Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2832/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 15, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 684/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 684/16, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. – dalej powoływana, jako: "u.s.g.") oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz.199 ze zm. – dalej powoływana, jako: "u.p.z.p."), w nawiązaniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w[...] , Rada Miejska w [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w[...] .

Pismem z dnia 6 maja 2016 r. Wojewoda[...] , działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr[...] , którym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w[...] , w części określonej w:

- § 7 ust. 4 pkt 1 w zakresie słów: "Dla obszaru OF1, że względu na teren zabudowy na obszarze historycznie płytkiej eksploatacji, ustala się nakaz - w przypadku podjęcia eksploatacji - zapewnienia następujących nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:";

- § 7 ust. 4 pkt 1 lit. a, b, c i d;

- § 7 ust. 4 pkt 2 w zakresie słów: "Dla obszaru OF2, ze względu na teren planowanej zabudowy osiedli mieszkaniowych i zabudowy usługowej, ustala się nakaz - w przypadku podjęcia eksploatacji - zapewnienia następujących nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:";

- § 7 ust. 4 pkt 2 lit. a, b i c.

W uzasadnieniu podano, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w następującym zakresie: W § 7 ust. 4 uchwały Rada Miejska w [...] wskazała, że w granicach planu określa się obszary, dla których na podstawie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wyznacza się w złożach węgla kamiennego filary ochronne OF1 i OF2. Dla filara ochronnego OF1 wyznaczonego ze względu na teren zabudowy historycznej płytkiej eksploatacji oraz filara ochronnego OF2 wyznaczonego ze względu na teren planowanej zwartej zabudowy osiedli mieszkaniowych i zabudowy usługowej, nakazano zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, w tym wskazano wartości dla dopuszczalnego nachylenia powierzchni, promienia krzywizny powierzchni oraz odkształceń poziomych powierzchni. Ponadto we wskazanych przepisach wyraźnie ustalono, iż dopuszczalne dla obszaru OF1 skutki odkształceń winny uwzględniać sumaryczne skutki zamierzonego wydobycia i reaktywacji starych zrobów w wyniku eksploatacji pobierającej.

Organ nadzoru wyjaśnił, że nie kwestionuje możliwości wyznaczenia granic terenów przeznaczonych do ochrony poprzez wskazanie dla nich granic filarów ochronnych. Jednakże ustalenia zawarte w treści § 7 ust. 4 pkt 1 lit. a, b, c i d oraz pkt 2 lit. a, b i c planu, określające nieprzekraczalne wielkości odkształceń powierzchni, rażąco naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Dodał nadto, że tak formułowane normy nie precyzują, kto jest ich adresatem.

Organ nadzoru wskazał dalej na brzmienie § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511), podnosząc, że to etap sporządzania projektu zagospodarowania złoża jest etapem decyzyjnym wskazującym, czy możliwa będzie eksploatacja złoża objętego filarem ochronnym, a jeśli tak, to na jakich warunkach. Nie jest zatem rolą gminy, już na etapie sporządzania planu miejscowego, podejmować decyzje zarezerwowane dla innych organów, w tym organu koncesyjnego. Plan miejscowy winien wyraźnie wskazać obszary i obiekty do objęcia ochroną przez ustanowienie filara ochronnego, a nie warunki, na jakich może być prowadzona eksploatacja.

Powyższe przepisy uchwały przekraczają także kompetencje gminy do ograniczania wykonywania prawa własności, w tym własności górniczej. Organ nadzoru odwołał się tu m.in. do art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także do art. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 196, ze zm. – dalej powoływana, jako: "P.g.g."), z którego wynika, że prawo własności górniczej (ust. 1, ust. 2 i ust. 4) przysługuje Skarbowi Państwa.

Gmina [...] wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. oraz niezastosowaniu przez organ nadzoru do oceny kwestionowanej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy; art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 73 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska; niezastosowanie przez organ nadzoru do oceny kwestionowanej uchwały przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; art. 91 ust. 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] z powodu naruszenia zasad sporządzenia planu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że kwestionowane przez organ nadzoru w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia dotyczące maksymalnych odkształceń powierzchni zawarte były również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta[...] , które unieważniono rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody[...]. W wyniku skargi na to rozstrzygnięcie sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 465/15 oddalił skargę, podzielając argumentację organu nadzoru. Już tam kwestionowana była przez Wojewodę działalność uchwałodawcza organów samorządowych odnosząca się do narzucania zasad przyszłej eksploatacji. Wprawdzie w uzasadnieniu tego wyroku zawarto stwierdzenie, że kompetencje nadane radzie przy stanowieniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego różnią się od tych przyznanych jej przy uchwaleniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 u.p.z.p., rada gminy zobowiązana jest do obligatoryjnego określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, ale nie upoważnia to do określenia dopuszczalnych zasad eksploatacji, gdyż określanie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni w rezultacie wiąże się właśnie z normami i zasadami eksploatacji złóż kopalin.

Gmina zobowiązana do wskazania granic występującego złoża kopaliny, uczyniła to, wskazując § 7 uchwały udokumentowane złoża węgla kamiennego [...] i [...]. Ustawodawca dał gminie możliwość określenia zasad zagospodarowania terenów podlegających ochronie, a na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. - szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, z którego gmina była uprawniona skorzystać, będąc świadomą negatywnych skutków działalności górniczej. W tym też celu gmina ustaliła obszary wskazane do objęcia ochroną poprzez wyznaczenie filarów ochronnych. Jednak ich wyznaczenie nie uprawniło gminy do określania granicznych wartości odkształceń.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rację ma Wojewoda, że nie jest rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla organu koncesyjnego. Z powyższych względów nie ma tu znaczenia przesądzającego treść wyroku WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 465/15, powoływanego w toku postępowania, gdzie stwierdzono, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. na etapie stanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina posiada jedynie prawo do określania obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny – dopiero przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał gminie w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. uprawnienie do określania granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych. Sąd w przywołanym orzeczeniu, rozpoznając kwestie dotyczące studium, użył jedynie wypowiedzi ogólnej, odnoszącej się do brzmienia poszczególnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w niniejszym postępowaniu ocenie podlegają już konkretne postanowienia planu miejscowego.

W powyższym kontekście nie może, zdaniem Sądu pierwszej instancji, mieć znaczenia przesądzającego także fakt, że ustawodawca dał organowi wykonawczemu gminy możliwość uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a P.g.g.) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 tej ustawy.) Gmina nie ma nieograniczonych możliwości i może działać tylko i wyłącznie w zakresie udzielonego jej upoważnienia i posiadanych kompetencji. Uprawnienia takie nie wynikają z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 7 czy pkt 9 u.p.z.p., nie mają także umocowania w przywołanych przez gminę art. 71, i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasto[...] , zaskarżając go w całości. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i pkt 9 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na etapie stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie posiada uprawnienia do określania: szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu w postaci określenia dla obszarów wskazanych do ustanowienia filarów ochronnych, nakazu zapewnienia nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni w przypadku podjęcia eksploatacji;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p, w zw. z art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 z późn. zm.; dalej - P.o.ś.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy art. 71 i art. 72 P.o.ś. nie uprawniają rady gminy do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakwestionowanych ustaleń w zakresie ochrony powierzchni ziemi;

3) § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r., poz. 511) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż stanowi on przeszkodę do ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy ustaleń w zakresie ochrony powierzchni ziemi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Gminie przysługuje władztwo planistyczne dotyczące kształtowania polityki przestrzennej w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu. Może ona samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa. Tym samym gmina posiada samodzielność w kształtowaniu polityki przestrzennej na terenie gminy, jednak samodzielność ta realizowana może być tylko w granicach dozwolonych prawem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (OTK 2001 nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności i legalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały obligatoryjne ustalenia, które powinien zawierać prawidłowo sporządzony plan miejscowy. Wśród wskazanych tam elementów wymienia się w szczególności: w pkt 3 zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; w pkt 7 granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa; a w pkt 9 szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Gmina była zatem zobowiązana do wskazania granic występującego złoża kopaliny, co uczyniła wskazując § 7 uchwały udokumentowane złoża węgla kamiennego [...] i [...]. Ustawodawca dał gminie możliwość określenia zasad zagospodarowania terenów podlegających ochronie, a na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 - szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, z którego gmina była uprawniona skorzystać, będąc świadomą negatywnych skutków działalności górniczej. W tym też celu gmina ustaliła obszary wskazane do objęcia ochroną poprzez wyznaczenie filarów ochronnych. Jednak ich wyznaczenie nie uprawniło gminy do określania granicznych wartości odkształceń. Trafnie zatem skonstatował Sąd pierwszej instancji, że gmina prawidłowo ustaliła obszary wskazane do objęcia ochroną poprzez wyznaczenie filarów ochronnych, jednak ich wyznaczenie nie uprawniło do określania granicznych wartości odkształceń. Rada Gminy określając w treści planu nieprzekraczalne wielkości odkształceń powierzchni spowodowała, że weszła w kompetencje organu koncesyjnego, który to dopiero w postępowaniu koncesyjnym prowadzonym na wniosek zainteresowanego eksploatacją złoża podmiotu określi warunki tej eksploatacji, przyjmując za punkt wyjścia określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu. Okoliczność, że w trakcie prowadzonego postępowania koncesyjnego bada się zgodność planowanej inwestycji polegającej na eksploatacji złoża z przeznaczeniem terenu określonym w planie nie dowodzi uprawnienia Rady Gminy do wskazania szczegółowych zasad prowadzenia eksploatacji złoża. Zasady eksploatacji złoża określi organ koncesyjny wydając koncesję. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przedsiębiorca zamierzający uzyskać koncesję zobowiązany jest do wniosku koncesyjnego dołączyć plan zagospodarowania złoża. W planie tym znajdują się postanowienia wskazujące jak należy gospodarować złożem, aby było to zgodne z przepisami ochrony środowiska i innymi przepisami np. postanowieniami planu miejscowego. Bierze się pod uwagę wpływ eksploatacji na sposób zagospodarowania powierzchni, na wykorzystanie zasobów środowiska naturalnego i potrzeby jego ochrony.

Teren objęty niniejszym planem dotyczył obszarów gdzie występują złoża węgla kamiennego. Ponadto obejmuje obszar o skomplikowanych warunkach gruntowych narażony na deformacje nieciągłe z uwagi na dokonaną płytką eksploatację górniczą. Dla terenów występowania złóż węgla kamiennego nie wydano jeszcze koncesji i nie odbywa się działalność wydobywcza. Zatem przed eksploatacją złoża przedsiębiorca powinien uzyskać koncesję - art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g. Do wniosku o wydanie koncesji w myśl art. 26 ust. 3 tej ustawy dołącza się projekt zagospodarowania złoża, który określa wymagania w zakresie racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, w szczególności przez kompleksowe i racjonalne wykorzystanie kopaliny głównej i kopalin towarzyszących, oraz technologii eksploatacji zapewniającej ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko. Obowiązek ten nie dotyczy koncesji udzielanych przez starostę. W przypadku koncesji na wydobywanie węgla kamiennego uprawnionym do jej wydania jest minister właściwy do spraw środowiska - art. 22 ust. 1 pkt 2 P.g.g.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż projekty zagospodarowania złóż sporządzane w granicach projektowanego obszaru górniczego powinny określać:

1) optymalny wariant racjonalnego wykorzystania zasobów złoża, w szczególności przez kompleksowe i racjonalne wykorzystanie kopaliny głównej i kopalin towarzyszących, z uwzględnieniem:

a) geologicznych warunków występowania złoża,

b) technicznych możliwości oraz ekonomicznych uwarunkowań wydobywania kopaliny,

c) przewidywanego sposobu likwidacji zakładów górniczych, ochrony zasobów pozostawionych w złożu po zakończeniu eksploatacji oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej;

2) działania niezbędne w zakresie ochrony środowiska, w tym technologię eksploatacji zapewniającą ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko.

Wśród elementów części opisowej projektu zagospodarowania złoża wskazanych w § 2 ww. rozporządzenia należy zwrócić uwagę na ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia. Zgodnie z pkt 3 część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio: uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. W punkcie 4 wspomnianego przepisu stwierdza się, że projekt zagospodarowania złoża zawiera określenie miejsca i sposobu udostępnienia złoża, proponowanych systemów eksploatacji kopaliny głównej, kopalin towarzyszących i współwystępujących, z uwzględnieniem warunków geologiczno-górniczych, w szczególności hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich wraz z określeniem spodziewanych dopływów wody, sposobów odwadniania i jakości odpompowywanej wody oraz wpływu zamierzonej eksploatacji na powierzchnię terenu i obiekty budowlane. Zatem na etapie sporządzania planu miejscowego dla obszaru potencjalnej eksploatacji gmina nie jest uprawniona do określania szczegółowych warunków eksploatacji dla tego obszaru. Uczyni to organ koncesyjny mając na uwadze dokumentację niezbędną do wydania koncesji, w szczególności projekt zagospodarowania złoża (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 2542/16, dostępny [w:] CBOSA).

Niewątpliwie to Minister Środowiska, w ramach rozpatrywania wniosku o koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, będzie uprawniony do określenia warunków tego wydobycia, w tym zakazów i ograniczeń z tym związanych. W tym kontekście umieszczenie w § 7 ust. 4 pkt 1 lit. a, b, c i d oraz pkt 2 lit. a, b i c zaskarżonego planu postanowień nakładających na potencjalnego przedsiębiorcę ograniczenia w eksploatacji złoża tj. zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni uznać należy za regulację, która wychodzi poza zakres kompetencji Gminy sporządzającej plan miejscowy. Takie regulacje co prawda odnoszą się do sposobu zagospodarowania terenu objętego planem, bowiem wyznaczają dopuszczalne warunki jego zagospodarowania, ale kompetencję do ich określenia ma wyłącznie organ koncesyjny. Organ koncesyjny w ramach swych uprawnień określonych w przepisach prawa geologicznego i górniczego wskaże jak należy wykonywać eksploatację złoża, by była zgodna z zagospodarowaniem terenu, a nadto by zapewniała ochronę środowiska, życia i bezpieczeństwa ludzi.

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że uprawnienie organu Gminy do uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a P.g.g.) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 P.g.g.) nie daje podstaw do określania wymogów eksploatacji złoża w planie miejscowym. Określenie w planie miejscowym nakazu zapewnienia nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, które umożliwią stwierdzenie czy planowana eksploatacja będzie zgodna ze sposobem zagospodarowania określonym w planie miejscowym powoduje, że Gmina, nie będąc do tego uprawniona, korzysta z uprawnień organu koncesyjnego. Stawia warunki wydania koncesji zamiast sprawdzić tylko czy warunki wykonywania koncesji nie naruszają postanowień planu. To organ koncesyjny a nie gmina ma zbadać w oparciu o art. 7 ust. 1 P.g.g., czy warunki eksploatacji złoża będą zgodne z planem miejscowym i udzielić lub odmówić koncesji. Organ Gminy dokonuje oceny zgodności warunków planowanej eksploatacji z planem, ale nie wyznacza wymogów dla takiej eksploatacji.

Zaznaczyć należy, że postanowienia planu miejscowego mają określać, na terenie objętym planem, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Oznacza to, że organ planistyczny powinien zamieścić w planie regulacje odpowiadające zasadom ochrony środowiska wskazanym w przepisach odrębnych. Niewątpliwie ochrona ukształtowania powierzchni ziemi wchodzi w zakres szerokiego pojęcia ochrony środowiska. Nikt nie kwestionuje uprawnienia Gminy do określenia zasad ochrony środowiska na terenie objętym planem. Jednak z tego uprawnienia nie można wnioskować o uprawnieniu organu Gminy do określenia zasad ochrony dla całego obszaru objętego planem, w sytuacji kiedy warunki te, zgodnie z wolą ustawodawcy, wyznaczyć ma organ koncesyjny w drodze indywidualnej decyzji skierowanej do konkretnego zainteresowanego podmiotu. Niezasadny jest zatem zarzut jakoby Sąd pierwszej instancji kwestionował uprawnienia gminy do ustalenia w planie miejscowym postanowień odnoszących się do ochrony środowiska.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut błędnej wykładni § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r., poz. 511). Stanowi on, że część opisowa projektu zagospodarowania złóż zawiera odpowiednio uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. Z regulacji powyższej wynika, że to w planie zagospodarowania złoża określa się projektowane filary ochronne, obiekty objęte takim filarem, uzasadnienie granic takich filarów oraz określenie warunków eksploatacji na terenie objętym filarem ochronnym. W istocie, więc to plan zagospodarowania złoża określać ma warunki i dopuszczalne parametry planowanej eksploatacji. Oczywiście plan miejscowy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. pozwala na określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Gmina, korzystając z tego uprawnienia, ustaliła obszary podlegające ochronie poprzez wyznaczenie filarów ochronnych. Jednak z określenia obszarów, dla których wyznaczono filary ochronne nie wynika kompetencja do oznaczenia przez Gminę granicznych wartości odkształceń powierzchni warunkujących możliwość prowadzenia eksploatacji. To uprawnienie organu koncesyjnego, który w oparciu o przedłożony plan zagospodarowania złoża określa warunki przyszłej eksploatacji i wpisuje je w wydawaną koncesję.

W związku z powyższym uznać należało, że Rada Gminy[...] , wprowadzając szczegółowe postanowienia dotyczące dopuszczalnych odkształceń powierzchni na wypadek przyszłej eksploatacji, de facto określiła dopuszczalne granice eksploatacji, co wykraczało poza jej kompetencje do prowadzenia polityki przestrzennej Gminy. Naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania, albowiem organ planistyczny, określając warunki eksploatacji złoża, wszedł w kompetencje organu koncesyjnego. Naruszenie tych zasad skutkować musiało zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzeniem nieważności ex tunc tych postanowień planu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.