Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 505/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody z dnia 11 czerwca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienia Starosty o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 12 września 1997 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi G., stanowiącej działkę nr [..], będącą własnością wnioskodawcy, tj. M. D., na działki od nr [..] do nr [..], przy czym działka nr [..] ma stanowić drogę dojazdową do wydzielonych działek.

W dniu 18 maja 2017 r. M. D. zawarł umowę cesji wierzytelności z B., na mocy której cedent przelał na rzecz cesjonariusza wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy gruntu stanowiącego m.in. działkę nr [..].

Pismem z 31 maja 2017 r. cesjonariusz, reprezentowany przez adw. Ł. L., wniósł do Wójta Gminy o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej m.in. o nr ewidencyjnym [..] o powierzchni 1.918 m2, która w związku z decyzją Wójta Gminy o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z mocy prawa przeszła na własność Gminy.

W odpowiedzi z 18 lipca 2017 r. poinformowano wnioskodawcę o odmowie podjęcia rokowań m.in. co do działki nr [..].

Wnioskiem z 7 grudnia 2020 r. A., reprezentowana przez Prezesa Zarządu D. L., wystąpiła do Starosty o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej o numerze ewidencyjnym [..] o powierzchni 1.918 m2, która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy z 12 września 1997 r. została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę dostępną dla nieograniczonego kręgu osób i z mocy prawa przeszła na własność Gminy.

Pismem z 16 grudnia 2020 r. Wójt wezwał Spółkę m.in. do wykazania dokumentu, z którego wynika, że A. jest tożsama z B. W odpowiedzi z 4 stycznia 2021 r. A. nadesłała pełny odpis KRS spółki, który potwierdza zmianę jej nazwy.

Postanowieniem z 12 lutego 2021 r. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej odmówił wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Starosta wskazał, że kluczowe jest ustalenie, czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym za przejęcie wydzielonej pod drogę działki na własność Gminy. Zgodnie bowiem z art. 98 u.g.n. odszkodowanie przysługuje właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej działki. Wnioskodawca zaś wywodzi swoje prawo z umowy cesji wierzytelności zawartej 18 maja 2017 r. z poprzednim właścicielem wywłaszczonej działki.

Starosta przywołał prezentowany w doktrynie pogląd, że w myśl art. 509 Kodeksu cywilnego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. W związku z czym zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji syngularnej o translatywnym charakterze. Ponadto, organ wskazał również na wyrok NSA z 21 grudnia 2012 r., sygn. I ONP 31/10, w którym stwierdzono, iż odszkodowanie należne za odebrane w sposób władczy nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, ponieważ jest akcesoryjne wobec odebrania prawa własności, co oznacza, że nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń.

W ocenie organu, publicznoprawny charakter roszczenia o ustalenie odszkodowania wyklucza zastosowanie norm właściwych prawu cywilnemu, do których zalicza się również przelew wierzytelności, analogicznie jak w przypadku przedawnienia roszczeń. W konsekwencji, brak jest podstaw do uznania, że wnioskująca spółka posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, a zatem żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wobec powyższego, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

W piśmie z 23 lutego 2021 r. skierowanym do Starosty Gmina stwierdziła, że sprawa dotycząca odszkodowania za działkę nr [..] w G. została już prawomocnie rozstrzygnięta, więc wydanie obecnie decyzji w tej samej sprawie i między tymi samymi podmiotami jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Na powyższe postanowienie Starosty zażalenie złożyła A. reprezentowana przez Prezesa Zarządu, zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 509 Kodeksu cywilnego, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 233 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 6 k.p.a. i art. 8 § 2 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście.

Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z 11 czerwca 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 12 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania.

W treści uzasadnienia organ II instancji przywołał orzecznictwo dotyczące treści art. 61a k.p.a. oraz istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Wojewoda wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób niewymagający ustaleń stanu faktycznego wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego.

Wojewoda wyjaśnił, że uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z tego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku po osobie, której prawo własności zostało wywłaszczone, czyli nabycia mieszczącego się w ramach pojęcia sukcesji uniwersalnej. Organ II instancji wskazał, że na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym.

Wojewoda podzielił wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że do roszczeń z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń oraz poglądy dotyczące publicznoprawnego, a nie cywilnoprawnego charakteru roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Podsumowując rozważania w tym przedmiocie, organ stwierdził, że skoro niedopuszczalne jest zastosowanie przepisów dotyczących terminów przedawnienia za roszczenia majątkowe w postępowaniach administracyjnych, to niedopuszczalne jest również dokonanie przelewu wierzytelności na osoby trzecie roszczeń odszkodowawczych, gdyż doprowadziłoby to do sytuacji, w której roszczenie majątkowe z jednej strony podlegałoby reżimowi prawa cywilnego (przelew wierzytelności na osoby trzecie), a jednocześnie nie podlegałoby innym przepisom prawa cywilnego (przedawnienia roszczeń).

Organ odwoławczy nawiązał do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20, która została podjęta co prawda na innej podstawie prawnej, ale zdaniem Wojewody, jej istota odnosi się także do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i ma znaczenie uniwersalne, więc można ją odnieść do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda odniósł się również do pisma pełnomocnika Gminy z 23 lutego 2021 r., w którym powołał się on na wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane przez organy I i II instancji, tj. postanowienie Starosty z 15 grudnia 2017 r. którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] na rzecz B., oraz postanowienie Wojewody z 18 kwietnia 2018 r. którym umorzono w całości postępowanie zażaleniowe na ww. rozstrzygnięcie Starosty. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o nie wydawanie decyzji w przedmiotowej sprawie, ponieważ jego zdaniem sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta. Organ II instancji wyjaśnił, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja rozstrzygająca daną sprawę nie jest możliwe ponowne orzekanie w przedmiocie tej samej sprawy administracyjnej. Decyzja wydana w takich okolicznościach byłaby nieważna z mocy art, 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednakże postępowanie z wniosku B. z 25 lipca 2017 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie a Wojewoda postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. umorzył w całości postępowanie zażaleniowe w związku z cofnięciem zażalenia. W związku z powyższym należy uznać, że żądanie zostało wniesione przez A., która to spółka jest następcą prawnym B., a wcześniej organy nie rozstrzygnęły merytorycznie ww. sprawy co do jej istoty.

Reasumując, Spółka A. nie jest osobą, od której przejęto prawo własności działki nr [..], a cesja wierzytelności z 18 maja 2017 r. nie przeniosła na nią roszczenia odszkodowawczego. Zatem stosownie do treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n należało odmówić wszczęcia postępowania. Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcie Starosty jest prawidłowe, bowiem w realiach sprawy ustalono, że A. nie jest ani podmiotem, który wywłaszczono, ani nie wykazała się właściwym dowodem, że jest spadkobiercą byłego właściciela, a umowa przelewu wierzytelności z 18 maja 2017 r. nie mogła przenieść na nią roszczenia odszkodowawczego.

We wniesionej skardze A. podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że spółka A. nie jest następcą prawnym M. D., tj. osoby wywłaszczonej, legitymowanym do ustalenia na jej rzecz odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 509 Kodeksu cywilnego, polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż niemożliwym jest dokonanie cesji wierzytelności w postaci roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości oraz zainicjowanie postępowania przewidzianego w treści art. 98 ust. 3 u.g.n. przez nabywcę takiej wierzytelności, czego skutkiem było błędne zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z pominięciem aktualnego dorobku orzecznictwa oraz doktryny, prezentujących odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 233 u.g.n. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy cesjonariusz, tj. A. nie jest legitymowana do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mimo iż postępowanie to nie zostało do chwili obecnej zakończone, a w jego toku doszło do zmiany podmiotu czynnie legitymowanego.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie przyjął, że brak podstaw do stosowania przepisów o przedawnieniu implikował niedopuszczalność stosowania w sprawach administracyjnych innych instytucji prawa cywilnego, w tym np. przelewu wierzytelności, a także w sposób nieuprawniony rozciągnął wnioski wynikające z uchwały SN z 23 listopada 2003 r. sygn. III CZP 84/03 wydanej w sprawie dotyczącej przepisów Ordynacji podatkowej na wszelkie stosunki administracyjnoprawne.

Skarżąca wskazała także na sprzeczność poglądów wyrażonych przez Wojewodę z orzecznictwem sądów administracyjnych, m.in. wyrokiem NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11, wyrokiem WSA w Poznaniu z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 132/16, wyrokiem WSA w Białymstoku z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 47/15, wyrokiem WSA w Lublinie z 18 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1192/16.

Ponadto, Spółka wskazała, że twierdzenia jakoby w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę takiego odszkodowania przysługiwała wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, a także jej spadkobiercom lub nabywcy spadku, uznać należy za chybione także z innych względów. Zdaniem skarżącej, skoro odszkodowanie za wywłaszczenie nie zostało ustalone, to sprawa w tym zakresie nie jest zakończona i znajdzie w niej zastosowanie przepis art. 30 § 4 k.p.a. W takiej sytuacji jej kontynuacja opierać się będzie na treści art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z 11 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 12 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Podstawą prawną postanowienia organu I instancji jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania przez stronę – przyp. sądu], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z treści uzasadnień zaskarżonych postanowień, w ocenie organów, wnioskodawca, tj. skarżąca Spółka, nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, a zatem nie jest stroną, więc należało odmówić jej wszczęcia postępowania z jej wniosku. W tym celu należało odnieść się do materialnoprawnej podstawy zaskarżonych postanowień, tj. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), dalej jako u.g.n.

Kontrolowana sprawa została zainicjowana wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, a co nie jest kwestionowane przez strony, decyzją Wójta Gminy z 12 września 1997 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej we wsi G., stanowiącej działkę nr [..] będącą własnością wnioskodawcy M. D., na działki od nr [..] do nr [..], przy czym działka nr [..] miała stanowić drogę dojazdową do wydzielonych działek. Podstawą prawną decyzji podziałowej był art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że do stosunków zaistniałych pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważyć trzeba, że art. 10 ust. 5 tej ustawy odpowiada w swej treści przepisowi art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 3 u.g.n. Dlatego też w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w trybie ustawy z 1985 r. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co nie zostało zakwestionowane przez strony.

Następnie, należało odnieść się do kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

W niniejszej sprawie wnioskującym o podział nieruchomości, a zarazem adresatem decyzji podziałowej z 12 września 1997 r. był ówczesny właściciel działki – M. D. Na mocy umowy cesji wierzytelności z 18 lipca 2017 r. M. D. przelał na rzecz B. wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy gruntu stanowiącego m.in. działkę nr [..]. Natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania z 7 grudnia 2020 r. złożyła A. Jak wynika z załączonego do akt sprawy odpisu zupełnego z KRS w 2019 r. spółka ta zmieniła firmę, pod którą działa z "B." na "A.". Na marginesie wskazać należy, że A. nie jest następcą prawnym B., bowiem jest to nadal ten sam podmiot prawa, tyle że ze zmienioną firmą. Sama zmiana firmy nie stanowi zaś o przejściu praw i obowiązków jednego podmiotu na inny podmiot. W konsekwencji, osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy cesjonariusz roszczenia jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość cedenta przejętą pod drogę.

W tym miejscu należy odnieść się pomocniczo do powołanej przez Wojewodę w uzasadnieniu postanowienia uchwały NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Została ona podjęta na wniosek Prezesa NSA w związku z powstałą w orzecznictwie rozbieżnością, co do kwestii dopuszczalności ustalania odszkodowania za wywłaszczenie dokonane pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na podstawie obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. u.g.n. na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości (pkt 1) oraz na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pkt 2). Co oczywiste, ww. uchwała dotyczy problematyki ograniczania prawa własności nieruchomości, co – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – stanowi postać wywłaszczenia nieruchomości. Jednakże pogląd zawarty w jej uzasadnieniu, w ocenie sądu, będzie miał zastosowanie analogiczne w niniejszej sprawie.

Uchwała o sygn. I OPS 1/20 wskazała, że o ile możliwe jest ustalenie odszkodowania w ww. okolicznościach na rzecz spadkobiercy (pkt 1), to odszkodowanie to nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego jej zajęcia (pkt 2). W uzasadnieniu przypomniano, że zarówno w ustawie z 12 marca 1958 r., jak i w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. osobą uprawniona do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości był jej właściciel, tj. osoba wywłaszczona. NSA zauważył, że przyjęcie stanowiska, iż spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością) muszą mieć udział również w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości. Natomiast pozycja prawna właścicieli nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), jest zdecydowanie inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej). Zdaniem NSA, skoro do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania uprawniony był wyłącznie właściciel nieruchomości (któremu prawo własności przysługiwało na dzień wywłaszczenia/ ograniczenia), to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie może już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty.

Przekładając powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z umową cesji wierzytelności. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie nie przysługuje nie tylko nabywcom nieruchomości, lecz także tym podmiotom, które powołują się na cesję wierzytelności, czyli wszystkim tym podmiotom, które nabyły prawa w drodze sukcesji singularnej (por. wyroki NSA: 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 2388/19, z 29 maja 2020 r., sygn. I OSK 1326/19, z 3 marca 2017 r., sygn. I OSK 1235/15, z 23 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2781/15, z 11 października 2018 r., sygn. I OSK 2899/16, z 9 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1627/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl ugruntowanego orzecznictwa, interes prawny powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale właśnie okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.

Skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny z umowy cesji wierzytelności. Dlatego przysługiwanie jej interesu prawnego należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 30 § 4 k.p.a., w myśl którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że istnieją dwie odrębne sytuacje związane z następstwem prawnym: przeniesienie na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz druga - związana ze śmiercią strony i wstąpieniem w jej miejsce spadkobierców. Ustawodawca oparł więc następstwo prawne w postępowaniu administracyjnym na przenoszalności praw, która musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Zbywalność i dziedziczenie praw to instytucje prawa cywilnego.

Uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego, co do zasady, są niezbywalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu uprawnionego, chyba że istnieje szczególna norma prawna dająca podstawę do zachowania takiego uprawnienia lub jego przeniesienia. Dla przykładu, art. 136 ust. 3 u.g.n. nie tylko wskazuje na dziedziczny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale zawiera także zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (poprzedni właściciel lub jego spadkobierca). Żadna inna osoba nie może skorzystać z prawa określonego w tym przepisie. Bezpośrednie wskazanie osób, którym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyklucza możliwość przejścia roszczenia na inne osoby, więc niedopuszczalna jest cesja praw pomiędzy osobami, które złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem uprawnieniem podmiotowym ściśle powiązanym z wywłaszczeniem.

Mając powyższe na uwadze, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy, zawarta umowa cesji przenosząca roszczenie odszkodowawcze o charakterze administracyjnym nie może odmiennie od obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego kształtować stosunków administracyjnych. Tylko wyraźny przepis administracyjnego prawa materialnego, w tym przypadku u.g.n., może przewidywać możliwość cesji roszczeń w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 31 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Rz 1263/18, CBOSA). Podmiotami uprawnionymi do dochodzenia odszkodowania są wyłącznie osoby wywłaszczone bądź ich spadkobiercy. Uprawnienie to nie przysługuje nabywcom nieruchomości, a także tym podmiotom, które powołują się na cesję wierzytelności, czyli wszystkim tym podmiotom, które nabyły prawa w drodze sukcesji singularnej (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 2388/18, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4191/18, CBOSA).

Reasumując, bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji podziałowej skarżąca Spółka nie była właścicielem działki, zaś prawa do odszkodowania wywodzi z zawartej z byłym właścicielem działki nr [..] umowy cesji wierzytelności. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że z uwagi na administracyjnoprawny charakter instytucji wywłaszczania, zgodnie z orzecznictwem i doktryną, nie można do procedury administracyjnej stosować bezpośrednio instytucji prawa cywilnego. Tak jest m.in. z kwestią przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczenie, do których nie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Podobnie jest właśnie z kwestią podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości. Podkreślić jeszcze raz należy, że o ile nie jest to były właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca, to w każdym innym przypadku wniosek taki będzie niedopuszczalny, nawet biorąc pod uwagę fakt, że umowa cesji powoduje, iż wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie ma więc interesu prawnego w żądaniu ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę działki nr [..] w 1997 r. Brak interesu prawnego, tj. brak istnienia przepisu prawa materialnego, który kwalifikowałby interes Spółki jako interes prawny, oznacza z kolei, że Spółka nie może być stroną, a zatem nie jest uprawniona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego stosownie do art. 61 k.p.a. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo ocenił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wnioskującej Spółce wszczęcia postępowania. Co istotne, przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Sąd podziela w tym zakresie pogląd NSA, zgodnie z którym w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (zob. wyrok z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2968/20, CBOSA). W konsekwencji fakt, że po wpływie wniosku skarżącej organ wezwał ją do przedłożenia dokumentów, w tym dokumentu, z którego wynika, czy B. jest tożsama z A. oraz oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii umowy cesji, nie oznacza, w ocenie sądu, że prowadził on postępowanie wyjaśniające, które nie pozwalałoby na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania a skutkowałoby koniecznością wszczęcia postępowania i następnie jego umorzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.