Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1200/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1,3 i 4, art.11 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.154 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del.NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1952/09 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2010 r. I SA/Wa 1952/09 oddalił skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez Gminę B. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.

Zasadnie więc przyjęto, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała podmiotowego prawa zarządu do spornej działki, organ trafnie przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do gruntu. "Nowelizacja art. 128 K.c. [która nastąpiła z dniem 1.02.1989 r.] spowodowała uchylenie konstrukcji jednolitej własności państwowej, która w jej radykalnym ujęciu uznawała, że państwowe osoby prawne nie mogą mieć żadnych swoich praw podmiotowych – w tym prawa własności – a jedynie zarządzają własnością państwową. Zmiana art. 128 K.c. [spowodowała, że] zarząd ten uzyskał natomiast cechy prawa podmiotowego" - uchwała SN z 18.06.1991 r. III CZP 38/91, OSNC 1991/10-12/118. Z tego względu brak podmiotowego prawa zarządu po stronie PKP uzasadniał komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodzić należy się z organem II instancji, że decyzja ustalająca opłaty z tytułu zarządu, nie stanowi podstawy uznania istnienia takiego zarządu, co potwierdza liczne orzecznictwo NSA powołane przez organ. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP odpowiada bowiem ustawowej przesłance wymienionej w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej w oparciu o art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). W brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepis ten stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym rozumieniu należały one do terenowego organu administracji państwowej.

Błędny jest także pogląd wyrażony w skardze co do zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) dokonując wykładni terminu "należące do" stwierdził, że grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym, mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że PKP uzyskały tytuł prawny do władania nieruchomością. Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Wbrew twierdzeniom skarżącego Trybunał Konstytucyjny we własnych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z 12.04.2005 r. K 30/04, nie zawarł tezy, że "grunty, które w dniu 5.12.1990 r. znajdowały się w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd, nie stały się własnością gminy z mocy prawa". Wręcz przeciwnie, teza TK, akceptowana również w orzecznictwie NSA jest taka, że "grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym" (por. wyrok NSA z 16.01.2008 r. I OSK 1957/06).

Odnośnie zarzutów proceduralnych stwierdzono, że nie jest prawdą, że organ odwoławczy w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy ustalając, że zachodziły podstawy do komunalizacji spornej działki. Jest bowiem bezsporne, że PKP nie legitymuje się decyzją o ustanowieniu na ich rzecz prawa zarządu do nieruchomości, której komunalizację kwestionują. Jako dowodu ustanowienia prawa zarządu nie można uznać decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z [...].02.1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego o nierozpoznaniu istoty sprawy i skupieniu się wyłącznie na zarzutach odwołującego, a tym samym naruszeniu art. 15 K.p.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 107 K.p.a. Na czym miałoby polegać naruszenie art. 10 K.p.a. skarżący w ogóle nie uzasadnia. Dodano, że w wyroku z 16.01.2008 r. I OSK 1957/06 NSA stwierdził, że gdy ma miejsce przyznanie przez PKP, że nie posiadają decyzji o ustanowieniu zarządu do określonej nieruchomości, "ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organy obu instancji należy uznać za nienaruszające prawa procesowego". W niniejszej sprawie nawet do ograniczenia postępowania z uwagi na tę okoliczność nie doszło.

W skardze kasacyjnej, którą PKP zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucono Sądowi:

1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (ugg) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2) błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

3) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego, błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo że znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, że prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, że skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego;

5) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotem postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną do WSA decyzję jest fakt komunalizacji przedmiotowych gruntów na mocy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W celu rozstrzygnięcia tak wyznaczonej sprawy indywidualnej konieczne jest ustalenie: a) zaistnienia przesłanki pozytywnej z art. 5 ust. 1, b) niezaistnienie przesłanek negatywnych z art. 11 i 12 powołanej ustawy oraz c) niezaistnienie wyłączenia zawartego w art. 34a w związku z art. 34 ustawy o komercjalizacji.

Sprawa ta dotyczy komunalizacji gruntów na rzecz gminy B., a nie ewentualnego uwłaszczenia PKP. A tymczasem zarówno organy jak i WSA skupiają się na wykazywaniu, że nieruchomość nie "należała do" PKP. W ogóle w postępowaniu kontrolnym nie pojawia się kwestia, z jakich faktów (wskazanych w postępowaniu administracyjnym) WSA wyciąga wniosek, że nieruchomością "należała do" t.o.a.p. stopnia podstawowego.

Na mocy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przesłanką pozytywną stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę B. przedmiotowych nieruchomości na własność jest fakt należenia owych gruntów 27 maja 1990 r. do "rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego". Mimo jednak zaistnienia tej przesłanki, nie dochodzi do nabycia z mocy prawa w przypadku ziszczenia się którejś przesłanki negatywnej z art. 11 lub 12 powoływanej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej w oparciu o art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepis ten stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Co prawda art. 6 ugg w brzmieniu ustalonym w dniu 1 marca 1989 r. stanowi, że "grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji" - stwierdzenie to jednak w żadnym wypadku nie przesądza faktu należenia przedmiotowego gruntu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a tylko taka przesłanka upoważnia organ do wydania decyzji potwierdzającej fakt komunalizacji gruntu z mocy prawa! (por. wyrok z 9 września 2008 r., I OSK 1442/07). Fakt należenia przedmiotowej nieruchomości do t.o.a.p. stopnia podstawowego powinien albo wynikać wprost z ustawy, albo powinien zostać przez organ udowodniony na mocy zasady oficjalizmu postępowania dowodowego. Skoro zaś z ustawy w żaden sposób nie wynika, winien zostać udowodniony. Ma to kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż niestwierdzenie zaistnienia przesłanki pozytywnej powoduje automatycznie odmowę s komunalizacji nieruchomości na rzecz gminy.

Ponadto, z faktu, że grunt nie był w zarządzie PKP, nie wynika wcale, że nie był w zarządzie, użytkowaniu, czy też użytkowaniu wieczystym innych podmiotów. Tego faktu organy nie badały w ogóle. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów kpa, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji jest uzasadniony.

Przepisy ustawy komunalizacyjnej przewidziały w sposób wyraźny możliwość istnienia mienia państwowego, które do nikogo nie należy w rozumieniu tych przepisów oraz które nie należy do t.o.a.p. stopnia podstawowego. Przecież ustęp 4 art. 5 brzmi - Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne nże wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. A zatem nie należące do t.o.a.p. jakiegokolwiek stopnia (bo przecież inne, a innych t.o.a.p. już nie było, nże wymienione wyżej w ust. 1-3). Zatem cała interpretacja oparta na założeniu, że jeżeli właścicielem jest Skarb Państwa to nieruchomość należy do t.o.a.p. stopnia podstawowego na gruncie przepisu art. 5 ustawy komunalizacyjnej jest alogiczna i niespójna. Nawet po uwzględnieniu przepisu art. 6 ugg.

Tym bardziej, że takie jednoznaczne rozumienie prowadzi do wniosku nie do obrony z punktu widzenia szeregu stanów faktycznych. Jeżeli bowiem przedmiotem postępowania jest nieruchomość zabudowana torami, do jakiego t.o.a.p. należała? Czyżby na kolejnych odcinkach do kolejnych t.o.a.p. stopnia podstawowego od Gdańska do Zakopanego?

W tym stanie rzeczy należy w całej rozciągłości podzielić pogląd WSA w Warszawie (wyrok z 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1901/07), stwierdzający że: "za daleko idącą uznać należy taką wykładnię przepisów ustawy komunalizacyjnej, z której wynika, że wszelkie mienie ogólnonarodowe (państwowe), którego nie dotyczą żadne z wymienionych w tej ustawie wyłączenia, podlega "automatycznie" komunalizacji na mocy art. 5 ust. 1 ustawy, jeśli tylko organ nie potrafi ustalić jednostki, do której to mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. Taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia w przepisach powołanej ustawy. Przeciwnie, z faktu zawarcia w art. 5 ust. 1 tej ustawy przesłanek warunkujących możliwość komunalizacji mienia wynika, że intencją ustawodawcy było skomunalizowanie mienia spełniającego te warunki, a nie całego mienia ogólnonarodowego poza podlegającym wyłączeniu z mocy następnych przepisów tej ustawy."

Ponadto należy zauważyć okoliczność, która prowadzi do drastycznej niekonsekwencji na gruncie teorii wykładni. Oto w jednym akcie prawnym, w jednej jednostce redakcyjnej, ustawodawca posługuje się czasownikiem "należeć do". Elementarne zasady wykładni każą uznać, że o ile ustawodawca jest racjonalny pod każdym z tych pojęć rozumie dokładnie to samo. A zatem "należeć do" oznacza to samo bez względu na to, o kogo chodzi. A jednym tchem ustawodawca choćby w art. 5 ust. 1 stanowi "należące do" t.o.a.p stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych. Przecież ustawodawcy język polski znany jest "z urzędu" i jeżeli chce wskazać, że jednak w konkretnej sytuacji chodzi o inne nastawienie wobec rzeczy, ma tak wiele możliwości leksykalnych — pozostawać w dyspozycji, być zarządzanym, przynależeć, dysponować. A jednak używa tego samego sformułowania. Dlaczego zatem, zarówno Trybunał, jak i Sądy postanawiają poprawić ustawodawcę i nadać temu samemu słowy różne znaczenie normatywne?

Już tylko na marginesie należy wskazać, że NSA w wyroku z 9 września 2008 r. (I OSK 1442/07) stwierdził, że przesłanka "należenia do" w swej warstwie semantycznej oznacza jakiś tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości oraz podkreślił, że "zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy". A przepis art. 6 ugg wszak o zarządzaniu stanowił. A zatem brak podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do komunalizacji z mocy prawa. A jeżeli tak, brak było podstaw do niezastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej względnie art. 34a w związku z art. 34 powoływanej już wyżej ustawy o komercjalizacji PKP. Skoro bowiem Trybunał stwierdza, że art. 34a nie dotyczy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 (komunalizacji z mocy prawa), jednocześnie nie ma przeszkód, by stosować go do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej i wobec faktu, że organ nie ustalił, do jakiego podmiotu w istocie należały nieruchomości, jak już wyżej wskazano, nie można wykluczyć, że zastosowanie winien znaleźć nie art. 5 ust. 1, ale któryś z przepisów art. 5 ust. 3 i 4.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Polskie Koleje Państwowe S.A. skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące wyżej wskazanej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że komunalizacja w tym trybie nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana przez Wojewodę decyzja ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiał postępowania komunalizacyjnego, w którym skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki, Sąd I instancji trafnie uznał, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP nie wyłączało bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Rozwijając tę myśl wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest już utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r., I SA 1342/99; z 2 lutego 2006 r., I OSK 1295/05; z 16 marca 2006 r. I OSK 583/05).

Tak więc rozpatrując przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (por. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03).

Z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r. przepisach. Obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. PKP nie przedstawiło aktu potwierdzającego istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej do przedmiotowej nieruchomości.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z [...].02.1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu obejmującej sporną działkę, można wywieść istniejące w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz PKP prawo zarządu tą nieruchomością. Podzielić należy pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r., I OSK 1259/05, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu.

Błędny jest także pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten wyłącza komunalizację składników mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów państwowych. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do PP PKP minister, nie świadczy o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało takie zadania. O wyłączeniu mienia z komunalizacji następującej z mocy prawa przesądzają nie uwarunkowania organizacyjne, lecz wyłącznie aspekt funkcjonalny. Oczywistym zaś jest, że zadania wykonywane przez PKP nie należą do właściwości organów administracji rządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Powołany przepis art. 34a dotyczy gruntów, o których jest mowa w art. 34 tej ustawy, tj. gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa (a więc tych, które na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej nie stały się mieniem właściwych gmin) znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP (co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych). Grunty te stały się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Chodzi tu więc o grunty państwowe, co do których gminy nie uzyskały prawa własności, ani innych praw majątkowych na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Dodatkowo co do znaczenia art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z 28 marca 2003 r. (który wprowadza przepis art. 34a), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego - uznać należy zarzut ten za chybiony. Jak to wyżej wskazano decyzja z 27 lutego 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji prowadzenie dalszego postępowania dowodowego mijało się z celem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zatem wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została rozpatrzona merytorycznie pod kątem zasadności komunalizacji spornej nieruchomości i ocena legalności rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w takiej sytuacji zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.