Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1357/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 par. 1 i 4 i art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 936/14 w sprawie ze skargi K.J. i M.J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od K. J. i M. J. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 936/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi K. J., M. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach z dnia 7 lutego 2014 r., nr [...].

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. WWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. J. i K.J. oraz R. S., utrzymał w mocy decyzję PINB w Szamotułach z dnia 7 lutego 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 7 lutego 2014 r. PINB w Szamotułach nakazał R.S. (jako inwestorowi) sporządzenie i przedstawienie, w określonym terminie, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], w gminie W. Od tej decyzji odwołali się: M.J., K. J. oraz R. S.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż bezsporne jest, że, jednorodzinny budynek mieszkalny z dobudowanym garażem został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Szamotulskiego z dnia 7 lutego 2006 r. o pozwoleniu na budowę, R. S. (tj. inwestor) zawiadomił w dniu 14 listopada 2007 r. PINB w Szamotułach o zakończeniu budowy tego obiektu budowlanego a organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie wniósł w stosunku do tego zawiadomienia sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej. Organ oceniając stan faktyczny istniejący w przedmiotowej sprawie rozważył trzy kwestie, zmianę szerokości garażu, przesunięcie budynku w głąb działki o ok. 1 m oraz usytuowanie ściany zewnętrznej jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na w/w działce nr [...], z otworami okiennymi w niezgodnej z obowiązującymi przepisami odległości od granicy z działką nr [...].

Organ podkreślił, iż ze zgromadzonych w tej sprawie dowodów i materiałów wynika, że inwestor po pierwsze zmienił charakterystyczny parametr obiektu budowlanego (tj. szerokość budynku, co w efekcie miało też wpływ na powierzchnię zabudowy oraz kubaturę tego obiektu budowlanego), a po wtóre budynek został wybudowany o około 1 metr dalej od granicy z działką nr [...] (ul. [...]) niż było to określone w projekcie zagospodarowania działki i w pierwszym przypadku mamy do czynienia z odstąpieniem o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (dalej też ,,p.b."), zaś w drugim z odstąpieniem określonym w art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., żadne z nich nie było dopuszczalne przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 ab initio w zw. z art. 36a ust. 1 p.b.). Wskazał także, że ze względu na powyższe dwa istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, wydanie przez PINB w Szamotułach zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy ocenić nie tyle jako prawidłowe czy celowe, lecz jako pełną realizację obowiązków ustawowych ciążących na tym organie w tego typu przypadkach (art. 6 i 7 k.p.a.). Przy czym nie istnieją żadne powody, dla których już na tym etapie należałoby dodatkowo nałożyć na inwestora (w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.) obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej budowy do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. J. oraz K. J. zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz arbitralną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i istotne braki w treści zaskarżonej decyzji, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez wnioskodawców, których przedmiotem są okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i niestwierdzone innymi dowodami, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie uzupełnienia materiałów i dowodów, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji mimo istnienia podstaw do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ I jak i II instancji nie przeprowadziły dowodów wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślono, że dowody te nie zostały przeprowadzone nie tylko w niniejszej sprawie, ale także w poprzednim toczącym się postępowaniu, z którego to organy administracji wykorzystały zebrany materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz oświadczył, że zamiarem skarżących było skontrolowanie zarówno inwestycji wykonanej w oparciu o pozwolenie na budowę jaki i w oparciu o zgłoszenie.

Uczestnik postępowania R. S. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji wskazując, że prace zostały wykonane z pozwoleniem na budowę, a położenie kostki brukowej oraz wykonanie wjazdu nastąpiło zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę podał, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że jednorodzinny budynek mieszkalny z dobudowanym garażem został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że inwestor zawiadomił organ o zakończeniu budowy, a organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie wniósł w stosunku do tego zawiadomienia sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże zawiadomienie organu o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania na zasadach określonych w art. 51 p.b. W orzecznictwie wskazuje się, iż w świetle przepisów prawa budowlanego przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, która jak każda korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona. Z kolei brak jest podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą wszelkie uchybienia przepisom prawa budowlanego, w tym legalizującą samowole budowlane.

Sąd I instancji stwierdził wobec tego, iż zawiadomienie w trybie art. 54 ust. 1 p.b. o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektów objętych zawiadomieniem. Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość ustalenia przez organy nadzoru budowlanego podstawowej okoliczności, czy odstępstwo od projektu rzeczywiście wystąpiło oraz czy ma charakter istotny bądź nieistotny. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b., zbadanie tych okoliczności wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i 5 p.b., w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów inwestora oraz osób trzecich. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, iż zmiana szerokości garażu oraz zmiana usytuowania budynku stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii zmiany szerokości garażu Sąd uznał, iż nie ulega wątpliwości, że wystąpiło tu odstępstwo od projektu budowlanego. Zasadnie organ wskazał, iż rozbieżności między projektowaną szerokością garażu z szerokością już wykonanego garażu dochodzi do 65 cm. Powyższe, na co zwrócił uwagę organ, powoduje, że zmianie uległa szerokość jednorodzinnego budynku mieszkalnego, którego część stanowi ten garaż.

W ocenie Sądu organ również prawidłowo uznał, a dodatkowo uzasadnił, iż powyższe odstępstwo ma charakter istotny. Organ w uzasadnieniu decyzji, które to wywody podzielił Sąd I instancji, uznał, że z uwagi na skalę inwestycji, tzn. fakt, iż przedmiotem pozwolenia na budowę był właśnie "dom jednorodzinny piętrowy z dobudowanym garażem" a nie np. wielokrotnie większy obiekt kubaturowy, to opisaną różnicę szerokości (od 52 cm do 65 cm) nie sposób uznać za nieistotną bądź nieznaczącą (nie można tu mówić o błędzie powstałym podczas geodezyjnego wytyczania obiektu na działce). Tym bardziej, że - zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego - dopuszczalne jest odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bez konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy ono charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatury, powierzchni zabudowy, czy też szerokości. W tym przypadku niewątpliwie zmieniona szerokość "dobudowanego garażu" - logicznie rzecz biorąc musiała dodatkowo wiązać się również ze zmianą powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku.

Co do drugiego odstępstwa od pozwolenia na budowę tj. wybudowania budynku w innej odległości od drogi niż wynikało, to z zatwierdzonego projektu budowlanego, Sąd podał, że w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym integralną część projektu budowlanego jednoznacznie i precyzyjnie określono, że przedmiotowy budynek ma znajdować się w odległości 5,0 m od granicy z działką nr [...] (tj, drogą). Natomiast jak wynika z pomiarów dokonanych podczas kontroli odległość ta wynosi 5,99 m. Tym samym również w tym przypadku wystąpiło odstępstwo od projektu budowlanego. W ocenie Sądu organ prawidłowo również ocenił, iż odstępstwo to wymaga sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego.

W rezultacie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kwestia lokalizacji budynku na nieruchomości dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i jako takie jest niedopuszczalne przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Następną kwestią rozważaną przez Sąd pierwszej instancji była lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego względem działki sąsiedniej. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowiącym integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego odległość ta winna wynosić 4 m. Jak wynika z protokołu kontroli odległość budynku od murka rozdzielającego działki skarżących i inwestora wynosiła przy narożniku frontowym 4 m, na poziomie cokołu 4,06 m. Natomiast przy narożniku tylnym odległości te wynosiły odpowiednio 3,98 m i 4,02 m i jest to odległość budynku od murku, a nie od faktycznej granicy działki. Jak wynika z notatki służbowej z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz protokołu kontroli z dnia 15 maja 2012 r. słupek graniczny odsunięty jest od murku o 8 cm. Zatem jak zasadnie podniósł organ wyżej wskazane odległości odpowiednio pomniejszone wynoszą przy narożniku frontowym 3,92 m i 3,98 m na wysokości cokołu, a przy narożniku tylnym na poziomie parteru 3,90 i poziomie cokołu 3,94 m). Sąd podkreślił przy tym, iż zgodnie § 9 pkt 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 lipca 2009 r., a więc w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania spornych robót budowlanych, określone w rozporządzeniu odległości między budynkami i terenowymi urządzeniami budowlanymi mierzy się w miejscu najmniejszego oddalenia, przy czym dopuszcza się przyjmowanie wymiarów bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych. Zatem, zdaniem tego Sądu, prawidłowo wskazał organ, iż ustalenie odległości wspomnianej ściany od granicy między działkami nr [...] i [...] mogło nastąpić po odliczeniu grubości styropianu oraz tynku zewnętrznego. Jak wynika z opisu technicznego do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z części dotyczącej opisu elementów konstrukcyjnych wynika, ściany zewnętrzne przedmiotowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego mają być "(...) ocieplone warstwą min, 10 cm styropianu lub wełny mineralnej (metoda lekka mokra)". Ponadto co wynika z dziennika budowy takie właśnie ocieplenie zostało wykonane (wpis z dzienniku budowy z dnia 23 maja 2007 r.). Tym samym zasadnie organ uznał, iż zmierzona odległość budynku od granicy z działką powinna zostać odpowiednio zwiększona o minimum 10 cm (tj. o minimalną grubość okładzin zewnętrznych). Zatem odległości te osiągnęłyby wartość: przy narożniku frontowym na poziomie parteru co najmniej 4,02 m i poziomie cokołu co najmniej 4,08 m, a przy narożniku tylnym na poziomie parteru co najmniej 4,0 m i poziomie cokołu co najmniej 4,04 m.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nie dokonania pomiaru faktycznej grubości ocieplenia Sąd wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że grubość tego ocieplenia wynosi co najmniej 10 cm. Wobec powyższego trafnie uznał organ, że odległości budynku od granicy działek [...] i [...] mierzona zgodnie z opisanymi przepisami - bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych, niezależnie od punktu odniesienia (tj. muru istniejącego pomiędzy działkami bądź też określonej znakami geodezyjnymi granicy działek) zgodne są z wymogami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Sąd Wojewódzki stwierdził jednak, że pomimo, iż w zakresie legalności i zgodności z pozwoleniem na budowę realizacji domu mieszkalnego organ poczynił prawidłowe ustalenia i dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, to uznać należy, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżących o wszczęcie postępowania z dnia 24 października 2013 r. odnosił się nie tylko do kwestii budynku, ale również kwestii realizacji drugiego wjazdu i utwardzenia posesji kostką. Prowadząc postępowanie organ skoncentrował się wyłącznie na kwestii odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomijając całkowicie kwestię legalności i prawidłowości realizacji drugiego wjazdu i utwardzenia posesji kostka brukową. Ponadto strona wnosiła o zbadanie kwestii stosunków wodnych, ponieważ dochodzi do zalewania jej nieruchomości. Organ odwoławczy będąc zobowiązanym do rozpoznania sprawy w jej całokształcie w żadnej części uzasadnienia nie odniósł się do powyższych kwestii koncentrując się wyłącznie na budynku mieszkalnym.

Natomiast organ I instancji odnosząc się do powyższych kwestii wskazał, że zjazd znajduje się poza terenem działki nr [...] i kwestia ich legalności nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem wniosek obejmował wyłącznie nieruchomość [...]. Na marginesie organ wskazał, że wykonanie wjazdu i utwardzenie terenu zostało wykonane na podstawie zgłoszenia, a organ nie wydał w tych sprawach decyzji o sprzeciwie. Odnosząc się natomiast do kwestii zalewania organ ten wyjaśnił, że nie może dochodzić do zalewania terenu, ponieważ z fotografii wynika, że obie nieruchomości mają zbliżony poziom terenu, teren działki inwestora jest płaski, a pas gruntu pomiędzy budynkiem a granicą jest nieutwardzony (poza wąskim chodnikiem) a pomiędzy obiema nieruchomościami wzniesiony jest pełny mur.

Zdaniem Sąd I instancji analiza wniosku nie może prowadzić do uznania, że dotyczy on wjazdu tylko w zakresie jego lokalizacji na działce [...]. Wniosek skarżących w żadnym wypadku nie ogranicza się wyłącznie do fragmentu wjazdu, ale wręcz przeciwnie odnosi się do całości wjazdu na co wskazuje żądanie nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki drugiego wjazdu oraz dokonanego utwardzenia. Wnioskodawcy w tym zakresie nie ograniczyli swoich żądań wyłącznie do działki 218/4 ale co do całego wykonanego wjazdu. Sam fakt zgłoszenia określonych robót budowlanych i niewniesienie sprzeciwu nie powoduje automatycznego uznania, iż prace te zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem czy też że prace te w ogóle mogły być objęte zgłoszeniem. W orzecznictwie wskazuje się, iż przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. ma zastosowanie także w stosunku do prac zrealizowanych na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. II OSK 734/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. nie ustalił jakie dokładnie prace objęte zostały zgłoszeniem, a jakie prace zostały wykonane. Dopiero ustalenie przez organ, iż wykonane prace mogły być wykonane na podstawie zgłoszenia i strona wykonała je zgodnie ze zgłoszeniem pozwalały na uznanie ich zgodności z prawem. Również twierdzenie organu, iż ze zdjęć sporządzonych w słoneczny dzień można wywodzić, że nie dochodzi do zalewania jest przedwczesne. Organ powinien w tym zakresie przeprowadzić oględziny i stosowne pomiary, a nie ograniczać się wyłącznie do analizy fotografii. Fotografie mogą jedynie służyć jako podparcie do ustaleń organu.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej też ,,p.p.s.a." w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonych w sprawie decyzji. Sąd ten wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ, podejmie kroki mające na celu ustalenie czy wykonane prace przy realizacji drugiego wjazdu oraz utwardzenia terenu mogły być objęte zgłoszeniem. Ponadto organ winien dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie zalewania nieruchomości skarżących, nie opierając się wyłącznie w tym zakresie na dokumentacji fotograficznej terenu.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w uchyleniu przez Sąd po pierwsze prawidłowych decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach z dnia 7 lutego 2014 r. i po drugie takich, których przedmiot jest zgodny z zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Szamotułach z dnia 30 grudnia 2013 r. "w sprawie legalności i prawidłowości budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym garażem na nieruchomości przy ul. [...] w [...], gmina W. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na wypadek nieuwzględnienia pierwszego zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w uchyleniu przez Sąd decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach, mimo niekwestionowania przez Sąd zasadności i prawidłowości wydania przez nadzór budowlany tych decyzji, co do projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym garażem, posadowionym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] w gminie W.; 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w niezastosowaniu przez Sąd art. 104 § 2 k.p.a. (druga przesłanka): "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty (...) w części (...) w danej instancji."; 3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że przepis wymaga, aby naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów, tj. wydanie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w zakresie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym garażem, nie ma i nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na ustalenia faktyczne i prawne w postępowaniach w zakresie realizacji drugiego zjazdu i utwardzenia posesji kostką brukową, gdyż są to postępowania przedmiotowo i procesowo podzielne, a w stosunku do tych dwóch obiektów budowlanych (dom i wjazd) oraz robót budowlanych (utwardzenie posesji) mogą toczyć się oddzielne postępowania bez jakiejkolwiek szkody dla ustalenia prawdy obiektywnej. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. jest zasadny. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4 art. 61 k.p.a.). Założenie Sądu Wojewódzkiego, że w postępowaniu prowadzonym z urzędu, w którym jest kilka stron postępowania przedmiot postępowania jest wyznaczony wnioskiem strony inicjującym postępowanie, jest nietrafne. Prawidłowo wskazał skarżący kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu i z tego względu uznać należy, że granice postępowania określa przedmiot sprawy podany do wiadomości stron w zawiadomieniu (o którym mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a.). Granice te nie mogą być zmienione bez poinformowania strony. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi bowiem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu istotny jest fakt czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12).

W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. i w piśmie tym zakreślił przedmiot sprawy jako:,, w sprawie legalności i prawidłowości budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowanym garażem na nieruchomości przy ul. [...] w [...], gmina W. (działka nr ew. [...])". Tak zakreślony przedmiot postępowania zakończył wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., której sentencja w punkcie I brzmi: "nakładam na inwestora Pana R. S., zam. ul. [...],[...],[...] W., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym garażem na nieruchomości przy ul. [...] w [...], gmina W. (działka nr ewid. [...]), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych". Zestawienie zawiadomienia z sentencją zaskarżonej decyzji wskazuje, że przedmiot decyzji jest tożsamy z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera co prawda rozstrzygnięcie tylko o części wniosku strony, który był podstawą wszczęcia z urzędu postępowania przez nadzór budowlany, ale rozstrzygała sprawę zakreśloną zawiadomieniem o wszczęciu postępowania co do jej istoty w całości. W takim też zakresie sprawa jak to zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, została rozstrzygnięta prawidłowo.

Natomiast Sąd pierwszej instancji niezasadnie oparł się na szerzej określonym wniosku sąsiadów (a nie na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania), gdyż postępowanie w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano było prowadzone z urzędu. W realiach przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, że nadzór budowlany powinien zająć się, oprócz zrealizowanych istotnych odstępstw w wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnym (które znalazły wyraz w spornych decyzjach administracyjnych) także problemem wykonanego wjazdu na działkę i utwardzenia działki budowlanej oraz kwestią stosunków wodnych. Należy stwierdzić, że ustalenia faktyczne i prawne z postępowania w zakresie istotnych odstępstw w budynku mieszkalnym inwestora nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla ewentualnych postępowań co do budowy wjazdu na działkę inwestora, wykonania utwardzenia jego działki oraz stosunków wodnych, ponieważ nie są one objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Wszystkie te kwestie są od siebie niezależne przedmiotowo: istotne odstępstwa dotyczą budynku mieszkalnego z garażem, zaś wykonanie wjazdu na działkę, jej utwardzenie i zalewanie działki sąsiedniej nie dotyczy prawidłowości budowy tegoż budynku mieszkalnego. Kwestie te są powiązane tylko funkcjonalnie i choć mogą być rozpoznawane w jednym postępowaniu, to procesowo mogą to być także odrębne postępowania. Jak już wskazano wyżej skoro wszczęte z urzędu postępowanie zostało zawężone do kwestii objętych pozwoleniem na budowę budynku, to nie można organom nadzoru budowlanego zarzucać nierozpoznania sprawy co do jej istoty w całości. Stanowiska tego nie podważa fakt lakonicznego odniesienia się do problemu wykonania wjazdu na działkę, jej utwardzenia i zalewania działki sąsiedniej przez organ pierwszej instancji, bowiem w ten sposób nie mogło dojść do zmiany przedmiotu rozpoznawanej sprawy, którą określiło już zawiadomienie o jej wszczęciu. Kwestie nieobjęte zaskarżoną decyzją mogą być przedmiotem odrębnych postępowań, w szczególności, że jak twierdzi inwestor, część tych robót została wykonana na podstawie zgłoszenia.

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. C p.p.s.a. wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie pokrywa się z pismem od strony inicjującej postępowanie z urzędu, można mówić jedynie o bezczynności organu w zakresie nieobjętym zawiadomieniem. Nie jest to zaś podstawa do uchylenia właściwie przeprowadzonego postępowania i prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości. W takim stanie rzeczy uznać należy, że nie zaistniała wskazana w zaskarżonym wyroku podstawa do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd uwzględni wyżej przedstawione stanowisko NSA i prawidłowe stanowisko WSA w zakresie legalności i zgodności z pozwoleniem na budowę realizacji domu mieszkalnego.