Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 768/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 153,  art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" we W. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia protestu dotyczącego oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...].


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie A we W. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu nr [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 pn. " [...] – kompleksowy program wsparcia samozatrudnienia mieszkańców województwa [...]".

W piśmie z dnia [...]r. nr [...] Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. – J.K. poinformował stronę, że wniosek o dofinansowanie projektu nie został przyjęty do realizacji. Wyjaśnił, iż projekt nie spełnił co najmniej kryterium ogólnego horyzontalnego zerojedynkowego (część II karty oceny merytorycznej) oraz dodał, że projekt został umieszczony na liście rankingowej z liczbą punktów wynoszącą zero jako niespełniający wymagań minimalnych, aby uzyskać dofinansowanie.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie A we W. złożyło protest w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie. Strona podniosła w szczególności, że Karta Oceny Merytorycznej w części B. Ogólne kryteria horyzontalne, kryterium 3 - czy projekt jest zgodny z zasadami pomocy publicznej (lub pomocy de minimis)?, oceniającego, który przyznał 39 punktów jest niezgodna z treścią wniosku i kryteriami oceny merytorycznej a zarazem jest oparta na niewłaściwej interpretacji zapisów wniosku. Poza tym zdaniem strony oceniający nie uzasadnił szczegółowo dlaczego uważa wydatki skalkulowane w zadaniu 5 i 6 (przyznanie, wydatkowanie, rozliczanie i monitoring wykorzystania wsparcia pomostowego) za pomoc de minimis. Następnie strona stwierdziła, iż wydatki nr 073 i 079 (koszt wynagrodzenia asystenta osoby niepełnosprawnej), nr 074 i 080 (koszt wynagrodzenia tłumacza języka migowego) oraz nr 075 i 081 (koszt wynagrodzenia opiekuna osoby zależnej) stanowią koszty realizacji usług doradczych udzielanych przedsiębiorcom. Jednocześnie przyznała, że w jej projekcie założono występowanie pomocy de minimis w zakresie bezzwrotnej pomocy finansowej na rozpoczęcie działalności gospodarczej oraz na doradztwo i zindywidualizowane szkolenia po rozpoczęciu działalności gospodarczej. Jednakże w opinii strony pomoc w zakresie racjonalnych usprawnień i innych ułatwień dotyczących zdiagnozowanych barier jest związana z ułatwieniem udziału w projekcie a nie prowadzeniem działalności gospodarczej. Następnie strona odniosła się do Karty Oceny Merytorycznej oceniającego, który przyznał 38 punktów i jej zdaniem zasadniczo powtórzył swoją wcześniejszą argumentację a zarazem uznał każde wsparcie przedsiębiorcy po podpisaniu umowy o udzielenie wsparcia finansowego, za pomoc publiczną (w tym wypadku pomoc de minimis) natomiast wsparcie dodatkowe związane z koniecznością wyrównywania szans, w tym osób niepełnosprawnych uznał za koszt realizacji usług doradczych. Ponadto strona zakwestionowała także oceny zawarte w części IV Ogólne kryteria merytoryczne (punktowe), polemizując z argumentacją oceniających.

W dniu [...]r. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] – M.S., pismem nr [...], nie uwzględniła protestu.

Na nieuwzględnienie protestu Stowarzyszenie A we W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1074/16 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] a także zasądził od Województwa [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd ustalił charakter prawny pisma z dnia [...]r. nr [...] oraz pisma z dnia [...]r. nr [...] i doszedł do przekonania, że zarówno "pisemna informacja" określona w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, jak i informacja skierowana do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu wskazana w art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej to czynności: podejmowane przez podmiot publiczny (organ administracji publicznej lub podmiot administrujący), skierowane do określonego adresata, którym jest wnioskodawca, zawierające rozstrzygnięcie - pierwsza z nich informuje o losie złożonego wniosku o dofinansowanie a druga o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionego protestu - a także zawierające uzasadnienie i pouczenie o przysługujących środkach prawnych. Tym samym w ocenie Sądu wyżej wymienione pisma są aktami administracyjnymi indywidualnymi o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej i dlatego powinny zostać podpisane w sposób właściwy dla tego typu działań organów publicznych. Następnie Sąd ustalił, że pismo z dnia [...]r. nr [...] zostało podpisane przez Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. – J.K., który w związku z porozumieniem z dnia 17 marca 2015 r. nr [...], zawartym pomiędzy Zarządem Województwa [...] a Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. oraz na podstawie upoważnienia z dnia 23 listopada 2015 r. nr [...], był prawidłowo umocowany do podpisania powyższego pisma. Natomiast pismo z dnia [...]r. nr [...] zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] – M.S., która legitymowała się jedynie pełnomocnictwem Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] a zarazem nie posiadała upoważnienia Zarządu do podejmowania czynności z zakresu prawa publicznego, w tym aktów administracyjnych. Zdaniem Sądu wyżej wymienione pełnomocnictwo zezwalało M.S. wyłącznie na działanie w imieniu Zarządu w odniesieniu do czynności nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu natomiast dla dokonania zaskarżonej czynności niezbędne było legitymowanie się dodatkową uchwałą Zarządu. A zatem w opinii Sądu skoro zaskarżone pismo, zawierające informację o nieuwzględnieniu protestu zostało podpisane przez osobę, która nie reprezentowała Zarządu Województwa [...], to tym samym nie mogło być ono uznane za czynność prawną przewidzianą w art. 58 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, lecz można je było potraktować jedynie jako propozycję stanowiska jakie powinna zająć instytucja uprawniona do rozpoznania protestu, a zatem jako akt wewnętrzny przygotowany przez pracowników aparatu pomocniczego organu, przedkładany organowi do zatwierdzenia i przekazania stronie. Podsumowując Sąd uznał, iż skoro w kwestii nieuwzględnienia protestu nie wypowiedział się uprawniony do tego podmiot to nie można merytorycznie rozpoznać skargi a zarazem przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zobowiązał Zarząd Województwa [...] do uwzględnienia dokonanych rozważań celem podjęcia prawidłowych czynności prawnych.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 797/17 oddalił skargę kasacyjną Zarządu Województwa [...] wniesioną od wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji o publicznoprawnym charakterze informacji o wynikach rozpatrzenia protestu jednakże uznaje za prawidłowe ustalenie Sądu I instancji, iż protest nie został rozpatrzony w sposób znajdujący uzasadnienie w przepisach i dlatego powinien zostać rozpatrzony ponownie. Następnie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie instytucją właściwą do rozpatrzenia protestu był Zarząd Województwa [...], pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 – 2020, a dokładnie Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w sprawie otrzymania przez beneficjenta dofinansowana w związku z realizacją projektów w ramach regionalnego programu operacyjnego ma specyficzny charakter, albowiem zazębiają się w nim elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Dodał również, że czynności podejmowane przez Instytucję Zarządzającą nie są czynnościami ani aktami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisy p.p.s.a. stosuje się odpowiednio, a nie wprost. Poza tym pismo informujące wnioskodawcę o sposobie rozpoznania protestu stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenie wiedzy a zatem może być podpisane przez osobę legitymującą się pełnomocnictwem Instytucji Zarządzającej w tym zakresie. Jednocześnie inny jest charakter, także zastrzeżonej dla Instytucji Zarządzającej, czynności rozstrzygnięcia protestu, polegającej na jego uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu. Następnie wyjaśnił, że zawarte w Regulaminie procedury odwoławczej dla IZ RPO WSL sformułowanie, iż rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej, natomiast instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa, wskazuje na to, że czynności takie jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryterium lub kryteriami wskazanymi w proteście zostaną wykonane przez Wydział (czyli osoby zatrudnione w Wydziale lub przez Wydział, przy ewentualnym udziale ekspertów), natomiast decyzję o sposobie rozstrzygnięcia protestu, to jest o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu podejmie, na podstawie oceny dokonanej przez Wydział, Zarząd Województwa. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż informacja o sposobie rozstrzygnięcia protestu stanowiła również jego rozpatrzenie albowiem z uzasadnienia pisma z dnia [...]r., informującego wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu, wynika, że protest został rozpatrzony przez M.S. – Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego, która podjęła także decyzję o jego nieuwzględnieniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ani z regulaminu, ani też z pełnomocnictwa, znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika upoważnienie dla M.S. do rozpatrzenia protestu albowiem rozpatrzyć protest, to jest podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu (po zweryfikowaniu prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów) powinien Zarząd Województwa. W związku z powyższym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyną oddalenia skargi kasacyjnej i uznania, że wyrok Sądu I instancji, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu była okoliczność rozpatrzenia protestu przez podmiot nieuprawniony i konieczność ponownego jego rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...]r. nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] – M.S. poinformowała Stowarzyszenie A we W., że jej protest, dotyczący oceny merytorycznej wniosku, który złożono w ramach konkursu nr [...], ponownie nie został uwzględniony.

W uzasadnieniu przytoczono dotychczasowy przebieg sprawy oraz wyjaśniono, że uchwałą z dnia 19 kwietnia 2017 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] udzielił M.S. - Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] pełnomocnictwa do czynności związanych z procedurą odwoławczą i jednocześnie zatwierdził czynności dokonane w procedurze odwoławczej przewidzianej w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020, na podstawie pełnomocnictwa z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...]. Następnie zaznaczono, iż celem projektu Stowarzyszenia A we W. jest zwiększenie poziomu samozatrudnienia osób niepełnosprawnych w wieku 50+, bezrobotnych lub nieaktywnych zawodowo, a wsparciem objęte będą osoby planujące rozpocząć działalność gospodarczą. Podkreślono również, że większość wskazanych w ocenie wydatków związana jest z finansowaniem mechanizmu racjonalnych usprawnień natomiast taki mechanizm nie ma na celu wspierania przedsiębiorstw a jedynie wyrównywanie szans osób z niepełnosprawnościami albowiem do katalogu kosztów racjonalnych usprawnień zaliczamy m.in. koszty asystenta osoby z niepełnosprawnością, tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika. W związku z powyższym koszty wynagrodzenia asystenta osoby niepełnosprawnej, czy też wynagrodzenia tłumacza języka migowego w zadaniach 5 i 6 stanowią koszty racjonalnych usprawnień, a nie koszty doradztwa lub innych usług o charakterze doradczym lub szkoleniowym wspierających rozwój przedsiębiorcy. Natomiast pozycje 075 i 081, tj. koszt wynagrodzenia opiekuna osoby zależnej nie mieszczą się w katalogu wsparcia mechanizmu racjonalnych usprawnień i jako takie nie powinny być w takim przypadku kwalifikowane. Tym samym instytucja rozpatrująca protest stwierdziła, iż ocena projektu w ramach kryterium ogólnego horyzontalnego (zerojedynkowego) nr 3 - czy projekt jest zgodny z zasadami pomocy publicznej (lub pomocy de minimis)? nie została przeprowadzona prawidłowo, a złożony protest jest zasadny. Następnie instytucja rozpatrująca protest odniosła się do kryterium sposobu pozyskania uczestników do projektu i uznała, że ocena pierwszego oceniającego została częściowo oparta na nieprawidłowych przesłankach albowiem wnioskodawca nie ma obowiązku ani opisywania skali działań promocyjnych, ani wykazywania zasadności wybranych kanałów marketingowych. Jednakże podtrzymana została ocena dotycząca wymogów stawianych przez oceniającego w zakresie niedostatecznego odzwierciedlenia barier uczestnictwa w kryteriach rekrutacji (niskie dochody, brak wiedzy), ponieważ takie zagadnienia można obiektywnie i niedeklaratywnie zweryfikować. Poza tym podtrzymana została także uwaga oceniającego dotycząca czasu realizacji rekrutacji, gdyż taki wymóg wynika z instrukcji wypełniania wniosku. Tym samym biorąc pod uwagę rangę podtrzymanych uwag, instytucja rozpatrująca protest uznała, że ocena został przeprowadzona prawidłowo i nie ma podstaw do przekazania projektu do ponownej oceny. Natomiast w odniesieniu do drugiego oceniającego podkreślono, iż prawidłowo ocenił projekt w powyższym zakresie i nie przyznał punktów. Dodano również, że drugi oceniający przedstawił uzasadnienie swojej oceny stosownie do informacji zawartych we wniosku oraz podał przyczyny obniżenia punktacji. Natomiast, wyjaśnienia wnioskodawcy z protestu świadczą jedynie o jego stanowisku i nie mogą zostać przyjęte przez instytucję rozpatrującą protest za błędy w ocenie. Biorąc pod uwagę powyższe ocena projektu pozostała bez zmian albowiem instytucja rozpatrująca protest w zakresie kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) nr 3 Opis grupy docelowej nie uwzględnia protestu, gdyż projekt nie spełnia niniejszego kryterium. Następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 53 ust 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Stosownie do zapisów regulaminu konkursu w trakcie oceny merytorycznej weryfikowane są zarówno kryteria "0-1" jak i punktowe. Natomiast spełnienie kryteriów "0-1" jest obligatoryjne, a ich niespełnienie skutkuje negatywną oceną wniosku (pkt 1.6.14 regulaminu konkursu). Ponadto zgodnie z pkt 3.2.7 regulaminu konkursu ocena merytoryczna wniosku na podstawie ogólnych kryteriów merytorycznych jest dokonywana w skali punktowej zgodnie z kartą oceny merytorycznej. Maksymalna liczba punktów do uzyskania wynosi 50 punktów. Spełnienie przez wniosek kryteriów w minimalnym zakresie oznacza uzyskanie 30 punktów oraz jednocześnie uzyskanie minimalnej liczby punktów za kryteria, dla których określono minimum punktowe. W związku z powyższym pomimo spełnienia kryterium ogólnego horyzontalnego (zerojedynkowego) nr 3 nie spełniono kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) nr 3 a zatem w ocenie instytucji rozpatrującej protest bezprzedmiotowa jest weryfikacja prawidłowości oceny projektu w zakresie pozostałych wskazanych przez wnioskodawcę w proteście kryteriów ogólnych merytorycznych (punktowych) nr 2, 4, 6, które zresztą osiągnęły minimum punktowe. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej "konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów". Tym samym brak spełnienia kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) nr 3 potwierdza zasadność zakończenia procedury odwoławczej na tym etapie. Podsumowując ocena zgodności projektu z kwestionowanym kryterium ogólnym merytorycznym (punktowym) nr 3 została przeprowadzona w sposób właściwy, a złożony protest nie mógł zostać uwzględniony.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie A we W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, zaskarżając je w całości i zarzucając mu "naruszenie art. 57 ustawy o zasadach realizacji" oraz wnosząc o uwzględnienie skargi w całości poprzez stwierdzenie, że negatywna ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że rozstrzygający protest powinien był odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych w proteście oraz dodała, iż brak rozpatrzenia jej argumentów w ramach kryteriów nr 3, 5 i 6 jest niewłaściwy albowiem powoduje w konsekwencji niepotrzebne wydłużenie procesu odwoławczego. Jednocześnie odnośnie kryterium merytorycznego 4, w zakresie którego nie przyznano wymaganego minimum punktowego, skarżąca podtrzymała w pełni swoje stanowisko wyrażone w proteście z dnia 2 sierpnia 2016 r. Następnie zwróciła uwagę, że Zarząd Województwa [...] udzielił pełnomocnictwa M.S. w dniu 19 kwietnia 2017 r. natomiast protest został rozpatrzony dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. a zatem po ponad trzech miesiącach od dnia udzielenia pełnomocnictwa. Jednocześnie powołując się, na treść art. 57 ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły żadne przesłanki uzasadniające wydłużenie procedury rozpatrzenia protestu, jak i nie powiadomiono skarżącej o wydłużeniu tego terminu. Poza tym jak wynika z treści rozstrzygnięcia protestu nie różni się ono od pisma z dnia [...]r. Podsumowując, w ocenie skarżącej nieuzasadnione opóźnienie w rozpatrzeniu protestu może mieć wpływ na uzyskanie dofinansowania ze względu na możliwość wyczerpania się alokacji przewidzianej na dofinansowanie projektów w ramach priorytetu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie. Na wstępie wyjaśniła, że w proteście SEC zakwestionował pięć kryteriów: ogólne horyzontalne nr 3 (zerojedynkowe), ogólne merytoryczne nr 3 (punktowe - SEC nie osiągnął minimalnej ilości punktów) oraz ogólne merytoryczne nr 2, 4, 6 w zakresie przyznanej punktacji, wnioskując o jej podwyższenie. Zdaniem pełnomocnika wbrew informacjom, zawartym w skardze nie kwestionowano w ogóle kryterium ogólnego merytorycznego nr 5. Poza tym w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odniósł się do dwóch kryteriów nr 3 - ogólnego horyzontalnego i ogólnego merytorycznego punktowego, nie zaś do kryterium nr 4, jak jest to wskazywane w treści skargi, a zatem w tym zakresie skarga nie dotyczy okoliczności niniejszej sprawy. Następnie pełnomocnik wskazała, że analizując argumentację SEC w zakresie kryterium ogólnego horyzontalnego nr 3 organ przyznał rację skarżącej i uznał, że kryterium zgodności z zasadami pomocy publicznej lub pomocy de minimis zostało spełnione. Tym samym po rozpatrzeniu protestu uznano, iż projekt spełnił wszystkie wymagane kryteria "zero-jedynkowe". Ponadto organ przeanalizował także szczegółowo zastrzeżenia Oceniających, zgłoszone do kryterium ogólnego merytorycznego punktowego nr 3 - "Opis grupy docelowej", w ramach którego projekt nie uzyskał wymaganego minimum punktów. Oceniający zwrócili bowiem uwagę na ogólny i nieprawidłowy opis potencjalnych barier utrudniających uczestnictwo w projekcie oraz brak szczegółowego opisu skali planowanych działań, a także negatywnie ocenili pomysł wprowadzenia wkładu własnego w kwocie 1.210 zł (5% wartości dofinansowania, przyznanego każdemu z uczestników na rozpoczęcie działalności gospodarczej), jako potencjalnie ograniczającego dostępność projektu oraz utworzenie listy rezerwowej na wypadek rezygnacji uczestnika projektu. Pełnomocnik podkreśliła, że zdaniem organu, opis sytuacji problemowej grup docelowych objętych wsparciem, umieszczony we wniosku, był zbyt ogólny. Poza tym jeżeli według SEC barierami dla potencjalnych uczestników projektu mogą być niskie dochody, niewystarczająca wiedza w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, mniejsza motywacja do podnoszenia kwalifikacji, czy też brak pewności siebie/wiary w swoje możliwości, to bariery te powinny zostać zmierzone za pomocą obiektywnych narzędzi – testów, czy ankiet. Podobnie zabrakło szczegółowości w opisie procesu rekrutacji do projektu. Jednocześnie w opinii pełnomocnika organ zwrócił uwagę na znaczenie wprowadzenia wymogu wkładu własnego uczestników projektu. W sytuacji, gdy grupą docelową są osoby niepełnosprawne, w wieku 50+, długotrwale bezrobotne/nieaktywne zawodowo, wydaje się, że nawet 5-procentowy wkład (liczony jako 5% wartości dofinansowania dla jednego uczestnika projektu, co daje 1.210 zł) może stanowić poważną barierę w dostępie do projektu, a tym samym utrudnić osiągnięcie planowanych rezultatów projektu. W związku z powyższym organ uznał, iż w ramach kryterium 3 "Opis grupy docelowej" projekt nie osiągnął wymaganego minimum punktowego wynoszącego 3 punkty, lecz 2 punkty według obydwu oceniających. Natomiast zgodnie z zapisem punktu 3.2.7 regulaminu konkursu, projekt nie spełnił więc wymogu osiągnięcia minimum punktowego w stosunku do kryteriów merytorycznych ocenianych punktowo. Tym samym uzyskał ogólną ocenę negatywną i nie został zakwalifikowany do dofinansowania. Dodano również, że organ nie odnosił się do podniesionych w ramach protestu okoliczności dotyczących kryteriów nr 2, 4 i 6, bowiem nawet przyznanie racji zgłoszonym argumentom Beneficjenta i zwiększenie punktacji w ramach któregoś z tych kryteriów nadal skutkowałoby negatywną oceną projektu. Następnie pełnomocnik wyjaśniła, że termin rozpatrzenia protestu był konsekwencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r., utrzymującego w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 stycznia 2017 r., którym przekazano protest SEC do ponownego rozpatrzenia przez organ. Ponieważ wyrok wraz z uzasadnieniem IZ RPO WSL otrzymała dopiero w dniu 25 maja 2017 r., protest został rozpatrzony w lipcu 2017 r. Tym samym w ocenie pełnomocnika powoływanie się w tym kontekście na art. 57 ustawy wdrożeniowej, regulującym termin rozpatrzenia protestu jest całkowicie chybione, bowiem termin 30-dniowy wraz z ewentualnym przedłużeniem do 60 dni dotyczy "pierwszego" rozpatrzenia, nie zaś sytuacji ponownego analizowania po wyroku sądowym, nakazującym powtórne rozpoznanie sprawy. Poza tym pełnomocnik poinformowała, iż w ramach działania 7.3 "Wsparcie dla osób zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej" RPO WSL na lata 2014-2020 dostępne są aktualnie środki w kwocie 13 652 415 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460), zwanej dalej w skrócie "ustawa o zasadach realizacji programów". Na podstawie jej art. 61 ust. 1, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z ust. 8 tego samego art. 61, sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) wykazała bowiem, że w rozpatrywanej sprawie protest nie został rozpatrzony w sposób znajdujący uzasadnienie w przepisach i z tego powodu powinien zostać rozpatrzony ponownie.

Zgodnie z art. 53 i art. 54 ustawy o zasadach realizacji programów, wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji", celem ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Protest taki można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, a ustawodawca określił jego wymogi formalne. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych lub zawierającego oczywiste omyłki właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Na podstawie art. 55 ustawy o zasadach realizacji programów, protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie, stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo do umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować protest wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia (art. 56 ustawy o zasadach realizacji programów).

Według art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, nadto informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia.

Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie procedury odwoławczej dla IP RPO WSL (zwanym dalej również Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 13 do Regulaminu konkursu nr [...].

Stosownie do treści § 4 ust. 3 Regulaminu, instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...], pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 - 2020 (IZ RPO WSL). Natomiast na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu, rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej (dalej: "Wydział WRR-RPR").

Zgodnie z wiążącym w niniejszej sprawie i zarazem podzielanym w pełni przez skład orzekający stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 797/17, pismo informujące o sposobie rozpoznania protestu stanowi oświadczenie wiedzy, w związku z tym może być podpisane przez osobę legitymującą się pełnomocnictwem Instytucji Zarządzającej w tym zakresie. Inny natomiast jest charakter, zastrzeżonej dla Instytucji Zarządzającej, czynności rozstrzygnięcia protestu, polegającej na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyżej wymienionym wyroku, iż zawarte w Regulaminie sformułowanie, że rozpatrywaniem protestów w IZ RPO WSL zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej, a instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa, wskazuje na to, że czynności takie jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryterium lub kryteriami wskazanymi w proteście zostaną wykonane przez Wydział (czyli osoby zatrudnione w Wydziale lub przez Wydział przy ewentualnym udziale ekspertów). Natomiast "rozpatrzyć protest", to jest "podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu" (po zweryfikowaniu prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów) na mocy art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów i § 4 ust. 3 Regulaminu, powinien Zarząd Województwa. Jednocześnie należy wskazać, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja o wynikach rozpatrzenia protestu nie ma charakteru publicznoprawnego natomiast postępowanie w sprawie otrzymania przez beneficjenta dofinansowana w związku z realizacją projektów w ramach regionalnego programu operacyjnego ma specyficzny charakter, albowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Wobec tego do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy oraz do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a. z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów (art. 50 i 67 ustawy o zasadach realizacji programów).

Z materiałów dotyczących niniejszej sprawy wynika, że informacja o sposobie rozstrzygnięcia protestu stanowiła również jego rozpatrzenie. Z treści pisma z dnia [...]r. nr [...], informującego stronę skarżącą o nieuwzględnieniu protestu, wynika, że protest został rozpatrzony przez M.S. - Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Legitymowała się ona udzielonym jej przez Zarząd Województwa [...] pełnomocnictwem z dnia 19 kwietnia 2017 r., w szczególności do rozpatrywania i podpisywania protestów.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ponownie doszło do rozpatrzenia protestu przez podmiot nieuprawniony albowiem Zarząd Województwa, zgodnie z art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów i § 4 ust. 3 Regulaminu, jest podmiotem, do którego kompetencji należy rozpatrzenie protestu, natomiast pełnomocnictwo udzielone M.S. z dnia 19 kwietnia 2017 r., nie mogło stanowić podstawy dla podjęcia przez nią wymienionej czynności ani w imieniu ani za Instytucję Zarządzającą. W ocenie Sądu prawo materialne stanowiące podstawę działania Instytucji Zarządzającej na etapie rozstrzygania protestu, nie przewiduje możliwości powierzenia tej czynności innemu podmiotowi na podstawie upoważnienia. Tymczasem upoważnienie, jako umocowanie do załatwiania spraw w imieniu organu, wynikać musi z przepisów właściwego prawa materialnego. Przykładowo - art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W ustawie o samorządzie województwa art. 46 ust. 2 stanowi, że marszałek województwa może upoważnić wymienione w nim osoby do podejmowania decyzji administracyjnych. Nadto upoważnienie może zostać wydane na podstawie art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc przepisów, które nie mają zastosowania w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów.

Reasumując Sąd stwierdził, że Zarząd Województwa nie jest uprawniony, ani na podstawie pełnomocnictwa ani upoważnienia, do umocowania innego podmiotu do podejmowania czynności w postaci rozpatrzenia protestu złożonego od oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Uprawnionym do rozpatrzenia protestu złożonego przez wnioskodawcę był zatem wyłącznie Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca RPO WSL. Działania Zarządu Województwa [...] mające na celu upoważnienie pracownika aparatu pomocniczego, czy to na podstawie pełnomocnictwa, czy upoważnienia do rozpatrywania protestów nie mogły wywołać zamierzonego skutku.

W sytuacji, gdy protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, jego ocenę kwalifikować trzeba jako przeprowadzoną w sposób naruszający prawo, w tym również wyczerpana została przesłanka zawarta w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi.

Nie budzi również wątpliwości, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Powyższe skutkuje koniecznością przekazania protestu do ponownego rozpatrzenia przez podmiot uprawniony, tj. przez Zarząd Województwa [...].

Instytucja Zarządzająca mogłaby udzielić pracownikowi aparatu pomocniczego skutecznego prawnie upoważnienia do władczego działania polegającego na rozstrzyganiu protestów w ramach konkursu przeprowadzanego w celu wyboru projektów do dofinansowania jedynie wtedy, gdyby w systemie prawa obowiązującego istniała po temu podstawa prawna. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepisów takich jednak brak.

Stwierdzenie powyższego uchybienia powoduje przedwczesność rozpoznawania merytorycznych zarzutów skargi, ponieważ w sprawie tej, jak już była o tym mowa powyżej, protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, co powoduje konieczność ponownego jego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.