Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 633/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33, ust. 4, art. 2 ust. 1 pkt 11, pkt 2 lit. h.
journal: Dz.U. 2020 poz 1409
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).
article: art. 200, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: artr. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, § 2, art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty L. z [...] listopada 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.S., dalej "skarżący", jest decyzja Wojewody P., dalej "Wojewoda", z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. znak [...] nr [...] Starosta L., dalej "Starosta", uznał skarżącego za osobę bezrobotną od 1 lipca 2013 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku od dnia 1 lipca 2013 r. z uwagi na fakt, że skarżący zarejestrował się jako bezrobotny w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Zasiłek dla bezrobotnych w powyższej sytuacji przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] nr [...] Starosta orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 sierpnia 2015 r. z uwagi na podjęcie pracy od dnia 1 sierpnia 2015 r.

Pismem z [...] maja 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Biuro Terenowe w L., poinformował Powiatowy Urząd Pracy w L., dalej "PUP", o fakcie, że skarżący był zgłoszony do ubezpieczenia jako osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 30 grudnia 2013 r. do 31 lipca 2015 r., natomiast w okresie od 23 października 2014 r. do 17 listopada 2014 r. był zgłoszony, jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług.

W związku z powzięciem informacji o zbiegu tytułów ubezpieczenia, Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z 6 sierpnia 2015 r. na podstawie art.145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.").

Starosta decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty z [...] lipca 2020 r. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie sprawy

Starosta decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] ponownie uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 2015 r. o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 października 2014 r. W uzasadnieniu podjętej decyzji, z uwagi na jego zatrudnienie w okresie pomiędzy 24 października 2014 r. a 17 listopada 2014 r. w A Sp. z.o.o. w T.L. Nie jest, bowiem prawnie dopuszczalne równoległe posiadanie statusu osoby bezrobotnej i wykonywanie pracy zarobkowej.

W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji:

1) naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach tynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1409 ze zm., dalej "ustawa o promocji zatrudnienia"), poprzez przyjęcie, że od dnia 23 października 2014 r. do 17 listopada 2014 r. skarżący został zgłoszony do ubezpieczeń, jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług, zarzucając, że ten fakt nie został udowodniony zgodnie z przepisami prawa, gdyż powoływana informacja z ZUS Oddział w R. Biuro Terenowe w L. nie jest dokumentem urzędowym potwierdzającym objęcie poszczególnymi rodzajami ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego. Jedynym dokumentem dowodowym według skarżącego jest zaświadczenie o podleganiu ubezpieczeniu z tytułu wykonywania pracy zarobkowej lub dokumenty urzędowe w postaci raportów ZUS ZUA, ZUS RCA. Ponadto strona w całości neguje podleganie innemu tytułowi ubezpieczenia niż posiadanie statusu osoby bezrobotnej w okresie od 23 października 2014 r. i nie posiada wiedzy czy też dokumentów o objęciu innym tytułem ubezpieczenia z powodu wykonywania pracy zarobkowej, a ZUS nie wydał decyzji o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego za okres od 23 października 2014 r. do 17 listopada 2015 r. (najprawdopodobniej błąd formalny dotyczący daty końcowej);

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") polegające w szczególności na uznaniu, iż nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie istniały w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 2015 r. i nie były znane organowi I instancji, gdyż przyjmując hipotetyczne podjęcie zatrudnienia w dniach od 23 października 2014 r. do 17 listopada 2014 r. powyższy fakt winien być znany organowi z urzędu najpóźniej w dniu [...] sierpnia 2015 r. tj. w dniu wydania decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej. Zwłoka organu jest nieuzasadniona, jeśli ten mógł dokonać z urzędu sprawdzeń w 2014 r.;

3) naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez zastosowanie wobec strony sankcji, polegającej na pozbawieniu jej za okres wsteczny statusu osoby bezrobotnej w sytuacji, która jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt. 1 ustawy o promocji zatrudnienia;

4) naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności, kto i na jakiej podstawie dokonał zgłoszenia strony do ubezpieczenia, jako osobę wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług z uzyskaniem odpisów powyższych dokumentów dołączonych do akt sprawy, gdyż informacja z ZUS nie jest dokumentem urzędowym dla celów dowodowych;

5) błąd w ustaleniach faktycznych, iż strona będąc osobą zarejestrowaną, jako bezrobotny w dniach [...] listopada 2014 r., [...] marca 2015 r., [...] maja 2015 r. zgłaszała się w urzędzie pracy wykonując nałożone na nią obowiązki oraz pozostawała w dyspozycji organu, jako osoba gotowa do podjęcia pracy, a ten fakt nie został rozważony w wydanej decyzji.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt. 2, art. 33 ust. 4 pkt. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że decyzja jest prawidłowa, a zebrany materiał dowodowy kompletny.

Wyjaśnił, że decyzje w sprawie statusu osoby bezrobotnej należy zaliczyć do decyzji o charakterze deklaratoryjnym, ponieważ w ich treści organ wypowiada się w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa (art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia) potwierdzając, że danej osobie przysługuje bądź nie przysługuje taki status i wywołuje skutek prawny wstecz, tj. od momentu zaistnienia stanu prawnego. Przepis art. 33 ust. 4 pkt. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, stanowiący, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, a których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, wiąże skutek w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej ze zdarzeniem przesądzającym o tym, że bezrobotny nie spełnia warunków, co oznacza, że osoba przestaje być osobą bezrobotną z chwilą zaistnienia tego stanu prawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy potwierdza stan prawny, a starosta zmierzając do jej wydania ustala moment niespełnienia warunku.

Wbrew zarzutom odwołania informacja z ZUS o/R. Biuro Terenowe w L., będąca odpowiedzią na wniosek PUP z [...] września 2020 r. dotyczący udostępnienia danych ze zbioru danych osobowych, zdaniem Wojewody spełnia warunki do bycia dokumentem urzędowym. Wbrew twierdzeniem odwołującego ZUS nie jest zobligowany do wydawania decyzji w każdym przypadku objęcia osoby fizycznej ubezpieczeniem społecznym z tytułu wykonywania pracy. W odpowiedzi na zarzut, że fakt "podjęcia hipotetycznego zatrudnienia" winien być znany organowi z urzędu najpóźniej w dniu [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda podzielił stanowisko NSA stanowiące, iż zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie, których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Za bezzasadne uznał także Wojewoda podniesione w odwołaniu przez skarżącego naruszenie art. 10 § 1 k.p.a przez organ I instancji, bowiem skarżący na etapie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2020 r. miał możliwość, zgodnie z treścią zawiadomienia Starosty z dnia [...] listopada 2020 r. w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, zgłosić swoje żądania oraz wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów i materiałów. Organ także poinformował skarżącego, że po upływie wskazanego terminu zostanie wydana decyzja kończąca postępowanie. W świetle przekazanych przez organ I instancji dokumentów dotyczących niniejszej sprawy skarżący z tego uprawnienia jednak nie skorzystał.

Nie doszło także, zdaniem organu odwoławczego, naruszenia zasady proporcjonalności zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Orzeczenie sądu, na jaki powołuje się skarżący, tj. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Ol 265/20, dotyczy kwestii tzw. "incydentalnego" zatrudnienia (wykonywanego przez okres jednego dnia), w związku, z którym osoba bezrobotna została pozbawiona prawa do zasiłku, na okres znacznie przekraczający okres zatrudnienia na podstawie umowy cywilno-prawnej. W swoim uzasadnieniu ponadto WSA wyraźnie wskazał na fakt, że przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej jest pozostawanie nie w jakimkolwiek stosunku cywilnoprawnym, ale tylko w takim, który koliduje z gotowością do podjęcia pracy. Bezpośrednio z powyższą kwestią, pozostaje wiec fakt wskazania przez skarżącego błędów w ustaleniach faktycznych, dotyczących faktu, iż strona będąc osobą zarejestrowaną, jako bezrobotny w dniach [...] listopada 2014 r., [...] marca 2015 r., [...] maja 2015 r. zgłaszała się w urzędzie pracy wykonując nałożone na nią obowiązki oraz pozostawała w dyspozycji organu, jako osoba gotowa do podjęcia pracy. W kwestii tej organ II instancji wyjaśnił, iż pojęcie "wizyty w urzędzie pracy" nie jeż tożsame z pojęciem "gotowości do podjęcia pracy". Zgodnie, bowiem z zapisami art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Tak więc zapis ustawy wskazuje na fakt, iż wizyty bezrobotnego w urzędzie pracy mają na celu m.in. weryfikowanie gotowości do podjęcia pracy, spełniają wiec funkcję kontrolną. Nie są jednak same w sobie głównym celem wzywania przez urząd osoby bezrobotnej, ponieważ celem tym jest szeroko pojęta aktywizacja tychże osób. Natomiast z postanowień art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy wynika przesłanka "gotowości do podjęcia pracy" stanowiąca istotny element definicji bezrobotnego. Warunek ten musi być przy tym spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2011 r. I OSK 338/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewoda nie przychylił się do wniosku skarżącego o uchylenie na podstawie art. 135 § 1 k.p.a rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 33 ust. 4ca ustawy o promocji zatrudnienia. Wniesienie, bowiem odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji, gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Do uzasadnionych przypadków wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji administracyjnej zalicza się prawdopodobieństwo wadliwości decyzji I instancji, wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych, zmianę okoliczności uzasadniających nadanie rygoru. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego i procesowego mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie:

I. naruszenie prawa materialnego

1. art. 31 ust. 3 Konstytucji w brzmieniu: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.", w tym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zastosowanie wobec strony sankcji, polegająca na pozbawieniu jej za okres wsteczny statusu bezrobotnej w sytuacji, która jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy (Celem ustawodawcy było bowiem uznanie za bezrobotną osoby, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Olsztynie z 11 sierpnia 2020 r. II SA/Ol 265/20);

2. art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez przyjęcie, że od dnia 23 października 2014 r. do 17 listopada 2014 r. skarżący został zgłoszony do ubezpieczeń jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług, a powyższe nie zostało udowodnione zgodnie z przepisami prawa, gdyż powoływania informacja ZUS Oddział w R. Biuro Terenowe w L. nie jest dokumentem urzędowym potwierdzającym objęcie poszczególnymi rodzajami ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego i inne, gdyż jedynym dokumentem dowodowym w przedmiocie prawidłowego rozstrzygnięcia jest zaświadczenie o podleganiu ubezpieczeniu z tytułu wykonywania pracy zarobkowej lub dokumenty urzędowe w postaci raportów ZUS ZUA, ZUS RCA, a strona neguje w całości przyjętemu przez organ I instancji podleganiu innemu tytułowi ubezpieczenia, niż posiadanie statusu osoby bezrobotnej w okresie od [...] października 2014 r. i nie posiada wiedzy czy też dokumentów o objęciu innym tytułem ubezpieczenia z powodu wykonywania pracy zarobkowej, a ZUS nie wydał decyzji o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego za ww. okres, w szczególności że hipotetyczne składki nie zostały odprowadzone przez podmioty zobowiązane;

3. naruszenie treści art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 §1 pkt 2 k.p.a polegające w szczególności na uznaniu, iż nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie istniały w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 2015 r. - nie były znane organowi, który ją wydał, gdyż przyjmując hipotetycznie podjęcie zatrudnienia we wskazanym wyżej okresie - powyższy fakt winien być znany organowi (za pośrednictwem ZUS analizującego okresy i podmioty zgłaszające stronę do ubezpieczenia zdrowotnego) z urzędu najpóźniej w dniu [...] sierpnia 2015 r. tj. w dniu wydania decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej, a zwłoka organu jest nieuzasadniona jeśli mógł dokonać z urzędu sprawdzeń w 2014 r., po rozliczeniu okresu za rok 2014 r., co w sposób istotny narusza zasadę zaufania strony do organu;

II. przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 10 § 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności kto i na jakiej podstawie, jak twierdzi organ I i II instancji dokonał zgłoszenia strony do ubezpieczenia jako osoba wykonująca umowę agencyjna, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług, z uzyskaniem do akt sprawy urzędowych odpisów z powyższych dokumentów, gdyż informacja ZUS nie jest dokumentem urzędowym dla celów dowodowych, nie wydawano decyzji o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego z tytułu zatrudnienia, uzyskanym przez organ PUP z naruszeniem przepisów RODO;

1. błąd w ustaleniach faktycznych, iż strona będąc osobą zarejestrowaną jako bezrobotny w dniu [...] lutego 2014 r. zgłosiła się w tutejszym urzędzie pracy wykonując nałożone obowiązki do dyspozycji organu jako osoba gotowa do podjęcia zatrudnienia, kolejno zgłosiła się [...] marca 2015 r., [...] maja 2015 r., co miało zasadniczy wpływ na pozostawienie w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2015 r. w dyspozycji PUP, a fakt ten nie został rozważony w wydanej decyzji Starosty z [...] listopada 2020 r. (vide wyrok NSA z 25 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1020/18: 1. Organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową, funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Celem ww. ustawy jest bowiem zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne. 2. Wykonywanie pracy przez okres jednego dnia nie skutkuje utratą gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Praca ta miała bowiem charakter całkowicie incydentalny i docelowo mający dopiero doprowadzić do zawarcia umowy o pracę. Tymczasem ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej nie powinno być więc wykonywanie jakiejkolwiek pracy, ale tylko takiej, która koliduje z gotowością do podjęcia pracy w pełnym wymiarze.", a strona poprzez zgłoszenie gotowości do pracy i osobiste stawiennictwo w dniu [...] listopada 2014 r. w siedzibie PUP pozostawała w gotowości do zatrudnienia;

2. naruszenie art. 16 k.p.a. w związku z art. 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie i przyznania statusu bezrobotnego z datą wsteczną bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w granicach wznowionego postępowania o przyznaniu tego statusu z chwilą, gdy zaistniały do tego ustawowe warunki, stanowi o naruszeniu przez organ przepisów postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania w postaci art. 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a Starosta w decyzji z [...] listopada 2020 r. miał obowiązek z urzędu rozpoznać czy pozbawienie statusu bezrobotnego na określony czas nie jest ustawowo wykluczone, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić, czy po 17 listopada 2014 r. dowołujący spełniał warunki ustawowe do przyznania jej statusu bezrobotnego oraz uwzględnić tą okoliczność przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednak zasadniczo z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty L. z dnia [...] lipca 2020 r. zostały wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie wznowienia postępowania.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postepowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Stosownie zaś do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (§ 2). Jest to tak zwana faza rozpoznawcza postępowania, kończąca się wydaniem - na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. - orzeczenia, którym właściwy organ administracji: (1) odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Natomiast stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (tj. od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat; jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), organ ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, (2) decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, (3) decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, (4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, (5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (6) decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, (7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), (8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione.

Katalog przyczyn wznowienia postępowania, wymieniony w art. 145 § 1 k.p.a. ma charakter zamknięty co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych powodów. Zasadne jest zatem twierdzenie, że wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Przesłanki wznowienia postępowania można sprowadzić do dwóch zasadniczych, tj. braku obiektywności organu i braku dostatecznych informacji w sprawie. Wystąpienie tych przesłanek zobowiązuje organ do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miały one wpływ na treść decyzji. Stopień, zakres, jak i skutki ewentualnego wpływu na treść danej decyzji podlegają bowiem ocenie organu dopiero po wznowieniu postępowania.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta L. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Jako przesłankę wznowienia postępowania organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe; po drugie, nowe okoliczności lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie nowe okoliczności lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nieznany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

W sprawie oczywistym był fakt, iż w okresie od 23 października 2014 r. do 17 listopada 2014 r. skarżący wykonywał prace na podstawie umowy zlecenia na rzecz A Sp. z o.o. w T.L.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. (data wpływu do PUP: 13.05.2020 r.) znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Biuro Terenowe w L., poinformował PUP w L. o fakcie, że ubezpieczony Pan A.S. był zgłoszony do ubezpieczeń, jako: osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 30.12.2013 r. do 31.07.2015 r., natomiast w okresie od 23.10.2014 r. do 17.11.2014 r. był zgłoszony jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług.

W związku z powzięciem powyższej informacji (o zbiegu tytułów do ubezpieczeń społecznych), organ I instancji postanowieniem z dnia [...].06.2020 r., znak: [...] wznowił z urzędu postepowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].08.2015 r., znak: [...], nr decyzji [...], orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 01.08.2015 r. Podstawa prawną wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko organów co do zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę obu wydanych decyzji (I oraz II instancji) stanowi przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy nakazuje Staroście pozbawić statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2.

W art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zamieszczony został słowniczek pojęć występujących w ustawie. Zważywszy na zakres podmiotowy tego aktu prawnego, szczególną rangę ma w nim definicja bezrobotnego. Bezrobotni są bowiem głównymi adresatami większości jego unormowań. Daje się temu wyraz już w art. 1 ustawy. W piśmiennictwie podkreśla się, biorąc pod uwagę, iż przeciwdziałanie bezrobociu i łagodzenie jego skutków stanowi najpoważniejsze obciążenie finansowe Funduszu Pracy, że sposób zdefiniowania bezrobotnego ma wyjątkowo dużą doniosłość. Przyjęta przez ustawodawcę konwencja terminologiczna musi uwzględniać cele polityki rynku pracy. Istotna jest zwłaszcza konstatacja, że nadmiernie liberalne ukształtowanie przesłanek definicji umożliwia uzyskanie statusu bezrobotnego przez osoby zainteresowane nie tyle podjęciem zatrudnienia, ile raczej otrzymywaniem świadczeń z Funduszu Pracy. Z kolei nadmiernie restrykcyjna definicja może eliminować z kręgu beneficjentów tych świadczeń osoby, które – jako ofiary bezrobocia przymusowego – powinny je uzyskiwać. Podkreślenia jednak wymaga, że w sposobie definiowania bezrobotnego w kolejnych ustawach i ich licznych nowelizacjach, daje się zauważyć stała tendencja do zaostrzania kryteriów definicyjnych (por. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Komentarz pod red. Z. Górala, Wolters Kluwer 2016).

W definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyodrębnić można dwie części. W pierwszej z nich wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (lub zachować) ten status. Druga część przepisu zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu, pomimo wystąpienia przesłanek pozytywnych. Badając zatem czy dana osoba może zostać uznana za bezrobotnego, w pierwszej kolejności należy ustalić czy spełnia warunki zawarte we wstępnej części przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, określającej jaką osobę oznacza "bezrobotny", a następnie, po stwierdzeniu, że ustawowe warunki zostały wypełnione, trzeba wyjaśnić czy nie istnieją przesłanki eliminujące możliwość nabycia statusu bezrobotnego.

Pojęcie bezrobotnego ograniczone zostało tylko do wskazanych przez ustawodawcę osób, do których mają zastosowanie przepisy ustawy. Jednocześnie uczyniono wyraźne zastrzeżenie, że ze statusu tego mogą korzystać tylko osoby pozostające poza zatrudnieniem lub niewykonujące innej pracy zarobkowej. A zatem jakakolwiek aktywność mająca na celu uzyskiwanie zarobków, mieszcząca się w ramach tego, co uznawane jest w ustawie za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, skutkuje albo niemożliwością zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego, albo też stanowi przesłankę utraty tego statusu. Zgodnie z definicją ustawową zatrudnienie oznacza natomiast wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą (art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy), zaś termin "inna praca zarobkowa" ustawodawca odniósł w pierwszej kolejności do przypadków świadczenia usług w ramach więzi cywilnoprawnych, tj. umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło. Inną pracą zarobkową jest również wykonywanie pracy w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy).

Odrębną przesłanką wyłączającą status bezrobotnego jest uzyskiwanie miesięcznego przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 24 ww. ustawy w przepisie tym chodzi o przychody z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, zasiłek lub inne świadczenia wypłacane z Funduszu Pracy, o ile podlegają opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Skarżący, jak zasadnie przyjęły organy, nie spełniał warunków pozwalających na zachowanie statusu osoby bezrobotnej. W sprawie niesporne jest bowiem, że w okresie w jakim przysługiwał mu ten status, skarżący wykonywał pracę w ramach umowy zlecenia. Podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej w czasie zarejestrowania w Urzędzie Pracy, bez względu na wysokość osiąganego wynagrodzenia czy też jego brak, skutkuje natomiast utratą statusu bezrobotnego. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1123/07, i który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela, z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy nie wynika zezwolenie dla osoby bezrobotnej do uzyskiwania przychodów z tytułu wykonywania umowy zlecenia, umowy agencyjnej czy umowy o dzieło, przy jednoczesnym zachowaniu warunku aby nie przekraczały one miesięcznie wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tylko osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, która jednocześnie nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, może być uznana za osobę bezrobotną. W związku z tym, przy analizie przedmiotowej sprawy nie miała znaczenia kwestia wysokości uzyskanego przez skarżącego w ramach zawartej umowy zlecenia przychodu. Skarżący uzyskiwał zaś przychód z tytułu świadczenia usług w ramach umowy zlecenia, czyli właśnie w ramach innej pracy zarobkowej (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy).

W konsekwencji uznać należy, że stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, właściwy organ był obowiązany podjąć rozstrzygnięcie na jego podstawie. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny i nie pozostawia organowi swobody w decydowaniu o ewentualnym pozbawieniu bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej.

Zarzut skarżącego dot. naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa proceduralnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, "w szczególności, kto i na jakiej podstawie dokonał zgłoszenia strony do ubezpieczenia jako osoby wykonującej umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług" – należy uznać za chybiony.

Z akt wynika, że skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszać żądania oraz wypowiedzieć się na temat zebranego materiału dowodowego, stąd zarzuty naruszenia ww przepisów k.p.a. są bezzasadne.

Zaskarżone decyzje, mimo to podlegają uchyleniu.

Wydając decyzję we wznowionym postępowaniu organy winny mieć na uwadze treść art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., tj. baczyć, czy 5 – letni termin liczony od dnia doręczenia skarżącemu decyzji z [...].08.2015 r., tj. od 10.08.2015 r. (k. 35) nie upłynął. Termin ten upłynął 10.08.2020 r. Decyzje organów obu instancji zostały wydane po tej dacie.

Organy z obrazą art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a uchyliły decyzje z 6.08.2015 r. i orzekły co do meriti na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naruszenie to miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Przy jej ponownym rozpatrzeniu organy orzekną na podstawie art. 151 § 2 k,p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.