Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 662/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3a i 3b, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 687/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r., II SA/Sz 687/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowa we W. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2015 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S.

Spółka [...] Sp. z o. o. Sp. k. we W. złożyła skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały. Kwestionowanemu postanowieniu zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie: art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym, bez spełnienia niezbędnej przesłanki dla takiego ograniczenia w postaci ważnego interesu publicznego, art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały, poprzez przyjęcie, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest określenie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 400 m², pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07, w związku z którym obowiązuje przywrócona powierzchnia sprzedaży do 2.000 m², tj. stan sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, co doprowadziło do niedopuszczalnego przekroczenia przez Radę Miasta S. władztwa planistycznego polegającego na wprowadzeniu do skarżonej uchwały regulacji niezgodnych z obowiązującym prawem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości w S., składającej się z działki nr [...], o powierzchni 13 290 m². Skarżący nieruchomość tę nabył w dniu 1 lipca 2015 r. z zamiarem zrealizowania na niej inwestycji w postaci budowy obiektu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m². Istniejąca zabudowa sąsiednia, infrastruktura, dostępność z drogi publicznej itd. stwarzały możliwość realizacji planowanej przez skarżącego inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz uzyskanej przed dniem nabycia nieruchomości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m², wraz z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych i urządzeniami technicznymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu przy ul. E. P. w S. (działki nr [...]), zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., przeniesioną następnie na skarżącego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2015 r. Dopiero po uzyskaniu powyższych decyzji skarżący nabył nieruchomość, wzniósł na niej obiekt zgodnie z opisanymi powyżej decyzjami, oddał go do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] października 2015 r. i prowadzi w nim swoją działalność gospodarczą. Skarżone postanowienie planu narusza interes skarżącego, gdyż w przyszłości uniemożliwia skarżącemu m.in. zmianę sposobu użytkowania obiektu, czy też przeprowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych wymagających uprzedniego dokonania zgłoszenia robót budowlanych, czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w skardze zarzuty za chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest bezzasadna. Sąd wskazał, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że po stronie skarżącej spółki istnieje legitymacja skargowa do wniesienia skargi, albowiem przysługuje jej prawo własności nieruchomości objętej postanowieniami planu, które kształtują jej indywidualną sytuację poprzez ograniczenie przysługujących spółce uprawnień w zakresie gospodarowania nieruchomością.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ograniczenie powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych przewidziane w § 6 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ma umocowanie w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Sąd wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje organom samorządu terytorialnego prawo stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale władztwo organów gminy nie jest oczywiście bezgraniczne i musi być realizowane z poszanowaniem praw właścicielskich. Rozmieszczenie obiektów handlowych o określonej powierzchni handlowej nie podlega bezpośrednio konkretnym regulacjom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budziło jednak wątpliwości Sądu I instancji, że określenie, w jakich częściach miasta mogą znajdować się obiekty o określonej powierzchni handlowej wpływa na sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, a jeżeli tak, to mieści się w granicach uprawnień planistycznych gminy. Zdaniem Sądu, upoważnienie do zamieszczenia ograniczenia sytuowania obiektów handlowych w ogóle lub o określonej powierzchni handlowej znajduje się w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Stosownie do tego przepisu w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Niewątpliwie dopuszczenie lokalizacji obiektów handlowych wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a decydowanie o ich powierzchni handlowej jest elementem determinującym użytkowanie wskazanego w planie terenu.

Sąd stwierdził, że ograniczenie powierzchni handlowej wynikające z § 6 ust. 1 pkt 2 planu o treści "zakazuje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m²", nie było dokonane bez upoważnienia zawartego w ustawie. Dlatego też podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasad sporządzania planu nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisku o dopuszczeniu możliwości limitowania w przepisach planu powierzchni handlowej nie stoi na przeszkodzie powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07. Na skutek tego wyroku, utraciła moc obowiązująca ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880). Wprawdzie uznana za niekonstytucyjną ustawa dokonała zmiany art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie określenia parametru wielkości powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych (z 2000 m² na 400 m²), jednakże powołany wyrok nie przesądza o tym, że niedopuszczalne jest posłużenie się takim parametrem przy kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarówno art. 10 ust. 2 pkt 8 wskazujący na konieczność uwzględnienia w studium obszarów przeznaczonych pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczających pewne limity, jak i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, nie mogą stanowić punktu wyjścia do rozważań o możliwości dokonania w planie ograniczenia wielkości powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych. To, że ustawodawca posłużył się pojęciem powierzchni sprzedaży w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie oznacza, jak już wyżej wskazano, że inny przepis prawa nie może stanowić upoważnienia do określenia w planie czy w studium wielkości powierzchni handlowej, tylko z tego względu, że wprost nie powołuje się na ten parametr. Niewątpliwie powołany wyrok TK, podobnie jak i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie odnosi się do możliwości określenia współczynnika powierzchni sprzedaży handlowej przy kształtowaniu polityki przestrzennej gminy. Należy odróżnić, czego nie dostrzega skarżący, kwestię limitowania wielkości powierzchni handlowej od kwestii ustalenia obszarów i granic terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych zwłaszcza, że upoważnienia do uregulowania tych zagadnień w planie nie znajdują się w tym samym przepisie prawa. Upoważnienie do zamieszczenia ograniczenia powierzchni handlowej zawiera art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, zaś do określenia granic terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych - art. 15 ust 3 pkt 4.

Sąd zauważył, że uchwalając przedmiotowy plan, organ miał na uwadze przede wszystkim dotychczasowe zagospodarowanie terenu wraz z optymalnym jego wykorzystaniem pod kątem społecznych potrzeb. Jak argumentuje organ w odpowiedzi na skargę, plan wprowadza regulacje powierzchni handlowej w celu ochrony drobnej przedsiębiorczości i zapewnienia funkcjonowania lokalnych przedsiębiorców, co stanowi realizację postulatów radnych Rady Miasta S. oraz jest zgodne z wnioskami złożonymi przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami oraz Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta S. Jednocześnie, ustosunkowując się do zarzutu skargi odnoszącego się do kwestii uniemożliwienia mu przeprowadzenia w przyszłości jakichkolwiek robót budowlanych wymagających uprzedniego dokonania zgłoszenia robót budowlanych, czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd wskazał, że wybudowany przez skarżącego obiekt handlowo-usługowy jest obiektem istniejącym, powstałym w innym stanie prawnym, a to oznacza że każda inwestycja związana z takim obiektem, jak np. przebudowa czy remont, kontrolowana jest pod kątem zgodności z planem, ale dotyczy to tylko zakresu robót budowlanych objętych przebudową czy remontem, a nie całego istniejącego obiektu budowlanego. Zatem, skarżący będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę na wykonywanie robót budowlanych w ww. obiekcie, których zakres będzie zgodny z ustaleniami planu (podobnie jest przy zgłoszeniu robót budowlanych). Powyższe rozwiązanie potwierdza zapis zawarty w § 6 ust. 3 pkt 16 przedmiotowego planu, w którym wskazano, że "nie spełniające ustaleń planu istniejące budynki mogą być poddawane remontom, przebudowie i modernizacjom bez prawa powiększania kubatury budynku". Za pozbawiony uzasadnienia uznać należy również zarzut polegający na uniemożliwieniu skarżącemu w przyszłości zmiany sposobu użytkowania obiektu, skoro skarżący nie określił, na czym miałaby polegać ewentualna zmiana sposobu jego użytkowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o., Sp. k. we W., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym bez spełnienia niezbędnej przesłanki dla takiego ograniczenia w postaci ważnego interesu publicznego, polegające na uznaniu prawidłowości § 6 uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.,

2. postanowień art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. poprzez przyjęcie, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest określenie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 400 m2, pomimo skutku opublikowania w dniu 11 lipca 2008 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07, tj. obowiązywania przywróconej wielkości granicznej powierzchni sprzedaży 2.000 m2, czyli stanu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, co doprowadziło do niedopuszczalnego przekroczenia przez Radę Miasta S. granic władztwa planistycznego polegającego na wprowadzeniu do zaskarżonej uchwały regulacji niezgodnych z obowiązującym prawem.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż postanowienie § 6 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej uchwały jest nieprawidłowe, gdyż posługuje się innym limitem powierzchni sprzedaży niż określony w ustawie. Organ gminy może zakazać na danym obszarze lokowania obiektów handlowych w ogóle i w inny sposób określić przeznaczenie danego terenu. Jednak, jeżeli na danym terenie dopuszczona jest lokalizacja obiektów handlowych, to władztwo planistyczne gminy w zakresie określania wielkości obiektów jest ograniczone poprzez wprowadzenie jedynego ustawowego progu tj. 2.000 m2 powierzchni sprzedaży. Zdaniem skarżącego, w świetle obowiązujących przepisów, nie jest dopuszczalne określenie innego progu.

Skarżąca spółka wskazała ponadto na niezgodność skarżonego zapisu uchwały z art. 20 i 22 Konstytucji RP polegającą na ograniczeniu wolności działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym, bez niezbędnej przesłanki ograniczenia w postaci ważnego interesu publicznego. Rada Miasta nie wskazała również w uzasadnieniu skarżonej uchwały, jaki to ważny interes społeczny miałby uzasadniać wprowadzone ograniczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2016 r. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 3a powołanej ustawy, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. W myśl natomiast art. 10 ust. 3 b ustawy lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy stanowi natomiast, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3 a (a więc obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2). Z przepisów tych wynika, że duże obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 mogą być lokalizowane tylko i wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to na obszarach określonych uprzednio w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obiekty takie nie mogą być lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Powołane przepisy nie miały w tej sprawie zastosowania, gdyż w przedmiotowej nie przewidziano lokalizacji takiego dużego obiektu handlowego, do którego odnoszą się przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3a i 3b, art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca wywodzi z tych przepisów błędne wnioski. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07, zmieniono art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy (art. 41 pkt 3 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz.U. z 2015 r., poz. 1777) poprzez wykreślenie sformułowania, iż w studium określa się w szczególności "obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2". Ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1713) dodano art. 10 ust. 3a, który nakazuje określenie w studium obszarów, na których mogą być sytuowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, jeżeli lokalizację takich obiektów gmina przewiduje. W wyniku wskazanych nowelizacji przywrócono wielkość graniczną powierzchni sprzedaży z 400 m2 na 2.000 m2 dla obiektów handlowych, co do których istnieje obowiązek określenia w studium obszaru, na których mają być one lokalizowane. Dodatkowo - zgodnie z art. 10 ust. 3 b ustawy - lokalizacja takich obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem obowiązujące obecnie kryterium powierzchni sprzedaży obiektu handlowego (ponad 2000 m2) ma znaczenie tylko dla formy prawnej lokalizacji takiego obiektu (obowiązkowe określenie obszaru w studium i obowiązkowe określenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Obiekt taki nie może być lokalizowany na podstawie decyzji administracyjnej. To kryterium powierzchni nie ma jednak żadnego znaczenia dla dopuszczalności wprowadzenia przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji jakichkolwiek wielkopowierzchniowych obiektów handlowych lub obiektów handlowych o określonej powierzchni (np. mniejszej niż 2000 m2). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gminie przyznano więc tzw. władztwo planistyczne, które - w granicach prawa - uprawnia ją do wprowadzenia takich zakazów, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym. Sąd I instancji słusznie wskazał, że upoważnienie do zamieszczenia ograniczenia sytuowania obiektów handlowych w ogóle lub o określonej powierzchni handlowej znajduje się w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść art. 10 ust. 3a ustawy, który zawiera zastrzeżenie "jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2", zatem to gmina, w granicach prawa, w szczególności zgodnie z przepisami Konstytucji RP, decyduje czy w ogóle i jakie obiekty handlowe będą mogły być lokalizowane na jej terenie.

W tej sprawie w § 6 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji na terenie planu obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Zdaniem strony skarżącej, ten zapis planu narusza art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym i bez spełnienia niezbędnej przesłanki dla takiego ograniczenia w postaci ważnego interesu publicznego. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie ma racji strona skarżąca, że ograniczenie to nastąpiło bez ustawowej podstawy. Przepis art. 3 ust. 1

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnia bowiem gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Gmina może na tej podstawie ograniczyć sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli poszczególnych nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a pośrednio też swobodę prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób (wyrok TK z 16 października 2014 r., SK 20/12). W orzeczeniu z 13 października 2010 r., Kp 1/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał również, iż że ustawodawca, ograniczający wolność działalności gospodarczej, może odwoływać się, z powołaniem się na "ważny interes publiczny", do wartości niemieszczących się w przesłankach materialnych, określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak przesłanki materialne wychodzące poza art. 31 ust. 3 również powinny znajdować swoje zakotwiczenie (legitymację) konstytucyjne. Przesłanki takie, chociaż wprost niewymienione w przepisach konstytucji, a określone przez ustawodawcę, muszą znaleźć uzasadnienie na gruncie wartości lub norm konstytucji; ustawodawca musi uzasadnić, dlaczego na gruncie danej ustawy ograniczającej wolność działalności gospodarczej, materialne przesłanki, wychodzące poza treści art. 31 ust. 3 konstytucji, stanowią "ważny interes publiczny (L. Garlicki, M.Zubik [w:] L. Garlicki Leszek (red.), M. Zubik (red.), M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Wydawnictwo Sejmowe 2016). Wskazane uwagi należy odnieść do prawodawcy lokalnego, w tym przypadku do rady gminy podejmującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tej sprawie plan dotyczy niewielkiej części obszaru S. położonej w dzielnicy Ś. o powierzchni 3,3 ha. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, okolica ta charakteryzuje się dużym nasyceniem powierzchni handlowych, w związku z czym wprowadzono regulacje ograniczające powierzchnię obiektów handlowych w celu ochrony drobnej przedsiębiorczości i zapewnienia funkcjonowania lokalnych przedsiębiorców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku ważny interes publiczny uzasadniał wprowadzenie przez gminę takich ograniczeń. Należy ponadto zwrócić uwagę, że zapis § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały dotyczy przede wszystkim budowy nowych obiektów handlowych przekraczających powierzchnię sprzedaży ponad 400 m2. Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów, skarżąca spółka prowadzi obiekt handlowo-usługowy o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 (decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2015 r. o przeniesieniu na [...] Sp. z o.o., Sp. k. we W. decyzji z dnia [...] września 2014 r. o pozwoleniu na budowę tego obiektu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] października 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu). Obiekt budowlany, co do którego inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie planu miejscowego może być realizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, nawet jeżeli byłoby to sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego (art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wybudowany przez skarżącego obiekt handlowo-usługowy jest obiektem istniejącym, powstałym w innym stanie prawnym, a to oznacza że każda inwestycja związana z takim obiektem, jak np. przebudowa czy remont, kontrolowana jest pod kątem zgodności z planem, ale dotyczy to tylko zakresu robót budowlanych objętych przebudową czy remontem, a nie całego istniejącego obiektu budowlanego. Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 16 przedmiotowej uchwały, nie spełniające ustaleń planu istniejące budynki mogą być poddawane remontom, przebudowie i modernizacjom bez prawa powiększania kubatury budynku. Zatem niezasadny jest w tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 i 22 Konstytucji RP, skoro skarżąca spółka prowadzi już działalność gospodarczą w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, a kwestionowany przez nią zapis § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały dotyczy budowy nowych obiektów handlowych. Plan w § 6 ust. 3 pkt 16 umożliwia spółce przebudowę, remont, modernizację tego obiektu, jedynie bez prawa powiększania jego kubatury. Ograniczenie to jest jednak uzasadnione wskazanymi powyżej celami społeczno-gospodarczymi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.