Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 932/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i par. 2, art. 15, art. 7,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 2 ust..1
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 50 i art. 51, art. 36a ust. 1 i 5, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 12
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. L. i Z. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...]2010 r., umarzającą postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem nr [...] z dnia [...] 1997 r. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. A., i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny.

B. i L. B. oraz B. B. – Ł., współwłaściciele nieruchomości położnej przy ul. K. – K. [...] w P. pismem z dnia 19 lutego 2005 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., iż na sąsiedniej posesji przy ul. A. istnieje budynek, którego umiejscowienie w stosunku do granicy działki narusza przepisy prawa budowlanego.

W trakcie przeprowadzonej w dniu 15 lipca 2005 r. kontroli zabudowy na posesji przy ul. A. w Poznaniu inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. stwierdzili, iż ściana (bez otworów) garażu budynku przy ul. A. znajduje się w odległości 1,45 m od granicy z nieruchomością przy ul. K., a dach tego budynku zbliża się do granicy o dalsze 95 cm. Organ odwoławczy przytoczył fragment treści protokołu, wskazującego na datę pobudowania fundamentów garażu w 1997 r., a murów na 1998 r., jak również na poszerzenie garażu w stosunku do projektu zatwierdzonego - o 2,38m oraz wydłużenie o ok. 40cm, a także na wniosek inwestorów o legalizację garażu zrealizowanego z odstępstwem od pozwolenia na budowę. Następnie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem nr [...] z dnia [...] 1997 r. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. A..

Organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] 2009 r. umorzył z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne, jednakże Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2009 r. uchylił tę decyzję i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kpa kolejny raz umorzył postępowanie administracyjnej. Organ II instancji decyzją z dnia [...] 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu II instancji z dnia [...] 2011 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 933/10.

W związku z treścią powyższego wyroku, organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania B. i L. B. oraz M. B. – L., decyzją z dnia [...] 2011 r. ponownie uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] 2010 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na powiększenie garażu roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] sygn. [...]. W ocenie organu, wbrew sugestiom organu I instancji zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2010 r., w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05) nie stwierdzono generalnej niekonstytucyjności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i co za tym idzie nie wyeliminowano tego przepisu z aktu normatywnego, lecz wyrok ten miał charakter jedynie zakresowy, bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł nim, iż omawiany przepis w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej organ stwierdził, iż wyrok ten nie miał zatem jakiegokolwiek bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który dotyczy nie samowoli budowlanej sensu stricto, lecz realizacji zamierzenia w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co wręcz oznacza, że w przypadku odstępstw zatwierdzonego projektu budowlanego organ winien orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania.

Organ odwoławczy, wskazując na poprzedni i obowiązujący stan prawny, wyjaśnił, iż od 2003 r. organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do nakładania obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - zm. ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw z dnia 27 marca 2003 r. Dz.U. Nr 80, poz. 718).

W ocenie organu odwoławczego istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ II instancji wskazał, iż przed dniem 31 maja 2004 r. organy były uprawnione do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a ust. 1 [Prawa budowlanego], a w szczególności do oceny czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże granice uznania administracyjnego są limitowane treścią art. 7 kpa.

Organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie inwestorzy poszerzyli obiekt budowlany, co zostało stwierdzone podczas kontroli w dniu 5 lipca 2005 r.

Uzasadniając swoje stanowisko co do potrzeby kasacyjnego rozstrzygnięcia co do bytu prawnego zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2010 r., organ wskazał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wskazał organowi I instancji, iż należy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uzupełnić akta sprawy o informacje co do tego: o ile został powiększony przedmiotowy garaż, czy projektant "projektu powtarzalnego" wyraził zgodę na zmiany w projekcie, jaką powierzchnię nieruchomości zajmuje aktualnie budynek, jak również pozyskać decyzję o pozwoleniu na budowę [...] sygn. akt [...] dla budynku przy ul. A. w P., dziennik budowy wydany dla inwestycji objętej tym pozwoleniem budowlanym oraz inne dokumenty opisane w zaskarżonej decyzji (np. oświadczenie kierownika budowy). Ponadto zwrócił organowi I instancji uwagę na potrzebę stosowania w postępowaniu art. 10 kpa.

Decyzja organu nadzoru budowlanego II instancji została zaskarżona przez Z. i Z. L. (reprezentowanych przez pełnomocnika procesowego - adwokata) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którzy zarzucili tej decyzji nierozpoznanie istoty sprawy i niedostateczną analizę zebranego materiału dowodowego oraz naruszenie przepisu art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skarżący podnieśli, iż organ nie ma racji uznając, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a ponadto że rozpoczęli oni proces budowlany pod rządami przepisów, które dawały organom nadzoru budowlanego swobodę oceny, jakie odstępstwo od projektu budowlanego można uznać za nieistotne, a w czasie trwania procesu budowlanego ustawa zmieniła się na niekorzyść inwestorów. Podnieśli, iż przesunięcie garażu wynikało przede wszystkim z faktu, że inwestorzy dopiero w toku procesu budowlanego dowiedzieli się, że bryła budynku i garażu ulegnie przesunięciu kilkanaście centymetrów w stosunku do projektu z uwagi na to, że budynek sąsiadujący został wzniesiony z przekroczeniem granicy, na nieruchomości do nich należącej. W ocenie skarżących organ powinien był uwzględnić zarówno zmianę stanu prawnego w toku trwania procesu budowlanego, jak i fakt przekroczenia granic ich nieruchomości, a ponadto że w sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, bowiem na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa działka, przepisy planistyczne sankcjonują zabudowę typu atrialnego. Zdaniem skarżących trudno racjonalnie wymagać od nich, by przewidywali zmiany legislacyjne i naruszenie swoich praw na przestrzeni kilkunastu lat. Dlatego też decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji o umorzeniu postępowania była uzasadniona.

Przy tak określony zarzutach i sformułowanej argumentacji skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wspomnieć należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji, tutejszy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ lub odpowiednio miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że w myśl art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 kpa rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego zbadania całości sprawy, a nie tylko tych zagadnień, które zostały wskazane w środku odwoławczym.

W niniejszej sprawie wytyczne (ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania) zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 933/10 wiązały organ odwoławczy, jak również Sąd, co wynika z treści art. 153 p.p.s.a. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając powyższe wytyczne poddał ocenie zasadność umorzenia postępowania przez organ I instancji i uwzględnił fakt, iż w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 nie stwierdzono całkowitej niekonstytucyjności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i co za tym idzie nie wyeliminowano tego przepisu z aktu normatywnego, bowiem wyrok ten miał charakter wyłącznie zakresowy. Trybunał Konstytucyjny orzekł w nim, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłączają stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W konsekwencji w sprawie wiązał organ administracji oraz Sąd orzekający pogląd tutejszego Sądu wyrażony w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Po 933/10, iż wyrok Trybunału nie miał jakiegokolwiek bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczącym przecież nie samowoli budowlanej sensu stricto, lecz realizacji zamierzenia budowlanego w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wobec tego przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie i zasadność jego zastosowania nie mogła być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutów skargi.

Postępowanie w niniejszej sprawie, jak wynika z zawiadomienia skierowanego do stron w dniu 7 lipca 2006 r., zostało wszczęte w dniu 6 lipca 2006 r., po przeprowadzeniu oględzin robót budowlanych/obiektu budowlanego w dniu 15 lipca 2005 r., żadne przepisy (ówcześnie obowiązujące czy przejściowe) nie nakazywały organowi administracyjnemu - tak w dacie po wszczęciu postępowania, jak i w okresie pomiędzy 24 grudnia 1997 r. a 10 lipca 2003 r. - odmiennie oceniać stwierdzonego w niniejszym postępowaniu stanu faktycznego.

Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1574/10 (wyrok dostępny w Internecie w bazie orzeczeń pod adresem jw.), iż badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiązać należy z okresem jej realizacji, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosić do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. NSA podkreślił w tym orzeczeniu, iż postępowanie prowadzone w razie stwierdzenia samowoli budowlanej nakierowane jest na przywrócenie stanu zgodności danego przedsięwzięcia z ładem architektoniczno-budowlanym; następuje to albo poprzez zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, albo też poprzez orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Stosowana w tym zakresie procedura jest oderwana od kwestii karania inwestora budującego bez zezwolenia (represji względem niego), a tym bardziej od uprzywilejowywania go w jakikolwiek sposób. Tym samym możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ.

Art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi niezmiennie od daty wprowadzenia tego przepisu do ustawy (obowiązuje od dnia 24 grudnia 1997 r.), iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Fakt, iż do dnia 31 maja 2005 r. art. 36a Prawa budowlanego nie wskazywał jakiego rodzaju odstąpienia mogłyby być uznane za nieistotne, a od dnia 31 maja 2004 r. wprowadzał w art. 36a ust. 5 regułę uzupełniającą w stosunku do ust. 1, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy - miedzy innymi - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) lub charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji (pkt 3), oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, nie oznacza, że w poprzednim stanie prawnym (do dnia 10 lipca 2003 r.) zmiana powierzchni, usytuowania i kubatury obiektu budowlanego lub jego części nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Co do tego nie może być żadnych wątpliwości.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 606/11 (LEX nr 920622, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wymienione w tym [art. 83 Prawa budowlanego) przepisie art. 48-51 regulują kwestię tzw. samowoli budowlanej oraz postępowania naprawczego, wszczynanego między innymi w sytuacji prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. To zatem organy nadzoru budowlanego są wyłącznie kompetentne do ustalania, że dana inwestycja realizowana jest z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy odstępstwa te noszą cechy odstępstw istotnych. Ustalenia organów nadzoru budowlanego ani w okresie do dnia 10 lipca 2003 r. - gdy ocena zaistnienia istotności odstępstw była w większym stopniu pozostawione uznaniu organu, ani aktualnie - kiedy art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje, iż za nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego nie może być uznane odstąpienie dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji - nie mogły wbrew przepisom prawa budowlanego w szerokim tego słowa znaczeniu (ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych) prowadzić do odmowy stosowania art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane do sytuacji, w której nastąpiła niewątpliwa zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym wypadku kubatury, powierzchni zabudowy oraz szerokości garażu przylegającego do części mieszkalnej budynku. Zakres tej zmiany w pewnym stopniu wynika z ustaleń zwartych w decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, korespondując z zapisami zawartymi w protokole oględzin z dnia 15 lipca 2005 r., jest jednak dalece niepełny.

Ponadto trzeba wspomnieć, iż ewentualne zapisy w planie miejscowym, nawet jeśli przewidywały w dacie budowy i nadal przewidują zabudowę mieszkaniową typu atrialnego, nie mogły prowadzić do usankcjonowania przyszłych istotnych odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych, stanowiących rodzaj samowoli budowlanej - samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z kolei kwestia odległości garażu, rozbudowanego bez uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, od granic sąsiedniej nieruchomości nie została w ogóle zbadana przez organ I instancji pod kątem zgodności z przepisami prawa, to jest art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującego projektowanie i budowanie obiektów budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). A co za tym idzie, z warunkami, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), przy założeniu, że garaż powstał; w okresie pomiędzy 1997 a 1998 r., jak na to wskazuje protokół oględzin robót budowlanych z 15 lipca 2005 r. albo przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przy założeniu, że garaż powstał po dniu 16 grudnia 2002 r., to jest po dacie wejścia w życie nowego rozporządzenia wykonawczego.

Niewątpliwie "istotnym odstąpieniem" od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie też takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem niewątpliwie zaistnieje wówczas, gdy narusza uzasadnione interesy osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, zmienia jakościowo obiekt budowlany, lub może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie dla środowiska (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 600/05 - dostępne w Internecie w bazie orzeczeń pod adresem jw.).

Dla przykładu warto także wskazać, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 4879/02 (LEX nr 158909), Sąd ten stwierdził, iż gdyby zatwierdzony projekt budowlany przewidywał garaż wolno stojący, a inwestor wybudowałby garaż podziemny, należałoby to zakwalifikować jako "istotne odstąpienie od zatwierdzanego projektu budowlanego" w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Z kolei we wcześniejszym wyroku z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2183/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż dla stwierdzenia, że różnica 3-5 cm [pomiędzy projektowanym a rzeczywistym usytuowaniem budynku] nie może być oceniana jako istotne odstępstwo od projektu - niezbędne jest uprzednie ustalenie protokólarne, że faktycznie występuje tylko taka różnica w usytuowaniu budynku względem projektu.

Organ II instancji odniósł się również do prawidłowości przedstawionej przez organ I instancji wykładni instytucji uznania administracyjnego rozumianej przez ten organ jako uprawnienie do wyrażenia przez organy nadzoru budowlanego dowolnej i niewymagającej uzasadnienia oceny czy dane odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter odstąpienia istotnego, czy też nieistotnego. Wyraźnie w tym zakresie wskazał na granice uznania administracyjnego limitowane treścią art. 7 kpa. W tym miejscu warto przywołać pogląd zawarty w wyroku tutejszego Sądu - ówcześnie ośrodka zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Po 3104/00, w którym stwierdzono, iż skoro w art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) ani w żadnym innym przepisie nie określono, co należy rozumieć przez "istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę", to w praktyce oceny, czy dane odstąpienie od warunków pozwolenia ma charakter istotny, musi dokonać organ administracji. Ponieważ ocena ta zawsze będzie miała charakter swobodnej, organ stosując ją musi ze szczególną skrupulatnością rozważyć, czy mają one charakter zmian w sensie techniczno-budowlanym, czy też są to zmiany, które winny być oceniane z punktu widzenia innych przepisów. Podobnie też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny - ośrodek zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt SA/Rz 855/00 (obydwa wyroki dostępne w bazie C. H. Beck Legalis).

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż organ odwoławczy trafnie wskazał organowi I instancji, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uzupełnił akta sprawy o informacje co do tego: o ile został powiększony przedmiotowy garaż, czy projektant "projektu powtarzalnego" wyraził zgodę na zmiany w projekcie, jaką powierzchnię nieruchomości zajmuje aktualnie budynek, jak również pozyskał decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] sygn. akt [...] dla budynku przy ul. A. w P., dziennik budowy wydany dla inwestycji objętej tym pozwoleniem budowlanym oraz inne dokumenty opisane w zaskarżonej decyzji (np. oświadczenie kierownika budowy). Powyższe dane pozwolą bowiem organowi na dokonanie jednoznacznych ustaleń w sprawie i wpłyną na kierunek i sposób zakończenia postępowania legalizacyjnego (rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych).

W kontekście powyższych rozważań za nietrafne również uznać należy zarzuty dotyczące przyczyn "przesunięcia garażu" przez inwestorów, co miało wynikać z domniemanego przekroczenia granicy przez budynek wzniesiony na sąsiedniej nieruchomości. Okoliczności te są pozbawione doniosłości dla oceny czy nastąpiło wykonanie robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, znaczenie ma m.in. to, czy zmieniono lokalizację budynku (jego części) w stosunku do projektu budowlanego. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego nie musiał brać tego rodzaju okoliczności pod uwagę.

Co się tyczy sankcjonowania przez przepisy planistyczne na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa działka, zabudowy typu atrialnego, Sąd już wypowiedział się ogólnie powyżej. Mając ten pogląd na uwadze organ nadzoru budowlanego I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy, jeżeli będzie orzekał w sprawie) oceni całokształt okoliczności sprawy, uwzględniając treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Za Fortem" w Poznaniu, przyjętego uchwałą Nr XC/10321/III/2002 Rady Miasta Poznania z dnia 25 czerwca 2002 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 111, poz. 3095 z dnia 6 września 2002 r. - źródło: http://www.mpu.pl/plany.php?s=6&p=24).

Skoro rozstrzygnięcie kasacyjne w niniejszej sprawie było trafne, nie naruszało przepisów prawa, w tym uwzględniało przy tym wytyczne zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 933/10, nie było podstaw do uwzględnienia skargi, która w konsekwencji podlegała oddaleniu. Skoro organ odwoławczy orzekał w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji umarzającą postępowanie naprawcze (legalizacyjne), to niewątpliwie nie mogło też we własnym zakresie merytorycznie rozstrzygnąć tej sprawy (co stanowiłoby naruszenie art. 15 kpa), wobec czego zastosowanie art. 138 § 2 kpa było w pełni uzasadnione.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.