Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 417/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Telewizji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Telewizji [...] z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Telewizji Polskiej S. A. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "Telewizją Polską" bądź "Spółką") z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. Stowarzyszenie... z siedzibą w W. (zwane dalej: "Stowarzyszeniem") wystąpiło do Telewizji Polskiej o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie informacji o:

1) łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017 i 2018;

2) nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

3) łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017 i 2018;

4) premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Telewizja Polska odmówiła udostępnienia informacji publicznej w postaci informacji o nagrodach wypłaconych przez Spółkę w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W uzasadnieniu wskazano, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, zaś ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. W ocenie Spółki, taka sytuacja zachodzi w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem pracownicy Telewizji Polskiej nie posiadają uprawnień do kształtowania realizowanych przez Spółkę zadań, zatem nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne i nie maja związku z pełnieniem tych funkcji. Wskazano przy tym, iż kompetencje do podejmowania decyzji w zakresie działalności Telewizji Polskiej przysługują członkom jej Zarządu, którzy nie są pracownikami. Natomiast stanowiska zajmowane przez pracowników Spółki mają charakter wyłącznie usługowy względem Zarządu. Dodatkowo podniesiono, iż wynagrodzenia (nagrody) pracowników Telewizji Polskiej nie pochodzą ze środków publicznych – abonamentu, ale są w całości pokrywane ze środków komercyjnych. Niezależnie od tych względów, w ocenie Spółki, odmowa udostępnienia informacji publicznej uzasadniona jest również ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem Telewizji Polskiej, informacje o wynagrodzeniach (nagrodach) otrzymywanych przez jej pracowników stanowią bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa, co wynika z wewnętrznych przepisów, w których nadano tym informacjom klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa". Spółka wyjaśniła również, iż żądane informacje mają dla niej wartość gospodarczą, zaś ich przekazanie może potencjalnie zagrozić jej interesom, osłabić pozycje na rynku i wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Telewizji Polskiej z dnia [...] stycznia 2019 r. Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") poprzez błędne zastosowanie przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej;

- podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 § 2 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.").

Rozwijając zarzuty skargi wskazano, iż informacje o nagrodach przyznawanych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Stowarzyszenia, kluczową przesłanką dla przyjęcia, czy dana osoba pełni funkcję publiczną jest stwierdzenie, czy ma ona wpływ na treść podejmowanych przez podmiot decyzji. Natomiast Spółka nie podjęła się żadnej analizy obowiązków zatrudnionych pracowników, ani nie wykazała bezspornie, że w ramach wykonywanych zadań nie mają oni wpływu na treść podejmowanych decyzji. W ocenie Stowarzyszenia – z uwagi na lakoniczność uzasadnienia decyzji – nie można stwierdzić, że żaden z pracowników Telewizji Polskiej nie pełni jednocześnie funkcji publicznej. Stowarzyszenie zakwestionowało również powołanie się przez Spółkę na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Opierając się przy tym na orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, iż z uzasadnienia decyzji nie wynika, że Spółka zbadała przesłanki materialne i formalne tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie Stowarzyszenia, informacje o nagrodach i premiach pracowników Telewizji Polskiej nie posiadają takiego waloru, skoro odnoszą się do gospodarowania środkami publicznymi. Konkludując wskazano, iż poprzez wydanie ogólnikowej i lakonicznej decyzji – Spółka naruszyła podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym konstytucyjną zasadę dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, iż żądana informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ochronę prywatności pracowników Spółki, jak również z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2019 r. pełnomocnik Stowarzyszenia oświadczył do protokołu, iż Stowarzyszenie otrzymało w dniu [...] stycznia 2019 r. informację w formie elektronicznej, stanowiącą odpowiedź na pytania zawarte w punktach 1 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podkreślić jednocześnie należy, iż u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, przy czym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.).

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, iż żądane przez Stowarzyszenie informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Telewizja Polska była podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Świadczy o tym dobitnie fakt, iż Spółka udzieliła Stowarzyszeniu informacji w zakresie punktów 1 i 3 wniosku, zaś w pozostałym zakresie wydała objętą skargą decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wprawdzie odnotować należało, iż w uzasadnieniu tej decyzji wyrażono pogląd, że wynagrodzenia (nagrody) pracowników Telewizji Polskiej nie pochodzą ze środków publicznych (abonamentu), lecz są w całości pokrywane ze środków komercyjnych, to jednak stwierdzenie to nie mogło wpłynąć na uznanie Spółki za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Telewizja Polska jest bowiem zarówno podmiotem gospodarującym majątkiem państwowym, jak również podmiotem wykonującym zadania publiczne. To właśnie te okoliczności przesądzają o jej obowiązku informacyjnym, nie zaś źródło pokrycia wydatków na nagrody (premie) swoich pracowników. Tak więc okoliczność, iż Spółka posiada także swój własny majątek, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Majątek taki, jeśli idzie o informację publiczną, powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności swoich pracowników, a nadto na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Przypomnieć zatem należy, iż w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z powyższych regulacji wynika, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy.

Skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje automatycznego jej udostępnienia, ale wymaga zweryfikowania przesłanek ograniczających dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to głównym celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Wówczas bowiem ograniczenia dostępności informacji nie mają zastosowania.

W tym wypadku kluczową dla oceny charakteru pełnionej przez osobę fizyczną funkcji (zajmowanego stanowiska) jest wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne".

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz.1600 ze zm.; zwana dalej: "k.k."), ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Katalog z art. 115 § 13 k.k. ma bowiem charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, iż za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarzadzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/14) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2488/13), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych.

Z powyższego wynika, że orzecznictwo sadow administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, iż funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1108/14; z dnia 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 125/11, postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r. o sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Sądu założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również na to, iż pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art.115 § 19 k.k., za czym przemawia wykładnia systemowa. Kodeks karny jest wszakże regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji tego pojęcia ujętej w k.k., gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, czy jak chociażby ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują̨ autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówkę interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Reasumując tę część rozważań wskazać należy, iż pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie czy bieg spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, iż ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae – ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesadzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA: z dnia 18 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 951/14; z dnia 8 lipca 2015 r. o sygn. akt 1530/14).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, iż Telewizja Polska nie poczyniła żadnej analizy dotyczącej tego, czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcje publiczne i w konsekwencji uchybiła obowiązkom w zakresie pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie sposób uznać za realizację powyższego, właściwie jednozdaniowego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, pracownicy nie posiadają uprawnień pozwalających na kształtowanie zadań Spółki, a zajmowane przez nich stanowiska mają charakter wyłącznie usługowy w stosunku do Zarządu Spółki. Zdaniem Sądu, wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Dla przykładu wskazać można, iż osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie pracownik Telewizji Polskiej, który podpisuje w imieniu Spółki decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), gdyż decyzje takie niewątpliwie mają wpływ na sferę publiczną.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska, iż wszyscy pracownicy Telewizji Polskiej zajmują stanowiska o charakterze "usługowym" w stosunku do Zarządu Spółki. Organ zdaje się w tym zakresie posiłkować pojęciem wskazanym w uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, jednakże czyni to w sposób błędny. Trybunał Konstytucyjny podniósł wprawdzie, iż spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny, jednakże mówiąc o "usługowym" charakterze niewątpliwie należy mieć na względzie działalność polegającą na rzeczywistym świadczeniu usług. Jakkolwiek w znaczeniu potocznym Spółka może wyprowadzać tezę o "usługowym" charakterze stanowisk pracowniczych względem Zarządu Spółki, to już na gruncie prawa nie można uznać, by każdy pracownik osoby prawnej był "usługodawcą" dla członków jej zarządu, których należałoby uznać w takim przypadku za "usługobiorców". Jeżeli w Telewizji Polskiej są natomiast pracownicy zajmujący stanowiska, które – z uwagi na zakres wykonywanych zadań na rzecz Spółki – mają charakter usługowy lub techniczny, to Spółka winna to wykazać. Raz jeszcze bowiem powtórzyć należy, iż zasadność odmowy ze wskazaniem na brak osób pełniących funkcje publiczne w strukturach Spółki wymaga co najmniej pogłębionej analizy tak struktury zatrudnienia i zadań wykonywanych przez poszczególnych pracowników, jak również zadań realizowanych przez samą Spółkę w sferze publicznej. Tego kontrolowana decyzja jednak nie zawiera.

Niezależnie od powyższego, nawet czysto teoretycznie przyjmując, iż osoby objęte wnioskiem istotnie nie pełnią funkcji publicznych i można wobec nich stosować wyłączenie, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to należało zwrócić uwagę na to, że co do zasady podmiot, do którego zostanie skierowane żądanie udostepnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzeń, premii czy nagród, jakie wypłaca swoim pracownikom, nie może z urzędu podejmować się ochrony prywatności tych pracowników. Pojęcie prywatności jest bowiem immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną. To zaś w konsekwencji sprawia, iż również ochrona prywatności jest uprawnieniem przynależnym konkretnej osobie fizycznej. Tylko więc od decyzji tej konkretnej osoby fizycznej zależy to, czy – po pierwsze – pewne dane objęte wnioskiem złożonym w trybie u.d.i.p., stanowią dla niej materię, którą uważa za pozostającą w sferze jego prywatności, a – po drugie – czy będzie chciała chronić swoją prywatność czy też uzna, iż ujawnienie pewnych, dotyczących jej danych np. wysokości pobieranego wynagrodzenia, nie narusza sfery jej prywatności. W konsekwencji oznacza to, iż każdorazowo pracodawca, zanim podejmie się ochrony prywatności danego pracownika, musi zwrócić się do niego z pytaniem, czy życzy on sobie tego, aby w danym konkretnym przypadku pracodawca chronił jego prywatność. Dopiero natomiast złożenie przez pracownika oświadczenia woli zachowania pewnych danych w poufności, upoważnia pracodawcę do zbadania, czy istotnie sporne informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji upoważnia go do podjęcia się ochrony tych danych.

W realiach faktycznych niniejszej sprawy, Telewizja Polska wskazała wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pracownicy nie wyrazili zgody na upublicznienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji, niemniej jednak stwierdzenie to zdaje się być gołosłowne, bowiem akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów, które można by uznać za oświadczenia woli czy też stanowiska pracowników Spółki w zakresie ochrony ich prywatności. Mimo tego zatem, iż podstawą skarżonej decyzji Telewizja Polska uczyniła normę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołując się na ochronę prywatności osób objętych wnioskiem, to nie ustaliła tego, czy owe osoby fizyczne traktują żądane wnioskiem dane jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym, czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych. Brak poczynienia przez Spółkę ustaleń w powyższym zakresie sprawia, iż również z tego powodu sama decyzja musiałaby zostać uznana za przedwczesną. Uchybienie to również w sposób istotny wpływa na wynik sprawy.

Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przez Spółkę przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej, tj. ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, przypomnieć w pierwszej kolejności należy, iż art. 5 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się pojęciem tajemnicy "przedsiębiorcy". Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010; zwanej dalej: "u.z.n.k."), zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W doktrynie wskazuje się, iż brak spełnienia choćby jednej ze wskazanych przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

Omawiane pojęcia w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 193/13).

Niezależnie jednak od tego, czy chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, czy o tajemnicę przedsiębiorstwa, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga: po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego – wykazania, że zaistniały przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji odmownej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być przez podmiot obowiązany omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2347/15, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej (szerzej: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3260/14). W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Wykazanie przesłanki materialnej względem objętych osnową decyzji informacji, musi nastąpić w uzasadnieniu decyzji odmownej. Natomiast organ nie można przyjmować a priori, twierdząc, że istota materii przesądza, iż określone jedynie w sposób dalece generalny informacje mają taką wartość dla przedsiębiorcy. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny.

Reasumując podkreślić należy, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej – na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym wyżej standardom. Przede wszystkim Telewizja Polska nie wskazała w jej uzasadnieniu, co należy rozumieć przez tajemnicę przedsiębiorcy czy tajemnicę przedsiębiorstwa, nie odniosła się bowiem do definicji tych pojęć. Co jednak bardziej istotne, Telewizja Polska nie wykazała, że informacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Organ nie wskazał także, by zbadał omówione przesłanki w odniesieniu do żądanych informacji, a następnie nie wykazał z jakich – zindywidualizowanych i obiektywnych względów – uznał, że podlegają one ochronie i nie mogą być udostępnione Stowarzyszeniu.

Podkreślić przy tym należy, iż nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje złożone w ofercie stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 3176/15). W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2143/13 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Podobnie w wyroku z tego samego dnia o sygn. akt I OSK 2112/13 stwierdził, iż aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Z kolei w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1939/15 zauważył, iż nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej.

Podzielając w całej rozciągłości powyższe poglądy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, iż dla uznania czy w sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy nie było wystarczające samo powołanie się przez Telewizję Polską na klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa", jaką zastrzeżono w akcie o charakterze wewnętrznym. W ocenie Sądu, Spółka nie wyjaśniła również w jaki sposób ujawnienie żądanych informacji dotyczących nagród (premii) wypłacanych jej pracownikom może potencjalnie zagrozić jej interesom, osłabić pozycje na rynku i wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i tym samym do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia bowiem takiej odmowy.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, iż Telewizja Polska wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadziła postępowania dowodowego w zakresie objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czym naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia z dnia 7 grudnia 2018 r. w zakresie punktów 2 i 4, organ będzie obowiązany – uwzględniając zaprezentowaną ocenę prawną – zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem całościowo ustalony stan faktyczny umożliwi Spółce przystąpienie do badania zasadności wniosku inicjującego postepowanie. Podkreślić przy tym należy, że wydania decyzji wymaga jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej, natomiast jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną, która również kończy postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.