Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1686/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] w punkcie 2 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2006 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3. 000 (trzech tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2006 r. na przystanku taxi przy ulicy M. w J. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] (dalej [...]) przeprowadził kontrolę pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Powyższym pojazdem kierował K. S., który we własnym imieniu wykonywał krajowy transport drogowy osób taksówką. W trakcie kontroli kierowca okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, dowód rejestracyjny pojazdu, prawo jazdy, certyfikat polisy OC, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, zaświadczenie o nadaniu numeru REGON, decyzję o nadaniu numeru NIP, świadectwo legalizacji ponownej taksometru elektronicznego oraz orzeczenie lekarskie. W przedstawionej do kontroli licencji (udzielonej [...] grudnia 2003 r. z terminem ważności do [...] grudnia 2018 r.) m.in. wskazano numer rejestracyjny pojazdu [...] i numer podwozia VIN: [...]. Zatem okazana licencja nie dotyczyła kontrolowanego pojazdu.

W toku kontroli kierujący pojazdem oświadczył, że obecnie posiada pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], natomiast licencja została udzielona w dniu [...] grudnia 2003 r. na pojazd marki [...] numer rejestracyjny [...]. Powyższej zmiany do dnia dzisiejszego nie zgłaszał, gdyż poinformowano go, iż licencja wydawana jest na konkretną osobę, tj. ma charakter imienny. Ponadto K. S. wyjaśnił, że nie posiada ani świadectwa kwalifikacji ani oświadczenia o spełnianiu wymogów wynikających z ustawy o transporcie drogowym.

W oparciu o wyniki tej kontroli [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.3 i lp. 1.8. lit. 1 załącznika do tej ustawy, wydał dnia [...] maja 2006 r. decyzję, którą nałożył na K. S. karę pieniężna w łącznej wysokości 3.500 zł stanowiącą sumę kar za następujące stwierdzone naruszenia:

• naruszenie warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (kara 500 zł);

• wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji (kara 3.000 zł).

W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wniósł o jej uchylenie lub zmianę. Ustosunkowując się do nałożonej na niego kary pieniężnej w wysokości 500 zł, podniósł, iż [...] wskazał art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym (zwanej dalej ustawą) jako podstawę prawną przedmiotowego naruszenia, podczas gdy właściwe byłoby powołanie przepisu art. 92 ust. 12 ustawy. W odniesieniu do drugiego z w/w naruszeń, K. S. stwierdził, że organ dokonał chybionej interpretacji art. 92 ustawy, nakładając karę nieproporcjonalnie wysoką do naruszenia, którym jest de facto niezaktualizowanie licencji, a nie brak licencji. Nadto zarzucił organowi nieuwzględnienie przy wymiarze kary jego sytuacji majątkowej i finansowej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) w punkcie 1 uchylił decyzję [...] w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 500 zł, przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Natomiast w punkcie 2 utrzymał w pozostałym zakresie zaskarżoną odwołaniem decyzję, tj. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 decyzji, GITD przytoczył treść przepisów art. 39 lit. c – e oraz art. 87 ust. 1a ustawy, uznając w konkluzji, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów nie można jednoznacznie stwierdzić jakiego naruszenia dopuścił się K. S. . W szczególności organ drugiej instancji podniósł, iż w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej powołano lp. 1.8 ust. 1 załącznika do ustawy, podczas gdy uzasadnienie faktyczne dotyczy naruszenia, o którym mowa w lp. 1.7. Dlatego [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wyjaśnić powyższe rozbieżności.

Natomiast organ odwoławczy nie podzielił argumentacji odwołania odnośnie naruszenia przepisów ustawy polegającego na braku licencji na wykonywanie transportu drogowego. Powołując się na art. 6 ust. 4 (zgodnie z którym licencja udzielona jest na określony pojazd i obszar) oraz art. 14 ustawy (nakładający na przewoźnika drogowego obowiązek zgłaszania na piśmie organowi wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania), podkreślił, że w przypadku przewozów osób taksówką, licencja jest udzielana na pojazd, którego numer rejestracyjny jest określony w przedmiotowym dokumencie. Skarżącemu udzielono takiej licencji w dniu [...] grudnia 2003 r. na pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. Skoro zatem w dniu kontroli, tj. [...] kwietnia 2006 r. K. S. nie posiadał licencji na pojazd, którym wykonywał usługi transportowe, o numerze rejestracyjnym [...], to – zdaniem organu - uznać należy, iż skarżący nie dysponuje licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Powyższą decyzję w części obejmującej punkt 2 K. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi powtórzył zawarty w odwołaniu zarzut błędnej interpretacji art. 92 ustawy skutkującej zakwalifikowaniem dokonanego przez niego naruszenia jako wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i w konsekwencji nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Podkreślił, że licencja jest przyznawana przedsiębiorcy, jeżeli spełnia on wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy i z tego względu ma ona charakter bezwzględnie podmiotowy. Skarżący posiadał wymaganą prawem licencję, a brak aktualizacji w zakresie rodzaju pojazdu używanego w ramach prowadzonej działalności nie może być utożsamiany z brakiem licencji. Kwestia aktualizacji rodzaju pojazdu, zdaniem skarżącego, stanowi wymóg formalny, który nie zmienia faktu, iż dysponuje on licencją.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. W ocenie organu zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała transport drogowy taksówką, a w okazanej licencji wpisany był inny pojazd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę, analizowaną w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy wydające decyzje nie był kwestionowany przez skarżącego. Jednak – w ocenie Sądu – poczynione ustalenia faktyczne zostały błędnie zakwalifikowane na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

Nie budzi wątpliwości, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. podczas kontroli pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]skarżący okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną mu [...] grudnia 2003 r. na pojazd o numerze rejestracyjnym [...] z terminem ważności do [...] grudnia 2018 r. W toku postępowania administracyjnego skarżący wyjaśnił, że licencja została wydana na pojazd marki [...] , a obecnie posiada pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Dotychczas nie zgłaszał zmiany pojazdu, gdyż poinformowano go, że licencja jest udzielana osobie - przedsiębiorcy, czyli ma charakter imienny (por. protokół przesłuchania świadka). Zatem w dacie kontroli skarżący nie dysponował licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany aktualnie pojazd o numerze rejestracyjnym [...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki.

Powyższe nie oznacza jednak, że skarżący na skutek zmiany pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji na inny, wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji – jak przyjęły organy orzekające w sprawie – skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona [...] grudnia 2003 r. z terminem ważności do [...] grudnia 2018 r. (czyli na 15 lat). Nieodnotowania w niej w drodze zmiany treści numeru rejestracyjnego oraz numeru podwozia pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji, gdyż brak ten nie wpływa na istnienie licencji, tylko dotyczy jej treści, która z powodu niewystąpienia przedsiębiorcy z odpowiednim wnioskiem nie uległa zmianie, mimo że na skutek używania przezeń innego pojazdu, niż wymieniony w licencji, doszło do zmiany danych objętych wpisem. Jednakże zaniechanie przedsiębiorcy w tym względzie należy łączyć – w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym – z rygorem cofnięcia licencji w trybie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, a nie z wymierzeniem kary za brak licencji (to jest, jak stanowi przepis lp. 1.3. załącznika do ustawy, za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji).

Udzielona przewoźnikowi licencja funkcjonuje bowiem nadal w obrocie prawnym (z niczego nie wynika, żeby była w takich okolicznościach z niego eliminowana), tyle tylko, że na skutek tego zaniechania nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji, w sytuacji gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, jakim jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem. Jednak samo naruszenie warunków licencji nie oznacza, iż jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy. Z powodu naruszenia warunków licencji (tu niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści), ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji kara pieniężna.

Do powyższych wniosków uprawniają wyniki analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których sprawę niniejszą należy rozpatrywać.

I tak stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in. spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 oraz w art. 39 a ust. 1 ustawy (m.in. przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany). W art. 6 ust. 4 ustawy stwierdza się natomiast, że przedmiotowa licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, przy czym według art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca; przedsiębiorca obowiązany jest dołączyć do wniosku m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy nie jest właścicielem pojazdu – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji.

W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym że wymienienie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, jednak wbrew obowiązkowi wynikającemu z w/w art. 14 ust. 2 ustawy nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał.

Można wówczas mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przedsiębiorcę/przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką – na co udzielono mu licencji, czy raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie o wykonywaniu tego transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy skutkowałoby karą pieniężną w wysokości 3000 zł.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż z brakiem licencji mamy do czynienia wówczas, gdy przedsiębiorca nigdy jej nie uzyskał albo gdy udzielona przedsiębiorcy licencja została cofnięta bądź wygasła.

Natomiast zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast właściwy organ administracji do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 ustawy, a więc m.in. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji w sytuacji, gdy zmienił pojazd służący do prowadzenia licencjonowanej działalności (wówczas obowiązany jest w szczególności wskazać rodzaj pojazdu i przedłożyć kserokopie dokumentów dopuszczających go do ruchu).

Dokonana przez organy administracji drogowej interpretacja zastosowanych w tej sprawie w/w przepisów ustawy nie da się pogodzić z treścią cytowanego art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, który niezgłoszenie danych z art. 8 ustawy, w tym niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 ustawy, obwarował sankcją cofnięcia licencji. W szczególności przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy uniemożliwia zaakceptowanie stanowiska tych organów sprowadzającego się do potraktowania faktu posługiwania się przez przewoźnika niezmienioną – stosownie do okoliczności – licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako wykonywania tego transportu bez licencji.

Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje (organ nałożył w sprawie karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji), jest to przepis w tym zakresie bezprzedmiotowy, względnie ustawa stanowi o dwóch niezależnych od siebie sankcjach za to samo naruszenie – nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji i cofnięcie tej licencji (co wydawałoby się sprzecznością samą w sobie).

Tymczasem stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przedsiębiorcy/przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie oznacza, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (tu używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 ustawy w zw. z lp. 1.3. załącznika, gdyż w myśl powyższych wywodów tej akurat sankcji nie można odnieść do ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego.

Przede wszystkim stosownie do art. 87 ust. 4 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję miał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji.

Reasumując, posługiwanie się pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, tylko stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być przyczyną cofnięcia licencji.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a. orzekl, jak w sentencji wyroku.