Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 595/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 29 ust 4 pkt 3 lit a w zw.  z art 29 ust 7 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Protokolant: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 marca 2022 r. znak: WI-I.7840.3.85.2021.BS w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej - P. Sp. z o.o. w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca P. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 marca 2022 roku, znak: WI-I.7840.3.85.2021.BS utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak: AU-01-7.6743.1333.2021.PKR, o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako: instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej nr [...] wraz z wcześniejszym demontażem istniejących urządzeń, teren inwestycji: działka nr [...] obr[...] jedn. ewid. Ś. przy ul. [...] w K.. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 6 sierpnia 2021 roku Skarżąca dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej nr [...] wraz z wcześniejszym demontażem istniejących urządzeń, teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. przy ul. [...] w K., na które składała się m. in. Wymiana anten sektorowych oraz przebudowa istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej. Do zgłoszenia dołączono projekt budowlany przebudowy instalacji radiokomunikacyjnej z dnia 10 marca 2021 roku.

Prezydent Miasta Krakowa w dniu 24 sierpnia 2021 roku decyzją nr 629/6743/2021 wniósł sprzeciw wskazując, iż zgłaszane zamierzenie budowlane dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał, iż zgłaszane roboty budowlane nie zostały zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie w tym przypadku można mówić o instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym (art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.) – dalej jako PrBud, ani remoncie budowli (art. 29 ust. 3 pkt 2) lit. a) PrBud).

W ustawowym terminie, Spółka wniosła odwołanie od sprzeciwu Prezydenta Miasta Krakowa podnosząc naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, do których doszło przy wniesieniu sprzeciwu.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda Małopolski wydał w dniu 15 marca 2022 roku, decyzję (znak: WI-I.7840.3.85.2021.BS) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 sierpnia 2021 r. o wniesieniu sprzeciwu.

Organ II instancji wskazał, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 PrBud stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 - 31 PrBud, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Należy stwierdzić, że katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę bądź uznania, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków oraz oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także prawa miejscowego.

Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowe zamierzenie jest przebudową i nastąpi zmiana parametrów instalacji radiokomunikacyjnej. Zakres robót objętych zgłoszeniem (wniosek - z akt organu I instancji) obejmuje:

- demontaż wszystkich istniejących anten sektorowych

- demontaż sześciu urządzeń RRU;

- wymiana mocowań istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej do elementów konstrukcyjnych budynku;

- instalację sześciu anten sektorowych [...];

- instalację dwunastu urządzeń RRU.

Z opisu inwestycji wynika, iż realizacja zgłaszanej inwestycji, zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń o nowych parametrach).

Przedmiotowa inwestycja natomiast według twierdzenia Inwestora polega na instalowaniu urządzeń o wysokości do 3 m na istniejącym obiekcie i ze względu na położenie w obszarze wpisanym do rejestru zabytków została zgłoszona, na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 2) PrBud w zw. z art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a) PrBud.

Następnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie istotna jest ocena, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym zdaniem Wojewody w przypadku przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Następnie organ wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej i innych elementów niezbędnych do funkcjonowania tejże stacji bazowej nie można utożsamiać z prostym montowaniem anteny na dachu budynku.

Przepis art. 3 pkt 1 Pb stanowi, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Pb przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Zdaniem organu odwoławczego, usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku nie wpływa na jego klasyfikację, bowiem nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia. Obiekt taki nie zmienia swojego przeznaczenia zależnie od miejsca jego wykonania.

Ponadto Wojewoda zauważa, że art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu -rządzeń na obiektach budowlanych (w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych). Organ podkreślił, że w przepisie użyto pojęcia "urządzenie", niemniej jednak wobec niezdefiniowania go przez ustawodawcę nie sposób wywodzić, że chodzi o jakiekolwiek urządzenie w rozumieniu potocznym jak np. o pralkę, urządzenie cukiernicze do produkcji wafli czy urządzenie rolne do obcinania rogów. Instalowania tego rodzaju urządzeń nie reguluje ustawa Prawo budowlane, zatem, w ocenie Wojewody ustawodawca miał na myśli urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9) PrBud. Natomiast urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14). Ponadto, przedmiotowa stacja bazowa nie jest bowiem elementem wyposażenia tego budynku, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt.

W ocenie organu odwoławczego, instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwe ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne, służy prowadzeniu działalności przez tę jednostkę. Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a Pb można również zrealizować np. anteny do odbioru telewizji satelitarnej w budynkach mieszkalnych czy internetu drogą radiową oraz zabudowę balkonu (np. szybami). Zatem przepis ten nie jest niemożliwy do zastosowania.

Ze względu na powyższe Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że zgłaszana inwestycja, polegająca na przebudowie, nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29-30 Pb. Inwestor, przed przystąpieniem do realizacji ww. zamierzenia, winien uzyskać pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję została złożona skarga, w której podniesiono liczne zarzuty, w tym m.in. naruszenia:

art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście nowego art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud, dlaczego wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym elementów istniejącej już tam instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu wszystkich istniejących anten sektorowych i montażu w ich miejsce sześciu anten [...], demontażu 6

sztuk istniejących urządzeń RRU oraz montażu 12 sztuk planowanych urządzeń RRU, montażu kompletu urządzeń [...] oraz anteny GPS, wymianie mocowań istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej do elementów konstmkcyjnych budynku na dachu i poddaszu budynku położonego przy ul. [...] w K. stanowi co najmniej przebudowę istniejącej budowli - stacji bazowej oraz dlaczego – instalacja wspomnianych wyżej konstrukcji nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud

art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym ww. przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu wszystkich istniejących anten sektorowych i montażu w ich miejsce sześciu anten [...] demontażu 6 sztuk istniejących urządzeń RRU oraz montażu 12 sztuk planowanych urządzeń RRU, montażu kompletu urządzeń [...] oraz anteny GPS,

art. 29 ust. 3 pkt 3) lit a) PrBud w zw. z art. 29 ust. 7 pkt. 2) PrBud poprzez niezastosowanie tych norm w sprawie, podczas gdy w)4onywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości przekraczającej 3 metry na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 marca 2022 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2021 roku, wnoszącej sprzeciw i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a to na podstawie normy art. 200 p.p.s.a., a tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, wskazano że Prezydent Miasta Krakowa oraz Wojewoda Małopolski nie dokonali wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co więcej w ogóle nie dokonali subsumcji treści normy prawnej, która ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy do ustalonego stanu faktycznego. W szczególności organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego prace polegające na instalowaniu na obiekcie budowlanym w ramach istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej na dachu i poddaszu budynku przy ul. [...] w K. kolejnych jej elementów przy demontażu niektórych istniejących zostały zaklasyfikowane przez orzekający organ jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3) PrBud, a dlaczego nie mieszczą się one w instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) PrBud.

Zakres prac, które zgodnie z PrBud powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora.

W ramach realizacji zamierzenia inwestycyjnego będzie wykonana:

1. Deinstalacja wszystkich istniejących anten sektorowych;

2. Deinstalacja elementów instalacji radiokomunikacyjnej - moduły RRU - 6 sztuk;

3. Instalacja anten sektorowych [...] — 6 sztuk;

4. Instalacja elementów instalacji radiokomunikacyjnej — moduły RRU — 12 sztuk;

5. Instalacja urządzeń [...].

6. Instalacja anteny GPS;

7. Wymiana mocowań istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej do elementów konstrukcyjnych budynku.

Co istotne jednak dla niniejszej sprawy w związku z przeprowadzoną modernizacją wysokość antenowej konstrukcji wsporczej oraz pozostałe elementy stacji pozostają bez zmian. Podkreślenia wymaga również fakt, iż sama antenowa konstrukcja wsporcza nie zostanie wymieniona.

Ustalenia dokonane przez organ organy obu instancji w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy w konsekwencji winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanym orzeczeniu, w tym w jego uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym.

W niniejszej sprawie Organy I i II instancji nie wyjaśniły podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu. Organ II instancji nie wyjaśnia w szczególności, jaki jest związek pomiędzy brakiem możliwości uznania, iż zgłaszana inwestycja jest instalowaniem urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym w świetle art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud, a stwierdzeniem Organu, iż "zgłaszanych robót budowlanych, polegających na przebudowie istniejącej budowli - stacji bazowej, nie można zakwalifikować jako wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i może być wykonana w oparciu o zgłoszenie. Zatem, zgodnie z art, 28 ust 1 tej ustawy, inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do realizacji ww, robót budowlanych do uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej". Takie uchybienia niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przytoczenia jej treści oraz wyjaśnienia, dlaczego będzie ona miała zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, uniemożliwia kontrolę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Podsumowując zatem, brak wskazania podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa i jej wyjaśnienia narusza normę art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Tym samym utrzymując w mocy sprzeciw organ II instancji naruszył art. 30 ust. 6 pkt 1) PrBud, ponieważ instalacja urządzeń konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud. Zgodnie z powołanym powyżej art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud, zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia oraz zgłoszenia są roboty budowlane polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m". Należy wskazać, iż przez urządzenie rozumieć należy zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (za słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). W ocenie Skarżącej zwolnienie powyższe bez wątpienia dotyczy również urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym w szczególności urządzenia, jakim jest maszt antenowy oraz pozostałe urządzenia niezbędne do funkcjonowania, co potwierdza liczne orzecznictwo. Trudno bowiem przyjmować, że w przypadku instalacji urządzeń składających się z antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej wraz z osprzętem koniecznym do jej funkcjonowania nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale w sytuacji, gdy wymieniamy w istniejącej instalacji poszczególne jej elementy, to nie można tego kwalifikować jako instalacja urządzenia, tylko jako przebudowę istniejącego obiektu budowlanego.

Skarżący podniósł, że celem wprowadzonych zmian w PrBud było po raz kolejny raz doprecyzowanie, że prace polegające na zainstalowaniu urządzeń, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej na istniejących obiektach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę. W ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw jest wiele argumentów przemawiających za tym, że stacja bazowa telefonii komórkowej umieszczona na istniejącym obiekcie budowlanym takim jak np. budynek, komin, pylon, wolno stojący maszt mieści się w wyjątku od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia opisanym w treści obecnie art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b. I tak w jej art. 1. który dotyczy zmiany w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 oraz z 2018 r. poz. 1118) gdzie wprowadzono zmiany w art. 2 w ust. 1 pkt 4) który obecnie otrzymuje brzmienie:

"4) infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu - kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000;";

Taką infrastrukturą są właśnie stacje bazowe składające się zasadniczo z konstrukcji wsporczej (jeżeli o wysokości do 5 metrów to są infrastrukturą o nieznacznym oddziaływaniu), instalacji radiokomunikacyjnej, czyli zespołu anten oraz urządzeń sterujących, szaf, a także związanego z nimi osprzętu i urządzeń zasilających. Stanowiąca całość techniczno-użytkową infrastruktura składająca się łączenie z takich urządzeń, takich składowych jak wyżej wskazano z wyjątkiem ograniczenia wysokości antenowej konstrukcji wsporczej do 5 metrów jest objęta zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę o którym mowa w treści art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. (obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) P.b., o ile jest instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym, czyli inaczej mówiąc nie jest instalowana równocześnie z wolno stojącym masztem antenowym czy wieżą. Gdy w ramach wykonywania robót budowlanych dotyczących realizacji stacji bazowej elementem składowym zamierzenia budowalnego jest wolno stojący maszt czy wieża, czyli jej elementem składowym jest budowla to wymaga to zmierzenie pozwolenia na budowę, co do tej pory potwierdzała treść art. 3 pkt 3) P.b., czyli definicja budowli, gdzie wśród przykładowo wymienionych budowli wskazywano wolno stojące maszty antenowe.

Nowe brzmienie art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b. nie rodzi wątpliwości co do tego, jak prawidłowo należy kwalifikować poszczególne roboty budowlane, a w konsekwencji w jakim trybie należy przeprowadzić cały proces budowlany. Faktem jest, iż przed nowelizacją tego przepisu w praktyce orzeczniczej organów architektoniczno-budowlanych, a także organów nadzoru budowlanego częste były przypadki różnorodnego kwalifikowania prac polegających na wymianie albo zawieszaniu nowych anten na istniejących masztach albo wieżach telekomunikacyjnych. Z punktu widzenia inwestora takie zróżnicowanie, a co za tym idzie brak pewności i przewidywalności procesu budowlanego były istotną barierą prowadzenia inwestycji. Obecnie tego typu roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym – stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej – urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako przebudowa czy rozbudowa tego obiektu budowlanego, czy też posadowienie odrębnego obiektu budowlanego. W zależności od wysokości urządzeń ich instalowanie na obiekcie budowlanym będzie wymagało zgłoszenia, ale nie pozwolenia na budowę (urządzenia o wysokości powyżej 3 m), albo będzie zwolnione również z obowiązku zgłoszenia (urządzenia o wysokości do 3 m). Należy uznać, że obecne przepisy regulujące tę kwestię – to jest art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Pb – są dużo bardziej precyzyjne aniżeli poprzednio obowiązujące (czyli przed 19 września 2020 r.) normy art. 29 ust. 2 pkt 15) i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. Te ostatnie – nawet po nowelizacji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15) Pb, która weszła w życie 25 października 2019 r. i przesądziła, że przez pojęcie "instalowanie urządzeń" na obiekcie budowlanym należy rozumieć również urządzenia, które stanowią albo nie stanowią całości techniczno-użytkowej – nadal były przez niektóre organy administracji traktowane jako przepisy nieodnoszące się do robót budowlanych, których przedmiotem jest wymiana albo zawieszanie anten na istniejących obiektach budowlanych. W tym miejscu podkreślić należy również, iż żadna z nowelizacji ustawy, w tym również ta, która weszła w życie 19 września 2020 r., nie miała na celu całkowitej liberalizacji reguł budowy stacji bazowych czy innych obiektów telekomunikacyjnych. Nadal podstawową zasadą przy budowie takich obiektów jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a tryby uproszczone – zgłoszenie albo brak zgłoszenia – są przewidziane jedynie dla instalowania na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, i to pod warunkiem że nie są jednocześnie przedsięwzięciami, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotem zgłoszenia jest "instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej nr [...] wraz z wcześniejszym demontażem istniejących urządzeń, teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...]. ewid. Ś. przy ul. [...] w K." (por. pkt. 4 druku Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (PB-2)). Szczegółowy opis prac został zawarty w załączonym do zgłoszenia "Projekcie budowlanym przebudowy instalacji radiokomunikacyjnej Play o numerze [...]".

W sprzeciwie od zgłoszenia Prezydent Miasta Krakowa uznał, że będące przedmiotem zgłoszenia roboty nie stanowią instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 3) lit. a) PrBud ani też nie stanowią remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 2 lit. a) PrBud., co uzasadnia wniesienie sprzeciwu.

Natomiast organ II instancji z jednej strony organ wskazuje, że zmienią się parametry istniejącej stacji bazowej, to jest odmienne kierunki (azymuty) nowoinstalowanych urządzeń antenowych (str. 2 uzasadnienia decyzji), zaznaczając przy tym, że inwestycja stanowi przebudowę, w wyniku której nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów (art. 3 pkt. 7a) PrBud – str. 6 uzasadnienia decyzji). Nie wskazuje jednakże o jakie "użytkowe lub techniczne" parametry chodzi, poza wspomnianą zmianą azymutów. W innym miejscu natomiast Wojewoda, uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o sprzeciwie, wskazuje na budowę stacji bazowej, w tym na wybudowanie na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej (str. 3 uzasadnienia decyzji). Ustalenia faktyczne przyjęte przez organ II instancji są nieprecyzyjne i wzajemnie sprzeczne. Co więcej okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę do wyrażenia sprzeciwu a przedstawione w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji nie odpowiadają przy tym treści zgłoszenia. Lektura uzasadnienia wydanej decyzji nie pozwala na ustalenie jakie prace zostały zgłoszone, ani też jaką ostatecznie kwalifikację dla tych prac przyjął organ (czy jest to przebudowa, rozbudowa, remont czy budowa). Z jednej strony wskazano na przebudowę, co obejmuje między innymi montaż nowych urządzeń i będzie skutkowało zmianą parametrów "użytkowych lub technicznych", z drugiej organ wskazuje na budowę stacji bazowej. Przy tak dalece niespójnym stanie faktycznym w istocie niemożliwe jest dokonywanie jakichkolwiek kwalifikacji prawnych. Niemożliwe jest stwierdzenie, czy zgłoszone roboty stanowią budowę, przebudowę, czy instalację.

Odnosząc się do tych ustaleń, zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku organu, zakresem zgłoszonych robót nie jest doprowadzenie instalacji elektrycznej (str. 3 uzasadnienia decyzji). Inwestor wskazał, że w skład istniejącej już instalacji wchodzą urządzenia sterujące (przy czym istniejące [...] będzie relokowane a planowane jest [...]), a także skrzynka elektryczna oraz trasy kablowe, jednakże w stosunku do nich nie będą wykonywane jakiekolwiek prace (por. np. str. 20, 24 projektu).

Podobnie przedmiotem zgłoszonych robót nie jest także budowa masztu. Trzeba zaznaczyć, że za gruncie przedmiotowej sprawy w miejscu, w którym zgłoszono wykonywanie robót polegających na "instalowaniu" instalacji radiokomunikacyjnej, istnieje już stacja bazowa. Przedmiotem zgłoszonych prac jest przebudowa instalacji i rekonfiguracja systemu antenowego, przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporczej.

Na zgłoszone prace składają się deinstalacja wszystkich istniejących anten sektorowych, deinstalacja elementów instalacji radiokomunikacyjnej - moduły RRU - 6 sztuk, instalacja anten sektorowych [...] — 6 sztuk, instalacja elementów instalacji radiokomunikacyjnej — moduły RRU — 12 sztuk, instalacja urządzeń [...], instalacja anteny GPS oraz wymiana mocowań istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej do elementów konstrukcyjnych budynku (por. projekt budowlany – instalacja radiokomunikacyjna [...] oraz rysunek konfiguracja anten i urządzeń – str. 32 projektu). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Niezależnie jednak, dążąc do rozważenia czy będące przedmiotem zgłoszenia roboty wymagają pozwolenia na budowę czy też wystarczające jest zgłoszenie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 3 pkt 1) PrBud obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3) PrBud przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolno stojące maszty antenowe. Stosownie natomiast do zapisów § 3 pkt. 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) telekomunikacyjny obiekt budowlany stanowi linia kablowa podziemna, linia kablowa nadziemna, kanalizacja kablowa, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że sama stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jest ujmowana jako instalacja stanowiąca zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne, natomiast w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego należy traktować ją jako budowlę, składającą się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt. 1 PrBud), wymagającą pozwolenia na budowę (por. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia: 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14 i z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 596/17 oraz sygn. akt II OSK 613/17; z dnia 11 lipca 2019 roku, sygn. II OSK 2242/17).

O ile budowa stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 PrBud), o tyle zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt. 3) lit. a) PrBud "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m".

Pojęcie instalowania nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt. 7) PrBud), jednakże ustawodawca posługuje się tym pojęciem, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt. 3) i art. 29 ust. 4 pkt. 3) PrBud), które obejmują instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego, a także pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW).

W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a), b), d) oraz art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a), b), d) PrBud) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. Przyjąć zatem należy, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Podkreślić przy tym trzeba, że instalowanie nie obejmuje zatem nośnika. Zamierzenie budowlane polegające natomiast na wykonaniu nośnika i zainstalowania na nim urządzeń, obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a) PrBud oraz art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a) PrBud) wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu na tej konstrukcji anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną (por. m.in. uzasadnienia do wyroków z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07; 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/09; z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 971/08, z dnia 17 listopada 2021, sygn. II OSK 3847/18, z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, z dnia 17 grudnia 2020 roku, sygn. II OSK 1476/18).

Tryb zgłoszenia z art. 29 ust. 3 pkt. 3) lit. a) PrBud może mieć zatem wyłącznie zastosowanie przy instalowaniu poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, które jako takie, nie połączone w jedną całość, nie emitują fal elektromagnetycznych, nie obejmuje natomiast przypadku budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 613/17).

Taka sytuacja zachodzi też na gruncie niniejszej sprawy. W wyniku prac będących przedmiotem zgłoszenia nie dojdzie do budowy nowej stacji bazowej, a jedynie do rekonfiguracji systemu antenowego, przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporczej, która nie będzie demontowana ani przebudowywana (z wyjątkiem deinstalacji pojedynczych wsporników, znajdujących się już na tej konstrukcji). Ze względu na powyższe należy uznać, że na prace te nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz mogą one w trybie art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a) PrBud przedmiotem zgłoszenia.

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 147 § 1 pkt. 1) i pkt. 3) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.