Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1096/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 roku sprawy ze skargi Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] [...] na podstawie art. 136 i następnych, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010r., nr 102 poz. 651 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 163, oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr 107/10 o pow. 0,4337 ha, część działki nr 107/14 o pow. 0,6309 ha, część działki nr 143/72 o pow. 0,5240 ha, działka nr 142/129 o pow. 0,1078 ha, nr 142/130 o pow. 0,0065 ha, nr 142/131 o pow. 0,2803 ha, nr 142/161, część działki nr 142/160 o pow. 0,3507 ha, część działki nr 142/162 o pow. 0,1835 ha, część działki nr 142/78 o pow. 0,1813 ha.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 31 marca 2006r. Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. wystąpiły o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 163, oznaczonej dawniej jako działka nr 108/4, 108/2 i 40.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta Ł. od rozpatrzenia powyższej sprawy i jednocześnie wyznaczył Starostę [...] [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do jej rozpatrzenia.

W toku postępowania ustalono, iż aktem notarialnym z dnia 20 listopada 1987r. L. P., Ł. P. i A. P. sprzedały Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Dzielnicy Ł. - W., nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 163, oznaczoną jako działka nr 108/4, 108/2 i 40. Wykup nieruchomości nastąpił na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., nr 30 poz. 127 ze zm.).

W chwili wywłaszczenia nieruchomość uregulowana była w księdze wieczystej, gdzie w dziale II jako współwłaścicielki wpisane były L. P., Ł. P. oraz A. P. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. Wydziału IX Cywilnego z dnia 24 czerwca 2005r., spadek po L. P. nabyły I. P.-S., A. P., Z. S. oraz Ł. P.

Obecnie dawna działka:

- nr 40 odpowiada działkom oznaczonym w ewidencji gruntów nr 40/1 o powierzchni 1203 m², nr 40/3 o powierzchni 7576 m² i nr 40/4 o powierzchni 144 m², dla których prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Ł. Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta, gdzie w dziale II jako właściciel wpisana jest jako właściciel Gmina Ł.;

- nr 108/2 odpowiada obecnej działce ewidencyjnej nr 108/13 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł.), części działki nr 107/14, części działki nr 107/15 i części działki nr 107/17 (dla których prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł., zaś jako wieczysty użytkownik A Sp. z o.o.),

- nr 108/4 zgodnie z mapą sytuacyjną dc. prawnych nr 4/3150 podzielona została na działki nr 108/5, 108/6, 108/7, 108/8, 108/9, 108/10, 108/11 i 108/12. W wyniku kolejnych przekształceń w skład dawnej działki nr 108/4 wchodzą części działek ewidencyjnych: część działki nr 143/72 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł., zaś jako wieczysty użytkownik A Sp. z o.o.), część działki nr 142/63 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina Ł.), działka nr 142/129 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł., zaś jako wieczysty użytkownik A Sp. z o.o.), działka nr 142/130 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł., zaś jako wieczysty użytkownik B Spółka z o. o.), działka nr 142/131 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł., zaś jako wieczysty użytkownik A Sp. z o.o.), część działki nr 142/161 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie w dziale II jako współwłaściciele wpisani są A Sp. z o.o oraz osoby fizyczne), część działki nr 142/162 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie w dziale II jako współwłaściciel wpisani są A Sp. z o.o. oraz osoby fizyczne), część działki nr 142/160 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie w dziale II jako właściciel wpisane jest A Sp. z o.o.), część działki nr 142/78 (dla której prowadzona jest księga wieczysta KW 125063, gdzie jako właściciel wpisane jest A Sp. z o.o.), część działki nr 145/30 (dla której prowadzona jest księga wieczysta gdzie w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina Ł.), część działki nr 142/86 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł.), część działki nr 142/87 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł.), część działki nr 142/89 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł.), część działki nr 142/91 (dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Ł.). Niniejsza decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie działek nr 40/1, nr 40/4, nr 108/13, nr 142/63, nr 145/30, nr 142/89, w pozostałym zakresie wniosek o zwrot nieruchomości rozstrzygnięty zostanie odrębną decyzją.

Ponadto organ I instancji ustalił, iż

- działka nr 107/14, nr 107/17 i nr 143/72 oddane zostały w użytkowanie wieczyste A Spółka z o.o. w 2001 roku;

- działka nr 142/129, nr 142/131 oddane zostały w użytkowanie wieczyste A Spółka z o.o. w 1998 roku;

- działki nr 142/161 i nr 142/162 stanowią współwłasność osób fizycznych i A Spółka z o.o.;

- działki nr 142/160 i nr 142/78 stanowią własność A Spółka z o.o.;

- działka nr 142/130 - oddana została w użytkowanie wieczyste w 1998 roku, od 2005 roku użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest B SA;

Prawo własności A Sp. z o. oraz osób fizycznych do powyższych nieruchomości, jak również prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz A Sp. z o.o. oraz B S.A., oznacza, iż ani Skarb Państwa ani gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 14 czerwca 2011r. i w dniu 15 czerwca 2011r. oględziny nieruchomości. Ustalono, iż teren objęty postępowaniem w sprawie zwrotu nieruchomości jest w pełni zagospodarowany i użytkowany w ramach powstałego wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego:

- działka nr 143/72 — na terenie działki nr 143/72 znajduje się urządzony parking samochodowy, ogrodzony i strzeżony utwardzony kostka brukową, na terenie parkingu znajdują się dwa pasy urządzonej zieleni;

- działka nr 107/14 - na terenie działki nr 107/14 znajdują się wybudowane murowane garaże jednostanowiskowe na samochody osobowe oraz odkryte miejsca parkingowe oraz urządzony pas zieleni, teren działki 107/14 utwardzony kostką brukową;

- działki nr 107/10 stanowi część urządzonej drogi publicznej - drogi wojewódzkiej, na działce nr 107/10 jest również urządzona ścieżka rowerowa i chodnik, a także pas zielem zlokalizowany pomiędzy droga wojewódzką a urządzonym chodnikiem i ścieżką rowerową;

- działka nr 142/129 - stanowi urządzoną drogę wewnętrzną (ul. B), okrawężnikowaną i utwardzoną kostką brukową, na działce znajduje się również śmietnik osiedlowy, właz do studzienek kanalizacyjnych, część chodnika oraz pas zieleni ozdobnej obejmującej drzewa (brzozy) i krzewy ozdobne;

- działka nr 142/130 - na działce nr 142/130 znajduje się murowany budynek - stacja trafo;

- działka nr 142/131 - jest zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, teren wokół budynek znajduje się urządzony pas zieleni (krzewy ozdobne), droga wewnętrzna osiedlowa okrawężnikowana i utwardzona kostką brukową;

- działka nr 142/160 - jest zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, na działce znajduje się również urządzona zieleń osiedlowa (drzewa brzozy, krzewy ozdobne) oraz murowany śmietnik osiedlowy, a także studzienki telekomunikacyjne i słup oświetleniowy;

- działka nr 142/78 - znajduje się na niej część drogi wewnętrznej utwardzonej kostką brukową, betonowy chodnik okrawężnikowany, na działce nr 142/78 znajduje się również pas zieleni ozdobnej (drzewa - brzozy), dwie latarnie oświetleniowe oraz urządzenia infrastruktury technicznej;

- działka nr 142/162 jest ogrodzona i zabudowana blokiem wielorodzinnym, teren wokół bloku utwardzony kostką brukową, na terenie działki nr 142/162 znajduje się również zieleń osiedlowa - krzewy owocowe, drzewa brzozy;

- działka nr 142/161 - teren działki nr 142/161 jest również zagospodarowany w całości, na działce znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, liczne nasadzenia roślinne - drzewa ozdobne, drzewa – brzozy, teren działki nr 142/161 również ogrodzony. Opisany stan faktyczny potwierdzają wykonane podczas oględzin zdjęcia.

Ponadto organ ustalił, iż teren działek objętych postępowaniem został przejęty pod inwestycję celu publicznego przez A Sp. z o. o. w dniu 12 maja 2005 roku. Pozwolenie na budowę dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działce:

- nr 142/131 wydane zostało w dniu 17 kwietnia 2000 roku. Budowa została rozpoczęta 19 czerwca 2000 roku. Pozwolenie na użytkowanie obiektu wydane zostało w dniu 11 czerwca 2001 roku;

- nr 142/160 wydane zostało w dniu 10 listopada 2006r. Budowa przedmiotowego obiektu została rozpoczęta w dniu 28 października 2007 roku. Pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu zostało wydane w dniu 23 grudnia 2008 roku;

- nr 142/161 wydane zostało w dniu 30 stycznia 2007 roku. Budowa rozpoczęta została 29 lipca 2007 roku. Pozwolenie na użytkowanie zostało wydane w dniu 17 czerwca 2008 roku;

- nr 142/162 wydane zostało w dniu 30 stycznia 2007 roku. Budowa została rozpoczęta 8 października 2007 roku. Pozwolenie na użytkowanie zostało wydane 22 października 2008 roku.

Pozostałe działki nr:

- 142/78 została przeznaczona na tereny zielone, z których korzy stają mieszkańcy pobliskich bloków, miedzy innymi przy ul. B 18, C 27 i 29;

- 142/130 - A Sp. z o.o. przekazało na podstawie art. 231 §2 kodeksu cywilnego na rzecz B prawo użytkowania wieczystego działki nr 142/130, pod budowę stacji transformatorowej zasilającej w prąd część osiedla mieszkaniowego;

- 107/14 i nr 143/72 tworzą razem zespół parkingowo — garażowy. Zgodnie z koncepcją zagospodarowania osiedla, miejsca parkingowe zostały w części zaprojektowane i wykonane przy budynkach, w części zaś został zaprojektowany zespół parkingowo - garażowy, który zaspokaja potrzeby parkingowe większej części zmotoryzowanych lokatorów. Zespół parkingowy powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 października 2001 roku Prace budowlane zostały rozpoczęte 11 września 2003 roku, pozwolenie na użytkowanie zostało wydane w dniu 10 stycznia 2004 roku;

- 142/129, 142/130, 142/131 (powstałe z podziału działki nr 142/73) zostały przejęte przez A w trwały zarząd w dniu 29 stycznia 1998 roku, na podstawie decyzji Zarządu Miasta Ł. Nr [...];

- 107/14 oraz działka nr 143/72 zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz A Sp. z o.o., na podstawie aktu notarialnego z dnia 12 lipca 2001r.

Stosownie do treści art. 136 ust. 1 ustawy, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z ust. 5, w przypadku nie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa.

Zgodnie natomiast z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 137 ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Stosownie zaś do art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest ustalenie, czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc przede wszystkim czy zaistniała którakolwiek z przesłanek zbędności nieruchomości określonych w art. 137 ustawy. Przesłanki zbędności o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zachodzą w sytuacji, gdy nieruchomość pozostawiona jest w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zbędność nieruchomości na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.

Zgodnie z aktem notarialnym z dnia 20 listopada 1987r. L. P., Ł. P. i A. P. sprzedały SP - Naczelnikowi Dzielnicy Ł.- W., nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 163, oznaczoną jako działka nr 108/4, 108/2 i 40, przy czym w akcie notarialnym cel wykupu nieruchomości na rzecz SP nie został określony.

Obowiązująca w dacie zawarcia aktu notarialnego ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdzała, że nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno - gospodarczych (art. 50 ust. 1). Cel ten winien być stwierdzony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zgromadzenie całości dokumentacji poprzedzającej decyzję o wywłaszczeniu winno dać szansę na określenie, w sposób konkretny, celu wywłaszczenia. Posiłkowo określenia celu wywłaszczenia poszukiwać też można poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie poszukiwano zatem celu wywłaszczenia w archiwalnej dokumentacji wywłaszczeniowej. Dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 163 były prowadzone akta Wywłaszczeniowe, w których znajduje się wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II z dnia 2 listopada 1987r. o wywłaszczenie - za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 163, oznaczonej na mapie sytuacyjnej dc. prawnych nr 4/1437 jako działki nr 108/4, 108/2 i 40, z uzasadnienia którego wynika, iż nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego J. Z. i budownictwo komunalne, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z 1986 roku nr 3/86. Z powyższych okoliczności wynika zatem, iż celem wykupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była budowa osiedla mieszkaniowego.

Z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy cel wywłaszczenia w ten sposób określony, został na nieruchomości zrealizowany. Realizacja celu nastąpiła jednak po upływie terminów określonych dyspozycją art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na działce nr 107/10 przeprowadzona została inwestycja polegająca na przebudowie ulicy A - drogi wojewódzkiej nr 713. Inwestycja ta rozpoczęta została w 2003 roku, zaś zakończona w 2005 roku. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. z 2007 roku Dz. U. nr 19 poz. 115 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność SP, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz pomiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Tym samym nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie działki nr 107/10, gdyż stanowiłoby to naruszenie struktury własnościowej dróg publicznych określonej w ustawie o drogach publicznych.

Działki nr 142/129 i nr 142/78 stanowią części dróg osiedlowych. Są to drogi urządzone, zagospodarowane, utwardzone. Stanowią one niezbędną infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, które zostało po okresie wywłaszczenia wybudowane na m.in. wywłaszczonej nieruchomości. Ulica B wybudowana została w latach 1996 - 1999. Inwestycja została zatem rozpoczęta w okresie 7 lat od dnia nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie została jednakże zrealizowana przed upływem 10 lat od tego dnia. Na działce nr 143/72 znajduje się urządzony parking samochodowy, ogrodzony i strzeżony. Na terenie parkingu znajdują, się dwa pasy urządzonej zieleni, Na terenie działki nr 107/14 znajdują się wybudowane murowane garaże jednostanowiskowe na samochody osobowe oraz odkryte miejsca parkingowe oraz urządzony pas zieleni. Na działce nr 142/130 znajduje się murowany budynek - stacja trafo. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Orzecznictwo administracyjne jednoznacznie stwierdza, iż celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia, osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie działek stanowiących część ul. B na rzecz wnioskodawczyń, skoro działki te wykorzystywane są dla potrzeb celu publicznego przez mieszkańców osiedla mieszkaniowego.

Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo, iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. Na terenie działek nr 142/131, 142/160, 142/161 i nr 142/162 znajdują się powstałe w ramach osiedla budynki mieszkalne wielorodzinne. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności z oględzin nieruchomości wynika, iż zagospodarowanie części wywłaszczonej nieruchomości, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania, jest trwałe i zgodne z celem wywłaszczenia. Nie jest możliwe w chwili orzekania w tej sprawie usunięcie istniejących na wywłaszczonym gruncie naniesień, co powoduje, iż orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie jest możliwe. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja tego celu nastąpiła.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S., I. P.-S., Ł. P., A. P. zaskarżyły rozstrzygnięcie w całości. Zarzuciły:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.

a) przepisu art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości pomimo zajścia przesłanek wskazujących na zbędność nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa tj. przepisem art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, a w konsekwencji naruszenie podstawowej zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej;

b) przepisu art. 7 i 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo niedokonania pełnych ustaleń faktycznych przez organ I instancji w szczególności wobec nieustaleni, czy w dacie zawarcia poszczególnych umów zaistniały przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz byłych właścicieli czy też nie, a także w jakiej dokładnie dacie rozpoczęto realizację inwestycji tj. dokonanie konkretnych robót budowlanych oraz jakie to były roboty;

c) przepisu art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew obowiązującej naczelnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli i wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy;

d) przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której organ I instancji nie wskazał faktów uznanych przez siebie za udowodnione oraz nie wskazał w ww. decyzji przyczyn, z powodu których nie dał wiary innym dowodom, z których wynikało wprost, iż przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zatem winny być zwrócone ich poprzednim właścicielom;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

a) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany i brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż organ winien uznać powyższe nieruchomości za zbędne na cel wywłaszczenia, zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją;

b) zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z art. 137 ustawy, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w art. 137 pkt 2 ustawy;

Wskazując na powyższe strona odwołująca wniosła o:

1) zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 163, oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr 107/10, część działki nr 107/14, część działki nr 143/72, działka nr 142/129, nr 142/130, nr 142/131, część działki nr 142/162, część działki nr 142/78 ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...] [...].

Uzasadniając strona zaznaczyła, iż kwestią kluczową jest ustalenie czy nieruchomość, której zwrotu domagają się skarżące stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem tym - jak ustalił Starosta [...] [...] była budowa osiedla mieszkaniowego J. Z. i budownictwa komunalnego.

Na podstawie art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.". Dyspozycja art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stalą się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją, tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany."

Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że ustawodawca wprowadził ustawową definicję pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.". Według tego unormowania o "zbędności" można mówić w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy pomimo upływu 7 łat od daty, w której decyzja stała się ostateczna "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu", a po drugie, gdy pomimo upływu 10 lat "cel ten nie został zrealizowany". Przesłanki te nie są kumulatywne, co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich powoduje, iż mamy do czynienia ze "zbędnością nieruchomości na cel wywłaszczenia." Przyjmowanie jakichkolwiek innych wyznaczników pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości" jest działaniem wbrew obowiązującemu prawu wyrażonemu w jednoznacznej dyspozycji wskazanego powyżej przepisu ustawy. Jakakolwiek zatem interpretacja rozszerzająca pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" - w szczególności zważywszy, że przepisy te dotyczą wywłaszczenia — a więc ingerencji państwa w podstawowe prawo jakim jest prawo własności - jest niedopuszczalna. Wprowadzając art. 137 i następne ustawy racjonalny ustawodawca przewidział wszelkie okoliczności uzasadniające odmowę zwrotu odebranej nieruchomości. Raz jeszcze podkreślić należy, iż katalog sytuacji, w których organ ma prawo odmówić zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zamknięty i tworzenie jakichkolwiek dodatkowych okoliczności uzasadniających takie zachowanie organu jest niedopuszczalne i stanowi nadużycie prawa. Możliwość odmowy zwrotu należy zatem rozpatrywać jedynie w kontekście cytowanej normy art. 137 ustawy.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten bezspornie odnosi się do pojęcia nieruchomości wywłaszczonej rozumianego sensu largo, a zatem dotyczy zarówno nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa między innymi na podstawie umowy przewidzianej w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 137 pkt 1 i 2 ustawy jest nieuprawniona - sprzeczna zarówno z wykładnią językową powyższego przepisu jak i celem wprowadzonego rozwiązania. W sprawach wykładni wypowiadały się wielokrotnie sądy, w wyroku z dnia 26 listopada 1991r. NSA w Warszawie przyjął, że "nie jest dopuszczalna taka interpretacja przepisów prawa, która by naruszała zagwarantowane konstytucyjne prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązującego prawa". Natomiast w wyroku z dnia 24 czerwca 1993r. SN przyjął, że "w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką wykładnię (zwłaszcza gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych), jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji.".

Przesłanki zbędności wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości określa art.137 ust.1 ustawy. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne i reguluje odmienne podstawy zwrotu nieruchomości. Za zbędną na cel wywłaszczenia (nabycia) uznaje on nieruchomość jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel nie został zrealizowany (pkt 2).

W obu tych normach ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą być spełnione, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art.137 ust. 1 pkt 1 ustawy są to dwie okoliczności faktyczne: upływ czasu (7 lat) od momentu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości oraz pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, mimo ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań - w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Jednocześnie podnieść należy, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA, że wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust.1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10 letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (tj. w terminie 10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. W toku postępowania organ administracji ustalił, że "realizacja celu wywłaszczenia - jednak po upływie terminów określonych dyspozycją art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. ". W świetle przepisów ustawy oraz ugruntowanego orzecznictwa NSA strona wskazała, że nieruchomości, o których zwrot wnoszą skarżący, stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i winny zostać zwrócone, a tym samym organ winien był uwzględnić wniosek wydać decyzje o zwrocie przedmiotowych nieruchomości. Podsumowując wskazuję, iż organ administracji odmawiając zwrotu nieruchomości, o które wystąpili wnioskodawcy, naruszył przepisy prawa materialnego, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ponadto organ dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, wskazanych w petitum odwołania, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki nr 107/10 o pow. 0,4337 ha i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania I instancji. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając Wojewoda powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania. Przechodząc do wyjaśnienia istoty swego rozstrzygnięcia wskazał, iż słusznie organ I instancji cel wywłaszczenia określił na podstawie całości dokumentacji wywłaszczeniowej i rozpatrywał zbędność przedmiotowej nieruchomości pod kątem jej wykorzystania na cel publiczny, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. W niniejszej sprawie organ I instancji przedmiotem rozstrzygnięcia uczynił część działek nr: 107/10, 107/14, 143/72, 142/160, 142/162 i 142/78 oraz działki nr: 142/129, 142/130, 142/131, 142/161. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż część działki nr 107/14 oraz część działki nr 143/72 stanowią część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem 108/2; działki nr 142/129, 142/130, 142/131, 142/161 oraz części działek nr 142/160, 142/162 i 142/7 stanowią część wywłaszczonego gruntu oznaczonego numerem 108/4. Zauważyć zaś należy, iż objęta rozstrzygnięciem Starosty [...] [...] część działki nr 107/10 nie pochodzi z nabytej aktem notarialnym z dnia 20 listopada 1987r. od L. P., Ł. P. i A. P. nieruchomości. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 19 kwietnia 2011r. stanowi ona część dawnej działki nr 107/2, która nie była objęta ww. aktem, a tym samym nie była objęta zgłoszonym przez Z. S., I. P.-S., Ł. P., A. P. roszczeniem. W tym zakresie należało zatem uchylić decyzję organu I instancji i orzec w tej części o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania przed organem I instancji.

W odniesieniu do drugiej części rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, iż podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest ustalenie, czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie jednoznacznie wskazuje, iż na terenie, którego dotyczy niniejsza sprawa, powstało osiedle mieszkaniowe. Sposób zagospodarowania spornego terenu potwierdzają przeprowadzone przez organ I instancji oględziny, załączona dokumentacja fotograficzna oraz pisma uzyskane od właścicieli i użytkowników wieczystych przedmiotowych nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, iż sporny obszar stanowi zorganizowaną część terenu osiedla mieszkaniowego. Wskazał, iż budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budowę typowych bloków, ale też innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlowa, ciągi piesze, garaże, parkingi. Budynek mieszkalny do prawidłowego funkcjonowania zgodnego z jego przeznaczeniem wymaga bowiem nie tylko gruntu pod nim, ale i obok niego. Drogi osiedlowe, chodniki, urządzona zieleń, parkingi zlokalizowane na spornych działkach stanowią zatem nieodłączną część osiedla. Za nierozerwalną infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się także latarnie oświetleniowe oraz wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe. Powyższe urządzenia i instalacje stanowią niewątpliwie infrastrukturę osiedlową służącą mieszkańcom, bez której istnienia nie byłoby możliwe funkcjonowanie osiedla jako spójnej całości.

W ocenie Wojewody [...] przyjąć zatem należało za organem I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego i nie jest możliwy jej zwrot.

Organ zaznaczył, iż z uwagi na to, iż cel nabycia został zrealizowany, nie ma znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że budynki oraz infrastruktura towarzysząca zostały wykonane po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Istota zbędności polega bowiem na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Podniósł nadto, iż obecnie podmiot publicznoprawny utracił władanie wszystkich działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania. Część z nich stanowi bowiem własność osób trzecich, część obciążona jest prawem użytkowania wieczystego. Działki nr: 107/14, 143/72, 142/129, 142/131 stanowią własność Gminy Miasto Ł. oraz znajdują się w użytkowaniu wieczystym A. Działki nr: 142/161 i 142/162 stanowią współwłasność osób fizycznych. Działki nr: 142/78 i 142/160 stanowią własność A. Działka nr 142/130 stanowi własność Gminy Miasto Ł. oraz jest w użytkowaniu wieczystym B SA.

Powyższe, w ocenie organu II instancji, również stoi na przeszkodzie do dokonania zwrotu gruntu na rzecz byłego właściciela. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 336/10, utrata przez SP lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawo użytkowania wieczystego w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. wniosły o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące powtórzyły zarzuty i argumentację odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując stanowisko wywiedzione w zaskarżonym akcie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana, jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się / ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137).

Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki TK z dnia 14 marca 2000r., sygn.akt P 5/99, publ. OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008r., sygn.akt K 6/05, publ. OTK-A 2008/3/41, z dnia 24 października 2001r., sygn.akt SK 22/01, publ. OTK 2001/7/216).

Zwrócić przy tym trzeba uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, a obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek zwrotu (wyrok TK z dnia 9 grudnia 2008r., sygn.akt SKO 43/07, publ. OTK-A 2008/10/175).

Z kolei w orzeczeniu z dnia 22 października 1993r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle.

Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów i wyprowadzonych w ich oparciu wniosków organu nie pozostawia wątpliwości, iż cel wywłaszczenia został prawidłowo ustalony i co istotne został zrealizowany. Podzielić należy wywód organu odwoławczego, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego i nie jest możliwy jej zwrot. Dla prawidłowości zaskarżonego aktu bez znaczenia pozostaje również ustalenie, iż cel nabycia został zrealizowany, nie ma znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że budynki oraz infrastruktura towarzysząca zostały wykonane po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wywiedzione przez NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2011r., w sprawie I OSK 514/11 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), iż zasadnicze znaczenie ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Oba wymienione w art. 137 ust. 1 ustawy kryteria zbędności opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia. Może to nastąpić z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, bądź też z jakiegokolwiek innej przyczyny. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła – cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z akt sprawy wynika, że na działkach objętych wnioskiem zrealizowano zabudowę w postaci osiedla mieszkaniowego z infrastrukturą towarzyszącą. Skoro zaś zbędność na cele wywłaszczenia oceniać należy przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem korzystania z nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1991r., sygn.akt VI SA 914/91, z dnia 22 października 1993r., sygn.akt SA/Kr 477/93 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, a także wyrok SN z dnia 7 lutego 1995r., sygn.akt III ARN 82/94, publ. OSNP 1995/15/183), to trudno w niniejszej sprawie twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2010r., sygn.akt II SA/Kr 850/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Fakt wykorzystania nieruchomości po kilku latach od wywłaszczenia nie powinien być decydujący, istotne jest ustalenie, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, określony na podstawie zebranych dokumentów i w taki sposób od czasu realizacji jest wykorzystywana.

Z kolei wobec ustalenia organu, w oparciu o analizę obszernej dokumentacji, iż objęta rozstrzygnięciem Starosty [...] [...] część działki nr 107/10 nie pochodzi z nabytej aktem notarialnym z dnia 20 listopada 1987r. od L. P., Ł. P. i A. P. nieruchomości. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 19 kwietnia 2011r. działka 107/10 stanowi część dawnej działki nr 107/2, która nie była objęta aktem notarialnym z listopada 1987 roku, a tym samym nie była objęta zgłoszonym przez skarżące roszczeniem. Rozstrzygnięcie organu I instancji w tej części zasadnie zostało uchylone i umorzone wobec bezprzedmiotowości postępowania, która wypełnia przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a..

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

LS