Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 484/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 10 października 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. B. kwote 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt SKO [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 10 października 2017 r., nr [..], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..] obręb [..], gmina S.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy prowadził postępowanie z wniosku S. M. z dnia 5 listopada 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce o nr [..] obręb [..], gmina S.

Decyzją z dnia 7 marca 2016 r. Wójt Gminy ustalił inwestorowi warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy cech i funkcji zabudowy poprzez prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz scharakteryzowanie parametrów zabudowy w nim znajdującej się.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uzupełnił analizę urbanistyczną ustalając parametry nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, opracował nowy projekt decyzji i przedłożył do uzgodnienia właściwym organom. Następnie decyzją z dnia 10 października 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W odwołaniu A. B. zarzucił uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, które w efekcie doprowadziły do pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych z negatywnym wpływem planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącego. Skarżący zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 maja 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło ustalenia analizy urbanistycznej, z których wynika, że obszar analizowany wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono w odległości 111 m, stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki zainwestowanej, który wynosi 37 m, czyli tej części działki, która przylega bezpośrednio do drogi powiatowej – działki nr [..], oznaczonej na załączniku graficznym do analizy jako odcinek DEF, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Teren inwestycji stanowi obszar rolny, wolny od zabudowy. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa zagrodowa - budynki gospodarcze związane z produkcją rolną i budynki mieszkalne jednorodzinne. Jak wynika z analizy urbanistycznej zabudowa mieszkaniowa znajduje się także na działce nr [..] - działka dostępna z tej samej drogi publicznej (poza obszarem mapy dołączonej do akt sprawy). W konsekwencji planowana inwestycja jest zgodna z istniejącą w sąsiedztwie pod względem kontynuacji funkcji.

Kolegium uznało, że wobec rzadkiej i zróżnicowanej linii zabudowy, dla inwestycji prawidłowo wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej (dz. nr [..]). Z analizy wynika także, że w obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi od 4% do 73 %, średnio 34,5 %. Wyznaczony dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do 33% jest prawidłowy, uwzględnia powierzchnię terenu inwestycji i charakter planowanego przedsięwzięcia. Kolegium stwierdziło też, że planowany budynek, dla którego ustalono szerokość elewacji frontowej na 12 m z tolerancją do 20% wpisze się w charakterystykę obiektów sąsiednich – budynków mieszkalnych jednorodzinnych o szerokości elewacji frontowej na poziomie od około 8,6 m do około 17,5 m. Ustalona krawędź elewacji frontowej gzymsu lub attyki 9,5 m odpowiada temu parametrowi dla sąsiedniej zabudowy, zaś przyjęty dach dwuspadowy odpowiada dachom znajdującym się w obszarze analizowanym, tj. dachom o konstrukcji dwuspadowej, wielospadowej oraz dachom płaskim.

Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienie przyjętych parametrów jest wystarczające, a kontrolowana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. W odniesieniu do zastrzeżeń skarżącego Kolegium wyjaśniło, że okoliczność korzystania przez skarżący z nieruchomości objętej wnioskiem celem dojazdu do szamba i jego opróżniania, nie ma wpływu na ustalenie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organów do wykonania czynności dowodowych zgodnie ze złożonymi w toku postępowania wnioskami – przeprowadzenia oględzin nieruchomości celem zapewnienia dojazdu dla potrzeb eksploatacji zbiornika na ścieki przez działkę inwestycyjną. Zdaniem skarżącego przeprowadzenie oględzin oraz rozprawy administracyjnej miało istotne znaczenie dla precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego i określenia takich rozwiązań, które nie krzywdziłyby skarżącego. Zaniechanie w tym zakresie miało wpływ na dokonane ustalenia, a konsekwencją jest m.in. brak prawidłowego korzystania i obsługi jego posesji z uwagi na niemożność prawidłowego jej funkcjonowania, tj. obsługi zbiornika na ścieki i dojazdu do części nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). Z kolei art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] doprowadziła Sąd do wniosku, że obie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że wadliwość mającą wpływ na jej dalszy byt prawny decyzji Sąd dostrzegł działając na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., pomimo tego, że zarzuty skargi tych kwestii nie dotyczyły.

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Oznacza to, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z powyższych regulacji wynika, że w celu weryfikacji przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji, organ winien w pierwszej kolejności określić szerokość frontu działki, gdyż ten parametr determinuje minimalny obszar, w którym dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki stanowi ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy oraz z pisma procesowego z dnia 26 czerwca 2017 r., doprecyzowującego na wezwanie organu, miejsce, z którego odbywać ma się planowany główny wjazd na działkę nr [..], wynika, że według inwestora wjazd na tą działkę miał odbywać się poprzez teren działek drogowych o numerach ewidencyjnych [..]-[..], które stanowią własność Gminy. Za ich pośrednictwem działka zainwestowana miała zostać skomunikowana z drogą powiatową, stanowiącą działkę nr [..]. W świetle tak doprecyzowanej woli inwestora nie powinno budzić wątpliwości, że front działki powinien być ustalony od strony działek nr [..]-[..], z których odbywać się miał główny wjazd i wejście na działkę.

Jednak z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej oraz z uzasadnień obu zaskarżonych decyzji wynika, że organ nie ustalił szerokości frontu działki we wskazany wyżej sposób. Organ za front działki nr [..], z której obywać się ma główny wjazd przyjął tą jej część, oznaczoną na załączniku graficznym do analizy literami DEF, która bezpośrednio przylega do drogi powiatowej. Front ten mierzy 37 m, co dało promień obszaru analizowanego równy 111 m. W świetle oświadczeń inwestora tak ustalony front działki nie odpowiada definicji określonej w § 2 pkt 5 rozporządzenia i nie może stanowić podstawy ustalenia prawidłowego obszaru analizowanego.

Zdaniem Sądu, określenie obszaru analizowanego w oparciu o szerokość frontu, mierzoną odcinkiem DEF oznaczonym na załączniku graficznym analizy, jest błędne, albowiem odcinek ten nie stanowił frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. W sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której organy działają na wniosek inwestora, nie są one zobligowane do jakiekolwiek modyfikacji wniosku, czego dopuściły się natomiast w niniejszej sprawie. Organy określiły front działki wbrew zamiarom wyrażonym przez inwestora we wniosku oraz w później doprecyzowanym wyraźnie piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. Tymczasem warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki i jakiej jest szerokości.

Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego wyznaczenia frontu działki czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. W związku z powyższym trzeba wskazać, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1381/17, LEX nr 2431773).

Zdaniem Sądu oparcie analizy urbanistycznej na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ pierwszej instancji. Podkreślić bowiem należy, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania pozwalającej na ustalenie przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji.

W ocenie Sądu wskazane wyżej uchybienia w zakresie ustalenia obszaru analizowanego rzutowały zasadniczo na poczynione ustalenia w zakresie realizacji dobrego sąsiedztwa i ustalonych w jego ramach parametrów nowej zabudowy.

Pomimo tego, że wyniki analizy urbanistycznej sporządzonej w oparciu o wadliwie wyznaczony obszar analizowany nie mogą być brane pod uwagę, w ocenie Sąd należało się odnieść do stanowiska organów zajętego w kwestii kontynuacji funkcji, albowiem jego wadliwość nie może zostać powielona przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Inwestor zamierzał uzyskać warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [..] ma przeznaczenie rolne i jest niezabudowana. Z ustaleń analizy urbanistycznej oraz z uzasadnień decyzji wynika, że dominującą w obszarze analizowanym jest zabudowa zagrodowa, nazywania również siedliskową, na którą składają się zabudowania gospodarcze służące prowadzeniu gospodarstw rolnych oraz towarzyszące im budynki mieszkalne jednorodzinne. Powyższe potwierdza załącznik graficzny do analizy urbanistycznej, z którego wynika, że działka nr [..] otoczona jest ze wszystkich stron nieruchomościami oznaczonymi symbolem RM – tereny zabudowy zagrodowej. Organy wyraźnie wskazały, że obszary mieszkaniowe znajdują się poza obszarem analizy, najbliżej na działce nr [..] (grunty zabudowane i zurbanizowane – tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B). Zaznaczono przy tym, że działka ta znajduje się poza obszarem mapy dołączonej do akt, a zatem poza obszarem uwzględnianym przy analizie.

W takich jednak okolicznościach faktycznych organy przyjęły, że planowana funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest tożsama z funkcją istniejącą na terenie sąsiadującym z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu stanowisko organów jest wadliwe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że zabudowa zagrodowa stanowi inny - szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej, np. jednorodzinnej czy też wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy. Jednak zabudowa zagrodowa to, jak słusznie definiuje się np. w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym zabudowa jednorodzinna (mieszkalna) nie może być jej kontynuacją.

Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie widać to szczególnie przy określeniu wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, która w obszarze analizowanym kształtowała się od 4% do 73%.

Kontynuacja funkcji nie oznacza wprawdzie tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Poszczególne parametry zabudowy zagrodowej nie nawiązują natomiast do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lipca 2007 r., II OSK 1079/07; z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12; z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Argumentem przemawiającym za uznaniem, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, jest także fakt, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Na terenach rolnych winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Kr 333/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że uwzględniając współczesny charakter gospodarki rolnej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia "zagrody", jako budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, Legalis).

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sąd nie wyklucza, że zabudowania mieszkaniowe planowane na działce nr [..] mogą być funkcjonalnie związane z zabudową zagrodową inwestora znajdującą się na innych działkach, ale okoliczności te nie zostały w toku kontrolowanego postępowania w żaden sposób ustalone przez organy.

Z ustaleń organów wynika natomiast, że wbrew wskazanym różnicom funkcji zabudowy zagrodowej (siedliskowej) i mieszkaniowej jednorodzinnej zaakceptowały one kontynuację tej funkcji przez zabudowę objętą wnioskiem, utożsamiając planowany budynek z istniejącymi zabudowaniami mieszkaniowymi towarzyszącymi siedliskom. Przypisały zatem tożsamość funkcji wyłącznie budynkom, a nie nieruchomościom, na których jest ona realizowana. Organy tego nie rozróżniły.

Pomimo tego, że wskutek uchybień w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, cała analiza urbanistyczna dotknięta jest wadami powodującymi konieczność jej powtórnego sporządzenia, Sąd pragnie podkreślić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze zabudowy zagrodowej, nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby bowiem wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a oparły swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach, które poczynione zostały z naruszeniem przepisów § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych doprowadziłoby do wydania decyzji o innej treści. W tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku strony z dnia 5 listopada 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że kwestie związane z korzystaniem przez skarżącego z nieruchomości objętej wnioskiem w ogóle nie były przedmiotem analizy organów. Kolegium wyjaśniło jedynie, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stwierdzeniu temu nie można oczywiście odmówić prawdziwości. Tym niemniej, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, że już na etapie kształtowania wiążących warunków zabudowy organy zobligowane są uwzględniać chroniony prawem interes osób trzecich. Interes taki może na przykład wynikać z ustanowionej służebności gruntowej.

Organy natomiast nie wyjaśniły, czy korzystanie przez skarżącego z działki nr [..] odbywa się w ramach stosunku ukształtowanego prawem i podlegającego jego ochronie, a wówczas taki interes prawny winien być w procesie ustalania warunków zabudowy uwzględniony.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 89 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Ocena, czy zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy, poza sytuacją, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa, należy w całości do organu administracji. Oceny tej organ dokonuje w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący wnioskował w toku postępowania administracyjnego o przeprowadzenie rozprawy wskazując na cele, które można by osiągnąć przy jej pomocy. Natomiast według Sądu, w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy, brak przeprowadzenia rozprawy z urzędu nie stanowił naruszenia art. 89 § 1 i 2 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobne argumenty przesądziły o nieuwzględnieniu zarzutu braku przeprowadzenia oględzin, których zaniechanie w niniejszej sprawie nie miało wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze uchybienia stwierdzone przez Sąd z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skutkiem tego niniejsza sprawa stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów administracji, które, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. § 2 pkt 5 rozporządzenia, sporządzenia analizy urbanistycznej w jego granicach, ze wskazaniem funkcji i charakteru zabudowy znajdującej się w tym obszarze oraz ustalenia, czy planowana inwestycja ma realizować funkcję wyłącznie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, czy jest związana funkcjonalnie z zabudową zagrodową inwestora.

Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, uwzględniające wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, będzie mogło stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi.