Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1204/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
stwierdzono nieważność uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr IV/27/19 Rady Gminy Łukowica z dnia 25 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica-obejmującego tereny oznaczone jako: część działki ewidencyjnej nr 242/1 i 247/1 w Jadamwoli, działki ewidencyjnej nr 242/2 i 247/3 w Jadamwoli, część działki ewidencyjnej nr 5 w Łukowicy, działka ewidencyjna nr 290 w Łukowicy, część działki ewidencyjnej nr 346/9 w Łukowicy, działki ewidencyjnej nr 463/5 i 463/6 w Łukowicy, część działki ewidencyjnej nr 509 w Łukowicy, działka ewidencyjna nr 1212/1 w Łukowicy, część działki ewidencyjnej nr 1072 w Przyszowej, część działki ewidencyjnej nr 696/1 w Przyszowej, część działki ewidencyjnej nr 26/11 i 26/2 w Świdniku I. stwierdza nieważność załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały w zakresie części działki ewidencyjnej nr 5; II. stwierdza nieważność § 14 ust. 9 zdanie drugie; III. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Łukowica w dniu 25 lutego 2019 r. podjęła uchwałę nr IV/27/19 w sprawie w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica - obejmującego tereny oznaczone jako: część działki ewidencyjnej nr 242/1 i 247/1 w Jadamwoli, działki ewidencyjne nr 242/2 i 247/3 w Jadamwoli, część działki ewidencyjnej nr 5 w Łukowicy, działka ewidencyjna nr 290 w Łukowicy, część działki ewidencyjnej nr 346/9 w Łukowicy, działki ewidencyjne nr 463/5 i 463/6 w Łukowicy, część działki ewidencyjnej nr 509 w Łukowicy, działka ewidencyjna nr 1212/1 w Łukowicy, część działki ewidencyjnej nr 1072 w Przyszowej, część działki ewidencyjnej nr 696/1 w Przyszowej, część działki ewidencyjnej nr 26/11 i 26/2 w Świdniku. Rada Gminy Łukowica stwierdziła równocześnie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania Gminy Łukowica nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica wprowadzonego uchwałą nr XIV/94/2000 Rady Gminy Łukowica z dnia 27 marca 2000 roku rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany planu oraz sposobie realizacji zapisanych w zmianie planu inwestycji z zakresu infrastruktury, które należą do zadań własnych Gminy oraz o zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2019 r., poz. 7860.

Pismem z dnia 4 września 2019 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Rady Gminy Łukowica, wniósł Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica. W uzasadnieniu skargi Wojewoda sformułował zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, Wojewoda zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica w zakresie terenów zabudowy zagrodowej położonych w miejscowości Łukowica, stanowiący obszar wskazany na załączniku nr 3 uchwały – teren działki ewidencyjnej nr 5 w Łukowicy, oznaczony symbolem RM, którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa zagrodowa, a w której dopuszcza się; lokalizację budynków gospodarczych i garaży, ciągów pieszo-jezdnych, miejsc postojowych, ścieżek rowerowych, obiektów małej architektury i zieleni urządzonej, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz wiat i altan (§ 19 uchwały).

Zgodnie ze studium gminy Łukowica teren ten leży w strefie zalesionych masywów górskich - przyrodniczo-leśnych, w której dominującą funkcją jest funkcja ekologiczna, ochronna i leśnictwa, a także rozwój turystyki, a ewentualne inwestycje muszą być związane z obsługą turystyki, leśnictwa, funkcją naukowo-dydaktyczną lub infrastrukturą techniczną i dopuszczone na ściśle określonych warunkach. Skarżący wskazał również na obowiązującą w strefie ochronę ekosystemów leśnych i przejściowych, chronionych przed zainwestowaniem i wylesianiem ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, rekreacyjne i walory krajobrazowe, wskazuje się na utrzymanie i modernizację ze wskazaniem na adaptację na cele rekreacyjne istniejących obiektów i dopuszczeniem niewielkich uzupełnień w obrębie istniejących skupisk zabudowy. Wskazuje się również na konieczność dolesień na granicy rolno-leśnej, w obrębie źródlisk, na stokach erozyjno-osuwiskowych. Teren działki nr 5 leży także w strefie korytarzy ekologicznych i strefie ochrony krajobrazu "K", które są chronione przed zainwestowaniem i wylesianiem z uwagi na powiązania środowiska przyrodniczego i z uwagi na istniejące lub potencjalne zagrożenia związane z niestabilnością gruntu oraz wskazuje się w pierwszej kolejności do zalesień i zadrzewień.

Z analizy terenu wynika, w ocenie skarżącego, że na terenie działki nr 5 w Łukowicy, wskazanej na załączniku nr 3 do uchwały brak jest istniejących skupisk zabudowy, co wyklucza z przeznaczenia tego obszaru pod zabudowę zagrodową. Ponadto teren ten znajduje się na obszarze strefy osuwiskowej, co wskazuje go w pierwszej kolejności pod zalesienie lub zadrzewienie. Wobec powyższego zapisy przedmiotowej uchwały w zakresie przeznaczenia terenu działki ewidencyjnej nr 5 w Łukowicy istotnie naruszają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy poprzez brak ich zgodności z ustaleniami obowiązującego studium Gminy Łukowica.

Drugi zarzut Wojewody dotyczył § 14 ust. 9 planu miejscowego, dopuszczającego zastosowanie baterii i kolektorów słonecznych. Skarżący, powołując się na treść art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., wskazał, że dopuszczenie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z alternatywnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, bez uwzględnienia ich w studium stanowi o naruszeniu ustaleń studium ustaleniami miejscowego planu. W opiniowanym planie brak jest wskazania, jaką moc powinny mieć realizowane instalacje z odnawialnego źródła energii, co pozostawia dowolność w rozumieniu powyższego zapisu.

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego to akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania i zabudowy, w sytuacji gdy zapisy miejscowego planu nie są jasne i precyzyjne nie można dokonywać ich interpretacji w sposób niekorzystny dla strony, ponieważ niedookreślone, niezdefiniowane pojęcia nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia obowiązującej zasady wolności budowlanej. Ponadto, w przypadku nieprecyzyjności zapisów w planie, organ nie może stosować wykładni rozszerzającej, ponieważ postanowienia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenie prawa własności wynikające z planu wpływają również na zakres uprawnień wynikających z innych ustaw. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu w zakresie określonym w § 4 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak powinny być one precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo oraz nie mogą one stanowić subiektywnych odczuć organu architektoniczno-budowlanego. Niejednoznaczność w odbiorze ustaleń planu przez wszystkich adresatów, może spowodować brak przewidywalności skutków realizacji tych ustaleń. W związku z powyższym Gmina jest zobowiązana do określenia w miejscowym planie mocy dopuszczonych instalacji z alternatywnych źródeł energii, tak aby zapisy te nie były sprzeczne ze studium i nie stanowiły norm otwartych.

Trzeci zarzut dotyczy braku określenia i zdefiniowania maksymalnej wysokości oraz sposobu mierzenia wysokości dla wszystkich obiektów budowlanych. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obligatoryjny wskaźnik określa się m.in. maksymalna wysokość zabudowy. Wskazać należy, że w przepisach rangi wyższej niż uchwała brak jest legalnej definicji wysokości zabudowy, zatem definicja taka i sposób mierzenia zabudowy powinien znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w przedmiotowej uchwale brak jest określenia maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych, niebędących budynkami, dopuszczonych w przeznaczeniu terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, zagrodową, czy usług turystyczno-rekreacyjnych z dopuszczeniem zabudowy usługowej takich jak; obiekty małej architektury, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, a także budowle i urządzenia wodne wraz z towarzyszącą infrastrukturą, a które niewątpliwie stanowią zabudowę. Ponadto wskazano, że w skład zabudowy zagrodowej mogą również wchodzić budowle rolnicze określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, tj. zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, dla których również nie wskazano maksymalnych wartości wysokości.

Rada Gminy Łukowica nie wypełniła w całości dyspozycji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazującej jako obligatoryjny wskaźnik m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Z zapisów przedmiotowej uchwały można jedynie wskazać maksymalne wysokości budynków, za pomocą których można jedynie zdekodować sposób mierzenia wysokości budynku, określony w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaskarżona uchwała nie wskazuje natomiast sposobu mierzenia wysokości innych obiektów budowlanych, niebędących budynkami, co jest niewystarczające do wypełnienia delegacji ustawowej. W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż w przedmiotowym planie nie określono maksymalnej wysokości dla wszystkich obiektów budowlanych niebędącymi budynkami w każdym wydzieleniu przestrzennym, w którym dopuszczono takie obiekty oraz nie wskazano na sposób mierzenia wysokości dla tych obiektów, co powinno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego w całości.

W odpowiedzi na skargę wniesionej pismem z dnia 9 października 2019 r. Gmina Łukowica reprezentowana przez Wójta Gminy Łukowica wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów skargi.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu wskazano, że Wójt Gminy Łukowica, dokonując analizy urbanistycznej ustalił, że bezpośrednio przy granicy kwestionowanego terenu, który uległ zmianie tj. od strony północnej (działka ewidencyjna nr 1 obręb Łukowica), a także w niedalekiej odległości od północnej i północno-wschodniej granicy tej działki (działki ewidencyjne nr 857/3, 857/4, 857/5, 865, obręb Łukowica) istnieją tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi (załącznik nr 3). Wójt Gminy Łukowica podkreślił, że istniejącym skupiskiem zabudowy w tym terenie są przylegające do zmienionego terenu działki bezpośrednio sąsiadujące z istniejącą zabudową od strony północnej oraz działki położone w niewielkiej odległości od terenów zmiany planu wyżej opisane, na których istnieje zabudowa. Wobec powyższego, zaliczenie obszaru objętego zmianą obręb Łukowica do tego terenu skupisk zabudowy nie powinno zostać uznane za niezgodne ze studium. Przyjęcie innego wariantu rozumienia pojęcia skupisk zabudowy, jako terenu tylko obejmującego wyłącznie teren działek, na którym istnieje zabudowa, byłoby nieuzasadnione w świetle ustaleń Studium Gminy Łukowica, które tego pojęcia w żaden sposób nie definiuje, a w szczególności nie ogranicza. Organ zwraca uwagę, iż stwierdzenie jakoby "brak jest istniejących skupisk zabudowy, co wyklucza z przeznaczenia tego obszaru pod zabudowę zagrodową" nie zasługuje na uwzględnienie. Co więcej, skarżący nie przytacza ku temu wystarczających materiałów i dowodów na potwierdzenie tegoż stanowiska.

Nadto organ zwrócił uwagę, iż Wojewoda Małopolski powołuje się na niewłaściwe zapisy ze Studium dla strefy ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych.

Organ zwraca uwagę, iż skarżący w skardze przytacza fragmenty zapisów Strefy korytarzy ekologicznych i Strefy ochrony krajobrazu "K", podczas gdy prawidłowe zapisy Studium gminy Łukowica dla:

1) Strefy korytarzy ekologicznych (strona nr 7 Studium) to:

- chronione przed zainwestowaniem i wylesianiem z uwagi na powiązania środowiska

przyrodniczego

- istniejące obiekty do utrzymania i modernizacji, dopuszczenie możliwości rozwoju jedynie w obrębie istniejących skupisk zabudowy,

- dopuszczenie wytyczania szlaków turystycznych.

2) Strefy ochrony krajobrazu "K" (strona nr 11 Studium) to:

• brzegi rzek i potoków i ich obudowa biologiczna w postaci naturalnej zieleni łęgowej

• zakaz ujmowania rzek w betonie, kamienne koryta, dopuszcza się miejscowe

umocnienia brzegów,

• eksponowane stoki o zachowanym krajobrazie kulturowym z historycznym rozłogiem pól, drogami, zabudową przysiółkową, małą architekturą (kaplice, kapliczki), zielenią śródpolną

• wyklucza się intensywną degradującą krajobraz zabudowę na stokach,

• zabudowa przysiółkowa do zachowania z możliwością jej uzupełnienia o nowe siedliska, pod warunkiem zasady grupowania obiektów oraz zachowania skali zabudowy.

Organ zwraca uwagę, iż zgodnie z zapisami Studium: "Proponowane kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref przyrodniczych, kulturowych i osadniczych wyrażają główne kierunki rozwoju. Uszczegółowienie nastąpi w planach miejscowych". Granice wszystkich wyznaczonych stref mają charakter orientacyjny – ostateczne przesądzenia nastąpią w trakcie opracowywania planów miejscowych (strona nr 13 Studium - załącznik nr 3).

Strona przeciwna podniosła również, że skarżący w skardze pominął fakt, iż obszar objęty zmianą w MPZP Gminy Łukowica znajduje się w sąsiedztwie obszarów RM - tereny rolniczo-osadnicze przeznaczone do zabudowy rolniczej, RP - tereny użytków rolnych (gruntów ornych), RZ - użytki zielone (łąki i pastwiska), które już wtedy dopuszczały rożne formy zabudowy (załącznik nr 4). Organ nadzoru pomija również fakt, iż obszar objęty zmianą, zgodnie z mpzp, znajduje się w terenach RD - terenach rolnych przeznaczonych do zalesienia. Stan faktyczny obszaru objętego zmianą to brak istniejących drzew bądź krzewów. Dalej przytoczono definicję gruntu rolnego z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zabudowy zagrodowej z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tego organ wywiódł, że na gruntach rolnych dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa, a dopuszczenie w planie miejscowym takiej zabudowy zagrodowej nie zmienia statusu tych terenów - nawet po zabudowaniu terenu, grunty nadal utrzymują status gruntów rolnych, tyle, że zabudowanych.

W odniesieniu do drugiego zarzutu dotyczącego § 14 ust. 9 planu miejscowego, w ocenie organu brak wskazania, jaką moc powinny mieć realizowane instalacje z odnawialnego źródła energii w kwestionowanej uchwale, nie powinno być uznane za "istotne naruszenie prawa" i stanowić powód do uchylenia całej uchwały. Organ, widząc jednak wadę takiego zapisu deklaruje, iż przystąpi do zmiany uchwały nr IV/27/2019 z dnia 25.02.2019 r.

W odniesieniu do zarzutu trzeciego podniesiono, że brak wskazania sposobu mierzenia wysokości innych obiektów budowlanych, niebędących budynkami w kwestionowanej uchwale, nie powinno być uznane za "istotne naruszenie prawa" i stanowić powód do uchylenia całej uchwały. Organ dostrzegając wadę takiego zapisu, deklaruje, iż przystąpi do zmiany uchwały IV/27/2019 z dnia 25.02.2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt 1037/17).

Wojewoda Małopolski legitymowany był do wniesienia skargi na uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd na wstępie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Natomiast analiza treści zaskarżonej uchwały pod kątem postawionych przez skarżącego zarzutów doprowadziła Sąd do przekonania, że zarzuty skargi w części okazały się zasadne.

Wojewoda Małopolski zarzucił sprzeczność zmiany miejscowego planu ze Studium ustaleń dotyczących terenów zabudowy zagrodowej położonych w miejscowości Łukowica (tereny RM) objętych załącznikiem nr 3 do uchwały, a tym samym naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust 1 u.p.z.p. Stosownie do art. 9 ust. 2 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sporządzenie projektu planu miejscowego następuje w zgodzie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). A następnie rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Teren objęty załącznikiem nr 3 znajdujący się w Łukowicy znajduje się w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica uchwalonego uchwałą nr XIV/94/2000 Rady Gminy Łukowica z dnia 27 marca 2000 r. w strefie ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych, w której obowiązują następujące ustalenia:

• "Chronione są przed zainwestowaniem ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, rekreacyjne i walory krajobrazowe.

• Istniejące obiekty są do utrzymania i modernizacji ze wskazaniem na adaptację na cele rekreacyjne.

• W obrębie istniejących skupisk zabudowy dopuszczone są niewielkie uzupełnienia.

• Dolesienia na granicy rolno-leśnej w obrębie źródlisk na stokach erozyjno-osuwiskowych."

Analiza materiałów planistycznych, w szczególności uzasadnienia uchwały, załącznika graficznego do miejscowego planu nr 3, nie wynika, by na tym obszarze znajdowały się istniejące skupiska zabudowy. Według Słownika Języka Polskiego skupisko, to nagromadzenie czegoś w jednym miejscu, miejsce nagromadzenia czegoś lub kogoś (https://sjp.pwn.pl). Stanowiąca załącznik nr 3 do uchwały mapa obejmująca teren zmiany uwidacznia tylko jedną zabudowaną nieruchomość, znajdująca się na północ od terenu objętego zmianą, po przeciwnej stronie terenu oznaczonego jako drogi gminne – dojazdowe - KD (DG-D). Ta nieruchomość, w ocenie Sądu, nie stanowi skupiska zabudowy, które mogłoby powstać dopiero w wyniku zmiany miejscowego planu. Zmiana planu bowiem, w analizowanym zakresie dotyczy dwóch oddzielonych od siebie części działki nr 5. Nie można wobec tego uznać za przekonujące wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, które wskazują na istniejącą w "niedalekiej" odległości zabudowę. Zabudowa ta znajduje się poza obszarem objętym zmianą miejscowego planu, nie została ujęta w żadnych materiałach planistycznych, w szczególności w uzasadnieniu uchwały. W ocenie Sądu wykładnia Studium w odnośnym zakresie wskazuje, że w istocie na tym obszarze nie dopuszcza się nowej zabudowy, ale "niewielkie uzupełnienia" w obrębie istniejących skupisk. Nawet gdyby przyjąć, że istniejąca zabudowa w sąsiedztwie działek objętych zmianą stanowi skupisko, to uzupełnienie mogłoby dotyczyć tego skupiska, a nie jego rozszerzenia.

Zdaniem Sądu, kontrolowany plan zakresie działki nr 5 w Łukowicy nie uwzględnia zasad i kierunków zagospodarowania strefy ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych, która, co należy podkreślić, ustaliła dla omawianego terenu - jako warunek i standard jego wykorzystania - ochronę przed zainwestowaniem ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, rekreacyjne i walory krajobrazowe. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że plan narusza w tym zakresie art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy. Wskazaną powyżej niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych we wskazanych wyżej art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ww. ustawy w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 3 do uchwały.

Sąd podzielił również zarzut Wojewody dotyczący §14 ust. 9 zd. 2 miejscowego planu, który stanowi, że "Dopuszcza się zastosowanie baterii i kolektorów słonecznych". Skarżący wskazał, że brak określenia mocy instalacji odnawialnego źródła energii pozostawia dowolność w rozumieniu powyższego przepisu, podczas gdy tereny przeznaczone pod lokalizację urządzeń o mocy powyżej 100 kwh powinny być w planie wyznaczone wraz z ich strefami ochronnymi. Zgodzić się należy, że przepis ten sformułowany jest zbyt szeroko.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. W konsekwencji rację ma skarżący, że dopuszczenie lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW musi nastąpić w studium, łącznie z ustaleniem ich stref ochronnych. W konsekwencji, dopuszczenie lokalizacji urządzeń o mocy nie wyższej niż 100 kW może nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od ustaleń studium.

W świetle powyższego adresaci miejscowego planu mogliby, wbrew intencjom organów planistycznych, rozumieć kwestionowany przepis w ten sposób, że dopuszcza on lokalizację każdego rodzaju urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, w tym o mocy przekraczającej 100 kW. W konsekwencji brak określenia maksymalnej mocy urządzeń wymienionych w § 14 ust. 9 zd. 2 uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tej części.

Trzeci zarzut skarżącego dotyczył braku określenia i zdefiniowania maksymalnej wysokości oraz sposobu mierzenia wysokości dla wszystkich obiektów budowlanych dopuszczalnych w miejscowym planie, tj. dla obiektów budowlanych niebędących budynkami, takich jak: obiekty małej architektury, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, budowle i urządzenia wodne z towarzyszącą infrastrukturą, budowle rolnicze. W ocenie Wojewody skoro w przepisach rangi wyższej niż uchwała brak jest legalnej definicji zabudowy, powinna ona znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem miejscowego planu jest wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy. W kontrolowanej uchwale określono maksymalną wysokość budynków w każdym obszarze podlegającym zmianie. Sposób mierzenia wysokości budynków określa § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Analiza przedmiotowej uchwały w tym zakresie wskazuje, że obiekty, dla których nie ustalono maksymalnej wysokości stanowią obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (zob. § 17 dotyczący terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN, §18 dotyczący terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej MU; §19 - dotyczący terenów zabudowy zagrodowej – RM, § 20 dotyczący terenów usług turystyczno-rekreacyjnych z dopuszczeniem zabudowy usługowej - UTR), a ponadto zabudowy produkcyjnej w gospodarstwach rolnych oraz budowli i urządzeń wodnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą (zob. § 20 - obszar UTR), zabudowy zagrodowej innej niż budynki (§ 19 - obszar RM). Sąd pominął w tym wyliczeniu obiekty małej architektury, dochodząc do przekonania, że nie są one obiektami wymagającymi obligatoryjnie określenia maksymalnej wysokości zabudowy ze względu treść art. 37a u.p.z.p., zgodnie z którym rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 711/19 (CBOSA), że brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, tj. gdy prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zakres i rodzaj obiektów budowlanych, w stosunku do których nie określono maksymalnej wysokości i sposobu mierzenia wysokości zabudowy, ich uzupełniający charakter w stosunku do dopuszczalnego przeznaczenia terenów objętych zmianą miejscowego planu, jak też zakres samej zmiany miejscowego planu obejmującej pojedyncze nieruchomości na terenie gminy Łukowica, doprowadziły Sąd do przekonania, że naruszenie to nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu. Podlegająca kontroli Sądu uchwała w sprawie zmiany planu miejscowego określa wysokość budynków na obszarach objętych zmianą, a obiekty co do których wysokości nie określono mają charakter uzupełniający w stosunku do zabudowy, dla której parametr wysokościowy ustalono. Zauważyć należy ponadto, że w odniesieniu do części wymienionych wyżej obiektów (w szczególności obiektów infrastruktury technicznej) parametr wysokościowy nie odgrywa żadnej roli w kontekście wymogu dbania o ład przestrzenny.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 3 oraz §14 ust. 9 zdanie 2 uchwały, o czym orzeczono w punktach I i II sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd nie dopatrzył się podstaw stwierdzenia nieważności uchwały mając na względzie kryteria wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku.