Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2845/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 324/19 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. prostuje oczywiste omyłki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w ten sposób, że na s. 9 słowa "działkę nr [...]" i na s. 10 słowa "nr ew. [...]" zastępuje odpowiednio słowami "działkę nr [...]" i "nr ew. [...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 3. oddala skargę w całości; 4. odstępuje od zasądzenia od skarżącej I.M. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 324/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość: I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz I.M. kwotę 1500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...], która stała się ostateczna 17 lipca 2015 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa publicznej drogi gminnej klasy L od ul. [...] do ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa ul. [...]" na wyszczególnionych w niej działkach położonych w [...].

Decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.) Prezydent Miasta [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], jako działka nr [...] o pow. 0,0289 ha w wysokości 53.380,00 zł na rzecz I.M. (dalej skarżąca). Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] lipca 2016 r.

Po ponownym rozparzeniu sprawy decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2018 r.) Prezydent Miasta [...] 1. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 54.492,00 zł na rzecz I.M.; 2. zobowiązał Gminę Miasto [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

W odwołaniu od decyzji z [...] maja 2018 r. skarżąca zakwestionowała sposób przeprowadzenia wyceny wartości rynkowej nieruchomości przyjęty przez biegłego w operatach szacunkowych polegający na uwzględnieniu w wycenie niemających charakteru wolnorynkowego transakcji nieruchomościami drogowymi. Zarzuciła, że transakcje przyjęte przez rzeczoznawcę do wyceny nie spełniają kryterium podobieństwa.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2019 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2018 r.

Wojewoda wyjaśnił, że materialno-prawną podstawę wydania niniejszej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. [poz. 2348 i z 2017 r. poz. 1509], dalej ugn). Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 ugn). Szczegółowe wytyczne dotyczące szacowania określono w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie).

W operacie szacunkowym z 18 sierpnia 2017 r. sporządzonym na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego D.L. (dalej D.L. bądź biegły), biegły określił wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 54.492,00 zł: wartość gruntu na kwotę 52.526,00 zł; wartość składników budowlanych na kwotę 1.609,00 zł; wartość składników roślinnych na kwotę 357,00 zł. Pismem z 26 września 2018 r. biegły potwierdził stosowną klauzulą, że wartość nieruchomości określona w operacie z 18 sierpnia 2017 r. jest aktualna.

Badając przeznaczenie planistyczne biegły ustalił, że zgodnie z ważnym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], działka nr [...] położona jest w strefie KDL.2 - teren drogi publicznej lokalnej. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Oszacowania prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wartość składników roślinnych określono jako koszt nasadzenia i koszty pielęgnacji do dnia określenia ich wartości, zgodnie z art. 135 ust. 5 ugn, wartość części składowych w postaci utwardzenia wjazdu określono przy użyciu cennika [...]" wg poziomu cen z II kw. 2017 r. - obiekt nr [...].

Analiza cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi w okresie ostatnich dwu lat poprzedzających wycenę obejmowała 12 transakcji z terenu miasta [...] spełniających kryterium podobieństwa, których ceny wahały się w zakresie od 106,70 zł/m2 do 193,20 zł/m2; cena średnia kształtowała się na poziomie 135,84 zł/m2. W analizowanym okresie, w szczególności w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających wycenę, biegły zaobserwował tendencję spadkową cen nieruchomości drogowych, w związku z czym dokonał korekty cen jednostkowych o trend czasowy na poziomie - 0,2% w skali jednego miesiąca. Biegły ustalił, że największy wpływ na wartość nieruchomości ma jej położenie (waga - 26%), lokalizacja szczegółowa (waga - 24%), uzbrojenie (waga - 20%), dojazd i wjazd na działkę (waga - 20%), sąsiedztwo gruntów (waga - 10%).

Obliczając wartość rynkową nieruchomości biegły określił wartość 1 m2 na kwotę 181,75 "m2" [winno być "zł"]. Pismem z 20 sierpnia 2018 r. wyjaśnił, że w przyjętej bazie do analizy szczegółowej wszystkie nieruchomości podobne nabyto wyłącznie pod drogi kategorii publicznej, a odnosząc się do przedstawionego przez stronę aktu notarialnego sprzedaży sąsiedniej działki ([...]) za kwotę 357,14 [zł] za 1 m2 stwierdził, że przytoczona transakcja nie stanowi w jego ocenie wartości rynkowej, lecz wartość indywidualną, gdyż została nabyta w szczególnych okolicznościach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii braku podobieństwa przyjętych do analizy przez biegłego nieruchomości Wojewoda zaznaczył, że porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn nie oznacza identyczności wskazanych w nim parametrów. Oznacza wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy ustala jednoznacznie, jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje ceny tych działek stosownymi współczynnikami korygującymi, wynikającymi z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki "dowodu" [winno być "wywodu"], bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie wypełniają przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 ugn. Ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa. Operat szacunkowy z 20 lutego 2018 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A.C. nie może być podstawą ustalenia odszkodowania, już tylko z uwagi na fakt, że został sporządzony jako wycena działki nr [...] o pow. 0,0072 ha, bowiem opinia eksperta sporządzona na zlecenie strony postępowania, ma co do zasady charakter opinii prywatnej stanowiącej część argumentacji strony, uzupełnionej o wiadomości specjalne. Opracowanie takie może dać co najwyżej asumpt do złożenia przez biegłego wyjaśnień, ewentualnie korekty swojej opinii.

Wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w oparciu o prawidłowo ustalone przeznaczenie wycenianych działek, przyjmując ceny transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Z treści opinii wynika, że zastosowana przez biegłego metoda korygowania ceny średniej najbardziej oddaje wartość wycenianych działek, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla wartości przesłanek z art. 134 ust. 2 ugn. Biegły dysponował wystarczającą [liczbą] transakcji nieruchomości zbliżonych pod względem podobieństwa, położnych na rynku lokalnym, co dawało odpowiednie spektrum dla przeprowadzenia wyceny metodą korygowania ceny średniej. Operat szacunkowy z 18 sierpnia 2017 r. spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego od względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn).

I.M. reprezentowana przez pełnomocnika A.B. wywiodła skargę na decyzję z [...] stycznia 2019 r.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest rażąco niesprawiedliwa i opiera się na nierzetelnym operacie. Ani rzeczoznawca ani organy nie wyjaśniły z jakim powodów nieruchomość przyjęta do porównania, położona w [...] przy ul. [...] (k. 12 operatu dotyczącego działki nr [...]), ma położenie centralne, podczas gdy nieruchomość skarżącej położona nieopodal ul. [...] ma położenie pośrednie. Przyjęte do porównania nieruchomości nie są podobne do działki skarżącej, bo są położone daleko od centrum, a nawet na obrzeżach miasta. Grunty leżące w bliskiej odległości od ul. [...] mają inną wartość niż leżące na obrzeżach miasta.

Działki nr [...], [...] i [...] powstały z jednej nieruchomości, sąsiadują ze sobą, leżą w bardzo bliskiej odległości od siebie, wręcz graniczą ze sobą, co czyni niezrozumiałym twierdzenie organu, że operat dotyczący nieruchomości nr [...], nie może być uwzględniony w niniejszymi postępowaniu. Jeśli organ potrzebował osobnych operatów dotyczących sąsiadujących ze sobą działek mógł wezwać do ich złożenia, czego jednak nie uczynił. Z niewiadomych powodów organ nie odniósł się do zalegających w aktach 3 operatów dotyczących przeszacowania nieruchomości, choć dotyczą wszystkich 3 działek, należących do skarżącej i jej siostry.

Biegły wskazał, że transakcja pochodząca z 8 czerwca 2018 r. dotycząca sprzedaży sąsiedniej nieruchomości nie może być wzięta pod uwagę, gdyż transakcja ta nie stanowi w jego ocenie wartości rynkowej, tylko wartość indywidulaną, gdyż została nabyta w szczególnych okolicznościach. Organ bezkrytycznie przyjął stanowisko rzeczoznawcy i powołał się na nie w uzasadnieniu swej decyzji. Skarżąca w pismach i na wyrysie dołączonym do pisma z listopada 2018 r. wskazywała na inne kontrakty dotyczące nieruchomości sprzedawanych w niedalekiej odległości od jej nieruchomości, które osiągnęły ceny zbliżone do kontraktu z czerwca 2018 r., jednak organ tych transakcji nie uwzględnił.

W 2015 r. Gmina sprzedała osobie fizycznej działki położone w [...] na ul. [...] (leżące w niewielkiej odległości od nieruchomości) o powierzchni 496 m2 i 91 m2 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami za cenę 198.000 zł. Z ostatnio wydanej decyzji wynika, że cena 1 m2 określona została przez organ na kwotę 181,75 zł. Porównanie tych cen świadczy o tym, że organ sprzedając grunt chce uzyskać cenę rynkową, a jeśli ma zapłacić za wywłaszczoną nieruchomość, to chce zapłacić połowę tej wartości. Takie postępowanie narusza elementarną zasadę sprawiedliwości i skutkuje utratą zaufania obywateli do Państwa.

W ocenie skarżącej operat A.C. całkowicie obalił operat D.L., podczas gdy ten drugi jest nierzetelny, wewnętrznie sprzeczny i oparty na niewłaściwych założeniach. Organ nie wyjaśnił, z jakich powodów nie uwzględnił operatu A.C. Nie wyjaśnił z jakich powodów nie uwzględnił operatu G.S. i dlaczego jej operat "jest gorszy". Z operatów sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych: G.S. z 28 października 2015 r. wynika, że wartość 1 m2 nieruchomości przeszacowano na kwotę 373,12 zł, natomiast D.L. wartość 1 m2 to kwota 181,75 zł; A.C. wynika, że wartość 1 m2 wynosi 358,37 zł. Organ nie odniósł się do tych różnic mimo, że operaty te są diametralnie różne - czy transakcje opisane przez rzeczoznawców G.S. i A.C. miały miejsce w rzeczywistości. Nie wyjaśnił dlaczego nie przyjął do wiadomości, że wbrew twierdzeniom D.L. istnieją transakcje sprzedaży nieruchomości leżących w bliskiej odległości od nieruchomości skarżącej, a sama Gmina sprzedała 2 nieruchomości położone w [...] na ul. [...] z cenę 337,31 zł za 1 m2.

W ocenie skarżącej organ wykorzystuje swą przewagę, nierówność stron i swoją pozycję, a postępowanie o wypłacenie odszkodowań jest niezwykle przewlekłe, toczy się od lipca 2015 r. Osiedle [...], gdzie znajdują się wywłaszczone nieruchomości jest jedną z atrakcyjniejszych dzielnic miasta, a obrót gruntami budowlanymi w atrakcyjnych jest ograniczony. Stąd pojedyncze transakcje gruntami w tym obrębie kształtują się na wysokim poziomie. Na osiedlu, na którym zlokalizowane są nasze [tj. skarżącej i jej siostry] nieruchomości odnotowano w ostatnich latach pojedyncze transakcje działkami przeznaczonymi pod budowę mieszkaniową jednorodzinną. W niedalekiej odległości od naszych nieruchomości, przy ul. [...] w 2012 r. odnotowano sprzedaż działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni 607 m2 za cenę 180.000 zł, co w przeliczeniu daje za 1 m2 - 296,54 zł. Kolejno przy ul. [...] sama Gmina w 2015 r. sprzedała osobie fizycznej działki o powierzchni 496 m2 i 91 m2 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami za cenę 198.000 zł, co w przeliczeniu na m2 daje wartość 337,31 zł. Przy tej samej ulicy w 2009 r. osoba fizyczna nabyła działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami za cenę 300.000 zł o pow. 382 m2 i 370 m2, co w przeliczeniu daje za m2 cenę w wysokości 398,94 zł. Dane te wynikają z operatu A.C. Nie są to dane oderwane od rzeczywistości, gdyż wynika o chociażby z umowy sprzedaży nieruchomości o nr [...] o pow. 266 m2 (położonej w bezpośrednim sąsiedztwie), którą sprzedano w czerwcu 2018 r. za 95.000 zł, co w przeliczeniu na m2 daje kwotę 357,14 zł. D.L. podniósł, że na tej działce znajduje się m.in. ciepłociąg. Oznacza to, że działka z tego względu winna być sprzedana za mniejszą kwotę skoro w gruncie znajduje się ciepłociąg, ale tego rzeczoznawca nie zauważył. Argumenty biegłego, że to wartość nasadzeń i starego ogrodzenia wpłynęła na wysokość ceny transakcji są zupełnie chybione. W umowie nie ma śladu o zaliczeniu na poczet ceny gruntu wartości ogrodzenia i nasadzeń, ze względu na ich małą wartość.

Nie jest prawdą - co wskazuje biegły w swym piśmie z 20 sierpnia 2018 r., że sprzedana w czerwcu 2018 r. działka nr [...] jest inna od nieruchomości skarżącej i jej siostry, bo działka ta nie leży w pasie drogowym. Nieruchomości nr [...], [...], [...] również nie leżały w pasie drogowym, czego rzeczoznawca nie zauważył (jedyną działką która stanowiła szlak drożny była działka nr [...]).

Skarżąca zakwestionowała stanowisko biegłego wedle którego mała powierzchnia i kształt wykluczają ich zabudowę. Działka nr [...] rzeczywiście ma małą powierzchnię, jednakże jak wskazała rzeczoznawca A.C. na k. 12 swojego operatu, sama Gmina w 2015 r. sprzedała osobie fizycznej działkę o powierzchni 91 m2, gdzie wartość za 1 m2 wynosiła 337,31 zł. Sprzedana w czerwcu 2018 r. działka podobnie ma kształt nieregularny, usytuowany ciepłociąg, co nie przeszkodziło sprzedać jej za 357,14 zł za 1 m2. Trudno powiedzieć o działce nr [...], że ma małą powierzchnię skoro liczy 289 m2 (sprzedana sąsiednia działka miała pow. 266 m2 i nie była dla biegłego zbyt mała).

Skarżąca zakwestionowała stanowisko biegłego, jakoby działka przylegająca do jednej z nieruchomości skarżącej została nabyta w szczególnych okolicznościach. Jako szlak drożny wykorzystywana była jedynie działka nr [...], podczas gdy wszystkie pozostałe stanowiły całość gospodarczą z siedliskowymi działkami skarżących i były przez nich zagospodarowane. Dopiero po wywłaszczeniu podzielono działki tak, że część została przeznaczona pod szlak drożny. I tak działki nr [...] i [...], [...] (uprzednio jedna działka nr [...], którą podzielono w związku z wywłaszczeniem pod drogę na 2 działki o nr [...] i [...]) stanowiły całość gospodarczą. Podobnie było z działkami [...], [...], [...] i [...]. Uprzednio była działka nr [...], którą w związku z wywłaszczeniem podzielono na działki nr [...], [...] i [...].

Skarżąca zarzuciła [organowi]: przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy od daty wszczęcia postępowania - od lipca 2015 r. - upłynęło ponad 3 lata, a odszkodowania nadal nie wypłacono; przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości skarżącej. Zupełnie inną wartość mają działki położone tuż przy granicy administracyjnej miejscowości [...], a inną wartość działki usytuowane w niemalże w centrum [...] (w pobliżu [...]). Orzeczenie, na które w uzasadnieniu powołuje się organ wskazujące, że ustawodawca dopuszcza przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnienie kwot wynikających z decyzji przyznającej odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość, jest odosobnione. Z orzecznictwa wynika, m. in, że nie istnieje rynek gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a obrót tego rodzaju nieruchomościami nie ma charakteru wolnego. Biegły winien więc dokonać porównania nieruchomości z nieruchomościami, które zostały sprzedane w obrocie rynkowym, nie zaś do nieruchomości, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Rz 324/19.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bo zarówno decyzja objęta skargą, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestie związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2016 r. poz. 2147" ze zm. [winno być "2018 r. poz. 2204" ze zm.]) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 [ze zm.]) w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Według ustawodawcy ustalając wartość rynkową nieruchomości uwzględnić należy w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami [art. 134 ust. 2 ugn].

Oceniając prawidłowość operatu szacunkowego D.L., na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] [winno być nr [...]] sięgnąć należy do rozporządzenia.

W rozdziale 3 zatytułowanym "Określenie wartości nieruchomości dla różnych celów" w § 36 ustawodawca określił zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przejętych lub wywłaszczonych "na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 ze zm.).

W doktrynie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co precyzuje § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 869 [nb 7]).

Nieruchomość skarżącej oznaczona nr ew. "[...]" [winno być "[...]"] na dzień wydania decyzji przeznaczona była pod inwestycję drogową na podstawie zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Według Planu nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej KDL.2 - teren drogi publicznej lokalnej.

Nie ulega żadnej wątpliwości Sądu I instancji, że dla określenia wysokości odszkodowania uwzględniona musi być treść § 36 ust. 4 rozporządzenia. Oznacza to, że po pierwsze, zasadą przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Dopiero gdy takich brak (ze względu na brak obrotu gruntami przeznaczonymi na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, że wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Stanowisko Sądu orzekającego w tej sprawie jest zgodne z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym aktualne z 7.5.2019 r. I OSK 2465/18 [Lex 2687215]), a więc jeżeli istnieją dane dotyczące cen rynkowych uzyskiwanych w obrocie nieruchomościami drogowymi, brak jest co do zasady podstaw do szacowania nieruchomości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych.

Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi w tej części, że to właśnie taką interpretację § 36 ust. 4 [rozporządzenia] należy stosować, bez znaczenia pozostaje też fakt, że szacowana nieruchomość "nie jest drogą".

Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nieruchomości przeznaczonej w planie pod inwestycję drogową pominąć może art. 4 pkt 16 ugn i dział IV rozdział 1 ustawy, a w nim "określenie wartości rynkowej nieruchomości", bo takim pojęciem posługuje się ustawodawca w § 36 ust. 4 rozporządzenia, nie definiując go uprzednio.

Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej między kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem, a nie znajdują się w sytuacji przymusowej – art. 151 ust. 1 ugn.

Z cytowanych przepisów wynika, że nie istnieje rynek nieruchomości drogowych, a sporządzony dla takich działek operat szacunkowy musi uwzględnić wszystkie przepisy dotyczące jego sporządzania i nie może ograniczać się wyłącznie, że są to działki o przeznaczeniu drogowym. Biegły sporządzający operat dla takich nieruchomości winien przedstawić transakcje ich dotyczące w rozumieniu przepisów ustawy, wybierając dla potrzeb operatu te nieruchomości, które można uznać za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn, a następnie opis transakcji, podobieństwo oraz wybór metody, uzasadniając wyczerpująco rynek tego typu nieruchomości i ewentualnie opisać przyczyny, dla których określone transakcje dotyczące nieruchomości o takim przeznaczeniu nie mogą być uwzględnione.

Ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ugn, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji i sądu od dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa oraz kompetencji sądu do oceny kompletności zebranego materiału dowodowego. Błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego "gdy wartość nieruchomości określa biegły zastrzeżenia do wyceny i wkraczania w wiadomości specjalne przez osobę nie posiadającą tej wiedzy, nie może zasługiwać na uwzględnienie" w tej sprawie.

Zastrzeżenia do operatu szacunkowego rzeczoznawcy D.L. wnoszą inni rzeczoznawcy majątkowi w sporządzonych przez siebie na wniosek strony operatach szacunkowych: A.C. i G.S.

Słuszne są zarzuty "skarżących" [winno być "skarżącej]", że organ mając do dyspozycji trzy operaty szacunkowe, z których operat D.L., na podstawie którego ustalono odszkodowanie dla skarżącej znacznie odbiega od dwu pozostałych, winien ocenić prawidłowość jego sporządzenia, dopuszczając dowód z operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców na podstawie art. 157 ugn

Zgodnie z wyrokiem WSA [w Bydgoszczy] z 13.5.2009 r. II SA/Bd 241/09 [Lex 551943] "jeżeli nie ma innego operatu sporządzonego dla spornej nieruchomości rozbieżnego od tego co zrobił organ to nie ma podstaw wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców", a contrario jeżeli są takie operaty to organ winien skorzystać z treści cytowanego przepisu. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie mają obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Autor operatu sporządzonego na wniosek organu, ma obowiązek odnieść się do zarzutów skarżące[j] uwzględniając ustalenie w dwu przedłożonych operatach.

Po złożeniu odwołania od decyzji Prezydenta Wojewoda zwrócił się pismem do biegłego D.L. o wyjaśnienie, pisząc: "przyjął pan sporządzając operat jako podobne nieruchomości przeznaczone na drogi wewnętrzne nie będące drogami publicznymi, jest to sprzeczne z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, a więc nie będące drogami publicznymi. Należało więc przyjąć tylko takie jako podobne. W rozporządzeniu ustawodawca pisze, że do dróg wewnętrznych należy stosować przepisy odpowiednio, co nie oznacza wprost".

W aktach brak wyjaśnienia tej kwestii, prócz zdawkowego stwierdzenia w piśmie z sierpnia 2018 r., że wszystkie przyjęte jako podobne zostały nabyte pod drogi publiczne.

Brak jest w operacie informacji zarówno na temat charakteru transakcji, które uwzględniono, jak i jakie drogi przewidziane są dla poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania, będące przedmiotem transakcji. Obowiązek taki wynika z § 36 ust. 4 rozporządzenia, bo od tego będzie zależał sposób obliczania wartości rynkowej, o który[m] mowa w cytowanym przepisie.

Rozstrzygnięcie organu I instancji praktycznie nie zawiera uzasadnienia w zakresie dokonania oceny operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jego ocena sprowadza się do stwierdzenia "wobec drogowego przeznaczenia szacowanego gruntu, biegły objął analizą nieruchomości przeznaczone w dokumentach planistycznych pod drogi. Ten sposób wyceny odpowiada § 36 ust. 4 rozporządzenia". Taka ocena dowodu jest naruszeniem ogólnych zasad postępowania dowodowego co uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia I instancji. Skarżąca pisze, że "podstawy odszkodowań wypłaconych za wywłaszczone działki nie mogą stanowić podstawy określenia wartości rynkowej nieruchomości, a przyjęte do porównania transakcje nie mają charakteru wolnorynkowego. Organ nie wyjaśnia tej kwestii, a na podstawie akt nie jest to możliwe do ustalenia".

Skarżąca kwestionuje podobieństwo przyjętych w operacie działek, twierdząc, że leżą daleko od Centrum Miasta [...] ([...]). W odpowiedzi rzeczoznawca jednym zdaniem odpowiada "nieruchomość znajduje się w terenie zabudowanym lecz w planie przeznaczona jest pod drogi". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu brak stanowiska w tej kwestii. Podobnie gdy skarżąca kwestionuje przyjęcie w operacie "położenie pośrednie" - w odpowiedzi rzeczoznawca napisał "działka nie leży w centrum, ul. [...] to obręb ościenny wokół śródmieścia".

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ustawodawca nie wyłączył możliwości porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi a gminą lub Skarbem Państwa, natomiast transakcje dotyczące tych nieruchomości muszą odpowiadać przepisom ustawy co do podobieństwa. Brak wyjaśnienia tej kwestii przez rzeczoznawcę, następnie winno być ocenione przez organ i uwzględnione w uzasadnieniu. Inaczej rozstrzygnięcia organów nie poddają się kontroli Sądu. Do sporządzonych trzech operatów dotyczących różnych działek, wprawdzie sąsiadujących ze sobą, przyjęto identyczną sumę wielkości współczynników korygujących 1,338, to należało poddać ocenie organu po wcześniejszej ocenie przez rzeczoznawcę.

Wszystkie te nieprawidłowości w zakresie naruszeń procesowych mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania co uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko Sądu I instancji. Operat musi spełniać wymogi rozporządzenia - w pierwszej kolejności rzeczoznawca musi wykazać, że dla ustalenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości zachodzą okoliczności, o których mowa § 36 ust. 4 [zd. 1] in fine [rozporządzenia]. Te transakcje muszą być przedstawione i opisane tak, by była możliwość ich kontroli. Następnie należy ustalić cenę rynkową i działki podobne w rozumieniu ustawy. Tak przygotowany operat musi być wyczerpująco uzasadniony, a następnie organ winien poddać go kontroli jak każdy inny dowód.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa. Sąd nie uwzględnił wniosku o obciążenie organu kosztami sporządzonych prywatnie operatów, ponieważ nie są to koszty niezbędne. Ich definicję zawiera art. 205 § 1 ppsa.

Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. M.W., który zaskarżając w całości wyrok II SA/Rz 324/19, zarzucił wyrokowi na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

1. art. 4 pkt 16, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.) przez błędne uznanie że z ww. przepisów wynika, że nie istnieje rynek nieruchomości drogowych na terenie miasta [...], podczas gdy zdaniem skarżącego oczywistym jest, że rynek drogowy istnieje (wykaz nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego), a z ww. przepisów trudno wyprowadzić wnioski wyciągnięte przez Sąd I instancji;

2. art. 157 ust. 1 ugn przez błędne uznanie, że jeżeli są w sprawie inne operaty sporządzone dla spornej nieruchomości rozbieżne od operatu wykonanego na zlecenie organu to organ automatycznie ma obowiązek skorzystać z treści ww. przepisu, podczas gdy o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu szacunkowego, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn decyduje nie żądanie strony lub przedstawienie przez nią operatu sporządzonego we własnym zakresie, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia;

3. § 36 ust. 4 rozporządzenia przez błędne uznanie, że przepis ten nakłada na rzeczoznawcę obowiązek zawarcia w operacie informacji "na temat charakteru transakcji, które uwzględniono jak i jakie drogi przewidziane są dla poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania, będące przedmiotem transakcji", podczas gdy zdaniem skarżącego przepis ten nie nakłada na rzeczoznawcę przedmiotowego obowiązku;

II. art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 ppsa przez nieprawidłowe uzasadnienie przedmiotowego wyroku, które nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się WSA uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję z [...] maja 2018 r. oraz przez pominięcie jasnych i konkretnych wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do dalszego postępowania organu administracji publicznej w sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uchylenie decyzji obu instancji oparte o błędną analizę treści operatu szacunkowego i błędnym wnioskowaniu, że biegły rzeczoznawca winien zawrzeć w operacie szacunkowym dodatkowe informacje na temat charakteru transakcji nieruchomościami drogowymi, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnej oceny prawnej i błędnego wskazania, co do dalszego postępowania, w tym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Wojewoda wniósł o: uchylenie zaskarżanego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 4 pkt 16, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Sąd I instancji omyłkowo przyjął, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa o gospodarce nieruchomościami obowiązywała w brzmieniu (Dz. U. z "2016 r. poz. 2147" ze zm.; s. 9 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 324/19), mimo że Wojewoda prawidłowo wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami obowiązywała w brzmieniu (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; s. 2 akapit ostatni decyzji z [...] stycznia 2019 r.). W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. 2018 r. poz. 2204 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 26 listopada 2018 r.) ze zmianami Dz. U. z 2018 r. poz. 2348 i z 2017 r., poz. 1509 - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1).

Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że "Z cytowanych przepisów [art. 4 pkt 16, art. 151 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia] wynika, iż nie istnieje rynek nieruchomości drogowych, a sporządzony dla takich działek operat szacunkowy musi uwzględnić wszystkie przepisy dotyczące jego sporządzania i nie może ograniczać się wyłącznie, iż są to działki o przeznaczeniu drogowym" (s. 10-11 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 324/19). Sąd I instancji nie precyzuje, co rozumie pod pojęciem "wszystkie przepisy dotyczące jego [operatu szacunkowego] sporządzania" ani nie wskazuje, jakie normy prawne - z których przepisów dekodowane - zostały przez organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu pominięte.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 905, nb 7; J. Jaworski - tamże, s. 1038, nb 2).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (zd. 1 in princ. ustępu 4 § 36 rozporządzenia), skoro była położona na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu wydania decyzji, pod drogę publiczną lokalną (strefa KDL.2). Wartość rynkową określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (zd. 1 in fine ustępu 4 § 36 rozporządzenia). Tak skonstruowany przepis zawiera w sobie normę, zgodnie z którą na początku koniecznym jest zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W kontrolowanej sprawie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, bowiem przemawia za tym wystarczająca liczba transakcji nieruchomościami drogowymi (D.L. wskazał 12 przykładowych transakcji nieruchomościami drogowymi z 6 obrębów: 4 transakcje z obr. [...], 3 transakcje z obr. [...], 2 transakcje z obr. [...] i po 1 transakcji z obr. [...]; s. 11-12 operatu). Wszystkie te obręby znajdują się na obszarze jednego powiatu (miasta [...]), spełniającego warunki rynku lokalnego. Wbrew stanowisku skarżącej, zachodziła również możliwość objęcia badaniem transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych z sąsiednich powiatów (§ 36 ust. 2 rozporządzenia).

Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, a według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyrok NSA z: 22.5.2012 r. I OSK 701/11; 20.20.2010 r. I OSK 23/10; 8. 1.2014 r. I OSK 1460/12). Zgodnie ze zd. 2 ustępu 4 § 36 rozporządzenia, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego a więc gminnego i powiatowego ale także z rynku regionalnego. Należy zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego a § 26 ust. 2 tego aktu nie może służyć jako wzorzec ze względu na to, że nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Kwestia te jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie (wyrok NSA z 13.2.2013 r. I OSK 1642/11; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17.9.2014 r. II SA/Rz 566/14, Lex 1510485). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania § 26 (wyrok NSA z: 13.2.1013 r. I OSK 1642/11, Lex 1356962; 24.1.2012 r. I OSK 1468/11; 17.10.2014 r. I OSK 446/13, Lex 1598202). Orzecznictwo to zachowało pełną aktualność pod rządem znowelizowanego rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi lex specialis do § 26 ust. 1 rozporządzenia.

Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają przesłanki z art. 151 ust. 1 ugn. W doktrynie trafnie wskazuje się, że mimo, że cena jako nieodzowny element sprzedaży przez dokonanie przez rzeczoznawcę analizy transakcji na rynku ma istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, pojęcie ceny nie jest tożsame z pojęciem wartości nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1031, nb 3). Ustawowa cecha podobieństwa nieruchomości zrównana została z porównywalnością nieruchomości przez pryzmat elementów wymienionych w art. 4 pkt 16 ugn. W szczególności takim istotnym elementem jest przeznaczenie nieruchomości, które "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" (§ 36 ust. 4 zd. 1 in medio) rozporządzenia, ustala się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium gminnego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie w oparciu o rodzaj przeznaczenia wynikającego z tej decyzji (wyrok NSA z 17.2.2017 r. I OSK 917/15, Lex 2273713). Także w art. 134 ust. 2 ugn ustawodawca wskazał, że "przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej... przeznaczenie...". Nieruchomości podobne w kontrolowanym postępowaniu to takie, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy, wpływające na jej wartość.

W orzecznictwie wskazuje się, że rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej (wyrok NSA z: 9.6.2017 r. I OSK 2329/15; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 4.12.2019 r. I OSK 3372/18). Stąd rozważanie przez skarżącą, że trudno powiedzieć o działce nr [...] ma "małą powierzchnię skoro liczy 289 m2 ([gdy] sprzedawana sąsiednia działka miała pow. 266 m2 i nie była dla D.L. zbyt mała" (s. 5 skargi do WSA), nie wpływa na ocenę operatu D.L. z uwagi na art. 4 pkt 16 ugn, bo wielkość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie wpływa na wartość nieruchomości. Nadto w § 3 p. 3 aktu notarialnego Rep. A nr [...] wskazuje się, że "w miejscowym planie... pn.: Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] w rejonie ul. [...] w [...] (...), działka nr [...] położona w [...] ul. [...] znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/U.3 - przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług oraz w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KDL.2 - przeznacza się pod drogę publiczną lokalną" (s. 5 kserokopii wypisu tego aktu notarialnego - k. 12 akt sądowych). Skarżąca pomija, że rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług, zasadniczo różni się od rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że brak jest dostatecznych podstaw do tego by umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego uznać należy, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (wyrok NSA z 23.9.2010 r. I OSK 1548/09; 9.2.2012 r. I OSK 309/11; 9.4.2015 r. I OSK 1831/13; 31.7.2015 r. I OSK 2568/13, Lex 1794867; 15.7.2016 r. I OSK 2689/14, Lex 2100653; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15).

Rynek nieruchomości drogowych na terenie całego miasta [...] jest rynkiem lokalnym. Wszystkie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, położone w [...], począwszy od [...] (poz. 4 i 11 w tabeli s. 11/12 operatu), a następnie rozchodzące się okręgami (J. Jaworski - op. cit., s. 1066, nb 2) aż po peryferie [...], objęte są rynkiem lokalnym. Z operatu D.L. wynika, że na terenie miasta [...] istnieje rynek nieruchomości drogowych. Nawet gdyby na terenie [...] nie ukształtował się rynek nieruchomości drogowych (w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lokalny rynek nieruchomości drogowych na terenie [...] jest ukształtowany), rzeczoznawca obowiązany byłby dokonać badania transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi na rynku regionalnym (§ 36 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Skoro w kontrolowanej sprawie możliwe było określenie wartości [nieruchomości] przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), to nie było podstaw do określenia wartości rynkowej przejętej nieruchomości "przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych" (§ 36 ust. 4 zd. 1 in medio rozporządzenia).

Z tej przyczyny zarzuty skarżącej, że przyjęte w operacie do porównania nieruchomości nie są podobne do działki skarżącej, bowiem są położone daleko od centrum, a nawet na obrzeżach miasta, nie są przekonujące. To rzeczoznawca obowiązany był określić, jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności nieruchomości przyjętych do porównania, obowiązany jest korygować ceny tych działek stosownymi współczynnikami korygującymi, wynikającymi z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Biegły skorygował ceny działek przyjętych do porównania, przyjmując na 26% wagę cechy rynkowej z uwagi na położenie (strefę; w tabeli Zestawienie cech rynkowych i ich wag dla określonego rynku - s. 12 operatu). Ani przyjęte przez biegłego współczynniki, ani identyczna suma wielkości współczynników korygujących (1,338 w każdej z kontrolowanych spraw: II SA/Rz 324/19, II SA/Rz 325/19, II SA/Rz 326/19,) nie nasunęły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wątpliwości.

Usprawiedliwiony okazał się zrzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia. Normodawca wskazał, że "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się...". Zatem w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia konieczne jest wskazanie przez rzeczoznawcę, że do porównań przyjął "nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa" wyłącznie dla potrzeb przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zaś dróg wewnętrznych. Tylko takie nieruchomości tworzą rynek nieruchomości drogowych lokalny i regionalny, o którym mowa w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Biegły błędnie początkowo w operacie wskazał, że "Badaniem objęto prawo własności do nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych głównie przez gminę na cel publiczny pod drogi lokalne oraz drogi wewnętrzne nabywane przez osoby fizyczne oraz gminę... Zestawienie nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi lokalne bądź wewnętrzne..." (s. 11 operatu D.L.) w zakresie, w jakim wskazał drogi wewnętrzne. Nieruchomość o cenie maksymalnej, stanowiącej działkę nr [...], rzeczoznawca określił jako "wykupioną w całości przez gminę pod pas drogowy stanowiący drogę dojazdową do nieruchomości zabudowanych" (s. 17 operatu D.L.). Jednakże w piśmie z 20 sierpnia 2018 r. D.L. jednoznacznie wyjaśnił: "w przyjętej do analizy szczegółowej i określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego pod drogi publiczne wszystkie nieruchomości podobne zostały nabyte pod drogi kategorii publicznej. Jedna z przyjętych, z szeregu transakcji, do analizy jako nieruchomość "drogowa" nabyta została w transakcji wolnorynkowej pomiędzy osobą prawną a fizyczną, lecz grunt ten znajduje się w pasie drogi publicznej - ul. [...] - działki o nr ewidencyjnych [...] o cenie jednostkowej 133,0 zł/m2. Cena ta nie stanowi skrajnej wartości w badanym zbiorze - Cmin=100,0 zł/m2 - Cmax=200,0 zł/m2. Pozostałe transakcje zawierające nieruchomości "drogowe" przyjęte do analizy i wyceny w ilości 13 zostały nabyte w transakcjach wolnorynkowych przez gminę od osób fizycznych i prawnych, pod zabudowę drogową, co zostało poparte w tabeli Operatu szacunkowego z daty 18 sierpnia 2017 r. na stronach 11-12 (Nr Rep. i data transakcji)" (s. 2 pisma z 20 sierpnia 2018 r.). Mimo zatem, że biegły D.L. początkowo błędnie w operacie nie wskazał jednoznacznie, że wszystkie z nieruchomości przyjętych do porównań są nieruchomościami przejętymi pod drogi publiczne, to w wyjaśnieniach z 20 sierpnia 2018 r. błąd ten naprawił. W aktach brak dowodu przeciwnego. Z § 36 ust. 4 rozporządzenia nie wynika obowiązek wskazania w operacie, jakie konkretnie drogi przewidziane są dla poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania - wystarczy że rzeczoznawca wskaże, że są to drogi publiczne. W kontrolowanym postępowaniu skarżąca posiłkowała się prywatnymi dokumentami, sporządzonymi na zlecenie A..B. przez rzeczoznawców majątkowych: A.C. i G.S. Skarżąca nie miała zatem żadnych ograniczeń w wykazaniu, że którakolwiek z przyjętych przez biegłego D.L. do porównań nieruchomości, nie jest przeznaczona pod drogę publiczną.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 usg. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd I instancji wskazuje, że "ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji i sądu do dokonywania oceny wartości dowodowej organu na podstawie art. 80 kpa oraz kompetencji sądu do oceny kompletności materiału dowodowego" (s. 11 akapit 2 uzasadnienia). Z drugiej strony Sąd I instancji stwierdza, że "do sporządzonych trzech operatów dotyczących różnych działek, wprawdzie sąsiadujących ze sobą przyjęto identyczną sumę wielkości współczynników korygujących 1,338 to należało poddać ocenie organu po wcześniejszej ocenie przez rzeczoznawcę" (s. 13 akapit 2 uzasadnienia).

Istota zarzutu naruszenia art. 157 ust. 1 ugn dotyczy w rzeczywistości zakresu kontroli operatu szacunkowego przez organy administracji publicznej w postępowaniu rozpoznawczym i sądy administracyjne, kontrolujące to postępowanie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie istnieją różne poglądy co do zakresu kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu administracji publicznej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonywanej przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 903-904, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ., ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operat trafnie został przez Prezydenta i Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czemu organy w kontrolowanym postępowaniu sprostały. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia; uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 8.5.2014 r. II SA/Łd 125/14). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183; wyrok NSA z 26.7.2017 r. I OSK 2665/15). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - tamże, s. 1046, nb 2; s. 1056, nb 7).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

Skoro należycie oceniony operat z 18 sierpnia 2017 r., wraz z wyjaśnieniami i sprostowaniami D.L. udzielonymi pismami z: 18 grudnia 2017 r., 20 marca 2018 r. i 20 sierpnia 2018 r., prawidłowo został podzielony przez decydentów procesowych w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy, organy nie miały żadnych podstaw, by z urzędu zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu w trybie art. 157 ust. 1 ugn.

Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - (K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/ 3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ewentualna ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogłaby powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r.) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

Z tych przyczyn nietrafnie Sąd I instancji uznał, że organ mając do dyspozycji trzy operaty szacunkowe, z których operat D.L., na podstawie którego ustalono odszkodowanie dla skarżąc[ej] znacznie odbiega od pozostałych dwu, winien ocenić prawidłowość jego sporządzenia, dopuszczając "dowód z operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców na podstawie art. 157 ugn" (s. 11 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 324/19). W istocie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych nie sporządza nowego operatu, a jedynie dokonuje "oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" (verba legis - art. 157 ugn). Oceny tej dokonuje w rzeczywistości Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (J. Jaworski - op. cit., s. 1064-1066, nb 2).

Operaty sporządzone na zlecenie A..B. przez rzeczoznawców majątkowych A.C. i G.S., mają jedynie charakter "opinii prywatnych". Przedstawienie prywatnych opinii obu rzeczoznawców decydentowi procesowemu przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku każdego z tych rzeczoznawców (K. Knoppek - op. cit., s. 107-108). Oba te operaty mają charakter dokumentów prywatnych i podlegały ocenie nie jako opinie biegłych, lecz jako dokumenty prywatne (T. Ereciński - op. cit., s. 407-408, uw. 18 i przywołane przez Komentatora orzecznictwo).

Częściowo usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Jak wyżej wskazano, uzasadnienie Sądu I instancji jest częściowo wewnętrznie sprzeczne. W części nietrafna okazała się ocena prawna - w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd uznał, że "z cytowanych przepisów wynika, iż nie istnieje rynek nieruchomości drogowych" i wskazał, że "biegły rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat dla takich nieruchomości... uzasadniając wyczerpująco rynek tego typu nieruchomości", nie precyzując, czy mają być to nieruchomości drogowe (na co wskazywałyby akapity 3-6 s. 10 uzasadnienia II SA/Rz 324/19), czy też inne nieruchomości (przy czym Sąd I instancji nie precyzuje jakie). Nietrafnie natomiast skarżący kasacyjnie podnosi, że "organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły". Organ jako decydent procesowy ma obowiązek dokonania kontroli operatu rzeczoznawcy D.L. jak opinii biegłego, z uwzględnieniem wyjaśnień biegłego, także w zakresie merytorycznym opinii. Nietrafne było wskazanie co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa), nakazujące organowi dopuszczenie "dowodu z operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców na podstawie art. 157 ugn", bowiem art. 157 ugn w kontrolowanej sprawie nie znajduje zastosowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zasługuje na uwzględnienie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawiera normę wynikową. Skoro wskazane przez Sąd I instancji zarzuty naruszenia norm dopełnienia okazały się nieusprawiedliwione w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, a z naruszeniem art. 135 ppsa uchylił poprzedzającą ją decyzję z 7 maja 2018 r., przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Rz 324/19 w całości i rozpoznał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 4 pkt 16, art. 151 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do wyżej powołanych argumentów.

Już organowi I instancji znane były wyjaśnienia biegłego D.L., zawarte w pismach z 18 grudnia 2017 r. i 20 marca 2018 r., a Wojewodzie także wyjaśnienia zawarte w piśmie z 20 sierpnia 2018 r. Wyjaśnienia te okazały się wystarczające dla usunięcia wątpliwości i omyłek pisarskich, zawartych w operacie (s. 2 pisma biegłego z 20 marca 2018 r.). Wojewoda prawidłowo podzielił operat biegłego, wraz z wyjaśnieniami biegłego, czemu dał przekonująco wyraz w uzasadnieniu (s. 7 akapity 1-5, s. 8 akapit rozpoczęty - prócz zdania ostatniego, akapit ostatni, s. 9 w całości). Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest, czy przedmiotowa działka w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (§ 36 ust. 1 rozporządzenia) przeznaczona była pod budowę drogi publicznej, nie zaś czy rzeczywiście znajdowała się w pasie drogowym ("stanowiła szlak drożny" - s. 5 skargi).

Nieruchomość sprzedana w 2012 r., położona przy ul. [...], nie mogła być uwzględniona w kontrolowanej sprawie, bowiem była przedmiotem obrotu 5 lat przed sporządzeniem kontrolowanego operatu. Działki wskazywane przez skarżące (s. 4, 5 skargi) sprzedane zostały pod zabudowę mieszkaniową bądź zabudowę mieszkaniową z usługami, zatem mogłyby być przedmiotem porównań dla rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową bądź zabudowę mieszkaniową z usługami, nie zaś dla rynku pod drogi publiczne.

Przewlekłość postępowania mogła być przedmiotem skargi w odrębnym postępowaniu i nie wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Do pozostałych zagadnień Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo powyżej.

Skoro Wojewoda trafnie podzielił operat biegłego D.L. wraz z wyjaśnieniami, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego a naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, należało skargę I.M. oddalić w całości (art. 151 ppsa). Wobec oddalenia skargi, nie zachodziły przesłanki stosowania art. 135 ppsa.

O sprostowaniu oczywistych omyłek w zakresie wskazania właściwych numerów działki, określonej prawidłowo w części historycznej uzasadnienia, orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od I.M. na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.