Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 824/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. M. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia; postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. M. jest czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (zwany dalej: DIAS) w P. z dnia 25 kwietnia 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia na stanowisku eksperta skarbowego w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Urzędzie Skarbowym P. – N. M..

Na podstawie akt sprawy ustalono, że skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w R. od 1992 r., a od 2004 r. w Urzędzie Celnym w P., ostatnio w Referacie [...] w P.. Zaskarżonym pismem, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "ustawa wprowadzająca") DIAS w P. skierował do skarżącego propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P. w ramach umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku: eksperta skarbowego w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Urzędzie Skarbowym P. – N. M.. Powyższe pismo skarżący otrzymał w dniu 9 maja 2017 r. potwierdzając jego odbiór własnoręcznym podpisem, a następnie oświadczeniem z dnia 22 maja 2017 r. przyjął przedstawioną mu przez DIAS w P. propozycję.

S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powołane na wstępie pismo Z. M. uznał, że należy ono do czynności lub aktów z zakresu administracji publicznej o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonej czynności złożenia propozycji pracy zarzucił nieważność i bezprawność, a w szczególności naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy wprowadzającej, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o KAS) poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby mimo braku przesłanek wskazanych w przepisach ostatnio wymienionej ustawy. Skarżący podniósł także zarzut niekonstytucyjności zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Równocześnie skarżący z ostrożności procesowej wskazał, że w sytuacji uznania przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, wnioskuje o uznanie, że nie było to "właściwe w stosunku do jego osoby", bowiem prawidłowe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby.

Mając na uwadze podniesione zarzuty zażądał uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, a w przypadku uznania przez Sąd, że propozycja pracy stanowi decyzję, to o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu, gdyż może to mieć istotny wpływ na jego prawa i obowiązki.

W odpowiedzi na skargę DIAS w P. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Organ stwierdził, że w jego ocenie brak jest podstaw do zakwalifikowania zaskarżonego pisma do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co jest równoznaczne z wyłączeniem jego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismo to nie ma bowiem charakteru publicznoprawnego, gdyż nie zawiera elementu władztwa administracyjnego oraz nie posiada charakteru zewnętrznego, bo w sprawie zachodzi relacja zależności (podporzadkowania służbowego), a złożenie tej propozycji odbywa się w ramach tej relacji. Zaskarżone pismo ponadto nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza/pracownika, a stanowi jedynie propozycję warunków ewentualnego zatrudnienia. Propozycja warunków zatrudnienia nie posiada atrybutu decyzji administracyjnej, a to ze względu na brzmienie art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS, w którym ustawodawca wyraźnie sprecyzował, że charakter decyzji posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi DIAS w P. wskazał, że skoro do skarżącego do dnia określonego w przyjętej propozycji zastosowanie znajdowały przepisy uchylonej ustawy o Służbie Celnej, a od dnia jej przyjęcia (z uwagi na charakter warunków zatrudnienia) zastosowanie mają przepisy ustawy o służbie cywilnej, to nie mają zastosowania wskazane w skardze art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, i nie doszło do ich naruszenia. Nie doszło także do naruszenia art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy wprowadzającej KAS poprzez nieprzedłożenie skarżącemu propozycji służby. Art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS uprawniał bowiem DIAS w P. do przedstawienia w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków zatrudnienia albo służby uwzględniającej potrzeby pracodawcy oraz posiadane przez adresata propozycji kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem organu przepis ten w żadnym wypadku nie przesądza o charakterze propozycji – służby czy zatrudnienia. Brzmienie tego przepisu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, wpisuje się w sytuacje, w których dyrektor izby administracji skarbowej przedkłada pracownikom oraz funkcjonariuszom (koniunkcja – pracownikom i funkcjonariuszom) pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (alternatywa – albo jedno albo drugie). Na zasadność takiej wykładni wskazuje brzmienie kolejnych przepisów m. in. art. 170 ust. 1 czy art. 171 ust. 2 ustawy wprowadzającej. Jako niezasadny DIAS w P. uznał zarzut o niekonstytucyjności propozycji warunków zatrudnienia i naruszenie zasady równości.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związek Zawodowy – [...] z siedzibą w O..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie P.p.s.a. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy jest uprzednie zbadanie dopuszczalności skargi. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sadów administracyjnych otwiera drogę do oceny kwestionowanego skargą aktu lub czynności.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest objęcie nią aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zatem obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wyliczone w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez te podmioty.

Skarga do sądu administracyjnego przysługuje m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie skarga Z. M. (dotychczasowy funkcjonariusz celny) dotyczy przedstawionej mu pismem DIAS w P. z dnia 25 kwietnia 2017 r. propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P..

Zdaniem Sądu przedmiot skargi nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Przedłożona propozycja pracy nie należy bowiem do katalogu prawnych form działania administracji publicznej podlegających kognicji sądów administracyjnych, a w szczególności, wbrew stanowisku skarżącego nie kwalifikuje się do aktów lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Słusznie podnosi w odpowiedzi na skargę organ, iż akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; winny mieć charakter publicznoprawny, o którego istnieniu przesądza takie ukształtowanie aktu lub czynności, że o treści uprawnienia lub obowiązku nim ukształtowanych przesądza wiążąco i jednostronnie organ administracji publicznej; być skierowane do podmiotu zewnętrznego a zatem niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowi organowi oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza wystąpienie ścisłego związku między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku.

Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy przedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy wprowadzającej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 powołanej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast z ust. 7 tego przepisu wynika, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

Analiza przepisu art. 169 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że tryb odwoławczy (oraz prawo do skargi do sądu administracyjnego) został przewidziany jedynie w przypadku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. W ust. 4 tego przepisu postanowiono wprost, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Zatem propozycja zatrudnienia (przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy) złożona funkcjonariuszowi celnemu z pewnością nie stanowi decyzji administracyjnej. Jest to jednak jedyna cecha, która mogłaby ją kwalifikować do kategorii prawnych from działania administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Po pierwsze w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS mowa jest wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1), bądź też na jego wygaśnięciu (at. 170 ust. 1 pkt 2). Wobec tego przedmiotowa propozycja (pismo z dnia 25 kwietnia 2017 r.) bezpośrednio nie kształtowała w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącego. Ostatecznie to jego działanie lub też jego brak decydował o wiążącym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej. Nie można jej zatem uznać za akt podjęty w ramach tzw. władztwa administracyjnego organu administracji publicznej. Strona skarżąca w niniejszej sprawie nie pozostaje w typowej dla stosunku administracyjnego sytuacji charakteryzującej się brakiem równorzędnej pozycji podmiotów, z których jeden (administrujący) w sposób jednostronny podejmuje względem drugiego (administrowanego) władcze rozstrzygnięcie, drugi zaś zobowiązany jest się mu podporządkować pod rygorem przymusowej egzekucji.

Po drugie, przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia nie dotyczy także bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja służby bądź zatrudnienia oraz wyboru rodzaju zatrudnienia. W przepisach ustawy wprowadzającej brak jest unormowań, które umożliwiałyby zobowiązanie organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusz, a ta ulegnie zmianie dopiero z chwilą zajęcia bądź niezajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 3003/17, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po trzecie, złożona propozycja pozostaje w sferze podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi i nie ma charakteru zewnętrznego, co stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. wyłącza właściwości sądów administracyjnych. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Wbrew też twierdzeniom pełnomocnika skarżącego nie można uznać, by przedmiotowa propozycja zatrudnienia stanowiła decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Pismo z dnia 25 kwietnia 2017 r. przedstawione skarżącemu jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest to pismo władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa, pozostaje bowiem w sferze podległości służbowej. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji (por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 295/18, dostępne j.w.).

Tym samym pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie stanowi aktu ani czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani też żadnej innej prawnej formy działania organu administracji publicznej, która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego. Zatem skarga złożona w przedmiotowej sprawie jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.