Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3077/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1597/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji Zespołu Wychowania Przedszkolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. II SA/Wa 1597/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. nr [...], w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji Zespołu Wychowania Przedszkolnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. nr [...].

Zdaniem Sądu I instancji, najistotniejszą kwestią w sprawie było rozważenie podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę oraz zespół wychowania przedszkolnego, dotyczące likwidacji szkoły oraz związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego. Sąd wskazał, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność w tym m.in. z zakresu edukacji publicznej, zaś kurator sprawuje nadzór pedagogiczny nad działalnością placówek publicznych i niepublicznych. Formą zaś nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkoły (związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego) jest także wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji. Zdaniem Sądu I instancji, kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie, działającego w imieniu wojewody podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i - w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości, zdaniem Sądu, decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły (związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego). Z tych względów należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Sąd wskazał, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę (zespół wychowania przedszkolnego) wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 u.p.o. bowiem zapewniła dzieciom z likwidowanego Zespołu Wychowania Przedszkolnego w [...] możliwość wychowania przedszkolnego w Zespole Wychowania Przedszkolnego w [...] przy jednoczesnym zorganizowaniu bezpłatnego transportu przez Gminę. Zatem dzieci z likwidowanego ZWP mają zapewniony dostęp do wychowania przedszkolnego w ramach placówki prowadzonej przez tę samą Gminę. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie wskazał jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie likwidacji placówki, zaś argumentacja organu odwołuje się jedynie do teoretycznych zagadnień celowościowych. Sąd podzielił także prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Edukacji Narodowej. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. nr [...] oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji z dniem [...] sierpnia 2019 r. Zespołu Wychowania Przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w [...] - Filialnej Szkole Podstawowej w [...], jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynika sprawy;

– art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (u.p.o)., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły (związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego) jest środkiem nadzoru przewidzianym w art. 89 ust. 1 u.s.g., którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP, a który mógłby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały;

– art. 89 ust. 3 w zw. z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 [u.p.o.], poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej (zespołu wychowania przedszkolnego) wymienionych w art. 89 ust. 1 u.p.o.;

– art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust. 3 u.p.o., przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej (zespołu wychowania przedszkolnego) wymienionych w art. 89 ust. 1 u.p.o.;

– art. 89 ust. 3 u.p.o w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły (zespołu wychowania przedszkolnego), wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie Konstytucji.

W oparciu o powyższe zarzuty Minister Edukacji Narodowej wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu Minister podkreślił, że błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, że opinia przewidziana w art. 89 ust. 3 u.p.o. jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP. Ust. 2 wspomnianego przepisu Konstytucji enumeratywnie wskazuje organy nadzoru nad gminą i takim organem bez wątpienia nie jest kurator oświaty. Na potwierdzenie powyższego, organ powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (publ. OTK-A 2002/3/30), potwierdzający, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Skarga kasacyjna wskazuje, że kurator oświaty nie będąc organem nadzoru, którego przy wykonywaniu czynności nadzorczych obowiązywałoby jedynie kryterium legalności, przy wydawaniu opinii nie może ograniczać się jedynie do badania spełnienia przesłanek wskazanych w art. 89 ust. 1 u.p.o. Przyjęcie stanowiska Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku co do legalnościowego charakteru opinii wydanej przez kuratora, oznaczałoby, że opinia ta jest zbędna, ponieważ podjęcie uchwały o likwidacji szkoły (zespołu wychowania przedszkolnego) bez spełnienia warunków określonych w ww. przepisie byłoby sprzeczne z prawem i uprawniałoby wojewodę do podjęcia działań nadzorczych wynikających z przepisów u.s.g. - nie byłoby konieczności angażowania dodatkowo kuratora. Organ wskazał, że z art. 56 ust. 7 u.p.o. jednoznacznie wynika, że kurator oświaty po stwierdzeniu naruszenia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego w wyniku uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, zawiadamia o tym wojewodę. Sam nie jest uprawniony do podejmowania działań nadzorczych. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie Sądu, że kurator wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 u.p.o. sprawuje w imieniu wojewody nadzór legalnościowy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że kurator, wydając opinię o likwidacji placówki, nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 u.p.o, ale także do oceny skutków likwidacji szkoły (zespołu wychowania przedszkolnego) w kontekście zapewnienia uczniom (dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym) odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Taki pogląd został utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wydanym na gruncie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się również z poglądem Sądu I instancji, w świetle którego "organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę (zespół wychowania przedszkolnego) wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy". Takie stanowisko Sądu I instancji byłoby uprawnione tylko wtedy, gdyby rzeczywiście nadzór kuratora sprowadzał się do nadzoru legalnościowego, takiego jaki przysługuje wojewodzie, zaś opinia kuratora nie ma takiego charakteru i jest wydawana w ramach uprawnień wynikających z u.p.o., w szczególności związanych ze sprawowanym nadzorem pedagogicznym.

Skarga kasacyjna wskazuje także na brak podstaw do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne w sprawie, przeprowadzone przez organ I instancji jak i organ odwoławczy było wadliwe. Sąd opierając wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone. Sąd nie wyjaśnił ponadto, jakie argumenty Gminy [...] przekonały go o korzystniejszych warunkach w zespole wychowania przedszkolnego w [...].

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy [...] wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie mają usprawiedliwionych podstaw z dość oczywistych powodów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów (w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zostały w ogóle uzasadnione, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie ma żadnego punktu odniesienia, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, co powoduje, że nie może się do tych zarzutów odnieść. Co do art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje się wprawdzie, że owo naruszenie miałoby polegać na braku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale to ogólne stwierdzenie nie zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób rozwinięte i zarzut ten w takim stopniu ogólności nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony, gdyż motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji są zrozumiałe.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, najpierw należy się odnieść do zarzutu o charakterze ustrojowym, tj. naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Organy te w zakresie nadzoru nad organami gminy wymienia również art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestią zasadniczą jest zatem, czy oprócz organów wymienionych w Konstytucji i regulacjach samorządowych ustaw ustrojowych, mogą się pojawić organy, "które niejako ubocznie będą mieć kompetencje nadzorcze" w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W literaturze podkreśla się, że ustawowe poszerzanie kręgu podmiotów posiadających kompetencje nadzorcze wobec działalności samorządu terytorialnego wynika ze specyfiki prawa administracyjnego, które reguluje niezwykle trudną do zamknięcia materię nadzoru w ramach przyjętych odgórnie, sztywnych założeń ustrojowych. Jeśli zatem ustawodawca decyduje się na rozszerzenie katalogu organów nadzoru, to musi niewątpliwie działać zgodnie z obowiązującą zasadą legalizmu. Należy przy tym pamiętać, że ustawa powinna precyzyjnie, a zarazem z należytą ostrożnością przyznawać kompetencje nadzorcze tym innym niż konstytucyjnym organom nadzorującym, w sposób określający jednocześnie okoliczności, przesłanki i tryb stosowania środka nadzoru, w przeciwnym bowiem razie będzie można jej zarzucić naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu nadzoru nad samorządem terytorialnym (zob. Dolnicki B. (red.), Tarno J. P. (red.), Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji. WKP 2012).

W warunkach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. zadaniem własnym gminy są sprawy edukacji publicznej. Jak stanowi art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych, a także innych form wychowania przedszkolnego, należy do zadań własnych gmin. Gmina nie jest przy wykonywaniu tych zadań całkowicie samodzielna. W myśl bowiem art. 43 ustawy Prawo oświatowe, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania koordynuje i realizuje politykę oświatową państwa i współdziała w tym zakresie z wojewodami oraz z innymi organami i jednostkami organizacyjnymi właściwymi w sprawach funkcjonowania systemu oświaty. Ten rodzaj współdziałania w warunkach rozpoznawanej sprawy, tj. związanej z likwidacją placówki oświatowej, jest szczególnego rodzaju nadzorem wynikającym z przypisania ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania roli koordynatora polityki oświatowej państwa. Nadzór ten należy rozumieć jako wywieranie wpływu na organizację sieci szkół i wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez gminę, wykraczające poza znaną instytucjom samorządowym formułę współdziałania. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji RP nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

Odmawiając także słuszności zarzutowi naruszenia art. 89 ust. 3 w zw. z ust. 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 u.p.o., nie sposób przyjąć za skargą kasacyjną, że Sąd I instancji, dokonując kontroli postanowienia Ministra Edukacji Narodowej negatywnie opiniującego zamiar likwidacji Zespołu Wychowania Przedszkolnego w [...], nieprawidłowo uznał, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 u.p.o. Jak podnosi skarga kasacyjna, nadzór pedagogiczny, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 u.p.o., polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. W tym zakresie nadzorowi podlega m.in. przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy). W opinii dotyczącej przekształcenia szkoły kurator oświaty powinien dokonać szczegółowej analizy oraz oceny wszelkich skutków przekształcenia.

Zauważyć w związku z tym należy, że w myśl art. 89 ust. 1 u.p.o., szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 u.p.o., szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Uznając za nieuzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przywołanych przepisów należy sięgnąć do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 8 maja 2002 r. K 29/00 (OTK ZU 3A/2002, poz. 30), dokonał oceny konstytucyjności przepisu art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który był poprzednikiem obecnego art. 89 u.p.o. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Jest oczywiste, że zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – spojrzeć na problem kompetencji kuratora w zakresie wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej. W istocie brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczeniu faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy – w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły – ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria.

Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z Sądem I instancji, że brak wykazania w niniejszej sprawie tak ustalonych, prawnych kryteriów, uniemożliwiających – przy braku ich wypełnienia – wydanie pozytywnej opinii dla zgłoszonego zamiaru likwidacji Zespołu Wychowania Przedszkolnego w [...], świadczy o istotnej wadliwości wydanych w sprawie postanowień. Postanowienie Ministra Edukacji Narodowej w swej argumentacji sięga po pozaprawne przesłanki posługując się sformułowaniami niedookreślonymi takimi jak np. akceptacja rodziców, aklimatyzacja dzieci w nowej placówce, czas dojazdu i oczekiwania na transport. Powyższe pozostaje oceną pozaprawną, nieznajdującą oparcia w kryteriach ustalonych przepisami prawa. Stąd też za nieskuteczne należy uznać powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przez WSA w Warszawie art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust. 3 u.p.o. Z tego też względu stanowisko Ministra, że opinia kuratora oświaty wydawana w trybie art. 89 ust. 3 u.p.o., nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o likwidacji placówki, ponieważ opinię tą wydaje kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą - nie znajduje uzasadnienia w treści analizowanych tu przepisów.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia autorki skargi kasacyjnej, że w sytuacji zakwalifikowania środka z art. 89 ust. 3 u.p.o. jako środka nadzoru legalnościowego, dojdzie do zbędnego dublowania się kompetencji kuratora i wojewody, stwierdzić należy za Trybunałem Konstytucyjnym (por. wyrok z 8 maja 2002 r. K 29/00), że "Swoistej zaś ratio legis instytucji, określonej w zaskarżonym art. 59 ust. 2 (obecnie art. 98 ust 3 u.p.o.), należy poszukiwać także w specyfice procedury związanej z likwidacją szkoły, co w każdym przypadku wymaga wielkiej odpowiedzialności. Z tego punktu widzenia należy podkreślić, że aczkolwiek wszystkie przesłanki likwidacji szkoły mogłyby być należycie sprawdzone w toku postępowania nadzorczego toczącego się przed wojewodą, to jednak nie trudno zauważyć, że w pewnych sytuacjach samo już podjęcie uchwały rady gminy w przedmiocie likwidacji może prowadzić do powstania pewnych nieodwracalnych społecznie faktów, o skutkach nie do usunięcia, mimo ingerencji organu nadzoru. Z tego punktu widzenia lepiej będzie w każdym przypadku dla społeczności lokalnej, jeśli podjęcie takiej uchwały poprzedzi pewność, iż z punktu widzenia organu fachowej administracji nie zachodzą negatywne, prawne przesłanki decyzji w przedmiocie likwidacji szkoły". Tym organem fachowym jest kurator oświaty, który opiniuje zamiar likwidacji szkół i placówek oświatowych.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.