Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2169/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. B. i B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących K. B. i B. B. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i K. B. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r., znak [...], ustalającej na rzecz skarżących odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł, na którą składa się odszkodowanie główne w kwocie [...] zł powiększone o kwotę [...] zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy miejscowości W. łączącej drogi wojewódzkie nr [...] i [...] (od km [...] do km [...]) (punkt 1) oraz orzekającej o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (punkt 2) , uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2 i orzekł o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miejscowości W. łączącej drogi wojewódzkie nr [...] i [...] (od km [...] do km [...]). Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, na którą składa się odszkodowanie główne w kwocie [...] zł powiększone o kwotę [...] zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej, jako działki nr [...] oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (punkt 2).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik skarżących, zarzucając nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Odwołujący podniósł, że w operacie szacunkowym brak jest dostatecznego uzasadnienia przyjętych wag cen rynkowych nieruchomości. Wskazał, iż wagi cech rynkowych określa się dla rynku lokalnego np. dzielnicy, miasta, gminy. Tymczasem rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości daleko wykraczające poza rynek lokalny. Podniesiono też nieuwzględnienie w operacie, że wyceniana nieruchomość leży w granicach miasta będącego siedzibą powiatu, jest zatem nieruchomością miejską. Miasto W. jest siedzibą zarówno gminy W. jak i powiatu [...]. Pełnomocnik nie zgodził się z ceną biegłego, który przyjął, iż miasto to położone jest w oddaleniu od ośrodków administracyjnych, pomimo przyjętej definicji "położenia ogólnego" jako związanego z odległością od najbliższego większego ośrodka i przyznał w związku z tym najniższy współczynnik korygujący. Pełnomocnik zarzucił również wadliwe określenie cechy "położenie szczegółowe". W odwołaniu wskazano, iż mimo położenia przedmiotowej nieruchomości w granicach administracyjnych miasta W., w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej, biegły porównał przedmiotową działkę do gruntów położonych w sąsiedniej wsi P. Zarzucono brak podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównania. Zastrzeżenia pełnomocnika wzbudziła również przyjęta metoda wyceny - korygowania ceny średniej.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z [...] września 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia odszkodowania i stwierdził, że dokonana przez Wojewodę [...] ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), nieruchomości objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem. W myśl art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "ugn")) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 ww. ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Organ podniósł, iż w dniu 26 sierpnia 2011 roku weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2011 r. nr 165, poz. 385). Rozporządzenie z 14 lipca 2011r. nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak ten powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z 21 września 2004r. Powyższe oznacza, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie niniejszej powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. zgodnie, z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta W., i terenów funkcjonalnie z nim związanvch wprowadzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] lutego 2008r. na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniane działki położone były w strefie gruntów oznaczonych symbolami: KDG – drogi ulice publiczne o klasie głównej oraz C-l-R - tereny rolnicze z "zakazem zabudowy, gdzie zakazuje się realizacji nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem dróg oraz sieci infrastruktury technicznej i towarzyszących im urządzeń. Organ wskazał, iż przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów drogowych, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Za nieruchomości drogowe w rozumieniu tego przepisu należy uznać nieruchomości przeznaczone pierwotnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod inwestycje drogowe. Tym samym za nieruchomości drogowe nie mogą zostać uznane nieruchomości o innym przeznaczeniu planistycznym, które dopiero w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały przeznaczone pod budowę drogi. Świadczy o tym treść § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, który przy określaniu przeznaczenia nieruchomości nakazuje pomijać ustalenia wynikające z decyzji lokalizacyjnej wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dopiero w przypadku braku występowania na badanym rynku nieruchomości drogowych rzeczoznawca uprawniony jest do sporządzenia wyceny w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...], stanowi operat szacunkowy sporządzony 20 września 2010r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. R. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004r. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca objął analizą transakcje sprzedaży nieruchomości zaistniałe w okresie 2008-2010 roku, których przedmiotem były grunty nabywane w celu budowy drogi ekspresowej [...], obwodnicy N. w ciągu drogi krajowej nr [...], a także transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę i rozbudowę dróg wojewódzkich i krajowych na odcinkach przebiegających zarówno w terenie zabudowanym jak i wykorzystywanym rolniczo. Do końcowej analizy biegły przyjął 14 transakcji. Biegły, opisując atrybuty nieruchomości porównawczych, wskazał, iż w planie zagospodarowania przestrzennego były one przeznaczone pod drogi publiczne. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości T. R. zaliczył: rodzaj inwestycji (waga 17%), położenie ogólne (waga 24%), położenie szczegółowe (waga 14%), powierzchnię (waga 16%) oraz aktualne zagospodarowanie - intensywność (waga 29%). Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, iż przedmiotem wyceny jest grunt o ustalonym przeznaczeniu pod budowę drogi wojewódzkiej na wartość, którego nie mają wpływu czynniki/atrybuty decydujące o wartości gruntów o innym przeznaczeniu. Wyjaśnił ponadto, że rynek nieruchomości gruntowych będących przedmiotem transakcji sprzedaży istnieje w układzie regionalnym, o czym świadczą dane uzyskane w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz Zarządzie Dróg Wojewódzkich. Biegły wskazał, iż nie można brać pod uwagę aktualnie kształtujących się cen nieruchomości w obrębie miasta W., gdyż obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg w obrębie miasta W. nie istnieje.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, analiza ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z nowym brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów pozwala stwierdzić, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona była, jako tereny przeznaczone pod budowę dróg, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. skarżący, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 37, art. 77 w zw. z art. 80, art. 107 oraz art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) oraz przepisów prawa materialnego, w tym:

- § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku w brzmieniu obowiązujących w chwili wydania decyzji przez organ II instancji poprzez uznanie, iż sporządzony na użytek postępowania operat szacunkowy z dnia 20 września 2010 roku spełnia wymogi stawiane przez przepisy zmienionego Rozporządzenia wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

- art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie przez organ I i II instancji definicji nieruchomości podobnej, a przez to wadliwe uznanie przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego, jako przydatnego do rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity - Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez niewłaściwe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w wyniku przyjęcia za niewadliwy operatu szacunkowego;

- art. 134 ust. 2 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie lub nieuwzględnienie przez organ II instancji cech charakterystycznych przejmowanej nieruchomości w postaci jej położenia, wielkości, możliwości rozwojowych, kształtu, możliwego i dotychczasowego sposobu użytkowania oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

- art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez brak zweryfikowania przez organ I instancji prawidłowości przyjętych założeń oraz wskazanych nieruchomości "porównywalnych" wskazanych przez biegłego sporządzającego operat szacunkowy i to mimo narzucających się oczywistych wątpliwości co do rzetelności tego operatu;

- art. 12 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie znacznej rozbieżności między datą ustalenia odszkodowania (wydaniem decyzji przez organ I instancji), a datą sporządzenia operatu szacunkowego, jak również ustalenia wysokości

odszkodowania poniżej wartości przejętej nieruchomości skarżących.

Podtrzymując w całości zarzuty prezentowane w odwołaniu od decyzji I instancji podniesiono, że obecna treść § 36 Rozporządzenia wskazuje, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Tymczasem, jak przekonuje treść kwestionowanego operatu (str. 8) biegły rzeczoznawca przyjął dla wycenionych nieruchomości cechę wpływającą na poziom cen rynkowych "rodzaj inwestycji". Dalej biegły wyjaśnił, iż "nieruchomości nabywane pod drogi krajowe uzyskiwały ceny wyższe o 17% różnicy cen przyjętej próby reprezentatywnej niż inwestycje o znaczeniu regionalnym, wojewódzkim " (str. 8 operatu). Ponadto w treści operatu szacunkowego, jak również w treści uzasadnień organów I i II instancji brak informacji stosownej do ust. 3 § 36 Rozporządzenia wskazującej czy przeznaczenie nieruchomości - zgodnie z celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej - wpływa na zwiększenie jej wartości czy tez nie.

Reasumując pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r.

Przedmiot w sprawie niniejszej dotyczył ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy miejscowości W. łączącej drogi wojewódzkie nr [...] i [...] (od km [...] do km [...]) i stały się własnością Województwa [...], co rodziło po stronie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] obowiązek ustalenia skarżącym odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust.4f ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. Z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) odszkodowanie za nieruchomości o których mowa w ust. 4 przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, a decyzję tę wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości jw. stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 ( ust.5). Art. 18 ust.1 ustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości według w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenia wartości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego – art. 156 ust. 1 ugn. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1, którą stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu warunków z art. 151 ust. 1 ugn.

W myśl art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisane wyżej działki gruntu wydzielone pod inwestycje drogowe przyjęto operat szacunkowy z dnia 20 września 2010r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. R. Dokonując wyceny ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004r. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatu, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego słusznie zauważono, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie przepisy rozporządzenia. Z dniem 26 sierpnia 2011r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 165, poz. 985) i wprowadzające zasadę , iż w przypadku gdy na realizacje inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - § 36 ust. 4 rozporządzenia. Celem tej zmiany było dostosowanie przepisów rozporządzenia do znowelizowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnośnie regulacji dotyczącej wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Jedną z istotnych zmian jest odejście od sposobu określenia wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych regulacji, wartość nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości np. rolnych, przemysłowych. Określenie wartości jest tez możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia ze strony rzeczoznawcy sporządzającego operat jak i organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Właściwe uzasadnienie decyzji i sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie odejścia od obowiązującej zasady przyjmowania przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych na rzecz uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest bowiem elementem koniecznym i wpływającym na ocenę sporządzonego operatu szacunkowego.

Stosownie do ust. 1 § 36 rozporządzenia w nowym brzmieniu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2).

W myśl ust. 3 pkt 2 tego paragrafu, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %. Wreszcie ust. 5 § 36 rozporządzenie stanowi, że przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2,4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady, drogi krajowej, drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.

W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o szacunek nieruchomości dokonany przez rzeczoznawcę w sposób określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia sprzed nowelizacji, to jest przy wykorzystaniu do porównań cen transakcyjnych nieruchomości zajętych - przeznaczonych pod drogi publiczne. Natomiast w świetle zmienionych przepisów podstawą ustalenia odszkodowania winna być wartość rynkowa działek określona według ich stanu z dnia wydania decyzji, cen nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania oraz przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Różnica zatem jest istotna (dotyczy rodzaju rynku nieruchomości, które winny być poddane analizie porównawczej z zajętymi pod drogę działkami), zważywszy na to, iż jak wynika z analizy kwestionowanego operatu (str. 8) biegły rzeczoznawca przyjął dla wycenionych nieruchomości cechę wpływającą na poziom cen rynkowych "rodzaj inwestycji". Dalej biegły wyjaśnił, iż "nieruchomości nabywane pod drogi krajowe uzyskiwały ceny wyższe o 17% różnicy cen przyjętej próby reprezentatywnej niż inwestycje o znaczeniu regionalnym, wojewódzkim". Cel nabycia (przejęcia) nieruchomości (drogi wojewódzkie, lokalne, krajowe) wynika wyłącznie z treści decyzji lokalizacyjnej inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym samym przyjęcie tej cechy jako cechy różnicującej w sposób oczywisty narusza obowiązujące postanowienia § 36 ust. 1. rozporządzenia albowiem uwzględnia ustalenia decyzji.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. i terenów funkcjonalnie z nim związanych, zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] lutego 2008r. przedmiotowe nieruchomości położone są częściowo na terenie oznaczonym symbolem "C-01-KDG" - przeznaczenie dla dróg i ulic publicznych o klasie głównej – oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem "C-l-R" - przeznaczenie pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Z operatu wynika, iż biegły rzeczoznawca, przyjął do wyceny stan faktyczny nieruchomości tak, jakby cała powierzchnia nieruchomości była przeznaczona pod drogi publiczne (tak np. na str. 13 operatu - rozdz. II pkt 1 - dane ewidencyjne). W operacie biegły nie rozważa, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowoduje zwiększenie jej wartości, co pozostaje nie bez wpływu na sposób określenia wartości rynkowej nieruchomości i narusza ust. 3 cyt. paragrafu. Analogicznie ocenić należy analizę operatu przeprowadzoną przez organ II instancji, bowiem nie uwzględnia ona przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości także pod tereny rolnicze.

Właściwa interpretacja wskazanych wyżej unormowań prowadzi do wniosku, iż znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z września 2010 r. niewątpliwie się zdezaktualizował i w dacie wydawania przez organ odwoławczy decyzji nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w oparciu o określoną przez rzeczoznawcę wartość rynkową nieruchomości. Operat ten nie uwzględnia bowiem treści § 36 rozporządzenia w nowym brzmieniu. Podważa to moc dowodową operatu sporządzonego na podstawie starego przepisu. Wobec wprowadzonych zmian dotychczasowa treść tych przepisów została formalnie derogowana z obowiązujących norm prawa. Rozporządzenie zmieniające nie zawiera regulacji intertemporalnych, co oznacza, że zmienione przepisy miały zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych po ich wejściu w życie, ale także do postępowań administracyjnych będących w toku w dacie wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga, by wydawana przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie wydania rozstrzygnięcia. Za niewystarczającą uznać należy ocenę operatu przez Ministra, niezbędnym jest wypowiedzenie się biegłego polegające na analizie wpływu zmian przepisu na opracowany przez siebie operat.

Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta sporządzona w formie operatu szacunkowego odpowiadać musi wymogom prawa przewidzianym w przepisach działu IV ustawy- Wycena nieruchomości, rozdziału 1. Określenie wartości nieruchomości oraz rozporządzenia. Jak wykazano powyżej sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawierał wady uniemożliwiającą ustalenie wartości odszkodowania na jego podstawie. Wobec faktu, że podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za utracone prawo własności jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, a zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nawiązująca do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. analiza, była według sądu, niewystarczająco wnikliwa w konsekwencji - utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] było błędne.

Prawidłowe ustalenie odszkodowania wymagać zatem będzie zlecenia odpowiedniemu rzeczoznawcy majątkowemu przygotowania nowej wyceny tychże działek, co z uwagi na wykraczanie poza ramy postępowania uzupełniającego dopuszczalnego w postępowaniu odwoławczym (art. 136 kpa) oraz konieczność umożliwienia oceny nowego operatu przez organy obydwu instancji - czyni zasadnym powrót sprawy do rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Mając na względzie, iż zaskarżona decyzja wydania została z przedstawionym wyżej naruszeniem przepisów administracyjnej procedury oraz przepisów prawa materialnego w stopniu istotnie mogącym wypłynąć na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

-----------------------

1