Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 3232/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6j ust. 2, art. 6j ust. 2a, art. 6j ust. 3b, art. 6n ust. 1 pkt 1, art. 6m
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia WSA del. Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Stryków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 825/15 w sprawie ze skargi Gminy Stryków na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr 14/79/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz Gminy Stryków kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu I instancji.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. I SA/Łd 825/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę Gminy Stryków na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr 14/79/2015

w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 16 marca 2015 r. nr VI/51/2015 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2. Stan sprawy przedstawiony przez Sąd I instancji.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w Strykowie, wskazując na naruszenie art. 6n ust 1 w związku z art. 6j ust 2 i 2a i art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej: "u.c.p.g.").

W ocenie Kolegium, Rada Miejska w Strykowie, poprzez zapis § 2 uchwały w części dotyczącej "rozpoczęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno – wypoczynkowe", dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Organ nadzoru zauważył też, że zachodzi wewnętrzna sprzeczność zapisów uchwały dotyczących obowiązku złożenia deklaracji w terminie 14 dni, wynikających z treści § 2 uchwały, a pouczeniem zawartym w załączonym do niej wzorze deklaracji.

Ponadto organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska dokonując wyboru metody o której mowa w art. 6j ust 2 u.c.p.g., zobowiązana jest zastosować jedną stawkę od gospodarstwa domowego, a nie kilka stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wniosek taki w ocenie organu wynika z brzmienia art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to zawiera upoważnienie do różnicowania stawki opłaty wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od powierzchni lokalu, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich oraz rodzaju zabudowy. Katalog przypadków o którym stanowi art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie przewiduje stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego z tego też względu różnicowanie nie może znaleźć miejsca. Dodatkowo organ wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r. dopuszczalne było różnicowanie stawek opłat od gospodarstwa domowego, w zależności jego wielkości, w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 6k ust 4 u.c.p.g., który to przepis nie zawierał przesłanek różnicowania opłat oraz nie odsyłał w tym zakresie do art. 6j ust 2a u.c.p.g.

Kolegium zarzuciło również wadliwość wzoru deklaracji, w części D. 3, poprzez zawarcie wymogów w zakresie określenia rodzaju zabudowy, wskazując na zbędność takich regulacji dla określenia wysokości opłaty.

1. Skarga do Sądu I instancji i odpowiedź organu na skargę.

3.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Gmina Stryków zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

- art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust 2 i 2a oraz w związku z art. 6m u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż określając wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują właściciele nieruchomości oraz nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe błędnie ustalono moment obowiązku złożenia deklaracji oraz niedopuszczalnie dokonano różnicowania stawki opłat od gospodarstwa domowego;

- art. 6n ust 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie iż doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez zaistnienie sprzeczności między treścią pouczenia, a treścią uchwały oraz zbędnego zamieszczenia w treści deklaracji informacji z części D.3 wzoru, które to nie służą ustalaniu wielkości opłaty;

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w związku z art. 91 ust. 5 ustawy

z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej: "u.s.g."), poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśnień złożonych przez organ w zakresie okoliczności uzasadniających ważność uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 16 marca 2015 r., nieustosunkowanie się do nich oraz niewykazanie przez organ orzekający powodów dla których odmówił tym wyjaśnieniom znaczenia.

3.2. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

2. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest jednoznaczny i pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Zdaniem Sądu I instancji, postawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również art. 6j ust.2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszków odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących, gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miejska w Strykowie wprowadzając w uchwale zapis § 2 o treści: "deklarację, o której mowa w § 1 właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do Burmistrza Strykowa w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub rozpoczęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" w odniesieniu do zapisu "lub rozpoczęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" naruszyła prawo, wprowadzając niedopuszczalną modyfikację terminu składania deklaracji określonego przez ustawodawcę. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że termin składania deklaracji, o którym mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g. nie odnosi się wprost do domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Termin 14 dniowy może być liczony od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca bądź od dnia powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Rada nie została upoważniona do uchwalenia/wprowadzenia innych terminów składania deklaracji, dla domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, niż terminy wynikające z treści art. 6m ust. 1 u.c.p.g.

Sąd uznał poza tym, że informacje wynikające z części D.3 wzoru deklaracji nie służą wyliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Rada nie dokonała zróżnicowania opłaty ze względu na rodzaj zabudowy. Żądanie informacji, o których mowa w części D.3 deklaracji nie służy zatem określeniu wysokości opłaty, stąd należy uznać, że Rada Miejska, wprowadzając tą regulację przekroczyła zakres upoważnienia do stanowienia prawa. Zapisy uchwały w tej części, wbrew twierdzeniom skarżącej, pozostają w sprzeczności z art. 6m u.c.p.g.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., bowiem stan sprawy nie jest sporny, zaś przyjęcie przez organ nadzoru odmiennej interpretacji zastosowanych przepisów nie może być traktowane jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnienia przedstawicieli gmin składane na posiedzeniu Kolegium nie mają przymiotu dowodu. Dlatego też brak wyraźnego ustosunkowania się Kolegium do tych wyjaśnień nie może być uznane za naruszenie wskazanego wyżej przepisu. Zaskarżona uchwała kolegium jako akt nadzoru zawiera wszystkie jej niezbędne elementy w tym podstawę prawną podjęcia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.

3. Skarga kasacyjna.

5.1. Od powyższego wyroku Gmina Stryków złożył skargę kasacyjną. Wyrok ten zaskarżyła w całości i podniosła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1992 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wyłącza możliwości różnicowania stawki opłat, z uwagi na to, iż możliwość taka została zastrzeżona wyłącznie w przypadku określonym w art. 6j ust. 1 u.c.p.g.;

b) art. 6j ust. 2a u.c.p.g. poprzez: (-) błędną wykładnię i w konsekwencji brak jego zastosowania, skutkujące przyjęciem, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, gdy tymczasem taka możliwość wynika z art. 6j ust. 2a w/w ustawy, (-) błędną wykładnię pojęcia "gospodarstwa domowego" i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż art. 6j ust. 2a w/w ustawy nie znajduje zastosowania do kryterium określonego w art. 6j ust. 2 ustawy z uwagi na fakt, iż liczba mieszkańców o której mowa w art. 6j ust. 2a ustawy odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe;

c) art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 3b oraz w związku z art. 6m u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż Rada Miejska w Strykowie wprowadziła niedopuszczalną modyfikację terminu składania deklaracji określonego przez ustawodawcę w wyniku określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują właściciele nieruchomości oraz nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe;

d) art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż informacje wynikające z załącznika F.F.l są wadliwe w skutek niedopuszczalnego zróżnicowania stawki opłat w zależności od wielkości gospodarstwa, natomiast informacje zawarte w części D.D.3 wzoru deklaracji nie służą wyliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego,

a mianowicie: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku

z art. 91 ust. 5 u.s.g., poprzez błędną ich wykładnię skutkującą przyjęciem,

iż wyjaśnienia składane przez przedstawiciela Gminy Stryków w trakcie posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi nie mają przymiotu dowodu, a ich pominięcie przez organ nadzoru nie ma wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie

w całości zaskarżonego wyroku oraz o uwzględnienie skargi i uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, jak też o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5.2. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna w zasadniczej części ma usprawiedliwione podstawy, dlatego podlega uwzględnieniu.

2. Przede wszystkim zasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie 1 skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim dotyczą możliwości różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe) przy zastosowaniu metody ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W istocie zarzucana przez organ nadzoru i Sąd I instancji wadliwość podjętej w tej sprawie uchwały jest konsekwencją podjęcia przez Radę Miejską w Strykowie uchwały z dnia 16 marca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych. Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność tej uchwały wobec przekroczenia delegacji ustawowej, określonej w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., wybierając metodę ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 tej ustawy i jednocześnie różnicując stawki opłat w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe. Stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 (publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo tego, że powołany wyrok dotyczył stanu prawnego obowiązującego przed 1 lutym 2015 r., to jednak jego tezy – w szczególności dotyczące wykładni art. 6j ust. 2a – pozostają nadal aktualne. Zatem, w ślad za przywołanym wyrokiem, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez u.c.p.g. Zgodnie z art. 1 pkt 2) lit. b) ustawy nowelizującej, dodano do art. 6j u.c.p.g. ust. 2a, o następującej treści: "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Kolejna nowelizacja miała miejsce w dniu 2 lutego 2015 r. i odzwierciedlała

w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym z dniem 19 grudnia 2013 r. - art. 6k ust. 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, został uznany za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (pkt 5 wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r. - Dz. U. z 2013 r. poz. 1593). Natomiast art. 6j ust. 2a zachował swoje dotychczasowe brzmienie.

Zatem, wbrew stanowisku WSA w Łodzi, Rada Miejska Strykowa była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 tej ustawy, w którym wskazano o ustaleniu stawki opłat, nie różnicując tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Oznacza to, że organ będzie mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a cyt. ustawy, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i w art. 6j ust. 2. Trafnie zwrócił uwagę Kasator, że za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Co istotne, regulacja dotycząca możliwości "zróżnicowania stawki opłat w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy" zawarta została w treści art. 6j ust. 2a, a więc bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest zatem pogląd, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody, określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g.

Reasumując, wykładnia literalna powołanych powyżej przepisów dostarcza argumentów podważających ocenę sformułowaną przez Sąd I instancji w odniesieniu do spornego zagadnienia. Warto także zwrócić uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji), wyraźnie stwierdzono, że projekt "ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". W dalszej części tego dokumentu stwierdzono, że "proponowana w art. 1 w pkt 2 lit. a i b noweli zmiana w art. 6j ustawy ma na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gmin (np. części wyposażonej w wodociągi - według zużycia wody, natomiast co do pozostałego obszaru - według innej metody). Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wybór jednolitej metody na całym obszarze gminy. Uregulowanie takie spotkało się z krytyką ze strony samorządów, które oceniają je jako rozwiązanie niepozwalające na elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do warunków występujących w poszczególnych częściach terenu gminy". Należy również zaznaczyć, że w odpowiedzi na interpelację poselską nr 23992, Minister Środowiska zawarł pogląd, że: "gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, m.in. możliwe jest ustalenie przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć (co może mieć zastosowanie przy promowaniu wielodzietności). Możliwe jest również stosowanie dopłat dla właścicieli nieruchomości, którzy spełniają ustalone przez radę gminy kryteria, co również może mieć zastosowanie przy ochronie rodzin wielodzietnych". Podobne argumenty, przedstawione zostały na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP VII Kadencji z dnia 3 stycznia 2013 r. Dodatkowo, na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. pełnomocnik Gminy Stryków, przedłożył pismo Ministra Środowiska z dnia 8 stycznia 2016 r. (stanowiące odpowiedź na zapytanie Burmistrza Urzędu Miejskiego w Strykowie), w którym, odnosząc się do treści art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyrażono pogląd, iż "ust. 2a odnosi się również do ustalenia stawki od gospodarstwa domowego". Nie należy - rzecz jasna - traktować tych dokumentów jako jedynego źródła poznania intencji ustawodawcy, jednak w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogą one odgrywać istotną rolę w procesie wykładni. Konkluzje płynące z analizy tych materiałów dostarczają argumentów za określonym rozumieniem celu czy też funkcji danego przepisu bądź całej konstrukcji prawnej. Lektura uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, a także innych dokumentów, na które powołał się autor skargi kasacyjnej, nie pozostawia wątpliwości, że celem wprowadzenia do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach m.in. art. 6j ust. 2a – było uelastycznienie i zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami. Możliwość różnicowania stawki opłaty, przewidziana expressis verbis w art. 6j ust. 2a jest narzędziem pozwalającym na prowadzenie takiej właśnie polityki.

W tym stanie rzeczy zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, dotyczące kwestii różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy zastosowaniu metody ustalania tej opłaty na postawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

3. Zasadny jest też zarzutu skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zakresie w jakim Sąd ten uznał za niedopuszczalne zawarcie we wzorze deklaracji danych dotyczących rodzaju zabudowy – cześć D.3. Rację ma oczywiście Sąd I instancji, że informacje te nie służą wyliczeniu należnej opłaty. Z treści art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika jednak, że rada gminy, określając w formie uchwały wzór deklaracji, powinna uwzględnić nie tylko konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale także ułatwienia składania deklaracji. W tym zakresie należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że informacje zawarte w części D.3. wzoru deklaracji służą usprawnieniu trybu składania tych deklaracji. W zależności od rodzaju zabudowy: jednorodzinna lub wielorodzinna, składanie deklaracji może bowiem leżeć w gestii właścicieli nieruchomości, zarządców nieruchomości, zarządów wspólnoty mieszkaniowej lub właścicieli poszczególnych lokali. Dlatego wbrew stanowisku Sądu I instancji umieszczenie tych informacji we wzorze deklaracji nie narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

4. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 3b oraz w związku z art. 6m u.c.p.g., w kwestii dotyczącej określenia terminu do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, to należy zgodzić się z Sądem I instancji, że Rada Miasta nie została upoważniona do uchwalenia innych terminów składania deklaracji dla domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, niż terminy wynikające z treści art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Rada nie może określać innych terminów składania deklaracji niż termin określony w art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Pochopna jest jednak ocena Sądu I instancji, że w tym zakresie uchwała Rady Miasta w Strykowie w sposób istotny narusza prawo. O ile bowiem w treści § 2 tej uchwały doszło do modyfikacji art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez stwierdzenie, że deklarację, o której mowa w § 1, właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do Burmistrza Strykowa, w terminie 14 dni od dnia (...) lub rozpoczęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to już w załączniku nr 1 do tej uchwały, określającym wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, znajduje się pouczenie, że cyt. "Zgodnie z art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca." Sąd I instancji dokonując oceny prawnej sprawy całkowicie pominą tę okoliczność. Tymczasem przedmiotowy załącznik do uchwały jest jej integralną częścią i jego treść powinna być uwzględniona przy formułowaniu oceny o istotnym bądź nieistotnym naruszeniu prawa. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien zatem tę okoliczność uwzględnić. Należy przy tym mieć na uwadze, że to wynikający z załącznika do uchwały wzór deklaracji będzie w istocie wykorzystywany przez mieszkańców do wykonywania obowiązków związanych ze składaniem tych deklaracji.

5. Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny, natomiast przyjęcie przez organ nadzoru odmiennej interpretacji przepisów prawa samo w sobie nie może być traktowane jako naruszenie art. 75, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.

6. Mając na uwadze fakt, że zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyroku w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art.. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 49) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).