Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 361/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 w zw z art 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M., T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 917/11 w sprawie ze skarg A.M., T.M. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2008 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 917/11, po rozpoznaniu skarg A.M., T.M. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2008 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 26 sierpnia 2008 r. nr [..] – po rozpatrzeniu odwołań: Prezydenta m. st. Warszawy, A.M. i T.M. oraz W.W. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [..] z dnia 4 października 2006 r. nr [..] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..] (dawna ul. [..]), stanowiącej działki ewid. nr: [..] w obrębie [..] o pow. 4339 m2.

Z uzasadnienia inkryminowanej decyzji wynika, że na skutek złożonego wniosku następców prawnych poprzednich współwłaścicieli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Starosta [..] decyzją z dnia 4 października 2006 r. nr [..] orzekł o zwrocie opisanej wyżej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli, uzasadniając rozstrzygnięcie zbędnością przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia.

W wyniku wniesienia od powyższej decyzji odwołań: Prezydenta m. st. Warszawy, W.W., A.M. i T.M., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 4 lipca 2007 r. nr [..] uchylił z przyczyn formalnych kwestionowaną decyzję Starosty wobec tego, że postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z udziałem dzierżawców przedmiotowej nieruchomości, którzy nie są stronami tegoż postępowania. Wzmiankowana decyzja była przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1499/07 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, stwierdzając między innymi, iż wynik postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w związku z brzmieniem art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomości, bezsprzecznie i bezpośrednio oddziałuje na sferę prawną dzierżawcy, a więc – stosownie do art. 28 kpa – postępowanie takie dotyczy również jego interesu prawnego, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego.

Wojewoda Mazowiecki, po ponownym rozpatrzeniu odwołań i zbadaniu akt sprawy stwierdził, że sporna nieruchomość, stanowiąca dawniej działkę nr ]..] w obrębie [..] o pow. 4339 m2, stanowiąca wówczas własność M.i J.K. , została wywłaszczona na rzecz Państwa decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 28 września 1973 r. nr GKM.VII-631/191/71 z przeznaczeniem jej pod budowę osiedla mieszkaniowego [..] IX. Wywłaszczona nieruchomość aktualnie oznaczona jest numerami działek: [..] w obrębie [..].

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zgodnie z mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: a) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo b) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z ustaleń organu wynika, że cel wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego [..]. W świetle planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia 14 września 1971 r. nr [..], teren ten miał być zagospodarowany pod budowę dwukondygnacyjnego garażu osiedlowego i częściowo pod dwukondygnacyjny garaż dzielnicowy. Według opinii Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [..] z dnia 12 maja 2004 r. nr [..] na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a inwestor, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, nie uzyskał pozwolenia na budowę, w związku z powyższym brak było podstaw do podjęcia działań zmierzających do realizacji celu publicznego wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej.

Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 31 maja 2006 r. organ dokonał ustaleń, że na działce nr [..] znajduje się część budynku typu kontener, ale brak jest dokumentów, na podstawie których mógł być zrealizowany. Ponadto oględziny wykazały, że działka ta jest częściowo utwardzona płytami betonowymi, teren został ogrodzony siatką na słupkach stalowych. Działka wygląda na nieużytkowaną, częściowo zarośniętą chwastami i krzakami. Natomiast na działce nr [..] brak jest śladów działalności inwestycyjnej, grunt ten pozostaje niezagospodarowany. Na działkach nr [..]1 i [..] znajduje się budynek usługowy – warsztat samochodowy i w części zakład wulkanizacyjny, zaś działka nr [..] została zajęta pod zrealizowany budynek warsztatu samochodowego z garażami i wiatą.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z ustaleń Starosty [..] wynika, iż zrealizowane na wymienionych działkach warsztaty samochodowe i zakład wulkanizacyjny zostały wybudowane przez podmioty prywatne, przy czym pozwolenia na lokalizację tych budynków miały charakter czasowy i po 31 grudnia 1990 r. obiekty te podlegały rozbiórce na każde żądanie władz budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego jest zatem oczywiste, że cel wywłaszczenia na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie został zrealizowany w wymaganym terminie.

Skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli:

1) A.M. i T.M., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 i art.140 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących oceny zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia oraz waloryzacji ustalenia kwoty zwracanego odszkodowania;

2) Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem polegającą na obrazie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania sądowego ustalono, iż U.S., która była stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, zmarła w dniu 9 kwietnia 2008 r. Natomiast z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja została skierowana między innymi do wymienionej osoby – z pominięciem jej następców prawnych – a więc do osoby nieżyjącej w dniu wydania tego aktu.

Powyższe, w ocenie Sądu oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłej U.S., do której skierowano zaskarżony akt administracyjny, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji.

Nadto Sąd wskazał, iż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w dniu 6 października 2008 r. zmarł również W.K., z udziałem którego toczyło się postępowanie administracyjne.

Ze znajdującego się w aktach sądowych postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I Ns 1647/09 wynika, że spadek po W.W.K. zmarłym dnia 6 października 2008 r. nabyła w całości na podstawie ustawy córka I.K.K.. Natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II Ns 649/10 spadek po U.S. zmarłej w dniu 9 kwietnia 2008 r. na podstawie ustawy nabyli córka A.L.S. i mąż M.A.S., dla którego – jako uczestnika postępowania nieznanego z miejsca pobytu – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r., I SA/Wa 758/10 ustanowił kuratora w osobie pracownika tutejszego Sądu. Oznacza to, że w chwili wydania weryfikowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2008 r. nie żyła U.S., strona postępowania, do której skierowana została zaskarżona decyzja. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w postępowaniu o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, co przeoczył organ odwoławczy. W tej sytuacji Sąd wyjaśnił, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Ażeby można było mówić o istnieniu postępowania musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. W obowiązującym stanie prawnym osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z treścią art. 30 § 1 kpa zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, a zatem zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania; nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie akty administracyjne. Z powyższego jednoznacznie wynika, że U.S., jako osoba zmarła przed wydaniem kwestionowanej decyzji, nie mogła być stroną postępowania administracyjnego. Tymczasem z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2008 r. skierowana została między innymi do U.S., podczas gdy postępowanie administracyjne powinno toczyć się z udziałem jej spadkobierców lub kuratora masy spadkowej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli A.M. i T.M..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i brak oceny prawnej uniemożliwiającej w przyszłości wydanie przez organy administracji ponownie złej merytorycznie decyzji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący kwestionując decyzje zwrotowe wskazywali szereg zarzutów natury materialnej istotnych dla zasadności zwrotu nieruchomości i ta kwestia zdaniem skarżących powinna być najistotniejsza w rozpoznaniu sądowoadministracyjnym. Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął tę kwestię uzasadniając to konicznością wyeliminowania decyzji ze względów formalnych, co jednocześnie zwolniło Sąd z innych rozważań. Takie stanowisko Sądu skutkuje jedynie koniecznością wyjaśnienia przez organy administracji kwestii ustalenia stron i ich powiadomienia przy braku konieczności ponownego rozważenia merytorycznej zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Może to spowodować wydanie po raz kolejny nieprawidłowej decyzji, a tym samym konieczność skarżenia decyzji, a jednocześnie będzie budziło niepokój skarżących co do ich przyszłości i celowości dalszego rozwoju ich zakładu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które co do zasady nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2008r. została skierowana do osoby zmarłej. Tego rodzaju sytuacja była już przedmiotem oceny w orzecznictwie, na które trafnie powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W wyroku z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 NSA stwierdził, że "Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Stanowisko powyższe znalazło następnie swoje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, w którym Sąd wyraził pogląd, że "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Podobnie orzekł NSA również w wyrokach z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01 (niepubl.), z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 (niepubl.) czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (LEX nr 595138).

Trafne zatem jest stanowisko Sądu I instancji, według którego zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (postanowienia ). Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Należy ponadto zauważyć, że to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. poprzez niedokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że kontrola jej zgodności z prawem powinna przebiegać w określonej kolejności. Przede wszystkim powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad postanowienia powodujących stwierdzenie nieważności decyzji czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez Sąd , niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308).

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.