Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1087/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 42 ust. 7 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: Art. 19
journal: Dz.U. 2004 nr 182 poz 1881
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie rodzajów dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów  dyplomów wydawanych przez uczelnie.
article: Art. 91  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 31 sierpnia 2015 r. Nr X/87/2015 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXI/183/2012 skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Świątnikach Górnych podjęła w dniu 31 sierpnia 2015 r. uchwałę Nr XXI/183/2012 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/183/2012 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli nie wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. W uchwale między innymi dodano pkt 3 o następującej treści: "pedagog – 33 godzin tygodniowo". Nadto w § 3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązująca od 1 września 2015 r.

Wojewoda Małopolski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wojewoda podał, że w dniu 11 września 2015 r. wpłynęła do niego interwencja Przewodniczącej Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" zawierająca wniosek o "orzeczenie nieważności uchwały Nr X/87/2015/2015 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 31 sierpnia 2015 r. W interwencji tej podniesiono szereg zarzutów dotyczących kwestii legalności uchwały, w szczególności zarzut niezgodnego z prawem (w ocenie interweniującej) wejścia w życie ww. zmiany z mocą wsteczną.

Organ nadzoru badając ww. uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem zwrócił się z prośbą do Burmistrza Świątnik Górnych o wyjaśnienia oraz do Małopolskiego Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie.

W dniu 9 października 2015 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęła kolejna interwencja Przewodniczącej Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność". W interwencji tej wskazywano że procedowanie i podjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego - Gmina Miejska w Świątnikach Górnych wystąpiła z projektem ww. uchwały celem jej zaopiniowana w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy związkach zawodowych do trzech związków zawodowych działających w Gminie zrzeszających nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miejska w Świątnikach Górnych. Organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza Świątnik Górnych z prośbą o dodatkowe wyjaśnienia.

W dniu 23 października 2015 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęło pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 23 października 2015 r. znak: SEPZ-65.2015.15.JS. zawierające stanowisko ww. organu. W dniu 23 listopada 2015 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęło kolejne pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty, w którym wyraził on swoje stanowisko odnośnie drugiej interwencji z dnia 9 października 2015 r.

W związku z ww. interwencjami Burmistrz Świątnik Górnych przesłał do organu nadzoru trzy pisma zawierające wyjaśnienia - pism z dnia 5 października 2015 r., pismo z 27 października 2015 r. i pismo z 8 listopada 2015 r. Ponadto organ nadzoru zwrócił się zarówno do Przewodniczącego Rady Małopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Małopolskiego jak i do Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat - z prośbą o odniesienie się do kwestii podniesionych w interwencji dotyczącymi spełnienia przesłanki opiniowania projektu tego typu uchwały jak uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi przez związki zawodowe.

W dniu 30 maja 2016 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła odpowiedź Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat z dnia 26 kwietnia 2016 r. Do dnia wysłania skargi nie wpłynęła odpowiedź od Przewodniczącego Rady Małopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Małopolskiego. W dniu 23 czerwca 2016 r. wpłynęło pismo Sekretarza Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat.

W dniu 18 kwietnia 2016 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęła kolejna interwencja Przewodniczącej Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" zawierająca wniosek o orzeczenie nieważności uchwały Nr X/87/2015/2015 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 31 sierpnia 2015 r. W interwencji tej nie podniesiono żadnych nowych twierdzeń i zarzutów dotyczących ww. uchwały.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych dotyczących niniejszej sprawy Wojewoda podniósł, że przy podjęciu przedmiotowej uchwały organ samorządu terytorialnego naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy polegający na zapewnieniu udziału wszystkich organizacji związkowych w procesie legislacyjnym - tj. ww. uchwała podjęta została z naruszeniem trybu procedowania tego typu uchwał - tj. z pominięciem przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania wszystkim związkom zawodowym działającym w Gminie Świątniki Górne - zrzeszającym nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina Świątniki Górne - czym naruszono dyspozycję zawartą w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881 z późn. zm.).

Z wyjaśnień uzyskanych od Burmistrza Świątnik Górnych wynika, że pismo w sprawie zaopiniowana projektu uchwały dotyczących tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli nie wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela zostało stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przesłane do zaopiniowania do trzech organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społecznych i Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz. U 2001 r. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), a mianowicie do: NZZS "Solidarność" Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty z siedzibą w Krakowie, Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Małopolskiego oraz do Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy.

Tymczasem z interwencji Przewodniczącej Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty NZZS "Solidarność" w Krakowie wynika, że organ prowadzący zwrócił się w celu zaopiniowania uchwały do: Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" Kraków - Śródmieście, Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" Kraków - Podgórze, Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat.

Burmistrz Świątnik Górnych w swoim piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r. podtrzymał stanowisko, że projekt uchwały został skierowany do wszystkich organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego, w tym do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, w którym jedną ze zrzeszonych organizacji związkowych jest Związek Nauczycielstwa Polskiego.

W związku z powyższym strona skarżąca zwróciła się z pismem do Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów, w tym ustawy o związkach zawodowych i ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, wystarczającym dla zachowania procedur określonych w ww. przepisach jest skierowanie projektu uchwały do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, w którym jak wyjaśniał Burmistrz Świątnik Górnych zrzeszony jest Związek Nauczycielstwa Polskiego, który obligatoryjnie musi być opiniowany przez związki zawodowe, czy też Burmistrz Świątnik Górnych był zobligowany przesłać projekt ww. uchwały bezpośrednio do Zarządu Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat. Z wyjaśnień otrzymanych od Zarządu Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat wynika, że koniecznym było przesłanie projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego podlegającej opiniowaniu dotyczącej zakresu objętego zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego - właśnie do Zarządu Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat.

Ponadto z powyższych wyjaśnień wynika, że Związek Nauczycielstwa Polskiego jest członkiem Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych i na podstawie stosownego upoważnienia, co wynika wprost z jego treści, zarządy oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego pełnią funkcje odpowiednich władz statutowych OPZZ - w rozumieniu art.19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zatem na podstawie wskazanego powyżej upoważnienia właściwe miejscowo zarządy oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego umocowane są do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin w zakresie objętym zadaniami ZNP.

Strona skarżąca zaznaczyła, że przedmowie upoważnienie zostało przesłane do organu nadzoru. Upoważnienie za rok 2015 zostało dołączone do pisma Sekretarza Oddziału ZNP Kraków - Powiat z dnia 20 czerwca 2016 r. znak: ZOKrPZNP/076/45/AB/2016 - stanowiącego dowód w niniejszej sprawie.

Ponadto z przedmiotowego pisma wynika, że niewątpliwie projekt uchwały Rady Miejskiej w Świątnikach nr X 87 2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXI/183/2012 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli nie wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela - z uwagi na materię, którą reguluje mieści się w zakresie upoważnienia udzielonego Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat.

Mając na uwadze przesłanie do strony skarżącej stosowne upoważnienie wynika, że koniecznym dla zachowania wymogów określonych w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych było przesłanie projektu uchwały Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych stanowiącej przedmiot niniejszej skargi do Zarządu Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat. W związku z powyższym nie było wystarczające przesłanie projektu ww. uchwały do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych (OPZZ) Województwa Małopolskiego. Nie zachowanie powyższej procedury skutkuje tym, że należy uznać, że ww. uchwała Rady Miejskiej u Świątnikach Górnych została podjęta z istotnym naruszeniem procedury podejmowania tego typu uchwał, określonym w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881, z późn. zm.). Powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. sygn. I PZP 2/93. Co prawda powyższa uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego odnosi się do poprzedniego stanu prawnego, jednakże co do zasady zachowuje ona aktualność.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

W myśl art. 1 ustawy o związkach zawodowych, są one powołane do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie {reprezentatywne) organizacje związkowe powinny mieć, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o wiązkach zawodowych, zagwarantowaną możliwość uprzedniego zaopiniowania projektu danego aktu prawnego.

Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Daje ono podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego).

W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom - w niniejszej sprawie odpowiednimi władzami statutowymi związku zawodowego (w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych) są właściwe Zarządy Oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego - (w mniejszej sprawie Zarząd Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat) - stosownie do upoważnienia udzielonego przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych.

O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OS K 2961/14.

Poza sporem jest fakt, że ww. uchwała Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych została podjęta bez uprzedniego zwrócenia się przez ten organ o opinię do właściwych organizacji związkowych (odpowiednich władz statutowych związku zawodowego). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 974/04 wskazał, że ustalenie obowiązującego wymiaru zajęć nauczycieli, jako dotyczące praw i interesów zawodowych określonej grupy ludności wchodzącej w skład społeczności lokalnej mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Te bowiem, w myśl art. 4 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, reprezentują pracowników, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych.

Reasumując, Rada Miejska w przedmiotowej sprawie w ocenie organu nadzoru dopuściła się istotnego naruszenia prawa, albowiem materia uregulowana ww. uchwałą wymagała zastosowania trybu o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu skarga Wojewody Małopolskiego nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona przez Wojewodę Małopolskiego uchwała nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Rada Miejska wbrew twierdzeniom strony skarżącej przy podjęciu przedmiotowej uchwały nie naruszyła ciążącego na niej obowiązku ustawowego polegającego na zapewnieniu udziału wszystkich organizacji związkowych o których mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne przed podjęciem uchwały, z zachowaniem terminów ustawowych zwrócił się o zaopiniowanie skarżonej uchwały do: a) NSZZ "Solidarność" Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty; b) OPZZ Województwa Małopolskiego; c) Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy.

Wszystkie powyższe organizacje są organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. Z treści skargi i załączników do niej Wojewody Małopolskiego wynika, że wedle oświadczeń prezesa Oddziału ZNP Kraków - Powiat i Sekretarza Oddziału ZNP - Kraków Powiat, są one organizacjami związkowymi uprawnionymi do opiniowania uchwały Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych nr X/87/2015 z dnia 31 sierpnia 2016 r. z wyłączeniem innych organizacji, w tym tymi do których projektowaną uchwałę celem zaopiniowania przesłał Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne. Wskazać należy, że z przedstawionych do skargi załączników nie wynika po pierwsze, aby organizacje związkowe, z którymi prowadzona była załączona do skargi korespondencja były faktycznie skutecznie upoważnione do opiniowania aktów prawnych - do skargi nie załączono dokumentów dotyczących zasad reprezentacji ani treści uchwał, a po drugie strona skarżąca nie wykazała, że nawet gdyby organizacje związkowe z którymi prowadził korespondencję były upoważnione do opiniowania aktów prawnych przez organizacje reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. - pozbawione (wyzute z) tego prawa byłyby organizacje związkowe reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego tzn. organizacje, do których projekt uchwały przesłał właściwy organ Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są zatem przez przepisy u.s.g. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona przez Wojewodę uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 pkt 3 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191). Zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały pozostawał przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, uprawniający organ stanowiący gminy do ustalenia wymiaru czasu między innymi wskazanym w uchwale grupom zawodowym zatrudnionym w szkołach i placówkach dla których gmina jest organem prowadzącym. Zważywszy na przedmiot regulacji dotyczący określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów prowadzonych przez Gminę Miejską w Świątnikach Górnych nie budzi wątpliwości, że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, które wkraczają w sferę uprawnień pracowniczych pedagogów.

Uchwała ta podlegała obowiązkowego zaopiniowaniu przez związki zawodowe. Takie stanowisko zajmuje jednolicie orzecznictwo sądowe i jako przykład można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2961/14 w którym wyraźnie stwierdzono, że uchwała rady gminy regulująca prawa i obowiązki osób zatrudnionych na stanowiskach psychologów i pedagogów jest aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, który podlega opiniowaniu w trybie i na zasadach określonych w art. 19 ust. 1 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881 z późn. zm.). Jak podaje strona skarżąca, projekt zaskarżonej uchwały nie został przesłany do zaopiniowania właściwej organizacji związkowej. Projekt ten przesłano do zaopiniowania do trzech organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1240) to jest to: Niezależnemu Samorządnemu Związkowi Zawodowemu (dalej w skrócie NSZZ) "Solidarność" Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty z siedzibą w Krakowie, Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Małopolskiego oraz do Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy. Co do przesłania projektu uchwały do NZZS "Solidarność" Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty z siedzibą w Krakowie oraz do Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy organ nadzoru nie ma zastrzeżeń. Natomiast Wojewoda upatruje istotnego naruszenia prawa w braku przesłania projektu uchwały do zaopiniowania przez Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat.

W ocenie Wojewody koniecznym dla zachowania wymogów określonych w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych było przesłanie projektu uchwały Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych stanowiącej przedmiot niniejszej skargi do Zarządu Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków – Powiat; a niewystarczające było przesłanie projektu ww. uchwały do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych (dalej w skrócie OPZZ) Województwa Małopolskiego. Związek Nauczycielstwa Polskiego jest wprawdzie członkiem Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych i na podstawie stosownego upoważnienia zarządy oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego pełnią funkcje odpowiednich władz statutowych OPZZ - w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Tym samym właściwe miejscowo zarządy oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego umocowane są do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin w zakresie objętym zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego (dalej w skrócie ZNP).

W ocenie strony przeciwnej z akt zgromadzonych przez organ nadzoru ani nie wynika, że organizacje związkowe z którymi była prowadzona przez organ nadzoru korespondencja były także upoważnione do opiniowania projektów uchwał, a ponadto nawet gdyby te organizacje związkowe miały bawet upoważnienie do opiniowania projektów uchwał, to i tak nie pozbawia to organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego do opiniowania projektów uchwał, a do takich organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ww. ustawy skierowany został projekt zaskarżonej uchwały.

Organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego są: NZZS "Solidarność", OPZZ oraz Forum Związków Zawodowych. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 551/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 829/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2329/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2961/14).

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, ponieważ Rada Miejska w Świątnikach Górnych nie naruszyła w tej sprawie prawo w istotnym zakresie.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, a organy samorządu terytorialnego kierują projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni.

Nie ulega wątpliwości, że projekt zaskarżonej uchwały został przedłożony w dniu 15 lipca 2015 r. OPZZ Województwa Małopolskiego (na adres, al. Słowackiego 48, Kraków). Pod tym adresem mieści się województwa struktura OPZZ dla Województwa Małopolskiego.

Wojewoda Małopolski ustalanie odpowiedniej władzy statutowej OPZZ uprawnionej do opiniowania projektów aktów prawnych winien rozpocząć od analizy treści statutu OPZZ. To właśnie statut takiej organizacji winien wyznaczać, jaki organ albo jaka struktura ma uprawnienie do podejmowania czynności w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Samo rozpytywanie się w tej sprawie przez Wojewodę polegające na kierowaniu pism do przewodniczącego Rady OPZZ Województwa Małopolskiego oraz Oddziału Kraków-Powiat Związku Nauczycielstwa Polskiego z zapytaniem, która z tych struktur powinna się uznać za właściwą bardziej przypominało badanie pod względem zasadności lub celowości, a nie legalności. Jedynym zaś kryterium nadzoru jest legalność i to Wojewoda winien ustalić, który organ organizacji związkowej winien być właściwy do zasięgnięcia opinii o projekcie uchwały.

Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 statutu OPZZ (treść statutu na stronie internetowej: (http://www.opzz.org.pl/statut-opzz – dostęp na 5 listopada 2016 r.), to wojewódzkie i powiatowe struktury terytorialne opiniują założenia i projekty aktów prawnych na terenie objętym zakresem działania struktury terytorialnej w zakresie przedłożonym przez właściwe terenowo organy samorządowych. Żaden przepis statutu nie upoważniał branżowego związku zawodowego (taka strukturą jest ZNP) do opiniowania projektów aktów prawnych organów samorządu terytorialnego.

Co więcej, także i inne akty przyjmowane przez organy OPZZ potwierdzają uprawnienia terenowych struktur OPZZ do opiniowania projektów aktów prawnych.

Zgodnie z § 1 ust. 1 regulaminu Prezydium OPZZ określającego kompetencje oraz zasady organizacji i funkcjonowania struktur terytorialnych Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, w tym sposób ustalania składów organów tych struktur, a także szczegółowe zasady i tryb powoływania i odwoływania przewodniczących i wiceprzewodniczących tych struktur, wojewódzkie i powiatowe struktury terytorialne OPZZ co do zasady opiniują założenia i projekty aktów prawnych (strona internetowa: http://www.opzz.org.pl/documents/10427/1009714/Regulamin+okre%C5%9Blaj%C4%85cy+kompetencje+oraz+zasady+organizacji+i+funkcjonowania+struktur+terytorialnych+OPZZ?version=1.2 – dostęp na 5 listopada 2016 r.)

Jak wynika z treści § 3 ust. 1 pkt 3 regulaminu określającego kompetencje oraz zasady organizacji i funkcjonowania struktur branżowych Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, w tym sposób ustalania składów organów tych struktur, a także szczegółowe zasady i tryb powoływania i odwoływania przewodniczących i wiceprzewodniczących tych struktur uchwalony przez Prezydium Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w dniu 5 września 2006 r. (uchwała Prezydium OPZZ z dnia 16 marca 2010 r.) do kompetencji organów struktur branżowych OPZZ należy w szczególności przedstawianie uwag i wniosków dotyczących opiniowanych przez OPZZ założeń i projektów aktów prawnych (strona internetowa: http://www.opzz.org.pl/documents/10427/1009714/Regulamin+okre%C5%9Blaj%C4%85cy+kompetencje+oraz+zasady+organizacji+i+funkcjonowania+struktur+bran%C5%BCowych+OPZZ?version=1.2 - dostęp na 5 listopada 2016 r.)

Mając powyższe na uwadze nie stanowiło rażącego naruszenia prawa skierowane projektu zaskarżonej uchwały do zaopiniowania do wojewódzkiej struktury OPZZ. W aktach sprawy znajduje się także upoważnienie udzielone przez Przewodniczącego OPZZ, zgodnie z którym upoważnione zostały zarządy oddziałów ZNP do opiniowania w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych projektów aktów prawnych organów gmin w zakresie objętym zadaniami ZNP. W ocenie Sądu żaden z przepisów Statutu OPZZ nie zawiera podstawy do udzielania upoważnień przez Przewodniczącego OPZZ do określania struktur opiniujących projekty aktów prawnych. Przewodniczący OPZZ co do zasady jedynie reprezentuje OPZZ na zewnątrz (art. 17 ust. 1 pkt 1 Statutu OPZZ), a prawo do reprezentowania nie obejmuje przenoszenia kompetencji wewnątrzkorporacyjnych (w obrębie struktur OPZZ) i wyznaczanie określonych podmiotów do podejmowania działań. Wątpliwym jest samo uprawnienie Przewodniczącego OPZZ do udzielania takich upoważnień, skoro ani Statut OPZZ nie przyznaje takich kompetencji przewodniczącemu, ani też Prezydium OPZZ nie przeniosło takich kompetencji na Przewodniczącego OPZZ. Analiza uchwały Prezydium OPZZ z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie określenia kompetencji kierownictwa OPZZ (strona internetowa: http://www.opzz.org.pl/documents/10427/1931016/Nr+15+w+sprawie+kompetencji+kierownictwa.pdf – dostęp na 5 listopada 2015 r.) nie zawiera żadnych uprawnień przewodniczącego OPZZ do upoważniania do opiniowania projektów aktów prawnych w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Znajdująca się na stronie internetowej (http://www.opzz.org.pl/documents/10427/1931016/Nr+5+Informacja+o+kompetencjach.pdf - dostęp na 5 listopada 2016 r.) informacja o kompetencjach kierownictwa OPZZ zawiera także wyliczenie kompetencji Przewodniczącego OPZZ i w tym wyliczeniu także nie ma uprawnienia do udzielania upoważnień do opiniowania w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych.

Na konieczność analizy treści statutów reprezentatywnych organizacji związkowych w zakresie kompetencji do opiniowania projektów aktów prawnych zwrócono także uwagę w orzecznictwie sądowym (np. tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 82/08) i Sąd w tej sprawie podziela taki kierunek wykładni.

Mając powyższe nie można uznać za trafny pogląd Wojewody, że w tej sprawie Rada Miejska całkowicie pominęła skierowanie projektu uchwały do właściwej struktury (organu) ogólnopolskiej organizacji związkowej jaką jest OPZZ. Taki projekt skierowano do struktury wojewódzkiej, bo to wynika wprost ze Statutu OPZZ. Nie mogło stanowić naruszenia prawa przez Radę Miejską sytuacja, w której w ramach wewnętrznego podziału kompetencji, Przewodniczący OPZZ zdecydował, że to zarządy terenowe ZNP będą opiniowały projekty aktów prawnych obejmujących w szczególności zadania oświatowe. Skoro Rada Miejska przekazała projekt uchwały strukturze wojewódzkiej OPZZ, to oczywistym powinna być sytuacja, w której ta struktura wojewódzka powinna zaopiniować taki projekt ewentualnie wraz z zarządem terenowym ZNP. Nie można uznawać za naruszenie prawa (i to rażącego) sytuacji, w której wprawdzie żaden przepis prawa nie wskazuje zarząd oddziału ZNP jako właściwego do opiniowania, ale i tak zarzuca się organowi samorządu naruszenia prawa.

Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela stanowiska zajmowane w podobnych sprawach przez inne składy sądów (np. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 736/13), zgodnie z którym to upoważnienie Przewodniczącego OPZZ do opiniowania projektów aktów prawnych wyznacza "odpowiednią" władzę statutową w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Rekapitulując należy stwierdzić, że przedłożenie do zaopiniowania uchwały podjętej na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela strukturze wojewódzkiej Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych spełnia wymogi z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Taki pogląd zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. II SA/Go 182/16.

Sąd przypomina, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w granicach przyznanej mu samodzielności i jakakolwiek ingerencja w działalność samorządu musi mieć wyraźną podstawę prawną. Taka podstawa prawna obejmuje zarówno kompetencje do ingerencji, jak i wykazanie prawnej podstawy naruszenia prawa przez organ samorządu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała nie zawiera rażącego naruszenia prawa, a tym samy skarga podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a, oddaleniu.