Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 66/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90. ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 12 pkt 1, art. 32 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 559/12 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Zarządu Powiatu w Starachowicach z dnia 22 maja 2012 r. nr 64/2012 w przedmiocie ustalenia stawek w szkołach niepublicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Ke 559/12) oddalił skargę C. Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi na uchwałę Zarządu Powiatu w Starachowicach z dnia 22 maja 2012 r. (nr 64/2012) w przedmiocie wysokości stawek na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 22 maja 2012 r. Zarząd Powiatu w Starachowicach podjął uchwałę Nr 64/2012 w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych. Jako podstawę prawną podjęcia tej uchwały podano art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także § 2 ust. 5 załącznika do uchwały Nr VI/43/2011 Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół prowadzonych na terenie Powiatu Starachowickiego przez inne niż Powiat Starachowicki osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2011 r. Nr 129, poz. 1422) oraz przepisy uchwały Nr XV/106/2011 Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia budżetu Powiatu Starachowickiego na 2012 r.

Zgodnie z § 1 pkt 2 powołanej na wstępie uchwały, w roku 2012 miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej wynosi odpowiednio: w liceach ogólnokształcących 65,66 zł, uzupełniających liceach ogólnokształcących 45,31 zł, technikach uzupełniających 48,90 zł, liceach profilowanych 186,19 zł, szkołach policealnych 193,03 zł i szkołach policealnych dla młodzieży 303,87 zł.

Powyższa uchwała weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśniał, że stawki dotacji na uczniów realizujących obowiązek nauki w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przyjęto na podstawie "Metryczki subwencji oświatowej 2012" podanej w dniu 14 maja 2012 r. przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Dla szkół, w których nie jest realizowany obowiązek nauki, stawki dotacji określono, zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez Powiat Starachowicki w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju tj. dla Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, Szkoły Policealnej dla Dorosłych i Szkoły Policealnej dla młodzieży. Natomiast dla szkół, które nie funkcjonują na terenie Powiatu Starachowickiego – zgodnie z ustawą o systemie oświaty – stawki dotacji ustalono na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższą jednostkę samorządu terytorialnego na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Zarząd powiatu zaznaczył, że środki finansowe niezbędne do udzielenia dotacji szkołom niepublicznym posiadającym uprawnienia szkół publicznych pochodzą z części oświatowej subwencji ogólnej.

C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła od powyższej uchwały skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 w zakresie § 1 ust. 2.

W odpowiedzi na skargę Starosta Starachowicki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę Spółki wskazał w pierwszej kolejności, że wymogi formalne skargi wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zostały spełnione. Po pierwsze pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. spółka C. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Zarząd Powiatu w Starachowicach podjął uchwałę Nr 87/2012 z dnia 10 lipca 2012 r., w której nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po drugie, zdaniem Sądu I instancji, spełniona została przesłanka naruszenia przepisami zaskarżonej uchwały interesu prawnego lub uprawniania skarżącej.

Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu WSA w Kielcach uznał, że wbrew zarzutom skargi, odpowiada on prawu.

Sąd I instancji stwierdził, że zarzut dotyczący wydania zaskarżonej uchwały przez Zarząd Powiatu pomimo braku umocowania do jego wydania nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Podstawa prawna wydania uchwały określającej wysokość stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych znajduje się w art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał rady oraz wykonywanie budżetu powiatu, a także w § 2 załącznika Nr 1 do uchwały Rady Powiatu w Starachowicach Nr VI/43/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół prowadzonych na terenie Powiatu Starachowickiego przez inne niż Powiat Starachowicki osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania stanowiącym, że Zarząd Powiatu corocznie określa w drodze uchwały wysokość stawek dotacji na jednego ucznia. Sąd I instancji zauważył, że uchwała ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, a analogiczna uchwała Rady Powiatu w Starachowicach Nr XVII/123/2008 z dnia 24 stycznia 2008 r. dotycząca wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w 2008 r. została poddana kontroli sądu administracyjnego na skutek skargi Z. w K., w wyniku czego WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Ke 753/08) oddalił skargę. W tym orzeczeniu został zaprezentowany pogląd, że zapis uchwały, iż coroczne określenie stawki dotacji dla szkół należy do Zarządu Powiatu - nie stanowi naruszenia prawa. Stanowisko to podzielił również WSA rozpoznający niniejszą sprawę.

W dalszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do zarzutu skarżącej, że brak jest legitymacji dla Zarządu Powiatu dla ustalenia wysokości dotacji albowiem wysokość tę i zasady jej ustalania określają przepisy art. 90 ust. 2a do 3b ustawy o systemie oświaty. Zdaniem WSA skarżąca błędnie utożsamia zakres uprawnień rady i zarządu powiatu. Art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę powiatu jedynie do określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji, a nie określenia wysokości stawek dotacji. Te ostatnie, w ramach realizacji upoważnienia zawartego w § 2 ust. 5 uchwały z dnia 31 marca 2012 r. określił Zarząd Powiatu w zaskarżonej uchwale. Sąd I instancji za błędny uznał pogląd skarżącej, iż jeśli upoważnioną do ustalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji jest rada powiatu, to również ten organ winien określić wysokość stawek.

WSA w Kielcach za niezasadny uznał także zarzut naruszenia przez Zarząd Powiatu zasady niedziałania prawa wstecz (nadanie mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. uchwale z dnia 22 maja 2012 r.). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Skoro możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera, a więc nie jest w ogóle źródłem prawa (akty prawa miejscowego w oparciu o art. 40 u.s.p. może bowiem stanowić wyłącznie rada powiatu). Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd stwierdził, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Nadanie zaskarżonej uchwale mocy obowiązującej od dnia jej podjęcia powodowałoby, że podmioty prowadzące szkoły, o jakich mowa w art. 90 ust.2a i 3 ustawy o systemie oświaty, pozostawałyby bez jakiejkolwiek dotacji od 1 stycznia 2012 r., gdyż każdorazowo uchwały Zarządu określające wysokości stawek dotacji podejmowane są na dany rok kalendarzowy i nie obejmują roku następnego. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, § 3 uchwały polepsza sytuację skarżącej spółki. Ponadto WSA zauważył, że do wyliczenia miesięcznych kwot dotacji określonych w zaskarżonej uchwale niezbędne były informacje zawarte w "Metryczce subwencji oświatowej 2012" z dnia 14 maja 2012 r. Skoro danymi tymi Zarząd Powiatu dysponował od 14 maja 2012 r. to dopiero po tej dacie mógł podjąć uchwałę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wydanie uchwały z dnia 22 maja 2012 r. nr 64/12 Zarządu Powiatu w Starachowicach z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2012 r. nie narusza zasady lex retro non agit.

2. Naruszenie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 12 pkt 1 i art. 32 ust 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że Zarząd Powiatu posiada kompetencję do określania w drodze uchwały wysokości stawek dotacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że ustawa o systemie oświaty określa przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. Natomiast tryb udzielania i rozliczania dotacji określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w formie aktu prawa miejscowego. W przepisach wspomnianej ustawy, a także innych ustaw brak jest legitymacji dla zarządu powiatu do ustalania wysokości dotacji. W myśl art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a za taki należy uznać akt ustalający wysokość dotacji obowiązujących na obszarze powiatu, jest wyłącznym uprawnieniem rady powiatu. Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną powołując się na przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie powiatowym podała, że budżet jednostki samorządu terytorialnego ustalany jest przez radę powiatu. Zatem zarząd powiatu również z tego powodu nie miał uprawnień do określenia wysokości dotacji.

Zdaniem Spółki uchwała Zarządu Powiatu nr 64/2012 wydana została bez podstawny prawnej. Wskazany w uchwale art. 32 ust 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatu stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał Rady Powiatu. Z kolei uchwała Rady Powiatu, na którą powołał się Zarząd, sama nie określa stawki dotacji, ani nie przewiduje możliwości określenia, ani zmiany wysokości stawki. W związku z tym Zarząd Powiatu nie mógł wykonać uchwały skoro ta nie zawierała odpowiednich postanowień możliwych do wykonania. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty obowiązkiem organu stanowiącego jest ustalenie podstawy obliczania dotacji. Zatem organ stanowiący powiatu powinien precyzyjnie określić kwotę dotacji, nie pozostawiając w tym zakresie dowolności organowi wykonawczemu.

Odnosząc się do drugiego zarzutu pełnomocnik Spółki wskazał, że za niedopuszczalne należy uznać wydanie kwestionowanej uchwały dopiero w dniu 22 maja 2012 r. ustalającej stawki dotacji na 2012 r. tylko dlatego, że do wyliczenia miesięcznych kwot dotacji określonych w zaskarżonej uchwale niezbędne były informacje zawarte w "Metryczce subwencji oświatowej 2012". Zaznaczył, że zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, ale jedynie wówczas, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W praktyce nadanie aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej nie będzie sprzeczne z wyżej wymienionymi przepisami jedynie wówczas, gdy akt normatywny będzie polepszał sytuację prawną jego adresatów. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że nie zachodzą przesłanki do skorzystania z możliwości wynikających z art. 5 ustawy, jeżeli istniała możliwość podjęcia uchwały w terminie wcześniejszym. Zaznaczył, że art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w sposób jednoznaczny wiąże wysokość dotacji z prognozami, jakie czyni jednostka samorządu terytorialnego w ustalonym budżecie. Oznacza to, że jej wysokość winna zostać określona w powiązaniu z uchwałą budżetową i powinna ulegać zmianie każdorazowo po zmianie budżetu w zakresie dotyczącym szkół, a nie z mocą wsteczną. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że § 3 zaskarżonej uchwały polepsza sytuację skarżącej. W przypadku bowiem, gdy miesięczna stawka dotacji zostanie ustalona w wysokości niższej niż w ubiegłym roku budżetowym, a moc obowiązująca uchwały rozciąga się na miesiące, w których dotacja została wypłacona w wysokości wyższej, to wówczas powstaje niejasność co z kwotą dotacji stanowiącą różnicę pomiędzy obiema kwotami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika w istocie, że sporną kwestią jest rozstrzygnięcie, jaki charakter prawny ma zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w Starachowicach ustalająca wysokości stawek na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki tego typu rozstrzygnięcia organów samorządu terytorialnego mają charakter aktów prawa miejscowego, a zatem wyłączność na ich uchwalanie mają samorządowe organy stanowiące, a nie wykonawcze. Konsekwencją przyjęcia tego poglądu jest, zdaniem Spółki, obowiązek przestrzegania ogólnych zasad związanych ze stanowieniem aktów prawa, w tym także zasady nieretroaktywności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Intencją ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Uchwała organu stanowiącego, o której mowa w art. 90 ust. 4 cyt. ustawy, może wskazywać także na formę czynności konkretyzującej wysokość stawki dotacji przysługującej określonym placówkom oświatowym w danym roku kalendarzowym.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Rada Powiatu w Starachowicach, działając na podstawie omówionego przepisu wydała uchwałę z dnia 31 marca 2011 r., Nr VI/43/2011, w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół prowadzonych na terenie Powiatu Starachowickiego przez inne niż Powiat Starachowicki osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Z § 2 ust. 5 załącznika do tej uchwały wynika, że coroczne ustalanie wysokości stawek na jednego ucznia określa, w drodze uchwały, zarząd powiatu.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Powiatu w Starachowicach nie została, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, wydana bez podstawy prawnej. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, podstawą prawną upoważniającą Zarząd Powiatu do wydania zaskarżonej uchwały są przepisy art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz § 2 ust. 5 załącznika do wspomnianej uchwały Nr VI/43/2011 Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 31 marca 2011 r. Zgodnie ze wspomnianym art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie budżetu powiatu i wykonywanie uchwał rady powiatu. Wydając zaskarżoną uchwałę Zarząd Powiatu wykonał obowiązek prawny wynikający z § 2 ust. 5 cyt. uchwały Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 31 marca 2011 r., jak też z uchwały budżetowej.

Treść zaskarżonej uchwały nie ingeruje w materię zastrzeżoną dla organu stanowiącego, o której stanowi art. 90 ust. 4 ustawy o systemie edukacji. Określenie w § 2 ust. 5 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 31 marca 2011 r. formy ustalenia wysokości stawek, mieści się w pojęciu "trybu udzielania dotacji". Natomiast, wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do uchwalenia przez organ stanowiący aktu prawa miejscowego określającego konkretne stawki dotacji oświatowych na dany rok. Zgodnie z zasadą określoną w art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu do wydania takiego aktu musi w sposób jasny wynikać z przepisów ustawy, nie może być dorozumiane. Wobec powyższego należy uznać, że ustalenie stawek dotacji przysługujących placówkom oświatowym w danym roku nie może być normowane aktem o charakterze prawa miejscowego, gdyż brak jest ustawowej podstawy do wydania takiego właśnie aktu. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu jest natomiast aktem stosowania prawa. Nie ma charakteru generalnego aktu normatywnego, a jest adresowana do ściśle określonych podmiotów. O wykonawczym charakterze uchwały świadczy również to, że określenie wysokości dotacji następuje na podstawie kryteriów ściśle określonych w budżecie powiatu i tzw. "metryczce subwencji oświatowej" Ministerstwa Edukacji Narodowej. Rola zarządu powiatu sprowadzała się więc w istocie do matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w uchwale.

Stąd też zarzut naruszenia art. 12 pkt 1 i art. 32 ust 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegający na błędnym uznaniu, że zarząd powiatu posiada kompetencję do określania w drodze uchwały wysokości stawek dotacji należało uznać za niezasadny. W myśl art. 12 pkt 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu. Skoro zatem zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu nie jest aktem prawa miejscowego, to nie można twierdzić, że przepis ten został naruszony.

Nie jest także usprawiedliwiony drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia zasady lex retro non agit. Skarżąca Spółka wskazała, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz polegało na nadaniu uchwale z dnia 22 maja 2012 r. mocy obowiązującej od początku 2012 roku.

Zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Skoro jednak zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Starachowicach nie jest aktem normatywnym, to nie ma do niej zastosowania, niejako automatycznie, rozumiana w taki sposób zasada lex retro non agit. W rozpoznawanej sprawie nie miał zatem zastosowania wprost powołany przez WSA w Kielcach art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niemniej jednak ta okoliczność nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała pozostaje również w zgodzie ze wspomnianą zasadą nieretroaktywności, rozumianą jednakże w kategoriach stosowania prawa.

Ustawa o systemie edukacji przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Przyznawane są one na cały rok kalendarzowy, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych określonych w ustawie. Wyliczenie zatem wysokości dotacji przysługującej w danym roku już w trakcie jego trwania nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego. Sytuacja nie uległaby zmianie, gdyby Zarząd Powiatu nie wskazał, że uchwała ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2012 r., bowiem z istoty omawianego świadczenia wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok. Zauważyć należy, że ustalenie wysokości dotacji zależy od wspomnianych wcześniej okoliczności wynikających z budżetu powiatu i tzw. "metryczki subwencji oświatowej" Ministerstwa Edukacji Narodowej, która została przedstawiona Powiatowi po 1 stycznia 2012 r.

Na marginesie wskazać trzeba, że w niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym, której kontrola nie mieści się we właściwości sądów administracyjnych (m.in. postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 521/12, z dnia 11 kwietnia 2012 r..sygn. akt II GSK 563/12, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1651/12). NSA w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę przyjął jednakże, iż uchwała zarządu powiatu w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych, jako akt stosowania prawa administracyjnego podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jak wynika z przedstawionych argumentów stosunek łączący organ wydający uchwałę z beneficjentami dotacji ma charakter administracyjny, a nie obligacyjny. Podmiot uprawniony do dotacji nie ma bowiem wpływu na ich wysokość. Rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości dotacji oświatowej przysługującej niepublicznym placówkom bez względu czy przyjmuje formę czynności organu monokratycznego czy uchwały organu kolegialnego ma charakter władczy i jednostronny oraz skierowane jest do ściśle określanego adresata lub grupy adresatów i ma swoją podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi zatem klasyczny przykład rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego. Okoliczność zaś, w jakim stopniu skomplikowania jest arytmetyczna czynność wyliczenia dotacji nie może przesądzać o istocie i charakterze tego aktu administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.