Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1077/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: § 43 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 504/18 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 lutego 2018 r. nr WSPN.IV.7581.105.2017.HC w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 504/18 oddalił skargę S. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 26 lutego 2018 r. nr WSPN.IV.7581.105.2017.HC w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 10 lipca 1998 r. nr GKKN.III.7221/8-10/98 Wojewoda Bydgoski zezwolił spółce A. S.A. w W. na założenie m. in. na działce nr [...], stanowiącej współwłasność E. W. i P. W., podziemnego przewodu do przesyłania gazu i kabla światłowodowego.

Decyzją z 12 września 2008 r. nr OR.7222-2(1)/08 Starosta X., ustalił odszkodowanie na rzecz E. W. w wysokości 30 236,00 zł za szkody powstałe na skutek prac inwestycyjnych wynikających z ww. decyzji Wojewody Bydgoskiego z 10 lipca 1998 r. na działce o nr [...].

Właścicielem przedmiotowej działki nr [...] od dnia [...] grudnia 2001 r. stał się skarżący P. W. na podstawie umowy darowizny z [...] grudnia 2001 r. zawartej w formie aktu notarialnego (przejęcie nieruchomości nastąpiło w dniu zawarcia umowy).

P. W., we wniosku z 31 grudnia 2015 r., zwrócił się do Starosty X. o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości (działki nr [...]), precyzując w toku postępowania, że domaga się przyznania odszkodowania w trybie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta X. decyzją z 18 września 2017 r. nr GN.6853.2.11.2016.2017 odmówił skarżącemu ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia decyzją z 10 lipca 1998 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli działający przez pełnomocnika: skarżący S. W. oraz poprzedni właściciele nieruchomości P. i E. W.

Postanowieniem z 31 stycznia 2018 r. nr WSPN.IV.7581.105.2017.HC Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził niedopuszczalność odwołania E. i P. W., uznając że nie są oni stronami postępowania administracyjnego.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego S. W., decyzją z 26 lutego 2018 r. nr WSPN.IV.7581.105.2017.HC utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ponieważ odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości, zostało przyznane decyzją wydaną na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. na rzecz ówczesnego właściciela nieruchomości. Podkreślił też, że ani poprzedni właściciele nieruchomości, ani skarżący nie utracili prawa własności nieruchomości, natomiast w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S. W.

Sąd podzielił ustalenia organów, że w sprawie miało miejsce ograniczenie prawa własności polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej z 10 lipca 1998 r., którą Wojewoda Bydgoski zezwolił na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. na założenie na nieruchomości podziemnego przewodu do przesyłania gazu i kabla światłowodowego. Sąd wyjaśnił, że odszkodowanie za wywłaszczenie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonego prawa, co wynika wprost z art. 128 ust. 1 u.g.n. Niemniej jednak w przypadku zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, odszkodowanie ustala się według wysokości powstałej szkody, chyba że zmniejszy się także wartość nieruchomości, gdyż w tym wypadku odszkodowanie powiększa się o kwotę zmniejszonej wartości nieruchomości. Stanowi o tym przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., który określa jednoznacznie, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Jak wskazał Sąd I instancji, oznacza to, że w przypadku wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 u.g.n., odszkodowanie przysługuje uprawnionemu podmiotowi na mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., a nie art. 128 ust. 1 u.g.n. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. odnosi się do wartości odejmowanych praw, a odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n., a więc m.in. z tytułu zdarzenia określonego w art. 124 u.g.n., ustala się według wysokości powstałej szkody, chyba że zmniejszy się także wartość nieruchomości. Dlatego też, Sąd I instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że skoro w sprawie ograniczenie prawa własności nieruchomości nastąpiło w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., to podstawę prawną do ustalenia odszkodowania stanowi art. 128 ust. 4 u.g.n.

W tym kontekście istotną okolicznością jest, że w sprawie wydana została już ostateczna decyzja odszkodowawcza w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. Decyzją z 12 września 2008 r. Starosta X., na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., ustalił bowiem na rzecz E. W., będącej w dniu wydania decyzji ograniczającej prawo własności (decyzji Wojewody Bydgoskiego z 10 lipca 1998 r.) współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, odszkodowanie w wysokości 30 236,00 zł za szkody powstałe na skutek prac wynikających z wydania decyzji z 10 lipca 1998 r. Decyzja ta została wydana na podstawie "Opinii dotyczącej wartości odszkodowania" wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego L. D. We wskazanej opinii, w dziale V pkt 9, rzeczoznawca majątkowy, powołując się na art. 128 ust. 4 u.g.n., oszacował wartość odszkodowania również za obniżenie wartości użytkowej gruntu – obniżenie wartości gruntu, wskazując że po rewaloryzacji na dzień 31 maja 2008 r. wynosi ono 343 zł. Kwota ta uwzględniona została w ramach ogólnej kwoty oszacowania wartości odszkodowania.

Jak wskazał Sąd I instancji, oznacza to po pierwsze, że za ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], będące następstwem decyzji Wojewody Bydgoskiego z lipca 1998 r., przyznane zostało już odszkodowanie w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. na rzecz E. W. będącej współwłaścicielem działki w dacie wydania decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości, a po drugie, że odszkodowanie to uwzględniało również kwotę obniżenia wartości nieruchomości w wyniku założenia i przeprowadzenia przez nią urządzeń przesyłowych.

Sąd I instancji zaznaczył, że bez ewentualnego wzruszenia w odpowiednim trybie decyzji z 12 września 2008 r., brak jest podstaw do ponownego rozstrzygania sprawy odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., czy to ze względu na kwestionowanie jego wysokości, czy prawidłowości sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego. Podstawy takiej nie daje również powoływanie się na uszczerbek w prawie nowego właściciela nieruchomości, zważywszy że odszkodowanie zostało przyznane poprzedniemu właścicielowi nieruchomości oraz, że nowy właściciel nabył prawo własności nieruchomości już z uszczupleniem tego prawa i to po okresie ukończenia rekultywacji terenu nieruchomości. Podstawową zasadą rządzącą ustalaniem i wypłatą odszkodowania za wywłaszczenie jest zasada jednorazowej wypłaty odszkodowania, za całość powstałych szkód. "Nowe" odszkodowanie może przysługiwać właścicielowi nieruchomości tylko za ewentualne szkody wynikłe w związku z incydentalnym, konkretnym udostępnianiem przezeń nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń – o czym stanowi art. 124 ust. 6 u.g.n. w zw. z ust. 4 tego artykułu.

Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (w sprawie w dacie wydania decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości). Prawo takie przysługuje także spadkobiercy osoby wywłaszczonej, jako następcy prawnemu na mocy sukcesji uniwersalnej. Prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, dlatego też nie przechodzi ono wraz z przeniesieniem prawa własności nieruchomości na nowego jej właściciela, nie może także być ono przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okolicznością bezsporną jest, że skarżący nie jest osobą wywłaszczoną, gdyż nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie orzekania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (10 lipca 1998 r.). Jak wynika z akt sprawy, skarżący nabył działkę nr [...] po okresie ukończenia rekultywacji działki, na podstawie umowy darowizny z [...] grudnia 2001 r. To nie on zatem poniósł szkody w wyniku realizacji inwestycji, lecz osoba wywłaszczona. Ponadto, poprzednicy prawni skarżącego, będący współwłaścicielami nieruchomość w dniu wydania decyzji z 10 lipca 1998 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, żyją. Skarżący nie jest więc także spadkobiercą osoby wywłaszczonej. W tych warunkach Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do uznania skarżącego za osobę legitymowaną do żądania odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości decyzją z 10 lipca 1998 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.",

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 128 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że wnoszącemu skargę kasacyjną nie przysługuje odszkodowanie w związku z trwałym ograniczeniem prawa własności przez posadowienie gazociągu użytkowanego przez A. S.A.;

2. art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez pominięcie oceny trwałego ograniczenia prawa własności wnoszącego skargę kasacyjną wskutek trwałego posadowienia gazociągu, w tym nieuwzględnienie wartości odszkodowania za spadek wartości nieruchomości zajętej przez gazociąg i światłowód, zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości oraz skutków obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń w związku z ich użytkowaniem;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przejawiające się tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia na korzyść wnoszącego skargę kasacyjną. Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu, wynikające przede wszystkim z opinii rzeczoznawcy z 31 maja 2008 r., która nie dokonuje wyceny odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości wskutek użytkowania gazociągu i światłowodu po oddaniu tych urządzeń do użytkowania, a jedynie dokonuje wyceny odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości za czas budowy tych urządzeń, to jest za lata 1999-2001. Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał dowodowy mógłby zostać uzupełniony o kolejną opinię rzeczoznawcy majątkowego, z uwzględnieniem stref kontrolowanych gazociągu o szerokości sięgającej 100 m w każdą stronę od osi gazociągu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że odszkodowanie za obniżenie wartości, które zostało przyznane na rzecz E. W. zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego obejmowało jedynie czas związany z budową gazociągu, bardzo wąsko ujmując zarówno współczynnik współwykorzystania, jak i jedynie czas budowy, a nie trwałe ograniczenie własności będące skutkiem oddanego do użytkowania gazociągu w dalszym czasie jego eksploatacji. Odszkodowanie wynikające z trwałego ograniczenia prawa własności przez użytkowanie przez A. S.A. gazociągu od 24 marca 2000 r. na podstawie decyzji z 12 kwietnia 2005 r. nie zostało oszacowane przez rzeczoznawcę majątkowego. Zakres wyceny rzeczoznawcy obejmuje okres od wydania decyzji o zajęciu gruntu pod budowę do dnia zakończenia rekultywacji, zgodnie z decyzją z 12 kwietnia 2005 r.

Jak podniósł wnoszący skargę kasacyjną, w wyniku wydania decyzji z 10 lipca 1998 r. zezwolono A. S.A. jedynie na założenia gazociągu i kabla światłowodowego, co stanowiło ograniczenie czasowe w wykonywaniu własności przez ówczesnych właścicieli działki nr [...] E. i P. W., rodziców skarżącego. Gdy skarżący przejął własność tej działki gazociąg był już usytuowany i nie uregulowano stanu prawnego jego posadowienia na działce oraz użytkowania przez A. S.A. Nastąpiło trwałe ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości, o którym mowa w § 43 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że wydanie tej decyzji skutkowało również obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii, ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., choć nie zostało to wyraźnie określone w tej decyzji. Doszło zatem do ograniczenia własności nie tylko na czas budowy gazociągu, ale i na dalszy nieokreślony czas.

Powyższa decyzja nie oznacza, że mamy do czynienia ze skutkami spowodowanymi obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Czym innym bowiem jest ograniczenie polegające na obowiązku udostępniania nieruchomości w wyżej opisanych celach – na czas budowy, a czym innym są skutki spowodowane tym obowiązkiem.

Szczegółowe zasady określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określania zmniejszenia wartości nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zawarte są w § 43 rozporządzenia.

Podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości wynikłego z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy. Jest to dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu. Rzeczą organów jest zbadanie, w aspekcie wymogów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, oraz czy jest logiczny i zupełny.

Operat szacunkowy obejmował zakresem jedynie czas budowy gazociągu (lata 1999-2001), a rzeczoznawca nie zajmował się dalszym trwałym ograniczeniem prawa własności i związanym z tym odszkodowaniem z tytułu zmniejszenia własności nieruchomości z tytułu już użytkowanego gazociągu i światłowodu.

Nie ustalono wszystkich przesłanek niezbędnych dla uznania, czy wnoszący skargę kasacyjną ma prawo do przyznania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości z powodu trwałego, nieokreślonego w czasie, ograniczenia prawa własności nieruchomości w wyniku użytkowania na tej działce gazociągu i światłowodu przez A. S.A.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania dalszego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości użytkowanej nieruchomości, zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., a dotychczas wypłacone odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości ustalone w opinii szacunkowej rzeczoznawcy majątkowego z 31 maja 2008 r. nie rekompensuje szkody w ograniczeniu własności, gdyż obejmuje swoim zakresem jedynie lata 1999-2001. A. S.A. w piśmie przedstawionym wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyraźnie odmówiła uregulowania służebności przesyłu na drodze cywilnej, odnosząc się do decyzji Wojewody Bydgoskiego z 10 lipca 1988 r.

Jak stwierdził wnoszący skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien odnieść się do decyzji z 10 lipca 1998 r. i wskazać, czy decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Skoro nie jest to decyzja wywłaszczeniowa, polegająca na ograniczeniu prawa własności nieruchomości, to w związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania powinien być odmienny.

Dalej, wnoszący skargę kasacyjną przedstawił zmiany przepisów dotyczące najpierw określania odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, a następnie wprowadzenia pojęcia "strefy kontrolowanej". Podkreślił, że określenie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640) granic strefy kontrolowanej jest dla właściciela nieruchomości źródłem obowiązku biernego zachowania, z czym związane jest ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości obciążonej posadowieniem na niej i użytkowaniem gazociągu i światłowodu.

Ponadto, E. i P. W. przyłączyli się do wniosku o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości na mocy decyzji z 10 lipca 1998 r. (pismo z 14 września 2017 r.) i nie zostali dopuszczeni do udziału w niniejszej sprawie postanowieniem z 31 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawił tę okoliczność bez żadnego komentarza dotyczącego legalności tego postanowienia. Tym samym, osoby "wywłaszczone" zostały pozbawione możliwości udziału w niniejszym postępowaniu.

Na koniec wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że pomimo tego, że odszkodowanie z tytułu trwałego ograniczenia prawa własności nie zostało wypłacone, A. S.A. wskazuje na prawo do należącej do niej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. w Warszawie wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Podkreślono, że wnoszący skargę kasacyjną zupełnie pomija swój brak legitymacji do dochodzenia odszkodowania. Brak zakwestionowania tego ustalenia przesądza o nieskuteczności złożonego środka zaskarżenia. Już z tego powodu skarga kasacyjna zasługuje na oddalenie.

Podobnie, nie został zakwestionowany fakt ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia decyzją z 10 września 2008 r. Decyzja ta nadal istnieje w obrocie prawnym i jest wiążąca. Sprawa odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dokonanego mocą decyzji z 10 lipca 1998 r. została zatem załatwiona i nie ma podstaw do ponownego orzekania o odszkodowaniu z tego tytułu.

W ocenie A. S.A. zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 u.g.n. został nieprawidłowo sformułowany. Odnosząc się jednak do niego, podkreślono między innymi, że zupełnie bezpodstawne są twierdzenia, że przyznane E. W. odszkodowanie obejmowało wyłącznie okres budowy gazociągu, skoro w ramach odszkodowania ujęto składnik w postaci obniżenia wartości nieruchomości. Oznacza to, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że odszkodowanie w tym zakresie nie zostało wypłacone. Bezpodstawne są również zarzuty, że po zakończeniu budowy i przeniesieniu własności nieruchomości na wnoszącego skargę kasacyjną, nie uregulowano stanu prawnego gazociągu na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości dokonane mocą decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powoduje trwałe uszczuplenie prawa własności, skuteczne wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości (uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III CZP 87/13, publ. OSNC 2014/7-8/68). Dalsze regulowanie prawa do korzystania z nieruchomości dla potrzeb gazociągu z towarzyszącą mu infrastrukturą było zatem bezpodstawne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, A. S.A. podkreśliła, że organy I i II instancji nie zleciły sporządzenia operatu szacunkowego, więc nie mogły naruszyć przepisów dotyczących oceny tego dowodu. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości jest celowe tylko wtedy, gdy wnioskodawca ma potencjalnie szansę na uzyskania odszkodowania. W kontrolowanej sprawie nie badano operatu sporządzonego 31 maja 2008 r. Sporządzony został w innej sprawie, zakończonej decyzją z 12 września 2008 r. Zarzuty wobec tego operatu można było podnosić w tamtym postępowaniu.

Ponadto, z uwagi na treść art. 130 ust. 1 u.g.n., bezpodstawne jest powoływanie się na przepisy techniczne dotyczące gazociągów, wydane po wywłaszczeniu. Powołane inne przepisy techniczne dotyczące gazociągów nie zostały ponadto powiązane z dokonanym wywłaszczeniem i nie zostały wskazane jako podstawa zarzutu kasacyjnego.

Wreszcie, nie powinien zostać rozpoznany zarzut, że E. i P. W. nie zostali dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia przepisu związanego z rzekomo wadliwym pominięciem tych osób, postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 31 stycznia 2018 r. dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności odwołania E. i P. W. podlegało osobnemu zaskarżeniu, a wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie zgłosić – za te osoby – zarzutu tego rodzaju.

Następnie, w piśmie z 3 marca 2022 r. spółka zajęła stanowisko w sprawie podkreślając, że kwestia określenia podmiotu uprawnionego do odszkodowania związanego z wywłaszczeniem była przedmiotem rozważań NSA w uchwale z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu).

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1077/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1077/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga co do zasady rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W zarzucie naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., skarżący kasacyjnie kwestionując prawidłowość kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonanej przez Sąd I instancji, uznał, że Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji nieprawidłowe zaaprobowanie oceny organów administracyjnych co do opinii rzeczoznawcy z 31 maja 2008 r., która – w ocenie skarżącego kasacyjnie - nie dotyczy wyceny odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości wskutek użytkowania gazociągu i światłowodu po oddaniu tych urządzeń do użytkowania, a dotyczy jedynie wyceny odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości za czas budowy tych urządzeń, to jest za lata 1999-2001. Tym samym – zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał dowodowy wymagał uzupełnienia o opinię rzeczoznawcy majątkowego.

Tak sformułowany zarzut nie jest zasadny. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 P.p.s.a.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia powyższych przepisów P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. konieczne jest przypomnienie, że z niespornych okoliczności wynika, że Starosta X. decyzją z 12 września 2008 r. nr OR.7222-2(1)/08, ustalił odszkodowanie na rzecz E. W. w wysokości 30 236,00 zł za szkody powstałe na działce o nr [...] na skutek prac inwestycyjnych wynikających z decyzji Wojewody Bydgoskiego z 10 lipca 1998 r. nr GKKN.III.7221/8-10/98 zezwalającej spółce A. S.A. w W. na założenie m. in. na działce nr [...], stanowiącej współwłasność E. W. i P. W., podziemnego przewodu do przesyłania gazu i kabla światłowodowego. Decyzja o odszkodowaniu jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Nie była kwestionowana także okoliczność, że skarżący P. W. stał się właścicielem przedmiotowej działki nr [...] od [...] grudnia 2001 r. na podstawie umowy darowizny z [...] grudnia 2001 r. zawartej w formie aktu notarialnego (przejęcie nieruchomości nastąpiło w dniu zawarcia umowy). Wniosek P. W. z 31 grudnia 2015 r. skierowany do Starosty X. dotyczył ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości (działki nr [...]), a w toku postępowania został sprecyzowany w ten sposób, że żądanie dotyczyło przyznania odszkodowania w trybie art. 128 ust. 1 u.g.n.

Okoliczności powyższe nie zostały zakwestionowane także w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem wyłącznie na okoliczność, że w kwocie odszkodowania przyznanego decyzją z 12 września 2008 r. nr OR.7222-2(1)/08 nie została uwzględniona kwota odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, i opiera ją na ocenie opinii rzeczoznawcy z 31 maja 2008 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wynika z tej opinii, że nie wyceniono obniżenia wartości nieruchomości wskutek użytkowania gazociągu i światłowodu po oddaniu tych urządzeń do użytkowania, a jedynie wyceniono obniżenie wartości nieruchomości za czas budowy tych urządzeń, to jest za lata 1999-2001.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Z opinii z 31 maja 2008 r. wynika bowiem, że odszkodowanie obejmowało wartość zniszczonych zasiewów i utraconych dochodów, zmniejszenie planowania, koszty rekultywacji biologiczno-chemicznej, koszty odchwaszczania oraz zmniejszenie wartości gruntów. Prawidłowo przy tym wyjaśnił Wojewoda, że odszkodowanie w postępowaniu administracyjnym za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie jest ustalane na tych samych zasadach co wynagrodzenie w postępowaniu cywilnym z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Odszkodowanie administracyjne nie obejmuje m.in. rekompensaty za zgodę właściciela na funkcjonowanie linii energetycznej, z tytułu wpisu obciążenia do księgi wieczystej czy bezumownego korzystania z nieruchomości. Zasadnie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że nie znajduje podstaw prawnych do rozstrzygania o odszkodowaniu, zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., powoływanie się na uszczerbek w prawie nowego właściciela nieruchomości, zważywszy że odszkodowanie zostało przyznane poprzedniemu właścicielowi nieruchomości oraz, że nowy właściciel nabył prawo własności nieruchomości już z uszczupleniem tego prawa i to po okresie ukończenia rekultywacji terenu nieruchomości. Odszkodowanie może przysługiwać właścicielowi nieruchomości tylko za ewentualne szkody wynikłe w związku z incydentalnym, konkretnym udostępnianiem przez niego nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń – o czym stanowi art. 124 ust. 6 u.g.n. w związku z ust. 4 tego artykułu.

Prawidłowo zatem przyjął Wojewoda i zaakceptował to stanowisko Sąd I instancji, że skoro ustalono i wypłacono, na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie za szkody spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz osoby będącej właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji ograniczającej, to nie ma podstaw do wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania. Zaspokojenie osoby wywłaszczonej wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Roszczenie o wypłatę odszkodowania ma charakter jednorazowy i tylko wtedy, gdy roszczenie nie zostało dotychczas zgłoszone przez osobę wywłaszczoną, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. Zaspokojenie osoby wywłaszczonej wyklucza zaś możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przez następcę prawnego osoby wywłaszczonej. Skoro sprawa odszkodowania za działkę nr [...] została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną z 12 września 2008 r., to - bez ewentualnego wzruszenia w odpowiednim trybie tej decyzji - brak jest podstaw do ponownego rozstrzygania sprawy odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., czy to ze względu na kwestionowanie jego wysokości, czy prawidłowości sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego.

Przy czym konieczne jest poczynienie tej uwagi, że problematyka statusu skarżącego jako strony postępowania administracyjnego z tytułu sukcesji uniwersalnej jest zbieżna z tematyką, która będzie przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I OPS 1/22. W wystąpieniu o podjęcie tej uchwały postawiono bowiem pytanie, czy uprawnienie odszkodowawcze unormowane w tym przepisie może być także przeniesione w drodze umowy na rzecz innej osoby, która z takiej umowy będzie czerpać interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego, jakie w tym przypadku prowadzi się na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W niniejszej sprawie jednak, decydującą okolicznością dla odmowy przyznania odszkodowania na rzecz skarżącego kasacyjnie było uprzednie ustalenie odszkodowania na rzecz poprzedniczki prawnej skarżącego. Z tego powodu nie było potrzeby rozważenia zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez NSA sprawy oznaczonej sygnaturą I OPS 1/22.

Z tego też powodu niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 43 ust. 3 rozporządzenia.

Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Szczegółowe sposoby ustalenia odszkodowania zawierają inne przepisy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Skoro art. 128 ust. 1 u.g.n. nie stanowi samodzielnej podstawy ustalenia odszkodowania, a nie zostały przy tym naruszone przepisy szczególne, to rozpatrywany zarzut nie mógł przynieść spodziewanego przez skarżącego skutku. Poza tym Wojewoda zasadnie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że regulacja dotycząca odszkodowania za wywłaszczenie polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zawarta jest w art. 128 ust. 4 u.g.n.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W myśl § 43 ust. 3 rozporządzenia przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego jako naruszone przez Sąd I instancji dotyczą zatem zasad ustalania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości przez założenie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych. Przepisy te nie mogły zostać naruszone skoro organy administracyjne nie prowadziły postępowania w celu ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego i takiego odszkodowania nie ustaliły, a Sąd I instancji nie dokonywał kontroli wykładni tych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż A. S.A. w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).