Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2448/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę


UZASADNIENIE

III SA/Wa 2448/06

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], odmawiającą firmie A. Spółka z o.o. umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu organ przytoczył stanowisko Spółki przedstawione we wniosku o umorzenie składek i odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. W pismach tych Spółka podkreślała swoją trudną sytuacją materialną, rosnące koszty utrzymania i koszty związane z zatrudnieniem pracowników. Zdaniem zobowiązanej pogorszenie opłacalności produkcji związane z wysokim kursem waluty polskiej miały wpływ na obniżenie dochodów prowadzonej działalności, co doprowadziło do powstania zaległości z tytułu składek. Trudna sytuacja finansowa była przyczyną złożenia w Sądzie Rejonowym w S. wniosku o ogłoszenie upadłości. Jednakże postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. wniosek ten został oddalony.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, ani nie przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, o których stanowi art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (D. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Obecnie Spółka zatrudnia [...] osób, którym terminowo wypłacane są wynagrodzenia i zawiera nowe kontrakty z kontrahentami z D.

Organ podkreślił, że umorzenie zaległości z tytułu składek mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów. Prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również z ponoszeniem strat. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Spółka zatrudniając pracowników zobowiązana jest ustawowo odprowadzać składki, z których finansowane są świadczenia publiczne oraz przyszłe emerytury.

Mimo pewnych trudności, obecnie Spółka osiąga dochód z prowadzonej działalności oraz nawiązuje nowe kontakty z kontrahentem z Danii, które obiecują dłuższe kontrakty ze zdecydowanie wyższymi cenami. Istnieje także realna szansa na zwiększenie zatrudnienia. Ponadto w stosunku do Spółki obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oraz może zostać przeniesiona odpowiedzialność za powstałe zadłużenie na ówczesnych członków zarządu, którzy odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółkę A., która wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych a także o ustalenie, że w sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 6 k.p.a w związku z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy, poprzez przyjęcie, że nie zachodzi wobec skarżącej całkowita nieściągalność składek,

b) art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego wyrażającego się tym, że brak umorzenia należnych składek może doprowadzić do zlikwidowania miejsc pracy dla osób zatrudnionych w Spółce,

c) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez złamanie zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pierwszy wniosek o umorzenie należności złożyła w dniu [...] stycznia 2003 r., lecz organ wówczas nie załatwił sprawy. Kolejny wniosek złożyła w dniu [...] listopada 2004 r. Skarżąca uważa, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organu, który powinien był rozpoznać sprawę dużo wcześniej.

Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że w stosunku do niej nie zachodzi całkowita nieściągalność składek. Przesłanka nieściągalności składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy została potwierdzona w orzeczeniu Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 2002, którym oddalono wniosek o ogłoszenie upadłości Spółki z uwagi brak środków. Przesłanki, które były podstawą oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości są nadal w pełni aktualne. Majątek Spółki praktycznie całkowicie się zdekapitalizował. Spółka nie jest w stanie spłacić należności wobec ZUS.

Wydając skarżoną decyzję organ pominął ważny interes nie tylko strony, ale również słuszny interes społeczny. Skarżąca jest pracodawcą dla [...] osób, które w przypadku jej likwidacji skazane będą na bezrobocie w mieście o bardzo wysokim wskaźniku osób pozostających bez pracy. Dlatego też wniosek skarżącej o umorzenie należności poparły zarówno władze powiatu i miasta.

Uznaniowość decyzji nie oznacza, że organ może dowolnie interpretować fakty i dowody, oraz że może zbywać stronę, której prawo przyznaje możliwość skorzystania z uprawnień w sytuacji, gdy zachodzą ku temu określone przesłanki. Skoro jednym podmiotom ZUS umarza składki w przypadku, gdy zachodzą ku temu przesłanki, to jednakowo winien traktować wszystkie podmioty, gdyż inaczej naraża się na zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 ustawy).

Zgodnie z ust. 3 całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust 3a).

Dokonując analizy powołanego przepisu w oparciu o art. 4 pkt 1 ustawy, należy stwierdzić, że rozporządzenie ma zastosowanie wyłącznie do osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych. Spółka natomiast jest tylko płatnikiem składek jako pracodawca, zgodnie z definicją zamieszczoną w pkt 2 ppkt a) art. 4 ustawy. Zatem w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania.

W tej sytuacji uwzględnienie wniosku strony możliwe było wyłącznie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 i 3 ustawy. Zdaniem skarżącej podstawą umorzenia należności jest pkt 2 art. 28 ust. 2 ustawy, czyli oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika, ponieważ jego majątek nie wystarczał na zaspokojenie kosztów postępowania.

Zauważyć należy jednak, że fakt wydania takiego postanowienia przez Sąd miał miejsce w dniu [...] maja 2002 r., a zatem cztery lata przed doręczeniem zaskarżonej decyzji. Od tego czasu sytuacja dłużnika mogła się całkowicie zmienić. Na postanowienie o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości nie można powoływać się w nieograniczonym czasie, tym bardziej, że skarżąca nadal funkcjonuje, zatrudnia pracowników i zawiera nowe kontrakty. Przesłanka do umorzenia zaległości powinna zaistnieć bowiem w okresie bezpośrednio związanym z wydaniem decyzji.

Skarżąca powołuje się wprawdzie na przewlekłość postępowania z winy organu, jednakże wobec wydania decyzji w niniejszej sprawie, zarzut ten stał się bezprzedmiotowy.

Podkreślić należy ponadto, że dezaktualizacja wskazywanej przesłanki do umorzenia zaległości powstała również wskutek bierności samej skarżącej. Mogła ona przecież skorzystać ze środków dyscyplinujących organ, jednakże tego nie uczyniła. Wprawdzie przepisy ustawy nie określają trybu, w jakim strona postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych może domagać się wydania decyzji w sprawie z zakresu umorzenia należności z tytułu składek, gdy organ zwleka z jej wydaniem. Nie określa też terminów załatwienia spraw. W takim przypadku na podstawie art. 123 ustawy zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zarówno terminów załatwiania spraw (art. 35 i art. 36), jak i sposobu postępowania, gdy organ mimo upływu tych terminów nie podejmuje rozstrzygnięcia, do jakiego był zobowiązany (art. 37).

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 k.p.a. strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Organ ten, uznając zażalenie za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin do jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych zaniedbaniu, a w razie potrzeby także podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości (art. 37 § 2 k.p.a.).

Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. należy do środków zaskarżenia wymienionych w art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Jeżeli więc strona podjęła określone w art. 37 § 1 k.p.a. działania zmierzające do uzyskania rozstrzygnięcia, które jednak nie doprowadziły do załatwienia sprawy, przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W tej sytuacji zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a w związku z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy należy uznać za chybiony.

Natomiast zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, mającego na celu zapobieżenie zlikwidowaniu miejsc pracy, stanowi rodzaj szantażu przymuszającego do uwzględnienia wniosku skarżącej. W ocenie Sądu firma nie powinna korzystać z nieprzysługujących jej środków finansowych, pochodzących z nieuiszczonych składek, a następnie grozić zwolnieniem pracowników, jeżeli w stosunku do niej nie zaniecha się wyciągania konsekwencji prawnych, będących następstwem jej zaniedbań.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu - naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez złamanie zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, należy stwierdzić, że decyzje umarzające podobne należności mają charakter zupełnie wyjątkowy, albowiem to uiszczanie składek stanowi zasadę. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest załatwienie każdej sprawy w sposób zindywidualizowany, poprzez dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego, w oparciu o obowiązujące przepisy. W tej sytuacji rozważania dotyczące ewentualnych preferencji podmiotów, którym organy częściej umarzają zaległości, pozostają poza merytorycznymi granicami sprawy.

Decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Oczywiście podlegają one kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą, kontrola ta ma zakres nieco ograniczony. Jeżeli zatem organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 505).

W tej sytuacji, dokonując ogólnej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ przeanalizował sytuację finansową zobowiązanej Spółki oraz podjął decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.