Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 190/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi W.S.G. Sp. z o.o. i Wspólnicy Sp.k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą zakład przetwarzania odpadów komunalnych i przemysłowych z grupy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych źródeł światła oraz odpadów wielkogabarytowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki Komandytowej W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Wspólnicy od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Zakład przetwarzania odpadów komunalnych i przemysłowych z grupy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych źródeł światła oraz odpadów wielkogabarytowych, położonych w miejscowości Łosice na terenie Gminy D., numer działki 28/9, obręb Ł.", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie, ale z przyczyn innych niż w niej wskazane. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie obejmuje: wybudowanie hali stalowej biurowo-produkcyjno-magazynowej (2000 m2), wraz z wiatą (600 m2), wykonanie betonowych placów manewrowych i dróg wewnętrznych, placu magazynowego oraz wykonanie parkingu dla pojazdów osobowych o betonowej nawierzchni (4500 m2), wykonanie podłączeń do istniejących mediów, wykonanie oczyszczalni ścieków socjalno-bytowych z odprowadzeniem do istniejącego cieku wodnego i ogrodzenie terenu przedsięwzięcia. W wybudowanej hali (obok pomieszczeń biurowo-socjalnych) zlokalizowane będą: miejsca magazynowania zużytego sprzętu; miejsca demontażu, w tym miejsce usunięcia ze zużytego sprzętu składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych; miejsca magazynowania zdemontowania części składowych przeznaczonych do ponownego użycia (dowód: Raport - wersja ujednolicona, maj 2012 r., s. 16 i 17). Na etapie eksploatacji zakładu jego działalność będzie polegać na przetwarzaniu, recyklingu, odzysku oraz uszlachetniania odpadów (metali, tworzyw sztucznych, szkła, drewna itp.) powstałych z: zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE), wielkogabarytowych odpadów komunalnych oraz komunalnych odpadów niebezpiecznych (świetlówki liniowe i kompaktowe, a także baterie i akumulatory) oraz odpadów poprodukcyjnych sprzętu RTV i AGD. Maksymalna wydajność całej instalacji wyniesie 35 000 ton/rok (dowód: Raport - wersja ujednolicona, maj 2012 r., s. 11 i 18). Inwestor planuje przyjmowanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, z którego mają być usuwane składniki wymienione w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r, o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495 ze zm.). Następnie odpady będą przetwarzane w instalacji do przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego zlokalizowanej w hali demontażu. Odpady przewidziane do przetwarzania w instalacji, to urządzenia wymienione w załączniku nr 1 do ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (dowód: Raport - wersja ujednolicona, maj 2012 r., s. 20; szczegółowy opis procesów gospodarowania odpadami str. 20 - 29).

Jak wskazało Kolegium, planowane przedsięwzięcie należy zatem bezspornie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 45 lit. a rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: zakłady przetwarzania m. in. w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495 ze zm.), w których przetwarzany jest zużyty sprzęt zawierający substancje i preparaty niebezpieczne. Dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. art. 71 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Kolegium zgodziło się z zarzutami odwołania, że katalog negatywnych przesłanek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zamknięty. Jedną z nich przewiduje art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z ustawy wynika zatem, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu, warunkiem zgodności jest przeznaczenie danego terenu pod działalność typu - gospodarowanie odpadami (z wyjątkami, np. art. 80 ust. 2 zd. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które to wyjątki nie obejmują jednak przypadku planowanej inwestycji). Warunkiem zgodności jest dopuszczenie na danym terenie działalności typu - gospodarowanie odpadami (tu: odzysk odpadów, przetwarzanie odpadów). Brak zgodności planowanego sposobu gospodarki odpadami, z ustalonym w miejscowym planie przeznaczeniem terenu i sposobem jego zagospodarowania, wyklucza wydanie decyzji pozytywnej.

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Teren działki nr 28/9, obręb Ł., objętej wnioskiem strony położony jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł. (Dz. Urz. Woj. D.. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p.. Teren ten został oznaczony w m.p.z.p. symbolem P/U i RP (dowód: wypis i wyrys z m.p.z.p. z dnia 6 grudnia 2012 r.). W § 3 ust. 1 m.p.z.p., wskazano symbol terenu ("P/U") i jego przeznaczenie. Stwierdzono, że:

"1. Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem P/U, dla którego obowiązują następujące ustalenia:

1) Funkcja wiodąca terenu: produkcja i usługi

2) Za zgodne z planem uznaje się ponadto:

a) lokalizację towarzyszących obiektów biurowych oraz gospodarczych - stanowiących zaplecze socjalne;

b) lokalizację nowych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym lokalizację oczyszczalni ścieków w rejonie istniejącego cieku;

c) lokalizację komunikacji wewnętrznej;

d) lokalizację miejsc postojowych oraz parkingów dla potrzeb inwestora i klientów;

e) wprowadzenie na całym obszarze zieleni.".

W uchwalonym planie miejscowym Rada określiła podstawowe ("funkcja wiodąca") przeznaczenie terenu planowanej działalności: "produkcja/usługi" oraz funkcję uzupełniającą ("za zgodne z planem uznaje się ponadto"). M.p.z.p. nie uszczegółowił użytych w nim wyrażeń "produkcja i usługi" oraz "uprawy polowe". Ustalając zakres pojęciowy wyrażeń Kolegium musiało dokonać ich szczegółowej analizy. Kolegium stwierdziło, że jednym z normatywnych standardów obowiązującym przy zapisywaniu ustaleń projektu miejscowego planu jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (por. § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Co prawda, rozporządzenie to nie obowiązywało w momencie sporządzania i uchwalenia m.p.z.p. (zostało ono opublikowane w urzędowym promulgatorze w dniu 19 września 2003 r., zaś m.p.z.p. uchwalono w dniu 21 czerwca 2002 r.), to jednak Kolegium było zobowiązane dokonać wykładni prawa miejscowego zgodnie z prawem obecnie obowiązującym. Interpretacja musiała zatem uwzględniać treść rozporządzenia.

Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia). Rozporządzenie przewiduje oznaczenie literowe ("P") i graficzne dla opisu przeznaczenia terenu tzw. "Terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" oraz oznaczenie literowe ("U") i graficzne dla opisu podstawowego przeznaczenia terenu tzw. "Terenów zabudowy usługowej". Są to oznaczenia zgoła odmienne od oznaczenia literowego ("O") i graficznego dla opisu tzw. "Terenów infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami" (por. załącznik nr 1, poz. 2.1, 4.1 i 7.6 cytowanego rozporządzenia).

Postanowienia m.p.z.p. odpowiadają zatem w/w normatywnym standardom zapisywania ustaleń projektu planu miejscowego, uregulowanymi w akcie podustawowym, opisującymi przeznaczenie terenu jako: "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" (w m.p.z.p. "produkcja") oraz "Tereny zabudowy usługowej (w m.p.z.p. "usługi"). Ingerencja prawodawcy lokalnego polegała na tym, że zdefiniował ww. wyrażenia w ten sposób, że objął ich zakresem pojęciowym, wymienione wprost w § 3 ust. 1 pkt 2 dodatkowe, uzupełniające funkcję podstawową, sposoby zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że normatywne standardy zapisywania ustaleń projektu planu miejscowego nie są synonimami i nie można prowadzić wykładni zacierającej różnicę pomiędzy nimi, co prowadziłoby do naruszenia zakazu wykładni synonimicznej. Przyjęta w planie miejscowym systematyka, zgodna z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury nakazuje przyjąć, że w ramach ustalonego dla części działki gruntu przeznaczenia pod "produkcję i usługi" nie mieści się "gospodarowanie odpadami". Działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym zbieranie odpadów, nie może być zatem desygnatem obu analizowanych wyrażeń użytych w § 3 m.p.z.p. bo zawiera się w odmiennych od nich standardzie: "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami". Przy wyjaśnianiu wyrażenia "gospodarowania odpadami" należy posłużyć się definicją legalną zawartą w słowniczku ustawowym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Ustawa ta jest podstawowym aktem prawnym w zakresie gospodarki odpadami. Z tego powodu jej definicje legalne służą wyjaśnieniu znaczenia wyrażeń planistycznych, jeśli te ostatnie nie zostały odmiennie zdefiniowane. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów (por. art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach). Z kolei przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy (por. art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach). W procesie odzysku mieści się przetwarzanie odpadów. Przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (por. art. 3 ust. 3 pkt 13a ustawy o odpadach). Tak zdefiniowana działalność gospodarcza zawiera się, zatem w planistycznym wyrażeniu: "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami".

Kolegium zauważyło, że użyte w nim określenie "infrastruktury technicznej" ma określone pozaprawne konotacje, wynikające z potocznego znaczenia słowa "infrastruktura". Infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki (por. Słownik języka polskiego, PWN, www.sjp.pwn.pl). Wyrażenie planistyczne "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami" obejmuje więc lokalizację samodzielnej, wyspecjalizowanej działalności gospodarczej usługowej oraz służących jej urządzeń technicznych. Tymczasem analizowany m.p.z.p. nie zawiera takiego oznaczenia, ani w tekście, ani na załączniku graficznym. Nie przewiduje prowadzenia samodzielnej, wyspecjalizowanej działalności gospodarczej usługowej w zakresie gospodarowania odpadami, w tym prowadzenia ich odzysku. W zakresie gospodarki odpadami dopuszcza on jedynie lokalizację "urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym lokalizację oczyszczalni ścieków w rejonie istniejącego cieku". Z dalszej części m.p.z.p. wynika, że są to urządzenia przewidziane do obsługi wiodącej funkcji jaką jest "produkcja i usługi". Są one projektowane "w zakresie infrastruktury technicznej (por. tytuł rozdziału III m.p.z.p.), jako "uzbrojenie terenów poprzedzające realizację zabudowy" (§ 4 ust. 1 m.p.z.p.). Nawet dopuszczona planem lokalna oczyszczalnia ścieków w terenie P/U może służyć wyłącznie zaspokojeniu potrzeb prowadzonej na tym terenie działalności (§ 4 ust. 3 m.p.z.p.), a nie obsłudze działalności prowadzonej poza tym terenem. Zgromadzone zaś na terenie P/U odpady mają być stąd wywożone (§ 4 ust. 6 m.p.z.p.).

Wniosek strony dotyczył przedsięwzięcia polegającego na prowadzenie na tym terenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami, polegającej na przetwarzaniu, recyklingu, odzysku odpadów: zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE), wielkogabarytowych odpadów komunalnych oraz komunalnych odpadów niebezpiecznych (świetlówki liniowe i kompaktowe, a także baterie i akumulatory) oraz odpadów poprodukcyjnych sprzętu RTV i AGD. W ocenie Kolegium nie można jej zaliczyć do którejkolwiek z działalności wymienionych w m.p.z.p. Żaden ze sposobów przeznaczenia i zagospodarowania terenu, określonych w m.p.z.p. dla terenu "P/U" (por. cytowany powyżej przepis § 3 ust. 2 m.p.z.p.) nie odpowiada zamierzonej przez inwestora działalności. Niespełniony jest zatem podstawowy warunek wydania decyzji pozytywnej: warunek zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p.. Ostatni argument, wskazujący na istnienie braku zgodności planowanego przez stronę przedsięwzięcia z m.p.z.p. wynika z tego, że niewielki fragment przedmiotowej działki (północno - zachodni), leży na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem "R".

W § 3 ust. 2 m.p.z.p. wskazano symbol terenu ("RP") i jego przeznaczenie. Stwierdzono, że:

"2. Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem RP, dla którego obowiązują następujące ustalenia:

1) Funkcja wiodąca terenu: uprawy polowe.

2) Za zgodne z planem uznaje się ponadto:

a) lokalizację sieci infrastruktury technicznej.

3) Zasady i standardy urządzania terenu:

a) wyklucza się możliwość lokalizacji obiektów służących produkcji rolniczej;

b) zagospodarowanie terenu gruntami ornymi lub użytkami zielonymi.".

Żaden ze sposobów przeznaczenia i zagospodarowania terenu, określonych w m.p.z.p. dla terenu "RP" (por. cytowany powyżej przepis § 3 ust. 2 m.p.z.p.), nie odpowiada zamierzonej przez Inwestora działalności. Powyższe wskazuje ewidentnie, wbrew stwierdzeniom zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i powtórzonym następnie w odwołaniu, na brak zgodności planowanego przez stronę przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p..

Odnosząc się do uzasadnienia kontrolowanej decyzji, Kolegium stwierdziło, że wskazana w nim "duża ilość krytycznych uwag i wniosków oraz negatywny stosunek społeczności lokalne", oczywiście nie mogła być przyczyną wydania decyzji odmownej. Przepisy prawa nie przewidują bowiem wydania decyzji odmownej z takiego powodu jak wyżej podany. Wadliwe uzasadnienie zostało jednak przez Kolegium poprawione. Skoro zaś decyzja, co do samego rozstrzygnięcia była prawidłowa, to została ona utrzymana w mocy, choć z innym uzasadnieniem.

Mając wyżej opisane okoliczności na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, jak w osnowie.

W skardze na powyższą decyzję W. Sp. z o.o. i Wspólnicy Sp.k. wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżącą zarzuciła naruszenie: 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 poz. 647 ze zm.), w szczególności jej art. 14 i 16 ust. 2, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a w szczególności załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, pkt 7.6 - poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki, na której ma być zlokalizowane planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie;

2) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie przepisów, które nie miały zastosowania do rozstrzyganego stanu faktycznego;

3) art. 8 k.p.a., po pierwsze poprzez przyjęcie, że przepisy w/w rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. mają moc retroaktywną, a po drugie poprzez spowodowanie, że dwa podmioty znajdujące się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej uzyskują odmienne rozstrzygnięcia administracji (nierówne traktowanie podmiotów);

4) art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, podobnie jak art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie podmiotów; art. 2 Konstytucji naruszony został także poprzez przyjęcie, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. mają moc retroaktywną;

5) błędną interpretację aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. obowiązującego na terenie działki, na której ma być zlokalizowane planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie.

Wobec decyzji organu I instancji strona skarżąca podtrzymała zarzuty przedstawione w odwołaniu od niej, a sprowadzające się zasadniczo do stwierdzenia, że dokonana przez Wójta odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia była bezzasadna, ponieważ nie była oparta na żadnej z ustawowych przesłanek takiej odmowy (powołana przez ten organ "duża ilość krytycznych uwag i wniosków oraz negatywny stosunek społeczności lokalnej do lokalizacji planowanej inwestycji" nie stanowi takiej przesłanki). Zarzuty wobec tej decyzji zostały zresztą uznane przez SKO za słuszne.

W uzasadnieniu skargi - odnośnie zarzutu naruszenia przez SKO ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - podniesiono ponadto, że powodem uznania przez SKO, że określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego stronę skarżącą przedsięwzięcia należało odmówić była, istniejąca zdaniem SKO, niezgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D., obowiązującego dla działki, na której przedsięwzięcie ma być zlokalizowane. Kolegium wskazało mianowicie, że treść tego miejscowego planu należy interpretować w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które przewiduje, że inwestycje, w ramach których prowadzone będzie "gospodarowanie odpadami" (a taką inwestycją jest przedsięwzięcie planowane przez stronę skarżącą) mogą być lokalizowane tylko na terenach oznaczonych w miejscowym planie literą "O". Zdaniem SKO nie jest tu wystarczające oznaczenie "P/U" (produkcja i usługi), które miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla działki strony skarżącej. W związku z tym SKO wskazuje, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia byłoby niezgodne z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Niedopuszczalność lokalizowania przedsięwzięć związanych z gospodarowaniem odpadami poza terenami oznaczonymi w planie symbolem "O" wynika, zdaniem SKO, z przepisów w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które w załączniku nr 1 pkt 7.6 przewiduje dla inwestycji związanych z gospodarką odpadami właśnie oznaczenie "O", z czego należy wnioskować, że na terenach oznaczanych symbolem "U" (usługi) lub "P" (produkcja) lokalizowane mogą być rodzaje usług lub produkcji inne niż związane z gospodarką odpadami.

Zdaniem strony skarżącej, o ile rozumowanie takie byłoby zasadne w odniesieniu do miejscowych planów uchwalonych już pod rządami w/w rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., to nie może być zaakceptowane w odniesieniu do miejscowego planu uchwalonego nie tylko przed wejściem w życie tego rozporządzenia, ale i przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., na podstawie której zostało ono wydane (podstawą prawną wydania rozporządzenia jest art. 16 ust. 2 w/w ustawy).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki strony skarżącej uchwalono dnia 21 czerwca 2002 r. (uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 21 czerwca r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł., Dz. Urz. Woj. D.. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]). Tymczasem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. weszła w dnia 11 lipca 2003 r., a powołane wyżej rozporządzenie - dnia 27 września 2003 r.. Nie można zatem zgodzić się, zdaniem strony skarżącej, że w/w akty prawne muszą być uwzględnione przy interpretacji postanowień miejscowego planu obowiązującego dla działki strony skarżącej - który to pogląd prezentuje SKO.

Strona skarżąca wskazała dalej, że gmina opracowując i przyjmując w 2002 r. omawiany plan czyniła to na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z 1994 r. przewidywała w art. 10 ust. 1 pkt 1, że "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się (...) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania...", ale ani ta ustawa, ani żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego (taki jak np. rozporządzenie) nie określały jakie dokładnie symbole mają być przypisywane terenom przeznaczonym na poszczególne funkcje. Rada gminy uchwalając plan z 2002 r. nie wiedziała więc i nie mogła wiedzieć, że rok później wejdzie w życie rozporządzenie przewidujące specjalny symbol ("O") dla inwestycji związanych z gospodarowaniem odpadami. Nie można więc wymagać, zdaniem strony, aby organ ten "domyślił się", że obszary, na których dopuszcza działalność związaną z gospodarowaniem odpadami muszą być oznaczone symbolem "O". Wobec braku szczegółowych powszechnie obowiązujących regulacji w zakresie stosowanych w planie oznaczeń, gmina w 2002 r. dysponowała więc pewną swobodą w używaniu symboli oznaczających poszczególne rodzaje przeznaczenia terenu.

Jak najbardziej zasadne jest więc stanowisko, że pod symbolem "U" (usługi) obowiązującym dla działki strony skarżącej można i należy rozumieć m.in. usługi związane z odzyskiem odpadów (działalność jaką zamierza prowadzić strona skarżąca). Termin "usługi" jest bowiem bardzo szeroki. Zgodnie z obowiązującym w dniu uchwalania omawianego miejscowego planu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. Nr 42, poz. 264 zał.) do "usług" zaliczano m.in. usługi odzyskiwania materiałów z odpadów (recykling) (załącznik do rozporządzenia, dział 37). Podobnie zresztą i obecnie obowiązujące rozporządzenie dotyczące PKWiU (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU); Dz. U. Nr 207, poz. 1293) wymienia usługi dotyczące odpadów w sekcji E, dział 38 załącznika. A zatem, przy braku przepisu stanowiącego, że dla jednego z rodzajów usług jakim jest gospodarka odpadami konieczne jest stosowanie specjalnego oznaczenia w miejscowym planie, gmina miała pełne podstawy, aby przez dopuszczenie na określonym terenie działalności usługowej rozumieć różne rodzaje usług, bez wyłączanie z tego zakresu usług związanych z zagospodarowaniem odpadów. Dodatkowo strona wskazała, że na terenie gminy D. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w żadnym miejscu nie przewidują przeznaczenia terenów na działalność oznaczoną symbolem "O", co potwierdza, że gmina ta musiała rozumieć pod pojęciem "usług" także działalność związaną z gospodarką odpadami. Nie jest bowiem możliwe, aby gmina pozbawiła się możliwości lokalizowania na całym swoim terenie jakichkolwiek inwestycji związanych z gospodarką odpadami, w tym odpadów komunalnych.

Podsumowując, przyjęte przez SKO założenie, że do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i ustawy, na podstawie której zostało wydane, należy stosować wymagania wynikające z tego rozporządzenia jest całkowicie błędne.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przez SKO art. 6 i 7 k.p.a., strona wskazała, że SKO niezasadnie przyjęło, że w omawianej sprawie do interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r.. Oznacza to, że Kolegium wydało swoją decyzję na podstawie przepisów, które nie miały zastosowania do rozstrzyganego stanu faktycznego. Stanowi to naruszenie ogólnych zasad k.p.a. wyrażonych w art. 6 i art. 7 k.p.a..

Ponadto, jak wskazała strona skarżąca, SKO w swoim rozstrzygnięciu przyjęło, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. działają z mocą wsteczną, tj. mają zastosowanie do interpretacji treści uchwały Rady Gminy (miejscowego planu) przyjętej przed dniem ich wejścia w życie. Tym samym założyło, że gmina zobowiązana była stosować rozporządzenie z 2003 r. zanim zostało ono wydane. Gdyby przyjąć, że stanowisko SKO jest słuszne, to oznaczałoby, że mamy do czynienia z naruszeniem jednej z podstawowych zasad nie tyko postępowania administracyjnego, ale i zasady państwa prawa - zasadą niedziałania prawa wstecz. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż niewypowiedziana expressis verbis w Konstytucji RP, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego, proklamowanej przez art. 2 Konstytucji RP (zob. np. orzeczenie TK z dnia 29 stycznia 1992 r., K 15/91). Stanowisko pozwalające na działanie prawa wstecz narusza także zasadę "pogłębiania zaufania do organów administracji" wyrażoną w art. 8 k.p.a.. Także sądy administracyjne wskazywały na tę zasadę jako obowiązującą w postępowaniu administracyjnym. Na przykład w wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. NSA wskazał, że "w demokratycznym państwie prawa zasadą jest, iż przepisy prawa nie mogą mieć mocy wstecznej. Zasada lex retro non agit wynika z istoty prawa, które ma formułować reguły postępowania człowieka. Jeżeli reguły te wprowadzane są z mocą wsteczną, to nie mogą one wywierać wpływu na zachowanie człowieka, gdyż dotyczą zachowań dawniejszych" (sygn. akt I SA/Po 2858/98).

Ponadto, strona wskazała, że na terenie gminy D., w tym w miejscowości Ł., w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej przez stronę skarżącą inwestycji, funkcjonują inwestycje z zakresu zagospodarowania odpadów. Na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką strony skarżącej działa spółka I. Sp. z o.o. (działka strony skarżącej ma nr 28/9 obr. Ł., a działka I. - nr 28/4 obr. Ł.). Sp. z o.o. I. także prowadzi odzysk odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, a także zbieranie odpadów. Działalność ta prowadzona jest na podstawie decyzji nr [...] wydanej dnia 9 marca 2012 r. przez Marszałka Województwa D. udzielającej spółce I. zezwolenia m.in. na prowadzenie odzysku odpadów (pkt III decyzji) oraz na zbieranie odpadów (pkt IV decyzji). Dla działki, na której funkcjonuje spółka I., obowiązuje taki sam plan zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., także przewidujący przeznaczenie terenu na przemysł/usługi (P/U). Mimo tego w 2012 r. Spółka I. uzyskała decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, a wcześniej też decyzję z 2007 r. (uchyloną obecną decyzją z 2012r.). Co prawda decyzja I. z 2012 r. wydana została przez Marszałka, czyli organ inny niż ten właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niemniej jednak zarówno decyzja Marszałka, jak i decyzja środowiskowa są konieczne do podjęcia działalności planowanej przez stronę skarżącą i przy wydaniu obu organy sprawdzają dopuszczalność zezwolenia na realizację określonej działalności. Jedną z przesłanek takiej dopuszczalności jest zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mimo że tylko w odniesieniu do decyzji środowiskowej przepisy wskazują wprost, że organ ma obowiązek badać tę zgodność).

Tak więc, odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na przedsięwzięcie związane z odzyskiem odpadów w sytuacji, gdy inny podmiot znajdujący się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej otrzymuje zezwolenie na taką działalność, stanowi naruszenie zasady równego traktowania i tym samym narusza zarówno konstytucyjne zasady państwa prawa (art. 2) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), jak i zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a.. Jak wskazano w orzecznictwie i doktrynie, naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji (zob. wyrok NSA w Białymstoku z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt SA/Bk 655/97; wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1161/84; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 50).

Strona wskazała też, że poza Spółką I. na terenie Gminy D. funkcjonują też inne obiekty związane z gospodarką odpadami, takie jak: gminne składowisko odpadów w B., składowisko w P., składowisko odpadów "P.C.-W." S/A. w B., składowisko odpadów paleniskowych K. S.A. w K.. Żaden z nich nie znajduje się na terenach oznaczonych w miejscowym planie symbolem "O", bo - jak wskazano wyżej - symbol ten w ogóle w miejscowych planach D. nie występuje. Zarzut naruszenia zasady zaufania w opisywanej sprawie uzasadniony jest także i tym, że organ Gminy D. (która to gmina będąc autorem miejscowego planu jest najlepiej predystynowana do interpretacji jego postanowień), w swojej decyzji z dnia 21 sierpnia 2012 r. wyraźnie stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest z planem zgodne. Gdyby organ ten miał jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, to z pewnością by je wykorzystał uzasadniając odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań - widać bowiem jasno, że organ gminy dość desperacko szukał tu jakiegokolwiek powodu odmowy, wskazując w końcu na niemogące stanowić takiego powodu protesty części społeczeństwa.

Powołane wyżej argumenty wskazują, że SKO naruszyło swoja decyzją także postanowienia aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, błędnie interpretując, że wpisane w nim w 2002 r. przeznaczenie terenu na "usługi" nie obejmuje usług polegających na zagospodarowaniu odpadów.

Odnośnie zarzutów wobec decyzji organu I instancji, strona skarżąca wskazała, że katalog przesłanek odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszczalnych przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest bowiem ograniczony i zamknięty. Przesłankami tymi są tylko: wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości przewidzianej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 ustawy), niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), niezgodność z celami środowiskowymi określonymi w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (uniemożliwienie ich osiągnięcia) (art. 81 ust. 3 ustawy).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga M.D. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił przepis art. 80 ust, 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą".

Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewidywał, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Z przywołanej regulacji bezspornie zatem wynika, że tryb postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana zarówno dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 ustawy) uzależniony jest, poza wyjątkami określonymi w zdaniu drugim art. 80 ust. 2 ustawy, od podstawowego kryterium, jakim jest zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli został uchwalony. Stwierdzenie bowiem niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. K. Gruszecki Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Komentarz, wyd. Pressom, Wrocław 2009, str. 244).

Postępowanie w sprawie OOŚ nie musi zakończyć się określeniem środowiskowych uwarunkowań. Ustawa o ocenach wskazuje na szereg okoliczności skutkujących wydaniem decyzji odmownej w tym zakresie. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu takie rozstrzygnięcie uzasadniają:

- niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli plan ten został uchwalony,

- odmowa uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

- brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez organ,

- stwierdzenie, iż przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 a nie występują okoliczności przewidziane w art. 34 ustawy o ochronie przyrody,

- ustalenie, iż realizacja przedsięwzięcia jest niedopuszczalna ze względu na przepisy szczególne np. wynikające z reżimu ochronnego form ochrony przyrody ustanowionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody (por. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s.267).

Teren działki nr 28/9, obręb Ł., objętej wnioskiem Strony położony jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł. obejmującego działkę nr 28/4 (Dz. Urz. Woj. D.. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p.. Teren ten został oznaczony w m.p.z.p. symbolem P/U i RP (dowód: wypis i wyrys z m.p.z.p. z dnia 6 grudnia 2012 r.). Decyzją Wójta Gminy D. nr [...] z dnia 24.11.2008 r. z działki nr 28/4 wydzielono działkę zainwestowania nr 28/9.

W § 3 ust. 1 m.p.z.p., wskazano symbol terenu ("P/U") i jego przeznaczenie. Stwierdzono, że:

"1 Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem P/U, dla którego obowiązują następujące ustalenia:

1) Funkcja wiodąca terenu: produkcja i usługi.

2) Za zgodne z planem uznaje się ponadto:

a) lokalizację towarzyszących obiektów biurowych oraz gospodarczych - stanowiących zaplecze socjalne;

b) lokalizację nowych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym lokalizację oczyszczalni ścieków w rejonie istniejącego cieku;

c) lokalizację komunikacji wewnętrznej;

d) lokalizację miejsc postojowych oraz parkingów dla potrzeb inwestora i klientów;

e) wprowadzenie na całym obszarze zieleni.".

W uchwalonym planie miejscowym, Rada określiła podstawowe ("funkcja wiodąca) przeznaczenie terenu planowanej działalności: "produkcja i usługi" oraz funkcję uzupełniającą ("za zgodne z planem uznaje się ponadto"). M.p.z.p. nie uszczegółowił użytych w nim wyrażeń "produkcja i usługi" oraz "uprawy polowe". Należy nadto dodać, że niewielki fragment działki zainwestowania (północno-zachodni) leży na obszarze oznaczonym w planie symbolem "RP".

W § 3 ust. 2 m.p.z.p., wskazano symbol terenu ("RP") i jego przeznaczenie. Stwierdzono, że:

"2. Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem RP, dla którego I obowiązują następujące ustalenia:

1) Funkcja wiodąca terenu: uprawy polowe.

2) Za zgodne z planem uznaje się ponadto: a) lokalizację sieci infrastruktury technicznej.

3) Zasady i standardy urządzania terenu:

a) wyklucza się możliwość lokalizacji obiektów służących produkcji rolniczej;

b) zagospodarowanie terenu gruntami ornymi lub użytkami zielonymi".

Żaden ze sposobów przeznaczenia i zagospodarowania terenu, określonych w m.p.z.p. dla terenu "P/U" i "RP", nie odpowiada zamierzonej przez Inwestora działalności, co zasadnie przyjął organ II instancji.

Powyższe wskazuje ewidentnie, wbrew stwierdzeniom zamieszczonym w skardze na brak zgodności planowanego przez stronę przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.

Rację ma organ II instancji, że wskazana w nim "duża ilość krytycznych uwag i wniosków oraz negatywny stosunek społeczności lokalnej", oczywiście nie mogła być przyczyną wydania decyzji odmownej. Przepisy prawa nie przewidują bowiem wydania decyzji odmownej z takiego powodu jak wyżej podany. Wadliwe uzasadnienie zostało jednak przez Kolegium poprawione. Skoro zaś decyzja organu I instancji, co do samego rozstrzygnięcia była prawidłowa, to została ona utrzymana w mocy, choć z innym uzasadnieniem. Takie uprawnienie organu wynika z przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, który pozwala na przyjęcie przez organ II instancji innych motywów rozstrzygnięcia, albowiem organ ten rozpatruje od nowa ponownie sprawę i ją ponownie rozstrzyga, a nie tylko weryfikuje decyzję organu I instancji (art. 15 kpa).

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jako wymienione w § 2 ust. 1 pkt 45 lit. a) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 przywoływanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ustaleniach przedmiotowego planu w zakresie przeznaczenia terenu planowanej działalności "produkcja i usługi" oraz "uprawy polowe" nie mieści się działalność w postaci "gospodarowania odpadami". Organ zasadnie przyjął, że plan nie zawiera, ani w tekście, ani w załączniku graficznym oznaczenia "gospodarowanie odpadami’. Nie przewiduje prowadzenia samodzielnej, wyspecjalizowanej działalności gospodarczej, jak chce strona skarżąca, usługowej w zakresie gospodarowania odpadami, w tym prowadzenia ich odzysku. Dopuszczono jedynie lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury, w tym lokalizację oczyszczalni ścieków w rejonie istniejącego cieku. Urządzenia te obsługują "produkcję i usługi", a projektowane są w zakresie infrastruktury technicznej jako uzbrojenie terenów poprzedzających realizację zabudowy (§ 4 ust. 1 planu). Natomiast dopuszczona planem lokalna oczyszczalnia ścieków na terenie oznaczonym P/U może służyć wyłącznie zaspokojeniu potrzeb prowadzonej na tym ternie działalności (§ 4 ust. 3), a nie obsłudze działalności prowadzonej poza tym terenem, przy czym zgromadzone na terenie P/U odpady mają być stąd wywożone (§ 4 ust. 6 uchwały).

W związku z takim brzmieniem planu miejscowego, przy uwzględnieniu także aktualnie obowiązujących wymogów formalnych określonych w przywołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), nie sposób jest podzielić stanowisko strony skarżącej, że pod symbolem "U" (usługi) obowiązującym dla działki zamierzonego zainwestowania można i należy rozumieć m.in. usługi związane z odzyskiem odpadów, jakie zamierza prowadzić skarżący. Definicja usług podawania w skardze z powołaniem się na Polską Klasyfikację Wyrobów i Usług nie może tu być wiążąca z tego też względu, że "gospodarowanie odpadami" jest zdefiniowane ustawowo w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) i obejmuje nie tylko "odzyskiwanie materiałów z odpadów (recykling)", ale "zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów".

Należy w tym miejscu podkreślić, że interpretacja językowa (wykładnia polegająca na ustaleniu znaczenia przepisu prawnego) nie wyczerpuje możliwości egzegezy przepisów prawa, choć przyznaje się jej znaczące miejsce. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, że ustalenie znaczenia przepisu jest tylko fragmentem procesu wykładni, gdyż jej ostatecznym celem jest rekonstrukcja z przepisów prawnych pełnej i jednoznacznej normy postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 78/12).

Dlatego Sąd podzielił stanowisko organu w przedmiocie interpretacji planu miejscowego przy zastosowaniu wykładni dynamicznej. Według L. Morawskiego "...wykładnia statyczna to wykładnia, która przypisuje normie jedno stałe i nie ulegające zmianie pod wpływem zewnętrznych czynników znaczenie, zwykle jest to znaczenie językowe, natomiast wykładnia dynamiczna to wykładnia, która polega na dostosowywaniu znaczenia pojęć do zmieniających się sytuacji społecznych, politycznych i ekonomicznych" (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Wyd. II, Toruń 2010, s. 160-161 oraz powołany tam wyrok SN z 16 maja 2001 r., I PKN 389/00, OSNP 2003/5/119). Przywołany autor podkreśla, że sądy preferują styl statyczny wykładni tam gdzie wartością najwyższą jest pewność, przewidywalność i poczucie bezpieczeństwa, natomiast styl dynamiczny tam, gdzie interpretacja musi przystosować prawo do zmieniających się kontekstów społecznych, ekonomicznych czy politycznych. "Generalnie powiedzieć można, że do zasad stosowania wykładni dynamicznej odnoszą się ogólne reguły dotyczące stosowania wykładni funkcjonalnej, a więc że należy zachować szczególną ostrożność w używaniu tej metody wykładni w przypadkach, w których regulacja ma charakter zamknięty, nakłada na obywateli obowiązki lub inne obciążenia lub w których przewidywalność decyzji organów stosujących prawo jest szczególnie chronioną wartością. Prawo karne i podatkowe stanowią klasyczny przykład regulacji tego rodzaju"

(L. Morawski, op. cit. s. 161-162). Przy interpretacji aktu normatywnego należy uwzględniać nie tylko moment jego powstania, lecz także moment, w jakim dokonuje się wykładni. Zgodnie z postulatami teorii dynamicznych wykładnia prawa powinna wiązać znaczenie przepisu z wolą aktualnego prawodawcy przy daleko idącym uwzględnianiu zmieniającej się rzeczywistości (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2000 r., I SA/Wr 2915/98, M. Podat. 2000/11/34).

Przy wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które swoim charakterem oczywiście odbiegają od przywołanych wyżej norm karnych i podatkowych, należy niewątpliwie stosować wykładnię dynamiczną, co wynika także z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

Art. 32. 1. W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego.

2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27.

3. Przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 7.

Art. 33. Jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że gmina ma obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne nie tylko były uchwalane w zgodzie z prawem, ale by pozostawały w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, również wówczas, gdy prawo to ulega zmianom. Interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego nie można dokonać z pominięciem wyżej wskazanych okoliczności. Z tego też względu nie sposób ograniczać interpretacji przepisów gminnych tylko do ich warstwy językowej, gdyż na skutek zmieniającego się otoczenia prawnego podlegać one muszą również systemowej i celowościowej, oraz dynamicznej wykładni prawa. (...). Wraz ze zmieniającymi się stosunkami społecznym następują również zmiany norm prawa, niekiedy zaś dotychczasowym pojęciom nadawane są nowe znaczenia. Z tego powodu nie sposób pomijać zasad wykładni dynamicznej, której celem jest zapewnienie adekwatności prawa i stosunków społecznych, które ulegając ciągłym zmianom winny mieć dostosowanie w rozumieniu stosowanych przepisów. (tak NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09, LEX nr 597979).

"Z faktu, że uchwała Rady Miejskiej z dnia (...) maja 2001 r. - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, została podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz że na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. zachowała moc, nie wynika, że po dniu wejścia w życie nowej, późniejszej ustawy do uchwały tej będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Mało tego, zgodnie z art. 32 i 33 u.p.z.p. uchwała o studium powinna być na bieżąco aktualizowana. Tym samym ocena zgodności planu miejscowego ze studium powinna opierać się na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1), a nie ustawy wcześniej obowiązującej z dnia 7 lipca 1994 r." – (tak NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. II OSK 697/11, LEX nr 1083681).

Wydając zatem decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań właściwy organ administracji publicznej kierując się nakazem zawartym w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) dokonuje kontroli zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według zasad (oznakowania, nazewnictwa itp.) zawartych w obowiązujących przepisach, w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), bez względu na czas wejścia w życie tego planu. Niezbędna wykładnia postanowień planu uchwalonego przed wejściem w życie przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przywołanego rozporządzenia wykonawczego z zastosowaniem regulacji tam zawartych nie powoduje naruszenia zasady lex retro non agit, ale wręcz przeciwnie - zastosowanie unormowań obowiązujących w poprzedniej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym naruszyłoby jedną z naczelnych zasad działania organów administracji publicznej, mianowicie konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), powtórzoną w art. 6 kpa.

Odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutów skargi należy w związku z przywołanym brzmieniem § 3 planu miejscowego stwierdzić, że nie ma mowy w przywołanym uregulowaniu planu - dla obszaru objętego wnioskiem skarżącego - o prowadzeniu tamże działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami. Przede wszystkim według stanu prawnego w dacie wydawania skarżonej decyzji, oprócz części opisowej, plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego posługują się - właśnie dla zapewnienia jego czytelności - specjalnymi oznaczeniami graficznymi i literowymi (symbolami). Części opisowej zawsze powinno odpowiadać określone oznaczenie literowe i graficzne. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że oznaczenia dla gospodarki odpadami różnią się obecnie znacząco, albowiem przewidziana jest dla nich odrębna symbolika, a mianowicie określane są symbolem literowym jako "O", a nie jako "P" lub "U". Wprost to wynika z unormowań obowiązującego aktualnie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Ten akt prawny stanowi ogólny i obowiązujący wzorzec dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o czym mowa w § 1 i § 4, wprowadzając określone wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń oraz nazewnictwa. Według § 9 ust. 1 rozporządzenia, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. A zatem w załączniku nr 1 rozgraniczono (w Lp. 2) tereny zabudowy usługowej, wprowadzając dla nich oznaczenie literowe "U" z grafiką w kolorze czerwonym od (ujętych w Lp. 4) terenów zabudowy techniczno - produkcyjnej (tj. rozumianych jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), z oznaczeniem ich jako "P" z grafiką w kolorze fioletowym oraz odróżniając oba te rodzaje wymienionych terenów od całkowicie odrębnie wyszczególnionej kategorii terenów infrastruktury technicznej (w Lp. 7), wśród której osobno ujęto pod pozycją Lp.7.6 - "Gospodarowanie odpadami", z oznaczeniem literowym "O" i grafiką ciemnoszarą.

Bezsprzecznie dla terenu wskazanego przez skarżącego dla gospodarowania odpadami, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani w § 3 ani w innym przepisie, nie zawiera oznaczenia "O", przewidzianego dla omawianej działalności w postaci gospodarowania odpadami.

Podkreślić trzeba, że rodzaj odpadów, czy też rodzaj gospodarki odpadami, tudzież kwestia, jakiej ta gospodarka wymaga infrastruktury, nie ma jakiegokolwiek przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia albowiem bezsprzecznie każde gospodarowanie odpadami, bez względu na jego specyfikę i wymogi dotyczące infrastruktury, ma to samo jednolite i wyodrębnione oznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Zbieranie odpadów mieści się w pojęciu "gospodarowania odpadami" zdefiniowanego według art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), który to przepis znajduje zastosowanie w sprawie i - przez które rozumie się "zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2012 r., III SA/Wr 357/12).

Abstrahując od powyższego, ewidentnie za urządzenia infrastruktury technicznej danego zakładu należy uznać także utwardzony plac, czy hale służące gromadzeniu odpadów, lecz - co najistotniejsze - infrastruktura techniczna, o jakiej mowa w komentowanych regulacjach dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy nie tyle wewnętrznej infrastruktury konkretnego zakładu usługowego, produkcyjnego, co generalnie gminnej infrastruktury technicznej, tzn. funkcjonującej na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego jako całości i odnosi się ona do wyspecjalizowanej działalności gospodarczej oraz służących jej urządzeń technicznych (cyt. wyżej wyrok).

Skoro w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje się jak wykazano to wyżej działalności gospodarczej w formie gospodarowania odpadami, to skargę należało uznać za nietrafną.

Z tych też powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.