Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 291/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, z upoważnienia Burmistrza Ł., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2017r. poz. 1769), § 1 – 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz.U. z 2017r. poz. 1547) oraz ustalonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Zasad udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych z dnia 17 sierpnia 2017r. (znak DOLiZK-IV-775-10/2017) ze zmianą z dnia 29 sierpnia 2017r. (DOLiZK-IV-775-20/2017), odmówił przyznania A. K. zasiłku celowego na remont lokalu mieszkalnego kwocie [...]zł, z tytułu strat spowodowanych wichurą i nawałnicą, które miały miejsce w dniu 11.08.2017r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...].09.2017r. A. K. złożył wniosek o pomoc w związku z poniesionymi stratami w budynku mieszkalnym w wyniku nawałnicy z dnia 11.08.2017r. [...] sierpnia 2017r. inspektorzy Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oszacowali straty w budynku mieszkalnym na poziomie 3,5%. Zdaniem organu do wniosku dołączono sprzeczne informacje dotyczące tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Organ w toku postępowania ustalił, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, co wyklucza przyznanie wnioskowanej pomocy. Zgodnie z pkt II ppkt 3 ww. Zasad osobami uprawnionymi do udzielenia pomocy są a) właściciel, b) osoba, której przysługuje prawo do zniszczonego lub uszkodzonego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, c) osoba, której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, d) osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego, e) osoba na rzecz której ustanowione zostało prawo dożywocia.

Organ powołał się na wskazanie Ministra w zakresie miarkowania wysokości pomocy. Zgodnie z protokołem procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi odpowiednio 3,5%. Odnosząc się do Zasad udzielania pomocy, według zał. nr 2, pomoc finansowa w związku ze stratami w budynkach mieszkalnych/lokalach mieszkalnych w przypadku szkód niższych niż 5% nie przysługuje. Organ uznał, że szkody w budynku mieszkalnym, w którym znajduje się zajmowany przez wnioskodawcę lokal mieszkalny są niższe niż 5%, wobec powyższego pomoc nie przysługuje. Przyznanie zasiłku nie stanowi bowiem bezwzględnego obowiązku, gdyż nie ma on charakteru odszkodowawczego, zatem nie może zostać przyznany każdemu kto poniósł jakiekolwiek straty w wyniku klęski żywiołowej. Celem pomocy społecznej jest bowiem częściowe, chwilowe przezwyciężenia trudności życiowych, których zgłaszający dana potrzebę nie może zaspokoić samodzielnie.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 15, art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie Zasad udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odwołujący się zakwestionował zasadność powołania się na szacowanie strat w przypadku pomocy do kwoty [...]zł. oraz [...] zł. Uznał za niezrozumiałe wypowiedzi co do tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w sytuacji, gdy jest właścicielem budynku, organ nie dołożył należytej staranności w wyjaśnieniu tej kwestii. Zakwestionował podstawę prawną i sposób szacowania w wysokości 3,5%

Decyzją z [...] stycznia 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) orzekło o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji.

W jej uzasadnieniu Kolegium poza wskazaniem przepisów ustawy o pomocy społecznej powołało się na pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 i 29 sierpnia 2017r. określające zasady udzielania pomocy na odbudowę zniszczonych budynków. Zgodnie z punktem II Zasad wysokość pomocy z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych nie może przekroczyć 20 tys. zł przyznawanej w związku ze szkodami w jednym budynku mieszkalnym albo lokalu mieszkalnym. Udzielając pomocy do 20 tys. Należy żądać od strony przedkładania rachunków i faktur potwierdzających poniesienie wydatków. Według załącznika nr 2 do zasad, pomoc finansowa w związku ze stratami w budynkach mieszkalnych/lokalach mieszkalnych przysługuje przy szkodach wyższych niż 5% uszkodzeń budynku, a w przedmiotowej sprawie oszacowano szkody na 3,5%, wobec powyższego pomoc nie przysługuje.

Dalej organ wskazał, że pomoc jest przyznawana rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia zdarzenia klęskowego gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym zniszczonym lub uszkodzonym w wyniku tego zdarzenia. Zasiłek pomniejsza się o kwotę już przyznanego z uwagi na to zdarzenie, zasiłku celowego z rezerwy celowej budżetu państwa w wysokości do [...] zł, o którym mowa w Zasadach (...) zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 24 czerwca 2016r. Z wytycznych wynika ponadto, że w przypadku udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego z rezerwy budżetu państwa, podstawą do określenia wielkości przyznanej pomocy jest rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony przez ośrodek pomocy społecznej. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w tej sprawie [...] października 2017r. ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo od kilkunastu lat, choruje przewlekle, nie ma zobowiązań alimentacyjnych, nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania, syn [...] udostępnił nieodpłatnie mieszkanie z możliwością swobodnego korzystania z budynku i działki, umowa najmu jest ustna, dom nie jest ubezpieczony. Mieszkanie składa się z dwóch pokoi, wspólnej kuchni i łazienki, jeden pokój jest zajmowany wspólnie z synami. Mieszkanie jest zaniedbane, ostatni remont był przeprowadzony kilkanaście lat temu.

Organ odwoławczy przytoczył motywy uzasadnienia decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego, z uwagi na brak tytułu prawnego do lokalu. Organ wskazał, że zarzut odwołania, że strona jest właścicielem budynku pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z analizy akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości pod wskazanym we wniosku adresem jest J. K.. Do akt dołączono pisemna zgodę J. K. na remont lokalu mieszkalnego i budynku gospodarczego przez najemcę, co dodatkowo potwierdza fakt, iż A. K. nie jest właścicielem wnioskowanego budynku. Organ marginalnie wskazał, że na remont tego samego budynku mieszkalnego w kwocie [...]tys. zł wniosek złożył także syn odwołującego J. K..

Kolegium wyjaśniło, że kwoty pomocy z rezerwy celowej budżetu państwa określone w ww. Zasadach nie oznaczają, że każdy poszkodowany może składać wnioski dotyczące jednego budynku, osobno na wymienione w tych zasadach kwoty tj. 6 tys., czy 20 tys. Kwoty te służą jedynie do ustalenia rozmiaru pomocy finansowej, jaka może być przyznana na skutek poniesionych w związku z nawałnicą strat i oznaczają że przy stratach oszacowanych do kwoty [...]tys. zł – straty i potrzeby osoby poszkodowanej ustalane są w drodze skróconego wywiadu środowiskowego i nie jest wymagane przedkładanie rachunków i faktur, zaś przy kwocie [...]tys. kwotę przyznanej pomocy pomniejsza się o wcześniej przyznaną kwotę [...]tys. jeżeli dotyczyła tego samego zdarzenia i należy żądać przedłożenia rachunków i faktur.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że w aktach zalega oświadczenie J. K. z [...] października 2017r., w którym informuje, że jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego w Ł. przy ul. [...] razem z ojcem i bratem, do akt sprawy dołączono wypis aktu notarialnego z dnia [...].09.2016r. – umowę darowizny – z którego wynika, że A. K. i P. K. są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] i darują J. K. całe przysługujące im udziały stanowiące łącznie prawo własności nieruchomości wymienionych w tym akcie położonych przy ul. [...] w Ł.. Organ I instancji dołączył także do akt aktualne wypisu z księgi wieczystej dotyczące przedmiotowej nieruchomości – stan z dnia [...].11.2017r. z których wynika, że J. K. jest właścicielem ww. nieruchomości na podstawie umowy darowizny. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że organ I instancji dokonał stosownych ustaleń.

A. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia i uwzględnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, że:

- dla rozpatrzenia wniosku o pomoc, na podstawie zasad udzielania tej pomocy, bezprzedmiotowa była ocena uszkodzeń budynku z dnia [...].08.2017r. przeprowadzona przez inspektorów Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, zgodnie z punktem I.8 zasad podstawą do określenia wysokości przyznanej pomocy jest rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzony przez właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej. Organ tej oceny nie mógł wziąć pod uwagę rozpatrując wniosek,

- ww. ocena jest dokumentem wydanym bez podstawy prawnej, co oznacza, że jest dokumentem nieważnym, którego nie mogą oceniać organy wydające decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy oraz przyjęta w niej metodologia jest sprzeczna z obowiązującym prawem w tego typu szacowaniu strat. Zgodne z prawem szacowanie strat jest to bowiem stosunek wartości odtworzeniowej powstałych uszkodzeń według cen obowiązujących w dniu szacowania wydatków koniecznych do przywrócenia stanu poprzedniego budynku, do wartości rynkowej budynku w dniu szacowania. Jest to procentowy udział kwot, a nie procenty udział szkód w stosunku do całego budynku.

- wszystkie uszkodzenia nie były przedmiotem oceny przez inspektorów, co i tak nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ wyłącznie uprawniony do szacowania strat i przyznania pomocy w wysokości do [...] zł jest właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej, którego pracownik przeprowadził wywiad środowiskowy,

- w przypadku ubiegania się o pomoc w wysokości do [...] zł jedynym kryterium oprócz powstałej szkody uprawniającym do przyznania pomocy jest prowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa domowego w zajmowanym przez siebie budynku/lokalu w dniu powstania zdarzenia klęskowego. Wyszczególnienie osób uprawnionych do przyznania pomocy w pkt II.3 ww. zasad dotyczy wyłącznie osób ubiegających się o kwotę pomocy do [...] zł,

- skarżący posiada tytuł prawny do budynku/lokalu, o czym świadczą dokumenty, które nie są ze sobą w sprzeczności

- próg 5% nie dotyczy wniosku o przyznanie pomocy w kwocie do [...] zł, co jasno wynika z ww. zasad, gdy czyta się je ze zrozumieniem

- organ nie miał podstawy do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że toczą się inne postępowania o inne kwoty. Pomoc ta powinna zostać przyznana niezwłocznie, ponieważ spełnione zostały dwa istotne kryteria- zniszczenia spowodowało zdarzenie klęskowe i w czasie tego zdarzenia prowadzone było gospodarstwo domowe. Kwota zniszczeń znacznie przekracza wnioskowana kwotę,

- w wywiadzie środowiskowym nie ustalono rozmiaru zniszczeń i nie określono kwoty pomocy.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., bowiem organ nie poinformował go, że zwróci się do sądu o odpis księgi wieczystej oraz nie zapewnił mu czynnego udziału w sprawie, stąd nie wiedział, że taki dokument znalazł się w aktach sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 , dalej "p.p.s.a.") eliminuje z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny gdy stwierdzi, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły bowiem w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), co częściowo stanowiło konsekwencję błędnej wykładni prawa materialnego.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Obowiązki te są realizowane dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne – zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] listopada 2017r. odmawiającą przyznania A. K. zasiłku celowego na remont lokalu mieszkalnego w kwocie [...]zł z tytułu strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej, która miała miejsce w dniu 11.08.2017r.

Niesporne w sprawie jest, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1345), Gmina Ł. została uznana jako gmina poszkodowana w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r., w której stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych – w załączniku (lp. 1.13) do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 sierpnia 2017r. (Dz.U. z 2017r., poz. 1547).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek A. K. z [...] września 2017r. ([...] [...] Ł.), w którym zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. w kwocie [...]zł z tytułu strat spowodowanych wichura i nawałnicą w dniu 11.08.2017r. Skarżący uzasadnił, że pomoc przeznaczona będzie na remont mieszkania, ubiega się także na ten cel o kwotę [...]zł, ale będzie ona za niska na pokrycie części remontu. Dodał, ze utrzymuje się z zasiłku w kwocie [...]zł, co praktycznie uniemożliwia mu rozpoczęcie remontu. Pisemną zgodę właściciela mieszkania na remont dostarczy w dniu [...].09.2017r.

Wbrew twierdzeniu skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest pozbawione znaczenia to, że zarówno skarżący, jak i jego dwaj synowie składali także inne wnioski o pomoc w postaci zasiłków celowych w różnej wysokości tytułem strat poniesionych w tym samym budynku/lokalu w wyniku tego zdarzenia klęskowego.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."), a w szczególności art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3).

Podstawą przyznania wnioskowanej pomocy, wbrew wskazaniom organów i skarżącego nie było natomiast pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. (nr DOLiZK-IV-775-10/2017 zmienione pismem z 29 sierpnia 2017 r., nr DOLiZK-IV-775-20/2017) określające "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin i osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej". Pismo to ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i ma charakter wewnętrznego stosowania przez organy administracji w ramach ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o pomoc finansową z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych.

Zwrócić należy uwagę, iż tego rodzaju wytyczne mogą być wykorzystywane do oceny stanu faktycznego w celu zapewnienia równego dostępu do przewidzianych świadczeń na minimalizowanie negatywnych skutków spowodowanych zdarzeniem o charakterze klęski żywiołowej. Orzekanie w sprawie przedmiotowego zasiłku celowego stanowi wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową. Środki, pochodzące na wypłaty zasiłków celowych są przyznawane w postaci dotacji celowej. W przypadku zaś tego rodzaju dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego obowiązują ściśle określone zasady wydatkowania tych środków i równie ścisłe zasady ich rozliczenia. Z tego powodu wojewoda, który jest organem uprawnionym do nadzoru – pod względem legalności – w stosunku do organów samorządu terytorialnego, na podstawie art. 22 ust. 1 stawy o pomocy społecznej, ustala sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy zaś ust. 2 w/w artykułu – sprawuje nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego. Gmina zaś – po myśli art. 110 ust. 2 cytowanej ustawy – realizując zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Wskazać jednak należy, iż organy orzekające w sprawie nie powołały się na żadne wytyczne Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w rozumieniu ww. przepisu

Podstawą prawą przyznania zasiłku celowego w związku ze stratą powstałą w wyniku zdarzenia klęskowego, finansowanego z rezerwy celowej z budżetu państwa, są zawsze stanowiące źródło powszechnie obowiązującego prawa przepisy ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organy podejmując zgodne z prawem rozstrzygnięcie zobowiązany są poczynić istotne w sprawie ustalenia w świetle regulacji zawartych w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, a nie ograniczyć się w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć do wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przywołane pisma z 17 i 29 sierpnia 2017 r. niewątpliwe obrazują wolę organu rządowego odnośnie sposobu i zasad rozdysponowania przez organy pomocowe środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, niemniej wydając decyzję administracyjną kształtującą sytuację prawną jednostki zobligowany jest przede wszystkim podjąć ją w granicach i na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Pomocnicze posługiwanie się zasadami ustalonymi we wskazanych pismach Ministra nie jest oczywiście niedopuszczalne, jednakże organy muszą wykazać, że przyjęły te zasady dla zrównania trybu i sposobu przyznawania tej szczególnej formy pomocy społecznej w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie mogą one jednak stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zwrócić zatem należy szczególną uwagę na istotę i cel przedmiotowej formy pomocy społecznej. Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13).

Zasiłek celowy z art. 40 u.p.s., podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 107/11, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 2216/14; z dnia 12 marca 2014r., sygn. akt I OSK 2846/13; z dnia 27 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 880/12; z dnia 20 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 913/12– publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenie.nsa.gov.pl).

Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 2333/17, chociaż art. 40 u.p.s. jako jedyną przesłankę materialnoprawną przyznania zasiłku przewiduje poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i pozwala na odstąpienie od uwzględnienia wysokości dochodu, to jego wykładni należy dokonywać w świetle zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. Artykuł 40 ust. 1 u.p.s. nie jest normą szczególną w stosunku do zasad ogólnych udzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej określonych w art. 2 i art. 3 u.p.s..

W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Podzielić należy stanowisko Sądu, że: "Zasiłek celowy może więc, ale nie musi być przyznany, bo poza poniesieniem straty osoba ubiegająca się o przyznanie musi znajdować się w trudnej sytuacji życiowej, której sama nie może pokonać, a ponadto przyznanie zasiłku i jego wysokość są ograniczone możliwościami pomocy społecznej. Na powiązanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s., z przesłanką zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wskazuje także sformułowanie "może być przyznany również" odsyłające do ogólnej przesłanki przyznania zasiłku celowego w art. 39 u.p.s.."

Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 1 czy ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 2216/14).

Reasumując należy wskazać, że z przywołanych powyżej regulacji oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 u.p.s. nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Pamiętać zatem należy, że rolą pomocy społecznej nie jest zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Świadczenie określone w art. 40 u.p.s. stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia sytuacji zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego, jeżeli potrzeby z nią związane nie są lub nie mogą zostać zaspokojone w granicach własnych możliwości wnioskodawcy.

Przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 u.p.s. wymaga zatem dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stąd w rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeb po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy ich charakter, uzasadnia przyznanie żądanej pomocy.

W niniejszej sprawie należy wskazać, że ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynikało, że w wyniku warunków atmosferycznych z dnia 11 sierpnia 2017r. "budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową" położony w Ł. przy ul. [...]. [...] doznał uszkodzeń niezagrażających zdrowiu i życiu ludzi, których procentowy udział został ustalony przez inspektorów Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego na 3,5 % (por. protokół z dnia [...] sierpnia 2017r.). Opisana w tym dokumencie urzędowym wstępna kwalifikacja uszkodzeń. Zniszczeń elementów budynku obejmowała a) dach 10% (uszkodzone 10% połaci, w części zerwane, w 50% ubytki zaprawy między dachówkami, nieszczelności dachu w różnych miejscach na całej powierzchni; b) stropy 2% odspojony i zalany tynk w pomieszczeniu łazienki i pokoju na II kondygnacji, w korytarzu wejściowym na I kondygnacji oraz e) inne elementy 1% okno poddasza, właz dachowy. Zgodnie z treścią protokołu załącznik powinna stanowić dokumentacja fotograficzna, jednak brak jej w aktach administracyjnych sprawy.

Z kolei z przeprowadzonego ze skarżącym, po złożeniu wniosków z [...] września 2017r., wywiadu środowiskowego w dniu [...] października 2017r. wynikało, że skarżący (ur. [...] lutego 1956r.) jest najemcą lokalu mieszkalnego w budynku przy Pl. [...] nr [...] w Ł., którego właścicielem jest J. K. (pkt II.1 i II.2.5). W kwestionariuszu wywiadu nie oznaczono nr lokalu. Lokal znajduje się na I piętrze obejmuje 1 pokój + wspólny i oddzielna kuchnia (pkt II.3-5). Z treści wywiadu środowiskowego nie wynika jednak czy wnioskodawca w dniu 11 sierpnia 2017r. faktycznie zamieszkiwał we wskazanym lokalu, ani co istotne czy posiada inny lokal mieszkalny. Z kwestionariusza wynika, że jest on wdowcem, w pkt I.13 wskazano imiona i nazwiska członków rodziny: bez określenia stopnia pokrewieństwa: J. K. ([...] Ł.), P. K. ([...] 7 Ł.), J. K. (ul. [...] B.). Według oświadczenia skarżącego nie ponosi on żadnych kosztów związanych z utrzymaniem, w domu mieszkają synowie J. i P., każdy prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (pkt III.1), Syn [...] udostępnił nieodpłatnie mieszkanie z możliwością swobodnego poruszania się po budynku i na działce (pkt 3 str.11). Dochód skarżącego zgodnie zaświadczeniem stanowi wyłącznie zasiłek z pomocy społecznej w wysokości [...] zł, jest on bierny zawodowo, nie jest zgłoszony jako osoba bezrobotna. Zgodnie z pkt VII kwestionariusza wywiadu środowiskowego skarżący jest wdowcem, oświadczył, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Mieszka w części dużego domu należącego do syna J. K.. Zajmuje jeden pokój, wspólnie z synami duży pokój kuchnię i łazienkę. Mieszkanie wyposażone jest w sprzęt codziennego użytku.

Wskazać należy, iż już we wniosku o przyznanie zasiłku celowego skarżący wskazał, że pisemną zgodę właściciela na remont mieszkania dostarczy do [...] września 2017r. Jak wynika z akt sprawy [...] września 2017r. przedłożono w MOPS oświadczenie J. K. (Pl. [...] 7 Ł.) adresowane do A. K. o treści: "w związku ze zdarzeniem z dnia 11.08.2017r. mającym znamiona klęski żywiołowej, które spowodowało zniszczenie i uszkodzenie lokalu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, których adresat jest najemcą, wyrażam zgodę na przeprowadzenie remontu lokalu mieszkalnego i budynku gospodarczego przez najemcę".

Z kolei w opozycji do treści oświadczeń zawartych powyżej oraz w wywiadzie środowiskowym pozostaje treść oświadczenia skarżącego z [...] października 2017r., kiedy na wezwanie organu do wykazania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego wskazał, że jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...]. [...] 7 razem z dwoma synami. Jednocześnie skarżący przedłożył nieczytelną fotokopię aktu notarialnego oraz kopię wypisu notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2012r. (Repertorium A numer [...]), zgodnie z którym spadek po Jadwidze T. K., zmarłej [...].[...]. nabyli mąż spadkodawcy A. A. K., syn T. i J. w udziale ˝ części oraz syn spadkodawcy P. T. K. ([...].), syn A. i J. w udziale do ˝ części. Z treści tego dokumentu wynika, że został sporządzony w obecności A. A. K. zamieszkałego: [...] B., ul. [...] m.20, P. T. K., zam. 89-210 Ł., ul. [...] m.8 i [...] A. K. zam. w Ł. [...] 7.

Brak w aktach administracyjnych sprawy wskazanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji dokumentu – "wypisu aktu notarialnego z dnia [...].09.2016r. – umowy darowizny – z którego wynika, że A. K. i P. K. są współwłaścicielami nieruchomości przy [...] 7 i darują J. K. całe przysługujące im udziały stanowiące łącznie prawo własności nieruchomości wymienionych w tym akcie położonych przy [...] w Ł.".

W aktach organu I instancji zalegają jednak wydruki z elektronicznej przeglądarki ksiąg wieczystych oraz raport z rejestru gruntów dla celów administracyjnych sporządzone na dzień [...].11.2017r., z których wynika, że nieruchomość położona przy ul [...] 7 w Ł. działka ewid. [...] (nr kw [...]) jest zabudowana 3 budynkami, przy czym w jednym z budynków zostało wyodrębnionych 6 lokali (nr [...]). Wydruki te nie są pełne ale nie wynika z nich aby A. K. był współwłaścicielem jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego na terenie tej nieruchomości, bądź w ogóle współwłaścicielem nieruchomości. Potwierdzają natomiast, że na skutek umowy darowizny nr [...] z dnia [...].09.2016 jedynym właścicielem lokali nr [...] i [...] wraz z odpowiadającymi im udziałami we współwłasności nieruchomości jest syn skarżącego J. A. K. zam. [...] 7 w Ł., a współwłaścicielami lokalu nr [...] są małżonkowie S. i M. P..

W odniesieniu do zarzutów skarżącego należy podkreślić, iż księgi wieczyste są jawne, każdy ma do nich dostęp, zatem organ nie musiał informować go o uzyskaniu niezbędnych dla rozpoznania sprawy danych z tego zasobu. Informacje te z pewnością są bowiem znane skarżącemu, który darował swe udziały w nieruchomości synowi w dniu [...] września 2016r. Należy nadmienić, iż zgodnie art. 3 ust. 1i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1077) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. W myśl art. 4 przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który mógłby obalić domniemanie określone w art. 3 ust. 1 ww. ustawy.

Mając zatem na uwadze całokształt zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości, że skarżący ani w dacie orzekania przez organy, ani w dacie wystąpienia zdarzenia klęskowego - 11 sierpnia 2017r. nie był współwłaścicielem żadnego lokalu w budynku przy ul. [...] 7 w Ł.. Dodatkowo należy wskazać na okoliczność, dotychczas pominiętą przez organy rozpatrujące sprawę, że nie zostało jednoznacznie ustalone który konkretnie lokal – stanowiący odrębny przedmiot własności, wskazał jako swe miejsce prowadzenia gospodarstwa domowego skarżący. Nadmienić w tym miejscu należy, iż z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla każdego z powyższych 6 lokali, nie wynika, iżby którykolwiek z nich był lokalem mieszkalnym (lokal nr 1a niemieszkalny, pom. gospodarcze na poddaszu- kw nr [...]; nr [...] lokal niemieszkalny, sala sprzedaży, zaplecze socjalne wraz z wc – kw nr [...], nr [...] lokal niemieszkalny, sala konsumpcyjna z barem, zaplecze socjalne – kw nr [...]; nr [...] lokal niemieszkalny sala sprzedaży, pomieszczenie socjalne z WC, magazyn – kw nr [...]; nr [...] lokal niemieszkalny sala sprzedaży i zaplecze socjalne z wc – kw nr [...]. Mając na uwadze lakoniczność w tym zakresie wywiadu środowiskowego nie można ustalić, w których z tych lokali zgodnie z oświadczeniem zamieszkiwał skarżący, a tym bardziej czy stan tego lokalu i jego wyposażenie w istocie daje podstawy aby te okoliczności potwierdzić. Tym bardziej, że jak oświadczył skarżący zamieszkuje w jednym dwupokojowym lokalu mieszkalnym ze swoimi dwoma pełnoletnimi już wszakże synami, a każdy z nich prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. To oświadczenie osoba przeprowadzająca wywiad środowiskowy winna zweryfikować i ustalić czy stan zagospodarowania tego lokalu wskazuje (nie tylko czystość) na fakt rzeczywistego zamieszkiwania w nim, prowadzenia centrum życiowego, tym bardziej prowadzenia w nim przez trzech dorosłych mężczyzn odrębnych gospodarstw domowych. To stwierdzenie budzi wątpliwości w kontekście oświadczenia, że skarżący nie ponosi żadnych kosztów i opłat, lokal użycza mu nieodpłatnie /wynajmuje mu syn. To sugeruje z kolei, iż skarżący pozostaje na utrzymaniu wspólnie z nim zamieszkującego syna J. K..

Okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Organ pierwszej instancji błędnie bowiem skupił się wyłącznie na bliżej niesprecyzowanym w decyzji z [...] listopada 2017r. stwierdzeniu, że skarżący "nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego budynku mieszkalnego", przywołując jedynie katalog osób uprawnionych do pomocy według ww. Zasad. Jednocześnie organ ten, nie wyjaśnił na podstawie jakich dowodów tę okoliczność ustalił, a jakim dowodom odmówił wiarygodności, w sytuacji gdy z treści wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia J. K. wynika, iż skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego, na podstawie ustnej umowy. Organ nie odniósł się do tych okoliczności, nie zakwestionował ich, zatem odmowa przyznania świadczenia pomocy społecznej budzi uzasadnione wątpliwości.

Mając na uwadze tak zgromadzony materiał dowodowy, zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium i poprzedzające je pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Burmistrza Ł. – w ocenie Sądu – nie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Organy obydwu instancji nie dokonały wszechstronnych i prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz pomijając zasady wynikające z ustawy przeprowadziły jego dowolną ocenę uwzględniając, i to wybiórczo, wyłącznie wytyczne Ministra. Na tym etapie zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniał odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na podstawie art. 40 u.p.s. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków zdarzenia losowego ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej (zob. wyrok NSA z 30 marca 2012r., sygn. akt I OSK 115/12; z 15 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 491/12, z 14 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 570/11, z 2 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 886/11 i z 25 października 2011r., sygn. akt I OSK 1265/11 opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Z kolei w wyroku z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1293/12, NSA wskazał, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. W przypadku klęski żywiołowej pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach, czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą przezwyciężyć. Chodzi tu o takie przypadki, kiedy osoby lub rodziny utraciły "dach nad głową" i nie są same w stanie bez wsparcia pomocy społecznej zaspokoić niezbędnej potrzeby posiadania mieszkania.

W ocenie Sądu organy nie poczyniły wystarczających ustaleń aby stwierdzić, czy z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zostało wykazane jedynie to, że skarżący nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...] 7. Jednak organ nie zgromadził materiału dowodowego, który umożliwiłby ocenę czy i kto rzeczywiście zamieszkiwał w jakim lokalu w ww. budynku, który został częściowo uszkodzony w wyniku zdarzenia z 11 sierpnia 2017r., ani też tego czy istotnie jest to centrum życiowe skarżącego, w którym zabezpiecza on swoje podstawowe potrzeby mieszkaniowe. Być może jak twierdzi on i właściciel na podstawie "umowy najmu" a być może użyczenia lub innego tytułu. Organ winien ustalić przy udziale obydwu stron wskazywanej umowy najmu, kiedy została zawarta, na jaki okres, na jakich warunkach. Cechy i charakter umowy najmu regulują art. 659 i nast. Kodeksu Cywilnego. Istotne może się okazać gdzie skarżący jest zameldowany, czy w przedmiotowym lokalu był i nadal jest zameldowany chociażby na pobyt czasowy. Uwagę zwraca oświadczenie skarżącego, że nie ponosi żadnych kosztów związanych z użytkowaniem lokalu, co należy odnieść do tego czy można uznać, że to on poniósł straty i jakie w wyniku wskazanego zdarzenia, związane z przesłanką zaspokajania w tym konkretnie lokalu niezbędnych potrzeb bytowych. Inne są wzajemne prawa i obowiązki stron umowy najmu, a inne umowy użyczenia. Należy tę istotne elementy stanu faktycznego ustalić za pomocą właściwych dostępnych środków dowodowych.

Wyjaśnienia wymagają również treść i okoliczności zawarcia przez skarżącego umowy darowizny (brak w aktach), czy niezależnie od tego skarżący miał zapewnione potrzeby egzystencjalne w innym miejscu. Nie ma co do zasady powodów, aby w sytuacji przeniesienia udziału we własności nieruchomości na syna w ramach umowy darowizny i późniejszej potrzeby zapewnienia mieszkania, obowiązek zaspokajania tej potrzeby spoczął na podatniku, a nie na synu skarżącego. Celem darowizny było bowiem wzbogacenie obdarowanego kosztem majątku darczyńcy.

Bez rozważenia powyższych kwestii odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego, ze wskazaniem że nie posiada on tytułu prawnego do lokalu było przedwczesne, dowolne i sprzeczne z oświadczeniami skarżącego oraz jego syna - właściciela 5 lokali w tym budynku.

Z kolei organ odwoławczy pomijając tę kwestię wadliwie z naruszeniem art. 15 i art. 138 k.p.a. utrzymał w mocy w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wydaną na podstawie błędnej interpretacji zgromadzonego materiału dowodowego, a nadto błędnej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej. Bez podstawy prawnej bowiem organ pierwszej instancji uzależnił jakąkolwiek pomoc od wartości oszacowanej szkody w całym budynku. Ponownie podkreślenia wymaga, iż traktowane przez organ jako prawotwórcze pisma Ministra nie stanowią powszechnie obowiązujących przepisów prawa, zatem bez poddania ocenie okoliczności sprawy i być może uzasadnionych potrzeb bytowych wnioskodawcy brak jest podstaw do odmowy przyznania zasiłku celowego na niezbędne potrzeby remontowe lokalu mieszkalnego beneficjenta, który doznał strat w wyniku zdarzenia klęskowego. O ile zaistnieją przesłanki pozytywne organ miarkując potrzeby danej osoby, jej możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji własnym staraniem winien na podstawie swobodnej oceny dowodów i w granicach uznania administracyjnego ocenić potrzebę przyznania spornego świadczenia z pomocy społecznej. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, iż po pierwsze organ nie wykazał, iżby w tej sprawie zostały i jakie wytyczne właściwego wojewody, a nadto nawet z przytaczanych pism Ministra, co zasadnie podnosi skarżący nie wynika brak możliwości przez MOPS pomocy w sytuacji gdy straty zostały oszacowane niżej niż 5%. Ta okoliczność winna być raczej odnoszona do przyznania pomocy w wyższym rozmiarze, niejako następczej, gdy okaże się że ta pierwotna, która winna być niezwłoczna, nie jest wystarczająca z uwagi na zakres uszkodzeń/zniszczeń.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 (§ 2). Przepisy te nie wyłączają jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (§ 3).

Odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, iż rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s. ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 k.p.a. Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 uw. 4, s. 415, uw. 2).

Trzeba jednak podkreślić, że wywiad środowiskowy, wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie zastępuje innych dowodów, przewidzianych w k.p.a., ani ich nie wyklucza. Postępowanie dowodowe w sprawach pomocy społecznej jest oparte na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

W przedmiotowej sprawie wywiad środowiskowy w ocenie Sądu jest zbyt powierzchowny i lakoniczny dla rzetelnego ustalenia wszelkich istotnych do rozpoznania tej sprawy okoliczności faktycznych. Zawiera np. stwierdzenia o prowadzeniu przez skarżącego oraz jego dwóch pełnoletnich synów w jednym lokalu trzech odrębnych gospodarstw domowych, i nie wskazuje na podstawie jakich okoliczności te informacje zweryfikowano. Nie zawiera w tym zakresie żadnych dowodów poza oświadczeniem wnioskodawcy. Nie wynika, z niego np. izby przesłuchano jakiekolwiek inne osoby wspólnie ze skarżącym zamieszkujące, lub innych świadków np. zamieszkujących lub w inny sposób użytkujących inne lokale w tym samym budynku. Z kolei nie jest oczywiście wykluczone prowadzenie gospodarstwa domowego w lokalu mieszkalnym, którego nie jest się właścicielem, a np. jedynie się to miejsce dzierżawi czy wynajmuje.

Nie są zatem zasadne te zarzuty skargi, które kwestionują zasadność oparcia się przez organy przy ocenie uszkodzeń budynku/ lokalu mieszkalnego na ocenie dokonanej przez uprawnionych inspektorów Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w protokole z [...] sierpnia 2017r. Podkreślenia wymaga, iż ten dokument już istniał przed złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy ze środków publicznych, jego wiarygodność nie została podważona, a merytoryczne kwalifikacje pracowników wyspecjalizowanego organu, w ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości. Jest to zatem dowód, który wraz z innymi dowodami w sprawie może i powinien stanowić jedną z podstaw ustalenia stanu faktycznego sprawy – zakresu doznanych strat na skutek zdarzenia klęskowego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż wyłącznie uprawnioną osobą do szacowania strat i przyznania wnioskowanej pomocy jest właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej. Przez co skarżący zdaje się wywodzić, iż pracownik MOPS jest osobą bardziej kompetentną do oceny charakteru i stopnia uszkodzeń lokalu mieszkalnego/budynku niż inspektor nadzoru budowlanego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Nie zasługuje również na uwzględnienie, z podanych już wcześniej przyczyn zarzut, że w niniejszej sprawie poszukiwanie tytułu prawnego do budynku /lokalu nie było istotne, jak również ten że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, iż toczą się zarówno z wniosku skarżącego, jak i jego krewnych inne postępowania dotyczące przyznania pomocy społecznej na ten sam cel, w różnych wysokościach. Przeciwnie, te właśnie okoliczności wymagają zweryfikowania i jednoznacznego ustalenia, czy i kto faktycznie w jakim lokalu zamieszkiwał (zaspokajał swoje podstawowe potrzeby egzystencjalne, prowadził gospodarstwo domowe), jaki miał do tego tytuł prawny, czy było to jedyne miejsce w którym może zaspokajać podstawowe potrzeby, a nadto kto i jakie poniósł w związku z tym rzeczywiście straty na skutek zdarzenia klęskowego z 11 sierpnia 2017r., czyli kogo mogą obciążać koszty remontu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co stanowi dopełnienie zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., która stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Reasumując - w ocenie Sądu dotychczas zgromadzony niepełny i nierzetelnie materiał dowodowy nie uprawniła do odmowy skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia z powodów wskazanych w uzasadnieniach decyzji organów administracji w tej sprawie. Jako niedostateczne należy między innymi ocenić odniesienie się przez organ I instancji do braku spełniania przesłanek przyznania zasiłku celowego w jakiejkolwiek wysokości – do niespełnienia kryteriów, w postaci nie osiągnięcia procentowego progu oszacowanych strat. W rozpoznawanej sprawie żaden z organów nie odniósł się jakkolwiek do sytuacji osobistej, majątkowej skarżącego, rodzaju uszkodzeń budynku mieszkalnego, czy uszkodzenia te były wynikiem nawałnicy i czy ostatecznie były tego rodzaju, że utrudniały lub uniemożliwiały zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych skarżącego.

Powyższe skutkować musi uchyleniem decyzji organów administracji obydwu instancji wydanych z naruszeniem przepisów postępowania oraz na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynie na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego możliwe jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla właściwego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Sądowi z urzędu wiadomy jest (wynika to ze wspólnych akt administracyjnych), że odrębną decyzją z [...] listopada 2017r. (nr [...]) na skutek złożonego wniosku skarżącego z tego samego dnia o przyznanie pomocy z tego samego powodu na remont lokalu mieszkalnego w kwocie [...]zł – Burmistrz Ł. również odmówił przyznania zasiłku z analogicznym uzasadnieniem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2018r. ([...]). Wyrokiem z dnia [...] października 2018r. sygn. akt II SA/Bd 290/18 tutejszy Sąd, uchylił obydwie powyższe decyzje.

Mając na uwadze tożsamość podmiotową i przedmiotową spraw rozstrzyganych dotąd przez organy odrębnymi decyzjami i wspólne złożenie wniosków dopiero [...] września 2017r., co naturalnie skutkowało ich jednoczesnym rozpoznawaniem, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o ile wyroki staną się prawomocne, organ winien połączyć te sprawy. Nie ma bowiem przeszkód do rozpoznania obecnie jedną decyzją administracyjną żądań opartych na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, a z uwagi na konstrukcję także wskazywanych "Zasad przyznawania pomocy (...)" ewentualna wysokość zasiłków celowych na remont lokalu mieszkalnego z powodu strat spowodowanych zdarzeniem mającym znamiona klęski żywiołowej pozostaje komplementarna. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika podstawa do traktowania, na obecnym etapie wniosków skarżącego jako inicjujących dwie odrębne sprawy administracyjne, określone nadto kwotą żądania (tj.: "w kocie [...] zł", "w kwocie [...]zł").

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w takim rozumieniu, iż wbrew dyspozycji tego przepisu organ pierwszej instancji przed wydanie decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co nader istotne, żaden z organów administracji w niniejszej sprawie, wszczętej na wniosek z [...] września 2017r., czyli już po istotnej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz.U. poz. 935) nie zastosował również nowo wprowadzonego do procedury administracyjnej obowiązku ściśle związanego z zasadami zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i informowania. Zgodnie bowiem z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na zadanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W myśl § 2 w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i szczegółowe wskazania.

Mimo nietrafności części zarzutów skargi Sąd uznał wnioski skargi za w pełni uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2017r.