Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 987/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016, poz. 1518; ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania wyżej wymienionej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią H. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni jest wnuczką H. M., która ma jeszcze dwóch synów zobowiązanych w bliższej kolejności niż A. M., w rozumieniu art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do spełnienia obowiązku alimentacyjnego. Kolegium stwierdziło przy tym, że z akt sprawy nie wynika, by zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające synom spełnienie obowiązku alimentacyjnego wobec matki czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczania środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Synowie A. i A. nie legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec babci, warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy zachodzą obiektywne okoliczności, które uniemożliwiają synom H. M. spełnienie ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki oraz w związku z tym, czy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jako osobie zobowiązanej w dalszej kolejności;

- art. 9 i art. 10 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych sprawy, niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań;

- art. 8 k.p.a. poprzez powierzchowne i niedokładne zbadanie okoliczności faktycznych sprawy.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec babci, podczas gdy zgodnie z art. 128 k.p.o. skarżąca należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, a synowie H. M. nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu z uwagi na stan zdrowia, wychowanie dziecka niepełnosprawnego i odległe miejsce zamieszkania poza granicami Polski;

- art. 17 ust. 1 a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu literalnym, podczas gdy przy jego odczytywaniu należy uwzględnić niezgodność art. 11 ust. 1 i 3 cyt. ustawy z art. 2 Konstytucji RP, przez pryzmat poprzednio obowiązującego zastrzeżenia wynikającego z art. 17 ust. 1 a oraz poprzez błędną wykładnie polegającą na kategorycznym przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w przypadku, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także dokonanie interpretacji w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą państwa prawnego;

-art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń;

- art. 27 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła tylko i wyłącznie wnuczka osoby wymagającej osoby.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Kolegium nie rozpatrzyło przedłożonych przez nią wraz z odwołaniem dokumentów i nie wzięło pod uwagę sytuacji życiowej i zdrowotnej A. M. i A. M. – synów H. M.. Skarżąca wskazała pierwszy z wyżej wymienionych synów, nie ma możliwości opiekowania się matką, gdyż ma chorobę nowotworową i na stałe opiekuję się niepełnosprawną córką. Ze względu na trudną sytuację finansową, nie ma on również możliwości pokrywania kosztów opieki nad matką przez osoby trzecie. Natomiast drugi z synów od wielu lat przebywa poza granica Polski i utrzymuje jedynie incydentalny kontakt z rodziną. Z informacji uzyskanych przez skarżącą wynika, że pracuje on dorywczo i ma problemy zdrowotne, co uniemożliwia mu zarówno finansowanie opieki nad matką, jak i osobiste sprawowanie nad nią takiej opieki.

Skarżąca wskazała, że od 2005 r. zamieszkuje wspólnie z babcią i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a od 2010 r. zapewnia babci stałą opiekę przez całą dobę. Wywiodła, że przerwanie tej opieki spowoduje negatywne skutki dla niepełnosprawnej babci, ponieważ będzie skazana na opiekę państwa i zostaną zerwane silne więzy rodzinne, jakie łączą skarżącą z babcią. Skarżąca dodała, że decyzją z dnia [...] 2011 r. miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na babcię, na okres od [...].2010 r. do [...].2013 r. Decyzja ta wygasła z końcem czerwca 2013 r. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo wywiodła w związku z tym, że wskazana decyzja statuowała dla niej prawo nabyte, chronione konstytucyjnie, które nie powinno być odebrane. Dodała również, że działając w zaufaniu do organów, z myślą o tym, że przysługuje jej wspomniane świadczenie, kształtowała swoją sytuację osobistą i zawodową na przyszłość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, że okoliczność, że dzieci H. M. nie mogą ze względu na odległości od miejsca zamieszkania, jak i pozostawanie w zatrudnieniu, sprawować nad matką opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może być utożsamiana z niemożnością zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu. SKO stwierdziło, że skarżąca nie wykazała, by synowie H. M., posiadający stałe dochody, nie byli w stanie świadczyć alimentów na rzecz matki w formie pieniężnej, umożliwiających opłacanie usług opiekuńczych. SKO dodało również, że obiektywną okolicznością wyłączającą możliwość sprawowania opieki nad matką nie jest brak kontaktów jednego z synów (A. M.) z matka, ani konieczność opieki przez drugiego z synów nad niepełnosprawną córką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.).

Zgodnie z przepisem, art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było to, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, tj. czy skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako: "k.r.o.").

Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1 a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazać należy w tym miejscu, że jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienione w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościowa i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babcią - H. M.. Istotne jest jednak, że wspomniana H. M. ma dwóch synów zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji ustalenia, że synowie H. M. nie są w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Jak przy tym słusznie podkreślał organ odwoławczy, nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowanie przez nich opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości dostarczenie przez nich środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia jej odpowiedniej opieki przez inne osoby.

Jak wynika z akt administracyjnych wśród okoliczności, które miały świadczyć o tym, że synowie H. M. nie są w stanie sprostać obowiązkowi alimentacyjnemu wobec niepełnosprawnej matki, strona wskazywała: przebywanie jednego z synów H. M. – A. M. za granicą i nieutrzymywanie przez niego kontaktów z rodziną, a także stan zdrowia drugiego z synów – A. M. oraz konieczność sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną córką. W skardze do Sądu strona wywiodła dodatkowo, że obaj synowie H. M. nie są w stanie sfinansować opieki nad matką, nie przedstawiając jednakże w tym zakresie, żadnych dokumentów na poparcie swoich twierdzeń.

Odnosząc się do powyższego zgodzić się należy z organem odwoławczym, że podnoszone przez skarżącą okoliczności nie uzasadniają odstąpienie od literalnej wykładni art. 17 ust. 1 a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznania świadczenia skarżącej, jako wnuczce osoby wymagającej opieki, mimo że żyją synowie tejże osoby wymagającej opieki niebędący osobami niepełnosprawnym.

Stwierdzić należy, że co prawda choroba nowotworowa i konieczność leczenia onkologicznego u jednego z synów H. M., połączone z obowiązkiem sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną córką, przy jednoczesnym wykazaniu jego trudnej sytuacji finansowej, mogłyby stanowić okoliczności przemawiające za przyjęciem, że wyżej wymieniony jest osobą obiektywnie wykluczoną z kręgu zobowiązanych do sprawowania opieki nad swoją matką. Pozostaje jednak drugi z synów, w przypadku którego nie można doszukać się takich obiektywnych okoliczności. Fakt przebywania za granicą, jak i nieutrzymywanie przez niego kontaktów z rodziną (w tym matką) nie zwalniają go bowiem z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Są to okoliczności zależne od woli syna osoby wymagającej opieki i jako takie nie mogą skutkować wyłączeniem stosowania art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca nie wykazała też, żeby zachodziły inne przesłanki do uznania wyżej wskazanego za osobę obiektywnie wykluczoną z kręgu zobowiązanych do sprawowania opieki nad swoją matki (w tym z uwagi na stan zdrowia i sytuację finansową).

Zatem zgodzić należy się z organami obu instancji, że skarżąca nie spełniała przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujących możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią z uwagi na fakt, że nie obciąża jej obowiązek alimentacyjny względem babci.

Dodać należy, że jakkolwiek zrozumiała jest obiektywnie trudna sytuacji życiowa skarżącej i jej babci jako osoby wymagającej opieki, to trzeba podkreślić, że organy administracji rozstrzygając niniejszą sprawę były ograniczone ściśle ustalonymi kryteriami ustawowymi i nie działały w ramach uznania administracyjnego. Nie mogły zatem kierować się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia trudnych sytuacji życiowych dotyczących rodziny wnioskodawczyni. Wpływu na rozstrzygnięcie nie mogło mieć tym samym to, że skarżąca od dłuższego czasu sprawuje faktyczną opiekę nad babcią i że istnieje między nimi silna więź uczuciowa, czy to, że skarżąca jako osoba długotrwale opiekująca się babcią kształtowała swoją sytuację zawodową i osobistą w oparciu o przeświadczenie, że będzie jej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, wskazać trzeba również, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie chroni praw nabytych w tym rozumieniu, że chroni prawa każdego podmiotu, wobec którego wygasła z mocy ustawy decyzja uprawniająca go do świadczenia pielęgnacyjnego. Podmiot ubiegający się o przedmiotowe świadczenie powinien bowiem wykazywać się, w świetle zobiektywizowanego prawa, przesłanką spełnienia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to, że ocenie organów administracji i Sądu nie podlega w tym przypadku okoliczność, czy wnioskodawca był beneficjentem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa, tylko okoliczność, czy wnioskodawca, starając się o przyznanie tego świadczenia, spełnia warunki wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez organ rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem przyznawane automatycznie – jak chce tego skarżąca – wszystkim osobom, które do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierały świadczenie pielęgnacyjne bez spełniania warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Niezależnie więc od faktu, że w uprzednio obowiązującym stanie prawnym takie świadczenie skarżącej przysługiwało, to koniecznym warunkiem uwzględnienia jej wniosku złożonego w niniejszej sprawie było spełnienie przez nią wszystkich ustawowych przesłanek przewidzianych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Z ustaleń organu wynika zaś w sposób jednoznaczny, że skarżąca nie spełnia wymogu określonego w ust. 1a pkt 2 wskazanego przepisu.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm prawa procesowego, organy administracyjne przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Prawidłowo uzasadniono także podjęte rozstrzygnięcie, nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369; ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.