Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 752/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 705/12 w sprawie ze skargi H. K. i P. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi H. K. i P. K., uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2012 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. B. pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [...] przy ulicy [...] w Katowicach.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i akt postępowania administracyjnego sprawa udzielenia pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej trzystanowiskowej z wniosku P. B. była dwukrotnie rozpoznawana przez organy.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Katowice zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

W wyniku wniesionego przez skarżących odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uchybienie przez organ I instancji przepisom art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na nieprawidłowe doręczenie skarżącym zawiadomienia o wszczęciu postępowania doszło do pozbawienia ich czynnego udziału w sprawie. Niewłaściwe natomiast wyjaśnienie sprawy związane było z brakiem w dokumentacji projektowej przekroju poprzecznego przez teren z pokazaniem spadku terenu projektowanego i istniejącego oraz pokazaniem studzienek odwadniających teren na planie zagospodarowania. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że "projektowany obiekt jest przedsięwzięciem o lokalnym oddziaływaniu zawierającym się w granicach działki inwestycyjnej".

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. organ I instancji ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. W jej uzasadnieniu stwierdził, że projektowana budowa jest zgodna z decyzją z dnia [...] października 2010 r. ustalającą warunki zabudowy, a wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. zostały uwzględnione poprzez uzupełnienie i wyjaśnienie przez projektantów kwestii odwodnienia działki i kierunku spadku projektowanego terenu.

Z akt sprawy administracyjnej nie wynika jednak, aby ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzał jakiekolwiek czynności, czy też uzupełniał materiał dowodowy.

We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 1b i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz 1623 z późn. zm.). Podnieśli, że pomimo zaleceń organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zapewnił im należytego i pełnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwił im wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów. Zarzucili też, że organ pierwszej instancji zaniechał wyczerpującego i zgodnego z przepisami Prawa budowlanego sprawdzenia projektu. W szczególności nie została przeprowadzona kontrola jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, a także z przepisami o ochronie środowiska. Z decyzji nie wynika także, aby ustalony został obszar oddziaływania obiektu. Dalej wskazano na charakter projektowanej inwestycji i związane z nim negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżących. W projekcie nie zostały przewidziane żadne zabezpieczenia i ochrona terenu otaczającego działkę nr [...]. Zwrócono ponadto uwagę na całkowite zlikwidowanie na działce inwestycyjnej powierzchni biologicznie czynnej.

Wojewoda Śląski, utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Prezydenta Miasta Katowice stwierdził, że zarzuty odwołania nie są zasadne. Ponownie wyjaśnił, że "projektowany obiekt jest przedsięwzięciem o lokalnym oddziaływaniu, zawierającym się w granicach działki inwestycyjnej i nie jest obiektem uciążliwym" oraz że "z samego faktu sąsiedztwa nie można wnioskować istnienia interesu prawnego i uznania kogoś za stronę postępowania". Wyjaśnił, że skarżący zostali uznani za strony "ponieważ utwardzenie terenu objęło całą posesję myjni". Uznał, że nie ma uprawnienia do merytorycznego kwestionowania przyjętych w projekcie rozwiązań, gdyż odpowiedzialność za całość projektu ciąży na projektantach. W niniejszej sprawie projektanci złożyli oświadczenie zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia zacytowano obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 298/11, dotyczący braku uznaniowości organów w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę.

We wniesionej skardze skarżący powtórzyli zarzuty odwołania związane z naruszeniem zasad postępowania, w tym zasady określonej w art. 10 kpa. Dodatkowo wskazali na naruszenie § 19 ust. 1, § 23, § 293 ust. 6 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Podnieśli, że wydzielone w projekcie miejsca postojowe dla samochodów osobowych znajdują się bliżej okien niż minimalne odległości określone w § 19 ust. 1 rozporządzenia. Również usytuowanie pojemników na odpady jest niezgodne z wymogami określonymi w § 23 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie skarżących istnieje także prawdopodobieństwo, że przewidziane w projekcie oświetlenie terenu zostało zaprojektowane wbrew wymogom określonym w § 293 ust. 6 rozporządzenia, a z kolei brak odpowiednich zabezpieczeń powoduje przypuszczenie, że projekt nie odpowiada warunkom z § 324 rozporządzenia. Wskazano, że ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby organy analizowały projekt pod kątem jego zgodności z warunkami technicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i ograniczył się do wskazania, że podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Uczestnik postępowania P. B. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących negatywnych skutków oddziaływania projektowanej inwestycji na tereny sąsiednie uczestnik wskazał, że w pobliżu znajdują się również inne obiekty, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, w tym warsztat samochodowy należący do skarżącego P. K.. Zarówno te obiekty, jak i ruch uliczny powodują immisje, których obecnych parametrów projektowana inwestycja nie przekroczy.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ponadto z istotnym naruszeniem innych przepisów postępowania. Wskazał, że dostrzeżone uchybienia są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem jej należyte wyjaśnienie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób odpowiadający przepisom mogłoby doprowadzić do odmiennych rozstrzygnięć.

W szczególności, jak stwierdził Sąd I instancji, nie do odparcia są te zarzuty skarżących, które dotyczą rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad postępowania administracyjnego. Z kolei organ odwoławczy nie dostrzegając tego naruszenia uchybił obowiązkowi ponownego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.), a ponadto w sposób niczym nie uzasadniony nie skorzystał z możliwości uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, czym naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Naruszenie to jest tym bardziej istotne, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2012 r. wydana została na skutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy w swojej kasacyjnej decyzji w sposób wyraźny wskazał na uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie naruszenia art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz zalecił, aby w ponownym postępowaniu naprawił błędy poprzedniego postępowania. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie nie uczynił żadnych kroków w kierunku zapewnienia stronom, w tym skarżącym, czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Obowiązkiem tego organu było, w szczególności w sytuacji kiedy miał on wiedzę o negatywnym stanowisku skarżących wobec planowanej inwestycji, zawiadomienie ich o zebraniu całego materiału i zakreślenie terminu do wyrażenia swojego stanowiska. Obowiązek ten nie tylko był wynikiem zgromadzenia w ponownym postępowaniu nowych dowodów (jak twierdzi organ w zakresie wyjaśnień i uzupełnień złożonych przez projektantów) lecz przede wszystkim brakiem zapewnienia udziału w postępowaniu skarżącym na wcześniejszym jego etapie, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w swojej kasacyjnej decyzji. Brak ten nie został w żaden sposób naprawiony w ponownym postępowaniu.

Dalej Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie tylko nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, ale również nie dał im możliwości należytego sformułowania zarzutów i argumentów odwołania, albowiem decyzja tego organu nie zawiera uzasadnienia, które chociażby częściowo spełniało wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Stronom nie wyjaśniono bowiem motywów, jakimi kierował się organ przy stwierdzeniu, że projektowana budowa jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Powołując się na uzupełnienie i wyjaśnienie przez projektantów kwestii odwodnienia działki i kierunku spadku terenu nie wskazano, kiedy, w jakim zakresie i w jakiej formie te czynności nastąpiły. W aktach natomiast nie ma dowodów na to, że czynności te w ogóle zostały dokonane. Brak też jakiegokolwiek odniesienia do stawianych przez skarżących zarzutów w toku postępowania. Ten ostatni brak jest o tyle zrozumiały, że skarżący zostali pozbawieni możliwości złożenia tych zarzutów w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Nic nie stało jednak na przeszkodzie, aby organ podjął chociażby próbę ustosunkowania się w uzasadnieniu swojej decyzji do stanowiska skarżących zawartego w poprzednim odwołaniu, wszak brak było podstaw do przyjęcia, iż stanowisko to uległo zmianie. W uzasadnieniu decyzji zabrakło też wykazania, że organ uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co w świetle stawianych przez skarżących zarzutów czyni naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. tym bardziej istotnym.

Konsekwencją wskazanych wyżej istotnych uchybień procesowych jest w ocenie Sądu I instancji naruszenie także zasad określonych w art. 7 – 9 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał nie tylko nie pozwala na ustalenie, czy organy podjęły wszelkie czynności zgodnie z art. 7 kpa, ale nawet na ustalenie, czy podjęły jakiekolwiek inne czynności poza przyjęciem wniosku i wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ta zasada również została w sposób wyraźny naruszona, albowiem trudno mówić o budzeniu zaufania w sytuacji, kiedy strony są przez organ administracji ignorowane. Z kolei art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ta zasada w ogóle została pominięta przez organ pierwszej instancji, co z jednej strony jest wynikiem pozbawienia skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu, z drugiej zaś zaniechaniem podjęcia w stosunku do nich czynności, które sprostałyby wyrażonej w tym przepisie zasadzie.

Wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania, jak stwierdził Sąd I instancji, winny były stanowić dla organu odwoławczego dostateczną podstawę do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Trudno było bowiem sanować w postępowaniu odwoławczym naruszenie podstawowych zasad postępowania. Organ odwoławczy nie podjął zresztą próby ich sanowania. Jego stanowisko w zasadzie ograniczyło się do stwierdzenia, że "podziela w całości stanowisko organu I instancji i stwierdza, że zarzuty odwołania nie są zasadne i należy je w całości oddalić". Skoro, jak argumentował Sąd, organ odwoławczy w całości zaakceptował decyzję organu pierwszej instancji, to przyjąć należy, że zaakceptował też wyżej wskazane uchybienia tej decyzji. Jeżeli tak, to sam dopuścił się tych naruszeń, co w sposób wystarczający uzasadnia konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Dalej Sąd I instancji odniósł się do stwierdzenia organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że projektowany obiekt jest obiektem "zawierającym się w granicach przedmiotowej działki inwestycyjnej" i wyjaśnił, że organowi najprawdopodobniej chodziło o stwierdzenie, że obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działki, na której ma zostać zrealizowany. Jeżeli tak, to organ w żaden sposób nie uzasadnił jak doszedł do takiego przekonania. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ nie wskazał przy tym stronom, o jakie przepisy odrębne w rozumieniu tej definicji może chodzić, ani też dlaczego w jego ocenie nie znajdują one w niniejszej sprawie zastosowania. Organ odwoławczy powołał się przy tym na art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego (wydaje się, że chodziło o art. 5 ust. 1 pkt 9), który w jego ocenie, jak się wydaje, nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania w stosunku do interesów skarżących. Takie stanowisko dodatkowo obligowało organ do uzasadnienia tezy, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Organ odwoławczy wskazuje też, że skarżący zostali uznani za stronę postępowania z uwagi na objęcie całej posesji myjni utwardzeniem terenu. Również i w tym przypadku nie została wyjaśniona podstawa prawna (przepisy odrębne), które stanowiłyby, że z tego powodu nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania. Brak wyjaśnienia stronom tej kwestii może prowadzić do wniosku, że uzasadnienie decyzji jest ze sobą wzajemnie sprzeczne i niekonsekwentne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się również stwierdzenie, że "zmniejszenie ilości stanowisk pierwotnie planowanej myjni czterostanowiskowej na trzystanowiskową nie jest naruszeniem warunków wydanej decyzji o warunkach zabudowy". Jakkolwiek, zdaniem Sądu, trudno nie przyznać racji takiemu twierdzeniu, to jednak nie sposób uznać, że w ten sposób doszło do wykazania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy (w tej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2010 r., Nr 309/2010) zawiera poza określeniem przedmiotu inwestycji szereg warunków dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu, do których nie odniosły się organy badając zgodność projektu z ustaleniami tej decyzji. W świetle zarzutów skarżących nader istotnym było sprawdzenie i wyjaśnienie stronom zgodności projektu z ustaleniami tej decyzji w zakresie m.in. warunków dotyczących powierzchni biologicznie czynnej (powierzchni zabudowy), ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi komunikacyjnej, czy ochrony interesów osób trzecich.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że powoływana przez organ odwoławczy okoliczność złożenia przez projektantów oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego nie zwalniała organów z obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednym z tych obowiązków jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2). Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby do takiego sprawdzenia doszło. Sąd zauważył też, że na podstawie projektu zagospodarowania działki stanowiącego integralną część dokumentacji projektowej (k. 69 tej dokumentacji) trudno byłoby dokonać sprawdzenia tego projektu chociażby z takimi przepisami techniczno-budowlanymi jak określone w § 19 czy w § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W projekcie zagospodarowania przewidziano bowiem zarówno miejsca postojowe, jak i pojemniki na odpady – nie określono jednak ich odległości od nieruchomości sąsiednich i usytuowanych na nich zabudowań, co w istocie uniemożliwia sprawdzenie tego projektu w tym zakresie.

Dodatkowo, jak stwierdził Sąd I instancji, organ odwoławczy cytując fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 298/11 nie tylko że nie wyjaśnił stronom na poparcie której tezy swojego stanowiska wyrok ten cytuje, ale także pominął okoliczność, że nie był on prawomocny w dacie wydania zaskarżonej decyzji (i nadal nie jest), co bez trudu można było ustalić w oparciu o informacje zamieszczone w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Rzeczywiście, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej przepis ten znajduje zastosowanie dopiero po ustaleniu przez organy, że wymagania w nim określone zostały spełnione, czego w kontrolowanym postępowaniu nie wykazano.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd wskazał, że ich ocena wobec niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, na obecnym etapie postępowania jest niemożliwa, a co najmniej przedwczesna. Dopiero bowiem wyjaśnienie tych kwestii i ustosunkowanie się do nich przez organy administracji architektoniczno-budowlanej umożliwi należytą kontrolę sądową w tym zakresie.

Stwierdził, że podnoszone w postępowaniu przez uczestnika postępowania P. B. twierdzenia i argumenty, z uwagi na motywy uchylenia zaskarżonej decyzji, pozostawały bez wpływu na wynik sprawy.

Formułując zalecenia, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd I instancji wskazał na konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, konieczność wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji i należytego jego uzasadnienia, a także na obowiązek dokonania sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że w przypadku dalszego kwestionowania inwestycji przez skarżących lub inne strony postępowania, organ winien ustosunkować się do podniesionych zarzutów i wyjaśnić stronom motywy swojego działania zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli od ponownie wydanej decyzji którakolwiek ze stron wniesie odwołanie, wówczas organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze mając dodatkowo na uwadze, iż służy ono ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku uczestnik postępowania P. B. wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez "orzeczenie o istocie sprawy tj. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie mu pozwolenia na budowę myjni, bądź utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z 13 kwietnia 2012 r.", alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały sformułowane w następujący sposób:

"1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wobec stwierdzenia przez WSA naruszenia przez obie instancje organów administracji publicznej art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., czyli dopuszczenia zaniedbań przez organy administracji polegających na niedokonaniu sprawdzenia elementów określonych przepisami ustawy Prawo budowlane, a także nie dostrzeżenie przez Sąd, że organy administracji publicznej, zatwierdzając projekt budowlany skarżącej w decyzji o pozwoleniu na budowę, wyjaśniły wszelkie niezbędne elementy stanowiące o zaaprobowaniu takiego projektu i pozytywnie oceniły spełnienie wymagań w nich określonych, a przez to nie zaistniały okoliczności powodujące konieczność dokonania przewidzianych przepisami sprawdzeń, których prawnie dozwolone zaniechanie nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie powinien był sprawując kontrolę legalności, stosować środka określonego w ustawie, polegającego na uchyleniu zaskarżonych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c;

b) Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nieprawidłowo zastosował środek określony w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i bezzasadnie zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 35 ust. 1 ust. 1,2,3,4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i 77 ustawy Prawo budowlane niezasadnie uznając, że zarówno Starosta jak i Wojewoda wydając decyzje zaniechali obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno - budowlanymi i pozostałych sprawdzeń z art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego, a przez to przeprowadzone postępowanie nie zostało dotknięte kwalifikowanym naruszeniem norm procesowych;

c) Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.- poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia WSA z dnia 5 grudnia 2012 roku. WSA w treści swojego uzasadnienia wskazuje liczne naruszenia organów administracji, bez dokładnego przytoczenia ich podstawy prawnej (bez podania dokładnych jednostek redakcyjnych przepisu). Przykładowo : naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (bez wskazania którego dokładnie dotyczy punktu) czy art. 77 k.p.a. (bez wskazania którego paragrafu dotyczy naruszenie). Naruszenie to skutkuje tym, że strona skarżąca nie może w sposób pełny i precyzyjny odnieść się do wskazanych naruszeń przez WSA w niniejszej skardze kasacyjnej.

d) Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - WSA wydając zaskarżone orzeczenie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu, bowiem nie orzekł na podstawie akt sprawy, bo wadliwie ustalił stan faktyczny.

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) Naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 Prawa Budowlanego w zw. z art. 19 ust. 1, art. 23, art. 293 ust. 6 oraz art. 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż nie istnieją podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. B. pozwolenia na budowę myjni samochodowej, w przypadku gdy spełnienie zostały wymagania określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

b) Art. 3 ust. 1 ppkt. 76 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz.U. 2010 nr 213 poz. 1397 2010.11.15 - poprzez nie zastosowanie i przyjęcie, iż przedsięwzięcie w postaci myjni samochodowej wymaga uwarunkowań środowiskowych i przeprowadzenia przez organy administracji ustaleń w tym zakresie.

3) Naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. naruszenie art. 45 Konstytucji RP - poprzez niezachowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bezstronności, w tym stronniczą ocenę stanu faktycznego, wręcz dowolną, oraz stronniczą ocenę materiału dowodowego".

Jak wynika z uzasadnienia powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu I instancji co do naruszenia przez organy rozpatrujące sprawę zasad postępowania administracyjnego. Argumentuje, że nie można mówić o naruszeniu zasady z art. 10 § 1 kpa "gdy strony same rezygnują z czynnego udziału w postępowaniu". O braku naruszenia art. 9 kpa świadczy w ocenie autora skargi kasacyjnej "samo zachowanie H. i P. K., którzy składając swoje odwołania wykazują znajomość sprawy i jej stanu". Za poważne naruszenie skarżący kasacyjnie uznał "brak przytoczenia konkretnej jednostki redakcyjnej" art. 77 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego w uzasadnieniu wyroku, co świadczy o wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutkującej niemożnością odniesienia się przez autora skargi kasacyjnej do wskazanych przez WSA naruszeń. Zarzucono, że w związku z tym uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a, jest "częściowo sprzeczne i pozbawione sensu". Wskazano, że wbrew stanowisku Sądu organy obu instancji prawidłowo uzasadniły swoje decyzje w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa, a na uzasadnienie tej tezy odwołano się do poglądów orzecznictwa wskazujących, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 3 kpa. "W drodze wykładni uznać należy, iż tym samym decyzja administracyjna która nie zawiera wszystkich wymaganych składników (w tym wszystkich składników uzasadnienia tej decyzji) nie oznacza, że decyzja ta jest wadliwa". Z kolei w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego odwołano się do tezy wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 481/10 Lex nr 665488) cytując, że "organ budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno– budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu (...) w odniesieniu do projektu architektoniczno – budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej". W oparciu o powyższy wywód stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie wytykając organowi, że jego obowiązkiem było sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi pominięto to stanowisko orzecznictwa i nie uwzględniono, że oświadczenia projektantów zostały złożone. Wadliwie też Sąd I instancji przyjął, że przedsięwzięcie w postaci myjni samochodowej "wymaga uwarunkowań środowiskowych i wyznaczenia oddziaływań tej inwestycji, zalecając organom administracyjnym przeprowadzenie w tym przedmiocie stosownych ustaleń".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazane w niej podstawy nie są usprawiedliwione.

Zarzut ujęty w punkcie 1 lit. a skargi kasacyjnej jest wadliwie skonstruowany. Wymienia on bowiem łącznie wszystkie przywołane w uzasadnieniu Sądu I instancji przepisy prawa bez wyjaśnienia na czym polegało ich naruszenie. Trudno ustalić, jaki jest związek wskazanych w nim przepisów art. 8, 9, 10 § 1 kpa czy 107 § 3 kpa z zarzucanym "niedostrzeżeniem przez Sąd, że organy wyjaśniły wszystkie niezbędne elementy stanowiące o zaaprobowaniu takiego projektu (...) a przez to nie zaistniały okoliczności powodujące konieczność dokonania przewidzianych przepisami sprawdzeń, których prawnie dozwolone zaniechanie nie miało wpływu na wynik sprawy". Zrozumienie rzeczywistych intencji skarżącego dla zidentyfikowania tego zarzutu dodatkowo utrudnia przywołanie w nim dwóch odmiennych podstaw uwzględnienia skargi wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tej wskazanej pod literą "a" (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy), jak również tej określonej pod literą "c" (naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Takie łączne czy zbiorcze wskazanie wielu podstaw w jednym zarzucie powoduje jego niejasność i utrudnia jego merytoryczną ocenę. Analogicznie zarzut sformułowano w punkcie 1 b skargi kasacyjnej. Pomimo powołania go w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a dotyczącej naruszenia przepisów postępowania jako tak zwaną normę odniesienia dla wymienionych w nim przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powołuje również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a tj. naruszenie prawa materialnego. Analiza tych dwóch pierwszych zarzutów w kontekście treści ich uzasadnienia pozwala przyjąć, że odnoszą się one do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 kpa przez przyjęcie, iż organy nie wyjaśniły należycie sprawy w zakresie zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno – budowlanymi. Skarżący twierdzi, że przepisy prawa materialnego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) nie nakładają na organy architektoniczno – budowlane takiego obowiązku tj. "dokonania sprawdzeń", obligują je jedynie do ustalenia, czy zostało złożone oświadczenie projektantów, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej przekonanie skarżącego o braku konieczności sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno – budowlanymi stanowiło również podstawę do sformułowania zarzutu wymienionego w punkcie 2 lit. a skargi kasacyjnej tj. naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego w powiązaniu z powołanymi przez Sąd I instancji przepisami § 19 ust. 1, § 23, § 293 ust. 6 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do tak rozumianych podstaw skargi kasacyjnej wskazanych w punkcie 1 lit. a i b oraz 2 lit. a należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że projekt budowlany składa się zasadniczo z dwóch części: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmującego: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, 2) projektu architektoniczno – budowlanego określającego funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – również opis dostępności dla osób niepełnosprawynych. Stanowi o tym art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność całego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy w przypadku jego braku, a także wymaganiami ochrony środowiska. Obowiązany jest również, co wynika wyraźnie z punktu 2 ustępu 1 artykułu 35 do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Ograniczenie obowiązku badania projektu budowlanego do złożonego przez projektanta oświadczenia odnosi się wyłącznie do projektu architektoniczno – budowlanego, który jest tylko jedną z jego części. Takie stanowisko potwierdza zresztą cytowana przez autora skargi kasacyjnej teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Właśnie jej przywołanie wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że projekt budowlany obejmuje dwie zasadnicze części wymienione w art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści decyzji, organy nie dokonały sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Uchylając rozstrzygnięcia organów Sąd miał na uwadze niewyjaśnienie sprawy stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa właśnie w aspekcie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno – budowlanymi. Dodatkowo zwrócił uwagę, że załączony do wniosku projekt zagospodarowania terenu nie umożliwiał organowi zbadania zachowania odległości przewidzianych w § 19 i § 23 rozporządzenia. Ocena Sądu I instancji co do naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 kpa była zatem w pełni prawidłowa i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obligowała go do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do braku naruszenia przez organy w sprawie zasady wynikającej z art. 10 § 1 kpa. Ocena Sądu I instancji odnośnie pozbawienia skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest w pełni uzasadniona, co więcej trudno o bardziej wyraźny przykład naruszenia tego prawa. Szczegółowy wywód prawny w tym przedmiocie zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wymaga uzupełnienia. W kontekście natomiast twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej trzeba wyjaśnić, że realizacji zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa nie można ograniczać wyłącznie do czynności organu polegającej na doręczeniu stronie decyzji z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania. Umożliwienie stronie wniesienia środka zaskarżenia nie wyczerpuje wszystkich obowiązków organów w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie podnosząc, że skarżący sami zrezygnowali z czynnego udziału w postępowaniu nie wyjaśnił, jakie ich czynności uznał za przejaw tej rezygnacji. Treść wniesionych w sprawie odwołań i skargi przeczy twierdzeniom skarżącego.

Chybione są również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uważna jego lektura wskazuje, że wszystkie przywołane w nim przepisy prawa zostały powołane wystarczająco precyzyjnie. Stwierdzenia skarżącego kasacyjnie o częściowej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a zwłaszcza o braku jego sensu przekraczają granice sporu o prawo, jakim z założenia jest postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowane skargą kasacyjną. Przewidziany przez ustawodawcę w art. 175 § 1 p.p.s.a. obowiązek jej sporządzenia przez profesjonalistę miał na celu zagwarantowanie odpowiedniego poziomu dyskursu prawniczego.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a spowodowany tym, że Sąd " nie orzekał na podstawie akt sprawy, bo wadliwie ustalił stan faktyczny". Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, ze art. 133 § 1 p.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie I GSK 806/10, Lex nr 744881, z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 1350/11, Lex nr 1149159 oraz z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1609/10, Lex nr 1132105).

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397). Kwestia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie była bowiem w ogóle przedmiotem rozważań i oceny Sądu I instancji.

Zarzut stronniczej oceny stanu faktycznego i stronniczej oceny materiału dowodowego wsparty powołaniem się na art. 45 Konstytucji RP w świetle prawidłowo dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji także nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Należy też wyjaśnić, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do możliwości potraktowania w pewnych sytuacjach pisma organu za decyzję administracyjną nie zwalnia organów z obowiązku wydawania decyzji odpowiadających wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a i 189 p.p.s.a), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.