Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 32/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 1 września 2006 r., nr [...], 2. decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 września 2006 r., nr [...], Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obręb K., położonej we wsi K. gm. K. wraz z urządzeniami budowlanymi z tym związanymi. W uzasadnieniu wskazano, że na terenie obejmującym działkę nr [...] położoną w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego istniała potrzeba określenia warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w zakresie ww. warunków, z której jednoznacznie wynika, że nie ma w sąsiedztwie takiej zabudowy, o jaką wnioskuje inwestor. W ocenie organu lokalizacja budynku mieszkalnego na działce nr [...] byłaby sprzeczna z kontynuacją funkcji, albowiem na rozpatrywanym terenie zlokalizowane są wyłącznie budynki rekreacji indywidualnej zrealizowane w oparciu o nieobowiązujący już miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dziełek letniskowych w K. uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 28 czerwca 1993 r. [...].

W odwołaniu od wskazanej decyzji skarżący Z. S. wskazał, iż przedmiotowy budynek pełni tą samą funkcję, co budynek letniskowy. Na sąsiednich działkach znajdują się budynki świadczące o stałym charakterze zamieszkania, o potężnych gabarytach. W ocenie skarżącego przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy związana jest z chęcią poboru podatku od nieruchomości, tak jak od domku letniskowego, który jest wyższy niż podatek od domu mieszkalnego. W załączeniu skarżący przedstawił zdjęcia budynków położonych w sąsiedztwie.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 października 2006 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, znajdująca odzwierciedlenie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, prowadzi do wniosku, że istnieje rozbieżność funkcji budynku stanowiącego przedmiot planowanej inwestycji a budynków istniejących w sąsiedztwie działki nr [...] w K. Możliwa i dopuszczalna jest na wskazanym terenie tylko zabudowa dla rekreacji indywidualnej (letniskowej), służącej okresowemu wypoczynkowi, a nie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i prowadzeniu samodzielnego gospodarstwa domowego, a wskazana inwestycja polegać ma na wzniesieniu budynku mieszkalnego służącego takim właśnie celom.

W skardze na wskazaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że jego inwestycja spełnia warunki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem działka nr [...] dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...], jest zabudowana domem jednorodzinnym mieszkalnym, w którym Urząd Gminy zameldował na pobyt stały Z. J. Teren jego działki ma dostęp do drogi publicznej i nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla jego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę kwestii, że zabudowa działki nr [...] ma charakter mieszkalny i do takich celów jest wykorzystywana. Budynki stanowiące zabudowę pozostałych działek sąsiednich świadczą o tym, iż nadają się do pełnienia funkcji mieszkalnej przez cały rok.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...] nie może stanowić podstawy dla określenia kontynuacji funkcji i przeznaczenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka nr [...]. Organ podkreślił, iż faktycznie dom letniskowy i dom mieszkalny mają wewnętrznie identyczną funkcję użytkową. Domy letniskowe nie wymagają spełnienia polskiej normy cieplnej, posiadania systemów ogrzewania na okres zimowy i mogą być użytkowane w okresie letnim służąc wyłącznie rekreacji indywidualnej właściciela i jego rodziny. Przyznano, że akceptacja funkcji mieszkalnej na terenie utrwalonej zabudowy letniskowej pozbawi gminę dochodów z tytułu podatków od nieruchomości, ponieważ podatki od obiektów mieszkaniowych są zdecydowanie niższe od podatków dla obiektów letniskowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu administracji pierwszej instancji są niezgodne z prawem.

Zgodnie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższy przepis wskazuje w jakiej sytuacji wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem na terenie gminy., na którym położona jest działka nr [...], nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu.

Według przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W odniesieniu do warunków określonych w pkt 1 Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr 164, poz. 1588) określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności określił wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy uzależnia możliwość zabudowy działki od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy, funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania działki wyznaczone są przez funkcję i sposób zabudowy i zagospodarowania działki sąsiedniej. Wskazać należy, iż założeniem leżącym u podstaw oceny możliwości i zasad zabudowy działki jest bowiem kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oraz dostosowanie cech zamierzonej inwestycji do zabudowy istniejącej, co do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy obejmujących gabaryty i architektoniczną formę obiektów budowlanych, linię zabudowy i intensywność wykorzystania terenu (tak Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, ODDK Gdańsk 2004, s. 120).

Wynika z tego, że organy administracji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zobowiązane są dokonać oceny kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu i skonfrontować je z funkcją i cechami zamierzonej inwestycji. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji poprzestały na ocenie funkcji planowanej zabudowy w odniesieniu do funkcji pełnionych przez obiekty już istniejące. Z punktu widzenia istoty rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie równie istotna była ocena planowanej inwestycji według kryteriów technicznych w odniesieniu do już istniejącej zabudowy, czego organy administracji obu instancji nie uczyniły.

W zakresie oceny kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję pojawiły się kluczowe rozbieżności pomiędzy orzekającymi organami administracji publicznej a inwestorem – skarżącym. W ocenie organów istniejąca tam zabudowa ma charakter rekreacyjny, co – ich zdaniem - potwierdzają zapisy uprzednio obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał tylko taką funkcję. Z tej też przyczyny organy odmówiły skarżącemu prawa do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku mieszkalnego, nie dokonując analizy cech inwestycji wskazanych w powołanym wyżej rozporządzeniu w odniesieniu do istniejącej zabudowy.

Przechodząc do oceny poczynionej przez organy administracji publicznej obu instancji interpretacji terminu domek letniskowy stwierdzić należy, iż w sposób niewłaściwy wprowadziły one podział na kategorie domów letniskowych i mieszkalnych. Terminy te nie są definiowane w sposób legalny ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w ustawie – Prawo budowlane. O zaliczeniu przedmiotowego budynku do określonej kategorii nie może decydować potoczne rozumienie definicji budynku mieszkalnego i rekreacyjnego, lecz określenie tych pojęć wyprowadzone z obowiązującego systemu prawnego. Do określenia tych pojęć nie mogą służyć również definicje sformułowane na gruncie nieobowiązujących już powszechnie przepisów prawa (ustawa – Prawo lokalowe) bądź przepisów prawa miejscowego, które utraciły moc (uchwała Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania terenu). Na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie wyodrębniono zaś według kryterium funkcjonalnego kategorii budynków mieszkalnych i letniskowych jako mających inne przeznaczenie. Posługiwanie się tymi terminami w aspekcie podatkowym przy stosowaniu regulacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz aktów wykonawczych do niej, przy zaznaczeniu, iż wskazane przepisy nie operują również definicjami legalnymi pojęcia domu mieszkalnego i letniskowego, nie może być wykorzystane przy określaniu funkcji zabudowy dla celów budowlanych. Na marginesie wskazać należy, iż w praktyce podatkowej punktem wyjścia dla oceny charakteru zabudowy jako mieszkalnej bądź letniskowej jest dokumentacja architektoniczno-budowlana danego obiektu, a nie odwrotnie. Jeżeli wynika z niej, że jest to budynek mieszkalny, za taki uznaje go organ podatkowy. Nadto, rozróżnienie budynków na mieszkalne i letniskowe dla celów podatkowych ma oparcie w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 121, poz. 844 ze zm.). W przeciwieństwie do celów budowlanych, w aspekcie podatkowym istniej ratio legis dla skategoryzowania tych dwóch rodzajów budynków.

Natomiast w aspekcie regulacji rządzących procesem inwestycyjno – budowlanym, tj. ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest podstaw do wyodrębnienia kategorii budynków mieszkalnych i letniskowych. Istnieje bowiem jedna kategoria budynków mieszkalnych. Wskazówek interpretacyjnych dostarczyć może definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego umieszczona w art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, w myśl której należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość (...). Skoro żaden ze wskazanych przepisów nie posługuje się zwrotem "budynek letniskowy", a jedynie "budynek mieszkalny", to zgodnie z powszechnie uznawaną zasadą prawa rzymskiego lege non distinquente nec nostrum est distinquere takiego rozróżnienia na podstawie tych przepisów czynić nie wolno. Określenie "służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych" odnosi się zarówno do budynków mieszkalnych, jak i do budynków pełniących funkcję rekreacji indywidualnej. W Słowniku języka polskiego pod red. M. Szymczaka (Warszawa 1979, t. II, s. 162), oraz w Słowniku współczesnego języka polskiego (Warszawa 1996, s. 518) wskazuje się, iż przez określenie "budynek mieszkalny" należy rozumieć m.in. budynek służący, przeznaczony, nadający się do mieszkania, zamieszkiwania. Najistotniejszym jest, aby parametry techniczne tych budynków umożliwiały zamieszkiwanie w nich.

Kwestia tego, czy warunki tych obiektów pozwalają na zamieszkiwanie całoroczne czy też jedynie sezonowe, z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne, jest bez znaczenia. Praktycznie bowiem obiekty budowlane mogą zamiennie wypełniać funkcje mieszkalne i rekreacyjne, gdyż służą temu samemu celowi, czyli zamieszkiwaniu. Nie ma tu znaczenia fakt wykorzystywania budynku przez cały, czy jedynie przez część roku. Jest to nadal budynek mieszkalny i nie traci tego charakteru nawet wówczas, gdy nikt nie będzie w nim mieszkał. Także nie ma żadnych technicznych wymogów jakim powinny odpowiadać "budynki rekreacyjne (domki letniskowe)", a nic nie stoi na przeszkodzie by były wybudowane ze wszystkimi wymogami stawianymi wobec budynków mieszkalnych, np. w zakresie wyposażenia technicznego, bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej oraz innych przewidzianych w przepisach szczególnych (warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i innych).

W niniejszej sprawie oparcie się przez organy administracji wyłącznie na niewłaściwie rozumianym kryterium funkcjonalnym doprowadziło do sformułowania pozaprawnych wniosków. Stosowane w ich praktyce rozróżnienie domów mieszkalnych i letniskowych nie jest oparte na prawie, lecz na nieuzasadnionym założeniu, że tzw. budynek letniskowy nie jest budynkiem mieszkalnym. Nadto, brak przeanalizowania warunków i parametrów technicznych charakteryzujących zabudowy sąsiednie doprowadziło do przedwczesnego stwierdzenia, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 K.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały decyzje, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.). Żaden przepis prawa nie zwalniał bowiem organów administracji z obowiązku rzetelnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny w kontekście dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim organy nie ustaliły i nie porównały parametrów, cech i wskaźników istniejących budynków zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej co działka skarżącego, w tym gabarytów budynków i ich formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, z planowaną inwestycją. W tej mierze wystarczy ogląd dostarczonych sądowi zdjęć budynków usytuowanych w sąsiedztwie działki skarżącego, znajdujących się w na terenie objętym przez organ analizą, o jakiej mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U., Nr 164, poz.1588), a w szczególności budynków posadowionych na działkach nr [...] i nr [...].

Tym samym organy administracji publicznej przedwcześnie odbierając skarżącemu prawo do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną powyżej, dokonać ustaleń faktycznych w zakresie funkcji, cech, parametrów i wskaźników charakteryzujących istniejącą zabudowę i zagospodarowanie terenu sąsiadującego z planowaną inwestycją. Wówczas dopiero dokonać mogą zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego.