Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3974/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] grudnia 2020 r. A. K. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. (dalej: "DIAS", "organ pierwszej instancji") o potwierdzenie pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611; dalej: "rozporządzenie") od [...] maja 2014 r.

W toku postępowania wyjaśniającego, wszczętego ww. wnioskiem, DIAS zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. (dalej: "Naczelnik WUCS") o informację, czy w okresie wskazanym we wniosku skarżąca pełniła służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W piśmie z [...] maja 2021 r. Naczelnik WUCS wymienił sprawy, w których skarżąca realizowała czynności procesowe. Wskazał, że skarżąca w ramach tych spraw nie podejmowała czynności dochodzeniowo-śledczych w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wyjaśnił również, iż w aktach prowadzonych spraw karnych, karnych-skarbowych oraz wynikających z przeprowadzonej kontroli celno-skarbowej (wcześniej podatkowej) znajdują się wyłącznie materiały wymagane pod względem formalnym i rzeczowym w konkretnym postępowaniu, tj. materiały wymagane przepisami prawa oraz przekazanymi do stosowania instrukcjami (takimi jak: Instrukcja dla funkcjonariuszy komórek zwalczania przestępczości, Instrukcja dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w Pionie Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej). Innymi słowy, do akt głównych sprawy nigdy nie były załączane materiały dowodowe inne niż nakazywał przepis prawa lub instrukcja.

W piśmie z [...] czerwca 2021 r. Naczelnik WUSC oświadczył, że skarżąca nie brała udziału w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W dniu [...] maja 2021 r. sporządzono protokół z przeprowadzonej kwerendy akt osobowych skarżącej, w którym wskazano, iż w wyniku dokonanych czynności (tj. przeglądu i analizy dokumentów znajdujących się w aktach osobowych za okres podany we wniosku) w zasobie nie stwierdzono dokumentów poświadczających sytuacje, zdarzenia lub czynności ujęte w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia DIAS zaakcentował, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt [...], że w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia nie chodzi o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale o konkretne sytuacje zagrożenia życia i zdrowia z określeniem ich daty, miejsca i przebiegu zdarzenia, czyli stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Organ pierwszej instancji podkreślił, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego; nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym w trybie wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, które nie wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

DIAS uznał, że w świetle poczynionych ustaleń, brak jest podstaw do wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia stwierdzającego wykonywanie obowiązków służbowych w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: " ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W zażaleniu na ww. postanowienie DIAS skarżąca zarzuciła: brak wyjaśnienia istoty sprawy; niewykorzystanie w pełni bazy dokumentów, które winny zostać zbadane; pominięcie przy orzekaniu prawidłowej wykładni przepisów wykonawczych, które powinny stanowić podstawę wydanego postanowienia (a nie tylko przepisy k.p.a.). Skarżąca szeroko rozwinęła ww. zarzuty. Sprecyzowała, że w badanym przez organ pierwszej instancji okresie, tj. od [...] maja 2014 r. do [...] lutego 2021 r. pełniła służbę w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym Urzędu Celnego w P. oraz W. Urzędu Celno-Skarbowego w P..

Postanowieniem z [...] września 2021 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji podniósł, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści dotyczących podejmowania przez skarżącą czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. DIAS w ramach przeprowadzonej kwerendy przeanalizował dokumentację z akt osobowych, w której nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie przez skarżącą służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a także wystąpił także do Naczelnika WUSC o przekazanie informacji związanych z przedmiotowym zagadnieniem. Podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń pozwalających na wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści.

Szef KAS podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi obowiązkami nie wynika, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności służbowej, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku w danym okresie), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia muszą być rozumiane dosłownie, ponieważ uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Nadto przepisy rozporządzenia przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. DIAS nie posiada informacji ani materiałów potwierdzających udział skarżącej w akcjach uzasadniających podwyższenie emerytury, a zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu.

Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest zatem, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji.

Wprawdzie organ pierwszej instancji dość ogólnikowo przedstawił wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie odwołując się przy tym do wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. [...], to - zdaniem Szefa KAS - okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Skoro DIAS przeprowadził wszelkie niezbędne działania mające na celu ustalenie, czy skarżąca pełniła służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, które nie doprowadziły do ustalenia, iż co najmniej 6 razy w ciągu roku podejmowała czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia (a jak wyżej podano, przedmiotowe zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane), to wniosek skarżącej nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Natomiast skarżąca może w drodze innego postępowania, np. o podwyższenie emerytury (w zakładzie emerytalnym), dowieść (za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych), iż pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Powyższe postanowienie Szefa KAS skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła obrazę:

1) art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie uproszczonego stanu faktycznego sprawy, brak przeprowadzenia właściwej i dokładnej analizy przebiegu jej służby, brak zbadania wielu istotnych dokumentów i okoliczności oraz zignorowanie oświadczenia Kierownika Referatu z [...] grudnia 2020 r., z którego wprost wynika, że spełniała warunki do otrzymania podwyższonej emerytury;

2) art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędne powoływanie się w jej sprawie na literalne brzmienie ww. przepisu dotyczącego wykazania bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 736) uznał, że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i z dniem 3 marca 2014 r. utracił moc w tym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w toku służby pełnionej w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym, jeszcze przed uzbrojeniem Służby Celnej, uczestniczyła w szeregu akcji mających na celu zatrzymanie osób, towarów i dowodów, co miało związek z działalnością grup przestępczych. Wykonywała także inne czynności zlecone przez naczelników urzędów celnych i celno-skarbowych w ramach pomocy prawnej. Na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Szefem Służby Celnej a Policją, Centralnym Biurem Śledczym Policji brała udział (wraz z funkcjonariuszami ww. służb) w licznych akcjach na terenie całej Polski. Potwierdził to Kierownik [...] Referatu Dochodzeniowo-Śledczego w P. w piśmie z [...] grudnia 2020 r., zaznaczając, iż swoją wiedzę oparł o zadania służbowe, które skarżąca wykonywała na jego polecenie. W piśmie tym podano również, że w komórkach podległych Wydziałowi Dochodzeniowo-Śledczemu W. Urzędu Skarbowego w P. nie obowiązują żadne wytyczne określające sposób dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby; nie są też prowadzone żadne rejestry, w których byłyby odnotowywane takie sytuacje. Kierownik [...] Referatu Dochodzeniowo-Śledczego w P. w tym samym piśmie, oświadczył także, że w okresie od [...] maja 2014 r. do [...] lutego 2017 r. funkcjonariusze pełniący służbę w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym Urzędu Celnego w P. wykonywali zadania, o których mowa w ww. przepisie w ilości uprawniającej do podniesienia podstawy wymiaru emerytury o 0,5% za każdy rok pełnienia służby. Powyższe znajduje potwierdzenie we wniosku z grudnia 2015 r. nr [...] o skierowanie na specjalistyczne szkolenie i przyznanie środków przymusu bezpośredniego funkcjonariuszom tego referatu. Przedmiotowy wniosek został złożony z uwagi na wykonywanie przez funkcjonariuszy ww. referatu czynności procesowych na podstawie Kodeksu postępowania karnego polegających na ściganiu sprawców przestępstw i wykroczeń skarbowych określonych przepisami Kodeksu karnego skarbowego oraz na ściganiu sprawców czynów zabronionych ujawnionych we właściwości Służby Celnej wynikających z odrębnych ustaw, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej w P. uznał ten wniosek za zasadny i skierował funkcjonariuszy ww. komórki na kurs specjalistyczny, a następnie przydzielił im środki przymusu bezpośredniego.

Skarżąca zaakcentowała, że podczas służby w ww. referacie była szkolona m.in. w zakresie stosowania środków przymusu bezpośredniego, obrony koniecznej, taktyki wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych; odbyła kurs podwyższający kompetencje strzeleckie, prowadzony przez Komendę Wojewódzką Policji w P., a także cykliczne szkolenia doskonalące z użycia środków przymusu bezpośredniego oraz broni służbowej.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, w pełni spełnia ona kryteria wystawienia zaświadczenia niezbędnego do otrzymania podwyższonej emerytury.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ drugiej instancji dodał, że zarzuty skargi są co do zasady powieleniem i doprecyzowaniem twierdzeń oraz argumentacji zawartej w zażaleniu, do których w całości odniesiono się w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa KAS z [...] września 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie DIAS z [...] lipca 2021 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Cytowana regulacja stanowi doprecyzowanie normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z o zaopatrzeniu emerytalnym, wedle której emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Wbrew zarzutowi skarżącej, organy orzekające w sprawie uwzględniły wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt [...] ([...] r. nr [...]), w którym orzeczono, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał uznał, że słowo "bezpośrednie", zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" użytego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wskazując, iż zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Na wytyczne zamieszczone w ww. wyroku wprost powołuje się Szef KAS w zaskarżonym postanowieniu.

Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie oznacza samo przez się powstania sytuacji szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Są to bowiem typowe zadania, które funkcjonariusz zobowiązany jest wykonywać w ramach pełnionej przez siebie służby. Tymczasem trzeba odróżniać potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w jednej z formacji wymienionych w rozporządzeniu, od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym podczas udziału w określonym co do miejsca i czasu zdarzeniu (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2970/21 i z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1359/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dostrzec przy tym wypada, iż czynności wymienione w dalszych punktach § 4 rozporządzenia (pkt 2, pkt 3 i pkt 4), których wykonywanie pozwala na zastosowanie podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, wskazują wprost na działania bezpośrednio zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Nie ma więc podstaw, aby za takie czynności uważać wszystkie czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze. Ujęty w § 4 pkt 1 in fine rozporządzenia warunek wystąpienia "sytuacji, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" należy zatem odnosić do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych oraz interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Wykładnia językowa § 4 pkt 1 rozporządzenia, dokonana z uwzględnieniem dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej, prowadzi do wniosku, że podwyższenie emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych o 0,5% podstawy uzależnione jest od tego, czy podejmowanie określonego rodzaju czynności miało miejsce w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Takie rozumienie ww. przepisu pozostaje w zgodzie z celem ustawodawcy, którego zamysłem było powiązanie zwiększenia emerytury w ramach odrębnego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy ze służbą pełnioną w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

W toku postępowania wszczętego na wniosek skarżącej z [...] grudnia 2020 r. Naczelnik WUSC wyczerpująco wyjaśnił w jaki sposób gromadzono materiały w sprawach karnych, karno-skarbowych oraz wynikających z kontroli celno-skarbowej (uprzednio podatkowej). Informacje, przekazane organowi pierwszej instancji informacji, nie wskazują, aby były prowadzone rejestry lub wykazy czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, bądź dokumentowano je w inny sposób.

Powołane przez skarżącą pismo Kierownika [...] Referatu Dochodzeniowo-Śledczego w P. z [...] grudnia 2020 r. (bezpośredniego przełożonego skarżącej), wedle którego wiedzy i doświadczenia, podejmowała ona czynności uprawniające ją do podwyższenia emerytury, nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Zaświadczenie musi bowiem bazować na posiadanych przez organ dokumentach. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Niedopuszczalne jest więc na przykład w oparciu o zeznania świadków "tworzenie" w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nowych dokumentów mających stać się podstawą zadośćuczynienia żądaniu strony. Zeznania mogą co najwyżej dotyczyć zweryfikowania, czy istnieje czy też nie dokumentacja potwierdzająca wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ocena czy nawet przekonanie byłego przełożonego skarżącej w kwestii podejmowania przez nią czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie mogą więc stanowić podstawy urzędowego potwierdzenia faktu pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Mogą być natomiast brane pod uwagę w postępowaniu dowodowym w sprawie o podwyższenie emerytury prowadzonym przez właściwy organ emerytalny oraz przez sąd powszechny rozpoznający odwołanie od decyzji organu emerytalnego.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Według przepisów art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Z kolei art. 219 k.p.a. przewiduje, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, tylko czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).

Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w przepisie art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do tych zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw, a wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innego rodzaju zbiorów danych. Zatem, jak już wskazano, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów, natomiast niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, np. w drodze zeznań świadków. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści. W sytuacji, gdy z posiadanej przez nie dokumentacji nie wynikały fakty, których potwierdzenia żądała skarżąca, zasadnym było wydanie odmownego rozstrzygnięcia.

Raz jeszcze zaakcentować trzeba, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ograniczone jest do stwierdzenia określonych faktów na podstawie ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w posiadaniu organu, a więc do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego - w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (vide wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20). Natura zaświadczenia sprowadza się więc do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 28/21).

Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści, jeżeli: z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia, np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych (vide R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021).

W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, organy obu instancji ustaliły, że z posiadanej przez nie dokumentacji nie wynikają fakty potwierdzające podejmowanie przez skarżącą czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Szefa KAS, wedle którego wykonywanie czynności służbowych w sytuacjach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a zatem w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, musi bezsprzecznie wynikać z posiadanej dokumentacji. Samo podejmowanie przez skarżącą czynności dochodzeniowo-śledczych, co wynikało z zakresu jej obowiązków na danym stanowisku w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że jej służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W konsekwencji odmowa wydania skarżącej objętego wnioskiem zaświadczenia żądanej treści była w realiach niniejszej sprawy uzasadniona.

Zdaniem Sądu, organy administracyjne obu instancji podjęły wszelkie dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącą, a w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć wskazały powody uniemożliwiające wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Tym samym zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.