Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1038/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano do rozpoznania wniosku w części oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 149, art. 151, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 189, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 35, art. 36, art. 37, art. 61, art. 61a, art. 79, art. 104 par. 1, art. 105 par. 1, art. 233, art. 238
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 70, art. 81
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 11
journal: Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wr 64/19 w sprawie ze skargi I.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz I. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 64/19, oddalił skargę I. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 26 września 2018 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wnosząc o podjęcie "czynności wynikających z Prawa budowlanego" w sprawie obiektów znajdujących się na fermie drobiu zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w [...] i informując o przeprowadzanych przez nowego właściciela pracach remontowych. W odpowiedzi pismem z dnia 1 września 2018 r. organ poinformował skarżącą, że biorąc pod uwagę usytuowanie nieruchomości, których jest właścicielką oraz uwzględniając definicję obszaru oddziaływania obiektu nie można przyjąć, że posiada interes prawny w sprawie związanej z ewentualnymi robotami na działkach gruntu nr [...] oraz [...] w [...]. Organ wyjaśnił zarazem, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie zmienili się właściciele przedmiotowych działek gruntu oraz że po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym (m.in. w dniu 3 lipca 2018r. wskutek informacji przekazanej przez E. Z. organ przeprowadził oględziny nieruchomości) stwierdzono brak podstaw do podjęcia dalszych działań w sprawie.

Pismem z dnia 8 października 2018r. skarżąca zwróciła się do PINB wskazując, że odległość obiektów znajdujących się na spornych działkach do granicy z jej działką wynosi 4 m. Nadto przywołała okoliczności wskazujące na uciążliwości dla otoczenia związane z prowadzeniem fermy drobiu i fakt uchwalenia nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w którym jej działka określona została jako tereny zainwestowania wiejskiego. Pismem z 8 października 2018 r. do PINB zwrócił się również E. Z. wnosząc o wszczęcie "z urzędu" postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu na działkach nr [...] i [...] w [...]. Wnioskodawca wskazał, że obecnie na terenie tych działek wykonywane są roboty mające na celu modernizację instalacji i zintensyfikowanie użytkowania obiektu. W dniu 18 października 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę na działkach nr [...] oraz [...] w obecności ich nowego właściciela, podczas której stwierdzono, że aktualnie obiekt nie jest użytkowany. Na terenie nieruchomości prowadzone są prace konserwacyjne i porządkowe. Celem tych prac jest poprawa stanu technicznego obiektów, które będą użytkowane zgodnie z dotychczasową funkcją tj. jako kurniki. W dniu 9 maja 2019 r. wskutek złożonej przez E. Z. skargi do PINB, organ ten przeprowadził kolejną kontrolę nieruchomości. Na żądanie organu obecny właściciel nieruchomości przedstawił m. in. decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], którą wpisano do rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną tj. zakład odchowu drobiu prowadzony przez obecnego właściciela oraz stwierdzono spełnianie przez obiekty fermy wymagań weterynaryjnych. Właściciel kontrolowanej nieruchomości przedłożył również kopię złożonego w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę na terenie fermy.

Pismem z 1 czerwca 2019r. skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...].

W skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła PINB bezczynność w zakresie rozpatrzenia jej wniosku w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu. Skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB do wydania decyzji administracyjnej w sprawie oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że do dnia złożenia skargi organ – pomimo przeprowadzenia oględzin i postępowania wyjaśniającego – nie wydał decyzji w sprawie. W skardze podkreślono, że organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania, ani nie zakończył sprawy wydaniem decyzji, a także nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że podjęte zostały wszystkie przewidziane prawem czynności celem ustalenia, czy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów na działce nr [...] i [...] w [...] oraz robót budowlanych prowadzonych w tych obiektach. Wobec niestwierdzenia nieprawidłowości organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę jako niezasadną. Sąd podkreślił, że skierowany przez skarżącą w dniu 26 września 2018 r. wniosek sformułowany został jako żądanie podjęcia "czynności wynikających z Prawa budowlanego". Skarżąca nie zażądała wydania decyzji administracyjnej, czy wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji treść jej wniosku mogła być przez PINB zinterpretowana jako żądanie podjęcia wyłącznie czynności kontrolnych wynikających z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego zasadniczo powołane są do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, zaś decyzje administracyjne wydają w sprawach określonych ustawą. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy PINB miałby obowiązek wydania decyzji, jeżeli jednoznacznie zażądałaby tego skarżąca (chyba że PINB stwierdziłby podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a.) lub jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli na nieruchomości stwierdziłby naruszenie przepisów Prawa budowlanego wymagające wydania decyzji z urzędu. Jednakże skoro skarżąca nie zażądała wydania decyzji administracyjnej, zaś PINB po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie stwierdził podstaw do wydania decyzji z urzędu, brak jest przesłanek do uznania, że organ dopuścił się bezczynności. W świetle powyższego w ocenie Sądu nie może odnieść skutku argumentacja skarżącej, w której powołuje się na zaniechanie przez PINB zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania, niezapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu oraz niewydanie przez organ decyzji. Organ nadzoru budowlanego dokonuje wszczęcia postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości i uchybień przepisom prawa. Mylnie zaś skarżąca sądzi, że przeprowadzone przez PINB czynności w tym trzykrotnie przeprowadzona kontrola na nieruchomości stanowiła etap jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w postaci postępowania dowodowego, w którym istotnie stronom tego postępowania przysługuje szereg uprawnień. Organ bowiem nie działał w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, tym samym nie był obowiązany do zawiadomienia skarżącej, ani jej ojca o dokonywanych czynnościach. Zdaniem Sądu czynności kontrolne prowadzone w trybie art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, mają charakter szczególny w stosunku do czynności prowadzonych w trybie k.p.a., nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., dlatego nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby. Art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego daje samoistną podstawę do przeprowadzenia przez organy kontroli, której ustalenia mogą lecz nie muszą stanowić podstawy do wydania decyzji. Zwykle bowiem to wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego mogą wskazywać na konieczność uruchomienia postępowania legalizacyjnego. Tym samym czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego (choć mogą być w ramach takiego postępowania również przeprowadzone). W konsekwencji nie można zdaniem Sądu przyjąć, że datą wszczęcia postępowania jest dzień przeprowadzenia kontroli lub dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu. Skoro czynności kontrolne wymienione w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie wchodzą w skład postępowania jurysdykcyjnego nie wyznaczają również początku biegu terminu załatwienia sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a. Z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego może bowiem wystąpić każdy podmiot dopatrujący się niezgodności z prawem oznaczonych robót budowlanych. Gdyby takie żądanie inicjowało ogólne postępowanie administracyjne, organy nadzoru budowlanego musiałyby kończyć każdą kontrolę decyzją administracyjną. Tymczasem decyzja administracyjna wydawana jest tylko w przypadkach przewidzianych przez ustawodawcę, gdyż konkretyzuje prawa i obowiązki jej adresatów. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej jest obowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego w razie wykrycia w toku czynności kontrolnych okoliczności uzasadniających uruchomienie odpowiedniego trybu legalizacyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ jednak takich okoliczności nie wykrył, szeroko i na bieżąco informując skarżącą o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego.

Skargą kasacyjną I. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj,:

a) art. 35 § 1-3 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności,

b) art. 104 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w ten sposób, iż w sprawie złożonej skargi, mimo wykazania licznych uchybień w utrzymaniu i użytkowaniu obiektu budowlanego, organ administracji publicznej nie orzekł o formie decyzji;

c) art. 233 k.p.a. w ten sposób, iż w następstwie złożonej skargi nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że orzekający w sprawie Sąd błędnie uznał za prawidłowe stanowisko PINB, iż w sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest kluczowych - z punktu widzenia ustalenia prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu decyzji - pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. Działanie z urzędu w niniejszej sprawie wynika wprost z przepisu art. 233 k.p.a., a obowiązek orzeczenia w formie decyzji z art. 104 § 1 k.p.a. Zaniechanie tych działań oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności nie załatwiając sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd powinien, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględnić skargę na bezczynność organu i zobowiązać go do wydania w określonym terminie aktu, stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy ( art. 37 ust. 2 k.p.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są w okolicznościach niniejszej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. i w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznając brak podstaw do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności i oddalając przedmiotową skargę, stwierdził, że skierowany do tego organu wniosek skarżącej z dnia 26 września 2018 r., w którym zażądała podjęcia "czynności wynikających z Prawa budowlanego", nie stanowił żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zarówno bowiem ze wskazanego wyżej jak i kolejnych wnoszonych do organu przez skarżącą oraz jej ojca E. Z. pism wynikała wola skarżącej, aby organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w związku zarówno z przebudową obiektów fermy drobiu znajdujących się na działce nr [...] i [...] w [...], Gmina [...] (w piśmie z dnia 26 września 2018r. skarżąca informowała organ, że "w chwili obecnej nowy właściciel przeprowadza remont obiektów" i zwraca się do organu z pytaniem, czy uzyskał wymagane prawem budowlanym zezwolenia na przebudowę) jak i ze zmianą sposobu ich użytkowania, zaś w piśmie z dnia 8 października 2018r. powołała się na art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane i usytuowanie obiektów 4m od granicy działki stanowiącej jej własność). Także w ponagleniu na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie, nazwanym "zażaleniem na niezałatwienie sprawy" wniesionym w trybie art. 37 k.p.a., pełnomocnik skarżącej - E. Z. – podniósł, że w imieniu własnym, w imieniu córki I. S. oraz w imieniu Stowarzyszenia "N.", którego są członkami, zwracał się o rozpatrzenie sprawy zmiany sposobu użytkowania (w tym zintensyfikowania użytkowania) oraz przebudowy fermy drobiu położonej na działkach nr [...] i [...] w [...]. W ponagleniu tym podkreślono m.in., że PINB nie uzyskał od inwestora pozwolenia na budowę i użytkowanie fermy, a nadto organ oparł się nie na dokumentach, lecz na oświadczeniu osoby, która dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania i bezpodstawnie zakwalifikował roboty budowlane jako prace porządkowe i konserwacyjne. Nadto w ponagleniu wskazano, że "Urząd Gminy [...] potwierdził w obiekcie zmianę warunków środowiskowych". Powołano się także na przepis art. 71 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, podnosząc, że skarżąca jest stroną postępowania (obiekt znajduje się 4m od granicy działki stanowiącej jej własność), a organ nie zapewnił jej czynnego udziału w sprawie i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji.

Zauważyć należy, iż z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 października 2018r., wynika, że organ ten właściwie odczytał intencje skarżącej i jej ojca. W piśmie tym wskazano bowiem, że po przeprowadzeniu w dniu 18 października 2018r. kontroli budynków położonych na działce nr [...] i [...] w [...] organ nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie lub remoncie fermy drobiu. Natomiast w piśmie z dnia 1 października 2018r. PINB w [...] stwierdził, że skarżąca "nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa, przy uwzględnieniu definicji obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane).

Również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – organ ten potraktował ponaglenie wniesione przez skarżącą w trybie art. 37 k.p.a. jako skargę - w piśmie z dnia 5 lipca 2019r. stwierdził, że organ I instancji podjął czynności wyjaśniające mające na celu wstępną ocenę stanu faktycznego sprawy, w tym m.in. dokonał kontroli przedmiotowych obiektów (...), a analiza w ten sposób zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wykluczyła występowanie okoliczności wynikających z przepisów Rozdziału 5 (Budowa i oddawanie do użytkowania obiektów budowlanych) oraz przepisów Rozdziału 6 (Utrzymywanie obiektów budowlanych) ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane, stanowiących podstawę do stwierdzenia samowolnej przebudowy ww. obiektów oraz samowolnej zmiany ich sposobu użytkowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzone przez organ I instancji czynności zmierzające do oceny, czy ziściły się w niniejszej sprawie przesłanki do podjęcia władczych rozstrzygnięć w sprawie samowolnych robót budowlanych bądź w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów, które to sprawy należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego, świadczyły o wszczęciu przez ten organ postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż przedmiotem tej sprawy jest kwestia dotycząca robót budowlanych oraz użytkowania obiektów znajdujących się na fermie drobiu zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w [...]. W tych kwestiach szereg pism do organu złożył E. Z. – w imieniu własnym oraz w imieniu córki I. S. i w imieniu Stowarzyszenia "N.", a także I. S.. Po jednym z tych pism PINB w [...] zawiadomieniem strony o przeprowadzeniu dowodu z dnia 21 czerwca 2018r. powiadomił, na podstawie art. 79 § 1 k.p.a., właścicieli przedmiotowej fermy, że w dniu 3 lipca 2018r.o godz. 10.00 zostaną przeprowadzone oględziny i wskazał dokumenty, które należy przedstawić w dniu oględzin. Z oględzin tych organ sporządził protokół. Dzień, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podjął pierwsze czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów znajdujących się na działkach nr [...] i [...] w [...] należy uznać należy za dzień, w którym wszczęte zostało postępowanie w sprawie.

Powyższe oznacza, że w sprawie dotyczącej robót budowlanych oraz dotyczącej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej fermy organ wszczął postępowanie administracyjne i w ramach tego postępowania przeprowadził oględziny w dniu 3 lipca 2018r.

Przypomnieć należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 61 § 1 dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, a mianowicie na żądanie strony i z urzędu. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej – art. 61 § 3 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej (por. postanowienia Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 1089/81, ONSA 1981/1/34, z dnia 21 maja 1981 r., II SA 83/81, ONSA 1981/1/42, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 473/81, ONSA 1981/1/33, B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 312).

Z uwagi na treść pism PINB w [...] informujących skarżącą, że nie jest stroną w niniejszej sprawie, gdyż nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wskazać należy, iż stosownie do art. 61a § 1 k.p.a.[ dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - z dniem 11 kwietnia 2011 r. )], gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie – art. 61a § 2 k.p.a.

W tych okolicznościach "załatwienie" wniosku skarżącej zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania, a zwłaszcza zasadności zarzutów w nim zawartych, powinna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Żądanie wszczęcia postępowania w określonej sprawie wymaga załatwienia tego żądania w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Postanowienie wydawane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny. Nadto przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca w pismach skierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołała się na naruszenie jej interesu prawnego. Nie jest dopuszczalne poza formami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego orzekanie o interesie prawnym jednostki. Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11 – publik. CBOSA; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11 - ONSAiWSA z 2014 r. nr.1 poz.8). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Nadto, z mocy art. 234 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.

Tym samym jest zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 233 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji błędnie podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie PINB w [...] dokonywał jedynie czynności kontrolnych w trybie art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można zawsze, niezależnie od okoliczności danej sprawy, wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego.

Jednakże okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie nie pozwalają uznać, że organ dokonywał jedynie czynności kontrolnych. Nadto, nie można zaakceptować stanowiska, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej farmy. W aktach sprawy brak jest w szczególności pozwolenia na budowę, czy pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów. W aktach znajduje się "Wniosek o przyjęcie zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę" z dnia 18 października 2018r., w którym inwestor J. C. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych: trzy silosy o pojemności 5 ton, 8 ton i 11 ton oraz montaż silosów na fundamentach. Nie sposób tych robót budowlanych zakwalifikować do prac konserwacyjno-porządkowych, o jakich jest mowa w pismach organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że "skoro skarżąca nie zażądała wydania decyzji administracyjnej, zaś PINB po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie stwierdził podstaw do wydania decyzji z urzędu, brak jest przesłanek do uznania, że organ dopuścił się bezczynności." Sąd pierwszej instancji w istocie uznał, że skarżąca miała obowiązek zażądania wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem skarżąca, wnosząc szereg pism, żądała podjęcia czynności wynikających z ustawy – Prawo budowlane i sprawdzenia, czy "nowy właściciel uzyskał wymagane prawem budowlanym zezwolenia na przebudowę obiektów", podnosiła zmianę sposobu użytkowania obiektów, wskazywała na art. 71 ustawy – Prawo budowlane i żądała wydania decyzji. Powyższe jednoznacznie wynika z pism skarżącej, w tym z zażalenia na niezałatwienie sprawy przez PINB w [...].

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji wadliwie oddalił skargę I. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu.

Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a polega - zgodnie z art. 149 p.p.s.a. - na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania ( por. ONSAiWSA 2009/4/63). Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego.

Chybiony jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Również powiązanie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 133 § 1 tej ustawy nie uzasadnia omawianego zarzutu. Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy Sąd administracyjny wychodzi poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz uwzględnia fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał natomiast na podstawie akt sprawy i dokonał kontroli podjętych przez organ czynności. Okoliczność dokonania wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie świadczy natomiast o naruszeniu powyższego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżony wyrok i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], co przejawiało się w pozostawaniu przez niego w mylnym przekonaniu, że wniosek skarżącej załatwił w formie pisma, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w tej sprawie nie zaistniała.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 193 p.p.s.a.