Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 295/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. S., A. B., B. S., J. K., M. K., P. W., S. O., Z. Ż. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 14 listopada 2017 roku, nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz każdego ze skarżących: M. S., A. B., B. S., J. K., M. K., P. W., S. O., Z. Ż. po [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 listopada 2017 r. Nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nałożył na współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb P.) – P. W., Z. E. Ż. , S. M. O., M. S., B. S., A. B., J. K., M. K., A. K. w pkt 1 obowiązek wykonania przeróbek w znajdującym się na wymienionej wyżej nieruchomości budynku mieszkalnym w celu doprowadzenia do wydzielenia w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, a w pkt 2 obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], uwzględniając zmiany wynikające z robót budowlanych wymienionych w pkt 1, zawierającego rozwiązania zgodne z decyzja o warunkach zabudowy z dnia 3 marca 2006 r. (sygn. [...]), zmienionej w zakresie geometrii dachu decyzją z dnia 27 marca 2006 r. (sygn.. [...]). Na wykonanie ww. obowiązków organ wyznaczył termin 12 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu wskazano że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w dniu 16 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. doszedł do przekonania, że obiekt zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W niniejszym przypadku odstępstwa dotyczą charakterystycznych parametrów budynku (kubatury, powierzchni zabudowy, wymiarów budynku), zamierzonego sposobu jego użytkowania (zmiana przeznaczenia z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny), a także ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 marca 2006 r., wydanej dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi.

Zmiana przeznaczenia budynku przy ul. [...] z jednorodzinnego na wielorodzinny, spowodowała zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użytkowanie obiektu przy ul. [...] jako budynek wielorodzinny wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.).

W dniu 13 marca 2009 r. PINB dla Miasta P. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w myśl. art. 36a ust 1 Prawa budowlanego. Z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 15 lipca 2009 r. zawieszono postępowanie i wezwano właścicieli budynku do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w P. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W dniu 8 września 2009 r. złożono wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 3 marca 2006 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi i czterema garażami na przedmiotowej nieruchomości (zmienionej decyzja z dnia 27 marca 2006 r. w zakresie geometrii dachu) poprzez zwiększenie dopuszczalnego wskaźnika zabudowy działki. Ze względu na brak zgody strony postępowania Prezydent Miasta P. odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 16 czerwca 2010 r. złożono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. Decyzją nr [...] z dnia 22 listopada 2011 r. Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r. PINB dla Miasta P. podjął postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę.

Następnie PINB dla Miasta P. wskazał, że odstępstwa od pozwolenia na budowę dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są odstępstwami istotnymi, a w przypadku dokonania istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę bez decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego może na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że obowiązkami tymi powinien być w pierwszej kolejności obciążony inwestor, jeśli w dacie orzekania posiada uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Natomiast gdy zbył uprawnienia na rzecz innych osób, zasadne może być nałożenie tych obowiązków na aktualnych współwłaścicieli obiektu budowlanego. Za wyborem aktualnych właścicieli obiektu budowlanego jako adresatów decyzji może przemawiać to, że tylko w ten sposób można zagwarantować wykonanie obowiązków nałożonych ta decyzją.

W końcowej części uzasadnienia PINB dla Miasta P. wskazał, że w niniejszym przypadku wyłączona jest możliwość zalegalizowania budynku w jego obecnej formie (budynek mieszkalny wielorodzinny) ze względu na ostateczną decyzję właściwego organu o odmowie wydania warunków zabudowy dla takiego budynku. Skutkuje to koniecznością nałożenia przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S. zarzucając w szczególności jej nieważność. Zdaniem odwołującego jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej nie ma absolutnie żadnych praw do lokali stanowiących własność innych osób, nie może nimi rozporządzać ani podejmować w stosunku do nich żadnych innych decyzji. W związku z powyższym nie ma możliwości wykonania obowiązku nałożonego przez organ I instancji. Podkreślił także, że prawo administracyjne nie może ingerować w prawo cywilne ani wymuszać łamania prawa cywilnego.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonanie dodatkowych pomieszczeń jak również przyłączenie garaży do budynku mieszkalnego powoduje, że obiekt został wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zwiększenie kubatury oraz powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku. Wykonany obiekt budowlany nie odpowiada też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 marca 2006 r. (zmienionej decyzją z dnia 27 marca 2006 r.) Wobec powyższego PINB dla Miasta P. prawidłowo zastosował procedurę zawartą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co organ I instancji uczynił.

Odnosząc się do kwestii adresatów obowiązku nałożonego decyzja z dnia 14 listopada 2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych na właścicieli nieruchomości gruntowej i właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Na powyższą decyzje Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 22 lutego 2018 r. skargę do sądu administracyjnego wnieśli M. S., A. B., B. S., J. K., M. K., P. W., S. O. i Z. Ż., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

a) naruszenie prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o znamionach nieważności, w tym w szczególność decyzji niemożliwej do wykonania

b) pominiecie okoliczności, iż w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...], tj. na ul. [...] wybudowano osiedle składające się z budynków wielorodzinnych, a więc pominięcie możliwości otrzymania dla tej lokalizacji warunków zabudowy dopuszczających zabudowę wielorodzinną

c) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżący wskazali, że każdy z nich jest właścicielem (współwłaścicielem) samodzielnego lokalu oraz współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Z uwagi na istniejące stosunki własnościowe na nieruchomości przy ul. [...] żaden ze Skarżących nie ma absolutnie żadnych możliwości wykonania obowiązku nałożonego przez organ I instancji, gdyż nie jest uprawniony do władania w całości obiektem przy ul. [...], w szczególności nie ma on żadnych uprawnień w stosunku do wyodrębnionych lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku poza swoim własnym. Lokale te stanowią przedmiot odrębnej własności i każda ingerencja w dany lokal stanowiłaby bezprawną ingerencję w prawo własności innej osoby, co uznać należy za niedopuszczalne. Zdaniem skarżących bez wzruszenia postępowania (postepowań) na skutek którego w budynku wyodrębniono lokale stanowiące odrębne przedmioty własności, nie ma możliwości wykonania przeróbek wskazanych w zaskarżonej decyzji. Prawo administracyjne nie może bowiem ingerować w prawo cywilne ani wymuszać łamania prawa cywilnego.

Z ostrożności procesowej skarżący zarzucili pominięcie w postępowaniu administracyjnym okoliczności, iż w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...], tj. na ul. [...] wybudowano osiedle składające się z budynków wielorodzinnych, co według skarżących wskazuje na duże prawdopodobieństwo możliwości uzyskania takiej decyzji również dla budynku przy ul. [...].

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji w całości a także o zasadzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji ze względu na to, że jej wykonanie może wyrządzić znaczna szkodę i spowodować nieodwracalne skutki.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona pomimo tego, że nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2017 r. nakazującą współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] wykonanie przeróbek w znajdującym się na wymienionej wyżej nieruchomości budynku mieszkalnym w celu doprowadzenia do wydzielenia w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, a w pkt 2 obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], uwzględniając zmiany wynikające z robót budowlanych wymienionych w pkt 1, zawierającego rozwiązania zgodne z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 3 marca 2006 r. (sygn. [...]), zmienionej w zakresie geometrii dachu decyzją z dnia 27 marca 2006 r. (sygn.. [...]).

Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Przepis ten wraz z art. 50 Prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 Prawa budowlanego. Norma ust. 1 pkt 4 tego przepisu dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania obowiązek:

- sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby

- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Kwestia wskazana w punkcie 3 ma w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego zasadnicze znaczenie.

Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36 a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

Istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Zobowiązanie inwestora przez właściwy organ do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (wyroki WSA w Krakowie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09 oraz WSA w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 846/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności podkreślić, że mamy do czynienia ze szczególną sytuacją, w której skarżący w dobrej wierze nabyli na własność mieszkania od dewelopera, nie mając świadomości, że rzeczywisty stan nieruchomości znacznie odbiega od pozwolenia na budowę wydanego dla niniejszej inwestycji. Zgodnie bowiem z wydanym w dniu 27.06.2006 r. pozwoleniem na budowę przedmiotowa inwestycja winna składać się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi i czterema garażami. Tymczasem garaże zaprojektowane jako dwa budynki wolnostojące zostały połączone z budynkiem mieszkalnym, efektem czego powstało pięć lokali mieszkalnych wraz z pomieszczeniami pomocniczymi. Następnie każdy z nabywców uzyskał wpis do księgi wieczystej i własność wyodrębnionego lokalu.

W ocenie Sądu decyzja organu nakładająca na Skarżących obowiązek "wykonania przeróbek" w przedmiotowym budynku mieszkalnym stanowi w istocie nakaz rozbiórki pięciu mieszkań. Organ nie rozważył w ogóle innych możliwości przeprowadzenia postępowania w celu legalizacji przedmiotowej inwestycji tak by nie pozbawiać części współwłaścicieli dachu nad głową.

Zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. W uzasadnieniu decyzji obu organów brak jest jednak rozważań na ten temat. Organy nie wskazały w jaki sposób należy zlikwidować pięć lokali mieszkalnych tak by powstały dwa i by wszyscy współwłaściciele nadal dysponowali prawem własności do nowo powstałych lokali mieszkalnych i mieli gdzie mieszkać. Organy nie dostrzegły kolizji prawa administracyjnego z prawem cywilnym.

Po ustaleniu stanu faktycznego, organ winien dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności. Następnie organ powinien ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 pkt 4 Prawa budowlanego. Niewątpliwie postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów. Organy nie dokonały bowiem w decyzji oceny wszystkich odstępstw od projektu pod kątem możliwości ich przyszłego zalegalizowania.

W wyroku z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł słuszny pogląd, zgodnie z którym: "Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego (...). Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (wyrok NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 603/07, LEX nr 510794). Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którym zgodny być musi obiekt budowlany, należą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że celem postępowania naprawczego, toczącego się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Pogląd ten pozostaje aktualny pod rządem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11). Przemawia za tym w szczególności systemowa wykładnia Prawa budowlanego.".

Przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1 tej ustawy przewidują zasadę, że decyzję o warunkach zabudowy – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania ma ulec zmianie. Do czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie budziło wątpliwości stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko w stosunku do inwestycji projektowanej, co oznaczało, że w przypadku inwestycji zrealizowanej nie można było już ustalić takich warunków. Nowelizacja ta, na skutek dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości legalizacji wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b), umożliwia inwestorowi uniknięcie nakazu rozbiórki obiektu, jednakże po spełnieniu szeregu warunków, w tym po uzyskaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Dodatkowo na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844, OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160) możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli została rozszerzona na sytuację, gdy w odniesieniu do tego obiektu zostało już wszczęte postępowanie rozbiórkowe.

Jak wynika z akt sprawy dla terenu obejmującego przedmiotową inwestycje nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...], tj. na ul. [...] powstały budynki wielorodzinne składające się z kilku lokali mieszkalnych.

W kontekście powyższego w ocenie Sądu organ winien dokonać analizy wszystkich odstępstw od projektu pod kątem możliwości ich przyszłego zalegalizowania. Konieczne jest dokonanie analizy stwierdzonych odstępstw od projektu budowalnego w kontekście właściwych przepisów wpływających na określenie warunków (zmian lub przeróbek) pod jakimi legalizacja tychże odstępstw mogłaby nastąpić. Organ winien rozważyć możliwość wezwania współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy, która odpowiadałaby parametrami obecnej zabudowie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, chyba że decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku dopuszczalne jest w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego ze skarżących kwotę [...]zł. Na zasądzone koszty składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez każdego ze skarżących wpisu, kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżących, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej od pełnomocnictw.

Obowiązkiem organu I i II instancji będzie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnienie uwag i zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionych w uzasadnieniu wyroku.