Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2704/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5, art. 11 ust. 1, art. 17 pkt 7 lit. c i pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 6, 7, 8, 10, art. 17 pkt 7 lit. c, art. 17 pkt 8, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3192/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałej części, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3192/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wojewody M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...]; [...], [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]; [...] i [...] z obrębu [...]; [...] z obrębu [...]; [...] z obrębu [...]; [...] i [...] z obrębu [...]; [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]; [...] i [...] z obrębu [...], w części w jakiej w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako grunt leśny (Ls) zaś w pozostałej części skargę oddalił (pkt 2.).

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w rejonie ulicy F.. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie:

1. art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o pzp", w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) oraz w związku z § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp", a także art. 17 pkt 7 lit. c oraz art. 17 pkt 8 ustawy o pzp, poprzez:

– brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla części działek objętych skarżonym planem miejscowym,

– zmianę przeznaczenia działek częściowo ewidencyjnie leśnych na cele nieleśne wbrew postanowieniom decyzji odmawiających zgody na takie działanie,

– brak wprowadzenia do ustaleń planu miejscowego części warunków wynikających z uzyskanych decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;

2. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp, poprzez zawarcie w skarżonym planie miejscowym – w regulacjach odnoszących się do zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości – ustaleń dotyczących nowo wydzielanych działek budowlanych oraz wydzielania działek;

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o pzp w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp, poprzez zdefiniowanie w § 2 pkt 5, 6, 8 i 25 skarżonej uchwały pojęć takich jak: maksymalna powierzchnia zabudowy na działce budowlanej, maksymalna wysokość budynków, minimalna powierzchnia biologicznie czynna oraz urządzenia infrastruktury technicznej, a w konsekwencji wadliwe sformułowanie wskaźników zagospodarowania i zabudowy w ramach ustaleń szczegółowych dotyczących wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda, jako organ nadzoru, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3192/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w części tekstowej i graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w odniesieniu do działek wskazanych w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zainicjowana uchwałą Rady [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w rejonie ulicy F.. To oznacza, że organ stanowiący, a także Sąd rozpoznający sprawę, zobligowani byli do stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 maja 2006 r., tj. w czasie zainicjowania procedury planistycznej, co wynika wprost z postanowień art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), które stanowią, że: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.". Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) jednoznacznie w art. 4 ust. 1 i 2 przesądziła z jednej strony, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoją moc obowiązującą, oraz że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że ustawodawca jednoznacznie przesądził, obowiązek stosowania dotychczasowych przepisów do procedur dopiero co rozpoczętych. Zasadnie więc przyjęto w skardze, że uchwalenie planu miejscowego dokonane być powinno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "upzp".

Zdaniem Sądu, ocena zgodności zaskarżonej uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, obowiązujących w tym czasie, jeżeli ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych, tj. innych od ustawy o planowaniu wynikała z art. 15 ust. 1 tej ustawy. Takimi przepisami odrębnymi była m. in. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), która w art. 3 ust. 2 pkt 1 wskazała, że ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Co więcej, zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 tej ustawy wynika natomiast, że zmiana przeznaczenia w zasadzie każdego gruntu leśnego wymagała uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu. Nie ulega zatem wątpliwości, że obszar objęty planem stanowiący częściowo lub w całości grunt leśny, objęty był wymogiem uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia. Nadto z art. 17 pkt 7 lit. c i pkt 8 upzp wynika dla organu planistycznego obowiązek uzgadniania projektu planu z organami właściwymi – które w zakresie swojej działalności posiadają odpowiednią wiedzę i wyłączne kompetencje – i uzyskania ich zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przy czym obowiązek ten nie może być postrzegany jako tylko wymóg formalny.

Sąd I instancji stwierdził, że dokonując analizy dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego planu dostrzegł istotne naruszenie trybu jego sporządzania, co zgodnie z powołanym przepisem art. 28 ust. 1 upzp musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku. Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu, jak również jego zmiany, został uregulowany w art. 17 upzp. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp jest takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadnie organ nadzoru wywiódł, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszone zostały zarówno zasady, jak i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 17 pkt 7 lit. c i pkt 8 upzp w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymagało uzyskania zgody właściwego organu. W konsekwencji ustawodawca poprzez treść art. 17 pkt 8 upzp uczynił obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jednym z elementów procedury planistycznej.

Ustalenie w planie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntów i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy, tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych i rolniczych na cele nieleśne i nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu jest kwalifikowane, jako naruszenie zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Przy czym przez brak wymaganej zgody należy rozumieć zarówno sytuację, w której organ planistyczny w ogóle o taką zgodę nie wystąpił, albo wystąpił, ale nie uzyskał żadnej odpowiedzi od organu uzgadniającego, względnie otrzymał odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu (odmowę uzgodnienia).

Zdaniem Sądu z akt sprawy wynikało, że w okresie prowadzenia procedury planistycznej i na dzień uchwalenia zaskarżonego planu, działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...] i [...] z obrębu [...];[...] z obrębu [...];[...] z obrębu [...];[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...] i [...] z obrębu [...], stanowiły w całości lub w części, według danych z ewidencji gruntów, użytek ewidencyjnie leśny, w stosunku do których organ planistyczny nie uzyskał zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, znajdujących się na wymienionych działkach, na cele nieleśne, w sytuacji gdy wymagają tego przepisy odrębne. Tego rodzaju uchybienie prowadzi do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały w odniesieniu do wymienionych powyżej działek w części w jakiej w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są jako grunt leśny (Ls). O tym bowiem czy dany grunt był gruntem leśnym decydował wpis w ewidencji gruntów i budynków. W świetle art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Skoro zatem na mocy art. 21 ust. 1 tej ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, jak również gospodarki nieruchomościami, to dla stwierdzenia czy dany grunt jest gruntem leśnym podstawą winny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu planistycznym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organ w toku procedury planistycznej miał obowiązek przy uchwalaniu zaskarżonego planu opierać się na danych wynikających z tej ewidencji.

Sąd zauważył, że w obecnym stanie prawnym nie można decydującego znaczenia przywiązywać do danych z ewidencji gruntów, lecz w celu ustalenia dla potrzeb zastosowania art. 17 pkt 8 upzp czy określony grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, konieczne jest ustalenie, czy jest to grunt określony jako las zgodnie z przepisami ustawy o lasach, a nie sam fakt ujęcia w ewidencji gruntów. Wprowadzenie do planu odmiennych niż to wynikało z ewidencji gruntów zapisów dotyczących kształtowania zabudowy dotyczy elementów obligatoryjnych planu (art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp). Takie elementy planu, jak określone w nim: przeznaczenie terenu, warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, a także zasady kształtowania zabudowy niewątpliwie należą do istotnych ustaleń planu miejscowego determinujących treść aktów indywidualnych wydawanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwłaszcza treść pozwoleń na budowę. Zmiana tych parametrów wpływa na sposób wykonywania prawa własności, kształtując to prawo, a zatem nie jest uprawnione generalne twierdzenie, że zmiana przeznaczenia jest nieistotna.

Sąd wskazał numery ewidencyjne działek, podkreślając, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały były działkami leśnymi. Numery te zostały wymienione w sentencji wyroku.

Biorąc zatem pod uwagę przytoczone przepisy ustawy upzp oraz fakt, że w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, zdaniem Sądu, zasadnie Wojewoda wskazał, że zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy upzp. Z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organów na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Ustawa ta nie wprowadza wyjątków od ustalonej reguły i nie przewiduje przypadków, w których z uwagi na wielkość powierzchni gruntów leśnych wymóg uzyskania tego rodzaju zgody nie obowiązuje. W ocenie Sądu, w takim stanie prawnym należało uznać, że to decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 tej ustawy każdorazowo rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub – jak w przedmiotowej sprawie – przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym, o ile jest decyzją akceptującą dokonanie zmiany przeznaczenia.

Sąd zauważył, że w odniesieniu do wskazanych działek częściowo ewidencyjnie leśnych organ planistyczny uznał, że tego rodzaju zgoda jest niepotrzebna z uwagi na możliwość inwestowania w ramach części nieleśnych działek, a poza tym w czasie uchwalenia kwestionowanego planu były to działki już zabudowane. Tymczasem z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika konieczność uzyskania takiej zgody bez względu na wielkość powierzchni gruntów leśnych na danej działce. Skoro wymienione powyżej działki posiadają grunty leśne, to w celu zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne organ planistyczny miał obowiązek uzyskać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Sąd stwierdził, że odnośnie do wymienionych działek organ sporządzający plan miejscowy takiej zgody nie uzyskał, a zatem nie był uprawniony do dokonywania w planie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Sąd uznał, że w sytuacji, gdy wymienione powyżej działki – w zakresie w jakim stanowią grunty ewidencyjnie leśne – uzyskały w planie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi publiczne z zielenią urządzoną, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, realizację celów publicznych, usługi sportu i rekreacji oraz teren cmentarza w ramach terenów oznaczonych symbolami: 25MNL-1, 36MNL-1, 37MNL-1, 47MNL-1, 56MNL-1, 73MNL-1, 75MNL-1, 78MNL-1, 98MNL-1, 116MNL-1, 119MNL-1, 5MNL-2, 49MNL-2, 74MNL-2, 100MNL-2, 84MNL-3, 87MNL-3, 94MNL-3, 95MNL-3, 99MNL-3, 118MNL-3, 124MNL-3, 125MNL-3, 129MNL-4, 4U/ZP, 5U/ZP, 1US, 1ZC, 1I, 3KDL/r, a w przypadku działek o numerach ewidencyjnych:

– [...] z obrębu [...] (teren 73MNL-1) – wbrew odmowie wyrażonej w decyzji Wojewody M. z [...] grudnia 2002 r., znak [...],

– [...] z obrębu [...] (teren 95MNL-3) – wbrew odmowie wyrażonej w decyzji Wojewody M. z [...] listopada 2003 r., znak [...],

– [...] z obrębu [...] (teren 129MNL-4) – wbrew odmowie wyrażonej w decyzji Marszałka Województwa M. Nr [...] z [...] marca 2013 r.,

to bez wątpienia w odniesieniu do tych gruntów plan ten pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podkreślił, że konsekwencją braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie jest istotne naruszenie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego. W tym stanie prawnym również naruszona została właściwość organów, o których mowa w art. 17 pkt 7 lit. c ustawy upzp. Opisane powyżej działki w całości lub w części stanowiły grunty leśne. Zatem bez stosownej decyzji właściwego organu mogły być przeznaczone w planie jedynie na takie cele. Tymczasem uzyskały status pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, usługi publiczne z zielenią urządzoną, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, realizację celów publicznych, usługi sportu i rekreacji. Wobec tego zdaniem Sądu została naruszona dyrektywa ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd w części opisanej w punkcie 1. wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W cenie Sądu rozstrzygnięcie w takim zakresie, tj. ograniczenie stwierdzenia nieważności w odniesieniu do części działek ewidencyjnie leśnych uzasadnione było tym, że na załączniku graficznym do kwestionowanej uchwały widoczny jest przebieg linii rozgraniczających grunty leśne od nieleśnych na działkach, jak również nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Wymienione w legendzie oznaczenia wynikają z postanowień § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1-3 planu i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia niektórych oznaczeń graficznych w § 3 ust. 1 części tekstowej (o czym stanowi § 3 ust. 2) a zamieszczonych na rysunku planu nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Rysunek jest wizualizacją całej części tekstowej. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi jego ustaleniami: granice i linie rozgraniczające: a) granice obszaru objętego planem, b) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, c) linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania – granice podziałów wewnętrznych terenów komunikacyjnych. Plan wyodrębnia tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania przestrzennego, wyznaczone liniami rozgraniczającymi, oznaczone na rysunku symbolami, dla których w § 4 ust. 1-3 ustalono podstawowe przeznaczenie terenu. Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się konieczności wyeliminowania w powyższym zakresie uchwały.

Poza tym, zdaniem Sądu, nawet ewentualna w tym zakresie niezgodność z prawem, czego Sąd nie zauważył, nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego, bowiem nawet gdyby pojawiły się pewne wewnętrzne sprzeczności postanowień badanego planu miejscowego, to przede wszystkim powinny być one usuwane w drodze wykładni jego przepisów.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, że funkcje uzupełniające terenów są dopuszczalne, jeżeli są niesprzeczne z przeznaczeniem podstawowym i nie wymagają rozgraniczenia na rysunku. Ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w nim linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. Przyjmuje się, że możliwe jest ustalenie kilku funkcji dla danego terenu, pod warunkiem, że nie różnią się one w sposób zasadniczy, tj. nie wykluczają się wzajemnie, realizowanych osobno lub łącznie. Nie ma przy tym obowiązku rozgraniczania tych funkcji liniami rozgraniczającymi. Linie rozgraniczające mają na celu oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że zawsze, gdy obok siebie znajdują się tereny o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania musi zostać poprowadzona między nimi linia rozgraniczająca. Nie ma natomiast potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, jeżeli dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok. Inne rozumowanie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykluczałoby możliwość stosowania funkcji uzupełniających/alternatywnych.

Sąd I instancji wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza tzw. mieszane przeznaczenie gruntów bez konieczności oddzielania ich liniami rozgraniczającymi. W wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 168/13 Naczelny Sąd Administracyjny przewiduje dopuszczalność z punktu widzenia obowiązującego prawa, takiego określenia w planach zagospodarowania przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu) pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są sprzeczne. Zatem w przypadku mieszanych/uzupełniających funkcji przewidzianych dla tego samego terenu, nie ma obowiązku rozgraniczania ich liniami rozgraniczającymi. Ponadto, jeżeli plan nakazuje wykorzystywać istniejące drobne kompleksy leśne na zagospodarowanie, niecelowym jest rozgraniczanie ich na rysunku planu, gdyż byłoby to zupełnie nieczytelne. Wprost obowiązująca regulacja załącznika graficznego jest dopełnieniem regulacji zawartej w części opisowej, a nie jej wykładnią. Dopełnienie to może oznaczać łączne spełnianie przesłanek przepisu zawartego w części opisowej planu z przesłanką wskazaną w załączniku graficznym. Skoro rysunek stanowi jedynie dopełnienie części tekstowej i może zawierać też treści, które z pewnych względów nie mogły znaleźć się w części tekstowej, to per analogia można wnosić, że nie wszystko z części tekstowej musi pojawić się w załączniku graficznym. Rysunek planu powinien być czytelny i co do zasady dawać generalny obraz zasad zagospodarowania. Ich szczegółowe zasady zawiera część tekstowa. Obie części czytane łącznie dają dopiero pełny obraz intencji przestrzennych organu planistycznego. W myśl art. 15 ust. 1 upzp projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści.

Odnośnie do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów Sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących niewprowadzenia do planu warunków wynikających z wydanych decyzji udzielających zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do pozostałych wymienionych w skardze działek. W ocenie Sądu, organ uwzględnił te stanowiska w postanowieniach planu. Dla terenów zabudowy na działkach z zielenią leśną plan w § 13 ustala normatywy: MNL-1 – 1500 m2, MNL-2 – 2000 m2, MNL-3 – 2500 m2, MNL-4 – 3000 m2, które wynikają z uwzględnienia wydanych do planu decyzji. W szczególności z postanowień § 13 ust. 2 pkt 3 i 4 planu wynika, że dla terenów MNL, MNL/U ustalono minimalną powierzchnię nowotworzonych działek budowlanych.

W kontekście wydanych decyzji normatyw dla nowoutworzonej działki nr [...] z obrębu [...] w terenie MNL-2 wynosi zgodnie z zapisami § 13 ust. 2 pkt 3 lit. b planu – 2000 m2. Dla działek do 2000 m2 powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej według zgody wynosi 300 m2, zaś dla działek o powierzchni powyżej 2000 m2 wynosi 400 m2. Powyższe wskazuje, że zawarte w decyzjach wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zostały przeniesione do planu.

Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej jest osobnym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, w której określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 11 ust. 4 tej ustawy. Z przepisów planu nie wynika, aby Rada w odniesieniu do terenów wskazanych w § 13 planu zastosowała przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem określanie w planie miejscowym rozstrzygnięć wydawanych w odrębnym postępowaniu prowadziłoby do ingerencji autonomicznego rozstrzygnięcia właściwego organu administracji. Gdyby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały określone zasady podziału i scalania działek innych niż rolne i leśne, byłoby to równoznaczne z wkroczeniem rady gminy w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy.

Zdaniem Sądu, bezzasadne były również zarzuty organu nadzoru odnoszące się do zdefiniowania w planie miejscowym w § 2 pkt 5, 6, 8 i 25 pojęć legalnych takich jak: maksymalna powierzchnia zabudowy na działce budowlanej, maksymalna wysokość budynków, minimalna powierzchnia biologicznie czynna oraz urządzenia infrastruktury technicznej, a w konsekwencji wadliwe sformułowanie wskaźników zagospodarowania i zabudowy wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie Sądu, przy tego rodzaju zarzutach nie można zapominać, jaką funkcję ma pełnić wskaźnik zabudowy. Ma on bowiem na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Zatem określenie wskaźnika zagospodarowania terenu w sposób określony w planie spełnia funkcję, wynikającą z przepisów upzp. Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, dostępny na stronie wyżej wskazanej).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku stwierdził ponadto, że parametry i wskaźniki wymienione w komentowanym przepisie są jedynie przykładowe, a tym samym rada gminy może w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione w tym przepisie. Nie stanowi zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego. Świadczy to o tym, że rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w upzp (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu (zob. też przywołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł ponadto, że podjęcie przez Radę w dniu [...] maja 2006 r. uchwały intencyjnej wskazuje, że ustalenie powyższych wskaźników powinno być oparte o przepisy ustawy upzp obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy winny odnosić się do powierzchni działki lub terenu, a nie jak ustalono w planie w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wojewoda uznał, że użycie określenia "budowlanej" powoduje niezgodność zapisu ustaleń planu z § 4 pkt 6 rozporządzenia, co skutkuje naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasad sporządzania planu i jest podstawą do stwierdzenia nieważności ustaleń planu tam, gdzie taki zapis wystąpił. Nie ulega wątpliwości, że w przepisach zaskarżonej uchwały przy ustaleniach szczegółowych przeznaczenia terenów Rada przy określaniu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla obszarów wymienionych w rozdziale 3 uchwały w § 18 do 26 nie odniosła wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu", jak stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia, lecz wielkość powierzchni zabudowy odniosła do powierzchni "działki budowlanej". Sąd stwierdził, że zastosowane przez Radę w kwestionowanych przez organ nadzoru postanowieniach planu dookreślenie "budowlanej" przy określaniu maksymalnej powierzchni zabudowy, nie jest sprzeczne ze standardami zapisu ustaleń planu, co do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sytuacji, gdy można przyjąć, że maksymalna powierzchnia zabudowy dotyczy w istocie działki, którą zgodnie z przeznaczeniem ustalonym dla danego obszaru lub przyjętym sposobem jej zagospodarowania, można by uznać za działkę budowlaną. Skoro dla danego obszaru przewidziano możliwość zabudowy, to znajdujące się tam działki, mocą ustalonego planem przeznaczenia lub w związku ze sposobem ich zagospodarowania należy traktować jako działki budowlane. Zatem to charakter przeznaczenia danego obszaru lub forma zagospodarowania w planie miejscowym powoduje, że parametr maksymalnej powierzchni zabudowy należy odnieść raz do powierzchni działki lub terenu, a innym razem do powierzchni działki, która będzie stanowiła działkę budowlaną. We wskazanych powyżej przepisach planu, odniesienie maksymalnej powierzchni zabudowy na wzór parametru maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej – do powierzchni działki budowlanej zamiast powierzchni działki lub terenu można zatem uznać za błąd redakcyjny planu miejscowego. Jeśli dany teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową czy usługową nieuciążliwą lub przewiduje się zagospodarowanie terenu w formie zabudowy o charakterze zbliżonym do wspomnianych, to odniesienie powierzchni zabudowy do działki budowlanej nie rodzi wątpliwości i nie prowadzi to do wypaczenia postanowień planu. Problem powstaje natomiast, gdy ani z ogólnego przeznaczenia terenu ani z przewidywanych form zagospodarowania nie wynika, czy parametr ten należy odnieść do działki jako takiej czy tylko działki budowlanej. W tym ostatnim przypadku dla jasności norm planu przyjąć należy rozwiązanie z § 4 pkt 6 rozporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1649/16, dostępny na wskazanej powyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że zastosowany w zaskarżonej uchwale sposób zredagowania zapisów § 18-26 zaskarżonej uchwały poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako taki nie stanowi podstawy do stwierdzenia ich nieważności.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że w judykaturze panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zakaz powtarzania określony w tym przepisie nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami). Sąd uznał, że powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo skutkujące koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że plan jest nieważny, gdyż w przytoczonych przepisach odsyła czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Ponadto ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego mieszczących się w ramach obowiązujących ram prawnych jest nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stanowiącego gminy. W planie zdefiniowano m.in. określenie "wysokości zabudowy" i "urządzeń infrastruktury technicznej". Zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. Dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej – nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących. W przepisach prawa powszechnie obwiązującego brak jest bowiem definicji legalnej "wysokości zabudowy" i "urządzeń infrastruktury technicznej". Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, wykładając określenia używane w języku prawnym, gdy nie ma w tekście aktu normatywnego definicji legalnej, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń. Dopiero uregulowanie poszczególnych pojęć w sposób wyraźnie odmienny niż to czyni ustawodawca narusza prawo (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16). Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie obie definicje nie miały odpowiednika ustawowego, zatem nie tylko dopuszczalne, ale wręcz wskazane było zdefiniowanie wymienionych pojęć w zaskarżonej uchwale.

Podsumowując, Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały w części jedynie w odniesieniu do wymienionych w sentencji działek, stanowiących w ewidencji grunt leśny Ls, w stosunku do których nie uzyskano zgody na zmianę ich przeznaczenia. W stosunku zaś do pozostałej części planu Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda M. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), art. 7 ust. I i ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.), art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o p.z.p." oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na oddaleniu skargi odnoszącej się do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym: [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], pomimo braku uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a także pomimo identycznej sytuacji faktycznej i prawnej co działki ujęte w pkt 1 sentencji orzeczenia, co do których stwierdzono ich nieważność;

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5, a także art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku w związku z brakiem odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze zwykłej z wyłączeniem części zarzutów odnoszących się do działek ujętych w pkt 1 sentencji orzeczenia oraz częściowo w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 27 z obrębu [...];

3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 oraz art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na braku przeprowadzenia przez Sąd I instancji, analizy znajdujących się w aktach sprawy decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskanych na potrzeby sporządzanego planu miejscowego, co doprowadziło do oddalenia skargi w odniesieniu do zarzutu braku wprowadzenia do ustaleń planu miejscowego warunków i obostrzeń wynikających z ww. decyzji;

4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art, 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5, a także art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 28 ust. I ustawy o p.z.p. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku w związku z automatycznym przeniesieniem na wszystkie działki (z wyłączeniem działek ujętych w pkt 1 sentencji orzeczenia), rozważań odnoszących się do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], w zakresie wprowadzenia warunków, pod którymi zostały wydane decyzje na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zamiast przeprowadzenia pełnej analizy w odniesieniu do każdej z nich z osobna;

5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w związku z brakiem możliwości prawidłowego postawienia zarzutów kasacyjnych oraz kontroli instancyjnej inkryminowanego orzeczenia, poprzez brak możliwości weryfikacji przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając przeważającą część zarzutów skargi zwykłej;

6. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności całej uchwały, w związku z przyjęciem jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, pomimo jednoznacznego stanowiska Sądu w analogicznych zarówno co stanu faktycznego, jak i prawnego stanu sprawy w innych wyrokach tegoż Sądu;

7. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4, art. 151, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. i art. 45 ust. 1 konstytucji RP poprzez brak zbadania we własnym zakresie oraz sporządzenie uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały wprost z orzeczenia NSA w sprawie II OSK 2884/16, w którym Sąd nie dokonywał oceny zarzutów pod kątem przesłanek nieważności określonych w wiążącym Sąd I instancji przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p, a nawet częściowego przeniesienia z ww. wyroku stanu faktycznego sprawy odnoszącego się do gruntów leśnych;

8. art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegającego na niepełnym odniesieniu się do zarzutów skargi zwykłej oraz braku samodzielnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały;

9. art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku w części 1 sentencji orzeczenia w odniesieniu działek posiadających częściowo użytek leśny, w związku z brakiem możliwości jednoznacznej identyfikacji granic przestrzennych obszaru co do którego Sąd stwierdził nieważność, a tym samym brak jednoznacznej możliwości identyfikacji faktycznego obowiązywania planu miejscowego bez stosowania historycznych operatów ewidencji gruntów;

10. art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że hierarchiczność źródeł prawa, a także stanowienie aktów prawa miejscowego w granicach i na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie umożliwia modyfikowanie zawartych w przepisach ustawy o p.z.p. oraz w przepisach odrębnych, pojęć, bądź umożliwia ich stosowanie w sposób normatywnie odmienny, a także umożliwia formułowanie kwestii regulacyjnych, jak i zastosowanie kwestii proceduralnych, w sposób odmienny od uregulowanych wprost w przepisach prawa powszechnie obowiązującego;

11. art. 15 ustawy o p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w § 2 pkt 6 uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego, a tym samym mogą zawężać pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy, o której mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. jedynie do sposobu pomiaru budynku, podczas gdy sposób dokonywania pomiaru budynku został uregulowany w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), zaś w skład zabudowy wchodzą również inne obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.);

12. art. 15 ustawy o p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w § 2 pkt 25 uchwały stanowić mogą ustalenia planu, modyfikujące przepis art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), do którego odwołuje się wprost art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p.;

13. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w § 2 pkt 14 uchwały mogą odnosić się zamienne do działki budowlanej zamiast do działki, bądź terenu i uznanie, iż powyższe stanowi jedynie błąd redakcyjny;

14. art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

15. § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., a także z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie narusza zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

16. art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. w związku z art. 94, art. 87 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określony wskaźnik powierzchni zabudowy oraz udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej jest zgodny z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy ustalenia zawarte w poszczególnych jednostkach redakcyjnych uchwały, oznaczają błędne zastosowanie przepisu § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

17. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do oddalenia skargi pomimo braku uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w odniesieniu do działek oznaczonych numerem ewidencyjnym: 84 z obrębu [...] oraz 24 z obrębu 3-12-20;

18. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie zarzutów dotyczących braku wprowadzenia do ustaleń planu miejscowego wiążących warunków wyrażonych w decyzjach na zmianę przeznaczenia, stanowiących normatywne ustalenia planu;

19. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, polegającą na oddaleniu skargi, a tym samym uznaniu, że warunki określone w decyzjach na zmianę przeznaczenia zostały wprowadzone do ustaleń planu miejscowego, pomimo faktycznego braku ich uwzględnienia, przy czym powyższe dotyczy braku uwzględnienia:

– określonego w decyzji konkretnego przeznaczenia terenu, co oznacza, iż organ wykonawczy miasta w sposób niezgody z ww. decyzjami dokonał zmiany ich przeznaczenia;

– warunków zgody w odniesieniu do możliwości dokonania podziału działek, w skład których wchodzą grunty leśne;

– warunków zgody dotyczących minimalnych normatywów powierzchniowych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości;

– warunków zgody w odniesieniu do obowiązkowego scalenia działek w celu możliwości dokonania zmiany ich przeznaczenia;

– warunków zgody w odniesieniu do maksymalnej powierzchni do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej;

– warunków zgody w odniesieniu do samowolnego zwiększenia maksymalnej powierzchni zabudowy niż wynikająca z uzyskanych decyzji na zmianę przeznaczenia;

20. art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 2, art. 102 ust. 1, art. 104 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż "z przepisów planu nie wynika, aby Rada w odniesieniu do terenów wskazanych w §13 planu zastosowała przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami", podczas gdy ustalenia § 13 uchwały dotyczą właśnie ustaleń dotyczącej procedury scalenia i podziału;

21. art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także ww. ustawy w zakresie Działu III pn. " Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości Rozdział 1 pn. "Podziały nieruchomości" oraz Rozdział 2 pn. ."Scalanie i podział nieruchomości" w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, poprzez uznanie, że określone w decyzjach zezwalających na zmianę przeznaczenia warunki wykorzystania zgody dotyczące podziałów nieruchomości są tożsame z procedurą scalenia i podziału nieruchomości, a tym samym uznanie przez Sąd I instancji tożsamości obu odrębnych procedur; m) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu nie musi być jednoznacznie określone, zaś wzajemnie wykluczające się przeznaczenia nie muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających, co skutkowało oddaleniem zarzutów organu nadzoru, w zakresie wyodrębnienia liniami rozgraniczającymi gruntów leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia od gruntów przeznaczonych pod zabudowę, jako posiadających odrębne wykluczające się przeznaczenie terenu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z wyłączeniem części działek, o których mowa w pkt 1 wyroku, ewentualnie o uchylenie pkt 2. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda M. szczegółowo przedstawił argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę [...] ma usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesionych zostało 21 zarzutów, które w powiązaniu z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej można sprowadzić do pięciu poniżej wskazanych argumentów:

Wojewoda podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi wymienionymi w sentencji wyroku z powodu braku zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych działek z charakteru leśnego na nieleśne. Wojewoda wskazał, że takiej zgody na zmianę przeznaczenia charakteru nieruchomości nie było także w odniesieniu do działki o nr ew. [...] obręb [...] oraz działki o nr ew. [...] obręb [...].

Ww. zarzut Wojewody, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za zasadny. W odniesieniu do wskazanych przez Wojewodę działek gmina nie uzyskała decyzji zezwalającej na zmianę ich przeznaczenia z leśnego na cele nieleśne. Nieuwzględnienie tych działek przez Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia uznać należy za przeoczenie. Uchybienie to samo w sobie mogłoby być podstawą do stwierdzenia nieważności miejscowego planu tylko w odniesieniu do tych działek.

Wojewoda M. zarzucił Sądowi I instancji, że bezpodstawnie uznał, iż użycie w miejscowym planie sformułowania "działka budowlana" zamiast "działka" lub "teren" nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda stwierdził, że ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) jednoznacznie przesądziła z jednej strony, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoją moc obowiązującą (art. 4 ust. 1) oraz, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2).

Powyższe oznacza, iż ustawodawca jednoznacznie przesądził, obowiązek stosowania dotychczasowych przepisów dla procedur już rozpoczętych. Zdaniem Wojewody, mając powyższe na uwadze, w przedmiotowej sprawie niezbędne jest stosowanie wprost dyspozycji § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587), bowiem regulacja ta stanowi konkretyzację pierwotnego brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym co istotne pozostaje ona w kolizji lecz jedynie z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy tej ustawy. O ile dla nowych procedur planistycznych (rozpoczętych po 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia biologicznie czynna) o tyle stare procedury winny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podjęcie przez Radę [...] w dniu [...] maja 2006 r. uchwały intencyjnej wskazuje, że ustalenie powyższych wskaźników powinno być oparte o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy. Tym samym wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy winny odnosić się do powierzchni działki lub terenu.

Zdaniem Wojewody, pojęcie "działka budowlana", nie jest zatem tożsame z pojęciem "działka". Konsekwencją posłużenia się pojęciem "działki budowlanej" zamiast pojęciem "działki" jest sformułowanie wszystkich wskaźników określonych w ustaleniach szczegółowych, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej zamiast do działki (dotyczy: powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej intensywności zabudowy czy też powierzchni zabudowy).

Wojewoda zwrócił uwagę, iż Sąd I instancji stwierdził, że użycie w miejscowym planie sformułowania "działka budowlana" można uznać za błąd redakcyjny planu miejscowego, bowiem można przyjąć że "maksymalna powierzchnia zabudowy dotyczy w istocie działki którą można by uznać za działkę budowlaną." Oznacza to, zdaniem Wojewody, że Sąd zamiast dokonać oceny prawnej podjętej uchwały, oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, na mocy przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe ustalenia, interpretuje ustalenia w nim zawarte, stosując własne jego interpretacje. Zdaniem Wojewody, Sąd stwierdza, że wprawdzie ustalenia w tym zakresie są błędem redakcyjnym, jednak błąd ten mimo wszystko pozostanie wiążącym dla wszystkich stosujących plan.

Dokonując oceny tego zarzutu stwierdzić należy, że co do zasady argumentacja Wojewody jest trafna, jednakże sama w sobie nie mogłaby ona stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Argumentacja Wojewody w tej kwestii jest w istocie ilustracją zasady "summum ius summa iniuria" – "szczyt prawa szczytem bezprawia". Rzeczywiście procedura planistyczna rozpoczęła się w 2005 r., a zatem zastosowanie w sprawie miał art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r. Przepis ten stanowił, że w miejscowym planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu był § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowił i nadal stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Jak słusznie zauważył Wojewoda przepis ten jest niezgody z aktualnym brzmieniem § 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ale jest zgodny z brzmieniem tego przepisu sprzed 21 października 2010 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłużenie się przez radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu pojęciem "działka budowlana" wbrew twierdzeniom Wojewody nie wywołuje negatywnych skutków, w szczególności nie wypacza woli ustawodawcy. W wyniku stwierdzenia nieważności uchwały rada gminy mogłaby bowiem nie kontynuować rozpoczętej procedury planistycznej i podjąć nową uchwałę o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu a w konsekwencji musiałby się posłużyć przy opracowywaniu miejscowego planu pojęciem "działki budowlanej". Doszłoby tym samym do sytuacji, że miejscowy plan zostałby wyeliminowany z powodu użycia w nim pojęcia "działka budowlana" tylko po to, by uchwalony został nowy miejscowy plan, w którym posłużono by się pojęciem "działka budowlana".

Wbrew twierdzeniom Wojewody posłużenie się w miejscowym planie pojęciem "działka budowlana" zamiast pojęciem "działka" nie zmienia w sposób istotny zawartych w tym akcie prawnym norm. Działka, to część powierzchni ziemskiej posiadająca wydzielone geodezyjnie granice. Działka budowlana, to część powierzchni ziemskiej posiadająca wydzielone geodezyjnie granice, która może być wykorzystana pod zabudowę. Działka budowlana jest więc jednym z wielu rodzajów działek.

Słusznie Wojewoda zauważył, że posłużenie się w miejscowym planie pojęciem "działka budowana" skutkuje sformułowaniem wszystkich wskaźników określonych w ustaleniach szczegółowych, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej zamiast do powierzchni działki, takich jak powierzchnia biologicznie czynna, maksymalna intensywność zabudowy czy też powierzchna zabudowy. Przytoczone przez Wojewodę przykłady wskaźników, to jednak w istocie wskaźniki, które są stosowane w odniesieniu do działek budowlanych. Tylko w odniesieniu do takich działek ma sens określanie powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej intensywności zabudowy czy też powierzchni zabudowy. Nieprzypadkowo więc ustawodawca zdecydował się na zmianę brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzając obowiązek określenia w miejscowym planie "zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", oraz określenia "minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej".

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że aczkolwiek podniesiony przez Wojewodę zarzut naruszenia § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest słuszny, to sam w sobie nie mógłby on być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z zarzutem Wojewody, iż stwierdzenie Sądu I instancji, że użycie w miejscowym planie sformułowania "działka budowlana" można uznać za "błąd redakcyjny planu miejscowego" i przy tym brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu jest wyrazem unikania przez Sąd oceny tego zapisu miejscowego planu.

Wojewoda w skardze kasacyjnej odwołał się jedynie do fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, dotyczącego użycia w miejscowym planie sformułowania "działka budowlana". Analiza szerszego fragmentu uzasadnienia wyroku rozpoczynającego się od słów: "W uzasadnieniu skargi Wojewoda (...) i kończącego się na słowach "(...) nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności" pozwala stwierdzić, że argumentacja Sądu w ww. kwestii jest nieco chaotyczna ale nie można oceniać jej jako wyraz unikania oceny podniesionego w skardze zarzutu.

W początkowej części swoich rozważań Sąd I instancji stwierdził, że maksymalna powierzchnia zabudowy dotyczy w istocie działki, którą zgodnie z przeznaczeniem dla danego obszaru lub przyjętym sposobem zagospodarowania można by uznać za działkę budowlaną. Skoro, zdaniem Sądu, dla danego obszaru przewidziano możliwość zabudowy, to znajdujące się tam działki, mocą ustalonego planem przeznaczenia lub w związku ze sposobem ich zagospodarowania należy traktować jako działki budowlane. Zatem to charakter przeznaczenia danego obszaru lub forma zagospodarowania w planie miejscowym powoduje, że parametr maksymalnej powierzchni zabudowy należy odnieść raz do powierzchni działki lub terenu, a innym razem do powierzchni działki, która będzie stanowiła działkę budowlaną (str. 76 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Sąd I instancji, w istocie wyraził więc pogląd, że użycie pojęcia "działka budowlana" zamiast "działka" nie jest błędem, w sytuacji gdy wskaźniki takie jak maksymalna powierzchnia zabudowy odnoszą się tylko do działek, które w miejscowym planie mają charakter "działek budowlanych".

Po wskazaniu tych argumentów Sąd I instancji stwierdził jednak, że posłużenie się przez Sąd I instancji sformułowaniem, "działka budowlana" uznać należy za "błąd redakcyjny planu miejscowego". Logiczną konsekwencją takiego stanowiska Sądu powinna być konstatacja, że w miejscowym planie należało użyć sformułowania :"działka" nie zaś "działka budowlana". Jeśli w ocenie Sądu popełniono błąd przy redagowaniu tekstu miejscowego planu, to skutkiem tego powinno być co najmniej wyeliminowanie słowa "budowlana" z tekstu miejscowego planu w wyniku czego pozostało by w nim jedynie słowo "działka".

Po stwierdzeniu, że sformułowanie, "działka budowlana" uznać należy za "błąd redakcyjny planu miejscowego" Sąd I instancji powrócił do rozważań na temat skutków użycia w miejscowym planie określenia "działka budowlana", w przypadku, gdy "ani z ogólnego przeznaczenia terenu ani z przewidzianych form zagospodarowania nie wynika, czy parametr ten należy odnieść do działki jako takiej czy tylko działki budowlanej. W takim przypadku, zdaniem Sądu, "dla jasności norm planu przyjąć należy rozwiązanie z § 4 pkt 6 rozporządzenia."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, abstrahując od trafności zajętego przez Sąd I instancji stanowiska ponownie stwierdzić należy, że Sąd ten nie uchylił się od kontroli prawidłowości użycia w zaskarżonej uchwale sformułowania "działka budowalna" aczkolwiek przedstawiona w tej kwestii argumentacja jest nieco chaotyczna.

Jedynie na marginesie stwierdzić należy, odnosząc się do ostatniej z poruszonych przez Sąd I instancji kwestii związanych z użyciem w miejscowym planie pojęcia "działka budowlana", że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niecelowe jest ustalanie takich parametrów jak powierzchnia biologicznie czynna czy też wysokość zabudowy oraz intensywność zabudowy dla działek, które nie mają charakteru budowlanego.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez Wojewodę zarzut dotyczący zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji pojęcia "maksymalnej wysokości budynków" (§ 2 pkt 6 miejscowego planu) oraz pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" (§ 3 pkt 25 miejscowego planu).

Na wstępie stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji w miejscowym planie nie zdefiniowano pojęcia "wysokość zabudowy" (str. 77 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). W § 2 pkt 6 miejscowego planu zawarta jest definicja pojęcia "maksymalnej wysokości budynków". Definiując to pojęcie zdefiniowano jednocześnie pojęcie "wysokość budynku".

Treść § 2 pkt 6 miejscowego planu brzmi następująco: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o maksymalnej wysokości budynków – należy przez to rozumieć największy, nieprzekraczalny wymiar pionowy budynku (w metrach) mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej bez uwzględniania wyniesionych ponad te płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych w tym centrali wentylacyjnej, klimatyzacyjnej i kotłowni, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu, lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi; pomocniczo wysokość zabudowy może być określona liczbą kondygnacji naziemnych budynku".

Natomiast w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 t.j.) określono sposób mierzenia wysokości budynku następująco: "Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi."

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zasadzie powtórzono definicję zawartą w rozporządzeniu a nadto dodano zapis, że "pomocniczo wysokość zabudowy może być określona liczbą kondygnacji naziemnych budynku". Słusznie Wojewoda zarzucił, że nie należy w miejscowych planach powtarzać definicji znajdujących się już w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Niedopuszczalne jest też modyfikowanie takich definicji, co miało miejsce w niniejszej sprawie poprzez wskazanie alternatywnego sposobu określania wysokości budynków poprzez liczbę kondygnacji.

Analogicznie ocenić należy zarzut Wojewody odnośnie do zawarcia w § 2 pkt 25 definicji urządzeń infrastruktury technicznej. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji w przepisach prawa powszechnie obowiązującego jest definicja pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". Zasadnie Wojewoda wskazał, że definicja taka zawarta jest w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 t.j.).

Treść § 2 pkt 25 miejscowego planu brzmi następująco: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o urządzeniach infrastruktury technicznej - należy przez to rozumieć zlokalizowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią obiekty liniowe lub obiekty i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne, z wyłączeniem przyłączy do budynków".

Treść art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami brzmi zaś następująco: "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych."

Porównanie treści § 2 pkt 25 miejscowego planu i treści art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala stwierdzić, że treść § 2 pkt 25 miejscowego planu, jest w istocie powtórzeniem treści art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami aczkolwiek ujęta została ona w nieco innej formie.

Zgodnie z treścią § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 t.j.) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przepis ten znajduje się w Rozdziale VI ww. załącznika. Z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia wynika zaś, że do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się m.in. odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zakaz powtarzania określony w § 137 nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami).

Zdaniem Sądu, powtórzenia dokonywane w kontrolowanym miejscowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo skutkujące koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że plan jest nieważny, gdyż w przytoczonych przepisach odsyła czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, zdaniem Sądu, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Ponadto ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego mieszczących się w ramach obowiązujących ram prawnych jest nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stanowiącego gminy. W planie zdefiniowano m.in. określenie "wysokości zabudowy" i "urządzeń infrastruktury technicznej". Zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. Dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej – nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących. Sąd zauważył, że w przepisach prawa powszechnie obwiązującego brak jest definicji legalnej "wysokości zabudowy" i "urządzeń infrastruktury technicznej". Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, wykładając określenia używane w języku prawnym, gdy nie ma w tekście aktu normatywnego definicji legalnej, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń. Dopiero uregulowanie poszczególnych pojęć w sposób wyraźnie odmienny niż to czyni ustawodawca narusza prawo (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie obie definicje nie mają odpowiednika ustawowego, zatem nie tylko dopuszczalne, ale wręcz wskazane było zdefiniowanie wymienionych pojęć w zaskarżonej uchwale.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to zostało już wcześniej wskazane, w § 2 pkt 6 miejscowego planu zdefiniowano pojęcie "maksymalnej wysokości budynków" nie zaś "wysokość zabudowy". Definicja ta to w istocie powtórzenie treści § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W definicji wskazano też na alternatywny sposób ustalania wysokości budynków.

W § 2 pkt 25 miejscowego planu zdefiniowano pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej", która to definicja jest w istocie powtórzeniem treści art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie Sądu I instancji, że definicje zawarte w § 2 pkt 6 i pkt 25 miejscowego planu mają charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania, jest nieuzasadnione. Jak wskazał Wojewoda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "Dopuszcza się bowiem w doktrynie możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz, s. 239). W tej sytuacji konieczne jest jednak, aby powtórzenie było rzeczywiście niezbędne. Należy pamiętać również o tym aby powtórzenie było dosłowne, aby uniknąć wszelkich wątpliwości interpretacyjnych".

W niniejszej sprawie rada gminy redagując test miejscowego planu w celu uniknięcia "wrażenia wyrwania z kontekstu dalszych przepisów planu" mogła w części wstępnej planu zamieścić przepisy odwołujące się do definicji zawartych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że powtórzenie w miejscowym planie definicji zawartych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie mogłoby być podstawą do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Mogłoby to być podstawą jedynie do stwierdzenia nieważności § 2 pkt 6 i pkt 25 miejscowego planu.

Za stwierdzeniem nieważności w całości uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiają pozostałe przedstawione przez Wojewodę w skardze kasacyjnej argumenty.

Pierwszy z nich to argument związany ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności miejscowego planu w części dotyczącej wymienionych w wyroku działek w załączniku do miejscowego planu a w konsekwencji brak wyznaczenia linii rozgraniczających tereny leśne od terenów nieleśnych.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wymóg taki wynika również z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Grunty leśne, dla których nie uzyskano zgody na zmianę ich przeznaczenia, powinny zostać określone w miejscowym planie jako lasy oddzielone linią rozgraniczającą od gruntów przeznaczonych pod zabudowę. Są to bowiem tereny o zupełnie odmiennym przeznaczeniu.

Granice terenów o różnym przeznaczeniu powinny wynikać z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez konieczności odwoływania się do treści innych dokumentów.

Brak wyznaczenia w miejscowym planie linii rozgraniczających tereny leśne od terenów nieleśnych w związku ze stwierdzeniem nieważności miejscowego planu w odniesieniu do działek wskazanych w wyroku Sądu I instancji może być naprawiony tylko poprzez uchwalenie nowego planu zawierającego tego rodzaju linie rozgraniczenia. Stąd też konieczne jest stwierdzenie w całości nieważności uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy może oczywiście uniknąć konieczności wyznaczania ww. linii, jeśli uzyska dla działek wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz dla działki o nr ew. [...] obręb [...] i działki o nr ew. [...] obręb [...] decyzję zezwalającą na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne.

Za stwierdzeniem nieważności całej uchwały przemawia również podniesiony przez Wojewodę zarzut naruszenia przy opracowywaniu miejscowego planu art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nieuwzględnienie w treści planu warunków na jakich udzielono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wymogami takimi były wskazane w decyzjach zezwalających na zamianę przeznaczenia gruntu z leśnego na cele nieleśne warunki podziału działek.

Zasadnie Wojewoda podniósł, że czymś innym jest tryb podział nieruchomości przewidziany w Dziale III Rozdziale I ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a czymś innym tryb scalania i podziału nieruchomości przewidziany w Dziale III Rozdziale II tej ustawy.

Podzielić należy pogląd Wojewody, że wprowadzenie przez [...] do ustaleń planu miejscowego zamiast normatywów powierzchniowych związanych z dokonywaniem podziału nieruchomości jedynie zasad scalania i podziału nieruchomości oznacza, że właściciel nieruchomości, który chciałby dokonać podziału nieruchomości w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie byłby związany ustaleniami zawartymi § 13 miejscowego planu regulującymi kwestię scalania i podziału nieruchomości. Tym samym plan miejscowy, wbrew warunkom określonym w decyzjach dotyczących zakazów dokonywania podziałów działek a także narzuconych normatywów nowo wydzielanych działek, nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń.

Brak w miejscowym planie warunków, na jakich udzielona została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne może być naprawiony tylko poprzez uchwalenie nowego planu uwzględniającego te wymogi. Stąd też konieczne jest stwierdzenie w całości nieważności uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwalając ponownie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy powinna uwzględnić w planie warunki zawarte w decyzjach zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jednakże z jednym istotnym zastrzeżeniem. Analiza znajdujących się w aktach sprawy treści tych decyzji pozwala stwierdzić, że w części z nich warunki zgody określone zostały w osnowie decyzji zaś w niektórych z nich warunki te zawarte zostały w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednoznacznie stwierdzić, że Rada Gminy przy opracowywaniu miejscowego planu będzie związana tylko tymi warunkami, które zostały wymienione w osnowie decyzji nie zaś warunkami wymienionymi w uzasadnieniu decyzji. To osnowa decyzji administracyjnej służy wskazywaniu praw lub obowiązków z niej wynikających. Uzasadnienie decyzji służy zaś jedynie wskazaniu argumentów mających przemawiać za wydaniem zawartego w osnowie decyzji rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 3192/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wojewody M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...] i [...] z obrębu [...];[...] z obrębu [...];[...] z obrębu [...];[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];[...] i [...] z obrębu [...], w części w jakiej w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako grunt leśny (Ls) zaś w punkcie drugim w pozostałej części skargę oddalił.

Punkt pierwszy ww. wyroku nie został przez Wojewodę zaskarżony stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałej części. Oznacza to, że uchwała Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została w całości wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności punktem pierwszym ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.