Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 480/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w sprawie: wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Rada Powiatu ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu (zwaną dalej "Uchwałą"). Uchwałę podjęto na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r., poz. 1260 ze zm.). W Uchwale Rada Powiatu określiła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów (§ 1 i § 2). Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 3). Ponadto postanowiono o utracie mocy poprzednio obowiązującej uchwały Rady Powiatu w tej sprawie – z [...] października 2017r. Nr [...] (§ 4), a także o czasie obowiązywania Uchwały, mianowicie, że "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2018 r." (§ 5 Uchwały).

W uzasadnieniu Uchwały Rada wskazała jedynie, że przepis art. 130a ust. 6 ustawy o ruchu drogowym zawiera delegację dla Rady Powiatu do określenia corocznie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg, przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz określenia wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia lub odstąpienia od usunięcia pojazdu. W związku z ogłoszeniem przez Ministra Finansów obwieszczenia z 20 sierpnia 2018r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz obowiązkiem wynikającym z art. 130a ust. 6 powołanej ustawy nastąpiła konieczność podjęcia stosownej uchwały.

Prokurator Prokuratury Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą Uchwałę Rady Powiatu zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez przekroczenie przez Radę zawartego w powyższym przepisie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z dróg na poziomie tożsamym z najwyższym dopuszczalnym bez ich odniesienia do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że analiza Uchwały wykazała w sposób nie budzący wątpliwości, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usuniecie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym maksymalna stawkę opłat oraz kosztów wskazana w obwieszczeniu. Mając na uwadze przepis art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym uchwała w przedmiocie opłat będzie zgodna z prawem gdy jej treść zostanie zdeterminowana tylko i wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadania, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2, a nie innymi okolicznościami. Prokurator miał na względzie, że organ dysponuje elastycznością w kształtowaniu treści uchwały, jednak wybór przyjętych stawek winien być wypadkową wszystkich tych przesłanek. Rada Powiatu winna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w postaci usunięcia pojazdu z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni wolne od pracy. Ustalenie wysokości opłat w oparciu o art. 130a ust. 2 prawa o ruchu drogowym powinno obejmować ustalanie kosztów tego typu usług. Ustalenie wysokości opłat powinno obejmować ustalenie kosztów jego realizacji. Uzasadnienie powinno z kolei szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, tak aby poddawała się ona kontroli zwłaszcza w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia przy uwzględnianiu kryteriów nieprzewidzianych w ustawie. Elastyczność w kształtowaniu treści uchwały nie oznacza całkowitej, niczym nie skrępowanej, dowolności. Kalkulacja kosztów winna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały, co więcej być czytelna, aby poddała się ocenie. Zaskarżona uchwała tymczasem nie czyni zadość wymogom zawartym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zaś jedyną przesłanką przyjęcia przez Radę maksymalnych stawek była możliwość uchwalania ich w tej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ zauważył, że bezspornie stawki ujęte w uchwale nie przekraczają stawek maksymalnych określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z 14 sierpnia 2018r. Podkreślał, że zarzuty skarżącego sprowadzają się wyłącznie do podniesienia wątpliwości, czy Rada uchwalając stawki kierowała się kryteriami wyartykułowanymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Skarżący kwestionuje nie tyle rozwiązania normatywne uchwały, co jakość jej uzasadnienia. Zarzuty skarżącego w istocie opierają się na założeniu, że Rada nie uwzględniła kryteriów wskazanych z art. 130a ust. 6 prawa o ruchu drogowym, nie formułując żadnych konkretnych zarzutów do części normatywnej uchwały.

Organ podnosił, że uwzględnił wszystkie kryteria wynikające z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Tymczasem stawki ustalone były przez pracownika merytorycznego z uwzględnieniem rzeczywistych stawek stosowanych w obrocie w oparciu o oferty składane w ostatnich latach przez wykonawców oraz prognozy dotyczące kolejnego roku. Na rok 2019 stawki wynikają z zawartej w trybie konkurencyjnym umowy z [...] grudnia 2018r. Na potrzeby kalkulacji stawek unormowanych w 2019r., uwzględniając dane historyczne, przyjęto, że w 2019r. usuniętych będzie około 80 pojazdów. Wskazano, że ofertę złożył tyko jeden podmiot, mimo że zapytanie skierowane zostało do trzech podmiotów.

Ostatecznie organ wskazał, że uchwała jest zgodna z prawem a wskazane stawki skalkulowane zostały z uwzględnieniem kryteriów wyszczególnionych w art. 130a ust. 6 prawa o ruchu drogowym.

Organ dołączył kopię umowy z [...] grudnia 2018r., notatkę służbową z [...] listopada 2018r. na okoliczność udzielenia zamówienia i protokół z sesji Rady Powiatu z [...] września 2018r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (a contrario art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2018r., poz. 995, w treści obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest Uchwała nr [...] Rady Powiatu z [...] września 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] października 2018 r. pod pozycją [...]. Skargę na powyższą Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Podstawę prawną Uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.; w skrócie "p.r.d.").

Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., III SA/Wr 856/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie i wynikające wprost z art. 130a ust. 6a p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

Postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny, w szczególności, z jednej strony, wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w Uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w powyższym przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Odnosząc się do głównego zarzutu odpowiedzi na skargę, że skarżący przede wszystkim kwestionuje braki uzasadnienia Uchwały i w tym upatruje istotne naruszenie prawa, Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 79 ust 1 u.s.p. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

W ocenie Sądu taką istotna regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma, zatem obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174). Z powyższego wynika, że uzasadnienie to ma bowiem wskazywać motywy podjęcia przewidzianych w Uchwale rozwiązań.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu brak uzasadnienia Uchwały stanowi naruszenie zasad sporządzania Uchwały, jednak uchybienie to nie jest jedyną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Rada Powiatu ma bowiem możliwość wykazania zasadności podjęcia uchwały i przyjętych stawek opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli przedstawi kalkulacje kosztów lub inne dokumenty pozwalające uzasadnić zasadność przyjętych stawek, zwłaszcza z jakich kosztów i innych wydatków związanych ze sprawną realizacją zadania stawki te wynikają.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem skarżącego, że z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, iż wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób "zdeterminowana" przez powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1–2 p.r.d., oraz

2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek "wziąć pod uwagę" powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA z 01.02.2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA).

Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia powyższych opłat (stawek, kosztów) - w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA z 13.12.2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA).

W ocenie Sądu, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną Uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d. przez nieuwzględnienie, a przynajmniej niewykazanie należytego uwzględnienia, wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w Uchwale.

Jest poza sporem, że wysokość wszystkich tych opłat i kosztów została w Uchwale określona na poziomie maksymalnych stawek wynikających z wydanego na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 20 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 802). Okoliczność ta, jakkolwiek istotna, nie może być przesądzającą o zasadności ustalonych w Uchwale stawek opłat.

Mając na uwadze dyspozycję art. 130a ust. 6 p.r.d. przy ustalaniu kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów kluczowe znaczenie mają dokumenty, z których wynikają koszty realizacja zadania, takie jak postanowienia umowy zawartej pomiędzy Powiatem a podmiotem zobowiązującym się do usuwania i przechowywania pojazdów, zapytania ofertowe, a także ewentualne dane i informacje przedstawione w czasie obrad na sesji Rady.

Takie też dokumenty przedstawił organ w odpowiedzi na skargę, gdzie powołując się w szczególności na postanowienia umowy z [...] grudnia 2018r. argumentował, że proponowane stawki zostały starannie skalkulowane. Regulacje umowne dotyczące warunków płatności za wykonywanie przedmiotu umowy kształtują bowiem w sposób istotny koszty usuwania i przechowywania pojazdów o jakich mowa w art. 130a pkt 6 p.r.d. Wobec powyższego treść takiej umowy w szczególności w zakresie kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów winna być ustalona między stronami i zaakceptowana przez strony poprzez jej podpisanie najpóźniej na dzień podjęcia uchwały w sprawie opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na terenie danego powiatu. W kalkulacji realizacji zadania należy bowiem ująć te koszty, tak by możliwe było ustalenie stawek opłat w Uchwale zgodnie z dyspozycja art. 130a ust. 6 p.r.d.

Tymczasem, umowa, której przedmiotem jest powierzenie wykonawcy zadania usuwania z dróg pojazdów w sytuacjach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz umieszczenie ich i przechowywanie na parkingu strzeżonym została zawarta między osobą prowadzącą działalność gospodarczą w tym zakresie a Powiatem [...] w dniu [...] grudnia 2018r. podczas, gdy Uchwała w tym przedmiocie została podjęta [...] września 2018r., zatem przeszło dwa miesiąc wcześniej niż data zawarcia umowy. Nie sposób zatem przyjąć, jak to podkreślał organ, że ustalając stawki przedmiotowych opłat Powiat skalkulował koszty usunięcia i przechowywania pojazdów jakie zobowiązany będzie zapłacić wykonawcy zadania, skoro na dzień podjęcia Uchwały nie były one znane.

Także z przedłożonej dokumentacji przygotowawczej poprzedzającej zawarcie takiej umowy – notatki na okoliczność udzielenia zamówienia usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, gdzie zapytanie skierowano do trzech podmiotów a ofertę złożył tylko jeden podmiot - wynika, że złożenie oferty miało miejsce [...] listopada 2018r., zatem także pod podjęciu zaskarżonej Uchwały.

Nadto z protokołu z LIX Sesji Rady Powiatu z [...] września 2018r. w punkcie dotyczącym wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi wynika tylko tyle, że przedstawiono projekt Uchwały, który został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Finansową i Komisję Bezpieczeństwa Publicznego oraz Komisję Infrastruktury Rolnictwa i Ochrowy Środowiska, bez przedstawienia kalkulacji czy uzasadnienia dla wysokości przyjętych stawek opłat. Wobec powyższego z przedstawionych dokumentów nie wynika żadna kalkulacja kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów określonych w umowie realizującej zadanie, czy inne konkretne przesłanki, które znalazłyby odzwierciedlenie w wysokości stawek określonych w zaskarżonej Uchwale.

Ocena Sądu w tym zakresie wynika nadto z zestawienia treści umowy i postanowień Uchwały w części dotyczącej przyjętych stawek w przypadku usunięcia pojazdów i ich przechowywania. Umowa bowiem nie przewiduje wynagrodzenia za usuniecie i przechowywanie pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, podczas, gdy w Uchwale przewidziano stawki w tym zakresie i to w maksymalnej wysokości [...] zł z usunięcie pojazdu i [...] zł za każdą dobę przechowywania.

Nadto umowa nie zawiera postanowień dotyczących wynagrodzenia związanego z kosztami powstałymi w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów po wydaniu dyspozycji usunięcia. Natomiast regulację taką przewiduje Uchwała w § 2 ustalając wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia spowodowało powstanie kosztów.

Gołosłowne jest zatem twierdzenie organu, że Rada Powiatu podjęła zaskarżoną Uchwałę kierując się wytycznymi ustawodawcy, że kalkulacja kosztów nastąpiła z uwzględnieniem konieczności sprawnej realizacji zadań i kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu wynikających z rzeczywistych stawek stosowanych w obrocie w oparciu o składane oferty i zawartą umowę z podmiotem realizującym zadanie na zlecenie Powiatu.

Nie można zatem odmówić skarżącemu racji, że stawki opłat określone w Uchwale ustalono w sposób arbitralny, wykraczający poza upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. W ocenie Sądu powyższe naruszenie dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d. ma charakter istotnego naruszenia prawa.

Prawidłowa wykładnia kosztów realizacji zadania oznacza wzięcie pod uwagę kosztów sprawnej realizacji zadania oraz rzeczywistych kosztów holowania i przechowywania pojazdów, które kształtują się w powiecie (a te na dzień podjęcia Uchwały nie były w istocie znane, skoro stosowaną umowę w tym przedmiocie Powiat zawarł dwa miesiące później).

W konsekwencji twierdzenia organu, że przy podejmowaniu Uchwały Rada Powiatu kierowała się dyspozycją przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., który jako jedyne przesłanki wskazuje konieczność sprawnej realizacji zadania oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, okazały się całkowicie gołosłowne i nieudokumentowane.

Powyższe okoliczności sprawy dowodzą, że Rada Powiatu nie uwzględniła należycie kryteriów, którymi powinna kierować się przy podejmowaniu Uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., a zwłaszcza drugiego z tych kryteriów, w postaci rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, na które składa się przede wszystkim wynagrodzenie jakie Powiat uiszcza firmie zewnętrznej na podstawie umowy w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdów na strzeżonym parkingu.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona Uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w całości, jak orzekł w sentencji wyroku.