Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 119/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 71a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art,. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18, na działce nr 241, obr. [...].

Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 9 maja 2019 r. A. P., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię (w ramach postępowania legalizacyjnego), przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 18 na dz. nr 241, obręb [...]. Do akt sprawy wnioskodawczyni dołączyła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z [...] lutego 2019 r., który na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu dotyczącej części użytkowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 18 na dz. nr 241, obręb [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...],[...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2019 r., nr [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 18 na dz. nr 241, obręb [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt SA/Łd 112/20 oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium uchylającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającą na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 18 na dz. nr 241, obręb [...].

A. P. złożyła 4 lutego 2020 r. nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18, na dz. nr 241, obr. [...].

Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...], zawiesił postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18, na działce nr 241, obr. [...] do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w PINB w Ł. i uzyskania informacji o funkcji części budynku, w którym dokonano samowoli budowlanej, które jest przedmiotem niniejszego postępowania o warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] marca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium w postanowieniu wskazało na konieczność wyjaśnienia, czy wniosek dotyczy tej części budynku mieszkalnego, dla której jest prowadzone postępowanie w PINB w Ł., gdzie samowolnie została dokonana zmiana sposobu użytkowania na szwalnię, czy dotyczy innej części budynku mieszkalnego.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ pismem z 9 czerwca 2020 r. wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia, czy zaznaczona na mapie złożonej do wniosku z 4 lutego 2020 r. część budynku mieszkalnego dotyczy tej samej części budynku mieszkalnego, która samowolnie została przekształcona na szwalnię - dla której prowadzone jest postępowanie w PINB, (dla której organ prowadził postępowanie zakończone, uchyloną przez SKO w Ł., decyzją nr [...] z [...] września 2019 r.). W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 10 lipca 2020 r. pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił, że "wspomniany wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18, na działce nr 241, obr. [...], dotyczy tej samej części budynku." Na podstawie zebranych materiałów ustalono, że obecnie prowadzone postępowanie dotyczy tej samej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnie zmiany sposobu użytkowania na szwalnię. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. orzekł w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18, na działce nr 241, obr. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożył adwokat M.G. zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie zebranego materiału w sposób kompleksowy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania nieruchomości jest bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że dana część nieruchomości objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest przedmiotem postępowania ws. legalizacji samowoli budowlanej przed PINB w Ł., w sytuacji kiedy fakt, iż nastąpiła już zmiana sposobu użytkowania, nie stanowi przesłanki negatywnej dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a wręcz pozostaje irrelewantny dla oceny w tym zakresie, dokonywanej na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej: "u.p.z.p." - a w konsekwencji naruszenie

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wskutek uznania postępowania za bezprzedmiotowe, w sytuacji kiedy nie istniały podstawy do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji niezasadne było jego umorzenie.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik A.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji wyjaśnił następnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczanie jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania legalizacyjnego PINB, pismem wezwał skarżących do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach faktycznych skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy z 9 maja 2019 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię (w ramach postępowania legalizacyjnego), przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 18 na dz. nr 241, obręb [...].

Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 18 na dz. nr 241, obręb [...], jednak decyzja ta została uchylona przez organ II instancji decyzją nr [...],[...].

Mając zatem na względzie powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, że w zależności od poczynionych ustaleń wszczęte wnioskiem z 4 lutego 2020 r. kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nowych warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18, na działce nr 241, obr. [...], należało umorzyć lub też odmówić wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. Bez znaczenia, zdaniem organu odwoławczego, jest okoliczność czy będą to usługi krawieckie, sklep spożywczy czy stolarnia. W takiej sytuacji nie jest możliwe co do zasady wydanie kolejnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, za wyjątkiem sytuacji, gdy taki obowiązek nałoży na inwestora organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie w ramach postępowania legalizacyjnego inwestor złożył już taki wniosek i postępowanie w tym przedmiocie nadal się toczy.

Organ II instancji wyjaśnił, że porównanie pierwszego ze złożonych przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2019 r. i wydanej na jego podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy prowadzi do konkluzji, że dotyczy on tej samej inwestycji, co obecnie złożony wniosek z 4 lutego 2020 r. O tym, że są to dwie różne inwestycje nie świadczy wskazywany przez skarżącego fakt, że pierwotnie złożony wniosek dotyczył szwalni, a obecnie inwestor złożył wniosek dotyczący usług krawieckich. Z twierdzeń tych nie można bowiem wywieść, że wnioski te dotyczą dwóch różnych inwestycji. Przeciwnie, na podstawie całości materiału dowodowego stwierdzić można, że oba wnioski dotyczą tej samej inwestycji, jedynie co je różni to nazwa.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik A.P., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie zebranego materiału w sposób kompleksowy, co w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego powielenia stanowiska organu l instancji polegającego na błędnym uznaniu, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania nieruchomości dotyczy inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., co w ocenie organu stanowiło o słuszności umorzenia postępowania przed organem instancji, w sytuacji kiedy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy inwestycji planowanej w przyszłości na tożsamej nieruchomości, polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą - usługi krawieckie,

a w konsekwencji

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że dla planowanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym w postaci szwalni na działalność gospodarczą o charakterze usługowym w postaci usług krawieckich, nie ma podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji kiedy z przytoczonego wyżej przepisu wprost wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a zatem nie sposób uznać za właściwe postępowanie organu l instancji, który stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że mając na względzie, że w obrocie pozostaje decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię i licząc się z negatywnym rozstrzygnięciem postępowania przed NSA, skarżąca powzięła plan zmiany zakresu i przedmiotu działalności prowadzonej dotychczas i zdecydowała się wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług krawieckich. Realizując powyższe zamierzenie inwestycyjne, skarżąca dokonała zmiany przedmiotu działalności gospodarczej ujawniony w CEIDG, tak by odpowiadał on planom zmodyfikowania zakresu prowadzonej działalności na działalność o charakterze usługowym. W treści wniosku z 4 lutego 2020 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżąca wyraźnie wskazała w pkt 2.2, że inwestycja dotyczy "fragmentu parterowego budynku na tyłach działki planowanego pod przebudowę pod działalność gospodarczą w zakresie usług krawieckich". Nie sposób zatem stwierdzić, na jakiej podstawie organ doszedł do przekonania, że wniosek dotyczy tej inwestycji, która objęta jest postępowaniem legalizacyjnym - nie ulegało bowiem wątpliwości, co wynika expressis verbis z treści wniosku, że dotyczył on innej, dopiero planowanej inwestycji. Nie było zatem podstaw do uznania, iż inwestycja objęta wnioskiem skarżącej jest inwestycją już zrealizowaną, objętą postępowaniem legalizacyjnym. W konsekwencji nie było również podstaw do stwierdzenia przez organ, że względem przedmiotowej inwestycji nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy, co miałoby uzasadniać decyzję organu l instancji umarzającą postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 19 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania w piśmie z 31 lipca 2021 r. W. J. i D. S.-J. oświadczyli, że nie mają możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 19 sierpnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę

prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Stosownie do art. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei przepisy art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. stanowią, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Postępowanie, o którym mowa w powołanych wyżej przepisach może zatem dotyczyć nie tylko budowy obiektu budowlanego, ale także zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego. Innymi słowy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, co wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Należy jednak pamiętać, że co do zasady zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć wyłącznie obiektów, które nie stanowią samowoli budowlanej, a zatem ich dotychczasowy, a objęty wolą zmiany sposób użytkowania jest zgodny z prawem. Ponadto ustalenie warunków zabudowy, w oparciu o przepisy art. 59 u.p.z.p. może odnosić się tylko do planowanej (przyszłej) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie zmiany już zrealizowanej. Organ gminy nie może bowiem wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu budowlanego, w którym nastąpiła już samowolna zmiana sposobu użytkowania. Tym samym, jeżeli wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która już nastąpiła, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest związane z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i nałożenia przez ten organ na inwestora obowiązku przedłożenia tej decyzji w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku zastosowanie ma przepis szczególny, jakim jest art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a więc m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak słusznie zauważył organ II instancji nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek inwestora z 4 lutego 2020 r. dotyczy tej samej inwestycji, co do której toczy się postępowanie legalizacyjne i co do której ostatecznie organy administracji odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na usługi krawieckie, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18 w związku z pierwszym ze złożonych przez skarżącą wniosku z 9 maja 2019 r. (decyzja SKO z [...] listopada 2019 r., nr [...] [...]). Potwierdzają to jednoznacznie zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dokumenty, w tym: 1) załączona do wniosku z 4 lutego 2020 r. mapa przedstawiająca fragment budynku, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków dla zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (k. 1); 2) pismo pełnomocnika skarżącej z 10 lipca 2020 r. wyjaśniające, której części budynku dotyczy wniosek z 4 lutego 2020 r. (k. 87); 3) kopia fragmentu ekspertyzy technicznej dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części budynku objętej postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego (k. 91-88); 4) kopia wniosku z 9 maja 2019 r. o ustalenie warunków dla zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, złożonego w celu realizacji obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego (k. 94-92). Nie ma bowiem znaczenia, że pierwotnie złożony wniosek dotyczył szwalni, a obecnie inwestor złożył wniosek dotyczący usług krawieckich. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy oba wnioski dotyczą tej samej inwestycji - tej samej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnie zmiany sposobu użytkowania na szwalnię. Jedynie co różni te wnioski to nazwa przedsięwzięcia.

Tożsamość inwestora, terenu inwestycyjnego i przedmiotu inwestycji, ale przede wszystkim fakt, że w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tej samej części obiektu budowlanego toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem stanowi przeszkodę do wydania kolejnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wobec powyższego, w związku z wydaniem w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W związku z tym organ administracji był zobligowany, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., do umorzenia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

dc