Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 567/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu grzejników i urządzeń sanitarnych w pomieszczeniach na ostatniej kondygnacji budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej w skrócie także jako PINB), po analizie szeregu pism mieszkańców budynków przy ul. S. [...] i W. [...] we W. wnoszących o interwencję w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń nieużytkowych (komórek lokatorskich) znajdujących się na ostatnich kondygnacjach tych budynków na pomieszczenia mieszkalne oraz przebudowy instalacji w przedmiotowych budynkach (doprowadzenie instalacji do powstałych lokali mieszkalnych), wszczął dwa odrębne postępowania w sprawie robót budowlanych na ostatnich kondygnacjach budynków, jedno dotyczące budynku przy ul. S. [...], drugie budynku przy ul. W. [...].

Pismem z dnia 29 października 2008 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych na ostatniej kondygnacji budynku przy ul. W. [...] we W. oraz terminie przeprowadzenia oględzin.

W dniu 2 grudnia 2008 r. pracownicy inspektoratu przeprowadzili oględziny tego obiektu, w toku których ustalono, że na ostatniej (czwartej) kondygnacji znajduje się 15 wydzielonych lokali mieszkalnych (po 4 lokale w klatce "a", "c" i "d", oraz 3 lokale w klatce "b"). Obecna podczas kontroli przedstawicielka zarządcy przedmiotowego budynku (A.) wniosła do protokołu, że pozwolenie na użytkowanie budynku przy ulicy W. [...] we W. obejmowało jedynie parter, I i II piętro oraz kotłownię (bez ostatniej kondygnacji, która w akcie notarialnym wpisana została jako pomieszczenia gospodarcze), zaś zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń na ostatniej kondygnacji nastąpiła we wrześniu 2008 r., a w toku robót rozbudowano instalację wodno-kanalizacyjną i grzewczą na potrzeby powstałych lokali mieszkalnych.

W dniu 28 stycznia 2009 r. do PINB wpłynęło pismo inwestora z załączonym: aktem notarialnym z dnia 20 września 2006 r. przedwstępnej umowy sprzedaży m.in. pomieszczeń nieużytkowych znajdujących się na ostatniej kondygnacji w budynku przy ul. S. [...] we W. (nie wyodrębnionych jako samodzielne lokale); aktem notarialnym z dnia 18 marca 2008 r. umowy sprzedaży udziału w prawie użytkowania wieczystego zabudowanej działki nr [...], obręb S. we W. oraz decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia 27 lipca 2007 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania czwartej kondygnacji dwóch istniejących budynków mieszkalnych z poddaszy nieużytkowych na lokale mieszkalne wraz z elementami infrastruktury technicznej i budowie miejsc parkingowych.

Na podstawie akt przekazanych przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. w dniu 17 lipca 2009 r. PINB ustalił, że decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 1999 roku Prezydent W. zatwierdził (na rzecz B. z o.o.) projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, niepodpiwniczonych z poddaszami nieużytkowymi, dwoma wbudowanymi kotłowniami olejowymi, usługami, wewnętrzną instalacją elektryczną, wod.-kan. i co. przy ul. S. [...] we W. (obecnie przy ul. S. [...] i W. [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 lipca 2001 r., [...], stwierdził nieważność tej decyzji Prezydenta W., co następnie skutkowało wstrzymaniem przez PINB, postanowienie z dnia 24 września 2001 r., nr [...], robót budowlanych związanych z budową tych budynków.

Z akt sprawy, zdaniem organu, wynikało także, iż w dniu 30 października 2001r. PINB decyzją nr [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia m.in. 3 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z inwentaryzacją powykonawczą wskazującą zakres robót budowlanych związanych z budowa budynku przy ul. S. [...]- segment 1,2,3 (obecnie budynek przy ul. W. [...] we W.).

W dniu 17 października 2003 r. pracownicy Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego W. przeprowadzili oględziny na tym obiekcie, w toku których stwierdzono zgodność wykonanych robót budowlanych z "Dokumentacją powykonawczą". W związku z powyższym PINB, decyzją nr [...] z dnia 21 października 2003 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (segment 1,2,3,) przy ul. W. [...] we W..

W toku kolejnych oględzin w dniu 8 października 2009 r. pracownicy PINB stwierdzili niezgodność układu ścian działowych na ostatniej kondygnacji budynku w klatkach "a", "c" i "d" (oznaczonej w "dokumentacji powykonawczej" jako klatki "e", "c" i "b") z w/w dokumentacją projektową. Stwierdzono również, że w klatce "a" z korytarza prowadzą 4 wejścia do lokali (powinny być 2), w klatce "c" brak jest otworu drzwiowego wskazanego w dokumentacji po lewej stronie od wejścia z klatki. Otwór drzwiowy (obecnie do lokalu nr 15) został wykonany w innym położeniu, natomiast po prawej stronie od wejścia istnieje ściana w jednym otworem drzwiowym (brak oznaczenia lokalu).

Na wezwanie organu zarządca budynku dnia 10 września 2009 r. przedłożył protokoły z okresowych kontroli stanu technicznego instalacji i elementów budynku, z których wynika m.in., że dla lokali znajdujących się na ostatnich piętrach w/w budynku brak jest poprawnie działającej wentylacji pomieszczeń. W dostarczonych protokołach brakowało natomiast informacji dotyczącej poprawności działania i wydajności kotłowni olejowej obsługującej przedmiotowy budynek.

PINB postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń na ostatniej kondygnacji budynku przy ulicy W. [...] we W., która winna była określać m.in. zgodność wykonanych robót ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienie warunków użytkowych (zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i energię cieplną) dla lokali usytuowanych na ostatniej kondygnacji w/w budynku, a w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów winna zawierać zakres czynności lub robót jakie należy wykonać w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do zgodności z powyższym.

W dniu 30 listopada 2010 r. do organu wpłynęło pismo inwestora wraz z załączoną "Ekspertyzą techniczną wykonania robót związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń na ostatniej kondygnacji" z listopada 2010 r., sporządzoną przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej oraz instalacyjnej.

PINB decyzją z dnia 3 marca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), nakazał skarżącemu, jako inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się na ostatniej kondygnacji budynku przy ul. W. [...] we W. oraz właścicielowi w/w pomieszczeń, doprowadzenie części w/w obiektu (pomieszczeń na ostatniej kondygnacji) do stanu poprzedniego, poprzez:

- przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń (lokali mieszkalnych) znajdujących się na ostatniej kondygnacji w/w budynku (na pomieszczenia nieużytkowe - komórki lokatorskie),

- demontaż grzejników w pomieszczeniach na ostatniej kondygnacji budynku przy W. [...] we W. wraz z odgałęzieniami instalacji grzewczej od istniejących pionów do w/w grzejników,

- demontaż urządzeń sanitarnych w w/w pomieszczeniach wraz z odgałęzieniami instalacji wodnej i kanalizacyjnej od istniejących pionów do w/w urządzeń.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie również jako DWINB), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż organ stopnia powiatowego w sposób prawidłowy przedmiotem postępowania uczynił samowolnie wykonane roboty budowlane, przy czym zauważył, iż kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu winna zostać rozpatrzona w odrębnym postępowaniu, dlatego też odniesienie się do tejże kwestii zarówno w sentencji zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu, uznać należy za wadliwe. Organ II instancji podzielił zarzut skarżącego co do konieczności rozważenia możliwości rozszerzenia ekspertyzy technicznej o zapisy dotyczące prawidłowości wykonania urządzeń sanitarnych, instalacji wodnej i kanalizacyjnej, jednocześnie absolutnie nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego co do konieczności uszczególnienia zapisów dotyczących rozbudowanej instalacji c.o., które w jego ocenie są jasne i nie budzą wątpliwości.

W toku ponownego postępowania PINB wezwał osobę, która sporządziła ekspertyzę techniczną w branży sanitarnej do złożenia wyjaśnień, mających na celu ustalenie w jaki sposób ogrzewana jest c.w.u., czy urządzenia grzewcze i znajdujące się w budynku zasobniki są wystarczające dla spełnienia potrzeb istniejących oraz powstałych w wyniku przebudowy lokali oraz czy roboty polegające na rozbudowie instalacji wodnej oraz kanalizacyjnej zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor złożył pismo wraz z "Ekspertyzą techniczną - uzupełnieniem" z października 2011 r. oraz wyjaśnieniami, iż postanowił sporządzić opracowania (projekty wykonawcze instalacji co. wraz z kotłownią olejową zasilającą, instalacji kanalizacji sanitarnej, wody zimnej, ciepłej oraz cyrkulacji), w których wskazany zostanie zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Autor "Ekspertyzy technicznej - uzupełnienia" wyjaśnił, iż na podstawie wizji lokalnej oraz danych projektu budowlanego i wykonawczego ustalił, iż instalacja wody użytkowej i kanalizacji sanitarnej została zmontowana w powstałych lokalach poprawnie i z należytą starannością, jednak jak wyjaśnił - bez dokładnych obliczeń nie jest w stanie stwierdzić czy instalacje wody i kanalizacji osiągają swoją wymagana przepustowość dla obciążeń wynikających z eksploatacji istniejących oraz powstałych w wyniku przebudowy lokali oraz czy urządzenia grzewcze i znajdujące się w budynku zasobniki są wystarczające dla spełnienia potrzeb wszystkich w/w lokali.

Zdaniem organu ze złożonych projektów wykonawczych z grudnia 2011 r., potwierdzonych w dniu 14 grudnia 2011 r. zeznaniem osoby sporządzającej te opracowania wynika, że fakty i wnioski zawarte w "Ekspertyzie technicznej" z listopada 2010 r. oraz "Ekspertyzie technicznej - uzupełnieniu" z października 2011r., dotyczące niespełnienia wymagań w zakresie zapewnienia dostaw ciepła do całego budynku (po przebudowie ostatniej kondygnacji) są nieprawidłowe. Według zapisów zawartych w "Projekcie wykonawczym instalacji centralnego ogrzewania - segmentu S1, S2, S3" z grudnia 2011 r. wynika, że błędy te wystąpiły na skutek nieścisłości dokumentacji pierwotnej (na podstawie której sporządzono ekspertyzę), rozbieżności w nazewnictwie segmentów budynków, obiegów grzewczych i numeracji rysunków.

Z zawartych w nich danych wynika, że istniejąca w budynku kotłownia (opalana olejem) zaopatruje po rozbudowie instalacji cały budynek w ciepło do celów centralnego ogrzewania oraz ciepłej wody użytkowej. Moc kotła oraz ilość zasobników ciepłej wody użytkowej jest dobrana prawidłowo dla 4 kondygnacji (wszystkich kondygnacji wraz z powstałą w wyniku przebudowy). Z zaleceń tam zawartych wynika, że w celu poprawnego działania całego układu grzewczego (c.o. i c.w.u.) należałoby przeprojektować urządzenia pomocnicze znajdujące się w pomieszczeniu kotłowni (wymienić pompę ładującą zasobniki, wprowadzić system sterowania pogodowego niezależnego dla każdego z trzech obiegów), wymienić liczniki ciepła, zawory bezpieczeństwa, a także wymienić przewody pionowe zimnej, ciepłej wody i cyrkulacji w całym budynku. Powyższe zalecenia zdaniem eksperta są spowodowane technologia (istniejącą już przed przebudową) kotłowni oraz wykonanymi w trakcie budowy obiektu instalacjami (pionami instalacji wodnej) o za małej średnicy, od których poprowadzono w trakcie przebudowy odcinki instalacji do zamontowanych na ostatniej kondygnacji budynku urządzeń sanitarnych. Jednakże nieprawidłowości związane z dostarczaniem nieodpowiedniej ilości czynnika grzewczego do ogrzania lokali i podgrzania ciepłej wody użytkowej pogłębiły się po rozbudowie instalacji, na skutek samowolnie wykonanych robót. Piony instalacji wodnej oraz w/w urządzenia związane z instalacją grzewczą nie spełniały wymagań już przy trzech ostatnich kondygnacjach (z uwagi na konieczność ogrzewania większej ilości lokali, większe zużycie c.w.u., brak możliwości doprowadzenia w/w/ pionami większej ilości wody).

W przekonaniu PINB z zawartych w nich danych wynika, że roboty budowlane polegające na przebudowie ścian działowych, a także wykonaniu odgałęzień instalacji wodnej, kanalizacyjnej i grzewczej od istniejących pionów do powstałych (w wyniku przebudowy) lokali na ostatniej kondygnacji przedmiotowego budynku, wraz z montażem grzejników oraz urządzeń sanitarnych w w/w/ lokalach wykonano poprawnie (pod względem zmontowania poszczególnych elementów instalacji, ich doboru do istniejącej instalacji w budynku). Jednak na skutek wykonania robót polegających na rozwinięciu instalacji grzewczej oraz wodnej doprowadzono do pogorszenia warunków użytkowych w istniejących lokalach mieszkalnych, w tym zmniejszenia komfortu cieplnego (poprzez niedostarczania odpowiedniego czynnika grzewczego do lokali i w konsekwencji ich niedogrzania) oraz pogorszenia dostępu do ciepłej i zimnej wody użytkowej (poprzez niedostarczenie odpowiedniej ilości wody, z uwagi na za małe średnice pionów oraz nasilenie nieprawidłowości związanych z ogrzaniem odpowiedniej ilości ciepłej wody użytkowej)- co narusza przepis art. 5 u.p.b.

Wykonanie powyższych robót związanych z rozbudową w/w instalacji wpływa nieprawidłowo na istniejącą instalację grzewczą i wodną w całym budynku. Ponadto wyjaśniono, że występowanie nieprawidłowości w działaniu legalnie istniejącej (przed wykonaniem przedmiotowych robót) instalacji nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, w odróżnieniu do faktu nasilenia się w/w nieprawidłowości na skutek samowolnie wykonanych robót, które mają istotne znaczenie w sprawie.

PINB, mając powyższe na względzie, decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazał skarżącemu, jako inwestora robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń znajdujących się na ostatniej kondygnacji budynku przy W. [...] we W., doprowadzenie części ww. obiektu (pomieszczeń na ostatniej kondygnacji) do stanu poprzedniego poprzez: demontaż grzejników w pomieszczeniach na ostatniej kondygnacji budynku wraz z odgałęzieniami instalacji grzewczej od istniejących pionów do w/w grzejników, oraz zaślepienie pionów w/w instalacji w miejscach uprzednich podłączeń, oraz demontaż urządzeń sanitarnych w w/w pomieszczeniach wraz z odgałęzieniami instalacji wodnej i kanalizacyjnej na odcinkach od istniejących pionów do w/w urządzeń sanitarnych oraz zaślepienie pionów w/w instalacji w miejscach uprzednich podłączeń.

DWINB, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją Nr [...] z dnia 29 czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał skarżącemu, będącemu inwestorem robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń znajdujących się na ostatniej kondygnacji budynku przy ul. W. [...] we W., w terminie do 30 września 2012 r.:

• demontaż grzejników w pomieszczeniach na ostatniej kondygnacji wraz z odgałęzieniami instalacji grzewczej od istniejących pionów do w/w grzejników, oraz zaślepienie pionów w/w instalacji w miejscach uprzednich podłączeń,

• demontaż urządzeń sanitarnych w ww. pomieszczeniach wraz z odgałęzieniami instalacji wodnej i kanalizacyjnej na odcinkach od istniejących pionów do ww. urządzeń sanitarnych, oraz zaślepienie pionów ww. instalacji w miejscach uprzednich podłączeń.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podjąwszy informacje o samowolnym wykonaniu robót budowlanych polegających na przebudowie poddasza przedmiotowego budynku, w wyniku których zmieniono parametry użytkowe budynku, w pełni zasadnym stało się, jak to uczynił organ stopnia powiatowego, przeprowadzenie postępowania administracyjnego obejmujące samowolnie wykonane roboty budowlane, w oparciu o procedurę określoną w art. 50- 51 u.p.b.

Organ II instancji ustalając stan faktyczny sprawy podniósł, iż przedmiotowy budynek wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta W. w dniu 19 listopada 1999 r., obejmującego budowę budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, niepodpiwniczonych, z poddaszami nieużytkowymi, dwoma wybudowanymi kotłowniami olejowymi. Powyższa decyzja została wydana z uwzględnieniem decyzji nr [...] z dnia 2 września 1999r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określającą ww. inwestycję jako: budynki mieszkalne wielorodzinne do 3 kondygnacji, infrastruktura techniczna, parking oraz zagospodarowanie terenu. Powyższa inwestycja została zakończona, a Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia 21 października 2003r., udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Organ odwoławczy podkreślić w tym kontekście, iż powyższa decyzja oraz całość dokumentacji bezsprzecznie świadczy o oddaniu do użytkowania budynku z poddaszem nieużytkowym, które miało stanowić komórki lokatorskie.

Dalej organ stwierdził, że analiza powyższej dokumentacji jednoznacznie wskazuje, iż zmiany jakie zostały dokonane na IV kondygnacji dotyczyły układu ścian działowych. Ponadto Inwestor zakupił na podstawie aktu notarialnego z 2006r., zarówno lokale użytkowe, oraz zgodnie z załącznikiem 32 pomieszczenia nieużytkowe na poddaszu, jak również pomieszczenia nieużytkowe przyległe do klatki schodowej, a następnie uzyskał decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia 27 lipca 2007r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania czwartej kondygnacji dwóch budynków, w tym budynku przedmiotowego, na lokale mieszkalne i budowie miejsc parkingowych, jednakże odstąpił od uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych od organu administracji architektoniczno-budowlanej, decydując się na samowolne wykonywanie robót budowlanych.

Reasumując tę część rozważania DWINB stwierdził, iż niewątpliwie roboty budowlane wykonane przez Inwestora na IV kondygnacji przedmiotowego budynku, wykonano samowolnie, co w konsekwencji powoduje, że organ prowadząc postępowanie obowiązany był zbadać czy wykonane roboty są poprawne, a tym samym czy jest możliwość ich legalizacji.

Przywołując ustalenia i wnioski organu stopnia powiatowego organ odwoławczy odniósł się do treści opracowań technicznych przedłożonych przez inwestora, które w jego ocenie, a wbrew twierdzeniom skarżącego, nie dają podstaw do formułowania wniosków, iż wykonane roboty nie naruszają przepisów. W pierwszej kolejności podniesiono, iż we wszystkich przedłożonych przez inwestora opracowaniach z grudnia 2011r. (projekty wykonawcze instalacji centralnego ogrzewania, instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz kotłowni olejowej) jednoznacznie wskazano, iż konieczne jest wykonanie szeregu robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót zgodnego z przepisami, przy czym roboty konieczne do wykonania dotyczą instalacji w całym budynku. Jednocześnie w projekcie wykonawczym z grudnia 2011 r., dotyczącej kotłowni olejowej zasilającej budynek, wykazano konieczność przeprowadzenia szeregu robót: m.in.: rozbudowy, systemu sterowania pogodowego, powiększenia kratki wentylacji wywiewnej, zmiany liczników ciepła na ładowaniu zasobników, ciepłej wody na LC o Qs15, wymiany pompy ładowania zasobników na UPS 40-120 w celu wykorzystania całej mocy kotła

Zauważono także, iż jakkolwiek autor opracowania uznał, iż moc kotła na paliwo jest właściwa dla całego budynku, to niemniej jednak należy wykonać ww. roboty związane z instalacją grzewczą. Również w kwestii instalacji wodno-kanalizacyjnej wskazano na konieczność wymiany wszystkich przewodów pionowych w obiekcie.

Podkreślono także, iż w trakcie przesłuchania w dniu 14 grudnia 2011 r. autor opracowań technicznych potwierdził, iż problemy związane z dostawą ciepła oraz c.w.u pogłębiły się na skutek powstania nowych lokali mieszkalnych, do których dostarczane są ww. media. Przesłuchiwany wyjaśnił, iż z uwagi na zadławiona pompę, piorytet ciepłej wody wydłużony jest z ok. 30 min. do godziny, zatem w tym czasie nie ma podawanego ciepła na grzejniki. W części lokali na wszystkich kondygnacjach grzejniki są za małe, co powoduje, że nie jest osiągana prawidłowa temperatura wewnętrzna przy niskich temperaturach zewnętrznych. Wykonanie ogrzewania pomieszczeń na ostatniej kondygnacji pogłębia ten problem. W celu eliminacji problemu należałoby wymienić grzejniki na większe w pomieszczeniach wskazanych w projekcie wykonawczym. Ponadto w całym budynku piony zimnej i ciepłej wody są zbyt małe, zarówno dla 3, jak i dla 4 kondygnacji. Kocioł znajdujący się w budynku zapewnia moc potrzebną dla c.o. oraz c.w.u.

Zwrócono również dodatkową uwagę na treść pismo z dnia 7 listopada 2011r., w którym podmiot prowadzący obsługę i serwis kotłowni olejowych w przedmiotowym budynku jednoznacznie wskazał, iż ,,po zwiększeniu powierzchni użytkowej budynku, kotłownia jest zbyt mała".

Zgodzono się zatem ze stanowiskiem organu stopnia powiatowego, że całość przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej, a w szczególności wnioski w niej zawarte, wskazują na konieczność przeprojektowania i wymiany urządzeń pomocniczych instalacji grzewczej, rozbudowy magazynu oleju oraz wymiany pionów instalacji wodnej w całym budynku, w celu dopasowania legalnie działającej instalacji do nielegalnej rozbudowy instalacji na IV kondygnacji.

W przekonaniu organu takie działanie jest wykluczone w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 u.p.b., którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.

Dalej podnosząc niekonsekwencję w formułowaniu argumentów przez pełnomocnika skarżącego DWINB wskazał, iż przedstawiona w projekcie wykonawczym przebudowa całej instalacji grzewczej i wodnej w budynku, co miałoby zapewnić właściwe funkcjonowanie w obrębie całego budynku, może być wykonana jedynie na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę, przy czym wykluczonym jest aby w postępowaniu naprawczym organ nakazywał przebudowę legalnie działającej instalacji (nawet w sytuacji jest wadliwego wykonania) w celu niejako dopasowania owej instalacji do warunków, które powstały w wyniku samowolnych robót budowlanych.

Podniesiono także, iż obowiązki nakazane zaskarżoną decyzją, a dotyczące demontaży grzejników oraz urządzeń sanitarnych wraz z zaślepieniem pionów w miejscu uprzednich podłączeń, są zasadne, bowiem wszelkie pozostałe roboty wykonane przez Inwestora na IV kondygnacji przedmiotowego budynku, jak wskazał na to organ stopnia powiatowego, wykonano prawidłowo. W części natomiast rozbudowy instalacji grzewczej, wodnej i kanalizacyjnej, organ stopnia powiatowego nie ma prawnych możliwości do nakazania Inwestorowi wykonania przebudowy całej instalacji w budynku, celem dostosowania jej do wykonanych robót (obejmujących adaptację IV kondygnacji z poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne), bowiem wykraczałoby to poza art. 51 u.p.b.

Podsumowując powyższe rozważania organ odwoławczy podniósł, iż jakkolwiek obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji należy uznać za prawidłowe to niemniej chybionym było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. ze wskazaniem, iż wykonanie obowiązków doprowadzi pomieszczenia na ostatniej kondygnacji do stanu poprzedniego.

Organ przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., po czym wskazał, iż dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć.

Zdaniem organu odwoławczego zasadnym było w niniejszej sprawie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.b., gdyż zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych wskazanych w sentencji decyzji nie ma na celu doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczeń na ostatniej kondygnacji budynku, skoro, jak słusznie wskazał organ stopnia powiatowego, pozostałe wykonane w ramach adaptacji roboty są poprawne.

W skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 15 k.p.a. i sformułowanej tam zasady dwuinstancyjności postępowania;

- naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i sformułowanej tam zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

- naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 7 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, a także nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 6 i art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasad legalizmu oraz zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez wydanie decyzji niemożliwej do wykonania bez naruszenia prawa własności osób trzecich,

- naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie licznych wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę postępowania,

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. przez bezpodstawne nakazanie demontażu wykonanych urządzeń budowlanych,

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. przez nakazanie demontażu wykonanych urządzeń budowlanych osobie, która nie jest sprawcą samowoli budowlanej.

Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono przede wszystkim, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności określonej w przepisie art. 15 k.p.a, co godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Naruszenie zasady dwuinstancyjności w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w ocenie skarżącego, nastąpiło niejako w dwóch aspektach. Po pierwsze organ II instancji orzekał w sprawie na innej podstawie materialnoprawnej niż organ I instancji (PINB wydał swoją decyzję na podstawie przepisu art. 51 ust 1 pkt 1 u.p.b., podczas gdy DWINB na podstawie art. art. 51 ust 1 pkt 2 u.p.b.). Zdaniem skarżącego, który przywołał tezy uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 50/2011, i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 451/06, i z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 536/96, skoro podstawy materialnoprawne na podstawie których orzekał organ I instancji i orzekał organ II instancji nie są tożsame, a wręcz wykluczające się (podobnie jak wskazane w tych przepisach przesłanki) to dokonanie przez organ II instancji zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez wprowadzenie innego przedmiotu sprawy, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, stanowiło naruszenie art. 15 k.p.a. i sformułowanej tam zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ponadto w ocenie skarżącego naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polega w niniejszej sprawie także na pominięciu przez organ II instancji i nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a tym samym zaniechania ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący wskazał przy tym, iż naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania jest kwalifikowaną wadą decyzji administracyjnej wymagającą stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej zarzucono, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne i wydana w jego wyniku decyzja organu II instancji dotknięta jest kolejną kwalifikowaną wadą w postaci naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazując na nakazane przez organ II instancji czynności podniesiono, iż dotykają one sfery praw innych osób niż tylko skarżącego, albowiem nakazany decyzją demontaż części instalacji dotyczy części tych instalacji znajdujących się w lokalach stanowiących własność innych osób niż skarżącego, które to osoby obecnie nie wyrażają zgody na dokonywanie w ich lokalach jakichkolwiek prac.

W tym kontekście podniesiono także, iż przedmiotowe osoby nie były, z uchybieniem zasadzie wynikającej z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a, stronami w prowadzonym przez organy administracyjne postępowaniu, gdy tymczasem strony postępowania w postępowaniach prowadzonych na mocy komentowanych przepisów art. 51 u.p.b. ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Tym bardziej, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, osoby te mogą być inwestorami robót budowlanych związanych ze wskazanymi wyżej instalacjami, albowiem skarżący nigdy nie miał dostępu do lokali tych osób, a w lokalach tych znajdują się także części instalacji, które miałyby zostać zdemontowane i jak podnosił już przed organem II instancji, nie jest i nigdy nie był inwestorem robót, co do których rozstrzygnęły organy I i II instancji.

Skarżący podkreślił również, że organy obu instancji próbując ustalić czy po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wykonano roboty budowlane na ostatniej kondygnacji budynku przy W. [...] we W. pominęły istotne fakty, w tym najważniejszy, że nie tylko skarżący wykorzystuje czwartą kondygnację na cele mieszkalne, ale także inne osoby i to od wielu lat (budynki położone przy ul. S. [...] oraz ul. W. [...] we W. należą do jednej wspólnoty mieszkaniowej i w budynku przy ul. W. [...] we W. istnieją cztery mieszkania dwupoziomowe zlokalizowane częściowo także na IV kondygnacji). W przekonaniu skarżącego takie naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji.

Następnie skarżący przywołując okoliczności nabycia w dniu 20 września 2006 r. od C. S.A. m.in. udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku położonego przy W. [...] we W., który to udział odpowiadał nie wyodrębnionym jako samodzielne lokale pomieszczeniom nieużytkowym na poddaszu budynku, oświadczył, że nie kwestionuje, iż na ostatniej kondygnacji budynku położonego przy W. [...] we W. nastąpiła zmiana przeznaczenia pomieszczeń z pierwotnych pomieszczeń nieużytkowych na lokale mieszkalne, jednakże zważyć należy, iż układ pomieszczeń na poddaszu budynku pozostał bez zmian w stosunku do stanu pozostawionego przez poprzedniego właściciela nieruchomości.

Skarżący podniósł, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy strona przedłożyła wnioski dowodowe, które jednak zostały przez organ II instancji całkowicie zignorowane. Zarzucił następnie, iż organ odwoławczy (podobnie jak organ I instancji) konsekwentnie w uzasadnieniach swoich decyzji błędnie wskazuje, iż inwestycji budowlanych na ostatniej kondygnacji budynku dokonał skarżący jako inwestor, choć nie ma żadnych dowodów, które potwierdzałyby ten fakt. W rzeczywistości inwestycji tych dokonała firma D. Sp. z o.o., która następnie sprzedała nieruchomość C, od którego dopiero nabyła ją firma E.. Fakt ten potwierdza okoliczność, że już firma D. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania czwartej kondygnacji dwóch istniejących budynków mieszkalnych z poddaszy nieużytkowych na lokale mieszkalne wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz miejsc parkingowych. Skarżący wobec braku możliwości przejęcia ustaleń wskazanej decyzji w drodze cesji w dniu 27 lipca 2007 r. uzyskał dla siebie nową decyzję, choć na warunkach analogicznych, jak decyzja wcześniej wydana dla firmy D.. W związku z tym skarżący wnioskował o przesłuchanie świadków, którzy mieli potwierdzić stan faktyczny i sposób użytkowania nieruchomości w momencie nabycia jej przez firmę E., co nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy.

Skarżący podkreślił, że organy obu instancji próbując ustalić czy po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wykonano roboty budowlane na ostatniej kondygnacji budynku przy W. [...] we W. pominęły istotne fakty, w tym najważniejszy, że nie tylko inwestor wykorzystuje czwartą kondygnację na cele mieszkalne, ale także czterech innych właścicieli i to od wielu lat. Określenie, że w 2003 r. kondygnacja odpowiadała projektowi budowlanemu, nie może polegać na prawdzie chociażby z tego powodu, że jak wynika z oświadczeń złożonych skarżącemu przez właścicieli mieszkań przy ul. W. została przebudowana na etapie realizacji inwestycji (na skutek tej przebudowy powstały mieszkania dwupoziomowe z klatką schodową wewnątrz mieszkania).

Zdaniem skarżącego zaniechanie przez organ ustalenia powyższej okoliczności wpływa w sposób decydujący na poprawność wydanej decyzji administracyjnej, gdyż ewentualny obowiązek dokonania prac demontażowych powinien być skierowany do sprawcy "samowoli budowlanej", a nie aktualnego właściciela nieruchomości. Adresatem normy prawnej przewidzianej przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. może być zatem tylko podmiot, który wykonał roboty budowlane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.b.

Kolejnym zarzutem, jaki został postawiony organowi, jest całkowite pominięcie przy wydaniu niniejszej decyzji wniosków i zaleceń wynikających z projektów wykonawczych instalacji cieplnej i wodno-sanitarnej dostarczonych przez inwestora na żądanie organu. Przedstawiona przez inwestora projekty wykazują, że w zakresie bezpieczeństwa użytkowania, konstrukcji, instalacji elektrycznej oraz instalacji wod-kan. adaptacja lokali nie wpłynie niekorzystnie na konstrukcję budynku oraz nie zmienia warunków bezpieczeństwa użytkowania i bezpieczeństwa pożarowego i ewakuacji. Prace budowlane wykonane zostały w sposób prawidłowy. Stwierdzono jedynie drobne nieprawidłowości, które można usunąć: t.j. brakujące kratki wentylacyjne itp. oraz wskazano, że należy wykonać dodatkowe dokładne obliczenia w zakresie wydajności kotła grzewczego i całej instalacji, co pozwoli na precyzyjne ustalenie wniosków.

W przekonaniu skarżącego skoro organ zobowiązał inwestora do sporządzenia takich projektów to należało przyjąć, że wnioski w nich zawarte pozwolą na ustalenie, czy poprzez dokonanie odpowiednich inwestycji budowlanych będzie można doprowadzić instalacje do stanu zgodnego z prawem. Szczegółowa treść tych projektów wykonawczych nie pozostawia wątpliwości, że istnieją techniczne możliwości, aby inwestor wykonał prace budowlane, które spowodują poprawne funkcjonowanie wyżej wymienionych instalacji w budynku. W tej sytuacji decyzja organu, która nie pozwala na wykonanie tych prac, lecz nakazuje demontaż grzejników i urządzeń sanitarnych jest całkowicie niezrozumiała i narusza zasadę zaufania obywatela do działań organów administracji publicznej.

Jako kolejny zarzut w stosunku do decyzji organu II instancji podniesiono bezzasadne przyjęcie przez organ, iż roboty budowlane wykonane przez inwestora doprowadziły do pogorszenia warunków użytkowych w istniejących lokalach mieszkalnych, zmniejszenie komfortu cieplnego oraz pogorszenie dostępu do ciepłej wody użytkowej. Organ uzasadnił również w swojej decyzji, iż ewentualne doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem wymagałoby przebudowy wszystkich pionów instalacji doprowadzających energię cieplną.

W tej kwestii skarżący wskazał, iż na tę okoliczność organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które potwierdziłoby postawione tezy, gdyż ekspertyzy oraz projekty wykonawcze dostarczone przez inwestora nigdzie nie wspominają o konieczności wykonania przebudowy całej instalacji, stąd też trudno jest znaleźć źródło, na którym oparł się organ formułując swoje twierdzenia.

Niezależnie od powyższego zarzutu zaznaczono, iż organ II instancji nawet w ogólnym zakresie nie wskazał jakie prawa pozostałych współwłaścicieli nieruchomości miałyby zostać naruszone poprzez inwestycję budowlaną inwestora. Inwestor przedstawił projekt wykonawczy, na podstawie którego gotów jest na własny koszt dokonać przebudowy instalacji grzewczych i wodnych, co zapewni właściwe jej funkcjonowanie w obrębie całego budynku. Organ wskazał w swojej decyzji, iż piony instalacji wodnej i urządzenia związane z instalacją grzewczą nie spełniały wymagań już przy trzech kondygnacjach wykorzystywanych na cele mieszkalne, a roboty budowlane wykonane na ostatniej kondygnacji jedynie ten problem nasiliły. Skoro zatem instalacje w budynku od początku nie działały poprawnie, to wykonanie przez inwestora prac budowlanych zgodnie z projektem wykonawczym spowoduje, iż instalacje w końcu uzyskają właściwe parametry, co w żadnym wypadku nie naruszy praw, ani nie pogorszy sytuacji osób trzecich. W rzeczywistości nastąpi sytuacja dokładnie odwrotna, a polepszenie wydajności kotłowni wpłynie korzystnie na warunki korzystania ze wszystkich lokali w budynku. Paradoksalnie, gdyby z kolei wprowadzić w życie decyzję organu I instancji i zaprzestać ogrzewania pomieszczeń na ostatniej kondygnacji, wpłynęłoby to bardzo niekorzystnie na całą gospodarkę energetyczną budynku. Podkreślono przy tym, iż organ nie przeprowadził żadnych badań, które wykazałyby, że nawet w obecnej sytuacji faktycznej doszło do zmniejszenia komfortu cieplnego oraz dostępu do ciepłej i zimnej wody użytkowej, dlatego też wnioski organu w tym zakresie są całkowicie uznaniowe i hipotetyczne.

Podsumowując skargę wskazano, iż organ nadzoru budowlanego winien w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nakazać przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie prac budowlanych zgodnie z przedstawionym przez inwestora projektem wykonawczym, zaś nakaz rozbiórki elementów wskazanych w decyzji jest ze wszech miar nieracjonalny, gdyż powinien zostać orzeczony jedynie w ostateczności, gdy nie da się osiągnąć stanu zgodności z prawem w inny sposób. Podniesiono także, iż w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przewidziana przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. regulacja nie może mieć zastosowania do nakazania prowadzenia robót o charakterze rozbiórkowym, lub też prac mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdy tymczasem w niniejszej sprawie taki zaś charakter de facto mają czynności nakazane zaskarżoną decyzją, które sprowadzić mają się do robót o charakterze demontażowym, co jest tożsame, w ocenie skarżącego, w okolicznościach sprawy z robotami o charakterze rozbiórkowym.

Na zakończenie dodano, iż w zaskarżonej decyzji organ w sposób nieuzasadniony kwestionuje ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, która powala inwestorowi na przekształcenie pomieszczeń nieużytkowych na lokale mieszkalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

W tym kontekście przypomnieć trzeba, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja organu II Instancji, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji, wydaną w postępowaniu legalizacyjnym w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., i orzekając o istocie sprawy nakazał skarżącemu, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., wykonanie tych samych czynności co w uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej, w celu doprowadzenia ostatniej kondygnacji budynku przy ul. S., jednakże nie do stanu poprzedniego, ale do stanu zgodnego z prawem i określając termin wykonania tych czynności do 30 września 2012 r.

Skarżący zarzucił tejże decyzji merytoryczno- reformacyjnej przede wszystkim naruszenie, wyrażonej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z jednej strony poprzez zmianę podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy prowadzącą do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, z drugiej natomiast poprzez pominięcie dowodów zawnioskowanych przez stronę w odwołaniu.

Rozważania co do tej grupy zarzutów zasadnie jest rozpocząć od przypomnienia, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organy administracyjne tej samej sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem zmieniać rodzaju sprawy, przez co w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą pierwszoinstancyjną.

Aby zatem ocenić trafność sformułowanego wyżej zarzutu trzeba odpowiedzieć na pytanie czy w trakcie postępowania odwoławczego, prowadzonego przez DWINB, doszło do zmiany podmiotowej lub przedmiotowej tożsamości sprawy.

W myśl art. 51 ust. 1 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przywołany powyżej przepis przewiduje trzy alternatywne sposoby prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w zależności od tego czy mamy do czynienia z samowolnymi robotami budowlanymi, których nie można zalegalizować, czy też z samowolnymi robotami budowlanymi podlegającymi legalizacji, czy też z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

W tym pierwszym przypadku właściwy organ wydaje decyzję zakazującą dalszych robót lub nawet nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). W drugim natomiast, jeżeli okaże się, że jest możliwym doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem i odstępstwa od projektu budowlanego nie są istotne to właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych robót lub czynności w określonym terminie (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). W trzecim przypadku, gdy odstępstwa od projektu budowlanego są istotne to właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, ewentualnie również obowiązek wykonania pewnych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.).

Omawiane przepisy stanowią kontynuacje rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 u.p.b., dlatego też nie powinno budzić wątpliwości, że powinny być interpretowane i stosowane łącznie z przepisami tego artykułu.

Przypomnieć można, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska;

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1;

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Z cytowanego przepisu literalnie wynika, że znajduje on zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 u.p.b., czyli takich, które nie dotyczą obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej, jak również ma zastosowanie do wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa, jak też wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia.

Tak określone w art. 51 ust. 2- 7 u.p.b. postępowanie legalizacyjne, ukształtowane na zasadzie odrębności od postępowań legalizacyjnych normowanych w art. 48 ust. 2- 5 i w art. 49b ust. 2- 7 u.p.b., pozwala na przyjęcie stanowiska, że w ramach tego postępowania mamy do czynienia z tożsamą instytucją, która jedynie w zależności od możliwości legalizacji i stopnia odstępstwa od projektu budowlanego przewiduje trzy drogi doprowadzenia do zgodności z prawem. Celowym jest również zwrócenie uwagi, iż z analizy treści przepisów art. 51 ust. 3- 5 u.p.b. można wysnuć wniosek, iż ustawodawca preferuje w pierwszej kolejności prowadzenie postępowań legalizacyjnych zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a dopiero w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków wskazuje na konieczność wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Innymi słowy chodzi tutaj o zachowanie pewnej gradacji uciążliwości, czy nawet restrykcyjności nakładanych obowiązków, poczynając od łagodniejszych a kończąc na dolegliwszych, do nakazu rozbiórki włącznie.

Zdaniem Sądu w niniejszej postępowaniu administracyjnym toczącym się przed dwoma instancjami nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Od początku tego postępowania stroną był skarżący określany mianem inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych, ale posiadający również przymiot właściciela lokali nieużytkowych na ostatniej kondygnacji budynku.

Postępowanie zostało wszczęte w sprawie robót budowlanych na ostatniej kondygnacji budynku przy ul. W. (analogicznie drugie postępowanie dotyczyło budynku przy ul. S.). W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż po stronie skarżącego doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych (nie było to przez niego pierwotnie kwestionowane), co skutkowało przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego zakończonego wydaniem dwóch zaskarżonych decyzji. W pierwszej z dnia 3 marca 2011 r. nakazano inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., doprowadzenie pomieszczeń na ostatniej kondygnacji budynku do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń (z lokali mieszkalnych na pomieszczenia nieużytkowe - komórki lokatorskie) oraz demontaż grzejników i urządzeń sanitarnych wraz z odgałęzieniami instalacji, natomiast w drugiej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, z dnia 5 kwietnia 2012 r., w której również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazano skarżącemu doprowadzenie pomieszczeń na ostatniej kondygnacji do stanu poprzedniego poprzez demontaż grzejników i urządzeń sanitarnych wraz z odgałęzieniami instalacji oraz zaślepienie pionów tych instalacji w miejscach uprzednich podłączeń.

Organ II instancji dwukrotnie uchylał decyzje pierwszoinstancyjne, za pierwszym razem w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją kasacyjną z dnia 20 czerwca 2011 r., za drugim w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją merytoryczno- reformacyjną z dnia 29 czerwca 2012 r. W tym ostatnim przypadku organ odwoławczy na nowo rozpoznając i rozpatrując sprawę dokonał merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, w wyniku której stwierdził, iż PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny, jednakże wadliwie wskazał kwalifikację prawną, pomimo wykazania w decyzji okoliczności przemawiających za powołaniem jako podstawy rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

W ocenie Sądu w tym przypadku pomimo zmiany przez DWINB podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie mamy do czynienia ze zmianą przedmiotowej tożsamości sprawy, gdyż nie zmienił się przedmiot sprawy (nadal postępowanie legalizacyjne wszczęte na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych, innych niż w przypadku art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 u.p.b.), organ odwoławczy w istocie jedynie poprawił błędnie powołaną podstawę materialnoprawną (pomimo wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wykazania podstaw do zastosowania właściwego przepisu wskazano błędnie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.), a nadto wydana decyzja odwoławcza jest korzystniejsza dla skarżącego niż decyzja uchylona, przez co nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. (przyjęta podstawa materialnoprawna dotyczy sytuacji, gdy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa).

Odnośnie zaś zarzutu pominięcia przez organ II instancji i nieprzeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji to generalnie należy podnieść, że dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, przewidziane w art. 136 k.p.a., jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania dowodowego toczącego się przed organem I instancji. Przeprowadzenie zawnioskowanych w odwołaniu dowodów osobowych, abstrahując w tym miejscu od ich przydatności w sprawie, wbrew intencjom skarżącego, zaburzyłoby konstrukcję rozpoznania i rozpatrzenia przez dwa organy tej samej sprawy, a tym samym mogłoby być podstawą trafnego zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oceniając natomiast celowość przeprowadzenia wskazanych w odwołaniu dowodów pod kątem przewidzianego w art. 78 § 1 k.p.a. znaczenia dla sprawy wskazać trzeba, iż zostały one powołane na okoliczności mało istotne dla sprawy (stan faktyczny i sposób użytkowania w 2006 r., wpływ ogrzewania lokalu użytkowego na komfort cieplny oraz dostęp do ciepłej i zimnej wody użytkowej, fakt przebudowy części ostatniej kondygnacji budynku przy ul. W. na mieszkania dwupoziomowe).

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z powodu braku udziału w sprawie w charakterze stron osób będących właścicielami lokali mieszkalnych położonych w przedmiotowym budynku mieszkalnym przy ul. W., przez które przechodzą instalacje objęte obowiązkiem demontażu, jak też właścicieli tzw. mieszkań dwukondygnacyjnych.

Na wstępie ustosunkowania się co o zasadności tego zarzutu należy przypomnieć, iż mieszkańcy obu budynków mieszkalnych zrzeszeni są w jednej wspólnocie mieszkaniowej, która aktywnie brała udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście podkreślić należy, iż wspólnota mieszkaniowa danego budynku nie jest właścicielem tego budynku, lecz jest podmiotem utworzonym przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości (członkiem wspólnoty jest również skarżący). Pomimo istnienia wspólnoty mieszkaniowej tworzące ją podmioty pozostają współwłaścicielami danej nieruchomości, co w konsekwencji nie pozbawia ich- na rzecz wspólnoty mieszkaniowej- interesu prawnego w sprawach związanych z ich własnością. W takiej sytuacji należy przyjąć, że członek wspólnoty, o ile wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić, po myśli art. 28 k.p.a., jako strona zainteresowana w postępowaniu. Jednakże zwrócić trzeba uwagę, że do tej osoby należy wstępna ocena czy posiada taki interes prawny i czy wobec tego chce zgłosić swój udział w postępowaniu. Co do zasady nie mogą w tej mierze wyręczać takiej osoby inne osoby, które są nawet stronami takiego postępowania, powołując się na to, że postępowanie dotyczy interesu prawnego innej osoby i że uprawnienia procesowe takiej osoby zostały naruszone. W niniejszej sprawie żadna z osób będąca właścicielem lokalu położonego w przedmiotowym budynku, za wyjątkiem oczywiście skarżącego, nie wstąpiła do sprawy w charakterze strony.

Za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. skoro organy administracji, w celu pogłębienia zaufania obywateli, dążąc do wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego.

W realiach przedmiotowej sprawy został zebrany obszerny materiał dowodowy, który pozwolił wpierw organowi I instancji, a następnie i organowi odwoławczemu ocenie w sposób prawidłowy wszelkie okoliczności sprawy. Przypomnieć trzeba, iż po wszczęciu postępowania PINB przeprowadził oględziny budynku w dniu 2 grudnia 2008 r., uzyskał z Wydziału Architektury i Budownictwa Miejskiego W. akta związane z pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowego budynku. Na żądanie organu zarządca budynku przedkładał protokoły z okresowych kontroli stanu technicznego instalacji i elementów budynku, a także protokół okresowej kontroli stanu technicznego kotła znajdującego się w przedmiotowym budynku.

PINB w trybie art. 83c ust. 2 u.p.b. nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, a następnie zawezwał jej głównego autora do złożenia szeregu wyjaśnień na piśmie, jak też przeprowadził jego przesłuchanie w dniu 14 grudnia 2011 r. W wyniku nałożonych obowiązków do organu wpłynęła "Ekspertyza techniczna wykonania robót związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń na ostatniej kondygnacji" z listopada 2010 r., a następnie "Ekspertyza- uzupełnienie" z października 2011 r. Na żądanie organu skarżący przedłożył również projekty wykonawcze instalacji.

Na etapie postępowanie przed organem I instancji skarżący bądź to z własnej inicjatywy, bądź to na wezwania organu przedkładał do akt sprawy dokumenty, które gruntownie były analizowane, a następnie omawiane w decyzjach. Dopiero w toku postępowania odwoławczego, a w zasadzie jedynie w treści odwołania skarżący sformułował wnioski o przesłuchanie szeregu osób na okoliczności, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, mało istotne lub nieistotne dla sprawy. Wszystko to pozwala, zdaniem Sądu, na wyraźne stwierdzenie, iż również zarzut pominięcia licznych wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać trzeba w pierwszej kolejności, iż skarżący zupełnie błędnie akcentował kwestię określenia go przez organy mianem inwestora robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń znajdujących się na ostatniej kondygnacji budynku. Wbrew jego stanowisku w istocie nie miała znaczenia kwestia kto był inicjatorem tych robót, gdyż mówiąc o wykonywaniu robót budowlanych mamy na uwadze pewien ciąg zdarzeń faktycznych rozciągniętych w czasie. Z punktu widzenia prawa budowlanego znaczenie ma nie kto rozpoczął prace budowlane, ale kto te prace ostatecznie zakończył i kto na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego posiada uprawnienia do obiektu, w którym roboty te zostały lub są wykonywane. Nie budziło zastrzeżeń Sądu, iż organy przydały skarżącemu przymiot inwestora, skoro zarówno z ustalonych okoliczności faktycznych, jak i z samych oświadczeń skarżącego wynika, iż po nabyciu praw do lokali nieużytkowych w tym budynku przystąpił on w 2008 r. do samowolnego wykonywania robót wykończeniowych w tych lokalach, w wyniku czego doszło do zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń. Należy nadto pamiętać, iż kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 u.p.b. podmiotów (inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego) jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Nie budzi wątpliwości, iż to skarżący, będący jednocześnie inwestorem i właścicielem, jako jedyny podmiot mógł być adresatem decyzji wydawanych w postępowaniu legalizacyjnym wszczętym w trybie art. 50- 51 u.p.b.

Nie znajdują uzasadnienia również zarzuty co do bezpodstawnego nakazania demontażu wykonanych urządzeń budowlanych. Rację mają bowiem organy administracyjne twierdząc i dowodząc, iż wykonane roboty naruszają przepisy prawa budowlanego. Zgodzić się należy w pełni ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zarówno ze sporządzonej w listopadzie 2010 r. ekspertyzie technicznej, jak i przedłożonych przez inwestora opracowaniach z grudnia 2011r. (projekty wykonawcze instalacji centralnego ogrzewania, instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz kotłowni olejowej) jednoznacznie wynika, iż konieczne jest wykonanie szeregu robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót zgodnego z przepisami, przy czym roboty konieczne do wykonania dotyczą instalacji w całym budynku.

Podniesiono słusznie, iż w kotłowni olejowej zasilającej budynek wykazano konieczność przeprowadzenia szeregu robót: m.in.: rozbudowy systemu sterowania pogodowego, powiększenia kratki wentylacji wywiewnej, zmiany liczników ciepła na ładowaniu zasobników, ciepłej wody na LC o Qs15, wymiany pompy ładowania zasobników na UPS 40-120 w celu wykorzystania całej mocy kotła. Trafnie również zauważono, że jakkolwiek autor opracowania uznał, iż moc kotła na paliwo jest właściwa dla całego budynku, to niemniej jednak należy wykonać ww. roboty związane z instalacją grzewczą. Również w kwestii instalacji wodno-kanalizacyjnej wskazano na konieczność wymiany wszystkich przewodów pionowych w obiekcie.

Podkreślono także zasadnie, iż w trakcie przesłuchania w dniu 14 grudnia 2011 r. autor opracowań technicznych potwierdził, iż problemy związane z dostawą ciepła oraz c.w.u pogłębiły się na skutek powstania nowych lokali mieszkalnych, do których dostarczane są ww. media. Przesłuchiwany wyjaśnił, iż z uwagi na zadławiona pompę, piorytet ciepłej wody wydłużony jest z ok. 30 min. do godziny, zatem w tym czasie nie ma podawanego ciepła na grzejniki. W części lokali na wszystkich kondygnacjach grzejniki są za małe, co powoduje, że nie jest osiągana prawidłowa temperatura wewnętrzna przy niskich temperaturach zewnętrznych. Wykonanie ogrzewania pomieszczeń na ostatniej kondygnacji pogłębia ten problem. W celu eliminacji problemu należałoby wymienić grzejniki na większe w pomieszczeniach wskazanych w projekcie wykonawczym. Ponadto w całym budynku piony zimnej i ciepłej wody są zbyt małe, zarówno dla 3, jak i dla 4 kondygnacji. Kocioł znajdujący się w budynku zapewnia moc potrzebną dla c.o. oraz c.w.u.

Podzielić należy zatem prawidłowe zapatrywania organów, że całość przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej, a w szczególności wnioski w niej zawarte, wskazują na konieczność przeprojektowania i wymiany urządzeń pomocniczych instalacji grzewczej, rozbudowy magazynu oleju oraz wymiany pionów instalacji wodnej w całym budynku, w celu dopasowania legalnie działającej instalacji do nielegalnej rozbudowy instalacji na IV kondygnacji.

Trafne jest także przekonanie organu, że takie działanie jest wykluczone w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 u.p.b., którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem Sądu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych nie może polegać na ingerowaniu w efekt robót budowlanych wykonanych legalnie. Nawet zła czy niedostateczna praca takich instalacji wykonanych zgodnie z prawem nie może być podstawą do legalizacji samowolnych robót budowlanych, które miałyby na celu ich usprawnienie.

Na zakończenie wskazać trzeba, iż fizyczna niemożliwość zrealizowania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (tutaj demontaż grzejników i urządzeń sanitarnych wraz z odgałęzieniem instalacji oraz zaślepieniem pionów) nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od wydania stosownych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.