Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 218/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2007-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16, art. 157 § 3, art. 156 § 1 i 2, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji zawsze winno obejmować zbadanie wszystkich przesłanek unieważnieniowych, o których

mowa w art. 156 § 1 kpa i nie można  każdej z przesłanek nieważności danej decyzji badać osobno w odrębnych postępowaniach. Brak odniesienia się

przez organ nadzoru do innej przesłanki nieważności decyzji czy ograniczenie się do zbadania w danym postępowaniu  jednej luk kilku wybranych

przesłanek rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowić może podstawę  zarzutu do treści danego rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast nie może być

przyczyną późniejszego żądania wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego.

TEZY

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji zawsze winno obejmować zbadanie wszystkich przesłanek unieważnieniowych, o których

mowa w art. 156 § 1 kpa i nie można  każdej z przesłanek nieważności danej decyzji badać osobno w odrębnych postępowaniach. Brak odniesienia się

przez organ nadzoru do innej przesłanki nieważności decyzji czy ograniczenie się do zbadania w danym postępowaniu  jednej luk kilku wybranych

przesłanek rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowić może podstawę  zarzutu do treści danego rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast nie może być

przyczyną późniejszego żądania wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktyczno-prawnych.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2006r. M. i M.W. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta A. wydanej [...] marca 1991r. (w rzeczywistości [...] kwietnia 1991r.) znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji budowlanej E.Ł. – kawiarni na działce położonej w A. przy ul. N. [...], numer ewid. [...], obręb I miasta A., na podstawie przesłanki zawartej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawców, obowiązujące w 1991r. prawo o planowaniu przestrzennym zastrzegało formę decyzji administracyjnej o ustaleniu lokalizacji inwestycji tylko dla inwestycji podejmowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej oraz jedynie dla inwestycji o charakterze produkcyjnym, lecz z wyłączeniem zabudowy zagrodowej, usługowej i handlowej, realizowanych przez inne jednostki organizacyjne lub osobę fizyczną. Natomiast E.Ł. w sprawie nie posiadał statusu "jednostki gospodarki uspołecznionej" i nie był żadną "inną jednostką organizacyjną" lecz jest osobą fizyczną. Dlatego w takim stanie rzeczy art. 36 ust. 1 i inne (art. 42, art. 43) o planowaniu przestrzennym, jak i obowiązujące w roku 1991 ustawy i przepisy nie stanowiły podstawy prawnej do rozstrzygnięcia formą decyzji administracyjnej sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji budowlanej o charakterze usługowym i handlowym, realizowanej przez osoby fizyczne.

W tych warunkach powołane przez organ orzekający w decyzji z [...] marca 1991r. znak [...] przepisy ustawy z 12 lipca 1984r. planowaniu przestrzennym nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania (odrębnej) decyzji o ustaleniu lokalizacji kawiarni osobie fizycznej – E.Ł. Oczywistym więc jest, że skoro wskazany w art. 36 ust. 1 pkt 3 i następne (powiązane z nim) art. 42 i art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984r. nie mogły stanowić podstawy do wydania spornego rozstrzygnięcia, niewątpliwie prowadzi to do wniosku, iż decyzja lokalizacyjna wydana bez podstawy prawnej jako przesłanka unieważnieniowa wpisana jest w zakres normy art. 156 § 1 pkt 2 kpa o charakterze bezwzględnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołując się na art. 157 § 3 kpa orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem. Zdaniem kolegium niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, kiedy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd. Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2004r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę M. i M. W. na ostateczną decyzję SKO w S. z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...] stwierdzającą, że decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...] kwietnia 1991r. znak [...] wydana została z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazującą, iż z powodu upływu dziesięciu lat od doręczenia tej decyzji odstąpiono od stwierdzenia jej nieważności. Skarga kasacyjna od wymienionego wyżej wyroku także została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2004r. sygn. akt [...] oddalona. Dalej Kolegium powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 marca 2003r. sygn. akt I SA 2038/01 (LEX nr 121768) stwierdziło, że nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności. Ponadto zdaniem Kolegium za słuszną należy uznać tezę wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2004r. sygn. akt IV Sa 1894/03 (LEX 164527), że próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznanej już wcześniej przez Sąd (wyrok oddalający skargę za niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. i M. W. zarzucali decyzji pierwszoinstancyjnej:

1. naruszenie prawa w zakresie art. 157 § 3 w związku z art. 156 § pkt 2 i art. 157 § 2 kpa przez przyjęcie, że SKO w S. już raz z urzędu rozstrzygnęło tę samą sprawę z wniosku stron i tym samym niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wiadomej decyzji w przedmiocie przesłanki innej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w sprawie wszczętej z wniosku stron.

2. rażące naruszenie prawa procesowego wyrażonego w:

- art. 10 kpa poprzez niezagwarantowanie stronom przed wydaniem decyzji z dnia 6 grudnia 2006r. wykonania prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w rzeczonej sprawie jako gwarancji zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie,

- art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak obligatoryjnych elementów decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. przez pominięcie w jej sentencji pełnych i prawidłowych elementów identyfikujących badaną decyzję określoną we wniosku skarżących z [...] listopada 2006r. oraz, że decyzja nie odpowiada wymaganiom prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W uzasadnieniu swego wniosku skarżący wskazali, że decyzja lokalizacyjna z [...] marca 1991r. wydana była bez podstawy prawnej, gdyż w obowiązującym na dzień podjęcia tej decyzji systemie prawnym brak było przepisu uprawniającego Burmistrza A. do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o lokalizacji inwestycji o charakterze usługowym i handlowym osobie fizycznej. Ponadto zdaniem skarżących Kolegium w zaskarżonej decyzji błędnie wywiodło, że Kolegium już wcześniej decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...] oraz WSA w B. wyrokiem z [...] lutego 2004r. sygn. akt [...] ze skargi M. i M. W. rozstrzygnęły w trybie nadzoru tę samą sprawę, o której wszczęcie wnoszą obecnie skarżący. Według skarżących sprawa wszczęta pismem SKO z [...] marca 2003r. z urzędu i zakończona stwierdzeniem wydania badanej decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o jedną tylko z przesłanek art. 156 § 1 kpa tj. wymienioną w pkt 7 tego przepisu nie jest tożsama ze sprawą, o której wszczęcie wnoszą obecnie M. i M. W., bowiem obecnie wniosek ich dotyczy zbadania decyzji Burmistrza A. pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § pkt 2 kpa. Ponadto zdaniem skarżących stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa to nie to samo co stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa na zasadzie art. 158 § 2 kpa. Skarżący zarzucili także Kolegium błędne rozumienie art. 157 § 2 kpa, który przewiduje dwie niezależne od siebie drogi toczenia sprawy z urzędu lub na wniosek stron. Przepis ten oraz treść art. 157 § 3 kpa nie dają żadnych podstaw do interpretacji zaprezentowanej przez SKO, iżby sprawa wszczęta z urzędu przez organ publiczny w zakresie zbadania innej przesłanki unieważnieniowej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, definitywnie zamykała drogę w sprawie wniosku stron w przedmiocie zbadania zupełnie innej przesłanki unieważnieniowej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1-7kpa.

Państwo W. zarzucili także, że powołane w zaskarżonej decyzji orzeczenie sądu o sygn. [...] jest nieadekwatne do ich sytuacji, a ponadto Kolegium dokonało mylnej oceny też wyroku sądu o sygn. IV SA 1894/03. Według skarżących ich wniosek nie ingeruje w prawomocne orzeczenia WSA w B. i NSA w Warszawie ponieważ nie kwestionują wcześniejszych decyzji SKO z [...] czerwca 2003r. i z [...] sierpnia 2003r. względem których zapadły wymienione wyroki sądów. Reasumując skarżący stwierdzają, że zaprezentowana przez Kolegium argumentacja wskazująca wyroki sądów administracyjnych jest nieuprawniona stanem sprawy, a więc nie odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 kpa. W dalszej części wniosku skarżący wskazali na naruszenie przez Kolegium gwarancji stron do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji względem zgromadzonego materiału dowodowego, o której mowa w art. 10 § 1 kpa i strony nie znają dowodów, na podstawie których organ wywiódł swoje orzeczenie z [...] grudnia 2006 roku. Dodatkowo, zdaniem skarżących organ naruszył art. 107 § 3 kpa przez brak obligatoryjnych elementów prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie wyjaśniając jaką oceną prawną, jakiego orzeczenia sądu i w jakiej sprawie organ jest związany zapisem art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. o ppsa, a także uchylił się od wyjaśnienia przepisu art. 156 § 3 kpa. W dalszej części wniosku M. i M. W. stwierdzili, że ich wniosek z dnia [...] listopada 2006r. o zbadanie w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] marca 1991r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji na działce nr ewid. [...] w A. przy ul. N. [...] jest nowym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i nie ma żadnych przesłanek ani podmiotowych ani przedmiotowych ograniczających wszczęcie tego postępowania. Zdaniem skarżących decyzja Kolegium z [...] grudnia 2006r. powinna zawierać merytoryczny pogląd na zasadność przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego organ nie uczynił. Końcowo skarżący wnoszą o ponowne rozpatrzenie ich wniosku i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] marca 1991r. jako wydanej bez podstawy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z [...] grudnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej kolegium zaakcentowało następujące kwestie:

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest byt prawny decyzji administracyjnej dotkniętej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Według art. 157 § kpa postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Mając na uwadze art. 157 § 3 kpa stanowiący, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, stwierdzić należy, że wniosek strony nie wszczyna automatycznie tego postępowania. Wszczęcie takiego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki warunkujące jego dopuszczalność (tak NSA w wyroku 10.07.2001r. I SA 349/00, LEX nr 55299 oraz w wyroku z 07.01.2003r. I SA 2128/02 Mon. Praw. 2003, Nr 4 a także WSA w Warszawie w wyroku z 30.03.2004r. I SA764/03 Prok. i Pr. 2005/4/44). W niniejszej sprawie wstępna kontrola sprawy wykazała niedopuszczalność wszczęcia wnioskowanego postępowania albowiem prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obarczone byłoby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem decyzja taka dotyczyłaby sprawy rozstrzygniętej już wcześniej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] sierpnia 2003r. Nr [...]. Pogląd ten zgodny jest także ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 08.02.1999r. sygn IV SA 178/97, LEX nr 48687, gdzie Sąd stwierdził że żądanie wydania przez ten sam organ następnej decyzji, w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją, która pozostaje w obiegu prawnym, należy uznać za całkowicie bezpodstawne i niedopuszczalne, ponieważ wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem M. i M. W. wyrażonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że sprawa wszczęta z ich wniosku byłaby inną sprawą w stosunku do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wszczętej przez Kolegium z urzędu w dniu [...] marca 2003 roku. Przedmiotem postępowania wszczętego przez Kolegium w dniu [...] marca 2003r. i zakończonego ostateczną decyzją SKO Nr [...] z [...] sierpnia 2003 roku było zbadanie pod kątem zaistnienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa tej samej decyzji Burmistrza A., o której stwierdzenie nieważności wnoszą obecnie skarżący. O tym, że przedmiotem wniosku skarżących jest inna sprawa administracyjna nie decyduje sposób wszczęcia postępowania, czy to na wniosek czy z urzędu, wbrew temu co sugerują skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także fakt, że w prowadzonym wcześniej postępowaniu nie stwierdzono nieważności decyzji Burmistrza A., a ograniczono się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa na mocy art. 158 § 2 kpa, nie stanowi o braku tożsamości obu spraw. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest bowiem jednym z możliwych sposobów zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku stwierdzenia zaistnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa i jednocześnie zaistnienia przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Powoływanie się na inną przesłankę nieważnościową, niż ta, której zaistnienie stwierdzono w zakończonym decyzją SKO z [...] sierpnia 2003r. postępowaniu nieważnościowym, także nie może stanowić podstawy wszczęcia ponownie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Bezpodstawne jest też twierdzenie skarżących, że powołany przez Kolegium w zaskarżonej decyzji wyrok NSA z 6 marca 2003r. Sygn. akt I SA 2038/01 (LEX nr 1217768) nie może stanowić potwierdzenia zaprezentowanego stanowiska, bowiem jak już wyżej wskazano, nieistotnym z punktu widzenia tożsamości sprawy administracyjnej jest sposób jej wszczęcia na wniosek czy też z urzędu. Ponadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy badania zaistnienia wszystkich przesłanek nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa i nie może stanowić odrębnego przedmiotu postępowania badanie każdej z tych przesłanek osobno.

Pozostałe zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kolegium także uznało za bezzasadne.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były bowiem wyłącznie znane skarżącym dokumenty i akty administracyjne wydane wcześniej przez Kolegium oraz sądy administracyjne obu instancji w postępowaniach, w których skarżący brali czynny udział i których byli też inicjatorami w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wszczętej z urzędu w 2003r., skargi na decyzję SKO do WSA oraz skargi kasacyjnej od wyroku WSA. Zaskarżona decyzja zawiera także wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 kpa. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut dotyczący braku w zaskarżonej decyzji merytorycznego poglądu co do zasadności przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych i takie tylko ustalenia mogą być zawarte w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Wyjaśnienie, czy przyczyny nieważności miały rzeczywiście miejsce może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (tak też WSA w wyroku z 30.03.2004r. sygn. akt I SA 764/03 Prok. i Pr 2005/4/44). Stanowisko Kolegium w kwestii istnienia przesłanek nieważnościowych zawarte zostało w decyzjach SKO z [...] czerwca 2003r. Nr [...] i z [...] sierpnia 2003r. Nr [...] wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności w/w/ decyzji.

W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego M. i M. W. zarzucili decyzji SKO:

1. naruszenie przepisu w art. 157 § 3 kpa przez przyjęcie, że wystąpiły okoliczności do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "lokalizacyjnej" w badaniu przesłanki unieważnieniowej zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wydania wiadomej decyzji bez podstawy prawnej), uznając, że sprawa stwierdzenia nieważności wiadomej decyzji "lokalizacyjnej" została wcześniej rozstrzygnięta prawomocną decyzją SKO w S. z [...].06.2003r. i [...].08.2003r. stwierdzające wydanie decyzji "lokalizacyjnej z naruszeniem prawa i i odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji,

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 3 kpa przez przyjęcie tezy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji "lokalizacyjnej" może dotyczyć łącznego badania zaistnienia wszystkich przesłanek nieważnościowych w art. 156 § 1 kpa i nie może stanowić odrębnego procesowo postępowania badania jednej przesłanki zawartej w pkt 2 § 1 art. 156 kpa,

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 kpa przez przyjęcie tezy, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest tożsamą sprawą o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa na zasadzie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 i § 2 kpa w powiązanym z art. 46 ustawy z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.),

4. naruszenie art. 156 § 1 i § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa przez przyjęcie, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest jednym ze sposobów zakończenia postępowania unieważnieniowego i to od uznania organu publicznego zależy sposób zakończenia sprawy unieważnieniowej, a więc organ może stwierdzić nieważność decyzji, albo stwierdzi tylko naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji i odstąpić od stwierdzenia jej nieważności, jako uznaniowy wybór organu publicznego,

5. naruszenie zasady ścisłej interpretacji i traktowania dowodów z "dokumentów urzędowych" wyrażonej w art. 76 § 1 kpa, poprzez absolutnie błędne ustalenie tego, co zostało urzędowo stwierdzone w treści postanowienia P. Urzędu Wojewódzkiego z [...] lutego 2003r. nr [...] w zał. do skargi, a następnie w sentencji decyzji SKO w S. z [...] czerwca 2003r. nr [...] wskazując na działanie organu w zakresie podstawy prawnej w przepisie w art. 156 § 1 pkt 7 kpa i art. 158 § 2 kpa tj. w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z [...].04.1991r. nr [...] z naruszeniem prawa (o zagospodarowaniu przestrzennym) i odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności i decyzja z [...].06.2003r. jest odpowiedzią na "zagadnienie wstępne" Wojewody P. (art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa) i nie ma w nich mowy o postępowaniu SKO w S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "lokalizacyjnej" na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa.

6. naruszenie w postępowaniu unieważnieniowym zasady swobodnej oceny dowodów wpisanej w art. 80 kpa przez przyjęcie, że decyzja SKO z [...] czerwca 2003r. nr [...] dotyczy sprawy stwierdzenia nieważności decyzji "lokalizacyjnej" także w zakresie przesłanki wydania jej bez podstawy prawnej tj. określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, że skarżący w przedmiotowym postępowaniu unieważnieniowym znają wszystkie "dokumenty i akty administracyjne, wydane wcześniej przez tut. Kolegium oraz sądy administracyjne /.../, w których skarżący brali czynny udział i których byli inicjatorami /.../ skarg na decyzje SKO do WSA oraz skargi kasacyjnej od wyroku WSA", znają wyroku sądów administracyjnych, powołanych przez SKO w S. w zaskarżonej decyzji, tj. wyrok NSA z 10.07.2001r., I SA 349/00, LEX nr 55299 z 07.01.2003r., I SA 2128/02 Mon. Praw. 2003, Nr 4, WSA w Warszawie z 30.03.2004r., I SA 764/03 Prok. i Pr. 2005/4/44, NSA z 08.02.1999, IV SA 178/97, LEX nr 48687 oraz NSA z 06.03.2003r., I SA 2038/01, LEX nr 1217768, chociaż ich nie znają i wcześniej także tychże wyroków nie znali,

7. naruszenie w postępowaniu unieważnieniowym zasady domniemania faktycznego, wyrażonej w art. 81 kpa, mówiącej , że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, gdy skarżącym nie zagwarantowano żadnej możliwości wypowiedzenia się względem dowodów chociażby z treści wyroków sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i opisanych jw w pkt "6" w stanie sprawy takim, że postępowanie z wniosku skarżących z [...] listopada 2006r. o stwierdzenie nieważności decyzji "lokalizacyjnej" na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie jest kontynuacją postępowania toczonego z urzędu w 2003r. w sprawie o stwierdzenie wydania decyzji "lokalizacyjnej" z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 i § 2 kpa, zakończonej prawomocną decyzją SKO w S. z [...] czerwca 2003r. nr [...],

8. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa przez powołanie w decyzji wydanej w II instancji faktów i okoliczności, które nie zostały podane w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji, godzące w prawa i gwarancje procesowe skarżących, poprzez powołanie się na "prawo wyboru" SKO wariantu załatwienia sprawy unieważnieniowej, powołanie wyroków sądów administracyjnych, których nie wskazano w decyzji I instancji oraz skarżący nie uczestniczyli w czynności oględzin treści wskazanych orzeczeń sądów,

9. naruszenie zasady ogólnej procesu postępowania w administracji, nakreślonej w art. 10 § 1 kpa – wysłuchania stron przed wydaniem decyzji – wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez przyjęcie założenia, że dokumenty zgromadzone w innym postępowaniu w którym prawie cztery lata wcześniej uczestniczyli skarżący, jest wykonaniem obowiązku umożliwienia skarżącym "wypowiedzenia się" względem materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji w sprawie z wniosku skarżących z [...] listopada 2006r.

10. naruszenie zasady prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji w zakresie braku obligatoryjnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 kpa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Organ nadzoru bowiem odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] kwietnia 1991r. Nr [...], dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji – kawiarni na działce położonej w A. przy ul. N. [...], nie uchybił przepisom prawa, wskazanym przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia a przez skarżących uznawanych za naruszone.

Organ nadzoru, do którego wpływa żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, objętej ochroną stosownie do określonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych, w pierwszym rzędzie ma obowiązek zbadać, czy nie występuje przeszkoda przedmiotowa lub podmiotowa, uniemożliwiająca wszczęcie i przeprowadzenie postępowania unieważnieniowego. Wszczęcie tego postępowania zawsze wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.07.2001r. sygn. I SA 349/00). Zgodnie z art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Właśnie powyższy przepis stanowi podstawę orzekania co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie przepis ten został prawidłowo przez organ zastosowany. Okazało się bowiem, że postępowanie z wniosku skarżących w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. Nr [...], było drugim z kolei w tym samym przedmiocie. Ważność decyzji Burmistrza Miasta A. Nr [...] była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydaną dnia [...] czerwca 2003r. (Nr [...]) stwierdzającą, że decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...] kwietnia 1991r. znak [...] wydana została z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazującą, iż z powodu upływu 10 lat od doręczenia tej decyzji odstąpiono od stwierdzenia jej nieważności. Decyzja SKO w S. z [...] czerwca 2003r. została w trybie, odwoławczym utrzymana w mocy decyzją ostateczną tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2003r. (Nr [...]) a skarga M. i M. W. na tę decyzję ostateczną została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] lutego 2004r. oddalona (sygn. akt [...]). Oddalona została również skarga kasacyjna od tego wyroku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2004r. sygn. [...]).

W wyroku z dnia 6 marca 2003r. sygn. I SA 2038/01 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, iż nie można domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności decyzji. Stan faktyczno-prawny sprawy, na tle którego powyższy pogląd został zaprezentowany, zbliżony jest do stanu faktyczno-prawnego sprawy niniejszej. W sprawie objętej przytoczoną tezą pierwsze postępowanie nadzorcze zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności ocenionej decyzji; a drugie postępowanie z wniosku tych samych stron z powołaniem się na inne podstawy nieważności postępowania zakończyło się odmową wszczęcia postępowania nadzorczego. W sprawie niniejszej pierwsze postępowanie przed organem nadzoru zakończyło się stwierdzeniem wydania ocenianej decyzji z naruszeniem przepisów prawa miejscowego ze wskazaniem, iż na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji legł fakt upływu 10 lat od doręczenia decyzji stronom, teraz zaś zainicjowane odmową wszczęcia postępowania z powodu "res indicata". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 1999r. sygn. IV SA 178/97, żądanie wydania przez ten sam organ następnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją, która pozostaje w obiegu prawnym, należy uznać za całkowicie bezpodstawne i niedopuszczalne, ponieważ wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W wyroku z dnia 10 listopada 2004r. (sygn. IV SA 1894) Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, iż próby stwierdzenia nieważności decyzji – rozpoznanej już wcześniej przez Sąd (wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem), są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenia Sądu.

Poglądy z przytoczonych wyżej wyroków skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje zgadzając się ze stwierdzeniem organu, iż istnieje tożsamość administracyjna sprawy niniejszej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją SKO w S. z [...].06.2003r. Dla uznania tożsamości obu spraw nie ma bowiem znaczenia sposób wszczęcia postępowania (tam z urzędu, tu na wniosek), ani sposób merytorycznego zakończenia. Fakt, że w poprzednim postępowaniu nieważnościowym wydano na mocy art. 158 § 2 kpa decyzję ograniczającą się do stwierdzenia wydania ocenianej decyzji z naruszeniem prawa, nie stanowi o braku tożsamości obu spraw. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest jednym z możliwych sposobów merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku stwierdzenia zaistnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 5, i 7 kpa i jednocześnie zaistnienia przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji zawsze winno obejmować zbadanie wszystkich przesłanek nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa i nie można każdej z przesłanek nieważności danej decyzji badać osobno w odrębnych postępowaniach. Brak odniesienia się przez organ nadzoru do innej przesłanki nieważności decyzji czy ograniczenie się do zbadania w danym postępowaniu jednej lub kilku wybranych przesłanek rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowić może podstawę zarzutu do treści danego rozstrzygnięcia nadzorczego natomiast nie może być przyczyną późniejszego żądania wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd wszystkie zarzuty skargi skoncentrowane wokół ujętego w różnych konfiguracjach naruszenia w sprawie art. 157 § 3 kpa uznał za niezasadne. Za nietrafne uznał także zarzuty proceduralne skarżących. Postępowanie w sprawie sprowadzało się do analizy wniosku skarżących w kontekście postępowań sądowo – administracyjnych prowadzonych w przeszłości, w których skarżący brał udział .Żadne czynności dowodowe sensu stricto nie były w sprawie przeprowadzane. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowiły dowodów ale służyły wzmocnieniu argumentacji prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut przy tym naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, iż zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak w wyroku NSA z dnia 18.05.2006r. sygn. II OSK 831/05 – O NSA WSA 2006/6/157). Skarżący podnosząc ów zarzut nie uprawdopodobnili, iż zarzucone uchybienie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z powyższych przyczyn Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).