Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3295/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 § 2 pkt 4 i pkt 9, art.52 § 3 i § 4, art.184, art.204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 576/15 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A. Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wyrokiem o sygnaturze II SAB/Wa 576/15: 1. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 3. zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że bezczynność organu ma miejsce, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Skoro żądana informacja została skarżącemu przekazana pismem z 19 lutego 2015 r., to należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, gdyż został on już rozpoznany (uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Wprawdzie organ w powyższym piśmie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pierwsze z pytań zawartych we wniosku, to – w ocenie Sądu – pozostałe pytania były pochodną tego pierwszego pytania. Powyższe rozstrzygnięcie jest tożsame ze stanowiskiem skarżącego. Jednocześnie Sąd nie stwierdził w bezczynności Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego rażącego naruszenia prawa, bowiem okres na udostępnienie informacji publicznej nie można uznać za kwalifikowany z uwagi na fakt, że została ona przekazana skarżącemu w stosunkowo niedługim czasie i w konsekwencji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania.

Dodać należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują przed złożeniem skargi do Sądu na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, powinności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 tej ustawy, zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje się jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy k.p.a. stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 – art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 23g ust. 11 i 12 tej ustawy, co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami k.p.a. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie, o uchylenie wyroku WSA z 19 sierpnia 2015 r., II SAB/Wa 576/15 oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 183 § 2 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 P.p.s.a. i art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a także w zw. z art. 58 § 1 P.p.s.a. i art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 52 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 ust. 2 pkt 9 P.p.s.a. stanowiące rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu wyroku w sprawie, w której skarga A. Z. nie spełniała wymagań formalnych skargi, gdyż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w postaci wezwania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego, skarga A. Z. winna zostać odrzucona;

2) art. 149 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 132 oraz w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie powyższych przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w której skarga powinna zostać odrzucona na wstępnym etapie jej kontroli;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 9 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne zastosowanie jako podstawy wydania wyroku art. 3 ust. 2 pkt 1-8 P.p.s.a., co stanowi istotne naruszenie postępowania gdyż wydany wyrok, nie zawiera prawidłowo podanej podstawy, przez co dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia przepisów prawa nie została oparta na właściwej podstawie prawnej i budzi uzasadnione wątpliwości;

4) art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez zastosowanie przez WSA w Warszawie art. 149 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 132 P.p.s.a. stanowiące istotne naruszenie postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w okolicznościach sprawy, w której skarżący skutecznie wycofał skargę przed dniem wydania wyroku;

5) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez wydanie przez WSA w Warszawie rozstrzygnięcia w formie wyroku, gdy z powyższego przepisu wynika, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania winno nastąpić w formie postanowienia.

6) art. 200 w zw. z art. 161 i art. 60 oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez zasądzenie od organu kosztów postępowania, mimo iż skarga A. Z. winna zostać odrzucona, ewentualnie przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawową kwestią, która budzi wątpliwości w tej sprawie jest brak zobowiązania wnoszącego skargę do wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Po pierwsze w zaskarżonym wyroku wskazuje się, że art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., odnosi się wyłącznie do czynności i aktów nie zaś do stanu bezczynności. Z powyższą tezą nie sposób się zgodzić, gdyż w literaturze przedmiotu, jako jedną z podstaw terminologii prawa administracyjnego jest rozumienie czynności/aktu organu administracji publicznej, nie tylko jako konkretnego działania organu, ale także jako aktu zaniechania działania, tam gdzie przepisy prawa zobowiązują organ do działania. WSA w Warszawie nie dokonał żadnej wykładni literalnej powyższego przepisu, które dotyczyłoby znaczenia słów "akty" i "czynności" z uwzględnieniem terminologii prawniczej, zgodnie z którą bezczynność winna być utożsamiana także z aktem/czynem zaniechania (wyrok NSA z 18 września 2014 r. I OSK 50/14; wyrok WSA w Białymstoku z 20 lutego 2014 r. II SAB/Bk 55/13). NSA w postanowieniu z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 465/2008, jednoznacznie wskazał, iż art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., ale także na bezczynności w tych sprawach. W związku z tym, w przypadku, w którym do danego postępowania nie mają zastosowania przepisy k.p.a. i nie kończy się ono poprzez wydanie decyzji administracyjnej, skargę na bezczynność organu administracyjnego należy poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Należy zatem przyjąć, iż skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu jest zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i dopiero po spełnieniu tego obowiązku jest on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rażąco naruszył art. 183 § 2 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 P.p.s.a. i art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez wszczęcie postępowania, w którym droga sądowa była niedopuszczalna. Sąd winien był dokonując analizy formalnej skargi, wezwać A. Z. na podstawie art. 49 P.p.s.a., do przedstawienia dowodu potwierdzającego wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa a wobec braku takiego wezwania odrzucić skargę w oparciu o art. 58 § 1 P.p.s.a. Zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób nieprawidłowy oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 ust. 1 w zw. z art. 161§ 1 pkt 3 i w zw. z art. 132 P.p.s.a.. Wobec niewezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego przez A. Z., przedmiotowe postępowanie było niedopuszczalne. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był odrzucić wniesioną skargę zgodnie z art. 58 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wydał natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie. Na marginesie zaznaczono, iż teza WSA w Warszawie jest ponadto sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Przepisy u.d.i.p. nie wymagają dla prawidłowości wniesienia wniosku żadnej szczególnej formy. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., może dojść do kuriozalnych sytuacji, w których organy administracji będą "zasypywane" wnioskami elektronicznymi o udzielenie konkretnych informacji, a w przypadku nie udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni będą składane skargi na bezczynność organu w celu uzyskania kosztów postępowania od organu.

W zaskarżonym wyroku podnosi się, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Zatem nie mają one zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, podstawą prawną zaskarżonego wyroku i zawartych w nim rozważań jest art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który dotyczy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które nie zostały ujęte w pkt 1-3. Niemniej jednak w uzasadnieniu wyroku oraz w przytoczonej podstawie prawnej przedmiotowego orzeczenia, Wysoki Sąd pominął art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., który pozwala na dokonywanie kontroli sądowej aktu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W związku z powyższym, rozważania WSA, dotyczące stosowania art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., winny być oparte na art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., który nie został przywołany w podstawie prawnej skarżonego wyroku. Z tego powodu uzasadniony jest zarzut dotyczący wykładni przepisów prawa przeprowadzonej w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną. Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdził, iż art. 52 § 3 albo art. 52 § 4 P.p.s.a., nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowym stanie faktycznym, kwestia obowiązku skierowania wezwania do usunięcia prawa, powinna zostać oceniona na podstawie art. 52 § 4 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 9 P.p.s.a. Sąd I instancji nie dokonał tego, zatem zaskarżony wyrok został wydany bez podania należytej podstawy prawnej i bez przeprowadzenia prawidłowej wykładni przepisów prawa. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., bo wyrok, nie zawiera prawidłowo podanej podstawy prawnej wraz z jej rzetelnym wyjaśnieniem.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w dniu 12 sierpnia 2015 r., skarżący wniósł pismo procesowe o umorzenie postępowania, które należało zakwalifikować jako cofnięcie w całości wniesionej skargi. Z treści art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że następstwem procesowym cofnięcia skargi jest umorzenie przez sąd postępowania. Zanim jednak sąd umorzy postępowanie z tej przyczyny, obowiązany jest z urzędu poddać kontroli skuteczność cofnięcia skargi. Przy czym Sąd jest zobowiązany zbadać intencję wnioskodawcy w skierowaniu do Sądu danego pisma, a nie opierać się wyłącznie na treści samego pisma (por. wyrok SN z 13 marca 1979 r., II URN 23/79, LEX nr 8171). Biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący skierował wniosek o umorzenie postępowania przed dniem wydania wyroku w sprawie, w sytuacji, kiedy otrzymał już od Prezesa ULC żądaną informację publiczną, należało uznać to pismo za wycofanie w całości wniesionej skargi. W tym zakresie sąd z urzędu winien umorzyć w całości postępowanie i zwrócić stronie cały uiszczony wpis zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Skoro skuteczne cofnięcie skargi zostało dokonane przed WSA, a mimo to sąd ten wydał wyrok w sprawie, doszło do naruszenia ww. przepisów a Naczelny Sąd Administracyjny powinien uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 189 P.p.s.a.

W myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1 i 2. WSA wskazał, iż w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż Prezes ULC w piśmie z 19 lutego 2015 r. udzielił żądanej informacji a w dniu 12 sierpnia 2015 r., skarżący skutecznie wycofał wniesioną skargę, należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Jednakże WSA w Warszawie nie umorzył postępowania postanowieniem, ale dokonał jedynie częściowego umorzenia postępowania w wydanym 19 sierpnia 2015 r. wyroku. Nie dochował więc należytej formy umorzenia postępowania. Jeżeli postanowienie o umorzeniu postępowania zapada na rozprawie, wymaga spisania odrębnej sentencji oraz uzasadnienia. Postanowienia wydane na podstawie art. 161 § 1 kończą postępowanie w sprawie i przysługuje od nich skarga kasacyjna. Zatem brak spełnienia powyższego wymogu jest naruszeniem przepisów postępowania, które wpływa na prawa i obowiązki strony.

W związku z nieprawidłowym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, WSA w Warszawie w sposób nieuzasadniony zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku ze skutecznym wycofaniem skargi przez skarżącego winien zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bez zasądzania od Prezesa ULC jakichkolwiek dalszych kosztów postępowania. Z analizy wysokości zasądzonych kosztów wynikałoby, iż skarżący oprócz wniesienia opłaty sądowej za skargę na bezczynność poniósł koszt profesjonalnego pełnomocnika procesowego (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo (17 zł). Z akt sprawy wynika, iż A. Z. nie działał za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Zatem zasądzanie od Prezesa ULC kosztów postępowania w wysokości 357 zł jest niepoparte stanem faktycznym sprawy i nie ma oparcia w przepisach prawa. Zatem, zarzut nieprawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 200 w zw. z art. 161 i art. 60 oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest w pełni uzasadniony.

Złożona przez skarżącego A. Z. odpowiedź na skargę kasacyjną została mu zwrócona na mocy zarządzenia przewodniczącego wydziału (k. 64 akt sadowych), ponieważ jego profesjonalny pełnomocnik procesowy nie złożył oświadczenia o doręczeniu odpisu tego pisma procesowego drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą, czym nie dopełnił obowiązku określonego w art. 66 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ sporządzający skargę kasacyjną wielokrotnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów, których nie ma w p.p.s.a., tj. art. 149 ust. 1 czy art. 3 ust. 2 pkt 1-8 P.p.s.a., a także przepisów, które nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądem I instancji (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Niemniej jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane wady nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Kwestia obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia jako przesłanki dopuszczalności skargi na bezczynność organy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej była początkowo różnie rozumiana w orzecznictwie. Początkowo stano na stanowisku, że na wnoszącym o informację publiczną spoczywa ten obowiązek – wyrok WSA w Opolu z 27 maja 2004 r., II SAB/Op 1/04 (ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 33). Odmienne stanowisko zajął w tej kwestii NSA w wyroku z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05. W ocenie tego sądu udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dotyczy prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP sprecyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a., a nie w art. 52 § 4 P.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to ustaw szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, por. np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany obecnie powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., I OZ 522/14) pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Dlatego też zarzut naruszenia art. 183 § 2 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 P.p.s.a. i art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a także w zw. z art. 58 § 1 P.p.s.a. i art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. oraz naruszenia art. 52 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 ust. 2 pkt 9 P.p.s.a. należało uznać za chybiony.

4. W konsekwencji, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 132 oraz w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie powyższych przepisów. Skoro skarga kasacyjna była dopuszczalna, to należało ją merytorycznie rozpoznać.

5. Za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne zastosowanie jako podstawy wydania wyroku art. 3 ust. 2 pkt 1-8 P.p.s.a.

5.1. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepis ten nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ uprawnienie do dostępu do informacji publicznej nie wynika ani z przepisów k.p.a., ani z przepisów ordynacji podatkowej.

5.2. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1-8 P.p.s.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

6. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegający na zastosowaniu przez WSA w Warszawie art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 132 P.p.s.a., co stanowi istotne naruszenie postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w okolicznościach sprawy, w której skarżący skutecznie wycofał skargę przed dniem wydania wyroku. Jak wynika z pisma strony z 12 sierpnia 2015 r. (k. 31 akt sądowych), wniesionego przez jej pełnomocnika, żądanie umorzenia postępowania zostało złożone jedynie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w wyznaczonym przez sąd terminie stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co było całkowicie zrozumiałe, bo informacja publiczna została przez organ udzielona przed rozpoznaniem skargi przez Sąd I instancji.

7. Sformułowanie zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez wydanie przez WSA w Warszawie rozstrzygnięcia w formie wyroku, gdy z powyższego przepisu wynika, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania winno nastąpić w formie postanowienia świadczy o niezrozumieniu przepisów P.p.s.a. regulujących tą kwestię. Zgodnie z art. 132 p.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Użyte w tym przepisie w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. wyrażenie "Sąd rozstrzyga sprawę" odnosi się do rozstrzygnięć dotyczących istoty sprawy. Dla tego rodzaju działań sądu ustawa przewiduje formę wyroku, tym to właśnie orzeczeniem sąd dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej. I to właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynność, i że ta bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, Sąd ten rozstrzygnął dwie kwestie incydentalne: a) umorzył postępowanie w pozostałej części i b) orzekł o zwrocie kosztów postępowania. W takiej sytuacji, postanowienia wydane przez sąd administracyjny w sprawach incydentalnych związanych z główna sprawą administracyjną zamieszcza się w wyroku rozstrzygającym sprawę główną.

8. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż A. Z. nie działał za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, z których jednoznacznie wynika, że do skargi załączono zarówno odpis pełnomocnictwa (k. 32 akt sądowych), jak i dowód jego opłacenia (k. 33 akt sądowych), co oznacza, że zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 161 i art. 60 oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez zasądzenie od organu kosztów postępowania jest całkowicie bezzasadny.

9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.