Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 643/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 133 i 144 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N., B. M., S. N., R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 565/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 565/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2010 r., nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Aktem notarialnym Rep. [...] z [...] stycznia 1976 r. T. N., S. N. i J. N. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L., przy ul. [...] róg [...], oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m². Z treści tego aktu wynika, że sprzedaż została dokonana w trybie przepisów art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zaś przedmiotowa nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod budowę osiedla wielorodzinnego "[...] " - zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania osiedla zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] września 1973 r., nr [...].

T. N. pismem z 6 września 1991 r. oraz S. N. pismem z 3 lipca 1992 r., zwrócili się z wnioskiem o zwrot części przedmiotowej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Następnie wniosek o zwrot nieruchomości został podtrzymany przez M. J., S. N., R.N., B. M. – spadkobierców S. N. oraz przez Z. N. – spadkobierczynię T.N.

Nieruchomość oznaczona w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m², stanowi obecnie część działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] (wydzielone z działki nr [...]) - wszystkie z obrębu [...].

W sprawie kilkakrotnie orzekały organy administracji i sądy administracyjne.

Po kolejnym przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...]:

I. dokonał zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] róg [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. [...] listopada 2009 r. nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] w udziale wynoszącym [...] części, na rzecz: M. J., S.N., R.N., B. M. i Z.N.,

II. zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej L. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 19489,00 zł,

III. odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., stanowiącej aktualnie część działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz część działki oznaczonej na mapie opisanej w pkt I decyzji jako działka nr [...] z obrębu [...].

Starosta stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W przedmiotowej sprawie postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy części dawnych działek hipotecznych nr [...] i nr [...] w udziale wynoszącym 868/1032 części, stanowiącym uprzednio współwłasność S.N. i T. N. Spadkobierca trzeciej współwłaścicielki nieruchomości J. N. - Skarb Państwa - nie złożył wniosku o zwrot nieruchomości. Jednakże nie jest to przeszkodą do prowadzenia postępowania z wniosku spadkobierców byłych współwłaścicieli o zwrot przypadającego im udziału w nieruchomości.

Nieruchomość oznaczona w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni[...] m², stanowi obecnie część działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] (wydzielone z działki nr [...]) - wszystkie z obrębu [...].

Przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone pod inwestycję, jaką była budowa osiedla wielorodzinnego "[...] ". Szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji, określono w planie realizacyjnym tego osiedla, zgodnie z którym na części dawnych działek nr [...] i nr [...] zaprojektowano budowę szkoły podstawowej z otaczającym terenem, pozostała część przeznaczona była pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla.

Starosta podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazuje, że na części dawnych działek nr [...] i nr [...] wchodzących aktualnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] zrealizowano cel wywłaszczenia (wykupu), gdyż w 1983 r. wybudowano budynek szkoły, następnie teren szkolny został ogrodzony, urządzone zostały tereny sportowe i zieleń. Faktu tego nie kwestionują wnioskodawcy.

Również niewielka część wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości, wchodząca w skład działki nr [...] i działki nr [...], położona jest w istniejącym pasie drogowym ulic [...] i [...]. Mając, zatem na uwadze przepisy art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), organ stwierdził, że nieruchomości stanowiące drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie i nie jest dopuszczalne przenoszenie własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa i właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Zatem nie jest możliwy zwrot na rzecz wnioskodawców także tych działek.

Pozostała część dawnych działek nr [...] i nr [...] - obecnie projektowana działka nr [...] - również przeznaczona była pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla. Zgodnie z opisem technicznym do programu koordynacji robót w pasie ulicy [...] w L. i harmonogramem realizacji robót w pasie tej ulicy, była ona planowana jako ulica dwujezdniowa z chodnikami i pasami zieleni, przewidziana do realizacji etapowej w związku z projektowanym uzbrojeniem terenu. Ulica [...] była zaprojektowana jako inwestycja spinająca dwa osiedla; osiedle "[...] " (w budowie po stronie wschodniej) i planowane osiedle "[...] " (po stronie zachodniej). Pas zachodni ulicy [...] został wybudowany, zaś pas wschodni przebiegający przez część działek nr [...] i nr [...] (obecnie działkę nr [...]) nie został ukończony, gdyż nie położono nawierzchni asfaltowej. Wprawdzie na tym terenie zrealizowano infrastrukturę podziemną: przed rokiem 1979 wybudowano kanał deszczowy, przed rokiem 1980 wodociąg, w 1982 roku sieć cieplną wraz z drenami odwadniającymi i kanałem ciepłowniczym, przed 1983 rokiem kanał deszczowy, w latach późniejszych gazociąg i kanalizację teletechniczną z kablami telefonicznymi - jednakże ta część nieruchomości nie była wykorzystywana jako ulica. Na tej części wywłaszczonych nieruchomości, jak też na innych działkach przy ulicy [...], gdzie był planowany drugi pas ulicy [...], zlokalizowano targowisko miejskie - jest to część niezagospodarowana, rosną na niej stare drzewa.

W związku z tym organ uznał, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy [...] na tej części wywłaszczonych nieruchomości (obecnie działka nr [...]), nie został zrealizowany w terminach określonych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem działka ta stała się zbędna dla celu wywłaszczenia w rozumieniu powołanych wyżej przepisów art. 137 ww. ustawy.

Od decyzji Starosty [...] - w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej L. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 19489,00 zł - odwołanie wniósł Prezydent Miasta L., wnosząc o jej uchylenie.

Prezydent podniósł zarzut, że projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha nie powinna zostać zwrócona na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli, ponieważ na działce wybudowano gazociąg, sieć cieplną wraz z drenami odwadniającymi i kanałem ciepłowniczym, kanalizację techniczną z kablami telefonicznymi oraz kanalizację deszczową dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Ponadto przedmiotowa działka położona jest w planowanym pasie komunikacyjnym ulicy [...].

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2010 r., orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] róg [...].

Wojewoda podniósł między innymi, że sprawa była kilkakrotnie rozpatrywana przez sądy administracyjne, które uznawały, iż w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt, że wniosek o zwrot nie pochodzi od wszystkich uprawnionych, tj. od Skarbu Państwa, który jest spadkobiercą po byłej współwłaścicielce J. N. Jednocześnie sądy wskazywały, że przesłanką uzasadniającą zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie będzie zaistnienie przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Mazowiecki stanął na stanowisku, że organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w konsekwencji którego uznał, że na projektowanej działce nr [...] o powierzchni [...] ha cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ w zaskarżonej decyzji orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - co nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, dlatego też nie podlegało ocenie przez Wojewodę.

Wojewoda stwierdził, że w akcie notarialnym, na podstawie którego został nabyty grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania, cel nabycia został określony jako budowa osiedla wielorodzinnego "[...] ". Organ pierwszej instancji ustalił, iż poszczególne elementy składowe omawianej inwestycji określono w planie realizacyjnym tego osiedla, zatwierdzonym decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1973 r. Zgodnie z ww. planem część wykupionej nieruchomości została przeznaczona pod budowę szkoły podstawowej wraz z otaczającym terenem, pozostała część została przeznaczona pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla.

Wojewoda podniósł, że organ I instancji oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przede wszystkim na wskazanym wyżej planie realizacyjnym oraz protokole oględzin przedmiotowej nieruchomości z [...] lipca 1996 r. i z [...] listopada 2001 r. - z których wynika, że część dawnych działek nr [...] i nr [...] znajduje się na ogrodzonym terenie szkoły, część jest zajęta pod ulicę [...] i [...] oraz chodnik, zaś część jest niezagospodarowana, porośnięta starymi drzewami. Na terenie, stanowiącym obecnie projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, urządzone jest targowisko miejskie. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika również, że na omawianej nieruchomości zrealizowano infrastrukturę podziemną, w tym: kanał deszczowy, wodociąg, sieć cieplną wraz z drenami odwadniającymi i kanałem ciepłowniczym, kanalizację teletechniczną z kablami telefonicznymi. Pomimo faktu, że niektóre urządzenia zostały wybudowane w terminie określonym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy zgodzić się ze stwierdzeniem, iż nie stanowi to przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest, bowiem pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 777/06).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Mazowiecki stanął na stanowisku, że Starosta [...] słusznie uznał, że na projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] niezrealizowano celu wywłaszczenia, zgodnie z planem realizacyjnym budowy osiedla wielorodzinnego "[...] ", zatwierdzonym decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1973 r.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Przedmiotowy operat jest logiczny, spójny i wiarygodny oraz zawiera wszystkie wymagane prawem, elementy. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w sposób logiczny zastosowaną procedurę wyceny, w tym sposób obliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Należy również podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy na żądanie organu pierwszej instancji, pismem z 29 kwietnia 2010 r. udzielił dodatkowych wyjaśnień w sprawie treści operatu i zastosowanych procedur.

Wojewoda ustosunkował się też do zarzutu odwołania, że przedmiotowa działka położona jest w planowanym pasie komunikacyjnym ulicy [...] i wyjaśnił, iż planowana w przyszłości inwestycja, bez jej faktycznej realizacji, nie ma wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 172/09).

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

Gmina zarzuciła w szczególności naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak wniosku (a także zgody) wszystkich współwłaścicieli (Skarbu Państwa jako spadkobiercy po J. N. oraz Gminy Miejskiej L. jako jego następcy prawnego) o jej zwrot, nie stanowi negatywnej przesłanki do zwrotu części takiej nieruchomości oraz - naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, że na projektowanej działce nr [...] o pow. [...] ha cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust. 1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska i argumentacji organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że przedmiotowa nieruchomość w części dotyczącej projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, stała się zbędna na cel wywłaszczenia (wykupu). Sąd - na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia (wykupu), wobec czego nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Cel nabycia nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² został określony bardzo lakonicznie - pod budowę osiedla wielorodzinnego "[...] " - zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania osiedla zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] września 1973 r., nr [...]. Zatem, szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji określono w planie realizacyjnym tego osiedla, zgodnie z którym na części dawnych działek nr [...] i nr [...] zaprojektowano budowę szkoły podstawowej z otaczającym terenem, pozostała część przeznaczona była pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla.

Żadna ze stron nie kwestionuje, że cel wywłaszczenia (wykupu) został zrealizowany na działce nr [...] poprzez wybudowanie budynku szkoły i ogrodzenie terenu szkolnego oraz na działce nr [...] i działce nr [...], które położone są w istniejącym pasie drogowym ulic [...] i [...]. Natomiast kwestią sporną jest pozostała część dawnych działek nr [...] i nr [...] - obecnie projektowana działka nr [...] - która również przeznaczona była pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla. Cel wywłaszczenia (wykupu) został, więc określony dwojako.

Pierwszym celem do realizacji na tej działce - związanym z kolejnością wykonywanych robót - było uzbrojenie jej w urządzenia techniczne osiedla. Dopiero po wykonaniu tego celu, można było przystąpić do realizacji następnego celu – budowy ulicy [...]. Zgodnie z opisem technicznym do programu koordynacji robót w pasie ulicy [...] i harmonogramem realizacji robót, była ona planowana jako ulica dwujezdniowa z chodnikami i pasami zieleni, przewidziana do realizacji etapowej w związku z projektowanym uzbrojeniem terenu. Ulica [...] była zaprojektowana jako inwestycja spinająca dwa osiedla; osiedle "[...] " (w budowie po stronie wschodniej) i planowane osiedle "[...] " (po stronie zachodniej). Pas zachodni ulicy [...] został wybudowany, zaś pas wschodni przebiegający przez część działek nr [...] i nr [...] (obecnie działkę nr [...]) nie został ukończony, gdyż nie położono nawierzchni asfaltowej. Jednakże na tym terenie zrealizowano infrastrukturę podziemną: przed rokiem 1979 wybudowano kanał deszczowy, przed rokiem 1980 wodociąg, w 1982 roku sieć cieplną wraz z drenami odwadniającymi i kanałem ciepłowniczym, przed 1983 rokiem kanał deszczowy, w latach późniejszych gazociąg i kanalizację teletechniczną z kablami telefonicznymi.

Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pierwszy cel wywłaszczenia (wykupu) – to jest budowa podziemnej infrastruktury technicznej niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania nowopowstałego osiedla mieszkaniowego - został rozpoczęty w terminie 7 lat od dnia wykupu (15 stycznia 1976 r.) i zrealizowany terminie 10 lat (wybudowano kanały deszczowe, wodociąg, sieć cieplną wraz z drenami odwadniającymi i kanałem ciepłowniczym). W związku z powyższym - zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nieruchomość ta nie może być uznana się za zbędną na cel wywłaszczenia (wykupu) i nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli.

Fakt, że na tej działce nie zrealizowano dotychczas drugiego celu wywłaszczenia (wykupu) - budowy ulicy [...] - i ta część nieruchomości nie była wykorzystywana jako ulica oraz zlokalizowano tam targowisko miejskie - nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Liczy się, bowiem fakt, że w stosunku do pierwszego celu wywłaszczenia nie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ww. ustawy – nie zaś późniejszy sposób wykorzystania tych gruntów. Ponadto należy mieć na uwadze, że nieruchomość ta przez cały czas jest użytkowana zgodnie z pierwszym celem, gdyż osiedle mieszkaniowe nieprzerwanie korzysta z wybudowanej infrastruktury, która jest konieczna do jego funkcjonowania.

Jednocześnie, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów dotyczące:

– prawidłowości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w postaci udziału we współwłasności działki gruntu,

– poglądu, że brak wniosku (a także zgody) wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (Skarbu Państwa jako spadkobiercy oraz Gminy Miejskiej L. jako jego następcy prawnego) o jej zwrot, nie stanowi negatywnej przesłanki do zwrotu części takiej nieruchomości,

– uznania za prawidłowy operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania do zwrotu.

Skargą kasacyjną Z. N., B. M., S.N. i R. N.– reprezentowani w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżyli w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. – zwanej dalej ustawą wprowadzającą) oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), przez pominięcie opinii prawnych zawartych w poprzednich prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych;

2. art. 133 P.p.s.a., przez pominięcie części materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku części argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę oraz zawartych w decyzjach organów administracji, które zostały uchylone zaskarżonym wyrokiem.

Zarzucono również naruszenie art. 137 ust 1 i ust 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez odmowę zwrotu działki przy ul. [...] róg [...] w L.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że Starosta powiatu [...] w swojej wcześniejszej decyzji z [...] marca 2002 r., która była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonanej wyrokiem z 3 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2534/02, również wskazał na wybudowanie infrastruktury, w przedmiocie której wypowiada się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z 13 grudnia 2012 r. – używając w zasadzie identycznych argumentów. Pomimo tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie są to argumenty uzasadniające odmowę zwrotu wywłaszczonych (wykupionych działek).

Z kolei, w wyroku z 9 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1263/97, oceniając wydaną wcześniej w sprawie decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny również uznał, że argumentacja zawarta w tej decyzji - odmawiającej zwrotu wywłaszczonych działek ze względu na wybudowaną infrastrukturę - nie jest zasadna, ponieważ uchylił decyzję Wojewody. Oznacza to, że nie podzielał argumentów organu – a które to argumenty były analogiczne jak w zaskarżonym obecnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Podsumowując wskazano, że w orzeczeniach sądów zapadłych w toku sprawy (wyroki NSA z 11 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 1040/94, z 9 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1263/97 oraz wyrok WSA z 3 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2534/02) sądy te nie miały wątpliwości, że zbudowane urządzenia nie są przeszkodą do zwrotu przedmiotowych działek. We wszystkich tych wypadkach przez organy administracji i samorządu były przedstawiane tezy, że wybudowane urządzenia są przeszkodą w zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Uwzględnienie przez sądy tej tezy musiałoby doprowadzić do oddalenia skarg byłych właścicieli działek, ponieważ uniemożliwiałoby ich zwrot. W żadnym z postępowań nie kwestionowano faktu wybudowania wyżej wskazanych urządzeń. Oznacza to, że sądy administracyjne uznały, że budowa tych urządzeń nie jest przeszkodą do zwrotu przedmiotowych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku w ogóle się do tych trzech wyroków nie ustosunkował. Stanowi to obrazę nie tylko art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 99 ustawy wprowadzającej, ale i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej, to jest pominięcie części materiału dowodowego zebranego w sprawie, podkreślono, że z części wstępnej wyroku WSA z 11 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 1040/94 wynika, że Urząd w L. próbował przeznaczyć przedmiotowe działki na działalność gastronomiczną lub parkingi, co było całkowicie sprzeczne z celem wywłaszczenia. Wiąże się to aktualnie z zagospodarowaniem terenu i znajdującym się tam targowiskiem miejskim.

Odnosząc się do zarzutu trzeciego, wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął poglądy prawne i ustalenia poprzednich wyroków sądów administracyjnych oraz fakt, że na przedmiotowym terenie istnieje aktualnie targowisko miejskie, co jest jednocześnie sprzeczne z tezą, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Sąd pominął też okoliczność, że Urząd Miasta L. chciał zużytkować przedmiotową nieruchomość na różne cele, działalność garmażeryjną, parkingi, a później budowę pawilonów, co wskazuje, że cel wywłaszczenie nie został osiągnięty – zamiary te nie mają nic wspólnego z celem wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Z. N., B. M., S. N. i R. N. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 565/11, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszą kwestią, która powinna podlegać rozważeniu jest, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany wcześniejszymi, prawomocnymi, wyrokami zapadłymi w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim Sądy ten wypowiedziały się w przedmiocie wybudowania infrastruktury technicznej osiedla na terenie działki podlegającej wywłaszczeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w wyroku z 13 grudnia 2012 r. nie naruszył art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Najpierw należy, więc ustalić, czy sądy administracyjne formułowały ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania w odniesieniu do wybudowania infrastruktury na terenie działki, uznając, że nie stanowi to argumentu uzasadniającego odmowę zwrotu wywłaszczonych (wykupionych) działek.

Jeżeli chodzi o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2534/02, to pogląd tam zawarty został podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 899/04.

Sąd I instancji uchylił decyzje organów administracji, ponieważ nie przeprowadziły one "dokładnej analizy pod kątem cytowanego przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Dalej Sąd ten podkreślił, że w sprawie chodzi o zwrot tej części nieruchomości, która nie jest zajęta pod szkołę i na której miała być wybudowana ulica [...] i, jak przyznają organy, nie powstał jej wschodni pas. Skoro na tej części nieruchomości istnieje targowisko miejskie, to już ten fakt pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem przyjętym w decyzjach, że nieruchomości zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia.

Należy jednak podkreślić, że uwaga Sądu wyrażona w świetle stanowiska, że nie został wyjaśniony stan faktyczny i cyt.: "nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nie ustalono, bowiem, jaka część wymienionych działek została zajęta pod szkołę i istniejącą już część ulicy [...], a jaka pozostaje poza tymi inwestycjami", a także, że "Wyżej wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oznacza, że taka ocena Sądu – wyrażona na podstawie niezbadanego jeszcze dokładnie stanu faktycznego – miała charakter wyłącznie hipotetyczny.

Z kolei, skarga kasacyjna nie odniosła w sprawie zamierzonego skutku, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 899/04 uznał, że została ona "zredagowana wadliwie, co uniemożliwiło Sądowi odniesienie się do postawionego w niej zarzutu dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni prawa materialnego".

Wcześniej, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 1040/94, Sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, w sposób dający podstawę do wydania decyzji w zakresie wniosku złożonego przez skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne stanowisko, że rozstrzygające znaczenie w sprawie dla ustalenia faktu wykorzystania działek ma stanowisko zaprezentowane przez Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w L. oraz stanowisko uznające, że zbyteczne a nawet niedopuszczalne jest badanie okoliczności uznanych za przesądzone w piśmie tego Wydziału. Sąd uznał, że otrzymał do oceny materiały sprawy, które zawierają istotne braki w przedmiocie ustaleń faktycznych.

Następnie, w wyroku z 9 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1263/97, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wypowiadał się wyłącznie w kwestii, czy brak wniosku Skarbu Państwa – jako spadkobiercy J. N. może mieć znaczenie w sprawie. Sąd wskazał: "uchylenie się od oceny wniesionego odwołania sprawia, że Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję. Zatem w toku dalszego postępowania administracyjnego konieczne będzie wyrażenie – w formie decyzji – merytorycznego stanowiska przez organ II instancji."

Powyższe pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na wykazaniu, że sądy administracyjne już wcześniej wiążąco dokonały ustalenia, że realizacja infrastruktury technicznej osiedla nie stanowi podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie jest usprawiedliwiony.

Nie doszło nadto do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola Sądu I instancji odbywa się w granicach sprawy. Sąd zobowiązany jest rozstrzygać w oparciu o całokształt zgromadzonego i przedstawionego przez organ materiału dowodowego. Uzasadnienie zaś wyroku powinno odzwierciedlać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowisk stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wszystkie wymagane prawem elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z powołanego art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z kolei powołany przepis art. 133 P.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, z których żadna nie została sprecyzowana w skardze kasacyjnej. Uniemożliwia to, zatem odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanego zarzutu, nawet w kontekście stwierdzenia, że przepis ten został naruszony przez pominięcie części materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 § 1 i § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać należy, co następuje:

Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa przesłanki, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zawarte w art. 136 ust. 3 powołanej ustawy sformułowanie "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej zbędności ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia.

W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny czy na nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] obręb [...] w L., stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości, w skład której wchodziły działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni[...] m² (obecnie nr [...],[...],[...] i [...] – obręb- [...]), został zrealizowany cel wywłaszczenia i czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod budowę osiedla wielorodzinnego "[...] " - zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania osiedla zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] września 1973 r., nr [...]. Zgodnie z ww. planem realizacyjnym na części dawnych działek nr [...] i nr [...] zaprojektowano budowę szkoły podstawowej z otaczającym terenem, pozostała część przeznaczona była pod budowę ulicy [...] wraz z uzbrojeniem jej w urządzenia techniczne osiedla.

Niesporne w sprawie jest, że na działkach nr [...], nr [...] oraz [...], obręb [...] w L. zrealizowano cel wywłaszczenia. Na działce nr [...] w 1983 r. wybudowano budynek szkoły, następnie teren szkolny został ogrodzony, urządzone zostały tereny sportowe i zieleń. Część wywłaszczonej nieruchomości, wchodząca w skład działki nr [...] i działki nr [...], położona jest w istniejącym pasie drogowym ulic [...] i [...].

Z kolei na działce [...] będącej przedmiotem sporu, zrealizowano – w terminach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami - jedynie infrastrukturę podziemną: przed rokiem 1979 wybudowano kanał deszczowy, przed rokiem 1980 wodociąg, w 1982 roku sieć cieplną wraz z drenami odwadniającymi i kanałem ciepłowniczym, przed 1983 rokiem kanał deszczowy, w latach późniejszych gazociąg i kanalizację teletechniczną z kablami telefonicznymi, jednakże na działce tej nigdy nie zrealizowano inwestycji drogowej. To w ocenie skarżących kasacyjnie winno lec u podstaw uznania, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zatem działka nr [...] powinna zostać zwrócona następcom prawnych byłych właścicieli.

Z poglądem tym nie można się zgodzić.

Zauważyć, bowiem należy, że zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla "[...]" i jako taka była jednym z celów, dla których dokonano wywłaszczenia. Wybudowaną infrastrukturę techniczną należy, bowiem uznać, za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (cel publiczny).

Brak realizacji drugiego celu, tj. drogi na tej działce (brak nawierzchni asfaltowej) nie może w tej sytuacji przesądzać o zwrocie skarżącym części przejętej nieruchomości, obecnie działki nr [...]. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela pogląd, wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla wielorodzinnego "[...] ", a uszczegółowienie tej inwestycji znalazło się w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] września 1973 r., nr [...]. Jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla. Cel ten został zrealizowany. Oceny tej nie zmienia fakt, że na powierzchni spornej działki nie zrealizowano ulicy – brak jest nawierzchni asfaltowej, a za to funkcjonuje targowisko miejskie. Aktualne zagospodarowanie działki [...] na jej powierzchni, nie jest sprzeczne – wbrew temu, co twierdzą skarżący kasacyjnie – z tezą, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Zauważyć należy, że nawet, jeśli dana nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to, mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08 oraz z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 471/09, akceptowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 1041-1042, nb 8). Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został osiągnięty i nieruchomość nadal jest wykorzystywana zgodnie z nim w części dotyczącej infrastruktury technicznej osiedla.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Wbrew stanowisku autorów skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego oceniając legalność zaskarżonego wyroku w granicach zaskarżenia i uznając, że nie narusza on prawa, a skarga kasacyjna jest niezasadna Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.