Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 15/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 i inne
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 i inne
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art.7,16,28,77,104,107, 145 par. 1 pkt. 4 , 156 par. 1 pkt.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1  pkt. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących R. G. i A. G. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [.....] , znak [.....] z 10 lipca 2009 r. ustalił na wniosek A.B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-handlowego (część A) na działce nr [.....] obr. [.....] jedn. ewid. [.....] przy ul. [.....] w K". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony [.....] 2009 r. Teren w nim określony nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy, tj. opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 12.05.2009 r., znak [.....] , w odniesieniu do pasa drogowego ul. [.....] . Uzyskano ponadto opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 11.05.2009 r., znak [.....] , w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód, gospodarki wodnej i geologii.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że : co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej, oznaczony w wypisie z ewidencji gruntów jako B - stąd nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji został sporządzony przez osobę, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił dalej, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 , w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, jej parametry oraz warunki, wynikające z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz z przepisów odrębnych. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno -architektonicznej oraz uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania zostały zawarte w załącznikach nr 1 - 4 do decyzji.

Zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Warunkiem uzyskania niniejszej decyzji nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji, jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawem do dysponowania terenem w celu realizacji inwestycji będzie musiał wykazać się inwestor w odrębnym postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Biorąc powyższe pod uwagę dla nowej inwestycji ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności funkcję, gabaryty, formę architektoniczna obiektu, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, w oparciu o zabudowę zlokalizowana na działkach sąsiednich. W ocenie autora analizy krajobraz miejski, w tym szeroko rozumiany ład przestrzenny kształtowany jest w tej części miasta poprzez chaotycznie budowane, pojedyncze kioski oraz pawilony o małych walorach architektonicznych i przestrzennych. Usytuowane licznie przy ogólnodostępnym ciągu pieszym łączącym ulicę [.....] z ulicą [.....] , są uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkalnej wielorodzinnej oraz dopełnieniem istniejącej funkcji usługowej mieszczącej się w większych obiektach. Forma ich wynika z formy prostopadłościanu nawiązującego do modernistycznej zabudowy blokowej. Przeważnie nie prezentują walorów architektonicznych, wykazując w obiekcie i jego wykończeniu połączenie różnorodnych, nieestetycznych elementów i materiałów. W tym aspekcie stanowią zaprzeczenie jakichkolwiek wartości przestrzennych i kompozycyjno-estetycznych wynikających z zasad zachowania ładu przestrzennego. Jednak sąsiedztwo takich obiektów w stosunku do wnioskowanego budynku stanowi w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek wybudowania nowego, podobnego obiektu. Zgodnie z tym przepisem, przy określeniu zasad zabudowy obowiązuje nade wszystko zasada kontynuacji. Podstawową zasadą dla kontynuowania będzie postępowanie w duchu wprowadzania dobrych zmian. Dobre kontynuowanie w stosunku do obranego i uznanego za słuszne założenia polega na takim projektowaniu, które rozwijając formę wiodącą nie zmienia tego założenia oraz poszukuje takich akcentów, które są zgodne z formą podstawową i wiodącą. Wobec powyższego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla budowy nowych pawilonów. Należy jednak ustalić takie parametry i cechy nowej zabudowy, które będą prezentować w budowanym obiekcie wysokie walory estetyczne przy zachowaniu cech zabudowy charakterystycznych dla drobnej formy budynku usługowego. Jako niewielkie obiekty handlowe małe pawilony nie wykazują potrzeby budowy zaplecza parkingowego i magazynowego, bowiem nastawione są na obsługę użytkowników ciągu pieszego. Nie obserwuje się także wzmożonego ruchu samochodowego generowanego przez wybudowanie nowego obiektu. W przypadku przedmiotowego postępowania w celu poprawy wymogów kompozycyjno-estetycznych wskazane było, aby zamierzeniem inwestycyjnym objęty był jeden obiekt mieszczący dwa niezależne lokale.

Przedmiotem niniejszego wniosku jest część A budynku usługowo-handlowego na działce nr [.....] obr. [.....] jedn. ewid. [.....] przy ul. [.....] . Część B objęta oddzielnym wnioskiem o warunki zabudowy dobudowana będzie do przedmiotowego budynku od strony północnej. Forma obiektów będzie nawiązywać do modernistycznej formy zabudowy otaczającej, z zaleceniem ujednolicenia elementów wykończenia i dopracowany detal architektoniczny. Projekt budowlany obiektu wykona ten sam projektant, co daje gwarancję ujednolicenia przyjętych rozwiązań architektonicznych.

Co do podnoszonego przez stronę K.S. zarzutu dotyczącego wielorakiej uciążliwości obiektu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ze względu na niewielką skalę obiektu (ów) oraz program dostawa towaru odbywać się będzie raz dziennie w godzinach niekolidujących z wzmożonym ruchem mieszkańców budynku nr [.....] i użytkowników parkingu. Towar do takich obiektów donoszony jest zwykle ręcznie i nie obserwuje się dodatkowego ruchu samochodowego generowanego przez nowy obiekt. Warunkiem ochrony zieleni wynikającym z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska (zgodnie z opinią WKŚ z dnia 19.03.2008 r. znak.....) jest przesadzenie kolidujących drzew w inne miejsce. Z przepisów odrębnych nie wynika warunek izolacji tego typu obiektów od placów zabaw.

Prezydent Miasta K. podniósł też, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy takich obiektów wskazują na istniejącą potrzebę społeczno-środowiskową i stanowią przykład aktywizacji czynnika społeczno-gospodarczego, jako elementu ładu przestrzennego (art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym). Ciąg pieszy jako przestrzeń publiczna winien posiadać obudowę obiektami usługowymi o dużej atrakcyjności, odpowiedniej skali i randze. Projektowana inwestycja uzyskała pozytywną opinię w zakresie obsługi komunikacyjnej od zarządcy drogi publicznej, tj. ul. [.....] .

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie :L.S. , A.G. , R.G. , W.N. , S.F. , I.K. i inni ...... Występując jako mieszkańcy bloku nr [.....] przy ul. [.....] w K. skarżący sprzeciwiali się wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu podnosili, że teren inwestycji jest miejscem rekreacji dla mieszkańców pobliskich bloków. Znajdują się na nim drzewa w liczbie 30-stu, w tym : 9 lip rosnących w kępach, 3 jesiony, dąb, 2 kasztany, krzewy głogu, akacja, klon, 2 drzewa owocowe, 4 topole. Niektóre z nich mają po kilkadziesiąt lat.

Zarzucali, że pisanie o przesadzaniu pojedynczej lipy , czy klonu jest obłudne i nieprawdziwe.

Wskazywali dalej, że działka nie ma dojazdu, a droga wzdłuż działki jest drogą wewnętrzną, dojazdową do bloku i miejscem parkowania samochodów przez całą dobę dla mieszkańców oraz ich gości.

Nadto, pojęcie pawilonu handlowo- usługowego jest szerokie i nie precyzuje co miałoby tutaj powstać. Wzdłuż deptaku powstały już liczne pawilony usługowo - handlowe, które zaspokajają potrzeby mieszkańców osiedla [.....] .

Zarzucali również, że inwestor sygnalizuje zamiar budowy Części B, nie określając jednocześnie, co będzie w obu częściach. Z informacji, które docierają do mieszkańców bloku będzie to cukiernia, kawiarnia i bliżej nie określone pomieszczenia, w których może być sprzedawany alkohol oraz może spotykać się duża liczba osób, co koliduje z przeznaczeniem tej działki jako miejsca rekreacji i zabaw dla dzieci (obok ogródek zabaw).

Zdaniem skarżących niepoważnym argumentem jest ten, że towar do tego pawilonu będzie donoszony ręcznie i dlatego nie musi być drogi dojazdowej, przy czym nie wiadomo, gdzie będą parkować osoby, które przyjadą coś kupić i zjeść, oraz czy w trakcie budowy materiał budowlany też będzie donoszony ręcznie.

Wskazywali też, że przedmiotowa inwestycja nie ma społeczno - środowiskowego celu w tym miejscu. Są miejsca na terenie osiedla lub wokół , gdzie takie pawilony mogą powstać. W bloku nr [.....] mieszkają osoby starsze, chore i niepełnosprawne, a pozostali też chcieliby mieszkać w ciszy i spokoju. Wybudowanie pawilonu handlowo-usługowego w tak bliskim sąsiedztwie nie gwarantuje takich warunków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 16 października 2009 r., znak [.....] , po rozpoznaniu odwołania J.D. , W.G. , A.G. , R.G. , H.G. , i innych ..............na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji .

Orzekając w ten sposób przedstawiło treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniesionego odwołania, zauważając po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów, że pismo zwane odwołaniem podpisane zostało zarówno przez osoby będące stronami mniejszego postępowania, jak również przez osoby, które stronami postępowania nie są.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało następnie, że zgodnie z ogólną zasadą jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak, wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego, formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Z kolei, sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wskazane wyżej przepisy znajdą w pełni zastosowanie.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wskazane powyżej rozporządzenie dokonano analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, iż rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. Analiza sporządzona w oparciu o stosowne przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić dokument obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym.

Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3, zresztą obszar ten zawiera również załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Z treści sporządzonej w sprawie analizy wynika, iż działka objęta terenem inwestycji położona jest w [.....] części K. na obszarze zabudowy wielorodzinnej, której uzupełnieniem jest zabudowa usługowa - w tym : obiekty handlowe, obiekty usług administracji, usług nauki, inne obiekty usługowe, miniejsze pawilony handlowe i drobne pojedyncze kioski, infrastruktura techniczna trafo, obiekty wymiennikowi, parkingi, drogi gminne (drogi publiczne) oraz drogi wewnętrzne i ścieżki piesze. Teren inwestycji to część działki położonej w głębi osiedla mieszkaniowego w pobliżu zabudowy mieszkaniowej i usługowej, który w chwili obecnej jest porośnięty trawą oraz pojedynczymi drzewem. Na północ od terenu inwestycji zlokalizowany jest budynek handlowy (....) , natomiast na północny - zachód znajduje się zespół usługowy złożony z budynku administracji SM "[.....] ", budynku szkoły podstawowej i przedszkola oraz budynku technicznego MPEC. Po stronie zachodniej przedmiotowej nieruchomości przebiega ciąg pieszy o kierunku północ -południe, do którego przylega zabudowa usługowa. Na południe o terenu inwestycji zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna, a na południowy wschód zgrupowanie dwóch pawilonów. Funkcja istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym to : zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Aby możliwym było ustalenie warunków zabudowy dla nowoprojektowanego zamierzenia inwestycyjnego koniecznym jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanej sprawie jako działkę sąsiednią, stanowiącą kontynuację funkcji zabudowy organ pierwszej instancji wskazał działki nr nr : [.....] , obr. [.....] , czyli działki zabudowane budynkami usługowymi. W odniesieniu do nowoprojektowanej zabudowy linia zabudowy ustalona została w granicach terenu inwestycji, w odległości 11,5 m. od zachodniej granicy działki nr [.....] . Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy planowanej w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie do 24%. W załączniku nr [.....] do zaskarżonej decyzji wskazano, iż wskaźnik ten ustalono w analogii do zabudowy na działkach nr [.....] i nr [.....] , czyli jako wskaźnik charakterystyczny dla zabudowy usługowej ukształtowanej przez małe pawilony. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie do 6,5 m, mając na uwadze szerokość elewacji frontowej budynku usługowego posadowionego na działce nr [.....] , odpowiadającej łącznej szerokości 2 kiosków na poziomie 13m, gdzie szerokość pojedynczego segmentu to 6,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie do 8 m. do poziomu attyki w nawiązaniu do istniejących w obszarze analizowanym obiektów usługowych.

Uwzględniając powyższe na tle treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację : rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr [.....] , nr [.....] , nr [.....] , obr. [.....] . Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne mieszczą się w zakresie norm rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe podlegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w aktach sprawy znajduje się stanowisko właściwego organu określające szczegółowo warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej i nie znaleziono podstaw do kwestionowania przedmiotowego stanowiska. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dostęp do drogi publicznej może być zarówno bezpośredni, jak i pośredni. Działka nr [.....] posiada dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni poprzez wewnętrzne drogi dojazdowe oraz istniejący zjazd z drogi publicznej. Zgodnie ze stanowiskiem ZIKiT znak [.....] z dnia 15 maja 2009 r., dostęp do drogi publicznej - tj. ul. [.....] , umożliwi istniejący zjazd na wewnętrzną drogę osiedlową przebiegającą po terenie części działek nr [.....] , nr [.....] obr. [.....] .

Ewentualne wycięcie drzew poprzedzone jest postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia na ich usunięcie, jeżeli przepisy prawa wymagają dla danego gatunku drzewa uzyskania zezwolenia. Kwestia ta jednakże rozpoznawana będzie w innym postępowaniu.

Co do zakłócenia spokoju poprzez realizację inwestycji , przedmiotowe zamierzenie w odczuciu skarżących może wywoływać kontrowersje, szczególnie mając na względzie subiektywny punkt widzenia mieszkańców tego obszaru. Istotnym jest jednak przede wszystkim, czy z obiektywnej oceny stanu zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja spełniać będzie wymogi regulacji planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jest również znamiennym, że w świetle art. 56 w związku z art. 64 ustawy, po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Decyzja o warunkach zabudowy - co wynika w sposób oczywisty z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie takiego aktu administracyjnego nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Decyzja ta nie ma bowiem mocy ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Należy również zauważyć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego. Dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę (decyzję w sprawie wydaje właściwy miejscowo starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu) stanowi dla inwestora podstawę do rozpoczęcia inwestycji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 października 2009 r., znak [.....] , R.G. i A.G. domagali się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucali naruszenia prawa materialnego, a to : art. 61 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zasada dobrego sąsiedztwa) poprzez nie prawidłowe przyjęcie, iż działka sąsiednia do działki nr [.....] , dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ze względu na to, że do porównania przyjęto działki nr [.....] i nr [.....] , które nie posiadają dostępu do tej samej drogi publicznej co objęta decyzją działka nr [.....] ; art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zasada dostępu do drogi publicznej) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że działka nr [.....] posiada choćby pośredni dostęp do drogi publicznej.

Zarzucili również naruszenie przepisów prawa procesowego, a to : art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji.

Powyższe zarzuty skarżący poparli obszerną argumentacją, zawartą w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadą, aczkolwiek z przyczyn innych niż będące przedmiotem zarzutów.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna.

Wyżej wskazane wymogi pozostają aktualne w kwestii dotyczącej ustalenia stron postępowania administracyjnego. Prawidłowość wykonania przez organy administracji publicznej obowiązku proceduralnych w tym zakresie decyduje o realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, której naruszenie skutkuje wystąpieniem przesłanki wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ma ona także istotne znaczenie z punktu widzenia zasady trwałości decyzji ostatecznych, albowiem kontrola merytorycznego rozstrzygnięcia w toku instancji jest możliwa jedynie wówczas, gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu rzeczywiście - a nie tylko formalnie, przysługuje status strony postępowania. Naruszenie zasady z art. 16 k.p.a. skutkuje wystąpieniem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ) .

Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek A.B. i miało za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-handlowego (część A) na działce nr [.....] obr. [.....] jedn. ewid. [.....] przy ul. [.....] w K". Nie jest kwestionowane w skardze, że teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.) krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy należało ustalić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37 ).

Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są poza inwestorem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów . Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 1 -2 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst pierwotny Dz. U. Nr 80, poz. 717 – także z uwzględnieniem późniejszych zmian ) oraz w przepisach prawa cywilnego, np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 145 i art. 144 k.c. ).

Specyficznym przypadkiem, wymagającym dalej idących rozważań na gruncie regulacji cywilnoprawnych oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście brzmienia art. 28 k.p.a. jest sytuacja, w której przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy można by przyznać hipotetycznie tym samym podmiotom nawet kilkakrotnie z różnych, lecz pozostających w związku tytułów, tj. : po pierwsze – indywidualnie, jako współwłaścicielom ( współużytkownikom wieczystym ) nieruchomości gruntowej, na której znajdują się budynki albo części budynków stanowiących odrębne nieruchomości; po wtóre - poprzez uczestnictwo we wspólnocie mieszkaniowej tworzonej przez właścicieli nieruchomości lokalowych; po trzecie - jako właścicielom ( współwłaścicielom ) nieruchomości stanowiących budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków będących odrębnym przedmiotem własności. Stosownie bowiem do art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Taka szczegółowa analiza sygnalizowanego problemu, mogąca prowadzić do odmiennych wyników w różnych stanach faktycznych, zostaje ograniczona aktualnie do występującego w niniejszej sprawie, w którym teren inwestycji nie pozostaje we współwłasności ( współużytkowaniu wieczystym ), natomiast w bezpośrednim jego sąsiedztwie znajduje się nieruchomość gruntowa zabudowana domem wielomieszkaniowym, gdzie wyodrębniono samodzielne lokale stanowiące odrębne nieruchomości w liczbie przekraczającej 7, zaś ich właściciele są współuprawnieni do gruntu.

Podstawy prawne dla istnienia nieruchomości lokalowych oraz funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych zostały określone w przepisach ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 908 z późn. zm. – dalej w skrócie uwl ), która określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną ( art. 1uwl ). Artykuł 2 uwl przewiduje między innymi, że : samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości( ust. 1 ); samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, zaś przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne ( ust. 2 ); do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi" ( ust. 4 ). Z art. 3 ust. 1 - 2 uwl wynika, że w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu, przy czym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jeżeli budynek został wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przedmiotem wspólności jest to prawo, a dalsze przepisy o własności lub współwłasności gruntu stosuje się odpowiednio do prawa użytkowania wieczystego ( art. 4 ust. 3 ).

Cytowana wyżej regulacja naprowadza, że odrębna własność lokalu sprowadza się w istocie do pewnej przestrzeni w obrębie nieruchomości gruntowej, wydzielonej i odgraniczonej od niej ścianami stanowiącymi części wspólne budynku, z której to przestrzeni dany podmiot może korzystać oraz rozporządzać nią na zasadach określonych w art. 140 k.c.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. – " Ustawa ta określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zarówno powołany przepis, czy art. 1 ust. 2 u..p.z.p. , jak również kolejne normy wskazują, że z uwagi na przedmiot regulacji - jakim jest kształtowanie polityki przestrzennej, przeznaczanie i zagospodarowanie terenów - prawem podlegających ochronie, które należy uwzględniać przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest własność nieruchomości gruntowych. Do takich wniosków prowadzi w szczególności treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p., odnoszącego się wprost do własności terenów , który stanowi, że -

" Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W języku potocznym słowo " teren " oznacza : część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem; miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś; obszar,

okolicę ( por. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III., PWN W-wa

1981 str. 495 ). Przy braku odmiennych definicji legalnych tego pojęcia należy zatem przyjąć, że ukształtowane w uprzednio podany sposób prawo własności lokalu nie jest prawem do terenu. Teren stanowi bowiem odrębną nieruchomością obejmującą grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali . Uwzględnienie normatywnej treści prawa własności nieruchomości lokalowych i gruntowych oraz przedmiotu regulacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście przesłanek z art. 28 k.p.a., prowadzi do wniosku, że właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych mogą być stronami postępowania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkaniowym, nie z uwagi na przysługującą im odrębną własność lokali, lecz z uwagi na prawo do terenu, tj. współwłasność ( współużytkowanie wieczyste ) nieruchomości gruntowej, w granicach której doszło do ich wyodrębnienia.

Zważyć należy dalej, że zgodnie z treścią art. 6 uwl ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana." Artykuł 17 stanowi, że za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada wspólnota mieszkaniowa bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości. Analiza regulacji zawartych w art. 6 uwl i 17 uwl oraz dalszych, znajdujących się w rozdziałach 3 i 4 uwl wskazuje, że wprowadzając wyjątek od zasady superficjes solo cedit, przewidując komplikacje w zarządzie wynikające ze sprzecznych interesów licznych podmiotów współuprawnionych do nieruchomości gruntowej, dla niwelacji takich negatywnych skutków, ustawodawca stworzył instytucję wspólnoty mieszkaniowej, jako jednostki organizacyjnej o określonej strukturze, sposobie reprezentacji, obowiązkach i uprawnieniach. W sprawach zarządu przyznał wspólnocie mieszkaniowej zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych, a także będącą ich następstwem zdolność sądową i procesową. Z przepisów tych wynika, że celem wprowadzenia instytucji wspólnoty mieszkaniowej jest nie tylko realizacja w sposób jednorodny, w stosunkach wewnętrznych interesu współwłaścicieli, który wyraża się w utrzymywaniu należytego stanu wspólnej nieruchomości, ale także zapewnienie takiej jednorodności i jednolitej ich reprezentacji w stosunkach zewnętrznych, co uwzględnienia interes osób trzecich - tj. kontrahentów wspólnoty, czy podmiotów stosunków o charakterze administracyjnoprawnym. Nie powtarzając licznych poglądów doktryny i orzecznictwa odnośnie sytuacji wspólnoty mieszkaniowej, przedstawionych syntetycznie w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 21.12.2007 r., III CZP 65/07 (OSNC 2008, nr 7-8, poz. 69), należy podzielić w niej wyrażone stanowisko, w kwestiach spornych dotyczących tego podmiotu. W przedmiotowej uchwale - mającej moc zasady prawnej, Sąd Najwyższy wywiódł, że wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 331 k.c., do której należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące osób prawnych, oraz że w związku z tym może ona nabywać prawa i zaciągać obowiązki do własnego majątku. Przyjął również , że zakres przysługującej wspólnocie mieszkaniowej zdolności do czynności prawnych jest ograniczony do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną. Zwrócił też słusznie uwagę w ramach wykładni funkcjonalnej przyjętych rozwiązań prawnych, że "... mniej problemów stwarza (...) łączenie praw i obowiązków (np. wynikających z umowy dzierżawy czy świadczenia usług) ze wspólnotą jako odrębnym podmiotem niż przypisywanie ich właścicielom lokali. Dotyczy to zarówno sfery materialnoprawnej (liczba podmiotów występujących w umowie), jak i sfery procesowej (liczba powodów i pozwanych). " Konsekwentnie do tychże poglądów, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną legitymacja procesowa przyznawana jest wspólnocie mieszkaniowej, a nie tworzącym ją właścicielom lokali ( por. uchwała SN z dnia 16.10.2008r. III CZP 91/08, zam. zb. LEX nr 453651, Biul.SN 2008/10/10 ).

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych widoczna jest rozbieżność poglądów co do sytuacji wspólnoty mieszkaniowej, którą postrzega się albo jako zbiór podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a., albo jako osobę ustawową. W każdym z tych wypadków, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną przyznaje się jednak zgodnie wspólnocie mieszkaniowej status strony postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 9.09.1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96 – zam. zb. Lex nr 43794, wyrok NSA z dnia 14.04.1999r., sygn. akt IV SA 175/97 – zam. zb. Lex nr 47177, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23.05.2007r. , sygn. akt II SA/Gd 12/07 - zam. zb. LEX nr 356027). W uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 26.11.2001r. sygn. akt OPK 19/01 ( ONSA 2002/2/68, Prok.i Pr.-wkł. 2002/3/54, Wokanda 2002/5/29, M. Prawn. 2002/5/195 ), przy analizie przepisów ustawy o własności lokali akcentuje się między innymi, że - " W celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron postępowania (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków" .

Zgodnie z treścią art. 29 k.p.a. - stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Artykuł art. 30 § 1 k.p.a. stanowi , że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak wspomniano wyżej, ocena zdolności prawnej i zdolność do czynności prawnych wspólnoty mieszkaniowej została dokonana wszechstronnie i przekonywująco w powoływanej już uprzednio uchwale SN z dnia 21.12.2007 r., III CZP 65/07, zaś zawarte w niej wywody pozostają aktualne również w ramach stosunków prawnych z zakresu prawa administracyjnego. Także w sprawach z zakresu prawa administracyjnego należy uznać, że wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 331 k.c., do której stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące osób prawnych. Działa ona przez zarząd ( art. 20 ust.1 uwl ) albo zarządcę wspólnoty mieszkaniowej ( art. 18 ust. 1 uwl ), zaś zakres przysługującej jej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych jest ograniczony do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną. Konsekwentnie do powyższego trzeba także przyjąć, że na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną, w stosunkach zewnętrznych przymiot strony postępowania przysługuje li tylko wspólnocie mieszkaniowej, a nie tworzącym ją właścicielom lokali. Prezentowane stanowisko nie wyklucza, że w konkretnej sprawie za stronę postępowania administracyjnego należy uznać zarówno wspólnotę mieszkaniową, jaki i indywidualnie tworzące ją podmioty. Stan taki dotyczy jednak przypadków, w których członkowie wspólnoty mieszkaniowej, w stosunkach zewnętrznych będą realizować swe prawa obok wspólnoty mieszkaniowej nie z tytułu współwłasności nieruchomości gruntowej, lecz z uwagi na posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z odrębną własnością konkretnych lokali. Jak już uprzednio wskazano, opisana sytuacji nie występuje jednak w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkaniowym, którego stroną jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. W takich sprawach - należących do stosunków zewnętrznych, reprezentujący wspólnotę mieszkaniową zarząd ( art. 20 uwl) albo zarządca ( art . 18 ust. 1 uwl ) działa samodzielnie, bowiem podejmowane przez niego czynności należą do zwykłego zarządu. Zmiana zagospodarowania sąsiedniego terenu nie prowadzi do zbycia, czy obciążenia nieruchomości zarządzanej przez wspólnotę mieszkaniową prawami rzeczowymi lub obligacyjnym, nie dotyczy jej bezpośrednio, podejmowane czynności są jakościowo różne od wymienionych przykładowo w art. 22 ust. 3 uwl czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, co dotyczy także ewentualnych następstw wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia spełnienia wymogów jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest zagadnieniem odrębnym i niezależnym od dotyczącej prawidłowości zagospodarowania terenu. Nieistnienie po stronie właścicieli nieruchomości lokalowych interesu prawnego co do udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu wydanie pozwolenia na budowę, bowiem konkretne rozwiązania projektowe mogą skutkować oddziaływaniem nie tylko na sąsiednią nieruchomość gruntową, ale także

w przestrzeń nieruchomości lokalowych.

Podobne regulacje zostały zawarte w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm. ) . W takim przypadku zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa jako osoba prawna lub wspólnota mieszkaniowa, według zasad, które nakazują uznać, że właścicielom lokali - będącym części wspólnych budynku i współwłaścicielami ( współużytkownikami wieczystymi ) nieruchomości gruntowej, na której znajdują się budynki albo części budynków stanowiących odrębne nieruchomości - nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

W szczególności, zawarty w rozdziale 1 ( Przepisy ogólne ) art. 1 u.s.m. określa w ust. 1 - cele spółdzielni mieszkaniowej, w ust. 2 - przedmiot jej działalności, zaś ust. 3 nakłada na spółdzielnię obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi mienie spółdzielni lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu statut spółdzielni określa, którą działalność spośród wymienionych w ust. 2 i 3, prowadzi spółdzielnia.

Osoby, którym przysługuje lokatorskie prawo do lokalu , czy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie mają praw rzeczowych do terenu, co wynika z regulacji mieszczące się w rozdziałach 1. 1 , 2, 2.1 2 u.s.m., dotyczących praw członków spółdzielni mieszkaniowej, spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu ). Uwzględniając treść art. 28 k.p.a. i czynione na wstępie uwag takie podmioty nie są stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Prawo odrębnej własności lokali uregulowane zostało w rozdziale 3 u.s.m., przy czym w takim przepadku zarząd nieruchomością może wyglądać różnie.

Artykuł 27 ust. 1 – 3 u.s.m. stanowi, że :

1. W zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.

2. Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

3. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 241 oraz art. 26.

Zgodnie z treścią art. 26 u.s.m. , jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni. Zarząd nieruchomością wspólną należy wówczas do wspólnoty mieszkaniowej.

Regulacja zawarta w art. 241 ust. 1 -2 u.s.m. upoważnia natomiast większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, obliczaną według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej do podjęcia uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( ust. 1 ), przy czym taka uchwała nie narusza przysługujących członkom spółdzielni spółdzielczych praw do lokali ( ust. 2).

Nadto, skoro jednak art. 27 ust. 2 u.s.m. nie wyłączył stosowania art. 18 ust. 1 u.w.l. , możliwe jest , aby właściciele lokali skorzystali z tego przepisu i ustalili inny (niż przewiduje art. 27 ust. 2 u.s.m.) sposób zarządu ich nieruchomością wspólną lub powierzyli zarząd tą nieruchomością komuś innemu niż spółdzielnia (innej osobie prawnej lub fizycznej). Wymaga to jednak spełnienia dwóch warunków: 1) umowa na ten temat musi być podpisana przez wszystkich właścicieli lokali w danej nieruchomości oraz mieć formę aktu notarialnego.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wykonało prawidłowo obowiązków dotyczących ustalenia kręgu stron, co było warunkiem koniecznym oceny wystąpienia przesłanek do merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ drugiej instancji, która winna być dokonana już na etapie wstępnym.

W szczególności, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym zakresie stosownych ustaleń, ani oceny prawnej. Nie jest zatem wiadomym kogo uznano za strony i na jakiej podstawie. Krąg stron jest znany na podstawie rozdzielnika decyzji. W uzasadnieniu decyzji mówi się jedynie o zweryfikowaniu przez organ odwoławczy kręgu stron postępowania na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów. Powyższe nie czyni jednak zadość wymogom wynikającym z art. 107§1 i 3 k.p.a., w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77§1 k.p.a., zaś sama weryfikacja nastąpiła dowolnie i z naruszeniem przepisów proceduralnych. W aktach administracyjnych brak bowiem wypisów z rejestru gruntów. Znajdują się w nich jedynie pobrane przez organ pierwszej instancji do użytku służbowego dane z systemu VEGA przez MPIS, nazwane " Raportem z Rejestru Gruntów ", które nie są wypisami z rejestru gruntów, nie stanowią dokumentu urzędowego i nie mogą zostać uznane za dowód określonych ustaleń. Nadto, odmawiając licznym podmiotom wnoszących odwołanie takiego statusu organ drugiej instancji nie wydał stosownego aktu administracyjnego.

Rozważania prawne dotyczące stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy zostały zawarte błędnie nie w decyzji, czy postanowieniu organu drugiej instancji stwierdzającym niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych ( art. 134 k.p.a.), lecz w pismach Członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do 26 osób, którym odmówiono przymiotu strony. W ich treści mowa zresztą słusznie nie o zgromadzonych w aktach wypisach z ewidencji gruntów - których w aktach administracyjnych brak, lecz o raportach z rejestru gruntów. Czynione rozważania prawne wskazują jednak na pominięcie istotnych kwestii, wynikających z powoływanych dokumentów. W szczególności, raporty z rejestru gruntów wskazują , że stanowiące teren inwestycji działki nr [.....] oraz nr [.....] , obr. [.....] , objęte księgą wieczystą Kw nr [.....], w dniu 19 kwietnia 2009 r. były własnością własność Gminy K. i pozostawały w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[.....] " w K . Taki raport dla działki nr [.....] , obr. [.....] , z analogicznej daty podaje , że jest ona objęta księgą wieczystą [.....] , stanowi własność Gminy K. , zaś pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [.....] w K. oraz wymienionych w pkt 3 - 44 osób fizycznych, co do których w komentarzu dotyczącym poszczególnych udziałów wskazano numery lokali oraz numery ich ksiąg wieczystych. Udział w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[.....] " w K. wynosi [.....] , co naprowadza, że nie wszystkie lokale w budynku znajdującym się na opisanej wyżej działce zostały wyodrębnione. Z powyższego raportu i załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że działka nr [.....] jest zabudowana budynkiem nr [.....] , położonym przy ul. [.....] w K. Gdyby zatem powyższe dane znalazły w sprawie niniejszej w potwierdzenie w dokumentach urzędowych - które należało zgromadzić, właściwe ustalenie stron postępowania wymagało nadto wyjaśnienia kwestii zarządu pozostającą we współużytkowaniu wieczystym nieruchomością gruntową oraz zebrania dowodzących powyższego dokumentów, takich jak umowy o ustanowienie odrębnej własności lokali, statut spółdzielni mieszkaniowej "[.....] " w K. , względnie w zależności od ich treści także inne umowy notarialne, czy uchwały organów Spółdzielni Mieszkaniowej "[.....] " w K.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skarg. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie dalej idących wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt " c " p.p.s.a.

Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie w szczególności dokonanie kontroli wstępnej skuteczności odwołania od decyzji Prezydent Miasta K. z 10 lipca 2009 r., nr [.....] , znak [.....] , która warunkuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, po zebraniu umożliwiającego jej właściwe przeprowadzenie materiału dowodowego, a także wydanie stosownych aktów administracyjnych co do wszystkich osób wnoszących odwołanie .

O kosztach postępowania sądowadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 §2 p.p.s.a.