Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1742/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1078/18 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. II SA/Kr 1078/18 oddalił skargę M.D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta Wadowicki, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę: 1) budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami: powierzchnia zabudowy 257,25 m2; powierzchnia użytkowa 221,00 m2; kubatura 1194,50 m3; 2) budynku garażowego z instalacją elektryczną: powierzchnia zabudowy 47,15 m2; powierzchnia użytkowa 39,44 m2; kubatura 137,52 m3; 3) przydomowej oczyszczalni ścieków, instalacji gazowej oraz elektrycznej kablowej - na działce nr [...] w P..

Odwołanie od decyzji Starosty Wadowickiego wniósł M.D., wskazując, że działka nr [...]nie ma zapewnionego dojazdu do drogi publicznej. Odwołujący się podniósł, że inwestor wykonał wjazd z betonowych płyt na działkę [...]przez działki [...] oraz [...] i mostek wjazdowy, co naruszyło jego własność.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania uznał, że Starosta prawidłowo określił obszar oddziaływania inwestycji jako obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane w P..

Odnosząc się do zarzutu braku zapewnionego dojazdu do drogi publicznej przytoczył § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdził, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...] (działka nr [...]) poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr [...].

Wskazał, że z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki [...] wynika, iż inwestor - M.M. jest jej współwłaścicielem oraz, że działka ta jest drogą.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia własności odwołującego się poprzez wykonanie wjazdu z betonowych płyt na działkę [...]przez działki [...] oraz [...] i mostek wjazdowy, organ odwoławczy podał, że odwołujący się nie jest współwłaścicielem działki drogowej nr [...], a powołany mostek wjazdowy nie stanowi przedmiotu decyzji. Zakres inwestycji nie obejmuje działek nr [...] i [...], zatem ewentualne prace budowlane wykonywane na terenie tych nieruchomości nie są przedmiotem postępowania. Wojewoda Małopolski przywołał także wydane w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Organ II instancji podkreślił, że stosownie do obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (mpzp) wsi P. (uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 21 lipca 2017 r., poz. 4887), inwestycja zlokalizowana jest w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem: [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 5 mpzp).

Projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami mpzp, w tym dotyczącymi: wskaźnika powierzchni zabudowy, który wynosi 14,26% (przy maksymalnej dopuszczalnej wartości 40%); wskaźnika intensywności zabudowy, który wynosi 0,11 (przy maksymalnej dopuszczalnej wartości 0,8); zachowania terenów biologicznie czynnych na poziomie nie mniejszym niż 50% – w rozpatrywanym przypadku jest to 80,41% powierzchni działki budowlanej; wysokości budynku mieszkalnego i garażu, które wynoszą odpowiednio 8,53 m i 5,21 m (przy dopuszczalnych wysokościach na poziomie 10 m i 6 m); liczby miejsc postojowych (zaprojektowano garaż dwustanowiskowy, co jest zgodne z wymaganiami § 4 ust. 5 pkt 5 lit. e; gospodarki ściekowej - § 4 ust. 9 pkt 3 lit. c dopuszcza realizację przydomowych oczyszczalni ścieków.

Projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi (m.in. z § 12 ust. 1 dotyczącego usytuowanie budynków, § 18 dotyczącego zapewnienia stanowisk postojowych, oraz § 37 warunków technicznych dotyczącego usytuowania przepływowych, szczelnych osadników podziemnych, stanowiących część przydomowej oczyszczalni ścieków). Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna.

Organ architektoniczno-budowlany stwierdził spełnienie wymogów z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

M.D. wniósł skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił m. in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy wydanie decyzji zależne było od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie działki nr [...], jaka toczy się przed Sądem Rejonowym w Wadowicach pod sygn. akt I Ns 296/16 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja, posiada dojście i dojazd do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa, a jej uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Działka inwestycyjna nr [...]posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...] poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki drogowej nr [...], wynika, że inwestorka jest jej współwłaścicielem.

Natomiast skarżący nie jest współwłaścicielem działki nr [...], a wskazany przez niego mostek wjazdowy czy inne prace budowalne na działkach nr [...] i [...] nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia. Stwierdzono też zgodność inwestycji z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kwestia ewentualnego nabycia przez skarżącego w drodze zasiedzenia działki nr [...], nie była w ocenie Sądu zagadnieniem wstępnym dla sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż odmowa zawieszenia postępowania była zasadna.

M.D. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 1078/18.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W.,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku M.D. o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie działki nr [...], jaka toczy się przed Sądem Rejonowym w Wadowicach pod sygn. I Ns 296/16,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez oddalenie skargi, mimo że nieruchomość inwestycyjna nie posiada dojścia ani dojazdu do drogi publicznej.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wskazał, że działka nr [...] jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, jakie toczy się przed Sądem Rejonowym w Wadowicach z wniosku M.D. i A.D.(sygn. I Ns 296/16).

Sprawa zasiedzenia drogi dojazdowej do nieruchomości inwestycyjnej, jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy wydanie pozwolenia budowlanego (art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.). Stwierdzenie nabycia własności działki nr [...] przez M. D., spowoduje, że nieruchomość inwestycyjna nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Natomiast dostęp ten jest niezbędny do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Podnosił również, że z umowy sprzedaży udziału we współwłasności działki nr [...] na rzecz M.M., wynika, iż nabycie to nie nastąpiło w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych bowiem inwestorka nabyła udział od osoby, która nie była ujawniona w księdze wieczystej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, przez brak zawieszenia postepowania, stwierdzić należy, że sprawa cywilna dotycząca zasiedzenia działki nr [...], która pełni drogę dojazdową dla działki inwestycyjnej, nie była zagadnieniem wstępnym w niniejszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślenia wymaga, że możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oceniana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania przez organ administracji.

W dacie złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak i na dzień wydania decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, inwestorka posiadała prawo do dysponowania działką nr [...]. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę mógł podejmować czynności w ramach własnych kompetencji, mimo toczącego się postępowania sądu cywilnego w sprawie zasiedzenia nieruchomości będącej drogą dojazdową do działki inwestycyjnej.

Projektowana inwestycja ma zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez działkę nr [...], która obecnie stanowi utwardzoną drogę wewnętrzną, do korzystania z której są uprawnieni wszyscy jej współwłaściciele (w tym inwestor M.M.).

Przedłożony projekt zagospodarowania działki zgodny był z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nieruchomość inwestycyjna miała zapewnione dojścia oraz dojazd do drogi publicznej.

Projekt budowlany zatwierdzony decyzjami organów administracji architektoniczno - budowlanej został sporządzony zgodnie z wymogami wynikającymi z obowiązującego na tym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi P., gmina K. - etap "A" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. Został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Organy administracji architektoniczno - budowlanej dysponowały zatem pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do prowadzenia postępowania i wydania na jego podstawie decyzji. Jednocześnie brak było podstaw do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który służy usuwaniu nieprawidłowości uniemożliwianych udzielenie pozytywnego rozstrzygnięcia.

W myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niesłuszny był również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego gdyż w tym postępowaniu ochronie podlegały nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa, nie zaś interesy faktyczne. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (wyrok NSA: z 28 04. 2017 r., II OSK 2184/15, LEX nr 2315648; z 14.03.2006 r., II OSK 643/05, LEX nr 198341; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.04.2018 r., II SA/Bd 1401/17, LEX nr 2500699; wyrok WSA w Rzeszowie z 6.03.2018 r., II SA/Rz 1307/17, LEX nr 2473514; wyrok WSA w Warszawie z 10.10.2017 r., VII SA/Wa 2605/16, LEX nr 2414538).

Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli decyzji w zakresie ich zgodności z planem miejscowym, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadaniem przez inwestora wymaganych opinii i uzgodnień jak i wykonanie projektu budowlanego przez uprawnione osoby.

Całkowicie słuszne było oddalenie przez Sąd I instancji skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skoro w toku rozpoznania sprawy przez organy administracji nie miało miejsce naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.