Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1811/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 12, par. 13 ust. 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 44 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 80
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 383/11 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 383/11, wydanym w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie płatności na zalesienie gruntów rolnych, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] przyznano G. M., zwanej dalej "skarżącą", płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej kwocie 120.916,60 zł, na którą składały się płatności z tytułu:

• wsparcia na zalesienie w kwocie 85.624 zł płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,

• premii pielęgnacyjnej w kwocie 8.538,60 zł płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,

• premii zalesieniowej w kwocie 26.754 zł płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Na okoliczność wykonania zalesienia skarżąca złożyła zaświadczenie Nadleśniczego z dnia 9 listopada 2005 r.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 sierpnia 2006 r. ustalono zaniżenie zadeklarowanej przez skarżącą wielkości obszaru zalesionego o 0,20 ha. Ponadto stwierdzono nieudokumentowanie zakupu sadzonek w ilości podanej w planie zalesienia. Plan zalesieniowy przewidywał zakup 138,47 tysięcy sztuk sadzonek, podczas gdy skarżąca przedstawiła faktury na zakup 84 tysiące sztuk sadzonek. Na tej podstawie organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej wspomnianą decyzją z dnia 24 marca 2006 r., stosownie do przepisów art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Ostateczną decyzją Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] znak: [...] utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. z dnia [...] czerwca 2008 r., uchylającą w całości decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych i przyznającą płatności z sankcjami na zalesienie gruntów rolnych w łącznej w kwocie 73.310,60 zł, w miejsce dotychczasowej kwoty 120.916,60 zł, a to z uwagi na obniżenie płatności z tytułu:

• wsparcia na zalesienie do kwoty 42.382 zł, w miejsce dotychczasowej kwoty 85.624 zł,

• premii pielęgnacyjnej do kwoty 8.454,60 zł w miejsce dotychczasowej kwoty 8.538,60 zł,

• premii zalesieniowej do kwoty 26.474 zł w miejsce dotychczasowej kwoty 26.754 zł.

Podstawę decyzji stanowiły w szczególności przepisy: art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE) z 2004 r., nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18-58, ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 114, poz. 786 ze zm.), a także art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o leśnym materiale rozmnożeniowym (Dz. U. Nr 73, poz. 761 ze zm.).

W myśl art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004:

1. Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.

2. Obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji.

Stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny: 1) nie realizuje planu zalesienia, 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 12 - wsparcie na zalesienie albo premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu; wysokość zmniejszeń jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia.

Zgodnie z § 12 pkt 1 powołanego rozporządzenia producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesianie, przechowuje przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia, dowody zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych działek rolnych.

W świetle lp. 1 nieudokumentowane pochodzenie sadzonek skutkuje zmniejszeniem o 50 % wsparcia na zalesienie.

Stosownie do przepisu § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, do postępowań w sprawach przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych prowadzonych w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotyczące wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, obrót leśnym materiałem rozmnożeniowym może być dokonywany wyłącznie przez dostawców zarejestrowanych w rejestrze dostawców prowadzonym przez Ministra.

Według organu odwoławczego, podzielającego stanowisko organu pierwszej instancji, skarżąca nie wykonała w całości zalesienia z sadzonek spełniających wymogi wspomnianej ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, a więc zakupionych u dostawcy zarejestrowanego w rejestrze dostawców, o którym mowa w art. 45 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto, przedłożone przez nią świadectwa pochodzenia materiału roślinnego nie są zgodne z wzorami świadectw pochodzenia leśnego materiału rozmnożeniowego określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wzorów świadectw pochodzenia leśnego materiału rozmnożeniowego (Dz. U. Nr 86, poz. 803). Również załączone przez skarżącą dokumenty wewnętrzne mające potwierdzić zakup sadzonek oraz ich pochodzenie nie spełniają określonych wymagań wymienionych w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 grudnia 2000 r. w sprawie prowadzenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów (Dz. U. z 2000, nr 116, poz. 1222). Każdy dowód wewnętrzny powinien posiadać datę, podpis osoby, która dokonała wydatków, nazwę zakupionego towaru, ilość, cenę jednostkową oraz wartość, a w sytuacji innej niż zakup towaru przedmiot operacji gospodarczej i wysokość kosztu. Dowody wewnętrzne nie posiadają tych elementów. Za niezasadną organ uznał argumentację skarżącej, iż załączone dowody wewnętrzne nie miały za zadanie wycenę sadzonek, lecz udokumentowanie ich przemieszczenia z miejsca uprawy do miejsca nasadzeń. Dowodziłoby to bowiem dokonania czynności z "samym sobą", a takich czynności nie dopuszczają przepisy prawa.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, uzasadniającej treścią przepisu art. 59a ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, dopuszczalność zalesienia omawianych gruntów sadzonkami skarżącej. Stosownie do tego przepisu, który wszedł w życie z dniem 10 października 2007 r., zezwala się na obrót leśnym materiałem rozmnożeniowym, niespełniającym warunków określonych w ustawie, w postaci jednostek nasiennych, części roślin przeznaczonych do produkcji materiału sadzeniowego oraz materiału sadzeniowego wyprodukowanego z jednostek nasiennych pozyskanych przed dniem wejścia w życie ustawy, aż do wyczerpania zapasów.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione w trakcie kontroli wskazujące na zaniżenie powierzchni zalesienia o 0,20 ha. Tym samym za prawidłowe uznano wszystkie dokonane przez organ pierwszej instancji korekty wyliczenia wysokości płatności na zalesianie gruntów rolnych, ograniczone do łącznej kwoty 77.310,60 zł.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., od którego wyroków były wnoszone skargi kasacyjne uwzględniane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 251/10 prawidłowe są dokonane przez organy ustalenia w zakresie wielkości powierzchni zalesienia, a tym samym prawidłowa była wyliczona przez organy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą a rzeczywistą stwierdzoną podczas kontroli.

Ponadto, według NSA, ciężar dowodu braku winy obciążą wnioskującego o przyznanie płatności rolnika, a nie organ. W tym zakresie nie mają zastosowania przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., o czym była mowa na wstępie, wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 383/11 oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji powołał przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej "p.p.s.a.", w myśl którego Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to przesądzenie prawidłowości pomiarów zalesionych działek rolnych dokonanych urządzeniem GPS podczas kontroli przeprowadzonej przez organ.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów w kwestii pomniejszenia o 50% płatności z tytułu wsparcia na zalesienie, a to z uwagi na częściowe zalesienie gruntów rolnych sadzonkami nie spełniającymi wymogu leśnego materiału rozmnożeniowego. Jak wskazał, powołując przepis art. 28 ust. 1 ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, przedmiotem obrotu może być wyłącznie leśny materiał rozmnożeniowy, który został pozyskany przez jego producenta z leśnego materiału podstawowego zarejestrowanego w Krajowym Rejestrze Leśnego Materiału Podstawowego i zostało dla niego wydane świadectwo pochodzenia określającego nazwę leśnego materiału rozmnożeniowego, jego rodzaj, kategorię, przeznaczenie i sposób wyprodukowania, a także dane dotyczące leśnego materiału podstawowego, z którego został pozyskany. Wzory świadectw pochodzenia leśnego materiału rozmnożeniowego zostały określone w powołanym rozporządzeniu w sprawie wzorów świadectw pochodzenia leśnego materiału rozmnożeniowego. W świetle tych przepisów, zalesienia nie można dokonać z jakichkolwiek sadzonek, lecz tylko takich, które mają odpowiednie świadectwa pochodzenia. Wiąże się to z obowiązkiem ich zakupu od odpowiednich, zarejestrowanych dostawców. Koszty te zwracane są natomiast w postaci płatności. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów, zgodnych z obowiązującymi wzorami oraz świadczących o pochodzeniu jej sadzonek od uprawnionego podmiotu, dlatego nałożenie na skarżącą sankcji w postaci zmniejszenia o 50 % kwoty wsparcia na zalesienie było zasadne.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił stanowiska skarżącej, wywodzącej brak winy w zalesieniu mniejszego obszaru niż zadeklarowała, a także w użyciu sadzonek zakwestionowanych przez organ.

Skarżąca od powyższego wyroku złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi,

mimo że skarga była zasadna poprzez akceptację naruszenia art. 10, art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. polegającego na pominięciu wniosku dowodowego skarżącej zgłoszonego w odwołaniu z 28 sierpnia 2007 r. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. T. ([...]), oraz ponawianego na późniejszych etapach postępowania w przedmiocie przeprowadzenia ponownej kontroli w terenie powierzchni zalesienia, w celu zweryfikowania poprawności pierwotnego pomiaru, co miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna poprzez akceptację naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na nie wyjaśnieniu w sposób dostateczny przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią zalesionych działek wskazanych w dokumentach urzędowych w postaci wypisów z ewidencji gruntów, a faktycznie zalesioną powierzchnią według dokonanych pomiarów GPS, a także nie wyjaśnieniu, czy rozbieżności te wynikają z faktu, iż skarżąca nie zalesiła całej powierzchni działki zadeklarowanej we wniosku, czy też zalesiła całą, ale jej powierzchnia w rzeczywistości jest mniejsza niż wynikająca z danych pochodzących z wniosku, jak i wypisu z rejestru, co miało wpływ na wynik sprawy;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna poprzez akceptację naruszenia art. 80 k.p.a., polegającego na bezkrytycznej ocenie dowodu z pomiaru powierzchni urządzeniem GPS i uznanie go za dowód niepodważalny, mimo istotnych wątpliwości co do precyzji pomiaru dokonanego z jego pomocą, co miało wpływ na wynik sprawy;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna poprzez akceptację naruszenia art. 7, art. 107 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na braku jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sposobu wyliczenia "powierzchni stwierdzonej", a także brak szczegółowej analizy dokonanych pomiarów, uwzględnionych stref buforowych, tolerancji błędu, oceny dokumentacji graficznej sporządzonej w sprawie i okoliczności z niej wynikających a mających wpływ na wynik sprawy;

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna poprzez akceptację naruszenia art. 76 k.p.a. polegającego na bezzasadnym nie przyznaniu dowodom w postaci wypisów z ewidencji gruntów działek objętych zalesieniem waloru dokumentu urzędowego, a także zignorowanie danych wynikających z powyższych dokumentów, co miało wpływ na wynik sprawy;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez podanie wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uzasadnił nałożenie na skarżącą sankcji za nieprzedstawienie dowodów zakupu części sadzonek treścią § 12 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, w sytuacji gdy wskazany akt prawny nigdy nie został uchwalony.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L01.327.11, względnie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady i współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.04.141.18) w zw. z art. 31 ust. 2 rozporządzenia WE (względnie art. 50 ust. 2 rozporządzenia WE 796/2004 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca nie wykazała braku swojej winy w zalesieniu mniejszej powierzchni od deklarowanej, w sytuacji, gdy w toku całego postępowania kwestionowała prawidłowość dokonanego przez kontrolujących pomiaru, a także przedstawiła dowody, z których wynikało, że działała w zaufaniu do dokumentów urzędowych w postaci wypisów z ewidencji gruntów, a także uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły obiektywne przesłanki wyłączające winę skarżącej w popełnionych nieprawidłowościach, w sytuacji gdy organy nie wyjaśniły dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności relacji pomiędzy obszarem zmierzonym za pomocą urządzeń GPS, a obszarem działek ewidencyjnych, a także wobec oddalenia wniosku dowodowego Skarżącej o dokonanie ponownego pomiaru w terenie;

b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym w brzmieniu pierwotnym przez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że przedmiotem obrotu może być wyłącznie leśny materiał rozmnożeniowy spełniający warunki określone w art. 28 ust. 1 powyższej ustawy w sytuacji, gdy ustawodawca dopuścił także obrót jednostkami nasiennymi materiałem sadzeniowym wyprodukowanym z jednostek nasiennych pozyskanych przed dniem wejścia w życie ustawy, aż do wyczerpania zapasów, co miało w przedmiotowej sprawie, a także zakwestionowaniu możliwości przyznania płatności na zalesianie w odniesieniu do sadzonek pozyskanych przez skarżącą we własnym zakresie w sposób zgodny z art. 59 ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym;

c) § 12 i § 13 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, w zw. z załącznikiem nr 5 do wspomnianego rozporządzenia w pierwotnym brzmieniu, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że pojęciem "dowód zakupu" użytym na gruncie wskazanych przepisów rozporządzenia nie należy objąć także innych dokumentów potwierdzających zgodne z prawem pozyskanie materiału rozmnożeniowego, jak choćby przedstawione przez skarżącą dowody wewnętrzne dokumentujące koszty ich wytworzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności zachodzi potrzeba odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1, art. 10, art. 75 § 1, art. 76, art. 78 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3. Wyłania się kwestia, czy i ewentualnie w jakim zakresie, organy właściwe w sprawach objętych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej mają obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie tej brak jest odniesienia się do przepisów tego Kodeksu. Natomiast w to miejsce w art. 3 ust. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy udzielono delegacji Radzie Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. W wykonaniu tej delegacji Rada Ministrów wydała omawiane rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r. Zatem, w zakresie uregulowanym tym rozporządzeniem, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności dotyczące kwestii dowodów i postępowania dowodowego. Ponadto, w sprawach płatności ze środków Unii Europejskiej mają zastosowanie odpowiednie przepisy unijne, które określają środki dowodowe na podstawie których ustalane są okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, co w pierwszej kolejności odnosi się do protokołów z kontroli przeprowadzonych u beneficjentów środków pomocowych, a co w sprawie miało miejsce. Organ nie ma obowiązku przeprowadzania z urzędu środków dowodowych nie przewidzianych w przepisach wydanych na podstawie wspomnianej ustawy oraz przepisach obowiązujących w Unii Europejskiej. Natomiast nie ma przeszkód, aby sama strona przedłożyła stosowne środki dowodowe na okoliczność podważenia wiarygodności dowodów zebranych przez organ. Takich dowodów, a w szczególności na okoliczność podważenia waloru dowodowego protokołu z kontroli w zakresie zalesienia mniejszej powierzchni niż deklarowano, skarżąca nie przedłożyła. Tym samym skarżąca nie wykazała zasadności swojego twierdzenia. Niezależnie od tego, gdyby nawet teoretycznie założyć niezgodność wielkości powierzchni działek objętych urzędową ewidencją, poprzez ich faktyczne zawyżenie w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy, nie sposób byłoby tymi konsekwencjami obciążyć budżet Unii Europejskiej, z którego finansowane są płatności. Dlatego w razie zaistniałych rozbieżności miarodajna jest wielkość zalesienia ustalona protokołem z kontroli, co w sprawie miało miejsce.

Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie nie podlegają uwzględnieniu z uwagi na ich niedopuszczalność w świetle art. 190 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już wskazano, NSA przesądził o miarodajności w sprawie ustaleń zawartych w protokole kontroli na okoliczność wielkości powierzchni zalesienia dokonaną przez skarżącą.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jego istotą jest zarzucenie Sądowi pierwszej instancji błędnego wskazania daty wydania rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Rozporządzenie to zostało wydane w dniu 11 sierpnia 2004 r., nie zaś w dniu 14 marca 2006 r., jak to napisano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednakże, ta oczywista omyłka nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem i ten zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Niezasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, aczkolwiek NSA nie podziela do końca podzielonego przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia stanowiska organu w kwestii niedopuszczalności zalesienia omawianych działek sadzonkami nie spełniającymi wymogów ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym. Mając na uwadze wykonanie przez skarżącą zalesienia do dnia 9 listopada 2005 r., mogłaby wchodzić w grę możliwość odstępstwa od wymogów ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, o ile zostałyby spełnione wszystkie warunki określone w art. 59 ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, która dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy 1999/105/WE z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie obrotu leśnym materiałem rozmnożeniowym (Dz. Urz. WE L 11 z 15.01.2000) i weszła w życie z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej. Dlatego przepisy § 12 i § 13 ust. 1 rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w tym lp1 zał. Nr 5, należy interpretować łącznie z przepisami art. 59 wspomnianej ustawy, według redakcji obowiązującej w dacie wykonanego zalesienia. W myśl art. 59 tej ustawy, w okresie do dnia 31 grudnia 2010 r. zezwala się na obrót leśnym materiałem rozmnożeniowym w postaci jednostek nasiennych oraz materiału sadzeniowego, niespełniającym warunków określonych w ustawie (ust. 1); przepis ust. 1 stosuje się do leśnego materiału rozmnożeniowego wyprodukowanego z jednostek nasiennych pozyskanych przed dniem wejścia w życie ustawy, należących do gatunków określonych w pkt 22, 45 oraz 46 załącznika do ustawy (ust. 2); przepis art. 58 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

W świetle przepisu art. 59 ust. 2 powołanej ustawy tylko sadzonki jodły pospolitej (pkt 22), sosny zwyczajnej (pkt 45) i świerka pospolitego (pkt 46) nie podlegały wymogom tej ustawy. Natomiast podlegały rygorom ustawy użyte przez skarżącą do zalesienia sadzonki dęba szypułkowego (pkt 14 załącznika) w ilości 1,5 tys. sztuk, brzozy (pkt 1 i 2 załącznika) w ilości 2.0 tys. sztuk i lipy (pkt 26 i 27 załącznika) w ilości 1,0 tys. sztuk. Zatem, powyższe sadzonki powinny pochodzić od dostawcy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 ustawy. Tego zaś wymogu skarżąca nie spełniła.

Przepisy art. 59 ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym uległy uchyleniu z dniem 10 października 2007 r., a więc już po dacie dokonanego zalesienia. W miejsce tych przepisów obowiązywał z dniem 10 października 2007 r. art. 59a wspomnianej ustawy, w myśl którego, zezwala się na obrót leśnym materiałem rozmnożeniowym, niespełniającym warunków określonych w ustawie, w postaci jednostek nasiennych, części roślin przeznaczonych do produkcji materiału sadzeniowego oraz materiału sadzeniowego wyprodukowanego z jednostek nasiennych pozyskanych przed dniem wejścia w życie ustawy, aż do wyczerpania zapasów. Przepis art. 59a powołanej ustawy, zresztą nie objęty skargą kasacyjną, nie miałby w sprawie zastosowania z uwagi na treść art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 2007 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 176, poz. 1238). W świetle tego przepisu, do spraw objętych przepisami ustaw zmienianych niniejszą ustawą, wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tych ustaw, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jak już wskazano, w związku z dokonanym zalesieniem skarżącej przyznano płatności ostateczną decyzją z dnia 24 marca 2006 r., a więc wydaną przed wejściem w życie wspomnianej ustawy z dnia 2 sierpnia 2007 r. Zatem, w sprawie obowiązywał stan prawny unormowany przepisami art. 59 ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, do których to wymogów, o czym była już mowa, skarżąca się nie zastosowała.

Z powyższych względów w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów § 12 i § 13 ust. 1 rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r., gdyż z uwagi na użycie przez skarżącą do zalesienia sadzonek dęba szypułkowego, brzozy i lipy, nie spełniających omawianych wyżej wymogów, trafnie organ obniżył o 50% kwotę płatności z tytułu wsparcia na zalesienie.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, w świetle którego przedmiot obrotu stanowi leśny materiał rozmnożeniowy spełniający łącznie następujące warunki: 1) został pozyskany przez jego producenta z leśnego materiału podstawowego zarejestrowanego w Krajowym Rejestrze lub w odpowiednim rejestrze państwa członkowskiego Unii Europejskiej, 2) zostało dla niego wydane świadectwo pochodzenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1, lub odpowiedni dokument wystawiony przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Przepisy te określają ogólny wymóg, jakiemu powinien odpowiadać przedmiot obrotu sadzonkami na zalesienie, zaś skarżąca nie wykazała pełnego wywiązania się z wymogów stawianych przez te przepisy w dacie wykonania zalesienia.

Jak już wspomniano, w skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła nie wzięcie pod uwagę wyłączenia jej odpowiedzialności z tytułu nie wywiązania się z nałożonych obowiązków, z powołaniem się na przepis art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L01.327.11. Ewentualnie skarżąca powoływała się na wspomniany przepis art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE 796/2004.

W pierwszej kolejności wymaga odniesienie się do zagadnienia, które z powołanych rozporządzeń miały w sprawie zastosowanie. Rozporządzenie WE 2419/2001 zostało formalnie uchylone rozporządzeniem WE 796/2004. Niemniej, na mocy przepisu przejściowego, jakim jest art. 80 rozporządzenia WE 796/2004, rozporządzenie WE nr 2419/2001 nadal obowiązuje w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. Mając na uwadze złożenie przez skarżącą wniosku pomocowego przed dniem 1 stycznia 2005 r., zatem wyłączenie odpowiedzialności normują przepisy art. 44 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

W myśl art. 44 ust. 1 rozporządzenia WE 2419/2001, obniżki i wyłączenia, przewidziane w niniejszym tytule, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Dla przyjęcia wielkości powierzchni uprawy objętej wnioskiem pomocowym, o czym była już mowa, miarodajna jest deklaracja beneficjenta, która musi mieć oparcie w rzeczywistym stanie rzeczy, co może być przedmiotem późniejszej kontroli. Beneficjent pomocy, pod rygorem zastosowania względem niego prawem przewidzianych sankcji, nie może uchylić się od obowiązku sprawdzenia, czy rzeczywista powierzchnia uprawy odpowiada wielkości deklarowanej. Jeżeli stwierdzi różnice, a w szczególności zawyżenie powierzchni deklarowanej, ma obowiązek niezwłocznie zgłosić to organowi. Tylko wówczas unika zastosowania względem niego prawem przewidzianych sankcji. Wskazuje na to przepis art. 44 ust. 2 rozporządzenia WE 2419/2001, w świetle którego obniżki i wyłączenia przewidziane w niniejszym tytule, nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku o pomoc, odnośnie do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o pomoc jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Skoro w świetle ustaleń protokołu kontroli skarżąca zawyżyła powierzchnię zalesienia, nie informując wcześniej organu o powodach tego stanu rzeczy, nie narusza prawa zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organów, nie dopatrujące się podstaw dla uwolnienia skarżącej od odpowiedzialności, w zakresie o którym wyżej mowa.

Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).