Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 690/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 68 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 95/18 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2017 r., nr WOA.7721.373.2017.AK w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 95/18, oddalił skargę J. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2017 r., nr WOA.7721.373.2017.AK, w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 sierpnia 2017 r., nr 91/2017, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, zwana dalej: "Pr.bud."), odstępującą od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, wykonanych w celu wydzielenia dwóch odrębnych lokali mieszkalnych w budynku zlokalizowanym w m. [...]. ul. [...] [...], polegających na rozdzieleniu instalacji: elektrycznej, wodnej, centralnego ogrzewania oraz wykonaniu trwałej ścianki działowej na parterze budynku, oddzielającej parter od klatki schodowej na piętro, przebudowie ścianek działowych i otworów drzwiowych w pomieszczeniach piwnicznych.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła J. C., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie: art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej weryfikacji legalności działalności administracji publicznej nie uchylił kontrolowanego rozstrzygnięcia, mimo że w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego obu instancji doszło do naruszenia wskazanych reguł dowodowych, poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z rozdzieleniem lokali, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania z nieznanych przyczyn pominął istotne z punktu widzenia zarzutów skargi okoliczności, a mianowicie protokół stanu technicznego budynku "(wykonany przez W. M.)", sporządzony po wykonaniu prac przez J. S. w których ustalenia są zgoła odmienne od tych wynikających z opinii przedstawionych przez inwestora, ale za to zbieżne z okolicznościami potwierdzonymi protokołami sporządzonymi w postępowaniu przez PINB. Sąd zwrócił za to uwagę, że w dniu 19 lipca 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne, które wykazały, że J. S. wykonał roboty: murarskie (na poziomie piwnic zamurował otwory drzwiowe z klatki schodowej na korytarz, z korytarza do piwnicy i kotłowni; na poziomie piwnic wykuł otwór drzwiowy; na poziomie parteru wykonał ściankę z suporeksu, oddzielającą hall od klatki schodowej; instalacyjne; elektryczne "(wykonał instalację biegnącą od skrzynki - licznika zlokalizowanej w szczycie budynku na kondygnację pierwszego, piętra do pomieszczenia pokoju, na korytarzu na parterze wykonał rozdzielnię elektryczną prądu dla lokalu nr 1, na klatce schodowej lokalu nr 2 zdemontował starą instalację zasilającą)"; wodociągowe (założył liczniki wody w studzience wodomierzowej i wykonał instalację wody od licznika do kotłowni, zakończona zaworem na wysokości 1,5 m; centralnego ogrzewania: w piwnicy aktualnie należącej do lokalu nr 2) oraz zlikwidował grzejnik zamontowany na ścianie rozdzielającej korytarz i piwnicę. Uwadze Sądu umknęło, że z protokołu tych oględzin sporządzonego przez st. insp. A. M. i st. insp. K. S. wynikało m.in. odcięcie instalacji wodnej do lok. nr 2 oraz zdemontowanie instalacji zasilającej do tego lokalu. Czynności obejmowały także wykonanie pomiarów szerokości spocznika, po wybudowaniu ścianki działowej, który po tych robotach budowlanych nie opowiada normom wynikającym z przepisów technicznych. Pomimo tego Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organ postępowanie legalizacyjne i wydana w jego rezultacie decyzja odpowiadały obowiązującemu prawu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, opinie Z. K., M. C. i A. K. budzą wątpliwości nie tylko z samego faktu sprzeczności z ustaleniami innych osób posiadających tożsame wiadomości specjalne, ale również z uwagi na sprzeczność z ustaleniami samych pracowników PINB zawartymi w protokole oględzin z dnia 19 lipca 2016 r. Szczególne wątpliwości budzi opinia Z. K., który z jednej strony stwierdza, że roboty wykonane zostały prawidłowo, z drugiej zauważa, że w istocie szerokość spocznika nie odpowiada normom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) określającego minimalną szerokość użytkową spocznika i biegu w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych i w zabudowie zagrodowej oraz w mieszkaniach dwupoziomowych - 0,80 m. Niezachowanie tego wymogu nie tylko zmniejsza walory użytkowe schodów, wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ewakuacyjne, ale jest po prostu niezgodne z obowiązującym prawem. Nie można zatem twierdzić, że roboty wykonano prawidłowo pod względem budowlanym i prawnym. Strona podniosła, że stała na stanowisku, że nakazanie sugerowanego przez biegłego Z. K. obcięcia stopnia i podstopnicy było niedopuszczalne w postępowaniu mającym na celu doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w trakcie rozdzielenia lokali do stanu zgodnego z prawem. Wywód Sądu w tym kontekście jest zatem niezrozumiały i byłby uzasadniony jedynie w odniesieniu do biegłego, który wskazywał takie rozwiązanie. Nikt też nigdy nie twierdził, że inwestor wykonywał jakiekolwiek prace odnoszące się bezpośrednio do stopni schodów, czy podstopnic. Stawiając jednak ścianki działowe oddzielające lokale nie zachował wymaganej szerokości spocznika. Roboty budowlane podlegające naprawie obejmować mogą więc jedynie przesunięcie owych ścianek działowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie, podobnie ma się sprawa z instalacją elektryczną. Sąd stwierdził, że rozdzielenie instalacji zostało wykonane zgodnie z postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w [...]. Ponadto, zgodnie z oceną techniczną robót polegających na rozdzieleniu instalacji elektrycznej we wskazanym budynku, sporządzoną przez inż. A. K., wynika, że rozdział ten został wykonany poprawnie - w zgodzie z postanowieniem wstępnym - w sposób umożliwiający zawarcie umowy na dostawę energii elektrycznej przez właścicieli lokali nr 1 i 2. Instalacja doprowadzająca energię elektryczną do lokalu nr 2 została jednak zdemontowana (co wynika z przytoczonego przez WSA w Poznaniu protokołu z dnia 19 lipca 2016 r. i opinii H. J.). Nie można było zatem zawrzeć umowy o dostawę energii elektrycznej, albowiem brak było gotowości instalacji do odbioru prądu. Przed podpisaniem umowy, należy złożyć oświadczenie podpisane przez uprawnionego elektryka o wykonaniu i sprawności instalacji. Skoro ją zdemontowano i nie wykonano nowej, to nie można uznać, że ustalenia biegłego pokrywają się z obiektywną rzeczywistością, co także umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała także, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i decyzjach organów nadzoru budowlanego, "woda została podłączona do lokalu nr 1 i jednoczesnym odłączeniem instalacji zasilającej w wodę lokal numer 2".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 690/19, zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć uczestnika postępowania J. S., a następnie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. podjął zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 7 września 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W stanie faktycznym sprawy, J. S., jako współwłaściciel budynku położonego [...] przy ul. [...], postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w [...] z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 175/08, został upoważniony do wykonania tymczasowo na własny koszt robót adaptacyjnych niezbędnych do wyodrębnienia dwóch lokali mieszkalnych w ww. budynku, polegających na:

- rozdzieleniu instalacji elektrycznej, poprzez założenie dwóch oddzielnych liczników w każdej nieruchomości lokalowej celem oddzielnego opomiarowania każdego lokalu w tym do sporządzenia dokumentacji przez uprawiony podmiot w zakresie niezbędnym do rozdzielenia instalacji elektrycznej,

- rozdzieleniu instalacji wodnej, poprzez założenie dwóch oddzielnych liczników,

- rozdzieleniu instalacji centralnego ogrzewania (likwidacja grzejnika podłączonego do instalacji, która jest rozprowadzona na parterze),

- wykonaniu trwałej ścianki działowej na parterze, oddzielającej parter od klatki schodowej na piętro w miejsce ścianki drewnianej,

- dokonaniu przebudowy w postaci ścianek działowych i zmiany otworów drzwiowych w pomieszczeniu piwnic, tj.: wykonaniu ścianki zamurowującej zejście z klatki schodowej do korytarza w piwnicy, wykonaniu ścianki poprzez zamurowanie drzwi z pomieszczenia 07 do pomieszczenia 02 i 03 (tj. z korytarza do piwnicy i kotłowni), wykuciu drzwi pomiędzy pomieszczeniami 02 i 03 (między piwnicą i kotłownią),

- zgodnie z opinią biegłego sądowego inż. J. C. z dnia 17 listopada 2009 r. i 17 lutego 2010 r.

Wymienione roboty budowlane i instalacyjne zostały przez niego wykonane. Z protokołu oględzin z dnia 18 maja 2011 r. przeprowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...] z udziałem J. S. i J. C. - współwłaścicieli nieruchomości, wynika, że w złożonym do protokołu oświadczeniu uczestnicy postępowania sądowego zgodnie przyjęli, że prace adaptacyjne zmierzające do wyodrębnienia dwóch lokali mieszkalnych zostały wykonane zgodnie z postanowieniem wstępnym z dnia 9 czerwca 2010 r. Ponieważ J. S. realizował roboty budowlano-instalacyjne bez wymaganego zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego – według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji), organy administracyjne przeprowadziły postępowanie w zakresie prawidłowości robót budowlanych w celu wydzielenia dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. W toku tegoż postępowania zobowiązano J. S. do przedłożenia opinii rzeczoznawców z zakresu instalacji elektrycznej, wodociągowej, grzewczej oraz robót budowlanych co zgodności ich wykonania z przepisami technicznymi i postanowieniem Sądu Rejonowego o wydzieleniu w budynku dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. Z załączonych do akt opinii wynika, że roboty dotyczące rozdzielenia instalacji wodociągowej, grzewczej, zostały wykonane zgodnie z postanowieniem sądu powszechnego oraz przepisami branżowymi. W zakresie rozdzielenia instalacji elektrycznej, co podnoszone jest w skardze kasacyjnej, zgodnie z oceną techniczną robót polegających na rozdzieleniu instalacji elektrycznej we wskazanym budynku, sporządzoną przez inż. A. K., wynika, że rozdział ten został wykonany poprawnie - w zgodzie ze wspomnianym postanowieniem wstępnym Sąd - w sposób umożliwiający zawarcie umowy na dostawę energii elektrycznej przez właścicieli lokali nr 1 i 2. Fakt, że nie został zamontowany licznik pomiaru energii elektrycznej jest oczywisty, bowiem do jego zainstalowania przez zakład energetyczny może dojść na wniosek właścicielki lokalu i zawarciu umowy na dostawę energii elektrycznej. Przyłącze zewnętrzne zostało przygotowane do zamontowania takiego licznika, zatem umożliwia rozdział instalacji elektrycznej do zasilania dwóch odrębnych lokali. Podkreślić należy, że J. S. został zobowiązany do wykonania prac adaptacyjnych niezbędnych do wydzielenia dwóch lokali, a nie wykonania instalacji w obydwu lokalach. Poza tym, jak wyżej powiedziano, po wykonaniu wymienionych prac przez zobowiązanego, skarżąca kasacyjnie oświadczyła przed sądem powszechnym do protokołu oględzin, że prace objęte postanowieniem wstępnym tegoż sądu zostały wykonane zgodnie z jego treścią. Kwestionowanie zatem w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, że zakres prac wykonanych przez zobowiązanego nie został zrealizowany, jest nieuprawnione. Powyższe odnosi się także do robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowych ścian, zamurowania bądź wykonania otworów drzwiowych. Z opinii rzeczoznawcy z zakresu budownictwa wynika, że prace adaptacyjne związane z wydzieleniem dwóch lokali mieszkalnych zostały wykonane zgodnie z zaleceniami biegłego sądowego inż. J. C. i spełniają wymogi ochrony przeciwpożarowej. Wymogom przepisów techniczno-budowlanym nie odpowiada jedynie szerokość przejścia przy schodach o wymiarze 72 cm zamiast 80 cm. Na żądanie organu biegły wyjaśnił, że zapis dotyczący szerokości przejścia i schodów, powinien dotyczyć spocznika i wystarczy obciąć narożnik stopnia i podstopień do wymaganych 80 cm. Należy jednak zauważyć, że w ramach prac budowlanych postawiono ściankę działową, co też inwestor uczynił prawidłowo zarówno pod względem budowlanym, jak i prawnym - uzyskując powierzchnię lokali zgodną z prawomocnym orzeczeniem sądowym. Inwestor nie wykonał żadnych robót budowlanych, które byłyby bezpośrednio związane ze schodami i nie został też do nich upoważniony przez sąd. W istocie niezgodność z § 68 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) odnosi się do pierwszego stopnia znajdującego się u dołu schodów. Ściana działowa w tym miejscu jest wybudowana ukośnie w stosunku do biegu schodów istniejących w części przynależnej do lokalu skarżącej kasacyjnie. Obrazuje to dobrze rysunek zamieszczony w treści skargi kasacyjnej, a potwierdza uzupełniające stanowisko biegłego z zakresu budownictwa, zgodnie z którym wystarczające jest ukośne obcięcie pierwszego stopnia. W rzeczywistości dotyczy to ośmiu centymetrów. W przytoczonych okolicznościach faktycznych nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że powyższe zwężenie przestrzeni przy pierwszym spoczniku zmniejsza walory użytkowe schodów i wpływa na bezpieczeństwo ewakuacyjne. Sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby zwężenie przestrzeni dotyczyło wszystkich stopni (całego biegu schodów). Wówczas można by dopiero mówić o naruszeniu § 68 pkt 1 wymienionego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz wymienionego wyżej paragrafu rozporządzenia. W sprawie został prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy. Trafnie też organy uznały, że w ustalonym stanie faktycznym nie zachodziła konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. podjęły decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Z uwagi na brak podstawy prawnej nie zasądzono na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnioskowano w odpowiedzi na skargę kasacyjną.