Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 765/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24,  art. 252,  art. 232 ust. 1,  art. 47 ust. 1 i  ust. 2,  ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant: starszy referent sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem opisanym w osnowie niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2013 r. ([...]), w którym organ ten cofnął – z urzędu, bez odszkodowania – własne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne na terenie miasta W., udzielone skarżącemu decyzją z dnia [...] września 2007 r. ([...]), zmienione decyzją z dnia [...]grudnia 2010 r. ([...], ze skutkiem na dzień [...]kwietnia 2013 r., i określającej warunki wykonania decyzji w ten sposób, że: wszystkie pojemniki ustawione na terenie miasta W. należy usunąć w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz uporządkować teren, na którym były ustawione, a po tym terminie należy zaprzestać wszelkiej działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie miasta W. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej – "Kolegium" albo "SKO"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 (in fine) k.p.a. oraz art. 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21): uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej następujący fragment jej osnowy "ze skutkiem na dzień [...]kwietnia 2013 r. II. Określić następujące warunki wykonania decyzji: 1. Wszystkie pojemniki ustawione na terenie miasta W. należy usunąć w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...]kwietnia 2013 r. oraz uporządkować teren, na którym były ustawione. 2. Po terminie określonym w punkcie 1 niniejszej decyzji należy zaprzestać wszelkiej działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie miasta W.", umarzając w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]marca 2013 r. ([...]).

W pierwszej części (s. 2-12) bardzo obszernego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji opisał wręcz drobiazgowo następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...]września 2007 r. ([...]) Prezydent W. zezwolił skarżącemu – na czas oznaczony, do dnia [...]r. – na prowadzenie na terenie miasta W. działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne (19 12 08 – tekstylia; 20 01 10 – odzież używana) wyłącznie jednak w miejscach wyszczególnionych w załączniku Nr 1 do decyzji (w sumie [...] lokalizacji), w ramach selektywnej zbiórki surowców wtórnych, w odpowiednio przystosowanych pojemnikach (kontenerach). Wśród dalszych warunków określonych w punkcie 3 decyzji (zezwolenia) Kolegium wyeksponowało zwłaszcza:

• posiadanie przez stronę ważnego tytułu prawnego do zajmowanego terenu (pkt 3 lit. "a" decyzji);

• ustawianie pojemników wyłącznie na terenie utwardzonym, z zapewnieniem takiego dostępu do pojemnika, który nie będzie powodował niszczenia zieleni podczas jego napełniania i obsługi (pkt 3 lit. "b");

• utrzymywanie pojemników i ich otoczenia w należytym stanie estetycznym, sanitarnym, porządkowym i technicznym (pkt 3 lit. "e");

• systematyczne opróżnianie pojemników, z częstotliwością ustaloną tak, aby nie dopuścić do ich przepełnienia (pkt 3 lit. "g");

• niezwłoczne usuwanie pojemników z miejsc niewymienionych w załączniku Nr 1 do zezwolenia oraz tych, dla których wygasły umowy dzierżawy terenu lub decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego (pkt 3 lit. "h");

• każdorazowe występowanie o zmianę załącznika Nr 1 do zezwolenia w przypadku zmiany miejsca ustawienia pojemników określonych w załączniku Nr 1 (pkt 3 lit. "i").

Kolejną decyzją (z dnia [...]grudnia 2010 r., [...]) Prezydent W. zmienił swoje pierwotne rozstrzygnięcie z 2007 r., dodając w załączniku Nr 1 [...] nowe lokalizacje, w których dopuszczono ustawianie pojemników wykorzystywanych przez stronę do zbierania odpadów.

Kolegium stwierdziło następnie, że wyszczególnione warunki były wielokrotnie naruszane przez stronę, a organ pierwszej instancji niejednokrotnie wzywał beneficjenta zezwolenia do zaniechania tych naruszeń. Na dowód takiego stanu rzeczy, SKO przedstawiło (na s. 3-12 uzasadnienia swojej decyzji) rozliczne czynności organu pierwszej instancji i innych organów administracji publicznej, których dokonanie poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji. W tym zakresie przywołano: pisma z [...]lutego, [...]i [...] maja 2011 r. wskazujące na brak utrzymania porządku wokół kontenerów (między innymi tych, które były usytuowane przy [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]), z wezwaniem skarżącego do doprowadzenia ich do należytego stanu; pismo z czerwca 2011 r. (wraz z dokumentacją fotograficzną) z wezwaniem przedsiębiorcy do zapłaty za uprzątnięcie terenu przy ul. [...], w związku z koniecznością usunięcia zalegających tam odpadów i nielegalnym ustawieniem pojemników; wykaz i dokumentację fotograficzną (z lipca 2011 r.) pojemników postawionych przez stronę w [.] miejscach niezgodnych z lokalizacją wskazaną w załączniku Nr 1 do decyzji z 2007 r.; pismo z [...] lipca 2011 r., w którym organ pierwszej instancji wezwał (już o raz drugi) zainteresowanego do niezwłocznego zaprzestania naruszeń warunków określonych w zezwoleniu z 2007 r., określając termin wykonania wezwania (na dzień [...] 2011 r.) i informując o konsekwencjach niezastosowania się do konkretnie wskazanych w tym wezwaniu obowiązków; fakt przesłuchania osoby odpowiedzialnej za działalność firmy skarżącego na terenie organu (w dniu [...] sierpnia 2011 r.); korespondencję strony (pismo, które wpłynęło do siedziby organu w dniu [...] sierpnia 2011 r. i pismo z [...]września 2011 r.), w której przeproszono za naruszenia, zobowiązano się do natychmiastowej reakcji w celu poprawy (pierwsze pismo) oraz poinformowano o przygotowywaniu ostatecznego wykazu lokalizacji pojemników, z prośbą o prolongatę terminu usunięcia nieprawidłowości do dnia [...]września 2011 r.; pismo Wiceprzewodniczącego Rady Osiedla [...] tyczące usytuowania pojemników przy ul. [...] i ul. [...]j; trzecie wezwanie organu (z dnia[...] września) do zaprzestania przez stronę naruszania warunków określonych w zezwoleniu z 2007 r.; kolejną prośbę (z dnia [...]września 2011 r.) beneficjenta zezwolenia o dalszą prolongatę (do dnia [...] października 2011 r.) terminu usunięcia pojemników usytuowanych nielegalnie; odpowiedź organu (z dnia [...] września 2011 r.), iż brak uzasadnienia dla kolejnego przedłużania terminu usunięcia nieprawidłowości, z jednoczesną zapowiedzią, iż w razie ujawnienia faktów kolejnego sytuowania pojemników poza miejscami wskazanymi w załączniku, wszczęte zostanie postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia; kontrole przeprowadzone [...] października 2011 r. (wykonano zdjęcia) – na zlecenie organu – które wykazały [...]miejsc, w których nadal znajdowały się, nielegalnie usytuowane pojemniki przeznaczone na zbieranie odpadów tekstylnych (al. [...], ul. [...], ul. [...], u. [...], ul. [...], ul. [...], pl. [...] i ul. [...]

Organ wyższego stopnia wywodził dalej, iż dysponując tak zgromadzonym materiałem dowodowym, Prezydent W. zawiadomił stronę (pismem z dnia [...]listopada 2011 r.) o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z 2007 r. Strona zareagowała na to zawiadomienie pismem z dnia [...] listopada 2011 r., w którym poprosiła o "wstrzymanie decyzji" i – przyznając fakt niedotrzymania zakreślonych jej terminów – przedstawiła powody, dla których doszło do naruszeń (posługiwanie się podwykonawcami), zaznaczając, iż część nielegalnie usytuowanych pojemników została już usunięta.

W toku trwającego postępowania wyjaśniającego, w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] stycznia 2012 r., stwierdzono, że na ul. [...] i ul. [...] nadal zlokalizowane są, nielegalnie, pojemniki firmy skarżącego (podczas kontroli wykonano kolejne zdjęcia).

Organ pierwszej instancji stworzył mimo to stronie dalszą szansę, informując o dokonanych ustaleniach i wzywając zainteresowanego – ostatecznie już, jak to określono w piśmie z dnia[...] stycznia 2011 r. – do usunięcia wszystkich pojemników usytuowanych nielegalnie na terenie miasta W. i do złożenia pisemnych wyjaśnień. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnik strony zobowiązał się do niezwłocznego usunięcia pojemników z miejsc, których zezwolenie nie obejmuje.

Nadal jednak stwierdzano przypadki usytuowania pojemników w takich miejscach (ul. [...], ul. [...]) oraz udokumentowane fotograficznie fakty posługiwania się przez przedsiębiorstwo strony pojemnikami, wokół których rozsypana jest odzież (przy ul. [...] i al. [...]).

W tej sytuacji, organ pierwszej instancji – pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. –powiadomił stronę o zakończeniu postępowania w sprawie, a następnie wydał decyzję (z dnia [...] lipca 2012 r.), którą Kolegium uchyliło w całości z przyczyn proceduralnych, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta W..

W toku dodatkowych czynności podjętych przez organ pierwszej instancji wezwano stronę do przedłożenia aktualnego wykazu lokalizacji pojemników i wyjaśnienia faktu oznakowania niektórych pojemników logo "[...]" (pismo z dnia [...] października 2012 r.). Wykaz i wyjaśnienia zawarł skarżący w piśmie z [...] października 2012 r.). Wykazano także kolejne nieprawidłowości (zmieszane odpady komunalne, głównie porozrzucaną odzież przy ul. [...]; przy ul. [...]. W dniu [...] stycznia 2013 r. organ przeprowadził wizję lokalną (z udziałem pełnomocnika strony). W załączniku do protokołu z wizji opisano [...]wybranych miejsc, w których zlokalizowane były pojemniki zainteresowanego. W protokole odnotowano: nieprzedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających posiadanie przez nią tytułu prawnego do zajmowanych terenów; Oprócz lokalizacji przy ul [...], pozostałe zbadane miejsca nie były ujęte załącznikiem Nr 1 do zezwolenia, którym strona dysponowała; w odniesieniu do części pojemników stwierdzono zaś brak oznaczenia identyfikującego stronę.

W piśmie z dnia [...]lutego 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania w sprawie, a następnie wydał decyzję z dnia [...]marca 2013 r. ([...]), opisaną w pierwszym akapicie niniejszego uzasadnienia.

Konkludując przedstawione ustalenia faktyczne, SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji wykazał się dużą "cierpliwością" (określenie użyte przez SKO) wobec przedsiębiorcy, który notorycznie naruszał warunki wskazane w zezwoleniu na zbieranie odpadów. Przez okres ponad dwóch lat Prezydent W. dawał bowiem stronie wiele szans na dalsze prowadzenie zbiórki odpadów, na zasadach określonych w decyzjach z 2007 i 2010 r. W tym kontekście organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że to strona – jako przedsiębiorca i adresat zezwolenia z 2007 r. – osobiście odpowiada za prawidłowe jego wykonywanie. To odwołujący się miał prawny obowiązek dopilnowania, aby prowadzona przez niego działalność gospodarcza wykonywana była na warunkach wskazanych w zezwoleniu. On też ponosi odpowiedzialność za nieprzestrzeganie tych warunków. Wywodzono dalej, iż zainteresowany nie kwestionował ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania.

Określając normatywne ramy, w których należało rozpatrzyć sprawę (s. 12-13 uzasadnienia), organ wyższego stopnia wskazał następujące przepisy: art. 30 dawnej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.); art. 7 Konstytucji RP; art. 6 i art. k.p.a. a wreszcie art. 252, art. 232 ust. 1 i art. 47 nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, której dane publikacyjne zostały już przywołanej w pierwszym akapicie niniejszego uzasadnienia.

Uwzględniając wszystkie przywołane przepisy, Kolegium wywiodło, że w sprawie miały zastosowanie regulacje przyjęte w nowej ustawie o odpadach (z 2012 r.). Zwłaszcza w świetle postanowień art. 47 tejże ustawy, nie może – w ocenie SKO – budzić wątpliwości zasadność cofnięcia zezwolenia w rozpatrywanym przypadku. Decyzja w tym przedmiocie wydawana jest bowiem wówczas, gdy posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na ich zbieranie, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem (art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r.). Organ odwoławczy mocno przy tym zaakcentował, iż sankcja (cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania) jest stosowana niezależnie od wagi naruszeń. W szczególności, nie można uznać za wstępny wymóg zastosowania tej sankcji konieczności ponawiania wezwań względem posiadacza odpadów, który uzyskał stosowne zezwolenie. Konstruowanie takiego wymogu czyniłoby wręcz bezskutecznym przepisy art. 47 nowej ustawy o odpadach, a wspomnianą sankcję – iluzoryczną. Z treści art. 47 ust. 2 wynika bowiem, że decyzja o cofnięciu zezwolenia ma charakter związany, co oznacza, że w razie niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o którym mowa w art. 47 ust. 1, organ jest zobowiązany wydać decyzję cofająca uprzednio udzielone zezwolenia. Dla wsparcia takiego poglądu Kolegium przywołało stosowne judykaty sądów administracyjnych.

Organ wyższego stopnia podkreślił jednocześnie, że norma kompetencyjna upoważnia organ jedynie do cofnięcia zezwolenia. Nie daje natomiast podstaw do wskazania sposobu i terminu wykonania decyzji. Ustawodawca przewidział co prawda dodatkowe powinności adresata decyzji cofającej zezwolenie (art. 47 ust. 3 i ust. 5 ustawy z 2012 r.), jednak obciążają one dany podmiot z mocy samej ustawy, a ich realizacja może być egzekwowana w trybie administracyjnej egzekucji zobowiązań niepieniężnych. Dlatego też SKO zmuszone było uchylić tą część cofając ej zezwolenie, w której organ pierwszej instancji nałożył na jej adresata – w sposób nieuprawniony – dodatkowe obowiązki, zakreślając termin ich realizacji.

W końcowym fragmencie uzasadnienia (s. 15-17) Kolegium rozważyło konkretne zarzuty podniesione w odwołaniu strony od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia:

• rzekomego naruszenia przez organ art. 3 ustawy z 2001 r. o odpadach, ponieważ – zdaniem odwołującego się – prowadzona przez niego działalność nie wymagała w ogóle zezwolenia;

• w postaci informacji, że strona usilnie stara się spełnić wszelkie wymagania Prezydenta W., z szacunku dla tego organu, a nie z nakazów prawnych, czy też z zezwoleń, które były zbędne.

Organ odwoławczy zaakcentował w związku z tym, że cofnięte zezwolenie obejmowało uprawnienie do zbierania odpadów o kodach [...] oraz [...]. Tak też określiła przedmiot własnej działalności sama strona i tak też działalność ta została zakwalifikowana w udzielonym jej zezwoleniu. Zebrane zaś odpady poddawano odzyskowi, prowadzonemu na podstawie zezwolenia Starosty Powiatu S.z dnia [...] października 2009 r. ([...]). Nie ma więc znaczenia przekonanie mieszkańców W., iż – wyzbywając się odzieży używanej – przekazywali ją do dalszego używania, ponieważ strona zbierała je jako odpady i odpady te poddawała odzyskowi.

Kolegium podkreśliło też, iż zezwolenie z 2007 r. było ostateczne i nie zostało wcześniej wyeliminowane z obrotu przez żaden organ administracji publicznej lub sąd administracyjny. Przedmiotem niniejszego postępowania nie było również stwierdzenie nieważności decyzji-zezwolenia z 2007 r., lecz cofnięcie tego zezwolenia. Gołosłowne jest zatem twierdzenie strony, iż wydane zezwolenie nie tworzyło dla zainteresowanego żadnych dolegliwości. Powinność przestrzegania prawa wynika bowiem nie z szacunku dla organu, lecz z normatywnego charakteru decyzji administracyjnej.

Organ wyższego stopnia powołał się ponadto na wcześniej opisany (bardzo drobiazgowo!, co wymaga ponownego zaakcentowania) przebieg czynności organów podejmowanych przez ponad dwa lata, jedynie po to, aby przedsiębiorca zaczął przestrzegać warunków zezwolenia, określonych jasno i w sposób niebudzący wątpliwości.

Zwrócono także uwagę, że odpowiedzialność z art. 47 ustawy o odpadach z 2012 r. oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających.

Zdaniem SKO, gdyby nawet przyjąć subiektywne kryterium oceny braku winy jako podmiotową przesłankę odpowiedzialności administracyjnej (organowi chodziło zapewne o brak winy jako okoliczność wyłączającą taka odpowiedzialność), to nie może być o tym mowy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą wymaga się bowiem wyższej staranności i sumienności, niż przeciętna, co wynika z zawodowego charakteru działalności. Obejmuje to w szczególności znajomość procesów organizacyjnych, finansowych, ale także kierowania zasobami ludzkimi oraz znajomości obowiązującego prawa i wynikających z niego następstw dla prowadzonej działalności gospodarczej (dla wsparcia tego twierdzenia Kolegium ponownie odwołało się do orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego). Tymczasem – wywodziło SKO – zainteresowany od wielu lat ignoruje z premedytacją przepisy prawa i wezwania organów do zaniechania naruszeń w zakresie warunków określonych w zezwoleniu. Kolegium przyjęło w konkluzji, że odwołujący się naruszał warunki zezwolenia w sposób zawiniony.

Pismem, datowanym na dzień [...] sierpnia 2013 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji SKO, który to wniosek Sąd załatwił negatywnie, prawomocnym już postanowieniem z dnia [...]listopada 2013 r.).

Autor skargi zarzucił, iż:

1. został pozbawiony prawa do obrony, poprzez fakt niedoręczenia zaskarżonej decyzji jego profesjonalnemu pełnomocnikowi;

2. wydana w sprawie decyzja jest niewykonalna, skoro przewiduje wcześniejszy termin wykonania nałożonych w niej obowiązków, niż data doręczenia tego rozstrzygnięcia skarżącemu;

3. organ drugiej instancji nie rozpoznał problemu prawnego złożonego odwołania – w szczególności nie wypowiedział się czy podziela interpretację Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Ochrony Środowiska, zawartą w piśmie dołączonym do odwołania;

4. Kolegium zastąpiło konieczność zajęcia stanowiska prawnego ustaleniem katalogu przewinień pracowników firmy skarżącego (wszystkie zostały zresztą już wyeliminowane), podczas gdy – w ocenie skarżącego – zezwolenia z 2007 i 2010 r. nie stosują się do zbiórki [...].

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i odnosząc się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej – skrótowo – "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, które dotknięte jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy).

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego (ani procesowego), w stopniu, który mógłby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Chybiony jest zarzut rzekomego pozbawienia skarżącego prawa do obrony. Rzeczywiście, zaskarżona decyzja została pierwotnie doręczona przez Kolegium samemu odwołującemu się (a nie jego pełnomocnikowi). Takie naruszenie norm postępowania nie miało jednak w istocie żadnego wpływu na wynik sprawy (nastąpiło wszak dopiero po ostatecznym jej zakończeniu). Nie mogło zatem skutkować wyeliminowaniem kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Zważyć zresztą trzeba, iż uchybienie to zostało sanowane przez SKO, które doręczyło decyzję także pełnomocnikowi strony (w dniu [...] sierpnia 2013 r. – zwrotne poświadczenie odbioru). Godzi się również podkreślić, iż rozważane naruszenie nie skutkowało żadnymi negatywnymi następstwami dla skarżącego, którego skarga została wszak merytorycznie rozpoznana przez Sąd. Istotne jest przy tym i to, że strona upoważniła profesjonalnego pełnomocnika do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopiero po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie przez Sąd, a mogła to przecież uczynić wcześniej, skoro już w dniu [...]sierpnia 2013 r. kwestionowana decyzja została doręczona owemu pełnomocnikowi. Wszystkie naprowadzone okoliczności prowadzą do konstatacji, że prawo skarżącego do obrony własnego interesu przez organami administracji publicznej i przed Sądem nie zostało w ogóle naruszone wskutek wadliwego, pierwotnego doręczenia kontrolowanej decyzji bezpośrednio zainteresowanemu, z pominięciem jego profesjonalnego pełnomocnika.

Sformułowany w skardze zarzut niewykonalności decyzji jest wręcz niezrozumiały. Kolegium uchyliło wszak pierwszoinstancyjną decyzję właśnie w tej części, w której nakładała ona – w sposób nieuprawniony – dodatkowe powinności na skarżącego i zakreślała nierealny termin wykonania tych powinności. Analizowany obecnie zarzut sformułowany został zatem w istocie w odniesieniu do rozstrzygnięcia nie istniejącego już w obrocie prawnym, bo wyeliminowanego decyzją organu wyższego stopnia. Sąd podziela przy tym w pełni argumentację przywołaną przez SKO dla uzasadnienia konieczności uchylenia pierwszoinstancyjnego orzeczenia w ściśle wskazanym zakresie (w części).

Nie można także podzielić obu pozostałych zarzutów skargi, łączących się zresztą ewidentnie z sobą, z następujących powodów.

Po pierwsze dlatego, że interpretacja zamieszczona w piśmie Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Ochrony Środowiska nie stanowi źródła prawa obowiązującego w naszym systemie prawnym. Obrazuje wyłącznie zapatrywania autora takiego pisma.

Po drugie, nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, jakoby organ wyższego stopnia nie odniósł się w ogóle do treści tego pisma w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Przeczą temu co najmniej dwa fragmenty tego uzasadnienia. Na s. 16 (przedostatni akapit) Kolegium jednoznacznie wszak (a przy tym – trafnie) stwierdziło, że kwestia przekonania mieszkańców W., iż wyzbywając się [...] przekazywali ją do dalszego używania, nie ma znaczenia (a na tej okoliczności oparł swoje stanowisko autor pisma Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Ochrony Środowiska, dołączonego do odwołania). Kolegium wsparło dalej swoje zapatrywanie uzasadnionym powołaniem się na zakres zezwolenia, które obejmowało przecież wprost zbieranie odpadów o kodach 19 12 08 oraz 20 01 10, zgodnie z określeniem przedmiotu własnej działalności przez samą stronę, kiedy ubiegała się o takie zezwolenie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący poddawał następnie zebrane odpady odzyskowi, prowadzonemu na podstawie zezwolenia Starosty Powiatu S. z dnia [...] października 2009 r. ([...]). W akapicie poprzedzającym (na tej samej s. 16) równie słusznie podkreśliło SKO, że przedmiotem postępowania w przypadku rozpatrywanym przez organy administracji obu instancji nie była kwestia stwierdzenia nieważności zezwolenia z 2007 r., lecz sprawa jego cofnięcia. W ocenie składu orzekającego Sądu, organ wyższego stopnia dał w ten sposób niedwuznaczny wyraz swojemu stanowisku, pozostającemu w ewidentnej opozycji do poglądu zaprezentowanego w wielokrotnie już powoływanym piśmie Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Ochrony Środowiska. Ze stanowiskiem Kolegium należy się przy tym zgodzić.

Po trzecie, organy administracji słusznie skupiły się na ustaleniu katalogu naruszeń warunków zezwolenia udzielonego stronie skarżącej w 2007 r. (zmodyfikowanego w 2010 r.). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu beneficjenta tego zezwolenia, skoro bowiem pozostawało ono w obrocie prawnym (do czasu jego cofnięcia, rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli Sądu w niniejszej sprawie), przeto kreowało określone powinności strony skarżącej, co wynika z normatywnego charakteru każdej decyzji administracyjnej.

Istota sporu w rozpoznawanym przypadku polegała przecież właśnie na ustaleniu, czy istniały podstawy do cofnięcia wcześniej wydanego zezwolenia. W stanie faktycznym tej konkretnej sprawy nie można zaś mieć co do tego żadnych wątpliwości.

W tym kontekście podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności zastosowanie przez organy właściwych przepisów. Strona uzyskała swoje zezwolenie jeszcze na podstawie przepisów dawnej ustawy o odpadach z 2001 r. Ustawa ta utraciła jednak moc z dniem 23 stycznia 2013 r., na podstawie art. 252 nowej ustawy o odpadach (z grudnia 2012 r.). Prawidłowo w związku z tym przyjęły organy, iż rozstrzygnięcie w sprawie powinno być wydane na podstawie przepisów ustawy z 2012 r. Trafnie przy tym argumentowało Kolegium, że o konieczności zastosowania nowych przepisów przesądzają: brak przepisów intertemporalnych w nowej ustawie; treść art. 232 ust. 1 ustawy z 2012 r., zgodnie z którym zezwolenia na zbieranie odpadów, na ich odzysk lub unieszkodliwianie, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych stają się – odpowiednio – zezwoleniami na zbieranie odpadów bądź ich przetwarzanie, w rozumieniu przepisów ustawy z 2012 r., a także standard zasady praworządności, zadekretowanej w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 oraz 7 in principio k.p.a. Wedle tego standardu, organy stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania orzeczenia, o ile ustawodawca nie postanowi wyraźnie inaczej.

Rolą organów było zatem przesądzenie, czy w rozpatrywanym przez nie wypadku doszło do sytuacji określonej w art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. Wedle pierwszego z wymienionych przepisów, organ ma obowiązek wezwania posiadacza odpadów, który uzyskał zezwolenie na ich zbieranie, do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając konkretny termin usunięcia nieprawidłowości, jeśli ten narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Natomiast ust. 2 w art. 47 przesądza o konieczności cofnięcia zezwolenia, jeśli posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza wspomniane przepisy ustawy bądź warunki wskazane w zezwoleniu.

W świetle materiału dowodowego (wspartego w znacznej mierze fotografiami), powołanego na s. 2-5 niniejszego uzasadnienia, a szczegółowo omówionego na s. 2-13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie może być najmniejszych wątpliwości co do dwóch okoliczności. Po pierwsze co do tego, że strona skarżąca wielokrotnie i w długim okresie (ponad dwa lata) permanentnie naruszała następujące warunki określone w punkcie 3 zezwolenia i w załączniku Nr 1 do decyzji, w której zezwolenia tego udzielono: brak ważnego tytułu prawnego do zajmowanego terenu (pkt 3 lit. "a" decyzji); brak utrzymywania pojemników i ich otoczenia w należytym stanie estetycznym, sanitarnym, porządkowym i technicznym (pkt 3 lit. "e"); brak systematycznego opróżniania pojemników, z częstotliwością ustaloną tak, aby nie dopuścić do ich przepełnienia (pkt 3 lit. "g"); brak niezwłocznego usuwania pojemników z miejsc niewymienionych w załączniku Nr 1 do zezwolenia oraz tych, dla których wygasły umowy dzierżawy terenu lub decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego (pkt 3 lit. "h"); obowiązku każdorazowego występowania o zmianę załącznika Nr 1 do zezwolenia w przypadku zmiany miejsca ustawienia pojemników określonych w załączniku Nr 1 (pkt 3 lit. "i"). Skarżący nie kwestionował zresztą istnienia wytykanych mu uchybień i naruszeń. Po drugie, iż organ wielokrotnie – mimo braku takiej powinności - wzywał stronę do wyeliminowania stwierdzonych uchybień, wyznaczając różne terminy.

Uwzględniając treść przepisów art. 47 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o odpadach z 2012 r., jawi się konkluzja o w pełni uzasadnionym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania i zastosowaniu przez organy takiej sankcji.

Kolegium dokonało przy tym właściwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego, z punktu widzenia prawidłowej wykładni wchodzących w rachubę przepisów.

W pełni zasługuje przede wszystkim na aprobatę wyjściowe twierdzenie organu, zgodnie z którym to strona – jako przedsiębiorca i adresat zezwolenia z 2007 r. – osobiście odpowiada za prawidłowe jego wykonywanie. To skarżący miał prawny obowiązek dopilnowania, aby prowadzona przez niego działalność gospodarcza wykonywana była na warunkach wskazanych w zezwoleniu. On też ponosi odpowiedzialność za nieprzestrzeganie tych warunków. Nie ma znaczenia fakt, iż przy wykonywaniu swoich powinności wykorzystywał tzw. podwykonawców. Ponosi on bowiem ryzyko i konsekwencje ich działań

Za trafne wypada uznać także spostrzeżenie, iż brak w przepisach wymogu wielokrotnego wzywania beneficjenta zezwolenia do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Przeciwnie, porównanie postanowień art. 47 ust. 1 i ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy niedwuznacznie wskazuje, iż cofnięcie zezwolenia jest dopuszczalne już w wypadku dalszego naruszania przepisów ustawy bądź warunków udzielonego zezwolenia, mimo jednokrotnego nawet tylko wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń i nieusunięcia nieprawidłowości w pierwotnie zakreślonym terminie. Marginalnie w związku z tym godzi się jedynie przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie organy wielokrotnie wzywały zainteresowanego do zaniechania naruszeń i wyeliminowania nieprawidłowości.

Zasadnie przyjęło wreszcie SKO, że odpowiedzialność z art. 47 ustawy o odpadach z 2012 r. oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Decyzja cofająca zezwolenie ma w związku z tym charakter rozstrzygnięcia związanego, na co Kolegium także zwróciło uwagę. To beneficjent zezwolenia ponosi więc ryzyko prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów w sposób sprzeczny z przepisami lub warunkami określonymi w zezwoleniu.

Zgodzić się również należy z poglądem organu drugiej instancji, iż gdyby nawet przyjąć subiektywne kryterium oceny, w postaci braku winy jako okoliczności wyłączające taką odpowiedzialność, to nie może być o tym mowy w realiach tej konkretnej sprawy. W literaturze przedmiotu i w judykaturze ugruntowany jest już bowiem pogląd, zgodnie z którym, od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą wymaga się bowiem wyższej staranności i sumienności, niż przeciętna, co wynika z zawodowego charakteru działalności. Obejmuje to rzeczywiście w szczególności znajomość procesów organizacyjnych, finansowych, ale także kierowania zasobami ludzkimi oraz znajomości obowiązującego prawa i wynikających z niego następstw dla prowadzonej działalności gospodarczej. Tymczasem zainteresowany od wielu lat faktycznie ignoruje z premedytacją przepisy prawa i wezwania organów do zaniechania naruszeń w zakresie warunków określonych w zezwoleniu. Wykazuje wręcz brak umiejętności zarządzania prowadzoną we W., zakrojoną przy tym na wielką skalę, działalnością gospodarczą w zakresie zbierania odpadów. Wszystkie te okoliczności uzasadniały ostateczną konkluzję Kolegium, że odwołujący się naruszał warunki zezwolenia w sposób zawiniony.

Dotychczasowe rozważania dowodzą, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu w całej rozciągłości, tzn. zarówno w tym fragmencie, w których uchyla część pierwszoinstancyjnego orzeczenia (o czym była mowa wcześniej – por. akapit ze s. 9-10), jak i w pozostałym zakresie (w którym Kolegium utrzymało w mocy samo rozstrzygnięcie o cofnięciu zezwolenia). W tej sytuacji Sąd był więc zobligowany do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.