Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 376/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 § 4, art 145 § 1 pkt 1 lit. c, art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J., A. J., M. K., M. .D. i W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 367/18 w sprawie ze skargi B. J., A. J., M. K., M. .D. i W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 września 2018 r. oddalił skargę B. J., A. J., M. K., M. D. i W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z 7 kwietnia 2014 r. B. J., A. J., M. K., W. J. i M. D. wystąpili do Starosty [...] o dokonanie waloryzacji i wypłatę odszkodowania, na podstawie art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za wywłaszczoną nieruchomość, położoną przy ul. B. o powierzchni 10.850 m2. Wspomniana nieruchomość stanowiła własność J. J. i zgodnie z decyzją Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 1980 r. ustalono odszkodowanie za ww. nieruchomość przejętą na rzecz Państwa na kwotę 198.633 zł. Przyznana kwota - jak wskazali wnioskodawcy - nie została wypłacona nigdy uprawnionemu, ani też złożona do depozytu sądowego.

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. orzekł o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., uchylił ww. decyzję w sentencji i w tym zakresie orzekł o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] marca 1980 r. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 689/16 uchylił decyzje obu instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta [...] , decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. orzekł o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] lipca 1979 r. ustalony został teren budowlany między ulicami: W. i B. oraz jego podział na działki budowlane. Zgodnie z załącznikiem graficznym do powyższego zarządzenia jego działaniem objęta została m.in. działka nr [...] i działka nr [...] stanowiące własność J. J.. Decyzją z [...] marca 1980 r. Zastępca Naczelnika Miasta i Gminy w K. ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość przejętą na rzecz Państwa na mocy zarządzenia nr [...] z [...] lipca 1979 r., na kwotę 198.633 zł. Decyzja stała się ostateczna z dniem 15 kwietnia 1980 r. W dokumentacji archiwalnej odnaleziono szacunek z 20 listopada 1979 r. dotyczący działek i upraw rolnych położonych w K. między ul. W. i B.. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie tego szacunku, zgodnie z którym za działkę nr [...] o pow. 7.495 m2 ustalono odszkodowanie w wysokości 134.910 zł, za działkę nr [...] o pow. 3.355 m2 w wysokości 60.390 zł. Ustalono również odszkodowanie za naniesienia roślinne (zasiew trawy i żyta) w wysokości 3.333 zł. Łącznie wysokość odszkodowania zgodnie z wyceną określono na kwotę 198.633 zł.

W ocenie Starosty, dokumentem mogącym potwierdzać, iż nastąpiło wykonanie decyzji z [...] marca 1980 r. jest porozumienie zawarte w dniu 29 sierpnia 1995 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T., działającym w imieniu Skarbu Państwa a J. J. (synem J. J., działającym jako pełnomocnik J. J.). Porozumienie zostało zawarte w toku postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Z treści porozumienia wynika jednoznacznie, że J. J. zwróci Skarbowi Państwa odszkodowanie jakie otrzymał w 1980 r. za nieruchomość położoną w K. nr działki [...] o powierzchni 0,0545 ha (stanowiącą cześć dawnej działki nr [...]) w wysokości przeliczonej na cenę 1 g żyta tj. 433,06 zł. Porozumienie zostało podpisane przez pełnomocnika J. J. - J. J., który został ustanowiony na podstawie aktu notarialnego z dnia 22 marca 1995 r. stanowiącym umowę przeniesienia roszczeń w zakresie zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Starosty, dokumentem potwierdzającym wypłatę odszkodowania jest także pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 4 lipca 1996 r. skierowane do byłego właściciela nieruchomości - J. J. w sprawie terminu spotkania zaplanowanego na 11 lipca 1996 r., na którym miały być wyjaśnione kwestie związane ze zwrotem pobranego odszkodowania za grunty położone pomiędzy ul. P. a ul. B. a także sposób przywrócenia własności części nieruchomości pomiędzy ulicami W. a B.. Dokumentem potwierdzającym wypłatę odszkodowania jest także notatka służbowa spisana w dniu 28 sierpnia 1995 r. w Urzędzie Rejonowym w T. na okoliczność rozmowy z J. J., z której wynika, że J. J. został poinformowany o obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania za działkę położoną w K. oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0545 ha.

Ponadto, jak wskazał Starosta, ustalenie czy J. J. był adresatem zobowiązań podatkowych z tytułu własności nieruchomości nie przyniosło niezbędnych informacji, ponieważ nie zachowały się dokumenty z czasów wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania, a także z lat późniejszych. Starosta ocenił, na podstawie zebranego materiału dowodowego, iż wypłata odszkodowania ustalonego w decyzji Naczelnika Miasta Gminy w K. z dnia [...] marca 1980 r. nastąpiła.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego celem było ustalenie czy odszkodowanie za wywłaszczone parcele zostało przekazane do depozytu sądowego, czy tez uprawniona osoba odebrała je bezpośrednio. W poszukiwaniu dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania Starosta wystąpił do wielu podmiotów. Uzyskane odpowiedzi nie wniosły niczego nowego do sprawy. Organ pierwszej instancji dopuścił z urzędu dowód z oświadczeń 8 świadków - byłych pracowników Urzędu Miejskiego w K. oraz Banku Spółdzielczego w K., ale z oświadczeń tych osób wynika, iż nie pamiętają one okoliczności wypłaty wskazanego odszkodowania na rzecz osoby uprawnionej. Brak jest również dowodów potwierdzających czy J. J. był płatnikiem zobowiązań podatkowych z tytułu własności działek, co wynika z krótkiego okresu ich przechowywania. Dokonując oceny podjętych w tej kwestii czynności i dokonanych ustaleń organ odwoławczy nie znalazł uchybień. Wskazał, że nie zachował się żaden finansowy dowód potwierdzający dokonanie wypłaty odszkodowania. Wojewoda podkreślił, że podjęte przez organ pierwszej instancji działania doprowadziły do odnalezienia dokumentów, które w ocenie organu odwoławczego mają decydujące znaczenie dla sprawy. W zasobie akt archiwalnych odnaleziono pismo J. J., skierowane do Urzędu Miasta i Gminy w K. z 28 lutego 1983 r., a stanowiące odpowiedź na decyzję z [...] stycznia 1983 r. w sprawie wywłaszczenia działki gruntu przy ul. B., z którego wynika, że wnioskodawca nie wyraża zgody na wywłaszczenie nieruchomości i podnosi, iż "Urząd wykupił już (...) na terenie miasta pod cele parcelacji domków jednorodzinnych (...) w sumie 1,5 ha ziemi". Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] stycznia 1983 r. dotyczyła wyłożenia do publicznego wglądu projektu zarządzenia o ustaleniu terenów B., zawierających jednocześnie podział tych terenów na normatywne działki budowlane. W skardze skierowanej do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w Warszawie z dnia 14 marca 1984 r. J. J. poinformował, iż "od 1975 r. zaczęto (...) zabierać ziemię potrzebną do rozbudowy miasta. W 1979 r. Urząd Miasta i Gminy wykupił (...) 1,5 ha gruntu pod budownictwo jednorodzinne za niską cenę płacąc 18 zł za 1 m2". Określoną cenę uzyskały będące przedmiotem postępowania działki nr [...] i [...], co wynika z treści złożonego do akt sprawy szacunku z dnia 20 listopada 1979 r. dotyczącego działek i upraw rolnych położonych w K. między ul. W. i B.

W ocenie Wojewody [...], tak sformułowane pisma wskazują, że J. J. otrzymał stosowne odszkodowanie za działki nr [...] i [...]. W ich treści właściciel wyraźnie potwierdził, iż sporny grunt został od niego wykupiony przez Urząd Miasta i Gminy w K. "za niską cenę płacąc 18 zł za m2". W sytuacji gdyby J. J. nie otrzymał należnego mu odszkodowania za sporny grunt z pewnością ubiegałby się o jego wypłacenie przez właściwe organy.

Jak następnie wskazał Wojewoda, wnioskiem z 12 listopada 1994 r. J. J. wystąpił "o zwrot niewykorzystanych działek" pochodzących z jego własności przy ul. B. i W., przejętych w 1980 r., na mocy zarządzenia nr [...] oraz przy ul. P., na podstawie zarządzenia nr [...]. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej 1 lutego 1995 r. w Urzędzie Rejonowym Oddział w K. wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w K. stanowiła m.in. cześć działki nr [...]. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] kwietnia 1995 r. umorzone zostało postępowanie o zwrot części, przejętej na Skarb Państwa, nieruchomości położonej w K. przy ul. B. ozn. byłym nr [...], obecnie nr [...] o pow. ogólnej 0,545 ha. W uzasadnieniu decyzji zostało zapisane, że J. J. nie utracił własności tej nieruchomości, dlatego też brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 69 ustawy z 1958 r. o zwrocie gruntów jako zbędnych na cel jaki zostały przejęte.

W konsekwencji wydanego rozstrzygnięcia ustalone zostało pomiędzy pracownikiem Urzędu Rejonowego w T. a J. J. (synem i pełnomocnikiem J. J.), iż za działkę położoną w K. oznaczoną nr [...] o pow. 545 m2, która nie stała się własnością Skarbu Państwa powinno być zwrócone odszkodowanie. Uzgodniono, że wypłacone odszkodowanie zostanie wyliczone na podstawie cen żyta w chwili jego ustalenia oraz w chwili obecnej, na co J. J. wyraził zgodę. Zmiana w ewidencji gruntów odnośnie przywrócenia własności działki zostanie wprowadzona po uiszczeniu należności. Na notatce podpis złożył J. J. (notatka służbowa z 28 sierpnia 1995 r.).

W dniu 29 sierpnia 1995 r. zawarte zostało porozumienie pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego a J. J. na okoliczność zwrotu odszkodowania. Ustalone zostało, iż właściciel zwróci Skarbowi Państwa odszkodowanie jakie otrzymał w 1980 r. za nieruchomość położoną w K. ozn. nr działki [...] o powierzchni 0,0545 ha w wysokości 433,06 zł.

Wśród zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów odnaleziono także decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] marca 1996 r. o umorzeniu postępowania z wniosku J. J. o zwrot przejętych na Skarb Państwa nieruchomości położonych w K., w obrębie 5, ozn. nr działek [...] i [...] (przy ul. O.). Z decyzji wynika, iż w 1979 r. przejęto od J. J. nieruchomość położoną w K. o pow. ogólnej 1,0850 ha ozn. nr dz. [...] i [...] po tereny budownictwa jednorodzinnego. Działki o zwrot, których wystąpił były właściciel, nie zostały wykorzystane pod budownictwo jednorodzinne. Działka położona przy ul. O. [...] ozn. nr [...] o powierzchni 0,0458 ha została oddana w użytkowanie wieczyste, druga działka nr [...] o powierzchni 0,0728 ha nie została rozdysponowana i jest przeznaczona pod poszerzenie ul. W..

Wojewoda wskazał również, że w chwili obecnej zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] obowiązuje w obrocie prawnym, co skutkuje przyjęciem, iż wywłaszczone na jego mocy nieruchomości, stały się własnością Skarbu Państwa.

Następnie Wojewoda podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego, stosownie do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przesłuchano wnioskodawczynię – B. J. W ocenie Wojewody, przesłuchanie ww. nie wniosło żadnych nowych okoliczności faktycznych, które mogłyby odnieść wpływ na odmienną od dotychczasowej, ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o tym, że odszkodowanie za działki nr [...] i [...], ustalone w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z [...] marca 1980 r. zostało wypłacone właścicielowi nieruchomości, tj. J. J.

Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli: B. J., M. D., W. J., A. J. i M. K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu przytoczył treść art. 153 P.p.s.a. i przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zajmował się już oceną zgodności rozstrzygnięć organów wydawanych w odniesieniu do kwestii waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. II SA/Łd 689/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w tym przedmiocie. Przywołany wyrok jest prawomocny od 18 lutego 2017 r. Sąd w sprawie ww. stanął na stanowisku, że w sprawie nie ma bezpośredniego dowodu świadczącego o wypłacie spornego odszkodowania. Co prawda brak jest – zdaniem Sądu – podstaw do przyjęcia, że dowodem wypłaty odszkodowania może być jedynie odpowiedni dokument (w tym np. dowód księgowy, przelew bankowy lub przekaz pocztowy), ale w przypadku jego braku ustalenie faktu wypłaty odszkodowania powinno być logicznym wynikiem prawidłowej oceny całokształtu okoliczności i dowodów zgromadzonych w sprawie. W sprawie usprawiedliwione było poszukiwanie dowodów pośrednich. Jak dostrzegł Sąd, J. J. zobowiązał się do zwrotu odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej jako działka [...] co może już stanowić pośredni dowód i podstawę do rozważań przyjęcia domniemania, że otrzymał wcześniej odszkodowanie za działkę [...]. Jednak – jak argumentował Sąd – to domniemanie musi zostać poprzedzone wnikliwą oceną pozostałego materiału dowodowego, czego w sprawie zabrakło. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ uzupełnił wskazane niedociągnięcia, tym razem dokonując rzetelnej i wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organ w szczególności w toku postępowania wystąpił do archiwów w celu poszukiwania dowodów w sprawie, skierował stosowne zapytania do kilku banków zajmujących się w okresie wywłaszczenia wypłatami odszkodowań. Wszystkie te działania niestety nie pozwoliły na odnalezienie bezpośredniego dowodu wskazującego czy doszło do zapłaty odszkodowania czy nie. Żaden z podmiotów, do których występował organ nie posiada dokumentu bezpośrednio potwierdzającego wypłatę odszkodowania, bądź tezę przeciwną. Z tego powodu organ słusznie zaczął ustalać wskazaną okoliczność za pomocą innych dowodów.

W treści ww. wyroku Sąd wówczas rozpoznający sprawę podkreślił, iż organ nie podjął ustaleń czy zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. w sprawie ustalenia terenu budowalnego i jego podziale na działki budowlane, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W odniesieniu do tej kwestii Wojewoda w motywach kontestowanej decyzji zwrócił uwagę na treść postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2009 r., sygn. II SA/Łd 355/09. Sięgając do treści tegoż postanowienia można dostrzec, iż zaskarżonego zarządzenia nie można zakwalifikować do żadnej z grupy aktów prawnych wymienionych w powołanym przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a. A ponieważ zaskarżony akt nie był objęty kognicją sądu administracyjnego, skarga podlegała odrzuceniu. Tym samym – jak słusznie przyjęły organy obu instancji – zarządzenie nadal jest elementem obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne kształtując sytuację prawną określonych podmiotów.

W ocenie Sądu niezbędnym w sprawie było także ustalenie czy zarządzenie to stało się podstawą wpisu w księdze wieczystej, kto figuruje jako właściciel nieruchomości, w tym czy J. J. był adresatem zobowiązań podatkowych z tytułu własności spornych nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii organy stwierdziły sięgając do treści protokołu z przesłuchania B. J., iż wszystkie działki nadal istnieją w jej księdze wieczystej, w której właścicielami aktualnie są dzieci B. J.. Ponadto, jak wskazał Starosta, ustalenie czy J. J. był adresatem zobowiązań podatkowych z tytułu własności nieruchomości nie przyniosło niezbędnych informacji, ponieważ nie zachowały się dokumenty z czasów wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania, a także z lat późniejszych.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji i uwzględniając treść zacytowanego wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego rzetelnie skompletowały materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo oceniły, że wywłaszczony właściciel nieruchomości (J. J.) otrzymał odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, co uzasadniało orzeczenie o odmowie waloryzacji i wypłaty tegoż odszkodowania. Choć – co nie budzi wątpliwości – okoliczność ta została wykazana za pośrednictwem dowodów o charakterze pośrednim, bowiem zakrojone na szeroką skalę postępowanie dowodowe nie pozwoliło na odnalezienie dowodów bezpośrednio wskazujących na wypłatę odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu nieprzesłuchania wszystkich wnioskodawców – w ocenie składu orzekającego – po pierwsze sąd poprzednio rozpoznający sprawę wskazał jedynie na taka możliwość, nie formułując w tym względzie nakazu. Okoliczność ta nadto nie ma istotnego znaczenia w sprawie, bowiem zarówno we wniosku inicjującym postępowanie, jak i w składanych w toku postępowania środkach odwoławczych skarżący wyrażali swoje stanowisko w sprawie w zakresie stwierdzenia, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Skarżący nie byli właścicielami nieruchomości w dacie wypłacania należnego odszkodowania, zatem ich widza ma co najwyżej charakter pośredni, zaś żądanie wypłaty odszkodowania skierowane w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do ich twierdzeń, których weryfikację organ przeprowadził na podstawie innych obiektywnych dowodów powołanych w sprawie i w sposób wyczerpujący uzasadnił swe stanowisko. W sprawie – w obliczu zebranych dowodów – nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 132 ust. 3 u.g.n.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli: B. J., M. D., W. J., A. J. i M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. - polegające na niewymienieniu i nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżących podnoszonych w skardze, braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał pełnej kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, do czego był zobowiązany;

2) art. 151 i 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 15, 75 § 1 i 2, 77 §1, 80, 81a§ 1, 86 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję:

a) niedopuszczenie z urzędu oraz na wniosek stron dowodu z przesłuchania wszystkich stron postępowania administracyjnego (wszystkich skarżących) na okoliczność ustalenia okoliczności związanych z faktem dokonania albo niedokonania wypłaty odszkodowania ustalonego na podstawie ostatecznej decyzji o numerze [...] z dnia [...] marca 1980 r. o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na rzecz Państwa położoną w K. przy ulicy B. o powierzchni 10.850 m2, oznaczonych wówczas jako działki o numerach [...] i [...] oraz niewzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżących jako obywateli,

b) odstąpienie od zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez ustalanie stanu faktycznego sprawy w oparciu o domniemania, domysły i poszlaki, podczas gdy brak jest jednoznacznego dowodu przesądzającego fakt rzekomej wypłaty odszkodowania na rzecz poprzednika prawnego skarżących, co winno być poczytane na ich korzyść,

c) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności przedstawionych przez skarżącą B. J. wyjaśnień złożonych w toku jej przesłuchania, a zwłaszcza okoliczności, że nałożony na J. J. obowiązek zwrotu odszkodowania za zwróconą mu część nieruchomości oznaczoną jako działką [...] mógł wynikać z faktu, iż jedynie część tej działki była uprzednio częścią działki oznaczonej byłym numerem [...], zaś część stanowiła wycinek innej działki skarżących wywłaszczonej na mocy odrębnej decyzji administracyjnej, jak również okoliczności, iż zarówno J. J., jak i J. J. przez cały czas kontestowali ważność decyzji o numerze [...] z dnia [...] marca 1980 r. o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na rzecz Państwa położoną w K. przy ulicy B. o powierzchni 10.850 m2 i czynili wszystko, aby tę nieruchomość odzyskać, a tym samym wątpliwym jest twierdzenie organu i Sądu I instancji, iż J. J. nie zgodziłby się na zwrot symbolicznie ustalonego odszkodowania za część nieruchomości także w razie nieuzyskania pierwotnie ustalonego odszkodowania w całości ani w żadnej części, aby tylko odzyskać niesłusznie zabrane mu działki gruntu, co wynika z faktu, iż decyzja z 1980 roku jest niezgodna z prawem, aczkolwiek nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż nie mieści się ona w kognicji sądu administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.),

d) pominięcie przy ocenie dowodów okoliczności potwierdzonej dokumentem (notatką), iż odszkodowanie ustalone decyzją z 1980 roku w wysokości 198.633 złote nie zostało odebrane bezpośrednio przez J. J., lecz zostało złożone do depozytu bankowego, zaś art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), na mocy którego ustalono wysokość odszkodowania, które następnie trafiło do depozytu bankowego, regulował kwestie związane z wypłatą odszkodowania. Odszkodowanie to - co do zasady - było płatne w ratach, a przepisy nie przewidywały żadnej jego waloryzacji. Przepisy wykonawcze do tej ustawy ustanawiały obowiązek przekazania sumy odszkodowania płatnej w ratach na rachunek osoby uprawnionej do odszkodowania, prowadzony przez właściwy oddział Powszechnej Kasy Oszczędności oraz wysokość oprocentowania (vide: rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 1973 r. w sprawie oprocentowania i przedterminowych wypłat odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości - Dz. U. Nr 1, poz. 5 z 1974r.). Stosownie do art. 27 ust. 2 tej ustawy sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. Z tego faktu wynika zatem jednoznacznie, iż do bezpośredniej wypłaty odszkodowania J. J. nie doszło, skoro suma odszkodowania została złożona do depozytu bankowego, zaś brak jest jakichkolwiek dalszych dowodów, jakoby została ona przez niego podjęta. Zwłaszcza w kontekście faktu, iż odszkodowanie to miało być wypłacane w ratach, zaś żaden z przesłuchanych ówczesnych pracowników banku, nie pamięta, aby J. J. lub J. J. odbierali jednorazowo lub w ratach kwotę odszkodowania, zgodnie z zasadami logiki należy przyjąć, iż nie zostało ono im wypłacone,

e) nieustalenie przez organ administracyjny i pominięcie tej okoliczności przez Sąd czy zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy K. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane, stało się podstawą wpisu w księdze wieczystej, a tym samym nieustalenie, kto figuruje jako właściciel nieruchomości - w tej mierze organ oparł się na twierdzeniu B. J., które zarazem uznaje za pozbawione waloru wiarygodności i nieprzydatne dla sprawy, zamiast dokonać sprawdzenia tej okoliczności samodzielnie w księgach wieczystych, przez co okoliczność tę należy uznać za faktycznie nieustaloną, a ma ona bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

f) naruszenie przyjętej w k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) albowiem rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki - tymczasem w realiach niniejszej sprawy można zarówno logicznie wywieźć tezę, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone, jak i tezę, że mogło ono zostać wypłacone, ale nie można wywieźć jednoznacznej tezy, iż faktycznie zostało wypłacone, wobec czego wątpliwości wynikające ze skąpości materiału dowodowego winny być poczytywane na korzyść strony,

g) błędne przyjęcie, że skoro J. J. zobowiązał się do zwrotu odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] to może to stanowić podstawę przyjęcia domniemania, że otrzymał on wcześniej odszkodowanie za działkę [...] z uwagi na nieuwzględnienie przez organy administracyjne, jak i sąd I instancji okoliczności, iż zarówno J. J., jak i J. J. i ich następcy prawni konsekwentnie nie uznawali legalności decyzji o wywłaszczeniu z 1980 roku, a tym samym nie uznawali ustalonego tą decyzją odszkodowania za zasadne i odpowiadające rzeczywistej wartości ich nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa i aż do 2011 roku strony podejmowały różne działania mające na celu podważenie decyzji wywłaszczeniowej i odzyskanie swych nieruchomości,

h) niewzięcie pod uwagę, że wobec J. J. i J. J. toczyło się kilka postępowań wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości położonych przy ulicy W., O. i P. w K., jak choćby postępowanie wywłaszczeniowe, które nastąpiło na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 1983 roku, w wyniku którego decyzją z dnia [...] listopada 1983 r. o numerze [...], orzeczono o ustaleniu odszkodowania w wysokości 310.980,44 na rzecz J. J. za inną nieruchomość położoną w K. przy ulicy B. oraz niesprawdzenie przez organ administracyjny, jaki był dokładny zakres i położenie działek gruntu wywłaszczanych na mocy kolejnych decyzji administracyjnych, przez co zobowiązanie do zwrotu części odszkodowania, notatka dotycząca terminu spotkania zaplanowanego na dzień 11 lipca 1996 r., na którym miały być wyjaśnione kwestie związane ze zwrotem pobranego odszkodowania za grunty położone pomiędzy ulicą P. i B. jako dowody mające świadczyć o rzekomej wypłacie odszkodowania objętego wnioskiem mogą w istocie dotyczyć innych nieruchomości, objętych innymi decyzjami o wywłaszczeniu, czego jednak nie ustalono poprzestając na ogólnikowych domysłach i domniemaniach.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 3 u.g.n polegające na jego niesłusznym niezastosowaniu w realiach niniejszej sprawy na skutek naruszenia przepisów postępowania, o których mowa powyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej wskazano, że została ona oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że o ile co do zasady ciężarem dowodzenia w postępowaniu administracyjnym obarczony jest organ, o tyle - co podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie - będący elementem zasady prawdy obiektywnej, spoczywający na organach ciężar dowodzenia nie ma charakteru nieograniczonego. Organy mają bowiem z jednej strony podejmować wszelkie działania w celu ustalenia pełni okoliczności faktycznych sprawy, ale z drugiej strony ustawodawca zastrzega, że mają być to jednocześnie działania niezbędne dla realizacji wspomnianego celu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach niejednokrotnie podkreślał, że nałożenie na organy ciężaru dowodzenia nie może oznaczać obciążenia tych organów nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla sprawy. (por. np. wyroki: z 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 391/05; z 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 59/06)

Nie oznacza również, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy należyta ocena zebranego materiału dowodowego prowadziłaby do nieodmiennej konstatacji, że z innych dowodów, poza ujawnionymi, nie należy oczekiwać zmiany ustalonego stanu faktycznego. W skrajnej postaci bowiem prowadziłoby to do faktycznej niemożności ukończenia jakiegokolwiek postępowania z obawy przed pominięciem jakiegoś dowodu, niezależnie od jego wartości dowodowej oraz w związku z wzajemnymi oczekiwaniami stron, co do konieczności przeprowadzenia dowodu przez przeciwnika procesowego.

Także skorzystanie przez stronę postępowania z prawa inicjatywy dowodowej i zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności uwzględnienia tych wniosków i przeprowadzenia żądanych dowodów. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że organy nie mają obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające są inne dowody zebrane w toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1313/08).

Podsumowując, organy administracyjne mają wprawdzie obowiązek gromadzenia i uzupełniania materiału dowodowego, ale jedynie do momentu uzyskania pewności w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. stwierdzenia, że stan ten podpada pod hipotezę określonej normy prawnej o charakterze materialnoprawnym.

Zarzuty kasacji nie podważyły rzetelności i kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Autor kasacji skutecznie nie zakwestionował zaakceptowanego przez kontrolowany Sąd ustalenia, iż J. J. otrzymał odszkodowanie za wywłaszczoną w 1980r. nieruchomość. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi ocena zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów z punktu widzenia ich racjonalności i zgodności z zasadami doświadczenia życiowego. Sąd słusznie dał wyraz temu, że najistotniejsze w tym względzie są dowody, pochodzące z okresu wywłaszczenia. W tym kontekście sam fakt pominięcia dowodu z przesłuchania wszystkich stron w sytuacji gdy nie byli właścicielami nieruchomości w dacie wywłaszczenia i autor kasacji nie określił okoliczności, które wskutek wysłuchania wszystkich stron miałyby przemawiać za wydaniem decyzji o innej treści nie może stanowić o wadliwości proceduralnej w rozumieniu art. 145§1pkt.1lit.c. P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 15, 75 § 1 i 2, 77 §1, 80, 81a§ 1, 86 oraz 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko autora kasacji, że oświadczenie J. J., w którym zobowiązał do zwrotu otrzymanego w 1980r. odszkodowania nie może skutkować przyjęciem, że wypłata objęła całość odszkodowania za wywłaszczone wówczas działki ocenić należy jako niczym nie popartą polemikę z prawidłowo poczynionymi ustaleniami. W treści kasacji nie powołano żadnego dowodu skutecznie podważającego przyjęte w tym zakresie ustalenia. Istotne znaczenie przy tej ocenie mieć musi, że kontrolowany Sąd zaaprobował ocenę ustaleń organu, dokonaną w odniesieniu do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym o charakterze archiwalnym. Podnoszone w kasacji wątpliwości mają zatem charakter sugestii i domniemań skoro wskazywane jako podstawa ustaleń dowody nie są wzajemnie sprzeczne i korelują nawzajem.

Identycznie potraktować należy sugestie, że zwrócone przez J. J. odszkodowanie mogło w istocie dotyczyć nieruchomości wywłaszczonych w innym czasie i na podstawie innych decyzji.

Wbrew zarzutom kasacji przeprowadzone postępowanie nie wykazało również, by kwota spornego odszkodowania została złożona do depozytu sądowego.

Autor kasacji wskazując na tę okoliczność nie udokumentował, że taki fakt miał rzeczywiście miejsce. Powołanie się w skardze kasacyjnej na notatkę bez bliższego jej określenia, niewskazanie jej autora, daty, treści oraz okoliczności jej sporządzenia musi zostać ocenione jako niewystarczające dla potwierdzenia wskazywanych przez autora kasacji faktów, a przez to ich relewantności dla sprawy.

Z treści kasacji, złożonej m.in. przez B. J. nie wynika by zaniechanie sprawdzenia ksiąg wieczystych i oparcie się na wyjaśnieniach Wymienionej w zakresie treści wpisów w księgach wieczystych spornych działek stanowiło pominięcie o relewantnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Kasacja, z których jedna ze współautorek była jednocześnie źródłem informacji o treści wpisów nie zakwestionowała prawdziwości uprzednich twierdzeń B. J.

Wbrew zarzutom kasacji kontrolowane uzasadnienie odpowiada wymogom art. 141§4 P.p.s.a. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). W przedmiotowej sprawie wadliwości takiej nie stwierdzono.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 132 ust.3 u.g.n poprzez jego niezastosowanie. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W niniejszej sprawie skoro nie podważono skutecznie okoliczności faktycznych sprawy tak sformułowane zarzuty naruszenia materialnego uznać należało za bezpodstawne.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).