Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1488/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1485/16 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1485/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lipca 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wydał decyzję znak: [...], którą nakazał J.K. dokonać rozbiórki na własny koszt samowolnie wykonanego muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] i ulicy [...] oraz rozbiórkę wykonanego ogrodzenia działki ewid. nr [...] (obecnie działki ewid. [...],[...],[...]) położonej w [...] od ulicy [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1998 r. Zaś skarga J.K. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 288/12.

W wyniku wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, na wniosek A.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 796/13 uchylił wyrok własny z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 288/12 oraz oddalił skargę. Wywiedziona od tego wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1542/14.

W dniu 13 kwietnia 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło pismo A.S. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1998 r. Organ ten, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L..

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A.S. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a następnie wyjaśnił, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki muru oporowego oraz ogrodzenia stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie, nadal istnieją obiekty, objęte obowiązkiem określonym w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, co do których nakazano wykonanie rozbiórki. Nie jest także wątpliwe, iż istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, gdyż istnieje następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości (wnioskodawca postępowania). W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Fakt, że obiekt został nabyty w drodze licytacji komorniczej nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. Zmiana ta nie spowodowała ustania bytu prawnego żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją organu nadzoru budowlanego, o czym była mowa wcześniej. Ponadto kwestie wiedzy następców prawnych o obowiązkach wynikających z decyzji administracyjnych pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Dalej organ podniósł, że art. 1000 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (zwanej dalej w skrócie "k.p.c.") w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie ma zastosowania do obowiązku rozbiórki nałożonego w drodze decyzji, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek rozbiórki nie jest bowiem "prawem lub roszczeniem osobistym" w rozumieniu ww. przepisów. Organ wskazał także na wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r., którym jest wiązany, a w którym to orzeczeniu Sąd wypowiedział się co do kwestii następstwa prawnego.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł A.S., zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77, 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11; art. 162 § 1 oraz art. 138 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż organy orzekające w kwestii wygaszenia decyzji nie były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanym w sprawie II SA/Kr 769/13, gdyż była to inna sprawa w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. przede wszystkim z uwagi na odmienny przedmiot postępowania - pominięcie A.S. przez WSA w Krakowie i dalej prawidłowość nakazu rozbiórki w sprawie o wznowienie, zaś przedmiotowa sprawa dotyczy bezprzedmiotowośći tego nakazu rozbiórki w sprawie wygaśnięcia decyzji. Nie można jednak nie zauważyć, że w obu przypadkach kluczową jest kwestia ustalenia, czy skarżący jest następcą prawnym pierwotnie zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Wprawdzie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, że stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w omawianym wyroku jest dla niego wiążące, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji również rozważania dotyczące zakresu zastosowania art. 1000 k.p.c. i wpływu nabycia nieruchomości na licytacji komorniczej na byt prawny orzeczonego w stosunku do tej nieruchomości przedmiotu rozbiórki. Za dopuszczalne Sąd uznał przyjęcie rozważań WSA w Krakowie wyrażone w omawianym wyroku za własne, mimo braku formalnego związania tym wyrokiem. Również Sąd pierwszej instancji w sprawie niniejszej podzielił ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 769/13.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, mając na uwadze art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 30 § 4 k.p.a. w powiązaniu z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz poglądy doktryny w tym zakresie, iż odpowiada się za dopuszczalnością odpowiedniego stosowania art. 30 § 4 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym łącznie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skierowanie egzekucji nakazu rozbiórki przeciwko nabywcy nieruchomości wymaga jedynie wystawienia przeciwko niemu tytułu wykonawczego, bowiem nabywca ten jest następcą prawnym, o jakim mowa w art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji Sąd przeszedł do rozważenia, czy w świetle regulacji zawartej w art. 1000 k.p.c. nabywca nieruchomości na licytacji komorniczej jest następcą prawnym tak jak nabywca nieruchomości z innego tytułu. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż nie sposób uznać obowiązku rozbiórki wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej za prawo podmiotowe Skarbu Państwa, które mogłoby wygasnąć na podstawie tego przepisu. Skutki omawianego przepisu rozciągają się tylko na związane z nieruchomością uprawnienia wynikające z prawa prywatnego, nie dotyczą obowiązków nałożonych na właściciela nieruchomości z mocy decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nabywca nieruchomości, w stosunku do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki na licytacji komorniczej w zakresie obowiązków wynikających z tej decyzji jest takim samym następcą prawnym poprzedniego właściciela jak nabywca tej nieruchomości w drodze na przykład umowy sprzedaży czy darowizny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec podmiotu, który w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. nie jest następcą prawnym zobowiązanego, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzić musi do wniosku, iż obecnie brak jest podstaw do kierowania egzekucji do skarżącego jako niezobowiązanego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1998 r. do wykonania obowiązku, co z kolei uzasadnia wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia powyższej decyzji,

- art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż możliwe jest zastosowanie powyższych przepisów na zasadzie analogii, zastosowanie ich "odpowiednio" nie zaś zgodnie z ich brzmieniem, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż skoro w przedmiotowej sprawie postępowania egzekucyjnego nie wszczęto wobec poprzedniego właściciela nieruchomości, to nie jest to możliwe wobec obecnego właściciela z uwagi na fakt, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie w toku postępowania, nie zaś po jego zakończeniu;

2. naruszenie przepisów postępowania będące skutkiem naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez lakoniczne i jednostronne uzasadnienie wyroku niepozwalające na poznanie motywów przyjętego rozstrzygnięcia, podczas gdy zwłaszcza w sytuacji wątpliwości i rozbieżności interpretacyjnych Sąd winien odnieść się do wszelkich aspektów sprawy i dokonać przedstawienia toku rozumowania, z jakiego wynikło przyjęcie jednego z możliwych rozstrzygnięć;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż nie istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącego i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako naruszającej przepisy prawa materialnego, ponieważ organy administracyjne obu instancji w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy zastosowały przepisy art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także art. 30 § 4 k.p.a., a także naruszyły przepisy postępowania, a to art. 7 i 8 k.p.a.;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż przepis ten znajduje zastosowanie, a skarga podlega oddaleniu, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż fakt powołania się na powyższy przepis przez organ odwoławczy nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż okoliczność, że organ czuł się związany wyrokiem wydanym w innej sprawie ma fundamentalne znaczenie dla sprawy i poważny wpływ na rozumowanie organu zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji;

- art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ słusznie dokonał takiej z możliwych wykładni, która jest niekorzystna dla strony postępowania, tym samym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, podczas gdy zasadne byłoby stwierdzenie, iż skoro możliwe są różne wykładnie przepisu mającego zastosowanie w sprawie, to przyjęcie tej wykładni, która jest nie tylko dla strony niekorzystna, ale również stoi w sprzeczności zarówno z interesem społecznym, jak i słusznym interesem obywateli stanowi o wadliwości decyzji organu zarówno drugiej, jak i pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2016 r., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zatem ziściła się przesłanka z art. 184 p.p.s.a. skutkująca oddaleniem wniesionej skargi kasacyjnej.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie zaznaczyć należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji dokonywał oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., a skarga dotyczyła odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1998 r. znak: [...]. Zatem przedmiotem oceny w ramach niniejszej sprawy była prawidłowość odmowy zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1998 r. nakazującej J.K. rozbiórkę samowolnie wykonanego muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] i ul. [...] oraz rozbiórki wykonanego ogrodzenia działki nr [...] położonej w [...] od ul. [...]. W sprawie tej wniosek o wygaszenie ww. decyzji złożył skarżący – aktualny właściciel działki nr [...] oraz właściciel działek nr [...],[...] i [...] (przed podziałem nr [...]) i właściciel znajdujących się na tych działkach zabudowań.

W tym kontekście należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (patrz: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (patrz: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/15). Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Uwagi powyższe uczyniono, albowiem w sprawie tej Sąd pierwszej instancji zamieścił w motywach zaskarżonego wyroku rozważania dotyczące postępowania egzekucyjnego, które w przyszłości miałoby być prowadzone wobec skarżącego i prawidłowości zastosowania w tej sprawie przepisów art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednakże rozważania te pozostają poza precyzyjnie określonym przedmiotem tego postępowania jakim była wyłącznie, co przecież wyżej zaznaczono, kwestia odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1998 r., a nie kwestia wykonania wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. o nakazie rozbiórki w ramach postępowania egzekucyjnego. Tym samym to rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiło granice przedmiotowej sprawy i wyłącznie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji zobowiązany był wypowiedzieć się. Kwestie dotyczące wykonania decyzji o nakazie rozbiórki w ramach postępowania egzekucyjnego nie stanowiły granic rozpoznawanej sprawy.

Natomiast zajmując stanowisko co do prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydania decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1998 r. znak: [...] zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyznał, iż w okolicznościach tej sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości ww. decyzji o nakazie rozbiórki, stąd żądanie wygaszenia tejże decyzji w opisanym wyżej trybie nie zasługiwało na uwzględnienie. Trafnie więc oddalono wniesioną w tej sprawie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o wygaszenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1998 r. o nakazie rozbiórki oparty był na przesłance, że brak jest podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, gdyż brak jest następstwa prawnego wynikającego z niemożności zastosowania art. 30 k.p.a. do decyzji ostatecznej jak też ze względu na pierwotny sposób nabycia nieruchomości, albowiem nieruchomość na której znajdują się zabudowania objęte nakazem rozbiórki, nabyta została w drodze licytacji komorniczej potwierdzonej postanowieniem Sądu Rejonowego w L. o przysądzeniu jej na rzecz A.S.

Nie jest sporne, iż nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] i ul. [...] w [...], jak i pełnego ogrodzenia działki nr [...] przy ul. [...] w [...] nałożony został w 1998 r. na inwestora J.K. Natomiast skarżący A.S. w drodze licytacji komorniczej i przysądzenia własności (art. 998 i n. k.p.c.) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. Wydział I Cywilny sygn. akt [...] stał się właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] oraz prawa użytkowania wieczystego działki nr [...],[...] i [...] (wcześniej działka nr [...]) oraz właścicielem znajdujących się tam zabudowań, a następnie, co jest niesporne właścicielem ww. działek, na podstawie umowy sprzedaży z dnia 8 listopada 2007 r.

Nadto należy wskazać, iż na skutek wniosku o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 288/12 gdzie oddalono skargę J.K na ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki, skarżący A.S. w postępowaniu wznowieniowym uznany został za stronę postepowania jako właściciel działek na których znajdują obiekty objęte nakazem rozbiórki. W wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 796/13 podkreślono, iż nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym winien brać udział także skarżący A.S., bowiem decyzja o rozbiórce dotyczy jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności do nieruchomości, które co do zasady rozciąga się także na budynki na niej wzniesione - art. 47 i 48 Kodeks cywilny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1705/99). Sąd wskazał w tym uzasadnieniu, iż nie można tracić z pola widzenia treści art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niemnie jednak, jak zasadnie uznał to Sąd pierwszej instancji, przedstawiony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wiąże w niniejszej sprawie dotyczącej przecież wygaszenia decyzji o nakazie rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, iż nabycie własności w trybie art. 999 k.p.c. jest nabyciem pierwotnym, lecz nie jest to okoliczność, która powoduje, iż możliwe jest zastosowanie, w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym, konstrukcji prawnej z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. o nakazie rozbiórki.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się (patrz: wyrok z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 689/13 publikowany w zbiorze LEX nr 1574680), iż z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

W rozpoznawanej sprawie zagadnienie wygaśnięcia decyzji nie zostało uregulowane w przepisach szczególnych, zatem skoro kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie jej bezprzedmiotowości stanowi punkt wyjścia, ale nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała po wydaniu decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogę być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia - patrz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 794/14.

Generalnie zaznaczyć należy, iż w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę zmiana właściciela nieruchomości, nawet w trybie art. 999 k.p.c. nie powoduje jej bezprzedmiotowości, bowiem w dalszym ciągu istnieje przedmiot, w tym przypadku w postaci nielegalnie wybudowanego muru żelbetowego oraz pełnego ogrodzenia od strony ulicy, jak i podmiot który może ten obowiązek wykonać. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż za przyjęciem istnienia podmiotu przemawia regulacja zawarta w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którą inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W przypadku braku inwestora, na podstawie tego przepisu możliwe jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego skierowanej również do innych podmiotów, najczęściej do obecnego właściciela nieruchomości, tak aby możliwe było wykonanie wydanej decyzji. Wynikający z tej decyzji obowiązek rozbiórki budynku nie jest przy tym obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem tej decyzji. Obowiązek ten może przechodzić na kolejnych właścicieli nieruchomości. Jednocześnie decyzja o nakazie rozbiórki nie staje się bezprzedmiotowa przez fakt, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem przedawnienia wykonania obowiązku – patrz: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 434/17.

Należy również w tym miejscu odnieść się do powołanego w motywach zaskarżonego wyroku przepisu art. 1000 § 1 k.p.c., który stanowi, iż z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Na miejsce tych praw powstaje prawo do zaspokojenia z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji. Przepis ten statuuje generalną zasadę, że nieruchomość jest przejmowana przez nabywcę bez obciążeń (zob. np. wyrok SN z dnia 15 czerwca 2007 r. II CSK 97/07, LEX nr 347229), zaś osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub zabezpieczenie roszczeń osobistych na nieruchomości, uzyskują prawo do zaspokojenia się z ceny nabycia z pierwszeństwem wynikającym z przepisów o podziale sumy uzyskanej z egzekucji. Istotnym skutkiem przysądzenia własności jest też wygaśnięcie praw ciążących na nieruchomości. Według art. 1000 § 1 k.p.c. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. W miejscu tych praw powstaje prawo do zaspokojenia się z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji.

Przy czym sytuacja opisana w tej normie nie dotyczy obowiązków o charakterze rzeczowym wynikających z treści decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, która przecież nie zawiera obowiązków o charakterze osobistym i ściśle wiąże się z nieruchomością. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby sytuacją, że przysądzenie własności nieruchomości uniemożliwiałaby rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, pomimo że stan taki naruszałby obowiązujące przepisy prawa budowlanego, co byłoby nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji o nakazie rozbiórki. Wprawdzie nie jest to jedyna przesłanka stwierdzenia jej wygaśnięcia – konieczne jest ponadto wykazanie, jak w tej sprawie, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jednakże dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy wystarczająca była ocena, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1998 r. znak: [...] stała się bezprzedmiotowa. Przesądzenie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. powodowało, że nie było konieczne rozważanie pozostałych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej wynikających z ww. normy.

W tych okolicznościach rozpoznawanego środka odwoławczego organu administracji należy podkreślić, że w świetle art. 184 in fine p.p.s.a. sama wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nawet części tak jak w tej sprawie, przy jednoczesnej zgodności z prawem jego rozstrzygnięcia, nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale w takim przypadku skutkuje dokonaniem stosownej korekty błędnego uzasadnienia sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu jego wyroku oddalającego skargę kasacyjną. I właśnie z taką korektą częściowo wadliwych motywów zaskarżonego wyroku mamy do czynienia w przedmiotowym uzasadnieniu, a nowe zaś wiążą w tej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organ administracji.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.