Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 714/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 9, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] lipca 2021r., [...], po rozpatrzeniu odwołania R. P. (dalej: Skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z [...] czerwca 2021r., [...], którą organ odstąpił od nałożenia na inwestora T. R. (dalej: inwestor) obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (szambo; dalej: zbiornik) znajdującego się na działce nr [...] w obr. ewid. P. gm. L., będącej własnością ww. do stanu zgodnego z prawem – umorzył postępowanie odwoławcze.

Podejmując rozstrzygnięcie organ przyjął następujące ustalenia.

Wobec wniosku z [...] lutego 2021r. (data wpływu) przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności wykonania zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w obr. ewid. P. , gm. P. (dalej: działka [...]), PINB pismem z [...] marca 2021r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania adm. w sprawie legalności i prawidłowości wybudowanego zbiornika na działce [...]. Zawiadomieniem tym organ ustalił krąg stron postępowania administracyjnego (w którym nie został ujęty Skarżący).

Następnie decyzją z [...] czerwca 2021r. PINB odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie zbiornika do stanu zgodnego z prawem. W decyzji tej skarżący również nie został uznany za stronę postępowania.

Odwołanie od ww. decyzji pismem z [...] czerwca 2021r. złożył Skarżący.

WINB decyzją z [...] lipca 2021r., wskazaną we wstępie, umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że jakkolwiek PINB przekazując odwołanie Skarżącego odniósł się do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.), jednak badanie takie następuje w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 P.b.), natomiast w niniejszym postępowaniu ustalenie przymiotu strony następuje w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej K.P.A.). Z map wynika, że działka Skarżącego (nr [...]) nie znajduje się w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] objętą postępowaniem administracyjnym. Z pomiarów na G. wynika, że odległość pomiędzy tymi działkami wynosi w linii prostej wynosi ok. [...]. Prowadzone postępowanie nie dotyczy zatem interesu prawnego Skarżącego, jak również organ nie nałożył nań żadnych obowiązków, zatem nie można mówić, ze posiada on interes prawny – co najwyżej interes faktyczny. Wobec uznania, że odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania – należało je umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.P.A.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że obowiązkiem WINB było zweryfikowanie stanowiska PINB, że właścicielowi działki [...] usytuowanej w odległości niespełna [...] od działki [...] nie przysługuje legitymacja procesowa strony; organ nie określił właściwej odległości i z jakich przepisów ona wynika. Nie odniósł się do załącznika odwołania, że na przedmiotowej działce funkcjonuje zakład żywienia zbiorowego (dalej: bar), a nieruchomość obejmująca przedmiotową działkę jest miejscem wykonywania działalności gospodarczej przez inwestora. WINB winien ustalić, czy zbiornik stanowi urządzenie budowlane (w myśl art. 3 pkt 9 P.b.) czy budowlę (art. 3 pkt 3 P.b.). Stwierdzenie, że zbiornik zapewnia możliwość użytkowania baru jest równoznaczne z posiadaniem legitymacji procesowej przez Skarżącego. Bar jest niewątpliwie źródłem hałasu (muzyka, ruch motocyklowy i samochodowy), który zakłóca spokój m.in. Skarżącemu. Rodzaj zabudowy oddziałuje na nieruchomość Skarżącego, usytuowaną przy tej samej ulicy. Skarżący wywodzi swój interes prawny z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (dalej: rozporządzenie ws. hałasu). Organ nie poczynił ustaleń pod jaką zabudowę przeznaczony jest teren, na którym usytuowano bar, a dopuszczalny poziom hałasu zależy od rodzaju terenu. Organ przesądził o braku legitymacji procesowej Skarżącego bez dokonania wnikliwej i szczegółowej oceny interesu prawnego nie tylko na gruncie warunków technicznych, ale także innych przepisów prawnych, w tym dotyczących zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska (hałas), kodeksu cywilnego i innych przepisów. Bar mieści się w [...] pasie ochronnym Jeziora P. i już z tego powodu rażąco narusza prawo. Skarżący ma prawo wiedzieć, jaką zabudowę zmuszony jest znosić i czy powstała ona zgodnie z prawem i czy jest właściwie użytkowana. Status strony przysługuje sąsiadowi. Umorzenie postępowania w sprawie, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, było co najmniej przedwczesne. W sprawie samowoli budowlanej materialnoprawny udział w postępowaniu mają co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione P.b. w procesie budowlanym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Końcowo pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 K.P.A. Nie wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko.

Inwestor w piśmie z [...] września 2021r., stanowiącym odpowiedź na skargę, również wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie WINB zasadnie stwierdził, że Skarżący nie ma przymiotu strony. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania – musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania wobec niego decyzji. Od interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny. Interes prawny winien charakteryzować się m.in. obiektywną sprawdzalnością, tj. rzeczywistą potrzebą ochrony prawnej, nie zaś subiektywnym odczuciem podmiotu. Wskazywane przez Skarżącego rozporządzenie ws. hałasu nie czyni podstawy do udzielenia mu ochrony w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd pragnie wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw.

PINB decyzją z [...] czerwca 2021r., [...], odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (szambo). W uzasadnieniu wskazał m.in., że zbiornik szamba stanowi zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. urządzenie budowlane. Odniósł się także do art. 29 ust. 1 pkt 6 P.b. i stwierdził, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10m3.

Organ II instancji wskazał zatem, że w niniejszej sprawie ustalenie przymiotu strony nie następuje w oparciu o art. 28 ust. 2 P.b., stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, lecz w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej K.P.A.). Zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nie ma w niniejszej sprawie wątpliwości, że decyzja organu I instancji nie określa obowiązku po stronie Skarżącego, ani też Skarżący nie żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek. Kwestia sporna dotyczy wykładni art. 28 K.P.A. – zarówno organ, jak i sam pełnomocnik Skarżącego w skardze stwierdzili, że krąg postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 K.P.A., a nie na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. Jest to zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych – v. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy z 12 listopada 2020r., II SA/Bd 567/20, WSA w Łodzi z 10 maja 2019r., II SA/Łd 526/18, NSA z 20 października 2017r., II OSK 282/16.

W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. Aby zatem interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny i musi on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego. Zarazem art. 28 K.P.A. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Prawidłowe więc sformułowanie zarzutu kwestionującego stanowisko o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wymaga powiązania naruszenia art. 28 K.P.A. z tym przepisem prawa materialnego, który przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki [por. wyrok NSA z 23 lutego 2021r., I OSK 2382/20].

Postępowanie przed PINB w niniejszej sprawie dotyczyło legalności i prawidłowości wybudowanego zbiornika na ścieki bytowe (szamba). Argumentem mającym świadczyć o przymiocie strony w tym postępowaniu podnoszonym przez pełnomocnika Skarżącego jest hałas towarzyszący działalności baru. Sąd zauważa zatem, że czym innym jest działalność "zakładu żywienia zbiorowego", a czym innym legalizacja szamba. Z doświadczenia życiowego wynika nadto, że funkcjonowanie szamba zasadniczo nie generuje hałasu, tym bardziej takiego, który miałby przekraczać dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, a już w szczególności wykraczającego poza granice działki, której dotyczy postępowanie administracyjne.

WINB zasadnie zatem odmówił Skarżącemu, który przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Pełnomocnik Skarżącego nie przedstawił żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłby on interes prawny Skarżącego. Nie może takiego stanowić art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Jak podnosi się w orzecznictwie, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. to ochrona przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy. Ochrona ta nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. W przypadku zaś inwestycji celu publicznego, zasadne jest zawsze dokonanie wyważenia interesu społecznego, z indywidualnym interesem poszczególnej jednostki. Co do zasady każda inwestycja realizowana w relatywnie bliskim sąsiedztwie, powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiadów, jednakże w takim przypadku właścicielowi działki sąsiedniej służą pewne instrumenty prawne, mające na celu zniwelowanie lub zrekompensowanie tych ograniczeń. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, a w głównej mierze ogólnie rozumianego tzw. prawa sąsiedzkiego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 13 lutego 2020r., II SA/Bk 783/19).

Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że z decyzji organu odwoławczego nie wynika jasno, że działka nr [...] była uprzednio oznaczona nr [...]. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Podobnie organ odwoławczy wskazał, określając położenie nieruchomości – "działce nr [...] w obr. ewid. P. . gm. L.". Należy zatem przypomnieć, że "l. " (pisane małymi literami, tak jak to uczynił organ I instancji) oznacza po łacinie "miejsce"; jest to także formuła handlowa oznaczająca "miejsce dostarczenia i odbioru towaru"; względnie "loco citato" oznacza "w miejscu wskazanym". Powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i tym bardziej nie stanowiło zarzutu skargi, zatem Sąd wskazuje to jedynie ubocznie.

Uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu – Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.