Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2763/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].05.2014r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. N. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I) o pow. zabud. - 108,34 m (w tym projektowana 50,12 m2), pow. użytk.- 247,1 m (w tym projektowana 79,7 m2), kub.- 850 m3 (w tym projektowana 290 m3), na działce nr ew. [...] w [...] przy, ul. [...]. Ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje działkę nr ew. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].05.2014r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w [...], przy ul. [...]. Załączył 4 egz. projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nadto dokumentację zgodną z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Na przedmiotowym terenie obowiązuje Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...].11.1997r. W obowiązującym planie terenu działki inwestora przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś szerokość działki inwestycyjnej jest mniejsza niż 16 m.

W związku z powyższym organ stwierdził, że usytuowanie rozbudowy budynku na działce jest zgodne z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Przy poprzednim rozpoznaniu sprawy, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...].07.2014r. udzielił pozwolenia na budowę.

Następnie po rozpatrzeniu odwołania E. D. oraz I. P., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. uchylił decyzję organu I instancji.

W toku ponownego postępowania Starostwa Powiatowy w [...] zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o wyjaśnienie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto inwestor uzupełnił wniosek poprzez dostarczenie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na oryginale mapy do celów projektowych.

Następnie organ zwrócił się z do Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami oraz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie informacji w zakresie przyłączy przebiegających na działkach nr [...] i [...]. Projektant uszczegółowił rysunek rzutu piętra podając grubości poszczególnych warstw dobudowywanej ściany.

Po uzupełnieniu postepowania Starosta wskazał, że działka nr ew. [...] położona w [...] przy ul. [...], leży w obszarze określonym w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...].11.1997r., symbolem [...] Dla terenu [...] Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] w § 4 w punkcie 2 dla jednostki A określa ustalenia realizacyjne: "Adaptowana i projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami podstawowymi wbudowanymi i na działkach dzielonych. Uzupełnienie zabudowy na obszarach, dla których były opracowane uprzednio plany szczegółowe będzie przebiegać zgodnie z ustaleniami tych planów. Gabaryty budynków 1-2 kond. i 3 kond. na styku z zabudową centrum, lub w razie potrzeby nawiązania do architektury istniejących budynków sąsiadujących. W zagospodarowaniu obszaru [...] uwzględnić należy 50m. strefę sanitarną od istniejącego cmentarza grzebalnego."

Przepis § 4 pkt 3.4. ww. planu stanowi: "Dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy standardów wyposażenia i użytkowania. Ustala się potrzebę szczególnej dbałości o estetyczny wygląd pierzei głównych ulic miasta – [...], [...], [...], [...], oraz ulic w obrębie starego miasta w granicach strefy ochrony konserwatorskiej. Projekty elewacji budynków przy tych ulicach należy uzgodnić z Urzędem Miasta Wydziałem Geodezji Architektury i Ochrony Środowiska."

Dla obszaru [...] nie obowiązuje plan szczegółowy, a wejście w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy plany miejscowe uchwalone po dniu [...] stycznia 1995 roku, pozostawiający tym samym w mocy ustalenia zawarte w tych planach, które miały umocowanie prawne w świetle poprzedniej ustawy o planowaniu przestrzennym.

Zapis miejscowego planu, w zakresie wymogu istnienia 50 m strefy sanitarnej od cmentarza grzebalnego nie dotyczy obszaru [...]. Obszar ten położony jest bowiem w odległości ok. 1 km od istniejącego cmentarza grzebalnego, poza terenem głównych ulic miasta – [...], [...], [...], [...], oraz ulic w obrębie starego miasta w granicach strefy ochrony konserwatorskiej.

Na podstawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego organ ustalił, że główne przeznaczenie przedmiotowego obszaru to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami podstawowymi wbudowanymi; gabaryty budynków 1-2 kondygnacje; dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy standardów wyposażenia i użytkowania.

Budynek inwestora oraz jego planowana rozbudowa spełniają ww. warunki określone w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...].11.1997r.

Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690, z późn. zra.) w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Przepis § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi: "odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m".

Przepis § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi: pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8°-16°, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7°°- 17".

§ 271 ww. rozporządzenia odnosi się do odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

Przepis § 272 ww. rozporządzenia wskazuje odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki, a także określa iż, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

Natomiast § 273 ww. rozporządzenia odnosi się do odległości między zewnętrznymi ścianami budynków położonych na jednej działce budowlanej.

Analizując powyższe organ stwierdził że:

- w planowanej przez inwestora dobudowie okna są usytuowane w ścianie prostopadłej do granicy działki, między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości 4 m (tj. wysokość przesłaniania projektowanej dobudowy) - w związku z powyższym wysokość przesłaniania nie ma wpływu na usytuowanie budynku w stosunku do granicy działki;

- w budynku nie przewidziano pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci, ani też w pobliży planowanej rozbudowy nie ma takich pomieszczeń - wymogi § 60 nie mają wpływu na usytuowanie planowanej rozbudowy;

- minimalna odległość ściany zewnętrznej projektowanej rozbudowy do ściany zewnętrznej budynku na działce sąsiedniej ze względu na bezpieczeństwo pożarowe wynosi 8 m, natomiast w projekcie zagospodarowania odległość planowanej inwestycji od najbliższego istniejącego budynku wynosi 13 m, w związku z czym warunek został spełniony;

- działki sąsiednie są zabudowane, a projektowana ściana usytuowana na granicy wyposażona jest w ścianę oddzielenia przeciwpożarowego;

- na działce inwestora nie ma innych budynków niż istniejący budynek mieszkalny przeznaczony do rozbudowy.

Działka inwestora jest węższa od 16 m (10 m), zamiar inwestycyjny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, spełnione są wymogi zawarte w § 13, 60 i 271- 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku, z tym zgodnie z § 12 ust. 3 planowana rozbudowa może być usytuowana bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Inwestor w dniu 3.09.2014 r. dostarczył projekt zagospodarowania terenu sporządzony na oryginale mapy do celów projektowych wraz z uzupełnieniem o wskazanie miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych w odległości 2 m od granicy z działką drogową 3,58 od granicy z działką sąsiednią oraz 3 m od okien i drzwi budynku. Przewidziano miejsce postojowe w garażu w obrębie projektowanej rozbudowy.

Ponadto projekt budowlany został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r. poz. 462, ze zm.) co potwierdzili projektanci opracowujący projekt w swoich oświadczeniach.

W projekcie zagospodarowania wskazano odległość istniejącego budynku od granicy z działką sąsiednią uwzględniając warstwę ocieplenia - 3,58 m, natomiast na rysunku rzutu parteru (str. 27 projektu) szerokość projektowanej rozbudowy wynosi 3,70. Różnica pomiędzy ww. wielkościami (12 cm) wynika z grubości ocieplenia istniejącej ściany, do której doprojektowano dobudowę.

W inwentaryzacji (str. 43 projektu) grubość tej ściany z ociepleniem wynosi 50 cm, natomiast na rzucie parteru (str. 27 projektu) jej grubość bez docieplenia wynosi 38 cm. Na rzucie piętra projektant uszczegółowił rysunek podając grubości poszczególnych warstw dobudowywanej ściany: tynk 1,5 cm; gazobeton 24 cm; styropian 13 cm; tynk strukturalny 0,5 cm - co w sumie daje grubość projektowanej ściany czyli 39 cm.

Odnosząc się do pism E. D. oraz I. P. – Starosta w [...] wskazał, że strony postępowania zostały prawidłowo ustalone ponieważ zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].06.2003r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J. i C. K. spadkobiercami zostali: S. K., E. D. i I. P. W postępowania zmarł S. K., a zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].03.2015 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po S. K. spadkobiercami została K. K.

Odnosząc się do usytuowania przyłącza gazowego wskazanego w projekcie instalacji gazowej budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] załączonym przez E. D. organ wskazał, że przyłącze gazowe przebiega po południowej granicy działki [...] (załączony projekt nie posiada stosownych pieczęci wskazujących iż projekt jest załącznikiem do pozwolenia na budowę). Jednak w załączonym przez E. D. projekcie przyłącza wodociągowego, przyłącze gazowe przebiega w innej lokalizacji niż wynika to z projektu instalacji gazowej - w oddaleniu od południowej granicy działki [...].

Powyższe potwierdza oryginał mapy do celów projektowych, na którym sporządzono projekt zagospodarowania działki [...] dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego M. N., przyłącze gazowe przebiega w oddaleniu od południowej granicy działki nr ew. [...].

Na terenie działki [...] znajduje się przyłącze wodociągowe co ustalono na podstawie oględzin przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o. podczas których ustalono że rurociąg przyłącza wodociągowego zlokalizowany jest prawdopodobnie w odległości około 10 m od południowej granicy działki [...], prawdopodobnie inwestor nie wykonał pomiarów powykonawczych i nie sporządził związanej z tym dokumentacji, a także nie przekazał jej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w związku z czym przebieg przyłącza wodociągowego nie jest wskazany na mapie zasadniczej.

Zdaniem organu przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 Prawa budowlanego, gdyż jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera projekt zagospodarowania działki, sporządzony został na aktualnej mapie, obejmującej określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Projekt budowlany zawiera również projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych.

Stosownie do art. 35 ust 1 Prawa Budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdził: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego. Złożony projekt nie wymaga sprawdzenia przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia ze względu na prostą konstrukcję obiektu.

Organ nie stwierdził naruszeń art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z powyższym należało udzielić pozwolenia na budowę.

I. P. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2015r. Domagała się jej uchylenia i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazała, że Starosta [...] na nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a nadto naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W poprzednim rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. wskazał na liczne naruszenia procedury i prawa materialnego. Starosta [...] nie uwzględnił jednak wskazań organu wyższego stopnia, w dalszym ciągu aktualne są stwierdzone naruszenia w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz brak ustaleń co do istniejących na działce sąsiedniej instalacji podziemnych (wodociągowej i gazowej).

Skarżąca wskazywała na niezgodność mapy do celów projektowych złożonej przez wnioskodawczynię z rzeczywistym usytuowaniem podziemnych instalacji na działce.

Z informacji uzyskanej przez Starostę [...] od Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o. wynika, iż "rurociąg przyłącza wodociągowego zlokalizowany jest prawdopodobnie w odległości około 10m od południowej granicy działki [...].

Projekt przyłącza wodociągowego dostarczony przez E. D. w ogóle nie zawierał przebiegu instalacji gazowej. Nie jest to zatem dokument, w oparciu o który organ mógłby dokonać jakichkolwiek ustaleń co do instalacji gazowej.

Organ I instancji powinien był zbadać, jak rzeczywiście usytuowane są na działce [...] przyłącza wodociągowe i gazowe. Ma to istotne znaczenie, gdyż przepisy techniczno-budowlane nakładają wymagania techniczne dotyczące usytuowania budynku budowanego (rozbudowywanego) od tego rodzaju instalacji posadowionych poniżej poziomu gruntu. Nie ma dokumentów obrazujących rzeczywisty i aktualny przebieg ww. instalacji.

Notatka służbowa bez daty opatrzona pieczęcią "Starostwo Powiatowe w [...]" i podpisana odręcznie (bez pieczęci funkcyjnej) przez G. S. nie może stanowić podstawy ustawień faktycznych.

Organ nie mógł też poprzestać na stwierdzeniu PGK w [...] o prawdopodobnym przebiegu rurociągu wodociągowego. Stanowiło to o naruszeniu art. 77 § 1, 78 § 1 i 80 Kpa.

E.D. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2015r. Zarzuciła decyzji, że:

- została podjęta przed upływem 7 dniowego okresu przysługującemu do zapoznania się z materiałem dowodowym,

- nie poinformowano pisemnie stron o przysługującym prawie odwołania się do Wojewody [...],

- rachunek z dnia [...].08.1988 r. dołączony do projektu instalacji gazowej potwierdza wykonanie instalacji gazowej w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], a projekt ten pokazuje, że instalacja gazowa biegnie na granicy działek [...] i [...],

- w materiale dowodowym brak jest projektu instalacji gazowej budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] - inwestor C. K. i projektu technicznego przyłącza wodociągowego - inwestor C. K.,

- w decyzji stwierdzono, że "rurociąg przyłącza wodociągowego zlokalizowany jest prawdopodobnie w odległości 10 m, od południowej granicy działki nr [...], tymczasem na mapie do celów projektowych przyłącza wodociągowego linia wodociągowa przebiega w odległości 9 m od istniejącego budynku usytuowanego na działce [...], a nie od południowej granicy działki [...],

- samowolną zmianę ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...],

- inwestycja na działce [...] nie jest zabudową jednorodzinną,

K. K. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267. z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań E. D. oraz I. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. N. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w [...], przy ul. [...] - uchyli w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...].07.2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Starosta [...] w dniu [...].07.2014 r., wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w [...] przy ul. [...].

Od decyzji tej odwołały się E. D. oraz I. P.. Po rozpatrzeniu tych odwołań, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].08.2014r., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] wystąpił do Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami i do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z o udzielenie informacji czy na granicy działek ew. nr [...] i [...], oraz w bliskim ich sąsiedztwie przebiegają instalacje podziemne (elektroenergetyczne, gazowe, wodociągowe, kanalizacyjne).

Wydział Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami odpowiedział, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne sieci uzbrojenia terenu podlegały inwentaryzacji, Inwestor powinien dokonać pomiarów powykonawczych i sporządzić związaną z tym dokumentację. Treść mapy zasadniczej w zakresie działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] zawiera dane przekazane do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Starosta [...] wystąpił także do Urzędu Miasta w [...] z o wyjaśnienie treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1997 r., dot. obszaru [...], w odniesieniu do planów szczegółowych.

W związku z tym, że poprzedni właściciel działki [...], położonej w strefie oddziaływania zmarł, Starosta ustalił następców prawnych tej nieruchomości.

I. P., wnosiła o zwrócenie się do Polskiej Spółki Gazowniczej Sp. z o.o. Oddział w [...], Zakład w [...] o nadesłanie aktualnej mapy działek nr [...] i [...], zawierającej naniesienia przyłącza gazowego.

Starosta [...] zwrócił się do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] o wskazanie czy była wykonana inwentaryzacja powykonawcza przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego dla działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

PGK w [...] poinformował, że na terenie działki nr [...] znajduje się przyłącze wodociągowe zaprojektowane w latach osiemdziesiątych, natomiast nie ma przyłącza kanalizacji sanitarnej. W oparciu o oględziny w terenie i dodatkowe pomiary PGK stwierdził, że rurociąg przyłącza wodociągowego zlokalizowany jest prawdopodobnie w odległości ok. 10 m od południowej granicy działki nr [...].

Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił kto jest następcą prawnym po zmarłym właścicielu nieruchomości nr [...] – C. K., jednak w dalszym ciągu załączniki do decyzji, którymi są projekty budowlane, w tym projekt zagospodarowania działki, nie zawierają podpisów i pieczęci osoby podpisującej decyzję. Na projekcie zagospodarowania działki nie ma legendy oraz oznaczenia usytuowania pojemnika na śmieci.

Ustosunkowując się do zarzutów E. D., Wojewoda stwierdził, że decyzja była faktycznie podjęta przedwcześnie. E. D. otrzymała zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego w dniu 15.07.2015 r., gdzie wskazano, że strony mogą zapoznać się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni, czyli w terminie do dnia 22.07.2015 r. Skarżona decyzja została podjęta natomiast w dniu [...].07.2015 r.

Zdaniem Wojewody, było to naruszenie zasady udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa), zapewnienia możliwość czuwania nad swoimi prawami i interesami. Mimo braku pouczenia o odwołaniu, strony wniosły je w ustawowym terminie.

Wojewoda [...] stwierdził, że załączony rachunek z dnia [...].08.1988 r. wystawiony przez [...] Okręgowy Zakład Gazownictwa Gazownia w Warszawie za wykonanie przyłącza gazowego do budynku oraz rysunek z projektu przyłącza gazowego, nie są dowodem w sprawie.

Z rysunku z projektu instalacji gazowej w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] wynika, że projekt ten może dotyczyć zinwentaryzowanego przyłącza gazowego do budynku na działce nr [...] i biegnącego przez działkę nr [...]. Przyłącze takie jest zaznaczone na mapie do celów projektowych. Jego przebieg na mapie jest nieco inny niż przedstawia to rysunek projektu.

Stąd wymaga wyjaśnienia czy przyłącze na rysunku przedstawionym przez E. D. i zinwentaryzowane przyłącze na działce nr [...] (przebiegające, jak to określił Starosta, w oddaleniu od południowej granicy działki nr [...]), prowadzące do budynku mieszkalnego na działce nr [...] jest tym samym przyłączem.

Starosta ustalił, że "rurociąg przyłącza wodociągowego zlokalizowany jest prawdopodobnie w odległości około 10 m od południowej granicy działki [...]". Jest to stwierdzenie Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o.- pismo z dnia 23.06.2015 r., które zlokalizowało przyłącze na działce nr [...] w oparciu o wizję w terenie i dodatkowe pomiary.

E. D. twierdzi w swoim odwołaniu, że zgodnie z projektem linia wodociągowa przebiega w odległości 9 m od istniejącego budynku usytuowanego na działce nr [...], a nie od południowej granicy działki [...].

Jak wynika z mapy zasadniczej, na której wykonany jest projekt zagospodarowania działki nr [...] i naniesione są instalacje podziemne - na działce nr [...] i [...], nie ma żadnego przyłącza wodociągowego.

Wynika z tego, że przyłącze to nie zostało zinwentaryzowane. Przed rozpoczęciem użytkowania przyłącze powinno być zinwentaryzowane i zgłoszone do użytkowania (art. 54 Prawa budowlanego). Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało, że przyłącze wodociągowe nie widnieje na mapie zasadniczej.

Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów, Wojewoda [...] wyjaśnił, że wykonanie ogrodzenia pomiędzy działkami nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nadto, że zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Skoro w budynku mieszkają dwie rodziny, to jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Wojewody [...], Starosta [...] nie ustosunkował się do pisma I. P. z dnia 19.05.015 r., w którym wnosiła o zwrócenie się do [...] Sp. z o.o. Odział w [...] o nadesłanie aktualnej mapy działek nr [...] i [...], przestawiającej naniesienia w zakresie przyłącza gazowego oraz do pisma z dnia 18.09.2015 r., w którym wskazywała na niezgodność mapy do celów projektowych złożonej przez wnioskodawczynię z rzeczywistym usytuowaniem podziemnych instalacji na działce.

Nadto organ wydając decyzję powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Zatem organ I instancji podejmując decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. naruszył przepisy art. 7, 8, 10, 77 § 1 , 80, 107 § 1 i 3 Kpa.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. K..

K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. uchylającą w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

W uzasadnieniu K. K. wskazała, że nie istnieje podstawa prawna zezwalająca na zlokalizowanie planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy jej działki budowlanej.

Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, budynek powinien być usytuowany w odległości 3 lub 4 metry od granicy, odstępstwo od tej zasady jest możliwe tylko w sytuacji szczególnej, tj, gdy przepis prawa, pozwala na usytuowanie budynku w bliższej odległości od sąsiedniej działki budowlanej.

Organ powinien mieć na uwadze, iż usytuowanie budynku w granicy budzi, często uzasadniony, sprzeciw właścicieli sąsiedniej działki. Organ powinien rzetelnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczalnością takiego usytuowania.

"Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP" - WSA w Łodzi wyrok z dnia 20.01.2015 r., II SA/Łd 952/14, CBOSA).

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano § 12 rozporządzenia bez sprecyzowania dalszej jednostki redakcyjnej przepisu. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia dotyczy zarówno sytuowania budynków (pkt 1 -2) oraz odrębnie rozbudowy i nadbudowy (pkt 3).

Sytuowanie budynku w granicy ma zastosowanie do nowego budynku, a nie jak w rozpatrywanej sprawie budynku podlegającego rozbudowie lub nadbudowie.

Na takie rozumienie dyspozycji wynikającej z § 12 rozporządzenia wskazuje WSA w Gliwicach podnosząc, że przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia nie obejmuje takich przypadków budowy, jak rozbudowa i nadbudowa, a jedynie dotyczy wykonywania budynku w określonym miejscu i odbudowy. Natomiast rozbudowa i nadbudowa tak zlokalizowanych budynków (w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia) została odrębnie uregulowana w rozporządzeniu, właśnie w § 12 ust. 3 pkt 3" (WSA w Gliwicach wyrok z dnia 14.08.2014 r., II SA/G1 250/14 , CBOSA). W tym przypadku planowana inwestycja nie spełnia także wymogów wynikających z przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozpatrzył zarzutów odwołania skarżącej. Strona w sposób faktyczny została pozbawiona prawa czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jest to kontrola legalności rozstrzygnięcia, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Skarga jest bezzasadna.

Skarga dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2015 r., uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. N., pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w [...], przy ul. [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Koniecznym było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było jego ponowne przeprowadzenie.

Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniniach lub obowiązkach stron, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji.

Słusznie w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia jest uzasadniony. Rzeczywiście bowiem zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie był wystarczający do zakończenia postępowania, a nadto nie został on należycie oceniony.

Organy prawidłowo stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego, gdyż główne przeznaczenie przedmiotowego obszaru to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami podstawowymi wbudowanymi; gabaryty budynków 1-2 kondygnacje; dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy standardów wyposażenia i użytkowania.

Niewątpliwie planowana rozbudowa spełnia warunki określone w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...].11.1997r.

Słusznie Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została podjęta przedwcześnie. E. D. otrzymała bowiem w dniu 15.07.2015 r. zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, wskazano w nim, że strony mogą zapoznać się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni, czyli w terminie do dnia 22.07.2015 r. Decyzja Starosty została podjęta w dniu [...].07.2015 r.

Było to naruszenie zasady udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa), która ma na celu zapewnienie możliwość czuwania nad swoimi prawami i interesami.

Jednocześnie należy stwierdzić, iż mimo braku pouczenia w decyzji o możliwości wniesienia odwołania, strony wniosły je w ustawowym terminie. Uchybienie to samo w sobie nie oznaczałoby konieczności powtórzenia postępowania w całości, ale niewątpliwie koniecznym do wyjaśnienia pozostaje nadal kwestia istnienia na działce sąsiedniej instalacji wodociągowej i gazowej. Ustalenia te są o tyle konieczne, że od ich dokonania zależy również ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Twierdzenia współwłaścicieli działki sąsiedniej o tym, że takie instalacje istnieją musza być odpowiednio zweryfikowane. Nie jest wystarczające stwierdzenie, iż instalacje te nie zostały odpowiednio zainwentaryzowane z winy ich inwestora.

Wojewoda [...] zasadnie stwierdził, że w tym zakresie wymagają analizy twierdzenia i dowody przedkładane przez E. D., bowiem są one inne od ustaleń i twierdzeń organu zawartych w decyzji.

Organ II instancji zasadnie zauważył, że Starosta [...] nie ustosunkował się do pisma I. P., w którym wnosiła o zwrócenie się do [...] Sp. z o.o. Odział w [...] o nadesłanie aktualnej mapy działek nr [...] i [...], przestawiającej naniesienia w zakresie przyłącza gazowego oraz do pisma, w którym wskazywała na niezgodność mapy do celów projektowych złożonej przez inwestorkę z rzeczywistym usytuowaniem podziemnych instalacji na działce.

W kontekście tego, organ I instancji miał obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zatem odmienne działanie organ I instancji wydającego decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., naruszało przepisy art. 7, 8, 10, 77 § 1 , 80, 107 § 1 i 3 Kpa.

Jednocześnie stwierdzić należy, że K. K. brała czynny udział w postępowaniu. Natomiast postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r., wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. K., mogło być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)