Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1594/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 2, art. 88 i, art. 88 d
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 4 pkt 11, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z [...] listopada 2012 r., którym odmówiono uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalno - handlowo – usługowy oraz budowie zjazdu z drogi powiatowej, na działce nr ew. [...] w J.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołano następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które w ocenie organu przemawiały za odmową uzgodnienia:

- zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159), zwanej dalej "nowelą z 2011 roku", obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej - na podstawie przepisów dotychczasowych - uwzględnia się przy sporządzaniu m.in. decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.),

- w myśl art. 14 ww. noweli z 2011 roku studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego,

- przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr ew. [...], która znajduje się, zgodnie ze sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...], na podstawie art. 79 ustawy - Prawo wodne opracowaniem pn.: "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]" mających na celu zaktualizowanie zasięgów wód prawdopodobnych, zawartych w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni [...]" w zasięgu zalewu wodą Q10% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat) rzeki [...].

- kolejne dokonywane zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy - Prawo wodne, w zakresie ochrony przed powodzią, kładą nacisk na zabezpieczenie przed skutkami powodzi między innymi poprzez odpowiednie kształtowanie zabudowy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi ustalonych zgodnie z przepisami ustawy - Prawo wodne,

- organ I. instancji wskazał, że zgodnie z ww. opracowaniem teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat) a także w zasięgu zalewu wodą Q10% (o wysokim prawdopodobieństwie występowania raz na 10 lat) rzeki [...]; rzędna zwierciadła wody, w przekroju analizowanej działki o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat - wynosi 254,30 m n.p.m., raz na 10 lat – Q10% wynosi 253,60 m n.p.m; oznacza to, że w czasie przepływu wody stuletniej należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalewu przedmiotowego obszaru warstwą wody o głębokości dochodzącej do 1,00 m.,

- organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdził, że zgodnie z załącznikiem mapowym, stanowiącym element opracowania pn.: "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]", teren przeznaczony pod planowaną inwestycję - działka nr ew. [...] - znajduje się w bliskim sąsiedztwie rzeki [...] w strefie zalewowej wodami o prawdopodobieństwie przewyższenia Q10%

tj. wody występującej raz na 10 lat, a tym samym w zasięgu zalewu wodami o prawdopodobieństwie przewyższenia Q1% - tj. wody występującej raz na 100 lat; położenie przedmiotowej działki, przeznaczonej pod planowaną inwestycję, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ze względu na przejście wód powodziowych rzeki [...] występujących z prawdopodobieństwem przewyższenia raz na 100 lat a nawet raz na 10 lat jest niekorzystne,

- obszar na którym znajduje się analizowana działka jest wskazany we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego jako obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi czyli, na którym istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi; dla rzeki [...] - w tym na wysokości przedmiotowego terenu - zostaną wykonane mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego; we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego (WORP) w tabeli [...], dotyczącej zestawienia rzek zakwalifikowanych w ramach WORP do opracowania map zagrożenia powodziowego (MZP) i map ryzyka powodziowego (MRP) w l i II cyklu planistycznym dla regionu wodnego [...], pod pozycją nr [...] znajduje się rzeka [...]; jej odcinek [...] km, czyli również na terenie gminy [...], został zakwalifikowany do wykonania map w II cyklu planistycznym,

- z uwagi na istniejące zagrożenie powodziowe Burmistrz Gminy [...] w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, uznał za wskazane dla projektowanej inwestycji zastosować rozwiązania konstrukcyjne zabezpieczające przed ewentualnymi wodami powodziowymi; zgodnie z pkt 2 lit. b projektu decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącym warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, teren działki pod projektowaną inwestycję znajduje się, zgodnie z opracowaniem "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...] w terenach wymagających ochrony przed zalaniem ze strony rzeki [...] - pomiędzy granicami zalewu wodą o prawdopodobieństwie przewyższenia p=10% i p=20%; w uzasadnieniu przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że spełniając warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdza się, że decyzja nie narusza wymogów przepisów odrębnych,

- mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa; art. 88 l ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowi wprost, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe w tym budowy obiektów budowlanych i zmiany ukształtowania terenu,

- w niniejszej sprawie, mając na względzie, że rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego zaplanowano w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, zalewu wodą Q1% rzeki [...], należało zbadać, czy inwestycja ta nie narusza przepisów ustawy - Prawo wodne,

- zgodnie z art. 88 k ustawy - Prawo wodne ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m. in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód,

- zabudowywanie terenów zagrożonych powodzią zwiększa ryzyko powodziowe; na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne, zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe w tym budowy obiektów budowlanych i zmiany ukształtowania terenu; jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od tego zakazu; do wniosku o wydanie takiej decyzji, zgodnie z art. 88l ust. 4, wymagane jest dołączenie charakterystyki planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót, mapy sytuacyjno - wysokościowej z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót, a w razie potrzeby obliczenia hydrauliczne i hydrologiczne; dlatego też, stosownie do przywołanych powyżej przepisów, ewentualne pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji wymaga w pierwszej kolejności uzyskania przez skarżącego decyzji zwalniającej od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne (tak samo wyrok WSA sygn. akt IV SA/Wa 234/12 – dostępny w CBOSA), ewentualnie - w przypadku potrzeby - również decyzji zwalniającej z zakazów określonych w art. 40 ustawy - Prawo wodne,

- wskazano, że wnikliwie zapoznano się z treścią zażalenia; wyrażono zrozumienie dla trudnej sytuację skarżącego, wobec faktu, iż nieruchomość przeznaczona pod inwestycję znajduje się na terenie narażonym na niebezpieczeństwo powodzi; mając jednak na uwadze wartości, jakimi są zdrowie i mienie, wyrażono stanowisko, że straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć poprzez powstrzymanie zabudowy dolin rzecznych oraz obszarów narażonych na niebezpieczeństwo wystąpienia powodzi; takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej,

- działka nr ew. [...] objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się w zasięgu zalewu wodą Q1% a nawet wodą Q10%; ze względu na ryzyko wystąpienia powodzi na omawianym obszarze oraz mając przede wszystkim na uwadze bezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz ich mienia, należało orzec jak w sentencji.

W skardze na postanowienie p. Z. G., wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił naruszenie:

- naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy)

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zwłaszcza zaś, na braku ustalenia, czy przy w zaistniałych warunkach i przy zachowaniu niezbędnych środków ostrożności (wskazanych w projekcie budowlanym), ewentualna woda powodziowa zagraża ludzkiemu zdrowiu lub życiu oraz niewzięcie pod uwagę zaistniałego stanu faktycznego, to jest, że na działce nr ew. [...] znajduje się nieużywany budynek gospodarczy, który nigdy nie znalazł się w zasięgu wody powodziowej, w tym również w czasie powodzi w roku 2010;

- art. 11 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu sprawy, przede wszystkim zaś, dlaczego nie uznał, że możliwe do wprowadzenia na danych terenach techniczne środki zapobiegawcze i niwelujące skutki powodzi, nie są wystarczające, pomimo niewielkiej skali potencjalnej powodzi, dla zabezpieczenia spornych obszarów, a tym samym - umożliwienia przeprowadzenia na nich inwestycji;

- art.. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak właściwego wyjaśnienia, co organ rozumie pod pojęciem "właściwej polityki przestrzennej" oraz dostatecznego uzasadnienia odmowy uzgodnienia (w skardze na skutek oczywistego błędu użyto określenia "odmowy wydania decyzji);

- art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania wspomnianej decyzji, w szczególności poprzez brak - wskazania podstaw faktycznych, które organ uznał za uzasadniające założenie, iż w danym konkretnym przypadku istnieje ryzyko zaistnienia utraty życia i mienia ludzkiego, a co za tym idzie wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji "ograniczy straty powodziowe",

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 88 1 ust. 1 z zw. z art. 88 b ustawy - Prawo wodne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowanie inwestycji, polegającej na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie budynku gospodarczego oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalno-handlowo-usługowy i budowie zjazdu z drogi powiatowej na działce nr ew. [...] znacząco utrudni ochronę tego terenu przed powodzią a także oparcie kierunku rozwoju przestrzennego gminy [...] na podstawie wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, które nie stanowią podstawy do takich działań;

- art.88 k ustawy - Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię, pomijając istniejący stan faktyczny; dla gminy [...] nie został sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego, stąd wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy; faktycznie jest to teren przemysłowy; znajdują się tam m.in. również obiekty typu dyskont spożywczy ("[...]"), stacja paliw, zakład produkcji [...], zakład produkcyjny [...]; biorąc pod uwagę stan faktyczny, odpowiednio zabezpieczony pod względem technicznym budynek mieszkalno-handlowo-usługowy nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa powodziowego.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem procesowym (k. 21) wniesiono o zwieszenie postępowania sądowego ze względu na wystąpienie przez Skarżącego do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] o wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu budowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią.

W trakcie rozprawy (k. 30) Pełnomocnik Skarżącego oświadczył, iż fakt jedynie przebudowy budynku ma znaczenie w sprawie gdyż nie będzie to stwarzało dodatkowego zagrożenia powodziowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zaskarżone postanowienie, zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Organ procedował wobec następujących uwarunkowań formalnych, które trafnie odnotował. Do czasu wejścia w życie noweli z 2011, w myśl art. 79 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, dyrektorzy regionalnych dyrekcji gospodarki wodnej sporządzali dokument o nazwie studium ochrony przeciwpowodziowej, zwany dalej "studium". Wskazywano w nim m.in. obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią (art. 79 ust. 2 pkt 2). Studia te zachowały ważność do czasu sporządzenia map zagrożenia powodziowego, przewidywanych nowymi regulacjami (art. 14 noweli) a obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, określone przez regionalnego dyrektora gospodarki wodnej, muszą być uwzględniane m.in. przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy a uznaje się je za obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Katalog zakazów na takich terenach zakreśla art. 88 l ust. 1 ustawy – Prawo wodne po nowelizacji z 2011 roku. Odstępstwa od tych zakazów są możliwe tylko w przypadku uzyskania stosownego zezwolenia (art. 88 l ust. 2). Stąd, do czasu sporządzenia - dla terenów wskazanych w dokumencie o nazwie wstępna ocena ryzyka powodziowego (art. 88 d ust. 1) - map zagrożenia powodziowego, które mają wprost określać obszary szczególnego zagrożenia powodzią (art. 88 d ust. 2 pkt 2 ustawy), kluczowe znacznie - z punktu widzenia oceny zakresu zakazu wynikającego z art. 88 l ust. 1 - ma studium sporządzone w myśl nieobowiązującego już art. 79 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Podkreślenia wymaga, że studium to nie jest aktem normatywnym w rozumieniu źródeł prawa w Polsce (zamknięty katalog zawiera art. 87 Konstytucji R.P.). Traktować je wypada wobec tego wyłącznie, jako dokument urzędowy, który określa granice terenów m.in. o określonym szacowanym ryzyku powodziowym - według kryteriów wskazanych w art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a i b ustawy – Prawo wodne w obecnym brzmieniu - obszary średniego (o prawdopodobieństwie raz na 100 lat) i wysokiego (raz na 10 lat) prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi. W takiej sytuacji byłoby dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciw treści tego rodzaju dokumentu (art. 76 § 3 K.p.a.), co do prawidłowości zawartych w nim informacji. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie miało to miejsca.

Jeżeli przedmiotowa inwestycja znajdowałaby się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu wskazanego art. 9 ust. 1 pkt 6 c ustawy - Prawo wodne, trafna byłaby konkluzja, że uzgodnienie, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, byłoby możliwe wyłącznie w przypadku uzyskania zgody na odstępstwo od zakazu, o której mowa w art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Bez znaczenia jest to, jakoby na terenie działki znajdowała się już obiekt budowlany. Gdy chodzi o realizację procesów budowlanych pojęcie budowy budynku obejmuje także rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Takie rozumienie zakresu zakazu ustanowionego w art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne potwierdzają także względy wykładni funkcjonalnej. Jak wskazano, według uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy, inwestycja ma obejmować zarówno rozbudowę jak i nadbudowę obiektu, a w skardze podnosi się, że zakładane jest dodatkowo podwyższenie rzędnych terenu wokół obiektu. Poszerzenie obrębu podstawy budynku, jak i rzędnych terenów może mieć potencjalnie wpływ zarówno na swobodę przepływu wód powodziowych w tym ich wysokość. Podniesienie rzędnych terenu w określonym miejscu zagrożonym zalaniem może prowadzić w szeregu przypadków, wobec konkretnego ukształtowania terenu zalewowego, do sukcesji tych samych wód w innym miejscu, które nie byłoby zagrożone zalaniem gdyby nie dokonano zmian. Z kolei sama nadbudowa budynku może mieć wpływ na zwiększenie szkód powodziowych w postaci uszkodzenia wyższego budynku (majątek o większej wartości) potencjalne zwiększenie ilości osób czy mienia zagrożonych powodzią wobec zwiększenia wielkości powierzchni użytkowej. Trzeba mieć także na uwadze, że jednostką redakcyjną, którą sformułowano zakaz budowy (pkt 1 w ust. 1) ustanowiono równocześnie zakaz wykonywania urządzeń wodnych, a w myśl art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, rozumie się przez to także odpowiednio odbudowy, rozbudowy, przebudowy a nawet rozbiórki lub likwidacje tych urządzeń. Trudno przyjąć by racjonalny prawodawca uznał potrzebę tak szerokich ograniczeń w kwestii realizacji wszelkich urządzeń wodnych zaś, co do innych obiektów wprowadził jednanie zakaz realizacji nowych.

Wskazane wglądy (wnioski poparte użyciem zarówno wykładni celowościowej jak i systemowej) przemawiają za uznaniem, że generalny zakaz wynikający w art. 88 l ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne obejmuje także nadbudowy lub rozbudowy obiektu innego niż urządzenie wodne, jak w rozpatrywanym przypadku. W takiej sytuacji okoliczności, czy możliwe jest jednostkowe odstępstwo od zakazu tzn. czy w danym przypadku wobec określonych uwarunkowań lokalnych czy szczególnego charakteru inwestycji, jest możliwe udzielenie zgody, w świetle kryteriów wskazanych w art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne, jest dokonywane w ramach postępowania kończonego wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie zgody na odstępstwo od zakazu. Jego wszczęcie warunkowane jest odnośnym wnioskiem strony a brak decyzji o wyrażeniu zgody, bądź wydanie decyzji odmownej jest obligatoryjną przesłanką odmowy dla uzgodnienia na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec wskazanych uwarunkowań kluczowe znaczenie w sprawie miało ustalanie, czy planowana inwestycja znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w myśl aktualnie obowiązujących regulacji. Skoro dla danego terenu nie sporządzono jeszcze mapy zagrożenia powodziowego (choć jak wskazuje organ administracji jest to przewidywane – taka potrzeba wynika ze sporządzonej już wstępnej oceny ryzyka), konieczne było wykazanie, z przywołaniem konkretnego materiału dowodowego, że dany teren - w myśl studium - jest położony na terenach kwalifikowanych wcześniej, jako obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Zadaniu temu organ w danym przypadku nie sprostał.

W zaskarżonym postanowieniu wskazuje się ze teren inwestycji zakwalifikowano według treści opracowania pn.: "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]" mające na celu zaktualizowanie zasięgów wód prawdopodobnych, zawartych w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni [...]" powołując się też na bliżej niesprecyzowany załącznik mapowy. W aktach sprawy znajduje się z kolei pismo od Ośrodka Koordynacyjno-Informacyjnego Ochrony Przeciwpowodziowej (datowane na 19 listopada 2012 r.), z którego wynika, że przesłano fragment z mapy stanowiącej element opracowania nazwanego jako "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]". – aktualizacja w granicach województwa [...] które stanowi I etap studium ochrony przeciwpowodziowej w zlewni [...]. Znajdujący się przy piśmie wydruk nie jest z kolei opatrzony żadnym opisem, pozwalającym zidentyfikować, z jakiej mapy pochodzi - będącej załącznikiem do jakiego opracowania, a jak wskazano odmienne określano jest jego charakter – raz jako opracowanie mające a na celu aktualizację Studium (skarżone orzeczenie) innym zaś jako I. etap studium ochrony przeciwpożarowej w zlewni [...] (pismo w aktach administracyjnych). Wobec braku podstawowych informacji o dokumencie mającym kluczowe znacznie w sprawie (jego charakter, miejsce złożenia lub sposób opublikowania) jak i jego fragmentu kluczowego dla sprawy - określenia danych dotyczących mapy (czy jest to część fragmentu graficznego pracowania, będącego jedną mapą, czy też jeden z wielu arkuszy itp.), nie byłaby możliwa weryfikacja przez stronę a także Sąd czy trafnie uznano, jakoby znajdujący się w aktach fragment mapy stanowił integralny element studium, w rozumieniu art. 79 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...].

Brak precyzyjnego przywołania dowodów, na których oparł się organ orzekając w sprawie, stanowi o naruszaniu art. 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., które w danym przypadku mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile dokument, stanowiący podstawę dokonywania ustaleń, nie jest publicznie dostępny, organ winien był załączyć do akt sprawy potwierdzone za godność z oryginałem jego fragmenty w szczególności te, zawierające informacje o kluczowym znaczeniu dla sprawy (fragment konkretnej mapy z opisem). Jeżeli zaś dokument taki jest publicznie dostępny (w następstwie wydania drukiem, czy za pośrednictwem sieci internet itp.) wskazać precyzyjnie sposób udostępnienia, oraz także, które jego fragmenty zostały wykorzystane, jako zawierające istotne dane.

Należy również odnotować, że wobec trafnej oceny - zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - o zależności uzgodnienia od uzyskania decyzji o zgodzie na odstępstwo od zakazu (jeżeli trafna jest konstatacja o lokalizacji planowanej inwestycji na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią), przedwczesne są wszystkie uwagi organu administracji dotyczące braku zasadności lokalizacji konkretnego obiektu w danej lokalizacji z uwagi na zagrożenia powodziowe. Kwestie te byłyby rozważane, co do meritum, w odrębnym postępowaniu - w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od zakazów. Zamieszczając zbędne dywagacje uchybiono wymaganiu prawidłowego uzasadnienia (przywołanie jedynie kwestii istotnych art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz 8 i 11 K.p.a.), choć nie mogło mieć to w rozpatrywanym przypadku wpływu na wynik sprawy. Prowadziło to jednak do zbędnej polemiki i sformułowania w skardze zarzutów, co od braku właściwego wyjaśnienia sprawy. Dotyczyło to nie mających znaczenia w tym postępowaniu kwestii, czy planowany budynek:

- jest właściwie zabezpieczony przed powodzią,

- w istocie spowoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego, w kontekście sposobu zagospodarowania działek sąsiednich (istnienie innych obiektów na terenie zalewowym) oraz faktycznego zakresu wezbrań wody w latach ubiegłych.

Zarzuty skargi, co do naruszania przepisów postępowaniu bądź prawa materialnego w następstwie nie odniesienia się do tych kwestii, są w tym zakresie chybione, mając na uwadze ze wskazane zagadnienia nie powinny były być przedmiotem rozważania organu administracji w danym postępowaniu.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowaniu. Toczące się obecnie postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od zakazu nie może mieć wpływu, w rozumieniu art. 125 §. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na ocenę legalności orzeczenia wydanego w związku z wnioskiem o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w okresie gdy odnośnej decyzji o zgodzie na odstępstwa od zakazu nie było. Skarżący może natomiast obecnie wnieść o zawieszenie postępowania administracyjnego, w myśl art. 98 §. 1 K.p.a. bądź cofnąć wniosek o ustalanie warunków zabudowy i oczekiwać na wynik sprawy w przedmiocie uzyskania zgody a następnie ponowić ubieganie o ustalenie warunków zabudowy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w pkt 3 - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy będzie orzekał mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.