Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1711/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie Asesor WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Piotr Borowiecki, Protokolant Łukasz Poprawski, po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

R. pismem z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] działając na podstawie art. 50 § l i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ) oraz art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 14. póz. 147 ), za pośrednictwem Rady [...] wniósł skargę, na uchwalę Rady [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat, w części określającej kryteria przyznawania abonamentu rocznego mieszkańcom strefy parkowania oraz karty "N+" osobom niepełnosprawnym ( § 3 ust. 2 uchwały oraz § 2 ust. 7 i 8 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, stanowiącego załącznik Nr 2 do wspomnianej uchwały ).

Zaskarżona Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie ustalania strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określania sposobu pobierania tych opłat ( publikowana w Dz.Urzęd, Województwa Mazowieckiego Nr 298, poz. 7866 z dnia 26 listopada 2003 r.), uchwalona została na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 i art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, (w brzmieniu nadanym ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 200, poz. 1953). W załączniku nr 1 do ww. uchwały Rada określiła granice strefy płatnego parkowania niestrzeżonego pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...], natomiast załącznik nr 2 do uchwały stanowi regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN).

Przepisy art. 13 ust.1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Zgodnie z zasadą określoną w art. 13b ust. 2 ww. ustawy, strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Zgodnie z art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Rada [...] wprowadziła opłaty abonamentowe i zryczałtowane dla niektórych użytkowników drogi.

R. zaskarżył ww. uchwałę w części określającej kryteria przyznawania abonamentu rocznego mieszkańcom strefy parkowania oraz karty "N+" osobom niepełnosprawnym tj. § 3 ust. 2 uchwały oraz § 2 ust. 7 i 8 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały.

R. wskazał, iż zaskarżone przepisy są sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem rażąco naruszają zasady równości wobec prawa. R. podniósł, iż uzależnienie uprawnienia do otrzymania karty abonamentowej dla mieszkańców (o czym mowa w § 2 ust. 7 regulaminu) od władania pojazdem jako właściciel lub leasingobiorca dyskryminuje tych, którzy posiadają pojazd na podstawie innych tytułów prawnych. Podobnie niepełnosprawni mogą otrzymać kartę "N+" ( o czym mowa w § 2 ust, 8 regulaminu), uprawniającą do bezpłatnego parkowania pojazdu, pod warunkiem, że są jego właścicielami.

Ustalając stawki opłat za parkowanie. Rada [...] wprowadziła zerową stawkę tej opłaty m.in. dla osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności, lub których niepełnosprawność spowodowana jest upośledzeniem narządów ruchu, powodującym trudności w poruszaniu się, natomiast dla mieszkańców strefy parkowania ustanowiła opłatę abonamentową w wysokości 20 zł rocznie. Dokumentem potwierdzającym, że osoba niepełnosprawna jest objęta zerową stawką opłaty za parkowanie jest karta "N+". zaś dowód uiszczenia opłaty abonamentowej stanowi abonament. Stosownie do postanowień § 3 ust. 2 powołanej uchwały, karta "N+" wydawana jest przez Prezydenta [...] na udokumentowany wniosek osoby niepełnosprawnej lub jej opiekuna prawnego albo rodziców dzieci niepełnosprawnych, będących właścicielami pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony. Regulacje w zakresie wydawania karty "N+" zawiera także regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, który w § 2 ust. 8 stanowi, iż wspomniana karta wydawana jest bezpłatnie na wniosek osoby niepełnosprawnej, wyłącznie na jeden pojazd samochodowy będący jej własnością. Natomiast o abonament roczny, w myśl przepisu § 2 ust. 7 regulaminu, przysługuje mieszkańcowi strefy parkowania, będącemu właścicielem lub współwłaścicielem pojazdu samochodowego lub użytkującemu pojazd samochodowy na podstawie umowy leasingu.

R. wskazał, iż stosownie do postanowień art. 32 ust.1 Konstytucji RP, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty ( adresaci norm prawnych ), charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, a wszelkie różnice w przyznawaniu praw są dopuszczalne tylko wówczas. gdy są usprawiedliwione. Oznacza to, że organy powołane do wydawania aktów normatywnych, nie mogą stanowić norm prawnych, które różnicują uprawnienia obywateli należących do tej samej kategorii osób i znajdujących się w jednakowej sytuacji faktycznej - bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości. Tak więc w ocenie R. regulacje zawarte w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz § 2 ust. 8 regulaminu przyznają prawo do otrzymania karty ,,N+"" uprawniającej do bezpłatnego parkowania, tylko tym osobom niepełnosprawnym, które są właścicielami samochodów i wyłączenie z niej kategorii osób inwalidów, użytkujący pojazdy samochodowe na podstawie umów cywilnoprawnych np. leasingu czy użyczenia, wprowadzają niczym nie uzasadnione zróżnicowanie uprawnień osób niepełnosprawnych, będących użytkownikami pojazdów samochodowych ( a więc podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną ). Podobne zróżnicowanie dotyczy zmotoryzowanych mieszkańców strefy parkowania, przy czym ponieważ § 2 ust. 7 regulaminu funkcjonowania sppn przyznaje prawo do abonamentu rocznego także osobom posiadającym samochód w leasingu, przepis ten dyskryminuje innych użytkowników pojazdów samochodowych, wyłącza bowiem możliwość otrzymania wspomnianego abonamentu przez kierowców użytkujących samochody na podstawie umowy użyczenia lub najmu. Zdaniem R. stosowanie wadliwego prawa prowadzi do sytuacji nierównego traktowania osób zamieszkałych na terenie strefy parkowania oraz niepełnosprawnych, których środkiem lokomocji są pojazdy samochodowe.

Zdaniem R. uzależnienie uprawnienia do otrzymania karty abonamentowej dla mieszkańców (o czym mowa w § 2 ust. 7 i 8 regulaminu) od władania pojazdem jako właściciel lub leasingobiorca dyskryminuje tych, którzy posiadają pojazd na podstawie innych tytułów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Rada [...]wniosła o jej oddalenia i wskazała, że zgodnie z art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Rada [...] miała prawo, ustalając strefę płatnego parkowania, wprowadzić opłaty abonamentowe i zryczałtowane dla niektórych użytkowników drogi.

Zdaniem Rady [...] ustawodawca nie wprowadził kryteriów jakimi obowiązana jest kierować się rada miasta przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Rada [...] wskazała, że wprowadzając ograniczenie przeprowadziła właściwą analizę i nie postępowała swobodnie przy określaniu kręgu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej. Wskazała, że przy ustalaniu tych przepisów brano pod uwagę cel jakiemu służy wprowadzenie opłat za parkowanie.

Zdaniem Rady [...] przepis art, 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Zgodnie z zasadą określoną w art. 13b ust. 2 ww. ustawy, strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Rada [...] wskazała, że określając krąg użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub zwalniając niektórych użytkowników z opłaty, jako kryterium przyjęła tytuł prawny do korzystania z pojazdu - prawo własności oraz umowę leasingu. Przyjmując takie kryterium uznawała, że prawo własności lub umowa leasingu są stosunkami prawnymi cechującymi się wysokim stopniem stabilności podmiotowej. Umowy przenoszące własność pojazdów lub dające prawo użytkowania pojazdu w ramach umowy leasingu są wpisywane w odpowiednich rejestrach oraz zgłaszane na potrzeby organów podatkowych Dzięki temu można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, iż mieszkaniec spp. jest właścicielem pojazdu lub jego użytkownikiem.

Zdaniem Rady [...] podejmując decyzje w sprawie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z ulg i zwolnień, kierowano się kryterium domicylu, jak również kryterium cechy podmiotowej. W celu zagwarantowania, że z ulg i zwolnień będą korzystać osoby uprawnione, Rada uzależniła je od legitymowania się tytułem własności lub uprawnieniem wynikającym z umowy leasingu. Zdaniem Rady opisane wyżej stosunki prawne pozwalają kontrolować dystrybucję kart abonamentowych i Kart "N+" oraz zapobiegać ich otrzymaniu przez osoby nieuprawnione.

Umowy cywilnoprawne, których włączenia do systemu ulg domaga się R., są zdaniem Rady [...] umowami wprowadzającymi znacznie słabsze więzy podmiotowe. Umowa najmu, dzierżawy, użyczenia lub inna umowa nienazwana nie podlega wpisowi do dokumentów rejestracyjnych pojazdu, a jeżeli rodzą obowiązek podatkowy, wymagają jedynie zgłoszenia organom skarbowym. Może to ułatwiać popełnianie nadużyć, polegających na wyłudzaniu kart parkingowych przez osoby fizyczne i prawne, które nie mają do nich uprawnień. Zdaniem Rady [...] wprowadzenie wszystkich umów cywilnoprawnych jako podstawy uzyskania karty parkingowej doprowadzi do omijania prawa, narazi budżet miasta na ogromne straty finansowe, skompromituje idee płatnego parkowania, jako sposobu na wprowadzenie rotacji pojazdów mechanicznych w centrum miasta.

Zdaniem Rady [...] art. 32 Konstytucji nie gwarantuje obywatelom dostępu do identycznych świadczeń. Ustawodawca, (w tym w przyznanym jej zakresie Rada [...]) ma prawo wskazywać i pewien krąg podmiotów uprawnionych, ze względu na cechy własne. Co do zasady wszyscy mieszkańcy miasta są zobowiązani do wnoszenia opłat za parkowanie na terenie strefy. Rada [...] wprowadziła w interesie mieszkańców tego obszaru oraz osób niepełnosprawnych pewne dla nich udogodnienia. Jest nim zwolnienie z opłat, jednakże na warunkach jakie zostaną ustalone przez Radę. Zdaniem Rady [...]. już samo wprowadzenie przywilejów dla pewnej grupy obywateli może być uznane przez pozostałych za nierówne traktowanie. Wskazano, że wprowadzenie abonamentów jest kompromisem, który jednak musi być chroniony przez dodatkowe obostrzenia Takim zabezpieczeniem jest właśnie wprowadzenie numerus clausus stosunków prawnych będących podstawą do otrzymania kart abonamentowej. W przypadku osób niepełnosprawnych Rada przyjęła, że osoby fizyczne nie korzystają z umów leasingowych. Stanowisko takie przyjęto w oparciu o praktykę gospodarczą a nie obowiązujące przepisy prawa, które w istocie dopuszczają zawieranie takich umów z osobami fizycznymi. Rada nie zamierzała w żaden sposób dyskryminować osób niepełnosprawnych posiadających samochód na podstawie umowy leasingu a taki zapis wynikał z faktu, iż Urząd Miasta nie spotkał się z problemem osób niepełnosprawnych, które dysponowały samochodem na podstawie umowy leasingu. Umowa ta nie jest w praktyce zawierana z osobami nie prowadzącymi działalności gospodarczej. Dlatego Rada nie wzięła pod uwagę takiego rozwiązania.

Zdaniem Rady [...] równość wobec prawa nie oznacza, "że wszyscy mają takie same prawa i obowiązki. Oznacza natomiast, że jednakowe prawa i obowiązki będą dotyczyć wszystkich osób należących do tych samych kategorii, przy czym wyróżnienie owych kategorii nie będzie arbitralne, lecz oparte na usprawiedliwionych kryteriach możliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym." (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Liber, Warszawa 2000).

Zdaniem Rady [...] kryteria jakimi się kierowała przy podejmowani zaskarżonej uchwały są usprawiedliwione i zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie:

ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a.,

ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a.,

ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p.

Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga winna być odrzucona.

Podstawę skargi R. stanowiły przepisy art. 50 § l i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) oraz art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 14. póz. 147).

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis § 2 przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. pkt.5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001, Nr 14, poz.147) przewiduje w art. 14, iż po zbadaniu sprawy Rzecznik może m.in. pkt. 6) zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przepis § 2 cytowanej ustawy stanowi, iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis § 3 uznaje, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis § 4 uznaje, iż w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

Wymienione przepisy upoważniają R. do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także do udziału w toczących się postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 14 powołanej wyżej ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich podejmuje czynności przewidziane w ustawie, jeżeli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie prawa i wolności obywatela. Dlatego - jak trafnie wskazano w doktrynie (J. Borkowski: "...Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 1997/5/3 - Rzecznik Praw Obywatelskich - korzysta z tych samych uprawnień co prokurator, ale realizuje inne zadania...". Sąd uznaje, iż zarówno w swojej skardze, jak i w toku postępowania R.wykazał, iż kwestionowane postanowienia prawa miejscowego dają R. podstawę do podjęcia przez czynności przewidzianych w ustawie, w celu zabezpieczenia przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa to jednak powinno to zdaniem Sądu nastąpić po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na przedmiotową uchwałę, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany prze pis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego.

Tak skonstruowana skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie, zajmując stanowisko, że R. spełnia wprawdzie wymagania formalne ale nie wyczerpał trybu opisanego w 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. nie wezwał Rady [...] do usunięcia naruszenia.

Jak wskazano wyżej R. korzysta z tych samych uprawnień co prokurator, ale realizuje inne zadania i tak w postanowieniu NSA z dnia 5 maja 1995r. sygn. akt I SA 813/94, opublikowanym w ONSA z 1996r. Nr 3 poz. 111 z aprobującą glosą Z. Kmieciaka OSP 1996r. z. 7-8 poz. 134 wskazano, iż prokurator biorący udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (ówczesny art. 188 k.p.a.) jest uprawniony tak jak strona do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną w terminie przewidzianym w art. 199 § 1 k.p.a., po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993r. – sygn. akt SA/Kr 384/93 podkreślono, że przewidziany w art. 199 § 2 k.p.a. termin sześciu miesięcy na wniesienie przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego nie dotyczy wypadków, w których prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym i przysługiwały mu w związku z tym prawa strony. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2004r. - sygn. akt OSK 55/04 opubl. w ONSAiWSA z 2004r. Nr 1 poz. 1) oceniając co do zasady pozycję procesową prokuratora wskazano, że podstawowe znaczenie dla realizacji uprawnień prokuratora ma możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym. Wówczas jego rola jako strażnika praworządności może być realizowana najpełniej. Zdaniem Sądu prokuratorowi podobnie jak R., który bierze udział w postępowaniu, służą prawa strony. Prawa te mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wykraczać poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Tak ukształtowana pozycja prokuratora, podobnie jak pozycja R. w postępowaniu administracyjnym, nie wyklucza oczywiście uprawnień tego organu wynikających z innych przepisów prawa. Niemniej jednak uprawnienia te winny być wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać. Jeżeli zatem przepisy o R. ani inne akty prawne nie przewidywały dla R. szczególnych uprawnień w zakresie skarżenia do sądu administracyjnego uchwał i rozpoczęcia postępowania, w którym R. bierze udział, to przysługiwały mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, a zatem odnoszą się do niego regulacje obowiązujące stronę postępowania.

Nadto należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994r. (W 5/94; OTK 1994/2/44), zgodnie z którym "...jeżeli skarżący nie wzywał organu gminy do usunięcia naruszenia..." to skarga jest niedopuszczalna. Sąd dostrzegając specyficzną pozycję R. oraz powołując się na wyżej przedstawioną argumentację uznaje, iż brak jest wyraźnie odmiennych zasad działania R. ukształtowanych w innych przepisach prawa, niż zasady obowiązujące stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę R. jako przedwczesną uznał w świetle akt rozpoznawanej sprawy, że R. zainicjował postępowanie, a zatem do niego jako strony miały zastosowanie obowiązki wynikające z art. 101 ustawy.

W tym stanie rzeczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie bez wyczerpania trybu okazała się przedwczesna i niedopuszczalna. W konsekwencji tego nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z § 3 powołanego przepisu Sąd odrzuca skargę postanowieniem.