Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 645/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.1, art.3, art. 64e, art.134 par.1, art.151a par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.10 par.1-2,art.15,art.81,art.107 par.1,art.136,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.59 ust.1, art.61 ust.1,art.62 ust.1,art.63 ust.1,art.71 ust.1-2,art.73 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par.2 ust.1 pkt 7, par.3 ust.1 pkt 8 i ust.2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchyliło decyzję Burmistrza (dalej jako: organ I instancji) z "[...]" o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego sieci "[...]" składającej się ze stalowej wieży kratownicowej o wysokości 52,5 m (z odgromnikami 55,5m), urządzeń zasilająco sterujących, systemu antenowego oraz dróg kablowych i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że 1 października 2020 r. "A" S.A. (dalej jako: Spółka, inwestor lub skarżąca) złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Do wniosku została dołączona między innymi karta informacyjna przedsięwzięcia wraz z opracowaniem pt: "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "Analiza środowiskowa". Wskazano, że inwestycja ma być zlokalizowana na działce nr "[...]", obręb O., zaś wyposażenie obiektu (oprócz wieży) będą stanowić:

- zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i radioliniowych, a także urządzeń zasilających i realizujących m.in. funkcje cyfrowego przetwarzania sygnałów umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podstawy wieży,

- 6 anten sektorowych pracujących w pasmach częstotliwości: 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz oraz 2600 MHz, skierowanych na azymuty 70 °, 190 °, 310 °; zakres tilt od 0 do 8, natomiast moc EIRP na antenę wynosi 11088 W, 10143 W, 10951 W, 10610 W, 10951 W, 10610 W,

- antena paraboliczna (radiolinia),

- elementy torów antenowych.

Podkreślono, że z przedłożonych przez Spółkę dokumentów wynika, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako: rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Na wezwanie organu I instancji Spółka przedstawiła karty katalogowe anten w języku polskim, a także podała, że maksymalne moce katalogowe urządzeń wynoszą 2x11088W, 4x10951W, a najbliższe stacje bazowe telefonii komórkowej znajdują się w odległości 713 m, 958 m, 1540 m, 1220 m, 1450 m, 1540 m. Jednocześnie Spółka podniosła, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy instalacji radiokomunikacyjnej, bowiem próg wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Spółka wskazała również, że nie ma podstawy prawnej ani faktycznej, aby za maksymalne pochylenia wiązek uważać maksymalne "teoretyczne" pochylenia, jakie oferuje dany model anteny sektorowej. Spółka potwierdziła przy tym, że przewidziane do zastosowania anteny sektorowe posiadają większy zakres tiltów niż przewidziano to w dokumentacji środowiskowej. Jednakże nikt nie może obligować inwestora do tego, aby ten zawsze i w każdych okolicznościach wykorzystywał maksimum możliwości technicznych planowanego do użycia sprzętu. Spółka oświadczyła, że zakładając hipotetycznie, że w analizie środowiskowej ponadnormatywne wiązki promieniowania, byłyby pochylone o 10° (z czym inwestor się nie zgadza), to przy obecnie obowiązujących normach promieniowania, w ich zasięgu i tak nie znalazłaby się żadna zabudowa.

Decyzją z "[...]" organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, uznając, że nieistotne jest, czy inwestor zamierza wykorzystać maksymalna moc urządzeń, ale to jakie maksymalne oddziaływanie urządzenie jest w stanie wygenerować z uwzględnieniem możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. Podniesiono, że tiltami maksymalnymi nie są zadeklarowane przez inwestora kąty pochylenia anten, tylko kąty maksymalnego możliwego pochylenia anten, wynikające z kart katalogowych. Podobnie zadeklarowane przez inwestora maksymalne moce EIRP tych samych anten, nie są mocami maksymalnymi, a te powinny wynikać z kart katalogowych tych anten. Wskazano, że organ I instancji dokonał własnych obliczeń, na podstawie których doszedł do wniosku, że planowana inwestycja może należeć do przedsięwzięć, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest konieczne. Natomiast przedstawione przez Spółkę informacje nie są pełne i nie pozwalają ustalić rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko.

Od decyzji tej Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie, zarzucając: naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, naruszenie art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez błędne uznanie, że miejsca dostępne dla ludności wyznaczane są przez miejsca, które są i mogą być zabudowane, podczas gdy pod uwagę bierze się jedynie miejsca, do których dostęp ludności nie jest zabroniony lub jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, a także naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że analizie winna być poddana "maksymalna moc", "maksymalny tilt", jak i fakt nakładania się wiązek, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazał, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Rozpatrując niniejszą sprawę, organ odwoławczy powołał się na treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej jako: u.i.o.ś.). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych należy uwzględnić maksymalne możliwe emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Podniesiono, że analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że występując o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Spółka jednocześnie wywiodła, że planowane przez nią przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do wydania tego typu decyzji. Jednakże, jak podkreślił organ odwoławczy, dokonana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie przez właściwy w sprawie organ, który powinien poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe urządzenia, w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Niezbędne jest bowiem ustalenie, czy inwestycja stanowi przedsięwzięcie wskazane § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Podniesiono, że w toku postępowania uzyskano od inwestora karty katalogowe anten, na podstawie których ustalono, że planowana inwestycja może należeć do przedsięwzięć, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest konieczne, natomiast przedstawione przez Spółkę informacje nie są pełne i nie pozwalają ustalić rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko. Jednocześnie wskazano, że nie ma podstaw do zakwestionowania obliczeń dokonanych przez organ I instancji, jednakże w ocenie Kolegium podjęcie tego typu ustaleń nie dawało podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uznanie, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko obliguje bowiem organ do przesądzenia, czy należy w takim wypadku przeprowadzić ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. W związku z powyższym, Kolegium uchyliło wydaną w sprawie decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniesiono, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zwrócić się o opinie do właściwych organów współdziałających oraz rozstrzygnąć o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1) art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez błędne uznanie, że miejsca dostępne dla ludności wyznaczane są przez miejsca, które są i mogą być zabudowane, podczas gdy pod uwagę bierze się jedynie miejsca, do których dostęp ludności nie jest zabroniony lub jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości,

2) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że analizie winna być podana "maksymalna moc", "maksymalny tilt", jak i fakt nakładania się wiązek, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazał, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna,

3) art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej poprzedzającą ją decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy doszło do niewłaściwej interpretacji przepisów prawa a mimo naruszenia przepisów postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca odniosła się szczegółowo do podniesionych zarzutów, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Wskazano, że z przepisów prawa nie wynika nakaz uwzględniania maksymalnego możliwego emitowania pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Ponadto w myśl art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Bezzasadnie zatem organy obu instancji wskazują na miejsca mogące być ewentualnie w przyszłości zabudowane. Spółka podniosła, że całkowicie bezpodstawne jest badanie maksymalnych mocy i pochyleń, niezależnie od tego, jaka inwestycja w rzeczywistości będzie podlegała realizacji. Zauważono, że parametry maksymalne są zależne od urządzeń, które mają być zamontowane, przy czym nawet stosując ten sam rodzaj urządzenia z uwagi na jego pochodzenie od innego producenta możliwe jest osiągnięcie innych parametrów. Tymczasem żadna decyzja nie może ograniczać inwestora do zastosowania konkretnych urządzeń danego producenta. Podkreślono, że skoro przedmiotem postępowania ma być konkretna antena, to jest to antena o konkretnych parametrach, a nie wszystkich potencjalnie możliwych. Podniesiono, że prawodawca nakazuje badać tylko, czy w osiach wiązek głównych pojedynczych anten, w określonych odległościach, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Jeżeli w osi głównej wiązki anteny, w odległości odpowiadającej jej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, to wskazane kryterium nie jest spełnione i nie zmieni tego nawet zlokalizowanie w otoczeniu innych anten, chociażby ich osie wiązek krzyżowały się. Ponadto w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyraźnie wskazano, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu łub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Tym samym, zdaniem skarżącej, obliczenia dokonane przez organ I instancji nie odnoszą się do konkretnych anten będących przedmiotem niniejszego postępowania. Brak jest podstaw do dokonywania dalszych ustaleń jako że maksymalne moce, maksymalne pochylenia oraz ewentualne nakładanie, sumowanie się mocy nie powinno być przedmiotem badania. Zdaniem skarżącej, w związku z tym, że doszło do niewłaściwej oceny prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, w sprawie winna była być wydana decyzja o umorzeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i prawidłowej oceny materiału dowodowego. Kolegium podniosło, że w przypadku stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ winien rozstrzygnąć o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwracając się uprzednio o opinie do właściwych organów współdziałających. Natomiast okoliczność, że przedstawione przez wnioskodawcę informacje nie są pełne i nie pozwalają ustalić rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko może stanowić podstawę stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podjęcie tego typu ustaleń w żadnym wypadku nie dawało jednak podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że kwalifikacja planowanej inwestycji ma istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Obowiązek dokonania oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga decyzji środowiskowej wynika z art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.

Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.i.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 u.i.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się między innymi w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie zaś do art. 62 ust. 1 u.i.o.ś. w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między elementami wskazanymi powyżej, dostępność do złóż kopalin; ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wymagania w zakresie monitoringu. W myśl art. 71 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zaś uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, zaś obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania wskazane w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. W przypadku planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynika z mocy prawa. Natomiast rodzaje przedsięwzięć, które wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Natomiast w myśl § 3 ust. 1 pkt 8 powyższego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Ponadto w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określono, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

Jak wynika z powyższych przepisów do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj instalacji (radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne); moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie jej lokalizacji (wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13 oraz z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, dostępne w CBOSA).

Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że poczynione przez organ I instancji ustalenia odnośnie do planowanej inwestycji są niepełne i wymagają uzupełnienia w znacznym zakresie. Skoro bowiem organ I instancji, w wyniku analizy akt sprawy, stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jednocześnie winien, stosownie do treści art. 63 ust. 1 u.i.o.ś., rozstrzygnąć, czy w tym konkretnym przypadku należy przeprowadzić ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym, wydanie postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest możliwe jedynie po uzyskaniu opinii właściwych organów współdziałających. Niezbędne jest zatem uzupełnienie materiału aktowego w tym zakresie.

Należy jednocześnie podkreślić, że organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokumentacja złożona przez inwestora jest wystarczająca do dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a organ dokona jej analizy i właściwej oceny. Oczywistym jest, że organ nie może ingerować w treść wniosku inwestora, jednakże przy rozpatrywaniu złożonego wniosku na organie ciąży, wynikający z przepisów k.p.a., obowiązek wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny na podstawie całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie.

Biorąc pod uwagę treść § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy wskazać, że niewątpliwie na organach administracji spoczywa też obowiązek ustalenia, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości i kierunki zależne od wielkości zweryfikowanych parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W ocenie Sądu uzupełnienie postępowania organu I instancji w powyższym zakresie jest niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy czym, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części prowadzi do wniosku, że słusznie Kolegium zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone naruszenia nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż wskazane okoliczności, muszą być ustalone w toku postępowania przed organem I instancji. Ponadto wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zaś, aby uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych, te bowiem Spółka będzie mogła podnieść po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Przy czym wskazać należy, że także organ odwoławczy nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a wskazał jedynie na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.