Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 562/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch ( spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 793/07 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu rzecz M. R. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Lu 793/07 oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu wniosku M. R. i E. C. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970 r. w sprawie ustalenia uprawnionych i przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej miasta Biłgoraj, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że będąca przedmiotem oceny decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ podał, że zgodnie z art. 6 ustawy o wspólnotach gruntowych, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne zamieszkujące lub mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, albo osoby zamieszkujące na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed wejściem w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. Powyższych ustaleń dokonuje się na podstawie dokumentów, a w razie ich braku - według stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie dokumenty przedłożone przez M. R. - spadkobiercę A. R. nie pozwalają stwierdzić, że A. R. przysługiwało prawo do udziału we wspólnocie. Na takie uprawnienie nie wskazują zarówno złożone zaświadczenia jak i prawomocne orzeczenia sądowe. Można jedynie mówić, że A. R. została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, co daje podstawę do wznowienia postępowania; nie można jednak uznać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Również fakt umieszczenia M. R. w wykazie udziałowców Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w Biłgoraju, ustalonym na dzień 20 marca 2003 r. i 15 marca 2005 r. nie powoduje, że stał się on członkiem Spółki. Nie ma też znaczenia dla sprawy fakt pełnienia przez M. R. funkcji członka zarządu Spółki, gdyż art. 25 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zezwala na pełnienie tej funkcji przez osobę nie będącą członkiem spółki. W tej sytuacji Kolegium uznało, że nie ma legitymacji do rozpatrzenia zarzutów co do wykonalności decyzji oraz faktu umieszczenia w wykazie członków osób nieżyjących. Kolegium wskazało również, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego co do istnienia uprawnienia do udziału we wspólnocie i faktycznego korzystania ze wspólnoty. Ustaleń tych można dokonać jedynie w postępowaniu zwykłym, a nie nadzorczym.

Z tych samych powodów organ nie uwzględnił również twierdzeń E. C.. Okoliczność, że jej ojciec J. S. zmarł w 1965 roku, a ona i jej rodzeństwo na dzień wydania przedmiotowej decyzji byli małoletnimi osobami, przez co nie zostali umieszczeni w wykazie, nie powoduje, że można stwierdzić nieważność tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. R. i E. C. reprezentowani przez pełnomocnika podnieśli, że wydana decyzja jest sprzeczna z prawem, a wnioskodawcy winni zostać uznani za udziałowców Spółki. Zdaniem odwołujących się, organ winien stwierdzić nieważność decyzji z [...] stycznia 1970 r., ponieważ jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2, 5, i 6 k.p.a. Świadczy o tym, ich zdaniem fakt, że suma udziałów poszczególnych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie ustalona tą decyzją przekracza 100%, co oznacza jej niewykonalność. Ponadto ustalona tą decyzją lista przyznaje uprawnienia pewnym kategoriom osób fizycznych i prawnych bez sprecyzowania tych podmiotów, a nadto widnieją na niej osoby nieżyjące w dniu jej wydania. Lista była wielokrotnie przerabiana przez dokonywanie na niej skreśleń i dopisków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium ponownie powołało się na definicję uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wskazując, że spadkodawcy zarówno M. R. jak i E. C. spełniali jedynie pierwszy z warunków w niej określonych, tj. warunek posiadania gospodarstwa. Natomiast wnioskodawcy nie wykazali, że ich spadkodawcy korzystali z gruntów wspólnoty przez okres uprawniający ich do uzyskania w niej udziałów. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, iż wydając decyzję zatwierdzającą wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie organ w ogóle naruszył prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

M. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 78 § 1 i 156 § 1 pkt 2, 5, i 6 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ nie zbadał wymienionych przesłanek i powołał się na argumenty podniesione we wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Lu 793/07 oddalił skargę M. R.. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd przyznał rację organowi, który przyjął, iż badana decyzja nie ma związku z powstałymi później rozbieżnościami w zakresie ustalania wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie i przysługujących im udziałów, ponieważ nastąpiły one najprawdopodobniej kilkanaście lat po wydaniu decyzji ustalającej krąg tych podmiotów. Rozważając natomiast wystąpienie przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd wskazał, że ustalony decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r. wykaz podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej nie wskazuje, iż A. R. matka i spadkodawczyni skarżącego jest uprawnioną do udziału we wspólnocie gruntowej, co zakwestionował skarżący. Wobec twierdzeń skarżącego, organ wszczął postępowanie celem ustalenia, czy przedmiotowa decyzja rzeczywiście narusza prawo w stopniu pozwalającym uznać ją za nieważną, mając równocześnie na uwadze, że wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a.

Jak podkreślił Sąd I instancji, cechą rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest zatem wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony, a także dlaczego to naruszenie organ ocenił jako rażące. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest więc stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie przyjęło, iż decyzja z dnia [...] stycznia 1970 r. nie nosi znamion dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W świetle treści art. 6 ust. 1 ustawy o wspólnotach gruntowych definiującego pojęcie uprawnionego do udziału we wspólnocie organ zasadnie przyjął, że matka skarżącego spełniała jedynie pierwszą z przesłanek określonych w tej definicji, na co wskazują zgromadzone w sprawie dokumenty. Nie do ustalenia jednak - szczególnie w postępowaniu nadzwyczajnym - jest istnienie drugiej przesłanki, nieodłącznej do nabycia tego uprawnienia. Powyższe twierdzenie uzasadnione jest tym, iż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. nie może przeprowadzać samodzielnego, kolejnego postępowania dowodowego, czy A. R. korzystała faktycznie ze wspólnoty w wymaganym okresie. Jego działanie powinno ograniczać się tylko do uzupełnienia dowodów niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i stwierdzenia istnienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W związku z tym bez znaczenia są - niepoparte żadnymi dowodami twierdzenia wnioskodawcy, że jego rodzice korzystali ze wspólnoty gruntowej. Także fakt umieszczenia M. R. w wykazie udziałowców Spółki ustalonym na dzień 20 marca 2003 r. i 15 marca 2005 r. jak również pełnienie przez niego funkcji członka zarządu Spółki nie dowodzi, że stał się on członkiem Spółki i nie może dowodzić, że jego matka została bezpodstawnie pozbawiona prawa udziału we wspólnocie gruntowej.

Sąd wskazał, że wysoce prawdopodobne są twierdzenia skarżącego, iż stan prawny, ukształtowany decyzją z 1970 r. nie koresponduje z aktualnym stanem faktycznym. Jednak stanu prawnego Spółki nie można ukształtować z wykorzystaniem instytucji jaką jest "stwierdzenie nieważności decyzji". Zdaniem Sądu, to organy Spółki (ogólne zebranie członków, zarząd, komisja rewizyjna), których obowiązkiem jest dbanie o słuszny interes Spółki winny swym działaniem dążyć do uporządkowania spraw Spółki i zaktualizowania wykazu osób uprawnionych, który z oczywistych względów z biegiem czasu ulega zmianie. Sąd wskazał, że decyzja, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, który zawsze trwa do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany. Charakter takiej decyzji, jako deklaratywnej, nie czyni niedopuszczalnym żądania ustalenia, że dana osoba posiada prawo do udziału we wspólnocie gruntowej, wręcz przeciwnie wymusza na właściwych organach Spółki dążenie do ustalenia stanu prawnego odpowiadającego stanowi faktycznemu. Ze względu na specyfikę funkcjonowania wspólnoty gruntowej należy mieć na uwadze, że dla nieruchomości stanowiących wspólnotę nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dokumentacja stanu gruntów wspólnoty przechodzi z ksiąg wieczystych do ewidencji gruntów, w której - jako w jedynej dokumentacji - powinny być z urzędu ujawnione takie dane, jak nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty, które to dane podlegają z urzędu wpisowi do tej ewidencji. Oznacza to, że w ewidencji gruntów powinny być ujawnione informacje wynikające zarówno z decyzji wydanych na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i zaktualizowane dane dotyczące członków spółki. W tym kontekście bezsporne jest, iż zarząd spółki powinien zgłaszać do ewidencji gruntów wszelkie późniejsze zmiany zarówno w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu spółki (art. 18 ustawy). Wypis z rejestru gruntów, obejmujący określone wyżej dane, jest podstawowym dokumentem poświadczającym, obok decyzji wydanych na podstawie art. 8 ustawy, istnienie wspólnoty i podstawowe dane, które ją charakteryzują. Sama decyzja nie może być wystarczająca do wskazania tych elementów, gdyż co do zasady odzwierciedla stan już dzisiaj historyczny, jak również nie zawiera danych zaktualizowanych w powyżej określonym zakresie. W związku z powyższym to na właściwym organie spółki ciąży ustawowy obowiązek sporządzenia nowego wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, jak również jej obszaru z wykorzystaniem zarówno istniejącej dokumentacji i materiałów archiwalnych, jak również zgłaszanych wniosków i twierdzeń stron, a przede wszystkim obowiązującej w tej materii regulacji prawnej zawartej w przywołanej wyżej ustawie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

Wyrok zaskarżono w całości podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), powoływanej dalej, jako "P.u.s.a.", oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "P.p.s.a.", poprzez brak właściwego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zawartych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 78 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. oraz merytorycznego odniesienia się w do nich, jak też poprzez oparcie oceny Sądu na nieistniejących okolicznościach faktycznych i prawnych, co uniemożliwiło Sądowi I instancji pełną ocenę, czy nie zachodzi sytuacja opisana dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak też doprowadziło do nierozpoznania istoty zarzutów stawianych decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970 r.;

2. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji rażących naruszeń przez organ przepisów postępowania, poprzez:

- nierozpoznanie zarzutów stawianych decyzji z 1970 r. i niewyjaśnienie przyczyn ich nierozpoznania,

- odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1970 r. z oczywistych ku temu przesłanek, w szczególności przyjmując wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się jedynie do wymienienia zarzutów skargi, odnoszących się do naruszenia art. 7, art. 8, art. 78 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. nie przedstawiając, w czym skarżący upatruje naruszenia tych przepisów. Tymczasem zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. należało przedstawić treść tych zarzutów. Sąd nie dokonał w uzasadnieniu wyroku oceny zarzutów skargi co do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., które skarżący uzasadniał nierozpoznaniem przez SKO zarzutów naruszenia przez decyzję z 1970 roku art. 156 § 1 pkt. 2, 5 i 6 k.p.a. i pominięcie argumentacji prawnej strony. Brak odniesienia się przez Sąd do stanowiska skarżącego w kwestii naruszenia przez SKO art. 78 § 1 k.p.a. doprowadziło do pominięcia przez Sąd I instancji istoty zarzutów i sprowadzenia ich do domagania się przez stronę zgromadzenia w postępowaniu przed SKO nowych dowodów prowadzących do nowych ustaleń faktycznych, podczas gdy wnioski dowodowe skarżącego zmierzały do uzupełnienia dowodów niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i stwierdzenia istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując z kolei oceny zarzutu naruszenia art. 156 k.p.a. Sąd wskazał jedynie, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z 1970 r. dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych z art. 156 § 1 k.p.a., bez konkretnego odniesienia się do argumentacji prawnej zawartej w skardze, dotyczącej uzasadnienia stawianych zarzutów. W szczególności zaś Sąd nie wyjaśnił, z jakich powodów wskazanych naruszeń prawa w decyzji z 1970 r. nie uznał za rażące w świetle zaprezentowanej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe błędy Sądu doprowadziły do tego, że nie dokonał on właściwej oceny zaskarżonej decyzji. Tymczasem oczywistym jest, że organ nie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez:

- przyznanie, wbrew dyspozycji art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uprawnień osobom zmarłym, co rażąco narusza art. 30 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c., który nie pozwala nadać uprawnień osobom nieżyjącym w chwili wydania decyzji,

- uznanie za udziałowców wspólnoty gruntowej takie kategorie uprawnionych jak "spadkobiercy osoby X", "parafia", "spółdzielnia", jak to czyni to decyzja z 1970 r., co jest sprzeczne z treścią art. 6 powołanej ustawy, który pozwala uznać za udziałowców wspólnoty gruntowej tylko oznaczone osoby fizyczne i osoby prawne.

- ustalenie udziałów w wielkości przekraczającej 100%, co czyni decyzję niewykonalną; potwierdza to uzasadnienie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. akt [...].

Zasadzie wyrażonej w art. 8 k.p.a. przeczy fakt, iż w decyzji SKO z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] uwzględniono zarzut niewykonalności decyzji, lecz następnie w kolejnych wydawanych w sprawie decyzjach zarzutu tego już nie rozpoznano.

Powyższe okoliczności powodowały że skarga powinna być uwzględniona przez Sąd i instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie pełnomocnika, wskazane powyżej błędy Sądu I instancji doprowadziły do sytuacji, w której nie doszło do właściwej oceny zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, zaś lakoniczność dokonanej przez Sąd oceny nie pozwala ocenić motywów przyjętego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, trafny bowiem okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 1 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wprawdzie z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można wyprowadzić obowiązku odniesienia się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę, to jednak nie ma wątpliwości, że uzasadnienie wyroku musi zawierać przytoczenie wszystkich podniesionych zarzutów wraz z zaprezentowaną przez stronę argumentacją. Rzetelnie i wyczerpująco przedstawione racje strony pozwalają na wyczerpującą analizę sprawy i logicznie umotywowaną jej ocenę prawną. Zawarte w uzasadnieniu motywy powinny przekonywać o niezasadności zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą oraz jasno i wyczerpująco przedstawiać podstawy przyjętego przez sąd rozstrzygnięcia, w szczególności powinny wyjaśniać znaczenie zastosowanych norm prawa w okolicznościach danej sprawy oraz dokonać oceny, w świetle tych norm, wszystkich zarzutów strony mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Ten standard wynika z podstawowych zasad funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, w ramach którego sądom administracyjnym przypisana została funkcja kontrolna wobec administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 P.u.s.a.), ale także funkcja wychowawcza, wyrabiająca świadomość prawną i umacniająca zaufanie do państwa oraz stanowionego przez niego prawa (art. 6 P.p.s.a.).

Wymagań tych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Sprawa, której dotyczy zaskarżony wyrok, toczyła się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a jej przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970 r. nr [...] ustalającej udziały we wspólnocie gruntowej miasta Biłgoraja.

We wniosku z dnia 2 lutego 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970 r. nr [...] uzupełnionym pismem z dnia 28 lutego 2007 r. skarżący M. R. wskazał:

- na sprzeczność ustalonego tą decyzją wykazu z treścią art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a także z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c. przez objęcie wykazem osób już nieżyjących oraz przez pominięcie jego matki A. R., której udokumentowane prawo do udziału we wspólnocie gruntowej miasta Biłgoraja datujące się od 1938 roku wynika z dołączonych do wniosku: zaświadczenia Sądu Rejonowego w Biłgoraju Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 24 listopada 2005 r. znak Dz. Odp nr [...], a także z zaświadczenia Zarządu Miejskiego w Biłgoraju z dnia [...] października 1938 r.,

- a także na rażące naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przez ustalenie udziałów w ten sposób, iż suma ich przekracza 100%, skutkiem czego nie jest możliwe czerpanie pożytków przez serwitantów proporcjonalnie do ich udziałów, co - jego zdaniem - wyczerpuje przesłankę z art. 156 § pkt. 5 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. oparło na uznaniu, że zebrane w sprawie dowody nie dają podstaw do przyjęcia, iż A. R. przysługiwało prawo do udziału we wspólnocie gruntowej, gdyż nie wykazała ona swoich uprawnień do udziału we wspólnocie. Kolegium przyjęło też, że skoro więc A. R. nie została umieszczona w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, to M. R. nie może skutecznie zgłosić innych zarzutów do ww. decyzji. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, iż nie ma legitymacji do rozpatrzenia zarzutów odnoszących się do niewykonalności decyzji oraz umieszczenia w wykazie osób nieżyjących.

Tak umotywowane rozstrzygnięcie nie pozostawia wątpliwości, że rozpoznanie wniosku M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. Kolegium ograniczyło wyłącznie do oceny zarzutu nieobjęcia A. R. wykazem osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, pozostawiając poza tą oceną wskazania na naruszenie art. 6 ustawy o wspólnotach gruntowych w związku z art. 30 kpa w zw. z art. 8 k.c. przez objęcie wykazem osób nieżyjących, a także naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przez ustalenie udziałów w sposób skutkujący niewykonalnością decyzji.

W tej sytuacji za pozbawioną oparcia w stanie faktycznym sprawy należy uznać ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, iż decyzja z [...] stycznia 1970 r. nie jest obciążona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko Sądu nie uwzględnia faktu, że decyzja z [...] stycznia 1970 r. nie była oceniana przez organ nadzoru pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, jak zasadnie podnosi skarga kasacyjna, Sąd I instancji nie dokonał właściwej oceny zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd i instancji bezkrytycznie uznał za zasadne stanowisko organu, iż decyzja z [...] stycznia 1970 r. nie nosi znamion nieważności. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż oceniając legalność decyzji w świetle zarzutu naruszenia art. 6 ustawy z 29 czerwca 1963 r. przez nieuwzględnienie w wykazie osób uprawnionych matki skarżącego organ administracji nie odniósł się do przedstawionych przez M. R. dowodów stwierdzających prawo do korzystania przez A. R. ze wspólnot: leśnej, łąkowej i wodnej (zaświadczenie Sądu Rejonowego w Biłgoraju Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 2005 r. znak Dz. Odp nr [...] oraz zaświadczenie Zarządu Miejskiego w Biłgoraju z dnia [...] października 1938 r.). Przeprowadzenie tego dowodu nie wykraczało w żadnym razie poza granice postępowania dowodowego dopuszczalnego w postępowaniu nadzorczym. Sąd orzekający w niniejszym składzie popiera pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 845/06, Lex nr 344539, w którym wyraźnie wskazano, że organ ma w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd I instancji nie dostrzegł ponadto, że stanowisko Kolegium ograniczające badanie zakwestionowanej decyzji tylko do zarzutu nieobjęcia wykazem A. R. jest niezgodne z utrwaloną zasadą, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nawet jeśli uważa, że zgłoszone we wniosku przesłanki nieważności nie są zasadne, zobligowany jest dokonać oceny decyzji pod kątem tych przesłanek, co więcej - ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko te, które wskazano we wniosku strony. Skoro Kolegium uznało M. R. za stronę legitymowaną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. i prowadziło na jego wniosek postępowanie nadzorcze, to tej legitymacji nie mogło ograniczyć tylko do jednego ze zgłoszonych przez wnioskodawcę zarzutów. Organ nie mógł uchylić się od zbadania decyzji pod kątem wszystkich przesłanek nieważności, tym bardziej tych, które wskazał we wniosku skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie objął kontrolą tych istotnych aspektów rozstrzygnięcia nadzorczego. Za zbędne natomiast uznać wypada rozważania Sądu w kwestii zdeaktualizowania się wykazu z upływem czasu, od jego ustalenia, o sposobie rejestrowania danych dotyczących wspólnot gruntowych i o obowiązku zgłaszania przez zarząd spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej zmian danych dotyczących wspólnoty gruntowej. Kwestie te, nie mające znaczenia dla istoty sprawy, którą rozpoznawał Sąd I instancji, nie mogą zastąpić zasadniczych braków uzasadnienia wyroku.

Powyższe wskazuje na zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd i instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można też wykluczyć, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, skutkiem czego

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.