Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 779/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 , art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi A.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 11 września 2008 r., nr XXV/363/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w dzielnicach Zbylitowska Góra i Koszyce skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 11 września 2008 r. Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę Nr XXV/363/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w dzielnicach Zbylitowska Góra i Koszyce (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 645, poz. 4403), która później została zmieniona uchwałą Nr XL/567/2009 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 22 października 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w dzielnicach Zbylitowska Góra i Koszyce (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 716, poz. 5443).

W dniu 10 maja 2013 r. (data nadania) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, A.C. złożył skargę na uchwałę Nr XXV/363/2008 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 11 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w dzielnicach Zbylitowska Góra i Koszyce.

Wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem z dnia 12 marca 2013 r. Rady Miejskiej w Tarnowie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 14 marca 2013 r. Organ nie ustosunkował się do tego wezwania.

Zakwestionowane uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza objętego konstytucyjną ochroną prawa własności, a w konsekwencji nie ogranicza prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania nieruchomości;

- art. 4, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie władztwa planistycznego Gminy w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby.

Skarżący stwierdził, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono na działkach stanowiących własność skarżącego drogi publiczne, oznaczone na rysunku planu symbolem 1.KDGP.1 z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy GP, wprowadzając na działkach skarżącego ograniczenia w postaci zapisów 2.ZR.PG.8 i 2.ZR.PG.7, zajmując część działek skarżącego drogą 1.KDL.3 oraz 1.KP.PG.1 pomimo braku podstaw prawnych i kompetencji wynikających z obowiązujących przepisów prawa i dokonanych uzgodnień.

Zaskarżoną uchwałą wprowadzono ograniczenia dotyczące zabudowy nieruchomości skarżącego, obejmujących działki nr [...] ,[...] przeznaczając je pod drogę publiczną klasy [...], w części pod drogę 1.KDL.3 oraz działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę 1.KP.PG.1. Dodatkowo na działkach nr [...] ,[...] wprowadzono ograniczenia w postaci zapisów [...] wprowadzając tereny zieleni nieurządzonej znajdujące się na terenach górniczych.

Dalej wskazano, że takie przeznaczenie działek w planie zagospodarowania narusza prawo własności skarżącego, z uwagi na naruszenie procedury planistycznej podczas uchwalenia planu, zgodnie bowiem z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje władztwo planistyczne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednakże władztwo planistyczne nie może być szeroko rozumiane, tak szeroko, aby doprowadzić do faktycznego pozbawienia własności przy jednoczesnym braku umocowania do takich ograniczeń w dokumentacji planistycznej. W tym miejscu skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1063/05, z którego wynika, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, znajdując także ochronę w przepisach prawa europejskiego. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym, gdyż doznaje pewnych ograniczeń, przy czym muszą one wynikać z ustawy i w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągnięcia których ograniczenia te są wprowadzane.

Skarżący wskazał na art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania lub istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowych planów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kontynuując ten wątek skarżący stwierdził, że pojęcie "zasady sporządzania planu miejscowego" dotyczą zawartości aktu planistycznego, a także standardów dokumentacji planistycznej (art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem skarżącego zasady sporządzenia planu zostały naruszone w sposób pozwalający na uznanie, że zaskarżona uchwała jest nieważna.

Skarżący zauważył, że w procedurze uchwalenia planu opinie konserwatorskie dokonane zostały przez nielegitymowany do tego organ, co zostanie wykazane w uzupełnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Tarnowa wniósł o jej oddalenie.

Organ podał, że procedurę planistyczną opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w dzielnicach Zbylitowska Góra i Koszyce rozpoczęto na podstawie podjętej w dniu 13 maja 2004 r. uchwały Nr XXIV/427/2004 Rady Miejskiej w Tarnowie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa w dzielnicach Zbylitowska Góra i Koszyce, którego obszar określono w § 1 ust. 2 ww. uchwały jako rejon ulic: Krakowskiej, Czerwonej, Barwnej, Czarnej Drogi, Agrestowej i Mokrej, zwanego dalej "planem" oraz zlustrowano na podkładzie mapowym w skali 1:5000, będącym jej integralną częścią załącznik (B) do uchwały.

Prezydent Miasta Tarnowa kierując się regulacjami zawartymi w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) kolejno:

1) ogłosił w prasie miejscowej (Gazeta Wyborcza Kraków z dnia 7 lutego 2005 r.) oraz przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do projektu planu;

2) zawiadomił na piśmie (zawiadomienie z dnia 2 lutego 2005 r. znak: [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu;

3) rozpatrzył w czasie nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu ich składania, wnioski wniesione do opracowania projektu planu;

4) sporządził projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko naturalne, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa;

5) sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu;

6) wystąpił na piśmie (zawiadomienie wg rozdzielnika z dnia 16 sierpnia 2005 r. znak: [...] ) o uzgodnienie lub zaopiniowanie projektu planu;

7) uzyskał wymagane opinie, w tym miejskiej komisji urbanistyczno –architektonicznej;

8) uzyskał niezbędne uzgodnienia do projektu planu;

9) ogłosił w miejscowej prasie (Gazeta Krakowska z dnia 8 czerwca 2006 r.) oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i terminie, w którym osoby fizyczne i prawne mogą wnosić uwagi do projektu planu;

10) wyznaczył na dzień 6 lipca 2006 r. dyskusję publiczną w sprawie projektu planu;

11) rozpatrzył wniesione do projektu planu uwagi, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od upływu termin ich złożenia;

12) przedstawił Radzie Miejskiej w Tarnowie uchwałę w sprawie planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag;

13) w dniu 28 czerwca 2007 r. Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę Nr X/150/2007 w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego;

14) po wprowadzeniu zmian do projektu planu i uzyskaniu stosownych opinii, Prezydent Miasta Tarnowa ogłosił w miejscowej prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 22 listopada 2007 r.) oraz przez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu;

15) wyznaczył na dzień 13 grudnia 2007 r. dyskusję publiczną nad zmienionym projektem planu;

16) wobec braku uwag do wyłożonego projektu planu (rozpatrzenie z dnia 21 stycznia 2008 r.) przedstawił Radzie Miejskiej w Tarnowie uchwałę w sprawie planu;

17) w dniu 15 maja 2008 r. Rada Miejska w Tarnowie podjęła ponownie uchwałę Nr XXI/322/2008 w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian do projektu planu miejscowego;

18) po wprowadzeniu zmian, Prezydent Miasta Tarnowa ogłosił w miejscowej prasie (Gazeta Krakowska Polska z dnia 19 maja 2008 r.) oraz przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu;

19) wyznaczył na dzień 10 czerwca 2008 r. dyskusję publiczną w sprawie projektu planu;

20) wobec braku uwag do projektu planu (rozpatrzenie z dnia 14 lipca 2008 r.) przedłożył Radzie Miejskiej w Tarnowie projekt planu celem uchwalenia.

Uchwałą Nr XXV/363/2008 z dnia 11 września 2008 r. Rada Miejska w Tarnowie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w dzielnicy Zbylitowska Góra i Koszyce.

Organ podał, że zarzuty skarżącego dotyczą nieruchomości, których skarżący jest współwłaścicielem, a to działek nr [...] ,[...] ,[...] (błędnie wskazana przez skarżącego jako działka nr [...] ) obręb [...] w jednostce ewidencyjnej Tarnów, o powierzchni odpowiednio: 18122 m2, 15336 m2 i 18353 m2. Oprócz tego na terenie objętym zaskarżoną uchwałą znajdują się działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... również będące współwłasnością skarżącego.

Przed uchwaleniem zaskarżonego planu, do dnia 31 grudnia 2003 r. wyżej wymienione działki, wskazane w skardze, w obowiązującym wówczas miejscowym planie ogólnym miasta Tarnowa były przeznaczone pod następujące funkcje:

1) działka nr [...] : część działki pod teren lasów w strefie ochrony krajobrazu

kulturowego o symbolu 07.RL.C,część działki pod teren zieleni niskiej i urządzonej w strefie ochrony krajobrazu kulturowego o symbolu 07.ZN.C.E1.II, część działki pod projektowaną drogę publiczną główną ruchu tranzytowego o symbolu 07.KGt 2/2;

2) działka nr [...] : część działki pod teren zieleni niskiej i urządzonej o symbolu

07.ZN.C.E1.II, położony w strefie ochrony krajobrazu kulturowego i częściowo w strefie od gazociągów przesyłowych wysokiego ciśnienia, część działki pod projektowaną drogę publiczną główną ruchu tranzytowego o symbolu 07.KGt 2/2;

3) działka nr [....]: część działki pod teren mieszkalnictwa jednorodzinnego z wyznaczoną strefą techniczną od gazociągów wysokoprężnych o symbolu 07.MN.ZE1.1, część działki pod teren drogi publicznej dojazdowej o symbolu 07.KDn, część działki pod teren drogi publicznej lokalnej o symbolu 07.KLn.

Według wypisu z rejestru gruntów przedmiotowe działki użytkowane i zagospodarowane były w następujący sposób:

1) działka nr [...] : W - Rowy, dr - Drogi, Ls - Lasy, Ps - Pastwiska trwałe, N-Nieużytek;

2) działka nr [...] W - Rowy, Ł - Łąki trwałe, Ps - Pastwiska trwałe;

3) działka nr [...] : W - Rowy, dr - Drogi, R - Grunty orne.

W wyniku uchwalenia zaskarżonego planu działki wskazane w skardze zostały przeznaczone:

1) działka nr [...] : zasadnicza część działki pod teren o symbolu 3.U.PG.1 - teren zabudowy usługowej, znajdujący się w terenie górniczym złoża gazu ziemnego z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty usług komercyjnych obsługi imprez masowych jak: dom weselny, obiekty hotelowe i gastronomiczne w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej krajobrazu (zgodnie ze złożonym wnioskiem), nieznaczna część pod teren zieleni nieurządzonej, znajdującej się w terenie górniczym złoża gazu ziemnego o symbolu 2. ZR.PG, nieznaczna część pod teren drogi głównej ruchu przyspieszonego o symbolu 1. KDGP.1, nieznaczna część ww. działki znalazła się poza planem;

2) działka nr [...] : część działki pod teren drogi głównej ruchu przyspieszonego o symbolu 1.KDGP.1, część działki pod teren zieleni nieurządzonej, znajdującej się w terenie górniczym złoża gazu ziemnego o symbolach 2. ZR.PG. l i 2. ZR.PG.8;

3) działka nr [...] : zasadnicza część działki pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, znajdującej się w terenie górniczym złoża gazu ziemnego o symbolach (2.MN.PG.12 i 2.MN.PG.11), część działki pod teren o symbolu 2. ZR.PG.5 zieleni nieurządzonej, znajdującej się w terenie górniczym złoża gazu ziemnego, przez który biegną gazociągi przesyłowe wysokiego ciśnienia oraz linia energetyczną wysokiego napięcia, nieznaczna część pod projektowane drogi publiczne dojazdowe 1.KDD.4 i 1.KDD.5.

Jeżeli chodzi o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Miasta Tarnowa to teren ten jest przeznaczony:

1) działka nr [...] - głównie pod usługi w zieleni zlokalizowane w terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską krajobrazu bez zabudowy, część pod drogę główną o dużym obciążeniu ruchu kołowego, część pod zieleń izolacyjną towarzyszącą funkcjom uciążliwym;

2) działka nr [...] pod drogę główną i zieleń izolacyjną;

3) działka nr [...] : pod obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zmiana planu dokonana uchwałą Nr XL/567/2009 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 22 października 2009 r. dotyczyła wyłącznie działek nr:[...] ,[...] ,[...] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej miasto Tarnów, nie będących własnością skarżącego.

Organ podniósł, że analiza treści skargi prowadzi do wniosku, że jej autor, poza wskazaniem szeregu przepisów - nie wykazał na czym miałoby polegać ich naruszenie w przedmiotowej sprawie.

Poza sporem pozostaje kwestia podniesiona w skardze, że prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie, a każdy właściciel ma prawo korzystać, rozporządzać i zagospodarować swą nieruchomość zgodnie ze swą wolą, z ograniczeniami wynikającymi z ustaw. Wskazane regulacje mają swe oparcie w treści art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W ocenie organu powoływanie w przedmiotowej sprawie art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji dotyczących gwarancji wolności i równości nie mają w sprawie zastosowania.

Powracając do konstytucyjnej ochrony własności i podstaw jej ograniczenia wskazano, że jednym z takich aktów jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na mocy której gmina została wyposażona we władztwo planistyczne wyrażone w szczególności w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Tak więc, plan zagospodarowania przestrzennego jest przejawem realizacji tego władztwa i uprawnia gminę - przy zachowaniu pewnych zasad, w tym proporcjonalności - do decydowania o przeznaczeniu danego terenu.

Dalej podano, że zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą m. in. do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Pozostałe regulacje powołane jako naruszone zaskarżoną uchwałą dotyczą obowiązku przygotowania projektu planu w zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i odrębnymi przepisami (art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 ustawy), treści uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i organu właściwego do jego uchwalenia (art. 20 ust. 1 ustawy) oraz sankcji w razie naruszenia prawa w przypadku planowania przestrzennego (art. 28 ustawy).

Organ podniósł, że skarżący nie wskazał na czy polegać miało naruszenia przedstawionych regulacji, co uniemożliwia prowadzenie rzeczowej dyskusji w tym zakresie. W takiej sytuacji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Organ odpowiadając na zarzut naruszenia w zaskarżonej uchwale prawo własności skarżącego bez zachowania proporcji z przeznaczeniem terenu dla potrzeb inwestycji o charakterze publicznym, wyjaśniono, że projektowana droga o symbolu 1.KDGP.1 to droga łącząca węzeł autostrady A-4 Wierzchosławice z drogą krajową, która stanowi istotny i konieczny element docelowego, głównego układu komunikacyjnego miasta Tarnowa, przewidziany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa. Podkreślono, że powyższy element układu komunikacyjnego miasta był uzgadniany na etapie projektowania planu z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie oraz Zarządem Dróg Wojewódzkich w Krakowie i Tarnowskim Zarządem Dróg Miejskich. Dwa ostatnie podmioty w terminie 21 dni od daty udostępnienia projektu plany nie udzieliły odpowiedzi, zatem uzgodnienie uznano za pozytywne. Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w przywołanym postanowieniu uzgodnił rzeczony projekt planu pod warunkiem zachowania stanowiska Dyrekcji, zgodnie z postanowieniem z dnia 10 listopada 2004 r. znak: [...] , które sformułowano następująco: "Uzgadniam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów dla obszaru miejscowości Zbylitowska Góra, Koszyce Wielkie, Zgłobice na następujących warunkach:

1) z ustaleń dotyczących linii zabudowy w § 10 powinna być wyłączona możliwość lokalizacji garaży w linii cofniętego ogrodzenia działek usytuowanych przy drogach KDGP;

2) linia zabudowy w terenach usytuowanych przy drodze 1.KDGP.1 powinna być wyznaczona na rysunku planu. Dla terenów zabudowy mieszkaniowej odległość powinna uwzględnić oddziaływanie drogi. Dla terenów usługowych minimalną odległość należałoby przyjąć na co najmniej 25 metrów od krawędzi projektowanej jezdni;

3) z ustaleń dotyczących lokalizacji reklam ujętych w § 15 należy wykluczyć sytuowanie reklam wzdłuż drogi KDGP, do czasu realizacji autostrady, która przejmie funkcję drogi międzynarodowej. W terenie przyległym do drogi pełniącej wyłącznie funkcję drogi krajowej lokalizowanie reklam powinno być dopuszczone w dalszej niż proponowana odległość od drogi, zgodnej z linią zabudowy;

4) sieci infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą powinny być prowadzone poza terenem dróg KDGP. W wyjątkowych przypadkach umieszczenie w terenie drogowym może być dopuszczone pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi (§ 34 ust.1 i § 39 pkt 3);

5) w ustaleniach § 35 ust.1 pkt 3 dopuszczających tymczasowe odprowadzanie wód deszczowych do rowów, należy wykluczyć odprowadzanie do rowów odwadniających drogi publiczne;

6) zasady podziału terenów na działki budowlane powinny być uzupełnione o warunek opiniowania podziałów działek przyległych do dróg KDGP przez zarządcę drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej wydzielanych części (Rozdział 10);

7) w ustaleniach szczegółowych dla terenów przyległych do projektowanej drogi 1-KDGP należy wykluczyć stosowanie zjazdów. Dojazdy powinny odbywać się układem dróg niższej klasy wyznaczonymi w planie lub drogami wewnętrznymi;

8) w terenach przyległych do drogi 2 - KDGP wyklucza się stosowanie nowych zjazdów do istniejącej zabudowy. Do nowej zabudowy zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo w sytuacji braku istniejącej lub planowanej drogi niższej klasy. Plan w części rysunkowej powinien być uszczegółowiony w zakresie obsługi komunikacyjnej obszarów przy drodze KDGP z uwzględnieniem ograniczenia dostępności do drogi, wynikającej z jej klasy techniczno-użytkowej. W szczególności dotyczy to obszarów U/P po obu stronach drogi;

9) linia zabudowy wzdłuż drogi KDGP powinna być zachowana zgodnie z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania;

10) w terenach przeznaczonych na cele mieszkaniowe należy wprowadzić obowiązek realizacji obiektów zgodnie z wymogami ochrony akustycznej w strefie uciążliwości drogi;

11) lokalizacja usług w terenach mieszkaniowych, przyległych do drogi KDGP, posiadających zjazdy z drogi KDGP powinna być poprzedzona uzyskaniem opinii zarządcy drogi o możliwości dostosowania zjazdu indywidualnego do funkcji zjazdu publicznego.

W przypadku terenów zieleni nieurządzonej 2.ZR.PG.7 i 2.ZR.PG.8 wyznaczono je w zgodności ze stanem rzeczywistym w ramach funkcjonującego, wyznaczonego prawem obszaru i terenu górniczego złoża gazu ziemnego "TARNÓW" - utworzonego decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa znak: [...] z dnia 12 marca 1998 r. Zauważono, że zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.) udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Wyznaczenie tych terenów było więc bezwzględnym obowiązkiem organów planowania przestrzennego.

Podnoszony w skardze element planu dotyczący drogi o symbolu 1.KDL.3 nie narusza własności skarżącego wymienionych w skardze.

Nadmieniono, że parking o symbolu 1.KP.PG.1 wyznaczony został na działce, stanowiącej współwłasność skarżącego o nr ewidencyjnym [...] obręb [...]. Jest on elementem niezbędnym do prowadzenia działalności usługowej o symbolu 1.US.PG.1.

Podkreślono, że realizując procedurę planistyczną, projekt planu trzykrotnie wykładany był do publicznego wglądu i konsultacji społecznej i pozostawał bez odzewu skarżącego. Nie wnosił on uwag do prezentowanych publicznie wersji projektu planu. Mając świadomość, że w założeniach polityki przestrzennego rozwoju Miasta Tarnowa przewidywana jest realizacja drogi szybkiego ruchu, łączącej węzeł autostrady A-4 "Wierzchosławice" z drogą krajową E-4, złożył jedynie na etapie przystąpienia do opracowania, poza wyznaczonym prawem terminem, wniosek o przeznaczenie jego działek w projekcie planu pod usługi komercyjne i zapewnienie mu zjazdu z projektowanej drogi szybkiego ruchu. Wniosek uwzględniono w zgodności z prawem oraz zasadami polityki rozwoju przestrzennego miasta. Teren usług komercyjnych wyznaczono na działce [...]. Dojazd do terenu usług zapewniono w zgodności z przepisami o drogach publicznych, bez możliwości zjazdu z projektowanej drogi 1.KDGP.1 stosownie do zaleceń Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Jak powyżej wykazano (co obrazują akta sprawy) w sprawie przeprowadzono procedurę planistyczną określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a podjęta uchwała odpowiadała treści art. 20 ust. 1 tej ustawy, zawierając jej wszystkie elementy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały).

Uchwalony miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego w pełni odpowiada ustaleniom obowiązującego w Gminie Miasta Tarnowa Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z treści skargi, jedyny postawiony zarzut dotyczący procedury związany był z uzgodnieniami konserwatorskimi, jednakże bez sprecyzowania na czym nieprawidłowości te mają polegać. Organ w związku z tym stwierdził, że w tym zakresie nie wystąpiły żadne naruszenia. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w T. postanowieniem z dnia 30 marca 2006 r. znak: [...] uzgodnił ze stanowiska konserwatorskiego przedmiotowy projekt planu (na podstawie upoważnienia Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków z dnia 4 czerwca 2002 r. dla A.C. - Kierownika Delegatury WOSOZ w T.

W ocenie organu wszystkie wymogi formalne dotyczące projektowania i uchwalenia planu zostały zachowane. Poza tym możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego uległy znacznej poprawie i dokonane zostały zgodnie z wnioskiem i w całkowitym uzgodnieniem ze skarżącym, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z procedury planistycznej i w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Miasta Tarnowa. Zdaniem organu zachowano zasadę proporcjonalności, przy założeniu wagi społecznej i konieczności realizacji układu komunikacyjnego Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chronione interesy skarżącego, uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 11 września 2008 r. Nr XXV/363/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w dzielnicach Zbylitowska Góra i Koszyce, zwaną dalej w skrócie "planem miejscowym". Skarżący w swojej skardze domaga się unieważnienia całego planu miejscowego.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sprawie warunki formalne zostały zachowane.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego to merytoryczna treść tego planu kształtowana w szczególności przez kierunki zagospodarowania wynikającego z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, treści prawa własności oraz uwzględnienia stanowisk zaprezentowanych przez organy uzgadniające i opiniujące projekt planu miejscowego.

Każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje jego częściową nieważnością lub powoduje nieważność całej uchwały. Naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego tylko wówczas nakazuje jego unieważnienie, jeżeli ma charakter istotny. Naruszenie trybu postępowania ma charakter istotny tylko wówczas, gdy prawdopodobnym byłoby przyjęcie, że bez takiego naruszenia treść planu mogłaby być inna. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem procedury o prawdopodobieństwem ustalenia innej treści planu miejscowego w przypadku braku naruszenia trybu.

Sąd dokonał oceny trybu postępowania planistycznego w tej sprawie i stwierdza, że nie miały miejsca istotniejsze uchybienia w tym zakresie.

Zgodnie z obowiązującymi w dacie uchwalenia planu miejscowego przepisami (na datę 11 września 2008 r.) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", Rada Miejska w Tarnowie uchwałą z dnia 13 maja 2004 r. Nr XXIV/427/2004 zawierająca także załącznik graficzny, przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego, co było zgodne z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Następnie Prezydent Miasta Tarnowa ogłosił w prasie lokalnej (Gazecie Wyborczej z 7 lutego 2005 r.) oraz w drodze obwieszczenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę miejsce i termin składania wniosków do planu, w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia. Stanowiło to spełnienie warunku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2005 r. Prezydent Miasta Tarnowa zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu - co spełniało wymogi z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Kolejną czynnością było rozpatrzenie tak złożonych wniosków (zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). W dalszej kolejności sporządzono projekt planu miejscowego, opracowano prognozę skutków finansowych (akta planistyczne, tom I, karty nr 70-145). Prognoza ta spełnia wymagania stawiane jej w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Prognoza skutków finansowych w szczególności zawiera zestawienie wydatków i dochodów związanych z realizacją projektowanego planu miejscowego (tabela 9.2.9, karta nr 129, 131 tomu I akt planistycznych). W szczególności prognoza skutków finansowych ujmuje wydatki Gminy Miasto Tarnów na wykupienie gruntów pod drogi i inwestycyjne koszty budowy infrastruktury. Samo natomiast poniesienie tych kosztów nie stanowiło treści prognozy skutków finansowych. Sporządzona została także prognoza oddziaływania na środowisko (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

Następnie Prezydent Miasta Tarnowa przeprowadził postępowanie obejmujące uzyskiwanie opinii i uzgodnień z organami określonymi w art. 17 ust. 1 pkt 6 i 7 u.p.z.p. Nie ma potrzeby referowania stanowisk poszczególnych organów uzgadniających i opiniujących. Uzgodnił w dniu 30 marca 2006 r. (akta planistyczne, tom II, karta nr 274) projekt planu miejscowego także Kierownik Delegatury w Tarnowie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie. Sąd przy tym nie podziela zarzutu skargi, jakoby nie doszło w istocie do uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym organem do sprawy ochrony zabytków. Wprawdzie organem administracji rządowej w sprawie ochrony zabytków jest Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (organ zespolonej wojewódzkiej administracji rządowej), ale zgodnie z regulaminem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie uprawnienie do uzgadniania projektów planów miejscowych uchwalanych na obszarze delegatur tego organu posiadają kierownicy delegatur. Zgodnie ze znajdującym się w aktach planistycznych upoważnieniem (akta planistyczne, tom II, karta nr 323), do zakresu działania Kierownika Delegatury w Tarnowie należą wszystkie sprawy związane z ochroną zabytków, poza wydawaniem decyzji w sprawach wpisu do rejestru zabytków oraz wymienionych w § 15 regulaminu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie. Powołany § 15 regulaminu obejmuje uprawnienia do tworzenia komórek organizacyjnych i stanowisk pracy w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków. Tym samym należy wskazać, że kompetencja do uzgadniania projektów planów miejscowych, określona w § 8 pkt 1 lit. d ww. regulaminu, przysługiwała także Kierownikowi Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Tarnowie.

Sąd szerzej uzasadnił ten zakres uzgadniania, ponieważ zarzut pominięcia uzgodnienia z właściwym organem w zakresie ochrony zabytków został zamieszczony w skardze. Zarzut ten nie jest zasadny.

W następnej kolejności, stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Prezydent Miasta Tarnowa wprowadził zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Dodatkowe opinie i uzgodnienia uzyskano od Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Tarnowie; Okręgowego Urzędu Górniczego, Tarnowskiego Zarządu Dróg, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Wojewody Małopolskiego i dwóch spółek zajmujących się dostawami gazu i energii elektrycznej (akta planistyczne, tom II, karty nr 271-282). Zgodnie z art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Prezydent Miasta Tarnowa ogłosił w przewidziany prawem sposób o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres 32 dni; zorganizował w tym czasie (w dniu 6 lipca 2006 r.) dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami wraz z informacją o terminie wnoszenia uwag do projektu tego planu (akta planistyczne, tom II, karty nr [,...]). Po wyłożeniu zostały wniesione uwagi, których wykaz znajduje się na kartach nr 288-292 akt planistycznych. Żadnej w tym okresie )tzn. do końca lipca 2006 r.) uwagi nie wniósł skarżący.

Uwagi te były rozpatrywane przez Prezydenta Miasta Tarnowa (zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p.) i część tych uwag została uwzględniona, a część nie. W zakresie uwag nie uwzględnionych Rada Miejska w Tarnowie, działając na podstawie art. 19 ust. 1 u.p.z.p., podjęła w dniu 28 czerwca 2007 r. uchwałę Nr X/150/2007 w sprawie koniczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego w związku z uwzględnieniem uwagi nr 2 i nr 4 (akta planistyczne, tom II, karta nr 305).

Po uwzględnieniu tych uwag, Prezydent Miasta Tarnowa ponowił w niezbędnym zakresie uzgodnienia projektu planu miejscowego (akta planistyczne, tom II, karty nr 307-308). Następnie miało miejsce ponowne wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (w okresie od 29 listopada 2007 r. do 21 grudnia 2007 r. – karty nr 310-314 tomu II akt planistycznych). Po drugim wyłożeniu nikt nie wniósł w terminie uwag.

Rada Miejska w Tarnowie kolejną uchwałą z dnia 15 maja 2008 r. Nr XXI/322/2008 stwierdziła konieczność dokonania zmian w projekcie planu miejscowego (akta planistyczne, tom II, karta nr 316) i po raz trzeci Prezydent Miasta Tarnowa wyłożył do publicznego wglądu fragmentu planu miejscowego na okres od 26 maja 2008 r. do 23 czerwca 2008 r. (akta planistyczne sprawy, tom II, karty nr 317-321). Po tym wyłożeniu nikt nie wniósł uwagi (akta planistyczne sprawy, tom II, karta nr 322). Na sesji Rady Miejskiej w Tarnowie, która odbywała się w dniu 11 września 2008 r., uchwalony został zaskarżony plan miejscowy. Jedynym dostrzeżonym brakiem było nie dokonanie analizy przez Prezydenta Miasta Tarnowa w trybie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. co do zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale ten brak nie ma większego znaczenia dla oceny poprawności zachowania procedury planistycznej, a z pewnością nie może być traktowany jako istota wada tej procedury.

Sąd nie stwierdził naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Organy planistyczne prowadziły procedurę na podstawie prawidłowych map i opracowań geodezyjnych, uznano że plan ten jest zgodny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zawiera on treść wymaganą art. 15 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie adekwatnym do warunków, istniejącego zagospodarowania, wymogów lokalnych i zakresu objętego obszaru planistycznego.

Sąd nie podziela zgłoszonych w tym zakresie zarzutów skargi i pisma skarżącego z dnia 27 września 2013 r. precyzującego zarzuty skargi (akta sądowe, karty nr [...] . Uchwała zatwierdzająca plan miejscowy może nie zawierać uzasadnienia. Zgłoszony w tym zakresie zarzut naruszenia § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia, ponieważ przepis ten nakazuje udokumentowania czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. poprzez zgromadzenie w aktach planistycznych dowodów przekazania projektu planu miejscowego do zaopiniowania i uzgodnień. Takie dowody są w aktach planistycznych (akta planistyczne, tom I, karty nr 146-197; tom II karty nr 262-282 i nr 307-309). Sąd w tym składzie podziela pogląd zawarty w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 556/11, opub. w Lex nr 1162400, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu.

Nie jest zasadny zarzut pominięcia w procedurze sporządzania planu miejscowego uwag wnoszonych przez skarżącego, a to z tego powodu, że skarżący – jak wynika to z akt planistycznych – nie wniósł żadnej uwagi. Okoliczność zaś kierowania pism do organów Gminy nawet dotyczących projektowanego planu miejscowego i udzielanych odpowiedzi nie może stanowić o naruszeniu procedury planistycznej, skoro były one składane poza tą procedurą. Tym samym także i ocena tych pism pozostaje poza oceną prawidłowości postępowania planistycznego.

Nie może odnieść skutku zarzut braku zabezpieczenia kwot środków publicznych na wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie działek pod inwestycje drogowe. Jak było to już przytaczane w uzasadnieniu tego wyroku, prognoza skutków finansowych zawiera określenie środków projektowanych na wykup gruntów pod drogi. Prognoza ta nie mogła zawierać zobowiązania wypłaty odszkodowania konkretnej osobie za przejęte od niej grunty pod np. drogi publiczne. Obowiązujące przepisy zawierają odpowiednie regulacje pozwalające na wyrównanie strat finansowych związanych ze zmniejszeniem wartości nieruchomości w nowo uchwalonym panie miejscowym. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: a) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo, b) wykupienia nieruchomości lub jej części lub też zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej.

Nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym. Zgodnie z § 6 ust. 2 planu miejscowego, w granicach wskazanych terenów 1. MN.PG 1-16 dopuszcza się poza przeznaczeniem podstawowym lokalizację obiektów i urządzeń jak dla terenu 1.MN.1. Porównując treść § 6 ust. 1 z treścią § 5 ust. 1 planu miejscowego należy dojść do wniosku, że dla obszarów 1.MN.PG podstawowe przeznaczenie to lokalizacja budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, tak jak i obszaru 1.MN.1. Tym samym odesłanie z § 6 ust. 2 planu miejscowego w zakresie przeznaczenia "poza podstawowego" obejmuje przeznaczenie "poza podstawowe" z § 5 ust. 2 planu miejscowego. Tym samym w drodze wykładni można ustalić zakres stosowania § 6 ust. 2 planu miejscowego. Rację miałby skarżący, gdyby nawet w drodze wykładni nie można byłoby ustalić zasad zagospodarowania obszarów 1.MN.PG w zakresie przeznaczenia "poza podstawowego". Tak jednak w tej sprawie nie jest.

Sąd także nie podziela i tego zarzutu skargi, który wskazuje na posługiwanie się przez organy planistyczne pojęciami niedookreślonymi i jako przykłady podaje § 2 pkt 1, § 4 ust. 3 pkt 1 lit. b, § 4 ust. 7 pkt 1 i 2 planu miejscowego. I tak w ocenie skarżącego zawarte w § 2 pkt 1 tego planu sformułowanie "podporządkowane inne sposoby użytkowania" jest niedookreślone, nieprecyzyjne i niejasne. Tymczasem cała treść § 2 pkt 1 planu miejscowego jest następująca: "ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o podstawowym przeznaczeniu – należy przez to rozumieć istniejący lub ustalony w planie sposób użytkowania terenów w obrębie obszaru wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, któremu winny być podporządkowane inne sposoby użytkowania określone jako dopuszczalne". Ta definicja jest czytelna i wyraźnie wskazuje, że przeznaczenie dopuszczalne jest owym "innym" niż podstawowe przeznaczenie i powinno ono być traktowane jako dodatkowe i nie naruszające użytkowania podstawowego.

Zawarte w § 4 ust. 3 pkt 1 lit. b planu miejscowego zwrot "poszukując dobrych wzorów" wprost dotyczy takich wzorów z obiektów ujętych w ewidencji zabytków miasta Tarnowa (fizycznie istniejących lub nawet nie istniejących obecnie) i dotyczy to tylko zachowania dbałości o utrzymanie charakterystycznego dla regionu detalu architektonicznego w zakresie obejmującym w szczególności zwieńczania otworów okiennych i drzwiowych oraz ozdobnych wykończeń narożników. Inwestor otrzymuje więc z treści planu miejscowego wyraźna wskazówkę, że w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej na obszarach MN, MN.PG, U i U.PG obowiązuje zachowanie dbałości o utrzymanie w powołanym zakresie charakterystycznych detali architektonicznych. Sformułowanie "dobry wzorzec" wskazuje, że projektując inwestycję należy poszukiwać detali architektonicznych charakterystycznych dla danego regionu właśnie w obiektach zabytkowych, przy czym nie wszystkie te obiekty takie detale mogą posiadać (np. niektóre obiekty będą miały detale architektoniczne z innych regionów). Tak należy rozumieć sformułowanie "poszukując dobrych wzorców".

Sąd nie doszukał się nieprawidłowości w ustaleniach zawartych w § 4 ust. 7 planu miejscowego, regulujących zasady rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Określenie bowiem, że dojazd do działek budowlanych ma być odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania tych działek zgodnie z przepisami szczególnymi oznacza, że należy tak projektować te dojazdy, aby były one zgodne z przepisami szczególnymi i zapewniały możliwość właściwego korzystania z działki budowlanej. Słowo "odpowiedni" nie wprowadza tutaj jakieś niejasności. Analogicznie zawarte w § 4 ust. 7 pkt 2 tego planu sformułowanie "wszystkie nowe włączenia" dotyczą projektowania włączeń działek budowlanych do dróg publicznych i samo słowo "włączenie" nie wydaje się być w tym kontekście pojęciem na tyle niejasnym, aby jego wykładnia nie była możliwa. Owe włączenia do najczęściej będą zjazdy z drogi publicznej na działki. Nie jest to sformułowanie ("włączenie"), które uzasadniałoby unieważnienie zaskarżonego planu miejscowego.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, jakoby zaskarżony plan miejscowy naruszał przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Rzeczywiście § 4 ust. 5 planu miejscowego formułuje parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, natomiast § 4 ust. 9 określa szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Oba wskazane przepisy zawierają rozłączne warunki kształtowania budowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nawet ujęcie ich w jednym paragrafie, ale w dwóch różnych ustępach, nie może być oceniane jako naruszenie zasad sporządzania planu lub redagowania tekstu aktu prawnego. Podział tej materii na dwie jednostki redakcyjne objęte tym samym paragrafem nie stanowi naruszenia prawa.

Pozostają jeszcze do dwa zarzuty skargi. Wskazywany brak zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tarnowa i przekroczenie władztwa planistycznego w zakresie niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności skarżącego.

Co do pierwszego z tych zarzutów to należy stwierdzić, że na datę 11 września 2008 r. uchwalony plan miejscowy był zgodny z obowiązującą na tą datę uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 15 lipca 1999 r. Nr XI/214/99 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa. Okoliczności natomiast, czy na jakimkolwiek wcześniejszym etapie procesowania w zakresie uchwalania planu miejscowego były niezgodności między wcześniejszymi projektami a studium, nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zastosowania art. 20 u.p.z.p. Najważniejsze znaczeniem ta zgodność w dacie uchwalania planu miejscowego. Tym niemniej oceniając nawet pierwotny projekt planu miejscowego Sąd nie dostrzegł także niezgodności ze studium. Niewątpliwie na tą ocenę miała wpływ ogólna treść studium, nie zawierająca na datę 11 września 2008 r. konkretnych np. wskaźników zagospodarowania. Zmiany studium miały miejsce przed datą 11 września 2008 r. i po tej dacie. Zmiany te jednak przed datą uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego nie wpływały na zmianę treści studium w zakresie wykraczającym poza zgodność z projektem planu miejscowego. Istotniejsze zmiany miały miejsce po tej dacie (na mocy uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 4 listopada 2010 r. Nr LVI/716/2010), ale ta zmiana nie może być przedmiotem oceny zgodności z zaskarżonym planem miejscowym w tej sprawie. Nie jest zasadny zarzut, jakoby Rada Miejska w Tarnowie nie dokonała oceny zgodności uchwalanego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takie stwierdzenie znajduje się w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie dopatrzył się nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego obejmującego jego działki nr [... ,[...] ,[...] . Jak wynika z części graficznej planu miejscowego działka nr 28/19 w zdecydowanej większości zlokalizowana jest w obszarze 3.U.PG.1 – teren zabudowy usługowej w obszarze górniczym złoża gazu ziemnego (§ 13 planu miejscowego). Niewielki fragment tej działki obejmuje teren 2.ZR.PG.7 i obszar 1.KDGP.1.

Działka nr [...] znajduje się w obszarach 2.ZR.PG.7 i 2.ZR.PG.8 oraz 1.KDGP.1. Obszary 2.ZR.PG 7 i 8 to obszary zieleni niskiej, na terenie górniczym złoża gazu ziemnego. Obszar 1.KDGP.1 to obszar pod drogę publiczną klasy głównej (drogę główną ruchu przyspieszonego). Działka nr [...] znajduje się w obszarze 2.MN.PG.11 i 2.MN.PG.12 oraz 2.ZR.PG.5, a na dwóch obrzeżach tej działki zaprojektowane zostały drogi 1.KDD.4 i 1.KDD.5. Obszary 2.MN.PG 7 i 8 to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w terenie górniczym złoża gazu ziemnego, a oznaczenie 1.KDD.4 i 5 to tereny dróg publicznych jako dróg dojazdowych.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że takie przeznaczenia planistyczne stanowią uszczegółowienie ogólnych zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które to jednak studium także zawiera wyraźne wyznaczenie obszaru pod drogę klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego. Wyraźnie na rysunku studium znajduje się pas terenu identyczny jak teren przeznaczony pod drogę 1.KDGP.1 w zaskarżonym planie miejscowym. Ponadto dodatkowo można wskazać, że także poprzednio obowiązujący do 31 grudnia 2003 r. na tym obszarze miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa przewidywał zajęcie terenu drogi KDGP pod drogę publiczną główną ruchu tranzytowego 07.KGt 2/2. Istnieje więc zachowana ciągłość planistycznych przeznaczeń tych fragmentów działek skarżącego, które obecnie są przeznaczone pod drogę 1.KDGP.1. Droga 1.KDGP.1 to projektowany łącznik autostradowy łączący węzeł autostradowy A-4 Wierzchosławice z drogą krajową nr 4. Tym samym nie ulega wątpliwości, że interes publiczny związany z budową układu komunikacyjnego tak istotnego dla tego terenu mógł uzasadniać dalsze utrzymanie przeznaczenia części działek skarżącego właśnie pod tak planowaną drogę.

Rada Miasta Tarnowa nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżącego jako naruszających jego interes prawny.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należących do skarżącego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. W tej zaś sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia atrybutów prawa własności przysługujących skarżącego wobec jego działki.

Co do braku przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie objęcia części działek skarżącego nr [...] ,[...] obszarem 1.KDGP.1 Sąd już zawarł stanowisko, że takie przeznaczenie jest uzasadnione interesem publicznym (budowa łącznika autostradowego) oraz stanowi kontynuację dotychczasowego projektowanego sposobu zagospodarowania tego obszaru.

Pozostały zakres zagospodarowania ww. działek skarżącego jako obszary usługowe, zieleni publicznej i mieszkaniowe także nie naruszają istoty prawa własności i nie ingerują w sposób nieuzasadniony w to prawo. Należy bowiem mieć na uwadze i tą okoliczność, że te działki (jak i dość znaczny teren objęty zaskarżonym planem) to teren górniczy złoża gazu ziemnego, a więc już chociażby z tej powodu zakres zagospodarowania tych terenów doznaje ograniczeń.

Ponadto jak wskazuje na to sam skarżący, na swoich działkach prowadzi on działalność gospodarczą i przynajmniej na obszarze 3.U.PG.1 określony w planie zakres działalności gospodarczej jest możliwy do realizacji. Także na obszarach 2.MN.PG. dopuszczalne jest lokalizowanie budynków gospodarczych. Jedynie w obszarach 2.ZR.PG. została wykluczona działalność gospodarcza. W uzasadnieniu swoje skargi (pismo skarżącego z dnia 27 września 2013 r.) podaje skarżący, że wprawdzie na jego działkach dopuszczalna jest działalność gospodarcza, ale z powodu planowanej inwestycji drogowej nie będzie to zachęcało potencjalnych kontrahentów do kontaktu ze skarżącym z powodu związanego z taką inwestycją drogową zagrożenia i utrudnienia.

W ocenie Sądu tak wskazane argumenty nie pozwalają na ustalenie niedopuszczalnego zakresu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i wynikających z tego prawa innych uprawnień. To raczej subiektywna ocena skarżącego wskazuje, że rozbudowa układu komunikacyjnego stanowić będzie utrudnienie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Sąd na podstawie akt planistycznych ustalił, że skarżący jest właścicielem znacznej ilości działek na obszarze zaskarżonego planu miejscowego i działki te mają planistycznie dobre połączenia komunikacyjne (1.KDD.4, 1.KDD.5, 1.KDL.3 – i włącznie tych dróg do pozostałego obszaru komunikacyjnego poprzez drogi np. 1.DKL.4, 2.KDD.5, 2.KDW.1). Także podniesiony argument wskazujący na istniejący obecnie zakres działalności gospodarczej skarżącego (sprzedaż detaliczna i hurtowa kwiatów ciętych, doniczkowych, wiązanek, wieńców żywych i sztucznych, artykułów przemysłowych i rolnych) nie będzie możliwa lub będzie radykalnie zmieniona po wybudowaniu drogi 1.KDGP.1 nie uzasadnia niedopuszczalnej ingerencji planistycznej w prawo własności skarżącego. Prowadzenie działalności gospodarczej i zakres takiej działalności gospodarczej nie korzysta z tak mocnej ochrony w zakresie planowania przestrzennego jak prawo własności. Tym samym organy planistyczne nie muszą kierować się aktualnym zakresem działalności gospodarczej przedsiębiorców przy kształtowaniu zasad zagospodarowania, a tym bardziej nie są zobowiązane do utrzymywania istniejącego przedmiotu tej działalności (nie ma takiej możliwości, aby plan miejscowy precyzyjnie określał, jaki zakres działalności gospodarczej, np. sprzedaż kwiatów ciętych był lub nie był dopuszczalny w planie miejscowym). Sąd nie podziela także i tego argumentu, że zakres i skala zanieczyszczeń drogi głównej ruchu przyspieszonego (łącznika autostradowego) uniemożliwią ewentualne dalsze prowadzenie przez skarżącego dotychczasowej działalności gospodarczej. Także i treść prognozy oddziaływania na środowisko wskazuje, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązania opierają się na zasadach racjonalnego gospodarowania zasobami przyrody, kształtowania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego oraz ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (akta planistyczne, tom II, karta nr 250).

Sąd uznał również, że w tej sprawie Rada Miejska w Tarnowie nie naruszyła art. 140 K.c., ani art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie został naruszony art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, statuujący zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a zarazem ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tej sprawie wprowadzone zaskarżonym planem miejscowym regulacje wobec nieruchomości skarżącego są dopuszczalne i w szczególności nie naruszają istoty prawa własności. Także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zawierający zasadę równości, nie został naruszony. Sam skarżący nie podaje, na czym naruszenie tego przepisy miałoby polegać.

Również nie został naruszony art. 64 ust. 3 Konstytucji RP który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Treść ograniczeń prawa własności skarżącego zawartych w planu miejscowego nie narusza, co już kilkakrotnie Sąd podkreślał, istoty prawa własności. Naruszenie bowiem istoty prawa własności to sytuacja, w której zostałby właściciel pozbawiony całości atrybutów w zakresie rozporządzania swoim prawem własności czy też korzystania z prawa własności. Chodzi więc tylko o taką sytuację, w której właściciel zostałby pozbawiony wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania lub rozporządzania nieruchomością. W tej zaś sprawie nie ma mowy o takich całkowitym pozbawieniu właściciela uprawnień.

Także nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 140 K.c. Stosownie do tego artykułu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Takimi przepisami ograniczającymi prawo własności mogą być regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei wprost wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Rekapitulując należy wskazać, że organy planistyczne w procedurze uchwalania zaskarżonego planu miejscowego nie naruszyły trybu jego sporządzania w stopniu istotnym, nie naruszone zostały zasady jego sporządzania i nie przekroczyły organy granic władztwa planistycznego w szczególności w zakresie niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności skarżącego.

Tym samym Sąd w tej sprawie zobowiązany był - stosownie do art. 151 P.p.s.a. – skargę oddalić.