Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 549/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2  pkt 4, pkt 9 lit. c i d
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 259 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 26 ust. 4 w zw z art.19
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 590
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym.

SENTENCJA

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na zarządzenie Gminy Dobra z dnia 25 września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany w budżecie Gminy D.na rok 2012 I. stwierdza nieważność § 5 zaskarżonego zarządzenia wraz z odpowiadającą mu częścią zmian w budżecie dokonanych w załączniku nr 1 oraz w załącznikach 3-5 zarządzenia, II. zasądza od Gminy D. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych).


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D.w dniu 25 września 2012r. wydał zarządzenie nr [...] dotyczące zmian w budżecie Gminy D. na 2012 r., nie powodujących zwiększenia, ani zmniejszenia planu wydatków ogółem. W § 5 zarządzenia postanowiono:

"1.Dokonuje się rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe w wysokości 40 000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy zł 00/100), którą przeznacza się na realizację wydatków majątkowych, tj.: dofinansowanie zakupu samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w S. - wydatki w dziale: 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa."

2. Rezerwę rozwiązano na podstawie pozytywnej opinii Komisji Budżetu, Rozwoju Gospodarczego i Ochrony Środowiska z dnia 25 września 2012 r."

Postanowieniom § 5 ww. zarządzenia odpowiadają zmiany w planie wydatków budżetu Gminy D. na rok 2012 przedstawione w załączniku nr 1 do zarządzenia, polegające na zmniejszeniu wydatków bieżących w tym rezerwy na zarządzanie kryzysowe o kwotę 40 000 zł oraz zwiększenie o tę kwotę wydatków majątkowych na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową. Zmiany te znalazły również odzwierciedlenie w załączniku nr 3 do zarządzenia, przedstawiającym zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu Gminy D. w 2012 r. oraz załącznikach nr 4 i nr 5 przedstawiających plan finansowy wydatków inwestycyjnych na rok 2012.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą nr [...] z dnia 21 listopada 2012 r. postanowiło wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zarządzenie z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności w części objętej postanowieniem § 5 wraz z odpowiadającą mu częścią zmian w budżecie dokonanych w załączniku nr 1 oraz w załącznikach nr 3 do 5 zarządzenia.

W uzasadnieniu uchwały powołując się na treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590 ze zm.) stwierdzono, że finansowanie zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw, zaś z treści ust. 4 tego artykułu wynika obowiązek utworzenia w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego. Podniesiono, że na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej, jednak przepis ten zdaniem Kolegium RIO, dotyczy wyłącznie rezerw celowych, których utworzenie nastąpiło z woli organu stanowiącego, a nie rezerwy na zarządzanie kryzysowe, której utworzenie w budżecie jest obowiązkowe. Obligatoryjny charakter rezerwy na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego wyklucza zdaniem Kolegium możliwość dokonania zmiany jej przeznaczenia na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a jej celowy charakter powoduje, że nawet w razie nie zaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych, rezerwa ta nie może zostać rozwiązana.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D.wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że zarządzanie kryzysowe to wszelkie czynności przyjmujące za cel główne działania uprzedzające, eliminujące lub redukujące możliwości zaistnienia sytuacji kryzysowej. W ocenie Wójta, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż podczas akcji ratunkowej został uszkodzony pojazd strażacki do takiego stopnia, że jego remont był już niemożliwy. Brak pojazdu do celów gaśniczych stwarzał realne zagrożenia lub zdarzenia, co zdaniem Wójta obligowało do podjęcia natychmiastowych działań prewencyjnych związanych z odtworzeniem poprzedniej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 256/13 oddalił skargę jako niezasadną.

W ocenie Sądu działania Wójta Gminy D.mieściły się w zakresie przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych , albowiem środki zostały rozdysponowane z rezerwy celowej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Natomiast zgodnie z art. 259 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych zmiana przeznaczenia rezerwy celowej dopuszczalna jest w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek:

- komisja właściwa do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu, wyda pozytywną opinię w sprawie zmiany przeznaczenia rezerwy celowej,

- wydatki przeznaczone z rezerwy budżetowej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, nie mogą zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy.

Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu. Przenoszenie wydatków planowanych, jako rezerwa celowa do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej jest wyłączną kompetencją organu wykonawczego.

Zatem Sąd uznał, że Wójt Gminy D.był organem uprawnionym do dokonania zmian z uwagi na uzyskanie pozytywnej opinii Komisji Budżetu z dnia 25 września 2012 r., oraz faktu, iż kwoty przenoszone z rezerwy nie zwiększyły planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy.

Dalej Sąd wskazał, że organ nadzoru w treści skargi stwierdził, iż sporny przepis dotyczy wyłącznie rezerw celowych, których utworzenie nastąpiło wyłącznie z woli organu stanowiącego, a nie rezerwy na zarządzanie kryzysowe, której utworzenie jest w budżecie obowiązkowe. Jednakże tego poglądu nie oparto na żadnym przepisie prawa, a z treści art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych taki wymóg nie wynika. Dlatego też zdaniem Sądu organ nadzoru nie wykazał sprzeczności z prawem wydanego zarządzenia i w rezultacie Sąd podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż przeznaczenie kwoty 40.000 zł z tej rezerwy na zakup samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej mieści się w ramach i zakresie zarządzania kryzysowego zdefiniowanego w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Nadto, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Skoro w niniejszej sprawie podczas akcji ratunkowej został uszkodzony wóz strażacki, to brak takiego pojazdu stwarzał realne zagrożenie i działania wójta związane z przeznaczeniem części rezerwy celowej na zakup samochodu bojowego dla jednostki straży pożarnej jednoznacznie wypełnia definicję zarządzania kryzysowego i nie zmienia przeznaczenia, i istoty tej dotacji, jako związanej z zarządzaniem kryzysowym.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie, zarzucając mu:

a) naruszenie prawa materialnego: art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym i art. 259 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich bezpodstawne zastosowanie do rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe w wysokości 40.000 zł, którą przeznaczyło się na dofinansowanie zakupu samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia pozostającego ze sobą w sprzeczności, co uniemożliwia dokonanie przez organ nadzoru prawidłowej oceny stanu faktycznego w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru wskazał, że nie kwestionuje zasadności wydatku, a jedynie źródło dokonania tego wydatku oraz podstawę prawną jego dokonania przywołaną w Zarządzeniu Wójta. Decyzja o zakupie samochodu bojowego nie była elementem działania w ramach zarządzania kryzysowego, nie wystąpiły okoliczności faktyczne, które pozwalałyby uznać, iż wystąpiła sytuacja kryzysowa w związku z zaistnieniem, której, można uruchamiać środki z rezerwy celowej (utworzonej na ten cel). Wydatek na zakup samochodu bojowego, przy uwzględnieniu okoliczności towarzyszących temu zakupowi, nie jest realizacją zadań z zakresu zarządzania kryzysowego. Wydatkowanie środków finansowych z rezerwy celowej we wrześniu 2012 r., na inny cel aniżeli określony dla tej rezerwy, spowodowało uszczuplenie środków finansowych, a w konsekwencji stworzyło realne zagrożenie braku tych środków w sytuacji kryzysowej. Nadto w analizowanym stanie faktycznym nie znajduje zastosowanie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Z uwagi na "istotność" celu na jaki utworzono rezerwę i brak możliwości wykorzystania tych środków na inny cel – zmianę przeznaczenia środków finansowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina D.wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie, że zakup wozu strażackiego, w przypadku braku takiego pojazdu, jest działaniem jak najbardziej wypełniającym definicję zarządzania kryzysowego. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu braku w Zarządzeniu Wójta Gminy D.właściwej podstawy prawnej uniemożliwiającej rozdysponowanie środków finansowych z rezerwy celowej, wskazano, że właściwą podstawę prawną stanowi art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, przywołany w tym Zarządzeniu

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1805/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie .

NSA stwierdził , że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a , warunków . Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w pełni podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż przeznaczenie kwoty 40.000 zł z rezerwy celowej na realizację zadań własnych Gminy z zakresu zarządzania kryzysowego na zakup samochodu bojowego dla jednostki OSP mieści się w ramach i zakresie zarządzania kryzysowego zdefiniowanego w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zakup samochodu bojowego wyczerpuje przesłankę zapobiegania sytuacji kryzysowej, a także przesłankę przygotowania do przejmowania kontroli nad sytuacjami kryzysowymi w drodze zaplanowanych działań.

Zatem, z przywołanych fragmentów uzasadnienia wyroku, wynika że WSA w Krakowie uznał , iż środki z rezerwy celowej przeznaczone na zakup samochodu bojowego mieszczą się w ramach ciążących na Wójcie zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, polegających na zapobieganiu sytuacji kryzysowej oraz przygotowaniu do podejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań.

Po czym, Sąd przywołując treść przepisów: art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym "rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków" oraz art. 259 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, iż "zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej", stwierdził, iż działania Wójta Gminy D. mieściły się w zakresie przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, co oznacza że w Zarządzeniu z dnia 25 września 2012 r. wskazano prawidłowo omawiany przepis.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, że przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji jest sprzeczne wewnętrznie. Skoro, bowiem Sąd przyjął, iż zakup samochodu bojowego dla jednostki OSP wypełnia przesłanki zarządzania kryzysowego, o którym mowa w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, to podstawy prawnej Zarządzenia Wójta z dnia 25 września 2012 r., nie mógł stanowić przepis art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.

Z kolei stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , że działania Wójta Gminy D. mieściły się w zakresie przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oznacza, że nastąpiła zmiana rezerwy celowej, a więc zakup wozu bojowego dla jednostki OSP, nie jest działaniem, które wypełnia przesłanki zarządzania kryzysowego zdefiniowanego w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.

W takim stanie rzeczy stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest jednoznaczne, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, gdyż z jednej strony Sąd twierdzi, że rezerwa celowa została przeznaczona na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, a z drugiej wskazując art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jako prawidłową podstawę prawną omawianego Zarządzenia, pośrednio wskazuje na rozdysponowanie kwoty 40 000 zł, jako przeznaczonej na inny cel niż zarządzanie kryzysowe. Podkreślono , że przepis art. 259 ust. 2 ww. ustawy ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji dokonania zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Zatem skoro nie nastąpiła, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zmiana przeznaczenia tej rezerwy celowej, to w rezultacie przepis ten nie mógł stanowić prawidłowej podstawy prawnej zaskarżonego Zarządzenia.

Zaznaczono również, że przepis art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotyczy wyłącznie rezerw celowych mających charakter fakultatywny, tj. takich, których utworzenie nastąpiło z woli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie rezerw celowych, o których obowiązku stanowią odrębne ustawy. Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają przepisy ustawy zarządzaniu kryzysowym. Zgodnie z art. 26 ust. 4 tej ustawy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego. Celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowej rezerwa nie może zostać rozwiązana, jak również ze środków tej rezerwy nie można dokonywać wydatków nieobjętych systemem zarządzania kryzysowego (zob. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II GZ 505/12, wyrok WSA w Gdańsku z 28 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1171/12, Uchwała RIO w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., 11/605/13, Uchwała RIO w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., 12.182.14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje .

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647 ze zm ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W rozpoznawanej sprawie zakres sądowej kontroli zaskarżonej decyzji determinowany jest przez fakt, że w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który – cytowanym wyżej wyrokiem – uchylił wyrok Sądu I instancji. Zgodnie z art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana , związany jest bowiem wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy przy tym wskazać, że pojęcie wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak – Molczyk [w:] H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu będą prowadzone w oparciu ocenę prawna wyrażoną w opisanym wyroku tego sądu.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym podnieść zatem należy , że brak było podstawy prawnej do rozdysponowania środków z rezerwy celowej utworzonej na podstawie art. 26 ust 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, na inny cel niż ten na jaki rezerwa została utworzona. Zgodnie z tym przepisem na organy samorządu terytorialnego został nałożony obowiązek utworzenia w budżecie danej jednostki rezerwy celowej na realizacje zdań własnych zakresu zarządzania kryzysowego. Obligatoryjny charakter rezerwy na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego wyklucza możliwość dokonania zmiany jej przeznaczenia na podstawie art. 259 ust 2 ustawy o finansach publicznych . I w tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości , że w oparciu o art. 259 ust 2 cyt ustawy , Wójt Gminy D.nie mógł wydać zarządzenia z dnia 25 września 2012r. nr [...]

Rozważyć natomiast należy , czy pomimo podania błędnej podstawy prawnej zarządzenia , Wójtowi Gminy D.przysługiwało prawo do wydatkowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe na dofinansowanie zakupu samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w S. z uwagi na możliwość zakwalifikowania tych wydatków jako wydatki przeznaczone zgodnie z celem rezerwy.

Na podstawie art. 259 § 1 ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zakup samochodu bojowego dla OSP nie mieści w granicach celu na jaki rezerwa została utworzona.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, do zadań wójta w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy.

Z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym wynika, że nie chodzi w nim o usuwanie skutków jakichkolwiek zagrożeń, lecz zagrożeń objętych systemem zarządzania kryzysowego, na co wskazuje sformułowanie "w sprawach zarządzania kryzysowego". Analizy wymagają zatem użyte w tym przepisie pojęcia "zarządzania kryzysowego" oraz "zagrożeń".

Zgodnie z art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej.

Sytuacją kryzysową z kolei w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy jest sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków.

Jak wyżej wskazano, interpretując ww. przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym należy mieć na względzie jej kontekst systemowy i funkcjonalny. Najogólniej rzecz ujmując, "zarządzanie kryzysowe", będące elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, polega na opracowywaniu planów i programów opisujących metody działań w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, a w ich trakcie na przygotowaniu do "przejmowania kontroli" nad sytuacjami kryzysowymi. Zarządzanie kryzysowe polega także na odpowiednim reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na "odtwarzaniu infrastruktury" i zapewnieniu jej prawidłowego funkcjonowania. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., K 50/07, (Dz.U. 2009 r., Nr 65, poz. 553), powołując się na poglądy doktryny, ustawa o zarządzaniu kryzysowym to "recepta na obejście rozmaitych warunków ustanowionych przez Konstytucję dla stanów nadzwyczajnych, pozwalająca władzy publicznej na postępowanie analogiczne do działań dopuszczalnych w takich stanach - ale bez spełnienia konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla stanów nadzwyczajnych".(por. ( wyrok z dnia 28 listopada 2012 r. , sygn. akt I SA/Gd 171/12 )

Także w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że "projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym tworzy system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń wymagających podjęcia szczególnych działań zwłaszcza ze strony organów administracji publicznej i Sił Zbrojnych RP w sytuacjach, które nie spełniają przesłanek wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej), wymagane jest już jednak wdrożenie specjalnych mechanizmów mających na celu zapewnienie skutecznego monitorowania zagrożeń i podejmowania działań w celu ich eliminacji lub przynajmniej znacznego ograniczenia. Powyższy projekt stanowi więc naturalne uzupełnienie problematyki stanów nadzwyczajnych. Ustawa będzie zarazem ważnym elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym.

Projekt ustawy miał na celu poprawę stanu bezpieczeństwa powszechnego przez zwiększenie efektywności działania organów administracji publicznej w sytuacjach kryzysowych. Obszar bezpieczeństwa powszechnego obejmuje zarówno ochronę życia i zdrowia obywateli, jak również ochronę infrastruktury krytycznej. Instrumentem służącym osiągnięciu przez organy administracji publicznej właściwego poziomu przygotowania do działań w sytuacjach kryzysowych jest całokształt przedsięwzięć planistycznych zdefiniowanych jako "planowanie cywilne".

Istotą wprowadzenia ustawy zgodnie z projektem ustawy było uzupełnienie brakujących regulacji opisujących funkcjonowanie organów administracji publicznej w sytuacjach kryzysowych (narastających zagrożeń). W ówczesnym porządku prawnym przewidziane były tylko sposoby funkcjonowania organów administracji publicznej, służb, inspekcji i straży w tzw. sytuacjach normalnych i stanach nadzwyczajnych, przewidzianych w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

W ocenie Sądu zakup samochodu bojowego straży pożarnej nie mieści się więc w zakresie pojęcia sytuacja kryzysowa a związany jest z funkcjonowaniem Ochotniczej Straży Pożarnej i jej zadaniami w warunkach normalnych . Nie zmienia tego faktu okoliczność zniszczenia samochodu w trakcie akcji ratunkowej, gdyż udział straży pożarnej w akcjach ratunkowych , pożarowych itp. jest istotą jej istnienia .

Zadania ochotniczych straży pożarnych wynikają z ustawy z dnia z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Ochotnicze straże pożarne realizują zadania na rzecz ochrony ludności, ochrony przeciwpożarowej oraz ratownictwa, a także prowadzą na szeroką skalę działania profilaktyczne skierowane głównie do młodzieży. Podstawowymi celami i zadaniami Ochotniczych Straży Pożarnych (OSP) wynikającymi m.in. z ich statutów jest prowadzenie działalności mającej na celu zapobieganie pożarom, udział w akcjach ratowniczych przeprowadzanych w czasie pożarów oraz innych zdarzeń niebezpiecznych i klęsk, a także informowanie ludności i istniejących zagrożeniach. Zatem zakup sprzętu pożarowego w tym samochodów bojowych stanowi niezbędny warunek ich funkcjonowania.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1229 ze zm.), koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 1. Ponadto istnieje możliwość ubiegania się przez OSP o finansowanie zakupu sprzętu niezbędnego dla prowadzenia działalności statutowej u odpowiedniego terytorialnie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z art. 32 ust 3b cyt ustawy , jednostka samorządu terytorialnego może przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji.

Ponadto zauważyć należy, że obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej wynikają także z treści art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które zaliczone zostały do zadań użyteczności publicznej gminy (art. 9 ust. 4 ustawy).

Z powyższymi przepisami powiązane są normy dotyczące sposobów finansowania przedsięwzięć ze środków publicznych.

Zatem decyzja Wójta Gminy D. o zakupie samochodu bojowego w ocenie Sądu nie była elementem działania w ramach zarządzania kryzysowego , nie wystąpiły okoliczności faktyczne które pozwalałyby uznać , że zaistniała sytuacja kryzysowa a zakup przedmiotowego samochodu nie jest realizacją zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w związku z powyższym nie mógł być pokryty z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe. Okoliczność tę zdaje się , ze doskonale rozumiał Wójt Gminy stąd zaproponowano rozwiązanie z art. 259 ust 2 ustawy o finansach publicznych, które nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie o czym w sposób wiążący przesądził cyt. wyżej wyrok NSA.

Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski należało orzec ja w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. Nr 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a".).