Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3 w zw. z art. 7. art. 9 i art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1969 nr 156 poz 8 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw  kolejowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1642/11 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłacenia rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 57200 (pięćdziesiąt siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem dnia 5 marca 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1642/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłacenia rekompensaty, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 107.200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] Spółka Akcyjna w W. pismem z 10 czerwca 2010r. zwróciła się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o przyznanie i wypłacenie w 2011r. należnej kwoty rekompensaty w wysokości 38.252.000,00 zł, z tytułu normalizacji rachunkowości. Wnosząc o powyższe Spółka [...] S.A. powołała się na art. 1, art. 3, art. 4, art. 7 i art. 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 z 26 czerwca 1969r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych (Dz. U. UE L z 28 czerwca 1969r. ze zm.). Wyjaśniła, że wnioskiem o normalizację rachunkowości objęte są wydatki ponoszone przez Spółkę [...], a związane z funkcjonowaniem S. O. K. Obowiązek pokrywania kosztów w ww. zakresie nałożono na zarządcę kolei w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Podniosła jednocześnie, iż obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa kolei, który dokonuje się za pośrednictwem S. O. K., w sposób oczywisty wykracza poza statutowy przedmiot działalności Spółki. Spółka [...] wskazała w konsekwencji, że określona we wniosku kwota rekompensaty wynosząca 38.252,000,0 zł odpowiada kategorii wydatków, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1192/69 i została skalkulowana zgodnie z art. 7 ust. 2 lit. a tego rozporządzenia. Spółka [...] zaznaczyła m.in., iż powołane we wniosku rozporządzenie nr 1192/69 ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Spółka [...] została wprowadzona wprost do tego rozporządzenia, w zakresie listy podmiotów uprawnionych do uzyskania normalizacji, i nabyła tym samym, począwszy od 1 maja 2004r., roszczenie do Skarbu Państwa o dokonanie normalizacji. Roszczenie Spółki [...] o wypłatę rekompensaty jest uprawnieniem o indywidualnym charakterze, skutecznym bezpośrednio względem państwa członkowskiego i wykonywanym wprost na podstawie przepisów samego rozporządzenia. W efekcie, począwszy od 1 maja 2004r. Spółka [...] może bezpośrednio powoływać się na przepisy tego rozporządzenia, zarówno w postępowaniu przed sądami krajowymi, jak i przed organami administracji publicznej.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2010r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 2 ust. 1 lit. a, art. 4 ust. 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69, odmówił [...] Spółce Akcyjnej w W. określenia szacunkowej wartości rekompensaty wnioskowej przez Spółkę na kwotę 38.252.000,00 zł z tytułu normalizacji rachunkowości w okresie od 1 stycznia 2011r. do 31 grudnia 2011r., w zakresie obciążeń finansowych ponoszonych przez wnioskodawcę należących do kategorii określonej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1192/69 (kategorii I normalizacji). W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że stosownie do rozporządzenia Ministra Finansów wydanego na podstawie art. 138 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 140 ze zm.), Minister Finansów corocznie określa m.in. termin opracowania przez dysponentów części budżetowych materiałów do projektu ustawy budżetowej na dany rok. W roku 2010, zgodnie z rozporządzeniem z 12 marca 2010r. (Dz. U. Nr 42, poz. 245), termin ten został wyznaczony na dzień 31 marca. Minister Infrastruktury, jako dysponent m.in. części budżetowej "39-Transport", jest obowiązany do opracowania planu rzeczowego zadań realizowanych ze środków budżetowych oraz projektu planu dochodów i wydatków tej części, w obowiązującym go terminie. Jedną z części ww. planu wydatków może stanowić element wskazujący na rekompensatę dla [...] S.A. z tytułu poniesienia szacunkowych wydatków w roku 2011, a związanych z pokrywaniem przez Spółkę kosztów funkcjonowania SOK. [...] S.A. jako beneficjent środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie infrastruktury kolejowej, powinna więc złożyć wniosek w czasie umożliwiającym Ministrowi Infrastruktury jego analizę i rozpatrzenie przed terminem przedłożenia Ministrowi Finansów m.in. projektu planu wydatków części budżetowej będącej w dyspozycji Ministra Infrastruktury. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z ustawą z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu budżetu państwa na rok następny, która zgodnie z art. 141 tej ustawy uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem przedkłada Sejmowi w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 1192/69 wskazuje ponadto, że o podjętej decyzji właściwe władze powiadamiają przedsiębiorstwo kolejowe najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy po otrzymaniu wniosku. Minister Infrastruktury stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe oraz termin, w którym Spółka [...] złożyła wniosek, nie można było zabezpieczyć w budżecie państwa środków na rekompensatę szacunkowych wydatków do poniesienia przez tę Spółkę w roku 2011, a związanych z funkcjonowaniem SOK.

Minister Infrastruktury po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] maja 2011r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż naruszenie przez [...] S.A. normy zawartej w art. 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69, w zakresie terminu składania wniosku o normalizację, powoduje po stronie Ministra Infrastruktury konieczność wydania decyzji odmawiającej określenia szacunkowej wartości rekompensaty na kwotę 38.252.000,00 zł z tytułu normalizacji rachunkowości w okresie od 1 stycznia 2011r. do 31 grudnia 2011r. zakresie obciążeń finansowych ponoszonych przez [...] S.A., związanych funkcjonowaniem SOK, należących do kategorii określonej w art. 4 ust. 1 lit. a wskazanego rozporządzenia. Organ wskazał na dzień 31 marca 2010r., wynikający z rozporządzenia Ministra Finansów z 12 marca 2010r. (Dz. U. Nr 42, poz. 245) i ponownie stwierdził, że [...] S.A. powinna złożyć wniosek o rekompensatę w czasie umożliwiającym jego analizę i rozpatrzenie przed terminem przedłożenia Ministrowi Finansów m.in. projektu planu wydatków części budżetowej będącej w dyspozycji Ministra Infrastruktury. W odniesieniu do pisma z 19 marca 2010r., organ stwierdził, że pismo to miało jedynie charakter informacyjny i nie spełniało żadnych przesłanek formalnych określonych w rozporządzeniu nr 1192/69, a tym samym nie można traktować go jako wniosku zgodnego z ww. rozporządzeniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję, [...] Spółka Akcyjna w W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

-art. 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 poprzez przyjęcie, iż wniosek skarżącej został złożony zbyt późno, aby zabezpieczyć w budżecie państwa odpowiednie środki na cel wskazany we wniosku, podczas gdy tryb pracy nad budżetem państwa umożliwiał organowi zabezpieczenie środków na wypłatę rekompensaty po otrzymaniu wniosku skarżącej;

-art. 12 w zw. z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1192/69 poprzez ich niezastosowanie wobec niewprowadzenia szczegółowych regulacji określających tryb występowania o rekompensatę, organu właściwego do rozpoznania wniosku i zawartości wniosku, prowadzące do nieuzasadnionego potraktowania wniosku o normalizację jako złożonego po terminie i nie zawierającego wymaganych informacji;

-art. 7 ust. 1 Dyrektywy Nr 91/440/EWG z 29 lipca 1991r. (Dz. U. L 237 z 24 sierpnia 1991r., s. 25) w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o normalizację;

-art. 6 ust. 1 Dyrektywy nr 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 lutego 2001r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. U. L 75 z 15 marca 2001r., s. 29) poprzez ich niezastosowanie i niezapewnienie, by zestawienie rachunkowe skarżącej bilansowało z jednej strony dochody z opłat za infrastrukturę, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej oraz finansowanie przez Państwo, a z drugiej strony wydatki na infrastrukturę, co mogłoby zostać zapewnione w drodze uwzględnienia wniosku o normalizację;

-art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie i brak realizacji zasady lojalnej współpracy;

-art. 35§1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po niemalże pięciu miesiącach od daty złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo iż wydanie decyzji nie było poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym;

-art. 10§2 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji;

-art. 107§3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz niewykazanie, dlaczego organ nie mógł po 10 czerwca 2010r. zgłosić odpowiedniej poprawki do sporządzonego uprzednio planu rzeczowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym skarżącej, stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z 20 lutego 2012r. podtrzymano stanowisko co do tego, że sprawa mieści się w definicji sprawy administracyjnej, która może następnie stanowić przedmiot rozpoznania i kontroli przez sąd administracyjny.

W dniu 1 marca 2012r. wpłynęło pismo procesowe Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (będącego następcą prawnym Ministra Infrastruktury), stanowiące załącznik do protokołu rozprawy w którym organ podtrzymał dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko, w tym przedstawione na rozprawie, a wskazujące na to, iż właściwym trybem dla rozpatrzenia wniosku skarżącej o wypłatę rekompensaty był tryb postępowania administracyjnego zakończony wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, iż sprawa ma charakter indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, mogła być załatwiona w oparciu o przepisy k.p.a. i zakończona decyzją administracyjną, stąd też i sąd administracyjny właściwy jest do zbadania jej legalności.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja nie miała prawidłowego uzasadnienia, odpowiadającego wymogom określonym w art. 107§3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawierało koniecznej interpretacji przepisów rozporządzenia, w oparciu o które złożono wniosek w niniejszej sprawie. Koncentrowało się na przepisach krajowych, przy czym nie dokonano ich właściwej analizy w kontekście przepisu, który miał w tym przypadku zasadnicze znaczenie, tj. art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69.

Zaskarżona decyzja zawiera negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie spowodowane zbyt późnym złożeniem wniosku o przyznanie i wypłatę rekompensaty dotyczącej 2011 roku. Wniosek ten złożony został 10 czerwca 2010r., a w ocenie organu należało go złożyć przed 31 marca 2010r., w innym razie brak było możliwości zabezpieczenia w budżecie państwa środków na rekompensatę. WSA stwierdził, że Minister Infrastruktury zajmując takie stanowisko wskazał na art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1192/69, ale przepisów tych nie przytoczył, nie dokonał też żadnej ich wykładni. Skupił się zaś na rozporządzeniu Ministra Finansów wydawanym corocznie w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 138 ust. 6 ustawy o finansach publicznych (zwanym notą budżetową). Wyjaśnił, iż Minister Finansów mocą tego rozporządzenia określa termin opracowania przez dysponentów części budżetowych materiałów do projektu ustawy budżetowej. W 2010 r. termin ten określono do 31 marca. Minister Infrastruktury przyjął tym samym, że wniosek o rekompensatę powinien być złożony przed tą datą. Zaznaczył jednocześnie, że na mocy rozporządzenia nr 1192/69 dysponuje 6-miesięcznym okresem na merytoryczną ocenę wniosku, a wniosek winien być złożony w takim czasie przed 31 marca, który będzie umożliwiał jego analizę i rozpatrzenie przed tym terminem.

Zdaniem Sądu I instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wniosek w sprawie powinien być złożony na 6 miesięcy przed 31 marca, aby mógł być uznany za wniesiony w terminie. Sąd stwierdził równocześnie, że uzasadnienie decyzji było za mało precyzyjne, aby stwierdzić to jednoznacznie. Było nie tylko ogólnikowe, ale również skoncentrowane wyłącznie na przepisach krajowych, w sytuacji gdy przepisy te nie zawierają żadnych regulacji służących wykonaniu rozporządzenia nr 1192/69 (w oparciu o które sprawa winna być rozpatrzona), i mogą mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim wymienione rozporządzenie do nich odsyła (a tego w sprawie nie wyjaśniono). Sąd I instancji uznał, iż analiza przepisów i dokonana na ich podstawie ocena organu wynikająca z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (w kontekście przepisów rozporządzenia Nr 1192/69, w tym art. 7 ust. 3), jest nie do przyjęcia. W tej sytuacji Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107§3 k.p.a. i zgodził się ze stroną skarżącą co do tego, iż organ nie wykazał w sprawie, aby wniosek o rekompensatę został złożony po terminie (albowiem po 10 czerwca 2010r. - jak przyjął organ - nie było możliwe zgłoszenie odpowiednich poprawek do budżetu państwa).

Sąd stwierdził, iż termin złożenia wniosku określony jest wyłącznie w art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wniosek musi być sporządzony w czasie odpowiednim, aby umożliwić władzom publicznym naniesienie odpowiednich poprawek do budżetu. Z preambuły do omawianego rozporządzenia wynika zaś, że wypłata rekompensaty jest połączona ze sporządzeniem budżetów, w tym budżetu państwa członkowskiego (zobowiązanego do wypłaty rekompensaty). Sąd stwierdził, że przewidziany w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 termin na złożenie wniosku o rekompensatę jest terminem o charakterze materialnym, który nie może być przywrócony, a jego zachowanie jest jednym z warunków przyznania i wypłaty rekompensaty. Taka interpretacja jest uzasadniona z uwagi na wynikające w sposób bezsporny z treści omawianego rozporządzenia powiązanie załatwiania wniosków o rekompensatę z rokiem budżetowym państw członkowskich. Za logiczne Sąd uznał, że zbyt późne złożenie wniosku, na przykład po przyjęciu budżetu na dany rok, uniemożliwi już tylko z tego powodu pozytywne załatwienie sprawy przez właściwe władze państwa członkowskiego (a o przywróceniu terminu w takiej sytuacji nie może być mowy). Sąd zaznaczył, że wydane przez organ rozstrzygnięcie świadczy o takiej właśnie ocenie wskazanego terminu.

WSA stwierdził, że termin przewidziany w ww. art. 7 ust. 3 musi być pewny i konkretny. Z uwagi na brzmienie ww. art. 7 ust. 3, termin ten każde państwo członkowskie musi określić biorąc pod uwagę obowiązujący w tym państwie harmonogram prac nad budżetem. Tak też Minister Infrastruktury próbował uczynić w niniejszej sprawie. Stąd też, jak należy sądzić (wobec ogólnikowego uzasadnienia) odwoływał się do przepisów regulujących procedurę budżetową. Słusznie też dążył do wskazania konkretnej daty wynikającej z przepisów krajowych, do której wniosek o rekompensatę winien być złożony (bo tylko w takim przypadku będzie możliwe wykluczenie dowolności w działaniu organu). W rezultacie nie wyjaśnił jednak, dlaczego termin przewidziany w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 wiąże z datą 31 marca, a nie na przykład z datą 30 września, a tym samym na jakiej podstawie przyjął, iż wniosek w sprawie złożono po terminie oraz, że zabezpieczenie kwoty rekompensaty w budżecie po 31 marca jest już niemożliwe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji żadnych wyjaśnień w tym zakresie nie zawiera.

WSA przypomniał, że pierwsza z wymienionych powyżej dat, związana jest z początkową fazą prac nad budżetem. Nota budżetowa Ministra Finansów dopiero bowiem uruchamia proces legislacyjny prac nad projektem ustawy budżetowej, a materiały składane do 31 marca (w 2010r.) przez dysponentów części budżetowych mają służyć do przygotowania projektu ustawy budżetowej. Na tym bowiem etapie nie ma mowy jeszcze o projekcie ustawy budżetowej, co najwyżej o założeniach do projektu. Termin 30 września wynika z ustawy o finansach publicznych i jest obligatoryjny dla Rady Ministrów. W tym terminie uchwalony projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem winien być przekazany do Sejmu RP. Obie ww. daty znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego nie dokonano prawidłowej oceny sprawy i nie wyjaśniono, dlaczego wniosek należy złożyć przed 31 marca, a nie przed 30 września w związku z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wspólnotowego. W uzasadnieniu decyzji organ nie zawarł żadnego wyjaśnienia tej kwestii, co więcej, nie tylko nie przytoczył zasadniczego w tej sprawie art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, ale też nie dokonał jego wykładni. Nie przeanalizował także w sprawie w sposób wyczerpujący - dla potrzeb prawidłowego zastosowania wskazanej normy prawa wspólnotowego - procedury budżetowej, nie wyjaśnił tym samym do jakiego momentu oszacowana przez wnioskodawcę kwota rekompensaty może być zabezpieczona w budżecie państwa i czy zabezpieczenie to (wobec treści ww. art. 7 ust. 3 i pozostałych zapisów rozporządzenia nr 1192/69) może mieć miejsce przed merytoryczną oceną wniosku. Reasumując, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, aby w sprawie doszło do niedotrzymania terminu przy składaniu wniosku. WSA stwierdził ponadto, że nie do przyjęcia jest taki pogląd, iż wniosek o rekompensatę winien być złożony na 6 miesięcy przed 31 marca (wynikającym z noty budżetowej). Termin 6-miesięczny wynikający z art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 1192/69 jest terminem dla organu na załatwienie sprawy (a dokładnie: na powiadomienie wnioskodawcy o podjętej decyzji). Nie ma on więc żadnego zastosowania dla wnioskodawcy, tj. nie może on być wyznacznikiem dla wnioskodawcy przy składaniu wniosku o rekompensatę. Termin do złożenia wniosku reguluje tylko art. 7 ust. 3, a ww. art. 8 ust. 4 odnosi się do organu, tj. jest adresowany do właściwych władz i przewiduje 6 miesięcy na załatwienie wniosku (bo w przeciwnym razie wniosek należy traktować jako wstępnie przyjęty), co nie znaczy, że sprawa nie może trwać krócej. WSA zauważył, że przyjęcie, iż wniosek należy złożyć na 6 miesięcy przed 31 marca prowadziłoby do naruszenia art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1192/69, zgodnie z którym wniosek należy kierować corocznie (czyli w roku poprzedzającym rok budżetowy, do którego wniosek się odnosi).

Sąd I instancji za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej bez prawidłowej wykładni przepisów, ustaleń, analizy i oceny sprawy oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą Spółkę w toku postępowania. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że uwzględniając skargę nie mógł, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nieodpowiadającego wymogom z art. 107§3 k.p.a. i w efekcie naruszającego art. 11 tej ustawy, stwierdzić, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 poprzez wadliwe przyjęcie, iż wniosek o rekompensatę jest spóźniony. Kwestia ta, wobec sposobu procedowania organu (i zaniechania wyczerpującego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem stanowiska wnioskodawcy), nadal pozostaje otwarta. Należało bowiem najpierw dokonać wykładni art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 z uwzględnieniem pozostałych zapisów omawianego rozporządzenia wspólnotowego, w tym jego preambuły, a dopiero w następnej kolejności sięgnąć do przepisów krajowych. Tego w sprawie bezspornie zabrakło i z tego też powodu sprawy nie można uznać za prawidłowo załatwioną.

WSA stwierdził również, że organ, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Sąd wyjaśnił, iż pozostałe zarzuty i argumenty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Wskazał również, że przywołane przez Spółkę pismo z 19 marca 2010 r. skierowane do organu i zawierające wniosek o zabezpieczenie w budżecie państwa na rok 2011 65 000 000 zł nie mogło być potraktowane jako wniosek o przyznanie i wypłatę rekompensaty, bowiem nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu wspólnotowym, które taki wniosek powinien spełniać.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a.:

1.naruszenie prawa materialnego:

a) naruszenie art. 267 lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25 marca 1957r. (Dz. U z 2004r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) przez zawarcie w zaskarżonym wyroku nakazu dla Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dokonania wiążącej interpretacji postanowień rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1192/69, wbrew zawartym w art. 267 Traktatu zasadom dokonywania wykładni rozporządzeń unijnych,

b) §5 ust. 1 (w zakresie dotyczącym wprowadzenia do wyliczenia zawierającej wskazanie terminu 31 marca 2010r.) rozporządzenia Ministra Finansów z 12 marca 2010r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania projektu ustawy budżetowej na rok 2011 (Dz. U. Nr 42, poz. 245 ze zm.) przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu faktu prawnego, iż data 31 marca została wyznaczona przez przepis ww. rozporządzenia Ministra Finansów, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

c) przepisów art. 7, 9 i 11 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni, iż przepisy te łącznie zawierają upoważnienie do dokonywania przez organ wydający decyzję administracyjną wykładni rozporządzeń wydawanych przez organy Unii Europejskiej,

d) przepisów art. 107§3 k.p.a. przez przyjęcie błędnej wykładni, iż przywołanie przepisów bez zacytowania ich treści stanowi naruszenie zasad sporządzenia uzasadnienia prawnego decyzji,

2.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie dotyczy art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niespójne, nieścisłe oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, związanego ze stwierdzeniem, iż decyzja Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011r. utrzymująca decyzję Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010r. znak [...] jest wadliwa (narusza art. 107§3 k.p.a) bowiem nie zawiera uzasadnienia wskazującego powody, dla których organ przyjął, iż wniosek [...] S.A. z 10 czerwca 2010r. nie został złożony w terminie oraz nie zawiera wykładni przepisów rozporządzenia wydanego przez organy Unii Europejskiej co w konsekwencji wypełnia dyspozycję art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odpowiadając na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Ministra na rzecz [...] kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183§1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm.,dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a.

Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego uzasadnienie realizuje więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010r. sygn. akt: II OSK 1620/10; wyrok NSA z 30 maja 2012r., sygn. akt: II GSK 620/11 publik. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141§4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011r., sygn. akt: II OSK 1985/09; wyrok NSA z 21 listopada 2012r., sygn. akt: II FSK 1067/11 publik. CBOSA).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012r., sygn. akt: I OSK 1931/11 publik. CBOSA ).

Konfrontując treść art. 141§4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej, stwierdzić należy, że uzasadnienie to nie spełnia określonych przywołanym przepisem warunków uznania go za prawidłowe.

Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku akcentował, że przyczyną dla której uchylił zaskarżony akt administracyjny była wadliwość sporządzonego uzasadnienia decyzji a konkretnie jego brak. Wobec takiej konstatacji, Sąd pozostawił jako ,,otwarty" problem naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69. Nie można nie dostrzec jednak, że Sąd I instancji odniósł się także do zasadniczego problemu merytorycznego w tej sprawie, przeprowadzając nawet wywody w tej kwestii, nie rozstrzygając jednak, czy termin 31 marca 2010 r. jako graniczny termin złożenia wniosku został przez organ orzekający ustalony w sposób uzasadniony.

Taki sposób skonstruowania uzasadnienia wyroku jest nieprawidłowy bowiem nie zawiera precyzyjnego wskazania jaka była przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji. Strony postępowania a w szczególności organ, którego decyzję uchylono, w takiej sytuacji jest pozbawiony możliwości zrozumienia przyczyn dla których kwestionowany akt administracyjny został wyeliminowany. W konsekwencji realizacja wytycznych w zakresie ponownie prowadzonego postępowania jest trudna. Na uwadze należy mieć również i to, że tak przedstawiona argumentacja Sądu może także utrudniać złożenie środka odwoławczego.

Stwierdzenie przez Sąd, że decyzja pozbawiona była prawidłowego uzasadnienia, bowiem nie zawierała koniecznej interpretacji rozporządzenia nie uprawniało Sądu do analizowania przepisów rozporządzenia a tym samym zastępowania organu w tym zakresie, co w pewnej części nastąpiło.

Skarżący kasacyjnie zasadnie też zarzucił Sądowi I instancji dokonanie wadliwej oceny stanu faktycznego. WSA w W. dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i negując jej poprawność, w ogóle nie odniósł się do części dokumentów które miały znaczenie w sprawie. Chodzi tu przykładowo o wezwanie Ministra Infrastruktury z 4 marca 2010r. informujące o konieczności złożenia formularzy planistycznych.

Z dostrzeżonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny wadami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, koresponduje zarzut naruszenia art. 107§3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. Sąd I instancji wytknął organowi wadliwe sporządzenie pisemnych motywów decyzji.

Stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe.

Uzasadnienie, jako element decyzji powinno rekonstruować przebieg procesu decyzyjnego stosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego jak i procesowego prezentując rozumowanie, które było udziałem organu administracji na etapie ustalania podstaw prawnych właściwych dla sprawy, czynności i rozumowanie organu administracji na etapie ustalania okoliczności faktycznych sprawy oraz przesłanki, które według organu zadecydowały o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji. Prezentując w uzasadnieniu etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy organ administracji powinien wskazać, jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności bądź uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia.

Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia decyzji powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Uzasadnienie ma przedstawiać trzy fazy rozumowania tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Prawidłowe uzasadnienie winno cechować się logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów.

Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy, stwierdzić należy, że organy administracji sprostały wymogom wynikającym z art. 107§3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy, przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia oraz argumentację organu przemawiającą za przyjętym poglądem w sprawie. Wywody organu są adekwatne do stanu faktycznego. Z uzasadnienia decyzji wynikają motywy i racje prawne, którymi kierował się organ wydając decyzję. Organ wyraził swój pogląd prawny, uzasadniając go w sposób wystarczający. Zaskarżona decyzja pozwala na prześledzenie procesu myślowego organu a wyciągnięte przez organ wnioski są prawidłowe w kontekście stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Wytknięcie Ministrowi Infrastruktury, iż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107§3 k.p.a. było zatem chybione.

Zarzucanie organowi, że wskazał art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 ale przepisów tych nie przytoczył w sytuacji gdy z treści zaskarżonej decyzji wprost wynika jaka była treść tej regulacji prawnej jawi się jako niczym nie uzasadniony i zbytni formalizm.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego - §5 ust.1 rozporządzenia Ministra Finansów z 12 marca 2010r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania projektu ustawy budżetowej na rok 2011 (Dz. U Nr 42, poz. 245 ze zm.) przez pominięcie faktu prawnego, iż data 31 marca została wyznaczona tym rozporządzeniem.

Precyzując zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wyjaśnił, że WSA naruszył ww. przepis przez nieuwzględnienie faktu, że data 31 marca była datą do opracowania i przedłożenia Ministrowi Finansów przez dysponenta części budżetowej planu rzeczowego realizowanych z budżetu na rok 2011 zadań pozostających w dyspozycji Ministra Infrastruktury. Naruszenia tego przepisu upatrywał również w stwierdzeniu przez WSA, że w decyzji nie wyjaśniono z jakich powodów organ przyjął termin 31 marca jako termin do złożenia wniosku przez [...] i dlaczego zastosowanie tego przepisu jest nieprawidłowe.

Nie można uznać za uzasadniony tak postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy Sąd nie sprecyzował swojego stanowiska co do znaczenia daty 31 marca 2010 r. w postępowaniu o przyznanie i wypłatę rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości w 2011 r., a więc nie wyraził stanowiska co do stosowania §5 ww. rozporządzenia Ministra Finansów. Przypomnieć należy, że wprawdzie WSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że przepisy krajowe nie zawierają żadnych regulacji służących wykonaniu rozporządzenia nr 1192/69, to jednak równocześnie wyjaśnił, że data 31 marca jest związana z początkową fazą prac nad budżetem w 2010 r., a materiały składane w tym terminie przez dysponentów części budżetowych mają służyć do przygotowania projektu ustawy budżetowej. Wyjaśnił również, że na tym etapie nie ma jeszcze mowy o projekcie ustawy budżetowej, a co najwyżej o założeniach do projektu, wskazał też na datę 30 września, kiedy to uchwalany jest projekt ustawy budżetowej, co potwierdza tezę o niezajęciu przez WSA stanowiska w sprawie znaczenia terminu 31 marca.

Co do zarzutu uznania przez WSA, że w decyzji nie wyjaśniono z jakich powodów organ przyjął termin 31 marca jako termin do złożenia wniosku przez [...] i dlaczego zastosowanie tego przepisu jest nieprawidłowe, to NSA odniósł się do niego w części uzasadnienia dotyczącej zarzutów naruszenia art.141§4 p.p.s.a. i art.107 §3 k.p.a., które uznał za uzasadnione.

Jak wyżej wyjaśniono, wydane w sprawie decyzje administracyjne zawierają prawidłowe uzasadnienie, w tym uzasadnienie przyjęcia daty 31 marca 2010 r. jako terminu do złożenia wniosku przez [...]. Natomiast Sąd I instancji, o czym już wyżej wspomniano, pomimo stwierdzenia, że organ nie wyjaśnił dlaczego termin przewidziany w art.7 ust.3 rozporządzenia nr 1192/69 wiąże z datą 31 marca, a nie np. 30 września, sam dokonał rozważań związanych ze stosowaniem daty 31 marca 2010 r., które jednak nie prowadziły do konkluzji w postaci uznania, ze termin ten w 2010 r. był lub nie był terminem na złożenie wniosku o przyznanie rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione odniesienie się do kwestii zasadniczej w rozpoznanej sprawie, to jest terminu w jakim [...] Spółka Akcyjna, jako podmiot wymieniony w art. 3 ust.1 cyt. rozporządzenia nr 1192/69 powinna złożyć wniosek o wypłatę rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie poddanej kontroli Sądu stanowiło rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 z 26 czerwca 1969r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych (Dz. U. UE L z 28 czerwca 1969r. ze zm.). Jak wskazano w preambule tego rozporządzenia, jednym z celów wspólnej polityki transportowej jest zniesienie różnic występujących na skutek nakładania na przedsiębiorstwa kolejowe obciążeń, bądź przyznawania im korzyści, które w konsekwencji mogą powodować znaczne zniekształcenie warunków konkurencji. Cechą normalizacji jest rekompensata finansowa efektów wywołanych przez te obciążenia lub korzyści finansowe.

Podmioty wymienione w art. 3 rozporządzenia mogą ubiegać się o wypłatę rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości. Normalizacja ta jest wpisana w pomoc państwa na rzecz przedsiębiorstw kolejowych. Wsparcie publiczne przedsiębiorstw kolejowych poprzez finansowanie infrastruktury kolejowej przedstawione zostało także w dokumencie - Komunikacie Komisji zawierającym Wspólnotowe wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz przedsiębiorstw kolejowych (2008/C 184/07- Dz. U. UE C 2008.184.13).

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69, przedsiębiorstwo kolejowe przedstawia corocznie właściwym władzom wnioski o normalizację zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia. Takie wnioski zawierają:

a) dane odnoszące się do następnego roku budżetowego, skalkulowane na podstawie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, obowiązujących w czasie sporządzania wniosku;

b) dane potrzebne do przeliczenia wypłacanych tymczasowo kwot w odniesieniu do roku budżetowego, dla którego wyniki końcowe są znane.

Wedle art. 7 ust. 3, który ma istotne znaczenie w sprawie, taki wniosek sporządzany w czasie odpowiednim, aby umożliwić władzom publicznym naniesienie odpowiednich poprawek do budżetu, zawiera wszystkie niezbędne dodatkowe informacje dotyczące w szczególności:

a) obciążeń lub korzyści finansowych dla każdej kategorii normalizacji;

b) metody obliczania stosowane dla każdej rozpatrywanej kategorii;

c) kwot brutto i netto określonych w art. 6 ust. 1 dla każdej rozpatrywanej kategorii. Szacunki określone w lit. a) są obliczane na podstawie danych liczbowych za ostatni okres, dla którego znane są wyniki końcowe, biorąc pod uwagę zmiany, jakie mogą mieć miejsce w każdej kategorii normalizacji do czasu, kiedy wniosek zostanie złożony.

W preambule do rozporządzenia stwierdzono, że wypłata rekompensaty jest połączona ze sporządzaniem budżetów, zarówno państwa czy właściwych władz, jak i przedsiębiorstw kolejowych. Zatem, prawidłowe określenie terminu w którym należy składać wnioski o wypłatę rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości powinno korespondować z czynnościami właściwego ministra w zakresie opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej. Treść preambuły w powiązaniu z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1192/69 pozwala na taką konstatację. Użyte w ww. art.7 ust.3 określenie "w czasie odpowiednim, aby umożliwić władzom publicznym naniesienie odpowiednich poprawek do budżetu" oznacza, w ocenie NSA, że wniosek należy sporządzić w takim czasie, który pozwoli na uwzględnienie odpowiednich kwot na rekompensatę w budżecie w ramach normalnego trybu konstruowania budżetu zgodnie z przepisami krajowymi każdego państwa.

Analizując sprawę w kontekście powyższych regulacji prawnych, wskazać należy, że ustawodawca krajowy, działając na podstawie art. 138 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, wydał rozporządzenie Ministra Finansów z 12 marca 2010r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2011 (Dz. U Nr 42, poz. 245 z 12 marca 2010r.) czyli tzw. notę budżetową. Wydanie noty budżetowej stanowi formalny początek prac planistycznych nad projektem budżetu państwa..

Proces legislacyjny tworzenia ustawy budżetowej (procedura budżetowa) jest zjawiskiem wielofazowym, wymagającym określonej organizacji. Procedura budżetowa definiowana jest jako szeroko ujęta problematyka przygotowania i dojścia do skutku ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym.

Projekt ustawy budżetowej, uchwalany przez Radę Ministrów i przedstawiany Sejmowi zgodnie z art. 141 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. u z 2010r. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej: u.f.p.) jest efektem wielomiesięcznych prac studyjnych i koncepcyjnych, w których uczestniczą liczne podmioty, dostarczające niezbędnych materiałów i informacji. Na ich podstawie przygotowany zostaje przez Ministra Finansów projekt ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym, będący efektem pierwszego etapu procedury budżetowej .

Procedury wymagane przez Konstytucję RP (art. 219 i następne Konstytucji RP) i ustawę o finansach publicznych wymagają zapewnienia czasu niezbędnego dla opracowania projektu ustawy budżetowej. Zgodnie z notą budżetową, konkretny minister jako dysponent części budżetowej opracowuje plan rzeczowy zadań realizowanych ze środków budżetowych oraz projekty planów dochodów i wydatków. Dysponent opracowuje projekt swojej części budżetowej w układzie klasyfikacji budżetowej i w układzie zadaniowym. Materiały do projektu budżetu państwa przygotowuje dysponent na podstawie m. in. wstępnych kwot wydatków dla poszczególnych części budżetowych oraz prognoz wskaźników makroekonomicznych, które to dane przekazuje dysponentom Minister Finansów. W następnym etapie tj. w terminie do 31 marca 2010r. dysponenci mieli opracować i przedłożyć Ministrowi Finansów, plany rzeczowe zadań realizowanych ze środków budżetowych. W terminie 15 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma przekazującego wstępne kwoty wydatków na rok 2011, dysponenci przedkładali Ministrowi Finansów, projekt budżetu w danej części budżetu państwa na stosownych formularzach wraz z uzasadnieniem planowanych dochodów i wydatków, przychodów i kosztów lub przychodów i rozchodów. Przepisy regulujące te procedurę są przepisami ius gogens i są częścią systemu finansów publicznych państwa.

Mając powyższe na uwadze, a w szczególności kalendarz prac nad ustawą budżetową i sekwencję obligatoryjnych działań podejmowanych przez dysponenta części budżetowej, zasadnie organ administracji przyjął termin 31 marca 2010r. jako cezurę czasową w której [...] S.A. powinny złożyć wniosek o wypłatę rekompensaty. Jeżeli, jak wskazano powyżej, wypłata rekompensaty jest połączona ze sporządzaniem budżetu, wobec tego wniosek o jej wypłatę powinien być złożony w takim terminie by dysponent części budżetowej, mając na uwadze dzień 31 marca mógł kwotę rekompensaty wprowadzić do planu rzeczowego zadań realizowanych ze środków budżetowych przez dane ministerstwo. Ujawnienie w planie rzeczowym zadań realizowanych ze środków budżetowych, umożliwia ,,zabezpieczenie" tych środków finansowych w przygotowywanej ustawie budżetowej. Tym samym stanowi to de facto gwarancję wypłaty rekompensaty w przyszłości i daje Ministrowi realną możliwość realizację zadań wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69.

Dopuszczenie możliwości składania wniosków o wypłatę rekompensaty z tytułu normalizacji poza procedurą budżetową oznaczałoby, że środki finansowe z budżetu państwa wypłacane byłyby na zasadach nie przewidzianych przez przepisy prawa.

Za nieuzasadniony natomiast, NSA uznał sformułowany w punkcie 1.a) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.267 lit.b TFUE, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie nakazał organowi orzekającemu dokonania wiążącej interpretacji rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69, a jedynie wskazał na konieczność dokonania w pierwszej kolejności wykładni przepisu art.7 ust.3 rozporządzenia z uwzględnieniem pozostałych jego zapisów, a w następnej sięgnięcie do przepisów krajowych co wskazuje, że chodziło jedynie o wykładnię przepisów prawa jaka zawsze jest dokonywana w celu ich prawidłowego zastosowania oraz o określenie kolejności dokonywanej interpretacji.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zgodnie z art. 190 p.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185§1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205§2 p.p.s.a., mając na uwadze, że nastąpiła zmiana nazwy organu administracji z dotychczasowego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W skład tych kosztów wchodzi wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego które określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).