Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 596/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 134par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2124/14 w sprawie ze skargi [...] w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] z siedzibą w K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/14 oddalił skargę [...] w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 sierpnia 2014 r. nr DOA-ks.510.15.2014.łc.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ww. postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", oraz w związku z art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 210 ze zm.), dalej "ustawa szkodowa", po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 17 września 2013 r. znak: WSI.512.7.19.2012.MB odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] na drodze krajowej nr [...] w W., utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia 15 marca 2012 r. [...] z siedzibą w K. (dalej: "T.") na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej zgłosiło szkodę w środowisku oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w odniesieniu do 13 opisanych w piśmie lokalizacji. Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. oznaczonym nr 2/1, T. ponownie dokonało zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W., wskazując jako datę wystąpienia szkody maj 2010 r. Podczas obserwacji poczynionych w dniu 1 maja 2010 r. zgłaszający stwierdził przekraczanie jezdni przez płazy, głównie żaby trawne. W ocenie T. jest to zjawisko odbywające się cyklicznie na masową skalę. Jako załącznik do zgłoszenia dołączono płytę CD zawierającą film o długości około czterech minut, zarejestrowany w dniu 1 maja 2010 r. w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W. Na filmie uwidoczniono kilka osobników martwych płazów rozjechanych przez samochody.

W celu weryfikacji zgłoszenia pod względem merytorycznym oraz zebrania materiału dowodowego RDOŚ w Katowicach dwukrotnie (pisma z dnia 16 lipca 2012 r. oraz z dnia 4 października 2012 r.) zwracał się do T. o przesłanie wszelkich posiadanych przez zgłaszającego danych potwierdzających wystąpienie szkody.

W odpowiedzi (e-mail z dnia 15 października 2012 r.) zgłaszający poinformował, iż w porównaniu z danymi literaturowymi, można stwierdzić, że w przedmiotowym przypadku śmiertelność płazów jest masowa i dotyczy głównie żab trawnych i ropuch szarych, a mierzalność szkody polega na określeniu liczby martwych osobników. Zdaniem skarżącego przepust pod drogą krajową nr [...] jest niedostępny dla płazów oraz brak jest wygrodzeń naprowadzających.

W dniu 16 lipca 2012 r. RDOŚ w Katowicach skierował pismo do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach - zarządcy drogi krajowej nr [...], z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez T. GDDKiA w piśmie z dnia 30 lipca 2012 r. wyjaśniła, że przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] w obecnych parametrach technicznych istnieje od przebudowy w latach 70-tych ubiegłego wieku, a przepust nad potokiem to typowy przepust hydrologiczny, który nie spełnia kryteriów przejścia dla zwierząt według obowiązujących obecnie standardów, w związku z czym brak jest płotków naprowadzających.

W ramach postępowania dowodowego RDOŚ wystąpił także do Urzędu Miejskiego w B. i Komendy Miejskiej Policji w B. z zapytaniem, czy na wskazanym terenie stwierdzono występowanie przypadków masowego rozjeżdżania płazów. Żaden z ww. podmiotów nie potwierdził takich sytuacji. Ponadto, organ I instancji zwrócił się do lokalnych organizacji, tj.: [...] Towarzystwa [...] w B. oraz Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...]1, z zapytaniem czy obszar ten był przedmiotem obserwacji przyrodniczych. Z odpowiedzi udzielonych przez [...] oraz [...] wynika, iż organizacje te nie prowadziły takich obserwacji oraz że nie dysponują żadnymi dokumentami potwierdzającymi, iż obszar objęty zgłoszeniem jest cennym miejscem rozrodu płazów.

T. w dniu 30 kwietnia 2013 r. poinformowało organ I instancji, że planowane na dzień 8 maja 2013 r. oględziny terenu nie wykażą śmiertelności płazów, ponieważ ich wiosenne migracje na przedmiotowym terenie już się zakończyły.

Organ I instancji, po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania, przeprowadził w dniu 8 maja 2013 r. oględziny terenu, w czasie których ustalono, że przedmiotowy przepust pod drogą krajową nr [...], mimo iż nie jest przepustem herpetologicznym jest drożny, a skarpy wokół potoku sięgają około 1,5 m od linii jezdni. W miejscu oględzin nie stwierdzono martwych płazów.

RDOŚ pismem z dnia 27 maja 2013 r. zawiadomił strony postępowania, że w dniu 12 czerwca 2013 r. odbędzie się rozprawa administracyjna w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie, T. poinformował, że nie jest w stanie uczestniczyć w rozprawie w określonym terminie, jednak wyraził swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o zabezpieczenie przedmiotowego odcinka drogi przed dostępem płazów poprzez adaptację przepustów w miejscach stwierdzonych kolizji w celu umożliwienia zwierzętom przemieszczania się pod drogą nr [...] i montaż konstrukcji naprowadzających do tych przepustów.

Postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. znak: WSI.512.7.19.2012.MB Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów w przedmiotowym miejscu.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek danych potwierdzających, że doszło do pogorszenia stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego płazów w badanym rejonie, a tym bardziej na terenie gminy lub województwa. Ponadto, organ I instancji podkreślił, że omawiany obszar nie był przedmiotem metodycznych badań, których wyniki można wykorzystać do określenia stanu początkowego lub wskazania zmian w populacji płazów, a także wskazał, że nie można wykluczyć, iż przepusty hydrologiczne pod drogą są wykorzystywane do migracji płazów.

Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie.

GDOŚ w celu uzupełnienia materiału dowodowego zlecił, na podstawie art. 136 k.p.a., organowi I instancji przeprowadzenie oględzin terenu w przedmiotowym miejscu celem ustalenia, czy w miejscu tym dochodzi do masowego ginięcia płazów w okresie ich migracji. RDOŚ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2014 r. nie stwierdził obecności martwych płazów na jezdni. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą ww. ustalenia.

T. pismem z dnia 18 lipca 2014 r. przesłało swoje stanowisko w sprawie. Zdaniem skarżącego oględziny terenu przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 7 maja 2014 r. nie mogły wykazać śmiertelności płazów, gdyż zostały przeprowadzone po okresie migracji. Na potwierdzenie swojego stanowiska T. przesłało płytę CD z materiałem filmowym, obrazującym kilka osobników płazów rozjechanych przez samochody w dniu 9 kwietnia 2014 r. – w okresie migracji płazów.

Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podniósł m.in., że przedmiotem zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów jest masowe rozjeżdżanie płazów na drodze krajowej nr [...], nieposiadającej zabezpieczeń herpetologicznych.

Organ powołał art. 6 pkt 11 lit a i art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej i podkreślił, że konieczność znajomości stanu początkowego wynika z definicji szkody w środowisku, o której mowa w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej i służy ocenie skali zjawiska wymagającego podjęcia działań naprawczych oraz doborowi odpowiednich działań naprawczych związanych z odbudową populacji, co ma spowodować przywrócenie stanu początkowego lub przybliżonego do początkowego. Wynika to z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia. Natomiast pod pojęciem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej przewidzieć się przyszłości. Definicja bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku nie odnosi się do pojęcia stanu początkowego, a decyzje wydawane w konsekwencji stwierdzenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku dotyczą działań zapobiegawczych.

GDOŚ wskazał, że organ I instancji w wydanym postanowieniu wskazał na brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie. RDOŚ w toku postępowania dokonał czynności, w celu ustalenia stanu początkowego: zwrócił się do lokalnych stacji organizacji ekologicznych z prośbą o informacje czy były prowadzone obserwacje płazów w tym miejscu oraz czy istnieje dokumentacja potwierdzająca, że omawiane miejsce jest cennym miejscem rozrodu płazów. Z odpowiedzi udzielonych przez wspomniane organizacje wynika, że nie ma obecnie dostępnych danych o stanie populacji płazów na przedmiotowym terenie.

GDOŚ podniósł, że samo potwierdzenie występowania płazów nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku. Konieczne jest ustalenie stanu początkowego, a ustalenie to w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem dostępnych danych, nie jest możliwe. Informacja uzyskana od T., o śmiertelności płazów nie zmienia tego faktu. Brak informacji o liczebności populacji płazów oznacza brak jednego z podstawowych elementów koniecznych do stwierdzenia szkody w środowisku, wynikającego z definicji szkody w środowisku, tj. określonego stanu początkowego. W takiej sytuacji, nie można wykazać, że eksploatacja drogi krajowej nr [...] prowadzi do znaczącej negatywnej zmiany populacji płazów w tym miejscu. Nie każda bowiem zmiana negatywna, w świetle zapisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku.

Organ odwoławczy analizując materiał dowodowy sprawy stwierdził konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w kontekście zarzutów podniesionych przez zgłaszającego szkodę dotyczących niewłaściwego terminu przeprowadzenia oględzin przez organ I instancji, co mogło zdaniem T. spowodować niemożność wykazania śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu. RDOŚ, zgodnie z zaleceniem GDOŚ, po zawiadomieniu stron postępowania, przeprowadził ponowne oględziny terenu, które podobnie jak pierwotne wykazały brak śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

W związku z powyższym GDOŚ podniósł, że nie można w sprawie mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, rozumianego - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej - jako wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Dodał, że wykazany przez organ I instancji brak śmiertelności płazów na przedmiotowej drodze daje podstawy do stwierdzenia, że nie występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w chronionych gatunkach płazów. Nawet przedstawiony przez T. materiał filmowy obrazujący śmiertelność kilku osobników płazów w dniu 1 maja 2010 r. oraz 9 kwietnia 2014 r. nie przesądza o wystąpieniu wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości, zwłaszcza, że ustalenia organu I instancji (oględziny w 2013 i 2014 r.) nie potwierdzają śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

Ponadto GDOŚ zauważył, że pojęcie szkody w środowisku w gatunkach chronionych odnosi się do właściwego stanu ochrony gatunku. Definicja właściwego stanu ochrony gatunku jest przedstawiona w pkt 24 art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Najistotniejszym elementem tej definicji, przy uwzględnieniu sumy oddziaływań na gatunek, jest to, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się tego gatunku istnieje i prawdopodobnie będzie istniało. Ustalenia RDOŚ dowodzące braku śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu wskazują, że eksploatacja drogi nie ma negatywnego wpływu na utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków płazów, a nawet gdyby przyjąć występowanie śmiertelności płazów, jaką udokumentowało T. w dniu 1 maja 2010 r. oraz 9 kwietnia 2014 r., w postaci kilku martwych osobników, nie można mówić, że negatywny wpływ drogi na utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków jest znaczący, czego wymaga ustawa szkodowa przy jej stosowaniu. Zagrożenie dla właściwego stanu ochrony populacji wystąpiłoby tylko w przypadku masowego zabijania płazów, czego w przedmiotowym miejscu nie udowodniono. Organ odwoławczy zauważył także, że eksploatacja drogi, zwłaszcza w rejonie cieków wodnych, może powodować pewne straty w gatunkach zwierząt, w szczególności w gatunkach płazów, jednak o szkodzie w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej można mówić jedynie w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze znaczącą szkodą, tj. szkodą mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunku.

T. wniosło skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 15 września 2015 r. skarżący uzupełnił skargę o złożone do niej bardzo obszerne uzasadnienie. Skarżący powielił dotychczasowe zarzuty, podnosząc, że dane zebrane w czasie dwukrotnych oględzin wykonanych przez RDOŚ są całkowicie nieadekwatne do stanu faktycznego. Podkreślił, ze masowe, intensywne migracje płazów zachodzą w bardzo krótkich okresach i ich stwierdzenie wymaga ciągłych obserwacji albo sprzyjających okoliczności. Nie można polegać na wynikach przypadkowych wizji, które nie potwierdzają ani migracji ani śmiertelności.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd stwierdził, że zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Sąd podkreślił, że organy ochrony środowiska prowadziły postępowanie w celu wyjaśnienia, czy rzeczywiście doszło do szkody w środowisku ewentualnie, czy istnieje ryzyko zagrożenia szkodą.

Sąd powołał art. 6 pkt 11 lit a i art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, i zaznaczył, że konieczność znajomości stanu początkowego wynika z definicji szkody w środowisku, o której mowa w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej i służy ocenie skali zjawiska wymagającego podjęcia działań naprawczych oraz doborowi odpowiednich działań naprawczych związanych z odbudową populacji, co ma spowodować przywrócenie stanu początkowego lub przybliżonego do początkowego. Wynika to z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia.

Pod pojęciem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.

Sąd stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy ochrony środowiska wskazały na brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie.

RDOŚ w toku postępowania dokonał czynności, w celu ustalenia stanu początkowego populacji płazów w badanym obszarze: zwrócił się do lokalnych organizacji ekologicznych z prośbą o informacje czy były prowadzone obserwacje płazów w tym miejscu oraz czy istnieje dokumentacja potwierdzająca, że omawiane miejsce jest cennym miejscem rozrodu płazów. Z odpowiedzi udzielonych przez wspomniane organizacje wynika, że nie ma obecnie dostępnych danych o stanie populacji płazów na przedmiotowym terenie.

Sąd podzielił stanowisko organu, że samo potwierdzenie występowania płazów nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku. Konieczne jest ustalenie stanu początkowego, a ustalenie to w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem dostępnych danych, nie jest możliwe. Informacja uzyskana od T. o śmiertelności płazów nie zmienia tego faktu. Brak informacji o liczebności populacji płazów oznacza brak jednego z podstawowych elementów koniecznych do stwierdzenia szkody w środowisku, wynikającego z definicji szkody w środowisku, tj. określonego stanu początkowego. W takiej sytuacji, nie można wykazać, że eksploatacja drogi krajowej nr [...] prowadzi do znaczącej negatywnej zmiany populacji płazów w tym miejscu. Nie każda bowiem zmiana negatywna, w świetle zapisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku.

Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy analizując materiał dowodowy sprawy stwierdził konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w kontekście zarzutów podniesionych przez zgłaszającego szkodę dotyczących niewłaściwego terminu przeprowadzenia oględzin przez organ I instancji, co mogło zdaniem skarżącego spowodować niemożność wykazania śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

RDOŚ, zgodnie z zaleceniem GDOŚ, po zawiadomieniu stron postępowania, przeprowadził ponowne oględziny terenu, które podobnie jak pierwotne wykazały brak śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

W związku z powyższym za prawidłowe Sąd uznał stanowisko GDOŚ, że nie można w sprawie mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, rozumianego - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej - jako wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.

W ocenie Sądu, wykazany przez organ brak masowej śmiertelności płazów na przedmiotowej drodze daje podstawy do stwierdzenia, że nie występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w chronionych gatunkach płazów. Sąd zaznaczył, że przedstawiony przez skarżącego materiał filmowy obrazujący śmiertelność kilku osobników płazów w dniu 1 maja 2010 r. oraz 9 kwietnia 2014 r. nie przesądza o wystąpieniu wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości, zwłaszcza, że ustalenia organu I instancji (oględziny w 2013 i 2014 r.) nie potwierdzają śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie szkody w środowisku w gatunkach chronionych odnosi się do właściwego stanu ochrony gatunku. Definicja właściwego stanu ochrony gatunku jest przedstawiona w pkt 24 art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Najistotniejszym elementem tej definicji, przy uwzględnieniu sumy oddziaływań na gatunek, jest to, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się tego gatunku istnieje i prawdopodobnie będzie istniało. Ustalenia organów ochrony środowiska dowodzące braku masowej śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu wskazują, że eksploatacja drogi nie ma negatywnego wpływu na utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków płazów, a nawet gdyby przyjąć występowanie śmiertelności płazów, jaką udokumentowało T. w dniu 1 maja 2010 r. oraz 9 kwietnia 2014 r., w postaci kilku martwych osobników, nie można mówić, iż negatywny wpływ drogi na utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków jest znaczący, czego wymaga ustawa szkodowa przy jej stosowaniu. Zagrożenie dla właściwego stanu ochrony populacji wystąpiłoby tylko w przypadku masowego zabijania płazów, czego na badanym terenie nie udowodniono.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że eksploatacja drogi, zwłaszcza w rejonie cieków wodnych, może powodować pewne straty w gatunkach zwierząt, w szczególności w gatunkach płazów, jednak o szkodzie w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej można mówić jedynie w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze znaczącą szkodą, tj. szkodą mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunku.

W tych okolicznościach rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania zmierzającego do naprawienia szkody w środowisku Sąd uznał za zasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., został zebrany i rozpatrzony prawidłowo, co znalazło wyraz w uzasadnieniach orzeczeń organów obu instancji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, że organ dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w postanowieniu i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji w zaskarżonej decyzji, podjętej bez przyjęcia metodyki właściwej dla charakteru sprawy, przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz pominięcie stanowiska strony skarżącej i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych w toku postępowania zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji, pomimo przedstawienia niezależnej oceny, kwestionującej ustalenia organu administracji;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia i uwzględnienia przez Sąd I instancji istotnych i oczywistych uchybień w postępowaniu administracyjnym, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo iż rozstrzygnięcie w nim zawarte było efektem wadliwej oceny materiału dowodowego oraz wadliwie przeprowadzonych dowodów w sposób niezgodny z obowiązującą metodyką oraz poprzez zaakceptowanie, że organy administracji nie powołały biegłego, mimo że do oceny, czy doszło do masowej śmiertelności płazów wymagało wiadomości specjalnych z zakresu herpetologii;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu początkowego zgłoszonej szkody w środowisku i wadliwą ocenę, nieznajdującą oparcia w zebranym materiale dowodowym i niekorespondującą z definicją stanu początkowego z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, że stanu początkowego w niniejszej sprawie nie da się ustalić, pomimo że stan ten można oszacować na podstawie dostępnych organowi danych o występowaniu płazów w rejonie prowadzonej w sąsiedztwie przedmiotowego miejsca inwestycji drogowej (budowy trasy [...]) jak również na podstawie obserwacji własnych.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Należy jednak zauważyć, że poprzez zarzut naruszenia wskazanego przepisu nie można kwestionować ustaleń faktycznych, tym bardziej, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, lecz dokonuje kontroli tych ustaleń przeprowadzonych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Dlatego w drodze zarzutu naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny postępowania organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzonych przez nie ustaleń stanu faktycznego. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z oceną Sądu nie można wywodzić nieprawidłowości uzasadnienia. Nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów przedstawianych w toku postępowania przez stronę. Powielenie w uzasadnieniu wyroku argumentacji użytej przez organ odwoławczy nie oznacza natomiast, że Sąd nie dokonał samodzielnej oceny sprawy.

Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Zasadny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie [...] w K. dokonało zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W., przedstawiając materiały wskazujące na przypadki zabijania płazów w związku z eksploatacją drogi nr [...]. W celu ustalenia, czy rzeczywiście doszło do szkody w środowisku, ewentualnie czy istnieje ryzyko bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, organy obowiązane były do przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i w dalszej kolejności ocena zgromadzonych dowodów znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno być skonstruowane stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można uznać, aby organy w sposób prawidłowy, kierując się przedstawionymi wyżej regułami, przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie. Sąd błędnie ocenił, że materiał dowodowy został zebrany i zgromadzony prawidłowo, a organy dokonały dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji wskazał, że ustalenia organu I instancji (oględziny w 2013 i 2014 r.) nie potwierdzają śmiertelności płazów na spornym terenie. Stwierdził, że zagrożenie dla właściwego stanu ochrony populacji wystąpiłoby tylko w przypadku masowego zabijania płazów, czego na badanym terenie nie udowodniono. Zwrócił również uwagę na brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie. Wobec tego uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie.

W związku z tym należy zwrócić uwagę, że T. w dniu 30 kwietnia 2013 r. poinformowało organ I instancji, że planowane na dzień 8 maja 2013 r. oględziny terenu nie wykażą śmiertelności płazów, ponieważ ich wiosenne migracje na przedmiotowym terenie już się zakończyły. Organ w dniu 8 maja 2013 r. przeprowadził oględziny, podczas których nie stwierdzono martwych płazów.

Organ odwoławczy stwierdził konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w kontekście zarzutów podniesionych przez zgłaszającego szkodę dotyczących niewłaściwego terminu przeprowadzenia oględzin przez organ I instancji. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r., zlecającym RDOŚ przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że najprawdopodobniej wizja terenowa przeprowadzona przez organ I instancji odbyła się już po masowych migracjach płazów i tym samym nie stanowi dowodu pozwalającego jednoznacznie stwierdzić, czy w czasie masowych migracji płazów dochodzi do ich masowego ginięcia w tym miejscu. Wskazał, że zasadne jest wykonanie oględzin dwukrotnie, w okresie masowych migracji płazów w celu dokonania obserwacji, czy płazy w swej wędrówce korzystają z przepustu pod drogą, czy szlak migracyjny prowadzi przez drogę krajową nr [...]. W przypadku tej drugiej ewentualności organ zwrócił się o dokonanie szacunkowej oceny liczby martwych i żywych zwierząt znajdujących się na drodze.

Należy jednak zauważyć, że oględziny zostały przeprowadzone przez organ w dniu 7 maja 2014 r., a więc w podobnym terminie co rok wcześniej, jak podnosi T. - po zakończeniu masowych migracji, ponadto bez uwzględnienia panujących warunków atmosferycznych (jak wskazywało T. w e-mailu z dnia 7 maja 2014 r. - po okresie ochłodzenia i w okresie bezopadowym). Nie można uznać za prawidłowe przeprowadzenie przez organ oględzin w terminie niemalże tożsamym z zakwestionowanym rok wcześniej przez stronę, z uwagi na zakończenie masowych migracji płazów. Tym samym nie można uznać, aby przeprowadzone oględziny, powoływane jako główny dowód w sprawie, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie, mogły stanowić podstawę do stwierdzenia, że w miejscu objętym zgłoszeniem nie występuje masowa śmiertelność płazów.

Wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, przedwczesne są twierdzenia organów i Sądu I instancji o braku możliwości stwierdzenia szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, co skutkowało stwierdzeniem braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie.

W sprawie należało przeprowadzić oględziny w terminie uwzględniającym migracje płazów i panujące warunki atmosferyczne, gdyż dopiero wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin mogły stanowić materiał dowodowy pozwalający na dokonanie oceny czy doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.