Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1913/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 154 § 1, 6 i 7 w zw. z art. 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O., A. Z., J. Z., Z. Z. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1738/19 w sprawie ze skargi I. O., A. Z., J. Z., Z. Z. i J. O. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 384/17 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 1 i 3; 2. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięciu tysięcy) złotych; 3. przyznaje od Prezydenta W. dla I. O., A. Z., J. Z., Z. Z. i J. O. sumy pieniężne w wysokości po 5.000 (pięć tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz I. O., A. Z., J. Z., Z. Z. i J. O. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2019 r., I SA/Wa 1738/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. O., A. Z., J. Z., Z. Z. i J. O. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r., I SAB/Wa 384/17, w punkcie 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 3.000 złotych; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie 4. zasądził od Prezydenta W. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 4 maja 2017 r. I. O., A. Z., J. Z., Z. Z. i J. O. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako: "organ") w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. C., ozn. nr hip. O. nr [...] rej. hip. [...], dz. [...].

Prawomocnym wyrokiem z 10 października 2017 r., I SAB/Wa 384/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.) i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3.). Akta sprawy zostały zwrócone organowi 25 stycznia 2018 r. Termin załatwienia sprawy upłynął 25 kwietnia 2018 r., wniosek nie został jednak rozpoznany.

W wyniku skargi na niewykonanie wyroku, kolejnym wyrokiem z 17 października 2018 r., I SA/Wa 1059/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł i stwierdził, że bezczynność w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z 17 lipca 2019 r. skarżący ponownie wnieśli skargę na niewykonanie wyroku z 10 października 2017 r. Zawnioskowali o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że pomimo mimo upływu terminu do załatwienia sprawy i uprzedniego wyroku wymierzającego grzywnę w związku z niewykonaniem wyroku, sprawa nie została załatwiona. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazali, że na skutek nierozpoznania sprawy ponieśli istotną szkodę majątkową, jak również doznali krzywdy wynikającej z naruszenia ich dóbr osobistych w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania dziedzictwa rodzinnego, prawa do niezwłocznego rozpoznania swojej sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem takiego naruszenia jest m.in. notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia. Skarżący podkreślili, że jako obywatele, pomimo sumienności w wykonywaniu wymaganych prawem czynności w celu uzyskania odszkodowania, w zderzeniu z działaniami reprezentujących organ urzędników nie mogą liczyć na rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym terminie. Ponadto, w kontekście doniesień o tzw. aferze reprywatyzacyjnej, mają poczucie dużej niesprawiedliwości. W czasie bowiem, kiedy w ich sprawie nie podejmowano działań, na rzecz podmiotów zamieszanych w tzw. aferę reprywatyzacyjną wypłacane były w krótkim czasie z budżetu przeznaczonego na odszkodowania ogromne kwoty. Skarżący czują się oszukani i w ich opinii zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej jest właściwą odpowiedzią na doznaną przez nich krzywdę. W niniejszej sprawie istnieje także obawa, że bez wymierzenia organowi sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku Sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postępowania gromadzona jest dokumentacja niezbędna do ustalenia spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zaznaczył, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Przed wydaniem decyzji konieczne jest także zabezpieczenie środków pieniężnych na jej realizację. Organ zaznaczył ponadto, że postępowanie zakończone zostanie w terminie 2 miesięcy od momentu doręczenia prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy.

W piśmie procesowym z 20 listopada 2019 r. skarżący wskazali, że argumenty przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę są nieustannie powielane, natomiast próżno doszukać się jakichkolwiek prób załatwienia sprawy. Skarżącym nie jest również znana żadna dokumentacja potwierdzająca działania organu zmierzające do zakończenia postępowania.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na organ grzywny, albowiem wyrok – mimo upływu wyznaczonego terminu i skierowanego wezwania –nie został wykonany. Odnosząc się do wysokości grzywny Sąd I instancji podał, że przy jej ustaleniu wziął pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 10 października 2017 r., okoliczność że jest to już druga skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania.

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., że w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji podkreślił, że organ nie podejmuje w sprawie żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Jak wynika z akt sprawy organ, po otrzymaniu 25 stycznia 2018 r. odpisu prawomocnego wyroku z 10 października 2017 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie. Co istotne, organu nie zmobilizowało również do prowadzenia postępowania dowodowego wymierzenie przez Sąd grzywny w związku z niewykonaniem ww. wyroku. Niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku w żaden sposób nie może przy tym usprawiedliwiać podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność wpływu bardzo dużej liczby korespondencji w sprawach dekretowych oraz skomplikowany charakter tych spraw, skoro terminy załatwienia sprawy przekroczono już kilka lat temu.

Sąd I instancji uznał natomiast za niezasadny wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że suma pieniężna ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Przyznanie takiej sumy uzasadniać mogą szczególne okoliczności danej sprawy administracyjnej, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony skarżącej wyrok sądu nadal nie zostanie wykonany. W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a nałożona grzywna jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy. Sąd I instancji wziął bowiem pod uwagę, że organ musiał zabezpieczyć środki pieniężne na ewentualną realizację decyzji odszkodowawczej, jak również oświadczył, że przedmiotowe postępowanie zakończone zostanie w terminie 2 miesięcy od momentu doręczenia prawomocnego odpisu orzeczenia Sądu wraz z aktami sprawy.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli pkt 1 i 3 wyroku Sądu I instancji wnosząc w tym zakresie o jego zmianę przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia i przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej co najmniej w wysokości 20.000 zł, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości grzywna będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku z 27 listopada 2019 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

2. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sprawa dotyczy notorycznego lekceważenia przez Prezydenta W. wyroku WSA. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, już po raz drugi uznał za uzasadnioną skargę na niewykonanie wyroku tego Sądu, którym zobowiązano organ do załatwienia sprawy i stwierdzono jego bezczynność. Wszystkie wyroki WSA w Warszawie wydane w tej sprawie zostały zlekceważone przez osoby kompetencyjnie odpowiedzialne za załatwienie tej sprawy.

Uzasadniając zarzut dotyczący wysokości wymierzonej grzywny podniesiono, że Sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę z naruszeniem art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., albowiem wysokość grzywny jest niewystarczająca, aby przymusić organ do wykonania wyroku z "27 listopada 2019 r." (powinno być z 10 października 2017 r.). Skarżący przez wiele lat oczekują na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który nie podejmuje w sprawie żadnej czynności. Stwierdzona bezczynność organu, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, w ocenie skarżących kasacyjnie, w tym momencie stanowi już drwinę ze skarżących, gdyż ich prawa są nieustannie lekceważone. Praktyka orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w podobnych sprawach grzywien w wysokości kwot rzędu 2-4 tysięcy złotych, rosnących nieznacznie przy uwzględnieniu kolejnych skarg na niewykonanie wyroku przez organ, prowadzi do coraz bardziej lekceważącego podejścia organu do wykonania takiego wyroku. Orzeczenia zasądzające grzywnę w niskiej wysokości, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie stanowią dla organu podstawy do rozwagi, a już na pewno nie zmobilizują organu do zakończenia sprawy zgodnie z zobowiązaniem Sądu. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących kasacyjnie, wymierzenie grzywny w wysokości jedynie 3.000 zł jest zdecydowanie niewystarczającą i nieodczuwalną sankcją, w szczególności biorąc pod uwagę art. 154 § 6 p.p.s.a., umożliwiający wymierzenie grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 21 listopada 2019 r., przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w województwie mazowieckim w 2018 r. wyniosło 5.601,44 zł. Wymierzona grzywna nie stanowi zatem nawet jednokrotności wynagrodzenia zgodnie z ww. wytycznymi i jest wielce wątpliwe czy w przedmiotowej sprawie odniesie zamierzony skutek. Konieczne zatem staje się zastosowanie bardziej zdecydowanych rozstrzygnięć.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego oddalenia skargi w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazano, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku oddalające skargę w zakresie przyznania każdemu ze skarżących sumy pieniężnej należy uznać za niewłaściwe i godzące w ich prawa do rozpoznania sprawy w terminie przewidzianym przez właściwe przepisy. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to więc środek represyjny/sankcja za ignorowanie przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, a także za nierespektowanie prawomocnych wyroków. Zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności. Natomiast organ nie wykonał wyroku z 10 października 2017 r., a także kolejnego wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie ww. wyroku. W ocenie skarżących kasacyjnie wymierzenie organowi w tym wypadku jedynie grzywny jest zbyt łagodnym środkiem, a zatem zachodzi obawa, że bez przyznania tej kwoty organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku i jakiekolwiek oświadczenia o możliwym terminie zakończenia sprawy nie gwarantują, że rzeczywiście tak będzie. Skarżący kasacyjnie przywołali stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, w którego to uzasadnieniu NSA stwierdził, odnosząc się do niewykonywania wyroków WSA w Warszawie przez Prezydenta W., że "zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?". W konsekwencji Sąd ten uchylił zaskarżony wyrok oraz przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Wyżej wskazany pogląd został potwierdzony również w wyroku NSA z 21 sierpnia 2019 r., I OSK 592/19, gdzie Sąd ten uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz m.in. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 30.000 złotych, a także przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. W ocenie skarżących kasacyjnie, jedynie przyznawanie wysokich sum pieniężnych mogłoby skłonić organ do podjęcia działań zmierzających do przyspieszenia załatwiania sprawy, co potwierdza praktyka innych wydziałów orzeczniczych WSA w Warszawie oraz potraktowanie ww. spraw z właściwą surowością przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe wyroki NSA są pomijane przez WSA w Warszawie I Wydział nawet w najbardziej jaskrawych przypadkach ignorowania wyroków tego Sądu (gdzie wydano już 4-5 lub więcej wyroków w sprawie skargi na niewykonanie wyroku WSA).

Prezydent W. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie procesowym z 30 grudnia 2020 r. skarżący poinformowali, że pismami z 3 marca 2020 r., 12 maja 2020 r., 24 sierpnia 2020 r. i 17 grudnia 2020 r. skierowali do organu kolejne bezskuteczne wezwania do wykonania wyroku. Wskazali też na wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., I OSK 1585/20, którym uwzględniono skargę kasacyjną skarżących w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku WSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. I SAB/Wa 1620/16, nakładając na organ grzywnę w wysokości 10.000 zł i przyznając każdemu ze skarżących sumę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, za zasadne należy uznać zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. Zasadność zarzutów skargi nie obliguje jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego do uwzględnienia zawartych w niej żądań i wymierzenia grzywny oraz przyznania sum pieniężnych w wysokościach określonych przez skarżących, określenie tych wysokości należy do kompetencji sądu.

Jako podstawę kasacyjną podano przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., deklarując oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko nie jest prawidłowe, albowiem zgodnie z wyrażaną w orzecznictwie opinią, art. 154 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że został zamieszczony w ustawie – generalnie – procesowej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13, i z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, LEX nr 1336390). Z uwagi zaś na analogiczną regulację prawną, tak samo można zakwalifikować przepisy zawarte w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla merytorycznego rozważenia zgłoszonych zarzutów, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. możliwe jest zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a tę właśnie formę naruszenia zarzucono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 154 § 1 i 6 oraz art. 154 § 7 p.p.s.a. Niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie nie upatrują przy tym w braku podstaw do zastosowania wskazanych przepisów, ale w wysokości orzeczonej grzywny i braku przyznania sumy pieniężnej.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącym sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu. W tej sytuacji kryteriów określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych.

Efektywność wyroków sądów administracyjnych nie jest gwarantowana co do zasady przez podejmowanie czynności egzekucyjnych, co wynika z charakteru orzeczeń sądów administracyjnych i przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego. Efektywność tę ustawodawca zapewnia za pomocą różnych środków prawnych, w przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środki te określa art. 154 p.p.s.a. Suma pieniężna nie ma przy tym funkcji odszkodowawczej, co wynika z art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli.

Okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku zobowiązującego go do rozpoznania wniosku. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji doszedł do przekonania, że niewykonanie prawomocnego wyroku ze skargi na bezczynność ma w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin do załatwienia sprawy minął 25 kwietnia 2018 r. Do dnia orzekania przez Sąd I instancji upłynęło kolejnych 19 miesięcy, co odpowiada sześciokrotności trzymiesięcznego okresu wyznaczonego do załatwienia sprawy. Oczywiście wyznaczenie przez sąd w wyroku terminu do załatwienia sprawy nie oznacza, że po jego upływie, bez względu na okoliczności, zachodzi stan bezczynności w wykonaniu wyroku. Tak jak w przypadku kodeksowych terminów do załatwienia sprawy, zaistnienie okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu, daje możliwość organowi prowadzenia postępowania bez automatycznego narażania się na odpowiedzialność z powodu naruszenia wyznaczonego terminu. W toku postępowania mogą wszak zaistnieć sytuacje, które usprawiedliwiają przedłużenie postępowania. Zarówno z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynikają jednak żadne okoliczności usprawiedliwiające stwierdzony w sprawie stan rzeczy, uprawnione jest zatem przyjęcie, że zwłoka w wykonaniu wyroku łączy się z bagatelizowaniem wyznaczonego przez Sąd terminu. Sąd I instancji w oparciu o akta stwierdził, że organ od 28 stycznia 2018 r. i zwrotu akt nie podjął w sprawie żadnych merytorycznych czynności, zmierzających do załatwienia sprawy. Nie wpłynęła na organ również przymuszająco grzywna orzeczona w związku z niewykonaniem prawomocnego wyroku, co znaczy, że nie wypełniła ona swojej roli.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej, że wymierzona przez Sąd I instancji grzywna w kwocie 3.000 zł jest zbyt niska, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. i nie stanowi adekwatnej reakcji na utrzymujący się stan braku jakichkolwiek czynności w sprawie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że konieczne jest podwyższenie wysokości grzywny za niewykonanie wyroku do kwoty 10.000 złotych, co w połączeniu z kwotą przyznanych skarżącym sum pieniężnych, powinno zmobilizować organ do wykonania wyroku.

Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. przez nieadekwatne do okoliczności sprawy oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Ten środek prawny, oprócz funkcji dyscyplinującej i represyjnej względem organu, pełni także funkcję kompensacyjną względem strony postępowania, będąc swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę wywołaną wadliwym działaniem administracji publicznej. Przesłanką jej przyznania, ale także określenia wysokości, jest skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy (zob. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). Jakkolwiek przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu jest pozostawione uznaniu sądu, jej przyznanie należy rozważyć zwłaszcza w przypadkach jednoczesnego stwierdzenia przez sąd w wyroku, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji uznał rażący charakter naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu, nie jest zatem trafne zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej mogą uzasadniać szczególne okoliczności, wyjątkowo rażący charakter zwłoki. Brak jest normatywnych podstaw do dalszego stopniowania stanu rażącego naruszenia prawa w związku z bezczynnością.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego czynnikami mającymi wpływ na przyznanie i wysokość sumy pieniężnej, związanymi ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku, wydawanie kolejnych wyroków w trybie art. 154 p.p.s.a. i poziom aktywności organu. W niniejszym przypadku w każdym z tych aspektów skarżący zasadnie powołują się na poczucie bezsilności. Trwające postępowanie administracyjne jest dla stron źródłem również obowiązków procesowych, związanych przykładowo z koniecznością informowania organu o zmianie adresu, wymusza też stałą staranność w monitorowaniu nadchodzącej korespondencji. Nadto, aby dochodzić swoich praw, skarżący zmuszeni są do ponawiania czynności procesowych, ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Te wszystkie okoliczności, w połączeniu z długością okresu, w jakim mają miejsce i wzgląd na konieczność wywołania skutku dyscyplinującego, uzasadniają przyznanie sum pieniężnych w wysokości po 5.000 zł dla każdego ze skarżących. Mając na uwadze górne granice określone w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., kwoty te nie są w okolicznościach sprawy wygórowane, a jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są w łącznej wysokości dostatecznie wysokie, aby zadziałać motywująco na Prezydenta W. Ich wysokość może też stanowić dla każdego ze skarżących zauważalną rekompensatę za bezczynność organu.

Z powyższych względów i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-3 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej od rozstrzygnięcia wyroku oddalającego skargę, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.