Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1193/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 47  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. S. kwotę 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 2 kwietnia 22020 r. (SAB.6742.1.2020.ID.02) na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku M. S. odmówił stwierdzenia niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej – to jest działki nr [...] w Chechle, będącej własnością A. W., w celu wykonania robót budowlanych, obejmujących: ocieplenie fundamentu oraz ściany od fundamentu do szczytu budynku, wykonanie tynku sylikonowego na budynku mieszkalnym jednorodzinnym w miejscowości C. przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że M. S., jednocześnie z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] w C. , dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na: ociepleniu zewnętrznego budynku mieszkalnego (o wysokości 11,5 m) w miejscowości C., na działce nr ew. gr.: [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 27 marca 2020 r. organ poinformował M. S., że jej zgłoszenie z dnia 12 marca 2020 r. w zakresie dotyczącym ociepleniu zewnętrznego budynku mieszkalnego nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że udzielenie przez organ administracji pozwolenia na wejście w teren w celu wykonania robót budowlanych,

w oparciu o art. 47 Prawa budowlanego, w przypadku braku zgody sąsiada na wejście na jego teren, może dotyczyć tylko takich prac przygotowawczych i robót budowlanych, które podlegają regulacji w ustawie prawo budowlane tj. takich, które wymagają pozwolenia na budowę lub podlegają obowiązkowi zgłoszenia lub wynikają z decyzji nakazowej organów nadzoru budowlanego. Zamierzony do wykonania zakres prac nie stanowi robót budowlanych wymagających działań formalnych ze strony osoby planującej ich wykonanie. Prace polegające na wykonaniu ocieplenia zewnętrznego budynku mieszkalnego (o wysokości 11,5 m), nie wymagają uprzedniej zgody organu administracji architektoniczne -budowlanej.

W odwołaniu od tej decyzji M. S. podniosła, że brak konieczności udzielenia pozwolenia na budowę lub też brak konieczności dokonania zgłoszenia nie wyklucza możliwości wydania decyzji o konieczności wejścia w teren, bowiem przepis art. 47 Prawa budowlanego mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Zdaniem odwołującej się w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki od których uzależnione jest uznanie niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, gdyż ściana budynku wnioskodawczyni znajduje się w bliskiej odległości od granicy i teren do granicy nie wystarczy aby prace wykonać.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r. ([...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Zgodnie z art. 47 Prawa budowlanego brak zgody sąsiada na wejście na jego teren może dotyczyć tyko takich prac przygotowawczych i robót budowlanych, które podlegają regulacji w ustawie prawo budowlane tj. takich, które wymagają pozwolenia na budowę lub podlegają obowiązkowi zgłoszenia lub wynikają z decyzji nakazowej organów nadzoru budowlanego. Zezwolenie na wejście w teren może być wydane po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub dokonaniu skutecznego zgłoszenia lub gdy decyzja nadzoru budowlanego stanie się ostateczna, bowiem określenie warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości winno nastąpić w oparciu o treść decyzji o pozwoleniu na budowę jak i pozwolenia na wznowienie robót lub też w oparciu o wyniki postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych.

Instytucja pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej ma charakter szczególny, co winno budzić w organach ją stosujących obowiązek należytej ostrożności w jej stosowaniu i dokładności wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Charakter ten wynika z tego, że wydanie przez organ przedmiotowej zgody prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Planowane prace nie znajdują się wśród robót budowanych wymienionych w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, ani wśród przedsięwzięć wymienionych w art. 30 tej ustawy wymagających zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem, skoro nie podlegają przepisom Prawa budowlanego, nie mogą podlegać regulacjom art. 47 tej ustawy. Wyrażenie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na ich wykonanie może nastąpić więc jedynie w drodze postępowania cywilno-sądowego.

Na powyższą decyzję M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 47 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że stwierdzenie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości może dotyczyć jedynie wykonywania ocieplenia na podstawie zgłoszenia lub pozwolenia na budowę.

Podniosła, że organ błędnie brak konieczności uzyskania pozwolenia i brak obowiązku dokonania zgłoszenia utożsamia z nieobjęciem tych robót regulacją w/w ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 78 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j.) "jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości".

W przepisie tym mowa jest o "robotach budowlanych" bez bliższego ich określenia. Wniosek zatem organu co do tego, że wskazana regulacja nie dotyczy takich robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lub dokonania zgłoszenia, nie może wynikać z literalnej wykładni art. 47. Także przepis art. 3 pkt 7 ustawy definicji "robót budowlanych" nie ogranicza tylko do takich, których wykonanie jest w opisany sposób reglamentowane. Zwolnienie z reglamentacji robót budowlanych nie oznacza, że ich wykonanie pozostaje poza zainteresowaniem prawa budowlanego. Nie może ulegać wątpliwości, że np. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 (wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) może dotyczyć każdych robót budowlanych, niezależnie od tego, czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Rozróżnienie pomiędzy reglamentacją, a regulacją prawa budowlanego ma zatem znaczenie istotne. Przywoływane przez organy orzeczenia sądów administracyjnych (np. II OSK 2517/14) zapadły na tle odmiennych stanów faktycznych. Generalnie odnosiły się do sytuacji, w których wniosek dotyczył robót reglamentowanych, a wnioskodawca nie wykazywał realizacji obowiązku reglamentacyjnego (nie przedstawił pozwolenia na budowę, czy też nie dokonywał zgłoszenia). Rzeczywiście, w takich stanach faktycznych odmowa udzielenia pozwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego była uzasadniona. Obowiązkiem bowiem organu rozpoznającego wniosek o takie pozwolenie jest sprawdzenie, czy roboty, które mają być wykonane, są "legalne". Skoro zaś roboty opisane we wniosku mogłyby być wykonywane tylko na podstawie pozwolenia na budowę, czy też po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, to dla stwierdzenia ich "legalności" konieczne było wykazanie, że pozwolenie zostało udzielone, lub zgłoszenia dokonano.

To, że dla wielu robót budowlanych Prawo budowlane nie przewiduje obowiązku pozyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia nie oznacza, że roboty te są "nielegalne". Podkreślić zaś trzeba, że zauważalna jest tendencja ustawodawcy do zwalniania z reglamentacji (lub jej łagodzenia) coraz szerszego zakresu robót budowlanych. Do dnia 28 czerwca 2015 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U.2015.443) roboty polegające na dociepleniu każdego budynku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W dacie zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę wymagało docieplenie budynków o wysokości powyżej 25 m, zgłoszenia docieplenie budynków powyżej 12 m, a nie wyższych niż 25 m. (art. 29 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 2c). Roboty więc polegające na dociepleniu budynku o wysokości do 12m mogły być legalnie wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę i bez dokonania zgłoszenia. Stwierdzenie tej okoliczności jest wystarczające dla uznania, że do takich robót art. 47 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie.

Wniosek M. S. nie został merytorycznie rozpatrzony, bowiem organy, z naruszeniem art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego uznały, że brak reglamentacji dla objętych wnioskiem robót stanowi ku temu przeszkodę.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ppsa należało uchylić decyzje organów obu instancji.