Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 521/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 110 ust. 2, art. 22 pkt 1, art. 40
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie Ewy Baran skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1372/11 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. (sygn. akt III SA/Kr 1372/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie, po rozpoznaniu skargi P. K., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011r. nr [...] oraz decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z tytułu poniesienia strat w wyniku klęski żywiołowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał P. i M. małż. K. dokonanie na własny koszt rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości I. [...], w Gminie L., z uwagi na fakt, że obiekt ten został objęty kartą rejestracyjną osuwiska. W związku bowiem z ulewnymi deszczami, które miały miejsce w maju 2010 r., na terenie w/w Gminy wystąpiły procesy osuwiskowe.

Z uwagi na powyższe, P. K. wystąpił o przyznanie mu zasiłku celowego w wysokości [...] zł a pismem z dnia [...] października 2010 r. zwrócił się do Wójta Gminy w L. o wypłatę (cyt.) "obiecanych pieniędzy w kwocie [...] zł na zakup budynku mieszkalnego w innej gminie".

W odpowiedzi, Wójt Gminy L. powiadomił P. i M. małż. K., że - stosownie do ich pisma z dnia [...] września 2010 r. - zostali ujęci w wykazie do przyznania pomocy, z uwzględnieniem zasad przekazanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, wariant II zasiłek celowy do [...] zł (pismo z dnia [...] października 2010 r. nr [...]).

Z kolei, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - rozstrzygając spór pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy L. o właściwość w sprawie przyznania P. K. zasiłku celowego z pomocy społecznej, z uwagi na straty w gospodarstwie domowym, poniesione w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych - stwierdziło, że organem właściwym w sprawie jest - działający z upoważnienia Wójta Gminy L. - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.

W związku z wnioskiem P. K. o przyznanie z pomocy społecznej zasiłku celowego w kwocie [...] zł na zakup budynku mieszkalnego w innej gminie, został sporządzony w dniu [...] listopada 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość odtworzeniową przeznaczonego do rozbiórki budynku mieszkalnego, z którego wynikało, że wartość odtworzeniowa budynku na I dekadę maja 2010 r., poprzedzającą procesy osuwiskowe na terenie gminy L., wynosiła [...] zł.

W rezultacie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 i art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 i art. 108 k.p.a. - Wójt Gminy L. przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że – w myśl z art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę a do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 22 pkt 1 w/w ustawy). Zgodnie zaś z wytycznymi Wydziału Polityki Społecznej M. Urzędu Wojewódzkiego w K., zawartymi w piśmie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2010 r. nr [...], "pomoc osobom uprawnionym przysługuje na odbudowę albo budowę wyłącznie jednego budynku mieszkalnego, albo zakup jednego lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony".

Zdaniem więc organu, wobec okoliczności, że podczas powodzi w maju 2010 r. oraz obfitych opadów deszczu, budynek mieszkalny nr [...] w I., zajmowany przez rodzinę P. K. (żona i studiujący syn) został uszkodzony na skutek osunięcia się ziemi i w rezultacie - jako usytuowany na osuwisku - został przeznaczony do rozbiórki, P. K. spełniał przesłanki do przyznania mu zasiłku celowego w wysokości [...] zł. Wysokość świadczenia Wójt ustalił w oparciu o wyżej wskazany operat szacunkowy, który wartość budynku wyceniał na kwotę [...] zł, co przy przyjęciu powierzchni budynku [...] m², dawało sumę [...] zł za 1 m² . Zgodnie zaś z pkt 32 i pkt 33 procedury przyznawania zasiłków, przewidzianej we wspomnianych wytycznych, jeśli powierzchnia budynku przekraczała 100 m², to - na potrzeby obliczania zasiłku – należało przyjąć powierzchnię równą 100 m².

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji, Kolegium wskazało art. 40 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, podkreślając że ponieważ w rozpoznawanej sprawie ustalono związek przyczynowy pomiędzy uszkodzeniem domu odwołującego się, a wystąpieniem procesów osuwiskowych w 2010 r., to powyższe uzasadniało przyznanie stronie, wnioskowanego zasiłku. Nadto nadmieniono, że organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego i stwierdzono także, iż kwota zasiłku została ustalona zgodnie z procedurą przyznawania zasiłków, określoną w wytycznych Wydziału Polityki Społecznej M. Urzędu Wojewódzkiego w K. Kolegium zaakcentowało w tym miejscu, że jakkolwiek wytyczne te nie stanowiły źródła powszechnie obowiązującego prawa, to jednak konkretna pomoc musiała mieć pokrycie w środkach finansowych, przyznanych gminie na ten cel. W tym zakresie wskazano zatem na prawidłowość zastosowania przez organ I instancji art. 110 ust. 2 w związku z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 7, 11, 77 § 1, art. 80, 84 i 107 k.p.a. art. 40 w zw. z art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyznanie mu zasiłku w wysokości naruszającej zasadę równości obywateli wobec prawa. W szczególności skarżący podnosił, że niejasno przedstawiono mu opcje i warianty pomocy, co spowodowało, iż poszkodowani, w analogicznym stopniu, otrzymali - na tej samej podstawie prawnej – pomoc większą niż on.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim w dniu 9 sierpnia 2012 r., udzielając odpowiedzi na pytanie Sądu, skarżący P. K. oświadczył, że dom był ubezpieczony na kwotę [...] zł w PZU i w związku z tym, otrzymał od ubezpieczyciela taką kwotę, tytułem odszkodowania za zniszczenie domu. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym nikt go nie pytał, czy otrzymał odszkodowanie z tytułu zniszczenia ubezpieczonego budynku a - jego zdaniem – on sam nie miał takiego obowiązku by o tym fakcie zawiadamiać organy pomocy społecznej.

Pismem z dnia 22 października 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym i na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej instancji, z uwagi na zaistnienie podstaw wznowieniowych (powzięcie obecnie wiadomości o wypłacie skarżącemu odszkodowania, jak również z uwagi na okoliczność, że w aktach sprawy znajdowały się informacje, wskazujące na to, że centrum życiowe skarżącego znajdowało się w jego mieszkaniu w K.).

Stwierdzając – na zasadzie art. 134 § 2 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 207 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." – nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzje organów obu instancji rażąco naruszały prawo, (cyt.) "w tym w szczególności (...) art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis jako niezbędny warunek przyznania zasiłku celowego związanego z klęską żywiołową uznaje istnienie straty, a taka – wobec pokrycia w całości powstałej szkody przez PZU – nie powstała w rodzinie strony skarżącej".

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd Wojewódzki na wstępie zgodził się z organami administracyjnymi, że podstawą prawną decyzji, przyznającej P. K. świadczenie był przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który umożliwiał przyznanie zasiłku celowego, z uwagi na straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej, do jakiej należała powódź, czy ulewne deszcze i związane z nimi osuwiska terenu, mające miejsce w gminie L. m.in. w maju 2010 r. Sąd jednakże uznał, że przepis ten został w analizowanej sprawie rażąco naruszony, gdyż z jego brzmienia wynika wprost, iż w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej musi zaistnieć strata. Jej istnienie jest więc warunkiem niezbędnym do podjęcia starań osoby lub rodziny o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej. Tymczasem, jak wynika z oświadczenia samego skarżącego, złożonego w dniu 9 sierpnia 2012 r., strata w jego rodzinie, umożliwiająca starania o zasiłek celowy z pomocy społecznej, nie zaistniała. Wprawdzie – jak wywodził Sąd - faktem bezspornym było, że dom położony w I., stanowiący własność skarżącego, uległ zniszczeniu w wyniku działania osuwiska, jednakże powstała w wyniku tego szkoda została w całości pokryta przez towarzystwo ubezpieczeniowe, w tym wypadku przez PZU, które wypłaciło skarżącemu kwotę [...] zł. W tej sytuacji Sąd, że otrzymanie odszkodowania z tytułu zniszczenia domu przez skarżącego powodowało sytuację niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Sąd Wojewódzki odwołał się w tym miejscu do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że o rażącym naruszeniu prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Ponadto Sąd podkreślił również, że w analizowanej sprawie organy administracyjne obu instancji, pomimo wskazywania właściwych przepisów prawa, dopuściły się również wielu dalszych błędów.

Ze sformułowania treści przytoczonego art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynikało bowiem, że "zasiłek celowy może być przyznany" (ust. 1 i ust. 2) i "może być przyznany niezależnie od dochodu" (ust. 3) oraz "może nie podlegać zwrotowi" (ust. 3) a zatem, sformułowanie "może" oznaczało rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego, które wymagało szczególnego uzasadnienia, dlaczego organ odmówił przyznania lub zdecydował się na przyznanie takiego zasiłku konkretnej osobie czy rodzinie, z jakiego względu organ nie wziął pod uwagę dochodu osoby czy rodziny oraz z jakiego względu organ przyznał ten zasiłek nie w formie pożyczki (podlegającej zwrotowi), a w formie bezzwrotnej..

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy wskazując w niniejszej sprawie na przepis art. 110 ust. 2 w związku z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, dokonały zaś błędnej interpretacji w/w przepisów. Przepisy te bowiem nie wyłączały przepisów ustawy o pomocy społecznej a treść art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie upoważniała wojewody do wkraczania w materię uregulowaną ustawowo, czy tym bardziej, jej wyłączania. Uregulowania ustawowe, zawarte w ustawie o pomocy społecznej, nie upoważniają wojewody do zastępowania ich jego ustaleniami (wskazówkami, wytycznymi, czy zaleceniami). Ustalenia przekazywane przez wojewodę, o których mowa w art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mogą zatem dotyczyć wyłącznie: skonkretyzowania, uściślenia czy bliższego uregulowania przesłanek wskazanych ogólnie przez ustawę, natomiast nie mogą tych przesłanek wyłączać.

Ponadto, Sąd Wojewódzki stwierdził, że Kolegium wprawdzie powołało się w swych rozważaniach na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zawierające podstawowe zasady jej przyznawania, ale nie wysnuło z nich żadnych wniosków.

Organy bowiem, mając wiedzę o zamieszkiwaniu strony skarżącej wraz z rodziną w K. pod konkretnym adresem, nie ustaliły charakteru tego zamieszkiwania. W szczególności nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego pod tym adresem, uznając, w sposób całkowicie nieuprawniony, że miejsce zameldowania strony skarżącej nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Sąd zaakcentował w tym miejscu, że skarżący nie ukrywał, iż wraz z małżonką jest właścicielem mieszkania w K. stwierdzając jedynie, że "przekazał" je w formie testamentu synowi. Nawet zatem, gdyby istotnie tak było, to – jak podkreślił Sąd - z uwagi na okoliczność, że rozporządzenie testamentowe jest wyrażeniem woli, ale na wypadek śmierci, to przyjęcie przez organy, że rozporządzając majątkiem w formie testamentu, osoba fizyczna przeniosła swoją własność, jest rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zauważył w tym miejscu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r., rozstrzygającym spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy L., przyjęło jako miejsce zamieszkania skarżącego dom w I. na podstawie tego, że skarżący "nabył samochód terenowy, aby od następnej zimy mieszkać w domu w I.", co w żaden sposób nie upoważniało do przyjęcia aktualnego miejsca stałego zamieszkania strony. Organ – jak wywodził Sąd - wskazał bowiem też m.in. na opłacanie prądu domu w I. pomimo tego, że na [...] kserokopii dowodu opłat prądu aż [...] z nich wskazują na adres K., ul. G. [...] a tylko [...] - na adres I., przy czym ta kserokopia dowodu opłaty prądu dotyczy maja 2010 r., a pozostałe – dotyczą okresu od sierpnia 2010 r. do listopada 2010 r.

Sąd I instancji powołując się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 425/12, opubl. G. Prawna 2012/98/8), w którym wyrażono pogląd, że zasiłek celowy z pomocy społecznej dla powodzian, na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych po zniszczeniu domu, może zostać odebrany, jeśli ten, kto go otrzymał, faktycznie nie utracił jedynego miejsca zamieszkania, akcentował, iż organy obu instancji nie dostrzegły, iż dochody skarżącego pięciokrotnie przewyższały kryterium dochodowe, ustalone na potrzeby przyznawania pomocy społecznej, bowiem w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego wpisano, iż dochód rodziny skarżącego wynosił kwotę [...] zł (miesięcznie). Chociaż zatem art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w związku ze stratą poniesioną w wyniku klęski żywiołowej niezależnie od dochodu, to jednak – wg Sądu - organy w żaden sposób nie wyjaśniły, z jakich względów przyznały go rodzinie dysponującej konkretnym majątkiem i dochodami kilkakrotnie przewyższającymi kryterium dochodowe.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. K., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, w postaci:

a) art. 40 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż:

-) skarżący nie poniósł strat w wyniku klęski żywiołowej,

-) uzyskanie przez skarżącego odszkodowania za doznaną szkodę majątkową od ubezpieczyciela wyklucza możliwość uzyskania zasiłku celowego związanego z doznaniem strat w wyniku klęski żywiołowej;

b) art. 110 ust. 2 t. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organy administracji dokonały błędnej wykładni tych przepisów przez przyjęcie, iż ich treść upoważnia wojewodę do wkraczania w materię uregulowaną ustawowo i zastępowania uregulowań ustawowych swoimi ustaleniami (wskazówkami, wytycznymi czy zaleceniami) w sytuacji, w której takie działanie organów administracji nie miało miejsca;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 134 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż zachodzą przyczyny określone art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a.w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7,77 i art. 80 k.p.a. przez wadliwie zakwestionowanie ustalenia faktycznego dokonanego przez organy administracji, iż dom w I. stanowił centrum życiowe skarżącego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie akcentował, że art. 40 ustawy o pomocy społecznej odnosi się do " poniesienia strat w wyniku klęski żywiołowej a Sąd Wojewódzki pojęcie to utożsamił z pojęciami "szkody" i "pokrycie szkody" i wymiennie je używał ("szkoda została pokryta" - str. 8 uzasadnienia).

Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia, iż uzyskanie odszkodowania za szkodę majątkową od ubezpieczyciela w związku z zawartą umową ubezpieczenia majątkowego mienia od skutków klęsk żywiołowych, wyłącza per se otrzymanie zasiłku celowego z tytułu doznania strat. Przeciwnie, przepis art. 40 ust. 3 dopuszcza taką możliwość wskazując, iż zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu. Tak też - i tym samym zasadnie – interpretuje ten przepis Wojewoda M., który w piśmie z [..] października 2010 r., skierowanym do reprezentantów gmin, stwierdza, iż świadczenia pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania, nie stanowią zatem rekompensaty za straty w mieniu poniesione w wyniku klęski żywiołowej oraz, iż pomoc ta jest przyznawana niezależnie od odszkodowania przysługującego z tytułu ubezpieczenia budynku od skutków klęsk żywiołowych (pkt 25 i pkt 26).

Autor skargi kasacyjnej podkreślał w tym miejscu, że zamiast wskazania konkretnej regulacji prawnej - przeciwnej do treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej - wykluczającej ustawowo w przedmiotowej sprawie możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego, Sąd Wojewódzki używał argumentu o znaczeniu fundamentalnym (ale jednocześnie ze swej istoty ogólnym), iż uzyskanie przez skarżącego zasiłku powoduje sytuację niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa i określa tę ocenę, jako dotkniętą cechą oczywistości. Zdaniem skarżącego zaś, właśnie ta wizja państwa wymaga przede wszystkim właściwego stosowania prawa, opartego w pierwszej kolejności na wykładni językowej, która w przedmiotowej sytuacji, jak skazano powyżej, umożliwia skarżącemu uzyskanie zasiłku celowego.

Ponadto, zwracano uwagę, że - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organy administracji dokonały błędnej wykładni przepisów art. 110 ust. 2 ustawy i art. 22 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, choć pismo Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z regulacjami w/w ustawy. Przepis art. 110 ust. 2 omawianej ustawy stanowi bowiem wyłącznie tyle, iż gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się zasadami przekazanymi przez wojewodę, a co przecież miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skoro zatem – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - nie nastąpiło naruszenie przepisów ustawowych, w szczególności art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to tym samym, wadliwe było stwierdzenie nieważności decyzji organów administracji, gdyż nie zachodziła w tym przypadku przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Poza tym podnoszono, iż organy administracji przyjęły, że miejscem zamieszkania (centrum spraw życiowych) skarżącego i jego małżonki był ich dom w I. Sąd stwierdził natomiast najpierw, iż organy "nie ustaliły charakteru zamieszkiwania pod tym adresem" (str. 12 uzasadnienia, wersy 13-14 od dołu), co pozostaje niewątpliwie w pewnej sprzeczności z faktem dokonania jednak wyraźnie takiego ustalenia. Następnie zaś Sąd (niekonsekwentnie) zakwestionował te ustalenia jako nieuprawnione zarzucając, iż przecież nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego (chociaż na str. 2 uzasadnienia Sąd zauważa, iż przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy) oraz całkowicie dowolnie odrzuca inne argumenty potwierdzające stanowisko organów administracji i skarżącego (oświadczenia sąsiadów, rachunki, zakup auta terenowego, "zapisanie" synowi testamentem mieszkania w Krakowie, brak doniosłości czynności technicznej polegającej na zameldowaniu, etc).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieuzasadnione. Zaskarżony wyrok bowiem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu.

Analizowana sprawa dotyczyła przyznania zasiłku celowego, uregulowanego w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który to zasiłek został przyznany skarżącemu P. K. w kwocie [...] zł, ale – jego zdaniem – była to zbyt niska kwota. Z tego powodu, skarżący wystąpił ze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie a Sąd ten uznał zaś, że sam fakt przyznania tego rodzaju zasiłku osobie, która wprawdzie poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej, ale następnie otrzymała odszkodowanie z tytułu zniszczenia ubezpieczonego budynku, równe jego wartości, stanowiło rażące naruszenie prawa. Powyższe zaś, na zasadzie art. 134 § 2 P.p.s.a., uprawniało Sąd do wydania wyroku z pominięciem zakazu reformationis in peius i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych organów obu instancji, orzekających w przedmiocie przyznania wspomnianego zasiłku.

Kluczowym zatem zagadnieniem, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie była ocena, czy treść przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pozwala na przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy osoba (rodzina), która początkowo poniosła wprawdzie stratę na skutek klęski żywiołowej, ale następnie, poprzez uzyskanie odszkodowania od ubezpieczyciela, w kwocie odpowiedniej w stosunku do wartości zniszczonego mienia, w istocie rzeczy – straty, w rozumieniu w/w przepisu, nie poniosła.

W tym miejscu wskazać trzeba, że art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym – po myśli ust. 3 tegoż artykułu - świadczenie to może być przyznane niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

W związku powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd wyrażony w tej mierze przez Sąd I instancji był trafny, zaś zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia cytowanego wyżej przepisu, nie był uzasadniony. Na tle bowiem ustawy o pomocy społecznej pojęcie "szkody" i "straty" może być rozumiane w sposób tożsamy. Omawiana ustawa ma na celu niwelowanie różnic w procesie zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkańców danej społeczności. Z tego powodu świadczenia, udzielane w ramach pomocy społecznej, dotyczą z reguły osób najuboższych, znajdujących się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach. Oprócz tej grupy osób, ustawa stwarza także możliwości do udzielenia pomocy osobom, niezależnie od wysokości dochodu, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej. W tym ostatnim przypadku, starty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie, własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. W takim przypadku z pomocą przychodzi im pomoc społeczna, której świadczenie pokrywa – z reguły niestety tylko w części – poniesioną stratę. Zatem świadczenie pomocowe w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej szkody.

Pojęcie szkody nie jest ustawowo zdefiniowane i stanowi oczywiście głównie instytucję prawa cywilnego. Nie oznacza to jednak, że nie może być stosowane przez inne gałęzie prawa i to w znaczeniu takim, jakie nadaje mu, w poszczególnych aktach prawnych, ustawodawca. Przyjmując jednak nawet cywilistyczne ujęcie szkody, to - w świetle tego, co wyżej zostało powiedziane – należy uznać, że sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odnosi się do tej części szkody, którą stanowi różnica pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody. Szkodą w tym przypadku są zatem w istocie rzeczy tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens).

Odnosząc powyższe do realiów analizowanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro P. K. otrzymał od ubezpieczyciela odszkodowanie z tytułu zniszczenia budynku, to istotnie, odszkodowanie to "wypełniło" stratę, jaką w jego majątku wyrządziła klęska żywiołowa. W tej sytuacji przyznanie skarżącemu środków z pomocy społecznej stanowiło rażące naruszenie art. 40 ust. 2 w/w ustawy, gdyż nie zostały w tej sytuacji spełnione wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Pamiętać bowiem należy, że wspomniany wyżej przepis usystematyzowany został w ustawie poświęconej pomocy społecznej a zatem wydatkowanie środków publicznych, przeznaczonych na tego rodzaju pomoc, musiało pozostawać w zgodzie z celami tej pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zaakcentować, że nic nie stoi na przeszkodzie, by mogła być udzielana pomoc ze strony podmiotu publicznego (w tym oczywiście głównie ze strony państwa), wszystkim poszkodowanym przez siły natury, niezależnie od ich sytuacji majątkowej i faktu, czy z tytułu umowy ubezpieczenia osoby te otrzymały należne odszkodowania, ale tego rodzaju działanie nie może mieć umocowania prawnego w ustawie o pomocy społecznej. Taka pomoc może bowiem być tylko świadczona zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej (art. 2, 3 i 4 omawianej ustawy).

Odnosząc się do kwestii powołania w podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy L. art. 110 ust. 2 w związku z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zauważyć należy, że oprócz w/w przepisów, decyzja ta wskazywała również na art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 7 pkt 15 w/w ustawy i to te ostatnio wymienione przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji. Wynikało to zresztą wyraźnie z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które podkreśliło, że wytyczne wojewody nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że orzekanie w sprawie przedmiotowego zasiłku celowego stanowiło wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową. Środki, pochodzące na wypłaty w/w świadczeń, były przyznane Gminie L. w postaci dotacji celowej. W przypadku zaś tego rodzaju dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego obowiązują ściśle określone zasady wydatkowania tych środków i równie ścisłe zasady ich rozliczenia. Zgodnie nawet z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy. Ponadto, w art. 51 ust.1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) przewidziano, iż z budżetu państwa mogą być udzielane właściwym jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z usuwaniem skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych. Z tego powodu wojewoda, który jest organem uprawnionym do nadzoru – pod względem legalności – w stosunku do organów samorządu terytorialnego, na podstawie art. 22 ust. 1 stawy o pomocy społecznej, ustala sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy zaś ust. 2 w/w artykułu – sprawuje nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego. Gmina zaś – po myśli art. 110 ust. 2 cytowanej ustawy – realizując zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę.

Powyższe więc oznacza, że wojewoda był uprawniony do ustalenia sposobu realizowania przez gminę świadczenia określonego w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a zatem powołanie się w podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy L. na art. 110 ust. 2 w zw. z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nie mogło być traktowane w kategoriach naruszenia prawa przez organy a tym bardziej jako rażące naruszenie prawa. Jak wyżej wspomniano, podstawą merytoryczną decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego był art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, rozumiany w kontekście celów pomocy społecznej i rzeczą oczywistą było, że treści, zawartej w nim regulacji prawnej, nie mogły zmienić wytyczne udzielone przez wojewodę.

Przechodząc do zagadnienia miejsca zamieszkania skarżącego, należy stwierdzić, że kwestia ta nie była w tej sprawie rzeczą oczywistą. Zwłaszcza, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K., rozstrzygając spór o właściwość, ustaliło, że właściwym do rozpoznania wniosku P. K. o przyznanie zasiłku celowego - z uwagi na straty w gospodarstwie domowym - jest Wójt Gminy L. Rozstrzygniecie to zaś podyktowane było ustaleniem, że na Terenie tej Gminy wnioskodawca zamieszkuje. Nadmienić przy tym wypada, że postanowienie to nie podlegało kontroli Sądu Wojewódzkiego i było ostateczne. Z tego powodu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polemika z poglądem przedstawionym przez Kolegium we wspomnianym wyżej postanowieniu, była całkowicie zbędna.

Z uwagi zaś na fakt, że w sprawie pomocowej, rozpoznawanej przed wydaniem decyzji w przedmiocie zasiłku celowego w kwocie [...] zł, organ odwoławczy przyjął, że miejscem zamieszkania P. K. był I., okoliczność ta stanowiła dla Wójta Gminy L. ewidentną wskazówkę do uznanie swojej właściwości w sprawie przedmiotowej. Nawet zatem, jeśli przyjąć, iż tego rodzaju postępowanie było wadliwe i naruszało art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to naruszenie to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż – jak wyżej wspomniano – kwestia miejsca zamieszkania strony, nie była w tym przypadku oczywistą.

Z tej przyczyn, choć zasadnie skarżący podnosił, że w kwestii jego miejsca zamieszkania, Sąd Wojewódzki naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., jednak to uchybienie proceduralne nie miało charakteru istotnego. Z powodu bowiem, jak wyżej wykazano, rażącego – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszenia art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.