Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1469/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48-51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) po rozpoznaniu zażalenia Państwa [...] i [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].03.2019 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...], nakładające na Państwa [...] i [...] wymienione w postanowieniu obowiązki , na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.):

1. wstrzymał roboty budowlane prowadzone w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...],

2. nakłożył na Państwa [...] i [...] obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...], w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia:

a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], zawierającego ocenę techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi,

b) zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania w/w nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] zwróciła się do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o podjęcie działań kontrolnych mających na celu ustalenie legalności prac budowlanych jakie wykonane zostały w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...].

W dniu 14.07.2017r. upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych w w/w budynku mieszkalnym, w wyniku których stwierdzono, iż inwestor wykonał szereg robót budowlanych ingerujących w konstrukcję opisanego budynku polegających na obniżeniu części podłogi budynku w sąsiedztwie wejścia do budynku, usunięciu części ścian konstrukcyjnych w garażu budynku i wykonaniu podciągu ze słupami, przesunięciu klatki schodowej o ok. 1,5 m (zlicowane z istniejącym trzonem kominowym), wykonaniu nowego trzonu kominowego, zamurowaniu otworów okiennych na kondygnacjach budynku oraz poszerzeniu otworów w szczególności w elewacji frontowej budynku, wykonaniu w miejsce przekrycia dachowego tarasu nad częścią zachodnią budynku wraz z zamontowaniem barierek i wykonaniem otworu wejściowego na taras, likwidacji balkonu w elewacji frontowej, zlicowaniu z elewacją północną podcienia przy wejściu do budynku a także aranżacji ścianek działowych. W trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentacji organu architektoniczno- budowlanego aprobującego cały zakres wykonanych robót. Do protokołu załączony został materiał zdjęciowy.

W dniu 29.11.2017r. upoważniony przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził kolejne oględziny robót budowlanych jakie wykonane zostały w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono dokonanie szeregu zmian w przedmiotowym budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu architektoniczno- budowlanego budynku szeregowego (segment 3) osiedla mieszkaniowego "[...] " nr rej. [...]. Ustalono, iż w/w budynek posiada zabudowany przedsionek przy wejściu w elewacji północnej zlicowany ze ścianą północną pod częścią parterową, podłoga parterowej części budynku została częściowo obniżona o ok. 30 cm (likwidując w ten sposób schody wejściowe oraz schodki wewnątrz budynku), w pomieszczeniu garażu zlikwidowano część ścian wewnętrznych wykonując podciągi oparte na stalowych słupach, przesunięto trzon kominowy wewnątrz budynku licując go z obudową klatki schodowej, zamurowano okna w elewacji południowej w piwnicy, zamieniono i przesunięto szereg otworów okiennych w elewacji południowej i północnej, zlikwidowano balkon nad wjazdem do garażu, wykonano okna połaciowe, wykonano dodatkowy trzon kominowy wraz z wyprowadzeniem nad dach do obsługi pomieszczenia łazienki na poddaszu użytkowym budynku od strony elewacji wschodniej, wykonano wyprowadzenie na dach kominów c.o. z pomieszczenia piwnicy, wykonano w ścianie konstrukcyjnej otwór wejściowy na wykonany nad częścią parterową taras, którego attykę na całym obwodzie wyniesiono do równego poziomu kalenicy dachu budynku sąsiedniego mocując dodatkowo barierki okalające taras do wysokości 0,72 cm od górnej powierzchni attyki tarasu (wymiary tarasu 12,7 m x 4 m), wykonano zabudowę tarasu od strony elewacji południowej z włączeniem do budynku, przeniesiono jętki w konstrukcji dachu na poddaszu wyższej części budynku, a także wykonano pomiar wysokości 0 budynku od spodu kalenicy dachu, z którego wynika, że kalenica nie została podniesiona. Do protokołu załączony został materiał zdjęciowy.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].12.2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) prawidłowości robót budowlanych wykonanych w w/w budynku mieszkalnym uwzględniającej wpływ robót na konstrukcję i statykę budynku, zmianę kubatury obiektu, zmianę lokalizacji istniejącego trzonu kominowego i wykonaniu dodatkowego trzonu kominowego, a także spełnienie wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z inwentaryzacją poszczególnych pomieszczeń i dotychczas wykonanych prac budowlanych.

W wykonaniu powyższego postanowienia w dniu 03.01.2018r. do organu powiatowego przedłożona została ekspertyza techniczna prawidłowości wykonania robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...], która opracowana została przez rzeczoznawcę budowlanego inż. [...]. Jak wskazano w treści ekspertyzy roboty budowlane wykonane zostały w sposób prawidłowy zgodny ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, inwestycja charakteryzuje się dobrym stanem technicznym, konstrukcja budynku jest sztywna i stabilna nowo wykonane ustroje konstrukcyjne są bezpieczne, nie stwierdzono niebezpiecznych ugięć, spękań, przemieszczeń lub innych nieprawidłowości elementów konstrukcyjnych budynku. Wskazano jednocześnie, iż inwestycja spełnia warunki i wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I, który uchwalony został uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...].10.2008r. Nie stwierdzono istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2018r. odstąpiono od wydania nakazu na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Po rozpoznaniu odwołania od w/w rozstrzygnięcia PINB [...],[...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2018 r. uchylił w całości decyzje organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 30.07.2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1458/18 WSA w Warszawie oddalił sprzeciw na decyzję organu wojewódzkiego Nr [...] z dnia [...].05.2018 r..

Ponownie rozpoznając sprawę w dniu 07.12.2018 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W ich wyniku potwierdzono ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia 29.11.2017 r. wskazując dodatkowo, że wykonano przesunięcie ściany garażu i usunięto ścianę działową - osłonową w parterze przy wejściu.

Pismem z dnia 08.01.2019 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej do przedłożenia aktu notarialnego z dnia [...].12.2017 r. na podstawie którego Pani [...] dokonała sprzedaży przysługującego jej prawa do budynku przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na w/w pismo pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej przesłał do organu powiatowego poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię żądanego aktu notarialnego.

Dodatkowo PINB [...] pismem z dnia [...].01.2019 r. zwrócił się do Pana [...] oraz Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w [...] o wyjaśnienie stanowisk w zakresie zgodności rozbudowy budynku przy ul. [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I, zatwierdzonego przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...].10.2008 r. zawartych w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez inż. [...] oraz piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...].01.2018 r.

W odpowiedzi w/w w pismach z dnia [...].01.2019 r. oraz [...].02.2019 r. zajęli stanowisko w sprawie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2019 r. PINB [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na Państwa [...] i [...] obowiązek przedłożenia dokumentów szczegółowo wyszczególnionych w sentencji rozstrzygnięcia.

Zażalenie na w/w postanowienie w ustawowym terminie złożyli Państwo [...] i [...] działający przez pełnomocnika Pana [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie uznał, że zastosowanie przez PINB [...] art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego było właściwe. W tym zakresie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa

Przypomniano, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził prowadzenie w w/w budynku samowolnych robót budowlanych w zakresie przekraczającym zgłoszenie, które wystosowane zostało do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy [...]. Zgłoszone roboty budowlane dotyczyły wyłącznie wymiany pokrycia dachowego w postaci blachy, malowania elewacji, wymiany posadzki, naprawy tynków wewnętrznych, malowania oraz wymiany stolarki okiennej, tymczasem jak stwierdzono w toku oględzin jakie przeprowadzone zostały w dniach [...].07.2017r., [...].11.2017r oraz [...].12.2018 r. budynek posiada zabudowany przedsionek przy wejściu w elewacji północnej zlicowany ze ścianą północną pod częścią parterową, podłoga parterowej części budynku została częściowo obniżona o ok. 30 cm (likwidując w ten sposób schody wejściowe oraz schodki wewnątrz budynku), w pomieszczeniu garażu zlikwidowano część ścian wewnętrznych wykonując podciągi oparte na stalowych słupach, przesunięto trzon kominowy wewnątrz budynku licując go z obudową klatki schodowej, zamurowano okna w elewacji południowej w piwnicy, zamieniono i przesunięto szereg otworów okiennych w elewacji południowej i północnej, zlikwidowano balkon nad wjazdem do garażu, wykonano okna połaciowe, wykonano dodatkowy trzon kominowy wraz z wprowadzeniem na dach do obsługi pomieszczenia łazienki na poddaszu użytkowym budynku od strony elewacji wschodniej, wykonano wprowadzenie na dach kominów c.o. z pomieszczenia piwnicy, wykonano w ścianie konstrukcyjnej otwór wejściowy na wykonany nad częścią parterową taras, którego attykę na całym obwodzie wyniesiono do równego poziomu kalenicy dachu budynku sąsiedniego mocując dodatkowo barierki okalające taras do wysokości 0,72 cm od górnej powierzchni attyki tarasu (wymiary tarasu 12,7 m x 4 m), wykonano zabudowę tarasu od strony elewacji południowej z włączeniem do budynku, przeniesiono jętki w konstrukcji dachu na poddaszu wyższej części budynku, a także wykonano pomiar wysokości budynku od spodu kalenicy dachu, z którego wynika, że kalenica nie została podniesiona. Powyższe potwierdzone zostało w sporządzonej dokumentacji zdjęciowej, ponadto jak wynika z części rysunkowej znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego zamiennego (rzut parteru), a także rysunku z rzutu parteru załączonego do ekspertyzy technicznej prawidłowości robót budowlanych z grudnia 2017r., w wyniku podjętych robót budowlanych usunięta została ściana oddzielająca oranżerię z salonem w wyniku czego powstało jedno większe pomieszczenie. Istotnym jest, iż w związku z wykonaniem wyżej opisywanych prac budowlanych zmianie uległa powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, dokonano ingerencji w jego elementy konstrukcyjne oraz zmieniono istniejącą kubaturę, przede wszystkim poprzez zabudowę przedsionka i tarasu (którego powierzchnię włączono do budynku).

W ocenie [...]WINB w/w okoliczności wskazują, że nastąpiła samowolna rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Fakt ten potwierdza także autor ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego budynku Pan [...], który opisując stan istniejący wskazał, iż "dokonano bez stosownych pozwoleń lub zgłoszeń (w warunkach samowoli budowlanej) ingerencji w substancję budynku. Dotyczyły one parametru zabudowy i kubatury budynku (...). W ramach zmian (...) rozbudowano budynek od strony ogrodowej dodając oranżerię dostępną z salonu". Z dokumentacji projektowej wynika, że dodatkowe pomieszczenie posiada pow. 19.19 m2 i jest funkcjonalnie połączone z pomieszczeniem salonu. Również dokumentacja pt. "Projekt budowlany zamienny" autorstwa arch. [...] wskazuje, że wykonano roboty budowlane bez stosownych zezwoleń m.in. w zakresie rozbudowy parteru od strony ogrodowej budynku (str. 3). Powyższe zostało uwidocznione na rysunku rzutu parteru, z którego wynika, że dokonano usunięcia ściany i tym samym włączono powierzchnię obecnej oranżerii do powierzchni salonu.

Odnosząc się do pojęcia samej rozbudowy zauważyć należy, iż jest ona rodzajem budowy, w wyniku której następuje zmiana innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego. Zaszeregowanie przez ustawodawcę rozbudowy jako rodzaju budowy dokonane zostało w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. przez definicję budowy rozumie się: "Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej. W ocenie [...] WINB rozbudową będzie więc m.in. powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zaznaczyć należy, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. Rozbudowa budynku mieszkalnego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć należy, że skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawili żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z nałożonego w/w przepisach obowiązku. Zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Zgodnie z jego treścią: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2."

We wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Wydanie skarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi/właścicielowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych.

Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1", zgodnie z którym "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.".

W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy uznał, iż zastosowanie przez PINB [...] art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego było właściwe. Organ I instancji ustalił także prawidłowego adresata rozstrzygnięcia tj. Państwa [...] i [...], którzy na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...].12.2017 r., Rep. A nr [...] nabyli spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...]. Niemniej jednak sentencja postanowienia Nr [...] nie odpowiada w pełni dyspozycji w/w przepisu. Z obecnego zapisu przedmiotowego artykułu nie wynika wymóg ostateczności dla decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu. W ocenie organu wojewódzkiego brak jest podstaw do nakładania obowiązku wygradzania w/w obiektu i zabezpieczania go przed dostępem osób trzecich. Z dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika bowiem, że przedmiotowe czynności zostały już w stosunku do budynku wykonane (budynek jest wydzielony trwałym ogrodzeniem).

Wobec powyższego uchylono postanowienie PINB [...] i orzeczono co do istoty sprawy.

Argumenty przedstawione przez skarżących w zażaleniu, w ocenie organu odwoławczego nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Skargę na to postanowienie złożyli [...] i [...].

W zażaleniu zarzucono naruszenie: art.7, 8 §1, 9, 77 §1, 80 i 107 §3 Kpa.

W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zinterpretował rozszerzająco i w sposób nadmiernie dla strony restrykcyjny art.48 Prawa budowlanego. Wskutek wykonanych robót nie powstał nowy obiekt, tylko przebudowano i rozbudowano istniejący legalnie budynek. Z tego względu do rozpoznania sprawy nie może mieć zastosowania art.48, przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w przypadku budowy (tj. wykonania) bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego bądź jego dającej się konstrukcyjnie wyodrębnić części.

Podkreślono, że zakres robót budowlanych wykonanych przez Skarżących nie pozwala na takie wyodrębnienie nowopowstałych elementów aby można je było rozebrać bez uszczerbku dla legalnie istniejącego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Za bezsporne należy uznać w sprawie to ustalenie, zgodnie z którym Skarżący jako inwestorzy wykonali roboty budowlane, które należało zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Przed rozpoczęciem robót budowlanych dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania wymiany pokrycia dachowego w postaci blachy, malowania elewacji, wymiany posadzki, naprawy tynków wewnętrznych, malowania oraz wymiany stolarki okiennej. Zakres wykonanych robót budowlanych niewątpliwie znacznie wykraczał poza dokonane zgłoszenie.

Okoliczności te nie są kwestionowane.

Przedmiotem sporu jest tryb w jakim ta niewątpliwa samowola budowlana winna być legalizowana.

Należy w związku z tym wskazać, że oceniany w niniejszej sprawie przedmiot stanowi niewątpliwie całość konstrukcyjno – budowlaną. W zakresie decydującym o uznaniu, że doszło do rozbudowy budynku wykonano zlicowanie przedsionka przy wejściu w elewacji północnej, zlikwidowano schody wejściowe, zlikwidowano balkon nad wjazdem do garażu, wykonano dodatkowy trzon kominowy wraz z wprowadzeniem na dach do obsługi pomieszczenia łazienki na poddaszu użytkowym budynku od strony elewacji wschodniej, wykonano wprowadzenie na dach kominów c.o. z pomieszczenia piwnicy, wykonano w ścianie konstrukcyjnej otwór wejściowy na wykonany nad częścią parterową taras, którego attykę na całym obwodzie wyniesiono do równego poziomu kalenicy dachu budynku sąsiedniego mocując dodatkowo barierki okalające taras do wysokości 0,72 cm od górnej powierzchni attyki tarasu (wymiary tarasu 12,7 m x 4 m), wykonano zabudowę tarasu od strony elewacji południowej z włączeniem do budynku ( zlikwidowano ścianę zlokalizowaną wzdłuż tarasu).

Rację ma organ I instancji co do tego, że zakres wykonanych robót budowlanych ewidentnie wykracza poza dokonane zgłoszenie i należy przyjąć, że realizacja przez inwestora robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia uprawnia organ nadzoru budowlanego do przypisania mu chęci obejścia prawa i uznania, że jego zamiarem od samego początku była realizacja inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę.

Jednocześnie pokreślić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, kiedy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć, bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Najczęściej ma to miejsce w przypadku, gdy samowola budowlana stanowi część dobudowaną do obiektu budowlanego wzniesionego legalnie lub jest nadbudową kondygnacji, gdyż wówczas nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nielegalnie wykonanej części obiektu (jeżeli nie zagraża to bezpieczeństwu konstrukcji całego obiektu) może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wyłączenie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego dotyczy zatem przypadków rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego w ten sposób, że rozbudowana część stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części.Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6.06.2018 r. sygn. akt II OSK 1676/16, z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1010/17.

W pierwszym z tych wyroków NSA wskazał, że "W przypadku dokonania rozbudowy lub nadbudowy w taki sposób, że ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie wymaga nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych - to wówczas znajduje zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 p.b. Natomiast w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona jest z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 p.b.. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 p.b. i art. 51 p.b."

W okolicznościach sprawy rozpoznawanej przez NSA rozstrzygnięcie może budzić wątpliwości niemniej sama zasadna zasługuje na aprobatę.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym było ustalenie czy dokonana rozbudowa jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części legalnie istniejącego budynku, że da się ją wyodrębnić i dokonać jej rozbiórki bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu. Jedynie w takiej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Rolą organów w ponownym postępowaniu będzie zatem ocena wykonanych robót budowlanych we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od dokonanych ustaleń wdrożenie właściwej procedury.

Wskazać także należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.07.2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1458/18 zapadły w przedmiotowej sprawie, po pierwsze odnosił się wyłącznie do oceny słuszności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zapadł na skutek wniesionego sprzeciwu. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Po drugie zawarte w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzenie "Sąd wskazuje, iż organ I instancji prowadząc postępowanie dowodowe, poza wskazanymi uchybieniami procesowymi w zakresie zebrania dowodów i wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy (kwestie właścicielskie oraz zgodności przeprowadzonych prac z planem miejscowym), w ogóle nie przeprowadził oceny pod kątem możliwości i dopuszczalności zastosowania innego trybu "legalizacyjnego" zrealizowanej inwestycji." nie oznacza, a tym bardziej nie przesądza w jakim trybie to postępowanie winno być prowadzone.

Można nawet przyjąć, że wbrew takim zaleceniem Sądu, rozważania na temat właściwego trybu legalizacji samowoli budowlanej nadal pozostają niepełne.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że brak wyjaśnienia okoliczności dotyczących możliwości technicznych i sposobu likwidacji samowoli budowlanej stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a., które należy zakwalifikować jako naruszenie prawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a