Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 808/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. c.
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Głusk oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G." (Dz. Urz. Woj. L. z dnia [...] r. poz. 2366, dalej zwany "regulaminem") żądając stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 3, § 16 ust. 1-2 oraz ust. 4-5 i § 17 ust. 1 załącznika do uchwały "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G.". Unormowaniom tym zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie granic zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego.

Zdaniem Prokuratora analiza zaskarżonych unormowań prowadzi do wniosku, iż w istotny sposób naruszają przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zasady prawidłowej legislacji oraz wykraczają poza udzielone gminie upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano nieważność postanowień aktów prawa miejscowego, które wykraczały poza delegację ustawową lub stanowiły niepotrzebne powtórzenia, a nawet - nieuprawnione modyfikacje postanowień ustawowych. Rada gminy zobowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji - nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy jako źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy (art. 87 ust.2 Konstytucji RP) musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń przepisów ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać. Obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w ustawie, lecz także - modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu.

W ocenie Prokuratora § 5 ust. 1 istotnie narusza art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przekraczając delegację ustawową poprzez określenie, że mycie pojazdów samochodowych jest dopuszczone, pod warunkiem dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, co w sposób nieuprawniony nakłada obowiązki na właścicieli nieruchomości prywatnych. W § 5 ust. 2 regulaminu zezwolono zaś na dokonywanie wyłącznie właścicielowi nieruchomości doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu w obrębie nieruchomości tylko wtedy, gdy czynności te nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady nie będą powodowały zanieczyszczenia wód i gleby. Takie brzmienie tego unormowania nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej. Prócz tego w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym, w ramach swobodnego dysponowania nieruchomością przez jej właściciela. Prokurator zwrócił uwagę, że zupełnie inne jest rozumienie pojęcia "właściciel nieruchomości" na gruncie kodeksu cywilnego, a inne - na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy ilekroć mowa jest o "właścicielach nieruchomości" rozumie się przez to nie tylko właścicieli w pojęciu art. 140 kc, lecz także np. osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu. Podobnie nieuprawnionym wkroczeniem w sferę prawa cywilnego (stosunków sąsiedzkich) jest uzależnienie dokonywania napraw pojazdów od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiedzkich. Zakaz tego rodzaju uciążliwości (zakaz immisji) jest przewidziany art. 144 kc. Zatem uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie powinien po raz kolejny regulować tego rodzaju kwestii. Wprowadzenie niedookreślonego pojęcia typu "drobnych napraw" stanowi modyfikację regulacji z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Również § 6 ust. 3 regulaminu stanowiąc, że odpady zielone, które ulegają biodegradacji (pochodzące np. z ogrodów m.in. trawa, liście), powinny być poddawane procesowi kompostowania na terenie nieruchomości, w celu uzyskania kompostu na własne potrzeby właścicieli nieruchomości uchwalony został z naruszenie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie jej art. 4 ust.2 pkt 1 lit. a, dotyczącego selektywnego zbierania i odbierania odpadów.

Ponadto Rada Gminy w § 16 ust. 1-2, 4-5 nałożyła na właścicieli zwierząt, w tym psów obowiązki nie znajdujące oparcia w regulacji ustawowej. Ustawa bowiem stanowi jedynie o tych regulacjach, które mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzone zaś przez Radę Gminy obowiązki w zakresie nie pozostawiania zwierzęcia bez nadzoru, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Nałożenie takiego obowiązku jest sprzeczne m.in. z art. 47 Konstytucji RP. Nie można ponadto nakładać na właściciela zwierzęcia obowiązku nierealnego do spełnienia, wkraczając niewątpliwie w sferę życia prywatnego obywateli, nakładając obowiązek stałego nadzoru nawet nad drobnymi zwierzętami, które biorąc pod uwagę zakres materii regulowanej przez ustawę, nie stanowią żadnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub innych zwierząt. Również nałożenie obowiązku oznaczenia nieruchomości - umieszczeniem stosownej tabliczki informacyjnej, zakazu wprowadzania do określonych obiektów, trzymania zwierzęcia, nadmiernie ograniczają swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. W żadnej mierze przy tym nie dotyczą kwestii związanych z zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Zdaniem Prokuratora ograniczenia ustalone przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Wynika to bezpośrednio z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi o określeniu przez gminę wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Nieuprawnionym także jest określenie miejsc do których istnieje zakaz wprowadzania psów. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zaznaczono też, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Także zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W ocenie Prokuratora z przekroczeniem delegacji ustawowej uchwalono także § 17 ust. 1 regulaminu stanowiący, że na terenie gminy zabrania się chowu zwierząt gospodarskich, z wyłączeniem określonych obszarów. Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 ustawy upoważnia zaś radę gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada gminy została zatem upoważniona do określenia zakazu utrzymania zwierząt gospodarskim w sposób pozytywny, tj do kazuistycznego wskazania obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Sformułowanie ustanawiające zakaz stanowi nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej.

Prokurator zwrócił też uwagę, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest dopuszczalne bez względu na upływ terminu wskazanego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz niezależnie od daty jej uchwalenia, a nawet utraty jej mocy (zaskarżone unormowania uchwały Nr [...] obowiązywały do dnia [...] r., gdy weszła w życia uchwała nr [...] wprowadzająca nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G.). Zaznaczył też, że prokurator nie jest zobowiązany do uprzedniego wezwania organu samorządu terytorialnego do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i umorzenie postępowania. Odnosząc się do zarzutów stwierdzono, że naruszenia art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia rada nie była upoważniona zauważyła, że do organu stanowiącego należy uchwalanie regulaminu, który ma kreować czystość i porządek w gminie. Nie jest więc zasadne stanowisko zgodnie z którym regulamin powinien być ograniczony tylko i wyłącznie do niektórych spraw mających wpływ na utrzymanie czystości i porządku, bez możliwości uregulowania innych, istotnych z punktu widzenia konkretnej społeczności lokalnej, a dotyczących czystości i porządku w danej gminie. Przepisy ustawy często wskazują regulowaną materię w pewnej ogólności sformułowania nie zawsze są jednoznaczne i precyzyjne, wymagają często dokonania ich wykładni i interpretacji w trakcie tworzenia prawa miejscowego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca pozostawił Radzie Gminy pewną swobodę stanowienia unormowań. Ustawa nie zawiera wyczerpujących dyspozycji i dlatego muszą one same regulować wymagania w tym zakresie. Skarżone przez Prokuratora przepisy stanowią jedynie doprecyzowanie art. 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie można zatem mówić w tym wypadku o przekroczeniu delegacji ustawowej. Nie można też przyjąć, aby w przypadku zaskarżonych unormowań miało miejsce powtórzenie normy ustawowej. Za dopuszczalne uznaje się bowiem przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla utrzymania aktu prawa miejscowego w sposób rzetelny i zrozumiały. Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku. To sformułowanie samo nasuwa stwierdzenie, że ustawa dopuszcza uszczegółowienie kwestii w niej zawartych. Z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że do obowiązków własnych Gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminach. W art. 144 Konstytucji RP zawarta jest natomiast zasada, że do gminy należy wykonywanie zadań własnych, takich jak np. uchwalanie regulaminu. Chodzi o kwestie istotne z punktu widzenia mieszkańców, a więc nie można stosownej uchwały ograniczać tylko do niektórych spraw mających znaczenie dla gminy, a właśnie taki skutek miałoby unikanie wszelkich powtórzeń i niemożność odniesienia się w jakimkolwiek stopniu do przepisów ustawy. Z tych powodów w zaistniałym stanie faktycznym nie można stwierdzić, aby w przypadku zaskarżonych unormowań miało miejsce naruszenie porządku prawnego. Nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zakaz pozostawiania zwierząt bez opieki przez ich właścicieli. Dotyczą on bowiem szeroko rozumianego porządku. Mieszkaniec gminy nie powinien się czuć z tego powodu ograniczony w swoich prawach obywatelskich, ponieważ nie przejawia to w żaden sposób ingerencji w jego życie. Chodzi tylko o porządek i bezpieczeństwo mieszkańców, co zostało sformułowane już w art. 4 ust. 2 pkt 6. Ustawa określa powinności właściciela jako obowiązki, które nie są zdefiniowane. Niewyobrażalne jest więc, aby owe obowiązki nie zostały nigdzie uszczegółowione. Brak ich uszczegółowienia utrudniałby, a w zasadzie czynił niemożliwy ich wyegzekwowanie. Jednocześnie zwrócono uwagę na to, że w dniu [...] r. Rada Gminy uchwaliła nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G.. W §3 uchwały nr [...] Rada Gminy postanowiła o utracie mocy obowiązującej uchwały nr [...]. Ponieważ uchwała zawierająca zaskarżone unormowania utraciła moc i nie dotyczy materii, która w jakikolwiek sposób determinowałaby wprowadzenie do obrotu prawnego negatywnych postanowień ze skutkami działającymi wstecz, jej unieważnianie wydaje się w tej sytuacji być bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z zm.), dalej powoływana jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym uchylenie uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (Dz. U. Nr 109, poz. 527) dotyczącą wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Jak stwierdził bowiem Trybunał w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Zaskarżone unormowania uchwały nr [...] ustanawiają nakazy i zakazy, przeto mogą stanowić przedmiot oceny zachowania ich adresatów mających miejsce już po tym jak została usunięta z obrotu prawnego (uchylona). Nie bez znaczenia pozostaje też ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Nie ma zatem racji Rada Gminy twierdząc, że uchylenie uchwały nr [...] czyni bezprzedmiotową kontrolę legalności jej zaskarżonych unormowań. W świetle przytoczonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego kontrola ta jest w pełni uzasadniona.

Uznając skargę wniesioną przez P. L. za dopuszczalną, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone unormowania uchwały nr [...] nie naruszają prawa w sposób istotny.

Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. (por. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol [...]; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/Gl 949/15 – oba Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Materialnoprawną podstawą uchwały nr [...] były przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm., dalej jako "u.c.p.g."). Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP, gdyż regulacje takich aktów nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej.

Nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. §5 ust. 1 regulaminu, gdy stanowi, że mycie pojazdów samochodowych jest dopuszczone, pod warunkiem dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Artykuł 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. zawiera bowiem kompetencję dla rady gminy do szczegółowego określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości m.in. w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Zatem zastrzeżenie w regulaminie, że poza myjniami samochodowymi na nieruchomości można myć samochód jedynie na terenie utwardzonym stanowi realizację powyższej kompetencji. Stanowi jej konkretyzację. Należy przy tym podkreślić, że norma kompetencyjna z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wręcz nakazuje radzie gminy, aby ta szczegółowo określiła zasady mycia samochodów poza myjniami. Tak więc nie można przyjąć, aby wskazanie rodzaju podłoża, na którym można myć samochody ingerowało w prawa mieszkańców gminy do dysponowania nieruchomością, bądź, aby ingerencja ta była pozbawiona podstawy prawnej. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawia bowiem zasadę proporcjonalności zgodnie, z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zobowiązując radę gminy do szczegółowego uregulowania możliwości mycia samochodów poza myjnią Ustawodawca uznał za konieczne ograniczenie praw właścicieli samochodów oraz nieruchomości ze względu na konieczność ochrony środowiska. Dlatego też nie można podzielić poglądu skarżącego, że §5 ust. 2 regulaminu zezwalając na dokonywanie wyłącznie właścicielowi nieruchomości doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu w obrębie nieruchomości tylko wtedy, gdy powstające w wyniku tych czynności odpady nie będą powodowały zanieczyszczenia wód i gleby naruszał delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Unormowanie § 5 ust. 1 i 2 regulaminu pośrednio realizuje bowiem obowiązek władzy publicznej wynikający z art. 68 ust. 3 Konstytucji w zakresie zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 590/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro Ustawodawca przedkłada konieczność ochrony środowiska oraz zdrowia obywateli nad swobodę strony w dysponowaniu nieruchomością. Konstytucyjnej ochronie podlega wszak nie tylko prawo własności. Z art. 5 Konstytucji RP wynika, że jednym z zasadniczych kierunków i celów działania państwa, jest ochrona środowiska, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalnego rozwoju. Norma kompetencyjna z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. przenosi realizację tej funkcji na gminę. Podobnie należy oceniać unormowanie §5 ust. 2 regulaminu w tej części, w której dozwala dokonywanie jedynie doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu. Unormowanie to stanowi wykonanie obowiązku wynikające dla rady gminy z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., nakazującego szczegółowe uregulowanie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w przypadku naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Ponadto posłużenie się w tekście §5 ust. 2 sformułowaniem "doraźne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu", czyli zwrotu niedookreślonego, nie powoduje niejasności interpretacyjnych. Zwrot ten nie tworzy bowiem nowej kategorii adresatów normy. Nie modyfikuje normy wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Przy uwzględnieniu zaś treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. oraz §5 ust. 2 dookreślenie zwrotu "doraźne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu" nie powinno nastręczać trudności. Treść tych unormowań wskazuje bowiem, że są to te naprawy, dla których przeprowadzenia nie jest konieczny warsztat naprawczy (a w istocie jego specjalistyczne wyposażenie) i których przeprowadzenie nie będzie powodowało zanieczyszczenia wód i gleby oraz nie będzie uciążliwe dla nieruchomości sąsiednich. Niezasadne jest też twierdzenie skarżącego, że unormowanie paragrafu piątego ustępu drugiego regulaminu w tej części, w której uzależnia możliwość dokonania naprawy od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich stanowi powtórzenie unormowania art. 144 kc. Użycie sformułowania "braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich" nawiązuje jedynie do unormowania art. 144 kc. Samo zaś unormowanie §5 ust. 2 regulaminu w tej swojej części, w której uzależnia możliwość dokonania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatem od uciążliwości tego działania dla nieruchomości sąsiednich jest zakresowo węższe, niż regulacja art. 144 kc. W żadnej zatem mierze nie wpływa na treść przepisu Kodeksu cywilnego. Prócz tego, wbrew stanowisku skarżącego, o różnicach w zakresie stosowania unormowania §5 ust. 2 i art. 144 kc świadczy różnica w definiowaniu "właściciela" na gruncie Kodeksu cywilnego i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze względem unormowania §5 ust. 1 odnośnie części, w której ustanawia zasady mycia samochodów poza myjniami i ust. 2 odnośnie części, w której reguluje warunki naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi regulaminu uznać należy za nie uzasadnione.

Nie znajduje oparciu w brzmieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. zarzut jego naruszenia przez §6 ust. 3 regulaminu stanowiący że odpady zielone, które ulegają biodegradacji (pochodzące np. z ogrodów m.in. trawa, liście), powinny być poddawane procesowi kompostowania na terenie nieruchomości, w celu uzyskania kompostu na własne potrzeby właścicieli nieruchomości. Delegacja ustawowa wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. zobowiązuje bowiem radę gminy do unormowania wymagań związanych z selektywnym zbieraniem i odbieraniem odpadów a jak wynika z treści tego przepisu także i odpadów zielonych. Co do nałożonego obowiązku kompostowania odpadów ulegających biodegradacji stwierdzić należy, że jakkolwiek nie znajduje on oparcia w delegacji ustawowej, to nie można uznać, że uchybienie to mogłoby prowadzić do skutków, których nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Ponadto w sytuacji, gdy przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dopuszczają kompostowanie na własne potrzeby (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), nie można uznać aby, na skutek zawarcia takiego rozwiązania w zaskarżonym unormowaniu, doszło do istotnego naruszenia prawa. Zatem paragraf szósty ustęp trzeci stanowi realizację nałożonego na gminę obowiązku unormowania w regulaminie wymagań związanych z selektywnym zbieraniem i odbieraniem odpadów. Ta zaś jego część, która nie znajduje oparcia w delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. nie narusza prawa w sposób istotny.

Podobnie, nie można podzielić stanowiska skarżącego, gdy chodzi o obowiązki właścicieli zwierząt domowych nałożone w § 16 ust. 1,2,4 i 5. Celem tych przepisów jest bowiem dopełnienie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zobowiązującego radę gminy do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą regulacji powstałej w wyniku realizacji delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Analizując zakwestionowane przepisy stwierdzić należy, że unormowania § 16 ust. 1,2,4 i 5 zapewniają ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dotyczy to również obowiązku nadzorowania i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi (§ 16 ust. 1) oraz obowiązku wyprowadzania na terenach użyteczności publicznej psów na smyczy, a psów należących do psów rasy agresywnej na smyczy i w kagańcu (§16 ust. 4). Jest przy tym oczywiste, że taki nadzór, w tym obowiązek wyprowadzania psów na smyczy bądź na smyczy i w kagańcu, służy realizacji celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem ze strony pozbawionych właściwego nadzoru zwierząt oraz uciążliwościami dla ludzi (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych sformułowanie "psy zaliczane do psów rasy agresywnej". Wyliczone zostały one bowiem enumeratywnie w paragrafie pierwszym rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687). Obowiązek szczególnego nadzoru takich zwierząt jest więc w pełni uzasadniony, gdyż może to zapewnić skuteczną ochronę przed zagrożeniem z ich strony. Ponadto należy zauważyć, że zakaz wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych ustanawia sposób ochrony przed zanieczyszczeniem tereny przeznaczone do wspólnego użytku. Niewątpliwie w najwyższym stopniu eliminując możliwość powstania jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Podobnie też nakaz zamieszczania tablicy informującej w miejscu widocznym przed wejściem na nieruchomość, na której znajdują się zwierzęta mogące stanowić zagrożenie ma na celu eliminację zagrożenia ze strony zwierząt dla osób obcych wchodzących na nieruchomość. W obu przypadkach mamy do czynienia ze środkiem ochrony przed stwarzanym przez zwierzęta zagrożeniem i uciążliwościami, co wypełnia delegację z art. 4 ust. 2 pkt 6.

Bezpodstawnie jest też, przy uwzględnieniu treści art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., twierdzenie, że delegację ustawową narusza zakaz chowu zwierząt gospodarskich na terenie Gminy G. za wyjątkiem istniejących gospodarstw rolnych, w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym oraz działów specjalnych produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych i za wyjątkiem przydomowego chowu drobiu, pszczół oraz królików i szynszyli - wyłącznie na działkach zabudowanych budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Z brzmienia powołanego wyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące tak wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak i (w tym także – jak stanowi przepis) zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zatem wprowadzenie w §17 ust. 1 regulaminu generalnego zakazu chowu zwierząt gospodarskich na terenie gminy, za wyjątkiem obszarów w nim wskazanych w żadnej mierze nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę.