Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 999/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 i 87
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity
article: art. 6,7,77,107,138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: PULC"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 605 z późn. zm., dalej: "Pr. lotnicze"), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] (dalej: "PGL"), działającego w imieniu Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją PULC z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] nakazującą władającemu nieruchomością PGL usunięcie będącej zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego przeszkody lotniczej obejmującej grupę drzew oznaczonych w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...] ([...]) numerem [...], zawierającą się w granicach osnutych na punktach [...], o współrzędnych określonych na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, położonej na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie PGL - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2016 r.

Uzasadniając decyzję PULC wyjaśnił, że na wniosek [...] pełniącego funkcję zarządzającego lotniskiem [...] ([...]) z dnia [...] maja 2013 r., wszczęte zostało postępowanie o wydanie decyzji w sprawie usunięcia ww. przeszkody lotniczej, ujawnionej w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...] ([...]) pod numerem [...], znajdującej się w powierzchni podejścia do dróg startowych DS1 i PS2, położonej m. in. w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] PULC stwierdził, że objęty wnioskiem obiekt naturalny stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego oraz nakazał jego usunięcie na koszt władającego.

Na skutek wniosku PGL o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] organ podtrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. - sygn. akt VII SA/Wa 2001/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ostateczną decyzję PULC oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie.

W konsekwencji [...] wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie, który następnie organ rozpatrzył odmownie postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., wskazując na kolizję żądania z interesem społecznym, a tym samym na zaistnienie ujemnej przesłanki procesowej z art. 98 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Na skutek zażalenia [...], postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., z uwagi na brak normatywnych podstaw, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia.

Po powtórnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że reprezentujące właściciela gruntu PGL złożyło dodatkowe wyjaśnienia w zakresie wieku nasadzeń oraz przedłożyło mapy i opis taksacyjny, stosownie do których część przeszkody zawierającej się w granicach osnutych na punktach [...] stanowił drzewostan 8-letni. Zgodnie z opisem przeszkody lotniczej przedłożonym przy wniosku przez zarządzającego, obiekt przekracza powierzchnie ograniczające w rejonie podejścia do dróg startowych lotniska [...] ([...]).

Organ ustalił, że obiekt przekraczał powierzchnie ograniczające, a w konsekwencji spełniał przesłanki do uznania go za przeszkodę lotniczą w rozumieniu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130, poz. 1192 z późn. zm., dalej: "rozp. wykonawcze"), w związku z art. 87 ust. 1 Pr. lotniczego, wyczerpując znamiona zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie lotniska. Ustalenie to nie było przez stronę kwestionowane.

W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 82 ust. 1 pkt. 7 Pr. lotniczego PULC w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska, zobowiązany był do wydania, na wniosek zarządzającego lotniskiem, decyzji w sprawie usunięcia przedmiotowej przeszkody.

Powołując orzecznictwo Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podkreślił, iż do ponoszenia kosztów usuwania przeszkód lotniczych w pierwszej kolejności zobowiązany jest zarządzający lotniskiem, zaś odpowiedzialność władającego nieruchomością w tym zakresie, ma charakter pomocniczy i aktualizuje się dopiero z chwilą naruszenia przezeń zakazu, o którym mowa w art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego, w następstwie czego obciążenie tym obowiązkiem władającego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek odpowiedzialności za naruszenie zakazu zawartego w ww. przepisie. Jednocześnie organ wskazał, że podmiot ten nie będzie zobligowany do usunięcia przeszkody, jeżeli powstała ona przed datą wejścia ustawy - Prawo lotnicze w życie, bowiem przypisanie odpowiedzialności za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 87 ust. 7 w okresie poprzedzającym wejście tej ustawy w życie, godziłoby w fundamentalną ustrojową zasadę nieretroakcji prawa.

Ponieważ przeszkoda lotnicza powstała oraz była przedmiotem systematycznej gospodarki leśnej, wypełniającej znamiona uprawy, po dacie wejścia ustawy - Prawo lotnicze w życie, łącznie zostały spełnione wszystkie przesłanki do obciążenia władającego obowiązkiem jej usunięcia, w konsekwencji czego podmiotem zobligowanym do wykonania decyzji był skarżący.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło PGL, podnosząc zarzut niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., będącej konsekwencją niewskazania przez organ warunków oraz sposobu usunięcia przeszkody. Skarżący wskazał również na niewłaściwe oznaczenie obrębu, w ramach którego ujawniono w ewidencji gruntów działkę nr [...] i brak normatywnych podstaw do zawarcia z zarządzającym lotniskiem porozumienia lub umowy, przedmiotem których byłoby określenie sposobu wycinki drzew stanowiących elementy przeszkody lotniczej oraz na ciążący na nim obowiązek odnowienia lasu stosownie do przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 z późn. zm.), jak również na okoliczność powstania lasu przed datą powstania lotniska.

Stosownie do stanowiska judykatury, odpowiedzialność za usuwanie przeszkód lotniczych spoczywa, co do zasady, na zarządzającym lotniskiem. Przesłanką nałożenia tego obowiązku jest stwierdzenie naruszenia przez władającego nieruchomością, na której przeszkoda jest położona, zakazu, o którym mowa w art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego. Aktualność tego obowiązku uwarunkowana jest kumulatywnym spełnieniem przesłanek zawartych w tym przepisie, co do sadzenia i uprawy roślin stanowiących elementy przeszkody lotniczej.

Na tę okoliczność PULC przeprowadził, wynikający z art. 75 k.p.a., dowód z dokumentacji inwentaryzacyjnej drzewostanu, sporządzanej przez władającego w ramach jego ustawowych obowiązków wynikających z prowadzonej gospodarki leśnej. Zgodnie z poczynionymi w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustaleniami, objęta zaskarżoną decyzją część przeszkody lotniczej stanowiła drzewostan 8-letni. Jednocześnie władający, w ramach prowadzonej przez siebie, w ramach kompetencji ustawowych, gospodarki leśnej prowadził uprawę nasadzeń.

Organ za nieistotną dla sprawy uznał okoliczność powstania obiektu w związku z ustawowym obowiązkiem odnawiania drzewostanu. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że objęta nakazem grupa drzew była sadzona i uprawiana w okresie obowiązywania zakazu uregulowanego w art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze.

W zakresie podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 82 ust. 2 Pr. lotniczego organ wskazał, iż regulacja ta znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do przeszkód usuwanych na wniosek zarządzającego lub zakładającego lotnisko użytku publicznego. W niniejszej sprawie wnioskodawcą jest podmiot zarządzający lotniskiem użytku wyłącznego, w odniesieniu do którego nie stosuje się zawartych w tym przepisie unormowań. Odnosząc się zaś do kwestii obowiązywania przepisów ustawy o lasach PULC wskazał, że prowadzenie dalszej gospodarki leśnej powinno odbywać się z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z usytuowania nieruchomości w sąsiedztwie lotniska, a w szczególności dyrektyw art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego.

Organ wprawdzie w sentencji oraz uzasadnieniu decyzji wskazał niewłaściwy obręb ewidencyjny, jednak uchybienie to ze względu na oczywistą tożsamość przedmiotu sprawy stanowi omyłkę oczywistą, którą na gruncie postępowania nadzorczego organ sprostował.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na [...] marca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji PGL zarzuciło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 87 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Pr. lotniczego w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2015 r. poz. 2100) przez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że drzewa stanowiące las są przeszkodą lotniczą podlegającą przepisom Pr. lotniczego;

- art. 82 ust. 1 pkt. 7 Pr. lotniczego w związku z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach przez jego błędne zastosowanie, tj. wydanie decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie drzew, podczas gdy nie ma podstaw do wydania takiej decyzji;

- art. 87 ust. 7 Pr. lotnicze w związku z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach przez jego błędną wykładnię, tj. nakazanie stronie skarżącej usunięcia przeszkody lotniczej wbrew treści tego przepisu;

- art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach przez jego niezastosowanie;

- art. 47 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz.353, dalej: "ustawa środowiskowa") przez jego niezastosowanie, tj. brak uzgodnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska;

- art. 5, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP przez naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 82 pkt. 7 i art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego, art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach i art. 47 ustawy środowiskowej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów Pr. lotniczego, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu z dnia [...].12.2016 roku,

- art. 7 k.p.a. w związku z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony;

- art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie niezastosowania art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach i art. 47 ustawy środowiskowej, co narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, a także przez nie wskazanie w sentencji decyzji, kogo obciążają koszty usunięcia drzew;

- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie decyzji organu z dnia [...].12.2016 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PULC oraz "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" i zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków wykonania decyzji.

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że część przeszkody lotniczej nr [...] to obszar leśny o powierzchni ok. 3,49 ha. Drzewa stanowiące część tej przeszkody lotniczej, objęte zaskarżoną decyzją, są w wieku 9 lat. Wiek rębności tych drzew został ustalony na 100 - 140 lat, wobec czego skarżący poniesie znaczne straty w związku z ich przedwczesnym wyrębem. Straty te, wyliczone na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu (Dz.U. nr 99, poz.905) wyniosą około 44.500 zł, w związku z czym zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.

Ponadto las ten stanowi miejsce wypoczynku i rekreacji dla mieszkańców [...], w związku z czym jego usunięcie wyrządzi także znaczną szkodę o charakterze niemajątkowym, również w aspekcie ekologicznym i przyrodniczym.

PGL wskazało, że art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego zabrania sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze. Jednak grupa drzew stanowiąca według zaskarżonej decyzji przeszkodę lotniczą, jest lasem, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Skarżący jest zobowiązany do prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, tj. utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, kształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów (art. 6 ust.1 pkt. 1 i 1a w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o lasach skarżący jest obowiązany do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.

Powyższe obowiązki ustawowe stoją w sprzeczności z zakazem wynikającym z art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego. Usuwanie drzew rosnących w lasach jest odrębną regulacją prawną niż usuwanie drzew stanowiących przeszkody lotnicze. Ustawa o lasach nie zawiera odpowiedniego wyłączenia stosowania jej przepisów w stosunku do drzew stanowiących przeszkody lotnicze. Prawo lotnicze w art. 82 ust. 4 wyłącza stosowanie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zawiera natomiast wyłączenia stosowania przepisów ustawy o lasach. Zdaniem skarżącego, wobec faktu, iż przeszkodą lotniczą są drzewa stanowiące las w rozumieniu ustawy o lasach, pierwszeństwo należy dać przepisom tej ustawy. Wskazuje na to także przepis § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dla lotnisk cywilnych (Dz.U. nr 130, poz.859), który stanowi, że przy wyborze usytuowania lotniska oraz przy ustalaniu rozmieszczenia jego części należy uwzględnić w szczególności ochronę gruntów rolnych i leśnych.

Z treści wyżej cytowanych przepisów wynika, że do drzew stanowiących las nie ma zastosowania art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego.

Art. 82 ust.1 pkt. 7 Pr. lotniczego stanowi podstawę do złożenia przez zarządzającego lotniskiem wniosku o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, jednak nie zobowiązuje PULC do wydania decyzji nakazującej usunięcie drzew stanowiących las w rozumieniu ustawy o lasach. W związku z treścią wyżej cytowanych przepisów ustawy o lasach, organ powinien odmówić wydania decyzji.

Nieruchomość, na której znajduje się przeszkoda lotnicza nr [...], jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy o lasach (tj. grunt przeznaczony do produkcji leśnej) od ponad 100 lat. Lotnisko w [...] zostało zarejestrowane w 1970 roku i rozbudowane w 2006 roku, natomiast ustawa Prawo lotnicze weszła w życie w 2002 roku - wszystkie te zdarzenia nastąpiły w czasie, kiedy las już istniał. Wprawdzie obecnie rosnące drzewa są 8 - 9-letnie, jednak zostały posadzone w ramach obligatoryjnego odnowienia lasu na podstawie art. 13 ust.1 pkt. 2 ustawy o lasach.

W wyroku z dnia 12.06.2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2001/14 wydanego w niniejszej sprawie WSA w Warszawie stwierdził, że "zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ, że wycięcie drzew na gruncie leśnym nie oznacza, iż grunt ten przestaje być gruntem leśnym". W wyroku tym WSA w Warszawie przywołał także wyroki wydane przez NSA w sprawach II OSK 465/13 i II OSK 466/13, w których NSA stwierdził, że konieczne jest dokonanie oceny, czy na podstawie art. 82 pkt. 7 lub innego przepisu Prawa lotniczego albo innych ustaw można nałożyć na właściciela obowiązek usunięcia drzew stanowiących przeszkodę lotniczą na koszt właściciela w sytuacji, gdy las istniał przed powstaniem lotniska.

W związku z powyższym obciążenie skarżącego obowiązkiem usunięcia drzew jest bezpodstawne. Organ stwierdził (w uzasadnieniu pozostałych decyzji dotyczących przeszkody lotniczej nr [...]), że nie można obciążyć tym obowiązkiem podmiotu władającego nieruchomością, jeżeli przeszkoda lotnicza (las) powstała przed datą wejścia w życie Pr. lotniczego.

Zgodnie z art. 46 pkt. 2 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty polityk, strategii, planów lub programów w dziedzinie m.in. wykorzystywania terenu, opracowywanych lub przyjmowanych przez organy administracji, wyznaczających ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 47 tej ustawy przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane także w przypadku projektów dokumentów, innych niż wymienione w art. 46, jeżeli w uzgodnieniu z właściwym organem, o którym mowa w art. 57, organ opracowujący projekt dokumentu stwierdzi, że wyznaczają one ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub że realizacja postanowień tych dokumentów może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 86 lit. d i pkt. 87 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu w granicach administracyjnych miast oraz terenu o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.

Przeszkoda lotnicza nr [...] to obszar leśny o powierzchni ok. 21 ha, położony częściowo w granicach administracyjnych miasta [...], w związku z czym zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja powinny zostać uzgodnione z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Ustawa środowiskowa nie zawiera odpowiedniego wyłączenia stosowania jej przepisów w stosunku do lasów stanowiących przeszkody lotnicze.

Zgodnie z art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązane do ochrony środowiska i wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. W myśl art. 3 pkt. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672) przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt. 50 tej ustawy zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno- gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Uznanie lasu za przeszkodę lotniczą i nakazanie jego wycięcia skutkuje likwidacją lasu. Wykonanie decyzji wywoła negatywne skutki przyrodnicze i ekologiczne, co powoduje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają zasady zrównoważonego rozwoju i dbałości o stan środowiska wyrażone w przepisach art. 5, 74 i 86 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ wydał zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 82 ust.1 pkt. 7 i art. 87 ust. 1 Pr. lotniczego, mimo że, jak wskazano wyżej, drzewa stanowiące las nie podlegają przepisom tej ustawy. Organ naruszył art. 6 k.p.a. także przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach i art. 47 ustawy środowiskowej.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Lotnisko [...] jest lotniskiem użytku wyłącznego, a nie publicznego. Natomiast las położony w obszarze przeszkody lotniczej nr [...] to las państwowy, powszechnie dostępny dla ludności (art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o lasach). Las ten jest lasem szczególnie chronionym w rozumieniu art. 15 ustawy o lasach, leży w bezpośrednim sąsiedztwie miasta [...], w związku z czym stanowi miejsce wypoczynku i rekreacji dla mieszkańców miasta, ma więc duże znaczenie społeczne. Świadczy o tym fakt, iż mieszkańcy [...] sprzeciwiają się przeznaczeniu tej nieruchomości na cele nieleśne. Usunięcie lasu będzie także miało negatywne skutki przyrodnicze i ekologiczne, co również jest sprzeczne z interesem społecznym. Przy rozstrzyganiu sprawy organ nie wyjaśnił tych okoliczności i nie wziął pod uwagę interesu społecznego, przedkładając interes prywatny członków stowarzyszenia [...].

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają także słuszny interes skarżącego przez istotne ograniczenie przysługującego mu prawa własności bez jakiegokolwiek odszkodowania. Biorąc pod uwagę, że zarządzający lotniskiem [...] czerpie zyski z prowadzonej działalności i dokonuje rozbudowy lotniska w taki sposób, że las staje się zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego, nieuzasadnione jest przedkładanie interesu członków stowarzyszenia [...] nad interes skarżącego.

Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) wynikającego z ustawy o lasach. Stwierdzenie, iż "prowadzenie dalszej gospodarki leśnej powinno odbywać się z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z usytuowania nieruchomości w sąsiedztwie lotniska" jest zdaniem skarżącego zbyt lakoniczne i nie wyjaśnia, dlaczego organ uznaje, iż przepisy Pr. lotniczego są nadrzędne nad przepisami ustawy o lasach. Organ nie wyjaśnił, dlaczego nie wziął pod uwagę przepisów ustawy o lasach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i narusza zasadę zaufania do władzy publicznej i zasadę przekonywania.

Ponadto, zdaniem skarżącego, w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2001/14 wydanego w niniejszej sprawie WSA w Warszawie stwierdził, że organ dopuszcza się naruszenia art. 107 § 1 kpa przez nie wskazanie w sentencji decyzji, kogo obciążają koszty usunięcia drzew.

W odpowiedzi na skargę, PULC podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddanie skargi. Mając na uwadze, że do ponoszenia kosztów usuwania przeszkód lotniczych w pierwszej kolejności zobowiązany jest zarządzający lotniskiem, zaś odpowiedzialność władającego nieruchomością w tym zakresie ma charakter pomocniczy i aktualizuje się dopiero z chwilą naruszenia przezeń zakazu, o którym mowa w art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego- obciążenie tym obowiązkiem władającego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek odpowiedzialności za naruszenie zakazu zawartego w ww. przepisie.

Ponieważ przeszkoda lotnicza powstała po dacie wejścia w życie Pr. lotniczego, jak również stanowiący ją drzewostan był przedmiotem uprawy mieszczącej się w granicach zadań własnych Lasów Państwowych, obie z kumulatywnych przesłanek obciążenia władającego obowiązkiem jej usunięcia zostały spełnione, w konsekwencji czego skarżący zobligowany został do wykonania decyzji.

W zakresie podniesionej przez skarżącego obowiązywania przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 z późn. zm.) PULC wskazał, iż wyłączenie gruntu z produkcji leśnej z istoty rzeczy uchyla ciążący na właścicielu gruntu obowiązek odnowienia drzewostanu. Ponieważ w tożsamych kategoriach spraw wyłącza się stosowanie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z. 2015 r.. poz. 909 z późn. zm.), decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o usunięciu przeszkody lotniczej będącej obiektem naturalnym zastępuje zgodę organu nadzorczego w trybie art. 7 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy.

W ocenie organu PULC przez doprowadzenia do usunięcia przeszkody lotniczej rozumieć należy aktywność podmiotu zobowiązanego polegającą na porozumieniu z władającym bądź zastosowaniu instrumentów zastępczego wykonania decyzji, prowadzących bezpośrednio do eliminacji obiektu określonego wyczerpująco w rozstrzygnięciu. W okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżoną decyzją, zawierającą wszelkie elementy obligatoryjne wskazane w art. 107 k.p.a., organ w należyty sposób określił przedmiot rozstrzygnięcia oraz normatywne podstawy uwzględnienia żądania zarządzającego lotniskiem. Natomiast, z punktu widzenia Skarżącego, jako podmiotu profesjonalnie wykonującego zadania z zakresu gospodarki leśnej sposób realizacji nałożonego na wnioskodawcę obowiązku nie mógł wzbudzać wątpliwości, w konsekwencji czego zarzut dotknięcia decyzji wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. organ uznał za chybiony.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 o lasach organ wyjaśnił, że żadna z uregulowanych w tym przepisach kwestii nie stanowi w sprawie o usunięcie przeszkody lotniczej zagadnienia prejudycjalnego. Ustawodawca zobligował PULC do wydawania, na wniosek uprawnionych podmiotów, decyzji o usunięciu przeszkody lotniczej w każdym przypadku, gdy dowiedzione zostanie spełnienie przez obiekt naturalny kryteriów zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo lotnicze oraz wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej aktów niższego rzędu.

Przepisy ustawy nie przewidują żadnych wyjątków od tej reguły, w tym w szczególności nie uzależniają rozstrzygnięcia w tym przedmiocie od uprzednich uzgodnień z innymi organami, w tym m. in. Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Regulacje w tym zakresie mają charakter samoistny i wykluczają sięganie przez organ po odrębne normy prawne.

Ocena podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia norm konstytucyjnych przez powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy pozostaje poza zakresem kognicji organu i na gruncie niniejszego postępowania nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób nakazujący jej uchylenia lub stwierdzenie nieważności, a skarga nie jest zasadna.

Na wstępie tut. Sąd wyjaśnia, że - nie będąc związany zarzutami skargi – dokonał w pierwszej kolejności kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie ewentualnego naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Na obu bowiem decyzjach, u spodu ostatniej strony, znajduje się podpis tej samej osoby – A.G., złożony pod pieczęcią z określeniem pełnionej funkcji Naczelnika Inspektoratu w Departamencie Lotnisk. Zgodnie bowiem z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. od udziału w postępowaniu w sprawie wyłączony powinien być pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W wypadku bowiem, jeżeli decyzja podejmowana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek żądania strony wydana zostałaby przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, wówczas – zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. – okoliczność taka nakazywałaby wznowienie postępowania.

W okolicznościach sprawy zawisłej przed tut. Sądem stwierdzić jednak należało, że pomimo dwukrotnego podpisu A. G. na obu decyzjach (zarówno pierwszej decyzji PULC z [...] grudnia 2016 r., jak i zaskarżonej decyzji tego organu z [...] lutego 2017 r.) pracownik ten nie wydawał zaskarżonej decyzji. Została ona bowiem wydana osobiście przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego P. S., co potwierdza jego własnoręczny podpis pod decyzją oraz treść pieczęci. Fakt umieszczenia na dole ostatniej decyzji kilku nazwisk, w tym A.G., nie może być więc poczytany w ten sposób, że decyzja wydana została przez kilka osób naraz; zwłaszcza, że wydający decyzję organ to prawidłowo (ustawowo umocowany, zgodnie z art. 20 ust. 1 Pr. lotniczego) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, działający jako centralny organ administracji rządowej w sprawach lotnictwa cywilnego. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Pr. lotniczego, do kompetencji tego właśnie organu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, a także władzy lotniczej – w tym wydawanie decyzji w sprawach regulowanych Prawem lotniczym (art. 21 ust. 2 pkt. 2 Pr. lotniczego).

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że niekwestionowanym poglądem jest (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1984/15, CBOSA) że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. powinna być interpretowana w sposób ścisły. Skoro zatem w przepisie tym mowa jest o "wydaniu decyzji" przez pracownika, zaś w art. 24 k.p.a. użyto sformułowania "udział w postępowaniu", to oczywiste jest, że ta pierwsza przesłanka jest węższa i ogranicza się w swojej istocie wyłącznie do udziału pracownika (lub organu) w sprawie w fazie jej rozstrzygania. Postawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. dotyczy włącznie sytuacji, gdy dany pracownik "wydawał" decyzję administracyjną, nie dotyczy zaś pracowników, którzy wprawdzie brali udział w podejmowaniu określonych czynności procesowych w toku postępowania, lecz nie podejmowali decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Ministra Sprawiedliwości, która brała udział w wydaniu decyzji poprzedzającej stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a., która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (tak np. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1649/16, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1351/16).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega zaś wątpliwości Sądu, że A. G.nie wydał zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r.

Odnosząc się do zarzutów, podniesionych przez skarżące PGL Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez ich błędną wykładnię i "przyjęcie, że drzewa stanowiące las są przeszkodą lotniczą podlegającą przepisom Pr. lotniczego". Zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 87 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane i obiekty naturalne – a więc m.in. grupy drzew, lasy, zarośla itp. - w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. W ust. 7 art. 87 Pr. lotniczego ustawodawca wprowadził ustawowy zakaz sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze; stanowiąc jednocześnie, że obowiązek i koszt usunięcia tych drzew i krzewów obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością.

Przez przeszkodę lotniczą rozumieć należy obiekty budowlane i obiekty naturalne stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych (art. 87 ust. 2 Pr. lotniczego). Nie można uznać za trafne stanowiska skarżącego, że drzewa tworzące las nie mogą być obiektem naturalnym stanowiącym przeszkodę lotniczą. Obiektem naturalnym stanowiącym przeszkodę lotniczą może być bowiem zarówno drzewo, jak i zbiór drzew - stanowiących las. Ten fakt, że przedmiotowa część lasu stanowi przeszkodę lotniczą zostało wystarczająco wyjaśnione w sprawie, a wniosek taki można wywieść na podstawie dokumentacji w aktach sprawy. Jeżeli ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że las stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie podejścia do lądowania, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że las, jako obiekt podlegający ustawi o lasach, nie może stanowić takiej przeszkody. Podobne stanowisko zajął też NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 465/13 (Legalis).

Wbrew stanowisku skarżącego, art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach nie zawiera dyspozycji, która las wyłączałaby spod definicji przeszkody lotniczej, zawartej w Pr. lotniczym i uniemożliwiała wydania decyzji o usunięciu takiej przeszkody. Przewidując w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązki właściciela lasów ustawodawca wprowadził generalną zasadę dbania o należyty stan lasu. Zasada generalna charakteryzuje się tym, że doznaje ograniczeń wówczas, gdy ustawa (lub inne ustawy) przewiduje zasady szczególne. Taką zaś zasadą szczególną jest zasada bezpieczeństwa w ruchu lotniczym. Po to bowiem w art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego został wprowadzony zakaz sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, aby ograniczyć właścicielskie uprawnienie, a jednocześnie obowiązek właściciela lasu (wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach) w celu nadrzędnym – ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu powietrznego.

Art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego nie może być ponadto wykładany bez uwzględnienia zakazu, wynikającego z art. 87 ust. 1 tej ustawy. Te dwa przepisy wzajemnie się bowiem uzupełniają; zakaz nasadzeń wiąże się z koniecznością uniknięcie powstawania przeszkód lotniczych – ergo: zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu powietrznym. Ponadto, ustawodawca przewidział sankcję za naruszenie zakazu z art. 87 ust. 7 ustawy, nakładając obowiązek i koszt usunięcia drzew i krzewów posadzonych wbrew zakazowi na właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością. Z hipotezy tych przepisów wynika ponadto, że ustawodawca przewidział dwie możliwości: przeszkoda naturalna istniała przed wejściem w życie Pr. lotniczego lub powstała po tej dacie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 82 ust. 1 pkt. 7 Pr. lotniczego w związku z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach przez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie drzew, podczas gdy nie ma podstaw do wydania takiej decyzji należy – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – stwierdzić, że zarówno sam zarzut, jak i jego uzasadnienie są błędne.

Przewidując w art. 82 ust. 1 pkt. 7 Pr. lotniczego obowiązek zarządcy lotniska do złożenia wniosku do Prezesa Urzędu o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania ustawodawca jednoznacznie określił, że taki obowiązek jest wymuszony wymogiem zachowania bezpiecznej eksploatacji lotniska (art. 82 ust. 1 ustawy).

Hipoteza wskazanego przepisu wskazuje wyłącznie na obowiązek zarządcy lotniska do wystąpienia z wnioskiem; stanowi podstawę prawną wniosku. Nie jest więc zrozumiałe, czemu skarżący uważa, że przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji. Takim przepisem jest bowiem art. 21 ust. 2 pkt. 2 Pr. lotniczego w ewentualnym związku z art. 82 ust. 1 pkt. 7 i art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego. Błędne oznaczenie przez PULC, jako podstawy decyzji, samego tylko art. 87 ust. 7 i ust. 1 pkt. 7 art. 82 Pr. lotniczego, nie powoduje, że ww. przepisy rzeczywiście stanowią samoistną podstawę wydanej decyzji, ale jednocześnie ten błąd nie miał wpływu na treść decyzji.

Organ może skutecznie prawnie nakazać zarządcy lotniska usunięcie naniesień naturalnych na gruncie niestanowiącym własności tego zarządcy, ale wyłącznie wówczas, gdy obowiązek taki nie został nałożony przez ustawodawcę na właściciela gruntu. Należy pamiętać, że organ nakazując usunięcie przeszkody lotniczej powinien – i jest to już przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych – wskazać zobowiązanego do takich działań. Skoro drzewa stanowią część składową gruntu (art. 48 k.c.), to w wypadku jeśli są przeszkodą lotniczą zobowiązanym (ale także uprawnionym) do ich usunięcia powinien być co do zasady właściciel gruntu lub osoba sprawująca zarząd gruntem w jego imieniu. Tym niemniej, wobec tego, że ustawodawca wyraźnie (enumeratywnie) określił te sytuacje, w których to właśnie właściciel gruntu jest zobowiązany do usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej (art. 82 ust. 2 i art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego) to należy rozumieć, że w wypadkach pozostałych obowiązek taki spoczywa na zarządzającym lotniskiem, w ramach nałożonych na niego obciążeń związanych z utrzymaniem lotniska i zapewnieniem jego bezpiecznego użytkowania.

Brak jest sprawiedliwego uzasadnienia, czemu właściciel gruntu w sytuacjach innych, niż stypizowane w art. 82 ust. 2 i 87 ust. 7 Pr. lotniczego miałby być obciążany obowiązkami, które co do zasady wynikają z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu powietrznym.

Art. 13 ust 1 i 2 ustawy o lasach nie zaś ma w tym wypadku żadnego znaczenia, gdyż w ogóle przedmiotowej materii nie dotyczy i dlatego nie może mieć zastosowania.

Wskazać należy ponadto, że jeśli lotnisko ma być dopiero założone, to również wówczas uprawnionym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt. 7, jest zakładający lotnisko. W takiej jednak sytuacji Lasy Państwowe zarządzające na podstawie ustawy o lasach nieruchomościami, w stosunku do których wydano decyzję Prezesa Urzędu, są obowiązane do dokonania nieodpłatnie wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu albo umowie między Lasami Państwowymi, a zakładającym lotnisko lub zarządzającym lotniskiem użytku publicznego. Drewno pozyskane z takiej wycinki drzew i krzewów, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych, ale koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi zakładający lotnisko użytku publicznego, zarządzający lotniskiem użytku publicznego.

Czym innym jest jednak wskazanie podmiotu, który powinien drzewa usunąć, a czym innym kwestia kosztów takiego usunięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ nie ma obowiązku (i prawa) nakładania na podmiot zobowiązany do usunięcia przeszkody kosztów takiej wycinki.

Koszty te - w wypadku naruszenia zakazu z art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego - ponosi ex lege właściciel gruntu, jako oczywistą konsekwencję naruszenia zakazu nasadzeń, natomiast w wypadku braku naruszenia tego zakazu (a więc, gdy drzewa istniały przed wejściem w życie ustawy Prawo lotnicze lub gdy lotnisko zostało wybudowane lub przebudowane wprawdzie po wejściu ustawy w życie, ale drzewa już wówczas istniały) koszty ponosi zarządca lotniska, jako koszty nałożonego na niego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania lotniska. Skoro więc wiek drzew – przyznany przez skarżącego – nie przekracza 9 lat, to wprost oznacza to, że nasadzenia dokonane zostały z naruszeniem zakazu z art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego i koszty ich usunięcia w całości ponosi skarżący, który jest też zobowiązany do usunięcia tej przeszkody lotniczej, powstałej na skutek własnych działań - jak prawidłowo ustalił to organ. Ponadto, skarżący z mocy prawa (art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego), a nie tylko wobec ustalającej treści decyzji PULC, jest zobowiązany do ich usunięcia i to na własny koszt.

Rację ma organ, podkreślając, że nakładając obowiązki na określony podmiot, wynikające z ustawy, organ musi uwzględniać fakt od kiedy taki obowiązek nałożony być może. Istotna jest więc data, kiedy nakładająca ujęte w decyzji obowiązki ustawa Pr. lotnicze weszło w życie – to jest 17 stycznia 2002 r. Takie stanowisko organu jest zgodne z art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego w związku z art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach przez jego błędną wykładnię, tj. nakazanie stronie skarżącej usunięcia przeszkody lotniczej wbrew treści tego przepisu jest niezrozumiały. Treść art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego wprost bowiem stanowi o obowiązku skarżącego. Wydana zaś na podstawie art. 21 ust. 2 pkt. 2 Pr. lotniczego decyzja PULC stanowi konsekwencje naruszenia przez PGL zakazu ustawowego i zmierza do przywrócenia bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Zakazu nasadzeń, ujętego w ww. przepisie, nie uchyla ogólny obowiązek właściciela lasu, określony w art. 13 ustawy o lasach; Sąd już zajął w tym zakresie stanowisko powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia ponadto, że nie można naruszyć prawa poprzez jego "niezastosowanie", ale przez zastosowanie wadliwe lub poprzez błędną wykładnię prawa. Jeżeli jakiś przepis nie został zastosowany, to tym samym ten przepis nie został naruszony. Zarzut więc naruszenia art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach "przez jego niezastosowanie" nie jest zasadny. Co więcej, PULC nie mógł tego przepisu stosować, bo nie jest właścicielem lasu, a dyspozycja przepisu właśnie właściciela dotyczy. Odnośnie ogólnego charakteru zasady ogólnej z art. 13 ustawy o lasach tut. Sąd wypowiedział się ponadto we wcześniejszej części uzasadnienia.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 47 ustawy środowiskowej "przez jego niezastosowanie, tj. brak uzgodnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska" wyjaśnić ponownie należy, że prawo naruszyć można albo przez wadliwe zastosowanie, albo błąd w jego wykładni, a nie "niezastosowanie". Zgodnie natomiast ze wskazanym przepisem, przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane także w przypadku projektów dokumentów, innych niż wymienione w art. 46, jeżeli w uzgodnieniu z właściwym organem (w tym wypadku Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska) organ opracowujący projekt dokumentu stwierdzi, że wyznaczają one ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub że realizacja postanowień tych dokumentów może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko.

Jak wynika z ww. przepisu, ma on zastosowanie także w wypadku projektu innych dokumentów, niż:

1) koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego;

2) polityki, strategie, plany lub programy w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywanych lub przyjmowanych przez organy administracji, wyznaczających ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

3) polityki, strategie, plany lub programy inne, niż wymienione w pkt. 1 i 2, których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000 jeżeli nie są one bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony.

Innymi słowy, art. 47 ustawy środowiskowej zastosowanie ma – oprócz ww. wymienionych wypadków - gdy organ opracowujący projekt dokumentu, który nie jest wymieniony w art. 46, stwierdzi że wyznacza on ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a ponadto wykonanie postanowień takiego dokumentów może oddziaływać na środowisko.

Jak z tego widać, po pierwsze kwestią pozostawioną dla uznania organu jest ocena, czy tak opracowywany dokument wyznacza ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a ponadto wykonanie postanowień takiego dokumentów może oddziaływać na środowisko. Po drugie ustawodawca wyraźnie wskazuje, że przedmiotem jest dokument, a nie decyzja. PULC nie opracowywał żadnego "dokumentu", ale wydał decyzję.

W przepisie tym ustawodawca zawarł więc wskazówki, uprawniające organ do fakultatywnego przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. "W myśl komentowanego przepisu organ może swobodnie korzystać z procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, kiedy uzna to za konieczne w związku z określonymi w nim przesłankami" – por. "Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, B. Opaliński, Warszawa, r. 2016.

Słusznie więc uznał organ, że wskazany przez skarżącego zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny.

Niezasadne były twierdzenia skarżącego w zakresie niewykonalności orzeczenia w sposób, powodujący jego nieważność, zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. Należy zauważyć, że obowiązek usunięcia przeszkody lotniczej w postaci nasadzeń 8-mio letnich nie jest niemożliwy ani faktycznie (PGL jest profesjonalnym zarządcą lasu, posiadających wiedzę i sprzęt w tym zakresie), ani prawnie (usunięcie drzew odbywa się bowiem na podstawie decyzji administracyjnej, nakazującej takie działanie z przyczyn wynikających z prawa powszechnie obowiązującego).

Zarzut naruszenia art. 5, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP "przez naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju" i w sposób opisany w skardze nie jest zasadny. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Tut. Sąd wyjaśnia, że ochrona lasów jest przedmiotem regulacji ustawowej aktu niższej, niż Konstytucja rangi, ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Stanowi o tym art. 1 ustawy, zgodnie z którym ta właśnie ustawa reguluje zasady ochrony gruntów leśnych. W tym więc zakresie wskazywana przez skarżącego ustawa o ochronie przyrody nie ma zastosowania, gdyż stanowi lex generalis w stosunku do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (lex specialis derogat legi generali).

W wypadku konieczności usuwania przeszkód lotniczych, zgodnie z art. 82 ust. 4 Pr. lotniczego, do gruntów leśnych objętych decyzją Prezesa Urzędu, o której mowa w ust. 1 pkt. 7 tego artykułu, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Art. 74 Konstytucji w ust. 1 - 4 stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, a każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Władze publiczne wspierają też działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Zgodnie z poglądem piśmiennictwa (M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016) "przepisy art. 74 mają charakter tzw. norm programowych, wskazujących pewien cel i nakazujących jego osiągnięcie (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe, s. 97). Według poglądów wyrażanych w orzecznictwie TK także normy programowe nie są jedynie ogólnym zobowiązaniem do podejmowania przez władze publiczne działań służących osiąganiu wskazywanych celów, należy poszukiwać i ustalać pewne konieczne standardy, jakim podejmowane działanie powinno odpowiadać – właściwy organ ma nie tylko obowiązek podjąć odpowiednie działania, ale powinien zapewnić tym działaniom i tym samym osiąganiu wskazanych celów pewien minimalny standard (....) (np. wyr. TK z 4.10.2000 r., P 8/00, OTK 2000, Nr 6, poz. 189)".

Jak podkreśla się w doktrynie, "ochrona środowiska zdefiniowana jest także prawnie w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Według definicji z art. 3 pkt. 13 ochrona środowiska to "podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego". Ustawa definiuje jednocześnie pojęcie "równowagi przyrodniczej", które w definicji ochrony środowiska stanowi kluczowy element, określający podstawowy cel działań o charakterze "ochrony środowiska".

Jak jednak wyjaśnił tut. Sąd, ochrona środowiska, rozumianego, jako "las" normowana jest przepisami szczególnymi, cyt. w. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro więc ustawodawca wyłączył w zakresie regulowanym Prawem lotniczym stosowanie tejże ustawy, to tym samy dozwolił na określone działania może sprzeczne z ochrona lasów, ale zgodne z ochroną życia i zdrowia ludzkiego, uczestników ruchu lotniczego.

Zgodnie z art. 86 Konstytucji każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Przepis ten ma jednak wyłącznie charakter deklaracji, jego konkretyzacja następuje na szczeblu ustawowym, a więc ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z Pr. lotniczym. Sama zaś egzekucja odpowiedzialności może mieć miejsce tylko przy dookreśleniu treści obowiązku. Nie oznacza to jednak wykluczenia możliwości odwoływania się do art. 86 jako kryterium oceny konstytucyjności innych regulacji prawnych (por. M. Safian, op. cit. kom. do art. 86).

Innymi słowy, wobec treści przepisów ustaw zwykłych, powołanych w treści niniejszego uzasadnienia, nie można zarzucić skutecznie naruszenia generalnej normy art. 86 Konstytucji, jeżeli organ wykonuje uprawnienia ustawowe, właśnie stanowiące ograniczenie zasady ochrony lasów.

Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 82 pkt. 7 i art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego, art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach i art. 47 ustawy środowiskowej, "poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów Pr. lotniczego, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu z dnia [...].12.2016 roku" jest w rzeczywistości kompilacją zarzutów już omówionych przez tut. Sąd. Organ nie naruszył zasady praworządności, orzekł na podstawie prawa cogentis i w sposób, w jaki ustawa nie tylko zezwalała, ale wręcz nakazywała; w trosce o bezpieczeństwo uczestników ruchu powietrznego. Nie można więc podzielić zapatrywania skarżącego, że stało się to jego kosztem, a na korzyść [...]. Koszt, jaki ponosi skarżący wynika bowiem z ustawy, zaś nie powinno podlegać wątpliwości, że życie i zdrowie ludzkie (uczestników ruchy powietrznego) ma wartość o wiele przewyższającą korzyści osiągane poprzez możliwość korzystania z terenów zielonych (lasów) przez mieszkańców.

Nie został tez naruszony art. 7 k.p.a. "w związku z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony". Wręcz przeciwnie, zasada prawdy obiektywnej, regulowana art. 7 k.p.a. nakazująca organowi podejmowanie wszelkich czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli jest w pełni zachowana, gdyż faktycznie przedmiotem orzekania organu było bezpieczeństwo ludzkie. Przepis ten nie stanowi o "interesie strony", ale właśnie obywateli. Względy bezpieczeństwa, ryzyko utraty życia i zdrowia uczestników ruchu lotniczego (ale również i osób trzecich, zagrożonych w razie wypadku lotniczego) ma w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niewątpliwy prymat nad dobrodziejstwa korzystania z części lasu. I to niezależnie od tego, czy zagrożenie życia dotyczy "tylko" członków [...] (lotnisko nieposiadające statusu użytku publicznego), czy i innych osób (lotnisko użytku publicznego).

Nie zostały również naruszone art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. "przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie niezastosowania art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach i art. 47 ustawy środowiskowej, co narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, a także przez nie wskazanie w sentencji decyzji, kogo obciążają koszty usunięcia drzew". Wprawdzie skarżący nie podał jednostki redakcyjnej art. 8 k.p.a., ale należy stwierdzić, że akta sprawy nie dają podstaw do uznania, że decyzja PULC została wydana po przeprowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Brak też przesłanek do uznania, że organ naruszył zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. To, że w wyniku zastosowania przepisu prawa obligującego organ do wydania określonej decyzji strona zostaje zobowiązana do określonego działania – zgodnego z ustawą – nie oznacza ani braku proporcjonalności, ani bezstronności, czy nierównego traktowania. W innym wypadku bowiem strona, która została wbrew swej woli zobowiązana do działania, którego nie chce, zawsze mogłaby uchylić się od obowiązku, twierdząc, że traci zaufanie do władzy publicznej (nota bene PGL występują w sprawie za Skarb Państwa) lub traktowana jest gorzej, niż strona druga. Ponadto, jak już wcześniej zostało to omówione, koszty usunięcia przeszkody w sposób unormowany w art. 87 ust. 7 Pr. lotniczego ex lege ponosi właściciel gruntu, na którym ta przeszkoda (las) się znajduje.

Art. 107 § 1 k.p.a. nie został naruszony, bo decyzja ma wszelkie elementy niezbędne, w tym wskazuje podmiot zobowiązany. Posiada też (art. 107 § 3 k.p.a.) wymagane uzasadnienie prawne i faktyczne – z którym skarżący po prostu się nie zgadza. Nie jest obowiązkiem organu wyjaśnianie w decyzji, czemu nie stosuje jakiegoś przepisu (np. art. 13 ustawy o lasach, art. 47 ustawy środowiskowej), jeżeli nie ma on obiektywnie zastosowania w sprawie. Organ ma obowiązek wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie prawne ma natomiast wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a nie wymieniać wszystkie niezastosowane przepisy, "których organ nie zastosował".

Ponownie, nie został naruszony art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. "przez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie decyzji organu z dnia 7.12.2016 r." – bo nie jest możliwe naruszenie prawa, które nie było zastosowane. Organ prawidłowo natomiast zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., jako przepis adekwatny do treści rozstrzygnięcia. Skarżący nie zarzucił w skardze naruszenia tego artykułu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.