Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1105/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej: Kolegium) decyzją z 23 marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wójta Gminy S. z 25 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium uwzględniło, że decyzją z 25 stycznia 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działająca z upoważnienia Wójta Gminy S., odmówiła przyznania A. B. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem – A. O.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku przyznania świadczenia określonego w tym przepisie, ponieważ - jak wynika z treści przedłożonego orzeczenia - niepełnosprawność syna powstała po ukończeniu 18 roku życia, tj. w wieku 23 lat. Powyższe stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia. Organ jednocześnie zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wskazał na niekonstytucyjność części art. 17 ust. 1b u.ś.r., uzależniającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jednak jest to wyrok zakresowy i nie stwierdził on utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Nadal więc prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest m.in. od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Od powyższej decyzji odwołała się A. B..

Kolegium podkreśliło, że jak wynika z akt sprawy A. B. wnioskiem z 31 grudnia 2021 r. wystąpiła do GOPS w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem – A. O. (ur. [...].04.1998 r.). Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] grudnia 2021 r. A. O. został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 lipca 2022r., a niezdolność ta istnieje od 15 września 2021 r. W złożonym w dniu 31 grudnia 2021 r. oświadczeniu odwołująca wskazała, że jest matką samotnie wychowującą dwoje nieletnich dzieci - syn 16 lat i córka 8 lat. Najstarszy syn A. ma 23 lata i choruje na [...]. Syn został zabrany przez policję i pogotowie i przebywał w Szpitalu Psychiatrycznym w P.. Po wyjściu ze szpitala było w miarę spokojnie, ale po pewnym czasie okazało się, że syn nie zażywa leków - dlatego znów trafił do szpitala, gdzie lekarz przepisał lek w postaci zastrzyku co 28 dni i dodatkowo tabletki 3 razy dziennie. Syn zastrzyk przyjmuje regularnie, ale z lekami bywa różnie. Odwołująca podała, że obecnie nie jest w stanie podjąć pracy, ponieważ musi zajmować się zarówno domem, jak i młodszymi dziećmi oraz opiekować się najstarszym synem.

Kolegium działając na podstawie art. 136 k.p.a. w związku z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia zakresu sprawowanej opieki. Z przeprowadzonego w dniu 10 marca 2022 r. wywiadu wynika, że odwołująca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerem – G. J., 17-letnim synem Ł. i 9-letnią córką N.. Zarówno odwołująca, jak i jej partner nie pracują zawodowo ani dorywczo. Zarejestrowani są w urzędzie pracy w S. jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku. Źródłem dochodu rodziny są świadczenia rodzinne, alimenty na syna Ł., świadczenia 500+ na dzieci. Rodzina korzysta z zasiłków celowych i okresowych z Ośrodka Pomocy Społecznej. Odwołująca choruje na astmę oskrzelową i depresję. Oświadczyła, że pozostaje w kontakcie telefonicznym z psychiatrą i w razie potrzeby zawozi syna na wizytę. Twierdzi, że syn nie chce przyjmować leków w postaci tabletek, a przyjmuje tylko zastrzyk co 28 dni. W trakcie wywiadu A. odpowiadał na zadawane pytania. Powiedział, że mama gotuje obiady, wozi go samochodem do lekarzy i się nim opiekuje.

Kolegium prowadząc postępowanie wyjaśniające wezwało A. B. do stawienia się w siedzibie Kolegium celem złożenia zeznań w charakterze strony. W dniu 18 marca 2022 r. Kolegium odebrało od odwołującej zeznania w celu ustalenia, czy sprawuje ona opiekę nad synem w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz czy faktyczne sprawowanie opieki jest niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową opiekuna.

W powyższych uwarunkowaniach Kolegium zauważyło, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., na który powołał się organ I instancji, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie ww. orzeczenia Trybunału. Nie było zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Jednak w tym przypadku przesłanką odmownej decyzji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego jest - w ocenie Kolegium - fakt, iż A. B. nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne kierowane jest do osób, które spełniają łącznie dwie przesłanki: pierwsza dotyczy sprawowania stałej, długotrwałej i osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, druga natomiast przesłanka dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki - zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (lub jego nie podejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być ścisły i bezpośredni.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że A. O. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast A. B., jako jego matka, należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. W świetle zebranego materiału dowodowego wątpliwości Kolegium budzi jednak charakter i zakres opieki sprawowanej faktycznie przez skarżącą nad synem i faktyczny powód niepodejmowania zatrudnienia. W ocenie Kolegium związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym synem nie jest bezpośredni i ścisły. Jak wynika z akt sprawy, syn skarżącej ma 24 lata i choruje na [...]. Mocą orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2021 r. został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 lipca 2022 r. Kolegium podkreśliło, że w każdej sprawie dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy w sposób zindywidualizowany rozważyć, jakiej opieki i w jakim rozmiarze - ze względu na rodzaj niepełnosprawności i choroby potrzebuje osoba niepełnosprawna, a także w jakim stopniu zaabsorbowanie opiekuna sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W ocenie Kolegium materiał dowodowy sprawy wskazuje, że opieka sprawowana przez skarżącą nad swoim niepełnosprawnym synem nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie nosi bowiem cech opieki stałej i długotrwałej. Z zebranego materiału nie wynika, aby sprawowana opieka wykluczała podjęcie przez A. B. jakiegokolwiek zatrudnienia, zatem w sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą, a sprawowaną opieką. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, odwołująca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim partnerem i dwójką niepełnoletnich dzieci (16 i 9 lat). Odwołująca ani jej partner nigdzie nie pracują, utrzymują się ze świadczeń rodzinnych, alimentacyjnych i świadczeń z pomocy społecznej. Niepełnosprawny syn A. zamieszkuje w tym samym domu, zajmując pokój na piętrze. Prowadzi odrębne jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego źródłem dochodu jest renta rodzinna wraz z rentą socjalną (ok. 2.500zł.). Jak zeznała odwołująca podczas składania zeznań w Kolegium, "syn swoje pieniądze przeznacza na papierosy, kawę. Kupił sobie niedawno komputer, Playstation. Kupuję mu jedzenie za pieniądze, które syn mi daje. Syn nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania".

Syn odwołującej choruje na [...] - jak jednak zeznała odwołująca, syn nie chce przyjmować leków: powinien przyjmować leki trzy razy dziennie, ale ich nie przyjmuje. Odwołująca robi synowi co 28 dni zastrzyk, który przepisuje lekarz psychiatra. Zeznała, że pomaga synowi w czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego tj. pranie, sprzątanie, robienie zakupów spożywczych i innych artykułów (np. papierosy - syn pali 4-5 paczek papierosów dziennie), a także wykupuje leki. Z zeznań odwołującej wynika, że syn potrafi sobie samodzielnie przygotować posiłek, jednak "kiedy syn przygotowuje sobie jedzenie, zostawia po sobie w kuchni bałagan". "Syn sam sobie zrobi śniadanie i kolację, natomiast obiad ja gotuję dla całej rodziny". Z dokonanych ustaleń wynika, że syn odwołującej jest osobą chodzącą, samodzielnie korzysta z toalety, sam się myje, kąpie, sam się również ubiera. Syn nie chodzi do lekarza rodzinnego. Odwołująca zeznała, że jak poprosi syna, to umyje on podłogi, czasami zrobi jakiej porządki w obejściu. Syn sam sobie kupuje ubrania i buty przez internet. "Syn nie jest agresywną osobą, tylko jest natrętny, namolny. Pali 4-5 paczek papierosów dziennie, które ja mu kupuję. Syn prawie cały czas przebywa w swoim pokoju i kuchni, nie chce wychodzić z domu".

Z powyższego – zdaniem Kolegium - wynika, że podstawowe czynności dnia codziennego syn odwołującej wykonuje samodzielnie, np. przygotowywanie posiłków, sprzątanie, toaleta, zakupy (przez internet). Z akt wynika, że na harmonogram dnia odwołującej składają się głównie czynności związane z prowadzeniem domu (gotowanie, sprzątanie, pranie, zakupy) - prowadzi bowiem wspólne gospodarstwo domowe z dwójką nieletnich dzieci i partnerem - zaś czynności ściśle związane z opieką na synem wynikające z jego niepełnosprawności obejmują co do zasady ugotowanie obiadu, kupno leków, zrobienie zakupów spożywczych i papierosów, podanie zastrzyku co 28 dni i organizowanie wizyt u lekarza specjalisty (psychiatra). Większość dnia syn odwołującej spędza w swoim pokoju, grając na Playstation i w gry na komputerze.

Kolegium podkreśliło, że takie czynności, jak przygotowanie obiadu, zrobienie zakupów, czy utrzymywanie kontaktu z placówkami służby zdrowia - czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego - są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej, ponieważ są to typowe czynności związane są z codziennym funkcjonowaniem rodziny, które są wykonywane również przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Jest to uzasadnione, tym bardziej, że odwołująca mieszka nie tylko ze swoim niepełnoprawnym synem, ale również ze swoją rodziną: dwójką nieletnich dzieci i partnerem, zatem większość z tych czynności niewątpliwie wykonuje dla siebie samej i swojej rodziny. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, niektóre czynności syn odwołującej jest w stanie wykonać samodzielnie: dbanie o higienę, ubieranie się, przygotowywanie sobie posiłków, spożywanie posiłków, zakupy (przez internet). W ocenie Kolegium wykazany rozmiar i zakres opieki wobec syna nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał odwołującą do definitywnego rezygnacji z jakiejkolwiek aktywności zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy – tym bardziej, że z akt wynika, iż partner odwołującej nigdzie nie pracuje, a więc może on również wykonywać część obowiązków związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, na które odwołująca przeznacza znaczną część swojego dziennego czasu. Z akt wynika ponadto, że odwołująca była nieaktywna zawodowo na długo przed podjęciem opieki nad synem - ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 2007 r. i trwało tylko przez okres 3 miesięcy, a wcześniej jedynym udokumentowanym okresem pracy zarobkowej było prowadzenie przez 1,5 roku własnej działalności gospodarczej. Stan ten miał więc charakter trwały, a nie tylko chwilowy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy z uwagi na wieloletnią bierność zawodową odwołującej, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana opieka nad synem stanowi rzeczywistą przyczynę niepodejmowania przez nią zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Ponadto w oświadczeniu z dnia 31 grudnia 2021 r. sama odwołująca podała, że obecnie nie jest w stanie podjąć pracy, ponieważ musi zajmować się zarówno domem, jak i młodszymi dziećmi oraz opiekować się najstarszym synem. Opieka nad najstarszym niepełnosprawnym synem nie jest zatem wyłącznym powodem niepodejmowania zatrudnienia, a w orzecznictwie podkreśla się, iż w przypadku świadczeń pielęgnacyjnych ważne jest ustalenie, że wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną osoba sprawującą taką opiekę rezygnuje bądź nie podejmuje zatrudnienia. W sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Z dokonanych ustaleń wynika tymczasem, że odwołująca nie podejmuje zatrudnienia również z innych powodów niż tylko opieka nad synem. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej odwołującej nie może być uznany fakt sprawowania przez opieki nad synem. Ponadto w ocenie Kolegium przedstawiony wymiar sprawowanej nad synem opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez odwołującą zatrudnienia (np. w niepełnym wymiarze czasu pracy – 1/2 etatu, praca dorywcza) przy odciążeniu odwołującej przez innych domowników, zwłaszcza niepracującego partnera, w wykonywaniu codziennych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Z ustalonego bowiem w sprawie stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez odwołującą opieka nad synem - z uwagi na rozmiar, zakres i częstotliwość wykonywania koniecznych czynności wobec syna - nie spełnia wymogów opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą, a sprawowaniem przez nią opieki.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku wniosła A. B. wskazując, że choroba jej syna zaczęła się od urodzenia, późno zaś została zdiagnozowana, tj. po ukończeniu przez syna 18 roku życia. Syn co prawda jest dorosły, ale zachowuje się jak dziecko. Nie jest agresywny, a najlepiej czuje się w towarzystwie mamy. Jak czasem zostaje w nim sąsiadka, to syn schodzi co parę minut i sprawdza, czy mama wróciła. Na każdym kroku trzeba go pilnować. Zapomina na przykład, że wstawił wodę na gaz. Bywają i tak trudne dni, że przez dwa dni potrafi leżeć w łóżku. Gdyby nie zrobiła mu jedzenia, nie zjadłby wcale. Bywa, że śpi na dobę po 3-4 godziny, pilnując, żeby synowi coś nie przyszło do głowy. Posiada zaś jeszcze dwoje młodszych dzieci, którym musi poświęcić czas. Obecny partner nie pomaga jej w opiece nad synem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wnioski i twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17).

Materialnoprawne przesłanki dla rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustala art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 przewiduje, że świadczenie to przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Sąd zauważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest potwierdzenie prawidłowości argumentacji Kolegium w odniesieniu do błędnego zastosowania przez Wójta Gminy S. przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zauważyć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/10) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w przywołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Zauważyć zatem trzeba, że przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 899/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1202/20)

W świetle powyższego Sąd wskazuje, że uwzględniając powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego organ zobowiązany jest zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Następnie wypada podkreślić, że odmowa przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem nastąpiła wobec przyjęcia przez Kolegium, że nie został spełniony warunek "niepodejmowania/rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", do czego odwołuje się wprost art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w niniejszej sprawie synem), gdyż wynika ona z prawnego obowiązku alimentacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ administracji ma zatem obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Zagadnienie to w niniejszej sprawie jest okolicznością podstawową. Brak spełnienia przesłanek ustalonych art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ wywodzi bowiem z braku bezpośredniego związku utraty bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem – A.O..

Poddając ocenie powyższe ustalenie organu odwoławczego Sąd podkreśla, że na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w piśmiennictwie zauważa się, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w ust. 1 i 1a tego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (Małysa-Sulińska K. (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015)

W rozpoznawanej sprawie ustalone okoliczności wskazują na potrzebę rozważenia przypadku braku możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na konieczność sprawowania przez nią opieki nad najstarszym synem – A.. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że A. O. legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji (k. 5 akt sprawy). Powyższe wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. i uprawnia osobę sprawującą nad nią opiekę, po spełnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w tym przepisie, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Formalny aspekt sprawy bazujący na treści orzeczenia wskazującego na utratę zdolności do samodzielnego wykonywania większości codziennych czynności przez syna skarżącej, wymagał poczynienia dalszych ustaleń organów co do zakresu czynności opiekuńczych, jakich wymaga A. O. w kontekście wymogu stałej opieki i pomocy innych osób.

Z ustaleń organów wynika, że A. O. choruje na [...], zdiagnozowaną w 2018 r. Z wywiadu środowiskowego wynika również, że nie chce przyjmować lekarstw. Zastrzyk przepisany przez psychiatrę robi matka w odstępach 28 dni. Jest samodzielny, przygotowuje samodzielnie śniadania i kolacje, sam się kąpie, ubiera. Obiad przygotowuje matka, która kupuje również synowi lekarstwa, sprząta i pierze. Większość zaś dnia syn skarżącej spędza w pokoju i zajmuje się grami komputerowymi. Kolegium przyjęło, że tak ustalony rodzaj czynności opiekuńczych jakich wymaga syn skarżącej nie nosi cech opieki stałej i długotrwałej. Zakres opieki nie zmusza więc skarżącej do rezygnacji z jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Wieloletnia jej bierność w podejmowaniu pracy zarobkowej pozbawia – zdaniem organu – możliwość przyjęcia, że to sprawowana nad synem opieka stanowi rzeczywistą przyczynę niepodejmowania przez nią zatrudnienia. Kolegium uznało więc, że związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną nad synem opieką nie jest bezpośredni i ścisły, pozbawiając możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego Sąd uznał za wadliwe. Nie znajduje ono bowiem oparcia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

W odniesieniu do akcentowanej przez Kolegium dotychczasowej aktywności zawodowej skarżącej, która w ocenie organu prowadzi do wniosku, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, bowiem ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 2007 r. i trwało tylko 3 miesiące, należy zauważyć, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z podjęcia zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi zaistnieć bezpośredni i ścisły związek. Zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty pozwalają przyjąć, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma ścisły związek z opieką sprawowaną nad synem, którego dysfunkcja istniała od urodzenia (por. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2019 r.).

Zdaniem Sądu, u podstaw braku zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia leży błędne przyjęcie przez Kolegium, że opieka jaką sprawuje skarżąca na rzecz syna nie wyklucza podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd w tym miejscu podkreśla, że zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "opieka" oznacza ono zajmowanie się jakąś osobą lub rzeczą w taki sposób, żeby było jej dobrze lub żeby była w dobrym stanie (Wielki słownik języka polskiego, red. Piotr Żmigrodzki, Instytut Języka Polskiego, PAN), a także dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś (Nowy Słownik Języka Polskiego, pod red. Elżbiety Soból, Warszawa 2003). Odnosząc tak rozumianą "opiekę" do normatywnego znaczenia tego słowa użytego w art. 17 u.ś.r., nie sposób przyjąć za organami, że stałość i długotrwałość opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną umysłowo można rozpatrywać jedynie w kontekście samodzielności w wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego. Tak zawężone rozumienie znaczenia sformułowań normatywnych prowadzi do zaburzenia specyfiki i potrzeb, jakimi kierował się normodawca kształtując uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, podważając sens idei, koncepcji legislacyjnej. Sąd podziela wypracowany w orzecznictwie pogląd, że "opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, CBOSA). Troska, opieka nad osobami ze schorzeniami psychicznymi wymaga niejednokrotnie poświęcenia psychicznego oraz fizycznego, czego nie sposób pominąć przy rozpatrywaniu spraw wywołanych wnioskami o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choroba psychiczna syna skarżącej uniemożliwia nie tylko samodzielne funkcjonowanie chorego, ale również znacząco ogranicza życie osób najbliższych. [...], na którą to chorobę cierpi wymagający opieki syn skarżącej może stanowić zagrożenie dla otoczenia. Podnosi to skarżąca wskazując na przypadki pozostawienia przez syna włączonego gazu. Brak przy tym możliwości przewidzenia reakcji osoby chorej psychicznie na różne bodźce. Skarżąca nie musi więc pielęgnować swojego syna w ten sposób, w jaki oczekuje tego Kolegium, jednakże czuwanie, troska o jego dobrostan stanowi opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie sposób deprecjonować więc zakresu czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą wobec syna i twierdzić, że działania te nie wypełniają pojęcia opieki, a skarżąca może podjąć pracę zarobkową. W ocenie Sądu, niewystarczające pozostaje przytoczenie przez Kolegium czynności, jakie samodzielnie wykonuje syn skarżącej. Brak przewidywalności w wystąpieniu i nasileniu objawów choroby psychicznej powinny być więc przez organy rozważone w kontekście możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą.

W świetle powyższego skarga pozostawała usprawiedliwiona. W ocenie Sądu, organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający eliminację wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego. Organy nie wywiązały się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) ustalonej art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. Realizacja nałożonych tymi przepisami obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, by dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Obowiązkom tym organy nie sprostały, czyniąc skargę uzasadnioną.

Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).