Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1767/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.), Sędzia NSA Joanna Zabłocka, Sędzia WSA (del.) Sylwester Miziołek, Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2512/17 w sprawie ze skargi K. Ł. T. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2512/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. T. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził koszty postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

K. Ł. T. (dalej zwany skarżącym) w 2014 r. przystąpił do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Skarżący uzyskał ocenę pozytywną z części pisemnej oraz ocenę negatywną z części ustnej egzaminu.

Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się o wyznaczenie ponownego terminu części ustnej egzaminu na ww. uprawnienia.

W dniu [...] czerwca 2017 r. została przeprowadzona część ustna egzaminu na uprawnienia budowlane. Z przebiegu egzaminu Komisja Egzaminacyjna sporządziła protokół nr [...], w którym wskazano, że skarżący odpowiedział na 8 pytań z zakresu objętego programem egzaminu ustnego, ujętych w wylosowanych zestawach pytań ustnych nr 329 i 320, uzyskał wynik 24,50 punktów przy wymaganej średniej liczbie 27 punktów i otrzymał ocenę negatywną ze znajomości przepisów i wiedzy technicznej. W związku z powyższym w protokole zawarto skierowany do Okręgowej Komisji wniosek o odmowę nadania uprawnień budowlanych.

Okręgowa Komisja decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., powołując się 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa oraz art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r, w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2014r., poz. 1278), odmówiła skarżącemu nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.

Od powyższej decyzji skarżący pismem z dnia [...] lipca 2017 r. złożył odwołanie, wnosząc o zmianę decyzji po przeprowadzeniu weryfikacji odpowiedzi oraz punktacji egzaminu ustnego. Skarżący podniósł, że członkowie Zespołu Egzaminacyjnego w trakcie trwania egzaminu po udzieleniu przez niego odpowiedzi na poszczególne pytanie, bez wzajemnej sugestii i z osobna nie oceniali na bieżąco odpowiedzi, ani również nie dokonywali całościowej oceny poprzez przydzielanie punktów w jego obecności. obecności po udzieleniu odpowiedzi przez niego na wszystkie pytania. Natomiast po przeprowadzonym egzaminie ustnym przeprowadzili niejawne posiedzenie, w wyniku którego, po naradzie wewnętrznej, podjęli decyzję o odmowie nadania uprawnień budowlanych.

Skarżący wskazał, że w trakcie jego odpowiedzi członkowie Komisji zadawali dodatkowe pytania, które powodowały ukierunkowanie odpowiedzi na temat odbiegający od głównego zagadnienia zawartego w wylosowanym pytaniu. To powodowało, że w sposób naturalny nie wracał do punktu odniesienia pytania, a członkowie Komisji prosili o kontynuację na zadane dodatkowe pytania nie dając również możliwości dokończenia wypowiedzi związanej z zagadnieniem pierwotnym. W konsekwencji dodatkowych pytań nie dotyczących w danej chwili przedmiotowego zagadnienia, narzucano skarżącemu kierunek wypowiedzi. Ostatecznie nie miał możliwości wypowiedzenia się w całości na pytanie z wylosowanego zestawu.

Podkreślił, że decyzja o negatywnym wyniku egzaminu uzasadniona była ustnie dwoma argumentami z których wynikało, że podczas udzielania odpowiedzi na pytanie numer 4 z Zestawu Pytań nr 329 tj. na pytanie: Co należy do sprawdzenia kompletności wykonanych prac przy odbiorze instalacji wentylacji? - użył w ramach udzielanej odpowiedzi w aspekcie porównania wszystkich elementów wykonanej instalacji słowa "materiał", co wskazuje iż nie potrafi posłużyć się podczas wypowiedzi słownictwem technicznym, a posługuje się słownictwem potocznym. Ponadto członkowie Zespołu Egzaminacyjnego zarzucali mu, że przy odpowiedzi na pozostałe pytania udzielał zbyt szczegółowych odpowiedzi, co powinno mieć miejsce wówczas, gdy członkowie Zespołu Egzaminacyjnego poproszą o uszczegółowienie ogólnej odpowiedzi.

Skarżący stwierdził, że harmonogram, w którym wskazano sumę punktów uzyskanych z egzaminu ustnego zawiera nieprawidłową ich liczbę. Suma punktów na jednym z harmonogramów powinna być zwiększona z 24 do 25 punktów. W jednym z harmonogramów pytanie nr 3 zostało ocenione w pierwszej kolejności na 4 punkty ale w wyniku rozmowy, która dodatkowo się wywiązała, ilość punktów została zaniżona do 2 (co jest widoczne na arkuszu) z argumentacją, że wypowiedź skarżącego jest zbyt szczegółowa, co w jego ocenie nie powinno stanowić kryterium zaniżania punktacji. Dodatkowo wskazał, że poszczególne odpowiedzi na pytania zostały oceniane przez egzaminujących w skali od 2 do 4 punktów. Żadne z pytań nie zostało ocenione na 0 czy 1 punkt, co zdaniem skarżącego świadczy o tym, że jego całościowa wiedza została dobrze oceniona.

W wyniku rozpoznania odwołania Krajowa Komisja decyzją z [...] października 2017 r. utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, podniósł, że nie dysponuje materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby ponownie ocenić ustne odpowiedzi udzielone przez stronę w trakcie egzaminu. Co prawda w aktach sprawy znajdują się odręczne notatki poczynione przez stronę w trakcie egzaminu, należy jednak zauważyć, iż skarżący zdawał egzamin ustny, a nie pisemny. Dlatego też ocenie podlegają tylko ustne wypowiedzi skarżącego. Notatki sporządzone w trakcie egzaminu nie podlegają zaś takiej ocenie. Organ wskazał, że skarżący w sposób subiektywny sądził, że wyczerpująco odpowiedział na pytania egzaminacyjne. Komisja inaczej niż strona oceniła jej odpowiedzi. Ponieważ egzamin odbywał się przed organem kolegialnym, ocena odpowiedzi dokonana przez jego członków ma charakter obiektywny. Skala ocen przyznanych przez członków za poszczególne pytania jest zbliżona, ewentualne rozbieżności są wynikiem niezależności członków komisji i ich samodzielności przy ocenianiu odpowiedzi udzielanych przez zdającego. Członkowie komisji egzaminacyjnej nie maja obowiązku wystawiania i obliczania średniej oceny z części ustnej egzaminu w obecności osoby zdającej egzamin.

Organ przyznał, że z akt sprawy wynika, że przy obliczaniu oceny doszło do błędu matematycznego i w jednym przypadku skarżący zamiast 24 pkt powinien otrzymać pkt 25. Średnia ocena z części ustnej winna zatem wynosić 24,75 pkt, co nadal nie stanowi pozytywnej oceny z tej części egzaminu na uprawnienia budowlane.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, uznając skargę za zasadną. W ocenie Sądu I instancji, przy przyjęciu zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, że nie dysponuje on materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby ponownie ocenić ustne odpowiedzi udzielone przez stronę w trakcie egzaminu, ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy byłoby jedynie fikcją. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu decyzji odmawiającej nadania wnioskowanych uprawnień budowlanych organ winien był odnieść się do negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi udzielonych przez skarżącego, mając na uwadze zadane pytania i udzielone odpowiedzi. Przy czym każda odpowiedź winna zostać przez organ omówiona poprzez wskazanie, dlaczego zasługiwała na ocenię negatywną. Tymczasem organ ogólnikowo, a przez to arbitralnie stwierdził, iż odpowiedzi na zdane pytania były niepełne, a pomimo zadania pytań pomocniczych egzaminowany nie udzielił wyczerpujących odpowiedzi. Skarżącemu nie wyjaśniono, na jakiej podstawie faktycznej zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie. Ponadto brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązany będzie zatem zbadać wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty i odnieść się do nich precyzyjnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia oraz w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje stanowisko dotyczące wyniku egzaminu ustnego, odnosząc się do poszczególnych pytań i przebiegu egzaminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj.

a. §8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dn. 11.09.2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. 2014 r., poz. 1278) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że normy powszechnie obowiązującego nakładają na komisję egzaminacyjną obowiązek uzasadniania poszczególnych ocen cząstkowych egzaminowanego w sytuacji, w której specyfika i cel egzaminu ustnego polega na spontanicznych wypowiedziach egzaminującego oraz ocenie tych wypowiedzi przez komisję, przy jednoczesnym uprawnieniu tej ostatniej do zadawania pytań dodatkowych, a nadto braku obowiązku oceniania zapisków i notatek egzaminowanego.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, tj.

a. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie:

i. w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom prawa wobec braku obowiązku uzasadniania poszczególnych ocen cząstkowych egzaminowanego, prowadzenia egzaminu przez organ kolegialny gwarantujący obiektywność i niezależność oceny końcowej (stanowiącej średnią ocen cząstkowych wydawanych przez poszczególnych egzaminatorów), a przy tym wskazywania przez Skarżącego wyłącznie subiektywnej oceny własnych odpowiedzi,

ii. w sytuacji, w której organ II instancji nie posiadał żadnego innego materiału dowodowego mogącego być podstawą do wydania decyzji, a jego uzupełnienie na obecnym etapie postępowania jest w praktyce niewykonalne chociażby z uwagi na upływ czasu, a także wobec zasad stosowania normy art. 68 §1 k.p.a. zakazujących postfaktycznego protokołowania czynności,

b. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 68 §1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie na skutek błędnej wykładni normy z art. 68 §1 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że protokół z czynności egzaminu ustnego winien odzwierciedlać jego dokładny przebieg (dokładne protokołowanie wypowiedzi wszystkich uczestników), w sytuacji, w której protokół winien określać wyłącznie kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu z powodu braku usprawiedliwionych zarzutów.

Niewątpliwie Sąd I instancji, zwracając szczególną uwagę na mankamenty zaskarżonej decyzji organu II instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż Krajowa Komisja Kwalifikacyjne PIIB nie odniosła się do zarzutów odwołującego w sposób należyty, a przede wszystkim zbyt oszczędnie uzasadniła swoje stanowisko, naruszając w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący, zgłaszając wątpliwości co do poszczególnych ocen z egzaminu ustnego, miał prawo oczekiwać od organu odwoławczego, że odniesie się on w sposób pełniejszy do jego zarzutów, a w szczególności dlaczego poszczególne odpowiedzi zostały ocenione negatywnie, co powinno wynikać z protokołu komisji egzaminacyjnej.

Nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu odwoławczego, że nie ustosunkował się do zarzutów strony, gdyż nie dysponuje materiałem dowodowym w zakresie oceny ustnych odpowiedzi udzielonych przez stronę w trakcie egzaminu ustnego, a notatki skarżącego nie mogą stanowić dowodu w tym zakresie.

Przede wszystkim komisja egzaminacyjna sporządzając protokół z egzaminu ustnego wprawdzie kierowała się wzorem tego protokołu, a za poszczególne odpowiedzi przyznawano odpowiednią liczbę punktów bez komentarza co do jakości tych odpowiedzi, ale to nie oznacza, że skarżący nie powinien być poinformowany, jakie braki wykazał w tych odpowiedziach, że zostały ocenione negatywnie.

Protokół egzaminu ustnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinien zawierać informacje – wyjaśnienie, dlaczego udzielone odpowiedzi na poszczególne pytania zasługiwały na ocenę negatywną. Natomiast uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie mogło poprzestać tylko na stwierdzeniu, że materiał dowodowy w postaci protokołu i stenogramu, i wyniku egzaminu ustnego nie pozwalały na ponowną ocenę udzielonych odpowiedzi udzielonych przez stronę w trakcie egzaminu.

Sąd I instancji przeanalizował wnikliwie wszystkie zarzuty skarżącego podniesione względem zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim uzasadnienie faktyczne tej decyzji w aspekcie ewentualnego naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. i wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie organu i doszedł do słusznego przekonania, że ta decyzja nie może się ostać i powinna być uchylona ze wskazanych przez Sąd powodów.

Sąd I instancji nie naruszył również przepisu art. 153 p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję, gdyż wskazał organowi, w jaki sposób powinien ponownie rozpoznać sprawę odnosząc się do zarzutów skarżącego. Przede wszystkim Sąd I instancji nie przesądził wyniku sprawy na korzyść skarżącego, tylko oczekiwał od organu odwoławczego pełnego uzasadnienia decyzji zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego § 8 ust. 1–4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. przez jego błędną wykładnię dotyczącą wymogów części ustnej egzaminu nie jest trafne, gdyż Sąd nie stwierdził, że przepisy te nakładają obowiązek szczegółowego uzasadnienia poszczególnych ocen cząstkowych, lecz jedynie stwierdził, że przepisy postępowania administracyjnego nakładają na organ obowiązek takiego uzasadnienia negatywnego rozstrzygnięcia, aby wynikało z niego, dlaczego skarżący zasługiwał na negatywne oceny z egzaminu ustnego.

Przepisy § 8 rozporządzenia nie przewidują bowiem sposobu oceniania odpowiedzi, jak również szczegółowego sposobu utrwalenia przebiegu egzaminu ustnego np. poprzez opisową ocenę poszczególnych odpowiedzi, a nie wyłącznie punktową tak jak w tym przypadku miało to miejsce. W przypadku negatywnej oceny wskazanie tylko na ilość uzyskanych punktów może okazać się niewystarczające, szczególnie, gdy zostaną zgłoszone zarzuty co do oceny w postępowaniu odwoławczym.

Zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 68 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię jest o tyle nietrafny, gdyż Sąd nie dokonywał wykładni tego przepisu w takim zakresie, jak to zarzuca organ w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie istotniejsze znaczenie dowodowe miał harmonogram egzaminu ustnego i jego wynik stanowiący załącznik do protokołu z egzaminu, niż sam protokół, który był czysto formalny. Natomiast harmonogram zawierał jedynie punktację za poszczególne pytania i do zarzutów, co do sposobu jego sporządzenia, organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji.

Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję z powodu niemożności skontrolowania jej w pełnym zakresie, a przede wszystkim, czy nie narusza ona przepisów prawa materialnego, czyli odmowa nadania skarżącemu uprawnień budowlanych, oparta była faktycznie na nieuzyskaniu pozytywnej oceny z egzaminu ustnego – art. 12 ust. 3–4a Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów należało skargę kasacyjną oddalić jako niezasługującą na uwzględnienie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a.