Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1784/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia wiaty gospodarczej do poprzedniego stanu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r. [...], a także stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 1999 r. znak [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w L. decyzją z [...]. 05. 1999 r., znak: [...], na podstawie art. 80 i 83 ust. l oraz 51 ust. 2 w zw. z 71 ust. 3 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane, wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. Z. zam. R. [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wiaty gospodarczej, zlokalizowanej na działce nr [...] w R. gm. M., na pomieszczenia tartaku nakazał przywrócić wiatę gospodarczą do poprzedniego stanu użytkowania przez wymontowanie z niej traku oraz innych urządzeń, które zostały zamontowane w tym obiekcie w terminie do [...].08. 1999 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożona do zatwierdzenia inwentaryzacja nie spełnia wymogów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15.12. 1994 r. oraz, że nie zostały wykonane obowiązki nałożone decyzją Kierownika Urzędu Rej. w L. z dnia [...].11. 1998 r. Wskazał, że wśród przedłożonych do zatwierdzenia dokumentów stwierdzono braki m. in. w projekcie powykonawczym inwentaryzacji, polegające na nieuzwględnieniu lokalizacji traku oraz innych zamontowanych tam urządzeń oraz braku parametrów tych urządzeń, stwierdzono braki w wymaganych uzgodnieniach, brak aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, nie zostały przedłożone odpisy uprawnień poszczególnych projektantów i odpis z księgi wieczystej, z którego by wynikało, że aktualnym właścicielem przedmiotowej działki jest M. Z..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].07. 2000 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 105 § l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, ze zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania z art. 50 i 51 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jest nieodpowiedni ponieważ stosuje się go tylko gdy zmiana użytkowania jest w toku. W przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego i wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości polegających na dokonanej zmianie sposobu użytkowania wiaty gospodarczej na działce nr [...] w R. poprzez użytkowanie jej jako tartaku i nakazać przywrócenie użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z [...].10. 2001 r. znak: [...], na podstawie art. 80 ust.2 pkt. l w zw. z art. 83 ust. l i art. 66 pkt. 3 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w związku z uchyleniem decyzji PINB w L. z [...].05. 1999 r. przez WINB decyzją z [...]. 07. 2000 r. nakazał M. Z. zam. R. nr [...] przywrócić wiatę gospodarczą na dz. nr [...] w R. do poprzedniego stanu jej użytkowania przez wymontowanie z niej traku oraz innych urządzeń tartacznych, które zostały zamontowane w tym obiekcie bez stosownej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu jej użytkowania. Termin wykonania nałożonego obowiązku ustalił do dnia [...].01. 2002 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przywrócenia użytkowania wiaty na dz. nr [...] w R. - użytkowanej jako pomieszczenie tartaku - do stanu pierwotnego jej użytkowania tj. jako wiaty gospodarczej na maszyny rolnicze ustalono, że M. Z. w dalszym ciągu samowolnie użytkuje przedmiotową wiatę jako pomieszczenie tartaku. W obiekcie tym zamontowano trak pionowy do przecierania drewna i inne urządzenia. Organ I instancji ustalił, że S. i M. Z. uzyskali decyzją Wójta gm. M. z dnia [...].11. 1994 r. pozwolenie na budowę, na dz. nr [...], wiaty na cele rolnicze. Zmiana sposobu użytkowania wiaty nastąpiła samowolnie w 1996 r. i do dnia dzisiejszego obiekt użytkowany jest jako tartak. Obowiązek wynikający z art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego sprawia, że brak jest możliwości usankcjonowania dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, stąd też zbędne jest dokonywanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących m.in. oceny zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponieważ, nawet gdyby dokonana zmiana nie naruszała planu, i tak nie można jej legalizować. W czasie kontroli-oględzin dokonanych w dniu [...]. 09. 2001 r. M. Z. oświadczył do protokołu, że trak na dz. nr [...] istniał od 1976 r. i zamontowany był w starej wiacie, która była posadowiona w tym samym miejscu co przedmiotowa wiata ale uległa zniszczeniu, w związku z czym została wybudowana wiata na podstawie w/w pozwolenia na budowę z dnia [...].11. 1994 r., które obejmowało budowę wiaty na maszyny rolnicze. Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel jest zobowiązany do użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, a w sytuacji gdy właściciel-użytkownik samowolnie zmienił sposób użytkowania wiaty gospodarczej to na postawie art. 66 cyt. ustawy nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wymontowanie traku i innych zamontowanych tam urządzeń.

Od tej decyzji odwołał się M. Z. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji decyzja WINB z [...].07. 2000 r. uchylająca decyzję PINB w L. z [...].05. 1999 r. umorzyła postępowanie organu I instancji, a nie przekazała sprawy do ponownego rozpoznania, jak błędnie stwierdził organ I instancji w zaskarżonej decyzji z [...].10. 2001 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16. 06. 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 104 i 138 §1 pkt. 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w treści orzeczenia i orzekając nakazał M. Z. zam. R. [...] doprowadzić wiatę gospodarczą do zgodności z przeznaczeniem tj. zgodności z pozwoleniem na budowę, udzielonym przez Wójta Gm. M. z [...]. 11. 1994 r. poprzez wymontowanie z niej traku oraz innych urządzeń tartacznych, które zostały zamontowane w obiekcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do nakazania M. Z. przywrócenia użytkowania przedmiotowej wiaty gospodarczej do stanu zgodnego z przeznaczeniem poprzez wymontowanie traku i innych urządzeń tartacznych zamontowanych w obiekcie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji poprawnie ustalił, że przedmiotowa wiata użytkowana jest od 1996 r. niezgodnie z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na jej budowę z 1994 r. tj. z przeznaczeniem na cele rolnicze i słusznie przyjął, że zgodnie z art. 61 Pr. bud. właściciel jest zobowiązany użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym wskazując, że decyzje mające na celu usunięcie nieprawidłowości wynikających z art. 61 wydawane są na podstawie art. 66- 69 Prawa budowlanego. Stosownie do dyspozycji art. 66 pkt. 3 cyt. ustawy w przypadku jeżeli obiekt użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie jest zatem możliwe zalegalizowanie użytkowania obiektu użytkowanego niezgodnie z jego przeznaczeniem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego nie daje podstawy do określenia terminu, jako elementu orzeczenia, w którym nakazane prace podlegałyby wykonaniu. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu umorzenia postępowania decyzją WINB z [...].07. 2000 r. wskazał, że decyzją tą został umorzony jedynie niewłaściwy tryb postępowania organu I instancji, co nie oznaczało, że sprawa użytkowania niniejszego obiektu została zakończona.

Od tej decyzji złożył skargę M. Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzucił, że ponowne wydanie decyzji przez PINB w L. w dniu [...].10. 2001 bez przeprowadzenia wymaganego prawem postępowania w sytuacji gdy WINB decyzją z [...].07. 2000 r. uchylił w całości decyzję PINB w L. z [...].05. 1999 r. i umorzył postępowanie w sprawie sposobu użytkowania wiaty położonej na dz. nr [...] w R. narusza art. 156 ust. l pkt 2 lub art. 145 ust. l pkt. 4 k.p.a..

Nadto wskazał, że w dniu [...].12. 1998 r. była wydana decyzja legalizująca tartak, ale została uchylona wyrokiem NSA z 29.11. 2002 r. sygn. II SA/Kr 3109/02 "ale tylko ze względu na uchybienia formalne a nie merytoryczne." W cyt. wyroku NSA stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia [...].07. 2000 r. oraz decyzji ją poprzedzającej ze względu na niewskazanie w sentencji obu tych decyzji wykonawcy nałożonych w nich obowiązków, co stanowi brak istotnego elementu rozstrzygnięcia. W wyroku wskazano także na konieczność odpowiedniego zastosowania art. 32 Prawa budowlanego w postępowaniu legalizującym samowolną zmianę użytkowania obiektu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z argumentacją powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Dlatego właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W świetle art. l § l p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. l i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § l p.p.s.a. sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonuj ą również z urzędu.

W wyniku dokonanej przez sąd oceny należy stwierdzić, że skarga M. Z. zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z powodów podanych przez skarżącego, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w L. z [...]. 05. 1999 r., znak: [...], decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].07. 2000 r. znak [...] oraz zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie są zgodne z prawem.

W pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w L. z [...]. 05. 1999 r., znak: [...], którą organ nakazał przywrócić wiatę gospodarczą, zlokalizowaną na dz. nr [...] w R. gm. M., do poprzedniego stanu użytkowania przez wymontowanie z niej traku oraz innych urządzeń, które zostały zamontowane w tym obiekcie w terminie do [...].08. 1999 r., nie została skierowana do żadnego adresata. Organ stwierdza jedynie, że postępowanie wszczęto na wniosek M. Z., a w uzasadnieniu wskazuje, że w przedłożonych do zatwierdzenia dokumentach stwierdzono braki m. in. brak odpisu z księgi wieczystej, z którego by wynikało, że M. Z. jest aktualnym właścicielem dz. nr [...] w R.. Stosownie do art. 107 § l k.p.a. ab initio decyzja powinna zawierać m. in: oznaczenie organu adm. publicznej, datą wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Skonkretyzowanie adresata stanowi istotny element decyzji administracyjnej, a decyzja w której nie jest oznaczony jej adresat pozostaje w rażącej sprzeczności z porządkiem prawnym ponieważ nie wskazuje kto ma spełnić obowiązek nałożony w decyzji. Należy podnieść, że decyzja, w której nie wskazano adresata w istocie nie rozstrzyga sprawy i nie jest możliwe jej wykonanie (por. R. Kędziora, Komentarz s. 285). W decyzji PINB w L. z [...].05. 1999 r. jest co prawda wymieniony M. Z., ale tylko jako wnioskodawca oraz osoba, co do której - ze względu na brak odpisu z księgi wieczystej - nie wiadomo, czy jest właścicielem dz. nr [...] w R. i znajdujących się na niej obiektów. Brak natomiast wskazania M. Z. lub jakiegokolwiek innego adresata jako podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego w rozstrzygnięciu obowiązku przywróceniu przedmiotowej wiaty gospodarczej do poprzedniego stanu użytkowania przez wymontowanie z niej traku oraz innych urządzeń. W związku z tym należało stwierdzić nieważność decyzji PINB w L. z [...]. 05. 1999 r. na podstawie art. 145 § l pkt. 2 p.p.s.a w zw. 156 § l pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Odnośnie pozostałych decyzji tj. decyzji WINB z [...].07. 2000 r. znak: [...], oraz zaskarżonej decyzji WINB z 16.06. 2003 znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB w L. z [...].10. 2001 r. poddanych weryfikacji Sądu należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy I instancji i II instancji błędnie zastosowały do przedmiotowej sprawy przepisy art. 66 ust 3 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane zamiast przepisów art. 71 ust.3 w zw. z art. 50 i 51 cyt. ustawy.

Art. 71 ust. 2 pkt. 2 stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Stosownie do art. 71 ust. l Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystanie go do innych celów niż podano w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu, wydanego w trybie art. 71 ust. l cyt. ustawy. Pozwolenie takie może być wydane gdy zostały spełnione warunki określone w art. 32 ustawy, w tym dotyczące zgodności proponowanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajdującym, swój wyraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Stosownie do art. 71 ust 3 cyt. ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. l przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. l, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postanowienia art. 71 ust. 3 ustawy odnoszą się do sytuacji samowolnej zmiany użytkowania obiektu tj. już dokonanej a nie tylko zamierzonej. Przepis art. 71 ust. 3 wskazuje środki jakie należy stosować w razie dokonania zmiany użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na tę zmianę i stanowi, że w takiej sytuacji należy stosować odpowiednio przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Redakcja art. 71 ust. nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 dla samowolnego wykonywania robót budowlanych czyli po wstrzymaniu użytkowania obiektu nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zgodne z samowolnie dokonaną zmianą (por. wyrok NSA z 21. 08. 2001 sygn. akt IV SA 1515/99, LEX nr 80586).

W przedmiotowej sprawie jest niesporne, że S. i M. Z. uzyskali decyzją Wójta gm. M. z dnia [...].11. 1994 r. pozwolenie na budowę na działce nr [...] wiaty na cele rolnicze. Zmiana sposobu użytkowania wiaty nastąpiła samowolnie w 1996 r. i do dnia wydania zaskarżonej decyzji obiekt użytkowany był jako tartak. Nie budzi również wątpliwości, że użytkowanie wiaty przeznaczonej na maszyny rolnicze jako tartaku z zamontowanym w niej trakiem i innymi urządzeniami tartacznymi stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa Budowlanego, a nie art. 66 ustawy, który ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela i zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego, stanowiąc w ust. 3, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ wydaje decyzją nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z powyższym jako błędne należy uznać w/w decyzje, w których organy wskazują na zasadność zastosowania do przedmiotowej sprawy trybu z art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego tj. decyzję WINB z [...].07. 2000 r. oraz decyzję ją poprzedzającą PINB w L. z [...].10. 2001, w których organy na podstawie art. 66 pkt 3 cyt. ustawy nakazały M. Z. przywrócić wiatę gospodarczą do poprzedniego stanu jej użytkowania przez wymontowanie z niej traku oraz innych urządzeń tartacznych i nie zastosowały art. 50 i 51 w zw. z art. 71 ust. 3 cyt. ustawy.

Nadto, odnośnie decyzji WINB z [...].07.2000 r., znak: [...] należy uznać za bezzasadne umorzenie postępowania prowadzonego przez PINB w L. i zakończonego wydaniem decyzji z [...].05. 1999 r. ponieważ stosownie do art. 105 § l k.p.a. organ adm. publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Sprawa zakończona wydaniem decyzji z [...].07. 2000 r. nie stanowiła przypadku, w którym w rozstrzyganej sprawie brakuje jednego z elementów konstruujących przedmiot postępowania tj. elementu faktycznego lub prawnego. Nie zmienia tej sytuacji fakt stwierdzenia przez organ, zresztą błędnego, że należało w sprawie zastosować tryb z art. 66 ust 3 Prawa budowlanego a nie z . 71 ust. 3 ustawy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że jeśli WINB uznał, że zaskarżona decyzja jest wydana przy zastosowaniu niewłaściwego trybu to powinien decyzję PINB uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, a nie umarzać postępowania

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit "a" p.p.s.a. stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz na podstawie art. 145 § l pkt. 2 p.p.s.a. stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.