Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 207/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 września 2013 r. nr XL/440/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Stanisława Staniszewskiego w Suwałkach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie § 44 w odniesieniu do działek o numerach [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Suwałkach na rzecz skarżącego T. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 września 2013 r. Rada Miejska w Suwałkach podjęła uchwałę nr XL/440/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Stanisława Staniszewskiego w Suwałkach. Uchwała została opublikowana w Dz. U. Woj. Podl. z dnia 2 października 2013 r. pod pozycją 3559 i weszła w życie w dniu 17 października 2013 r.

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zawartym w piśmie z dnia 9 stycznia 2018 r., złożył T. G., który zakwestionował ją w części dotyczącej § 39, § 44, §45 oraz załącznika graficznego nr 1 - w zakresie terenu oznaczonego symbolami 53MP, 54 ZL, 55 ZL oraz 57 ZN i dotyczącego działek nr [...]. Zarzucił organowi:

- naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, dalej jako u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Suwałk, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały,

- naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności oraz ograniczający jego prawo własności.

Wniósł o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części.

Skarżący wywodzi swój interes prawny w sprawie z faktu bezpośredniego zaingerowania ustaleniami planu w sposób zagospodarowania jego nieruchomości (złożonej z ww. działek) znajdujących się na obszarze objętym planem miejscowym.

Jak wskazał skarżący, na skutek ustaleń planu znaczna część jego nieruchomości zostanie przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej o funkcji izolacyjnej (57 ZN), tereny leśne (55 ZL) oraz tereny zabudowy mieszkaniowo - pensjonatowej (53 MP). Na tych terenach ograniczono możliwość zabudowy (§ 44) lub ją w ogóle wykluczono (§ 45), zaś w odniesieniu do zabudowy pensjonatowej uchwała wymaga zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z częścią posiadającą co najmniej 7 pokoi przeznaczonych do wynajmu i z możliwością wydawania gościom całodziennych posiłków (§ 8 ust. 1 pkt 16 uchwały), przy tym dopuszcza się zamiennie realizację funkcji mieszkaniowej rezydencjonalnej (§ 39 ust. 4), czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni zabudowy zawartej między 250 m2 a 1000 m2 i powierzchnią działki powyżej 3000 m2 (§ 8 ust. 1 pkt 17). Jednakże, zdaniem skarżącego, w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały politykę przestrzenną Suwałk określało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Suwałkach Nr XXII/238/2012 z dnia 30 maja 2012 r.,), w którym (jednostka strukturalna D) jego nieruchomości tylko w niewielkiej części porośniętej lasem przeznaczone były pod zieleń, zaś pozostała część - pod zabudowę (z funkcją dominującą - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Zaskarżona zaś uchwała uczyniła jego nieruchomości przestrzenią publiczną dostępną dla mieszkańców miasta. Wskazał, że choć może się zgodzić z przeznaczeniem istniejącego na gruncie lasu na cele leśne (54, 55 ZL), to jednak nie zgadza się na przeznaczenie blisko 3 ha jego nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miasta na tereny zieleni nieurządzonej o funkcji izolacyjnej (57 ZN). Ustalenie to nie jest skutkiem należytego wyważenia interesu prywatnego i interesu społecznego, stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Nie wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu przesłanek powodujących niekorzystne dla niego ustalenia planistyczne, mimo że ze względu na zapisy Studium mógł się spodziewać zachowania dotychczasowego przeznaczenia, tj. pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, nie zaś - zieleń nieurządzoną oraz zabudowę mieszkaniowo - pensjonatową. Gmina nie wskazała, z jakiego powodu zdecydowała się na tak znaczną ingerencję w prawo własności. Nie wskazała przyczyn wyłączenia spod prawa do zabudowy wyłącznie obszaru, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżącego (oznaczonego symbolami 54 ZL, 55 ZL, 57 ZN), ani też różnic w planowanym przeznaczeniu sąsiednich terenów, które zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (otoczenie nieruchomości skarżącego stanowią nieruchomości oznaczone symbolem MN).

Skarżący podkreślił obowiązek związania ustaleń planu treścią Studium (art. 20 ust 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), który to obowiązek w przypadku zaskarżonej uchwały nie został dopełniony. Z planu wynika pozbawienie obszaru jego działek możliwości zabudowy budynkami mieszkalnymi, z drobnym wyjątkiem na rzecz zabudowy pensjonatowej (rezydencjonalnej), której narzucenie także nie znajduje żadnego uzasadnienia. Uszło bowiem uwadze Rady, że zgodnie z postanowieniami Studium z 2012 r., dla terenów jednostki D6 (na której obszarze znajdują się jego nieruchomości) obowiązywać winna kontynuacja funkcji oraz cech zabudowy z zachowaniem standardów określonych w Studium.

Skarżący powołał treść art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazując, że wprowadzane ograniczenia powinny mieć charakter proporcjonalny, chroniący określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Jak podkreślił, spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki i proporcjonalne do zamierzonych celów. Dlatego, w jego ocenie, brak było podstaw aby na terenie jego nieruchomości wykluczać w całości możliwość budowy budynków mieszkalnych i oznaczyć te tereny jako tereny zieleni nieurządzonej o funkcji izolacyjnej, tereny leśne oraz w części umożliwić jedynie zabudowę pensjonatową (rezydencjonalną). W sposób niczym nieograniczony ograniczono możliwość zabudowy na jego nieruchomościach dopuszczając taką możliwość dla sąsiednich działek, które to zróżnicowanie nie ma charakteru racjonalnie uzasadnionego, zwłaszcza że jego nieruchomości nie zostały objęte granicami obszaru chronionego (z uwagi np. na uwarunkowania krajobrazowe), ani też nie zostały zaliczone do terenów cennych przyrodniczo.

Skarżący wskazał, że skoro Studium przyjmuje dla określonego terenu pewną ogólną funkcję, to zadaniem planu jest tę funkcję wypełnić i nie można w planie wprowadzać innych niż w Studium wymagań czy ograniczeń. Kompetencje w zakresie stanowienia planów miejscowych nie mogą być wykorzystywane w sposób dowolny, bowiem obowiązują ograniczenia konstytucyjne (art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Suwałk przyjętego uchwałą Nr XXII/238/2012 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 30 maja 2012 r., działki nr: [...], stanowiące własność skarżącego należały do obszaru jednostki strukturalnej D6 jako tereny przewidywane pod zabudowę, wymagające regulacji granic w tym scalenia i podziału oraz lasy. Ich funkcją podstawową była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a funkcją pozostałą usługi podstawowe, zieleń urządzona, komunikacja. Jako kierunki zmian dla tej jednostki określono zmianę funkcji terenów, wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę i zmiany związane z budową Rail Baltica. Organ wskazał, że choć Studium wiąże organy przy podejmowaniu uchwały w sprawie miejscowego planu, to jednak plan stanowi urealnienie ustaleń Studium w zależności od lokalnych uwarunkowań. Dlatego ze względu na rodzaj i stopień szczegółowości opracowania, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest i nie może być ścisłym i bezwzględnym odwzorowaniem i powtórzeniem zapisów Studium. Jak podkreślił organ, nawet załącznik do zaskarżonego planu wykonany jest na mapie w skali 1:1000, zaś załączniki do Studium - w skali 1:10 000. W przypadku zaskarżonego planu, wyznaczanie granic terenów o poszczególnych funkcjach odbyło się na podstawie inwentaryzacji terenu, która wykazała między innymi porośnięcie działek nr [...] drzewami. Ze względu na to oraz fakt bezpośredniego sąsiedztwa funkcjonującej strzelnicy wojskowej, zdecydowano o wyznaczeniu w planie terenów, które stanowić mają naturalną izolację projektowanego osiedla. W tym celu, tereny zadrzewione, w granicach ww. działek, oznaczono symbolem 57ZN i pozostawiono jako tereny zieleni nieurządzonej o funkcji krajobrazowej i ekologicznej oraz izolacyjnej od terenów leśnych. Tereny obejmujące ewidencyjne użytki leśne oznaczono na rysunku planu symbolami 54ZL i 55ZL. O takim przeznaczeniu tych terenów zadecydowało ich faktyczne zagospodarowanie. Było to działanie świadome, w celu zapewnienia właściwego, zgodnego z zasadami zachowania ładu przestrzennego funkcjonowania projektowanego osiedla.

Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego jego działki nie stanowią terenów publicznych, jak też przeznaczenie działek w planie nie pozbawia skarżącego możliwości zabudowy budynkami mieszkalnymi na rzecz jedynie zabudowy pensjonatowej i lokalizacji zieleni nieurządzonej o funkcji izolacyjnej. Skarżący jest właścicielem działek nr: [...] o łącznej powierzchni ok. 4,47 ha, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów odpowiednio jako: działka nr [...] - grunty orne RVI (0,8668 ha) i lasy LsV (0,0917 ha), działka nr [...] - grunty orne RVI (0,2832 ha), działka nr [...] - grunty orne RVI (2,5713 ha), pastwiska PsVI (0,0986 ha), lasy LsV (0,4854 ha) i nieużytki N (0,0687 ha). Zgodnie z ustaleniami planu, ww. działki znajdują się odpowiednio w granicach terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 51MN i 52MN (przeważająca część działki numerze [...] i część działki o numerze [...]) - przeznaczonych pod projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, 53MP (część działki [...] o pow. ok. 1,29 ha) - pod projektowaną zabudowę pensjonatową, 57ZN (część działki [...] i część działki numerze [...]) - wyznaczającego teren zieleni nieurządzonej o funkcji krajobrazowej, ekologicznej oraz izolacyjnej od terenów leśnych, 54ZL (część działki [...] o pow. ok. 1,49 ha), 54ZL (część działki [...] o pow. ok. 0,09 ha) - wyznaczających tereny leśne pozostające dotychczasowym użytkowaniu, 11KD (część działki [...]) - przeznaczonego pod pas drogi publicznej klasy D - dojazdowa i 2KD (część działki [...] i część działki) - przeznaczonego do poszerzenie pasa drogi publicznej ulicy S. A zatem na cele publiczne przeznaczone są jedynie fragmenty działek w liniach rozgraniczających projektowanych dróg publicznych. Ponadto, skarżący w granicach swojej własności ma możliwość wydzielenia czterech działek przeznaczonych pod lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (w granicach terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 51MN i 52MN). A dodatkowo, w granicach terenu oznaczonego symbolem 53MP przeznaczonego od zabudowę pensjonatową ma możliwość realizacji zabudowy o funkcji mieszkaniowej w formie zabudowy rezydencjonalnęj (dającej możliwość realizacji trzech odrębnych budynków mieszkalnych). Z powyższego wynika, zdaniem organu, że ustalenia planu pozwalają na realizację zamierzeń inwestycyjnych właściciela nieruchomości w zakresie zabudowy mieszkaniowej w takim stopniu, w jakim są one zgodne z zasadami ładu przestrzennego oraz ideą planu realizującą zasady polityki przestrzennej określonej w Studium.

Jak wskazał organ, zgodnie z ustaleniami tekstu Studium funkcją dominującą dla omawianego terenu była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże nie wykluczało to możliwości wprowadzenia zróżnicowania wynikającego z lokalnych uwarunkowań, jak też Studium nie zawiera przeciwskazań do ustalenia przeznaczenia terenów pod zieleń (zgodnie z ich faktycznym zainwestowaniem i użytkowaniem). Także, zdaniem organu, ustalenia planu nie ingerują w istotę prawa własności skarżącego, bowiem w niektórych przypadkach nawet pozbawienie właściciela atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę prawa własności (wyrok TK dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Tym bardziej, że kwestionowane ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym prawem własności, jak też nie przeznaczają terenu pod przestrzeń publiczną (za wyjątkiem fragmentów niezbędnych pod realizację dróg publicznych), dostępną dla mieszkańców miasta.

Organ podkreślił, że skarżący nie uczestniczył w dyskusjach publicznych nad projektem planu ani nie zgłaszał uwag w trakcie procedury planistycznej. Nie zgłaszał również uwag do wyłożonego do publicznego wglądu, w dniach 17 lutego -18 marca 2016 r. projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk.

Jak wskazał organ, zaskarżonym planem uwzględniono zadrzewienia istniejące na obszarze objętym procedurą planistyczną, zaś obszar obejmujący działki skarżącego nie został objęty formalnie ochroną prawną przyrodniczą, jednak graniczy on bezpośrednio od południa z obszarem chronionym (obszar Natura 2000 specjalnej ochrony ptaków OSO "Puszcza Augustowska" LB200002J, w tych samych granicach znajduje się projektowany Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Natura 2000 "Ostoja Augustowska", PLH200005). Powyższe oraz istniejące na etapie sporządzania planu faktyczne zagospodarowanie działek nr: [...] zadecydowały o zagospodarowaniu tego obszaru w sposób wskazany w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. z zachowaniem części naturalnego krajobrazu i zagospodarowania.

Organ podkreślił, że ocena wartości tego terenu pod względem przyrodniczym zawarta została w opracowaniach, sporządzanych dla potrzeb planistycznych miasta.

Z załącznika kartograficznego nr 5 do sporządzonego w 2015 r. "Opracowania ekofizjograficznego miasta Suwałki dla potrzeb zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" wynika, iż teren, o którym mowa, wskazany jest jako płat ekologiczny drobnych kompleksów leśnych, semileśnych i zadrzewień, stanowiący składową lokalnego systemu osnowy ekologicznej. Zgodnie z obecnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk (uchwała nr XX/232/2016 z dnia 25 maja 2016 r.), tereny te oznaczono jako tereny zalecane do kształtowania zieleni krajobrazowej i ciągów ekologicznych. Zdaniem organu, nie nastąpiło naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Przyjęte w przedmiotowej uchwale rozwiązania planistyczne są słuszne i poprawne, zgodne z zasadami ładu przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 17 maja 2018 r. skarżący sprecyzował swoje stanowisko i odniósł się do treści odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że na skutek regulacji planu, w szczególności ustaleń dla obszaru o symbolu 57ZN zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przestała pełnić funkcję dominującą dla jego działek, skoro stanowi niecałe 33% (1,47 ha z 4, 47 ha).

Podczas rozprawy w dniu 24 maja 2018 r. pełnomocnicy organu udzielili wyjaśnień na pytania sądu i podtrzymali stanowisko z odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu w części, tj. w zakresie zarzutu obejmującego § 44 części tekstowej i odpowiadający tej regulacji fragment części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], natomiast w pozostałym zakresie skarga podlega oddaleniu.

Skarga w sprawie niniejszej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej: u.s.g. Brzmienie tego przepisu w ostatnim czasie uległo zmianie. Przed dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. posiadał następujące brzmienie: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po dniu 1 czerwca 2017 r. z treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wyeliminowano obowiązek poprzedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nastąpiło to na podstawie art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ). Wraz z tą zmianą znowelizowano również przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., który przed zmianą przewidywał wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania jeśli taka odpowiedź nie została udzielona. Po zmianie wprowadzono termin trzydziestodniowy od dnia dowiedzenia się o podjęciu aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nią nadanym, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego uchwalonych przed dniem 1 czerwca 2017 r. aktualny pozostaje obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz terminy zaskarżenia wynikające z brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed tej daty.

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała została podjęta w dniu 25 września 2013 r. Skarżący w piśmie z dnia 9 stycznia 2018 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (k. 35), zaś skargę – wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie – wniósł w dniu 27 lutego 2018 r. Formalne wymagania skargi dotyczące wyczerpania środków zaskarżenia oraz zachowania terminu zostały spełnione.

Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest również wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego; o sposobie załatwienia skargi przez sąd (od dnia 15 sierpnia 2015 r. brak naruszenia interesu prawnego w skardze wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest podstawą jej odrzucenia – art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.); o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie tej trzeciej kwestii wskazać należy, że zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza granice, w jakich zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Innymi słowy, sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2016 r. w sprawie II OSK 137/15: "w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Natomiast sprawdzenie przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, w zależności od charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały bądź tylko jej części" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skarżący wykazał istnienie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Przede wszystkim działki skarżącego nr [...] znajdują się w granicach objętych planem, który wprowadza na znacznej ich części zakaz zabudowy (obszar 57ZN, 54ZL, 55ZL) lub ograniczenie tej zabudowy do określonego jej rodzaju (53MP). Jak trafnie wskazał skarżący, znaczna część jego nieruchomości (około 3 ha) przy ogólnej jej powierzchni około 4,5 ha została faktycznie wyłączona spod zabudowy, stała się niemożliwa do zagospodarowania zgodnie z dotychczasowymi zamierzeniami, a tym samym skarżący nie może w pełni swobodnie, jako właściciel, planować przyszłej zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Swoistego rodzaju przedłużeniem, konsekwencją uprawnień wynikających z prawa własności jest m. in. prawo do zabudowy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. O ile zatem zapisy planu uniemożliwiają skarżącemu zabudowę działek zgodnie z jego dotychczasowym zamierzeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) lub w ogóle tę zabudowę wyłączają, o tyle naruszają jego jako właściciela uprawnienie do zabudowy, a tym samym naruszają jego interes prawny.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza jednak do uwzględnienia skargi w całości. Do tego bowiem konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący (vide wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16, CBOSA).

W przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na ściśle określonych naruszeniach, tj. naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania oraz naruszeniu właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sąd przytoczył w brzmieniu z daty podejmowania zaskarżonej uchwały, bowiem na tę datę odbywa się kontrola aktu. W poprzednim stanie prawnym nieważność planu powodowało zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu oraz istotne naruszenie trybu jest sporządzania. Sytuacja uległa zmianie z dniem 18 listopada 2015 r. na skutek nowelizacji z dnia 9 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1777). Obecnie dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu konieczne jest ustalenie istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenie trybu jego sporządzania. W sprawie niniejszej ma jednak zastosowanie brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sprzed nowelizacji, tj. z daty podejmowania zaskarżonej uchwały. Przy czym, jak wyżej wskazano, kontrola ograniczona jest do indywidualnego naruszenia interesu prawnego, chyba że naruszenie byłoby istotne z punktu widzenia treści całej uchwały.

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, zaś – jak częściowo trafnie wskazał skarżący - doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do części tekstowej i graficznej planu, jednakże wyłącznie w zakresie regulacji § 44 odnoszącej się do działek skarżącego nr [...], nie zaś w pozostałym zarzuconym zakresie.

Odnośnie trybu sporządzania planu to wskazać należy, że był on prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń sądu z punktu widzenia legalności, jak też zarzutów w tym zakresie nie podniósł skarżący.

Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (vide np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16 oraz z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1593/11, CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie stwierdził istotnych naruszeń procedury planistycznej.

Procedura została zainicjowana uchwałą z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Stanisława Staniszewskiego w Suwałkach. W dniu 19 lipca 2011 r. ogłoszono i obwieszczono o przystąpieniu do prac planistycznych oraz pouczono zainteresowanych o możliwości i terminie składania wniosków do planu, jak też zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Stosowne wnioski wpłynęły, w tym wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 21 września 2011 r., dotyczący przeznaczenia działek nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W pozostałych wnioskach przeważały tożsame żądania, nielicznie wnioskowano o zabudowę wielorodzinną jak też o uzupełniającą zabudowę usługową. Organy i instytucje właściwe do uzgadniania i opiniowania planu przedstawiły własne stanowiska nie zgłaszając zastrzeżeń a jedynie formułując konieczne, w ich ocenie, wymagania do spełnienia. Wnioski rozpatrzono na posiedzeniu Kolegium Prezydenta Miasta w dniu 2 listopada 2011 r. postanawiając, że "teren miejski sąsiadujący z kompleksem leśnym należy przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" (k. 498 akt adm.). Sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu (k. 458 akt adm.), uzgodniono zakres i stopień szczegółowości informacji, które powinny być zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko (k. 448, 432 akt adm.), przeprowadzono procedurę uzgodnieniową i opiniodawczą uzyskując w tym zakresie pozytywne stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, za wyjątkiem opinii Miejskiej Komisji Urbanistycznej, która na posiedzeniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. zaopiniowała projekt planu negatywnie (k. 368) w zakresie m.in. linii zabudowy od strony kolei, etapowania, rodzaju zabudowy (deweloperska czy indywidualna). Dodać należy, że na wykazie opinii (k. 366) opisano tę opinię jako pozytywną wbrew jej treści. Sporządzono także prognozę oddziaływania na środowisko (k. 282 akt adm.). W dniu 3 października 2012 r. ogłoszono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania planu na środowisko (k. 270-274). W dniu 25 października 2012 r. przeprowadzono pierwszą dyskusję publiczną nad projektem planu. W wyniku obwieszczenia zostało zgłoszonych 10 uwag, które rozpatrzono na posiedzeniu Kolegium Prezydenta Miasta w dniu 18 grudnia 2012 r. (k. 218). Żadna z uwag nie została zgłoszona przez skarżącego. Następnie projekt planu ponownie przesłano do uzgodnień i opiniowania (k. 200 akt adm.). Tym razem wszystkie zgłoszone opinie były pozytywne, w tym opinia Miejskiej Komisji Urbanistycznej (k. 184), zaś w pozostałym zakresie nie zgłoszono zastrzeżeń (k. 182). Także uzyskano brak zastrzeżeń organów uzgadniających (k. 166-168). W następnym etapie procedury planistycznej jeszcze raz wyłożono projekt planu do publicznego wglądu (w dniu 8 maja 2013 r.). Wpłynęły uwagi, jednak żadna z nich nie pochodziła od skarżącego. W dniu 16 maja 2013 r. przeprowadzono drugą dyskusję publiczną nad projektem planu oraz na posiedzeniu Kolegium Prezydenta Miasta wszystkie uwagi zdecydowano się odrzucić, w tym w odrębnych, indywidualnie adresowanych do autorów uwag pismach Prezydent Miasta ustosunkował się do poszczególnych uwag (k. 97- 126 akt adm.). Ostatecznie w dniu 25 września 2013 r. podjęto zaskarżoną uchwałę zamieszczając w niej: ustalenie co do zgodności ze Studium (§ 1 ust. 1 planu), informację o sposobie rozpatrzenia uwag oraz informację o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Przedstawiony sposób dokonywania poszczególnych czynności planistycznych nie budzi zastrzeżeń sądu. Skarżący jedynie na etapie ogłoszenia o uchwale intencyjnej zgłosił wnioski, natomiast w następnych etapach procedury planistycznej nie brał aktywnego udziału. Sąd nie stwierdził naruszenia trybu w zakresie interesu prawnego skarżącego, jak i w zakresie mającym wpływ na treść całej uchwały.

Drugą przesłanką z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzącą do częściowej lub całkowitej nieważności planu jest naruszenie zasad jego sporządzania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Jako naruszenie zasad sporządzania planu należy również traktować naruszenie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyrok z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 oraz z dnia 9 października 2007 r., II OSK 401/07, CBOSA). Zgodność ze Studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Dodać należy, że studium posiada część tekstową i graficzną (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.), zatem, w ocenie sądu, zgodność planu ze studium powinna dotyczyć obydwu tych części.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, brak jest zgodności zapisów § 44 zaskarżonego planu z częścią tekstową i graficzną Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego w dniu 30 maja 2012 r. uchwałą Rady Miejskiej w Suwałkach nr XXII/238/2012.

Zgodnie z § 44 zaskarżonego planu:

1. Ustala się linie rozgraniczające wyznaczające teren zieleni nieurządzonej o funkcji krajobrazowej i ekologicznej oraz izolacyjnej od terenów leśnych, oznaczony na rysunku planu symbolem 57ZN o powierzchni ok. 2,64 ha.

2. W zakresie przeznaczenia podstawowego na terenach wymienionych w ustępie 1 przewiduje się utrzymanie terenów otwartych zagospodarowanych zielenią.

3. W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego przewiduje się możliwość realizacji ścieżek i ciągów spacerowych oraz terenowych urządzeń rekreacyjnych i wypoczynkowych.

4. Zakazuje się zabudowy i grodzenia terenu.

5. Zakazuje się wykonywania prac ziemnych, naruszających naturalne ukształtowanie terenu.

Jak wynika z części graficznej planu, uwzględnianej w zestawieniu z grafiką przedstawiającą strukturę własności na obszarze objętym planem (k. 486 akt adm.), a co potwierdza także treść odpowiedzi na skargę (k. 43), teren oznaczony symbolem 57 ZN obejmuje wyraźnie część dwóch działek skarżącego, tj. nr [...]. Na rysunku planu teren 57ZN jest wyraźnie oddzielony wyrysowanymi granicami i innym kolorem (jaśniejszym zielonym) od terenów o zagospodarowaniu i przeznaczeniu leśnym (54ZL i 55ZL). Teren 57ZN otacza teren leśny 54ZL i 55ZL. Z treści § 44 planu jednoznacznie wynika, że teren 57ZN nie jest przeznaczony pod zabudowę (zakazano zabudowy i grodzenia), a przewidziano na nim przeznaczenie rekreacyjno – spacerowo – wypoczynkowe. Brak możliwości grodzenia oznacza, że jest to teren z dostępem otwartym (de facto powszechnym).

Odnosząc powyższą treść § 44 tekstu planu i odnosząc położenie na rysunku planu terenu 57ZN do treści i rysunku Studium z 2012 r. wskazać należy na widoczną i wyraźną sprzeczność. Na rysunku Studium zaznaczono kolorem zielonym jedynie teren leśny odpowiadający umiejscowieniem i wielkością terenowi leśnemu oznaczonemu na rysunku planu jako 54ZL i 55ZL. W otoczeniu tego terenu leśnego (w południowej części jednostki podstawowej D6) na rysunku Studium znajduje się obszar oznaczony kolorem jasnoróżowym, charakterystyczny dla przeważającej części obszaru jednostki D6. Nie wynika z rysunku Studium, aby w południowej części jednostki D6, w szczególności w otoczeniu terenu leśnego oznaczonego na rysunku planu jako 54ZL i 55ZL, znajdował się inny teren o przeznaczeniu leśnym lub innym wskazującym na zieleń (urządzoną, nieurządzoną). Z legendy Studium wynika, że teren oznaczony kolorem jasnoróżowym to obszar przewidywany pod zabudowę wymagający regulacji granic, w tym scalenia i podziału. Jeszcze raz podkreślić należy, że takie właśnie przeznaczenie znajduje się na rysunku Studium wokół terenu leśnego oznaczonego na rysunku skarżonego planu jako 54ZL i 55ZL. W konsekwencji, rysunek Studium z 2012 r. nie odzwierciedla istnienia lub przewidywania jakiegokolwiek terenu zielonego wokół przyszłego terenu 54ZL i 55ZL, natomiast odzwierciedla przeznaczenia tego terenu pod zabudowę.

Dla wzmocnienia tej argumentacji wskazać należy na inne okoliczności.

Po pierwsze, na legendzie rysunku Studium z 2012 r. przewidziano określone oznaczenie kolorystyczne dla terenów innych niż leśne, zalecanych do kształtowania zieleni krajobrazowej i ciągów ekologicznych. Żadne takie oznaczenie kolorystyczne nie znajduje się na rysunku tegoż Studium w sąsiedztwie (w otoczeniu) terenów przewidzianych w skarżonym planie jako 54ZL i 55ZL.

Po drugie, sąd – dla wszechstronnej kontroli legalności - przeanalizował rysunek Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałki uchwalonego dnia 25 maja 2016 r. (uchwała nr XX/232/2016). Rysunek ten znajduje się w teczkach papierowych akt administracyjnych jako załącznik nr 4. Wynika z niego, że wokół terenów oznaczonych w planie z 2013 r. symbolami 54ZL i 55ZL wyznaczono tereny zielone, czego w Studium z 2012 r nie uwidoczniono. Tereny te, tj. tereny zielone inne niż leśne (na rysunku Studium z 2016 r.) okalają obszar 54ZL i 55ZL, zaś ich oznaczenie kolorystyczne według legendy do rysunku Studium z 2016 r. oznacza, że są to tereny zalecane do kształtowania zieleni krajobrazowej i ciągów ekologicznych.

Po trzecie, dopiero na opracowaniu ekofizjograficznym z czerwca 2015 r. uwidoczniono teren zieleni wokół obszaru leśnego 54ZL i 55L (oznaczony jako 57ZN). Takie przeznaczenia tego terenu (zielone, inne niż leśne) nie znajdowało jednak odzwierciedlenia na rysunku Studium z 2012 r.

Powyższe oznacza, że na rysunku Studium z 2012 r. nie przewidziano tych elementów zagospodarowania terenu (57ZN), które znalazły się w treści § 44 i na rysunku planu z dnia 25 września 2013 r.

Odnośnie zaś treści Studium z 2012 r. i jej relacji do § 44 zaskarżonego planu to wskazać należy, że działki skarżącego położone są w jednostce strukturalnej D z oznaczeniem jednostki podstawowej D6. Z opisu ogólnego jednostki strukturalnej D w zakresie "Ogólne kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym oraz przeznaczenie terenów" wynika, że funkcją dominującą na tym obszarze jest "zieleń krajobrazowa, w tym tereny objęte granicami Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie", obszary produkcji rolnej, ogrody działkowe oraz obszary eksploatacji kruszywa", zaś funkcją pozostałą m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, tereny usług sportu i rekreacji oraz usług komercyjnych, tereny zamknięte kolejowe wokół toru szlakowego Białystok – Granica Państwa, obiekty handlowe, ogrody działkowe. W części "Polityka przestrzenna" dla jednostki strukturalnej D przewidziano:

- obszary do zainwestowania – tereny nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położone między terenami kolejowymi a ulicą Stanisława Staniszewskiego;

- zalecane standardy zagospodarowania terenu i kształtowania nowej zabudowy – zachowanie w strukturze przestrzennej terenów zalecanych do kształtowania zieleni krajobrazowej wyłączonych z zabudowy. Kształtowanie publicznych terenów rekreacyjnych i sportowych w oparciu o tereny zieleni krajobrazowej, tereny powyrobiskowe, tereny nadrzeczne;

- ochrona przyrody i krajobrazu – ochrona terenów cennych przyrodniczo wskazanych w Studium, zachowanie terenów wskazanych jako zalecane do kształtowania zieleni krajobrazowej;

- tereny wyłączone spod zabudowy: a) tereny zalecane do kształtowania zieleni krajobrazowej i ciągów ekologicznych, b) tereny wód powierzchniowych, naturalne i utworzone poprzez gospodarkę człowieka (powyrobiskowe zbiorniki wodne), c) tereny lasów, d) obszary rolnicze [...].

Zdaniem sądu, z powyższego wynika, że w części tekstowej Studium z 2012 r. przewidziano do wydzielenia na terenie jednostki strukturalnej D tereny zieleni krajobrazowej i tereny ciągów ekologicznych wyłączone spod zabudowy, jednakże jednocześnie w tymże tekście używa się sformułowania, iż mają to być tereny "wskazane" w Studium. Mając na uwadze, że część tekstowa i graficzna Studium powinny być spójne i wzajemnie się uzupełniać, powyższą treść Studium należy rozumieć jako tę, która znajduje swoje odzwierciedlenie w części graficznej dokumentu. Potwierdza to przywołana wyżej treść legendy części graficznej Studium, z której wynika rozróżnienie kolorystyczne terenów lasów oraz terenów zalecanych do kształtowania zieleni krajobrazowej i ciągów ekologicznych. Oznacza to, że tereny "wskazane jako zalecane do kształtowania zieleni krajobrazowej" według treści Studium (tekst) powinny znajdować swoje odzwierciedlenie jako tereny "zalecane do kształtowania zieleni krajobrazowej" według rysunku Studium. Tymczasem, jak wyżej wskazano, na rysunku Studium nie odzwierciedlono na obszarze, na którym znajdują się działki skarżącego, terenów zalecanych do kształtowania zieleni krajobrazowej, a odzwierciedlono jedynie tereny leśne. Przeciwko tej konkluzji nie może odnieść skutku podnoszony w odpowiedzi na skargę argument o skali mapy Studium i skali mapy planu, bowiem niezależnie od tej skali brak zaznaczenia na rysunku Studium innych terenów niż leśne na obszarze położenia działek skarżącego jest widoczny i możliwy do poddania go ocenie i weryfikacji.

Dodać również należy, że w opisie jednostki podstawowej D6 nie ma mowy o zieleni krajobrazowej czy zieleni nieurządzonej o funkcji krajobrazowej i ekologicznej oraz izolacyjnej od terenów leśnych (jak tę zieleń oznaczono w § 44). W opisie w Studium znajdują się zaś następujące ustalenia w zakresie "Kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym oraz przeznaczenia terenów": funkcja dominująca – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; funkcje pozostałe – usługi podstawowe, zieleń urządzona, komunikacja; kierunki zmian – zmiana funkcji terenów, wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę, zmiany związane z budową Rail Baltica. Zdaniem sądu, opis "Kierunków zmian" należy odczytywać w kontekście dotychczasowego przeważającego zainwestowania terenu, który opisano jako "tereny rolne. Na obszarze jednostki znajdują się ponadto niewielkie skupisko zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz pojedyncze siedliska rolnicze" (s. 203 Studium z 2012 r.). A więc "kierunki zmian" to kierunki modyfikacji dotychczasowego zainwestowania rolnego i w niewielkim stopniu mieszkalnego. W opisie "Kierunków zmian" ani nie wskazano na istnienie na ww. terenie skupisk zieleni krajobrazowej, ani na zamiar utworzenia terenów takiej zieleni, której istnienie czy planowanie jest związane z zakazem zabudowy. Wręcz przeciwnie, rysunek Studium pozwalał skarżącemu na pozostawanie w przekonaniu, że oprócz terenów oznaczonych jako leśne – pozostały obszar jednostki podstawowej D6, w jej części południowej, jest obszarem przeznaczonym do zabudowy, zwłaszcza jednorodzinnej. Utwierdzić go w tym mogła również treść "Analizy zasadności sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Stanisława Staniszewskiego w Suwałkach" (maj 2011 r.), gdzie na stronie 5 wskazuje się, iż "Wiodącą funkcją terenu objętego granicami opracowania planu będzie budownictwo mieszkaniowe z usługami podstawowymi oraz zieleń towarzysząca".

Na marginesie jedynie dodać należy, że na dołączonym do ww. Analizy wyciągu ze zmiany Studium (k. 629 akt adm.) w ogóle nie jest zaznaczona na obszarze działek skarżącego jakakolwiek zieleń, w tym nawet teren leśny.

Sąd ma przy tym ma na uwadze, że – jak wynika z akt administracyjnych – na treść zaskarżonego planu miały wpływ także wyniki inwentaryzacji terenu (k. 488 akt adm.). Zauważyć jednak należy, że uchwała intencyjna w sprawie planu została podjęta w czerwcu 2011 r. Studium zmieniono w maju 2012 r. Zaskarżony w sprawie niniejszej plan uchwalono we wrześniu 2013 r. Skoro zatem w Studium uchwalonym rok przed uchwaleniem planu zaznaczono wyłącznie teren leśny (południowa część jednostki podstawowej D6), a nie zaznaczono możliwego do odznaczenia, według legendy do Studium, terenu zieleni krajobrazowej oraz skoro teren zieleni krajobrazowej wprowadzający zakaz zabudowy i grodzenia (§ 44 ust. 4 planu) znalazł się w planie niecały rok później i na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji – to można przypuszczać, że na terenie obecnie oznaczonym 57ZN istniała jakaś zieleń, oprócz leśnej, jednak na rysunku Studium jej nie odzwierciedlono wprowadzając u odbiorców Studium przekonanie o możliwości zabudowy tego terenu w przyszłości. Zwłaszcza że ogólnym założeniem autorów planu było zwiększenie powierzchni zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. A zatem skarżący ma uzasadnione podstawy do twierdzenia, że doszło do niezgodności planu ze Studium. Powyżej opisana sytuacja stanowiła rodzaj zaskoczenia obywatela rozwiązaniami przestrzennymi lokalnego prawodawcy i nie może być zaakceptowana w demokratycznym państwie prawa.

Poza tym, jak trafnie zwraca uwagę skarżący, tereny oznaczone w planie jako 57ZN nie są terenami podlegającymi szczególnej ochronie przyrodniczej czy krajobrazowej i jako takie nie zostały zidentyfikowane w Studium. Fakt, że teren ten graniczy od południa z terenem prawnie chronionym nie przekłada się na konieczność objęcia go taką samą, podobną lub o podobnych skutkach formą ochrony w zaskarżonym planie.

Nieprzekonujące jest również powoływanie się przez organ na zamiar stworzenia terenu zieleni izolacyjnej od terenów leśnych. Nie istnieją wymagania prawne tworzenia takich pasów zieleni ochronnej od strony terenów leśnych, zaś fakt wprowadzenia na tym terenie dodatkowo zakazu zabudowy i grodzenia nie jest niczym uzasadniony. Argument zaś o funkcjonowaniu strzelnicy trafia w próżnię w sytuacji przyznania na rozprawie przez pełnomocników organu, że "strzelnica funkcjonuje na terenie leśnym od strony południowej leżącej poza granicami planu. Wokół strzelnicy jest wyznaczona strefa ochronna – teren zamknięty. Granice terenu zamkniętego nie stykają się z granicami planu. W tym roku Ministerstwo Obrony powiększyło teren zamknięty w związku z planami rozbudowy strzelnicy. Funkcjonowanie strzelnicy będzie stwarzało uciążliwość dla mieszkańców". Podkreślić trzeba, że sąd kontroluje zaskarżoną uchwałę na datę jej podjęcia. Okoliczność planowanej rozbudowy strzelnicy ujawniona na etapie rozpoznawania w 2018 r. skargi na plan uchwalony w 2013 r. jest bez znaczenia dla kontroli legalności planu. Skoro zatem w dacie uchwalania planu granice terenu zamkniętego wokół strzelnicy nawet nie "dotykały" granic planu, to oznacza to, że funkcjonował już teren izolujący strzelnicę od terenu objętego granicami planu, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową.

Trafnie skarżący wskazał również, że powoływanie się przez organ na "Opracowanie ekofizjograficzne" sporządzone w czerwcu 2015 r. jako na argument przemawiający za regulacjami zaskarżonego planu uchwalonego w 2013 r. jest niezrozumiałe. Sąd także nie ocenia w niniejszym postępowaniu treści Studium uchwalonego w maju 2016 r. Należy jednak wskazać, że istotnie – jeśli chodzi o teren, na którym znajdują się działki skarżącego, objęty regulacją § 44 zaskarżonego planu – zaskarżony plan w tym zakresie nie był uszczegółowieniem Studium z 2012 r. Natomiast rysunek Studium z 2016 r. sprawia wrażenie dostosowanego do treści zaskarżonego planu z 2013 r.

Reasumując dotychczasowe rozważania należy wskazać, że w zakresie regulacji § 44 zaskarżonego planu doszło do uchybienia zasadom sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.zp.), które to uchybienie dotyczy indywidualnego interesu prawnego skarżącego i narusza go w sposób uzasadniający eliminację ww. regulacji z obrotu prawnego. Organ, korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego, które jest rodzajem swobody decydowania o kierunkach i rodzaju przestrzennego zagospodarowania oraz które uprawnia nawet do ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw, jak np. prawo własności (i wynikającego z niego prawa do zabudowy), nadużył władztwa w sprawie niniejszej. Oczywiste jest, że skorzystanie z władztwa planistycznego będzie często pozostawało w konflikcie z indywidualnymi uprawnieniami właścicieli terenów. Nie mogą oni zawsze oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Innymi słowy, wprowadzone ograniczenia nie zawsze będą odpowiadały zamierzeniom zainteresowanych podmiotów. Jednakże ww. władztwo nie oznacza dowolności i arbitralności kształtowania przestrzeni publicznej. Chodzi bowiem o to, by wprowadzane ograniczenia miały miejsce na podstawie i w granicach prawa (art. 6 Konstytucji RP). Odnośnie prawa własności wskazać trzeba, że o ile zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób jego wykonywania, o tyle każde istotne ograniczenie prawa własności powinno znajdować swoje uzasadnienie i być przyjmowane z poszanowaniem reguł prawa, przy zachowaniu sprawiedliwej równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki.

W sprawie niniejszej teren oznaczony symbolem 57ZN jest terenem faktycznie wyłączonym nie tylko spod zabudowy, ale i na którym obowiązuje zakaz grodzenia. Faktycznie zatem, jak twierdzi skarżący, stał się terenem przestrzeni powszechnie dostępnej, mimo że formalnie nie został przewidziany i wyraźnie wskazany w Studium do takiego zagospodarowania, a zasadnie można było na podstawie Studium oczekiwać możliwości zabudowy tego terenu. Rysunek Studium nie uwzględniał tego terenu jako wyłączonego spod zabudowy, a w odniesieniu do części tekstowej Studium – rysunek nie wskazywał terenu odpowiadającego obecnemu 57ZN jako terenu jakiejkolwiek zieleni wyłączonej spod zabudowy. Tym samym takie jego przeznaczenie w planie jest przeznaczeniem naruszającym interes skarżącego w sposób nadmierny, nieproporcjonalny, którego źródłem jest dopuszczenie się naruszenia zasad sporządzania planu. A zatem regulacja § 44 podlegała eliminacji z obrotu prawnego w zakresie w jakim wskazano w wyroku w sprawie niniejszej.

Eliminacją wyżej opisaną nie objęto działki nr [...]. Jak wynika z analizy dokumentu "Struktura własności" (k. 486 akt adm.) i rysunku planu oraz z treści odpowiedzi na skargę, przeznaczenie o symbolu 57ZN nie ogranicza możliwości zabudowy tej działki w sposób naruszający zasady sporządzania planu, a w konsekwencji interes skarżącego.

Skład orzekający w sprawie niniejszej ocenił natomiast pozostałe zarzuty skargi jako niezasadne i bezskuteczne, co spowodowało jej oddalenie w tym zakresie.

W szczególności regulacja § 45 zaskarżonego planu nie może być skutecznie podważona. Zgodnie z jej treścią:

ust. 1. Ustala się linie rozgraniczające wyznaczające tereny leśne pozostające w dotychczasowym użytkowaniu oznaczone na rysunku planu symbolami: 54ZL o powierzchni ok. 0,49 ha, 55ZL o powierzchni ok. 0,11 ha i 56ZL o powierzchni ok. 0,27 ha;

ust. 2 Na terenach leśnych obowiązuje bezwzględny zakaz zabudowy.

Podkreślić należy, że tereny oznaczone jako 54ZL i 55L zostały zaznaczone jako tereny leśne na rysunku Studium z 2012 r., zaś – jak wyżej wskazano – opis jednostki strukturalnej D przewiduje tereny leśne jako wyłączone spod zabudowy (s. 191 tego Studium). Oznacza to, że w tym zakresie część graficzna i tekstowa Studium są ze sobą spójne, które to ustalenia obowiązywały przy uchwalaniu zaskarżonego planu zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia zasad sporządzania planu, a wyłączenie terenów leśnych spod zabudowy ma swoje umocowanie również biorąc pod uwagę wyważenie interesu publicznego (ochrona przyrody, krajobrazu) i prywatnego. Zdaniem sądu, interes prywatny w tym przypadku powinien ustąpić z uwagi na ochronę wartości wyższych, związanych z ochroną przyrody i wartości terenów biologicznie czynnych oraz korzystnych dla zdrowia i życia ludzkiego. Na marginesie jedynie należy wskazać, że także skarżący przyznał, iż "może się zgodzić z przeznaczeniem istniejącego na gruncie lasu na cele leśne (54Zl, 55ZL)". Świadczy to o zrozumieniu konieczności ustąpienia prawa do zabudowy na rzecz wartości ogólnospołecznych, podyktowanych troską o dobro wspólne.

Zdaniem sądu, nie naruszono również zasad sporządzania planu, w tym nie dopuszczono się przekroczenia granic władztwa planistycznego w odniesieniu do przeznaczenia terenu 53MP. Zgodnie z § 39 zaskarżonego planu na terenie tym:

ust. 1 Ustala się linie rozgraniczające wyznaczające teren projektowanej zabudowy pensjonatowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 53MP, o pow. ok. 1,29 ha.

2. W zakresie przeznaczenia podstawowego w granicach terenu wymienionego w ustępie 1 przewiduje się realizację zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej wolno stojącej.

3. W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego możliwa jest realizacja usług nieuciążliwych uzupełniających profil świadczonych usług pensjonatowych takich jak: gastronomia, ochrona zdrowia, SPA.

4. Dopuszcza się zamiennie realizację funkcji mieszkaniowej rezydencjonalnej.

5. Ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) przy podziale terenu na działki budowlane, należy zachować zasady ustalone w § 10 niniejszej uchwały i określone na rysunku planu;

2) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, w odległości 5,00 m od linii rozgraniczającej ulicy dojazdowej, 10,00 m od linii rozgraniczającej ulicy zbiorczej;

3) powierzchnia zabudowy na wydzielonej działce budowlanej nie może być większa niż 1000 m2

4) powierzchnia terenu biologicznie czynnego powinna zajmować nie mniej niż 50% powierzchni działki;

5) dopuszcza się budowę parterowego budynku gospodarczo-garażowego służącego wyłącznie do obsługi głównej funkcji terenu, o powierzchni zabudowy nie większej od powierzchni zabudowy budynku mieszkalno-pensjonatowego;

6) dopuszcza się zlokalizowanie do czterech obiektów uzupełniających funkcję podstawową w części ogrodowej terenu o powierzchni zabudowy do 40 m2 każdy, w obrębie jednej działki budowlanej;

7) ogrodzenia o maksymalnej wysokości do 1,8 m, z zakazem stosowania prefabrykowanych elementów betonowych, za wyjątkiem słupków;

8) nakazuje się wydzielenie w granicach działek miejsc z dostępem do drogi, przeznaczonych na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych;

9) obsługę komunikacyjną terenów przewiduje się z projektowanej ulicy dojazdowej 11KD.

6. (ustalono szczegółowe warunki architektoniczne zabudowy).

Zgodnie zaś z § 8 pkt 16 zaskarżonego planu, przez zabudowę pensjonatową należy rozumieć "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią posiadającą co najmniej 7 pokoi przeznaczonych do wynajmu i z możliwością wydawania gościom całodziennych posiłków". Zgodnie z § 8 pkt 17 planu, przez zabudowę rezydencjonalną należy rozumieć "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni zabudowy zawartą pomiędzy 250 m2 a 1000 m2 i powierzchnią działki powyżej 3000 m2".

Odnośnie regulacji § 39 zaskarżonego planu zauważyć należy, że na rysunku Studium z 2012 r. teren 53MP jest objęty kolorem jasnoróżowym jako przeznaczony pod zabudowę wymagający regulacji granic, w tym scalenia i podziału. W części tekstowej Studium w opisie jednostki podstawowej D6 jako funkcje pozostałe na pierwszym miejscu wymieniono "usługi podstawowe". W tekście planu w § 8 pkt 15 zawarto definicję "usług nieuciążliwych" rozumianych jako "działalność gospodarcza, lub usługowa, których ewentualna uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywoływana przez tą działalność nie może wykraczać poza granice obiektu lub działki, a tym samym powodować konieczności ustanowienia stref ochronnych lub stref ograniczonego użytkowania na terenach osób trzecich, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi". W trakcie rozprawy w dniu 24 maja 2018 r. pełnomocnicy organu wskazali odnośnie zabudowy rezydencjonalnej i pensjonatowej na terenie 53MP, że: zaplanowano ją z uwagi na większą powierzchnię działek na tym terenie oraz względy ekonomiczne dotyczące uzbrojenia terenu; po wschodniej stronie zabudowy pensjonatowej znajduje się zbiornik wodny Sobolewo, który funkcjonuje jako plaża nieurządzona, a będzie urządzonym terenem rekreacyjnym; są już przewidziane planem jego urządzenia; zabudowa ta mieści się w funkcjach przewidzianych dla tego terenu w Studium, a Studium nie przewiduje ściśle i konkretnie funkcji zabudowy.

Powyższe wskazuje, zdaniem sądu, że zaprojektowanie zabudowy pensjonatowej, z dopuszczeniem zamiennie rezydencjonalnej, mieści się w zakresie zabudowy mieszkaniowej z usługami podstawowymi (nieuciążliwymi). Przede wszystkim sąd nie dostrzega niezgodności z rysunkiem i tekstem Studium, które przewidywały zabudowę terenu jednostki D6 także usługami podstawowymi. Po drugie, nie zostało wyłączone na terenie o symbolu 53MP prawo zabudowy przez skarżącego, a jedynie zostało ono ograniczone i to w granicach zgodnych z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, na tym terenie skarżący ma możliwość realizacji trzech odrębnych budynków mieszkalnych, a zatem może zrealizować zabudowę mieszkaniową. Funkcja pensjonatowa, zamiennie rezydencjonalna, jest uzasadniona położeniem tego terenu (obok terenu objętego ochroną od południa poza granicami planu, obok terenu leśnego 54L od zachodu, obok terenów rekreacyjnych nad zbiornikiem wodnym od wschodu), a przede wszystkim wynika z wielkości działek i uzbrojenia terenu. Zdaniem sądu, w tym zakresie nie można stwierdzić, że ingerencja w interes prawny skarżącego nastąpiła poza granicami prawa, tj. z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Położenie działki skarżącego nr [...] w narożniku okalanym przez tereny leśne i tereny rekreacyjne powoduje, że sytuacja tego obszaru różni się od sytuacji terenów na północ i zachód przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wyraźnie widać, że część południowa jednostki strukturalnej D6 jest traktowana nieco odmiennie niż jej pozostała część, właśnie z uwagi na położenie. Stąd też tę różnicę organ planistyczny wychwycił i przełożył na regulację oznaczoną symbolem 53MP. Jak wyżej wskazano, nie pozostaje to też w sprzeczności z częścią tekstową i graficzną Studium. Nie budzi zatem zastrzeżeń sądu, co prowadziło do oddalenia skargi w tym zakresie.

Reasumując, niewątpliwa ingerencja w interes prawny skarżącego polegająca na wykluczeniu możliwości realizacji zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 57ZN godzi nie tylko w interes skarżącego, ale i w obiektywny porządek prawny, co skutkowało eliminacją § 44 zaskarżonego planu w odniesieniu do dwóch działek skarżącego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 wyroku). W pozostałym zakresie (zaskarżone § 39 i § 45) regulacje planu, w ocenie sądu, pozostają w granicach władztwa planistycznego oraz nie noszą cech naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co wyżej wyjaśniono. Stąd też skarga podlegała oddaleniu w tej części, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., przy czym koszty te stanowił wpis od skargi w kwocie 300 zł.