Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 76/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 2 pkt 3 i art. 6r ust. 2 pkt 1- 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
Teza: Z przepisów art. 6d, art. 6f, art. 6g oraz art. 6k ust. 2 pkt 1-4 w związku z art. 6r ust. 2 pkt 1 u.u.cz.i.p.g. oraz art. 34 ust. 1-3 i ust. 5,

art. 35 ust. 1 i 2, a także art. 142 u.P.z.p. nie wynika, by przed podjęciem uchwały określającej stawki opłat za gospodarowanie odpadkami komunalnymi, rada gminy miała obowiązek uwzględnienia wyników przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i  zagospodarowanie tych odpadów.

TEZY

Z przepisów art. 6d, art. 6f, art. 6g oraz art. 6k ust. 2 pkt 1-4 w związku z art. 6r ust. 2 pkt 1 u.u.cz.i.p.g. oraz art. 34 ust. 1-3 i ust. 5,

art. 35 ust. 1 i 2, a także art. 142 u.P.z.p. nie wynika, by przed podjęciem uchwały określającej stawki opłat za gospodarowanie odpadkami komunalnymi, rada gminy miała obowiązek uwzględnienia wyników przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i  zagospodarowanie tych odpadów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Bogusław Woźniak, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Krajeńskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt I SA/Go 357/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Krajeńskich na uchwałę Zgromadzenia Celowego Związku Gmin SGO5 z siedzibą w Starym Kurowie z dnia 15 marca 2013 r. nr II/9/2013 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., I SA/Go 357/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Krajeńskich na uchwałę Zgromadzenia Celowego Związku Gmin SGo5 w Starym Kurowie (dalej: związek gmin) z dnia 15 marca 2013 r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki tej opłaty.

2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że w § 1 tej uchwały wskazano, iż przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalona będzie na podstawie iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej w § 2. Jak wynika z § 4, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym i obowiązuje od dnia

1 lipca 2013 r.

Prokurator zarzucił, że uchwała została podjęta bez dokonania należytej

i wnikliwej kalkulacji rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i w przepisie końcowym zamieszczono dwie sprzeczne normy dotyczące daty wejścia w życie uchwalonego aktu prawnego.

W uzasadnieniu zaznaczył, że stawka opłaty będzie ustalona

w sposób zgodny z zawartymi w przepisie wytycznymi tylko wówczas, kiedy organ przedstawi kalkulację kosztów uwzględniającą wszystkie elementy. Kalkulacja musi być sporządzona w sposób rzetelny i maksymalnie szczegółowy, a nie jedynie zawierać ogólnikowe, nie poddające się merytorycznej kontroli, wskazanie określonych kwot.

Warunkiem sine qua non uznania kalkulacji opłaty za rzetelną

(w zakresie kosztów funkcjonowania systemu) jest uprzednie przeprowadzenie przetargu i poznanie kwoty, za którą wygrywający przedsiębiorca będzie odbierał od mieszkańców odpady komunalne. Kwota ta będzie stanowiła fundamentalną część kosztów działania całego systemu. Brak wyników przetargu nie pozwala uznać jakiejkolwiek kalkulacji wysokości opłaty za przygotowaną w sposób rzetelny. Tymczasem kalkulacja została sporządzona przed uzyskaniem wyników umów przetargu, co dyskredytuje jej wartość merytoryczną.

Poza tym adresaci tego aktu nie będą wiedzieć, czy akt ten wiąże ich już po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc od dnia 28 maja 2013 r., czy dopiero od dnia 1 lipca 2013 r. Powyższe uchybienie winno pociągać konsekwencję w postaci stwierdzenia nieważności w całości aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę związek gmin wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że kalkulacja został przeprowadzona z uwzględnieniem liczby mieszkańców oraz wskaźnika wytwarzania odpadów na podstawie planu gospodarowania odpadami. Uwzględniono cenę utylizacji odpadów w lokalnym zakładzie utylizacji odpadów, koszty utylizacji, koszty odbierania, zbierania odpadów. Założone szacunkowe koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami oraz koszty administracyjne oparte zostały o koszty jakie ponoszą gminy – uczestnicy związku.

Związek za chybiony uznał zarzut, że warunkiem koniecznym uznania kalkulacji za rzetelną jest uprzednie przeprowadzenie przetargu, gdyż to ustawodawca narzucił termin podjęcia uchwał.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał skargę za niezasadną. Zdaniem sądu pierwszej instancji związek gmin wykazał, że określając stawki wziął pod uwagę wszystkie elementy. Potwierdza to nie tylko uzasadnienie do uchwały, ale i dołączona do protokołu kalkulacja kosztów działania nowego systemu gospodarowania odpadami, która – jak wynika z protokołu - została sporządzona na podstawie m.in. wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami. W odpowiedzi na skargę przedstawiono szczegółowo metodę oszacowania ilości wytwarzanych odpadów, przewidywanych kosztów odbioru, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Szacunkowe koszty funkcjonowania systemu oraz koszty administracyjne zostały ustalone na podstawie koszów jakie ponoszą gminy - uczestnicy związku.

Sąd wskazał, że o nierzetelności kalkulacji mają - zdaniem skarżącego - świadczyć przede wszystkim oszacowane koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Sąd nie zgodził się z tym poglądem. Koszty obsługi administracyjnej mają trudno uchwytne granice. Kalkulacji kosztów jest ze swej istoty ocenna i jest wynikiem określonej analizy ekonomicznej, której dokonuje się w oparciu o przyjęte wskaźniki. Wynik przeprowadzonej kalkulacji nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu - sąd był uprawniony jedynie do oceny, czy przy dokonanej kalkulacji uwzględniono wszystkie ustawowe elementy. Sam wynik kalkulacji, jako efekt analizy ekonomicznej, nie podlega badaniu. Sąd zobowiązany jest ocenić uchwałę pod kątem naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zdaniem prokuratora warunkiem rzetelnej kalkulacji opłaty jest wcześniejsze przeprowadzenie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych. Takiego wniosku nie można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów. Tym bardziej, że ustawodawca narzucił terminy podjęcia przedmiotowych uchwał tj. w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy

z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 152, poz. 897 (art. 10 ust. 1 ww. ustawy), który to termin nie zawsze będzie pokrywał się z terminem prowadzonego postępowania przetargowego.

Odnosząc się do vacatio legis sąd wskazał, że art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm. – zwanej dalej: u.o.o.a.n.), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane

w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Powyższy przepis wprowadza zatem domyślną datę wejścia w życie danego aktu. W ocenie sądu wskazany § 4 zaskarżonej uchwały termin, poprzez użycie sformułowania "obowiązuje od dnia 1 lipca 2013 r." spełnia powyższe warunki, gdyż akt zaczął wywoływać skutki po upływie dłuższym niż 14 dni od jego ogłoszenia.

4. Powyższy wyrok prokurator zaskarżył w całości skargą kasacyjną, zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie:

"1) art. 6k) ust. 2 i art. 6r) ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm. – zwanej dalej: u.u.cz.i.p.g.) w związku z art. 7, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej: Konstytucja RP) - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu prawidłowości ukształtowania przez związek gmin wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

w sytuacji, gdy wysokość przedmiotowej opłaty została ustalona w oparciu

o nierzetelną kalkulację rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w konsekwencji czego doszło do zmiany ustawowego charakteru ukształtowanej daniny publicznej z opłaty, mającą cechować się ekwiwalentnością świadczeń, na należność podatkową,

2) art. 4 ust. 1 u.o.o.a.n. w związku z art. 2 Konstytucji RP – poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w uchwale

w sposób prawidłowy określono datę jej wejścia w życie w sytuacji, gdy

w rzeczywistości w § 4 uchwały zawarto dwie sprzeczne normy prawne, co uniemożliwia adresatom ustalenie momentu czasowego, od którego winni się oni stosować do obowiązków nakładanych w podjętej uchwale,

3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz

art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. - poprzez dokonanie w poważnym stopniu wadliwej kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem

i w konsekwencji błędne oddalenie skargi, a także sporządzenie wadliwego, niepełnego i częściowo wewnętrznie kontradyktoryjnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie spełnia ustawowych, wskazanych powyżej wymogów i uniemożliwia tym samym właściwe i pełne odniesienie się prokuratora w niniejszej skardze kasacyjnej do wydanego rozstrzygnięcia.

Powyższe nastąpiło w szczególności ze względu na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze i dołączonego do niej materiału dowodowego, nierozważenie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy oraz wyrażenie niekonsekwentnego poglądu, co do dopuszczalności dokonywania przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli kalkulacji będącej podstawą uchwalanej wysokości opłaty,

Mając na uwadze powyższe, prokurator wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania,

ewentualnie, w przypadku uznania, że w sprawie doszło wyłącznie do obrazy przepisów prawa materialnego:

-uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, związek gmin wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

5. Nieuzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – odnosi się do wszystkich zarzutów skargi i okoliczności wynikających

z zebranego przez organ materiału dowodowego. Wedle art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano wprost i konkretnie do jakiego zarzutu skargi nie ustosunkował się sąd pierwszej instancji. Jest ono w istocie powieleniem tożsamych zarzutów

i argumentów wysuwanych w skardze. Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. prokurator nie wskazał jakich konkretnie kwestii nie objął z urzędu rozważaniami sąd pierwszej instancji. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem, że dokonana kontrola legalności zaskarżonej uchwały była niezgodna z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 w związku z art. 133 § 2 i art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie można zgodzić się także z poglądem skargi kasacyjnej, jakoby sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania wskutek ograniczenia zakresu kontroli zaskarżonej uchwały bez wnikania w merytoryczną wartość przyjętych elementów kalkulacyjnych dla ustalenia przede wszystkim kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6 k ust. 2 pkt 3 w związku z art. 6r ust. 2 pkt 1-3 u.u.cz.i.p.g.). Ani przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 2, ani art. 134 § 1, czy art. 133 § 1 p.p.s.a. nie nakazują sadowi administracyjnemu badania elementów kalkulacyjnych przyjętych dla ustalenia poziomu tych kosztów. Z art. 6k ust. 2 pkt 1- 4 i art. 6r ust. 2 pkt 1-3 u.u.cz.i.p.g. wynikają elementy, które rada gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "bierze pod uwagę". Sąd pierwszej instancji kontrolując uchwałę w ramach kryteriów określonych w art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ord. pod. trafnie stwierdził, że organ ustalając te opłaty uwzględnił wszystkie elementy kalkulacyjne. Sąd trafnie podkreślił, że kalkulacja tych kosztów jest kwestią przyjętych wskaźników i analizy ekonomicznej. Prokurator podnosząc zarzuty dotyczące przyjętych wskaźników sam nie ukrywa, że jest to kwestia ocenna. Nie podnosi też istotnych zarzutów jakoby te wskaźniki nie były rzetelne albo żeby były nieprawdziwe, nierzeczywiste. Tylko takie zarzuty mogłyby spowodować obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Takich zaś powodów sąd pierwszej instancji nie znalazł.

W skardze kasacyjnej istotną wagę przywiązuje się do zagadnienia konieczności uprzedniego – a więc przed kalkulacją opłaty jako rzetelnie dokonanej – przeprowadzenia przetargu i ustalenia kwoty, za którą wygrywający go przedsiębiorca będzie odbierał od mieszkańców odpady komunalne. Z tego też powodu zagadnieniu temu Naczelny Sąd Administracyjny poświęcił istotną część uzasadnienia wyroku.

6. Obowiązkiem gminy jest zapewnienie lokalnej społeczności realizacji zadania publicznego jakim jest odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów - co wynika z art. 3 ust. 1, art. 6c oraz art. 6d) u.u.cz.i.p.g.

System gospodarowania odpadami w gminach zakłada przynajmniej częściowe finansowanie tego zadania przez mieszkańców społeczności lokalnej, przewidując

w art. 6h powołanej ustawy, że właściciele nieruchomości, co do których realizowany jest przez gminę obowiązek odbierania odpadów komunalnych są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 6k ust. 1 i 2 ustawy wysokość tych opłat - a także wybór określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - ustala rada gminy.

W odniesieniu do metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawa uzależnia je od liczby mieszkańców, ilości wytwarzanych odpadów czy powierzchni lokalu, a niekiedy także rodzaju zabudowy. Każdorazowo w każdej

z metod ustalenia tej opłaty uwzględniana jest stawka opłaty.

Jeśli chodzi o ustalenie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to - zgodnie z art. 6k ust. 2 ustawy określa je rada gminy, biorąc pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2, 4)

przypadki, gdy właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie,

w szczególności to, że w niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Ustawa, co do zasady, nie przewiduje zatem całkowitej realizacji tego zadania bezpłatnie, wprowadzając możliwość zwolnienia przez radę gminy w drodze uchwały w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej

Zasadą jest zatem odpłatność mieszkańców na rzecz gminy związana

z realizacją zadania publicznego, jakim jest gospodarowanie na rzecz mieszkańców odpadami.

Kolejną sprawą jest, że powołana ustawa jako zasadę przewiduje realizację zadania publicznego z zakresu gospodarowania odpadami przez gminę za pośrednictwem podmiotu wyłonionego w przetargu, czemu poświęcone są przepisy art. 6d - 6h ustawy. Kwestia ta wiąże się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym rzetelności kalkulacji rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami i zarzutem naruszenia art. 6k ust. 2 i art. 6r ust. 2 u.u.cz.i.p.g. Z art. 6d, art. 6f i art. 6g u.u.cz.i.p.g. wynika obowiązek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Z przepisów tych wynika też, jaka powinna być treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wymieniona przykładowo w art. 6d ust. 4 u.u.cz.i.p.g. Do przetargów tych w zakresie nieuregulowanym w omawianej ustawie stosuje się ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 z późn zm. – zwaną dalej: u.P.z.p.), co oznacza, że przepisy omawianej ustawy są lex specialis do prawa zamówień publicznych.

Jednocześnie omawiana ustawa nie wprowadza żadnej reguły pozwalającej na uznanie, że podstawą ustalenia opłaty jest uprzednie przeprowadzenie przetargu, wyłonienie w jego wyniku wykonawcy usług odbioru albo odbioru

i zagospodarowania odpadów. W szczególności takiego wniosku nie sposób wyprowadzić z faktu, że przepisy o przetargu zostały zamieszczone wcześniej przed przepisami dotyczącymi i odnoszącymi się do uchwał rady gminy dotyczących dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. W pierwszej kolejności zwrócić tu uwagę należy na to, że inny organ ogłasza i przeprowadza przetarg na wyłonienie wykonawcy, a inny organ podejmie uchwałę, o której była mowa wyżej. Już tylko z tego powodu uprzednie wyłonienie wykonawcy nie zawsze byłoby możliwe. Poza tym taki wniosek nie wynika w szczególności z przywołanych przepisów dotyczących zasad

i podstaw ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także ustalania stawek z tego tytułu. Przepisy te - w art. 6k ust. 2 pkt 3 u.u.cz.i.p.g. - odwołują się do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d. W przepisach art. 6r ust. 2 u.u.cz.i.p.g., do których następuje odesłanie mówi się natomiast, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu. Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym

i technicznym. W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Z powołanych regulacji wynika więc - po pierwsze - zasada odpłatności przez członków społeczności lokalnej za wykonywanie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz - po drugie - reguła względnej ekwiwalentności ponoszonych opłat w stosunku do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Innymi słowy, gmina realizując przedmiotowe zadanie nie może na nim zarabiać.

Jednocześnie, ustawa wymagając przeprowadzenia postępowania

o zamówienie publiczne na wyłonienie wykonawcy odbioru albo odbioru

i zagospodarowania odpadów nie wskazuje konkretnej kolejności podejmowania przez gminę czynności związanych z realizacją tego zadania, w szczególności nie mówi, że podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest cena za realizację zamówienia ustalona po przeprowadzonym postępowaniu

o zamówienie publiczne. Jednocześnie, zakładając obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania nie mówi też, że podstawą tego postępowania, w tym oszacowania wartości zamówienia (art. 34 i 35 u.P.z.p.) musi być wyłącznie ustalona uchwałą rady gminy wysoośc opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dla ustalenia szacunkowej wartości zamówienia dla zadania takiego jak odbiór odpadów albo odbiór i zagospodarowanie tych odpadów nie jest wymagane bezpośrednio uwzględnienie tych opłat za gospodarowania odpadami. Do szacowania wartości zamówienia tego rodzaju usług znajdują zastosowanie przepisy art. 34 ust. 1-3 oraz ust. 5, a także art. 35 ust. 1 i 2 u.P.z.p. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 u.P.z.p. podstawą ustalenia wartości zamówienia na usługi lub dostawy powtarzające się okresowo jest łączna wartość zamówień tego samego rodzaju:

1) udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług lub dostaw oraz prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, albo

2) których zamawiający zamierza udzielić w terminie 12 miesięcy następujących po pierwszej usłudze lub dostawie.

Wybór podstawy ustalenia wartości zamówienia na usługi lub dostawy powtarzające się okresowo nie może być dokonany w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy.

Jeżeli zamówienia udziela się na czas:

1) nieoznaczony, wartością zamówienia jest wartość ustalona z uwzględnieniem okresu 48 miesięcy wykonywania zamówienia;

2) oznaczony:

a) nie dłuższy niż 12 miesięcy, wartością zamówienia jest wartość ustalona

z uwzględnieniem okresu wykonywania zamówienia,

b) dłuższy niż 12 miesięcy, wartością zamówienia jest wartość ustalona

z uwzględnieniem okresu wykonywania zamówienia, a w przypadku zamówień, których przedmiotem są dostawy nabywane na podstawie umowy dzierżawy, najmu lub leasingu z uwzględnieniem również wartości końcowej przedmiotu umowy

w sprawie zamówienia publicznego.

Jeżeli zamówienie na usługi lub dostawy przewiduje prawo opcji, przy ustaleniu wartości zamówienia uwzględnia się największy możliwy zakres tego zamówienia z uwzględnieniem prawa opcji.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 u.P.z.p. ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi, oraz nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane. Jeżeli po ustaleniu wartości zamówienia nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na dokonane ustalenie, zamawiający przed wszczęciem postępowania dokonuje zmiany wartości zamówienia.

Ustalenia wartości szacunkowej zamówienia zamawiający ma dokonać z należytą starannością, co do zasady na podstawie porównywalnych zamówień, w tym przede wszystkim, kosztów świadczenia analogicznej usługi w okresach wcześniejszych.

Z powyższego wynika, że jakkolwiek system ustalania opłat za gospodarowanie odpadami oraz reguły prowadzenia postępowania o zamówienie publiczne oraz ustalania jego wartości zamówienia są ze sobą funkcjonalnie powiązane, to jednak

z przepisów nie wynika prymat ani kolejność którejkolwiek z tych czynności: podjęcia uchwały w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami a także wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów.

Ustalenie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami nie wymaga, w świetle tych przepisów uprzedniego wyłonienia wykonawcy zamówienia publicznego i poznania ceny za wykonanie zamówienia i odwrotnie - ustalenie tych opłat wymaga uwzględnienia kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi [art. 6r ust. 2 u.u.cz.i.p.g.], co nie jest równoznaczne z uwzględnieniem ceny ustalonej za wykonanie zamówienia po przeprowadzonym przetargu.

Dostrzeżenia wymaga, że przepisy dotyczące ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami wskazują koszt odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych [co będzie odnosić się do wydatków związanych z realizacją zamówienia w tym zakresie] jako jedną z kategorii, której pokryciu mają służyć te opłaty. Opłaty te mają także służyć pokryciu kosztów tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu oraz edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania

z odpadami komunalnymi. Oznacza to więc, że opłaty tego rodzaju stanowią źródło pokrywania nie tylko kosztów ewentualnej realizacji zamówienia po przeprowadzonym przetargu ale także pokrywają szereg innych wydatków związanych z szeroko rozumianym zadaniem z zakresu gospodarki odpadami.

Także dla bytu przetargu na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów, w tym oszacowania jego wartości zamówienia nie jest wymagane ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, bowiem oszacowanie wartości zamówienia stanowi każdorazowo szacunek tego kosztu, przewidywania co do ofert, jakie zostaną złożone

w postępowaniu, ustalone w oparciu o dane historyczne, przykładowo z okresów wcześniejszych świadczenia analogicznej usługi.

Innymi słowy dla każdej z tych czynności: przyjęcia takiej lub innej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty a także dla ustalenia wartości szacunkowej zamówienia na odbiór albo odbiór

i zagospodarowanie odpadów potrzebne jest działanie z należytą starannością

i przyjęcie jak najbardziej racjonalnych, uzasadnionych w świetle dostępnych informacji i przewidywań założeń, co do tego - ile z jednej strony środków gmina uzyska z opłat, oraz z drugiej - jaki koszt będzie musiała ponieść w związku

z realizacją zamówienia, w jednym i drugim wypadku gmina bazuje na szacunkach

i założeniach, zaś z formalnego punktu widzenia, obie te czynności nie są wprost od siebie uzależnione w taki sposób, że jedna ma być podstawą drugiej lub odwrotnie.

7. Ponadto, charakter uchwał w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty wskazuje, że zwykle podejmowane są one raz przez dłuższy okres niezmieniane, chyba że zachodzi potrzeba ich zmiany. Prowadzone postępowania o zamówienia publiczne mające za przedmiot odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów dotyczą krótszych odcinków czasu - prowadzone są na rok, dwa, maksymalnie na cztery lata [art. 142 u.P.z.p. Oznacza to, że warunkiem i podstawą dla przeprowadzenia przetargu na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów nie jest fakt ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale potrzeba wykonywania tego zadania. I odwrotnie - fakt przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne

i przyjęcia na siebie z tego tytułu zobowiązania przez gminę sam z siebie nie determinuje obowiązku podjęcia lub zmiany dotychczasowej uchwały w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Końcowo warto przeanalizować przykładowe praktyki stosowane w zakresie prowadzonych przetargów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów

w kontekście ustalenia lub wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stany faktyczne będące podstawą wydawanych w tym zakresie orzeczeń przez Krajową Izbę Odwoławczą, które, z uwagi na zakres kognicji Krajowej Izby Odwoławczej dotyczyły innych spraw, zaś kwestia ustalenia opłat była nie mającym znaczenia tłem dla rozpoznawanych sporów] wskazują, że powszechną praktyką jest, że postępowanie o zamówienie publiczne prowadzone jest

w okolicznościach już obowiązującej określonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - która jest uwzględniana przy szacowaniu wartości zamówienia oraz ustalaniu kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia.

Przykładem jest wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 23 maja 2014 r. w spr. KIO 925/14 [dostępny na stronie internetowej www.uzp.gov.pl], w uzasadnieniu którego podano:

"Gmina Oborniki Śląskie, poprzez swoją radę gminy, podjęła w dniu 28 grudnia 2012 r. uchwałę nr XXVI/214/12 w sprawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości tej opłaty za pojemnik. Zgodnie z § 2 tej uchwały stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy wynosi 16 zł miesięcznie od mieszkańca, a gdy mieszkańcy zadeklarują selektywne zbieranie odpadów komunalnych - 7 zł miesięcznie od mieszkańca (§3). Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż jak wynika z doświadczeń odwołującego, który świadczył tą usługę na rzecz Gminy w poprzednim okresie, znaczna część mieszkańców zadeklarowała selektywne zbieranie odpadów komunalnych, a co za tym idzie płaci obniżoną opłatę za gospodarowanie odpadami. Niemniej, nawet przy zbieraniu odpadów w sposób selektywny na nieruchomościach nadal wytwarzane

i zbierane są zmieszane odpady komunalne, co znajduje potwierdzenie w zapisach s.i.w.z. Innymi słowy, regułą jest, iż ilość zbieranych w gminie, nawet tej, gdzie prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów komunalnych, zmieszanych odpadów komunalnych znacznie przekracza ilość zbieranych w gminie odpadów selektywnych. Opłata skalkulowana w sposób nieuwzględniający tej zależności nie pokryje, tak, jak w niniejszej sprawie, kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu, w tym kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów. Jak wskazano powyżej, zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia kwotę 5.000.013,60 zł brutto, która to kwota - jak należy zakładać - stanowi zaplanowany w budżecie Gminy przychód z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomniejszony

o koszty ponoszone przez Gminę w związku z "administrowaniem" systemem. Tymczasem, jak wynika z zapisów s.i.w.z. wykonawca będzie zobowiązany do odebrania od właścicieli nieruchomości w Gminie, w okresie 2,5 roku, a następnie zagospodarowania 13.137,47 Mg. Wskazany rodzaj odpadów, zgodnie z przepisem art. 9e ust. 1 pkt 2 u.u.cz.i.p.g., będzie musiał zostać zagospodarowany w regionalnej instalacji przetwarzania odpadów. W regionie, do którego przynależy gmina Oborniki Śląskie instalacją tego typu, położoną najbliżej Gminy, jest instalacja zlokalizowana w miejscowości Rudna Wielka, gdzie koszt zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych wynosi 387,72 zł/Mg. Koszty samego tylko zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, które będzie należało odebrać z terenu Gminy w ciągu kolejnych 2,5 roku wyniesie 5.093.659,87 zł brutto. Do kosztów tych należałoby doliczyć: - koszty zagospodarowania pozostałych rodzajów odpadów komunalnych objętych przedmiotem zamówienia (przy czym dodać należy, iż zagospodarowanie odpadów selektywnie zebranych nie jest, wbrew niekiedy prezentowanym poglądom, działalnością, dającą wykonawcy wysoki, bliżej nieokreślony zysk, bowiem tylko część selektywnie zebranych odpadów może zostać, po wstępnym przetworzeniu, sprzedana z pewnym zyskiem), - koszty zorganizowania odbioru odpadów (koszty zapewnienia pojazdów do obsługi Gminy, pracowników, paliwa), - inne koszty - koszt dzierżawy nieruchomości, koszty ubezpieczenia, ustanowienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy itp. Powyższe pokazuje, iż zamawiający bez zachowania należytej staranności skalkulował wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (co pokazuje także wysokość opłaty ustalanej przez inne gminy regionu), czym doprowadził do sytuacji, iż nie dysponuje środkami niezbędnymi do realizacji przedmiotu zamówienia.

Obowiązujące przepisy prawa dają mu jednak możliwość dokonania, w każdej chwili, zmiany uchwały w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pozyskania w ten sposób środków niezbędnych do sfinansowania przedmiotu zamówienia. Zaniechanie przez zamawiającego podjęcia kroków prawnych niezbędnych do uzyskania środków niezbędnych do wykonania zamówienia, nie może stanowić - w świetle przepisów u.P.z.p. - przesłanki do unieważnienia niniejszego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

W tym miejscu jedynie uzupełniająco dodać należy, iż przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 6dust. 1 u.u.cz.i.p.g.) nakazują Gminie Oborniki Śląskie organizację przetargu na wybór wykonawcy, który będzie w Gminie odbierał

i zagospodarowywał odpady. W tej sytuacji Gmina, po unieważnieniu niniejszego postępowania, będzie musiała rozpisać kolejne postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Trudno przy tym oczekiwać, że w toku kolejnego postępowania Gmina uzyska dużo niższe ceny niż w niniejszym postępowaniu, skoro wskazane powyżej koszty wykonania przedmiotu umowy, w tym koszty zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, ponosić będą wszyscy potencjalni wykonawcy i będą one utrzymywały się na stałym poziomie, względnie będą rosły (w związku z wejściem w życie nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na rynku obserwuje się stały wzrost kosztów zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych i spadek, wobec większej ilości dostępnego surowca, cen surowców wtórnych). Podobnie, trudno zakładać, że mieszkańcy Gminy w sposób istotny zwiększą w krótkim czasie ilość zbieranych przez siebie odpadów komunalnych selektywnych kosztem odpadów zmieszanych, co ewentualnie mogłoby obniżyć koszty realizacji zamówienia, skoro tego typu zmiany nie " wymusiło " wejście w życie nowego systemu. Nadto, trudno mówić

w niniejszej sprawie o tym, że wykonawca złożył wyjątkowo niekorzystną ofertę cenową, np. zakładając w cenie ofertowej wyjątkowo wysoki zysk. Przeciwnie, członkiem konsorcjum ubiegającego się o niniejsze zamówienie jest spółka komunalna Gminy Oborniki Śląskie, która ze swej istoty nie jest nastawiona na osiągnięcie maksymalnego zysku i takie założenie co do sposobu kalkulacji ceny ofertowej w niniejszym postępowaniu było warunkiem wzięcia przez spółkę ZGK Sp. z o.o. udziału w konsorcjum z udziałem drugiej odwołującej się spółki. Na tej zasadzie, odwołujący kalkulując cenę ofertową założył minimalny zysk, zaś koszty -

z racji faktu, iż obie spółki świadczą usługi objęte przedmiotem zamówienia od wielu lat, w tym również na terenie Gminy Oborniki Śląskie - zostały skalkulowane na realnym poziomie. Powyższe pokazuje, iż zamawiający -Gmina Oborniki Śląskie -

i tak w perspektywie kolejnych miesięcy będzie musiała podnieść wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co jedynie potwierdza stanowisko odwołującego, iż po stronie zamawiającego nie zaistniał obowiązek unieważnienia niniejszego postępowania.

Oznacza to, że z przepisów art. 6d, art. 6f, art. 6g oraz art. 6k ust. 2 pkt 1-4 w związku z art. 6r ust. 2 pkt 1 u.u.cz.i.p.g. oraz art. 34 ust. 1-3 i ust. 5,

art. 35 ust. 1 i 2, a także art. 142 u.P.z.p. nie wynika, by przed

podjęciem uchwały określającej stawki opłat za gospodarowanie odpadkami komunalnymi, rada gminy miała obowiązek uwzględnienia wyników przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.

8. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.o.o.a.n. Trafnie powołał się bowiem sąd pierwszej instancji na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r.

o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.), który narzucił gminom ustawowe terminy podjęcia uchwał, o których mowa w art. 6k ust. 1, art. 6l, art. 6n ust. 1, art. 6r ust. 3 ) u.u.cz.i.p.g. Tego rodzaju regulacja powodowała dla rad gmin znaczne trudności w kontekście obowiązku zachowania przy tym jeszcze treści art. 4 ust. 1 u.o.o.a.n. Stąd też zaskarżona uchwała zastosowała się do obu przepisów prawa. Z tego powodu nie można przyjąć, aby jej zapisy mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Przyjęcie więc przez sąd pierwszej instancji poglądu, że regulacja o treści " uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędu Wojewódzkiego i obowiązuje od dnia 1 lipca 2013 r.". jest niefortunna w odniesieniu do wykazanej treści "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia". Albowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.o.a.n. uchwała zakreślała ten termin jako dłuższy bo od dnia 1 lipca 2013 r. Zaznaczyć należy, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym w dniu 28 maja 2013 r. (wyrok TK z dnia 24 października 1995 r., K 14/95, OTK 1995, nr 2, poz. 12).

9. W tym stanie faktycznym i prawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

b.a.