Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2659/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. A. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...]września 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] (rejon ul. W. i W.), gm. W. oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem datowanym na 22 listopada 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z [...] września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] (rejon ul. [...] i [...]), gm. [...] - w części dotyczącej przeznaczenia pod drogę części działek nr ewid. [...] i [...], stanowiących jego własność.

Skarżący zarzucił uchwale w zaskarżonej części naruszenie:

"1. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 741), dalej powoływanej, jako u.m.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego przysługującego mi prawa własności działek [...] i [...] i w konsekwencji przeznaczenie części tych działek pod drogę;

2. art. 1 ust. 3 u.m.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenu bez dokonania ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu;

3. art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie przysługującego mi prawa własności, w stopniu wykraczającym poza swobodne uznanie organu;

4 art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.m.p.z.p. poprzez naruszenie zasady związania organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ustaleniami studium, a wskutek tego uchwalenie planu, który jest niezgodny z postanowieniami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego".

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, rozpoznanie sprawy z pominięciem trybu uproszczonego i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że Rada Gminy [...] przeznaczyła część jego działek nr ewid. [...] i [...] pod drogę wewnętrzną oznaczoną w planie symbolem

1KDW. Działki te są zagospodarowane i ogrodzone, na części działki [...] usytuowany jest budynek, legalnie wybudowany na podstawie pozwolenia z 1984 r.

Niecelowe i niezgodne z przepisami jest planowanie drogi w taki sposób, aby istniała konieczność rozbiórki tego budynku, w sytuacji, gdy na wschód od działek [...] i [...] istnieje pusta przestrzeń kilku hektarów nieużytków. Przesunięcie planowanej drogi o kilka metrów w stronę dotychczas niezagospodarowanego terenu pozwoliłoby uniknąć konieczności rozbiórki budynku.

Skarżący wyjaśnił też, ze na etapie uchwalania planu zgłaszał powyższe uwagi, ale nie zostały one uwzględnione. Nie otrzymał również żadnego wyjaśnienia w tej sprawie.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Regulację i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 7 u.m.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Podjęta przez Radę Gminy [...] uchwała narusza zacytowany przepis, ponieważ w sposób rażący narusza prawo własności skarżącego. Usytuowania drogi w określony w planie sposób nie da się nawet uzasadnić interesem publicznym. Nie można wykazać żadnego interesu publicznego w przypadku planowania drogi poprzez zabudowaną działkę, w sytuacji, gdy kilka metrów dalej jest duża przestrzeń niezagospodarowanego gruntu.

Uchwała narusza art. 1 ust. 3 u.m.z.p.z., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Skarżący składał wniosek, o którym mowa w powyższym przepisie, zmierzający do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Nie został on wzięty pod uwagę i Rada Gminy podejmując uchwałę nie dokonała "ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego" arbitralnie i niezgodnie zasadami logiki sytuując drogę w granicach jego zabudowanej działki. W załączniku nr 2 do uchwały, dotyczącym rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, zostało jedynie wskazane "Przebieg drogi ustalono w nawiązaniu do ustaleń obowiązującego planu oraz zgodnie ze sztuką planowania przestrzennego, w równych częściach działek poszczególnych właścicieli. Zaprojektowany przebieg drogi jest niezbędny dla zachowania ciągłości układów komunikacyjnych wyznaczonych w obecnie obowiązującym miejscowym planie jak również dla obsługi komunikacyjnej działek położonych w granicach planu i przyszłych mieszkańców." Takie uzasadnienie jest ogólnikowe i nie wyjaśnia, dlaczego pod drogę musi zostać przeznaczona część zabudowanej nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy sąsiaduje z nią olbrzymia przestrzeń niezagospodarowanego gruntu i sporną drogę można byłoby zaplanować kilka metrów dalej.

Organ planistyczny powinien wypowiedzieć się co do zgłaszanych indywidulanych uwag, powinien wskazać, z jakich względów ograniczył przysługujące prawo własności. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów władzy publicznej, stwarza po stronie organów obowiązek uzasadniania rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, pomimo formalnego sporządzenia uzasadnienia, w istocie nie zostało wyjaśnione, dlaczego organ przeznaczył część zabudowanej nieruchomości skarżącego pod drogę i dlaczego drogi nie można było przeprowadzić przez sąsiadujące z tą działką nieużytki.

W konsekwencji, naruszono również art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuprawnione ograniczenie prawa własności, w stopniu wykraczającym poza swobodne uznanie organu. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa powinny dokonać ważenia interesu indywidualnego z interesem publicznym - w niniejszej sprawie nie zostało to dokonane.

Zaskarżona uchwała narusza art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - zasadę związania organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ustaleniami studium. Uchwalony plan jest niezgodny z postanowieniami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego.

Analiza załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do studium prowadzi do wniosku, że są one niespójne. W studium nie przewidziano bowiem drogi przebiegającej przez działki skarżącego. W legendzie załącznika graficznego do studium wskazano oznaczenia dotyczące układu komunikacyjnego - zarówno w zakresie dróg istniejących jak i planowanych - są to szare linie ciągłe (drogi istniejące) i szare linie przerywane (drogi planowane). W załączniku graficznym do studium, na działkach skarżącego nie wprowadzono oznaczeń wskazujących, że będzie przebiegać tam droga.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.m.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, zaś uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być z nim sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest, jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza, gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady ustalone w studium i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2[...]610, WSA w Gdańsku z 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).

W datowanej na 21 grudnia 2021 r. odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik Rady przytoczył zarzuty i uzasadnienie skargi i wyjaśnił, że za chybione należy uznać zarzuty podniesione przez skarżącego, a uchwała nie narusza w żaden sposób interesu prawnego bądź uprawnień skarżącego.

Pełnomocnik przytoczył treść § 18 zaskarżonej uchwały i stwierdził, że w przebieg drogi ustalono w nawiązaniu do ustaleń obowiązującego planu oraz zgodnie ze sztuką planowania przestrzennego, w równych częściach działek poszczególnych właścicieli. Zaprojektowany przebieg drogi jest niezbędny dla zachowania ciągłości układów komunikacyjnych wyznaczonych w obecnie obowiązującym miejscowym planie, jak również dla obsługi komunikacyjnej działek położonych w granicach planu i przyszłych mieszkańców.

Powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (kodeks cywilny, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Przepisy ustawowe mogą kształtować ramy wykonywania tego prawa. Taki charakter mają regulacje samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie przyznano organom gminy prawo określania reguł gospodarowania nieruchomościami wobec potrzeby ochrony ładu przestrzennego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych, a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają bądź z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami, a więc nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego.

Prawo własności, na które powołuje się skarżący, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji RP, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prawo własności - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy przyjąć, że to sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jedynie konkretyzuje ograniczenia wynikające z szeregu ustaw w odniesieniu do danego obszaru. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Prawne umocowanie do takiego działania jest m.in. w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (co wyraził ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Powyższe znajduje odzwierciedlenie również w bogatym orzecznictwie; pełnomocnik przywołał przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie działanie Rady Gminy [...] nie może być uznane za dowolne i nieuzasadnione; droga oznaczona w planie symbolem 1KDW została wydzielona w równej części z działek znajdujących się po jej obu stronach. Dowolnym i nieuzasadnionym i cechującym się brakiem proporcjonalności byłoby zastosowanie koncepcji proponowanej przez skarżącego, czyli wyznaczenie drogi w większej części z nieruchomości znajdującej się naprzeciwko działek skarżącego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, określające układ komunikacyjny wraz z ich parametrami i klasyfikacją ulic oraz warunki powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, stanowią obowiązkowy element planu. Istotne jest również, że do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnot. W szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Określając w miejscowym planie położenie oraz szerokość dróg, gmina uprawniona jest - w ramach przyznanych jej kompetencji - dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania terenów z pozostałymi, w tym właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Gmina powinna również uwzględniać § 15 pkt 1 ppkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego projektowany zakres drogi pozostaje w zgodzie z przytoczonymi wyżej regulacjami.

Ponadto, już w poprzednio obowiązującym dla tego terenu planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi [...], gmina [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...], droga oznaczona wówczas symbolem 11KDD i przebiegała zarówno po terenie działek skarżącego, jak również po terenie działek sąsiednich - równolegle do ul. [...]j, umożliwiając tym samym ich podział oraz obsługę komunikacyjną i medialną. Ustalenie takiego przebiegu drogi nastąpiło wskutek rozpatrzenia przez Wójta Gminy [...] uwagi Z.O., właścicielki działki nr ewid. [...] do projektu planu. W pierwotnym projekcie planu, droga oznaczona symbolem 11KDD poprowadzona była w całości skrajem działki o nr ewid. [...], przylegającej od wschodu do działek o nr ewid. [...] i [...]. Z.O. złożyła uwagę do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, argumentując, że po terenie jej działki zaprojektowano za dużo dróg i zaproponowała, aby droga 11KDD przebiegała w części przez działki sąsiadujące od zachodu z działką o nr ewid. [...]. Wójt Gminy [...] rozpatrując uwagi złożone do projektu ww. planu uwzględni powyższą uwagę. Stwierdzić zatem należy, iż zapisy zaskarżonej uchwały nie pogarszają sytuacji skarżącego w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego, zaś sposób przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDW, dawniej 11KDD był skarżącemu znany, gdyż wnosił uwagi również do poprzednio obowiązującego planu w ww. zakresie.

Wojewoda [...], będący organem nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, nie miał żadnych zastrzeżeń do treści zaskarżonego planu, jak i prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej.

W doktrynie podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania. W przedmiotowej sprawie zaś nie wystąpiły żadne z powyższych przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały, wobec czego skarga powinna ulec oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...], zaś wykonywanie tego prawa zostało naruszone wskutek uchwalenia planu miejscowego - poprzez przeznaczenie w tym planie części tej nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze.

Skarżący ma więc legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim upatruje on naruszenia prawa własności do oznaczonej co do tożsamości numerami ewidencyjnymi działek nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była jednak zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że upoważnienie do władczego ograniczenia prawa własności wynika m. in. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają więc granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie sposobu prawa własności nieruchomości, mogąc w efekcie przez ustalenie przeznaczenia danego terenu prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego) na obszarze objętym planem. Przysługujące gminie władztwo planistyczne umożliwia tym samym daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Słusznie zauważył skarżący, że ingerencja w sferę prawa własności dokonywana w ramach kształtowania polityki przestrzennej musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega bowiem ograniczeniom, wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niesporne w sprawie jest, że uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r. wprowadziła w zaskarżonej części, tj. w odniesieniu do nieruchomości skarżącego składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] przynajmniej teoretyczne (o czym owa w dalszej części uzasadnienia) ograniczenie wykonywania własności w zakresie, w jakim przeznaczono te działki w ich części pod drogę wewnętrzną.

Istotą więc sprawy niniejszej jest to, czy m.p.z.p. w części ingerującej w prawo własności skarżącego jest istotnie sprzeczny z prawem w sposób powodujący nieważność tej części aktu, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały może być bowiem tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, CBOSA).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w jego aktualnym brzmieniu, naruszeniem prawa może być istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz pojęcie "trybu sporządzania planu". Tryb sporządzania planu odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Ustawodawca wprowadził więc, podobnie jak w ww. art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłankę istotności naruszenia zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania planu miejscowego. Tym samym, nie każde naruszenie przepisów w powyższym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy za 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności, zaś ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Jak wynika z powyższego, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej określa § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Tym niemniej, w stanie sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy zwrócić uwagę na to, że kwestionowany plan miejscowy w części dotyczącej nieruchomości skarżącego przewiduje przeznaczenie części jego działek nie pod drogę publiczną, ale pod drogę wewnętrzną. Ma to swoje konsekwencje prawne w zakresie potencjalnego ograniczenia (a zwłaszcza zakresu takiego ograniczenia) prawa własności skarżącego.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, dalej: "u.d.p."), drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi; budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do właściciela tego terenu. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - definiując pojęcie "dostęp do drogi publicznej".

Z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast droga wewnętrzna ze swojej istoty jest przeznaczona do korzystania przez węższy, czasami ściśle określony, krąg podmiotów. Drogi wewnętrzne stanowią więc, obok dróg publicznych, element systemu komunikacyjnego, ale niemający służyć miejscowym potrzebom komunikacyjnym w sensie nieograniczonego dostępu.

Urządzenie ciągów dróg wewnętrznych nie pochodzi ze środków publicznych, ale obarcza właściciela (właścicieli) terenu ich lokalizacji, a zatem "dotyka" określonego kręgu podmiotów. Przeznaczanie w planach danego terenu na drogę wewnętrzną jest dopuszczalne, niemniej organ doprowadzając do ustalenia ich w planie powinien kierować się obowiązującymi przepisami prawa i granicami władztwa planistycznego gminy.

W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17).

Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi (tak wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, CBOSA).

Pod zaplanowaną drogę wewnętrzną 1KDW została przeznaczona część działek skarżącego o numerze ewidencyjnym [...] i [...], choć mają one dostęp do drogi publicznej stanowiącej istniejącą ul. [...]. Skoro droga ta, mająca na celu obsługę komunikacyjną przyległego terenu, nie została zaplanowana, jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 u.d.p., to oznacza, że nieruchomości, na których ją zaprojektowano nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), a więc własność części tego gruntu nie zostaje odjęta skarżącemu, a realizacja drogi o takim charakterze nie może nastąpić bez zgody właścicieli i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p.

Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną, a nie publiczną, oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Dlatego też skutek prawny przeznaczenia w zaskarżonej uchwale części nieruchomości skarżącego pod drogę wewnętrzną nie spowodował odjęcia skarżącemu prawa własności tej części. Skutkiem prawnym było natomiast to, że potencjalne, przyszłe zagospodarowanie części działek nr ewid. [...] i [...] zostało przedmiotowo ograniczone do urządzenia tam drogi wewnętrznej. Tym niemniej, bez zgody i działania samego skarżącego droga taka powstać nie może; w szczególności niemożliwe jest jakiekolwiek władcze działanie Gminy w tym zakresie – właśnie z uwagi na to, że droga ta nie ma charakteru publicznego, a Gmina nie będzie w związku z tym jej zarządcą, posiadającym tytuł prawny do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Oceny w zakresie potencjalnego naruszenia prawa zaskarżoną w części uchwałą wymagała zatem okoliczność:

1. czy droga określona w zaskarżonym planie, jako droga wewnętrzna z praktycznego punktu widzenia nie będzie pełniła roli drogi publicznej, której urządzenie i utrzymanie w części będzie w gestii skarżącego, jako właściciela nieruchomości (inaczej mówiąc, czy nie zostanie przez Gminę przerzucone na właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego);

2. czy w sprawie nie doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki i

3. czy skarżący nie będzie zmuszony do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów.

Innymi zaś słowy, czy taki sposób określenia przeznaczenia w planie części działek skarżącego nie przekracza granic władztwa planistycznego gminy przez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości.

Z wyjaśnień organu w odpowiedzi na skargę wynikać może, że pas terenu przeznaczony pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 1KDW miałby być ciągiem komunikacyjnym, łączącym się z drogą publiczną - ul. [...] i stanowić obsługę komunikacyjną dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczonych symbolami 1MNU i 2 MNU. Przyjęta w planie miejscowym struktura połączeń komunikacyjnych 1KDW świadczy o tym, że droga o szerokości 10 m, w części potencjalnie przebiegającą przez działki skarżącego, nie ma pełnić funkcji drogi publicznej, a więc nie sprowadza się w istocie do wyręczenia Gminy - kosztem właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego - w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania i utrzymania "drogi publicznej".

Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza bowiem, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana, zależy więc wyłącznie od właściciela. Niemniej jednak uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące, wiążące dla właściciela i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tej części działki według własnych potrzeb, planów. Nie można więc skutecznie twierdzić, że organ planistyczny nałożyć na skarżącego obowiązek nadmiernych (w zasadzie: jakichkolwiek) świadczeń.

W stanie faktycznym tej sprawy – zgodnie zresztą z twierdzeniami skarżącego, zawartym w skardze – nieruchomość skarżącego w części ujętej zaskarżonym planem jest ogrodzona, a na jej części, w obszarze przeznaczonym pod drogę wewnętrzną, wybudowany już został legalnie budynek. Skarżący nie wykazał, że zamierza w rzeczywistości wykorzystywać te części nieruchomości, które przeznaczone zostały w m.p.z.p. pod drogę wewnętrzną, na inne niż dotychczas cele. Skoro więc z przeznaczenia części gruntu pod drogę wewnętrzną nie wynika dla skarżącego ani obowiązek usunięcia ogrodzenia, ani rozbiórki istniejącego budynku, to nie sposób uznać, aby taki zapis planu miejscowego nadmiernie ingerował w jego prawo własności.

Zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. To daje skarżącemu możliwość dysponowania swoją własnością na dotychczasowych zasadach, ale nie daje możliwości innego jej zagospodarowania w przyszłości. Zatem wyznaczenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDW, a więc niebędącej drogą publiczną, nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż nie ogranicza nieuzasadnienie jego własności. Ograniczenie to zostało więc przez Sąd ocenienie, jako ograniczenie nieprzekraczające granic władztwa planistycznego Gminy i tym samym nienaruszające zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Nie było też nieproporcjonalne ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej przez część działek skarżącego, zamiast – co sugeruje skarżący – w całości przez teren przeciwległy (działkę nr ewid. [...]), stanowiący własność Z.O.. Bez znaczenia bowiem prawnego jest to, że nieruchomość ta stanowi nieużytki. Właśnie na tym polega zasada proporcjonalności w nakładaniu pewnych ograniczeń, że organ planistyczny rozkłada po równo ciężar wprowadzanych ograniczeń na właścicieli sąsiednich nieruchomości, a nie wyłącznie na jednego z nich.

Należy też zwrócić uwagę na to, że ingerencja Gminy w prawo własności skarżącego, dokonana w zaskarżonej w części uchwale, jest znacznie osłabiona w stosunku do tej, jakiej Rada Gminy [...] dokonała uprzednio – w uchwale Nr [...] z [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącego obszaru wsi [...] gm. [...]. Ciąg komunikacyjny o takim przebiegu przez działkę skarżącego w planie z 2006 r. miał bowiem status drogi publicznej – 11KDD, co zresztą w odpowiedzi na skargę podkreśla pełnomocnik organu, choć nie dostrzegając jednak zmiany w tym zakresie, dokonanej planem z 2021 r.

Analiza zaskarżonej uchwały i stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego, dokonana w połączeniu z analizą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z [...]grudnia 2013 r. oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2018 r. nie potwierdziła też zarzutów skarżącego co do niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium. Zarówno w ww. Studium, jak i w jego załączniku przewidziano przebieg drogi przez część nieruchomości skarżącego.

Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. były niezasadne. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez "ustalenie przeznaczenia terenu bez dokonania ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu", niezależnie od dokonanej powyżej oceny prawnej, podkreślić należy, że ustalenia dokonywane w prawie miejscowym mogą być czynione w sposób odmienny od zgłaszanych w toku prac planistycznych uwag i wniosków osób zainteresowanych – na tym polega władztwo planistyczne gminy. Jeżeli do tego rada gminy uchwala korzystniejszy od dotychczasowego "stan zagospodarowania terenu" przez zmianę klasyfikacji prawnej przebiegającej przez grunty stanowiące własność osób fizycznych dotychczasowej drogi publicznej (m.p.z.p. z 2006 r.) na drogę wewnętrzną, to uznać należy, że chroni tym samym dokonany przez zainteresowanego właściciela istniejący już sposób zagospodarowania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do stanowiska pełnomocnika organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, wyjaśnia natomiast, że fakt braku reakcji procesowej organu nadzoru (polegającego na wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zaskarżeniu uchwały do sądu administracyjnego – art. 91 ust. 2 lub art. 93 ust. 1 u.s.g.) nie ma żadnego prawnego znaczenia w tej sprawie. Kognicja bowiem sądowa w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, wywołanej skargą mającego interes prawny podmiotu, jest niezależna od uprzedniego działania lub zaniechania organu nadzorczego.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.