Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 359/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art 188, art 203 pkt 1w zw. z art 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art ust. 1, ust. 4, art 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art 3 ust. 1, art 4, art 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art 3 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1001/20 w sprawie ze skargi D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz D. L. kwotę 1050 (jeden tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2020 r., I SA/Wa 1001/20, oddalił skargę D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

D. L. (dalej: skarżący) wystąpił do Prezydenta W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntu, położonego w W. przy ul. J. [...], ozn. jako dz. ew. nr [...], w obr. [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], w części dotyczącej lokalu mieszkalnego nr [...].

Postanowieniem z [...] października 2019 r. Prezydent W. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wskazując, że w księdze wieczystej nieruchomości wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Nie jest zatem możliwe wydanie zaświadczenia, z uwagi na skomplikowany stan prawny nieruchomości oraz toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. postępowanie ze sprzeciwu Prokuratora Regionalnego, dotyczące decyzji, którą ustanowiono użytkowanie wieczyste do tej nieruchomości.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył D. L., zarzucając rażące naruszenie art. 217 i 281 k.p.a. oraz art. 1 i art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916; dalej: ustawa), a także art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: u.k.w.h.). Skarżący wskazał, że organ I instancji pominął fakt, iż ostrzeżenie co do treści księgi wieczystej nie znajduje się przy jego lokalu mieszkalnym, a przy księdze dla nieruchomości gruntowej. On sam nabył lokal mieszkalny od jego poprzednich właścicieli, tj. S. S. oraz W. S., nie zaś od Z. B., przeciwko której skierowane jest ostrzeżenie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że nie obejmuje go rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych. Skarżący podkreślił, że rzekomo toczące się postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., nie mają wpływu na jego prawo do lokalu i dokonane z mocy prawa przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium) postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że prowadzone przez nie postępowanie ze sprzeciwu Prokuratora Regionalnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz Z. B. użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. J. [...], może mieć wpływ na odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jak wynika bowiem z treści księgi wieczystej obecny właściciel lokalu nr [...] nabył go w drodze kupna na mocy aktu notarialnego od poprzednich właścicieli, którzy z kolei nabyli tę nieruchomość na mocy umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i darowizny. Nabycie lokalu w sposób prawem przepisany odniosło więc skutek w sferze prawa cywilnego, na który Kolegium nie ma żadnego wpływu i nie może podważać skutków wywołanych tym aktem. Kolegium podzieliło natomiast wystąpienie drugiej przeszkody wskazanej przez organ I instancji. W księdze wieczystej budynku przy ul. J. [...], nr KW [...], w dziale III, znajduje się ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego z faktycznym stanem prawnym budynku. Organ wskazał, że z budynku przy ul. J. [...] zostały wyodrębnione 34 lokale, jednakże znajduje się w nim również lokal nr [...], dla którego prowadzona jest odrębna księga wieczysta. Lokal ten został wyodrębniony na podstawie umowy notarialnej sprzedaży lokalu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W akcie tym błędnie podano nr księgi wieczystej, z której należało odłączyć przedmiotowy lokal, tzn. podano księgę wieczystą dla nieruchomości położonej pod adresem J. [...]/S. [...], przy czym lokal nr [...] położony jest faktycznie w budynku przy ul. J. [...]. Z informacji z kartoteki budynków wynika ponadto, że w zakresie uprawnień Z. B. istnieje niezgodność udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu, w związku ze sprzedażą lokalu. Zdaniem Kolegium powyższe okoliczności wskazują, że prawdopodobnie w księdze wieczystej, jak i ewidencji gruntów i budynków, nieprawidłowo zostały określone udziały właścicieli lokali w użytkowaniu wieczystym. W tych okolicznościach problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, a zatem wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne. Kolegium wyjaśniło, że zaświadczenie, z uwagi na jego specyfikę, nie służy rozstrzygnięciu sprawy, tj. ustalaniu praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się jedynie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, wynikających z dokumentów, będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co bezpośrednio wynika z dokumentów, pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego, ustawowych kompetencji. W ocenie Kolegium z uwagi na istniejące rozbieżności w wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu i konieczność skorygowania wielkości udziałów, niemożliwe jest wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył skarżący zarzucając:

1. rażące naruszenie art. 217 i 218 k.p.a., wyrażające się w nieprawidłowym przyjęciu przez organ administracji, że brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji, gdy został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia w zakresie urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, który wprost wynika z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości i lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ulicy J. [...] w W. (stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy);

2. rażące naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przez błędną i niczym nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia, stosownie do ww. przepisów, w sytuacji, gdy nie może budzić żadnej wątpliwości w sprawie, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia stosownie do złożonego wniosku;

3. rażące naruszenie art. 1 ust. 4 ustawy przez jego niezastosowanie, albowiem, w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym, a w konsekwencji wobec faktu, że w dziale I księgi wieczystej, prowadzonej dla jego lokalu nr [...] – jako wielkość udziału w nieruchomości wspólnej, która stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które wyłącznie do użytku właścicieli został wpisany udział związany z własnością lokalu w wysokości [...], to taka sama wielkość udziału winna zostać wpisana obecnie we współwłasności gruntu, a w konsekwencji brak było jakichkolwiek podstaw do odmowy wydania zaświadczenia;

4. rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i ust 3 ustawy przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niczym nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy nie może budzić żadnej wątpliwości, iż zostały spełnione w sprawie niniejszej wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia, stosownie do złożonego wniosku;

5. rażące naruszenie art. 3 ust. 1 u.k.w.h. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne uznanie przez organ administracyjny, iż obecnie nie ma możliwości wydania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji gdy zastosowanie wskazanego przepisu musiałoby doprowadzić do wydania przedmiotowego zaświadczenia, albowiem zgodnie z treścią wskazanego przepisu nie jest rzeczą organu administracyjnego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, ustalenie użytkownika wieczystego nieruchomości, odmiennie niż zostało to ujawnione w treści księgi wieczystej – co wynika wprost z art. 1 ust. 4 ustawy, a także orzecznictwa sądowoadministracyinego. Organ administracyjny zobowiązany był w tym zakresie oprzeć się na wpisach zamieszczonych w księdze wieczystej lokalu oraz prowadzonej dla nieruchomości gruntowej i nie może tych wpisów kwestionować, czy też podważać, z uwagi na istniejące rzekomo ostrzeżenia, które nota bene w ogóle nie odnoszą się do przedmiotowego lokalu, albowiem w tym zakresie jest związany wpisem w księdze wieczystej i treścią przepisu art. 1 ust. 4 ustawy;

6. naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony niniejszego postępowania, jak również poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie;

7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 107 ust. 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia;

8. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne utrzymacie w mocy postanowienia Prezydenta W., w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia stosownie do złożonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, który określa zakres przedmiotowy tej ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek (art. 4 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i art. 218 k.p.a. Postępowanie to ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Art. 218 § 1 k.p.a. dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi zatem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych.

W ocenie Sądu I instancji występujące w sprawie okoliczności faktyczne uzasadniały odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organy odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia z uwagi na wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym oraz z uwagi na błędne wyodrębnienie lokalu nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że w budynku przy ul J. [...] zostały wyodrębnione 34 lokale, jednakże znajduje się w nim również lokal nr [...], dla którego prowadzona jest odrębna księga wieczysta. Lokal ten został wyodrębniony na podstawie umowy notarialnej sprzedaży lokalu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W akcie tym błędnie podano numer księgi wieczystej, z której należało odłączyć przedmiotowy lokal, tzn. podano księgę wieczystą dla nieruchomości położonej pod adresem ul. J. [...]/S. [...], przy czym lokal nr [...] położony jest faktycznie w budynku przy ul. J. [...]. Z informacji z kartoteki budynków wynika ponadto, że w zakresie uprawnień Z. B. istnieje niezgodność udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu w związku ze sprzedażą lokalu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w piśmiennictwie dotyczącym problematyki ksiąg wieczystych zgodnie przyjmuje się, że wpis ostrzeżenia nie przekreśla domniemania zgodności ujawnionego w księdze wieczystej prawa z rzeczywistym stanem prawnym, ale wyłącza on w tym zakresie rękojmię wiary publicznej księgi wieczystej. Uregulowane w art. 10 ust. 2 u.k.w.h. ostrzeżenie jest szczególnym wpisem zabezpieczającym roszczenie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Podstawę wpisu ostrzeżenia stanowi nieprawomocne orzeczenie lub postanowienie sądu o udzieleniu zabezpieczenia. Skutki ostrzeżenia polegają na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg w zakresie objętym wpisem. To ostatnie twierdzenie, wynika z art. 8 przywołanej ustawy. Wzmianka o wniosku ma istotne znaczenie, ponieważ poza zachowaniem miejsca dla wpisu, którego dokonania wnioskodawca żąda, wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8 u.k.w.h.), decyduje o chwili rozstrzygającej o przyjęciu dobrej bądź złej wiary (art. 6 ust. 3 u.k.w.h.) i powoduje, że ujawnione w księdze prawo, którego wniosek i wzmianka dotyczy, nie korzysta już z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.).

Sąd I instancji podkreślił, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym – w myśl art. 218 § 1 k.p.a. – na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Jednakże, w tym postępowaniu dane z księgi wieczystej nie są wyłącznym źródłem wiedzy organu i jedynie wiążącym dokumentem. Zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w przepisach ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że art. 3 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.; dalej u.w.l.) wprowadza zasadę ustalania wielkości udziału poszczególnych właścicieli lokali we współwłasności nieruchomości wspólnej, wedle której udziały przypadające właścicielowi danego lokalu we współwłasności nieruchomości wspólnej są ułamkowe, a ułamek ten jest określony przez stosunek powierzchni użytkowej danego lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do sumy powierzchni użytkowej wszystkich lokali w budynku (wraz z powierzchnią wszystkich pomieszczeń przynależnych do wszystkich lokali). Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.w.l. do wyznaczenia stosunku, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu konieczne jest określenie, oddzielnie dla każdego samodzielnego lokalu, jego powierzchni użytkowej wraz z powierzchnią pomieszczeń do niego przynależnych. Skoro zatem z dostępnych organowi danych z ewidencji i kartotek wynika wątpliwość co do prawidłowości ustalenia wielkości udziałów dla poszczególnych lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. J. [...], w związku z wpisanym ostrzeżeniem w księdze wieczystej nr [...] oraz wadliwością ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...], organ miał prawo odmówić skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżący wystąpił bowiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności w części dotyczącej określonego lokalu, a nie o wydanie zaświadczenia jakie prawo mu przysługuje według wpisu w księdze wieczystej.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wniosku o wyodrębnienie lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w W. celem wykazaniu faktu, że brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. rażące naruszenie art. 3 ust. 1 u.k.w.h. oraz art. 1 ust. 4 ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Sąd I instancji, że obecnie nie ma możliwości wydania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji, gdy zastosowanie wskazanych przepisów musiałoby doprowadzić do wydania przedmiotowego zaświadczenia, albowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, zaś nie jest rzeczą organu administracyjnego – zwłaszcza w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, ustalenie użytkownika wieczystego nieruchomości odmiennie niż zostało to ujawnione w treści księgi wieczystej – co wynika wprost z art. 1 ust. 4 ustawy, a także orzecznictwa sadowoadministracyinego, w tym orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego. Tym samym, Sad I instancji zobowiązany był w tym zakresie oprzeć się na wpisach zamieszczonych w księdze wieczystej dla przedmiotowego lokalu oraz w księdze wieczystej dla nieruchomości gruntowej i nie może tych wpisów kwestionować, czy też podważać z uwagi na istniejące rzekomo ostrzeżenia (które w ogóle nie odnoszą się do przedmiotowego lokalu), albowiem w tym zakresie jest związany wpisem w księdze wieczystej i treścią przepisu art. 1 ust. 4 ustawy;

2. rażące naruszenie treści art. 1 ust. 4 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej, co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że istnieje wątpliwość co do prawidłowości udziału użytkowania wieczystego dla przedmiotowego lokalu, w sytuacji, gdy zastosowanie wskazanego przepisu powinno skutkować uznaniem przez Sąd I instancji, iż "w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym", zaś wielkość ta wynika wprost z księgi wieczystej KW nr [...]. Zapisami zaś w księdze wieczystej Sąd I instancji jest związany, co zostało wskazane powyżej. Tym samym, wbrew uzasadnieniu Sądu I instancji, brak jest jakichkolwiek wątpliwości w zakresie udziału w prawie użytkowania wieczystego dotyczącego przedmiotowego lokalu, albowiem udział ten wynosi [...];

3. rażące naruszenie treści art. 3 ust. 3 i 4 u.w.l. przez ich błędną interpretację polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd I instancji, że ewentualna wadliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w W. może mieć wpływ na określenie wielkości wszystkich udziałów w nieruchomości przy ul. J. [...] w W. Wynika to bowiem z oczywistego faktu, że o wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej nie decyduje fakt wyodrębnienia danego lokalu, czy też jego niewyodrębnienia, a wyłącznie fakt, czy dany lokal jest lokalem samodzielnym – co wynika wprost z treści art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 u.w.l.;

4. rażące naruszenie treści art. 1 ust. 1, 2 i 5, art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nieprawidłowym uznaniu przez Sąd I instancji, że obecnie brak jest podstaw do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia, w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z w/w przepisów do jego wydania. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, co wynika również z dokumentów administracyjnych dołączonych przez organ administracyjny do niniejszego postępowania, iż nieruchomość przy ul. J. [...] w W. zabudowana jest budynkiem na cele mieszkaniowe. Tym samym, zostały spełnione przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Do wydania bowiem wnioskowanego zaświadczenia, zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami ustawy, konieczne jest wyłącznie ustalenie charakteru posadowionego na nieruchomości budynku. Jeżeli zatem, organ administracyjny ustali, że nieruchomość przy ul. J. [...] w W. zabudowana jest budynkiem na cele mieszkaniowe, to nie mógł odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia;

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż organy administracyjne nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony niniejszego postępowania, jak również organy administracyjne nie zebrały wyczerpująco i rozpatrzyły materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało:

a) nieprawidłowym i nieuzasadnionym powtórzeniem przez Sąd I instancji twierdzeń organów administracyjnych, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości ustalenia wielkości udziałów poszczególnych lokali w nieruchomości wspólnej, w sytuacji, gdy jak wynika z treści księgi wieczystej dla przedmiotowego lokalu – udział tego lokalu w nieruchomości wspólnej wynosi [...], zaś jak wynika z księgi wieczystej dla nieruchomości wspólnej, brak jest jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sumy udziałów w nieruchomości wspólnej – wynosi bowiem [...];

b) nieprawidłowym i nieuzasadnionym powtórzeniem przez Sąd I instancji twierdzeń organów administracyjnych, że kwestia wyodrębnienia lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w W. może mieć wpływ na wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej, w sytuacji, gdy fakt wyodrębnienia bądź niewyodrębnienia lokalu nie ma żadnego wpływu na wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej. Na wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej ma wpływ bowiem jedynie, to czy dany lokal jest samodzielny. Tym samym, kwestia lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w W. nie ma żadnego wpływu na wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej. Co więcej, nawet organ administracyjny w tym zakresie nie ma wątpliwości, albowiem jak wynika z wniosku wieczystoksięgowego z 26 czerwca 2020 r. W. podpisało umowę zamiany w zakresie lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w W., w której zostało wskazane, że suma udziałów w nieruchomości wspólnej wynosi [...]. Nadto, kwestie lokalu nr [...] nie mogą mieć żadnego wpływu na udział związany z przedmiotowym lokalem;

c) całkowitym pominięciu, że w księdze wieczystej dla przedmiotowego lokalu nie było jakichkolwiek ostrzeżeń o niezgodność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości – co wprost wynika z treści księgi wieczystej dla tego lokalu, tj. KW nr [...];

d) całkowitym pominięciu, że w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym, a w konsekwencji wobec faktu, iż w dziale I-Sp księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowego lokalu, jako wielkość udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli został wpisany udział związany z własnością lokalu w wysokości [...] to taka sama wielkość udziału winna zostać wpisana obecnie we współwłasności gruntu, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia;

e) całkowitym pominięciu, że z dokumentów administracyjnych załączonych do przedmiotowego postępowania wynika, że nieruchomość przy ul. J. [...] w W. została zabudowana budynkiem na cele mieszkaniowe, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia, albowiem zostały spełnione wszystkie przesłanki z ustawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia;

f) błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy administracyjne w ramach prowadzonego postępowania o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności mogą kwestionować prawa wynikające z treści księgi wieczystej, a nie ograniczyć się do zbadania, czy dana nieruchomość objęta jest prawem użytkowania wieczystego gruntu, jak również, czy dana nieruchomość zabudowana jest budynkiem na cele mieszkaniowe;

2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 i 218 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż organy administracyjne nieprawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji, gdy został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia w zakresie urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, który wprost wynika z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości (stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy);

3. rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd I instancji oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego pod kątem zgodności z prawem, a także zbyt ogólne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji do części sformułowanych w skardze zarzutów, a dotyczących naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, zwłaszcza w zakresie oceny praw, w tym prawa użytkowania wieczystego przysługującym właścicielom lokali, a wynikającym z treści ksiąg wieczystych i powołanych w tym zakresie orzeczeń sądowoadministracyjnych.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wskazane uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Wynika to bowiem z faktu, że gdyby Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów, to powinien stwierdzić, że: po pierwsze, nieruchomość przy ul. J. [...] w W. jest objęta prawem użytkowania wieczystego gruntu, po drugie – przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem na cele mieszkaniowe. Tym samym, zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji powinien stwierdzić, że kwestia lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w W. nie ma wpływu na wydanie wnioskowanego zaświadczenia, albowiem: po pierwsze, nie dotyczy przedmiotowego lokalu, po drugie – nie ma wpływu na wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej, po trzecie – organy administracyjne w ramach złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nie są uprawnione do kwestionowania praw wpisanych w księgę wieczystą. Powyższe, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnił, w szczególności w zakresie podniesionych przez skarżącego naruszeń prawa materialnego przez organy, które odmówiły wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem. Powyższe uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie ustosunkowanie się w pełni do wydanego orzeczenia oraz jego uzasadnienia, a w konsekwencji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Ponadto, Sąd I instancji całkowicie pominął, że z dokumentów administracyjnych załączonych do przedmiotowego postępowania wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana budynkiem na cele mieszkaniowe, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie spełnione zostały wszystkie przesłanki z ustawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia, albowiem przedmiotowa nieruchomość jest w wieczystym użytkowaniu i zabudowana jest budynkiem na cele mieszkaniowe. Powyższe powinno skutkować wydaniem przez organy żądanego zaświadczenia, albowiem stwierdzenie powyższych okoliczności powoduje, że organy administracyjne nie mogą odmówić wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie uznał, że organy administracyjne w ramach prowadzonego postępowania o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności mogą kwestionować prawa wynikające z treści księgi wieczystej, a nie ograniczyć się do zbadania, czy dana nieruchomość objęta jest prawem użytkowania wieczystego gruntu, jak również, czy dana nieruchomość zabudowana jest budynkiem na cele mieszkaniowe. Powyższe uchybienia procesowe doprowadziły do błędnych ustaleń faktycznych, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w sprawie istnieją wątpliwości co do prawidłowego ustalenia wielkości udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z przedmiotowym lokalem. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że kwestia wyodrębnienia lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w W. nie może mieć wpływu na wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej. Na wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej ma wpływ bowiem jedynie, to czy dany lokal jest samodzielny. Tym samym, kwestia rzekomego nieprawidłowego wyodrębnienia lokalu nr [...] nie ma żadnego wpływu na wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej, co potwierdza również złożony wniosek do ksiąg wieczystych o wyodrębnienie tego lokalu. Jak wynika z treści wniosku podstawą określenia udziałów była kartoteka lokalu nr [...] oraz kartoteka budynku przy ul. J. [...] w W. W tych okolicznościach nie może budzić żadnych wątpliwości, że kartoteki lokali w nieruchomości przy ul. J. [...] w W. potwierdzają, że suma udziałów wszystkich samodzielnych lokali wynosi [...]. Powyższe wynika również z treści księgi wieczystej dla nieruchomości wspólnej, które to zapisy są wiążące przy wydaniu wnioskowanego zaświadczenia. Tym samym nie istnieją żadne wątpliwości w zakresie udziału lokalu nr [...] w wieczystym użytkowaniu, jak również sumy udziałów w użytkowaniu wieczystym. Co więcej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji całkowicie pominął, że w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że w dziale I-Sp księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...] jako wielkość udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli, został wpisany udział związany z własnością lokalu w wysokości [...], to taka sama wielkość udziału winna zostać wpisana obecnie we współwłasności gruntu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji powinien był stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta prawem użytkowania wieczystego gruntu i że jest zabudowana budynkiem na cele mieszkaniowe. Tym samym, zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji powinien stwierdzić, że kwestia lokalu nr [...] nie ma wpływu na wydanie wnioskowanego zaświadczenia, albowiem nie dotyczy przedmiotowego lokalu, jak również nie ma wpływu na wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej i organy administracyjne w ramach złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nie są uprawnione do kwestionowania praw wpisanych w księgę wieczystą. Powyższe, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że jak wynika księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowego lokalu w dziale trzecim brak jest jakichkolwiek wpisów, w tym ostrzeżeń o rzekomej niezgodności stanu prawnego zamieszczonego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym, ostrzeżenie w żadnym zakresie nie może odnosić się do nieruchomości skarżącego, albowiem brak było w księdze wieczystej dla tej nieruchomości jakiegokolwiek ostrzeżenia. Wobec powyższego, nie może ulegać żadnej wątpliwości, że udział skarżącego związany z przedmiotowym lokalem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, który podlega przekształceniu w prawo własności do tego gruntu wynosi [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie, analiza ksiąg wieczystych, rejestrów (kartoteki budynku i kartoteki lokali) powinna doprowadzić organ do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego wskazano, że brak jest jakichkolwiek wątpliwości w zakresie udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z przedmiotowym lokalem oraz w zakresie wszystkich udziałów w nieruchomości wspólnej, w tym prawie użytkowania wieczystego gruntu, łącznie z lokalem nr [...]. Co więcej, w zakresie wysokości udziału właściciela lokalu w użytkowaniu wieczystym nieruchomości zarówno organ, jak i Sąd powinien oprzeć się na zapisach w księgach wieczystych dla poszczególnych nieruchomości, co wynika z treści art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Organy, jak i Sąd nie mogą kwestionować istnienia prawa zawartego w księdze wieczystej, bądź wskazywać, że udział właściciela lokalu w wieczystym użytkowaniu jest inny, aniżeli wskazany w księdze wieczystej. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 3 ust. 3 i 4 u.w.l. Nie może bowiem ulegać żadnej wątpliwości, że do ustalenia udziału wszystkich lokali w nieruchomości wspólnej, w tym w prawie użytkowania wieczystego gruntu, nie ma żadnego znaczenia fakt wyodrębnienia, czy też niewyodrębnienia danego lokalu w danej nieruchomości. Z uwagi na powyższe, nie ma również żadnego znaczenia ewentualna wadliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...], bowiem fakt prawidłowego wyodrębnienia, czy też niewyodrębnienia danego lokalu nie wpłynie na wielkość udziału w nieruchomości wspólnej. Udział ten ustala się wyłącznie w oparciu o fakt, czy dany lokal wraz z ewentualnymi pomieszczeniami przynależnymi jest samodzielnym lokalem. Jeżeli dany lokal spełnia przesłanki do uznania go za samodzielny lokal, to bez względu czy ten lokal został prawidłowo wyodrębniony, czy też nie został prawidłowo wyodrębniony, zaliczany jest do udziału w nieruchomości wspólnej. W niniejszej sprawie nie może ulegać żadnej wątpliwości, że ww. lokal został uwzględniony w wielkości udziału w nieruchomości wspólnej, co wprost wynika z kartoteki budynku, jak również z kartoteki tego lokalu. Powyższe w pełni potwierdza także złożony w dniu 26 czerwca 2020 r. wniosek do KW Nr [...], tj. zmiana umowy w zakresie lokalu nr [...], zgodnie z którym zarówno organ, a także właściciele przedmiotowego lokalu wnieśli o wyodrębnienie tego lokalu na podstawie otrzymanej od organu kartoteki lokali oraz kartoteki budynku i wpisanie udziału związanego z tym lokalem w wysokości [...] części. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył również art. 1 ust. 1, 2 i 5, art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy, albowiem w sprawie niniejszej zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z w/w przepisów do wydania wnioskowanego zaświadczenia, a w konsekwencji brak jest negatywnych przesłanek wynikających z treści ww. przepisów do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 ustawy). Przekształcenie nastąpiło zatem z mocy samego prawa, obejmując grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Spełnienie powyższego warunku w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, skoro wnioskodawca wniósł o przekształcenie użytkowania wieczystego we własności w odniesieniu do gruntu położonego w W. przy ul. J. [...], oznaczonego jako działka nr [...], w obr. [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], zabudowanego budynkiem wielomieszkaniowym, w części dotyczącej lokalu mieszkalnego nr [...]. Ustawa przewiduje dodatkowo, że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie (art. 4 ust. 1 ustawy). W przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego zaświadczenie to wydaje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Powyższe prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności w miejsce dotychczasowego użytkownika wieczystego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości co do ziszczenia się warunków, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Powstały spór dotyczy natomiast możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie (art. 4 ust. 1 ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w niniejszej sprawie stawisko i argumentację przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2021 r., sygn. I OSK 268/21.

Zaskarżone postanowienie zapadło w trybie procedury zaświadczeniowej uregulowanej w przepisach k.p.a. Organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), a także w sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W tym drugim wypadku organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.), mogąc w takiej sytuacji, przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie to nie może polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. (vide: K. Klonowski [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 218; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 763/17; wyrok WSA w Krakowie z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2020 r., I SA/Wa 244/20). Organ winien zatem skonfrontować treść żądania wnioskodawcy z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania (vide: wyrok NSA z 20 lipca 2016 r., II OSK 2820/14). Powyższe wyraźnie wskazuje, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (vide: Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60 – 61).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość położona w W. przy ul J. [...], oznaczona jako działka nr [...], ma założoną księgę wieczystą nr [...]. Z księgi tej, urządzonej dla nieruchomości wspólnej, wynika, że suma wszystkich udziałów w tej nieruchomości wynosi [...]. Wnioskodawca jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym na ww. nieruchomości. Z księgi wieczystej nr [...] urządzonej dla tego lokalu wynika, że jego udział w nieruchomości wspólnej oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu wynosi [...]. Ta sama informacja wynika z kartoteki tegoż lokalu. Wnioskodawca nabył własność lokalu nr [...] wraz z udziałem we własności części wspólnych budynku oraz udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wynoszącym [...] w dniu 28 grudnia 2017 r. od byłych właścicieli lokalu. Nabycie to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powyższe nie pozwala mieć wątpliwości, iż z księgi wieczystej nr [...] wyraźnie wynika wielkość udziału skarżącego w nieruchomości wspólnej oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Skarżący kasacyjnie trafnie podniósł zatem, że informacje ujawnione w księdze wieczystej dostatecznie uzasadniały wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Zasada wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h.) obejmuje także prawo użytkowania wieczystego. Przy czym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i domniemania wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 4 u.k.w.h. chronią także nieprawidłowe wpisy w księgach wieczystych. Rękojmia chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (vide: uchwała SN z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, Lex nr 693990, wyrok TK z 20 kwietnia 2009 r., SK 55/08, OTK-A 2009/4/50). Tym samym nawet w razie późniejszego potwierdzenia wadliwości wpisów dokonanych w księgach wieczystych, domniemania wynikające z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 5 u.k.w.h. nie pozwalają organom administracji na weryfikowanie ich treści i podważanie ich prawidłowości. Wpisami w księdze wieczystej organy administracji są bowiem związane (vide: uchwała siedmiu sędziów SN z 10 lutego 1951 r., I C 741/50, OSN 1951/2; uchwała SN z 20 marca 1969 r., III CZP 11/69, OSNCP 1977/12/228; wyrok NSA z 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98, Lex nr 47173; wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r., I OSK 2205/14; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., I OSK 2100/14).

Jednocześnie podkreślenie wymaga, że w dziale III księgi wieczystej nr [...], urządzonej dla nieruchomości wspólnej, od dnia 3 kwietnia 2007 r. wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w tej księdze, skierowane przeciwko prawu użytkowania wieczystego Z. B., wynikające z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nr rep. [...], sporządzonej w dniu 10 stycznia 2002 r. w W. przed notariuszem C. K. Z okoliczności sprawy wynika, że powyższe ostrzeżenie ma związek z lokalem nr [...], który miałby zostać wyodrębniony z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej w W. przy ul J. [...]/S. [...], choć nie budzi wątpliwości, iż lokal ten znajduje się w budynku mieszkalnym położonym w W. przy ul J. [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższej okoliczności także nie można uznać za przeszkodę do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jakkolwiek istotne jest to, że ww. ostrzeżenie nie zostało formalnie skierowane wobec prawa skarżącego, to jednak rozstrzygający jest charakter prawny samego ostrzeżenia. Ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ma charakter tymczasowy i nie jest równoznaczne z tym, że niezgodność taka rzeczywiście ma miejsce. Pełni ono funkcję ostrzegawczą, sygnalizując uczestnikom obrotu, że stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej uległ lub może ulec zmianie, w związku z czym nie można żywić pełnego zaufania do informacji zamieszczonych w takiej księdze. Najistotniejsze jest jednak to, że ostrzeżenie nie obala domniemania prawnego zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.). Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w.h. (vide: J. Kuropatwiński, Księgi wieczyste, t. I, Wydawnictwo PolSp, s. 284). Ostrzeżenie nie wyłącza zatem ani nie ogranicza rozporządzenia prawem, przeciwko któremu skierowane jest ostrzeżenie. Tym samym wiążące organ administracji domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.), mimo dokonanego ostrzeżenia, nadal uniemożliwia organom administracji weryfikowanie istniejących wpisów i podważanie ich prawidłowości. Wpisami w księdze wieczystej organy administracji nadal pozostają związane.

Powyższe uwagi korespondują z charakterem postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. W ramach trybu przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy organ winien zweryfikować, czy objęta wnioskiem nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste oraz, czy jest to nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy. W związku z zastosowaniem konstrukcji prawnej przekształcenia z mocy samego prawa, uznać wypada, że wolą ustawodawcy było swoiste przetransponowanie dotychczasowego użytkowania wieczystego, w takim jego kształcie, który pozostawał aktualny na dzień 1 stycznia 2019 r., w prawo własności. Powyższe pozostaje w zgodzie z rozwiązaniem przyjętym w ustawie, która zrezygnuje z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną, wprowadzając w to miejsce zaświadczenie, które ze swej istoty nie tworzy dla strony postępowania nowych praw lub obowiązków. Jeśli zatem ustawodawca nie uzależnił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie od oceny stanu prawnego nieruchomości, a jedynie od ustalenia charakteru budynków posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, to również z tego powodu brak jest podstaw aby na gruncie ustawy o przekształceniu kwestionować prawidłowości wpisów w księgach wieczystych.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że w toku dotychczasowego postępowania doszło do naruszenia art. 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy i art. 3 ust. 1 u.k.w.h.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest także zarzut naruszenia art. 217 i art. 218 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 u.w.l., przy czym wypada go potwierdzić nie w zakresie błędnego ustalenia wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. J. [...], ale w zakresie podnoszenia w toku postępowania zaświadczeniowego wątpliwości co do prawidłowości wpisania do księgi wieczystej udziału skarżącego w prawie użytkowania wieczystego gruntu, w sytuacji gdy okoliczność ta wynikała z treści księgi wieczystej i organ pozostawał tym wpisem związany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy. Kwestia terminowości działania organów nie była bowiem przedmiotem niniejszego postępowania, zaś art. 4 ust. 3 ustawy reguluje treść zaświadczenia. Wobec odmowy wydania zaświadczenia przepis ten nie mógł zostać naruszony.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uregulowanie wydawania zaświadczeń w przepisach k.p.a. prowadzi do wniosku, że do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej (vide: wyrok NSA z 9 stycznia 2001 r., I SA 1808/99, Lex nr 75510, wyrok NSA z 10 marca 2010 r., I OSK 733/09). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie to ma jednak charakter pomocniczy, uproszczony i proceduralnie odformalizowany (gabinetowy) i nie podlega rygorom postępowania dowodowego określonym w art. 7, art. 75 i nast. k.p.a. Z tego punktu widzenia nieadekwatnie do zakresu prowadzonego w sprawie postępowania postawiony został zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak postawiony zarzut kasacyjny pomija specyfikę postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Powyższe nie pozwala także uwzględnić wniosku dowodowego sformułowanego w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, także o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta W. z [...] października 2019 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.