Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2620/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 816/11 w sprawie ze skargi M.T. na uchwałę Rady Gminy Biesiekierz z dnia 27 września 2010 r. nr XLVI/351/10 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 816/11, oddalił skargę M. T. na uchwałę Rady Gminy Biesiekierz z dnia 27 września 2010 r., nr XLVI/351/10, w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz, zw. dalej Uchwałą. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy. W skardze tej zarzucono:

1) naruszenie art. 9 ust. 2 oraz art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., w zakresie, w jakim przepisy te nakazują organom gminy sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa;

2) niezgodność treści Uchwały z uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 26 czerwca 2002 r., nr XXXII/334/02, w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego;

3) naruszenie art. 31 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP przez podjęcie zaskarżonej Uchwały, która nie chroni mieszkańców gminy przed lokalizacją elektrowni wiatrowych w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych.

Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła nadto o uwzględnienie niniejszej skargi w całości przez Radę Gminy na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., z uwagi na jej oczywistą zasadność oraz o zobowiązanie Rady do przedłożenia Sądowi dokumentacji prac planistycznych dotyczących postępowania w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz przyjętego zaskarżoną Uchwałą.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na obszarze objętym zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz na obszarze opracowanego na jego podstawie planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Biesiekierz nr XLVI/352/10 z dnia 27 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz - dla zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną - obszary K. K. i W., znajdują się nieruchomości należące do skarżącej. Zaskarżona Uchwała została podjęta w celu umożliwienia lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarze gminy, a ich lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej w sposób oczywisty oddziałuje na jej prawo własności, wpływając m.in. na zmianę wartości nieruchomości, możliwość zmiany przeznaczenia nieruchomości. Ponadto lokalizacja wież wiatrowych w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych wpływa na komfort życia mieszkańców Gminy. Postanowienia zaskarżonej uchwały w ogóle nie wprowadzają unormowań w zakresie minimalnych odległości wież wiatrowych od zabudowań mieszkalnych, a przy opracowywaniu studium przyjęto jedynie założenie, iż mogą one być lokalizowane w odległości ok. 500 m. Skarżąca ma zatem interes prawny w zaskarżeniu wyżej wymienionej Uchwały, szczególnie, że w świetle art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Postanowienia stadium determinują treść planu miejscowego i tym samym mają wpływ na sferę uprawnień jednostki.

W ocenie skarżącej zaskarżona Uchwała została wydana przede wszystkim z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 2 oraz art. 11 pkt 4 u.p.z.p. w zakresie w jakim przepisy te nakazują organom gminy sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Skarżąca wskazała, że Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 26 czerwca 2002 r. podjął uchwałę nr XXXII/334/02 w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego. Zgodnie z postanowieniami tego planu, w części odnoszącej się do odnawialnych źródeł energii, w procesie lokalizacji elektrowni wiatrowych należy uwzględnić m.in.: "minimalną odległość od zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi - winna ona wynikać każdorazowo z oceny oddziaływania na środowisko, nie może być jednak mniejsza niż 500-800 m, w zależności od usytuowania siłowni wiatrowej i budynków względem stron świata". Ustalenia ww. planu nie znalazły odzwierciedlenia w treści zaskarżonej Uchwały, co stanowi obrazę art. 9 ust. 2 oraz art. 11 pkt 4 u.p.z.p. W konsekwencji, wskazań co do minimalnych odległości wież wiatrowych nie przewiduje również treść (podjętej na podstawie zaskarżonego studium) uchwały Rady Gminy Biesiekierz nr XLVI/352/10 z dnia 27 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz - dla zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną - obszary K. K. i W..

Zdaniem skarżącej, przy planowaniu lokalizacji wież wiatrowych na obszarze gminy powinno się zaostrzać warunki i wymogi dotyczące lokalizacji farm wiatrowych. Warunki te powinny być precyzyjnie sformułowane w treści studium, aby chronić społeczność gminy przed ich negatywnym oddziaływaniem. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego podjął uchwałę nr XLV/530/10 z dnia 19 października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego. Przyjęty tą uchwałą Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego przewiduje, że lokalizacja zespołów elektrowni wiatrowych, m.in. w gminie Biesiekierz, odbywać ma się przy zachowaniu odległości od budynków zabudowy mieszkalnej min. 1000 m. Również Rada Gminy w dniu 28 marca 2011 r. podjęła uchwałę nr V/29/11, w której postanowiono, iż minimalna odległość elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić nie mniej niż 2000 m.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 24 maja 2011 r., skarżąca wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Przewodniczący Rady pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. (doręczonym w dniu 3 czerwca 2011r.) poinformował, iż Rada Gminy uchwałą Nr VI/51/11 z dnia 27 maja 2011r. postanowiła nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nadto Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę w oparciu o kryterium legalności Sąd Wojewódzki uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest Uchwała w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz. Przed przystąpieniem do oceny legitymacji skargowej skarżącej Sąd rozważył, czy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz, czy została wniesiona w ustawowym terminie. Pomimo spełnienia wymogów formalnych skarga musiała jednak zostać oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, której zbadanie poprzedza merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu. Sąd wskazał, że z brzmienia tego przepisu wynika, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. W tym miejscu Sąd podkreślił, że kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis (skargi powszechnej). W trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżeniu podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne.

Sąd jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt polityki przestrzennej gminy, którego treść determinuje jednak zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły dopiero ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, niemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego; nie można jednak wykluczyć w szczególnych sytuacjach naruszenia interesu prawnego już ustaleniami studium, choć jednocześnie istnieje daleko idąca różnica pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. W konsekwencji przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie naruszające tryb sporządzenia lub właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust.1 u.p.z.p.). Tylko bowiem wówczas można by mówić, w przypadku studium, o nadużyciu władztwa planistycznego. W konsekwencji w przypadku, gdy zarzuty podmiotu skarżącego dotyczą nie zasad i trybu uchwalenia studium, bądź właściwości organów tylko zapisów przewidujących dla poszczególnych terenów określone ich wykorzystanie w przyszłości nie można uznać, że skarżący wykazał naruszenie swego interesu prawnego. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżona Uchwała obejmuje swym zasięgiem terytorialnym również działki należące do skarżącej lub położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na których przewidywana jest w przyszłości lokalizacja farm wiatrowych, niewątpliwie odnosi się zatem w tej części do interesu prawnego skarżącej. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała jednak by w dacie wnoszenia skargi interes ten został zaskarżoną Uchwałą naruszony.

Zarzuty skargi dotyczyły m.in. naruszenia art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 4 u.p.z.p. w zakresie, w jakim ustawa przy sporządzaniu studium nakazuje uwzględnienie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz naruszenia art. 31 i art. 64 Konstytucji RP poprzez podjęcie Uchwały, która nie chroni mieszkańców gminy przed lokalizacją elektrowni wiatrowych w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych. Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Przepis art. 11 pkt 4 w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zmiany studium stanowił z kolei, że organ wykonawczy gminy sporządza projekt studium, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa; w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub niewprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego województwa zadań rządowych, uwzględnia ustalenia programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. Z brzmienia art. 11 pkt 6 wynika natomiast, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta uzgadnia projekt studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z akt administracyjnych załączonych do sprawy nie wynika, że uzgodnienia takie nie miały miejsca a nadto, że projekt studium narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa w odniesieniu do lokalizacji farm wiatrowych, czy odległości od tychże do siedzib mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, upatrującej naruszenia jej interesu prawnego poprzez naruszenie zaskarżoną Uchwałą art. 31 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd podzielił stanowisko organu oraz Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, że własność nie stanowi prawa absolutnego, albowiem jego granice kształtują obowiązujące przepisy oraz zasady współżycia społecznego. Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przepisy art. 64 i art. 31 Konstytucji RP stanowią o potrzebie zbadania, w kontekście zasady proporcjonalności – konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Studium, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, a to władztwo, podobnie jak prawa własności właścicieli nieruchomości, podlega ograniczeniom. Prawo własności, jakkolwiek jest najszerszym prawem rzeczowym, to nie ma charakteru absolutnego i w świetle art. 140 k.c. podlega ograniczeniom wynikającym m.in. z ustawy. Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c., a także przepisy u.p.z.p. Wskazane wyżej przepisy ustawowe wprowadzają bowiem ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki wskazał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem studium, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W rozpoznawanej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach u.p.z.p., jak i w przepisach szczególnych. W efekcie, wobec niewykazania przez skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w sposób uprawniający, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi, Sąd nie może dokonać ani formalnej, ani merytorycznej kontroli i oceny zaskarżonej uchwały. Nie została bowiem otwarta droga do jej kontroli.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 20 czerwca 2012 r. wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię, skutkującą zawężającą interpretacją.

Wskazując na ten zarzut wniesiono o dopuszczenie, jako dowód w sprawie, całego materiału dowodowego, będącego w posiadaniu Sądu Wojewódzkiego, który skarżąca wniosła w toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi w myśl art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię, skutkującą, zdaniem skarżącej, zawężającą interpretacją, wskazać należy, że strona wnosząca skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na wykazaniu, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego skargę. Zagadnieniem legitymacji skargowej z powołanego przepisu zajmował się zarówno Trybunał Konstytucyjny (wyroki z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, oraz z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06), jak i Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02), wskazując w orzeczeniach, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie tego przepisu przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Co istotne, w niniejszej sprawie, o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącej. Dla skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zatem wystarczające posiadanie interesu prawnego rozumianego jako wykazanie, że istnieje przepis prawa przyznający skarżącemu ochronę jakiegoś dobra, ale niezbędne jest wykazanie, że przepis ten został naruszony, z czego wynikać może naruszenie interesu prawnego skarżącego. Ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, oznacza to, że zawarte tam zapisy wiążą organy w zakresie prowadzenia prac planistycznych, nie tworzą jednak dla podmiotów zewnętrznych, spoza obszaru administracji publicznej ani praw, ani obowiązków. Z tego powodu podzielić należy pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż wywodzenie z ustaleń studium naruszeń praw lub obowiązków nie może być, co do zasady, skuteczne.

W skardze kasacyjnej wywodzi się, że doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek błędnego przyjęcia, iż Uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Uznając zarzut ten za nieuzasadniony, przede wszystkim zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że powołane w skardze argumenty w świetle akt sprawy były niewystarczające dla uznania, że uchwalona zmiana studium naruszała w sposób aktualny i realny interesy skarżącej jako właściciela działki znajdującej się na terenie objętym zmianą, co otwierałoby Sądowi drogę do dokonania kontroli zaskarżonego aktu. Co prawda interes skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia bowiem sytuacji prawnej nieruchomości skarżącej w stosunku do obowiązującego aktualnie planu miejscowego. Brak zatem zmiany w sytuacji prawnej skarżącej uzasadniał stwierdzenie przez Sąd braku naruszenia interesu prawnego skarżącej i w konsekwencji oddalenie jej skargi.

Wskazać w tym miejscu przede wszystkim należy, że to nie z ustaleń studium, a z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikać mogą ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero więc plan miejscowy, ustalając przeznaczenie terenu, przesądza o ograniczeniach prawa własności. Ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącej nie płynie zatem z ustaleń przyjętych w studium, może zaś być wynikiem obowiązującego aktualnie planu miejscowego.

Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Z mocy przepisów u.p.z.p. gmina dysponuje władztwem planistycznym, zgodnie z którym względnie swobodnie może kształtować przeznaczenie terenów, uwzględniając w swoich planach szereg przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Z racji jednak swej ogólności, wskazane w tym przepisie kryteria, jakimi kierować się ma organ planistyczny, formułując zapisy aktów polityki przestrzennej, nie mogą stanowić źródła prawa, którego naruszenie mogłoby stanowić przesłankę do uznania, że spełnione zostały ustanowione w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kryteria umożliwiające Sądowi skontrolowanie zaskarżonej uchwały w kontekście podnoszonych w skardze zarzutów. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy określa bowiem wartości, jakie w szczególności zobowiązany jest uwzględnić organ planistyczny, kształtując politykę przestrzenną. Należy jednak zauważyć, że przepis ten ustanawia jedynie katalog zasad, nie stanowiąc materialnoprawnej podstawy do dokonywania ustaleń planistycznych. Tak wyszczególnione wartości znajdują szczegółową ochronę w regulacjach zawartych w poszczególnych ustawach materialnych, których już skarżąca nie wskazała.

Z wymienionych wyżej przyczyn, uznając zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.