Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 715/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 i ust. 3, art. 7 ust. 1 i 4, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 4, art. 32, art. 34
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1  art. 143b ust. 4 zd. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 23, art. 23a, art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 48 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na [...] r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz 17 (siedemnaście) złotych poniesionych wydatków; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. P. R. (zwany dalej skarżącym) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok [...]. W sekcji VI. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku skarżący zadeklarował [...] działek ewidencyjnych o nr: [...]. Natomiast w sekcji VII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarował [...] działek rolnych oznaczonych literami od "[...]" do "[...]", uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej (zwanej dalej JPO) o powierzchni [...] ha oraz [...] działek ewidencyjnych oznaczonych literami od "[...]" do "[...]" zgłoszonych do uzupełniającej płatności obszarowej (zwanej dalej UPO) o powierzchni [...] ha.

W dniu [...] r. skarżący złożył zmianę do wniosku zmniejszając powierzchnię zgłoszoną do płatności JPO do [...] ha oraz powierzchnię uprawnioną do UPO do [...] ha. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał skarżacego do usunięcia braków formalnych we wniosku w związku z oznaczeniem symbolem "[...]" więcej niż jednej działki rolnej. Ponadto skierował do skarżącego wezwanie nr [...] do usunięcia braków formalnych wniosku odnośnie działek rolnych zgłoszonych do JPO i UPO oznaczonych: [...], dla których wskazano powierzchnię w granicach działki ewidencyjnej bez podania numeru tej działki, natomiast odnośnie działki [...] zadeklarowano grupę upraw [...] lub zaznaczono, że działka jest zgłoszona do programu rolnośrodowiskowego, a nie zadeklarowano rośliny uprawnej na tej działce. W odpowiedzi na powyższe skarżący w dniu [...] r. złożył formularze korekty wniosku w ramach działek rolnych [...] zgłoszonych do jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz pismo wyjaśniające stwierdzone uchybienia.

W dniu [...] r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. pismo informujące o znacznych uszkodzeniach plantacji uprawy [...] w wyniku suszy. Skarżący podniósł, że część plantacji wykazuje oznaki wznowienia wegetacji, natomiast na obszarach, gdzie nastąpiło całkowite uschnięcie drzewek są one systematycznie uzupełniane o nowe sadzonki. Jednocześnie skarżący zobowiązał się do dostarczenia raportu z komisji suszowej.

W dniu [...] r. skarżący wycofał część wniosku odnośnie działki rolnej [...] położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha.

W dniu [...] r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR we W. zmianę do wniosku odnośnie działki rolnej [...], zwiększając jej powierzchnię do [...] ha i działki rolnej [...], zmniejszając jej areał do [...] ha oraz oświadczenie, iż po weryfikacji danych z rejestru gruntów powierzchnie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] zostały błędnie wpisane we wniosku. Ponadto skarżący podkreślił, iż suma powierzchni użytkowanej rolniczo nie uległa zmianie, bowiem zmianie uległy jedynie powierzchnie poszczególnych działek.

W dniu [...] r. skarżący przedłożył w Biurze Powiatowym ARiMR we W. kolejną zmianę do wniosku, w której wprowadził korektę w sposobie wykorzystania działek rolnych [...].

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. pismem nr [...] z dnia [...] r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytymi nieścisłościami we wniosku odnośnie powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...], które są różne od sumy powierzchni części działek rolnych, powierzchni gruntów rolnych niezgłoszonych do programów pomocowych oraz powierzchni gruntów zalesionych w granicach tych działek ewidencyjnych, powierzchnia całkowita działek ewidencyjnych nr [...] zadeklarowana przez producenta rolnego jest różna od powierzchni całkowitej wynikającej z ewidencji gruntów, areał działki rolnej [...] jest większy od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawnionego do przyznania płatności, deklaracja działek rolnych [...] we wniosku obszarowym jest niezgodna z danymi zawartymi we wniosku rolnośrodowiskowym. W odpowiedzi na w/w wezwanie w dniu [...] r. skarżący złożył korektę wniosku zmniejszając powierzchnię działki rolnej [...] z [...] ha do [...] ha oraz zgłaszając, iż powierzchnia działki rolnej [...] (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) wynosi [...] ha i działki rolnej [...] (działka rolna nr [...]) wynosi [...] ha oraz podnosząc, że droga znajdująca się na działce ewidencyjnej nr [...] (działka rolna [...]) ma szerokość [...] m. Ponadto skarżący podtrzymał deklarację z wniosku odnośnie uprawy na działce ewidencyjnej nr [...] oraz wskazał, że różnica powierzchni działki rolnej [...] w porównaniu z wnioskiem rolnośrodowiskowym wynika z przekazania części działki.

Gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w dniu [...] r. przez Biuro Kontroli na Miejscu (BKnM) z l. Oddziału Regionalnego w Z. G. W ramach inspekcji terenowej dokonano pomiaru działki rolnej [...], której powierzchnia stwierdzona jest zgodna z deklaracją skarżącego. W dniach [...] i [...] r. inspektorzy terenowi BKnM z d. O. R. we W. przeprowadzili kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącego stwierdzając następujące nieprawidłowości w ramach działek rolnych [...], które - złożenie są na niezadeklarowanych działkach ewidencyjnych, niekwalifikujących się do płatności (np. drogi i rowy), na działce rolnej [...] nie stwierdzono zadeklarowanej uprawy (stwierdzona uprawa należy jednak do tej samej grupy upraw co zadeklarowana), na działce rolnej [...] stwierdzono rozbieżność pomiędzy danymi deklarowanymi dotyczącymi zmianowania, a stanem w terenie, niespójność działki rolnej [...] (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych podstawowych/podrzędnych, niesąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną) oraz rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną w ramach działek rolnych [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] w wysokości [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił przyznania płatności z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej.

Organ I instancji jako podstawę przyznania płatności JPO wskazał art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, w przypadku gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 3 % powierzchni stwierdzonej płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił zaś przyznania płatności UPO zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 44, poz. 265 ze zm.) w związku z art. 51 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U WE nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) stanowiącym, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % powierzchni stwierdzonej, dla tej grupy upraw odmawia się przyznania płatności.

W związku z otrzymanym raportem z przeprowadzonej kontroli obszarowej – pismem z dnia [...] r. skarżący złożył do Dyrektora Biura Regionalnego ARiMR we W. odwołanie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że przeprowadzona w jego obecności – równolegle do obszarowej – kontrola rolośrodowiskowa na części gospodarstwa potwierdziła liczbę sadzonek w ilościach ok. [...] szt. na każdy 1 ha. Kontrola przeprowadzona zaś bez jego obecności nie uwzględniła stanu faktycznego. Ponadto na dowód właściwej ilości sadzonek na każdej działce ewidencyjnej skarżący wskazał, iż do odwołania załączył

- kopię zaświadczenia objęcia planem kontroli wydany przez jednostkę certyfikującą "A";

- kopię raportu kontroli jednostki certyfikującej potwierdzający prawidłowość uprawy, wielkość obsady oraz wskazujący do 30% braków w obsadzie;

- fakturę Zakupu sadzonek wykorzystywanych do obsadzenia w okresie [...];

- oświadczenie osób wykonujących nasadzenia – potwierdzeniu braków podczas kontroli "A" oraz w [...];

- notatkę z przeprowadzonej [...] inwentaryzacji na ww, działkach, celem stwierdzenia prawidłowość oceny nasadzeń dokonanych przez BKM;

- zdjęcia wykonane w [...] na tych działkach, które pokazują sadzonkę (min [...] cm), którą trudno w okresie poza wegetacją zidentyfikować z racji ww. uwarunkowań i podjętych działań prewencyjnych oraz zdjęcie pokazujące przyjętą odległość od palika dosadzanych drzewek;

Reasumując skarżący podniósł, że nie zgadza się z wynikami raportu kontroli obszarowej w części dotyczącej stwierdzonej uprawy [...] w obrębie działek B. K. (nr działki [...]), M. (nr działki [...]) oraz K. (nr działki [...]). Dlatego tez skarżący zawnioskował o przyjęcie odwołania i ponowne przeprowadzenie wnikliwej kontroli wskazanych działek (w aktach administracyjnych sprawy brak wskazanych przez skarżącego dokumentów).

W dniu [...] r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o udostępnienie zebranego w jego sprawie materiału dowodowego oraz zdjęć wykonanych podczas kontroli na miejscu. Kierownik BP ARiMR we W. przychylił się do jego wniosku wydając kopię płyty ze zdjęciami z kontroli.

W dniu [...] r., złożył odwołanie od decyzji do D. D. O. R. we W. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. podnosząc, iż nie zgadza się z wynikami kontroli na miejscu, która jego zdaniem została przeprowadzona niepoprawnie. Skarżący wskazał nadto, iż na działce rolnej [...] (działka ewidencyjna nr [...]) nie uwzględniono uprawy [...], która w dniu inspekcji była nieopalikowana, a nasadzenia są wykonane w sposób niejednorodny, na działkach rolnych [...] (działka ewidencyjna nr [...]) i [...] (działka ewidencyjna nr [...]) nie uwzględniono nasadzeń [...] wykonanych w odległości 1 m od palików z wykorzystaniem różnych typów i wielkości sadzonek. W ocenie skarżącego pominięto sadzonki powyżej 20 cm, co zostało opisane w raporcie. Na działce rolnej [...] znajdowały się pozostałości uprawy [...], których nie zakwalifikowano do płatności UPO. Skarżący zarzucił również nierzetelność wykonanej kontroli na miejscu, twierdząc, że na zdjęciach z inspekcji działki ewidencyjnej nr [...] ewidentnie widać wysokie ściernisko, którego nie zakwalifikowano do płatności, natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] rozpoznano ściernisko [...] i przyznano płatność UPO.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższego odwołania, nie wydał nowej decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a., oraz przekazał w dniu [...] r. sprawę do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W.

Pismem z dnia [...] r. skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 61 § 1 w związku z art. 127 § 1 kpa. Biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu, pismem z dnia [...] r. skierowano zapytanie do Biura Kontroli na Miejscu (BKM) D. OR ARiMR jako komórki odpowiedzialnej merytorycznie za wykonywane inspekcje terenowe, o ponowną weryfikację protokołu z kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego. W odpowiedzi na to zapytanie BKM poinformowało pismem z dnia [...] r. o złożeniu przez producenta w dniu [...] r. odwołania od wyników kontroli, w którym szczegółowo odnosi się do stwierdzonych podczas kontroli uchybień, a w szczególności do kilkuprocentowych strat w sadzonkach przy granicy lasu, wysokości sadzonek, których wysokość określa na [...] cm- [...] cm oraz wykonania nasadzenia, określając je jako niejednorodne ze względu na typ, wysokość sadzonki, wapnowanie łodyg i odległość od palika. Skarżący w piśmie odwoławczym wskazuje, że ze względu na powyższe uwarunkowania oraz brak ulistnienia, wysoki wzrost runi łąkowej, która nie była koszona od 8 miesięcy do momentu przeprowadzenia kontroli zachodzi trudność w identyfikacji roślin w terenie poza okresem wegetacyjnym. Skarżący wskazał ponadto, że jego obecność zasadniczo wpływa na stwierdzoną liczbę sadzonek na ha. Wniósł prośbę o powtórne przeprowadzenie kontroli na miejscu, gdyż nie zgadza się z jej wynikami odnośnie działek ewidencyjnych nr [...].

W odpowiedzi na skargę skarżącego BKM pismem z dnia [...] r. poinformowało go, iż obecność strony przy kontroli rolnośrodowiskowej nie ma wpływu na jej wyniki, ani na obiektywność stanu uprawy kontroli obszarowej. Kierownik BKM DOR ARiMR podkreślił, że skarżący z własnej woli nie uczestniczył w dalszej części kontroli. Inspekcja terenowa działki rolnej [...] wykonana w obecności strony wykazała, że gęstość sadzonek [...] wyniosła poniżej 50 szt./ha pomimo wielu prób pomiarowych. Na części obszarów w ogóle nie stwierdzono zadeklarowanej uprawy lecz paliki powbijane w darń łąki i te obszary zakwalifikowano jako łąkę. Stwierdzone w terenie sadzonki miały wysokość nie przekraczającą 20 cm, nie były wapnowane, a ich odległość od palika nie przekraczała 20- 40 cm.

Biuro Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich (BDSPB) D. O. R. ARiMR we W. pismem z dnia [...] r. wystąpiło do BKM z prośbą o ponowną weryfikację protokołu z kontroli na miejscu, w szczególności o odniesienie się do zarzutów strony odnośnie działek rolnych [...] i [...]. W dniu [...] r. zawiadomiono skarżącego o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] r. – o dwa miesiące - z uwagi na konieczność ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na pismo w sprawie powtórnej weryfikacji raportu z kontroli w gospodarstwie skarżącego dnia [...] r. BKM przesłało notatkę służbową sporządzoną przez pracowników BKM odnoszącą się do zarzutów opisanych przez stronę w odwołaniu. Inspektorzy wskazali, iż na wszystkich działkach, na których zadeklarowana była uprawa [...] wykonano pomiary gęstości nasadzeń, stanu, rodzaju i kondycji uprawy zgodnie z przyjętymi metodami tzn. zataczano okrąg o promieniu 18 m z użyciem taśmy mierniczej, którego powierzchnia odpowiada 0,10 ha. Po zsumowaniu stwierdzonych sadzonek, także martwych i wyciągniętych z ziemi przemnożono przez 10, aby próbę odnieść do powierzchni 1 ha. Pracownicy BKM podnieśli, iż w raporcie zawarli informację o stwierdzonej wysokości sadzonek nieprzekraczającej 20 cm, nie wskazali, że zostały one pominięte w kontroli. Ponadto poinformowali, że w dniu kontroli nie stwierdzono roślin o wysokości ponad 30 cm. Na działce [...] (działka ewidencyjna nr [...]) nie stwierdzono pozostałości po uprawie [...], a plantacje [...], którą skarżący zadeklarował o gęstości poniżej 50 szt./ha. Na działce [...] stwierdzono nieliczne sadzonki [...] ([...] szt./ha), stwierdzono natomiast pozostałości po [...] z okresu wegetacyjnego [...] r., po zbiorze którego prawdopodobnie posadzono [...].

Decyzją z dnia [...] r. organ II instancji utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że jako organ administracji publicznej w myśl art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071, ze zm.) zobowiązany jest do działania zgodnie z prawem. Działanie organu administracji zostanie natomiast zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało ono podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do tego działania. Ponadto podniósł, iż na gruncie w/w decyzji zasadniczą kwestią było ustalenie czy odmowa uzupełniającej płatności obszarowej była zasadna. Ponieważ skarżący zakwestionował poprawność wykonania oraz wyniki kontroli na miejscu organ II instancji wskazał, iż po przeanalizowaniu podjętego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. rozstrzygnięcia w kontekście zastosowania odpowiednich redukcji UPO uznał, iż zostało ono podjęte w oparciu o obowiązujący stan prawny w odniesieniu do tej płatności oraz zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ w wyniku ponownej weryfikacji wniosku skarżącego, w oparciu o posiadany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (raport z kontroli na miejscu nr [...] wraz ze zdjęciami sporządzony przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARiMR D. O. R. (DOR) oraz protokół nr [...] z dnia [...] r. wykonany przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARiMR L. O. R.), jak również po uwzględnieniu ponownej weryfikacji raportu wykonanej przez BKM DOR ARiMR we W., a zawartej w piśmie z dnia [...] r. i [...] r. ustalił, iż pomiary działek rolnych zdeklarowanych we wniosku wykonane zostały w sposób prawidłowy. Główną natomiast przyczyną pomniejszenia powierzchni zgłoszonych do uzupełniającej płatności obszarowej było stwierdzenie w terenie gruntów niekwalifikujących się do tej płatności t. j. (nieużytki, rowy, drogi wewnętrzne oraz ugory na działkach zgłoszonych pod uprawę [...].

Organ II instancji podkreślił również, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) uzupełniające płatności obszarowe przysługują do powierzchni upraw roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Odnosząc się zatem do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu dotyczących działki rolnej [...] – jak wskazał organ II instancji- z powierzchni [...] ha zgłoszonej do tej płatności wyłączono z pomiaru widoczny na zdjęciach szeroki pas nieużytku, porośnięty wysokimi trawami typowymi dla terenów podmokłych oraz obszary, na których nie znajdowała się wskazana we wniosku uprawa, czyli [...], w związku z czym areał w/w działki kwalifikujący się do przyznania UPO wyniósł [...] ha. Pomiar obsady [...] na 1 ha przeprowadzony na wszystkich działkach rolnych zadeklarowanych do UPO, został wykonany zgodnie z przyjętą metodyką tzn. zataczano okrąg o promieniu 18 m z użyciem taśmy mierniczej, którego powierzchnia odpowiada 0,10 ha. Po zsumowaniu stwierdzonych sadzonek ich liczbę przemnożono przez 10, aby próbę odnieść do powierzchni 1 ha. Jedna z prób pomiarów w odniesieniu do w/w działki rolnej została uwidoczniona na fotografiach. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż z pomiarów działki rolnej [...] wyłączono nasadzenia wykonane w odległości 1 m od palika i pominięcie sadzonek poniżej 20 cm wysokości oraz nie zakwalifikowanie jej do płatności UPO pomimo, że widać na niej pozostałości po uprawie [...] organ wskazał, że odnośnie tej działki kontrola wykazała, że obsada [...] jest mniejsza niż 40 szt./l ha, przy wykonaniu sześciu prób pomiarowych. W związku z powyższym działka rolna [...] została zakwalifikowana jako ugór, co potwierdzają zdjęcia, na których widać, że nie przeprowadzono na niej żadnych zabiegów agrotechnicznych i nie użytkowano jej rolniczo. Do gruntów rolnych, na których znajdują się ugory przyznawana jest jedynie jednolita płatność obszarowa. Ponadto - jak dalej wskazał organ - inspekcja w terenie ma za zadanie stwierdzić stan gruntów i upraw na dzień jej przeprowadzenia w porównaniu z deklaracją producenta. Zlokalizowanie niewielkiej liczy sadzonek [...] wyklucza jednoczesną uprawę [...] na tej działce, ponadto skarżący wskazał we wniosku, iż prowadzi na niej plantację [...], a nie uprawę [...]. Dodatkowo – jak podniósł organ - czynności kontrolne wykazały, że na wszystkich działkach deklarowanych pod uprawę [...] sadzonki nie przekraczały 20 cm wysokości. Ponadto na zdjęciach z kontroli widać, iż sadzonki są mniejsze niż tabliczka informująca o numeracji i oznaczeniu działek wykorzystywana podczas fotografowania kontrolowanych gruntów, na większości nie przekraczały 3/4 jej wysokości. Organ II instancji podniósł również, iż nie można uznać zastrzeżeń producenta do kontroli działki rolnej [...] na której stwierdzono niewielką liczbę sadzonek [...] ([...] szt./l ha) klasyfikując ją jako ugór, w związku z czym wyłączono ją z płatności UPO. Pomiary nasadzeń zostały wykonane zgodnie z przyjętą techniką, na dokumentacji fotograficznej uwidoczniony brak użytkowania gruntu (zachwaszczenie) oraz paliki, w pobliżu których nie widać sadzonek. Z kolei na działce rolnej [...] – jak dalej wskazał organ - ustalono średnią liczbę sadzonek [...] na [...] szt./ha. Grunt sklasyfikowano jako łąkę, do której przyznawana jest wyłącznie płatność JPO. Częściowo w/w działa była użytkowana jako pastwisko (widoczne odchody zwierząt). W darń powbijano paliki, przy których nie stwierdzono obecności [...]. W świetle powyższych rozważań powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu kwalifikująca się do uzupełniającej płatności obszarowej w wyniku zmniejszeń wyniosła [...] ha, natomiast producent rolny zadeklarował ostatecznie powierzchnię [...] ha, co stanowiło [...] % przedeklarowania powierzchni zgłoszonej do tej płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wskazał, iż na działce rolnej [...] (działka ewidencyjna nr [...]) nie uwzględniono uprawy [...], która w dniu inspekcji była opalikowana, a nasadzenia są wykonane w sposób niejednorodny, na działkach rolnych [...] (działka ewidencyjna nr [...]) i [...] (działka ewidencyjna nr [...]) nie uwzględniono nasadzeń [...] wykonanych w odległości 1m od palików z wykorzystaniem różnych typów i wielkości sadzonek. Ponadto zdaniem skarżącego pominięto sadzonki powyżej 20 cm, co zostało opisane w raporcie, zaś na działce rolnej [...] znajdowały się pozostałości uprawy [...], których nie zakwalifikowano do płatności UPO. Skarżący zarzucił również nierzetelność wykonanej kontroli na miejscu, twierdząc, że na zdjęciach z inspekcji działki ewidencyjnej nr [...] ewidentnie widać wysokie ściernisko, którego nie zakwalifikowano do płatności, natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] rozpoznano ściernisko [...] i przyznano płatność UPO.

Ponadto skarżący w pismach procesowych z dnia [...] i [...] r. organom administracji publicznej zarzucił min. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to naruszenie art. 9,10,107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Podnieść nadto należy, iż stosownie do treści art. 134. § 1. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie – co w niniejszej sprawie niewątpliwie znajdzie odzwierciedlenie.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie - w określonych na wstępie ramach - badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co z kolei nie pozwoliło uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok [...] - jak trafnie wskazały organy administracyjne – stanowią ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.) oraz ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Sz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.).

Przechodząc do oceny zasadności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Powyższe oznacza m.in., że grunty muszą być utrzymane zgodnie z wymaganymi normami. Co z kolei warunkuje możliwość uzyskania płatności lub jej wysokość.

Ustęp 2 w/w przepisu stanowi, że rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1) chmielu,

2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawnionych na trwałych użytkach zielonych;

3) innych roślin

- położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.

Postanowienia zaś art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazują, że wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni.

Zgodnie natomiast z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) kontrole administracyjne i kontrolne na miejscu mają na celu zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

W tym miejscu podnieść również należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – Agencja – z zastrzeżeniem art. 32, przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. W myśl art. 31 ust. 4 powyższej ustawy, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Wskazane przepisy ustawy zawierają w istocie odesłanie w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, nr 796/2004 i nr 1973 /2004, co do zasad przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (obowiązującym do 24 grudnia 2007 r.), kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Stosownie zaś do przepisu art. 23a tegoż rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. W świetle tych przepisów, mających zastosowanie w sprawie zważywszy na datę kontroli ([...] r.), zasadą pozostawało, że kontrole na miejscu były niezapowiadane, co oznacza, że odbywały się bez uprzedzenia (zawiadomienia) producenta rolnego. Wskazuje to, że brak jest podstaw do zakwestionowania legalności kontroli przeprowadzonej [...] r., jak też uzyskanych w jej toku wyników, jedynie ze względu na fakt niezawiadomienia skarżącego o jej terminie.

W sytuacji natomiast, gdy niezapowiedziana kontrola ujawniła nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopie raportu z takiej kontroli (art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004). Stosownie zaś do jego art. 48 ust. 2 rolnicy otrzymują informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w terminie 3 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Mając powyższe na uwadze dodać również należy, iż na okoliczność ustalenia czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, że o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, patrz. art. 34 ustawy o płatnościach) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

Niemniej nie należy zapominać, iż na etapie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 i ust. 3 ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organ administracji publicznej obowiązany jest również w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wskazuje to, że strona uczestnicząca w postępowaniu, może przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe oznacza, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym znaczeniu, że jeżeli strona przedstawi stosowane dowody, to organ będzie zobowiązany do ich rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie – co wymaga podkreślenia Sądu - organ odwoławczy nie uczynił zadość wskazanemu powyżej obowiązkowi.

W aktach sprawy bezspornie znajduje się bowiem odwołanie skarżącego z dnia [...] r. skierowane - w związku z otrzymanym raportem z przeprowadzonej kontroli obszarowej - do Dyrektora Biura Regionalnego ARiMR we W. W uzasadnieniu tegoż odwołania skarżący podniósł, że przeprowadzona w jego obecności – równolegle do obszarowej – kontrola rolośrodowiskowa na części gospodarstwa potwierdziła liczbę sadzonek w ilościach ok. [...] szt. na każdy 1 ha. Kontrola przeprowadzona zaś bez jego obecności nie uwzględniła stanu faktycznego. Na dowód zaś właściwej ilości sadzonek na każdej działce ewidencyjnej skarżący załączył do odwołania:

- kopie zaświadczenia objęcia planem kontroli wydany przez jednostkę certyfikującą "A";

- kopię raportu kontroli jednostki certyfikującej potwierdzający prawidłowość uprawy, wielkość obsady oraz wskazujący do 30% braków w obsadzie;

- fakturę zakupu sadzonek wykorzystywanych do obsadzenia w okresie [...];

- oświadczenie osób wykonujących nasadzenia – potwierdzeniu braków podczas kontroli "A" oraz w [...];

- notatkę z przeprowadzonej [...] inwentaryzacji na ww, działkach, celem stwierdzenia prawidłowość oceny nasadzeń dokonanych przez BKM;

- zdjęcia wykonane w [...] na tych działkach, które pokazują sadzonkę (min [...] cm), którą trudno w okresie poza wegetacją zidentyfikować z racji ww. uwarunkowań i podjętych działań prewencyjnych oraz zdjęcie pokazujące przyjętą odległość od palika dosadzanych drzewek;

Reasumując skarżący podniósł, że nie zgadza się z wynikami raportu kontroli obszarowej w części dotyczącej stwierdzonej uprawy [...] w obrębie działek B. K. (nr działki [...]), M. (nr działki [...]) oraz K. (nr działki [...]). Dlatego też skarżący zawnioskował o przyjęcie odwołania i ponowne przeprowadzenie wnikliwej kontroli wskazanych działek.

Jednakże wskazać należy, iż choć niniejsze pismo wpłynęło do D. O. R. ARiMR w dniu [...] r. (ldz. [...]), zaś organ w piśmie z dnia [...] r. wprawdzie odniósł się do niego twierdząc, iż "nie ma podstaw do podważenia wyników kontroli przeprowadzonej w dniach [...] r.", to nie ulega wątpliwości, że organ ten w ogóle nie ustosunkował się do wskazanych w nim dowodów, w postaci wyliczonych przez skarżącego od [...] dokumentów. Co więcej – podnieść należy - iż w aktach administracyjnych sprawy brak wskazanych powyżej dokumentów. Powstaje zatem zapytanie, czy organ na etapie postępowania administracyjnego w ogóle zapoznał się ze wskazanymi przez skarżącego dowodami, a jeżeli tegoż nie uczynił, to dlaczego nie wezwał skarżącego do ich przedłożenia, celem ustosunkowania się do nich.

Tymczasem postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć w jakimś sensie uproszczone z uwagi na inne niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym rozłożenie "ciężaru dowodu" powinno bezspornie prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału zarówno pozostającego w dyspozycji organów, w tym wskazanych przez stronę skarżącą. Postępowanie to winno również uwzględniać stanowisko strony, tj. jej argumenty i wyjaśnienia zgłoszone przez nią w trakcie tego postępowania –zatem w niniejszej sprawie argumenty podniesione przez skarżącego w piśmie z dnia [...] r. wraz z przedłożony mi dowodami - tym bardziej, że ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca przerzucił właśnie na stronę tego postępowania (por. wyrok WSA z dnia 9 stycznia 2009r., sygn. akt V SA/Wa 2514/08).

Jak wynika z powyższych ustaleń organ II instancji podjął rozstrzygnięcie z pominięciem wskazanych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] r. dokumentów, co stanowi naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i daje podstawę do sformułowaniu zarzutu, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Zgodnie bowiem z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie zatem z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego – co wymaga dodatkowego podkreślenia Sądu - a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Tymczasem – co wynika wprost z akt administracyjnych sprawy – nie można uznać, aby organ administracji publicznej rozpoznał sprawę na podstawie całego materiału dowodowego sprawy, skoro akta sprawy nie zawierają dowodów wskazanych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] r.

W dalszej kolejności podnieść należy, iż brak odniesienia się w decyzji do złożonych w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień strony postępowania, w tym przedłożonych przez nią dowodów, stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powoduje także, że nie została zrealizowana zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. Zasada ta zostaje naruszona w sytuacji, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy – okoliczności podnoszonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 703/99).

Stosownie natomiast do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest wszystkich dokumentów (dowodów),a które w tych aktach powinny się znajdować – co w niniejszej sprawie w ocenie Sądu bezspornie miało miejsce - niemożliwa staje się kontrola Sądu, co do legalności przeprowadzonego postępowania i tym bardziej kontrola zasadności merytorycznej podjętego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji musi prowadzić do uchylenia podjętej w sprawie decyzji. Z tych też powodów – mając na uwadze również treść art. 134 p.p.s.a. - kontrolowana decyzja podlegają uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt III wyroku znajduje wsparcie w art. 152 tej ustawy.