Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1118/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i art. 26
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 144-150
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 14 i art. 15 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 269 poz 2681
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników
article: art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 127 par. 3 oraz art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej J. M. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, mając za podstawę art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 12 pkt 2, art. 22 i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), odmówił uwzględnienia wniosku J. M. w sprawie przetwarzania jej danych osobowych przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. w ramach postępowania podatkowego, pozyskanych z prowadzonego przez Ministra Finansów zbioru p.n. "Krajowa Ewidencja Podatników".

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga J. M. na przetwarzanie jej danych osobowych, w zakresie obejmującym jej prywatny adres zamieszkania, przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. w toku prowadzonego przez wskazany organ postępowania podatkowego, w którym zainteresowana występowała w charakterze pełnomocnika strony. J. M. wyjaśniła, że jej prywatny adres zamieszkania najprawdopodobniej został pozyskany z Ewidencji NIP, gdyż w żadnym z postępowań nie udostępniała temu organowi swoich danych prywatnych.

W toku postępowania wyjaśniającego GIODO ustalił, że zainteresowana – jako doradca podatkowy, wykonujący zawód w kancelarii doradztwa podatkowego w Spółce partnerskiej [...] z siedzibą w W., była obok K. M. pełnomocnikiem strony postępowania podatkowego, prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. Wobec nieskutecznych prób doręczenia ww. pełnomocnikom rozstrzygnięć wydanych w stosunku do reprezentowanego przez nich podatnika, w tym decyzji określającej zobowiązanie podatkowe, na adres ww. kancelarii doradztwa podatkowego, Naczelnik wykorzystał – dla potrzeb doręczenia ww. rozstrzygnięć – informację o prywatnym adresie zamieszkania zainteresowanej, którą pozyskano z prowadzonego przez Ministra Finansów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.), zbioru p.n. "Krajowa Ewidencja Podatników" (Ewidencja NIP).

Zdaniem GIODO, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W., będąc użytkownikiem aplikacji zapewniającej dostęp do ww. zbioru, mógł pozyskać informacje na temat zainteresowanej z Ewidencji NIP, działając w tym zakresie na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. Powołana regulacja nie zastrzega, jakoby udostępniane dane miały dotyczyć wyłącznie stron, których dotyczy postępowanie, natomiast związek pełnomocnika strony z prowadzonym postępowaniem wynika z istoty pełnomocnictwa. Przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), która w dziale IV reguluje zasady postępowania podatkowego, pozwalają na doręczanie pism w miejscu zamieszkania pełnomocnika (art. 148 § 3 Ordynacji podatkowej), a zatem ustalenie tego adresu na podstawie danych zebranych i przechowywanych w Ewidencji NIP opiera się na legalnej podstawie przetwarzania danych, zawartej w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, który stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne, jeżeli jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zaznaczył, że pozyskany przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. prywatny adres zamieszkania J. M. został utrwalony w aktach przedmiotowego postępowania podatkowego. Prawidłowość prowadzenia postępowania podatkowego, w tym legalność i zasadność pozyskania określonych informacji dla potrzeb tego postępowania, podlega weryfikacji w trybie i na zasadach określonych w przepisach normujących to postępowanie. Dlatego też, w niniejszej sprawie GIODO nie jest władny wydać w stosunku do Naczelnika jakiegokolwiek nakazu odpowiadającego dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, gdyż nie jest organem kontrolującym ani nadzorującym prawidłowość stosowania prawa materialnego i procesowego w sprawach należących do właściwości innych organów, służb czy sądów, których orzeczenia podlegają ocenom w toku instancji, czy w inny sposób określony odpowiednimi procedurami.

W ocenie GIODO, gdyby nawet uznać kwestionowane udostępnienie danych osobowych J. M. przez Ministra Finansów za nieuprawnione, to jednak nie jest możliwym przywrócenie stanu zgodnego z prawem w procesie przetwarzania ww. danych osobowych przez wskazany organ. W tym sensie ewentualne nieprawidłowości w procesie przetwarzania przez Ministra Finansów danych osobowych zainteresowanej pozostają nieodwracalnym faktem, gdyż udostępnione w kwestionowany sposób dane osobowe włączone zostały następnie w poczet postępowania podatkowego.

Jednocześnie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskazał, że realizując uprawnienia przyznane mu w art. 12 pkt 5 ustawy o ochronie danych osobowych, zwrócił się do Ministra Finansów o rozważenie zasadności zmiany praktyki polegającej na udostępnianiu na rzecz organów podatkowych, w związku z prowadzonymi przez nie – w stosunku do podatników, płatników podatków i płatników składek ubezpieczeniowych – postępowaniami dotyczącymi naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, danych osobowych osób niewystępujących w ww. postępowaniach w charakterze podatników, płatników, bądź płatników składek ubezpieczeniowych, lecz uczestniczących w nich w innym charakterze (np. pełnomocników osób należących do którejś z wymienionych kategorii).

Przedmiotowa decyzja GIODO została podpisana przez Zastępcę Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych – A. L., działającego z upoważnienia organu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. M. wyraziła niezadowolenie z powyższej decyzji i wniosła o jej uchylenie oraz o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. Zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie stosownego nakazu, a także art. 7 kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 12 pkt 2, art. 22 i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. Decyzja ta także została podpisana przez upoważnionego Zastępcę Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych – A. L.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. M. podtrzymała krytyczną ocenę stanowiska GIODO, prezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów: art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa, poprzez wydanie decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji, co – jej zdaniem – istotnie wpłynęło na wynik sprawy; art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 51 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie i zaniechanie nakazania Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w W. usunięcia jej danych osobowych, które uzyskał w sposób niezgodny z prawem; art. 107 § 1 oraz art. 3 kpa w związku z art. 12 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez wadliwe przyjęcie, że GIODO nie jest właściwy do kontroli zgodności przetwarzania danych osobowych przez organy podatkowe w toku prowadzonego przez nie postępowania; art. 47 Konstytucji RP, art. 7 oraz art. 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz motywów: 10, 12 i 55, jak również art. 1 ust. 1 i art. 28 ust. 3 dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L. 281 z dnia 23 listopada 1995 r., s. 31 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie tych przepisów w procesie wykładni ustawy o ochronie danych osobowych, zmierzającym do określenia zakresu kompetencji Generalnego Inspektora; art. 7 kpa, poprzez nieuwzględnienie indywidualnego interesu strony postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W., odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, wskazując, że rozstrzygniecie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest zgodne z prawem.

Uczestnik postępowania – Minister Finansów, na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. również wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że jest bezzasadna, i w tym zakresie podzielił merytoryczne stanowisko prezentowane zarówno przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, jak i Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Za uzasadniony bowiem należy uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W niniejszej sprawie tym pracownikiem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, podlegającym wyłączeniu, jest jego Zastępca, który podpisał obie wydane w sprawie decyzje. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest tylko jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) jest regulacją stwarzającą prawne podstawy stosowania ochrony państwowej w sytuacjach nielegalnego przetwarzania danych osobowych obywateli przez zarówno podmioty prawa publicznego, jak i podmioty prawa prywatnego, posługujące się ich danymi osobowymi. W celu realizacji tej ochrony organ ochrony danych osobowych został wyposażony w kompetencje władcze, umożliwiające mu sankcjonowanie stwierdzanych nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych może więc – w drodze decyzji administracyjnej – nakładać stosowne nakazy bądź zakazy, których zasadniczą rolą jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Nie powinno budzić wątpliwości, że ocena stanu faktycznego sprawy, dokonywana przez organ ochrony danych osobowych, bez względu na to, czy postępowanie zostało wszczęte wnioskiem, czy też z urzędu, winna w tego rodzaju sprawach odbywać się tylko pod kątem przesłanek legalnego przetwarzania danych osobowych. GIODO jest bowiem zobowiązany do rozstrzygania jedynie w kwestii – jak wskazuje sam tytuł przedmiotowej ustawy – ochrony danych osobowych, nie jest natomiast – jak słusznie zauważa Generalny Inspektor – w żaden sposób uprawniony do oceny innych zagadnień natury prawnej, jakie na gruncie sprawy mogą wystąpić, a które nie mają wymiaru ochrony danych osobowych. GIODO, oceniając stan sprawy i dokonując subsumpcji, stwierdza, czy kwestionowane przetwarzanie danych osobowych znajduje oparcie choćby w jednej z legalnych podstaw przetwarzania danych osobowych i w zależności od występujących w sprawie ustaleń – albo wydaje nakaz lub zakaz, albo odmawia uwzględnienia wniosku, ewentualnie umarza postępowanie.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmówił uwzględnienia wniosku J. M. w sprawie przetwarzania jej danych osobowych w postaci prywatnego adresu zamieszkania, występującej w postępowaniu podatkowym w charakterze pełnomocnika strony, przetwarzanych przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W., pozyskanych z prowadzonego przez Ministra Finansów zbioru p.n. "Krajowa Ewidencja Podatników" (Ewidencja NIP), uznając, że tego rodzaju operacja znajduje swoje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), co – zdaniem GIODO – wskazuje na istnienie legalnej przesłanki przetwarzania danych, wynikającej z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, a w motywach decyzji stwierdził, że gdyby nawet uznać kwestionowane udostępnienie danych osobowych J. M. przez Ministra Finansów za nieuprawnione, to jednak nie jest możliwym przywrócenie stanu zgodnego z prawem w procesie przetwarzania ww. danych osobowych przez wskazany organ, albowiem ewentualne nieprawidłowości w procesie przetwarzania przez Ministra Finansów danych osobowych zainteresowanej pozostają nieodwracalnym faktem, gdyż udostępnione w kwestionowany sposób dane osobowe włączone zostały następnie w poczet postępowania podatkowego, prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W.

Istotnie, dane osobowe skarżącej (prywatny adres zamieszkania), jako pełnomocnika strony postępowania podatkowego, zostały włączone w poczet postępowania podatkowego i fakt ten jedynie w aspekcie ochrony danych osobowych winien podlegać ocenie przez GIODO. Organy podatkowe nie są kompetentne w zakresie oceny zgodności zaistniałych faktów z przepisami regulującymi ochronę danych osobowych. W świetle tego, co przedstawiono we wcześniejszych rozważaniach, organ ochrony danych osobowych nie mógł oceniać skutków procesowych sięgnięcia po prywatny adres zamieszkania pełnomocnika strony postępowania podatkowego, gdyż takich uprawnień nie posiada. Organ ochrony danych osobowych nie może bowiem wypowiadać się merytorycznie w sprawie podatkowej. W oczywisty sposób pozostaje to w sferze wyłącznych kompetencji organów podatkowych i sądów kontrolujących legalność ich działania. Zobowiązany jest natomiast, jako organ administracji publicznej, powołany do ochrony danych osobowych, stosujący w tym zakresie przepisy procedury administracyjnej i prawa materialnego, do przedstawienia jednoznacznego stanowiska w kwestii zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych na gruncie konkretnej sprawy.

Podniesiona przez Sąd, zauważalna wewnętrzna sprzeczność decyzji GIODO wynika z dwoistości ocen tego samego stanu faktycznego. Jednak tego rodzaju dwoistość ocen, objęta jednym rozstrzygnięciem organu, zapadłym w tej samej sprawie, wykazuje przede wszystkim jego niekonsekwencję w procesie oceny okoliczności faktycznych sprawy i czyni wadliwym sam akt subsumpcji. Nie można przecież w tej samej decyzji jednocześnie uznać, że przetwarzanie danych osobowych skarżącej jest zgodne z prawem i odmówić uwzględnienia wniosku, a z drugiej strony – przyznać, że jest nielegalne, argumentując przy tym, że wydanie odpowiedniego zakazu czy nakazu nie jest jednak możliwe, gdyż przetwarzanie danych stało się nieodwracalnym faktem.

Wewnętrzna sprzeczność treści rozstrzygnięcia podważa jego legalność. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa, uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem.

Decyzja administracyjna składa się z kilku elementów wymienionych w art. 107 § 1 kpa. Dla jej poprawności niezbędnym jest, aby pomiędzy takimi elementami jak: podstawą prawną, rozstrzygnięciem, czyli osnową oraz uzasadnieniem prawnym i faktycznym, istniała wewnętrzna spójność. Tylko wtedy można o takiej decyzji powiedzieć, iż zgodnie z art. 104 kpa, decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę.

O tym, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, pomimo osnowy decyzji i jej prawnych podstaw, wskazujących na przyjęcie zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych skarżącej, uznał przetwarzanie jej danych za nielegalne, świadczy okoliczność, że organ zwrócił się do Ministra Finansów o rozważenie zasadności zmiany praktyki polegającej na udostępnianiu na rzecz organów podatkowych, w związku z prowadzonymi przez nie – w stosunku do podatników, płatników podatków i płatników składek ubezpieczeniowych – postępowaniami dotyczącymi naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, danych osobowych osób niewystępujących w ww. postępowaniach w charakterze podatników, płatników, bądź płatników składek ubezpieczeniowych, lecz uczestniczących w nich w innym charakterze, jak choćby w charakterze pełnomocników osób należących do którejś z wymienionych kategorii.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że model państwa demokratycznego wymaga zachowania zasady proporcjonalności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r. o sygn. akt K 32/04, OTK-A 2005/11/132). Jednak ocena w tym zakresie powinna być dokonywana przede wszystkim na płaszczyźnie praw i wolności samej strony postępowania podatkowego. "Jeśli nie zostanie zachowana proporcjonalność wyznaczająca miarę zakresu i procedury tej ingerencji, zdolna jest ona przekreślić nawet istotę prawa do prywatności. To zaś – z uwagi na immanentny związek między prywatnością i godnością mogłoby zagrozić godności jednostki, wręcz pozbawiając ją autonomii informacyjnej polegającej" – jak to stwierdził Trybunał Konstytucyjny, orzekając w sprawie o sygn. akt K 4/04 (wyrok z dnia 20 czerwca 2005 r., OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64) – "na ochronie każdej informacji osobowej i przyznaniu podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji".

Jak wskazuje przykład niniejszej sprawy, dotyczy to zarówno możliwości praktycznie nieograniczonej ingerencji w ramach czynności postępowania podatkowego, poprzez dostęp do Ewidencji NIP, w sferę prywatności, jak też następnie możliwości rozpowszechniania – z udziałem lub bez udziału władz – zgromadzonych w ten sposób informacji. To prowadzi do pozbawienia jednostki przysługującego jej prawa do prywatności i tym samym może prowadzić do naruszenia w zasadniczy sposób godności ludzkiej. Najistotniejsze przy tym jest, że owa ingerencja nie dotyczy przecież sfery prywatności strony postępowania podatkowego, gdzie zasada proporcjonalności w procesie przetwarzania danych osobowych winna mieć w pierwszej kolejności zastosowanie w odniesieniu do celu ich przetwarzania, lecz skierowana jest wobec pełnomocnika strony, co – zdaniem Sądu – jeszcze dobitniej świadczy o konieczności ważenia jego konstytucyjnych wolności i praw w celu zapobiegania nieuprawnionym operacjom w zakresie przetwarzania – co warto podkreślić – jego prywatnych danych adresowych, a nie strony (podatnika). W takim bowiem wypadku ocena proporcjonalności przetwarzania danych osobowych pełnomocnika strony postępowania podatkowego, dokonywana w aspekcie celu przetwarzania, musi odbywać się wedle zdecydowanie surowszych kryteriów, niż w przypadku, gdy przetwarzanie dotyczy danych osobowych podatnika.

Regulowany przepisami Ordynacji podatkowej (art. 144-150) tryb doręczania pism w postępowaniu podatkowym dotyczy doręczeń na znajdujący się w aktach postępowania podatkowego adres, podany przez stronę lub jej pełnomocnika. Jeśli pełnomocnikiem strony w postępowaniu podatkowym jest profesjonalny pełnomocnik, będący doradcą podatkowym, i pełnomocnik ten wskazał, że wszelka korespondencja organu podatkowego ma być kierowana na adres jego kancelarii, w której wykonuje swoją działalność zawodową, to w takiej sytuacji pozyskiwanie przez organ podatkowy prywatnych danych adresowych pełnomocnika, w celu nawet ewentualnych doręczeń, nie daje podstawy do przyjęcia legalności ingerencji w sferę prywatną osoby fizycznej, a tym samym odstąpienia od generalnych zasad ochrony danych osobowych.

Przepisem określającym główne zasady przetwarzania danych osobowych jest art. 26 ustawy o ochronie danych osobowych. Norma ta wyznacza główne zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych, ujmując je w formę podstawowych obowiązków, których musi zawsze przestrzegać administrator danych (zob. komentarz do art. 26 ustawy o ochronie danych osobowych, [w:] J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, LEX, 2007, wyd. IV).

Zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, administrator danych przetwarzający dane powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były:

1) przetwarzane zgodnie z prawem;

2) zbierane dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów i niepoddawane dalszemu przetwarzaniu niezgodnemu z tymi celami, z zastrzeżeniem ust. 2;

3) merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane;

4) przechowywane w postaci umożliwiającej identyfikację osób, których dotyczą, nie dłużej niż jest to niezbędne do osiągnięcia celu przetwarzania.

Z ustępu 2 tego przepisu wynika, że przetwarzanie danych w celu innym, niż ten, dla którego zostały zebrane, jest dopuszczalne, jeżeli nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą, oraz następuje:

1) w celach badań naukowych, dydaktycznych, historycznych lub statystycznych,

2) z zachowaniem przepisów art. 23 i 25.

Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.) utworzony został zbiór p.n. "Krajowa Ewidencja Podatników", nazwany dla potrzeb niniejszej sprawy "Ewidencją NIP". Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że Krajowa Ewidencja Podatników służy:

1) gromadzeniu i weryfikacji danych wynikających ze zgłoszeń identyfikacyjnych i aktualizacyjnych podatników;

2) porównaniu danych wynikających ze zgłoszeń identyfikacyjnych i aktualizacyjnych podatników z innymi rejestrami urzędowymi w celu ustalenia podatników, którzy naruszyli przepisy ustawy.

Z kolei ustęp 3 mówi, że naczelnicy urzędów skarbowych obowiązani są niezwłocznie przekazywać do Krajowej Ewidencji Podatników dane zawarte w dokumentacji, o której mowa w art. 13 ust. 1 (chodzi o dokumentację związaną z nadaniem NIP oraz aktualizowaniem danych zawartych w zgłoszeniach identyfikacyjnych). Cytowany przepis wskazuje, po pierwsze: jakim celom służy Ewidencja NIP (najkrócej rzecz ujmując, chodzi o identyfikację podatników), po drugie: kogo dotyczy (dotyczy podatników), po trzecie: nie wynika z niego, by na jego podstawie mogły być przekazywane (udostępniane) dane osobowe pełnomocnika podatnika dla potrzeb prowadzonego przez organ podatkowy postępowania.

Ewidencja NIP służy zatem gromadzeniu danych osobowych podatników w celu ich identyfikacji. Jest to ten cel, o którym mowa w cyt. art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie danych osobowych, i ów cel jedynie determinuje potrzebę przetwarzania tych danych. Oznacza to, że dane te nie mogą być przetwarzane w innym celu, co nie uchybia treści art. 26 ust. 2, wszak "identyfikacja podatnika" nie jest tożsama z "identyfikacją pełnomocnika podatnika", a to właśnie identyfikacji podatnika służy Ewidencja NIP. Tym samym nie można przyjąć, by pozyskanie z Ewidencji NIP prywatnych danych adresowych skarżącej, jako pełnomocnika strony postępowania podatkowego, odbyło się z zachowaniem przepisów art. 23 i art. 25 ustawy o ochronie danych osobowych (postępowanie podatkowe dotyczy podatnika, który jest stroną tego postępowania, a pełnomocnik jedynie stronę reprezentuje); nie można również uznać, by w niniejszej sprawie dane te zostały udostępnione w celach badań naukowych, dydaktycznych, historycznych lub statystycznych (art. 26 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy).

Identyfikacja strony (podatnika) dla potrzeb prowadzonego postępowania podatkowego (ustalanie innego, niż został podany, adresu do doręczeń) nie może odbywać się poprzez pozyskiwanie prywatnych danych adresowych jego pełnomocnika, gdyż prowadzi to w prosty sposób do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności pełnomocnika, o których mowa w art. 49, art. 50 i art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – aby wskazać tylko przepisy odnoszące się do sfery prywatności.

Wprawdzie ustawodawca w art. 15 ust. 2 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników wprowadził wyjątki, kiedy (w jakich przypadkach) i komu dane z Ewidencji NIP są udostępniane, określając, że uprawnione do ich otrzymania są m.in. organy podatkowe w związku z postępowaniami, które prowadzą, niemniej jednak podstawa ta znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu – co należy jeszcze raz podkreślić – do podatników, bo to ich Ewidencja NIP dotyczy, nie zaś ich pełnomocników, którzy w postępowaniach podatkowych tylko reprezentują stronę (podatnika). Wynika z tego, że ani w oparciu o ten przepis w związku z art. 15 ust. 3 tej ustawy, ani żaden inny, Minister Finansów nie mógł udostępnić prywatnych danych adresowych skarżącej Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w W., prowadzącemu postępowanie podatkowe, w którym skarżąca jedynie reprezentowała podatnika, będąc jego pełnomocnikiem.

W takiej sytuacji Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych winien podjąć stosowną decyzję na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, czego domaga się skarżąca. Dla brzmienia osnowy tej decyzji nie ma znaczenia prawnego fakt, czy postępowanie podatkowe, w którym doszło do pozyskania prywatnych danych adresowych skarżącej, toczy się czy zostało zakończone, gdyż zgodnie z definicją przetwarzania danych osobowych, zawartą w art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przez "przetwarzanie danych" rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie. Zawarte zatem w aktach postępowania podatkowego prywatne dane adresowe skarżącej tak długo, jak długo akta te będą istniały (będą przechowywane), będą przetwarzane w rozumieniu tego przepisu, jeśli nie zostaną z nich usunięte jako pozyskane niezgodnie z prawem.

Przedstawionej oceny Sądu nie zmienia okoliczność, że GIODO zwrócił się do Ministra Finansów o rozważenie zasadności zmiany praktyki polegającej na udostępnianiu na rzecz organów podatkowych, w związku z prowadzonymi przez nie – w stosunku do podatników, płatników podatków i płatników składek ubezpieczeniowych – postępowaniami dotyczącymi naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, danych osobowych osób niewystępujących w ww. postępowaniach w charakterze podatników, płatników, bądź płatników składek ubezpieczeniowych, lecz uczestniczących w nich w innym charakterze, albowiem tego rodzaju wystąpienie organu ochrony danych osobowych nie może zastąpić merytorycznej decyzji w przedmiocie oceny legalności przetwarzania danych osobowych, podejmowanej w indywidualnej sprawie, wszczętej na wniosek.

Rozpoznając ponownie sprawę skarżącej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz J. M. kwota 200 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.