Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2904/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., Nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu zażalenia W. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB w P.", "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy drogi publicznej w zakresie budowy ścieżki rowerowej i chodnika, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Postanowienie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 8 maja 2019 r. do PINB w P. wpłynęło pismo D. G.-G. i W. G. oraz M. K. i M. K., stanowiące wniosek o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych przy przebudowie chodnika przy ul. W., na odcinku południowym od strony ul. H. do Al. K. w P. W piśmie zawarty został także wniosek o nakazanie wstrzymania prac do czasu zabezpieczenia robót, nakazanie wydzielenia bezpiecznego i zgodnego z przepisami ciągu pieszego wzdłuż ul. W. do posesji o numerach [...],[...],[...],[...] i [...], a także o weryfikację projektu budowlanego pod kątem bezpieczeństwa osób pieszych mających korzystać z ciągu pieszo-jezdnego na odcinku od ul. H. do ul. K., nakazanie zmiany charakteru jedynie na chodnik przeznaczony do poruszania się osób pieszych, wydzielenia osobno ścieżki rowerowej z pozostawieniem chodnika o szerokości nie mniejszej niż 1,5 metra oraz wydzielenie ścieżki rowerowej z jezdni ul. W. Rozpoznając powyższy wniosek, organ I instancji pismem z 11 czerwca 2019 r. wezwał D. G.-G., W. G., M. K. i M. K. do wykazania ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi, pismem z 24 czerwca 2019 r., D. G.-G. i W. G. poinformowali, że ich nieruchomość przylega bezpośrednio do działki nr ew. [...] z obrębu [...], na której prowadzone były prace, a zatem znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Ponadto podnieśli, że dostęp do drogi publicznej z ich nieruchomości możliwy jest tylko przez działkę nr ew. [...].

Po rozpatrzeniu omawianego wniosku, PINB w P. postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. odmówił W. G. (dalej: "wnioskodawca") wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy drogi publicznej - ulicy W. w P. w zakresie budowy ścieżki rowerowej i chodnika, w pasie drogi powiatowej nr [...].

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył wnioskodawca, wnosząc o jego uchylenie. Po jego przeanalizowaniu [...]WINB postanowieniem z [...] października 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w P. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie to zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Równocześnie wyjaśnił, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można podzielić według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Natomiast przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania wnioskodawcy ze względu na brak jego interesu prawnego w sprawie dotyczącej przebudowy drogi publicznej ulicy W. w P. w zakresie budowy ścieżki rowerowej i chodnika, w pasie drogi powiatowej nr [...]. Podkreślił przy tym, że za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodatkowo [...]WINB wskazał, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Równocześnie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego precyzuje pojęcie strony w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych, poddanych reżimowi tej ustawy. W konsekwencji oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego składa podmiot mający legitymację strony w postępowaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji, mając wątpliwości co do interesu prawnego wnioskodawcy, wezwał go do wykazania tego interesu. W odpowiedzi wnioskodawca nie wskazał jednak konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłby swój interes prawny. Podniósł jedynie, że wykonywane przy przebudowie ulicy W. w P. roboty budowlane utrudniają wyjście z nieruchomości, której jest współwłaścicielem, co wpływa na jego prawa i obowiązki. Ponadto wnioskodawca przedstawił wyciąg z księgi wieczystej, z którego wynika, że jest współwłaścicielem działki o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. W. w P., która przylega do przebudowywanej działki drogowej o nr ew. [...]. W ocenie organu II instancji PINB w P. prawidłowo uznał, że interesu prawnego wnioskodawcy nie można automatycznie wywodzić na podstawie faktu, że posiada on prawo własności nieruchomości w sąsiedztwie odcinka inwestycji (na wysokości działki nr ew. [...]). Jak bowiem wynika z akt sprawy cała sporna inwestycja jest realizowana legalnie w oparciu o zgłoszenie wykonania robót budowlanych Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę [...]. Ze zgłoszenia oraz załączonego do niego projektu budowlanego sporządzonego przez osoby uprawnione nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja oddziaływała na nieruchomości położone w jej sąsiedztwie, w tym na należącą do wnioskodawcy działkę o nr ew. [...]. Zgodnie z omawianą dokumentacją, obszar realizacji przedmiotowej inwestycji zamyka się bowiem w działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...]WINB wskazał także, że źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby więc określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Biorąc pod uwagę brak wskazania przez wnioskodawcę przepisu prawa materialnego, z którego wywiódł on swój interes prawny, [...]WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że wniosek o jego wszczęcie został złożony przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony. Odnosząc się zaś do zarzutu odmowy wszczęcia postępowania przed dokonaniem kontroli przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zawsze ustalenie interesu prawnego musi być poprzedzone szerszymi czynnościami wyjaśniającymi, np. w postaci oględzin. Taka konieczność istnieje wtedy, gdy brak interesu prawnego nie jest oczywisty. [...]WINB w niniejszej sprawie dokonał zaś oceny interesu prawnego w oparciu o argumentację wskazywaną w pismach wnioskodawcy oraz dokumentację stanowiącą załącznik do zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że należąca do skarżącego nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania nieruchomości, na której prowadzono prace budowlane, chociaż inwestycja ta tymczasowo odcięła skarżącemu dostępu do drogi publicznej,

- art. 6 i 7 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uznanie, że obowiązkiem skarżącego było wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do przyznania mu interesu prawnego w sytuacji, kiedy wskazał on stosowne okoliczności faktyczne,

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że źródłem jego interesu prawnego jest art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego w trakcie budowy spornego obiektu - przebudowy ul. W. oraz budowy ciągu pieszo – jezdnego, naruszono jego prawo do dostępu do drogi publicznej. Jego nieruchomość graniczy z trzech stron z innymi zabudowanymi nieruchomościami wykorzystywanymi w celach mieszkaniowych. Wyjście z nieruchomości możliwe jest jedynie od strony ul. W. Ponadto skarżący podniósł, że w trakcie prac w miejscu chodnika powstał głęboki, nierówny wykop. Nie było realnej możliwości poruszania się tym wykopem. Podmioty prowadzące prace budowlane nie wydzieliły żadnego fragmentu jezdni ul. W., co umożliwiałoby dojście do nieruchomości skarżącego. Podkreślił, że zarówno on jak i jego żona i małoletnie córki nie mogli wyprowadzić się z domu na czas prowadzenia robót. Jednocześnie chcąc dojść do domu musieli poruszać się - wbrew zakazowi ruchu pieszego - jezdnią ul. W., którą cały czas przemieszczały się samochody, a także omijać spychacze, ciężarówki i koparki należące do podmiotów prowadzących prace co było niebezpieczne.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy drogi publicznej w zakresie budowy ścieżki rowerowej i chodnika.

Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia przez Sąd, jest posiadanie przez skarżącego we wspomnianej sprawie interesu prawnego, od tego bowiem uzależnione jest uznanie go za stronę postępowania, a w konsekwencji ocena zasadności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W sprawach poddanych reżimowi ustawy Prawo budowlane, krąg stron postępowania, ograniczony jest dodatkowo przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący, jest współwłaścicielem działki o nr ew. [...] bezpośrednio przylegającej do przebudowywanej działki drogowej o nr ewid. [...]. W ocenie Sądu powyższa okoliczność, nie skutkuje jednak automatycznym uzyskaniem przez niego statusu strony. Podkreślić bowiem należy, że prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu regulowanym przepisami Prawa budowlanego, dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1985/17, LEX nr 2495860). Skarżący w swoim piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r. odpowiadając na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego, wskazał, że wywodzi go z faktu, że wykonywane przy przebudowie ulicy prace budowlane, utrudniają mu wyjście z nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Nie wskazał natomiast żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny, a więc takiego przepisu, który z przeprowadzaną inwestycją drogową łączyłby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Przepisem takim nie jest art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, na który powołuje się skarżący. Nieruchomość skarżącego, ( co wynika również z przedłożonego przez niego materiału fotograficznego), ma bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd indywidualny z jego posesji. Z kolei wskazane przez skarżącego uciążliwości związane z dostępem do nieruchomości oraz czasową niemożnością korzystania z chodnika, prowadzą do wniosku, że skarżący ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, z czym nie łączy się uzyskanie statusu strony postępowania. Wbrew zarzutom skargi, to na skarżącym, nie zaś na organach, spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. To na stronie bowiem spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (wyrok WSA w Warszawie z 2 października .2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1223/07, LEX nr 420245 ). W rozpoznawanej sprawie, skarżący zatem powinien wykazać, że jej załatwienie dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 86/13, LEX nr 1481954).

Odnośnie do wskazanych przez skarżącego ograniczeń w dostępie do nieruchomości oraz w korzystaniu z chodnika, to są one nieodłącznym elementem wielu robót budowlanych. Naturalną konsekwencją przeprowadzania robót w obrębie ciągów pieszych lub jezdnych, są związane z nimi utrudnienia w ruchu, w tym także ograniczenia w dostępie do nieruchomości. Tego rodzaju utrudnienia, nie mogą jednak decydować o przyznaniu statusu strony. Podkreślić także należy, że utrudnienia te mają charakter czasowy i ustają wraz z zakończeniem robót.

Biorąc pod uwagę wyłącznie interes faktyczny występujący po stronie skarżącego, zasadne było uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania i wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zastosowanie tej regulacji, dopuszczalne jest w sytuacjach oczywistego braku przymiotu strony, gdy ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji zwracał się co prawda do Starosty [...] o przekazanie zgłoszenia dotyczącego przedmiotowej inwestycji drogowej i otrzymał żądaną dokumentację. Podkreślić jednak należy, że oceny interesu prawnego skarżącego, dokonano wyłącznie na podstawie argumentacji wskazanej w jego pismach i dołączonej do nich dokumentacji. Ponadto przeprowadzenie czynności wyjaśniających, nie zawsze stanowi przeszkodę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 r. II OSK 1572/17, LEX nr 2466818). Podsumowując stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego oraz nieprawidłowego zastosowania regulacji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto organy obu instancji, nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. Organy bowiem w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami kodeksowymi, uwzględniając usytuowanie działki skarżącego i działki drogowej oraz specyfikę inwestycji drogowej. Wyjaśniły także podstawy prawne swoich rozstrzygnięć.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.