Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1037/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 1 i 2, art. 6a ust. 2 i 3, art. 19, art. 20
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 25, art. 26 par. 1, art. 28, art. 37 par. 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1, 2, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 4 lit. g, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Śremie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 619/07 w sprawie ze skargi Powiatu Śremskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 22 lutego 2002 r. nr 470/XLIII/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II SA/Po 619/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Powiatu Śremskiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr 470/XLIII/02 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 22 lutego 2002r. w części obejmującej § 11 pkt 1 i § 12 pkt 1.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że Powiat Śremski - po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Śremie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa - wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie Nr 470/XLIII/02 z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Śrem dla obszaru położonego na gruntach wsi Zbrudzewo i Mechlin (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2002 r. Nr 48, poz. 1431) w części obejmującej § 11 pkt 1 oraz § 12 pkt 1. W skardze zarzucono m.in. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie w zaskarżonej uchwale, że już istnieje droga powiatowa oznaczona na rysunku planu od pkt 2a do pkt 2c oraz naruszenie kompetencji Rady Powiatu przez ustalenie kategorii drogi powiatowej nr 32604 i tym samym naruszenie art. 6a ustawy o drogach publicznych a także art. 2 ust. 1 i art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji R.P. .

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Śremie wniosła o jej oddalenie. Rada Miejska w Śremie podkreśliła, iż Powiatowy Zarząd Dróg w toku sporządzania planu nie przedstawił uzgodnień, co w myśl art. 22 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oznacza akceptację przedłożonego projektu planu. Nadto Rada Miejska powołała się na realizację wytycznych określonych w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych regulujący kwestię zaliczania nowowybudowanego odcinka drogi do określonej kategorii drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę podnosząc, że Rada Miejska w Śremie uchwałę Nr 470/XLIII/02 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Śrem dla obszaru położonego na gruntach wsi Zbrudzewo i Mechlin podjęła w dniu 22 lutego 2002 r. i uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 10 kwietnia 2002 r. Nr 48, poz. 1431, a zatem legalność zaskarżonej uchwały podlega ocenie przy zastosowaniu przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Rozdział 3 powyższej uchwały w przedmiocie planu miejscowego dotyczy ustalenia linii rozgraniczających drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także terenów niezbędnych do wytyczenia ścieżek rowerowych.

Art. 4 ust. 1 u.z.p. stanowi, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich dróg wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. To stwierdzenie oznacza, że gmina jest wyłącznie właściwa w tych sprawach, przy czym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 u.z.p.). W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń, a także zadania rządowe, o których mowa w rozdziale 6 oraz zadania samorządowe, o których mowa w rozdziale 5a (art. 9 u.p.z.). Zdaniem Sądu, skoro stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb m. in. linie rozgraniczające drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) do dróg publicznych zalicza m. in. drogi powiatowe, to chybiony jest zarzut skargi, iż Rada Miejska w Śremie, ustalając w planie linie rozgraniczające dróg powiatowych, naruszyła zasadę legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że strona skarżąca, odwołując się do uregulowań zawartych w art. 6a ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych i zarzucając ich naruszenie - przez zastosowanie w uchwalonym planie miejscowym wadliwej definicji drogi powiatowej oraz naruszenie uprawnień Rady Powiatu Śremskiego do zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych i ustalenia ich przebiegu - przeoczyła, że planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego. To, że ustawa o drogach publicznych używa pojęcia "droga" w znaczeniu przedsięwzięcia już zrealizowanego wynika z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Przepis ten stanowi, że pojęcie "droga" (pas drogowy) oznacza wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorowymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Kwestionowane zapisy § 11 pkt 1 i § 12 pkt 1 planu wyznaczają linie rozgraniczające drogę powiatową oraz linie rozgraniczające wyznaczające pas terenu przeznaczony pod budowę drogi powiatowej. Zapisy te mogą być rozumiane w sposób określony w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z 1999 r.). W myśl tego przepisu przez "linie rozgraniczające drogę" rozumie się "granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...)". Usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym ( § 5 powołanego wyżej rozporządzenia). Ponieważ szerokość drogi jest różna w zależności od klasy drogi, to w planie miejscowym powinny zostać uwzględnione odpowiedniej wielkości pasy gruntu w zależności od tego, czy planuje się tam przebieg autostrad "A", czy też dróg głównych "G", zbiorczych "Z", lokalnych "L" lub dojazdowych (§ 4 ust. 1, § 6 i § 8 rozporządzenia). W ocenie Sądu przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. zezwala na ustalanie w planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających wszelkie drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a zatem chybione są zarzuty skargi o naruszeniu przez Radę Miejską kompetencji Rady Powiatu w Śremie. Należy rozróżnić kompetencję gminy do ustalenia w planie przebiegu dróg publicznych od skorzystania przez radę gminy czy radę powiatu z uprawnień do zaliczenia istniejącej już drogi do danej kategorii dróg w trybie art. 6a, art. 7 ustawy o drogach publicznych. Mimo to, zdaniem Sądu, zaskarżone zapisy planu nie mogą się ostać, gdyż w procesie ich uchwalania doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej. Wprawdzie strona skarżąca naruszeń proceduralnych nie zarzuca, ale Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a.).

W toku procedury planistycznej zarząd gminy obowiązany był m. in. zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.z.p.) jak również uzgodnić projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami, w tym i z właściwym zarządem drogi (art. 18 ust. 2 pkt 4g u.z.p.). Z przedstawionych akt wynika, że organy te zostały zawiadomione bądź wezwane do uzgodnienia (k. 122, 134, 135,136v). Jednak załączone do tych pism załączniki - projekt przesłanej do uzgodnienia uchwały w przedmiocie planu oraz jego część graficzna znacząco różnią się w części zaskarżonej przez Powiat Śremski. Tymczasem, stosownie do art. 8 ust. 1 u.z.p., integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały. W konsekwencji wykładany do publicznego wglądu oraz dołączony do zawiadomień i rozesłany do uzgodnień projekt planu miejscowego musi być również opracowany w takiej formie jak plan (art. 8 ust. 3 u.z.p.). Dotyczy to zarówno opracowania tekstu projektu planu (części opisowej) w formie przepisów prawnych jak i rysunku planu (części graficznej). Do opiniowania i uzgodnień wysłano projekt uchwały Rady Miejskiej w Śremie "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Śrem dla obszaru położonego na gruntach wsi Zbrudzewo i Mechlin", w której treść przepisów § 11 pkt 1 i § 12 pkt 1 jest tożsama z brzmieniem przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale, to znaczy ustala się tam linie rozgraniczające drogi powiatowe (k. 140 - 142), podczas gdy w części graficznej dołączonej do projektu planu (k. 144) nie ma żadnych wzmianek o projektowanym przebiegu dróg powiatowych, mimo że zaprojektowano linie rozgraniczające dla dróg wojewódzkich oznaczając je symbolem KDW oraz dla dróg gminnych - symbol KG. Natomiast linie rozgraniczające drogi publicznej, która na rysunku dołączonym do uchwalonego planu oznaczona jest jako "droga powiatowa nr 32604 Świątniki - Zbrudzewo klasa Z" o symbolu 3DP (k. 12), w części graficznej przesłanego do uzgodnień projektu uchwały oznaczono inaczej, a mianowicie jako "droga zbiorcza" o symbolu KZ, bez wymienienia kategorii drogi (k. 144). Tym samym odwołano się do terminologii i symboli użytych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, drogami zbiorczymi klasy "Z" mogą być nie tylko wymienione w części tekstowej projektu planu drogi powiatowe, ale i drogi wojewódzkie oraz wyjątkowo drogi gminne (§ 4 ust. 2 pkt 2, 3, 4). Podział dróg na kategorie i klasy jedynie częściowo się pokrywa. Skoro zatem w wysłanym do uzgodnienia załączniku graficznym projektu planu wytyczono linie rozgraniczające drogi zbiorczej klasy Z, nie doprecyzowując - inaczej niż w części tekstowej projektu uchwały - że chodzi o drogę powiatową klasy Z, to Rada Miejska nie może powoływać się na zaaprobowanie (w formie uzgodnienia lub braku uwag) przez Zarząd Powiatu Śremskiego i Powiatowy Zarząd Dróg wytyczenia w projekcie planu przebiegu drogi powiatowej klasy Z w trybie art. 22 ust. 2 u.z.p.

Z uwagi na tak istotne naruszenie procedury planistycznej polegające na wyłożeniu i przesłaniu do uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego forma narusza przepis art. 8 ust. 3 u.z.p. (rozbieżności między częścią tekstową a załącznikiem graficznym) Sąd na podstawie art. 148 § 1 i 152 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. Sąd podniósł, iż wprawdzie od podjęcia zaskarżonej uchwały minęło kilka lat, lecz z przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (.tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego nie ma czasowego ograniczenia wykluczającego możliwość wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Śremie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

- art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – w skrócie u.z.p., polegające na błędnym przekonaniu Sądu pierwszej instancji o samodzielnej, a nie służebnej roli rysunku planu jako załącznika graficznego do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego jego integralną część;

- art. 22 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "g" u.z.p. polegające na nieprawidłowym ustaleniu przez Sąd, że wskutek drobnej nieścisłości w oznaczeniu drogi powiatowej na rysunku projektu planu (części graficznej), nie doszło do uzgodnienia projektu planu przez organy uzgadniające, tj. Zarząd Powiatu Śremskiego i Powiatowy Zarząd Dróg w Śremie, w drodze milczącej aprobaty, na podstawie art. 22 ust. 2 u.z.p.;

- art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 u.z.p. polegające na zbyt rygorystycznej interpretacji norm zawartych w tym przepisie, według której nawet nieznaczny lub zgoła nieistotny błąd w oznaczeniu linii rozgraniczających drogi na rysunku projektu planu, rozumiany jest jako naruszenie trybu postępowania skutkujące częściową nieważnością zaskarżonej uchwały;

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na nieprawidłowym uznaniu legitymacji postulacyjnej powiatu śremskiego, mimo że z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd nie podzielił stanowiska Rady Powiatu Śremskiego o naruszeniu jej uprawnień ( kompetencji).

Nadto zrzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 26 § 1, art. 28 § 1, art. 34 i art. 37 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezażądanie przez Sąd pierwszej instancji uzupełnienia braków formalnych skargi, polegających na nieprawidłowym oznaczeniu podmiotu skarżącego oraz braku podpisu na skardze osoby należycie umocowanej przez Starostę – co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w Śremie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w Śremie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rada Powiatu w Śremie nie zgodziła się z zarzutami skargi kasacyjnej, w tym zarzutem dotyczącym braku legitymacji Powiatu Śremskiego do wniesienia skargi. Podkreślono, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Decyzję o wniesieniu skargi podjęła Rada Powiatu w Śremie w formie uchwały z dnia 24 października 2007 r. Wykonanie tej uchwały Rada powierzyła Zarządowi Powiatu w Śremie ( § 2 uchwały ). Wykonując tę uchwałę Zarząd Powiatu udzielił radcy prawnemu pełnomocnictwa do złożenia skargi. Tak więc pełnomocnik jest właściwe umocowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutów kasacyjnych o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji tak przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego oznaczenia strony skarżącej i braku należytego umocowania pełnomocnika strony do wniesienia skargi, a tym samym chybiony jest też zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zgodnie z unormowaniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w skrócie u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powiat Śremski posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie Nr 470/XLIII/02 z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Śrem dla obszaru położonego na gruntach wsi Zbrudzewo i Mechlin, a to z poniższych względów.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego i może go posiadać także powiat. W takim przypadku powiat jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym ( t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiat ma osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ). Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu – art. 8 ust. 2 tej ustawy. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym ( art. 9 ust. 1) zaś zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 ). Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa – art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie.

W niniejszej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podpisała radca prawny M. R. Do skargi załączono uchwałę Rady Powiatu w Śremie z dnia 24 października 2007 r. Nr XIII/98/97 w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Miejskiej w Śremie z dnia 22 lutego 2002r. Nr 470/XLIII/02, przy czym wykonanie tej uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w Śremie ( § 2 uchwały ). Wykonując tę uchwałę Zarząd Powiatu udzielił radcy prawnemu pełnomocnictwa do złożenia skargi. Zauważyć należy, iż dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa podpisany został przez wszystkich członków Zarząd Powiatu w Śremie, w tym i starostę ( przewodniczącego zarządu). Z tych też względów podzielić należy argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż skargę do Sądu pierwszej instancji wniósł Powiat Śremski działając przez należycie umocowanego pełnomocnika.

Jak stanowi przepis art. 26 § 1 p.p.s.a. zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Po myśli art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

Powiat Śremski posiada osobowość prawną ( art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), a więc i zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) oraz zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową). Osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.), przy czym z mocy art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 p.p.s.a. ) i tak też uczyniła pełnomocnik Powiatu Śremskiego - radca prawny M. R., która do skargi załączyła uchwałę Rady Powiatu w Śremie w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Miejskiej w Śremie z dnia 22 lutego 2002r. Nr 470/XLIII/02 oraz pełnomocnictwo do złożenia tej skargi.

Interes prawny Powiatu Śremskiego do złożenia skargi na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Śremie wynika z przepisów prawa materialnego. Zachodzi bezpośredni związek o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, sytuacją prawną skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi ( t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 71 , poz. 838 ze zm. ) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy ( art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych).

Jednocześnie jak przewiduje art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

A zatem, wybudowanie drogi powiatowej wiąże się nie tylko z zaprojektowaniem tej drogi, wydzieleniem działki pod drogę, ale i z określonymi obowiązkami jednostki samorządu powiatowego - która w przyszłości może być obciążona obowiązkiem wypłaty należności za przejęte grunty pod drogi. Z tej już przyczyny powiat posiada legitymację do obrony interesów tej jednostki, chociażby przez wykazywanie, czy planowane drogi mają mieć status dróg powiatowych.

Pamiętać także należy, iż samodzielność powiatu podlega ochronie ( art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym ), podobnie jak samodzielność gminy, a jednostki samorządu winny przestrzegać swych kompetencji.

Zgodnie zaś z art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu(...). Nadto przepis art. 6a ust. 3 ustawy jednoznacznie stanowił, iż przebieg dróg powiatowych ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii zarządów gmin, na obszarze których przebiega droga. A zatem, to nie radzie gminy, lecz radzie powiatu przysługuje kompetencja do decydowania o przebiegu dróg powiatowych i to także tych przyszłych, dopiero planowanych. Potwierdzenie kompetencji organów powiatu w tym zakresie stanowią także przepisy art. 19 i art. 20 ustawy o drogach publicznych. Zarządcami dróg dla dróg powiatowych są zarządy powiatu i to do nich należy m.in. opracowanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, opracowanie projektów planów finansowania budowy, utrzymania i ochrony dróg, pełnienie funkcji inwestora ( art. 20 pkt 1- 3 ustawy o drogach publicznych ).

Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 26 § 1, art. 28 § 1, art. 34, art. 37 p.p.s.a. i zaistnieniu przesłanek nieważności postępowania sądowego, o jakiej mowa w art.. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. jak i art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nie są także usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Skoro bowiem w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – dalej w skrócie u.z.p.- ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, zaś integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, a rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą, to jest oczywiste, że pomiędzy tekstem planu a rysunkiem planu musi zachodzić zgodność. Nadto, jeśli projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowuje się w formie, o której mowa w ust. 1 (art. 8 ust. 1 u.z.p.) i projekt planu zarząd gminy uzgadnia z właściwym zarządem drogi ( art. 18 ust. 1 pkt 4 lit.g u.z.p.), to trafne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że projekt tekstu planu i projekt rysunku planu muszą być ze sobą zgodne. Jednocześnie zważyć należy, iż o uzgodnieniu, o jakim mowa w art. 18 można mówić jedynie wówczas, gdy projekt planu ( tekst i rysunek ) przedstawiony do uzgodnienia – w danym zakresie - odpowiada tekstowi i rysunkowi uchwalonego planu. Jeśli bowiem organ – w tym przypadku Rada Powiatu w Śremie i Powiatowy Zarząd Dróg - otrzymał do uzgodnienia projekt planu różniący się w istotny sposób od planu uchwalonego, to nie można mówić o uzgodnieniu projektu planu w tym brzmieniu co podjęta uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji nieprzedstawienie uzgodnień i opinii w terminie, o którym mowa w art. 22 ust. 1 u.z.p., trudno uznać za uzgodnienie lub brak uwag do projektu planu w rozumieniu art. 22 ust. 2 u.z.p. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej w Śremie podniesione przez Sąd pierwszej instancji różnice w zakresie § 11 pkt 1 i § 12 pkt 1 pomiędzy planem uchwalonym a projektem planu nie są jedynie drobną nieścisłością. Także błędów w oznaczeniu linii rozgraniczających drogi i nieścisłości pomiędzy tekstem a rysunkiem projektu planu, nie można ocenić jako nieistotnych błędów.

Z powyższych względów stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.