Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1011/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej naliczenia opłaty za umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2021 r. o odmowie zmiany decyzji tego organu z [...] stycznia 2016 r. naliczającej opłatę za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wydanej na rzecz [...] S.A., na podstawie art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołaną decyzję wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny.

Burmistrz [...] ww. decyzją z [...] stycznia 2016 r. naliczył na rzecz [...] S.A. opłatę roczną za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym, tj. umieszczenie urządzeń w pasie drogowym o łącznej pow. 328,7 m2 w drodze gminnej w m. [...], [...], [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...]., na czas nieokreślony, począwszy od [...].01.2016r., według następującego wyliczenia: za rok bieżący: [...]01.-[...].12.2016 r. - za 366 dni - 328,7m2 x [...] zł/1m2/rok=[...]zł/365dni=[...]/m2/dzień, stawka za m2 [...] zł/m2 ilość dni 366 – [...] zł; za każdy następny rok: 328,7 m2 x [...] zł /m2/rok =[...]zł.

[...] S.A. [...] grudnia 2020r . zwróciła się do Burmistrza [...] o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 Kpa. Burmistrz decyzją z [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 104 w zw. z art. 155 Kpa, odmówił [...] S.A. zmiany swej decyzji z [...] stycznia 2016 r.

Spółka w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: udp) oraz § 3 uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg, ulic gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poprzez odmowę zmiany decyzji, która określając wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego stosuje stawkę wyższą niż określoną w § 3 uchwały, a w konsekwencji wyższą od stawki maksymalnej wynikającej z art. 40 ust. 8 udp,

- art. 155 Kpa przez błędną odmowę zmiany decyzji,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady równości przejawiające się dyskryminacyjnym traktowaniem strony wobec innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z uwagi na zastosowanie wyższej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego niż wynika to z ustawy bez wyraźnego powodu.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty tj. zmianę decyzji pierwotnie wydanej.

SKO w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że nie ziściły się przesłanki określone w art. 155 Kpa. Kolegium wskazało, że z uwagi, iż stroną jest tylko wnioskodawca można uznać, że przesłanka zgody strony na zmianę decyzji jest spełniona. Odnośnie przesłanki istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony Kolegium zważyło, że organ I instancji nie zajął się jej zbadaniem. Pomimo to, uwzględniając zasadę szybkości postępowaniam, zasadnym stało się utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji jest co do zasady słuszne.

Wskazano, że art. 155 Kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, w stosunku do decyzji związanych jest zaś niedopuszczalne. Decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 3, 5, 13 i 13a udp o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i naliczająca opłatę za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną. Sam fakt jej wydania oraz treść są ściśle określone przepisami prawa, a proces oceny organu administracji publicznej jest ograniczony do minimum - wydający decyzję organ sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji - jeśli tak, wydaje decyzję. Takie decyzje zapewniają pewność prawa, każdy może uprzednio przewidzieć treść decyzji. Ich przeciwieństwem są decyzję uznaniowe, pozwalające na pewien luz decyzyjny.

W związku z powyższym zdaniem Kolegium niedopuszczalna jest więc zmiana decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2016 r. jako decyzji związanej nakładającej na organ obowiązek określonego działania, w oparciu o określone przepisy prawa.

Kolegium podkreśliło, że organ orzekając w trybie art. 155 Kpa nie jest obowiązany do prowadzenia "nowego" postępowania wyjaśniającego (dowodowego), co do stanu faktycznego weryfikowanej w tym trybie sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może być bowiem dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GPS 2/09) przyjmuje się, że ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego ze stosunku administracyjnego. W wypadku stosowania art. 155 Kpa regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. Jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 Kpa zostałaby istotnie ograniczona (...) dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Organ odwoławczy uznał, że wbrew twierdzeniom odwołania, wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 155 Kpa spowodowałoby sytuację, w której toczyłoby się ono w oparciu o zmieniony stan prawy i w efekcie faktyczny, którym jest nowa uchwała wydana w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wg której opłata roczna za zajęcie pasa drogowego miałaby inną wysokość niż dotychczas. Kolegium przywołało treść wyroku NSA z 22 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 80/08, w którym wskazano, że gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydano na okres dłuższy niż jeden rok, roczna stawka opłaty stanowi podstawę do opłat za ten rok, jak również za lata kolejne.

W skardze na powyższą decyzję [...] S.A. z s. w [...] zarzuciła organowi II instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 40 ust. 8 udp oraz § 3 uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] nr [...] (w brzmieniu zmienionym uchwałą nr [...]), dalej: nowa uchwała, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji określającej wysokość opłaty za zajęcia pasa drogowego na poziomie wyższym niż to wynika z przepisów nowej uchwały, a w konsekwencji wyższym niż maksymalna wysokość stawki dozwolonej zgodnie art. 40 ust. 8 udp,

2) art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2016 Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162, dalej: uPp) poprzez naruszenie zasady równego traktowania przedsiębiorców przejawiające się dyskryminacyjnym traktowaniem skarżącej względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, z uwagi na zastosowanie wobec skarżącej wyższej stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego niż wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w stosunku do których decyzja o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego wydana byłaby po dniu wejścia w życie nowej uchwały oraz poprzez naruszenie zasady zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej,

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości przejawiające się dyskryminacyjnym traktowaniem skarżącej względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z uwagi na zastosowanie wobec niej wyższej stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego niż wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w stosunku do których decyzja o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego wydana byłaby po dniu wejścia w życie nowej uchwały;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 155 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek do zmiany decyzji na podstawie tego przepisu, co doprowadziło do naruszenia zasady legalizmu (art. 6 kpa) i zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa),

2) art. 6 Kpa i art. 8 Kpa poprzez odmowę zastosowania art. 155 § 1 Kpa i nieusunięcie niezgodnej z prawem decyzji z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W kolejnym piśmie wskazał, że w tożsamych sprawach inne sądy administracyjne podzieliły stanowisko spółki o dopuszczalności zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim infrastruktury telekomunikacyjnej w trybie art. 155 Kpa (wyroki NSA z 25 sierpnia 2021 r., sygn. II GSK 257/21, WSA w Warszawie z 18 lutego 2021r. sygn. VI SA/Wa 17/21). Podobne stanowiska zajęły inne Kolegia. Również SKO w [...] w innej sprawie administracyjnej uchylając decyzję o odmowie zmiany decyzji zarządcy drogi publicznej, podzieliło argumentację spółki. W tożsamej zaś sprawie Kolegium uchyliło decyzję odmowną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zmieniając dotychczasową praktykę orzekania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Ze względu na wniosek skarżącej spółki i brak sprzeciwu organu Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór pomiędzy stronami sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie art. 155 Kpa dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji, którą naliczono spółce, na czas nieokreślony, opłatę roczną w sytuacji, gdy zmianie - na korzyść spółki - uległ ustawowy przepis delegacyjny, którego konsekwencją jest podjęcie uchwały obniżającej wysokość stawek z tytułu tychże opłat.

Organy orzekające stanęły na stanowisku, że zmiana stanu prawnego - art. 40 ust. 8 udp i w konsekwencji przepisów uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] października 2015 r. nr [...] - powoduje, że aktualnie w znaczeniu procesowym i materialnym mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, a tym samym nie jest zachowana tożsamość sprawy. Tylko zaś w ramach tej samej sprawy administracyjnej dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji. Kolegium zasadniczy akcent położyło na okoliczność, iż decyzja naliczająca opłatę roczną ma charakter związany, a zmiana decyzji uregulowana w art. 155 Kpa możliwa jest jedynie w przypadku decyzji uznaniowych.

Spółka [...] podnosi natomiast, że korzystna dla strony - po wydaniu ostatecznej decyzji - zmiana stanu prawnego (art. 40 ust. 8 udp), w konsekwencji którego doszło do zmiany uchwały ustalającej stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, nie powoduje, że nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy, skoro na gruncie zmodyfikowanych przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji, tj. art. 40 ust. 8 udp oraz przepisów nowej uchwały, istnieją świadczenia tego samego rodzaju, których dotyczy decyzja pierwotna, ale w innej wysokości. Zdaniem skarżącej właśnie decyzja zmieniająca stanowiłaby de facto kontynuację decyzji pierwotnej, z modyfikacją wynikającą z treści art. 155 Kpa – tj. z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego.

Sąd podziela stanowisko skarżącej spółki.

Po pierwsze rację ma spółka zarzucając organom orzekającym błędną wykładnię przepisu art. 155 Kpa i uznanie, że niedopuszczalna jest zmiana decyzji naliczającą opłatę roczną za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym.

Zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną może ją uchylić lub zmienić, jeżeli są spełnione łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sąd podziela prezentowane w doktrynie i judykaturze stanowisko, zgodnie z którym każdorazowo przystępując do rozważenia możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 Kpa należy ustalić, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586; J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź - Zielona Góra 1997, s. 110; J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 listopada 2009 r. sygn. II GPS 2/09 (opubl.: ONSAiWSA 2010/1/4, Lex nr 528035) ugruntowany w literaturze i orzecznictwie jest pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Niemniej, jak wskazano, proste odwołanie się do elementów mających przesądzać o tożsamości sprawy bywa zawodne. Dotyczy to między innymi różnic odnoszących się do stanu faktycznego i podstawy prawnej decyzji wydanych w postępowaniu głównym i nadzwyczajnym. Każda z tych decyzji podjęta jest na podstawie innych przepisów prawa, ustanawiających różne przesłanki rozstrzygnięcia. O wydaniu wspomnianych aktów przesądzają inne okoliczności, co powoduje, że znaczące dla treści rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego nie pokrywają się. W związku z tym, mówiąc o tożsamości sprawy, należy mieć na uwadze, że chodzi "(...) o tożsamość sprawy mierzoną faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego" (por. Z. Kmieciak: Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 34).

Biorąc pod uwagę, że tożsamość podmiotowa sprawy zakończonej decyzją Burmistrza [...] z [...] stycznia 2016 r. ze sprawą niniejszą nie budzi wątpliwości, albowiem adresatem obu decyzji i jedyną stroną tychże postępowań była skarżąca spółka, Sąd skoncentruje swe rozważania na zagadnieniu tożsamości przedmiotowej sprawy.

W powołanej wyżej uchwale NSA wyjaśnił, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości zatem będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

W kontekście powyższego Sąd podziela twierdzenia skarżącej, że Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło nazbyt wąskie rozumienie tożsamości sprawy administracyjnej i w rezultacie błędnie uznało, że na gruncie art. 155 Kpa nie ma możliwości zmiany decyzji pierwotnej. Zważyć należy, iż niniejsze nadzwyczajne postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem spółki [...] opierającym się na regulacjach prawnych w materialnym ich ujęciu, które choć uległy zmianie, to jedynie w zakresie ustalenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, nie zaś co do istoty sprawy administracyjnej dotyczącej kwestii zajęcia pasa drogowego i wynikającej z tego tytułu opłaty rocznej nakładanej na podmiot dokonujący zajęcia.

Adresatem decyzji nakładającej opłatę roczną i decyzji zmieniającej jest skarżąca, sprawa jest tożsama pod względem stanu faktycznego – naliczenie opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, jak i zachowana jest ciągłość regulacji prawnych, które normują niezmieniony stan faktyczny.

Przypomnieć należy, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. Burmistrz [...] naliczył na czas nieokreślony (począwszy od [...].01.2016 r.) na rzecz skarżącej spółki opłatę roczną za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Spółka [...] wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 Kpa uzasadniła okolicznością częściowej zmiany – na jej korzyść - stanu prawnego (art. 40 ust. 8 udp). Podkreśliła, że pomimo zmiany przepisów zachowana jest ciągłość regulacji stanu prawnego, co skutkuje zachowaniem tożsamości sprawy administracyjnej. Przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany decyzji wydanej w dawnym stanie prawnym, jej wykonywanie ma charakter ciągły, zaś aktualnie decyzja ta jest wykonywana niezgodnie ze zmienionym stanem prawnym. Spółka powołała się przy tym na odpowiedź Ministra Infrastruktury na interpelację nr 24171 w sprawie interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie zmian opłat za zajęcie pasa drogowego (źródło: http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/02075DC8), w której wskazano, że: "w sytuacji, w której wydana została decyzja administracyjna zezwalająca na zajęcie pasa drogowego i jednocześnie kwotowo ustalająca wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego na okres np. 5 lat, a po 2 latach zmianie uległaby wysokość takiej opłaty ustalona czy to w drodze uchwały rady gminy/miasta, czy to w drodze rozporządzenia ministra, decyzja taka mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 Kpa."

W kontekście wniosku strony wyjaśnienia wymaga, na czym polegała zmiana stanu prawnego, która legła u podstaw wniosku spółki inicjującego postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 155 Kpa i wydanych w niniejszej sprawie decyzji odmownych.

Podstawę prawną ustalenia wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego ustalonej w decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2016 r. stanowiły przepisy uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] października 2015 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 udp w ówczesnym brzmieniu (Dz. U z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Przepis § 3 tej uchwały ustalał za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przewidywał stawkę roczną za 1m2 rzutu poziomego urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi lub potrzebami ruchu drogowego, poza obiektem inżynierskim w kwocie [...]zł.

Ówcześnie obowiązujący przepis art. 40d ust. 8 udp przewidywał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł. Przepis ten został zmieniony z dniem [...] października 2019 r. przez art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 1815, dalej: ustawa zmieniająca). Według nowego brzmienia art. 40 ust. 8 udp organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł. Co istotne przepis art. 29 wyżej powołanej ustawy zmieniającej nakazywał, by organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dostosowały, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 2 (uw. Sądu: udp), do ich wysokości ustalonych niniejszą ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane niniejszą ustawą.

Uwzględniając powyższe przepisy Rada Miejska Gminy [...] [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...], w której przepisem § 2 zmieniła § 3 pierwotnej uchwały w ten sposób, że w odniesieniu do umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. obiektów i urządzeń (w tym szafki i studnie) infrastruktury telekomunikacyjnej, poza obiektem inżynierskim, ustalono stawki roczne za 1m2 rzutu poziomego w kwocie [...]zł.

Z prostego porównania wysokości przedstawionych stawek opłat rocznych za umieszczanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na terenie Gminy [...] wynika, że na skutek wejścia w życie od [...] stycznia 2020 r. uchwały nr [...] stawki omawianych opłat są zasadniczo niższe.

Na uwagę zasługuje, co podkreślono w skardze, że zmianie uległ jedynie przepis art. 40 ust. 8 udp będący przepisem delegacyjnym, który na mocy art. 29 ustawy zmieniającej, zobowiązał organy uchwałodawcze gminy do zmiany (obniżenia) stawek za zajęcie pasa drogowego. Z tego tylko powodu nieuprawniona jest konkluzja, że zachodzi brak zachowania ciągłości regulacji prawnych dotyczących ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Nadal, zgodnie z art. 40 ust. 3 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Nie uległ zmianie również przepis art. 40 ust. 5 udp, który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ustawodawca nie zdecydował się również na zmianę przepisów art. 40 ust. 13 i 13a udp regulujących kwestie terminu uiszczania przedmiotowych opłat.

Ponadto, co bezsporne, w obrocie prawnym jest decyzja Burmistrza [...] z [...] lipca 2012 r. udzielająca skarżącej zezwolenie na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, których sporna opłata dotyczy.

W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających, wykluczającego możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznej, uregulowanego w art. 155 Kpa w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 3, 5, 13 i 13a udp, a pozostającej w związku z ww. decyzją z [...] lipca 2012 r. (wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 udp) wyłącznie z uwagi na dokonaną po wydaniu decyzji zmianę stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Skarżąca wnioskiem inicjującym postępowania w trybie art. 155 Kpa nie zmierzała bowiem do nawiązania nowego stosunku administracyjnoprawnego, lecz zmiany stosunku istniejącego. Zamiarem jej jest bowiem doprowadzenie – z korzyścią dla niej – do takiego naliczenia, już ustalonej, opłaty za zajęcie pasa drogowego, które będzie odpowiadać aktualnie obowiązującym, niższym stawkom opłat. Skarżąca nie kwestionuje przy tym samego obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2016 r., a mającego swe źródło w fakcie dokonania zajęcia określonej pow. pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

W ocenie Sądu nie można stanowiska, że zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym, przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za nazbyt daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 Kpa, jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyroki NSA: z 7 sierpnia 2008r., sygn. akt II GSK 281/08; z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 18 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/09, dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki wyrażany jest także w doktrynie (glosa Z. Kmieciaka do wyroku NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2254/14, opubl. w OSP 2018/9/96). W powołanej glosie Z. Kmieciak stan ciągłości regulacji prawnej mimo zmiany przepisów prawa nazwał "utrzymaniem materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową ustawę". Mając powyższe na uwadze, nie ma przeszkód prawnych do weryfikacji decyzji ostatecznej w zakresie stawek opłat, na podstawie art. 155 Kpa (podobnie WSA w Lublinie w wyroku z 8 października 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 382/20, dostępny j.w.). Co ważne, nie uległy przecież zmianie same zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasady odpłatności za nie (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. VI SA/Wa 17/21, dostępny j.w.).

Sąd nie podziela twierdzenia Kolegium, jakoby przeszkodę do zmiany decyzji o naliczeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowił jej związany charakter.

Zgodzić należy się z prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiskiem, zgodnie z którym regulacji art. 155 Kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające – jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego – lecz także decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym są również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 Kpa (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2021 r., sygn. II GSK 124/21, z 28 października 2021 r., sygn. II GSK 1472/21, dostępne j.w.).

Zgodzić należy się również z pełnomocnikiem skarżącej, który wskazał na bezpodstawne uznanie przez organy orzekające (zwłaszcza organ I instancji), że uchylenie art. 40f udp ww. ustawą zmieniającą jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w trybie art. 155 Kpa. Ów przepis określał, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty.

Uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu (poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty), w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W aktualnym stanie prawnym, wprowadzenie nowych stawek opłat do decyzji ostatecznych za zajęcie pasa drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 Kpa. Skutkiem ubocznym uchylenia art. 40f udp jest odmienne, traktowanie różnych podmiotów gospodarczych, a nawet tego samego podmiotu w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W istocie dopiero zastosowanie 155 Kpa pozwoli przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad równości i niedyskryminacji określonych w art. 32 Konstytucji.

W tym też kontekście Sąd za zasadny uznał zarzuty naruszenia przez organy orzekające norm określonych w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 12 uPp i art. 8 § 1 Kpa poprzez naruszenie – w procesowym znaczeniu - zasady równości przejawiające się dyskryminacyjnym potraktowaniem skarżącej spółki wobec innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy aktualnie - uzyskując na terenie Gminy [...] zgodę na zajęcie pasa drogowego za umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym - mogą skorzystać z nowej, niższej stawki opłat za ten sam okres. Faktycznie odmówienie skarżącej zmiany na jej korzyść decyzji ustalającej na czas nieokreślony roczną stawkę za zajęcie pasa drogowego według uprzednio obowiązujących, wyższych stawek z powołanie się na niedopuszczalność takiego działania na gruncie art. 155 Kpa, prowadzi do nieuzasadnionego gorszego potraktowania skarżącej tylko z tego powodu, że tak decyzję o zajęciu pasa drogowego, jak i o naliczeniu opłaty rocznej wydano pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów udp i uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] ustalającej stawki opłat. W ocenie Sądu nie można akceptować sytuacji, w której część przedsiębiorców telekomunikacyjnych, dysponujących już odpowiednim zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, na cele ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 2 udp, w momencie wejścia w życie ustawy nowelizującej, a co za tym idzie odpowiedniej modyfikacji wysokości opłat przez jednostki samorządowe, za przyznane jej uprawnienie do zajmowania pasa drogowego uiszczałaby opłaty w wysokości znacznie wyższej aniżeli pozostali przedsiębiorcy, którzy zezwolenie uzyskali już pod rządami przepisów znowelizowanych.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 Ppsa orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku i przystąpią do ustalenia, czy interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Tej przesłanki organy bowiem nie zbadały. Pomocne może okazać się uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, w którym projektodawca, po przeprowadzeniu analizy społeczno-prawno-ekonomicznej, wyjaśnił cel obniżenia stawek opłat rocznych nakładanych na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne z tytułu zajęcia pasa drogowego pod stosowne urządzenia.

Sąd nie przychylił się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zobowiązanie organu – na podstawie art. 145a § 1 Ppsa – do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem spółki, albowiem przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Nie pozwala zaś na zobowiązanie w sytuacji, gdy przesłanką tego rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł jako sumę wpisu od skargi ([...] zł), stawki wynagrodzenia pełnomocnika spółki ([...] zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł).