Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1885/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 93 ust 1 i 2, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 60/11 w sprawie ze skargi A. S.i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 60/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], Wójt Gminy L. zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonych w miejscowości [...], oznaczonych w rejestrze gruntów jako działka nr 785 o pow. 0,2994 ha oraz jako działka nr 788 o pow. 0,0995 ha. W wyniku podziału działki nr 785 powstały cztery działki o numerach od 785/1 do 785/4, a z działki nr 788 powstały dwie działki o numerach 788/1 i 788/2. W rozstrzygnięciu decyzji wskazano jednocześnie, iż nowoprojektowane działki nr 785/1 i nr 788/1 przeznaczone są pod drogę gminną o symbolu [...], a działka nr 785/3 przeznaczona jest pod drogę gminną o symbolu [...].

W uzasadnieniu wskazano, że projekt podziału działek został dokonany z urzędu, zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w celu realizacji dróg gminnych i jest on zgodny z uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami tego planu część działki nr 785 i nr 788 znajduje się na terenach oznaczonych symbolem [...] i [...]oznaczających odpowiednio drogę gminną o klasie dojazdowej i drogę gminną o klasie lokalnej. Nadto wskazano, iż zatwierdzony podział uzyskał pozytywną opinię w formie postanowienia Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2009 r. o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od tej decyzji A. i Z. małżonkowie S. zarzucili naruszenie art. 21 Konstytucji RP. Wskazali, że planowana droga ma zostać usytuowana w odległości 2-3 m od ściany zewnętrznej ich domu, podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Wykonanie planowanych dróg publicznych pozbawi ich zatem możliwości prawidłowego wykorzystania ich działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że podział został dokonany z urzędu w celu realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg i jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodność ta została potwierdzona prawomocnym postanowieniem opiniującym, którego zgodność z prawem potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut braku możliwości zagospodarowania powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Działka nr 785/2 jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym, zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, a działki nr 788/2 i nr 785/4 będą mogły być wykorzystane bez przeszkód pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Za nietrafny Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Budynek mieszkalny odwołujących znajduje się bowiem w odległości 6 m od projektowanej krawędzi jezdni, co zgodne jest z tym przepisem.

W skardze do sądu administracyjnego A. S. i Z. S. powtórzyli swoje wcześniejsze zarzuty i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślili, że rozstrzygające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę ochrony własności, którą gwarantuje Konstytucja RP. Każda ingerencja w prawo własności może być dokonana tylko, gdy inne środki zawiodą, a jej zakres musi być zminimalizowany. Jeżeli więc ustanowienie drogi miałoby doprowadzić do znacznego zmniejszenia wartości nieruchomości lub do poważnego ograniczenia możliwości korzystania z niej, to taką ingerencję należałoby uznać za niedopuszczalną. Zdaniem skarżących organ nie wziął pod uwagę, iż wykonanie dróg publicznych przez ich działki pozbawi ich możliwości prawidłowego z nich korzystania. Planowana droga ma zostać usytuowana w odległości 6 m od ściany ich domu, a takie jej wytyczenie narusza zawartą w art. 5 k.c. zasadę, zgodnie z którą nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego.

Podnieśli także, iż z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać tylko gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Tym samym organ zatwierdzający podział winien wykazać istnienie tej przesłanki.

Ponadto dodali, iż gmina nie reaguje na ich wnioski dotyczące przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, co dodatkowo utwierdza ich w przekonaniu zaistniałego bezprawia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 60/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przywoływaną też jako: u.g.n.

Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów jego zagospodarowania.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dla obszaru, na którym położone są działki skarżących, obowiązuje plan miejscowy, przyjęty uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z [...] listopada 2002 r., Nr [...], poz. [...]). Z części graficznej tego planu wynika, że pewne części działek skarżących położone są w jednostce oznaczonej symbolem [...] i [...]. Zgodnie z zapisami planu symbol [...] oznacza teren dróg (ulic) gminnych w klasie dojazdowej dla obsługi terenów projektowanej zabudowy jednorodzinnej z obustronnymi chodnikami o szerokości w liniach rozgraniczającym 10-12 m oraz dopuszczalnej linii zabudowy wynoszącej min. 6,0 m od krawędzi jezdni. Natomiast symbol KG-L oznacza teren dróg (ulic) gminnych w klasie lokalnej dla obsługi terenów projektowanej zabudowy jednorodzinnej z obustronnymi chodnikami o ustalonej szerokości w liniach rozgraniczających 12 m i dopuszczalnej linii zabudowy wynoszącej min. 6,0 m od krawędzi jezdni. W części graficznej planu miejscowego oznaczono linie rozgraniczające pas drogowy o symbolu [...] i [...] biegnący przez działki skarżących. Przedstawiona na mapach propozycja podziału działek nr 785 i 788 jest zgodna z ustaleniami tego planu. Zgodność zaprojektowanego podziału działek skarżących stwierdzona została również ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2009 r., które ponadto było przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Kontrola ta nie wykazała wadliwości tego rozstrzygnięcia.

Przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. zezwala na przeprowadzenie z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, w sytuacji gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. W sprawie nie ma przy tym zastosowania wyłączenie z art. 95 pkt 6 u.g.n., albowiem dla planowanych dróg nie została wydana decyzja o lokalizacji drogi publicznej.

Mając na względzie fakt związania organu postanowieniami planu i wyznaczonymi w nim liniami rozgraniczającymi dróg, które stają się w wyniku podziału granicami powstałych działek, a ponadto wyrażoną w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. opinią, sąd uznał prawidłowość decyzji podziałowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnośnie do zarzutu zasadności lokalizacji planowanych inwestycji drogowych sąd wskazał, że zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi, ale na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania przebiegu drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżących oraz innych mieszkańców pozostają bowiem poza granicami niniejszego postępowania. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i ma wiążący charakter dla organów dokonujących podziału nieruchomości, które nie oceniają kwestii zasadności wyznaczenia w danym miejscu przebiegu drogi publicznej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa własności sąd stwierdził, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości gruntowej sama w sobie nie wpływa na zakres przysługującego skarżącym prawa własności. Decyzja taka może jedynie stanowić podstawę do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie do przymusowego wywłaszczenia nieruchomości przewidzianej pod realizację celu publicznego, jakim jest droga (art. 112 i nast. u.g.n.). Jednakże na obecnym etapie postępowania zarzut ten jest bezpodstawny.

Niezasadny jest również zarzut, iż wykonanie zaprojektowanych dróg publicznych poprzez działki skarżących pozbawi możliwości prawidłowego ich wykorzystania. Jak bowiem wynika z akt sprawy wydzielone na skutek podziału działki nr 785 działki nr 785/2 i 785/4 przeznaczone są w planie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Podobnie wydzielona w wyniku podziału działki nr 788, działka nr 788/2 położona jest na terenie przeznaczonym w planie pod tego typu zabudowę. Zaprojektowanie w obrębie tych działek dróg publicznych w żaden sposób nie zmienia tego przeznaczenia ani go nie ogranicza.

Nietrafny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 5 k.c., gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko do czynności cywilnoprawnych, a nie administracyjnoprawnych. Podstawą rozstrzygnięć organów administracji nie są przepisy kodeksu cywilnego, zaś w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak odpowiednika przepisu art. 5 k.c., co oznacza, że organy administracyjne nie mają podstaw do rozstrzygania spraw zgodnie z zasadami współżycia społecznego lub zasadami słuszności.

Bezpodstawny jest również zarzut dotyczący braku wykazania przez organ przesłanki "niezbędności" realizacji celu publicznego, zawartej w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z orzecznictwem nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. I OSK 410/07). Również w wyroku z dnia 28 sierpnia 2009 r. I OSK 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Ponadto, w świetle art. 93 u.g.n. wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, nie znajduje uzasadnienia pogląd, jakoby organ mógł dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne, gdyż jest on ściśle określony w planie miejscowym. Uwzględniając powyższe, nie może budzić wątpliwości, iż w sprawie spełniona została przesłanka "niezbędności" wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 60/11, wnieśli A. i Z. S., reprezentowani przez adwokata. Wnieśli o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 93 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku niedostrzeżenia, że zgodnie z tym przepisem przy dokonywaniu podziału nieruchomości z urzędu organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględniać dwie przesłanki w postaci przeznaczenia terenu oraz możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, a nie jak przyjmuje to WSA w uzasadnieniu wyroku tylko przeznaczenia terenu;

2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

- art. 1 i art. 3 § 1, art. 151, art. 134 § 1, art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a. przejawiające się w tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) i wadliwie oddalił skargę pomimo tego, że organy administracji nie ustaliły w sposób właściwy stanu faktycznego niniejszej sprawy w szczególności:

a) co do możliwości powstania utrudnień i uciążliwości powodowanych przez dokonany podział dla prawidłowego wykorzystania powstałych w wyniku podziału nieruchomości, a zwłaszcza możliwości ich zabudowy i rozbudowy, a przede wszystkim nie odniosły się do twierdzenia skarżących, iż w wyniku przebudowy droga zostanie przybliżona do ich istniejących zabudowań na odległość 2-3, a nie 6 metrów jak twierdzą organy a za nimi WSA,

b) poprzez ustalenie i przyjęcie stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o teoretyczne wartości (odległości) wynikające z postanowień i ustaleń części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stanowią jedynie przybliżone usytuowanie drogi i nie powinny być podstawą do podziału w konkretnych granicach, a zwłaszcza bez ich konfrontacji ze stanem rzeczywistym na grancie, czego domagali się w istocie skarżący,

c) nieuwzględnienie przez organy administracji wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, czego domagali się skarżący także w ramach postępowania odwoławczego przy zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w dniu 1 grudnia 2010 r.

- art. 1 i art. 3 § 1, art. 151, art. 134 § 1, art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w wyniku czego sąd wadliwie oddalił skargę wobec błędnego przyjęcia, że w przepisach K.p.a. brak jest podstaw do rozstrzygania spraw zgodnie z zasadami słuszności i w konsekwencji niezastosowanie tych zasad przy ocenie działania organów administracji dokonujących podziału i przy wydawaniu skarżonego wyroku, podczas gdy zasadę taką należy wywodzić z art. 7 K.p.a.,

- art. 1 i art. 3 § 1, art. 151, art. 134 §1, art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 93 u.g.n. i przepisami uchwały z 29 sierpnia 2002 Rady Gminy L. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organy administracji, a za nimi sąd, dokonały oceny zgodności podziału z miejscowym planem wyłącznie na podstawie części graficznej miejscowego planu bez odniesienia się do części tekstowej, która stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo o zagospodarowaniu przestrzennym powinna zawierać warunki dokonywania podziałów i scalania nieruchomości na ternie objętym działaniem planu,

- art. 1 i art. 3 § 1, art. 151, art. 134 § 1, art. 141 § 4 , art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 93 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 19 i 20 K.p.a. i oddalenie skargi mimo tego, że organy administracji w sposób niewłaściwy zastosowały art. 93 u.g.n. dokonując uprzedniego podziału działki, podczas gdy w tym przypadku, w sytuacji przeznaczenia gruntu na cel publiczny należało dokonać podziału w ramach wywłaszczenia (ewentualnie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - Szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) niezbędnego do poszerzenia drogi. Przy czym wielkość wywłaszczanej działki powinna być określona w oparciu o konkretny projekt drogi, a nie wyłącznie w oparciu o teoretyczne linie rozgraniczające wynikające z planu miejscowego. W takiej sytuacji podział dokonywany byłby łącznie z wywłaszczeniem i dokonywałby go starosta powiatowy, a nie organ samorządowy. Tym samym mamy do czynienia z niedostrzeżeniem przez WSA w Lublinie, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2010 r., zatwierdzająca z urzędu podział nieruchomości położonych w miejscowości [...], oznaczonych w rejestrze gruntów jako działka nr 785 oraz 788 została wydana przez niewłaściwy organ, niezależnie od naruszenia poprzez prowadzenie odrębnych postępowań (podział a następnie wywłaszczenie) przez to zasad zawartych w art. 8 i 12 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że o wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji i w konsekwencji oddaleniu skargi świadczy niewłaściwe ustalenie przez WSA w Lublinie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przede wszystkim ani organy administracji publicznej, ani też Sąd w żaden sposób nie odniosły się do twierdzenia skarżących, iż w wyniku przebudowy droga zostanie przybliżona do ich zabudowań na odległość 2-3, a nie 6 m, jak twierdzą organy, a za nimi WSA. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku za chybiony został bowiem uznany zarzut, że wykonanie zaprojektowanych dróg publicznych poprzez działki skarżących pozbawi możliwości prawidłowego ich wykorzystania, a zaprojektowanie w obrębie powstałych w wyniku podziału nieruchomości dróg publicznych w żaden sposób nie ogranicza przeznaczenia tych działek. Skarżącym trudno zgodzić się z tym stanowiskiem, albowiem każda ingerencja w prawo własności nieruchomości ogranicza możliwości swobodnego wykorzystania ich powierzchni przez dotychczasowych właścicieli, np. poprzez możliwość ich zabudowania, która będzie łączyć się z koniecznością zachowania określonych odległości ewentualnej nowej zabudowy od planowanej drogi.

Niezależnie od powyższego przyjęty na gruncie przedmiotowej sprawy stan faktyczny określony został wyłącznie w oparciu o teoretyczne wartości (odległości) wynikające z postanowień i ustaleń części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stanowią jedynie przybliżone usytuowanie drogi i nie powinny być podstawą do podziału w konkretnych granicach, a zwłaszcza bez ich konfrontacji ze stanem rzeczywistym na gruncie, czego domagali się w istocie skarżący. Sąd I instancji nie dostrzegł także, że organy administracji publicznej nie uwzględniły wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, czego domagali się oni w ramach postępowania odwoławczego przy zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w dniu [...] grudnia 2010 r. W tym właśnie skarżący kasacyjnie upatrują naruszeń przepisów postępowania powołanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarżący nie podzielają również stanowiska WSA w Lublinie odnośnie braku podstaw do rozstrzygania spraw zgodnie z zasadami słuszności.

Ponadto w decyzji o podziale nieruchomości organ administracji publicznej miał obowiązek odwołać się do tekstowej części planu zagospodarowania przestrzennego, a przez nieuczynienie tego naruszone zostały wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy, czego nie dostrzegł WSA w Lublinie.

WSA w Lublinie nie zauważył też, iż decyzja będąca podstawą podziału nieruchomości została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie podział nieruchomości powinien nastąpić (zakładając obowiązek racjonalnego działania organu – zgodnie z art. 8 i 12 k.p.a.) na mocy decyzji o wywłaszczeniu (ewentualnie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - Szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) wydanej przez starostę powiatu lubartowskiego, a nie na podstawie decyzji Wójta Gminy L.. Sąd I instancji nie zauważył zatem naruszenia art. 112 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 19 i 20 K.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Sąd zauważa, że zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zostały w sposób nadmierny rozbudowane, a w istocie sprowadzają się do kilku kwestii.

Skarżący kasacyjnie zarzucają, że sąd I instancji niewłaściwie ustalił stan faktyczny w sprawie, gdyż nie ocenił utrudnień i uciążliwości powodowanych przez dokonany podział dla prawidłowego wykorzystania powstałych w jego wyniku nieruchomości, a zwłaszcza możliwości ich zabudowy i rozbudowy, a przede wszystkim nie odniósł się do twierdzenia skarżących, iż w wyniku przebudowy droga zostanie przybliżona do ich zabudowań na odległość 2-3, a nie 6 metrów, jak twierdzą organy a za nimi WSA. Ma to związek z kolejnymi zarzutami, że przebieg planowanej drogi został ustalony wyłącznie w oparciu o teoretyczne wartości (odległości) wynikające z postanowień i ustaleń części graficznej planu miejscowego, bez konfrontacji ze stanem rzeczywistym na grancie i bez uwzględnienia wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie oględzin nieruchomości.

Wszystkie te zarzuty należy uznać za nieuzasadnione. Nie jest bowiem prawdą, że sąd I instancji nie ustalał możliwości wykorzystania nieruchomości powstałych w wyniku podziału zgodnie z ich przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Uczynił to w dostateczny sposób wskazując między innymi, że wydzielone na skutek podziału działki nr 785/2 i 785/4 przeznaczone są w planie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Podobnie działka nr 788/2 położona jest na terenie przeznaczonym w planie pod tego samego typu zabudowę. Zaprojektowanie w obrębie tych działek dróg publicznych w żaden sposób nie zmienia tego przeznaczenia ani go nie ogranicza. Za co najmniej niezrozumiały należy uznać w tym kontekście argument skarżących kasacyjnie, że zaprojektowanie dróg dojazdowych do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności tych nieruchomości. Słusznie zresztą wskazywał sąd I instancji, że zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania przebiegu drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżących oraz innych mieszkańców pozostają bowiem poza granicami niniejszego postępowania.

Kwestia odległości zabudowy skarżących od projektowanej krawędzi jezdni była już natomiast badana w postępowaniu dotyczącym opiniowania zgodności z planem miejscowym projektu podziału nieruchomości. Skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 7 września 2009 r. pozytywnie opiniujące projekt podziału, z punktu widzenia treści planu, w tym co do zachowania odległości krawędzi projektowanej w planie drogi od zabudowań skarżących, określonej w planie na 6 metrów – została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 59/10. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczeniem tym związane są nie tylko organy, lecz także sądy administracyjne oraz inne podmioty. Pomijając fakt, że czym innym jest zatwierdzenie uprzednio pozytywnie zaopiniowanego projektu podziału z punktu widzenia treści planu miejscowego, a czym innym wyznaczenie granic podziału na gruncie, to ewentualny przebieg granic podziału na gruncie (co do zgodności z treścią decyzji podziałowej, a pośrednio z planem miejscowym) będzie mógł być kwestionowany przez skarżących w postępowaniu dotyczącym samej inwestycji drogowej (jeśli oczywiście będzie odbiegał od ustaleń decyzji). W chwili obecnej, z punktu widzenia treści decyzji podziałowej i poprzedzającego ją postanowienia opiniującego zgodność podziału z planem miejscowym, twierdzenia skarżących kasacyjnie o niezachowaniu wymaganej odległości krawędzi drogi od linii zabudowy należy uznać za nieodpowiadające treści planu i postanowienia opiniującego podział.

Przy okazji zauważyć należy, że zarzut dotyczący oparcia decyzji podziałowej wyłącznie na części graficznej planu, z pominięciem jego części tekstowej nie jest prawdziwy, gdyż przeznaczenie nieruchomości skarżących w planie, w tym samo wyjaśnienie oznaczeń zamieszczonych w części graficznej (np. [...] i [...]) zostało ustalone w oparciu o część tekstową, w tym także konieczność zachowania owych 6 metrów odległości od zabudowy. Skarżący kasacyjnie nie wykazali przy tym, że występuje jakakolwiek sprzeczność pomiędzy ustaleniami organu odnośnie treści graficznej planu z jego tekstem. Nie wykazali więc wpływu tak postawionego zarzutu na wynik sprawy, niezależnie od jego prawdziwości, pomijając już fakt, że zarzut ten ewentualnie mógłby być skuteczny tylko w poprzednim postępowaniu, dotyczącym opiniowania, a prowadzenie takich ustaleń obecnie jest niedopuszczalne z uwagi na wspomniane związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a.

Ponadto zasada uwzględniania w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony stanowi w art. 7 K.p.a. przeciwwagę dla interesu społecznego i ma znaczenie przede wszystkim przy stosowaniu przez organ tzw. uznania administracyjnego, z którym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa ma bowiem charakter związany. Znaczenie procesowe słusznego interesu strony postępowania administracyjnego jest zresztą zagadnieniem obszernym, znacznie wykraczającym poza potrzeby wynikające z konieczności rozstrzygnięcia tej sprawy. Dość jednak powiedzieć, że art. 7 K.p.a. nie może być samoistną podstawą nabycia przez stronę postępowania jakichkolwiek uprawnień materialnoprawnych i taka jest podstawowa różnica pomiędzy nim, a art. 5 K.c., i tylko to zdaje się miał na myśli sąd I instancji, wypowiadając pogląd kwestionowany przez skarżących kasacyjnie. Jakkolwiek rozumieć jednak wypowiedź Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie, nie miała ona żadnego wpływu na wynik sprawy.

Za nieporozumienie należy uznać też zarzut dotyczący niewłaściwości organu i naruszenia art. 112 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 19 i 20 K.p.a. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie było bowiem wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, lecz jej podział. W tym ostatnim przypadku właściwość organu określa art. 96 ust. 1 u.g.n., a nie art. 112 ust. 4 u.g.n., przy czym nie mamy tu do czynienia z wyłączeniem, o jakim mowa w art. 96 ust. 1b u.g.n. W orzecznictwie przesądzone zostało poza tym, że "o ile (...) ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadzona została dla uproszczenia i przyśpieszenia realizacji inwestycji dróg publicznych, to jednak nie pozbawiła dopuszczalności stosowania – jak w niniejszej sprawie – innych ustaw do takich działań, które wprawdzie prowadzą w konsekwencji do zrealizowania inwestycji drogowej, lecz ich przedmiotem nie jest budowa drogi, a tylko wydzielenie działek gruntu przeznaczonych pod takie drogi w planie miejscowym" (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., I OSK 1288/11). Podział nieruchomości w takim przypadku nie musi się więc wiązać z jednoczesnością realizacji inwestycji drogowej i wywłaszczeniem nieruchomości. Specustawa drogowa nie wyłącza bowiem stosowania art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n.

Skoro zarzuty, generalnie rzecz ujmując, dotyczące niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego (omówione wyżej) oraz właściwości organu okazały się nietrafne, to uznać należy, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 1 i art. 3 § 1, art. 151, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 93 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie – gdyż sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, o czym najlepiej świadczy uzasadnienie tego zarzutu, rozważał możliwość zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek gruntu, stwierdzając, że zaprojektowanie w obrębie działek budowlanych dróg publicznych w żaden sposób nie zmienia przeznaczenia tych pierwszych ani nie ogranicza możliwości ich zabudowy. Skarżący nie wykazali też, aby było przeciwnie.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.