Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1074/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.), Sędziowie NSA Zofia Flasińska, Barbara Gorczycka - Muszyńska, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt II SAB/Kr 75/04 w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie bezczynności organu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skarżący wniósł o nakazanie wydania przez ten organ odpowiedniej wnioskowanej decyzji i wyznaczenie do jej wydania odpowiedniego terminu. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, iż w dniu 29 marca 2000 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zatwierdzenie "korekty planu" w nadbudowanym domu jednorodzinnym w J. przy ul. [...]. Skarżący podniósł, iż sporządził i dostarczył wszystkie wymagane dokumenty, a mimo to organ nie wydał wnioskowanej decyzji. Zażalenia skarżącego na bezczynność kierowane od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego były uwzględniane jako zasadne, lecz nie doprowadziły do wydania wnioskowanej decyzji, co powoduje, iż skarżący nie może dokończyć przebudowy domu, dobudować niezbędnej klatki schodowej i ponosi z tego tytułu dotkliwe straty.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż powodem nie wydania ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę jest brak niezbędnej ekspertyzy technicznej, która pozwoliłaby wyjaśnić czy nadbudowa dokonana w warunkach samowoli budowlanej przez inwestora spełnia warunki bezpieczeństwa i inne wymogi wynikające z przepisów prawa, gdyż dokonana nadbudowa ma wpływ na bezpieczeństwo budynku.

Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył przebieg podejmowanych w sprawie czynności dla wykazania braku bezczynności po stronie organu. W szczególności wskazał, iż w decyzji z dnia 24 lipca 1989 r. wydana została decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w N. (nr pisma [...] o pozwoleniu na remont kapitalny budynku mieszkalnego położonego na działce nr 6024 w J. przy ulicy [...]. W trakcie kontroli Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. rozbudowy przedmiotowego budynku

w dniu 4 września 1995 r. stwierdzono samowolę budowlaną polegającą na wykonaniu dodatkowej kondygnacji mieszkalnej. W dniu 22 grudnia 1995 r. Urząd Rejonowy w N. wydał postanowienie nr [...] nakazujące wstrzymanie robót budowlanych przy nadbudowie przedmiotowego budynku oraz decyzją Urzędu Rejonowego w N. Nr z dnia 16 lutego 1996 r. Nr [...], nakazano inwestorowi E. M. przedłożenie ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego w zakresie oceny stanu technicznego wykonywanych robót budowlanych i ich wpływ na bezpieczeństwo budynku, oraz zakresu robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenie obiektu do stanu rzeczy zgodnego z przepisami prawa.

Zaskarżone przez inwestora postanowienie o wstrzymaniu robót jak i decyzja o nałożeniu obowiązku zostały utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania.

W dniu 24 czerwca 1997 r. zapadło postanowienie o wykonaniu zastępczym ekspertyzy technicznej wynikającej z decyzji z dnia 16 lutego 1996 r., a dnia 14 kwietnia 1998 r. Sąd Rejonowy w N. postanowieniem w sprawie Co 33/98 wyznaczył komornika sądowego w N. do prowadzenia egzekucji przeciwko dłużnikowi E. M. w sprawie ściągnięcia zaliczki na wykonanie zastępcze ekspertyzy technicznej.

Skarżący w dniu 13 lipca 1999 r. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie "korekty planu nadbudowy domu przy ul. [...], z prośbą o zatwierdzenie planu." Postanowieniem z dnia 28 grudnia 1999 r. PINB w [...] wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty do dnia 31 marca 2000 r. W związku z bezskutecznym upływem zakreślonego terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na wznowienie robót budowlanych w związku z brakiem wykonania ekspertyzy technicznej. Decyzja ta stała się prawomocna.

W dniu 14 listopada 2004 r. w związku ze ściągnięciem przez komornika sądowego zaliczki na wykonanie zastępcze ekspertyzy technicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zlecił osobie uprawnionej wykonie ekspertyzy budowlanej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż wykonanie ekspertyzy technicznej leży w interesie inwestora, jako przyszłego użytkownika budynku, jak również wszystkich stron postępowania zamieszkujących sąsiednie budynki.

Podczas wielokrotnych urzędowych spotkań z inwestorem wyjaśniono mu, że wykonanie przez niego obowiązku wykonania ekspertyzy może spowodować wcześniejsze wydanie decyzji, a ściągana zaliczka na wykonanie zastępcze zostanie mu zwrócona po przedłożeniu ekspertyzy. Inwestor jednak nie zlecił wykonania ekspertyzy, a domagał się jedynie zwrotu zaliczki, co spowodowało konieczność wykonania ekspertyzy przez Inspektorat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. w sprawie II SAB/Kr 75/04 skargę oddalił. W uzasadnieniu sąd wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 15 maja 2000 r. zawiadomił inwestora oraz pozostałe strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego.

Ze względu na brak wydania decyzji kończącej wszczęte postępowanie w terminie określonym przepisem art. 35 k.p.a., uwzględniając zażalenie inwestora, należało wyznaczyć dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 2 sierpnia 2000 r. decyzję odmawiającą zezwolenia na wznowienie robót budowlanych w związku z nie przedstawieniem przez inwestora wymaganych dokumentów, w szczególności z brakiem wykonania ekspertyzy technicznej do przedłożenia której inwestor był zobowiązany. Decyzja ta nie została zaskarżona przez inwestora.

Zdaniem sądu, fakt wydania ww. decyzji spowodował, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostaje w stanie bezczynności. "Korekta planu nadbudowy domu", o której mowa w postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie na jej podstawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy nadbudowie budynku. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 sierpnia 2002 r. W tych okolicznościach WSA w Krakowie oddalił skargę.

Skarżący zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2005 r. skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całości akt sprawy i przyjęcie, że decyzja Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 2 sierpnia 2002 r. zakończyła postępowanie w sprawie i stanowi to wystarczającą przesłankę braku bezczynności po stronie organu.

Skarżący zarzucił również wyrokowi WSA naruszenie przepisów materialnych, tj. art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 sierpnia 2002 r.) poprzez przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2002 r. jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż mimo wyegzekwowania od niego całości kwoty zaliczki na poczet wykonania ekspertyzy zastępczej w dniu 2 lipca 2001 r., organ zlecił wykonanie takiej ekspertyzy w dniu 14 października 2004 r., co zdaniem skarżącego łamie dyspozycję przepisu art. 35 kpa. Ponadto skarżący podkreślił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 2 sierpnia 2002 r., a więc po uzyskaniu koniecznych do wykonania ekspertyzy środków, lecz przed zleceniem wykonania zastępczego ekspertyzy technicznej, wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na

wznowienie robót budowlanych, w związku z brakiem uzupełnienia przez inwestora niezbędnych dokumentów, w szczególności z brakiem wykonania ekspertyzy technicznej. Dodatkowo skarżący wskazał, iż nie można mówić o zakończeniu postępowania w rozpatrywanej sprawie, skoro PINB w dniu 14 października 2004 r. zlecił zastępcze wykonanie ekspertyzy. Skarżący podniósł, iż ze wskazanych powodów sprawa nie została rozstrzygnięta i dalej się toczy. Dodatkowo podniósł, iż do dnia złożenia skargi kasacyjnej nie została mu dostarczona zlecona ekspertyza zastępcza. Skarżący podniósł również, iż decyzja z dnia 2 sierpnia 2002 r. nie odpowiada treści decyzji, która mogła zostać wydana w rozpatrywanej sprawie, na podstawie przepisu art 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w rozpatrywanej sprawie oparta została na dwóch podstawach tj. zarzucie naruszenia zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2005 r. (sygn. akt II SAB/Kr 75/04) przepisów postępowania - art. 133 § 1 ustawy -z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: "ppsa"), przez przyjęcie iż wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 2 sierpnia 2002 r. decyzji odmawiającej skarżącemu wydania decyzji zezwalającej na wznowienie i dokończenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego kończy postępowanie w sprawie i stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że nie zachodzi w przedmiotowej sprawie bezczynność organu, oraz zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity- Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), poprzez przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2002 r. jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w dniu 15 października 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym w związku ze skargą skarżącego "noszącą znamiona zażalenia" na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w terminie sprawy nadbudowy budynku jednorodzinnego mieszkalnego na działce 6024 w J., uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 14 grudnia 2001 r.

Bezsporne jest również, iż w dniu 2 sierpnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] odmawiającą skarżącemu wydania decyzji zezwalającej na wznowienie i dokończenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego na działce nr 6024 położonej w J. Decyzja ta stała się prawomocna wskutek braku zaskarżenia.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez WSA postanowień art. 133 §1 ustawy ppsa. Przepis ten bowiem stanowi ogólną zasadę, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, z wyłączeniem sytuacji o których mowa w tym przepisie. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, zarzut skarżącego, iż w wyroku przyjęto że wydanie decyzji z dnia 2 sierpnia 2002 r. stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezczynność organu, nie ma oparcia w postanowieniach art. 133 §1 ustawy ppsa.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2002 r. Jak bowiem wskazuje skarżący, decyzja która mogłaby być wydana w rozpatrywanej sprawie, powinna być oparta na przepisie art. 51 ust. 2 ustawy prawo budowlane, a przepis ten nie przewiduje wydania decyzji w

przedmiocie "odmowy wznowienia wydania decyzji zezwalającej na wznowienie i dokończenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku". Zgodnie bowiem z przepisem art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane - w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Skarżący podniósł również, iż wydana decyzja z dnia 2 sierpnia 2002 r., nie kończy postępowania w sprawie.

Zarzut skarżącego w tym zakresie nie jest uzasadniony. Skarżący w istocie zarzuca bowiem, iż decyzja z dnia 2 sierpnia 2002 r. stanowi merytorycznie błędne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej wynikłej z decyzji Urzędu Rejonowego w N. z dnia 16 lutego 1996 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W tym zakresie należy stwierdzić, iż przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku jest rozstrzygnięcie kwestii stwierdzenia pozostawania lub też nie przez organ administracji w stanie bezczynności.

Zgodnie z przepisem art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Trafnie więc WSA w Krakowie przyjął, iż fakt wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 2 sierpnia 2002 r. powoduje ustanie po stronie organu stanu bezczynności. Wskazana decyzja bez wątpienia stanowi decyzję wydaną w związku z zażaleniem skarżącego na bezczynność Powiatowego Inspektora Budowlanego w S. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, a mianowicie zarzutu błędnej treści decyzji oraz faktu, iż wydana decyzja nie kończy postępowania w sprawie, mogłyby być zostać rozważone w przypadku

wniesienia przez skarżącego skargi na decyzję z dnia 2 sierpnia 2002 r., a nie w toku postępowania w sprawie skargi na bezczynność organu, które jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.