Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 182/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 138, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 367/08 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od R. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 1000 zł ( jeden tysiąc złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 367/08 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2008 r. [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 1.340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Referując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2004 r. R. G., prowadzący Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe T. w P., zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy na ul. N. od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2005 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. wezwał przedsiębiorstwo PH-U T. do uzupełnienia braków podania z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez dostarczenie aktualnego i nadal obowiązującego uzgodnienia

z Wydziałem Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w P. oraz dostarczenie nieaktualizowanej mapy w skali 1:500 z dokładnie zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego.

Wobec nieuzupełnienia podania zostało ono pozostawione bez rozpoznania,

a skarżącego pouczono o konieczności usunięcia reklamy pod rygorem nałożenia kary pieniężnej. Przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2005 r. wizja lokalna wykazała zajęcie pasa drogowego ul. N. przez tablicę reklamową należącą do przedsiębiorstwa PH-U T., w związku z czym pismem z dnia [...] maja 2005 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego

w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Zarząd Dróg Miejskich zwrócił się do przedsiębiorstwa PH-U T. o przedstawienie dokumentów zezwalających na umieszczenie nośnika reklamowego na ul. N., tj. zgody z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w P.

W odpowiedzi R. G. przedstawił kopię pisma Wydziału Urbanistyki

i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] stycznia 2005 r., zawierającego oświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu, co do dalszego użytkowania reklamy przy ul. N. i o przedłużeniu czasu użytkowania reklamy do dnia [...] grudnia 2005 r. Ponadto poinformował ZDM, iż przedmiotowa reklama została wykonana

w oparciu o zezwolenie Urzędu Miejskiego w P. z 1994 r.

Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] lipca 2005 r. wezwał przedsiębiorstwo PH-U T. do uzupełnienia braków podania z dnia [...] czerwca 2005 r. poprzez dostarczenie nieaktualizowanej mapy w skali 1:500 z dokładnie zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego. Przeprowadzona w dniu [...] września 2005 r., przez Zarząd Dróg Miejskich, wizja lokalna wykazała, że w pasie drogowym na ul. N. ustawiona jest przez przedsiębiorstwo PH-U T. tablica reklamowa bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na R. G. w P. karę w wysokości 111.600,00 zł tytułem umieszczania reklamy w pasie drogowym ul. N. bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania, to jest [...] kwietnia 2005 r. do dnia wydania decyzji - [...] października 2005 r.

Od powyższej decyzji odwołał się R. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej wysokość opłaty karnej i ustaliło ją w wysokości 44.640,00 zł, w pozostałym zakresie pozostawiając decyzję bez zmian. W ocenie Kolegium bezspornym w sprawie było, iż R. G. nie posiadał wymaganego przepisami prawa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na ul. N. w P.

Zdaniem organu II instancji z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynikało, że obie powierzchnie przewidziane na umieszczenie informacji były całkowicie puste, stąd też konieczne było uznanie przedmiotowego obiektu nie za reklamę, ale za obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co skutkować musiało obniżeniem wymierzonej kary.

Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. R. G. Skarżący wskazał, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego było prowadzone w sposób wadliwy, bowiem został on pozbawiony możliwości brania w nim udziału, w szczególności uniemożliwiono mu wzięcie udziału w wizji lokalnej oraz nie poinformowano go o przysługujących mu uprawnieniach. R. G. podtrzymał również swoje stanowisko, że Zarząd Dróg Miejskich wiedział o uzgodnieniu z Wydziałem Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w P., na co wskazywała treść pisma z dnia [...] stycznia 2005 r. Tym samym organ z urzędu posiadał informacje o okolicznościach, których uzupełnienia się domagał.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano.

Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzyło w dostateczny sposób wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności, czy skarżącemu przypisać można kwalifikowany stopień winy (działanie samowolne) oraz czy zarządca drogi faktycznie nie akceptował istnienia w pasie drogowym reklamy ustawionej przez skarżącego.

Sąd I instancji podkreślił, iż zobowiązanie skarżącego przez zarządcę drogi do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez m.in. dostarczenie aktualnego uzgodnienia z Wydziałem Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta

w P. pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania uznać należy za wadliwe, bowiem kwestia ewentualnych uzgodnień z innym organem administracji publicznej nie mogła stanowić przesłanki uzasadniającej pozostawienie pisma bez rozpoznania w świetle § 1 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielana zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 140 poz. 1481). Również zobowiązanie do dostarczenia nieaktualizowanej mapy w skali 1:500 z dokładnie zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego nie odpowiadało w pełni wymogom z § 1 ust. 4 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia. W tej sytuacji pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia naruszyło przepis art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a.

Skarżący przedłożył w dniu [...] czerwca 2005 r. żądaną zgodę Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz ponownie zwrócił się o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rok 2005. Do chwili wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r., wymierzającej skarżącemu karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wniosek R. G.

o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa nie został załatwiony merytorycznie.

Zdaniem Sądu analiza treści pism wydanych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym budzi poważne wątpliwości, co do możliwości określenia, czy i od którego momentu organ administracji w sposób jasny wyraził brak akceptacji zaistniałego stanu rzeczy. Brak jednoznacznie wyrażonego sprzeciwu, w postaci odmowy udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego, powoduje, że całe postępowanie administracyjne, w przedmiocie nałożenia kary wynikającej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, prowadzone było w sposób wadliwy, naruszający wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wszystkie wymienione wyżej okoliczności zostały pominięte przez organ II instancji przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ I instancji z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału we wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. W szczególności wizja lokalna, przeprowadzona w dniu [...] września 2005 r., została przeprowadzona przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich pomimo nie podjęcia w terminie przez R. G. zawiadomienia o jej przeprowadzeniu.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO w P. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wada powyższa skutkować musiała uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79, poz. 856 ze zm.), zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo iż nie było ono dotknięte żadną z wad uzasadniających uwzględnienie skargi oraz

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa winna być ponownie rozpatrzona przez tut. Kolegium i związanego z tym

- art. 138 p.p.s.a. poprzez brak spójności pomiędzy sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem - Sąd I instancji uchylił tylko decyzję organu II instancji, chociaż

z uzasadnienia wyroku wynika, iż niezgodna z prawem jest także decyzja organu I instancji.

Ponadto, w części skargi kasacyjnej określonej jako jej uzasadnienie, zawarto sformułowania odpowiadające zarzutowi naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, polegającą na przyjęciu, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego zależne jest od przypisania sprawcy kwalifikowanej winy oraz braku akceptacji przez organ administracji publicznej stanu polegającego na zajęciu pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

gdyby zaś Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uznałby, że zaszła sytuacja naruszenia prawa materialnego

- uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Kolegium Sąd uchylając zaskarżoną decyzję naruszył art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy rozpatrywanej z odwołania R. G. nie budził żadnych wątpliwości, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, gdyż należący do skarżącego nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym ul. N. w P., a R. G. nie posiadał na jego umieszczenie zezwolenia Dyrektora ZDM.

W ocenie SKO wskazywanie przez Sąd, aby przy rozpatrywaniu spraw

o zajęcie pasa drogowego badać zachowanie organu administracji pod kątem tego, czy akceptował stan polegający na zajęciu pasa drogowego, czy też nie, zaś samego zajmującego, z punktu widzenia możliwości przypisania mu kwalifikowanej winy - nie znajduje oparcia w treści przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Obie, powołane przez Sąd przesłanki mają charakter pozaustawowy.

W ocenie SKO bez znaczenia dla sprawy jest także zarzut naruszenia

w postępowaniu art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie R. G. udziału we wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ pierwszej instancji, nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny, formułując zarzut naruszenia przez Kolegium art. 7 i 77 §1 k.p.a. nie wskazał konkretnie, w jaki sposób normy zawarte

w tych przepisach zostały przez Kolegium złamane.

Kwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, gdyż nie można uznać za wystarczającą w tym względzie tej części wyroku, gdzie Sąd podaje, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy rozpatrzył całość zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględnił wszystkie istotne okoliczności sprawy - biorąc pod uwagę dokonane przez Sąd wywody - i stosownie do poczynionych ustaleń załatwił sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, mimo że sposób jej skonstruowania odbiega od wymogów stawianych profesjonalnemu pełnomocnikowi.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi

w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny warunkiem rozpoznania sprawy zgodnie z zamiarem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest sformułowanie zarzutów w taki sposób, by możliwe było odtworzenie granic skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie jest to możliwe, jednak konstrukcja skargi kasacyjnej powoduje, że odtworzenie jej granic, chociaż możliwe, napotyka na trudności.

W petitum skargi kasacyjnej podnoszone są wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W części skargi kasacyjnej nazwanej uzasadnieniem natomiast zawarte są stwierdzenia, z których wynika, że istota stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną sprowadza się do kwestionowania poglądu Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że podnoszony jest zarzut naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego.

Wskazywany jako naruszony art. 145 § 1 p.p.s.a. w trzech jednostkach redakcyjnych (litery a, b i c) określa różne przyczyny uchylania zaskarżanych do sądu administracyjnego decyzji. Skarga kasacyjna wprost nie precyzuje, o którą podstawę uchylenia chodzi. Dopiero szczegółowa analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że podważane jest uchylenie zaskarżonej decyzji na wskazywanej przez Sąd I instancji podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ten sam sposób możliwe jest odtworzenie, że wymieniony przepis wskazywany jest jako naruszony w powiązaniu z art. 10, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do stwierdzenia, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego dopuszczalne jest jedynie wtedy, gdy zajęcie ma charakter jednoznacznie samowolny, co oznacza zależność nałożenia kary od wystąpienia przesłanek kwalifikowanej formy winy podmiotu zajmującego pas drogowy oraz wyraźnego braku akceptacji zajmowania pasa drogowego przez zarządcę drogi. Kierując się takim poglądem wojewódzki sąd administracyjny wskazuje na konieczność dokonania ustaleń zmierzających do odtworzenia możności przypisania osobie zajmującej pas drogowy kwalifikowanej formy winy oraz momentu, w którym zarządca drogi zaniechał akceptacji zajmowania pasa drogowego. Konsekwencją takich założeń było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przy wskazaniu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jedynie ubocznie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne było prowadzone

z naruszeniem wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Do przedstawionego stanowiska Sądu I instancji odnoszą się zarzuty naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Prezentowany przez wojewódzki sąd administracyjny pogląd występował

w orzecznictwie odnoszącym się do odmiennego niż obecny stanu prawnego

i wskazującym to, że przez zajęcie pasa drogowego należy rozumieć sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczenie się z przepisami prawa i że zajęcie pasa drogowego (samowolne) oznacza, iż dokonano tego świadomie bezprawnie (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 537/98, LEX nr 41388). Pogląd taki, mimo zmian stanu prawnego, bywa nadal prezentowany w orzecznictwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stracił on aktualność.

Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy

o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953 ze zm.) w ustawie o drogach publicznych brak było definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej. Art. 40 ust. 4 omawianej ustawy w dawnym brzmieniu stanowił jedynie tyle, że za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia pobierano kary pieniężne. Wobec tego istniały podstawy do powoływania się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). § 11 tego rozporządzenia wyjaśniał, że przez zajęcie pasa drogowego rozumiano: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Wobec tego uzasadnione było odwoływania się do pojęcia "samowolne" rozumianego jako sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczenie się z przepisami prawa. Samowolne zajęcie pasa drogowego oznaczało, iż dokonano tego świadomie bezprawnie. W dawnym stanie prawnym do pojęcia samowoli ustawodawca odwoływał się również w art. 36 dotyczącym naruszenia pasa drogowego

i obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego.

Wskazana nowelizacja dokonana ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. doprowadziła, między innymi, do tego, że definicja zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę do nałożenia kary pieniężnej została wprowadzona do tekstu ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych podlega karze administracyjnej zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi,

z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Przesłanka samowoli sprawcy zajęcia nie występuje. Tą samą nowelizacją wyłączono samowolę jako przesłankę stosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych.

Wobec zawarcia definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego przesłankę nałożenia kary pieniężnej w przepisie rangi ustawowej brak podstaw do stosowania w tym zakresie regulacji wymienionego rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r., mimo, że art. 9 ustawy nowelizującej nie zwiera jednoznacznej normy pozbawiającej mocy prawnej aktu wykonawczego.

Ponieważ w stanie prawnym będącym wynikiem omawianej nowelizacji ustawodawca nie wskazuje "samowoli" jako przesłanki nałożenia kary pieniężnej, na gruncie aktualnego brzmienia art. 40 ust. 12 o drogach publicznych brak podstaw do wyprowadzania wniosków co do zależności dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej od przesłanek winy (kwalifikowanej) podmiotu zajmującego pas drogowy

i wyraźnego braku akceptacji zajmowania pasa przez zarządcę drogi.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji nie akceptuje wskazywanego przez ten Sąd zakresu niezbędnych ustaleń, których brak stał się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie oznacza to wyrażenia poglądu, co do konieczności pominięcia w toku ponownego rozpoznawania sprawy tych elementów stanu faktycznego, które mogą wskazywać na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jedynie, że nie było dopuszczalne uchylenie decyzji z powodu niedostatków ustaleń faktycznych, określenie zakresu których było efektem wykładni art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych odmiennej od poglądu Sądu II instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne.

Nie jest prawdą, by Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Wskazanie te, co prawda, sformułowane zostały

w sposób wymagający odczytywania ich w powiązaniu z oceną prawną, są jednak zrozumiałe. Wojewódzki sąd administracyjny nakazuje dokonać ustaleń przy wzięciu pod uwagę wywodów tego sądu . Mając na względzie wyraźną ocenę prawną zakres niezbędnych ustaleń nie budzi wątpliwości.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 138 p.p.s.a. zmierzający do wykazania sprzeczności między uzasadnieniem a sentencją wyroku. Wskazywane uchybienia organu I instancji nie są jednoznaczną przesłanką uzasadniającą konieczność uchylenia również decyzji wydanej przez ten organ. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd stwierdzając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Zgodnie

z art. 135 p.p.s.a. zastosowanie takiego środka do innych aktów wydanych

w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy jest uzasadnione wtedy, gdy występuje przesłanka niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy. W przypadku decyzji organu I instancji przesłanka taka występuje wtedy, gdy oczywista jest niemożność wydania przez organ odwoławczy innego rozstrzygnięcia niż kasatoryjne przewidziane w art. 138 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uchylając jedynie decyzję organu odwoławczego założył istnienie możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Ponieważ potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub

w znacznej części nie jest jednoznaczna w świetle przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, zarzucana sprzeczność nie zachodzi.

Nie można odmówić słuszności twierdzeniu, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. wskazując jako jedno z uchybień naruszenie art. 10 k.p.a. bez wyjaśnienia wpływu naruszenia na wynik sprawy. Biorąc jednak pod uwagę, że uchylenie decyzji nastąpiło z innych, omówionych wcześniej, przyczyn wskazany błąd nie miał wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W przedstawionych warunkach uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., z tym jednak, że stosując art. 207 § 2 zasądzono je w części. Orzekając

w ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie przedstawione uwagi dotyczące sposobu sporządzenia skargi kasacyjnej, co sprzeciwiało się uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości.