Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1781/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2860/17 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. VII SA/Wa 2860/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 2 września 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 4 lipca 2016 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), nakazującą J. J. i J.1. J. rozbiórkę hali magazynowej o wymiarach w planie 38,00 m x 10,50 m wybudowanej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w C., gm. M..

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wniósł Skarżący.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2016 r.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 6 października 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja z dnia 4 lipca 2016 r. nakazująca rozbiórkę została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, wobec niewykonania przez właścicieli nieruchomości obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia 12 stycznia 2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Właściciele, mimo umożliwienia im legalizacji samowolnie wybudowanej hali magazynowej, nie skorzystali z niej, bowiem nie przedłożyli w terminie wymaganej dokumentacji.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2016 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2017 r. wniósł wymieniony na wstępie Skarżący, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 104 § 1, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 września 2006 r. mimo istnienia ku temu przesłanek.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo – badając kwestionowane decyzje – kierował się stanem faktycznym i prawnym z daty ich wydania. Organ, zdaniem Sądu, słusznie wskazał na bezsporne ustalenia faktyczne, z których wynika, że sprawa dotyczy hali magazynowej wykonanej na działce o nr ewid. [...] o wymiarach 38,0 m x 10,5 m; obiekt ten został zrealizowany w 2001 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Z dokumentów wynika, iż sporny obiekt znajduje się w całości na działce o nr ewid. [...]. Poczynione w sprawie ustalenia, obligowały organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie uregulowanym w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Bezspornie, objęta postępowaniem hala (trwale związana z gruntem) wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosując się do przepisów art. 48, nakaz rozbiórki poprzedzono umożliwieniem obecnym właścicielom nieruchomości zalegalizowanie obiektu, o czym świadczy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 12 stycznia 2016 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie nie zostało wykonane przez żadnego ze współwłaścicieli nieruchomości w zakreślonym terminie; w efekcie, decyzją z dnia 4 lipca 2016 r. organ pierwszej instancji orzekł o rozbiórce hali, na mocy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, kierując tenże nakaz do ww. właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że nie można w sprawie zarzucić ani wydania decyzji bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważył przy tym, że skarżący formułując w skardze naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w istocie nie wskazał z jakich przyczyn kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą określoną w tym przepisie. Organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodzi żadna inna przesłanka nieważności, w tym z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd zaznaczył także, że z akt nie wynika, aby hala objęta postępowaniem i oznaczona nr [...], znajdowała się na działce o nr ewid. [...], do której zobowiązani do wykonania nakazu rozbiórki nie mają (jak podnoszą) tytułu prawnego. Z akt tych nie wynika również, aby hala była powiązana w sposób trwały z innym czy innymi obiektami zrealizowanymi legalnie, co czyniłoby "niewykonalnym" orzeczony nakaz jej rozbiórki – wobec braku możliwości jej wydzielenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmówieniu stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2016 r. pomimo zaistnieniu ku temu przesłanek oraz nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 22 marca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed sądem pierwszej instancji była decyzja organów nadzoru budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 września 2016 r., którą to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 4 lipca 2016 r. nakazującą J.J. oraz J.1. J. rozbiórkę hali magazynowej o wymiarach 38,0 m x 10,5 m wybudowanej samowolnie na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w C., gm. M.. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższa decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca przedmiotową rozbiórkę w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wobec niewykonania w postępowaniu legalizacyjnym obowiązków nałożonych postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 12 stycznia 2016 r., nie jest obarczona jakakolwiek wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności stąd też zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności wskazywanej wyżej decyzji z dnia 2 września 2016 r., jak zaznaczono, odpowiada prawu.

Stanowisko to kwestionowane jest, we wniesionym przez Skarżącego środku odwoławczym, zarzutem naruszenia prawa procesowego a to art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1, art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 września 2016 r., pomimo, że jak zaznaczył Skarżący, zaistniały ku temu przesłanki poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano w sposób prawidłowo jednostki redakcyjnej przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a (mimo, iż § 1 składa się z trzech punktów), jednak przede wszystkim nie określono zarzucanej formy wskazywanego naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc czy odnosi się ona do braku podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji czy też podjęcia jej z rażącym naruszeniem prawa. Nie można tego wyprowadzić ani z zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w jej petitum ani też uzasadnienia do wniesionego środka odwoławczego. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące postępowania w którym wydana została decyzja o nakazie rozbiórki. Podkreślono, że obiekt którego rozbiórkę nakazano połączony jest z innymi obiektami, które wybudowane zostały legalnie, niektóre znajdują się na innej nieruchomości, a więc wykonując nakaz rozbiórki Skarżący będzie zmuszony naruszyć prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (nr [...]) a więc naruszy uprawnienia właścicielskie innych osób. Zaznaczono w kasacji, że nakaz rozbiórki jest nie do zaakceptowania gdyż wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostało poprzedzone żadnym racjonalnym badaniem co do możliwości wyodrębnienia obiektu połączonego z innym i dokonania jego rozbiórki. Tym samym nie wiadomo czy w gruncie rzeczy pozostałe budynki są zdaniem organu legalne czy też, względem tych obiektów sprawa ich legalności nie została załatwiona. Ponadto wywodzi się, iż niektóre budynki w części znajdują się na działce nr [...], tym samym organ naruszył art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zakwestionowano uzasadnienie decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku podnosząc, że nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, nie zajęto stanowiska wobec całego materiału dowodowego oraz uchybiono obowiązkowi wyjaśnienia w szczególności podstawy prawnej decyzji.

Taki, jak wyżej wykazano, nieprecyzyjny sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wyłącznie sugeruje wydanie ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o nakazie rozbiórki z rażącym naruszeniem prawa jak też ewentualnie sugerowanie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały) - choć taki zarzut nie został poprzez przywołanie tej normy podniesiony przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zatem zarzutami tak sformułowanej skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony powyżej zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony w szczególności gdy uwzględni się okoliczność, iż kwestionowana decyzja wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego, albowiem zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

W tym postępowaniu zasadnicze znaczenie, jak formułuje to skarga kasacyjna w jej petitum, ma wada rozstrzygnięcia określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (bez sprecyzowania formy tego naruszenia) a więc jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne - patrz wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. II GSK 1257/15.

W tej sprawie w żaden sposób nie można uznać, iż brak było podstawy prawnej do wydania w postępowaniu legalizacyjnym decyzji opartej na przepisie art. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, skoro Skarżący jak i J. 1. J. nie wykonali w ramach tego postępowania w zakreślonym terminie jak i później obowiązków nałożonych postanowieniem organu nadzoru budowlanego z 12 stycznia 2016 r. Zatem w realiach tej sprawy przesłanka kwalifikowanego naruszenia prawa wobec braku podstawy prawnej do działania i podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia o rozbiórce przez organy nadzoru budowlanego nie może być skutecznie podnoszona.

Natomiast cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – patrz: wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. II OSK 513/21. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany).

Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji, został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Nie jest sporne, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 9 września 1998 r. II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Istotne jest również i to, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (por. wyroki NSA: z 13 września 2007 r. II OSK 1212/06; z 13 stycznia 2016 r. II GSK 847/14).

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż w ramach postępowania nadzwyczajnego - stwierdzenia nieważności decyzji, przesłankami eliminacji decyzji poddanej takiej ocenie są przede wszystkim jej wady materialne. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Przy czym w ramach czynionego zarzutu rażącego naruszenia prawa, takie naruszenie musi być oczywiste, nie wynikające z błędnej wykładni przepisu prawa. NSA w wyroku z dnia 25 września 2007 r. II OSK 1111/06 zauważył, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej decyzja nakazująca rozbiórkę spornej hali magazynowej nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu które doprowadziło do podjęcia decyzji rozbiórkowej ustalono bezspornie, iż w 2001r. wybudowano bez pozwolenia na budowę halę magazynową o wymiarach 38,0 m x 10,5 m. na działce o nr ew. [...] - co potwierdza protokół kontroli z 30 października 2015 r. odbytej przy udziale Skarżącego. W protokole tym wskazana hala została oznaczona jako nr [...], z adnotacją o braku stosownego pozwolenia na jej realizację. Protokół ten nie zawiera żadnych uwag obecnych przy oględzinach; bez uwag podpisany został m. in. przez Skarżącego. W aktach znajdują się także zdjęcia tego obiektu oraz kopia mapy zasadniczej działki o nr ew. [...], z zaznaczeniem znajdujących się na niej naniesień, w tym hali o nr [...], objętej kwestionowaną decyzją. Racje ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że z ww. dokumentów wynika, że sporny obiekt znajduje się w całości na działce o nr ew. [...], nadto – z jednej strony przylega do niego [...] (oznaczona nr [...] w ww. protokole), w stosunku do której również postawiono zarzut dotyczący jej realizacji w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji, poczynione w sprawie ustalenia, obligowały organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Następnie stosując się do przepisów art. 48 cytowanej ustawy, nakaz rozbiórki poprzedzono umożliwieniem obecnym właścicielom nieruchomości zalegalizowanie obiektu, o czym świadczy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 12 stycznia 2016 r. podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, i wyznaczające termin 60 dni na przedłożenie dokumentów koniecznych dla dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przesyłka zawierająca ww. postanowienie została skutecznie doręczona skarżącemu, jak i J.1. J. - co słusznie podniósł w motywach zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji. Niemniej jednak wskazane postanowienie nie zostało w zakreślonym terminie wykonane przez żadnego ze współwłaścicieli nieruchomości a zatem, decyzją z 4 lipca 2016 r. właściwy organ nadzoru budowlanego I instancji orzekł o rozbiórce hali, na mocy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Nakaz ten prawidłowo skierowano do właścicieli przedmiotowej nieruchomości, co jest działaniem zgodnym z art. 52 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z 2 września 2016 r. W tych okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości zasadność i prawidłowość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego (wobec stwierdzonej samowoli budowlanej), a następnie – art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 omawianej ustawy (wobec niewykonania przez właścicieli nieruchomości obowiązków nałożonych postanowieniem z 12 stycznia 2016 r.) skoro z dyspozycji art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zgodnie z ust. 1 art. 48, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; natomiast w ust. 3 uregulowano obowiązki, jakie należy spełnić przystępując do legalizacji - w sytuacji ustalenia przez organ, że co do zasady legalizacja samowoli jest możliwa. W niniejszej sprawie zastosowanie art. 48 ust. 1 i orzeczenie na jego podstawie o nakazie rozbiórki okazało się w pełni prawidłowe skoro właściciele obiektu nie skorzystali z możliwości jego legalizacji nie wykonując obowiązków nałożonych na nich na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane; a to obligowało organ do zastosowania wskazywanego wyżej przepisu art. 48 ust. 1. Takie stanowisko zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji jest w pełni prawidłowe. Tym samym nie można w realiach tego postępowania skutecznie podnosić rażącego naruszenia prawa art. art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, ani też co sugeruje skarga kasacyjna rażącego naruszenia art. 104, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. gdyż postępowanie administracyjne w ramach którego wydano kwestionowaną decyzję o nakazie rozbiórki przeprowadzone został w sposób prawidłowy i nie można uznać by ww. przepisy postępowania administracyjnego naruszono w sposób kwalifikowany. Wbrew stanowisku skarżącego, na potrzeby zastosowania w realiach niniejszego postępowania art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poczyniono wymagane ustalenie a zatem ujawniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zaznaczyć należy, iż przywoływana przez Skarżącego okoliczność, związana z brakiem "racjonalnego badania co do możliwości wyodrębnienia obiektu połączonego z innym" (str. 4 uzasadnienia kasacji), może co najwyżej -zdaniem Sądu- wskazywać na wadę niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; niemniej jednak brak w kasacji takiego zarzutu a ta okoliczność z pewnością jednak nie dowodzi wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa rozumianej jako oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a przepisem prawa, powodująca przy tym skutki nie do zaakceptowania.

Na koniec, jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji, w odniesieniu również do braku zaistnienia przesłanki nieważności z pkt 5 art. 156 § 1 k.p.a. omówione szczegółowo w motywach zaskarżonego wyroku, jest w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tym samym sąd odwoławczy rozpoznawał przedmiotową skargę kasacyjną mając na uwadze sformułowane w jej petitum zarzuty a takie zaś podstawy środka odwoławczego nie uzasadniały uchylenia zaskarżonego wyroku. Z tych też powodów uznano wniesioną skargę kasacyjną w całości za nieusprawiedliwioną.

Przedstawione dotąd rozważania pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.