Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7268/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 368/21 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Ol 368/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. (dalej w skrócie: "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Gminy M. (dalej: "Rada Gminy") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku (dalej: "uchwała"). W § 4 uchwały przyjęto, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2021 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.s.g.") - stwierdził nieważność ww. uchwały.

Wojewoda uznał, że określenie w § 4 uchwały sposobu wejścia w życie tego aktu rażąco narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: "ustawa"). Sformułowanie "podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2021 r." w istocie nie określa daty wejścia w życie i nie warunkuje wejścia w życie tego aktu od ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a jedynie przesądza, że uchwała ta podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2021 r.". W ocenie Wojewody takie określenie wejścia w życie uchwały nie nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego, a także wprowadza w błąd adresatów norm prawnych, co do kwalifikacji takiego aktu prawnego, jako źródła prawa. Ponieważ uchwała jest aktem prawa miejscowego, to warunkiem jej wejścia w życie, musi być jej ogłoszenie w odpowiednim dzienniku promulgacyjnym i określenie terminu od kiedy będzie obowiązywać.

W skardze do WSA na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina zarzuciła naruszenie:

- art. 4 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zapis w § 4 zaskarżonej uchwały "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2021 r." jest niezgodny z przepisami prawa, podczas gdy zapis ten jest tożsamy z obowiązkiem ustawowym określającym termin w zaskarżonej uchwale na konkretny dzień jego obowiązywania, tj. 1 lipca 2021 r., co jest tożsame z datą wejście w życie aktu normatywnego.

- art. 91 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że uchwała Rady Gminy Nr [...] jest sprzeczna z prawem, a przez co winna zostać uznana za nieważną w całości, podczas gdy zapis w § 4 w uchwale, pt.: "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2021 r." jest zgodny z przepisami prawa stanowiącymi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaskarżona uchwała wskazuje datę wejścia w życie uchwały, czym wypełnia ustawowy obowiązek, co powoduje, że jest zgodna z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Rada Gminy w § 4 uchwały postanowiła, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2021 r., co oznacza, że w sposób prawidłowy została zrealizowana pierwsza część art. 4 ust. 1 ustawy - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych. W ocenie WSA ustawowe określenie "wchodzą w życie" i określenie użyte przez Radę Gminy: "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame), co oznacza, że treść § 4 zaskarżonej uchwały, określając termin promulgacji uchwały poprzez wskazanie daty jej wejścia w życie nie narusza art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 ustawy. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie.

WSA wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia aktu w życie, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W niniejszej sprawie Rada Gminy przedłużyła 14-dniowy okres vacatio legis przepisem § 4 uchwały, co było prawnie dopuszczalne.

WSA zwrócił również uwagę, że chociaż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominują rozstrzygnięcia orzekające o nieważności całej uchwały w przypadku stwierdzenia nieważności przepisu określającego termin jej wejścia w życie, to jednak przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa. Takie rozwiązanie rozstrzyga problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności przez sąd administracyjny został pozbawiony przepisu o wejściu w życie. Orzeczenie o sankcji nieważności całej uchwały w takim wypadku byłoby zbyt daleko idące.

Reasumując WSA uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza granice dopuszczalnej ingerencji organu nadzoru wyznaczonej przez art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 ustawy.

Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uznanie przez WSA, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi i w konsekwencji nieprzeprowadzenie pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i pominięcie w swoich rozważaniach konieczności zastosowania art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy oraz niezbadanie, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, tym samym nierozpoznanie istoty sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przez niezastosowanie przepisów:

- art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy, mimo że powinny one mieć zastosowanie, i uznanie przez WSA, że do wejścia w życie aktu prawa miejscowego i tym samym uzyskania mocy obowiązującej przez ten akt nie jest wymagane uprzednie ogłoszenie go we właściwym dzienniku urzędowym, co skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego,

- art. 2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 45 ust. 1 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U z 2016 r., poz. 283: dalej w skrócie: "rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej"), wskutek tego usankcjonowano odstępstwo od nakazu respektowania zasad przyzwoitej legislacji i uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wobec powyższego Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie, jeżeli NSA uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda stwierdził, że zastosowany przez Radę Gminy zabieg spowodował, że uchwała zaczęła obowiązywać od 1 lipca 2021 r., niezależnie od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Zastosowano zatem wobec niej tryb wejścia w życie właściwy dla uchwał ogłaszanych w dzienniku urzędowym na mocy przepisu szczególnego, a więc nie nadano jej przymiotu aktu prawa miejscowego, a tym samym wprowadzono w błąd adresatów norm prawnych, co do kwalifikacji aktu prawnego, jako źródła prawa.

Wojewoda wskazał, że orzeczenia powołane przez WSA nie dotyczą stricte istoty sporu, gdyż rozstrzygają kwestię podwójnej daty wejścia w życie aktów prawa miejscowego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Wojewoda nie zgodził się również z argumentem WSA, dotyczącym możliwości uchylenia nie całej uchwały, a jedynie jej § 4, ponieważ eliminacja całego § 4 zaskarżonej uchwały skutkowałaby tym, że uchwała zostałaby pozbawiona podstaw do jej ogłoszenia. Nie istnieje bowiem przepis szczególny w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wskazujący, że uchwała w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, stanowi akt prawa miejscowego. Nie była możliwa również cząstkowa eliminacja zapisów § 4, ponieważ pozostawienie stwierdzenia, że "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego" nie oznacza, iż wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od jej publikacji, gdyż publikacja może być informacyjna. Natomiast pozostawienie stwierdzenia "z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2021 r." oznaczałoby, że akt prawa miejscowego wchodzi w życie z tą datą, niezależnie od tego, czy został opublikowany czy też nie.

W ocenie Wojewody terminy "wejście w życie" i "moc obowiązująca" nie powinny być stosowane zamiennie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. Właściwy porządek objaśniania pojęć ma znaczenie w kontekście hierarchicznej budowy źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zachowanie porządku hierarchicznego w systemie prawa polega m. in. na tym, by nie odstępować od znaczeń danego zwrotu zdefiniowanych w akcie wyższej rangi. Zdefiniowanie jakiegoś wyrażenia w akcie nadrzędnym hierarchicznie, determinuje jego rozumienie w akcie podrzędnym w tej samej materii. Sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego zawiera załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiący źródło powszechnie obowiązującego prawa, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wyliczenie zawarte w § 45 w zw. z 143 rozporządzenia ma charakter wyczerpujący, zatem przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Natomiast w § 4 uchwały, nie zastosowano się do ww. przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zakwestionowana uchylonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy M. z [...] stycznia 2021 r. Nr [...] została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1e ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2019 r. poz. 2133 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu rada gminy określa, w drodze uchwały, wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzór deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku. W sprawie jest bezsporne, że wzmiankowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Konsekwentnie, zgodnie z konstytucyjnym wymogiem wyartykułowanym w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie przedmiotowej uchwały jest jej ogłoszenie.

Akt prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia tego ogłoszenia, chyba że jego postanowienia określają termin dłuższy – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. i art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Wydając uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze wojewoda oparł się na ocenie, że użyty w § 4 uchwały zwrot "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2021 r." narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W ocenie Wojewody użycie takiego zwrotu powoduje, że wejście w życie uchwały nie jest warunkowane jej uprzednim ogłoszeniem. § 4 uchwały przesądza jedynie, że uchwała podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i że obowiązuje od 1 lipca 2021 roku. Nie uzależnia jednak – jak wymaga tego art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - wejścia w życie uchwały od jej uprzedniego ogłoszenia.

Merytoryczne odniesienie się do stanowiska Wojewody wymaga poczynienia wstępnych ustaleń systemowych, stanowiących normatywne tło sporu w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie podkreśla się, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego - wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) - por.m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Jednocześnie, ustawodawca przewidział dwie formy naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne (art. 91 ust. 1 u.s.g.) albo nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Kompetencja nadzorcza wojewody do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (każdej uchwały) aktywuje się wyłącznie w razie istotnego naruszenia prawa przez jego postanowienia – art. 91 ust. 1 u.s.g. Na gruncie niniejszej sprawy przekłada się to na wniosek, że zgodność z prawem wydanego przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego uzależniona jest od stwierdzenia, po pierwsze, że § 4 uchwały narusza prawo w sposób istotny, i po drugie, że naruszenie to ma wpływ na cały akt, a zatem uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że stosownie do postanowień § 45 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej przepisy aktu prawa miejscowego o wejściu w życie powinny posługiwać się formułą semantyczną wykorzystującą zwrot "wchodzi w życie". Treść § 4 uchwały narusza zatem powołane postanowienia zasad techniki prawodawczej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanej sprawie, naruszenie to ma charakter istotny i w konsekwencji uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały z 27 stycznia 2021 r.

W teorii tworzenia prawa podkreśla się, że tekst aktu normatywnego powinien być tak zredagowany, by jego adresat był w stanie go zrozumieć, tzn., by adresat norm zawartych w danym akcie prawnym wiedział, jak prawodawca nakazuje mu się zachować - tak m.in. J. Wróblewski: Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, s. 137. Niezrozumienie przepisów przez ich adresatów może być przyczyną niezrealizowania woli ustawodawcy. W ten sposób komunikatywność języka prawnego może wpływać na skuteczność ustanawianych norm prawnych. Zasada ta została spozytywizowana w § 6 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, który wymaga, aby przepisy ustawy (aktu prawa miejscowego również - § 143 zasad) redagować tak, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Uwzględniając przedstawione rozwiązania systemowe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że sformułowanie treści przepisów aktu prawa miejscowego regulujących sposób i datę jego wejścia w życie odmiennie od reguł wyznaczonych treścią § 45 ust. 1 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej będzie stanowiło istotne naruszenia prawa, gdy przepisy te nie będę realizować zasady komunikatywności języka prawnego i jednocześnie będą naruszać zasady wejścia w życie aktów normatywnych wyrażone w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Taki układ zachodzi na gruncie niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego Wojewody, że § 4 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n., jak również wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Konstytucja wyklucza zatem możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Przepis § 4 zaskarżonej uchwały przewiduje, że: "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2021 r.". Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przepis § 4 zawiera niezgodne z prawem uregulowanie. Trafnie argumentuje skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że zgodnie z przepisami prawa dla skutecznego wejścia w życie uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagany jest upływ okresu 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W judykaturze ugruntował się pogląd, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis), nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. II FSK 1271/19, LEX nr 3065762; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1996 r., sygn.. I PZP 12/96, OSNP 1997 r., nr 1, poz. 8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 1995, sygn. K 14/95, OTK 1995, nr 2, poz. 12). W demokratycznym państwie prawnym data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd.

Sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego zawiera załącznik do ZTP. Wyliczenie zawarte w § 45 w zw. z 143 ZTP, ma charakter wyczerpujący, zatem przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Brzmienie § 4 uchwały jest niezgodne z ww. przepisem, czym rażąco narusza zasadę przyzwoitej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji .

Należy zgodzić się z Wojewodą, że przepis § 4 zaskarżonej uchwały nie jest czytelny i może wprowadzać w błąd, co do daty wejścia w życie uchwały. Treść § 4 uchwały może sugerować, że wejście w życie tego aktu normatywnego nie jest uzależnione od jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Zastrzeżono wprawdzie, że uchwała podlega ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, jednakże nie uzależniono wejścia w życie uchwały od jej uprzedniego ogłoszenia. W rezultacie treść § 4 uchwały może zostać odczytana w ten sposób, że uchwała zacznie obowiązywać od 1 lipca 2021 roku, pomimo że do tego dnia nie została ogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Stanowi to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne naruszenie prawa.

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, dlatego zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Na gruncie poczynionych rozważań i analiz niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego w granicach sprawy.

Chybiony jest też zarzut dotyczący uzasadnienia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Gminy Mrągowo na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zasądzić kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).