Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 222/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 plit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych - po rozpatrzeniu wniosku M.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy od własnej decyzji z dnia [...] znak [...] - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek naliczonych od składek na Fundusz Pracy za okres 09.2006 w kwocie 28,00 zł i w tej części umorzył postępowanie I instancji, a w pozostałej części utrzymał decyzję [...] w mocy.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 8 czerwca 2016 r. M.B. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu ustawowych odsetek za zwłokę naliczonych od składek na ubezpieczenia społeczne za okres 02.2005 - 10.2005, 12.2005 - 09.2006 oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 02.2005 - 10.2005, 12.2005 - 09.2006. Skarżący wniósł także o rozłożenie na raty figurującej na koncie zaległości z tytułu należności głównej na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, proponując spłatę zadłużenia w 32 ratach w wysokości po ok. 400,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że zadłużenie dotyczy okresu prowadzenia działalności gospodarczej w formie spółki jawnej, a przyczyną jego powstania było nieuregulowanie przez kontrahentów należności. Podkreślił, że z uwagi na przewlekłą chorobę nastąpiło pogorszenie jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, co uniemożliwia mu zapłatę należności odsetkowych. Wnioskodawca wskazał, że w styczniu 2015 r. przebył udar mózgu i rdzenia przedłużonego, co spowodowało prawostronny niedowład kończyn. Poddany został również operacji usunięcia tętniaka aorty wstępującej i był wielokrotnie hospitalizowany.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obecnie skarżący nie prowadzi żadnej działalność gospodarczej. W 2015 r. uzyskał dochód brutto w kwocie 15.661,21 zł., natomiast w roku 2014 z tytułu umowy o pracę osiągnął miesięczny dochód w wysokości 1.800,00 zł brutto. W okresie 20.01.2015 - 09.07.2015 skarżący otrzymywał zasiłek chorobowy, natomiast w okresie od 26.10.2015 miał przyznane prawo do zasiłku rehabilitacyjnego w wysokości 1.050,00 zł netto. Obecnie skarżący jest uprawniony - od 04.07.2016 r. na stałe - do renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 1.806,96 zł brutto miesięcznie. Na mocy umowy zawartej z formie aktu notarialnego (Repertorium A numer [...]) z dnia 18.01.2006 r. nastąpiło wyłączenie wspólności ustawowej pomiędzy skarżącym a jego małżonką A.B. Skarżący oświadczył również, że nie posiada żadnego majątku ruchomego, nieruchomego, praw majątkowych, maszyn, urządzeń, środków transportu, wierzytelności oraz innych składników mienia ruchomego. Stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżący określił na kwotę 320,00 zł (opłaty eksploatacyjne oraz koszty związane z leczeniem). Oprócz zobowiązania wobec ZUS skarżący nie posiada innych zobowiązań pieniężnych.

Organ ustalił przy tym, że celem wyegzekwowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek obecnie nie jest prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie egzekucyjne. W dniu 29.08.2016 r. pomiędzy skarżącym a ZUS zawarta została umowa o rozłożenie na raty należności z tytułu składek.

Po dokonaniu analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że ocena jego sytuacji została dokonana w sposób niepełny, poprzez nieuwzględnienie faktu przewlekłej choroby, pozbawiającej go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę całego zadłużenia. Skarżący zaznaczył, że naruszona została zasada swobodnego uznania administracyjnego, gdyż organ sprowadził ocenę jego wniosku jedynie do kryterium dochodowego na poziomie minimum egzystencji, prowadzącego ZUS do wniosku, że pobierane przez niego świadczenie rentowe jest przesłanką negatywną w przedmiocie umorzenia należności.

Zaskarżoną decyzją z [...] ZUS uchylił własne rozstrzygnięcie z [...] r. w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek naliczonych od składek na Fundusz Pracy za okres 09.2006 w kwocie 28,00 zł i tej części umorzył postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o umorzenie należności skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres 02.2005 - 10.2005, 12.2005 - 09.2006. W postępowaniu odwoławczym zostało stwierdzone, że należności z tytułu odsetek za zwłokę naliczone od składek na Fundusz Pracy za okres 09.2006 nie zostały objęte wnioskiem o umorzenie, w związku z czym nie są one przedmiotem sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu w odpowiedniej części (tj. w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na Fundusz Pracy za okres 09.2006 w kwocie 28,00 zł), a postępowanie I pierwszej instancji w tej części podlega umorzeniu.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w pozostałym zakresie (tj. w zakresie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia społeczne za okres 02.2005 - 10.2005 oraz 12.2005 - 09.06 w kwocie 11.230,00 zł oraz w zakresie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 02.2005 - 10.2005 oraz 12.2005 - 09.2006 w kwocie 3.6418,00 zł) zaskarżona decyzja jest zasadna.

ZUS wyjaśnił, że generalne przesłanki umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne reguluje przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na podstawie art. 28 ust. 1 tego aktu, należności z tytułu składek mogą być i umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ponadto organ odwołał się do treści rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Odnośnie przesłanki umorzenia należności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję) ZUS wyjaśnił, że obecnie wobec skarżącego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne (obejmujące należności z tytułu składek), przez organy egzekucyjne wymienione w wyżej powołanym przepisie, tj. naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. W ocenie organu w sprawie nie zachodziła zatem przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy. Zdaniem organu brak jest także podstaw do uznania za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy).

ZUS wskazał, że z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że do powstania stanu nieściągalności zdefiniowanego w powołanym przepisie, poza zaprzestaniem działalności gospodarczej, konieczne jest jednocześnie m.in. ustalenie braku majątku, z którego można egzekwować należności oraz ustalenie braku małżonka. Organ wyjaśnił, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 1.806,96 zł brutto, która może być przedmiotem egzekucji. Skarżący jest żonaty, ale od dnia 18.01.2006 r. - zgodnie z aktem notarialnym repertorium A nr [...], nastąpiło wyłączenie wspólności ustawowej małżeńskiej. Organ podkreślił, że należności z tytułu składek figurujące na koncie płatnika składek częściowo dotyczą okresu sprzed 18.01.2006 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ stosownie do art. 29 § 2 pkt 1 ordynacji podatkowej, skutki prawne wyłączenia wspólności majątkowej nie odnoszą się do zobowiązań powstałych przed dniem zawarcia umowy o wyłączeniu ustawowej wspólności majątkowej. Zatem wyłączenie wspólności majątkowej nie odnosi się do całości zobowiązań będących przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności zdefiniowany w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy.

Odnośnie przesłanki umorzenia wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31.07.2003 r. organ wyjaśnił, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. ZUS podniósł, że skarżący zaznaczył, iż jest osobą chorą, wymagającą stałej opieki lekarskiej, częściowo niezdolną do pracy. Skarżący wykazał przy tym, że jego choroba uznana jest za przewlekłą. Wobec powyższego organ uznał, że choroba skarżącego może wpływać na ograniczenie możliwości osiągania dochodów. Zdaniem organu choroba nie pozbawiła jednak skarżącego całkowicie możliwości uzyskiwania dochodów. Skarżący ma bowiem przyznane prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, co stanowi rekompensatę w zamian za brak możliwości pozyskiwania dochodów z pracy zarobkowej. Zdaniem ZUS, skarżący uzyskuje obecnie zatem dochód, umożliwiający regulowanie należności choćby w systemie ratalnym bądź w ramach przymusowego dochodzenia należności.

W kwestii przesłanki umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ wskazał, że skarżący obecnie nie prowadzi pozarolniczej działalność gospodarczej. W 2015 r. osiągnął dochód brutto w kwocie 15.661,21 zł, a w roku 2014 z tytułu umowy o pracę osiągał miesięczny dochód w wysokości 1.800,00 zł brutto. W okresie 20.01.2015 -09.07.2015 skarżący otrzymywał zasiłek chorobowy, a od 26.10.2015 r. miał przyznane prawo do zasiłku rehabilitacyjnego w wysokości 1.050,00 zł netto. Obecnie, od 04.07.2016 r., skarżący jest uprawniony do renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 1.806,96 brutto miesięcznie. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 18.01.2006 r. nastąpiło wyłączenie wspólności ustawowej. Stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżący określił kwotę 320,00 zł (opłaty eksploatacyjne oraz koszty związane z leczeniem).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią informacji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 21 listopada 2016 r. o wysokości minimum socjalnego za miesiąc wrzesień 2016 r., dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wartość ta wyniosła 1.792,68 zł. W ocenie ZUS mając na uwadze kryterium dochodowe, można uznać, że w sprawie aktualnie zachodzi przesłanka umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jednak, mając na uwadze, iż w dniu 29.08.2016 r. zawarta została pomiędzy skarżącym a ZUS umowa o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek, która jest nadal realizowana, to - w ocenie organu - trudna sytuacja finansowa skarżącego nie uniemożliwia spłaty zadłużenia z tytułu składek. Ponadto organ wskazał, że w przypadku, gdy sytuacja finansowa skarżącego ulegnie pogorszeniu, uniemożliwiając spłatę zadłużenia na dotychczasowych warunkach, istnieje możliwość złożenia wniosku do ZUS o zmianę warunków udzielonej ulgi. Zmiana ta może polegać m.in. na zmianie wysokości rat oraz wydłużeniu okresu spłaty należności.

Organ podniósł, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany. Ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności z tytułu składek wprowadza daleko idące ograniczenia. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności - jest to wyłącznie prawem wierzyciela. Organ podkreślił, że nawet w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki umorzenia, Zakład nie jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie.

W skardze do sądu administracyjnego M.B. zarzucił organowi naruszenie:

1/ art. 28 ust. 1 i ust 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne przyjęcie przez organ rentowy, jako przesłanki umorzenia należności jedynie stanu niewypłacalności wnioskodawcy, podczas gdy ustawodawca wyraźnie rozgranicza umorzenie należności uzależnione od stanu niewypłacalności wskazanego w art. 28 ust. 1 od innych przesłanek umorzenia wskazanych wart. 28 ust. 3a,

2/ § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek poprzez błędną interpretację tegoż przepisu przez organ rentowy sprowadzającą się do wniosku, że kryterium umorzenia należności jest ciężka i przewlekła choroba zobowiązanego, która całkowicie pozbawia zobowiązanego możliwość uzyskania dochodu, który umożliwiłby spłatę należności, podczas, gdy przepis ten wyraźnie stanowi, iż ciężka i przewlekła choroba zobowiązanego nie musi całkowicie pozbawiać go dochodu, lecz dochodu takiego, którego wysokość wprawdzie umożliwia spłatę należności, jednakże jednocześnie powoduje dla zobowiązanego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki.

3/ art. 7 k.p.a. poprzez sprowadzenie przez organ rentowy decyzji uznaniowej jedynie do kryterium interesu społecznego, a zupełne pominięcie słusznego interesu zobowiązanego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] i zasądzenie od organu rentowego na rzecz skarżącego kosztów procesu

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016, poz. 718, ze zm.; dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie istotne znaczenie ma art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sąd uznał skargę za zasadną także z przyczyn w niej nie podniesionych. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11).

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] ( w zaskarżonej decyzji błędnie podano datę rozstrzygnięcia wydanego w I instancji znak [...] jako: "18.08.2016r." zamiast: " [...]") w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek naliczonych od składek na Fundusz Pracy za 09.2008 i w tym zakresie umarzająca postępowanie oraz w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję znak [...] o odmowie umorzenia M.B. odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].

Przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365).

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle przepisów rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z kolei w myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a naruszenie to może w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. Z art. 7 k.p.a. stanowiącego o zasadzie praworządności wynika zobowiązanie organów do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe bowiem ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika oraz zbadanie na tej podstawie, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia).

Użycie w przywołanych przepisach sformułowania "składki mogą być umarzane" należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Zatem jeśli ZUS ustali, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek określona we wskazanych przepisach, to ma obowiązek odmówić umorzenia tych należności, a taka decyzja nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Dopiero w razie stwierdzenia, że w przypadku konkretnego podmiotu ziściły się przesłanki umorzenia, ZUS wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego - o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Wydając decyzję odmowną mimo wykazania przez stronę, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, ZUS - aby uniknąć dowolności decyzji - musi wykazać przyczyny, dla których odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., II GSK 2757/14).

Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w takim przypadku zostały określone w rozporządzeniu MGPiPS. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W orzecznictwie podkreśla się, że celem unormowania zawartego w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).

W toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, odnośnie przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., ZUS ustalił że skarżący jest osobą przewlekle chorą, lecz przyjął jednocześnie, iż choroba nie pozbawiła go możliwości uzyskiwania dochodów, bowiem ma przyznane prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. W ocenie organu, skarżący uzyskuje zatem dochód, który pozwala na regulowanie należności, choćby w systemie ratalnym. Ponadto w zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ZUS uznał, że biorąc pod uwagę kryterium dochodowe, w przypadku skarżącego zachodzi ta przesłanka, lecz wobec tego, iż pomiędzy skarżącym a organem zawarta została w dniu 29 sierpnia 2016 r. umowa o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek, a skarżący te raty spłaca, to sytuacja finansowa nie uniemożliwia mu spłaty zadłużenia z tytułu składek.

Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organ ocena sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącego jest wadliwa. ZUS nie wyjaśnił bowiem, z czego wywodzi, że opłacenie należności z tytułu odsetek od zaległych składek (objętych wnioskiem z dnia 8 czerwca 2016 r.) z miesięcznego dochodu brutto w wysokości 1.806,96 zł (renta z tytułu niezdolności do pracy) nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ nie wskazał przy tym w decyzji, jaką obecnie kwotę skarżący miesięcznie przeznacza na opłacenie rozłożonego na raty zadłużenia wobec ZUS, jak również nie odniósł jej do comiesięcznych wydatków ponoszonych przez skarżącego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Trzeba także podkreślić, że ZUS powołuje się na deklarację skarżącego, że jest on w stanie spłacać raty w wysokości po 400 zł miesięcznie, lecz organ nie uwzględnił okoliczności, że deklaracja ta złożona była w okresie, kiedy skarżący nie miał jeszcze przyznanego prawa do renty (wskazany tam dochód uwzględniał otrzymywany wówczas przez stronę zasiłek rehabilitacyjny).

W Sądu, nieprawidłowo organ przyjął, że okoliczność spłaty rat zgodnie z harmonogramem (brak jest w aktach tej umowy) stanowi o posiadaniu przez skarżącego odpowiednich środków finansowych zabezpieczających podstawowe potrzeby i co za tym idzie, możliwości spłaty także odsetek od tych należności. Takie rozumowanie organu prowadzi do wniosku, że sytuacja skarżącego w zakresie możliwości oceny zasadności wniosku o umorzenie należności odsetkowych byłaby znaczne bardziej korzystna, gdyby we wniosku z dnia 8 czerwca 2016 r. zwrócił się z prośbą o umorzenie zarówno należności głównej jak i odsetek. Fakt zadeklarowania przez skarżącego możliwości spłaty zadłużenia głównego w formie ratalnej, organ traktuje bowiem automatycznie jako okoliczność potwierdzającą możliwość spłaty również odsetek od tej należności, pomimo, iż nie ulega wątpliwości, że przyznana skarżącemu w lipcu 2016 r. renta z tytułu niezdolności do pracy, nie spełnia kryterium minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego. Organ pomija przy tym całkowicie fakt, iż konieczność spłaty przez stronę także odsetek od należności głównej, spowoduje zwiększenie comiesięcznych zobowiązań finansowych skarżącego. Zdaniem Sądu w tym zakresie ZUS uchylił się zatem od wnikliwej oceny przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Należy bowiem podkreślić, iż przepis ten przewiduje możliwość umorzenia zaległości wobec ZUS w sytuacji przewlekłej choroby zobowiązanego, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, a nie jak przyjął organ, gdy przewlekła choroba w ogóle pozbawiła zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu. Organ winien zatem w rozpoznawanej sprawie wykazać, że skarżący (będący osobą przewlekle chorą) uzyskuje dochody umożliwiające opłacenie należności - tj. odsetek za zwłokę naliczonych od składek na ubezpieczenia społeczne za okres 02.2005 - 10.2005, 12.2005 - 09.2006 oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 02.2005 - 10.2005, 12.2005 - 09.2006.

W ocenie Sądu, organ nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie ustalił prawidłowo możliwości finansowych skarżącego i nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności (tej rozłożonej na raty jak również objętej wnioskiem o umorzenie) i nie wskazał dochodów strony, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie odsetek od zadłużenia, których wniosek o umorzenie dotyczy. Organ nie przedstawił wyczerpującej analizy dochodów i wydatków skarżącego w kontekście twierdzenia o możliwości regulowania zadłużenia wobec ZUS. Wręcz przeciwnie, Zakład ponownie rozpoznając sprawę dowolnie, zdaniem Sądu, wywnioskował, że mając na uwadze ustalone dochody w gospodarstwie domowym skarżącego, dochód ten jest wystarczający na spłatę zadłużenia, mimo, iż jest to dochód poniżej wysokości minimum socjalnego. Sąd nie dopatrzył się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, który wskazywałby na to, że organ brał pod uwagę również to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, iż po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania, ubranie oraz inne).

Skoro organ uznał, że skarżący spełnia przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to powinien w ocenie Sądu, szczegółowo uzasadnić, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego względy uznania administracyjnego zadecydowały o odmowie umorzenia zaległości. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, iż w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw do umorzenia stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową wniosku jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego. Przy czym interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela ani też z interesem publicznym. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09, z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, Baza orzeczeń CBOIS).

Organ nie przeanalizował jakie środki pozostaną skarżącemu do dyspozycji po zapłaceniu stałych miesięcznych opłat, ratalnych spłat należności głównej wobec ZUS, jak również koniecznych wydatków na utrzymanie. W takiej sytuacji organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, miał obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a, wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Aby jednak takie wyważenie było możliwe i aby organ mógł stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, konieczna była ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy z uwzględnieniem dochodu i wydatków oraz ustalenie, że opłacenie tych należności nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Reasumując podkreślić należy, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono natomiast możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ nie wykazał, że szczegółowa analiza dochodów i wydatków skarżącego w odniesieniu do określonego na ten okres minimum socjalnego uzasadnia stanowisko organu.

Sąd podziela przy tym stanowisko ZUS, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązywanie się przez płatnika z zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu, stanowiska tego organ nie odniósł jednak w żaden sposób do sytuacji skarżącego, to jest mężczyzny przewlekle chorego w wieku ponad 60 lat, a więc osoby, której wiek i stan zdrowia czynią uzasadnionym przypuszczenie, iż ma niezwykle ograniczone możliwości uzyskania dodatkowych, obok renty, dochodów oraz że sytuacja ta zapewne nie ulegnie poprawie. Okoliczność, iż skarżący dobrowolnie zobowiązał się w tej sytuacji do ratalnej spłaty zaległości z tytułu należności głównej wobec ZUS, nie powinna automatycznie rzutować w negatywny sposób na możliwość pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie odsetek od tej zaległości.

Nie sposób przy tym pominąć okoliczności, iż powoływany przez organ fakt braku występowania w rozpoznawanej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., spowodowany jest tym, że przeciwko skarżącemu nie jest obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne, które wszczynane jest wyłączne na wniosek wierzyciela.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zgromadzi w wyczerpujący sposób materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a dopiero na jego podstawie przeprowadzi po raz kolejny - w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - postępowanie wyjaśniające. Dopiero bowiem dokonanie powyższego umożliwi prawidłową ocenę, czy skarżąca spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Dokonując ponownie ustaleń, organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i ocenić wynik postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Następnie organ winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie, mając na uwadze w szczególności art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

D.Cz.