołanych przepisów k.p.a. Stąd zarzut ten wymyka się z pod kontroli instancyjnej.

Podobnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., które miało polegać na braku wskazania przez organ argumentów przesadzających za uznaniem, że w sprawie nie doszło do bezczynności i przewlekłości, co nie zostało, zdaniem skarżącego, przez Sąd I instancji należycie uzasadnione. Należy zauważyć, że art. 107 § 1 k.p.a. w pkt od 1- 9 określa elementy składowe decyzji, zatem w sytuacji gdy intencją skarżącego było zakwestionowanie prawidłowości sporządzonego przez organ uzasadnienia decyzji, które w niniejszej sprawie nie było przecież przedmiotem zaskarżenia, czy też zakwestionowanie prawidłowości uzasadnienia wyroku Sąd I instancji, należało wskazać jako naruszony art. 107 § 3 k.p.a. lub art. 141 § 4 p.p.s.a., ale takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Nie jest rolą sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego i dokonywanie wykładni wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Na marginesie można jedynie zauważyć, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej.

Nie można zgodzić się również z zarzutem dotyczącym przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy, a z taką sytuacja w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia . Wnioski jakie wyciągnął Sąd I instancji na podstawie akt administracyjnych w zakresie dotyczącym zarówno bezczynności, jak i przewlekłości są prawidłowe i wynikają z tych akt.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 77 k.p.a., pomijając jego nieprecyzyjność tj. brak wskazania pełnych jednostek redakcyjnych powołanych przepisów k.p.a. Jak już bowiem wyżej wykazano, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, PINB prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne wobec stwierdzonej samowoli budowlanej i oczekiwał na przedłożenie przez inwestora niezbędnych w tym celu dokumentów, zatem nie mógł zakończyć postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki, a podjęte przez organ czynności wykluczają skuteczne postawienie zarzutu naruszenia terminów wynikających z art. 35 § 1 -3 k.p.a.

Jako chybiony należało uznać również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonych aktów z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga została złożona w sprawie bezczynności i przewlekłości, a nie dotyczyła wydania aktu administracyjnego. Nadto przepis art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. dotyczy kontroli administracji publicznej w zakresie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach oraz opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Z kolei przepis art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, jednak na takie okoliczności skarga kasacyjna nie wskazuje.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.