Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 691/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50-51, art. 71a ust. 4, art. 71 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - [...] decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r. znak: [...], Nr [...] na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.) nakazał [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. jako właścicielowi (użytkownikowi wieczystego) budynku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w K., w zakresie części parteru, użytkowanego jako lokal [...] bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w zakresie robót budowlanych związanych z przebudową obiektu bez pozwolenia na budowę prowadzono odrębne postępowanie, które zakończyło się wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 31 marca 2017 r., Nr [...] znak: [...] stwierdzającą, że roboty budowlane wykonane w związku z tą przebudową zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Przedmiotem obecnego postępowania była zaś wyłącznie zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia.

Postanowieniem z dnia 1 września 2017 r. Nr [...] PINB, działając na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane nałożył na Spółkę [...] obowiązek wstrzymania użytkowania lokalu [...]" wraz z obowiązkiem przedłożenia w terminie do 30 listopada 2017 r. dokumentów wskazanych w tym postanowieniu.

Wobec stwierdzenia dalszego użytkowania budynku podczas kontroli w dniu16 października 2017 r., organ I instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) oraz M. J..

PINB postanowieniem nr [...], z dnia 13 marca 2018 r., znak: [...] działając na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., w rozpoznaniu wniosku M. J. odmówił uzupełnienia decyzji Nr [...].

Spółka cofnęła odwołanie, jednakże [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r., znak: [...] odmówił uwzględnienia cofnięcia odwołania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r., znak [...] uchylił decyzję PINB z dnia 7 grudnia 2017 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. i ustawy Prawo budowlane w zakresie prowadzącym do wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, w której postępowanie prowadzone w oparciu o treść art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane jest bezprzedmiotowe.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielenie w części obiektu o charakterze przemysłowym (budynek biura technicznego i warsztatów) funkcji gastronomicznej doprowadziło, w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. M. J. i B. S., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. [...] z siedzibą w M. wykonali roboty budowlane, na które wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane), doprowadzając tymi robotami do faktycznej zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 71a ust. 6 ustawy Prawo budowlane: "Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę."

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych [...]WINB podkreślił, że nie znajduje żadnego uzasadnienia zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji stanowisko organu I instancji, że po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w toku którego ustalono iż wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania, należy w tym zakresie przeprowadzić dodatkowe, oparte o treść art. 71a ustawy Prawo budowlane, postępowanie administracyjne. W sytuacji ustalenia, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, to postępowanie naprawcze toczy się wyłącznie w trybie art. 50 i art. 51, bez konieczności późniejszego prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego.

Zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy robót budowlanych - związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie z art. 71a ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że przez doprowadzenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć doprowadzenie do takiego stanu w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 104 k.p.a.). Skoro decyzje legalizacyjne wydane w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane zastępują w trybie naprawczym pozwolenie na budowę, to badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane prowadzące do takiej zmiany. Należy przy tym mieć na uwadze, że inne rozumienie w/w przepisów mogłoby prowadzić do sytuacji, że ewentualny negatywny dla inwestora wynik postępowania, prowadzonego w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, czyli decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego), w sytuacji odrębnie prowadzonego i zakończonego postępowania legalizującego roboty budowlane, może prowadzić do niezgodności z prawem i przepisami (obiekt nie będzie już po zalegalizowanych zmianach dostosowany do "poprzedniego sposobu użytkowania").

W sytuacji prowadzenia przez organ I instancji postępowania opartego o niemające w ustalonych okolicznościach faktycznych zastosowania podstawy prawa materialnego (tu art. 71a ustawy Prawo budowlane) skarżoną decyzję należało uchylić w całości, a w związku z ostatecznie zakończonymi postępowaniami prowadzonymi w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane postępowanie oparte o treść art. 71a należało uznać za bezzasadne i umorzyć.

Omawiając sposób ustalenia kręgu stron postępowania wskazano, że PINB słusznie znalazł indywidualny interes prawny po stronie:

- Przedsiębiorców: M. J. i Pana B. S., którzy działając wspólnie pod szyldem [...] M. J., B. S. spółka cywilna" (regon: [...]) wykonali i prowadzą przedmiotowy lokal [...]",

- [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Nr KRS: [...]), będąca użytkownikiem wieczystym zabudowanej działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. (księga wieczysta Nr [...] - //ekw.ms.gov.pl).

Nieprawidłowo natomiast ustalił, że stroną postępowania pozostaje również Skarb Państwa jako właściciel i zabudowanej działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.. Tu [...]WINB zauważył, że przekazanie nieruchomości w wieczyste użytkowanie powoduje czasowe przeniesienie praw właścicielskich ze Skarbu Państwa na użytkownika wieczystego

M. J. w treści odwołania wprost zaskarżyła wydane przez PINB w dniu 1 września 2017 r., niezaskarżalne postanowienia Nr [...], znak: [...], którym działając o treść art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ I instancji wstrzymał użytkowanie przedmiotowego lokalu [...] i nałożył na użytkownika wieczystego przedłożenia szeregu dokumentów.

Zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. "Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". Organ odwoławczy rozstrzyga kwestię zaskarżonych w odwołaniu postanowień, o których mowa w art. 142 k.p.a., w treści decyzji wydawanej w wyniku rozpatrzenia odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu, dlatego należy uznać za niedopuszczalne rozstrzyganie w ich przedmiocie w drodze postanowienia organu odwoławczego lub w ramach sentencji decyzji kasacyjnej (zob. uwagi do art. 142 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2014). To zważywszy [...]WINB zauważając, że z przyczyn oczywistych - w sytuacji powyżej wskazanego braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie przepisów określonych treścią art. 71a ustawy Prawo budowlane - również postanowienie wydane w toku postępowania jest wadliwe, tym samym podlega ono uchyleniu.

Odnosząc się do podnoszonych przez Spółkę kwestii dotyczącej połączenia wszystkich spraw do wspólnego rozpatrzenia wskazuje się, że w [...]WINB, wraz z niniejszym postępowaniem dotyczącym części budynku nr [...], zarejestrowano 15 postępowań odwoławczych od wydanych przez PINB decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynków (lub ich części) zlokalizowanych przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w K. (po jednym postępowaniu dotyczącym lokali w budynkach oznaczonych przez PINB nr [...], [...], [...]; [...], [...], [...], [...] i [...] pięć postępowań dotyczących lokali w budynku oznaczonym przez PINB nr [...] i dwa postępowania dotyczące lokali w budynku oznaczonym przez PINB nr [...]).

Art. 62 k.p.a. stanowi, iż " W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony." PINB wszczynając z urzędu postępowania mógł rozważać zastosowanie treści w/w przepisu, jednak przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniach odwoławczych.

Z treści wnoszonych do sprawy pism Spółki wynika, że w związku z działaniami podjętymi na gruncie prawa cywilnego, użytkownik wieczysty utracił część władztwa nad obiektami budowlanymi sytuowanymi na działce przy ul. [...] w K. i naprawy tego stanu rzeczy w szczególności poszukuje na gruncie postępowań nakazowych prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego. Wskazać więc należy, że z mocy prawa, a to zgodnie do treści art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zastępują i nie są konkurencyjne dla przepisów prawa cywilnego, tak więc podnoszone przez Pełnomocnika Spółki kwestie objęte przepisami prawa cywilnego nie mają wpływu na treść niniejszej decyzji.

Mając na uwadze wszystko powyższe, organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania wszczęte przed organem I instancji.

Opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a także postanowienie odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. w W.. Wniosła o uchylenie obu tych aktów w całości.

W skardze, sporządzonej przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, nie wskazano na naruszenie żadnego przepisu prawa. Podniesiono, że najemca nie ma przymiotu strony w sprawach budowlanych, ani też prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzucono również, iż organ odwoławczy pomija fakt zanieczyszczenia gruntu, na którym położony jest przedmiotowy budynek. Wreszcie spółka podniosła, że decyzja organu I instancji była adresowana wyłącznie do niej i ona zamierzała ją wykonać, aby zapobiec dalszemu narażaniu życia i bezpieczeństwa ludzi oraz zapewnić ochronę zabytkowemu budynkowi, który obecnie jest degenerowany przez rabunkową gospodarkę najemców, zajmujących lokale bez zgody spółki.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2019 r. uczestnik postępowania B. S. wniósł o odrzucenie skargi na postanowienie odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania oraz o oddalenie skargi na decyzję.

Strona skarżąca w dniu 18 września 2019 r. przedłożyła "replikę na odpowiedź na skargę", dodatkowo wnosząc o przeprowadzenie całego szeregu dowodu z dokumentów zalegających w aktach spraw sądowych i prokuratorskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wadliwie wskazał, że po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), w toku którego ustalono iż wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania, należy w tym zakresie przeprowadzić dodatkowe, oparte o treść art. 71a ustawy Prawo budowlane, postępowanie administracyjne. W sytuacji ustalenia, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, to postępowanie naprawcze toczy się wyłącznie w trybie art. 50 i art. 51, bez konieczności późniejszego prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego. Skoro zatem postępowanie prowadzone w trybie art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane zostało zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 25 października 2016 r. oraz nr [...] znak [...] z dnia 31 marca 2017 r. to postępowanie oparte o art. 71a należało uznać za bezzasadne i umorzyć.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim organ uznał sprawę za bezprzedmiotową jest wadliwa. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Jak przyjmuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie przepis art. 138 § 1 K.p.a. pkt 2 przewidujący możliwość umorzenia postępowania przed organem I instancji należy wykładać analogicznie do art. 105 K.p.a. Organ odwoławczy może po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu I instancji umorzyć postępowanie jedynie wtedy, gdy stwierdzi, że postępowanie z jakichkolwiek przyczyn było bezprzedmiotowe. Przepis ten bowiem nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została w tym przepisie uregulowana i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140), czyli przepis art. 105. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, a także B. AdamiakKomentarz, 1996, s. 590 Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII).

Przyjmuje się powszechnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

W sposób oczywisty żadna z wyżej wymienionych przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, a sprawa dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego zaskarżoną decyzją w sposób oczywisty podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym.

Sąd w tym miejscu wyraźnie podkreśla, że decyzja organu II Instancji wykreowała niedopuszczalny z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz zasad demokratycznego państwa prawa stan polegający na tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu pozostanie poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Tymczasem z przepisów ustawy prawo budowlane bezsprzecznie wynika, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinno być nie tylko samowolne wykonywanie robót budowlanych ale również samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części.

Rozstrzygnięcie organu II Instancji prowadzi natomiast do sytuacji, w której zalegalizowano roboty budowlane, a poza wszelka kontrolą organów administracji pozostaje zmiana sposobu użytkowania. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane (zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 25 października 2016 r. oraz nr [...] znak [...] z dnia 31 marca 2017 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził je w sposób niepełny tj. tylko co do samych robót budowlanych, a bez uwzględnienia konieczności podjęcia próby zalegalizowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, naruszając w ten sposób prawo materialne. W tej sytuacji brak jest podstaw do umorzenia postepowania w sprawie.

Wadliwa była także decyzja organu I instancji.

Organ I Instancji orzekł o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust 4 ustawy prawo budowlane. W tym zakresie rację ma organ II instancji wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 71a. Zgodnie bowiem z art. 71 ust 6 pkt 1 ustawy jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust 4 swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy.

Ustawodawca wprowadzając odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku – obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Orzecznictwo, ale też doktryna stoi na stanowisku, iż w tym przypadku stosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 ustawy. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2016 II OSK 2577/15 wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 p.b. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a p.b. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a p.b. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Podobne stanowisko zajął wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2008 II OSK 119/07 (por. także Plucińska-Filipowicz Alicja, Wierzbowski Marek, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany).

W tej sytuacji organ I instancji orzekając w poprzednio prowadzanym postępowaniu na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane, powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. Skoro jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] znak [...] z dnia 31 marca 2017 r.) wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.) względnie rozważą ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji PINB.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nakazanie "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania" budynku nr [...] określone zostało zbyt ogólnie i rzeczywiście powstają uzasadnione wątpliwości, na czym konkretnie miałoby w niniejszej sprawie polegać działanie zobowiązanego, zmierzające do wykonania tak sformułowanej decyzji. Określając obowiązki zobowiązanego organ musi mieć bowiem na względzie tę okoliczność, że kompleks poprzemysłowy na ul. [...] po likwidacji [...] Fabryki [...] przez lata nie był użytkowany w żaden konkretny sposób.

Wskazać na koniec należy, że nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów w zakresie istnienia lub nieistnienia stosunków obligacyjnych (najmu) między stronami, jak chciałaby tego strona skarżąca. Organ jest jedynie obowiązany kierować nakazy wydawane w procedurze legalizacyjnej do podmiotów posiadających aktualne prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy jest obowiązany ustalić stan faktyczny i prawny, ale nie jest uprawniony aby rozstrzygać o stanie prawnym, bo w sprawach tego rodzaju właściwy jest sąd powszechny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.)