Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1461/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art.8,10,15,145
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.55,57
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "M" S.A. w B. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej – "M" S.A. w B. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [....] , znak [....] , wydanym dnia 14 sierpnia 2014 r. po rozpatrzeniu zażalenia [....] S.A. w B. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 27 czerwca 2013 r., znak [....] , którym nałożono na [....] S.A. w B. karę w wysokości 160.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych - garaży w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [....] [....] [....] w W. , obręb [....] , przy ul. [....][....][....][....] .

Orzekając w ten sposób [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, który stwierdza, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu".

Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 55 ustawy, który wskazuje przypadki budowy obiektów budowlanych wymagających przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej. Wskazany obiekt należy do kategorii XIII, zatem wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W przedmiotowej sprawie w dniu 26 marca 2013 r. na dziennik podawczy PINB w W. został złożony wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji pn. "Budowa budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną - etap I cztery budynki mieszkalne wielorodzinne oraz zjazd z drogi publicznej w miejscowości W. [....] na działce nr [....][....][....] " . Przeprowadzono procedurę odbiorową inwestycji zgodnie z regułami wyznaczonymi przepisami Prawo budowlane, w tym obowiązkowa kontrola, z której został sporządzony protokół. W protokole kontroli z dnia 12 kwietnia 2013 r. znajduje się uwaga pracowników PINB w W. , że w garażach odbieranych budynków stwierdzono garażowanie samochodów osobowych co zostało udokumentowane na dokumentacji fotograficznej.

W dniu 5 czerwca 2013 r. PINB w W. wydał decyzję znak [....] , którą udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych - czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr nr: [....] w W. , obręb [....] . W dniu 19 września 2013 r. PINB w W. zmienił decyzję z dnia 5 czerwca 2013 r., znak [....] w zakresie terminu wykonania pozostałych robót budowlanych.

W dniu 27 czerwca 2013 r., PINB w W. wydał postanowienie znak [....] , którym nałożył na inwestora karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania czterech budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w W. przy ul. [....] w kwocie obliczonej według wzoru z ustawy Prawo budowlane dla jednego budynku, która miała wynosić 40.000 zł. i pomnożona przez 4, co dało łączną kwotę 160.000 zł.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci fotografii, które wskazują na podjęcie nielegalnego użytkowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zakresie garażów przedmiotowych obiektów, nałożenie kary jest zasadne. Treść art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że znajduje on zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest użytkowany bez wymaganej przepisami decyzji pozwolenia na użytkowanie, bądź bez dokonania zgłoszenia zakończenia budowy. Kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego.

Materiał dowodowy zebrany podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2013 r. wraz z dokumentacją fotograficzną zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. stanowi wystarczający dowód na użytkowanie garaży przedmiotowych obiektów budowlanych. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części.

Ustalono, że przedmiotowy wielorodzinny budynek mieszkalny jest użytkowany, okoliczności te utrwalono stosownymi zapisami w protokole kontroli oraz zdjęciami świadczącymi o użytkowaniu. W dniu kontroli [....] 2013 r. inwestor nie legitymował decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a użytkował przedmiotowy budynek, czym naruszył przepisy ustawy Prawo budowlane.

Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązku, które nakładają na nich przepisy ustawy, co miało miejsce w przedmiotowym przypadku, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Nie ulega wątpliwości, że to inwestor jest podmiotem odpowiedzialnym za przystąpienie do użytkowania obiektu zarówno w sensie formalnoprawnym, jak i materialnoprawnym. O ile z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że określony podmiot jest inwestorem, o tyle z tym faktem dla takiego podmiotu wiąże się konieczność wypełnienia określonych prawem obowiązków przed przystąpieniem do legalnego użytkowania obiektu. Ma to na celu realizację zasad wynikających z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spoczywa na inwestorze, którym jest podmiot wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem prawidłowo nałożono skarżonym postanowieniem uiszczenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, na inwestora który nie traci tego przymiotu nawet na skutek sprzedaży mieszkań na inne osoby. Zawarcie z innym podmiotem umowy sprzedaży lokali nie zmienia oceny, że przepisy ustawy Prawo budowlane z faktu bycia inwestorem wiążą obowiązki w znaczeniu formalno- i materialnoprawnym. Inwestor przystępuje do użytkowania obiektu, gdy nie podejmuje działań, aby do takiego użytkowania nie doszło, lub gdy inwestor nie przedsięwziął odpowiednich działania, aby inny podmiot nie przystąpił do nielegalnego użytkowania, a zatem należy uznać, że to inwestor naruszył przepisy. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm.

Przedmiotowy obiekt został zakwalifikowany przez PINB w W. według załącznika do ustawy Prawo budowlane, jako obiekt spełniający warunki użytkowania obiektu XIII kategorii, tj. "budynki mieszkalne wielorodzinne". Powyższa kwalifikacja obiektu dokonana została przez PINB w W. z uwzględnieniem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów, które stanowią okoliczność stwierdzaną obiektywnie przez kompetentny organ administracji publicznej i nie budzi wątpliwości.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił szczegółowo sposób wyliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaś następnie w odpowiedzi na zarzuty zażalenia wskazał, że nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor podejmując użytkowanie. Stan prawny i faktyczny sprawy zobowiązywał organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji obowiązek do podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności użytkowania obiektu budowlanego. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie legalności użytkowania obiektu, nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, lecz umocowanie swoje znajduje w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa. Kwestią uznaniową nie jest również obowiązek nałożenia kary, jak i sama wysokość. Wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania.

Jak wyżej wyjaśniono, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, to nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy Prawo budowlane (przystąpienie do nielegalnego użytkowania). Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora. Inwestor nie dopełnił wymogów formalnych związanych z prawidłowym zakończeniem inwestycji i dopuścił do sytuacji do korzystania z tego budynku innych osób, pomimo że sama budowa nie została formalnie zakończona i inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie.

Postępowania w sprawie wymierzenia kary oraz pozwolenia na użytkowanie, zachowując pewną odrębność, tak naprawdę tworzą jedną sprawę - sprawę dotyczącą sprawdzenia sposobu wykonania pozwolenia na budowę, wyciągnięcia konsekwencji prawnych z ewentualnego niewłaściwego wykonania tego pozwolenia i doprowadzenia do stanu zgodnego z tym pozwoleniem. Jednakże postanowienie o wymierzeniu inwestorowi kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania rozstrzyga o istocie sprawy polegającej na zastosowaniu sankcji administracyjnej i w tym zakresie organ odwoławczy może wypowiedzieć się merytorycznie uznając, że były podstawy do wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania przed uzyskaniem stosownej decyzji i kara była zasadna.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niezasadny zarzut, iż ewentualne wymierzenie kary mogło nastąpić jedynie po zmierzeniu w czasie kontroli rzeczywistej powierzchni użytkowanej, albowiem odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących obliczania kar dla poszczególnych kategorii dotyczy jedynie sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczonych do różnych kategorii w pozwoleniu na budowę. Wtedy karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania.

Zarzut naruszeniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niepoinformowanie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu po przeprowadzeniu kontroli obiektu, jest także niezasadny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, formalny brak takiego zawiadomienia w okolicznościach sprawy świadczących o czynnym udziale strony w postępowaniu, nie może być przyczyną usunięcia z obrotu prawnego niewadliwego z innych przyczyn rozstrzygnięcia.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 sierpnia 2014 r. Nr [....] , znak WOB. [....] , [....] S.A. w B. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasadzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a to:

1) rażące naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kara za nielegalne użytkowanie ma wyłącznie charakter represyjny i możliwe jest jej nałożenie w każdym czasie, z pominięciem aktualnego stanu faktycznego i prawnego, tj. nawet po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie;

2) naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. oraz art. 124 §2 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewystarczające ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów zgłoszonych przez stronę skarżącą w zażaleniu, w tym zarzutów odnoszących się do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. (zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu), zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary, w okolicznościach świadczących o braku prowadzenia takiego postępowania względem strony oraz naruszenia art. 9 k.p.a. (zasada należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków), art. 8 k.p.a. (zasada wzbudzania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej) przez podjęcie wobec strony działania zaskakującego, nie znajdującego uzasadnienia we wcześniejszych działaniach organu nadzoru; brak wystarczającego wyjaśnienia i udowodnienia faktu użytkowania obiektu budowlanego, a także zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnoszących się przedawnienia przedmiotowej kary w związku z treścią art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa oraz w związku z art. 57 ust. 7 zd. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, w tym brak ustalenia daty rozpoczęcia użytkowania obiektów;

3) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez wydanie postanowienia w stosunku do podmiotu nie będącego strona w sprawie, ti. wobec podmiotu, który nie dopuścił się zarzucanego przez organy nadzoru nielegalnego użytkowania wybudowanych lokali garażowych, co stanowi wadę istotną, będącą przesłanką do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 143 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz związane z tym naruszenie - wynikających z art. 140 k.c. - interesów prawnych oraz uprawnień skarżącego jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego, polegające na nałożeniu na niego nieuzasadnionej i nieznajdującej oparcia w treści art. 57 ust. 7 sankcji administracyjnej za wyzbycie się prawa własności przed uzyskaniem pozwolenia na

użytkowanie:

4) naruszenie zasady proporcjonalności, wyprowadzanej z art. 31 Konstytucji RP, przez nieprawidłową wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie wymiaru kary.

Powyższe zarzuty [....] S.A. w B. rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności części podnoszonych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3)przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Stosownie do art. 57 ust. 7 P.b., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że sporna inwestycja wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżąca zakwestionowała natomiast możliwość wymierzenia jej kary z tytułu nielegalnego użytkowania w sytuacji, gdy uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Podnosiła też, że to nie inwestor dopuścił się samowolnego użytkowania, kara nie powinna być nakładana na niego.

W odniesieniu do powyższych zagadnień należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym adresatem art. 57 ust. 7 P.b. jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 204/11, Lex Omega nr LEX nr 1167137 i z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2169/10, Lex Omega nr 1138096 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Rz 868/13, Lex Omega nr 1404931). Skoro przepisy P.b. nie przewidują negatywnych przesłanek wyłączających obowiązek nałożenia kary administracyjnej na inwestora, który nielegalnie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wyprowadzania takich przesłanek w drodze sądowej wykładni prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2476/12, Lex Omega nr 1488165). Wskazuje się też, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. Inwestor na poszczególnych etapach procesu budowlanego podejmuje różne działania, np. inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji (np. dokonuje zgłoszenia, ogłasza przetarg), organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, nadzoruje bądź zleca nadzór nad wykonywanymi robotami, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Z żadnego przepisu P.b. nie wynika, że inwestorem musi być właściciel nieruchomości, na której znajduje się dana inwestycja (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1579/12, Lex Omega nr 1299534).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe poglądy. Niezależnie zatem od tego, kto przystąpił do użytkowania i czy inwestor nadal jest właścicielem nieruchomości, na której znajdują się sporne obiekty, co do zasady kara administracyjna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu może być nałożona wyłącznie na niego.

Kolejną kwestią sporną pomiędzy skarżącą a organami nadzoru budowlanego było to, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zamyka drogę do wymierzenia kary administracyjnej za samowolne użytkowanie. [....] S.A. w B. wywodziła, że celem kary jest wymuszenie przestrzegania przez inwestorów procedury prawnego zakończenia procesu inwestycyjnego. Zatem przesłanką orzekania o karze powinno być przede wszystkim stwierdzenie braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z taką interpretacją przepisu art. 57 ust. 7 P.b. zgodzić się nie można. Kara administracyjna nie może być sprowadzana do roli grzywny w celu przymuszenia. Nadto, istotna jest literalna wykładnia wymienionego przepisu. Kara w nim przewidziana ma być wymierzana nie za trwający stan użytkowania, a za przystąpienie do takiego użytkowania. Podzielić należy stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest wymierzana za zdarzenie polegające na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem określonych przepisów. Nie może ona więc być wymierzana z powodu istnienia określonego stanu. Wynika to z użycia przez ustawodawcę słowa "przystąpienie", które odnosi się do zdarzenia jednorazowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 55/13, Lex Omega nr 1302962; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Ke 247/13, Lex Omega nr 1374804 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 936/12, Lex Omega nr 1296154). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 P.b. sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, że przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego i polegają na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1414/11, Lex Omega nr 1367259,; z dnia 1 października 2010r., sygn. akt II OSK 1494/09, Lex Omega nr 746583, a także w wyrokach z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2087/10 i II OSK 2088/10, Lex Omega nr 1138064 i 1138065). W konsekwencji słuszne jest także twierdzenie, że uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania" nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 P.b. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1227/12, Lex Omega nr 1320765). Istotne jest zatem nie to, czy inwestor nadal użytkuje obiekt, ale czy do takiego użytkowania samowolnie przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli użytkowanie rozpoczęte zostało przed uzyskaniem takiej decyzji, to jej wydanie nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary administracyjnej.

Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 P.b. organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Go 509/11, Lex Omega nr 864336; zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Łd 764/10, Lex Omega nr 755923). Przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Kara grzywny nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z obiektu ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 389/11, Lex Omega nr 993310).

W kwestii wymierzenia kary za samowolne użytkowanie wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego (wyrok z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2, Dz.U. nr 10, poz. 69). Zgodność z przepisami Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny badał również w wyrokach z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt P 64/07 (OTK-A 2009/5/64, Dz.U. Nr 71, poz. 618) oraz z dnia 22 września 2009r., sygn. akt SK 3/08 (OTK-A 2009/8/125, Dz.U. Nr 159, poz. 1262).

Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia przewidziane w art. 57 ust. 7 P.b. stanowi odrębne, samodzielne postępowanie administracyjne i w żadnym razie nie może być traktowane jako kontynuacja lub część innego postępowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Ke 790/12, Lex Omega nr 1348472; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 2191/07, Lex Omega nr 491813). Znaczna surowość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Postępowanie wyjaśniające (dowodowe), powinno się zatem odbywać z maksymalnym zachowaniem praw strony w tym postępowaniu, w celu umożliwienia jej udziału w każdej czynności oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem a także wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010r., sygn. akt II OSK 499/09, Lex Omega nr 597645 oraz z dnia 29 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2411/10, Lex Omega nr 1424314).

Postępowanie w przedmiocie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania winno się zatem toczyć z zachowaniem zasad ogólnych oraz innych przepisów k.p.a. Niezwykle istotne znaczenie ma tutaj zasada prawa strony do udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Konsekwencją naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest zaistnienie wady, dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Postępowanie w sprawie kary administracyjnej powinno być również dwuinstancyjne, co wynika z art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1147/10, Lex Omega nr 1083547 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1024/13, Lex Omega nr 1406972). Strona postępowania winna mieć możliwość wypowiadania się, przedstawiania swoich racji i obrony swoich praw zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Jeśli jej prawo do czynnego udziału w instancji pierwszej zostało całkowicie zlekceważone, to wady tej nie może sanować możliwość udziału w postępowaniu odwoławczym, a naruszona będzie również zasada dwuinstancyjności.

Wskazać też należy na zasadę z art. 8 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wszystkie te zasady zostały naruszone.

Jak wynika z akt, w dniu 12 kwietnia 2013r. przeprowadzona została przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. kontrola spornej inwestycji (protokół – k. 7-8 akt [....] ). Kontrola została przeprowadzona w obecności przedstawicieli inwestora. Kontrola nie dotyczyła zasadniczo tego, czy budynki są użytkowane. Odnotowano jedynie na końcu protokołu, że "w garażach odbieranych budynków stwierdzono garażowanie samochodów osobowych..." oraz oświadczenie pełnomocnika inwestora, zgodnie z którym "samochody pozostawione w garażach są pozostawione bez wiedzy inwestora i zgody." Pracownicy organu nie udzielili żadnych informacji co do dalszego przebiegu sprawy i planowanych działań.

Następną czynnością organu pierwszej instancji było wydanie – po ponad dwóch miesiącach – postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych (postanowienie z dnia 27 czerwca 2013r., k. 9-10 akt [....] Wymierzenie kary administracyjnej nie było zatem poprzedzone żadną czynnością, która umożliwiałaby stronie czynny udział w sprawie. Organ pierwszej instancji nie powiadomił inwestora o wszczynanym, odrębnym postępowaniu w trybie art. 57 ust. 7 P.b. Nie poinformował również o tym, że zgromadzony materiał dowodowy uznaje za wystarczający do rozstrzygnięcia, nie zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z całą pewnością czynnego udziału stronie nie gwarantowała okoliczność, że toczyło się już postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, skoro jest to sprawa odrębna, a kontrolę przeprowadzano niejako w następstwie tego postępowania. Podobnie sam fakt odnotowania w protokole kontroli stwierdzonego garażowania samochodów nie mógł stanowić dla strony jakiejkolwiek informacji, że może zostać wymierzona kara administracyjna. Strona mogła nie spodziewać się tego rodzaju konsekwencji również z tego powodu, że przeprowadzona dwa lata wcześniej kontrola (protokół – k. 13 akt [....] ) nie zakończyła się żadnym postanowieniem tego rodzaju.

Takie działanie organu nadzoru budowlanego oznacza pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw i wzięcia czynnego udziału w postępowaniu pierwszo instancyjnym, a zatem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Dodatkowo, ponieważ inwestor został zaskoczony wydaniem postanowienia w sytuacji, kiedy poprzednia kontrola nie została zakończona w taki sposób, doszło do naruszenia zasady zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. Nadto skala naruszenia prawa strony do czynnego udziału w sprawie – a mianowicie pozbawienie jej całkowicie możliwości działania w jednej instancji – pociąga za sobą również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie właściwego ustalenia stanu faktycznego (art. 15 k.p.a.). W tym wypadku sama możliwość działania strony w postępowaniu zażaleniowym nie może zostać uznana za realizację wymogów art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a.

Powyższe uchybienia oznaczały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne albowiem warunkuje je właściwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaś rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie II. sentencji wyroku orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.

O kosztach orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.