Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 701/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 174  pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7.77.§ 1, 80   oraz art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C., R. C., W. F., C. K., I. D., H. M., B. B., M. P., L. F., R. C., W. C., J. C., B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 454/14 w sprawie ze skargi J. C., R. C., W. F., C. K., I. D., H. M., B. B., M. P., L. F., R. C., W. C., J. C., B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 454/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. C., R. C., W. F., C. K., I. D., H. M., B. B., M. P., L. F., R. C., W. C., J. C., B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 21 czerwca 2010 r. R. C., W. F., C. K., I. D., H. M., B. S., B. B., M. P., L. F., W. C., R. C., J. C., J. C., będący ogółem właścicieli i spadkobierców zmarłych właścicieli - na podstawie wymienionych postanowień spadkowych, wnieśli o zwrot działek oznaczonych aktualnie jako nr [...], [...], [...], [...], [...]. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] lipca 2010 r. znak [...] wyznaczył Starostę Poznańskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...]. Zgodnie z wnioskiem pełnomocnika wnioskodawców o wydanie decyzji częściowej, niniejsze postępowanie dotyczyło jedynie działek nr [...], [...], [...].

Starosta Poznański (dalej Starosta) decyzją z [...] października 2013 r. znak [...] (dalej z [...] października 2013 r.) I. orzekł o zwrocie na rzecz W. F. w 7/20 części, C. K. w 1/20 części, I. D. w 1/20 części, H. M. w 1/20 części, B. S. w 1/20 części, B. B. w 1/30 części, M. P. w 1/30 części, L. F. w 1/30 części, R. C. w 7/100 części, W. C. w 7/100 części, R. C. w 7/100 części, J. C. w 7/100 części, J. C. w 7/100 części nieruchomości stanowiącej własność Miasta Poznania, położonej w Poznaniu na [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] z arkusza mapy [...], obrębu W., o łącznej powierzchni [...; II. nie zobowiązał ww osób do zwrotu na rzecz Miasta Poznania należności określonych w art. 140 [ust. 1 i 4] ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn].

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym powołanej decyzji Starosta uzasadnił faktem niezrealizowania na przedmiotowych działkach celu wywłaszczenia. Na działkach, których wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę Osiedla Spółdzielczego [...], zieleń wypoczynkową i usługi, cel ten nie został zrealizowany gdyż na gruncie nie zrealizowano celu podstawowego tj. budowy osiedla mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim oparł o to, że spadek wartości nieruchomości z daty zwrotu, w porównaniu z wartością z daty wywłaszczenia, przewyższa kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, która w związku z orzeczeniem zwrotu nieruchomości podlega zwrotowi na rzecz Miasta Poznania.

Odwołanie od decyzji z 9 października 2013 r. wniosły w ustawowym terminie: Miasto Poznań i Poznańska Spółdzielnia [...] (dalej Spółdzielnia). Miasto Poznań zarzuciło decyzji I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art 80 kpa przez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego - nie został zrealizowany, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że cel ten został zrealizowany, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn przez uznanie, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w umowie o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy nieruchomość jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Miasto Poznań w uzasadnieniu odwołania podało, że "oględziny przeprowadzone na obszarze przedmiotowych działek wykazały, że na terenie tym powstał utwardzony wjazd na teren osiedla [...], następnie urządzono zieleń, która stanowi naturalną izolację od ulicy M. Na przedmiotowym terenie powstała nadto infrastruktura osiedla w postaci pawilonów handlowych, służących mieszkańcom osiedla". W ocenie odwołującego, cel wywłaszczenia którym zgodnie z § 2 aktu notarialnego z 11 maja 1967 r. była: zieleń, usługi i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, został zrealizowany, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Powołano utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowli osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Sam fakt istnienia pawilonów handlowych, urządzonej zieleni oraz utwardzonego asfaltem wjazdu na teren osiedla mieszkaniowego świadczy o zagospodarowaniu terenu zgodnie z celem wywłaszczenia.

Poznańska Spółdzielnia [...] zarzuciła skarżonej decyzji "sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym", naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także sprzeczność rozstrzygnięcia z orzecznictwem sądowym. Zaskarżona decyzja nie wskazuje dat ostateczności terminów przywołanych w niej decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zwrotu na rzecz spadkobierców działki nr 33/116, oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy [...], o powierzchni [...].

W uzasadnieniu odwołania podano, że decyzją z dnia [...] stycznia 1967 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 1967 r.) Prezydium Rady Narodowej m. Poznania Wydziału Urbanistyki i Architektury zatwierdziło plan ogólny zagospodarowania przestrzennego terenu dla Dzielnicy Mieszkaniowej [...] jednostki [...] i [...], w którym przewidziano także budowę garaży na gruntach, o których zwrot ubiegają się wnioskodawcy. Budowa garaży zgodna była także z planem szczegółowego zagospodarowania terenu Osiedla [...] zatwierdzonego decyzją z 16 września 1968 r. PRN m. Poznania WBUiA. Odwołująca podała, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...] stanowi wjazd nie tylko do garaży, lecz stanowi integralną część nieruchomości stanowiącą drogę między garażami oznaczonej jako działka nr [...]. Wjazd i droga stanowi jednolity ciąg komunikacyjny stanowiący nie tylko dojazd do garaży lecz jest to jedyna droga do budynków mieszkalnych nr [...], [...] i [...], pawilonu handlowo-usługowego nr [...] /sklepy; trafostacja i hydrofornia/ i przedszkola nr [...] na Osiedlu [...]. Z tego względu "działka ta stanowi roszczenie Spółdzielni o przyznanie do niej prawa wieczystego użytkowania, co do którego toczy się postępowanie od roku 1995". Przeznaczenie m. in. tej spornej działki pod budowę osiedla spółdzielczego [...] to nie tylko budowa budynków mieszkalnych wysokich czy niskich, lecz także szeroko pojęta infrastruktura tj. drogi, pawilony handlowo-usługowe, żłobki, przedszkola, zieleń itp. Uznanie przez Starostę spornej działki jako zbędnej nie tylko nie może się ostać w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale także faktu, że nie zostały uchybione terminy określone ustawą o gospodarce nieruchomościami. Nieprawdą jest, że Spółdzielnia w ciągu 7 lat nie rozpoczęła prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, bowiem wciąż trwały prace projektowe dotyczące m. in. Osiedla [...] (na dowód czego przedłożono część dokumentacji technicznej ze stycznia 1972 r. w zakresie budowy garaży i komunikacji oraz projekt organizacji ruchu z grudnia 1977 r.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2014 r.) Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu odwołań Miasta Poznań i Poznańskiej Spółdzielni [...] od decyzji Starosty Poznańskiego z [...] października 2013 r. znak [...] orzekającej o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w Poznaniu, na os. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...], zapisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu; uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz W. F., C. K., I. D., H. M., B. S., B. B., M. P., L. F., R. C., W. C., R. C., J. C. i J. C. nieruchomości stanowiącej własność Miasta Poznania, położonej w Poznaniu na Os. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...] działki nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że aktem notarialnym z [...] maja 1967 r., nr repertorium [...], nieruchomość położona w Poznaniu, oznaczona jako działki nr [...] i [...] z księgi wieczystej KW [...], została przez jej właścicieli - M. C., W. F. i Z. C. - zbyta "w myśl art. 6 [...] ustawy z dnia 12 marca 1958 r." (§ 5 umowy). W § 2 ust. 2 umowy znajduje się wzmianka, że "w myśl okazanego postanowienia [z dnia [...] kwietnia 1967 r. - [...] Sądu Powiatowego dla miasta Poznania [...] nieruchomość Kw nr [...] nie stanowi gospodarstwa rolnego, lecz przeznaczona jest pod zieleń wypoczynkową, usługi i zabudowę mieszkaniową - wielorodzinną" (§ 2 ust. 2 umowy). Jednocześnie stawający do ww. umowy przedłożyli uchwałę Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1966 r. nr [...]. Uchwała ta dotyczyła nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z ówczesnych parcel [...] i [...] z księgi wieczystej KW nr [...], przy czym w jej uzasadnieniu wskazano, że nabywana nieruchomość została decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] września 1966 r. nr [...] przeznaczona "pod budową osiedla spółdzielczego [...]".

W decyzji z [...] września 1966 r. [...] ustalono lokalizację szczegółową "na I etap realizacji osiedla spółdzielczego [...] obejmującego jednostki mieszkalno-usługowe [...] i [...] na terenie położonym w Poznaniu [...]. Analiza "Uaktualnionego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Mieszkaniowej [...] Jednostki [...] i [...]" z lutego 1967 r., wskazuje, że obszar wywłaszczonych działek planowano zagospodarować zgodnie z typowym zagospodarowaniem osiedla tj. pod budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej (placówki oświatowe), parkingi, garaże, komunikację wewnętrzną, ciągi pieszo-zielone, chodniki i ciągi piesze, zieleń osiedlową.

Zgodnie z informacją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z [...] stycznia 2011 r., działki będące przedmiotem niniejszego postępowania oznaczone jako [...], [...], [...] stanowią część zbytych aktem notarialnym z [...] maja 1967 r. działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obręb[u] [...]. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że działki te nie powstały z podziału dawnej działki [...], co do której została już wydana ostateczna decyzja odmawiająca zwrotu z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia (decyzja Prezydenta Miasta Poznania z [...] lutego 2004 r. znak [...]). Wspomnianą decyzją odmówiono nadto zwrotu działek nr [...], [...] i [...]. W toku postępowania przed Starostą ustalono, że działka nr [...] objęta jest umową dzierżawy zawartą z [...] na cel: pawilon handlowy, na czas określony do [...] grudnia 2015 r. Nadto ww. działka jest bezumownie użytkowana na cel: pawilon handlowy przez M. G., M. G., M. T.-C. W stosunku do działek [...] i [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Poznaniu. Działki nr [...], [...], [...] decyzją z [...] października 2005 r. znak [...] zostały powierzone Zarządowi Zieleni Miejskiej.

Z przeprowadzonych w trakcie postępowania oględzin wynika, że obecnie: działka nr [...] o powierzchni [...] utwardzona jest asfaltem, zajęta pod 3 pawilony handlowe, blaszane na podmurówkach betonowych; działka nr [...] o powierzchni [...] stanowi utwardzony asfaltem wjazd na teren garaży oraz osiedla [...] (fragment drogi wewnętrznej); działka nr [...] o powierzchni [...] zajęta w części zachodniej pod kompleks pawilonów handlowych blaszanych na podmurówkach; w części północnej utwardzona kostką brukową, część wschodnia stanowi skarpę porośniętą trawnikiem, krzewami i 3 drzewami. Owa zieleń stanowi izolację od ulicy [...]. Na działce znajduje się również reklama wielkoformatowa, pojemnik na odpady i barierka metalowa.

Na potrzeby dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości, Starosta przeprowadził dowód z opinii biegłego - B. W., która w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2013 r. określiła wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny na kwotę [...], wartość według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny na kwotę [...], zaś jej wartość aktualną na kwotę [...].

Wojewoda podał, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Zgodnie z powołaną zasadą, strona niezadowolona z rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji ma prawo odwołania się do organu wyższego stopnia. Organ odwoławczy, w ramach postępowania weryfikującego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji obowiązany jest ponownie zbadać sprawę, a nie jedynie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Stosownie do treści art. 216 ugn, przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy stosować odpowiednio do nieruchomości zbytych na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, dalej ustawa z 1958 r.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, jak wynika bowiem z treści aktu notarialnego z [...] maja 1967 r., wnioskowane nieruchomości zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ww. ustawy wywłaszczeniowej. Nie budzi wątpliwości, że owa nieruchomość kwalifikuje się do zwrotu w trybie rozdziału 6 działu III ugn.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli stosownie do art. 137 ust. 1 ugn, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Fundamentalną kwestią i jednocześnie podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest dokładne ustalenie celu na który nieruchomość została wywłaszczona (czy to mocą decyzji wywłaszczeniowej czy też mocą aktu notarialnego o którym mowa w art. 6 ustawy z 1958 r.). Organ prowadzący postępowanie administracyjne w tej kwestii winien wszelkimi możliwymi - prawnie przewidzianymi - środkami dowodowymi dążyć do ustalenia celu wywłaszczenia wnioskowanych nieruchomości. Cel ten winien jasno wynikać z decyzji wywłaszczeniowej lub, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, z aktu notarialnego, o którym mowa w art. 6 ustawy z 1958 r. Gdy nie został on we wspomnianych aktach określony wystarczająco precyzyjnie, należy dążyć do ustalenia celu na podstawie innych dowodów.

Nie powinno budzić wątpliwości, że cel wywłaszczenia, o którym mowa w przytoczonych przepisach rozumiany być musi ściśle z uwagi na szczególny charakter instytucji wywłaszczenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28.11.2000 r., I SA 1650/99). W powołanej umowie sprzedaży zawartej w trybie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej, nie wskazano celu, na jaki nabywano ww. nieruchomość (nie można uznać za wskazanie celu wywłaszczenia powołanego - na podstawie postanowienia spadkowego – "przeznaczenia" rzeczonego gruntu). Do podpisania przedmiotowego aktu przedłożono wszakże uchwałę Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] grudnia 1966 r. nr [...], zezwalającą na nabycie nieruchomości "przeznaczonej pod budowę osiedla spółdzielczego [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] września 1966 r. nr [...].

W świetle dokumentów akt sprawy, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie działki zbyte aktem notarialnym z [...] maja 1967 r. miały zostać przeznaczone pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Z decyzji z [...] października 2013 r. ciężko wywnioskować jaki cel nabycia przyjął ostatecznie Starosta dla rzeczonych nieruchomości. Podano, że "część nieruchomości stanowiąca m.in. działki nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] została w 1967 r. nabyta przez Skarb Państwa pod budowę osiedla spółdzielczego [...]. Nie można stwierdzić, że celem wywłaszczenia była tylko budowa osiedla spółdzielczego [...], gdyż z powyższych dokumentów wynika, że na tym terenie miały być realizowane także zieleń parkowa, mieszkalnictwo i usługi. Także w ocenie materiału dowodowego należałoby stwierdzić, że głównym celem wywłaszczenia była budowa osiedla spółdzielczego [...], ale celem pobocznym zieleń parkowa i usługi. W konsekwencji organ I instancji uznał, że celem nabycia było przeznaczenie ww nieruchomości pod budowę osiedla Spółdzielczego [...], zieleń wypoczynkową i usługi. W ocenie Starosty "cel nie został zrealizowany, gdyż na przedmiotowym gruncie nie zrealizowano celu podstawowego tj. budowy osiedla mieszkaniowego". W ocenie Wojewody owa konkluzja, która doprowadziła do orzeczenia zwrotu, nieruchomości jest znacznym i niezrozumiałym uproszczeniem.

W ocenie organu odwoławczego, na przedmiotowym obszarze doszło do realizacji celu podstawowego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, realizacja inwestycji polegającej na budowie każdego osiedla mieszkaniowego obejmuje poza budową budynków mieszkalnych, także szereg innych elementów, składających się na całość i funkcjonowanie tej całości służących oraz stanowiących tzw. infrastrukturę osiedlową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych i urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. "Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20. 12.2007 r., III SA/Po 648/07). Organ odwoławczy przychyla się do wskazanej interpretacji celu wywłaszczenia polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego.

Oględziny przeprowadzone na działkach wykazały, że aktualnie stanowią one element Infrastruktury osiedla [...] i w taki sposób są wykorzystywane. Sporne grunty to zadbany, utwardzony nawierzchnią asfaltową obszar z posadowionymi pawilonami handlowymi (dz. [...], dz. [...] w części), obsiana trawą skarpa wraz z drzewami, stanowiąca zieleń osiedlową i zieleń izolacyjną dla układu drogowego i kompleksu garaży (pozostała część działki [...]), a także utwardzony nawierzchnią asfaltową fragment drogi dojazdowej do kompleksu garaży (działka nr [...]). W ocenie Wojewody wszystkie owe elementy składające się na aktualne zagospodarowanie spornego terenu uznać należy za realizację infrastruktury osiedla mieszkalnego, czyli w konsekwencji - realizację celu wywłaszczenia. Jakkolwiek akta sprawy pozwalają stwierdzić, że powyższe elementy infrastruktury osiedla istnieją co najmniej od drugiej połowy lat siedemdziesiątych XX wieku (Projekt organizacji ruchu [...] - Osiedle [...] z grudnia 1977 r., dołączona do akt postępowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...]; dokumentacja projektowo-kosztorysowa z 1975 r. parku osiedlowego i ogrodu jordanowskiego udostępniona przez Zarząd Zieleni Miejskiej w Poznaniu – k. 349-364), to jednak data zagospodarowania rzeczonego gruntu pozostała bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Nawet gdyby przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ugn, to w ocenie organu odwoławczego i tak nie ziściłaby się przesłanka zbędności w rozumieniu art. 137 ugn. Pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" zostało zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a poprzednie ustawy wywłaszczeniowe używały ogólnych i nieostrych pojęć, nie określając terminu realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie w dacie wywłaszczenia (za którą należy przyjąć datę sporządzenia aktu notarialnego) nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 18.12.2012 r., II SA/Po 764/12 (w sprawie w której jedną z kwestii spornych stanowiła uznanie zbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel wywłaszczenia w sytuacji gdy cel ten został zrealizowany po terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn) uznał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nie znajduje zastosowania w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie. Sąd podał, że "Uwzględniając standardy składające się na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), w tym w szczególności zasadę lex retro non agit oraz zasadę ochrony zaufania adresatów norm prawnych do państwa i stanowionego przezeń prawa" (...) w przypadku uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bez znaczenia pozostaje ocena kiedy to nastąpiło (...)".

"Nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat" (wyrok NSA z 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305; 28.5.2002 r., I SA 2743/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z: 19.8.2009 r., II SA/Kr 1309/08; 12.10.2009 r., II SA/Kr 1208/09; 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08 stwierdził: Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie Sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie; terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego.

Na decyzję z [...] lutego 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli [była właścicielka W. F.; skarga z 26 marca 2014 r.] i wszyscy spadkobiercy był[ych] właściciel[i] spornej nieruchomości, domagając się uchylenia decyzji dla działek nr [...], [...], [...] obręb [...] arkusz mapy [...] o łącznej powierzchni [...]; rozpatrzenia sprawy działki nr [...] w odrębnym postępowaniu. Skarżący podali, że z wywłaszczonego w 1967 r. areału odzyskali już kilka działek, dlatego cytowane przez Wojewodę wyroki wydane w oparciu o zasadę stabilności porządku prawnego dla tej konkretnej sprawy nie znajdują zastosowania. Do skargi dołączono dokumentację fotograficzną mającą obrazować twierdzenie skarżących, że powstała w latach 90-tych zabudowa ma charakter tymczasowy, nie związany na trwałe z gruntem, wobec czego nie może stanowić realizacji celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację .

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ugn. Stosownie do art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, stanowiący przesłankę jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną, co wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest konsekwencją szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które winno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, w sytuacji, gdy celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych.

Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania pozwolił, by organ odwoławczy mógł podać w ustaleniach stanu faktycznego, że obszar wywłaszczonych działek planowano zagospodarować zgodnie z typowym zagospodarowaniem osiedla tj. pod budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej (placówki oświatowe), parkingi, garaże, komunikację wewnętrzną, ciągi pieszo-zielone, ciągi piesze, zieleń osiedlową. Ustalenia odnośnie faktycznego zagospodarowania trzech spornych działek nie są kwestionowane i znajdują odzwierciedlenie w protokołach oględzin. I tak kolejno działka [...] o pow. [...] zabudowana pawilonami handlowymi, które są wydzierżawiane. Działka [...] o pow. [...] to utwardzony teren gruntu stanowiący fragment drogi dojazdowej do kompleksu garaży trzech bloków mieszkalnych i przedszkola oraz działka [...] o pow. [...] zabudowana w części pawilonami handlowymi, w części obsiana trawą, skarpa wraz z drzewami stanowiąca fragment zieleni osiedlowej i zieleni izolacyjnej dla układu drogowego i kompleksu garaży. Teren ten jest powierzony w zarząd Zarządowi Zieleni Miejskiej. W oparciu o powyższe ustalenia, za prawidłowe uznać należało przyjęcie przez Wojewodę, że na przedmiotowych działkach zrealizowana została infrastruktura służąca potrzebom osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, niezbędna dla jego prawidłowego funkcjonowania. Zważywszy, że realizacja osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa domów mieszkalnych, lecz także budynków handlowych, usługowych, szkół, przedszkoli, oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągów komunikacyjnych, zieleni, placów zabaw, wewnętrznych dróg dojazdowych oraz parkingów (wyrok NSA z: 16.4."2004" [winno być "2009"] r., I OSK 581/08. [Lex 555628]; 7.9.2007 r., I OSK 1324/06, niepubl.), nie można podzielić stanowiska skarżących, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Mając na uwadze, że co do zasady cel wywłaszczenia winien być identyczny ze sposobem zagospodarowania i korzystania z nieruchomości (wyrok NSA z: 21.10.1991 r., VI SA 914/91; 22.10.1993 r., SA/Kr 477/93; wyrok SN z 7.2.1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183), trudno w niniejszej sprawie twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ustalenia poczynione w ramach postępowania administracyjnego, znajdujące oparcie w zgromadzonych dowodach, pozwalają jednoznacznie przyjąć, że na działkach nr [...], [...], [...] powstała niezbędna infrastruktura towarzysząca funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, którego realizacja stanowiła podstawę wywłaszczenia. Fakt istnienia nierozerwalnego związku między określeniem celów wywłaszczenia w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości został w rozpatrywanym przypadku wykazany przez Wojewodę, co uzasadniało skorzystanie przez ten organ z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, określonych art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zakresie odnoszącym się do opisywanych nieruchomości. Konsekwencją tego stanowiska było uchylenie decyzji I instancji. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów przez organ odwoławczy nie niweczy przedłożony przy skardze dowód w postaci zdjęć pawilonów handlowych, mających obrazować, że budynki te nie mają charakteru trwałego. Pawilony handlowe stanowiące fragment infrastruktury handlowej osiedli mieszkaniowych, mają z zasady skromny charakter, co nie sprzeciwia się wypełnianiu przez nie istotnego dla mieszkańców tychże osiedli uzupełniającego charakteru infrastruktury handlowo-usługowej. Nie ma żadnych podstaw by sprawę przekazać do osobnego postępowania w zakresie działki nr [...] o pow. zaledwie [...]. Także i w tej części nie sposób przyjąć odmiennej interpretacji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ponieważ ten fragment gruntu stanowi część drogi wewnętrznej – dojazdu do garaży i jedyny dojazd do trzech bloków mieszkalnych i do przedszkola. Ponieważ celem wywłaszczenia było urządzenie na części wywłaszczanego terenu prócz zabudowy mieszkalnej także zieleni urządzonej, jak wykazały oględziny, urządzona zieleń miejska jest na części działki [...].

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiedli J. C., R. C., W. F., C. K., I. D., H. M., B. B., M. P., L. F., R. C., W. C., J. C., B. S., reprezentowani przez adw. A.S. D., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a. art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na uznaniu za dopuszczalną szeroką interpretację celu wywłaszczenia w sposób oderwany i sprzeczny z treścią zgromadzonych dokumentów i przyjęcie, że w niniejszej sprawie działki objęte wnioskiem o zwrot zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że cel wywłaszczenia nie zakładał realizacji na działkach objętych postępowaniem funkcji usługowo-handlowych, a zatem nie zostały zagospodarowane zgodnie z funkcją przewidzianą w dacie wywłaszczenia;

b. art. 137 ust. 2 ugn przez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu części nieruchomości, podczas gdy działki nie zostały w całości zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania przez:

i. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez uznanie, że cel wywłaszczenia obejmował przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę usługowa i handlową oraz że na spornych działkach cele wywłaszczenia został zrealizowany przez posadowienie obiektów handlowych i usługowych, a także realizację funkcji urządzonej zieleni miejskiej;

ii. rażąco wadliwe przeprowadzenie analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego;

iii. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w wyniku czego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i w rezultacie błędnie ustalono cel wywłaszczenia oraz rzeczywisty sposób zagospodarowania nieruchomości, co miało wpływ na wydanie i treść decyzji odmawiającej zwrotu przedmiotowych w sprawie działek, a w konsekwencji na wydanie i treść zaskarżonego wyroku;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z ewidentnym naruszeniem art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn;

c. art. 133 § 1 ppsa przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględniając okoliczności, że w dacie wywłaszczenia sporne działki były przeznaczone na budowę osiedla mieszkaniowego wraz z określoną infrastrukturą towarzyszącą, w ramach której nie przewidziano realizacji funkcji handlowo-usługowej;

d. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca [2002 r.] Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej pusa) i art. 3 ppsa przez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej przejawiającej się w szczególności w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

e. art. 133 § 1 ppsa, bowiem zaskarżony wyrok nie zawiera wszystkich elementów sentencji wymaganych ustawą, ponieważ w streści sentencji zaskarżonego wyroku nie wskazano wszystkich skarżących.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; ewentualnie – w przypadku określonym w art. 188 ppsa - o uchylenie decyzji z [...] lutego 2014 r. nr [...]; zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań, reprezentowane przez r. pr. Ł. N., wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Podstawowym założeniem skargi kasacyjnej jest przyjęcie przez jej autora, że "bez znaczenia dla oceny celu wywłaszczenia jest zapis § 2 umowy z dnia 11 maja 1967 r. dotyczący przeznaczenia nieruchomości pod zieleń wypoczynkową, usługi i zabudowę wielorodzinną, albowiem zapis nie odnosił się do celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego" (s. 12, a także – w trochę innym ujęciu – s. 9-10, skargi kasacyjnej). Założenie to jest nietrafne.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia nieruchomości winien być badany przez organy administracji na podstawie całego materiału dowodowego, który istniał najpóźniej w dacie przewłaszczenia (wyrok WSA w Poznaniu z: 10.4.2013 r., IV SA/Po 83/13; 7.2.2013 r., IV SA/Po 872/12, cbosa; wyrok NSA z 17.5.2010 r., I OSK 1025/09, 594843; 23.6.2016 r., I OSK 707/15, Lex 2112989).

Celem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ocena przesłanek zbędności nieruchomości określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ugn i tylko w tym zakresie organ administracji publicznej jest obowiązany prowadzić postępowanie dowodowe.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (odpowiednio - wyrok NSA z: 14.2.2014 r., I OSK 1720/12; 17.9.2008 r., I OSK 912/07; 24.8.2010 r., I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa). Między zawarciem aktu notarialnego dnia [...] maja 1967 r. a wydaniem decyzji z [...] lutego 2014 r. upłynęło ponad 46 lat, co czyni niemożność odszukania całości dokumentów – mimo rzetelnych starań ze strony organów obu instancji – usprawiedliwionym. Wojewoda nie przeinaczył ani nie pominął żadnego z dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. Stosowanie kombinowanej metody wykładni do czynności prawnych inter vivos obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014, s. 588-591 uw. 5; wyrok NSA z 13.9.2016 r., I OSK 2827/14, Lex 2143013).

Z niewadliwych ustaleń Wojewody, prawidłowo aprobowanych przez Sąd I instancji wynika, że aktem notarialnym z [...] maja 1967 r. nr repertorium [...], nieruchomość położona w Poznaniu, oznaczona jako działki nr [...] i [...] z księgi wieczystej KW [...], została przez jej właścicieli - M. C., W. F. i Z. C. - zbyta "w myśl art. 6 [...] ustawy z dnia 12 marca 1958 r." (§ 5 umowy). W § 2 ust. 2 umowy znajduje się wzmianka, że "w myśl okazanego postanowienia [z dnia [...] kwietnia 1967 r. - [...] Sądu Powiatowego dla miasta Poznania [...] nieruchomość Kw nr [...] nie stanowi gospodarstwa rolnego, lecz przeznaczona, jest pod zieleń wypoczynkową usługi i zabudowę mieszkaniową-wielorodzinną" (§ 2 ust. 2 umowy). Jednocześnie stawający do ww. umowy przedłożyli uchwałę Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1966 r. nr [...]. Uchwała ta dotyczyła nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z ówczesnych parcel [...] i [...] z księgi wieczystej KW nr [...], przy czym w jej uzasadnieniu wskazano, że nabywana nieruchomość została decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] września 1966 r. nr [...] przeznaczona "pod budowę osiedla spółdzielczego [...]". Zatem celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości było przeznaczenie tych nieruchomości "pod budowę osiedla spółdzielczego [...]" i cel ten nie został w żaden sposób ograniczony. Wykładnia oświadczenia woli, dokonana przez Wojewódzki Sąd, spełnia wszystkie wymogi art. 65 § 1 i 2 kc. Przeciwko tej wykładni oświadczenia woli nie przemawia treść powołanych w skardze kasacyjnej dokumentów. W szczególności nie sposób przeciwstawić treści umowy z [...] maja 1967 r. - treść załącznika do decyzji z [...] września 1966 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej, ustalającej lokalizację szczegółową dla I etapu realizacji osiedla spółdzielczego [...] obejmującego jednostki mieszkalno-usługowe [...] i [...] na terenie położonym w Poznaniu [...], oznaczonym na załączonej mapie kolorem czerwonym. To, że z załącznika graficznego do decyzji z [...] września 1966 r. wynika, że na wywłaszczonych działkach [...] i [...] miały się znajdować budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej (placówki oświatowe) oraz obszar niezabudowany, nie sposób przyjąć, że wskazane dokumenty wykluczały realizację innych niż "budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej (placówki oświatowe)", typowych dla osiedli wielomieszkaniowych elementów infrastruktury osiedlowej, takich jak drogi dojazdowe, obiekty handlowo-usługowe, tereny zielone, sieć wodociągową, gazociąg. Już z samego faktu, że decyzja z [...] września 1966 r. obejmowała "jednostki mieszkalno-usługowe [... i [...]" przyjąć należy, że ani umowa z [...] maja 1967 r., ani uchwała z [...] grudnia 1966 r., ani decyzja z [...] września 1966 r. nie wykluczyły realizacji na tych nieruchomościach obiektów handlowo-usługowych, sieci wodociągowej, gazociągu jak i zieleni osiedlowej. Niesporne w sprawie jest, że na nieruchomościach pobudowano sieć wodociągową, a na działce nr [...] pobudowano gazociąg (s. 5 skargi kasacyjnej). Z treści Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] września 1966 r. nr [...], przeznaczenie tego obszaru na rysunku planu pod tereny parków i skwerów, w szczególności tereny zieleni parkowej, nie wynikał zakaz nabycia nieruchomość na cel publiczny – pod budowę osiedla spółdzielczego [...]. Wskazuje to jedynie, że w latach sześćdziesiątych XX w. nie przywiązywano szczególnego znaczenia do opracowywania na czas ogólnych planów zagospodarowania przestrzennego. Także Uaktualniony Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Mieszkaniowej [...] Jednostki [...] i [...] z lutego 1967 r., nie wykluczał przeznaczenia tych nieruchomości "pod budowę osiedla spółdzielczego [...]", a wskazanie w Uaktualnionym Planie przeznaczenia pod budynki mieszkalne, budynki użyteczności publicznej (placówki oświatowe), parkingi, garaże, komunikację wewnętrzną, ciągi pieszo-jezdne, chodniki, ciągi piesze, zieleń osiedlową, nie wykluczyły realizacji na tych nieruchomościach typowych elementów infrastruktury osiedlowej – w szczególności obiektów handlowo-usługowych, sieci wodociągowej, gazociągu, zieleni osiedlowej.

Przeciwko wykładni, zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, nie przemawiał charakter wskazanych obu ogólnych planów zagospodarowania przestrzennego, ani art. 25 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. W okresie istotnym dla oceny dokumentów poprzedzających zawarcie umowy z [...] maja 1967 r., obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47, dalej upp). W ówczesnej doktrynie wskazywano na istnienie wielkiej rodziny planów gospodarczych i wypracowano koncepcję norm planowych jako szczególnego rodzaju norm prawnych wyznaczających zadania planowe i tylko zadania planowe (W. Brzeziński, J. Kaleta, L. Martan, M. Weralski, Problemy prawne planowania gospodarczego, Warszawa 1964; W. Brzeziński, Nowe typy norm prawnych w prawie administracyjnym, PiP 1966, z. 9; W. Brzeziński, Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego, w: red. J. Łętowski, J. P. Pruszyński, Prawo, Administracja, Gospodarka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara, Ossolineum 1983, s. 41-42). Ustawodawca wprowadził podział miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na: 1) ogólne plany zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych, zwane w dalszych przepisach ustawy "planami ogólnymi", oraz plany zagospodarowania przestrzennego obszarów stanowiących zespoły jednostek osadniczych; 2) szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych, a w przypadkach uzasadnionych - całości tych jednostek, zwane w dalszych przepisach ustawy "planami szczegółowymi" (art. 13 upp). Plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 14 ust. 1 upp). Plan ogólny stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 3 upp). Plan szczegółowy sporządzano dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 17 ust. 1 upp). Plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (art. 17 ust. 3 upp).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych. W braku planu szczegółowego, plan ogólny - ze względu na niski stopień szczegółowości - może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego (wyrok NSA z 4.6.1982 r., I SA 235/82, ONSA 1982/1/52). Przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego, z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie budynku gospodarczego, związanego bezpośrednio z produkcją rolną (wyrok NSA z 13.6.1985 r., SA/Ka 172/85, ONSA 1985/1/32). W świetle przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47) brak planu szczegółowego dla przedsięwzięć, dotyczących uzbrojenia terenu i związanych z tym inwestycji liniowych, uznać należy za równoznaczny z brakiem rozwiązań planistycznych, co z kolei powodowało konieczność wydania dla tego rodzaju inwestycji decyzji o lokalizacji szczegółowej. Skoro sprawy uzbrojenia terenu i jego szczegółowego zagospodarowania należały do właściwości planu szczegółowego, zaś plan taki uchwalony nie został, to w świetle ww. ustawy lokalizacja inwestycji związanych z uzbrojeniem terenu, do których należało też przeprowadzenie linii przesyłowych, można było i należało ustalać w decyzji o lokalizacji szczegółowej takiej inwestycji. Do wykładni prawa miejscowego stosuje się te same zasady wykładni, co do innych aktów normatywnych. Jedną z tych zasad jest zasada, iż przepis szczególny uchyla przepis ogólny (lex specialis derogat legi generali). Zatem specjalny przepis planu szczegółowego uchylał przepisy planu ogólnego, zaś w przypadku braku planu szczegółowego - jego funkcję spełniała decyzja o lokalizacji szczegółowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19.3.2008 r., II SA/Sz 13/08, Lex 467096). Tym samym ogólnikowość norm planistycznych, zawarta w obu powołanych w skardze kasacyjnej planach ogólnych, nie mogła prowadzić do odmiennych ustaleń, niźli dokonane przez Wojewodę i prawidłowo akceptowane przez Sąd I instancji, na podstawie umowy z [...] maja 1967 r., uchwały z [...] grudnia 1966 r. i treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] września 1966 r.

Nie ma oparcia w prawie ani w prawidłowo ocenionych dowodach zebranych w sprawie przeciwstawianie przez autora skargi kasacyjnej celu publicznego w postaci budowy osiedla spółdzielczego [...] - budowie pawilonów handlowo-usługowych, realizowanych jako typowe w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX w. obiekty infrastruktury osiedlowej, często w postaci budynków tymczasowych, trwale związanych z gruntem (art. 106 § 4 ppsa; przykładowo wyrok NSA z 8.10.2015 r., I OSK 3071/14, Lex 1985895). Błędnie skarżący kasacyjnie upatrują w fakcie, że w innej części osiedla usytuowano [...], by na działkach położonych poza [...], [...] i [...], niedopuszczalna była realizacja terenów zieleni urządzonej – w szczególności na części działki nr [...]. Projekt dojazdu do zespołu garażowego z 1972 r. i projekt dojazdu ruchu [...]-Osiedle [...] z grudnia 1977 r. wskazują jedynie, że cel wywłaszczenia - budowa osiedla spółdzielczego [...], realizowana była etapowo i wiązała się z etapowym rozwiązywaniem problemów właściwego zagospodarowywania osiedla wraz ze wzrostem ilości ludzi zamieszkujących w kolejno oddawanych blokach, potrzebą budowy przedszkola, garaży, obiektów handlowo-usługowych i innych elementów infrastruktury osiedla. Trafnie Wojewoda ustalił, że owe elementy infrastruktury osiedla istnieją co najmniej od połowy lat siedemdziesiątych XX w. (s. 7 decyzji z [...] lutego 2014 r.), a skarżący nie wskazali dowodów, prowadzących do odmiennych ustaleń. Ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę były prawidłowe, ocena zebranych w sprawie dowodów nie naruszała zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), czemu Wojewoda dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji trafnie uznał, że nie doszło do innych naruszeń przepisów postępowania – wskazanych jako normy dopełnienia – które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Z tych samych względów zaskarżony wyrok nie narusza art. 133 § 1 ppsa, bowiem nie doszło do jego naruszenia przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. Dowolnie autor skargi kasacyjnej twierdzi, że przeznaczenie działek pod budowę osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie obejmowało obiektów handlowo-usługowych. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionego podczas analizy zarzutu 2.a.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 § 1 pusa i art. 3 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (wyrok NSA z 9.8.2016 r., II OSK 2929/14, Lex 2191367). Charakter ustrojowy ma także art. 1 pusa, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r., II GSK 109/14, Lex 1751054). Błędnie autor skargi kasacyjny podnosi, że "fakt naruszenia został wykazany, w szczególności poprzez sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranych w sprawie dokumentów". Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 138 ppsa, zawierając wszystkie jego obligatoryjne elementy. Prawomocnym postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r., II SA/Po 454/14 (dalej postanowienie z 26 stycznia 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 156 § 1 i 2 ppsa, sprostował oczywistą niedokładność w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r., II SA/Po 454/14 w ten sposób, że stronę skarżącą uzupełnił o skarżącego W. C. W uzasadnieniu postanowienia z 26 stycznia 2015 r. Sąd I instancji wskazał, że uczestnictwo W. C. znajduje potwierdzenie w aktach sądowych sprawy. Skarżący udzielił pełnomocnictwa do złożenia skargi i do jego reprezentowania skarżącym J. C. i R. C. Sąd I instancji wskazał, że W. C. wystąpił z wnioskiem z [...] czerwca 2010 r. o zwrot działek (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Po 454/14). Postanowienie o sprostowaniu ma taki skutek, że sprostowany tekst musi być traktowany jako obowiązujący od początku (K. Piasecki, Sprostowanie, uzupełnienie i wykładnia orzeczeń sądów cywilnych, Palestra 1961, nr 9, s. 10; F. Rosengarten, Sprostowanie, uzupełnienie i wykładnia orzeczeń w postępowaniu cywilnym, NP 1971, nr 6, s. 872; B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 681, uw. 14). Zatem kontroli kasacyjnej poddany został zaskarżony wyrok w brzmieniu po sprostowaniu.

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji okazał się nieusprawiedliwiony.

Wywłaszczenie bądź nabycie nieruchomości na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), nie musiało odpowiadać standardom właściwym dla art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 26.5.2015 r., SK 6/13, OTK-A 2015/5/76). W szczególności ustawodawca w występujących od 1958 r. podstawach prawnych zwrotu nieruchomości, określał ustawowe przesłanki zwrotu. Dopiero wraz z wejściem w życie Konstytucji RP, ustrojodawca podniósł ochronę byłego właściciela do rangi konstytucyjnej (uzasadnienie wyroku TK z 13.3.2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31).

W kontrolowanej sprawie nie znajdowały zastosowania terminy z punktu 1 i 2 ustępu 1 art. 137 ugn. Istotą zagadnienia było bowiem to, że przedmiotowa nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia po zawarciu umowy z [...] maja 1967 r., a ustawa wywłaszczeniowa nie wprowadzała żadnych terminów, w których nieruchomość miała być użyta na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie (cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku P 38/11 i przywołane tam orzecznictwo NSA i SN). Cel wywłaszczenia na każdej z działek nr [...], [...] i [...] został zrealizowany przed wpłynięciem wniosku o zwrot nieruchomości.

Stanowiąca podstawę wywłaszczenia ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w art. 3 ust. 2 przewidywała możliwość wywłaszczania na obszarze miast nieruchomości lub kompleksu nieruchomości niezbędnych dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przywołanie w przedłożonej przy zawarciu umowy z [...] maja 1967 r. uchwały z [...] grudnia 1966 r., wskazującej w uzasadnieniu, że nabywana nieruchomość została decyzją z [...] września 1966 r. przeznaczona "pod budowę osiedla spółdzielczego [...]" wskazywało dostatecznie cel wywłaszczenia.

W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji (wyrok NSA z 19.7. 2016 r., I OSK 2600/14, Lex 2118099; 21.4.2016 r., I OSK 1519/14, Lex 2139455).

Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (wyrok NSA z: 3.9.2010 r., I OSK 1537/09, Lex 745074; 7.9.2007 r., I OSK 1324/06, Lex 383797; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20.12.2007 r., III SA/Po 648/07, Lex 365373). Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (wyrok NSA z 21.4.2016 r., I OSK 1519/14, Lex 2139455).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 137 ust. 2 ugn. Działka nr [...], zgodnie z niewadliwymi ustaleniami Wojewody, prawidłowo aprobowanymi wyrokiem Sądu I instancji, została przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości (na co wskazuje powierzenie Zarządowi Zieleni Miejskiej decyzją z [...] października 2005 r.), zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Część zachodnia, utwardzona nawierzchnią asfaltową, zajęta jest przez kompleks blaszanych pawilonów handlowych na podmurówkach; część północna utwardzona jest kostką brukową; część wschodnia stanowi skarpę obsianą trawą, krzewami i 3 drzewami, stanowiąc zieleń osiedlową i zieleń izolacyjną od ul. M. i kompleksu garaży. Skoro ów sposób zagospodarowania działki nr [...] odpowiada celowi wywłaszczenia (stworzono na wszystkich trzech działkach elementy infrastruktury osiedla), to nie zachodziły przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości także w części.

Z tych samych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut 2.b (s. 3 skargi kasacyjnej), który w istocie jest zarzutem materialnoprawnym, błędnie przywołanym w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa; wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672-673, nb 5, 6) podstawy kasacyjnej. Obok wskazania normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), w pozostałej części zarzutu jako wzorce kontroli wskazano te same przepisy co w zarzutach 1.a i b. Skoro nie doszło do naruszenia norma materialnoprawnych, brak było podstaw do stosowania norm wynikowych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (art. 184 ppsa).