Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1469/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 2, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a ust. 5, art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. B. i A. B. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. B. i A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych poprzez nakazanie odtworzenia rowu na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...].

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organów orzekających w sprawie.

We wniosku z 15 marca 2012 r. A. B. i M. B. wnieśli o przywrócenie stosunków wodnych na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], stanowiących własność J. K. i Z. K. oraz na działce nr [...], obręb [...], stanowiącej własność L. S. i W. S., a także na działce nr [...], obręb [...], stanowiącej drogę gminną ul. [...], której właścicielem jest Gmina [...].

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych poprzez nakazanie odtworzenia rowu na działkach nr [...], [...] i [...], a następnie postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wskazał, że kwestię przywrócenia stosunków wodnych rozstrzyga przepis art. 64b ustawy Prawo wodne, który ma zastosowanie w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmiany jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. W takim przypadku organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i terminy wykonania tych czynności. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż na działkach objętych postępowaniem brak jest urządzenia wodnego - rowu, tym samym nie występuje nienależyte jego utrzymanie.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte dwoma oddzielnymi decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] i znak: [...] wydanymi po rozpatrzeniu odpowiednio odwołań:

1. L. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], znak: [...] nakazującej W. S. i L. S. odtworzenie rowu odwadniającego usytuowanego na terenie działki nr [...] będącej współwłasnością wyżej wymienionych wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

2. Z. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], znak: [...] nakazującej D. K. i Z. K. odtworzenie rowu odwadniającego usytuowanego na terenie działki nr [...] będącej współwłasnością wyżej wymienionych wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wymienionymi decyzjami z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] i znak: [...] orzekł o uchyleniu powyższych decyzji Starosty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W świetle przedstawionych okoliczności organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wnieśli M. B. i A. B., zarzucając temu postanowieniu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy postanowienie to oparte zostało na niewyjaśnionym stanie faktycznym,

c) art. 78 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżących o zwrócenie się do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w [...] Inspektorat [...] o przesłanie aktualnej mapy obejmującej urządzenia wodne i melioracyjne z obszaru działek nr [...], [...] i [...] obręb [...], gmina [...], co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i uznaniu przez organ, że obecny stan zachowania rowu R-B nie uległ zmianie w stosunku do lat poprzednich, w sytuacji gdy stan ten uległ zmianie, albowiem rów melioracyjny został zasypany,

d) art. 15 kpa poprzez pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do decyzji organu odwoławczego, tj. do postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2015 r., którą nakazano odtworzenie rowu na działkach nr [...], [...] i [...], w sytuacji gdy organ pierwszej instancji jest związany postanowieniem wydanym przez organ wyższej instancji, co doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie,

e) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, że w sprawie nie ma zastosowania art. 64b Prawa wodnego, w sytuacji gdy na działkach objętych postępowaniem występowały urządzenia wodne - rów, jednakże został on zasypany, a co za tym idzie doprowadzono do jego nienależytego utrzymania.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 29 Prawa wodnego przez jego błędne niezastosowanie, bowiem organy obu instancji nie ustaliły czy na przedmiotowych działkach występowały urządzenia wodne - rów oraz czy zmiany dokonane przez właściciela gruntu polegające na zasypaniu rowu melioracyjnego ma szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, w sytuacji gdy zlikwidowanie urządzenia wodnego ma szkodliwy wpływ na nieruchomość skarżących, w związku z czym uzasadnione jest nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego,

b) art. 65 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu, bowiem organy obu instancji nie ustaliły czy na przedmiotowych działkach występowały urządzenia wodne - rów oraz czy właściciel gruntu dokonał ich zniszczenia lub uszkodzenia, w sytuacji gdy rów melioracyjny został zasypany.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Dokonując oceny zaskarżonych postanowień na podstawie analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dostrzegł z urzędu naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., gdyż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnieść należy, że podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji publicznej i strony postępowania czynności prawnych, a także wszelkie dowody, które dają możliwość zweryfikowania twierdzeń i zarzutów skarżących. W związku z tym akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, przesyłane przez organ do Sądu wraz ze skargą, w celu poddania ich kontroli sądowej – winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Innymi słowy akta administracyjne przedkładane sądowi administracyjnemu powinny obrazować cały tok postępowania w danej sprawie przed organem pierwszej i drugiej instancji. W szczególności akta powinny zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, ponumerowane i wyposażone w kartę przeglądową. Niespełnienie tych wymagań powoduje, że sąd nie będąc w stanie wyjaśnić występujących w sprawie niejasności, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołują się organy orzekające w sprawie. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 powołanej ustawy. Jednakże postępowanie dowodowe i w konsekwencji dokonywanie przez ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd administracyjny nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z powyższym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że co do zasady podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Z przepisu tego wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu administracyjnego bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Należy bowiem przypomnieć, że ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia administracyjnego dokonywane są przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Sąd nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten, sprawując wymiar sprawiedliwości, bada czy ustalenia faktyczne dokonane przez orzekające w sprawie administracyjnej organy administracji publicznej, których akty zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Przyjęcie w omawianym przepisie zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.". Wobec tego dokonanie przez Sąd orzekający oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy administracji materiału dowodowego jest możliwe jedynie wówczas, gdy Sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych poprzez nakazanie odtworzenia rowu na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...].

Przyczyną odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania jest twierdzenie organów orzekających, że w sprawie zachodzi res iudicata, gdyż sprawa odtworzenia rowu odwadniającego R-B na działkach nr [...], [...] i [...], objętych wnioskiem skarżących, już została rozstrzygnięta decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r.: znak: [...] i znak: [...], przy udziale tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu, w identycznym stanie prawnym i przy niezmienionym stanie faktycznym, a więc został wyczerpany tryb instancyjny postępowania prowadzonego w tej sprawie. To doprowadziło organy orzekające w sprawie do konkluzji braku podstaw do ponownego wszczęcia postępowania, tyle tylko, że akta sprawy tego nie potwierdzają. W aktach administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi brak jest bowiem zarówno przedmiotowych decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] i z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], jak i uchylonych powyższymi decyzjami – i umarzających postępowanie organu pierwszej instancji – odpowiednio decyzji Starosty [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], znak: [...] i z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], znak: [...], które legły u podstaw postanowień zaskarżonych w tej sprawie. Wobec tego, na podstawie posiadanych akt administracyjnych sprawy Sąd nie może stwierdzić, czy wyżej opisane decyzje, na które powołują się organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji wystąpiły w sprawie. Orzekające w sprawie organy, ponownie rozpoznając sprawę obowiązane będą na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia w zakresie kompletności akt administracyjnych, przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że organ pierwszej i drugiej instancji powinien dysponować oryginalnymi aktami sprawy, albowiem niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie kserokopii dokumentu, jak również nadsyłanie sądowi akt składających się z niepoświadczonych urzędowo kserokopii dokumentów, albowiem niepoświadczona kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2003 r., sygn. akt III SA 110/03, LEX nr 148853).

Zauważyć należy również, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., decyzja Starosty nr [...] obejmowała działki nr [...] i [...], zaś decyzja nr [...] obejmowała działkę nr [...]. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu inkryminowanego postanowienia podał, że decyzja Starosty znak: [...] nakazywała odtworzenie rowu odwadniającego usytuowanego na terenie działki o nr [...], zaś decyzja nr [...] nakazywała odtworzenie rowu odwadniającego usytuowanego na terenie działki o nr [...], podczas gdy wniosek skarżących z 15 marca 2012 r. obejmuje trzy działki nr: [...], [...] i [...]. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wyjaśnić tę rozbieżność i ustalić jakich konkretnie działek dotyczyły wymienione decyzje, jeśli w ogóle takowe były wydane i zostały wprowadzone do obiegu prawnego oraz na jakiej podstawie prawnej zostały wydane, a co za tym idzie czy i jaki wpływ mają na wynik tego postępowania.

Nie mając kompletnych akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym wymienionych decyzji, na które organy obu instancji powołują się w zaskarżonych postanowieniach, jak również dokumentacji wyjaśniającej czy przedmiotowy rów odwadniający w granicach nieruchomości objętych wnioskiem rzeczywiście istniał, Sąd nie mógł w sposób wszechstronny rozpatrzyć przedmiotowej sprawy i dokonać merytorycznej kontroli wydanych w sprawie postanowień, gdyż nie jest Sądowi wiadomym, co dokładnie jest przedmiotem decyzji, które legły u podstaw zaskarżonych postanowień i jaki jest ich zakres. Skoro nadesłane akta administracyjne są niekompletne, w związku z czym uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, bowiem nadesłane akta administracyjne nie zawierają podstawowej dokumentacji, na którą powołują się organy obu instancji w zaskarżonych postanowieniach. Zatem stan faktyczny, na którym oparły się organy orzekające w sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia, że taki stan faktyczny istnieje.

Ponadto, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienie uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 15 kpa, wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00). Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie dokonano oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, w sposób rzeczowy, staranny i wszechstronny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie poprzestawanie na argumentacji organu pierwszej instancji nieznajdującej odzwierciedlenia w aktach sprawy. Postanowienie organu odwoławczego, podzielające stanowisko organu pierwszej instancji, nie przytacza argumentów przemawiających za jego utrzymaniem. Organ drugiej instancji powołując przepis ograniczył się do przywołania argumentacji organu pierwszej instancji, co jest naruszeniem zasady z art. 15 kpa.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie – odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne – w każdej rozpoznanej sprawie – a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważać czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy rozpatrując zażalenie skarżących [w tym miejscu należy zauważyć i dokonać krytycznej oceny pouczenia zawartego w postanowieniu organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania, który zamiast pouczyć skarżących o prawie wniesienia zażalenia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie – stosownie do art. 61a § 2 kpa w zw. z art. 141 § 2 kpa – pouczył o przysługującym w terminie czternastu dni odwołaniu; jednakże skarżący mimo błędnego pouczenia wnieśli w ustawowym terminie prawidłowy środek zaskarżenia] wskazał dowody, na których się oparł, jednakże całkowicie zaniechał zgromadzenia tych dowodów w aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy. Akta administracyjne sprawy nie odzwierciedlają w sposób całościowy i rzeczywisty sytuacji opisanej w uzasadnieniu, co uniemożliwia wiarygodne rozstrzygnięcie sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest fragmentaryczny i niewystarczający, aby można było dokonać merytorycznej oceny prawidłowości wydanych decyzji. Na podstawie przedstawionych akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy, że organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozstrzygał sprawę nie mając całości akt administracyjnych sprawy. Zwrócić należy uwagę, że organy orzekające w sprawie w swoich postanowieniach stwierdzają, że żądanie skarżących zostało rozstrzygnięte decyzjami Starosty [...] nr [...] i [...], a następnie – na skutek wniesienia od nich odwołań – odpowiednio decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nr [...] i [...], jednakże dokumentacja akt sprawy nie potwierdza, aby fakt wydania tych decyzji miał miejsce. Z akt sprawy nie wynika, aby organ orzekający przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe, które dawałoby podstawę do takiego ustalenia. Organ odwoławczy, mimo braku niezbędnych dokumentów w sprawie uznał, że postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z przepisami prawa. Załatwienie sprawy administracyjnej w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są decyzje czy postanowienia administracyjne, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa.

Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji, zaskarżone w sprawie postanowienia nie spełniają podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 kpa. Organy orzekające w sprawie ograniczyły się tylko i wyłącznie do wydania postanowień i stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania, nie wiadomo jednakże, w oparciu o jakie dowody i ustalenia faktyczne organy doszły do tego wniosku. Powyższych ustaleń i dowodów zabrakło w aktach administracyjnych sprawy. Organy skoncentrowały się na wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej, pomijając całkowicie obowiązek, a zarazem i konieczność zgromadzenia w sposób wyczerpujący w aktach sprawy materiału dowodowego, który by odzwierciedlał racje decyzyjne organów, bowiem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne znajdujące oparcie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, wyrażone w kończącym postępowanie akcie administracyjnym zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania rozstrzygnięcia wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania wyrażonej w art. 7 kpa. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i/lub procesowego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

W związku z tym organy muszą najpierw skompletować materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, a następnie poddać go szczegółowej analizie i ocenie, zaś dokonane ustalenia i rozważania zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, również po to, by sąd administracyjny mógł zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonać kontroli sądowej zaskarżonych aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do dokonania przez Sąd oceny wydanych w sprawie postanowień, a w konsekwencji organy też uchybiły obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, gdyż przedstawione akta administracyjne są niekompletne, co potwierdza karta przeglądowa nieponumerowanych akt sprawy.

W szczególności zaś rozstrzygnięcia negatywne dla skarżących powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji czy postanowienia musi wobec tego wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew obowiązującym przepisom prawa, zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zawsze wymaga dołożenia należytej staranności, bowiem zbieranie i ocena dowodów są czynnościami o doniosłym znaczeniu procesowym, albowiem mają one dać rękojmię, że organ wnikliwie i z należytą starannością zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, że dokonał oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i ma umożliwić Sądowi dokonanie kontroli, w oparciu o kryterium zgodności z prawem, czy przesłanki, na których oparł się organ są trafne, a także przekonaniu stron postępowania, co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia. Oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 kpa, która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu.

Ustawa dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) ustanawia wobec właściciela gruntu zakaz zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich i związany z tym obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody nawet powstałych wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Pojęcie stanu wody na gruncie oznacza pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany w prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący niezależnie od jego ujawnienia w rejestrach urzędowych. Nawet jeżeli rów odwadniający nie został naniesiony na archiwalnych mapach ewidencyjnych to nie oznacza, że nie można mu nadać znaczenia prawnego przy zastosowaniu art. 29 Prawa wodnego. Warto bowiem zauważyć, że normy zawarte w art. 29 tej ustawy adresowane są do właścicieli nieruchomości niezależnie od tego, czy na ich terenach znajdują się w ogóle urządzenia wodne w rozumieniu ustawy, a tym bardziej, czy urządzenia te figurują w rejestrach urzędowych. Celem art. 29 Prawa wodnego jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów. Ustawodawca nakładając na właściciela nieruchomości obowiązki związane z utrzymaniem określonych stosunków wodnych na posiadanej nieruchomości i zakazem ich zmiany ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich nie odniósł się w żaden sposób do pojęcia urządzenia wodnego, którego definicja zawarta została w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, a do których zalicza się m. in. także rowy na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Konsekwencją powyższych rozważań musi być stwierdzenie, że ustalenie czy rów przebiegający przez nieruchomości objęte wnioskiem skarżących z 15 marca 2012 r., na którego istnienie oraz późniejsze zasypanie wskazują skarżący, stanowi urządzenie wodne i – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że "na działkach objętych postępowaniem brak jest urządzenia wodnego - rowu, tym samym nie występuje nienależyte jego utrzymanie" – nie może mieć żadnego wpływu na prawidłowość zastosowania w sprawie odpowiednich przepisów ustawy Prawo wodne (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 160/07 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla wnioskodawców postępowania administracyjnego nie ulega wątpliwości, że na działkach objętych wnioskiem z 15 marca 2012 r. istniał rów odwadniający, który zapewniał odpływ wody opadowej z okolicy i lasu do rzeki [...] a który miał być zasypany, przez co tworzy się okresowe kilkuhektarowe rozlewisko, z którego wody podtapiają działkę skarżących oraz znajdujące się tam zabudowania. Rozlewisko to nie stanowi naturalnego zbiornika i pojawiło się od pewnego czasu. O istnieniu takiego rowu przekonuje treść pisma Burmistrza [...] skierowanego do Starosty [...] z dnia 5 lipca 2013 r. nr [...], znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, w którym stwierdzono, że "Zasypanie rowu ma niewątpliwy wpływ na stan wód na gruncie (...). W trakcie wielokrotnych lustracji terenu miejscowości Nadma oraz na podstawie zeznań uczestniczących w oględzinach mieszkańców miejscowości [...] i [...], ustalono, że przyczyną zalewania posesji wzdłuż ulic: [...], [...] i [...], jest zniszczenie – zasypanie rowu melioracyjnego przez właścicieli nieruchomości o nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...] gmina [...]. Fragmenty rowu melioracyjnego, z jego ujściem do rzeki [...] są zaewidencjonowane i naniesione na mapy ewidencyjne. Zgodnie z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. (...) oraz danymi z ewidencji wód i urządzeń wodnych i zmeliorowanych gruntów, prowadzonej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Inspektorat [...], przez działki o nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...], powinien przebiegać rów melioracyjny zbierający wody opadowe i roztopowe z północnej części wsi [...] w kierunku południowo-zachodnim, uchodzący do rzeki [...]. Bezsporne jest zatem w stanie faktycznym, że w miejscowości [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] przebiegał rów kształtujący lokalne zasoby wodne, zaewidencjonowany jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych – rów melioracyjny. (...). Rów ten został w części zasypany, skutkiem czego są szkodliwe dla gruntów sąsiednich podtopienia wodami opadowymi po deszczach nawalnych, które miały miejsce w lipcu 2011 r. – w tym Państwa A. i M. B. na działce ewid. nr [...] obręb [...] gmina [...].".

O istnieniu rowu melioracyjnego przekonuje również dokumentacja dołączona do omówionego wyżej pisma Burmistrza [...] z dnia 5 lipca 2013 r., w tym m. im. protokół oględzin z dnia [...] czerwca 2013 r. przeprowadzonych na nieruchomościach stanowiących działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w sprawie podtapiania terenów zabudowanych w miejscowości [...] gmina [...]. W protokole tym stwierdzono, że rów melioracyjny R-B bierze swój początek na działce nr [...], przebiega w kierunku północno-zachodnim, przecina ulicę [...] i działkę nr [...] należącą do właścicieli A. i M. B., a kończy się na działce nr [...], dalszy jego przebieg od działki nr [...] w kierunku południowo-zachodnim przecina ul. [...] i ul. [...] i wpada do odbiornika, tj. rzeki [...]. W protokole tym stwierdzono, że na działce nr [...] stanowiącej własność W. i L. S. oraz na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność J. i Z. K., rów, stanowiący urządzenie wodne, został zlikwidowany poprzez zasypanie i zarurowanie na odcinkach odpowiednio 60 m (dz. nr [...]) i 28 m (dz. [...] i [...]). Zasypanie rowu stanowi więc rozbiórkę i likwidację urządzenia wodnego, która to czynność wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Załącznikiem do omawianego protokołu jest mapa sytuacyjna "z przebiegiem istniejącego obecnie i wcześniej rowu melioracyjnego R-B.".

Organy orzekające w sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia przyczyn tego zjawiska i czy przyczyną zaistniałego stanu rzeczy są wprost działania dokonane przez właścicieli działek przez teren których miał przebiegać sporny rów. Takie działanie organu w ocenie Sądu stanowi naruszenie jednych z podstawowych zasad unormowanych w art. 7 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasady te zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie tylko mającego znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w głównej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie dla realizacji interesu indywidualnego. W tym bowiem zakresie nie może organ pozostawać bierny, czekając na inicjatywę dowodową strony. Jednostronność postępowania wyjaśniającego uwzględniającego tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego stanowi naruszenie zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc jest działaniem naruszającym prawo (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 7 zaktualizowane i rozszerzone Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005, s. 75). Organy orzekające w sprawie nie zbadały funkcji jaką ma i miał pełnić rów R-B, którego celem w ocenie skarżących jest odprowadzanie wód opadowych ze spornego terenu, a co będą obowiązane uczynić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zatem konieczne jest ustalenie – w sposób prawidłowy – stanu faktycznego sprawy.

Prawo wodne zagadnienie melioracji wodnych normuje w rozdziale 3 "Melioracje wodne" w dziale IV "Budownictwo wodne". W myśl art. 70 ust. 1 Prawa wodnego melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. W świetle art. 70 ust. 2 tej ustawy, urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 i pkt 1a omawianej ustawy stanowi, że do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m. in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz drenowania. Ustawodawca w art. 77 ust. 1 powołanej ustawy określił, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zatem także rowów i drenowań, należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Z kolei w myśl art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Obowiązek ten może być zamieszczony w treści samego pozwolenia wodnoprawnego lub stanowić przedmiot odrębnej decyzji (tak: J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem, Lexis-Nexis, Warszawa 2003, s.178). W myśl art. 140 ust. 1 Prawa wodnego organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest co do zasady starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zatem w razie, gdy właściciele gruntów nie wykonują obowiązku utrzymywania urządzenia melioracji szczegółowych, starosta ustala w drodze decyzji, szczegółowe zakresy i terminy wykonania takiego obowiązku. Brak utrzymania w należytym stanie rowu melioracyjnego, jako urządzenia zaliczonego do melioracji szczegółowych, do którego doszło nawet wskutek jego zasypania, może być przesłanką do wydania stosownej decyzji przez starostę, który określa w trybie art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne, szczegółowe zakresy i terminy wykonania obowiązku utrzymania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Inaczej mówiąc, zmiana stanu wody na gruncie może polegać także na ingerencji w urządzenia melioracyjne, w takim przypadku art. 77 ust. 2 Prawa wodnego ma charakter lex specialis w stosunku do normy art. 29 ust.3 tej ustawy, umieszczonej w dziale I Prawa wodnego "Zasady ogólne".

Zatem, jeżeli nastąpiło zasypanie rowu, będącego w istocie jego likwidacją (rozbiórką części urządzenia wodnego), to działanie takie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 64a ust. 5 Prawa wodnego pozwala zaś nałożyć w drodze decyzji obowiązek odkopania rowu zasypanego bez stosownego pozwolenia, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności, a do wydania decyzji w tym przedmiocie właściwy jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a więc starosta (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 98/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ ten jest w stanie ustalić przebieg i położenie rowu na całej jego długości, a także ustalić jego znaczenie dla gospodarki wodnej okolicy. Jedynie postępowanie przeprowadzone przez starostę, czyli organ właściwy w sprawach dotyczących gospodarki wodnej, jest w stanie ustalić, czy zasypana część rowu R-B stanowi nadal urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, czy też odkopanie tej części rowu jest nieuzasadnione wobec np. zastosowania rozwiązań zastępczych – do czego organ jest zobowiązany przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Skoro doszło do naruszenia przez właścicieli działek sąsiednich przepisów prawa materialnego poprzez zasypanie rowu odwadniającego, organ zobowiązany był więc przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, celem określenia naruszeń dokonanych przez poszczególnych właścicieli działek i adekwatnie do poczynionych przez nich zmian na gruncie podjąć stosowne czynności.

Organy orzekające w sprawie skupiły się na ustaleniu okoliczności powagi rzeczy osądzonej, tymczasem intencją skarżących od początku było doprowadzenie do ponownego funkcjonowania rowu melioracyjnego R-B położonego w części działek objętych ich wnioskiem z 15 marca 2012 r. Problem naruszenia stosunków wodnych wywołany zasypaniem urządzenia wodnego prowadzącym do zmiany jego funkcji, zostanie przez organ rozpoznany kompleksowo w ramach całego systemu funkcjonowania urządzenia, a wydany w efekcie tego postępowania akt administracyjny nie skoncentruje się tylko na nakazaniu działań mających na celu usunięcie przyczyn konkretnej, ujawnionej szkody, z pominięciem działań dotyczących funkcjonowania całego urządzenia, celem zapobieżenia szkodom, które mogą ujawnić się na terenie innych nieruchomości.

Wydanie zatem w przedmiotowej sprawie postanowień o odmowie wszczęcia postępowania bez ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, których przedmiotem niewątpliwe były urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uprawniony był i zarazem zobowiązany do uchylenia postanowień organów obu instancji uznając, że jest to konieczne do końcowego załatwienia sprawy sądowoadministracyjnej.

Naruszenia proceduralnego, jakiego dopuściły się orzekające w sprawie organy, uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2015 r., rzeczą organów zaś będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania.

Powyższe ustalenia czynią bezprzedmiotowym rozważania na temat uchybień organów orzekających w sprawie, podnoszonych przez skarżących.

Wobec uniemożliwienia Sądowi przez organy dokonania oceny zaskarżonych postanowień, czy przesłanki, na których oparły się organy orzekające w sprawie są trafne, albowiem oceny zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień uznać należy za przedwczesne z uwagi na niekompletne akta administracyjne sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 powołanej ustawy.