Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 212/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art.  90,  art. 91, art.  94
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art.  12
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art.  148,  art.  200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania majątku Gimnazjum nr [...] w R. Szkole Podstawowej nr [...] [...] w R. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta R. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej w skrócie:"u.s.g."), Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie przekazania majątku Gimnazjum nr [...] w R., w całości, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.). W uzasadnieniu aktu organ nadzoru wyjaśnił, że zakwestionowaną uchwałą Rada Miasta postanowiła o przekazaniu mienia wymienionego Gimnazjum nr [...] Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] (§ 1 uchwały). Unormowaniami zawartymi w § 2 uznała, że również wszystkie zobowiązania i należności tego Gimnazjum stają się zobowiązaniami i należnościami przywołanej Szkoły Podstawowej. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 12 ust. 2, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.).

Wojewoda Śląski wskazał, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Przepis art. 12 ust. 3 zdanie pierwsze tej ustawy określa, że likwidując jednostkę budżetową organ, o którym mowa w ust. 1, również określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7. Z kolei stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy o finansach publicznych przepis ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio do łączenia jednostek budżetowych. Z tego powodu zapisy zakwestionowanej uchwały nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż stan faktyczny nią objęty nie odpowiada sytuacji określonej we wskazanych w jej podstawie prawnej unormowaniach. W ocenie organu nadzoru, stosownie do treści przepisu art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, dotychczasowe gimnazjum można włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Tak więc jednostka oświatowa wskazana w uchwale (dotychczasowe Gimnazjum) nie ulega likwidacji, ani też łączeniu w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych. W związku ze zmianami ustroju szkolnego następuje jedynie reorganizacja tej placówki, która nie skutkuje formalną zmianą jej bytu finansowego. Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta wypowiadając się w sprawie określenia przeznaczenia mienia jednostki oświatowej - dotychczasowego Gimnazjum, jego zobowiązań i należności, wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w u.s.g. i ustawie o finansach publicznych, jak również podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Miasto R. domagało się jego uchylenia w całości i obciążenia organu nadzoru kosztami postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Zarzuciło rozstrzygnięciu naruszenie prawa i interesu strony poprzez między innymi:

1) naruszenie art. 7, art. 7b i art. 8 K. p. a. oraz art. 91 u.s.g. poprzez brak wszechstronnego zbadania stanu faktycznego i prawnego szkół oraz brak w rozstrzygnięciu nadzorczym wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zajętego przez organ nadzoru stanowiska co uniemożliwiło skarżącemu polemikę z ustaleniami i argumentacją prawną organu nadzoru;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 11, art. 12 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 40 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1047), w związku z art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.) przez błędną wykładnię i ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w szczególności przyjęcie, że art. 129 ust.1 pkt 2 i ust 2 wymienionej ustawy stanowi wystarczającą podstawę do dokonywania "reorganizacji" dwóch odrębnych jednostek budżetowych bez zastosowania wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych, co skutkowało przyjęciem, że nie doszło do zmiany bytu finansowego jednostki.

Uzasadniając przedstawione zarzuty Miasto R. podniosło, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 3 u.s.g., gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ nadzoru nie wskazał bowiem z czego wywodzi i na czym oparł swoje twierdzenie odnoszące się do braku zmiany bytu finansowego gimnazjum i z jakiej podstawy prawnej to wywodzi. Miasto R. wskazało, że mając do czynienia z dwoma niezależnymi jednostkami budżetowymi nie da się zrobić ich faktycznej "reorganizacji" wyłącznie na bazie art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. W zarysie opisano tryb i podstawę prawną funkcjonowania obu wymienionych placówek Szkoły Podstawowej i Gimnazjum - uchwałę nr 80/VII/99 Rady Miejskiej w R.z dnia 15 marca 1999 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto R.(Szkoła Podstawowa nr [...] oraz uchwałę nr 79/VlI/99 Rady Miejskiej w R.z dnia 15 marca 1999 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych gimnazjów prowadzonych przez Miasto R.(Gimnazjum nr [...]). Kolejnym aktem prawnym, tj. uchwałą nr 83/VIII/99 Rady Miejskiej w R. z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie przekształcenia ośmioletnich szkół podstawowych w sześcioletnie szkoły podstawowe Szkoła Podstawowa nr [...] stała się sześcioletnią szkołą podstawową. Natomiast uchwałą nr 82/VIII/99 Rady Miejskiej w R.z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie aktów założycielskich szkół publicznych - gimnazjów na terenie miasta R.utworzono Gimnazjum nr [...] W uchwale nr 132/XI/99 Rady Miejskiej w R. z dnia 28 czerwca 1999r. w sprawie nadania statutu Gimnazjum nr [...] w R. oraz określenia jego formy organizacyjno-prawnej jako jednostki sektora finansów publicznych w § 2 figuruje zapis o treści: "Ustalić, że gimnazjum prowadzi gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej.". Każda z tych placówek posiada odrębny NIP i REGON. W ocenie Miasta R. zarówno Szkoła Podstawowa nr [...], jak i Gimnazjum nr [...] zostały utworzone jako jednostki budżetowe gminy. Zgodnie bowiem z art. 11 ustawy o finansach publicznych jednostką budżetową jest jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, a podstawą jej gospodarki finansowej jest plan dochodów i wydatków. Miasto R. zauważyło, że przywołany w kwestionowanej uchwale Rady art. 12 ustawy o finansach publicznych nadaje organowi stanowiącemu gminy kompetencje do tworzenia, łączenia i likwidacji gminnych jednostek budżetowych. Tworząc taką jednostkę budżetową, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Z kolei likwidując samorządową jednostkę budżetową, albo podejmując decyzję o połączeniu samorządowych jednostek budżetowych, organ stanowiący określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie jednostki likwidowanej, bądź jednostek łączonych (art. 12 ust. 3 i 5 ustawy o finansach publicznych). Natomiast należności i zobowiązania likwidowanej gminnej jednostki budżetowej przejmuje co do zasady urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). Likwidując jednostkę budżetową, organ stanowiący może postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej. W takim przypadku organ ten może również zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę (art. 12 ust. 6 i 7 ustawy o finansach publicznych). Gminna jednostka budżetowa, nie posiadając osobowości prawnej, ma ograniczoną zdolność wykonywania czynności prawnych, w granicach wynikających z udzielonego przez organ wykonawczy gminy pełnomocnictwa dla kierownika tej jednostki budżetowej. Obie szkoły na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o finansach prowadzą rachunkowość zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 z późn. zm.). Również w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 760), wydanego na podstawie art. 40 ustawy o finansach publicznych, wskazane jest, że gmina i każda gminna jednostka budżetowa prowadzi odrębną rachunkowość. Skoro, zatem dochodzi do "reorganizacji" dwóch jednostek budżetowych, jak twierdzi organ nadzoru, a ustawy oświatowe tej kwestii nie regulują w odniesieniu do ich majątków, należności i zobowiązań, musi mieć zastosowanie art. 12 ustawy o finansach publicznych do uregulowania zagadnień stricte rachunkowych w jednostce, co przez lata było dopuszczalną praktyką w podejmowanych przez gminy uchwałach. Podniesiono, że Szkoła Podstawowa nr [...] oraz Gimnazjum nr [...], co wynika zarówno z aktów je tworzących, jak też z brzmienia obowiązujących przepisów, w tym art. 11 obowiązującej ustawy o finansach publicznych, były dwoma różnymi jednostkami budżetowymi i ma do nich zastosowanie na mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości. Z chwilą włączenia Gimnazjum nr [...] do Szkoły Podstawowej nr [...] nastąpiło połączenie dwóch odrębnych jednostek budżetowych, przy czym jedna (Szkoła Podstawowa Nr [...]) stanowi jednostkę przejmującą, natomiast druga (Gimnazjum Nr [...]) została przejęta. Od 1 września 2017 r. istnieje jedna gminna jednostka budżetowa - Szkoła Podstawowa Nr [...], w której prowadzone są oddziały gimnazjalne "przejęte" po Gimnazjum Nr [...]. Potwierdza to także uchwała Rady Miasta podjęta w trybie art 117 ust. 1, 4, 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, która będzie stanowić zgodnie z prawem akt założycielski Szkoły Podstawowej nr [...]. Byt prawny obu szkół uregulowany został uchwałą nr PR.0007.30.2017 r. Rady Miasta R. z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz Uchwałą nr PR.0007.41.2017 Rady Miasta R. z dnia 23 marca 2017r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Plan finansowy Gimnazjum nr [...] został w części pozostającej do wykorzystania do końca bieżącego roku budżetowego przydzielony z dniem 1 września 2017 r. Szkole Podstawowej nr [...]. Jednostka budżetowa - Gimnazjum Nr [...] nie posiada obecnie odrębnego statutu, wygasło także pełnomocnictwo Prezydenta Miasta dla kierownika tej jednostki organizacyjnej do prowadzenia jej bieżących spraw.

Obowiązuje natomiast statut jednostki budżetowej - Szkoły Podstawowej nr [...], prowadzącej "przejęte" oddziały gimnazjalne oraz pełnomocnictwo Prezydenta Miasta dla kierownika tej jednostki budżetowej. Zatem organizacyjnie i finansowo jednostka budżetowa - Gimnazjum nr [...] została połączona z jednostką budżetową - Szkołą Podstawową nr [...]. Uchylnie uchwały Nr PR.0007.114.2017 Rady Miasta R. z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie przekazania majątku Gimnazjum nr [...] w R. powoduje usunięcie podstaw prawnych do przekazania jednostce budżetowej - Szkole Podstawowej nr [...], majątku powierzonego jednostce budżetowej - Gimnazjum Nr 8 z chwilą jej utworzenia. Skutkuje także brakiem możliwości pokrycia z planu finansowego, przekazanego Szkole Podstawowej nr [...] z dniem 1 września 2017 r., zobowiązań zaciągniętych i nie spłaconych do 31 sierpnia 2017 r. przez Gimnazjum Nr [...]. Organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu kwestie te pominął, a zatem nie podjął czynności w celu wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej i prawnej szkół wskazanych w uchwale, co stanowi także naruszenie art. 7, art. 7b i art. 8 K.p.a. Zdaniem Miasta R., czynności faktyczne, które musiały zostać podjęte w ramach obowiązujących przepisów prawa przeczą twierdzeniu organu nadzoru o braku formalnej zmiany bytu prawnego Gimnazjum nr [...].

Przepisy prawa oświatowego zawsze współdziałały z przepisami ustawy o finansach publicznych. Nie można bowiem rozpatrywać funkcjonowania szkoły w oderwaniu od faktu, iż w obrocie finansowym i księgowym występują one jako jednostki budżetowe i tak się też rozliczają. Równie dobrze można przyjąć, że nie stosuje się do nich przepisów o podatkach, czy kodeksu cywilnego. Są to po prostu różne aspekty życia, w których placówka funkcjonuje, korzystając z obowiązujących przepisów regulujących poszczególne aspekty swojej działalność. Nawet w potocznym rozumieniu użyty przez organ nadzoru zwrot "reorganizacja" wiąże się z określonymi faktycznymi działaniami organu prowadzącego zmierzającymi do umożliwienia jednostce organizacyjnej gminy (jednostce budżetowej) działania zgodnego z ustawą o finansach publicznych i ustawą o rachunkowości. Ponad powyższe, dokonując zgłoszenia danych "reorganizowanych" szkół w Systemie Informacji Oświatowej była zmuszona w odpowiedniej rubryce zatytułowanej "informacja o likwidacji placówki" wpisać potwierdzenie "tak" i wskazać placówkę, która powstała na bazie likwidowanej szkoły.

Reasumując wskazano, że ustawy kształtujące nowy ustrój szkolny, na które składa się: ustawa z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, czy ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe nie definiują pojęcia włączenia, ani tym bardziej reorganizacji. Tym samym definicji tych należy szukać właśnie w przepisach ustawy o finansach publicznych, gdzie w jej art. 12 jest mowa o kompetencjach do tworzenia, łączenia i likwidacji jednostek budżetowych.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów skargi zaprzeczył, by w jego uzasadnieniu nie wskazał, które przepisy prawa i z jakiego powodu, zostały naruszone. Jako nieuprawniony uznał także twierdzenie, że uzasadnienie było na tyle niewyczerpujące, że uniemożliwiało polemikę. Dowodem tego jest sama skarga, w której w sposób merytoryczny, odwołano się do argumentacji rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, kształtująca reformę ustrojową jest szczególnym aktem prawnym i wprowadza specyficzne rozwiązania prawne, często odbiegające od rozwiązań standardowych, przewidzianych w dotychczasowych przepisach oświatowych. Przykładem tego są regulacje upoważniające do podejmowania uchwał w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, które jednocześnie stanowią akty założycielskie szkół. Przepisy tej ustawy również w sposób szczegółowy w stosunku do ogólnych regulacji prawnych, normują kwestie reorganizacji istniejących szkół - funkcjonujących jako jednostki budżetowe. To pozwala jednoznacznie stwierdzić, że ustawę Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, należy traktować jako lex specialis wobec innych ustaw. Ustawa ta będzie zatem korzystała z przymiotu pierwszeństwa przed regulacjami przepisów ogólnych. Organ nadzoru wskazał, że założeniem reformy oświatowej było doprowadzenie do zakończenia działalności gimnazjów to znaczy, zakończenia ich bytów organizacyjnych. Stosownie do treści przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe można było tego dokonać w różny sposób. I tak, zgodnie z art. 129 ustawy, dotychczasowe gimnazjum można:

1) przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe;

2) przekształcić w trzyletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym lub włączyć do trzyletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym;

3) przekształcić w czteroletnie technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym lub włączyć do czteroletniego technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym;

4) przekształcić w czteroletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do czteroletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe;

5) przekształcić w pięcioletnie technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do pięcioletniego technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe;

6) przekształcić w branżową szkołę I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do branżowej szkoły I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe.

Zgodnie z brzmieniem art. 127 tej ustawy " z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum (...). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności".

W ocenie organu nadzoru, z przedstawionych regulacji wyłaniają się takie pojęcia jak: "przekształcenie", "włączenie" i "zakończenie działalności". Niewątpliwie wszystkie te pojęcia wiążą się lub prowadzą do faktycznego zakończenia bytu prawnego i organizacyjnego szkoły - gimnazjum. Pojęcia te jednak w żaden sposób nie są prawnie tożsame z pojęciami funkcjonującymi na gruncie art. 12 ustawy o finansach publicznych mimo, że w skutkach są one ze sobą na swój sposób zbieżne.

Wojewoda Śląski wskazał, że przepis art. 12 ustawy o finansach publicznych wyróżnia następujące instytucje prawne: "łączenie", "likwidacja" jednostki budżetowej, czy też "likwidacja" jednostki budżetowej w celu "utworzenia jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej". Pojęcia te różnią się nie tylko nazwą i ich konstrukcją prawną. Nie można stosować wykładni rozszerzającej i domniemywać, że określone przepisami ustawy oświatowej włączenie jednej szkoły do drugiej, to ich łączenie w rozumieniu art. 12 ustawy o finansach publicznych, natomiast przekształcenie szkoły - to jej finansowa likwidacja w celu utworzenia jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej, w rozumieniu art. 12 ustawy finansowej, a zakończenie działalności gimnazjum - to jego likwidacja w rozumieniu art. 12 ustawy finansowej. Tego typu upraszczanie konstrukcji prawnych, ujednolicanie pojęć języka prawnego, próba sprowadzenia ich jednakowych znaczeniowo sformułowań, a w konsekwencji potem zamiennego ich stosowania, w ocenie organu nadzoru jest niedopuszczalna. Instytucje prawne należy rozpatrywać w pierwszej kolejności w kontekście ustaw i regulacji, w ramach których są one utworzone, a dopiero potem ewentualnie w kontekście pozostałych przepisów prawnych.

Odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego organ nadzoru podniósł, że w jego orzecznictwie stwierdzano wielokrotnie, iż przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę (orzeczenie K.5/86, zob. też P. 2/86, U. 6/87, K. 1/87, K. 1/89, U. 3/92, K. 11/93). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z konstytucyjnej zasady legalności jak również z zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził.

Przepis art. 12 ustawy o finansach publicznych jest wyrazem swobodnego decydowania organu o losie danej jednostki budżetowej. To od woli organu jednostki samorządu terytorialnego zależy czy dana jednostka zostanie utworzona, połączona z inną czy zlikwidowana. Wskazuje na to już sama konstrukcja przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, w którym mowa o tym, że jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w takim wypadku (w wypadku samodzielnego decydowania organu) organ może działać w trybie art. 12 ustawy o finansach publicznych. W przypadku zatem zakończenia bytu prawnego jednostki budżetowej z mocy prawa - przepis art. 12 ustawy nie będzie miał zastosowania. Brak bowiem ku temu podstaw i przesłanek prawnych. Natomiast w rozpatrywanej sprawie byt jednostki budżetowej został przesądzony przez ustawodawcę, a nie przez organ jednostki samorządowej. Z mocy prawa byt ten miał zostać zakończony. Swoboda decyzji organu samorządowego sprowadzała się jedynie do wyboru metody zakończenia tego bytu. Tym samym procedowanie w tym zakresie w trybie art. 12 ustawy o finansach publicznych jest niedopuszczalne.

Zauważył, że stosownie do treści przepisu art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe dotychczasowe gimnazjum można włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Ustawodawca formułując procedury włączania gimnazjów do szkół podstawowych, przesądził automatycznie o mieniu gimnazjum, nie pozostawiając pola manewru żadnemu organowi, aby ten rozstrzygał (dowolnie) o przekazaniu bądź nie mienia tego gimnazjum lub o jego należnościach i zobowiązaniach. Żaden organ w trybie przepisów o reformie oświaty nie może rozstrzygać, które mienie gimnazjum trafi do szkoły podstawowej, do której jest włączane, a które nie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności. Z chwilą podjęcia decyzji o włączeniu gimnazjum do szkoły podstawowej - czy uchwały rady gminy tzw. "w sprawie sieci szkół", czy to na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, w przypadku zespołów szkół np. szkoły podstawowej gimnazjum, gdy rada gminy nie podjęła uchwały od 1 września 2017 r. (lub 2018 r.) dochodzi do "inkorporacji" gimnazjum jako jednostki organizacyjnej, w tym jego mienia z dobrodziejstwem inwentarza, do nowo powstałej ośmioletniej szkoły podstawowej. W innym przypadku następowałoby przekazanie zadań, tj. prowadzenie edukacji na poziomie gimnazjalnym.

Zwrócił również uwagę, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przewiduje, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego tworzą likwidują - z zastrzeżeniem odrębnych ustaw - gminne, powiatowe lub wojewódzkie budżetowe. To oznacza, że nie zawsze proces tworzenia, łączenia i likwidacji budżetowych, będzie odbywał się w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawodawca uznał pierwszeństwo stosowania ustaw odrębnych - a taką niewątpliwie w rozstrzyganym przypadku jest ustawa Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Na podstawie jej przepisów, a nie przepisów ogólnych, należy doprowadzić do zakończenia organizacyjnego gimnazjów. Wymaga to podjęcia odpowiednich czynności przez dyrektorów szkół oraz służby finansowe zmierzających do doprowadzenia finansowo-materialno-kadrowego zespolenia struktury gimnazjum ze szkołą podstawową, jednak potrzebne do tego dodatkowe oświadczenie woli jakiegokolwiek organu.

Organ nadzoru przywołała art. 12 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym księgi rachunkowe zamyka się:

1) na dzień kończący rok obrotowy,

2) na dzień zakończenia działalności jednostki, w tym również jej sprzedaży, z likwidacji lub postępowania upadłościowego, o ile nie nastąpiło jego umorzenie,

3) na dzień poprzedzający zmianę formy prawnej,

4) w jednostce przejmowanej na dzień połączenia związanego z przejęciem, to jest na dzień wpisu do rejestru tego połączenia,

na dzień poprzedzający dzień podziału lub połączenia jednostek, jeżeli podziału lub połączenia powstaje nowa jednostka, to jest na dzień poprzedzający dzień rejestru połączenia lub podziału,

1) na dzień poprzedzający dzień postawienia jednostki w stan likwidacji lub ogłoszenia

2) na inny dzień bilansowy określony odrębnymi przepisami

- nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia zaistnienia tych zdarzeń.

W konsekwencji powyższych rozważań organ nadzoru stwierdził, że uchwała rady gminy rozstrzygająca o przeznaczeniu mienia kończącej swój byt prawny szkoły jest nie tylko zbędna, ale przede wszystkim brak jest podstawy prawnej do jej podjęcia. Tym samym stwierdził, że Rada Miasta R.wypowiadając się w sprawie określenia przeznaczenia mienia placówki oświatowej - dotychczasowego Gimnazjum, jego zobowiązań i należności, wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie i gminnym oraz ustawie o finansach publicznych i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi i w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP. Uzupełniająco dodał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o finansach publicznych należności i zobowiązania dotychczasowej jednostki budżetowej i tak przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a nie inna jednostka budżetowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r. poz. 2188). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, jak dotychczas "u.s.g."), jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia skargi zauważyć należy, iż stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4 tej regulacji a contrario uznać należy, że sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Stosownie do treści art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Obok oznaczenia organu nadzoru, daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, osnowy zawierającej rozstrzygnięcie tego organu w stosunku do badanej uchwały lub zarządzenia i powołania podstawy prawnej, powinno ono zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie i możliwości zaskarżenia oraz podpisy osób uczestniczących w podjęciu rozstrzygnięcia. Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono zapatrywanie, że stosowanie odpowiednio przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt IIOSK 447/06, publikowany w zbiorze LEX nr 265705). Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym.

Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym i przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia.

Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. określa, jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Z kolei rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie prawa przez nie, to sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru uchwała rady gminy, narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru w bardzo lakonicznym uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego przywołał treść przepisów wskazanych w podstawie prawnej uchwały Nr PR.0007.114.2017 Rady Miasta R. z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie przekazania majątku Gimnazjum nr [...] im. [...] w R., mocą której Rada postanowiła o przekazaniu mienia dotychczasowego gimnazjum działającego na jej terenie do szkoły podstawowej, ze względu na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że Rada Miasta R. wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o finansach publicznych i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały podany został art. 12 ust. 2, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.).

Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego są finansowane na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Sąd reprezentuje stanowisko, zgodnie z którym podstawowymi ustawami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie, regulującymi kwestię finansowania zadań oświatowych są ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. nr 15, poz. 1870) i ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453). Zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych sektor finansów publicznych tworzą min. jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe i zakłady budżetowe. W rozdziale 3 tej ustawy uregulowano formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych w tym zasady tworzenia, likwidowania, przekształcania a także działania jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, a więc tych form, w jakich mogą działać szkoły, przedszkola, placówki oświatowe tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Powołana ostatnio ustawa przyznała radzie gminy prawo tworzenia, łączenia, przekształcania i likwidowania jednostek i zakładów budżetowych (art. 12 ust. 1 ).

Organ nadzoru wskazał, że wobec obowiązującego uregulowania prawnego o charakterze lex specialis, zawartego w art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, sięganie przez Miasto R. do ustawy o finansach publicznych stanowiło istotne naruszenie prawa.

Ustawą odrębną, o której mowa w przywołanym wcześniej art. 11 ustawy Prawo oświatowe, nie jest jednak, wbrew twierdzeniu organu nadzoru ustawa Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Zauważyć trzeba, że poza regulacjami decydującymi o formie sui generis likwidacji dotychczasowych gimnazjum, w przepisach wprowadzających ustawę Prawo oświatowe, brak jest jakichkolwiek czy zakazów czy nakazów odnośnie spraw z zakresy finansów publicznych. Wydanie uchwały określającej kwestie rozdysponowania mienia, rozdzielenia istniejących zobowiązań majątkowych czy wierzytelności jednostki budżetowej wymaga natomiast wyraźnej normy kompetencyjnej dla organu gminy. W rozstrzygnięciu nadzorczym, poza zakwestionowaniem doboru podstawy prawnej przez Miasto R. , brak jest innych wskazań czy rozważań na ten temat.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru dokonał w istocie uzupełnienia uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaznaczyć trzeba jednak, że odpowiedź na skargę nie jest pismem sporządzanym w toku postępowania i jego zawartość nie może stanowić uzupełnienia braków rozstrzygnięcia. Wskazano tam, że "ustawodawca uznał pierwszeństwo stosowania ustaw odrębnych - a taką niewątpliwie w rozstrzyganym przypadku jest ustawa Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Na podstawie jej przepisów, a nie przepisów ogólnych, należy doprowadzić do zakończenia organizacyjnego gimnazjów. Wymaga to podjęcia odpowiednich czynności przez dyrektorów szkół oraz służby finansowe zmierzających do doprowadzenia finansowo-materialno-kadrowego zespolenia struktury gimnazjum ze szkołą podstawową, jednak potrzebne do tego dodatkowe oświadczenie woli jakiegokolwiek organu".

Sąd zgadza się z wyrażonym przez organ nadzoru poglądem co do tego, że art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jednakże inna forma organizacyjna zakończenia działalności działania gimnazjum nie przesądza jeszcze o wyłączeniu zastosowania pozostałych regulacji zawartych w przepisie art. 12 ustawy o finansach publicznych. Rozumowanie przeciwne pozbawiałoby jednostkę samorządu terytorialnego podstaw prawnych do działania, którego podjęcie jest również dla organu nadzoru oczywiste.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem, bowiem nie zawiera takiego uzasadnienia prawnego, które pozwalałoby potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 148 w związku z art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.