Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 114/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. T. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 października 2014 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", Burmistrz Gminy odmówił ustalenia na rzecz M. i B. T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wznowieniu robót budowlanych istniejącego budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] usytuowanego w odległości mniejszej niż 1 m od granicy działek nr [...] i [...] w Ż.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że organ dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia w szczególności, czy została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, lecz również ustalić, czy gabaryty, forma architektoniczna planowanego obiektu budowlanego, zamierzone usytuowanie linii jego zabudowy oraz intensywność wykorzystania działki objętej inwestycją odpowiada cechom zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego.

Organ pierwszej instancji stwierdził usytuowanie na obszarze analizowanym następujących budynków gospodarczych:

- na działce nr [...] - budynek o wysokości 3,5m, z dachem płaskim jednopołaciowym, o kącie nachylenia połaci 15°,

- na działce nr [...] - budynek o wysokości 3,5m, z dachem płaskim jednopołaciowym, o kącie nachylenia połaci 15°,

- na działce nr [...] - budynek o wysokości 4,5m, z dachem płaskim jednopołaciowym, o kącie nachylenia połaci 15°,

- na działce nr [...] - budynek o wysokości 2,3m, z dachem płaskim dwupołaciowym, o kącie nachylenia połaci 10°, z kalenica prostopadłą.

W odniesieniu do budynku garażowego na działce nr [...] organ pierwszej instancji wyjaśnił, że budynek ten nie stanowi, ze względu na swoje gabaryty i tymczasową konstrukcję, obiektu mającego wpływ na wyznaczenie parametrów.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Przyjęto bowiem wskaźnik równy najwyższemu występującemu w obszarze analizowanym, tj. 4,5m. Wyniki analizy dokonanej w niniejszej sprawie nie pozwalają – zdaniem organu – na zastosowanie odstępstwa od warunku głównego i wyznaczenie wskaźnika w sposób zgodny z wnioskiem inwestorów (wysokość budynku do 6,5m), bowiem tak zaproponowany wskaźnik wprowadziłby wyjątek co do istniejącej na tym terenie wysokości budynków gospodarczych i doprowadziłby do zakłócenia ładu przestrzennego obszaru znajdującego się w najbliższym otoczeniu przedmiotowej działki, co uniemożliwiało uwzględnienie wniosku.

Ponadto w ocenie organu pierwszej instancji, w świetle § 8 rozporządzenia, przyjęcie dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci dachowych 20°, wobec istniejących budynków gospodarczych o dachach płaskich, których nachylenie połaci nie przekracza 15°, wprowadziłoby znaczne odstępstwo od istniejących form dachów budynków gospodarczych, co w konsekwencji doprowadziłoby do zakłócenia ładu przestrzennego obszaru znajdującego się w najbliższym otoczeniu przedmiotowej działki.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. i B. T. oraz S. i D. T.

M. i B. T. w swym odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili organowi pierwszej instancji, że ten znacząco ograniczył analizowany obszar do nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty o podobnym przeznaczeniu (gospodarczym). W ocenie skarżących całkowita istniejąca zabudowa, tj. zarówno mieszkalna jak i gospodarcza determinuje wysokość budynku oraz jego geometrię dachu. Na analizowanym terenie znajdują się budynki mieszkalne, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organ, zatem przyjęte parametry powinny ulec zmianie.

Skarżący podkreślili nadto, że sporne parametry techniczne przedmiotowego budynku gospodarczego, tj. wysokość oraz geometria dachu, zostały wykonane zgodnie z dokumentacja projektowo-kosztorysową załączoną do decyzji Naczelnika Gminy z dnia 29 kwietnia 1986 r., na mocy której budynek ten został wzniesiony. Z tych względów argumentacja organu o zakłóceniu ładu przestrzennego nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dodali również, że wykonany remont dachu przedmiotowego budynku podyktowany był względami konserwatorskimi. Nie nastąpiła w związku z tym zmiana przeznaczenia nieruchomości, a dokonana naprawa nie godzi w zastany stan rzeczy, w konsekwencji kontynuacja funkcji budynku została zachowana. Podkreślili też, że dokonują jedynie modernizacji już istniejącego obiektu przy zachowaniu dotychczas obowiązujących parametrów technicznych.

S. i D. T. w swym odwołaniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwą jego interpretację i dowolność w uznaniu, że przedmiotowa inwestycja zakłóca ład przestrzenny obszaru znajdującego się w najbliższym otoczeniu oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżący podkreślili, że przedmiotowy budynek gospodarczy posadowiony został w roku 1987 na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę z dnia 29 kwietnia 1986 r. wydanego przez Naczelnika Gminy. Od samego początku dach był dwuspadowy. Kiedy w 2010 r. zaczął przeciekać postanowiono dokonać jego wymiany. Firma dekarska zamontowała opierzenia, orynnienie oraz drabinki śniegowe. Od tego momentu istniejący już ponad 25 lat budynek zaczął przeszkadzać sąsiadom. Ich zarzuty, że istniejący budynek został podwyższony są zdaniem stron absurdalne tak samo jak to, że wody opadowe zalewają działkę sąsiednia. Wszystkie wody opadowe są odprowadzane tylko i wyłącznie na posesję stron przez wykonane orynnienie. Strony podały, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy podyktowany był wcześniejszą decyzją wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]. z dnia 11 października 2012 r.), która orzekała o obowiązku m.in. sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku gospodarczego. Strony podkreśliły, że nie rozumieją, dlaczego w projektach decyzji znalazły się zapisy akceptujące inwestycję, a w ostateczności wydano decyzje odmowną. Te okoliczności w ocenie stron powodują, że trudno uznać, że w rzeczywistości został spełniony cel, któremu służy sporządzenie analizy, a co za tym idzie, nie można uznać jej za wiarygodny dowód w sprawie. Zdaniem skarżących przeprowadzona ona została nie tylko z naruszeniem przepisów rozporządzenia, ale również z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dodatkowo strony podały, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 11 października 2012 r. nie stwierdził, iż budynek gospodarczy został wybudowany nielegalnie, czyli w grę nie wchodzi legalizacja przedmiotowego budynku. Skarżący podnieśli także, że ich zamiarem nie jest legalizacja, przebudowa, rozbudowa czy nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego, a jedynie wykonanie robót budowlanych, które pozostały do realizacji, a są to roboty wykończeniowe: wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu, wykonanie elewacji, roboty wykończeniowe wewnątrz budynku (typu tynki, malowanie, ocieplenie). Zdaniem stron decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydana tylko i wyłącznie na realizację robót wykończeniowych przy przedmiotowym budynku gospodarczym. Nie ma tu zdaniem stron zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ budynek jest już wybudowany, a strony chcą jedynie wykonać roboty wykończeniowe wyszczególnione powyżej.

Pismem z dnia 6 lutego 2015 r. S. i D. T. złożyli zastrzeżenia dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji oddalonej od ich posesji zaledwie 150 m., która to w ich ocenie zakłóca ład przestrzenny, a mimo to Burmistrz ustalił dla tego obiektu warunki zabudowy.

Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. S. K. w nawiązaniu do odwołania S. i D. T. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Podobnie J. i A. L. w pismach z dnia 3 listopada 2014r. i 26 stycznia 2015 r. zgodzili się z decyzją organu pierwszej instancji podkreślając, że inwestorzy wybudowali budynek gospodarczy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji. W 2010 r. w budynku gospodarczym został rozebrany dach, podwyższono ściany zewnętrzne oraz wykonano dach dwuspadowy ze spadkiem m.in. w ich kierunku, (załączono zdjęcia). Podwyższenie budynku jak i spadek dachu spowodowały, że wody opadowe, śnieg bezpośrednio spadają na ich działkę nr [...] w Ż.

W piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. S. i D. T. odnoszące się do ww. pisma J. i A. L. wskazując, że wody opadowe są odprowadzane wyłącznie na ich działkę , a budynek nie jest usytuowany na granicy działki [...]. Jest odsunięty ok. 0,68 m od tej granicy. Ponadto jak wskazano w decyzji o warunkach zabudowy jest on usytuowany w tylnej, niezabudowanej części działek nr [...] i [...], co nie utrudnia korzystania z działek sąsiednich i nie wpływa negatywnie na ich zagospodarowanie.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy oraz §§ 7 i 8 rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na treść art. 4 ust. 2, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ustawy oraz na regulacje rozporządzenia i stwierdziło, że inwestycja objęta wnioskiem, według oświadczenia inwestorów, dotyczy wznowienia robót budowlanych istniejącego budynku gospodarczego usytuowanego w odległości mniejszej niż 1m od granicy działek nr [...] i [...] w Ż. Wnioskodawcy podali, że szerokość elewacji frontowej to maksymalnie 6,50 m z ociepleniem budynku; wysokość budynku gospodarczego to maksymalnie 6,50 m po wykończeniu budynku; powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego i mieszkalnego maksymalnie 24% do pow. działki; geometria dachu -dach dwuspadowym o kącie nachylenia 15 do 25°. Załączono część graficzną tejże charakterystyki.

Kolegium wyjaśniło, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż działka nr [...], której dotyczy wniosek jest zabudowana segmentem budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem gospodarczym (którego dotyczy wniosek) przybliżonym do działek nr [...] i [...]. Analiza zawiera wyszczególnienie zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Teren ten obejmuje 32 działki o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowie budynkami gospodarczymi.

W analizie podano sposób użytkowania poszczególnych działek z wyszczególnieniem nr ew. działek oraz cech zabudowy: powierzchni zabudowy działki, wysokości tej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, rodzaju dachu, stopnia jego nachylenia oraz układu połaci dachu. W dalszej części analizy dokonano charakterystyki budynków gospodarczych występujących w obszarze analizowanym. Charakterystyce tej podlegały 4 działki, na których występują budynki gospodarcze, z czego jeden z nich zlokalizowany na działce nr [...] z uwagi na gabaryty (wysokość około 2,3 m, dach płaski dwupołaciowy o kącie nachylenia 10°) i tymczasową konstrukcję pominięto ograniczając się do podobnych w stosunku do istniejącego obiektu objętego wnioskiem zlokalizowanych na działkach o numerach [...], [...] i [...]. Wymienione budynki gospodarcze mają wysokość: 3,5 m, 4,5 m oraz 3,5 m.

W ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Organ pierwszej instancji w sposób wnikliwy i wyczerpujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, którego treść wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wobec tego zarzuty stron podniesione w odwołaniach nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. W oparciu o uregulowania zawarte w rozporządzeniu, organ pierwszej instancji wywiódł konieczność uwzględnienia w przeprowadzonej analizie zabudowy budynkami gospodarczymi, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej istniejącej zabudowy budynkiem gospodarczym na działce nr [...] w Ż. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto nie mogła mieć tu znaczenia okoliczność, że wniosek dotyczy istniejącego już budynku gospodarczego. Należy także wspomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i jego funkcją, jaką ma pełnić. Organ związany jest również przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Oznacza to, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać. To związanie organu wnioskiem inwestora nie ma jednakże charakteru bezwzględnego, w toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Organ pierwszej instancji dążył do zaproponowania inwestorom modyfikacji wniosku odnośnie gabarytów przedmiotowego budynku, ponieważ uznał, że w proponowanym przez strony kształcie, nie mieści się on w wynikach przeprowadzonej analizy. Wobec braku zgody wnioskodawców na ustalenie warunków zabudowy w sposób odmienny niż we wniosku, organ zobligowany był do wydania decyzji odmownej.

W skardze na powyższą decyzję M. i B. T. zarzucili jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z §§ 7 i 8 rozporządzenia, poprzez uwzględnienie przy ocenie zaskarżanej decyzji zasadności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w postaci dachu płaskiego jednospadowego do 15° oraz wysokości budynku do 4,5 m nie uwzględniając przy tym charakterystyki i linii zabudowy budynków spoza działek nr [...]-[...], stanowiących punkt odniesienia do ustalania tychże wartości w sytuacji, gdy z treści przeprowadzonej analizy jednoznacznie wynika, iż zabudowa na analizowany terenie jest zróżnicowana, a budynki na innych działkach sąsiednich wzniesione na wysokość przekraczającą znacznie 4,5 m oraz z zabudową typu dwuspadową o kącie powyższej 20°, co naruszą zasadę dobrego sąsiedztwa,

2. przepisów postępowanie administracyjnego tj. art. 7 k.p.a. jak również art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie - wbrew ustaleniom wskazanym w analizie warunków zabudów - stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji za zasadne, przy jednoczesnym braku zajęcia przez organ odwoławczy stanowiska co do możliwości odniesienia warunków zabudowy do budynków spoza działek nr [..]-[..], zwłaszcza, iż przedmiotowy budynek skarżących istnieje od lat 80-tych a czynności podjęte przez skarżących mają na celu jego konserwację, a nie istotną ingerencję w jego strukturę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty spraw.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że przez działki sąsiednie należy rozumieć nie tylko nieruchomości bezpośrednio przyległe, lecz wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wniosek taki wynika wprost z użycia w tym przepisie liczby mnogiej ("działki sąsiednie"), lecz także z treści ust. 3 tego przepisu, gdzie mowa jest o tworzeniu uskoku przez wysokość zabudowy - jedynie zabudowa na kilku działkach, więcej niż jednej, może tworzyć uskok. Nadto na podstawie przepisów rozporządzania nie sposób wyciągnąć wniosku, jaki jest uczyniony w analizie stanowiącej załącznik do decyzji, by jej treść obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych na obszarze analizowanym, bowiem przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Mając więc na względzie fakt, że w obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne oraz budynku gospodarcze o wyższych parametrach niż to przyjęto w rozstrzygnięciu tj. średnio budynek gospodarczy posiada 1-1,5 kondygnacji, z kolei budynki mieszkalne 2 kondygnacje o wysokości ponad 6 m, za sprzeczne ze wskazanymi przepisami prawa należy uznać stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić powinna się jedynie do parametrów budynków o takim samym przeznaczeniu jak budynek objęty wnioskiem.

Zdaniem skarżących zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Powinna ona nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący, i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (np. mieszkaniowym).

Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie na działkach objętych obszarem analizowanym istnieje zabudowa o geometrii dachu o charakterze dwuspadowym tj. na działkach o numerach [..]-[..]. Nadto, dominującym kątem nachylenia dachów jest kąt od 15 - 20°. Niemniej jednak organ decyzyjny - wbrew przepisom - geometrię dachu odniósł wyłącznie do budynków gospodarczych (jak wnioskowany) z pominięciem pozostałej zabudowy, w tym mieszkalnej.

Zdaniem skarżących podnieśli nadto, uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, że w niniejszej sprawie nie chodzi o zmianę przeznaczenia nieruchomości, a dokonana naprawa nie godzi w zastany stan rzecz, w konsekwencji kontynuacja funkcji budynku została zachowana. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego, w szczególności nie odniósł się do możliwości obrania innych punków odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do powtórzenia wniosków zawartych w analizie dotyczącej warunków zabudowy, przy czym w treści tejże analizy jednoznacznie wskazano, "teren wokół działek na których jest planowana inwestycja jest zabudowany w sposób zróżnicowany". Z tych względów, organ odwoławczy powinien był w sposób szczegółowy dokonać analizy możliwości ustalenia warunków zabudowy w różnych konfiguracjach, przytaczając argumentację odmawiającą zasadności ustalenia tychże warunków zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. uczestnicy postępowania A. i J. L. wnieśli o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wniosek dotyczył warunków zabudowy w procesie legalizacji budynku gospodarczego, po czym sprostował, że przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca warunków zabudowy dla wznowienia robót budowlanych polegających na podniesieniu wysokości budynku oraz dachu. Uczestnik postępowania S. K. wniósł o oddalenie skargi, zaś uczestnik postępowania D. T. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na wadliwie przeprowadzoną analizę. Wyjaśnił nadto, że odstępstwa od projektu budowlanego polegały na usytuowaniu budynku w stosunku do projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

W niniejszej sprawie kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wznowieniu robót budowlanych istniejącego budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] usytuowanego w odległości mniejszej niż 1m od granicy działek nr [..] i [..] w Ż. W ocenie organów obu instancji planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", gdyż w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że w obszarze analizowanym brak jest budynków gospodarczych o wysokości i kącie nachylenia dachu wskazanych we wniosku skarżących.

Stosownie do postanowień art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na realizacji obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że sformułowanie decyzji organów obu instancji, że dotyczą one inwestycji polegającej na wznowieniu robót budowlanych istniejącego budynku gospodarczego nie odpowiada rzeczywistemu celowi, dla którego inwestorzy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy i twierdzeń skarżących wynikało, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 1986 r. z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegało na zwiększeniu jego wymiarów oraz zmianie lokalizacji. Wskazuje to, że inwestorzy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy w celu legalizacji inwestycji polegającej na rozbudowaniu przedmiotowego budynku gospodarczego, co umożliwić im ma zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie mniej jednak nieprawidłowy opis planowanej inwestycji nie miał wpływu na wynik sprawy, albowiem również w przypadku określenia inwestycji, jako legalizacji rozbudowy budynku gospodarczego, inwestorzy nie mogliby uzyskać warunków zabudowy, dla budynku obecnie usytuowanego na działce nr [...].

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższa regulacja normatywna określa przesłanki, których łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi.

W realiach niniejszej sprawy istotę sporu stanowi kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie spełnia zasadniczego wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy. Fakt istnienia na obszarze analizowanym zabudowy budynkami mieszkalnymi prawidłowo nie został uwzględniony w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie. Okoliczność pominięcia tych obiektów nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem budynki o charakterze mieszkalnymi nie mogą stanowić odniesienia dla wykazania "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego, z uwagi na niespełnienie przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogu kontynuacji funkcji. Oczywistym jest bowiem, że budynek mieszkalny ma funkcję zupełnie odmienną od budynku gospodarczego. Wbrew twierdzeniom skarżących, uwzględnienie parametrów zabudowy mieszkaniowej występującej na obszarze analizowanym, nie mogło być dokonane. W celu wykazania kontynuacji funkcji na tym obszarze analizie mogły być poddane wyłącznie obiekty budowlane stanowiące zabudowę o charakterze budynków gospodarczych.

Sad orzekający w obecnym składzie nie podziela poglądu zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 35/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), albowiem pogląd ten, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić się do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy, został wyrażony w oderwaniu od normatywnych celów, dla których przeprowadzana jest analiza urbanistyczna w postępowaniu w przedmiocie o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl zaś § 2 pkt 2 rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 2 pkt 3 rozporządzenia przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Nie ma zatem podstaw aby analizę urbanistyczną przeprowadzać wyłącznie pod względem cech zabudowy na obszarze analizowanym, bez względu na to, jakiego rodzaju zabudowa występuje na obszarze analizowanym. Uwzględniać bowiem należy w takim samym stopniu funkcję istniejącej zabudowy, a zatem sposób użytkowania obiektów. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestorów dotyczy obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek gospodarczy, to zadaniem autora analizy oraz organów rozpatrujących sprawę było ustalenie, czy budynek ten będzie kontynuacją istniejącej zabudowy o takiej samej lub zbliżonej funkcji. Następnie w razie ustalenia, że tego rodzaju zabudowa występuje na obszarze analizowanym, należało określić cechy takiej zabudowy, to jest jej parametry, w celu wyznaczenia parametrów dla zabudowy objętej wnioskiem.

Odnośnie poglądu zawartego w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 508/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), że żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący, i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (np. mieszkaniowym), Sąd miał na uwadze, że stan faktyczny sprawy zakończonej ww. wyrokiem był odmienny od stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Powyższa sprawa dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego z garażem wraz z budową zjazdu. Funkcja zabudowy na badanym w tej sprawie obszarze to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, występują dachy płaskie i spadziste, zaś w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdowały się także budynki z dachami płaskimi. Warunki zabudowy zostały ustalone dla budynku mieszkalnego z dachem płaskim, co było uzasadnione tym, że na obszarze analizowanym występowała zabudowa mieszkaniowa i usługowa również o dachach płaskich. W przedmiotowej sprawie występuje odmienna sytuacja. Ład przestrzenny w obszarze analizowanym jest wyznaczony poprzez zabudowę mieszkaniową usytuowaną od frontu działek, zaś ewentualna zabudowa w postaci budynków gospodarczych usytuowana jest w głębi działek i posiada określone w analizie parametry. Cechują się one przede wszystkim maksymalną wysokością do 4,5m oraz dachami jednopołaciowymi o kącie nachylenia połaci 15°. Zabudowa o charakterze gospodarczym z założenia posiada inne parametry od zabudowy mieszkaniowej, zatem dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na zapleczu działki o parametrach zbliżonych do zabudowy mieszkaniowej już istniejącej na takiej działce naruszałoby istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny.

Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Wbrew twierdzeniom skarżących w sprawie zostały uwzględnione wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym, a nie tylko przyległe bezpośrednio do działki objętej wnioskiem, przy czym jak to już wyżej wskazano spośród tych działek do wyznaczenia parametrów dla inwestycji objętej wnioskiem należało wyłonić jedynie te, które zabudowane są zgodnie z funkcją budynku w tym wniosku wskazanego, tj. budynku gospodarczego.

Sąd w pełni podziela ustalenia organów obu instancji, że wniosek inwestorów nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ w sąsiedztwie inwestycji nie występują budynki gospodarcze, które odpowiadałyby wysokości oraz konstrukcji dachu w tym wniosku opisanym. Skoro inwestorzy domagali się ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego o wysokości 6,5m z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia od 15° do 25°, to wobec istniejącej zabudowy o tej samej funkcji, której te same parametry są odmienne (wysokość maksymalna 4,5m, dachy płaskie o maksymalnym kącie nachylenia połaci 15°), brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, którego skarżący nie zmodyfikowali. Wydanie decyzji uwzględniającej wniosek stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz §§ 7 i 8 rozporządzenia. Stwierdzenie w treści analizy, że teren wokół działki, na której planowana jest inwestycja jest zabudowany w sposób zróżnicowany, wbrew zarzutom skargi, nie podważa zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zróżnicowanie o którym mowa w analizie polega bowiem na występowaniu na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi jej na niewielu tylko działkach (poza działką inwestorów - numery [...]-[...]) budynkami gospodarczymi. Okoliczność tę organy obu instancji w wydanych decyzjach uwzględniły.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydane przez organy decyzje nie naruszają ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).