Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 113/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mateusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Lubicz, decyzją z dnia 21 czerwca 2021r. znak: GP.6730.21.2021.SS, na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwaną dalej: "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej: "kpa", a także rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 i poz. 1589), odmówił ustalenia skarżącemu, tj. T. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami z nimi związanymi na działce numer [...] w miejscowości K., obręb K. , gm. L., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu ww. decyzji stwierdzono, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej projektowanego obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu), albowiem w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, przez co nie jest możliwe ustalenie wymagań dla projektowanej inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w miarę możliwości w oparciu o granice ewidencyjne działek znajdujących się w obszarze trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanego terenu (tj. 3 x 28,2 m = 84,6 m). Wskazano, że teren ten ma powierzchnię około 9,0 ha i stanowi urbanistyczną całość o charakterze rolniczym, w związku z czym nie występuje uzasadnienie dla powiększenia obszaru analizowanego.

Stwierdzono, że nie został też spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że "teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej" Wyjaśniono, że skarżący wskazał, iż dostęp do drogi publicznej (gminnej nr 100881C) zamierza realizować za pośrednictwem drogi wewnętrznej na dz. nr [...], która stanowi własność Skarbu Państwa i nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w związku z czym na jej użytkowanie konieczne jest uzyskanie zgody zarządcy lub właściciela tej drogi, czego skarżący nie uzyskał, nie przedkładając dokumentów gwarantujących mu prawo korzystania z ww. nieruchomości, w związku z czym nie jest możliwe ustalenie dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem tej działki.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając jej obrazę przepisu art. 8 kpa, poprzez wydanie zgody na utworzenie w przeszłości rzeczonej nieruchomości w drodze jej wydzielenia z innej nieruchomości, co wymagało zgodnie z zapisem art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapewnienia wydzielonej nieruchomości dostępu do drogi publicznej.

Zarzucono też obrazę przepisu art. 61 ust 1 u.p.z.p. przez bezzasadne przyjęcie, że zamierzona inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów i cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r., nr SKO-72-238/21, na podstawie Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Organ I instancji w skarżonej decyzji stwierdził, że front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 28,2m, a zatem obszar analizowany wyznaczono wokół terenu inwestycji w odległości 84,6m tj. na minimalnym dopuszczonym przepisami prawa poziomie. Zauważono także, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zasadne powiększanie obszaru analizowanego ponad minimalne granice określone rozporządzeniem. Tak wyznaczony obszar analizowany o powierzchni ok. 9ha stanowi bowiem urbanistyczną całość - teren rolny. Najbliższe budynki mieszkalne oddalone są od zakładanego terenu inwestycji o ok. 160m.

Organ I instancji prawidłowo wyznaczył front działki i na tej podstawie obszar analizowany, w którym brak jest jakiejkolwiek zabudowy (co wynika z treści analizy urbanistycznej oraz map stanowiących załącznik do skarżonej decyzji). W okolicznościach niniejszej sprawy nie została zatem spełniona przesłanka zapisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która wymaga by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 450/20 Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne".

Organ I instancji niezasadnie wskazywał, że w stosunku do działki nr [...] nie zachodzi także przesłanka zapisana w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium wskazuje na pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 683/19, gdzie stwierdzono, że "jak trafnie podkreślono to w wyroku NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, Lex nr 529365, nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna". Podobne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 575/20.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Lubicz z dnia 21 czerwca 2021 r., o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Ponadto wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: 1/ decyzji nr 34/2016 o warunkach zabudowy Wójta Gminy Lubicz z dnia 8 czerwca 2016 r. (znak GP.6730.48.2016.MD) wraz z decyzją Wójta Gminy Lubicz przenoszącą powyższe warunki z dnia 19 stycznia 2011 r. (znak GP.6730.128.2020.KB), 2/ decyzji o pozwoleniu na budowę nr AB.6740.4.161.2021.KMY z dnia 10 czerwca 2021 r. wydanej przez Starostę Toruńskiego, 3/ decyzji nr 20/2012 o warunkach zabudowy Wójta Gminy Lubicz z dnia 29 maja 2012 r. (znak GP.6730.20.2012.WS), 4/ czterech fotografii obrazujących zabudowę na nieruchomości sąsiedniej obejmującej działki ewidencyjne [...] oraz [...], celem umożliwienie Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Lubicz z dnia 21 czerwca 2021 r. (znak GP.6730.21.2021.SS).

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1/ naruszenia przepisów art. przepisów art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz 107 § 3 pkt 6 kpa, poprzez:

a) niewszechstronne ustalenie okoliczności sprawy polegające na oparciu rozstrzygnięcia w całości na analizie architektoniczno-urbanistycznej wykonanej przez organ I Instancji podczas, gdy z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż przedmiotowa analiza została wykonana błędnie w zakresie obszaru oraz oceny dostępu analizowanego terenu do drogi publicznej tj. przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.,

b) wydanie decyzji bez przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego w sprawie w szczególności poprzez brak ponownej analizy urbanistycznej analizowanego przez organ I instancji obszaru,

c) błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego polegająca na przyjęciu, iż analiza urbanistyczna została wykonana w sposób prawidłowy,

d) brak całościowego odniesienia się do treści zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, co w konsekwencji doprowadziło do szeregu naruszeń szczegółowo opisanych w punktach 2-8 niniejszej skargi, a także do utrzymania w mocy błędnej decyzji Wójta Gminy Lubicz,

2/ naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że w analizowanym obszarze brak jest istniejącej zabudowy podczas, gdy w wytyczonym minimalnym obszarze tj. na najbliższych nieruchomościach sąsiednich będących działkami ewidencyjnymi numer [...], [...] oraz [...] w chwili obecnej znajdują się niezaewidencjonowane na mapach ewidencyjnych budynki mieszkalne jednorodzinne pozostające w trakcie zabudowy dla których zostały wydane zarówno decyzję o warunkach zabudowy jak i o pozwoleniu na budowę, przedłożone do niniejszej skargi,

3/ naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (dalej jako: "rozporządzenie") poprzez błędne ustalenia granic obszaru zabudowanego na obszarze obejmującym odległość 84,6 metrów, podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów możliwie jest wyznaczenie obszaru większego celem wydania wykonania prawidłowej analizy urbanistycznej i z prawidłowo ustalonego obszaru doszłoby do ustalenia istniejącej zabudowy sąsiedniej, a w konsekwencji wydania dla skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości K.,

4/ naruszeniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w mocy decyzji Wójta Gminy Lubicz wskazującej na brak dostępu działki numer [...] położonej w miejscowości do drogi publicznej w rozumieniu przedmiotowego przepisu, podczas gdy z istniejącego stanu faktycznego, uzasadnienia decyzji Kolegium oraz podjętej przez Kolegium analizy prawnej wynika, iż przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej przez teren działki numer [...] będącej drogą wewnętrzną we władaniu Skarbu Państwa,

5/ naruszenie przepisu art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od rozstrzygnięcia sprawy skarżącego według utrwalonej praktyki administracyjnej w świetle wydania decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich nieruchomości tj. działek numer [...],[...] oraz [...] umożliwiającej zabudowę przedmiotowych działek budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi każdorazowo na jednej z przedmiotowych działek,

6/ naruszenie przepisu art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy z uzasadnienia decyzji wynika, iż Kolegium podzieliło zarzut skarżącego dotyczący błędnej analizy urbanistycznej w przedmiocie dostępu działki do drogi publicznej, co oznaczało konieczność uzupełniania postępowania dowodowego w sprawie przed organem odwoławczym,

7/ naruszenie przepisu art. 107 § 3 pkt 6 kpa, poprzez sprzeczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium polegające na jednoczesnym uwzględnienie zarzutu Skarżącego dotyczącego dostępu analizowanego obszaru do drogi publicznej za pomocą drogi wewnętrznej i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, a także braku prawidłowego uzasadnianie decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy Lubicz,

8/ przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo jej wadliwości, opisanej szczegółowo w uzasadnieniu powyższych niniejszej skargi oraz przepisu art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie pomimo powinności o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Lubicz z dnia 21 czerwca 2021 r. (znak GP.6730.21.2021.SS) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przedmiot sporu dotyczył spełnienia koniecznego wymogu do udzielenia warunków zabudowy, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

By ustalić, czy obszar analizowany wyznaczony na kopii mapy zasadniczej spełnia wymagania stawiane przez § 3 rozporządzenia, należało wziąć pod uwagę, że front działki wynosi 28,2m, a zatem obszar analizowany winien zostać wyznaczony wokół terenu działki inwestycyjnej inwestycji w odległości 84,6m tj. przynajmniej na minimalnym dopuszczonym przepisami prawa poziomie.

Na kopii mapy wyznaczono dwa obszary. Obszar analizowany oraz mniejszy od niego obszar "3 krotnej szerokości frontu wnioskowanej działki". Obszar analizowany choć zachowuje generalnie odległość co najmniej 84,6m od granic działki skarżącego, to jednak w części północnej, gdzie położone są działki [...] i wschodniej, gdzie położone są działki [...], pełnej ww. odległości nie zachowuje, co należy uznać za błąd. Uchybienie to jednak nie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Na działkach [...], [...] oraz [...] brak jest bowiem zabudowy mieszkaniowej, mogącej stanowić kontynuację funkcji mieszkalnej, którą chce realizować skarżący. Na działce [...] posadowione są co prawda budynki mieszkalne, lecz istniały uzasadnione przez organy okoliczności by budynków tych nie uwzględnić w analizie. Działka [...] ma niemal tak dużą powierzchnię, jak powierzchnia obszaru "3 krotnej szerokości frontu wnioskowanej działki", a istniejąca zabudowa na tej działce położona jest na jej północnych rubieżach w odległości – jak wynika z mapy - około 270 m od granic działki skarżącego. Ta szczególna i wyjątkowa okoliczność ma niewątpliwie wpływ na fakt, że zabudowa ta położona jest blisko 190 m od granic obszaru "3 krotnej szerokości frontu wnioskowanej działki", wynoszącej, jak już wskazano 84,6m. Zabudowa ta swoim położeniem znacznie wykracza więc poza zwarty teren o charakterze rolniczym, który w analizie tekstowej uznano za urbanistyczną całość o charakterze rolniczym. Skoro organ wyodrębnił taki obszar, który posiada tożsame cechy świadczące o jego urbanistycznej całości, jako obszaru rolniczego, to zgodzić się należy z organem, że brak było podstaw do zwiększania obszaru analizowanego w taki sposób, by w jego granicach znalazła się zabudowa mieszkaniowa o cechach podobnych do postulowanej zabudowy we wniosku. Trzeba pamiętać też, że organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru ustalonego w oparciu o wymogi wynikające z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach, a może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego.

W świetle powyższego nie jest zasadny zarzut skargi opatrzony numerem 1. Oznacza to, że nie została w przedmiotowej sprawie spełniona konieczna do udzielenia warunków zabudowy przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co do istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zarzut 2 skargi również nie zasługuje na uwzględnienie. Powoływanie się na argument, że na najbliższych działkach sąsiednich numer [...], [...] oraz [...] w chwili obecnej znajdują się niezaewidencjonowane na mapach ewidencyjnych budynki mieszkalne jednorodzinne pozostające w trakcie zabudowy, dla których zostały wydane zarówno decyzję o warunkach zabudowy jak i o pozwoleniu na budowę nie ma w sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Powyższy argument miałby znaczenie w sytuacji, kiedy na chwilę orzekania przez organ odwoławczy istniałyby podstawy do ujęcia wskazanej zabudowy na mapach ewidencyjnych, a więc w sytuacji, kiedy ewentualnie realizowane budynki byłyby objęte pozwoleniem na użytkowanie. Dlatego też Sąd nie uwzględnił zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, wskazujących na zapadłe decyzje warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, jak i na fotografie zagospodarowania ww. działek.

W świetle podjętych już rozważań odnośnie zarzutu 1, nie jest zasadny zarzut 3 skargi, naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez zaniechanie wyznaczenia obszaru większego niż odległość 84,6 metrów od granic działki skarżącego, celem wykonania prawidłowej analizy urbanistycznej w ramach której doszłoby do ustalenia istniejącej zabudowy sąsiedniej, a w konsekwencji wydania dla skarżącego decyzji o warunkach zabudowy.

Dodać jedynie można, że powiększaniu obszaru analizy, sprzeciwiałyby się wymogi zachowania ładu przestrzennego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy pewną harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz kompozycyjno-estetyczne(zob. M. Wierzbowski (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 617 i nast.). Dlatego, choć w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", jako nieruchomości znajdującej się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, to należy uwzględnić, że obszar ten ma tworzyć pewną urbanistyczną całość, czyli tzw. sąsiedztwo urbanistyczne. Z tego względu, poszukując takiej zabudowanej nieruchomości, pojęcia sąsiedztwa nie można traktować zbyt szeroko i nadmiernie poszerzać powierzchni obszaru analizowanego tak, aby znalazła się w nim jakakolwiek zabudowa odpowiadająca zamierzeniom inwestora. Należy bowiem mieć na względzie, że wraz z odległościami zmieniają się także warunki zagospodarowania przestrzennego, charakterystyczne dla danego obszaru. Nadmierne rozszerzanie obszaru analizowanego prowadzić zaś może do zaburzenia tego panującego na poszczególnych obszarach urbanistycznych ustalonego ładu.

Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Podzielić przy tym należy argumentację organu odwoławczego wskazującą na brak podstaw do rozszerzenia tego obszaru. W takiej sytuacji powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby właśnie de facto "poszukiwanie" działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej, a z kolei takie działanie nie sposób uznać za uprawnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14, wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 610/13). Działanie takie nie służyłoby bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiadałoby jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., II SA/Po 343/13).

Zarzut skargi opatrzony nr 4 jest niezrozumiały, albowiem nawiązuje do stanowiska organu I instancji o braku dostępu działki skarżącego (numer [...]) do drogi publicznej. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy zakwestionował to stanowisko, słusznie wskazując, że orzecznictwo opowiedziało się za poglądem, iż za dostęp do drogi publicznej należy uznać również dostęp do drogi wewnętrznej, która z kolei posiada dostęp do drogi publicznej, przy czym nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 683/19). Pogląd za uznaniem za skuteczny dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną lub wskutek ustanowienia służebności został ugruntowany w orzecznictwie (wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 10.03.2021 r., sygn. akt II SA/Gd 575/20; WSA w Krakowie z dnia 22.05.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 369/19; WSA w Krakowie z dnia 18.01.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1503/18 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25.10.2017 r., sygn. akt II SA/Go 876/17). Przytoczone poglądy należy uznać za słuszne i dlatego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, działkę nr [...].

Bezzasadny jest zarzut 5 skargi, wskazujący naruszenie art. 8 § 2 kpa poprzez odstąpienie od rozstrzygnięcia sprawy skarżącego według utrwalonej praktyki administracyjnej w świetle wydania decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich nieruchomości tj. działek numer [...],[...] oraz [...] umożliwiającej zabudowę przedmiotowych działek budynkami jednorodzinnymi. Przepis art. 8 § 2 kpa, stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Warunki do zastosowania ww. przepisu w sprawie nie zachodziły, albowiem brak jest tożsamości stanu faktycznego między niniejszą sprawą a sprawami zakończonymi udzieleniem warunków zabudowy, o których wspomina skarga. Fakt innego położenia działek objętych warunkami zabudowy, powoduje, że analizie były poddawane inne obszary, co przekreśla warunek tożsamości stanu faktycznego.

Nie jest zasadny zarzut 6 skargi, w którym wskazuje się na naruszenie art. 136 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy z uzasadnienia decyzji wynika, iż Kolegium podzieliło zarzut skarżącego dotyczący błędnej analizy urbanistycznej w przedmiocie dostępu działki do drogi publicznej, co oznaczało konieczność uzupełniania postępowania dowodowego w sprawie przed organem odwoławczym. Wskazany przepis ma zastosowanie w sytuacji, kiedy istotna okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy nie została ustalona, a do jej ustalenia konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Sytuacja taka nie występuje w przedmiotowej sprawie. Na podstawie zgromadzonych przez organ I instancji dowodów, organ odwoławczy dokonał ustalenia, że działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej. Dodatkowe postępowanie dowodowe jest więc zbędne.

Nie jest również trafny zarzut 7 skargi, w którym zarzucono naruszenie art. 107 § 3 pkt 6 kpa, poprzez sprzeczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium polegające na jednoczesnym uwzględnienie zarzutu skarżącego dotyczącego dostępu analizowanego obszaru do drogi publicznej za pomocą drogi wewnętrznej i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, a także braku prawidłowego uzasadniania decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy Lubicz. Należy zauważyć, że wskazany w zarzucie przepis o podanych jednostkach redakcyjnych nie istnieje. Stanowisko organu odwoławczego w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia dostępu do drogi publicznej nie nosi cech wewnętrznej sprzeczności i jest jasne, co omówiono już wyżej. Fakt natomiast, że organ odwoławczy wyraził w tej materii inny pogląd niż organ I instancji, nie stanowi podstawy do uchylenia jego decyzji, skoro rozstrzygnięcie tego organu nie narusza prawa.

W świetle wyżej podjętych rozważań nie jest zasadny zarzut 8 skargi, zarzucający naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, zaszły warunki do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.