Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2110/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 188 w zw3. z art. 58 par. 1 pkt 3 i art. 49 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Ke 139/16 w sprawie ze skargi Gminy Baćkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zamiany nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016r. (sygn. akt II SA/Ke 139/16), uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Baćkowice w sprawie zamiany nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Rada Gminy w Baćkowicach, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), dalej "u.s.g." w związku z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1771), dalej "u.g.n." wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości stanowiącej jej własność, położonej w obrębie G. Gmina Baćkowice, oznaczonej numerami działek: 221/2 o powierzchni 0,34 ha, 224/4 o powierzchni 0,0530 ha i 224/6 o powierzchni 0,1722 ha ujawnionej w KW [...] na nieruchomość stanowiącą własność "[...]" spółka z o. o. z siedzibą w G., położoną w obrębie G. Gmina Baćkowice, oznaczoną numerem działki 490/11 o powierzchni 0,0612 ha, powstałą w wyniku podziału działki nr 490/6 ujawnionej w KW [...]. Rada Gminy uzasadniła zamianę względami społecznymi i gospodarczymi.

Wojewoda Świętokrzyski, rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu organ podał, że wprawdzie art. 13 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 u.g.n. dają Radzie Gminy podstawę do zezwolenia na dokonywanie zamiany nieruchomości gminnych na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych, ale nie może to być działanie pozorne lub mające na celu obejście przepisów prawa. Takie wątpliwości miał organ nadzoru porównując powierzchnię zamienianych nieruchomości - działka stanowiąca własność gminy Baćkowice ma powierzchnię 5652 m², a powierzchnia działki stanowiącej własność "[...]" spółka z. o.o. wynosi tylko 612 m². Różnica w powierzchni wynosi ponad 5000 m². Ponadto, w treści uchwały brak jest zapisów o wartości zamienianych nieruchomości, czy też o zastosowanej dopłacie – co sugeruje, że w istocie jest to sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Baćkowice, domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą, a więc niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia - w przedmiocie zastosowania dopłaty w procedurze zamiany nieruchomości, a także w przedmiocie ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości; art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie odpowiada wymogom określonym w ww. przepisach, a co za tym idzie błędne uznanie, iż uchwała ta prowadzi do obejścia przepisów prawa; art. 81, art. 10 § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie bacząc na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki, poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego prawa i obowiązków, a także poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie; art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. - poprzez ich niezastosowanie, czego skutkiem jest brak przytoczenia przez organ nadzoru przepisu, z którego wynikać miałaby sprzeczność uchwały z prawem, a nadto poprzez zaniechanie zamieszczenia pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu szczegółowego uzasadnienia prawnego zawierającego odniesienie do wszystkich mogących mieć zastosowanie przepisów, a także poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieuprawniony, a w przypadku przyjęcia skargi do rozpatrzenia - o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że radca prawny M. S. – G., podpisując wniesioną skargę, zaopatrzyła ją w pełnomocnictwo adwokata K. Z. do występowania przed organami administracji samorządowej jak i centralnej, w tym zastępowania przed sądami wszelkich instancji (bez podania daty) w sytuacji, gdy adwokat udzielający tej substytucji legitymuje się pełnomocnictwem Urzędu Gminy Baćkowice i Gminy Baćkowice do: złożenia odwołania od decyzji ZNS Nr [...] i ZNS Nr [...] oraz reprezentowania we wszystkich postępowaniach sądowych w wyniku odwołania od ww. decyzji. Tak umocowany substytut w sposób nieuprawniony podpisał skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż nie przedstawił odpowiedniego pełnomocnictwa od Wójta Gminy Baćkowice.

Organ stwierdził także, iż zarzuty naruszenia art. 7, 77 §1 75 §1 k.p.a. są bezzasadne. W objętej postępowaniem nadzorczym uchwale w sposób rażący złamano przepisy u.g.n.: art. 13, a w szczególności - art. 15 ust 1. Z treści uchwały, ani też z jej uzasadnienia nie wynikało, o jakiej dopłacie mowa. Organ nadzoru był uprawniony spostrzec i zareagować na pozorność działań w zamianie nieruchomości o tak znacznej różnicy powierzchni, a co za tym idzie - wartości. Ustalając stan faktyczny w sprawie, organ nadzoru po analizie odpowiedzi i wyjaśnieniach Przewodniczącego Rady Gminy, nie mógł w sposób rozszerzający przyjąć tych wyjaśnień, które winny być zawarte w treści samej uchwały. Budziły też wątpliwości organu stwierdzenia Przewodniczącego Rady o nieznacznej różnicy wartości nieruchomości. W treści uchwały nie ma mowy o dopłacie, a samo dodatkowe wyjaśnienie Przewodniczącego nie może stanowić jej uzupełnienia, tylko Rada mogła bowiem uchwalić wysokość dopłaty lub wskazać na taką konieczność w uchwale.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że nie ma podstawy zarzut naruszenia art. 91 ust 1 i ust 3 u.g.n., bowiem takich przepisów nie ma w systemie prawnym, a art. 91 u.g.n. jest przepisem blankietowym.

Zdaniem Wojewody nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut, że pozbawiono skarżącego czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym, albowiem wszczęcie postępowania nie rodzi skutków wobec indywidualnej osoby, toteż nie było podstaw do stosowania wprost art. 107 §1 i 3 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym odpowiednie stosowanie k.p.a. odnosi się do ogólnych zasad postępowania, a te nie zostały naruszone w niniejszej sprawie.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik strony skarżącej przyznał, że na skutek jego błędu żądane przez Sąd pełnomocnictwo zostało wysłane do Wojewody zamiast do Sądu. Natomiast pełnomocnik organu wskazał, że wyjaśnienia organu Gminy wpłynęły do organu nadzoru 29 grudnia 2015 r. i Wojewoda nimi dysponował, ale się do nich nie odniósł, ponieważ powinny się one znaleźć w uzasadnieniu.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Ke 139/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednocześnie zasądził na rzecz Gminy Baćkowice kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd odniósł się najpierw do kwestii upoważnienia dla K. Z. do występowania w imieniu Gminy Baćkowice. Sąd przypomniał, że wzywał do uzupełnienia braków poprzez nadesłanie stosownych dokumentów i takie zarządzenie zostało wydane i doręczone pełnomocnikowi w dniu 22 lutego 2016 r. W zakreślonym terminie, za pośrednictwem poczty (w dniu 26 lutego 2016 r.) pełnomocnik wysłał żądane dokumenty (zaświadczenie o wyborze M. P. na Wójta Gminy Baćkowice oraz pełnomocnictwo udzielone przez M. P. adw. K. Z. do reprezentowania Gminy przed wojewódzkimi sadami administracyjnymi a także kolejne pełnomocnictwo substytucyjne dla r. pr. M. S.-G. do działania w tej konkretnej sprawie), ale za pośrednictwem Wojewody, który dokumenty te przekazał sądowi dopiero w dniu 2 marca 2016 r., a więc już po terminie. Braki w pełnomocnictwie zostały zatem usunięte z uchybieniem 7 – dniowego terminu. Sąd podzielił jednak występujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w sytuacji gdy pełnomocnik nie dołączy do skargi w zakreślonym terminie dokumentu pełnomocnictwa, należy wezwać samą stronę do podpisania skargi i dopiero gdy skarga nie zostanie podpisana należy ją odrzucić. W niniejszej sprawie, zanim doszło do wydania zarządzenia o wezwaniu reprezentującego Gminę Baćkowice Wójta do podpisania skargi, wpłynęły dokumenty pełnomocnictwa. Dlatego też Sąd uznał za uzasadnione rozpoznanie merytorycznie skargi.

W ocenie Sądu uchwała Rady Gminy Baćkowice, mimo lakonicznego uzasadnienia, nie dawała podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Podstawa taka zaistniałaby tylko wtedy, gdyby w uchwale tej wprost wskazano, że do zamiany ma dojść bez dopłaty lub gdyby obowiązujące przepisy pozwalały na zamianę tylko nieruchomości o identycznej lub zbliżonej powierzchni.

Organ nadzoru, w razie wątpliwości co do zgodności z prawem tej uchwały, powinien był zakreślić Przewodniczącemu Rady Gminy termin do złożenia wyjaśnień i poczekać z wydaniem rozstrzygnięcia do upływu tego terminu. Tymczasem jak wynika to z akt sprawy, zobowiązanie do złożenia wyjaśnień z 23 grudnia 2015 r. na piśmie dotarło do Gminy 28 grudnia 2015 r. W formie elektronicznej doszło wcześniej, bo 23 grudnia 2015 r., ale już po godzinach urzędowania, a 24 grudnia był ustanowiony w Urzędzie Gminy dniem wolnym od pracy. Najwcześniej skarżąca o wszczęciu postępowania nadzorczego i o wezwaniu do złożenia wyjaśnień mogła więc się dowiedzieć 28 grudnia 2015 r. Już następnego dnia, stosownie do wezwania, Przewodniczący Rady Gminy Baćkowice sporządził pismo zawierające wyjaśnienia rozwiewające w ocenie Sądu jakiekolwiek wątpliwości co do zgodności uchwały z prawem. Powyższą ocenę zdaje się potwierdzać sam organ nadzoru, skoro jego pełnomocnik na rozprawie oświadczył, że gdyby te wyjaśnienia znalazły się w uzasadnieniu uchwały, wówczas nie wydano by rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd stwierdził, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu brak jest uzasadnienia prawnego i faktycznego, jednoznacznie wskazującego brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie oznaczonego przepisu prawa materialnego. Zauważył, że zarzucane uchwale naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący oświadczył ponadto, iż zrzeka się przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a., przez uznanie, iż brak uzupełnienia przez pełnomocnika Gminy Baćkowice braków w terminie, nie rodzi skutku w postaci odrzucenia tej skargi; oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 9 u.s.g., przez błędną wykładnię i w jej rezultacie przyjęcie, iż w kontrolowanej uchwale zbędny był wskazany normą art. 15 ust. 1 u.g.n. zapis, iż dokonywana zamiana nieruchomości jest realizowana przy dopłacie na rzecz gminy, chociaż prawidłowa wykładnia wskazanych norm wymagała dokonania w uchwale takiego zapisu, dla prawidłowego zabezpieczenia interesów majątkowych gminy, zaś wyjaśnienia złożone w tej kwestii przez Przewodniczącego Rady Gminy owego braku nie konwalidują.

W uzasadnieniu skargi organ nie zgodził się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem, iż uzupełnienie przez pełnomocnika braków po terminie, a przed wezwaniem samego organu do podpisania skargi, pozwala na rozpoznanie merytoryczne skargi. Powołał się na dotychczasowe orzecznictwo NSA, w świetle którego Sąd I instancji miał obowiązek odrzucenia skargi z powodu przekroczenia przez pełnomocnika terminu do uzupełnienia braków. Przyjęta przez WSA w Kielcach koncepcja prowadzi do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem wybiórcze stosowanie art. 58 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. prowadzi do nierównej pozycji stron.

Odnosząc się zaś do samej treści uchwały Rady Gminy w Baćkowicach, organ zauważył, iż nie wspomina ona o wartości obu działek czy też dopłacie na rzecz gminy. Wspomniana w art. 15 ust. 1 zd. 2 u.g.n konieczność dopłaty nakazuje, zdaniem Wojewody, umieszczenie w treści uchwały stwierdzenia, iż do zamiany dochodzi z dopłatą. Brak takiego postanowienia dyskwalifikuje uchwałę w całości. Wyrażone przez Sąd I instancji przekonanie, iż do stwierdzenia nieważności uchwały wymagane byłoby wyrażenie w niej wprost, że do zamiany ma dojść bez dopłaty, jest, zdaniem organu, niedopuszczalne. Brak w treści uchwały postanowienia o dopłacie naraża bezpieczeństwo obrotu poprzez brak gwarancji, iż notariusz będzie o dopłacie poinformowany. Organ podnosi także, iż pismo Przewodniczącego Rady Gminy nie ma znaczenia dla bytu prawnego uchwały, ponieważ nie jest on organem gminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik Gminy Baćkowice wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na zarzuty związane z niedotrzymaniem terminu na uzupełnienie braków formalnych, stwierdził, iż oddalenie z tego powodu skargi stanowiłoby zawężającą wykładnię prawa do sądu. Co do braku w treści uchwały wzmianki o dopłacie, pełnomocnik raz jeszcze podniósł argument o obligatoryjności dopłaty, wynikającej z art. 15 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Rozpoznając zarzut naruszenia art.58 § 1 pkt 3 w zw. z art.49 § 1 p.p.s.a. należy go w pełni podzielić. Okoliczności faktyczne nie budzą w tym zakresie wątpliwości – zostały potwierdzone przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie w dniu 9.06.2016r., jak i przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Otóż pismem z 18.02.2016r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia, w terminie 7 dni, braków formalnych poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu Gminy Baćkowice oraz pełnomocnictwa substytucyjnego pod rygorem odrzucenia skargi (k.30 akt s.). Doręczenie wezwania nastąpiło w dniu 22.02.2016r. (k.31 akt s.), a więc termin do jego wykonania upływał w dniu 29.02.2016r. Pełnomocnik przesyłką poleconą z 26.02.2016r. przesłał żądane dokumenty do Wojewody Świętokrzyskiego (k.38 akt s.), a ten przesyłką z 3.03.2016r. przesłał je następnie do Sądu (k.39 akt s.).

Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Wymogi formalne skargi określa przepis art. 57 oraz art. 46 p.p.s.a. W myśl art. 46 § 1 pkt 4 tej ustawy każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, a zgodnie z art. 46 § 3 do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Stosownie do art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Rodzaj pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym został określony w art. 36 i art. 40 p.p.s.a.

Na mocy art. 46 § 3 p.p.s.a. brak pełnomocnictwa jest jednocześnie brakiem formalnym pisma strony (tutaj: skargi), który może podlegać uzupełnieniu stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a. Stanowi on, że w przypadku, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania chyba, że ustawa stanowi inaczej. Nieuzupełnienie takiego braku stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 in fine p.p.s.a. stanowi podstawę odrzucenia skargi. Brak prawidłowego, a więc obejmującego umocowanie do występowania przed sądami administracyjnymi, pełnomocnictwa uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, bowiem nie pozwala na stwierdzenie, czy skarga pochodzi od osoby uprawnionej do reprezentowania strony skarżącej, a zatem czy wnosząca ją osoba jest uprawniona do skutecznego jej wniesienia.

Nie budzi wątpliwości, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga posiadała braki wymagające uzupełnienia w zakresie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania strony skarżącej. Konieczne było zatem wezwanie profesjonalnego pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi. W wykonaniu tego wezwania pełnomocnik wprawdzie przesłał żądane dokumenty, lecz błędnie przesyłkę skierował do Wojewody Świętokrzyskiego zamiast do Sądu. Wojewoda Świętokrzyski niezwłocznie skierował otrzymane dokumenty do właściwego adresata tj. do WSA w Kielcach przesyłką z 3.03.2016r., a więc już po upływie ustawowego terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Tym samym należało uznać, że brak formalny skargi nie został w sposób należyty w terminie uzupełniony, i jest on tego rodzaju, że uniemożliwia nadanie skardze prawidłowego biegu. Powyższe, po myśli art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skutkuje odrzuceniem skargi.

Nie można też uznać, że podpisanie skargi przez osobę, która nie przedstawiła stosownego pełnomocnictwa, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II GZ 734/16). Jak wywiódł NSA, taka "konwalidacja" nieusuniętego braku formalnego w postaci braku pełnomocnictwa na podlegający uzupełnieniu brak formalny w zakresie podpisu strony, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego. Oznaczałaby ona w istocie swego rodzaju "stopniowanie" braków formalnych skargi – w przypadku nieuzupełnienia jednego z nich (w zakresie pełnomocnictwa) przez profesjonalnego pełnomocnika strona powinna dostać swoistą "drugą szansę", mogąc uzupełnić brak formalny skargi (tym razem w postaci podpisu) samodzielnie. W świetle unormowań zawartych w art. 46 § 1 i § 3 w związku z art. 28 § 1 i art. 29 p.p.s.a., to na osobie dokonującej czynności w postępowaniu w imieniu osoby prawnej spoczywa obowiązek wykazania swego umocowania. Niezasadny jest pogląd, że w przypadku braku wykazania w ustawowym terminie przez profesjonalnego pełnomocnika umocowania do działania w imieniu strony, sąd powinien zwrócić się bezpośrednio do niej z wezwaniem do usunięcia braku poprzez podpisanie skargi.

W związku z powyższym Sąd rozpoznający tę sprawę podziela pogląd o braku podstaw do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak pełnomocnictwa dla sporządzającego skargę radcy prawnego) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu (postanowienia NSA z dnia: 25 października 2010 r., I FSK 916/10; 13 marca 2012 r., I FSK 628/11; 11 lutego 2014 r., II GSK 138/14; 12 czerwca 2014 r., I FSK 426/14; 14 października 2014 r., II GSK 2009/14; 17 listopada 2014 r., I FSK 1509/14; 17 listopada 2014 r., I FSK 1505/14; 22 kwietnia 2015 r., II OSK 825/15). Wskazać należy, że art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny przewiduje obowiązek sądu odrzucenia skargi ("sąd odrzuca skargę") w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Nieuzupełnienie braku formalnego skargi, w sytuacji gdy brak był istotny, a wezwanie precyzyjne i prawidłowo doręczone (co w tej sprawie miało miejsce) obliguje wojewódzki sąd administracyjny do odrzucenia skargi, nie dając żadnego w tym względzie wyboru.

Posiadanie profesjonalnego pełnomocnika ma być dla strony korzyścią ze względu na posiadaną przez tego pełnomocnika wiedzę i doświadczenie zawodowe, a nie dlatego, że stwarza dla sądu dodatkowe obowiązki. Jedynie w przypadku, gdy skargę wnosi osoba, która nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem i pomimo wezwania sądu nie jest w stanie wykazać, że jest podmiotem legitymowanym do występowania w charakterze pełnomocnika (art.35 § 1 i 2 p.p.s.a.), przewodniczący, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., powinien wówczas wezwać bezpośrednio stronę do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie. Odrzucenie skargi, złożonej przez nieprofesjonalnego pełnomocnika, który w wyznaczonym terminie nie wykazał swoich uprawnień do reprezentowania strony, bez uprzedniego wezwania osobiście strony do podpisania pisma, jest niedopuszczalne (zob. postanowienia NSA z 19 czerwca 2013r., sygn. akt II GSK 1024/13 i z 5 lutego 2014r., sygn. akt II FSK 3634/13, z 2 października 2014r., sygn. akt II GSK 2166/14).

Mając na uwadze, że zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. okazał się uzasadniony, to bezprzedmiotowe stało się odnoszenie przez Naczelny Sąd Administracyjny do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji zaskarżony wyrok należało uchylić, a skargę odrzucić na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 i art. 49 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z powyższych przyczyn należało orzec jak w sentencji.