Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3107/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 119 pkt 4, art. 134 - 135, 145 § 1a-c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10, 7, 75 § 1, 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 15 stycznia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2018 roku, nr [...] (dalej "zaskarżone postanowienie"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2016 r., nr [...],[...] Zarządu Dróg [...] w [...] (dalej: Zarządca Drogi), odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie dz. ewid. nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę [...] nr [...].

II. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy:

1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Sp. z o.o. (dalej: Inwestor)

z siedzibą w [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie dz. ewid. nr [...], położonej przy ul. [...] w [...].

2. Burmistrz Miasta [...], pismem z dnia [...] lipca 2016 r., wystąpił do [...] Zarządu Dróg [...] z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej w pkt. II.1. w związku z jej lokalizacją na terenach przyległych do pasa drogowego.

3. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...],[...] Zarząd Dróg [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

4. Na postanowienie Zarządcy Drogi wskazane w pkt. I.3. Inwestor wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wskazując, że:

(i) w projekcie decyzji wskazany został dostęp do drogi publicznej poprzez drogę [...] - działkę nr [...]. Organ prowadzący postępowanie główne, w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, ustalił również linię zabudowy dla planowanej inwestycji, która nie narusza przepisów art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdzie minimalna linia zabudowy od drogi [...] na terenie zabudowanym wynosi 8,0 m;

(ii) Burmistrz [...] wydał już decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości z tak ustaloną linią zabudowy w roku 2009 (decyzja

nr [...] z dnia [...] marca 2009 r.) i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...];

(iii) Organ uzgadniający winien w negatywnym postanowieniu wykazać związek między powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi. Tymczasem organ uzgadniający, wychodząc poza swoje kompetencje, zobowiązał inwestora, powołując się na Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], do zapewnienia ze swojej nieruchomości pasa gruntów na poszerzenie drogi [...] nr [...], której szerokość w liniach rozgraniczających docelowo ma wynosić 25 m, oraz odsunięcie się z linią zabudowy od przyszłej, bliżej nieokreślonej odległości, od zewnętrznej krawędzi jezdni w/w drogi;

(iv) organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, bowiem nie wykazał, czy istniejące połączenie z drogą [...] poprzez drogę [...]

w jakiś sposób wpłynie na ruch uliczny, nie odniósł się do przeszkód natury technicznej.

5. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia

[...] lipca 2016 r., nr [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

6. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], [...] Zarząd Dróg [...] ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące okoliczności:

(i) droga [...] nr [...] nie spełnia wymogów technicznych i użytkowych określonych dla dróg [...], natomiast ustalenia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie usytuowania planowanej inwestycji od strony drogi [...] nr [...] nie dają możliwości zarządcy drogi dostosowania parametrów technicznych i użytkowych tej drogi do minimalnych wymogów zgodnych z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ wskazał przy tym, iż chodzi o odpowiednie odsunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni drogi [...] nr [...], tak by nie narażać inwestora na ewentualną rozbiórkę zagospodarowania nieruchomości

w przyszłości. Jednocześnie podkreślił, iż odległości sytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późniejszymi zmianami) są odległościami minimalnymi wskazując,

że określenie odległości zabudowy od strony drogi powinno być dostosowane do obszaru analizowanego, natomiast z przedłożonej analizy urbanistycznej nie wynika uzasadnienie dla przyjętej nieprzekraczalnej linii zabudowy;

(ii) odsunięcie zabudowy mieszkaniowej, w tym przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego, od drogi [...] nr [...] powinno wpłynąć na poprawę komfortu użytkowania budynków poprzez zmniejszenie uciążliwości powodowanych ruchem kołowym. Organ wskazał, że średniodobowy ruch pojazdów na przedmiotowym odcinku drogi [...] nr [...] wynosi ponad 4 tys, pojazdów, dodając iż hałas w środowisku jest coraz silniej odczuwanym problemem i może wywierać ujemny wpływ na zdrowie ludzi, a także istotnie zmniejszać komfort życia

w miejscach jego występowania. Z uwagi na to zatem, że droga [...] nr [...] stanowi źródło uciążliwości akustycznych, a decyzja o warunkach zabudowy określać ma przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu w sytuacji braku planów miejscowych, to użytkownicy działek, dla których gmina nie uchwaliła planów miejscowych, wini być tak samo chronieni jak użytkownicy działek, na których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązują. Natomiast jak wynika z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz [...] nie wziął powyższego pod uwagę;

(iii) z przesłanych organowi uzgadniającemu dokumentów nie wynika, jaki ruch

na drodze [...] nr [...] będzie generowała planowana inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Brak jest informacji odnoszących się do przewidywanej na dobę ilości pojazdów korzystających z inwestycji objętej wnioskiem, co może mieć wpływ na konieczność wydzielenia dodatkowych pasów do skrętu na drodze [...] nr [...], na której, średni dobowy ruch wynosi ponad 4 tys. pojazdów. Zdaniem organu uzgadniającego bardziej zasadne jest odsunięcie zabudowy od drogi [...] nr [...], gdyż wydzielenie dodatkowych pasów do skrętu na tej drodze będzie wiązało się z poszerzeniem w tym rejonie pasa drogowego drogi [...] nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji, należy również przeanalizować w świetle art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późniejszymi zmianami).

7. Na powyższe postanowienie Inwestor wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie z dnia [...] października 2016 r. W jego treści Inwestor wskazał, że organ uzgadniający zignorował wskazówki zawarte

w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia

[...] września 2016 r., nr [...]. W szczególności nie uwzględnił aktualnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił w niezbędnym do wydania orzeczenia zakresie, stanu faktycznego sprawy (brak dokumentów potwierdzających, że droga [...] nr [...] w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] ma klasę drogi [...] - [...]), ponadto nie uzgodnił planowanej inwestycji w zakresie jej wpływu na ruch drogowy i drogę [...] nr [...], lecz w zakresie zadań rządowych, co wykracza poza jego kompetencje jako organu uzgadniającego.

8. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2016 r., [...], [...] Zarządu Dróg [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie organu uzgadniającego zostało należycie uzasadnione, a u jego podstaw legło stwierdzenie, iż działka ewidencyjna, na której planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej

- [...] nr [...]. Droga ta nie spełnia jednak wymogów rozporządzenia określającego warunki techniczne dróg publicznych, a w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie uwzględniono docelowej minimalnej szerokości tej drogi. W konsekwencji uzgodnienie planowanej inwestycji zgodnie z projektem decyzji przesłanym przez organ I instancji uniemożliwiłoby zarządcy drogi dostosowanie jej parametrów technicznych i użytkowych do minimalnych wymogów. Kolegium dodało, że organ uzgadniający musi brać pod uwagę uciążliwości hałasowe, bowiem jest obowiązany do zapewnienia mieszczącego się w normach oddziaływania na środowisko (w tym także na budynki mieszkalne). Posadowienie budynku zbyt blisko drogi [...] (ruchliwej), wiązałoby się z koniecznością kosztownej realizacji stosownych zabezpieczeń przed hałasem. Ponadto, na podstawie dokumentów otrzymanych od organu I instancji nie można stwierdzić, czy związane z planowaną inwestycją zwiększenie ruchu na tej nieruchomości nie spowoduje konieczności zrealizowania dodatkowych pasów ruchu (do skrętu). W ocenie Kolegium racjonalnie organ I instancji wyjaśnił ryzyka nadmiernego hałasu, związane z posadowieniem planowanej inwestycji w zbyt bliskiej odległości od krawędzi przedmiotowej drogi.

9. Na opisane w poprzednim punkcie postanowienie Inwestor wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

10. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2131/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...].

11. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po powtórnym rozpatrzeniu zażalenia Inwestora na postanowienie [...] Zarządu Dróg [...] z dnia [...] października 2016 r, nr [...], ponownie orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że w wykonaniu nałożonych wyrokiem WSA w Warszawie zaleceń, działając w trybie art 136 kpa, wezwało organ I instancji do wyjaśnienia, czy skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą [...] będzie zgodne z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Kolegium zwróciło się więc o informacje: jakie warunki drogowe panują obecnie na drodze [...] nr [...]; jaka jest intensywność ruchu na tej drodze; jaka jest kolizyjność na tej drodze; czy proponowana przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu i planowane skomunikowanie jej z ww. drogą [...] wpłynie na wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi [...]; czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez sam fakt,

iż określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wyjeżdżała z terenu nieruchomości na drogę [...]; czy proponowana przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu i planowane skomunikowanie jej z ww. drogą [...] jest do pogodzenia z istniejącym układem komunikacyjnym; czy proponowana przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu i planowane skomunikowanie jej z ww. drogą [...] są dopuszczalne z punktu widzenia przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, i innych regulacji tego rozporządzenia związanych z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia; jakie jest stanowisko organu uzgadniającego odnośnie wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej

- [...], zgodnie z przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych, co ściśle wiąże się z ustaloną linią zabudowy dostosowaną w przedmiotowej sprawie do przepisu art. 43 ust. 1 tab. Lp. 3 b; czy jakiekolwiek względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym stoją na przeszkodzie uzgodnieniu rozwiązania komunikacyjnego objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy. Odpowiedzi w powyższym zakresie Zarządca Drogi udzielił w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Odnosząc się do nich w uzasadnieniu swojego postanowienia, Kolegium wskazało, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy była uzasadniona. Zdaniem organu odwoławczego kluczowym w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy było zdefiniowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ustalenie, jakie czynniki mają na to bezpieczeństwo wpływ. Za bezpieczny należy uznać taki sposób użytkowania drogi, który nie powoduje kolizji, ani wypadków, który nie naraża użytkowników drogi oraz osób bezpośrednio przy tej drodze znajdujących się na utratę zdrowia, życia, lub na szkody majątkowe. O bezpieczeństwie decyduje wiele czynników, w tym: stan techniczny i parametry drogi, jej położenie, ilość zjazdów/skrzyżowań, dopuszczalna prędkość, natężenie i płynność ruchu. W celu zatem ustalenia, czy planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu na przedmiotowej drodze, należało przeanalizować wszystkie te czynniki. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że taka analiza prowadzi do wniosku, iż planowana inwestycja - opisana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy - będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo w ruchu na drodze [...] nr [...]. Planowana inwestycja to budynek wielorodzinny składający się z 3 kondygnacji naziemnych plus garaż podziemny, w ramach której ma powstać 20 lokali mieszkalnych. Zakłada się, że na każdy lokal mieszkalny przypadać będzie minimum 1 samochód. Oznacza to więc, że co najmniej 20 samochodów będzie komunikowało się z planowanej inwestycji z drogą [...]. Według danych przekazanych przez organ I instancji, w 2015 roku średni dobowy ruch na tej drodze (na odcinku [...] - [...]) wynosił 4069 pojazdów na dobę. W 2017 roku na tej drodze wystąpiły 54 kolizje. W skali innych dróg średni ruch na tej drodze należy ocenić jako średnio intensywny. Zakładając, że najwięcej samochodów jeździ w porze dziennej, można przyjąć, że po tej drodze jeździ około 300 samochodów na godzinę, i odpowiednio 5 na minutę. Gdyby zatem do tej liczby miało dołączyć jeszcze około 20 samochodów "wygenerowanych" przez planowaną inwestycję, to należałoby uznać, że ich wpływ na ruch nie jest znaczny. Nie oznacza to jednak, że nie niesie ze sobą ryzyka dla bezpieczeństwa w ruchu na tej drodze. Jak bowiem wyżej wskazano, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym mają wpływ różne czynniki. Z tego punktu widzenia należy więc odnotować, że z mapy dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem miałaby być skomunikowana z drogą wewnętrzną, która w niewielkiej odległości od tego miejsca łączy się z drogą [...]. W tym stanie rzeczy jest zupełnie realne, że wjeżdżanie i wyjeżdżanie nawet kilku samochodów z garażu podziemnego planowanej inwestycji będzie negatywnie wpływać na płynność ruchu na drodze [...], i co za tym idzie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Z uwagi na zachwianie płynności w ruchu, o którym wyżej mowa, nie można wykluczyć konieczności wydzielenia dodatkowych pasów do skrętu z drogi [...] dla zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na tej drodze. Pomijając względy ekonomiczne, należy podkreślić, że najbezpieczniejsze są drogi pozbawione skrzyżowań, bądź dróg dojazdowych, za sprawą których samochody włączają się do ruchu, lub zjeżdżają z trasy. Im więcej takich zjazdów/wjazdów, tym większe jest ryzyko kolizji, z uwagi na zachwianie płynności ruchu. Sposób włączania się do ruchu, jak i zjeżdżania z drogi ma także ogromne znaczenie dla bezpieczeństwa. Bezpieczniejsze są drogi, z których zjeżdża się poprzez rondo, a w jego braku, gdy do zjazdu lub wjazdu przeznaczony jest specjalnie wydzielony pas ruchu. Z informacji przekazanych przez organ I instancji wynika, że aktualnie na tej drodze, w miejscu planowanej inwestycji nie znajdują się takie rozwiązania.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na parametry drogi i powołując się na informacje uzyskane od organ I instancji wskazał, że obecnie szerokość jezdni przedmiotowej drogi [...] wynosi 7 m. Droga [...] nr [...] nie spełnia wymogów technicznych i użytkowych dla dróg [...], a ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi [...] nr [...], nie dają możliwości dostosowania parametrów tej drogi do wymogów ww. rozporządzenia. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniono docelowej minimalnej szerokości 30 m w liniach rozgraniczających drogi. Kolegium stwierdziło, że gwarantem bezpieczeństwa w ruchu jest droga spełniająca wymogi techniczne i posiadająca odpowiednie parametry. Szczegółowe parametry określone są prawem, w szczególności rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Droga [...] nr [...] tych parametrów nie spełnia, bowiem jest zbyt wąska. Gdyby zezwolić na realizację planowanej inwestycji na podstawie ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, którego uzgodnienia organ I instancji odmówił, nie byłoby możliwe poszerzenie przedmiotowej drogi w sposób prawem przewidziany (do minimalnej szerokości 30 m w liniach rozgraniczających drogi) i w ten sposób zapewnienie bezpieczeństwa dla ruchu. Dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu uzgadniającego, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność odsunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni przedmiotowej drogi. Skoro bowiem droga [...], z którą przedmiotowa nieruchomość inwestycyjna sąsiaduje, nie ma (a mieć powinna) wymaganych prawem parametrów (których posiadanie gwarantuje bezpieczeństwo w ruchu drogowym), to nie można poprzez uzgodnienie inwestycji, której realizacja kolidowałaby z poszerzeniem drogi, uniemożliwiać dostosowania parametrów tej drogi do wymaganych prawem, a przez to gwarantujących bezpieczeństwo ruchu na tej drodze.

III. Na powyższe postanowienie Inwestor wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia

2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, poprzez zastosowanie przepisów tego rozporządzenia do drogi, co do której nie mają one zastosowania,

b) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwą ocenę możliwości włączenia do drogi [...] ruchu tworzonego przez planowane zamierzenie inwestycyjne,

c) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu w toku postępowania administracyjnego odniesienia się do wywodów zawartych

w piśmie Wojewódzkiego Zarządu Dróg [...] w [...]

z dnia [...] lipca 2018 roku, w wyniku czego polemika z tymi wywodami

i zwrócenie uwagi na nieprzeprowadzenie prawidłowych dowodów nie były możliwe na etapie postępowania administracyjnego, a dopiero w skardze do sądu administracyjnego,

b) art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie za udowodnione, że planowana inwestycja będzie negatywnie wpływać na wymagany prawem poziom bezpieczeństwa na drodze [...], na podstawie bezkrytycznej analizy pisma organu I instancji z 26 lipca 2018 r.,

c) art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów dla ustalenia podstawowych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności: dowodu z dokumentu - pozwolenia na budowę drogi nr [...], które pozwoliłyby na ustalenie jakie przepisy budowlane miały zastosowanie do wybudowania tej drogi; dowodu

z dokumentów zebranych w akta postępowania w ramach którego wydano decyzję nr [...] z [...] marca 2009 roku ustalającą dla działki warunki zabudowy na wniosek Miasta [...], co pozwoliłoby na porównanie obu planowanych inwestycji, ustalenie przeznaczenia działki oraz jakie były przyczyny ówczesnego uzgodnienia lokalizacji tej inwestycji z zarządcą drogi; dowodu z opinii biegłego z dziedziny bezpieczeństwa ruchu drogowego celem przesądzenia o możliwości włączenia do drogi [...] ruchu tworzonego przez planowane zamierzenie inwestycyjne z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym,

d) naruszenie art 138 § 1 punkt 2 albo § 2 w zw. z art 144 kpa poprzez zaniechanie zmiany zaskarżonego postanowienia i pozytywnego zaopiniowania decyzji o warunkach zabudowy, albo uchylenia postanowienia zarządcy drogi o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Inwestor szeroko uzasadnił powyższe zarzuty, powołując się m.in. na treść załączonych do skargi dokumentów w postaci: Planu rozwoju sieci dróg [...] Województwa [...] na lata 2016-2026, wskazując na jego podstawie, że do 2030 roku nie jest planowana jakakolwiek przebudowa drogi [...] nr [...], oraz opinii prawno-technicznej na temat dopuszczalności skomunikowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego na dz. ewid. nr [...] poprzez dz. ewid. [...] w [...] w kontekście obowiązujących przepisów prawa i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, z której zaczerpnięte fragmenty stanowiły element uzasadnienia skargi, stanowiąc polemikę ze stanowiskiem Zarządcy Drogi, do treści którego nawiązywało uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Kolegium.

IV. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia

25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r.,

poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosowanie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") przewidujący, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednocześnie zakres uzgodnienia wyznaczały przepisy art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, dalej: "u.d.p."), stanowiąc że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 3). Jednocześnie, w myśl art. 43 ust. 1 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległościach przewidzianych tym przepisem.

Zgodnie nadto z art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego,

o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.). W myśl z kolei art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów trudno nie uznać ich racji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zdaniem Sądu organ odwoławczy przekroczył granice wyznaczone art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy, zapominając, że postępowanie takie powinno mieć charakter uzupełniający, a więc uzyskane w jego toku informacje nie mogą być tego rodzaju, że stanowią okoliczności nowe dla sprawy i mają zasadnicze znaczenie dla jej załatwienia, lecz mają stanowić jedynie uzupełnienie dla już zgromadzonego materiału dowodowego, w celu rozwiania powstałych na jego tle wątpliwości. Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium, powołując się na art. 136 k.p.a., skierowało do organu I instancji zapytanie dotyczące kwestii kluczowych dla załatwienia sprawy, po czym uzyskaną odpowiedź nieomal in extenso przeniosło do uzasadnienia własnego rozstrzygnięcia. Usprawiedliwieniem takiej praktyki nie może być uznanie, że skoro uzyskane wyjaśnienia pochodzą z założenia od organu wyspecjalizowanego, to nie ma znaczenia, czy zawarte w nich informacje staną się podstawą rozstrzygnięcia w pierwszej, czy w drugiej instancji, a w tym kierunku zdaje się podążać argumentacja Kolegium zawarta w odpowiedzi na skargę. Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego, wyrażoną

w art. 15 k.p.a., postępowanie to jest dwuinstancyjne, co wyraża się

m.in. w dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie przez organy administracji różnego szczebla. Jeżeli zatem organ I instancji nie przeprowadza

w zasadniczym zakresie postępowania wyjaśniającego, to organ wyższego stopnia nie może go w tym obowiązku wyręczać, gdyż w takiej sytuacji podstawowe dla sprawy ustalenia dokonywane byłyby dopiero w postępowaniu odwoławczym, nadto strona postępowania byłaby pozbawiona możliwości ich kwestionowania w odwołaniu od decyzji (zażaleniu od postanowienia), co samo w sobie stanowi nie tyle

o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a, na co wskazuje Skarżący, lecz art. 15 kodeksu.

W ocenie Sądu pozyskanie przez Kolegium podstawowych ustaleń dla załatwienia sprawy w zakresie m.in. warunków drogowych na analizowanej drodze [...], intensywności ruchu na tej drodze, kolizyjności, a więc kwestii jak najbardziej istotnych z punktu widzenia zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będących główną przesłanką uzgodnienia od organu I instancji, który to organ powinien był rozważyć je samodzielnie na etapie prowadzonego przez siebie postępowania, niewątpliwie narusza art. 15 k.p.a.

i statuowaną tym przepisem zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro więc dla załatwienia sprawy konieczne było zgromadzenie tak zasadniczych dla sprawy ustaleń, to w ocenie Sądu, organ odwoławczy powinien był rozważyć uchylenie zaskarżonego postanowienia Zarządcy Drogi i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodzić można się natomiast z organem odwoławczym,

że bezpodstawne są oczekiwania Skarżącego co do konieczności powoływania

w sprawie biegłego. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony co do przeprowadzenia dowodu, które to żądanie nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Sąd podzielił także wątpliwości Skarżącego co do prawidłowości powoływania się przez orzekające w sprawie organy na kwestię niespełniania przez drogę [...] nr [...] parametrów technicznych określonych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego aktu normatywnego, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanymi w ich pasach drogowych. O ile więc przepisy rozporządzenia będą miały zastosowanie co do zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w odniesieniu do planowanych połączeń dróg, dopuszczalnych odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami oraz stosowanymi zjazdami (§ 9), o tyle trudno zgodzić się z tym, by Inwestor musiał uwzględniać fakt niezgodności parametrów już istniejącej drogi, powstałej jeszcze przed wejściem w życie przepisów omawianego aktu, z określonymi w tym akcie parametrami technicznymi. Brak jest bowiem podstaw do uzależnienia dopuszczalności realizacji inwestycji od hipotetycznego przebudowania przez zarządcę drogi publicznej celem dostosowania jej parametrów do parametrów przewidzianych w rozporządzeniu. Organ uzgadniający winien jednak ocenić,

czy z perspektywy zasadniczego kryterium, jakim jest zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym fakt, iż droga [...] nr [...] ma parametry techniczne poniżej przyjmowanych aktualnie standardów, nie sprawia,

że w połączeniu ze zwiększeniem się ruchu samochodów z planowanej inwestycji nie wpłynie to na zwiększenie poziomu zagrożeń na tym odcinku drogi. Organy rozpatrujące sprawę tego rodzaju rozważań jednak nie przeprowadziły.

Nawiązując do powyższego i kwestii podstawowego kryterium dokonania uzgodnienia, tj. okoliczności, iż uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi, stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p., powinno koncentrować się na możliwości włączenia drogi do ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań

z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącymi główną przesłanką tego uzgodnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 3164/17, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie wykazały w tym zakresie szczególnej wnikliwości. W szczególności uderzająca jest ogólnikowość i powierzchowność argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu Kolegium, w którym organ ten stwierdza przykładowo, że w 2017 roku na tej drodze wystąpiły 54 kolizje, jednak nie wyprowadza z tego żadnych konkretnych wniosków istotnych dla sprawy, a ponadto nie stara się zrelatywizować tej informacji w odniesieniu do odcinka drogi właściwego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Innym razem organ stwierdza, że jest zupełnie realne, iż wjeżdżanie i wyjeżdżanie nawet kilku samochodów z garażu podziemnego planowanej inwestycji będzie negatywnie wpływać na płynność ruchu na drodze [...], i co za tym idzie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Rzecz w tym, że tego rodzaju konstatacja jest oczywista, bowiem każde włączenie się do ruchu choćby pojedynczego pojazdu wpływa na płynność tego ruchu, a więc rodzi także pewne niebezpieczeństwo związane np. z możliwą kolizją

z samochodem, który już porusza się po danej drodze. Organ nie może jednak poprzestać na tego rodzaju generalnych spostrzeżeniach, lecz musi wyraźnie nakreślić skalę zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w odniesieniu do konkretnego, zindywidualizowanego przypadku, który jest przedmiotem uzgodnienia. Na marginesie można dodać, że nie wiadomo również, czemu mają służyć rozważania organu odwoławczego podkreślające, że najbezpieczniejsze są drogi pozbawione skrzyżowań, bądź dróg dojazdowych, za sprawą których samochody włączają się do ruchu, lub zjeżdżają z trasy z perspektywy podjętego później rozstrzygnięcia.

Zaniechawszy tego rodzaju ustaleń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, naruszono wyprowadzany z art. 7, art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. nakaz podejmowania wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a jego ustalenia stają się dowolne, naruszając tym samym także art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu naruszenia procesowe doprowadziły do błędnych ustaleń faktycznych, skutkując w konsekwencji także niewłaściwym zastosowaniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezastosowaniem art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a więc naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na to, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2131/17, co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia i pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu uzgadniającego dotkniętego wadami wytkniętymi

w powołanym orzeczeniu, Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a, który stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych

we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia i na tej zasadzie uchylił postanowienie zarówno organu odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, należy mieć na uwadze zarówno ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu, jak i w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2131/17.

W szczególności organ ma obowiązek zgromadzić, przedstawić i ocenić cały materiał dowodowy pozwalający na zweryfikowanie, czy planowane przez Inwestora rozwiązanie komunikacyjne odpowiada wymogom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji Inwestora, o ile nie sprzeciwiają się temu względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.