Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 310/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

C. W., zwana dalej "stroną" lub "skarżącą", wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] (nr sprawy: [...]) z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...]z dnia [...]r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia za okres 05/2010-10/2010 w łącznej wysokości 4.641,04 zł. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 121), zwanej dalej "ustawą".

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. w dniu 25 sierpnia 2014 r. wpłynął wniosek strony o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając tę prośbę (dodatkowo również w piśmie z dnia 17 września 2014 r.) strona wskazała, że zaległość z tytułu nieopłaconych składek powstała na skutek zmiany interpretacji przepisów dotyczących wysokości wynagrodzenia uprawniającego do opłacania składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, tylko na ubezpieczenia zdrowotne. Stwierdziła, że sytuacja finansowa gospodarstwa domowego jest trudna, gdyż oboje z mężem chorują. Strona ma problemy ruchowe kończyn dolnych, wymagające stałej kosztownej rehabilitacji, a mąż od 4 lat choruje na nowotwór prostaty, cukrzycę, półpasiec, arytmię serca, niewydolność serca, powiększenie komory serca, niedomykalność zastawki, tętniaki i torbiele na wątrobie, powiększenie śledziony oraz zanik kory mózgowej. Nadto córka wychowuje samotnie dwoje dzieci w wieku szkolnym; wnuki zamieszkały ze stroną i jej mężem – są na ich utrzymaniu. Prowadzona działalność polegająca na instalacji kas fiskalnych nie przynosi oczekiwanych zysków. Mąż – biegły sądowy, ze względu na problemy zdrowotne nie może terminowo sporządzać opinii, a więc nie zarabia. Wskazała, że dochód netto męża z pracy dla sądów wyniósł: 1) za 2011 r. – 73.000 zł, 2) za 2012 r. – 55.000 zł, 3) za 2013 r. – 62.000 zł, 4) za 2014 r. – 8.000 zł. Wniosła o umorzenie niezawinionej przez nią zaległości. Dołączyła dokumentację medyczną oraz finansową.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej wysokości 4.641,04 zł, w tym: 1) ubezpieczenia społeczne za okres 05/2010-10/2010 - składki w wysokości 2.845,54 zł, 2) Fundusz Pracy i FGŚP za okres 05/2010-10/2010 - składki w wysokości 277,50 zł, 3) odsetki na dzień 25 sierpnia 2014 r. w łącznej wysokości 1.518,00 zł naliczone w stosunku do należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w łącznej wysokości 3.123,04 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Podał, że ustalił, iż: 1) działalność gospodarcza nadal jest prowadzona, 2) strona prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i dwójką wnucząt, 3) według oświadczenia strony, mąż uzyskuje dochód z tytułu świadczenia rentowego oraz z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w łącznej wysokości 2.980,00 zł netto, 4) według księgi przychodów i rozchodów za okres od stycznia do sierpnia 2014 r. średni dochód z działalności S.C. A wynosił około 2.800,00 zł, 5) strona oszacowała stałe miesięczne wydatki gospodarstwa domowego na kwotę 7.200,00 zł, 6) strona posiada nieruchomość w postaci domu o powierzchni 180 m² oraz 4 samochody, 7) strona sukcesywnie spłaca kredyt hipoteczny z ratą w wysokości 695,13 CHF, 8) nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Następnie organ zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem" i dokonał interpretacji tych przepisów. Stwierdził, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej opisanych należności za całkowicie nieściągalne. Wskazał, że z przyczyn oczywistych nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w punkcie 3, bo działalność jest nadal prowadzona i nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nadto właściwy organ nie stwierdził dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (przesłanka wymieniona w punkcie 5) i nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne (przesłanka wymieniona w punkcie 6). Podkreślił, że nie jest także możliwe umorzenie należności na podstawie przepisów rozporządzenia, ponieważ strona nie wykazała, że ze względu na trudną sytuację materialną uregulowanie należności w dłuższym okresie czasu stanowiłoby dla niej niemożliwe do udźwignięcia obciążenie finansowe i wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślił, że strona regularnie spłaca kredyt w wysokości 2.450,00 zł, a zobowiązania powstałe w innych instytucjach nie mogą stanowić przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności z tytułu składek, które mają charakter priorytetowy. Podał, że w sprawie nie występują także pozostałe przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, obowiązek zaznajomienia się z przepisami prawnymi przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą, ryzyko ciążące na przedsiębiorcy, obowiązek równego traktowania wszystkich płatników składek oraz wyjątkowy charakter decyzji umarzającej zaległości, ponieważ wydanie takiej decyzji stanowi definitywną rezygnację z należnych zobowiązań i może być stosowane wyłącznie w szczególnych okolicznościach.

Strona złożyła "odwołanie" od tej decyzji, w którym podkreśliła, że składki były płacone zgodnie z zaleceniami pracowników ZUS, a "zaległość powstała na skutek zmiany interpretacji przepisów dotyczących wysokości wynagrodzenia uprawniającego od wyrejestrowania z rozliczenia składek ZUS osobę prowadzącą działalność gospodarczą". Wskazała, że została poinformowana w placówce ZUS w Katowicach "o możliwości wyrejestrowania z rozliczenia ZUS z działalności gospodarczej (poza f. zdrowotnym), będąc zatrudnioną nawet w niepełnym wymiarze godzin, przy zachowaniu najniższego wynagrodzenia krajowego (w proporcji do czasu zatrudnienia!)". Podała, że zgodnie z sugestiami pracownicy ZUS w C. zawarła aneks do umowy o pracę w firmie B, w którym zmieniono wymiar zatrudnienia z 1/4 na 1/5 etatu, bez zmiany wynagrodzenia. Uważa, że nie powinna ponosić całej odpowiedzialności za cudze błędy, a nadto nie ma takich możliwości finansowych. Podała, że: 1) jej emerytura wynosi 1.471,02 zł, 2) 30 listopada 2014 r. zakończona została działalność gospodarcza, ze względu na stan zdrowia – swój i męża, 3) od 6 tygodni, poza chorobą związaną z nieprawidłowo przeprowadzoną rehabilitacją nogi - co doprowadziło ją do kalectwa - jest chora na grypę, wirusowe zapalenie oskrzeli, duszenie w krtani. Przedłożyła wydruk stanu konta bankowego. Poprosiła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku, z uwzględnieniem wpływu ZUS na powstanie zaistniałej sytuacji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania. Zacytował art. 28 ust. 2 i 3 ustawy i stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności; z tym samym uzasadnieniem braku wystąpienia poszczególnych przesłanek, które podano w decyzji pierwszoinstancyjnej – które zostało wyżej zaprezentowane.

Następnie organ przytoczył ustalenia dowodowe prezentowane w decyzji z dnia [...]r. i przyjął je za własne; dodatkowo wskazując, że strona oświadczyła, że pobiera świadczenie w wysokości 1.471,02 zł. Podtrzymano również ustalenie co do dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez małżonków, a w aktach sprawy znajduje się wydruk z CEiIDG wygenerowany w dniu 4 lutego 2015 r., potwierdzający to ustalenie.

Odnosząc się do przesłanek umorzenia określonych w rozporządzeniu stwierdził, że zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego strony jest materiałem niewystarczającym do wydania pozytywnej decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Wskazał, że w toku postępowania umożliwiono stronie złożenie dodatkowych dokumentów, które mogłyby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podkreślił, że nawet jeżeli w sprawie występują przesłanki umorzenia, organ nie jest obowiązany do umorzenia należności. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona podała, że wnosi "o odwołanie od decyzji nr [...] i umorzenie naliczonych składek i odsetek, jako długu co do zasady nienależnego". Podkreśliła, że niezasadność długu podnosi od momentu złożenia wniosku o umorzenie, a sytuacja materialna i zdrowotna, to czynniki dodatkowe, a nie podstawowe. Meritum sprawy zostało całkowicie pominięte przez organ.

Uzasadniając żądanie wskazała, że w trakcie załatwiania renty w trakcie leczenia i rehabilitacji (2008-2009 r.) po uszkodzeniu stawu skokowego, dowiedziała się w ZUS, że korzystniejsze w jej przypadku byłoby przejście na emeryturę, ale musiałaby zatrudnić się na umowę o pracę w innym zakładzie pracy na dowolną część etatu "z możliwością wyrejestrowania z ZUS z tytułu prowadzenia własnej działalności (poza ubezpieczeniem zdrowotnym) za zachowaniem gwarancji najniższego wynagrodzenia. Od 1 kwietnia 2010 r. zatrudniła się w firmie B na 1/4 etatu, a 7 kwietnia 2010 r. poprosiła o zmianę na 1/5 etatu, aby spełnić wymóg najniższego wynagrodzenia. Za pośrednictwem tej firmy w dniu 22 listopada 2010 r. złożyła wniosek o emeryturę. Skorygowano jej świadectwo pracy, ponieważ pierwotnie został uwidoczniony wymiar czasu pracy: 1/4. We wrześniu 2012 r. została wezwana w celu potwierdzenia zachowania najniższego wynagrodzenia w proporcji do czasu pracy, więc dosłała korektę świadectwa pracy i sprawa została zakończona. W marcu 2011 r. – dla celów przetargowych - otrzymała zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami ZUS. W dniu 23 czerwca 2014 r. została wezwana do ZUS w celu podpisania deklaracji KOA i w nieświadomości ją podpisała. Gdy zapoznała się z wydrukiem okazało się, że dotyczy to okresu wstecznego, a strona ma nieuregulowane składki za okres sprzed czterech lat – bo zmieniła się interpretacja przepisu. Czuje się dyskryminowana, gdyż zna przypadki akceptacji przez organ korzystnej dla ubezpieczonych wykładni. Nadto nadmieniła, że w dniu 25 lutego 2015 r. złożyła wniosek w sprawie ustalenia, że nie istniał obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, przy zatrudnieniu na umowę o pracę w innym zakładzie pracy opłacającym składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu zawartej umowy.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Ocenił zarzuty skarżącej jako nietrafne. Wskazał na zasady umarzania zaległości wynikające z przepisów prawnych, rozkład ciężaru dowodu, uznaniowy charakter decyzji oraz konieczność uwzględnienia również interesu publicznego. Podkreślił, że podważanie istniejącego długu w postępowaniu umorzeniowym jest niedopuszczalne, gdyż decyzje ustalające zadłużenie są prawomocne i w przedmiotowym postępowaniu są niewzruszalne.

W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2015 r. skarżąca polemizowała z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę podkreślając, że nie odniesiono się do meritum sprawy, gdyż wywody dotyczą zasad umarzania długu należnego, natomiast skarżąca od momentu złożenia wniosku konsekwentnie eksponuje okoliczność, że dług jest nienależny (niezasadny). Dlatego decyzja dotycząca spłaty takiego długu nie może być prawomocna, bo jest poświadczeniem nieprawdy, a więc jest niezgodna z prawem. Trudna sytuacja zdrowotna i materialna to jedynie czynniki dodatkowe, a nie podstawowe. Wskazała, że nie dostała odpowiedzi na wniosek z dnia 25 lutego 2015 r. Akcentowała, że powodem kwestionowania decyzji jest: 1) niezasadność naliczonych składek i odsetek, 2) przeprowadzenie niewłaściwej analizy jej wniosków przez ZUS, 3) potraktowanie jej w sposób dyskryminacyjny.

Sąd wezwał organ do przedłożenia uwierzytelnionego odpisu decyzji ustalającej zadłużenie skarżącej oraz informacji o sposobie załatwienia wniosku strony z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia, że nie istniał obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, opisany w końcowej części skargi.

Pełnomocnik organu w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r. poinformował Sąd, że nałożonego zobowiązania z przyczyn fizycznych nie można wykonać. Wskazał, że w odpowiedzi na skargę nie powoływał się na żadną konkretną decyzję ustalającą zadłużenie. Nadto nie można ustalić o jaki wniosek z dnia 25 lutego 2015 r. chodzi, gdyż całe akta sprawy są w dyspozycji Sądu, a w organie w sprawach umorzeniowych nie tworzy się duplikatów akt. Jeżeli ww. wniosek dotyczy innej sprawy (nie umorzeniowej), to z uwagi na bardzo dużą ilość pism jaka codziennie wpływa do ZUS, bez potwierdzenia jego faktycznego złożenia nie można sprawdzić, czy taki wniosek w ogóle wpłynął do ZUS. Twierdzenia strony są w tym zakresie niewystarczające, gdyż tego fizycznie po prostu nie da się ustalić. W związku tym wniósł o zobowiązanie skarżącej do przedłożenia w Sądzie potwierdzenia złożonego wniosku i ewentualne zobowiązanie jej do określenia, czy wniosek złożyła osobiście czy za pośrednictwem poczty, a także czy otrzymała odpowiedź organu. Zdaniem pełnomocnika wątpliwości budzi to, czy taki wniosek w rzeczywistości został złożony. Pełnomocnik podkreślił, że ZUS składa się z wielu wydziałów merytorycznych, które prowadzą niezależne postępowania administracyjne i nie istnieje jeden wspólny rejestr prowadzonych spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta narusza prawo w sposób stanowiący podstawę do jej usunięcia z obrotu prawnego, gdyż organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.).

Sprawa toczyła się w przedmiocie umorzenia nie opłaconych w terminie składek na własne ubezpieczenia społeczne skarżącej za okres od maja do października 2010 r. Jak wynika z pism, przez cały okres postępowania administracyjnego skarżąca podkreślała, iż zaległe składki są nienależne i nie powinna być nimi obciążana, gdyż opłacała składki zgodnie z informacjami uzyskanymi w ZUS. Okoliczność, iż doszło do zmiany interpretacji przepisów – jej zdaniem – nie powinna skutkować wstecznym obciążeniem jej składkami; na dodatek wraz z odsetkami. Skarżąca dokumentowała okoliczność, że równolegle z prowadzeniem działalności gospodarczej zatrudniła się w innym zakładzie pracy na umowę o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślała, że informowano ją, iż w takiej sytuacji ma tylko obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne; pod warunkiem otrzymywania, wynikającej z wymiaru zatrudnienia, części najniższego wynagrodzenia. Nadto powoływała się na problemy finansowe i zdrowotne własne, a także męża.

Zarówno w decyzji z dnia [...]r., jak i w zaskarżonej decyzji, organ odniósł się wyłącznie do ustalenia, czy w sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz oceny sytuacji gospodarstwa domowego skarżącej w aspekcie finansowym, materialnym i zdrowotnym – pod kątem przesłanek umorzenia wynikających z rozporządzenia. Kwestia obciążenia skarżącej składkami w kontekście argumentacji kwestionującej ich należność pozostała poza zakresem zainteresowania organu. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że brak zgody na naliczenie zaległych składek skarżąca eksponowała w toku całego postępowania administracyjnego i podtrzymała swoje stanowisko w skardze do Sądu oraz w piśmie polemicznym w stosunku do odpowiedzi na skargę.

Już we wniosku o umorzenie skarżąca podkreśliła, że była przekonana, że wszystkie należności w stosunku do ZUS są płacone na bieżąco, a zaległość powstała wskutek zmiany interpretacji przepisów ze skutkiem wstecznym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymała to stanowisko akcentując okoliczność, że płaciła składki zgodnie z zaleceniami pracowników ZUS w placówce w Katowicach. Wskazała, że nie widzi powodu, aby miała ponosić całą odpowiedzialność za nieswoje błędy. Prosiła o rozpatrzenie wniosku z uwzględnieniem wpływu ZUS na powstanie zaistniałej sytuacji. Również w skardze do Sądu wskazała, że prosi o umorzenie długu co do zasady nienależnego, a czynniki zdrowotne i materialne - analizowane przez organ - były tylko okolicznościami dodatkowymi. Podała, że w dniu 25 lutego 2015 r. złożyła w Oddziale ZUS w C. wniosek w sprawie ustalenia, że nie istniał obowiązek opłacania przedmiotowych składek. W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2015 r. podała, że nie dostała odpowiedzi na swój wniosek, a odpowiedź na skargę jest nie na temat, bo w ogóle nie odnosi się do niezasadności długu.

Sąd wskazuje, że na gruncie art. 61 § 1 k.p.a. ugruntowało się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; wyrok z 26 lutego 2009 r., I OSK 559/08, LEX nr 518252; wyrok z 16 lipca 2009 r., II OSK 1163/08, LEX nr 555752; wyrok z 11 lipca 2013 r., II FSK 2293/11, LEX nr 1374769), zgodnie z którym organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. NSA w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13, stwierdził: "Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".

Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. organ jest zobowiązany do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przy czym, postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. mogącego mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Wszczynające postępowanie pismo strony z dnia 25 sierpnia 2014 r., a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 27 listopada 2014 r. budziły wątpliwości co do zakresu żądania skarżącej. Zawierają one bowiem – wyżej zaprezentowane - twierdzenia strony kwestionujące dopuszczalność (należność) naliczenia składek ze skutkiem wstecznym w kontekście zmiany przez organ, po kilku latach, wykładni przepisów prawnych. Jednocześnie, pismo inicjujące postępowanie zawierało wniosek o umorzenie należności (niezawinionej zaległości).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż organ nie podjął żadnej próby zidentyfikowania istoty żądań strony. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. organ nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia jaka jest wola strony; co doprowadziłoby do ustalenia: 1) czy skarżąca żąda tylko umorzenia należności z tytułu składek, 2) czy też kwestionuje byt prawny zaległości; a w przypadku stwierdzenia, że jednak zaległości istnieją wnosi o ich umorzenie (zarówno ze względu na przyczynienie się organu do ich powstania, jak też ze względu na podnoszone okoliczności dotyczące sytuacji finansowej i zdrowotnej). Organ nie zastosował się także do zasady udzielenia stronie (działającej bez pełnomocnika) pomocy prawnej, o czym mowa w art. 9 k.p.a. Pomimo braku klarowności wywodów skarżącej, organ nie udzielił skarżącej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków; nie udzielił niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wyjaśnianie wątpliwych kwestii winno było nastąpić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jeżeli ZUS miał (a powinien mieć) jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy żądania skarżącej, był zobligowany ją wezwać do wyjaśnienia lub sprecyzowania wniosku w reżimie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności spowodowało, że organ nie tylko dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a., ale też postąpił wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasadzie udzielania informacji z art. 9 k.p.a. i określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2013 r., II SA/Łd 1193/12, LEX nr 1303070; wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2011 r., I SA/Kr 1556/10, LEX nr 1084738).

Przeszkody do takiego potraktowania podania skarżącej nie stanowiło wskazanie w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r., że dotyczy ono umorzenia należności. Przeciwnie, takie stwierdzenie z jednoczesnym podkreśleniem, że strona kwestionuje dopuszczalność negatywnego ukształtowania jej sytuacji, wskutek działającej wstecz niekorzystnej zmiany interpretacji przepisów, obligowało ZUS do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej intencji skarżącej. W postępowaniu przed organem władzy publicznej, w tym przed organem administracyjnym, obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy, czy pisma, nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania, ani powodować ich rozpoznania w oderwaniu od istoty sprawy lub pisma, czy w oderwaniu od rzeczywistych intencji strony. Innymi słowy, znaczenie ma istota pisma, warstwa merytoryczna żądania strony, a nie jego oznaczenie (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95, OTK 1996, Nr 6, poz. 52; uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, LEX nr 524941). Źródłem tego standardu jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. W demokratycznym państwie prawnym organ władzy publicznej nie może bowiem być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" – z uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt P 9/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 14. Ujmując tę kwestię zwięźle można powiedzieć, że organy administracyjne powinny tak odczytać żądanie strony, aby nie poniosła ona negatywnych konsekwencji (por. wyrok NSA z 5 maja 2013 r., II OSK 2461/12, CBOSA).

Sąd stwierdza, że organ zaniechał identyfikacji strony przedmiotowej postępowania i rozpoznał sprawę bez tej identyfikacji. Nie sposób prawidłowo przeprowadzić postępowania i zgodnie z prawem rozstrzygnąć sprawę, jeżeli nie został właściwie odczytany wniosek strony. Treść wniosku determinuje bowiem przedmiot postępowania. Żądanie strony kształtuje wiążąco dalszy tok postępowania; wybór właściwych przepisów prawnych podlegających interpretacji oraz zastosowaniu, a kolejno subsumcję.

Wobec powyższego Sąd był zobowiązany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ narusza ona regulacje zawarte w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. - w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni rzeczywiste intencje skarżącej. Ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy wolą strony jest wyłącznie umorzenie zaległych składek, czy też strona kwestionuje byt prawny zaległości; a w przypadku stwierdzenia, że jednak zaległości istnieją wnosi o ich umorzenie (zarówno ze względu na przyczynienie się organu do ich powstania, jak też ze względu na podnoszone okoliczności dotyczące sytuacji finansowej i zdrowotnej).

Wzywając skarżącą do sprecyzowania wniosku, organ wypełni obowiązki informacyjne i wskaże stronie istotne dla obrony jej praw możliwości prawne. Identyfikując przedmiot postępowania (ewentualnie postępowań) organ weźmie też pod uwagę podnoszoną przez skarżącą okoliczność, iż w dniu 25 lutego 2015 r. złożyła w Oddziale ZUS w C. wniosek w sprawie ustalenia, że nie istniał obowiązek opłacania przedmiotowych składek. Nie jest rzeczą Sądu ocenianie organizacji pracy organu, jeśli jednak ZUS – jak podaje pełnomocnik w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r. - rzeczywiście nie jest w stanie ustalić w ramach własnych struktur co się z tym pismem stało, zwróci się do skarżącej o udzielenie niezbędnych mu informacji.

Wskazać jeszcze trzeba, że kwestia istnienia zaległości jest okolicznością prejudycjalną dla sprawy ich umorzenia. Sąd podziela pogląd prezentowany przez pełnomocnika organu, że w postępowaniu w sprawie umorzenia nieuiszczonych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne nie jest dopuszczalne podważanie istniejącego długu, gdy decyzje ustalające zadłużenie są prawomocne; są bowiem w takim postępowaniu niewzruszalne. Ponieważ jednak w aktach sprawy takich decyzji nie pomieszczono, Sąd wezwał organ do ich przedłożenia. Z pisma pełnomocnika z dnia 4 listopada 2015 r. wynika, że takimi decyzjami nie dysponuje. Z akt sprawy również nie wynika jednoznacznie, z czego organ wywodzi istnienie zaległości. W aktach znajdują się tylko wydruki danych o stanie zaległości pochodzące z bazy danych organu, a w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do okoliczności podnoszonych przez stronę, dotyczących "pojawienia się" zaległości za okres sprzed kilku lat, pomimo wcześniejszego wystawienia zaświadczenia o niezaleganiu. Sąd orzeka w oparciu o akta sprawy. Akta administracyjne urządzone w tej sprawie – w świetle okoliczności eksponowanych przez stronę – nie dają podstaw do jednoznacznego ustalenia przedmiotowości postępowania w sprawie umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Ocena przedmiotowości postępowania w sprawie umorzenia zaległych składek będzie ściśle łączyła się z jednoznacznym ustaleniem woli strony. Jeżeli strona oświadczy, że wyłącznie (lub również) wnosi o umorzenie zaległości, organ – z uwzględnieniem podniesionej prejudycjalności – dokona ustaleń w zakresie przedmiotowości postępowania. Kolejne działania organu będą zdeterminowane powyższymi ustaleniami.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach nie orzeczono, ze względu na zwolnienie ustawowe.