Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2236/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 96 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] w [...] oraz Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego skargi oddala


UZASADNIENIE

[...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 11, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz.1568, ze zm.) oraz § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579), porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r., w sprawie powierzenia [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] dnia [...] czerwca 2005, poz. [...]) aneksów do porozumienia: nr 1 z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i nr 3 z dnia [...] grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i nr 6 z dnia [...] lipca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm., zw. dalej k.p.a.), odmówił E. A. – B. udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. [...] w [...], działka nr [...], stanowiącego fragment strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., zgodnie z ,,Koncepcją rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...]".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że decyzja zapadła w związku z decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] uchylającą decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazującą do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawę wydania ww. pozwolenia.

[...] Konserwator Zabytków po ponownym zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że planowane zamierzenie jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim. Wskazał, że ochronie konserwatorskiej na obszarze strefy [...], wpisanej do rejestru zabytków podlega historycznie ukształtowany układ przestrzenny i forma jego zabudowy, w tym linie zabudowy, gabaryty poszczególnych budynków, podziały ich elewacji wraz z rysunkiem stolarki. Ochronie podlega zabudowa tego terenu niezależnie od czasu swojego powstania, o ile swoją linią zabudowy, skalą i formą architektoniczną wpisuje się w charakter zabudowy ukształtowany w okresie międzywojennym. Podstawową zasadą obowiązującą w ramach ochrony układu przestrzennego strefy [...] jest konieczność zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy terenami zabudowanymi i zielonymi. Historycznie ukształtowana kompozycja przestrzenna [...], wywodząca się z idei ,,miasta-ogrodu", oparta jest na zabudowie willowej i wielorodzinnej, rozplanowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych, lokowanych w swobodnie przenikającej się przestrzeni terenów zielonych. O ile budynki willowe oparte były często na wolnym rzucie, to zabudowę wielorodzinną kształtowano głównie w formie bliźniaczej, szeregowej lub zwartych dwu- i trójsegmentowych bloków, opartych głównie na obrysie zbliżonym do prostokąta, o linii wyznaczonej dla całych bloków zabudowy zarówno od strony frontowej, jak i elewacji tylnej i bocznych. Zabudowie tej nadawano te same gabaryty, często wspólny gzyms koronujący i kąt nachylenia połaci dachowych. Jak wspomniano, zabudowa ta była rozbita na pewne proporcjonalne bloki tworzące jednolite bryły, między którymi projektowane były otwarte przestrzenie stanowiące strefy otwarcia na wnętrza działek, dzięki czemu utrzymany był właśnie charakter zabudowy wolnostojącej w otoczeniu zieleni.

Zgodnie z opisanymi zasadami kompozycji urbanistycznej zaprojektowano zabudowę, którą tworzy budynek pod nr [...] oraz sąsiednia zabudowa pod nr [...] i [...]. Pomimo faktu, iż zespół tych budynków powstał w okresie powojennym, ukształtowany został w formie zwartej bryły, o takiej samej ilości kondygnacji w każdym "budynku, wspólnym gzymsie koronującym oraz kącie nachylenia połaci dachowych. Dla całego bloku wyznaczono linie zabudowy określające jej granice, z zachowaniem odpowiednich otwartych przestrzeni od strony elewacji bocznych. Również bryłę budynku mieszkalnego nr [...] ukształtowano jednorodnie, komponując symetrycznie elewację frontową i tylną, a przede wszystkim projektując elewację boczną budynku, a nie ślepą ścianę szczytową, która przewidziana byłaby do zasłonięcia przez budowę kolejnego budynku. Wynika z tego jednoznacznie, iż w ten sposób definitywnie wyznaczono graniczną linię zabudowy, nie przewidując jej kontynuacji w tym miejscu i wpisując się w przedwojenny układ urbanistyczny tej części [...].

W związku z powyższym organ konserwatorski stwierdził, iż planowana rozbudowa przedmiotowego budynku w projektowanej formie jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim, ponieważ doprowadziłaby do naruszenia opisanej, chronionej kompozycji przestrzennej i charakteru zabudowy strefy [...] wpisanej do rejestru zabytków. Jak wynika z załączonej dokumentacji, w wyniku realizacji planowanego zamierzenia powstałby obiekt o rzucie, który jest niezgodny z historycznie ukształtowaną linią zabudowy przy ulicy [...], zarówno od strony frotowej jak i elewacji tylnych, gdyż nastąpiłoby jego znaczne wydłużenie w kierunku południowym. Ponadto w wyniku ww. rozbudowy powstałby obiekt dwuskrzydłowy, o dwóch równoważnych elewacjach frontowych, z dwoma osobnymi wejściami. Należy stwierdzić, iż takie rozwiązanie przestrzenne jest obce układowi urbanistycznemu tej części [...], gdyż nadrzędną rolę w tym wypadku pełni zabudowa o elewacjach frontowych od ulicy [...]. Z tego względu projektowana jako równoważna, dodatkowa elewacja od strony ulicy Nobla stanowiłaby niewłaściwą z punktu widzenia konserwatorskiego konkurencję dla zasadniczej elewacji frontowej istniejącego budynku. Ponadto należy zauważyć, że taka kompozycja budynku po rozbudowie wytworzyłaby od strony ulicy [...] nową, wschodnią pierzeję uliczną, co jest uzasadnione historycznie, ponieważ przy ulicy tej wykształciła się jedynie pierzeja zachodnia. Należy też zauważyć, że rozbudowa budynku w miejscu, które zostało zaprojektowane jako otwarta przestrzeń zielona i w ten sposób zagospodarowane, spowodowałoby zmniejszenie obecnego otwarcia przestrzennego na ulicę [...].

Negatywnie też ocenił organ gabaryty planowanej rozbudowy. Podkreślił, że istniejący budynek przy ul. [...] projektowany był pierwotnie jako obiekt wielorodzinny, z czego wynikały nadane mu gabaryty. W związku z tym dodatkowe powiększenie jeszcze kubatury tego budynku, przewidziane w załączonej koncepcji projektowej spowoduje powstanie obiektu o nadmiernej skali, sprzecznego z kameralnym charakterem zabudowy [...]. Projektowana rozbudowa budynku o tak znaczącą kubaturę spowoduje całkowitą degradację proporcji jego bryły i kompozycji architektonicznej. Jak wykazano to wcześniej, budynek przy ul. [...] wpisuje się skalą i charakterem w kontekst ukształtowanej w okresie przedwojennym zabudowy Saskiej Kępy i jest skończony pod względem swojej formy architektonicznej.

W tym kontekście nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że ochronie konserwatorskiej na przedmiotowym obszarze podlega jedynie sama koncepcja urbanistyczna w ogólności, a przedmiotem ochrony jest tylko samo założenie albo układ urbanistyczny, a nie poszczególne nieruchomości położone w strefie chronionej. W opinii organu I instancji nie można założyć, że skoro przedmiotowy budynek powstał w okresie powojennym i nie został ujęty w wykazie obiektów zabytkowych oraz nie jest wymieniony w ustaleniach miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, to trudno mówić o posiadanych przez ten obiekt walorach architektonicznych oraz wpływie na te walory planowanej inwestycji. Jak dowiedziono powyżej, przedmiotowy budynek nie stanowi zabudowy pozbawionej wyrazu stylowego, powstałej przypadkowo na terenie wpisanym do rejestru zabytków, ale stanowi świadomie uformowany fragment tego obszaru, jednorodnie zespolony w swojej lokalizacji i formie architektonicznej z zabudową ukształtowaną w okresie międzywojennym.

[...] Konserwator Zabytków wyjaśnił też, że rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przez organ konserwatorski wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmowa jego wydania, pozostawiając to ocenie organu ochrony zabytków Ocena ta nie może mieć znamion dowolności i każdorazowo opiera się na ustaleniu, jaki wpływ dana inwestycji będzie miała na chronione wartości danego obszaru, czy obiektu zabytkowego. Ponadto każdy z przypadków rozpatrywany jest przez organ konserwatorki indywidualnie, a rozstrzygnięcia zapadłe w jednej sprawie nie mogą być automatycznie przenoszone na kolejne sprawy. W tym kontekście organ stwierdził, iż różne rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego odnośnie do inwestycji na terenie [...] wynikają z różnicy pomiędzy rodzajami ww. inwestycji oraz ich wpływu na indywidualne obiekty stanowiące zabudowę tego terenu, a nie z braku równego traktowania stron w postępowaniach administracyjnych i wydawanych pozwoleniach. Z samego faktu wpisania obszaru do rejestru zabytków nie wynika całkowity zakaz podejmowanie działań na tym obszarze. Jednakże konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, iż na obszarze tym obowiązuje prymat działań konserwatorskich nad inwestycyjnymi oraz ograniczenie prawa własności, w związku z wpisem tego terenu do rejestru zabytków i objęcia go ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego względu na obszarze tym dopuszczalne są tylko takie działania, które zmieniając istniejący układ przestrzenny wpisują się w historyczne założenie urbanistyczne, a także stanowią dopełnienie istniejącej zabudowy o walorach zabytkowych i architektonicznych, respektując jej skalę i charakter stylowy, a ponadto nie skutkują trwałym uszczerbkiem na chronionych walorach tego zabytkowego zespołu.

W kwestii zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], poz. [...]), organ podkreślił, że dla jednostki planu, w której usytuowany jest omawiany budynek przy ul. [...], oznaczonej symbolem [...], plan ustala utrzymanie i rozwój funkcji o znaczeniu podstawowym z zakresu usług zdrowia, kultu religijnego oraz usług z zakresu rekreacji i sportu. W związku z tym należy zauważyć, iż planowana inwestycja w zakresie planowanej funkcji mieszkaniowej jest niezgodna z cytowanymi ustaleniami planu, który w tej jednostce wskazuje na podstawowe znaczenie w/w usług o charakterze publicznym, w tym obszaru sąsiedniego Ogrodu [...] jako terenu zielonego, kształtującego w znaczący sposób przestrzeń tej jednostki. Stwierdził też, że ustalenia zwarte w cytowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru są wiążące dla organu konserwatorskiego. Z tego względu [...] Konserwator Zabytków uważa, iż wyznaczenie na rysunku planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy nie oznacza, iż dopuszczalna jest w tym miejscu zabudowa, której charakter będzie sprzeczny z zabytkowym zagospodarowaniem przestrzennym [...], wpisanej do rejestru zabytków. Zakres i charakter takiej zabudowy może być doprecyzowany jedynie przez organ konserwatorski jako specjalistę w tej dziedzinie. Organ zauważył, że § 13 ust. 1 pkt 1 cytowanego planu dla terenów oznaczonych symbolem KZ-1, ustala zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno - uliczny i przyrodniczy, poprzez zmianę jej przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy. W opinii organu konserwatorskiego realizacja planowanej inwestycji nie jest w tym miejscu dopuszczalna, ponieważ układ istniejącej, pierwotnej linii zabudowy ulicy [...] i narożnika ulicy [...], ulegnie całkowitej zmianie i zostanie przekształcony w sposób całkowicie niezgodny z zasadami historycznego układu przestrzennego, charakterystycznego dla ww. obszaru.

Na koniec organ wskazał, że z treści art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy o ochronie zabytków wynika, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Równocześnie art. 3 pkt 1, ww. ustawy mówi, że zabytkiem może być nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, których zachowanie leży w interesie społecznym.

Dlatego tez organ konserwatorski co do zasady działający w interesie społecznym, jako nadrzędnym w stosunku do interesu strony odmówił w niniejszej sprawie wydania wnioskowanego pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. [...], stwierdzając, że realizacja tej inwestycji spowoduje uszczerbek na wartości zabytkowej strefy [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. A. – B., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w całości oraz pozwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. [...] w [...], działka nr [...], obręb [...], zgodnie z "Koncepcją rozbudowy budynku przy ul. [...]".

Uzasadniając rozstrzygnięcie konserwatorski organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że ocena wnioskowanej inwestycji nie może dokonywać się w oderwaniu od prawnego zakresu ochrony zabytku. Wbrew twierdzeniom [...] Konserwatora Zabytków, w niniejszej sprawie zabytkiem jest układ urbanistyczny [...]. Wprawdzie z treści decyzji wpisującej obszar [...] do rejestru zabytków wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół architektoniczny, który powstał w latach międzywojennych XX w., niemniej w przedmiotowej sprawie planowana jest nadbudowa obiektu, powstałego w latach powojennych, który nie jest częścią ww. historycznego zespołu budynków. Odnosząc się w tym miejscu do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że wbrew temu co twierdzi organ pierwszej instancji, zakres kompetencji organu administracji publicznej nie może wynikać z uznania administracyjnego i nie może być rozszerzany czy doprecyzowany w zależności od każdorazowej oceny tego organu jako specjalisty w tej dziedzinie. Jedynie bowiem literalne brzmienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków, stanowiącej legalną ingerencję w sferę prawa własności, wyznacza rodzaj zabytku chronionego konserwatorsko. Dodał, że w przypadku objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego, zabytkiem jest sama koncepcja urbanistyczna w ogólności, nie zaś poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza zatem, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami, a ochrona konserwatorska rozciąga się na wygląd elewacji poszczególnych obiektów tego układu. Jeżeli obiekty te mają same przez się wartość zabytkową, powinny być dodatkowo, oddzielnie, objęte ochroną, bądź jako zespół budowlany (zlokalizowany na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego), bądź indywidualnie jako poszczególne budynki. Takie stanowisko organu odwoławczego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Należy zróżnicować zakres ochrony konserwatorskiej wynikającej z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego. Ochrona konserwatorska budynku stanowiącego obiekt współtworzący zabytkowy układ urbanistyczny, nie jest zatem równoznaczna z ochroną budynku stanowiącego element zespołu budowlanego czy też budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie do rejestru zabytków został także wpisany zespół budowlany (powstały w latach międzywojennych XX w.), niemniej planowany do rozbudowy budynek nie należy do tego zespołu. Nietrafne są zatem argumenty organu pierwszej instancji, odnoszące się w zaskarżonej decyzji do wartości planowanego do rozbudowy budynku, a zwłaszcza stwierdzenia tego organu dotyczące całkowitej degradacji proporcji jego bryły i kompozycji architektonicznej, skończonej formy architektonicznej oraz nie przewidywania jego rozbudowy.

Nadto uzasadnienie organu pierwszej instancji zawiera sprzeczności argumentacji dotyczącej rzekomej niezgodności planowanej dobudowy z "historycznie ukształtowaną linią zabudowy", skoro w innym miejscu uzasadnienia organ ten stwierdza, że przy ul. [...] nie wykształciła się wschodnia pierzeja uliczna, a zatem nie została historycznie ukształtowana linia zabudowy.

Organ odwoławczy nie zgodził się także ze wskazaną przez organ I instancji nadrzędnością interesu społecznego w stosunku do interesu strony. Organ ochrony zabytków przy rozpatrywaniu sprawy nie może kierować się założeniem o nadrzędności ochrony zabytków nad interesem indywidualnym, gdyż oba interesy są prawnie równorzędne i to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zachowania równowagi w tej mierze. A jedynym kryterium decydującym o orzeczeniu jest stan faktyczny, wyważenie obu interesów i rozstrzygnięcie ewentualnego konfliktu pomiędzy nimi w oparciu o przepisy prawa.

[...] Konserwator Zabytków wskazał, że na przedmiotowym obszarze dopuszczalne są tylko takie działania, które zmieniając istniejący układ przestrzenny, wpisują się w historyczne założenie urbanistyczne, a także stanowią dopełnienie istniejącej zabudowy o walorach zabytkowych architektonicznych, respektując jej skalę i charakter stylowy, a ponadto nie skutkują trwałym uszczerbkiem wartości tego obszaru. W istocie nie wyjaśnił jednak przekonywująco, z jakich przyczyn uznał za dopuszczalne inwestycje przy ul. [...] oraz przy ul. [...], skoro rozpatrując sprawy ww. inwestycji z tego punktu widzenia, pozwolił na budowę obiektów zrealizowanych niezgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami.

Organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, że przepisy zawarte w planie miejscowym, mające charakter prawa lokalnego, nie mogą sankcjonować działań, które spowodować mogą uszczerbek w wartościach zabytkowych tego obszaru i zespołu zabudowy chronionych poprzez wpis do rejestru zabytków, w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków. Decyzje wpisujące obiekty czy obszary do rejestru zabytków nie zawierają szczegółowych zasad ochrony konserwatorskiej czy warunków realizacji inwestycji. Wszelkie ograniczenia i konsekwencje, wynikające z objęcia danego obszaru czy obiektu ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków powinny znaleźć odzwierciedlenie i zostać sprecyzowane w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile organ samorządowy taki plan uchwalił.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] ustala m.in. strefę ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków (KZ1) oraz obiekty zabytkowe znajdujące się w ewidencji Służb Ochrony Zabytków. Z wypisu i wyrysu z przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że budynek przy ul. [...] położony jest w strefie KZ1, nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków ani nie figuruje w ewidencji zabytków. Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości nie objętych rejestrem lub ewidencją służb ochrony zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1 zostały określone w § 19 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. W odniesieniu do takich nieruchomości plan dopuszcza remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas niezabudowanych, pod warunkami wskazanymi w tym, przepisie. Dopuszczalna jest zatem rozbudowa pod warunkiem: nawiązania projektowanym gabarytem, liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do sąsiadującego zagospodarowania, przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości 12 m dla nowoprojektowanych obiektów w strefie KZ1; zachowania istniejącego-pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce; zachowania ustalonego minimalnego procentowego terenu czynnego biologicznie na gruncie rodzimym; rozpatrywania projektowanych elementów zagospodarowania na działce w kontekście rozwinięcia pierzei, tj. elewacji budynków sąsiadujących z działką i budynkiem projektowanym obejmujących co najmniej po trzy elewacje budynków sąsiadujących po obu stronach.

Biorąc wskazane kryteria pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja zgodna jest z powyższymi ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W szczególności nie ulega wątpliwości organu odwoławczego, że nowoprojektowana część budynku jest wytyczona z poszanowaniem obowiązującej linii zabudowy, wyznaczonej na rysunku ww. planu, zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...], wbrew temu, co próbuje dowieść [...] Konserwator Zabytków. Brak jest także podstaw do stwierdzenia niezgodności planowanej funkcji mieszkalnej ze wskazaną do utrzymania i rozwoju jako podstawowa dla tego obszaru funkcją z zakresu usług zdrowia, kultu religijnego oraz usług w zakresie rekreacji i sportu, skoro w obszarze tym występuje już zabudowa mieszkaniowa.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że planowany obiekt pod względem gabarytów, wysokości i linii zabudowy dostosowuje się do istniejącej na tym obszarze zabudowy.

[...] Konserwator Zabytków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważył jednak, że w wyniku rozbudowy budynku przy ul. [...] w zaprojektowanym kształcie, powstałby obiekt dwuskrzydłowy, o dwóch równoważnych elewacjach frontowych, z dwoma osobnymi wejściami. Organ pierwszej instancji stwierdził, że takie rozwiązanie przestrzenne jest obce układowi urbanistycznemu tej części [...], gdyż nadrzędną rolę w tym wypadku pełni zabudowa o elewacjach frontowych od ulicy [...]. Projektowana jako równoważna, dodatkowa elewacja od strony ulicy [...] stanowiłaby niewłaściwą z punktu widzenia konserwatorskiego konkurencję dla zasadniczej elewacji frontowej istniejącego budynku.

Pani A.-B. przy piśmie uzupełniającym swoje odwołanie od rozpatrywanej decyzji, zawierającym polemikę z powyższym argumentem organu pierwszej instancji, dołączyła wykonaną w marcu 2012 r. dokumentację fotograficzną kilkunastu budynków zlokalizowanych w obszarze układu urbanistycznego [...], położonych w odległości od 100 do 500 m od nieruchomości planowanej do rozbudowy, o charakterze apartamentowym oraz ukształtowanych u zbiegu ulic w kształcie litery "L". Dokumentacja ta zawiera w szczególności fotografię budynku [...], usytuowanego u zbiegu ul. [...] i [...], posiadającego dwa równorzędne wejścia od obu ww. ulic.

Wobec powyższych rozbieżności w ustaleniach stanu faktycznego oraz w celu weryfikacji dokonanej przez [...] Konserwatora Zabytków oceny dopuszczalności takiego rozwiązania przestrzennego w kontekście zachowanych wartości układu urbanistycznego [...], organ odwoławczy zwrócił się o opinię do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...].

We wnioskach opinii ww. Instytutu z dnia 18 maja 2012 r., opracowanej przez mgr. inż. arch. D. M., uznano, że realizacja planowanej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...] według załączonej do wniosku koncepcji, wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych obszaru [...].

Po analizie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ odwoławczy doszedł do konstatacji, że wnioski zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] nie mogą przesądzić rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na rzecz utrzymania odmowy pozwolenia na realizację planowanej inwestycji. Stwierdzenia biegłego wydają się bowiem dowolne, odzwierciedlające jedynie subiektywną ocenę i niewynikające z dokonanych ustaleń faktycznych przedstawionych w części opisowej tej opinii. Kolizja przedmiotowego zamierzenia z interesem społecznym, jakim jest ochrona wartości zabytkowego układu urbanistycznego [...], nie została zatem dostatecznie dowiedziona.

Przede wszystkim przedmiotowa opinia potwierdziła fakt, że na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego [...], prezentującego wszelkie prądy, style i mody występujące w architekturze tego czasu, obecna jest także zabudowa narożnikowa na rzucie w formie "L". W tym kontekście całkowicie nieuzasadniony jest wniosek biegłego, iż takie rozwiązanie nie może być uznane za wzorcowe przy przebudowach i rozbudowach w obrębie chronionego układu urbanistycznego. Wprawdzie organ odwoławczy podziela zdanie biegłego, że nieliczne przypadki, w których dopuszczono się realizacji obiektów rażąco odbiegających od wielkości i wyglądu otaczających ich zabudowy, nie powinny stanowić wzoru do naśladowania, a wręcz przeciwnie, są przykładami, które należy uznać za błędne i wyjątkowo negatywnie lokalnie zmieniające charakter zabudowy (np. apartamentowiec przy ul. [...]), niemniej jednak, z całości materiału dowodowego sprawy, w tym z cytowanej opinii, wynika niezbicie, że kształtowanie zabudowy narożnikowej na rzucie w formie "L" występuje w kilku przypadkach na [...] w budynkach z okresu XX-lecia międzywojennego (a zatem w obiektach należących do zabytkowego zespołu budowlanego, jak np. budynek przy ul. [...]) oraz w późniejszych realizacjach ([...], [...], [...], [...]). W konsekwencji nie można zgodzić się także ze stwierdzeniami biegłego, że w odniesieniu do budynku przy ul. [...] dopuszczalne są z konserwatorskiego punktu widzenia niewielkie przekształcenia istniejącej formy budowlanej przedmiotowego domu, zharmonizowane z obecnym wyglądem elewacji; planowana inwestycja poprzez zmianę formy całej bryły budynku i wykształcenie nowego skrzydła budynku nie wpisuje się harmonijnie w przestrzeń urbanistyczno-architektoniczną tej części chronionego obszaru, gdyż stoi w sprzeczności z zasadą kształtowania zabudowy w narożnikach skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], gdzie nie występuje zabudowa narożników oparta na rzucie w formie "L". Nie wiadomo jednak dlaczego planowane zamierzenie miałoby być oceniane jedynie w kontekście urbanistycznym najbliższej, sąsiedniej zabudowy, skoro wpisem do rejestru zabytków objęty jest układ urbanistyczny całej [...]. Nadto, weryfikacja planowanych inwestycji na terenach zabytkowych przez organ ochrony zabytków nie może sprowadzać się do dążenia do uniformizacji zabudowy uzupełniającej zabytkowe obszary.

Drugim argumentem biegłego przytoczonym w ww. opinii, wpływającym na negatywną ocenę omawianej inwestycji, jest okoliczność, że działka przy ul. [...] obecnie posiada przewagę powierzchni biologicznie czynnej nad powierzchnią zabudowaną, wypełnioną przez ogród, co stanowi także o jej atrakcyjności. Zieleń ta stanowi wartościowe wypełnienie przestrzeni działki wpisując się w charakter zabytkowego układu urbanistycznego i stanowiąc dopełnienie objętej ochroną zieleni Ogrodu [...], który od południa przylega do parceli przy ul. [...]. Wprawdzie należy zgodzić się z rzeczoznawcą, że niezwykle ważną wartością objętego ochroną konserwatorską obszaru [...] są wyważone proporcje pomiędzy zabudową mieszkalną i otaczającą ją zielenią ogrodów, niemniej organ odwoławczy pragnie zauważyć, że po rozbudowie przedmiotowego budynku powierzchnia biologicznie czynna stanowić będzie 50% powierzchni parceli, a zatem nie tylko zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, ale także zgodnie z zasadami utrzymania ogrodowego charakteru [...]. Nadto, okoliczność wskazywana przez autora opinii, iż do tej pory niezabudowana część działki była postrzegana jako kontynuacja zieleni Ogrodu [...], nie może stanowić przesłanki do odmowy pozwolenia na rozbudowę budynku posadowionego na tej nieruchomości, skoro nieruchomość ta de facto nie należy do Ogrodu [...]. Nieruchomości nie stanowiące parku mogą być zatem zabudowywane, jako kontynuacja przestrzeni miejskiej, o ile zabudowa ta jest zgodna z zasadami urbanizacji na terenach miasta-ogrodu, gdzie istotne jest zachowanie właściwych, charakterystycznych proporcji pomiędzy terenami zabudowanymi, a obszarami wolnymi od zabudowy, w obrębie poszczególnych działek. Jednocześnie, wbrew temu, co stwierdzono w opinii, nie każda zieleń wysoka jest chroniona na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], a jedynie wartościowa zieleń wysoka. Zachowana winna być zatem tylko zieleń celowo zakomponowana i jednocześnie mająca istotne znaczenie dla wartości historycznych zabytkowego układu urbanistycznego. Obecne zadrzewienie przedmiotowej nieruchomości nie może zatem być powodem do odmowy pozwolenia na dalszą zabudowę ww. działki, zawłaszcza w sytuacji, gdy - jak wynika z oświadczenia Inwestora - została posadzona przez obecnego właściciela tej nieruchomości.

Oceny organu odwoławczego nie zmienia dołączone do akt sprawy stanowisko Stowarzyszenia [...] z dnia 24 czerwca 2012 r., przedstawione wraz z opinią dr arch. M. B., rzeczoznawcy Stowarzyszenia [...]. Podniesione przez Stowarzyszenie argumenty, dotyczące nieprzejezdności ulic [...] i zwiększenia zagrożenia powodziowego, nie stanowią kwestii należących do właściwości organu ochrony zabytków. Natomiast argument dotyczący "zachowania status quo Ogrodu [...]" nie może wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia, bowiem planowana inwestycja nie dotyczy terenu ww. ogrodu.

Na koniec organ podkreślił, że wprawdzie prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3), nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Niemniej jednak, ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W niniejszej sprawie legalna ingerencja i ograniczenie wykonywania prawa własności wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oraz z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Podsumowując organ stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów nie sposób wywieść, by zamierzenie inwestora, aczkolwiek budzące kontrowersje wśród specjalistów z dziedziny ochrony zabytków, w sposób rażący naruszało wartości zabytkowego układu urbanistycznego [...], a zatem było nie do pogodzenia z ustawowymi zasadami ochrony zabytków, w tym z cytowanym wyżej przepisem art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak jest zatem jednoznacznych przesłanek do odmowy pozwolenia na wnioskowaną rozbudowę budynku przy ul. [...] w [...], zwłaszcza w sytuacji, gdy planowane zamierzenie zgodne jest z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uzgodnionym z organem ochrony zabytków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. złożyły Stowarzyszenia: "[...]" oraz "[...]", wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 i § 3 p.p.s.a.), a to naruszenie:

-art. 3 punkt 12 i 13 w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 punkt 1 lit. b, art. 7 punkt 1 i 4 oraz art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; "u.o.z."), poprzez błędną rekonstrukcję zasad ochrony strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. (numer wpisu do rejestru zabytków województwa [...]: [...]);

-§ 19 ust. 1 oraz § 82 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (przyjętego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm. ; "MPZP obszaru [...]") w zw. z art. 6 ust. 2 punkt 1 oraz art. 15 ust. 2 punkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), poprzez błędne uznanie, że w/w postanowienia planu nie pozwalają na wydanie odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego w przedmiotowej sprawie;

-art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z., poprzez udzielenie pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji, w której zamierzona inwestycja jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia;

-art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 109 § 1 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym przyjęcie za udowodnione okoliczności niezgodnych ze stanem rzeczywistym, jak również nie ustosunkowanie się do części dowodów i wyjaśnień przedstawianych przez strony i uczestników postępowania.

W skardze Stowarzyszenie wskazało, że Minister nie przedstawił na poparcie swoich tez jakichkolwiek przykładów z orzecznictwa lub doktryny, nie uargumentował dostatecznie swojego stanowiska, które jest daleko idące, wyjątkowo oryginalne i niezgodne ze stanowiskiem sądów administracyjnych.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne Stowarzyszenie wskazało, że bezpodstawna jest kluczowa teza zaskarżonej decyzji Ministra Kultury - zgodnie, z którą budynek przy ul. [...] może zostać przebudowany według zaprezentowanego projektu, ponieważ nie jest częścią historycznego układu budynków, a ochronie konserwatorskiej podlega tylko ogólna koncepcja urbanistyczna. Skoro bowiem willa położona jest na obszarze stanowiącym historyczny układ urbanistyczny to, nawet jeśli nie została wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, podlega ona ochronie w oparciu o przepisy ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W orzecznictwie sądowym nie budzi też wątpliwości teza, że zmiana gabarytów poszczególnych budynków naruszałaby ostatecznie historyczny układ urbanistyczny.

Podkreślono w skardze, że nie budzi wątpliwości teza, że pozwolenie na rozbudowę budynków na terenach objętych ochroną konserwatorską udzielane są w drodze tzw. uznania administracyjnego, uznanie nie jest jednak równoznaczne z dowolnością, czy arbitralnością działania właściwego organu administracji publicznej. Podczas trwania całego postępowania przedstawiono liczne opinie ekspertów, którzy wykazywali, że realizacja planowanej inwestycji nie jest dopuszczalna. Opinie te jednak -działając w oparciu o uznanie administracyjne- Minister zignorował.

Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niekompletne, niekonsekwentne i zawiera błędy. Minister Kultury oparł się na informacjach częściowo nieprawdziwych, a fakty niekorzystne dla inwestora przemilczał. Tak np.: właściciel budynku przy ul. [...] nie otrzymał - jak sugeruje organ - pozwolenia na rozbudowę budynku od strony ogrodu (pozwolenie dotyczyło wyłącznie remontu domu), a sytuacja budynków opisanych przez organ, a znajdujących się rzekomo w sytuacji podobnej nie odzwierciedla sytuacji omawianego w niniejszej sprawie budynku.

Trudno nie odnieść wrażenia, że działania Ministra w przedmiotowej sprawie miały na celu nie tyle zapewnić jego prawidłowy tok, co doprowadzić do zakończenia postępowania w ściśle określony sposób (tj. sposób korzystny dla inwestora), wbrew interesowi społecznemu.

Dodać należy, że poza wymienionymi wyżej uchybieniami prawa materialnego i przepisów k.p.a., w trakcie postępowania przed Ministrem Kultury dojść mogło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Właścicielka sąsiadującej, bliźniaczej nieruchomości (położonej przy ulicy [...]), E. C. zwróciła się z wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. do Ministra Kultury o bycie stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] na [...]. Minister jednak w ogóle nie ustosunkował się do jej pisma.

Stowarzyszenie "[...]" zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

-art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnienie opinii biegłego wykonanej na potrzeby postępowania, skutkujące nieuwzględnieniem interesu społecznego; oraz na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności opinii biegłego wykonanej na potrzeby postępowania, pomimo że zawarte w niej wnioski są spójne i jednoznacznie wskazują, że realizacja planowanej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...] według wskazanej koncepcji wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych obszaru Saskiej Kępy oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od decyzji wydanych w analogicznych stanach faktycznych, co uniemożliwia pogłębienie zaufania obywateli do państwa.

Stowarzyszenie zarzuciło również naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

- art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art., 3 pkt. 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym określeniu formy i zakresu ochrony konserwatorskiej zabytku, jakim jest układ urbanistyczny i zespół budowlany, tj. przyjęcie, że tylko układ urbanistyczny i zespół architektoniczny podlega ochronie konserwatorskiej, a nie budynek przy ul. [...] i związku z tym zaniechanie obowiązku nałożonego na organ ochrony zabytków, mającego na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, podczas gdy ochronie konserwatorskiej podlega także ten budynek oraz poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż zabytkiem jest układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] powstały w latach międzywojennych XX w., do którego w ocenie organu budynek przy ul. [...] nie należy, podczas gdy budynek ten tworzy układ urbanistyczny i należy do zespołu budowlanego strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r.

- art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym określeniu formy ochrony zabytku, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

- § 19 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja dotyczy działki, która nie jest wpisana do rejestru zabytków, podczas gdy plan nie wskazuje, iż ma to być indywidualny wpis do rejestru zabytków, oraz że planowana inwestycja nawiązuje pod względem charakteru i typu zabudowy do sąsiadującego zagospodarowania podczas gdy jest sprzeczna z tym zagospodarowaniem;

- § 13 ust. 1 pkt 1 i § 12 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie zmieniła istniejącego układu przestrzennego, to jest nie zmienia przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic), podczas gdy go narusza oraz poprzez uznanie, że inwestycja jest zgodna ze wskazanymi w tej Uchwale działaniami, podczas gdy jest z nimi sprzeczna i prowadzi do wywołania przeciwnych skutków,

- § 17 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że plan ustala obiekty w ewidencji, podczas gdy plan jedynie wskazuje te obiekty oraz że plan zawiera zamknięty zbiór adresowy obiektów w ewidencji, podczas, gdy jest to zbiór otwarty.

W oparciu o te zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz dopuszczenie dowodu ze zdjęć budynków ze strefy [...] oraz fotomap na okoliczność wykazania układu przestrzenno – ulicznego tej strefy.

W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W piśmie z dnia 26 marca 2013 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. z uzasadnieniem

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.) sąd uchyla rozstrzygnięcie jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, że kontrolowana przez Sąd decyzja ma charakter uznaniowy. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym podkreśla się, że w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym wymagane jest, aby motywy rozstrzygnięcia były przedstawione szczególnie wnikliwie, tak aby oczywistym było, iż decyzja taka nie jest dowolna. Wskazuje się także na szczególną rolę uzasadnienia takiej, uznaniowej decyzji. W każdym wypadku organ winien wytłumaczyć motywy podjęcia danego rozstrzygnięcia. W tym właśnie aspekcie przejawia się szczególnie ważna rola uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym. Organ winien wykazać, że dokonał dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zastosował przepis prawa, a motywy rozstrzygnięcia mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skarżących Stowarzyszeń, spełnia powyższe wymogi, co pozwoliło Sądowi uznać, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ma cech dowolności. W konsekwencji Sąd ocenił także, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wskazanym przez skarżące Stowarzyszenia.

W celu uniknięcia zarzutu niekonsekwencji Sąd w tym miejscu wskazuje jednak, iż nie podziela wszystkich ocen zawartych w uzasadnieniu co czyni, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższego przepisu z innych przyczyn niż wskazane w skargach, jednakże naruszenie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Kwestie te zostaną omówione w dalszej części niniejszych rozważań.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących wadliwości uzasadnienia decyzji jak i rozstrzygnięcia organu w zakresie wskazanym w skardze Sąd uznał, że nie znajdują one oparcia w przepisach prawa.

Wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia, że w niniejszej sprawie wpisem do rejestru zabytków (decyzją z dnia [...] kwietnia 1079 r.) została objęta "Strefa Ochrony Konserwatorskiej [...]" w granicach wskazanych w decyzji. Rację ma organ odwoławczy, że wpisanie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie obiekty budowlane znajdujące się w tym układzie podlegają odrębnej ochronie. Należy bowiem rozróżnić zakres ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego od ochrony konkretnego obiektu wpisanego do tego rejestru. Wprawdzie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) nie określała, analogicznie do obecnie obowiązującej ustawy, form ochrony zabytków jednakże w art. 5 ustawodawca wymienia rodzaje przedmiotów, które mogą podlegać ochronie w tym w pkt. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r.) wskazuje się na dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. A zatem niewątpliwie wolą ustawodawcy było to, żeby odrębnej ochronie podlegał zarówno układ urbanistyczny lub zespół budowlany jak i jeden obiekt budowlany. W tej sprawie mamy do czynienia z pierwszą z ww. form ochrony. Tym samym niezasadny jest zarzut Stowarzyszenia [...], iż organ w sposób niewłaściwy określił zakres ochrony konserwatorskiej. Organy prawidłowo ustaliły, że skoro budynek przy ul. [...] w [...] nie został wpisany do rejestru zabytków, to nie podlega on odrębnej ochronie, a jedynie takiej, która wynika z jego usytuowania na terenie podlegającym ochronie konserwatorskiej.

W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że skoro w ustawie z dnia 23 lipca 1962 r. o ochronie dóbr kultury nie określono form ochrony zabytków, a jednocześnie art. 140 obecnie obowiązującej ustawy utrzymał w mocy decyzje ostateczne wydane w oparciu o wcześniej obowiązujący akt to zakres ochrony konserwatorskiej każdorazowo winien być przełożony na daną nieruchomość (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 września 2012 r., w sprawie II OSK 886/11 dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie takiej ochronie podlega zarówno układ urbanistyczny jaki i historyczny zespół budowlany. Okoliczność ta zdaje się nie być kwestionowana przez strony postępowania. Analiza uzasadnień skarg wskazuje, że zarzut dotyczy nieprawidłowej oceny,co do zakresu ochrony budynku przy ul. [...], a nie co do przyjętej przez organ formy ochrony. Powyższe nie zmienia oceny Sądu, co do prawidłowości ustaleń organu, że budynek objęty planowaną inwestycją nie podlega odrębnej ochronie.

Wymaga natomiast podkreślenia, co zdaje się uszło uwadze zwłaszcza Stowarzyszenia "[...]", że objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistycznego do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Gdyby taki był zamysł niewątpliwie ustawodawca wprowadziłby taki zakaz w ustawie. Tymczasem ani ustawa - Prawo budowlane, ani ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wprowadziły takiego zakazu. Powyższe oznacza, że każdorazowo przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na wykonywanie tych robót przez organ architektoniczno – budowlany inwestor musi uzyskać zgodę (w formie decyzji) organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność realizacji robót (w tym budowy) pod względem wpływu na zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru. Organy administracji w niniejszej sprawie takiej oceny dokonały, przy czym organ odwoławczy uznał, że przedstawiona przez inwestorkę koncepcja nie wpływie negatywnie na chroniony prawnie układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Minister wziął pod uwagę całokształt dowodów zebranych w sprawie a zatem nie można mu zarzucić działania wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 k.p.a. Prawidłowo przy tym organ uznał, że wnioski zawarte w opinii mgr inż. D. M. z Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie są dla niego bezwzględnie wiążące, a opinia ta – jak każdy inny dowód w sprawie - podlega ocenie. Jednocześnie właśnie w oparciu o ustalenia dokonane przez biegłego, które zostały poparte innymi dowodami w szczególności materiałem zdjęciowym a które organ uznał za własne, Minister ocenił, że – wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji oraz skarżących Stowarzyszeń - istnieje możliwość realizacji na tym terenie zabudowy w kształcie litery L skoro na obszarze tym znajduje się taka zabudowa. Godzi się przy tym podkreślić, że organy konserwatorskie wyraziły wcześniej zgodę na taką zabudowę co oznacza, że obiekty powstałe w kształcie uzgodnionym z konserwatorem. Bez znaczenia przy tym pozostaje w jakiej dacie zezwolono na realizacje inwestycji znajdujących się na przedmiotowym terenie. Oczywiście rację ma organ pierwszej instancji, że zadaniem organu konserwatorskiego jest ocena każdej inwestycji w sposób indywidualny, jednakże słusznie wskazał organ odwoławczy, że w sytuacji odmiennych rozstrzygnięć, co do obiektów objętych tymi samymi ograniczeniami organ w sposób szczególnie wnikliwy winien wyjaśnić przyczyny, dla których w jednym wypadku dopuszcza realizację inwestycji, w innym natomiast takiej zgody nie wyraża. Naruszenie tego obowiązku stanowi dodatkowo działanie wbrew obowiązkom określonym w art. 8 i 9 k.p.a.

Rację ma zatem organ odwoławczy, że nie zostały wyjaśnione w należyty sposób przyczyny, dla których organ konserwatorski wyraził zgodę na budowę budynków przy ul. [...] i [...] w sytuacji, gdy obiekty te objęte są takimi samymi ograniczeniami jak przedmiotowa inwestycja.

Podzielając stanowisko organu odwoławczego wskazać także należy, że biegły w opinii wskazał, że teren objęty ochroną nie jest terenem o jednolitej zabudowie albowiem prezentuje wszelkie prądy, style i mody występujące w architekturze. Wskazał przy tym autor opinii, że w obrębie tego obszaru znajdują się również obiekty współcześnie wznoszone o skali i formie architektonicznej dalece odbiegającej od gabarytów zabudowy przedwojennej. Opiniujący podzielił także, że wydając opinię nie odniósł się do proponowanej formy architektonicznej planowanej rozbudowy. Trafna jest – zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena powyższej opinii. Jej analiza prowadzi bowiem do wniosku, że opiniujący wziął głównie pod uwagę nie stan faktyczny istniejący na chronionym obszarze lecz swoją subiektywną ocenę "wzorcowej" zabudowy. Niezrozumiałe jest m.in. jego stanowisko, co do niedopuszczalności zmiany kształtu inwestowanego budynku w sytuacji, gdy sam biegły przyznaje, że kształtowanie zabudowy narożnikowej na rzucie w formie litery L występuje w kilku przypadkach na tym terenie. Podobnie należy odnieść się do kwestii zwiększenia gabarytów tego obiektu.

Konkludując należało uznać za prawidłową ocenę ww. opinii dokonaną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a w konsekwencji Sąd nie doszukał się w zaskarżonej decyzji cech dowolności. Organ wyjaśnił sprawę w sposób należyty i na podstawie zebranych dowodów, w tym materiału zdjęciowego przedstawionego przez strony, dokonał oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia wymagań ochrony zabytków.

Niezależnie od argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji wskazać należy, że wpisanie obiektu (czy układu urbanistycznego) do rejestru zabytków zawsze wiąże się z pewnym ograniczeniem własności nieruchomości objętych takim wpisem. Ponieważ zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej prawo własności może być ograniczone jedynie w drodze ustawy, to wszelkie kwestie, które nie zostały wprost uregulowane w ustawie a pozostawione są uznaniu organów winny być oceniane z uwzględnieniem tej konstytucyjnej zasady. Innymi słowy ograniczenia w zabudowie własnej nieruchomości położonej na terenie objętym ochroną konserwatorską nie mogą naruszać uzasadnionego interesu inwestora ponad te, które wynikają z ustawy.

Sąd nie podzielił tych argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które wskazują na konieczność uwzględnienia, przy ocenie dopuszczalności realizacji inwestycji przez organy konserwatorskie, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zawartych w § 19 uchwały. Wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wynika zarówno z przepisów ustawy - Prawo budowlane jak i wskazanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro przy wydawaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wymagana jest taka decyzja, która pełni rolę " swoistego uzgodnienia" to oznacza to, że organ wydający taką decyzję winien oceniać dopuszczalność inwestycji z punktu widzenia innych przepisów aniżeli ustawodawca wymaga od organu architektoniczno – budowlanego. Skoro zatem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakazuje organowi architektoniczno – budowlanemu sprawdzić przed wydaniem zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do przeniesienia tych kompetencji na organ konserwatorski. Nie można bowiem dopuścić do możliwości odmiennej oceny tej samej kwestii (tu: zgodności z planem), w tej samej sprawie, przez dwa różne ale równorzędne organy. A zatem bez znaczenia na tym etapie postępowania pozostaje to, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie te winny być ocenione przez organ architektoniczno – budowlany. Zadaniem organu konserwatorskiego była natomiast ocena, czy planowana inwestycja nie naruszy obszaru chronionego z punktu widzenia jego walorów stanowiących podstawę do wpisu do rejestru zabytków.

Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko zawarte w orzeczeniach przywołanych przez Stowarzyszenia, że realizacja inwestycji zmieni bryłę budynku i jego gabaryty. Nie może jednak ujść uwadze, że zadaniem organu była ocena dopuszczalności tych zmian z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Takiej oceny organ dokonał a zarzuty skarżących Stowarzyszeń dotyczące wadliwie wykonanej oceny należało uznać jedynie za nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W tej sytuacji jako przedwczesne Sąd ocenił zarzuty dotyczące naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I wreszcie nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art.10 i 28 k.p.a., który Stowarzyszenie [...] upatruje w pominięciu przez organy administracji w niniejszym postępowaniu E. C. - jej nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z przedmiotową inwestycją. Nie przesądzając, czy E. C. faktycznie została pominięta przez organy administracji podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest w sposób jednolity, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa do udziału osoby niewnoszącej skargi. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/08, OSP 2011, z.2 poz. 23, oraz w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II OSK 361/11 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarżące Stowarzyszenie nie może skutecznie podnosić zarzutu związanego z brakiem udziału w postępowaniu przez ww. osobę, a Sąd z urzędu, mimo treści art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie może uwzględnić takiego naruszenia prawa.

Sąd nie dopuścił także zawnioskowanych przez stronę skarżąca dowodów. Art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość dopuszczenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów (który sąd może przeprowadzić z urzędu, jak i na wniosek). Takiego waloru nie ma dowód z odpisu wyroku z uzasadnieniem skoro miał on wskazywać jedynie pewne poglądy wyrażane w orzecznictwie. Tym samym, brak było prawnych możliwości przeprowadzenia takiego dowodu. Natomiast stanowiskiem zawartym w tym wyroku w żaden sposób nie był związany Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skarg nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargi należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.