Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 12/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7 ust. 2a pkt 5, art. 27, 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 roku sprawy ze skarg K. i J. W. oraz L. i K. H. W. na bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddziału Terenowego w udzieleniu informacji publicznej dotyczącej warunków ogłoszonego przetargu - zobowiązuje Agencję Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy do udostępnienia K. i J. W. oraz L. i K. H. W., w terminie czternastu dni od doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, informacji publicznej w postaci ogłoszenia o warunkach przetargu ustnego nieograniczonego dotyczących działek nr 129/8 i 129/6 w obrębie Litwinki o pow. 0,3731 ha, albo wydania w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji.


UZASADNIENIE

Pismami z 27 października 2008r. oraz z 11 grudnia 2008r. J. i K. W. oraz K. i L. W. zwrócili się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy "[...]" Gospodarstwo Skarbu Państwa "[...]" o udostępnienie ogłoszenia o sprzedaży nieruchomości dotyczącej działek o nr ewidencyjnych "[...]" i "[...]" położonych w obrębie miejscowości L., gm. N. Stwierdzili, że informacja ta jest im potrzebna dla oceny warunków przetargu i stanu zagospodarowania nieruchomości, które nabyli od Agencji Nieruchomości.

W wyniku prowadzonej z wnioskodawcami korespondencji Agencja Nieruchomości Rolnych w piśmie z 21 listopada 2008r podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w kwestii dotyczącej odmowy usunięcia nieczystości z nieruchomości zainteresowanych. Wskazano, że nie można uznać za wadę fizyczną sprzedanych nieruchomości pozostałych w gruncie fragmentów fundamentów po istniejących w przeszłości zabudowaniach.

Po kolejnej interwencji stron w piśmie z dnia 11 grudnia 2008r. w sprawie odgruzowania działek o nr "[...]" i "[...]" położonych w obrębie L. oraz żądania przesłania warunków przetargu Agencja końcowo udzieliła odpowiedzi w piśmie z 19 grudnia 2008r. uznając sprawę za wyjaśnioną i poinformowała, że stanowisko wyrażone wcześniej jest ostateczne, zaś w przypadku wystosowania kolejnych pism w tej sprawie pozostaną one bez odpowiedzi.

Pismem z dnia 5 stycznia 2009r. zatytułowanym "ponaglenie", wnioskujący po raz kolejny wystąpili o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi na pisma z 27 października 2008r. oraz z 11 grudnia 2008r. stwierdzając, że organ udzielił im lakonicznych informacji, które nie wyczerpują całości zaistniałego sporu.

J. i K. W. oraz K. i L. W. złożyli następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy "[...]" Gospodarstwo Skarbu Państwa "[...]". Zarzucili organowi nieudzielenie informacji publicznej, o którą wystąpili w zakresie udostępnienia im warunków przetargu na zakupione przez nich nieruchomości. Wyjaśnili, że informacja ta pomogłaby wyjaśnić istotę sporu wobec odmowy usunięcia przez organ nieczystości z nabytych działek.

W odpowiedzi na skargę Administrator Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy "[...]" Gospodarstwo Skarbu Państwa "[...]" wniósł o odrzucenie skargi, bowiem sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedstawił przebieg czynności w następstwie których doszło do nabycia przez skarżących dwóch działek o nr "[...]" i "[...]" o łącznej powierzchni "[...]" ha położonych w miejscowości L. gm. N., jak również późniejsze żądania nabywców dotyczące usunięcia z ich powierzchni niewielkiej ilości gruzu, zużytych opon samochodowych oraz fragmentów fundamentów tam się znajdujących. Wskazano, iż stan nieruchomości był znany skarżącym skoro przystąpili do przetargu w następstwie którego nabyli te nieruchomości. Wyjaśniono, iż w kwestii usunięcia nieczystości udzielano skarżącym informacji wobec czego ich zarzut dotyczący bezczynności organu jest bezzasadny. Podniesiono, iż wniesiona skarga z powodów formalnych winna być odrzucona, gdyż sprawa ta nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa ta jest typową sprawą cywilną, którą rozpoznać może wyłącznie sąd cywilny.

Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009r. J. i K. W. oświadczyli, że nie posiadają przy sobie pełnomocnictwa od K. i L. W. Wyjaśnili jednak, że skarga ta jest złożona wspólnie, a pełnomocnictwo od K. i L. W. do działania w ich imieniu w tej sprawie dostarczą w ciągu tygodnia.

W dniu 9 czerwca 2009r. do Sądu wpłynęło upoważnienie, z którego wynika, że K. i L. W. upoważnili do działania w ich imieniu w tej sprawie K.W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem działalności organu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

W niniejszej sprawie J. i K. W. oraz K. i L. W. wnieśli skargę na bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy "[...]" Gospodarstwa Skarbu Państwa "[...]" zarzucając nieudzielenie informacji publicznej dotyczącej ogłoszenia o warunkach przetargu nabytych przez nich nieruchomości. Przedmiotem skargi jest zatem bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, który to zakres działania organu administracji publicznej jak również innych podmiotów, które są dysponentami wiedzy o sprawach publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o dostępie. Nie jest natomiast przedmiotem niniejszej sprawy sam spór jaki zaistniał pomiędzy stronami dotyczący stanu zagospodarowania nabytych nieruchomości oraz wzajemnych obowiązków wynikających z umowy sprzedaży, bowiem jak trafnie podnosi pełnomocnik Agencji sprawa tego rodzaju jest typową sprawą cywilną i podlega kognicji sądu powszechnego.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 3 ustawy ppsa.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 -36 Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bądź też innym podmiotom bezczynność należy wpierw ustalić, czy na takim organie lub podmiocie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji - czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia.

Dla merytorycznego rozpoznania wniesionej sprawy decydujące znaczenie ma ustalenie pojęcia informacji publicznej, jako że organ odmawiając udostępnienia informacji na temat stanu określonej sprawy indywidualnej stwierdził, iż sprawa dotycząca poinformowania skarżących o ogłoszeniu o warunkach przetargu dotyczącego nieruchomości stanowiących mienie Skarbu Państwami nie jest sprawą administracyjną o charakterze publicznym w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca uregulował głównie tryb udzielania informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP stanowiącym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie wynika, że za informację publiczną uznaje się każdą informację o sprawach publicznych, natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 1 tej ustawy informacja publiczna łączy się z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, ale również z innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 3 omawianej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 (podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa), będące w posiadaniu takich informacji. Na podstawie zaś art. 2 ust. 1 tej ustawy prawo do informacji przysługuje każdemu, przy czym nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informacja publiczna odnosi się jednakże do faktów, co wynika jednoznacznie z art. 6 ustawy, gdyż wnioskiem w rozumieniu tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Zagadnieniem najistotniejszym jest jednakże wyjaśnienie, co kryje się pod tym pojęciem. Odpowiedź na to pytanie ma szczególne znaczenie przy interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie, który stanowi, że nie można z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, iż organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych, przy czym wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej w sferze prawa administracyjnego, czy w sferze prawa cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2007r. sygn. II SAB/Kr 56/07, niepubl.).

Ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a Konstytucja na podstawie jej art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004r., sygn. akt II SAB 364/03, Lex nr 162285). Na tle powyższego Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażony w wyroku z dnia 25 października 2006r. Sygn. akt II SAB/Gd 36/06 (niepubl.), iż zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych, stanowią bowiem informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Dostęp do nich może podlegać ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak w niniejszej sprawie to skarżący nabyli nieruchomość od Agencji, stąd przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie ograniczający dostęp do informacji publicznej ze względu na takie przyczyny jak prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma zastosowania.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rzeczonej sprawy stwierdzić należy, iż ustawa o dostępie, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. I tak możliwe jest jej udostępnienie, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy, jak również odmowa udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie, czy też stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 1 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003r. sygn. akt II SA 4059.02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 162/07, niepubl.).

Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji w formie decyzji, co określa art. 10 ust. 2 oraz art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z bezczynnością organu administracji publicznej lub innego podmiotu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (patrz: T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004r., str. 84).

Jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek, na podstawie art. 10 ustawy o dostępie. Wniosek taki skarżący złożyli w dniu 27 października 2008r., żądając poza innymi zagadnieniami poruszonymi w piśmie a dotyczącymi zanieczyszczenia nabytych nieruchomości, także poinformowania o warunkach przetargu nabytych przez nich działek. Agencja Nieruchomości Rolnych poinformowała zaś, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej z uwagi na fakt, że czynności organu nie dotyczą sprawy o charakterze publicznym w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż sprawa związana z informacją, o którą skarżący wystąpili jest sprawą cywilną, a kwestia odnośnie usunięcia nieczystości z gruntu była wielokrotnie wyjaśniana stronom.

Przenosząc powyższe rozważania ogólnej natury na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż z wniosku skarżącego z dnia 27 października 2008r. wynika, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji publicznej. Skarżący domagali się bowiem udzielenia informacji co do warunków przetargu nabytych przez nich nieruchomości, które to warunki zostały przedstawione w ogłoszeniu o przetargu nieograniczonym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) ustawa ta reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do określonej kategorii nieruchomości rolnych i innych nieruchomości i składników mienia po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń. Z art. 7 ust. 2a pkt 5 tej ustawy wynika, że sposób postępowania z mieniem niezagospodarowanym określa statut Agencji Nieruchomości Rolnych. Natomiast sprzedaż i nabywanie nieruchomości Zasobu, z zastrzeżeniem art. 33, prowadzi Agencja lub upoważniony przez nią w drodze umowy zlecenia inny podmiot, w tym gmina (art. 27 tej ustawy). Z art. 27 ust 1 i 2 ustawy wynika zaś, że dla nieruchomości Zasobu będących przedmiotem sprzedaży Agencja sporządza wykaz, ogłoszony w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości przez okres 14 dni przed dniem ogłoszenia przetargu. Wykaz ten zawiera:

1) oznaczenie i powierzchnię nieruchomości według danych z ewidencji gruntów;

2) rodzaj użytków i ich klasy;

3) oznaczenie księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości;

4) opis budynków i innych składników majątkowych przeznaczonych do sprzedaży.

Na tej podstawie należy uznać, że Agencja Nieruchomości Rolnych dysponuje żądaną informacją, co wynika ze znajdującego się w przekazanych Sądowi aktach sprawy ogłoszenia o warunkach przetargu dotyczącego działek o nr "[...]" i "[...]" sporządzonego w dniu 18 kwietnia 2008r. Zatem co do zasady wobec wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w tym przedmiocie Agencja miała obowiązek udostępnienia informacji. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż przed przetargiem informacja o przetargu i warunkach jego przeprowadzenia była udostępniona publicznie poprzez jej ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości przez okres 14 dni przed dniem ogłoszenia przetargu, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu stanowisko przedstawione w tej sprawie przez Agencję nie zasługuje na uznanie. Z pism Agencji wynika bowiem, że utożsamia ona dążenie skarżących do usunięcia przez Agencję z nabytych w drodze przetargu nieruchomości nieczystości z żądaniem udzielenia informacji publicznej dotyczącej ogłoszenia o warunkach przetargu. Z akt sprawy wynika, że do czasu jej rozpoznania przez Sąd Agencja nie udostępniła skarżącym ogłoszenia o warunkach przetargu. Żądania skarżących nie są zaś tożsame, czym innym jest bowiem żądanie usunięcia nieczystości z nabytych nieruchomości, a czym innym udzielenie informacji o warunkach przetargu nabytych działek. Roszczenie usunięcia zanieczyszczeń z gruntu nie jest i nie może być przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym, gdyż nie należy do właściwości tego sądu. Skoro sprawa ta mieści się w pojęciu sprawy cywilnej to właściwym do jej rozpoznania jest sąd powszechny.

Jednakże jak wynika z treści skargi oraz pism składanych do Agencji skarżący żądali także udzielenia informacji w postaci udostępnienia ogłoszenia o warunkach przetargu, a ta sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych. Żądanie udzielenia informacji należy uznać za żądanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej, które w świetle przedstawionych wyżej wywodów jest sprawą z zakresu administracji publicznej.

Reasumując wniosek Agencji przedstawiony w odpowiedzi na skargę a dotyczący odrzucenia skargi wobec wywodów wyżej uczynionych nie zasługuje na uwzględnienie Okoliczności tej nie zmienia fakt, że skarżący informacje zawarte w ogłoszeniu o przetargu będą mogli wykorzystać w ewentualnym postępowaniu cywilnym, gdyż udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od ewentualnego zamiaru jej dalszego użycia.

Stąd na podstawie przedstawionej wyżej argumentacji Sąd uznaje za niezgodne z prawem ograniczanie nabywcom nieruchomości dostępu do informacji publicznej odnośnie ogłoszenia o warunkach przetargu nabytych w tym trybie nieruchomości.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.