Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 345/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7,  art. 54,  art. 55
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca), Sędzia WSA Alicja Palus, Mieczysław Górkiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z/s w S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania hali namiotowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej – A. Spółka), oprotestowała skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...] r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania hali namiotowej. Stan faktyczny i prawny sprawy, w której wydano oprotestowane rozstrzygnięcie, wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych, przedstawia się następująco.

A. wnioskiem z dnia 28 września 2016 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej – PINB) o wydanie pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej wraz z częścią parkingu - 2 miejsca postojowe na działce nr [...] AM-1 w S., etap IV inwestycji. Wniosek inwestora spowodował wszczęcie postępowania w sprawie o czym poinformowano wnioskodawcę. Jednocześnie organ wyznaczył termin obowiązkowej kontroli na dzień 13 października 2016 r., o czym poinformowano odrębnym pismem. Z kolei wyniki przeprowadzonej kontroli udokumentowano stosownym protokołem.

Ustalenia organu nadzoru budowlanego I instancji legły u podstaw wydania w dniu [...] r. postanowienia nr [...], którym wymierzono Spółce karę w wysokości 37 000 zł z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości w wykonaniu inwestycji, w dniu 8 listopada 2016 r. decyzji nr [...] o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz w dniu [...] r. postanowienia nr [...] wymierzającego A. kary pieniężnej w wysokości 125 000 zł z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania hali namiotowej. Na uzasadnienie postanowienia organ podał, że kontrola przeprowadzona w dniu 13 października 2016 r. potwierdziła przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane. Według organu protokół z kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego wskazuje jednoznacznie, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Fakt użytkowania obiektu ma też potwierdzać dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie kontroli stanowiąca załącznik do protokołu. Potwierdza ona, że na paletach są magazynowane w hali produkty pochodzące z produkcji inwestora, ponadto w dniu kontroli po magazynie poruszał się wózek widłowy z paletą. Według organu inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego w sposób zgodny ze wskazaną w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono również sposób wyliczenia wymierzonej kary poprzez wskazanie treści art. 59f ustawy Prawo budowlane, kategorii obiektu oraz jego kubatury. Z kolei uzasadniając konieczność wymierzenia kary PINB wyjaśnił, że wyczerpanie hipotezy normy prawnej wyrażonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bezwzględnie obliguje organ do nałożenia kary i jest to jego obowiązek, a nie uprawnienie. Konieczność orzeczenia o nałożeniu na inwestora kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu argumentowano też szeroko przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Nie godząc się z powyższym postanowieniem Spółka oprotestowała je zażaleniem wnosząc o jego uchylenie i nienakładanie kary. Względem kwestionowanego aktu podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przepisu art. 55 ust. 1 pkt 1 lit c, w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane co skutkowało przyjęciem, że do przystąpienia przez A. do użytkowania wiaty magazynowej niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wydanego w formie decyzji, gdy zastosowanie pominiętych przepisów skutkowało by przyjęciem, iż w przedmiotowym przypadku do rozpoczęcia użytkowania wiaty magazynowej wystarczającym było zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 14 dni nie zgłosi sprzeciwu. W motywach zażalenia jego autor wskazał, że pismem z dnia 28 września 2016 r. Spółka wniosła o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej hali. W dniu 13 października 2016 r., czyli po upływie 14 dni liczonych od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, przeprowadzono kontrolę. Odwołując się do treści art. 55 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane żaląca się Spółka podała, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii XVIII z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego. A. Sp. z o.o. złożyła do organu pismo na formularzu dotyczącym wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lecz w dniu złożenia zawiadomienia doszło do zakończenia budowy hali namiotowej i od tego dnia należy liczyć 14 dniowy termin na wydanie przez organ ewentualnego sprzeciwu w formie decyzji co skutkowałoby uniemożliwieniem użytkowania hali namiotowej. Według Spółki organ w dniu 28 września 2016 r. posiadał wiedzę o tym, że budowa przedmiotowej hali została zakończona. W tym stanie rzeczy uznano, iż wizytę inspektorów PINB w O. w dniu 13 października 2016 r. i postanowienie nr [...] należy traktować jako bezprzedmiotowe i bezpodstawne, ponieważ zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 54 Prawa budowlane hala namiotowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji lecz wystarcza zgłoszenie zakończenia budowy. Dodatkowo 14 dniowy termin, w którym A. Sp. z o.o. miała się powstrzymać z użytkowaniem hali upłynął o godzinie 23:59:59 dnia 12 października 2016 r.. Począwszy od godziny 0:00 w dniu 13 października 2016 r. użytkowanie hali namiotowej, wobec braku sprzeciwu organu wydanego w drodze decyzji, było prawnie dozwolone.

Po przekazaniu akt administracyjnych organowi II instancji DWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na organ I instancji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Po zrealizowaniu przez organ I instancji nałożonego na niego obowiązku w dniu 23 marca 2017 r. DWINB wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zrelacjonowano przebieg dotychczasowego postępowania, by następnie w ramach własnych rozważań odnieść się do istoty sprawy. Według organu odwoławczego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Po przytoczeniu zastosowanych w oprotestowanym rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego organ zaznaczył, że z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów Prawa budowlanego dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zawiera nie tyle uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia kary ale obowiązek, co zaistniało także w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak ustalił organ I instancji, inwestor nie dysponując pozwoleniem na użytkowanie obiektu, przystąpił do jego użytkowania. Odwołano się przy tym do ustaleń poczynionych w toku przeprowadzanej w dniu 13 października 2016 r. obowiązkowej kontroli iż, obiekt hali namiotowej, objęty realizacją w ramach etapu IV, jest w użytkowaniu - w obiekcie zmagazynowane są na paletach produkty pochodzące z produkcji inwestora, a po obiekcie poruszał się w trakcie kontroli wózek widłowy z paletą. Wobec zapisów protokołu i dokumentacji fotograficznej według DWINB zasadnie nałożono na inwestora karę przewidzianą w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zauważono przy tym, że inwestor nie przeczy przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu.

Oceniając argumentację zażalenia związaną z brakiem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie hali i dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, określono ją jako chybioną. Zdaniem organu II instancji brak jest podstaw do uznania, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia inwestycji do użytkowania. Pismo inwestora z dnia 28 września 2016 r. stanowiło wprost wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Co do zasady inwestycja należąca do kategorii XVIII (budynki przemysłowe) wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie - za wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego, objętych jedynie obowiązkiem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jednakże przedmiotowa hala, wbrew twierdzeniu inwestora, nie jest wiatą - jest to obiekt zamknięty ze wszystkich stron ścianami i dachem. Wreszcie przedmiotowa hala stanowi element składowy szerszej inwestycji, polegającej, zgodnie z treścią pozwolenia na budowę, na rozbudowie istniejącej hali produkcyjno-magazynowej o halę produkcyjną z częścią sanitarno-socjalną wraz z halą namiotową magazynową, parkingiem, placami gospodarczymi, komunikacją i instalacjami oraz przebudową budynku produkcyjno-magazynowego. Etap I inwestycji został oddany do użytkowania na mocy decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. Obecnie inwestor zamierzał oddać do użytkowania etap kolejny - z wszystkich pięciu, a zatem przystąpienie do użytkowania obiektu objętego etapem IV, jako drugiego w kolejności z całej inwestycji, miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót. Wobec tego inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, gdyż zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Po przypomnieniu reguły wynikającej z art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego wyjaśniono że, inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zaznaczono, iż w badanym przypadku inwestor bezsprzecznie złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie, co jednoznacznie wynika z treści żądania. Na koniec organ II instancji przeprowadził analizę prawidłowości wyliczenia wysokości wymierzonej kary i stosując reguły wynikające z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w tym zakresie.

Nie godząc się z postanowieniem drugoinstancyjnym A. wywiodła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wnosząc o jego uchylenie podniesiono zarzut wydania postanowienia z rażącym naruszeniem interesu skarżącej i naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W szczególności zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż A. przystępując do użytkowania wiaty namiotowej będącej budynkiem składowym nie mogła tego dokonać z uwagi na trwające etapy inwestycji, podczas gdy interpretacja przedmiotowego przepisu winna odnosić się do prac budowlanych, ale trwających w samym obiekcie budowlanym, który ma być użytkowany, a nie innych prac wykonywanych w innych obiektach czy też miejscach na terenie nieruchomości. Zdaniem Spółki naruszono też art. 55 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem, iż do przystąpienia do użytkowania wiaty (hali namiotowej będącej budynkiem składowym) magazynowej niezbędnym będzie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wydanego w formie decyzji, podczas gdy zastosowanie pominiętych przepisów skutkowałoby przyjęciem, iż w przedmiotowym przypadku do rozpoczęcia użytkowania wystarczającym będzie zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, a pismo skutkujące zawiadomieniem zostało złożone w dniu 28 września 2016 r..

Na koniec poczyniono zarzut naruszenia prawa poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych w dniu 13 października 2016 r. przez A.W., która w dacie prowadzenia kontroli nie miała ku temu odpowiednich uprawnień, co skutkuje nieważnością przeprowadzonych czynności, z kolei informację o tym fakcie skarżąca uzyskała w trakcie procesu odwoławczego i nie mogło to być to przedmiotem zażalenia.

W szczegółowych motywach skargi jej autor uzasadnił podniesione zarzuty. Uznał on, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ II instancji w dniu 28 września 2016 r. wpłynął do organu wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej hali namiotowej magazynowej będącej budynkiem składowym. Kontrolę przeprowadzono w dniu 13 października 2016 r., a więc po upływie 14 dni liczonych od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy hali namiotowej magazynowej będącej budynkiem składowym. Kontrola rozpoczęta w dniu 13 października 2016 r. nastąpiła 15 dni po zgłoszeniu faktu zakończenia budowy. Skarżącą odwołała się do informacji, że osoba która przybyła do siedziby Spółki i dokonała kontroli nie miała ku temu odpowiednich uprawnień, zatem przeprowadzona kontrola była nieważna, gdyż została przeprowadzona przez osobę nieuprawnioną. Zażądano także przedstawienia odpowiedniego dokumentu na okoliczność okresu nabycia przez A.W. uprawnień do przeprowadzania tego typu kontroli jak inspektor.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uzasadniano tym, że jego interpretacja winna odnosić się do prac budowlanych, ale trwających w samym obiekcie budowlanym, który ma być użytkowany, a nie ogólnie do prac wykonywanych w innych obiektach czy też innych miejscach na terenie nieruchomości. Podano, iż sam organ II instancji przyznaje, iż obiekt jest częścią większej inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjno-magazynowej. Według skarżącej Spółki przedmiotowy namiot, jak określił to organ, jest obiektem zamkniętym ze wszystkich stron ścianami i dachem, a zatem jest budynkiem, ponieważ jest trwale związany z gruntem oraz jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian i dachu. Doszło więc do naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zastosowania w sposób należyty wskazanych przepisów. Wedle skarżącej przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego. Jakkolwiek pismo skarżącej zostało złożone na formularzu dotyczącym wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wraz z załącznikami to nie zmienia to faktu, iż doszło w tym dniu do zawiadomienia o zakończeniu budowy hali namiotowej magazynowej (wiaty) i od tego dnia należy liczyć 14 dniowy termin na wydanie przez organ ewentualnego sprzeciwu w formie decyzji co skutkowało by uniemożliwieniem użytkowania hali namiotowej magazynowej (wiaty). Organ w dniu 28 września 2016 r. posiadał wiedzę, że budowa hali namiotowej, która pełni rolę budynku składowego (magazynu), została zakończona. Wizyta inspektorów PINB w dniu 13 października 2016 r. i wydane przez nich postanowienie nr [...] należy traktować jako bezprzedmiotowe i bezpodstawne, ponieważ zgodnie z zapisem art. 55 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane hala namiotowa magazynowa (wiata) nie wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji bowiem wystarcza jedynie zgłoszenie zakończenia budowy, a 14 dniowy termin, w którym Spółka miała się powstrzymać z użytkowaniem hali namiotowej magazynowej (wiaty) upłynął o godzinie 23:59:59 dnia 12 października 2016 r.. Począwszy od godziny 0:00 w dniu 13 października 2016 r. użytkowanie hali namiotowej magazynowej (wiaty) wobec braku sprzeciwu organu wydanego w drodze decyzji było prawnie dozwolone.

Na koniec autor skargi podał, iż organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia uznając, że ,,samo błędne nazewnictwo nie może być podstawą do ślepego przyjęcia I kwalifikacji danego pisma wbrew dyspozycjom przepisów, które winny być zastosowane - tutaj art. 55 ust. 1 pkt 1) lit c) w związku z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Organ II instancji jedynie stwierdza, że skoro Inwestor złożył wniosek pozwolenia na użytkowanie to należy traktować to jako wniosek". Zdaniem skarżącej Spółki z utrwalonej praktyki, licznego orzecznictwa oraz doktryny w tym temacie samo nazewnictwo danego pisma nie może być podstawą do jego kwalifikacji pod kątem skutków prawnych. Wobec tego nazwanie pisma "wnioskiem" nie powinno zostać tak potraktowane, gdy zgodnie z przepisami i istniejącym stanem faktycznym pismo to wino być traktowane jako zawiadomienie.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podając, iż nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Zauważyć w tym miejscu należy, ze organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia rozpoznając w ten sposób wniosek Spółki z dnia 13 kwietnia 2017 r.. Wobec twierdzeń skargi po zakończonym postępowaniu administracyjnym organ II instancji wezwał PINB w O. do wyjaśnienia zagadnienia uprawnień osób uczestniczących w kontroli. Organ I instancji przesłał organowi odwoławczemu kopie umów o pracę, decyzję o nadaniu uprawnień zawodowych oraz pismo okólne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2013 r. w sprawie prowadzenia kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie DWINB z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu na stronę skarżącą kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Na wstępie rozważań odnieść się należy do regulacji prawa materialnego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawę wymierzenia kary stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem – w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W myśl zaś art. 54 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 55 ust. 1 ustawy - przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii:

a) V, IX-XVI,

b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie,

c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego,

d) XX,

e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów,

f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych,

g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych,

h) XXVIII-XXX

- o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przytoczone regulacje w istniejącym stanie faktycznym sprawy i zasadnie orzekły o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary. Szczególnego zaakcentowania wymaga fakt, że zarówno w toku postępowania pierwszo jak i drugoinstancyjnego, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym A. nie kwestionuje w najmniejszym stopniu przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu, negując tylko zasadność wydanych rozstrzygnięć w oparciu o zgoła inne przesłanki. Dla porządku jednak odnotować przyjdzie, że organy w sposób dostateczny udokumentowały przystąpienie do użytkowania hali (wiaty) namiotowej. O fakcie tym decyduje adnotacja poczyniona w pkt 9 protokołu kontroli, (wnioski końcowe), gdzie potwierdzono przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu. Protokół kontroli został podpisany przez uczestniczącego w kontroli przedstawiciela inwestora, a nadto do protokołu załączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą użytkowanie obiektu. Skoro zatem fakt przystąpienia do użytkowania obiektu nie budził i nie budzi zastrzeżeń skarżącej Spółki należy odnieść się do pozostałych twierdzeń, w których dopatruje się ona wadliwości wydanych rozstrzygnięć.

Kluczowym argumentem jaki podnosi A. jest zarzut naruszenia ujętych w skardze przepisów prawa materialnego poprzez wskazanie, iż na inwestorze ciążył wyłącznie obowiązek zgłoszenia zakończenia robót, co w mniemaniu skarżącej zostało dokonane, nie zaś wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W oparciu o tak skonstruowany zarzut skarżąca neguje legalność kwestionowanych postanowień.

Twierdzenie Spółki jest nieuprawnione, jako że przeczy temu w sposób jednoznaczny zebrany materiał dowodowy. Odnosząc się do rodzaju i zakresu ciążących na inwestorze obowiązków należy oczywiście uwzględnić to, że ustawodawca określił w sposób jasny reguły dokonywania zgłoszenia zakończenia robót jak i uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie (art. 54-55 Prawa budowlanego). Podobnie w art. 28 - 30 ustawy wskazano na rodzaje przedsięwzięć realizowanych po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi albo też wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak klasyczny proces inwestycyjny, mimo wielości wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych, stanowi swoistego rodzaju ciąg poczynań inwestora jak i władczej ingerencji organów administracyjnych, na które to należy spoglądać w miarę szeroko, precyzyjnie uwzględniając już nałożone na inwestora obowiązki. W kontekście powiedzianego nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącej Spółki, która to wbrew treści decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób dowolny i uznaniowy kreuje swoje obowiązki co do prawidłowego zakończenia inwestycji, dokonując przy tym wykładni obowiązujących przepisów w sposób zmierzający do skutecznego dokonania przez nią zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pomija przy tym skarżąca treść decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na jej rzecz. Wyjaśniając wątpliwości skarżącej sygnalizowane już w zażaleniu i rozszerzone w samej skardze należy przypomnieć treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Otóż Starosta O. w decyzji z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w pkt 5 sentencji dotyczącym obowiązków inwestora poczynił zapis, że ,,przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie". Sąd dostrzega, że decyzja ta nie ostała się w pierwotnym kształcie, jako że Starosta O. wydawał m.in. decyzje z dnia [...] r., nr [...]; [...] r., nr [...] czy z dnia [...] r., nr [...]. Treścią przywołanych rozstrzygnięć zmieniana była pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, jednak jak odnotowuje organ administracji architektonicznobudowlanej decyzje zmieniające stanowią integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...]. Żadna z decyzji ,,zmieniających" decyzję o pozwoleniu na budowę nie odnosi się do obowiązków inwestora w zakresie uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z czego wyprowadzić należy, że na Spółce niezmiennie ciążył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Obowiązek ten został wykreowany treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec jej funkcjonowania w obrocie prawnym służby nadzoru budowlanego były nią oczywiście związane, także co do konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dość w tym miejscu odwołać się do treści art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, który stanowi, że ,,wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a". Natomiast w art. 59 ust. 1 ustawy przyjęto, że ,,Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a". Z kolei w art. 59a. ust. 1 podano, że ,,Organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Wymienione regulacje potwierdzają, że organ nadzoru budowlanego musiał uwzględnić jeden z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaje się zresztą, że warunek ów nie budził wątpliwości samego inwestora, który zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Swoje stanowisko odnośnie kwalifikacji wniosku czy intencji Spółki skarżąca zmieniła dopiero z chwilą nałożenia na nią kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu.

Skoro już mowa o samym zawiadomieniu czy wniosku z dnia 28 września 2016 r., rację oczywiście ma skarżąca, że o kwalifikacji wniosku czy pisma nie decyduje nazewnictwo lecz jego treść. Nie można się jednak zgodzić z tym, że przedmiotowe pismo mimo sporządzenia go na formularzu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie było w istocie zgłoszeniem zakończenia robót i rodzi dalej idące skutki prawne w postaci przyjęcia zgłoszenia przez organ. Jak już wspomniano właściwy tryb zakończenia inwestycji wynika wprost z decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie może budzić wątpliwości fakt, że działający zgodnie z zapisami tej decyzji inwestor występował z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie a nie zawiadamiał organ o zakończeniu robót. Nie ma więc racji autor skargi zakładając zakończenie inwestycji w drodze nieoprotestowanego zawiadomienia. Tym bardziej chybione są zarzuty nieprawidłowości czy dowolności wykładni zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego. Inwestor złożył bowiem do organu wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zaś organ zgodnie z żądaniem strony wszczął postępowanie, w ramach którego stwierdził fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu i wymierzył inwestorowi obligatoryjną w takim przypadku karę.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu nakierowanego na wadliwość postępowania drugoinstancyjnego dotyczącego nieodniesienia się przez organ do zarzutów zażalenia. To, że organ II instancji podziela stanowisko organu I instancji co do zastosowania w stanie faktycznym danej regulacji prawnej nie daje podstaw do uznania, iż organ ten nie odniósł się do zarzutów zażalenia. Skarżącej zdaje się chodzi o to, że organ II instancji nie uwzględnił jej stanowiska, a to jest kwestia inna niż nieodniesienie się do jej twierdzeń. W treści postanowienia DWINB znalazły się przecież rozważania związane z nieskutecznością zgłoszenia zakończenia robót czy prawidłowością nałożenia kary. Innych zresztą zarzutów w zażaleniu strona nie podnosiła, zatem może dziwić treść twierdzeń skargi w tym względzie.

Na koniec przyjdzie wykluczyć także zarzut nieprawidłowości w trakcie oględzin poprzez przeprowadzenie tej czynności przez osoby nieposiadające odpowiednich kwalifikacji. Jak wynika z protokołu spisanego w dniu 13 października 2016 r. ze strony organu w czynnościach kontrolnych uczestniczyło dwoje pracowników. W aktach organu II instancji znajdują się kopie umów o pracę na czas nieokreślony obojga z nich. Dodatkowo znajduje się też tam kopia decyzji z dnia 12 czerwca 2006 r. stwierdzającej, że mgr inż. arch. A.R.K. posiada odpowiednie wykształcenie i praktykę zawodową i nadającej mu uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Zatem obie osoby uczestniczące w kontroli były pracownikami PINB w O., zaś jedna z nich posiadała stosowne uprawnienia budowlane. Fakt, że jeden z pracowników organu nie posiadał uprawnień budowlanych nie może dyskredytować prawidłowości tej czynności, gdyż nie istnieje przepis prawa stanowiący, że każda z osób uczestniczących w kontroli takowe uprawnienia musi posiadać. Dokument z kontroli nie budzi zastrzeżeń z tej przyczyny, że organ był reprezentowany przez pracownika legitymującego się stosownymi uprawnieniami zawodowymi.

Nie znajdując zatem podstaw do przypisania kwestionowanym postanowieniom naruszenia prawa skargę oddalono.