Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1257/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.-K.i i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/15 w sprawie ze skargi A. S.-K. i J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie solidarnie na rzecz A. S.-K. i J. K. kwotę 744 (siedemset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1214/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. S.-K. i J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 5 marca 2012 r., do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim wpłynęło zawiadomienie A. S.-K. oraz J. K. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina D., zrealizowanego w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Mińskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce oznaczonej numerem ew. [...], położonej w miejscowości R., gmina D.. Organ podał, że roboty budowlane wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wybudowali zadaszenia wspartego słupami od strony wschodniej, a nadto zmienili geometrię dachu wykonując dach dwuspadowy bez naczółków. Wskazane odstępstwa od projektu budowlanego spowodowały zmianę kubatury budynku, a to oznacza, że mają one charakter istotny. Inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co w tej sytuacji było niezbędne.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2012 r., po rozpoznaniu odwołania A. S.-K. i J. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda zadaszenie nie zostało wykonane, niemniej jednak mając na uwadze definicję kubatury brutto obiektu nie można twierdzić, że powyższe odstąpienie miało wpływ na kubaturę budynku. Podzielił natomiast ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że do zmiany kubatury budynku przyczyniły się odstępstwa wykonane w obrębie dachu budynku. W części mieszkalnej obiektu wykonano dach dwuspadowy bez naczółków, zaś w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym. Oznacza to, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, a tym samym odstępstwa mają charakter istotny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1500/12, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, decyzja z dnia 12 marca 2012 r. o sprzeciwie nie została poprzedzona żadnymi ustaleniami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia, że zgłoszony przez inwestorów obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się jedynie notatka służbowa sporządzona z rozmowy z inwestorem J. K. z dnia 16 kwietnia 2012 r., z której wynika, że ustalono termin przeprowadzenia czynności kontrolnych przedmiotowego budynku na dzień 24 kwietnia 2012 r. Czynności powyższe podjęte zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego już po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i wniesieniu od niej odwołania. Także w toku postępowania odwoławczego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych czynności, a także nie odniósł się do argumentacji i zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu, termin określony w art. 54 ustawy Prawo budowlane i wymieniona w art. 57 Prawa budowlanego dokumentacja jaką inwestor zobligowany jest załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa m.in. w art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a. i art. 77 K.p.a.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, , postanowieniem nr [...], z dnia [...] kwietnia 2013 r., zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości.

Organ pierwszej instancji zawiadomieniami z dnia 15 kwietnia 2013 r., 23 maja 2013 r., 29 października 2013 r. oraz 13 grudnia 2013 r. informował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości. Inwestorzy nie udostępniali obiektu do kontroli. Następnie organ wojewódzki, zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2014 r., poinformował o zamiarze przeprowadzenia oględzin na ww. działce. Oględziny nie odbyły się. Z uwagi na powyższe przy piśmie z dnia 11 marca 2014 r. organ wojewódzki skierował w oparciu o art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zawiadomienie do prokuratury. Ponadto zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2014 r. ponownie poinformowano o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu 26 stycznia 2015 r. Oględziny odbyły się i sporządzono z nich protokół załączony do akt sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że wniesienie sprzeciwu było właściwe, ale nie z przyczyn wskazanych przez organ powiatowy. Organ odwoławczy wskazał, że załączony do akt sprawy projekt architektoniczno - budowlany przedmiotowego obiektu przewidywał wykonanie od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami (rzut elewacji wschodniej obiektu, strona 33 projektu). Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, ww. zadaszenie nie zostało wykonane. Ponadto, wykonano budynek z dachem dwuspadowym bez naczółków, zaś dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie dachu dwuspadowego z naczółkami (co potwierdzają rzuty wszystkich czterech elewacji obiektu, strony 38-41 projektu). Ponadto, w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym (co potwierdza rzut elewacji południowej, wschodniej i zachodniej obiektu, strona 41 oraz strony 38-39 projektu). Powyższe odstąpienia potwierdza analiza dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy, dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania oraz ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 stycznia 2015 r. (w tym dokumentacja zdjęciowa). Zdaniem organu, powyższych odstąpień od projektu nie można uznać za istotne czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do kubatury brutto obiektu nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę przedmiotowego budynku. Natomiast odstępstwa wykonane w obrębie dachu przyczyniły się wprawdzie do zmiany kubatury obiektu, niemniej jednak biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, zakres dokonanych zmian i kubaturę całego obiektu, organ odwoławczy uznał, że nie mogły one stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu.

MWINB uznał jednak, że w toku prac dokonano zmian, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi. Mianowicie, inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, co zostało potwierdzone w toku oględzin w dniu 26 stycznia 2015 r. Według projektu zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Zdaniem organu odwoławczego, zmiana lokalizacji wjazdu na nieruchomość powinna być uzgodniona z zarządcą drogi gminnej, czego nie uczyniono. Zmianę tę organ uznał za istotną w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Ponadto, z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. W toku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdzono w toku oględzin z dnia 26 stycznia 2015 r. i co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej. Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno - powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią w ocenie organu odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli Jarosław K. i A. S.- K.. Wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji bądź stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu powiatowego zostały wydane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd odnotował, że zaskarżona wyrok WSA w Warszawie, z dnia 3 grudnia 2012 r., nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Z uwagi na treść art. 170 P.p.s.a. oraz treść art. 153 P.p.s.a., zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku wytyczne co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę skierowane były do organu odwoławczego. Zgodnie z wytycznymi Sądu, Mazowiecki WINB wydał na podstawie art. 136 K.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zlecając organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego.

Jak wynika z ustaleń organu nadzoru budowlanego, nie zostało wykonane od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami. Ponadto wykonano budynek z dachem dwuspadowym bez naczółków, zaś dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie dachu dwuspadowego z naczółkami. W części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym. Powyższe odstąpienia w ocenie organu wojewódzkiego nie stanowią istotnego odstąpienia od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do kubatury brutto obiektu nie wlicza się m. in, kubatury daszków, a zatem rezygnacja wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę przedmiotowego budynku.

Natomiast, w ocenie Sądu odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy zakwalifikować jako istotne.

Sąd podzielił także stanowisko MWINB, że zmiany, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi, stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, pomimo, iż zgodnie z projektem zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Odstępstwo to Sąd uznał za istotne w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. Wtoku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdza inwentaryzacja geodezyjno- powykonawcza. Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno - powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd przytoczył treść art. 36a ustawy Prawa budowlanego, oraz art. 54 stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji i wskazał, że w ostatnim z powołanych przepisów ustawodawca nie przewidział przesłanek wydania przez organ administracji sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jednak podstawy do wniesienia sprzeciwu można ustalić m.in. w oparciu o art. 57 i art. 55 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy obu instancji jako podstawę do wniesienia sprzeciwu wskazały istnienie istotnych odstępstw. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej jest zmiana dotycząca zakresu zagospodarowania działki lub terenu oraz zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Organy po przeanalizowaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz przeprowadzeniu oględzin przez organ odwoławczy słusznie stwierdziły, że w czasie robót wprowadzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu:

Sąd stwierdził, że skoro inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, to przyjęcie przedmiotowej inwestycji na tym etapie nie jest możliwe. Wskazał, że do użytkowania obiektu będzie można przystąpić po wykonaniu obowiązków, nałożonych odrębną decyzją (w innym postępowaniu), mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu budowlanego i złożeniu kompletnych dokumentów, a następnie uzyskaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na jego użytkowanie.

W ocenie Sądu do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji i sprawy administracyjnej. Przepis art. 138 § 2 K.p.a., pozwalający na uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dlatego niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Sąd podkreślił, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 K.p.a.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zakazu wyrażonego w art. 139 K.p.a. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 K.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest. natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Jarosław K. i A. S.-K. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia skarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., w sytuacji w której:

i. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. (VII SA/Wa 1500/12) stwierdzono, że "po otrzymaniu w dniu 5 marca 2012 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych, które stanowiłyby podstawę do wydania decyzji o sprzeciwie. Podjęta w dniu 12 marca 2012 r. przez organ pierwszej instancji decyzja o sprzeciwie nie została poprzedzona żadnymi ustaleniami", nadto Sąd ten wskazał: "w aktach przedmiotowej sprawy nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego na podstawie którego można byłoby dokonać oceny zaskarżonej decyzji",

ii. ww. prawomocnym wyrokiem wskazano, że "ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji", przy czym, stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji - skoro Sąd nie zastosował instytucji z art. 135 P.p.s.a. i sam nie uchylił decyzji organu pierwszego stopnia, zaś brak zastosowania art. 135 P.p.s.a. nie podlegał kontroli kasacyjnej - wraz ze wskazaniem na brak zgromadzenia w sprawie przed organami obydwu instancji jakiegokolwiek materiału dowodowego, winno być interpretowane jako wskazówka dla organu drugiej instancji co do obowiązku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a zatem decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., ze względu na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.,

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a w zw. z art. 136 K.p.a., art. 15 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności, względnie uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., która została wydana z rażącym naruszeniem:

i. art. 136 K.p.a., albowiem organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w całości, w sytuacji, w której art. 136 K.p.a. statuuje uprawnienie do przeprowadzenia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", a nie zastępczego, całościowego postępowania dowodowego,

ii. art. 15 K.p.a., albowiem utrzymywała ona w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. wydaną bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a zatem merytoryczne orzekanie w sprawie przez organ drugiej instancji na podstawie materiału dowodowego zebranego wyłącznie przed organem drugiej instancji naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania, rozumianą jako prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej przez organy administracyjne obydwu instancji na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie przed organem administracyjnym pierwszej instancji i ewentualnie tylko uzupełnionego w postępowaniu drugoinstancyjnym,

iii. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne niezastosowanie, albowiem brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez organ I instancji obligował organ odwoławczy do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ze względu na upływ terminu do wniesienia sprzeciwu wynikający z art. 54 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 6a tej ustawy, przy czym ww. uchybienie przepisom postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe procedowanie Sądu I instancji winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności, bądź też uchylenia skarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 roku, jako naruszającej wyżej wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarżący zarzucili także:

3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 139 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uchylenia skarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., która została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem:

i. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez procedowanie w sposób naruszający zasadę budowania zaufania obywatela do organów państwa i niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, dlaczego organ II instancji za istotne odstępstwo od projektu budowlanego nie uznał braku naczółków na dachu nad budynkiem i daszku nad zlikwidowanym wejściem do budynku (przyczyny sprzeciwu ujęte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r.), następnie wycofał się z podanych w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. przyczyn uzasadniających sprzeciw (brak naczółków na dachu nad budynkiem oraz nad tarasem) i wreszcie oparł się na zupełnie nowych - wcześniej nie podnoszonych - przyczynach sprzeciwu (inne położenie bramy niż w projekcie, brak wykonania utwardzenia terenu od zaniechanej bramy do drogi gminnej, brak utwardzenia na działce, zmianę miejsca składowania odpadów, brak wybudowania studni wierconej),

ii. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie skarżonej decyzji na nieustalonym stanie faktycznym, albowiem materiał dowody zebrany w sprawie był niepełny, a mianowicie w protokole oględzin robót budowlanych z dnia 26 stycznia 2015 roku stwierdzono "brak możliwości jednoznacznej oceny ze względu na pokrywę zimową" odstępstwa w postaci utwardzenia działki, które to odstępstwo od projektu zostało następnie zakwalifikowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jako istotne odstępstwo od projektu; nadto zaś organ administracji nie poczynił ustaleń, czy wybudowana brama wjazdowa wychodzi na drogę, gminną, czy też prywatną - co ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organ administracji w skarżonej decyzji stwierdził brak dokonania uzgodnień co do lokalizacji wyjazdu z działki, zaś uzgodnienia z zarządcą drogi mogą odnosić się wyłącznie do dróg publicznych,

iii. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia, dlaczego organ uznał za istotne odstępstwa od projektu budowlanego stwierdzone uchybienia w postaci: wykonania bramy wjazdowej od strony zachodniej w miejsce wykonania bramy wjazdowej od strony południowej, braku utwardzenia terenu od strony niewykonanej bramy od strony południowej, braku wykonania studni wierconej do celów budowlanych i bytowych oraz braku wykonania wiaty na odpady stałe; organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia: "opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią w ocenie tut. organu odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego",

iv. art. 139 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., albowiem decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w istocie stanowiła orzeczenie na niekorzyść odwołującego się, albowiem organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu zupełnie odmiennych odstępstw od projektu budowlanego, niż stwierdzone przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oraz stwierdzone przy pierwotnym rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji decyzją z dnia [...] maja 2012 r., natomiast w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jest wskazania na interes społeczny uzasadniający stwierdzenie dodatkowych, niewytkniętych na wcześniejszych etapach postępowania, istotnych odstępstw od projektu budowlanego,

zaś ze względu na rodzaj w/w uchybień (oprócz tego, że organ bazował na materiale dowodowym zebranym wyłącznie w postępowaniu drugoinstancyjnym, to jeszcze na niepełnym materiale dowodowym), WSA w Warszawie powinien uchylić skarżona decyzję, jako naruszająca wyżej powołane przepisy K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie art. 134 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że "odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy zakwalifikować jako istotne", pomimo że odstępstwa te nie zostały tak zakwalifikowane w skarżonej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oraz nie stanowiły podstaw do utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie z dnia [...] marca 2012 r., zaś organ w skarżonej decyzji wprost wskazał: "w ocenie organu wojewódzkiego nie można ich uznać za istotne czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę",

5) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi co do błędnej kwalifikacji przez organ drugiej instancji jako istotnych następujących odstępstw od projektu budowlanego: inne położenie bramy niż w projekcie, brak wykonania utwardzenia terenu od zaniechanej bramy do drogi gminnej, brak utwardzenia na działce, zmianę miejsca składowania odpadów, brak wybudowania studni wierconej,

6) naruszenie art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię przejawiająca się w przyjęciu, że odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie wymienionym w art. 36a ust. 5 pkt 1 tej ustawy zawsze będzie istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, jeżeli tylko odstępstwa dotyczą projektu zagospodarowania działki.

Skarżący wnieśli o:

- uchylenie w całości skarżonego wyroku,

- uchylenie w całości skarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. ([...]), a także uchylenie postanowień Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.,

- umorzenie postępowania w sprawie ze sprzeciwu na przystąpienie do użytkowania obiektu,

- zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według 6-krotności stawki minimalnej, oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jakkolwiek uchybienie obowiązkom wynikającym z dyspozycji tego przepisu w niniejszej sprawie należy powiązać z zagadnieniem podniesionym w zarzucie naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd.

O naruszeniu omawianego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymaganych elementów. Taka sytuacja ma miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślić jednak należy, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku także w innych przypadkach, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku innych, niż stan sprawy, wymaganych prawem części, np. niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. W konsekwencji bowiem uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku obarczone jest uchybieniem w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Najpierw odnotować można, że przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, także w zakresie tego, jakie ostatecznie stanowisko zostało zajęte przez organ odwoławczy co do odstępstw od projektu budowlanego, było prawidłowe.

Takiej zgodności nie ma w części stanowiącej stanowisko Sądu co do ustalonego stanu faktycznego i w wyjaśnieniu stanowiska Sądu co do przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji prawnej odstępstw. Przedstawiając ustalenia organu nadzoru budowlanego odnoszące się do zadaszenia, Sąd pierwszej instancji, za organem odwoławczym wskazał, że doszło do trzech odstąpień: niewykonanie od strony wschodniej zadaszenia wspartego słupami, wykonanie dachu dwuspadowego bez naczółków oraz wykonanie nad gankiem dachu dwuspadowego zamiast trzyspadowego. Sąd pominął jednak następne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, "nie można ich (powyższych odstąpień) uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę". Następnie Sąd przytoczył dalsze stwierdzenia organu. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), do kubatury brutto nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja z wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę budynku. Po tym stwierdzeniu organ odwoławczy wskazał: "Natomiast odstępstwa wykonane w obrębie dachu przyczyniły się wprawdzie do zmiany kubatury dachu, niemniej jednak biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, zakres dokonanych zmian i kubaturę całego obiektu, należy uznać, że nie mogły one stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu".

Po tej części przedstawienia stanu sprawy, Sąd stwierdził, że w jego ocenie, odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy zakwalifikować jako istotne. Przypominając, że przytaczane obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowią przedstawienie stanu sprawy, a świadczy o tym również dalszy ciąg uzasadnienia, nawiązujący do zmian w zakresie zagospodarowania działki, odnotować należy, że w kolejnym zdaniu Sąd stwierdził, że "należy także podzielić stanowisko MWINB, że zmiany które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki stanowią istotne odstępstwa".

Widać zatem, że Sąd pierwszej instancji, nieprecyzyjnie przedstawił stanowisko MWINB w zakresie odstępstw odnoszących się do zadaszenia oraz wyraził stanowisko odmienne od MWINB, przyjmując, że doszło do istotnych odstępstw w obrębie dachu, które mają wpływ na kubaturę. Pominąć na razie można zagadnienie niedokładnego przedstawienia stanowiska organu odwoławczego. Uchybienie tego rodzaju może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej tylko wtedy gdy ma wpływ na wynik sprawy. Zakwalifikowanie odstępstwa jako istotne lub nieistotne jest zaś kwestią z zakresu wykładni i stosowania prawa materialnego (art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Istota i waga analizowanego uchybienia Sądu pierwszej instancji polega na tym, że zajmując stanowisko co do odstępstwa w zakresie zadaszenia nad budynkiem, Sąd zdaje się argumentować, że akceptuje stanowisko organu odwoławczego w tej mierze. Stanowisko MWINB w zakresie wpływu sposobu wykonania zadaszenia na ocenę o istotności odstąpienia jest zaś odmienne.

Stanowiska Sądu w tej mierze nie precyzuje dalsza część uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pomijając obszerne rozważania dotyczące trybu załatwienia sprawy inicjowanej zawiadomieniem o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego oraz rozważania o podstawie wniesienia sprzeciwu, zauważyć należy konstatację Sądu, że organy, po przeanalizowaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz przeprowadzeniu oględzin przez organ odwoławczy słusznie stwierdziły, że w czasie robót wprowadzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Abstrahując nawet od niewymienienia tych odstępstw po dwukropku, którym zakończono tę wypowiedź, zauważyć należy, iż Sąd nie skonkretyzował odstępstw stwierdzonych przez organ pierwszej instancji oraz odstępstw uznanych za istotne przez organ odwoławczy. Tymczasem, w niniejszej sprawie inne okoliczności oraz inna ocena okoliczności związanych ze zgodnością robót z projektem legła u podstaw sprzeciwu a inne okoliczności oraz inna ocena zdecydowały o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie. W konsekwencji, uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie w zakresie odstępstw od projektu zadaszenia budynku.

Zagadnienie to, niezależnie od kwestii odstępstw od projektu zagospodarowania działki, ma istotne znaczenie dla ewentualnego postępowania umożliwiającego przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.

Rozważenie pozostałych zarzutów proceduralnych oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego przed sformułowaniem stanowiska Sądu pierwszej instancji w rozważonym wyżej zakresie byłoby przedwczesne. Konieczne jest jedynie wskazanie, że w trakcie ponownej kontroli zaskarżonego postanowienia konieczne jest odniesienie się do spornych kwestii z zakresu ustalenia stanu faktycznego oraz oceny zarzutów odnoszących się do odstępstw od projektu co do zagospodarowania działki.

W tej sytuacji przedwczesne jest także przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na to, że intencją Sądu było pogorszenie sytuacji prawnej skarżących, potwierdza powyższe spostrzeżenia o błędzie w przedstawieniu, przez Sąd pierwszej instancji, stanu sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 1 P.p.s.a.