Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1425/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 25 ust. 1, art. 73 ust. 2, art. 58
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 402/16 w sprawie ze skargi G. T. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżaną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce na rzecz G. T. 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 oddalił skargę G. T. (strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie przyznał G. T. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej kwocie 10.768,09 zł. Objęła ona jednolitą płatność obszarową w wysokości 7.467,01 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 2.090,47 zł oraz płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych w wysokości 1.210,61 zł.

W dniu 27 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie wpłynęło oświadczenie beneficjenta przyznanej płatności o nieużytkowaniu na dzień 31 maja 2012 r. działek ewidencyjnych nr 356/1 i nr 125, które objęte były wnioskiem o przyznanie płatności na 2012 rok i zostały uwzględnione w decyzji ostatecznej przyznającej omawiane płatności.

W wyniku postępowania wznowieniowego decyzją z dnia 1 grudnia 2015 r. organ uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. i odmówił przyznania G. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 (zarówno jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, jak i płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych) oraz nałożył na niego sankcję w wysokości 746,54 zł.

Po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że z materiału dowodowego wynika, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 10,20 ha, do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła 9,87 ha, natomiast do płatności dot. upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych wynosiła 1,80 ha. Tymczasem ze złożonego w dniu 27 maja 2013 r. oświadczenia producenta rolnego wynika jednoznacznie i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że w roku gospodarczym 2012 producent rolny na dzień 31 maja 2012 r. nie użytkował działki ewidencyjnej nr 356/1 o pow. 0,97 ha, z położonej w województwie lubelskim, [...] oraz działki nr 125 o pow. 1,11 ha, położonej w województwie lubelskim, [...], które zadeklarował do płatności we wniosku na rok 2012. Dlatego w postępowaniu wznowieniowym podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności na 2012 rok była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności, stąd wykluczono z płatności działkę rolną "I" położoną na działce ewidencyjnej nr 356/1 o pow. 0,97 ha oraz działkę rolną "J" położoną na działce nr 125 o pow. 1,11 ha, w wyniku ustalenia, że beneficjent przyznanych pierwotnie płatności w ogóle nie był ich użytkownikiem.

W wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania i w zmienionych okolicznościach faktycznych, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i uzasadnione stanem faktycznym sprawy, ustalonym w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Uwzględniając zakres stwierdzonych nieprawidłowości ustalono, że wyliczona procentowo różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do poszczególnych płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zaskarżył powyższą decyzję, wniósł o jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, że istniała podstawa do wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: kpa). Zdaniem WSA podstawową kwestią w sprawie przyznania skarżącemu omawianych płatności na rok 2012, było ustalenie zakresu posiadania przez niego działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Wynikało to z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 nieobowiązującej już obecnie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "ustawa o płatnościach bezpośrednich"), która miała zastosowanie do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2012.

W ocenie Sądu I instancji okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania było ustalenie, że na dzień 31 maja 2012 r. skarżący jako wnioskodawca przyznania płatności na 2012 rok w ogóle nie był posiadaczem działki nr 356/1 o pow. 0,97 ha w A. oraz działki nr 125 o pow. 1,11 ha w K., które do płatności na rok 2012 zadeklarował. Zostało to ujawnione na skutek złożonego przez skarżącego pisemnego oświadczenia z dnia 27 maja 2013 r., kiedy omawiana płatność została mu już przyznana i wypłacona. Dopiero zatem to oświadczenie jednoznacznie wyjaśniło kluczową kwestię dla przyznania płatności na 2012 rok – to jest rzeczywisty zakres posiadania działek objętych wnioskiem przez beneficjenta przyznanej już płatności. Skarżący do czasu złożenia tego oświadczenia nie składał żadnej korekty wniosku, ani też wniosku w jakiejkolwiek części nie cofnął, choć musiał być w pełni świadomy tego, że swoim wnioskiem o przyznanie płatności na 2012 rok objął działki, które w ogóle nie były w jego posiadaniu. Z oświadczenia tego dodatkowo wynika, że został poinformowany o konieczności zwrotu nienależnie pobranych płatności za te działki.

WSA odniósł się do możliwości zastosowania w sprawie art. 25 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Nr 316, s. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). Przepis ten wprowadza zasadę, w myśl której wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie (ust. 1 zd. 1). Jednocześnie jednak w ust. 2 znalazło się zastrzeżenie, zgodnie z którym jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

Według Sądu I instancji w badanej sprawie skarżący nie tylko nie dokonał wycofania (cofnięcia) wniosku, ale nie dokonał również korekty wniosku o płatności na rok 2012, w części dotyczącej działek nr 125 i nr 356/1. Była już o tym mowa przy rozważaniach dotyczących wymogów formalnych rozpatrywania wniosków o płatności rolne. Skarżący złożył jedynie oświadczenie, że nie był posiadaczem wskazanych działek na dzień 31 maja 2012 r. Takie oświadczenie nie jest dopuszczalną prawem korektą, bowiem dla jej dokonania wymagana jest przewidziana w pkt I formularza wniosku opcja "korekta wniosku", co nie nastąpiło, a ponadto przewidziane prawem dla korekty wniosku terminy materialnoprawne już minęły. Z uwagi na sformalizowany charakter postępowania w sprawie płatności, nie mogło zatem takie oświadczenie stanowić "wycofania wniosku" w rozumieniu art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009. Bez złożenia oświadczenia na odpowiednim formularzu nie było możliwe przyjęcie, że skarżący wniosek wycofał w oparciu o art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

WSA stwierdził, że wykładnia art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 prowadzi do przyjęcia zasady, że wniosek może być cofnięty wprawdzie w każdej chwili, ale tylko do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności. W konsekwencji skuteczne wycofanie wniosku po jego ostatecznym rozstrzygnięciu nie jest dopuszczalne. W badanej sprawie nawet przy kwalifikowaniu oświadczenia skarżącego z 27 maja 2013 r. jako wycofania wniosku (co nie nastąpiło), trzeba stwierdzić, że miało to miejsce już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie płatności, a zatem byłoby niedopuszczalne. Z tej przyczyny w sprawie niniejszej niemożliwe było zastosowanie przez organ przepisu art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, który dotyczy wycofania wniosku.

Zdaniem Sądu I instancji nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organu, który stwierdził, że podczas kontroli administracyjnej wniosku wykluczono z płatności działkę rolną "I" położoną na działce ewidencyjnej nr 356/1 o pow. 0,97 ha oraz działkę rolną "J" położoną na działce ewidencyjnej nr 125 o pow. 1,11 ha, w wyniku ustalenia, że skarżący nie był ich posiadaczem (użytkownikiem). Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej (10,20 ha) a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (8,12 ha), wyniosła 25,6158%. W takich okolicznościach organy prawidłowo odmówiły przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych oraz zasadnie nałożyły na niego w tym zakresie wyliczoną prawidłowo sankcję (kwotową).

W ocenie WSA w sprawie nie mógł mieć zastosowania również art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. Żadna z okoliczności opisanych w hipotezie ostatnio cytowanej normy nie wystąpiła. Wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2012 był ewidentnie niezgodny z rzeczywistym stanem faktycznym. W oparciu o błędne dane zawarte we wniosku doszło do wadliwego przyznania skarżącemu płatności. Trudno uznać, by nieprawidłowości te nie wynikały z winy rolnika w sytuacji, gdy w maju 2012 r. wskazał on we wniosku o przyznanie płatności także te działki rolne, których w rzeczywistości w ogóle nie posiadał. Nie daje się racjonalnie przyjąć, że skarżący mógł o tych faktach nie wiedzieć. W okolicznościach faktycznych tej sprawy skarżący poinformował o nieprawidłowościach w jego wniosku ponad 5 miesięcy po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie przyznania mu płatności i nie wskazał nawet na brak jego winy w tym zakresie. W świetle przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni, przepis art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 – nie mógł tu mieć zastosowania.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa).

Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ppsa, art. 151 ppsa i art 144 § 4 ppsa przez oddalenie skargi przez Sąd i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to: art. 7 k.p.a., art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy poprzez brak załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem i wolą strony, w sytuacji jeżeli organ miał wątpliwości co do intencji strony miał obowiązek domagać się uzupełnienia i sprecyzowania pisma, czego zaniechał,

II. wskazując jako podstawę kasacyjna art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 25 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Nr 316, s. 65 ze zm.), przez niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, gdy G. T. cofnął wniosek o pomoc w zakresie działek nr 356/1 nr 125 i nie było to konsekwencją, ani poinformowania go przez organ o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy, ani powiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu,

2. art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 przez niezastosowanie w sprawie, gdy (a) rolnik informował właściwy organ na piśmie (pismo z 27 maja 2013 roku) o tym, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy, a czynność tą nie poprzedzało poinformowanie przez organ o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy i nie został on powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, (b) informację tę organ posiadał przed wydaniem decyzji weryfikowanej w przedmiotowym postępowaniu co skutkuje tym, iż w stosunku do G. T. nie było podstaw do odmowy udzielenia pomocy za 2012 rok i nałożenia na niego sankcji,

3. art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 przez zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy rolnik cofnął wniosek o pomoc z tytułu użytkowania działek nr 356/1 nr 125 i poinformował organ o nieprawidłowościach w złożonym wniosku, a więc nie zaszły podstawy do stosowania art 58 rozporządzenia nr 1122/2009.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania kasator wskazał, że Sąd I instancji uchybił przepisowi art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 151 ppsa i art 144 § 4 ppsa.

Wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (odnoszący się do skutków stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i art. 151 ppsa (z którego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala) stanowią podstawę prawną dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3234/15 (dostępne w CBOSA), a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela, przepisy te mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, podobnie jak art. 151 ppsa, są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10). Należy podkreślić, że naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji (ww. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 3234/15 i powołane w nim orzecznictwo).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 144 § 4 ppsa podkreślić należy, że art 144 ppsa, zgodnie z którym Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku, nie dzieli się na jednostki redakcyjne (nie dzieli się na paragrafy), dlatego do tak sformułowanego zarzutu nie można się odnieść. Tym bardziej, że skarżący nie wskazał i nie uzasadnił na czym polegać miałoby naruszenie tego przepisu i jakie miało wpływ na zapadłe orzeczenie.

W zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nie wyjaśnił celu sporządzenia i złożenia pisemnego oświadczenia w dniu 27 maja 2013 r. przez skarżącego, czym dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 3 ust 2 pkt 1 ustawa o płatnościach bezpośrednich, sytuacji gdy skarżący od początku traktował swoje pismo jako cofnięcie w części wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2012 rok. Zarzut ten wiąże się z zarzutem zawartym w punkcie II.1. petitum skargi kasacyjnej, dlatego należy je rozpoznać łącznie.

Zauważyć należy, że zgodnie z regulacjami prawnymi zawartymi w prawie unijnym i prawie krajowym płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przyznawane są na wniosek rolnika. Na gruncie prawa krajowego stanowi o tym art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich nie zawierają przepisów regulujących możliwość, formę i następstwa wycofania wniosku. Czyni to natomiast prawo unijne - art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009. Stosownie do art. 25 ust. 1 tego rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. Prawodawca unijny, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań zastrzegł formę pisemną dla wycofania wniosku. Zarówno zatem zamiar ubiegania się przez rolnika o płatności, jak i rezygnacja z tego zamiaru w całości lub w części musi być wyrażony jednoznacznie. Oznacza to, że treść wniosku nie może budzić żadnych wątpliwości, co do oświadczenia rolnika.

W porządku krajowym wprowadzono sformalizowane wnioski dotyczące płatności. Opracowany formularz określa cel złożenia wniosku, którym może być m.in. jego wycofanie w całości lub części. Z dotychczasowych rozważań wynika, że w przypadku wykorzystania do złożenia oświadczenia o cofnięciu wniosku (w całości lub części) formularza niezbędne jest jednoznaczne wskazanie celu, dla którego jest on składany.

Przenosząc te rozważania na stan faktyczny tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż pismo skarżącego z dnia 27 maja 2013 r., w którym stwierdził, że na dzień 31 maja 2012 r. nie był w posiadaniu działek ewidencyjnych 125 i 356/1, nie zawierało oświadczenia o cofnięciu wniosku. Z tego powodu nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że cofnął wniosek o przyznanie płatności do działek, które w 2012 r. nie były w jego posiadaniu.

Nie można się zgodzić z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wobec wątpliwości co do treści pisma z dnia 27 maja 2013 r. organ powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych aby jednoznacznie ustalić jakiego zachowania od adresata podania skarżący oczekuje, a niedopełnienie tego stanowiło naruszenie art. 64 § 2 kpa. Pogląd ten jest nieprawidłowy. Pisma skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. nie można było potraktować jako podania o wszczęcie postępowania w przedmiocie płatności za 2012 r., bo sprawa dotycząca tych płatności została zakończona ostateczną decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. pozostającą w dacie złożenia pisma w obrocie prawnym. Ponadto, uwzględniając sformalizowanie wniosków dotyczących płatności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne byłoby wezwanie organu do złożenia przez rolnika oświadczenia o cofnięciu wniosku. Zarówno złożenie wniosku, jak i jego wycofanie zależy wyłącznie od woli rolnika i w żadnej mierze organ nie może w to ingerować.

Skoro nie doszło do cofnięcia wniosku, to przepis art. 25 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie miał w sprawie zastosowania. To czyni nieusprawiedliwionym zarzut niezastosowania tego przepisu i w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 3 ust 2 pkt 1 ustawa o płatnościach bezpośrednich.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym wykładnię określenia "w każdym czasie" użytego w art. 25 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009 zaprezentowaną przez Sąd I instancji. W ocenie Sądu II instancji nie jest prawnie skuteczne cofnięcie wniosku o przyznanie płatności po zakończeniu postępowania w przedmiocie przyznania tej płatności. Jeżeli bowiem postępowanie toczy się z wniosku strony to jego ostateczne rozpoznanie w wymaganej prawnie formie kończy sprawę i cofnięcie wniosku o jej wszczęcie po zakończeniu postępowania pozostaje obojętne prawnie.

Przed odniesieniem się do zarzutu obejmującego naruszenie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 koniecznym jest podkreślenie tego, że skontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zapadła po wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Ma ona za przedmiot sprawę weryfikacyjną pojmowaną jako zagadnienie weryfikacji w świetle określonych kryteriów i przesłanek określonego orzeczenia. W przypadku wznowienia sprawa weryfikacji obowiązywania orzeczenia powiązana jest jednak, po dokonaniu jego uchylenia, z obowiązkiem rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej co do jej istoty (por. M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, Casus 2015, nr 77, s. 30 i 31). Rozstrzygając pierwotną sprawę co do istoty, po uchyleniu ostatecznej decyzji, organ orzeka na podstawie nowego stanu faktycznego, którego istotnym elementem są te okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. Sprawa pierwotna toczy się zatem "od nowa", a rozstrzygnięcie co do jej istoty musi opierać się na stanie faktycznym i prawnym istniejącym po wznowieniu postępowania. Oczywiście dzieje się tak w sytuacji, gdy organ po wznowieniu postępowaniu uchyli dotychczasową decyzję. Tak było w tej sprawie, w której organ rozstrzygnięcie oparł na art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie płatności za 2012 r., po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji dotychczasowej musiała zatem zostać rozstrzygnięta co do istoty z uwzględnieniem jej wszystkich nowych elementów wpływających na subsumcję przepisów mających w niej zastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło w związku z pismem skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. W piśmie tym skarżący, co już wyżej wskazano, poinformował Biuro Powiatowe ARiMR w Chełmnie o braku użytkowania działki ewidencyjnej 125 położonej w gminie Żmudź oraz działki ewidencyjnej 356/1 położonej w gminie Leśniowice. Skarżący oświadczył, że "... na dzień 31 maja 2012 r. nie był w posiadaniu w/w działek ewidencyjnych.".

W art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 określono wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to skarżący poinformował organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy za 2012 r. był nieprawidłowy, co skutkowało wznowieniem postępowania. Skoro okoliczność ta stanowiła przyczynę, dla której wznowiono postępowanie to brak jest racjonalnych podstaw, aby faktu ujawnienia przez rolnika nieprawidłowości nie uwzględniać przy rozstrzyganiu sprawy co do istoty.

Sąd I instancji wykładając art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 odwołał się do akapitu 2 tego przepisu stanowiącego, że podane przez rolnika informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji. Uznał, zważywszy na treść tego akapitu, że niemożliwe jest dostosowanie wniosku do faktycznej sytuacji, jeżeli wniosek ten został skonsumowany, rozpatrzony ostateczną decyzją i w związku z tym "jedyną racjonalną drogą do wykładni tego przepisu jest przyjęcie, że art. 73 ust. 2 może być stosowany tylko do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności".

Zgadzając się co do zasady z tak zaprezentowaną wykładnią Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że sprawa w przedmiocie płatności za 2012 r. na skutek uchylenia ostatecznej decyzji była rozpoznawana co do istoty na nowo. Rozpoznając ją organ był zobowiązany uwzględnić te nowe istotne okoliczności, nieznane mu wcześniej, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. Okoliczności te, o czym już była mowa wynikały z treści pisma skarżącego, w którym wskazano nieprawidłowość we wniosku i jej zakres, a zatem rolnik poinformował na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy w określonej części był nieprawidłowy.

Zaaprobowanie poglądu Sądu I instancji oznaczałoby, że rolnik, który powiadomił o nieprawidłowości pozostaje w takiej samej sytuacji prawnej jak rolnik, który tego zaniechał i który tym samym może uniknąć negatywnych konsekwencji, jeżeli organ w stosownym czasie ich nie wykryje. Oczywiście zgodzić się należy z organem odwoławczym, że rolnik powinien dołożyć szczególnej staranności przy wypełnieniu wniosku, gdyż ponosi odpowiedzialność za treść wniosku i to "nie niego spadają konsekwencje błędów w tym zakresie". Jednakże zauważyć należy, że prawodawca unijny zniósł konsekwencje tych błędów, poprzez niestosowanie zmniejszeń i wykluczeń jeżeli to rolnik poinformował właściwy organ, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 227/15).

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/09. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylono zaskarżony wyrok i rozpoznano skargę. Oceniając zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że narusza ona art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/09 poprzez jego niezastosowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni to, że art. 73 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń określonych m.in. w art. 58 ust. 3 rozporządzenia, w odniesieniu do tych części wniosku, co do których rolnik poinformował, że są nieprawidłowe.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa i art. 203 pkt 1 ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.