Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 348/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2017 roku sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miast P. decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] (znak [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. C. pozwolenia na budowę obejmujące: nadbudowę tarasu oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 20, obr. N. ) w granicy z działką nr [...], ark. 20, obr. N..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzja jest zgodna z wnioskiem inwestora, projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej wskazano, iż projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego zostało dołączone zaświadczeniu projektanta z właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Wskazano także, iż w toku postępowania w dniu [...] października 2016 r. wnioskodawca przedłożył wyjaśnienia, w których ustosunkował się do zastrzeżeń strony dołączając analizę przesłaniania i nasłonecznienia. Osoba opracowująca przedmiotową analizę wykazała spełnienie warunków określonych w §13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 13 i 60 ww. rozporządzenia ustala warunki techniczne zapewniające czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 700 - 1700.

W tej sytuacji Prezydent Miast P. zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdził, iż spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1,2 i 3 tej ustawy.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli I. S. oraz D. S..

I. S. zakwestionowała m.in. przedłożoną analizę nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w jej budynku mieszkalnym wskazując, iż nie uwzględniano ona drzew rosnących na działce inwestora oraz projektowanego, od strony jej nieruchomości, muru na tarasie. Wskazała też na zalewanie jej nieruchomości wodami opadowymi od strony działki Z. C., samowolne postawienie ogrodzenia, naruszenie linii zabudowy, obciążenia konstrukcyjne.

Wskazała także, iż organ I instancji nie zapewnił jej możliwości wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału, przed wydaniem decyzji z [...] października 2016 r.

D. S. podniósł, iż złożone przez niego oraz I. S. zastrzeżenia do projektu budowlanego oraz wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnych i stosownych ekspertyz zostały zignorowane, a decyzję podjęto w ekspresowym tempie jeszcze przed złożeniem tych wniosków i zastrzeżeń. Podniesiono, iż projekt budowlany dotyczy strony budynku, która wychodzi na zachód i przy nadbudowie tarasu, biorąc pod uwagę niewielką odległość okna od budynku Z. C., mały rozmiar okna i metraż pokoju doprowadzi do znacznego zaciemnienia, szczególnie w okresie jesienno-zimowym. Znaczne ograniczenie w dostępie do światła będzie miał także sam taras należący do budynku odwołujących. Wskazano, iż uwzględniając umieszczenie schodów wzdłuż granicy będzie blokował dostęp do istniejącej instalacji ciepłowniczej, co może stanowić zagrożenie, w przypadku ewentualnej awarii. Ponadto samo umieszczenie schodów zewnętrznych w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki narusza przepisy. Podniesiono także brak oceny czy planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na konstrukcję sąsiedniego budynku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Wojewoda, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę określonej inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi. Artykuł 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) określa czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie Wojewoda zauważył, iż na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wraz z dokumentacją projektową inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce ozn. nr ewid. [...], ark. 20. obręb N., zlokalizowanej w P. przy ul. [...]. Organ I instancji zbadał zgodność inwestycji z ww. decyzją o warunkach zabudowy czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, jednak w aktach sprawy brak jest adnotacji o ostateczności wspomnianej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.

Wojewoda stwierdził następnie, iż wątpliwości budzi kwalifikacja przedsięwzięcia dokonana przez inwestora i przyjęta przez organ I instancji (przebudowa i nadbudowa). Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego oraz słownikową definicję słowa "rozbudowa" stwierdził, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę możliwości innej kwalifikacji przedsięwzięcia bezkrytycznie przyjmując nazewnictwo proponowane przez inwestora. Wojewoda zauważył, iż to zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest prawidłowa kwalifikacja prawna planowanego przedsięwzięcia niezależnie od tego, jak określi ją inwestor. Mając na uwadze przywołane definicje ustawowe i słownikowe oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne, organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta P. powinien rozważyć czy planowana "przebudowa i nadbudowa" nie jest w rzeczywistości rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego. Nie zmieni się wprawdzie wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie będzie konieczne również wykonywanie prac ziemnych i fundamentowych jak najczęściej ma to miejsce w przypadku rozbudowy, zmianie jednakże ulegnie m. in. kubatura budynku, jego długość oraz powierzchnia użytkowa pokoju na I kondygnacji nadziemnej.

Organ II instancji zauważył, iż w tej sytuacji koniecznym będzie zbadanie planowanej inwestycji pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12, § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu odwoławczego przedłożona przez inwestora analiza nasłonecznienia nie pozwala też na jednoznaczne i precyzyjne stwierdzenie spełnienia wymogów zawartych w § 57 i 60 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Osoba sporządzająca analizę w części opisowej stwierdziła wprawdzie, że warunki nasłonecznienia pomieszczeń w budynku sąsiednim nie ulegną zmianie, jednak z przedłożonych rysunków trudno jednoznacznie odczytać tę zależność, bowiem nie przedstawiono tzw. "linijki słońca" w postaci wykresu padającego cienia. W ocenie Wojewody organ I instancji oparł się więc wydając swoje rozstrzygnięcie na niepełnej dokumentacji. Ponadto kwestią wymagającą wyjaśnienia jest lokalizacja schodów prowadzących na taras w granicy nieruchomości. W projekcie budowlanym projektant wskazał, iż przedmiotowe schody stanowią część istniejącą budynku i nie będą podlegały przebudowie w związku z planowaną zabudową tarasu. Organ I instancji jednakże nie wyjaśnił, czy schody zostały zbudowane legalnie, na podstawie decyzji pozwolenia na budowę i na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego czy tez powstały samowolnie. W aktach sprawy brakuje wyjaśnienia ww. aspektu oraz dokumentów potwierdzających stan faktyczny.

Odnosząc się do treści złożonych odwołań organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestie dotyczące ładu przestrzennego rozstrzygane są na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, nie podlegają więc ponownemu rozpoznaniu w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei powstanie ewentualnych szkód na działce odwołujących w związku z budową nie może stanowić przedmiotu rozważań organu w trakcie przedmiotowego postępowania. Kwestie te, jak również ewentualne obniżenie wartości nieruchomości odwołujących mogą stanowić podstawy do ewentualnych roszczeń cywilno-prawnych jednak nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazano, iż bez znaczenia pozostaje, że inwestor składał już raz wniosek o pozwolenie na budowę dla ww. opisanej inwestycji i otrzymał wówczas decyzję odmowną. Decyzja odmowna wydana została w związku z nieuzupełnieniem dokumentacji i niewywiązaniem się z nałożonych obowiązków, tak więc ze względów formalnych, a nie merytorycznych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. C. kwestionując stanowisko Wojewody w zakresie kwalifikacji planowanych robót budowlanych jako rozbudowy, a nie nadbudowy z przebudową. Wskazano, iż projekt budowlany przygotował osoba uprawnione, projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a z przedłożonej analizy nasłonecznienia wynika, iż spełnione są warunki określone w § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. – bez przeprowadzona wszechstronnego postępowania dowodowego w tym zakresie i z pominięciem wcześniejszych ustaleń, że skarżącemu nie należy się możliwość rozbudowy tarasu. Organ II instancji uznał, że dobro sąsiadów skarżącego jest ważniejsze niż zasada wolności budowlanej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 20 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wskazując na organ I instancji prawidłowo zakwalifikował planowane parce jako przebudowę i nadbudowę. W wynik tych prac ma ulec zmiana wysokości budynku bez zmiany powierzchni zabudowy. Zaznaczono, iż "nadbudowa" prowadzi do zmiany charakterystycznych parametrów budynku w zakresie jego wysokości. Skarżący zauważył, iż pojęcia "przebudowa" i "rozbudowa" na obszarze prawa budowlanego mają z całą pewnością odrębne znaczenie. Zakwalifikowanie robót budowlanych do kategorii jednego z tych pojęć, które powinno być dokonywane każdorazowo na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy, powoduje odmienne konsekwencje prawne. W przedmiotowej sprawie wątpliwości takie nie zachodzą, gdyż skarżący określił zakres prac szeroko, domagając się pozwolenia zarówno na jeden z rodzajów budowy (art. 3 ust 6 ustawy prawo budowlane - nadbudowę), jak i przebudowę (art. 3 ust 7a ustawy prawo budowlane). Przy okazji wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na nadbudowę, doszło zatem do zbadania kwestii zmiany cech charakterystycznych budynku, skoro analizowana była nadbudowa polegająca na powiększeniu budynku. Podkreślono, iż planowane prace polegać będą m.in. na nadbudowie istniejącego tarasu, a nie jego zabudowie.

Strona skarżąca wskazała, iż adnotacja stwierdzająca prawomocność decyzji z określonym dniem, nie jest składnikiem decyzji i nie podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Zatem brak adnotacji o ostateczności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowił przeszkody dla procedowania przez organ I instancji. Ponadto Wojewoda mógł samodzielnie uzyskać informację dotyczącą ostateczności ww. decyzji.

Podniesiono nadto, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji skorzystał z kompetencji do żądania uzupełnienia dokumentacji, wydając postanowienie z dnia 9 września 2016 r. zobowiązujące skarżącego do przedłożenia dokumentacji. Skarżący to zobowiązanie wykonał przy pomocy inżynierów architektów, bez angażowania organu administracji architektoniczno-budowlanej do sporządzania dokumentacji.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko, że uprawniony projektant wykazał, iż spełnione zostaną warunki dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń w budynku sąsiednim, a skoro organ II instancji dostrzegał w przedłożonej dokumentacji braki, na podstawie art. 35 Prawa budowlanego winien był wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku o potrzebne rysunki. Wskazano także na kategoryczne stwierdzenie architekta, że schody z tarasu stanowią część istniejącego budynku i nie będą podlegały przebudowie w związku z planowaną zabudowa tarasu.

Wojewódźki Sąd Administarcyjny w Poznaiu zwązył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Ponadto przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a) decyzję Prezydent Miast P. z [...] października 2016 r., nr [...], znak [...], którą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. C. pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę tarasu oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 20, obr. N.) w granicy z działką nr [...], ark. 20, obr. N..

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zaskarżona decyzja został wydana, a skarga została wniesiona, przed dniem wejścia w życie zmian w ustawach: Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzonych przez ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ). Zatem w myśl art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy nowelizującej kontrola sądowoadministracyjna ww. decyzji przeprowadzona została w oparciu o przepisu w brzmieniu przed dniem 1 czerwca 2017 r. W szczególności Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o brzmieniu przepisów K.p.a. z dnia jej wydania .

Przechodząc dalej zauważyć należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Zatem rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

W myśl art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy winien, co do zasady, rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, względnie gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale rażąco naruszył przy tym inne przepisy procesowe np. dotyczące zapewnienia stronie udziału w postępowaniu lub czynności przeprowadził pracownik podlegający wyłączeniu (zob. m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 12 lutego 2015 r. III SA/Gd 913/14 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygnięcie kasacyjne może w szczególności wystąpić, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do ustalonego stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Przepis ten z kolei przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Zatem w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana naruszeniem przepisów art. 136 i 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że ramy dowodowe dopuszczone w postępowaniu odwoławczym przekracza wyjaśnienie kwestii, które w zaskarżonej decyzji ujęte zostały jako istotne wady i braki postępowania dowodowego. Naruszenie drugiego z wymienionych przepisów polega również na uchyleniu się przez Kolegium od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy wymagał uzupełnienia co najwyżej w niewielkim zakresie.

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 136 K.p.a. władny był ustalić we własnym zakresie, czy decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Prezydenta Miast P. w dniu [...] listopada 2013 r. o nr [...] jest ostateczna. Wojewoda mógł usunąć te wątpliwości w ramach postępowania odwoławczego zwracając do inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 Praw budowlanego, o wyjaśnienie tej kwestii. Niewątpliwie pozwolenie na budowę musi opierać się na ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem dopieroostateczna decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu architektoniczno-budowlanego (por. wyrok NSA z 9 września 2008 r. o sygn. akt II OSK 1842/07 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wszelkie wątpliwości dotyczące ostateczności takiej decyzji powinny zostać wyjaśnione na etapie badania zgodność projektu budowlanego. W sytuacji gdy organ odwoławczy ma jedynie wątpliwości czy załączona do projektu budowlanego decyzja o warunkach jest ostateczna, wyjaśnienie tej kwestii winno nastąpić w drodze postępowania uzupełniającego zgromadzony już materiał dowodowy.

Powyższe należy także odnieść do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego konieczności uzupełnienia przedłożonej analizy nasłonecznienia pomieszczeń zlokalizowanych w budynku należącym do I. S. i D. S..

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ powinien zatem zbadać m.in. zgodność projektu budowlanego z przepisami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynku wobec innych obiektów, w tym z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).

Zgodnie z tym przepisem odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Wysokość przesłaniania, o której mowa powyżej, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§13 ust. 2 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna (§13 ust. 3 rozporządzenia), a odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (§13 ust. 4 rozporządzenia).

Z kolei zgodnie z § 57 ust. 1 powołanego rozporządzenia pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.

Pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach w godzinach 700-1700 ( § 60 ust. 1 powołanego rozporządzenia) z tym , iż w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (§ 60 ust. 2).

Powołane przepisy precyzyjnie określają sposób ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Niewątpliwie właściwie przeprowadzona analiza nasłonecznienia ma istotne znaczenie dla oceny możliwości realizacji planowego przedsięwzięcia inwestycyjnego z uwagi na konieczność zapewnienia odpowiedniego oświetlenia, światłem naturalnym, pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Kwestia ta podlega analizie organu architektoniczno-budowlanego. Zauważyć przy tym należy, iż sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie nie zwalnia ani organów administracji od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 508/09 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ).

Bezspornym jest , iż w przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył stosowną analizę nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi położonych w sąsiednim budynku. Analiza ta została poddana ocenie przez organ I instancji i nie wzbudziła jego zastrzeżeń. Z kolei w ocenie Wojewody, przedłożona analiza wymaga uzupełnienia o tzw. "linijkę słońca" w postaci wykresu padającego cienia. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak dlaczego uzupełnienie tej analizy nie może zostać dokonane w trybie art. 136 K.p.a. Niewątpliwe chodzi w tej sytuacji o uzupełnienie dowodu, a nie przeprowadzenie nowego. Sąd nie widzi jakichkolwiek przeciwwskazań, aby wskazane wątpliwości zostały wyjaśnione przez Wojewodę na etapie postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu brak było także podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na dokonanie przez Wojewodę odmiennej kwalifikacji prawnej planowanego zamierzenia budowlanego. Uznając, iż planowane przedsięwzięcie stanowi "rozbudowę" , a nie "przebudowę i nadbudowę", Wojewoda stwierdził w rzeczywistości, iż organ pierwszej instancji dokonał naruszenia przepisów prawa materialnego – zastosował niewłaściwą normę prawa materialnego w niebudzący wątpliwości stanie faktycznym - a nie naruszenia prawa procesowego. Wojewoda nie podniósł wątpliwości, co do zakresu planowanych robót budowlanych, a jedynie zarzucił Prezydentowi Miasta P. ich niewłaściwą kwalifikację prawną. Takie z kolei naruszenie popełnione przez organ I instancji nie stanowi okoliczności wymienionej w art. 138 § 2 K.p.a. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, iż jedynie naruszenie przepisów prawa procesowego przez organ I instancji upoważnia organ odwoławczy do wydani decyzji kasacyjnej.

W tym miejscu, mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, wyjaśnić należy, iż dokonując oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie może oceniać sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki NSA z 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13, z dnia 9 maja 2017 r. o sygn. akt II OSK 2219/15 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Z tych też przyczyn Sąd nie dokonał oceny czy kwalifikacja planowanych robot budowlanych dokonana przez Wojewodę jest prawidłowa, a ograniczył jedynie się do oceny czy stanowiła ona przesłankę do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Podsumowując stwierdzić należy, iż dokonanie przez Wojewodę odmiennej, niż organ I instancji, kwalifikacji planowanych robót budowlanych nie zwalniało go od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd nie zgodził się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie wyjaśnienie przez organ I instancji legalności wykonania schodów prowadzących z istniejącego tarasu na nieruchomość inwestora i położonych przy granicy z terenem należącym do I. S. i D. S..

Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż schody te istnieją, co potwierdza to zarównano dokumentacja projektowa (k. 26-27 i 29, 50, 51, 52 projektu budowlanego oraz znajdujące się w nim rysunki inwentaryzacyjne elewacji tylnej) jak i zdjęcia złożone w toku postępowania odwoławczego przez I. S.. Z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora wynika nadto, iż przedmiotowe schody nie będą objęte pracami budowlanymi.

Powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę, który lakonicznie stwierdził, iż ustalenie w jakich okolicznościach powstały te schody – czy na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę czy w drodze samowoli - jest konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się wprawdzie pogląd, że dopóki nie zostanie przeprowadzone postępowanie celem ustalenia czy istniejący obiekt, w którym mają być wykonane określone roboty budowlane jest obiektem legalnym, nie jest możliwe rozpatrzenie, przez organ architektoniczno-budowlany, wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. (por. m.in. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. o sygn. II OSK 2568/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2016 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 80/16 – oba dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak w rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie zakwestionował jednak legalności całego budynku, którego mają dotyczyć planowe roboty budowlane czy chociażby fragmentu tego budynku, którego bezpośrednio dotyczy wniosek inwestora – tarasu, a jedynie poddał pod wątpliwość legalność posadowienia schodów prowadzących z tego tarasu, które to schody, zgodnie z projektem, nie będą objęte jakimikolwiek pracami. W tej sytuacji zauważyć należy, iż w przypadku, gdyby właściwe organu nadzoru budowlanego ustaliły, iż schody te zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej i podjęły stosowne postępowanie naprawcze, w wyniku którego zapadłaby decyzja nakazując rozbiórkę tych schodów, to rozstrzygnięcie to i tak nie miałoby wpływu na wynik przedmiotowej sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę obejmującego "nadbudowę tarasu oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 20, obr. N.) w granicy z działką nr [...], ark. 20, obr. N.." Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika też, aby zaplanowane pracy były związane konstrukcyjnie z istniejącymi schodami. Nie zapewniają też jedynego dostępu do istniejącego trasu przed i po wykonaniu planowanych robót budowlanych.

Stąd też brak jest w ocenie Sądu podstaw prawnych dla wyjaśniania w ramach niniejszego postępowania zagadnienia legalność posadowienia schodów prowadzących z ogrodu na przedmiotowy taras, albowiem okoliczności te winny być ewentualnie wyjaśniane w odrębnym postępowaniu naprawczym przez organ nadzoru budowlanego, przy czym wynik tegoż postępowania naprawczego nie ma jakiekolwiek wpływu na przedmiot niniejszego postępowania.

W tych okolicznościach sprawy, Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. i z tych też przyczyn orzekł o jej uchyleniu – pkt I wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda winien zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu i po ewentualnym przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego wydać stosowne rozstrzygniecie w niniejszej sprawie uwzględniając stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji.

Sąd zasądził na rzec strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł – łącznie 997 zł.