Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3200/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 217/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 217/18) oddalił w całości skargę [...] S.A. w W. Oddział [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Prezydent W. na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz § 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., w obrębie [...], jako działka nr [...], o powierzchni 3,0184 ha oraz prawa własności znajdującego się na tym gruncie budynku, a także prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., w obrębie [...], jako działka nr [...], o powierzchni 4,3014 ha. Zdaniem organu w toku postępowania nie wykazano, aby na dzień 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało indywidualnym aktem w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo – odbiorczego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Brak dokumentu potwierdzającego prawo zarządu lub użytkowania nieruchomości wykluczył możliwość stwierdzenia nabycia przez Przedsiębiorstwo z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu z dniem 5 grudnia 1990 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły [...] S.A.

Decyzją z [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w. W. na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 – 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak podało Kolegium, obie ww. nieruchomości stanowią własność Gminy W. i znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] w W. Prawo własności potwierdza prawomocna decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] września 2000 r., w której na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności ww. nieruchomości. W postępowaniu przed organem I instancji nie uzyskano żadnego dowodu potwierdzającego, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwo Państwowe [...] dysponowało prawem zarządu lub użytkowania ww. nieruchomości, co wyklucza możliwość uwłaszczenia w trybie art. 200 u.g.n. Z kolei o przynależności składników mienia do tzw. terenowych organów administracji państwowej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości świadczy - między innymi - brak oddania gruntu w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste innym podmiotom. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymował się on odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Jak zauważyło Kolegium, przepisy art. 16 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych, w tym nie mogą dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W odniesieniu do spornej nieruchomości [...] nie wykazało, aby 5 grudnia 1990 r. dysponowało indywidualnym aktem w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego. Skoro zaś w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna stwierdzająca nabycie ex lege przez Gminę W. z 27 maja 1990 r. nieruchomości obejmującej opisane na wstępie grunty, to wyłączona jest w odniesieniu do tego gruntu możliwość uwłaszczenia [...] w trybie art. 200 u.g.n. Natomiast organ w niniejszym postępowaniu nie może oceniać poprawności wcześniej wydanych rozstrzygnięć.

Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., zarzucając jej naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 – 3 i art. 11 ust. 1 pkt ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. a także art. 200 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył na wstępie regulacje art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), art. 200 ust. 1 i art. 206 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120), a także art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 - 4 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz .U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Zdaniem Sądu kontrolowane w sprawie decyzje nie naruszają ww. przepisów. Istotne w sprawie jest to, że nieruchomości objęte wnioskiem skarżącej o uwłaszczenie z dniem 27 maja 1990 r. stały się własnością Gminy W., o czym przesądza decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] września 2000 r. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r., bowiem o ile strona skarżąca nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący Spółce do nieruchomości objętej komunalizacją, o tyle nie można twierdzić, że sporna nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej Spółki. Samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Zdaniem Sądu okoliczności powoływane przez skarżącą nie potwierdziły, aby spełnione były wskazane warunki. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. [...] nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w tej dacie nieruchomość ta należała do terenowych organów administracji państwowej i podlegała komunalizacji z mocy prawa, którego warunkiem na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. było nieobjęcie go zarządem państwowych osób prawnych. Natomiast mienie w faktycznym władaniu [...] nie było wyłączone spod komunalizacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca Spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160). Uwłaszczenie [...] dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03), nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Mienie to stało się własnością gmin 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie [...] na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a ww. ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Rozważając, czy przedstawione przez skarżącą dokumenty pozwalają przyjąć, że wykazane zostało prawo zarządu do nieruchomości, tj. dwie decyzje Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim W. z [...] sierpnia 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu "zarządu (użytkowania) gruntu nie zabudowanego, przekazanego decyzją wg prowadzonej ewidencji gruntów", Sąd pierwszej instancji uznał, że tego typu decyzja mieści się w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., jednak jej treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Sąd w tym zakresie wskazał na utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Tym samym w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat nie może być bowiem uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania. Zdaniem Sądu przedstawiony przez skarżącą dokument o ustaleniu opłaty rocznej został przez organy oceniony prawidłowo. W dokumencie tym nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do przedmiotowego gruntu, które nie jest jednak wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji zdaniem Sądu decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) nie jest wystarczającym dowodem świadczącym o istnieniu prawa do nieruchomości, chociaż mieści się w katalogu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. W świetle płynących z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zasad prowadzenia postępowania dowodowego decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd (użytkowanie) dowodzi tego, że do uiszczenia takiej opłaty zobowiązano poprzednika prawnego skarżącej, jednak nie pozwala ona na udowodnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej prawo zarządu (użytkowania) do nieruchomości służyło poprzednikowi prawnemu strony skarżącej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe stanowisko koresponduje z poglądem zawartym w uchwale NSA w składzie 7 sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (opubl. ONSAiWSA z 2017 r. z. 4, poz. 59), że [...] nie nabyło z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów posiadanych bez tytułu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., o ile grunty te stały się z mocy prawa mieniem gminnym z dniem 27 maja 1990 r. Natomiast istnienie zarządu [...] w dniu 27 maja 1990 r. wykluczało komunalizację gruntu. W uchwale tej stwierdzono również że decyzja opłatowa nie dowodzi zarządu, a jedynie stanowi tzw. początek dowodu na piśmie. Może umożliwić ustalenie prawa zarządu [...] w postępowaniu uwłaszczeniowym, zaś [...] powinno przede wszystkim, nie posiadając udokumentowanego prawa zarządu, wystąpić z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego gruntu (art. 87 ust. 2 u.g.n. i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 26 stycznia 2015 r., Ts 116/14), zaś konsekwencją zaniechania tego było natomiast skomunalizowanie gruntu. Nie było także jakiejkolwiek regulacji prawnej przyznającej [...] prawo zarządu (z mocy prawa).

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawo zarządu poprzednika prawnego skarżącej Spółki mogło powstać jedynie na podstawie decyzji. Nie były zaś w postępowaniu dopuszczalne dowody mające wykazać nieistnienie stanu prawnego wynikającego z prawomocnej decyzji (art. 16 K.p.a.), w tym przypadku polegającego na stwierdzeniu braku zarządu skarżącego. Tym samym, wobec niezłożenia przez skarżącą dokumentów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przysługiwanie jej poprzednikowi prawnemu istniejącemu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do wskazanej na wstępie nieruchomości, prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została spełniona przesłanka z art. 200 ust. 1 u.g.n. (uprzednio art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Nie doszło zatem w sprawie do zarzucanego naruszenia art. 200 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia ani art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd przyznał przy tym rację skarżącej, że jej poprzednik prawny nie był przedsiębiorstwem, dla którego organem założycielskim był terenowy organ administracji państwowej, jednak zdaniem Sądu rozważania organu poświęcone tej kwestii nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, który był zdeterminowany ustaleniem, że skarżąca nie wykazała, by na dzień 5 grudnia 1990 r. służyło jej prawo zarządu (użytkowania) opisanej na wstępie nieruchomości. Bez wpływu na ustalenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. i na dzień 5 grudnia 1990 r. pozostaje też kwestia oddania nieruchomości w zarząd r[...].

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W. Oddział [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego:

1. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

• dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r.,

• decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] września 2000 r. stwierdzająca nabycie ex lege przez Gminę Miejską W. z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. 3,0184 ha a także prawa własności gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. 4,3014 ha ("Decyzja komunalizacyjna'') uniemożliwia w stosunku do tego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] w trybie art. 200 u.g.n., pomimo że przedstawione przez Spółkę dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia;

• o ile [...] nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji działek [...] oraz [...], a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący Spółce do nieruchomości, o tyle nie można twierdzić, że nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego [...],

• brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez skarżącą w przypadku, gdy zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w powyższych przepisach warunkujące wskazany skutek prawny, co stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2017 r.,

2. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzje:

• zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego W. z [...] sierpnia 1988 r. zobowiązująca [...] do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem - działki nr [...],

• zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego W. z [...] sierpnia 1988 r. zobowiązująca [...] do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem - działki nr [...] nie stanowią potwierdzenia prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego [...] do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo iż decyzje takie stanowią logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego [...] do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku polegające na sformułowaniu tylko ogólnych stwierdzeń o braku podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia wobec skomunalizowania gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, bez szczegółowego ustosunkowania się do meritum sprawy, z zaniechaniem wymaganego wnikliwego odniesienia się do jej istoty, w szczególności założenie a priori, że wydanie decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia się przez [...] co do tego samego gruntu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., to jest naruszenie zasady legalności poprzez uznanie, wbrew jednoznacznej treści przepisu z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, że do wykazania prawa zarządu gruntu nie jest wystarczająca sama decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Następnie obie strony pisemnie wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 3) stwierdzić należy, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, jaki stan faktyczny został uznany za podstawę rozstrzygnięcia i jakimi przesłankami kierował się Sąd, oddalając skargę. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i poznanie motywów, jakimi kierował się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Również fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących podstawy materialnoprawnej kontrolowanych w sprawie decyzji, a więc art. 200 ust.1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu, zwrócić należy uwagę, że decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego jest jednym z dowodów na podstawie, których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 marca 1998 r. Zauważyć jednak należy, że Trybunał Konstytucyjny analizując w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna na podstawie, której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 570/07) wskazał, iż pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych.

Tożsamy pogląd, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu) - jest dominujący w orzecznictwie sadowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 274/18, z 30 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 637/16; z 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 836/15; wyroki WSA w Krakowie: z 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 560/13; z 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 97/13; z 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 801/15; wyroki NSA: z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13; z 30 czerwca 2015 r., z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1764/15 i I OSK 2469/13, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 130/17, z 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2385/17).

Skoro zatem strona skarżąca na dowód istnienia do przedmiotowej nieruchomości prawa zarządu przedstawiła jedynie decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z [...] sierpnia 1988 r. zobowiązujące [...] do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem, to należało rozstrzygnąć, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł wnoszenia opłaty, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione przez stronę skarżącą dokumenty nie wskazują, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu przedmiotowych nieruchomościach, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy administracyjne. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę jego stwierdzenia wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Oznacza to, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1764/15). Dodać należy, że dokumenty mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego przedstawiona decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie może być wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu, o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione.

W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Tym samym prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została spełniona przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 u.g.n. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie jest wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust 1 u.g.n., faktyczne władztwo nad nieruchomością, skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1912/17, 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2385/17 oraz 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1773/18 i I OSK 1774/18). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.)".

Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zarzut 1) oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (zarzut 2). Odnośnie pierwszego zarzutu i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji założenia, że dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie 27 maja 1990 r., wskazać należy na dalszą wypowiedź Sądu, stwierdzającą, że o ile strona skarżąca nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący Spółce do nieruchomości objętej komunalizacją, o tyle nie można twierdzić, że sporna nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej. I chociaż rację ma strona skarżąca, że wydanie decyzji komunalizacyjnej nie uniemożliwiało wydania decyzji uwłaszczeniowej co do tej samej nieruchomości, bowiem art. 200 ust. 1 u.g.n. nie zawiera żadnych takich wyłączeń (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 701/18), to jednak przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja, akceptująca odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie ograniczyła się jedynie do ustalenia faktu ich komunalizacji. W uzasadnieniu skarżonego wyroku przede wszystkim eksponowano fakt nie legitymowania się przez skarżącą w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, który był jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. Tej okoliczności natomiast nie podważono również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. (zarzut 4).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.