Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 511/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 750
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi  z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 21  czerwca 2007 r.)
article: art. 29 ust. 1 i 3;
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 86
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 73.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Referent stażysta Sebastian Żytkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, z dnia 26 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, zwanej dalej jako ARiMR, z dnia 26 sierpnia 2016 r., nr [...], na mocy której organ uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], ustalającą J.K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oraz w punkcie 2 ustalił J.K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 79.631,20 zł przyznanych na mocy decyzji z dnia 29 lutego 2008 r., nr [...], wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 20 sierpnia 2007 r. J.K. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 200-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750, ze zm.). Do wniosku załączono m.in. zaświadczenie wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] z dnia 17 sierpnia 2007 r., z treści którego wynikało, iż J.K. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od dnia 1 lipca 1977 r. do nadal, jako rolnik i od dnia 1 stycznia 1992 r. do nadal w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, jako rolnik .

Po weryfikacji wniosku i załączników Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 29 lutego 2008 r., przyznał J.K. rentę strukturalną od stycznia 2008 r. do lutego 2015 r. w wysokości 958,81 zł. Decyzja ta została doręczona w dniu 3 marca 2008 r. i była w kolejnych latach zmieniana w związku z waloryzacjami kwoty najniższej emerytury.

W dniu 3 marca 2015 r. do organu wpłynęła decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zwana dalej jako KRUS, z dnia 24 lutego 2015 r. o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników J.K. Decyzja zapadła w związku z zatrudnieniem ww. za granicą i niewykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym w okresach od 4 marca 1998 r. do 31 grudnia 2001 r. oraz od 10 stycznia 2002 r. do 23 stycznia 2008 r.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie przyznania J.K. renty strukturalnej.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r., działając w oparciu o treść art. 151 § 2 K.p.a. oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 200-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750, ze zm.), zwanego dalej jako rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r., orzekł, że decyzja z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie przyznania J.K. renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej wnioskodawca nie spełniał warunku posiadania minimum 5 letniego udokumentowanego okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalna. W wyniku rozpoznania złożonego przez J.K. odwołania na powyższą decyzję, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 2 marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. J.K. nie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu.

Zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności przyznanych J.K. z tytułu renty strukturalnej.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], ustalił J.K. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 105340,58 złotych. W uzasadnieniu przedstawił zestawienie wyliczonych i wypłaconych stronie kwot renty strukturalnej, wskazał na czynności podejmowane w ramach wznowionego postępowania dotyczącego decyzji o przyznaniu renty strukturalnej oraz treść zapadłej w nim decyzji z dnia 5 stycznia 2016 r. Następnie wyjaśnił, że stwierdzenie w ostatecznej decyzji, wydanej po wznowieniu postępowania, iż decyzja o przyznaniu prawa do renty strukturalnej wydana została na rzecz J.K. z naruszeniem prawa, stanowi podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Dalej przytaczając brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz analizując przesłanki z art. 73 w ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011oraz art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. WE. L312/1 z dnia 23 grudnia 1995 r.), wskazał, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o pomyłce (błędzie) Agencji, która byłaby przyczyną dokonania płatności na rzecz rolnika. Uzasadniał organ, że strona w dniu złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej przedstawiła aktualne zaświadczenie z KRUS dotyczące okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników wiedząc i zatajając fakt, iż w okresie 10 lat poprzedzających datę złożenia wniosku wykonywała pracę zarobkową za granicą, co skutkowało nieposiadaniem minimum okresu 5 lat podlegania ubezpieczenia społecznego rolników. Brak poinformowania o tym fakcie jest zaniedbaniem strony, stanowiąc jednocześnie istotną okolicznością, która musi być brana pod uwagę przez organ wydający decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, gdyż powoduje ustanie ubezpieczenia społecznego rolników. Powyższe zachowanie strony wskazuje nadto, że nie działała ona w dobrej wierze. Podał również organ pierwszej instancji, że stosownie do art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku zatem programów wieloletnich - a za taki niewątpliwie należy uznać Plan Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007-2013, w ramach którego wypłacana jest pomoc z tytułu rent strukturalnych - okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013, będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 roku (tj. data, do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu). Stwierdził również organ, iż przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Przerwanie okresu przedawnienia nastąpiło w niniejszej sprawie w związku z wydaniem decyzji z dnia 5 stycznia 2016 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez dokonanie błędnego ustalenia, że decyzja z dnia 29 lutego 2008 r. przyznająca prawo do renty strukturalnej została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym, a także wskazanie, iż działał w złej wierze i z tego względu obowiązek zwrotu pobranych kwot nie uległ przedawnieniu. Odwołujący się zgłosił także zarzut przedawnienia i naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez błędne przyjęcie, że działał w złej wierze i nie stosuje się do niego 4-letniego okresu przedawnienia. W uzasadnieniu podkreślał, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, że działało w złej wierze, gdyż gospodarstwo rolne prowadził nieprzerwanie od momentu, gdy je otrzymał. Podał, że nawet gdy pracował w [...] to i tak uprawiał ziemię. Było to możliwe bowiem pracował niedaleko granicy. W jego ocenie, spełnił wszystkie przesłanki do uzyskania renty. Nie podał nieprawdziwych danych, a w związku z szczególną sytuacją organ niewłaściwe zastosował w sprawie przepisy art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. w jego przypadku uwzględniony winien być 4 letni okres przedawnienia.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.), zwanej dalej jako ustawa o Agencji, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz ustalił J.K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 79631,20 zł przyznanych na mocy decyzji z dnia 29 lutego 2008 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż podziela rozważania zawarte w decyzji organu pierwszej instancji w zakresie terminów oraz wysokości wypłat poszczególnych kwot renty strukturalnej. Nie podzielił jednak rozważań organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia łącznej wysokości nienależnie pobranych płatności. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zaistniał obowiązek zwrotu płatności za lata 2006-2009. W tym zakresie organ wyjaśnił, że ogólna (generalna) zasada, zawarta w art. 29 ustawy o Agencji, ustalania w drodze decyzji administracyjnej kwot nienależnie pobranych płatności, ograniczona została w postaci przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu, o których mowa w przepisach unijnych. Dla płatności zrealizowanych w okresie od stycznia 2008 r. do grudnia 2009 r. zastosowanie mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Z kolei, dla płatności realizowanych w roku 2010 i od stycznia 2011 do grudnia 2014 r. stosuje się przepisy odpowiednio - art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz - dla obu okresów wypłacania pomocy - art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. Natomiast dla płatności zrealizowanych w roku 2015 należy stosować art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014. Dalej organ odwoławczy wskazał, że nienależny charakter płatności z tytułu renty strukturalnej pobranej przez stronę nie wynika wprost z aktu administracyjnego, który odmawiałyby jej przyznania tych płatności, lecz spowodowane jest brzmieniem przepisu art. 29 ustawy o ARiMR oraz wyjściem na jaw nowych okoliczności istniejących w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności (brak spełnienia przesłanki prowadzenia nieprzerwanej działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną) i ostateczną decyzją podjętą po wznowieniu postępowania, która stwierdzała, iż decyzja o przyznaniu renty strukturalnej zapadła z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy podzieli pogląd organu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej wynika z pomyłki organów ARiMR. Odnosząc się z kolei do przesłanki zwalniającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych, tj. przesłanki przedawnienia, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, organ odwoławczy argumentował, że stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu nie zasługuje na aprobatę. Przedmiotowy przepis ma bowiem zastosowanie tylko i wyłącznie do płatności wypłaconych w terminie do końca 2009 r. Dla środków zrealizowanych w kolejnych latach, z uwagi na brak wyraźnego przepisu w tym zakresie - zarówno w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1120/2009, jak i rozporządzeniu Komisji (WE) nr 65/2011 - zastosowanie mają regulacje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. W artykule tym wskazano m.in., iż w przypadku programów wieloletnich - a za taki niewątpliwie należy uznać Plan Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007-2013, w ramach którego wypłacana jest pomoc z tytułu rent strukturalnych - okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Stąd, zdaniem organu odwoławczego, doszło do przerwania okresu przedawnienia w dniu 8 maja 2015 r. Analiza przesłanki przedawnienia, a co za tym idzie ocena działania strony pod kątem wystąpienia dobrej wiary dotyczyć może tylko i wyłącznie płatności zrealizowanych w okresie od stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2009 r., a więc środków wypłaconych w trakcie obowiązywania regulacji rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, co do których upłynął już czteroletni okres pomiędzy wypłatą płatności a zawiadomieniem o jej nienależnym charakterze (wszczęcie postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności). Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, od stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. na rzecz odwołującego się zrealizowano nienależne płatności w łącznej wysokości 25709,38 zł. Uznał nadto organ odwoławczy, że w stosunku do pozostałej kwoty nienależnie pobranych płatności - wypłaconej w okresie od stycznia 2010 r. do lutego 2015 r. - w sumie 79.631,20 zł, rozważania na temat dobrej wiary są zupełnie niezasadne, gdyż brak jest przepisów nakładających na organ obowiązek badania wystąpienia dobrej wiary. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że kwota odpowiadająca sumie powyższych wartości stanowi łączną kwotę wypłaconej stronie renty strukturalnej i odpowiada sumie kwot zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał, iż w sposób odmienny niż organ pierwszej instancji ocenił działania strony, które doprowadziły do powstania potrzeby zwrotu nienależnie pobranych płatności i stwierdził, iż posiadają one znamiona dobrej wiary. Organ odwoławczy zauważył, że ustalenie wystąpienia dobrej wiary zawsze wymaga spełnienia trzech elementów, tj. przeświadczenia o istnieniu prawa lub stosunku prawnego, błędność tego przeświadczenia i możliwość usprawiedliwienia błędu w danych okolicznościach. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie daje podstaw do przyjęcia, że nie działał on w dobrej wierze. Za takim podejściem do omawianej problematyki przemawiają okoliczności związane z uzyskaniem przez producenta zaświadczenia Placówki Terenowej KRUS w [...] z dnia 17 sierpnia 2007 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, stopień skomplikowania regulacji prawnych związanych z unikaniem podwójnego ubezpieczenia społecznego w przypadku rolników wykonujących pracę poza granicami kraju, a także fakt, iż strona osobiście wykonywała prace polowe, opłacając systematycznie składki na ubezpieczenie i będąc przekonaną, że prowadzi nieprzerwanie działalność rolniczą. W rezultacie, kwota nienależnie pobranych płatności ustalona została na kwotę 79631,20 zł, stanowiąc sumę płatności, jakie strona otrzymała z tytułu wypłacanej renty strukturalnej w okresie od stycznia 2010 r. do końca okresu jej pobierania, tj. do lutego 2015 r.

J.K. nie godząc się z zapadłą decyzją, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zawarł nadto wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z prawidłowej wykładni wynika, iż rozporządzenie dotyczy naruszenia przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, zaś skarżący nie jest podmiotem gospodarczym, tak więc rozporządzenie go nie dotyczy; art. 52 rozporządzenia Komisji WE nr 1120/2009, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z literalnej jego treści wynika, iż rozporządzenia (WE) nr 795/2004 i (WE) nr 639/2009 tracą moc. Rozporządzenia te pozostają jednak w mocy w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r., tak więc aktualny jest zarzut przedawnienia zwrotu pobranych kwot; art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z literalnej jego treści wynika rozporządzenie (WE) nr 1975/2006 traci moc z dniem 1 stycznia 2011 r. Rozporządzenie obowiązuje jednak nadal w odniesieniu do wniosków o płatność złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r., tak wiec aktualny jest zarzut przedawnienia roszczenia o zwrot pobranych kwot; art. 76 rozporządzenia Komisji UE nr 809/2014 z dnia 14 lipca 2014 r., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy treść art. 76 powoływanego rozporządzenia wskazuje, że niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący zgłosił nadto zarzut przedawnienia oraz naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Rady WE nr 796/2004, poprzez błędne przyjęcie, iż straciło ono swą moc w i nie przysługuje względem niego dobrodziejstwo przedawnienia, podczas gdy z lektury rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, rozporządzenia Komisji WE nr 1120/2009, rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 wynika, iż stosuje się powoływane rozporządzenia do innych stanów prawnych bądź do wniosków w innym terminie. W uzasadnieniu dowodził, że wprawdzie Dyrektor Regionalnego ARiMR w Opolu uznał, że skarżącemu nie można zarzucić złej wiary, to jednak uznał, że przedawnieniu mogą ulec tylko płatności zrealizowane za lata 2008-2009. W pozostałym zakresie Dyrektor Regionalnego ARiMR w Opolu powołując się na rozporządzenia Komisji WE 1120/2009, 65/2011, 809/2014 oraz rozporządzenia Rady WE, EURATOM nr 2988/95, stwierdził brak przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot płatności i z takimi stanowiskiem skarżący nie może się zgodzić, albowiem powołane rozporządzenia stanowiące podstawę braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot płatności, nie mają zastosowania w jego sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że w przypadku płatności renty strukturalnej (wypłacanej co miesiąc) okres premiowy wyniósł jeden miesiąc, zatem nie ma podstaw do stosowania rozporządzenia nr 796/2004 do płatności zrealizowanych po roku 2009 r.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 511/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjnej zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie, jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać jej uchylenie.

Na wstępie przypomnieć wypada, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 26 sierpnia 2016 r., którą uchylono w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], ustalającą J.K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej i ustalono skarżącemu wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej na poziomie 79.631,20 zł.

Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma ustalenie, czy skarżący spełnił warunki zwolnienia go ze zwrotu nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej. Fakt, że skarżący pobrał w okresie od stycznia 2008 r. do grudnia 2009 r. płatności z tytułu renty strukturalnej na łączną sumę 25.709,38 zł, a w stosunku do spornego okresu od stycznia 2010 r. do lutego 2015 r. w kwocie 79.631,20 zł, nie jest kwestionowany.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512) - zwanej dalej ustawą o Agencji oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750, ze zm.)

W myśl § 4 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku oraz wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej - rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki:

1) ukończył 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty;

2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, zwanemu dalej "ubezpieczeniem emerytalno-rentowym", przez okres co najmniej 5 lat;

3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną:

a) podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu,

b) nie posiadał zaległości w opłacaniu należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników;

4) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

5) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 3 ha, a w przypadku gospodarstw rolnych położonych w województwie małopolskim, podkarpackim, śląskim lub świętokrzyskim - co najmniej 1 ha, z zastrzeżeniem § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a; w przypadku gospodarstw rolnych położonych na obszarze więcej niż jednego województwa, za województwo, w którym jest położone gospodarstwo rolne, uznaje się to województwo, w którym jest położona największa część użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa;

6) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej.

W przedmiotowej sprawie przypomnieć należy, że decyzja Kierownika Biura ARiMR w Opolu z dnia 28 lutego 2008 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej na okres od stycznia 2008 r. do lutego 2015 r. została uznana ostateczną decyzją Dyrektora ARiMR w Opolu z dnia 2 marca 2016 r., nr [...], za wydaną z naruszeniem prawa, co wywołuje ten skutek, że dotychczas wypłacone świadczenie, w istocie wypłacone zostało bez podstawy prawnej. Dodać należy także, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji i w tym postępowaniu nie jest oceniana prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji podjętej w nadzwyczajnym trybie postępowania. Przedmiot badania w postępowaniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 o Agencji, jest ustalenie czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o Agencji obowiązek ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą wydaje organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Dodać należy także, iż w krajowym porządku prawnym obowiązek zwrotu pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi wprost, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc: wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem (ust. 2 pkt 1); wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 2 pkt 2); wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji (ust. 2 pkt 3); wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej (ust. 2 pkt 4). Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej (art. 28 ust. 3).

W sytuacji zatem, gdy ostateczną decyzją uznano, że przyznanie skarżącemu pomocy w postaci renty strukturalnej nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż nie zostały spełnione warunki do jej nabycia, to zasadnie organy Agencji zakwalifikowały wypłacone środki jako nienależne, a zatem podlegające zwrotowi.

Zaznaczyć w sprawie należy również, iż obowiązek zwrotu pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości pomocy wynika również z przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE.L.2004.141.18, ze zm.) stanowiącego, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika (ust. 4 zdanie pierwsze). Natomiast zgodnie z art. 73 ust. 4 tego rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działa w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy nie może budzić wątpliwości, że wypłata przyznanej renty strukturalnej nie była wynikiem błędu czy też pomyłki organu ją przyznającego. Na zaistnienie tej okoliczności nie wskazuje również materiał dowodowy sprawy i okoliczności tej nie podnosi również skarżący.

W sprawie koniecznym jest wskazanie, że rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE.L.2009.316.65, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122, doszło do uchylenia z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozporządzenie nr 796/2004 pomimo jego uchylenia ma nadal zastosowanie w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych i okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Art. 86 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, że rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych i okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Art. 86 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 przewiduje, iż odesłania do rozporządzenia nr 796/2004 traktuje się jako odesłania rozporządzenia nr 1122/2009 i odczytuje z tabelą korelacji zawartą w załączniku II. Naczelny Sąd Administracyjnych w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1008/15 (por. http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) stwierdził również, iż przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 jest przepisem spełniającym warunki uznania go za bezpośrednio skuteczny, a więc za przepis, który w świetle zasady efektywności, bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego stanowił (i powinien był) stanowić wyłączną podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa do żądania zwrotu nienależnego świadczenia z tytułu renty strukturalnej. Sąd w niniejszym składzie identyfikuje się ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. Tym samym, skoro przyznana skarżącemu decyzją z dnia 29 lutego 2008 r. renta strukturalna była pomocą udzieloną w okresie od stycznia 2008 r. do lutego 2015 r., a więc dotyczyła okresu premiowego, który rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2010 r., to zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy rozporządzenia nr 796/2004. W tej sytuacji zastosowanie przez organy dla płatności realizowanych w roku 2010 i od stycznia 2011 r. do grudnia 2014 r. odpowiednio przepisów - art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz - dla obu okresów wypłacania pomocy - art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., zaś dla zrealizowanych w roku 2015 art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014. nie znajdowało uzasadnienia.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skoro postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. doszło do wznowienia postępowania dotyczącego decyzji z dnia 29 lutego 2008 r. i decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r. stwierdzone zostało, że wydanie decyzji w sprawie renty strukturalnej nastąpiło z naruszeniem prawa, to przyjąć trzeba, iż na podstawie ww. przepisu w niniejszej sprawie doszło w dniu 8 maja 2015 r. do przerwania okresu przedawnienia.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, iż pojęcie "dobrej wiary", do którego odwołuje się art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, a które nie zostało w tym akcie zdefiniowane, stanowi tzw. klauzulę generalną w prawie, której istota wyraża się w możliwość uwzględnienia w ocenie sprawy różnych okoliczności faktycznych właściwych jedynie dla tej sprawy. To, czy w określonej sytuacji występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara zatem występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11 - CBOSA).

W ocenie Sądu, skarżący składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej pozostawał w dobrej wierze, za takim podejściem przemawiają okoliczności związane z uzyskaniem przez producenta zaświadczenia Placówki Terenowej KRUS w [...] z dnia 17 sierpnia 2007 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, fakt prowadzenia działalności rolnej, pomimo świadczenia pracy za granicą, nieprzerwanego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Przeświadczenie skarżącego w tym zakresie było jednak błędne, ponieważ obowiązujące przepisy łączą nabycie prawa do renty strukturalnej z podleganiem ubezpieczeniu społecznemu rolników. Ponadto słusznie zauważył organ odwoławczy, że przywołane okoliczności przedmiotowej sprawy, uprawniają do przyjęcia, iż popełniony przez skarżącego błąd jest usprawiedliwiony poziomem skomplikowania przepisów nakazujących unikanie podwójnego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników wykonujących pracę poza granicami kraju.

Wobec powyższego, należało zgodzić się z organem odwoławczym, że błędne przeświadczenie skarżącego, iż renta strukturalna jest mu należna, jest usprawiedliwione, a działaniom strony zmierzającym do otrzymania tej płatności nie można przypisać złej wiary.

Równocześnie warto wyjaśnić, iż wbrew twierdzeniom skargi wszczęcie postępowania w kwestii nienależnie pobranych płatności nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1251/13 – por. CBOSA, w którym trafnie wskazano, że: "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, przy czym prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jest postępowaniem niezależnym i nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności (...)".

Reasumując, w kontrolowanej sprawie za okres od stycznia 2010 r. do lutego 2015 r. nie ustalono, czy doszło do spełnienia przesłanek odstąpienia od obowiązku zwrotu należności, o których mowa w cyt. wyżej przepisach art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Z przyczyn podniesionych wyżej Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokonując oceny zasadności żądania zwrotu wypłaconej renty strukturalnej uwzględni, iż wypłata środków skarżącemu dotyczyła okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. oraz dokona oceny czy w sprawie zasadnym jest przyjęcie dobrej wiary skarżącego również w odniesieniu do pozostałego okresu płatności.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.