Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 141/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2004-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant ref.staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2004r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 13 stycznia 2004 r. Nr.XXXVI/303/IV/2004 w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 6 pkt 1, 3. 3 litera "b"; II. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 1260 zł (tysiąc dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ G.Radzicka


UZASADNIENIE

Rada Miasta P. uchwałą nr XXXVI/303/IV/2004 z dnia 13 stycznia 2004r. w § 1 ust. 6 pkt b odrzuciła zarzut wniesiony przez M. B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła "A" w P..

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono co następuje:

prace nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła "A" w P. rozpoczęto na podstawie uchwały Nr XCVIII/1128/III/2002 Rady Miasta P. z dnia 8 października 2002r. Celem sporządzenia i uchwalenia planu jest m.in. umożliwienie dokonania przekształceń funkcjonalno-przestrzennych związanych z rozwojem istniejącego układu przemysłowego. Po ogłoszeniu w prasie w dniu 14 listopada 2002r. przez Prezydenta Miasta P. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła "A" w P. , w dniu [...] grudnia 2002r. wpłynął wniosek fabryki samochodów "B" w P. Sp. z o.o. o przeznaczenie na cele rozbudowy istniejącego zakładu całości terenów pomiędzy ul. [...], ul. [...], północną granicą zakładu "B" , torem kolejowej obwodnicy towarowej i ul. [...]. Skutkiem przyjętego wniosku jest przeznaczenie całości terenów położonych na wschód od ul. [...] do torów towarowych obwodnicy towarowej na cele przemysłowe dla jednego inwestora – istniejącej w tym rejonie fabryki "B". Projekt planu zakłada wyposażenie terenu w pełną infrastrukturę techniczną zgodnie z docelowymi potrzebami inwestora. Również układ komunikacyjny na terenie objętym planem podporządkowany jest potrzebom jednego inwestora.

Określanie przeznaczenia dla poszczególnych terenów, objętych projektem planu mieści się we władztwie planistycznym przyznanym ustawowo gminie.

Projekt planu przewiduje docelowo likwidację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowo-produkcyjnej na wschód od ul. [...], nie przewiduje możliwości współistnienia na jednym terenie zabudowy mieszkaniowej i zakładów przemysłowych ze względu na uciążliwe oddziaływanie przemysłu.

Likwidacja zabudowy mieszkaniowej powinna nastąpić poprzez wykup nieruchomości przez fabrykę "B". Zgodnie z art. 140 kc granice prawa własności wyznaczają przepisy prawa, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie własności. Do aktów wyznaczających granice prawa własności należy ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając zakres regulacji objętych planem zagospodarowania przestrzennego , ustawa dopuszcza wynikającą z tej konstrukcji ingerencję w prawo własności. Ingerencja planistyczna w prawo własności nie prowadzi do odjęcia tego prawa, bo określa tylko przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (II SA/Po 1800/01). Po uchwaleniu projektu planu właścicielom przysługują prawa wynikające z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami). Powyższy przepis reguluje także prawa właściciela nieruchomości w przypadku, gdy wartość nieruchomości ulega obniżeniu w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie wartości nieruchomości odbywa się zgodnie z przepisami zawartymi w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późniejszymi zmianami).

W związku z zarzutem M. B. dotyczącym przekształceń ruchu pojazdów przy ul. [...] i zakazu lokalizacji urządzeń reklamowych, stwierdzono w uzasadnieniu uchwały, że projekt planu nie przewiduje ul. [...] jako jednokierunkowej, ponieważ docelowo ma ona ulec likwidacji. Zakłada się jedynie w miejscu obecnego wylotu ul. [...] możliwość zjazdu z ul. [...] na teren o funkcji przemysłowej.

Projekt planu wyklucza też lokalizację urządzeń reklamowych w formie wolnostojących tablic informacyjnych, dopuszcza jednak wprowadzenie tablic informacyjnych umieszczonych na budynkach lub ogrodzeniach z dalszymi ograniczeniami, o których mowa w § 18 ust. 3 projektu uchwały Rady Miasta P. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła "A" – w P. .

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. zarzucił zaskarżonej uchwale:

I. rażące naruszenie prawa własności, tzn. art. 140 Kodeksu Cywilnego oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 roku (teks jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) poprzez bezpodstawne uniemożliwienie korzystania z nieruchomości oraz uzyskiwania z niej pożytków.

II. rażące naruszenie zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej na równych zasadach, tzn. art. 5 prawa działalności gospodarczej z 19 listopada 1999 roku (Dz.U. z 1999r. Nr 101, poz. 1178) poprzez dyskryminowanie jednych przedsiębiorców w interesie innego przedsiębiorcy.

III. naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tzn. art. 26 i art. 28 ust. 3 ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 roku (tekst jedn. – Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz. 148) poprzez narażanie budżetu Miasta P. na zbędny obowiązek wypłaty odszkodowań na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) z nieuzasadnioną korzyścią dla prywatnego przedsiębiorcy.

IV. naruszenie prawa formalnego, tzn. art. 18 ust. 2 pkt. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 roku (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez ograniczenie się do uzasadnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła "A" zamiast rozpatrzenia zarzutów.

V. naruszenie prawa formalnego, tzn. art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 roku (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez błędne pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o:

I. stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXVI/303/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 13 stycznia 2004 roku w sprawie odrzucenia zarzutów wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła "A" w P. " na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270).

II. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu skargi skarżący akcentował przede wszystkim to, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego "A" jest nastawiony na rozwój jednego konkretnego przedsiębiorcy "B" sp. z o.o. i nie liczy się z interesami ekonomicznymi innych przedsiębiorstw – w tym i skarżącego, funkcjonujących na terenie objętym planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy przede wszystkim zauważyć, że adresaci uchwały Rady Miasta P. nr XXXVI/303/IV/2004 z 13 stycznia 2004r., w tym również M. B. , zostali błędnie pouczeni o możliwości zaskarżenia uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, bowiem w oparciu o przepisy ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) oraz przepisu ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) od 1 stycznia 2004r. sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne i pouczenie winno zawierać wskazanie jako sądu właściwego do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Nieuzasadnione jest również żądanie Rady Miasta P. odrzucenia skargi, z tego powodu, że skarżący nie wezwał Rady Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa. Kwestię tę zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna, wyjaśniały już wiele lat temu i w tym zakresie należy organy administracyjne odesłać do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 1999r. OPS 9/99. która rozstrzyga, że wniesienie skargi na uchwałę odrzucającą zarzut nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do naruszenia prawa. Uchwałę tę Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje.

Przechodząc do meritum sprawy należało stwierdzić, że uchwała narusza przepisy obowiązującego prawa.

Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 nr 15 poz. 139 ze zm.), a pod rządami tej ustawy zapadła zaskarżona uchwała, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych giny. Ta swoboda gminy jest jednak ograniczona przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem miejscowy plan zagospodarowania jest uchwalany w wyniku stosowania sformalizowanej procedury określonej przepisami ustawy przewidzianej w art. 16 i 18 ustawy, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna odpowiadać określonym wymogom prawa materialnego, gdyż samodzielność gminy w stanowieniu prawa miejscowego musi być realizowana na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw.

Obowiązek poszanowania prawa własności w zagospodarowaniu przestrzennym, została zapisany między innymi w art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 ustawy, zaś zgodnie z art. 33 ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednak delegacja wynikająca z art. 33 musi mieć na uwadze przepisy innych ustaw chroniących prawo własności, w tym takich jak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21), czy ustawa Kodeks Cywilny (art. 140).

Korzystanie z rzeczy, jako jedna z cech prawa własności, oznacza również rozporządzanie rzeczą. "Rozporządzenie rzeczą w rozumieniu art. 140 kc to wszelkie czynności prawne "inter vivos", których skutkiem jest wyzbycie się własności lub jej obciążenie oraz rozporządzenie na wypadek śmierci.

W zakresie tego pojęcia mieszczą się także inne zdarzenia, których skutkiem jest zmiana w sferze stosunków własnościowych, np. porzucenie rzeczy ruchomej z zamiarem wyzbycia się jej własności (art. 180)" – patrz Komentarz do KC Wydawnictwo C.H.BECK z 1997r. str. 306. Możliwość rozporządzania własnością, poddana jest w obowiązującym prawie niewielkim ograniczeniom np. w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącym o wywłaszczeniu, a istotą istniejących typów własności, bez względu na podmiot czy funkcje, jest ich jednolite traktowanie, bez względy na to, do kogo należą. Tę zasadę narusza projekt planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła "A", ustalając preferencyjne zasady, wyłącznie dla jednego właściciela, na terenach oznaczonych w planie jako "P1" i "P2", a mianowicie zakładu przemysłowego – "B" w P. spółka z o.o.. Jak wynika z zapisów planu w § 5 i § 6 tereny "P1" i "P2" mają być przeznaczone pod lokalizację jednego zakładu. Taki zapis planu ogranicza możliwość swobodnego korzystania z prawa własności.

Jak wynika z zarzutu skarżącego oraz treści skargi, skarżący na terenie oznaczonym w projekcie "P2", a więc przemysłowym prowadzi przedsiębiorstwo – betoniarstwo konstrukcyjne. Jednak projekt planu docelowo przewiduje ostatecznie likwidację jego działalności gospodarczej na rzecz innego podmiotu. Przejawia się to w tym, że projekt planu przewiduje:

- przeznaczenie terenu wyłącznie dla spółki "B" z o.o.

- perspektywą likwidacji ulicy [...], przy której funkcjonuje przedsiębiorstwo skarżącego

- zakaz lokalizacji urządzeń reklamowych w formie wolnostojących tablic informacyjnych.

Jest niespornym, że gmina w ramach władztwa planistycznego może pewne tereny przeznaczać na cele przemysłowe, ale określać ich przeznaczenia na cele jednego zakładu, mogłaby tylko wówczas gdyby tereny te należały już do Spółki "B", natomiast w innym przypadku, określając teren jako przemysłowy musi mieć uwzględniać również prawa każdego podmiotu, który działalnością przemysłową się zajmuje, bowiem taka gwarancję daje art. 22 Konstytucji RP.

Nie można więc podzielić wywodów odpowiedzi na skargę Rady Miasta P. , że projekt planu nie wskazuje ewentualnego przyszłego nabywcy nieruchomości obecnie należącej do skarżącego, gdyż każdy potencjalny nabywca, z zapisu planu poweźmie wiadomość, że plan ogranicza przeznaczenie nieruchomości na rozbudowę fabryki "B".

W ocenie Sądu takie rozumienie władztwa planistycznego ze strony Rady Miasta P. jest niedopuszczalne i stoi w sprzeczności z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji RP, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu cywilnego.

W kontekście tak istotnego uchybienia przepisom prawa materialnego niejako mniej istotnym błędem jest i również to, że kwestionowana przez skarżącego uchwała, określana jako projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła "A" winna nosić w tytule informację, że jest to zmiana planu dla określonego terenu, gdyż to wynika z uzasadnienia Uchwały nr XCVIII/1128/III/2002 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z 1994r. przyjętego uchwałą nr X/58/II/94 Rady Miejskiej P. z 6 grudnia 1994r. i opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego nr 22 poz. 246.

Z regulacji zawartej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zarzuty osób, których interes prawny lub uprawnienie naruszono, są poddawane kontroli i to w dwóch etapach. najpierw mogą być one uwzględnione przez zarząd gminy poprzez bieżącą zmianę w projekcie planu (art. 18 ust. 2 pkt 8). Następnie może je uwzględnić bądź odrzucić rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9) w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3).

Uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego planu. Natomiast uzasadnienie prawne winno przedstawiać związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny skarżącego i tłumaczyć na tle tych norm dlaczego zarzutu postanowiono nie uwzględnić.

Powyżej omówionych wymogów uchwała będąca przedmiotem skargi nie zawiera, a jedynie odnosi się do perspektywicznych potrzeb fabryki "B".

W szczególności uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia skarżącemu powodów, dla których na terenie określonym jako przemysłowy, takiej działalności nie będzie mógł prowadzić skarżący, natomiast inny podmiot tak. Nie wyjaśnia również, dlaczego projekt wprowadza inne ograniczenia, które same w sobie uniemożliwiają planowanie rozwoju przedsiębiorstwa skarżącego. W konkluzji treść uchwały nie zawiera w sobie ani uzasadnienia faktycznego, jak i nie wskazuje żadnego uzasadnienia prawnego, z którego wynikałyby powody do ograniczania prawa korzystania z nieruchomości i zezwalały na uprzywilejowanie jednej firmy kosztem drugiej.

Uchwała nr XXXVI/303/IV/2004 posiada jeszcze inną wadę.

Przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa kompetencje do załatwienia sprawy uchwała wyłącznie radzie gminy, rada nie może scedować na żaden inny organ gminy (zarząd, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) tego uprawnienia. Skoro więc uchwała stanowi wyraźnie przejaw woli Rady, to zarówno uchwała, jak i jej uzasadnienie, winno być podpisane przez przewodniczącego bądź viceprzewodniczącego rady w myśl przepisów art. 19 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Natomiast jak to wynika z odpisów uchwały będącej przedmiotem skargi uchwała jest wprawdzie podpisana przez Przewodniczącego Rady Miasta P. , lecz uzasadnienie podpisał z-ca Prezydenta. Nie można więc stwierdzić, czy uzasadnienie faktyczne i prawne uchwały jest stanowiskiem Rady czy Zarządu.

Wreszcie odesłanie skarżącego do przepisów art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym zdaje się sugerować, że to Miasto P. zamierza pokrywać koszty związane z rozwojem fabryki.

Powyższe uchybienia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i naruszenie przepisów prawa materialnego przy opracowywaniu projektu planu, który skarżący kwestionuje, spowodowały, że w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ G.Radzicka

MarK