Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 944/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W.Ś. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej W.Ś. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 17.05.2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek W.Ś. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). Wniosek producenta obejmował:

Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne

Wariant 2.5 Uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 13,88 ha;

Pakiet 6 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie

Wariant 6.1 Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych 0,53 ha;

Wariant 6.2 Produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych 13,51 ha: przy całkowitej powierzchni gospodarstwa 14,86 ha.

W dniu [...].11.2012 r. gospodarstwo rolne W.Ś. zostało skontrolowane w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu ARiMR. O zamiarze wykonania przedmiotowej kontroli powiadomiony został telefonicznie pełnomocnik wnioskodawczyni w dniu [...].11.2011 r. W wyniku kontroli inspektorzy terenowi dla działki rolnej zastosowali kody nieprawidłowości:

- DR13-, oznaczający, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, dla działki rolnej A;

- DR 13+, oznaczający, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, dla działki rolnej G;

- DR23, oznaczający, że kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw/uprawy i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny, dla działek rolnych A, B, C, E, G, I, L, P, R, J, KA, KB;

- DR29, oznaczający, że działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce ewidencyjnej (np. drogi i rowy), dla działek rolnych B, P, R;

- DR40, oznaczający, że powierzchnia działki rolnej została zredukowana do powierzchni kwalifikowanej, dla działki rolnej A;

- DR52, oznaczający, że stwierdzono zmniejszenie powierzchni PEG, dla działki rolnej A - położonej- na działce ewidencyjnej nr [...]; dla działki rolnej B - położonej na działce ewidencyjnej nr [...]; dla działki rolnej G - położonej na działce ewidencyjnej nr [...]; dla działki rolnej I - położonej na działce ewidencyjnej nr [...]; dla działki rolnej L - położonej na działce ewidencyjnej nr [...]; dla działki rolnej P - położonej na działce ewidencyjnej nr [...]; dla działki rolnej J - położonej na działce ewidencyjnej [...]; dla działki rolnej KA i KB - położonej na działce ewidencyjnej nr [...]; dla działki rolnej R - położonej na działce ewidencyjnej nr [...];

- DR 53, oznaczający, że stwierdzono zwiększenie powierzchni PEG lub zmianę położenia obiektu niekwalifikowanego w ramach działki referencyjnej, dla działki rolnej G, położonej na działce ewidencyjnej nr [...].

W/w ustalenia zawarte zostały w Raporcie z kontroli nr [...], sporządzonym zgodnie z art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dziennik Urzędowy L 316, 02/12/2009, s. 65-112), zwanego dalej Rozporządzeniem Komisji nr 1122/2009.

Powyższy raport został przekazany Pełnomocnikowi w dniu 11.03.2013 r. Równocześnie w dniu [...].11.2012 r. w gospodarstwie W.Ś. przez inspektorów terenowych Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzona została kontrola w ramach programu rolno środowiskowego, z której to został sporządzony raport z czynności kontrolnych nr [...]. Podczas przedmiotowej kontroli obecny był pełnomocnik (co poświadcza jego podpis na raporcie nr [...]), który otrzymał w/w raport w dniu kontroli. Należy wskazać, iż ustalenia odnoszące się do stwierdzonych powierzchni poszczególnych działek rolnych zawarte w raporcie nr [...], są adekwatne do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr nr [...].

Pismem z dnia [...].04.2013 r. pełnomocnikowi przekazano informację, iż w postępowaniu w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 wszczętym na wniosek pełnomocnika, maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dla działki ewidencyjnej zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012, wynosi:

- dla działki ewidencyjnej nr 17 obszar (PEG) dla płatności rolnośrodowiskowej wynosi 1,07 ha;

- dla działki ewidencyjnej nr [...] obszar (PEG) dla płatności rolnośrodowiskowej wynosi 1,87 ha.

Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu 29.04.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poddał wniosek W.Ś. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 kontroli administracyjnej w myśl art. 11 ust. 1 - 5 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8), zwanego dalej Rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011", zgodnie z którym wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne, m.in. względem danych z ZSZiK. Aby zapobiec wszelkim nienależnym wypłatom pomocy, kontrole krzyżowe odnoszą się przynajmniej do działek i zwierząt gospodarskich objętych danym środkiem wsparcia. Przedmiotem kontroli jest zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi. Wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, jeśli to konieczne, przeprowadzenie kontroli na miejscu. W odpowiednim przypadku kontrole administracyjne dotyczące kwalifikowalności uwzględniają wyniki weryfikacji przeprowadzanych przez inne służby, podmioty lub organizacje zaangażowane w kontrolę dotacji do rolnictwa.

W trakcie weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie kontroli administracyjnej, działając zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16), zwanego dalej rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009", ujawniły się błędy dotyczące niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez producenta rolnego a referencyjną bazą systemu informatycznego - Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...]. Na podstawie danych wektorowych ujawniono rozbieżność w powierzchni tegoż gruntu rolnego, okazało się bowiem, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), która stanowi odpowiednik powierzchni użytkowanej rolniczo, kwalifikowanej do płatności rolnośrodowiskowych w ramach pojedynczej działki ewidencyjnej, jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez rolnika.

Na podstawie kontroli administracyjnej dokonanej w Biurze Powiatowym ARiMR ustalono, że przedmiotowa powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,87 ha i została ustalona prawidłowo. W konsekwencji powyższego w odniesieniu do działki rolnej "L" (wariant 2.5 — uprawy warzywne z certyfikatem zgodności oraz wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych), wykluczono powierzchnię 0,02 ha.

Następnie w dniu [...].05.2013r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności rolno środowiskowej w pomniejszonej wysokości, w ramach której przyznano:

- płatność za realizację wariantu 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 13,77 ha, w kwocie 17 901,00 zł,

- płatność za realizację wariantu 6.1 - Produkcja towarowa lokalnych' odmian roślin uprawnych do powierzchni 0,53 ha} w kwocie 302,10 zł,

- płatność za realizację wariantu 6.2 - Produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych do powierzchni 13,40 ha} w kwocie 10 720,00 zł.

W dniu [...].06.2013r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło złożone przez Pełnomocnika odwołanie od decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Odwołanie wniesiono zgodnie z art. 129 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej w dalszej części decyzji Kpa. W uzasadnieniu odwołania Pełnomocnik działający w imieniu wnioskodawcy zarzucił w/w decyzji:

1. naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) poprzez przeprowadzenie niedostatecznie wnikliwego postępowania, co powoduje wadliwość postępowania, czego następstwem jest wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego;

2. naruszenie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności przyznania płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że pomiary powierzchni ewidencyjno- gospodarczej (PEG) w ramach danej działki ewidencyjnej dokonane w oparciu o ortofotomapy nie oddają powierzchni deklarowanych działek ewidencyjnych, która to powierzchnia powinna być w 2012 r. uznana za kwalifikowaną do płatności rolnośrodowiskowych. W opinii odwołującego organ I instancji błędnie pomija regulację wyrażoną w art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, która wskazuje, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne oraz, że można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod . ..warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowym danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. W świetle powyższego Pełnomocnik stoi na stanowisku, że stanowisko organu I instancji jest błędne, a powierzchnia zatwierdzona w GIS (system informacji geograficznej) nie ma rozstrzygającego waloru. Pełnomocnik podnosi ponadto, iż bezpodstawnie organ pominął ustalenia inspektora Jednostki Certyfikującej COBICO Sp. z o.o., który stwierdził powierzchnię 13,88 ha, czyli powierzchnię zgodną z zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012. Dodatkowo Pełnomocnik wskazał, że nie powierzchnia działki referencyjnej według GIS rozstrzyga o powierzchni kwalifikowanej do płatności, lecz powierzchnia posiadany działek rolnych, na których prowadzona jest w danym roku działalność rolnicza, bowiem rozporządzenie rolnośrodowiskowe stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana beneficjentowi, który spełnia m.in. warunek, że "łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów i krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 3/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha", przy czym "działalność rolnicza" według art ? lit c) rozporządzenia nr 73/2009 "oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając \y to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 6".

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwane dalej " rozporządzeniem rolnośrodowiskowym Przepis § 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", zwanej dalej "płatnością rolno środowiskową", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Programem", w tym:

1 ) tryb składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej;

2) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej; , ;

3) przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisowo krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanego dalej "gospodarstwem rolnym", lub jego części, lub wszystkich zwierząt ras lokalnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zwanych dalej "stadem zwierząt ras lokalnych", może, na swój wniosek, wstanie do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, uraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania;

4) przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych może być przyznana płatność rolno-środowiskowa, oraz warunki i tryb przyznania tej płatności;

5) sposób dokonywania oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009", w przypadku niezgodności w zakresie minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin;

6) wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a także przypadki uznawane za drobną niezgodność, o której mowa w ait. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 73/2009";.

7) szczegółowe warunki i tryb podejmowania działań, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, w przypadku niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń określonych w tych przepisach;

8) kategorie siły wyższej i wyjątkowe okoliczności, inne niż wymienione w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1974/2006", w przypadku wystąpienia których nie jest wymagany zwrot pomocy.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1-4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 zwanemu dalej "rolnikiem" jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa wart. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. Zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Istotnym jest, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w § 2 przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w przypadku pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zgodnie z którym zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów:

1) Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone;

2) Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne;

3) Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone;

4) Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000;

5) Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedli

nrzyrodniczych na obszarach Natura 2000;

6) Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie;

7) Pakiet 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie;

8) Pakiet 8. Ochrona gleb i wód.

Zgodnie z § 9 ust 1-6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego: i

1. W przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń i inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2.

2. W przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako:

1) grunty orne, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego;

2) trwałe użytki zielone - w przypadku wariantu trzeciego i czwartego;

3) sady, w których są uprawiane drzewa łub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli:

a) wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego,

b) wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego

- w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego.

3. W przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. ł pkt 3 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone.

4. W przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych:

1) użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują:

a) siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego tych pakietów,

b) zbiorowiska roślinne wykazujące cechy jednostek fitosocjologicznych i siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu drugiego, trzeciego, czwartego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego i dziewiątego tych pakietów;

2) na których występują typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu dziesiątego tych pakietów;

3) położonych:

a) poza obszarem Natura 2000 w rozumieniu przepisowo ochronie przyrody - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4,

b) na obszarze Natura 2000 - w przypadku pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5.

5. W przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako:

ł) grunty orne, na których są uprawiane rośliny odmian miejscowych roślin warzywnych wpisane do rejestru odmian prowadzonego na podstawie przepisów o nasiennictwie, zwanego dalej "krajowym rejestrem", łub rośliny odmian dla bioróżnorodności roślin rolniczych wpisane do krajowego rejestru, lub rośliny gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego i drugiego;

2) grunty orne, na których są uprawiane rośliny przeznaczone na rozmnażanie materiału siewnego na podstawie nieodpłatnej umowy z jednostką badawczo-rozwojową koordynującą łub realizującą zadania w zakresie ochrony zasobów genetycznych, oraz grunty orne wchodzące w skład otuliny - w przypadku wariantu trzeciego;

3) sady, w których są uprawiane drzewa:

a) owocowe na podstawie nieodpłatnej umowy z jednostką badawczo-rozwojową koordynującą łub realizującą zadania w zakresie ochrony zasobów genetycznych, oraz grunty orne wchodzące w skład otuliny - w przypadku wariantu trzeciego,

b) odmian wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia łub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. - w przypadku wariantu czwartego.

6. W przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których po plonie głównym są uprawiane rośliny:

1) jako wsiewka popłonowa - w przypadku wariantu pierwszego;

2) ozime jako międzyplon ozimy - w przypadku wariantu drugiego;

3) jare jako międzyplon ścierniskowy - w przypadku wariantu trzeciego.

Zgodnie z § 13 ust. ł, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego:

1. Wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustała się jako iloczyn stawek płatności na:

1) hektar gruntu i powierzchni działek rolnych lub

2) sztukę zwierzęcia i liczby krów, klaczy, loch i owiec matek, lub

3) metr bieżący strefy buforowej i długość tej strefy

- po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

2. Wysokość stawek płatności, o których mowa w ust. 1, dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia,

2a. Przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit dragi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podstawy prawne odnoszące się do zasad przeprowadzania kontroli na miejscu zostały zawarte w art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, art. 30 ust 1 i 2, art. 30 a ust. 1-8 oraz art. 31 ust. 1-4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz 1164), art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 oraz art. 30 ust 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1-8 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 173), zwana dalej "ustawą PROW".

Zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule I rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zwanego dalej "ZSZiK". Sprawdzenie zgodności z kryteriami kwałifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

Organ wskazał, że weryfikacja powierzchni zgłoszonych we wniosku, uprawniających do płatności następuje na podstawie wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. Treść art. 11 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wprost określa, iż wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowana. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Wskazana powyżej kontrola odbywa się m.in. w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, której podstawę stanowi art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Zgodnie z art. 11 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne mają na celu weryfikację odpowiednio, zadeklarowanych uprawnień do płatności i zadeklarowanych działek, pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego do jednej działki oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach pomocy finansowej płatności rolnośrodowiskowych, dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. W związku z powyższym zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. d oraz ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności: szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie, i w stosownych przypadkach ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana. W celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust- 1 lit. d, wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego - przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Organ wyjaśnił, że dane dotyczące działek rolnych gromadzone są w oparciu o powołany wyżej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. zgodnie, z którym "system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Jednocześnie stosownie do art. 249 akapit 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską Tekst Skonsolidowany, - rozporządzenie ma zasiąg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. W związku z powyższym przepisy prawne zawarte w rozporządzeniach obowiązują i są stosowane bezpośrednio, bez potrzeby ich implementacji do krajowego porządku prawnego, stają się, bowiem jego integralną częścią. Wynika z tego zatem, iż organy państw członkowskich Unii Europejskiej są zobowiązane do jego stosowania.

Zgodnie z powyższymi aktami prawnymi wskazać należy, iż wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS (LPIS Land Parcel Identification System - System Identyfikacji Działek Rolnych- system pozwalający na jednoznaczną identyfikację działek rolnych w przestrzeni oraz jej kontrole pod względem kwalifikowalności do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych łub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Wskazać należy, iż system identyfikacji działek rolnych (LPIS) ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych łub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Obejmuje on swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK) a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG), Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej.

Należy podkreślić, iż dostępna w .systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa tj. jest to mapa opracowana na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy wykonywaniu prac z dziedziny geodezji i kartografii. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są do systemu ZSZiK w trybie art. 12 Ustawy z dnia 17 maj 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 nr 193, poz. 1287 zpóźn. zm.) zwana dalej Ustawą PGiK tj. wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych, w tym wykonania zdjęć lotniczych i cyfrowej ortofotomapy, przed przystąpieniem do ich wykonania, zgłasza prace do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (CODGiK). Ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992" tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno- kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Podkreślenia również wymaga fakt, iż wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne w zakresie 1,2,5 lub 7 (Ustawa PGiK) oraz bardzo istotny jest fakt, iż ARiMR posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego.

Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS) w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Rozdzielczość terenowa ortofotomapy wynosi 0,5 metra, czyli daje możliwość jednoznacznego identyfikowania obiektów. Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak na mapie np. zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków (Przykład; dla skali 1:2000 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 20 m w terenie). Ortofotomapa na podstawie której są w systemie ZSZiK wykonywane pomiary ma dwa standardy: ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25m. W przypadku opracowania typu "ortofotomapa cyfrowa" skala opracowania ma mniejsze znaczenie gdy pracujemy na materiale cyfrowym. Oznacza to, że w trakcie wykonywanych pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystujemy informację o wielkości boku piksela. Każdy piksel jest kwadratem. W przypadku piksela 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m2. Jeżeli mierzymy jakąkolwiek powierzchnię to tak naprawdę zliczamy ilości pikseli (ilość kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni [Przykład: powierzchnia 0,35 ha = 3500 m2 a ta powierzchnia zawiera 14 000 pikseli (kwadratów). Na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10000 - Polska posiada LPIS w skali co najmniej 1:5000]. W przedmiotowej sprawie ortofotomapy działek zadeklarowanych we wniosku Pani W.Ś. wykonane zostały w skali 1:2000, 1:3000 i 1:5000.

A zatem mając na uwadze ww. przepisy wspólnotowe systemem referencyjnym w zakresie płatności bezpośrednich jest system LPIS.

W świetle powyższych przepisów prawa, z użyciem wskazanych narzędzi informatycznych, na podstawie art. 11 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków płatności rolnośrodowiskowe, mające na celu stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia łub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. W niniejszej sprawie powyższe czynności wykonane zostały z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej zgodnie z art. 33 oraz art. 34 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w gospodarstwie Pani W.Ś. metodą inspekcji terenowej (vide: protokół z kontroli nr [...] z dnia [...].11.2012 r.).

Organ zaznaczył, że na gruncie rozpatrywanej sprawy kwestią sporną są ustalenia faktyczne dotyczące działki rolnej L (na której realizowano warianty 2.5 oraz 6.2, położonej na działce ewidencyjnej [...]), z której wykluczono powierzchnię 0,02 ha, oraz ustalenia dotyczące działki rolnej G (na której realizowano warianty 2.5 oraz 6.2, położonej na działce ewidencyjnej nr [...]), z której wykluczono powierzchnię 0,09 ha1 (powierzchnia deklarowana - 0,83 ha, powierzchnia stwierdzona 0,74 ha) , Powierzchnie tych działek zweryfikowane zostały w oparciu o dane widniejące w systemie LPIS, jak również w oparciu o dane widniejących w raportach z wykonanych kontroli na miejscu .

Jeśli chodzi o działkę rolną G, organ pierwszej instancji dokonał wykluczenia powierzchni 0,09 ha na podstawie ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] oraz w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] (Program Rolnośrodowiskowy). Pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności dokonano przy pomocy urządzenia GPS. Ślad pomiaru urządzeniem GPS został naniesiony na ortofotomapę w systemie LPIS, a następnie został wygenerowany i wydrukowany szkic obrazujący pomiar działki rolnej na przedmiotowej ortofotomapie. Z powyższego szkicu wynika, iż do kwalifikowanego obszaru działki rolnej G nie został włączony pas gruntu rolnego położonego przy południowozachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...]. Jest to bowiem teren nieużytkowany rolniczo, co potwierdza fotografia nr 35 wykonana podczas czynności kontrolnych w dniu [...].11.2012 r. (na przedmiotowej fotografii po prawej stronie widoczne jest zadrzewienie stanowiące teren nieużytkowany rolniczo). Ustalenia w powyższym zakresie są spójne i nie budzą żadnych wątpliwości organu odwoławczego. Należy również wskazać, iż w konsekwencji powyższego powierzchnia działki rolnej G zakwalifikowana do płatności okazała się nieznacznie mniejsza, niż wynosi powierzchnia referencyjna (PEG) działki ewidencyjnej ni' [...] (w obrębie której znajduje się działka rolna G). Wiążące bowiem w tym przypadku były dla organu ustalenia z kontroli na miejscu, która w przedmiotowej sprawie wykonana była dodatkowo (wobec przeprowadzanej obligatoryjnie kontroli z bazą referencyjną LPIS), a której to wyniki mają nadrzędne znaczenie (z uwagi na charakter takiej kontroli) w systemie środków dowodowych. Zaznaczyć należy, iż kontrole na miejscu mają na celu weryfikację kwalifikowalności powierzchni, poprzez ustalenie rzeczywistego obszaru użytkowanego rolniczo w danym roku, co może być przyczyną rozbieżności względem obszaru PEG. Niemniej należy pokreślić, iż stwierdzona powierzchnia działki rolnej G nie przekracza obszaru PEG {maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/,2009) działki ewidencyjnej, na której się znajduje ([...]).

Jeśli chodzi o działkę rolną L, organ pierwszej instancji dokonał wykluczenia powierzchni 0,02 ha, na podstawie § 13 ust. 2a Rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowiącego, iż przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w -systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto należy ponownie podkreślić, iż przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 roku, w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Jak już wskazano w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, powierzchnia PEG dla działki ewidencyjnej nr [...] dla płatności rolnośrodowiskowej - wynosi 1,87 ha (o czym Pełnomocnik został poinformowany pismem z dnia [...].04,2013 r.). Z uwagi na fakt, iż na działce nr [...] zadeklarowano działki rolne J i L o łącznej powierzchni 1,89 ha, organ pierwszej instancji dokonał redukcji powierzchni działki rolnej L znajdującej się w obrębie w/w działki ewidencyjnej o wartość 0,02 ha. Należy wskazać, iż w przypadku przyznania płatności rolnośrodowiskowej do wnioskowanej powierzchni działek rolnych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...], organ I instancji w sposób rażący naruszyłby przepis prawa materialnego, tj. wskazany powyżej § 13 ust. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy również wskazać, iż organ I instancji nie wyjaśnił w decyzji nir [...], z jakich powodów pominął ustalenia zawarte w raporcie z kontroli nr [...] dotyczące działki rolnej L, co narusza przepis art. 107 § 3 Kpa, dotyczący uzasadnienia decyzji. Stwierdzona w przedmiotowym raporcie powierzchnia działki rolnej L jest bowiem zgodna z wartością deklarowaną. Organ odwoławczy stwierdził jednak, iż powyższe naruszenie nie miało wpływu na wynik rozpatrzenia sprawy, ponieważ decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, jak również prawidłowo zastosowano obowiązujące przepisy prawa. Natomiast należy wyjaśnić, iż rozbieżność (0,02 ha) pomiędzy zmierzonymi w toku kontroli powierzchniami działek leżących na działce ewidencyjnej nr [...], tj. 1,89 ha (działka L i J), a powierzchnią PEG tej działki widniejącą w systemie ewidencji działek rolnych (1,87) wynika z faktu, iż pomiar tej działki nieznacznie wykroczył poza jej granice ewidencyjne (tzn. obejmował niedeklarowane działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]), co też można zauważyć na wydrukowanym szkicu (w aktach sprawy). Należy, podkreślić, iż decydujące znaczenie w kwestii działki [...] mą.-powierzchnia PEG, dlatego też organ I instancji postąpił prawidłowo ograniczając powierzchnię kwalifikowaną w/w działki ewidencyjnej (poprzez wykluczenie z działki rolnej L powierzchnię 0,02 ha) do wartości PEG widniejącej w systemie ewidencji działek rolnych. Jak już wspomniano w uzasadnieniu niniejszej decyzji, Pełnomocnik został poinformowany w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji o wartości PEG dla działki nr [...], a do dnia wydania decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej Pełnomocnik nie kwestionował tej wartości. Pomiar powierzchni PEG został dokonany przez uprawnioną do tej czynności osobę na ortofotomapie sporządzonej ze zdjęcia terenu wykonanego w dniu [...].08.2010 r. (vide: wydruk z systemu ZSZiK z dnia [...].08.2013 r., pole właściwości - w aktach sprawy).

Odnosząc się do zarzutu Pełnomocnika, który podnosił, że powierzchnia referencyjna działki ewidencyjnej określona o oparciu o system informacji geograficznej , o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, nie może rozstrzygać o powierzchni kwalifikowanej organ odwoławczy wskazał, iż weryfikacja powierzchni zgłoszonych we wniosku, uprawniających do płatności następuje na podstawie wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 10 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi, że sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Natomiast treść art. 11 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wprost określa, iż wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowana. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Wskazana powyżej kontrola odbywa się m.in. w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, której podstawę stanowi art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Wobec powyższego organ stwierdził, że powierzchnia PEG określona dla danej działki ewidencyjnej w bazie referencyjnej LPIS, jest to maksymalny obszar kwalifikowany do płatności określony zgodnie z art. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, co odzwierciedla treść 13 ust. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym, przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek; nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik podnosi również, iż organ I instancji naruszył art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności przyznania płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Przepis art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stanowi, iż: Można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się faktycznie użytkowaną. W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Jeżeli jednak zgodnie z art. 30 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia (WE) 1

796/2004 i przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia państwa członkowskie zawiadomią Komisję, że szerokość ta przekracza 2 m, wówczas mogą ją stosować. Odnosząc się do powyższego należy podnieść, iż Pełnomocnik nie wskazał żadnych konkretnych argumentów na potwierdzenie swojego zarzutu. Należy wyjaśnić, iż treść przywołanego przepisu wskazuje jakie obszary stanowią o powierzchni działki rolnej. W świetle prawa krajowego (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm - Dz. U. nr 39, poz. 211) są to obszary użytkowane rolniczo zgodnie z normami, do których zalicza się także takie obszary jak: oczka wodne, w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 w obrębie działki rolnej; rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej. W/w obszary brane są pod uwagę przy wyznaczaniu powierzchni PEG dla działki ewidencyjnej, natomiast Pełnomocnik nie wskazał, w jaki sposób organ I instancji naruszył w/w przepis. Ponadto, nie można przyjąć, iż na podstawie przepisu art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dopuszczalne jest przyznanie płatności do powierzchni wykraczającej poza powierzchnię referencyjną.

Zdaniem organu stanowisko pełnomocnika w złożonym odwołaniu dotyczące braku obligatoryjności stosowania danych referencyjnych widniejących w systemie LPIS jest błędne, albowiem pełnomocnik nie wskazał żadnej podstawy prawnej stanowiącej o stosowaniu wyjątków odnoszących się do powierzchni referencyjnych.

Należy ponadto wskazać, iż zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 39, poz. 211) grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli:

1) w przypadku gruntów ornych - jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym, dla pszenicy , żyta , jęczmienia i owsa ten sam gatunek rośliny może być uprawiany na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej nie dłużej niż 3 lata;

2) w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania;

a) płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej,

b) program rolnośrodowiskowy;

- okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub są na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach;

3) w przypadku łąk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie określonym w przepisach w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, jednak nie później niż do dnia 31 października;

4) w przypadku łąk i pastwisk innych i niż wymienione w pkt 2 i 3 - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw.

W przypadku rozpatrywanej sprawy, do płatności rolnośrodowiskowej zakwalifikowana została powierzchnia gruntów spełniająca m.in. wyżej wskazane kryteria. Powierzchnia ta została ustalona m.in. oparciu o raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] oraz w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano przesłanki, z powodu których z płatności rolnośrodowiskowej wykluczono część powierzchni działek rolnych L i G (tj. powierzchnia została ograniczona do powierzchni, na której faktycznie prowadzona jest działalność rolnicza, oraz spełniająca w/w normy i wymogi z uwzględnieniem powierzchni referencyjnej widniejącej w systemie ewidencji działek rolnych).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż organ I instancji bezpodstawnie pominął ustalenia inspektora Jednostki Certyfikującej COBICO sp. z o.o., który stwierdził powierzchnię 13,88 ha, czyli łączną powierzchnię zdeklarowaną we wniosku rolnośrodowiskowym za rok 2012 r, organ odwoławczy wyjaśnił, iż dane uzyskiwane przez Biura Powiatowe ARiMR od jednostek certyfikujących, nie zawierają dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych pomiarów działek rolnych zadeklarowanych we wniosku producenta rolnego. Ponadto z informacji przekazywanych przez jednostki certyfikujące wynika, iż inspektorzy jednostek nie dokonują fizycznych pomiarów powierzchni działek. Powierzchnie weryfikowane są na podstawie wywiadu z producentem, wypisów z ewidencji gruntów, map geodezyjnych lub ortofotomap, zgłoszeń działalności w rolnictwie ekologicznym. W szczególnych wypadkach korzysta się z kopii wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Zdaniem organu należy wskazać także, że w § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010 r. nr' 240, poz. 1605 ze zm.) określone zostały wymogi stawiane jednostkom organizacyjnym, którym można powierzyć kontrolę na miejscu. Zgodnie z treścią tych przepisów jednostka ta musi zatrudniać, w liczbie zapewniającej sprawne wykonywanie powierzonych kontroli, osoby, które:

a) posiadają:

- wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa, ogrodnictwa, biologii, ochrony środowiska, leśnictwa lub geodezji i kartografii lub

- wykształcenie średnie oraz kwalifikacje w zawodach związanych z rolnictwem, ogrodnictwem, ochroną środowiska, leśnictwem lub geodezją

b) posiadają, w przypadku osób zatwierdzających raporty z prac w zakresie ustalania powierzchni działek rolnych, uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt 1, 2, 5 lub 7 Ustawy PGiK,

c) zostaną przed podjęciem czynności kontrolnych przeszkolone w zakresie odpowiadającym powierzonym im czynnościom;

Jednocześnie jednostka musi zapewniać:

a) sprzęt pomiarowy umożliwiający sprawne przeprowadzanie pomiarów zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009,

b) sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

c) środki transportu zapewniające sprawne wykonywanie powierzonych kontroli.

W świetle powyższego raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowainości powierzchni ni' [...] oraz w raport z czynności kontrolnych nr [...] (Program Rolnośrodowiskowy), wykonany został przez jednostkę spełniającą w/w kryteria. A zatem danym widniejącym w/w raportach, sporządzonym przez inspektorów ARiMR, z racji ich specyfiki należy przypisywać walor wiarygodności. Wobec powyższego organ I instancji nie był zobligowany do przeprowadzania postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia niewielkiej rozbieżności pomiędzy danymi przekazanymi przez jednostkę certyfikującą a danymi uzyskanymi w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu przez inspektorów ARiMR.

W opinii organu odwoławczego pełnomocnik nie dołączył więc żadnych dowodów na potwierdzenie swoich tez zawartych w odwołaniu, a zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy PRO W ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". W/w przepis nałożyła na strony obowiązek przedstawiania dowodów oraz obciążył obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Wobec brzmienia z art. 21 ust. 3 w ocenie organu wobec braku jakichkolwiek dowodów dostarczonych przez stronę na potwierdzenie prawdziwości podanych przez nią danych we wniosku, organ I jak i II instancji oparły swoje ustalenia na danych zawartych w systemie LPIS oraz na ustaleniach z przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła W.Ś., wnosząc:

1) na podstawie art. 145 § 1 ust, 1 lit. a) i b) p.p.s.a. - o uchylenie w/w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR,

2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zasądzenie od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych;

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a/ przepisu art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich /Dz.U. 2007 r., Nr 64, poz. 427/ poprzez arbitralną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak ustaleń co do okoliczności faktycznych wątpliwych wskutek rozbieżności między wynikami kontroli administracyjnej i na miejscu a twierdzeniami i zarzutami skarżącego, a także nieuzasadnioną odmowę mocy dowodowej protokołowi kontroli z jednostki certyfikującej COBICO;

b/ przepisu art. 8 KPA poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do powierzchni działek "G" i "L" kwalifikujących się do płatności rolnośrodowiskowej na niekorzyść skarżącego bez oparcia w kompletnym i właściwie ocenionym materiale dowodowym;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a/ przepisu § 13 ust. 2 a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 /Dz.U. 2009 r., Nr 33, poz. 262/ w zw. z art. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 poprzez uznanie, że PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza) określony dla działki nr [...] (oznaczonej jako "L") w systemie LPIS/ GIS, jako mniejszy od powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego, stanowi "maksymalny kwalifikowany obszar", którego powierzchnia wyłącznie może służyć do ustalenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej dla tej działki rolnej.

Zdaniem skarżącej za stwierdzeniem naruszenia zasady praworządności, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przemawia okoliczność, że skoro strona niereprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w odwołaniu od decyzji organu I instancji zgłosiła konkretne zarzuty przeciwko ustaleniom co do powierzchni kwalifikowanej przyjętej przez organ do ustalenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej i konsekwentnie twierdziła, że całość zadeklarowanej powierzchni działki oznaczonej jako "G" i działki oznaczonej jako "L" była użytkowana rolniczo w roku 2012 r., to organy obydwu instancji miały obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe zmierzające do zweryfikowania czy powierzchnia podawana w systemie LPIS i pomiary dokonywane w oparciu o współrzędne GPS nie jest błędna i nie oddaje rzeczywistego stanu zagospodarowania spornych działek.

Skarżąca opiera się w tym zakresie na poglądzie wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiedzianym m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia ł października 2010 i\, sygn. akt V SA/Wa 709/10 (LEX nr 759395), że: "Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony."

W zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącej, nie zgromadzono - wbrew twierdzeniom organów - takiego materiału dowodowego, który by pozwalał na usunięcie wszelkich wątpliwości, a w motywach wydanych rozstrzygnięć, nie zawarto przekonywującej argumentacji, przemawiającej za prawidłowością podjętych decyzji.

Zdaniem skarżącej odnieść się należy choćby do argumentacji przytoczonej przez organ II instancji dla wyjaśnienia odmowy mocy dowodowej protokołowi z kontroli sporządzonemu przez jednostkę certyfikującą COBICO. Przywoływana argumentacja bierze za podstawę przepisy rozporządzenia z dnia 08 grudnia 2010 r. określającego warunki, jakie powinny spełniać jednostki, którym ARiMR może powierzyć wykonywanie kontroli. Jest to argumentacja chybiona i nieprzekonująca, choćby z tego powodu, że jednostka certyfikująca COBICO nie jest w żadnej mierze jednostką, której ARiMR powierzałby wykonywanie kontroli, lecz jest jednostką, która w sposób uprawniony i wymagany przepisami przeprowadza kontrole w zakresie spełnienia przez rolnika wymogów rolnictwa ekologicznego, sporządzając z tego protokół. Warunki określone rozporządzeniem z dnia 08.12.2010 r. nie donoszą się zatem do jednostki certyfikującej i nie wpływają na dopuszczalność łub niedopuszczalność uznania przez organ waloru dowodowego takiego protokołu. Przeciwne zapatrywanie jest sprzeczne z art. 75 § 1 KPA określającym w sposób wyczerpujący kryteria uznania danego środka za dowód, a dodatkowo mającego walor wiarygodności. Organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie czynności wyjaśniające doprowadziły go do konstatacji, że inspektorzy jednostek certyfikujących nie dokonują fizycznych pomiarów powierzchni działek, w szczególności, że skarżąca twierdziła, że inspektor jednostki certyfikującej był na jej gruntach i zweryfikował powierzchnię upraw, potwierdzając ją w sporządzonym przez siebie protokole.

Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się w tym kontekście ze stwierdzeniem padającym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia niewielkiej rozbieżności między danymi przekazanymi przez jednostkę certyfikującą a danymi uzyskanymi w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu przez inspektorów ARiMR. Wręcz przeciwnie, powinność ta płynie dla organu z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) i wbrew zapatrywaniu organu II instancji obowiązku tego nie uchyla także art. 21 ust. 3 cytowanej ustawy. Na poparcie powyższego warto przywołać pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18.07.2013 r., II SA/Go 467/13, w którym wyjaśniono, że " jednocześnie jednak strona ma prawo domagać się i oczekiwać, iż wszystkie jej wyjaśnienia, wnioski dowodowe i żądania, zgłaszane w celu udowodnienia określonych faktów, z których wywodzi skutki prawne, zostaną przez organy ARiMR rozpoznane zgodnie z wymogami procesowymi, a następnie wyczerpująco i wnikliwie rozpatrzone (art. 21 ust. 2 pkt 2, 4 i ust. 3 ww. ustawy w związku z art. 6 i 7 k.p.a.)", a także że "w tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, iż powyższe regulacje o charakterze szczególnym, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a nade wszystko niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy ARiMR postępowania i załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej obywatela z naruszeniem naczelnych i ogólnych zasad postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie. Ustawodawca nie wprowadził w szczególności żadnych ograniczeń odnoście stosowania zasad legalności, praworządności oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, z których wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej" - podobnie WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 10.11.2009 r., U SA/Go 735/09, oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20.08.2013 r., III SA/Kr 1782/12.

Co więcej, skarżąca podnosi, że w sytuacji gdy strona konsekwentnie kwestionowała dokładność i rzetelność dokonanego w trakcie inspekcji terenowej pomiaru, a w szczególności nieobjęcie pomiarem całego obszaru działki, który był użytkowany rolniczo, i którą utrzymywała w dobrej kulturze rolnej, zaś wątpliwości w tym zakresie budziły także rozbieżności pomiędzy protokołem jednostki certyfikującej COBICO wraz z raportem z kontroli nr [...] (str. 20 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) a wynikami kontroli administracyjnej, należało przeprowadzić zgodnie z wnioskiem strony, choć niewyrażonym wprost, ponowny pomiar powierzchni działki rolnej na działce ewidencyjnej nr [...], z udziałem rolnika łub jego przedstawiciela w taki sposób, aby mógł on osobiście nadzorować i zgłaszać uwagi co do terenów objętych pomiarem i ustaleń co do zachowania norm na poszczególnych częściach działki rolnej.

Wobec powyższego, skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania, gdyż organ nie ustalił w wystarczającym stopniu, dlaczego konkretnie nie może być uznana za kwalifikowaną zakwestionowana w trakcie kontroli na miejscu część powierzchni działki rolnej "L" o powierzchni 0,02 ha. Szczegółowych wyjaśnień będących konsekwencją rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem dowodów przedstawionych przez stronę zaskarżona decyzja nie zawiera.

Brak jest także podstaw, aby zasadnie mówić o tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy - jak zdaje się uważać Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR - aby protokół z kontroli spornej działki oraz zdjęcie wykonane na działce "G" posiadały taką moc dowodową, która uzasadniałaby pominięcie dowodów wskazywanych przez stronę a zmierzających do wykazania powierzchni użytkowanej rolniczo takiej, jak powierzchnia zadeklarowana przez stronę.

Ostatecznie zaś, dla uzasadnienia zarzutów skargi, podnieść należy, że z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 KPA wyprowadza się regułę nakazującą wątpliwości powstałe przy załatwieniu indywidualnej sprawy obywatela rozstrzygać na jego korzyść. Taki kierunek wykładni przyjęty jest w orzecznictwie sądowym, i wskazać tu należy na wyrok z dnia 23.09.1982 r. wydany w sprawie sygn. akt: II SA 1031/82 (ONSA 1982, Nr 2, poz. 91) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że : "uprawnień organu administracji (...) nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygnąć na niekorzyść obywatela. Przeciwnie, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa". Orzeczenie to pozostaje w pełni aktualne, a zobowiązania przyjęte przez Rzeczpospolitą Polską poprzez wstąpienie do struktur UE nie deprecjonują obowiązku stosowania wszystkich zasad ogólnych KPA w zakresie, w jakim przepisy Unii Europejskiej nie formułują odmiennych warunków czy reguł. Zgodnie bowiem z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, modyfikowanym wprawdzie przez przepisy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) organ administracji publicznej ma obowiązek stać na straży praworządności oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Odnosząc powyższe wywody do okoliczności sprawy w ocenie skarżącej godzi się wspomnieć, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona kwestionowała ustalenia poczynione w ramach kontroli administracyjnej, podnosząc, że dane referencyjne nie oddają stanu faktycznego istniejącego na działkach w 2012 r. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia grantów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych. Stosownie do treści art. 78 KPA, żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a żądania nie uwzględnia się jedynie w enumeratywnie określonych przypadkach /por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25.11.2009 r., II SA/Go 858/09. Choć w rozpoznawanej sprawie wniosek taki nie został wprost sformułowany w odwołaniu, to rzeczą organu prowadzącego postępowanie było uwzględnienie rzeczywistego zamiaru strony działającej bez fachowego pełnomocnika, a wynikającego z treści złożonego przez nią odwołania.

W konsekwencji, podniesione przez skarżącą zarzuty powinny były zostać szczegółowo rozpatrzone i ocenione przede wszystkim z tego względu, że miarodajnymi danymi dla stwierdzenia jej uprawnień do otrzymania płatności rolno środowiskowych było wykazanie powierzchni upraw będących w jej posiadaniu.

Ustalenia określające zakres posiadania (obszar działek rolnych) należy więc zdaniem skarżącej oprzeć na niewątpliwym materiale dowodowym sprawy, a ich zrozumiałe przedstawienie i ocena powinny nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 KPA. Przepis ten wymaga zatem wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary godności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 KPA).

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów (np. decyzji administracyjnych) z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja administracyjna może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszone zostały przez organ przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a). W myśl art. 134 P.p.s.a, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach przysługujących mu kompetencji Sąd uznał, że skargę należało uznać za uzasadnioną.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było bardzo obszerne. Trzeba jednak stwierdzić, że organ odwoławczy w rzeczywistości nie wyjaśnił przedmiotowej sprawy. Wydanie zatem tego aktu nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia oceny zasadności, a tym samym prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń odnośnie rzeczywistej, tj. stwierdzonej powierzchni działek rolnych L i G, w stosunku do powierzchni zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a w konsekwencji wykluczenia z działki L powierzchni 0,02 ha i z działki G – 0,09 ha.

Z mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (zwanego dalej "ZSZiK"). Stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2009.30.16 ze zm.) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Według art. 20 ust. 1 ww. rozporządzenia państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65) kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do działki G, pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności dokonano przy pomocy urządzenia GPS. Ślad pomiaru urządzeniem GPS został naniesiony na ortofotomapę w systemie LPIS a następnie został wygenerowany i wydrukowany szkic obrazujący pomiar działki rolnej na tej ortofotomapie. Ze szkicu tego – zdaniem organu – wynika, że do kwalifikowanego obszaru działki rolnej G nie został włączony pas gruntu rolnego położonego przy południowozachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...]. Jest to teren nieużytkowany rolniczo, co potwierdza fotografia nr 35 wykonana podczas czynności kontrolnych [...] listopada 2012 r. Organ zaznaczył, że na fotografii tej po prawej stronie widoczne jest zadrzewienie stanowiące teren nieużytkowany rolniczo. Jeżeli natomiast chodzi o działkę L organ odwoławczy wskazał, że rozbieżność (0,02 ha) pomiędzy zmierzonymi w toku kontroli a powierzchniami działek leżących na działce nr [...], tj. 1,89 ha (działka L i J), a powierzchnią PEG tej działki widniejącą w systemie ewidencji działek rolnych (1,87 ha) wynika z faktu, iż pomiar tej działki nieznacznie wykroczył poza jej granice ewidencyjne (tzn. obejmował niedeklarowane działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]).

Nie podważając stanowiska organu, iż ortofotomapy stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki a więc są jedynymi prawnie dostępnymi instrumentami weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, to jednak Sąd znalazł podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona ze względu na uchybienia w postępowaniu dowodowym. Jak już wyżej wskazano Sąd nie kwestionuje zasadności i metody przeprowadzonych pomiarów. Uchybienia organu polegają na wadliwym uzasadnieniu decyzji. Każde postępowanie dowodowe powinno wskazywać jakie dowody przeprowadzono i uzasadnienie które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Zastrzeżenia Sądu dotyczą umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności. Decyzja administracyjna powinna umożliwiać jej kontrolę zarówno przez stronę, organ odwoławczy i w końcu przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie dołączone do akt administracyjnych mapy i zdjęcia uniemożliwiają taką kontrolę. Jeżeli chodzi o działkę nr [...] oznaczoną też jako L nie wskazano na mapie punktów, w których wystąpiły określone przez organ rozbieżności. Można się jedynie domyślać, że zarzut organu sprowadza się do tego, iż skarżąca domaga się płatności za obszar 0,02 ha, który wykracza poza obszar działki [...] (L). W materiale dowodowym brak jednak precyzyjnego określenia na mapie, o który obszar chodzi. Podobne uchybienia dotyczą materiału dowodowego dotyczącego działki nr [...] (G). Na dołączonej do akt sprawy mapie wskazano wprawdzie zakwestionowany obszar ale zrobiono to nieprecyzyjnie. Nie wskazano punktów, które obrazowałyby przebieg granicy między obszarem uprawianym a obszarem wyłączonym z upraw. Nie stanowi także pomocniczego materiału dowodowego dołączone do akt zdjęcie nr 35. Zdjęcie to, na podstawie którego - jak należy przypuszczać - sformułowano sporne ustalenie, iż pas gruntu rolnego położonego przy południowozachodniej granicy działki nr [...] jest nieużytkowany rolniczo (widoczne jest zadrzewienie stanowiące teren nieużytkowany rolniczo), to niewyraźny wydruk komputerowy. Obraz na nim jest ziarnisty i przez to na tyle nieczytelny, że nie może być uznany za źródło wiedzy co do tego, iż teren ten jest nieużytkowany rolniczo. Zdjęcie to jest zatem bezużyteczne dowodowo.

Powyższe braki powodowały, że ustalenie dotyczące powierzchni działek, musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie należy uznać za dowolne. Rozstrzygnięcie takie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje ani Sądu, ani też strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują zwrot wpisu, opłatę od pełnomocnictwa oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika w sprawie.

Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania należy na sporządzonych mapach precyzyjnie określić: granice działek skarżącej, wykreślić ewentualne linie odgraniczające obszar działek, na których nie jest prowadzona działalność podlegająca płatności lub wykracza poza granice danej działki. Nadto należy wskazać skalę w jakie sporządzone są dołączone mapy co umożliwi zarówno stronie jak i sądowi rzeczywistą kontrolę ustaleń poczynionych przez organ. Organ powinien dołączyć "czytelne" zdjęcia obrazujące część nieruchomości wyłączone ze spornej płatności, jeżeli takie posiada lub rozważyć konieczność uzupełnienia w tej części postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu dopiero sporządzona na powyższych zasadach dokumentacja obrazująca wyniki przeprowadzonej kontroli umożliwi rzeczywistą kontrolę poczynionych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Protokół z kontroli przeprowadzonej na miejscu jest bowiem jednym z dowodów stanowiących podstawę dokonywanych ustaleń i podlega ocenie jak każdy inny dowód. Przedstawiona w uzasadnieniu ocena materiału dowodowego powinna bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania, pozwalającym zarówno stronie jak i sądowi na jej weryfikację.