Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1070/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 1, 145 ust.1 pkt 2, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.36 ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii Morskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1807/08 w sprawie ze skargi Akademii Morskiej w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. (16 maja 2008 r. - data wpływu) Rektor Akademii Morskiej w Gdyni, odpowiadając na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformował ten organ, iż wprowadził do porządku obrad Senatu w dniu 24 kwietnia 2008 r. następujące punkty:

p. 8) stanowisko Senatu w sprawie rozważenia i rozstrzygnięcia zagadnień wyborczych przedstawionych przez Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r.

p. 9) opinia Senatu w sprawie zgodności z ustawą i Statutem Regulaminu Samorządu Studenckiego.

Do przesłanego Ministerstwu pisma dołączono:

1. wyciąg z protokołu Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotyczący pkt 8 porządku obrad oraz pkt 9,

2. kopię Regulaminu Samorządu Studenckiego Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym na ostatniej stronie Rektor odręcznie dopisał, że "Senat uczelni na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2008 r. stwierdził zgodność niniejszego regulaminu z ustawą i Statutem Uczelni",

3. uchwałę nr 65 Senatu Akademii Morskiej w Gdyni w sprawie rozważenia i rozstrzygnięcia zagadnień wyborczych przedstawionych przez Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia 23 kwietnia 2008 r.

Minister Infrastruktury, działając w trybie art. 36 ust. 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz.1365 ze zm.), decyzją [...] z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność Uchwały [...] Senatu Akademii Morskiej w Gdyni, dotyczącej stwierdzenia przez ten organ (Senat) zgodności Regulaminu Samorządu Studentów Akademii Morskiej w Gdyni z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że treść podjętej uchwały nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa, gdyż nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia Senatu, co do zgodności Regulaminu Samorządu Studentów Akademii Morskiej w Gdyni z ww. ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym.

Nadto art. 10 pkt 2 i art. 23 pkt 21 ww. regulaminu są niezgodne z art. 71 ust.1 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Rektor Akademii Morskiej w Gdyni wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wraz z tym środkiem złożył:

1. wyciąg z protokołu posiedzenia Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r.,

2. uchwałę [...] Senatu Akademii Morskiej w Gdyni w sprawie rozważenia i rozstrzygnięcia zagadnień wyborczych przedstawionych przez Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz

3. uchwałę Senatu Akademii Morskiej w Gdyni (bez numeru) z dnia [...] kwietnia 2008 r. o stwierdzeniu zgodności Regulaminu Samorządu Studenckiego Akademii Morskiej w Gdyni z dnia[...] kwietnia 2008 r. z ustawą i statutem uczelni.

W uzasadnieniu stwierdził, że Minister uchylił uchwałę "nieistniejącą", gdyż uchwała [...] dotyczyła innych kwestii, nadto podniósł szereg zarzutów formalnych, co do terminu i sposobu wydania oraz doręczenia tej decyzji.

Po zbadaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 r. [...], mocą której stwierdził nieważność uchwały [...] Senatu Akademii Morskiej w Gdyni w sprawie stwierdzenia przez ten organ (Senat) zgodności Regulaminu Samorządu Studentów Akademii Morskiej w Gdyni z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

W uzasadnieniu Minister podniósł, iż w dniu [...] lipca 2008 r. dysponował tylko uchwałą [...] Senatu Akademii Morskiej w Gdyni.

Dokonując zatem oceny, czy ww. uchwała jest zgodna z przepisami prawa - uwzględnił treść bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 202 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Przepis ten wyraźnie nakazuje senatowi uczelni stwierdzić zgodność regulaminu samorządu studenckiego z ustawą i statutem uczelni, a nawet od tej pozytywnej oceny uzależnia wejście w życie uchwalonego regulaminu. Na podstawie tego przepisu należało więc - w ocenie Ministra - stwierdzić, iż uchwała [...] Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. - w treści której jednoznacznie Senat stwierdził, że jakiekolwiek podważanie ważności Regulaminu Samorządu Studenckiego w oparciu o statut uczelni jest niezgodne z wolą i intencjami społeczności akademickiej, którą reprezentuje - jest sprzeczna z przepisami ww. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność uchwały Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. (bez numeru) w sprawie stwierdzenia przez senat tej uczelni zgodności Regulaminu Samorządu Studenckiego Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i Statutem Akademii Morskiej w Gdyni.

Minister podniósł, że uchwała (bez numeru), której dotyczy niniejsza decyzja, została mu przesłana dopiero przy piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r.

Dodał, że art. 10 pkt 2 Regulaminu Samorządu Studentów Akademii Morskiej w Gdyni jest niezgodny z art. 71 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, ponieważ narusza określone w ww. artykule zasady wyboru członków kolegium elektorów oraz przedstawicieli do organów kolegialnych, odnoszące się między innymi do studentów. Artykuł ten odbiera możliwość realizacji czynnego prawa wyborczego przyznanego wszystkim bez wyjątku studentom przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten, prawo wyboru i odwoływania przedstawicieli studentów w Senacie oraz w Kolegium Elektorów Akademii Morskiej w Gdyni przyznaje Prezydium Parlamentu, a więc organowi uchwałodawczemu samorządu studenckiego. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, każdy wyborca, a zatem każdy, kto posiada czynne prawo wyborcze jest uprawniony do zgłaszania kandydatów. Powołany przepis art. 10 Regulaminu Samorządu Studentów nie określa trybu zgłaszania kandydatów, co oznacza, że kandydatów wskazuje Prezydium Parlamentu. Ulega tym samym ograniczeniu uprawnienie związane z biernym prawem wyborczym. Uzasadnienie decyzji dotyczące art. 10 pkt 2 regulaminu, odnosi się także do jego art. 23 pkt 1.

Minister stwierdził również, iż nie zgadza się ze sformułowaniem Rektora, że art. 71 ust. 2 ww. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stanowi lex specialis wobec art. 71 ust. 1, zaś interpretacja uczelni, stosownie do której ust. 2 art. 71 wyklucza jego ust. 1 jest bezpodstawna i sprzeczna z zasadami tworzenia prawa. Ustęp 2 precyzuje zasady procedury wyborczej i wskazuje, iż zasady określone w ust. 1 powinny być zastosowane w regulaminie samorządu studentów. Art. 71 ust. 1 zawiera zasady, jakie powinny być stosowane w zakresie organizacji wyborów w uczelni publicznej, m.in. przy określaniu składu kolegium elektorów oraz trybu wyboru jego członków, przedstawicieli do organów kolegialnych. Zasady te powinny być stosowane także przy określaniu trybu i czasu trwania kadencji przedstawicieli studentów i doktorantów w regulaminie samorządu studenckiego, o czym stanowi art. 71 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

W dniu [...] września 2008 r. (data pierwszej prezentaty) Minister Infrastruktury otrzymał od Rektora Akademii Morskiej w Gdyni wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nadany w urzędzie pocztowym w dniu 16 września 2008 r. - nr nadania na kopercie R 58585019), dotyczący decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. We wniosku tym Rektor wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu podjęcia jej bez podstawy prawnej (została wydana po upływie dwumiesięcznego terminu określonego w art. 36 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym) lub o uchylenie jej i umorzenie postępowania.

Po rozpoznaniu wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] stwierdzającą nieważność uchwały (bez numeru) Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia przez senat tej uczelni zgodności Regulaminu Samorządu Studenckiego Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że do pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r. załączono tylko jedną uchwałę Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. opatrzoną numerem [...], która nie zawierała stwierdzenia, co do zgodności regulaminu z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz statutem uczelni. Jednocześnie uczelnia nie poinformowała Ministra, że w tym samym dniu Senat podjął także drugą uchwałę (bez numeru), w której stwierdził zgodność Regulaminu Samorządu Studenckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Statutem Akademii Morskiej w Gdyni - gdyż dołączony wyciąg z protokołu Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawierający takie stwierdzenie - nie stanowił informacji o podjęciu uchwały "bez numeru".

Odpis tej uchwały Minister otrzymał dopiero przy piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. Wobec powyższego, decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. została wydana przed upływem dwumiesięcznego terminu określonego w art. 36 ust 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, a zatem zarzut Rektora Akademii Morskiej w Gdyni o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej i z przekroczeniem terminu - jest bezpodstawny.

Minister podtrzymał również stanowisko odnośnie do tego, że dokonując interpretacji art. 71 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, należy uwzględnić treść jej art. 71 ust. 2, który stanowi, że tryb wyboru oraz czas trwania kadencji przedstawicieli studentów i doktorantów określają odpowiednio regulamin samorządu studenckiego i regulamin samorządu doktorantów. Użycie w ust. 2 wyrazu "odpowiednio" oznacza, że przy określaniu w regulaminie studentów i doktorantów trybu wyboru oraz czasu trwania kadencji przedstawicieli studentów i doktorantów powinny mieć zastosowanie zasady określone w art. 71 ust. 1 pkt 1-8 cytowanej ustawy, odnoszące się do organizacji wyborów w uczelni publicznej.

Interpretacja uczelni, zmierzająca do tego, że art. 10 ust. 2 Regulaminu Samorządu Studentów Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r., gwarantuje jej studentom czynne prawo wyborcze za pośrednictwem Prezydium Parlamentu Studentów, zgodnie z przyjętą w świecie i Stanach Zjednoczonych zasadą realizacji prawa wyborczego w sposób pośredni - jest w ocenie Ministra bezpodstawna i sprzeczna z art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w świetle którego, każdy student (bez wyjątku) spełniający przesłanki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy jest uprawniony do zgłaszania kandydatów, natomiast z punktu widzenia zasad demokratycznych wyborów, każdy student ma prawo kandydowania do kolegium i być wybranym przez ogólne zebranie na Wydziale, a nie przez organ uchwałodawczy.

Minister podniósł także, iż niezrozumiałe dla niego jest użycie we wniosku Rektora Akademii Morskiej w Gdyni sformułowania, że statut uczelni nie może narzucać samorządowi studenckiemu żadnych rozwiązań w zakresie terminu uchwalenia regulaminu. Jest to sprzeczne z art. 126 ust. 2 Statutu Akademii Morskiej w Gdyni przyjętego Uchwałą Senatu Akademii Morskiej w Gdyni [...] w dniu [...]marca 2006 r. i zatwierdzonego przez Ministra Gospodarki Morskiej w dniu [...] października 2006 r. - zgodnie z którym wszelkie uregulowania wewnętrzne, w tym wymieniony regulamin samorządu studenckiego powinny zostać dostosowane do uregulowań statutu w terminie 6 miesięcy od wydania decyzji zatwierdzającej. Oznacza to, że treść regulaminu samorządu studenckiego powinna być dostosowana do nowego porządku prawnego wynikającego z uchwalenia w 2005 r. ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Statutu Akademii Morskiej w Gdyni.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. [...], Minister Infrastruktury, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w związku z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), stwierdził nieważność decyzji własnej z dnia [...] lipca 2008 r., stwierdzającej nieważność uchwały [...] Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r., dotyczącej stwierdzenia przez Senat tej uczelni zgodności Regulaminu Samorządu Studentów Akademii Morskiej w Gdyni z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Akademia Morska w Gdyni zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r., stwierdzającą nieważność uchwały (bez numeru) Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia przez Senat uczelni zgodności Regulaminu Samorządu Studenckiego Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji lub o ich uchylenie. W zarzutach skargi wskazano, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nadto uczelnia podniosła, że Minister Infrastruktury otrzymał odpis uchwały (bez numeru) Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia przez senat uczelni zgodności Regulaminu Samorządu Studenckiego Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i Statutem Akademii Morskiej w Gdyni już przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. (a więc w dniu 16 maja 2008 r.). Decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. została zatem wydana już po upływie dwumiesięcznego terminu, określonego w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

W skardze zakwestionowano także merytoryczne twierdzenia organu odnośnie do tego, że art. 10 pkt 2 oraz art. 23 pkt 1 Regulaminu Samorządu Studentów Akademii Morskiej w Gdyni jest niezgodny z art. 71 ust 1 pkt 2, 3 i 4 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1807/08), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję (z dnia [...] października 2008 r.) oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem jego kontroli była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. (w uzasadnieniu błędnie wskazano datę [...] października 2008 r.), utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r., stwierdzającą nieważność uchwały (bez numeru) Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia przez Senat uczelni zgodności Regulaminu Samorządu Studenckiego Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i Statutem Akademii Morskiej w Gdyni.

Decyzja ta, stosownie do jej treści, wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którymi Minister stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały.

W kontrolowanej sprawie Minister Infrastruktury w dniu [...] maja 2008 r. otrzymał od Rektora Akademii Morskiej w Gdyni pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r. z informacją, że do porządku obrad Senatu w dniu [...] kwietnia 2008 r. został wprowadzony pkt 8 - dotyczący stanowiska Senatu w sprawie rozważenia i rozstrzygnięcia zagadnień wyborczych przedstawionych przez Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia 23 kwietnia 2008 roku oraz pkt 9 - dotyczący opinii Senatu w sprawie zgodności z ustawą i Statutem Regulaminu Samorządu Studenckiego. Do pisma załączony został wyciąg z protokołu posiedzenia Senatu Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r.(dotyczący punktu 8 i 9 porządku obrad) - zawierający (odnośnie do pkt 9) stwierdzenie przez Senat Uczelni zgodności Regulaminu Samorządu Studenckiego Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r. z ustawą i Statutem Uczelni.

Ponadto do ww. pisma Rektora Akademii Morskiej w Gdyni została także załączona kopia Regulaminu Samorządu Studenckiego Akademii Morskiej w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym na ostatniej stronie Rektor odręcznie dopisał, że "Senat uczelni na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2008 r. stwierdził zgodność niniejszego regulaminu z ustawą i Statutem Uczelni" oraz (odnośnie pkt 8 porządku obrad) - Uchwała [...] Senatu Akademii Morskiej w Gdyni w sprawie rozważenia i rozstrzygnięcia zagadnień wyborczych przedstawionych przez Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W ocenie WSA, skoro w dniu [...] kwietnia 2008 r. Senat Akademii Morskiej w Gdyni podjął odrębną uchwałę "bez numeru", w której stwierdził zgodność Regulaminu Samorządu Studenckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Statutem Akademii Morskiej w Gdyni i poinformował o tym Ministra Infrastruktury pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. (otrzymanym w dniu 16 maja 2008 r.) - to wydanie decyzji dopiero w dniu [...] sierpnia 2008 r. nastąpiło po upływie dwumiesięcznego terminu określonego w art. 36 ust. 1 ww. ustawy.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd skarżącej, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie określa formy przesyłanych uchwał. Wobec powyższego, jeżeli cała treść uchwały zawarta jest w protokole posiedzenia Senatu - tak jak w przedmiotowej sprawie - to nie musi być sporządzony osobny odpis tej uchwały. Natomiast, jeżeli treść uchwały nie jest zawarta w protokole, to konieczne jest sporządzenie załącznika zawierającego pełną treść uchwały - tak jak to miało miejsce w przypadku uchwały Senatu [...].

Nadto Sąd zauważył, iż ze względu na uchylenie zaskarżonych decyzji z powodów formalnych, nie było konieczności zajmowania się merytoryczną oceną, czy art. 10 pkt 2 oraz art. 23 pkt 1 Regulaminu Samorządu Studentów Akademii Morskiej w Gdyni jest zgodny, czy też nie jest zgodny z art. 71 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Akademia Morska w Gdyni zaskarżając go w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I sentencji, tj. uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 145 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nierozważenie, czy naruszenie prawa w zakresie wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] oraz decyzji z dnia [...] października 2008 r. [...], polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] z naruszeniem 2-miesięcznego terminu przewidzianego w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stanowiło rażące naruszenie prawa, gdy prawidłowa ocena tej kwestii prowadzi do wniosku, że uchybienie to w istocie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd w punkcie I. sentencji zaskarżonego wyroku winien stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] października 2009 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...].

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I sentencji i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż WSA w Warszawie, zasadnie ustalił, że decyzja z dnia 29 sierpnia 2008 r., wydana została z naruszeniem 2-miesięcznego terminu przewidzianego w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Nie kwestionując trafności powyższego ustalenia kasator stwierdził jednak, że wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na jego treść. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie daje bowiem odpowiedzi na pytanie, dlaczego wbrew głównemu wnioskowi skargi Akademii Morskiej w Gdyni, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., a jedynie je uchylił. Brak omówienia przedmiotowej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku musi prowadzić do konstatacji, że kwestia ta nie została przez Sąd należycie rozważona. Samo powołanie się w uzasadnieniu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uznać należy za niewystarczające, skoro zgodnie w wnioskiem skargi zachodziła konieczność rozstrzygnięcia, czy nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia[...] sierpnia 2008 r. (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Podkreślono także, iż zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonych decyzji miał charakter ewentualny - na wypadek nieuwzględnienia zasadniczego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie kasatora wydanie przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. z przekroczeniem 2-miesięcznego terminu przewidzianego przez art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazana ustawa przyznaje ministrowi sprawującemu nadzór nad uczelnią kompetencję do stwierdzenia nieważności uczelni w ściśle określonym terminie. Po jego upływie uchwała nie może być przez ministra wzruszona. Wydanie decyzji z uchybieniem tego terminu stanowi przejaw jawnego i oczywistego naruszenia prawa - art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Naruszenie to nie wynika bowiem z ewentualnych błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, czy też z nieprawidłowej wykładni stosowanych przepisów prawa. Zgodnie z językową wykładnią tego pojęcia za "rażące naruszenie prawa" uznać należy istotne uchybienie, dostrzegalne już na "pierwszy rzut oka", bez konieczności dogłębnej analizy stanu faktycznego lub prawnego. Przekroczenie terminu do stwierdzenia nieważności określonej decyzji lub aktu ma niewątpliwie taki charakter.

Na poparcie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 656/08 (System Informacji Prawnej LexPolonica nr 1983304) zgodnie z którym, "Rozpatrzenie przez organ odwoławczy merytorycznie odwołania niedopuszczalnego, czy też odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa. W takim przypadku obowiązkiem sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności tej decyzji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".

Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybienie terminu jest uchybieniem takiej samej rangi jak stwierdzenie nieważności aktu organu kolegialnego uczelni z naruszeniem terminu wynikającego z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2297/05 (opubl. LexPolonica nr 1253729) zdefiniował rażące naruszenie prawa jako "wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym". Rażące naruszenie prawa "zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". W ocenie kasatora, stwierdzenie nieważności aktu organu kolegialnego uczelni z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, ma właśnie taki charakter.

Minister Infrastruktury nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analiza wniesionego środka odwoławczego wskazuje, iż jego autor odwołuje się do podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 ust. 2 p.p.s.a. tj. zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy, które miałoby się przejawiać w naruszeniu art. 145 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nierozważenie, czy naruszenie przez organ 2-miesięcznego terminu do wydania decyzji, przewidzianego w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stanowiło rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. W istocie więc skarżąca uczelnia zarzuca Sądowi pierwszej instancji, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż w realiach niniejszej sprawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, zamiast - po stosownym rozważeniu - stwierdzić ich nieważność z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. z uwagi na rażące naruszenie prawa. W skardze kasacyjnej wskazano także, iż zawarty w skardze do WSA wniosek o uchylenie zaskarżonych decyzji, mający charakter ewentualny (tj. na wypadek nieuwzględnienia zasadniczego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji), został przez WSA uwzględniony w pierwszej kolejności, podczas gdy powinien być rozpatrzony dopiero po ustaleniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Powyższe stanowisko skarżącej sugeruje zatem, że Sąd pierwszej instancji jest w pewnym sensie związany wnioskami skargi.

Oceniając zatem tak widziany zarzut należy przede wszystkim zauważyć, iż stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., WSA rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe rozwiązanie stanowi gwarancję najszerszego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnej sprawy, oczywiście w jej granicach, które wyznacza sam skarżący. Przepis ten uprawnia zatem sąd (ale i jednocześnie zobowiązuje) do zbadania sprawy całościowo, bez ograniczania się wyłącznie do zarzutów, wniosków i podstawy prawnej wskazywanej przez stronę. Inaczej mówiąc, WSA może np. uznać w całości zarzuty skargi za bezzasadne, jednakże kontrolując sprawę dojść do przekonania, iż zaskarżona decyzja jest mimo to wadliwa (z innych niepodniesionych w skardze lub podniesionych błędnie względów). Powyższe jest wynikiem pozycji ustrojowej jaką zajmują sądy administracyjne w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości i ich roli, polegającej na kontrolowaniu działań organów administracji publicznej pod kątem legalności (zgodności z prawem). Omawiane niezwiązanie sądu nie oznacza bynajmniej dowolności w ocenie zarzutów i wniosków skargi, bowiem WSA w uzasadnieniu orzeczenia powinien wyczerpująco odnieść się do stanowiska prezentowanego przez stronę. Jednakowoż wyczerpujące odniesienie się do twierdzeń i żądań strony skarżącej nie może być niejako automatycznie utożsamiane z bezwzględnym obowiązkiem sądu odpowiedzi na każdy zarzut i każdy wniosek skargi. Pomijając fakt, iż sama skarga może zawierać rozbieżne stanowisko w tym zakresie (np. stawiać zarzuty wzajemnie się wykluczające), to dodatkowo uwzględnić należy to, że z określonej decyzji procesowej WSA (np. uchylenia zaskarżonego aktu, a nie stwierdzenia jego nieważności) i z odpowiedniego uzasadnienia tego stanowiska, może w sposób wystarczający wynikać, dlaczego inne stanowisko zostało wykluczone.

Reasumując niniejszy wątek rozważań, skoro WSA w Warszawie nie był związany wnioskami skargi, sformułowanymi przez skarżącą ewentualnie i kaskadowo, to trudno jest w ogóle stawiać temu Sądowi zarzut, iż nie odniósł się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza, iż wyjaśnił w czym tkwi istota uchybienia przez organ terminu określonego w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Odnosząc się natomiast do problemu przekroczenia przez Ministra Infrastruktury terminu wynikającego ze wspomnianego art. 36 ust. 1 powołanej ustawy NSA zauważa, iż przepis ten jest jasny i nie powinien budzić większych wątpliwości interpretacyjnych. Stosownie do jego treści, właściwy Minister stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni (...) nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Jak więc wskazano, sam termin oraz jego data początkowa co do zasady nie mogły być źródłem wątpliwości w sprawie. Wątpliwości powstały jednak na tle stanu faktycznego, a ściślej sposobu doręczenia i formy uchwały zakwestionowanej przez Ministra Infrastruktury. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie określa formy przesyłanych uchwał. Zgodzić się więc należy z twierdzeniem, iż jeżeli treść uchwały zawarta jest w protokole posiedzenia Senatu - tak jak w przedmiotowej sprawie - to nie musi być sporządzony jej osobny odpis. Natomiast, jeżeli treść uchwały nie jest zawarta w protokole, to konieczne jest sporządzenie załącznika zawierającego pełną treść uchwały - tak jak to miało miejsce w przypadku uchwały [...] Senatu skarżącej uczelni. Minister Infrastruktury prezentował w tym zakresie nieco odmienne stanowisko i inaczej traktował datę początkową doręczenia mu zakwestionowanej uchwały, zaś stanowisko w tym zakresie w pewnym sensie tłumaczy wspomniany brak regulacji prawnej formy przesyłanych Ministrowi przez uczelnie uchwał. Tym samym, w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, przekroczenie terminu przez organ nie mogło być uznane jako rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a jako inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Rażące naruszenie prawa należy bowiem traktować i widzieć nie tylko przez pryzmat oczywistości naruszenia danego przepisu przez organ. W procesie tym uwzględniać również należy wpływ tego naruszenia na porządek prawny i obowiązującą organy administracyjne zasadę praworządności. W niniejszej sprawie w działaniu Ministra Infrastruktury, oprócz braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie można się także dopatrzeć naruszenia zasady praworządności, uzasadniającego sięgnięcie po środek prawny jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji zasadnie więc uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, zamiast stwierdzać ich nieważność.

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.