Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 192/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 15 ust. 1, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Torunia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2020 r. nr 103/2020 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie i odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 października 2020 r. Rada Miasta Torunia, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej też jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "usg") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej powoływanej też jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "ugn"), podjęła uchwałą nr 491/20 (dalej powoływanej także jako uchwała nr 491/20) mocą której:

- zwolniła z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości (obejmującej część działki nr 57/1 i działkę nr 353/15) stanowiącej własność Gminy Miasta Toruń o pow. ok. 5310 m2, położonej w Toruniu przy ulicy Bulwar Filadelfijski 7A i 9 (§1 ust. 1),

- wyraziła zgodę na wydzierżawienie ww. nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy na okres 2 lat pod funkcję parkingu płatnego (§1 ust. 2),

- dokonała przyrzeczenia dotychczasowemu dzierżawcy wyrażenia zgody na zamianę ww. nieruchomości oraz nieruchomości obejmującej część działki geodezyjnej nr 353/18 o powierzchni około 1440 m2 położonej przy Bulwarze Filadelfijskim w zamian za lokale mieszkalne usytuowane na terenie miasta Torunia (§2 ust. 1), ze wskazaniem że powyższa zgoda zostanie udzielona pod warunkiem uzgodnienia przez Gminę lokalizacji obejmujących konkretne lokale mieszkalne (§2 ust. 2), że warunkiem przeprowadzenia zamiany jest przeniesienie własności nieruchomości lokalowych na zasadzie ekwiwalentności z zastosowaniem dopłaty w przypadku nierównej wartości przedmiotów zamiany (§2 ust. 3) i, że lokale mieszkalne nabyte w drodze zamiany, powiększą mieszkaniowy zasób Gminy Miasta Toruń (§2 ust. 4).

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 103/2020 z dnia 27 listopada 2020 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność ww. uchwały nr 491/20. Wojewoda wskazał, że powołane przez Radę Miasta Torunia przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej do podjęcia ww. regulacji objętych zaskarżoną uchwałą.

Wskazując, że dotychczasowy dzierżawca przedmiotowej nieruchomości korzystał z niej na podstawy umowy dzierżawy z dnia 29 grudnia 2000 r. zawartej na okres 20 lat oraz, że przedmiotem uchwały nr 491/20 jest kolejna umowa dzierżawy z tym samym dzierżawcą na okres 2 lat, organ nadzoru podkreślił, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, stanowiący podstawę współdziałania rady gminy z organem wykonawczym gminy w gospodarowaniu jej mieniem, nie uprawniał do wyrażenia zgody przez Radę Miasta Torunia na zawarcie takiej umowy, gdyż współdziałanie rady gminy jest wymagane tylko w przypadku zawarcia umowy na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz w sytuacji, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Z uwagi na to, iż przedmiotowa uchwała dotyczy umowy dzierżawy na czas krótszy niż 3 lata, Wojewoda przywołując treść art. 37 ust. 4 ugn stwierdził także brak kompetencji Rady Miasta Torunia do wyrażenia zgody na bezprzetargowe wyłonienie dzierżawcy.

Zdaniem Wojewody, ww. czynności, mogą być realizowane przez Prezydenta Miasta Torunia bez udziału Rady Miasta Torunia, która nie miała kompetencji opartej na przepisach prawa do podjęcia uchwały we wskazanych sprawach.

Ponadto Wojewoda wskazał na brak kompetencji Rady Miasta Torunia do sformułowania przyrzeczenia wyrażenia przyszłej zgody na opisaną w uchwale transakcję zamiany nieruchomości, podnosząc że Rady Miasta Torunia skierowała w tym zakresie uchwałę do adresata na zewnątrz organizacji gminy, że sformułowała warunki przyszłej transakcji, że ukształtowanie stanu faktycznego (charakteru transakcji) należy najpierw do Prezydenta Miasta Torunia – to on inicjuje konkretnie oznaczoną sprawę (wyrażą wolę zbycia i nabycia konkretnej nieruchomości, decyduje o formie tych czynności, negocjuje ich warunki) stanowiącą przedmiot kompetencji, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg w zakresie dotyczącym zbycia i nabycia nieruchomości – a nie do rady gminy oraz, że przepisy prawa nie dają radzie gminy podstaw do ustalania hipotetycznych warunków oraz do negocjowania i formułowania warunków transakcji.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta Torunia działała w sprawie bez podstawy prawnej oraz naruszyła uprawnienia organu wykonawczego. W konsekwencji powyższych zarzutów Wojewoda zakwalifikował przedmiotową uchwałę jako istotnie naruszającą prawo.

Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Gmina Miasta Toruń wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, art. 23 ust. 1 pkt 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 ugn oraz art. art. 37 ust. 4 ugn, poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że w przypadku, gdy z dotychczasowym dzierżawcą nieruchomości gruntowej zawierana jest kolejna umowa dzierżawy, której okres nie przekracza 3 lat, ale poprzednia umowa z tym samym dzierżawcą była zawarta na okres dłuższy niż 3 lata, nie jest wymagane wyrażenie przez organ stanowiący gminy zgody, zarówno na zawarcie tej umowy, jak i na odstąpienie od trybu przetargowego, mimo że m.in. wykładnia celowościową tych przepisów, zasady logiki i doświadczenia życiowego, a także dotychczasowa praktyka orzecznicza wskazują, że interpretacja ww. przepisów zastosowana przez organ nadzoru prowadziłaby do obejścia prawa i pozbawienia m.in. rad gmin ich ustawowych prerogatyw kontrolnych, co jest sprzeczne z intencją wprowadzenia do porządku prawnego ww. przepisów,

- a w konsekwencji błędne ustalenie, że Rada Miasta Torunia nie miała podstaw prawnych do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu oraz zgody na zawarcie przez Gminę Miasta Torunia kolejnej, tym razem 2-letniej umowy dzierżawy z dotychczasowym (od 20 lat) dzierżawcą nieruchomości przy ul. Bulwar Filadelfijski 7A i 9 w Toruniu, a tym samym, że Prezydent Miasta Torunia mógł zawrzeć ww. umowę bez uzyskania tych zgód;

2) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj.:

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg poprzez jego zastosowanie oraz § 5 w zw. z § 1 uchwały nr 920/10 Rady Miasta Torunia z dnia 21 października 2010 r. w sprawie określenia zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości, stanowiących mienie Gminy Miasta Toruń (dalej powoływanej także jako uchwała nr 920/10) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a usg poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy analizie prawnej relewantnej w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

- pomimo, że nie było podstaw do powoływania się tylko na treść ogólnej zasady wynikającej z art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, gdyż na jego podstawie został już wcześniej wydany i nadal obowiązuje akt prawa miejscowego - uchwała Rady Miasta Torunia nr 920/10, która reguluje zasady wydzierżawiania nieruchomości stanowiących mienie Gminy Miasta Toruń i która w § 5 wskazuje, że w przypadku gdy łączny czas umowy dzierżawy będzie przekraczał 10 lat, to wydzierżawienie tej nieruchomości nawet na krótszy okres, każdorazowo wymaga zgody Rady Miasta Torunia wyrażonej w odrębnej uchwale,

- a w konsekwencji błędne ustalenie że: a) zawarcie kolejnej umowy dzierżawy, nawet gdy obejmuje okres krótszy niż 3 lata, ale łącznie z poprzednią umową okres dzierżawy przekracza trzy lata, nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, b) Prezydent Miasta Torunia mógł w sposób sprzeczny z § 5 uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 21 października 2010 r., zawrzeć kolejną umowę dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą nieruchomości przy ul. Bulwar Filadelfijski 7A i 9 w Toruniu bez uzyskania zgody Rady Miasta wyrażonej odrębna uchwałą;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 1 ugn poprzez jego zastosowanie w sprawie oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 usg poprzez jego niezastosowanie, co sugeruje, że organ traktuje uchwałę nr 491/20, jak uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości,

- pomimo, że § 2 uchwały nr 491/20 nie dotyczy udzielenia zgody na zawarcie umowy zamiany nieruchomości z dotychczasowym dzierżawcą, a wyraża jedynie stanowisko organu stanowiącego gminy odnośnie oczekiwanego kierunku działania organu wykonawczego gminy (§ 2 w zw. z § 3 uchwały nr 491/20),

- a w konsekwencji błędne ustalenie, że ta część uchwały Rady Miasta Torunia: a) powinna zawierać wszystkie wymagane elementy dla uchwały dotyczącej wyrażenia już ostatecznej zgody na zamianę konkretnych nieruchomości, b) zawiera dodatkowe, nieprzewidziane ustawą wymogi odnośnie zgody na zamianę, c) nie ma charakteru wewnętrznego i nie ma stanowić jedynie o kierunku działania Prezydenta Miasta, d) nie dotyczy tylko stosunków cywilnoprawnych i podlegać powinna kontroli administracyjnej;

4) naruszenie:

- art. 91 ust. 1 i 4 usg przez przyjęcie, że uchwała nr 491/20 jest w całości sprzeczna z prawem, w stopniu który nakazuje stwierdzenie jej nieważności w całości, podczas gdy uchwała ta, ani jej poszczególne fragmenty nie naruszają żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a ponadto brak elementu "istotności" ewentualnego naruszenia,

- a w konsekwencji bezprzedmiotowe wszczęcie postepowania i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nr 103/2020.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła w szczególności, że organ nadzoru odnoszą się do unormowań § 1 uchwały ograniczył się wyłącznie do literalnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg i art. 37 ust. 4 ugn, że dokonana przez organ nadzoru interpretacja tych regulacji jest niezgodna z intencją prawodawcy, że umożliwia ona obchodzenie prawa, że zawarcie przez Prezydenta Miasta Torunia samodzielnie umowy dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą stanowiłoby naruszenie również aktu prawa miejscowego, tj. zawartej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg uchwały nr 920/10, a także że organ nadzoru nieprawidłowo utożsamia wyrażenie przez Radę Miasta Torunia przyrzeczenia, o którym mowa w § 2 uchwały z już finalnym wyrażeniem zgody na zamianę nieruchomości, że § 2 przedmiotowej uchwały ma charakter kierunkowy, a nie wykonawczy, a zatem jest zgodny z art. 18 ust. 2 pkt 2 usg, że nie formułuje on żadnych warunków potencjalnej umowy z nabywcą i, że nawet gdyby przyjąć założenie, iż dotyczy on wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości to i tak, jako dotyczący procedury zbycia nieruchomości, ma on jedynie cywilnoprawny charakter i nie ma charakteru sprawy z zakresu sprawy administracji publicznej (uchwała w sprawie zamiany nieruchomości nie ma takiego charakteru), a zatem nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto skarżąca podkreśliła, że organ nadzoru nie wykazał, żeby w sprawie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów, a tym bardziej żeby ewentualne naruszenie prawa miało charakter istotny. Zaznaczyła, że aby móc stwierdzić nieważność uchwały (jej części), dana regulacja musi w sposób rażący naruszać porządek prawny, z czym w jej ocenie nie mamy do czynienia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że uchwała nr 491/20 wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa oraz, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśniono dlaczego powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie mają zastosowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) wykazała, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 usg). Wskazane organy nadzoru na mocy przepisu art. 87 usg mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gminną, stanowią przepisy art. 91 usg, a w szczelności przepisy wyrażone w ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, z tym że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa (czego nie należy utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć np. naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru w ustawowym terminie 30 dni stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały nr 491/20 Rada Miasta Torunia z dnia 22 października 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie i odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości położonej w Toruniu przy ulicy Bulwar Filadelfijski 7A i 9 oraz przyrzeczenia wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości, oraz w sposób zgodny z prawem wykazał, zdaniem Sądu, że w przypadku wskazanej uchwały zaistniała sytuacja istotnego naruszenia prawa, jako podstawa do stwierdzenia nieważności w całości wskazanej uchwały.

Merytoryczne ustosunkowanie się do przedmiotu sporu, który sprowadza się do oceny kwestii istnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustawowej kompetencji Rady Miasta Torunia do współdziałania z organem wykonawczym Gminy Miasta Toruń (Prezydentem Miasta Torunia) w gospodarowaniu mieniem gminnym, obejmującym stanowiące własność Gminy Miasta Toruń nieruchomości będące przedmiotem uchwały nr 491/20 (tj. nieruchomość obejmującą część działki nr 57/1 i działkę nr 353/15 o pow. ok. 5310 m2, położoną w Toruniu przy ulicy Bulwar Filadelfijski 7A i 9 oraz nieruchomość obejmującą część działki geodezyjnej nr 353/18 o powierzchni około 1440 m2 położoną przy Bulwarze Filadelfijskim), wymaga analizy relewantnych w sprawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jeśli chodzi o pierwszy z wymienionych wyżej aktów prawnych, wskazać należy, że ustawa ta w art. 30 ust 2 pkt 3 usg określa, że podmiotem gospodarującym mieniem komunalnym (gminnym) jest organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz, prezydent miasta. Również w ustawie o gospodarce nieruchomościami wskazano, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 ugn). Z przytoczonych regulacji wynika bezspornie ogólna zasada, iż to organ wykonawczy posiada ogólną kompetencję do gospodarowania mieniem komunalnym (którego kluczowym elementem są nieruchomości), natomiast udział innym podmiotów (zwłaszcza organu stanowiącego gminy) ma miejsce w sytuacjach wyszczególnionych w ustawie, a zatem ma on charakter odstępstwa od wskazanej zasady, którego w związku z tym nie można interpretowane rozszerzająco, biorąc pod uwagę nakaz wykładni literalnej przepisów kompetencyjnych oraz zakaz domniemywania kompetencji organów administracyjnych w innych sprawach niż wskazane w ustawie.

I tak ustawodawca, określając udział organu stanowiącego gminy w gospodarowaniu mieniem gminnym, zakreślił zakres kompetencji rady gminy w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, stanowiąc że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z treści przytoczonych unormowań art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg wynika, po pierwsze że wskazana w nich kompetencja rady gminy odniesiona została do spraw majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, co oznacza, że sprawy obejmujące zakres zwykłego zarządu objęte są samodzielną kompetencją organu wykonanego. Po drugie kompetencja rady gminy nie została wyznaczona wyłącznie kryterium spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu, lecz odniesiona została w ramach tego kryterium do spraw enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 18 ust. 2 pkt. 9

lit. a. W zakresie dotyczącym przedmiotu sprawy, wskazać należy, że kompetencja rady gminy obejmuje - zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt. 9

lit. a - uprawnie do podjęcia uchwały w sprawie określenia zasad zbywania i nabywania nieruchomości oraz do określenia zasad wydzierżawiania nieruchomości, z tym że w tym ostatnim przypadku ustawodawca wyraźnie wskazał, że uchwała w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości gminnych:

1) dotyczy wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy nie stanowią inaczej;

2) jest ona wymagana również w przypadku, gdy po umowie dzierżawy zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;

Jednocześnie ustawodawca zastrzegł, że do czasu określenia wskazanych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. Oznacza to, że w sytuacji, gdy rada gminy określiła uchwałą abstrakcyjno-generalną zasady wydzierżawiania nieruchomości gminnych (a więc unormowała zbiór podstawowych reguł, zasad gospodarowania w tej formie mieniem gminnym przez organ wykonawczy) to w takiej sytuacji zgoda indywidualna organu stanowiącego gminy oparta o treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg nie jest wymagana, gdyż organ wykonawczy kieruje się wówczas określonymi przez organ stanowiący w uchwale abstrakcyjno-generalnej zasadami wydzierżawiania nieruchomości. Gdy natomiast organ stanowiący nie określił w drodze uchwały takich zasad, wymagana jest zgoda indywidualna do zawarcia przez organ wykonawczy określonej umowy, ale tylko w sprawach zakreślonych w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, a więc co do tych umów, których zasady zawierania rada gminy ma kompetencje unormować w drodze uchwały. Zarówna więc zgoda indywidualna, jak i określone w uchwale zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, nie mogą naruszać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie, uszczegółowienie, jak również nie mogą dotyczyć i zawierać w swej treści szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a tym samym wiązać organu wykonawczego w zakresie materii właściwej do określenia w konkretnej transakcji.

Drugą istotną w kontekście sprawy regulacją stanowiącą źródło kompetencji rady gminy ograniczających wójta w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest przepis art. 37 ust. 4 ugn, który stanowi, odwołując się do ust. 1, że zawarcie umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, z tym że rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przytoczony przepis reguluje kwestię trybu zawierania umów dzierżawy, stanowiąc ogólny wymóg zawierania w drodze przetargu umów dzierżawy zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Obowiązek zastosowania przetargowego trybu wydzierżawiania nieruchomości zastrzeżony został, we wskazanym przepisie, jedynie do przypadków umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz umów zawieranych na czas nieoznaczony, i nie został uwarunkowany kwestią czy umowa dzierżawy zawierana jest po raz pierwsza czy też jest to kolejna umowa zawierana między tymi samymi stronami i dotyczy tej samej nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca, w ramach analizowanej regulacji, nie objął nią umów zawieranych na czas oznaczony do 3 lat, a także kolejnych następujących po sobie umów zawieranych przez te same strony co do tej samej nieruchomości. Jedynym więc warunkiem określonym w art. art. 37 ust. 4 ugn do zastosowania trybu przetargowego jest wyłącznie okres, na który umowa ma być zawarta (na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony) i brak zgody rady na odstąpienie od trybu przetargowego odnośnie takich umów. Jednocześnie należy przy tym wyraźnie podkreślić, że o przetargowym i bezprzetargowym trybie zawarcia umów dzierżawy, stanowi w pierwszej kolejności i w sposób wyraźny art. 37 ust. 4 ugn, co przesądza że zgoda na odstąpienie od trybu przetargowego może mieć jedynie charakter indywidualny, skoro ustawodawca na zasadzie wyjątku upoważnił organ stanowiący gminy do odstąpienia od obowiązku stanowiącego zasadę zawierania w trybie przetargu umów dzierżawy zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, i skoro zgoda blankietowa podważa jej ustawowy charakter, wynikający z art. 37 ust. 4 ugn, jako wyłącznej kompetencji rady do decydowania w ramach nadzoru i kontroli gospodarowania nieruchomościami gminnymi, które z nieruchomości mogą być wyłączone z ustawowego obowiązku przetargowego wyłonienia dzierżawcy (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3944/18- dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie można więc wyrazić zgody generalnej w ramach uchwały, o której mowa w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, gdyż przewidziana w nim możliwość określania zasad wydzierżawiania nieruchomości musi uwzględniać regulacje ustaw szczególnych, co wyraźnie podkreślił ustawodawca odwołując się do zwrotu "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej" (ustawą szczególną jest w tym wypadu ustawa o gospodarce nieruchomościami). Zatem wskazany przepis ustawy o samorządzie gminnym nie uprawnia rady gminy do regulowania kwestii trybu zawierania umów dzierżawy (tryb przetargowy, tryb bezprzetargowy) w ramach określania w uchwale zasad wydzierżawiania nieruchomości.

W świetle poczynionych uwag, opartych na analizie przepisów stanowiących podstawę kompetencja organów gminy w gospodarowaniu mieniem komunalnym (gminnym), Sąd podziale stanowisko organu nadzoru o barku kompetencji rady gminy, opartej na przepisach prawa tj. w szczególności na powołanym w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, do wyrażenia zgody na zawarcie jako kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości na 2 lata po umowie dzierżawy tej samej nieruchomości zawartej z tym samym podmiotem na okres 20 lat (a więc do wyrażenia zgody na zawarcie umowy do 3 lat następującej po umowie zawartej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata), jak również o braku kompetencji rady gminy wynikającej z treści art. 37 ust. 4 ugn (nawet analizowanego w powiązaniu z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg) do wyrażenia zgody na bezprzetargowe wyłonienie dzierżawcy w sytuacji zawarcia umowy dzierżawy na okres 2 lat, następującej po ww. dwudziestoletniej umowie dzierżawy zawartej z tym samym dzierżawcą odnośnie tej samej nieruchomości.

Jak wskazano powyżej, w ustawie o samorządzie gminny i w ustawie o gospodarce nieruchomościami przyjęto zasadę, że to do organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem gminnym, natomiast organ stanowiący gminy bierze udział w tym gospodarowaniu jedynie w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które nie zostały przekazane jej przez ustawę do zakresu jej kompetencji, jaki i tych które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące oraz przekazanych im kompetencji w zakresie – w tym wypadku - gospodarowania mieniem gminnym. Zgodnie zaś z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, określającym udział rady gminy z gospodarowaniu mieniem gminnym, kompetencja rady gminy w tym przedmiocie może dotyczyć wyłącznie – w przypadku umów dzierżawy – uprawnienia do określenia zasad wydzierżawiania nieruchomości lub w przypadku braku określenia tych zasad do wyrażenia indywidualnej zgody na zawarcie umowy dzierżawy, z tym że w obu wskazanych formach udziału organu stanowiącego gminy w gospodarowaniu mieniem komunalnym, przedmiotowa kompetencja rady gminy może dotyczyć wyłącznie tych spraw, które zostały wyszczególnione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, a a więc jedynie: umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (niezależenie od tego czy są to umowy zawierane po raz pierwszy czy po raz kolejny) oraz kolejnych umów dzierżawy zawieranych po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat. Ustawowa dopuszczalność ingerencji rady gminy w gospodarowanie mieniem gminnym, w obu wskazanych formach, nie obejmuje zatem umów, które są zawierane na okres do 3 lat, jako następujących po umowie zawartej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wbrew stanowisku strony skarżącej wskazanego przepisu, jako przepisu kompetencyjnego, nie można interpretować rozszerzająco. Nie daje ku temu podstaw także wykładnia systemowa, gdyż analiza całości regulacji ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do jednoznacznego wniosku, że to organowi wykonawczemu przysługuje ogólna, zasadnicza kompetencja do gospodarowania mieniem komunalnym, a udział organu stanowiącego gminy ma miejsce jedynie w sytuacjach wyszczególnionych w ustawie. Ponadto przewidziana dla organu stanowiącego prerogatywa kontrolna i nadzorcza względem organu wykonawczego w dokonywaniu najistotniejszych czynności z zakresu gospodarowania mieniem gminnym aktualizuje się – w sytuacji zawarcia umowy krótkoterminowej (do 3 lat) po umowie długoterminowej (powyższej 3 lat lub na czas nieoznaczony) – w momencie zawierania umowy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (tu wyraża się zagwarantowane przez ustawodawcę dla organu stanowiącego możliwość wpływania na zawarcie umowy), a zatem brak udziału organu stanowiącego w dokonywaniu czynności zwykłego zarządu w postaci zawarcia krótkoterminowej umowy dzierżawy po umowie długoterminowej, nie może być traktowany jako obejście prawa, gdyż w takiej sytuacji nie mamy do czynienia z podejmowaniem przez organ wykonawczy bez udziału organu stanowiącego kolejnych następujących po sobie umów dzierżawy do lat 3, celem obejścia ograniczeń ustawowych, lecz z sytuacją samodzielnej kompetencji organu wykonawczego do zawarcia krótkoterminowej umowy dzierżawy po podlegającej kontroli organu stanowiącego umowie długoterminowej. Dlatego też, stwierdzić należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy kompetencja organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym w postaci uprawnienia do dokonania czynności zawarcia dwuletniej umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy, nie podlegała przywidzianym w ustawie o samorządzie gminnym ograniczeniom związanym z wymogiem współdziałania rady gminy w dokonaniu tego rodzaju czynności. Innymi słowy przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, na który powołała się Rada Miasta Torunia w przedmiotowej uchwale, nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miasta Torunia uchwały o wyrażaniu zgody na dwuletnie wydzierżawienie spornej nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy (§1 ust. 2). W tym zakresie uchwała nr 491/20 podjęta została bez podstawy prawnej, a zatem jak prawidłowo stwierdził to organ nadzoru, istotnie narusza ona prawo. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że – jak zaznaczono to powyżej – kompetencja do wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy obejmuje wyłącznie te umowy, których zasady zawierania władna jest określić rada gminy w drodze uchwały, a kompetencja rady gminy do określenia zasad wydzierżawiania nieruchomości nie obejmuje umów, które są zawierane na czas oznaczony do 3 lat jako kolejne (a zatem między tymi samymi stronami i których przedmiotem jest ta sama nieruchomość) po umowie zawartej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a ponadto zasady uchwalane przez radę gminy nie mogą naruszać ani modyfikować ustawowej materii, w związku z czym powoływany przez stronę skarżącą przepis § 5 uchwały nr 920/10, stanowiący że wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości w przypadkach nieuregulowanych niniejszymi zasadami wymaga zgody Rady Miasta Torunia wyrażonej w odrębnej uchwale, nie może być rozumiany i intepretowany jako przepis, który przyznaje Radzi Miasta Torunia uprawnienie dotyczące gospodarowania mieniem gminnym w szerszym zakresie niż przewiduje to akt wyższego rzędu jakim jest ustawa, w oparciu o którą to podjęty został akty wykonawczy w postaci uchwały nr 920/10.

Bez podstawy prawnej podjęty zastał również zapis § 1 ust. 1 uchwały nr 491/20, w ramach którego Rada Miasta Tatunia zwolniła z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. Podstawy prawnej do podjęcia wskazanej regulacji, jak wykazano, nie może stanowić bowiem powołany w podstawie prawnej uchwały nr 491/20 przepis art. 37 ust. 4 ugn, regulujący w sposób wyraźny i szczególny w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg kwestię trybu (przetargowy, bezprzetargowy) zawierania umów dzierżawy, który to kompetencję rady do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy odnosi jedynie do umów dzierżawy zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie, gdyż zapis § 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 uchwały nr 491/20 dotyczy dwuletniej umowy dzierżawy), i który to nie warunkuje tej kompetencji od tego czy umowa dzierżawy zawierana jest po raz pierwsza czy też jest to kolejna umowa zawierana między tymi samymi stronami i dotyczy tej samej nieruchomości. Skoro więc ustawodawca, nie objął regulacją art. 37 ust. 4 ugn - a więc nie przyznał kompetencji radzie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów - umów zawieranych na czas oznaczony do 3 lat, a także kolejnych następujących po sobie umów zawieranych przez te same strony co do tej samej nieruchomości, i skoro – jak wykazano powyżej – przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg nie obejmuje zakresem normatywnym umów, które są zawierane na czas oznaczony do 3 lat jako kolejne (a zatem między tymi samymi stronami i których przedmiotem jest ta sama nieruchomość) po umowie zawartej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, to tym samym stwierdzić należy, że Rada Miasta Torunia nie miała kompetencji wynikającej z treści przepisu art. 37 ust. 4 ugn, nawet analizowanego w powiązaniu z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, do wyrażenia zgody na bezprzetargowe wyłonienie dzierżawcy w sytuacji zawarcia umowy dzierżawy na okres 2 lat, następującej po dwudziestoletniej umowie dzierżawy zawartej z tym samym dzierżawcą odnośnie tej samej nieruchomości. Prawidłowo zatem organ nadzoru stwierdził, że zapis § 1 ust. 1 uchwały nr 491/20 istotnie narusza prawo, gdyż podjęty został on bez podstawy prawnej, a to stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Rada Miasta Torunia nie była również uprawniona do dokonała w drodze uchwały przyrzeczenia dotychczasowemu dzierżawcy wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości komunalnej. Żaden analizowany powyżej przepis, stanowiący źródło kompetencji rady gminy ograniczających organ wykonawczy gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym (gminnym), nie uprawnia rady gminy do przyrzeczenia w drodze uchwały wyrażenia zgody osobie trzeciej (spoza organizacji gminy) na określoną transakcję zamiany nieruchomości. Podstawy takiej nie stanowi, powołany w podstawie prawnej uchwały nr 491/20 przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, gdyż w zakresie enumeratywnie określonych w nim spraw przyznanych do kompetencji rady gminy w gospodarowaniu mieniem komunalnym, nie wyszczególnia się uprawnienia rady gminy do wyrażania przyrzeczenia dzierżawcy, a więc osobie trzeciej zbycia (w tym w formie zamiany) w przyszłości określonej nieruchomości, ani też do określenia warunków tego rodzaju transakcji. Rację ma organ nadzoru, że to do kompetencji organu wykonawczego, a nie organu stanowiącego, należy zainicjowanie i ukształtowanie charakteru danej transakcji oraz określenie materii przewidzianej do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Jednocześnie, biorąc pod uwagę stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze, iż regulacje objęte treścią § 2 uchwały nr 491/20 mają charakter kierunkowy, a nie wykonawczy, i że znajdują one oparcie w treści art. 18 ust. 2 pkt 2 usg, który to przepis nota bene nie został powołany w podstawie prawnej uchwały, wskazać należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 usg niewątpliwie stanowi upoważnienie dla rady gminy do wydawania aktów kierunkowych, ale wskazujących jedynie cele, priorytety działania organu wykonawczego, a nie określających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez organ wykonawczy podejmowane (np. zbycie konkretnej nieruchomości w formie zamiany, konkretnemu podmiotowi, pod określonymi warunkami). Uchwały kierunkowa mogą jedynie określać ogólnie strategię działania organu wykonawczego, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Ponadto co istotne, stanowione na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 usg uchwały mogą mieć jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Uchwały tego rodzaju nie mogą więc być kierowane do podmiotu zewnętrznego, co w sprawie miało miejsce, gdyż treścią zapisu § 2 uchwały nr 491/20 jest przyrzeczenie skierowane do dotychczasowego dzierżawcy, a więc osoby trzeciej. Z powyższego wynika, że także przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 usg nie uprawniał do podjęcia uchwały nr 491/20 w sprawach objętych treścią jej § 2.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej, że uchwała w sprawie wyrażenia zgoda na zamianę nieruchomości, jako dotyczący procedury zbycia nieruchomości, ma cywilnoprawny charakter, a nie administracyjnoprawny, a zatem nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wskazać należy, że uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości jest aktem innym niż akt prawa miejscowego, ale aktem podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Objęta jest zatem kontrolą działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Tego rodzaju akt jest przede wszystkim aktem z zakresu administracji publicznej, o charakterze władczym i jednostronnym, podjętym przez organ administracji publicznej w ramach jego kompetencji. To, że rodzi on także skutki cywilnoprawne nie zmienia jego charakteru, tym bardziej, że wywołuje je w sposób pośredni. Dopiero bowiem oświadczenie woli osób reprezentujących gminę, złożone m.in. na podstawie tej uchwały, spowoduje zamianę nieruchomości. Na etapie podjęcia uchwała w sprawie wyrażenia zgoda na zamianę nieruchomości nie chodzi jeszcze o samą czynność zbycia nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości. Decydowanie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia jest, na tym etapie, niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Decydowanie zaś o tym ma cechy i wpisuje się w zakres pojęcia administrowania mieniem komunalnym, w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Dlatego też uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości stanowią akty podejmowanych w sprawie z zakresu administracji publicznej, których kontrola sądowoadministracyna jest dopuszczalna (patrz postanowienie NSA z dnia z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 207/18; por. uchwałę NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 dotyczącą uchwały rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu – dostępne jw.)

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyższej argumenty, Sąd uznał wniesioną w sprawie skargę za bezpodstawną i na podstawie art. 151 ppsa orzekł o jej oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).