Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2560/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 4, art. 6, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 147 poz 1033
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wycofania z obrotu nawozu oraz ustalenia opłaty sankcyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...]Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033) oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 roku o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 roku Nr 187, poz. 1577, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania F.Sp. z o.o. z siedzibą w S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdzającej wprowadzenie do obrotu 1619,24 ton nawozu mineralno-organicznego pod nazwą "[...]" przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej cyt. jako strona skarżąca) niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, określającej ilość wprowadzonego do obrotu przedmiotowego nawozu w wysokości 1619,24 ton, nakazującej wycofanie z obrotu nawozu w terminie 3 miesięcy oraz ustalającej wysokość opłaty sanacyjnej stanowiącej 100 % kwoty należnej za sprzedane 1619,24 ton omawianego nawozu w kwocie 133 988,70 zł.

Rozstrzygnięcia organu zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:

W dniach [...] lutego oraz [...] i [...] marca 2010 r. upoważnieni pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w W. przeprowadzili kontrolę doraźną F. Sp. z o.o. z siedzibą w S., dalej zwaną skarżącą, w zakresie wprowadzenia do obrotu nawozów środków wspomagających uprawę roślin. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że F. Sp. z o.o. z siedzibą w S. jest producentem i wprowadzała do obrotu w latach 2009 i 2010 nawóz mineralno-organiczny pod nazwą "[...]", do produkcji którego stosowano produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z definicją rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE. L. 2002 r. Nr 273, poz. 1; Dz. U. UE-sp. 2003 r. Nr 37, poz. 92) kategorii 2 i 3 powstające w zakładzie uboju drobiu F. Sp. z o.o. w S. oraz reagent tj. wapno palone o bardzo wysokiej reaktywności.

Produkcja nawozu odbywała się w technologii [...], którą opracowała i której właścicielem jest “M." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na podstawie zawartej umowy pod nazwą "Umowa Dostawy Linii do produkcji nawozu mineralno-organicznego [...] technologia [...] wraz z prawem wytwarzania i obrotu wytworzonym nawozem mineralno-organicznym [...] dnia [...] czerwca 2008 r. pomiędzy Dostawcą: "M." Sp. z o. o. [...].[...]P. a Zamawiającym: F. Sp. z o. o. [...].[...] S.". Zgodnie z zapisem w § 4 pkt 2 wyżej wymienionej umowy "w cenie dostawy zawarta jest dożywotnia oplata za Know How, licencję ograniczoną na stosowanie technologii [...] oraz cesję praw na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nawozów organiczno-mineralnych [...] “.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 3 października 2002 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. (znak [...]) zatwierdził przetwarzanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 2 i 3 w F. z o. o.z siedzibą w S. pochodzących z własnego zakładu ubojowego metodą [...] oraz nadał numer identyfikacyjny: [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] udzielił pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno-mineralnego pod nazwą “[...]" jedynie “M." Sp. z o.o. z siedzibą w P.

Wskazano, że F. Sp. z o. o. z siedzibą w S. nie wystąpiła z wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wydanie i nie posiada, jako producent, pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozu organiczno-mineralnego pod nazwą [...] zgodnie z zapisami art. 4 ust 1 i ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.

Z kontroli w dniu [...] marca 2010 r. sporządzono protokół kontroli nr [...].

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spozywczych pismem z dnia [...] marca 2010 r. zawiadomił stronę skarżącą o wsczęciu z urzędu postepowania w saprawie wprowadzenia do obrotu nawozu mineralno-organicznego [...] .

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych w W. przeprowadzili w dniach [...] i [...] maja 2010 r. w F. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kontrolę w zakresie wprowadzania do obrotu nawozu mineralno-organicznego pod nazwą [...] mającą na celu m.in. ustalenie ilości wprowadzonego do obrotu przedmiotowego nawozu.

W oparciu o okazane dokumenty (sumaryczne zestawienia faktur za okresy: [...] stycznia 2009 – [...] grudnia 2009 i [...]stycznia 2010 r. – [...] maja 2010 r. i faktury VAT) ustalono, że w roku 2009 i w roku 2010 do dnia kontroli strona skarżąca wprowadziła do obrotu łącznie 1619,24 ton nawozu mineralno-organicznego [...] o łacznej wartości sprzedaży brutto 133 988,70 zł. Ponadto w magazynach strony skarżącej znajdowało się w dniu kontroli 815,38 ton przedmiotowego nawozu.

Podczas kontroli skarżąca przedłożyła pismo wyjaśniające “M." Sp. z o.o. z siedzibą w P. Zdaniem "M." Sp. z o.o. jednym z ograniczonych praw rzeczowych jest użytkowanie (art. 244 Kodeksu cywilnego). Stosownie do treści art. 252 Kodeksu cywilnego uprawnia ono do użytkowania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Przedmiotem użytkowania mogą być także prawa do użytkowania, do których stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu rzeczy (art. 265 Kodeksu cywilnego). Przepisy Kodeksu cywilnego, które regulują użytkowanie (art. 252-284 Kodeksu cywilnego) nie określają trybu ustanawiania użytkowania. Do ustanawiania tego prawa znajdują więc zastosowanie przepisy ogólne o ustanawianiu ograniczonych praw rzeczowych, w tym szczególnie art. 245 Kodeksu cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 155 Kodeksu cywilnego podstawą do przeniesienia własności jest umowa. Oznacza to, że do ustanowienia użytkowania konieczne jest zawarcie umowy między właścicielem rzeczy (art. 252 Kodeksu cywilnego), dysponentem prawa (art. 265 Kodeksu cywilnego), a użytkownikiem. Według opinii "M." Sp. z o.o. żaden przepis prawa nie wymaga formy szczególnej przy zawieraniu umowy użytkowania rzeczy. Oznacza to, ze obie strony umowy mogą złożyć oświadczenie woli w dowolnej formie. Zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami Kodeksu Cywilnego, decyzja wydana przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] pozwalająca na wprowadzenie do obrotu przedmiotowego nawozu organicznego produkowanego przez "M." Sp. z o.o. jest jednocześnie prawem. W myśl art. 265 Kodeksu cywilnego, jako dysponent tego prawa “M." Sp. z o. o. może użyczać tego prawa innym podmiotom na zasadzie przeniesienia własności. Obowiązującą formą aktu przeniesienia prawa własności jest umowa.

Z kontroli w dniu [...] maja 2010 r. sporządzono protokół kontroli nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 nr [...] . [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w W. stwierdził wprowadzenie do obrotu 1619,24 ton nawozu mineralno-organicznego pod nazwą "[...]" przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w S. niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, określił ilość wprowadzonego do obrotu przedmiotowego nawozu w wysokości 1619,24 ton, nakazał wycofanie z obrotu nawozu w terminie 3 miesięcy oraz ustalił wysokość opłaty sanacyjnej stanowiącej 100 % kwoty należnej za sprzedane 1619,24 ton omawianego nawozu w kwocie 133 988,70 zł.

Organ I instancji przywołał treść art. 37 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy. Jednocześnie podniósł, iż stosownie do treści art. 4 ww. ustawy nawozy oraz środki o których mowa w art. 3 ust. 2 wprowadzane są do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia, które jest wydawane przez Ministra właściwego do spraw rolnictwa w drodze decyzji, na wniosek osób wskazanych w ust. 3 tego artykułu, m.in. na wniosek producenta nawozu wyprodukowanego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Jednocześnie art. 6 tejże ustawy określa, co powinno zawierać pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu, tj. m.in. imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres albo nazwę oraz siedzibę i adres producenta - dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin wyprodukowanych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Organ wskazał, że na podstawie przedstawionej przez stronę skarżącą umowy skarżąca uzyskała tylko uprawnienie do produkcji tego samego nawozu, co "M." Sp. z o.o. z siedzibą w P., natomiast nie przeszły na niego uprawnienia wynikające z zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wydanego na rzecz "M." Sp. z o.o. na podstawie którego można wprowadzać do obrotu nawóz organiczno-mineralny pod nazwą "[...]". Organ podkreślił, że przejęcie przez podmiot uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wydanego dla innego podmiotu jest możliwe tylko w tych przypadkach, kiedy przepisy prawa wyraźnie taką możliwość dopuszczają. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku np. art. 52a ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 z późn. zm.) czy w art. 494 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.). W związku z powyższym strona skarżąca, która w drodze umowy nabyła od "M." Sp. z o. o. uprawnienia do produkcji nawozu mineralno-organicznego pod nazwą "[...]powinna jako nowy producent nawozu, wystąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2010 r. o nawozach i nawożeniu do Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu przedmiotowego nawozu

Ustosunkowując się do pisma wyjaśniającego "M." Sp. z o.o., organ podniósł, że stanowisko prezentowane przez "M." Sp. z o.o." jest błędne. Pozwolenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzanie do obrotu nawozów lub środków wspomagające uprawę roślin zawiera uprawnienie ze sfery prawa administracyjnego. Wynikające zatem z pozwolenia uprawnienie do wprowadzania do obrotu nawozu w określonym zakresie jest uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego - administracyjnego, nie zaś prawa prywatnego - cywilnego. Uprawnienia ze sfery prawa administracyjnego, przyznane konkretnemu, imiennie oznaczonemu podmiotowi prawa publicznego decyzją administracyjną, nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji a osobą trzecią.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] zakazano wprowadzenia do obrotu 815,38 ton przedmiotowego nawozu wyprodukowanego i będącego w dyspozycji strony skarżącej ze względu na nie spełnienie warunków określonych w art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu

W piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. skarżąca odwołała się od ww. decyzji do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, wnosząc o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Decyzji I instancji zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji wskazującym, iż rozpoczynając na podstawie umowy licencyjnej, produkcję nawozu już raz wprowadzonego do obrotu przez firmę "M." Sp. z o.o. na podstawie upoważnienia wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, miała z mocy przepisu art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy obowiązek uzyskania pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzanie do obrotu przedmiotowego nawozu.

Zdaniem strony skarżącej przepis art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu stanowi, że nawozy oraz środki wspomagające uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, są wprowadzone do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia. Zdaniem strony nawóz mineralno-organiczny "[...]", będący przedmiotem niniejszego postępowania, został wprowadzony do obrotu na podstawie pozwolenia Ministra rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z treści przepisu art. 4 ust. 1 ww. ustawy wynika wprost, że pozwolenie dotyczy konkretnego nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, a nie jego producenta. Ponadto strona twierdzi, iż uzyskiwanie ponownego pozwolenia na wprowadzenie do obrotu tego samego nawozu, produkowanego według tej samej technologii nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zdaniem strony za trafnością ww. wykładni art. 4 ust. 1 przemawia również treść ust. 4 i ust. 6 tegoż artykułu, w których wymienione są wymagania do wniosku o pozwolenie, tj. załączniki – wyniki badań nawozu i opinie upoważnionych jednostek z przeprowadzonych badań nawozu co do jego przydatności, spełnienia minimalnych norm jakościowych, a przede wszystkim czy nie zawiera zanieczyszczeń i nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska.

Strona skarżąca podnosiła, że powyższe wymagania odnoszą się do właściwości nawozu wprowadzanego do obrotu, a nie producenta, realizując w ten sposób cel ustawy, określony w art. 1 oraz w uzasadnieniu projektu ustawy, przedłożonego w Sejmie. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że: "przepisy rozdziału 2 projektu ustawy zezwalają na wprowadzenie do obrotu tylko tych nawozów i środków wspomagających uprawę roślin, które prawidłowo stosowane nie są szkodliwe dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska. Zgodnie z projektem ustawy, tak jak dotychczas, można będzie wprowadzać do obrotu nawozy już sprawdzone i powszechnie znane. Należą do nich nawozy naturalne, wapniowe i wapniowo- magnezowe oraz mieszanki typów nawozów mineralnych, będące przedmiotem handlu w państwach Unii Europejskiej, które znajdują się w obrocie, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. w sprawie nawozów, a także nawozy, dla których wydano pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa na ich wprowadzanie do obrotu". Zdaniem strony skarżącej za prezentowaną wykładnią przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu przemawiają zasady wykładni gramatycznej, jak i systemowej i celowościowej. Strona twierdzi, iż trudno znaleźć argumenty przemawiające za poglądem organu I instancji, że każdy producent takiego samego nawozu, już wprowadzonego do obrotu musi ponownie uzyskać pozwolenie, a więc przedstawić te same, wymagane przepisem art. 4 ust. 4 ww. ustawy wyniki badań, czyli też opinie (art. 4 ust. 6). Zdaniem skarżącego przyjęcie wykładni organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ administracji kontrolowałby nie właściwości nawozu, a tylko rejestrował podmioty produkujące go.Ponadto strona skarżąca wskazała, że w świetle art. 46 i art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej produkcja nawozów nie wymaga koncesji ani nie jest działalnością regulowaną. Nie wymaga też zezwolenia w rozumieniu art. 75 tej ustawy. Zdaniem skarżącej powyższe dodatkowo przemawia za przyjęciem tezy, że pozwolenie na wprowadzanie nawozu do obrotu nie dotyczy podmiotu produkującego, a tyczy się wyrobu. Przedmiotowy nawóz został więc wprowadzony do obrotu za pozwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i kontrola w tej sytuacji winna się ograniczyć do tego, czy producent spełnia wymagania jakościowe określone w pozwoleniu i podaje informacje o nawozie, podane w pozwoleniu.

Ponadto strona skarżąca w odwołaniu podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji wskazującym, iż na podstawie umowy zawartej z firmą "M." Sp. z o.o. uzyskała jedynie prawo do produkcji przedmiotowego nawozu, nie przeszły na nią natomiast uprawnienia do wprowadzania do obrotu. Zdaniem skarżącej według stanowiska organu skarżąca legalnie produkuje nawóz, spełniając wszystkie wymogi wynikające z pozwolenia, ale nie może go sprzedawać, bo nie ma pozwolenia na tę czynność prawną.

Strona skarżąca zanegowała również stanowisko organu I instancji, że przejęcie uprawnień i obowiazków wynikających z pozwolenia dla okreslonego podmiotu przez inny podmiot jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przepis prawa tak stanowi.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ, przytaczając treść art. 4 ust. 1 ust. 2 oraz art. 6 pkt 1 lit. a. podtrzymał stanowisko organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podniósł, że słusznie organ I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uprawnienie wynikające z pozwolenia do wprowadzania do obrotu nawozu w określonym zakresie jest uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego - administracyjnego, nie zaś prawa prywatnego - cywilnego i nie może być przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji a osobą trzecią. Adresatem decyzji administracyjnej nadającej uprawnienie do wprowadzenia do obrotu przedmiotowego nawozu jest "M." Sp. z o.o., a nie strona skarżąca. Przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu nie przewidują możliwości przejęcia przez podmiot uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wydanego dla innego podmiotu. Umowa zawarta między stroną skarżącą a "M." Sp. z o.o. nie zwalniała skarżącej z obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzenie przedmiotowego nawozu do obrotu.

Ponadto organ zanegował twierdzenie strony skarżącej, że z przepisu art. 4 ust. 1 ww. ustawy wynika wprost, że pozwolenie dotyczy konkretnego nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, a nie jego producenta. Zdaniem organu, przepis art. 6 ustawy o nawozach i nawożeniu w sposób wyraźny wskazuje elementy, składające się na treść decyzji pozwalającej na wprowadzanie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ww. ustawy Minister właściwy do spraw rolnictwa w decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozu wskazuje nazwę nawozu i nazwę oraz siedzibę producenta nawozu.

Ponadto zdaniem organu nie znajduje uzasadnienia prawnego wywód strony skarżącej, że prezentowany przez organ I instancji pogląd odnośnie treści art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy o nawozach i nawożeniu prowadzi do ograniczenia swobody działalności gospodarczej, którą reguluje ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Organ podniósł, że przywołana ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 6 ust. 1 stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych w przepisach prawa. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. również wskazuje w art. 22, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy. Aktem takim jest właśnie ustawa o nawozach i nawożeniu. Decyzja ministra właściwego do spraw rolnictwa o pozwoleniu na wprowadzanie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy nawozach i nawożeniu ma charakter związany. Organ wydaje decyzję, zezwalającą na wprowadzenie do obrotu nawozu jeśli wypełnione zostaną przesłanki wymienione w art. 4 ust. 6 przedmiotowej ustawy. Dysponowanie przez stronę skarżącą decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. zatwierdzającą przetwarzanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 i 3 pochodzących z własnego zakładu ubojowego metodą [...] nie jest równoznaczne, czy też nie może zastępować odpowiedniego pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa.

W skardze na ww. decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i zasądzenie koszów postępowania. Postawiła zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez błędną wykładnię i w wyniku tego niewłaściwe zastosowanie oraz zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.

Dodatkowo strona skarżąca ponownie zanegowała stanowisko organu II instancji wskazujące, że uprawnienia wynikające z decyzji, jako wynikające ze sfery prawa publicznego, nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji a osobą trzecią. Zdaniem skarżącej jest to błędny pogląd, albowiem zarówno w teorii prawa administracyjnego jak i w szeregu przepisów prawa dopuszcza się możliwość sukcesji administracyjno-prawnej zarówno syngulamej jak i uniwersalnej. Skarżąca wskazała na przepisy "kodeksu spółek handlowych, prawa upadłościowego i naprawczego (również sprzedaż przedsiębiorstwa - art. 55 kc ), przewidujące sukcesję uniwersalną, w tym i administracyjno-prawną. Ale zdaniem skarżącej wiele ustaw przewiduje możliwość sukcesji administracyjno-prawnej syngularmej, np. ustawa o ochronie zabytków, ustawa o ochronie przyrody czy prawo budowlane". Skarżąca uważa, że założenie przyjęte przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, o prawnej niedopuszczalności przenoszenia uprawnień z decyzji administracyjnej na trzecie podmioty, jest z gruntu wadliwe. Sytuacja przedmiotu decyzji w przepisach wymienionych ustaw, jest inna od będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W tamtych przepisach przedmiot postępowania (a więc i decyzji) jest oznaczony, co do tożsamości (konkretna działka gruntu, budynek lub budowla). W ustawie o nawozach i nawożeniu przedmiot regulacji jest oznaczony co do gatunku. Najbliższe omawianej ustawie, są unormowania ustawy - Prawo farmaceutyczne, gdzie, mimo wiele bardziej wrażliwego przedmiotu, przewidziano możliwość przejęcia praw i obowiązków z pozwolenia na dopuszczenie produktu medycznego do obrotu. Przejecie praw i obowiązków z pozwolenia następuje w drodze umowy stron, która to czynność wymaga nowej decyzji, ale wydanej w trybie uproszczonym. W ustawie o nawozach i nawożeniu oddzielone zostało pozwolenie na dopuszczenie produktu od pozwolenia na jego wytwarzanie. W tym drugim pozwoleniu przedmiotem zainteresowania organu jest producent: czy dysponuje odpowiednimi warunkami (technicznymi, organizacyjnymi) oraz czy zatrudnia wykwalifikowane osoby. W wyniku wydania pozwolenia na wprowadzenie danego nawozu do obrotu żaden podmiot (nawet wnioskodawca) nie nabywa prawa do obrotu tym nawozem. Pozwolenie dotyczy nawozu, który ma spełniać wymogi określone przepisami tej ustawy. Organ pozwala na wprowadzenie tego nawozu do obrotu po stwierdzeniu, że nawóz spełnia wymogi określone w art. 4 ust. 6 ustawy. Przedmiotem badania jest tylko nawóz a nie podmiot produkujący. Raz wprowadzony do obrotu nawóz, którego właściwości są zdefiniowane w decyzji, nie wymaga ponownego zezwolenia. Każdy więc nowy producent tego dopuszczonego do obrotu nawozu nie musi ubiegać się o nowe pozwolenie dla siebie. Może być co najwyżej zarejestrowany w wykazie Ministra, jako jego producent (kolejny).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2011 r. strona skarżąca wskazała, że decyzja z dnia [...] marca 2011 r nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na jej wniosek zezwolił na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno - mineralnego "[...]". Pozwolenie dotyczy nawozu wytwarzanego wg tej samej technologii, o takim samym składzie chemicznym i takich samych parametrach jak nawóz, będący przedmiotem niniejszej sprawy. Co więcej, pozwolenie zostało wydane na podstawie wyników badań i opinii upoważnionych jednostek, o których mowa w art. 4 ust. 6 ustawy o nawozach i nawożeniu, przeprowadzonych przez firmę "M." Sp. z o.o. z siedzibą w P., która opracowała technologię produkcji nawozu "[...]", zwaną "[...]" i której jest właścicielem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu Inspektor, właściwy ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu wprowadzającego do obrotu nawóz, nawóz oznaczony znakiem "[...]" lub środek wspomagający uprawę roślin, wydaje decyzję, w której stwierdza:

1) wprowadzenie do obrotu nawozu oznaczonego znakiem "[...]", nienależącego do typów nawozów wyszczególnionych w załączniku nr I do rozporządzenia nr 2003/2003 lub niespełniającego wymagań jakościowych dla danego typu nawozu określonych w tym załączniku, lub

2) wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub 5

- oraz określa termin jego wycofania z obrotu, ilość wprowadzonego do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin oraz wysokość opłaty sankcyjnej, o której mowa w ust. 1.

Jednocześnie stosownie do art. 37 ust. 1 ww. ustawy, kto wprowadza do obrotu:

1) nawozy oznaczone znakiem "[...]", nienależące do typów nawozów wyszczególnionych w załączniku nr I do rozporządzenia nr 2003/2003 lub niespełniające wymagań jakościowych określonych dla danego typu nawozu w tym załączniku,

2) nawozy lub środki wspomagające uprawę roślin niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub 5

- wycofuje je z obrotu, na własny koszt, oraz wnosi na rachunek urzędu skarbowego, właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu wprowadzającego do obrotu nawóz, nawóz oznaczony znakiem "[...]" lub środek wspomagający uprawę roślin, opłatę sankcyjną stanowiącą 100 % kwoty należnej za sprzedane nawozy, nawozy oznaczone znakiem "[...]" lub środki wspomagające uprawę roślin, a w przypadku innej formy zbycia nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "[...]" lub środków wspomagających uprawę roślin - 100 % wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub którą mógłby uzyskać za wprowadzone do obrotu nawozy, nawozy oznaczone znakiem "[...]" lub środki wspomagające uprawę roślin.

Stosownie zaś do ustępu 2 powołanego w art. 37 ust. 2 pkt 2 i ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przepisu art. 3 nawozy organiczne, organiczno-mineralne, mineralne nieoznaczone znakiem "[...]" i środki wspomagające uprawę roślin mogą być wprowadzone do obrotu na zasadach określonych w art. 4. W mysl art. 4 ust. 1 nawozy oraz środki wspomagające uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, są wprowadzane do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia. Pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2. wydaje, w drodze decyzji Minister właściwy do spraw rolnictwa (art. 4 ust. 2). Wniosek o wydanie takiego pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, składa producent (art. 4 ust. 3 pkt 1).

W myśl art. 6 pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zawiera:

1) nazwę nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres albo nazwę oraz siedzibę i adres:

a) producenta - dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

b) importera - dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, przywiezionych z terytorium państw trzecich,

c) producenta lub innego podmiotu wprowadzającego nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych lub wprowadzonych do obrotu na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej;

2) określenie wymagań jakościowych;

3) informację, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin został wytworzony z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, o których mowa w rozporządzeniu nr 1774/2002, lub zawierają one te produkty - dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin wytworzonych z tych produktów lub je zawierających;

4) instrukcję stosowania i przechowywania nawozu albo środka poprawiającego właściwości gleby, albo stymulatora wzrostu, sporządzoną w języku polskim.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że F. Sp. z o.o. z siedziba w S. jest producentem i wprowadzała do obrotu w latach 2009 i 2010 nawóz mineralno-organiczny pod nazwą "[...]". Produkcja nawozu odbywała się w technologii [...], którą opracowała i której właścicielem jest “M." Sp. z o.o. z siedzibą w P., na podstawie zawartej umowy z dnia [...] czerwca 2008 r. zawartej pomiędzy stroną skarżącą a “M." Sp. z o.o. z siedzibą w P. Powiatowy Lekarza Weterynarii w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. (znak [...]) zatwierdził przetwarzanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 2 i 3 w F. Sp. z o. o.z siedzibą w S. pochodzących z własnego zakładu ubojowego metodą [...] oraz nadał numer identyfikacyjny: [...]. Jednakże Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] udzielił pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno-mineralncgo pod nazwą “[...]" jedynie “M." Sp. z o.o. z siedzibą w P. Strona skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozu organiczno-mineralnego pod nazwą [...].

W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest, czy omawiane pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu ma charakter przedmiotowy (jak podnosi strona skarżąca), tj. pozwolenie dotyczy wprowadzenia do obrotu określonego nawozu przez każdego (kolejnego) producenta, czy też ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, tj. uprawnienie do wprowadzania do obrotu konkretnego nawozu ma jedynie podmiot wskazany w pozwoleniu.

Sąd podziela stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie omawiane pozwolenie ma charakter przedmiotowo podmiotowy. Pozwolenie na wprowadzanie do obrotu nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin o których mowa w art. 3 ust. 2 wydawane jest na wniosek producenta nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 pkt 1 lit. a, pozwolenie na wprowadzanie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zawiera nazwę nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres, albo nazwę oraz siedzibę i adres producenta dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wynikające z omawianego pozwolenia uprawnienie do wprowadzania do obrotu nawozu w określonym zakresie jest uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego - administracyjnego, nie zaś prawa prywatnego - cywilnego. Uprawnienia ze sfery prawa administracyjnego, przyznane konkretnemu, imiennie oznaczonemu podmiotowi prawa publicznego decyzją administracyjną, nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji a osobą trzecią, chyba że przepisy prawa wyraźnie taką możliwość dopuszczają. Strona skarżąca wskazuje na przykłady przepisów pozwalających na przejęcie uprawnień wynikających z decyzji administracyjnych przez podmiot nie będący adresatem decyzji, jednakże przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu nie przewidują mozliwości przejęcia przez podmiot uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wydanego dla innego podmiotu. Strona skarżąca, która w drodze umowy nabyła od "M." Sp. z o. o. uprawnienia do produkcji nawozu mineralno-organicznego pod nazwą "[...]", powinna jako nowy producent nawozu wystąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2010 r. o nawozach i nawożeniu do Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu przedmiotowego nawozu. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest fakt uzyskania przez stronę skarżącą na mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r nr [...] pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno - mineralnego "[...]". Do czasu uzyskania tego pozwolenia strona skarżąca nie posiadała uprawnień do wprowadzenia do obrotu przedmiotowego nawozu i organ słusznie skorzystał z uprawnien wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, dotyczących naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Sąd podziela stanowisko organu, który wskazał, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 6 ust. 1 stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych w przepisach prawa. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. również w art. 22 wskazuje, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy. Aktem takim jest właśnie ustawa o nawozach i nawożeniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.