Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2015/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Barbara Adamiak del WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2668/13 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2668/13 oddalił skargę J. N. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Podlaski decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] ustalił na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku lokalizację drogi krajowej nr 65 granica państwa - Gołdap - Ełk - Białystok - Bobrowniki - granica państwa dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej na odcinku od km 158+725 do km 162+990 (odcinek C) - most na rzece Supraśl - granica miasta Białegostoku z wyłączeniem odcinka 159+067,5 do km 159+145 (rzeka Supraśl), wraz z budową nowej i niezbędną przebudową istniejącej infrastruktury technicznej, w tym zjazdów.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy.

Skarżąca pismem z 14 maja 2009 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] grudnia 2008 r. w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb [...].

Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r., natomiast decyzją z [...] października 2010 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 65/11 uchylił decyzje nadzorcze Ministra Infrastruktury, nakazując organowi wyjaśnienie, która z decyzji jest przedmiotem postępowania nadzorczego - decyzja lokalizacyjna Wojewody Podlaskiego, czy też decyzja odwoławcza Ministra.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Wojewody Podlaskiego z [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r., w części dotyczącej działki skarżącej.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ uznał, że zarzuty skarżącej odnośnie do wadliwości decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi, w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału dz. nr [...], obręb [...], stanowiącej jej własność (ust. II pkt 21 decyzji Wojewody Podlaskiego) w części odnoszącej się do powierzchni tej działki i powierzchni działek z niej wydzielonych o nr [...] i [...], poprzez ustalenie, że powierzchnia dz. [...] wynosi 0,2737 ha, zamiast 0,2815 ha, w rezultacie czego powierzchnia dz. [...]wynosi 0,0145 ha, a powierzchnia dz. [...] - 0,2592 ha, nie są uzasadnione. Operat podziału działki nr [...] został wykonany przez geodetę uprawnionego i przyjęty wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Białostockiego w dniu 30 maja 2008 r. i zaewidencjonowany pod nr [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości została opatrzona stosowną klauzulą. Organy nie miały zatem podstaw, aby podważać wiarygodność dokumentacji podziałowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] sierpnia 2012 r. wniosła skarżąca zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa").

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2437/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1593/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że dla oceny przesłanek nieważności w tym postępowaniu decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny sprawy na datę wydania decyzji ostatecznej w sprawie rozpoznawanej w trybie zwykłym tj. 12 marca 2009 r. Okoliczności, jakie zaistniały po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie postępowania lokalizacyjnego, nie mogą wpływać na ocenę przesłanek nieważności ocenianej decyzji ostatecznej. Zatem Sąd pierwszej instancji, w sposób nieuprawniony przyjął, że organ nadzoru w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych, uprawniony jest do analizowania przyczyn uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku decyzji Starosty Białostockiego z [...] lutego 2009 r. w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że operat podziału dz. nr [...] wykonany został przez uprawnionego geodetę i przyjęty wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa z projektem podziału dz. nr [...] została opatrzona stosowną klauzulą. W oparciu o takie materiały orzekano w sprawie lokalizacji drogi krajowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji drogi publicznej. Późniejsza decyzja kasacyjna z [...] kwietnia 2009 r. wydana w ramach innego postępowania, a to w zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] dotyczącego przywrócenia przebiegu linii granicznej pomiędzy dz. nr [...] i [...] oraz zmiany pola powierzchni dz. nr [...] należącej do J. N., nie może wpłynąć na wyżej wyrażone stanowisko.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z 3 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2668/13 oddalił skargę skarżącej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa"), związany jest wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarówno Wojewoda Podlaski, jak i Minister Infrastruktury jako organ odwoławczy orzekając w sprawie lokalizacji drogi krajowej, w tym zatwierdzając projekty podziału nieruchomości sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie byli uprawnieni do kwestionowania projektu podziału nieruchomości, ani badania zgodności zapisów ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym oraz zapisami zawartymi w księgach wieczystych ustanowionych dla tych nieruchomości. Wobec tego brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wojewody Podlaskiego w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając powołany wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, dalej jako "specustawą drogową") w związku z § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837 ze zm.), poprzez ustalenie, że przyjęcie przez Starostę Białostockiego do prowadzonego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej dotyczącej podziału działki stanowiącej własność skarżącej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę na potrzeby postępowania o lokalizacji drogi, zwalniało Wojewodę Podlaskiego i Ministra Infrastruktury, z oceny tej dokumentacji, jako wiarygodnego środka dowodowego na okoliczność prawidłowego podziału tej działki, w szczególności ustalenia prawidłowej powierzchni dz. nr [...] oraz powierzchni wydzielonych z niej działek oznaczonych odpowiednio nr [...] i [...];

2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 4 specustawy drogowej poprzez oddalanie skargi na podstawie bezpodstawnego ustalenia, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji;

II. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja RP") oraz w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 4 specustawy drogowej oraz w związku z § 9 i § 10 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz, poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu na skutek błędnego ustalenia, że brak oceny przez Wojewodę Podlaskiego oraz Ministra Infrastruktury projektu podziału dz. nr [...] i dotyczącej tego dokumentacji, jako wiarygodnego środka dowodowego na okoliczność prawidłowego podziału tej działki, w szczególności ustalenia prawidłowej powierzchni dz. nr [...] oraz powierzchni wydzielonych z niej działek oznaczonych nr [...] i [...], nie stanowi rażącego naruszenia przepisów postępowania.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o wystąpienie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie, "czy Wojewoda Podlaski oraz Minister Infrastruktury, zobowiązani byli w trybie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 4 specustawy drogowej oraz w zw. z § 9 i § 10 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz, do oceny projektu podziału dz. nr [...], wykonanego przez uprawnionego geodetę oraz przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z punktu widzenia jego wiarygodności i zasadności, jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę podziału nieruchomości i wprowadzenia na tej podstawie zmian w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości, tj. do jego oceny w świetle innych kryteriów niż wymienione w § 9 powołanego rozporządzenia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma ta okoliczność, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę, był związany wykładnią prawa, której dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 19 września 2013 r. W orzeczeniu tym jednoznacznie wskazano, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji drogi publicznej. Zgodnie z art. 190 Ppsa nie można oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z powyższym zauważyć należy, że podstawy skargi kasacyjnej dotyczą w istocie tego, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał odmiennej od Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa i nie uznał, że organy miały obowiązek badania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi prawidłowości materiałów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Zarzuty te należy zatem uznać za całkowicie nieuzasadnione. Domniemane uchybienia polegające na zaniechaniu weryfikacji dokumentacji geodezyjnej w ramach postępowania o ustalenie lokalizacji drogi, nie mogą być w żadnym razie być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 4 specustawy drogowej oraz w związku z § 9 i § 10 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz. Oddalając skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd pierwszej instancji nie mógł przy tym naruszyć zarzucanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako przepisów prawa procesowego, których w ogóle nie stosował.

Brak było również jakichkolwiek podstaw dla uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wystąpienie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, ponieważ w sprawie nie występuje żadne zagadnienie prawne, które wywoływało by jakiekolwiek wątpliwości.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.