Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 972/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 4, § 5, § 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2013 r. wpłynął wniosek K. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] położonej w P. przy ul. [...].

Powierzchnia wnioskowanej działki wynosi [...] m2, przy szerokości frontu [...] m. Znajduje się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolno stojącej. Sytuowany jest on w odległości 5 m od ul. [...]. Jego powierzchnia zabudowy to ok. [...] m2 (wraz z wiatrołapem), wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej to ok. [...] m, szerokość elewacji frontowej ok. [...] m. Budynek pokryty jest dachem płaskim. Jego rozbudowę przewidziano wzdłuż zachodniej (bocznej) elewacji budynku, stycznie na długości ok. [...]m do granicy z działką nr [...]. Dla rozbudowy zaplanowano [...] m2. W wyniku realizacji inwestycji wskaźnik zabudowy wzrósłby z 18% do 23%, a szerokość elewacji frontowej do ok. [...] m. Wysokość nowej części budynku inwestor zamierza zrealizować uskokowe: od ok. [...] m w granicy z sąsiednią działką do ok. [...] m przy ścianie istniejącego budynku. Nie przewyższy jednak ona poziomu górnej krawędzi elewacji frontowej. Ze względu na zakres inwestycji zmianie nie ulega linia zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta P. (dalej również jako: "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (znak sprawy: [...]), ustalił na wniosek K. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego.

W sentencji decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że działał na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.").

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że inwestycja, przy pewnych odstępstwach od wartości średnich, spełnienia kryterium kontynuacji funkcji oraz parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 51 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 17 m), minimalna wymagana przepisami, lecz wystarczająca do scharakteryzowania sąsiedztwa wnioskowanego terenu. Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący: działki przy ul. [...] (nr [...]-[...]) i [...] ([...]-[...]).

Zdaniem organ pierwszej instancji zamierzenie spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na podstawie wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Te kryteria spełniają nieruchomości z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Inwestycja kontynuuje funkcje i parametry sąsiednich budynków. Część parametrów, jak: linia zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie zmieniają się. Zamierzenie w wyniku rozbudowy może skutkować przekroczeniem średniego wskaźnika zabudowy o 1% i średniej szerokości elewacji frontowej o 4m.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. Wniosła ona o uchylenie decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem naczelnej zasady wskazanej ustawy jaką stanowi zasada ładu przestrzennego;

2. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., polegające na wydaniu decyzji nieuwzgledniającej mojego interesu prawnego (własności mojej nieruchomości) przy projektowanym zagospodarowaniu terenu należącego do K. G.;

3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji przy braku spełnienia jednej z ustawowych przesłanek wymaganej do wydania takiej decyzji;

4. naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, bez szczegółowego uzasadnienia takiego odstępstwa;

5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., będące naruszeniem przez organ administracyjny podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy;

6. naruszenie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez wydanie decyzji umożliwiającej K. G. zabudowę terenu przy granicy posesji w sposób ograniczający dostęp światła słonecznego do mojej nieruchomości., co daje mu faktyczną możliwość korzystania ze swojej nieruchomości w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości mojej, a stanowi to niedozwolone oddziaływanie z jednej nieruchomości na nieruchomość drugą (tzw. niedozwolone immisje).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7 art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium oceniając postępowanie przeprowadzone przed organem pierwszej instancji wskazało, że w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. W obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Jest to uporządkowana zabudowa wolno stojąca z reguły oddalona od granic działek o kilka metrów (np. [...]). Wyłącznie pojedyncze budynki mieszkalne sytuowane są w granicach działek (pod nr [...]). Regularne zagospodarowanie działek cechuje się wyraźnym wykształceniem frontowej części z budynkami mieszkalnymi oraz strefą ogrodową w głębi posesji – niezabudowaną lub z pomocniczą zabudową garażową i gospodarczą. Średni wskaźnik wielkości pow. zabudowy w stosunku do pow. terenu z obszaru analizowanego wynosi 22%. Powierzchnia zabudowy budynków osiąga max ok. [...] m2 (ul. [...]). Zabudowa posiada wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. [...] m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi [...] m. W rejonie ul. [...] występują dachy płaskie, przy ul. [...] skośne. Zabudowa przy ul. [...] sytuowana jest w odległości [...] m od ulicy.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy, jak i rozporządzenia. Przyjęte w niniejszej decyzji parametry zabudowy wynikają z analizy funkcji, i zostały uzasadnione w treści analizy.

Kolegium nie stwierdziło naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 107 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera bowiem szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony odwołującej Kolegium wyjaśniło, że są one niezasadne. Odnosząc się do kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w ocenie Kolegium z analizy wynika możliwość ustalenia tego wskaźnika w wielkości 23 %. Przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy w zestawieniu tabelarycznym uwzględniono wszystkie działki objęte obszarem analizowanym, na których zlokalizowana jest zabudowa. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 22%. Zgodnie z § 5 punkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeśli wynika to z analizy, o której mowa w § ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wnioskowany wskaźnik zabudowy przekroczy o 1% średni wskaźnik zabudowy z obszaru analizowanego, jednakże nie zaburzy relacji przestrzennych między budynkami w tym obszarze.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego, przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy nie może być w szczególności kwestia zmniejszenia dostępu do światła słonecznego dla nieruchomości sąsiedniej. Stanowisko powyższe było wielokrotnie reprezentowane w orzecznictwie sądowym i administracyjnym. Kwestia zacienienia będzie badania na kolejnym etapie procesu budowlanego.

M. K., reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego pominięcie, polegające na nie uwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego, zwłaszcza urbanistyki i architektury,

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz zasady dobrego sąsiedztwa, pomimo iż na analizowanym obszarze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest niższy od ustalonego przez organy pierwszej i drugiej instancji, a realizacja planowanej inwestycji skutkować będzie przekroczeniem średniej szerokości elewacji frontowej o 4 m, czyli o prawie 50% w stosunku do średniej szerokości istniejącej na analizowanym obszarze, co jednocześnie spowoduje możliwość zabudowy na granicy działki, nie spotykanej co do zasady na analizowanym obszarze, a więc niezgodnej z zasadą dobrego sąsiedztwa,

3. naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z przekroczeniem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy jednoczesnym braku podstaw do wyznaczenia wskaźnika na powyżej 22%,

4. naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej szerszej o 4 metry od średniej szerokości elewacji frontowej, zastanej na analizowanym obszarze, pomimo że możliwość taka nie wynikała z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

5. naruszenie § 2 pkt 3) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych usytuowanych na analizowanym terenie,

6. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności polegające w szczególności na wydaniu decyzji niezgodnej z przepisami obowiązującego prawa,

b) art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej polegające na błędnym uznaniu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa,

c) art. 8 K.p.a. poprzez nie pogłębienie zaufania skarżącej do organów Państwa oraz jej świadomości i kultury prawnej, polegające na niespełnieniu wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, w szczególności zaś na wydaniu decyzji niezgodnej z przepisami prawa,

d) art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja harmonijnie wkomponuje się w istniejącą zabudowę nie dominując najbliższej zabudowy.

Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 30 kwietnia 2015 r. stawili się pełnomocnik strony skarżącej oraz uczestnik postępowania – K. G.

Pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Podkreślił, że jest w obszarze analizowanym budynek posadowiony w granicy działki, a mający więcej niż jedną kondygnację. Powstał w ten sposób, iż jest to połowa ostatecznie nieukończonego domu bliźniaczego, nie jest on typowy dla ładu przestrzennego okolicy, w której pozostałe zabudowania istniejące w granicach działek stanowią wyłącznie garaże o wysokości jednej kondygnacji. Ewentualne garaże i budynki gospodarcze o większej wysokości lokalizowane są w głębi działek, na ogrodzie, a nie jak chce to uczynić uczestnik na froncie działki. Odnosząc się do pisma uczestnika z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazał, że budynki wymienione w punktach [...] na stronie [...] pisma zlokalizowane są poza obszarem analizowanym.

Z kolei uczestnik postępowania K. G. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że cofnięcie nowej zabudowy względem frontu istniejącego budynku powoduje, iż nie dojdzie do zmiany szerokości elewacji frontowej. Podkreślił ponadto, że wnioskowana zabudowa odpowiada istniejącej w obszarze analizowanym odnośnie zabudowy w granicy i wysokości zabudowy, tj. budynkowi przy ul. [...] i [...]. Uczestnik postępowania przedłożył do akt kopię aktualnej mapy do celów projektowych. Wskazał, że w swoim piśmie podał przykłady spoza obszaru analizowanego, ale wchodzących w skład obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, że przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie ustalenia dla K. warunków. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] położonej w P. przy ul. [...].

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie poddanej kontroli sądowej stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przywołanego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak w zasadzie powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Z przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawarto szereg wskazań co do wyznaczania tzw. "obowiązującej" linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora, i tak:

a) zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1),

b) linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2),

c) w razie gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3),

d) jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, iż w konkretnej sprawie odpowiednie będzie inne wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z ust. 1-3, dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy.

Z powyższego, dla niniejszej sprawy wynika, że wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jak i sama analiza, winny uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04; orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu – na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego – organ pierwszej instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji, obejmujący trzykrotność frontu działki (3 x 17 m = 51 m), na której ma zostać zrealizowana inwestycja. W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia [...] października 2013 r., jak i w samej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy tak w najbliższym sąsiedztwie, jak i w całym obszarze poddanym analizie.

W sprawie poddanej sądowej kontroli analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, datowana na [...] października 2013 r., jakkolwiek jej wyniki w części tekstowej są bardzo zwięzłe, to jednak w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na zbadanie stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącego obszar obejmujący działki przy ul. [...] (nr [...]-[...]) i [...] (nr [...]-[...]) w P., pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy.

Zauważyć należy, że ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji jest trafne, skoro organ ustalił istnienie w obszarze analizowanym dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. To zaś prowadziło do wniosku, że planowana nowa zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, skoro dotyczy rozbudowy mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego. Co istotne, planowana inwestycja nie zmienia obowiązującej linii zabudowy.

W kontekście formułowanych zarzutów dotyczących nie uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego (poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz zasady dobrego sąsiedztwa) – Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie jest w tym zakresie obarczona błędami, które mogłyby skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na analizowanym obszarze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 22 %, natomiast wskaźnik ten dla spornej inwestycji w wyniku rozbudowy będzie wynosił 23 %. Przekroczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu o 1% nie można zatem uznać za istotne odstępstwo w stosunku do średniego wskaźnika, które mogłoby w konsekwencji wpłynąć negatywnie na sposób zagospodarowania analizowanego obszaru. Podobnie, chociaż realizacja planowanej inwestycji skutkować będzie przekroczeniem średniej szerokości elewacji frontowej o 4 m, to zdaniem Sądu, również nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania analizowanego obszaru. Jak twierdzi pełnomocnik strony skarżącej, przekroczenie średniej szerokości elewacji frontowej o 4 m spowoduje możliwość zabudowy na granicy działki, nie spotykanej co do zasady na analizowanym obszarze, a więc niezgodnej z zasadą dobrego sąsiedztwa. Należy zatem zauważyć, że budynek mieszkalny przy ul. [...], znajdujący się w obszarze analizowanym, również usytuowany jest w granicy z sąsiednią działką. W tym zakresie nie jest trafne powyższe stwierdzenie pełnomocnika strony skarżącej. Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 505/12; orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą, na którym to obszarze – w sprawie poddanej kontroli Sądu – znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...].

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został zachowany. W sprawie poddanej kontroli Sądu ustalono istnienie w obszarze analizowanym dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z powyższym należy zauważyć, że planowana zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, ponieważ dotyczy rozbudowy mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć, zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06 i z dnia 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08; wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08 i z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06 – orzeczenia publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; por. także "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Zygmunt Niewiadomski (red.), Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), a z taką sytuacją mamy do czynienia niniejszej sprawie.

Prawidłowo również, w ocenie Sądu, organy orzekające uznały, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe wymogi przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Istniejące zaopatrzenie w media jest wystarczające dla planowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Ponadto inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednak przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz tylko takich przepisów, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, to zaś zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Z samego tylko faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 255/11; orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd zauważa, że nie są one trafne. Zdaniem Sądu organy wydały decyzje zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Stan sprawy został wyjaśniony dokładnie, w szczególności w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z prawem i dlatego skargę M. K. należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sentencji wyroku.