Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 730/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 1 ust. 1, 2 i 4 lit. b, art. 2 pkt 2 i 4, art. 22
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. (dalej "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], którą nałożono na B. K. karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a."); art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 – dalej "u.t.d."), oraz Ip. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że decyzje zapadły w następującym stanie sprawy.

Dnia 26 marca 2019 r. w S. przy ul. [...] została przeprowadzona kontrola drogowa samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...], kierowanego przez B. K. (dalej: "Strona", "Skarżący"), który

- jak ustalono - wykonywał we własnym imieniu i na swoją rzecz krajowy transport drogowy - przewóz osób. Podczas kontroli stwierdzono, że kierowca przewoził zarobkowo pasażerów z Dworca [...] przy ul. [...] na ul. [...] w S.. Jeden z pasażerów zamówił usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji "Bolt". Pod wskazane przez pasażerów miejsce podjechał ww. samochód osobowy. Przy zamawianiu kursu aplikacja wskazała pasażerowi przewidywaną cenę kursu w wysokości 8-11 zł, a w rzeczywistości koszt przejazdu wyniósł [...] zł. Pasażer dokonał płatności za wykonany kurs za pośrednictwem aplikacji, nie otrzymując tym samym paragonu. W toku czynności kierujący nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób wydanych na jego rzecz, a kontrolujący ustalili, że kontrolowany pojazd był przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Wobec tego stwierdzono, że doszło do naruszeń określonych w lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. naruszeń polegających na:

- wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz

- wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.

Podczas czynności kontrolnych sporządzono protokoły przesłuchania Strony i świadków. Przebieg kontroli udokumentowano zaś protokołem nr [...].

Pismem z dnia 04 kwietnia 2019 r., organ I instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu wobec niej postępowania administracyjnego w związku z ww. naruszeniami.

Następnie, pismem z dnia 15 maja 2019 r., organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta S. o udzielenie informacji, czy Strona posiada, bądź posiadała zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Pismem z dnia 24 maja 2019 r., udzielono organowi odpowiedzi, z której wynika, że Strona nie figuruje i na dzień kontroli nie figurowała w rejestrach uprawnień transportowych udzielonych przez Prezydenta Miasta S.

W toku postępowania przed organem I instancji Strona oraz reprezentujący ją pełnomocnik nie złożyli żadnych wyjaśnień.

W tym stanie sprawy, ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. organ I instancji nałożył na Stronę, jako osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem stwierdzonych naruszeń, określonych w lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Pismem z dnia 11 lipca 2019 r., Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Decyzji tej Strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności przez nieustalenie, czy czynności podjęte przez Stronę nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej i czy doszło do wykonywania transportu drogowego;

- art. 5b w zw. z lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przez wymierzenie Stronie kary pieniężnej w sytuacji, gdy czynności Strony nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego;

- art. 92a ust. 3 u.t.d. przez nałożenie na Stronę kar w łącznej wysokości przekraczającej [...] zł, albowiem organ I instancji decyzją nr [...] wymierzył Stronie dodatkowo karę w wysokości łącznie [...] zł,

zaś oba naruszenia stwierdzone przez organ I instancji wynikają z jednej kontroli, przeprowadzonej w dniu 26 marca 2019 r.;

- art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z 4 pkt 6a u.t.d. przez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Stronę.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów odnoszących się do rozpoznawanej sprawy i wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym zachodziły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez Stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób, a także wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle poczynionych ustaleń bezsporne jest, że wykonawcą przewozu była Strona. Wskazuje na to treść zeznań Strony i fakt nieprzedłożenia dowodów na okoliczność wykonywania przewozu w imieniu innego podmiotu. Strona nie przedłożyła dowodu na posiadanie przez nią uprawnienia do wykonywania transportu drogowego osób. Nie ulega też wątpliwości, że przewóz miał charakter odpłatny. Opłata za usługę została pobrana za pośrednictwem aplikacji "Bolt", co wynika z treści zeznań pasażerów i Strony. Korzystający z aplikacji "Bolt" kierowcy, realizując zamówione za jej pośrednictwem zlecenia na przewozy osób, pełnią rolę wykonawców przewozu. Strona wykonywała zatem w dniu kontroli przewóz okazjonalny w ramach transportu drogowego osób. Wbrew przekonaniu Strony, usługi transportowe świadczone przez Stronę nie miały charakteru jednorazowego, lecz jak wynika to z możliwości i założeń aplikacji (oraz pośrednio wyjaśnień Strony) zmierzały do udzielania ich wielokrotnie. Częstotliwość realizacji przewozów okazjonalnych nie ma wpływu na uznanie, że przewóz spełnia przesłanki przewozu okazjonalnego. Zasadne zatem było nałożenie na Stronę kary tytułem popełnienia naruszenia określonego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Nadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, organ odwoławczy wyjaśnił, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz okazjonalny za popełnione naruszenia.

Organ odwoławczy za niewątpliwą w świetle zgromadzonych dowodów uznał także okoliczność, że kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Natomiast bezsprzeczne jest, że kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co potwierdza protokół kontroli. Nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 18 ust. 4b u.t.d., które muszą być spełnione łącznie. Wynika to z faktu zamówienia usługi przewozu za pośrednictwem aplikacji "Bolt", która wyłącza możliwość zawarcia przed realizacją przewozu umowy z pasażerem w siedzibie przedsiębiorstwa, co zostało potwierdzone zeznaniem pasażera. A zatem organ I instancji prawidłowo nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Organ odwoławczy wskazał także, że prowadzone w rozpoznawanej sprawie wobec Strony postępowanie toczy się jak wobec podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., tj. podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, oraz że łączna wysokości kary za naruszenia popełnione przez wykonawcę przewozu wyniosła [...] zł, lecz została ograniczona do kwoty [...]zł, zgodnie z dyspozycją art. 92a ust. 3 u.t.d. Natomiast nałożenie kary w innym postępowaniu toczącym się na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. wobec zarządzającego transportem, osoby, o której mowa w art. 7c, lub każdej innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym, podlega ograniczeniom wynikającym

z art. 92a ust. 4 u.t.d. Dlatego zarzut Strony dotyczący naruszenia art. 92a ust. 3 u.t.d. jest nietrafny, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do kar nakładanych na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. i został on w omawianej sprawie zastosowany.

Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji nie naruszył zasad postępowania wynikających z k.p.a., a przeprowadzone podczas kontroli dowody nie budzą wątpliwości co do ich wiarygodności. Ponadto wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania art. 189f § 1 i art. 189a § 2 k.p.a. oraz że materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c u.t.d.

Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 5b u.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez niego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa

w art. 4 pkt 1 u.t.d (głównie ze względu na to, że czynności te nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

2) art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie "Bolt", świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

3) art. 18 ust. 4b pkt 1 lit. c u.t.d. przez jego niezastosowanie (przy przyjęciu, że przejazd Skarżącego był przewozem okazjonalnym) w sytuacji, w której zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest Bolt.eu;

4) art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw.

z art. 4 pkt 6a u.t.d. przez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego

2. przepisów postępowania, tj. naruszenie:

1 ) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności przez zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie: czy wykonywane czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z dnia 26 marca 2019 r.), a także poprzez brak wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu i nieustalenie, czy płatność za przejazd nastąpiła na jego rzecz;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

3) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie konieczności zweryfikowania zasad działalności aplikacji "Bolt";

4) art. 8 k.p.a. przez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu Skarżący uszczegółowił stawiane zarzuty oraz przedstawił argumentację na ich poparcie, podnosząc w szczególności, że organ nie tylko nie ustalił, czy Skarżący formalnie posiada status przedsiębiorcy, ale również nie wykazał, aby czynności przez niego wykonywane (stwierdzone w toku kontroli) posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej (tj. aby charakteryzowała je ciągłość, zorganizowanie i zarobkowy charakter). Ponadto Skarżący zakwestionował, że wykonywał w dniu kontroli transport drogowy oraz przewóz okazjonalny. Immanentną cechą przewozu okazjonalnego jest bowiem okoliczność, że przewóz grupy pasażerów następuje z inicjatywy kierującego lub pasażera. Tymczasem nie on zainicjował przejazd. Przewóz ten był możliwy dzięki skorzystaniu przez pasażera z aplikacji internetowej kojarzącej kierujących i pasażerów. Zjawisko to jest zbliżone do tzw. carsharingu (carpoolingu), natomiast z pewnością nie mieści się w pojęciu przewozu okazjonalnego. W związku z powyższym brak było możliwości nałożenia na niego kary za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, skoro nie wykonywał przewozu okazjonalnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "P.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych przewidują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest dotknięte wadami uzasadniającymi uchylenie bądź stwierdzenie nieważności tego aktu.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są dotknięte wadami, które wymagałyby ich uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności.

Na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd nie ma wątpliwości, że Skarżący jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d.

W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne, w których organy przypisały Skarżącemu naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Wynikało z nich, że Skarżący w czasie kontroli poruszał się samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...], wykonując usługę okazjonalnego przewozu osób na trasie z Dworca [...] przy ul. [...] na ul. [...] w S.. Przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji telefonicznej o nazwie własnej "Bolt (Taxify)". Za jej pośrednictwem pasażer został skojarzony z kierującym, który również korzystając z tej samej aplikacji telefonicznej, uzyskał informację o potrzebie wykonania przewozu na ww. trasie. Pasażer zrealizował płatność za przejazd za pomocą aplikacji telefonicznej i jego rachunek bankowy został obciążony odpowiednią opłatą za przejazd, skalkulowaną przez aplikację (program informatyczny). Skarżący nie dysponował licencją ani zezwoleniem na wykonywanie transportu drogowego.

Skarżący twierdzi z kolei, że jego zachowanie nie wyczerpywało znamion przypisanych mu naruszeń, a okoliczności faktyczne nie zostały należycie ustalone, a to w szczególności co do zasad działania aplikacji "Bolt" i tego, czy działał on jako przedsiębiorca. Skarżący utrzymuje bowiem, że nie wykonywał krajowego transportu drogowego, nie prowadzi działalności gospodarczej, przewóz nie spełniał kryteriów przewozu okazjonalnego, nie pobrał też od pasażera jakiejkolwiek opłaty.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zwróciły uwagę, że stwierdzony przez kontrolujących przewóz nie miał charakteru grzecznościowego. Wynika to jednoznacznie z zeznań pasażerów oraz okoliczności związanych ze skojarzeniem osoby korzystającej z usługi przewozu i kierującego. Przewozu nie można było zakwalifikować ani jako regularnego, ani jako regularnego specjalnego, ani jako wahadłowego. Zasadnie zatem, powołując się na art. 4 pkt 11 u.t.d., organy uznały, że był to przewóz okazjonalny.

Z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz.UE.L.2009.300.51 – dalej: "rozporządzenie"), wynika, że działalność transportowa podlegająca jej rygorom to nie tylko działalność przedsiębiorców wykonujących zawód przewoźnika drogowego, ale również działalność przedsiębiorców mających zamiar wykonywać zawód przewoźnika drogowego. W drodze odstępstwa, jeżeli prawo krajowe nie stanowi inaczej, w myśl art. 1 ust. 4 lit. b rozporządzenia, nie znajduje ono zastosowania do przedsiębiorców wykonujących usługi drogowego transportu osób wyłącznie w celach niezarobkowych lub których główna działalność nie obejmuje drogowego transportu osób.

Pojęcie "przedsiębiorcy" jest definiowane w art. 2 pkt 4 rozporządzenia i obejmuje osobę fizyczną lub prawną, nastawioną na osiągnięcie zysku lub nie, stowarzyszenie lub grupę osób bez osobowości prawnej, nastawione na osiągnięcie zysku lub nie, lub jakikolwiek podmiot publiczny, posiadający własną osobowość prawną lub podlegający organowi, który taką osobowość posiada, wykonujące przewozy osób lub osobę fizyczną lub prawną, wykonującą przewozy towarów w celach handlowych.

Zawód przewoźnika drogowego osób w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia, to działalność każdego przedsiębiorcy użytkującego pojazdy silnikowe o odpowiedniej konstrukcji i wyposażeniu, przeznaczone do przewozu ponad dziewięciu osób, łącznie z kierowcą, w celu świadczenia usług przewozu osób dostępnych publicznie lub dostępnych dla pewnych grup osób w zamian za opłatę ponoszoną przez osobę przewożoną lub przez organizatora transportu.

Przedsiębiorca transportowy musi uzyskać zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 1 ust. 1 rozporządzenia). Wykonywanie działalności z naruszeniem rozporządzenia obarczone jest sankcjami określonymi w prawie krajowym (motyw 21 i art. 22 rozporządzenia).

Na gruncie krajowych regulacji normatywnych podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego, zarobkowego i niezarobkowego, regulują przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zawiera ona również przepisy określające odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego m.in. podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz kierowców (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.t.d.). Ustawy tej nie stosuje się (art. 3 ust. 1 u.t.d.) do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:

1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób;

2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;

3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

Do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego (art. 3 ust. 2 u.t.d.).

Z kolejnych przepisów u.t.d. wynika, że:

- art. 4 pkt 1 - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 4 pkt 4 - niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone w lit. a-d tego przepisu;

- art. 4 pkt 6a - przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. nr 561/2006;

- art. 4 pkt 11 - przewóz okazjonalny oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego (art. 4 pkt 7), przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9) albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10);

- art. 4 pkt 17 - licencja oznacza decyzję administracyjną wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego,

- art. 4 pkt 18 - zezwolenie oznacza decyzję administracyjną wydaną przez ministra właściwego do spraw transportu, Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach występujących w niniejszej sprawie istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez Skarżącego przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na Jego rzecz, lecz odbyła się ona w trybie automatycznym przez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji "Bolt", nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz miał bowiem charakter odpłatny, a to, do jakiego podmiotu trafiła opłata, w tym, czy jej beneficjentem był Skarżący, nie miało znaczenia dla oceny co do zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. Został on wykonany na zlecenie pasażera.

Do wykonania usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i Skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej "Bolt", służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi.

Wprawdzie w aktach sprawy brak jest dowodów, które określałyby zasady działania aplikacji "Bolt", co stanowiło też podstawę formułowanych przez Skarżącego zarzutów, ale w przekonaniu Sądu nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady działania ww. aplikacji są bowiem możliwe do poznania dla każdego potencjalnego korzystającego z niej, w szczególności osób korzystających z dostępnych obecnie usług telekomunikacyjnych przy użyciu nowoczesnych "inteligentnych" telefonów ("smartfonów"). Nie ma więc przeszkód, aby zasady jej działania uznać za fakt powszechnie znany i niewymagający szczególnego dowodzenia. Okoliczność ta (sposób funkcjonowania aplikacji) nie była między stronami sporna. Korzystał z niej tak Skarżący, jak i pasażer, a opis działania aplikacji wynika z akt sprawy. To dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem.

Zdaniem Sądu, w badanej sprawie przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez korzystanie z aplikacji "Bolt (Taxify)" ma charakter zorganizowany i ciągły, a usługa ta była przez Skarżącego świadczona w jego własnym imieniu, jako wykonawcę przewozu, za którą był odpowiedzialny. Pełnił zatem rolę przewoźnika drogowego osób. "Bolt.eu" nie był przedsiębiorcą wykonującym przewóz, lecz podmiotem udostępniającym aplikację służącą skojarzeniu podmiotów, które świadczą tego rodzaju usługi z ich potencjalnymi klientami. Aplikacja została też wykorzystana do pobrania opłaty za przewóz. Działanie Skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy Skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Natomiast usługa, taka jak realizowana przy wykorzystaniu aplikacji "Bolt", która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzeniu kierującego i pasażera, powinna być uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu (por. wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 20 grudnia 2017 r. C-434/15; opublikowany na stronie http://curia.europa.eu/juris).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17 i 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09; opublikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej.

W świetle tych uwag, uznać należy, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje, czy Skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej. Dlatego też bezpodstawny jest zarzut skargi co do nieustalenia przez organ, czy posiadał status przedsiębiorcy, zwłaszcza, że organ odwoławczy odniósł się i do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji.

Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie takiego transportu:

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką

- wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.t.d., jak i licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu określonych wymagań, wskazanych w art. 5c i art. 6 u.t.d. Podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, dokumenty wymienione w art. 87 u.t.d., w tym wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji (art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d.).

Przepis art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

W myśl art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszcza przewóz okazjonalny:

1) pojazdami zabytkowymi,

2) samochodami osobowymi:

a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,

c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa

- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

Na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł za każde naruszenie. Stosownie do art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy.

Zgodnie z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł. Natomiast w myśl lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie [...] zł. Przy czym, jak stanowi art. 92a ust. 3 u.t.d., suma kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty [...] zł.

W konsekwencji, w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym, wystąpiła podstawa do nałożenia na Skarżącego kary przewidzianej

w lp. 1.1 i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. Ponieważ suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia przewidziane w lp. 1.1. ([...] zł) oraz lp. 2.11. ([...] zł) załącznika nr 3 do u.t.d. przekraczała sumę kar, o której mowa w art. 92a ust. 3, ostatecznie, prawidłowo organ wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w maksymalnej przewidzianej w tym przepisie wysokości [...] zł.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono również Skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niepodważonego ustalenia, że Skarżący swoim zachowaniem dopuścił się deliktów administracyjnych naruszając obowiązki przewidziane w art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1 u.t.d. przez wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., zaistniała przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. podstawa do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu naruszenia tych ustawowych obowiązków w zakresie przewozu drogowego przewidzianych ww. przepisami ustawy o transporcie drogowym. Tym samym organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Końcowo, w kontekście zarzutu skargi, że Skarżący nie wykonywał przewozu okazjonalnego, Sąd nie podzielił zapatrywania Skarżącego, iż świadczona usługa stanowiła, czy była zbliżona do tzw. carsharingu, który polega na odpłatnym udostępnianiu pojazdów do użytkowania. W badanej sprawie Skarżący nie udostępnił swojego pojazdu, lecz sam dokonał przewozu osób (niesporne).

Podobnie Sąd nie podzielił zaprezentowanej w skardze wykładni art. 18 ust. 4b u.t.d., który w celu jego prawidłowej interpretacji należy czytać w całości. Przepis ten wprost wskazuje, jakie zachowanie jest dopuszczalne (nakazywane) przez ustawodawcę. Skarżący przywołał natomiast tylko część tego przepisu, tj. zawartą w lit. c), która w jego ocenie odpowiada tezie, że dokonanie przewozu okazjonalnego było dopuszczalne, całkowicie pomijając wcześniejszy zapis zawarty w lit. a), który wymaga, aby przewóz ten był dokonywany przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, a sam pojazd stanowił wyłączną własność przedsiębiorcy lub stanowił przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

W tym stanie sprawy Sąd, uznając zarzuty skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wiązanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U., poz. 374 z późn. zm.).