Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 104/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 484/12 w sprawie ze skargi K. S. i J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Oddział w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 484/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Oddział w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (nr [...]) odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej Ł. w obrębie G., w zakresie danych podmiotowych działki nr [...], mającej powierzchnię [...] ha, stanowiącej własność J. i K. małżonków S. a - rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia WINGiK wskazał, że w sprawie brak było dowodów, z których wynikałoby, iż w wykazie ewidencyjnym nastąpiły jakiekolwiek zmiany. Wykonane przez geodetę uprawnionego T. D. prace geodezyjne potwierdziły natomiast, iż wznowione w 2010 r. granice w/w działki były zgodne z granicami, ustalonymi w operacie technicznym [...] z 1998 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, które dotyczyły nieprawidłowości czynności geodetów, wykonujących w latach wcześniejszych prace geodezyjno-kartograficzne, organ odwoławczy stwierdził, że powyższe wątpliwości były analizowane i wyjaśniane zarówno przez Starostę P., jak i organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, w tym m.in. w pismach: z dnia [...] marca 2010 r., z dnia [...] marca 2010. r. i z dnia [...] lipca 2010 r. Dodatkowo Starosta P., pismem z dnia [...] marca 2011. r., udzielił małżonkom S. szczegółowych wyjaśnień w sprawie składanych przez nich kopii map i planów zagospodarowania, pod kątem spełnienia warunków zachowania kartometryczności, wynikających ze standardów obowiązujących w geodezji i kartografii.

Ostatecznie zatem, jak wywodził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, organy prowadzące ewidencję gruntów nie były uprawnione do przesądzania o przebiegu granic w/w nieruchomości. Kwestia ustalenia spornego przebiegu granic mogła być bowiem rozstrzygnięta jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym i dopiero takie rozstrzygnięcie stanowiłoby podstawę do uwzględnienia zmian w ewidencji gruntów.

Na wyżej przedstawioną decyzję WINGiK z dnia [...] stycznia 2012 r. J. i K. małż. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionowali prawidłowość zaskarżonej decyzji i wnieśli, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał rozgraniczenia nieruchomości stanowiących działki o numerach ew. [...] i [...], z uwzględnieniem precyzyjnie określonych kryteriów a kosztami postępowania obciążył geodetów W. K. i M. M.

Odpowiadając na skargę WINGiK wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 26 września 2012 r. na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim pełnomocnik skarżących, popierając skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd, wyjaśniając funkcję, jaką pełni ewidencja gruntów i budynków, przytoczył treść art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego a następnie zauważył, że skarżący w niniejszej sprawie kwestionowali w istocie przebieg granicy działki ew. nr [...]. Organ administracji I instancji po ustaleniu, że nie było możliwe zgodne ustalenie przebiegu granicy, wydał w związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty.

Sąd w tym miejscu podkreślił, że aktualizacja ewidencji następuje z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38, poz. 454) a podstawę do wprowadzenia zamian stanowią: prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacja architektoniczno - budowlana gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej, oraz ewidencja publiczna prowadzona na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Z tego powodu ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na tego rodzaju dokumentach.

Wprawdzie – jak kontynuował Sąd - pojęcie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oznacza także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych, jednak czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami.

Sąd zaakcentował zatem, iż postępowanie, mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego, ma charakter jedynie rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie natomiast powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia, zapadłego w takim procesie wyroku, w operacie ewidencyjnym.

W rezultacie, Sąd uznał, że podnoszone przez skarżących zarzuty, dotyczące: nieprawidłowości w czynnościach geodezyjnych, złego uwidocznienia na mapach zinwentaryzowanych w terenie granic, przesunięcia znaków (kamieni) granicznych były typowymi zagadnieniami, wskazującymi na istnienie sporu, co do przebiegu granic. Kwestie te podlegają zaś rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Granica nieruchomości wyznacza bowiem zasięg przysługiwania do niej prawa własności i dlatego spór o tę granicę jest sporem o zasięg tego prawa.

Ponadto, odnosząc się do wniosku skarżących, by to Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał rozgraniczenia nieruchomości stanowiących działki o numerach ew. [...] i [...], Sąd dodatkowo wyjaśnił, iż zakres kognicji sądów administracyjnych (ocena działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego) został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i w jej zakres nie wchodzi orzekanie o rozgraniczeniu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. i K. S. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i podnoszonych przez skarżących.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, twierdził, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zagadnień podnoszonych przez skarżących, co skutkowało wydaniem wadliwego wyroku. Szczegółowe zaś dane, wskazujące na błędne ustalenia faktyczne, względnie pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy, zostało przedstawione przez samych skarżących w ich własnoręcznym piśmie, dołączonym do skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Na rozprawie, w dniu 1 października 2014 r., pełnomocnik skarżących oświadczył, że rozszerza skargę kasacyjną o nowy zarzut w postaci naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Ponadto, w związku ze zgłoszeniem na rozprawie przed Sądem Kasacyjnym nowego zarzutu w postaci naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wyjaśnić należy, że – po myśli art. 177 § 1 p.p.s.a. – skargę kasacyjna wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem a zatem tylko w tym terminie mogły być zgłoszone zarzuty kasacyjne. Zgłoszenie zarzutu kasacyjnego po upływie powyższego terminu było więc w tym przypadku niedopuszczalne.

Przechodząc do samej skargi kasacyjnej należy wskazać, że została ona oparta na jednym tylko zarzucie, to jest zarzucie naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez – jak twierdził autor skargi kasacyjnej - rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i podnoszonych przez skarżących. Okoliczności te przy tym nie zostały ani dokładnie określone w skardze kasacyjnej i ani też nie wynikały wprost z dołączonych do niej kserokopii szeregu pism, które zostały przez skarżących skierowane do różnych organów i instytucji.

W związku z powyższym należy zauważyć, że tak skonstruowana skarga kasacyjna nie była – pod względem formalnym - w pełni prawidłowo skonstruowana.

Ponadto, niezależnie od powyższego także zawarty w niej zarzut nie był uzasadniony.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Jak z powyższego zatem wynika, naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd administracyjny generalnie dokonał własnych ustaleń faktycznych (samodzielnie), nie mających oparcia w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym lub w odniesieniu do faktów, które nastąpiły już po dniu wydania zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała zaś miejsca.

Sąd Wojewódzki, oddalając skargę wniesioną przez małż. S., oparł się w całości na materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził bowiem, że (cyt.): "Analiza akt sprawy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że Skarżący kwestionują przebieg granicy działki ew. nr [...]. Organ administracji I instancji ustalając, że nie jest możliwe zgodne ustalenie przebiegu granic (brak możliwości zlikwidowania sporu granicznego) wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty".

Z treści uzasadnienia zarzutu kasacyjnego wynika natomiast, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie uwzględnił części materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Temu twierdzeniu winien towarzyszyć jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznacza bowiem jedynie pewne granice, w których może poruszać się sąd administracyjny, przyjmując dany stan faktyczny i oznacza tylko zakaz wyjścia przez ten sąd poza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Pominięcie natomiast istotnych, to jest mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, okoliczności dla sprawy, dowodzi wadliwości "w przedstawieniu stanu sprawy", o czym stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a (vide: postanowienie NSA z dnia 13.02.2014 r., sygn. akt II GSK 2272/13, LEX nr 1450754 i wyrok NSA z dnia 18.02.2014 r., sygn. akt II GSK 1940/12, LEX nr 1450725).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.