Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1227/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1078/20 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1078/20, po rozpoznaniu skargi A. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.; dalej: "u.k.p.") Starosta [...] orzekł o cofnięciu A. G. ("skarżąca") uprawnień do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja wydana została w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 20 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. akt II K 322/18, którym orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia przez A. G. wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat. Organ powołał się przy tym na regulację art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 665 ze zm.; dalej: "k.k.w."), zgodnie z którym organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W realiach sprawy początek zakazu liczy się od dnia 15 grudnia 2017 r., to jest od dnia zatrzymania prawa jazdy. Koniec zakazu upływa z dniem 15 grudnia 2020 r. włącznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., art. 182 § 2 i art. 184 k.k.w. oraz art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE L 2006.403.18).

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 103 ust. 4 pkt 1 u.k.p. oraz art. 182 § 2 i art. 184 k.k.w. wskazując, że decyzje wydawane na podstawie regulacji k.k.w. muszą określać ramy czasowe wyznaczone datami – od wskazanej przez sąd daty początkowej okresu wykonywania środka karnego do jego daty końcowej. Zawarte w treści art. 182 § 2 k.k.w. pojęcie "w oznaczonym zakresie" odnosi się bowiem do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, to jest od 15 grudnia 2017 r. do 15 grudnia 2020 r.

Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca zakwestionowała możliwość wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi z tej przyczyny, że jest ona obywatelką Niemiec, nie posiada obywatelstwa polskiego, nie ma miejsca zamieszkania w Polsce, a prawo jazdy zostało wydane przez właściwy organ niemiecki.

Kolegium wskazało, że zgodnie z motywem 2 dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy zasady dotyczące praw jazdy stanowią zasadnicze elementy wspólnej polityki transportowej, przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa na drogach i usprawniają swobodny przepływ osób osiedlających się w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, w którym wydano prawo jazdy. Prawodawca unijny określił zatem, że jednym z powodów wprowadzenia zasad ujednolicania kwestii związanych z uprawnieniami do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym jest zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego na terytorium całej Wspólnoty. Stąd w art. 11 ust. 2 dyrektywy określono, że przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany prawa jazdy. Tak więc art. 11 ust. 2 dyrektywy stanowi podstawę prawną do stosowania polskich przepisów krajowych w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami wydanego przez inne państwo członkowskie.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego A. G., odwołując się do treści art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy, podniosła, że jej miejsce zamieszkania nie znajduje się na terytorium Polski. W ocenie skarżącej polskie organy nie mogły zatem cofnąć skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami. Mogły jedynie zatrzymać dokument na okres wskazany w wyroku wydanym przez Sąd Rejonowy w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem wskazanym na wstępie uchylił decyzję organu odwoławczego, wyjaśniając, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Nie może też dokonywać ani rozszerzenia, ani zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego. Zatem w następstwie otrzymania zawiadomienia o orzeczonym zakazie prowadzenia pojazdów, odpowiedni organ, w świetle dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest zobowiązany cofnąć, w formie decyzji administracyjnej, wskazane uprawnienia do kierowania pojazdami i nie może wydawać osobie względem której taki zakaz orzeczono tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w osnowie decyzji (w rozstrzygnięciu decyzji) o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami organ winien wskazać okres na jaki orzeczono zakaz. W świetle art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji publicznej, któremu w trybie art. 182 § 2 k.k.w. przesłany został odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Organ ma zatem nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnieść także należy do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów. W ocenie Sądu orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest aktem wadliwym. Nie zmienia tej oceny treść § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.). Według treści § 17 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast w ustępem 2 tego przepisu w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Według Sądu pierwszej instancji czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innym wynikający z art. 182 § 2 k.k.w. obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji też nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej ważności, nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W rozpatrywanej decyzji takiego oznaczenia brak.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumentacja skarżącej ukierunkowana na wykazanie wadliwości decyzji z innych przyczyn jest niezasadna. Postanowienia dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy nie uchybiają możliwości stosowania wewnętrznego prawa przez państwo, na terenie którego dany kierowca przebywając tymczasowo naruszył przepisy i w myśl tego prawa zasadne jest, dla ochrony jego mieszkańców, by kierowca taki nie mógł prowadzić pojazdu na jego obszarze. Tym samym polskie organy administracji publicznej miały prawo do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami pomimo tego, że skarżąca jest obywatelką Niemiec i ma miejsce zamieszkania w Berlinie.

Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, to jest art. 182 § 2 k.k.w., art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez przyjęcie, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami wydana przez starostę na mocy art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w swojej osnowie musi określać termin na jaki cofa się uprawnienie do kierowania pojazdami;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszaniem prawa materialnego poprzez niewykazanie wpływu naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

A. G. nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną jest więc zobowiązany do powołania odpowiednich norm prawnych (materialnych lub procesowych), a nadto, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie. Dodatkowo, w przypadku zarzutu o charakterze materialnym – do wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu o charakterze procesowym – do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podniesione przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty nie odpowiadają w pełni wymogom ustawowym.

Po pierwsze, zarzut naruszenia przepisów postępowania ujęty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który składa się z trzech kolejnych jednostek redakcyjnych (lit. a-c) dopełniających pozostałą część art. 145 § 1 pkt 1 w ten sposób, że stanowią trzy samodzielne przepisy, z których dwa odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania, jako podstawy uchylenia decyzji przez sąd pierwszej instancji. Skarżący nie wskazał, który lub które z tych przepisów miałyby być naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Tak sformułowany zarzut nie nadaje się do rozpoznania, ponieważ związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, w tym powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym zakres kontroli wyroku wyznacza sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Po drugie, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyby był prawidłowo sformułowany (przez wskazanie jednego z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczyłby wyłącznie tzw. przepisów wynikowych, bez powiązania z przepisami regulującymi procedurę administracyjną, czy sądowoadministracyjną, co oznaczałoby brak wskazania przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw do zakwestionowania zastosowania tych przepisów. Poszczególne przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określają kompetencję sądu do uchylenia decyzji lub postanowienia, jeżeli sąd stwierdzi do tego odpowiednie podstawy. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka określonego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie powiązano z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w wyżej wymienionych przepisach. Tym samym, tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Jak bowiem wyżej wyjaśniono poszczególne przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów i nie może być samoistną skuteczną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów powinna bezpośrednio powiązać zarzuty ich naruszenia z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji badając wykładnię i zastosowanie przepisów prawa przez organ administracji publicznej. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem każdego z mogących wchodzić w grę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Po trzecie, zarzut naruszenia prawa materialnego (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej) został wadliwie sformułowany. Według art. 173 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub prawa materialnego.

Odnosząc powyższe do treści zarzutu naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że nie spełnia on wskazanych wyżej wymagań, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego. W to miejsce wskazał tylko naruszenie poszczególnych przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, chociaż wadliwej formalnie, nie wyłącza jej rozpoznania. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa stosowanego przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). Nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Z treści zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów (art. 182 § 1 k.k.w., art. 104 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami) nastąpiło, w ocenie skarżącego kasacyjnie, poprzez błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami wydana przez starostę na mocy art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w swojej osnowie musi określać termin na jaki cofa się uprawnienie do kierowania pojazdami.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wymaga wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sąd mylnie zrozumiał dany przepis prawa. Wobec tego autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany przepis prawa materialnego, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że rozumienie przepisów ustaw, to jest art. 182 § 1 k.k.w. i art. 104 ust. 1 pkt 4 u.k.p. co do zawartości osnowy decyzji administracyjnej w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów jest, według autora skargi kasacyjnej, determinowana przede wszystkim treścią przepisów § 17 ust. 2 (wskazanego w zarzucie) oraz § 17 ust. 1 (niewskazanego w zarzucie) rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Takie wnioskowanie jest błędne. Treść przepisu art. 104 ust. 1 pkt 4 u.k.p. sama w sobie nie zawiera szczególnych wskazówek co do treści osnowy decyzji wydawanej w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Odczytanie normy prawnej wymaga uwzględnienia treści art. 182 § 2 k.k.w., według którego organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, obowiązany jest cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest przedstawione przez Sąd pierwszej instancji rozumienie pojęcia "w orzeczonym zakresie" odnoszące się do treści decyzji jaka powinna być wydana przez starostę. Pojęcie to odnosi się nie tylko do zakresu przedmiotowego zakazu kierowania pojazdami ale także do okresu na jaki następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na zakaz prowadzenia pojazdów przez okres wskazany co jego długości przez sąd orzekający środek karny. Rzeczą organu administracji publicznej jest sprecyzowanie zakresu czasowego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z uwzględnieniem długości okresu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów oraz okoliczności mających wpływ na początek biegu okresu obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów, a co za tym idzie także na początek biegu okresu obowiązywania cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Takie rozumienie pojęcia "w orzeczonym zakresie" przedstawiane było w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 698/09, wyrok WSA w Gdańsku z 5 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 348/09, wyrok WSA w Lublinie z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1080/16), wyroki WSA w Gliwicach z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1219/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1396/19 oraz z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1712/19 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym rozumieniem pojęcia "w orzeczonym zakresie" decyzja organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania w jej osnowie cofnięcia z okresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest aktem wadliwym. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w danym wyroku okres. Zgodnie z art. 182 § 2 k.k.w. decyzja organu administracji powinna uwzględniać orzeczony przez sąd karny zakres, a więc także okres zakazu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zatem zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość prawną, czemu ustawodawca dał wyraz wprost w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta związaną jest zwłaszcza z ich funkcją i charakterem. W tym kontekście w znacznym uproszczeniu należy stwierdzić, że to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji administracyjnej. Rolą uzasadnienia jest z kolei transparentne wyjaśnienie adresatowi decyzji dlaczego (z jakich powodów) owa indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadniania stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zaakceptować. Skoro z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w osnowie decyzji, a nie w jej uzasadnieniu.

Treść § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami nie daje podstawy do innej wykładni przepisów art. 182 § 2 k.k.w. i art. 104 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ponieważ wskazane przepisy rozporządzenia są sprzeczne z art. 182 § 2 k.k.w.

Według § 17 ust. 1 rozporządzenia w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Natomiast zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. W przypadku gdy sąd nakazał zwrot dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami, a w aktach sprawy stwierdzono brak tego dokumentu, w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje się daty rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami, a jedynie pouczenie o obowiązku zwrócenia dokumentu i związanym z terminem jego zwrotu początkiem liczenia terminu orzeczonego zakazu.

Z treści przedstawionych wyżej przepisów § 17 ust. 1 i § 17 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia wynika, że są one sprzeczne z treścią art. 182 § 2 k.k.w., o ile rozumieć je w ten sposób, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami w osnowie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nie zamieszcza się rozstrzygnięcia o okresie obowiązywania cofnięcia uprawnień, a jedynie w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Wyżej przedstawione zastrzeżenie ("o ile rozumieć") jest konieczne, ponieważ przepis § 17 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia odczytywany bez powiązania z § 17 ust. 1 sam w sobie nie zawiera treści, której można byłoby przypisać sprzeczność z ustawą. Dodać należy, że przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia zawiera sformułowanie, które wydaje się być przejawem niedoskonałości legislacyjnej. Sformułowanie "bez określenia terminu ważności tej decyzji" jest niezrozumiałe, gdyby do pojęcia "ważność" odnosić a contrario przyjęte w procedurze administracyjnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Odczytanie tego przepisu razem z § 17 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pod pojęciem "termin ważności tej decyzji" rozumie termin, do którego obowiązuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.

Niezgodność wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy powoduje, że przepisy rozporządzenia nie mogą być stosowane. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Oznacza powyższe, że przepisy rozporządzenia nie mogą przewidywać rozwiązań sprzecznych z ustawą. Nie chodzi przy tym tylko o brak sprzeczności z ustawą, w której zostało zamieszczone upoważnienie, ale także o brak sprzeczności z każdą inną ustawą. Przepisy rozporządzenia sprzeczne z przepisami ustawy są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji i jako takie nie wiążą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę, w której zostały zastosowane przez organ administracji publicznej. Wykazując kompetencję sądu administracyjnego do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy i Konstytucji RP należy wskazać na art. 178 Konstytucji, z którego wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych. Zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W badanej sprawie nie wiążą sądu administracyjnego § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, bowiem sprzecznie z ustawą regulują treść osnowy i uzasadnienia decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności i stwierdzając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.