Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 581/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1,  art. 130 ust. 2,  art. 134
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2,  art. 80,  art. 77 par. 1,  art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. sprawy ze skargi J. S., M.S. i M. C. na decyzję Wojewody D. z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi wojewódzkiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. ([...]) Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu W. Nr [...] z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz J. S., M. S. i M. C. (dalej jako skarżący lub współwłaściciele nieruchomości) za pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-1, obręb [...] o powierzchni 0,2060 ha i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda przedstawił dotychczasowych przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia 16 listopada 2005 r. ([...]) Wójt Gminy S., działając m.in. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm. - obowiązujący w dacie wydania ww. decyzji, obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 518, zwanej dalej u.g.n.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-1, obręb [...], gmina S., o powierzchni 2,3123 ha. W wyniku dokonanego podziału powstała m.in. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr [...] przeznaczona została pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...]. Zatwierdzony przez Wójta Gminy S. podział nastąpił na wniosek współwłaścicieli nieruchomości. Powołane rozstrzygnięcie stało się ostateczne z dniem 9 grudnia 2005 r.

Następnie, pismem z dnia 12 lutego 2013 r. skarżący zwrócili się do A. we W, z wnioskiem o "odszkodowanie za zajętą nieruchomość której byli właścicielami", w kwocie 150 zł/m2. W związku z brakiem porozumienia w przedmiocie kwoty należnej rekompensaty, ww. współwłaściciele pismem z dnia 15 lipca 2013 r. wystąpili do Starosty Powiatu W. z wnioskiem o jej ustalenie w trybie administracyjnym.

W wyniku rozpatrzenia sprawy, Starosta Powiatu W. decyzją nr [...], z dnia 9 grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. ustalił w pkt 1 odszkodowanie na rzecz skarżących w wysokości 262 710 zł. z tytułu utraty prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, która z mocy prawa, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n., stała się własnością Województwa D.. Ponadto, w pkt. 2 wskazał, iż kwota odszkodowania powinna być wypłacona z

uwzględnieniem przysługujących stronom udziałów w nieruchomości, tj. w jednakowych kwotach po 131 355 zł dla J.. i M. S. oraz dla M. C.. Do wypłaty ww. odszkodowania zobowiązane zostało Województwo D..

W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta wskazał, że złożony przez byłych właścicieli wniosek o ustalenie odszkodowania jest w pełni zasadny, gdyż wystąpiły określone w art. 98 ust. 3 u.g.n. przesłanki. W niniejszej bowiem sprawie podział nieruchomości nastąpił na wniosek ówczesnych właścicieli, nastąpiło z mocy prawa przejście prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ponadto, pomiędzy byłymi właścicielami nieruchomości, a Województwem D. miały miejsce rokowania w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania, które nie zakończyły się porozumieniem i w efekcie czego właściciele gruntu wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie za utracone mienie.

Dalej Starosta wskazał, iż na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania pozyskał sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. operat szacunkowy, który spełnia wymogi określone przepisami prawa. W rezultacie przyjął wartość rynkową nieruchomości określoną w operacie za najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku i na tej podstawie ustalił wysokość odszkodowania za działkę nr [...] w całości pokrywającą się z wartością wynikającą z operatu szacunkowego.

Ponadto, organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania strony miały możliwość zajęcia stanowiska co do całości zebranych materiałów dowodowych, w szczególności do zapoznania się z operatem szacunkowym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Województwo D., reprezentowane przez pełnomocnika J. B.- Dyrektora A. we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W jego treści odwołujący się zakwestionował prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego oraz ustaloną przez organ I instancji kwotę odszkodowania, wywodząc, że nie zostało zachowane podobieństwo pomiędzy nieruchomościami wziętymi do porównania, a obiektem wyceny. Mianowicie, autor opinii przyjął do porównań "4 nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz 4 nieruchomości o powierzchni poniżej 500 m2", które - zdaniem pełnomocnika strony odwołującej się - nie

są podobne do nieruchomości wycenianej. W dalszej kolejności zarzucono, że rzeczoznawca nie uwzględnił "cechy wielkości działki jako współczynnika korygującego", co - w ocenie odwołującego się - miało znaczący wpływ na ostateczną cenę jednostkową 1 m2. Kolejny zarzut dotyczył sposobu określenia przez biegłego wartości znajdującej się na wycenianej nieruchomości "budowli" - ogrodzenia z siatki wraz z bramą i furtką oraz ustalenia stopnia jego zużycia technicznego na poziomie 20%. Zwrócono jednocześnie uwagę na fakt, iż biegły nie wskazał w operacie roku budowy tego ogrodzenia, a więc oparł się "jedynie na obserwacji wzrokowej i subiektywnym odczuciu".

Motywując w dalszej części zasadność podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewoda D. wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, znajduje uzasadnienie w fakcie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 76a, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego badana wycena wartości gruntu sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania zawiera istotne błędy i nie posiada takich cech jak przejrzystość wywodów i zupełność zawartych w niej danych i informacji. Powyższe powoduje, że nie mogła zostać uznana za wiarygodną, a wobec tego nie mogła, w takiej jej postaci, zostać przyjęta jako dowód na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

Rozwijając powyższy zarzut Wojewoda D. wyjaśnił, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za działki gruntu powstałe i przejęte w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z jego brzmieniem działki gruntu wydzielone z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Jak przewiduje natomiast art. 98 ust. 2 u.g.n., właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Zgodnie zaś z będącym podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

Tryb ustalania odszkodowania za działki przejęte na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. składa się z dwóch etapów: uzgodnień - rokowań pomiędzy stronami (etap cywilnoprawny) oraz ustalania wysokości odszkodowania przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze odrębnej decyzji (etap administracyjnoprawny). W myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania w przypadku wydania odrębnej decyzji należy ustalić według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Dla nieruchomości "drogowych" przejętych z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. odpowiednie zastosowanie znajdzie także § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego rozporządzeniem).

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). W myśl przepisów art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi (z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n.) wartość rynkowa nieruchomości, którą będzie najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu wymienionych w tym przepisie założeń. Określając wartość rynkową nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3), a jeśli powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne - tj. za nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny,

ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.) - które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z kolei metoda korygowania ceny średniej wymaga od rzeczoznawcy przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 pkt 4 rozporządzenia).

Szczegółowy sposób wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne został uregulowany w § 36 rozporządzenia, który w ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 2 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. określa się, przyjmując stan nieruchomości odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. (tj. w pierwszej kolejności zgodnie z mpzp) bez uwzględnienia ustaleń decyzji, nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej w taki sposób, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast w § 36 ust. 4 rozporządzenia wprowadzono regułę, zgodnie z którą w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Dalej Wojewoda D. wyjaśnił, że na potrzeby ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], jakie toczyło się przed Starostą Powiatu W., sporządzony został operat szacunkowy, w którym dla określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a dla określenia wartości odtworzeniowej ogrodzenia, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości - podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, z zastosowaniem techniki elementów scalonych. Ustalona w decyzji Starosty kwota

odszkodowania należnego byłym współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości stanowiła sumę odszkodowania za przejęcie nieruchomości gruntowej oraz odszkodowania za przejęcie ogrodzenia występującego na gruncie.

W ocenie organu odwoławczego wskazana wyżej opinia rzeczoznawcy majątkowego zawiera jednak błędy wykluczające przyjęcie jej jako dowodu w sprawie. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że z jej treści nie wynika wprost, iż biegły zbadał na podstawie księgi wieczystej stan prawny nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, gdyż z danych zawartych na str. 7 - pkt 2.1c. "Stan prawny nieruchomości" – można jedynie wywnioskować, że stan zapisów księgi wieczystej nr [...] był przedmiotem badania w dniu 19 września 2013 r., tj. w dacie sporządzenia operatu szacunkowego. Natomiast ani z treści operatu, ani z załączonego do niego protokołu badania zapisów ww. księgi wieczystej, nie wynika jednoznacznie, czy w wycenie uwzględniono stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień 16 listopada 2005 r. Wyjaśnił też, że na potrzeby wyceny biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę lub przebudowę dróg publicznych. Badany rynek objął nie tylko obszar gminy S. ale również gmin sąsiednich, tj. D., C., Ż. oraz K.. Operat nie zawiera jednak dostatecznego uzasadnienia wyboru transakcji nieruchomości położonych poza obszarem gminy S., a więc najbardziej podobnych - pod względem położenia - do nieruchomości wycenianej. Z obszaru ww. gminy przyjęto tylko 2 transakcje. Zdaniem Wojewody biegły winien był wskazać, jakie konkretnie czynniki zdecydowały o przyjęciu do porównań - jako odpowiadających warunkowi podobieństwa w większym stopniu - nieruchomości zlokalizowanych w gminie K. (12 transakcji) i w gminie C. (1 transakcja), a także wykazać, że odmienne położenie w skali makro (na obszarze powiatu i województwa, względem W. itd.) nie ma wpływu na ceny transakcyjne nieruchomości. W przeciwnym razie konieczne byłoby dokonanie stosowanej korekty.

Dalej, organ odwoławczy podniósł, że rzeczoznawca majątkowy ustalając czasowe granice rynku nieruchomości wskazał, iż poddał analizie opisany powyżej lokalny rynek nieruchomości, na którym odnotował transakcje sprzedaży nieruchomościami gruntowymi, zawarte w okresie: styczeń 2011 r. - wrzesień 2013 r. W konsekwencji, do porównań przyjęto transakcje z okresu przekraczającego 2 lata od daty, na którą określono wartość nieruchomości, a okoliczność ta nie została przez

biegłego w żaden sposób wyjaśniona. Tymczasem zgodnie z pkt 3 ppkt 3.3 Noty interpretacyjnej nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny wynika, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości i że wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Może to mieć miejsce na przykład wówczas, gdy określony rynek jest słabo rozwinięty, co oznacza, że transakcje kupna sprzedaży określonych rodzajów nieruchomości występują na nim sporadycznie. W rozpatrywanym przypadku zaniechano jednak uzasadnienia w sprawie odstępstwa od ww. zasady.

Wojewoda zwrócił także uwagę na niekonsekwencję autora operatu w określeniu rodzajowych granic rynku nieruchomości porównawczych wskazując, że w pkt 3.2. operatu - "Analiza lokalnego rynku nieruchomości" rzeczoznawca jako "przedmiot rynku" przyjął nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod budowę lub przebudowę dróg publicznych. Po czym, ustalając cechy rynkowe (atrybuty) nieruchomości analizował "rynek nieruchomości podobnych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne". Natomiast, w pkt. 2.3. - "Opis szacowanej nieruchomości" wskazano, iż wyceniana nieruchomość stanowi "działkę gruntu rolnego przeznaczoną pod budowę dróg publicznych (...) leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...]". Z kolei, w treści decyzji podziałowej z dnia 16 listopada 2005 r., a także w postanowieniu Wójta Gminy S. o możliwości i sposobie podziału nieruchomości z dnia 25 lutego 2004 r. wskazano, iż działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] - ulicy S., co też nie koliduje z postanowieniami uchwały Rady Gminy S. z dnia 29 maja 2003 r., nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - teren "B" obejmującej obszar oznaczony symbolem "C", zgodnie z którym ww. działka położona jest na terenach, oznaczonych symbolami "02 G 2/2" - droga główna, śladem drogi wojewódzkiej nr [...].

Powyższe – zdaniem organu odwoławczego – dowodzi, że biegły, podając sprzeczne informacje, nie wyjaśnił ostatecznie, czy wyceniał nieruchomość jako przeznaczoną pod budowę drogi, czy jako przeznaczoną pod przebudowę drogi, czy może jako nieruchomość zajętą pod drogę. Uchybienie to jest istotne zwłaszcza w kontekście rozróżnienia w obowiązujących przepisach prawa pojęcia "budowa dróg

publicznych" od pojęcia "przebudowa dróg publicznych". Ponadto, nie jest przypadkowy podział gruntów na przeznaczone i zajęte pod drogi publiczne. Rzeczoznawca nie przytoczył również żadnych ustaleń co do tego, czy różnice we wskazanym powyżej zakresie mają, czy nie mają wpływu na uzyskiwane ceny transakcyjne, jak też zaniechał wskazania pod drogi jakich kategorii przeznaczone były poszczególne nieruchomości przyjęte do porównań. W tym kontekście Wojewoda zaakcentował, że w razie przyjęcia do porównań nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne różnych kategorii, operat powinien zawierać analizę co do istnienia bądź braku wpływu występującej w tym zakresie różnicy na ceny transakcyjne oraz ewentualną korektę.

Organ II instancji wytknął też, że rzeczoznawca badając rynek nieruchomości podobnych powinien był przede wszystkim poszukiwać takich transakcji rynkowych, które charakteryzowałyby się stanem nieruchomości podobnym do stanu nieruchomości wycenianej, tj. nieruchomości posiadających ogrodzenie. Tymczasem, w omawianym operacie, wartość przedmiotowej nieruchomości, stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania w zakwestionowanej decyzji, została określona jako suma wartości gruntu i jego części składowych (naniesień). Brak możliwości zastosowania do wyceny ogrodzenia podejścia porównawczego biegły uzasadnił tym, że "ogrodzenia (same - bez gruntu) nie są i nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego". Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Wojewoda D., wywodząc, że ogrodzenie - jako część składowa gruntu - powinno zostać uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego obligatoryjnie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości. W myśl bowiem przepisów art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi (z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n.) wartość rynkowa nieruchomości, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu wymienionych w tym przepisie założeń. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Jednym z czynników wpływających na wartość rynkową, który powinien zostać uwzględniony w doborze materiału porównawczego, jest stan nieruchomości (art. 134 ust. 2 u.g.n.), który należy rozumieć jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.). Co więcej, sama definicja "nieruchomości gruntowej" (art. 4 pkt 1 u.g.n.)

zakłada, że składa się ona z gruntu wraz z częściami składowymi. Oznacza to, że nieruchomość należy traktować jako "całość". Dopiero wówczas, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową na podstawie art. 135 u.g.n., wyceniając oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych, (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1091/10; oraz z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1728/10).

Ponadto, Wojewoda zauważył, że w treści § 36 ust. 1 rozporządzenia posłużono się pojęciem "wartości rynkowej", a zatem to właśnie ją rzeczoznawca winien w pierwszej kolejności ustalić na potrzeby postępowania odszkodowawczego. Dopiero, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nie są wystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętą decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). W konsekwencji, rzeczoznawca poszukując nieruchomości podobnych do tej wycenianej w niniejszej sprawie winien poszukiwać takiej, która charakteryzuje się podobnym do niej stanem na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. za nieruchomość podobną będzie mogła być uznana taka, która posiada zbliżone do wycenianej części składowe. Z informacji zawartych w opinii nie wypływa jednak wniosek świadczący o poszukiwaniu przez biegłego nieruchomości, które byłyby podobne do wycenianej pod względem jej stanu. W konsekwencji – zdaniem Wojewody – należy przyjąć, że operat szacunkowy nie zawiera właściwego uzasadnienia dla określenia wartości odtworzeniowej części składowych gruntu.

Odnosząc się jednak do określenia przez biegłego wartości odtworzeniowej ogrodzenia przy zastosowaniu metody kosztów odtworzenia, techniki elementów scalonych (pkt 3.5.) i powołując się na obowiązujące w tej materii regulacje organ odwoławczy zauważył, że rzeczoznawca nie wyjaśnił na jakiej podstawie i jaką metodą określono stopień zużycia technicznego ogrodzenia, znajdującego się na wycenianym gruncie, a także jakie czynniki zadecydowały o ocenie stopnia zużycia ogrodzenia na poziomie 20%, przez które należy rozumieć utratę wartości szacowanej nieruchomości wynikłą z jej zużycia technicznego (fizycznego), funkcjonalnego (użytkowego) i środowiskowego.

Wreszcie, Wojewoda podkreślił, że w "wykazie transakcji sprzedaży nieruchomości - elementy próbki reprezentatywnej" (zob. str. 18), znajdują się nieruchomości, których powierzchnia jest kilka lub nawet kilkadziesiąt razy mniejsza od powierzchni nieruchomości wycenianej. Powyższe poddaje w wątpliwość rzeczywiste

podobieństwo nieruchomości uznanych za podobne w stosunku do nieruchomości wycenianej, a rzeczoznawca majątkowy nie dążył do zniwelowania występujących w tym zakresie różnic, poprzez przyjęcie w operacie - przykładowo, zgodnie z sugestią strony odwołującej się - cechy rynkowej "wielkość działki" i odpowiadającego jej współczynnika korygującego. Ponadto, w sporządzonej opinii brak również rozważań w przedmiocie wpływu struktury geodezyjnej nieruchomości na jej cenę jednostkową, mimo że w Tabeli nr 3, zawierającej "elementy próbki reprezentatywnej" znajdują się nieruchomości składające się z więcej niż jednej działki (poz. 4, 7 i 8).

Dodatkowo Organ II instancji odnotował, że w ww. zestawieniu transakcji w poz. 1 i 14 biegły przyjął tę samą nieruchomość, co doprowadzić musiało do błędnego obliczenia ceny średniej, a w konsekwencji - zakresu współczynników korygujących, poprawek oraz wartości finalnej.

Wojewoda podniósł też, że z przyjętej w omawianej wycenie charakterystyki nieruchomości wycenianej (Tabela nr 2, str. 15) wynika, że dla poszczególnych cech rynkowych przyjęto następujące stopnie: lokalizacja nieruchomości - "bardzo dobra-", infrastruktura - "3-", dostępność komunikacyjna - "bardzo dobra-". Powyższe było jednak ewidentnie niezgodne z przyjętymi wcześniej założeniami, albowiem na str. 14 wskazano na inne stopnie ww. atrybutów, tj. "lokalizacja nieruchomości - b. dobra, dobra, dostateczna", "infrastruktura - 3, 2, 1, 0" i "dostępność komunikacyjna - b. dobra, dobra, utrudniona", tworzące listę zamkniętą, a także sprzeczne z opisem nieruchomości wycenianej, znajdującym się na str. 9 operatu. W związku z powyższym, niemożliwym jest ustalenie zakresu współczynników korygujących dla stopni "bardzo dobra-" i stopnia "3-". Powyższe nieprawidłowości niewątpliwie musiały wpłynąć na cenę 1 m2 wycenianej nieruchomości, a w rezultacie na wartość końcową, co jeszcze bardziej pogłębia krytyczną ocenę wartości dowodowej opinii biegłego.

Organ odwoławczy podkreślił też, że art. 153 ust. 1 u.g.n. statuuje wymóg uwzględnienia zmiany poziomu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, jakie nastąpiły wskutek upływu czasu. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy rzeczoznawca ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "w analizowanym okresie, tj. styczeń 2011 r. — wrzesień 2013 r., poziom cen transakcyjnych był stabilny".

Wreszcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z Notą Interpretacyjną Nr 1 rzeczoznawca obowiązany jest podać charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej jak i maksymalnej, jednocześnie eksponując ich ocenę w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych (pkt. 5.2.8.). Celem tej czynności jest umożliwienie

zweryfikowania prawidłowości przypisania stopni nasilenia poszczególnych atrybutów oraz uwypuklenie podobieństwa, jakie ma zachodzić pomiędzy ww. nieruchomościami a nieruchomością wycenianą. Tym samym wykluczone jest przyjęcie jako wystarczającego lakonicznego opisu działek o wartościach skrajnych, jaki zamieszczony został w analizowanej opinii (Tabela nr 4 str. 19).

Niezależnie od wyżej sprecyzowanych i opisanych zarzutów względem operatu szacunkowego, organ odwoławczy zwrócił również uwagę na inne nieprawidłowości, jakie miały miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazał więc, że jakkolwiek z załączonych do akt niniejszej sprawy dokumentów wynika, że tryb rokowań cywilnoprawnych w niniejszej sprawie został wyczerpany, to jednak w zebranej dokumentacji znajdują się wyłączenie nieuwierzytelnione lub nieprawidłowo uwierzytelnione kserokopie stanowisk współwłaścicieli jak i A. we W. ( tj. pisma z dnia 12 lutego 2013 r., 19 czerwca 2013 r., 21 lutego 2013 r., 13 czerwca 2013r., 5 lipca 2013 r.), co też stanowi naruszenie art. 76a k.p.a., zgodnie z którym dokumentacja winna być urzędowo poświadczona. Ponadto organ zauważył, że w przekazanych aktach sprawy brak jest pisma byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości z dnia 5 stycznia 2011 r., zawierającego prośbą o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...].

Organ odwoławczy zauważył również, że Starosta Powiatu W. zaniechał zweryfikowania prawidłowości umocowania T. G. pełniącej funkcję Zastępcy Dyrektora ds. Zarządzania Drogami A. do prowadzenia - wymaganych przez art. 98 ust. 3 u.g.n. - rokowań w imieniu Zarządu Województwa D. jako organu właściwego do ich przeprowadzenia (art. 4 pkt 9 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.). Zdaniem Wojewody prawidłowość niniejszego umocowania budzi wątpliwości w świetle postanowień Statutu A. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia 30 października 2007 r., Nr [...]. Podobnie też, nie wyjaśniono roli W. G., który reprezentował Województwo D. podczas rozprawy administracyjnej.

Nie bez znaczenia dla negatywnej oceny całego prowadzonego przez Starostę Powiatu W. postępowania były – zdaniem Wojewody - braki w dokumentacji, jak również naruszenie procesowych zasad związanych z jej gromadzeniem. W tym kontekście podniósł, że Starosta powinien był pozyskać prawidłowy co do formy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określający stan nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej.

Pozyskany od Gminy S. fragment tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego Uchwały Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - teren "B" obejmującej obszar oznaczony symbolem "C" nie może być uznany za wystarczający dla potwierdzenia przeznaczenia, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla działki nr [...], według stanu na dzień 16 listopada 2005 r. Załączone do akt sprawy pismo z dnia 24 lipca 2013 r. zawiera bowiem rozbieżne dane dotyczące nieruchomości, dla której został sporządzony. Mianowicie, na wstępie zaznaczono, iż dotyczy "informacji o przeznaczeniu w miejscowym planie działki nr [...], obręb [...], gmina S.", a dopiero w dalszej jego części jest mowa o działce nr [...]. Ponadto, znajdujące się w przekazanej dokumentacji opracowanie graficzne nie spełnia wszystkich wymogów, jakie stawiane są wyrysom z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na koniec uzasadnienia, Wojewoda wskazał, że w toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji będzie obowiązany uwzględnić wszystkie okoliczności opisane w uzasadnieniu niniejszej decyzji, uzupełniając braki dowodowe oraz sanując uchybienia procesowe. Powinien również zwrócić się do rzeczoznawcy o udzielenie wyjaśnień w przedmiocie przedstawionych powyżej wątpliwości.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli współwłaściciele nieruchomości wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n., w konsekwencji jego pominięcie i dokonanie merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, podczas gdy uprawnienie to przysługuje organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładniej:

1. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i błędne uznanie sporządzonego operatu szacunkowego za nieprawidłowy i pozbawiony mocy dowodowej, co stanowi przekroczenie prawnie dopuszczalnych granic weryfikacji przez organ administracji publicznej opinii biegłego w

postaci operatu szacunkowego, a tym samym bezpodstawne wkroczenie przez organ w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez błędnie uznanie przez Wojewodę D., że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

3. art. 7, art. 12, art. 77 § 1 w zw. z art. 64 ust. 2 kpa poprzez brak zebrania i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności zaniechanie wezwania stron do przedłożenia oryginalnych dokumentów lub uwierzytelnionych ich odpisów, jak również pozyskania z właściwego urzędu prawidłowo sporządzonego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie przez Wojewodę faktu, że żadna ze stron nigdy nie kwestionowała faktu przeprowadzonych rokowań cywilnoprawnych ani też nie podnosiła z tego tytułu żadnych zarzutów, jak również złożonego podczas rozprawy przez pełnomocnika Województwa D. - Dyrektora A. oświadczenia w przedmiocie podtrzymania dotychczas składanej oferty wypłaty odszkodowania;

4. art. 8 k.p..a poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi jej zarzuty strona skarżąca wskazała, że Wojewoda D. przyjął na siebie uprawnienia, które przysługują organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i pod pozorem badania zgodności sporządzonego operatu majątkowego z obowiązującymi przepisami prawa, dokonał merytorycznej jego oceny, czym naruszył treść art. 157 ust. 1 u.g.n. Tymczasem dokonując oceny operatu jako dowodu w sprawie, nie mógł on wkroczyć w merytoryczną zasadność tejże opinii, ponieważ nie dysponuje on wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jest on uprawniony do dokonywania jedynie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Powinien także ocenić niniejszy dokument pod kątem jego wartości dowodowej, w szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto, powołując się na poglądy judykatury skarżący podnieśli, że również sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości sporządzonego operatu, gdyż leży to wyłącznie w gestii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że opracowany na potrzeby niniejszego postępowania operat sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowy pod względem formalnym, został sporządzony w przypisanej formie, zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, przyjętych rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, został wykonany w sposób jasny i kompletny, nie zawierający błędów, które dyskwalifikowały go jako dowód w sprawie. Biegły dokonał ustalenia stanu prawnego nieruchomości, jej przeznaczenia, przeprowadził wnikliwą analizę rynku nieruchomości, zdefiniował obszar, przedmiot oraz okres badania rynku nieruchomości w zakresie sporządzanej wyceny, dokonał wyboru podejścia i metody wyceny nieruchomości oraz ogrodzenia, uwzględnił trend czasowy oraz cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

Odnosząc się do wskazanych w zaskarżonej decyzji wadliwości, skarżący odwołując się do poglądów dostępnych w literaturze wyjaśnili, że sposób określenia zużycia obiektów budowlanych zależeć powinien od celu, dla którego taką analizę się przeprowadza, rodzaju obiektu oraz stanu, w jakim obiekt budowlany się znajduje. W przypadku zadań, które wykonują rzeczoznawcy majątkowi, określenie zużycia obiektów budowlanych/budowli wymagane jest zawsze przy szacowaniu wartości odtworzeniowej. Rzeczoznawcy majątkowi określają stopień zużycia technicznego na podstawie oględzin elementów budynku czy budowli, jak również na podstawie okresu eksploatacji elementów. Przy czym, zgodnie ze standardami zawodowymi ocena stanu technicznego obiektu może być dokonana w sposób wizualny lub badawczy, w zależności od rodzaju stwierdzonego przez rzeczoznawcę zużycia całego obiektu, w tym poszczególnych jego elementów. Jeżeli rzeczoznawca nie może samodzielnie wykonać takiej oceny, winien ją powierzyć uprawnionemu do tego specjaliście lub właściwej jednostce badawczej. Wyniki oceny dokonanego zużycia zamieszcza się w operacie. Zatem oceny stopnia zużycia biegły może dokonać poprzez oględziny, co wynika z jego wiedzy i doświadczenia, a okoliczność tą sygnalizowano już w odwołaniu. Tym samym dostrzeżone przez Wojewodę wątpliwości są powodowane brakiem specjalistycznej wiedzy w tym zakresie.

Zdaniem skarżących wbrew zarzutom Wojewody D., biegły w sposób zgody z prawem zdefiniował rodzaj rynku, jego obszar i okres badania, a odwołanie się organu do Not interpretacyjnych i Tymczasowych not interpretacyjnych, stanowi wykroczenie poza legalne granice kontroli operatu szacunkowego, gdyż te stanowią wyłącznie zasady tzw. dobrej praktyki zawodowej dla organizacji zrzeszonych w PFSRM. Ponadto, tylko tzw. Krajowe Standardy Wyceny - Specjalistyczne (KSWS) zostały uzgodnione, czyniąc zadość wymogom art. 175 ust. 6 u.g.n., co też oznacza, że tylko tę regułę postępowania zawodowego można uznać za standard zawodowy w ścisłym tego słowa znaczeniu i dalej uznać jako jedną z podstaw prawnych wyceny, w przypadku sporządzania opinii, gdzie mógłby być zastosowany.

Dalej skarżący podnieśli, że Wojewoda D. w zaskarżonej decyzji podzielił de facto stanowisko wyrażone w odwołaniu, a sformułowane względem operatu zarzuty stanowią wyłącznie jego subiektywne przekonanie i w żadnym wypadku nie świadczą o wadliwości operatu. Jeżeli natomiast sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budził wątpliwości, strona odwołująca się powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, ewentualnie złożyć do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę na zlecenie strony. Kwestionowanie bowiem wartości dowodowej operatu może następować tylko w sytuacji, w której strona zarzucająca jego wadliwość, powoła się na wnioski z innego operatu, wykonanego przez osobę uprawnioną w okresie, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.s.g., co uzasadniać będzie uruchomienie trybu oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym mowa w art. 157 pkt 1 u.s.g. Skarżący wskazali przy tym, że strona odwołująca się na żadnym z etapów postępowania pierwszoinstancyjnego nie kwestionowała prawidłowości złożonego operatu szacunkowego, chociaż miała ku temu możliwości. Zarzut w tym przedmiocie został podniesiony dopiero w odwołaniu, a zatem w sytuacji gdy określona w decyzji Starosty wysokość odszkodowania nie odpowiadała tej zaproponowanej przez Dyrektora A..

Skarżący zauważyli też, że w realiach niniejszej sprawy ma żadnych wątpliwości co do faktu odbycia rokowań cywilnoprawnych pomiędzy skarżącymi a Województwem D. - Dyrektorem A.. Dowodzi temu dostarczona Staroście dokumentacja (korespondencja stron), a także złożone podczas rozprawy administracyjnej oświadczenie w przedmiocie podtrzymania dotychczas składanej oferty wypłaty odszkodowania. Nadto żadna ze stron nigdy nie kwestionowała tego faktu ani też nie podnosiła z tego tytułu żadnych zarzutów. Jeżeli natomiast Wojewoda D. miał wątpliwości co do formy i wiarygodności zawartych w aktach sprawy dokumentów, mógł wezwać strony do przedłożenia oryginałów, ewentualnie prawidłowo uwierzytelnionych kopii, dążąc tym samym do wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu naczelnych zasad postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do władzy publicznej, szybkości i prostoty postępowania. Wskazano przy tym, że strona nie może ponosić konsekwencji błędów popełnionych przez upoważnionego pracownika Starostwa przy gromadzeniu dokumentów w sprawie, gdyż niedopuszczalne jest przerzucanie na obywatela negatywnych skutków działań organów administracji publicznej, w szczególności błędów lub uchybień popełnionych przez sam organ administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Ponownie wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów był zobowiązany do oceny operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa określające metodologię i zasady szacowania wartości nieruchomości, tj. wymogi materialne, wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tym samym zobowiązany był dokonać badania operatu szacunkowego w zakresie przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i metod, techniki szacowania nieruchomości, wyliczeń rachunkowych i sposobu rozumowania rzeczoznawcy majątkowego, a także rozważyć, czy biegły przyjął prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości, we właściwy sposób dobrał nieruchomości podobne oraz cechy, różniące je od nieruchomości wycenianej. Ciążył na nim również obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym.

Skarżony organ za chybiony uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 12, art. 77 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez brak zebrania i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, wywodząc, że wszelkie braki w dokumentacji powinny zostać uzupełnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji poprzez pozyskanie dokumentów z urzędu, celem realizacji podstawowych obowiązków procesowych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadmienił przy tym, że wskazane przez skarżących, przy okazji uzasadnienia powyższego zarzutu, braki nie były przy tym - co istotne - jedynymi wadami obarczającymi postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, co jednoznacznie wynika z treści zaskarżonej decyzji. Podstawę do jej sformułowania stanowiła bowiem kompleksowa ocena prawidłowości decyzji Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej u.p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody D. z dnia 18 czerwca 2014 r. ([...]) uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-1, obręb [...] o pow. 0,2060 ha i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewoda D. wskazał przede wszystkim, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zawiera istotne błędy i nie posiada takich ocen jak przejrzystość wywodów i zupełność zawartych w nim danych i informacji, co też powoduje, że nie mógł on zostać uznany za miarodajny dowód na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu Wojewoda D. orzekając w rozpoznawanej sprawie nie naruszył prawa w omawianym powyżej zakresie i w sposób prawidłowy skorzystał z kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu przez ustawodawcę, a przesłanki podjętego orzeczenia zostały wyczerpująco wyjaśnione w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne odnosiły swoją ocenę do przepisów powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzeczenie podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sformułowana w tym przepisie procesowym zasada objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym z istoty zasady dwuinstancyjności wynika powinność organu odwoławczego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, istniejących w dacie orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym. Tylko prawidłowe czynności organu właściwego podjęte w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych w art. 138 kpa. Motywy orzeczenia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczać się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy też kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyrok WSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok WSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. IV SA 1313/98, Lex nr 48725). Dla uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana konieczne jest przeprowadzenie przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Oceniając w świetle powyższych wymogów zaskarżoną decyzję Sąd podzielił stanowisko Wojewody D., że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, stanowiący podstawowy dowód przy ustalaniu wysokości odszkodowania za działki przejęte na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., zawiera uchybienia, które uniemożliwiają przyjęcie go za miarodajny dowód. W tym kontekście wskazać przede wszystkim wypada, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Natomiast stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

Ustalenie powyższego odszkodowania w pierwszej kolejności obejmuje przeprowadzenie rokowań pomiędzy stronami, które mają charakter obligatoryjny i powinny zostać należycie udokumentowane. Natomiast jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia w zakresie ustalenia odszkodowania, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala w drodze decyzji jego wysokość według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując stan nieruchomości odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z postanowieniami miejscowego planu bez uwzględniania ustaleń decyzji, nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych ( § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzją z dnia 16 listopada 2014 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżących oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], gm. S., w wyniku której powstała działka przeznaczona pod drogę publiczną (nr [...]), która z mocy prawa przeszła na własność Województwa D., co jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uchwale Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] – teren "B" obejmującej obszar oznaczony symbolem "C", niniejsza działka położona jest bowiem na terenach oznaczonych symbolami "02 G 2/2"- tj. droga główna, śladem drogi wojewódzkiej nr [...]. Z uwagi na brak porozumienia pomiędzy właścicielami a Województwem D. w kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania byli właściciele nieruchomości wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy, którego prawidłowość opracowania została zakwestionowana w postępowaniu odwoławczym, co stanowiło bezpośrednią przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego.

W ocenie Sądu – wbrew zarzutom zawartym w skardze - Wojewoda D. jako organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do oceny niniejszego operatu pod względem wartości dowodowej. Tożsame w tym przedmiocie obowiązki spoczywały również na Staroście Powiatu W. jako organie uprawnionym do ustalenia kwoty odszkodowania za przejście nieruchomości z mocy prawa na własność Województwa D.. Skład orzekający podziela przeważający obecnie pogląd judykatury, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie właściwym rzeczowo i instancyjnie organów nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości względem nieruchomości wycenianej, jak też właściwym ustaleniu współczynników korygujących może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10; z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 467/11). Tym samym organy administracyjne właściwe w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie mogą uchylać się od obowiązku przeprowadzenia na podstawie art. 80 k.p.a. – oceny wartości dowodowej złożonego operatu szacunkowego, w tym zweryfikowania prawidłowości: danych dotyczących szacowanej nieruchomości, doboru nieruchomości podobnych, wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, ustalenia współczynników korygujących.

Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat zawiera uchybienia, które poddają pod wątpliwość zasadność jego przyjęcia jako dowodu w sprawie, potwierdzającego wartość gruntu objętego wyceną. Zauważa przy tym, że przeprowadzona przez Wojewodę ocena operatu mieści się w granicach zakreślonych art. 7 i art. 80 k.p.a. i wbrew zarzutom skargi nie narusza art. 157 ust. 1 u.g.n. przyznającego kompetencję kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji rzeczoznawców majątkowych. O ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może bowiem wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. W realiach niniejszej sprawy przeprowadzona we własnym zakresie przez Wojewodę ocena wartości dowodowej operatu pozwalała na konstatację, że jego wartość dowodowa budzi zasadnicze wątpliwości, które uniemożliwiają jego przyjęcie jako podstawę ustalenia odszkodowania.

Przede wszystkim wskazać należy, że - jak słusznie zauważył Wojewoda D. – z niniejszej opinii nie wynika jednoznacznie czy w wycenie uwzględniono stan prawny niniejszej nieruchomości na dzień 16 listopada 2005 r., tj. na dzień wydania decyzji podziałowej. W operacie wskazano wyłącznie, że biegły zbadał na podstawie księgi wieczystej stan prawny nieruchomości w dacie sporządzania operatu.

Niezrozumiały i nieklarowany jest także wybór nieruchomości, na podstawie których biegły określił wartość działki nr [...]. W tym kontekście wskazać przede wszystkim trzeba, że chociaż przedmiotowa działka położona jest w gminie S., to jednak w sporządzonym operacie tylko 2 transakcje z tegoż obszaru zostały wzięte do porównania, gdyż badany rynek objął przy tym w znacznej części obszar gmin sąsiednich – D., C., Ż., K.. Brak jest przy tym dostatecznego uzasadnienia dlaczego biegły przeanalizował rynek nieruchomości z pominięciem tych, które pod względem położenia są najbardziej podobne do wycenianej, jak również wykazania, że odmienna lokalizacja nie miała wpływu na ustaloną cenę transakcyjną. Podobnie też biegły zaniechał wskazania z jakich przyczyn poddał analizie transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych zawartych w okresie od stycznia 2011 r. do września 2013r.

Treść operatu nasuwa także wątpliwości co do określenia rodzajowych granic rynku nieruchomości porównawczych. Trudno bowiem ocenić czy biegły wyceniał przedmiotową nieruchomość jako przeznaczoną pod budowę drogi, czy jako przeznaczoną pod przebudowę drogi, czy też jako nieruchomość zajętą pod drogę. W sporządzonej opinii przy analizie lokalnego rynku nieruchomości rzeczoznawca jako "przedmiot rynku" przyjął nieruchomości gruntowe niezbudowane, przeznaczone pod budowę lub przebudowę dróg publicznych, ale już analizując atrybuty nieruchomości odwoływał się do nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Brak konsekwencji biegłego ujawnia się także przy opisie szacowanej nieruchomości, w którym z jednej strony przyjmuje, że wyceniana nieruchomość stanowi działkę gruntu rolnego przeznaczoną pod budowę dróg publicznych, a zaraz dalej wskazuje, że jako leżąca w ciągu drogi wojewódzkiej [...] przeznaczona jest pod jej poszerzenie. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że rzeczoznawca zaniechał jakiegokolwiek wskazania czy powyższe różnice w przeprowadzonej ocenie miały wpływ na ceny transakcyjne, a istotne jest to, że w obowiązującym porządku prawnym ustawodawca dokonał rozróżnienia pojęcia budowa dróg oraz przebudowa dróg. Przez pierwsze z nich należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2013, poz. 260 ze zm.), natomiast przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 cyt. ustawy).

Wymaganej skrupulatności i precyzji zabrakło również przy wskazywaniu stopni przyjętych dla poszczególnych cech rynkowych przy opisie szacowanej nieruchomości oraz analizie lokalnego rynku nieruchomości. Nie sposób także nie zauważyć, że przyjęte do analizy w operacie nieruchomości nie spełniają kryterium podobieństwa z nieruchomością wycenianą w zakresie powierzchni (por. str. 18 operatu), a występujących w tym zakresie różnic nie zniwelowano chociażby poprzez przyjęcie w operacie wielkości działki jako cechy rynkowej wraz z odpowiadającym jej współczynnikiem korygującym.

W świetle brzmienia § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie budzi wątpliwości też to, że w niniejszym postępowaniu rzeczoznawca powinien w pierwszej kolejności podjąć działania w celu ustalenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, a dopiero jeżeli będzie to - ze względu na lokalne i regionalne uwarunkowania rynku - niemożliwe, powinien wartość nieruchomości określić w podejściu kosztowym. Dobór przy tym nieruchomości podobnych do wycenianej powinien sprowadzać się do poszukiwania takich, które charakteryzują się podobnym do nieruchomości wycenianej stanem na dzień wydania decyzji podziałowej, a precyzując za nieruchomość podobną będzie mogła zostać uznana taka, która posiada także zbliżone do wycenianej części składowe. W tym więc kontekście niezrozumiałym jest określenie w realiach niniejszej sprawy wartości wycenianej nieruchomości poprzez ustalenie wartości jej części składowej jaką jest ogrodzenie przy zastosowaniu metody kosztów odtworzenia przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania, że dane z lokalnego i regionalnego rynku są niewystarczające do określenia wartości rynkowej nieruchomości.

W ocenie Sądu wskazane wyżej uchybienia skutkują tym, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie może zostać uznany za prawidłowy, a w konsekwencji zostać przyjęty jako miarodajny dowód na potrzeby ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Wskazać przy tym trzeba, że analiza treści decyzji pierwszoinstancyjnej pozwala na konstatację, że organ I instancji zaniechał w istocie przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i poprawności zawartych tam wniosków, a ograniczył się w istocie do bezkrytycznego zaakceptowania ustaleń zawartych w przedłożonym opracowaniu. Tym samym Starosta Powiatu W. uznając moc dowodową wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego naruszył przy wydawaniu swojej decyzji z dnia 9 grudnia 2013 r. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 i art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, na co też słusznie zwrócił uwagę Wojewoda. Powyższe uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przeprowadzenie bowiem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy jego zakres, który nie może zostać uzupełniony przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji.

Odnosząc się natomiast do innych wskazanych przez organ odwoławczy uchybień, w tym nieuwierzytelnionych lub nieprawidłowo uwierzytelnionych dokumentów, jak również nienależytego umocowania do reprezentowania Województwa D. przychodzi zauważyć, że wadliwości te przemawiały również za uchyleniem decyzji Starosty i wyjaśnieniem tychże kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu. W kontekście jednak zasadniczego powodu podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego jakim była wadliwość, nieprzejrzystość i brak zupełności wyceny wartości gruntu, wpływające bezpośrednio na wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, i związaną z tym koniecznością powtórzenia postępowania przez organ I instancji, niecelowym oraz uchybiającym wymogom szybkości i sprawności postępowania byłoby przeprowadzanie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Stąd podniesione w tym przedmiocie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku