Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 775/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 3 par. 2, art. 151, art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ar8, art. 12, art. 138 par. 2, art. 64
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 usr. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1795/14 w sprawie ze skargi C. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 3 lipca 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. R. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1795/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 3 lipca 2014r., nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia 10 lutego 2013r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na terenie działki nr ew. ... z obrębu 4, położonej przy ul. A. ... w P..

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. R.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie, mającego na celu jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania, szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika zabudowy. W tym celu wniosło o przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie.

K. R. w piśmie z dnia 20 maja 2014r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zakwestionowała możliwość wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem odwołującej przeprowadzona wizja w terenie pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. oraz naruszy zasadę postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 3 lipca 2014r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia 10 lutego 2013r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podkreśliło, że to inwestor we wniosku określa przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie inwestor określił we wniosku z dnia 8 stycznia 2013r., że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oraz przebudowie poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Tymczasem Burmistrz Miasta P. dokonał samowolnie zmiany zakresu inwestycji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne.

Zdaniem organu odwoławczego, inwestor winien określić przedmiot inwestycji jako "nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego" lub "nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budową poddasza użytkowego" i stosownie do tak sprecyzowanego przedmiotu postępowania organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w sprawie, a inwestor winien skorygować przedmiot swego wniosku z dnia 8 stycznia 2013r. oraz pkt 3.1 wniosku.

W ocenie Kolegium, powyższe wskazuje, że doszło w decyzji o warunkach zabudowy do zmiany wniosku poprzez odmienne określenie inwestycji niż dokonał tego inwestor. Jeżeli przedmiotem postępowania jest nadbudowa budynku, to przebudowa poddasza zostanie "skonsumowana" przez faktycznie wykonywaną nadbudowę tego budynku. Przy tak sprecyzowanym przedmiocie postępowania nie ulegną zatem zmianie: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i wynosić będzie on 0,25 szerokość elewacji frontowej, która wynosi 11,2m oraz nieprzekraczalna linia zabudowy, która wynosi 5,5m. Wartość tych wskaźników organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy i w wydanej decyzji.

Odnosząc się do argumentu odwołania, kwestionującego możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, Kolegium stwierdziło, iż rację ma odwołująca się, bowiem decyzja organu I instancji została wydana w zakresie odmiennym od zakresu określonego we wniosku. Brak było zatem podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż naruszałoby to art. 15 k.p.a.

Kolegium wskazało, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien w sposób jednoznaczny ustalić zakres wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania i rozpoznać sprawę w granicach wniosku oraz ustalić warunki, z uwzględnieniem stanu faktycznego ustalonego w czasie wizji w terenie.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 3 lipca 2014r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył C. R., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na uchylenie decyzji Burmistrza Miasta P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tj. niezastosowanie się do ogólnej dyrektywy szybkiego i budzącego zaufanie działania organów administracji publicznej przy załatwianiu spraw, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto podniósł, że w grudniu 2013r. uzupełnił wniosek i z kolejnej przeprowadzonej analizy wynika, że istnieje możliwość realizacji projektowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem, na warunkach określonych w decyzji Burmistrza Miasta P. nr ... Działa objęta wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, działki dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. T A. są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Istniejące w pobliżu i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji zabudowy, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne. Wobec tego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, a zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd podał, że postępowanie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek strony postępowania, w związku z czym organ prowadzący postępowanie musi dokładnie ustalić treść wniosku i nie może tego wniosku modyfikować. Organ musi jednoznacznie odnieść się do treści żądania strony wnioskującej i po przeprowadzeniu stosownego postępowania może wydać decyzję pozytywną dla strony lub odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez stronę.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że inwestor określił we wniosku z dnia 8 stycznia 2013r., iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "nadbudowie oraz przebudowie poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego". Organ I instancji, tj. Burmistrz Miasta P. bezpodstawnie dokonał zmiany zakresu inwestycji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na cele mieszkalne". Zakres inwestycji określonej przez organ I instancji różnił się zatem od wskazanej we wniosku inwestora, co oznacza, że doszło do zmiany (przez organ I instancji) treści wniosku poprzez odmienne określenie inwestycji, niż dokonał tego inwestor. Chodzi tu w szczególności o przebudowę poddasza wraz ze zmianą jego przeznaczenia, która to zmiana nie była przedmiotem wniosku. Wątpliwości organu I instancji, co do zakresu wniosku winny powodować zwrócenie się do strony o złożenie stosowanych wyjaśnień lub ewentualne sprecyzowanie wniosku.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, zastosowanie przez Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. SKO prawidłowo wskazało, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien w sposób jednoznaczny ustalić zakres wniosku strony i rozpoznać sprawę w granicach wniosku oraz ustalić warunki z uwzględnieniem stanu faktycznego ustalonego w czasie wizji w terenie.

Sąd uznał, że wydanie decyzji reformatoryjnej w niniejszej sprawie nie było możliwe. Decyzja organu I instancji została wydana w zakresie odmiennym od zakresu określonego we wniosku strony. Brak było zatem podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. W badanej sprawie kwestią kluczową było jednoznaczne ustalenie zakresu wniosku inwestora, co powinno zostać dokonane w postępowaniu przed organem I instancji.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy dokonał prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał decyzję zgodną z prawem.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. przepisu art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez "niezastosowanie art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO w W. wydanej z naruszeniem przepisów prawa i oddalenie skargi mimo naruszenia przez SKO w W. przepisów proceduralnych w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. wyrażających się w uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta P. Nr ..., znak ... i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tj. niezastosowaniu się do ogólnej dyrektywy szybkiego i budzącego zaufanie działania organów administracji publicznej przy załatwianiu spraw, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy decyzja Burmistrza Miasta P. Nr ..., znak ... jest zgodna z prawem, a odwołanie od niej winno zostać przez SKO w W. oddalone".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że WSA błędnie ocenił prawidłowość ustaleń poczynionych przez SKO, które stwierdziło, że organ I instancji bezpodstawnie dokonał zmiany zakresu inwestycji i w konsekwencji nie zastosował przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. środka do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 135 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to NSA rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stawiając zarzut uchybienia przepisom prawa, należy w kasacji wskazać normę prawa materialnego lub procesowego, która zdaniem strony wnoszącej skargę została naruszona przez Sąd I instancji.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez niezastosowanie art. 135 p.p.s.a., mimo naruszenia przez SKO w W. przepisów proceduralnych w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Przepis art. 135 p.p.s.a. nakłada bowiem na sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy. Sąd I instancji nie mógł zastosować tego przepisu, gdyż uznał, że decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazany przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim przypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszały przepisy prawa materialnego lub procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze wskazania wynikające z uchwały NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 uznał za konieczne odniesienie się także do zarzutu wynikającego z uzasadnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił błędną ocenę przez Sąd I instancji prawidłowości ustaleń poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uchylając decyzję Burmistrza Miasta P. stwierdziło, że organ I instancji bezpodstawnie dokonał zmiany zakresu inwestycji.

Dla oceny, czy zarzut ten jest usprawiedliwiony należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż w pierwszym wniosku z dnia 18 kwietnia 2012r. (data wpływu do organu 27 kwietnia 2012r.) C. R. określił inwestycję, dla której domagał się wydania warunków zabudowy, jako "rozbudowa i nadbudowa oraz przebudowa poddasza w budynku mieszkalnym wolnostojącym na terenie działki ... położonej przy ul. A. ... w P." Decyzją z dnia 29 czerwca 2012r. Burmistrz Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie i nadbudowie oraz przebudowie poddasza w budynku mieszkalnym wolnostojącym na terenie działki ... położonej przy ul. A. ... w P.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję z dnia 29 czerwca 2012r., w zaleceniach zobowiązało organ I instancji m.in. do wyjaśnienia treści wniosku, który powinien uwzględniać sposób zagospodarowania przedmiotowej działki. Pismem z dnia 8 stycznia 2013r. inwestor określił inwestycję, jako "nadbudowa i przebudowa poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego" na terenie działki ... położonej przy ul. A. ... w P..". Decyzją Nr ... z dnia 11 marca 2013r. Burmistrz Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "nadbudowie oraz przebudowie poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego" na w/w działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 listopada 2013r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), a jedną z przyczyn tego była konieczność "usunięcia rozbieżności we wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.) oraz prawidłowe ustalenie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wykonując zalecenia organu odwoławczego, pismem z dnia 5 grudnia 2013r. wezwał C. R., w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 u.p.z.p. do sprecyzowania przedmiotu postępowania i prawidłowego określenia powierzchni zabudowy przedmiotowej działki. W odpowiedzi na wezwanie C. R. pismem z dnia 20 grudnia 2013r. wyjaśnił, że "inwestycja ma polegać na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne", wskazał także łączną powierzchnię zabudowy na działce.

Decyzją z dnia 10 lutego 2014r. organ I instancji określił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na "nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne", czyli dla takiej, którą inwestor wskazał w piśmie z dnia 20 grudnia 2013r.

W ocenie Sądu I instancji, który podzielił stanowisko organu odwoławczego Burmistrz Miasta P. dokonał zmiany wniosku poprzez odmienne określenie inwestycji niż dokonał tego inwestor we wniosku z dnia 8 stycznia 2013r., co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy zatem stwierdzić, że umknęło uwadze organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, że inwestor po dniu 8 stycznia 2013r. dokonał dwukrotnie zmiany treści wniosku, a ostatnia zmiana dokonana dnia 20 grudnia 2013r. - w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji - zawierała takie określenie zakresu inwestycji, jak inwestycja, dla której Burmistrz Miasta P. określił warunki zabudowy decyzją z dnia 10 lutego 2014r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ocenił prawidłowość ustaleń poczynionych przez SKO. Naruszony bowiem został przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., jak również wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), a także art. 12 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji bez wcześniejszej wnikliwej analizy akt sprawy.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 3 lipca 2014r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia 10 lutego 2014r. oceni sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

6