Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1745/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1553/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 marca 2020 r. nr 71[...]020 w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Ostateczną decyzją z 22 grudnia 1998 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w gminie W. rej. urb. [...] przy ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. W wyniku niniejszego podziału powstały m. in. działki nr: [...], [...], [...] przeznaczone pod poszerzenie ul. Orneckiej oraz działki nr: [...] i [...] przeznaczone pod drogę.

Decyzją z dnia 10 października 2019 r. Starosta L. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 18 marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. Organ odwoławczy wskazał, że R. B., P. B. i J. K. zawarli z Gminą W. porozumienie, na mocy którego dobrowolnie zrezygnowali z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczony pod ulicę i drogę, w związku z jego przejściem na własność Gminy W. na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz oświadczyli, iż w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu jego przejęcia przez Gminę. W ocenie organu odwoławczego, doszło do skutecznego zrzeczenia się odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważono bowiem w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W związku z czym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za niniejsze działki gruntu stało się bezprzedmiotowe.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł m.in. o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2021 r. uczestnik postępowania – Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). WSA wskazał, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r,, poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.) przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas, gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Pierwszy etap omawianej procedury polega zatem na prowadzeniu uzgodnień pomiędzy właściwym organem a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu i dopiero wówczas, gdy strony nie dojdą do porozumienia, organ jest zobowiązany do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji wskazał, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii skuteczności zawartego przez strony porozumienia Sąd I instancji wskazał, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy.

Zdaniem Sądu I instancji, że organy prawidłowo ustaliły, że na skutek negocjacji doszło między stronami do podpisania porozumienia, w którym m.in. skarżąca zrzekła się prawa do odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogi publiczne objęte decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości w zamian za odstąpienie przez Burmistrza Gminy W. od ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości pozostałych działek powstałych w wyniku podziału tej nieruchomości. W porozumieniu jednoznacznie wskazano działki, które zostaną przeznaczone pod drogę. Z porozumienia wynika między jakimi stronami zostaje ono zawarte, jak była też treść wzajemnych zobowiązań. Z uwagi na brak daty dziennej porozumienia nie można ustalić wprost czy porozumienie zostało zawarte przed tym gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna czy po tym dniu, to jednak treść porozumienia wskazuje, że zostało ono zawarte przed tym, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Wskazuje na to zapis w § 4 porozumienia, że obowiązuje ono od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca podział z dnia 22 grudnia 1998 r. stała się ostateczna w dniu 23 grudnia 1998 r.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że strony zawarły porozumienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., co zwalniało organ z obowiązku ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca nie podważyła natomiast skutecznie dokonanej czynności prawnej w sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych brak jest oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego oświadczenia, jednak z uwagi na podniesiony w tej kwestii zarzut, Sąd I instancji wyjaśnił, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli, musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. To sąd powszechny jest uprawniony do oceny, w razie sporu, czy strona skutecznie uchyliła się od skutków złożonego oświadczenia woli.

W konkluzji Sąd I instancji za słuszne uznał stanowisko Wojewody, że w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącej odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogi publiczne i prawidłowo postępowanie umorzył.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według nrom przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 88 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r, - Kodeks cywilny (dalej "kc") poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że skuteczne złożenie oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli nie wywołuje żadnych skutków prawnych, gdy tymczasem uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli następuje przez oświadczenie złożone drugiej stronie na piśmie i w wyniku złożenia takiego oświadczenia czynność prawna staje się nieważna od początku;

2. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

a) uzgodnienia dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogą być dokonywane przed ostatecznością decyzji podziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest możliwe dopiero z chwilą gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna;

b) dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji podziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach art. 98 ust. 3 u.g.n. i ewentualne zrzeczenie się odszkodowania w ramach tych uzgodnień jest możliwe dopiero z chwilą gdy decyzja jest ostateczna ponieważ dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie;

c) organ administracji, prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie jest uprawniony do oceny skuteczności i ważności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., podczas gdy obowiązek taki spoczywa na organie, który uznając ich nieskuteczność bądź nieważność powinien ustalić wysokość odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej;

3. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wywłaszczenia bez ustalenia słusznego odszkodowania, tym samym pozbawiając skarżącą przysługujących jej praw;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów art. 76 oraz 76a § 2 K.p.a., czego wyrazem było oddalenie skargi pomimo faktu, iż podstawą orzekania była niepoświadczona za zgodność z oryginałem zgodnie z K.p.a. kserokopia dokumentu przedłożona przez jedną ze stron postępowania, gdy tymczasem niepoświadczona zgodnie z K.p.a. kserokopia dokumentu prywatnego nie jest dokumentem i nie może stanowić dowodu na to, co jest w niej zapisane;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności poprzez brak rozpoznania zarzutu dotyczącego orzekania na podstawie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem zgodnie z K.p.a. kopii dokumentu oraz braku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia tej kwestii, gdy tymczasem rozpoznanie zarzutu dotyczącego orzekania na podstawie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem zgodnie z K.p.a. kopii dokumentu prowadziłoby do uwzględnienia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a.;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez powielenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2020 r. (I SA/Wa 921/20).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co rodzi skutek przejścia prawa własności w zakresie działek wydzielonych pod drogi.

Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie, art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej, leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma bowiem charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Zatem właściciel posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Wobec tego, w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady prezentowane jest stanowisko, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Co prawda, we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zasadniczej zmianie, począwszy od wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wyraził pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem, a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze także i to, że w świetle przytoczonego wyroku Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego.

W piśmiennictwie, podzielając pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17, zwrócono uwagę na to, że w sytuacji, gdy uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron przed wydaniem decyzji o podziale ( orzeczenia o podziale), przedmiotem ustaleń jest skutek zdarzenia, które ma dopiero nastąpić, a właściciel nieruchomości występuje w roli dysponenta przedmiotem którego utrata ma być wynagrodzona ustalanym odszkodowaniem (por. M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck, wydanie 6, str. 584).

Wyżej prezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyrokach z 26 stycznia 2021 r., sygn.: I OSK 236[...]0, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz w wyrokach z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1522/19 i 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 2933/20. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Nie może budzić też wątpliwości, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. Natomiast organ administracji przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić jedynie, czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie m.in. skarżąca kasacyjnie zawarła z Gminą W. porozumienie, na mocy którego dobrowolnie zrezygnowała z odszkodowania za przedmiotowy grunt przeznaczony pod ulicę i drogę. Ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem powszechnym. Jak wyżej to wyjaśniono, w postępowaniu administracyjnym poza zakresem oceny organów administracji publicznej pozostawały zagadnienia cywilistyczne, takie jak: kwestia uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, stwierdzenie wadliwości czy wręcz nieważności danej czynności prawnej, stąd zarzut kasacyjny oparty na art. 88 Kc nie mógł –co do zasady - okazać się skuteczny. Rozważania dotyczące tej materii mogłyby być czynione, ale jedynie przed sądem powszechnym i to w ściśle określonym postępowaniu. Skoro zaś w tej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie cywilne, w którym wyrok sądu powszechnego przesądziłby np. o innej treści uzgodnień, które miały miejsce między skarżącą a Gminą w 1998 r. albo, że oświadczenie skarżącej dotknięte było którąkolwiek z wad oświadczenia woli, to ustaleń w tym zakresie nie można było przenosić na grunt postępowania administracyjnego i wymagać by orzekające w nim organy wyjaśniały sprawę w jej całokształcie, to jest również pod kątem zgodności dokonanych przez strony czynności prawnych z regulacjami cywilistycznymi.

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 88 § 1 i art. 98. ust. 3 u.g.n., nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 128 ust. 1 ustawy w zw. z art. 21 Konstytucji RP.

Analogicznie należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 oraz art. 76a § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności przy tym dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jak przyjmuje zatem doktryna przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Rezultatem procesu dowodzenia, uzyskanym zaś na podstawie określonych środków dowodowych, jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, wyd. C.H.BECK str. 330 i nast. oraz przywołana tam bibliografia). Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem składu orzekającego, skoro granicą dopuszczalności środków dowodowych jest jedynie ich zgodność z przepisami prawa, to dowód z treści niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii porozumienia, należało uznać za dopuszczalny. Zgodzić się przy tym wprawdzie trzeba ze skarżącą, iż sam dokument, zawierający treść wspomnianego porozumienia, nie mógł być zakwalifikowany jako dokument urzędowy, gdyż nie zawierał on cech takiego dokumentu (art. 76 § 1 k.p.a.). Zwrócić jednak należy uwagę, że – w realiach rozpoznawanej sprawy - fakt ten nie powodował, że dowód z ww kserokopii tracił na wiarygodności. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym nikt nie kwestionował nigdy faktu, że przedmiotowe porozumienie zostało zawarte i miało taką - jak przyjął to Sąd Wojewódzki - treść. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy może być podstawą uwzględnienia skargi, podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Niezasadnie również skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.