Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 137/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 11a ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 14 marca 2012 r. nr XVIII/125/12 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Podgórzyn I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały oraz § 1 pkt 5 i § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku; III. zasądza od Gminy Podgórzyn na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn nr XVIII/125/12 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Podgórzyn, wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 4 przedmiotowej uchwały oraz § 1 pkt 5 i § 4 ust. 2 załącznika.

Uchwale w zaskarżonej części organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, a dokładniej art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej w skrócie u.o.a.n.), art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.) art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,poz. 1240 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP).

W uzasadnieniu zarzutów skarżący organ podniósł, że w trakcie postępowania nadzorczego stwierdzono istotne naruszenie prawa, jednak ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organ nadzoru utracił uprawnienie do orzekania we własnym zakresie o nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei stwierdzenie wystąpienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w uchwale obliguje Wojewodę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i żądania stwierdzenia przez ten sąd wskazanych regulacji.

Mocą przedmiotowej uchwały Rada Gminy Podgórzyn określiła program opieki nad zwierzętami. Projekt programu, zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. został przekazany do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działającym na obszarze gminy.

Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowił art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z., z których wynika, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W § 4 uchwały Rada Gminy Podgórzyn postanowiła, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W opinii skarżącego organu uchwała jako nie ustanawiająca przepisów powszechnie obowiązujących nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ponieważ nie mieści się w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 13 u.o.a.n. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz organy terenowe administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Aktami prawa miejscowego są wyłącznie uchwały organów samorządu terytorialnego, zawierające normy generalne i abstrakcyjne oraz normy powszechnie obowiązujące. O generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący adresata uchwały w sposób generalny, natomiast abstrakcyjność przepisów, to nic innego, jak możliwość stosowania jej wielokrotnie. Przedmiotowa uchwała, jak podano w skardze, zawiera jedynie normy o charakterze programowym. Adresatem uchwały jest sama Gmina, która w ten sposób planuje zadania do wykonania w ramach przeciwdziałania bezdomności zwierząt. Jest to akt prawny konkretyzujący sposoby działania Gminy, zmierzający do osiągniecia celów ustawowych.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi jej autor wyjaśnił, że w § 1 pkt 5 załącznika do uchwały zawarto definicję kotów wolno żyjących. W załączniku wskazano bowiem, że ilekroć w uchwale jest mowa o kotach wolno żyjących, należy przez to rozumieć koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim). Zamieszczając przedmiotowe objaśnienie - zdaniem organu nadzoru - organ stanowiący gminy nie legitymował się ustawowym upoważnieniem do podjęcia tego zapisu. Ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.o.z. wyjaśnił, że przez pojęcie zwierząt bezdomnych rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Co istotne, ustawodawca nie wyłączył z zakresu tego pojęcia kotów wolno żyjących. Nie upoważnił również Rady do regulowania, jakie zwierzęta obejmuje program wydany w oparciu o art. 11a u.o.z. W ocenie Wojewody, skoro sam ustawodawca zalicza koty wolno żyjące do zwierząt bezdomnych, to niedopuszczalne jest wprowadzenie innego rozumienia tego pojęcia w akcie o randze niższej niż ustawa. Taka zasada wynika z treści § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej w skrócie r.z.t.p.), zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zakaz zawarty w tym przepisie jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji RP hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Nieprzestrzeganie go prowadziłoby do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Nie należy zatem formułować definicji wyrażeń ustawowych w aktach niższego rzędu, niezależnie od tego, jakich kategorii spraw miałyby dotyczyć. Reasumując, w kontekście przedstawionego stanowiska oraz zawarcia w § 1 pkt 5 załącznika do uchwały definicji kotów wolno żyjących, Wojewoda zauważył, że z uwagi na nadanie tym terminom znaczenia takiego samego jak w u.o.z. (art. 4 pkt 16 i pkt 17), należy uznać te definicje za naruszające prawo w stopniu nieistotnym.

Niezależnie od powyższego Wojewoda podniósł, że w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że " Urząd Gminy Podgórzyn poprzez prowadzenie akcji zachęcającej właścicieli psów i kotów do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji celem ograniczenia populacji tych zwierząt. Koszty sterylizacji i kastracji w 50% pokrywa Urząd Gminy po przedłożeniu rachunku z lecznicy weterynaryjnej. W tym miejscu organ nadzoru zaznaczył, że przepisy nie przewidują uregulowania kwestii zasad dofinasowania sterylizacji i kastracji psów i kotów, a już w szczególności tych zwierząt, które posiadają właściciela. Z samego sformułowania art. 1 ust. 1 u.o.z. wynika, że obowiązek nałożony w przepisie dotyczy zwierząt bezdomnych. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właściciela, odpowiedzialny jest ich właściciel. Ponadto zdaniem organu nadzoru wszystkie elementy rozpatrywanego zapisu uchwały stanowią o realizacji przez Radę Gminy Podgórzyn kompetencji, o której mowa w art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zgodnie z którym tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Uchwała podjęta na podstawie art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jest uchwałą zaliczaną do aktów prawa miejscowego, ze względu na fakt, iż zawiera ona normy generalne i abstrakcyjne, a jej wejście w życie uzależnione jest od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Podgórzyn wniósł o umorzenie postępowania w sprawie i nieobciążanie Rady Gminy Podgórzyn kosztami postępowania. Uzasadniając wnioski podano, że zaskarżona uchwała Rady Gminy straci ważność z dniem 14 marca 2013 r.. W opracowaniu jest nowy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Podgórzyn, w którym zostały uwzględnione zaskarżone kwestie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Gminy Podgórzyn nr XVIII/125/12 z dnia 14 marca 2012 r. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonych elementów uchwały z obrotu prawnego.

Na wstępie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 powołanej wyżej ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie należy zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5).

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Gminy Podgórzyn nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter programowy i zadaniowy. Zgodnie z językową definicją słowa "program", jest to plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp., czy też założenia, postulaty i cele jakiejś działalności (por. Słownik języka polskiego PWN, sjp.pwn.pl). W tym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie program przede wszystkim powinien konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Powyższe przemawia za tym, że uchwalony program (w formie załącznika do uchwały) nie jest więc aktem prawa miejscowego. Dalej należy zwrócić uwagę, że analiza przepisów zaskarżonej uchwały, jak i samego programu, prowadzi do wniosku, że z żadnego z przepisów nie można by było wyprowadzić norm prawnych o charakterze ogólnym (abstrakcyjnych i generalnych) stanowiących prawo miejscowe. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wskazanie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę z żadnego z przepisów zaskarżonego aktu nie mógłby podmiot zewnętrzny wobec organów Gminy Podgórzyn wyprowadzić normy, która by go wiązała, nakładała na niego jakiś obowiązek, albo dawałaby mu uprawnienie. Tylko bowiem w takim wypadku można by było mówić o akcie prawa miejscowego. Z tego względu w oparciu o powyższe rozważania można przyjąć, iż uchwalony program stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, tym bardziej, że sama ustawa o ochronie zwierząt wymienionego programu do źródeł prawa (aktów prawa miejscowego) nie zalicza. Dlatego też Sąd uznał za uzasadniony zarzut Wojewody, że § 4 zaskarżonej uchwały, mówiący o tym, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego rażąco narusza przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Sąd w składzie orzekającym podzielił również zarzut organu nadzoru, że § 1 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wprowadzający definicję "kotów wolno żyjących" w sposób istotny narusza art. 11a i art. 4 pkt 16 u.o.z.. Ustawodawca wskazując "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie" jako jeden z obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zaliczył "wolno żyjące koty" do kategorii zwierząt bezdomnych, a konkretnie zwierząt domowych, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka. Wobec tego Rada Gminy Podgórzyn nie była uprawniona do wprowadzania dodatkowej definicji "kotów wolno żyjących" i w tym zakresie działała bez podstawy prawnej, czym naruszyła delegację ustawową upoważniającą ją do przyjęcia zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu kotów wolno żyjących nie można zaliczyć do zwierząt bezdomnych w rozumieniu definicji u.o.z., jednak z całą pewnością można je zaliczyć do "zwierząt wolno żyjących, czyli dzikich", a więc tych których pojęcie zostało w ustawie już zdefiniowane. Zwierzęta wolno żyjące (dzikie), to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka.

Nie jest dopuszczalne, w ramach udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego, tworzenie nowych definicji lub modyfikowanie pojęć już funkcjonujących w ustawie. Skoro jednak, jak uczyniła to Rada Gminy Podgórzyn dokonując własnych interpretacji, zasada ta została naruszona podkreślić trzeba, że wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące, a więc zarówno objęte, jak i te nieobjęte art. 93 Konstytucji RP, muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (patrz więcej G. Wierczyński w Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz. Oficyna, 2009). Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Przyjąć należy, iż brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w tym wypadku art. 11a u.o.z. i § 135 r.z.t.p.

Za słuszne Sąd uznał także we wskazanym w skardze zakresie zarzuty naruszenia przez § 4 ust 2 załącznika uchwały art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że organ, w tym także stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Podejmując § 4 ust 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy Podgórzyn przekroczyła upoważnienie zawarte w przywołanym już przepisie art. 11a ust. 2 u.o.z., w którym zawarto zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w drodze uchwały (program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt). § 4 ust 2 załącznika do zaskarżonej uchwały odnoszący się do ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów przewiduje, że Urząd Gminy Podgórzyn ma prowadzić akcję zachęcającą właścicieli psów i kotów do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji celem ograniczenia populacji tych zwierząt. Koszt sterylizacji i kastracji w 50% pokrywa Urząd Gminy po przedłożeniu rachunku z lecznicy weterynaryjnej.

Odnosząc się do przywołanego zapisu zauważyć należy, że w art. 11a ust. 2 u.o.z. nie ma mowy o sterylizacji zwierząt posiadających swych właścicieli, a jedynie o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 4 w/w ustawy). Dodatkowo przepis ust. 2 art. 11a u.o.z. nie przewiduje uregulowania kwestii zasad dofinansowania tej sterylizacji i kastracji. W art. 11a ust. 5 u.o.z. wyraźnie postanowiono, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, zaś koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11a). Ustawa nie przewiduje współuczestniczenia w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami właścicieli zwierząt. Czym innym jest zatem wskazanie wysokości środków finansowych i sposobu wydatkowania tych środków, a zupełnie czym innym określanie zasad dofinansowania (udzielania dotacji) określonych zbiegów na rzecz właścicieli zwierząt. Ponadto z samego sformułowania art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że obowiązek nałożony na radę gminy w tym przepisie dotyczy bezdomnych zwierząt. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właściciela, odpowiedzialny jest ich właściciel. Tym samym skoro rada nie jest władna ani do obciążania właścicieli zwierząt kosztami sterylizacji, ani też do zobowiązywania ich do partycypowania w tych kosztach, zasadny okazał się wniosek o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 załącznika do uchwały. Za koniecznością wyeliminowania przedmiotowego zapisu przemawia także słuszność zarzutu organu nadzoru w zakresie kolizji z treścią art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Istotnie zwrot 50% kosztów poniesionych na sterylizację czy kastrację zbliżony jest swym charakterem do dotacji na wykonanie określonego zadania, a skoro tak to konsekwencją byłoby odpowiednie opublikowanie takiej uchwały w dzienniku urzędowym, wprowadzenie czytelnych zasad kontroli wydatkowanych w ten sposób środków publicznych.

Zdaniem Sądu nie zasługują także na uznanie twierdzenia zamieszczone w odpowiedzi na skargę, że skoro skarżona uchwała przestaje obowiązywać, natomiast nowa uchwała uwzględni podnoszone przez organ nadzoru kwestie, postępowanie sądowoadministracyjne należy umorzyć. Skoro wydana uchwała Rady Gminy Podgórzyn nie została wyeliminowana przez Wojewodę Dolnośląskiego w prawem przewidzianym terminie, na obszarze gminy funkcjonowała ona praktycznie przez cały okres, na jaki została przyjęta. Niewątpliwie z funkcjonowaniem uchwały związane są nierozerwalnie następstwa prawne jakie na skutek jej wprowadzenia do obrotu powstały. Z tego powodu nie jest dopuszczalne uchylenie się przez Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę, która spowodowała określone skutki prawne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 u.p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.p.s.a.