Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 228/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 217 par. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2002 nr 12 poz 110
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 685/07 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 685/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Starosta Łobeski, działając na podstawie art. 219 kpa i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także art. 7 i art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, odmówił A. W. wydania wypisu z ewidencji gruntów zawierającego numery ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości należących do osób fizycznych oraz spółek, wraz z informacjami dotyczącymi sprzedaży tych nieruchomości w okresie ostatnich pięciu lat.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że warunkiem otrzymania żądanego zaświadczenia przez osobę nie będącą właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, jest wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Ponieważ - zdaniem organu - wnioskodawca nie wykazał takiego interesu, a jedynie interes faktyczny, z tego powodu odmówiono mu wydania zaświadczenia.

W zażaleniu na postanowienie Starosty Łobeskiego z dnia [...] marca 2007 r. wnioskodawca wskazał, że jego wniosek został błędnie potraktowany jako dotyczący wypisu z ewidencji gruntów. Tym samym wskazano błędną podstawę prawną odmowy wydania zaświadczenia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że wypis z ewidencji gruntów i budynków jest podstawową formą udzielania informacji mającą formę zaświadczenia. Z tego powodu nie jest istotne w jakiej formie wnioskodawca żądał udzielenia mu informacji. Podtrzymano argumentację organu pierwszej instancji, że wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego, który powinien być oceniany w ramach art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficznego oraz art. 217 kpa. W szczególności wskazano, że wnioskodawca zmierzał do ujawnienia majątku dłużników, lecz kompetencje do działania w tym zakresie należą do organu egzekucyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł A. W. zarzucając organom naruszenie art. 217 §2 pkt 2 kpa w związku z art. 2, art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych poprzez przyjęcie, że uregulowania zawarte w tej ustawie nie dają podstaw do uznania interesu prawnego strony w dochodzeniu informacji, naruszenie art. 7 i art. 9 kpa poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia interesu prawnego strony, a także naruszenie art. 107 §3 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie dokonanej przez organ orzekający wykładni przepisów, a w szczególności nie wyjaśnienie przyczyn, dla których organ orzekający uznał, że interes prawny strony nie może wynikać z przepisów ustawy o usługach detektywistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wskazując, że wypis z ewidencji gruntów i budynków - zgodnie z art. 217 §2 pkt 1 kpa - jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Na podstawie art. 24 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu, ubiegająca się o wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego musi wykazać swój interes prawny, aby takie zaświadczenie uzyskać. Sąd stwierdził, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym wynika z prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby. Jednocześnie Sąd ustalił, że skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu wydania wnioskowanego zaświadczenia, ponieważ działając w celu ustalenia majątku dłużników dla usprawnienia prowadzonych wobec tych dłużników postępowań egzekucyjnych, posiada jedynie interes faktyczny. Dodatkowo Sąd wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych, osoba wykonująca zawód detektywa może uzyskiwać informację od osób fizycznych, przedsiębiorców, instytucji, a także organów administracji rządowej lub samorządowej, jednakże uprawnienie to doznaje ograniczeń w art. 9 ustawy o usługach detektywistycznych, poprzez odesłanie do tych przepisów prawa materialnego, według których organy administracji wydaja zaświadczenie. W konsekwencji Sąd przyjął, iż art. 217 kpa oraz art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wymagają dla wydania stosownego zaświadczenia, wykazania interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, który to interes prawny skarżącemu w rozpatrywanej sprawie nie przysługuje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. zaskarżając go w całości zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych w zw. z art. 24 ust. 3 i art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z art. 217 §2 pkt 1 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w dochodzeniu uzyskania stosownego zaświadczenia. Skarżący wskazał, że żaden z przepisów przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji nie zawiera ograniczenia uzyskiwania zaświadczenia w stosunku do licencjonowanego detektywa. W skardze wskazano również, że komornik nie posiada wyłącznej kompetencji w poszukiwaniu mienia dłużnika. Powołując się na przepisy kodeksu postępowania cywilnego skarżący wskazał, że przepisy te nakładają na wierzyciela obowiązek wskazania majątku dłużnika. Dodatkowo podniesiono, że dane zawarte w ewidencji nieruchomości są jawne i przepisy nie wyłączają tej jawności w stosunku do detektywa, skoro w oparciu o przepisy ustawy o usługach detektywistycznych ma on interes prawny w uzyskaniu przedmiotowych informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie należy jednak wskazać, iż zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, iż według art. 183 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, literalnie wymienione w art. 183 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem domniemywać zarzutów skargi kasacyjnej, jak również nie może wyprowadzać ich treści w drodze wykładni tej skargi.

W komparycji skargi kasacyjnej, rozpatrywanej w niniejszej sprawie, określono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, wskazując art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie jest jednak prawidłowy, skoro wskazuje na przepis prawa określający sposób formułowania zarzutu kasacyjnego. Pomimo to, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną, przyjmując za treść zarzutu kasacyjnego sformułowanie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej - w ocenie skarżącego - wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych w zw. z art. 24 ust. 3 i art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z art. 217 §2 pkt 1 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w dochodzeniu uzyskania stosownego zaświadczenia. Mimo bowiem, iż powyższa treść zawarta jest dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to dalsza treść tego uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, iż skarżący kwestionuje wyrok Sądu pierwszej instancji właśnie przez pryzmat wykładni powołanych przepisów ustawy o usługach detektywistycznych, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpatrując zatem wskazany zarzut kasacyjny należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.), o treści obowiązującej w dniu wydania kwestionowanego przez skarżącego postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r., wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego.

W powołanym art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca wskazał na dopuszczalność wydania wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów i budynków m.in. na żądanie osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie. Nie ulega zatem wątpliwości, iż uzyskanie wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów i budynków (poza innymi przypadkami wymienionymi w tym przepisie, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie i które nie zostały objęte zarzutem skargi kasacyjnej) jest uwarunkowane przysługiwaniem własnego i indywidualnego interesu prawnego.

Według natomiast powołanego w skardze kasacyjnej art. 217 §2 pkt 1 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy skarżący posiada interes prawny w uzyskaniu informacji z ewidencji gruntów i budynków w formie wypisu wydanego na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bądź też czy istnieje przepis prawa zobowiązujący skarżącego do urzędowego potwierdzenia przez niego określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia wydanego na podstawie art. 217 §2 pkt 1 kpa.

Ocena prawna Sądu pierwszej instancji wskazująca na brak posiadania przez skarżącego interesu prawnego zasługuje w pełni na aprobatę i znajduje uzasadnienie w dokonanej przez ten Sąd wykładni przepisów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych.

Skarżący upatruje bowiem posiadania interesu prawnego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz.U. z 2002 r. Nr 12, poz. 110, ze zm.). o treści obowiązującej w dniu wydania kwestionowanego przez skarżącego postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r., według którego usługami detektywistycznymi są czynności polegające na uzyskiwaniu, przetwarzaniu i przekazywaniu informacji o osobach, przedmiotach i zdarzeniach, realizowane na podstawie umowy zawartej ze zleceniodawcą, w formach i w zakresach niezastrzeżonych dla organów i instytucji państwowych na mocy odrębnych przepisów, a w szczególności, w sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym m.in. poszukiwanie mienia. Z art. 9 powołanej ustawy wynika przy tym, że o ile przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej, detektyw, w trakcie wykonywania czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1, może uzyskiwać informacje od osób fizycznych, przedsiębiorców, instytucji, a także organów administracji rządowej lub samorządowej.

Interes prawny stanowi kategorię prawną, która musi wynikać z przepisów prawa materialnego kształtującego i chroniącego zakres praw i obowiązków prawnych danego podmiotu. Wskazany w skardze kasacyjnej art. 2 ust. 1 ustawy o usługach detektywistycznych nie stanowi takiego przepisu, także w powiązaniu z art. 9 tej ustawy. Pomimo bowiem, iż w przepisie tym określony został zakres uprawnień osoby wykonującej usługi detektywistyczne, to jednak realizowanie tych uprawnień jest możliwe tylko w formach i w zakresach niezastrzeżonych dla organów i instytucji państwowych na mocy odrębnych przepisów. Również w art. 9 ustawy o usługach detektywistycznych wskazano na uzyskiwanie przez detektywa informacji m.in. od organów administracji rządowej lub samorządowej, o ile przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Tak określony zakres ustawowych uprawnień osoby wykonującej usługi detektywistyczne nie tworzy zatem po stronie tej osoby indywidualnego interesu prawnego, skoro wymienione wyżej przepisy ustawy o usługach detektywistycznych nie uzależniają wykonywania tych uprawnień lub niektórych z nich, od uzyskiwania informacji w postaci prawnie określonego dokumentu będącego wypisem z ewidencji gruntów i budynków określonym w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne bądź zaświadczeniem wydanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Wykonywanie tych uprawnień, w świetle powołanych przepisów, jest bowiem niezależne od tego, czy uzyskane informacje przybiorą postać sformalizowanego dokumentu wydanego przez uprawniony do tego organ administracji.

Sąd pierwszej instancji ustalił przy tym, iż skarżący wystąpił o uzyskanie danych z ewidencji gruntów i budynków, jako niezbędnych dla prowadzonego postępowania komorniczego i wykorzystania w dalszych czynnościach procesowych. W tak ukształtowanej sytuacji faktycznej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził przysługiwanie skarżącemu jedynie interesu faktycznego w sprawie, skoro uzyskanie informacji oczekiwanych przez skarżącego może nastąpić w trybie wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów kodeksu postępowania cywilnego dotyczących procedury egzekucyjnej, w której stosowne czynności podejmuje komornik i niekiedy także sąd powszechny.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ocenił, iż z przepisów ustawy o usługach detektywistycznych nie wynika dla skarżącego chroniony tymi przepisami indywidualny interes prawny w uzyskaniu sformalizowanego prawnie dokumentu w postaci wypisu lub zaświadczenia zawierającego żądane przez skarżącego informacje z ewidencji gruntów i budynków dotyczące innych osób i podmiotów.

Trafnie w zaskarżonym wyroku wykazano, iż w sprawie nie ma również zastosowania art. 217 §2 pkt 1 kpa, skoro ustawowe uprawnienia skarżącego nie formułują wymogu uzyskiwania stosownego zaświadczenia dla efektywnego wykonywania tych uprawnień. Także sam skarżący nie wskazał obowiązującego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek potwierdzenia dokonanych ustaleń w ramach czynności detektywistycznych stosownym zaświadczeniem, w myśl powołanego art. 217 § 2 pkt 1 kpa.

Dla oceny trafności rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji nie mają znaczenia wskazane w skardze kasacyjnej ustawowe uprawnienia osoby wykonującej usługi detektywistyczne do przetwarzania danych osobowych uzyskanych w ramach wykonywanych czynności oraz obowiązek przetwarzania tych danych z zachowaniem wymogów określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.). Z okoliczności tych nie wynika bowiem, aby dane te miały pochodzić m.in. z urzędowych dokumentów w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków bądź zaświadczeń wydanych na podstawie art. 217 §2 pkt 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.