Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 123/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i  par. 2 pkt 1 ,art. 190 i art. 145  par. 1 pkt 1b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 par. 1 pkt 4,art. 24 par. 1 pkt 5 i par 3 ,art. 106 par 5 , art. 134 par. 1 , art. 127 par. 3 i art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na postanowienie z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i 127 § 3 k.p.a, po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy K., na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu stwierdzono, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stronie przysługuje zażalenie do Ministra Transportu jako organu nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 18 ustawy o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych

i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej. Słownik znaczeń zwrotów, zawarty w art. 5 § 2 k.p.a. wskazuje, że pod pojęciem "minister" rozumie się m.in. kierowników centralnych organów administracji rządowej. Wobec tego uznać należy, że spełniona jest dyspozycja art. 127 § 3 k.p.a., a zatem postanowienie w pierwszej instancji wydane zostało przez ministra. Od takiego postanowienia, stronie przysługuje wyłącznie środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z tych względów pismo Wójta Gminy K. z dnia 6 marca 2007 r. uzupełnione pismem z dnia 12 marca 2007 r. nazwane "zażalenie" rozpoznane zostało jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 106 § 5 k.p.a. tylko strona ma prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zakończonej przez centralny organ administracji rządowej postanowieniem, w którym organ ten zajął stanowisko. Biorąc pod uwagę zastosowanie art. 106 § 2 k.p.a. w procedurach planistycznych, należy zaznaczyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wśród uczestników tych procedur podmiotów o statusie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym uznaje się, że za podmiot posiadający zdolność zaskarżenia takiego postanowienia uznać można wyłącznie gminę. Przepisy ustawy

o samorządzie gminnym dla wójtów i burmistrzów przewidują podwójną rolę. Z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej reprezentują gminę na zewnątrz (art. 31). W tej sytuacji wójt reprezentując gminę na

zewnątrz winien wyraźnie podkreślić, że czyni to w imieniu gminy jako podmiot reprezentujący ją, a nie jako organ administracji samorządowej

W przedmiotowej sprawie "zażalenie" z dnia 6 marca 2007 r. złożone zostało przez działającą na podstawie pełnomocnictwa Wójta Gminy K., G. S. Z treści załączonego do zażalenia pełnomocnictwa wynika, że oparte jest ono na przepisie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

a zatem upoważnia do działania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Stanowisko, potwierdzające działanie Wójta w zakresie określonym

w przepisie art. 39 ustawy, znajduje potwierdzenie w piśmie z dnia 12 marca 2007 r. sygnowanym pieczątką Urzędu Gminy. W związku z tym uznać należy, że środek odwoławczy wniesiony został przez podmiot nieuprawniony.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych podniesionych w zażaleniu, organ wskazał, że wbrew twierdzeniu "zażalenia", w treści uzasadnienia postanowienia wskazane zostały podstawy prawne zastrzeżeń. Nie jest trafny zarzut, że w punkcie 2 i 3 zaskarżonego postanowienia organ wskazał nieistniejącą podstawę prawną, a tym samym uznać należy, że nie została wskazana podstawa prawna. W wymienionych punktach przywołana została jedynie ustawa dokonująca zmiany w art. 16 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten obowiązywał w takim brzmieniu w chwili wydania postanowienia.

Wbrew treści zażalenia, w postanowieniu wskazano również podstawę prawną rozwiązań, których wprowadzenia w planie zagospodarowania przestrzennego żąda zarządca drogi. Podstawę tę stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zapis nakazujący wprowadzenie trwałego ogrodzenia wprowadzony został w oparciu o zapisy powołanego rozporządzenia oraz definicję autostrady zawartą w ustawie. Przepisy te w sposób jednoznaczny nakazują odcięcie możliwości obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do autostrady, a z obsługą autostrady nie związanych w inny sposób niż poprzez węzły komunikacyjne. Nie jest dopuszczalne skomunikowanie terenów przyległych do autostrady poprzez Miejsca Obsługi Podróżnych lub stacje benzynowe. W ocenie zarządcy drogi wprowadzenie zapisu nakazującego dokonanie trwałego ogrodzenia terenu w sposób jednoznaczny wykluczy możliwość skomunikowania terenu MOP z terenem planowanej inwestycji.

Za chybione należy uznać zarzuty, co do zakresu uzgodnień dokonywanych

w latach 1995-1997. W okresie od 1994 r. do chwili wydania zaskarżonego postanowienia, nastąpiła istotna zmiana tak stanu faktycznego jak i prawnego,

a w szczególności zmieniły się przepisy prawa budowlanego i przepisy wykonawcze, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny a także przepisy ustawy o drogach publicznych. Obowiązuje również rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W chwili dokonywania uzgodnień, o których wspomina skarżący, brak było przepisów regulujących kwestie warunków technicznych dróg. W sposób zasadniczy i nie odnoszący się do realiów początków lat 90, zmieniła się dynamika i sposób finansowania budowy dróg. W 1995 r. na podstawie porozumienia o realizacji Programu Współpracy Przygranicznej Polska-Niemcy PHARE 1994 r. rozpoczęto np. budowę dojazdu do przejścia granicznego w K. Organ wydający postanowienie zobowiązany jest wydać je w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jego wydawania. Dokonywane wcześniej ustalenia lub uzgodnienia mogą być brane pod uwagę o ile nie są sprzeczne z aktualnie obowiązującym stanem prawnym.

Nietrafny jest zarzut niedokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestycja w sposób istotny wpłynie na wielkość i rozkład ruchu na drodze nr [...],

a tym samym na bezpieczeństwo ruchu. GDDKiA pełni funkcję zarządcy drogi. Z racji tej gromadzi informację o sieci dróg oraz wykonuje pomiary ruch drogowego. Analiza tych informacji oraz plany inwestycyjne w zakresie budowy dróg, pozwalają określić stopień zmiany natężenia ruchu wywołany taką inwestycja jak centrum handlowo-usługowe z obiektami powyżej 2000 m2, usługami rozrywki i rekreacji w pobliżu miasta i przejścia granicznego.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina K. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:

- art. 23 oraz 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nieprawidłowe określenie warunków, na jakich może nastąpić uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. dla obszaru obejmującego tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie węzła autostrady [...] i drogi krajowej nr [...], obejmującego działki nr [...] obręb K. oraz działkę nr [...] obręb P. o łącznej powierzchni 47,7586 ha, polegające na niepowołaniu podstawy prawnej do określonych w ten sposób warunków uzgodnienia projektu planu,

- art. 124 k.p.a. przez niepowołanie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie w sposób wewnętrznie sprzeczny,

- art. 134 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia wobec braku przewidzianej w analizowanym przepisie "niedopuszczalności zażalenia",

- art. 106 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,

- § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez bezpodstawne nakazanie

wydzielenia na przedmiotowym planie działki nr 26/9 według planu podziału

geodezyjnego poprzez opisanie numeru działki i przywołanie podstawy prawnej - postanowienia z [...] Wojewody.

Skarżący podniósł, że powołany przez organ art. 134 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego, a druga niedopuszczalności odwołania. Poza tym kodeks nie określa bliżej warunków decydujących o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (zob. wyrok NSA z 24 II 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej nie doręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Z punktu widzenia zaskarżonego postanowienia nie zaszła żadna z powyższych przesłanek pozwalająca przyjąć, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Postanowienie z dnia [...] zostało wydane, zatem istniało w znaczeniu prawnym. Pozostawało ono także zaskarżalne, pomimo tożsamości podmiotowej organu I i II instancji, a nadto nie posiadało ostatecznego charakteru. Zażalenie wniesiono w przewidzianym przez prawo terminie i winno być ono rozstrzygnięte, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., w trybie ustanowionym dla rozpoznawania zażaleń.

W tym kontekście nie jest prawidłowe zastosowanie do procedury uzgadniania planu zagospodarowania przestrzennego przepisów k.p.a. Odnosi się to do powołanych przez organ art. 5 § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a., uzasadniających, zdaniem organu, niedopuszczalność zażalenia. Konieczność odpowiedniego stosowania k.p.a. do uzgodnień w zakresie procedur sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika przede wszystkim

z faktu, że mimo odesłania do przepisów postępowania administracyjnego, sporządzanie projektu planu miejscowego nie jest postępowaniem przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W odniesieniu do planu miejscowego na gruncie regulacji poprzedniej ustawy, została wypracowana linia orzecznictwa, która zachowuje aktualność również w świetle obecnych regulacji prawnych. Pogląd sformułowany przez orzecznictwo sprowadza się do konstatacji, że ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 cyt. ustawy), a nie decyzją administracyjną, procedura sporządzania planu jest więc szczególnym trybem legislacyjnym, a nie postępowaniem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 27 XI 1997 r., II SA/Wr 857/97, ONSA 1998/4/125). Rozciągnięcie w art. 24 ust. 1 ustawy regulacji k.p.a. na uzgodnienia dokonywane w zakresie sporządzania studium bądź planu miejscowego nie ma wpływu na charakter prawny uzgodnień oraz generalnie, procedury sporządzania studium bądź planu miejscowego. Oznacza jedynie, że z woli ustawodawcy, co do procedury dokonywania uzgodnień projektu studium bądź planu należy stosować odpowiednio art. 106 k.p.a., który w § 5 stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ administracji następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Ustawa odwołując się do przepisów k.p.a. nie nawiązuje do

szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym bardziej do regulacji dotyczących właściwości organów, czy statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Dlatego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na brak podstaw prawnych zaskarżonego postanowienia wskazuje także jego uzasadnienie, w którym organ w istocie odnosi się do merytorycznych zarzutów zażalenia oraz do postanowienia GDDKiA z dnia [...] W żaden sposób nie koreluje ono jednak ani z sentencją wydanego rozstrzygnięcia, ani z obowiązującymi przepisami prawa.

Skarżący podkreślił, że art. 24 ust. 2 cyt. ustawy stanowi lex specialis

w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej przez art. 24 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z generalną regułą uzgodnienie projektu studium lub planu następuje

w trybie art. 106 k.p.a. W konsekwencji, kwestionując stanowisko organu uzgadniającego, wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma jedynie możliwość zażalenia do organu wyższej instancji, a następnie skierowania skargi do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym, bezpodstawnym jest powołanie się

w postanowieniu z dnia [...] oraz w zaskarżonym postanowieniu na

art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, który, zdaniem GDDKiA, uzasadnia żądania sprecyzowane w punkcie

2 i 3 postanowienia z dnia [...] Ta podstawa prawna, powtórzona

w zaskarżonym postanowieniu, nie może być przyjęta w tego rodzaju uzgodnieniach.

Poza tym strona skarżąca wskazała, że organ nie sprecyzował na podstawie jakiego przepisu należy w planie zagospodarowania przestrzennego, umieścić zapis dotyczący konieczności budowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z projektowaną drogą zapewniającą obsługę komunikacyjną terenu objętego planem, na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą drogi krajowej nr [...]. Podkreślono także, że zapis odnośnie "trwałego" ogrodzenia wskazany w pkt 3 postanowienia z dnia [...] nigdy nie będzie możliwy do wyegzekwowania, pomimo zajętego stanowiska w tym zakresie przez GDDKiA. Ingerowanie we wzajemne stosunki właścicielskie sąsiadujących ze sobą działek, jest sprzeczne nie tylko z przepisami prawa w zakresie kompetencji organu, ale powoduje też naruszenie podstawowych, cywilistycznych stosunków prawnych podmiotów prywatnych.

Zdaniem strony skarżącej bezprzedmiotowe są uwagi organu dotyczące uzgodnień dokonywanych w latach dziewięćdziesiątych. Istotne jest natomiast to, iż w dotychczasowych uwagach do planu wyrażonych w piśmie GDDKiA z dnia 22 lipca 2004 r., wskazano jedynie, że teren objęty planem należy podłączyć do drogi krajowej nr [...], przez istniejący wjazd i poprzez istniejący węzeł do drogi [...]. Stwierdzono również, że należy uwzględnić w planie, docelowy układ komunikacyjny: tzw. obejście zachodnie S. i związany z tym docelowy układ węzłów. Wynika stąd, iż podłączenie terenów objętych planem (za wyjątkiem stacji paliw na działce 26/9) ma odbywać się poprzez istniejący wjazd z drogi krajowej nr [...], natomiast w postanowieniu z dnia [...] podłączenie do autostrady [...] możliwe będzie tylko poprzez istniejący węzeł K. i dalej istniejący wjazd na drodze nr [...]. Postępując w ten sposób GDDKiA nie uzgadnia planu, stosownie do treści art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115), a wyłącznie nakazuje umieścić zapis dotyczący konieczności budowy węzła/skrzyżowania. Wskazania wymaga fakt, że już w 1995 r. możliwość dojazdu do opisanego terenu, wówczas przeznaczonego pod tzw. centrum usługowo – przemysłowe (decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...]), od strony autostrady [...] uzgodniona zastała pozytywnie przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w S. (uzgodnienie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych Nr [...] z dnia [...] w aktach sprawy) stosownie do wyrażonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych stanowiska w piśmie z dnia 28 grudnia 1994 r. Poza tym został uzgodniony przez ten organ, wykonany i odebrany bez jakichkolwiek zastrzeżeń przez wspomnianą Dyrekcję wjazd z drogi krajowej nr [...] na obecne tereny 3 U C (decyzja Wojewody z dnia [...], w aktach sprawy). W dotychczasowych uwagach nakazano przewidzieć rozwiązanie docelowe, czyli podłączenie drogą zbierająco - rozprowadzającą do węzła obejścia zachodniego S., natomiast wcześniej nakazano zlikwidować tę drogę. Sprzeczność tych zapisów, a także upływ czasu, w jakim GDDKiA zgłasza swoje żądania, unikając praktycznie uzgodnienia Planu, działa nie tylko na szkodę Gminy K., ale także na właścicieli działek w niej położonych oraz narusza ich interes prawny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, lub o oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Sz 506/07, po rozpoznaniu skargi Gminy K., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniony organ, o którym mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, projekt planu miejscowego. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wskazał tym samym, że stanowisko organu uzgadniającego jest wyrażane w formie postanowienia. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. na stanowisko zajęte przez organy uzgadniając projekt planu miejscowego gminie służy zażalenie. Do rozpatrzenia zażalenia właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego (art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). Zgodnie z § 2 ust.1 Statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiącej załącznik do zarządzenia Nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. MI Nr 3, poz. 8), Generalny Dyrektor kieruje GDDKiA przy pomocy zastępców Generalnego Dyrektora, dyrektora generalnego urzędu oraz dyrektorów oddziałów i komórek organizacyjnych wymienionych w § 3 ust. 1 i 2. Poza tym w myśl ust.2 i 3 powołanego Statutu w składa GDDKiA wchodzą oddziały terenowe na czele, których stoi dyrektor oddziału.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku uzgadniania projektu planu miejscowego, na postanowienie dyrektora oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad służy zażalenie do Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad jako organu nadrzędnego w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym, że do rozpoznania zażalenia uprawniony był Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania – art. 19 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 18a ust. 6 ustawy o drogach publicznych, organizację wewnętrzną GDDKiA określa statut nadany przez ministra właściwego ds. transportu. Na podstawie § 5 statutu GDDKiA stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych

i Autostrad, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nadał GDDKiA regulamin organizacyjny. Zgodnie z § 26 pkt 10 powyższego regulaminu uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz rozpatrywanie wniesionych w tych sprawach środków zaskarżenia należy do Oddziału GDDKiA. Stąd też Dyrektor Oddziału, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora i zgodnie z regulaminem organizacyjnym, wydał zaskarżone postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi oraz zasądził od Gminy K. na rzecz GDDKiA kwotę 220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd drugiej instancji stwierdził, że, przyjmując dopuszczalność postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, a więc w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem w rozumieniu przepisów tego kodeksu. Wydane w dniu

[...] oraz w dniu [...] postanowienia wydane były przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, mimo że w ramach dekoncentracji kompetencji tego organu oba postanowienia wydane zostały przez Dyrektora Oddziału w S. GDDKiA. W myśl bowiem § 2 ust. 1 Statutu GDDKiA stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury w sprawie nadania statutu GDDKiA, Generalny Dyrektor kieruje swoim aparatem pomocniczym w postaci Generalnej Dyrekcji m. in. przy pomocy dyrektorów oddziałów, przy czym zakres czynności osób wymienionych w ust. 1 ustala Generalny Dyrektor.

Niezależnie od tego w skardze kasacyjnej powołano się na regulamin organizacyjny Generalnej Dyrekcji, z którego wynika, że uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz rozpatrywanie wniesionych w tych sprawach środków prawnych powierzono oddziałom Generalnej Dyrekcji. Potwierdza to zarzut skargi kasacyjnej, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie nastąpiło w sprawie wydanie zaskarżonego do tego Sądu postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości.

Dyrektor Oddziału GDDKiA działał więc w granicach kompetencji Generalnego Dyrektora, będącego ministrem w rozumieniu k.p.a. Tak więc od postanowienia tego organu na podstawie art. 106 § 5 w zw. z art. 144 i 127 § 3 k.p.a. służył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do tego samego organu. Mimo, że w zaskarżonym postanowieniu nie zamieszczono klauzuli "z upoważnienia Generalnego Dyrektora", ten mankament nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej nie może się odnieść do okoliczności, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające z dnia [...] wydane zostały przez tego samego pracownika GDDKiA – zastępcę Dyrektora Oddziału w S.

W dniu 28 maja 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie wpłynęło pismo Wójta Gminy K. informujące o tym, że w dniu 24 grudnia 2007 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło postanowienie datowane na dzień [...] uzgadniające projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obszaru obejmującego tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie węzła autostrady [...] i drogi krajowej

nr [...]. Wobec powyższego postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd wojewódzki nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 490). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sad Administracyjny, b) po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. zostało wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej

w niniejszej sprawie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, przesądził, że skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zgodnie

z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, a więc

w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest ministrem w rozumieniu przepisów tego kodeksu, zaś w myśl § 2 ust. 1 Statutu GDDKiA stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury w sprawie nadania statutu GDDKiA, Generalny Dyrektor kieruje swoim aparatem pomocniczym w postaci Generalnej Dyrekcji m. in. przy pomocy dyrektorów oddziałów, to Dyrektor GDDKiA oddział w S. działał w granicach kompetencji Generalnego Dyrektora. Tak więc od postanowienia tego organu na podstawie art. 106 § 5 w zw. z art. 144 i 127 § 3 k.p.a. służył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do tego samego organu. W związku z powyższym za nieuzasadniony należy uznać pogląd wyrażony w uchylonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 4 lipca 2007 r., że do rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...] Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. uprawniony był Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, i że w związku z tym w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Jednocześnie, w ocenie tutejszego Sądu – rozstrzygającego w granicach danej sprawy lecz niebędącego, na podstawie art. 134 § 1 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - istnieją podstawy, aby stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Analiza treści zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] prowadzi do wniosku, że oba wskazane wyżej postanowienia zostały podpisane przez tego samego pracownika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – zastępcę Dyrektora Oddziału w S. (na co zresztą zwrócił uwagę w swoim orzeczeniu z dnia 10 stycznia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny).

Stosownie do treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Zgodnie zaś z art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenie pracownika następuje, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości, co do bezstronności pracownika. Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to na stan faktyczny, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako zdeterminowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w tym postępowaniu. Należy mieć bowiem na uwadze, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa organy administracji – organ, który wszczął postępowanie i organ wyższego nad nim stopnia. Ze względu na to, że nad ministrem, samorządowym kolegium odwoławczym nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. – chcąc zadośćuczynić wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przewidział wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ – ministra lub kolegium, który to wniosek posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Skoro zatem prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 i wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 442/06).

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie w wydaniu obu postanowień: zaskarżonego i poprzedzającego go, brał udział ten sam pracownik, uznać należało, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych względów, na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 b

w związku z art. 190 zdanie pierwsze cytowanej wyżej ustawy, orzeczono jak

w sentencji.