Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2419/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 c ust 1 i 2, art. 27 a ust 3 pkt 3 , 27 e ust 1-3, 27 f ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 66 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Andrzej Siwek Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. P. i R. B. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...]; II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz M. P. i R. B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak [...] Prezes Wód Polskich, działając na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27c ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej w skrócie - uzzwoś) oraz art. 66 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia MB i R P - wspólników spółki cywilnej [...] s.c. w [...] , utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie w [...]z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...] o zwrocie wniosku o nakazanie Gminie [...]wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej dla nieruchomości położonej w [...], gm. [...] , oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]oraz [...], a także wydanie postanowienia w przedmiocie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. M P i R B, wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. w [...]wystąpili do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (zwanego dalej "organem regulacyjnym") z wnioskiem o nakazanie Gminie [...] wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej dla nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]oraz [...] oraz o wydanie, na podstawie art. 27e ust. 3 uzzwoś, postanowienia w przedmiocie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla tej nieruchomości.

Wnioskodawcy wskazali, że w dniu 7 czerwca 2019 r. wystąpili do Gminy [...]z wnioskiem o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla wskazanej nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Wójt odmówił wydania warunków przyłączenia do sieci, powołując się na art. 15 ust. 4 uzzwoś, tj. brak możliwości technicznych świadczenia usług i wskazując na konieczność budowy stacji podnoszenia ciśnienia. Ponawiane wnioski z dnia 14 stycznia 2020 r. i 20 sierpnia 2020 r. pozostały bez odpowiedzi.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. organ regulacyjny wydał postanowienie o zwrocie wnioskodawcom podania z dnia 28 lipca 2021 r. Organ wskazał, że odmowa wydania warunków technicznych nie mieści się w pojęciu "odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci", o którym mowa w art. 27a ust. 1 i 3 pkt 3 uzzwoś. Z tego zaś wynika, że organ regulacyjny nie posiada kompetencji do rozstrzygnięcia sporu. Skoro spór nie może zostać rozstrzygnięty na drodze administracyjnej, to podlega kognicji sądu powszechnego i – na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. – organ postanowił o zwrocie podania.

Zażalenie na to postanowienie wnieśli skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś w zw. z art. 27e ust. 1 uzzwoś.

Zaskarżonym postanowieniem Prezes Wód Polskich utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś, do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Przy czym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w rozumieniu przepisów uzzwoś, może być przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jak również gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, zwanej dalej "usg"), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy do zadań własnych gminy, które może ona - choć oczywistym jest, że nie musi - powierzyć innemu podmiotowi. Jeżeli zatem gmina we własnym zakresie zapewnia na swoim terenie zbiorowe odprowadzanie ścieków, zdefiniowane w art. 2 pkt 20 uzzwoś jako działalność polegająca na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest adresatem przepisów uzzwoś odnoszących się do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.

Kompetencja do rozstrzygania sporów została dalej uszczegółowiona w art. 27e uzzwoś, który precyzuje, że sprawy sporne mogą dotyczyć odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 27e ust. 1 pkt 2), zaś wśród możliwych rozstrzygnięć organu przepis wskazuje nakazanie przedsiębiorstwu przyłączenia do sieci (art. 27e ust. 2 pkt 4). Kontekst temu przepisowi nadaje art. 15 uzzwoś, wskazujący, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 uzzwoś oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Warunki przyłączenia oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług są elementami obligatoryjnie wskazanymi do uwzględnienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 uzzwoś). Choćby nawet i z tego przepisu jednoznacznie wynika, że są to pojęcia odrębne.

Obszar dozwolonej ingerencji organu regulacyjnego musi jednoznacznie wynikać z przepisu ustawy, a nie być jedynie pośrednio domniemywany. Przy tym nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca wystąpił do Gminy o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, choć sam posługuje się nieznanym w uzzwoś pojęciem "warunków zabudowy na przyłącze". Po drugie, że zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności, wśród których można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania) - wydanie warunków technicznych przyłączenia - złożenie wniosku o przyłączenie do sieci - przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 uzzwoś) - złożenie wniosku o zawarcie umowy - zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 uzzwoś). Całości tej sekwencji nie można utożsamiać z pojedynczym jej elementem, zatem nie można całości procesu uznać ani za przyłączanie do sieci, ani za zawieranie umowy. Skoro zaś ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw, pamiętając, że jednym z podstawowych założeń wykładni prawa jest domniemanie racjonalności ustawodawcy, by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, odmowa gminy jednoznacznie dotyczyła wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, który w orzeczeniu z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, wskazał "warunki przyłączania do sieci", o których mowa w tym przepisie [art. 19 ust. 2 pkt 4 uzzwoś] nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi punkt 5 art. 19 ust. 2 uzzwoś. Wyłożony powyżej pogląd organu zażaleniowego w tym względzie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2037/20.

Organ podkreślił, iż wbrew żądaniu skarżących zawartemu i we wniosku z dnia 28 lipca 2021 r., i we wniesionym zażaleniu, katalogu zakresu spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego wskazanego w art. 27e ust. 1 uzzwoś nie można uznać za otwarty. Przyjmuje się, że o tym czy wyliczenie zawarte w przepisie prawa ma charakter zamknięty (wyczerpujący) czy otwarty (przykładowy) decyduje użycie zwrotów, których znaczenie dopuszcza poszerzenie tego katalogu o inne elementy niewymienione w przepisie. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu podniesionej w zażaleniu kwestii wykładni przepisów w sposób niezgodny z uzasadnieniem projektu nowelizacji uzzwoś (druk nr 1905, projekt wniesiony do Sejmu IX Kadencji), organ wskazał, iż uzasadnienie projektu nie wchodzi w skład obowiązującego porządku prawnego, zaś o ostatecznym kształcie przepisu decyduje ustawodawca, uchwalając je z określonym zamiarem, przekładającym się na określone brzmienie każdego przepisu.

Organ podkreślił, że w sektorze pokrewnym tj. przyłączania do sieci energetycznej, gazowej, ciepłowniczej, ustawodawca przyjął podejście odmienne od wyłożonego powyżej. Mianowicie w art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego zakres dopuszczalnej ingerencji organu regulacyjnego umocowanego w przepisach tej ustawy ujęty został w sposób otwarty: "W sprawach spornych dotyczących odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, w tym dotyczących [...] umowy sprzedaży, umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, [...], rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, na wniosek strony". W Prawie energetycznym zakres kompetencyjny odpowiedniego organu regulacyjnego określony został w sposób otwarty, natomiast w uzzwoś przeciwnie - katalog ten jest zamknięty, a dodatkowo literalnie wymienione są w nim tylko niektóre elementy omawianej powyżej sekwencji czynności mających finalnie doprowadzić do zapewnienia zaopatrzenia nieruchomości w wodę i/lub odprowadzenia z niej ścieków (w ramach usług zbiorowych).

W odniesieniu do żądania wydania postanowienia określającego warunki przyłączenia do sieci organ wskazał, iż przepis art. 27e ust. 3 uzzwoś jednoznacznie wskazuje, iż umieszczone w omawianym przepisie wyrażenie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu wskazuje, że może to nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy organ regulacyjny proceduje sprawę sporną i może ją rozstrzygnąć. Ustalone przez niego warunki mają wówczas charakter tymczasowy. Wobec faktu, że organ I instancji nie znalazł podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu, nie miał również możliwości wydania warunków o charakterze tymczasowym.

Skoro zatem spór pomiędzy skarżącymi a Gminą nie może zostać rozstrzygnięty na drodze administracyjnej, to słusznie organ regulacyjny uznał go za sprawę cywilną, i – na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. - zwrócił wnioskodawcom podanie. Wobec cywilnoprawnego charakteru zaistniałego sporu podlega on kognicji sądów powszechnych - jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2014 r. (sygn. akt I CSK 470/13) przepisy art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP, gwarantują każdemu prawo do sądu, stwarzając domniemanie kompetencji sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Wystarczające jest ustalenie, że ustawa nie przekazuje określonej kategorii spraw do rozpoznania innym sądom lub organom. Sąd powszechny powinien więc rozpoznać sprawę merytorycznie w każdym wypadku, gdy brak jest wyraźnego wskazania, że w konkretnej sprawie, z której zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd. W ocenie organu, sąd powszechny może za stosowne uznać nie tyle ustalenie konkretnych warunków technicznych przyłączenia, co nakazać ich wydanie przez przedsiębiorstwo, które takim hipotetycznym orzeczeniem byłoby związane.

Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że w świetle orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 2119/19, obowiązek uzyskania od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej tub kanalizacyjnej nie obejmuje osób, które budują z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne. Urządzenia takie powinny tylko odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach (art. 31 ust. 2 uzzwoś). Również odrębne regulacje dotyczą rozliczenia między stronami kosztów poniesionych inwestycji, związanych z ewentualnym przeniesieniem prawa własności wybudowanych w ten sposób urządzeń.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M B i R P - wspólnicy spółki cywilnej [...]i s.c. w [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

- art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 27e ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028) poprzez uznanie, że organ regulacyjny nie jest właściwy w sprawie odmowy wydania warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz poprzez uznanie, że sprawa podlega rozpoznaniu na drodze postępowania cywilnego, podczas gdy sąd cywilny nie posiada kompetencji do ustalania warunków technicznych przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, a wyłączne kompetencje w tym przedmiocie posiada przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, co wynika wprost z ww. przepisów;

2. art. 27e ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że katalog spraw jest katalogiem zamkniętym;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji ze względu na naruszenia podniesione powyżej.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że na gruncie stanu prawnego sprzed wejścia w życie nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zarówno realizacja zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jak i nadzór nad wykonaniem tych zadań znajdowały się w kompetencjach gminy. Z uwagi na powyższe obecnie obowiązująca ustawa ma na celu wyeliminowanie problemów związanych z niewłaściwym funkcjonowaniem rynku usług dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ustawa zmierza do prawnego zabezpieczenia interesu odbiorców usług przez ustanowienie niezależnego i specjalistycznego organu regulacyjnego, który winien sprawować dodatkowy nadzór nad realizacją zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 27a ust. 1 i 3 pkt 3 uzzwoś organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Do zadań organu regulacyjnego należy m.in. rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo - kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Powyższy zapis jednoznacznie wskazuje na fakt, iż organ regulacyjny jest właściwy nie tylko w zakresie rozstrzygania sporów wymienionych w art. 27 ust. 1 uzzwoś, ale również w zakresie innych sporów jakie mogą powstać pomiędzy przedsiębiorcami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Ustanowienie specjalistycznego organu regulacyjnego i wyposażenie go w kompetencje nadzorcze przy jednoczesnym ograniczeniu jego roli do rozstrzygania jedynie kilku sporów mogących powstać na tle stosowania ww. ustawy nie znajduje uzasadnienia. W skardze podniesiono, iż wykładnia celowościowa art. 27 ust. 1 uzzwoś winna prowadzić bądź do szerokiego rozumienia zwrotu "odmowy zawarcia umowy" bądź do uznania, że przedmiotowy katalog ma charakter otwarty. W tym miejscu należy podkreślić, iż z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, iż "Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie będzie organem właściwym w zakresie rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług, w szczególności dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci.", co jednoznacznie wskazuje na otwarty charakter katalogu sporów rozstrzyganych przez organ. Wniosek przeciwny prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia roli organu regulacyjnego i w efekcie pozostawienia czynności gminy bez nadzoru, co pozostaje w ewidentnej sprzeczności z celami ustawy.

Pełnomocnik skarżących podniósł, że odmowa wydania warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest czynnością podjętą w ramach wykonywania zadań własnych gminy, należących do zadań administracji publicznej oraz mającą oparcie w przepisach prawa miejscowego. W ocenie skarżących, mylnie organ I i II instancji wskazał, iż sprawa ustalenia warunków technicznych przyłącza do sieci wodnej i kanalizacyjnej stanowi sprawę cywilną i podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Sąd powszechny nie ma bowiem kompetencji do wydania warunków przyłączenia do sieci, a dopiero po ich wydaniu skarżący mógłby skutecznie dochodzić przyłączenia do sieci (i zawarcia umowy). Nie ma przepisu prawa materialnego (cywilnego prawa materialnego), który byłby podstawą do sformułowania roszczenia. Stanowisko organów w rzeczywistości pozbawia skarżących wyegzekwowania obowiązku spoczywającego na Gminie [...]. Z uwagi na powyższe zasadne jest zastosowanie wykładni celowościowej i przyjęcie koncepcji, iż odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej powinna stanowi spór w rozumieniu art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości organu regulacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 – dalej w skrócie uzzwoś) organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W myśl art. 27c ust. 1 i 2 tej ustawy do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695 i 1298), a organem wyższego stopnia w sprawach decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy w stosunku do organu regulacyjnego jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z wyłączeniem decyzji, o której mowa w art. 27e ust. 1.

Przedmiotem skargi w tej sprawie jest postanowienie organu regulacyjnego o zwrocie wniosku (podania) wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., na które przysługiwało zażalenie. Organem wyższego stopnia w tej sprawie był Prezes Wód Polskich, zatem na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., na wydane przez ten organ postanowienie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie i zażalenie do Sądu Okręgowego w [...] - sądu ochrony konkurencji i konsumentów przysługują bowiem wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 27f ust. 1 i 3 uzzwoś (od decyzji, o której mowa w art. 27e ust. 1 oraz od postanowienia, o którym mowa w art. 27e ust. 3 uzzwoś).

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy w dniu 7 czerwca 2019 r. wystąpili do Wójta Gminy [...]z wnioskiem "o wydanie warunków zabudowy na przyłącze wodociągowe oraz kanalizacji sanitarnej" dla nieruchomości położonej w [...], gm. [...], nr działek [...]oraz [...]. Pismem z dnia 31 października 2019 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawców, że w związku z brakiem uzyskania parametrów ciśnienia wody wstrzymane zostało wydawanie warunków technicznych na przyłączenie, zatem, w świetle art. 15 ust. 4 ustawy, w chwili obecnej nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Wójt wyjaśnił ponadto jakie działania są podejmowane celem budowy stacji podnoszenia ciśnienia oraz że przyłączenie do sieci kanalizacyjnej wiąże się z koniecznością przebudowy lub budowy nowej tłoczni ścieków. Wójt zapewnił, że po zabezpieczeniu środków publicznych na inwestycję wydana zostanie zgoda na przyłączenie inwestycji wnioskodawców do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a po zrealizowaniu inwestycji warunki techniczne na przyłącza zostaną wydane. Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. M P i R B wspólnicy spółki cywilnej [...]s.c. w [...]wystąpili do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]z wnioskiem o nakazanie Gminie [...] wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej dla wskazanej nieruchomości oraz o wydanie, na podstawie art. 27e ust. 3 uzzwoś, postanowienia w przedmiocie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla tej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że proces przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej składa się z kilku etapów, na co wskazał również organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postępowanie o przyłączenie nieruchomości do sieci rozpoczyna się od wniosku inwestora o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Zgodnie z art. 19a ust. 1 uzzwoś na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie: 1) 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej; 2) 45 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach. Warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania (art. 19a ust. 7 uzzwoś). Na podstawie tych warunków inwestor może wykonać przyłącze (art. 19a ust. 6 uzzwoś), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje odbioru tego przyłącza (art. 19a ust. 8 i 9 uzzwoś). Następnie na wniosek uprawionego podmiotu następuje zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 uzzwoś).

W związku z występowaniem licznych sporów pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180 ) dodano do ustawy Rozdziały 5a i 5b dotyczące organu regulacyjnego i rozstrzygania tego typu sporów. Nowelizacja ta miała na celu zabezpieczenie interesów odbiorców usług przez ustanowienie niezależnego i specjalistycznego organu regulacyjnego, który winien sprawować dodatkowy nadzór nad realizacją zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Zgodnie z art. 27e ust. 1 uzzwoś w sprawach spornych dotyczących: 1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, 2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci - na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji. Przepis art. 27e ust. 2 uzzwoś wymienia rodzaje rozstrzygnięć, które może wydać w tych sprawach organ regulacyjny. Zgodnie z tym przepisem rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu: 1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; 2) przywrócenia dostawy wody; 3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego; 4) przyłączenia do sieci. Istotne jest również to, że do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci (art. 27e ust. 3 uzzwoś).

W rozpoznawanej sprawie treść pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. wskazuje na odmowę przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (art. 15 ust. 4 uzzwoś) z uwagi na tymczasowy brak możliwości technicznych świadczenia usług w tym zakresie dla tej nieruchomości. W piśmie tym wyjaśniono, że po wybudowaniu przez Gminę odpowiedniej infrastruktury technicznej warunki przyłączenia do sieci zostaną wnioskodawcom wydane. Wprawdzie wnioskodawcy złożyli do organu regulacyjnego wniosek z dnia 28 lipca 2021 r. o nakazanie Gminie [...] wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej dla wskazanej nieruchomości, lecz – w ocenie Sądu – wniosek ten nie powinien być odczytywany tak ściśle literalnie, lecz powinien być oceniony przez organ regulacyjny w oparciu o całokształt okoliczności tej sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek organów podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Skoro wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej stanowi pierwszy etap postępowania o przyłączenie do sieci, to odmowa wydania tych warunków z uwagi na brak możliwości technicznych przyłączenia stanowi de facto odmowę przyłączenia do sieci, o której mowa w art. 15 ust. 4 uzzwoś.

Zgodnie z art. 27e ust. 1 pkt 2 uzzwoś organ regulacyjny rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących m.in. odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Istotne jest również to, że do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki przyłączenia do sieci (art. 27e ust. 3 uzzwoś). Z treści tego przepisu wynika, że kwestia określenia warunków przyłączenia do sieci może zostać tymczasowo rozstrzygnięta w ramach sporów, o których mowa w art. 27e ust. 1 uzzwoś, a zatem przede wszystkim w ramach sporu dotyczącego odmowy przyłączenia do sieci. Przepis ten potwierdza zatem, że określenie warunków przyłączenia do sieci nie stanowi przedmiotu odrębnego sporu, lecz może być rozstrzygane w ramach innych sporów, o których mowa w art. 27e ust. 1 uzzwoś, w szczególności w ramach sporu dotyczącego odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak było zatem podstaw prawnych do zwrotu podania z dnia 28 lipca 2021 r. na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Sąd nie podziela poglądu organów rozpatrujących ten wniosek, że kwestia odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci stanowi odrębny spór, którego rozstrzyganie nie należy do kompetencji organu regulacyjnego w świetle art. 27e ust. 1 uzzwoś.

Zasadnie podniesiono w skardze, że ustanowienie specjalistycznego organu regulacyjnego i wyposażenie go w kompetencje nadzorcze przy jednoczesnym ograniczeniu jego roli do rozstrzygania jedynie kilku sporów mogących powstać na tle stosowania ustawy nie znajduje uzasadnienia. W projekcie ustawy nowelizującej z dnia 27 października 2017 r. wskazano, iż "Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie będzie organem właściwym w zakresie rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług, w szczególności dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci." Wprawdzie z treści art. 27e ust. 1 ustawy nie wynika, że katalog spraw rozstrzyganych przez organ regulacyjny ma charakter otwarty, lecz przedmiot każdego sporu dotyczącego braku możliwości korzystania z publicznej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej powinien być oceniany, w zależności od okoliczności danej sprawy, w kontekście możliwości przyporządkowania go katalogu spraw wskazanych w art. 27e ust. 1 ustawy. Celami wskazanej nowelizacji było objęcie zakresem właściwości wyspecjalizowanego organu regulacyjnego jak najszerszej grupy sporów, na co wskazuje przepis kompetencyjny art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś, stanowiąc, że do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że zwrot podania przez organ regulacyjny w niniejszej sprawie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. z uwagi na przyjęcie domniemania właściwości sądu powszechnego jest nieuzasadniony. Sąd nie kwestionuje wskazanego domniemania, lecz w tej sprawie, zważywszy na wszystkie jej okoliczności i stanowisko Wójta Gminy [...] , należy uznać, że wnioskodawcom przysługuje droga postępowania przed organem regulacyjnym na podstawie art. 27e ust. 1 pkt 2 uzzwoś w ramach sporu o odmowę przyłączenia nieruchomości do sieci, a zatem brak było podstaw do kierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego.

Zasadne są w związku z tym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 27e ust. 1 uzzwoś poprzez uznanie, że organ regulacyjny nie jest właściwy w tej sprawie oraz że sprawa powinna być rozpoznana przez sąd powszechny. W konsekwencji, trafnie podniesiono również zarzut naruszenia przez organ zażaleniowy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji ze względu na naruszenia podniesione powyżej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3 i art. 27e ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uzzwoś oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 i art. 7 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – postanowienie organu I instancji.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ regulacyjny powinien rozpoznać wniosek skarżących z dnia 28 lipca 2021 r. jako wniosek o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego odmowy przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w Gminie [...] na podstawie art. 27e ust. 1 pkt 2 uzzwoś.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.