Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 522/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr SKO.4120.67.22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr SKO.4120.67.22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p.") - po rozpatrzeniu odwołania J. Ś., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Sieradz z dnia 14 marca 2022 r., znak: RG.6730.4.2022, o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z akt administracyjnych, Wójt Gminy Sieradz decyzją z dnia 14 marca 2022 r. odmówił ustalenia dla J. Ś. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na działce nr [...], obręb [...], gm. S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 104 k.p.a. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U . Nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położonej poza pasem 40 m od drogi publicznej. W obszarze analizowanym dominują działki niezabudowane rolne i leśne oraz zabudowa zagrodowa.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ś. zarzuciła błędne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, a ponadto oparcie się przez organ wyłącznie na zabudowie zagrodowej, przy braku wyjaśnienia, dlaczego za taką została uznana. W ocenie strony, w okolicy dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dla sąsiednich działek zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a dla działki nr [...] pozwolenie na budowę. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 61 ust. 1, ust. 5a oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Jak wskazało Kolegium, obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z aktualnymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Organ I instancji nie zauważył zmiany przepisów, w szczególności rozporządzenia (m.in. uchylenie § 2 pkt 5 i § 3), jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Cytując treść § 3 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Kolegium wskazało, że przepisy te zastąpiły art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Sformułowanie "działka" zawarte w dotychczasowych przepisach zostało przez ustawodawcę zastąpione "terenem objętym wnioskiem". Doprecyzowano również pojęcie frontu.

Kolegium wskazało, że z wniosku o wydanie decyzji wynika, że "teren objęty wnioskiem" stanowi działka nr [...] w jej ewidencyjnych granicach. Front wskazanego terenu, czyli część granicy ww. działki budowlanej przylegająca bezpośrednio do drogi publicznej (działka nr [...]), z której odbywa się główny wjazd na teren inwestycji ma szerokość 8 m. Wobec tego organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany z zachowaniem wymaganej odległości 50 m (odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu, nie mniej jednak niż 50 m). Z analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczony koncentrycznie wokół granicy działki na mapie w skali 1:2 000 ze względu na optymalną charakterystykę otoczenia, a także z uwagi na dużą powierzchnię działki (2,9072 ha) oraz rolniczy charakter nieruchomości. Analiza uwzględnia także w całości te nieruchomości, które częściowo znalazły się w obrębie obszaru. Obszar analizy tworzy urbanistyczną całość i organ nie stwierdził potrzeby jego rozszerzania. W wyznaczonym obszarze oprócz zabudowy zagrodowej (działki nr [...], nr [...], nr [...] - na nieruchomościach oznaczenia ewidencyjne Br - grunty rolne zabudowane), występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr [...], nr [...] - organ omyłkowo wskazał niezabudowaną działkę sąsiednią nr [...], położoną poza obszarem analizy - na nieruchomościach oznaczenia ewidencyjne B - tereny mieszkaniowe). Z tego powodu - zdaniem Kolegium - warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej niewątpliwie należało uznać za spełniony.

Wójt Gminy Sieradz zwrócił uwagę, że brak jest podstaw do uznania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. za spełnioną, ponieważ w obszarze analizowanym teren zainwestowany kształtuje się w pasie o szerokości ok. 40 m od drogi publicznej gminnej i przeważa w nim zabudowa zagrodowa. Zdecydowana jego część obejmuje niezabudowane tereny rolne. W badanym terenie brak jest zabudowy mieszkaniowej w formie 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na jednym terenie, lokalizowanych w głębi pól uprawnych i obsługiwanych poprzez drogi wewnętrzne. Inwestycja spowoduje zatem zmianę układu urbanistycznego, ponieważ fronty budynków będą znajdowały się od strony zjazdów z drogi wewnętrznej. Lokowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w środku terenów rolnych i w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej organ uznał za niedopuszczalne. W ocenie Kolegium, Wójt Gminy prawidłowo stwierdził brak zaistnienia ww. przesłanki dotyczącej dobrego sąsiedztwa. Powołana przesłanka wymaga bowiem, aby zachodziła nie tylko kontynuacji funkcji, ale także kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium, o ile w sprawie zachodzi kontynuacja funkcji (w badanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), to nie można jednak stwierdzić, że kontynuacja dotyczy formy i cech zabudowy w objętym analizą obszarze wsi S. Cechy istniejącej zabudowy nie są spójne z planowaną inwestycją. Z załącznika graficznego analizy jednoznacznie wynika, że zabudowa ww. miejscowości w badanym terenie koncentruje się wyłącznie przy drodze publicznej gminnej i nie występują nieruchomości tworzące osiedla domów jednorodzinnych, których komunikację stanowią drogi wewnętrzne.

Kolegium wyjaśniło, że punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego, czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas, gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Wyznaczenie obszaru analizy nie może nosić znamion dowolności, zatem w szczególności nie może być uzależnione od woli inwestora. Prawne ramy wyznaczenia obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia analizy parametrów zabudowy określa obecnie u.p.z.p. Celem analizy jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Poszerzenie granic obszaru analizy poza minimalne odległości jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, kiedy zabudowa znajdująca się w tak wyznaczonym obszarze nie jest wystarczająca do określenia parametrów zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia i nie ma możliwości prawidłowego zbadania zaistnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany powinien tworzyć urbanistyczną całość. Ma on służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy w nim występującej, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa. Niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Ponadto, przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej nie określa art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., lecz m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli przesłanki te nie są spełnione, to właściciel nieruchomości nie może powoływać się wyłącznie na swoje prawo do zagospodarowania terenu. Celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa było m.in. ograniczanie zabudowy, która nie wpisuje się w występujące lokalnie wzorce zabudowy. Jednocześnie, każde odstępstwo od wyraźnie ukształtowanych wzorców zabudowy na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowić może w przyszłości podstawę do powoływania się przez właścicieli działek sąsiednich na poczyniony przez organ lokalizacyjny "precedens" niewpisujący się w istniejący układ przestrzenny, co byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami wynikającymi z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W konkluzji Kolegium wskazało, że wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełniania przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a niespełnienie chociaż jednej z przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję J. Ś., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 § 1 u.p.z.p., poprzez:

- bezpodstawne uznanie przez organ, że ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe wobec braku spełnienia przesłanki wyrażonej w treści art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy w rzeczywistości w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej działki zabudowane pozwalające na określenie wszystkich czynników wyszczególnionych w treści przepisu (są to zabudowane działki o numerach [...], [...] i [...]) oraz sąsiednie działki, dla których wydane zostały decyzje ustalające warunki zabudowy tożsame z warunkami zabudowy, o których uzyskanie ubiega się skarżąca (są to działki oznaczone numerami [...], [...], [...] i [...]);

- brak odniesienia się przez organ do kwestii spełnienia pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy wyrażonych w treści art. 61 § 1 pkt 2-6 u.p.z.p., organ bowiem nie wypowiedział się w zakresie pozostałych przesłanek stwierdzając brak spełnienia pierwszej przesłanki przez wnioskodawczynię, podczas gdy zajęcie przez organ stanowiska w tych kwestiach jawi się jako konieczne dla pełnego i właściwego rozpoznania sprawy, w szczególności wypowiedzenie się przez organ w kwestii tego, czy nieruchomość spełnia przesłankę wyrażoną w treści art. 61 § 1 pkt 4 u.p.z.p. w postaci konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, szczególnie w odniesieniu do nieuprawnionego, oderwanego od stanu faktycznego, twierdzenia organu, że nieruchomość skarżącej wykorzystywana jest rolniczo;

b) art. 61 § 5a u.p.z.p., poprzez błędne zakreślenie rozmiaru obszaru analizowanego pod kątem wymagań dla nowej zabudowy, poprzez błędne przyjęcie, że front działki liczy sobie tylko 8 m, co wynikało z zastosowania przez organ literalnego brzmienia przepisu z pominięciem wykładni funkcjonalnej oraz uznanie, że frontem działki jest wyłącznie jej wąski fragment przylegający do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości za front działki powinna być poczytana cała długość granicy działki biegnąca równolegle do drogi dojazdowej, a nie wyłącznie jej fragment o szerokości 8 m, który pozostał jedyną granicą działki przylegającą do drogi po wydzieleniu 4 działek budowlanych z nieruchomości skarżącej ([...], [...], [...] i [...]), i co spowodowało rażące ograniczenie rozmiaru obszaru analizowanego;

- podczas gdyby organ w sposób zgodny z ratio legis i wykładnią funkcjonalną przepisu przyjął właściwą długość frontu działki i zakreślił promień obszaru analizowanego jako trzykrotność długości granicy frontowej, to w obszarze analizowanym znalazłyby się budynki zabudowy mieszkaniowej położone przy tej samej drodze dojazdowej w kierunku miejscowości Chojnę, a więc nie w bezpośrednim sąsiedztwie, ale w obszarze analizy i co skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem w sprawie;

c) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady stosowania prawa zgodnie z utrwaloną praktyką poprzez wydanie przez Wójta Gminy Sieradz, w oparciu o ten sam stan faktyczny, który nie ulegał zmianie na przestrzeni ostatnich kilku lat, sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w tym rejonie, bowiem organ na przestrzeni lat:

- w toku postępowania RG.6730.4.2022 odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce [...] jednorodzinnych budynków mieszkalnych z racji na brak istniejącej zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie,

- w toku postępowania RG.6220.8.2021 ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie na działce [...] jednorodzinnych budynków mieszkalnych wskazując, że: "w okolicy analizowanego terenu znajdują się tereny z zabudową zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną, dlatego plany inwestorskie, co do miejsca lokalizacji tego rodzaju zabudowy odpowiada dominującemu zagospodarowaniu rejonu.",

- w toku postępowania RG.6730.194.2020 planował wydanie zgodnie z żądaniem skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce [...] jednorodzinnego budynku mieszkalnego, wskazując, że nie istnieją ku temu przeszkody wynikające z obowiązku zachowania ładu przestrzennego i nawet przesyłał wnioskodawczyni projekt decyzji, przy czym skarżąca po otrzymaniu od organu projektu decyzji zmuszona nie była w stanie procedować w sprawie tylko z tego względu, że nie dysponowała w tamtym czasie decyzją ustalającą uwarunkowania środowiskowe, która była niezbędna do zakończenia postępowania dotyczącego nieruchomości posadowionej w Parku Krajobrazowym [...];

- w toku postępowania RG.6730.176.2019 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce [...] (położonej w sąsiedztwie działki skarżącej nr [...]) jednorodzinnego budynku mieszkalnego, wskazując, że nie istnieją ku temu przeszkody wynikające z obowiązku zachowania ładu przestrzennego;

- które to działania organu niewątpliwie wskazują na naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, bowiem organ opierając się na tym samym materiale faktycznym wydawał różne rozstrzygnięcia w zależności od osoby wnioskodawcy, a także od czasu, w którym rozpoznawał kolejne wnioski;

d) art. 7 k.p.a. w zw. z art 140 k.c. poprzez nieuzasadnione i niezrozumiałe ograniczenie skarżącej możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę, polegające na uniemożliwieniu jej realizowania uprawnień właścicielskich w postaci uprawnienia do wznoszenia budynków w obrębie nieruchomości, które to uprawnienie - zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz z poglądem reprezentowanym przez doktrynę i orzecznictwo może ulegać ograniczeniu tylko ze względu na ochronę środowiska oraz z racji na ochronę ładu przestrzennego, które to przesłanki nie zachodzą w sprawie albowiem:

- kwestię wpływu inwestycji na środowisko organ zbadał w toku postępowania RG.6220.8.2021, w którym ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji, biorąc pod uwagę także zwiększone wymagania wynikające z lokalizacji inwestycji w obrębie Parku Krajobrazowego [...], stwierdzając, że przeprowadzenie inwestycji budowlanej w proponowanym przez skarżącą zakresie nie będzie wywierać negatywnego wpływu na środowisko naturalne;

- w zakresie ochrony ładu przestrzennego - ten sam organ wydał dla 4 nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, tj. dla działek nr [...], [...], [...] i [...] decyzje ustalające warunki zabudowy dla 4 domów zabudowy jednorodzinnej (decyzje są prawomocne), co świadczy o tym, że organ dotychczas w toku postępowań dotyczących sąsiednich nieruchomości nie dopatrywał się naruszeń ładu przestrzennego we wznoszeniu w tym miejscu zabudowy jednorodzinnej;

- w zakresie ochrony ładu przestrzennego - ten sam organ wydał dla skarżącej w toku postępowania, które toczyło się w 2020 r., a które zostało zakończone z racji na brak wcześniejszego wydania decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe dla inwestycji położonej w obrębie parku krajobrazowego, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczącej tej samej działki i planów wzniesienia na nim jednorodzinnego budynku mieszkalnego, w którym organ stwierdził, że nie zachodzi w stosunku do nieruchomości nr [...] żadna z przeszkód uniemożliwiających ustalenie warunków zabudowy, w tym przeszkoda dotycząca konieczności zachowania ładu przestrzennego;

- przy czym podnieść dodatkowo należy, że obecnie wobec wydania przez organ dla wielu sąsiadujących nieruchomości decyzji ustalających warunki zabudowy dla jednorodzinnych budynków mieszkaniowych, które wkrótce całkowicie otoczą nieruchomość skarżącej, nie będzie ona miała żadnej możliwości, by użytkować ziemię do celów rolniczych. Trudno bowiem wyobrazić sobie gospodarstwo rolne tej wielkości otoczone osiedlem składającym się z domów jednorodzinnych. Podobnie w taki sposób nie będą w stanie korzystać z nieruchomości właściciele działek już zbytych przez skarżącą;

e) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób naruszający zarówno słuszny interes odwołującej, jak i interes społeczny, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia inwestycji budowlanej, która niewątpliwie stanowiłaby istotną wartość dla lokalnego przemysłu budowlanego, a także samorządu terytorialnego regionu (np. poprzez wpłaty z tytułu podatku od nieruchomości, czy poprzez zwiększone przychody z tytułu podatków konsumpcyjnych związanych z wzniesieniem i następnym zasiedleniem 19 nieruchomości), którą to decyzję organ uzasadnia tylko i wyłącznie tym, że dotychczasowa linia zabudowy nie odbiega od linii drogi gminnej stanowiącej dojazd do nieruchomości na więcej niż ok. 40 m oraz z racji na błędne przyjęcie przez organ, że w chwili obecnej w obrębie działki występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa oraz tereny wolne od zabudowy wykorzystywane rolniczo - podczas gdy wydana przez ten sam organ (a nawet podpisana przez tę samą osobę) decyzja nr 9/2021, wydana w postępowaniu RG.6220.8.2021 ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla tej samej inwestycji wskazuje na brak przeszkód dla jej wykonania leżących po stronie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i wznoszenia nieruchomości w konkretnych, zbadanych przez organ warunkach;

f) art. 4 § 1 rozporządzenia w zw. z art. 53 § 3 u.p.z.p. polegającą na oparciu rozstrzygnięcia na ustaleniach analizy urbanistycznej dokonanej w sposób wadliwy, sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, nierzetelny i naruszający interesy skarżącej poprzez:

- braku uwzględnienia, że obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, które (jak wynika z treści analizy urbanistycznej) zabudowane są domami jednorodzinnymi lub pozostają niezabudowane, co świadczy o tym, że w procesie ustalania warunków zabudowy dla nowych inwestycji organ powinien brać pod uwagę sąsiednie działki zabudowane, a nie sąsiednie działki pozbawione zabudowy;

- brak odniesienia się w treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej do wydanych w stosunku do nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...] i [...] decyzji ustalających warunki zabudowy, zgodnie z treścią których wzdłuż granicy nieruchomości skarżącej równoległej do drogi dojazdowej mają zostać wzniesione 4 domy jednorodzinne, na co organ wyraził zgodę, w analogicznej sytuacji odmawiając skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla takiej samej rodzajowo inwestycji, różniącej się jedynie ilością projektowanych domów;

- brak wskazania, jaka była podstawa, dla której do analizy wybrano zlokalizowane w pobliżu nieruchomości z zabudową zagrodową oraz bez zabudowy, a nie położone w sąsiedztwie nieruchomości (głównie po drugiej stronie drogi dojazdowej) zabudowane, bowiem jak wskazuje art. 61 § 1 pkt 2-6 u.p.z.p., już istnienie jednej zabudowanej działki sąsiedniej (przy czym przepis nie określa typu zabudowy), dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy stanowi wystarczającą przesłankę dla ustalenia przez organ warunków zabudowy, co wskazuje na ratio legis tego przepisu, w postaci konieczności porównania projektowanej budowli przede wszystkim z innymi budynkami wzniesionymi lub wznoszonymi w bezpośrednim sąsiedztwie;

- brak odniesienia się w treści decyzji oraz w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do niej, do ustaleń poczynionych w toku postępowania RG.6730.194.2020, które dotyczyło ustalenia warunków zabudowy na tej samej działce (nr [...]), w której organ planował ustalenie warunków zabudowy zgodnie z treścią wniosku skarżącej dotyczącego takiego samego typu nieruchomości, jak w sprawie, gdzie organ - odwrotnie niż w sprawie, opierając się na sporządzonej w 2020 r. analizie urbanistycznej stwierdził, że nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy, co jednoznacznie wynika z treści projektu decyzji przesłanego skarżącej przez organ pismem z dnia 10 grudnia 2020 r.;

g) art. 72 § 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak odniesienia się w treści decyzji, do decyzji Wójta Gminy Sieradz (tego samego organu, który wydał decyzję) z dnia 16 listopada 2021 r. wydanej w postępowaniu RG.6220.8.2021 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "zabudowa mieszkaniowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą i obsługą komunikacyjną" zlokalizowanego na nieruchomości skarżącej, a w szczególności do analizy środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, gdzie ten sam organ, który odmówił ustalenia warunków zabudowy z powodu braku zgodności z dominującą zabudową, w treści decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (str. 7 początek drugiego akapitu) przyjął, w całkowitej sprzeczności ze swoją późniejszą, zaskarżoną decyzją, że: "w okolicy analizowanego terenu znajdują się tereny z zabudową zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną, dlatego plany inwestorskie, co do miejsca lokalizacji tego rodzaju zabudowy odpowiada dominującemu zagospodarowaniu rejonu."

Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- powadzenie postępowania z góry ukierunkowanego na negatywne dla strony rozstrzygnięcie oraz niepodejmowanie żadnych realnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w szczególności brak wyjaśnienia rozbieżności dotyczących różnych podejmowanych przez organ decyzji dotyczących planowania przestrzennego w obszarze projektowanej inwestycji;

- zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, tj. bez odniesienia się do dokumentów wydanych w toku postępowania i podobnych postępowań dotyczących sąsiednich nieruchomości;

- zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie faktycznego dotychczasowego wykorzystania gruntu przez skarżącą, co skutkowało m.in. błędnym, arbitralnym przyjęciem, że przeważa zabudowa zagrodowa, przy całkowitym pominięciu zabudowy mieszkaniowej;

- które to uchybienie należy oceniać jako niepodjęcie przez organ wszelkich kroków w celu wyjaśnienie stanu sprawy, w celu jej należytego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i co miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji;

b) art. 8, art. 11, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

- dokonanie oceny okoliczności sprawy w sposób dowolny, jednostronny, uproszczony, przeprowadzony bez wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwy, skutkujący wydaniem dla skarżącej niezgodnego z prawem, niekorzystnego rozstrzygnięcia, naruszającego jej prawa i interesy,

- sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymaganiami wskazanymi w tym przepisie, w sposób zbyt lakoniczny i niewyczerpujący, sprowadzający się do opisu toku dotychczas przeprowadzonego postępowania oraz przepisów prawa, bez odniesienia się do treści zarzutów stawianych zaskarżonemu rozstrzygnięciu, a w konsekwencji w sposób uniemożliwiający kontrolę decyzji oraz zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, powodując tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej, tj. poprzez:

- brak osobnego rozważenia innych przesłanek wyrażonych w treści art. 61 § 1 u.p.z.p. poza pierwszą;

- brak odniesienia się w treści decyzji do podnoszonej przez skarżącą kwestii rozbieżności pomiędzy toczącymi się na tym samym obszarze postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi w celu ustalenia warunków zabudowy,

- kategoryczną ocenę przeznaczenia i sposobu wykorzystania budynków i urządzeń posadowionych na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej w sytuacji, gdy nikt z organu administracji nie był obecny na nieruchomości, nie dokonał faktycznej weryfikacji co do tego jak budynki na nieruchomościach są faktycznie wykorzystywane i jakie jest ich przeznaczenie.

Na podstawie wskazanych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Sieradz wobec wydania ich z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

3) wyznaczenie w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. rozprawy celem rozpoznania skargi.

Ponadto w celu uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca wniosła o:

1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci:

a) pisma Gminy Sieradz z dnia 10 grudnia 2020 r. stanowiącego projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z projektem analizy urbanistycznej sporządzony w postępowaniu RG.6730.194.2020;

b) decyzji nr 150/2019 o ustaleniu warunków zabudowy dla 3 domów jednorodzinnych z dnia 27 listopada 2019 r. wydanej w postępowaniu RG.6730.110.2019;

c) decyzji nr 9/2021 ustalającej uwarunkowania środowiskowe z dnia 16 listopada 2021r. wydanej w postępowaniu RG.6220.8.2021;

d) decyzji nr 191/2019 o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z dnia 11 lutego 2020 r. wydanej w postępowaniu RG.6730.176.2019;

- wszystkie na fakty dotyczące ustalenia, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków stoi w sprzeczności ze wszystkimi wcześniejszymi decyzjami organu dotyczącymi kształtowania ładu przestrzennego w obrębie najbliższego sąsiedztwa działki, na której skarżąca planuje inwestycję budowlaną;

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - fotografii obrazujących obecny stan nieruchomości skarżącej oraz jednorodzinne budynki mieszkalne wzniesione, bądź wciąż wznoszone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości - na fakty niezbędne do wykazania, że ustalenia organów administracji dotyczące ładu przestrzennego w miejscu projektowanej inwestycji są wadliwe i w znacznym stopniu odbiegają od stanu faktycznego;

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi wydruków map ze zbiorów danych udostępnianych za pośrednictwem portalu internetowego geoportal.gov.pl - na fakty niezbędne do wykazania, że wzdłuż drogi dojazdowej służącej za dojazd do nieruchomości skarżącej usytuowane są osiedla zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, które często sytuowane są dalej niż w odległości 40 m od drogi dojazdowej, co wskazuje, że ustalenia organów administracji dotyczące ładu przestrzennego w miejscu projektowanej inwestycji są wadliwe i w znacznym stopniu odbiegają od stanu faktycznego;

4. zwrócenie się przez Sąd do Urzędu Gminy Sieradz o załączenie do akt dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonych w obszarze analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania nr: RG.6730.110.2019, RG.6730.114.2019, RG.6730.176.2019 i RG.6730.194.2020 oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach na fakty pozwalające na wykazanie, że w toku każdego z tych postępowań organ wydawał decyzje ustalające warunki zabudowy w podobnych sytuacjach do tych, o których ustalenie ubiegała się skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją (postanowieniem), czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym wystąpiła skarżąca, a organ, ani uczestnik postępowania w powyższym terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, stąd też sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w drodze zarządzenia z dnia 24 października 2022 r.

Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 21 kwietnia 2022r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Sieradz z dnia 14 marca 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na działce nr [...], obręb [...], gm. S.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonana z perspektywy powyższych regulacji analiza akt sprawy dowodzi, że w toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. określa, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym, przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 50 m, gdyż przyjął, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 8 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 24 m. Jednocześnie, obszar analizowany wyznaczono wokół działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie). Autor analizy wskazał przy tym, że analizowany obszar tworzy urbanistyczną całość. Tak wyznaczony obszar analizowany jest zatem zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Także zdaniem Sądu w składzie niniejszym, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie, bowiem inwestowana działka jest zlokalizowana na terenie, gdzie występuje zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, ukształtowaną powierzchnię. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy zagrodowo-siedliskowej, zatem warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej został spełniony.

W sprawie kwestią sporną jest ustalenie frontu działki, co przekłada się w konsekwencji na ustalenie szerokości obszaru analizowanego. Jak wskazano wcześniej, frontem terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p.). Zacytowany przepis stanowi o części terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. O zakwalifikowaniu danej części terenu jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej.

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w swoim kształcie pokrywa się z granicami działki nr [...], która nie ma kształtu regularnego wieloboku. Od strony graniczącej z drogą publiczną, z której odbywać się będzie wjazd na działkę, wspomniana działka przylega na odległości 8 m tworząc na długości 40 m wąski pas gruntu. Z tego powodu organy prawidłowo przyjęły, że frontem terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest pas o szerokości 8 m bezpośrednio przylegający do drogi publicznej. Stwierdzenie w tym zakresie przekłada się na ustalenie szerokości obszaru analizowanego. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie znalazł żadnych podstaw prawnych do przyjęcia wyrażonego w treści skargi poglądu, że za front działki powinna być przyjęta cała długość granicy działki biegnąca równolegle do drogi dojazdowej. Trudno przyjąć, że wspomniana długość granicy działki przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, skoro jest od niej oddalona o 40 m. Rzeczona granica jest oddalona od drogi gminnej o 40 m i z tego powodu nie można przyjąć, że przylega ona do drogi, zatem że jest frontem działki. Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wprost wskazuje, że front terenu ma przylegać do drogi, z której odbywa się wjazd. Wynik wykładni funkcjonalnej nie może zyskać prymatu nad wykładnią literalną, w sytuacji gdy jest z nią ewidentnie sprzeczny, jak w stanie faktycznym sprawy.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził występowanie zabudowy zagrodowo-siedliskowej, stąd - jak wskazano wcześniej - wymóg kontynuacji funkcji zabudowy w sprawie został spełniony. Jednakże kształt wspomnianej zabudowy zagrodowo-siedliskowej występującej w obszarze analizowanym w zakresie jej formy i cech, nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Bezspornie zabudowa w obszarze analizowanym jest skoncentrowana wzdłuż drogi publicznej (gminnej). W obszarze analizowany nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci osiedli mieszkaniowych dostępnych z drogi wewnętrznej, ulokowanych w głąb działki, w oddaleniu od drogi gminnej. Skład orzekający w powyższym zakresie podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Niewątpliwie zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, ale i cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Bezspornie, celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W ocenie składu orzekającego, zabudowa planowana przez skarżącą w postaci 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddalonych od drogi gminnej na obszarze, gdzie występuje zabudowa zagrodowo-siedliskowa skoncentrowana przy drodze gminnej, niewątpliwie stanowiłaby nowy element w ukształtowaniu przestrzeni w obszarze analizowanym, co wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Nie sposób zatem odmówić racji Kolegium, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem wskazane przez skarżącą parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań, powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Wobec stwierdzenia, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa nie jest naruszeniem prawa sytuacja, w której organy odstąpiły od analizy spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. pozostałych warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nawet gdyby planowana inwestycja spełniała przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. i tak niemożliwe byłoby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Zatem nawet gdyby przyjąć, że nierozpatrzenie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. jest naruszeniem prawa (z czym Sąd w składzie niniejszym się nie zgadza), to naruszenie w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy.

W dalszej kolejności odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że także i one nie zasługują na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Nie jest naruszeniem ani art. 7 k.p.a., ani art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. sytuacja, w której organ odmawia ustalenia warunków zabudowy w razie stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania takowej decyzji. W ocenie Sądu, obszar analizowany w sprawie został wyznaczony w sposób prawidłowy, stąd nie można stwierdzić naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W sprawie organ nie mógł naruszyć art.72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy regulowanym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wspomniany przepis nie znajduje zastosowania.

Jednocześnie w kontrolowanej sprawie Sąd w składzie niniejszym nie podziela zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania. Sąd nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się w sposób wystarczający do wszelkich zarzutów i argumentów skarżącej. Analizując akta sprawy Sąd nie dopatrzył się, by postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób ukierunkowany na wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Kwestia ustalenia dotychczasowego sposobu wykorzystania przez skarżącą gruntu nie ma wpływu na ocenę przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem zbędnym było czynienie przez organy ustaleń w tym zakresie. Wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja spełnia wymagania określone w art. 8, art. 11, art. 80 czy też art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W szczególności nie można uznawać, że w sprawie, w której organ wyda decyzję niekorzystną dla strony doszło do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Końcowo odnosząc się do zawartych w skardze wniosków dotyczących dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów Sąd wyjaśnia, że odstąpił od przeprowadzenia tych dowodów. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W sprawie powołane przez stronę skarżącą dowody w postaci decyzji o warunkach zabudowy lub projektu takowej decyzji, bądź decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem odnoszą się do innego stanu faktycznego. Przywołane dokumenty, czy też ściślej zajęte w nich przez organy stanowisko, nie mają w sprawie mocy wiążącej. Przywołany przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego, stąd Sąd nie ma podstaw prawnych do zwrócenia się do Urzędu Gminy Sieradz o załączenie do akt sprawy dokumentacji zgromadzonej w innych postępowaniach prowadzonych przez ten organ.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał działanie organów administracji w kontrolowanej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

ał