Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 460/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1, 201  par. 1, 54  par. 3, 190, 161  par. 1  pkt 3, 132, 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 417  par. 3
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7, 8, 9, 12, 35, 36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S.P. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie sądowe; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S.P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 211/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 14 maja 2012 r. S. P., działający przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste P. [...] S.A., położoną w powiecie [.], w gminie J., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. W skardze zawarty został wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Sąd stwierdził również, iż podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania.

Z uwagi na fakt, że z akt przedmiotowej sprawy wynikało, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] rozstrzygnął sprawę zainicjowaną wnioskiem o odszkodowanie Sąd uznał, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w przewlekłości, a zatem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, bowiem organ podjął czynności i wydał akt, których domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S.P. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 149 § 1 związku z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak stwierdzenia w treści postanowienia o umorzeniu postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, czy przewlekłość ta rzeczywiście miała miejsce oraz czy miała charakter rażącego naruszenia prawa;

2. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 4171 § 3 k.c., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak stwierdzenia w treści zaskarżonego postanowienia faktu niezgodności z prawem niewydania przez Wojewodę [...] decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym przez prawo, co zgodnie z literalnym brzmieniem treści art. 4171 § 3 k.c. może zamykać skarżącemu możliwość dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ze wskazaniem, iż Sąd ten winien stwierdzić w treści postanowienia o umorzeniu, iż Wojewoda [...] naruszył przepisy prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącego za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności jego nieruchomości oraz, iż naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano również, iż skarżący nie kwestionuje zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Jednakże Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż w petitum zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do kwestii, czy w momencie składania skarga na przewlekłość była uzasadniona, czy też nie. Normatywna treść zaskarżonego postanowienia zawiera jedynie orzeczenie o umorzeniu sprawy sądowej oraz rozstrzygnięcie o kosztach, w związku z czym nie daje oczywistej odpowiedzi w kwestii, czy skarga była uzasadniona w momencie jej składania. Co prawda Sąd pierwszej instancji zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania a także stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, iż: "z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (...)", co wskazywałoby, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga na przewlekłość na dzień składania była co do zasady uzasadniona. Jednakże rozumowanie takie stanowi w rzeczywistości jedynie domysły i nie znajduje odzwierciedlenia w normatywnej treści postanowienia. Niezrozumiałe także jest przywołanie art. 201 § 1 p.p.s.a., jako podstawy rozstrzygnięcia o kosztach, gdyż przepis ten stanowi, iż: " Zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3", a więc w przypadku umorzenia postępowania ze względu na uwzględnienie przez organ skargi w całości przed dniem rozprawy, co jednak w niniejszej sprawie przecież nie nastąpiło.

Stwierdzenie w normatywnej części orzeczenia, iż skarga w dniu składania była zasadna, gdyż organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, jest kwestią zasadniczą i powoduje szereg dalszych skutków procesowych. Postanowienie sądu administracyjnego, stwierdzające iż organ naruszył prawo prowadząc postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, byłoby odpowiednim prejudykatem do domagania się następnie odszkodowania na podstawie art. 417 k.c. Jednakże zaskarżone postanowienie wydane w sprawie niniejszej nie zawiera takiego stwierdzenia, co może zamykać skarżącemu konstytucyjnie zagwarantowane prawo do Sądu i to w sytuacji, gdy jego skarga do Sądu była rzeczywiście uzasadniona.

Przyjęcie stanowiska, iż treść zaskarżonego postanowienia odpowiada prawu prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której przepisy art. 149 p.p.s.a. oraz art. 4171 § 3 k.c. byłyby martwe, co przeczy domniemaniu racjonalnego ustawodawcy, który nie stanowi norm zbędnych, łac. "ratio est anima legis". W sytuacji takiej bowiem organ administracji prowadzący postępowanie mógłby nie wydawać decyzji w sprawie przez np. kilkanaście miesięcy, a dopiero po złożeniu przez stronę skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy, wydawałby decyzję i doręczał ją stronie, co skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i teoretycznie uniemożliwiałoby dochodzenie przez obywatela odszkodowania od państwa, pomimo oczywistego złamania prawa przez organy administracji.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z treścią art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast zaskarżone postanowienie milczy również w tej kwestii. Jeśli jednak skarga była uzasadniona w chwili składania, gdyż Wojewoda naruszył prawo, to Sąd obligatoryjnie powinien stwierdzić, czy naruszenie to miało charakter rażący czy też nie. Skarżący wskazał również, iż Wojewoda [...] rzeczywiście prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie odszkodowania na rzecz skarżącego. Od wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji upłynęło bowiem 17 i pół miesiąca, podczas gdy dla załatwienia tego typu spraw, ustawodawca przewidział termin maksymalnie 2 miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Opóźnienie organu wynosiło zatem ponad 15 miesięcy, zaś tłumaczenia urzędników, iż zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z braku środków w budżecie na powołanie biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, są całkowicie bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu Sąd II instancji stwierdził, że z treści przepisu art. 149 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dz.U. Nr 34, poz. 173, która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 76, poz. 409, która weszła w życie 12 lipca 2011 r.) wynika, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest powiązane ze zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w § 2 wskazano, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Taka konstrukcja zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym Sąd II instancji stwierdził, że wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., winien odnieść się do całości sprawy orzekając w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, a także dokonać oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępnie należy podkreślić, że w myśl art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe.

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z uwagi na fakt, że Wojewoda [...], po wniesieniu skargi z dnia 14 maja 2012 r., wydał decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], a tym samym rozstrzygnął sprawę zainicjowaną wnioskiem o odszkodowanie, to postępowanie sądowe należało umorzyć w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.

Z uwagi jednak na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo istniejących podstaw do umorzenia postępowania sądowego w w/w zakresie, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] w sposób przewlekły prowadził postępowanie, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2010 r. Wojewoda [...] wszczął na wniosek P. [...] S.A. [...] z dnia 22 października 2010 r., postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa w związku z modernizacją [...], położony w powiecie [...], w gminie J., oznaczony jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2011 r., z uwagi na niesporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, niezbędnego do ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 9y ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), Wojewoda powiadomił strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do 31 marca 2011 r. Powyższe zawiadomienie zostało ponowione w dniu 7 kwietnia 2011 r. z terminem zakończenia sprawy do 30 czerwca 2011 r.

W dniu 27 lipca 2011 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, który powołując się na art. 35 Kpa, poinformował organ o zwłoce w załatwieniu sprawy.

Kolejne pismo o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy, z uwagi na konieczność sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, organ wojewódzki wystosował w dniu 5 września 2011 r. Następnie pismem z dnia 18 października 2011 r. poinformował pełnomocnika S. P. – adw. T. P. o wyłonieniu w drodze przetargu rzeczoznawcy majątkowego, który na zlecenie Urzędu dokona ponownej wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 12 listopada 2011 r. przez mgr inż. H. N. Kolejna czynność podjęta przez organ miała miejsce w dniu 27 stycznia 2012 r., kiedy to strony zostały zawiadomione o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 28 lutego 2012 r. Już w tym miejscu zaznaczenia wymaga, że niezrozumiałym jest – w ocenie Sądu – dlaczego od dnia sporządzenia operatu szacunkowego do dnia wyznaczenia rozprawy administracyjnej minęło trzy i pół miesiąca.

Wobec braku podejmowania przez Wojewodę [...] czynności zmierzających do zakończenia postępowania, S. P. pismem z dnia 1 marca 2012 r. wystąpił z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia rozstrzygnięcia. Postanowienie wpłynęło do organu wojewódzkiego w dniu 23 kwietnia 2012 r.

W wyznaczonym niniejszym postanowieniem terminie Wojewoda [...] rozstrzygnął przedmiotową sprawę odszkodowawczą, wydając w dniu [...] maja 2012 r. decyzję nr [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Sąd podzielił w pełni stanowisko skarżącego, iż w sytuacji, gdy od dnia wszczęcia postępowania do dnia uzyskania operatu szacunkowego minął prawie rok, w którym to czasie organ podejmował jedynie czynności zmierzające do powołania biegłego, zaś po uzyskaniu operatu zamiast wezwać strony do zajęcia pisemnego stanowiska wobec treści opinii, pomimo braku podstawy prawnej w tym zakresie, wyznaczył rozprawę administracyjną, która nie przyczyniła się do usprawnienia postępowania, wypełnione zostały przesłanki pojęcia przewlekłego postępowania. Tym samym, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., Sąd zarzucił organowi brak aktywności i długotrwałe prowadzenie postępowania, co oznacza konieczność orzeczenia rażącego naruszenie prawa, w szczególności podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 Kpa.

W związku jednak z faktem, że w niniejszym postępowaniu sprawa z wniosku o ustalenie odszkodowania została przez organ I instancji rozstrzygnięta (pomimo iż nastąpiło to w toku postępowania sądowego), Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny, która mając charakter dyscyplinująco-restrykcyjny, w realiach niniejszej sprawy miałaby wyłącznie charakter restrykcyjny.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, w zw. z art. 161 § 1 pkt 3, w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.