Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 293/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 3a, ust. 3b
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. Sp. k. w [...] (zwaną dalej też: skarżącą lub Spółką) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też: SKO lub Kolegium) z dnia 19 lutego 2021 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 23 października 2020 r. (wpływ do organu: 26 października 2020 r.) A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...], wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie systemów fotowoltaicznych - elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr a, nr b i nr c z k.m. [...], obręb [...] w [...]. We wniosku Spółka wskazała m.in., że teren inwestycji, aktualnie zagospodarowany rolniczo, nie jest zabudowany. Gabaryty planowanej jednokondygnacyjnej stacji transformatorowej to: długość - 6 m, szerokość - 4 m, wysokość - 5 m, dach płaski. Całkowita powierzchnia terenu wynosi 11.415 m2, powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu to ok. 8.800 m2, a na pozostałym terenie przewidziano zieleń izolacyjną i trawę. Maksymalne wymiary pojedynczego panelu określono na: 2,1 m x 1,5 m (grubość: 5 cm). Do podania Spółka dołączyła mapę z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, na której oznaczyła teren zabudowy (czerwoną przerywaną linią), granice działek objętych wnioskiem (linia żółta), zieleń izolacyjną (kolor zielony) oraz usytuowanie stacji transformatorowej.

Wobec ustalenia, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. organ wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku przez: dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a dodatkowo także o doprecyzowanie powierzchni zabudowy dla stacji transformatorowej oraz przedłożenie pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 11 grudnia 2020 r. Spółka doprecyzowała wniosek we wskazanym zakresie oraz zmodyfikowała go przez: zmniejszenie powierzchni zabudowy panelami fotowoltaicznymi do 8300 m2, określenie całkowitego terenu inwestycyjnego na 9982 m2, a powierzchni biologicznie czynnej na 1630 m2. Wskazała, że pozostałe wartości dotyczące bilansu terenu pozostają bez zmian, a teren działek nr: a, b i c, który nie będzie objęty inwestycją nadal będzie użytkowany rolniczo i nie będzie w żaden sposób przekształcony. W związku z dokonanymi zmianami skarżąca wskazała, że nie będzie wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Do pisma załączyła też pełnomocnictwo do jej reprezentowania w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie systemów fotowoltaicznych - elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na dz. nr a, nr b i nr c z k.m. [...], obręb [...] - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek dotyczy obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, wyznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVT/1248/18. Obszar inwestycji został zlokalizowany na terenie oznaczonym symbolem [...]. Dla tego terenu, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, co powoduje, że stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy zawiesić do czasu uchwalenia planu.

Na powyższe postanowienie Spółka wniosła zażalenie. Domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia zarzuciła mu naruszenie:

- art. 62 ust. 2 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku nieprawidłowego ustalenia, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego;

- art. 10 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Argumentując swoje stanowisko skarżąca wywodziła, że wprawdzie z art. 62 ust. 2 ustawy wynika obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, kiedy dotyczy ono obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu, ale za obszar taki nie można uznać terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Nie została bowiem spełniona żadna z przesłanek wynikających z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Ponadto, w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 listopada 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. zmieniającej ustawę, zgodnie z art. 10 ust. 3a ustawy istnieje obowiązek określenia w studium obszarów, na których mogą być usytuowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, jednak dla takiego terenu nie ma obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Podobnie podstawy do uzasadnienia wydanego postanowienia nie może stanowić przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy ustanawiający wyłącznie, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a. Przedstawiając poglądy doktryny na potwierdzenie braku podstaw do przyjęcia, że dla obiektów wielkopowierzchniowych istnieje obowiązek sporządzenia planu, jako bezzasadne skarżąca wskazała przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 62 ust. 2 ustawy. Wywodziła, że skoro przepisy ustawy odsyłają do przepisów odrębnych, a przepisy odrębne w odniesieniu do wielopowierzchniowych obiektów handlowych w tym zakresie nie istnieją, to możliwe jest lokalizowanie takich obiektów na obszarach bez planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, wobec czego nie powstał obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 10 ust. 3 ustawy. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika przy tym, aby rzeczywiście przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego w terminie 3 miesięcy od dnia ustanowienia obowiązku w tym przedmiocie.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazało, że ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1713), która weszła w życie 11 listopada 2015 r. ujednoliciła rozbieżne poglądy orzecznictwa sądowego co do istnienia, bądź braku obowiązku lokalizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych przekraczających powierzchnię 2000 m2 wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Na mocy tej ustawy dodano regulacje art. 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy dotyczące obszarów, na których organ stanowiący gminy planuje usytuowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 przyjmując, że są one przepisem odrębnym w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy, co determinuje obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obszaru przeznaczonego na takie obiekty, a w konsekwencji, w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy - zastosowanie regulacji określonej w art. 62 ust. 2 ustawy. Odnosząc wskazane regulacje do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że dla działek nr a, nr b i nr c, objętych wnioskiem Spółki, położonych w obrębie [...], nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. W uchwale Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (zwanej dalej studium), obręb ten określony jest jako jednostka urbanistyczna nr [...] - [...], strefa [...]. Z przedłożonego przez Prezydenta Miasta Opola fragmentu wyrysu studium wynika bezspornie, że wskazane działki zlokalizowane są w strefie [...] - strefie [...] (kolor [...]). Teren ten to obszary rozmieszczenia obiektów handlowych powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Wykładnia gramatyczna normy art. 10 ust. 3b jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych odnośnie do lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei wykładnia celowościowa i systemowa ww. przepisu prowadzi do wniosku, że skoro celem planu jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, a więc również określenie czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy, to w sytuacji, kiedy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy takie obszary są wyznaczone, to do czasu uchwalenia planu nie można tam realizować jakiejkolwiek inwestycji. Skoro zatem dla działek nr a, nr b i nr c istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to norma art. 62 ust. 2 ustawy obliguje organ do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na ww. terenach. Kolegium dostrzegło, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił, jako strony postępowania, właściciela działek inwestycyjnych oraz właścicieli działek sąsiednich: nr d i nr e. Stwierdzając jednak, że zawieszenie postępowania nie kształtuje jakichkolwiek praw ani obowiązków żadnej ze stron postępowania, poza inwestorem uznało, że nieprawidłowość ta nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy wskazało z kolei, że regulacja ta pozostaje w korelacji z art. 14 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Wbrew twierdzeniu Spółki zwrot "przepisy odrębne" nie oznacza przy tym wyłącznie przepisów innych niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wprost z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3b tej ustawy wynika, że plan miejscowy uchwala się obligatoryjnie także dla określonych w studium: obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości i obszarów przestrzeni publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium wskazało, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 14 ust. 7 ustawy, obowiązek uchwalenia planu miejscowego wynika nie tylko z przepisów odrębnych, ale również z samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3b ustawy. O ile zatem skarżąca słusznie podnosi, że z treści art. 10 ust. 3a nie wynika obowiązek sporządzenia planu dla obszarów obiektów wielkopowierzchniowych, to jednak pomija treść art. 10 ust. 3b ustawy, który w sposób nie budzący żadnych wątpliwości obowiązek taki wprowadza. Sprawa zaniechania przystąpienia przez organ stanowiący gminy do sporządzania planu w terminie, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy, nie jest natomiast przedmiotem niniejszego postępowania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 10 ust. 3 ustawy w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3a i art. 10 ust. 3b ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji innej niż lokalizacja takich obiektów;

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy poprzez pominięcie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie ma mocy prawnej aktu prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia;

- art. 62 ust. 2 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku nieprawidłowego ustalenia, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Powtarzając argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dodatkowo podniosła, że obok art. 10 ust. 3a i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy podstawy do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie stanowi również art. 10 ust. 3b ustawy. O ile bowiem lokalizacja obiektów wielkopowierzchniowych może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zamierzenie objęte wnioskiem nie obejmuje realizacji inwestycji w postaci budowy obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Z przepisu tego nie wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, lecz dla konkretnej inwestycji, która polega na lokalizacji obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 3a ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca podkreśliła również, że organy administracji nie są związane treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tej podstawie wywiodła, że oznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, pozostaje bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało, że powody utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji zostały wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, gdzie ustosunkowano się do zarzutów zażalenia, powtórzonych w zarzutach skargi. Wnosząc o oddalenie skargi zaznaczyło, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy na obszarze, w odniesieniu do którego, jak w niniejszej sprawie, istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, organ administracji publicznej, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy, zobligowany jest zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu. Związanie organu ustaleniami studium odnośnie do obiektów wielkopowierzchniowych wynika natomiast wprost z normy art. 10 ust. 3b ustawy, stanowiącej, że lokalizacja ww. obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

II. Odnośnie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3, ust. 3a i ust. 3b oraz naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy przez jego błędne zastosowanie zważyć trzeba co następuje. Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Norma ta nakazuje obligatoryjne zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w stosunku do obszarów w nim wskazanych. Dlatego w sprawie ustalenia wymaga, kiedy na gruncie prawnym mamy do czynienia z obligatoryjnym sporządzeniem planu miejscowego. Okoliczność ta determinuje prawidłowość zastosowania przez organy przepisu proceduralnego w sprawie. Bez wątpienia na gruncie ustawy o planowaniu takim przepisem jest art. 14 ust. 7 stanowiący, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo, jeżeli wynika to z przepisów odrębnych.

Istotą uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również w przypadku ich braku w decyzjach określających warunki zabudowy, jest zapewnienie ładu przestrzennego na terenie jednostek samorządu terytorialnego przez te jednostki. Termin "ład przestrzenny" używany jest dla oznaczenia przedmiotu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz. U z 2021 r. poz. 1372]) oraz jednego z celów, którym, ustalając strategię rozwoju województwa, powinien kierować się samorząd wojewódzki (art. 11 ust. 1 pkt 5 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa [Dz. U. z 2020 r. poz. 1668, ze zm.]).

Władztwo planistyczne w zakresie zadań własnych gminy wykonywane jest w pierwszej kolejności poprzez przystąpienie do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika wprost z treści art. 9 ust. 1 ustawy.

Ustawodawca w art. 9 ust. 4 tej ustawy zdecydował, by ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawodawca zdecydował się uregulować w art. 10 ust. 1-ust. 3b tej ustawy zakres obligatoryjnych uwarunkowań studium podlegających uwzględnieniu, w szczególności m.in. "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej" (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy) oraz (to w art. 10 ust. 3a i 3b ustawy) obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, iż obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie łącznika "w tym", a z nimi z kolei obszary rozmieszczenia obiektów wielkopowierzchniowych z art. 10 ust. 3a i 3b ustawy.

Dlatego przyjmuje się w orzecznictwie, w tym powołanym przez organy, że przepis ten rozróżnia cztery rodzaje obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: tj. na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (kiedyś 400 m2), oraz obszary przestrzeni publicznej.

III. W wyroku z dnia 26 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny - na tle poprzedniego stanu prawnego choć co do zasady podobnego - wskazał, iż "(...) celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na względzie, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. (...) Umieszczenie art. 10 w rozdziale zatytułowanym "Planowanie przestrzenne w gminie" nie stoi w żadnym razie na przeszkodzie w takim odczytaniu treści ust. 2 pkt 8 i ust. 3 jak zostało przyjęte wyżej. Można wręcz stwierdzić, że ustawodawca umieszczając omawiany przepis w niniejszym rozdziale tym samym podkreślił, że usytuowanie obiektów wielkopowierzchniowych należy do sfery lokalnego porządku planistycznego".

IV. Wykładnia cytowanych wyżej przepisów 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3, ust. 3a i ust. 3b ustawy prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli w studium dany teren przeznaczono pod rozmieszczenie obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, rada gminy zobowiązana jest do uchwalenia dla tego terenu planu miejscowego. Bez względu więc na rodzaj inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o ile inwestor zaplanował jej realizację na obszarze, który według studium jest przeznaczony pod obiekty wielkopowierzchniowe, nie może on uzyskać na jej realizację decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w sprawie należy zawiesić do dnia wejścia w życie dla danego obszaru planu miejscowego. W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo zastosowały przepis art. 62 ust. 2 ustawy.

Przewidziany w art. 62 ust. 2 ustawy obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wskazania maksymalnego okresu przez jaki postępowanie może być zawieszone i bez wprowadzenia możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach ogólnych w przypadku nieuchwalenia miejscowego planu w określonym terminie jest niewątpliwe dużym ograniczeniem prawa własności. Zmiana tej sytuacji możliwa jest jednak, wyłącznie poprzez zmianę przez ustawodawcę aktualnie obowiązujących przepisów.

V. Prawidłowo organ wywiódł w zaskarżonym postanowieniu, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy. Skoro organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia planu to organ nie działa tu w granicach uznania administracyjnego. Stąd w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania.

VI. Ponadto działając z urzędu w granicach sprawy (art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.) Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania a to art. 7 oraz 77 K.p.a. Organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie i wskazały w oparciu o jakie dowody stwierdzono, że w niniejszym stanie faktycznym obligatoryjnym było zawieszenie postępowania i uchwalenie miejscowego planu dla przedmiotowej inwestycji. Analiza organów w zakresie ustalonego stanu faktycznego została poparta prawidłową wykładnią prawa materialnego.

Podsumowując Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania a to art. 62 ust. 2 ustawy, oraz naruszenia prawa materialnego w postaci art. 10 ust. 2 pkt 8, w zw. z art. 10 ust. 3, ust. 3a i ust. 3b oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy. Ograniczenie prawa do zagospodarowania ma miejsce na podstawie ustawy, a nie uznania organów orzekających.

Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.