Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 436/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
article: art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 marca 2015 r. Gmina R. reprezentowana przez Prezydenta Miasta R., działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa), wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., Nr [...] stwierdzające – mocą art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: usg) – nieważność wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 5 usg w zw. z art. 5c pkt. 2 i art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej: ustawa lub uoso) –zarządzenia Prezydenta Miasta R. (dalej także: organ prowadzący) z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie odwołania S.B. ze stanowiska dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] im. [...] w R.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ nadzoru przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że Prezydent Miasta R. przywołanym powyżej zarządzeniem z dnia [...]r. odwołał S.B. ze stanowiska dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] im. [...] w R. W podstawie prawnej zarządzenia, jak zaznaczył Wojewoda [...], wskazano m.in. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz zawarto informację o uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu przywołano powody, które skłoniły organ prowadzący do skorzystania z instytucji odwołania kierownika placówki oświatowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Do okoliczności przemawiających za odwołaniem S.B. ze stanowiska dyrektora przedszkola – jak wyeksponował organ nadzoru – Prezydent Miasta R. m.in. zaliczył:

1) zaniedbanie obowiązków dyrektora, które doprowadziło do destabilizacji funkcjonowania placówki, tj. realizacji jej zadań opiekuńczych, wychowawczych i dydaktycznych;

2) konflikt pomiędzy dyrektorem a pracownikami przedszkola, który rozpoczął się już w 2013 r.;

3) brak profesjonalizmu dyrektor placówki, stwierdzony w rezultacie przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty w dniach [...] kwietnia 2014 r. ewaluacji zewnętrznej (wynik ewaluacji spowodował ustalenie poziomu E dla placówki oświaty);

4) liczne nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki, w tym również naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

5) brak współpracy dyrektora placówki z organem prowadzącym, istniejący od marca 2014 r.

W ocenie organu nadzoru przytoczone zarzuty i przywołane na ich poparcie argumenty oraz zawarte w aktach sprawy materiały nie stanowią podstawy do odwołania dyrektora placówki oświatowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Argumentując w pierwszej kolejności Wojewoda [...] zaznaczył, że okoliczności, wskazywane jako główna podstawa odwołania, były znane organowi prowadzącemu ponad rok. Konflikt, jak zauważył, dyrektora z pracownikami został po raz pierwszy zasygnalizowany w piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r., zatytułowanym "Wotum nieufności dla dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] im. [...] w R. S.B.". Nie była to, w jego ocenie "okoliczność, która powodowała konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przez panią dyrektor tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Jeśli bowiem taka konieczność by zaszła, odwołanie dyrektora nie nastąpiłoby po upływie niemal 18 miesięcy od pierwszego sygnału".

Analogocznie ocenił efekt ewaluacji przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty, w wyniku której placówka prowadzona przez S.B. otrzymała poziom E. Zaakcentował, że ewaluacja miała miejsce w dniach [...] kwietnia 2014 r., natomiast raport został sporządzony w dniu 22 maja 2014 r., zatem niemal pół roku przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia z dnia [...]r. Pomiędzy sporządzeniem raportu, a wydaniem zarządzenia, jak wskazał, dyrektor placówki – S.B., spełniała wszystkie wymagania do pełnienia swojej funkcji. Co więcej – jak dalej argumentował – w dokumentach przekazanych organowi nadzoru nie widnieje żadna informacja o przyznaniu jakiejkolwiek negatywnej oceny jej pracy. Ocena ta nie była również przedmiotem uzasadnienia do przedmiotowego zarządzenia. Z kolei z posiadanych przez organ nadzoru informacji, przesłanych przez S.B. pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. wynika, że jej praca oceniana była pozytywnie.

Odnosząc się do licznych nieprawidłowości, zawartych w uzasadnieniu do zarządzenia a ujawnianych w ciągu 2013 i 2014 roku zaakcentował, że żadne z tych naruszeń nie stanowiło na tyle poważnego uchybienia, które mogłoby powodować natychmiastowe odwołanie dyrektora placówki oświatowej. Zaznaczył przy tym, że nawet w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych można odwołać daną osobę ze stanowiska kierowniczego tylko w przypadku orzeczenia o zakazie sprawowania danej funkcji kierowniczej. W innych przypadkach, należy stosować ustawę z dnia 17 grudnia 2004 r. o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 168), która w art. 31 ust. 1 zawiera katalog kar możliwych do zastosowania w przypadku stwierdzenia naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Tymczasem, na co zwrócił uwagę w przypadku dyrektor S.B., miało miejsce orzeczenie stwierdzające naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jednakże jego mocą odstąpiono od wymierzenia kary. Zdaniem organu nadzoru, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nawet stwierdzone orzeczeniem Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. nie stanowi podstawy do odwołania dyrektora placówki oświatowej w trybie zastosowanym w przedmiotowym zarządzeniu. Niemniej jednak mając na uwadze znaczny upływ czasu od jego uprawomocnienia się z dniem 17 lipca 2014 r. do dnia wydania objętego badaniem zarządzenia (z dnia [...]r.) organ nadzoru stwierdził, że nie można uznać, że jest to okoliczność uzasadniająca wydanie zarzadzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 uoso.

Zdaniem Wojewody [...] za okoliczność uzasadniającą odwołanie dyrektora placówki oświatowej bez wypowiedzenia nie można również uznać sytuacji opisanej na str. 3 uzasadnienia do zarządzenia, gdzie wskazano liczne przykłady braku współpracy dyrektora placówki z organem prowadzącym. Jego zdaniem nie stanowi to wystarczającej przesłanki do odwołania ze stanowiska dyrektora. Zaznaczył także, że z pisma S.B. wynika, że od września 2014 r. organ prowadzący przestał zawiadamiać ją, jako dyrektora przedszkola, o terminach narad dyrektorów, co powodowało jej nieobecność na tych spotkaniach.

W dalszych motywach organ nadzoru podał, że organ prowadzący Przedszkole Miejskie nr [...] w R. nie posiadał wystarczających powodów do odwołania S.B. ze stanowiska dyrektora tej placówki bez wypowiedzenia. Podkreślił, że pomimo tego, iż w trakcie pełnienia funkcji dyrektora miały miejsce naruszenia prawa (jak w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych), to zdaniem organu nadzoru nie mieściły się one w zakresie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zaznaczył, że uzasadnienie do zarządzenia nie zawiera również żadnego wyjaśnienia kwestii związanej z destabilizacją funkcjonowania placówki, tj. realizacji jej zadań opiekuńczych, wychowawczych i dydaktycznych. Także kolejne części uzasadnienia nie rozwijają w jakim zakresie placówka nie realizowała swoich podstawowych zadań. Wskazał, że uzasadnienie w żadnym miejscu nie potwierdza zarzutu o nieprawidłowym realizowaniu zadań opiekuńczych, wychowawczych i dydaktycznych przez Przedszkole Miejskiej Nr [...] w R. Nigdzie również nie zostało wskazane, że uchybienia, jakie miały miejsce w placówce miały jakikolwiek negatywny wpływ na dzieci uczęszczające do przedszkola.

Przenosząc powyższe na grunt regulacji prawnych przedmiotu podał, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który został powołany w podstawie prawnej, stanowi iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wyjaśnił, że w wielu orzeczeniach i publikacjach zwraca się uwagę na szczególny tryb i sytuacje, w których możliwe jest odwołanie dyrektora danej placówki bez wypowiedzenia oraz sytuacje, w których odwołanie bez wypowiedzenia nie może zostać zastosowane. W doktrynie wyraźny jest pogląd, zgodnie z którym "przypadek szczególnie uzasadniony nie może być utożsamiany wyłącznie z sytuacjami dającymi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Przepis art. 38 u.o. przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej.

Kategoria przypadków szczególnie uzasadnionych zawęża pole zastosowania art. 38 ust. 1 pkt uoso, do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi to być okoliczność, która uniemożliwia nauczycielowi sprawowanie funkcji z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie powodując, że placówka zostaje pozbawiona kierownictwa – co uniemożliwia prawidłowe jej funkcjonowanie. Z kolei zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły – uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły.

Podstawą odwołania z funkcji w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionych przypadków nie jest więc każde naruszenie prawa przez dyrektora, (zob. Krzysztof Lisowski, "Powołanie i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły i przedszkola", publ: ABC nr 107502).

Odwołując się do orzecznictwa przedmiotu, podał również, że w sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, iż negatywna ocena działalności dyrektora szkoły lub placówki przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył: wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11 – (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów adminsitracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00).

Mając powyższe na uwadze uznał, że nie zaszły przesłanki do odwołania dyrektora bez wypowiedzenia, co – w jego ocenie – czyni stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia w całości za uzasadnione i konieczne.

W skardze Miasta R. z dnia 27 marca 2015 r. na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., Nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. (Nr [...]) w sprawie odwołania S.B. ze stanowiska dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] im. [...] w R., działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jej autor wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i umorzenie postępowania, alternatywnie

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Formułując wnioski, zarzucił – przywołanemu na wstępie – rozstrzygnięciu Wojewody [...] z dnia [...]r., (Nr [...]) naruszenie zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego a to:

I) art. 7, art. 77 § 1 i art.10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) polegające na:

a) niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez miedzy innymi przyjęcia za prawdziwe twierdzenia o nieinformowaniu dyrektora o terminach narad, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym,

b) wydaniu rozstrzygnięcia z pominięciem uwzględnienia interesu społecznego, obywateli, a zwłaszcza interesu pracowników placówki, rodziców, dzieci oraz organu prowadzącego,

c) uznaniu ,że opisane w rozstrzygnięciu nadzorczym przyczyny odwołania nie stanowią szczególnych przypadków wyczerpujących przesłanki z art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty,

d) nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieuzasadnione skrócenie terminu do wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału. W konsekwencji skarżący otrzymał rozstrzygnięcie datowane przed dniem, do którego miał prawo zgłosić swoje uwagi, co uczynił, ale nie odniosło już skutku wobec wpłynięcia rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie datowane jest na dzień 23 luty 2015 r. i zawiera pouczenie o prawie do złożenia wyjaśnień, lecz bez wskazania terminu. Równolegle w zawiadomieniu znajduje się informacja, że termin wydania rozstrzygnięcia upływa w dniu 28 lutego 2015 r., tj. w sobotę. Zawiadomienie do Gminy wpłynęło 23 marca 2015 r. o godz. 15.26, a samo rozstrzygnięcie datowane jest już na dzień [...] luty 2015 r. (trzy dni), a wpłynęło do Gminy w dniu 3 marca 2015 r.

II) art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. (Nr [...]) jest sprzeczne z przywołanym przepisem wobec braku przesłanek do jego zastosowania w sprawie,

III) art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 poz. 594 z późn. zm., dalej: usg) poprzez przyjęcie, że zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r., (Nr [...]) jest sprzeczne z prawem, podczas gdy – w jego opinii – wskazana sprzeczność nie została wykazana ani że jest ona oczywista i bezpośrednia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca na wstępie podniosła, że powierzenie stanowiska dyrektora placówki nauczycielowi mianowanemu stanowi "jedynie powierzenie" dodatkowej funkcji osobie już pozostającej w stosunku pracy i nie przekształca zatrudnienia opartego na mianowaniu w zatrudnienie na podstawie powołania. Odwołanie z tej funkcji należy oceniać jako niekorzystną zmianę stosunku pracy, a nie jego rozwiązanie. Powierzenie funkcji dyrektora szkoły osobie, która nie jest w niej zatrudniona jako nauczyciel mianowany, jest zbliżone charakterem do powołania w rozumieniu art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej: Kp), a odwołanie z tego stanowiska – do odwołania w rozumieniu art. 70 § 1 Kp, z uwzględnieniem szczególnych warunków odwołania określonych w ustawie o systemie oświaty. W dalszej kolejności zaakcentował, że S.B. po odwołaniu jej z funkcji dyrektora nadal pozostaje w zatrudnieniu jako nauczyciel. De facto – jak stwierdził – "potencjalnie traci więc jedynie dodatek, choć go nie traci ponieważ od momentu odwołania sukcesywnie przedkłada zwolnienia lekarskie, a więc jej on nie przysługuje za ten okres".

Odnosząc się do regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania wyraził pogląd, że "na przestrzeni kilku ostatnich lat w judykaturze przyjęto bardzo restrykcyjne zasady oceniania możliwości zastosowania art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty doprowadzając do paradoksalnej i archaicznej sytuacji w której usuniecie dyrektora placówki oświatowej jest prawie niemożliwe pomimo, że w stosunku do każdej innej osoby zatrudnionej przez powołanie w innych instytucjach w sytuacji gdyby osoba ta nie spełniała oczekiwań lub działała na szkodę placówki jej odwołanie nie stanowiłoby większego problemu. Środowiska szkolne, przedszkolne są bardzo wrażliwe zatem osoba która nie posiada zdolności do zarządzania zasobem ludzkim, nie umie rozwiązywać problemów, antagonizuje i skłóca ludzi może stanowić istotne zagrożenie dla tej społeczności, a to przekłada się bezpośrednio na relacje z rodzicami i dziećmi".

Ustosunkowując się do wyrażonej przez organ nadzoru oceny pracy dyrektorki, wskazał, że ocena taka jest dokonywana w pewnych ustalonych zgodnie z przepisami terminach i organ prowadzący w tym zakresie nie ma nadmiernej swobody. Przytoczył fragment glosy do uchwały SN z dnia 5 maja 1993 r., sygn. akt I PZP 15/93. Teza nr 1 10320/1 Dubowik Anna (OSP.1994.6.120), w której wskazano, że "(...) Gdyby przyjąć, że przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie trwania roku szkolnego sąd byłby uprawniony do badania wyłącznie tego, czy nauczyciel otrzymał negatywną ocenę pracy (przy odwołaniu z inicjatywy organu, który funkcję kierowniczą powierzył) lub też, czy uprawniony do tego organ wystąpił z umotywowanym wnioskiem w sprawie odwołania, to wówczas część przepisu [art. 38 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty], "a w uzasadnionych przypadkach także w czasie roku szkolnego", należałoby uznać za zbędną, gdyż z punktu widzenia przesłanek w ogóle nie zachodziłaby żadna różnica pomiędzy odwołaniem z końcem roku szkolnego a odwołaniem w trakcie roku szkolnego. Tego rodzaju wniosek w świetle przyjętych reguł wykładni jest nie do przyjęcia".

Następnie polemizując z organem nadzoru w aspekcie wyrażonego stanowiska w kwestiach:

a) zaniedbań obowiązków dyrektora, które doprowadziły do destabilizacji funkcjonowania placówki, tj. realizacji jej zadań opiekuńczych, wychowawczych i dydaktycznych,

b) utrzymującego się i pogłębiającego konfliktu pomiędzy dyrektorem przedszkola a pracownikami przedszkola oraz związkami zawodowymi, który – w ocenie autora skargi – niewątpliwie negatywnie wpływa na funkcjonowanie placówki oraz postrzeganie jej przez podmioty zewnętrzne

– podkreślił, że "Prezydent Miasta podjęła próby rozwiązania konfliktu w przedszkolu, m. in. zaproponowała udział profesjonalnego mediatora w rozwiązaniu konfliktu i mimo podjętych prób konflikt pomiędzy pracownikami, a Dyrektorką pogłębił się. A strony wzajemnie na siebie złożyły doniesienia między innymi do sądu karnego, sadu pracy i wystosowały szereg skarg do różnych organów zewnętrznych".

Nie zgadzając się z oceną organu nadzoru w zakresie wykazania szeregu nieprawidłowości w efekcie przeprowadzonych kontroli przez: Kuratorium Oświaty w K., Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K., Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta R., przytoczył ich wyniki. W tych ramach odnotował, że kolejne kontrole Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta R.,

po pierwsze: wykazały nieprawidłowości w zakresie przydzielania i rozliczania godzin ponadwymiarowych oraz godzin doraźnych zastępstw nauczycieli w roku szkolnym 2012/2013,

po drugie: doprowadziły do postawienia zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wydania orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej z dnia [...]r. Sygn. akt [...] stwierdzającego naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez S.B.,

po trzecie: ujawniły nieprawidłowości dotyczące dysponowania środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w latach 2010 – 2011, m. in. w zakresie udzielania świadczeń osobom nieuprawnionym.

W dalszej kolejności autor skargi uwypuklił, że nie może zaaprobować oceny organu nadzoru wyrażonej w kwestii:

a) relacji dyrektora z dorosłymi członkami społeczności przedszkolnej,

b) profesjonalizmu dyrektora w zarządzaniu przedszkolem, którego wynikiem jest ewaluacja zewnętrzna przeprowadzona w Miejskim Przedszkolu nr [...] im. [...] w R. na wniosek skierowany do [...] Kuratora Oświaty przez Prezydenta Miasta R. w dniu 12 grudnia 2013 r.

Zaakcentował, że całościowa ewaluacja została przeprowadzona przez czterech wizytatorów Kuratorium Oświaty w K. w dniach [...] kwietnia 2014 r., a więc po 10 miesiącach od ujawnienia konfliktu w przedszkolu. W wyniku ewaluacji, ustalono poziom E (niski) spełnienie 4 z 12 wymagań, określonych w Załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. Nr 168, poz. 1324 z późn. zm.). Wskazał, że we wnioskach umieszczonych w raporcie z ewaluacji znalazły się m. in. stwierdzenia, że "(...) Wszechstronne działania podejmowane przez nauczycieli nie wynikają z koncepcji pracy przyjętej przez radę pedagogiczną. W opinii dyrektora, ogólne założenia pracy zawarte w dokumencie: "Koncepcja Miejskiego Przedszkola nr [...] w R. im. [...] na łata 2010 – 2013" są znane przez rodziców i w pełni przez nich akceptowane. Nauczyciele i rodzice nie uczestniczą w modyfikowaniu koncepcji pracy przedszkola".

Podkreślił, że stwierdzono także, iż w przedszkolu nie stwarza się optymalnych warunków do aktywności rodziców w zakresie pozyskiwania i wykorzystywania ich opinii, współdecydowania w sprawach przedszkola oraz inicjowania działań na rzecz placówki. Cześć rodziców chętnie uczestniczy w uroczystościach i imprezach przedszkolnych.

Ponadto w wyniku nadzoru sprawowanego na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący stwierdził, że S.B.:

a) dwukrotnie złamała przepisy prawa dokonując zmian organizacji Miejskiego Przedszkola nr [...] im. [...] w R. w roku szkolnym 2014/2015 dokonując zmian organizacji przedszkola nie uzyskawszy ich zatwierdzenia przez organ prowadzący przedszkole, co jest niezgodne z przepisem § 8 ust. 1 Załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2011 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 z późn. zm.),

b) prowadzi politykę zatrudniania niesprzyjającą rozwiązaniu konfliktu z pracownikami przedszkola.

Podsumowując podał, że "zaprzestanie od marca 2014 r. współdziałania przez S.B. z organem prowadzącym przedszkole co przejawiało się między innymi nie informowaniem organu prowadzącego o problemach przedszkola związanych z zapewnieniem bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci w przedszkolu. m. in. o swoich zastrzeżeniach do stanu technicznego budynku przedszkola (zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. a Prezydenta Miasta R. pominęła), o potrzebie przesunięcia ogrodzenia przedszkola (powiadomiła radnego a pominęła Prezydenta Miasta R., nie zgłosiła tej inwestycji do planu finansowego przedszkola na rok 2014), nierzetelnym dokonywaniem kontroli zapewniania bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do przedszkola, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MENiS z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i palcówkach (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 6 poz. 69 z późn. zm.), nie uczestniczyła w organizowanych przez organ prowadzący naradach i konferencjach dla dyrektorów szkół i przedszkoli, o których każdorazowo była informowania drogą elektroniczną na co posiada potwierdzenie Skarżący, a co nie zostało wyjaśnione przez Wojewodę i przyjęte zostało niezgodnie ze stanem faktycznym".

Jednocześnie wskazał, że S.B. nie informowała też organu prowadzącego o działaniach naprawczych, rozwijających jakość pracy przedszkola – do dnia 28 października 2014 r. organ prowadzący otrzymał jedynie ustną informację na temat wdrożonych w Miejskim Przedszkolu nr [...] im. [...] w R. działań mających na celu poprawę stanu spełniania czterech wymagań dla których ustalono poziom E w przedszkolu opracowano koncepcję funkcjonowania placówki na kolejne lata.

W jego opinii Wojewoda [...] dokonując oceny Zarządzenia Prezydenta jako niezgodnego z prawem, każdy ze wskazanych przypadków analizował oddzielnie uznając, że żaden z nich nie jest tej wagi aby znalazł tu zastosowanie art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem – jak uznał – taka interpretacja w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Wskazał przy tym, że przestał Wojewodzie obszerną, dokumentację i wniósł o przeprowadzenie z niej dowodu , na okoliczność wykazania skali problemów jakie wywołane zostały przez nieprawidłowe zarządzanie placówką. Jego zdaniem nie można zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logiki przyjąć, że "dalsze pozostawania dyrektora na stanowisku jest zgodne z interesem społecznym, nie jest szkodliwe, nie wywołuje skutków ubocznych i nie zagraża funkcjonowaniu placówki".

Na zakończenie sformułował pogląd, że "(...) Skarżący ma zapewnić stabilne, zgodne z prawem działanie placówki, zapobiegać mobbingowi, dyskryminacji pracowników jeżeli takiej ochrony nie zapewnia dyrektor placówki". W jego ocenie zaistniały podstawy do "odwołania Dyrektorki w tym trybie, a zarządzenie wydane zostało zgodnie z prawem".

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru nie zgodził się z argumentacją zawartą w skardze Miasta R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Na wstępie zauważył, że w petitum skargi zostało wskazane naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że od daty wpływu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynęły zaledwie dwa dni. W jego ocenie "(...) Skarżący nie wykazał, jaki miało to wpływ na przebieg sprawy nadzorczej". Zauważył także, że strona skarżąca nie została pominięta w postępowaniu zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaznaczył, że pismem z dnia 14 stycznia 2015 r., zwrócił się z prośbą o przesłanie Zarządzenia z dnia [...] r. w sprawie odwołania S.B. ze stanowiska dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w R., prosząc również o przesłanie jego uzasadnienia oraz wszelkich innych dokumentów, w oparciu o które zostało ono wydane. W odpowiedzi na to pismo, do organu nadzoru wpłynęła obszerna dokumentacja (dwa segregatory), która stanowiła podstawę do wydania objętego skargą Zarządzenia Nr [...].

Zdaniem organu nadzoru "nie można mówić o naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku, gdy strona skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego, nawet jeżeli nastąpiło to przed datą formalnego wszczęcia postępowania nadzorczego". Co więcej, Prezydent Miasta R. został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego, a samo rozstrzygnięcie zostało wydane w ustawowym terminie. Na marginesie tych rozważań organ nadzoru zauważył, że pismo, które zostało doręczone organowi nadzorczemu już po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawierało dodatkowych informacji, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie organ nadzoru zwrócił uwagę na błąd w skardze co do daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego – zawiadomienie zostało doręczone Prezydentowi Miasta R. w dniu 23 lutego 2015 r. a nie 23 marca 2015 r.

Przechodząc do argumentacji merytorycznej zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym, Wojewoda [...] podał, że nie kwestionował ogólnej możliwości odwołania dyrektora przedszkola, a jedynie tryb, w jakim to odwołanie nastąpiło. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazywał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2624/14, w którym stwierdzono, że: "w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że użyte w tym przepisie określenie ‘przypadki szczególnie uzasadnione’ należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze – art. 52 § 2 Kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Przy czym z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie (uchwała) winno zawierać uzasadnienie, w którym m.in. przedstawione muszą być okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę" – por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2624/14).

Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby natychmiastowe wstrzymanie wykonywania przez dyrektora funkcji, z powodu podejrzenia, że dalsze wykonywanie obowiązków godziłoby w interes przedszkola i powodowałoby destabilizację jego funkcjonowania w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W jego ocenie "(...)Sama bowiem liczba zgromadzonych naruszeń, o których pisze Skarżący, nie wyczerpała przesłanki stanowiącej o szczególnie uzasadnionym przypadku". Wskutek tego, organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność wydanego zarządzenia.

Niejako na marginesie rozważań dotyczących prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru wyraził niezrozumienie dla żądania przedstawionego przez stronę skarżącą, że "wnosi o ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co w przypadku postępowania nadzorczego jest prawnie niedopuszczalne".

Resumując, nie podzielił zarzutów Miasta R., a wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. (Nr [...]) w sprawie odwołania S.B. ze stanowiska dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] im. [...] w R. w całości, uznał za konieczne i w pełni uzasadnione. Stwierdził, że strona skarżąca w żaden sposób nie podważyła legalności zaskarżonego aktu nadzoru i skarga jako bezzasadna winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres zachowań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wśród wymienionych w przepisie tym działań administracji publicznej występują akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa). Rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. poddane więc zostało kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie też uznać trzeba, że zakwestionowane zarządzenie podlegało nadzorowi Wojewody. Przesądzone zostało bowiem uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA z 1997 r. 2/48, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi natomiast o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej (tak też: NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05).

Nadzór wojewody sprawowany w stosunku do aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego dokonywany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, co wynika wprost z treści art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie ustawodawca w jej art. 91 ust. 1 wskazał, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne nie wprowadzając jednak definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK–A 2003, nr 9, poz. 100).

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, iż jest on w po części sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu nadzoru i strony skarżącej. Punktem wyjścia dla uznania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego za zgodne z prawem było przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, który organ nadzoru przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się wokół tego, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy ziściła się przesłanka – stypizowana w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy – w postaci "przypadku szczególnie uzasadnionego", stanowiąca podstawę dla organu prowadzącego, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, możliwość odwołania go z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia – jak wywodzi strona skarżąca, czy też wprost przeciwnie jak twierdzi organ nadzoru.

Przepis ten, co wymaga – w tym miejscu – li tylko przypomnienia, powołany został jako podstawa prawna zaskarżonego aktu.

Przed przystąpieniem do rozważań przypomnieć należy, że przedmiotem zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. było odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły. Tryb i przesłanki odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty. Wojewoda wykonując swoje funkcje nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego powinien zatem odnieść się do powyższej regulacji i rozważyć, czy organ samorządu terytorialnego działał zgodnie z wskazanymi w podstawie materialno-prawnej zarządzenia przepisami. Przede wszystkim odnieść się powinien do treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jak wskazano powyżej ten przepis powołany został jako podstawa prawna zaskarżonego aktu.

Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego będzie natomiast ocenić stanowisko zajęte przez Wojewodę, co jednocześnie zmusza Sąd do analizy zakwestionowanego zarządzenia z punktu widzenia jego legalności. Toteż w tym zakresie mieści się obowiązek zbadania:

po pierwsze – czy na tle przedstawionego przez organ prowadzący stanu faktycznego prawidłowo zostało zinterpretowane pojęcie nieostre, jakim jest przesłanka w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", oraz

po drugie – czy dokonana ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobodnej interpretacji.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że zadania własne gminy obejmują edukację publiczną, a ich realizacja przejawia się między innymi w prowadzeniu szkół i placówek publicznych. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzone zostały trzem grupom podmiotów (radzie gminy, radzie powiatu, lub sejmikowi województwa). Kompetencja powierzania funkcji i odwoływania dyrektora szkoły lub placówki przyznana została natomiast organom wykonawczym tych podmiotów (art. 5c pkt 2 ustawy). Zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego podlegająca ochronie sądowej, statuowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w przypadku podejmowania aktu o odwołaniu dyrektora z jego funkcji, ograniczona została regulacją zawartą w art. 38 ustawy.

Dokonując interpretacji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy należy odwołać się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt, III RN 3/97, publ. OSNP 1997/19/369, w którym wskazano na ograniczony zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły podnosząc, że choć sfera uznania kompetentnego organu jest w tym zakresie znaczna, to jednak musi on uwzględnić ograniczenia ustanowione wyraźnie w art. 38 ustawy. Przepis ten – jako stwarzający wyraźne gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli – musi być traktowany ze szczególną uwagą zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników szczególne a jednocześnie dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te rzeczywiście funkcjonowały w praktyce, a nie były deklaracjami, które mogą być pomijane zgodnie z wolą organów administracji. Nie każde zatem uchybienie, a nawet naruszenie prawa może być podstawą do odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

Jedną z dopuszczonych przez ustawodawcę możliwości odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia określa przesłanka wymieniona explicite w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przesłanka ta inaczej jest jednak – pomimo ugruntowanego w tej materii orzecznictwa i piśmiennictwa – interpretowana przez organ prowadzący i organ nadzoru. Dlatego też, z uwagi na zaistniały w sprawie spór, uwypuklenia wymaga, że przesłanka ta wyznacza jednoznacznie wolę ustawodawcy, że działanie w granicach i na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy możliwe jest jedynie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". Brak definicji legalnej tegoż zwrotu niewątpliwie dowodzi, że judykatura i doktryna wypełniły zadanie wyjaśniana jego znaczenia i ujednolicenia jego wykładni na etapie stosowania prawa, właśnie jako pojęcia nieostrego, które – pomimo dokonywanych na przestrzeni lat zmian legislacyjnych w ustawie o systemie oświaty – nie uległo zmianie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie są to "bardzo restrykcyjne zasady oceniania (...) doprowadzając do paradoksalnej i archaicznej sytuacji (...)".

Zwrot czy też termin prawny – "przypadek szczególnie uzasadniony", jak wskazuje się w judykaturze jest wprawdzie znamieniem nieostrym i ocennym ale jednocześnie przez to jest podwójnie wartościującym. To podwójne wartościowanie musi się odbywać wstępnie na poziomie normy abstrakcyjno – generalnej, a dopiero później znajdować odniesienie do określonego stanu faktycznego przybierając postać normy indywidualno – konkretnej. Zwrot ten należy uznać za swoistą klauzulę generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. Daje to organowi prowadzącemu pewną swobodę, która nie może jednakże oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora szkoły, któremu powierzono jej wykonywanie na czas kadencji. Innymi słowy, organ stosujący uprawnienie na podstawie tego przepisu musi wykazać stosowną argumentacją, czy zaktualizowała się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w praktyce polega na przedstawieniu oceny, czy stawiane dyrektorowi zarzuty dają podstawę do władczej ingerencji w łączący go z nim stosunek prawny. Podkreślenia wymaga, że ocena ta nie może nosić cech dowolności, a podejmowane w tej materii rozstrzygnięcie nie może być traktowane jako jeden z przypadków tzw. uznania administracyjnego. Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół (kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi co do zasady nie można odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok), świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, LEX nr 602589).

Konkludując, decyzja podejmowana na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, bowiem organ "może odwołać" nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, przez to ustawodawca wymusza na organie wykazanie argumentów, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Pamiętać przy tym należy, że przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń. Zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w procesie stosowania i wykładni przepisów (materialnego) prawa administracyjnego jest złożone i sporne. Użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Podkreśla się, że zarówno w przypadku pojęć niedookreślonych, jak i uznania administracyjnego chodzi o pewne luzy normatywne, funkcjonujące jednak na dwóch poziomach. Na pierwszym poziomie mamy do czynienia z wykładnią i interpretacją pojęć nieostrych oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych – tak też WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1356/13.

W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania (por. wyroki NSA z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, a także z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 831/09).

Jak wskazano powyżej w drodze stanowienia prawa nie nadano definicji temu ustawowemu znamieniu w postaci "przypadku szczególnie uzasadnionego", ale na co także zwrócono uwagę powyżej, nie byłoby to zresztą możliwe ani też celowe czy konieczne. Ta niedookreślona przesłanka – w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku – nabrała już zdecydowanego, nie budzącego na etapie stosowania prawa większych wątpliwości, znaczenia. Akcentuje się przede wszystkim, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego.

Jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 724/12 o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika – art. 52 § 2 Kp), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Tożsame argumenty zawarte są w wyrokach: NSA z 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01, oraz z dnia 12 lutego 2002 r., a także z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/0 i WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/04).

Ponadto wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 924/11 przywołanym w wyroku tut. Sądu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1356/13 podjął próbę wykładni pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego", nota bene nie różniącą się i nie odbiegającą od innych – z którymi skład orzekający się w pełni utożsamia – wskazując, że mogą to być zdarzenia, zachowania, (działanie lub zaniechanie):

a) charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

b) mające charakter niedopełnienia przez nauczyciela – dyrektora szkoły – obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem,

c) powodujące destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego,

d) wymuszające, konieczne natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, z uwagi na interes szkoły jako interes publiczny.

Zbiór różnych zarzutów nie jest szczególnie uzasadnionym wypadkiem, z powodu którego można odwołać nauczyciela w ciągu roku szkolnego ze stanowiska kierowniczego. Naruszenie prawa musi być na tyle istotne, by dalsze kierowanie szkołą mogło prowadzić do destabilizacji jej funkcjonowania i zagrożenia osiągnięcia jej celów – tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 712/11.

Taki szczególnie uzasadniony przypadek musi zatem dotyczyć sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają podstawę organowi odwołującemu ocenić, iż dalsze kierowanie szkołą przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie osiągnięcia jej celów. Skoro z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów placówek oświatowych, świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora takiej placówki, to także wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od tej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków.

Nadto w judykaturze podkreśla się – o czym także powyżej – że treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty daje wprawdzie organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak nie może ona oznaczać całkowitej dowolności, skoro właśnie wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Jeżeli ustawa o systemie oświaty przewiduje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów – czyli kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, nie można co do zasady odmówić mu powierzenia stanowiska, a także gwarantuje się mu powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok – to w ocenie Sądu dowodzi to jasnej i klarownej woli ustawodawcy zapewnienia cech stabilności i trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora. Stąd też – co wymaga podkreślenia – wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od tej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, a jednocześnie dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych wręcz szkodliwych skutków. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło, jak zresztą słusznie ocenił organ nadzoru. Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym umotywowaniu przez organ bezpośrednio w wydawanym zarządzeniu, że zarzuty stawiane przez organ dyrektorowi dają podstawę do władczej ingerencji organu w stosunek prawny łączący go z dyrektorem. Stanowisko organu powinno zostać przy tym udokumentowane, a przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed wydaniem aktu powinien znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 322/12). Tymczasem w spornym zarządzeniu organu prowadzącego z dnia [...]r. na niespełna czterech stronach uzasadnienia znajdują się argumenty na relacje dyrektora z podwładnymi – i to nie wszystkimi – czy też opisujące i wykazujące "nieprawidłowe relacje dyrektora z dorosłymi członkami społeczności przedszkolnej", których jednakże nie sposób uznać jako ustawowo wymagany "szczególnie uzasadniony przypadek". Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na przełożenie się – jak to określił organ prowadzący – "utrzymującego się i pogłębiającego się konfliktu pomiędzy dyrektorem przedszkola a pracownikami" na zarządzanie i kierowanie placówką na jej cele i zadania.

W aktach sprawy niejednokrotnie znajdują się powielane tożsame dokumenty obrazujące ocenę autorów pism nie akceptujących zachowań dyrektora, (np. por. k. 105 – 106 z k. 108 – 109, k. 140 z k. 142, k. 165 – 166 z k. 169 – 170, k 358 z k. 359 ), przy czym ocena ta nie znalazła potwierdzenia w dokumentach urzędowych, czego dowodzi chociażby negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...]r., będąca odpowiedzią na wniosek organu prowadzącego z dnia 31 października 2013 r., w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Przedszkola nr [...] im. [...] w R.– S.B. (k.55). Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty, w tym orzeczenia wskazujące, ale i dowodzące na osiągnięcie celów tak kontroli jak i nadzoru, którym poddana została S.B., co z kolei uzasadnia także działanie organ nadzoru stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r.

W prawomocnym orzeczeniu Regionalnej Izby Orzekającej w Sprawach za Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. z dnia [...]r., sygn. akt [...], uzasadniając odstąpienie od wymierzenia S.B. kary stwierdzono, że "Komisja Orzekająca wzięła jednak pod uwagę: wagę naruszonych obowiązków, jej dotychczasową niekaralność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych", a także "zrozumienie przez Obwinioną celu prowadzonego postępowania". W tym miejscu jawi się uwaga, że zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.) – w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia (art. 36 ust. 1 tej ustawy). Natomiast zgodnie z ust. 2 – Jako okoliczności łagodzące można uwzględnić w szczególności:

1) działanie lub zaniechanie ze szczególnych pobudek lub w szczególnych warunkach, zasługujących na uwzględnienie, w tym w celu zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym;

2) wyróżnianie się przed popełnieniem naruszenia dyscypliny finansów publicznych wzorowym spełnianiem obowiązków zawodowych;

3) przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub podjęcie o to starań.

Powyższe jest ważne dla oceny czy w przedmiotowej wystąpił "przypadek szczególnie uzasadniony". Uwzględniając bowiem spójność systemu prawa i regulacji jej obszarów odnieść się należy, na zasadach per analogia, do ustawowego unormowania tożsamych czy podobnych sytuacji i ich wpływu na sytuację prawną adresata. I tak, mocą art. 36 ust 3 pkt. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustawodawca obligatoryjnie wykluczył możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, stanowiąc, że nie stosuje się jej w przypadku gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest rażący (art. 38 ust. 3 pkt 2 tej ustawy).

Tym samym oceniając w zaistniałym zdarzeniu prawnym dwie, niezależnie od siebie występujące przesłanki, determinujące działania różnych gałęzi i obszarów prawa, tj. pierwszą – szczególnie uzasadnione przypadki, określoną w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz drugą – rażący stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych, uznać przyjdzie, że nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem ten, którego jednocześnie stopień szkodliwości nie jest rażący.

Za zastosowaniem zasady analogii przemawiają te same przesłanki podmiotowo – przedmiotowe, które wskazane zostały jako okoliczności wpływające tak na wymiar kary, a mianowicie: rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy, jak i te stanowiące przypadek szczególnie uzasadniony. Zgodnie nadto z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej placówki oświaty, nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05).

Odnosząc się do oceny pism rodziców czy pracowników dołączonych do akt, należy zauważyć, że mają one charakter ogólny, osadzone są na subiektywnych przekonaniach autorów i sprowadzają się do wyrażenia dezaprobaty dla działań S.B. na stanowisku dyrektora przedszkola. W przedstawionych pismach autorzy skupiają się głównie na personalnej ocenie zarzucając S.B. między innymi " autorytarne wykonywanie swoich obowiązków". Użyte tam pojęcia są pojęciami ocennymi. Brak sformułowania konkretnych zarzutów, czy podania przykładów domniemanych nieprawidłowości nie pozwala na kontrolę ich zasadności, a w konsekwencji ocenę, czy wypełniają warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Pisma w przedstawionej w aktach sprawy formie mogą być wyłącznie sygnałem dla organu prowadzącego dla wszczęcia ewentualnego postępowania wyjaśniającego, czy kontrolnego w placówce i sprawdzenia prawdziwości zawartych w nim twierdzeń.

W ocenie składu orzekającego w zarzutach kierowanych pod adresem dyrektora organ prowadzący nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie negatywne skutki dla kierowanej przez stronę skarżącą placówki wywołałoby pozostawienie S.B. na zajmowanym stanowisku dyrektora. Negatywna ocena przez organ prowadzący wykonywanych przez dyrektora zadań, w tym nieprzestrzeganie zasad prawidłowej gospodarki finansowej, a także istniejący konflikt pomiędzy dyrektorem a osobami trzecimi, w tym organem prowadzącym objawiający się brakiem współpracy i nieprzestrzeganiem poleceń służbowych przez dyrektora, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań dyrektora szkoły do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organu nadzoru wyrażone w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że argumenty zawarte w objętym skargą zarządzeniu i przedłożone na ich poparcie dowody nie wypełniają przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego" z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prowadzący nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia takiego wywodu, który pozwalałby przyjąć za słuszne zastosowanie wobec dyrektora instytucji odwołania ze stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podjęcie aktu odwołania w trybie natychmiastowym bez wykazania wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa, dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Równocześnie przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż organ prowadzący szkołę dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi do oceny dyrektora w toku kadencji. Gwarancje prawidłowego gospodarowania powierzonym mieniem i finansami szkoły uzyskać może poprzez sprawowanie nadzoru, o którym mowa w art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W przypadku nieumiejętnego gospodarowania mieniem przez dyrektora szkoły organ prowadzący umocowany jest do wnioskowania o przeprowadzenie procedury ocennej umożliwiającej dokonanie odwołania w trybie właściwym dla takich przypadków, a więc na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit b. ustawy.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, przypadkiem uzasadniającym zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest również, niejako można przyjąć, "niespełniająca oczekiwań współpraca" dyrektora z organem, który powierzył mu stanowisko kierownicze. Przyczyna ta nie spełnia wymogu obiektywizmu i bezstronności. Należy już tylko przypomnieć, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy ma charakter kwalifikowany i nie można go zastosować wyłącznie w przypadku twierdzeń o braku zaufania, czy problemów we współpracy, skoro nie prowadzi to do destabilizacji wykonywania przez szkołę podstawowych zadań edukacyjnych tym bardziej, że twierdzenia te nie mają poparcia w zgromadzonym materialne dowodowym.

Nie można przy tym pominąć opinii [...] Kuratora Oświaty, która wprawdzie nie stwarza żadnego domniemania prawidłowości stanowiska organu prowadzącego szkołę ale zawiera merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku o odwołanie z niego.

Konkludując Sąd stwierdza, że podjęcie aktu odwołania w trybie natychmiastowym bez wykazania wystąpienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa, dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Słowo "szczególne" rozumiane jako "niezwyczajne, wyjątkowe", wprowadza element stopniowalności ocennego zwrotu "uzasadnione". Tylko zatem nadzwyczajna, ponadprzeciętna przeszkoda w sprawowaniu stanowiska dyrektora szkoły może stanowić o prawnie uzasadnionym odwołaniu dyrektora z jego stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu rację ma organ nadzoru, że organ prowadzący nie zdołał wykazać, by przedstawione przez niego przyczyny, w powodu których podjęte zostało zaskarżone zarządzenie, mogłyby stanowić uzasadnioną w stopniu kwalifikowanym przeszkodę w sprawowaniu przez S.B. funkcji dyrektora.

Resumując, za przypadki szczególnie uzasadnione uznaje się takie zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez nauczyciela – dyrektora, przy czym stwierdzone uchybienie są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) placówki i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes tej placówki jako interes publiczny i stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Z tych powodów przy odwołaniu dyrektora tak istotne jest wykazanie odpowiednią argumentacją zaistnienie "przypadku szczególnie uzasadnionego". Odnosząc te uwagi do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy stwierdzić – uznając tym samym niezasadność zarzutów skargi, a jednocześnie prawidłowość stanowiska zawartego przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, którego argumentację Sąd w pełni podziela – że w podjętym przez organ prowadzący zarządzeniu z dnia [...]r., oprócz ogólnikowego wskazania i lakonicznego opisu zarzutów kierowanych pod adresem S.B. jako dyrektora oraz ogólnego, bez przedstawienia głębszej analizy, stanowiska wskazującego na istnienie konfliktu pomiędzy rodzicami, pracownikami, organem prowadzącym a dyrektorem. Na marginesie zauważyć wypada, że organ nie wykazał ani, że to po stronie S.B. leży źródło konfliktu, ani nie udowodnił jej braku zaangażowania i złą wolę w zakresie poprawy organizacji pracy placówki. W ogóle nie wskazał na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi uchybieniami a dalszą działalnością placówki. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie.

Podobnież ocenić należy zarzuty procesowe dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, a polegające na tym, że od daty wpływu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynęły zaledwie dwa dni. Podkreślenia wymaga, że formułując zarzut autor skargi nie wykazał, jaki miało to wpływ na przebieg sprawy nadzorczej. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę zasadnie stwierdził, że strona skarżąca nie została pominięta w postępowaniu zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Otóż bowiem pismem z dnia 14 stycznia 2015 r., organ nadzoru zwrócił się z prośbą o przesłanie objętego skargą zarządzenia z dnia [...]r. w sprawie odwołania S.B. ze stanowiska dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w R., wraz z uzasadnieniem, oraz wszelkich innych dokumentów, w oparciu o które zostało ono wydane. W odpowiedzi na to pismo, do organu nadzoru, poza zarządzeniem wpłynęły dwa segregatory dokumentów, które stanowiły podstawę do jego wydania. Rację ma organ nadzoru, że nie można skutecznie zarzucać naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego, nawet jeżeli nastąpiło to przed datą formalnego wszczęcia postępowania nadzorczego. Zwłaszcza, że Prezydent Miasta R. został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego, a samo rozstrzygnięcie zostało wydane w ustawowym terminie.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.