Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 684/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. B.-G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. K. B.-G. (dalej także jako "inwestorka") wystąpiła do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu składającego się z [...] pokoi wraz z całą infrastrukturą, na terenie obejmującym działkę o nr ewid. [...], położonym w S. przy ul. [...]. Wniosek ten uzupełniony został pismem z dnia [...]r.

Pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy S. powiadomił strony o wszczęciu postępowania, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z planowanym zamierzeniem. Postanowieniem z dnia [...]r. organ ten zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie na okres [...]r. W uzasadnieniu powyższego wskazał, że uchwała Rady Gminy S. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie przystąpienia do zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opracowania miejscowego planu zagospodarowania dla terenu objętego założeniem parkowym dotyczy także terenu, na którym ma być zlokalizowana wnioskowana inwestycja. Postępowanie to zostało podjęte w dniu [...]r.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. uwzględniło zażalenie inwestorki na przewlekle prowadzenie przez organ I instancji postępowania z powołanego na wstępie wniosku z dnia [...]r. i wyznaczyło termin załatwienia sprawy do [...] r. oraz zarządziło ustalenie przyczyn i osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie.

Postanowieniem z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. odmówił uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia z powodu jego lokalizacji na terenie krajobrazowego parku w S., który wpisany został do rejestru zabytków. W ocenie Konserwatora przewidziane w projekcie decyzji rozwiązanie stoi w sprzeczności z zasadami ochrony konserwatorskiej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się K. B.-G. oraz J. G.. W następstwie powyższego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...]r. uznał zażalenie J. G. za niedopuszczalne z powodu braku po jego stronie legitymacji odwoławczej, zaś działając z zażalenia inwestorki - postanowieniem z dnia [...]r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego była okoliczność, że nie zostało wykazane, że sporne przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na obszarze ochrony konserwatorskiej.

W związku ze złożonym przez inwestorkę oraz J. G. zażaleniem na niezałatwienie sprawy o wydanie warunków zabudowy dla wymienionego wyżej zamierzenia inwestycyjnego w terminie przez Wójta Gminy S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. uznało przedmiotowe zażalenie za bezzasadne.

Postanowieniem z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. ponownie odmówił uzgodnienia ww. przedsięwzięcia. Organ ten uznał, że planowana inwestycja, na mocy decyzji z dnia [...]r., znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych, który historycznie stanowił część założenia parkowego. Na skutek wniesionego przez inwestorkę zażalenia, postanowieniem z dnia [...]r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Stwierdził on, że część parku, gdzie znajduje się sporna nieruchomość nie jest objęta prawną ochroną konserwatorską, co czyni postępowanie uzgodnieniowe bezprzedmiotowym z racji naruszenia przepisów o właściwości.

Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia [...]r. dopuścił do udziału w toczącym się postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla objętego wnioskiem pensjonatu - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K..

W następstwie zażalenia inwestorki na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy S. sprawy ustalenia warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r. uznało zażalenie to za zasadne i wyznaczyło termin załatwienia wniosku - miesiąc od dnia doręczenia postanowienia. Ponadto Kolegium zarządziło ustalenie przyczyn i osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu [...]r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wszczął postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] obszaru, na którym powstać ma sporna inwestycja. W konsekwencji Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił postępowanie w sprawie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się inwestorka oraz J. G.. Po rozpatrzeniu ich zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Zdaniem organu odwoławczego brak rozstrzygnięcia w kwestii wpisania obszaru, na którym położona jest działka inwestora do rejestru zabytków ruchomych, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania.

Mając na względzie powyższe, Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej zwanej "u.p.z.p.", tj. brak kontynuacji funkcji. Na skutek odwołania inwestorki i jej małżonka, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że w analizowanym obszarze znajdują się zabudowania folwarczne w części przeznaczone pod usługi i mieszkalnictwo, zaś brak usług związanych z turystyką - przy istnieniu innych usług, nie oznacza braku kontynuowania funkcji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...]r. nr [...] powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienie warunku zasady dobrego sąsiedztwa. W jego ocenie planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w pobliżu układu komunikacyjnego parku, co znacznie zaburzy istniejący ład przestrzenny oraz kompozycję całego założenia, w tym ekspozycję istniejących budynków folwarcznych. Odwołując się od tej decyzji K. B.–G. oraz J. G. podnieśli, że teren planowanej inwestycji znajduje się poza obszarem założeń parkowych, a więc ich nie narusza. W ich ocenie budowa pensjonatu utrwali funkcję usługową i będzie stanowić kontynuację zabudowy. Wskazali, że w granicy działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, znajduje się hotel usytuowany na nieruchomości stanowiącej własność Gminy. Także w analizowanym obszarze znajduje się wielorodzinny budynek mieszkalny z lat 70-tych o gabarytach zbliżonych do planowanej inwestycji. Podkreśli, że niedopuszczalnym jest interpretowanie wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego na niekorzyść strony postępowania. W wyniku rozpoznania tegoż odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchyliło skarżony akt i ponownie przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I Instancji. Kolegium przyjęło w oparciu o orzecznictwo sądowe, iż organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jest to zarazem warunek konieczny i wystarczający do wydania decyzji pozytywnej. Zatem niezgodne z prawem jest powoływanie przez Wójta jedynie na prowadzone postępowanie w sprawie wpisania terenów stanowiących niegdyś tereny parku do rejestru zabytków oraz na istniejący porządek. Nadto Kolegium podniosło, że nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu wymagań ładu przestrzennego istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne.

Wójt Gminy S. po raz trzeci rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...]r. nr [...]ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199). Wskazał, że intencją decyzji kasatoryjnej było przy ponownym rozpoznaniu sprawy wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego. W konsekwencji, analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji stwierdził, że planowana budowa pensjonatu spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, przedstawiając składane przez strony w toku postępowania uwagi i zastrzeżenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności wytknął naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, a zatem sporządzenie pozornego uzasadnienia. Zarzucił on organowi I instancji, że w zakresie uzasadnienia faktycznego, ograniczył się on jedynie do opisu stanu faktycznego bez wskazania dowodów, na jakich oparł się wydając zaskarżoną decyzję, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei w zakresie uzasadnienia prawnego, organ I instancji przywołując podstawę wydania decyzji nie przytoczył treści przepisów i nie wyjaśnił, dlaczego znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skutkiem powyższego jest naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśniania zasadności przesłanek, a także art. 9 k.p.a. poprzez nie udzielanie informacji faktycznej i prawnej. Nadto odwołujący się wskazał na błędy w analizie funkcji. Poniósł, że zarówno z uzasadnienia decyzji, jak i z analizy, stanowiącej jej załącznik - nie wynika, jakie zastosowano kryterium przy ustaleniu granic obszaru analizowanego, przy czym obszar analizowany jest dziesięciokrotnie większy od minimalnego. W ocenie odwołującego się, organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z treści uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika, w oparciu o jakie dowody i na podstawie jakich przepisów zostało udowodnione, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Dodatkowo zauważył, że zapewnienia gestorów sieci jakie inwestor załączył do wniosku, na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia były nieaktualne. Odwołujący zaznaczył, że teren, na którym ma powstać wnioskowana inwestycja został wpisany na mocy decyzji z dnia [...]r. nr [...]- do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym, lokalizacja ww. inwestycji jest niemożliwa. Budowa bowiem na terenie zabytkowego parku wielkogabarytowego obiektu usługowego, stoi w sprzeczności z zasadami ochrony konserwatorskiej. Układ parku jest założeniem krajobrazowym, stąd nie dopuszcza się do zmiany zabytkowego charakteru przestrzennego. Teren parkowy winien pozostać wolny od obiektów kubaturowych niezwiązanych z historycznym układem przestrzennym

Na skutek przywołanego odwołania Konserwatora Zabytków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie Kolegium podkreśliło, że inwestor spełnił wszystkie określone przez ustawodawcę warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego do tego specjalistę. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne załączniki, sporządzone we właściwej skali oraz należycie opisane. Parametry techniczne wskazane przez inwestora we wniosku zostały wyczerpująco opisane zarówno w samej analizie, jak i w uzasadnieniu decyzji. Z kolei w sytuacji, gdy ustalenie danego parametru zgodnie z żądaniem inwestora nie znalazło uzasadnienia w sporządzonej analizie, organ I instancji należycie uzasadnił swoje postępowanie przy ustaleniu danego parametru. Ponadto, wykazano kontynuację funkcji zabudowy na analizowanym obszarze. Strony postępowania miały zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania.

Jednakże zdaniem organu odwoławczego pomimo prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu wobec istotnej zmiany stanu faktycznego po jej wydaniu. Zapadła ona bowiem po wydaniu rozstrzygnięcia o wpisie do wojewódzkiego rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] obszaru, w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa, na której ma powstać wnioskowane zamierzenie. Wobec powyższego Kolegium uznało, że przed wydaniem decyzji z dnia [...]r., a po zmianie okoliczności faktycznych sprawy, należało wystąpić do wojewódzkiego konserwatora zabytków o właściwe uzgodnienie, przy czym nie było ono wymagane przed wydaniem decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r. W ocenie Kolegium organ I instancji nie zrealizował także w pełni dyspozycji z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera przede wszystkim chronologię wydarzeń, brak w niej odniesień, dlaczego i na jakiej podstawie ustalono dla inwestora stosowne parametry.

Nadto odpierając zarzut odwołania organ zaznaczył, iż nie ma norm, które określałyby, jaka może być maksymalna odległość granicy obszaru analizowanego od granicy terenu objętego wnioskiem. Przy wyznaczaniu granicy maksymalnej organ winien kierować się zasadą ładu przestrzennego, pod kątem wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyli K. B.-G. oraz J. G., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili Kolegium naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 110 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazali, że obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej decyzji o objęciu spornej inwestycji wpisem do rejestru zabytków nastąpiło dopiero [...] r., przy czym w tej dacie [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków została także doręczona decyzja z dnia [...]r. W ich ocenie zatem organ I instancji prawidłowo stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna. Zdaniem skarżących decyzja Konserwatora Zabytków - w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej - nie funkcjonowała w obrocie prawnym, gdyż nie była ona ani doręczona ani ogłoszona. Skarżący wyrazili także sprzeciw wobec zawarcia w samej decyzji o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków rygoru natychmiastowej wykonalności zaznaczając, że w przypadku dobra wspólnego powinien on być nadany odrębnym postanowieniem. Nadto skarżący zakwestionowali odwołanie się Konserwatora Zabytków do dobra wspólnego w świetle art. 1 Konstytucji RP. Przywołali także postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]r., w którym stwierdzono, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest położona poza założeniami parkowymi. Wytknęli również, że na skutek odwołania Konserwatora doszło do naruszenia zasad gwarantujących stronom wolność, pewność, sprawiedliwość, przewidywalność oraz obiektywizm i bezstronność postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreślił, że zaskarżona decyzja realizuje zasadę dwuinstancyjności postępowania statuowaną w art. 78 Konstytucji RP, a następnie powtórzoną w art. 15 k.p.a., jak również zasadę prawdy obiektywnej. Wskazał nadto, że kompleksowe przeprowadzenie postępowania dowodowego na poziomie postępowania odwoławczego pozbawiłoby skarżących dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Zaznaczył, iż dokonanie wpisu obszaru, na którym ma powstać wnioskowana inwestycja do katalogu zabytków nieruchomych, wymusza na organie lokalizacyjnym wystąpienie o uzgodnienie do właściwego organu, przy czym postanowienia, w ramach którego dochodzi do ww. uzgodnienia, jest zaskarżalne. Nadto Kolegium wyjaśniło, że organ odwoławczy jest zobligowany z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. do uwzględnienia z urzędu zmian stanu faktycznego i prawnego, jakie dokonały się w sprawie w okresie pomiędzy orzekaniem pierwszej a w drugiej instancji.

W toku postępowania skarżący poinformowali, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]r. uchylił powołaną powyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na rozprawie sądowej w dniu 26 listopada 2015 r. skarżący podtrzymał skargę akcentując, że w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie było jeszcze w obrocie prawnym decyzji Konserwatora. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, stwierdzenie przez Wójta Gminy S., że teren spornej inwestycji nie znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską było prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych co do istoty lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w zawisłej sprawie jest kasatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. Przy niniejszym rozpoznaniu jednakże nie mają żadnego znaczenia cechy charakterystyczne decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie składu orzekającego zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należało przyjąć, że nie znajdują one uzasadnienia.

Poza sporem jest okoliczność, że przedmiotem oceny legalności jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z tego też powodu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została kwestionowana w odwołaniu decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie panuje pogląd, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem pierwszoinstancyjnym zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest nie wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna skutkująca przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ niższej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wymienione w treści art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna. Organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w treści art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których - w celu ich wyjaśnienia, nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09).

Odnotować wypada, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a. W konsekwencji treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Z kolei przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 655/11).

Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. dostrzegając, że uzasadnienie uchylonego rozstrzygnięcia nie pozwala na poznanie motywów, którymi ten organ się kierował przy jego wydaniu. A mianowicie dlaczego i na jakiej podstawie Wójt Gminy S. ustalił poszczególne parametry warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta nie zawiera w ogóle uzasadnienia w tym przedmiocie.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu decyzji ustaleń oraz rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. stanowi okoliczność pozwalającą na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji tym bardziej, że koniecznym jest ustalenie istotnych w sprawie okoliczności, a zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego zakres przekraczałby treść art. 136 k.p.a. Kolegium powołało się na istnienie okoliczności wymagających wyjaśnienia uznając, że organ I instancji w szczególności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z decyzją z dnia [...]r. o wpisaniu działki inwestora do rejestru zabytków nieruchomych, powinien wystąpić do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. o właściwe uzgodnienie inwestycji. Sąd pragnie zaznaczyć, że bez znaczenia dla legalności zaskarżonej decyzji jest fakt uchylenia decyzją z dnia [...]r. przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołanego powyższej rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru zabytków i przekazania sprawy Konserwatorowi do ponownego rozpatrzenia. Powyższe utwierdza jeszcze bardziej w przekonaniu, że kwestia objęcia ochroną konserwatorską działki, na której planowane jest przedsięwzięcie nie jest ostatecznie przesądzona, co z kolei ma niewątpliwie wpływ na wynik ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. Powołana okoliczność zatem ma na tyle istotny i skomplikowany charakter, że jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego odbyłoby się ze szkodą dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Powyższe w ocenie składu orzekającego potwierdza słuszność zaskarżonej decyzji.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez Kolegium przepisów procedury administracyjnej. Na podstawie akt sprawy i zgromadzonego materiału nie sposób stwierdzić, aby doszło do naruszenia zaskarżoną decyzją wskazywanego przez skarżących art. 7, art. 77 § 1, art. 110 czy art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.