Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1697/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67a § 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Finansów zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania W. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmawiającej umorzenia w całości i umarzającej w części, tj. w kwocie 40 000 zł opłatę legalizacyjną, ustaloną postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił inwestorowi W. D. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu dobudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego do istniejącego budynku gospodarczego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę , na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...].

Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. W. D. (dalej jako skarżący) oraz [...] złożyli do Wojewody [...] wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 50.000 zł. Wskazali, że budynek mieszkalny, którego dotyczy opłata legalizacyjna budowany był z myślą o poprawie warunków bytowych córki [...] oraz jej niepełnosprawnego syna poruszającego się na wózku inwalidzkim. Budowany przez [...] budynek zaprojektowany i wykonywany był z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych. [...] wynajmowała w 2010 r. mieszkanie. Musiała jednak je opuścić w związku ze zmianą właściciela mieszkania i wypowiedzeniem najmu. [...] ubiegała się bezskutecznie o przydzielenie lokalu socjalnego. Ponieważ Gmina [...] nie dysponowała takimi lokalami uzyskała ona decyzję odmowną. Skarżący oświadczył, że córka, wraz z dziećmi, przebywa obecnie w [...], gdzie wyszła za mąż i prowadzi własne gospodarstwo domowe.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. Pismem z dnia 14 sierpnia 2016 r. [...] wniósł do Ministra Rozwoju i Finansów odwołanie od ww. decyzji, ponawiając wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak [...] Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...].

W wyniku skargi [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2779/16, uchylił decyzję Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r., oraz poprzedzającą ją decyzji Wojewody [...]. Sąd wskazał, że organ powinien ustalić, czy jeżeli umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej nie jest możliwe w sprawie – z odpowiednio przez organ wykazanych względów – to, czy nie będzie możliwe umorzenie częściowe. Ponadto błędem jest uzasadnianie (choćby częściowe) zasadności odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej, jak uczynił to Minister, tym, że skarżący może rozebrać samowolnie wybudowany obiekt. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w trybie art. 67a § 1 pkt. 3 ordynacji podatkowej, gdyż przepis ten wyczerpująco wymienia przesłanki orzekania. Tym samym, organa obu instancji naruszyły art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej. Wojewoda [...], jako organ I instancji, wydając swoją decyzję naruszył art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która – z uwagi na błędne ustalenie braku przesłanek orzekania – nie załatwiała sprawy. Dlatego też Minister naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy wadliwe orzeczenie organu I instancji.

Zdaniem Sądu organy obu instancji naruszyły również art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia poprawnie zebranego materiału dowodowego, obrazującego stan materialny skarżącego i finansową sytuację rodziny skarżącego. Organ I instancji i organ II instancji nie wysnuły prawidłowych wniosków w zakresie ustalenia interesu strony i interesu publicznego, jako przesłanek orzekania w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego - właśnie z uwagi na nieprawidłowe i dowolne rozpatrzenie zebranych dowodów.

Sąd wskazał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, wyda decyzję, która uwzględni wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek z art. 67a ordynacji wyborczej i należycie rozważy przesłanki pozytywnej (lub negatywnej) decyzji w przedmiocie całkowitego lub częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej. Organ, korzystając w sposób swobodny, a nie dowolny z prawa do uznaniowego orzeczenia, należycie je uzasadni, uwzględniając wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę budowania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] kolejny raz odmówił umorzenia ww. opłaty legalizacyjnej. Od tej decyzji [...] ponownie odwołał się do Ministra Finansów, który decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 67a §1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej "o.p.") oraz art. 49c ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej "p.b."),:

1. odmówił umorzenia ww. opłaty legalizacyjnej w całości

2. umorzył należność w części, tj. w kwocie 40.000 zł.

W obszernym uzasadnieniu decyzji Wojewoda szczegółowo zanalizował sytuację rodzinną, majątkową i finansową [...].

Organ wskazał, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, [...]. W ich domu mieszka jeszcze córka skarżącego [...] z córką [...], jednak prowadzą one oddzielne gospodarstwo domowe. Skarżący nie podaje, czy córka partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania.

[...] są właścicielami na zasadach wspólności majątkowej dwóch działek położonych w [...]. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym, natomiast działka [...] nie posiada zabudowań. Skarżący posiada samochód osobowy marki Volkswagen [...], rok produkcji 1998. Skarżący określa wartość pojazdu na kwotę 2000 zł - 3000 zł.

Skarżący z żoną pobierają świadczenia emerytalne, skarżący w wysokości 2.018,01 zł (brutto), a żona skarżącego 848,39 zł (brutto). Skarżący nie wykazała dochodów z innych źródeł. Posiadają konta bankowe. Saldo konta żony skarżącego na dzień 11 lutego 2019 r. wynosiło 103,11 zł, natomiast skarżącego na dzień 12 lutego 2019 r. wynosiło 1.111,32 zł.

Pomimo tak niskich dochodów, rodzina nie korzysta ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].

Obecnie łączny dochód w rodzinie wynosi 2.866,40 zł (brutto).

W oświadczeniu z 31 maja 2018 r. skarżący wykazał stałe miesięcznie koszty utrzyania w wysokości 2.419,50 zł. Ponadto wskazał, że ponosi związane z::

- remontem pomieszczenia kuchennego - około 600 zł,

- remontem przedpokoju - około 1000 zł,

- remontem samochodu - 800 zł,

- ociepleniem części budynku mieszkalnego - około 500 zł,

- ubezpieczeniem komunikacyjnym OC - około 600 zł/ rok.

Według oświadczenia skarżącego z dnia 31 maja 2018 r. powyższe koszty zostały pokryte z pożyczki z SKO, która jest spłacana w ratach po 220 zł miesięcznie. Brak jest informacji jakiej wysokości była ta pożyczka i na jaki okres udzielona, tym bardziej że oboje [...] już nie pracują.

Organ I instancji wskazał, że skarżący w piśmie z dnia 31 maja 2018 roku informował, że konieczny jest remont stropodachu, gdyż grozi zawaleniem. Środki na remont zamierza sfinansować z kolejnej pożyczki z SKO. Szacunkowe koszty remont według skarżącego to kwota 7.000 zł. Skarżący przedstawił kosztorys ofertowy z prywatnego przedsiębiorstwa handlowo-usługowego "[...]" na remont stropodachu nad pomieszczeniem gospodarczym przy budynku mieszkalnym w [...] ul. [...] na kwotę 10.049,40 zł.

[...] przedłożyli zaświadczenia lekarskie, lekarza specjalisty medycyny rodzinnej o konieczności stałego leczenia farmakologicznego, a skarżący dodatkowo okresowej rehabilitacji (zaświadczenie z [...] lipca 2016 r. oraz [...] czerwca 2018 r.). Nie posiadają orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Koszty zakupu lekarstw w grudniu 2018 r. wyniosły 90,25 zł, w styczniu 2019 r. to kwota 104,36 zł, a w lutym 72,46 zł. Średni miesięczny koszt zakupu medykamentów wynosi 89 zł.

W ocenie Wojewody przedstawione przez skarżącego dochody w wysokości 2.406,42 zł netto stoją w sprzeczności z kosztami utrzymania 2.419,50 zł jakie zostały przedłożone. Jeśliby do ww. kosztów doliczyć wydatki na zakup materiałów budowlanych (bojler, folia), remonty mieszkania, to wskazany dochód jest niewystarczający. Niezrozumiałym jest również dla organu I instancji fakt, że rodzina znajdująca się w trudnej sytuacji finansowej podołała takim kosztom jak, wykonanie projektu przez profesjonalne biuro projektowe i chociażby częściowy zakup materiałów budowlanych. Ponadto, rodzina dwuosobowa z nieznanych przyczyn opłaca dwa abonamenty telewizyjne w Cyfrowym Polsacie, jeden na kwotę 60 zł, drugi 90 zł.

Wojewoda podkreślił, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie wykazał żadnego zadłużenia. Wynika z tego, że skarżący z żoną regulują swoje zobowiązania na bieżąco. Ponadto skarżący nie odniósł się do partycypacji córki w kosztach utrzymania domu, chociaż potwierdził jej zamieszkanie we wspólnym domu. [...] z żoną nie są zobowiązani do utrzymania dorosłej córki wraz z jej dzieckiem.

Zdaniem Wojewody [...] cyt. "pomoc w wychowaniu wnuka i stworzenie dla niego miejsca zamieszkania jest rzeczą piękną, jednakże w sytuacji kiedy możliwość realizacji zamierzenia przekracza możliwości Strony, to to zamierzenie wesprzeć powinni rodzice dziecka. Pan [...] nie jest zobowiązany do zapewnienia warunków mieszkaniowych dorosłych i samodzielnych członków rodziny. Ponadto należy stwierdzić, że od 2010 r., tj. od czasu kiedy budowa przedmiotowego mieszkania została wstrzymana, Pani [...] i jej niepełnosprawny syn przebywają za granicą, gdzie prowadzą odrębne gospodarstwo domowe."

Ponadto zdaniem organu I instancji skarżący w żaden sposób nie wykazała chęci powrotu wnuka do kraju, jedynie potwierdziła jego zameldowania. [...] jest już pełnoletni i sam powinien się określić co dalszego jego miejsca zamieszkania, wspomagając w ten sposób dziadka w jego działalniach.

Wojewoda zauważył, że [...] posiadając dorosłe dzieci być może nad wyraz stara się zaspokoić ich potrzeby.

Oceniając materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie, organ stwierdził, że jakkolwiek sytuacja zdrowotna skarżącego i jego żony jest trudna, to nie jest sytuacją wyjątkową i nie może sama w sobie stanowić uzasadnienia dla umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej. zły stan zdrowia czy przewlekła choroba są niewątpliwie istotnymi zdarzeniami, które należy uwzględnić w postępowaniu w przedmiocie ulgi, to jednak nie mogą stanowić samoistnej podstawy do umorzenia należności, okoliczności te muszą być bowiem oceniane w konkretnym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu innych okoliczności danej sprawy. Stwierdzone u skarżącego i jego żony choroby nie zakłóciły prawidłowego funkcjonowania. Strona w tym okresie pracowała jako pracownik gospodarczy w Urzędzie Gminy w [...], dokonywała rozbudowy budynku gospodarczego. [...] mimo zaświadczenia o stałym leczeniu farmakologicznym zatrudniona była w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku kucharka w Zespole Szkół w [...].

Wojewoda uznał, że w związku z nałożeniem opłaty legalizacyjnej strona znalazła się w niełatwej sytuacji, na co wskazuje w złożonym wniosku, a także w przedłożonych w toku postępowania administracyjnego dokumentach i oświadczenia. Pomimo trudności związanych z realizacją nałożonego zobowiązania sytuacja ta nie zagraża egzystencji skarżącego oraz jego żony, tym bardziej że są oni w posiadaniu majątku, tj. niezabudowanej działki nr [...] oraz działki nr [...] w [...] na której wybudowane jest mieszkanie. Zdaniem organu działka nr [...] może stanowić zabezpieczenie oraz poprzez sprzedaż możliwość uregulowania zobowiązania.

Oceniając aktualną sytuację rodzinną i finansową skarżącego i jego żony Wojewoda stwierdził, że choć skarżący wnioskuje o umorzenie należności ze względu na trudną sytuację finansową, to nie uzasadnia umorzenia w całości zaległości podatkowej, ponieważ utrzymuje się wraz z żoną z własnych, stałych dochodów. W obecnej chwili nie występuje zagrożenie egzystencjonalne skarżącego. [...] nie korzystają z pomocy społecznej, co oznacza, że sytuacja finansowa nie nosi znamion ubóstwa, regularnie opłacają swoje zobowiązania Należy wskazać, że na żadnym etapie postępowania Strona nie wykazała zadłużenia gospodarstwa domowego. Rozumieć przez to należy, że zobowiązania finansowe realizowane są terminowo.

Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że mimo stabilnej sytuacji finansowej [...], nie są oni obecnie w stanie dźwignąć całkowitego ciężaru powstałych należności. Osiągane niskie dochody oraz stan zdrowia uniemożliwia zdaniem organu uregulowanie należności w całości.

Organ I instancji podkreślił, że jakkolwiek sytuacja zdrowotna w rodzinie skarżącego jest trudna, to nie jest sytuacją wyjątkową i nie może sama w sobie stanowić uzasadnienia dla umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej. Również ponoszenie kosztów związanych z codziennym bytowaniem, takich jak opłata za media, zakup opału na zimę są typowe dla większości podatników i nie mogą zostać uznane za wyjątkowe, co dla umorzenia zobowiązania podatkowego jest konieczne. Wielu obywateli utrzymuje się z zasiłków różnego rodzaju, emerytur i pomimo borykania się z różnymi trudnościami życiowymi wywiązuje się ze swoich zobowiązań, spełniając tym samym swój konstytucyjny obowiązek. Powstania należności objętej wnioskiem nie można łączyć z żadnymi szczególnymi zdarzeniami, wypadkami losowymi, które cechowałyby się niezależnością od decyzji i sposobu postępowania strony. Należność objęta wnioskiem jest konsekwencją niewywiązania się inwestora z obowiązujących przepisów, niewywiązania się umyślnego lub jak w danym przypadku nieumyślnego. Prowadząc budowę, [...] powinien w pierwszej kolejności uzyskać pozwolenie na jej wykonanie. Wojewoda może przyjąć wytłumaczenie strony, tłumaczącej się niewiedzą oraz pośpiechem. Jednakże nieznajomość przepisów prawnych nie może być podstawą do odstąpienia od ustalenia opłaty legalizacyjnej lub jej całkowitego umorzenia.

W sytuacji, kiedy sama strona przyczyniła się do powstania należności, nie można mówić o spełnieniu przesłanki ważnego interesu podatnika, ani tym bardziej interesu publicznego, postrzeganego przez pryzmat konieczności przestrzegania obowiązujących przepisów prawa - nie leży bowiem w interesie publicznym przyznanie ulgi stronie, która w sposób niewłaściwy sprawowała kontrolę.

Zdaniem organu I instancji umorzenie w całości należności stanowiłoby wyraz szczególnego uprzywilejowania, które nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Przy czym stabilna sytuacja finansowa to nie sytuacja stała, niezmieniająca się, lecz taka, która w jakiejś perspektywie czasowej, daje się przewidzieć, tzn. pomijając stany nadzwyczaj (siła wyższa), można oszacować stronę dochodową i wydatkową. W stosunku do osób fizycznych, w szczególności w ramach prowadzenia gospodarstwa domowego jest to zawsze prognoza, szacunek. Nie jest bowiem możliwe dokładne określenie kwot wydatkowych przez Stronę w poszczególnych miesiącach (wydatki stałe, regularne, nieregularne), tym bardziej że wydatki stałe można zredukować poprzez chociażby rezygnację z jednego abonamentu telewizyjnego. [...] nie prowadzi wspólnego gospodarstwa ze skarżącym, ale powinna uczestniczyć w ponoszeniu kosztów utrzymania domu.

Zdaniem organu I instancji wprawdzie ustalone w sprawie okoliczności nie stanowią dostatecznej podstawy do podjęcia decyzji o całkowitym umorzeniu należności, to są wystarczające do podjęcia decyzji o częściowym umorzeniu opłaty legalizacyjnej. Sytuacja finansowa strony jest w miarę stabilna, a jego majątek dość znaczny (posiadane nieruchomości), zatem całkowite umorzenie należności stanowiłoby wyraz szczególnego uprzywilejowania, które nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Umorzenie znacznej części należności wobec a [...] jest, w ocenie Wojewody, uzasadnione z punktu widzenia przesłanki ważnego interesu podatnika, jak i interesu publicznego. Zdaniem Wojewody [...], skarżący przy udzielonej pomocy finansowej najbardziej zainteresowanych osób, tj. córki [...] i jej syna [...] jest w stanie udźwignąć spłatę pozostałej należności w wysokości 10.000 zł jeśli nie jednorazowo, to poprzez spłatę w dogodnych ratach.

Od tej decyzji [...] wniósł odwołanie. Podniósł, że pozostała do zapłaty kwota 10.000 zł jest dla niego kwotą ogromną w sytuacji, gdzie dochód z emerytury wynosi 2.400 zł miesięcznie a, koszty utrzymania są wysokie i jeszcze wzrosną po podwyżce cen prądu. Podkreślił, że nie partycypuje w kosztach z powodu własnych wydatków na siebie i córkę i gdyby córka się wyprowadziła co i tak jest nieuniknione to koszty stałe i tak pozostają w tej samej wysokości, pomniejszone się jedynie o 60 zł za abonament telewizyjny. Nie utrzymuje ani córki ani wnuczki z wyjątkiem jednego abonamentu 60 zł który jest zarejestrowany na moją osobę.

Skarżący wskazał, że zakupy oraz remonty jakie realizuje w swoim domu oraz samochodzie finansowane są z pożyczek oraz oszczędności z poprzednich lat gdy jeszcze pracował z żona Pieniądze za opłatę projektu były pozyskane również z pożyczki kilka lat temu, bojler i folia nie dotyczą budowy lecz domu, a zakupy mat. budowlanych są zakupami 2010 r.

Odnosząc się do argumentów organu o braku konieczności zapewnienia warunków mieszkaniowych dorosłym i samodzielnym członkom rodziny, skarżący wyjaśnił, że w roku 2010 córka była osobą samotną z dwójką małoletnich dzieci bez dochodów a nawet alimentów, gdyż ojciec niepełnosprawnego syna nie płacił alimentów i nie wiadomo gdzie przebywał. Nieprawdą jest też to, że córka przebywała za granicą od 2010 r.. Wyjechała tam dopiero w 2016 r. po wyjściu za mąż za osobę - jak się okazało - bardzo zadłużoną, która spłaca zobowiązana finansowe w Polsce na kilkaset tysięcy złotych i z tej przyczyny córka oraz jej mąż nie mogą mu pomóc finansowo, bo spłacają swoje zadłużenia.

Odnosząc się do pracy w Urzędzie Gminy w [...], skarżący oświadczył, że były to prace lekkie na które został skierowany przez PUP w [...] jako stażysta a później na czas określony na pięć miesięcy jako prace interwencyjne.

Niezrozumiałe jest dla skarżącego, że Wojewoda sugeruje sprzedaż działki [...] na której jest dobudowa, i zapłacenie zobowiązania, czyli ze skarżący ma sprzedać działkę i zapłacić a potem odkupić działkę i dalej budować.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r.

W obszernym uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ przestawił ustaloną w postępowaniu przez organem I instancji sytuację majątkową, finansową, rodzinną i zdrowotną inwestorów [...], podzielając argumentację organu I instancji. Minister Finansów podkreślił, że sytuacja majątkowa, finansowa i zdrowotna skarżącego jest na tyle stabilna, że pozwala na utrzymanie domu i rodziny, a uzyskiwane dochody zapewniają w miarę spokojną egzystencję. Oczywiście rodzina skarżącego boryka się z pewnymi trudnościami, jednak sytuacja ta nie odbiega w sposób znaczący od sytuacji i losu wielu polskich rodzin. Zdaniem organu przyznanie ulgi w postaci całkowitego umorzenia opłaty legalizacyjnej byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem strony w stosunku do rodzin znajdujących się w skrajnie trudnym położeniu. Minister Finansów po analizie sytuacji finansowej, majątkowej i rodzinnej skarżącego uznał, że występujący w sprawie ważny interes podatnika oraz interes publiczny pozwalają na zastosowanie wobec strony ulgi w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 80% ustalonej kwoty, tj. w kwocie 40 000 zł, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego przesłanki w postaci "ważnego interesu podatnika" oraz "interesu publicznego" ocenione zostały przez organ I instancji wyczerpująco oraz w sposób prawidłowy, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnione. Minister zgodził się z organem I instancji w ocenie sytuacji rodzinnej [...] i zauważył, że pomoc w wychowaniu wnuka i stworzenie dla niego miejsca zamieszkania jest na pewno działaniem pożądanym, ale jednak powinno być czynione w miarę istniejących możliwości. W sytuacji, w której realizacja zamierzenia przekracza możliwości strony, to zamierzenie takie powinni wesprzeć rodzice dziecka. Tym bardziej, że córka wraz z niepełnosprawnym pełnoletnim wnukiem skarżącego przebywają za granicą, gdzie prowadzą odrębne gospodarstwo domowe i brak jest informacji, że planują powrót do kraju.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł [...], powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że sytuacja finansowa jego rodziny może się zmienić, a organ nie bierze pod uwagę:

- kontynuacji budowy (obecnie zakończone 10 – 15 % inwestycji),

- remontu stropodachu nad pomieszczeniem gospodarczym (koszt ponad 10.000 zł),

- remontu części dachu nad budynkiem mieszkalnym (koszt ponad 8.500 zł),

- dalszego pogorszenia stanu zdrowia skarżącego lub jego śmierci.

Wniósł o ustalenie mu opłaty legalizacyjnej w symbolicznej wysokości 1000 zł, którą to kwotę mógłby spłacać w ratach po 100 zł miesięcznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 67a § 1 pkt 1 i 3 o.p., zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty bądź też umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Podkreślić należy, że dopiero w związku z nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r., powstała możliwość zastosowania ulgi w płatności opłaty legalizacyjnej. Wynika to z dodanego ustawą nowelizującą przytoczony art. 49c.

W obecnym więc stanie prawnym, do opłat legalizacyjnych za samowolę dotyczącą obiektów objętych pozwoleniem na budowę, można stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, regulujące problematykę zobowiązań podatkowych. Wskazany w ustawie organ jest uprawniony - na wniosek osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty – do odroczenia terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenia jej na raty, udzielenia ulg w spłacie, a nawet umorzenia całej opłaty. Należy jednakże brać pod uwagę, że orzeczenie organu w tym przedmiocie musi być za każdym razem uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym.

Orzekając w przedmiotowej sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko, wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. VII SA/Wa 465/16 (CBOSA), uznając, że decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia decyzji zapadłej na podstawie uznania administracyjnego nie może być w żadnym wypadku dowolna i powinna być każdorazowo poprzedzona dokładnym ustaleniem stanu faktycznego.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej organ administracyjny jest zobowiązany dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, przede wszystkim – rzecz jasna - sytuację majątkową wnioskodawcy. Po dokonaniu takich ustaleń organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny - stosownie do hipotezy art. 7 k.p.a. Ocena wagi interesu strony lub interesu publicznego musi być poprzedzona wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych - art. 77 § 1 k.p.a.

Jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie w wyżej powołanym wyroku: "w orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 31/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 o.p., ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie jest w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 517/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaś za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. W To stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W przedmiotowej sprawie wskazać należy, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie, w tym sytuacja zdrowotna, majątkowa i finansowo-bytowa skarżącego [...] oraz jego żony [...] był badany wielokrotnie na przestrzeni lat 2016-2019. W kontrolowanym postępowaniu został on ustalony bardzo szczegółowo przez organy I i II instancji na podstawie dowodów i oświadczeń przedstawionych przez skarżących oraz pozyskanych przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że niniejszej sprawie zachodzi zarówno ważny interes podatnika, jak też interes publiczny, które uzasadniają przyznanie skarżącemu ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Skarżący i jego żona znajdują się w niełatwej sytuacji finansowej. Skarżący z żoną pobierają świadczenia emerytalne w łącznej wysokości 2.866,40 zł brutto miesięcznie. Saldo konta żony skarżącego na dzień 11 lutego 2019 r. wynosiło 103,11 zł, natomiast skarżącego na dzień 12 lutego 2019 r. wynosiło 1.111,32 zł. Wskazane przez skarżącego stałe miesięczne wydatki to kwota 2.419,50 zł. W świetle powyższego organy prawidłowo ustaliły, że skarżący nie jest w stanie uiścić całości opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 50.000 zł.

Jednakże zdaniem Sąd słusznie organy wskazały, że z uwagi na sytuację materialną i rodzinną skarżącego, tj. przede wszystkim posiadanie niewysokich, ale stałych, stabilnych dochodów, wspólne prowadzenie przez małżonków gospodarstwa domowego, brak jest uzasadnienia dla umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. Sąd podziela pogląd, że uiszczenie kwoty 10.000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej nie zagrozi egzystencji skarżącego i jego żony, gdyż ponieważ posiadają oni stałe dochody, nie korzystają z pomocy społecznej, regularnie opłacają swoje zobowiązania, nie korzystają z pomocy społecznej. Tym samym w ocenie Sądu ich sytuacja finansowa nie nosi znamion ubóstwa, jest typowa dla wielu polskich rodzin. Nie jest wyjątkowa także ich sytuacja zdrowotna, a opłaty miesięczne są typowe dla większości rodzin. Ważnego interesu podatnika, jako przestanki udzielenia ulgi nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej. Nawet jednak trudna sytuacja materialna i borykanie się z problemami finansowymi nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. W tym kontekście rację mają organy, że przyznanie ulgi w postaci całkowitego umorzenia opłaty legalizacyjnej byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem skarżącego w stosunku do rodzin znajdujących się w skrajnie trudnym położeniu.

Również występująca w przedmiotowej sprawie przesłanka interesu publicznego, rozumiana jako respektowanie wartości wspólnych i istotnych dla całego społeczeństwa, nie uzasadnia umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. W interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa. Z instytucji umarzania zaległości podatkowych, bądź niepodatkowych należności budżetowych nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty, tym bardziej, że ustawa Ordynacja podatkowa przewiduje inne możliwości złagodzenia warunków wykonania zobowiązania podatkowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie również interes publiczny nie przemawia za objęciem skarżącego przywilejem umorzenia w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Podkreślić należy, że co prawda nie zostało to wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie, ale w ocenie Sądu przy tak znacznym umorzeniu opłaty legalizacyjnej wzięta została pod uwagę także szlachetność pobudek, jakimi kierował się skarżący dokonując omawianej samowoli budowlanej, tj. koniecznością szybkiego zapewnienia mieszkania córce wychowującej niepełnosprawnego wnuka. Jednakże całkowite umorzenie należności stanowiłoby wyraz szczególnego uprzywilejowania, które nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego podczas postępowania administracyjnego jak i w skardze zarzutu, że dobudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego do istniejącego budynku gospodarczego jest niezbędna, gdyż tylko wtedy córka i niepełnosprawny wnuk skarżącego wrócą z [...] do Polski, a uiszczenie omawianej opłaty legalizacyjnej uniemożliwi realizację omawianej inwestycji, wskazać należy że jest on bezpodstawny. Mają rację organy, że skarżący nie jest w żaden sposób zobowiązany do zapewnienia warunków mieszkaniowych swojej dorosłej córce oraz dorosłemu wnukowi, szczególnie że obydwoje od kilku lat przebywają za granicą, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe.

Ustosunkowując się do wskazanych przez skarżącego przyszłych inwestycji (m.in. remont dachu), które pogorszą jego sytuację majątkową, wskazać należy, że organy rozpoznając wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej prawidłowo badały aktualną sytuację skarżącego i członków jego rodziny. Brak jest podstaw do badania wpływu przyszłych zamierzeń inwestycyjnych skarżącego czy też jego przyszłego stanu zdrowia na jego obecną sytuację finansową.

W ocenie Sądu skala umorzenia wobec skarżącego (40.000 zł – 80 % ustalonej opłaty legalizacyjnej) jest znaczna i wystarczająca. Brak jest konieczności umorzenia tej opłaty w wysokości 49.000 zł. Wskazać należy, że skarżący może zwrócić się z wnioskiem o rozłożenie płatności pozostałej części opłaty legalizacyjnej na raty, o czym był wielokrotnie pouczany przez organy, i o co sam wniósł skardze (raty po 100 zł miesięcznie).

Podkreślić należy, że wykonane zostały przez organ I instancji wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2779/16. Organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję, która uwzględniła wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek z art. 67a o.p. i należycie rozważyła istnienie przesłanki pozytywnej (oraz negatywnej) decyzji w przedmiocie częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne decyzje, oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącego.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw.