Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 617/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 64a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 138 §2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2018 r. sprzeciwów Miasta [...] oraz B. S. i K. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych oraz od Wojewody [...] na rzecz B. S. i K. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] (organ I instancji) decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r. orzekł o: 1. zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna o nr [...] o pow. 6,6586 ha z obrębu [...] na rzecz B. S. i K. M. w udziale wynoszącym po 1/2 części; 2. zobowiązał każdą z ww. osób łącznie do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 608.402,00 zł oraz 3. o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja dotyczy nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], przy ulicy [...] i [...] (obecnie dz. ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...], dawne działki ew. o nr: [...].[...] i [...], położone we wsi [...], uregulowane w księdze wieczystej KW nr [...]). Nieruchomość stanowiła własność J. i W. małż. M. Stała się własnością Skarbu Państwa, na podstawie dwóch aktów notarialnych: aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...] r. z [...] czerwca 1974 r.; aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...] r. z [...] września 1977 r.

Nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 roku poz. 64, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r."). Zgodnie z decyzją Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] grudnia 1973 r., celem odjęcia własności tej nieruchomości była budowa oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną.

Wnioskiem z 19 stycznia 1999 r. J. M. oraz B.S. i K. M., wystąpili o zwrot ww. Nieruchomości, wykazując prawo do wystąpienia z tym wnioskiem (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 1985 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po W. M. po 1/3 części każdy z wnioskodawców).

Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2008 r. Nr [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli J. M., B. S. i K. M.

Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] Nr [...].

Wyrokiem z 11 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1488/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r.

Wyrokiem z 14 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 993/09 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2009 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrokiem z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1258/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r., wskazując iż organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości winien dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona, a zgromadzony w sprawie w tym zakresie materiał dowodowy, zdaniem sądu, nie wyjaśnia powyższej kwestii.

Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2013 r., wydaną po ww. wyroku WSA w Warszawie, orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6,6558 ha, na rzecz B. S. (w udziale wynoszącym 1/2 części) oraz K. M. (w udziale wynoszącym 1/2 części). W toku postępowania bowiem, występująca z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości J. M. zmarła [...] marca 2010 r. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] października 2010 r. Rep. [...] nr [...] spadek po J. M., na podstawie ustawy, nabyli córka B. S. (z domu M.) oraz syn K. M. w 1/2 części każde z nich.

Jednocześnie, przywoływaną decyzją, organ I-szej instancji odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda [...], decyzją z [...] lutego 2015 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją [...] z [...] listopada 2016 r. orzekł o zwrocie na rzecz B. S. i K. M. nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].

Od powyższej decyzji Starosty [...], w ustawowym terminie, odwołanie wnieśli B. S. i K. M. oraz Prezydent [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że jeśli chodzi o nieruchomość oznaczoną jako dz. ew. o nr [...] z obrębu [...], to z materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę bezspornie wynika, iż celem nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości była realizacja strefy ochronnej oczyszczalni ścieków oraz planowana realizacja budowy II etapu oczyszczalni ścieków. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bezspornie, iż nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ podkreślił, że dla oceny zbędności nieruchomości, stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o ich zwrot, tj. w dniu 19 stycznia 1999 r. Starosta [...] nie pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicznego z daty najbardziej zbliżonej do daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, mimo iż z pisma Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 16 września 2015 r. wynika, że ośrodek dysponuje zdjęciem lotniczym wykonanym w 1997 r.

Ponadto organ odwoławczy wytknął, iż zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia lotnicze, w oparciu o które organ I instancji podjął decyzję o zwrocie nieruchomości, nie zostały opisane przez fotogrametrę uprawnionego do tego zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Analiza zdjęć dokonana przez pracowników organu nie posiadających statusu fotogrametry budzi zaś uzasadnione wątpliwości co do rzetelności takiego dowodu.

Jak wynika z protokołu przesłuchania wnioskodawcy K. M. z 8 kwietnia 2016 r., po wywłaszczeniu na ww. działce pozostały lipy i szpaler dębów. Potwierdza to również protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdują się również inne drzewa. Jednak Starosta [...] nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii określenia wieku tych drzew.

Z powyższych względów Wojewoda [...], dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że powinna ona zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ocena prawidłowości ustaleń organu I instancji budzi szereg wątpliwości. Wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji pozyska zdjęcie lotnicze przedmiotowej nieruchomości wykonane w 1997 r. oraz zleci wykonanie opisu zdjęcia biegłemu fotogrametrze. Ponadto Starosta zleci również fotogrametrze wykonanie opisu pozostałych zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy, które będą stanowiły materiał porównawczy co do sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości sprzed i po wywłaszczeniu. Ponadto organ I instancji ustali wiek drzewostanu znajdującego się na ww. gruncie.

Wojewoda wskazał również, że dokonując ponownej oceny czy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel w postaci strefy ochronnej oczyszczalni ścieków, Starosta powinien mieć na względzie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2151/15, zgodnie z którym utrzymanie istniejącego zadrzewienia terenu pozwalające na pełnienie przez teren funkcji ochronnej, zgodnej z celem wywłaszczenia, może oznaczać, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, że cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany. Realizacja celu wywłaszczenia nie musiała być efektem nasadzeń dokonanych przez inwestora. Skoro na nieruchomości były drzewa wysokogatunkowe to należy to też wziąć pod uwagę przy założeniu zgospodarowywania strefy ochronnej.

W przypadku, gdyby organ I instancji uznał, iż powyższa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi, powinien mieć na uwadze znowelizowane przepisy ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego z uwagi na fakt, że część nieruchomości, jak wynika z ewidencji gruntów, stanowią grunty orne, które są objęte przepisami szczególnymi.

Odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (dawne działki ew. o nr: [...] i [...]), zdaniem Wojewody [...], Starosta [...] w sposób prawidłowy ustalił, iż celem nabycia, przez Skarb Państwa, przedmiotowej nieruchomości była realizacja oczyszczalni ścieków "[...]" - I etap, co wynika bezpośrednio z decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...].12.1973 r. oraz z załącznika graficznego do tej decyzji - szkicu sytuacyjnego Nr [...].

Zdaniem Wojewody, organ I instancji również prawidłowo uznał, że na ww. nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają fakt realizacji na tym terenie stałego zaplecza budowy oczyszczalni ścieków. Wynika to z:

pisma Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].06.2002 r. znak [...],

pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S. A. z dnia [...].04.2003 u, znak [...],

pisma MPWIK w [...] z dnia [...].04.2004 r. znak [...], którego załącznikiem jest kopia mapy z zaznaczonym terenem byłego zaplecza generalnego wykonawcy,

pisma Delegatury BGN Urzędu [...] w dzielnicy [...] z dnia [...].10.2004 r. znak [...],,

kopie dokumentów, przesłane przy piśmie MPWiK w [...] z dnia [...].11.2011 r. znak [...].

Zdaniem organu II instancji z powyższego wynika, że ww. działki były wykorzystywane do realizacji celu wywłaszczenia, czyli do budowy oczyszczalni ścieków. Wojewoda wyjaśnił, iż realizacja tak złożonej inwestycji jaką jest budowa oczyszczalni ścieków obejmuje nie tylko budynki i urządzenia służące do funkcjonowania oczyszczalni, ale również jej zaplecze. Należy zatem stwierdzić, iż na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został osiągnięty i nie jest możliwy jej zwrot.

Dla oceny zbędności, bądź nie, nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie ma znaczenia okoliczność, że obecnie pozostałe po stałym zapleczu budowy oczyszczalni ścieków budowle wykorzystywane są w inny sposób. Organ wyjaśnił, iż aktualne wykorzystanie nieruchomości lub brak kontynuacji pierwotnego celu wywłaszczenia nie ma znaczenia, bowiem terminowe osiągnięcie celu trwale wyłączyło zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 06.12.2006 r. sygn. akt 1 OSK 193/06, z dnia 27.08.2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08, z dnia 17.05.2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.11.2013 r. sygn. akt I SA/Wa 812/13 i z dnia 22.04.2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 241/15). Wojewoda wskazał również, że zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SA 992/99, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, które zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nawet jeżeli w wyniku późniejszych zmian zrealizowana inwestycja uległa likwidacji, a grunt stał się niepotrzebny. Natomiast w wyroku z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2139/99, NSA stwierdził, że na podstawie art. 137 ust. 1 u.g.n. należy przyjąć, że jeżeli cel nabycia nieruchomości został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości. W praktyce orzeczniczej przyjęte jest stanowisko, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (wyrok NSA z dnia 27.08.2009 r. I OSK 1 138/08 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.11.2013 r. sygn. akt I SA/Wa 812/13).

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, iż Starosta [...] dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie realizacji celu na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i słusznie odmówił jej zwrotu.

Sprzeciwy na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. S. i K. M. oraz Prezydent [...].

B. S. i K. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji w całości i uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. w zakresie jej pkt 4 oraz jednocześnie zobowiązanie Wojewody [...] do wydania w określonym terminie decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na rzecz skarżących. W przypadku nieuwzględnienia powyższego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i uchylenie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2016 r. w zakresie jej pkt 4 oraz jednocześnie zobowiązanie Wojewody [...] do wydania w określonym terminie decyzji orzekającej o zwrocie ww. nieruchomości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie:

(a) zasady praworządności - art. 6 i 7 k.p.a.;

(b) zasady zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 k.p.a.;

2. naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem;

3. naruszenie art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez: odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna o nr [...] i [...] z obrębu [...] na rzecz skarżących oraz błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia powyżej wymienionych nieruchomości został zrealizowany;

4. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczającą i błędną ocenę materiału dowodowego odnoszącego się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], prowadzącą do błędnego przyjęcia, że cel wywłaszczenia tej nieruchomości został zrealizowany, podczas gdy ocena dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego wskazuje, iż cel ten nie został zrealizowany;

5. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego odnoszącego się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], prowadzącą do błędnego przyjęcia, że cel wywłaszczenia tej nieruchomości mógł zostać zrealizowany, podczas gdy ocena dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego wskazuje, iż cel ten nie został zrealizowany;

6. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę [...] w decyzji kwestii braku zastosowania się przez organ I instancji do okoliczności, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazanych wcześniej przez organ II instancji w decyzji nr [...] z [...] lutego 2015 r.;

7. naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezupełne i niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Prezydent [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w zakresie w jakim Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu zawartego w decyzji Nr [...] Starosty [...] orzeczenia o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] (zawartego w pkt 4 sentencji decyzji Nr [...] Starosty [...] z [...] listopada 2016 r.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym :

a) naruszenie art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 11 k.p.a w zw. z art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niesłuszne uchylenie decyzji organu I instancji także w części (dot. orzeczenia pkt 4 sentencji decyzji Starosty [...]), w której decyzja ta wg treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] była prawidłowa;

b) naruszenie art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a, w zw. w zw. z art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uchylenie decyzji organu I instancji także w części (dot. orzeczenia pkt 4 sentencji decyzji Starosty [...]), w której wg oceny Wojewody [...] organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w której dokonał prawidłowej subsumpcji, a w konsekwencji prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości – działki ew. nr [...] z obrębu [...]. W tym zatem zakresie, zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] powinien orzec w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a..

Wojewoda [...] w odpowiedzi na sprzeciwy wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zatem, nie bada w tym postępowaniu, innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny, co oznacza, że instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.), w orzecznictwie dominował pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny.

Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2995/17, CBOSA). Wynika to przede wszystkim z faktu, że wobec niezaskarżalności wyroku uwzgledniającego sprzeciw (art. 151a § 3 p.p.s.a.), formułowanie w nim przez sąd wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego, pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Taka zaś sytuacja rodziłaby wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych. Rolą sprzeciwu winno zaś być zmobilizowanie organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym wyżej zakresie – należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy tym przepis ten należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podniósł trzy okoliczności. Po pierwsze, organ II instancji wskazał na potrzebę uzupełnienia przez Starostę [...] materiału dowodowego poprzez pozyskanie z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicznego z daty najbardziej zbliżonej do daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (wskazał przy tym na pismo Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 16 września 2015 r., z którego wynika, że ośrodek dysponuje zdjęciem lotniczym wykonanym w 1997 roku). Po drugie Wojewoda zarzucił Staroście, że zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia lotnicze, nie zostały opisane przez fotogrametrę uprawnionego do tego zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Analiza zdjęć dokonana przez pracowników organu I instancji nie posiadających statusu fotogrametry budzi zdaniem Wojewody uzasadnione wątpliwości co do rzetelności takiego dowodu. Po trzecie zaś Wojewoda zarzucił organowi I instancji brak przeprowadzenia ustaleń w kwestii określenia wieku drzew (lip i dębów) na wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, każda ze wskazanych wyżej czynności dowodowych, jakkolwiek przydatna dla stwierdzenia okoliczności istotnych w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie przekraczała jednak ram uzupełniającego postępowania dowodowego, które jest zobowiązany przeprowadzić organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Jeżeli chodzi o dowód ze zdjęć lotniczych, to nic nie stało na przeszkodzie, aby Wojewoda wystąpił w tej sprawie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w celu pozyskania zdjęcia z 1997 r. Nie jest to również czynność wpływająca na nadmierne przedłużenie postępowania w drugiej instancji, ani przeprowadzenie tej czynności nie stanowi nadmiernego utrudnienia. Podobnie, w sytuacji, gdy ocena zdjęć lotniczych wywłaszczonej nieruchomości dokonana przez pracowników organu I instancji była zdaniem Wojewody niewystarczająca, mógł on powołać uprawnionego fotogrametrę. Z kolei określenie wieku drzew mógł przeprowadzić powołany przez Wojewodę specjalista, ewentualnie Wojewoda mógł zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi I instancji.

Należy w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy, tj. zebranych tam dokumentów (m. in. w postaci aktu notarialnego, księgi wieczystej, decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] grudnia 1973 r., wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...], map), a także uzasadnienia decyzji Starosty, nie pozwalają na przyjęcie za Wojewodą (s. 4 zaskarżonej decyzji), że ocena prawidłowości ustaleń organu I instancji budzi szereg wątpliwości. Jeżeli Wojewoda nie podziela interpretacji zebranego materiału dowodowego dokonanej przez organ I instancji, to winien szczegółowo umotywować swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody takiej analizy całokształtu zebranego materiału nie zawiera, co narusza wskazane powyżej przepisy, a także stanowi o uznaniu przez Sąd, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze powyższe wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.