Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1439/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust 1 lit. a) i c) w zw. art. 163
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 721/16 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów rolnych w części dotyczącej premii zalesieniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 721/16 oddalił skargę W. T. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie gruntów na rok 2014 w zakresie premii zalesieniowej.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżając w całości powyższy wyrok, opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust 1 lit. a) i c) w zw. art. 163 k.p.a. w zw. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (dalej: rozporządzenie zmieniające), polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, a mianowicie przyjęcia, że § 2 rozporządzenia zmieniającego może stanowić podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, która została uregulowana w art. 163 k.p.a., w sytuacji gdy § 2 rozporządzenia zmieniającego nie może stanowić takiej podstawy, z uwagi na fakt, iż jest to przepis rangi podustawowej, natomiast zgodnie ze stanowiskiem judykatury podstawę do zmiany decyzji ostatecznej w świetle art. 163 k.p.a. może stanowić wyłącznie przepis o randze co najmniej ustawowej;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanej dalej ustawą PROW 2007-2013), w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, a mianowicie przyjęcia, że § 2 rozporządzenia zmieniającego może stanowić podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, co jest działaniem wadliwym z uwagi na brak odpowiedniego upoważnienia ustawowego przyznanego ministrowi właściwemu do wydania tego rozporządzenia (Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi) w zakresie stanowienia o obowiązku nałożonym na kierowników biur powiatowych ARiMR dotyczącym zmiany uprzednio wydanych decyzji administracyjnych przyznających beneficjentom płatności na zalesianie w określonej wysokości i na określony czas;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007-2013 w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, a mianowicie przyjęciu, że § 2 rozporządzenia zmieniającego może stanowić podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, co było działaniem wadliwym z uwagi na fakt, że § 2 rozporządzenia zmieniającego, tj. przepis o randze podustawowej stoi w sprzeczności z przepisami o randze ustawowej - art. 155 k.p.a. i art. 21 ust. 5 ustawy PRWO 2007-2013, co z uwagi na występującą kolizję i hierarchiczność systemu prawa eliminuje możliwość zastosowania § 2 rozporządzenia jako podstawy prawnej wydanej decyzji;

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy PROW 2007-2013 w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego, polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, a polegającej na pominięciu, że wskazywany przez organy jako podstawa prawnej decyzji zmieniającej ostateczną decyzję na mocy której strona nabyła prawo - art. 104 k.p.a., nie może stanowić takiej podstawy, albowiem kwestia możliwości zmiany tej decyzji podlega innemu reżimowi prawnemu i została uregulowana min. W art. 16 k.p.a., rozdziale 13 k.p.a. oraz art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007-2013, które nie przewidują możliwości zmiany decyzji ostatecznej przyznającej określone prawo przez ten sam organ (organ tego samego stopnia), który decyzję tę wydał;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy obu instancji, a mianowicie przyjęcia, że organy administracji były uprawnione do zmiany decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie w określonej wysokości, w sytuacji gdy:

- dokonana na podstawie decyzji zmieniającej zmiana jest zmianą na niekorzyść dla skarżącego oraz została dokonana z datą wsteczną,

- w uzasadnieniu swych decyzji organy nie wskazały przyczyn, dla których odstąpiły od zastosowania zasady nieretroakcji prawa, nie wskazując również wpływu decyzji zmieniającej na aktualną sytuacją skarżącego, co stanowi naruszenie wywodzących się z przewidzianej W art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, zasad: zaufania obywatela do państwa, ochrony praw nabytych, oraz zasady nieretroakcji prawa.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych powyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z postawionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie gruntów w zakresie premii zalesieniowej stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem – co skutkowało oddaleniem skargi na to rozstrzygnięcie.

Przed szczegółowym omówieniem ww. kwestii zauważyć wypada, że zagadnienia te były przedmiotem analizy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 760/16, w Kielcach w wyroku z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 478/16, w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 864/16, w Warszawie w wyrokach z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 720/16 i z 25 dnia maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2208/16 (dostępne w CBOSA). Mianowicie, w orzeczeniach tych Wojewódzkie Sądy Administracyjne stanęły na identycznym, jak Sąd I instancji, stanowisku co do zmiany uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie - poprzez zmniejszenie premii zalesieniowej - wobec zmiany prawa unijnego z uwagi na dodatkowe objęcie systemem wsparcia bezpośredniego gruntów zalesionych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Powracając do genezy sporu w niniejszej sprawie przypomnienia wymaga, że premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Taka też premia została przyznana skarżącemu decyzją z dnia(...) czerwca 2014 r. - w kwocie 3.555,00 zł - zgodnej z obowiązującymi wówczas przepisami - płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające ww. rozporządzenie zalesieniowe, które w § 1 pkt 4 zmieniło wysokość stawki premii zalesieniowej na kwotę 1.190 zł - dla gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W § 2 rozporządzenia zmieniającego wskazno również, że w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że grunty skarżącego kasacyjnie:

- po pierwsze, zostały objęte premią zalesieniową i są gruntami, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013;

- po drugie, zostały również wskazane we wniosku beneficjenta o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2015 r. - i pomoc z tego tytułu przyznano stronie decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r. (jednolita płatność obszarowa oraz płatność za zazielenienie w wysokości do działek rolnych A i B położonych na działce ewidencyjnej nr 1620/2, która na powierzchni 2,25 ha została zalesiona).

Okoliczności te miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż począwszy od 2015 r. zgodnie z regulacją § 2 rozporządzenia zmieniającego - której naruszenie przez WSA zarzuca skarżący kasacyjnie - w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły podstawy do zastosowania przywołanego przepisu. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do argumentacji, że regulacja ta nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji ostatecznej z uwagi na to, że zdaniem strony:

- jest to przepis rangi jedynie podustawowej;

- brak odpowiedniego upoważnienia ustawowego dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania rozporządzenia zmieniającego w zakresie stanowienia o obowiązku nałożonym na kierowników biur powiatowych ARiMR, dotyczącym zmiany uprzednio wydanych decyzji administracyjnych;

- przedmiotowy przepis - o randze podustawowej - stoi w sprzeczności z przepisami o randze ustawowej, to jest art. 155 k.p.a. i art. 21 ust. 5 ustawy PROW), co wyłącza możliwość jego stosowania.

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne - z niżej przytoczonych przyczyn:

Rozporządzenie zmieniające zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW, zgodnie z którym minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, użyte w cytowanym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) oraz czynności organu będące skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Oznacza to, że minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w ww. rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną. Zwracając uwagę na końcowy zapis cytowanego przepisu - który wyraźnie formułuje element celowości regulacji wykonawczej, mającej zapewnić prawidłową realizację programu i specyfikę poszczególnych działań - należy zaakcentować konieczność zastosowania w sposób bezpośredni rozporządzenia 1307/2013, tak aby zmiana warunków przyznania pomocy nie zmierzała do podwójnego przyznania płatności - w oparciu o przyznane prawo z dotychczasowej decyzji i jednocześnie w ramach jednolitej płatności. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapewnienie prawidłowej realizacji programu przy uwzględnieniu specyfiki działań uprawniało delegowany organ do odczytania delegacji jako upoważnienia do odpowiadającej ww. celom weryfikacji uprawnień, a w konsekwencji do wzruszenia poprzedniej decyzji dotyczącej premii zalesieniowej.

W konsekwencji, niezależnie od krajowych źródeł prawa, należy również odwołać się do prawa unijnego - na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wskazując na:

- pkt 22 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 2013.347.487 ze zm.), zgodnie z którym "Państwa członkowskie powinny również zapewnić, aby płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013";

- pkt 18 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), który stanowi, że "aby osiągnąć cele Wspólnej Polityki Rolnej, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności, w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznania wsparcia nie ulegną zmianie".

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Unia Europejska realizuje Wspólną Politykę Rolną ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego w wieloletnich okresach planowania budżetowego. W odniesieniu do tych okresów ustanawiane są zasady finansowania oraz odpowiednio zmieniane są zasady wsparcia rolników i programy rozwoju obszarów wiejskich, a także warunki, na jakich pomoc ta jest przyznawana. Przepisy unijnych rozporządzeń wykonawczych wskazują na wzajemną korelację i stosowanie przepisów w zakresie zasad przyznawania płatności bezpośrednich do innych rodzajów pomocy przyznawanej rolnikom. Na poziomie prawa unijnego płatności przyznawane rolnikom na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są powiązane z płatnościami bezpośrednimi. Płatności tego rodzaju są dokonywane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, towarzyszą płatnościom bezpośrednim i je uzupełniają, co wynika wprost z preambuły do ww. rozporządzenia nr 1305/2013. Jak już to wyżej wskazano, w preambule tej znajdują się też zapisy, z których wynika staranie, aby państwa członkowskie zapewniły, by płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy tego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zasadnym jest odwołanie się:

- po pierwsze, do art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zgodnie z którym rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich;

- po drugie, do zasady bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikającą z wykładni art. 91 Konstytucji RP

Z powyższych zasad oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że rozporządzenie unijne (które ze swej istoty jest stosowane bezpośrednio oraz obowiązuje w wewnętrznym porządku prawnym państwa członkowskiego) z zasady wywołuje także skutek bezpośredni i jest zdolne do tworzenia indywidualnych praw, które muszą być chronione przez sądy krajowe. Podobnie w polskiej judykaturze, jak również w piśmiennictwie powszechnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I FSK 1370/12, dostępny w CBOSA; S. Biernat, Zasady pierwszeństwa prawa unijnego po traktacie z Lizbony, "Gdańskie Studia Prawnicze 2011, t. XXV, s. 48; A. Wróbel, Sądy administracyjne jako sądy Unii Europejskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego"2010, nr 5 - 6, s. 477). Z kolei w wyroku z dnia 22 czerwca 1989 r. wydanym w sprawie 103/88 Fratelli Constanzo SpA v. Comune di Milano Europejskie Trybunału Sprawiedliwości zrównał obowiązki sądów i organów administracji państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego - uznając że na tych ostatnich w takim samym stopniu jak na organach wymiaru sprawiedliwości spoczywa obowiązek stosowania prawa wspólnotowego, a jednocześnie obowiązek powstrzymywania się od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (zob. szerzej: A. Sołtys, Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawej unijnym jako instrument zapewniania efektywności prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2015; B. Wojeciechowski, M. Zirk-Sadowski, Znaczenie prawa europejskiego w kształtowaniu krajowego systemu podatkowego [w:] S. Bogucki, W. Stachurski, R. Wiatrowski, K. Winiarski, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Podatek od czynności cywilnoprawnych a VAT, Warszawa 2016, s. 25 i n.). W rezultacie w polskim porządku prawnym przyjęto regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego a prawem unijmym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa unijnego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. Należy również zwrócić uwagę na obowiązek stosowania prawa unijnego przez wszystkie organy państw członkowskich - który wynika z uregulowanej w art. 4 ust 3 TUE zasady współpracy. Zgodnie z tą zasadą państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub z aktów instytucji Unii. Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki z dnia 12 czerwca 1990 r. w sprawie C-8/88 Federal Republic of Germany przeciwko Commission of the European Communities, ECR 1990, s. I-2321; z dnia 27 marca 1980 r. w sprawie C-61/79 Amministrazione delle finanze dello Stato przeciwko Denkavit italiana Srl, ECR 1980, s. 1205, z dnia 10 lutego 2000 r. w sprawie C-50/96 Deutsche Telekom AG v Lilli Schröder, ECR 2000, s. I-6743), do wszystkich władz państw członkowskich należy zapewnienie przestrzegania prawa unijnego w ramach ich kompetencji.

Z tych też względów, zważywszy na konglomerat przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów unijnych i krajowych, kwestionowane przez stronę skarżącą rozporządzenie zmieniające miało podstawę w obu tych - wzajemnie przenikających się i koherentnych - systemach prawnych. Przesądza to o nietrafności zarzutu dotyczącego przekroczenia przez ministra udzielonego mu upoważnienia. Innymi słowy, minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy, mógł - mając na uwadze treść norm unijnych - zmienić w wydanym rozporządzeniu stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną.

Nie sposób również podzielić argumentacji o nieprawidłowym zastosowaniu art. 104 k.p.a. - stanowiącego przecież normę o charakterze ogólnym, dotyczącą generalnej zasady załatwienia sprawy przez wydanie decyzji - w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kwestia możliwości zmiany tej decyzji została uregulowana m.in. w art. 16 k.p.a., rozdziale 13 k.p.a. oraz art. 21 ust. 5 ustawy PROW 2007 - 2013. Jak to już wyżej wykazano, regulacja § 2 rozporządzenia zmieniającego została wydana w zgodzie z upoważnieniem ustawowym - co prowadzi do wniosku, że jest to przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 k.p.a. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II k.p.a., o ile przewidują to właśnie przepisy szczególne. Tym samym w art. 163 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami k.p.a. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Treść art. 163 k.p.a. wskazuje jedynie na to, że "obok siebie" obowiązują równolegle przepisy dotyczące dwóch grup trybów weryfikacji decyzji: regulowane w k.p.a. oraz tryby regulowane przepisami szczególnymi - którym w niniejszej sprawie jest rozporządzenie zmieniające. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993 r. sygn. akt SA/Wr 1156/93).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że w doktrynie zgłaszana jest wątpliwość, czy pojęcie "przepisy szczególne" użyte w art. 163 k.p.a. powinno obejmować również akty podustawowe, skoro w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych wyjątki od tej zasady może regulować tylko k.p.a. lub ustawa szczególna (art. 16 § 1 k.p.a.). Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. są przepisy prawne rangi ustawowej, jak również przepisy aktów prawnych wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. W konstytucyjnym systemie źródeł prawa polskiego przepisy prawne o mocy powszechnie obowiązującej, w tym w szczególności przepisy kształtujące prawa i obowiązki obywateli, mogą bowiem być stanowione zarówno w drodze ustaw, jak i w drodze aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1991 r. sygn. akt II SA 369/91). Jakkolwiek art. 163 k.p.a. nie został powołany przez organ w podstawach prawnych decyzji, gdyż nie jest samodzielną podstawą zmiany decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1991 r. sygn. akt SA/Wr 371/91), niemniej miał on w sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast odstępstwo od określonych w k.p.a. zasad w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej ustawodawca przewidział wyłącznie w zakresie trybu określonego w art. 155 k.p.a. W związku z powyższym, skoro zmiana decyzji ostatecznej nastąpiła w oparciu pośrednio o treść art. 163 k.p.a., to nie mogła nastąpić na podstawie wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 155 k.p.a., stanowiącego, że organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Godzi się zauważyć, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 163 (oraz art. 155 i art. 161) k.p.a. jest niewątpliwie odstępstwem od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i chociaż każda z tych zasad ma odmienny charakter i pełni inne funkcje, to pozostają one w ścisłym związku. O ile zasada ochrony praw nabytych ma wymiar materialnoprawny, o tyle zasada trwałości decyzji ostatecznych ma wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Niczym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że raz ukształtowane prawa i obowiązki nigdy nie ulegną zmianie. Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw.

Skarżący podniósł ponadto zarzut dokonania na podstawie decyzji zmieniającej zmiany z datą wsteczną na jego niekorzyść - z naruszeniem konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa, ochrony praw nabytych i zasady nieretroakcji prawa - która to argumentacja również nie mogła odnieść skutku. Mianowicie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, akceptując prawidłowe ustalenia organu odwoławczego, ogólna kwota przyznanej pomocy faktycznie nie została pomniejszona - z uwagi na odrębne wydanie - w odniesieniu do tych samych gruntów - decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że kwestionowany przez stronę § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r., stanowiąc o dokonaniu zmiany wysokość premii zalesieniowej nie ma charakteru jednostronnie niekorzystnego dla strony, wiążąc tę okoliczność z wymierną korzyścią finansową dla beneficjenta w postaci uprawnienia do otrzymywania płatności bezpośrednich.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. - nie naruszając w tym zakresie przepisów Konstytucji RP i prawidłowo uznając, że rozporządzenie zmieniające zostało wydane w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy PROW w kontekście przytoczonych wyżej przepisów unijnych. Końcowo jeszcze raz należy uwypuklić kwestię tego, że mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy prawa krajowego stanowią bezpośrednie urzeczywistnienie wiążących Polskę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej regulacji prawnych. Za sprawą aktywności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyinterpretowano jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego, uznając ją jednocześnie za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. Oznacza to, że sprawujące w Polsce wymiar sprawiedliwości sądy administracyjne, kontrolując legalność działania organów administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego, zobligowane są do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "«tradycyjnych» norm prawa krajowego", jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa. W judykaturze, jak również w piśmiennictwie zgodnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich - czego urzeczywistnieniem w niniejszej sprawie była treść kwestionowanej przez stronę regulacji § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu skarżącego kasacyjnie - adwokatowi S. T.-K., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.