Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 183/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 1-3, par. 4 ust. 3, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ T.Świstak /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej w uzasadnieniu: kpa, ustalił warunki zabudowy dla legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zrealizowanego na działce nr [...] ark. [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...] - inwestycji B. A..

Stwierdzając, że teren i rodzaj inwestycji spełniają wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ sformułował następujące ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego: linia zabudowy - obowiązująca: 10 m od frontowej granicy działki; maksymalna powierzchnia zabudowy do 19,[...]%; szerokość elewacji frontowej: do 18 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalna wysokość: 11 m do 3 kondygnacji nadziemnych; geometria dachu: dach stromy, dla części garażowej płaski; organ sformułował także wymagania co do zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych na terenie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy: minimum 2 miejsca parkingowe na 1 lokal mieszkalny.

Ponadto organ określił, iż wymagane jest uzgodnienie legalizacji inwestycji z [...] Związkiem Spółek Wodnych w [...], zgodnie z opinią Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 2010 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obszar analizowany wyznaczono w promieniu około 180 m od granic terenu objętego wnioskiem; przekracza on trzykrotną szerokość frontowej granicy terenu (3 x 2[...] m), obejmując swoim zasięgiem kwartał zabudowy od ul. [...] na zachód w głąb ul. [...], na południe do ul. [...]. Teren analizowany obejmuje działki położone wzdłuż ul. [...] od nr [...] do nr [...] oraz działkę przy ul. [...].

Przybliżając wyniki analizy urbanistycznej, organ podniósł między innymi, iż: legalizowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną występującą w obszarze analizowanym; średnia wielkość powierzchni zabudowy wynosi 10,[...]%, "wnioskowana zabudowa (19,[...]%) przekracza średni współczynnik zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (...), nie przekracza jednak najwyższego współczynnika zabudowy (26,[...]%)"; zabudowa mieszkaniowa wzdłuż ul. [...] maksymalnie osiąga dwie kondygnacje nadziemne, w przypadku dachów skośnych (druga kondygnacja pod dachem skośnym); wysokości budynków nie przekraczają 9 m, zabudowania gospodarczo-garażowe posiadają jedną kondygnację nadziemną; szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych na analizowanym terenie wynosi 8 m (ul.[...]) do 20 m (ul.[...]) - średnia wysokość elewacji wynosi około 12 m; budynek kontynuuje istniejącą formę dachów (występują dachy strome i płaskie); teren analizowany charakteryzuje się uporządkowaną linią zabudowy, istniejący budynek kontynuuje sąsiednią linię zabudowy - stronie północnej ul. [...] wynosi 11 - 13 m, zabudowa pomocnicza usytuowana jest w głębi działek; współczynnik zabudowy jest bardzo zróżnicowany, działki położone na analizowanym obszarze są zróżnicowanej wielkości, budynki mieszkalne znajdują się we frontowych częściach działek, a za nimi sytuowane są budynki pomocnicze, gospodarskie - inwestycja kontynuuje rodzaj zagospodarowania występującego w sąsiedztwie.

Co do odległości istniejącego budynku od działki nr [...] organ podał, iż odległość ta jest mniejsza niż dopuszczalne 3 m, jednak możliwe jest sytuowanie budynku w innej odległości, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Odrębne odwołania od powyższej decyzji, uzupełnione wspólnym pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., wnieśli właściciele sąsiedniej działki nr [...] J. K. i J. K., którzy zakwestionowali prawidłowość prowadzonego postępowania, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, jak odległości okapu dachu legalizowanego budynku od ich działki, charakteru budynku o powierzchni około 590 m², który nie stanowi zabudowy jednorodzinnej ("w swej bryle zawiera 6-7 budynków jednorodzinnych), nieustalenie faktycznego charakteru zamierzenia inwestycyjnego (rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej) oraz ustalenie warunków zabudowy w oparciu o nieaktualną mapę, jednocześnie podnosząc, ze legalizowany budynek znajduje się na dwóch działkach: nr [...] i nr [...] (przedmiotowy budynek usytuowany był na działce nr [...], a potem został rozbudowany na działce nr [...] i stanowi jedną całość istniejącą z częścią dobudowaną), które aktualnie składają się na posiadłość inwestora. Skarżący kwestionowali także zgodność legalizowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przybliżył treść wniesionych odwołań i stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Kolegium opierając się na analizie urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji, która uznało za sporządzoną prawidłowo - obszar analizowany wyznaczona odpowiedniej mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. rozporządzenia, a wyniki analizy urbanistycznej zostały także określone przez urbanistę zgodnie z przepisami § 4 - 8 rozporządzenia, które dopuszcza ustalenie wskaźników i parametrów zabudowy odbiegające od średniej wartości, o ile wynika to z analizy. Zdaniem Kolegium organ I instancji trafnie stwierdził, iż inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wyjaśniło, iż mapa, na której został wyznaczony obszar analizowany, wprawdzie pochodzi z 2009 r., ale organ I instancji w analizie wskazał, iż jest ona zgodna z faktycznym zagospodarowaniem terenu. Ponadto analizę sporządził zawodowy architekt obowiązany do przestrzegania przepisów prawa i standardów zawodowych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało na charakter i znaczenie decyzji o warunkach zabudowy, rozróżnienie postępowania w przedmiocie wydania tych warunków i postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, jak również zakres uprawnień organu właściwego dla ustalenia warunków zabudowy, który nie może wkraczać w kompetencje organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę. Kolegium dodało, iż na etapie wydawania warunków zabudowy organ nie powinien rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych, stąd też w tym postępowaniu nie mogą być badane między innymi kwestie związane ze stanem technicznym budynku czy też odległościami od granic sąsiednich działek.

Skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji wnieśli, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, J. K. i J. K., którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia solidarnie kosztów postępowania.

W skardze zarzucono naruszenie art. 54 pkt 2a i pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy w zw. z § 4 pkt 3, § 5 pkt 2 i § 6 pkt 2 i § 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez:

- wydanie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie spełnia warunków i wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, w szczególności co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a którego: linia zabudowy jest zbyt blisko drogi publicznej; procent zabudowy jest wyższy niż średni wskaźnik tej wielkości dla analizowanego obszaru oraz szerokość elewacji frontowej przekracza średni wskaźnik dla tej wartości, a z analizy nie wynikają podstawy wyznaczenia innych wskaźników; wysokość górnej elewacji frontowej nie stanowi przedłużenia krawędzi dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

- pominięcie przy wydawaniu decyzji wymagań dotyczących ochrony osób interesów osób trzecich.

Ponadto sformułowano zarzut naruszenia art. 75 w zw. z art. 84 i art. 85 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy w II instancji bez przeprowadzenia oględzin nieruchomości i opinii biegłego geodety, a także wbrew przepisom art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, jak również naruszenie art. 107 kpa w zw. z § 4 pkt 4, § 5 pkt 2 i § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieuzasadnienie powodów odstąpienia od zastosowania średnich wskaźników ustalonych na podstawie istniejącej zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż linia zabudowy powinna być ustalona w odległości 17 m od pasa drogowego, co wynika z analizy zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Z kolei rzeczywista szerokość elewacji frontowej budynku (z uwagi na cofnięcie części spornego budynku kilka metrów w głąb działki ta część nie została uznana za elewację frontową) wynosi nie 18 m lecz 22 m i szerokość elewacji frontowej jest niemal równa szerokości działki nr [...], bowiem budynek stoi w granicy z działką nr [...] i od działki nr [...] jest oddalony jedynie o 2,[...] m. Zdaniem skarżących w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego geodety celem dokładnego zwymiarowania budynku.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Organ ponownie odwołał się do przeprowadzonej analizy urbanistycznej jako uzasadniającej odstępstwo do średnich wskaźników i parametrów zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w tym wskazał, iż "zabudowa przy ul. [...] posiada elewację frontową 20m.Szerokość elewacji frontowej zabudowy 18 m nie wywoła negatywnych skutków przestrzennych." Zdaniem Kolegium materiał zawarty w aktach sprawy był wystarczający dla jej rozstrzygnięcia i nie było potrzeby dokonywania czynności dowodowych, o przeprowadzenie których wnieśli skarżący.

Na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. A. K. złożył pełnomocnictwo do działania w imieniu B. A. "w sprawach dotyczących zabudowy mojej nieruchomości (...) działka geodez. [...] , działka geodez. [...], ark. [...], obręb [...], a także do działania w tych sprawach (budowa domu mieszkalnego, nadzór nad budową, odbiór obiektu) (...) wobec wszelkich władz, urzędów administracji państwowej i samorządowej, osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych (...)". Na pytanie Sądu A. K. oświadczył, iż nie jest członkiem rodziny B. A., adwokatem, radcą prawnym bądź aplikantem adwokackim lub radcowskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Oceniając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania - stosownie do treści przepisów ustrojowych oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd stwierdził, iż wyżej wskazane akty wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkować musiało uchyleniem obydwu decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać na istotne wady postępowania, stwierdzone po stronie organu I instancji, których organ odwoławczy nie dostrzegł - i tym samym powielił błędy organu I instancji - rozpatrując sprawę w II instancji.

W art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), mającym odpowiednie zastosowanie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze względu na art. 64 ust. 1 tej ustawy, określono wymogi dotyczące treści wniosku. Między innymi wskazano na konieczność określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji, na mapie (kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) w określonej skali - co do zasady: 1:500 lub 1:1000, z dopuszczeniem możliwości zastosowania mapy w skali 1:2000 wobec inwestycji liniowych (pkt 1). Ponadto w ust. 2 pkt 2 przewidziano wymóg zawarcia we wniosku charakterystyki inwestycji obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b), jak również określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (lit. c).

Zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a zgodnie z ust. 2 granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Paragraf 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1). Z kolei wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3).

W postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji inwestor w dniu [...] marca 2010 r. złożył wniosek, który w części graficznej nie zawierał aktualnej mapy zasadniczej, bowiem dołączona mapa (w skali 1:1000) została poświadczona z oryginałem na dzień [...] czerwca 2009 r. (k. 5 akt adm.). Zaś analiza urbanistyczna została wykonana blisko rok później ([...] maja 2010 r.) w stosunku do poświadczenia zgodności mapy, decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana ponad rok później ([...] sierpnia 2010 r.), a decyzja organu drugiej instancji została wydana ponad półtora roku od daty poświadczenia zgodności mapy. Dodać należy, iż z uwagi na zakreślony obszar analizowany na kopii wyżej omawianej mapy (k. 76 akt adm.) nie można uznać, że dokumentacja zdjęciowa (k. 75 akt adm.) pozwala na stwierdzenie aktualności mapy, bowiem nie obejmuje całego obszaru, który organ uwzględnił w analizie. Z kolei potwierdzenie przez osobę, która sporządziła analizę urbanistyczną, iż załączona mapa zasadnicza jest zgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania, odwoływało się do wizji terenowej udokumentowanej wyżej wskazanym materiałem zdjęciowym, który nie objął całego obszaru analizy. W konsekwencji analiza urbanistyczna (k. 67-76 akt adm.), bazująca na wybrakowanym materiale dostarczonym przez inwestora, została w niniejszej sprawie przeprowadzona wadliwie i nie mogła stanowić podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy

Ponadto na mapie załączonej do wniosku nie został przez inwestora zakreślony obszar oddziaływania inwestycji, jak tego wymaga art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, bowiem wnioskodawca poprzestał jedynie na zakreśleniu granic działki, jako obszaru inwestycji. Ponieważ brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że na załączonej do wniosku kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji, uchybienie inwestora w tym zakresie, które powinno być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 kpa, oraz organów, które nie dostrzegły takiego podstawowego braku wniosku, jest niewątpliwe. Warto przy tym zauważyć, iż "obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmierny hałas, czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływanie mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej. Co więcej, skoro obszar oddziaływania inwestycji nie musi ograniczać się do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, w konkretnych okolicznościach może nie wystarczyć zawiadomienie o sprawie tylko (choćby wszystkich) właścicieli (jak również innych podmiotów sprawujących trwały zarząd) nieruchomości graniczących z obszarem planowanej inwestycji o toczącym się postępowaniu i uznanie ich za strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 31/07, Lex nr 466378 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 886/06, Lex nr 276525 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, powiązanie twierdzeń strony skarżącej, iż legalizowana inwestycja faktycznie znajduje się na obszarze dwóch działek: nr [...] i nr [...] z wydrukiem geomapy oraz danych z bazy ewidencji gruntów działek nr [...] i [...] (k. 37, 39 i 43 akt adm.) oraz treści pełnomocnictwa przedstawionego na rozprawie przez A. K. (k. 49, 50), którego intencją było uczestniczenie w rozprawie jako pełnomocnik inwestora, wskazuje na poważne uchybienia organów obydwu instancji w zakresie pozyskania aktualnej mapy zasadniczej, która odzwierciedlałaby rzeczywisty stan podziału geodezyjnego i zagospodarowania analizowanego obszaru, w tym najbliższego sąsiedztwa działki objętej wnioskiem. Z wyżej powiązanych informacji można wyprowadzić wniosek, iż działka nr [...] od strony narożnika ul. [...] i [...] graniczy działką nr [...], nie zaś z działką nr [...]. Ponadto zachodzą istotne wątpliwości co do tego, czy faktycznie legalizowany budynek ogranicza się do wskazanej przez inwestora działki nr [...] (inwentaryzacja powykonawcza), czy też - jak twierdzą skarżący - tworzy jedną całość z obiektami na działce nr [...] przylegającymi do [...] części działki nr [...]. W razie uznania, iż w istocie zabudowa na działce nr [...] tworzy wraz z zabudową na przyległej działce nr [...] jest jedną funkcjonalnie powiązaną zabudową, objętą jedną bryłą, zakwestionowaniu podlegałby opis inwestycji we wniosku, jako nieodpowiadający faktycznemu charakterowi zabudowy rozciągającej się na terenie dwóch działek. Wprawdzie co do zasady organ jest związany granicami wniosku inwestora, w tym co do zasady również w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem, jednakże inwestor winien zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawić charakterystykę inwestycji obejmującą między innymi przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (pkt b) i określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (pkt c). W trybie art. 59 oraz art. 60 i art. 61 powołanej ustawy ustala się warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, zatem niezbędne jest skonkretyzowanie przez inwestora tejże zmiany, w tym wypadku polegającej na budowie obiektu budowlanego. Gdyby w niniejszej sprawie inwestycja (w postaci zdeterminowanej istniejącą samowolą budowlaną, którą inwestor zamierza zalegalizować) w istocie wykraczała poza działkę nr [...], wniosek w tym zakresie powinien zostać uzupełniony o rzeczywisty opis inwestycji. Z kolei, jeżeli istotnie legalizowana inwestycja ogranicza się do zabudowy istniejącej na działce nr [...], organ może ten fakt zweryfikować dostępnymi środkami dowodowymi - poprzez zwrócenie się do inwestora o wyjaśnienia, jak również pozyskanie informacji od organu nadzoru budowlanego, jeżeli toczy się postępowanie legalizacyjne. Niewątpliwie charakteru zastrzeżeń strony skarżącej, zgłaszanych już w postępowaniu administracyjnym, organy nie mogły pominąć wyjaśnienia tej podstawowej okoliczności. Dodać należy, iż organ I instancji mógł i powinien bez trudu dostrzec fakt, że przedłożona przez inwestora mapa nie odzwierciedla aktualnego stanu rzeczy, skoro na potrzeby postępowania pozyskano wydruk "geomapy" oraz dane z bazy ewidencji gruntów co do działek nr [...] i [...], bez wydruku działki nr [...]. Z kolei organ odwoławczy, w obliczu konkretnych zarzutów strony skarżącej odnoszących się do powyższych kwestii, zdał się na wadliwą ocenę organu I instancji bez należytego odniesienia się do zgromadzonego w aktach materiału, który nie pozwalał na bezkrytyczne zaaprobowanie stanowiska organu orzekającego w I instancji. Powyższe okoliczności wskazują także na możliwe zmiany właścicielskie co do działki nr [...], według wydruku z bazy ewidencji gruntów właścicielem działki nr [...] jest S. B., tymczasem skarżący twierdzą, iż właścicielem tym aktualnie jest inwestor, na co zdaje się wskazywać treść pełnomocnictwa przedstawionego na rozprawie przez A. K., którego intencją było uczestniczenie w rozprawie jako pełnomocnik inwestora (osoba ta nie spełniała warunków z art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wskazuje na zasadnicze uchybienia organów obydwu instancji w pozyskaniu aktualnej mapy zasadniczej, która odzwierciedlałaby rzeczywisty stan podziału geodezyjnego i zagospodarowanie analizowanego obszaru.

Już tylko same powyżej stwierdzone uchybienia proceduralne w zakresie poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych i przeprowadzenia postępowania dowodowego dyskwalifikują całkowicie tak wnioski analizy urbanistycznej, jak i rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy. Użycie w postępowaniu kopii mapy zasadniczej, która nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy, zignorowanie braku zakreślenia przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji oraz sposobu tego oddziaływania, co znajduje przełożenie na zakreślenie kręgu stron postępowania, jak również pominięcie wyjaśnienia podnoszonej przez skarżących okoliczności co do faktycznego zakresu i lokalizacji inwestycji musi być uznane za naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w zakresie odnoszącym się do zachowania formalnych wymogów przez wniosek inwestora i kopii mapy zasadniczej, również naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Niewątpliwie naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczy podstawowych ustaleń faktycznych w zakresie granic i charakteru legalizowanej inwestycji, podziału geodezyjnego i stanu zagospodarowania bezpośredniego sąsiedztwa działki nr [...] oraz stanu zagospodarowania obszaru analizowanego. W ten też sposób, już na początku postępowania zostały popełnione uchybienia, które znacząco rzutowały na ocenę dalszych czynności wykonanych przez organ w sprawie, włącznie z ustaleniem konkretnych warunków zabudowy. Ustalenia faktyczne poczynione w zakresie określenia stron postępowania ograniczyły się do działek sąsiednich względem działki nr [...] (k. 37 oraz k. 39-47), przy jednoczesnym braku odniesienia się do obszaru oddziaływania inwestycji. Również to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec bezwzględnego obowiązku po stronie organu, zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, a zarazem baczenia by decyzja została skierowana tylko od stron postępowania (art. 28 i art. 61 § 4 kpa).

W dalszej kolejności zauważyć należy, iż sama analiza urbanistyczna, wskazując na cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego (wskaźniki i parametry) istniejącej zabudowy, została wykonana w stosunku do obszaru analizowanego, którego wytyczenie nie zostało należycie przez organ uzasadnione.

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, jak to wynika z tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny powołane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 486/10, dostępne bazie orzeczeń jw.).

Wprawdzie § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, nie oznacza to jednak że dopuszczalne jest jakiekolwiek wyznaczenie tego obszaru ponad tak określone minimum. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07 (dostępny w bazie orzeczeń jw.), z unormowania zawartego w § 3 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady "dobrego sąsiedztwa" może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Zakładając, iż obszar analizowany powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną, jako szczególnie istotne jawi się uzasadnienie dlaczego organ przyjął konkretne granice obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu wykonana na użytek sprawy analiza nie wskazuje jednakże tego rodzaju względów, a poprzestaje jedynie na wymienieniu działek w kwartale, które miał objąć obszar analizowany. W części tekstowej analizy wskazano, iż obszar analizowany wyznaczono w promieniu około 180 m od granic terenu objętego wnioskiem przekracza trzykrotną szerokość frontu działki (3 x 2[...] m) w celu objęcia swoim zasięgiem kwartału zabudowy od ul. [...] na zachód w głąb ul. [...], na południe do ul. [...]; teren analizowany obejmuje działki położone wzdłuż ul. [...] od nr [...] do nr [...] oraz działkę przy ul. [...] [...], podobny zapis został zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z powyższego sformułowania nie wynika w sposób jednoznaczny, dlaczego organ uznał za zasadne zakreślenie wokół działki znacznie szerszego obszaru analizowanego i zarazem dlaczego ograniczył analizę wspomnianego kwartału, mniejszego niż zakreślony obszar analizowany tylko do zabudowy leżącej po obydwu stronach ul. [...], po zachodniej stronie ul. [...] oraz do jednej tylko działki przy ul. [...].

Nie przesądzając co do trafności takiego rozwiązania należy uznać je za nieumotywowane. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji w tym zakresie nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 kpa, wskutek czego utrudniona jest możliwość dokonania oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji prawidłowości wykonanej analizy i jej wniosków, co wprost znajduje przełożenie na ocenę prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy.

Brak uzasadnienia wyznaczenia obszaru analizowanego nie pozwala na ustalenie przesłanek, którymi kierowały się organy dokonując w tej konkretnej sprawie wyznaczenia obszaru analizowanego i niepełnej analizy urbanistycznej (bez uwzględnienia wszystkich zabudowanych działek zlokalizowanych na tym terenie). Niewątpliwie zwiększanie obszaru analizowanego ponad minimalne wymagania, o ile nie jest uzasadnione względami urbanistycznymi, nie może służyć instrumentalnemu poszukiwaniu takiej działki, której zagospodarowanie i parametry zabudowy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy poprzestanie na analizie mniejszego, spełniającego wymogi rozporządzania wykonawczego, obszaru sąsiedztwa działki na ustalenie tych warunków nie pozwala.

W dalszej kolejności zauważyć należy, iż sama analiza urbanistyczna, wskazując na cechy i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego (istniejącej zabudowy), nie dość, że została wykonana w stosunku do obszaru analizowanego, którego wytyczenie nie zostało należycie przez organ uzasadnione, to ponadto zawiera liczne merytoryczne nieprawidłowości.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż dopuszczalne jest odstąpienie od stosowania średnich wskaźników i cech zabudowy (linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frotowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu), ) tylko wtedy, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy, a wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 kpa, zaś w decyzji uzasadnić odstąpienie poprzez wskazania przesłanek takiego rozwiązania, co tez stanowi zasadniczy element uzasadnienia, zgodnie z art. 107 § 3 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 359/08, LEX nr 525864, dostępny w bazie orzeczeń jw.). Odstępstw dotyczą § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

Po pierwsze brak uzasadnienia odstąpienia od wytyczenia obowiązującej linii zabudowy na podstawie zapisu § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, który znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy linia zabudowy istniejąca na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok i nakazuje ustalić tę linię dla nowej zabudowy jako kontynuacje linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W tym wypadku na działce nr [...] budynki znajdują się w dalszej odległości od drogi (ul. [...]) niż te, które znajdują się na działkach nr [...] czy [...], tymczasem linię zabudowy dla działki nr [...] ustalono na podstawie parametrów działki nr [...] i nie przedstawiono żadnej argumentacji przemawiającej za odstąpieniem od zastosowania § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Po drugie należy wytknąć, iż uzasadnienie odstąpienia od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy (zastosowanie średniej wielkości jest zasadą wyrażoną w § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia), nie jest ani wystarczające, ani tym bardziej przekonujące. Samo tylko argumentowanie, że ustalony wskaźnik, który jest nieomal dwukrotnie większy od średniego, nie przekracza najwyższego występującego w analizowanym obszarze jest całkowicie chybione, bowiem należało wskazać na okoliczności uzasadniające prawie dwukrotne (≈ 19,[...]%) ustalenie powierzchni nowej zabudowy wobec ustalonej średniej (10,[...]%).

Po trzecie, podobnie jak wyżej ustalenie szerokości elewacji frontowej nie uwzględnia średniej ustalonej dla obszaru analizowanego (12 m), z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), lecz podobnie jak przy określeniu wielkości powierzchni zabudowy, odwołuje się do nieprzekraczania najwyższej wartości ustalonej w analizowanym obszarze (20 m). Nie dość, że zakreślenie rozległego obszaru analizowanego (w którym na obrzeżu znalazła się działka przy ul. [...] [...]), jak już wspomniano, nie zostało należycie uzasadnione, to ponadto organy błędnie określiły w analizie szerokość elewacji frontowej budynku na działce nr [...]. Otóż wymiar ten powinien uwzględniać nie tylko cześć budynku najbardziej wysuniętą w kierunku drogi, lecz całą szerokość budynku patrząc od strony frontu działki, zatem również cofniętą część frontu budynku, przylegającą do działki nr [...] (a na części graficznej analizy do działki nr [...]).

W tym zakresie uchybienia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa są niewątpliwe i istotnie wpływające na wynik sprawy.

Należy również wskazać, że trafnie skarżący wytknęli braki w zakresie ustalenia odległości istniejącego budynku od granic ich działki (nr [...]). To zaś jest o tyle istotne, iż Kolegium stwierdziło, że na etapie wydawania warunków zabudowy organ nie powinien rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych, stąd też w tym postępowaniu nie mogą być badane między innymi kwestie związane ze stanem technicznym budynku czy też odległościami od granic sąsiednich działek. Tymczasem organ I instancji podał, że odległość istniejącego na działce nr [...] budynku od działki nr [...] jest mniejsza niż dopuszczalne 3 m, jednak możliwe jest sytuowanie budynku w innej odległości, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Wbrew stanowisku Kolegium należy wyjaśnić, iż możliwa jest sytuacja, w której decyzja o warunkach zabudowy co do możliwości budowania w granicy będzie wiązała organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Na uzasadnienie powyższego warto wskazać pogląd tutejszego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 71/11, iż zawarta wyżej przywołanym przepisie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Wspomniany przepis nakłada jedynie na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce, a zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce, wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy - a zatem wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej - jest w świetle § 12 ust. 2 dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów, jednak każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej urbanistyczno-architektonicznej jednostki terenowej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem. W niniejszej sprawie w ogóle nie uzasadniono w decyzji o warunkach zabudowy możliwości budowania w granicy z działką nr [...] ([...]?), mimo że taki sposób zabudowy przewiduje wniosek inwestora (inwentaryzacja powykonawcza), ani też co do możliwości budowy w odległości 1,5 od granicy z działką nr [...]. W tym zakresie trudno ustalić, jakie przesłanki skłoniły organ do wydania warunków zabudowy w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...], w zakresie usytuowania zabudowy względem działek sąsiednich: nr [...] ([...]) i nr [...]. Pozostaje istotna wątpliwość, czy organy po prostu pominęły takie ustalenie, czy też przewidują budowę w odległości od granic sąsiednich działek z odstępstwem od warunków techniczno –budowlanych, jednak pomijają przedstawianie argumentacji odniesionej do obowiązującego ładu przestrzennego w sąsiedztwie działki, dla której ustalono warunki zabudowy.

Powyższe uchybienia przepisom rozporządzenia wykonawczego, połączone z naruszeniem przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zakresie dotyczącym ustalenia istotnych okoliczności sprawy, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia, dyskwalifikują decyzję organu I instancji. Wyżej wymienione naruszenia mogły mieć niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej mają podstawowe znaczenie dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.

Kolegium rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej nie dostrzegło powyżej opisanych uchybień organu I instancji, stąd też rozstrzygając sprawę dopuściło się tych samych uchybień, które popełnił organ I instancji. Należy przypomnieć, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, a nie jedynie skontrolować prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym Kolegium naruszyło te same przepisy, którym uchybił organ I instancji. Stąd też konieczne okazało się uchylenie rozstrzygnięć wydanych przez organy obydwu instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji będą miały na uwadze wyżej przedstawione rozważania. W szczególności organy powinny dołożyć należytej staranności, by przeprowadzić prawidłową pod względem formalnym i merytorycznym analizę urbanistyczno-architektoniczną z uwzględnieniem wszystkich wymogów rozporządzenia wykonawczego, w oparciu o aktualną mapę zasadniczą dla terenu inwestycji i jej urbanistycznego sąsiedztwa. Wszystko to celem określenia warunków nowej zabudowy dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W konsekwencji powinny ustalić (w oparciu o uzupełniony wniosek inwestora, przy zastosowaniu kopii map odpowiadających wymogom ustawowym) i ocenić wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy, jak również zadbać o prawidłową konstrukcję decyzji o warunkach zabudowy składającej się z części opisowej i graficznej, do której to decyzji załącznikami powinny być wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej. Należy również pamiętać o potwierdzeniu uprawnień osoby sporządzającej projekt deczyji o warunkach zabudowy, jak tego wymaga art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dokonując opisanej analizy organ winien mieć na uwadze, że w tej konkretnej sprawie ustalenie warunków zabudowy dotyczy nie inwestycji planowanej lecz istniejącej. W takich warunkach brak zgodności inwestycji istniejącej z warunkami zabudowy skutkować winno oddaleniem wniosku.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i III sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, mając na uwadze wysokość wpisu uiszczonego w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą i treść wniosek w zakresie kosztów postępowania.