Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 367/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174, art. 15 par. 1 pkt 1, art. 134 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156,137,133, art. 16 par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 2 i 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Tadeusz Geremek ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 670/06 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 października 2006r. oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta B. zmienił na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) własną decyzję ostateczną z dnia [...] r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, przebudowie i rozbudowie istniejących obiektów na wielofunkcyjny obiekt handlowy, usługowy, gastronomiczny, biurowy, apartamenty mieszkalne z wielofunkcyjnym garażem podziemnym wraz z przebudową i modernizacją przyłączy i zewnętrznego układu dróg dojazdowych i dojść pieszych na nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] i [...] położonej pomiędzy ulicami [...], [...],[...] i [...].

Dokonana na wniosek inwestora [...] Sp. z o.o. w W. zmiana powyższej decyzji polegała na dodaniu w pkt 2.2.2. oznaczonego jako ppkt K/ zapisu: "w ramach prowadzonej adaptacji dopuszcza się rozbiórkę istniejących obiektów i ich odtworzenie w miejscu i zakresie dostosowanym do potrzeb nowoplanowanej inwestycji lub ich wymianę na inną zabudowę" oraz dopisaniu do pkt 2.4 podpunktu e/ o treści: "w przypadku ujętego w gminnej ewidencji zabytków budynku przy ul. [...], ewentualna rozbiórka będzie przeprowadzona w oparciu o ekspertyzę stanu zachowania sporządzoną przez rzeczoznawcę", a nadto zastąpieniu zapisów dotyczących projektowanego wielofunkcyjnego garażu podziemnego zapisami dotyczącymi realizacji garażu w części nadziemnej. Poza tym skorygowano numerację objętych inwestycją działek dopisując działki nr [...], [...] i [...].

W dniu [...]. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wpłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego w B., w którym wniósł on o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r.

Podczas trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wspomnianej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zapoznając się z dokumentacją otrzymaną z Prokuratury ustaliło, iż decyzja ta nie jest ostateczna, gdyż Parafia Katedralna p.w. św. [...] w B. wniosła od niej w ustawowym terminie odwołanie. Odwołanie powyższe wpłynęło do Prezydenta Miasta B. w dniu [...]. W tym samym dniu Parafia Katedralna p.w. św. [...] w B. złożyła oświadczenie, iż cofa swoje odwołanie. W odwołaniu Parafia podniosła, iż decyzja Prezydenta Miasta B. narusza zasady ochrony zabytków dopuszczając ewentualną rozbiórkę jednego z najstarszych budynków mieszkalnych w B. zbudowanego w [...]r. przez [...] dawnego domu w pierwszej [...] drukarni. Ponadto wskazała, iż budowa trzech kondygnacji podziemnych może spowodować poważne zagrożenie dla zabytkowego kościoła Klarysek w postaci osuwania się jego fundamentów. Zagrożeniem dla kościoła jest również zapis pozwalający na projektowanie nieograniczonych wielkością miejsc sprzedaży w jednym budynku o łącznej powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. Z jednej strony jest to sprzeczne z ustawą o gospodarce przestrzennej, nakazującą w tej sytuacji uwzględnić obiekt w studium zagospodarowania przestrzennego miasta, a następnie uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś z drugiej strony tak duży obiekt będzie generował zwiększony ruch pojazdów dostawczych w bliskim sąsiedztwie kościoła.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] nie uwzględniło cofnięcia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., Nr [...], wskazując, iż wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż art. 155 K.p.a., ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wszystkie strony wyrażą zgodę na zmianę ostatecznej decyzji, a w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Organ I instancji nie może przy tym wyrażenia zgody przez strony domniemywać, wywodząc ją z faktu, iż nie wniosły one żadnych uwag ani zastrzeżeń w trakcie trwania postępowania. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podniosło, iż - mając na uwadze, że budynek po drukarni przy ul. [...] jest zabytkiem wpisanym do ewidencji gminnej, a inwestycja ma być realizowana przy zabytkach figurujących w rejestrze zabytków zakres zmian wprowadzonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy obligował organ I instancji do wydania decyzji zmieniającej po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dopiero jednak stanowisko organu współdziałającego wyrażone w ostatecznym postanowieniu byłoby materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę przez organ I instancji celowości zmiany decyzji ostatecznej w świetle przesłanek słusznego interesu stron i interesu społecznego. Organ I instancji powinien przy tym wziąć pod uwagę zakres kompetencji do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską wynikający z zawartego w dniu [...] pomiędzy Wojewodą [...], a Prezydentem Miasta B. porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Miastu B.. Oparte na rozbieżnych stanowiskach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. i Miejskiego Konserwatora Zabytków motywy rozstrzygnięcia nie uzasadniają celowości zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono również, że organ I instancji nie dokonał oceny dowodów powołanych przez inwestora na poparcie wniosku z dnia [...] ekspertyzy technicznej przeznaczonego do adaptacji budynku przy ul. [...] oraz ekspertyzy hydrologicznej i geologicznej, określającej stosunki gruntowo-wodne na terenie planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowo wskazało, że w obowiązującym w dacie wydania decyzji zmieniającej uchwalonym przez Radę Miasta w dniu [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. teren po byłych Zakładach [...] nie jest przewidziany na lokalizację obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W związku z tym, iż z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w studium można określić obszary, dla których będzie istniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w stosunku do obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, przeto brak ujęcia w studium przeznaczenia na powyższy cel wskazanego terenu powoduje, że nie jest on objęty obowiązkiem sporządzenia planu. W konsekwencji wniosek inwestora o zmianę decyzji z dnia [...]r. mógł (art. 62 ust. 1 cyt. ustawy) lecz nie musiał (art. 62 ust. 2 ustawy) spowodować zawieszenia wszczętego w tym zakresie postępowania administracyjnego. Zdaniem SKO w tej kwestii musi się wypowiedzieć organ I instancji czy nie istnieje przeszkoda do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o., zarzucił wydanie jej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. bez podstawy prawnej, a także naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sytuacji nie można mówić o skutecznym wniesieniu odwołania przez Parafię Katedralną p.w. św. [...] w B., bowiem wycofanie odwołania nastąpiło jeszcze przed dotarciem do adresata Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym samym organ odwoławczy nie mógł podjąć postępowania w wyniku nieuwzględnienia cofnięcia odwołania, a decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] stała się ostateczna. Skarżąca spółka podniosła ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie wykazało istnienia pozostałych przesłanek warunkujących możliwość nieuwzględnienia cofnięcia odwołania tj. wydania przez organ I instancji decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zdaniem skarżącej nie doszło bowiem do naruszenia przez Prezydenta Miasta B. art. 155 K.p.a., gdyż wydana przez niego decyzja z dnia [...] r. stanowiła jedynie czysto techniczną korektę planowanej inwestycji nie mającą wpływu na stopień oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, a co za tym idzie nie zmieniającą sytuacji prawnej pozostałych stron postępowania. W związku z tym nie istniał obowiązek uzyskania ich zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Strona skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie uzyskano wszystkie wymagane uzgodnienia, a fakt, iż nie były one prawomocne nie miał w sprawie żadnego znaczenia. Odnośnie kwestii relacji decyzji zmieniającej z dnia [...] r. w stosunku do uchwalonego w dniu [...]. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. w skardze stwierdzono, iż studium nie jest źródłem prawa miejscowego. Prezydent Miasta B. wydając decyzję z dnia [...] r. mógł jedynie zmienić decyzję z dnia [...] r. w zakresie zgłoszonym przez stronę lub odmówić tej zmiany. Skarżąca spółka stwierdziła również, iż nie istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenów, na których mają być rozmieszczone obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, bowiem nie wynika to z żadnego przepisu prawa materialnego. Kwestia ta nie ma zresztą, w ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, bowiem żadna z planowanych w obiekcie powierzchni handlowych nie miała przekraczać 2.000 m2. Ponadto zdaniem strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a przy tym nie uzasadniło konieczności wydania decyzji w tym trybie. Natomiast naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. podniesione przez stronę skarżącą, przejawiało się jej zdaniem w nie poinformowaniu jej o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i zamknięciu postępowania, co uniemożliwiło jej tym samym odniesienie się do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zgłoszonych żądań. Poza tym zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej a nie ustanowionemu w dniu [...] pełnomocnikowi, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, a ponadto wywodząc, iż o tym czy odwołanie może być skutecznie cofnięte decyduje organ odwoławczy. Zakwestionowało także twierdzenie skarżącej, iż decyzja zmieniająca nie miała żadnego wpływu na stopień oddziaływania na sąsiednie nieruchomości i nie zmieniała sytuacji prawnej stron postępowania. Zakres planowanych zmian dotyczył bowiem kwestii o charakterze materialnoprawnym polegającym na zmianie zakresu planowanej inwestycji. Ponadto organ wskazał, iż nie prowadził postępowania uzupełniającego w sprawie i z tych względów uznał, iż nie było konieczności umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia stronie skarżącej decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji adresowane do pełnomocnika strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2006r. oddalił skargę, a w uzasadnieniu do swojego orzeczenia wskazał, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia skuteczności cofnięcia odwołania od decyzji zmieniającej warunki zabudowy z dnia [...]. wniesionego przez Parafię Katedralną p.w. św. [...] w B. i kompetencji SKO w B. do wydania w trybie art. 137 kpa w dniu [...] niezaskarżalnego w drodze zażalenia postanowienia, a w konsekwencji także podstaw do przeprowadzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego powyższym odwołaniem. Zgodnie z art. 137 K.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, przy czym organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z powyższego przepisu wynika, że cofnięcie odwołania przez stronę jest czasowo ograniczone, a mianowicie czynność ta może być dokonana tylko zanim nastąpi wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Oznacza to, że złożenie oświadczenia o cofnięciu odwołania może nastąpić najwcześniej bezpośrednio po wniesieniu odwołania do organu I instancji, a najpóźniej przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej. Jednocześnie treść art. 137 wskazuje, że cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego, to jest organ ten ocenia skuteczność wymienionej czynności. Nie ma przy tym znaczenia, w jakim momencie we wskazanym wyżej czasookresie doszło do cofnięcia odwołania. Zatem wniesienie podania zawierającego oświadczenie w tym przedmiocie do organu I instancji nie tworzy dla niego uprawnienia do oceny dopuszczalności cofnięcia odwołania, a już w żadnym razie do uznania, iż odwołania w ogóle nie było i do odłożenia go "ad acta", jak to miało miejsce w przypadku odwołania Parafii Katedralnej. Organ I instancji do którego wpłynęło omawiane podanie niezależnie od tego czy wystąpiło to przed upływem 7 dni do przesłania odwołania, o których mowa w art. 133 kpa, zawsze obligowany jest przekazać je wraz z odwołaniem i aktami sprawy organowi odwoławczemu. W przypadku cofnięcia odwołania, w razie ustalenia, iż czynność ta doprowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie nieuwzględniające cofnięcia odwołania. W związku z powyższym, wydanego przez SKO w B. w dniu [...], z powołaniem się na art. 137 kpa, postanowienia nie można uznać za wadliwe, nie posiadające prawnych podstaw, zwłaszcza zaś z tego powodu, iż jak twierdzi strona skarżąca - odwołanie nie zostało skutecznie doń wniesione. Art. 16 K.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych poprzez przyznanie im cechy trwałości. Wynikająca z powyższego przepisu zasada ogólna postępowania administracyjnego - trwałości decyzji ostatecznych, mająca istotne znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych oznacza, iż decyzja ostateczna może być wzruszona, między innymi przez uchylenie lub zmianę, tylko w przypadkach przewidzianych w kpa oraz ustawach szczególnych. Tego rodzaju możliwość stwarza m.in. art. 155 K.p.a. Jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Poza tym przewidziane w cyt. przepisie uznanie, jak wynika z jego treści, obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną. Wymogi te, to uzyskanie na zmianę zgodę strony, ustalenie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności z przepisami szczególnymi. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż podstawową przesłankę zastosowania art. 155 K.p.a. stanowi zgoda strony, a jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa.

Okoliczność, iż [...] wystąpił o zmianę decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej między ul. [...], [...], [...] i [...] jest równoznaczna ze zgodą na zmianę tej decyzji. Jednak przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 K.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie, podobnie jak to przyjęto powszechnie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. W tym kontekście nie można też uznać za trafny wyrażonego w skardze poglądu, iż przepisem art. 155 K.p.a. wymagana jest zgoda tylko tych stron, których sytuacja prawna zostanie poprzez zmianę decyzji pogorszona. Jak wynika z akt administracyjnych, stronami postępowania w niniejszej sprawie są, obok skarżącej spółki, użytkownicy i współużytkownicy wieczyści oraz właściciele objętych inwestycją lub bezpośrednio z nią sąsiadujących działek (łącznie ponad 20 podmiotów). O zgodę w powyższym przedmiocie do stron tych się nie zwrócono, a więc również jej nie uzyskano, jakkolwiek pierwotna decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła także i ich praw i obowiązków. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej nie może być przy tym dorozumiana ani domniemana musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Przepis art. 155 dotyczy bowiem decyzji ostatecznych, wiążących strony, organy administracji publicznej oraz inne podmioty, a zatem naruszenie ich trwałości w następstwie subiektywnej wykładni wspomnianej zgody byłoby nie do przyjęcia. Nie może być zatem mowy i tzw. milczącej zgodzie stron wnioskowanej na tej podstawie, iż zawiadomione o wszczęciu postępowania nie zgłosiły w sprawie żadnych uwag i zastrzeżeń. Poza tym ze względu na to, iż zmiana w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej wymaga zgody strony, przeto zakres dopuszczalnych zmian w takiej decyzji zależy od treści tejże zgody. Tymczasem z wniosku [...] o zmianę decyzji z dnia [...] r. nie wynika by obejmował on jej skorygowanie także w zakresie objętych inwestycją działek. Brak jest w tym względzie również odrębnego oświadczenia w aktach sprawy. Jednakże tego rodzaju zmiana została zaskarżoną decyzją, z przekroczeniem granic wyrażonej przez stronę woli w decyzji o warunkach zabudowy dokonana.

Kolejną przesłanką poza zgodą stron, zmiany decyzji ostatecznej na podstawie omawianego przepisu jest ustalenie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie budzi wątpliwości, że w interesie [...] leży zmiana posiadanej decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanym przezeń zakresie. Jednak o słuszności tego interesu można mówić wówczas, gdy ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, iż nie pozostaje on w sprzeczności z prawem i jest godny ochrony. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę związany jest bowiem zasadą praworządności nakazującą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 kpa). Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zwrócenie się przez organ I instancji o uzgodnienie projektu decyzji zmieniającej do organu konserwacji zabytków było prawidłowe, uzasadnione zwłaszcza zakresem proponowanych w pierwotnej decyzji zmian. Brak takiego uzgodnienia, przede wszystkim z uwagi na przyjęcie możliwości dokonania rozbiórki ujętego w gminnej ewidencji zabytków budynku po istniejącej drukarni przy, prowadziłoby do obejścia prawa. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 4 pkt 2 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zmianami) decyzje dotyczące lokalizacji inwestycji wymagają, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Określenie, objęcie ochroną konserwatorską, z uwagi na brak w cyt. przepisie ograniczeń, należy rozumieć szeroko, wychodząc poza ramy ochrony konserwatorskiej przewidziane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Konieczność posiadania wymienionego uzgodnienia niewątpliwie dotyczy sytuacji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy inwestycja ma być realizowana przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków (Kościół [...], muzeum były budynek klasztorny) oraz dotyczy zabytku figurującego w ewidencji MKZ. Uzyskane w dniu [...] od Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. nie posiadające wymaganej przepisem art. 53 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy formy zaskarżalnego postanowienia uzgodnienie pozostawało jednak w sprzeczności z treścią pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] negatywnie opiniującego proponowaną zmianę decyzji. Prowadzący postępowanie główne organ może skorzystać z przedłożonego mu w trybie art. 106 kpa materiału, gdy jego treść nie budzi wątpliwości, jest jednoznaczna. Nieusunięte rozbieżności w zakresie stanowisk obydwu organów konserwatorskich wyłączyły, w ocenie Sądu, możliwość obiektywnego odniesienia się do objętych nimi kwestii. Jedynie jednolite, jasne stanowisko co do możliwości na tle obowiązujących przepisów prawa wprowadzenia do pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy proponowanych rozwiązań w zakresie związanej z ochroną zabytków materii, mogło stanowić podstawę do oceny przez organ I instancji celowości zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. z punktu widzenia interesu strony (do oceny, czy interes ten jest słuszny). Poza tym zwrócić należy uwagę, że uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków nie posiadając formy postanowienia nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania uniemożliwiając w ten sposób ewentualne jego zaskarżenie. Posłużenie się tymże uzgodnieniem przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji zmieniającej ([...] r.) już w dwa dni po jego doręczeniu ([...]), to jest w otwartym 7-dniowym terminie do wniesienia zażalenia było przy tym przedwczesne, bowiem nie posiadało ono jeszcze cechy ostateczności. Już samo naruszenie przez organ konserwatorski wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady nakazującej zapewnienie udziału stronom w każdym stadium postępowania uzasadniało uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem respektowania dyspozycji art. 106 § 5 kpa. W aspekcie ustaleń dotyczących słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, w związku z wnioskowaną przez [...] zmianą decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, polegającą na zastąpieniu zapisów dotyczących garażu podziemnego zapisami dot. realizacji garażu w części nadziemnej, niezbędne było również uzyskanie, przez organ I instancji, przed wydaniem decyzji uzupełnionego pod powyższy kątem raportu oddziaływania na środowisko.

Ustosunkowując się do zamieszczonego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 kpa poprzez nie powiadomienie [...] o zakończeniu postępowania drugoinstancyjnego, zdaniem Sądu I instancji stwierdzić należy, podzielając wywody odpowiedzi na skargę, iż uchybienie to wobec nieprowadzenia postępowania uzupełniającego oraz wcześniejszego zapoznania się przez pełnomocnika strony z aktami sprawy, nie miało wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszym uzasadnieniu Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonej w decyzji SKO oraz skardze kwestii zgodności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. z unormowaniami art. 10 ust 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 oraz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 717), bowiem interpretacja wymienionych przepisów wiąże się z oceną legalności pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., zaś zgodność z prawem tejże decyzji nie ma znaczenia dla dokonywania jej zmiany w trybie 155 kpa.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożył pełnomocnik [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. zarzucając naruszenie: art. 134 § 2 Ustawy poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego przy jednoczesnym braku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, art. 133 § 1 zd. 1 Ustawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2) Ustawy, mimo zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Kpa) tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi zgodnie z art. 174 § 2 Ustawy podstawę wniesienia skargi kasacyjnej.

Zdaniem pełnomocnika decyzja SKO została wydana w konsekwencji i w oparciu o uprzednie, ostateczne i niezaskarżalne postanowienie SKO z dnia [...] r., sygn. [...], o nie uwzględnieniu cofnięcia odwołania Parafii Katedralnej p.w. św. [...] w B. (Parafia) od decyzji Prezydenta Miasta B. Nr [...]. Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym w dniu [...] do kancelarii Prezydenta Miasta B. wpłynęło odwołanie od decyzji nr [...], złożone przez Parafię. Pismem datowanym na ten sam dzień, dostarczonym do kancelarii w dniu [...], a więc na cztery dni przed upływem siedmiodniowego terminu do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy przez organ I instancji do SKO, Parafia wyraziła wolę wycofania ww. odwołania. W ocenie skarżącej rozważania co do skuteczności bądź nieskuteczności cofnięcia odwołania były bezprzedmiotowe, albowiem w tej sytuacji nie można w ogóle mówić l o skutecznym wniesieniu odwołania. Art. 137 Kpa stanowi, iż strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Choć powyższy przepis tego expressis verbis nie stanowi, to biorąc pod uwagę zarówno jego usytuowanie w Kpa (ostatni przepis dotyczący postępowania odwoławczego przed art. 138 Kpa dotyczącym już kończących to postępowanie decyzji), jak i jego ratio legis, a także zasadę racjonalności ustawodawcy stwierdzić trzeba, iż ma on zastosowanie w przypadku, gdy organ I instancji przekazał odwołanie organowi II instancji. Organ I instancji ma zgodnie z art. 133 Kpa siedem dni na przekazanie odwołania organowi odwoławczemu. Kolejne przepisy Kpa, w tym przedmiotowy art. 137 dotyczą już wyłącznie postępowania po przekazaniu odwołania organowi II instancji. Należy ponadto zauważyć, ze w postępowaniu odwoławczym organ I instancji występuje jako pośrednik, a nie adresat odwołania. Tym samym wycofanie odwołania, jako oświadczenia woli winno być bezwzględnie skuteczne, jeżeli nastąpiło jeszcze przed jego dotarciem do adresata (w niniejszej sprawie SKO), analogicznie zresztą do podstawowych reguł prawa cywilnego (art. 61 § 1 Kc). W konsekwencji należy stwierdzić, że SKO nie mogło podjąć postępowania w wyniku nieuwzględnienia cofnięcia odwołania, które to odwołanie nigdy nie zostało doń skutecznie wniesione. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] stała się ostateczna.

WSA podtrzymując zaskarżoną decyzję SKO naruszył art. 138 § 2 Kpa, albowiem w rzeczonej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a tym samym do zastosowania tego przepisu. Konsekwentnie, SKO nie dopełniło ustawowych obowiązków wymaganych przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, tj. nie uzasadniło konieczności wydania decyzji w tym trybie. Art. 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy w tym miejscu przytoczyć stanowisko judykatury, że "podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bądź popełnienie istotnych uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego" - tak m.in. wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 12.08.1997 r., SA/Rz 770/97. SKO wydając zaskarżoną decyzję takich rażących i istotnych naruszeń nie wskazał. W konsekwencji "żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu" - tak wyrok NSA z 25.05.1983 r., II SA 403/83. Co więcej, "organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136" - tak wyrok SN z 09.06.1999 r., Hi RN 7/99; postanowienie NSA OZ w Lublinie z 16.12.1998 r., I SA/Lu 1292/97. Wydając decyzję, SKO w żadnej mierze tego obowiązku nie dopełniło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1-3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270) poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego przy jednoczesnym braku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Art. 134 § 2 stanowi w swej treści, iż "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Zdaniem NSA art. 134 § 2 nie można rozumieć tak jak oczekuje tego strona wnosząca skargę kasacyjną, a więc tak, że tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu Sąd I instancji może orzec na niekorzyść strony.

Art. 134 § 2 ustawy reguluje zakaz reformationis in peius. Ustalenie treści zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest złożone (zob. J.P. Tarno Postępowanie przed sądami administracyjnymi, s. 198). Napotykane przeszkody łączą się przede wszystkim ze sposobem rozumienia "niekorzyści". W rzeczywistości ustalenie czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza prawa zakazu reformationis in peius wymaga wnikliwego rozważenia tego zagadnienia w każdej sprawie osobno.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 134 § 2 oznacza, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj skargi do WSA w B.) nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone (z wyjątkiem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności). Stwierdzić zatem należy, że twierdzenia strony wnoszącej skargę kasacyjną są zupełnie bezzasadne, bowiem Sąd I instancji oddalając skargę nie wydał orzeczenia z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść skarżącej, chociażby z tego powodu, że zaskarżony wyrok nie pogarsza sytuacji strony. Sąd oddalając skargę uznał, że decyzja SKO jest zgodna z prawem i pozostawił ją w obrocie prawnym, czyli usankcjonował stan prawny który powstał w wyniku wydania ww. decyzji administracyjnej. Strona wnosząc do WSA skargę oczekiwała uchylenia zaskarżonej decyzji. Utrzymanie w mocy przez Sąd I instancji decyzji SKO nie zmieniło sytuacji prawnej strony skarżącej, nie mogło więc też jej pogorszyć.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 133§ 1 zd. 1 Ustawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2) Ustawy, mimo zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu Postępowania

Administracyjnego, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 137 Kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Czynność procesowa – wniesienia odwołania i jego cofnięcia jest oparta na zasadzie rozporządzalności postępowaniem. Zasada ta jednak w kwestii cofnięcia odwołania jest ograniczona. Organ odwoławczy otrzymał uprawnienia kontrolne i w razie oceny, że zasada ta prowadziłaby w oznaczonym postępowaniu do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, cofnięcie odwołania nie wywołuje skutku prawnego. Celem regulacji zawartej w art. 137 Kpa jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale również obiektywnego porządku prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że cofnięcie odwołania przez stronę jest czasowo ograniczone, a mianowicie czynność ta może być dokonana tylko zanim nastąpi wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Oznacza to, że złożenie oświadczenia o cofnięciu odwołania może nastąpić najwcześniej bezpośrednio po wniesieniu odwołania do organu I instancji, a najpóźniej przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej. Zatem wniesienie podania zawierającego oświadczenie w tym przedmiocie do organu I instancji nie tworzy dla niego uprawnienia do oceny dopuszczalności cofnięcia odwołania, a już w żadnym razie do uznania, iż odwołania w ogóle nie było, jak to miało miejsce w przypadku odwołania Parafii Katedralnej. Organ I instancji do którego wpłynęło omawiane podanie niezależnie od tego czy wystąpiło to przed upływem 7 dni od przesłania odwołania, o których mowa w art. 133 kpa, zawsze obligowany jest przekazać je wraz z odwołaniem i aktami sprawy organowi odwoławczemu.

Ma więc rację Sąd I instancji, iż wydanego przez SKO w B. w dniu [...], z powołaniem się na art. 137 kpa, postanowienia nie można uznać za wadliwe, nie posiadające prawnych podstaw, zwłaszcza zaś z tego powodu, iż jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną - odwołanie nie zostało skutecznie wniesione.

Artykuł 16 § 1 Kpa ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego też w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za fundament założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Z decyzją administracyjną związane jest domniemanie mocy obowiązującej decyzji, co oznacza, że decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym.

Znowu należy zgodzić się z Sądem I instancji, że tego rodzaju możliwość stwarza m.in. art. 155 K.p.a., choć jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Poza tym przewidziane w cyt. przepisie uznanie, jak wynika z jego treści, obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną. Wymogi te, to uzyskanie na zmianę zgodę strony, ustalenie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności z przepisami szczególnymi.

Istotnie, można przyjąć, że skoro [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji Prezydenta Miasta B. to w istocie jest równoznaczne ze zgodą na zmianę tej decyzji. Jednak przez zgody strony, o której mowa w art. 155 Kpa., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 Kpa. Ma rację Sąd I instancji, że w tym kontekście nie można też uznać za trafny wyrażony w skardze pogląd, iż przepisem art. 155 Kpa. wymagana jest zgoda tylko tych stron, których sytuacja prawna zostanie poprzez zmianę decyzji pogorszona. Jak wynika z akt administracyjnych, stronami postępowania w niniejszej sprawie są, obok [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., użytkownicy i współużytkownicy wieczyści oraz właściciele objętych inwestycją lub bezpośrednio z nią sąsiadujących działek (ok. 20 podmiotów). O zgodę w powyższym przedmiocie do stron tych się nie zwrócono, a więc również jej nie uzyskano, jakkolwiek pierwotna decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła także i ich praw i obowiązków. Zgoda stron "nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa" (zob. wyrok SN z 14 marca 1991r., sygn. III ARN 32/90, OSNCP 1992/6/112). Mając to na uwadze, tym bardziej nie jest dopuszczalna taka sytuacja, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, że o zgodę w powyższym przedmiocie do stron w ogóle się nie zwrócono.

Kolejną przesłanką poza zgodą stron wynikającą z przepisu art. 155 Kpa jest ustalenie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie budzi wątpliwości, że w interesie wnoszącej skargę kasacyjną leży zmiana posiadanej decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanym przezeń zakresie. Jednak o słuszności tego interesu można mówić wówczas, gdy ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, iż nie pozostaje on w sprzeczności z prawem i jest godny ochrony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że zwrócenie się przez organ I instancji o uzgodnienie projektu decyzji zmieniającej do organu konserwacji zabytków było prawidłowe i uzasadnione zwłaszcza zakresem proponowanych w pierwotnej decyzji zmian. Brak takiego uzgodnienia, przede wszystkim z uwagi na przyjęcie możliwości dokonania rozbiórki ujętego w gminnej ewidencji zabytków budynku po istniejącej drukarni, prowadziłoby do obejścia prawa. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 4 pkt 2 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje dotyczące lokalizacji inwestycji wymagają, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Określenie, objęcie ochroną konserwatorską, z uwagi na brak w ww. przepisie ograniczeń, należy rozumieć szeroko, wychodząc poza ramy ochrony konserwatorskiej przewidziane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Ponadto nieusunięte rozbieżności w zakresie stanowisk Miejskiego Konserwatora Zabytków i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyłączyły zdaniem NSA, możliwość obiektywnego odniesienia się do objętych nimi kwestii. Tylko jasne stanowisko co do możliwości na tle obowiązujących przepisów prawa wprowadzenia do pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy proponowanych rozwiązań w zakresie związanej z ochroną zabytków materii, mogło stanowić podstawę do oceny przez organ I instancji celowości zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej z punktu widzenia słusznego interesu strony. Poza tym zwrócić należy uwagę, że uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków nie posiadając formy postanowienia nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania uniemożliwiając w ten sposób ewentualne jego zaskarżenie. Ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż posłużenie się tymże uzgodnieniem przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji zmieniającej ([...] r.) już w dwa dni po jego doręczeniu ([...]), to jest w otwartym 7-dniowym terminie do wniesienia zażalenia było przedwczesne, bowiem ww. orzeczenie nie posiadało jeszcze cechy ostateczności.

Należy zatem uznać, że już samo naruszenie przez organ konserwatorski wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady nakazującej zapewnienie udziału stronom w każdym stadium postępowania uzasadniało uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem respektowania dyspozycji ogólnego postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.