Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1505/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 166
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2007 nr 59 poz 404
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - tekst jednolity.
article: art. 77 ust. 4, 5 i 6, art. 80 b, art. 84c
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w J. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1029/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w J. Z. na czynność Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 28 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1029/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę [...] S.A. z siedzibą w J. Z. na czynność Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismo z [...] sierpnia 2012 r. stanowiło żądanie wydane w trybie art. 23 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 8, 9 w związku z art. 27 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.; zwanej dalej również: "p.i.p.") do:

1. dokonania obliczeń i sporządzania zestawień porównawczych:

- wynagrodzenia wypłaconego wszystkim nowoprzyjętym pracownikom, w stosunku do których pracodawca stosuje faktycznie warunki wynagrodzeń ustalone uchwałą nr [...] Zarządu [...] S.A. z [...] lutego 2012 r.;

- wynagrodzenia, jakie dla tych pracowników zostałoby przez pracodawcę naliczone, jeżeli zastosowałby dla tych pracowników dotychczasowe warunki wynagradzania (stosowane nadal dla pracowników zatrudnionych w poszczególnych jednostkach Spółki przed [...] lutego 2012 r.), z uwzględnieniem § 1 pkt 2 porozumienia zbiorowego z [...] maja 2011 r.;

2. sporządzenia zestawienia zawierającego imię i nazwisko oraz dokładny adres zamieszkania wszystkich pracowników dla których sporządzone zostały wskazane w pkt 1 żądania;

w terminie 7 dni od dnia doręczenia żądania.

Pismem z 7 września 2012 r. skarżąca Spółka zażądała od organu uchylenia żądania z [...] sierpnia 2012 r. ze względu na naruszenie prawa odnosząc się merytorycznie do treści przywołanych przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowiących podstawę żądania. W odpowiedzi organ pismem z [...] września ponowił żądanie uznając, że podnoszone zarzuty nie są uzasadnione.

W uzasadnieniu skargi na czynność z [...] sierpnia 2012 r. podkreślono, że postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. i dlatego wystosowane przez organy inspekcji żądanie jest innym niż określone w pkt 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) aktem lub czynnością. Żądanie ma charakter indywidualny (wskazuje adresata) oraz stanowi władcze działanie właściwego organu administracji publicznej rozstrzygające o prawach i obowiązkach skarżącej Spółki. Nie jest ono natomiast wydawane w oparciu o prawa podmiotowe przysługujące temu organowi w relacjach prywatnoprawnych. Zaskarżona czynność organu dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa, ponieważ stwierdza istnienie po stronie skarżącej obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach zaznaczył, że postępowanie określone w art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest postępowaniem o szczególnych charakterze, stanowiącym jeden ze wstępnych etapów postępowania kontrolnego, w całości uregulowanym w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Żądanie inspektora Pracy wystosowane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 8 wyżej wskazanej ustawy umożliwia uzyskanie informacji w sprawach istotnych związanych z przeprowadzaną kontrolą. W postępowaniu kontrolnym organ nie rozstrzyga sprawy indywidualnej, ponieważ nie podejmuje rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Dopiero w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy kieruje środki prawne do kontrolowanego podmiotu, w tym środki podlegające zaskarżeniu w trybie określonym w przepisach szczególnych. Jednocześnie organ wskazał, że obowiązek zawarty w żądaniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w zakresie administracji publicznej, a zatem nie jest aktem lub czynnością z zakresu tej dziedziny. Organom inspekcji przysługuje jedynie uprawnienie do wniesienia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa utrudniania wykonywania kontroli (art. 225 § 2 k.k.), natomiast inny organ rozstrzyga o winie oraz karze za ewentualne popełnienie tego przestępstwa, nie można więc mówić o sankcji administracyjnej.

Uzasadniając postanowienie o odrzuceniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń (art. 21 p.i.p.). Przywołując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2010 r., I OSK 1030/10, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania organy Państwowej Inspekcji Pracy zostały wyposażone w pewne instrumenty umożliwiające dokonanie właściwych ustaleń faktycznych. Przy czym, uprawnienia te wynikają wprost z przepisu ustawy (art. 23 ust. 1 pkt 1-10 p.i.p.).

Powołując przepisy ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), Sąd zaznaczył również, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze podmiot kontrolowany nie zostaje pozbawiony możliwości podważenia ustaleń dokonanych w toku kontroli.

Wprawdzie art. 12 p.i.p. stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże odesłanie to nie daje podstaw do uznania, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem administracyjnym. Sąd pierwszej instancji przyjął, że całe postępowanie kontrolne, które uregulowane zostało w rozdziale 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest szczególnym postępowaniem, odrębnym w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a., głównie ze względu na cel, w jakim organy podejmują tą kontrolę, to znaczy ustalenie stanu faktycznego. Z uwagi na ten szczególny charakter omawianego postępowania Sąd uznał, że nie tylko postanowienia wydane w jego toku, ale i inne czynności podejmowane przez organy inspekcji pracy nie zostały poddane kognicji sądów administracyjnych.

Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi żądanie przedłożenia stosownych dokumentów i zestawień niezbędnych do przeprowadzenia przez Państwową Inspekcję Pracy kontroli w zakresie przestrzegania prawa pracy. Zaskarżona czynność wydana została w ramach uprawnień przyznanych organom kontroli w drodze ustawy i nie może zostać uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Czynność ta nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Dopiero ustalenia poczynione przez organy Inspekcji w toku kontroli stanowią podstawę podjęcia przez te organy władczych działań w stosunku do kontrolowanego podmiotu (art. 33 p.i.p.). Dodatkowo, skierowane do skarżącej Spółki żądanie wynika bezpośrednio z przepisu prawa i służy prawidłowemu przeprowadzeniu kontroli. Gdyby organy Inspekcji Pracy nie zostały wyposażone w możliwość żądania od przedsiębiorców kontrolowanych określonych dokumentów w istocie kontrola ta mogłaby okazać się iluzoryczna.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, a związanej z władczym charakterem zaskarżonego żądania Sąd pierwszej instancji wskazał, że niewykonanie obowiązku przedstawienia Inspekcji żądanych dokumentów nie rodzi żadnych bezpośrednich konsekwencji dla podmiotu kontrolowanego w zakresie prawa administracyjnego. Dopiero ustalenia poczynione w toku kontroli mogą skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 33 p.i.p. Dodatkowo, istniejące po stronie organu uprawnienie do złożenia zawiadomienia do organów ścigania o popełnieniu przez kontrolowany podmiot przestępstwa z art. 225 § 2 k.k. nie może być utożsamiane z sankcją administracyjną, ponieważ badanie zaistnienia znamion popełnienia tego przestępstwa należy do organów ścigania oraz sądu powszechnego. Zatem, to w karnym postępowaniu mogą ujawnić się niejako konsekwencje nieudzielenia inspektorowi żądanych danych, oczywiście jeżeli ustalone zostanie, że znamiona czynu zabronionego określonego w treści art. 225 § 2 k.k. zostały spełnione.

Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tej ustawy. Jednakże ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ani ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowią o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji pracy w toku postępowania kontrolnego, a samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie jest wystarczające.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. zaskarżyła postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, zarzucając

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy,

2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje tylko na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonane w ramach postępowania administracyjnego, co skutkowało bezzasadnym odrzuceniem skargi,

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że żądanie skierowane przez organ do skarżącej nie było czynnością z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji bezzasadne odrzucenie skargi,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób, który nie pozwała jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się WSA;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

5) art. 23 ust. 1 pkt 8 p.i.p. w związku z art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 8 p.i.p. polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi normę kompetencyjną, na podstawie której organ może żądać od kontrolowanego podmiotu sporządzania oraz doręczenia zestawień i obliczeń, a działanie organu w granicach ustawowych kompetencji stanowi przesłankę odrzucenia skargi,

6) art. 77 ust. 4 i 5 s.d.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do dochodzenia odszkodowania od organu jest formą sprzeciwienia się przez skarżącą czynnościom kontrolnym organu i stanowi przesłankę negatywną dopuszczalności wniesienia skargi,

7) art. 77 ust. 6 s.d.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi środek sprzeciwienia się przez skarżącej czynnościom kontrolnym i stanowi przesłankę negatywną dopuszczalności wniesienia skargi,

8) art. 80b s.d.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi środek sprzeciwienia się przez skarżącą czynnościom kontrolnym i stanowi przesłankę negatywną dopuszczalności wniesienia skargi,

9) art. 84c s.d.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do organu, co stanowi przesłankę negatywną dopuszczalności wniesienia skargi.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów zgłoszonych w skardze, a dotyczących naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 8, 9 oraz art. 27 p.i.p. Zarzuciła Sądowi, że poprzez użycie zwrotu "skarżąca uczyniła przedmiotem skargi żądanie przedłożenia stosownych dokumentów" przedstawił sprawę w sposób nieznajdujący żądnego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Skarżąca Spółka nie uczyniła przedmiotem skargi żądania "przedłożenia" ale "sporządzenia" dokumentów, którymi nie dysponowała. Dlatego też, w ocenie Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny dopuszczalności skargi innej niż została wniesiona.

Zdaniem skarżącej, "pozbawione jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie są stwierdzenia WSA dotyczące tego, że prawo Organu do żądania przedstawienia dokumentów wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a możliwość skorzystania przez Organ z tego prawa jest warunkiem efektywnego prowadzenia kontroli. Twierdzenia te są prawdziwe i nigdy nie były kwestionowane przez Skarżącego. Istota zarzutów podniesionych przez Skarżącego dotyczy jednak czegoś zupełnie innego, tj. tego czy Organ mógł zobowiązywać Skarżącego do sporządzania jakichkolwiek dokumentów. Do tak określonego zarzutu skargi WSA w ogóle się nie ustosunkował".

Zdaniem skarżącej Spółki postanowienie NSA z 17 grudnia 2010 r., I OSK 1030/10 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczyło "wykonywania czynności kontrolnych o których mowa w rozdziale 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wydanych na podstawie działań mieszczących się w zakresie kompetencji Inspektora Pracy". NSA ustalił, że przedmiotem kontroli przedsiębiorcy w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego, a postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień ani obowiązków jednostki.

W sprawie istota zarzutów sprowadza się do tego, że Inspektor Pracy kierując żądanie działał poza zakresem ustawowych kompetencji.

Uzasadniając zarzut drugi Spółka zaznaczyła, że charakter prawny postępowania kontrolnego jako postępowania odrębnego od postępowania administracyjnego nie stanowił sporu między nią a organem.

Natomiast, ustalenie że postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie rozdziału 4 nie jest postępowaniem administracyjnym, wbrew stanowisku WSA, nie przesądza w żaden sposób o niedopuszczalności skargi.

Zgodnie z powszechnie aprobowanym stanowiskiem, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy aktów i czynności, które:

1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.p.s.a.,

3) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana kontroli sądów administracyjnych,

4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Pośród przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie wymienia się charakteru postępowania, w którym musi zostać dokonany akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.

Uzasadniając zarzut trzeci, to jest błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że żądanie z [...] sierpnia 2012 r. nie było czynnością z zakresu administracji publicznej, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, że strony tego stosunku nie są równorzędne, zawiązanie tego stosunku może nie być dobrowolne dla jednej ze stron, przedmiot i treść tego stosunku są z reguły określone za pomocą norm iuris cogentis, a niewykonanie obowiązków wynikających z tego stosunku zagrożone jest przymusem państwowym, przy czym przymus ten może przejawiać się w dwóch zasadniczych postaciach: jako przymus egzekucyjny oraz jako kara (administracyjna lub kryminalna; tak P. Przybysz [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007, s. 122). Niewykonanie żądania zgłoszonego przez organ zagrożone jest sankcją karną określoną w art. 225 § 2 k.k. Obowiązek zawiadomienia organów ścigania wynika wprost z art. 304 § 2 k.p.k.

W odniesieniu do zarzutu szóstego wskazano, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ pominął okoliczność, że przedmiotem skargi było żądanie organu "sporządzenia i przedłożenia" przez skarżącą stosownych zestawień i obliczeń, a nie jedynie żądanie ich "przedłożenia" oraz że skierowane żądanie "wynika bezpośrednio przepisu prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do istoty zarzutów skargi obejmującej w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną rozstrzygnięcie, czy na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 8 p.i.p. organ mógł zobowiązać do "sporządzenia" zestawień i obliczeń, którymi skarżąca nie dysponowała.

Uzasadnienie zarzutu piątego również koncentrowało się na wykazaniu, że z art. 23 ust. 1 pkt 8 p.i.p. nie wynikało uprawnienie organu do wystosowania do skarżącej żądania będącego przedmiotem skargi.

Uzasadnienie zarzutów szóstego, siódmego, ósmego i dziewiątego obejmowało kwestionowanie poglądu, który zdaniem skarżącej zawarł w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, to znaczy, że istnienie wskazanych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przesądza o braku dostępności drogi sądowoadministracyjnej. Sąd bezpodstawnie uznał, że wymienione środki stanowią skuteczną ochronę skarżącej wobec czynności kontrolnych podejmowanych przez organy inspekcji pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach nie zgodził się w szczególności z twierdzeniem, że żądanie, wydane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 8 p.i.p., jest czynnością o charakterze władczym (publicznoprawnym), ponieważ obowiązek zawarty w żądaniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w zakresie administracji publicznej w przypadku jego niewykonania. Żądanie nie podlega egzekucji administracyjnej, brak też sankcji administracyjnej za niezastosowanie się do zaleceń inspektora pracy, a zatem nie ma również wpływu na sytuację prawną pracodawcy w zakresie administracji publicznej. Postępowanie kontrolne nie rozstrzyga o istocie sprawy. Dopiero w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy kieruje środki prawne podlegające zaskarżeniu (art. 33, art. 34 p.i.p.). Skierowane decyzje są władczą formą działania, podlegającą egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów obejmujących przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie wskazał skarżącej Spółce przepisy, które mogą stanowić podstawę prawną dla podważania ustaleń dokonanych w toku kontroli inspektora pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Pierwszy zarzut podniesiony przez wnoszącą skargę kasacyjną jest niezasadny. Wiąże się on w istocie z oczekiwaniem, że przed odrzuceniem skargi Sąd powinien był rozpoznać ją merytorycznie. Zdaniem skarżącej, uznanie przez Sąd że żądanie Inspektora Pracy było sprzeczne z przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wykluczyłoby możliwość odrzucenia skargi.

Skarżąca nie kwestionuje, że postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym i nie kształtują uprawnień ani obowiązków jednostki, a postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, ale jednocześnie zaznacza, że badając dopuszczalność skargi, Sąd jest obowiązany badać, czy czynności kontrolne pozostają w zakresie kompetencji Inspektora Pracy.

Podkreślić jednak należy, że wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach postanowień wydanych w związku z prowadzonym postępowaniem kontrolnym uregulowanym w rozdziale 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy skutkuje tym, że sąd w ogóle nie będzie uprawniony do kontroli tych postanowień, a więc nie będzie m.in. oceniał, czy wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Zatem, odrzucając skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) sąd nie przechodzi w ogóle do kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter postępowania kontrolnego z rozdziału 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przesądza o tym, że nie tylko postanowienia, ale również inne akty i czynności podjęte w toku tego postępowania nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Uzasadniony jest z kolei drugi zarzut wskazujący, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skarga przysługuje tylko na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dokonane w ramach postępowania administracyjnego. Badając, czy akt lub czynność podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd nie sprawdza dodatkowo, czy zostały one wydane w postępowaniu prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego.

Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, ustalenie że postępowanie kontrolne opisane w rozdziale 4 p.i.p. nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto ma znaczenie wobec wydawanych w jego toku przez organy inspekcji pracy postanowień (jak np. postanowienia o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka, por. postanowienia NSA z 27 lipca 2010 r., I OSK 264/10 i I OSK 265/10, z 12 sierpnia 2010 r., I OSK 315/10, z 16 września 2010 r., I OSK 412/10, z 26 października 2010 r., I OSK 380/10, z 27 października 2010 r., I OSK 734/10 i z 10 grudnia 2010 r., I OSK 951/10). Natomiast, jeżeli podjęte akty lub czynności nie mają charakteru decyzji lub postanowień, należy zbadać czy są podejmowane w sprawach indywidualnych, czy mają charakter publicznoprawny i czy dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Podnosząc sformułowany wcześniej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zarzut drugi) skarżąca Spółka nie wykazała jednocześnie, że zaskarżona czynność dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie zakwestionowała zatem skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i przedstawionymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie jednak uznał Sąd pierwszej instancji, że czynności podejmowane w toku kontroli nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prowadzą one do ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego organy inspekcji pracy będą mogły podjąć rozstrzygnięcie mogące następnie podlegać kognicji sądu administracyjnego.

Uzasadniając zarzut trzeci, skarżąca Spółka wykazywała, że żądanie skierowane do niej przez organ było w istocie czynnością z zakresu administracji publicznej. Niewykonanie żądania jest w ocenie Spółki bezpośrednio związane z sankcją karną wskazaną w art. 225 § 2 k.k., a organ ma obowiązek zawiadomić organy ścigania. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tym etapie postępowania nie można mówić o realizacji znamion czynu z art. 225 § 2 k.k., ponieważ jest to przestępstwo o charakterze skutkowym a skutkiem jest powstanie przeszkody zakłócającej przebieg kontroli lub uniemożliwiającej ją. Ponadto, wpływ sprawcy na wynik kontroli musi być istotny, co więcej przestępstwo to może być popełnione jedynie umyślnie. Na tym etapie postępowania skarżąca Spółka natomiast twierdzi, że żądanie jest bez podstawy prawnej, co uniemożliwia przypisanie winy konkretnej osobie zobowiązanej do sporządzenia i udostępnienia dokumentów.

Podobnie za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut czwarty). Okoliczność, że wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie podziela argumentacji Sądu, lub też że ta argumentacja może zostać uznana za błędną przez Naczelny Sąd Administracyjny nie oznacza automatycznie, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyczerpująco przedstawił powody, dla których uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, umożliwiając kontrolę wydanego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w świetle braku właściwości sądu administracyjnego wobec aktów i czynności podejmowanych w postępowaniu kontrolnym opisanym w rozdziale 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, sąd ten nie bada czy zostały one podjęte zgodnie z prawem, ponieważ w istocie poddałby je wówczas kontroli. Z tego względu zarzuty dotyczącego wadliwego w ocenie skarżącej żądania przez organ "sporządzenia i przedłożenia" stosownych zestawień i obliczeń nie mogą mieć znaczenia w sprawie.

Z uwagi na ustalenie braku właściwości sądów administracyjnych w sprawie żądania organu inspekcji pracy z [...] sierpnia 2012 r. z powodu stwierdzenia, że czynności podejmowane w toku kontroli nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznawał pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.