Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 202/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7, art 8, art 9, art 58, art 64 § 2, art 77 § 1, art 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 1/09 w sprawie ze skargi J. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt IV SA/GI 1/09 uchylił zaskarżone przez J. A. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego.

Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił następujący stan faktyczny oraz rozważania prawne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Burmistrz K. w trybie wznowieniowym uchylił swoją decyzję z dnia [...].08.2007 r. przyznającą J. A. świadczenia rodzinne na córkę J. i odmówił przyznania tych świadczeń w okresie od 1.09.2006 r. do 31.08.2008 r. W piśmie z dnia [...].08.2008 r., potraktowanym w postępowaniu administracyjnym jako odwołanie, J. A. wniosła o przychylne rozpatrzenie jej sprawy "z powodu pobytu na operacji oka".

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium ustaliło, że ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...].06.2008 r., a zatem odwołanie nadane przez stronę przesyłką pocztową dopiero w dniu [...].08.2008 r. jest spóźnione. Jednocześnie zaznaczyło, że strona nie wniosła prośby o przywrócenie terminu i nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy.

W skardze J. A., poza innymi zarzutami, podniosła, że od [...] do [...] lipca 2008 r. przebywała w szpitalu, a w okresie późniejszym jej stan zdrowia także uniemożliwiał złożenie odwołania. Powołała się również na trudności komunikacyjne. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie nie może się ostać, bowiem zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, za co najmniej przedwczesne ustalenie organu odwoławczego, według którego skarżąca nie wniosła prośby o przywrócenie terminu. Wprawdzie nie sformułowała literalnie takiej prośby, lecz wskazała przyczynę niezachowania terminu. Wskazanie to zresztą ponowiła w piśmie wyjaśniającym z dnia [...].09.2008 r., mówiącym o pobycie w szpitalu. Taki stan rzeczy pozwalał organowi bezpośrednio potraktować tą część pism skarżącej jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W żadnym natomiast razie okoliczności przedstawione przez skarżącą nie mogły zostać pominięte bez naruszenia choćby zasad wyrażonych w art. 8 i 9 kpa. O ile organ miałby jakieś wątpliwości co do intencji skarżącej, to w ramach tych zasad winien był udzielić jej stosownych wyjaśnień i wskazówek, a ewentualne braki jej pism usunąć w trybie art. 64 § 2 kpa. Stanowisko Kolegium jest przy tym niekonsekwentne, gdyż wypowiada się w kwestii winy, chociaż nie jest to materia do rozważania przy stosowaniu art. 134 kpa lecz właśnie należy ją oceniać w ramach instytucji przywrócenia terminu.

Z naruszeniem powołanych wyżej zasad oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. kwestia przywrócenia terminu nie została więc wyjaśniona. Tymczasem przed jej rozstrzygnięciem nie jest możliwe orzekanie w trybie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu.

Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności przeprowadzi postępowanie co do przywrócenia terminu i w zależności od jego wyniku podejmie właściwe rozstrzygnięcie, czy też rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku w imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę kasacyjną złożył jego Prezes radca prawny prof. A. M. zarzucając Sądowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 58 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że samo wskazanie przez odwołującego przyczyny niezachowania terminu do wniesienia odwołania bez wyraźnej prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pozwala na potraktowanie tej części pisma jako prośby o przywrócenie terminu, tym samym uznanie, że prośba o przywrócenie terminu może być skutecznie złożona w sposób dorozumiany.

2. naruszenie przepisów 8 i 9 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w razie wskazania w odwołaniu przyczyn niezachowania terminu do jego wniesienia przy jednoczesnym braku wyraźnej prośby odwołującego o przywrócenie terminu organ odwoławczy powinien udzielić odwołującemu stosownych wyjaśnień i wskazówek dotyczących prośby o przywrócenie terminu, a ewentualne braki pism odwołującego usunąć w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do ich naruszenia, poprzez zaniechanie wyjaśnienia kwestii przywrócenia terminu w sytuacji, gdy odwołujący nie sformułował wyraźnego wniosku o przywrócenie terminu i poprzestał jedynie na wskazaniu przyczyn, które spowodowały uchybienie przez niego terminu do wniesienia odwołania.

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 58 k.p.a. i art. 134 k.p.a., poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sytuacji, w której skarga jako niezasadna powinna zostać oddalona stosownie do treści art. 151 ustawy.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Po stwierdzeniu, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, Sąd przystąpił do oceny podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej.

Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony byłoby niezgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., SA/Sz 306/98, Lex nr 39136).

W myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Pełnomocnik organu powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 3 marca 2008 r., I OSK 268/07 (Lex nr 401669) w uzasadnieniu którego wskazano, że ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu.

Sąd stwierdził również, że nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Obowiązek wyjaśnienia, czy skarżący wnioskują o przywrócenie terminu, wywiedziony z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wywiódł, że prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinna być wyraźna, wyrażona wprost i w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi taka sytuacja.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w cyt. orzeczeniu pogląd co do zasady jest uzasadniony z pewnym jednak zastrzeżeniem. Mianowicie nie należy tez orzeczeń wyroków sądów, w szczególności najwyższych instancji, odczytywać w sposób abstrakcyjny w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego na kanwie jakiego zostały sformułowane. Zawsze powinno się mieć na uwadze stan faktyczny będący przedmiotem oceny w danym postępowaniu, który może różnić się od faktów leżących u podstaw orzeczenia (tezy).

Przede wszystkim należy jednak stwierdzić, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że żądania zawarte w podaniu bywają zredagowane niezręcznie, niedbale, częściowo nieczytelnie, niezrozumiale. W takich przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009 s. 366).

Wymaga podkreślenia, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na następujące elementy stanu faktycznego. Po pierwsze, pismo strony z dnia [...] sierpnia 2008 r. zostało zatytułowane jako podanie a nie odwołanie. Po drugie, pismo to zostało złożone już po upływie ustawowego terminu do zaskarżenia decyzji w drodze odwołania (doręczenia decyzji nastąpiło bowiem [...] lipca 2008 r.). Po trzecie, treść tego pisma: "zwracam się z prośbą do Samorządowego Kolegium w Częstochowie o przychylne rozpatrzenie mego podania z powodu pobytu operacji oka" nie jest jednoznaczna. Może ono również sugerować, że strona wnosi o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, którego nie złożyła z uwagi na pobyt w szpitalu. Niewątpliwie pozostała część pisma jest wymierzona przeciwko rozstrzygnięciu decyzji i z tego względu może być uznana za odwołanie. Jednakże organ powinien ustalić charakter tego pisma w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Organ co prawda wezwał skarżącą do sprecyzowania w/w pisma ale uczynił to w sposób nieprecyzyjny, gdyż nie zapytał strony, czy jej pismo stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a jedynie czy jest skargą na działanie Kierownika MGOPS w K., czy też odwołaniem od decyzji.

Zważyć jednak trzeba, że odpowiedź strony na wezwanie organu może nastręczać istotne wątpliwości interpretacyjne co do rzeczywistej woli strony: "jest to odwołanie od decyzji (...) z powodu mego pobytu w szpitalu".

Nie można także pominąć, że treść pism J. A. wskazuje jednoznacznie, że jest ona w wysokim stopniu osobą nieporadną, niezaradną życiowo, nie znająca przepisów prawa.

W orzecznictwie trafnie stwierdzono, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54).

W piśmiennictwie również zwrócono uwagę, że zasady proceduralne obowiązują we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i we wszystkich jego instancjach. Organy administracji publicznej są zobowiązane do ich współstosowania z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które pozostają w merytorycznym i funkcjonalnym związku z jedną lub kilkoma zasadami (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego... op. cit. s. 111).

W konkluzji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu autora skargi kasacyjnej, że brzmienie art. 58 i art. 134 k.p.a. w sposób kategoryczny wyklucza zastosowanie zasad ogólnych k.p.a. (art. 7 - 9 k.p.a.).

Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie zastała oparta na usprawiedliwionej podstawie. W konsekwencji na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.