Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 704/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 pkt 1, 4 i 7, art. 15 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Lublinie delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie Ewy Szkodzińkiej-Łacek skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 349/11 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 349/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1997 r. Prezydent Miasta Lublin nakazał J. G. dokonać rozbiórki budynku usługowo-handlowego znajdującego się na działce przy [...] w L. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1997 r., kiedy Wojewoda Lubelski, rozpoznając odwołanie J. G., utrzymał ją w mocy. W dniu 5 listopada 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 1997 r. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin decyzją z dnia [...] marca 2001 r. odroczył wykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu określając końcowy termin na dzień 31 grudnia 2001 r.

Upomnieniem z dnia 3 listopada 2010 r., wezwano M. G. (następcę prawnego J. G.) do wykonania obowiązku wynikającego z przywołanej wyżej decyzji, informując o zagrożeniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Następnie w dniu 1 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wystawił kolejny tytuł wykonawczy w stosunku do M. G., wraz z klauzulą o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego.

Wystawiony tytuł wykonawczy, zawierający pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, doręczono pełnomocnikowi zobowiązanej dnia 9 grudnia 2010 r.

W sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego M. G. wniosła zarzuty.

Zarzuty te postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin uznał za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest bowiem decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] maja 1997 r., nakazująca wykonanie rozbiórki J. G. i taka treść została wpisana w poz. 25 tytułu wykonawczego. Nadto organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym treść obowiązku podlegającego egzekucji musi być powtórzona za decyzją administracyjną nakładającą obowiązek. M. G. jest natomiast podmiotem zobowiązanym do wykonania wynikającego z decyzji obowiązku z uwagi na nabycie praw do przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie organu niezasadny jest również zarzut niedoręczenia stronie upomnienia. Przede wszystkim zakres udzielonego pełnomocnictwa nie pozwala na przyjęcie, iż pełnomocnik ten nie jest umocowany do reprezentowania strony w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie natomiast z art. 40 § 2 K.p.a. w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Odnośnie zaś zarzutu doręczenia stronie oryginału tytułu wykonawczego organ wskazał, iż zarzut ten nie mieści się w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), określającym podstawy zarzutów. W ocenie organu wystawiony tytuł wykonawczy zgodny jest z art. 27, gdyż zawiera wszystkie wymienione w nim niezbędne elementy.

W tych okolicznościach organ stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu M. G. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego powtórzyła, że w sprawie miało miejsce doręczenie oryginału tytułu wykonawczego, a nie jego odpisu, co narusza art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto organ nie wykazał, do czego był zobowiązany, przy pomocy urzędowego dokumentu, na jakiej zasadzie obowiązek rozbiórki przeszedł na nią.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, iż nie narusza ono prawa.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji uznając zawartą w zażaleniu argumentację za niezasadną.

Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. G. powtarzając zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia art. 26 § 5, art. 28a i art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz całą argumentację z tym związaną i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty skargi są bezzasadne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone nią postanowienie nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie bezsporne jest, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Bezsporne również jest, iż obowiązek ten nie został dotychczas wykonany. Nadto wyjaśniono, że egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku (co w sprawie nastąpiło w dniu 31 grudnia 2001 r.), przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ww. ustawy). Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 8 listopada 2010r. Skarżąca nie wykonała jednak dobrowolnie obowiązku, czego nie kwestionuje. W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia egzekucji w stosunku do skarżącej.

Nadto Sąd podniósł, że w przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym wszczęcie egzekucji następuje, stosownie do przepisu art. 26 § 4 przedmiotowej ustawy, z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ egzekucyjny. Konieczne elementy tytułu wskazuje art. 27 ustawy.

Dalej Sąd ten wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wystawił w dniu 1 grudnia 2010 r. tytuł wykonawczy, w którym skarżąca została wskazana jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] maja 1997 r. Tytuł ten doręczony został pełnomocnikowi zobowiązanej w dniu 9 grudnia 2010 r. Tytuł zawierał także pouczenie o przysługującym zobowiązanej prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W ocenie składu orzekającego omawiany tytuł wykonawczy odpowiada wymogom art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponieważ był poprzedzony upomnieniem, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, wszczęcie egzekucji nastąpiło w sposób prawidłowy. W szczególności w tytule tym zgodnie z prawem jako podmiot zobowiązany wskazano skarżącą, mimo iż ostateczna decyzja określająca obowiązek rozbiórki została skierowana do J. G. W tym zakresie Sąd wskazał, iż prawo własności nieruchomości jest prawem zbywalnym i dziedzicznym, co skutkuje powstaniem następstwa prawnego, a tym samym przejściem z mocy prawa obowiązku administracyjnego na następcę prawnego zobowiązanego. Zgodnie bowiem z art. 28a zdanie pierwsze powyższej ustawy, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy.

Przepis ten dotyczy więc sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnej dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek. W sytuacji zatem przejęcia praw do nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, podmiotem zobowiązanym do wykonania tego obowiązku jest jej nowy właściciel, w stosunku do którego organ obowiązany jest do wystawienia tytułu wykonawczego. Przyjęcie odmiennego poglądu i założenie, że nakaz rozbiórki orzeczony ostateczną decyzją nie podlega wykonaniu w wypadku zmiany właściciela obiektu byłoby niezgodne z prawem. Ponadto uniemożliwiałoby wykonanie decyzji i umożliwiałoby obejście prawa przez przeniesienie prawa własności po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. O przejęciu przez skarżącą obowiązku rozbiórki stanowi ponadto jednoznacznie treść § 8 umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzut skarżącej oparty o treść art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, iż nie jest ona zobowiązana do dokonania rozbiórki, wobec treści art. 28a tej ustawy, nie mógł zostać uznany za zasadny.

Zdaniem Sądu, zupełnie nietrafny jest również zarzut braku uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia (art. 33 pkt 7 ustawy). W zakresie tego zarzutu rację ma jedynie skarżąca wskazując, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o czym stanowi art. 26 § 5 przedmiotowej ustawy. Zdaniem Sądu przepisu tego nie należy rozumieć literalnie, jak to czyni skarżąca. Przez obowiązek doręczenia upomnienia zobowiązanemu, należy również rozumieć obowiązek jego doręczenia pełnomocnikowi podmiotu zobowiązanego, jeżeli podmiot ten go ustanowił. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 § 2 K.p.a. mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż doręczenie tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżącej, dodatkowo wobec jednoznacznej treści umocowania było skuteczne. Dodano także, że w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów.

W ocenie Sądu organy również nie mogły uwzględnić zarzutu dotyczącego doręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego, który w jej ocenie nie stanowi odpisu, lecz oryginał. Zarzut ten nie mieści się bowiem w katalogu zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu przepis ten zawiera wyliczenie taksatywne, co oznacza, że inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy zarzutu. Nawet gdyby przyjąć, że skarżącej zamiast odpisu został doręczony oryginał tytułu wykonawczego, to i tak czynność ta pozostawałaby bez wpływu na legalność postępowania. Jeśli powiem organ może czynić mniej, nie można mu czynić skutecznego zarzutu w sytuacji gdy czyni więcej.

Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji jako odpowiadające prawu ocenił stanowisko organów, uznające za bezzasadne podniesione przez skarżącą zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", oddalił wniesioną w tej sprawie skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15, 18 i 33 pkt 1, 4, 7 oraz art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) i wadliwie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż istniały przesłanki do "stwierdzenia nieważności postanowienia" w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. lub uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w sytuacji, gdy organy administracji błędnie zarzuty oddaliły przyjmując, iż do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego wystarczające jest doręczenie wymaganego przez art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienia pełnomocnikowi skarżącej, a nie bezpośrednio skarżącej i zarazem zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym, a także, iż doręczony może być oryginał zamiast odpisu tytułu wykonawczego. Przede wszystkim jednak organy administracji, a zwłaszcza WSA nie dostrzegły (mimo niepodniesienia takiego zarzutu w skardze), iż pełnomocnictwo złożone zostało organowi egzekucyjnemu jednokrotnie, a postępowanie egzekucyjne którego dotyczyło pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2003 r. zostało umorzone postanowieniem Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] i nie zostały złożone organowi odrębne pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w ponownie wszczętym postępowaniu, niezależnym od poprzedniego. Należało zatem uznać, że w momencie ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które nastąpiło po umorzeniu postępowania, którego dotyczyło pełnomocnictwo z dnia 11 czerwca 2003 r. skarżąca działała osobiście; w konsekwencji w ocenie skarżącej należy uznać, że wymagane przez ustawodawcę, wspomniane wyżej upomnienie w ogóle nie zostało jej doręczone (doręczone zostało bowiem pełnomocnikowi, którego dotyczyło pełnomocnictwo z dnia 11 czerwca 2003 r., nieobejmujące upoważnienia do reprezentowania w obecnie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym). Zatem obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącej nie zostało skutecznie zainicjowane z powodu wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w postaci braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia pomimo ciążącego na wierzycielu obowiązku jego doręczenia, a nadto doręczenia zobowiązanemu oryginału, a nie odpisu tytułu;

2. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28a i 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiające się tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 lub art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) i wadliwie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sytuacji gdy organ administracji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi (art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), nie wykazał przejścia dochodzonego obowiązku na następcę prawnego przy pomocy urzędowego dokumentu. W zakresie tym mamy do czynienia z błędnie ustalonym stanem fatycznym jak i prawnym. Skoro bowiem nakaz rozbiórki dotyczy J. G., a M. G. nie jest następcą prawnym Jerzego, to organ miał obowiązek wykazać przy pomocy dokumentu urzędowego przejście obowiązku. Dokumentem w tym zakresie nie jest przywołany § 8 umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 28 września 2001 r., bowiem dotyczy ona sprzedaży nieruchomości przez [...] Sp. z o.o. na rzecz M. G. Możliwość prowadzenia egzekucji w stosunku do M. G. wymagała uprzedniego wykazania przejścia obowiązku z J. G. na [...] Sp. z o.o. i wystawienia na tę Spółkę tytułu wykonawczego - co w niniejszym postępowaniu nie nastąpiło, a wada ta oznacza, iż postępowanie prowadzone było wobec osoby, która nie była zobowiązana i co nakazywało uwzględnienie zarzutu w oparciu o przesłankę z art. 33 pkt 4;

3. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 pkt 4 i 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) i niezasadnie skargę oddalił, chociaż istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia lub uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wobec tego, że istniały podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec błędnego przyjęcia, że osobą zobowiązaną jest M. G., podczas gdy zgromadzony w toku niniejszej sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że osobą zobowiązaną był Jerzy Grzesiak, a zwłaszcza w związku ze wskazanym wyżej niewykazaniem przez organ egzekucyjny przejścia dochodzonego obowiązku na następcę prawnego w sposób przewidziany w ustawie egzekucyjnej, co wskazuje na wystąpienie w niniejszej sprawie przewidzianej w art. 59 § 1 pkt 4 przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci błędu co do osoby zobowiązanego;

4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1, art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne ustalenie zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i organy egzekucyjne obydwu instancji, że skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego działała przez pełnomocnika, w sytuacji gdy złożone organowi egzekucyjnemu pełnomocnictwo po pierwsze nie obejmowało przyjęcia upomnienia, a nadto dotyczyło postępowania, które zostało umorzone, a w konsekwencji prawomocnie zakończone, a w obecnie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnik nie został przez skarżącą ustanowiony. Skarżąca działa zatem w tym postępowaniu osobiście i zarówno przewidziane w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie jak i wszelkie dalsze czynności postępowania egzekucyjnego powinny być adresowane przez organ egzekucyjny bezpośrednio do skarżącej. W konsekwencji w toku niniejszej sprawy zaistniała przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 59 § 1 pkt 7 ww. ustawy w postaci braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, pomimo ciążącego na wierzycielu obowiązku jego doręczenia;

5. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni art. 33 w zw. z art. 26 § 1 i § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającej na przyjęciu, że doręczenie skarżącej zamiast odpisu tytułu wykonawczego jego oryginału (s. 7 akapit 3 uzasadnienia) nie mieści się w katalogu zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy tymczasem tylko doręczenie "odpisu", a nie oryginału tytułu wykonawczego wszczyna egzekucję (art. 26 § 1 i § 5 pkt 1), a tym samym w przypadku doręczenia oryginału można mówić o "nieistnieniu obowiązku" w rozumieniu art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Doręczenie oryginału powoduje, iż egzekucja w istocie nie jest wszczęta. Organ egzekucyjny nie dysponuje bowiem tytułem wykonawczym. Przywołana w tym przypadku przez Wojewódzki Sąd reguła wnioskowania nie znajduje zasadnego zastosowania, jako że wykładnia gramatyczna (literalne brzmienie) przepisu art. 26 § 5 nie pozostawia wątpliwości co do wykładni. Organ egzekucyjny może bowiem czynić wyłącznie to na co mu przepis wyraźnie zezwala (w tym przypadku nakazuje doręczenie odpisu, a nie oryginału).

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):

6. poprzez błędną wykładnię art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającą na przyjęciu, iż "przez obowiązek doręczenia upomnienia zobowiązanemu należy również rozumieć obowiązek jego doręczenia pełnomocnikowi zobowiązanego, jeżeli podmiot ten go ustanowił", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wyklucza możliwość doręczenia upomnienia pełnomocnikowi zamiast zobowiązanemu.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął przytoczone wyżej zarzuty.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Lublinie delegowany do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznające wniesione przez skarżącą zarzuty za bezzasadne.

Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej można składać tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem to na wnoszącym zarzuty spoczywa każdorazowo obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w tym przepisie stanowi podstawę wniesionego środka prawnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie (porównaj: wyrok NSA z dn. 14.9.2007 r., sygn. akt I OSK 522/07, Legalis, wyrok NSA z dn. 1.9.2011, sygn. akt II FSK 407/10, Legalis).

Przechodząc do oceny przywołanych we wniesionej skardze zarzutów podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15, 18 i 33 pkt 1, 4, 7 oraz art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zasługuje na uwzględnienie.

Naruszenia powyższych przepisów skarżąca upatruje w nieuchyleniu przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanego postanowienia na skutek wadliwego przyjęcia, że do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego wystarczające jest doręczenie upomnienia pełnomocnikowi skarżącej, a nie bezpośrednio skarżącej i to pomimo że skarżąca w tym postępowaniu nie ustanowiła pełnomocnika, oraz niewzięcia pod uwagę, że tytuł wykonawczy został jej doręczony w oryginale, a nie w formie odpisu. Zaś w związku z tym, że niedoręczenie upomnienia skarżąca powiązała m.in. z nieustanowieniem w tym postępowaniu pełnomocnika, to od razu należy się odnieść także do czwartego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. do naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1, art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu egzekucyjnym działała przez pełnomocnika, mimo że jego umocowanie po pierwsze nie obejmowało przyjęcia upomnienia, a po wtóre dotyczyło postępowania, które zostało już umorzone. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – z uwagi na niedoręczenie upomnienia, zaszła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z treści przepisu art. 33 powyższej ustawy wynika, że podstawą zarzutu może być m. in. wykonanie lub umorzenie w całości lub części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1), błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4) oraz brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (pkt 7). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącej, powyższe przesłanki w sprawie nie zaistniały, zatem brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów strony i w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Wskazując na przywołane przez skarżącą uchybienie Sądu w zakresie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnieść należy, że przepis ten zawiera pięć niezależnych od siebie okoliczności na które może się powołać strona wnosząc zarzuty, są to: wykonanie lub umorzenie w całości lub w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Jednakże w niniejszej sprawie nie wiadomo na którą to przesłankę powołuje się skarżąca, albowiem oprócz numeru artykułu skarga kasacyjna w zakresie tego zarzutu nie odnosi się do tej kwestii. Zatem nie wiadomo w którym kierunku Naczelny Sąd Administracyjny ma poszukiwać ewentualnej uchybień ze strony Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd, że za skuteczne należy uznać doręczenie upomnienia pełnomocnikowi skarżącej, a nie bezpośrednio skarżącej, i to mimo że skarżąca w tym postępowaniu nie miała ustanowionego pełnomocnika, tj. zarzutu opartego na przepisie art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić należy, że także nie zasługuje on na uwzględnienie.

Celem upomnienia jest dążenie do dobrowolnego wykonania już istniejącego obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się już pogląd, że upomnienie tylko jednokrotnie przypomina zobowiązanemu o powinności wykonania danego obowiązku pod rygorem przymusowego prawnego wyegzekwowania niezależnie od tego ile razy w danej sprawie wystawiane będą tytuły wykonawcze i wszczynane postępowanie egzekucyjne. Skutkiem powyższego jest przyjęcie, że upomnienie przesyła się nie przed każdorazowym wystawieniem tytułu wykonawczego w tym samym przedmiocie, ale po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, co uzasadnia skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się także, że obowiązek przesłania upomnienia dotyczy administracyjnej egzekucji danego przedmiotu w stosunku do danego podmiotu, również po jego umorzeniu. Zatem wystawiając kolejny tytuł wierzyciel, na podstawie art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie załącza już do niego dowodu doręczenia upomnienia, a jedynie wskazuje na uprzednie wykonanie tego obowiązku (porównaj: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. R. Hauser, A. Skoczylas, rok 2012, komentarz do art. 15 zamieszczony w Systemie Informacji Prawnej Legalis oraz zamieszczone tam orzecznictwo – wyrok NSA z dn. 8.07.2009 r., sygn. akt II FSK 618/08, wyrok NSA z dn. 8.07.2009 r., sygn. akt II FSK 315/08).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej upomnienie do wykonania obowiązku rozbiórki budynku usługowo-handlowego usytuowanego na działce nr [...] przy [...] w L. zostało jej doręczone bezpośrednio. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ pierwszej instancji wystosował do skarżącej w dniu 21 marca 2003 r. upomnienie wzywające ją do wykonania opisanego wyżej obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 1997 r., w terminie 7 dni. Upomnienie to zostało skarżącej doręczone do rąk własnych (dowód: upomnienie k. 38 i potwierdzenie odbioru przesyłki listowej – k. 37). Zatem niewątpliwie pismem tym przypomniano skarżącej o ciążącym na niej obowiązku. I nie ma znaczenia, że upomnienie to poprzedzało bezpośrednio wystawienie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., a niniejsze postępowanie jest wynikiem egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 1 grudnia 2010 r. Bowiem przed wystawieniem kolejnych tytułów wykonawczych organ nie musiał doręczać skarżącej dalszych upomnień przypominających o powinności wykonania tego samego nakazu, nawet jeżeli postępowania dotyczące dwóch z trzech wystawionych w sprawie tytułów zostały umorzone. Zaś fakt, że organ doręczał skarżącej upomnienia jeszcze dwukrotnie, powtarzając czynność przed każdym kolejnym wystawieniem tytułu wykonawczego, dotyczących przecież tego samego obowiązku, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny, czy w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy co do możliwości doręczenia upomnienia pełnomocnikowi strony. Według jednego możliwość ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym jest ograniczona i nie obejmuje możliwości doręczenia do rąk pełnomocnika upomnienia, albowiem wezwanie to powinno być skierowane do zobowiązanego, gdyż jest to czynność relacji wierzyciel-zobowiązany. Nadto upomnienie poprzedza tok postępowania egzekucyjnego, a zatem nie jest możliwe w ogóle na tym etapie ustanowienie jakiegokolwiek pełnomocnika (porównaj: wyrok NSA z dn. 11.05.2007r., sygn. akt II FSK 365/06, LEX nr 338440 czy wyrok NSA z dn. 23.12.2008 r., sygn. akt II FSK 1483/07, Legalis). Zaś drugi z poglądów wskazuje, że skoro zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ustanowił pełnomocnika, to na podstawie art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działała za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (porównaj: wyrok NSA z dn. 30.07.2008 r., sygn. akt I OSK 1199/07, LEX nr 513142, wyrok NSA z dn. 11.09.2007 r., sygn. akt II FSK 991/06, LEX nr 440657, wyrok NSA z dn. 11.09.2007, sygn. akt II FSK 990/06, LEX nr 440661).

W związku z powyższym opowiadając się za drugim z zaprezentowanych poglądów stwierdzić należy, że także doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej upomnienia z dnia 3 listopada 2010 r. poprzedzającego bezpośrednio wystawienie tytułu wykonawczego z dnia 1 grudnia 2010 r. nie można odmówić skuteczności.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że stanowisko skarżącej, iż upomnienie nie zostało jej doręczone, jest całkowicie chybione.

W tej sytuacji także zarzut naruszenia art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 18 tej ustawy i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, że przez obowiązek doręczenia upomnienia należy także rozumieć obowiązek jego doręczenia pełnomocnikowi strony, podczas gdy przepis ten wyklucza taką możliwość, jako nieusprawiedliwiony, nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także i zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28a i 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 pkt 4 i 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zasługują na uwzględnienie. Obydwa powyższe zarzuty skarżąca powiązała z błędem co do osoby zobowiązanego wskazując, że z decyzji określającej obowiązek rozbiórki wynika, że zobowiązanym jest J. G., a M. G. nie jest jego następcą prawnym. Wskazano także, że organ nie wykazał przejścia tego obowiązku z J. G. na skarżącą, co jest uchybieniem na tyle istotnym, że winno skutkować umorzeniem postępowania.

Powyższych zarzutów, w tej konkretnej sprawie, nie sposób podzielić. Przepis art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być błąd co do osoby zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki spornego obiektu jest niewątpliwie skarżąca, albowiem to ona, na datę wydania kontrolowanego aktu, była właścicielką nieruchomości na której posadowiony jest ten budynek. Fakt ten nie był w toku postępowania kwestionowany, a w aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w formie aktu notarialnego, gdzie skarżąca wskazana jest jako nabywca – umowa została zawarta w dniu 28 września 2001 r. W sprawie niesporne jest również, że decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 1997 r. jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki obiektu wskazuje J. G. Jednak powyższe nie ma znaczenia dla określenia osoby zobowiązanej w tym postępowaniu, skoro zarówno na datę wydania tytułu wykonawczego i datę wydania kontrolowanego aktu właścicielem nieruchomości była skarżąca. Bowiem zbycie nieruchomości już po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki nie czyni takiej decyzji bezprzedmiotową. Przepis art. 30 § 4 K.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejscu dotychczasowej strony występują jej następcy prawni. Natomiast przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy on kwestii możliwości dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiono tytuł wykonawczy, w sytuacji gdy w toku postępowania egzekucyjnego doszło do przejścia tego obowiązku na inny podmiot (porównaj motywy do wyroku NSA z dn. 6.07.2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, Legalis czy wyroku z dn. 21.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1921/07, LEX nr 537764).

Nadto wskazać należy, że skarżąca miała świadomość nabywając przedmiotową nieruchomość, że obiekt na niej posadowiony obciążony jest nakazem rozbiórki, co znajduje swój wyraz w umowie sprzedaży (§ 8). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że rację ma skarżąca, iż przejście obowiązku wynikającego z norm materialnych prawa administracyjnego na inny podmiot nie zależy od czynności dyspozytywnych strony (porównaj: ww. wyrok NSA z dn. 6.07.2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05).

Zatem, podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że na skarżącej jako nabywcy nieruchomości ciąży obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Przy czym obowiązek ten przeszedł na nią nie na podstawie dziedziczenia, co czyni podnoszony fakt o odrzuceniu spadku po J. G. za niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia, ale w związku z nabyciem nieruchomości w drodze umowy sprzedaży.

Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia przepisów art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni art. 33 w zw. z art. 26 § 1 i § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącej doręczenie jej oryginału tytułu wykonawczego, zamiast jego odpisu powoduje, że mamy do czynienia z przesłanką nieistnienia obowiązku o którym mowa w art. 33 pkt 1 powyższej ustawy.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą skargę kasacyjną, w okolicznościach tej sprawy nie można mówić o nieistnieniu obowiązku z tego powodu, że organ nie dysponuje oryginałem tytułu wykonawczego, gdyż oryginał taki został doręczony stronie. Bowiem nawet gdyby oryginał tytułu wykonawczego został doręczony stronie, to nie stanowiłoby to spełnienia przesłanki "nieistnienia obowiązku", gdyż w obrocie prawnym nadal znajduje się decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionowała, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek rozbiórki nie istnieje. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w aktach sprawy, na stronie 156, znajduje się oryginał tytułu wykonawczego z dnia 1 grudnia 2010 r. – zamieszczone są na nim wymagane pieczęcie i podpisy. Zatem fakt, iż organ nie dysponuje oryginałem tytułu wykonawczego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesione przez skarżącą zarzuty okazały się nieuzasadnione. Zatem wobec niepodważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.