Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2511/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i 5, art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., K. Z., K. B., B. S., J. N., M. S., M. M., Z. P., W. M., M. K., M. S., A. G., T. G., P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 58/15 w sprawie ze skargi K. B., A. G., B. S., J. N., K. Z., M. M., M. K., M. S., M. S., M. S., T. G., P. G., Z. P., W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz M. S., K. Z., M. B., E. S., B. S., J. N., M. S., M. M., Z. P., W. M., M. K., M. S., A. G., T. G. oraz P. G. kwotę 380 zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 58/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B., A. G., B. S., J. N., K. Z., M. M., M. K., M. S., M. S., M. S., P. G., T. G., W. M., Z. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydium Rady Narodowej w Warszawie, orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], wydanym w następstwie rozpatrzenia wniosku Dyrekcji Rozbudowy Warszawskiego Węzła Kolejowego w Warszawie z dnia [...] maja 1949 r., dokonało wywłaszczenia na własność Państwa działek o łącznej powierzchni 63 ha 25 m2 z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, w tym nieruchomości położonej w osiedlu M. w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa–Wola, oznaczonej jako C. o powierzchni 5 ha – 2173 m², stanowiącej własność: J. S., K. S., J. S., M. S., H. M., B. S., J. D., Z. S. s. E., Z. S. s. B., W. S., S. H., J. P., W. H., M.S., M. Z., A. L., H. M., M. K

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy dokonało sprostowania powyższego orzeczenia co do ogólnej powierzchni wywłaszczanych nieruchomości, stwierdzając, iż w miejsce 63 ha 625 m² powinno być 35 ha 135 m².

Pismem z dnia 23 sierpnia 2006 r. M. K. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], wskazując, że zostało ono wydane przez organ niewłaściwy, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. do orzekania o wywłaszczeniu powołany był wojewoda, zaś stosownie do art. 27 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na wnioskodawcy wywłaszczenia ciążył obowiązek odszkodowawczy. Nadto podniósł, że w spisie wywłaszczonych nieruchomości przedmiotowa nieruchomość została bezpodstawnie przemianowana na "[...]" oraz podano jej nieprawidłową powierzchnię, z kolei w spisie nazwisk osób wywłaszczonych brakuje nazwiska Z. K., natomiast znajdują się tam osoby zmarłe, tj. J. S., B. S., Z. S. s. E., Z. S. s. B., W. S., S. H., J. P. i W. H., którzy zmarli przed uprawomocnieniem się orzeczenia, tj. przed dniem [...] marca 1962 r., a także że przedmiotowym orzeczeniem dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa udziału w części nieruchomości, którą nabył już wcześniej Skarb Państwa w spadku po S. H. Wnioskodawca stwierdził również, iż orzeczenie nie było nigdy doręczone wywłaszczonym właścicielom, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cel wywłaszczenia po 1945 r., a zatem nie było uprawnione powoływanie się na dekret o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. Następnie w piśmie z dnia 1 sierpnia 2007 r. sprecyzował wniosek wskazując, że dotyczy on stwierdzenia nieważności całości orzeczenia z [...] kwietnia 1953 r.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego wystąpili także: M. A. S., H. Z., K. B., M. M., Z. M. P. oraz Wojciech J. M.

O stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1953 r. – w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako "[...]" – wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. wystąpiły także B. P. oraz A. S.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosków Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości C. zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skierowano ją do osób nie będących stroną w sprawie. Minister ustalił, że wskazani w decyzji jako właściciele przedmiotowej nieruchomości J. A. S. zmarł 11 sierpnia 1944 r., Z. S. s. B. zmarł 30 lipca 1948 r., zaś po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zmarł W. S. 29 sierpnia 1949 r. oraz J. P. 15 października 1951 r.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez E. S., Marię M. S. oraz M. B., Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał: Prawidłowo za stronę postępowania nadzorczego uznana została Z. J., gdyż akt darowizny z dnia 29 lutego 2000 r. dokonany na rzecz M. M. S. oraz notarialne oświadczenie M. S. z dnia 30 marca 2006 r. o przyjęciu darowizny, nie mogły skutkować przeniesieniem udziału spadkowego Z. J. po A. A. S. na rzecz M. M. S., z uwagi na fakt, iż akt darowizny dokonany został bez zachowania formy aktu notarialnego. Zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] kwietnia 1953 r., sprostowane orzeczeniem z [...] maja 1961 r., zostało wydane zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej ustawę z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), dekretem z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) oraz Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 192r. Nr 36, poz. 341). Przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, bowiem została ona zajęta na cele komunikacyjne przez władze kolejowe już przed datą 29 marca 1943 r., zaś w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. – 16 kwietnia 1948 r. – była ona we władaniu Polskich Kolei Państwowych i przeznaczona została na cele kolejowe pod rozbudowę Stacji Rozrządowej Odolany. Postępowanie zakończone orzeczeniem z dnia [...] kwietnia było przeprowadzone w sposób prawidłowy. We wniosku Dyrekcji Odbudowy Węzła Kolejowego – Polskich Kolei Państwowych w Warszawie z dnia [...] maja 1949 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, zawarto ogólne oznaczenie przewidzianych do wywłaszczenia nieruchomości, szczegółowo oznaczonych kolorem różowym na stanowiącym do niego załącznik szkicu sytuacyjnym, powołano podstawę prawną i cel wywłaszczenia – rozbudowa Stacji Rozrządowej Odolany, podano ogólny opis nieruchomości oraz stwierdzenie, iż wywłaszczenie winno polegać na odjęciu prawa własności dotychczasowym właścicielom na rzecz Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. do wywłaszczenia na podstawie powyższego dekretu stosowano odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniom (Dz.U. R.P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz.U. R.P. Nr 31, poz. 205) z tą zmianą, iż zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego wywłaszczenia zastępowano ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego, w sprawie dochowano tych wymogów. Ogłoszeniem z dnia [...] stycznia 1950 r. Nr [...] Wojewoda Warszawski poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości położonej w mieście – O., wymienił znanych mu właścicieli nieruchomości, dokonał ogólnego opisu nieruchomości, wskazał, iż wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek Dyrekcji Odbudowy Węzła Kolejowego – Polskich Kolei Państwowych w Warszawie, zatwierdzony przez właściwego ministra, zaś wywłaszczenie polegać miało na odjęciu prawa na własność Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Organ wywłaszczeniowy poinformował zainteresowanych o możliwości przeglądania akt sprawy w lokalu zarządu gminy B. i składania wniosków lub sprzeciwów, w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego Warszawskiego w dniach 5 stycznia 1950 r. – 25 stycznia 1950 r. i Zarządu Gminy gminy B. w dniach 18 stycznia 1950 r. – 17 marca 1950 r. Ponadto powyższe zawiadomienie zostało również ogłoszone w Warszawskim Dzienniku Urzędowym nr 3/1950. Z akt sprawy wynika, iż żadne wnioski lub sprzeciwy nie zostały złożone w ustawowym 14 dniowym terminie. Następnie obwieszczeniem z dnia [...] września 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy poinformowało strony postępowania o wyznaczeniu na 24 października 1951 r. rozprawy wywłaszczeniowej w lokalu Prezydium Gminnej Rady Narodowej w J. Powyższe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w J. 2 października 1951 r. i zdjęte w dniu 19 października 1951 r. W związku z brakiem znaków granicznych i niemożnością rozgraniczenia terenów należących do osób fizycznych rozprawa wywłaszczeniowa została odroczona (protokół z oględzin nieruchomości, spisany w dniu 24 października 1951 r.), a jej nowy termin został wyznaczony obwieszczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z dnia [...] października 1951 r., na 8 listopada 1951 r., a obwieszczenie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w J. 8 listopada 1951 r. i zdjęte 23 listopada 1951 r. Brak zatem podstaw do przyjęcia, iż nastąpiło w tym zakresie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Protokół z rozprawy wywłaszczeniowej potwierdza, iż została ona przeprowadzona w wyznaczonym dniu, tj. 29 listopada 1951 r., z udziałem przedstawiciela Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej, Prezydium Warszawskiej Powiatowej Rady Narodowej we Włochach oraz przedstawiciela wnioskodawcy wywłaszczenia – Dyrekcji Rozbudowy Warszawskiego Węzła Kolejowego, natomiast mimo obwieszczenia o jej terminie, nie stawili się właściciele przedmiotowej nieruchomości, zaś w toku rozprawy potwierdzono zaistnienie przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wywłaszczyło na własność Skarbu Państwa m.in. przedmiotową nieruchomość, wskazując, iż spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. Strony zostały pouczone o możliwości złożenia odwołania od orzeczenia do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. Orzeczenie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeniowej w dniach 2 maja 1953 r. – 18 maja 1953 r., natomiast nieogłoszenie tego orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które skutkować powinno wyeliminowaniem go z obrotu prawnego, wystarczająca bowiem była publikacja w dzienniku urzędowym samego obwieszczenia o wszczęciu postępowania, ponieważ informowało ono właścicieli wywłaszczanej nieruchomości o wszczęciu procedury i umożliwiało stronom wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Brak ogłoszenia orzeczenia wywłaszczeniowego w dzienniku urzędowym – przy jednoczesnym obwieszczeniu o wywłaszczeniu w formie zwyczajowo przyjętej – nie spowodował negatywnych skutków dla stron postępowania. W dacie orzekania, jak również w dacie przejęcia własności nieruchomości (w dniu 9 maja 1945 r.) współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości była S. H., a nie Skarb Państwa. Zaś niewskazanie przez organ wywłaszczeniowy w orzeczeniu Z. K. jako współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, może natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Granice wywłaszczonej nieruchomości zostały ujawnione na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do wniosku z dnia [...] maja 1949 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i wyłożonym do wglądu dla osób zainteresowanych w lokalu zarządu Gminy B. na okres 14 dni. Stosownie do art. 33. ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wszczęcie postępowania odszkodowawczego następowało na wniosek strony złożony do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zaskarżone orzeczenie dotknięte jest natomiast wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skierowane zostało do podmiotów nie będących stronami postępowania: J. S., Z. S. s. B., W. S. i J. P., którzy zmarli przed jego wydaniem. Natomiast ani orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r., ani orzeczenie o jego sprostowaniu z dnia [...] maja 1961 r. nie były dotknięte którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednak z uwagi na to, iż od wydania powyższych orzeczeń upłynęło ponad 10 lat, możliwe jest tylko stwierdzenie, że zostało wydane z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1613/11, uchylił decyzje wydane w obu instancjach, stwierdzając, że zgodnie z przeważającym aktualnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2680/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wskazując: Orzeczenie wydane na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miało charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r., przepisy te miały nacjonalizacyjny charakter, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości. Przepisy powołanego wyżej dekretu stanowiły, iż zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela (lub posiadacza nieruchomości) w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia zastępuje się przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Z akt sprawy wynika, że takie ogłoszenia zostały dokonane. Zastosowanie się więc organu do ówcześnie obowiązujących przepisów wyklucza możliwość dokonania oceny, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Natomiast wymienienie w orzeczeniu wywłaszczeniowym zmarłych J. S., Z. S., W. S. i J. P. było konsekwencją opisu nieruchomości zgodnie z danymi wynikającymi z rejestru pomiarowego posiadanego przez ubiegającego się o wywłaszczenie, a także wynikało z danych z księgi wieczystej, zaś pozostali właściciele wymienieni w orzeczeniu wywłaszczeniowym i figurujący w księdze wieczystej, żyli w dacie jego i mieli możliwość podejmowania czynności w toku postępowania. Forma doręczeń przez obwieszczenie dawała im bowiem możliwość uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu i podejmowanych czynnościach. Z uwagi na deklaratoryjny charakter orzeczenia w dacie odjęcia prawa własności nieruchomości, to jest w dniu 9 maja 1945 r., żył zarówno Z. S., W. S., jak i J. P., zaś w dacie odjęcia prawa własności nieruchomości nie żył J. S., który zmarł w dniu 11 sierpnia 1944 r., jednakże postępowanie spadkowe po nim przeprowadzone zostało dopiero w 1957 r., zatem po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. Natomiast z księgi wieczystej nie wynika, aby w dacie [...]kwietnia 1953 r., tj. w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego został z niej wykreślony zarówno J. S., jak i pozostali zmarli współwłaściciele nieruchomości, to jest Z. S., W. S. i J.P. Ocena Sądu pierwszej instancji, czy zostało rażąco naruszone prawo w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1953 r. winna uwzględniać te okoliczności prawne i faktyczne, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten winien mieć na uwadze art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakaz reformationis in peius) gdyż na podstawie decyzji administracyjnej Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. i utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. strony postępowania nabyły prawo do wystąpienia – zgodnie z art. 4171 k.c. – o odszkodowanie za wydanie orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. z naruszeniem prawa.

W piśmie z dnia 30 marca 2015 r. pełnomocnik skarżących oraz uczestników postępowania – M. A. i M. O. – podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze, a dodatkowo wskazał, że nieruchomość jeszcze przed wyzwoleniem przestała spełniać przesłankę zajęcia, nie pozostawała we władaniu Państwa, ani przedsiębiorców państwowych w dniu 16 kwietnia 1948 r., w tym dniu nie była w dalszym ciągu użytkowana na cele wskazane w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. i podkreślił, że niemożliwym jest by nieruchomość objęta orzeczeniem jako położona pomiędzy działkami, na których nie było infrastruktury kolejowej, miała być zajęta pod taką infrastrukturę.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ostatecznie rozstrzygnął kwestię prawidłowości ustalenia stron postępowania podkreślając, że wymienienie w orzeczeniu wywłaszczeniowym zmarłych J. S., Z. S., W. S. i J. P. było konsekwencją opisu nieruchomości, zgodnie z danymi wynikającymi z rejestru pomiarowego posiadanego przez ubiegającego się o wywłaszczenie, a także wynikało z danych z księgi wieczystej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru, prowadzone jest na podstawie art. 156–158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. Podstawą orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1953 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu na własność Państwa nieruchomości położonej w os. O., oznaczonej jako C., o pow. 52.173 m², sprostowane orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] maja 1961 r., nr [...], był art. 1 ust. 1 powyższego dekretu, z niego zaś wynika, że wywłaszczenie nieruchomości przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu; 2) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu; 3) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Dla oceny czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r., zaś późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych" i jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu. Przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele komunikacyjne przez władze kolejowe już przed datą 29 marca 1943 r. co wynika z oświadczeń członków Komisji Likwidacyjnej spółki "Z.", zawarte w akcie notarialnym repertorium nr [...] z dnia [...] marca 1943 r. oraz wniosku z dnia [...] maja 1949 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto protokół z rozprawy wywłaszczeniowej, przeprowadzonej w dniu 29 listopada 1951 r. w siedzibie Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie oraz wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] maja 1949 r. potwierdzają również, iż w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., przedmiotowa nieruchomość była we władaniu Polskich Kolei Państwowych i przeznaczona została pod rozbudowę Stacji Rozrządowej Odolany – na cele kolejowe. Wskazane wyżej okoliczności świadczą o spełnieniu przesłanek z art. 1 i art. 2 dekretu, co z kolei oznacza, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1953 r. Zarzuty skargi zmierzają w istocie do tego by organ nadzoru ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zasadności dokonanego wywłaszczenia, do czego jednak uprawniony nie jest, bowiem organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Nie można podzielić argumentów skarżących, iż nieruchomość zajęta w okresie wojny na cele kolejowe przez okupanta jeszcze przed wyzwoleniem przestała spełniać przesłankę zajęcia na cele wskazane w art. 2, gdyż oparcie tej argumentacji na stanie faktycznym i prawnym odnoszącym się innych nieruchomości jest niezasadne. Jeżeli idzie o zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 34 ustawy Prawo prywatne międzynarodowe to stwierdzić należy, że Z. J. nabyła spadek po A. A. S., który w chwili śmierci był obywatelem polskim, a stwierdzenie nabycia spadku po nim nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] marca 1999 r., sygn. akt [...]. W sprawie nie ma zastosowania art. 34 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r., lecz art. 890 § 1 k.c. Pełnomocnik skarżących odnosi powyższy art. 34 do oświadczenia Z. J., podczas gdy M. M. S. nie jest spadkobiercą Z. J., która nieskutecznie próbowała nieodpłatnie przenieść na M. M. S. udział w spadku po A. S. bez zachowania formy aktu notarialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: M. S., K. Z., K. B., B. S., J. N., M. S., M. M., Z. P., W. M., M. K., M. S., A. G., T. G., P. G., M. A. i M. O. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 dekretu, przez jego niezastosowanie, polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., znak sprawy: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak sprawy: [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr: [...], w części dotyczącej nieruchomości "C.", w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 dekretu, pominął okoliczność, iż orzeczenie, w części dotyczącej nieruchomości, jest obarczone wadą nieważności, ponieważ:

a) nieruchomość nie została objęta wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1949 r., wobec czego nie było podstaw do objęcia jej orzeczeniem o wywłaszczeniu, a objęcie nieruchomości orzeczeniem stanowi rażące naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 dekretu,

b) nieruchomość nie spełniała przesłanek wywłaszczenia wymienionych w dekrecie, wobec czego wywłaszczenie nieruchomości stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 dekretu,

c) w toku postępowania wywłaszczeniowego obwieszczenia o rozprawach co do wywłaszczenia z dnia 24 października 1951 r. i z dnia 29 listopada 1951 r. ani orzeczenie nie zostały ogłoszone w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, co stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu w zw. z art. 21 § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. "prawo o postępowaniu wywłaszczniowem" (Dz.U. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 ze zm.) w zw. z art. 25 § 1 tego rozporządzenia,

d) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie zostało poprzedzone podjęciem pertraktacji z właścicielami nieruchomości w celu dobrowolnego nabycia prawa własności, co stanowi rażące naruszenie art. 4 dekretu w zw. z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia,

e) w obwieszczeniu o wywłaszczeniu z dnia 3 stycznia 1950 r. zamiast w orzeczeniu został szczegółowo określony cel wywłaszczenia, co stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 dekretu w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia,

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 890 k.c., przez jego niewłaściwe zastosowanie do oceny ważności oświadczenia Z. J. z dnia 29 listopada 2000 r. skierowanego do skarżącej M. S., zawierającego ofertę darowizny udziału w spadku po A. S.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez wykorzystanie w procesie oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., znak sprawy: [...], dowodów, które nie zostały zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, pomimo braku wydania postanowienia o przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego, a także dowodów, które w istocie mają charakter opinii biegłego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało dokonaniem nieprawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., znak sprawy: [...],

2) art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez uznanie, iż sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany ustaleniami faktycznymi, dokonanymi w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało dokonaniem nieprawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., znak sprawy: [...],

3) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości zarzutów skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., znak sprawy: [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione.

W sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2680/12, występuje w niej zatem związanie oceną w nim wyrażoną, na mocy art. 190 p.p.s.a. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny związał w dalszym orzekaniu oceną w trzech kwestiach: co do skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] kwietnia 1953 r. do osób zmarłych – wymienienie ich w orzeczeniu było następstwem opisu nieruchomości wynikającego z rejestru pomiarowego i z danych z księgi wieczystej, co do zastąpienia przez ogłoszenia w Dziennikach Urzędowych i wywieszenia odpisu tych ogłoszeń w siedzibach tych zarządów gminnych i miejskich zawiadomień i doręczeń do rąk właściciela pism w toku czynności wstępnych i przygotowawczych. Ogłoszenia zostały dokonane, co do zakresu orzekania na niekorzyść skarżących – nabycie uprawnienia do odszkodowania za wydanie orzeczenia z [...] kwietnia 1953 r. z naruszeniem prawa. Będąc związany oceną w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny miał dokonać ponownego zbadania, czy orzeczenie z [...] kwietnia 1953 r. rażąco naruszało prawo.

Mając na uwadze wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 134 p.p.s.a. – zakaz reformationis in peius – w przypadku, gdyby okazało się, że ocena z [...] kwietnia 1953 r. narusza rażąco prawo decyzje nadzorcze Ministra powinny być uchylone celem stwierdzenia nieważności orzeczenia, natomiast w przeciwnym wypadku skarga oddalona. W sytuacji bowiem pierwszej uchylenie nie jest dla stron niekorzystne, natomiast w drugiej byłoby niekorzystne.

W obu wypadkach rozstrzygniecie Wojewódzkiego Sądu, jego motywy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, skonstruowanym i odpowiadającym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Od organów administracji wymaga się, aby motywy wydawanych przez nie orzeczeń zostały klarownie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji i wynikały z zebranego materiału dowodowego, w tym celu, aby w razie kontroli sądowej orzeczeń nie było wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia. To samo dotyczy orzeczeń wojewódzkich sądów – uzasadnienie ma zawierać, w części rozważań, podstawę prawną i jej uzasadnienie, a to z tego względu, żeby w razie skargi kasacyjnej, nie było żadnej wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok takim wymaganiom nie czyni zadość, stąd część zarzutów skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, okazało się trafne, bowiem do szeregu kwestii w sprawie Wojewódzki Sąd się nie odniósł.

W skardze kasacyjnej podnosi się, co już było czynione i na wcześniejszych etapach postępowania, że nieruchomość oznaczona jako C. – co do której dokonywana była ocena orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] kwietnia 1953 r., nie była objęta wnioskiem o wywłaszczenie. Dotyczył on nieruchomości M., w stosunku do której to nieruchomości toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe, a dopiero w orzeczeniu wywłaszczeniowym znalazła się nieruchomość C.. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona, bowiem należy ona do zakresu wywłaszczenia, zatem do tego czy wywłaszczeniem miała być taka nieruchomość objęta.

Z tą kwestią wiąże się następna – czy nieruchomość spełniała przesłanki wywłaszczenia w świetle przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia. Organ nadzoru wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego pochodzącego sprzed daty obwieszczenia wywłaszczeniowego – oświadczenie członków Komisji Likwidacyjnej spółki pod firmą "Z." zawarte w akcie notarialnym z 29 marca 1943 r., wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z [...] maja 1949 r. protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z 29 listopada 1951 r. wynika spełnienie przesłanek wywłaszczenia. Do tej dokumentacji odwołał się Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie wyroku z 11 czerwca 2014 r. I OSK 2680/12, opisując ją za organem nadzoru. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku powołał, obok ww. dokumentów również zdjęcia lotnicze z 1945 r. i z 1953 r. określające położenie nieruchomości "C.", szkic gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową Odolany, rejestr pomiarowy z 1949 r. stwierdzając, iż taki bogaty materiał dowodowy zgromadził organ administracji – nie wyjaśniając czy uczynił to organ wywłaszczeniowy, czy organ nadzoru. W skardze kasacyjnej zarzuca się, że są to dokumenty, których nie było w postępowaniu nadzorczym. Z akt sądowych wynika, iż przy piśmie z 9 marca 2012 r. Minister Infrastruktury złożył te dowody, z których część – zdjęcia lotnicze – otrzymał 16 września 2011 r., a które zostały opracowane na użytek postępowania nadzorczego 21 lutego 2012 r., zatem już po jego załatwieniu (decyzja II instancji z [...] lipca 2011 r.), a które Wojewódzki Sąd włączył do akt administracyjnych. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że nie były to dowody zgromadzone w postępowaniu nadzorczym, które przesądzałyby o objęciu nieruchomości C. wnioskiem wywłaszczeniowym i spełnianiu przesłanek wywłaszczenia. Co do zasady sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego orzeczenia organu administracji. Dopuszczalne jest jednak przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości – art. 106 § 3 p.p.s.a., jednak jest to możliwe przy zachowaniu zasad wynikających z art. 106 § 5 p.p.s.a. Jeżeli zatem w sprawie są wątpliwości co do tego czy nieruchomość "C." od początku objęta była postępowaniem wywłaszczeniowym i spełniała przesłanki wywłaszczenia, a dowody zgromadzone w postępowaniu nadzorczym nie są do końca przekonujące, to mogą być przeprowadzone dodatkowe, uzupełniające dowody obrazujące stan istniejący w trakcie postępowania wywłaszczeniowego i spełniania przesłanek wywłaszczenia, jako wyjaśniające istotne wątpliwości, ale przy zachowaniu wymogów art. 106 § 5 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie zostało poprzedzone podjęciem pertraktacji z właścicielami nieruchomości. Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) "dekret", odsyłał do przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, które przewidywało pertraktacje w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości, bowiem we wniosku o wywłaszczenie w trakcie pertraktacji (art. 10 § 2 pkt 5), a zmiany tego rozporządzenia dekretem wskazane w jego art. 4 ust. 1 – kwestii pertraktacji nie dotyczyły. Zarzut ten został postawiony już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd odniósł się do wymienienia w orzeczeniu z [...] kwietnia 1953 r. zmarłych właścicieli nieruchomości, do ogłoszeń o czynnościach w toku postępowania wywłaszczeniowego – dwie kwestie za Naczelnym Sądem z wyroku z 11 czerwca 2014 r., spełnieniem przesłanek wywłaszczenia, do kwestii statusu M. S. w postępowaniu, stwierdzając, że pozostałe zarzuty skargi są niezasadne. Zupełnie nieodniesienie się do zarzutu skargi dot. nieprzeprowadzenia pertraktacji z właścicielami przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie jest zgodne – art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakazuje wyjaśnienie stanowiska sądu. Brak tego wyjaśnienia nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie, gdyż musiałby zastąpić Wojewódzki Sąd przeprowadzając rozważania, do których zobowiązany był ten Sąd.

W skardze kasacyjnej podniesiony jest też zarzut naruszenia prawa strony M. M. S. przez odmowę przyznania jej tego statusu. Swoje prawa bycia stroną w postępowaniu nadzorczym wywodzi ona z faktu darowania jej przez Z. J. udziału w spadku po A. S. i przyjęcia przez nią tej darowizny. Oświadczenie o darowiźnie udziału w spardku zostało dokonane przed notariuszem w stanie Kalifornia w USA. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 890 § 1 k.c., który ma w sprawie zastosowanie, oświadczenie darowizny powinno być złożone w formie aktu notarialnego, zaś w skardze kasacyjnej podnosi się, że powinien mieć zastosowanie art. 12 Prawa międzynarodowego prywatnego, który stanowi, że forma czynności prawnej podlega prawu właściwemu dla tej czynności, wystarczy jednak zachowanie formy przewidzianej przez prawo państwa, w którym czynność zostaje dokonana. Przychylić się należy do tego stanowiska. Czynność nie została dokonana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatem zastosować należy Prawo międzynarodowe prywatne i w jego świetle ocenić oświadczenie o darowiźnie.

Z powyższych względów skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.