Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 281/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3, § 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2008r. inwestor złożył do Prezydenta Miasta P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę [...] mapa [...], położonej w P. przy ul. P.,

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dotyczy możliwości zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę [...] o pow. 1000m2 wolnostojącym domem jednorodzinnym dwumieszkaniowym, o dwóch kondygnacjach naziemnych, w tym użytkowe poddasze, o dachu skośnym, z planowaną linią zabudowy 5 m od granicy działki z drogą wewnętrzną i o powierzchni zabudowy ok. 200 m2 stanowiącej ok. 20 % powierzchni . Nieruchomość obejmująca działkę [...] została wydzielona w prawomocnie zakończonym postępowaniu sądowym o zniesienie współwłasności i jako samodzielna została przydzielona na współwłasność D. i E. B. oraz M. i K. K. Dla wydzielonej działki założona została odrębna księga wieczysta. W bezpośrednim sąsiedztwie wzdłuż ulic P. i S. znajduje się zabudowa jednorodzinna. Przy tej samej drodze występuje także zabudowa zagrodowa. Wskazano ,że planowane. przeznaczenie działki jest zgodne z jej przeznaczeniem określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego miasta Poznania. .

Pierwszy raz rozpoznając wniosek Prezydent Miasta P. odmówił wnioskodawcy ustalenia zabudowy decyzją z dnia [...]2008r. Decyzja została wówczas uzasadniona brakiem spełnienia aż trzech z pięciu warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych w pkt 1, 3 i 4. Inwestor odwołał się do Kolegium Odwoławczego w P. zaskarżając decyzję w całości. Organ uwzględnił odwołanie w całości, uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu SKO zarzuciło tworzenie sztucznych barier do uzyskania warunków dla nieruchomości objętej wnioskiem. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji sporządził nową analizę warunków zabudowy i zagospodarowania z dnia [...]2009r., w której określone zostały wszystkie parametry konieczne dla ustalenia zabudowy działki. Ustalono w niej linię zabudowy, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ilość kondygnacji, maksymalną wysokość budynku, geometrię dachu, ilość miejsc parkingowych , wielkość powierzchni biologicznie czynnej.

Pomimo takiej analizy decyzją z dnia [...]2009r. Prezydent Miasta Poznania odmówił po raz drugi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego. Również ta decyzja wskutek odwołania wnioskodawcy została w całości uchylona przez Organ II Instancji.

Prowadzone po raz trzeci postępowanie przed Prezydentem Miasta P. zakończyło się w dniu [...] 2009 r. decyzją nr [...] ponownie odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmowę uzasadniono tak jak w przypadku poprzednich decyzjach brakiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy, przy czym ograniczono się już tylko do tej przeszkody. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepisy art. 59 ust.1 i 2 oraz art.60 ust.1 w zw. z art. 61 ust.1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U nr 80 z 2003 r. poz.717 / Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2010 r. tym razem utrzymało w mocy decyzję Organu I Instancji,

Decyzje organów obu instancji są przedmiotem rozpoznawanej w tym postępowaniu skargi skierowanej przez Z. K. W ocenie skarżącego decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Skarżący wskazywał, iż Organ I Instancji od początku nie chce dopuścić do zagospodarowania działki. Jako przeszkodę dla wyznaczenia linii zabudowy wskazano tym razem, że ustalenie warunków zabudowy w sprawie, pozwoliłoby na kontynuację dalszej zabudowy na niezabudowanych działkach sąsiednich, co należy uznać za rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego a także zasady praworządności.

W skardze zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Skarżący wskazywał na dowolność ustalenia, iż wyznaczenie linii zabudowy dla działki objętej wnioskiem doprowadzi do stworzenia zabudowy o cechach odmiennych od tych, które istnieją na analizowanym obszarze. Wskazywał, iż we wniosku nie określono żadnej cechy planowanej inwestycji odmiennej od tych, które istnieją na analizowanym obszarze, co potwierdza opis istniejącej zabudowy zawarty w kolejnych analizach terenu i mapa geodezyjna.

Planowana zabudowa nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] spełnia dokładnie te same parametry, które wymieniono w ustaleniach analizy terenu, a planowane przeznaczenie działki jest zgodne z zagospodarowaniem dostępnych z tej samej drogi publicznej działek sąsiednich - por. dz. [...] jak i działek zlokalizowanych w analizowanym obszarze położonych przy ul. S.. SKO nie powołało się w uzasadnieniu swej decyzji na podobną, oczywiście bezzasadną argumentację o odmiennych cechach planowanej zabudowy, przy czym nie odniosło się do zarzutu skarżącego o dowolności takich ustaleń. Skarżący podtrzymuje zatem nadal ten zarzut.

SKO w zaskarżonej decyzji powtarza natomiast za organem I Instancji , iż budynek położony jest w głębi niezabudowanego kwartału, a jego usytuowanie nie nawiązuje do sąsiedniej zabudowy, ale podyktowane jest przede wszystkim dokonanym podziałem gruntu rolnego. Niesłuszność tej oceny była również wykazywana w odwołaniach od dwóch pierwszych decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta P. w niniejszej sprawie. SKO nie podzielało wówczas w najmniejszym stopniu takich zastrzeżeń organu I Instancji.

Okoliczność, iż działka powstała wskutek podziału gruntu rolnego, nie może służyć jako argument mogący uzasadnić decyzję odmowną w niniejszej sprawie. Nieruchomość objęta wnioskiem jak i droga wewnętrzna dz. ... zostały wydzielone nie w sposób nieformalny przez właściciela, ale zgodnie z prawem w zakończonym prawomocnie postępowaniu sądowym o zniesienie współwłasności. Organ I Instancji nie kwestionował w toku żadnego z toczących się postępowań cywilnych i administracyjnych sposobu wyznaczenia i usytuowania działek powstałych w wyniku zniesienia współwłasności oraz drogi wewnętrznej stanowiącej działkę [...] a także zjazdu z niej na drogę publiczną P. oraz dojazdów do konkretnych nieruchomości. To samo dotyczy postępowania sądowego o zniesienie współwłasności, w wyniku którego została wydzielona kolejna działka drogowa nr [...] stanowiąca przedłużenie drogi wewnętrznej [...], oraz działki przy niej położone, a w którym to postępowaniu sądowym organ brał udział, i nie kwestionował rozstrzygnięcia sądu ani nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do dalszego podziału, natomiast projekt podziału został przygotowany przez geodetę, oraz poddany ocenie biegłego sądowego.

Natomiast odnośnie formułowania zarzutu co do położenia działki w głębi niezabudowanego kwartału i odmiennego usytuowania planowanej zabudowy, to skarżący wskazywał, iż zabudowa na wszystkich ulicach sąsiednich biegnących prostopadle do ul. P. ukształtowana jest właśnie w taki sposób, iż domy pobudowano na kolejnych działkach, które oddalają się coraz bardziej od ul. P. w głąb terenów dawniej wykorzystywanych rolniczo, a które obecnie w przeważającej już mierze zostały zabudowane i to po obu stronach ul. Sanockiej jak i wzdłuż sąsiednich dróg wewnętrznych. Przy wskazywanych ulicach zabudowa wcina się w głąb kwartału, jeszcze dalej niż w przypadku działek położonych wzdłuż drogi wewnętrznej dz. [...], co wynika wyraźnie z mapy geodezyjnej sporządzonej dla potrzeb sprawy. W obszarze analizowanym otoczenie działki tworzy kilkadziesiąt zabudowanych nieruchomości, o usytuowaniu w różnych kierunkach stron świata, a sama działka [...] graniczy bezpośrednio z zabudowana działką [...], co wyklucza w ocenie skarżącego tego rodzaju ocenę. Dalej wskazano ,że szereg kolejnych działek przy sąsiedniej drodze wewnętrznej dz.... i dz.... położonych na tej samej wysokości co działka [...] oraz głębiej ma już wydane warunki zabudowy. Dla działek [...] wydano już warunki zabudowy. Natomiast zabudowa znajduje się na działkach [...]. W tych okolicznościach stwierdzenie, iż planowana na działce zabudowa ma być zlokalizowana w głębi niezabudowanego kwartału jest nietrafne i nieprawdziwe, poczynione z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.

Uzasadniając naruszenie art. 8 k.p.a. i 6 k.p.a. podano ,że organy obu instancji zupełnie pomijają okoliczność, iż propozycja by linię planowanej zabudowy ustalić dla działki objętej wnioskiem w odległości 5 m od granicy działki z drogą wewnętrzną została przygotowana przez Organ I Instancji w toku postępowania po uchyleniu przez SKO pierwszej jego decyzji. Właśnie z uwagi na treść analizy z dnia [...]2009r. zwrócono się do wnioskodawcy by zmienił wniosek i ubiegał się o linię zabudowy w odległości 5 a nie 6 metrów, co wnioskodawca uczynił. Bezzasadne jest w tej sytuacji powoływanie się przez organy obu instancji na nieprawidłowość propozycji inwestora w tej kwestii. To w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. przygotowano sprzeczne ze sobą analizy, choć nie zmienił się opis stanu faktycznego odnośnie istniejącej na tym obszarze zabudowy i zagospodarowania terenu organ, dążąc do wyeliminowania rozstrzygnięć i wniosków korzystnej dla wnioskodawcy analizy z dnia [...]2009r. Takie postępowanie należy ocenić jako niedopuszczalne, w sposób rażący naruszające przy tym zasadę z art. 8 k.p.a. i świadczące o całkowitej dowolności w działaniach organu administracji

Uzasadniając naruszenie art.6 k.p.a. i art. 11 k.p.a. podano ,że w decyzji SKO z [...]2009r. podkreślono, iż istnienie działki sąsiedniej mającej dostęp do tej samej drogi publicznej, zapewniony także w sposób pośredni, powoduje, że nieuprawnionym jest stwierdzenie braku spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w decyzji z [...]2009r. SKO wskazywało, iż analiza urbanistyczna wykazała, iż inwestycja jest zgodna ze Studium, kontynuuje ponadto funkcje i parametry budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym, zatem niezrozumiałe jest z jakich przyczyn organ I instancji odmawia ustalenia warunków zabudowy. Uznało również, iż skoro inwestor spełnił wynikające z analizy warunki dotyczące linii zabudowy ( zmiana wniosku dotycząca linii zabudowy z 6m na 5m) i uporządkowano kwestię dostępności do drogi publicznej (inwestor przedłożył decyzję ZDM wyrażającą zgodzę na wykonanie zjazdu dla celów mieszkaniowych z drogi publicznej P. na drogę stanowiącą dz. [...]) to nie ma przeszkód dla załatwienia wniosku inwestora.

Zmiana stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego prezentowanego w uzasadnieniu dwóch poprzednich decyzji tego organu uchylających odmowne decyzje Prezydenta Miasta P. mimo takiego samego stanu faktycznego oraz niezmienionego stanowiska organu I instancji, co do charakteru przeszkód uniemożliwiających wydanie decyzji uzasadnia zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania.

Zarówno zarzut planowania zabudowy w głębi niezabudowanego kwartału jak i kwestia możliwości wyznaczenia linii zabudowy z zastosowaniem § 4 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. oraz zasadność określenia warunków zabudowy dla działki, a także zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa były przedmiotem wcześniejszych postępowań odwoławczych i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło wówczas znanych już zastrzeżeń organu I Instancji, przeciwnie ponaglało do wydania warunków zabudowy. Wskazywało przy tym na konkretne działki, które posiadają odpowiednią zabudowę w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podane w zaskarżonej decyzji wskazuje na zmianę jego jednoznacznego stanowiska w niniejszej sprawie bez należytego uzasadnienia .

W ocenie skarżącego nastąpiło dowolne ustalenie, iż wyznaczenie linii zabudowy dla działki objętej wnioskiem doprowadzi do stworzenia zabudowy o cechach odmiennych od tych, które istnieją na analizowanym obszarze,

opracowanie sprzecznych wniosków kolejnych analiz terenu przez Organ I Instancji przy niezmienionych okolicznościach faktycznych - i oparcie zaskarżonych decyzji na analizie niekorzystnej.

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) wskazano na błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo spełnienia wszystkich warunków przewidzianych ustawą oraz dowolne stwierdzenie, iż zagospodarowanie działki poprzez zabudowę domem jednorodzinnym spowodowałoby naruszenie ładu przestrzennego, choć zagospodarowanie to jest w pełni zgodne z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. jak również z dominującą w obszarze analizowanym mieszkalną funkcją zagospodarowania terenu,

Dalej zarzucono naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164. poz.1588)

-poprzez niewłaściwe rozumienie tego przepisu prowadzące do nieuzasadnionej odmowy wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r oraz niedopuszczalne wykorzystanie tego przepisu jako pretekstu do odmowy wydania decyzji pozytywnej z powołaniem się na zamiar zablokowania możliwości powstania zabudowy na działce objętej wnioskiem i działkach sąsiednich

Wskazano także na naruszenie -art. 64 ust 3 Konstytucji poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działki mimo braku uzasadnionego interesu publicznego w takim ograniczeniu i przez pominięcie słusznego interesu właściciela działki w zabudowie nieruchomości domem mieszkalnym, bez ważnego i realnego powodu.

W konsekwencji skarżący wniósł o:

uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]2010 r. oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]2009r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, i zwrot kosztów postępowania .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna, a zarzuty skargi trafne.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r., mocą której działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], położonej w P. przy ul. P.. Rolą Sądu, było zatem zbadanie, czy organy w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania przez nie przepisy prawa trafnie uznały, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków dla tego rodzaju inwestycji.

Badając legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta P. naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p. ). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niespornym było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Choć z literalnego brzmienia wymienionego przepisu wynika, że pojęcie działki sąsiedniej odnieść należy do działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jednak nie spełnienie tego wymogu a limine nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji gdy w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy.

Pojęcie "działki sąsiedniej" występujące w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W powołanym przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy.

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie zgodnie przyjmuje się, iż za działkę sąsiednią należy rozumieć działkę znajdującą się w pewnym obszarze tworzącym urbanistyczną całość (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., II SA/Po 580/09, Lex nr 566705; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/07, Lex nr 401705; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck, Warszawa 2009 r., źródło: Legalis). W tak rozumianym sąsiedztwie zabudowanych działek nowopowstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ustawowym celem (zasada dobrego sąsiedztwa) charakterystyki opisanej w zdaniu poprzednim jest właśnie zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Innymi słowy, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Reasumując przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (a przez niego również przepisy rozporządzenia) ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postacie konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz – jak wyżej).

Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu nie spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt.1 in fine ustawy może nastąpić tylko wtedy gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji ustalającej. Jak wywiedziono już w niniejszym uzasadnieniu sąsiedztwo należy rozumieć szeroko, to jest tak dalece, jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje do zabudowy dotychczasowej w czytelnych, uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt.1 ustawy.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozp.). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 § 4 ust. 4 rozp.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stosując się do wskazówek organu odwoławczego powiększono obszar analizowany terenu objętego inwestycją poza parametry minimalne określone we wspomnianym § 3 ust.2 rozporządzenia.

W granicach tego obszaru znalazły się działki znajdujące się po obu stronach ulicy S. w P., na których w większości znajduje się zabudowa mieszkaniowa (działki nr [...]). Organ szczegółowo, dla każdej z działek znajdujących się w tym obszarze, ustalił jaki jest wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Waha się on w przypadku zabudowy mieszkaniowej od 6% (dz. nr [...]) do 24% (dz. nr [...]). Dodatkowo organ wskazał, że powierzchnia domów w obszarze tym wynosi od 80 do 260 m2. Z analizy wynika też, że w obszarze dominują budynki dwukondygnacyjne o skośnych dachach usytuowane w odległości od 5 do 12 m od frontowych granic działek od strony ul. P. i od 6 do 12 m od ul. S..

Stwierdzono przy tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją nie występuje zabudowa mieszkaniowa, działka ta położona jest bowiem w głębi kwartału użytkowanego rolniczo, bez zabudowy. Stwierdzono też, że planowany budynek (o pow. 200 m2) generalnie kontynuuje parametry sąsiednich budynków mieszkalnych. Przypomnieć bowiem należy, że planowany do zabudowy dom ma mieć charakter zabudowy mieszkaniowej dwurodzinnej, o pow. zabudowy do 200 m2, przy łącznej pow. działki 1001 m2, z dachem skośnym i dwu kondygnacjach.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie mając na względzie wyniki postępowania, w szczególności ustalenia poczynione w trakcie analizy przyjąć należało, iż organy orzekające błędnie wywiodły, iż nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po pierwsze – jak już wyżej wskazano – przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, gdy nie jest możliwe wyznaczenie jej poprzez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wystarczy jedynie, by ustalenia analizy pozwalały przyjąć, że planowana zabudowa odpowiadała zabudowie już istniejącej znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, zwłaszcza zaś, by z ustaleń analizy wynikało, że możliwe jest wyznaczenie nowej linii zabudowy w odniesieniu do tożsamej zabudowy w tym obszarze, znajdującej się na działkach sąsiednich w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Przykładowo pozytywne ustalenie w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia będzie miało miejsce wtedy kiedy budynki, których usytuowanie zaplanowano w drugim szeregu, będą kontynuacją w zakresie linii zabudowy budynków usytuowanych na działkach sąsiednich (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2007 r., II SA/Po 302/07, Lex nr 469201).

Z dołączonej do analizy mapy zasadniczej wyraźnie wynika, że w zakreślonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa stanowiąca zwarty kwartał, która może stanowić punkt odniesienia dla przedmiotowej inwestycji.

Wprawdzie zabudowa ta nie jest położona przy tej samej drodze, z której odbywa się wjazd i zjazd do działki będącej przedmiotem zainwestowania jednak jak już wywiedziono w niniejszym uzasadnieniu, w świetle norm mających w sprawie zastosowanie nie jest to warunek konieczny dla przyjęcia dopuszczalności powstania nowej zabudowy. Szereg działek z istniejącą już zabudową położona jest równolegle do działki [...], a nadto bezpośrednio sąsiaduje z działką o zabudowie zagrodowej.

Przyjąć zatem należało, iż wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jest w niniejszej sprawie dopuszczalne w oparciu o normę zawartą w § 4ust.4 rozporządzenia .

Organy w istocie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego w normach zawartych w art. 61 ust.1 pkt.1upzp, §4ust.4 rozporządzenia w rozumieniu art.145§1pkt.1lit.a) ppsa.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić, mając nadto na względzie przepis art. 135 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji będą miały na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym co do wykładni art. 61 ust.1 pkt.1 upzp i §4 ust.4 rozporządzenia.

/-/E.Podrazik /-/E.Brychcy /-/Łaskarzewska