Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 37/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 96 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 21 kwietnia 2005 r., nr XXII/137/05 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę i zasady zwrotu wydatków stwierdza, że § 1, § 5 i § 7 zaskarżonej uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W dniu 21 kwietnia 2005 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXII/ 137/05 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę i zasad zwrotu wydatków. Jako podstawę prawną podjęcia tej uchwały wskazano art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44, art. 96 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm. – określanej dalej jako u.p.s.) oraz art. 10 ust 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295 ze zm. – określanej dalej jako u.c.ch.z.). Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2005 r. Nr 30, pod. poz. 702.

Zgodnie z treścią § 1 powyższej uchwały sprawienie pogrzebu przez Gminę przysługuje osobom zmarłym, które zamieszkiwały lub przebywały na terenie Gminy, jeśli nie posiadały osób zobowiązanych do alimentacji, względnie osoby zobowiązane nie mają możliwości ich pochowania.

Z kolei według § 5 tejże uchwały wydatki poniesione przez gminę na pokrycie kosztów pogrzebu podlegają zwrotowi: 1) z zasiłku pogrzebowego, o ile taki zasiłek przysługuje z ubezpieczenia społecznego, 2) w całości z masy spadkowej, a jeżeli masa spadkowa nie zabezpiecza zwrotu całości wydatków to w części, do pełnej wysokości masy spadkowej (ust. 1). W przypadku sprawienia pogrzebu dla osoby bezdomnej, bez uprawnień do zasiłku pogrzebowego oraz osoby N.N. koszty pogrzebu pokrywa w całości gmina (ust. 2). W myśl zaś § 7 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 1, § 5 i § 7. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie:

1. art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 44 u.p.s. w zw. z art. 10 ust. 3 u.c.ch.z. poprzez określenie w § 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę, a tym samym wkroczenie przez Radę Miejską bez upoważnienia w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy;

2. art. 7 i 94 Konstytucji oraz art 44 oraz art. 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 5 ust. 1 i 2 uchwały zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez gminę, pomimo braku upoważnienia rady gminy do uregulowania tej kwestii w uchwale;

3. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U z 2000 r., Nr 62, poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako u.o.a.n.) poprzez uznanie w § 7 uchwały, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1379 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1, § 5 i § 7.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 1 uchwały, organ stwierdził, iż w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały jej zapisy były prawidłowe. Organ nie podzielił także stanowiska skarżącego w zakresie § 5 zaskarżonej uchwały, wskazując, iż powielenie zapisu ustawy służyło zapewnieniu funkcji informacyjnej, nie wypaczając w żaden sposób sensu zapisów ustawowych. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego § 7 uchwały, organ zwrócił uwagę na brak jednolitego stanowiska doktryny i judykatury, przywołując w tym zakresie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 312/17. Zdaniem organu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż materia regulowana nią ma charakter generalny i abstrakcyjny, a w konsekwencji wymaga procedowania zgodnie z treścią § 7.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę i zasad zwrotu wydatków. Jako podstawę tej uchwały Rada Miejska wskazała art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44, art. 96 ust. 3 i 4 u.p.s. W myśl tego pierwszego przepisu do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Zgodnie natomiast z drugim z powołanych przepisów sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Stosownie zaś do trzeciego z wymienionych przepisów w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy ( ust. 3 ) oraz rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych ( ust. 4).

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (t.j.Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g. ) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Oceniając charakter prawny zaskarżonej uchwały zauważyć należy, iż akty prawa miejscowego stanowią przeciwieństwo aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Nie mogą one jednak, stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy zasadniczej, stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji przyjmuje się, że w odróżnieniu od aktów prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa wewnętrznego mają charakter otwarty – organy wyliczone w tym przepisie (Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów) nie tworzą katalogu zamkniętego, stanowiąc jednie przykładową enumerację podmiotów wyposażonych w kompetencję wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (por. K. Działocha, /w:/ K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, tezy do art. 94). Oznacza to, że przedmiotową kompetencję można rozciągnąć również na organy jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone, lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (por. M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego /w:/ System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013). Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa.

Uchwały w sprawie sprawienie pogrzebu, jako, iż dotyczą realizacji obowiązku spoczywającego na gminie, skierowane są do organów gminy lub jednostek pozostających w strukturach gminy, tj. ośrodków pomocy społecznych, czyniąc je aktami prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy. Tego rodzaju akty nie zawierają zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznają bowiem praw, ani nie nakładają obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Adresatem poddanej kontroli uchwały jest Burmistrz (§ 6 uchwały) oraz Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (§ 4 ust. 2 uchwały) jako podmioty realizujące postanowienia tej uchwały.

Ponadto przywołane w nim podstawy prawne nie wypełniają warunku upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu prawa miejscowego. Kompetencji rady do stanowienia prawa miejscowego nie można domniemywać. Konieczna jest każdorazowa wyraźna podstawa prawna. Rada jest legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Przepisy prawa materialnego takiego upoważnienia do określenia sposobu sprawienia pogrzebu w formie uchwały rady gminy nie zawierają. Przepis art. 44 u.p.s., który został przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, ma charakter materialnoprawny i nie może stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. Również pozostałe przepisy podane w podstawie prawnej uchwały takiego upoważnienia nie zawierają.

Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. , I OSK 258/16 i I OSK 571/16m wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015 r., II SA/Go 878/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., IV SA/Gl 319/17, I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WK 2017, tezy do art. 44, S. Nitecki, Komentarz do u.p.s., Wrocław 2013 , tezy do art. 44). Odmienne stanowisko, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2017 r., IV SA/Gl 312/17, jest odosobnione. Ponadto opiera się ono na wywodzeniu podstawy do wydania aktu prawa miejscowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowiącego, iż na podstawie u.s.g. gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast w zaskarżonej uchwale nie sposób odnaleźć regulacji, które w istocie określałyby wspomniane w tym przepisie zasady i tryb korzystania z konkretnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Powyższe uwagi dotyczące braku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego odnoszą się również do tej części uchwały, która określa zasady zwrotu wydatków za sprawienie pogrzebu. Podkreślić bowiem należy, iż przywołany przez Radę Miejską art. 96 ust. 4 u.p.s. upoważniał do określenia w drodze uchwały zasad zwrotu wydatków za świadczenia pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych gmin. Są to wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu, które podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Natomiast zasady zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na pogrzeb określone uchwałą zostały uregulowane zostały w ust. 3 przywołanego art. 96 u.p.s., stanowiącego, iż w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Tym samym wskazana przez organ uchwałodawczy podstawa prawna wydanej uchwały ( art. 96 ust. 4 u.p.s.) nie odnosiła się do zwrotu wydatków za pogrzeb. Tą kwestię w sposób wyczerpujący reguluje już powołany art. 96 ust. 3 u.p.s.

Ponadto podkreślić należy, iż § 5 ust. 1 uchwały nie powołuje art. 96 ust. 3 u.p.s. w sposób dosłowny, skutkując tym, iż można dokonać jego wykładni w sposób sprzeczny z brzmieniem ustawy. Z art. 96 ust. 3 u.p.s. wynika bowiem jednoznacznie, iż możliwość zaspokojenia się przez gminę poniesionych kosztów pogrzebu z masy spadkowej jest dopuszczalne jeśli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Natomiast określenie w § 5 ust. 1 uchwały przedmiotu z którego możliwy jest pokrycie kosztów pogrzebu w punktach 1 i 2 pozostawia w istocie organom gminy dowolność w tych zakresie. Zwrócić również należy uwagę, iż § 5 ust. 2 uchwały istotnie dokonuje modyfikacji ustawowych zasad zwrotu kosztów pogrzebu, stanowiąc, iż gmina pokrywa je w całości w odniesieniu do osób bezdomnych, bez uprawnień do zasiłku pogrzebowego oraz osób o nieustalonej tożsamości (N.N.). Nie jest bowiem wykluczone, iż osoba bezdomna dysponuje majątkiem, a tym samym gmina powinna pokryć koszty pogrzebu z masy spadkowej, jeśli nie przysługuje zasiłek pogrzebowy stosownie do art. 98 ust. 3 u.p.s. Zaznaczyć również należy, że zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12).

W świetle poczynionych uwag zasadne było zatem stwierdzenie, iż uchwała w zakresie § 5 została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Identycznej oceny należy dokonać w odniesieniu do § 1 uchwały, określającego przypadki kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pochówku. Podstawy do regulowania tej kwestii przez organ uchwałodawczy gminy nie sposób wywodzić z powołanego art. 44 u.p.s., art. 40 ust. 2 u.s.g., czy też innego przepisu ustawowego. Kwestia ta została bowiem już unormowana przez u.c.ch.z. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.c.ch.z. prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka), 2) krewni zstępni, 3) krewni wstępni, 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Stosownie natomiast do art. 10 ust. 2 i 3 u.c.ch.z. - w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały - zwłoki nie pochowane przez osoby, organy i instytucje wymienione w ust. 1 mogą być przekazane szkołom wyższym do celów naukowych ; decyzję o wydaniu zwłok szkołom wyższym wydaje właściwy starosta (ust. 2); zwłoki nie pochowane względnie nie przekazane szkołom wyższym (ust. 1 i 2) powinny być pochowane przez ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (ust. 3). Porównując brzmienie § 1 zaskarżonej uchwały z art. 10 ust. 3 u.c.ch.z. zauważyć należy, iż Rada Miejska w sposób odmienny od tego przepisu określiła przypadki kiedy Gmina będzie sprawiała pogrzeb.

Powyższe stanowisko co do niedopuszczalności określania przez radę gminy kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków, kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2015 r., IV SA/Gl 806/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08). W sytuacji przesądzenia, iż kontrolowana uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego za istotnie naruszający prawo należało uznać też jej § 7 stanowiący, że uchwała wchodzi w życie z upływem 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie bowiem do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w dzienniku urzędowym województwa ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W myśl zaś do art. 13 pkt 10 u.o.a.n. w dzienniku tym ogłasza się także inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Skoro zatem analizowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i brak jest przepisów szczególnych nakładających obowiązek jej publikacji w dzienniku urzędowym, regulacja § 7 podjęta została z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 i 10 u.o.a.n.

Mimo stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez wskazane powyżej przepisy § 1, § 5 i § 7 zaskarżonej Sąd nie stwierdził ich nieważności. Zgodnie bowiem z powołanym art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (...) stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienie z tego rodzaju przypadkiem. Zaskarżona bowiem uchwała – jak już powyżej wyjaśniono - nie była aktem prawa miejscowego. Minął również rok czasu od jej podjęcia. Jednocześnie nie sposób uznać w świetle wyjaśnień Wojewody zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., iż mimo niezachowania koperty, w której została przesłana zaskarżona uchwała, aby doszło do naruszenia jej przedłożenia organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., jeśli zestawi się datę wpływu tej uchwały do Urzędu Wojewódzkiego z datą jej podjęcia.

Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd orzekł jak w sentencji.