Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2817/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariusza straży pożarnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...], Nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz J. B. kwotę 1091,90 (tysiąc dziewięćdziesiąt jeden 90/100) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], opartą na art. 49 i 106 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz.400 z późn. zm.- zwaną dalej o PSP) oraz na podstawie § 6.1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych (Dz. U Nr 103, poz.472) oraz art.104 k.p.a., Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N., obciążył J. B., kwotą 4.796.55 (cztery tysiące siedemset dziewięćdziesiąt sześć 55/100) złotych, na którą składają się koszty delegacji obliczonych proporcjonalnie do czasu pracy po kończeniu nauki w 1999 r. i 2000 r.

W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art.43 ust.2 pkt 5 ustawy o PSP jest zobowiązany do zwrotu kosztów poniesionych przez zakład pracy na jego naukę zgodnie z zawartą umową o podnoszenie kwalifikacji zawodowych z Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej w N., Nr [...] z dnia 20 września 1999 r.

Na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego – zwanego dalej K.p.a. , decyzją, Nr [...] z dnia [...], [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie obciążenia J. B., kosztami nauki, poniesionymi przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w N. W uzasadnieniu stwierdził, że podejmując zaoczne studia magisterskie w Szkole Głównej Służby Pożarniczej w W. J. B. zobowiązał się do spełnienia warunków umowy zawartej w dniu 20 września 1999 r. Dlatego, występując do Komendanta Głównego PSP z pisemnym wnioskiem o zwolnienie ze służby powinien się liczyć z następstwami nie spełnienia warunków zawartej wcześniej umowy o podnoszeniu kwalifikacji zawodowych. Z wniesionego odwołania z dnia 12 sierpnia 2001 r. od decyzji organu I instancji powzięto wiadomość, że odwołujący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby. W dniu 2 października 2001 r. otrzymano do wiadomości decyzję, Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 września 2001 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej.

W tym stanie faktycznym i prawnym organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.

W skardze do NSA pełnomocnik skarżącego wskazał na wadliwości zaskarżonej decyzji organu II instancji, ze względu na jej ułomne uzasadnienie, gdyż nie ustosunkował się on do podniesionych konkretnie przez skarżącego zarzutów, zatem uchybił art. 107 § l i §3K.p.a.

Natomiast przywołany przepis ustala konstrukcję prawidłowego uzasadnienia, które winno zwierać wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów i ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie i wskazanie normy prawnej decydującej o rozstrzygnięciu.

Zaskarżona decyzja organu II instancji w ocenie skarżącego nie uwzględnia i narusza § 6 ust, 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 12 października 1993r. (Dz. U. nr 103 poz. 472 z późn. zm.), który stanowi, iż pracownik nie ma obowiązku zwrotu kosztów, które otrzymał tytułem świadczeń w trakcie nauki mimo rozwiązania stosunku pracy, jeżeli zostało ono spowodowane brakiem możliwości dalszego zatrudnienia ze względu na inwalidztwo lub utratę zdolności do wykonywania dotychczasowej pracy.

Organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] wiedział, że skarżący orzeczeniami Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w O. z 16 lipca 2001r. i Okręgowej Komisji Lekarskiej M.S.W.i A. w K. z 31 sierpnia 2001 r. został zaliczony do trzeciej grupy inwalidów, orzekając całkowitą niezdolność do służby, zaś ustalone schorzenia mają związek ze służbą i skutkują niemożnością służby w Państwowej Straży Pożarnej i formacjach pokrewnych.

Odpowiadając na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie wywodząc, że zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nie jest klasyczną decyzją w rozumieniu przepisów K.p.a., dlatego zarzut skarżącego o uchybieniu przez organ odwoławczy art.107 § l i 3 K.p.a. jest bezpodstawny. Zaskarżona decyzja ma charakter zobowiązaniowy oparty na zawartej umowie o podnoszeniu kwalifikacji zawodowych.

Zgodnie z § 4 pkt l lit. a umowy o podnoszeniu kwalifikacji zawodowych skarżący z którym stosunek służbowy został rozwiązany na jego pisemne żądanie zwolnienia (art. 43 ust.2 pkt 5 ustawy o PSP) był zobowiązany do zwrócenia kosztów poniesionych przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w N., w wysokości proporcjonalnej do czasu pracy po ukończeniu nauki.

Skarżący jako były zastępca komendanta Powiatowego PSP w N. miał wgląd do zestawienia wypłaconych mu delegacji na wyjazdy do SGSP w W. za lata 1999-2000. Za ten okres skarżącemu wypłacono kwotę 6.395,35 złotych. Skarżącego obciążono tylko kosztami delegacji w wysokości proporcjonalnej do czasu służby po ukończeniu nauki. Organ odwoławczy, wskazując sposób wyliczenia żądanej kwoty, nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości na niekorzyść skarżącego w naliczeniu kwoty 4.796,55 złotych, jaką został obciążony w związku z niedotrzymaniem warunków umowy o podnoszeniu kwalifikacji zawodowych.

Ostatnią decyzją związaną ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej jaka jest w posiadaniu organu II instancji, to decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 listopada 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 września 2001 r., zatem do skarżącego nie mają zastosowania - powoływane przez niego przepisy art. 6 ust.4 pkt l i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1 ).

Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność stosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, co umożliwia przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kompetencje organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z wyżej przywołanego art. 138 K.p.a., który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Odwołanie strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 K.p.a). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów.

Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w aspekcie rozpoznania i oceny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik (poza pewnymi wyjątkami).

W tym miejscu należy wskazać, iż stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn , z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu należy przedstawić fazy rozumowania, zawierając wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenia ich znaczenia w świetle obowiązującej normy prawnej oraz jej zastosowanie. W prawie administracyjnym obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a).

Biorąc pod uwagę powyższe wywody prawne stwierdzić należy, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji narusza art. 107 § 3 K.p.a., albowiem oprócz przywołania podstawy prawnej, bez przytoczenia przepisu, nie zawiera w/w elementów, a m. in. powinien on przedstawić wynik końcowy swojego wyliczenia, z przytoczeniem wszystkich przyjętych kwot podlegających zwrotowi. Natomiast organ odwoławczy, wypowiadając się w sprawie ograniczył się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, pomijając zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. oraz wydania decyzji, na podstawie § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 października 1993r. Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odnosi się do zarzutów skarżącego, jednak takie działanie nie może konwalidować zaskarżonej decyzji.

W ocenie składu orzekającego, należy zwrócić organom uwagę na treść art. 49 ustawy o PSP, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji w ust.1 stanowił, że " Strażak zwolniony ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 3-5 oraz ust. 3 pkt 2 przed upływem 5 lat od ukończenia nauki w Szkole Głównej Służby Pożarniczej lub w szkole aspirantów oraz strażak, który w terminie 3 miesięcy od ukończenia nauki w tych szkołach nie podejmie służby w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej albo służby lub pracy w jednostkach ochrony przeciwpożarowej, jest obowiązany zwrócić kwotę stanowiącą równowartość kosztów wyżywienia i umundurowania otrzymanych w czasie nauki." W ust. 2 zawarto upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie określenia kosztów, o których mowa w ust. 1, zasad ich zwracania oraz przypadki zwalniania z obowiązku zwrotu tych kosztów, lecz do dnia rozpatrywania omawianej sprawy, Minister nie wydał aktu w tej materii. Zaś rozporządzenie wykonujące ustawową delegację, wydane w dniu 7 czerwca 2002 r. w sprawie kosztów wyżywienia i umundurowania otrzymanych w czasie nauki w szkołach Państwowej Straży Pożarnej, warunków ich zwracania oraz przypadków zwalniania z obowiązku zwrotu tych kosztów (Dz. U Nr 81, poz. 739), opublikowane 21 czerwca 2002 r., wówczas nie obowiązywało, zatem organy obowiązane są rozpatrzyć sprawę w oparciu o wtenczas obowiązujące przepisy.

W ocenie Sądu, trzeba rozważyć, czy w tej sprawie można stosować powołane przez stronę rozporządzenie z dnia 12 października 1993r. Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych (Dz. U. nr 103, poz. 472), ponieważ w § 1 ust 2 pkt 3 tego rozporządzenia postanowiono, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do (...) innych osób w zakresie unormowanym odrębnie w przepisach dotyczących podnoszenia kwalifikacji i wykształcenia ogólnego tych osób (...). Ustawa o PSP, wskazuje przesłanki, po zaistnieniu których organ obligowany jest do żądania zwrotu kwoty poniesionej na podnoszenie kwalifikacji i sposób ustalenia jej wysokości. W oparciu o przywołany przepis wyjaśnienia wymaga także, użyte przez organy pojęcie "koszty delegacji", gdyż przepis wskazuje, że zwrotowi podlega kwota stanowiąca "równowartość kosztów wyżywienia i umundurowania otrzymanych w czasie nauki".

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia prawnego (powołuje się wyłącznie na art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), nie powołuje jakichkolwiek przepisów prawa materialnego i procesowego, a uzasadnienie faktyczne ogranicza się do stwierdzenia zgodności decyzji organu I instancji z prawem, bez odniesienia się do zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącego.

Tego rodzaju wada decyzji administracyjnej powoduje, że w sposób istotny narusza ona przepisy materialne i postępowania, co w konsekwencji może mieć wpływ na wynik sprawy. Wada ta uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Nie można się zgodzić, ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że wydana decyzja nie jest klasyczną decyzją w rozumieniu K.p.a., zdaniem Sądu jest to decyzja podlegająca regułom K.p.a. Powołana umowa, która jest zresztą, sprzeczna z art. 49 ust. 1 ustawy o PSP, bowiem przepis ten obliguje zobowiązanego do odbycia służby przez okres 5 lat, a nie 3 lat, jak w niej zapisano, oraz inne jej postanowienia także są niezgodne z w/w przepisem, jest tylko dowodem w sprawie.

Uchylenie decyzji organu I instancji oparto na treści art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konkludując, powyższe rozważania sprowadzają się do stwierdzenia, iż organ winien ponownie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. zająć merytoryczne stanowisko w sprawie, wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśnić przyczyny z powodu których uznał argumenty strony, bądź dlaczego ich nie uznał, przedstawiając ściśle i dokładnie motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Winien również wskazać przepisy prawa materialnego, na podstawie których rozpatrzył sprawę.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a. i przepisy prawa materialnego, a naruszenie to mógł mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięć w pkt 2 i 3 wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.