Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 15/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 3 i 4 nw zw. z art. 35 par.  2 k.p.a.
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. B. i S. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewody Śląskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 lutego 2019 r. S. B., działający w imieniu własnym oraz w imieniu brata J. B., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania znak. [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego.

W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. przez podważenie zaufania do organów władzy publicznej na skutek rażąco długiego prowadzenia postępowania; art. 12 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób rażąco długi, w jakikolwiek sposób niewspółmierny do stanu faktycznego sprawy oraz art. 35 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w najwyższej wysokości; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także o dopuszczenie dowodu z kserokopii zażalenia z dnia 12 lutego 2019 r., kierowanego do Ministra Infrastruktury na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2001 r. na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), Skarżący wnieśli o stwierdzenie przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wskazanych w tym wniosku działek. Działki będące przedmiotem postępowania stanowiły część gospodarstwa rolnego " [...]", które w [...] r. zakupił dziadek skarżących. Znaczna część działek została utracona przez rodzinę B. na skutek działań władz PRL, a następnie II RP. Wniosek ten uzupełniony został pismem z dnia 24 maja 2002 r.

Właściwy do rozpoznania wniosku Wojewoda Śląski, do dnia złożenia skargi nie zakończył postępowania, które toczy się już ponad 17 lat. Czas prowadzenia tego postępowania świadczy o przewlekłości, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazują, że wydanie przez Wojewodę Śląskiego decyzji kończącej postępowanie, którego sposób prowadzenia zaskarżono, niezbędne jest dla uzyskania odszkodowania za pozbawienie prawa własności, chronionego przez Konstytucję (art. 21 ust. 2 oraz 64 ust. 2) i umowy międzynarodowe, w tym art. 1 Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonych w Paryżu dnia 20 marca 1921 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1123 r. (Dz.U z 1995 r. Nr 18. poz. 175 ze zm.) ratyfikowanych przez Polskę "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. "

Zgodnie z art. 114 § 2 p.p.s.a., w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania, Sąd może na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 123 § 6. Jak zauważył natomiast NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1662/16 (CBOSA) "Przywołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz.1842 z późn. zm.). Kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek bezczynności lub przewlekłości organu administracyjnego. Podsumowując, suma pieniężna, o jakiej mowa w art. 114 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny (zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej). ".

Wojewoda Śląski, poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco długi i bezprawny (trwa już ponad 17 lat), wywołał u Skarżących nieufność wobec organów władzy publicznej, a także przede wszystkim ogromne poczucie krzywdy. Podnieść należy, że właśnie na tego rodzaju okoliczności jakie zaistniały w niniejszej sprawie ustawodawca przewidział i możliwość obciążenia organu obowiązkiem zapłaty sumy pieniężnej na rzecz strony.

Jest to dotkliwe dla organu, jednakże prowadzenie postępowania przez tak długi czas niewątpliwie uzasadnia zastosowanie wspomnianego środka wobec organu. Sprawa nie jest też na tyle skomplikowana, żeby rozpoznawać ją przez tak długi czas. Przykładowo należy wskazać, że działka nr 1 została zaliczona do kategorii dróg publicznych dopiero uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...]roku w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie miasta C. . Natomiast, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, niezbędnym warunkiem zastosowania trybu z tej ustawy jest pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. jako zajęte pod drogi publiczne. Z tego względu działka nr 1 nie mogła "stać się" z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w trybie przywołanej powyżej ustawy. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii, a także wniosku w pozostałym zakresie spoczywa jednak na organie administracji.

W pełni zasadnym jest więc przyznanie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w najwyższej wysokości, ze względu na rażącą przewlekłość postępowania oraz brak czynności wyjaśniających ze strony organu. Nie ulega wątpliwości, że poszkodowanym przewlekłością postępowania jest każdy z wnioskodawców indywidualnie, a co za tym idzie każdy z nich powinien otrzymać sumę pieniężną w najwyższej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania w sprawie.

S. B., S.U., M.B., J.B. oraz P.B., działając na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), wnieśli o stwierdzenie przejścia na własność Skarbu Państwa wskazanych w tym wniosku działek oraz o wypłatę odszkodowania na ich rzecz.

Stosownie, zatem do art. 73 ust. 4 ww. ustawy, pismem z dnia 7 listopada 2002 r. Wojewoda Śląski przekazał do Prezydenta Miasta C. uwierzytelnione kserokopie złożonych wniosków, w celu załatwienia ich przez ten organ, według właściwości w części dot. odszkodowania.

Po modyfikacji wniosków m.in. pismem z dnia 4 maja 2005 r. ustalono, że ostatecznie ich przedmiotem były działki położone w C.:

- nr: 2, 3,4,5,6,7,8, 9,10,11,12 - oznaczone na karcie mapy nr 99;

- nr: 13,14,15,16,26,17 - oznaczone na karcie mapy nr 159;

- nr: 1,18 - oznaczone na karcie mapy nr 160;

- nr: 19,20, 21,25, 23 - oznaczone na karcie mapy nr 161,

Z treści wniosków wynikało, że nieruchomości w nich opisane, położone w C., zajęte pod drogi publiczne, stanowiły kiedyś współwłasność J. i S. małż. B. oraz ich pięciorga dzieci i opisane były w akcie notarialnym z [...] r., ujawnionym w księdze wieczystej obecnie o nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C.. W Dz. I-O tej księgi nie ma ujawnionych działek ewidencyjnych, a jedynie figuruje zapis: "parcele rolniczo - budowlane, użyteczność publiczna“ o obszarze 15,3567 ha, położona w C., w dzielnicy [...]. Na podstawie tego dokumentu nie było zatem możliwe ustalenie, czy nieruchomość opisana w tej księdze jest tożsama z nieruchomością składającą z działek ewidencyjnych opisanych we wnioskach, a tym samym nie można stwierdzić, czy działki te stanowiły kiedykolwiek ich własność B..

Mając na względzie fakt, iż z przedstawionych przez wnioskodawców dokumentów nie wynikało, kto jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości, następnym etapem było ustalenie przez organ ich stanu prawnego. W tym celu, po zbadaniu ksiąg wieczystych KW nr[...] i KW nr[...], pozyskano do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w C. sygn. akt [...] z dnia [...] r. o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1985r. własności nieruchomości przez zasiedzenie, wraz z postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...] o oddaleniu apelacji oraz decyzji komunalizacyjnych, które pozwoliły na ustalenie stanu prawnego większości działek będących przedmiotem postępowania. Ustalono także, że większość ww. działek była zajęta pod drogi gminne, a część pod drogę krajową. Ostatecznie ustalono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr 16 stanowiła własność Skarbu Państwa, natomiast działki nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 24 (powstała z podziału działki nr 10), 13, 14, 15, 19, 20, 21, 27 (powstała z podziału działki nr 25), 16 były własnością Gminy C., a działki nr nr 12, 26, 17, 1, 18, 23 miały nieuregulowany stan prawny (brak było dokumentu pozwalającego ustalić ich właściciela).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...]odmówiono stwierdzenia nabycia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C. własności nieruchomości położonych w C., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka:

- nr 2 o pow. 0,0008 ha, karta mapy nr 99,

- nr 3 o pow. 0,0725 ha, karta mapy nr 99,

- nr 4 o pow. 0,0708 ha, karta mapy nr 99,

- nr 5 o pow. 0,0773 ha, karta mapy nr 99,

- nr 6 o pow. 0,2101 ha, karta mapy nr 99,

- nr 7 o pow. 0,2242 ha, karta mapy nr 99, . nr 8 o pow. 0,7976 ha, karta mapy nr 99,

-nr 9 o pow. 0,0027 ha, karta mapy nr 99,

- nr 10 o pow. 0,0020 ha, karta mapy nr 99,

- nr 24 o pow. 0,2402 ha, karta mapy nr 99, powstałej z podziału działki nr 10 o pow. 0,2586 ha,

- nr 13 o pow. 0,1989 ha, karta mapy nr 159,

- nr 14 o pow. 0,1739 ha, karta mapy nr 159,

- nr 15 o pow. 0,1663 ha, karta mapy nr 159,

- nr 19 o pow. 0,7608 ha, karta mapy nr 161,

-nr 20 o pow. 0,1122 ha, karta mapy nr 161,

- nr 21 o pow. 0,0312 ha, karta mapy nr 161,

- nr 27 o pow. 0,0401 ha, karta mapy nr 161, powstałej z podziału działki nr 25 o pow. 0,0120 ha,

stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Gminy C.;

- nr 16 o pow. 0,1247 ha, karta mapy nr 159, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa;

- nr 12 o pow. 0,0795 ha, karta mapy nr 99,

- nr 26 o pow. 0,0703 ha, karta mapy nr 159,

- nr 17 o pow. 0,0265 ha, karta mapy nr 159, -nr 1 o pow. 0,1430 ha, karta mapy nr 160, -nr 18 o pow. 0,1958 ha, karta mapy nr 160,

- nr 23 o pow. 0,057 ha, karta mapy nr 161, o nieuregulowanym stanie prawnym.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister w decyzji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie należy w pierwszej kolejności zbadać interes prawny wnioskodawców, bowiem w razie braku interesu prawnego - nie można wydać decyzji merytorycznej, a także rozważyć prowadzenie odrębnego postępowania w odniesieniu do działek wymienionych w punkcie 3 uchylonej decyzji, tj. działek, których właściciel nie został ustalony.

Wojewoda Śląski, ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w decyzji Ministra, z uwagi na różne stany prawne nieruchomości, odrębnie poprowadził postępowania w sprawie działek nr 12, 26, 17, 1, 18, 23 (obecnie sprawa [...] ) oraz w sprawie działek nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 24 (powstała z podziału działki nr 10), 13, 14, 15, 19, 20, 21, 27 (powstała z podziału działki nr 25), 16 (sprawa nr [...]).

Pismem z dnia 28 lipca 2008 r. wezwano wnioskodawców do uzupełnienia akt sprawy o dokument, z którego bezsprzecznie będzie wynikało, iż mają oni interes prawny do żądania rozstrzygnięcia co do przedmiotowych działek, tj. działek nr 2, 3, 4, 5, 6, 7,8, 9, 10, 24 (powstała z podziału działki nr 10), 13, 14, 15, 19, 20, 21, 27 (powstała z podziału działki nr 25), 16 oraz działek nr 12, 26, 17, 1, 18, 23. Wyjaśniono, iż dowodem takim może być jedynie dokument, z którego jasno będzie wynikało, iż wnioskodawcy, bądź ich spadkodawcy byli w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działek, co do których żądają regulacji ich stanu prawnego w trybie art. 73 ww. ustawy.

Wynikiem ponownie przeprowadzonego postępowania w stosunku do działek nr 2, 3, 4,5,6,7,8,9,10,24,13, 14, 15, 19,20,21, 27,16 było wydanie w dniu [...] r. przez Wojewodę Śląskiego decyzji nr [...] umarzającej postępowanie w tej sprawie. Decyzja ta stała się ostateczna [...] r. Zatem w stosunku do tej nieruchomości postępowanie zostało zakończone już w 2008 r. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr 16 był Skarb Państwa, a pozostałych ww. siedemnastu działek Gmina C., natomiast wnioskodawcy – B. nie wykazali interesu prawnego w stosunku do tych działek, co skutkowało umorzeniem postępowania, z uwagi na fakt, iż wnioski o uregulowanie w trybie art. 73 ww. ustawy własności nieruchomości, nie pochodziły od strony postępowania.

Natomiast w stosunku do działek nr 12,26,17,1,18,23 postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawieszono postępowanie na wniosek pełnomocnika wnioskodawców. Wniosek o zawieszenie postępowania był spowodowany tym, że wnioskodawcy nie posiadali dokumentu, o przedstawienie którego organ wezwał ich pismem z 28 lipca 2008r., tj. dokumentu potwierdzającego, że wnioskodawcy, bądź ich spadkodawcy byli w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami wskazanych działek. Wskazali oni, że zlecili geodecie sporządzenie opinii i mapy obejmującej działki zajęte pod drogi.

Postanowieniem z dnia [...] podjęto na żądanie strony zawieszone postępowanie dot. działek nr 12,26,17,1, 18, 23. Po podjęciu postępowania jednakże okazało się, że przedstawiony przez wnioskodawców dokument - mapa - nie jest wystarczającym dokumentem na ustalenie właścicieli nieruchomości, bowiem nie przesądza o własności przedmiotowych działek i nie może stanowić dowodu na tę okoliczność w postępowaniu administracyjnym. Podjęto zatem dalsze czynności mające na celu ustalenie aktualnego stanu prawnego ww. działek, będących przedmiotem postępowania.

W ich wyniku ustalono, że działka nr 12 stanowi własność Skarbu Państwa od 1 stycznia 1985 r. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w sprawie o zasiedzenie.

Ponadto ustalono, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta C. wystąpił z wnioskiem do Sądu Rejonowego w C. o nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości składającej się z działek nr 26,17,1 przez zasiedzenie.

W stosunku do działki nr 23 Sąd Rejonowy w C. również wydał postanowienie w dniu [...] r. o sygn. [...] stwierdzające, że Skarb Państwa nabył jej własność przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. Jednakże pismem z dnia 17 maja 2011 r. pełnomocnik Państwa B. poinformował Wojewodę, że S. B. złożył w dniu [...] r. skargę do Sądu Rejonowego w C. o wznowienie postępowania w sprawie o sygn. [...] i uchylenie ww. postanowienia z dnia [...]r.

Natomiast działka nr 18 w dalszym ciągu miała nieuregulowany stan prawny, bowiem postanowieniem z dnia [...] r. o sygn. [...] Sąd Rejonowy w C. oddalił wniosek Skarbu Państwa w sprawie zasiedzenia. Państwo B. nie przedstawili też w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę dokumentu potwierdzającego, że działka ta stanowi ich własność.

Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r, pełnomocnik, działający w imieniu S. B., poinformował, że w sprawie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 23, w której S. B. złożył skargę o wznowienie postępowania o sygn. akt [...] , w wyniku wznowienia wniosek Skarbu Państwa został oddalony. Ponadto, poinformował o zamiarze złożeniu przez S. B. wniosku o nadanie tytułu własności do działki nr 23. Z pisma wynikało, że odnośnie działki nr 1, obręb 160, Skarb Państwa wycofał wniosek o zasiedzenie, natomiast wniosek o nadanie tytułu własności złożył S. B., a postępowanie w tej sprawie prowadzone jest pod sygn. akt [...] .

Następnie w odpowiedzi na pismo organu z dnia 27 stycznia 2015 r., skierowane do Prezydenta Miasta C., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, pismem z dniu [...] r. nr [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii, Urzędu Miasta C. poinformował, że dla działki nr 12, obręb 99, Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...] , gdzie w Dz. II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta C.. W sprawie działek nr 26,17, obręb 159 oraz działki nr 1, obręb 160 - zostaną ponownie złożone do Sądu Rejonowego w C. wnioski o zasiedzenie. W stosunku do działki nr 18, obręb 161, nie będzie składany ponownie wniosek do Sądu o nabycie własności przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, a stan prawny działki nr 23, obręb 161, dwukrotnie objętej postępowaniem przed Sądem Rejonowym w C. o nabycie własności przez Skarb Państwa, ze względu, iż obydwa wnioski zostały oddalone, nie uległ zmianie i nadal pozostaje nieuregulowany.

Z uwagi na powyższe, w związku z ustaleniem stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12, możliwe stało się ustalenie stron postępowania, a tym samym wydanie przez Wojewodę Śląskiego stosownego rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie działki nr 12 o pow. 0,0710 ha (odpowiadającej działce nr 12 o pow. 0,0795 ha), obręb 99, zostało zatem zakończone ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w części (dot. działki nr 12) jako bezprzedmiotowe. Ustalono bowiem, że właścicielem tej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. był Skarb Państwa, a nie wnioskodawcy.

W trakcie prowadzonego postępowania wnioskodawcy byli wielokrotnie, zarówno pisemnie jak i ustnie informowani o konieczności przedstawienia dokumentu potwierdzającego, że są właścicielami nieruchomości składających się m.in. z działek nr 26,17,18. Z uwagi na fakt, że nie dostarczyli żadnego dokumentu potwierdzającego, że położone w obrębie 159 działki nr 26 i 17 oraz położona w obrębie 160 działka nr 18, stanowią lub stanowiły na dzień 31 grudnia 1998 r. ich własność, a tym samym, że są oni stroną postępowania w tej sprawie - postępowanie w sprawie działek:

- nr 26 o pow. 0,0703 ha, obręb 159,

- nr 17 o pow. 0,0265 ha, obręb 159,

- nr 18 o pow. 0,1958 ha, obręb 160,

nieuregulowanym stanie prawnym, zostało zakończone decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w części (dot. działek nr nr 26, 17, 18) jako bezprzedmiotowe (decyzja jeszcze nie stała się ostateczna).

Pismem z dnia 9 lipca 2018 r., pełnomocnik ww. wnioskodawców, poinformował, że obecnie w Sądzie Rejonowym w C., II Wydziale Cywilnym, pod sygnaturą akt [...] , toczy się z wniosku spadkobierców J. i S. małż. B., sprawa o nadanie tytułu własności, której przedmiotem jest nieruchomość położona w C., oznaczona jako działka nr 1, obręb 160 i działka nr 23, obręb 161. Pismo Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. o sygn. akt [...] potwierdziło, że postępowanie w sprawie wskazanej przez pełnomocnika jeszcze nie zostało zakończone.

W związku z powyższym, postępowanie w części dot. działki nr 1 (obręb 160) i działki nr 23 (obręb 161), zostało zawieszone z urzędu, postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] (które jeszcze nie stało się ostateczne), z uwagi na fakt, iż Sąd Rejonowy w C., II Wydział Cywilny, prowadzi postępowanie o sygn. akt [...]w sprawie o nadanie tytułu własności do działek nr nr 1 i 23. Stanowi to zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 73 ustawy, gdyż jego wynik będzie miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu w tej sprawie.

Zdaniem organu II instancji, złożenie do sądu skargi na przewlekłość postępowania jest przedwczesne. Do chwili obecnej nie doszło bowiem do rozpoznania zażalenia na przewlekłość, złożonego do organu wyższego stopnia. Nie znajduje tu zastosowania art. 53 § 2b p.p.s.a. , zgodnie z którym "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu", postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.55 z dnia 2017.05.12). Zgodnie z art. 16 tej ustawy "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. k.p.a.), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 12a-12n ustawy zmienianej w art. 1." W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu nie stosuje się przepisów o ponagleniu, które zostały dodane ww. ustawą nowelizacyjną, a zatem brak również podstaw do zastosowania art. 53 § 2b p.p.s.a., który wprost na ponaglenie się powołuje.

Dalej organ wywodzi, iż zarzuty skarżących dot. braku podejmowania przez organ jakichkolwiek działań, zmierzających do zakończenia postępowania po wydaniu, przez Ministra decyzji z dnia [...] r. nr [...] , uchylającej ww. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a jedynie informowanie stron postępowania o kolejnych przesunięciach terminu jej załatwienia oraz zarzuty, iż sprawa nie jest na tyle skomplikowana, żeby rozpatrywać ją przez tak długi czas, nie znajdują oparcia w materiale dowodowym.

Jak już wcześniej wykazano, po uchyleniu przez Ministra w [...] . ww. decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] , w stosunku do 18 działek, postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Postępowanie w sprawie działki nr 12 o pow. 0,0710 ha (odpowiadającej działce nr 12 o pow. 0,0795 ha), obręb 99, zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w części (dot. działki nr 12) jako bezprzedmiotowe.

W sprawie działek nr nr 26, 17, 18 także wydano decyzję z dnia [...]r. nr [...] umarzającą w części postępowanie, która aktualnie nie jest jeszcze ostateczna.

Jak wskazano powyżej, postępowanie w stosunku do działek nr 12, 26, 17, 1, 18, 23 było też zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. na wniosek pełnomocnika Państwa B., który podjął działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości.

Trwające na przestrzeni lat, wielokrotnie podejmowane zarówno przez Skarb Państwa, jak i przez skarżących, działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości, przyczyniły się znacząco do przedłużenia załatwienia sprawy.

Po powzięciu informacji o podjęciu przez spadkobierców J. i S. małż. B. kolejnych działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego działki nr 1 i nr 23, przedłużono termin załatwienia sprawy, do 31 marca 2019 r. Obecnie, z uwagi na fakt, iż Sąd Rejonowy w C., II Wydział Cywilny, prowadzi z wniosku spadkobierców J. i S. małż. B., postępowanie o sygn. akt [...] w sprawie o nadanie tytułu własności do działek nr 1 i 23, zasadnym było zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu otrzymania orzeczenia sądu o nadaniu tytułu własności do nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. do działek nr nr 1, 23, które winno pozwolić ustalić właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. i obecnie, a tym samym strony postępowania i podjąć stosowną decyzję, kończącą postępowanie w trybie ww. art. 73 ustawy. Należy ponownie nadmienić, że zgodnie z twierdzeniem wnioskodawców, ww. działki miały być zajęte pod drogi publiczne, działka nr 1 pod ul. [...] w C., a działka nr 23 pod ul. [...] w C..

Ulica [...] w C. oraz ulica [...] w C., pod które, jak wynika z akt sprawy są zajęte, odpowiednio działki nr 1 i nr 23, w dniu 31 grudnia 1998 r. były zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich i zostały wymienione w załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie częstochowskim (Dz.Urz. Woj. C. z [...] r. Nr [...], poz. [...] ), zawierającym wykaz dróg lokalnych miejskich na terenie miasta C.. Z dniem 1 stycznia 1999 r., stosownie do zapisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) stały się drogami gminnymi.

W związku z powyższym, na dzień 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w C. i ulica [...] w C. były drogami publicznymi, więc nieruchomości zajęte pod te drogi podlegały uregulowaniu w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Tym samym zarzut skarżących, iż postępowanie jest niepotrzebnie przedłużane, ponieważ "... działka nr 1 została zaliczona do kategorii dróg publicznych dopiero uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] roku...", a więc na dzień 31 grudnia 1998 r. nie była drogą publiczną, a uregulowaniu w trybie ww. art. 73 podlegają nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. tylko pod drogi publiczne, nie znajduje uzasadnienia.

Wnioskodawcy, co podkreślono w odpowiedzi na skargę, do dnia dzisiejszego nie udowodnili, że są lub kiedykolwiek byli właścicielami (bądź ich spadkodawcy) nieruchomości, w sprawie których domagali się wydania decyzji w trybie art. 73 ww. ustawy, w tym działek nr 1, 23 (w sprawie których zawieszono postępowanie). Nadto w pełnomocnictwie, udzielonym przez J. B., bratu - S. B. które zostało dołączone do skargi, pod lit. c) mocodawca wskazuje, że nieruchomości zapisane m.in. w księdze wieczystej nr[...] , zostały utracone w latach 1915 —1980 na rzecz Skarbu Państwa. Z zapisu tego wynika zatem, iż Państwo B. 31 grudnia 1998 r. nie mogli być właścicielami nieruchomości zapisanej we wskazanej księdze i mieli tego świadomość.

Organ wskazuje także na nadmierne obciążenie stanowisk pracy w Wydziale Nadzoru Właścicielskiego, spowodowane m.in. brakami kadrowymi, a także ciągłym wzrostem ilości napływających nowych wniosków. Ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego pracownika w Śląskim Urzędy Wojewódzkim, Wydziale Nadzoru Właścicielskiego, Zespole do spraw regulacji stanów prawnych III - NWIIIc ma istotne znaczenie na długość prowadzonych postępowań. Z każdym rokiem wzrasta ilość nowych wniosków, wpływających do Wydziału z zakresu art. 73 ustawy. Na przykład, tylko do Zespołu NWIIIc w roku 2017 - wpłynęło 234, a w roku 2018 - wpłynęło już 815. Na jednego pracownika w Wydziale Nadzoru Właścicielskiego, Zespole do spraw regulacji stanów prawnych III - NWIIIc, według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. przypadało ok. 600 spraw do załatwienia.

Jak wskazano powyżej ilość spraw już prowadzonych przez jednego pracownika, wzrastająca ilość wpływających nowych wniosków, a przede wszystkim braki kadrowe powoduje, iż załatwianie spraw wydłuża się.

Nawet jednak gdyby w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości, to nie mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której doszło do tego z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż orzekając o rażącym naruszeniu prawa należy brać pod uwagę okoliczności danej sprawy i ewentualne uzasadnienie zaistniałej przewlekłości.

Odnośnie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego stosownej sumy pieniężnej, organ przywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., I SAB/Bk 3/18, w którym podniesiono że "Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją." oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt: IV SAB/Po 99/17, w którym wskazano że "Środek prawny polegający na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 114 § 2 p.p.s.a., ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru ".

Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł "replikę" na odpowiedź Wojewody Śląskiego na złożoną skargę.

Kwestionuje w nim stanowisko organu jakoby z przedstawionych przez skarżących dokumentów nie wynikało, kto jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Toczyło się kilka postępowań w sprawie zasiedzenia działek na wniosek Skarbu Państwa, w których jako uczestników postępowania wskazywał skarżących, a sąd cywilny to aprobował. W ocenie pełnomocnika, wskazuje to na oparcie twierdzeń skarżących na prawdziwych okolicznościach. W oparciu o przedstawioną mapę, formalnie wpisaną do ewidencji, było możliwe ich tytułu prawnego do działek. Potwierdza to m.in. fakt, iż liczne wnioski o zasiedzenie składane przez Skarb Państwa i Gminę C. były oddalane przez sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłość postępowania jedynie w części okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowań w sprawie o stwierdzenie nabycia z dniem 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa i Gminę C. prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, załatwianych w drodze decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 21 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 21 § 2 p.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 21 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżący pismem z 12 lutego 2019 r. (k. 12 akt sądowych) wnieśli do Ministra Infrastruktury ponaglenie (błędnie nazwane zażaleniem) na niezałatwienie sprawy w terminie. Przyjąć zatem należy, że wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Trzeba także zauważyć, iż wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, co miało miejsce w przypadku większości postępowań wywołanych wnioskiem skarżących z 18 października 2001 r. ze względu na różny status prawny działek nim objętych, nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 114 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1120 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2012 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Postępowanie, którego dotyczy skarga na przewlekłość było prowadzone na podstawie art. 73 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, dalej: ustawa).

Zgodnie z art. 73 ust. 1 nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (art. 73 ust. 2).

W myśl ust. 3 art. 73 ustawy, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody.

Natomiast, jak stanowi ust. 4 art. 73, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do kilku istotnych dla sprawy, a więc przewlekłości postępowania, wniosków:

Po pierwsze - z mocy prawa przechodzą na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego grunty zajęte pod drogi publiczne, niezależnie od tego czy właściciel jest (został) ustalony, czy też nie;

Po drugie - przejście następuje z mocy prawa, ale stwierdzenie tego zdarzenia prawnego wymaga wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej, której skutki są ograniczone. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych. W praktyce decyzja odgrywa jeszcze inną rolę. To dopiero na tym etapie, na którym następuje swoista weryfikacja przesłanek nabycia nieruchomości przez określone podmioty publiczne, w tym również sprecyzowanie osoby właściciela, któremu własność została odjęta. Poza tym ustalenia wymagają takie okoliczności jak kwestia zajmowania nieruchomości pod drogę publiczną oraz brak tytułu prawnego po stronie Skarbu Państwa bądź j.s.t.

Po trzecie – w drodze odrębnej decyzji następuje ustalenie odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości, przy czym stronami postępowania poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej będzie tenże właściciel oraz podmiot publiczny na rzecz którego nastąpiło odjęcie własności nieruchomości w opisanym wyżej trybie.

Po czwarte – stroną postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości formalnie rzecz biorąc może być jedynie Skarb Państwa albo j.s.t., na rzecz której nastąpiło nabycie z mocy prawa. W praktyce jednak, zwłaszcza w efekcie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że stroną tego postępowania jest także były właściciel nieruchomości z tej racji, że to dopiero w tym postępowaniu (z tego postępowania) wynika kogo skutki nabycia nieruchomości drogowej dotyczą.

Po piąte – przyjmuje się wobec tego, że skuteczne wystąpienie o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy wymaga wydania ww. decyzji deklaratoryjnej, zanim zapadnie orzeczenie w sprawie odszkodowania.

Wnioski z dnia 18 i 20 października oraz z 5 listopada 2001 r., zmodyfikowane pismem z 4 maja 2005 r. dotyczyły wydania decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa opisanych we wnioskach nieruchomości oraz wypłaty odszkodowań z tytułu przejęcia ich pod drogi publiczne w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Wnioski obejmowały szereg działek, z których część w dniu 31 grudnia 1998 r., a więc w dacie nabycia z mocy prawa, stanowiła własność Gminy C. (działki nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 24 - powstała w wyniku podziału działki nr 10 13, 14, 15, 19, 20.21, 27 – powstała z podziału działki nr 25), natomiast działka nr 16 była własnością Skarbu Państwa. Ze względu na bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z tego, że nabycie z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 mogło dotyczyć jedynie nieruchomości niebędących własnością Skarbu Państwa bądź j.s.t., decyzją ostateczną Wojewody Śląskiego z [...] r. nr [...] postępowanie w tej sprawie i w tej części zostało umorzone.

Już sama odległość czasowa między wnioskiem wszczynającym postępowanie, a datą wydania decyzji ostatecznej uzasadnia stwierdzenie przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego postępowania. Natomiast trudno przyjąć, że przewlekłość tą cechuje rażące naruszenie prawa, skoro skarżący zgłaszają ją dopiero teraz, po upływie ponad dekady, skoro mogli to uczynić od kwietnia 2011 r. Sami pewnie uznali, że długotrwałe prowadzenie postępowania było usprawiedliwione szczególnie ze względu na konieczność ustalenia skomplikowanego stanu prawnego nieruchomości wynikającego głównie z braku tytułu prawnego do tych nieruchomości.

Zdecydowanie dłużej trwało (trwa) postępowanie dotyczące pozostałych działek o nr 12, 26, 17, 1, 18 i 23, odnośnie których postanowieniem z dnia [...] zawieszono postępowanie na wniosek obecnych skarżących. Postanowienie to zostało podjęte [...] , jednakowoż ze względu na nieprzedstawienie przez nich dowodu potwierdzającego, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. byli oni (ich poprzednicy) właścicielami tych działek postępowanie wyjaśniające trwało nadal.

Wobec działek nr 12 i 26, 17, 18 postępowanie także zostało umorzone decyzjami Wojewody Śląskiego z [...] r. nr [...] (działka nr 12 – decyzja ostateczna) oraz z dnia [...] r. nr [...] (działki nr 26, 17, 18 – decyzja nieostateczna na dzień złożenia odpowiedzi na skargę).

Odnośnie działek nr 1 i 23 postępowanie zostało zawieszone z urzędu z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, który prowadzi postępowanie w sprawie nadania tytułu własności przedmiotowych działek. Jak wynika jednak z odpowiedzi na skargę, działka nr 1 w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] , zaś działka nr 23 – pod ul. [...] w C. czego potwierdzeniem ma być załącznik do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r., zawierający wykaz dróg lokalnych miejskich na terenie miasta C.. Okoliczność tę kwestionują skarżący, zdaniem których zaliczenie tych dróg nastąpiło dopiero uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r.

W ocenie Sądu, także i w tym przypadku, a więc postępowania wobec działek o numerach: 12, 26, 17, 1, 18 i 23, uznać go trzeba za przewlekłe głównie ze względu na prowadzenie przez lat prawie siedemnaście. Sąd i tutaj nie dopatrzył się prowadzenia tego postępowania w sposób szczególnie przewlekły, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Najogólniej rzecz ujmując, Wojewoda Śląski prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę C. oraz Skarb Państwa określonych nieruchomości, zajętych pod drogi publiczne, które na mocy art. 73 ust. 1 ustawy przeszły na rzecz Gminy C. oraz w jednym przypadku na rzecz Skarbu Państwa powinien był skupić się na ustaleniu czy zaistniały przesłanki konieczne do takiego przejścia. Wśród tych przesłanek nie ma wprost wymogu ustalenia (wskazania) właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Pojawia się on nie w momencie przechodzenia z mocy prawa nieruchomości na rzecz określonych podmiotów publicznych, ale dopiero na etapie wydawania decyzji potwierdzającej to przejście. Interes prawny w tym postępowaniu jurysdykcyjnym, prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, będzie miał ten, kto w dacie przejścia, a więc w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości, bądź też jest jego następcą prawnym i to na nim ciąży obowiązek wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości. Postępowanie nie ma służyć temu aby tytuł taki ustalać. W rozpatrywanej sprawie stało się tak, że jego głównym przedmiotem uczyniono właśnie kwestię uprawnień skarżących do działek drogowych, podlegających przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy C. i Skarbu Państwa z dniem 31 grudnia 1998 r., a nie problem ustalenia materialnych przesłanek tego przejścia. To osoby składające wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy powinny wykazać się tytułem potwierdzającym przysługiwanie im prawa własności działek, o stwierdzenie nabycia których wnoszą. Jeśli nie wykazują one na wstępie tego tytułu, to nie ma pewności, że są stronami postępowania. Po wszczęciu postępowania, organ w pierwszym rzędzie powinien dokonać weryfikacji jej legitymacji, zaś w przypadku braku takowej postępowanie w części dotyczącej tych osób umorzyć.

W tej sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie podjął wszelkie czynności, aby dokonać ustaleń w tym zakresie (tj. tytułu prawnego) i to w istocie spowodowało, że postępowanie trwało tak długi okres czasu, nie można zarzucić temu organowi przewlekłości cechującej się rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić trzeba, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Zdaniem Sądu, za rażące należy uznać ciężkie naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, W. 1998 r., s. 808-812).

Sąd nie znajduje także podstaw do wypłaty na rzecz skarżących żądanej sumy pieniężnej. Jak zauważył NSA w wyroku z 31 maja 2019 r., I OSK 1822/18, przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji. Chodzi zatem o taki uszczerbek, którego źródłem jest właśnie przewlekłe działanie organu administracji w rozstrzyganej przez niego sprawie. O jakim uszczerbku można mówić w sytuacji, w której organ niejako zastępując strony podejmuje próby ustalenia ich tytuły prawnego do nieruchomości, podczas gdy przedmiotem tego postępowania jest jedynie deklaratoryjne stwierdzenie przejścia własności nieruchomości na własność Gminy C. oraz Skarbu Państwa. Skarżący mogą mieć oczywiście poczucie krzywdy wynikające z tego, że władza publiczna nie wyjaśniła kwestii związków zachodzących między nieruchomością nabytą w [...] roku przez ich dziadka, a nieruchomościami, które w wyniku zajęcia ich pod drogi publiczne i działania art. 73 ust. 1 ustawy stały się z mocy prawa własnością podmiotów publicznych, ale nie mogą tego odnosić do postępowania (postępowań), stanowiących przedmiot skargi.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 114 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 120 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.