Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 443/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J.D. i D.G.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] w punkcie 2 i 3, II. oddala skargę w pozostałej części, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie J.D. i D.G.-D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 roku nr [...], którą to decyzją na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w związku z art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 518) po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania D.G.- D. i J.D. od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Działając na zlecenie Burmistrza, rzeczoznawca majątkowy A.C. [...] lutego 2013 r. sporządził operat szacunkowy dotyczący nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr ewid. [...], stanowiącej własność D.G.-D. i J.D. celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wybudowania drogi i chodnika w związku z ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca wskazał, że wycenę wartości nieruchomości przeprowadzono z zastosowaniem podejścia porównawczego, stosując metodę korygowania ceny średniej. Wartość wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem dróg i chodników, ustalił na kwotę 14 900 zł, przyjmując do badania 12 transakcji, zaś po wybudowaniu dróg i chodników na kwotę 18 800 zł, przyjmując do badania 5 transakcji. Wg rzeczoznawcy wzrost wartości szacowanej nieruchomości, z uwzględnieniem korekty cechy rynkowej (50 %) wyniósł 1 950 zł (18 800 – 14 900 x 50% = 1 950).

Pismem z [...] lutego 2013 r. właściciele nieruchomości zawiadomieni zostali o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem dróg dojazdowych i chodników oraz o przysługującym im, jako stronom, prawie do zapoznania się z operatem szacunkowym i składania wyjaśnień dotyczących sprawy.

W dniu 8 marca 2013 r. właściciele nieruchomości przy których wybudowano drogę i chodniki, w tym J.D. zwrócili się do organu o udostępnienie sporządzonych operatów szacunkowych, wyjaśnienie czy przeprowadzona inwestycja miała charakter przebudowy już istniejącej drogi, czy budowy od podstaw nowej drogi oraz wyjaśnienie czy podstawą do stwierdzenia, że odbiór ostateczny inwestycji dokonany przez komisję odbiorczą jest stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, na które organ udzielił odpowiedzi pismem z [...] marca 2013 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. znak [...], powołując się na przepisy art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz przepisy uchwały Rady Miejskiej Nr XIX/148/04 z dnia 23 września 2004 r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. z 2004 r., nr 108, poz. 1811) Burmistrz w punkcie 1 ustalił J.D. i D.G.-D. jako właścicielom nieruchomości (działki nr ewid. [...]), położonej w [...], opłatę adiacencką w wysokości po 292,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanych dróg i chodników. W punkcie 2 decyzji organ ustalił czternastodniowy termin, w jakim właściciele zobowiązani są do uiszczenia opłaty, natomiast w punkcie 3 stwierdził, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że Gmina zrealizowała inwestycję polegającą na wybudowaniu dróg gminnych w oparciu o decyzję Starosty nr [...] z [...] lutego 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie dróg na osiedlu domków jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...] ul. [...], nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...]; nr [...], ul. [...]; nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...]. Stwierdził, że zakończenie tej inwestycji potwierdza dokument w postaci zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r., o potwierdzeniu przyjęcia zgłoszenia w którym organ ten oświadczył, że nie wnosi sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. W ocenie Burmistrza, realizując powyższą inwestycję Gmina stworzyła warunki do korzystania z wybudowanych dróg i chodników dla nieruchomości położonych na osiedlu domków jednorodzinnych w [...], m. in. nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] stanowiącej własność stron.

Powołując się na przepisy art. 144, 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligujące właścicieli nieruchomości do uczestniczenia – w postaci opłat adiacenckich – w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (w tym budowy dróg i chodników), Burmistrz stwierdził, że w wyniku wybudowania dróg i chodników wartość nieruchomości J.D. i D.G. – D. wzrosła o kwotę 1.950 zł, co zostało ustalone w operacie szacunkowym sporządzonym [...] lutego 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.C.. Organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń i wniosków zawartych w operacie szacunkowym uznając, że został on sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazując na uchwałę Rady Miejskiej Nr XIX/148/04 z dnia 23 września 2004 r. organ pierwszej instancji wskazał, że stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 30 % wzrostu wartości. Przyjmując ustaloną w operacie wartość nieruchomości – działki nr [...] przed wybudowaniem dróg i chodników w wysokości 14 900 zł oraz jej wartość po wybudowaniu dróg i chodników, tj. 18 800 zł i przeprowadzając stosowne obliczenia, Burmistrz stwierdził, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 585 zł.

W złożonym 23 kwietnia 2013 r. odwołaniu D.G.-D. i J.D. wskazali, że Urząd Miejski utwardził nawierzchnię dróg dojazdowych m.in. ul. [...] i zajmował się utrzymaniem dróg poprzez ich równanie ciężkim sprzętem. Zaliczenie drogi, która nie istnieje (jest na etapie projektu) do kategorii dróg gminnych i ustalenie jej przebiegu jest niezgodne z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy jedynie ustalania przebiegu dróg istniejących, żadna z regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych nie przewiduje możliwości zaliczenia do określonej kategorii dróg znajdujących się w fazie projektu. Droga gminna ul. [...] została przebudowana bez zmiany granic pasa drogowego, co podwyższyło jej parametry techniczne i eksploatacyjne. Ponadto zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r. II SA/Lu 285/11, możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej istnieje od dnia sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót – wyrok NSA z 11 września 2007 r. I OSK 1321/06, Lex nr 374407. Protokół ostatecznego odbioru robót podpisany został [...] grudnia 2009 r. Skoro decyzja wydana została [...] kwietnia 2013 r. to nie można ustalić opłaty adiacenckiej z uwagi na przekroczenie 3-letniego terminu.

W toku postępowania odwoławczego SKO dokonało uzupełnienia materiału dowodowego, uzyskując do sprawy decyzję Starosty nr [...] znak: [...] z [...] lutego 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie dróg na osiedlu domków jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...] ul. [...], nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...]; nr [...] ul. [...], która nie zawierała uzasadnienia.

Pismem z [...] lipca 2103r. SKO wezwało rzeczoznawcę A.C. do udzielenia pisemnych wyjaśnień ewentualnie uzupełnienia operatu z [...] lutego 2013 r., w kwestii tego czy w sytuacji, gdy do wyceny zastosowano podejście porównawcze, stosując metodę korygowania ceny średniej prawidłowe było, że dla nieruchomości wyposażonych w infrastrukturę techniczną do porównania przyjęto kilka, a nie kilkanaście nieruchomości podobnych (tabela na stronie 12 operatu), braku opisu cech rynkowych nieruchomości/atrybutów z uwzględnieniem ich gradacji, uzasadnienia zastosowanej korekty cechy rynkowej - pkt 8.7 wyceny oraz wyjaśnienie w jaki sposób określony został wpływ cechy rynkowej infrastruktury technicznej na wartość nieruchomości i przyjętego poziomu cech.

Udzielając odpowiedzi pismem z [...] lipca 2013 r. rzeczoznawca stwierdził, że właściwa nazwa zastosowanej metody powinna brzmieć "metoda korygowania ceny średniej jako różnica cen działek z pełną infrastrukturą, a średnią ceną działek bez takiej infrastruktury". Zastosowany wskaźnik korekcyjny pozwolił na ustalenie różnicy wartości pomiędzy działkami posiadającymi wszystkie urządzenia infrastruktury, a działkami posiadającymi urządzenia infrastruktury bez dróg i chodników. Wyjaśnił, że nie zastosował więc metodologii metody korygowania ceny średniej, zaś sposób określenia wpływu cechy rynkowej "infrastruktura techniczna" oraz "zastosowanie korekty" tej cechy rynkowej zostały opisane w punkcie 6 – analiza rynku nieruchomości.

Pismem z [...] września 2013 r. Burmistrz wniósł do SKO o "przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy celem weryfikacji operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę A.C.".

W dniu 6 listopada 2013 r. wskazany rzeczoznawca złożył "zweryfikowany operat szacunkowy zgodnie z ustaleniami oraz pismem Urzędu Miasta " tj. operat datowany na dzień [...] października 2013 r.

Kolejnym pismem z [...] grudnia 2013r. SKO wezwało rzeczoznawcę o udzielenie wyjaśnień ewentualnie uzupełnienie operatu "z [...] października 2013 r." w zakresie dotyczącym pozostałych cech rynkowych (różnicujących) nieruchomości przyjętych do porównania i ich wpływu na oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości oraz stopnia ich natężenia wraz z opisem pozostałych (poza cechą dostępu do infrastruktury technicznej) cech rynkowych nieruchomości (atrybutów) z uwzględnieniem ich gradacji oraz uzasadnienie wysokości zastosowanego współczynnika korygującego "Wk".

Odpowiadając na to pismo rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] stycznia 2013 r. stwierdził, że zastosował tylko jedną cechę rynkową "infrastruktura techniczna", jej gradacje oraz zastosowane korekty opisał w punkcie 6. Analiza rynku nieruchomości i nie stosował innych cech rynkowych różnicujących nieruchomości. Odnośnie współczynnika korygującego "Wk" stwierdził, że w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu technicznego zastosował współczynnik w wysokości 1,0 wyjaśniając, że tylko zastosowanie współczynnika innego niż 1 wymaga uzasadnienia.

Pisma SKO, sporządzane w ramach postępowania odwoławczego, kierowane były do wiadomości skarżących.

Po zawiadomieniu stron, w oparciu o art. 10 Kpa o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranym materiałem i dowodami oraz prawie zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło zaskarżoną decyzję Burmistrza w punkcie 1 w ten sposób, że ustaliło dla D.G.-D. opłatę adiacencką w kwocie 240 zł i dla J.D. opłatę adiacencką w kwocie 240 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz uchyliło tę decyzję w punktach 2 i 3, umarzając w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, Kolegium dodatkowo wskazało na czynności podjęte w toku postępowania odwoławczego. Powołując, mające zastosowanie w sprawie, przepisy art. art. 143 ust. 2, 145, 144 ust.1, 146, 147 ust. 1 i 148 oraz 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami jak też wskazując na uchwałę Rady Miejskiej Nr XIX/148/04 z dnia 23 września 2004 r. w sprawie opłaty adiacenckiej, SKO wywiodło, iż podstawą ustalenia takiej opłaty przez organ pierwszej instancji był operat szacunkowy z [...] lutego 2013 r. W ocenie organu odwoławczego operat, na który powołał się organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę zawiera wady podważające jego wiarygodność i moc dowodową. Rzeczoznawca dokonał bowiem wyceny nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 rozporządzenia, stosując tę metodę, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dokonując oszacowania wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury technicznej – dróg i chodników – do porównań rzeczoznawca przyjął zaś jedynie pięć nieruchomości, co jest niezgodne z zasadami szacowania określonymi w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do pisma rzeczoznawcy z dnia 31 lipca 2013 roku Kolegium stwierdziło, że w zakwestionowanym operacie zastosowana została metoda wyceny nie przewidziana przez przepisy, bowiem zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Skoro operat z [...] lutego 2013 r. nie mógł stanowić wiarygodnej podstawy określającej wartość nieruchomości zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadne było zatem sporządzenie kolejnej wyceny nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, który został sporządzony przez rzeczoznawcę [...] października 2013 r.

Kolegium wskazało, iż w operacie tym wyceny dokonano podejściem porównawczym z zastosowaniem metody porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Jak wynika z tego operatu, wartość nieruchomości przed wybudowaniem dróg i chodników oszacowana została na nowo na kwotę 17 300 zł, zaś po wybudowaniu dróg i chodników wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 18 900 zł. Różnica wartości nieruchomości po wybudowaniu dróg i chodników i przed wybudowaniem, przy uwzględnieniu korekty, wynosi 1600 zł. Opłata adiacencka stanowiąca 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości wynosi zatem po 240 zł.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem 3 letniego terminu od daty udostępnienia inwestycji do użytku organ uznał go za nieuzasadniony. W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz ustalając opłatę adiacencką zachował 3-letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy. Decyzja w tym przedmiocie została bowiem wydana [...] kwietnia 2013 r. tj. przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaświadczenie o potwierdzeniu przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego. Organ ten potwierdził więc Gminie przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu inwestycji. Organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że w dniu otrzymania przez Burmistrza zaświadczenia o potwierdzeniu przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy tj. [...] kwietnia 2010 r. zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przyjmując nawet wcześniejszą datę – wydania zaświadczenia przez organ nadzoru budowlanego tj. [...] kwietnia 2010 r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zachował 3-letni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że uchwałą nr 233/2008 z 28.10.2008 r. Rada Ministrów ustanowiła Program Wieloletni pod nazwą "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych 2008-2011". Celem programu było m.in.: wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych, co wynika z pkt 2.1 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały. Okoliczność, iż możliwość wsparcia finansowego w ramach Programu dotyczyła także budowy dróg (obok ich przebudowy i remontu) wynika także z innych zapisów Programu. W Pkt 5.2 określono rodzaje zadań inwestycyjnych realizowanych w ramach programu, do których należały:

- przebudowa i remont dróg (m.in. przebudowa drogi gruntowej na drogę o nawierzchni twardej, zmiana geometrii drogi, podniesienie nośnika konstrukcji, poprawa równości i szorstkości nawierzchni),

- budowa drogi.

W pkt 7 – efekty realizacji Programu – ppkt 1 przewidziano, że w ramach Programu w latach 2009-2011 możliwa będzie budowa lub przebudowa około 6 tysięcy kilometrów dróg gminnych i powiatowych. W każdym z trzech kolejnych lat realizacji przewiduje się wybudowanie lub przebudowę dróg lokalnych o długości ok. 2 tys. kilometrów.

Uzasadniając rozstrzygniecie zawarte w pkt 2 jego decyzji, organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności artykuły od 143 do 148b, nie upoważniają organów administracyjnych do orzekania o terminie i sposobie zapłaty ustalonej opłaty oraz o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej. Uregulowania w tym zakresie określone są wprost w przepisach ustawy – art. 148 ust. 1 i 2. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w punktach 2 i 3 sentencji decyzji nie ma więc oparcia w przepisach prawa, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tym zakresie, jako bezprzedmiotowego.

W skardze na powyższą decyzję SKO z D.G.-D. i J.D. zarzucili naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 35 § 3, 77 § 1 i 107 § 1 Kpa, przepisów art. 145, 156 ust. 4, 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podnieśli, że organ odwoławczy mając na uwadze rodzaj wątpliwości co do sporządzonego [...] lutego 2013 r. operatu szacunkowego powinno zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która ocenia prawidłowość sporządzonego operatu. Skarżący podtrzymali także swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie mamy do czynienia z budową drogi lecz jej przebudową.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium, zmiana decyzji organu pierwszej instancji w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej na etapie postępowania odwoławczego była dopuszczalna, ponieważ organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania ponownej oceny merytorycznej sprawy i w tym celu może w oparciu o przepis art. 136 Kpa przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił punkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 roku, stwierdzając jednocześnie, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu. Nadto zasądzono od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku na wstępie wskazano, że podstawę ustalenia takiej opłaty stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłatę tę ustala organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) w drodze decyzji każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy).

W kwestii zachowania w niniejszej sprawie terminu 3 lat do wydania decyzji w przedmiocie analizowanej opłaty adiacenckiej z art. 144 ust. 1 i 145 ust.1 ustawy, a który to termin wynika z art. 146 ust. 2 ustawy Sąd stwierdził, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust. 2 art. 145 ). Rozpoczęcie biegu 3-letniego terminu należy liczyć od dnia stworzenia warunków do korzystania przez skarżących z wybudowanej drogi (początek biegu terminu) do dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zakończenie biegu terminu). Niedochowanie tego terminu przez organ skutkuje przedawnieniem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, czyniąc postępowanie w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Ustalając początkową datę od której należy liczyć wskazany termin należy mieć na uwadze przepis art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie z dniem 21 października 2007 r., dodany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1278). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Tym odrębnymi przepisami będą wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne (zgodne z prawem) korzystanie z tych urządzeń, a więc przepisy prawa budowlanego, prawa wodnego i wszelkie inne przepisy obejmujące warunki techniczne dopuszczające możliwość korzystania z danych urządzeń infrastruktury. Inne warunki będą odnosiły się do możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury takich jak sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa czy elektryczna, a inne do wybudowanych dróg. Sąd podzielił stanowisko Kolegium zgodnie z którym, w niniejszej sprawie stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło z dniem otrzymania przez Burmistrza, zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy, w którym jednocześnie stwierdzono, że organ nadzoru architektoniczno-budowlanego nie wnosi sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Proces budowy drogi jest wieloetapowy i w jego przebiegu zasadniczymi elementami są decyzje o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie stanowi natomiast spełnienia warunków do korzystania z drogi w rozumieniu art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami rozpoczęcie korzystania z niej przez użytkowników, w tym właścicieli przylegających do niej nieruchomości wobec zakończenia przez wykonawcę robót budowlanych i istnienie takiego stanu technicznego drogi, który umożliwia bezpieczny ruch po niej pojazdów mechanicznych. Przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi bowiem, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. W oparciu o powyższe rozważania Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie, datą od której biegnie termin o którym mowa w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest 19 kwietnia 2010 r. Tym samym termin trzech lat do wydania nieruchomości w przedmiocie ustalenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej upływał z dniem 19 kwietnia 2013 r. (ostatni dzień terminu) zaś organ pierwszej instancji wydał decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej [...] kwietnia 2013 r.

W dalszej rozważań Sąd wskazał, że w myśl przepisu art. 146 ust. 2 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy, do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta uchwałą nr XIX/148/04 z dnia 23 września 2004 roku ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (§ 2 uchwały).

Fakt wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury technicznej musi być wykazany w toku postępowania administracyjnego i to wyłącznie w drodze dowodu jakim pozostaje operat szacunkowy sporządzony przez biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego. Stanowi o tym art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opinia rzeczoznawcy majątkowego jako wpływająca bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje, wymaganymi dla jego sporządzenia, wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ obowiązany jest jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, które powinny być poprawione czy braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W niniejszej sprawie, na co już wskazywano, Kolegium orzekając ponownie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej odmówiło mocy dowodowej operatowi z [...] lutego 2013 r. sporządzonego na etapie postępowania przed organem I instancji i oparło swoje rozstrzygnięcie na operacie z [...] października 2013 r., sporządzonym już na etapie postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że takie działanie organu nie stanowi dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, ale jest postępowaniem dowodowym przeprowadzonym w zastępstwie organu pierwszej instancji, co w konsekwencji przesądza o przekroczeniu uprawnień określonych w art. 136 Kpa i naruszeniu zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., ponieważ faktyczne postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, sprowadzające się pod względem dowodowym do uzyskania dowodu z odpowiedniego operatu szacunkowego, odbyło się przed organem odwoławczym. W orzecznictwie tym przyjmuje się również, że nie jest możliwe, w ramach uprawnień wynikających z art. 136 Kpa, zlecenie przez organ odwoławczy sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez organ pierwszej instancji. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

W okolicznościach sprawy nie może budzić wątpliwości, że złożony przez tego samego rzeczoznawcę 6 listopada 2013 r. operat z [...] października 2013 r. nazwany "zweryfikowanym" nie stanowił żadnego uzupełnienia operatu z [...] lutego 2013 r. jako opinii biegłego, ale stanowił operat całkowicie nowy. Sąd nadto stwierdził, że operat z [...] października 2013 r. nie było wynikiem aktywności procesowej SKO w ramach art. 136 Kpa. W wyniku analizy akt administracyjnych w szczególności korespondencji wymienianej między organami stwierdził, iż powstał on w wyniku działań organu pierwszej instancji. Oznacza to, iż bez podstawy prawnej organ pierwszej instancji wkroczył w sferę zastrzeżoną dla organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 132 k.p.a. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Rozpatrując odwołanie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło opisanej wyżej wadliwości postępowania organu pierwszej instancji, opierając swe rozstrzygnięcie na operacie z [...] października 2013 r.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut nie rozważenia w sposób wyczerpujący w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji okoliczności, czy w niniejszej sprawie miało miejsce w latach 2008-2010 wybudowanie nowej drogi lub rozbudowanie istniejącej drogi, czy też jak twierdzą skarżący tylko przebudowanie drogi, który to przypadek nie uzasadnia wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy oparły swoje ustalenia w tym zakresie na decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, albowiem organ w oparciu o art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od jego sporządzenia, gdyż spełniała ona w całości żądanie stron. Nie dołączono również akt sprawy dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na budowę, a w których to aktach zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane znajduje się między innymi projekt budowlany zawierający opis prac budowlanych, jakie zostaną wykonane przy realizacji inwestycji. Powyższa dokumentacja pozwala bowiem ostatecznie ustalić, czy w niniejszej sprawie miała miejsce budowa lub rozbudowa istniejącej drogi , czy też tylko jej przebudowa.

Rozważając zasadność tego zarzutu sąd stwierdził, ż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "budowy drogi". Wobec powyższego należy odwołać się do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez budowę drogi rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). Podkreślenia wymaga, że w pojęciu "budowa drogi" nie mieści się ani "przebudowa drogi", zdefiniowana jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, ani też "remont drogi", czyli wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym ( art. 4 pkt 18 i 19 ustawy o drogach publicznych).

Skoro ustawodawca tylko z budową (w tym jej odbudową i rozbudową) wiąże możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, istotne jest zatem rozróżnienie tych pojęć od pojęcia przebudowy drogi. Mimo, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie przed organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji wydanej przez ten organ podnosili, że przed rozpoczęciem inwestycji w 2008 r. istniała droga z której korzystali, organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że w sprawie rzeczywiście wybudowano drogę (ewentualnie rozbudowaną ją), czy też miało miejsce tylko przebudowanie już istniejącej drogi. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których by wynikało, że drogę wybudowano czy też tylko przebudowano. Nazwanie inwestycji "budową drogi" co uczyniono w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, która nie posiada uzasadnienia nie przesądza, że faktycznie wykonane roboty budowlane w oparciu o to pozwolenie stanowiły budowę drogi, a nie jej przebudowę lub remont, które to roboty nie stanowią przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ustawy gospodarce nieruchomościami.

Zaniechanie wyjaśnienia powyższej okoliczności narusza przewidziany w art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy.

Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznał natomiast zarzut, naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dotyczy możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych o co w toku postępowania administracyjnego skarżący nie wnosili.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w związku z art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 518) po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania D.G.-D. i J.D. od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie w tym rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2014 roku. Wskazując na art. 153 p.p.s.a. organ stwierdził, że jest związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu z dnia 28 sierpnia 2014 roku. Zakres niezbędnych w ocenie sądu czynności, jakie powinny zostać przeprowadzone w niniejszej sprawie wyklucza zrealizowanie ich w dozwolonych ramach w trybie art. 136 k.p.a. – w szczególności kluczowe może okazać się sporządzenie operatu oraz przeprowadzenie czynności zmierzających do wyjaśnienia i ustalenia kwestii dotyczących budowy drogi. Nadto Kolegium wskazało na konieczność przed przystąpieniem przez organ I instancji do czynności dowodowych, przeanalizowania kwestii podstaw materialnych prowadzenia postępowania – w tym w szczególności rozważenia dochowania wynikającego z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminu 3 – letniego Do zachowania tego terminu zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeśli upłynął już 3- letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Na powyższą decyzję D.G.D. i J.D. wnieśli skargę wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotową decyzję wysłano stronom postępowania w dniu 28 kwietnia 2015 roku tzn. po upływie 167 dni od daty jej wydania. Stanowi to naruszenie art. 37 k.p.a. jak również nie wywiązanie się przez organ z obowiązku poinformowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. zgodnie z art. 36 k.p.a. Ponadto Kolegium nie dopełniło obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Zdaniem skarżących organ II instancji dysponował niezbędnymi dowodami umożliwiającymi wydanie decyzji uwzględniającej wskazania WSA w Gorzowie Wlkp. wynikającymi z wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 roku. Podniesiono zarzut, że w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2014 roku i [...] maja 2015 roku brał udział ta sama osoba wchodząca w skład trzyosobowego Kolegium.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tj. jego uchylenie w razie stwierdzenia, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c p.p.s.a.). Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z uwagi na fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiot rozstrzygnięcia przez sądem administracyjnym należy zwrócić również uwagę na regulację zawartą w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 roku.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sądu zawarte w punkcie ! wyroku wskazać należy, że zaskarżoną decyzją SKO uchyliło w całości decyzję organu I instancji tj. Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku, którą to decyzją w punkcie pierwszym ustalono wysokość opłaty adiacenckiej , w punkcie drugim ustalono termin jej płatności a w punkcie trzecim stwierdzono, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się przepisu kodeksu cywilnego. Natomiast decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 roku wydanej w następstwie wniesienia odwołania przez skarżących od decyzji organu I instancji w punkcie I zmieniono decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku i ustalono opłatę adiacencką w innej wysokości niż organ I instancji tj. w kwocie po 240 zł. Natomiast w punkcie II decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2013 roku uchylono punkt II i III decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku i umorzono postępowanie. W następstwie wniesienia na powyższą decyzję SKO skargi przez D.G.-D. i J.D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 roku uchylił decyzję SKO z dnia [...] marca 2014 roku tylko w punkcie I tj. w części ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w nowej wysokości. Tym samym decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2013 roku w punkcie II jest ostateczna. Brak wiec było podstaw prawnych aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie w następstwie uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 roku tylko w punkcie I ponownie podało ocenie i orzekało odnośnie punktów 2 i 3 decyzji organu I instancji. Skoro jednak uchylono decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku w całości i sprawę przekazano organowi do ponownego rozpoznania SKO została spełniona przesłanka do stwierdzenia w tej części nieważności objętej skargą decyzji. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jedną z przesłanej stwierdzenia nieważności decyzji jest sytuacja w której organ wydał decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wobec powyższego została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności w części uchylającej decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] w punkcie 2 i 3, skoro jak wyżej wskazano w tej części decyzja ta została uchylono ostateczną decyzją SKO z dnia [...] marca 2014 roku, która to decyzja pozostaje w tej części w obrocie prawnym.

Brak jest natomiast do uwzględnienia skargi w części dotyczącej uchylenia przez Kolegium decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i przekazania w tej części sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jak wyżej już wskazano na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawne uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracji publicznej i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Przystępując do ponownego rozpatrzenia niniejszego sprawy na skutek kolejnej skargi Sąd nie stwierdził istotnej zmiany stanu faktycznego ani też nie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2014 roku podstawą uchylenie punktu pierwszego decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014 roku było naruszenie w trakcie rozpatrywania odwołania przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania. Zakres czynności jakie należało przeprowadzić w celu ustalenia tak istotnych dla sprawy okoliczności jak ustalenie czy miało miejsce budowa (przebudowa) drogi czy też przebudowa drogi (która nie uzasadnia ustalenia opłaty adiacenckiej) według kryteriów przedstawionych w uzasadnieniu tego wyroku, oraz konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy w celu ustalenia jej wysokości, w ocenie Sądu wyklucza zrealizowanie ich w dozwolonych ramach w trybie art. 136 k.p.a. Tym samym przeprowadzenie w niezbędnym zakresie powyższych czynności ponownie przez Kolegium jako organu II instancji stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Organ II instancji ponownie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, a nadto nie zrealizowałby wskazań co dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 roku. Stanowiłby to jednocześnie naruszenie art. 153 p.p.s.a. Wskazanie, że postępowanie przeprowadzone przez Kolegium w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oraz konieczności poczynienia ustaleń co do ustalenia rodzaju prac wykonanych w trakcie realizacji inwestycji jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, stanowi jednoznaczne wskazanie organowi II instancji, że w przypadku potwierdzenia zarzutów zawartych w skardze na konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ I instancji realizując wskazania Sądu jak i Kolegium winien nadto rozważyć kwestie związaną z przedawnieniem uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej, co również zaznaczono w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Kolegium. Jest oczywistym, że wydana ponownie decyzja lub innego orzeczenia kończącego postępowania w sprawie przez organ I instancji podlegać będzie zaskarżeniu na ogólnych zasadach.

Z uwagi na żądanie zawarte w skardze sprowadzające się do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji brak jest podstaw do badania w niniejszym postępowaniu, kwestii związanej z bezczynnością czy też przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Kolegium.

Nie stwierdzono również podstaw do uwzględnienia zarzutu opartego na art. 26 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy sytuacji gdy w wydaniu zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji brał udział ten sam pracownik, który następnie rozpatrywał odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Tak sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Wobec powyższego należy uznać za odpowiadającą prawu decyzję SKO z dnia [...] listopada 2014 roku w części w jakiej uchla ona decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej tj. punktu I decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Uzasadnia to w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi w tej części.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.