Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1769/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 § 3, art. 54a § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 127, art. 233 § 1, art. 247 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] października 2018 r. (data nadania) wniesionej przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej również jako "skarżąca") jest decyzja Ministra Finansów z [...] września 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2018 r., dotyczącą udzielenia po przeprowadzeniu przetargu koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Do Ministra Finansów wpłynęły wnioski podmiotów o udzielenie koncesji

na prowadzenie kasyn gry w województwie [...], zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540

ze zm., dalej jako: "ugh") oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").

W dniu [...] listopada 2017 r. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Ministerstwa Finansów zamieszczone zostały zawiadomienie nr [...]

o przetargu w sprawie udzielenia jednej koncesji na prowadzenie kasyna gry

w województwie [...]. Określona w nim została m.in. wymagana treść ofert, jak też kryteria i sposób oceny ofert przetargowych.

W wyznaczonym w zawiadomieniu terminie, do Ministerstwa Finansów wpłynęły oferty następujących podmiotów:

1. [...] sp. z o.o. we [...], ul. H. M. [...] [...]- dwie oferty,

2. [...] sp. z o.o. w [...], ul [...] [...] - jedna oferta,

3. [...] S.A. w [...], ul. [...] [...] - jedna oferta,

4. [...] sp. z o.o. w [...], ul. [...] [...] - dwie oferty,

5. [...] sp. z o.o. w [...], ul. [...] [...] - dwie oferty,

6. [...] sp. z o.o. w [...], ul. [...] [...] - dwie oferty.

Minister Finansów stosownie do treści art. 33 ust. 3 ugh powołał komisję przetargową, która rozpatrzyła oferty złożone przez ww. podmioty. Komisja przetargowa przeanalizowała złożone oferty zgodnie z przepisami ugh, biorąc pod uwagę zapisy określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu dotyczącego treści ofert.

Komisja stwierdziła, że:

1. oferty złożone przez [...] sp. z o.o. dotyczące udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...], przy ul. [...] [...] i we [...] przy ul. H. [...] [...] w Hotelu "[...]" nie spełniają wymogów formalnych, o których mowa w art. 35 pkt 17 ugh oraz w punktu 2 zawiadomienia o przetargu, w związku z czym komisja przetargowa jednogłośnie odrzuciła te oferty,

2. oferta złożona przez [...] sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...], przy ul. [...] [...] nie spełnia wymogów formalnych, o których mowa w art. 35 pkt 17 i art. 57 ugh oraz w punkcie 2 zawiadomienia o przetargu, w związku z czym komisja przetargowa jednogłośnie odrzuciła tę ofertę,

3. oferta złożona przez [...] S.A. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry we [...], przy ul. [...] [...] i [....] [...], nie spełnia wymagań formalnych, o których mowa w art. 35 pkt 16 lit. b ugh oraz w punkcie 2 zawiadomienia o przetargu, w związku z czym komisja przetargowa jednogłośnie odrzuciła tę ofertę.

Po dokonaniu analizy pozostałych ofert złożonych przez spółki: [...]

sp. z o.o. - dwóch ofert, skarżącej [...] sp. z o.o. - dwóch ofert oraz [...] sp. z o.o. - dwóch ofert, komisja przetargowa stwierdziła, że spełniają one wymagania, co do treści ofert określonych w punkcie 2 zawiadomienia o przetargu.

Komisja przetargowa po dokonaniu oceny ww. ofert w zakresie zgodności

z kryteriami określonymi w punkcie 6 zawiadomienia o przetargu stwierdziła, że spełniają one warunki określone w ustawie, a następnie, stosownie do § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia i punktu 8 zawiadomienia o przetargu, ustaliła punktację ww. ofert i uszeregowała je, umieszczając na pierwszym miejscu ofertę, która uzyskała największą liczbę punktów:

1. [...] sp. z o.o. – [...], ul. [...] [...] i [...] [...] - 33 punkty;

2. [...] sp. z o.o. – [...], ul. [...] [...] - 31 punktów;

3. [...] sp. z o.o. – [...], ul. [...] [...] i [...] [...] - 28 punktów;

4. [...] sp. z o.o. – [...], ul. [...] [...] - 28 punktów;

5. [...] sp. z o.o. – [...], ul. [...] [...] - 26 punktów;

6. [...] sp. z o.o. – [...], ul. [...] [...] - 22 punkty.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji

na prowadzenie kasyna gry, uwzględniając przeprowadzone postępowanie przetargowe, Minister Finansów decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...]:

I. udzielił koncesji na prowadzenie kasyna gry [...] sp. z o.o.

z siedzibą w [...] na prowadzenie kasyna gry we [....]

w województwie [...] na okres sześciu lat od dnia doręczenia decyzji;

II. odmówił udzielenie koncesji:

1. [...] sp. z o.o. we [...] na prowadzenie kasyna gry w [...], przy ul. [...] [...],

2. [...] sp. z o.o. we [...] na prowadzenie kasyna gry we [...], przy ul. H. [...] [...],

3. [...] sp. z o.o. w [...] na prowadzenie kasyna gry w [...] przy ul. [...] [...],

4. [...] S.A. w [...] na prowadzenie kasyna gry we [...], przy ul. [...] [...] i [...] [...],

5. [...] sp. z o.o. w [...] na prowadzenie kasyna gry we [...], przy ul. [...] [...],

6. [...] sp. z o.o. w [...] na prowadzenie kasyna gry we [...], przy ul. [...] [...],

7. [...] sp. z o.o. w [... na prowadzenie kasyna gry we [...], przy ul. [...] [...],

8. [...] sp. z o.o. w [...] na prowadzenie kasyna gry we [...], przy ul. [...] [...] –[...],

9. [...] sp. z o.o. w [...] na prowadzenie kasyna gry we [...], przy ul. [...] [...] i [...] [...].

Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie złożone przez [...] sp. z o.o. w części dotyczącej pkt I decyzji, stanowiącego o udzieleniu [...] sp. z o.o. koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...].

W wyniku rozpoznania odwołania [...] sp. z o.o. Minister Finansów decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2018 r., tym samym uznając zarzuty odwołania za niezasadne.

Organ odnosząc się do zarzutu odwołania związanego z brakiem prawidłowego potwierdzenia, że budynek we [...] przy ul. [...] [...] i [...] [...] jest zabytkiem wyjaśnił, że potwierdzeniem, iż dany budynek jest obiektem zabytkowym nie musi być wyłącznie zaświadczenie, zaś wydruk zawierający tabelę sporządzony na podstawie ewidencji budynków zabytkowych spełnił wymóg w zakresie uznania go za wiarygodny.

Zarzut drugi odwołania organ uznał za niezasadny z uwagi na to, że

w sprawie, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia 187 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm., dalej: op) w związku z art. 35 pkt 17 ugh, albowiem spółka dołączyła zaświadczenia o niezaleganiu z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa, należności celnych oraz składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenia zdrowotne. To, że zaświadczenie Naczelnika Drugiego [...] Urzędu Skarbowego zawierało ręczny dopisek o nieujawnieniu zaległości podatkowych z tytułu wszelkich podatków, w tym należności celnych, potwierdzony okrągłą pieczęcią organu skarbowego, nie stanowiło naruszenia ww. przepisów prawa.

Dalej, odnosząc się do trzeciego i zarazem ostatniego zarzutu Minister Finansów wskazał, że brak ponumerowania pustych stron, w tym dołączonego do oferty studium ekonomiczno-finansowego nie jest istotny z punktu widzenia treści oferty (jej zawartości) i tym samym nie stanowi podstawy do jej zakwestionowania, zwłaszcza, że do oferty przetargowej dołączone zostały kompletne dokumenty.

Podsumowująco organ wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy. Dodatkowo, organ koncesyjny wyjaśnił, że ocenił sprawę na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, w żaden sposób nie zbierając dowodów w sposób selektywny czy wybiórczy, a decyzja odpowiada prawu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] czerwca 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art 187 § 1 i 2, art. 191 op w zw. z art. 8 i 57 ugh oraz w zw. z § 2 ust 1 pkt 1 b) rozporządzenia poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i dowolną ocenę dowodów a w konsekwencji uznanie za wiarygodny i wyczerpujący podpisany przez prezesa zarządu spółki [...] sp. z o.o. wydruk zawierający - według oświadczenia tej spółki - tabelę z wykazem zabytków w zakresie, w jakim potwierdza ona zabytkowy charakter budynku położonego w [...] przy ul. [...] [...] i [...] pomimo, że wydruk taki umieszczony na kartce podpisanej przez oferenta - będąc co najwyżej prywatnymi oświadczeniami - nie mogą być potraktowane jako dowody potwierdzające spełnienie omawianego kryterium, tym bardziej gdy podane przez oferenta dane nie zostały w jakikolwiek sposób zweryfikowane przez organ i jednocześnie nie świadczą o faktach powszechnie znanych,

b) art. 187 § 1 i art. 191 op w zw. z art. 35 pkt 17 ugh poprzez dowolną ocenę dowodów i uznanie, że spółka [...] sp. z o.o. załączyła do swoich ofert aktualne zaświadczenia o niezaleganiu z zapłatą należności celnych, podczas gdy brak zaległości celnych wynika wyłącznie z odręcznego zapisu o braku takich zaległości umieszczonego na formularzu ZAS-W przez nieoznaczoną osobę,

c) § 1 ust 2 pkt 3 w związku § 6 ust 3 pkt 1b) rozporządzenia poprzez nieodrzucenie ofert spółki [...] sp. z o.o. z uwagi na brak spełnienia wymagań dotyczących treści ofert, określonych w zawiadomieniu o przetargu z [...] listopada 2017 r., zgodnie z którym oferty winny zawierać ponumerowane strony,

d) art. 187 § 1 i art. 191 op w zw. § 2 ust 3a rozporządzenia poprzez dowolną ocenę dowodów i bezkrytyczne przyznanie wygrywającej ofercie [...] sp. z o.o. 3 pkt przetargowych z uwagi na zadeklarowanie najwyższej podstawy opodatkowania podatkiem od gier w kwocie ponad 100 mld zł pomimo, że osiągnięcie tej kwoty jest absolutnie nierealne, o czym organ (mając wszelkie niezbędne dane historyczne dotyczące skali osiąganych przez spółki hazardowe przychodów) dobrze wiedział. Przyznanie tych punktów wraz z innymi naruszeniami opisanymi wyżej doprowadziło do pozbawiania innych oferentów w tym skarżącej możliwości uzyskania koncesji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 32 ust 1 ugh w zw. z § 2 ust 1 pkt 1 b) rozporządzenia polegające na przyjęciu, że udzielenie koncesji spółce [...] sp. z o.o. na prowadzenie kasyn gry było uzasadnione, pomimo bezpodstawnego przyznania przez komisję przetargową 4 punktów przetargowych w ramach kryterium standard budynku i w konsekwencji uznanie, że budynek przy ul [...] we [...] jest budynkiem zabytkowym pomimo, że ww. spółka nie wykazała tej okoliczności a organ nie zweryfikował złożonego w tym względzie prywatnego oświadczenia spółki [...] sp. z o.o.

b) art. 35 pkt 6 i pkt 17 ugh w zw. z § 6 ust 3 pkt 1 lit a) rozporządzenia poprzez nieodrzucenie wygrywającej oferty spółki [...] sp. z o.o. pomimo, że spółka [...] sp. z o.o. nie załączyła do wniosku przetargowego zaświadczenia o niezaleganiu z zapłatą należności celnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z [...] maja 2019 r. Minister Finansów zawiadomił sąd, że [...] marca 2019 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął złożony przez [...] sp. z o.o. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] czerwca 2018 r. Minister Finansów postanowieniem z [...] maja 2019 r. przywrócił [...] sp. z o.o. termin do wniesienia odwołania. W związku z powyższym Minister Finansów wniósł o zwrot skargi [...] sp. z o.o. z aktami stosownie do art. 54a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej jako "ppsa"), bowiem, w jego ocenie, zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. Do pisma Minister Finansów dołączył odpis postanowienia z [...] maja 2019 r. o przywróceniu [...] sp. z o.o. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Ministra Finansów z [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa) – sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 ppsa.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o zwrot akt w trybie art. 54a § 2 ppsa, ze względu na przywrócenie [...] sp. z o.o. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Ministra Finansów z [...] czerwca 2018 r. nr [...], należy wskazać, że wniosek ten jest całkowicie nie zasadny. Wskazany bowiem przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie.

Zgodnie z art. 54a § 2 ppsa jeżeli po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezwłocznie zawiadamia o tym sąd. Sąd niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi. Przepis § 1 zdanie drugie stosuje się. W myśl natomiast art. 54a § 1 ppsa jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę.

Powołane przepisy dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych i prawnych niż mający miejsce w sprawie. Przepisy te nawiązują bowiem do art. 52 § 3 ppsa, który w zdaniu pierwszym stanowi, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zatem polski prawodawca uznał, że to od decyzji samej strony będzie zależeć, czy w sprawach, w których stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, złoży skargę, czy też złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast art. 54a ppsa reguluje sytuację, w której występuje wielość stron postępowania i jedna ze stron składa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a druga składa skargę i wówczas przepisy ppsa pierwszeństwo dają trybowi administracyjnemu, a nie sądowoadministracyjnemu. Natomiast różnica pomiędzy § 1 art. 54a ppsa, a § 2 tego artykułu dotyczy momentu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w § 1 będzie to moment, gdy akta znajdują się jeszcze w organie administracyjnym, a § 2 wskazuje na moment po przekazaniu akt do sądu.

W sprawie natomiast takie sytuacje nie zachodzą, gdyż w sprawie istnieje już decyzja "drugoinstancyjna" (ostateczna), natomiast art. 54a ppsa odnosi się tylko do decyzji wydanych w "pierwszej instancji". Tym samym wniosek organu o przekazanie akt sprawy okazał się zupełnie niezasadny.

Przechodząc do dalszych rozważań należy także zwrócić uwagę na kolejny aspekt sprawy, a mianowicie zgodnie z utartym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w sprawach o udzielenie koncesji (w sytuacji gdy liczba wniosków o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry jest wyższa niż liczba koncesji możliwych do udzielenia) prowadzi się jedno postępowanie i wydaje się jedną decyzję administracyjną, w której jednemu podmiotowi (ewentualnie podmiotom) przyznaje się koncesję, a pozostałym podmiotom tej koncesji się odmawia (por. wyroki NSA z 23 lutego 2017 r., II GSK 3062/16, i II GSK 2110/16). W sprawie do powyższego organ się zastosował i decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] jednym podmiotom udzielił koncesji, a pozostałym wnioskodawcom tej koncesji odmówił. W tym miejscu wypada również zauważyć, że Minister Finansów rozpoznawał również odwołanie od ww. decyzji jednego z podmiotów tj. [...] sp. z o.o. i wydał zaskarżoną decyzję z [...] września 2018 r. (decyzja ostateczna). Jak się następnie okazało organ bez własnej winy nie rozpoznał odwołania innego z wnioskodawców, tj. [...] sp. z o.o. Z nadesłanego postanowienia o przywrócenie terminu wynika, że [...] sp. z o.o. złożyło odwołanie w terminie (spółka nadała je w urzędzie pocztowym operatora wyznaczonego w otwartym terminie do złożenia odwołania), jednakże odwołanie to zaginęło w Poczcie Polskiej S.A., co następnie stanowiło podstawę do przywrócenia terminu do złożenia odwołania.

W sprawie, o czym już była mowa wyżej, organ zażądał zwrotu od sądu akt, jednakże organ nie zwrócił uwagi, że obecnie nie ma żadnej podstawy prawnej do procedowania w trybie zwykłym (a nie w postępowaniu nadzwyczajnym) z odwołaniem od decyzji z [...] czerwca 2018 r., gdyż decyzja ta jest już utrzymana w mocy decyzją z [...] września 2018 r. Innymi słowy, aby oceniać prawidłowość decyzji z [...] czerwca 2018 r. organ winien w pierwszej kolejności wyeliminować z obiegu prawnego decyzję z [...] września 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] czerwca 2018 r. W zwyczajnym trybie będzie to niemożliwe. W przeciwnym wypadku każde orzeczenie rozstrzygające odwołanie [...] sp. z o.o. dotknięte będzie wadą nieważności (res iudicata – art. 247 § 1 pkt 4 op). Pozostają tryby nadzwyczajne, których organ nie zastosował. Wobec powyższego także z tej przyczyny niemożliwym okazało się przekazanie akt organowi. Powyższe także prowadzi do dalszych konsekwencji, a mianowicie wskazuje, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż organ bez własnej winy – co należy podkreślić – nie rozpoznał całości sprawy w kontekście złożonych środków zaskarżenia i co więcej w odniesieniu do spółki [...] sp. z o.o. pozbawił spółkę rozpoznania jej złożonego środka zaskarżenia.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że warunkiem wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, załatwiającej sprawę co do istoty jest poprzedzenie jej postępowaniem, odpowiadającym wszystkim wymogom przepisów procedury administracyjnej. W szczególności postępowanie musi odpowiadać wszystkim zasadom ogólnym, zawartym w rozdziale 1 działu IV op (art. 120 – art. 129 op). Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym wszystkie wymogi proceduralne zostały dochowane, możliwe jest dokonanie prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli poprzedzające wydany akt administracyjny postępowanie wymogów tych nie spełnia, przedwczesne jest dokonywanie oceny, czy prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego. Wobec wad postępowania nie można bowiem przyjąć, że ustalenia faktyczne, dające podstawę do subsumcji przepisów, odpowiadają prawdzie materialnej.

W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40, zwłaszcza s. 241-243).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 127 op. Zgodnie z nią, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji.

Zasada ta, wobec powyższego, polega na obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Osiągnięcie takiego rezultatu umożliwia wniesienie odwołania w terminie przez legitymowany podmiot.

Zauważyć należy, iż wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie.

Nierozpoznanie wszystkich terminowo złożonych odwołań (wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez uprawnione podmioty w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest naruszeniem przywołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (porównaj wyrok NSA z 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/02, wszystkie powołane wyroki dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań.

W przedmiotowej sprawie nie chodzi o to, że spółka został pominięty w postępowaniu, ale że nie zostało w ogóle rozpoznane jedno z odwołań złożonych od decyzji I instancji (odwołanie [...] sp. z o.o.). Gdyby chodziło o pominięcie strony w postępowaniu to rzeczywiście miałaby miejsce przesłanka do wznowienia postępowania, ale w niniejszym postępowaniu chodzi o naruszenie podstawowej zasady – pozbawienie prawa (w niniejszej sprawie – [...] sp. z o.o.) do dwukrotnego rozpoznania sprawy (podobnie w wyroku WSA w Krakowie z 1 lutego 2017 r., III SA/Kr 1025/16).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób zdecydowany podkreśla się bowiem, że zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 233 § 1 op) jest to, iż wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań, wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nie akceptowalne skutki prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11; z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12). Z jednej strony wykluczyć należy stan, w którym odwołania (wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy) niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że decyzja, którą nie rozpoznano wszystkich odwołań jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 op (156 § 1 pkt 2 kpa). Analogiczne stanowisko zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04 oraz w wyroku z 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09.

Uwzględniając powyższe za zasadne sąd uznał wyeliminowanie z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Bez znaczenia pozostaje dla oceny charakteru i skali naruszeń prawa okoliczność, że dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji organ dowiedział się o złożonym odwołaniu. Okoliczność ta powoduje jedynie, że decyzja organu nie jest dotknięta wadą nieważności, ale nie powoduje, że decyzja z [...] września 2018 r. jest decyzją prawidłową. Zasada dwuinstancyjności bowiem stanowi gwarancję dla strony, a jej łamanie bez względu na przyczyny (w sprawie organ do złamania tej zasady się nie przyczynił), wymaga eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie w obecnym stanie faktycznym sprawy sąd nie mógł odnieść się do zasadności, bądź braku zasadności podnoszonych w skardze [...] sp. z o.o. zarzutów, gdyż zaskarżona decyzja nie obejmuje w sposób pełny zrekonstruowanego stanu faktycznego i prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wyda jedną decyzję obejmującą wszystkie wniesione w sprawie środki odwoławcze od decyzji Ministra Finansów z [...] czerwca 2018 r.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.