Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2100/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...] Państwowy WIS) decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] na podstawie art. 105 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 , poz. 851 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu przez S. Spółka z o.o. z siedzibą w L. "[...]" (w czterech smakach) nieprawidłowo oznakowanych oświadczeniem zdrowotnym, tj. o czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 maja 2010 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną w Spółce z o.o. "S.", podczas której stwierdzono, iż na etykietach produkowanej "[...]" w (czterech smakach), podano informację - "poprawia samopoczucie, odpręża i jest dobra na trawienie". Ponadto na stronach internetowych znajdują się informacje z oświadczeniem zdrowotnym dotyczącym wskazanej wyżej wódki .

W dniu 11 czerwca 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wydał decyzję nakazową nr [...], dotyczącą wyeliminowania z oznakowania "[...]" oświadczeń zdrowotnych oraz usunięcia ze stron internetowych oświadczeń zdrowotnych w terminie do dnia 21 czerwca 2010 r.

Kontrola sprawdzająca z dnia 25 czerwca 2010 r. potwierdziła usunięcie ze stron internetowych oświadczeń zdrowotnych, a kolejna kontrola sprawdzająca z dnia 22 lipca 2010 r. potwierdziła, że od dnia 17 lipca 2010 r. rozpoczęto produkcję kolejnych gatunków "[...]" z etykietami bez oświadczeń zdrowotnych. Spółka "S." zwróciła się z prośbą o umorzenie postępowania oraz odstąpienie od nakładania kary pieniężnej ze względu na wykonanie obowiązków określonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., informując jednocześnie, że znajdujące się na etykietach oświadczenia zdrowotne były wyłącznie wynikami badań konsumenckich.

Organ stwierdził, iż w związku z dyskusyjnym charakterem oświadczeń zdrowotnych znajdujących się na etykietach produkowanego alkoholu, oraz podjęciem przez producenta szybkich działań w zakresie wyeliminowania etykiet i zastąpieniem ich prawidłowymi oraz natychmiastowym zdjęciem ze stron internetowych oświadczeń zdrowotnych, należało rozważyć "niektóre problemy w tej sprawie". Wskazał, że przepis art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) stanowi, iż kary pieniężne za czyny z art. 103 tej ustawy wymierza w drodze decyzji właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, a zatem w tej sytuacji stosowana winna być procedura administracyjna w całości.

Zdaniem organu, jeżeli strona wykonała obowiązek na niej ciążący przed wydaniem stosownej decyzji, której przedmiotem miał być ten właśnie obowiązek ,to wówczas postępowanie administracyjne w tej sprawie ulega umorzeniu z mocy art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe. W konkretnym przypadku, jak wynika to z protokółu kontroli z dnia 22 lipca 2010 r., Spółka z o.o. "S." dokonała korekty etykiet z wyeliminowaniem informacji które były kwestionowane.Organ również wskazał, że teksty etykiet, którymi był znakowany alkohol, posiadały charakter reklamowy, a ich sformułowania mogły budzić wątpliwości z punktu widzenia ich znaczenia jako oświadczeń zdrowotnych, bowiem nie zawierały określeń, które miałyby znaczenie medyczne w rozumieniu profilaktycznym, diagnostycznym, bądź terapeutycznym . Z tych przyczyn, w ocenie organu postępowanie prowadzone o wymierzenie kary pieniężnej powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe.

Główny Inspektor Sanitarny (dalej: GIS) decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, ze zm.), oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu, stwierdził nieważność decyzji [...] Państwowego WIS z dnia [...] września 2010 r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu przez S. Spółka z o.o. z siedzibą w L. nieprawidłowo oznakowanej "[...]".

W ocenie GIS, przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest z rażącym naruszeniem przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 105 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy odpadł jeden z elementów sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a.

Organ wskazał, że art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wprowadził kary pieniężne z tytułu określonych naruszeń wymagań prawa żywnościowego, popełnionych przez podmioty działające na rynku spożywczym. Jak stanowi ust. 1 pkt 1 tego artykułu, karze pieniężnej podlega, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4 art. 27 ust. 6 pkt 2 , art. 39 pkt 3, art. 44 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 ww. artykułu, wysokość kary może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi z kolei, że właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, ustalając wysokość kary pieniężnej, jest obowiązany uwzględnić następujące okoliczności:

1. stopień szkodliwości czynu,

2. stopień zawinienia,

3. zakres naruszenia,

4. dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym,

5. wielkość produkcji zakładu.

Zgodnie zaś z art. 104 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, do kar pieniężnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

GIS stwierdził, że decyzja o zastosowaniu bądź niezastosowaniu kary pieniężnej przewidzianej w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne jest wyjątkiem w działaniu administracji i może być stosowane tylko w przypadku wyraźnego upoważnienia, przy czym takie upoważnienie jest wprowadzane najczęściej poprzez użycie wyrazu "może", natomiast użycie zwrotów takich jak "pobiera się" lub "wymierza" oznacza, że organ ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w razie stwierdzenia popełnienia deliktu administracyjnego. Organ podkreślił, że żadne sformułowanie w treści przepisu art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie wskazuje, ani nawet nie sugeruje, aby rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej miało charakter uznaniowy. Przepis ten stanowi, że kto popełnia opisane w nim uchybienia "podlega karze pieniężnej", nie zaś: "może podlegać karze pieniężnej". Dodatkowo art. 104 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny "wymierza kary pieniężne w drodze decyzji", nie zaś "może wymierzyć karę pieniężną".

Zdaniem GIS, luz decyzyjny organu stosującego karę pieniężną na podstawie przepisu art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ogranicza się wyłącznie do sfery ustalenia wielkości dolegliwości finansowej. Wynika to z faktu, że kary pieniężne przewidziane w tym przepisie mają charakter względnie określony, a więc mieszczą się w "widełkach" ustawowych. Ustalając wysokość kary pieniężnej organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić okoliczności przewidziane w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jednak obowiązek ten oznacza niewątpliwie, że kara pieniężna musi być wymierzona.

W ocenie GIS, jak wynika jednoznacznie z treści art. 104 ust. 2 ww. ustawy, okoliczności sprawy wpływają wyłącznie na wysokość wymierzanej kary pieniężnej, a zatem nie mogą usprawiedliwiać decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wymierzenia tej kary. Organ podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia decyzji [...] Państwowego WIS, organ ten w ogóle nie rozważył przesłanek określonych w art. 104 ust. 2 ww. ustawy, do czego był obowiązany. Ponadto, w konsekwencji rażącego przekroczenia granic przyznanego uznania, [...] Państwowy WIS umorzył postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do umorzenia. Istniał bowiem w dalszym ciągu przedmiot tego postępowania.

Zdaniem organu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji [...] Państwowego WIS świadczy o całkowitym niezrozumieniu przedmiotu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem obowiązek usunięcia stwierdzonego deliktu (naruszenia wymagań prawa żywnościowego). Taki obowiązek może być przedmiotem innego postępowania, tj. postępowania w sprawie wydania decyzji "nakazowej", takiej jak decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r., nakazująca wyeliminowanie z oznakowania "[...]" oraz ze stron internetowych oświadczeń zdrowotnych. Gdyby wspomniane oznakowanie zostało wyeliminowane przed wydaniem decyzji "nakazowej", wówczas wydanie takiej decyzji w istocie można by uznać za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji umorzyć postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji. Jednak przedmiot postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest zupełnie odmienny. Przedmiotem tego postępowania jest obowiązek poniesienia ujemnych konsekwencji finansowych za popełniony delikt administracyjny (naruszenie wymagań prawa żywnościowego). Obowiązek taki jest zgodny z celem kary pieniężnej przewidzianej w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz jest niezależny od obowiązku usunięcia uchybienia. GIS podkreślił, że nawet niezwłoczne usunięcie naruszenia nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za to naruszenie, którego uprzednio dopuściła się strona i które zostało stwierdzone przez organ urzędowej kontroli żywności.

Ponadto, zdaniem GIS przesłanki umorzenia postępowania wskazane w decyzji [...] Państwowego WIS są wzajemnie sprzeczne i już z tego względu są oczywiście wadliwe. Z jednej strony organ powołał się bowiem na wykonanie przez stronę ciążącego na niej obowiązku (tzn. wycofanie etykiet zawierających oświadczenia zdrowotne), a zatem uznał, że obowiązek ten wymagał wykonania. Z drugiej strony [...] Państwowy WIS stwierdził jednak, że sformułowania etykiet mogły budzić wątpliwości z punktu widzenia ich znaczenia jako oświadczeń zdrowotnych. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji [...] Państwowy WIS nie wyjaśnił jednak tych wątpliwości. W konsekwencji organ ten nie ustalił ostatecznie, czy stwierdzone w wyniku kontroli sanitarnych oświadczenia, jakimi oznakowane były produkty spółki S., mają charakter oświadczeń zdrowotnych w rozumieniu przepisów prawa.

GIS podkreślił, odnosząc powyższe uwagi do przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, że przesłanki takiej nie mogą stanowić wątpliwości organu co do istnienia uchybienia, za które kara ma być wymierzona. Jedynym dopuszczalnym sposobem postępowania jest w takim przypadku rozstrzygnięcie wątpliwości w procesie stosowania prawa. Umorzenie postępowania byłoby dopuszczalne jedynie wówczas, gdyby po wyjaśnieniu wątpliwości organ ustalił, że zarzucane uchybienie w rzeczywistości nie miało miejsca, tj. oznakowanie było zgodne z obowiązującymi wymaganiami.

Organ dodał, że przepisy art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności definiują w sposób jasny i precyzyjny określone delikty administracyjne (naruszenia wymagań prawa żywnościowego). Przepisy te nie budzą wątpliwości co do ich rozumienia i nadają się do bezpośredniego stosowania, co potwierdza dotychczasowa praktyka ich stosowania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podkreślił, iż skutki decyzji [...] Państwowego WIS z dnia [...] września 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, gdyby decyzja ta ostała się w obrocie prawnym, byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia realizacji zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w obszarze bezpieczeństwa żywności i prowadziłyby do podważenia skuteczności kar pieniężnych stosowanych w tym obszarze.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.) "prawo żywnościowe ma za zadanie realizację jednego lub więcej ogólnych celów dotyczących wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów, z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością, biorąc pod uwagę, tam gdzie jest to właściwe, ochronę zdrowia i warunków życia zwierząt, zdrowia roślin i środowiska naturalnego." Ponadto zauważył, iż przepis art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 stanowi: "Państwa Członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty działające na rynku spożywczym odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. W tym celu Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności, z uwzględnieniem informowania opinii publicznej o bezpieczeństwie i ryzyku związanym z żywnością i paszami, nadzorem nad bezpieczeństwem żywności i pasz oraz innych działaniach monitorujących, obejmujących wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. "

GIS stwierdził, że sankcje, które nie byłyby skuteczne, nie realizowałyby celów prawa żywnościowego. Taka sytuacja oznaczałaby ponadto naruszenie zobowiązań, wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej. Podkreślił, że gdyby założyć, iż usunięcie naruszenia przez podmiot działający na rynku spożywczym przed wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną za to naruszenie uniemożliwia wydanie takiej decyzji i powoduje konieczność umorzenia postępowania, kary pieniężne utraciłyby w istotnym stopniu swoją skuteczność. Podmioty działające na rynku spożywczym miałyby wówczas świadomość, że mogą naruszać wymagania prawa żywnościowego (w tym w zakresie oznakowania) i równocześnie nie ponosić ryzyka tego naruszenia (uniknąć kary pieniężnej), ponieważ nawet w przypadku wszczęcia postępowania przez organy urzędowej kontroli żywności wystarczy zaprzestać niezgodnej z prawem praktyki, co automatycznie wykluczałoby możliwość ukarania. Oznaczałoby to, że jedyną praktyczną konsekwencją ujawnienia przez organy urzędowej kontroli żywności naruszenia prawa żywnościowego byłaby konieczność zaprzestania tego naruszenia, bez jakichkolwiek konsekwencji finansowych. Byłaby to zatem konsekwencja nieskuteczna, nie zapobiegająca kolejnym naruszeniom, nie realizująca celu prewencyjnego. Interesy konsumentów żywności, na których straży stoi prawo żywnościowe, nie mogłyby w konsekwencji być skutecznie chronione i doznałyby istotnego uszczerbku. Zdaniem GIS założenie, na którym oparł się [...] Państwowy WIS wydając decyzję umarzającą postępowanie jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych.

Wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją GIS złożyła spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. zwracając się o:

- uchylenie decyzji oraz

- wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Państwowego WIS znak [...] z dnia [...] września 2010 r. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu nieprawidłowo oznakowanej "[...]" (w czterech smakach).

Zdaniem wnioskodawcy, decyzja WIS odpowiada prawu. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem GIS w przedmiocie możliwości zastosowania przez organ w niniejszej sprawie tzw. uznania administracyjnego i w konsekwencji możliwości umorzenia postępowania skutkującego odstąpieniem od wymierzenia Spółce kary pieniężnej oraz w kwestii interpretacji przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r. Ponadto strona zarzuciła, że uzasadnienie decyzji jest sprzeczne wewnętrznie, niespójne i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W ocenie strony, WIS miał umocowanie do wydania swojej decyzji w ramach uznania administracyjnego, na co wskazuje systematyka katalogu kar pieniężnych i widełkowe określenie ich wymiaru, jakie znajdują się w ustawie, a ustawodawca w art. 104 ust. 2 ustawy dał organowi możliwość miarkowania kary. W ocenie strony, organ określając wymiar kary pieniężnej, ma obowiązek ocenić wpływ ustawowo określonych przesłanek na jej wysokość. Spółka stwierdziła, że przepisy art. 103 i 104 ustawy nie wskazują minimalnej wysokości kary, a jedynie jej wartość maksymalną. Zarzuciła, iż jeżeli ustawodawca doszedł do wniosku, że w pewnych przypadkach nie ma konieczności określania dolnej granicy kary, to organ nie może sam ustalić, że istnieje pewien jej minimalny pułap, tzn. że kara musi być wymierzona w jakiejkolwiek wysokości, nawet jeżeli okoliczności sprawy uzasadniają odstąpienie od jej wymierzenia.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, z późn. zm.), oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłoszonego przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w L., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. znak [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że w zaskarżonej decyzji wykazał oczywistość naruszenia prawa, jasny i niebudzący charakter przepisu, który został naruszony, a także poważne skutki społeczno-gospodarcze naruszenia. GIS podtrzymał stanowisko, że przepis art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w sposób jasny i precyzyjny definiuje określone delikty administracyjne i nadaje się do bezpośredniego stosowania. GIS wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r. sygn. VII SA/Wa 1346/10, w którym Sąd orzekł, że użycie w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia sformułowań "kto nie przestrzega", "podlega karze" obliguje uprawniony organ do nałożenia takiej kary w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionych w nim przepisach.

GIS nawiązał do wykładni funkcjonalnej i skutków społeczno-gospodarczych, jakie nastąpiłyby w przypadku pozostania w obrocie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Podkreślił, że przepis art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma na celu sankcjonowanie poważnych naruszeń prawa żywnościowego i wykonuje normę zawartą w art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.). Organ zauważył, że zgodnie z trzecim akapitem tego przepisu: "Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające." Zdaniem organu, gdyby uznać, jak tego chce strona, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, mają charakter egzekucyjny (to znaczy: mogą być wymierzone wyłącznie dopóty, dopóki naruszenie nie zostało usunięte), wówczas sankcje nie byłyby ani skuteczne, ani tym bardziej odstraszające. W rezultacie podważeniu uległby cały system nadzoru sanitarnego, wynikający z prawa Unii Europejskiej, a przyjęcie założeń, na których opiera się argumentacja strony skarżącej, musiałoby prowadzić do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia polskiego i wspólnotowego prawa żywnościowego.

GIS stwierdził, że wykonanie obowiązku (a więc usunięcie naruszenia) nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Umarzając postępowanie z tego względu [...] Państwowy WIS rażąco naruszył zarówno art. 105 k.p.a., jak też art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Dodał, iż stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, ponieważ znana była przecież treść i forma zakwestionowanych etykiet. Wątpliwości budziła natomiast ocena prawna tych etykiet w świetle przepisów o znakowaniu, natomiast umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej bez dokonania oceny prawnej, pomimo jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego, stanowiło rażące naruszenie prawa.

GIS podkreślił, że w przypadku kar pieniężnych, o których mowa w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, "luz decyzyjny" organu administracji przejawia się w możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej (w ustawowych granicach - "widełkach"), przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 104 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie [...] Państwowy WIS rażąco wykroczył poza granice owego "luzu decyzyjnego", po pierwsze - umarzając postępowanie, po drugie zaś - ignorując całkowicie przesłanki wymiaru kary, określone w art. 104 ust. 2 ww. ustawy. Jednocześnie zauważył, że z uzasadnienia decyzji [...] Państwowego WIS jednoznacznie wynika, że nie którakolwiek z przesłanek określonych w art. 104 ust. 2, lecz zupełnie inne względy skłoniły ten organ do umorzenia postępowania, wbrew twierdzeniu strony skarżącej.

GIS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając w szczególności, że przeciwne rozstrzygnięcie prowadziłoby do podważenia podstawowych zasad i celów polskiego oraz wspólnotowego prawa żywnościowego, obniżając w sposób niedopuszczalny poziom ochrony konsumentów żywności oraz zwiększając zagrożenia dla ich życia i zdrowia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w L., zwracając się o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GIS oraz decyzji ją poprzedzającej z powodu ich niezgodności z prawem.

Zaskarżonej decyzji GIS skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 2 ust 2 pkt 5 rozporządzenia WE 1924/2006, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji GIS pomimo naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, dających podstawę do uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty,

2. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja WIS rażąco naruszyła art. 103 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 2 ustawy, jak również art. 105 k.p.a. i wskutek tego stwierdzenie nieważności decyzji WIS, pomimo że w niniejszej sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie wskazanych przepisów prawa, gdyż wbrew stanowisku organu decyzja WIS nie naruszyła w sposób oczywisty art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 ust. 2 ustawy oraz art. 105 k.p.a.; zdaniem skarżącej Spółki, art. 103 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 2 ustawy oraz art. 105 k.p.a. wymaga wykładni, a decyzja WIS pozostając w obrocie nie wywołałaby skutków ekonomiczno - społecznych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa,

3. art. 6, 8 i 16 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji WIS, pomimo iż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co godzi w zasadę praworządności, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych;

4. art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ww. ustawy oraz art. 2 ust. 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy jest normą sankcjonującą o charakterze represyjnym, a nie egzekucyjnym i że WIS miał obowiązek nałożenia kary, o której mowa w tym przepisie,

5. art. 105 k.p.a. poprzez uznanie przez GIS że przepis ten nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji WIS, podczas gdy postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej stało się w istocie bezprzedmiotowym wobec ustalenia przez WIS, że Skarżąca wykonała ciążące na niej obowiązki oraz wobec wątpliwości WIS co do wystąpienia nieprawidłowości na etykietach;

6. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nierozważenie przez GIS wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności pominięcie w ustaleniach, że WIS dokonał oceny zarzucanego Spółce naruszenia, co upoważniało go do przyjęcia, że nie istnieją podstawy do wymierzenia Spółce kary pieniężnej i umorzenia postępowania oraz niedostrzeżenie, że WIS, odstępując od wymierzenia Spółce kary pieniężnej, kierował się przy wydawaniu decyzji WIS również przesłankami wymienionymi w art. 104 ust. 2 ustawy;

7. art. 7, 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie i brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIS, jak również w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji GIS, do istotnych dla niniejszej sprawy argumentów Strony.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2011 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji [...] Państwowego WIS z dnia [...] września 2010 r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu przez S. Spółka z o.o. z siedzibą w L. nieprawidłowo oznakowanej "[...]".

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Z akt sprawy wynika, że decyzja Państwowego WIS z dnia [...] września 2010 r. znak [...] została poprzedzona wydaniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzji nakazowej nr [...], dotyczącej wyeliminowania z oznakowania "[...]" (w czterech smakach) oświadczeń zdrowotnych oraz usunięcia ze stron internetowych oświadczeń zdrowotnych w terminie do dnia 21 czerwca 2010 r. Konsekwencję dokonania przez organ ustaleń w przedmiocie nieprzestrzegania przez skarżącą Spółkę wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych stanowił obowiązek organu wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 103 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Zgodnie z cytowanym przepisem, kto nie przestrzega określonych wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, podlega karze pieniężnej we wskazanej wysokości. Przepis ten w sposób czytelny i precyzyjny definiuje określone delikty administracyjne oraz może być stosowany bezpośrednio. Zastosowanie tego przepisu jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia braku przestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zaprzestanie naruszenia przez skarżącą Spółkę po wydaniu decyzji nakazowej nie mogło więc stanowić przesłanki umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a tym samym, nie mogło wpłynąć na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. GIS w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji tego organu prawidłowo ocenił, że decyzja umarzająca postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej została wydana z rażącym naruszeniem art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 105 k.p.a.

Stwierdzić należy, iż przepis art. 104 ust. 2 ww. ustawy dotyczy wyłącznie sposobu ustalenia przez organ wysokości kary pieniężnej, co następuje przy uwzględnieniu stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkości produkcji zakładu. Wynikająca z tego przepisu uznaniowość określenia wysokości kary pieniężnej, której górną granicę wskazuje art. 103 ust. 1 ustawy, nie oznacza możliwości odstąpienia przez organ od wymierzenia tej kary. Wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nakazową nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w rozumieniu art. 105 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, którego dopuściła się strona.

W tym miejscu należy podkreślić względy celowościowe regulacji prawnej zawartej w art. 103 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Samo nałożenie na podmiot, który dopuścił się naruszenia wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, obowiązku zaprzestania naruszenia, nie byłoby wystarczające. Kara pieniężna, stanowiąca konsekwencję nieprzestrzegania tych wymagań, ma na celu zapobieganie ewentualnym kolejnym naruszeniom w tym zakresie, dlatego zamiarem ustawodawcy było nadanie karze pieniężnej, o której mowa w art. 103 ust. 1 ww. ustawy, charakteru obligatoryjnego. Użycie w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia sformułowań "kto nie przestrzega wymagań (...), podlega karze" zobowiązuje uprawniony organ do nałożenia takiej kary w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionych w nim przepisach.

Jak prawidłowo zauważył GIS, przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest obowiązek poniesienia ujemnych konsekwencji finansowych za popełniony delikt administracyjny, tj. naruszenie wymagań prawa żywnościowego. Obowiązek taki jest zgodny z celem kary pieniężnej przewidzianej w art. 103 ust. 1 cytowanej ustawy oraz jest niezależny od wykonania nałożonego przez organ obowiązku usunięcia uchybienia. Nawet niezwłoczne usunięcie naruszenia nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za to naruszenie, jeżeli zostało ono stwierdzone przez organ.

Prawo żywnościowe zostało niemal całkowicie zharmonizowane na poziomie Unii Europejskiej, zaś podstawowymi aktami w tym obszarze, bezpośrednio obowiązującymi w Polsce, są rozporządzenia Unii Europejskiej, w tym rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463). Akty krajowego prawa żywnościowego, a więc również ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, mają charakter wdrażający, implementują i ustanawiają procedury stosowania rozporządzeń unijnych, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym poszczególnych państw członkowskich UE. Zgodnie z tą zasadą, przepisy krajowe należy stosować w taki sposób, aby zapewnić pełną skuteczność prawa Unii Europejskiej w krajowym porządku prawnym. Jeden z najważniejszych obowiązków, nałożonych na państwa członkowskie na mocy rozporządzenia nr 178/2002, został zapisany w art. 17 ust. 2 trzeci akapit tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi: "Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające."

Gdyby uznać, jak podnosi strona skarżąca, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, mogą być wymierzone wyłącznie dopóty, dopóki naruszenie nie zostało usunięte, wówczas sankcje nie byłyby ani skuteczne, ani tym bardziej odstraszające. Umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, pomimo stwierdzenia naruszenia prawa żywnościowego, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa, ponieważ podważałoby skuteczność systemu prawa. Za stwierdzeniem nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przemawiały zatem zarówno względy celowościowe regulacji prawnej, zawartej w art. 103 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak i okoliczność, że obowiązek nałożenia kary pieniężnej wynika wprost z treści ww. przepisu. Kwestia wątpliwości co do oceny prawnej etykiet w świetle przepisów o znakowaniu wykracza poza granice niniejszego postępowania i mogła być podnoszona przez skarżącą Spółkę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nakazowej z dnia [...] czerwca 2010 r., dotyczącej wyeliminowania z oznakowania środka spożywczego oświadczeń zdrowotnych.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.