Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1799/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2002/13 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1799/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2002/13 po rozpoznaniu skargi Gminy L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewoda O. stwierdził m.in., że grunty Skarbu Państwa położone w obrębie [...], Gmina L. oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...],[...],[...] nieposiadające urządzonej księgi wieczystej, stały się z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa P., jako dotychczasowego zarządcy, zaś budowle i inne urządzenia znajdujące się na ww. działkach własnością tegoż przedsiębiorstwa, a nabycie ich prawa własności nastąpiło nieodpłatnie.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. Burmistrz L. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody O. podnosząc, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], powstałe z podziału uwłaszczonej działki nr [...], stanowiły urządzoną, co najmniej od lat trzydziestych XX wieku, drogę polną a obecnie drogę gminną i nie stanowią infrastruktury kolejowej rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, a zatem uwłaszczenie [...]ww. działką stanowiło rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody O. z dnia [...] czerwca 2009 r. w tej części.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina L.. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą prawną jej wniosku jest art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych z 1985 r. Zdaniem Gminy istotną przeszkodą do uwłaszczenia przedmiotowych działek był fakt, iż w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej urządzona była na nich droga. Podniosła, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ustalono, że w dacie poprzedzającej wydanie decyzji uwłaszczeniowej Starosta B. nieprawidłowo ustalił pozostawanie w trwałym zarządzenie [...] działki [...] z urządzoną i zaliczoną do dróg gminnych drogą. Podniosła także, iż uchwałą nr [...] z dnia [...]lutego 2008 r. zarząd Powiatu B. zaliczył istniejącą drogę do kategorii drogi gminnej. Podjęcie tej uchwały wskazuje, że uprzednio przedmiotowa droga istniała. Zdaniem Gminy L. ocena zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymagała rozważenia wyłączenia z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych jako budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowanego w pasie drogowym, zaś ustalenia decyzji uwłaszczeniowej pomijają sposób używania nieruchomości jako drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie był władny rozpatrywać sprawy co do istoty, takie bowiem ustalenia można uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ wskazał, iż w myśl art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...]nabycie na podstawie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntów następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, zaś nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl zaś art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż z zaświadczenia Starosty B. z dnia [...]lutego 2008 r. wynika, że działka nr [...]o pow. 2,8767 ha stanowiła w dniu [...] grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie D. Dyrekcji [...] - Dyrekcji Rejonowej w O. Fakt sprawowanego zarządu potwierdza również decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...]kwietnia 1990 r. r. znak [...] ustalająca na rzecz D. Dyrekcji [...] opłatę roczną za 1990 r. z tytułu zarządu gruntami położonymi w L., w tym m.in. działką nr [...]. Tym samym w dniu [...] grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, natomiast Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] przysługiwało prawo zarządu do tej nieruchomości. W odniesieniu do twierdzenia, iż przedmiotowe działki powstałe z podziału uwłaszczonej działki nr [...], stanowiły drogę wskazał, że dopiero w dniu [...]lutego 2008 r. Zarząd Powiatu B. wydał uchwałę nr [...]w sprawie wydania opinii dotyczącej zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej przebiegającej przez teren Gminy L., w której zaopiniowano pozytywnie wniosek Urzędu Miejskiego w L. w sprawie zaliczenia drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...], wzdłuż torów [...], o długości ok. 930 m, do kategorii drogi gminnej. Uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu ulicy [..] w L., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr 26, poz. 947, ustalono, że ul. [...] przebiega od ul. [...] do ul. [...], zaś Uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w sprawie zaliczenia drogi położonej na terenie Gminy L. do kategorii dróg gminnych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr 38, poz. 1334, ulicę o długości ok. 930 m, położoną na odcinku od ul. [...] do ul. [...], wzdłuż torów [...], zaliczono do kategorii dróg gminnych. Uchwałą Zarządu Województwa O. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania numerów drogom gminnym na terenie województwa o., ulicy tej nadano numer [...] O. Z ww. dokumentów wynika zatem, że ulica [...], na odcinku obecnych działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero w 2008 r. natomiast w dniu [...] grudnia 1990 r. nie stanowiła drogi publicznej. Nie można zatem stwierdzić, że organy drogowe sprawowały zarząd tymi działkami w ww. dniu, co uniemożliwiałoby stwierdzenie uwłaszczenia. Jednocześnie z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działek nr [...], nr [...] i nr [...], wynika, że właścicielem ww. nieruchomości jest Gmina L., przy czym podstawą wpisu prawa własności Gminy była decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], sprostowana postanowieniem dnia [...] października 2009 r. znak [...], zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z pkt III ww. decyzji działki [...], nr [...], nr [...]i nr [...]stały się z mocy prawa, z dniem kiedy ta decyzja stała się ostateczna (tj. [...] sierpnia 2009 r.) własnością Gminy L. Ponieważ uwłaszczenie w trybie art. 200 ww. ustawy następowało z mocy prawa w dniu [...] grudnia 1990 r., zatem na uwłaszczenie nie mogła mieć wpływu decyzja administracyjna wywołująca swój skutek dopiero w roku 2009 r. Dlatego też ww. decyzja Starosty B. z dnia [...]czerwca 2009 r. nie miała wpływu na uwłaszczenie. Dodatkowo wskazano, że na fakt uwłaszczenia nie miało również wpływu postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Decyzja wydana na podstawie art. 73 ww. ustawy wywołuje bowiem skutek prawny dopiero na dzień [...] stycznia 1999 r. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących, iż w dniu [...] grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była drogą publiczną. Odnosząc się zatem do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, iż na podstawie przepisów ustawy z 1985 r. o drogach publicznych odpowiednie organy drogowe zarządzały z mocy prawa tylko drogami publicznymi (por. rozdział 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r.), a tym samym nie było przeszkód, aby [...] posiadały w zarządzie grunt zajęty pod drogę niepubliczną. Brak jest tym samym podstaw do podważenia dowodów, na podstawie których Wojewoda O. ustalił istnienie w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu na rzecz [...]. Uzyskanie przez drogę statusu drogi publicznej wymaga bowiem zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych zgodnie z przepisami ustawy z 1985r. o drogach publicznych. Nie można tym samym domniemywać, na podstawie samego tylko sposobu użytkowania nieruchomości jako urządzonej drogi, posiadania przez ul. [...]w L. statusu drogi publicznej przed dniem zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych na mocy ww. uchwały z dnia Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Skoro zaś organ potwierdza zaistnienie przesłanek uwłaszczeniowych na dzień [...] grudnia 1990 r., z którą to również datą powstaje prawo użytkowania wieczystego (w razie zaistnienia tych przesłanek), to nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, iż istnienie drogi niepublicznej na przedmiotowych działkach wyłączało możliwość ich uwłaszczenia z dniem [...] grudnia 1990r. Późniejsze w stosunku do daty uwłaszczenia zdarzenia prawne, w tym zaliczenie drogi niepublicznej do kategorii dróg publicznych gminnych, nie może mieć wpływu na ocenę istniejącego w dniu w tym dniu stanu faktycznego i prawnego, który warunkuje potwierdzenie uwłaszczenia.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła Gmina L.. Skarżąca podniosła, iż organ nie odniósł się do kwestii przejęcia nieruchomości stanowiących przedmiotową drogę na mocy art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. przyjmując jako cezurę czasową stan nieruchomości na dzień [...] grudnia 1990 roku nie poparty dalszymi ustaleniami, w tym wynikającymi z art. 37 ust. 3 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". W ocenie skarżącej to ww. art. 73 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną determinuje status drogi, nie zaś przepisy późniejsze. W niniejszej sprawie warunek wynikający z tego przepisu spełniają nieruchomości, na których znajduje się ul. [...]. Podniosła, że w myśl tej ustawy ulica [...] spełnia przesłanki wynikające z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych tj. art. 1, art. 2.1 pkt 2, w tym jako droga prowadząca do pobliskiej cukrowni. Tym samym organ z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nie tylko nie zbadał stanu faktycznego, ale rozstrzygnięcie odniósł wyłącznie do aktualnego stanu ustaw o drogach publicznych pomijając zgłoszone dowody z map, nie zaś przepisy ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Skarżąca wskazała, że o stanie nieruchomości nie mogło świadczyć zaświadczenie Starosty B. z [...]lutego 2008 r. pomijające wcześniejszą uchwałę o zaliczeniu istniejącej drogi do drogi gminnej, czy też decyzja określająca opłatę z tytułu zarządu gruntem. Tym samym decyzja Wojewody O. naruszyła prawa osób trzecich. Ostatecznie Gmina wskazała, iż w zbiegu uprawnień to Gmina nabyła jako pierwsza przedmiotową nieruchomość, albowiem władała wymienioną i istniejącą od zawsze drogą, w tym jako ponosząca przed 1990 r. ciężar jej utrzymania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem postępowania w sprawie są decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającej m.in. nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa położonych w obrębie L., Gmina L.przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", jako dotychczasowemu zarządcy, z dniem [...] grudnia 1990 r. Podstawą prawną tej decyzji (Wojewody O.) był art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.). Z ust. 1 tego przepisu tego wynika, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Z kolei ust. 3 wskazuje, że budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. W ust. 4 wskazano, że nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazuje się, że: "Klauzula "nie narusza praw osób trzecich" zawarta w art. 200 ust. 4 u.g.n. oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu [...] grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może z mocy samego prawa stać się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą istniały przesłanki zwrotu nieruchomości. Złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, bowiem w przypadku istnienia przesłanek zwrotu nie może ona zostać uwłaszczona. Wniesienie podania o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot" (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2266/11).

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie istotne było zbadanie, czy przy wydaniu decyzji przez Wojewodę O. spełnione były przesłanki do uwłaszczenia, tj.: 1) grunt, którego dotyczy wniosek o uwłaszczenie był gruntem Skarbu Państwa w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie wejścia w życie ustawy (27 października 2000 r.); 2) czy w dacie 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego [...]; 3) czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Brak spełnienia tych przesłanek skutkowałby bowiem nieważnością wydanej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa uregulowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie wykazała, by decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności by w stosunku do przedmiotowych nieruchomości przysługiwał skarżącej tytuł prawny skutkujący możliwością żądania zwrotu uwłaszczonych nieruchomości. Sąd I instancji zważył, iż skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody O. w całości, a zatem co do działek nr [...],[...],[...],[...]. Tymczasem z akt sprawy administracyjnej wynika bezsprzecznie, iż skarżąca upatrywała sobie prawa jedynie do nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...],[...],[...]i [...]powstałe w wyniku podziału działki [...], a zatem co do części jednej z czterech działek objętych przedmiotową decyzją. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia, iż przysługiwał skarżącej interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji w całości. W odniesieniu do działki [...], a tym samym powstałych z jej podziału działek [...], [...], [...] i [...] stwierdzono, iż z akt sprawy nie wynika by skarżącej przysługiwało roszczenie o zwrot tej nieruchomości. W aktach sprawy "uwłaszczeniowej" znajduje się zaświadczenie Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...]lutego 2008 r. Ks.zam [...]r., z którego wynika, że działka nr [...]stanowiła zgodnie ze stanem na dzień [...] grudnia 1990 r. teren kolejowy w zarządzie Dolnośląskiej Dyrekcji [...] – Dyrekcji Rejonowej w O. Jednocześnie z Arkusza nr [...] mapy złożonej do Starostwa B., Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., a zatem mapy przyjętej do zasobu geodezji i kartografii, z dnia [...] lutego 2008 r. złożonej pod nr [...] wynika również, iż działka [...] stanowiła teren kolejowy. Jednocześnie brak jest na niej "wrysowanej drogi", czy też oznaczenia ul. [...]. Analogiczna sytuacja zachodzi wobec działki [...] (Arkusz nr [...]). Również z mapy numerycznej złożonej w 1998 r. nie wynika, by na przedmiotowych działkach znajdowała się ul. [...]. Z map tych wynika, że na działce [...] znajduje się układ torowy linii [...], przewód elektroenergetyczny średniego napięcia (eS). Jest też we fragmencie przedmiotowej działki zaznaczona jezdnia asfaltowa, jednakże oznaczona jest ona liniami przerywanymi. Tymczasem zarówno w 1990 r., jak i w 2008 r. obowiązywały jednolite standardy techniczne dotyczące geodezji na mocy Zarządzenia Nr 2 Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 9 lutego 1979 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji technicznej "K-1 Mapa zasadnicza" (utrzymanego jako standardy na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297)). Zgodnie z § 133 ust. 3 zdanie pierwsze tych aktów "Granice dróg położonych wewnątrz obszarów jednostek państwowych i gospodarki uspołecznionej wykazuje się dwiema liniami przerywanymi tak jak granice użytku (znak Nr 7.2)", co wyraźnie wskazuje, że droga położona była w obszarze będącym w zarządzie innej jednostki państwowej. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że w myśl § 134 na mapach w skali m.in. 1:500 istniał obowiązek wskazania krawędzi jezdni trwałych (w tym asfaltowych) oznaczeniem symbolem 7.5. Tymczasem na ww. mapach takiego oznaczenia nie ma, co wskazuje, że przedmiotowa droga nie była ulicą ([...]) jak sugeruje skarżąca. Również decyzje ustalające wysokość opłat za zarząd, poza ww. dokumentacją, wskazują, że przedmiotowa działka była w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] w dacie [...] czerwca 2009 r. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, iż dopiero w dniu [...] lutego 2008 r. Zarząd Powiatu B. wydał uchwałę nr [...]w sprawie wydania opinii dotyczącej zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej przebiegającej przez teren Gminy L., w której zaopiniowano pozytywnie wniosek Urzędu Miejskiego w L. w sprawie zaliczenia drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...], wzdłuż torów [...], o długości ok. 930 m, do kategorii drogi gminnej. Uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu ulicy [...] w L., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr 26, poz. 947, ustalono, że ul. [...] przebiega od ul. [...] do ul. [...], zaś Uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w sprawie zaliczenia drogi położonej na terenie Gminy L. do kategorii dróg gminnych, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr 38, poz. 1334, ulicę o długości ok. 930 m, położoną na odcinku od ul. [...] do ul. [...], wzdłuż torów [...], zaliczono do kategorii dróg gminnych. Uchwałą Zarządu Województwa O. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania numerów drogom gminnym na terenie województwa o., ulicy tej nadano numer [...]. Gdyby przedmiotowa droga była zatem drogą publiczną przed tą datą, bez wątpienia nie byłoby potrzeby wydawania ww. Uchwał.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Gmina L. zarzucając wyrokowi Sądu I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego określających podstawy wydania pierwotnej decyzji, wyrażające się w ich pominięciu, a w konsekwencji nierozpoznanie sprawy oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej, a tym samym:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm),

b) art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także art. 21 ust. 1 tej ustawy poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu ze wskazanymi przez WSA na stronie 9 dowodami,

c) art. 2 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

d) "naruszenie art. 156 punkt 3 kpa polegające na zaliczeniu skutkującym przeniesieniem własności".

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do naruszenia przez organ przepisów powołanych w punkcie 1 skargi, a istotnych dla prawidłowego wydania decyzji norm prawa materialnego,

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 145 § 4 P.p.s.a., a to wobec braku właściwej podstawy rozstrzygnięcia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku. Do skargi kasacyjnej dołączone zostały kopie pism Burmistrza L., z dnia [...].12.2014 r. w sprawie powołania komisji odbiorczej w celu dokonania odbioru remontu drogi dojazdowej wzdłuż torów kolejowych łączącej ulicę [...] z drogą nr [...] i z dnia [...].02.2005 r., w którym poinformowano o wyborze oferenta w postępowaniu przetargowym na remont drogi dojazdowej, wzdłuż torów kolejowych, łączącej ulicę [...] z drogą nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że działki wskazane w skardze stanowią teren zamknięty, co wynika z pisma Starosty B. z dnia [...] września 2006 r. [...]. Skarżąca powołała się na wyrok NSA z 14.04.2010 r. II OSK 637/09, wskazując że lokalizowanie na kolejowych terenach zamkniętych inwestycji niezwiązanych z obsługą ruchu kolejowego powinno następować po wyłączeniu danej działki z terenów zamkniętych .

Naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. skarżąca upatruje w tożsamości rozstrzygnięcia w sprawie, która miałaby wynikać z okoliczności podjęcia uchwały przez Radę Miejską w L. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] opublikowanej w Dz.U. Województwa O. w dniu [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu ulicy Kolejowej w L.. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji pominął ten przepis. Skarżąca przytoczyła tezę wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 października 2012 r. II SA/Kr 1018/12, w myśl której jedyną dopuszczalną formą obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może być przenoszenie własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Dlatego też nie można było uznać, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż skarżąca kasacyjnie naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Zauważyć należało, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji nawet tego przepisu nie przytoczył. Dodać też należy, że art. 61 powołanej ustawy składa się z siedmiu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Czyniło to stawiany zarzut w aspekcie błędnej wykładni chybionym.

Z analogicznych powodów za chybiony należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 2a i art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Art. 4 ust. 2a powołanej ustawy stanowi, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22. Z kolei według art. 21 ust. 1 tej ustawy podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Sąd I instancji nie przytoczył powołanych w zarzucie przepisów, nie mógł zatem dopuścić się błędu ich wykładni.

Z kolei odnośnie zarzutu błędnej wykładni art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to wskazać należy, że Sąd I instancji powołał ww. przepisy wskazując, że ich naruszenia dopatruje się skarżąca Gmina (strona 5 uzasadnienia wyroku). Sąd nie dokonywał wykładni powołanych artykułów. Czyniło to stawiany zarzut, w aspekcie błędnej wykładni przepisów, chybionym.

Zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 156 pkt 3 K.p.a. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano odpowiednio: art. 156 punkt 3 k.p.c., art. 156 punkt 3 k.p.a. – karta 114 akt sądowych) zmierza, jak się wydaje, do wykazania nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. – rozstrzygnięcia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej owa tożsamość rozstrzygnięcia miałaby wynikać z okoliczności podjęcia uchwały przez Radę Miejską w L. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] opublikowanej w Dz.U. Województwa O. w dniu [...] kwietnia 2008 r., w sprawie ustalenia przebiegu ulicy Kolejowej w L..

Zarzut ten także nie jest trafny. Nie można bowiem uznać, że decyzja Wojewody O. z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie przebiegu ulicy [...] dotyczą tej samej sprawy, a zatem decyzja Wojewody O., wydana później niż uchwała, nie jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak tożsamości sprawy jest oczywisty. Po pierwsze uchwała rady miejskiej w przedmiocie przebiegu ulicy jest aktem normatywnym do którego wydania nie stosuje się przepisów K.p.a. Z kolei decyzja wojewody o stwierdzeniu, że określone działki stały się z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...], jest aktem administracyjnym do którego stosuje się przepisy K.p.a., w tym także, w trybie nadzwyczajnym, przepisy o wadach nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Niezależnie od tego inny jest przedmiot i moc wiążąca wymienionych aktów: decyzja potwierdza prawo użytkowania wieczystego [...] z kolei uchwała określa przebieg drogi publicznej.

Chybiony jest także zarzut drugi naruszenia prawa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 151 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 145 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że art. 145 P.p.s.a. nie zawiera paragrafu oznaczonego numerem 4. Powyższy błąd jest zapewne wynikiem omyłki, jednakże nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego prostowanie błędów pisarskich w pismach procesowych stron. Ponadto Sąd nie mógł się domyślić, o którą jednostkę redakcyjną skarżącej kasacyjnie chodzi, bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do tego zarzutu wprost.

Z kolei zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie został powiązany z innym przepisem. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane).

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.