Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 101/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 530/14 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 530/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na wniosek A. G., Burmistrz Jędrzejowa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolniczej, w skład której wejdą: budynek mieszkalny, ferma drobiu składająca się z ośmiu kurników ze sterowniami o łącznej ilości brojlerów kurzych [...] szt. ([...]DJP) w cyklu do 5 tygodnia oraz łącznej ilości brojlerów kurzych [...] szt. ([...]DJP) po 5 tygodniach, wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania, tj. [...] silosów paszowych (po [...] na każdy kurnik) o pojemności ok. [...] MG każdy, budynek socjalno-techniczny z częścią mieszkalną, 2 wiaty magazynowe, zbiornik bezodpływowy na ścieki socjalno-bytowe, 4 zbiorniki na ścieki technologiczne, zbiornik p.poż., instalacja zbiornikowa gazu płynnego propan ([...] szt.), waga samochodowa, konfiskator, 2 ujęcia wody (w tym jedno rezerwowe) do poboru wody podziemnej wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej towarzyszącej przedmiotowej inwestycji, rozbudową istniejącego zjazdu z drogi gminnej o nr ew. gruntu [...], przewidzianej do lokalizacji na działce nr ew. [...] i [...], położonych we wsi P., gm. J.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach – wskutek skierowanego doń zawiadomienia – poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] września 2013 r. – na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że przesłankę rażącego naruszenia prawa stanowiło ustalenie warunków zabudowy dla gruntu leśnego bez zgody na jego wyłączenie, określonej w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139). Tym samym doszło do naruszenia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.) – co przesądza o braku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej u.p.z.p.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium wniosła A. G., wskazując na naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i wadliwe przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie strona wskazała, że planowane gospodarstwo rolne będzie posadowione wyłącznie na gruntach rolnych – wobec czego nie dojdzie do zmiany przeznaczenia terenu zarówno gruntów rolnych jak i leśnych, które znajdują się na przedmiotowej działce. Wnioskodawczyni zakwestionowała także stanowisko Kolegium o tym, że zabudowa zagrodowa jest możliwa tylko w gospodarstwach rolnych o charakterze rodzinnym.

Kolegium, utrzymując w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. – swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podzieliło w całości przedstawioną w tej decyzji argumentację prawną. Wyjaśniono przy tym, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że teren objęty wnioskiem inwestorskim stanowi nie tylko grunt rolny, ale także grunt leśny, oznaczony na mapie oraz w wypisie z rejestru gruntów "Ls" – co potwierdza wnioskodawczyni. Obecnie nie obowiązuje na tym terenie żaden plan miejscowy. Ponadto wchodzące w skład terenu inwestycji grunty leśne nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Jędrzejów, który z dniem 1 stycznia 2004 r. utracił ważność z mocy prawa. W rezultacie – pomimo określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Mianowicie, ten ostatni przepis dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy jedynie wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało także na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż Burmistrz Jędrzejowa nie wykazał, aby chociaż jedna działka znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowana była w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w sposób wskazujący na kontynuację zabudowy. Organ, kwestionując stanowisko Burmistrza Jędrzejowa o braku konieczności zachowania wymogu dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję, przytoczył art. 61 ust. 2 i 4 u.p.z.p., wskazując że nie stanowi ona zabudowy zagrodowej, a ponadto wnioskodawczyni nie udokumentowała, że jest rolnikiem, nie posiada na terenie gminy Jędrzejów zagrody rolniczej i nie mieszka na terenie gminy Jędrzejów, jak też w gminie sąsiedniej – lecz w K. Ponadto, jakkolwiek teren inwestycji przewidziany pod inwestycję posiada powierzchnię około [...] ha, to A. G. nie utworzy na tej działce zagrody rolniczej – o czym przesądza definicja zabudowy zagrodowej zawarta w przepisie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) oraz definicja rolnika indywidualnego, przedstawiona w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803).

W konsekwencji, wobec braku spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., organ I instancji winien był orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do oceny zaistniałego w sprawie naruszenia prawa jako "rażącego" organ wskazał, że wynika to – w sposób jasny i niedwuznaczny – z prostego zestawienia treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż naruszenie to jest oczywiste. Jednocześnie, rażące naruszenie prawa – powstałe wskutek wydania zakwestionowanej decyzji – wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Skargę na ww. decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. G., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskutek zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez wadliwe uznanie i przyjęcie dowolnych ustaleń wbrew treści zebranego materiału dowodowego, że decyzja Burmistrza Jędrzejowa z dnia [...] września 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w wyniku błędnych ustaleń przez Kolegium, że:

– nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ część działki nr [...], na której planowana była inwestycja, stanowi działkę leśną, która nie uzyskała zgody na zmianę jej przeznaczenia – podczas gdy zdaniem skarżącej Kolegium nie wzięło pod uwagę tego, że inwestycja planowana przez skarżącą (gospodarstwo rolne) będzie posadowiona wyłącznie na gruntach rolnych i nie zmieni przeznaczenia terenu zarówno gruntów rolnych jak i gruntów leśnych, które znajdują się na przedmiotowej działce, zatem nie jest wymagana zgoda na zmianę ich przeznaczenia na grunty nierolne i nieleśne;

– nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p tj. brak działki zabudowanej w sposób wskazujący na kontynuację zabudowy, podczas gdy zgodnie z treścią art. 61 ust 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie;

2. przepisów postępowania, to jest:

– art. 136 i 138 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania merytorycznej decyzji, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, kwalifikującym decyzję tego organu do uchylenia w wyniku ponownego rozpoznania sprawy;

– art. 156 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenia, że w niniejszej sprawie decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja Burmistrza Jędrzejowa została wydana zgodnie z prawem;

3. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust 4 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 12 maja 2002 r. przez błędne przyjęcie, iż zabudowa zagrodowa możliwa jest tylko w gospodarstwach rolnych o charakterze rodzinnym – podczas gdy zarówno przepisy tego rozporządzenia, jak również przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 530/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 K.p.a. i żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W takim postępowaniu sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia), lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, można uznać – z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn – decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

Sąd wskazał, że Kolegium dopatrzyło się braku spójności pomiędzy treścią wypisu z rejestru gruntów terenu inwestycji – działki nr ew. [...] w P. (k. 89 – użytki rolne oraz droga) oraz treścią znajdujących się w aktach administracyjnych map, z których wynika że na terenie inwestycji znajdują się także użytki leśne, oznaczone symbolem Ls. Symbol ten oznacza lasy – stosownie do § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. nr 38 poz. 454). W związku z powyższym w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 235) Kolegium wystąpiło do Burmistrza Jędrzejowa o wyjaśnienie powyższych nieścisłości. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 247) organ wskazał, że ww. zmiana została wprowadzona po wykonaniu operatu pomiarowego nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. jedynie w części kartograficznej ewidencji gruntów. Z tego też względu Starostwo Powiatowe w Jędrzejowie – w celu doprowadzenia do spójności między częścią opisową i kartograficzną ewidencji gruntów – wprowadziło na podstawie ww. opracowania geodezyjnego zmianę w części opisowej ewidencji gruntów (wykazując dla działki nr [...], oprócz użytków rolnych, także użytki leśne – LsV i LsVI). W załączeniu do powyższych wyjaśnień przedstawiono – zgodnie z żądaniem Kolegium – uwierzytelnioną kserokopię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do końca 2003 r. z odwzorowaniem kolorów znajdujących się na oryginale oraz z naniesionym miejscem usytuowania działki nr [...] w P., opatrzoną stosowną legendą (k. 243) – tożsamą, co do zasady, z dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (k. 60 - 59). Przedmiotowa mapa potwierdza usytuowanie działki o nr [...] na obszarze, oznaczonym nie tylko symbolem R – użytki rolne, ale również ZDL – tereny przeznaczone do zalesiania.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, nie można było podzielić zarzutów skargi o braku rozpatrzenia przez Kolegium całego materiału dowodowego (art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), czy też braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Kolegium – oceniając decyzję Burmistrza Jędrzejowa pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – uwzględniło w tym zakresie zaistniały w czasie wydania tego rozstrzygnięcia stan faktyczny i prawny. Temu właśnie służyło wystąpienie do organu I instancji o wyjaśnienie dotychczasowych rozbieżności pomiędzy zebranym przezeń materiałem dowodowym – wypisem działki nr [...] z ewidencji gruntów, gdzie wykazano jedynie użytki rolne i drogę, a wyrysem z ewidencji gruntów tej działki, w którym uwidoczniono także użytki leśne. Wątpliwości w powyższym zakresie zostały usunięte na korzyść opisanej mapy (k. 58), dostępnej organowi przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – co implikowało dalszy tok rozważań prawnych Kolegium.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z kolei stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że planowana przez skarżącą do realizacji inwestycja – budowa zagrody rolniczej na działce nr [...] – stanowi przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W związku z powyższym niedopuszczalne było wydanie pozytywnej dla skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Jak wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w czasie wydania zakwestionowanej przez Kolegium decyzji, dla obszaru, na którym znajduje się działka [...], nie obowiązywał plan miejscowy. Ponadto działka ta nie znajdowała się na terenie przeznaczonym na cele nieleśne w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Jędrzejów, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p). W poprzednio obowiązującym planie miejscowym teren przedmiotowej działki znajdował się nie tylko na obszarze oznaczonym symbolem R – "Tereny upraw polowych; Użytkowanie bez zmian", ale również częściowo na terenie o symbolu ZDL – "tereny przeznaczone do zalesiania".

Odnośnie do zarzutów skarżącej o tym, że planowana inwestycja (gospodarstwo rolne) będzie posadowiona wyłącznie na gruntach rolnych Sąd uznał, że są one niezasadne – z uwagi na treść art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi regulacjami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora, który powinien zawierać w części graficznej określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest związane z określonym w art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wymogiem określenia w decyzji o warunkach zabudowy linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji. W konsekwencji zasadnym jest stwierdzenie, że wskazanie przez wnioskodawcę granic terenu objętego wnioskiem wiąże organ wydający decyzję w konkretnej sprawie. W postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Jędrzejowa w części graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy (k. 1, 2 akt administracyjnych) teren inwestycji zamknięto liniami rozgraniczającymi, przebiegającymi na mapie pomiędzy literami [...], obejmując tym samym działkę nr [...] oraz – w całości działkę – nr [...], przy czym ta ostatnia działka znajduje się w części na użytkach leśnych – co uwidoczniono na mapach znajdujących się aktach administracyjnych (k. 58, k. 211). W takich okolicznościach prawnych i faktycznych nie ma znaczenia argumentacja skarżącej o tym, że planowana inwestycja (polegająca na budowie m. in. fermy drobiu, [...] silosów paszowych oraz budynku mieszkalnego) nie będzie realizowana na terenie leśnym tylko na terenie rolnym.

Sąd zauważył, że słusznie stwierdziło Kolegium, iż rozstrzygnięcie przez Burmistrza Jędrzejowa o dopuszczalności planowanej przez skarżącą zabudowy – niezwiązanej w żaden sposób z funkcją leśną gruntu – w granicach wskazanego przez inwestora terenu inwestycji, obejmującego grunty leśne nie wyłączone z produkcji leśnej – stanowiło rażące naruszenie postanowień art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – co przesądza o braku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, opisane powyżej nieprawidłowości nie są jednakże jedynymi, jakich dopuszczono się przy wydawaniu pozytywnej dla inwestorki decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd wskazał, że Burmistrz Jędrzejowa, uzasadniając – w odniesieniu do planowanej inwestycji – brak określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji funkcji oraz zabudowy, powołał się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p., twierdząc że w niniejszej sprawie nie musi być spełniona zasada dobrego sąsiedztwa (k. 102 akt administracyjnych - pkt 1.1.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z warunków niezbędnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest sytuacja, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 61 ust. 4 u.p.zp., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym zakresie w zakwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2013 r. wskazano, że "wnioskodawca jest posiadaczem gruntu rolnego o powierzchni [...] ha i ma zamiar utworzyć zagrodę rolniczą niezbędną do prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego wielkość przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Jędrzejów (4,3 ha)". Przedstawioną argumentację Burmistrza Jędrzejowa słusznie zakwestionowało Kolegium, wskazując że wnioskowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej. Nie ma przy tym znaczenia powierzchnia terenu przewidzianego pod inwestycję. Jak wynika bowiem z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803) za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.

Mając na uwadze że skarżąca nie udokumentowała w prowadzonym przez Burmistrza Jędrzejowa postępowaniu, że posiada kwalifikacje rolnicze oraz zagrodę rolniczą na terenie gminy Jędrzejów przy jednoczesnym braku spełnienia wymogu zamieszkiwania na terenie gminy Jędrzejów, bądź gminy sąsiedniej – Sąd stwierdził, że brak było podstaw do zastosowania przez ten organ przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącego wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oceny spełnienia tej przesłanki organ dokonuje poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Jak wynika z § 3 ust. 1 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał, aby jakakolwiek działka znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowana była w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu. Kolegium słusznie zauważyło iż, z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym brak jest działki, której sposób zabudowy pozwoli na określenie wnioskowanych przez wnioskodawców parametrów planowanego przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż opisane nieprawidłowości przesądzają o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – naruszono przepisy prawa, których treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a regulacje te są jasne i precyzyjne. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. Tak właśnie stało się w przypadku pozytywnej dla skarżącej decyzji Burmistrza Jędrzejowa, wydanej wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom, przesądzającym o niedopuszczalności wnioskowanej zabudowy na obszarze objętym w złożonym wniosku liniami rozgraniczającymi teren tej inwestycji. W konsekwencji zakwestionowane przez Kolegium rozstrzygnięcie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, ponieważ jego treści nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności, a jego skutki społeczno-gospodarcze – zwłaszcza zważywszy na rozmiar i potencjalne znaczące oddziaływanie na środowisko planowanej inwestycji – pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 39/13).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniosła A. G. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w związku z przytoczonymi niżej zarzutami oraz naruszeniem przy wydawaniu dwóch decyzji administracyjnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą i dowolną ocenę materiału dowodowego, wbrew jego treści - co skutkowało wydaniem zaskarżanych decyzji,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w wymaganym prawem zakresie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do twierdzeń i argumentacji skarżącej przedstawionych na etapie postępowania sądowego,

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez uchybienie obowiązkowi kompleksowego i szczegółowego uwzględnienia materiału dowodowego, okoliczności sprawy - w szczególności charakteru planowanej zabudowy oraz przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym zakresie - co w efekcie doprowadziło również do poniższych naruszeń prawa materialnego,

4) art. 2 w zw. z art. 21 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483) w zw. z art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 j.t. ze zm.) (dalej u.p.z.p), poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie za obowiązujący stanu prawnego, w którym prawa i obowiązki obywateli różnicowane są ponad wszelką miarę ze względu na rozmiar prowadzonej produkcji rolnej oraz fakt prowadzenia jej w ramach tradycyjnego gospodarstwa rolnego rodzinnego bądź nie, a także w którym sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, podczas gdy wykładnia taka i ocena prawna jest niedopuszczalna w świetle powołanych przepisów Konstytucji i jej preambuły oraz ratio legis powołanej wyżej ustawy,

5) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Jędrzejowa z dnia [...] września 2013 r. znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana w całości zgodnie z obowiązującym prawem, pomijając nadto akcentowany w doktrynie i orzecznictwie wymóg rygorystycznego i zawężającego rozpatrywania kwestii rażącego naruszenia prawa (naruszenia kwalifikowanego),

6) art. 61 ust. 4 u.p.z.p w zw. z § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 i 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013, poz. 1205 t.j. ze zm. (dalej u.o.g.r.l.), poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że zabudowa zagrodowa dopuszczalna jest wyłącznie w przypadku gospodarstw rolnych rodzinnych a obowiązkowym i centralnym jej elementem jest rodzinny budynek mieszkalny w tradycyjnym rozumieniu a nadto, że doszło jednocześnie do przyzwolenia decyzją Burmistrza Jędrzejowa na nieleśne wykorzystanie gruntów leśnych, podczas gdy wnioski takie nie wypływają z przepisów prawa, a powołane rozporządzenie oraz ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowym wypadku - nadto przyjęcie takiej oceny stanu prawnego za obowiązującą stałoby w sprzeczności ze współczesnymi metodami prowadzenia produkcji rolnej, osiągnięciami nauki w tym zakresie, oraz w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji oraz ratio legis powoływanych ustaw.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wobec braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, na której miałaby być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, koniecznym było wydanie w sprawie decyzji w oparciu o art. 61 u.p.z.p. Planowana inwestycja (budynki i instalacje) mają zostać wzniesione wyłącznie na gruntach o przeznaczeniu rolniczym i służyć wyłącznie produkcji rolnej (choć w dużych rozmiarach). Mając to na uwadze, uzasadniając poczynione na wstępie skargi zarzuty, skarżąca kasacyjnie powołała się na ocenę prawną, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 146/11. Uzasadnienie przedmiotowego orzeczenia, z powołaniem się na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, bardzo wyraźnie precyzuje przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 k.p.a.) przy wydawaniu decyzji administracyjnej, jak i przedstawia praktyczną ich wykładnię oraz zastosowanie w podobnym stanie faktycznym. Rozstrzygając o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnej, należy mieć zatem na uwadze oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - w tej kolejności.

W przedmiotowej sprawie skarżąca stwierdziła, że kwestionuje już pierwszą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji administracyjnej przez Burmistrza Jędrzejowa. Brak jest bowiem "rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią decyzji a jej podstawą prawną". Niedopuszczalnym jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (jak w niniejszym przypadku w zakresie pozostałych zarzutów naruszeń prawa materialnego). O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Ewentualny błąd organu, co do wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie może on uzasadniać stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie tegoż przepisu. Kwalifikowane "naruszenie prawa" (rażące), wymaga stwierdzenia nie tylko, jaki konkretny przepis został naruszony, ale i wykazania, że miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także sąd administracyjny - w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich względów podzielił stanowisko organu, że stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący - co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

W realiach przedmiotowej sprawy nie zachodzi oczywistość naruszenia (ewentualnego) przepisu art. 61 ust. 4 (lub 1) u.p.z.p. Decyzji Burmistrza Jędrzejowa wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować, jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa - mając na uwadze dalszą część uzasadnienia.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną Sądu I instancji, jakoby inwestycja przez nią planowana nie stanowiła zabudowy zagrodowej odwołując się do argumentacji przedstawionej m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2014 r. sygn. II SA/Kr 239/14. Wskazała, że niezależnie od przedstawionych w tym orzeczeniu aspektów cywilistycznej oceny znaczenia pojęć działki siedliskowej i gospodarstwa rolnego na gruncie prawa administracyjnego brak jest (w przedmiotowym zakresie) definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W szczególności definicji legalnej w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.) nie dostarcza § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - podobnie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r. orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. II SA/Po 504/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. II SA/Bk 513/09. Zgodnie z podobnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 396/13, do definicji zabudowy zagrodowej przy wykładni przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stosować wykładnię liberalną i rozszerzającą. W szczególności niedopuszczalnym jest, zdaniem powołanych Sądów i skarżącej, kurczowe trzymanie się elementu budynku mieszkalnego bądź rodzinnego charakteru gospodarstwa rolnego przy stosowaniu prawa w tym zakresie. Najistotniejszym elementem tak przyjmowanej definicji, w związku z cywilistycznym pojmowaniem gospodarstwa rolnego (art. 55 k.c.) jest produkcyjny (rolny) charakter planowanej inwestycji, jako takiej, która stanowi lub może stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Jednocześnie planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym terenie, co reszta gospodarstwa bądź zabudowania mieszkalne (za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. II SA/Rz 746/07). Należy mieć na uwadze treść powołanego wyżej rozporządzenia, z której wynika, że pojęcia w nim użyte należy stosować wyłącznie w granicach normowania tegoż rozporządzenia (kluczowy interpretacyjnie zwrot normodawcy: "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o"). Należy przy tym mieć na uwadze, że planowana inwestycja uwzględnia wzniesienie w jej ramach m.in. budynku socjalno-technicznego z częścią mieszkalną, co wynika z wniosku inicjującego postępowanie przed Burmistrzem Jędrzejowa oraz wydanej przez ten organ decyzji w sprawie.

Powyższą argumentację, zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy uwzględnić łącznie z wnioskami płynącymi z orzecznictwa a dotyczącymi pozostałych zarzutów niniejszej skargi. Niedopuszczalnym jest zatem różnicowanie możliwości zabudowy gospodarstw rolnych z uwagi na ich możliwości produkcyjne - zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1536/07. Fundamentalnym w tym zakresie, pozostaje również aspekt zgodności z Konstytucją tak treści art. 61 u.p.z.p., jak i dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dorozumianie) wykładni tego przepisu. W szczególności, jako nieuprawniony uznać należy punkt widzenia, który zawężałby stosowanie art. 61 ust. 4 powołanej ustawy tylko do gospodarstw rodzinnych (za jednoznacznym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1118/06, który stwierdził, że "skoro w niniejszej sprawie przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie można było stosować definicji "zabudowy zagrodowej" ustalonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. to tym samym nie można też było posłużyć się definicją "gospodarstwa rodzinnego" wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592)" oraz że "wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP"). Również w innym orzeczeniu, z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 100/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że (w sprawie, w której przedmiotem inwestycji była jedynie chlewnia - analogicznie jak w przedmiotowym przypadku): "nie do przyjęcia byłaby definicja zabudowy zagrodowej ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych (...) Nie zachodzą bowiem żadne przesłanki do różnicowania możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych. Definiując pojęcie zabudowy zagrodowej sąd wyjaśnił, że to taka zabudowa, która związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że projektowana inwestycja, polegająca na budowie chlewni dla hodowli metodą ściółkową z magazynem pasz nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy".

W ocenie skarżącej kasacyjnie, odrzucenie przedstawionej wyżej argumentacji, stałoby w sprzeczności z powołanymi na wstępie przepisami rangi konstytucyjnej. Należy mieć na uwadze, że przepisy prawa dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc pewien autonomiczny i z założenia kompletny obszar prawny, już na gruncie wykładni językowej stanowią bardzo istotne ograniczenie prawa własności. Niedopuszczalnym jest zatem jego dodatkowe ograniczanie. W przedmiotowej sytuacji prowadziłoby to wręcz do unicestwienia istoty prawa własności nieruchomości, uniemożliwiając jej zabudowę (gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Na konstytucyjny aspekt ograniczeń wynikających zwłaszcza z art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. oraz ich wykładni wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny zawartą w uchwale 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10. W orzeczeniu tym, dotyczącym wprawdzie innego stanu faktycznego, szeroko jednak omówiono aspekty ścisłych granic ingerencji prawa administracyjnego i organów to prawo stosujących w sferę konstytucyjnych praw i wolności (prawa własności). Stanowisko to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, jest zgodne z powyżej przytoczoną przez nią argumentacją.

Niezależnie od powyższych okoliczności i twierdzeń, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie bezsprzecznym powinno być, że inwestycja planowana przez skarżącą-gospodarstwo służące produkcji rolnej przekracza swym rozmiarem średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Jędrzejów. Wynika to bezpośrednio z decyzji Burmistrza Jędrzejowa wydanej w sprawie oraz dokumentacji załączonej przez skarżącą do pierwotnego wniosku w sprawie, jak i treści tego wniosku. W takiej sytuacji, na zasadzie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie stosuje się ust. 1 tego samego przepisu.

Wątpliwości wyrażane w dwóch decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w zakresie tego, czy skarżąca jest rolnikiem, są nie tylko bezprzedmiotowe dla sprawy, ale również niedopuszczalne na gruncie powyżej przytoczonej argumentacji w zakresie interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie dotyczącym zarzutu wobec decyzji Burmistrza Jędrzejowa co do planu zlokalizowania przedmiotowej inwestycji częściowo na gruntach leśnych, bez uprzedniej zmiany ich przeznaczenia, skarżąca podtrzymała swe dotychczasowe stanowisko, jak i zarzut sformułowany na wstępie niniejszej skargi.

Planowana inwestycja zostanie w całości zlokalizowana na działce nr [...], która obejmuje grunty rolne. Inwestycja nie będzie w najmniejszym stopniu lokalizowana (jakikolwiek jej element) na gruntach leśnych. Tym samym nie zachodzi potrzeba uzyskania uprzedniej, odrębnej zgody na przeznaczenie (zmianę) gruntów na cele leśne bądź nierolnicze. Wniosek powyższy wypływa wprost z analizy art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., a także art. 2 ust. 1 pkt. 3 u.o.g.r.l. Zgodnie z decyzją ustawodawcy, grunty pod zabudowaniami służącymi produkcji rolnej powinny być traktowane jak grunty rolne. Na podobnym stanowisku stoi Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. II OW 65/12 jednoznacznie wskazał, że "nieruchomość, na której planuje się budowę obiektów zaliczanych do budowli rolniczych, nie traci przez to charakteru "gruntu rolnego" czy też "użytku rolnego". Ty samym, mimo realizacji planowanej inwestycji, nieruchomości nie grozi w świetle prawa utrata charakteru gruntu rolnego i nie dojdzie do naruszenia gruntów leśnych, ani zmiany ich przeznaczenia i dotychczasowego sposobu wykorzystania.

W takim zakresie jak powyżej, Burmistrz Jędrzejowa został związany zarówno pierwotnym wnioskiem skarżącej w przedmiotowej sprawie, jak i treścią uprzednio wydanej przez siebie Decyzji o środowiskowych uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] października 2012 r. sygn. [...] , która z kolei uwzględniała szereg wcześniejszych uzgodnień dokonanych m.in. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jędrzejowie. Tak wniosek skarżącej, jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i uzgodnienia uprzednie jednoznacznie określają położenie planowanej inwestycji, która w żadnym zakresie nie powoduje naruszenia chronionego obszaru leśnego, ani nawet naruszenia występującej na terenie działki naturalnej roślinności (vide drugi akapit szóstej strony Decyzji o środowiskowych uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia). W tym stanie rzeczy Burmistrz Jędrzejowa ustalając decyzją warunki zabudowy dla nieruchomości i planowanej inwestycji - ustalił lokalizację inwestycji wyłącznie na gruntach rolnych. Stan faktyczny I prawny sprawy wyklucza zatem możliwość budowy czegokolwiek w ramach planowanej Inwestycji na gruntach leśnych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie należy odwołać się również do językowej (kończącej interpretację po uzyskaniu jednoznaczności - co zdaniem skarżącej ma miejsce) oraz funkcjonalnej wykładni art. 7 u.o.g.r.l. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jedynie budowa na gruntach leśnych wymaga uprzedniej zgody i ewentualnej zmiany przeznaczenia gruntów. Przepis ten - również w świetle wskazanych wcześniej zasad konstytucyjnych oraz rygorystycznych zasad zwięzłej wykładni przepisów odnoszących się do zabudowy nieruchomości przez właścicieli - należy interpretować ściśle. Nie można w szczególności przyjąć, że dotyczy on wszystkich, całych działek, na których znajdują się grunty leśne i np. grunty rolne. Przedmiotem ochrony w tym wypadku są wyłącznie grunty leśne, nie całe działki, na których grunty takie, choćby częściowo, się znajdują. Wykładnia przeciwna prowadziłaby do nadmiernego ograniczenia prawa własności, byłaby wykładnią rozszerzającą i w prawie administracyjnym (dotyczącym konstytucyjnie chronionych praw i wolności) niedopuszczalną. Należy mieć nadto na uwadze definicję legalną pojęć, którymi w u.o.g.r.l. posługuje się prawodawca. Zostały one w odniesieniu do gruntów rolnych i gruntów leśnych sformułowane w art. 2 ust. 1 i 2 tejże ustawy. Również analiza tych przepisów nie prowadzi do wniosku, że przedmiotem ochrony m.in. ze strony art. 7 u.o.g.r.l. są całe działki gruntu (w znaczeniu ewidencyjnym), niezależnie od stopnia ich pokrycia przez dany rodzaj gruntu. Wręcz przeciwnie, ustawodawca w słowniku legalnym odwołuje się wprost wyłącznie do odpowiednio oznaczonych gruntów.

Ponadto, wykładnia rozszerzająca art. 7 u.o.g.r.l. nie służyłaby celowi ustawy, wyrażonemu w jej tytule oraz art. 1, jakim jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Jej istotą jest ochrona gruntów rolnych i leśnych - tj. ochrona ich przeznaczenia bez przyjmowania reguły konkurencyjności (wyższości interesu zachowania gruntów leśnych nad gruntami rolnymi) tych dwóch rodzajów gruntów. Pogląd taki powodowałby w konsekwencji zaprzeczenie celu ustawy. Okazałoby się, że grunt rolny nie może być wykorzystany zgodnie ze swoim społeczno- gospodarczym przeznaczeniem (co jest przecież intencją skarżącej w niniejszej sprawie, która dąży do podjęcia produkcji rolnej), z uwagi tylko na fakt, że sąsiadowałby z gruntem leśnym w ramach tej samej działki. Rozwiązanie takie byłoby niecelowe, zarówno aksjologicznie, jak i z przesłanek ekonomicznych o konstytucyjnych gwarancjach względem prawa własności nie wspominając. Prowadziłoby to do marnotrawstwa i bezzasadnego ograniczenia produkcji rolnej. Z tego względu przedmiotowe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, nie czynią zadość trzeciej, z wyżej powołanych, przesłanek oceny rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w efekcie oceny dokonywanej przez organy wyższego rzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że stan faktyczny jest w zasadzie niesporny, ocena prawna jej postępowania musi prowadzić do wniosku, że na skutek planowanej przez nią inwestycji, dojdzie do efektywniejszego, pełnego wykorzystania gruntu rolnego (i tylko takiego) zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tj. na cele nowoczesnej produkcji rolnej. W tym stanie rzeczy, zamierzenie skarżącej, jak i decyzja Burmistrza Jędrzejowa, czynią w pełni zadość językowemu znaczeniu art. 7 u.o.g.r.l. oraz celowi tej ustawy, realizując go w pełni, zgodnie z zamiarem prawodawcy. Nie można wobec tych faktów wywodzić skutecznie twierdzenia przeciwnego, uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Jędrzejowa i piętnując ją jako podjętą z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki, również w świetle okoliczności i orzeczeń przytoczonych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, a dotyczących reguł ustalania zaistnienia rażącego naruszenia prawa, nie zachodzi w tej sprawie. Brak jest bowiem nie tylko rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa w tym przypadku, ale i jednocześnie stopień ewentualnego (zdaniem skarżącej go brak) naruszenia prawa nie uzasadnia w najmniejszym stopniu stwierdzenia nieważności decyzji. Nie są zatem spełnione przesłanki art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a (za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.04.2013 r. sygn. I SA /Wa 1361/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. W przedmiotowej sprawie istotnym dla sprawy ustaleniem faktycznym był fakt, że część działki, której dotyczyła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter leśny. Okoliczność ta jednoznacznie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ocena tych dowodów dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej kwestionowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł być postawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku zawiera argumenty, którymi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Uzasadnienie to pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu i ocenę jego prawidłowości przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezasadny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. Zarzut ten w istocie jest powtórzeniem zarzutu wymienionego w punkcie pierwszym. Jak to zostało już wcześniej wskazane istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie zostały ustalone prawidłowo. Prawidłowo też zostały ocenione dowody, które stanowiły podstawę dokonania tych ustaleń.

W skardze kasacyjnej w zarzucie wymienionym w pkt 4 podniesiony został m.in. zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Nie wskazano wprawdzie, który z punktów tego artykułu został naruszony jednakże z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosić należy, że zarzut dotyczy punktu czwartego.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 – tekst jednolity ze zm.). Z przepisu tego wynikało natomiast, że tracą moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy, po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 roku.

Wniosek skarżącej kasacyjnie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował działkę oznaczoną nr ew. [...] oraz działkę oznaczoną nr ew. [...]. Teren inwestycji obejmował w całości obydwie działki. Z akt sprawy wynika, że część działki o nr ew. [...] jest lasem.

WW. działka skarżącej kasacyjnie nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym.

Działka o nr ew. [...], jak to zostało wyżej wskazane, w przeważającej części ma charakter rolny i ta część działki nie wymaga zmiany przeznaczenia. Należy jednak stwierdzić, że jeśli inwestor posiadający działkę o charakterze częściowo rolnym a częściowo leśnym, chcący wybudować na tej działce obiekty budowle niesłużące gospodarce leśnej, wskazuje, jako teren inwestycji całą działkę, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne. Na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor mógłby bowiem zlokalizować te obiekty na części leśnej działki co prowadziłoby do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doszłoby wówczas do sprzecznego z prawem zagospodarowania gruntu leśnego. Organ administracji właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie mógłby w tym inwestorowi przeszkodzić, gdyż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyłaby całej działki, a prawem inwestora jest wskazanie konkretnego miejsca lokalizacji obiektu na terenie działki.

W decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest bliższe określenie miejsca lokalizacji inwestycji na nieruchomości, które to określenie będzie wiążące dla organu administracji wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 tejże ustawy. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczeniowych inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja.

Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy, z którego wynika, że Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc te dwa pojęcia. Działka, to wydzielona ewidencyjnie cześć powierzchni ziemskiej. Teren, jest pojęciem bardziej ogólnym niż działka. Słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Terenem może więc być cała działka, kilka działek oraz część działki lub działek.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mowa jest o działce budowlanej. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać twierdzenia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi obejmować zawsze całą działkę. Oznaczałoby to bowiem, że zawarte w art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "terenu", jest zbędne. Tymczasem jedną z podstawowych zasad wykładni jest zakaz interpretowania przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (Lech Morawski. Zasady Wykładni Prawa. Wydawnictwo "Dom Organizatora" Toruń 2006, str. 106).

W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazała, jako teren inwestycji całą działkę o nr ew. [...]. Zasadnie w tej sytuacji organy administracji uznały, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że planowana inwestycja ma być wzniesiona wyłącznie na gruntach o przeznaczeniu rolniczym nie może być podstawą do kwestionowania prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Skoro intencją skarżącej kasacyjnie była realizacja inwestycji tylko na terenie o charakterze rolnym, to nic nie stało na przeszkodzie, by we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zaznaczyć, że terenem inwestycji będzie tylko ta część działki, która obejmuje grunty rolne.

Również ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie zmieniają faktu, że wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji obejmuje całą działkę o nr ew. [...].

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 21 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

Art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej zaś art. 21 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1) a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, oraz ze wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Wskazany przez skarżącą art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia zaś ust. 2 tego przepisy stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP nie został w skardze kasacyjnej należycie uzasadniony. Argumentacja w tej kwestii sprowadza się do ogólnikowych stwierdzeń o różnicowaniu praw i obowiązków inwestorów na terenach, dla których uchwalone zostały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz na terenach, które planów takich nie posiadają. Merytoryczne odniesienie się do tego rodzaju argumentacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe. Można jedynie stwierdzić, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone tereny mogą mieć przeznaczenie leśne i wówczas nie będzie możliwe na takich terenach prowadzenie działalności rolniczej i sytuowanie na nich obiektów budowlanych niezwiązanych z produkcją rolną.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy była przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zatem ograniczenia czasowe wymienione w przytoczonym wyżej przepisie nie mają zastosowania. Decyzja ta nie wywołała też nieodwracalnych skutków prawnych.

Bezpodstawne jest również twierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak to zostało już wcześniej wskazane została ona wydana z oczywistym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym zasadnie naruszenie to zostało uznane za rażące naruszenie prawa.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7 i 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z dnia 23 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06. W wyroku tym NSA dokonał szczegółowej analizy prawidłowości zastosowania ww. przepisów i pozostaje jedynie przytoczenie tej argumentacji.

NSA stwierdził, że za błędną uznać należy wykładnię art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż użyte tam pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy rozumieć zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie ma żadnych podstaw, aby tej definicji, zamieszczonej w rozporządzeniu nadać tak szeroki zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.).

Zgodnie z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP) zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Nadto z brzmienia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o".

Pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie można było stosować definicji "zabudowy zagrodowej" ustalonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to tym samym nie można też było posłużyć się definicją "gospodarstwa rodzinnego" wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592).

Aczkolwiek podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p w zw. z § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 i 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych uznać należy za zasadny, to jednak, jak to zostało wcześniej wskazane, nie mógł on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mimo wyrażenia przez Sąd I instancji błędnego poglądu w kwestii możliwości zastosowania definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia oraz definicji rolnika indywidualnego zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego rozstrzygnięcie Sądu jest prawidłowe. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż rażąco naruszony został art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez to, że decyzja ta obejmowała całość działki o nr ew. [...] w sytuacji, gdy jej część ma charakter leśny. Wyeliminowanie błędnego poglądu Sądu I instancji w kwestii możliwości zastosowania definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia oraz definicji rolnika indywidualnego zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie mogłoby tym samym skutkować wydaniem przez ten Sąd odmiennego rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.