Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1863/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd Joanna Piątek - Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. K. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 50 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), wstrzymał prowadzone przez firmę [...] S.A. z siedzibą w [...] roboty rozbiórkowe budynku fabrycznego, położonego na działce o nr ew. [...] przy ul[...] w [...] na długości budynków mieszkalnych, znajdujących się na działce przy ul. [...] w [...], nakazał wykonanie określonych czynności celem zabezpieczenia ściany granicznej budynku fabrycznego przed zawilgoceniem oraz nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej stateczności mającej pozostać ściany wraz z projektem na wykonanie stałych przypór tej ściany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

Po rozpatrzeniu wniosku P. K. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], ww. organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 26 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1496/05, oddalił skargę P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., znak: [...].

Pismem z dnia 30 maja 2013 r. P. K. ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], wydanym w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. wskazał, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdowała się okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] (nakazującej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych przy spornym obiekcie).

Następnie, po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia, w pierwszej kolejności organ przypomniał, że rozpoznawany obecnie wniosek o stwierdzenie nieważności jest kolejnym wnioskiem P. K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...]. Wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1496/05, oddalił skargę P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] odmawiające stwierdzenia nieważności ww. postanowienia organu wojewódzkiego.

Dalej organ wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Wśród przesłanek przedmiotowych powodujących niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego organ wymienił m. in. sytuację, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Organ wskazał też, że wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym postępowanie wyjaśniające może dotyczyć jedynie kwestii formalnych – nie może natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To bowiem może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał dalej, że jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można jeszcze raz wszcząć postępowania w tej samej sprawie. Decyzja wydana w takim ponownym postępowaniu byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i jako taka, sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności.

W tej sytuacji, i z uwagi na okoliczności sprawy, organ za konieczne uznał utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mogą wpłynąć na zmianę zajętego stanowiska i wykraczają poza przedmiot zaskarżenia. Odmowa wszczęcia postępowania ma charakter formalnoprawny i oznacza, że brak jest możliwości merytorycznej analizy sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie, P. K. podniósł, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] zostało wydane w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym wszystkie wydane później orzeczenia w sprawie, odnoszące się do tego postanowienia, są nieważne i powinny zostać uchylone. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, powołał się jedynie na okoliczność oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie analizował przy tym ani treści żądania o stwierdzenie nieważności, ani też nie zbadał, czy okoliczności przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności były Sądowi znane. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał dalej, że organ administracji, poza powołaniem się na wyrok Sądu, winien przedstawić w uzasadnieniu postanowienia wynik analizy dającej podstawę do stwierdzenia, czy Sąd, oddalając skargę, miał wiedzę o okolicznościach odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na wstępie przypomnieć trzeba, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 25 czerwca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania (na żądanie skarżącego) w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] (utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót rozbiórkowych, nakazania wykonania określonych czynności oraz nałożenia obowiązek przedstawienia określonych dokumentów).

Podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia wydanego przez organ w dniu [...] czerwca 2013 r. stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosując ten przepis Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że już raz zostało wszczęte i przeprowadzone na wniosek skarżącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...]. Postępowanie to zakończyło się ostatecznym postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., które następnie poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku czego w dniu 14 listopada 2006 r. zapadł wyrok, prawomocny, oddalający skargę na to orzeczenie. Powyższe stanowi zaś przeszkodę o charakterze przedmiotowym w rozumieniu ww. art. 61a § 1 Kodeksu. Żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, dotyczy bowiem aktu, który został już ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciem w tym trybie zweryfikowany. Ponownie wydany akt w tym samym przedmiocie dotknięty byłby zatem wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Stanowisko organu wynikające z zaskarżonego w sprawie postanowienia (jak i postanowienia go poprzedzającego), w okolicznościach w tej sprawie występujących, Sąd w pełni podziela.

Rozwijając powyższe dostrzec należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia - na żądanie strony, składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są jedynie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z wniosku takiego postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Reasumując, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (tego ostatniego - na mocy art. 126 k.p.a.) jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie, konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny, czy został on złożony przez stronę postepowania i, czy nie zachodzą żadne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania.

Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie podał, iż wszczęcie postępowania w omawianym przedmiocie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalne warunkujące jego dopuszczalność. Prawidłowo również organ ten stwierdził, iż zasadnicze znaczenie w sprawie w tej kwestii ma to, że postanowienie kwestionowane przez skarżącego było już przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 156 Kodeksu, i -co istotne- zakończyło się ostatecznym postanowieniem (o odmowie stwierdzenia jego nieważności), kontrolowanym przez Sąd, i pozostającym w obrocie prawnym. Prawidłowo w efekcie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie cyt. powyżej art. 61a § 1 k.p.a., a to z uwagi na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w tym przepisie.

Wprawdzie w przepisie tym nie wymieniono wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn". Jednakże - mając na uwadze charakter i usytuowanie wstępnej fazy postępowania poprzedzającej postępowanie właściwe - przyjąć należy, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" dotyczy takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1154/10 (Lex nr 759871), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m. in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 547/08 (Lex nr 508493) przyjął zaś, że "Jeżeli już raz, na żądanie, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Organ odwoławczy dostrzegając niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania winien je umorzyć. W innym przypadku nowa decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności".

Sytuacja opisana powyżej wystąpiła w niniejszej sprawie. Dlatego też, w ocenie Sądu, omawiany przepis zasadnie został zastosowany w okolicznościach w niej występujących. Żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 30 maja 2013 r. dotyczy bowiem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia zweryfikowanego już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. innym postanowieniem ostatecznym. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] było przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jak i przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a to z inicjatywy skarżącego – P. K.. Organ ponownie kontrolując przedmiotowe postanowienie w trybie art. 156 § 1 Kodeksu wypełniłby zatem przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekłby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. W tej sytuacji należało uznać w sprawie, że wystąpiła w niej "inna uzasadniona przyczyna" stanowiąca o niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania na wniosek skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2004 r. W innym razie doszłoby do wydania aktu dotkniętego wadą nieważności poprzez naruszenie zakazu res iudicata. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten na mocy art. 126 Kodeksu znajduje zastosowanie także do postanowień, tj. tych, które zostały w nim wymienione.

Przy czym, dostrzec należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zakazu res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. W wyroku z dnia 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1419/07), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż istotne znaczenie dla kontynuowania postępowania ma to, czy sprawa administracyjna ma charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie została dotąd rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. W tym samym wyroku NSA przypomniał, że na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony – wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że wniosek skarżącego sformułowany w piśmie z dnia 30 maja 2013 r. zmierza do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Sąd uznał również, że skarżący nie wykazał w sprawie (a nie wynika to także z zawartości akt administracyjnych), iż kwestionowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięte może być wadą powodującą jego nieważność z takiej przyczyny, która to nie była przedmiotem oceny organu, a następnie - Sądu Administracyjnego. Skarżący podjął wprawdzie - zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] maja 2013 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - próby w tym zakresie podnosząc, iż postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotknięte jest wadą nieważności, a to z uwagi na stwierdzenie nieważności innej decyzji wydanej w tej sprawie, co nastąpiło po wydaniu postanowienia ostatecznego o odmowie stwierdzenia nieważności. Niemniej, w ocenie Sądu, argumentacja skarżącego (wskazująca na ewentualną zmianę okoliczności faktycznych) nie mogła uzasadniać ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Badając orzeczenie w trybie stwierdzenia nieważności organ, obowiązany jest bowiem wziąć pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty wydania weryfikowanego aktu. Ten bowiem jest miarodajny dla jego oceny w kontekście przesłanek nieważności. Późniejsza ewentualna zmiana stanu faktycznego, jeśli wywołana została orzeczeniem stwierdzającym nieważność decyzji wydanej w postępowaniu, w którym zapadło kwestionowane obecnie postanowienie, może ewentualnie uzasadniać wznowienie postępowania w takiej sprawie. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania aktu a nieznanych organowi, stanowi bowiem podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może zaś stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (czy postanowienia) w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 45).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.