Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 608/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. T. i A. T. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. , dalej "PINB", postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. znak [...] , po rozpatrzeniu wniosku A.T. i A.T. , odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową dachu i termomodernizacją budynku na działce nr [...] w R.

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 3, art. 150 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "u.p.b."

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia 5 lutego 2014r. znak: [...] . PINB umorzył postępowanie w sprawie, gdyż ustalono, że ww. roboty zostały wykonane zgodnie z prawem. W dniu 17 września 2014 r. do organu wpłynął wniosek A.T. i A.T. o wznowienie postępowania w sprawie znak: [...] . W uzasadnieniu wnoszący powołali się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 803/14, uchylający postanowienie organu II instancji z dnia 27 marca 2014 r. znak: [...] , stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.T. i A.T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową dachu i termomodernizacją budynku na działce nr [...] w R.

Zdaniem organu I instancji Zgodnie z ogólną regułą K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, czyli decyzją, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Od przedmiotowej decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. A.T. i A.T. wnieśli odwołanie, ale organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wprawdzie postanowienie to zostało uchylone przez WSA w Krakowie i przekazane do ponownego rozpoznania, jednak decyzja ma przymiot ostateczności.

Zdaniem A.T. i A.T. natomiast wyrok ten jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie mają oni interes prawny i przymiot strony. Wnioskujący wskazali również na zachowanie określonego w przepisach prawa terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, licząc jego bieg od dnia, w którym ich pełnomocnik otrzymał ww. wyrok WSA w Krakowie.

A.T. i A.T. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie, zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, a to art. 148 § 2 K.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że skarżący uchybili terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Podnieśli, że nie ma racji organ I instancji stojąc na stanowisku, że termin jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony w przedmiotowej sprawie od dnia 17 lutego 2014 r., kiedy to doręczono (w dniu 17 lutego 2014 r.) pełnomocnikowi skarżących pisemną informację (z dnia 5 lutego 2014r.) o wydaniu decyzji PINB w G. z dnia 5 lutego 2014 r..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 3 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja PINB z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] została doręczona A.J. i A.J. (inwestorom robót budowlanych związanych z przebudową dachu i termomodernizacją budynku na działce nr [...] w R. ) w dniu 6 lutego 2014 r. Pismem z dnia 5 lutego 2014 roku, znak: [...] A. i A.T. zostali poinformowani o zakończeniu ww. postępowania, w którym organ I instancji ustalił, że A. i A.T. nie mają przymiotu strony postępowania. W piśmie z dnia 5 lutego 2014r., doręczonym w dniu 17 lutego 2014 r. pełnomocnikowi skarżących, poinformowano A. i A.T. , że ww. postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie.

W dniu 5 marca 2014 r. A. i A.T. złożyli odwołanie od decyzji PINB z dnia 5 lutego 2014 r. WINB postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Ww. postanowienie zostało zaskarżone do WSA w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Kr 803/14, uchylił postanowienie organu II instancji z dnia 27 marca 2014 r. i wskazał m.in., że art. 134 K.p.a. w zakresie niedopuszczalności odwołania może zostać zastosowany tylko wtedy, gdy jednoznacznie wynika z treści odwołania, że skarżący nie jest stroną postępowania; w pozostałych przypadkach organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze, w którym dojdzie do weryfikacji interesu prawnego skarżących. W razie stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie mają interesu prawnego organ powinien wydać decyzję z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umarzającą postępowanie wywołane odwołaniem.

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne związane z rozpoznaniem odwołania A. i A.T. toczy się przed WINB pod sygnaturą: [...] .

Organ odwoławczy stwierdził, że nie można zgodzić się ze skarżącymi, że dniem, w którym dowiedzieli się o decyzji PINB stanowiącej przedmiot wniosku o wznowienie postępowania jest dzień, w którym ich pełnomocnik odebrał wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 roku wraz z uzasadnieniem, sygn. akt: II SA/Kr 830/14.

Jednoznacznie organ stwierdził, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 5 lutego 2014 r. upłynął dla skarżących A. i A.T. w dniu 17 marca 2014 r.. Mając na uwadze, że wnoszący podanie o wznowienie postępowania nie wnieśli go w przepisanym prawem terminie, lecz dopiero w dniu 17 września 2014 r., organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania. Wobec powyższego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. zaskarżone postanowienie PINB należało utrzymać w mocy.

A.T. i A.T. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, a to art. 148 § 2 K.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że skarżący uchybili terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi powtórzyli argumentację z zażalenia, a to, iż nie ma racji organ stojąc na stanowisku, że termin jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony w przedmiotowej sprawie od dnia 17 lutego 2014r., kiedy to doręczono pełnomocnikowi skarżących pisemną informację o wydaniu decyzji PINB w G. z dnia 05.02.2014r. Skarżący podnieśli, że wznowienie postępowania dotyczy tylko takich spraw, które zostały zakończone decyzją ostateczną. W dacie 17 lutego 2014r. decyzja PINB w G. z dnia 5 lutego 2014r. nie była decyzją ostateczną, stąd wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją był w dacie 17 lutego 2014r. niedopuszczalny. Po drugie skarżący złożyli odwołanie od tej decyzji, które podlegało rozpatrzeniu przez WINB w K . Następnie ze względu na stwierdzenie przez WINB w K. postanowieniem z dnia 27 marca 2014r. niedopuszczalności odwołania skarżących została skierowana skarga do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Kr 803/14 uwzględnił skargę i uchylił postanowienie WINB w K. z dnia 27 marca 2014r. Uzasadnienie tego wyroku określające przyczyny uchylenia postanowienia MWINB w K. z dnia 27 marca 2014 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 19 sierpnia 2014r. W ocenie skarżących datą, w której "dowiedzieli się" o wydaniu decyzji PINB w G. z dnia 5 lutego 2014r. w znaczeniu otwierającym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest data 19 sierpnia 2014r., kiedy to doręczony został pełnomocnikowi skarżących wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014r. II SA/Kr 803/14. Dopiero bowiem w tej dacie skarżący mogli uzyskać informację o decyzji PINB w G. , w stopniu pozwalającym ocenić kwestię możliwości wznowienia postępowania, w tym kwestię ostateczności decyzji PINB w G. z dnia 5 lutego 2014r. Uprzednio złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie było możliwe z tego względu, że do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia tego, czy odwołanie skarżących zostało złożone skutecznie. Dopiero zatem po zapoznaniu się ze stanowiskiem WSA w Krakowie, zawartym w pisemnym uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2014r., było możliwe dokonanie oceny, czy skarżący mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania.

Skarżący wskazali także, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc dopóty, dopóki nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Jeżeli zatem skarżący złożyli odwołanie od decyzji z dnia 5 lutego 2014r. w dniu, kiedy zdaniem organów administracji upłynął termin na jego złożenie, to PINB w G. winien był potraktować to odwołanie jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej skarżoną decyzją. Z tych względów obecnie złożony wniosek z dnia 15 września 2014r. należało potraktować jako pismo będące kontynuacją wcześniej złożonego wniosku i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku, a skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB z dnia 15 kwietnia 2015r., wydane na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 3 K.p.a., utrzymujące w mocy postanowienie PINB odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową dachu i termomodernizacją budynku na działce nr [...] w R.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (por. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych została określona przepisami art. 145 - 152 K.p.a..

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.

Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega zatem na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym.

Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. wniosek o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce między innymi wtedy, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną (por. wyrok NSA 2014-01-14, II OSK 1835/12, LEX nr 1452820).

Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały (powołane w podaniu o wznowienie) podstawy wznowienia postępowania.

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych, było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem sprawa, w której została wydana decyzja zakwestionowana w podaniu o wznowienie, nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną.

Jak bowiem wynika z wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 803/14, uchylone zostało postanowienie organu II instancji z dnia 27 marca 2014 r. znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.T. i A.T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych na działce nr [...] w R.

Z kolei z uzasadnienia zaskarżonego WINB prowadzi pod sygnaturą [...] postępowanie administracyjne związane z rozpoznaniem ww. odwołania A. i A.T. . Oczywiste jest zatem, że skoro prowadzone jest postępowanie odwoławcze, to objęta odwołaniem decyzja organu I instancji z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] nie ma przymiotu ostateczności.

Wskutek wydania przez WSA w Krakowie prawomocnego już wyroku z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 803/14, decyzja PINB z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] utraciła cechę ostateczności.

Oznacza to, że w sprawie o sygn. [...] , rozpatrując odwołanie skarżących A. i A.T. , będzie musiał rozpatrzyć kwestię interesu prawnego skarżących w sprawie, a w konsekwencji kwestię uznania ich lub nie za strony postępowania administracyjnego. W razie uznania skarżących za strony organ odwoławczy przystąpi do oceny zaskarżonej decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] co może doprowadzić do jej uchylenia. W przypadku zaś uznania, że skarżącym nie przysługuje status stron w sprawie, organ umorzy postępowanie (prowadzone pod sygnaturą [...] ) wywołane ich odwołaniem. Tak czy inaczej, to w postępowaniu MWINB, prowadzonym pod sygnaturą [...] , zostanie rozstrzygnięta kwestia podnoszona przez skarżących jako ewentualna podstawa wznowienia postępowania. Skarżącym będzie również przysługiwać skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od rozstrzygnięcia, jakie WINB wyda w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą [...]

W kontekście powyższych rozważań Sąd zauważa, że organy odmówiły wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB z dnia 5 lutego 2014r. wskazując na przekroczenie przez A. i A.T. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania "zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową dachu i termomodernizacją budynku na działce nr [...] w R. ", gdy tymczasem obecnie niedopuszczalność wznowienia tego postępowania wynika z przedwczesności podania o wznowienie (decyzja PINB z dnia 5 lutego 2014r. nie jest ostateczna, wskutek prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 803/14; sprawa odwołania A. i A.T. od decyzji PINB z dnia 5 lutego 2014r. jest w toku przed MWINB – znak: [...] ). Mając to na uwadze Sąd uznał jednakże, że w niniejszej sprawie organy obu instancji słusznie odmówiły wznowienia postępowania (zakończonego decyzją PINB w G. z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania), a kwestionowane skargą w niniejszej sprawie postanowienia, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiadają w swej istocie prawu.

Wobec powyższego polemikę między organami, a skarżącymi, w przedmiocie dochowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie należy uznać za bezprzedmiotową. Bezprzedmiotowe również – w świetle przedstawionych wyżej okoliczności sprawy - są rozważania obu stron na temat ustalenia chwili, w której skarżący dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Kwestia ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w G. z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] otworzy się dla skarżących dopiero z chwilą uostatecznienia się decyzji PINB w G. z dnia 5 lutego 2014 r..

Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.