Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 762/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, 8, 11, 77, 107 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego T.K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika za okres 07/2001 r. – 07/2003 r. w łącznej kwocie 51 917,93 zł w tym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz umorzył postępowanie w sprawie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych .

Organ wyjaśnił, iż rozpatrując wniosek kieruje się zapisami art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którymi należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz dyspozycją art. 28 ust. 3 a ustawy, który dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności. Jednocześnie podkreślił, iż w tym zakresie organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, co pozwala na uwzględnienie sytuacji płatnika, jednakże nie obliguje zakładu do umorzenia należności, nawet w sytuacji wystąpienia okoliczności wymienionych w powołanych przepisach.

Organ wskazał, że badając stan faktyczny sprawy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy obejmujący szereg dokumentów.

W oparciu o analizę w/w dowodów, organ ustalił, iż powstała na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1998 r. "G" Sp. z o.o. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług radiowych i telewizyjnych od dnia [...] grudnia 1998 r. na podstawie wpisu do rejestru handlowego nr [...] prowadzonego przez Sąd Rejonowy. Od dnia [...] października 2000 r. T.K. pełnił funkcję Prezesa Zarządu w Spółce. Prowadząc działalność "G" Sp. z o.o. nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek za zatrudnionych pracowników. Powstałe z tego tytułu zaległości zostały przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział skierowane na drogę postępowania egzekucyjnego. Prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS, a następnie przez Komornika Sądowego Rewiru oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne. W związku z bezskutecznością egzekucji prowadzonej wobec Spółki, decyzją Oddziału ZUS z dnia [...] września 2005 r. odpowiedzialność za zobowiązania Spółki z tytułu nieopłaconych składek została przeniesiona na T.K. oraz L.G. jako członków zarządu Spółki. Od powyższej decyzji T.K. nie złożył odwołania.

Obecnie wnioskodawca osiąga dochód z tytułu świadczenia rentowego w kwocie 645,48 złotych brutto, oraz niewielkie dochody z okazjonalnie wykonywanych umów zlecenia na usługi dziennikarskie. Prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz babką. Babka pobiera świadczenie rentowe w wysokości 857,23 złotych brutto. Na utrzymaniu wnioskodawcy pozostaje małoletnie, uczące się dziecko. Wraz z rodziną T.K. zamieszkuje w mieszkaniu należącym do babki. Koszty utrzymania mieszkania wynoszą około 600 złotych. Ponadto nie posiada on nieruchomości ani wartościowych rzeczy ruchomych.

T.K. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, uznany został za osobę częściowo niezdolną do pracy do stycznia 2008 r. Jego stan zdrowia wymaga stałego leczenia, w tym częstych hospitalizacji.

Odnosząc się do treści wniosku ZUS wskazał, iż kwestia odpowiedzialności wnioskodawcy za zaległości z tytułu składek została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] września 2005 r. od której nie wniósł on odwołania. W konsekwencji decyzja ta stała się ostateczna, co powoduje, iż brak jest podstaw do ponownego rozstrzygania kwestii winy w tym zakresie po stronie wnioskodawcy.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem ust. 3a cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, ta z kolei została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy.

Nadto art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skonkretyzowany w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (DZ.U. nr 141 poz. 1365) daje Zakładowi możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zakład dokonując oceny stanu faktycznego sprawy wskazał, że w zakresie umorzenia należności z tytułu składek organ działa na zasadzie uznania administracyjnego. W tym zakresie organ wziął pod uwagę fakt, iż jako dysponent Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i dotacji z budżetu państwa, musi uwzględnić obecny stan finansów ubezpieczeń społecznych. Powyższe powoduje, że umorzenie tego typu należności zastrzeżone jest jedynie dla sytuacji szczególnie wyjątkowych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec ZUS.

Organ wskazał, iż wnioskodawca motywuje swoje żądanie trudną sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną, jednakże w jego opinii, umorzenie ciążących na wnioskodawcy zobowiązań, byłoby przedwczesne. Stanowisko swoje organ uzasadnił podkreślając fakt osiągania przez T.K. stałych dochodów, oraz jego możliwości zarobkowe, tj. uzyskiwanie dochodów z okazjonalnie wykonywanych umów zlecenia. Także orzeczony wobec wnioskodawcy umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz częściowa niezdolność do pracy, nie ogranicza jego możliwości zarobkowych, zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami.

Powyższe okoliczności w ocenie Zakładu nie pozwalają na uznanie, że w sprawie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ust. 2, 3 i 3a.

T.K. pismem z dnia [...] lipca 2007 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zarzucił naruszenie art. 28, art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w przypadki wnioskodawcy nie zachodzą ważne przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, zwłaszcza w świetle okoliczności, iż zaległości nie powstały w wyniku jego własnej działalności, lecz wynikają z jego odpowiedzialności posiłkowej z tytułu funkcji członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Odwołujący się wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zakwestionowanej decyzji i umorzenie spornych należności, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi ZUS Oddział.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 28, art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

T.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie V SA/Wa 2752/07 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] czerwca 2007 r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest M.P.. Jednocześnie wskazał, iż biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie, jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007 r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu którego, posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] lipca 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) oraz art. 28 i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podkreślił fakt, iż odwołujący nie kwestionuje ustaleń co do stanu faktycznego sprawy wynikającego z zaskarżonej decyzji, a jedynie kwestionuje ocenę jego sytuacji materialnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Ustosunkowując się do zarzutów w/w wniosku, organ podkreślił, iż zapis art. 28 st. 2, 3 skonstruowany jest na zasadzie uznania administracyjnego. Ocena istnienia podstaw umorzenia składek należy więc w tym przypadku wyłącznie do organu podejmującego decyzję, który jednakże, przy rozstrzyganiu sprawy powinien kierować się obowiązującymi przepisami, zwłaszcza przepisami z zakresu postępowania administracyjnego.

W opinii organu w toku postępowania wyjaśniającego Zakład podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o całość materiału dowodowego, zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a ocena dowodów dokonana przez Zakład nie zawiera błędów logicznych, uwzględnia zasady prawidłowego rozumowania oraz wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego. Organ podkreślił, że za nieuzasadniony należy uznać zarzut nie odniesienia się przez Zakład do okoliczności posiłkowej odpowiedzialności Wnioskodawcy za zobowiązanie oraz braku jego winy za jego powstanie, bowiem w zaskarżonej decyzji Zakład wyraźnie ustosunkował się do powyższej okoliczności, wskazując, iż kwestia odpowiedzialności za zadłużenie z tytułu składek nieopłaconych przez "G" Sp. z o.o. została rozstrzygnięta decyzją Zakładu z dnia [...].09.2005 r., od której wnioskodawca nie odwołał się, a wiec nie zakwestionował jej zasadności. Brak jest zatem podstaw do rozstrzygania o winie zobowiązanego – wnioskodawcy w przedmiocie powstania zadłużenia.

Zakład wyjaśnił także, że w celu ustalenia czy w rozpatrywanej sprawie istnieją podstawy do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w decyzji nr [...] z dnia [...].06.2007r., organ ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego T.K. wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym pod sygn. akt [...] z odwołania Pana L.G. przeciwko ZUS Oddział o ustalenie braku odpowiedzialności za zobowiązania "G" Sp. z o.o. z tytułu nieopłaconych składek. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 78 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, organ podkreślił, iż przedmiotem wniosku są okoliczności nie mające istotnego znaczenia dla sprawy, bowiem dotyczy kwestii rozstrzygniętej inną prawomocną decyzją administracyjną (decyzją z dnia [...].09.2005 r.). Toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym z odwołania L.G. ma wyłącznie na celu ustalenie jego odpowiedzialności i nie może mieć wpływu na zmianę decyzji z dnia [...].09.2005 r. przenoszącej odpowiedzialność za zadłużenia G na T.K.. Natomiast istotą przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy w zaistniałych okolicznościach zachodzą wobec wnioskodawcy – T.K. przesłanki do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 2, 3.

Organ podkreślił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że z dniem [...] stycznia 2008 r. upłynął termin pobierania przez wnioskodawcę świadczenia rentowego, co więcej nie wystąpił on o jego kontynuację. W ocenie organu może to świadczyć o poprawie stanu zdrowia wnioskodawcy. Nadto w dokumentach do wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r. przedłożone zostało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2005 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w którym niepełnosprawność T.K. zaliczono do stopnia umiarkowanego wskazując niemożliwość zatrudnienia do ciężkich prac fizycznych oraz w zapyleniu. O możliwości podjęcia pracy zawodowej, w ocenie organu, świadczyć może chociażby fakt zatrudnienia w okresach [...].04.- [...].05.2007 r. oraz [...].04.- [...].05.2008 r. na podstawie umowy agencyjnej bądź umowy zlecenia w Urzędzie Miejskim z wynagrodzeniem za każdy z wykazanych okresów w kwocie po 1.200,00 zł brutto. Stanowi to, w ocenie ZUS dowód, iż dotychczas wykonywany zawód i posiadane doświadczenie jak również częściowa niezdolność do pracy nie eliminuje wnioskodawcy z życia zawodowego.

Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy kontekście przytoczonych w uzasadnieniu przepisów art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., organ stwierdził, iż brak jest podstaw do umorzenia należności na ich podstawie. Organ podkreślił, iż w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie można stwierdzić wobec wnioskodawcy – T.K. całkowitej nieściągalności, co uzasadniałoby umorzenie należności. Za takimi wnioskami przemawia możliwość podjęcia pracy zawodowej zgodnie z wyuczonym zawodem i zdobytym doświadczeniem. Zakład wskazał, iż wziął pod uwagę w szczególności sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną wnioskodawcy, jednakże w jego opinii fakt, że nadal okazjonalnie wykonuje on umowy zlecenia na usługi dziennikarskie nie pozwala na stwierdzenie że w tym przypadku zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek

Nadto organ podkreślił, że przepisy art. 28 ust. 3a,b sprecyzowane w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) nie mają zastosowania w rozpatrywanym przypadku, albowiem zgodnie z § 1 tegoż rozporządzenia, akt ten określa szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek.

Skargę na powyższa decyzję ZUS, złożył T.K., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata R.K., zarzucając jej naruszenie art. 28, 31 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w przypadku wnioskodawcy T.K. nie zachodzą ważne przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, zwłaszcza w świetle faktu, iż zaległości te nie powstały w wyniku jego własnej działalności, lecz wynikają z jego odpowiedzialności posiłkowej z tytułu funkcji członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zaś na gospodarkę finansową spółki w okresie powstania zaległości nie miał żadnego wpływu, a wnioskodawca samodzielnie nie mógł nawet złożyć wniosku o ogłoszenie upadłości spółki ani o wszczęcie postępowania układowego, ponieważ w spółce obowiązywała reprezentacja łączna przez dwóch członków zarządu.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi ZUS w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od przeciwnika na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że – zarówno przy pierwszym, jak i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – organ dokonał błędnej oceny podanych i ustalonych faktów co do okoliczności powstania należności z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne w spółce "G" Sp. z o.o. oraz co do sytuacji majątkowej wnioskodawcy. W konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego organ doszedł do błędnego wniosku co do braku przesłanek do umorzenia należności, a nawet o rzekomym przyczynieniu się wnioskodawcy do powstania zaległości.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ pominął fakt, że nie odpowiada on za swoje własne nieuregulowane zobowiązania, lecz jego odpowiedzialność ma charakter wyłącznie posiłkowy. W tym zakresie skarżący podniósł również, że Zakład pominął fakt, iż nie miał on prawa – jako członek zarządu do samodzielnej reprezentacji i prowadzenia spraw spółki, nie miał także żadnego rzeczywistego wpływu na odprowadzanie przez spółkę należności ZUS.

Nadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że obciążenie go zobowiązaniem spółki jest niezgodne z art. 116 Ordynacji podatkowej oraz art. 2 Konstytucji RP bowiem nie można mu przypisać winy co do powstania zaległości. W tej mierze, nie umorzenie tej należności wobec niego, przy uwzględnieniu jego sytuacji materialnej i rodzinnej, również godzi w w/w zasadę konstytucyjną i podważa zaufanie do organów państwa, mających obowiązek kierować się nie tylko literą prawa ale i duchem prawa, w sposób możliwie przychylny dla obywatela.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając, iż zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów art. 28, art. 31 oraz art. 32 u.s.u.s. należy uznać za chybione. Organ podkreślił także fakt przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz ustalenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organ wskazał na brak przesłanek do zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz okoliczność, iż przepis art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. nie ma zastosowania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej zwanej u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust.1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane, a zgodnie z ust. 2 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności składek wymienia wyczerpująco ust. 3 omawianego artykułu. Z powołanej treści przepisu art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, na jego podstawie, wyłącznie w wymienionych w ust. 3 wypadkach całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest ustawowo ograniczony do jednej tylko kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Wykładnia językowa art. 28 ust. 3 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że wystąpienie jednej z przesłanek nieściągalności umożliwia organowi podjęcie decyzji o umorzeniu składek. W orzecznictwie wskazano, że w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008 r., II GSK 512/08, niepublikowany oraz II GSK 451/07 z 12 marca 2008 r., dostępne w internecie). Jednocześnie należy podkreślić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia należności z tytułu składek w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r., I UZP 6/04, OSNP 2004, Nr 16, poz. 285).

Wskazać w tym miejscu trzeba, że instytucja umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy a wydanie decyzji przez organ następuje w sytuacji tzw. uznania administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia np. o umorzeniu składek, bowiem jest to wyłączna kompetencja samego organu. Rola sądu sprowadza się – w pewnym uproszczeniu – do zbadania sposobu dojścia przez organ do decyzji w tym przedmiocie. Kontrolowane jest zatem postępowanie prowadzone przez organ, w efekcie którego wydano kwestionowane decyzje. Sąd bada zatem czy organ poprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, czy zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz czy odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008 r., II GSK 512/08, baza internetowa).

W konsekwencji sąd nie dokonuje badania merytorycznej zasadności podjętej decyzji administracyjnej. Sąd bada natomiast, czy podjęta decyzja jest zgodna z przepisami postępowania i czy dokonanej przez organ ocenie występowania przesłanek określonych w art. 28 ust.2,3 u.s.u.s. nie można przypisać cech dowolności.

Należy także zwrócić uwagę, że w przypadku orzekania przez organy administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego szczególna rola przypada prawidłowemu uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne oznacza, że przepisy prawa dają możliwość organowi orzekającemu orzec w określony sposób, ale nie nakładają na niego takiego obowiązku. Zatem organ może, ale nie musi orzec zgodnie z wnioskiem strony. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy.

Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia ma również zasadnicze znaczenie dla stosowania przez organy jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania, która określona została w art. 11 k.p.a. Stosownie do tej zasady organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności podjętego rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre aspekty sprawy lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 06.11.2006 r. sygn. IV SA/Wa 1374/06, LEX nr 337803; wyrok WSA w Warszawie z 12.04.2006 r. sygn. III SA/Wa 1954/05, LEX nr 212125). Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości (wyrok WSA w Warszawie z 16.11.2004 r. sygn. I SA 1128/03, LEX nr 164719).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymogów nie spełnia.

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ stwierdził, że przepisy art. 28 ust. 3a,b sprecyzowane w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie mają zastosowania w przypadku skarżącego, albowiem zgodnie z § 1 tegoż rozporządzenia, akt ten określa szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek.

Organ wyrażając taką ocenę, poza przytoczeniem treści powołanego przepisu, nie uzasadnił przyjętego stanowiska. Brak wyjaśnienia powodów niezastosowania omawianego przepisu w konkretnej sprawie jest o tyle znaczący, że wcześniej organ w uzasadnieniach dwóch decyzji tj. z dnia [...] czerwca 2007 r. i [...] września 2007 r. oceniał stan faktyczny w kontekście norm art. 28 ust. 2,3 oraz 3a u.s.u.s., stwierdzając ostatecznie, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą żadne przesłanki umorzenia należności wynikające z powołanego przepisu.

Niewątpliwie błędne było powoływanie się przez organ w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji, jednocześnie na art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. Wskazane przepisy normują odmienne i wykluczające się sytuacje. Zważyć bowiem trzeba, że inne są podstawy prawne i motywy działania organu, który umarza należności z tytułu składek, gdy są one całkowicie nieściągalne, a inne wtedy, gdy należności te są ściągalne, ale ich ściągnięcie byłoby nadmiernie uciążliwe dla zobowiązanego i jego rodziny. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ najpierw powinien ustalić w sposób jednoznaczny o jakie należności z tytułu składek chodzi, a dopiero potem rozważać które przepisy dotyczące umorzenia należy zastosować i badać, czy ust.3a może mieć zastosowanie do wnioskodawcy.

Wskazać trzeba, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy tylko i wyłącznie ubezpieczonych będących płatnikami i tylko w zakresie składek opłacanych na ich własne ubezpieczenie (zob. J. Wantoch-Rekowski, w: Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. J.Wentocha-Rekowskiego, Toruń Warszawa 2007 s. 220). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06 (OSNP 2007, nr 19-20, poz. 287) wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 3 a dotyczy wyraźnie należności składkowych "ubezpieczonych", tj. ich własnych obciążeń z tego tytułu. Dokonana wykładnia pozostaje w zgodzie z art. 30 ustawy systemowej, który formułuje ogólną zasadę, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (a więc m in. do pracowników) nie stosuje się art. 28 i 29 (ten ostatnio wymieniony przepis dotyczy odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia należności składkowych na raty). Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., (II GSK 451/07, baza internetowa) stwierdzając, że "...przedmiotowy przepis dotyczy wyłącznie składek na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie należności tej grupy dłużników mogą być umarzane mimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, czyli z uwagi na konieczność ochrony małych i słabych ekonomicznie podmiotów gospodarczych. Rozporządzenie wykonawcze z dnia 31 lipca 2003 r. wydane na podstawie delegacji zawartej w art.28 ust.3 b u.s.u.s. już w § 1 precyzuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek", jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przy powołanym brzmieniu przepisów prawa nie ma żadnej wątpliwości, że w oparciu o te przepisy, pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ administracji w pierwszej kolejności powinien jednoznacznie ustalić charakter (rodzaj) nie opłaconych składek (tytuł należności – pracownicze czy własne płatnika), a następnie odpowiednio zastosować normę prawa materialnego wynikającą z art. 28 u.s.u.s. w celu właściwego zakreślenia granic postępowania dowodowego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, że organ powyższe obowiązki spełnił, w szczególności w zakresie zastosowania (niezastosowania) normy z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Również oświadczenie pełnomocnika organu złożone na rozprawie nie wyjaśniło przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Pełnomocnik powiązał bowiem fakt niezastosowania w sprawie omawianej normy z tym, iż skarżący nie jest płatnikiem, lecz jest osobą trzecią.

Okoliczność ta nie mogła być jednak przeszkodą do zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., albowiem według § 2 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. ustawodawca dopuszcza możliwość umorzenia należności osób trzecich, traktując jako zobowiązanego również osobę trzecią, na którą decyzją Zakładu przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania płatnika z tytułu tych składek.

Co jednak istotniejsze, pełnomocnik nie potrafił sprecyzować (potwierdzić), czy odpowiedzialność skarżącego obejmuje należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek.

W związku z brakiem w aktach administracyjnych decyzji z dnia [...] września 2005 r. ustalającej odpowiedzialność skarżącego za zobowiązania G spółki z o.o. – Sąd postanowił dopuścić dowód z tego dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 ppsa.

Zgodnie z wymienioną decyzją T.R. i L.G. odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem za zobowiązania G spółki z o.o. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (w łącznej kwocie 111.383,68 zł), ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W decyzji tej nie został określony rodzaj nieopłaconych składek.

Zauważyć również trzeba, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. złożonym do Sądu przez pełnomocnika organu wskazano, że skarżący nie był zatrudniony w spółce, a zaległości, za które odpowiada, wynikają z tytułu nieopłaconych składek od zatrudnionych w spółce pracowników.

Informacja ta jest o tyle nieścisła, że z treści świadectwa pracy, znajdującego się w aktach administracyjnych, wynika, że skarżący był zatrudniony w spółce jako redaktor naczelny w okresie od [...] stycznia 2000 do [...] grudnia 2001 r.

Wprawdzie nie jest to decydująca okoliczność w sprawie, to pokazuje, że organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Najistotniejsze jest jednak to, że w zaskarżonej decyzji organ zawarł stwierdzenie o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., bez podania motywów tego dotyczących. Sąd nie kwestionując słuszności tego stanowiska, nie mógł jednak w tym zakresie uznać decyzji za legalną, albowiem rola Sądu w niniejszej sprawie sprowadzałaby się wówczas do merytorycznego orzekania, a nie do kontroli zaskarżonej decyzji, co naruszyłoby przepis art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Kwestia uzasadnienia decyzji w zakresie omawianego zagadnienia ma tym większe znaczenie, że skarżący we wniosku o umorzenie przedmiotowych należności wyraźnie przytaczał okoliczności istotne właśnie w kontekście przepisu § 3 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia.

Zatem obowiązkiem organu przy wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej decyzji, było w szczególności wytłumaczenie stronie, dlaczego organ uznał, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie znajduje w sprawie zastosowania. Tego wymagał nie tylko przepis art. 107 § 3 kpa, ale też normy wynikające z art. 8 i 11 kpa.

Niezależnie od powyższego poważne zastrzeżenia budzi ocena organu w kontekście przesłanek umorzenia należności wskazanych w art. 28 ust. 2, 3 u.s.u.s. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji musi zawierać precyzyjnie i właściwie podaną podstawę prawną oraz subsumcję należycie ustalonego stanu faktycznego do powołanego przepisu prawa. Zaskarżona decyzja również w tym zakresie nie spełnia tego wymogu. Zdaniem Sądu organ w ogóle nie odniósł ustalonego stanu faktycznego do konkretnych przesłanek umorzenia należności wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Organ wskazał jedynie, że skarżący osiąga stały dochód z tytułu renty, jak też okazjonalnie z tytułu umów zlecenia. Dochody osiąga również prowadząca z nim wspólne gospodarstwo jego babcia. Orzeczony zaś umiarkowany stopień niepełnosprawności zawiera przeciwwskazanie do wykonywania ciężkiej pracy fizycznej. W tej sytuacji zdaniem organu wykonywany zawód i posiadane doświadczenie oraz częściowa niezdolność do pracy nie wyklucza T.K. z życia zawodowego. W konsekwencji organ doszedł do wniosku, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności.

W ocenie Sądu w świetle wskazanych powyżej istotnych faktów dotyczących sytuacji majątkowej skarżącego, obowiązkiem organu widocznym prima facie było rozważenie w szczególności dwóch przesłanek całkowitej nieściągalności, tj. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Należy bowiem podkreślić, że skarżący uzyskuje niski dochód z tytułu renty (857,23 zł), żona nie jest zatrudniona (pomaga finansowo babcia), nie posiada nieruchomości, wartościowych rzeczy ruchomych. W konsekwencji należało uznać, że organ nie przeprowadził wszechstronnej, wnikliwej analizy stanu majątkowego skarżącego i jego rodziny w kontekście wyżej wskazanych przesłanek nieściągalności. Organ nie rozważał, czy z uwagi na sytuację materialną i rodzinną skarżącego jest uzasadnione wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Wskazane uchybienia organu pozwalają na stwierdzenie, że ocena organu w przedmiocie występowania przesłanek określonych w art. 28 ust. 2,3 u.s.u.s. jest dowolna i tym samym przekracza granice tzw. uznania administracyjnego.

Odnosząc się do treści skargi należy dodać, że nie jest trafny zarzut wskazujący na brak winy skarżącego w powstaniu zadłużenia spółki z tytułu nieopłaconych składek. Powyższa kwestia nie może bowiem podlegać badaniu w niniejszej sprawie, lecz w ewentualnym postępowaniu w sądzie powszechnym zainicjowanym odwołaniem od decyzji przenoszącej odpowiedzialność na skarżącego z tytułu składek. T.K. nie złożył jednak odwołania od powyższej decyzji, wskutek czego decyzja jest ostateczna i organ oraz sąd w niniejszym postępowaniu był nią związany.

W konkluzji należy więc stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił i stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c – Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).