Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 105/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: w uwzględnieniu skarg 3 skarżących stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargi 4 skarżących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg M. U., O. J.-G., W. G., P. C., M. H., S. H. oraz P. M. na uchwałę nr XXXVII/458/2017 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krzeszowice I. oddala skargi P. C., M. H., S. H. i P. M.; II. w uwzględnieniu skarg M. U., O. J.-G. i W. G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb K. oraz w części dotyczącej działki nr [...], obręb C. w zakresie, w jakim objęta jest przeznaczeniem o symbolu ZI1; III. zasądza od Gminy Krzeszowice na rzecz skarżącego W. G. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Gminy Krzeszowice na rzecz skarżącego M. U. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. U., O. J., W. G., P. C., M. H., S. H. oraz P. M. wnieśli skargi na uchwałę nr XXXVII/458/2017 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krzeszowice.

M. U. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części lub w całości zarzucając:

- że jako właścicielowi działki [...] w K. ograniczono mu konstytucyjne prawo własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej., również art.1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej: u.p.z.p.), poprzez możliwość dowolnego dysponowania nieruchomością (w ramach obowiązujących przepisów) poprzez zakaz zabudowy na części ww. działki budowlanej wprowadzając bez uzasadnienia teren zieleni izolacyjnej; nieruchomość została nabyta jako działka z przeznaczeniem do zabudowy, w poprzednim planie z roku 1993 działka znajdowała się w terenie zabudowy jednorodzinnej; propozycje zmian w planie zagospodarowania przestrzennego w sposób istotny ograniczają korzystanie z części nieruchomości nie tylko w sposób faktyczny, ale także w jego przyszłych potencjalnych formach;

- brak jakiegokolwiek uzasadnienia (art. 15 u.p.z.p.) zarówno w studium, jak i planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wprowadzenia zieleni izolacyjnej; nie uwzględnienie uwag i wniosków, które zmierzają do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art.1 ust 3 u.p.z.p.);

- brak uzasadnienia dotyczącego skali planu zagospodarowania, który został sporządzony w skali 1:2000 (zgodnie z ustawą winna być 1:1000 lub w uzasadnionych przypadkach inna);

- brak zgodności planu ze studium; wg studium nie występuje zmiana przeznaczenia działki natomiast wg planu część nieruchomości pozostaje jako zieleń izolacyjna bez możliwości zabudowy;

- naruszenie zaufania mieszkańca w stosunku do praworządności organów miasta i gminy.

O. J. i W. G. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części działek o nr [...], [...], [...] i [...] podnosząc:

- naruszenie interesu prawnego polegającego na uniemożliwieniu realizacji ich uprawnień do tych nieruchomości i dokonywania inwestycji budowlanych, podłączeń gazu, remontów itp., których nie uzyskają przy takim jak w zaskarżonej uchwale oznaczeniu przedmiotowych działek w planie miejscowym jako "tereny zamknięte";

- naruszenie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 2 pkt 11, art. 4 ust. 4 oraz art. 1 ust. 3 i ust. 2 pkt 5-7 i 9, a także art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz konstytucyjnej ochrony prawa własności i uprawnień cywilnoprawnych skarżących.

P. C. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej przepisy, na podstawie których działka nr [...], której skarżący jest właścicielem, została przeznaczona na tereny przestrzeni publicznych (Pp1). W skardze zarzucono naruszenie art. 2 pkt 1 2 pkt 1,7,9 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 a także art. 20 ust 1 u.p.z.p., oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 8 i 16 kpa.

M. H. i S. H. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości z uwagi na:

- naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, tj. art. 17 punkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 20 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie uwag, o których mowa w pkt 11 w/w ustawy, a dotyczących przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] jako MN1.2; udzielenie odpowiedzi przez organ po wniesieniu uwag w terminie, lecz niedotyczących uchwalonego planu; w rezultacie organ nie rozpatrzył wszystkich wniesionych uwag do samego projektu mpzp, co jest sprzeczne z u.p.z.p., przy czym w ogóle nie poddano pod głosowanie zgłoszonych uwag, wobec tego, że a priori uznano, że nie dotyczą one wyłożonego mpzp,

- naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. l u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie skarżącym ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób;

- naruszenie art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie podstawowej zasady uwzględniania konieczności dostępu do drogi publicznej nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, w tym poprzez zastosowanie środków mających na celu zapewnienie dostępu komunikacyjnego.

P. M. wskazując na własność działek w pobliżu [...] tj. nr [...], [...] i [...], wniósł o uchylenie uchwały w całości ze względu na pozorność i wprowadzenie w błąd z uwagi na podjęte przez Gminę Krzeszowice czynności mające na celu uzyskanie decyzji ZRID w zakresie budowy na wskazanym terenie ciągu pieszego, pomimo braków takich zapisów w planie przyjętym skarżoną uchwałą. Ponadto w ramach w/w postępowania o uzyskanie decyzji ZRID- Gmina Krzeszowice wystąpiła do Ministra Infrastruktury o zgodę na odstępstwo od warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Działania te mogą wskazywać na to, że skarżona uchwała została podjęta dla pozoru - z jednej strony podjęła uchwałę ustalającą zasady zagospodarowania, z drugiej strony w tym samym czasie wystąpiła z wnioskiem o odstępstwo. Jednocześnie skarżący twierdzi, że uchwała wprowadza w błąd co do sytuacji właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w Krzeszowicach wniosła o ich oddalenie.

W zakresie skargi P. C. wskazano, iż nie wykazał on interesu prawnego nie potwierdzając własności wskazanej działki, a nadto uzyskana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została obecnie wzruszona, co oznacza, iż jego prawa nie zostały realnie naruszone skarżoną uchwałą, gdyż może realizować projekt budowlany. Organ wskazał również szczegółowo, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania aktu, a wydanie uchwały uzasadnia kompetencja do władztwa planistycznego, nadto zarzucone w skardze naruszenia przepisów tego władztwa dotyczą. Podkreślono zgodność ze studium wyrażająca się w uniemożliwieniu na płycie rynku zabudowy kubaturowej.

W zakresie skargi M. H. i S. H. wskazano, iż nie wykazali oni interesu prawnego, skargi odnosi się do innych działek niż te będące ich własnością tj. nr [...] i [...]. Zmianą nie był objęty obszar obejmujący nieruchomość skarżących ani działki nr [...] i [...]. Nie ma obowiązku zapewniania każdej działce dostępu do drogi publicznej, nadto skarżący na etapie wyłożenia projektu przeznaczonym do zgłaszania uwag nie dokonywali tego.

W zakresie skargi P. M. wskazano, iż nie wykazał on interesu prawnego nie potwierdzając własności wskazanych działek, a nadto nie wystąpiła zarzucana pozorność z powodu pierwszeństwa sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne przed rozwiązaniami planu miejscowego co wynika z art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W zakresie skargi M. U. wskazano, iż sfera prawa własności nie została naruszona przez inne wskazanie sposobu zagospodarowania niż dotychczasowe, zwłaszcza iż dotychczas planu miejscowego nie było, a ponadto władztwo planistyczne polega na ingerencji w sferę własności. Nie ma także obowiązku sporządzenia uzasadnienia do każdego rozwiązania w zakresie zagospodarowania np. co do zieleni izolacyjnej. Skarżący na etapie wyłożenia projektu przeznaczonym do zgłaszania uwag nie dokonywał ich zgłoszenia., lecz dopiero przy piątym wyłożeniu, które miało już ograniczony charakter w świetle art. 19 ustawy planistycznej. Brak było możliwości pozyskania map w skali wskazanej w skardze, lecz rozporządzenie nie wskazuje przyczyn innej skali w sposób wyczerpujący, wobec czego powód wskazany przez organ mieści się w tym zakresie. Organ podkreślił także zgodność ze studium, wskazując iż nie może ona być rozumiana jako dosłowne powtórzenie zapisów.

W zakresie skargi O. J. i W. G. wskazano, iż nie wykazali oni interesu prawnego nie potwierdzając własności wskazanego lokalu mieszkalnego, ponieważ umowa przedwstępna dotycząca jego zakupu nie przenosi własności. Wobec tego brak było podstaw do uznania nabycia przez skarżących udziałów w użytkowaniu wieczystym działki nr [...], a także działek nr [...] i [...] ponieważ zapisy planu nie naruszają ograniczonego prawa służebności przejazdu i przechodu. O. J. wykazała, że przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego w zakresie działki nr [...]. Nadto wbrew zarzutom w planie nie ustanowiono terenów zamkniętych na objętych treścią skargi nieruchomościach, lecz oznaczono informacyjnie bez rozstrzygnięcia o jego przeznaczeniu, co oznacza brak planu miejscowego dla tych terenów, co pozwala na procedowanie w zakresie zagospodarowania jak dla terenów bez planu. Skoro nie doszło do zastosowania władztwa planistycznego niezasadne były zarzuty odnośnie ingerencji w prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że uzasadnione były skargi M. U., O. J. i W. G. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb K. oraz w części dotyczącej działki nr [...], obręb C. w zakresie, w jakim objęta jest przeznaczeniem o symbolu ZI1.

Natomiast niezasadne są skargi P. C., M. H., S. H. i P. M..

Skargi O. J. i W. G. wbrew stanowisku Rady Miejskiej w Krzeszowicach nie mogły być oddalone z powodu braku interesu prawnego. O. J. legitymuje się prawem użytkowania wieczystego działki nr [...], a nadto wraz z W. G. zawarli notarialną umowę przedwstępną kupna mieszkania usytuowanego na działce nr [...] wraz z udziałem prawa użytkowania do tej działki, co oznacza iż po spłacie ceny staną się właścicielami mieszkania i współużytkownikami wieczystymi działki. O. J. jako użytkownik wieczysty działki nr [...] jest uprawniona z tytułu służebności do przejazdu i przechodu po działce nr [...], która stanowi drogę dojazdową dla jej nieruchomości. Zarówno zatem O. J. – G. jaki i W. G., w wyniku oznaczenia w planie miejscowym obszaru obejmującego w/w działki jako teren zamknięty narusza interes prawny w/w osób jako użytkowników wieczystych i właścicieli w/w nieruchomości. W ocenie Sądu interes prawny O. J. i W. G. wynika co do działki nr [...] z umowy przedwstępnej kupna mieszkania usytuowanego na tej działce, nadto zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi.

Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzeszowice (przyjętym w 2010 r. zmienionym kilkukrotnie w 2012, 2013, 2015 i 2016 r.) oraz przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice, działki o numerach: [...], [...] oraz. [...] zostały zakwalifikowane jako tereny zamknięte, oznaczone na rysunku planu symbolem TZ, tym samym nie zostały objęte ustaleniami planu - nie ustalono dla nich przeznaczenia, ani zasad zagospodarowania terenu. Natomiast formalnie działki te wyłączono z terenów zamkniętych decyzją Nr 9 Ministra Infrastruktury z dnia 22 kwietnia 2011 r. zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenów. przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Oznacza to, że Rada Miejska w Krzeszowicach bezpodstawnie zakwalifikowała ww. działki do terenów zamkniętych pomimo, iż kompetencje do dokonywania ustaleń w tym zakresie należą wyłącznie do właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. Podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zostały złożone uwagi w sprawie zmiany kwalifikacji kwestionowanych działek - wyłączenia ich z granic terenu zamkniętego, natomiast uwagi te nie zostały przez Burmistrza uwzględnione z argumentacją, że należy zachować zgodność planu ze studium. W planie miejscowym wyznaczono tereny zamknięte w obrębie linii 133 relacji Dąbrowa Górnicza Ząbkowice - Kraków Główny Osobowy, oznaczone na załączniku graficznym symbolem TZ. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych. Stosownie do postanowień art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie ustala się jedynie granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, a w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu, w tym zakaz zabudowy. W obecnym brzmieniu regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów tych nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 4 ww. ustawy). Do zawarcia w planie miejscowym ustaleń w odniesieniu do terenów zamkniętych, ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu, upoważniają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie dla procedur wszczętych od dnia 21 października 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), normującej m.in. zakres ustaleń terenów zamkniętych (wprowadzenie ustaleń dla terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu, dotyczących przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu). Opiniowany miejscowy pian został sporządzony na podstawie Uchwały Nr XXXlII/261/2009 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice, zatem czynności, planistyczne podjęto przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym stosuje się przepisy obowiązujące w dzień podjęcia uchwały inicjującej sporządzanie miejscowego planu (Dz.U.03.80.717). Dlatego w przedmiotowym planie ograniczono się wyłącznie do określenia granic terenu zamkniętego. Wykaz terenów, przez które przebiega linia kolejowa, jako terenów zamkniętych, określony jest obecnie (w dacie uchwalenia opiniowanego planu miejscowego) w załączniku do decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Z analizy załącznika graficznego do miejscowego planu miasta Krzeszowice wynika, iż teren zamknięty TZ wyznaczony na rysunku planu pozostaje w sprzeczności z ww. decyzją, poprzez wadliwe zakwalifikowanie poszczególnych działek jako terenów zamkniętych. Określenie terenów zamkniętych, jak również utrata przez teren tego charakteru, następuje przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w decyzji i nie należy do kompetencji rady miejskiej, a wszelkie zmiany statusu terenu zamkniętego powinny być uwzględnione przez radę przy sporządzaniu miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, bowiem stanowią przepisy odrębne. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Krzeszowicach nie uwzględniła zmian, jakie nastąpiły w decyzji ustanawiającej tereny zamknięte w okresie kilku lat sporządzania planu. Nadto zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Przepis ten wyraża zasadę samodzielności planistycznej gminy, przy czym w myśl przepisów art. 4 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 6, spod określonej samodzielności gminy wyłączone zostały miedzy innymi tereny zamknięte. Kompetencja organów planistycznych gminy do wyznaczenia granic terenów zamkniętych jest zatem realizowana wyłącznie w odniesieniu do istniejących/obowiązujących terenów o tym charakterze.

W zakresie planu odnoszącego się do działek w/w skarżących i oznaczenia ich w obrębie terenu zamkniętego opisana kwestia stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe oznaczenie granic terenów zamkniętych, bowiem włączenie nieruchomości nieposiadających statusu terenów zamkniętych do terenów zamkniętych stanowi naruszenie przepisów określonych w art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z decyzjami (wraz z ich zmianami) w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych.

Skarga M. U. w zakresie zakwestionowania treści planu co jego działki nr [...], obręb C. (oznaczenie symbolem ZI1) jest uzasadniona z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego oraz częściową niezgodność ze studium.

W zakresie nadużycia władztwa w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Nadto Europejski Trybunał Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W kwestionowanej uchwale Rady Miasta Krakowa w zakresie działki nr [...], obręb C. nie został zachowany żaden z przywołanych aspektów zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu. W zaskarżonej uchwale w zakresie działki skarżącego M. U. obszar zieleni izolacyjnej jako obszar ochronny względem linii energetycznej i drogi został rozszerzony nadmiernie i w sposób zbyt uciążliwy wobec skarżącego, szczególnie, że w jej części narożnej obejmuje aż ok. 14m w głąb działki. Wobec tego nie sposób również uznać powyższego rozwiązania planu za zgodnego ze studium, który takiego rozwiązania nie obejmuje. O ile założenia studium obejmują linię energetyczną oraz drogę co może prowadzić do konieczności wprowadzenia obszaru izolacyjnej zieleni, to jednak powyższe rozwiązanie nie może w nadmierny sposób ingerować w prawo własności. Wprowadzony zatem sposób wejścia na teren działki skarżącego stanowi niezgodność z założeniami studium.

Z kolei skargi P. C., M. H., S. H. i P. M., o ile również wbrew stanowisku organu, nie mogły być oddalone z powodu braku interesu prawnego skarżących, to okazały się nieuzasadnione. Interes prawny P. C., M. H., S. H. i P. M. został odpowiednio wykazany, gdyż legitymują się oni prawem własności działek, których dotyczyły założenia planu miejscowego, a podnoszona przez organ okoliczność, iż wg jego oceny zapisy planu nie ingerują w interes skarżących nie może być powodem do uznawania z góry braku legitymacji skargowej.

Skarga P. C. nie jest uzasadniona, ponieważ teren objęty jego skargą, czyli rynek w mieście Krzeszowice, w studium oznaczony został symbolem U1. Samo zaś przeznaczenie tego terenu zostało ustalone w części studium obejmującej Ustalenia studium", rozdział 4: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", pkt. 4.2 Kształtowanie struktury przestrzennej", ppkt. 4.3.1 "System zabudowy i wykorzystania terenu" w odniesieniu do terenów na których możliwe jest prowadzenie usług o symbolu U1. Z tych rozwiązań wynika, że symbolem U1 zostały na rysunku studium oznaczone tereny usług, z założeniem wprowadzenia zakazu - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - budowy nowych obiektów kubaturowych. Ustalenie to w sposób jednoznaczny eliminuje możliwość powstawania jakiejkolwiek nowej zabudowy kubaturowej na płycie Rynku miasta Krzeszowice. Takie rozwiązanie zostało przyjęte w studium m.in. również w konsekwencji przyjętych rozwiązań w "Programie rewitalizacji śródmieścia miasta Krzeszowice". Organ stanowiąc plan miejscowy, jest związany ustaleniami studium. Powyżej wskazane ustalenia studium co do m.in. terenu rynku Krzeszowic były i są powszechnie dostępne na stronach internetowych Urzędu Gminy Krzeszowice, jak również były dostępne podczas sporządzania tego planu (lata 2007 - 2010). W związku z powyższym składający skargę powinien mieć świadomość uwarunkowań związanych z możliwością realizacji planowanej inwestycji w terenie objętym skargą. Nadto decyzje o warunkach i zagospodarowania terenu jak i pozwolenia na budowę nie mają mocy wiążącej w stosunku do organów gminy w ramach prac nad projektem miejscowych planów zagospodarowania. Decyzje te nie wiążą organów samorządowych. Oznacza to, że organy gminy w ramach uchwalanego planu miejscowego zagospodarowania nie mają obowiązku uwzględniania w treści przyjmowanych rozwiązań zabudowy, jaka może być przecież realizowana zgodnie z prawem na podstawie ostatecznych w dniu uchwalenia planu pozwoleń budowlanych. Oczywiście może się zdarzyć, że takie rozwiązanie zostanie w danych okolicznościach uwzględnione, jeśli jednak nie pozostaje ono w kolizji z polityką przestrzenną gminy określoną w treści obowiązującego studium a także proponowanym w ramach uchwalanego planu ładem przestrzennym. Organy gminy nie mają jednak takiego obowiązku, wyrażonego w przepisach prawa, tak jak ma to miejsce w przypadku dbania o zgodność uchwalanego planu z obowiązującym w danej gminie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu.

Zatem przyjęte rozwiązanie planistyczne w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzeni Miasta Krzeszowice, polegające na eliminacji nowej zabudowy z Rynku miasta Krzeszowice, który został przeznaczony na teren przestrzeni publicznej - miejski plac publiczny w Krzeszowicach, było jedynym możliwym rozwiązaniem, w określonych jednoznacznie uwarunkowaniach prawnych sporządzania dokumentu planu. Nadto organ zasadnie wskazał, iż w mieście Krzeszowice istnieje deficyt przestrzeni publicznych, miejsc spotkań, integracji mieszkańców i promocji miasta. W związku z powyższym jedyny w swoim rodzaju charakter i atmosfera historycznego Rynku w Krzeszowicach powinny być w sposób zdecydowany chronione przed zabudowywaniem jego płyty, powstawaniem nowej zabudowy zabierającej ogólnodostępną przestrzeń publiczną mieszkańcom i ingerującej (niezależnie od formy tej nowej zabudowy) w jego obecną formułę.

Skarga M. H. i S. H. nie jest zasadna. Organ planistyczny w trakcie nadzwyczajnej sesji, jaka odbywała się w okresie od 19 maja do 19 września 2016 roku, w trakcie kilku kolejnych spotkań rozstrzygał nieuwzględnione przez Burmistrza uwagi do projektu planu, jakie zgłoszone zostały w ramach czterech kolejnych wyłożeń. W trakcie tych wyłożeń, skarżący nie składali żadnych uwag do prezentowanego projektu planu. W wyniku ich rozpoznania, a także w wyniku podejmowanych obowiązków w zakresie sprawdzenia zgodności projektu planu z obowiązującym studium, Rada Miejska w Krzeszowicach podjęła w dniu 19 września 2016 roku uchwałę numer XX/241/2016, w której na podstawie art. 19 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego dla miasta Krzeszowice. Zasadnicza część wskazanych zmian dotyczyła dostrzeżonych przez Radę niezgodności przedłożonego przez Burmistrza Gminy Krzeszowice projektu planu z obowiązującym w Gminie Krzeszowice studium. Zgodnie z treścią art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodnie z treścią ww. art. 19 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym stało się ponowienie czynności planistycznych w niezbędnym do wskazanych zmian zakresie. Uznano wówczas m.in., że w ramach powtórzenia czynności opisanych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędne będzie przeprowadzenie dodatkowego piątego wyłożenia projektu planu ukazującego zaproponowane zmiany. Zgodnie z treścią art. 19 ust 2 ustawy planistycznej przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Dlatego też obszar wyłożenia w odpowiedni sposób ograniczony został zakresowo do terenów objętych wskazanymi przez Radę Miejską zmianami. W całym zakresie wyłożono część tekstową planu zagospodarowania dla miasta Krzeszowice. W ogłoszeniu / obwieszczeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu z dnia 31 lipca 2017 roku wskazano jednoznacznie, że "wyłożeniem zostaje objęty tekst projektu planu oraz tereny oznaczone na załączniku graficznym, których sposób zagospodarowania uległ zmianie w wyniku stwierdzenia przez Radę Miejską konieczności dokonania zmian w przedstawionym jej przez Burmistrza Gminy Krzeszowice projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wskazano, że lokalizacja i granice terenów objętych ponownym wyłożeniem znajduje się w załączniku graficznym umieszczonym na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Krzeszowicach w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazaną zmianą nie był objęty obszar, na którym znajduje się należąca skarżących nieruchomość, ani wskazane działki [...] i [...]. Zatem w ramach ponowionej w niezbędnym zakresie procedury, nie można było rozpatrywać uwag, które wykraczały poza wskazany przez Radę Miejską zakres. Z uwagi na to złożona przez skarżących 22 września 2017 roku uwaga nie została rozpoznana z adnotacją, że "uwaga nie dotyczy obszaru objętego wyłożeniem". W związku z czterema poprzednimi wyłożeniami planu skarżący mieli pełną możliwość składania wszelkich uwag. Ich prawo w tym zakresie nie było w żaden sposób ograniczane, z którego jednak nie skorzystali. Wobec tego zarzuty skarżących dotyczące naruszenia procedury były niezasadna. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na gminę obowiązek określenia w miejscowym planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten jednoznacznie odnosi się do obowiązku określenia wskazanych zasad a nie zapewnienia wszystkim nieruchomościom tego wymagającym dostępu do drogi publicznej. Organ planistyczny nie jest zobligowany zapewnić dostępu do drogi publicznej każdej działce ewidencyjnej. Takie rozwiązanie często nie byłoby właściwe z uwagi na konieczność także odpowiednio elastycznego podejścia do kwestii możliwości połączenia sieci dróg o charakterze wewnętrznym z drogami publicznymi. Stąd podnoszony zarzut dotyczący braku w planie przyjęcia rozwiązań mających pozwolić na skomunikowanie terenów mieszkaniowych drogami publicznymi jest niezasadny. W toku procedury planistycznej nie stwierdzono potrzeby, aby co do działek nr [...] i [...] zabezpieczono je pod realizację dróg. Tylko zmiana stanu faktycznego, a zatem wybudowanie na przedmiotowych działkach drogi a nie prawnego ich przeznaczenia w planie mogłoby mieć wpływ na ewentualną realizację przez skarżących obowiązku znoszenia służebności drogowej. Z tego względu pozostałe zarzuty odnoszące się do uniemożliwienia skarżącym ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, jak i nieuwzględniania konieczności dostępu do drogi publicznej były niezasadne. Podkreślić przy tym należy, że skarga w/w osób oparta była nie tyle na zarzutach związanych z przeznaczeniem w planie ich nieruchomości, lecz innych nieruchomości, do których nie posiadają oni żadnych praw, co tym bardziej czyni ją bezzasadną.

Natomiast skarga P. M. okazały się niezasadne z uwagi na relacje jakie występują pomiędzy przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazane w art. 11i ust. 2 tej ustawy. Z jego treści wynika, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że niezależnie od tego czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, właściwe organy mogą wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o specustawę drogową. Wskazane wyłączenie stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednocześnie stanowi, że przepisów tych nie stosuje się w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Inwestor drogi publicznej (w spornym przypadku Gmina Krzeszowice) nie jest bowiem związany wymogami tej ustawy, jeżeli wnioskuje o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednym z podstawowych skutków wskazanego powyżej wyłączenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiążąca moc ustaleń tego planu wynika bowiem z jego charakteru, jako aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP - ustanawia go jako źródło powszechnie obowiązującego prawa w obszarze granic administracyjnych danej gminy, w której plan został uchwalony. Nawet z konstytucyjnie określonej mocy wiążącej planu miejscowego nie wynika nadrzędność jego norm wobec innych ustawowych form ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości, ponieważ źródłem charakteru planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi równorzędny akt prawny wobec specustawy drogowej. Dlatego art. 11i ust. 2 stanowi normę kolizyjną wskazującą, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Z uwagi na to działania podejmowane przez gminę w celu realizacji kwestionowanego ciągu komunikacyjnego nie stanowią nadużycia, mogącego być uznanym za naruszenie prawa w kontekście celowej czy pozornej niezgodności z planem miejscowym. Natomiast postanowienia planu, co do parametrów zabudowy nieruchomości skarżącego, w żadnym stopniu nie mogą zostać zakwalifikowane jako nadużycie władztwa planistycznego i jak zresztą wynika z samej skargi, sam skarżący w tym zakresie nie podnosi żadnych zarzutów.

Z uwagi na powyższe oddalono skargi P. C., M. H., S. H. i P. M., w oparciu o art. 151 p.p.s.a., jak w pkt I sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak pkt II sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.