Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1480/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 135, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 104, art. 207, art. 237, art. 304
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 10, art. 11, art. 19, art. 31, art. 33, art. 34
journal: Dz.U. 2015 poz 640
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna w K na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 26 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 26 października 2017 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej A S.A. w K od decyzji nr [...] i [...] nakazu inspektora pracy z dnia 3.10.2017 r., nr rej.: [...], utrzymał w mocy decyzje nr [...] i [...] nakazu z dnia 3.10.2017 r., nr rej.: [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie protokołu kontroli z dnia 3.10.2017 r., do którego w omawianym zakresie nie wniesiono zastrzeżeń, wydany został nakaz z dnia 3.10.2017 r., który w decyzjach nr [...] i [...] zobowiązywał do:

poinformowania wszystkich aktualnie zatrudnionych zleceniobiorców na piśmie (osoby zatrudnione na podstawie umowy zlecenia) o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą, a w szczególności z dokonaną oceną ryzyka zawodowego na stanowisku "Pracownik administracyjno-biurowy pracujący wyłącznie w biurze",

skierowania na badania profilaktyczne zatrudnionych aktualnie zleceniobiorców w celu uzyskania wstępnego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do zatrudnienia przy wykonywanych przez nich pracach.

Od decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie pismem z dnia 10.10.2017 r. podnosząc, że brak było uzasadnienia faktycznego oraz zarzucając nieprawidłową podstawę prawną ich wydania.

Organ odwoławczy wskazał, że nakazy w sprawach bezpieczeństwa i higieny pracy nie mają typowego charakteru decyzji administracyjnej. Stanowią one w istocie powtórzenie obowiązku prawnego wynikającego z przepisu ustawy o charakterze bezwzględnie dwustronnie obowiązującym. Ratio legis takiego rozwiązania polega na stworzeniu podmiotowi zatrudniającemu czasu potrzebnego dla zastosowania obligatoryjnych przepisów. W konsekwencji w tym postępowaniu administracyjnym nieco inaczej wygląda status strony.

Wskazał także, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nakaz nie wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego. Spójność logiczna jest oczywista, skoro pracodawcę ustawowo zobowiązano do szczególnej dbałości o znajomość przepisów bhp, to szczegółowe uzasadnianie tego, czego wymaga wprost ustawa, jest zbędne. Nietrafny jest zarzut braku uzasadnienia faktycznego wydanych decyzji. W protokole kontroli z dnia 3.10.2017 r. na str. 2, 3 i 4 opisano prace wykonywane przez osoby zatrudnione na podstawie umów cywilno-prawnych. W strukturze tych prac mamy do czynienia:

z doradztwem w przebiegu procesów spawalniczych i oceną pracy spawaczy, a przy takiej pracy występują czynniki szkodliwe dla zdrowia osób wykonujących pracę i uczestniczących przy niej z racji doradztwa, czy oceny tej pracy,

z archiwizacją dokumentów, które to czynności także łączą się z możliwością występowania zagrożeń w postaci mikroorganizmów, w tym grzybów.

W ocenie organu bezzasadny jest zarzut braku podstawy prawnej dla wydania zaskarżonych decyzji, albowiem art. 304 § 1 K.p. wyraźnie zobowiązuje pracodawcę do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, o których mowa w art. 207 § 2 K.p. osobom fizycznym wykonującym pracę na innej podstawie prawnej niż stosunek pracy. Odniesienie do art. 207 § 2 K.p. oznacza objęcie tych osób wszelkimi przepisami bhp chroniącymi ich zdrowie i życie. Przepis ten jest uregulowaniem, w którym w 7 punktach zamieszczono całość powinności z zakresu bhp.

W dalszej części działu X Kodeksu pracy te ogólne obowiązki zostały sprecyzowane w szczegółach. W konsekwencji odniesienie się do wszystkich obowiązków z zakresu bhp oznacza stosowanie szczegółowych regulacji bhp, chyba, że stan faktyczny czyni je bezprzedmiotowymi. Powoływany przez skarżącego art. 3041 K.p. stwierdzający, że pracodawca ustala zakres obowiązków z art. 211 K.p. obciążających osoby wykonujące taką pracę oznacza zakreślenie tych obowiązków przez pryzmat art. 207 § 2 K.p. Przepisu tego nie można tłumaczyć jako dowolności pracodawcy, gdyż kłóciłoby się to z bezwzględnie obowiązującym charakterem przepisów bhp. Jeżeli w stanie faktycznym osoby wykonujące pracę na innej podstawie niż stosunek pracy są w procesie pracy narażone na różne szkodliwości i wykonują pracę w zakładzie pracy, to informowanie ich o ryzyku zawodowym jest obowiązkiem oczywistym, wynikającym z odpowiednio zastosowanego art. 226 K.p. Taka sama powinność dla strony wynika z odpowiedniego zastosowania art. 229 K.p. w sprawie profilaktycznych badań lekarskich tych osób.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga strony skarżącej A S.A. w K.

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) w odniesieniu do pkt nr 4 z decyzji organu I instancji:

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wnikliwy i rzetelny postępowania wyjaśniającego oraz postępowania dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia w oparciu o nieustalony stan faktyczny, w tym w szczególności nieustalenie, w jakich warunkach oraz w jaki sposób zleceniobiorcy świadczyli czynności związane z archiwizowaniem dokumentów, faktycznych warunków i sposobu świadczenia czynności przez zleceniobiorców świadczących czynności doradztwa w zakresie usług spawalniczych, sposobu wykonywania obowiązków przez zleceniobiorców, faktu występowania oraz rodzaju czynników szkodliwych występujących przy pracach wykonywanych przez zleceniobiorców, a związanych z archiwizacją dokumentów oraz prowadzeniem doradztwa w zakresie usług spawalniczych oraz ewentualnego narażenia w czasie wykonywania czynności na czynniki, które mogłyby uzasadniać konieczność zapoznania zleceniobiorców z oceną ryzyka zawodowego poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 oraz art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez dowolne, a nie swobodne uznanie, nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodnym oraz ustaleniach dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Pracy, iż przy czynnościach wykonywanych przez zleceniobiorców istnieje obowiązek zapoznania ich z oceną ryzyka zawodowego;

- naruszenie art. 226 pkt 2 kodeksu pracy, art. 2374 § 3 kodeksu pracy oraz art. 207 § 2 kodeksu pracy w związku z art. 304 § 1 kodeksu pracy poprzez wydanie decyzji nakazującej poinformowanie zleceniobiorców o ryzyku zawodowym związanym z wykonywaną pracą w sytuacji, gdy przepis art. 304 § 1 kodeksu pracy nie rozstrzyga o tym, w jaki sposób obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy określonych w art. 207 § 2 kodeksu pracy ma zostać zrealizowany, co stanowi podstawę do jej uchylenia;

- naruszenie art. 136 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez niepodjęcie przez Okręgowego Inspektora Pracy jako organ odwoławczy jakichkolwiek czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności nie podjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia, w jakich warunkach oraz w jaki sposób zleceniobiorcy wykonywali czynności objęte umową zlecenia;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której okoliczności sprawy, w tym w szczególności brak zgromadzenia stosownego materiału dowodowego i możliwości poczynienia na jego podstawie ustaleń dotyczących okoliczności istotnych dla sprawy, uniemożliwiały organowi przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości i słuszności decyzji podjętej przez Inspektora Pracy, co powinno skutkować podjęciem kasatoryjnej decyzji przez organ;

b) w odniesieniu do pkt nr 5 z decyzji organu I instancji

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wnikliwy i rzetelny postępowania wyjaśniającego oraz postępowania dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia w oparciu o nieustalony stan faktyczny, w tym w szczególności nieustalenie, w jakich warunkach oraz w jaki sposób zleceniobiorcy świadczyli czynności związane z archiwizowaniem dokumentów, faktycznych warunków i sposobu świadczenia czynności przez zleceniobiorców świadczących czynności doradztwa w zakresie usług spawalniczych, sposobu wykonywania obowiązków przez zleceniobiorców, faktu występowania oraz rodzaju czynników szkodliwych występujących przy pracach wykonywanych przez zleceniobiorców, a związanych z archiwizacją dokumentów oraz prowadzeniem doradztwa w zakresie usług spawalniczych oraz ewentualnego narażenia w czasie wykonywania czynności na czynniki, które mogłyby uzasadniać konieczność skierowania zleceniobiorców na wstępne badania lekarskie, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 oraz art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez dowolne, a nie swobodne uznanie, nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodnym oraz ustaleniach dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Pracy, iż przy czynnościach wykonywanych przez zleceniobiorców istnieje obowiązek skierowania ich na wstępne badania lekarskie potwierdzające brak przeciwwskazań do wykonywania czynności objętych zleceniem;

- naruszenie art. 229 § 1 pkt 1 kodeksu pracy oraz art. 207 § 2 kodeksu pracy w związku z art. 304 § 1 kodeksu pracy poprzez wydanie decyzji nakazującej skierowanie zleceniobiorców na wstępne profilaktyczne badania lekarskie celem uzyskania orzeczenia o braku przeciwwskazań do zatrudnienia przy wykonywanych przez nich pracach w sytuacji, gdy przepis art. 304 § 1 kodeksu pracy nie rozstrzyga o tym, w jaki sposób obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy określonych w art. 207 § 2 kodeksu pracy ma zostać zrealizowany, co stanowi podstawę do jej uchylenia;

- naruszenie art. 136 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy Państwowej Inspekcji Pracy poprzez niepodjęcie przez Okręgowego Inspektora Pracy jako organ odwoławczy jakichkolwiek czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności nie podjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia, w jakich warunkach oraz w jaki sposób zleceniobiorcy wykonywali czynności objęte umową zlecenia;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której okoliczności sprawy, w tym w szczególności brak zgromadzenia stosownego materiału dowodowego i możliwości poczynienia na jego podstawie ustaleń dotyczących okoliczności istotnych dla sprawy, uniemożliwiały organowi przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości i słuszności decyzji podjętej przez Inspektora Pracy, co powinno skutkować podjęciem kasatoryjnej decyzji przez organ.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy działając jako organ I instancji przeprowadził u skarżącego kontrolę przestrzegania przepisów prawnej ochrony pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w dniach 4, 7, 11, 12, 19, 26 września 2017 r. W dniu 26 września 2017 został doręczony protokół kontroli nr rej. [...], przy czym skarżący zastrzegł, że będzie korzystał z prawa do zgłoszenia w terminie 7 dni umotywowanych zastrzeżeń do treści protokołu. Zastrzeżenia zostały złożone w dniu 3 października 2017 r., jednak organ I instancji w całości ich nie uwzględnił. Tego samego dnia, w którym zostały złożone zastrzeżenia do treści protokołu, tj. 3 października 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a w związku z art. 33 ust 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wydał i doręczył nakaz nr rej. [...] zawierający 5 decyzji. Skarżący w dniu 10 października 2017 r. wniósł odwołanie od decyzji nr [...] i [...] z przedmiotowego nakazu. W dniu 31 października 2017 doręczona została skarżącemu decyzja z dnia 26 października 2017 r., wydana przez Okręgowego Inspektora Pracy, oznaczona symbolem [...], którą to organ II instancji utrzymał w mocy decyzje nr [...] i [...] z nakazu z dnia 03 października 2017 r o nr rej. [...].

Zdaniem strony skarżącej treść protokołu kontroli, który w istocie stanowi bazę merytoryczną dla wydanych decyzji, nie została oparta o wnikliwe działania zmierzające do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Organ I instancji zawarł w nim sformułowania, które subiektywnie uznał za prawdziwe, nie zważając na faktyczne i rzeczywiste warunki świadczenia czynności przez zleceniobiorców. W szczególności nie zawarto w treści protokołu opisu warunków pracy, nie odniesiono się do rzeczywistych czynności realizowanych przez zleceniobiorców, a z niektórymi spośród nich nawet nie rozmawiano - co wprost przyznane zostało w treści protokołu kontroli. Inspektor pracy swe ustalenia oparł na treści umów zlecenia, jednak nie ustalił, co oznacza i na czym polega przewidziany w treści umów zlecenia niektórych spośród zleceniobiorców obowiązek archiwizacji dokumentów. Podobnie brak jest ustalenia w treści protokołu kontroli, na czym polegają obowiązki zleceniobiorcy S. B., który to zgodnie z umową zlecenia świadczy czynności związane z doradztwem w przebiegu procesów spawalniczych budów T i O oraz ma za zadanie opracowywanie usprawnień procesów spawalniczych, a także ocenianie pracy spawaczy. Organ I instancji przyjął założenie, że realizacja tak określonego zakresu prac wymaga bezpośredniego uczestnictwa zleceniobiorcy w procesach spawalniczych, jednak jest to niezgodne ze stanem faktycznym. Poprzez brak wnikliwego określenia sposobu i metod świadczenia czynności przez tego zleceniobiorcę, organy administracji w sposób zupełnie dowolny potraktowały tego zleceniobiorcę jak osobę biorącą udział w procesach spawalniczych, co nie jest prawdą. Brak wszechstronnego i wnikliwego postępowania dowodowego spowodowało, że organ I instancji, a w dalszej konsekwencji organ odwoławczy, wydały decyzję nakładającą na stronę postępowania obowiązki administracyjne, choć w rzeczywistości brak jest ku temu przesłanek, ponieważ zleceniobiorcy nie pracują w warunkach szkodliwych lub niebezpiecznych. Brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, to jest oparcie się wyłącznie o treść umów zlecenia, bez wyjaśnienia pojęć użytych w treści umów i ustalenia rzeczywistego i faktycznego zakresu zadań zleceniobiorców, w tym brak określenia w jakich warunkach wykonują swoje umowy, jakiego rodzaju zagrożenia (i czy w ogóle) im zagrażają, doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja wydana przez organ I instancji nie uwzględniała wszystkich oraz rzeczywistych okoliczności świadczenia czynności przez zleceniobiorców.

W ocenie strony skarżącej z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że jeśli w protokole kontroli opisano by w sposób wyczerpujący, na czym polega realizacja zadań wymienionych w treści umów zlecenia, a w szczególności skonkretyzowano by na czym polegała "archiwizacja dokumentów" oraz jak realizowane jest zadanie "doradztwa w przebiegu procesów spawalniczych", to nie doszło by do wydania zaskarżonych decyzji. Organ II instancji rozpatrujący odwołanie nie przeprowadził w żaden sposób postępowania dowodowego, ograniczając się jedynie do badania dokumentów zgromadzonych w sprawie tj. treści protokołu kontroli wraz z załącznikami, a tym samym dopuścił się identycznego zaniechania jak organ I instancji, tj. oparł się wyłącznie na treści umów zlecenia (i dodatkowo protokole kontroli), nie wyjaśniając znaczenia pojęć użytych w treści umów zlecenia. Świadczy o tym treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.

Strona skarżąca zarzuciła, że tak sformułowane uzasadnienie potwierdza, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji w ogóle nie ustaliły, jak w rzeczywistości wygląda praca tych zleceniobiorców, gdyż w rzeczywistości, w warunkach pracy zleceniobiorców wykonujących czynności u skarżącego nie ma takich warunków, w których zleceniobiorcy byliby narażeni na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia albo na działanie mikroorganizmów, w tym grzybów. Uzasadnienie organu II instancji jest więc oparte na zupełnie dowolnej ocenie tego, jak wygląda świadczenie czynności przez zleceniobiorców u skarżącego, natomiast przez brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego brak jest odzwierciedlenia faktycznego i rzeczywistego sposobu świadczenia czynności przez zleceniobiorców.

Zdaniem strony skarżącej nie można, tak jak czyni to organ I instancji oraz organ odwoławczy uznać, że do zleceniobiorców odnoszą się wszystkie bez wyjątku przepisy dotyczące sfery bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym przypadku dotyczące obowiązku zapoznawania z ryzykiem zawodowym oraz kierowaniem na badania lekarskie, dlatego też nakładanie na skarżącego obowiązku zapoznania zleceniobiorców z oceną ryzyka zawodowego oraz kierowania zleceniobiorców na badania lekarskie, przyjmując za podstawę prawną treść odpowiednio: co do pkt 4 decyzji - art. 226 pkt 2 k.p., 2374 § 3 k.p. w związku z art. 304 § 1 k.p. oraz co do pkt nr 5 decyzji - art. 229 § 1 pkt 1 k.p. w związku z art. 304 § 1 k.p. jest w ocenie strony skarżącej błędne, ponieważ prace wykonywane u skarżącego przez zleceniobiorców nie niosą ze sobą ryzyka zagrożenia zdrowia czy życia.

W ocenie strony skarżącej biorąc pod uwagę treść uzasadnienia zarzutów, w szczególności tę okoliczność, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie i w sposób niepełny tj. z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., z jednoczesnym naruszeniem art. 80 k.p.a poprzez dowolne i nieuzasadnione wyprowadzenie z zebranego materiału wniosków z niego niewynikających tj. przyjęcie że zleceniobiorcy wykonują prace niebezpieczne, które uzasadniają zapoznanie ich z ryzykiem zawodowym oraz skierowanie ich na badania lekarskie, przy jednocześnie niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 207 § 2 k.p. w związku z art. 304 § 1 k.p. oraz art. 226 pkt 2 k.p., art. 2374 § 3 k.p., art. 229 § 1 k.p. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podnosząc w szczególności, że obowiązek zapoznania z oceną ryzyka zawodowego oraz objęcie zleceniobiorców profilaktycznymi badaniami lekarskimi mają charakter regulacji profilaktycznych, a co za tym idzie stosowanie regulujących powyższe kwestie przepisów jest uzależnione od prognozowanego zakresu zadań, które mogą być w przyszłości realizowane przez zleceniobiorcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 powołanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznawana skarga w tych ramach prawnych nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez organy administracji w niniejszej sprawie jest zasadne na gruncie obowiązujących przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 786 ze zm.; zwanej dalej "u.p.i.p.") oraz ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 108 ze zm.; zwanej dalej "K.p.").

W zaskarżonej decyzji Okręgowy Inspektor Pracy nałożył na skarżącego obowiązek poinformowania wszystkich aktualnie zatrudnionych zleceniobiorców na piśmie (osoby zatrudnione na podstawie umowy zlecenia) o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą, a w szczególności z dokonaną oceną ryzyka zawodowego na stanowisku "Pracownik administracyjno-biurowy pracujący wyłącznie w biurze" oraz skierowania na badania profilaktyczne zatrudnionych aktualnie zleceniobiorców w celu uzyskania wstępnego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do zatrudnienia przy wykonywanych przez nich pracach.

Jak wynika z treści skargi (a także wniesionego w toku postępowania administracyjnego odwołania) skarżący kwestionuje zasadność nałożonych na niego wskazanych wyżej obowiązków z uwagi na to, że organy w toku postępowania nie wyjaśniły, w jakich warunkach oraz w jaki sposób zleceniobiorcy wykonywali czynności objęte umową zlecenia.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 304 K.p. pracodawca jest obowiązany zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pracy, o których mowa w art. 207 § 2 K.p., osobom fizycznym wykonującym pracę na innej podstawie niż stosunek pracy w zakładzie pracy lub w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę (§ 1). Zgodnie z art. 207 § 2 K.p. pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany:

1) organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy;

2) zapewniać przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, wydawać polecenia usunięcia uchybień w tym zakresie oraz kontrolować wykonanie tych poleceń;

3) reagować na potrzeby w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy oraz dostosowywać środki podejmowane w celu doskonalenia istniejącego poziomu ochrony zdrowia i życia pracowników, biorąc pod uwagę zmieniające się warunki wykonywania pracy;

4) zapewnić rozwój spójnej polityki zapobiegającej wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym uwzględniającej zagadnienia techniczne, organizację pracy, warunki pracy, stosunki społeczne oraz wpływ czynników środowiska pracy;

5) uwzględniać ochronę zdrowia młodocianych, pracownic w ciąży lub karmiących dziecko piersią oraz pracowników niepełnosprawnych w ramach podejmowanych działań profilaktycznych;

6) zapewniać wykonanie nakazów, wystąpień, decyzji i zarządzeń wydawanych przez organy nadzoru nad warunkami pracy;

7) zapewniać wykonanie zaleceń społecznego inspektora pracy.

Z brzmienia art. 207 § 2 w zw. z art. 304 K.p. wynika, że obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy został nałożony również na pracodawców organizujących pracę wykonywaną przez osoby zatrudnione na innej podstawie niż stosunek pracy (np. na podstawie umowy zlecenia, umowy o roboty budowlane czy umowy o dzieło). Wykonywanie pracy na wskazanych wyżej podstawach nie zwalnia pracodawcy z odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 239/08, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 226 K.p. pracodawca:

1) ocenia i dokumentuje ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą oraz stosuje niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko;

2) informuje pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą, oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami.

Obowiązki pracodawcy (zleceniodawcy) w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy i kategoryczny. Zgodnie z art. 2374 K.p. pracodawca jest obowiązany zaznajamiać pracowników z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącymi wykonywanych przez nich prac. Pracodawca jest obowiązany wydawać szczegółowe instrukcje i wskazówki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy. Pracownik jest obowiązany potwierdzić na piśmie zapoznanie się z przepisami oraz zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy. Istotnie wytyczne wskazane w cytowanym przepisie mają dość ogólny charakter, ale jest to spowodowane tym, że nie jest możliwe sprecyzowanie dokładnej treści informacji w odniesieniu do wszystkich rodzajów czy stanowisk pracy. Przekazywane informacje powinny umożliwić zapoznanie pracowników z obowiązkami i odpowiedzialnościami z zakresu bhp ciążącymi na nich w związku z wykonywaną pracą. Może pojawić się tu konieczność poinformowania pracowników o obowiązku: organizowania stanowisk pracy zgodnie z przepisami bhp, pieczy nad stanem pomieszczeń pracy i wyposażenia technicznego, zapewnienia wykonania zaleceń lekarza sprawującego opiekę zdrowotną nad pracownikami, zaopatrzenia pracowników w środki ochrony indywidualnej, podejmowania innych odpowiednich środków profilaktycznych eliminujących lub ograniczających zagrożenie dla pracowników, niezwłocznego zawiadamiania właściwego inspektora pracy lub innego właściwego organu o zaistnieniu wypadku przy pracy. Wśród odpowiedzialności, które należy przedstawić w toku szkolenia, na podkreślenie zasługują odpowiedzialność za: należyty stan maszyn, urządzeń, narzędzi, ład i porządek w miejscu pracy, znajomość przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, stosowanie środków ochrony zbiorowej, współdziałanie z pracodawcą i przełożonymi w wypełnianiu obowiązków dotyczących bhp, poddawanie się wstępnym, okresowym i kontrolnym, jak też zaleconym badaniom kontrolnym (por. M. Wujczyk, Komentarz do art. 237(4) Kodeksu pracy, LEX el.).

Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie właściwie zinterpretowały powołane wyżej przepisy prawa materialnego i nie dopuściły się ich naruszenia.

Należy również podkreślić, że obowiązek objęcia pracowników (jak również zleceniobiorców) profilaktycznymi badaniami lekarskimi wynika z art. 229 K.p. Zgodnie z § 4 powyższego przepisu pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku w warunkach pracy opisanych w skierowaniu na badania lekarskie. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika wprost, że obowiązek skierowania na badania profilaktyczne nie jest związany z faktycznie wykonywanymi w ramach stosunku zatrudnienia zadaniami, lecz z zakreślonym w umowie (w realiach niniejszej sprawy – umowie zlecenia) potencjalnym zakresem wykonywanych w ramach stosunku zatrudnienia czynności.

Z kolei w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.; powoływanego dalej jako "r.p.b.h.p.") przez ryzyko zawodowe należy rozumieć prawdopodobieństwo wystąpienia niepożądanych zdarzeń, związanych z wykonywaną pracą, powodujących straty, w szczególności wystąpienie u pracowników niekorzystnych skutków zdrowotnych w wyniku zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy lub sposobu wykonywania pracy (§ 2 pkt 7 r.p.b.h.p.). Identyczna definicja ryzyka zawodowego została zawarta w art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1184 ze zm.). Informacja o ryzyku zawodowym powinna być przekazywana pracownikowi nie tylko w chwili podejmowania przez niego pracy, ale w każdym przypadku zmian w ryzyku zawodowym. Sposób informowania pracownika o tym ryzyku powinien być określony w regulaminie pracy (art. 1041 § 1 pkt 8 K.p.).

Sąd podziela stanowisko strony przeciwnej, iż obowiązki zapoznania z oceną ryzyka zawodowego oraz objęcia zleceniodawców profilaktycznymi badaniami lekarskimi mają charakter regulacji profilaktycznych, a co za tym idzie stosowanie odpowiednich przepisów regulujących powyższe kwestie jest uzależnione od prognozowanego zakresu zadań, określonego w umowie, które mogą być w przyszłości realizowane przez zleceniobiorcę, a nie od tego, jakie faktycznie w danym momencie zleceniobiorca zadania wykonuje.

Należy również podnieść, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.i.p. do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy m.in. nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (pkt 1), jak również podejmowanie działań polegających na zapobieganiu i ograniczaniu zagrożeń w środowisku pracy, a w szczególności badanie okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz kontrola stosowania środków zapobiegających tym wypadkom (pkt 7 lit. a). Przy czym stosownie do art. 10 ust. 2 u.p.i.p. do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy ponadto nadzór i kontrola zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy m.in. osobom fizycznym wykonującym pracę na innej podstawie niż stosunek pracy oraz osobom wykonującym na własny rachunek działalność gospodarczą w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę lub przedsiębiorcę, niebędącego pracodawcą, na rzecz którego taka praca jest świadczona (pkt 1).

W myśl art. 11 pkt 1 u.p.i.p. w razie stwierdzenia naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, Okręgowy Inspektor Pracy, jak też orzekający w I instancji Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy nie naruszyli art. 33 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1 u.p.i.p. oraz art. 12 u.p.i.p. Należy mieć na uwadze, iż art. 12 u.p.i.p. stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przywołane w skardze przepisy postępowania administracyjnego. Należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku przeprowadzonego u skarżącego przez inspektorów pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy postępowania kontrolnego dotyczącego przestrzegania przepisów prawa pracy (w tym stanu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli wybranych zagadnień prawnej ochrony pracy, w tym m.in. zawierania umów cywilnoprawnych oraz terminowych umów o pracę). Tryb postępowania kontrolnego został kompleksowo uregulowany w Rozdziale 4. u.p.i.p. W myśl art. 21 u.p.i.p. postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Stosownie natomiast do art. 31 u.p.i.p. ustalenia kontroli dokumentowane są, co do zasady, w formie protokołu (ust. 1), który powinien zawierać m.in. opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli (ust. 2 pkt 7). Protokół podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (ust. 3), natomiast podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 4), które należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (ust. 5). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 4, inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (ust. 6).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postępowanie kontrolne, prowadzone w oparciu o przepisy u.p.i.p. ma swój odrębny przedmiot, którym jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego; postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2259/12, LEX nr 1269642). Jak już była mowa, w myśl art. 12 u.p.i.p. w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.").

Z powyższego należy wywnioskować, że ustalenia faktyczne, w oparciu o które inspektorzy pracy wydają decyzje na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.i.p. (m.in. nakaz określony w art. 11 pkt 1 u.p.i.p.) ograniczają się do ustaleń dokonanych w toku kontroli w ramach postępowania uregulowanego w art. 21-37 u.p.i.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 753/11, LEX nr 1102240). Należy też przyjąć, że inspektorzy pracy nie prowadzą - poza wyżej opisanym postępowaniem kontrolnym - innego postępowania wyjaśniającego, na podstawie którego wydają przedmiotowe decyzje (nakazy). Z kolei okręgowi inspektorzy pracy, rozpatrujący odwołania od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy zgodnie z przyznaną im kompetencją na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 5 u.p.i.p., nie są umocowani do prowadzenia czynności kontrolnych (art. 17 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 2 u.p.i.p.), a zatem zarzut naruszenia przez Okręgowego Inspektora Pracy w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 136 k.p.a. należy uznać za chybiony (por. też wyrok WSA w Gdańsku z 29.01.2015 r., III SA/Gd 699/14, LEX nr 1644094).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Okręgowego Inspektora Pracy przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy raz jeszcze powtórzyć, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.i.p. winno było nastąpić w oparciu o ustalenia dokonane w toku przeprowadzonej u skarżącego kontroli, tym bardziej, że skarżący – poinformowany o możliwości wniesienia umotywowanych zastrzeżeń przed podpisaniem protokołu (art. 31 ust. 4 i 5 u.p.i.p.) – nie wniósł zastrzeżeń odnoszących się do obowiązków wskazanych w punktach 4 i 5 nakazu z dnia 3 października 2017 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 501/08, LEX nr 532828).

Na marginesie należy podnieść, iż art. 34 ust. 2 u.p.i.p. zawiera unormowanie, w którym zostały wymienione elementy, jakie powinna zawierać decyzja organu inspekcji pracy. Z uwagi na to, że wskazana regulacja znajduje się w akcie prawa materialnego jest ona szczególna względem unormowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które mają charakter generalny. Zatem stosownie do ogólnej reguły interpretacyjnej przepisów prawa, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym, uznać należy, że unormowanie zamieszczone w art. 34 u.p.i.p. posiada pierwszeństwo przed unormowaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z treści przywołanego przepisu wynika, że decyzja organu inspekcji pracy nie musi zawierać uzasadnienia. Tym samym organ pierwszej instancji podejmując swoją decyzję nie dopuścił się do naruszenia prawa i to w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie wniesionej skargi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 348/10, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.