Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 683/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 22
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1559/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2014 r., znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. M. kwotę 917 (słownie: dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1559/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia [...]r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji K. O. S. W. przy M. S. W. z dnia [...]r., znak [...], oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]r., nr [...]o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], o pow. [...]. Pismem z dnia [...]r, skarżący sprecyzował, że wnosi o ocenę legalności decyzji K. O.przy M. S. W. z dnia [...] r., znak [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]r., nr [...]w części dotyczącej wywłaszczenia. W kolejnym piśmie wskazał, iż oprócz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium WRN w L. z dnia [...]r., wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji K. O.przy M. S. W. z dnia [...] r. oraz decyzji tej Komisji z dnia [...] r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN w L. z dnia [...]oraz decyzji K. O.z dnia [...] r. i z dnia [...]r.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]r.

Organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70), zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, była budowa P. D. T. w L. , co wypełniało przesłankę celu użyteczności publicznej. Zasadność usytuowania inwestycji na przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]r. Tym samym została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, określona treścią art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

W sprawie nie zachowała się oferta skierowana do spadkobierców właściciela, jednakże z pisma pełnomocnika spadkobierców z dnia [...]r. wynika, że jego mocodawcy wyrazili zgodę na sprzedaż nieruchomości pod warunkiem podwyższenia ceny. Zatem rokowania o dobrowolną sprzedaż nieruchomości zostały przeprowadzone, lecz nie przyniosły pozytywnego rezultatu. W piśmie z dnia [...] r. spadkobiercy nie wyrażali zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, domagali się oddalenia wniosku wywłaszczeniowego jednocześnie kwestionując zasadność przedmiotowego wywłaszczenia oraz wartość wyliczonej kwoty odszkodowania. Ponadto wnieśli o ponowne wyliczenie kwoty odszkodowania z uwzględnieniem zasad zawartych w ustawie wywłaszczeniowej.

Pismem z dnia [...]r. P. D. T. w L. Przedsiębiorstwo Państwowe wystąpiło do Prezydium WRN w L. z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, w tym nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców M. M. Wniosek ten spełniał wymogi ustawowe. Strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...]r. wynika, że w rozprawie nie uczestniczyli spadkobiercy właściciela, ani też biegli. Organ podkreślił, iż ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności, przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że brak biegłych nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa biegłego inż. J. K. z dnia [...] r. zawierająca szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Wycena była znana spadkobiercom, czego potwierdzeniem jest m.in. brak zgody na proponowaną cenę w trakcie przeprowadzonych rokowań jak również w trakcie całego postępowania, a szczególnie w postępowaniu odwoławczym. Operat szacunkowy został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Taka praktyka, nie może być jednak uznana za rażące naruszenie prawa. Biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Prezydium WRN, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu.

Rejestr szacunkowy sporządzony przez inż. J. K. biegłego Prezydium WRN w L. został poddany ocenie inż. A. Ż. biegłego Prezydium WRN w L. , który stwierdził prawidłowość opinii szacunkowej zarówno co do gruntu, jak co do budynków.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dalej wskazał, że w jego ocenie organ prawidłowo stwierdził, że decyzja K. O. S. W. przy M. S. W. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak też decyzja K. O. S. W. przy M. S. W. z dnia [...]r., utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania, nie są dotknięte kwalifikowaną wadą uzasadniającą ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd w całości podzielił ocenę prawną dokonaną w tym zakresie przez organ. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w sprawie orzekał właściwy organ. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Dalej Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że nie można kontrolowanym decyzjom zarzucić rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była budowa P. D. T. w L. , co wypełniało przesłankę celu użyteczności publicznej. Wywłaszczenie spornej nieruchomości uzasadnione było interesem społecznym, ponieważ dom handlowy był usytuowany w centrum L. , co też powodowało, że do dostęp do niego miałaby nieograniczona liczba osób, stąd też zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy jest w ocenie Sądu chybiony.

Zdaniem Sądu nie znajduje też uzasadnienia zarzut rażącego naruszenia art. 21 ustawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...]r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której mimo prawidłowego zawiadomienia nie brali udziału spadkobiercy właściciela, jak również nie brał udziału biegły. Sąd podzielił stanowisko, że wprawdzie brak obecności biegłych stanowi naruszenie przepisów prawa, to naruszenie to nie ma charakteru rażącego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy opinia szacunkowa biegłego inż. J. K. zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Opinia ta wprawdzie nie została sporządzona przez biegłego powołanego przez Prezydium WRN, jednak nie można z tego powodu przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy, skoro prawidłowość jej sporządzenia potwierdził biegły PWRN w L. - inż. A. Ż.. Biegły ten stwierdził, że rejestr szacunkowy został sporządzony na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w części dotyczącej szacunku działek i szacunek sporządzono prawidłowo.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 131 § 1, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez zaniechanie dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym:

1.1. naruszenia przez organ II instancji art. 15 i art. 138 k.p.a. polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania i nierozpoznaniu sprawy przez organ II instancji i w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej będącej dosłownym powieleniem, włącznie z tymi samymi literówkami i błędami, zaskarżonej decyzji organu I instancji, a przez to pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania;

1.2. naruszenia przez organ II instancji art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pisma uzupełniającego ten wniosek, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy przez organ II instancji, w sytuacji, w której w piśmie z dnia 17 lutego 2015 roku podniesiono, iż w stosunku do dwóch sąsiednich nieruchomości ostatecznie stwierdzono, iż ich wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a wcześniej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, budowa P. D. T. w L. nie stanowiła realizacji celu użyteczności publicznej;

1.3. naruszenia przez organ II instancji art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a., gdyż z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż faktycznie została ona sporządzona przez osobę, która brała udział w wydaniu decyzji I instancji;

1.4. naruszenia przez organ II instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, w zw. z art. 63 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w sytuacji, w której doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż:

a) organ administracji miał ustawowy zakaz dopuszczania dowodu z opinii biegłego, powołanego wcześniej przez stronę;

b) strona zgłaszała cały szereg uwag do wyceny, do których to uwag biegły się nie odniósł, choć było to jego obowiązkiem, gdyż nie był obecny na rozprawie;

c) brak jest dowodów, aby osoba wyceniająca wywłaszczaną nieruchomość, p. J. K. był na liście biegłych Urzędu Wojewódzkiego;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z:

2.1. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 63 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji, chociaż organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco naruszała prawo, gdyż decyzja o odszkodowaniu dotycząca zarówno budynków jak i nieruchomości gruntowej została wydana w oparciu o operat szacunkowy:

a) sporządzony przez osobę działającą na zlecenie i za pieniądze wnioskodawcy wywłaszczenia, a zatem nie będącą bezstronną;

b) sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego;

c) co do którego, strony zgłaszały liczne zastrzeżenia;

d) który nie został ujawniony na rozprawie;

e) którego autorzy nie byli obecni na rozprawie;

f) którego autor nie był na liście biegłych Urzędu Wojewódzkiego;

g) który nie zawierał szczegółowego uzasadnienia.

2.2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2, w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji chociaż organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco naruszała prawo, gdyż wywłaszczenie nieruchomości nie nastąpiło na cele użyteczności publicznej;

2.3. § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie zasad zbywania przez Państwo domów mieszkalnych oraz art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji chociaż organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco naruszała prawo, gdyż odszkodowanie za budynki ustalono na podstawie bliżej nieokreślonej instrukcji Państwowego Zakładu Ubezpieczeń, która miała zastosowanie jedynie przy wycenie budynków zbywanych przez Skarb Państwa, a nie w oparciu o koszty odtworzenia budynku, zmniejszone stosunkowo do stopnia jego zużycia, który to sposób miał zastosowanie przy wycenie budynków nabywanych przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia.

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji administracyjnej, chociaż organ II instancji nie rozpoznał sprawy, a jedynie powtórzył w sposób dosłowny w 97% treść uzasadnienia własnej decyzji wydanej jako organ I instancji;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, jaka jest podstawa prawna stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym:

4.1. ".Zużycie (wywłaszczanych) budynków zaliczone w wysokości 50% jest prawidłowe i oparte na rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r" - s. 13-14 uzasadnienia wyroku WSA;

4.2. "Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a- s. 12 uzasadnienia wyroku WSA.

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę uchylenia decyzji organu II instancji, w sytuacji, w której skarżący jako następca prawny dawnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. Kapucyńskiej (dawna ul. [...]) w L. , wywłaszczonej pod budowę P. D. T. w L. , w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych został potraktowany odmiennie niż następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich, położonych przy ul. [...], również wywłaszczonych pod budowę P. D. T. w L. , gdyż wobec nich uznano, iż budowa P. D. T. nie stanowiła celu użyteczności publicznej, a zatem wywłaszczenia dokonano z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, a w odniesieniu do skarżącego uznano, iż przepisy te nie zostały naruszone.

- naruszenie prawa materialnego tj.:

6. § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie zasad zbywania przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż przepis, który dotyczy wyceny nieruchomości zbywanych przez Skarb Państwa ma zastosowanie do wycen nieruchomości nabywanych przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia, a zatem możliwe jest stosowanie uproszczonych metod wyceny w oparciu o instrukcję Państwowego Zakładu Ubezpieczeń, w sytuacji, w której wycena budynków powinna, stosownie do art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej, odpowiadać kosztom odtworzenia budynku zmniejszonym stosunkowo do stopnia jego zużycia.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...]Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o jej oddalenie w całości przedstawiając argumenty na poparcie tego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna okazała się być zasadną.

Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji były rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Rozwoju zapadłe w postępowaniu dotyczącym oceny, z perspektywy przesłanek nieważności, aktów administracyjnych, na mocy których doszło do wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], o pow. [...] i orzekających o odszkodowaniu za tę nieruchomość.

Organ administracji publicznej a za nim Sąd pierwszej instancji uznały, że w realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do wystąpienia okoliczności opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Tymczasem, w świetle zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stanowisko to okazało się być błędnym.

Wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzwyczajnego stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przesłanka nieważności postępowania, zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który legł u podstaw decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji odnosi się do dwóch przypadków:

1) działania organu bez podstawy prawnej, co może nastąpić w sytuacji, gdy przepis, na który powołuje się organ:

- w ogóle nie istniał;

- istniał, ale w dacie wydawania decyzji już nie obowiązywał;

- przepis miał odmienną treść od przyjętej przez organ (przy czym nie chodzi tu o różnice w wykładni przepisu lecz o "nadanie" mu treści nieistniejącej w ustawie);

2) rażącego naruszenia prawa, które polega na kumulatywnym wystąpieniu trzech przesłanek:

- oczywistości naruszenia prawa;

- charakterze przepisu, który został naruszony;

- skutkach, jakie wywołuje konkretna decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej żadnych wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co istotne, w taki sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15).

W okolicznościach niniejszej sprawy, na mocy orzeczenia właściwego organu doszło do wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W art. 3 ust. 1 ustawa ta wskazywała, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]r. wskazywało, że odjęcie prawa własności nieruchomości następuje na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego P. D. T., a jego celem była realizacja inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego. Co istotne, w orzeczeniu tym, w żadnym miejscu nie wskazano ustawowego celu, na jaki wywłaszczenie ma nastąpić. Tym samym można jedynie domniemywać, na podstawie treści art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, że w realiach niniejszej sprawy celem wywłaszczenia była "użyteczność publiczna" lub też "zadanie zatwierdzone w planie gospodarczym". W toku postępowania nie wykazano jednakże, że przedsięwzięcie polegające na budowie pawilonu handlowego P. D. T. w L. znajdowało się w zatwierdzonym planie gospodarczym, a zalegające w aktach sprawy zaświadczenie, datowane na dzień [...]r. odnosi się do zgodności planowanej inwestycji z instrumentami planowania urbanistycznego, nie zaś gospodarczego. Stąd też organy i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że podstawą odjęcia prawa własności nieruchomości była "realizacja celu użyteczności publicznej".

Oceniając tak sformułowany cel wywłaszczenia przez pryzmat powołanego wyżej przepisu k.p.a. jak również na obowiązujących, w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu zasadach ustrojowych, nie sposób uznać, że odjęcie prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], o pow. [...] nastąpiło bez naruszenia prawa.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd, że pojęcie celu użyteczności publicznej jako przesłanki wywłaszczenia – art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (a więc tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa (tak NSA w wyrokach: z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2393/16; z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK3515/15; z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK1889/10). Nie można jednak z pola widzenia tracić brzmienia art. 2 tej ustawy, który wyraźnie stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa (ust.1), zaś o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe (ust. 2). W niniejszej sprawie z wnioskiem takim wystąpiło przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą P. D. T. , utworzone na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] r. (M.P. z 1948 r. Nr 7, poz. 35). Zważyć trzeba, że pomimo faktu, iż działalność handlowa z natury swej ma charakter powszechny, to jednak uznanie, że dopuszczalnym było wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby budowy obiektu służącego do prowadzenia tego rodzaju działalności jest definitywnie zbyt daleko idące. Analizując pojęcie celu publicznego, również z uwzględnieniem realiów, w których zapadło orzeczenie o wywłaszczeniu, wskazać przyjdzie, że po pierwsze cele publiczne winny stanowić instrument realizacji zadań publicznych; po drugie efektem realizacji takiego celu powinna być powszechność rezultatów – rozumiana jako osiągnięcie efektu bezpośrednio pożytecznego dla społeczeństwa lub też służącego podmiotom publicznych do realizacji zadań publicznych; po trzecie zaś cel publiczny winna cechować zbieżność z interesem publicznym i ewentualnie z interesami indywidualnymi, nigdy zaś wyłącznie z interesem indywidualnym. Te spostrzeżenia trzeba mieć na uwadze sięgając do art. 3 obowiązującej w dacie wydawania orzeczenia wywłaszczeniowego Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 ze zm.). W przepisie tym wskazano, że zadaniem Państwa było m.in. zabezpieczenie stałego wzrostu dobrobytu (...) mas ludowych (art. 3 pkt 5). Niewątpliwie stały wzrost dobrobytu mógł być zapewniony również poprzez rozbudowę handlu, jednakże nie można w tym miejscu postawić znaku równości. Taki ciąg rozumowania nie ma bowiem charakteru bezpośredniego, a wobec tego nie można automatycznie stwierdzić, że "zabezpieczenie dobrobytu mas ludowych" pozostawało w bezpośredniej i oczywistej relacji z budową obiektu handlowego. I nie chodzi tu o odmienną interpretację celu użyteczności publicznej lecz o oczywiste w takiej sytuacji stwierdzenie, że celem takim nie powinna być budowa placówki handlu detalicznego. Wobec tego nie było podstaw do uznania, iż inwestycja związana z handlem mogłaby być uznana za cel użyteczności publicznej. Jeżeli bowiem mówimy o takim celu, to albo chodzi o możliwość udostępnienia pewnych dóbr ułatwiających funkcjonowanie społeczeństwa (woda, energia elektryczna, gaz), albo celem takim może być budynek użyteczności publicznej (szkoła, komisariat, budynek administracji itp.). W odniesieniu do działalności handlowej trzeba mieć na względzie, że jej prowadzenie nie było objęte monopolem państwa (tak jak expressis verbis wskazano to w przypadku handlu zagranicznego – vide art. 7 ust. 2 Konstytucji z 1952 r.), a pawilonowi handlowemu trudno przypisać cechy budynku użyteczności publicznej. Pamiętać bowiem trzeba, że obok handlu prowadzonego pod auspicjami państwa (poprzez przedsiębiorstwa handlowe) istniał również handel spółdzielczy oraz, niewątpliwie mocno ograniczony, handel indywidualny (prywatny). Z tej perspektywy powiązanie budowy domu towarowego z celem użyteczności publicznej, przy zastrzeżeniu, że działalność handlowa nie była ani podstawowym zadaniem ani też wyłącznym atrybutem Państwa, jest zbyt daleko idące. W istocie bowiem, jeżeli uznamy "stały wzrost dobrobytu" za zadanie Państwa, to nawet zakładając, iż pojęciu temu odpowiada handel detaliczny, jednocześnie dostrzec należy, że mogło być ono realizowane nie tylko poprzez przedsiębiorstwa państwowe lecz również za pomocą handlu spółdzielczego lub indywidualnego. W konsekwencji utożsamienie budowy obiektu handlowego z celem użyteczności publicznej jawi się jako zbyt daleko idące i to nawet przy uwzględnieniu realiów jakie istniały w [...] r.

Konkludując stwierdzić więc należy, że przy wydawaniu orzeczenia o wywłaszczeniu doszło do naruszenia prawa, ze względu na ocenę celu, na jaki nieruchomość została przejęta. Co istotne, w orzeczeniu tym nie ma żadnej wzmianki o tym celu, co oznacza, że jest to rozstrzygnięcie obarczone poważnym brakiem formalnym.

Oceniając zaistniałe naruszenie prawa przez pryzmat przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa na pierwszy plan wysuwa się owa, sygnalizowana już wcześniej, "oczywistość" naruszenia. Pojęcie to odnosi się do oceny stanu faktycznego i prawnego istniejącego na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej w odniesieniu do przyjętych przez organ ustaleń, które legły u podstaw wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Bezdyskusyjna sprzeczność wydanej decyzji z obowiązującymi przepisami, tudzież ze stanem faktycznym, daje podstawę do stwierdzenia nieważności ze względu na przesłankę opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przytaczając ustalenia organu poczynione w toku prowadzonego postępowania nie można bezkrytycznie przyjąć, że budowa domu towarowego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego była zgodna z celami publicznymi opisanymi w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Sam fakt charakteru usług świadczonych poprzez handel nie może jeszcze uzasadniać przypisania mu cech "użyteczności publicznej" - ut supra profectus est. Logicznym jest więc wniosek, że w dacie wydawana orzeczenia wywłaszczeniowego organ dokonał przejęcia własności prywatnej z pogwałceniem obowiązujących wówczas regulacji i, z perspektywy obowiązującego obecnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miało to charakter rażący, czego wszak ani Sąd pierwszej instancji, ani też Minister nie dostrzegli.

W odniesieniu zaś do tego ostatniego, takie działanie budzi daleko idące zastrzeżenia w świetle faktu, iż decyzjami z dnia [...] r., nr [...]oraz z dnia [...] r., nr [...], wydanymi w odniesieniu do innych nieruchomości, położonych jednak przy tej samej ulicy O. i graniczących z terenem będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz wywłaszczonych pod ten sam cel, stwierdzono wydanie decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa, a w części dotyczącej odszkodowań orzeczono ich nieważność. Jakkolwiek motywy tych decyzji po części różniły się od siebie, to ich wspólnym mianownikiem było podważenie przesłanek z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że co prawda każda sprawa ma swój indywidualny charakter, nie mniej jednak, rysująca się w analizowanym przypadku tożsamość przedmiotowa pomiędzy innymi postępowaniami administracyjnymi nie powinna być przez organ zignorowana, a ewentualna zmiana stanowiska winna być należycie uzasadniona – zwłaszcza, że okoliczność ta winna być brana przez organ z urzędu. Działanie organu w niniejszej sprawie w sposób oczywisty narusza art. 8 k.p.a. a więc zasadę zaufania obywatela do organu, w szczególności zaś zasadę stabilności orzecznictwa organów administracji, w obecnym stanie prawnym wyeksponowaną w art. 8 § 2 k.p.a., a przed wejściem w życie tego przepisu wynikającą z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Odrębną kwestią, co do której autor skargi kasacyjnej również miał rację, a nad którą zarówno organ jaki i Sąd przeszły do porządku, jest sposób wyceny nieruchomości, w oparciu o który ustalono odszkodowanie za wywłaszczenie.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej expressis verbis stanowił, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Zwrócenia uwagi wymaga fakt, iż ustalenie wysokości odszkodowania następować miało w oparciu o wyniki rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej z udziałem stron i biegłych, gdzie ci ostatni mieli przedstawić opinię na temat szacunkowej wartości nieruchomości, a opinia ta miała być szczegółowo uzasadniona (art. 22 cyt. ustawy). Biegły (lub biegli) byli powoływani na potrzeby toczącego się postępowania wywłaszczeniowego przez naczelnika powiatu.

Na gruncie analizowanej sprawy takiej opinii nie sporządzono. Za takową nie może bowiem uchodzić dokument, sporządzony przez inż. J. K. w dniu [...] r., a następnie zatwierdzony przez biegłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej A. Ż. Wbrew stanowisku organu, zaaprobowanemu przez Sąd pierwszej instancji, ustawa z 1958 r. nie znała instytucji "zatwierdzenia", w toku postępowania wywłaszczeniowego opinii sporządzonej w trybie art. 6 tej ustawy przez innego biegłego. Przeciwnie, zarówno literalna jak i logiczna wykładnia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej w związku z jej art. 22 wskazuje na to, że ustawodawca świadomie rozdzielił etap postępowania wstępnego (ofertowego – zmierzającego do zaproponowania właścicielowi nieruchomości określonej ceny za przeniesienie jej własności) – poprzedzającego postępowanie wywłaszczeniowe, od właściwego postępowania administracyjnego. W obu przypadkach, niezależnie od siebie, powoływani byli biegli i, jak wskazuje na to systemowa relacja między tymi przepisami, nie mogło dojść do sytuacji, w której zarówno ofertę ceny kupna nieruchomości jak i odszkodowanie za wywłaszczenie przygotowywać miała ta sama osoba. Jest to więc kolejny przykład naruszenia prawa, które skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia ewidentnie sprzecznego z obowiązującym wówczas stanem prawnym.

Bezzasadne okazały się natomiast zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku kontroli Sądu pierwszej instancji nad decyzjami organów, w kontekście ich "tożsamej treści". Pamiętać trzeba, że w postępowaniu nadzwyczajnym poddanym kontroli Sądu, nie było możliwym skorzystanie ze zwykłego "instancyjnego" środka zaskarżenia – odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Wobec tego zastosowanie znalazł art. 127 § 3 k.p.a., który w tego rodzaju sytuacjach przewiduje możliwość wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trudno więc oczekiwać, aby ponownie oceniając sprawę ten sam organ zajął stanowisko diametralnie odmienne od poprzedniego, w sytuacji, gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera argumentacji pozwalającej na radykalną zmianę dotychczasowego postrzegania sprawy administracyjnej.

W świetle poczynionych uwag, pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie miały znaczenia, a zamierzony przez skarżącego rezultat, z opisanych wyżej powodów został osiągnięty.

Wskazówki dla organu co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) i na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

Na koniec wskazać wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl