Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1322/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 1170
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 22 marca 2018 r. nr XXXVI/785/2018 w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej opłaty targowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Gliwice (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 8 października 2015 r. podjęła uchwałę nr X/217/2015 w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2015 r. poz. 5246 – dalej uchwała). Akt ten był nowelizowany m.in. na mocy uchwały z dnia 22 marca 2018 r. nr XXXVI/785/2018 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2018 r. poz. 2090 – dalej uchwała zmieniająca). Powołanym aktem prawa miejscowego zmieniono § 2 w części dotyczącej ust. 2 oraz dodano do niego ust. 3. Jednocześnie zmieniono załącznik do uchwały, którym określono nowe stawki opłaty targowej.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. J.G. (dalej – Skarżący, Podatnik), reprezentowany przez adwokata, wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr X/217/2015 z dnia 8 października 2015 r. wraz ze wszystkimi zmianami (w tym wprowadzonymi uchwałą z dnia 19 maja 2016 r. nr XVI/380/2016, uchwałą z dnia 16 czerwca 2016 r. nr XVII/432/2016 oraz uchwałą z dnia 22 marca 2018 r. nr XXXVI/785/2018). Zarzucono jej naruszenie art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 z późn. zm. – dalej u.p.o.l.) oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 168 Konstytucji RP. Wobec tego pełnomocnik Skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanego aktu.

W uzasadnieniu wezwania wyjaśniono, że Podatnik na targowisku zlokalizowanym w Gliwicach przy ul. [...] prowadzi sprzedaż [...] z [...]. Następnie wskazano, że negowana uchwała i jej nowelizacje określają stawki podatkowe w taki sposób, że mogą one przekraczać maksymalne granice określone ustawą.

Z kolei w skardze z dnia 13 sierpnia 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Podatnika zaskarżył w całości uchwałę Rady Miasta z dnia 22 marca 2018 r. nr XXXVI/785/2018 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej. Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 168 Konstytucji RP poprzez określenie wysokości stawek podatkowych w taki sposób, że mogą one przekraczać maksymalne granice wskazane w ustawie.

Wobec tego zarzutu pełnomocnik Podatnika wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi wykazując interes prawny Skarżącego wyjaśniono, że prowadzi on sprzedaż na terenie targowiska położonego w Gliwicach przy ul. [...], co stanowi jego źródło utrzymania. Podniesiono także, że Podatnik mając świadomość tego, że zaskarżony akt dotknięty jest wadą w postaci istotnego naruszenia prawa materialnego systematycznie odmawiał uiszczenia opłaty targowej. W następstwie tego zostało wszczęte przeciwko niemu postępowanie karno-skarbowe, które obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w G. pod sygn. akt [...].

W opinii pełnomocnika, zaskarżona uchwała w sposób niezgodny z prawem określa stawki opłaty targowej w taki sposób, że mogą one przekraczać maksymalne granice określone w Konstytucji oraz w art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. Jak twierdzi natomiast pełnomocnik Skarżącego, Rada Miasta winna przyjąć taką metodę ustalania wysokości opłaty targowej, która gwarantować będzie dochowanie poziomu określonego ustawą. Według pełnomocnika Skarżącego, w tym celu koniecznym jest jednoznaczne wskazanie w uchwale kwoty stawki maksymalnej. Jak wskazano w dalszej części skargi, stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym przez Regionalną Izbę Obrachunkową we W. w uchwale nr [...] z dnia [...]r. oraz w Regionalną Izbę Obrachunkową w B. w uchwale z dnia [...]r. nr [...]. Ponadto powołano się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowane w wyroku z dnia 11 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 320/18,

Końcowo pełnomocnik wyjaśnił, iż zaskarżony akt zmienia uchwałę z dnia 8 października 2015 r. nr X/217/2015 w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej, która zmieniana była dotychczas uchwałą XVI/380/2016 z dnia 19 maja 2016 r., uchwałą nr XVII/432/2016 z dnia 16 czerwca 2016 r. oraz zaskarżoną niniejszą skargą uchwałą nr XXXVI/785/2018. Wobec tego, iż uchwały z 2016 r. wydane zostały przed nowelizacją przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, którą weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., Skarżący w odniesieniu do uchwał z 2016 r. skierował w dniu 5 sierpnia 2019 r. do Rady Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Do skargi załączono kopię aktu oskarżenia skierowanego przeciwko Skarżącemu oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę z dnia 12 września 2019 r. pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pełnomocnik Rady Miasta podniósł, że Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi. W jego ocenie, skarga musi wykazywać, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, a więc, że akt organu gminy - tutaj uchwała Rady Miasta - wpłynął ujemnie na prawa skarżącego chronione normą prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie ewentualne, czy przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Zdaniem pełnomocnika Rady Miasta, Podatnik nie wykazał w dostateczny sposób występowania przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Otóż powołanie się na okoliczność prowadzenia działalności handlowej na targowisku, w opinii pełnomocnika Rady Miasta, świadczy co najwyżej o interesie faktycznym, a nie prawnym. Ponadto nie wykazano, że doszło do naruszenia interesu prawnego, wskazując w treści skargi jedynie, że naruszenie polega na możliwości zaistnienia teoretycznej sytuacji, w której stawki opłat targowych przekroczą kwotę maksymalną wskazaną w ustawie. Podkreślono przy tym, że kwota dziennej stawki opłaty targowej należnej od Skarżącego nigdy nie przekroczyła granicznej kwoty maksymalnej. Zatem, w ocenie pełnomocnika Rady Miasta, zaskarżona uchwała nie miała żadnego wpływu na sytuację Podatnika, a tym samym skarga oparta jest na zarzucie samej sprzeczności z prawem.

Żądanie oddalenia skargi, według autora odpowiedzi na skargę, jest uzasadnione także ze względu, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem. Aktem tym bowiem jedynie zmieniono uchwałę Rady Miasta z dnia 8 października 2015 r. Jak twierdzi pełnomocnik Rady Miasta, stawiany zarzut braku określenia maksymalnej stawki dziennej opłaty targowej byłby skuteczny jedynie w stosunku do uchwały "podstawowej" - zmienianej zaskarżoną uchwałą. Akt, który wprowadza zmiany w innej uchwale (nawet w sytuacji, gdy ta zmieniana uchwała narusza prawo), nie może zostać uznana za sprzeczną z prawem, jeśli nie zawiera postanowień usuwających sprzeczność z prawem uchwały zmienianej. W uchwale zmieniającej wystarczy wskazać, które postanowienia ulegają zmianie i przytoczyć ich nową treść. W niniejszej sprawie merytoryczne rozwiązanie, na którego wadliwość wskazuje Skarżący, zostało wprowadzone uchwałą nr X/217/2015 z dnia 8 października 2015 r., a nie zaskarżoną uchwałą.

W końcowej części odpowiedzi na skargę podkreślono, że Rada Miasta dostrzegając wadliwość pierwotnej uchwały nr X/217/2015 z dnia 8 października 2015 r. dokonała jej zmiany. Nastąpiło to po skierowaniu przez Skarżącego do organu uchwałodawczego pisma z dnia 2 sierpnia 2019 r. wzywającego do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr X/217/2015 z dnia 8 października 2015 r. Jak wyjaśniono, Rada Miasta uwzględniając wniosek Podatnika w dniu 5 września 2019 r. podjęła uchwałę nr VIII/147/2019 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej. Na jej podstawie do § 2 uchwały dodano ust. 1a o następującej treści: "Stawki dzienne opłaty targowej określone w ust. 1 nie mogą przekroczyć kwoty maksymalnej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych". W opinii pełnomocnika Rady Miasta, nowelizacja ta czyni zadość wymogom z art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. Dodał także, że skarga dotyczy innego aktu - uchwały zmieniającej, na mocy której zostały jedynie zmienione stawki jednostkowe opłaty targowej. Mechanizm określania wysokości stawek dziennych opłaty targowej, zakwestionowany przez Skarżącego, nie został wprowadzony zaskarżoną uchwałą, lecz uchwałą Rady Miasta nr X/217/2015 z dnia 8 października 2015 r., która została już w odpowiednim zakresie zmieniona.

Pismem z dnia 8 października 2019 r. pełnomocnik Podatnika ustosunkował się do twierdzeń przedstawionych w odpowiedzi na skargę.

W pierwszej kolejności wskazano, że Skarżący legitymują się zarówno interesem prawnym, jak i faktycznym, ponieważ zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego gwarantujące wysokość określanych stawek opłaty targowej, a tym samym realnie narusza jego interesy. Pozostająca bowiem w obrocie prawnym uchwała pierwotna oraz uchwała ją zmieniająca nie dają pewności co do tego, iż maksymalna wysokość opłaty targowej określona tymi uchwałami nie przekroczy maksymalnych granic wyznaczonych ustawą. Podkreślono, iż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą brak wyraźnego wskazania w treści uchwały konkretnej kwoty stawki maksymalnej, która nie może zostać przekroczona, jest podstawą do stwierdzenia nieważności aktu. Zauważono także, że wspomniane uchwały są nieprecyzyjne. W przypadku handlowców działających na małą, lokalną skalę, opłata targowa obciąża ich budżet w sposób znaczący. Prowadzący działalność gospodarczą winni mieć pewność co do warunków jej prowadzenia, a także obowiązujących ich obciążeń o charakterze fiskalnym.

Pełnomocnik Podatnika odniósł się również do twierdzeń o wyeliminowaniu nieprawidłowości, która wskazana została w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W tej kwestii stwierdzono, że nowelizując uchwałę pierwotną na podstawie uchwały z dnia 5 września 2019 r. nr VIII/147/2019 poprzez dodanie ust. 1a do § 2 organ uchwałodawczy uznał, iż dotychczas obowiązujący akt jest sprzeczny z prawem. W opinii pełnomocnika Skarżącego, zmiana ta jednak nie usuwa sygnalizowanego naruszenia prawa. Otóż określenie w uchwale maksymalnej wysokości dziennej stawki opłaty targowej powinno nastąpić poprzez wskazanie kwoty, nie zaś poprzez odwołanie się do art. 19 ust. 1 lit. a u.p.o.l. Zatem przytoczenie w uchwale przepisu z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych narusza zasady prawidłowej legislacji wywodzone z art. 2 Konstytucji RP. Reguły te, jak wskazuje pełnomocnik Skarżącego, zostały określone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. sprawy o sygn. akt K 50/07, K 33/00, K 32/04, K 4/03) i mają (na co również wskazywał Trybunał) w pełni zastosowanie do aktów prawnych o znaczeniu lokalnym, w tym również do przepisów gminnych. Konkludując pełnomocnik Podatnika uznał, że zmiany uchwały nr X/217/2015 wprowadzone uchwałą VIII/147/2019 nie wyczerpują żądania w zakresie usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Gliwice z dnia 22 marca 2018 r. nr XXXVI/785/2018 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana po wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 – dalej u.s.g. - w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).

Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie wprowadzenia opłaty targowej oraz określenia wysokości jej stawek dziennych niewątpliwie wykazać może podmiot zobowiązany do jej uiszczania.

W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżący zajmuje się handlem [...]. Ich sprzedaż odbywa się z samochodu dostawczego na terenie targowiska znajdującego się w Gliwicach przy ul. [...]. Dowodzi to, że jest on zobowiązany do uiszczania opłaty targowej, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.p.o.l. Posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, która dotyczy tego rodzaju daniny. Fakt, że Skarżący nie był zobowiązany do wniesienia opłaty targowej w kwocie przekraczającej jej górną granicę nie uzasadnia twierdzenia, że nie doszło do naruszenia jego interesu. Zgodzić się bowiem należy z pełnomocnikiem Skarżącego, że jego mocodawca prowadząc działalność gospodarczą ma prawo do tego, aby mieć pewność co do obciążeń z nią związanych, a więc również w zakresie maksymalnej wysokości opłaty targowej jaka może być od niego wymagana.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy dokonać zastrzeżenia, że w skardze zanegowano tylko i wyłącznie uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 22 marca 2018 r. nr XXXVI/785/2018 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej. Sąd, przestrzegając zasady skargowości, wykluczającej kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, nie może więc objąć kontrolą innych aktów związanych z zaskarżoną uchwałą (np. uchwały pierwotnej z dnia 8 października 2015 r. podjęła uchwałę nr X/217/2015). W ten sposób wykroczyłby poza granice sprawy, które wytyczane są przez Skarżącego, decydującego samodzielnie jaki akt i w jakiej części podlegać ma zaskarżeniu. Tego rodzaju kompetencja Sądu nie wynika także z art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego ramy, w jakich sprawa może być rozpoznawana. Otóż w świetle tego przepisu Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi, niemniej orzeka w granicach sprawy, które, jak wspomniano, wyznacza w pierwszej kolejności skarga. Oznacza to, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, gdyż te ostatnie mogą być często szersze od zakresu zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2025/11, Lex nr 1134720; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1132/14, Lex nr 2033962; a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312).

Przechodząc do zasadniczych wywodów podnieść należy, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Otóż stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Taką ustawą jest m.in. ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, która w art. 19 pkt 1 zawiera delegację dla rada gminy do określenia w drodze uchwały zasad ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie. Organ uchwałodawczy gminy uprawniony jest więc do określania reguł ustalania i poboru m.in. opłaty targowej, w tym także jej stawek, z tym zastrzeżeniem, że ich wysokość nie może być wyższa od kwoty określonej ustawą. Przepisy ustanowione w oparciu o wskazaną delegację, jako zawarte w akcie prawa miejscowego, mają moc powszechnie obowiązujących na terenie gminy.

Skarżący identyfikuje niezgodność zaskarżonej uchwały z art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 168 Konstytucji RP poprzez określenie wysokości stawek podatkowych w taki sposób, że mogą one przekraczać maksymalne granice wskazane w ustawie. W jego ocenie, badany akt prawa miejscowego winien jednoznacznego wyznaczać kwotowo górną granicę dziennej opłaty targowej.

Przywołując wskazane uregulowania stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć – obecnie - 792,21 zł dziennie (kwota ta w 2019 r. wynosiła 778,20 zł, a w 2018 r. 765,94 zł). Natomiast art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast w art. 217 Konstytucji RP wskazuje się, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z kolei art. 168 Konstytucji RP brzmi: jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, a zasadniczo jedynym ustawowym ograniczeniem w ustalaniu przez gminy stawek opłaty targowej jest zakaz przekraczania stawek maksymalnych aktualizowanych w każdym roku przez Ministra Finansów w formie obwieszczenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 588/15, Lex nr 1995484). W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Skarżącego, że z samych uregulowań zawartych w uchwale dotyczącej opłaty targowej w sposób jasny i jednoznaczny musi wynikać, że dzienna stawka opłaty targowej nie może być wyższa od stawki maksymalnej, do której przestrzegania zostały zobligowane rady gminy uchwalające stosowne uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 278/19, Lex nr 2693365).

Poddana kontroli uchwała nowelizuje pierwotną uchwałę, na mocy której Rada Miasta wprowadziła opłatę targową. Uchwała z dnia 22 marca 2018 r. nr XXXVI/785/2018 zmienia § 2 aktu pierwotnego poprzez nadanie nowego brzmienia ust. 2 i dodanie po nim ust. 3. Wspomniany ust. 2 po nowelizacji stanowi, że: "Za powierzchnię stanowiska handlowego stanowiącą podstawę ustalenia wysokości opłaty targowej, wskazywaną w § 1 i § 2 Załącznika nr 1 do uchwały uznaje się rzeczywistą powierzchnię, jaką zajmują oferowane przez osobę dokonującą sprzedaży towary, mierzoną w rzucie pionowym lub poziomym - w zależności od układu ekspozycji towarów." Natomiast w dodanym do § 2 uchwały ust. 3 zawarto wykaz targowisk, których dotyczy § 1 Załącznika nr 1 do uchwały. Ponadto uchwałą z dnia 22 marca 2018 r. nr XXXVI/785/2018 określono nowe brzmienie Załącznika nr 1 do uchwały. Nadmienić należy, że w załączniku tym - do którego odsyła § 2 ust. 1 uchwały - podano wysokości stawek dziennych opłaty targowej.

Analiza w tym kontekście uchwały nowelizującej, która była wyłącznie przedmiotem zaskarżenia, nie pozwala na stwierdzenie, iż jest ona niezgodna z prawem. Jak wskazano wyżej, dokonuje ona wyłącznie zmian w § 2 uchwały oraz załączniku do niej. Wprowadzane kontrolowaną uchwałą nowe uregulowania do aktu pierwotnego same w sobie nie naruszają prawa. Nieprawidłowość podnoszona w skardze może być związana natomiast z treścią samej uchwały z dnia 8 października 2015 r. nr X/217/2015 w jej całokształcie. Jednak z uwagi, iż nie została ona zakwestionowana w skardze, Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia jej kontroli, o czym była mowa wyżej.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona uchwała Rady Gminy odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.