Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 449/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144,  art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi W. sp.k. z siedzibą we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Wnioskiem z dnia 25 września 2016 r. O. sp. z o.o. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) z zażądaniem sprawdzenia legalności rozbudowy (nadbudowy) budynku zlokalizowanego przy ul. [...] we W.. Wskazując na negatywny wpływ inwestycji na nieruchomość spółki wniesiono o sprawdzenie czy rozbudowa została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, została zrealizowana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych.

Zawiadomieniem z dnia 19 października PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wezwał W. sp. komandytową m.in. do przedłożenia dokumentacji związanej z budynkiem zlokalizowanym przy ul. [...] we W.. W dniu 16 listopada 2016 r. organ nadzoru budowlanego podjął próbę kontroli przedmiotowego budynku, jednak jak odnotowano w protokole oględzin ,,nie udostępniono lokalu nr 6, w którym wykonano roboty budowlane". Podobny rezultat odniosła próba kontroli poczyniona w dniu 14 lutego 2017 r.. Ostatecznie organ dokonał oględzin obiektu w dniu 3 marca 2017 r., zaś ustalenia odnośnie stanu faktycznego odnotowano w sporządzonym na tą okoliczność protokole kontroli nr [...].

W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 48 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 83 ust 2, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej – k.p.a.) wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową budynku wielorodzinnego przy ulicy [...] we W., realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz nałożył na W. sp. komandytowa, inwestora robót budowlanych związanych z nadbudową budynku przy ulicy [...] we W., obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów:

- zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (na wzorze określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. Dz. U. 2016, poz. 1493).

W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że w trakcie kontroli stwierdzono, że na tarasie usytuowanym na dachu budynku przy ul. [...] we W. wykonano roboty polegające na zabudowie części tego tarasu od ul. [...] przy budynku usytuowanym przy ul. [...] we W.. Zabudowa została wykonana z prostokątnych rur aluminiowych. Konstrukcja jest wypełniona od strony ul. [...] oknami ze skrzydłami przesuwnymi, od strony tarasu sąsiedniego wypełnienie stanowi płaszczyznę przezroczystą nieotwieraną. Od granicy z sąsiednią nieruchomością, płaszczyzna przezroczysta stanowi wypełnienie konstrukcji powyżej ściany o wysokości 1,33 m. Okna od strony ul. [...] osadzone są na ścianie o wysokości parapetu 0,70 m. Zadaszenie tarasu wykonano z okien nieotwieranych, płaszczyzn przezroczystych. Dostęp do przestrzeni zabudowanej tarasu jest z pokoju - antresoli przejściem o szerokości 2,88 m. Wymiary zabudowy wynoszą 6,00 x 3,15 x 2,53 m, przy czym wysokość pomierzono w środkowej części zadaszenia o lekkim nachyleniu w kierunku ul. [...].

Z kolei po przeprowadzeniu analizy materiału fotograficznego, zamieszczonego na stronach serwisu gis.um.wroc.pl stwierdzono, iż inwestor wykonał również roboty budowlane polegające na zwiększeniu powierzchni zabudowy ostatniej kondygnacji (poza zabudową tarasu) rozbudowując ostatnią kondygnację w kierunku budynku przy ul. [...] we W. (nadbudowa niższej kondygnacji), oraz wykonał przebudowę ściany zewnętrznej ostatniej kondygnacji (antresoli) od strony południowej, wykonując otwór drzwiowy, w którym osadzono drzwi balkonowe, stanowiące obecnie wyjście na taras urządzony na dachu budynku, w miejscu, w którym wcześniej tarasu nie było.

Po wskazaniu na poczynione ustalenia organ I instancji odwołał się do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznał, że wykonanie tarasu przyczyniło się do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, gdyż do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę tarasów do wysokości balustrady (§ 3 pkt. 24 lit. a). Na tle istniejącego stanu faktycznego organ wyjaśnił, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na nadbudowie obiektu. Wykonanie zadaszenia i ścian w miejscu tarasu spowodowało powiększenie powierzchni użytkowej lokalu, do którego wcześniej przynależał taras, a także kubatury budynku, co spowodowało zwiększenie parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego. Podobnie wykonanie dodatkowego tarasu zwiększyło kubaturę budynku. Roboty budowlane prowadzono bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego uznano za zasadne wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nakładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.

W treści postanowienia znalazło się wyjaśnienie, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostanie wydany nakaz rozbiórki, zaś przedłożenie w wyznaczonym terminie wszystkich dokumentów zostanie potraktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Nie akceptując wydanego postanowienia zobowiązana spółka oprotestowała je zażaleniem, w którym podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, w oparciu o które wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. W szczególności zanegowano prawidłowość zakwalifikowania wykonanych robót jako nadbudowy obiektu. Według spółki zakres wykonanych robót, ich charakter i przeznaczenie wskazują, że roboty polegały na realizacji oranżerii. Wobec braku normatywnej definicji oranżerii odwołano się do pojęć definiujących jej znaczenie w innych dziedzinach, przy czym na poparcie zajętego stanowiska wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz definicję w "Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym" pod red. W. Skowrońskiego. Dodatkowo wskazywano inne stanowiska prezentowane w podobnych opracowaniach. Zmierzając do podważenia prawidłowości kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót zacytowano również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym analizowano m.in. sytuowanie ogrodów zimowych na tarasach.

W oparciu o zaprezentowane poglądy autor zażalenia wskazał na dopuszczalność sytuowania ogrodów zimowych czy oranżerii na tarasach i podał, że zabudowa tarasu zrealizowana w lokalu nr 6 przy ul. [...] we W. stanowi oranżerię w myśl art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwolnioną z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie zaznaczono, że budowa oranżerii nie została wymieniona przez ustawodawcę w art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co przesądza o braku podstaw do wydania postanowienia w oparciu o treść ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego.

Stanowisko żalącej się zostało zanegowane pismem O. sp. z o.o., z dnia 20 kwietnia 2017 r., którym strona postępowania wniosła o oddalenie zażalenia. Na poparcie swojego stanowiska spółka przedstawiła argumentację wskazującą na konieczność zakwalifikowania wykonanych robót jako samowolę budowlaną, natomiast twierdzenia żalącej się jako próbę obejścia przepisów prawa.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W treści postanowienia drugoinstancyjnego, po zacytowaniu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, DWINB wyjaśnił, że uregulowanie to daje organowi nadzoru budowlanego prawo zbadania czy istnieją podstawy do zalegalizowania robót. W tym celu został na inwestora nałożony obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi stosownych dokumentów. Następnie wskazano na art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego, gdzie zawarto definicję budowy, przez którą uznaje się nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Dalej przypomniano, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy.

DWINB uznał, iż wykonane roboty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane jako nadbudowa, gdyż inwestor przeprowadził szereg prac, które spowodowały powiększenie powierzchni użytkowej lokalu, do którego wcześniej przynależał taras, a także kubatury budynku, co spowodowało zwiększenie parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego. Nie godząc się z zarzutami zażalenia organ spostrzegł, że wykonany obiekt budowlany nie jest oranżerią. W każdej przywoływanej przez spółkę definicji wskazywano na funkcję oranżerii tj. "zapewnia odpowiednie warunki cieplne do utrzymania roślin egzotycznych", "służące całorocznej hodowli egzotycznych rośli, krzewów a nawet drzew", "służące do uprawy lub przechowywania roślin ogrodowych", której wybudowany obiekt nie spełnia. Natomiast według DWINB, cytującego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla zastosowania definicji przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego konieczne jest zachowanie określonych wymogów wskazanych w ustawie, a także dokonanie indywidualnej oceny w konkretnej sprawie co do parametrów, funkcji oraz przewidywanych rozwiązań konstrukcyjno-architektonicznych. Odwołując się do zebranej w sprawie dokumentacji wyjaśniono, że nie potwierdza ona realizowania funkcji oranżerii i wskazuje na wykorzystywanie obiektu jako zwiększenia powierzchni użytkowej samego budynku. W toku kontroli stwierdzono, że pomieszczenie jest umeblowane: biurko, biblioteczka, fotele, bieżnia do treningu i zaledwie dwie małe doniczki z sukulentami - roślinami dość powszechnymi i niewymagającymi szczególnej pielęgnacji.

Na koniec podano, iż zaskarżone postanowienie nie dotyczy tylko części, którą skarżąca przedstawia jako oranżerię lecz także odnosi się do rozbudowy ostatniej kondygnacji w kierunku budynku przy ul. [...] we W. (co jest nadbudową niższej kondygnacji), oraz wykonania przebudowy ściany zewnętrznej ostatniej kondygnacji (antresoli) od strony południowej, wykonania otworu drzwiowego, w którym osadzono drzwi balkonowe, stanowiące obecnie wyjście na taras urządzony na dachu budynku, w miejscu, w którym wcześniej tarasu nie było. Zatem zdaniem DWINB dokonano nadbudowy budynku wielorodzinnego położonego przy ul. [...] we W..

W skardze jaką W. sp. z o.o. zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia PINB w sytuacji braku ustalenia przez organy obu instancji stanu faktycznego umożliwiającego dokonanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych;

- art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego polegające na jego błędnym zastosowaniu prowadzącym do wydania przedmiotowego postanowienia, podczas gdy roboty budowlane wykonane przy budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we W. nie podlegają dyspozycji tego przepisu, a w konsekwencji nie wystąpiła podstawa do jego wydania;

- art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności, w szczególności odstąpienie od uzupełnienia materiału dowodowego;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 48 ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego poprzez błędnie poczynione ustalenia faktyczne, które w efekcie doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia nieznajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa;

- art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie i przyjęcie, iż wykonane prace kwalifikują się jako nadbudowa obiektu budowlanego, a przez to wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy tymczasem zakres wykonanych robót, charakter inwestycji i jej przeznaczenie wskazują, iż należy ją kwalifikować jako oranżerię, zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego zwolnioną z obowiązku uzyskania decyzji, o której mowa w art. 28 ust 1 Prawa budowlanego i nie wymienioną w art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego;

- art. 33 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie skarżącej do przedłożenia dokumentacji wymaganej do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy budowa oranżerii nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, objęta zaś jest koniecznością dokonania zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego niewymienionego jednocześnie w art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Uzasadniając skargę skarżąca spółka swoje stanowisko negujące prawidłowość wydanych rozstrzygnięć skoncentrowała wokół zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.. Po zacytowaniu fragmentu protokołu kontroli oraz fragmentu postanowienia organu I instancji dokonano ich konfrontacji w kontekście zakresu wykonanych robót. Według skarżącej w oparciu o materiał fotograficzny organ dokonał dalszych nieznanych stronie ustaleń odnośnie wykonanych robót przez co uniemożliwił jej odniesienie się do zebranych dowodów i materiałów. Działanie to zakwalifikowano jako godzące w treść art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz naruszające wynikającą z art. 14 k.p.a. zasadę pisemności. Z powodu naruszenia ostatniego ze wskazanych przepisów postawiono nawet tezę o uniemożliwieniu dokonania kontroli instancyjnej przez organ II instancji. Dodatkowo według spółki skoro organ I instancji dopuścił się szeregu naruszeń obowiązujących przepisów prawa, a organ II instancji ten stan rzeczy zaakceptował, to ten fakt uzasadnia wyeliminowanie postanowienia organu II instancji z obrotu prawnego jako wadliwego, bo naruszającego art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia PINB.

Odnośnie posłużenia się przez organy dokumentacją fotograficzną skarżąca spółka konstruowała dalej idące zarzuty naruszenia art. 14 k.p.a. poprzez wskazanie na treść uzasadnień postanowień organów obu instancji i wskazywanie na nieweryfikowalność tych twierdzeń. Następnie twierdzenia skargi wiązały się z odmiennym jak prezentowała to strona podejściem do efektu wykonanych robót. Ponownie odwołując się do definicji encyklopedycznych i sposobu wykorzystywania pomieszczenia autor skargi argumentował konieczność zakwalifikowania zrealizowanej inwestycji jako oranżerii. W tym kontekście negowano nawet stanowisko organu II instancji, który wykluczał istnienie oranżerii argumentując to chociażby faktem, że w pomieszczeniu znajdywały się tylko dwie doniczki. Według skarżącej organ nie podjął wszelkich niezbędnych działań do właściwego wyjaśnienia sprawy, gdyż zacytowano dane ze strony internetowej Ogrodu Botanicznego Uniwersytetu W., z których wyprowadzano, że sukulenty są roślinami szklarniowymi, natomiast wobec stwierdzenia przez organ, że są to rośliny "dość powszechne i niewymagające szczególnej pielęgnacji" winno skutkować zapewnieniem, że istotnie tak jest. Organ II instancji nie ma pewności, a przynajmniej nie ma o tym mowy w treści zaskarżonego postanowienia, że faktycznie te konkretne sukulenty, które znajdują się w oranżerii nie musiałyby się w niej znajdować, aby móc normalnie funkcjonować, co dopiero pozwalałoby uznać, że oranżeria nie spełnia swojej funkcji. Z lektury strony internetowej Ogrodu Botanicznego Uniwersytetu W. skarżąca wywiodła, że sam Ogród Botaniczny posiada około 1350 gatunków sukulentów, zaś niektóre z nich są z pewnością egzotyczne - pochodzą z Afryki, czy Meksyku, a nadto sukulenty zostały sklasyfikowane jako "rośliny szklarniowe".

Na koniec skarżąca zarzucając organom obu instancji nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w tym zakresu wykonanych robót, ich charakteru i przeznaczenia wskazała na uniemożliwienie dokonania właściwej kwalifikacji i przyjęcie odpowiedniej procedury legalizacyjnej. Niezmiennie prezentując stanowisko, że miała miejsce realizacja oranżerii jako zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, skarżąca wskazywała na błędną kwalifikację inwestycji na gruncie przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania O. sp. z o.o. w piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2017 r. wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do argumentacji skargi zanegowano trafność zarzutów skargi oraz w obszernych wyjaśnieniach odnoszących się do stanu fatycznego wykluczono aby inwestycja polegała na realizacji oranżerii lecz zdaniem uczestnika postępowania miała miejsce nadbudowa budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna lub postanowienie są zgodne z prawem, jeżeli nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno DWINB, jak i PINB dla miasta W. nie naruszyli prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy cytowanej już ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie w sprawie znalazł art. 48 ustawy, jako jeden z przepisów sankcjonujących działania inwestycyjno-budowlane wykonane niezgodnie z przepisami. Stosownie do treści przywołanej regulacji, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1). Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ I instancji zasadnie wezwał skarżącą spółkę do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora. Przypomnieć należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r., OSK 1602/04, dostępny na:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w razie ustalenia, że obiekt budowlany lub jego część został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki.

W realiach niniejszej sprawy zainicjowany wnioskiem O. sp. z o.o. organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał weryfikacji wskazanego we wniosku skutku działalności inwestycyjnej W. sp. z o.o.. Kluczowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy okazały się oględziny, w trakcie których opisano roboty budowlane wykonane na tarasie budynku. Kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej nie może budzić wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, mimo że inwestor konsekwentnie to neguje zarówno na etapie złożenia zażalenia jak i skargi na postanowienie organu II instancji. Zauważyć w tym miejscu należy, że poza zabudową tarasu PINB dla miasta W. stwierdził również wykonie robót budowlanych polegających na zwiększeniu powierzchni zabudowy ostatniej kondygnacji poprzez rozbudowę ostatniej kondygnacji w kierunku budynku przy ul. [...] we W. i wykonał przebudowę ściany zewnętrznej ostatniej kondygnacji od strony południowej, wykonując otwór drzwiowy, w którym osadzono drzwi balkonowe, stanowiące wyjście na tarasu urządzonego na dachu budynku. Skutkiem tych robót była zmiana charakterystycznych parametrów budynku, chociażby jego kubatury. Skoro mamy do czynienia ze zmianą parametrów obiektu budowlanego niewątpliwie niezbędne było poprzedzenie procesu inwestycyjnego decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś w przypadku zaniechania przez inwestora ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku jedyną możliwością doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest wdrożenie procedury legalizacyjnej wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowienie PINB z dnia [...] r., nr [...] jest właśnie pierwszym z aktów administracyjnych wydanym w tzw. postępowaniu legalizacyjnym. Co do konieczności i prawidłowości przedmiotowego postanowienia Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości. To samo można rzec odnośnie rodzaju nałożonych na inwestora obowiązków, których realizacja, (lub też nie), przesądzi o możliwości zalegalizowania samowolnych robót albo zdecyduje o konieczności wydania nakazu rozbiórki. Wskazać należy, że wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego czy nadbudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Tym samym mając powyższe rozważania na uwadze, jako całkowicie chybiony należy uznać zarzut skargi niewłaściwego zastosowania art. 48 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Trzeba także mieć na uwadze twierdzenia skargi, z których wyprowadzany jest pogląd o wykonaniu oranżerii, czyli zamierzenia zwolnionego z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca spółka kontestuje kwalifikację prawną dokonaną przez organ I instancji i zaakceptowaną przez organ II instancji podając encyklopedyczne definicje oranżerii czy charakteryzując warunki utrzymania oraz pielęgnacji roślin znajdujących się w rzekomej oranżerii. Doceniając dociekliwość i szeroką wiedzę autora skargi w zakresie botaniki z całą stanowczością podkreślić trzeba, że przedmiotem postępowania są wykonane roboty budowlane, zaś wydane rozstrzygnięcie oparto na przepisach ustawy Prawo budowlane. Przeznaczenie obiektu czy jego części oczywiście pozostaje w sferze zainteresowań organów nadzoru budowlanego, jednakże nie jest to podstawowy element prowadzonego postępowania. W pierwszym rzędzie organ bada zależności konstrukcyjne, rozwiązania techniczne, zgodność z przepisami technicznymi czy przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu m.in. o te kryteria organ stwierdził, że doszło do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu, co w sposób niesprzeczny dowodzi zrealizowania nadbudowy. Co istotne skarżąca spółka tych techniczno-budowlanych zagadnień nie dostrzega, a bynajmniej się do niech nie odnosi. Gdyby nawet założyć, że intencją inwestora była budowa oranżerii, to i tak wobec ingerencji w podstawowe parametry obiektu jak chociażby jego kubatura, (nawet bez względu na realizację oranżerii) należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Pozostając przy zagadnieniu oranżerii zaakcentować należy to, że strona skarżąca tezę o realizacji oranżerii buduje w oparciu o stwierdzone w trakcie oględzin dwie doniczki z roślinami. Nie wchodząc w polemikę między skarżącą a organem np. odnośnie wymogów dla sukulentów, jako zagadnienia botanicznego a nie budowlanego, skonkludować trzeba, że organy nie wydały rozstrzygnięcia tylko ze względu na wykluczenie budowy oranżerii lub ze względu na istnienie czy też nieistnienie dwóch czy więcej doniczek czy ze względu na to, że dana roślina wymaga większej lub mniejszej pielęgnacji. Materialnym aspektem wydanego rozstrzygnięcia były cechy techniczne zrealizowanej nadbudowy i dokonana w oparciu o poczynione ustalenia subsumpcja stanu faktycznego na grunt przepisów techniczno-budowlanych i Prawa budowlanego.

Powyższe twierdzenia prowadzą wprost do kolejnego zarzutu skargi związanego z uwzględnieniem przez organ I instancji informacji pozyskanych z serwisu internetowego. Skarżąca podaje, że uwzględniając dokumentację fotograficzną z tego serwisu organ naruszył zasadę pisemności, a nawet wywodzi, że decyzja organu I instancji była nieweryfikowalna ze względu na uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w tym zakresie do materiału dowodowego i niedołączenie zdjęć do akt sprawy oraz nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu postanowienia. Sąd stwierdza, że trudno przyjąć aby doszło do naruszenia zasady pisemności skoro organ wydał rozstrzygniecie w formie prawem przewidzianej. Ponadto, mimo początkowych trudności, bo dopiero na skutek trzeciego zawiadomienia przeprowadził potwierdzone protokolarnie i fotograficznie udokumentowane oględziny natomiast w uzasadnieniu postanowienia wskazał na dowody jakie uwzględnił rozstrzygając sprawę. Fakt uwzględnienia serwisu internetowego jako źródła wiedzy o wykonanych robotach budowlanych w żadnym razie nie może być rozpoznawany w kategoriach naruszenia zasady pisemności, a raczej należy oceniać go przez pryzmat art. 75 i następnych k.p.a.. Niewątpliwie strona internetowa, z której korzystał organ I instancji pozwoliła mu na stwierdzenie zrealizowanej nadbudowy, zaś w granicach zakreślonych przez art. 75 § 1 k.p.a. dane z oficjalnej strony internetowej prowadzonej przez Urząd Miejski W. są przydatne do wyjaśnienia sprawy i bynajmniej nie wyczerpują negatywnej przesłanki przewidzianej w cytowanym przepisie tj. nie są sprzeczne z prawem, czy też sam tak uzyskany dowód nie jest sprzeczny z prawem. Na marginesie spostrzec trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi uwzględniona przez organ dokumentacja fotograficzna została dołączona do akt sprawy, a nawet zostały na niej naniesione odręczne zapiski wskazujące na nadbudowę budynku czy umiejscowienie drzwi balkonowych.

Kolejne zarzuty skargi dotyczyły naruszenia art. 33 ust. 2 czy art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wiążą się ściśle z naruszeniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego polegającym na jego zastosowaniu. Jak już wykazano zrealizowana inwestycja polegająca na nadbudowie obiektu budowlanego wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tej też przyczyny wobec podzielenia przez skład orzekający Sądu prawidłowej kwalifikacji inwestycji dokonanej przez orzekające w sprawie organy zbędnym jest odnoszenie do pozostałych zarzutów wskazujących na przepisy prawa materialnego. Skoro ze względu na ingerencję w istotne parametry obiektu budowlanego oraz ze względu na zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-architektoniczne niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, trudno odnosić się zarzutów związanych z niezastosowaniem przepisu dotyczącego zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę oraz dotyczącego nałożenia obowiązków związanych z przedłożeniem dokumentacji wymaganej przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W istocie przecież nie mogła być zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nadbudowa. Skoro tak to twierdzenia o nieistnieniu takiego obowiązku, czy zwolnienia z niego w niniejszej sprawie stają się gołosłowne.

Strona skarżąca w piśmie procesowym podnosi zarzuty naruszenia procedury administracyjne, a to w szczególności niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, odstąpienie od uzupełnienia materiału dowodowego oraz błędne ustalenia faktyczne. Także i w tym względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień. Nie doszło bowiem do bezpodstawnego utrzymania w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, dokonanego zresztą jak podaje skarżąca z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., skoro w ramach postępowania zażaleniowego DWINB w oparciu o zebrany materiał dowodowy doszedł do identycznych wniosków jak organ I instancji i na tej podstawie utrzymał w mocy oprotestowane zażaleniem postanowienie. Względem procedury administracyjnej mieć trzeba na uwadze to, że

zawiera ona szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Na gruncie niniejszej sprawy zdaniem Sądu organy przeprowadziły postępowanie zgodnie ze wskazanymi zasadami, a uzasadnianie zaskarżonego postanowienia spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu wskazać również należy, że twierdzenia strony co do wadliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego są bezpodstawne, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Wobec powyższego zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia.

Z powyższych względów, Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, orzekł o jej oddaleniu, w myśl art. 151 p.p.s.a.