Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 755/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 2 i 4, art 91 ust. 1 , 4 i 5, art. 98
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: par. 115 w zw. z par. 143, par. 118
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 czerwca 2018 r. nr [...], Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność ust. 2, ust. 6, ust. 21 - ust. 29 Załącznika nr [...] oraz w całości Załącznika nr [...] do Uchwały Rady M. P. z dnia [...] 2018r., nr [...], w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych M. P. oraz zasad świadczenia usług i prowadzenia prac na cmentarzach komunalnych M. P. - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że podstawę prawną podjęcia uchwały stanowił art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Ustanawiając na podstawie omawianego przepisu akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest przy tym ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować.

Przechodząc do oceny legalności Załącznika nr [...] do uchwały nr [...] – "Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych M. P. (zwanym dalej: "Regulaminem"), Wojewoda wskazał, że w jego ust. 2 postanowiono: "Nadzór nad funkcjonowaniem cmentarzy komunalnych M. P. sprawuje Prezydent M. P., a administrowaniem cmentarzami, zgodnie z uchwałą Rady M. P., zajmuje się jednostka organizacyjna M. P.. W ocenie organu nadzoru zapis ten nie stanowi zasad ani trybu korzystania z cmentarzy komunalnych. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.), utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Dodatkowo w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W konsekwencji to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podjęcie decyzji, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem i jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi.

W ust. 6 Regulaminu postanowiono: "Porządkowanie i pielęgnacja grobów oraz ich bezpośredniego otoczenia należy do obowiązków dysponentów miejsc grzebalnych". Zdaniem Wojewody postanowienia Regulaminu w tym zakresie wykraczają poza kompetencję prawodawczą. Organ stanowiący gminy nie jest bowiem uprawniony do wiążącego określania obowiązków, zakreślając jednocześnie krąg osób, na które dany obowiązek nakłada (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go [...]).

W ust. 21 Regulaminu Rada postanowiła, że: "Groby nieprolongowane po 20 latach od dnia ostatniego pochowania będą przeznaczone do ponownego pochowania". Ponadto w świetle ust. 22 Regulaminu: "Informacja o zamiarze przeznaczenia do ponownego pochowania nieprolongowanego grobu zostanie umieszczona w widocznym miejscu przy takim grobie, na okres 6 miesięcy". Zdaniem organu nadzoru taki schemat postępowania z grobami wkracza w materię uregulowaną ustawowo, jak i pomija istotne ograniczenia wynikające z art. 7 ust. 3, 4 i 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W ocenie organu nadzoru postanowienia zawarte w ust. 23 - ust. 27 Regulaminu mają charakter zalecenia, postulatu, bądź stanowią pewnego rodzaju informację. Tymczasem w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych. W akcie prawa miejscowego nie powinno zamieszczać się wypowiedzi o charakterze nienormatywnym, takich jak w szczególności: apele, postulaty, czy właśnie zalecenia (por. wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 147/17".

Ponadto w ust. 29 Regulaminu postanowiono: "W sprawach nieokreślonych niniejszym Regulaminem zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych". Zdaniem Wojewody zapis ten oznacza, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajdą postanowienia Regulaminu, będącego aktem niższego rzędu niż ustawa, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych, przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi to naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która wskazuje hierarchię źródeł prawa.

Odnosząc się do Załącznika nr [...] do uchwały Nr [...] - "Zasady świadczenia usług i prowadzenia prac na cmentarzach komunalnych M. P., Wojewoda uznał, że postanowienia w nim zawarte nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie stanowią one zasad ani trybu korzystania z cmentarzy komunalnych. Organ stanowiący gminy, uchwalając Regulamin, winien mieć na uwadze, że: "Określenie »świadczenie usług cmentarnych« nie jest tożsame z pojęciem »zasad korzystania z cmentarza«" – por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 września 2006 r., sygn. akt II SA/Go 305/06. Tym samym postanowienia zawarte w Załączniku nr [...] do uchwały naruszają normę kompetencyjną określoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W konsekwencji Wojewoda również uznał za zbędny ust. 28 Regulaminu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło M. P. – reprezentowane przez Prezydenta M. P., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z: - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że część zapisów Załącznika nr [...] do ww. uchwały (Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych M. P. - dalej Regulamin) oraz Załącznik nr [...] do ww. uchwały (Zasady świadczenia usług i prowadzenia prac na cmentarzach komunalnych M. P.) nie stanowią zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej:

- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ust. 2 Załącznika nr [...] do ww. uchwały narusza zasadę, iż zarządzanie cmentarzem komunalnym należy do właściwości wójta (burmistrza, prezydenta);

- art. 7 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ust. 21 Regulaminu wkracza w materię uregulowaną ustawowo oraz pomija ograniczenia zawarte w przedmiotowym przepisie;

- art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ust. 29 Regulaminu narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa;

i w konsekwencji błędne uznanie, że przedmiotowa uchwała jest częściowo sprzeczna z prawem, a w zakwestionowanej części narusza je w sposób istotny. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

Uzasadniając skargę w odniesieniu do zakwestionowanego ust. 2 Regulaminu M. P. podniosło, że w u.s.g. nie zdefiniowano pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Wykładnia celowościowa art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nakazuje uwzględnić kontekst sytuacyjny oraz przyczynę, dla której rada gminy ustanawia zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy ma zatem kompetencję do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ocena, czy zapis jest normą bądź zasadą prawidłowego postępowania, regułą zachowaniami, czy porządkiem zachowania się, uzależniona jest zawsze od konkretnej sytuacji.

M. P. podniosło, że Regulamin cmentarza komunalnego służy określeniu podstawowych zasad oraz trybu korzystania z cmentarzy komunalnych. Poza procedurami i zasadami zawartymi w tym dokumencie, oczywistym jest, że znajdują się w nim również pewne zapisy o charakterze częściowo informacyjnym, nie stanowiące bezpośrednio zakazu bądź nakazu konkretnego zachowania się. W ocenie Skarżącego charakter taki posiada również zapis o nadzorze nad cmentarzami komunalnymi Prezydenta M. P. i administrowaniu nimi przez jednostkę organizacyjną M. P.. Dla użytkownika cmentarza komunalnego istotną jest wiedza o tym, kto jest administratorem oraz nadzorcą cmentarza komunalnego. Choć zapis ten nie został ujęty w formę zasady, czy reguły, można z niego wyprowadzić konkretną normę postępowania. Z kwestionowanego zapisu wynika bowiem, że w przypadku wystąpienia problemów związanych z administrowaniem cmentarzami komunalnymi, należy zwrócić się do jednostki organizacyjnej M. P.. Z kolei ewentualne problemy z zakresu nadzoru rozstrzygać będzie Prezydent M. P.. Zapis ten zawiera więc określony porządek postępowania, choć nie zostało to wyrażone w nim wprost.

Kwestionowany przez Wojewodę ustęp ma tożsamy charakter przykładowo z ust. 1, czy ust. 4 Regulaminu, co do których organ nadzoru nie stwierdził jednak ich nieważności. W ust. 2 Regulaminu wyraźnie wskazano, że nadzór nad funkcjonowaniem cmentarzy komunalnych M. P. sprawuje Prezydent M. P.. Skarżący wyjaśnił, że decyzję o administrowaniu cmentarzami komunalnymi przez jednostkę organizacyjną M. P. podjął Prezydent M. P. w dniu 18 maja 2017 r., podczas narady z Zastępcami Prezydenta, Sekretarzem i Skarbnikiem. Po przedstawieniu Prezydentowi sytuacji postanowił on o powierzeniu całości zadania związanego z prowadzeniem cmentarzy komunalnych do jednostki budżetowej M. P. - Usługi Komunalne. Zadanie to musiało jednakże zostać formalnie przypisane tej jednostce organizacyjnej M. P. w jej statucie, a to Rada Miasta upoważniona jest do nadawania statutu miejskim jednostkom organizacyjnym. Wyłącznie z uwagi na to w Regulaminie wskazano, że administrowaniem cmentarzami, zgodnie z uchwałą Rady M. P. (w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej Usługi Komunalne), zajmuje się jednostka organizacyjna M. P.. Zapis Regulaminu nie stoi więc w sprzeczności z zasadą, iż zarząd cmentarzami komunalnymi należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie sposób uznać również, by to Rada M. P. podjęła decyzję co do powierzenia miejskiej jednostce organizacyjnej administrowanie cmentarzami komunalnymi. Podniesiono, że w regulaminach cmentarzy innych gmin również wskazuje się podmioty pełniące funkcje administratorów cmentarzy, a organy nadzoru nie kwestionowały takich zapisów.

Odnosząc się do zakwestionowanego ust. 6 Regulaminu Skarżący podniósł, że przywołany przez organ nadzoru wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 września 2017 r., sygn. II SA/Go 476/17, nie był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z ww. wyrokiem w zakresie braku uprawnień organu stanowiącego gminy do wskazania w regulaminie cmentarza, że porządkowanie i pielęgnacja grobów i ich bezpośredniego otoczenia należy do obowiązków dysponentów miejsc grzebalnych. Regulacja taka jest elementem zasad korzystania z cmentarza komunalnego. Rada gminy wskazuje jedynie, iż zabiegi porządkowe związane z grobem i jego bezpośrednim otoczeniem obciążają dysponenta miejsca grzebalnego.

Dalej Skarżący podniósł, że cmentarz komunalny jest szczególnego rodzaju obiektem użyteczności publicznej, na terenie którego znajdują się liczne obiekty, do których prawo posiadają różne osoby fizyczne, przy czym miejsca grzebalne pozostają częścią składową cmentarza komunalnego. Cmentarz komunalny posiada części wspólne, wykorzystywane przez wszystkich użytkowników cmentarza (opieka nad nimi oraz ich utrzymanie w prawidłowym stanie należy do zarządcy cmentarza) oraz miejsca grzebalne, wykorzystywane przez osoby fizyczne na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej z zarządcą cmentarza. W P. administrator cmentarza nie zawiera z osobą prawo do miejsca grzebalnego rozbudowanej umowy cywilnoprawnej (w której mi.in. można byłoby wskazać na obowiązek utrzymania grobu i jego otoczenia w prawidłowym stanie). Potwierdzeniem zawarcia umowy pomiędzy administratorem cmentarza a nabywcą miejsca grzebalnego jest jedynie faktura wystawiana przez administratora cmentarza. Nie powinno budzić wątpliwości, że pielęgnacja grobu obciąża dysponenta miejsca grzebalnego. Kwestionowany zapis potwierdza jedynie ogólnie przyjętą na cmentarzach komunalnych praktykę, którą uznać można za prawo zwyczajowe. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 1970 r. (III CZP 75/70) wskazano na prawo dysponenta miejsca grzebalnego do utrzymywania grobu w należytym stanie, choć jest to nie tylko prawo, ale i obowiązek takiej osoby.

Ponadto w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284) wskazano, że pomiędzy grobami powinno być zapewnione przejście o szerokości co najmniej 0,5 m. Przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Powyższy przepis umożliwia ingerowanie i zagospodarowywanie terenu przyległego do grobu, za zgodą zarządcy cmentarza. Biorąc pod uwagę powyższe, zasadne jest, by również bezpośrednie otoczenie grobu było porządkowane i pielęgnowane przez dysponentów miejsc grzebalnych, zwłaszcza że w praktyce coraz częstsze są przypadki dokonywania w bezpośrednim otoczeniu grobu nasadzeń, bądź budowy małych obiektów, jak np. ławeczki. Brak przedmiotowego zapisu uniemożliwiałby zarządcy cmentarza egzekwowanie porządku. Określenie kręgu osób odpowiedzialnych za porządkowanie grobu jest w takim przypadku konieczne, przy czym nie jest to imienne wskazane konkretnych osób, a jedynie ogólne wskazanie, iż obowiązek porządkowania i pielęgnacji grobów należy każdorazowo do dysponenta miejsca grzebalnego. Norma prawna zawarta w ww. zapisie ma więc charakter generalny i abstrakcyjny. Ponadto tego typu zapisy powszechnie występują w regulaminach cmentarzy komunalnych w innych miastach i nie były kwestionowane przez organy nadzoru.

Odnosząc się do zarzutu, że Rada M. P. w sposób nieuprawniony wkroczyła w materię uregulowaną ustawowo i pominęła istotne ograniczenia wynikające z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych Skarżący podniósł, że zapisy Regulaminu nie stoją w sprzeczności z przepisami ustawy, nie modyfikują również jej zapisów. W Regulaminie podano termin umożliwiający ponowne chowanie, który wynika z ustawy. W Regulaminie doprecyzowano, gdzie może zostać złożona opłata prolongacyjna oraz w jaki sposób osoby zainteresowane zostaną poinformowane o możliwości ponownego użycia grobu. Zapisy takie wskazują na tryb korzystania z cmentarzy komunalnych (tryb dotyczący ponownego użycia grobu) i uzupełniają w tym zakresie zapisy ustawy. Tym samym Rada M. P. nie wkroczyła w materię uregulowaną ustawowo, a jedynie określiła sposób postępowania w przypadku ponownego użycia grobu. Przesądzając o możliwości ponownego wykorzystania grobu, Rada Miasta miała na uwadze zabezpieczenie interesu dysponentów miejsc grzebalnych.

W kwestii pominięcia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 3, 4 i 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych Skarżący podniósł, że ust. 29 Regulaminu wskazuje, iż w sprawach nim nieokreślonych zastosowanie mają przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Rada M. P. nie pominęła więc ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 3, 4 i 5 ustawy. By uniknąć powtarzania regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego (co jest niedopuszczalne), Rada Miasta określiła wyłącznie ogólną zasadę możliwości ponownego użycia grobu nieprolongowanego przez okres 20 lat, natomiast zasada ta doznaje oczywiście ograniczeń, wynikających z ww. przepisów. Ust. 21 i 22 Regulaminu ustalają zasady postępowania administratora z grobami nieopłaconymi, innymi niż określone w art. 7 ust. 3, 4 i 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Również w regulaminach cmentarzy innych gmin dokonano doprecyzowania zapisów dotyczących możliwości ponownego wykorzystania grobu, co nie budziło zastrzeżeń organów nadzoru.

Kwestionując stwierdzenie nieważności ust. 23-27 Regulaminu wskazano na funkcje, jakie pełni regulamin cmentarza. Zawarte w nim zasady dostępne są bezpośrednio dla osób odwiedzających cmentarz, bowiem regulamin ten jest wywieszany w formie tablic informacyjnych na terenie cmentarza. Zapisy wskazujące, gdzie można składać skargi, wnioski i petycje dotyczące cmentarza, gdzie można uzyskać porady w sprawach cmentarno-administracyjnych oraz gdzie znajduje się cennik opłat cmentarnych, są z punktu widzenia przeciętnego użytkownika cmentarza informacjami podstawowymi wywołującymi najwięcej pytań i wątpliwości. Uregulowanie ww. kwestii w regulaminie cmentarza pozwala ich uniknąć. Regulamin cmentarza traktować należy jako całość i mieć na uwadze funkcje, jaką pełni dla użytkowników cmentarzy. Dodatkowo wskazano, że z każdego z zakwestionowanych zapisów można wyprowadzić określoną normę zachowania. Z kolei zapisy dotyczące postępowania w przypadku kradzieży i dewastacji nagrobków, oraz kwestii ubezpieczenia nagrobków, w ocenie Skarżącego mieszczą się w określeniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej i są konsekwencją występowania na cmentarzach komunalnych własności prywatnej. Określenie, iż w przypadku ewentualnej kradzieży, czy dewastacji incydent ten należy zgłosić odpowiedniemu organowi, nie jest niczym innym, jak wskazaniem trybu postępowania w wyżej opisanej sytuacji, związanej bezpośrednio z cmentarzem komunalnym, a zatem jest to określenie trybu korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Jeśli chodzi natomiast o zapis dotyczący ubezpieczenia nagrobków wskazano, że zdarzają się przypadki uszkodzenia, w związku z czym uznano, iż zasadne będzie wskazanie dysponentom miejsc grzebalnych, że koszty związane z naprawą uszkodzonego nagrobka można ograniczyć, czy wyeliminować, na skutek ubezpieczenia nagrobka, co jednak pozostawione zostało indywidualnej decyzji dysponenta miejsca grzebalnego. Tożsame zapisy zamieszczone są w Regulaminach cmentarzy w innych gminach.

Zdaniem Skarżącego ust. 29 Regulaminu nie oznacza, że Regulamin ma stać wyżej w hierarchii źródeł prawa, niż ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przy wprowadzaniu przedmiotowego zapisu, intencją Rady M. P. było zwrócenie uwagi adresatów Regulaminu, że nie zawiera on wyczerpujących zasad dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych. Podstawowe zapisy w tym zakresie zawiera bowiem ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, którą Regulamin jedynie uzupełnia. Skarżący podniósł, że zapisy takie pojawiają się powszechnie w regulaminach cmentarzy w innych gminach.

Ponadto Skarżący podniósł, że organ nadzoru nie kwestionował tożsamych co do treści zapisów w uchwale poprzedzającej zakwestionowaną obecnie – tj. uchwale z dnia [...] 2017 r. Nr [...]

Odnosząc się do zakwestionowania przez Wojewodę Załącznika nr [...] do uchwały oraz ust. 28 Regulaminu Skarżący podniósł, że uchwała nieprzypadkowo zawiera dwa odrębne załączniki. Jeden z tych załączników to Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych M. P., natomiast drugi to Zasady świadczenia usług i prowadzenia prac na cmentarzach komunalnych M. P.. Załączniki te należy traktować rozłącznie, a zatem regulacje znajdujące się w Załączniku nr [...] nie są częścią Regulaminu. Zapisy zawarte w Załączniku nr [...] nie powinny stanowić materii Regulaminu, w związku z czym wyodrębnione zostały one w osobnym dokumencie dotyczącym świadczenia usług i prowadzenia prac na cmentarzach komunalnych. W poszczególnych rozdziałach określono zasady: organizowania pochówków, ekshumacji, prac kamieniarskich, prac budowalnych i ziemnych, jak również sadzenia drzew i krzewów. Zawarte w Załączniku nr [...] regulacje jedynie uzupełniają przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Załącznik nr [...] skierowany jest przede wszystkim do przedsiębiorców, świadczących usługi cmentarne. Grupa ta korzysta z cmentarzy komunalnych, a zatem zasadnym jest wprowadzenie regulacji, które określą zasady i tryb korzystania przez nią z cmentarzy komunalnych. Akty prawa miejscowego mogą bowiem regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, w tym również przedsiębiorców. Organ nadzoru co prawda nie kwestionuje celowości wprowadzenia zapisów dotyczących prowadzenia prac na cmentarzach, wskazuje jednak, że zapisy takie nie mogą być wprowadzane w akcie prawa miejscowego. Wojewoda nie wyjaśnił jednak, w jakiej formie dopuszczalne jest wprowadzenie takich regulacji. Skarżący stojąc przed problemem konieczności uregulowania ww. kwestii, wybrał formę aktu prawa miejscowego, bowiem uznał, iż materia wskazana z Załączniku nr [...] do uchwały stanowi zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Kończąc podniesiono, że kwestie regulowane w Załączniku nr [...] do uchwały również umieszczane są w uchwałach innych gmin.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do stanowiska, że kwestionowane zapisy Regulaminu powszechnie występują w regulaminach cmentarzy komunalnych innych miast i nie były kwestionowane przez właściwe organy nadzoru, Wojewoda podniósł, że praktyka przyjęta w innych regionach kraju nie może konwalidować braku podstaw prawnych do uchwalania zakwestionowanych zapisów oraz wpływać na ocenę Sądu przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje jednakże w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, uczynił to zgodnie z prawem.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakże ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wskazać należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Przez "sprzeczność uchwały z prawem" należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) - por.m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 (LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (tak: wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym organ nadzoru stwierdził nieważność części zapisów uchwały Rady M. P. z dnia [...] 2018r. nr [...] w sytuacji, w której uchwała ta w zakwestionowanej części nie pozostawała w sprzeczności z prawem.

Przedmiotowa skarga została złożona przez Prezydenta M. P., reprezentującego M. P. w trybie art. 98 u.s.g. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1-3 wskazanego przepisu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g., została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia części uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi była uchwała Nr [...] Rady M. P. z dnia [...] 2018 r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Wojewoda stwierdził nieważność ust. 2, ust. 6, ust. 21 - ust. 29 Załącznika nr [...] oraz w całości Załącznika nr [...] do uchwały Rady M. P. z dnia 22 maja 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych M. P. oraz zasad świadczenia usług i prowadzenia prac na cmentarzach komunalnych M. P..

Podstawą stwierdzenia nieważności zapisów powyższej uchwały przez organ nadzoru było uznanie, iż narusza ona w sposób istotny przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzoru zakwestionowane zapisy ust. 2, ust. 23 - ust. 27 Regulaminu mają charakter zalecenia, postulatu, bądź mają charakter informacyjny, zapisy ust. 6 wykraczają poza kompetencję prawodawczą, zapisy ust. 21 - 22 wkraczają w materię uregulowaną ustawowo, jak i pomijają istotne ograniczenia wynikające z art. 7 ust. 3, 4 i 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zapis ust. 29 narusza art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, która wskazuje hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Organ nadzoru uznał, że zapisy Załącznika nr [...] nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie stanowią bowiem zasad ani trybu korzystania z cmentarzy komunalnych. Wobec unieważnienia Załącznika nr [...] za zbędny uznano zapis 28 Regulaminu, który odsyła do ww. załącznika.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów organu nadzoru, a przez to do oceny zakwestionowanych zapisów uchwały, wskazać należy, że materialnoprawną podstawą jej podjęcia był przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ww. ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", które to akty – jak zauważa się w doktrynie – mają niewątpliwie powszechny charakter i najczęściej przybierają formę regulaminów (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 150).

Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Rada M. P. uprawniona była zatem do uregulowania zasad i trybu korzystania z cmentarzy, poprzez ustalenie norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to również uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach cmentarza komunalnego.

Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II SA/Go 119/16, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulamin w swej treści powinien ograniczać się zatem wyłącznie do kwestii "zasad i trybu korzystania", a w warstwie formalnej odpowiadać wszystkim wymogom stawianym aktom prawa miejscowego.

Na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908; obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP, będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, kwalifikuje się jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Taka kwalifikacja dotyczy reguły wynikającej z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie swoje źródło w art. 94 Konstytucji ma dyrektywa wynikająca z § 118 (jak też § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 5 do § 118 s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 4 s. 35 i uw. 3 do § 118 s. 241; por. też wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA).

Istotne znaczenie ma również przyjęty w ZTP generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 ZTP). Postulaty te wynikają z zasady określoności przepisów prawa (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zakwestionowanej przez organ nadzoru Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, powielać czy modyfikować unormowań zawartych w takich przepisach, ani też formułować nakazów albo zakazów ustanawianych w przedmiotowym akcie w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowane zapisy uchwały w większości mają charakter zalecenia, postulatu, bądź mają charakter informacyjny. Charakter taki niewątpliwie mają zapisy ust. 2, ust. 6, ust. 21 - ust. 27 Regulaminu, które wskazują, że: nadzór nad funkcjonowaniem cmentarzy komunalnych M. P. sprawuje Prezydent M. P., a administrowaniem cmentarzami, zgodnie z uchwałą Rady M. P., zajmuje się jednostka organizacyjna M. P. (ust. 2), porządkowanie i pielęgnacja grobów oraz ich bezpośredniego otoczenia należy do obowiązków dysponentów miejsc grzebalnych (ust. 6), groby nieprolongowane po 20 latach od dnia ostatniego pochowania będą przeznaczone do ponownego pochowania (ust. 21), informacja o zamiarze przeznaczenia do ponownego pochowania nieprolongowanego grobu zostanie umieszczona w widocznym miejscu przy takim grobie, na okres 6 miesięcy (ust. 22), przypadki kradzieży i dewastacji nagrobków lub ich elementów, a także kwiatów i zniczy ustawionych na mogiłach bądź nagrobkach należy zgłaszać do odpowiednich organów (ust. 23); Zaleca się indywidualne ubezpieczenie nagrobków (ust. 24); Wnioski, skargi i petycje dotyczące cmentarzy komunalnych zgłaszać należy w Biurze Administracji Cmentarzy Komunalnych lub w biurach cmentarnych (ust. 25); Zainteresowanym osobom udziela się informacji dotyczących korzystania z cmentarzy, w tym zapewnia się bezpłatne porady w sprawach cmentarno-administracyjnych, w Biurze Administracji Cmentarzy Komunalnych oraz w biurach cmentarnych w godzinach ich otwarcia (ust. 26), Cennik opłat cmentarnych zamieszczony jest na stronach internetowych M. P. oraz podlega udostępnieniu w Biurze Administracji Cmentarzy Komunalnych i biurach cmentarnych (ust. 27).

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że zapis zawarty w ust. 2 Załącznika nr [...] do uchwały stanowiący, że "Nadzór nad funkcjonowaniem cmentarzy komunalnych M. P. sprawuje Prezydent M. P., a administrowaniem cmentarzami, zgodnie z uchwałą Rady M. P., zajmuje się jednostka organizacyjna M. P. ma charakter wyłącznie informacyjny i nie jest nakazem ani zakazem określonego zachowania się. Zamieszczenie tego zapisu w Regulaminie jednakże uznać można za racjonalne z uwagi na zamiar objęcia jednym aktem całej materii związanej z funkcjonowaniem cmentarzy komunalnych na terenie P.. W tym kontekście rozważenia wymagało, czy zamieszczenie takiego zapisu w ocenianej uchwale może zostać uznane za nieistotne naruszenie prawa. Tymczasem rozważań w tym zakresie organ nadzoru nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu. Sąd nie podziela również stanowiska Wojewody, że z zapisu tego można wnioskować, że Rada M. P. wkroczyła w materię przysługującą Prezydentowi M. P. i to Rada zadecydowała, że administrowaniem cmentarzami zajmie się jednostka organizacyjna M. P. – Usługi Komunalne. Jest to stanowisko za daleko idące, jak również nie uwzględniające regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – art. 4 ust. 2. Zatem w tym zakresie nie można wywodzić niezgodności tego zapisu z przepisami u.s.g.

Co do zasady Rada powinna uregulować zasady i tryb korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej w zakresie nieuregulowanym przepisami ustaw. Tymczasem w ust. 21 Regulaminu zawarto również zapis powtarzający w części przepis art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku ust. 21 Regulaminu, który stanowi, że "Groby nieprolongowane po 20 latach od dnia ostatniego pochowania będą przeznaczone do ponownego pochowania". Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że zapis ten wkracza w materię uregulowaną ustawowo, a pomijając istotne ograniczenia wynikające z art. 7 ust. 3, 4 i 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w istocie jest dezinformujący. Wbrew stanowisku Skarżącego nie można przy tym uznać, że odesłanie zawarte w zapisie ust. 29 do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych pozwala właściwie odczytać intencje prawodawcy. Zapis, że w zakresie nieuregulowanym w Regulaminie zastosowanie ma wspomniana ustawa, stawia pod znakiem zapytania sens przyjęcia zapisu ust. 21. Z kolei odnośnie zapisu ust. 29 Sąd stoi na stanowisku, że nie można go odczytywać w sposób przyjęty przez organ nadzoru. W opinii Sądu zawarty w nim zapis, odsyłający w sprawach nieuregulowanych w uchwale do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie oznacza, że organ stanowiący naruszył w ten sposób hierarchię źródeł prawa i dał prymat Regulaminowi nad ustawą. Dla osób przebywających na cmentarzach komunalnych w pierwszej kolejności istotna jest informacja zawarta w Regulaminie – w szczególności co do zapisów o charakterze informacyjnym i porządkowym.

Z kolei zapis ust. 22 Regulaminu: "Informacja o zamiarze przeznaczenia do ponownego pochowania nieprolongowanego grobu zostanie umieszczona w widocznym miejscu przy takim grobie, na okres 6 miesięcy", ma charakter wyłącznie informacyjny.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Z treści przepisów art. 40 ust. 2 u.s.g. nie wynika, aby treść uchwalanych aktów prawa miejscowego musiała zawierać kompletne uregulowania wszelkich kwestii dotyczących zasad funkcjonowania obiektów i zachowania się ich użytkowników. Co do zasady, Rada powinna uregulować zasady i tryb korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej w zakresie nieuregulowanym przepisami ustaw. Tymczasem w przypadku ust. 21 zawarto w nim również zapis powtarzający w części przepis art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Z kolei zapisy ust. 6 wkraczają w materię, która uregulowana została w przepisach kodeksu cywilnego.

Biorąc pod uwagę materię Załącznika nr [...] Regulaminu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie organizowania i świadczenia usług pogrzebowych oraz kamieniarską – stawiania nagrobków, uznać należy, że uregulowanie tej materii mogłoby nastąpić w akcie prawa miejscowego. Byłoby tak, gdyby w wyżej określonym przedmiotowo zakresie uchwała rozstrzygała o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową – prowadzących określoną działalność gospodarczą na majątku gminy (por. wyrok NSA z 8 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1564/13, dostępny w CBOSA). Wykładnia celowościowa przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zarządzaniu i administrowaniu cmentarzami, co obejmuje także zapewnienie równego dostępu przedsiębiorców do terenu cmentarza, właściwym byłoby określenie w sposób konkretny zasad realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. może zatem zawierać wskazanie konkretnych zasad i trybu postępowania w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy wykonują usługi na obszarze cmentarza komunalnego. Załącznik nr [...] uchwały z dnia 22 maja 2018r. jednakże nie stanowi, w zakresie wszystkich jego postanowień, generalnych zasad postępowania w określonych normatywnie sytuacjach. W przeważającej części załącznik zawiera zapisy o charakterze informacyjnym, a części dotyczących ekshumacji obejmuje materię, która reguluje ustawa.

Podsumowując, należy stwierdzić, że choć nie wszystkie zarzuty organu nadzoru i ich uzasadnienie okazały się zasadne, to jednak wobec liczby stwierdzonych naruszeń, należało orzec o wadliwości uchwały. Rozpatrując przedmiotową skargę nie można również pominąć, że prawomocnym - w dniu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 852/18 (wyrok dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA), stwierdzono nieważność wszystkich pozostałych zapisów uchwały Rady M. P. z dnia 22 maja 2018 r. nr [...] Zatem uwzględnienie w takiej sytuacji skargi M. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym stwierdzono nieważność pozostałej części zapisów tej uchwały, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, którego materia i tak wymaga ponownej kompleksowej regulacji.

Tym samym, w opinii Sądu, choć Wojewoda niezasadnie stwierdził – na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. - nieważność co do wszystkich opisanych na wstępie zapisów uchwały Rady M. P. z dnia [...] 2018 r. nr [...], to okoliczność ta nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Kończąc należy wskazać, że samodzielność samorządu terytorialnego podlega z mocy Konstytucji RP ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zaś działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Praktyczny wymiar ochrony samodzielności samorządu terytorialnego polega na kontroli podejmowanych wobec organów jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych. Organ nadzoru winien jednakże mieć również na uwadze zasadę ogólną prawa administracyjnego, jaką jest zasada proporcjonalności. Z zasady tej wynika, że ingerując w samodzielność prawną samorządu terytorialnego organ nadzoru winien robić to rozsądnie i racjonalnie, zachowując odpowiednie proporcje pomiędzy celem jego działania, a ostrością użytych środków. Na gruncie niniejszej sprawy widoczna jest ingerencja organu nadzoru w materię, która przez lata regulowana była i to w skali całego kraju, niejednokrotnie w analogiczny sposób i dotąd nie było to kwestionowane. Na powyższe zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi i Sąd argumentację tę przyjmuje za racjonalną, choć niewątpliwie ma ona charakter pozaprawny. W świetle ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, jak i mając na uwadze zasadę racjonalności, w opinii składu orzekającego w realiach przedmiotowej sprawy nie można było podjąć innego rozstrzygnięcia, aniżeli wynikającego z sentencji niniejszego wyroku.

Podnieść również należy, że nie jest rzeczą organu nadzoru (jak i sądu administracyjnego) wskazywanie, w jakiej formie przedmiotowa materia powinna zostać uregulowana.

W tym stanie rzeczy Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę tę oddalił.