Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 284/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółki A w Z. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zakładanie urządzeń i instalacji telekomunikacyjnych na nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy, mieszkańcy domów położonych w Z., przy ul. [...], zwrócili się z wnioskami do skarżącej Spółki o wykonanie przyłączy teleinformatycznych do sieci firmy. W związku z tymi pismami, Spółka A wystąpiła do Z. Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. o zawarcie umowy o udostępnienie wskazanych we wnioskach nieruchomości, w celu dokonania przyłącza telekomunikacyjnego. Jako podstawa żądania podany został przepis art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U z 2004 r., nr 171, poz. 1800 ze zm.). Równocześnie zwrócono się o udostępnienie dokumentacji dotyczącej pionów kablowych w budynkach oraz podanie warunków umożliwiających wykonanie przyłączeń. Zagrożono, że odmowa zawarcia umowy będzie skutkowała podjęciem kroków prawnych mających na celu uzyskanie prawa założenia urządzeń w drodze decyzji administracyjnej oraz podniesiono, że odmowa taka stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co uzasadnia dochodzenie roszczeń odszkodowawczych.

Pismem z dnia [...]r. Spółdzielnia odmówiła zawarcia umowy. Wyjaśniła, że we wskazanych budynkach istnieje już sieć internetu. Sieć wykonywana przez Spółkę A jest nieestetyczna i wykonana niezgodnie ze sztuką montażową. Do chwili obecnej nie usunięto usterek w innych budynkach. Anteny nadawcze zamontowano na budynkach Spółdzielni bez jej zgody. Planowana sieć degraduje zasoby Spółdzielni, która na utrzymanie budynków w należytym stanie czyni duże nakłady.

W związku z udzieloną odmową Spółka A wystąpiła do Prezydenta Miasta Z. o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Powołując się na wypis z Krajowego Rejestru Sądowego podano, że przedmiotem działalności Spółki jest m. in. świadczenie usług telekomunikacyjnych polegających na zapewnieniu dostępu do internetu oraz transmisja danych. Opisano przebieg dotychczasowego postępowania i wskazano, że wobec odmowy przez Spółdzielnię zawarcia umowy, zasadne jest wydanie decyzji w trybie administracyjnym. Art. 140 prawa telekomunikacyjnego reguluje bowiem obowiązki właściciela nieruchomości względem operatora i zobowiązuje do zawarcia z nim umowy co do warunków korzystania z nieruchomości. Odmowa zawarcia umowy upoważnia operatora do uzyskania zgody w trybie administracyjnym, zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ust. 4 prawa telekomunikacyjnego. Wyjaśniono, że Spółka wyczerpała tryb rokowań, a zarzuty Spółdzielni nie są prawdziwe i naruszają prawo telekomunikacyjne.

Organ I instancji wezwał wnioskującą Spółkę do wykazania, że jest operatorem w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego, oferującym usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników, wyczerpującą znamiona celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do przedłożenia wypisu z miejscowego planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu, wykazującego jego przeznaczenie na cele publiczne.

W odpowiedzi skarżąca Spółka przedłożyła zaświadczenie z dnia [...]r. o wpisie do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych pod nr [...]. W piśmie z dnia [...]r. wyjaśniono, że oferowana usługa jest dostępna dla ogółu użytkowników. Natomiast zaprzeczono, aby w sprawie było wymagane wykazanie celu publicznego inwestycji w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie z art. 140 ust. 4 ustawy prawo telekomunikacyjne wskazuje bowiem wyłącznie na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie na całą ustawę lub inne jej przepisy. Za bezzasadne uznano również żądanie wykazanie na podstawie planu miejscowego, że budynki są położone na obszarze przeznaczonym na cele publiczne. Podkreślono, że urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odpowiadają znamionom celu publicznego z art. 6 tej ustawy, niemniej do tych urządzeń ustawodawca przewidział właśnie stosowanie art. 124. Odnosząc się do zastrzeżenia, że ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzono, że planowane roboty są zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwolnione od obowiązku uzyskania takiej decyzji (albowiem nie wymagają one pozwolenia na budowę). W związku z tym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może mieć miejsce także w sytuacji, gdy brak jest zgodności zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowisko swoje Spółka podtrzymała w toku dalszego postępowania, w tym w piśmie z dnia [...]r.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta Z., na podstawie art. 124 i 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), w związku z art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.), odmówił Spółce A w Z. udzielenia zezwolenia na zakładanie, w nieruchomościach budynkowych stanowiących własność Z. Spółdzielni Mieszkaniowej w Z., urządzeń i instalacji telekomunikacyjnych, umożliwiających dostęp do sieci Internet oraz usługi transmisji danych. W uzasadnieniu przyznano, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, dostarczającym publiczną sieć telekomunikacyjną, przez co spełnia ustawowe warunki operatora w rozumieniu art. 2 pkt 27 prawa telekomunikacyjnego.

Zgodnie z art. 140 ust. 4 tego prawa, jeżeli nie dojdzie do zawarcia umowy między właścicielem nieruchomości a operatorem o zainstalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, stosuje się przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 124 reguluje kwestie związane z wywłaszczeniami, dotyczące ograniczenia prawa własności i stanowi swoistą sankcję za niezastosowanie się właściciela do art. 140 prawa telekomunikacyjnego. Ograniczenie takie poddane jest rygorystycznej reglamentacji i może mieć zastosowanie tylko przy spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych. Ograniczenie prawa własności Spółdzielni, w przypadku braku umowy, może nastąpić w drodze decyzji, wyłącznie gdy ograniczenie to następuje zgodnie z prawem miejscowym lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. (art. 124 ust. 1 zdanie 2 ustawy). Konkluzja taka znajduje uzasadnienie w fakcie, że art. 140 prawa telekomunikacyjnego odsyła wprost do art. 124, nie nakazując jego stosowania w sposób odpowiedni. W konsekwencji brak jest możliwości wydania żądanej decyzji w odniesieniu do nieruchomości, które nie są przeznaczone w planie na cele publiczne lub nie została wydana ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podano, że brak konieczności ubiegania się o wydanie takiej decyzji w stosunku do robót nie wymagających wydania pozwolenia na budowę nie oznacza, że decyzja taka w odniesieniu do nich nie może zostać wydana.

W złożonym odwołaniu Spółka A zarzuciła błędną wykładnię art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 prawa telekomunikacyjnego, naruszenie art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 k.p.a. Podniesiono także zarzut przewlekłości postępowania. W uzasadnieniu podkreślono błędność stanowiska organu administracji, spowodowaną wadliwą interpretacją postanowień przepisów, regulujących przedmiotową kwestię. Zaznaczono, że montaż urządzeń na budynkach i budowa przyłączy telekomunikacyjnych nie wymagają pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 i ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego. Art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącza konieczność wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji nie wymagających pozwolenia na budowę. Jeżeli nie jest koniecznym i jednocześnie możliwym wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymóg ten nie może mieć znaczenia dla zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzucono także organowi brak bezstronności w prowadzeniu postępowania, poprzez zajęcie stanowiska tożsamego z argumentacją Spółdzielni Mieszkaniowej. W piśmie z dnia [...]r., uzupełniającym odwołanie, skarżąca Spółka podniosła, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa budowlanego stanowią lex specialis w stosunku do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego interpretacja winna uwzględniać regulację ustawową. Na uzasadnienie swego stanowiska przywołano pismo z dnia [...]r. z Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Z. informujące, że wedle organu nie jest wymagane wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko, że ograniczenie prawa własności może nastąpić jedynie w sytuacji wyczerpania wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących takie ograniczenie. Podkreślono, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje jeden z przypadków wywłaszczenia, albowiem właściciel ograniczony zostaje w sposobie korzystania z nieruchomości wbrew swej woli. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia są wyraźnie określone przepisami prawa i muszą być stosowane ściśle. Istniejąca regulacja nie pozostawia wątpliwości, że w braku planu obligatoryjne jest uzyskanie decyzji lokalizacyjnej dla zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co prawda dla inwestycji nie wymagających pozwolenia na budowę decyzja lokalizacyjna nie jest wymagana, to jednak istniejący stan prawny nie wyklucza wydania takiej decyzji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami jest aktem ogólnym w stosunku do ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, nie może być zatem mowy o derogowaniu jej postanowień.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka A w Z. ponowiła swoje zarzuty, wnosząc o uchylenie decyzji jako naruszającej przepisy prawa materialnego: art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ust. 4 prawa telekomunikacyjnego, art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 29 ust. 1 pkt 27 i ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz prawa procesowego poprzez złamanie zasady prawdy obiektywnej i pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli z art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu zarzucono, że nie rozpoznano sprawy przy łącznym uwzględnieniu postanowień zarówno art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 140 ust. 4 prawa telekomunikacyjnego. Dokonana wykładnia językowa jest błędna. Intencją prawodawcy było odesłanie do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wadliwe jest zatem dokonywanie wykładni systemowej tego przepisu na gruncie ustawy, poprzez odwołanie się do miejsca przepisu w systematyce ustawy. Wadliwie nie uwzględniono także przy wykładni art. 124 powołanej ustawy postanowień art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy zamierzone roboty nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w trybie prawa budowlanego. Ze względów przedmiotowych Spółka jest zatem w sprawie wyłączona od obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej, co jest niewątpliwe. Błędne jest stanowisko organów, że w sprawie nie jest wykluczone uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepisy w tym zakresie mają charakter bezwzględnie wiążący i nie przewidują wyjątków w tym zakresie. Przesłanka zgodności z decyzją o lokalizacji ma znaczenie, gdy konieczne jest uzyskanie takiej decyzji. Odmowa jej udzielenia może skutkować odmową wydania zezwolenia na założenie na cudzej nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych przez operatora. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zatem stosować z uwzględnieniem przepisów szczególnych, jakimi są postanowienia regulujące wydawanie pozwoleń na budowę oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do argumentacji konstytucyjnej zawartej w decyzji odwoławczej, skarżąca wskazała na konkurencyjną zasadę art. 76 zdanie 2 Konstytucji, zgodnie z którą władze publiczne chronią konsumentów przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Bezzasadne ograniczenie przez Spółdzielnię prawa mieszkańców do swobodnego wyboru usługodawcy oceniono jako spełniające przesłankę normy konstytucyjnej.

Wydanie decyzji, w ocenie skarżącej, nastąpiło również z naruszeniem art. 7 k.p.a. Reguła uwzględniania przy załatwianiu spraw interesu publicznego i słusznego interesu obywateli stanowi wskazówkę dla interpretacji prawa materialnego i ma znaczenie dla rozstrzygania wszystkich spraw o charakterze uznaniowym, a taką jest kwestia wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie oba interesy wzajemnie się nie wykluczają, ich realizacji sprzyja bowiem dostawa usługi konkurencyjnego operatora. W tym zakresie powołano się na listę osób wnioskujących o dokonanie przyłączenia do sieci Spółki. Tymczasem organy skupiły się i uwzględniły jedynie stanowisko Spółdzielni, a nie ogółu społeczności, uwzględniono zatem jedynie interes prywatny, będący w oczywistym konflikcie z interesem społecznym.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca Spółka podała, że czyniła starania o uzyskanie dla planowanej inwestycji decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jednakże organ właściwy zajął w tej kwestii stanowisko negatywne, wskazując na brak podstaw do wydania takiej decyzji w niniejszej sprawie. Na dowód dołączono pismo z Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...]r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa zawnioskowała o oddalenie skargi, uznając stanowisko organów administracji za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 140 ustawy prawo telekomunikacyjne właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. Jeżeli strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.).

Regulacja zawarta w tym przepisie uprawnia organ administracji do wydania decyzji administracyjnej, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca Spółka jest operatorem w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego a planowana inwestycja dotyczy instalowania urządzeń telekomunikacyjnych. Przyznać należy także, że Spółka wystąpiła do właściciela nieruchomości z wnioskiem o zawarcie umowy i nie uzyskała jego zgody. Kwestią otwartą i sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast, czy stwierdzony stan faktyczny uzasadnia uwzględnienie wniosku Spółki o wydanie decyzji zezwalającej na przymusowe założenie instalacji na cudzej nieruchomości.

Przepis art. 140 ust. 4 prawa telekomunikacyjnego jest ze względu na swą konstrukcję przepisem odsyłającym. Odesłanie to następuje w stosunku do konkretnie wskazanego przepisu. Odesłanie może mieć charakter odesłania prostego (sensu stricto) lub odesłania polegającego na nakazie odpowiedniego stosowania innych przepisów. Z tym ostatnim mamy do czynienia, gdy przepis odsyłający stanowi o "odpowiednim" stosowaniu jakiś przepisów do innych przypadków niż te, dla których zostały one ustanowione a zatem do innego zakresu odniesienia. Stosowanie odpowiednie może polegać na stosowaniu wskazanych przepisów wprost, bez modyfikacji, jak i na stosowaniu z modyfikacjami, uzasadnionymi odmiennością zakresu odniesienia. Modyfikacje te mogą również polegać na odstąpieniu od stosowania wskazanego przepisu w jakiejś części, ze względu na odmienność stanu faktycznego, dla regulacji którego przewidziano posłużenie się w sposób odpowiedni innymi, istniejącymi przepisami.

W przekonaniu orzekającego Sądu odesłanie sformułowane w art. 140 ust. 4 prawa telekomunikacyjnego ma charakter odesłania prostego, w którym jest mowa, poprzez posłużenie się liczbą mnogą, o stosowaniu wszystkich przepisów art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł ten zawiera w swej treści kilka reguł zachowania, odnoszących się do rozmaitych kwestii, np. związanych z wpisami w księgach wieczystych, obowiązkami występującego z wnioskiem, tokiem rokowań. Każda z tych reguł znajduje zastosowanie w sytuacji odesłania i brak jest w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że w pewnym zakresie reguły sformułowane w art. 124 nie będą uwzględniane.

Skarżąca Spółka podnosiła, że w sytuacji braku planu lub braku warunków do ubiegania się o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, do wydania decyzji zezwalającej na zakładanie i przeprowadzanie określonych ciągów i instalacji nie może znaleźć zastosowania art. 124 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że ograniczenie następuje zgodnie z planem zagospodarowania a w jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bezsporne przy tym jest, ze planowana sieć nie wymaga uzyskania takiej decyzji, a w gminie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Stanowisko Spółki oparte jest na przekonaniu, że odesłanie o jakim mowa, dotyczy wszelkich przypadków odmowy zawarcia umowy przez właściciela nieruchomości z operatorem i ma zapewnić operatorom realizację wszelkich ich zamierzeń, bez względu na wolę właścicieli nieruchomości. Stanowisko to można poddać w wątpliwość. Znamienne w przekonaniu Sądu jest, że prawodawca nie przewidział w ustawie prawo telekomunikacyjne sankcji za odmowę zawarcia umowy przez właściciela nieruchomości, poprzez wprowadzenie w tym przypadku trybu decyzyjnego, jak również nie wskazał na odpowiednie stosowanie do takich przypadków regulacji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowana przez prawodawcę technika prostego odesłania do przepisu o konkretnej treści musi być uznana za celową. Jej skutkiem jest zaś wyłącznie pewnych kategorii zamierzeń inwestycyjnych operatorów z możliwości uzyskania prawa do przymusowego zajęcia nieruchomości w drodze administracyjnej.

Rozstrzygnięcie takie znajduje również swe aksjologiczne i konstytucyjne uzasadnienie. Niewątpliwie interpretacja przepisów regulujących jakąś instytucję prawną winna mieć charakter kompleksowy i nie może poprzestawać na analizach słownych tekstu, uzasadnione jest posłużenie się wykładnią systemową. Nie chodzi tu przy tym o perspektywę jakiegoś jednego aktu prawnego, w jakim zawarty jest interpretowany przepis, lecz również o kontekst szerszy, uwzględniający spójność systemu. Sąd nie podziela przy tym przekonania skarżącej, że między przepisami regulującymi wydawanie decyzji lokalizacyjnych i problematykę wydawania pozwoleń na budowę a regulacją art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachodzi relacja szczególności i ogólności. Lex specialis odróżniany jest od lex generalis na tej zasadzie, że w stosunku do reguły ogólnej ustanawia od niej wyjątki i ustala inne skutki prawne albo skutki te w ogóle wyłącza. Jeżeli przepis art. 124, mający być regułą ogólną, normuje kwestie wydawania administracyjnych zezwoleń ograniczających sposób korzystania z nieruchomości i zezwalających na zakładanie określonych urządzeń, to przecież przepisy regulujące wydawanie decyzji lokalizacyjnych i regulujące przypadki inwestycji wymagających pozwolenia na budowę, dotyczą zupełnie innych przedmiotów. Nie zawierają one regulacji, w inny sposób niż czyni to art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, normujących sprawy zakładania takich ciągów. Spornej kwestii, w przekonaniu Sądu, nie da się rozstrzygnąć z odwołaniem do reguł rządzących relacjami między lex specialis a lex generalis, nastąpić to może na drodze interpretacji.

Przyjęcie, że ograniczenie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w braku planu, z decyzją o lokalizacji celu publicznego, pozbawia operatorów w pewnych sytuacjach możliwości ubiegania się o takie ograniczenie i udzielenie zezwolenia na założenie instalacji. Ograniczenie takie można jednak uznać za dopuszczalne i uzasadnione. Ingerencja w sferę uprawnień właściciela może mieć miejsce tylko wyłącznie na podstawie ustawy, która winna precyzować warunki i zakres tej ingerencji. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwia ograniczenie właściciela w jego uprawnieniach tylko pod pewnymi warunkami, do których należy zgodność z planem lub decyzją lokalizacyjną. Warunki te gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycją celu publicznego to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przyjęcie takiego rozwiązania odpowiada zasadzie równości i proporcjonalności. Nie dochodzi bowiem w efekcie do nierówności w traktowaniu właścicieli nieruchomości i operatorów telekomunikacyjnych. Prawa tych pierwszych mogą doznać ograniczeń tylko w pewnych społecznie doniosłych okolicznościach, zaś ci drudzy mogą realizować swe działania za pośrednictwem władzy publicznej też w sytuacjach uzasadnionych interesem donioślejszym, niż interes faktyczny podmiotu gospodarczego.

Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.