Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 287/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 14a ust. 1d
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 186 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Op 357/17 oddalającego skargę sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Op 357/17 (dalej wyrok z 28 września 2017 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych.

Wyrok ów został zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 20 grudnia 2016 r. (data wpływu do organu) H. B. (dalej skarżąca) zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej OPS) o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: W. B. (ur. [...] r.), A. B. (ur. [...] r.) i N. B. (ur. [...] r.), i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na W. B., i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 przez A. B. i N. B. Skarżąca podała, że jej rodzina składa się z 5 osób: jej samej, męża D. B. i ww. dzieci. Do wniosku skarżąca dołączyła m.in.: 1) oświadczenie, że jej mąż od 1 stycznia 2015 r. do 18 września 2016 r. nie był nigdzie zatrudniony, nie był też zarejestrowany w PUP; 2) oświadczenie skarżącej i D. B. o nieosiągnięciu w roku 2015 dochodu innego niż podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30f ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Do akt sprawy włączono m.in.: informację z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, z której wynika, że skarżąca [...] listopada 2010 r. rozpoczęła działalność gospodarczą pod nazwą "A", a działalność ta została zawieszona na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] listopada 2018 r.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2017 r.), Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych OPS, działając z upoważnienia Burmistrza [...] (dalej Burmistrz):

I. przyznał skarżącej następujące świadczenia rodzinne: 1) zasiłek rodzinny na dziecko w wieku do 5 lat, na dziecko W. B. w kwocie 95 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r.; 2) zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 5-18 lat, na dziecko A. B., w kwocie 124 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r.; 3) zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 5-18 lat, na dziecko N. B. w kwocie 124 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r.; 4) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez A. B., w kwocie 100 zł jednorazowo; 5) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez N. B. w kwocie 100 zł jednorazowo; 6) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na W. B. w kwocie 95 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r.; II. odmówił przyznania skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wnioskowanego na W. B. w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 2 i 4d, art. 24 ust. 1, 2, 6 i 7, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm., dalej uśr), przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że dochód rodziny skarżącej w dniu składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku wynosi 0 zł. Mąż skarżącej - D. B., w 2015 r. nie osiągnął żadnych dochodów; obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa od zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Skarżąca osiągnęła w 2015 r. dochód netto z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł. Z uwagi na zawieszenie przez skarżącą od dnia [...] listopada 2016 r. działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm., dalej usdg), dochód skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej jest dochodem utraconym, zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. f uśr. Skarżąca spełnia kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 uśr, zatem przyznano jej zasiłki rodzinne na dzieci i żądane przez nią dodatki do zasiłku rodzinnego, za wyjątkiem dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na W. B. w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r. Burmistrz podniósł, że przedsiębiorca zawieszający działalność gospodarczą na podstawie art. 14a ust. 1d usdg nie uzyskuje prawa do urlopu wychowawczego, a okres zawieszenia działalności gospodarczej nie jest tożsamy z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. W myśl art. 186 Kodeksu pracy urlop wychowawczy przysługuje pracownikowi, a zgodnie z art. 2 kp, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Brak jest podstaw do uznania, że art. 10 ust. 1 uśr dotyczy innych osób niż pracownicy, w tym osób prowadzących działalność gospodarczą. Skarżąca, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 10 uśr, uprawniającego do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego - nie jest osobą przebywającą na urlopie wychowawczym. Brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej dodatku do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

W odwołaniu od decyzji z [...] stycznia 2017 r., skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 10 uśr w zw. z art. 14a ust. 1d usdg przez ich błędną wykładnię i oparcie się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 10 uśr. Skarżąca podniosła, że organ nie dostrzegł, że definicja urlopu wychowawczego zawarta w Kodeksie pracy jest tożsama z definicją uprawnienia osoby prowadzącej działalność gospodarczą pozwalającą jej na zawieszenie działalności w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, co powoduje, że sytuacja prawna pracownika przechodzącego na urlop wychowawczy i jednoosobowego przedsiębiorcy korzystającego z uprawnienia, o którym mowa w art. 14 ust. 1d usdg jest tożsama. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, art. 10 uśr ma na celu wspomożenie od strony finansowej osób, które rezygnują z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad dziećmi. Osoby te w okresie przebywania na urlopie wychowawczym nie osiągają dochodów, natomiast Państwo przejmuje na siebie w tym okresie obowiązek regulowania za nie zobowiązań publicznoprawnych - składek na ubezpieczenia społeczne. Art. 14 ust. 1d usdg jest tożsamy z treścią art. 186 kp, zawierającego definicję urlopu wychowawczego, z którego może skorzystać pracownik. Kolejną analogią jest to, że w okresie zawieszenia działalności gospodarczej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, za przedsiębiorcę regulowane są składki na ubezpieczenie społeczne ze środków Skarbu Państwa, tak by w tym okresie zachował on prawo do korzystania z usług publicznej służby zdrowia i miał ciągłość emerytalnych, i rentowych okresów składkowych. W przekonaniu skarżącej, nowelizacja przepisów usdg miała na celu zrównanie sytuacji prawnej pracownika (w rozumieniu Kodeksu pracy) i jednoosobowego przedsiębiorcy (tzw. osoby samozatrudniającej się). Z tego względu niedopuszczalne jest różne traktowanie tych podmiotów również na gruncie przepisów ustawy i faworyzowanie "pracowników" przy przyznawaniu pomocy ze strony Państwa.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania i przytoczyło treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Wyjaśniło, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2016/2017, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, czy strona spełnia warunki dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego, tj. czy osiągnięty w roku 2015 dochód 5-osobowej rodziny strony w przeliczeniu na osobę, stanowiący podstawę ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, nie przekracza kwoty 674 zł. Podstawę tych ustaleń stanowi przeciętny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny strony osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2015, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b ustawy (dotyczących sposobu obliczania dochodu w przypadku uzyskania lub utraty dochodów w roku bazowym i po tym okresie). Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że dochód skarżącej za rok 2015, wykazany w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów, należało uznać za utracony, stosownie do art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. f uśr, z uwagi na zawieszenie działalności gospodarczej na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] listopada 2018 r., co potwierdza wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP. Mąż skarżącej nie osiągnął w 2015 r. dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, co wynika z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów. W roku 2016 pobierał on co prawda stypendium szkoleniowe z PUP w [...] (od [...] września 2016 r. do [...] listopada 2016 r.), jednakże dochód ten został utracony w myśl art. 5 ust. 4a uśr, co potwierdza zaświadczenie z 27 grudnia 2016 r. Stosownie do definicji dochodu rodziny, określonej w art. 3 pkt 2 i 2a uśr, organ przyjął, że przeciętny miesięczny dochód stanowiący podstawę ustalenia prawa strony do świadczeń rodzinnych wyniósł zero złotych, co oznacza, że skarżąca nie przekroczyła kwoty dochodu uprawniającej ją do otrzymania wnioskowanych świadczeń rodzinnych, tj. kwoty 674 zł. Kolegium uznało za prawidłowe przyznanie skarżącej wnioskowanych zasiłków rodzinnych i dodatków do nich, w wysokości i okresach określonych w punkcie I decyzji pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko i argumentację Kierownika OPS w kwestii spornej, dotyczącej odmowy przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko W. B. W tym zakresie, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodził, że ustawa zróżnicowała osoby uprawnione do urlopu wychowawczego z osobami, które takich uprawnień nie mają. Ustawodawca, wprowadzając art. 14a ust. 1d usdg od 1 września 2013 r. znowelizował również ustawę o świadczeniach rodzinnych, ale nie dokonał zmian w art. 10 ust. 1 uśr. Oznacza to, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje osobom, które zawiesiły działalność gospodarczą z tytułu opieki nad dzieckiem. Skoro w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "urlopu wychowawczego" i odnosi się ono do osób uprawnionych do tego urlopu na podstawie Kodeksu pracy, a w ustawie nie ma innej definicji tego pojęcia, brak jest podstaw do uznania, że art. 10 ust. 1 uśr dotyczy również osób prowadzących działalność gospodarczą. Z tych przyczyn organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji I instancji, uznając ją za prawidłową. Organ decydujący o przyznaniu świadczenia rodzinnego jest związany wskazanymi wyżej przepisami prawa. Zadaniem organu jest stwierdzenie - na podstawie przedłożonych dokumentów - czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Wykazanie przez stronę, że spełnia ona ustawowe kryteria uprawniające do otrzymania świadczenia, obliguje organ do jego przyznania w formie decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie wymusza konieczność wydania przez organ decyzji odmownej. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania dotyczące naruszenia zasady równości wobec prawa z uwagi na zróżnicowanie sytuacji osób zatrudnionych (pracowników) oraz osób prowadzących działalność gospodarczą. W tym zakresie organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.11.2006 r. SK 66/06 (dalej wyrok SK 66/06), zajmował się zróżnicowaniem sytuacji osób prowadzących działalność gospodarczą i pracowników. Trybunał wskazał, że cecha, według której ustawodawca zróżnicował położenie osób pozostających bez pracy, jest prawnie relewantna. Bycie pracownikiem (lub pozostawanie w stosunku służbowym) i prowadzenie działalności gospodarczej, którą jedną z cech jest ponoszenie ryzyka ekonomicznego, to dwie zupełnie różne sytuacje. Jeśli prowadzący działalność gospodarczą pozostaje bez pracy, stan ten zawsze ostatecznie stanowi wynik jego działalności i jest objęty ryzykiem towarzyszącym podjęciu tejże działalności. Inne jest położenie pracownika, który nie ma wpływu (przynajmniej decydującego) na funkcjonowanie przedsiębiorstwa swego pracodawcy i jest uzależniony od zewnętrznych decyzji ekonomicznych, a nawet rozstrzygnięć ustrojowych czy politycznych.

W skardze skarżąca zarzuciła decyzji z [...] maja 2017 r. naruszenie prawa materialnego, w tym art. 10 uśr w zw. z art. 14a ust. 1d usdg oraz w zw. z art. 186 kp przez dokonanie ich błędnej wykładni i oparcie się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 10 uśr z pominięciem faktu, że w określonej sytuacji zarówno pracownik wykorzystuje urlop wychowawczy, jak i przedsiębiorca czas pozostawania bez pracy w tym samym celu, a zatem z zupełnym pominięciem wykładni celowościowej. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez interpretację przepisów ustawy dopuszczającą nierówne traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. Skarżąca wniosła o: uchylenie kwestionowanej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; nakazanie w oparciu o art. 145a § 1 ppsa wydanie decyzji uchylającej decyzję pierwszej instancji ewentualnie o wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy w zakresie przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego; zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca podtrzymała swe stanowisko odnośnie interpretacji art. 10 uśr. Dodatkowo zauważyła, że art. 14a ust. 1d usdg ma na celu wspomożenie od strony finansowej osób, które rezygnują z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad dziećmi (osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem i nieosiągającej żadnych przychodów). Zdaniem skarżącej, zastosowanie tylko wykładni systemowej, odnoszącej się jedynie do rozumienia tego pojęcia przez pryzmat Kodeksu pracy, bez zwrócenia uwagi na fakt, że rezygnacja z prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie art. 14a ust. 1d usdg została uregulowana w tej ustawie w sposób identyczny, jak urlop wychowawczy w Kodeksie pracy, a zatem potraktowano ją jako tożsamą z urlopem wychowawczym, stanowi ewidentne naruszenie reguł interpretacyjnych. W ocenie skarżącej, należy uwzględnić w tym przypadku wykładnię celowością, która musi prowadzić do wniosku, że skoro usdg daje takie samo uprawnienie osobom wykonującym działalność gospodarczą, jak Kodeks pracy pracownikom, to należy te osoby tratować tak samo, a zatem przyznać te same świadczenia w tych samych warunkach. Z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła art. 14a ust. 1d do usdg wynika, że celem dokonanych zmian było wyeliminowanie zróżnicowania ze względu na rodzaj zatrudnienia (umowa o pracę, prowadzenie działalności gospodarczej) w dostępie rodziców do uprawnień związanych z rodzicielstwem. Odmienna interpretacja tego przepisu prowadzi do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równego traktowania obywateli wobec prawa. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy ani żadne przyczyny. Od powszechnej zasady równości Konstytucja nie przewiduje żadnych odstępstw i wyjątków. Interpretacja art. 10 uśr, jakiej dokonały organy, zmierza w prostej linii do zróżnicowania sytuacji dwu rodziców, którzy rezygnują ze swojego źródła zarobkowania w celu osobistej opieki nad dzieckiem. Rodziców tych nie dzieli jakakolwiek cecha istotna. Oboje pracują w celu osiągnięcia dochodów pozwalających na utrzymanie rodziny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Dodatkowo zasygnalizowała zmianę w przepisach usdg. Zdaniem pełnomocnika, art. 10 uśr winien być interpretowany w świetle zasady celowościowej. Zwróciła uwagę na różnicę w statusie osoby, która zawiesiła działalność gospodarczą w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem, a pracownikiem korzystającym z urlopu wychowawczego. Wniosła o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w przedmiocie zgodności z Konstytucją art. 10 uśr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest przyznanie skarżącej świadczeń rodzinnych wymienionych w punkcie I decyzji z [...] stycznia 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] maja 2017 r. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca prowadząc działalność gospodarczą, która została zawieszona na podstawie art. 14a ust. 1d usdg w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem, jest osobą korzystającą z urlopu wychowawczego w rozumieniu art. 10 ust. 1 uśr, a w konsekwencji, czy osobie takiej przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego.

Stosownie do art. 14a ust. 1d usdg przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Zgodnie art. 10 ust. 1 uśr dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "korzystanie z urlopu wychowawczego", co powoduje konieczność ustalenia znaczenia tego terminu nie w drodze wykładni językowej, ale w drodze wykładni systemowej, zgodnie z założeniem, że ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych posłużył się pojęciem, którego treść należy wyjaśniać posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcie występuje i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji ustawy. Niewątpliwie urlop wychowawczy stanowi instytucję określoną przepisami prawa pracy. Zgodnie z art. 186 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Do sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia wlicza się poprzednie okresy zatrudnienia.

Co do zasady przepisy ustawy nie wprowadzają zróżnicowania w dostępie do uregulowanego tam zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od form nawiązania zatrudnienia jak i innych prac zarobkowych (wyrok NSA z 17.2.2010 r. I OSK 1302/09, cbosa). W przypadku określonym w art. 10 uśr została jednak wyraźnie zróżnicowana sytuacja osób uprawnionych do urlopu wychowawczego z osobami, które takich uprawnień nie posiadają. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że ustawodawca, wprowadzając z dniem 1 września 2013 r. ustawą z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 983), art. 14a ust. 1d usdg, znowelizował również ustawę o świadczeniach rodzinnych, nie dokonując jednak zmian w omawianym art. 10 ust. 1 uśr. Nie uznał tym samym, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje również osobom, które zawiesiły działalność gospodarczą z tytułu opieki nad dzieckiem. Zawęził go jedynie do tych osób, które są uprawnione do urlopu wychowawczego. W ocenie Sądu, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, nie ma podstaw do stosowania innej, szerszej wykładni pojęcia "korzystania z urlopu wychowawczego" i rozszerzania go również na osoby prowadzące działalność gospodarczą, które nie mają prawa tak do urlopów wychowawczych, jak i do urlopów wypoczynkowych w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Innymi słowy, gdyby wolą ustawodawcy było zrównanie na gruncie ustawy urlopu wychowawczego z zawieszeniem przez przedsiębiorcę prowadzenia działalności, z tytułu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem, zawarłby w tym akcie odpowiednie odesłanie do instytucji uregulowanej w art. 14a ust. 1d usdg. Tak się jednak nie stało, a więc nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że art. 10 ust. 1 uśr dotyczy w równym stopniu pracowników, jak i osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Skoro w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "urlopu wychowawczego" i odnosi się ono do osób uprawnionych do tego urlopu na podstawie Kodeksu pracy, a w ustawie nie ma innej definicji tego pojęcia, brak jest podstaw do uznania, że art. 10 ust. 1 uśr dotyczy również osób prowadzących działalność gospodarczą. Przedstawiona wykładnia przepisów znajduje potwierdzenie w dominującym w tej kwestii orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyrok WSA w Białymstoku z 26.1.2017 r. II SA/Bk 2/17; wyrok WSA w Warszawie z 17.8.2017 r. I SA/Wa 375/11; wyrok WSA w Poznaniu z 24.6.2015 r. IV SA/Po 272/15, cbosa).

Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że w przypadku skarżącej nie zostały spełnione przesłanki do przyznania, na podstawie art. 10 ust. 1 uśr, prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wnioskowanego na W. B. w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r. Stąd zasadnie odmówiono skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia. Art. 10 ust. 1 uśr ma zastosowanie włącznie do osób uprawnionych do urlopu wychowawczego, a więc nie obejmuje on osób prowadzących działalność gospodarczą, które zawiesiły jej prowadzenie z uwagi na sprawowanie opieki nad dzieckiem, na podstawie art. 14a ust. 1d usdg.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, Sąd w pełni podzielił przedstawioną w tym zakresie argumentację organu odwoławczego, znajdującą oparcie zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych. Jak trafnie dowodziło Kolegium, bycie pracownikiem i prowadzenie działalności gospodarczej, której jedną z cech jest ponoszenie ryzyka ekonomicznego, to dwie zupełnie różne sytuacje. Jeśli prowadzący działalność gospodarczą pozostaje bez pracy, stan ten zawsze ostatecznie stanowi wynik jego działalności i jest objęty ryzykiem towarzyszącym podjęciu tejże działalności. Inne jest położenie pracownika, który nie ma wpływu (przynajmniej decydującego) na funkcjonowanie przedsiębiorstwa swego pracodawcy i jest uzależniony od zewnętrznych decyzji ekonomicznych, a nawet rozstrzygnięć ustrojowych, czy politycznych. Tym samym różnicowanie sytuacji osób prowadzących działalność gospodarczą i pracowników nie stanowi naruszenia zasady równości wobec prawa.

Z przedstawionych względów Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego za bezzasadne. Odmawiając skarżącej przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, Kolegium, stosownie do art. 107 § 3 kpa, wskazało podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniosło się do zarzutów stawianych w odwołaniu. Nie zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące poddawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny. Sąd nie dopatrzył się z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że art. 10 ust. 1 uśr nie budzi wątpliwości Sądu co do jego konstytucyjności. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego, stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Taka przesłanka, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Nie podzielając zarzutów i wątpliwości pełnomocnika skarżącej, Sąd nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował pełnomocnik. Wniosek ten nie był dla Sądu wiążący, gdyż stosownie do art. 193 Konstytucji RP, to sąd musi mieć wątpliwości, by wystąpić z pytaniem prejudycjalnym.

Skargę kasacyjną wywiodła H. B. - reprezentowana przez r. pr. K. N., zaskarżając w całości wyrok II SA/Op 357/17, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) w zw. z art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) w zw. z art. 186 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy [Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.] tj. oparcie się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu art. 10 uśr z pominięciem faktu, że w określonej sytuacji zarówno pracownik, jak i przedsiębiorca, wykorzystują czas pozostawania bez pracy w tym samym celu, a zatem z zupełnym pominięciem wykładni celowościowej;

2. art. 32 Konstytucji RP przez interpretację przepisów o świadczeniach rodzinnych dopuszczającą nierówne traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych (k. 64-73 akt sądowych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy przedsiębiorcy, który zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem (art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.).

Stosownie do art. 10 ust. 1 uśr dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez określony w przepisie okres. Jednym z wymogów uzyskania omawianego świadczenia jest istnienie uprawnienia do urlopu wychowawczego. Jak podnosi się w doktrynie, prawo do urlopu wychowawczego ustanawia art. 186 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1666, dalej kp) (W. Maciejko w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 160-161, nb 3; A. Kawecka, Komentarz do art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w: K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Do sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia wlicza się poprzednie okresy zatrudnienia (art. 186 § 1 kp).

W świetle powyższych regulacji dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem jest związany z uprawnieniem do urlopu wychowawczego przysługującemu pracownikowi. Brak analogicznych rozwiązań na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w kontekście przedsiębiorcy. Co prawda przedsiębiorca może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, lecz instytucji tej nie można utożsamiać z urlopem wychowawczym (w przeciwnym wypadku ustawodawca posłużył by się tożsamym wyrażeniem). Skoro jednym z wymogów przyznania świadczenia z tytułu opieki nad dzieckiem jest uprawnienie do urlopu wychowawczego, to jego brak musi skutkować wydaniem przez organ decyzji odmownej (wyrok WSA w Gliwicach z 22.1.2015 r., IV SA/Gl 454/14; wyrok WSA w Łodzi z 2.12.2015 r., II SA/Łd 909/15; wyrok WSA w Łodzi z 20.3.2018 r., II SA/Łd 477/17, cbosa).

Świadczenia socjalne przyznawane przez państwo znajdują zakotwiczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. 2001 nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; 2009 nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja) - zwłaszcza w zasadzie sprawiedliwości społecznej; art. 2 - lecz ich konkretyzacja jest obowiązkiem ustawodawcy. Ustawodawca musi przy tym uwzględnić konstytucyjne wymogi, w tym zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z 18.2.2014 r. U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych.

Dla niniejszej sprawy istotne jest, że sytuacja prawna i faktyczna pracowników i przedsiębiorców nie jest tożsama. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podstawową różnicą jest to, że pracownik wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, który bierze na siebie odpowiedzialność za jej wynik, podczas gdy przedsiębiorca wszelkie działania wykonuje dla swego dobra i na własne ryzyko. Istotne jest również to, że z założenia pracownik wykonuje pracę pod kierownictwem pracodawcy, natomiast przedsiębiorca działa swobodnie, w sposób podyktowany dążeniem do realizacji swych interesów i potrzeb (wyrok TK z 24.5.2012 r. P 12/10, OTK-A 2012/5/52, cz. III pkt 1.1, 3.3). Na kategorię osób samozatrudnionych, tych, którzy mają wszystkie cechy pracowników, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2.6.2015 r. K 1/13 (OTK-A 2015/6/80, cz. III pkt 11). Naturalnie powyższe nie implikuje, że ustawodawca może dowolnie kreować sytuację prawną pracowników i przedsiębiorców niezatrudniających pracowników (art. 14a ust. 1, 1d usdg). Choć nie są to kategorie tożsame, to w wielu kwestiach znajdują wspólny mianownik. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przyjął, że nie jest tak jednak w niniejszym przypadku.

Pozbawienie przedsiębiorców prawa do jakiegokolwiek świadczeń rodzinnych byłoby oczywiście niezgodne z Konstytucją. W niniejszej sprawie zróżnicowanie dotyczy jednak tylko części świadczeń, a konkretnie tego, które pozostaje w ścisłym związku z charakterem wykonywanej pracy zarobkowej. Pracownicy pozostający w stosunku pracy objęci są szerszymi gwarancjami niż przedsiębiorcy prowadzący samodzielną działalność gospodarczą. Wyraża się to przede wszystkim z przerzuceniem części ryzyka zachodzącego po stronie pracownika na pracodawcę. Przedsiębiorcy są autonomicznymi podmiotami gospodarczymi i ryzyko związane z niemożnością wykonywania pracy (a więc i sytuacji, o której mowa w art. 14a ust. 1d usdg) obciąża ich w większym stopniu.

Ustawodawca w wyraźny sposób określił wszystkie warunki konieczne do przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Celowo też nie dokonał stosownych zmian w prawie, by hipotezą normy z art. 10 ust. 1 uśr objąć przedsiębiorców, w tym niezatrudniających pracowników. Słusznie Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca wprowadzając do systemu prawnego art. 14a ust. 1d usdg (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2013 r. poz. 983) znowelizował równocześnie ustawę o świadczeniach rodzinnych, nie dokonując jednak zmian w jej art. 10 ust. 1. Późniejsza nowelizacja omawianego przepisu nie pociągnęła za sobą odpowiednich zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 15 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców - Dz.U. z 2016 r. poz. 2255). Jest to o tyle doniosły fakt, że tytuł ustawy nowelizującej określał jej cel - poprawa otoczenia prawnego przedsiębiorców - a tym samym wpływał na wykładnię teleologiczną przepisów relewantnych w niniejszej sprawie. Zgodnie z postulatem racjonalnego ustawodawcy należy przyjąć, że działanie prawodawcy było zamierzone, a środki zmierzające do realizacji założonego celu - adekwatne. W konsekwencji poprawa otoczenia prawnego przedsiębiorców w sposób świadomy nie obejmowała zrównania przedsiębiorców z pracownikami w zakresie świadczenia, o którym mowa w art. 10 uśr. Interpretację tę wzmacnia konsekwentne dążenie ustawodawcy do utrzymania tożsamej treści odpowiadających sobie regulacji Kodeksu pracy i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 1 pkt 15 lit. a ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2015 r. poz. 1268 i art. 15 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców), przy zróżnicowanej sytuacji prawnej w zakresie świadczeń rodzinnych (art. 10 uśr). Późniejsze działania normodawcy tylko to potwierdzają (art. 50 pkt 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej - Dz.U. z 2018 r. poz. 650). Zagadnienie, czy prawodawca naruszył wymóg relewantności, proporcjonalności i adekwatności aksjologicznej, może być przedmiotem kontroli za skargi konstytucyjnej (M. Ziółkowski – op. cit., s. 99, 101, 105, 107, 110; wyrok TK z 6.6.2009 r. SK 5/09, OTK-A 2009/6/84).

Na marginesie warto zaznaczyć - na co wskazała skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 9) - że w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 939) wnioskodawca stwierdził, że "jednym z postulatów było zrównanie praw kobiet bez względu na rodzaj zatrudnienia (umowa o pracę, prowadzenie działalności gospodarczej), np. w zakresie urlopu wychowawczego, w tym wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym samozatrudnieni - kobiety i mężczyźni - powinni mieć, tak jak osoby na etacie, prawo do urlopu wychowawczego i odprowadzonych w tym czasie przez państwo składek emerytalnych od 60% przeciętnego wynagrodzenia naliczanego za poprzedni kwartał" (s. 3 uzasadnienia VII/939). Powyższe nie znaczy jednak, że owo zrównanie dotyczyło również dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem, a tym bardziej, że zamiar wnioskodawcy urzeczywistnił się w treści ustawy. Tak się bowiem nie stało.

Skarżąca kasacyjnie słusznie argumentuje, że literalna interpretacja przepisów jest niewystarczająca. Szeroko przyjęta koncepcja dwupoziomowości języka prawnego, której autorem był Zygmunt Ziembiński, rozróżnia przepis prawa od normy prawnej. Intelektualny wysiłek każdego podmiotu stosującego prawo polega na dekodowaniu z (często wielu) przepisów normy prawnej. Do wykonania tej operacji daleko niewystarczające jest poprzestanie na językowym brzmieniu przepisu. Każdorazowo należy sięgać również do wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, aby w pełnym kontekście odczytać normę prawną (M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Nie bez znaczenia pozostają też nowe prądy w zakresie interpretacji prawa słusznie postulując stosowanie wykładni prokonstytucyjnej, prounijnej czy zgodnej z powszechnie przyjętymi standardami praw człowieka. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17).

Proces wykładni prawa nie jest jednak tożsamy z procesem jego tworzenia. Ten ostatni jest domeną władzy ustawodawczej, której sądy nie mogą wyręczać. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega zasadność przyznania przedsiębiorcom niezatrudniającym pracowników prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem, w warunkach przewidzianych w art. 14a ust. 1d usdg (który ma zapewnić rodzicowi sprawowanie opieki nad małym dzieckiem, bez względu, czy jest pracownikiem, czy przedsiębiorcą niezatrudniającym pracowników; jako pozostającym w zbliżonej sytuacji prawnie istotnej; M. Ziółkowski – op. cit., s. 96). Nie może bowiem ujść uwadze, że choć bezpośrednim beneficjentem przedmiotowego świadczenia jest rodzic, to faktycznie korzysta z tego rozwiązania dziecko. Nowelizacja prawa w tym zakresie pociągałaby za sobą odmienne rozłożenie akcentów: z dopuszczenia większego ryzyka po stronie przedsiębiorców na wypadek sprawowania przez nich osobistej opieki nad dzieckiem i niewykonywania z tego tytułu działalności gospodarczej - na ochronę rodziny, w tym dobra dziecka. Na konstytucyjną ochronę tych wartości wskazuje art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 2 Konstytucji (których to wzorców kontroli autorka skargi kasacyjnej nie wskazała). Mając na uwadze macierzyństwo (art. 18 Konstytucji RP); zasługujący na ochronę i szczególny szacunek, otaczający matkę przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) - skarżąca może oczekiwać wsparcia ze strony podatników w oparciu o instytucje systemu zabezpieczenia społecznego (solidaryzm społeczny; wyrok TK: SK 15/01, pkt III; z 30.1.2001 r., K 17/00, pkt III.8). Ewentualna zmiana prawa pozostaje jednak w gestii ustawodawcy.

Z tego powodu zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 uśr w zw. z art. 14a ust. 1d usdg w zw. z art. 186 kp oraz art. 32 ust. 1 bądź 2 Konstytucji okazał się nieusprawiedliwiony.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.