Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3157/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 1 i 5, art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1099/16 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1099/16, oddalił skargę E. J. (skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) nakazał skarżącej, rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku magazynowego - namiotu o konstrukcji stalowej, o wymiarach 53,60 m x 20 m, położonego na terenie działki nr [...] w miejscowości P., gm. P. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w związku z pismem Dyrektora Departamentu Inspekcji i Kontroli Budowlanej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, co do prawidłowości realizacji obiektu tymczasowego - namiotu o konstrukcji stalowej na dz. nr ew. [...] w miejscowości P., gm. P. W dniu [...] maja 2015 r. przeprowadzono oględziny na terenie działki nr [...] w m. P. i stwierdzono, że znajduje się tam m.in. budynek magazynowy mający konstrukcję szkieletu stalowego, pokrytego tkaniną namiotową. Obiekt jest trwale połączony z gruntem. Pełni funkcję magazynową dla zakładu firmy [...] - są w nim magazynowane produkty. Wymiary obiektu to 53,60 m x 20 m, wysokość ok. 9 m. Obiekt nie posiada instalacji wewnętrznych. Skarżąca wskazała na zgłoszenie budowy obiektu tymczasowego o wymiarach 53 x 20 m i wysokości 9 m, przyjęte w dniu [...] stycznia 2014 r. znak [...]. Skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę. Budynek został zrealizowany niezgodnie z przedłożonym zgłoszeniem. Organ I instancji uznał, że budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż przedłożone zgłoszenie z 2014 r. dotyczyło innego obiektu, o innych wymiarach. W ocenie organu I instancji, w przedmiotowym przypadku należało zastosować przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji w dniu [...] maja 2015 r. wydał postanowienie nr [...], w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budynku magazynowego - namiotu o konstrukcji stalowej, oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] września 2015 r. dokumentów stanowiących podstawę legalizacji budynku. Organ stwierdził, że termin na dostarczenie dokumentów wymieniony w powyższym postanowieniu upłynął bezskutecznie z dniem [...] września 2015 r. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 4 u.p.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 u.p.b. Z uwagi na powyższe organ I instancji nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku magazynowego - namiotu o konstrukcji stalowej, o wymiarach 53,60 m x 20 m, położonego na terenie działki nr [...] w m. P. gm. P.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 3 pkt 5 i art. 48 u.p.b., poprzez brak dokładnie wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz błędną kwalifikację namiotu (tunelu) jako budynku. Skarżąca wskazała, że organ I instancji stosował różne określenia przedmiotowego obiektu - "namiot o konstrukcji stalowej", "budynek magazynowy", co potwierdza brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i klasyfikacji spornej budowli. Zdaniem skarżącej inwestycja w postaci tunelu foliowego połączonego trwale z gruntem odpowiada pojęciu obiektu tymczasowego i wymaga pozwolenia na budowę, natomiast będący przedmiotem sprawy tunel z pokryciem tkaniną namiotową jest budowlą niepołączoną trwale z gruntem, nie posiada instalacji i urządzeń. Skarżąca stwierdziła, że podstawowe znaczenie mają rozwiązania konstrukcyjne, zastosowane w rozpoznawanej sprawie świadczą o tym, że powyższy tunel nie jest obiektem budowlanym podlegającym regulacji u.p.b. Tunel został zmontowany z gotowych elementów metalowych z pokryciem tkaniną namiotową, ustawiony na istniejącym utwardzonym podłożu bez jakichkolwiek fundamentów i połączenia z gruntem. Wewnątrz tunelu nie wykonano żadnych posadzek i podłóg. Ponadto powyższy tunel nie jest wyposażony w żadne instalacje wewnętrzne oraz inne urządzenia. W ocenie skarżącej tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem, nie posiadający instalacji, nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b. i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do uznania za tymczasowy obiekt budowlany nawet folii ułożonej na pojedynczej grządce w celu przyspieszenia wegetacji warzyw. Skarżąca podniosła, że nie było tym samym podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nie mogło doprowadzić do nakazania rozbiórki tunelu. Ponadto na realizację powyższego tunelu dokonano zgłoszenia, co zgodnie z orzecznictwem sądowym skutkuje tym, iż w stosunku do takiej budowli nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego z art. 48, lecz z art. 50 i 51 u.p.b.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] maja 2015 r. wykazały, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się m. in. budynek magazynowy o konstrukcji szkieletu stalowego, pokrytego tkaniną namiotową, połączony trwale z gruntem, który pełni funkcję magazynową. Wymiary obiektu to 53,60 m x 20 m, wysokość 9,0 m. Budynek nie posiada instalacji wewnętrznych. Właścicielka nieruchomości posiada zgłoszenie zamiaru realizacji obiektu tymczasowego o wymiarach 53 m x 20 m i wysokości 9 m - przyjęte w dniu [...] stycznia 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 28 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 u.p.b. wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, określonego w zgłoszeniu. Budowa tego rodzaju obiektu budowlanego wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Jeżeli zaś obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) w okresie dłuższym niż 120 dni, bądź będzie trwale związany z gruntem, to budowa takiego obiektu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt został posadowiony na gruncie w 2014 r. i jest wykorzystywany na cele magazynowe. Ponadto obiekt związany jest trwale z gruntem tj. posiada fundamenty w postaci stóp betonowych, do których przytwierdzone są za pomocą śrub słupy stalowe. Zdaniem organu inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Wymóg ten nie został spełniony i przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie trybu określonego w art. 48 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca zobowiązana na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r., do przedstawienia dokumentacji umożliwiającej legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, obowiązku tego nie wypełniła, co musiało skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki. Za nieskuteczne organ odwoławczy uznał dokonane przez skarżącą zgłoszenie zamiaru realizacji spornego obiektu. Wskazane zgłoszenie nie odpowiada w istocie obiektowi, który powstał, zarówno pod względem wymiarów, zamierzonego czasu jego użytkowania, jak i sposobu połączenia z gruntem.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b. przez błędne uznanie, że właścicielka działki nr ew. [...] w miejscowości P.: a) w czasie kontroli w dniu [...] maja 2015 r. realizowała roboty budowlane uznane za samowolę budowlaną, b) budowała obiekt magazynowy - namiot o konstrukcji stalowej o wym. 53,60 m x 20,00 m uznany za budowlę, choć faktycznie jest to namiot o konstrukcji stalowej nie spełniający cech budowli z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b., c) budowała tymczasowy obiekt budowlany, choć faktycznie nie będąc obiektem budowlanym nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, d) budowała obiekt magazynowy trwale związany z gruntem, choć faktycznie z gruntem powiązana była tylko konstrukcja stalowa namiotu poprzez stopy betonowe, do których śrubami przytwierdzone są słupy stalowe. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.b. przez błędne przyjęcie, iż roboty budowlane w celu postawienia namiotu mogą być rozpoczęte tylko na podstawie pozwolenia na budowę, gdyż jest on trwale związany z gruntem i nie jest tymczasowym obiektem budowlanym oraz art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez błędne zobowiązanie właścicielki do rozbiórki obiektu magazynowego - namiotu o konstrukcji stalowej, uznanego za samowolę budowlaną. W związku z powyższym skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1099/16 Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że rozstrzygające znaczenie miało ustalenie, czy zrealizowany przez skarżącą obiekt, określony przez organ I instancji jako budynek magazynowy - namiot o konstrukcji stalowej, o wymiarach 53,60 m x 20 m - jest obiektem budowlanym według przepisów u.p.b., obowiązujących w chwili prowadzenia postępowania. Zagadnieniem spornym (co przejawiało się w pismach skarżącej) była kwalifikacja obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę lub zwolnionego z tego obowiązku, a następnie możliwość wdrożenia prawidłowego trybu legalizacji. W ocenie Sądu I instancji organy słusznie zakwestionowały stanowisko skarżącej, jakoby obiekt miał charakter tymczasowy i był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 u.p.b. tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Sąd wyjaśnił, iż z powyższej definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że tym, co odróżnia go od innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania, albo wynikająca z jego charakteru trwałość związania z gruntem. Zdaniem Sądu I instancji budowla o funkcji magazynowej, stanowiącą konstrukcję stalową z pokryciem jej płaszczyzn tkaniną namiotową, o wymiarach 53,60 m x 20 m, nie spełnia żadnej z wymienionych wyżej cech. Przede wszystkim sposób jego zamocowania w podłożu nosi cechy trwałego związania z gruntem, co potwierdzają zdjęcia wykonane podczas oględzin (w toku postępowania odwoławczego) oraz opis konstrukcji w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2016 r. Obiekt został wybudowany w taki sposób, że posiada fundamenty w postaci stóp betonowych, do których przytwierdzone są za pomocą śrub słupy stalowe. Zdaniem Sądu bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt został posadowiony na gruncie w 2014 r. i jest wykorzystywany na cele magazynowe. Zdaniem Sądu I instancji, cechę trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Sąd I instancji wyjaśnił, że cecha "trwałego związania z gruntem" wymaga zapewnienia obiektowi stabilności, przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Nie można zaakceptować twierdzenia, że w tej sprawie mamy do czynienia z doraźnym związaniem z gruntem i nie nosi ono cech trwałości. Zdaniem Sądu I instancji ustalenia organów zaprzeczają twierdzeniom o tymczasowości obiektu. Zaprzecza temu konstrukcja - zapewniająca długotrwałą i stabilną ochronę, ze względu na rodzaj prowadzonej w obiekcie działalności oraz fakt, że okres 120 dni od chwili powstania obiektu dawno upłynął. Stąd też zgodna z prawem była ocena organów o konieczności uzyskania dla spornego obiektu pozwolenia na budowę przed jego wzniesieniem. Wymóg ten nie został spełniony, zatem obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru budowlanego zasadnie wszczął i prowadził postępowanie na podstawie art. 48 u.p.b., umożliwiając tym samym stronie zalegalizowanie obiektu i zobowiązując do przedłożenia stosownych dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Skarżąca zobowiązana została na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. do przedstawienia stosownej dokumentacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej, obowiązku tego jednak nie wypełniła. Wskazane przez skarżącą zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], nie odpowiadało w istocie obiektowi, który powstał - zwłaszcza pod względem deklarowanego czasu jego użytkowania jak i sposobu połączenia z gruntem. Tym samym zgłoszenie to nie stanowi dla skarżącej źródła ochrony prawnej, również w kontekście możliwości zastosowania trybu z art. 50 - 51 u.p.b. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi okazały się bezpodstawne, zaś decyzja nakazująca rozbiórkę została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Sąd I instancji oddalił skargę.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu obrazę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na zaskarżony wyrok Sądu I instancji, oraz obrazę przepisów prawa materialnego z uwagi na błędną jego interpretację, w tym:

1) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b., przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez uznanie, że właścicielka działki nr ewid. [...] w miejscowości P.: a) w czasie kontroli w dniu [...] maja 2015 r. realizowała roboty budowlane uznane za samowolę budowlaną; b) budowała trwale związany z gruntem obiekt magazynowy - namiot o konstrukcji stalowej o wym. 53,60 m x 20,00 m uznany za budowlę, choć faktycznie: jest tylko namiotem o konstrukcji stalowej nie spełniającym cech budowli zawartych w art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b.; nie występuje trwałe związanie z gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b., ponieważ w gruncie usytuowane są tylko słupy betonowe, do których śrubami przytwierdzone są słupy stalowe konstrukcji namiotu;

2) art. 28 ust. 1 u.p.b. przez błędną interpretację, iż roboty budowlane w celu postawienia namiotu mogą być rozpoczęte tylko na podstawie pozwolenia na budowę gdyż jest on trwale związany z gruntem;

3) art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez błędne zobowiązanie właścicielki działki nr ewid. [...] w miejscowości P. do rozbiórki obiektu magazynowego - namiotu o konstrukcji stalowej, uznanego za samowolę budowlaną.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji organów obu instancji, lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w celu podjęcia merytorycznej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytoczyła stosowną argumentację wspierającą zajęte stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona, gdyż zaskarżony wyrok – pomimo wadliwego uzasadnienia – jest prawidłowy w zakresie sentencji.

Wobec niestwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, a więc skonkretyzowanych podstaw skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnicza część zarzutów kasacyjnych okazała się nie mieć usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, oddaleniu a limine podlega zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 5 u.p.b. przez "błędne wyjaśnienie stanu faktycznego" w zakresie "uznania, że właścicielka działki nr [...] (...) w czasie kontroli w dniu [...] maja 2015 r. realizowała roboty budowlane uznane za samowolę budowlaną", które doprowadziły do powstania "namiotu o konstrukcji stalowej", który nie jest budowlą, a ponadto nie jest trwale związany z gruntem. Zarzut ten jest dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym. Nie jest dopuszczalne kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez kontrolowany Sąd za podstawę orzekania za pośrednictwem zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną subsumpcję stanu faktycznego.

Po drugie, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.b. przez błędną interpretację, iż "roboty budowlane w celu postawienia namiotu mogą być rozpoczęte tylko na podstawie pozwolenia na budowę, gdyż jest on trwale związany z gruntem". Jeśli przyjąć, że celem powyższego zarzutu było zakwestionowanie prawidłowości wykładni art. 28 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którą – z zastrzeżeniem treści art. 29-31 u.p.b. – budowa namiotu o konstrukcji stalowej trwale połączonego z gruntem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to niewątpliwie tak postanowiony zarzut jest chybiony. Odmiennym zagadnieniem jest sprawa prawidłowości kwalifikacji prawnej spornego obiektu oraz wyboru właściwego trybu oceny legalności związanych z nim prac budowlanych.

Nie jest natomiast pozbawiony uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 u.p.b. przez błędną ocenę legalności orzeczenia nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego na podstawie powyższego przepisu.

Organy nadzoru budowlanego oraz Sąd Wojewódzki pominęły w swoich rozważaniach prawnych, że stalowa konstrukcja namiotowa przymocowana trwale do gruntu i pełniąca funkcję budynku magazynowego powstała – jak wynika z ustaleń pracowników Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. (protokół kontroli nr [...]) – na podstawie zgłoszenia budowlanego dokonanego [...] marca 2014 r. w Starostwie Powiatowym w P. (znak sprawy: [...]). Powyższe zgłoszenie dotyczyło namiotu o konstrukcji stalowej o wymiarach 40 m/20 m/9 m, który – zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. – jako tymczasowy obiekt budowlany miał zostać rozebrany w maksymalnym terminie 120 dni (art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r.). Jak ustalono jednak w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r., sporny obiekt nie odpowiada parametrom zgłoszenia z dnia [...] marca 2014 r., osiągając wymiary: 53,6 m/20 m/9 m. Z akt sprawy wynika, że aktualne wymiary odpowiadają treści zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2014 r., które nie zostało zrealizowane, jednak – podobnie jak drugie zgłoszenie – zostało przyjęte przez właściwego starostę bez zastrzeżeń, co skutkowało powstaniem stanu milczącej zgody na wykonanie określonych robót budowlanych (zob. art. 30 ust. 5 u.p.b.). W tej sytuacji nie można było przyjąć, że sporny obiekt budowlany – niezależnie od oceny prawidłowości jego kwalifikacji prawnej jako obiektu trwale z gruntem związanego – jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.p.b., skoro skuteczność prawna zgłoszenia z dnia [...] marca 2014 r. nie została podważona, a jedynie następczo stwierdzono, że zgłoszenie to zostało dokonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. Jeśli w sprawie przyjęto – co nie zostało podważone przez stronę skarżącą kasacyjnie – że sporna konstrukcja namiotowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b., zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (a zatem dokonane zgłoszenie okazało się wadliwe), to nie jest dopuszczalne aprioryczne wywodzenie z tego faktu, że celem zgłoszenia robót budowlanych była próba obejścia prawa w zakresie art. 28 ust. 1 u.p.b. przez wprowadzenie w błąd organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można uznać, że legalne niewykonanie przez właściwy kompetencji do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji nie wpływa na późniejszy i następczy wybór sposobu sankcjonowania nielegalnie wykonanych robót budowlanych przez podmiot, który miał podstawy, aby działać w zaufaniu do skutków milczącej zgody organu. Oczywiście zakres ochrony zaufania inwestora jest również limitowany przez jego własne działania lub zaniechania, co oznacza, że ochrona ta może zostać zniesiona w razie stwierdzenia, że jego zamiarem było obejście prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 443/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1695/15; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., II OSK 2030/15). Okoliczności związane z zachowaniami in fraudem legis muszą zostać jednak wykazane przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Jeśli nie zostaną one wykazane, zasadniczym trybem sankcjonowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b. pozostaje tryb naprawczy, dla którego podstawę w tym wypadku stanowi art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. W tym kontekście należy również pamiętać, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weryfikacja skuteczności prawnej milczącego załatwienia sprawy (w tym milczącej zgody, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. i której egzemplifikacją jest art. 30 ust. 5 u.p.b.) odbywa się na zasadach określonych w art. 122g k.p.a.

Stwierdzone wyżej błędy w zakresie oceny prawnej legalności wyboru trybu usuwania skutków naruszenia norm prawnobudowlanych nie miały jednak wpływu na prawidłowość treści zaskarżonego wyroku. Oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Podstawa prawna orzeczenia administracyjnego była wprawdzie błędna (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 u.p.b.), jednak z akt sprawy wynika, iż wdrożenie właściwego trybu sankcjonowania nielegalności wykonanych robót budowlanych nie mogłoby doprowadzić do wydania innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki. W stanie faktycznym sprawy nie ma możliwości doprowadzenia zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeśli bowiem zgodnie z treścią zgłoszenia wybudowany obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany miał zostać rozebrany w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy i termin ten bezskutecznie upłynął już w 2014 roku, to nie ulega wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do wydania w tej sytuacji decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

Mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz uznając, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.