Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 257/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: w zw. z art. 42 pkt 1 i art. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: w zw. z art. 36 ust. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 141 § 4, art. 58 § 1 pkt 6, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 670/19 odrzucającego skargę Stowarzyszenia [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 9 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (skarżący) na uchwałę Semiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Sejmik Województwa Podkarpackiego uchwałą z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchwalił zmianę uchwały z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022. Na powyższą uchwałę Stowarzyszenie wniosło skargę w części dotyczącej § 1 pkt 2, § 1 pkt 6 w zakresie odnoszącym się do "instalacji MBP w [...]", § 1 pkt 7 w zakresie odnoszącym się do "instalacji MBP w [...]", § 2 pkt 1, § 2 pkt 5.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że swojego interesu prawnego upatruje w ciążącym na nim obowiązku należytego wykonania celów statutowych, ukierunkowanych na dobro mieszkańców społeczności lokalnej i ochronę środowiska. Skarżący wskazał, że funkcjonowanie instalacji E. w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych oddziałuje szkodliwie na lokalną społeczność, zaś regulacje wpisujące instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów E. w [...] jako instalację posiadającą status Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych, naruszają art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 ze zm.), art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach oraz art. 7 Konstytucji. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o wykreślenie instalacji E. z Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 oraz uchwały wykonawczej, względnie zastąpienie kwestionowanych zapisów wpisem o treści: "instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów (MP) E. w [...] o wydajności 18 tys. Mg/rok" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że instalacja E. nie może być instalacją RIPOK MBP, gdyż nie spełnia wymagań przepisów przejściowych ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z uwagi na to, że przed dniem 1 stycznia 2012 r. nie posiadała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania; nie spełnia definicji RIPOK MBP, gdyż nie ma prawa prowadzić procesu biologicznego przetwarzania odpadów i może być, co najwyżej, instalacją mechanicznego przetwarzania odpadów (instalacją MP), a nie instalacją mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (instalacją MBP); nie spełnia definicji RIPOK MBP, gdyż może przetwarzać odpady jedynie w ilości 18 tys. Mg/rok, a jest to wielkość niewystarczająca dla instalacji o statusie RIPOK.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022. Instalację E. ujęto w Planie na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], udzielającej E. pozwolenia na prowadzenie instalacji do mechaniczno–biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) o wydajności 30 tys. Mg/rok, w tym części mechanicznej o wydajności 30 tys. Mg/rok i biologicznej o wydajności 21 900 Mg/rok. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1525/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2015 r.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. II OSK 2897/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2015 r., stwierdzając, że Starosta [...] - będąc związany obowiązującym wówczas Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego, przyjętym uchwałą Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]- powinien był wydać pozwolenie zintegrowane dla instalacji MP o wydajności 18 tys. Mg/rok, tym samym, potwierdzając, że wydajność instalacji E. na poziomie 18 tys. Mg/rok jest wydajnością niewystarczającą do tego, aby skutecznie ubiegać się o status RIPOK. Instalacja RIPOK MBP musi mieć minimalną wydajność co najmniej na poziomie 22 700 Mg/rok dla części mechanicznej oraz 12 000 Mg/rok dla części biologicznej (str. 106 WPGO). Stowarzyszenie podniosło, że wprawdzie zapis ten usunięto uchwałą Sejmiku Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., jednak nie zmienia to faktu, że takie wydajności są nadal wymagane dla instalacji RIPOK, gdyż są wyliczone na podstawie kryterium wskazanego w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, tj. przyjmowania przez instalację RIPOK odpadów z obszaru obejmującego, co najmniej 120 tyś. mieszkańców.

Wskazano, że instalacja E. nie spełnia tych wymagań ze względu na brak prawa biologicznego przetwarzania odpadów, co wynika z: 1) nieujęcia tego procesu w Planie z 2012 r., 2) niespełnienia przez pozwolenie zintegrowane - wydane w 2015 r. przez Starostę - wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1052). Podniesiono, że instalacja E. w dniu 1 stycznia 2012 r. nie spełniała wymagań dotyczących RIPOK, tj. warunku o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jak również nie posiadała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla procesu MBP, zatem prawidłowo przepisy Planu z 2012 r. i uchwały wykonawczej nie ujmowały instalacji E. jako RIPOK, względnie potencjalnego RIPOK w myśl art. 16 ust. 3 tej ustawy. Instalacja E. została właściwie ujęta jako zastępcza instalacja mechanicznego przetwarzania (MP) z mocami przerobowymi 18 tys. Mg/rok. Wskazane przepisy definitywnie zamknęły instalacji E. w [...] drogę do przyznania jej statusu RIPOK.

W wyroku z dnia 28 września 2017 r. II SA/Rz 519/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w stwierdził, że E. spełnia wymagania dla instalacji RIPOK. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. II OSK 558/18 oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem Stowarzyszenia wyroki te zapadły jednakże w stanie faktycznym, w którym organy nie ujawniły przed Sądami wszystkich aspektów sprawy, w tym wskazanych wyżej przez skarżącego okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, zaś stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podkreślił, że źródłem interesu prawnego nie może być obowiązek należytego wykonania swoich celów statutowych oraz przytoczone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa, gdyż mają one charakter actio popularis, a skarga złożona w trybie art. 90 ust.1 i 91 ust.1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis. Jednocześnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia 14 września 2017 r., II SA/Rz 519/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] wniesioną na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], uznając, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia skargi.

Organ wskazał również, że uchwała podjęta [...] marca 2019 r. była konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 519/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558/18, które nakazały organowi zaktualizowanie Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego poprzez wpisanie instalacji zlokalizowanej w [...] - "[...]" [...] - jako RIPOK w regionie południowym oraz dokonanie stosownych zmian w tym zakresie w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do WPGO.

Organ wskazał również, że przedmiotem postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 2897/16 było badanie legalności uzyskania przez J. K. pozwolenia zintegrowanego, nie zaś zasadność uznania jego instalacji za RIPOK. Dokonując zaś aktualizacji WPGO organ przyjął, że instalacja w [...] spełnia wymagania dla RIPOK z uwagi na fakt, że w obiegu prawnym funkcjonowało pozwolenie zintegrowane wydane przez Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Pozwolenie to zostało potraktowane jako potwierdzenie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że procedura opracowania planu nie uwzględnia badania poszczególnych istniejących instalacji w zakresie spełniania wymagań zawartych w art. 207 p.o.ś.

Ponadto wskazano, że przepis art. 16 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw odnosi się do wojewódzkich planów gospodarki odpadami wyłącznie poprzez ustalenie terminu aktualizacji planów dokonywanych w 2012 r. w związku z tym w żaden sposób nie dotyczy kolejnych aktualizacji i nie mógł być naruszany tymi aktualizacjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, że postanowieniem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt lI SA/Rz 670/19 została odrzucona skarga Stowarzyszenia na uchwałę zmieniającą Plan Gospodarowania Odpadami Województwa Podkarpackiego 2022, zaś stanowisko dotyczące oceny naruszenia interesu prawnego w przedmiocie wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę będzie zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w tym postanowieniu.

Wyjaśnił, że skarżąc uchwałę organu podmiot musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną oraz udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialno prawną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Następnie zauważył, że działania podejmowane przez Stowarzyszenie mają na celu ukształtowania treści zaskarżonej uchwały według jego woli w zakresie uprawnień innego podmiotu, które to uprawnienia zostały określone treścią prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558/18. Wyjaśnił, że w sprawie nie zaistniała sytuacja niedysponowania przez E. decyzją o pozwoleniu zintegrowanym, gdyż w obrocie prawnym pozostawała decyzja organu I instancji.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ograniczyła uprawnień stowarzyszenia do realizacji jego statutowych celów na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Tryb postępowania w przedmiocie planu gospodarki odpadami, a także wykonania planu gospodarki odpadami nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do gospodarowania odpadami. Sąd wyjaśnił, że procedura regulująca te kwestię jest całkowicie odrębna i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Konkludując Sąd wskazał, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił również, że rozszerzenie listy podmiotów w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego, a w następstwie zmiany uchwały w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 nie można uznać za źródło interesu prawnego. W ocenie Sądu interes Stowarzyszenia w rozpoznawanej sprawie przybiera postać interesu faktycznego niechronionego prawem i nie tworzy wymaganej legitymacji skargowej.

Zwrócił również uwagę, że jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem, gdyż po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 519/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały - Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego – a następnie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Sejmiku Województwa Podkarpackiego od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 38a ustawy z 2012 r. o odpadach może być źródłem interesu prawnego podmiotu, który posiada instalację przeznaczoną do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, której nie ujęto w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, dającym prawo do zaskarżenia uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Podniósł, że słuszne jest stanowisko organu, iż związany jest on prawomocnym wyrokiem Sądu, zaś podjęcie zaskarżonej uchwały jest jego następstwem.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając mu mające wpływ na wynik sprawy:

naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.), dalej "u.s.w.", w zw. z art. 42 pkt 1 i art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej "u.o.i.ś.", w zw. z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701), poprzez odrzucenie skargi wynikające z wadliwego stwierdzenia, że przez podjęcie zaskarżonej uchwały nie został naruszony interes prawny skarżącego, podczas gdy uchwała ta naruszyła uprawnienie skarżącego do udziału w procedurze przyjmowania planu wskutek nierozpatrzenia przez organ uwag i wniosków złożonych przez skarżącego w toku tej procedury;

naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wydanego postanowienia do wskazanych przez przedstawicieli Stowarzyszenia na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. podstaw legitymacji skargowej Stowarzyszenia, podczas gdy ocena tych podstaw prowadziłaby do uznania legitymacji skargowej i - w konsekwencji - merytorycznego rozpatrzenia wniesionej skargi;

rażące naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji - poprzez odrzucenie skargi wynikające z oczywiście wadliwego przyjęcia, że niedopuszczalna jest skarga na akt administracyjny wydany w wykonaniu wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

W oparciu o przytoczone zarzuty RPO wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik podniósł, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, zaznaczając, że nie tylko przepisy prawa materialnego sensu stricto mogą stanowić źródło interesu prawnego, gdyż mogą być to również przepisy o formalnym charakterze procesowym, czy nawet kompetencyjnym, o ile ich zastosowanie przez organ wywołuje skutek materialnoprawny w postaci ograniczenia uprawnień przysługujących dotychczas bez wyraźnej podstawy prawnej. Wskazał, że podjęcie przez Sejmik Województwa uchwały naruszyło interes prawny Stowarzyszenia, którego źródłem są art. 42 pkt 1 w zw. z art. 5 u.o.i.ś. w zw. z art. 8 ustawy o odpadach. RPO zauważył, że podjęta w dniu [...] marca 2019 r. uchwała Sejmiku zapadła bez wymaganego prawem, uprzedniego rozpatrzenia uwag i wniosków złożonych przez Stowarzyszenie w ramach procedury przewidzianej w dziale III u.o.i.ś. Okoliczność ta, w jego ocenie świadczy o naruszeniu przez organ prawa Stowarzyszenia do udziału w procedurze przyjęcia tej uchwały i stanowi faktyczną podstawę legitymacji skargowej Stowarzyszenia.

Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że w trakcie rozprawy 25 września 2019 r., przedstawiciele Stowarzyszenia okazali Sądowi pismo Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] września 2019 r., w którym opisano podstawy legitymacji skargowej Stowarzyszenia, zaś Sąd pominął całkowicie okoliczności w nim podnoszone. Zauważył także, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest akt, w odniesieniu do którego orzekł już prawomocnie sąd administracyjny, gdyż w przywołanych wyrokach Sądy nie oceniały legalności uchwały z dnia [...] marca 2019 r. Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącego kasacyjnie świadczą o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż sąd w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do podniesionych w toku postępowania zarzutów, zaś ich trafność zobowiązywała go do odmiennego rozstrzygnięcia. Pominięcie pisma z [...] września 2019 r. było zaś podstawą błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Stowarzyszenie nie było legitymowane do zaskarżenia uchwały Sejmiku z [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu podniesiono także, że nieprawidłowy jest pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż nawet wówczas, gdyby Stowarzyszenie było legitymowane do wniesienia skargi, skarga ta i tak podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na związanie Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 519/17, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 558/18.

Zwracając zaś uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., podkreślił, że kontrola sądowoadministracyjna aktu lub czynności dokonanej w wyniku wykonania wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sądowym nie ogranicza się wyłącznie do realizacji tych wskazań.

W ocenie skarżącego kasacyjnie uchybienie Sądy dotyczące odmowy kontroli zaskarżonego aktu należy wręcz rozpatrywać w kategoriach obrazy przepisów rangi konstytucyjnej, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 184 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie ww. przepisów, w szczególności art. 91 w zw. z art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, przysługuje tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego oraz wykażą, że ich interes prawny tak ustalony został naruszony zaskarżoną uchwałą. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, przy czym przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Organ podniósł, że nie jest prawdą, iż Zarząd Województwa nie załączył do opracowanego dokumentu tj. planu gospodarki odpadami uzasadnienia wraz z informacją o udziale społeczeństwa w postępowaniu. Taka informacja jest ogólnodostępna na stronie: http://www.bip.podkarpackie.pl. Zwrócił uwagę, że przepis art. 42 u.o.i.ś. nie nakazuje organowi opracowującemu projekt dokumentu przedkładania organowi uchwalającemu ten dokument szczegółowych informacji dotyczących wszystkich wniesionych uwag, z przepisu wynika jedynie obowiązek dołączenia do przyjętego informacji o zakresie przyjętych uwag i wniosków.

Organ podkreślił, że działał w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., w którym oddalono skargę kasacyjną Sejmiku Województwa oraz poprzedzającego go wyroku Sądu I instancji i którymi to wyrokami "nakazano mu" wpisanie do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 instalacji E. Pana J. K. jako RIPOK.

Ponadto organ zauważył, że na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. nie stawił się reprezentant Stowarzyszenia uprawniony do jego reprezentowania Stowarzyszenia, jak również nie przedstawiono w żadnym piśmie ani oświadczeniu, że naruszenia swojego interesu prawnego Stowarzyszenie upatruje w tych argumentach, które zawarte były w piśmie z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, kierowanym do Przewodniczącego Stowarzyszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 42 pkt 1 i art. 5 u.i.o.ś. w zw. z art. 36 ust. 8 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącego kasacyjnie interes prawny Stowarzyszenia [...] wynika z powołanych wyżej przepisów dotyczący procedury konsultacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 8 ustawy o odpadach w przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego zapatrywania. Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/3). Argumentacja taka została przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Powołanie przez skarżącego kasacyjnie przepisy, w oparciu o które, Rzecznik Praw Obywatelski wywodzi istnienie interesu pranego do zaskarżenia uchwały przez Stowarzyszenie [...] dotyczą procedury konsultacyjnej. Nie są więc przepisami prawa materialnego i nie wskazują, że interes Stowarzyszenia [...] został naruszony kwestionowanym aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1544/17).

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do stanowiska zaprezentowanego przez Stowarzyszenie, a zawartego w piśmie z dnia [...] września 2019 r. jednakże, w przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacji wskazywał, że interes prawny należy wywodzić w oparciu o przepisy prawa materialnego. Nieodniesienie się wprost do stanowiska zawartego w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] września 2019 r., którego adresatem było Stowarzyszenie [...] nie można więc uznać za uchybienie stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przypomnieć bowiem należy, że w piśmie tym powołano się na przepis dotyczące procedury konsultacyjnej, a więc przepisy niebędące przepisami prawa materialnego.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. Nie można bowiem automatycznie przyjąć, że niedopuszczalna jest skarga kasacyjna na akt administracyjny wydany w wykonaniu wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Związanie prawomocnym wyrokiem w zakresie merytorycznej zawartości uchwały nie może przesądzać jednocześnie, że została ona podjęta bez naruszenia trybu jej uchwalania.

Zasadność powyższego zarzutu nie mogła przesądzić o uwzględnieniu skargi kasacyjnej, albowiem słusznie Sąd I instancji ocenił, że skarga Stowarzyszenia [...] na uchwałę w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.