Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 857/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a, par. 3,  art. 147 par. 1, art. 190,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu S. I. stwierdza nieważność § 3 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki oznaczonej w planie nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina R., II. odrzuca skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Resku uchwałą nr XXXI/256/17 z dnia 30 października 2017 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Z. P. zarzucił jej naruszenie przepisów:

1. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." polegające na rażącym przekroczeniu przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie arbitralnego zakazu zabudowy bez jakichkolwiek obiektywnych ku temu przesłanek i bez należytego uzasadnienia, a także wbrew konstytucyjnym zasadom oraz przepisom wspólnotowym, zapewniającym wolność działalności gospodarczej, która może być wprawdzie ograniczona, jednakże tylko drogą ustawową oraz w ściśle określonych warunkach;

2. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. polegające na rażącym przekroczeniu przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie arbitralnego zakazu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych bez jakichkolwiek obiektywnych ku temu przesłanek i bez należytego uzasadnienia, a także wbrew konstytucyjnym zasadom oraz przepisom wspólnotowym, zapewniającym wolność działalności gospodarczej, która może być wprawdzie ograniczona, jednakże tylko drogą ustawową oraz w ściśle określonych warunkach;

3. art. 35 u.p.z.p. poprzez ustalenie tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu odmiennego niż dotychczasowy, co winno następować wyjątkowo - bez jakiegokolwiek uzasadnienia;

4. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposobu realizacji wymogu uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, a w szczególności poprzez niewskazanie walorów architektonicznych i krajobrazowych, które zostały uwzględnione;

5. art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne wskazanie w uzasadnieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposobu realizacji wymogu uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, a w szczególności poprzez posługiwanie się bardzo ogólnym pojęciem "ochrony powiązań ekologicznych";

6. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obniżającego walory ekonomiczne przestrzeni, a w szczególności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, który w sposób istotny ogranicza ekonomiczne możliwości wykorzystania terenów rolniczych objętych planem;

7. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie bez racjonalnego uzasadnienia zakazu zabudowy na terenie, którego właściciel - skarżący - rozpoczął kilka miesięcy wcześniej inwestycję bezwzględnie wymagającą zabudowy, a zatem bez uwzględnienia prawa własności terenów objętych planem i z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącego - właściciela nieruchomości objętej planem;

8. art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewskazanie i niesprecyzowanie interesu publicznego, który miał zostać uwzględniony oraz poprzez pominięcie istotnego interesu publicznego, jakim jest tworzenie miejsc pracy dla okolicznych mieszkańców;

9. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenów objętych planem - wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy - bez właściwej analizy ekonomicznej, naruszenie to polega w szczególności na wprowadzeniu zakazu zabudowy, który w sposób znaczący ogranicza skarżącemu możliwość rolniczego wykorzystania terenów objętych planem oraz uniemożliwia skarżącemu - właścicielowi działki objętej planem prowadzenia rolniczej działalności hodowlanej (wymagającej zabudowy), która poprzez utworzenie miejsc pracy miałaby dla Gminy [...] ogromne znaczenie ekonomiczne;

10. art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z pkt 9 u.p.z.p. poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w sposób znaczący utrudnia skarżącemu prowadzenie na terenie objętym tym planem prawidłowej gospodarki rolnej poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy, co narusza zarówno istotny interes skarżącego, interes publiczny, jak i zasady ekonomicznego wykorzystania przestrzeni;

11. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenów objętych planem - wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy - bez właściwego wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci uwag i wniosków, a w szczególności poprzez nieuzasadnione naruszenie interesu prawnego skarżącego - właściciela nieruchomości objętej planem;

12. art. 1 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprzedstawienie pełnego sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 4, a w szczególności poprzez sformułowanie pkt II ppkt 2 uzasadnienia do uchwały w sposób niezrozumiały oraz poprzez pominięcie wymogów art. 1 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy;

13. art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i w związku z tym poprzez arbitralne założenie zgodności planu ze studium oraz poprzez przywołanie bliżej nieokreślonej "planowanej inwestycji’ w pkt III uzasadnienia do uchwały;

14. art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieustalenie wszystkich obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak merytorycznego uzasadnienia braku tych ustaleń;

15. art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nieustalenie stawek procentowych opłaty planistycznej;

16. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2000 pomimo braku występowania szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w tym przepisie oraz bez merytorycznego uzasadnienia zastosowania odstępstwa od skali 1:1000;

17. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag - w tym uwagi skarżącego - wniesionych do projektu planu;

18. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, a w konsekwencji nieuwzględnienie konieczności poniesienia przez Gminę [...] wydatków z tym związanych;

19. art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret dwunaste ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń planu określenia, analizy i oceny przewidywanych znaczących oddziaływań, w tym oddziaływań bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych, krótkoterminowych, średnioterminowych i długoterminowych, stałych i chwilowych oraz pozytywnych i negatywnych na dobra materialne, naruszenie to polega w szczególności na bezpodstawnym uznaniu, że realizacja ustaleń planu - całkowitego zakazu zabudowy - nie wpłynie negatywnie na dobra materialne, podczas gdy w rzeczywistości ograniczy ona w znacznym stopniu możliwość rolniczego wykorzystania terenów objętych planem i obniży wartość materialną tych terenów;

20. art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej jego własnością i w tym celu zakupionej;

21. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej jego własnością i w tym celu zakupionej;

22. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu skarżącego - właściciela nieruchomości, uchwałą organu, możliwości pełnego korzystania z przysługującego mu prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Burmistrza Reska, wniosła o oddalenie skargi, podnosząc że wbrew argumentom skargi zaskarżona uchwała nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również Konstytucji w zakresie ograniczenia prawa własności.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 61/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, że konieczność obrony przyjętych przez radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności – co do zasady – obciąża organ gminy. To gmina zatem winna wykazać, że założenia uchwalonego planu miejscowego wymagały przyjęcia prymatu interesów gminy a tym samym ograniczenia prywatnego prawa własności. W ocenie tego Sądu, w rozpatrywanej sprawie rada gminy takiego prymatu interesów gminy nie wykazała. Ponadto postanowienia planu zawarte w § 3 pkt 2 lit. a) uchwały stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 4 u.p.z.p. stanowiąc bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości objętej planem, wykraczającą poza granice przysługującego Gminie tzw. władztwa planistycznego.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Resko, zarzuciła opisanemu wyżej rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie,

że zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącego

i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego;

b) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art, 140 k.c. w zw. z art 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią bezpodstawną i nadmierną ingerencję

w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości objętej planem;

c) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ dopuścił się przekroczenia upoważnienia ustawowego do regulowania w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia

w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, poprzez niedostateczne wyjaśnienie

w uzasadnieniu, z jakiego powodu zakazy te ustanowiła;

d) art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, skutkująca przyjęciem, że niezasadnie odstąpiono od podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium;

e) art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, skutkująca przyjęciem, że niezasadnie odstąpiono od uchwalenia stawki procentowej opłaty planistycznej;

f) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, skutkująca przyjęciem, że podejmując uchwałę o planie rada gminy jest zobligowana do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia wniesionych do planu uwag.

2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101

ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r.

poz. 1875, ze zm.) - dalej "u.s.g.", polegające na rozpoznaniu skargi w sytuacji braku należytego wykazania naruszenia interesu prawnego, który uzasadniałby jej wniesienie;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na bezzasadnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo braku ku temu przesłanek.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku

i przekazanie przedmiotowej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Szczecinie do ponownego rozpoznania, jak również o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2367/18) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny okazał się zarzut kasacji, że skarżący nie wykazał skutecznie naruszenia interesu prawnego przez normy zaskarżonego planu. Podkreślił, że to czy w konkretnej sprawie, ze skargi wniesionej

w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinno nastąpić stwierdzenie nieważności ustaleń planu zależy od spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego. Granice zaskarżenia wyznaczone w art. 101 ust. 1 wspomnianej ustawy, oznaczają że sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została istotnie naruszona procedura planistyczna.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął ponadto, że kształtując ład przestrzenny, a w tym zakresie także ład budowlany, organy planistyczne przyjęły koncepcję ograniczania, co nie stanowiło w tej spawie niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności.

Nie zgodził się też ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie odstąpienia od podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium, jak również nie podzielił poglądu,

że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium stanowi naruszenie procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni, czy postanowienia uchwały z dnia 30 października 2017 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski naruszają realny i bezpośredni interes prawny skarżącego i czy Rada Miejska w Resku przekroczyła granice władztwa planistycznego. Zbada też, przez pryzmat interesu prawnego skarżącego czy organ uchwałodawczy, wprowadzając zakaz prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego, jak również, czy przepisy uchwały nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione – arbitralne, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącego do przedmiotowego terenu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę Z. P..

W uzasadnieniu Sąd, powołując się na art. 190 p.p.s.a. wyjaśnił, że był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. Stwierdził, że rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., NSA uznał, że skarżący nie wykazał skutecznie naruszenia interesu prawnego przez normy zaskarżonego planu. Przytoczył też niektóre fragmenty uzasadnienia wyroku NSA i stwierdził, że kierując się wskazaniami NSA uznał, iż "chociaż skarżący posiada interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...), to jednak interes ten nie został naruszony, wobec czego jego skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Resku z dnia 30 października 2017 r. podlega odrzuceniu".

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący zarzucił, w zakresie przepisów postępowania naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez:

- odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą, przy jednoczesnym niezbadaniu, mimo takie zalecenia NSA, postanowień tej uchwały pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego; w ocenie skarżącego wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej rzetelnego, merytorycznego, dogłębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia stosownie do zaleceń NSA,

- odrzucenie skargi bez uprzedniego dogłębnego i wszechstronnego wyważenia interesu publicznego z interesem indywidualnym skarżącego, zgodnie z zaleceniem NSA, w kontekście zaskarżonej uchwały,

- odrzucenie skargi bez dokonania wszechstronnej i dogłębnej oceny i analizy zgodnie z zaleceniem NSA, czy przepisy zaskarżonej uchwały nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i arbitralnie wprowadzone, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącego do nieruchomości i jednoczesne wyprowadzenie błędnych wniosków w zakresie wyżej wskazanym.

W zakresie prawa materialnego zarzucił naruszenie:

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niestwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą, mimo że interes skarżącego został wyraźnie naruszony,

- art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i tym samym niestwierdzenie przekroczenia przysługującego Radzie Miejskiej w Resku władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie arbitralnego zakazu zabudowy i ograniczenie praw skarżącego do przedmiotowego terenu wbrew wymogom zasady proporcjonalności,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie interesu właściciela nieruchomości i tym samym przekroczenie zaskarżoną uchwałą władztwa planistycznego,

- art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny; zdaniem skarżącego, zaskarżoną uchwałą pozbawiono go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej jego własnością i w tym celu zakupionej,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącego zaskarżoną uchwałą możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością skarżącego i w tym celu zakupionej,

- art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu skarżącego, jako właściciela nieruchomości, możliwości pełnego korzystania z przysługującego mu prawa własności.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, wynikający z prawa własności nieruchomości - działki nr [...] z obrębu [...], w ten sposób, że § 3 pkt 2 lit. a wprowadza zakaz zabudowy na tej nieruchomości. Gdyby w zaskarżonej uchwale tego przepisu nie było, to zakres prawa własności skarżącego byłby szerszy, gdyż mógłby wykorzystać nieruchomość, której jest właścicielem, pod zabudowę zgodną z ogólnym jej przeznaczeniem przewidzianym w zaskarżonym planie. Jest to zatem naruszenie interesu prawnego konkretne, bezpośrednie, indywidualne, realne i aktualne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając sprawę po raz kolejny z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wypada wskazać, że zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z tym przepisem, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa w danej sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo C.H.Beck 2017 r., str. 786 i 787).

Dokonując w powyższym kontekście kontroli zakwestionowanej uchwały, w pierwszej kolejności wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym ponownie niniejszą sprawę nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1220/20, iż skarżący wykazał istnienie naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności do nieruchomości, tj. do działki nr [...] [...] objętej postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego, oznaczonej w planie symbolem R i przeznaczonej wg podanej symboliki jako teren rolniczy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia zaskarżonego planu bezpośrednio naruszają interes prawny skarżącego, którego nieruchomość rolna oznaczona numerem geodezyjnym [...], położona jest w obszarze ustaleń planu R z przeznaczeniem – tereny rolnicze, dla którego to obszaru plan wprowadził zakaz lokalizacji zabudowy, co pozostaje w bezpośredniej kolizji z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego, gdyż podjął on starania w kierunku zlokalizowania na tym terenie fermy norek a wprowadzony zakaz zabudowy niweczy te plany.

Oznacza to, że skarżący spełnił wszystkie wymogi do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powyższe stwierdzenie otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i dalszej oceny, zgodnie z zaleceniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2367/18, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad uchwalania planu miejscowego, w szczególności czy gmina nie przekroczyła zasad tzw. władztwa planistycznego, poprzez nieuzasadnione – arbitralne, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącego do przedmiotowego terenu.

Stosując się do wskazań z wyroku Sądu II instancji, z uwagi na stwierdzone istotne naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał za koniecznie stwierdzenie nieważności w zakresie § 3

pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały dotyczącym działki nr [...], stanowiącej (naruszoną uchwałą) własność skarżącego.

Wskazać bowiem należy, że konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają: zasada ochrony własności, zasada równości, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasada proporcjonalności oraz wartości wskazane art. 31 ust. 3 Konstytucji, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela, tj. bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne. Wymóg proporcjonalności zwany zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem konstytucyjnego prawa lub wolności (nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Oznacza też konieczność wyważania i godzenia przeciwstawnych wartości (dóbr), których pełna realizacja jest niemożliwa.

Każde ograniczenie właściciela w prawie do wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej naturalnym charakterem, powinno być należycie uzasadnione. Uprawnienie do ograniczania uprawnień właścicielskich do nieruchomości (w tym do pobierania pożytków i zabudowy) jest działaniem zgodnym z prawem tylko w przypadku uzasadnionym okolicznościami, w pierwszym rzędzie uwzględniającymi interes publiczny. Dopuszczalność wprowadzania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów zabudowy wynika z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Treść tego przepisu doprecyzowuje § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1587), uściślając jak w projekcie planu należy określić, między innymi, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. Każdorazowe wprowadzenie zakazów wymaga uzasadnienia wskazującego na potrzebę ochrony dóbr wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., rozwiniętych pojęciowo w § 4 rozporządzenia wykonawczego. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalność wprowadzenia zakazu zabudowy została wymieniona wprost w art. 15 ust. 2 pkt 9, tj. przy określaniu szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu.

Zakaz lokalizacji zabudowy na gruntach rolnych, tj. zakaz wprowadzony § 3 pkt 2 lit. "a" zaskarżonej uchwały nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu a zatem powinien być uzasadniony potrzebami wynikającymi z pozostałych punktów art. 15 ust. 2, uściślonych co do treści § 4 rozporządzenia wykonawczego, będących odzwierciedleniem wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako te z uwagi na które można ograniczyć prawo własności. Innymi słowami wprowadzenie zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności.

Zdaniem Sądu, nie może być uznane za wystarczające takie uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu lokalizacji zabudowy obszaru R, które sprowadza się do stwierdzenia, że ustalając przeznaczenie terenu: "ważone były interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania poprzez analizę stanu władania oraz wprowadzenie ustaleń zgodnych z dobrem środowiska przyrodniczego". Takie ogólne sformułowania w zasadzie niczego nie wyjaśniają, nie wiadomo czym kierowała się Rada wprowadzając zakaz zabudowy gruntów rolnych. Również uzasadnienie uchwały z dnia 25 stycznia 2017 r. Nr XXIV/192/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski nie zawiera uzasadnienia wyjaśniającego tą kwestię.

W świetle przedstawionych wywodów Sąd stwierdził, że zakaz lokalizacji zabudowy na obszarze ustaleń R nie został uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób, co wskazuje na nieproporcjonalność zakazu względem celu uchwalenia planu. Oznacza to, ze zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu przez przekroczenie władztwa planistycznego, wyrażającego się w naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz nie wykazaniu, że organ planistyczny, zgodnie z wymogiem art. 1 ust. 3 u.p.z.p., wyważył interes skarżącego zgłaszany w uwagach do projektu planu z interesem publicznym.

Podjęcie uchwały planistycznej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do stwierdzenia jej nieważności w całości albo w części. Należy przy tym mieć na uwadze, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka w "granicach interesu prawnego skarżącego". Co do zasady, oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3288/17 oraz NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13 – dostępne w Internecie). Jeśli zatem skarżący wywodzi naruszenie swojego interesu z prawa własności wskazanej wcześniej nieruchomości, to ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tych jej postanowień, które dotyczą ww. nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i stwierdził nieważność uchwały w części opisanej w punkcie I wyroku, tj. uregulowanie naruszające interes skarżącego i podjęte z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wziął pod uwagę, że pozostałym uregulowaniom § 3 zaskrzonej uchwały nie można zarzucić przekroczenia władztwa planistycznego, bowiem z ich treści wynika, iż działka należąca do skarżącego będzie mogła być wykorzystywana w taki sam sposób, jak przed uchwaleniem planu, tj. rolniczo. Sąd wziął również pod uwage, że stwierdzenie nieważności uchwały w tej części nie spowoduje dezintegracji ustaleń planu pozostałych w § 3 zaskarżonej uchwały.

Odnośnie natomiast zapisów planu zawartych w § 1, 2, 7, 8, 9, 10 i 11 zaskarżonej uchwały, to z uwagi na ich informacyjny (§ 1, 7, 8, 10 i 11) oraz ogólny charakter (§ 2 i 9), Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego, a sam skarżący na takie naruszenie nie wskazuje.

Zdaniem Sądu, ustalenia zawarte w § 4, 5 i 6 zaskarżonej uchwały również nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Regulacje zawarte w tych paragrafach dotyczą terenów elementarnych oznaczonych w planie symbolami RM, ZL oraz KDW i nie obejmują działki skarżącego. Tym samym nie wpływają na sposób korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości.

Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt II o odrzuceniu skargi.

O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżących orzeczono w punkcie III na podstawie art. 200 p.p.s.a.