Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 293/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 113 par. 2, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. oraz E.Z. i Z.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. kwotę 997 / dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem / złotych oraz na rzecz E.Z. i Z.Z. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 grudnia 2007 roku, znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. w zakresie zamierzenia budowlanego pn: "Budowa obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi tzn.: z przyłączami do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, gazowej, teletechnicznej TP S.A., teletechnicznej [...], kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej SN wraz z wbudowaną stacją transformatorową, z przebudową istniejących sieci teletechnicznej i ciepłowniczej, z przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...], z wewnętrznym układem dróg, placów i chodników, z oświetleniem zewnętrznym - na działkach ewidencyjnych nr: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 oraz 1 obręb [...], położonych w K. przy ul. [...]". Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 8, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 1 października 2007 r. został złożony w terminie ważności ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 30 sierpnia 1999 r. znak: [...] (zmienionej decyzją nr [...] z dnia 22 listopada 2001 r., znak: [...] i decyzją nr [...] z dnia 27 lipca 2006 r., znak: [...]) i nr [...] (rozszerzenie decyzji z dnia 30 sierpnia 1999 nr [...]) z dnia 9 listopada 1999 r., znak: [...] (zmienionej decyzją nr [...] z 22 listopada 2001 r. znak [...] i decyzją nr [...] z 27 lipca 2006r. znak [...]). Organ podał, iż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, przepisami techniczno-budowlanymi. Posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączył stosowne oświadczenie.

W trakcie postępowania strony wniosły zastrzeżenia do planowanej inwestycji dotyczące: przesłaniania i nasłonecznienia sąsiednich budynków z powodu gabarytów planowanej inwestycji, zachowania powierzchni zielonej, niezapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, możliwości naruszenia konstrukcji sąsiedniego budynku na działce nr 17 z powodu głębokich wykopów pod podziemne garaże.

Po zacytowaniu stanowiska inwestora przedstawionego w piśmie z dnia 15 listopada 2007 r., organ odniósł się zgłaszanych w toku postępowania zarzutów. Podał, że inwestycja jest zgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, co zostało potwierdzone "opinią urbanistyczną w sprawie zgodności zamierzenia inwestycyjnego..." sporządzoną przez arch. R. K. Spełnienie warunków w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy zarówno gabarytów obiektu, jak warunków obsługi komunikacyjnej (określających m.in. wskaźniki do zapewnienia miejsc parkingowych) czy też ochrony i kształtowania terenów zieleni i in. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie wydane zostały w okresie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. (zatwierdzonego uchwałą Nr Vll/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r.), a zatem nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Projektowany budynek spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.), m.in. dotyczące naturalnego oświetlenia, określone w § 13 oraz czasu nasłonecznienia określonego w § 60, w projekcie budowlanym przedstawiono analizę dotyczącą zacieniania i przesłaniania wraz z wnioskami. Co do naruszenia konstrukcji budynków na działkach sąsiednich organ podał, że dokonano rozpoznania warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich, wydane zostało wymagane przepisami "zawiadomienie o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologiczno-inżynierskiej" (pismo znak: [...] z dnia 6 sierpnia 2007 r.), a w opracowaniu projektu budowlanego brały udział osoby posiadające odpowiednie uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i ponoszące za to odpowiedzialność. Wskazano jednocześnie, żem prawidłowość rozwiązań konstrukcyjnych czy technologii wykonawstwa nie jest przedmiotem badania i rozstrzygania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Od powyższej decyzji odwołania w terminie złożyli Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. oraz E. Z. i Z. Z.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. w swoim odwołaniu zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 30 sierpnia 1999 r. oraz decyzją nr [...] z dnia 9 listopada 1999 r. z późniejszymi ich zmianami, ponieważ została wydana dla inwestycji na terenie działek ewidencyjnych nr: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 oraz 1 obręb [...], podczas gdy decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane dla obszaru bez działki nr 1. Ponadto zaprojektowane rozwiązanie obsługi komunikacyjnej inwestycji wyłącznie od ul. [...] jest niedopuszczalne i wadliwe, a wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie były nieprawidłowe. Wskazano również na niewystarczającą liczbę zaprojektowanych miejsc parkingowych w stosunku do liczby osób mogących być zatrudnionych w projektowanym obiekcie.

E. Z. i Z. Z. (właściciele działki nr 18 obr. [...]) w swoim odwołaniu zarzucili, że na ich rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca budowy budynku mieszkalnego z częścią usługową i biurem na działce nr 18, 19, 1 obr. [...] przy ulicy [...] z wjazdami (dz. Nr 19, 1)" - z dnia 16 maja 2006 r. w oparciu o którą zlecili wykonanie projektu budowlanego. Zdaniem odwołujących się ich interesy powinny być uwzględniane przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej inwestycji. Zarzucili ponadto, że zaskarżone pozwolenie na budowę opiera się na decyzjach o warunkach zabudowy wydanych na podstawie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego terenu. W związku z tym, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać, decyzje te podlegały wygaśnięciu. Ponadto odwołujący zarzucili, że charakter inwestycji prowadzi do kolizji z wymaganiami budownictwa wielorodzinnego (układ komunikacyjny, zbyt mała ilość miejsc parkingowych, ograniczenie doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych, niewystarczające zapewnienie zieleni, przesłanianie widoku, ograniczenie możliwości odpoczynku dla zamieszkujących teren ludzi). Wskazano, że występuje niezgodność funkcji budynku określonej w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - miał mieć funkcję usługową (hotelowo-biurowo-komercyjną) oraz w pozwoleniu na budowę - budynek ma funkcję usługową (biurowo-komercyjną).

Decyzją z dnia 8 lutego 2008 roku, znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r.), Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podzielając ustalenia organu l instancji.

Odnośnie zarzutów podnoszonych w odwołaniu wskazano, że inwestycja jest zgodna z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestycją nie został objęty inny teren niż podany w decyzji o warunkach zabudowy. Co do realizacji zjazdu z drogi publicznej na działce nr 1 w aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia 16 maja 2007 r., z którego wynika, że zjazd z ul. [...] został określony w warunkach dotyczących obsługi komunikacyjnej (pkt 5 załącznika nr 2 decyzji o warunkach zabudowy).

Organ podniósł, iż zaprojektowana została wymagana ilość miejsc postojowych na samochody osobowe zgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy - wg wskaźników do 25 miejsc na 10 zatrudnionych i do 12 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług (pkt 5 załącznika 2 decyzji). W projekcie przewidziano 124 miejsca parkingowe w podziemnym garażu i 14 miejsc postojowych zewnętrznych przed projektowanym budynkiem od strony ul. [...], co oznacza spełnienie tych warunków. Projektowany obiekt zlokalizowany został w prawidłowych odległościach od dróg, z zachowaniem linii rozgraniczającej ulicę, nie przekraczając wyznaczonej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu linii zabudowy. Kwestia dotycząca niezgodności funkcji usługowej projektowanego obiektu z funkcją określoną w decyzji o warunkach zabudowy (również usługową) została wyjaśniona postanowieniem z dnia 6 listopada 2007 r. znak: [...], poprzez stwierdzenie organu, że "...realizacja obiektu usługowego biurowo-komercyjnego bez funkcji hotelowej jest zgodna z warunkami decyzji o warunkach zabudowy... funkcja usługowa obiektu pozostaje zachowana".

Odnosząc się do kwestii gabarytów projektowanej inwestycji organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy dla zharmonizowania obiektów sąsiadujących określiła gabaryt obiektu w nawiązaniu do tych wysokości. Projektowany budynek posiada [...] kondygnacji nadziemnych oraz [...] poziomy podziemnych garaży. W projekcie budowlanym wykazano, iż wysokość projektowanego obiektu zharmonizowana jest z otaczającą istniejącą w terenie zabudową (karta 11-15, tom l projektu budowlanego). Zarzuty odwołania odnoszące się do niespełnienia wymogów określonych dla obszaru M2 305 nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu ponieważ powołany miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Uchwała Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa) utracił ważność.

Organ odwoławczy podniósł, że w załączonym do projektu budowlanego opracowaniu wykazano, iż umożliwione jest naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), ponieważ odległości od istniejących budynków na działkach sąsiednich, są większe od wysokości najwyżej usytuowanych przesłaniających części projektowanego obiektu. Projektowany budynek wg przeprowadzonej analizy nasłonecznienia liczonej w dniach równonocy (21 marca i 21 września) nie ogranicza wymaganego czasu nasłonecznienia 3 godzin w godzinach od 7°° do 17°° mieszkań w budynkach sąsiednich co oznacza, że zapewniony został wymagany czas nasłonecznienia określony § 60 ww. rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. § 13 zostały spełnione.

Nie stwierdzono aby projektowany obiekt wprowadzał ograniczenia w istniejącym zagospodarowaniu, zarówno w odniesieniu do działki nr 20 odwołującej się Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", jak również w odniesieniu do działki pozostałych odwołujących się tj. działki nr 18. Spełnienie wymogów powołanych wyżej przepisów nie zostało uzależnione od bliżej nieokreślonej przyszłej zabudowy na działce sąsiedniej. Realizacja przedmiotowego obiektu biurowo-komercyjnego nie uniemożliwi przyszłej zabudowy działki skarżących nr 18 zgodnie z wyżej powołanymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże projektowany obiekt może wprowadzić ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu.

Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zieleni, a ponadto inwestor uzyskał decyzję z dnia 2 kwietnia 2007 r. znak: [...], którą zezwolono na usunięcie kolidującej z inwestycją zieleni.

Z powyższą decyzją Wojewody nie zgodzili się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. oraz E. Z. i Z. Z., zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W skardze Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" podniesione zostały zarzuty: 1) nieprawidłowej obsługi komunikacyjnej projektowanego obiektu, w tym nie zapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych, oraz 2) niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wysokości projektowanego budynku, w tym pozbawienia nasłonecznienia.

Natomiast E. Z. i Z. Z. w swojej skardze podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu, podnosząc, że:

1) pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 1999 roku, która ich zdaniem wygasła,

2) występuje niezgodność funkcji budynku określonej w decyzjach o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę;

3) projektowany obiekt, zdaniem skarżących, może wprowadzić ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu działki nr 18 i uniemożliwić jej przyszłą zabudowę,

4) realizacja spornego obiektu spowoduje paraliż komunikacyjny z uwagi na niedostosowanie do funkcji budynku ilości miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty podane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 345/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargi poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, bowiem uznał, iż w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego, jak i do naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, iż wydane pozwolenie na budowę zostało oparte na decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 30 sierpnia 1999 r. (zmienianą kolejnymi decyzjami w zakresie jej terminu ważności) oraz decyzji z dnia 11 listopada 1999 r., nr [...], rozszerzającej decyzję z dnia 30 sierpnia 1999 r. (również zmienianej w zakresie obejmującym termin jej ważności). Decyzje ustalające warunki zabudowy były oparte na Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonym uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz.Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24, poz. 108). Powyższy plan miejscowy utracił moc z dniem 2 stycznia 2003 r.

Sąd stanął na stanowisku, iż po dniu 1 stycznia 2003 r. decyzje ustalające w niniejszej sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, należy uznać za odwołujące się do nieaktualnych już przepisów prawa miejscowego. W tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odzwierciedlającej nieaktualny stan prawny, należy uznać za istotne naruszenie prawa materialnego.

Sąd uznał również, że organ orzekający w sprawie naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 K.p.a., nie doręczając U. i K. K. oraz M. B. decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Od powyższego wyroku odrębne skargi kasacyjne złożyli: Centrum Biurowe "B" Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. i "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (identyczne w treści) oraz Wojewoda.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1598/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku naruszył szereg przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie. Sąd podniósł, iż z art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odnoszącego się do skutków wejścia w życie planu miejscowego, w szczególności z ust. 2 tej regulacji, wynika, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie tego planu. Norma ta wprowadza zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych.

Sąd wskazał, iż skoro w rozpoznawanej sprawie nie wydano decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji o ustaleniu dla inwestorów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji to wywoływała ona w okresie swej ważności skutki prawne w niniejszym postępowaniu. Przyjęcie zatem wbrew powyższemu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie doprowadziło w efekcie do przedstawienia również wadliwej wykładni art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2003 r. zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ bezpodstawnie uznał, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto art. 47 mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowił, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. A skoro tak to stosownie do tej regulacji przedmiotowa decyzja wiązała organ wydający pozwolenie na budowę, zobowiązując na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy Prawo budowlane do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z tą decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, by ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę dokonał oceny legalności zaskarżonych decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych, a jednocześnie ocenił przesłanki ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie w świetle materiału dowodowego, jako że sam fakt braku w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru przedmiotowej decyzji przez strony postępowania U. i K. K., przy założeniu, że doręczenie decyzji nastąpiło, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, że doszło w postępowaniu do naruszenia art. 10 K.p.a. w takim stopniu, który uzasadniałby wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1598/08 wykładnia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 11 26 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z którą dopuszczalne jest odwoływanie się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w sytuacji utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego podstawą wydania tej decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie takiej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza z tego powodu prawa.

Sąd nie jest natomiast związany ustaleniami w zakresie ustaleń stanu faktycznego, a zwłaszcza nie jest wiążące z mocy art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie NSA, iż "ustalonym i niekwestionowanym faktem w tej sprawie jest to, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", tym bardziej, że analiza uzasadnienia wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1598/08 wykazuje, iż NSA wyraził pogląd o charakterze ogólnym używając w liczbie pojedynczej określenia: decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wydane zostały trzy decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...], decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 1999 r., nr [...], znak: [...] oraz utrzymująca tę decyzję w mocy ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...].

Okoliczność wydania trzech decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o które zostało wydane późniejsze pozwolenie na budowę, ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie w kontekście ustalenia, czy wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Wniosek "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...] o wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu usługowego, biurowo-komercyjnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi, tzn.: z przyłączami do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, gazowej, teletechnicznej TP SA, teletechnicznej [...], kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej SN wraz z wbudowaną stacją transformatorową, z przebudową istniejących sieci teletechnicznej i ciepłowniczej, z przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...], z wewnętrznym układem dróg, placów i chodników, z oświetleniem zewnętrznym - na działkach ewidencyjnych nr: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15,16 oraz 1 obręb [...], położonych w K. przy ul. [...] wpłynął na dziennik podawczy Urzędu Miasta w dniu 1 października 2007 r.

Mając na uwadze okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr: 9, 8, 7, 6, 10, 11, 12, 13, 14., 15, 16 obręb [...], położonych w K. przy ul. [...] zachowywała termin ważności do dnia 31 grudnia 2007 r. (na skutek zmian dokonanych decyzjami Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 2001 r., nr [...] i z dnia 27 lipca 2006 r., nr [...]), należy stwierdzić, iż inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności tej decyzji.

W stosunku do kolejnych działek stanowiących teren inwestycji wskazanych we wniosku z dnia 1 października 2007 r., tj. działek nr 2, 3, 4, 5 oraz 1 obręb [...], położonych w K. przy ul. [...], inwestor nie złożył wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr: 2, 3, 4, 5, 21, 22 obręb [...], położonych w K. przy ul. [...] zostały ustalone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 1999 r., nr [...], znak: [...]. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 1999 r., nr [...], znak: [...] nigdy nie uzyskała waloru decyzji ostatecznej, gdyż w związku z wniesionym od niej odwołaniem została zastąpiona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...]. Okoliczność ta ma w sprawie istotne znaczenie, albowiem ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...] nigdy nie została zmieniona w żadnym zakresie, w tym zwłaszcza w zakresie terminu jej ważności.

Należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powodującą, że w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzona decyzja organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, to owo zatwierdzenie stanowi jedynie przesłankę prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego; do zatwierdzania decyzji nie mają zatem zastosowania przepisy o odwołaniach (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny - "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymania w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). Organ "utrzymuje w mocy" decyzję nie z powodu jej zalet, ale dlatego, że doszedł do takiego samego rozstrzygnięcia (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 187).

Znajdujące się w aktach sprawy decyzje Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 2001 r., nr [...] i z dnia 27 lipca 2006 r., nr [...] wydane w oparciu o art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą nieostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 1999 r., nr [...], znak: [...]. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 1999 r., nr [...], znak: [...] - jako decyzja nieostateczna, gdyż zaskarżona w drodze odwołania przez strony ją kwestionujące - nie podlegała wykonaniu (art. 130 k.p.a.). Wykonaniu podlegała ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...].

Decyzje zmieniające decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 1999 r., nr [...], znak: [...] stały się wprawdzie decyzjami ostatecznymi i pozostają w obrocie prawnym, nie oznacza to jednak, że nie podlegają one ocenie z punktu widzenia ich wpływu na postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a z całą pewnością nie zmienia to faktu, iż ostateczna decyzja SKO w [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została zmieniona. Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że w trybie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest zmiana wyłącznie decyzji ostatecznych. Zgodnie bowiem z jego treścią "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Decyzja, od której złożono odwołanie, co spowodowało wydanie decyzji drugiej instancji, jest decyzją nieostateczną i nie jest dopuszczalna jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Dla zmiany okresu obowiązywania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr: 2, 3, 4, 5, 21, 22 obręb [...], położonych w K. przy ul. [...] konieczna była zmiana ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...]. Jak wynika z treści art. 155 k.p.a. zmiana taka mogłaby być dokonana w tym trybie "przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia", tj. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nigdy nie zmieniło swojej ostatecznej decyzji z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...], co oznacza, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr: 2, 3, 4, 5, 21, 22 obręb [...] zachowywały ważność do dnia 31 grudnia 2001 r.

Na marginesie można zauważyć, że żadna z decyzji zmieniających decyzje Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została - poza inwestorem - doręczona żadnej innej stronie postępowania, co w niniejszej sprawie nie jest bez znaczenia w kontekście zarzutów skargi E. Z. i Z. Z. wskazujących już w toku postępowania administracyjnego, iż przedmiotowa inwestycja - jako objęta wcześniejszymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wpływa niekorzystnie na planowany przez skarżących sposób zagospodarowania ich nieruchomości również objęty decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Strony, którym nie doręczano decyzji zmieniających wydawanych w trybie art. 155 k.p.a. były w istocie każdorazowo zaskakiwane faktem istnienia decyzji ostatecznych przedłużających termin ważności decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących inwestycji, której zgodność z prawem była przez strony kwestionowana. Pogląd o tym, że na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania jest od dawna ugruntowany w orzecznictwie, znajduje również potwierdzenie w najnowszych orzeczeniach NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05, LEX nr 337475, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., III SA/Wa 3231/05, LEX nr 220025, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2000 r., IV SA 816/99, LEX nr 53385, wyrok NSA z dnia 23 maja 2000 r., IV SA 890/98, LEX nr 54735, wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999 r., IV SA 1089/96, LEX nr 48171). Tym bardziej zaskakujące jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach decyzji zmieniających traktujące jako zasadę odosobniony pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym zgoda powyższa wymagana jest wyłącznie od inwestora. Brak zgody wszystkich stron na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. kwalifikowany jest jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 679/06, LEX nr 230635, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2005 r., II SA/Gd 574/04, LEX nr 235281).

Należy także podkreślić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...] mimo że miała charakter ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie była przedmiotem analizy również przez organ odwoławczy, co potwierdziła pełnomocnik Wojewody na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. Wynikający z akt sprawy fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...] potwierdzili na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. pełnomocnicy inwestora, nie zakwestionowały tego faktu również strony skarżące.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę nie został złożony w okresie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy chodzi o inwestycję planowaną na działkach nr: 2, 3, 4, 5, obręb [...], położonych w K. przy ul. [...]. W orzecznictwie NSA zasadnie wskazuje się, że "sformułowanie "okres ważności decyzji" w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Wyjątek od tej zasady został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z którego wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jednak dla tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli warunek ten nie został spełniony, to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na upływ czasu traci swoją ważność i w żadnym postępowaniu nie jest możliwe przywrócenie ważności tej decyzji. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać" (wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05, Lex nr 337475).

Wydanie w tym stanie rzeczy pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w stosunku do wszystkich działek objętych wnioskiem, tj. działek nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14,15, 16 oraz 1 obręb [...], położonych w K. przy ul. [...] było niedopuszczalne w świetle art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wydając zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy naruszyły prawo materialne, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydając pozwolenie na budowę, pomimo iż wniosek w tej sprawie został złożony po upływie okresu ważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym bezpodstawnie udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. Okoliczność ta stanowi podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo należy wskazać, że ciążący na organach architektoniczno-budowlanych obowiązek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagał zachowania szczególnej uwagi w ocenie prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na które powoływał się wnioskodawca. W orzecznictwie NSA na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i Prawa budowlanego prezentowano nawet stanowisko, zgodnie z którym dostrzeżone wady decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny obligować organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę do zainicjowania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż ocena prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała w tym postępowaniu charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 11 marca 1998 r., IV SA 1774/97, niepubl., wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., IV SA 426/97, LEX nr 46646, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r., IV SA 11/97, LEX nr 46779). Uwagi te mają znaczenie w przedmiotowej sprawie ze względu na okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...] nie spełnia w zakresie załącznika graficznego jednego z konstytutywnych elementów aktu administracyjnego określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Załącznik graficzny do tej decyzji nie został bowiem podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Okoliczność ta ma w przedmiotowej sprawie znaczenie również dlatego, że na załączniki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako jedno z kryteriów ustalenia granic terenu inwestycji przyjętych w tych decyzjach powołuje się wprost Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnieść należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu było wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755). Na konieczność podpisania przez upoważnione osoby załączników stanowiących integralną część decyzji, a w braku tego podpisu - na wadliwość decyzji - wskazuje również nowsze orzecznictwo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 roku, II SA/Kr 289/05, LEX Nr 394841, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Łd 631/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2007r., II SA/ Go 73/ 07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie - wyrok NSA z 12 października 2006r., II OSK 491/06, LEX nr 289267). W ten sposób również NSA zweryfikował swoje wcześniejsze stanowisko pojawiające się w odosobnionych orzeczeniach, zgodnie z którym "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. Sam brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., II OSK 1862/06, LEX nr 467127)". W istocie - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - pogląd powyższy pozostaje w sprzeczności z istotą i konstrukcją aktu administracyjnego i zawiera kontrowersyjną tezę, że to sama decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik, podczas gdy o charakterze załącznika graficznego jako integralnej części aktu administracyjnego przesądził sam ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją powyższego poglądu byłaby również - niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalności i praworządności - dopuszczalność nie podpisania innych elementów decyzji administracyjnej, np. jej uzasadnienia, byleby tylko "nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją". Nie ma bowiem żadnych podstaw do różnicowania elementów aktu administracyjnego z punktu widzenia konieczności (lub nie) opatrzenia ich podpisem upoważnionej osoby.

Załącznik graficzny decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...] nie został podpisany przez organ wydający decyzję, a zatem nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. W związku z tym nie można przyjąć, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa - zgodnie z wymogiem ustawowym - linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji.

Na gruncie niniejszej sprawy uchybienie to - przemilczane przez organy obydwu instancji - nabiera szczególnego znaczenia w kontekście weryfikacji podnoszonego już w toku postępowania administracyjnego zarzutu szerszego zakresu terenu inwestycji wskazanego decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. faktu objęcia pozwoleniem na budowę również działki nr 1 obręb [...].

Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wykazuje, że - niezależnie od wyżej wskazanych powodów - organy architektoniczno-budowlane nie miały podstaw do wydawania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w stosunku do działki nr 1 obręb [...].

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w tej decyzji - wg art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z kolei projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego), do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu obiektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi m.in. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu m.in. z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Powyższe regulacje prawne oznaczają, iż organ administracji wydający pozwolenie na budowę jest związany nie tylko wnioskiem inwestora, ale również treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie ma kompetencji do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne i wydawać decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, której charakter wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a warunków takich nie określono.

Nie budzi wątpliwości, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...], nieostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 1999 r., nr [...], znak: [...], a następnie utrzymująca tę decyzję w mocy ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt: [...] nie ustalały warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do działki nr 1 obręb [...], na której projekt budowlany przewiduje budowę zjazdu z ulicy [...] na teren inwestycji. Nie zmienia tego faktu okoliczność wydania przez Prezydenta Miasta postanowienia z dnia 16 maja 2007 r., znak: [...] na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniającego wątpliwości co do treści ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...] i nieostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 1999 r., nr [...], znak: [...]. Niewątpliwie postanowienie wyjaśniające nie ma charakteru decyzji administracyjnej, w tym również decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji" nie stanowi instrumentu, który mógłby prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, bądź powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się także, że nie może również pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok WSA z dnia 30 stycznia 2009 r., VII SA/Wa 1172/08, wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., II GSK 423/08). Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/960, niepubl.). W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalne zastąpienie bądź uzupełnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowanie terenu. Nie można również na podstawie postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. przyjąć, iż doszło do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nieobjętej rozstrzygnięciem decyzji "wyjaśnianej". Walor tego postanowienia polega wyłącznie na wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenia rozstrzygnięcia sprawy. Organ wydając orzeczenie interpretacyjne na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie stosuje prawa materialnego i nie dokonuje jego wykładni (wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r., II GSK 386/08), a jedynie wyjaśnia treść orzeczenia, a zatem postanowienie wydane w tym trybie nie może mieć charakteru aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosi się ono wyłącznie do treści decyzji, której rozstrzygnięcie może wyjaśnić, ale nie może zmienić. Podkreślić należy, że wydane w sprawie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzą żadnych wątpliwości co do oznaczenia wskazanego w nich terenu inwestycji. Decyzje te nie wskazują działki nr 1 obręb [...] jako terenu inwestycji. W ich uzasadnieniach zawarto jedynie stwierdzenie, że "dojazd do projektowanego obiektu należy rozwiązać w oparciu o ul. [...]". Stosowny tryb uzupełnienia decyzji m.in. co do rozstrzygnięcia został przewidziany w art. 111 § 1 k.p.a., jednakże żadne rozstrzygnięcie w tym trybie dotyczące działki nr 1 obręb [...] nie zapadło. Postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest zdolne do "rozszerzenia" terenu inwestycji wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd też nie może w tym zakresie stanowić podstawy ustaleń w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Powoływanie się w tym postępowaniu na postanowienie wyjaśniające treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest chronione również zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) w sytuacji, gdy ma to służyć zastąpieniu przewidzianego prawem wymogu uzyskania decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji obiektu budowlanego na określonym terenie. Niekwestionowany jest pogląd, że podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego w państwie prawa jest zasada legalności (praworządności). Inne zasady ogólne mają również dla państwa prawa niezaprzeczalne znaczenie, które należy wydobywać i chronić. Jeżeli jednak stan faktyczny sprawy ustawi którąś z tych zasad w opozycji do zasady legalności, ta ostatnia powinna mieć pierwszeństwo (zob. J. Zimmermann: Glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92. Teza nr 2, Państwo i Prawo z 1993 r., nr 8, s. 116). Dodatkowo na gruncie niniejszej sprawy należy podkreślić, że postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2007 r., znak: [...] w żadnej jego części nie stanowi o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1 obręb [...].

Budowa zjazdu z ulicy [...] na teren inwestycji niewątpliwie stanowi zmianę zagospodarowania terenu, która wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jak i obecnie warunków zabudowy pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389). Zjazd lub wyjazd na drogę stanowi część obiektu budowlanego, jakim jest sama droga. Budowa takiego zjazdu, jak i innych obiektów budowlanych lub ich części, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r., IV SA 4702/02, LEX nr 148923). W sytuacji zatem, gdy warunków zabudowy dla zjazdu z ul. [...] w K. (działka nr 1) nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej niedopuszczalne było wydanie pozwolenia budowlanego dotyczącego realizacji tego rodzaju inwestycji na działce nr 1 obręb [...]. Dołączony do akt sprawy i zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany wykracza w tym zakresie poza treść wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż obejmuje on również budowę zjazdu z ulicy [...], tj. z działki nr 1 obręb [...], co do której nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w treści decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wskazuje się jako teren inwestycji objęty pozwoleniem również działkę nr 1 obręb [...].

W tym stanie rzeczy organy obydwu instancji zatwierdzając powyższy projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę również w stosunku do działki nr 1 obręb [...] naruszyły wskazane wyżej przepisy Prawa budowlanego, co również przesądza o nielegalności obydwu decyzji. Wydając w tym stanie rzeczy - pomimo niezgodności projektu budowlanego we wskazanym zakresie z decyzjami w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organy naruszyły prawo materialne, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 34 ust. 1 wydając pozwolenie na budowę i zatwierdzając projekt budowlany w stosunku do inwestycji zlokalizowanej na terenie nieobjętym ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja była również w tym zakresie wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia obejmującego również pozwolenie na budowę na działce nr 1 obręb [...]. Okoliczność ta stanowi podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu błędne jest również stanowisko organów administracji dotyczące tożsamości funkcji przedmiotowego obiektu wskazanej w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wniosku inwestora z dania 1 października 2007 r., a w konsekwencji również w zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było zamierzenie inwestycyjne określone jako "obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi", natomiast wniosek inwestora i wydane pozwolenie na budowę odnosi się do "obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi". Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może dotyczyć obiektu, na który wcześniej inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w odniesieniu do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy). Zmiana zamierzonej funkcji obiektu budowlanego wymaga precyzyjnej analizy wykazującej, że funkcja określona we wniosku o pozwolenie na budowę, a potem w samej decyzji o pozwoleniu na budowę, mieści się w funkcji obiektu analizowanej na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Poprzestanie przez organy administracji w tym zakresie wyłącznie na powołaniu się na postanowienie wyjaśniające wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest - z przyczyn wyżej wskazanych wynikających z charakteru tego rodzaju postanowienia - niewystarczające.

W kontekście powyższych uwag tracą zasadnicze znaczenie podnoszone w skargach zarzuty dotyczące niezapewnienia zaskarżoną decyzją należytej obsługi obiektu w zakresie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, naruszenia konstrukcji budynków na działkach sąsiednich oraz związane z ograniczeniem nasłonecznienia obiektów sąsiednich przez projektowaną inwestycję. Niemniej jednak, należy zauważyć, że w decyzjach ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (niezależnie od omówionych wyżej skutków, jakich decyzje te nie mogły wywrzeć w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) wskazano wskaźniki miejsc parkingowych "na własnym terenie" wynoszące do 25 miejsc na 100 zatrudnionych i do 12 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług. Analiza projektu budowlanego w kontekście przewidzianej w nim powierzchni użytkowej usług i planowanej ilości zatrudnionych w przyszłości osób wykazuje, że wskaźniki powyższe zostały spełnione. Również spełniony został wymóg zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich w granicach wyznaczonych § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690). Przekonuje o tym analiza opinii biegłych (analiza dotycząca zacieniania i przesłaniania), również opinii dołączonej przez skarżących. Niewątpliwy fakt ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach sąsiednich może stanowi uciążliwość, która jednak mieści się w granicach wyznaczonych prawem, a zatem nie mogłaby samoistnie przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji. Projekt budowlany zawiera również dokumentację powoływaną przez organy administracji w uzasadnieniach decyzji, a wskazującą na brak zagrożenia konstrukcji budynków na działkach sąsiednich. Ogólne i elastyczne określenie w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycznych urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji, zgodnie z którymi "zaleca się zaprojektowanie obiektu o wysokości maksymalnej ok. 254 m n.p.m.", nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu o niezgodności inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę i projektem budowlanym z wcześniejszymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również okoliczność braku dowodu doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej U. K. i K. K. oraz M. B. nie stanowi w rozpatrywanej sprawie takiego naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, która samoistnie skutkowałaby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, iż uchybienie to wypełnia przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że U. K., K. K. oraz M. B. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją i decyzja ta została im doręczona. Zagwarantowano im zatem udział w postępowaniu administracyjnym w stopniu, który nie pozwala na stwierdzenie, iż faktyczny brak ich udziału w postępowaniu wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak dowodu doręczenia tym osobom decyzji organu pierwszej instancji stanowi na gruncie niniejszej sprawy naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, zważywszy, że organ drugiej instancji rozstrzygnął sprawę administracyjną tak samo, jak organ pierwszej instancji, a ostateczna decyzja organu drugiej instancji została doręczona wyżej wskazanym osobom. Nie wystąpiła zatem podstawa do uchylenia z powyższego powodu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Problem doręczenia zaskarżonej decyzji skłania jednak do szerszej refleksji związanej z prawidłowością ustalenia przez organy obydwu instancji katalogu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja ta odnosząca się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" rodzi wątpliwości interpretacyjne. Tym bardziej więc organy administracji były zobowiązane wskazać, jakimi kryteriami kierowały się ustalając katalog stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Podkreślić należy, że z istoty zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązek organów administracji ustalenia z urzędu kto ma przymiot strony konkretnego postępowania administracyjnego i komu w związku z tym należy zapewnić czynny udział w każdym stadium tego postępowania. Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do oświadczenia, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje działki nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40 i 21 obręb [...]. Nie uzasadniono jednak w żaden sposób, w jaki sposób ustalono, iż działki powyższe znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Tym samym nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy administracji obydwu instancji nie dokonały żadnej wykładni ustawowego określenia "obszar oddziaływania obiektu", co sprawia, że wskazany wyżej katalog nieruchomości, których właścicieli zakwalifikowano jako strony postępowania, jest nieweryfikowalny w procesie kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, że sądy administracyjne powołane zostały do kontrolowania administracji publicznej, a nie do zastępowania organów administracji w procesach administrowania. W sytuacji nie dokonania przez organy administracji wykładni przepisów prawa nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości tej wykładni. W takim stanie rzeczy zastąpienie organu administracji i dokonanie przez sąd wiążącej wykładni przepisu miałoby charakter niedopuszczalnego administrowania. Dopiero ocena wykładni dokonanej przez organ umożliwia wyrażenie przez sąd oceny prawnej w rozumieniu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy dopuszczalne byłoby wyłącznie przedstawienie w powyższym zakresie wskazań co do dalszego postępowania. Należy podkreślić, że zgodnie z dokonywaną w dotychczasowym orzecznictwie wykładnią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki i tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., VII SA/Wa 1170/08). Obszar oddziaływania obiektu - stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu." Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przyjmuje się w orzecznictwie, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, w tym przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06). Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., I SA/Kr 1165/07). Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka, Prawo budowlane Komentarz, ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22). Tak więc aby ocenić, że dana nieruchomość gruntowa lub zabudowana pozostaje w obszarze lub poza obszarem, o którym mowa wyżej, trzeba byłoby w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego wytyczyć odpowiedni teren, z uwzględnieniem takich przepisów, regulujących między innymi warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które stanowią o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu, w tym zmiany sposobu zagospodarowania terenu, z uwagi na istnienie w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera bowiem odesłanie także do innych regulacji poza rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm., wynikających przykładowo z zagospodarowania przestrzennego lub ochrony środowiska, lecz dopiero w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należałoby przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gdańsku, II SA/Gd 822/08). Atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeżeli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich chronione interesy przepisami prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., II OSK 1909/07).

Organy obydwu instancji nie poczyniły - jak wynika z akt sprawy i treści uzasadnień decyzji obydwu instancji - żadnych wskazanych wyżej czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego katalogu stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że katalog nieruchomości potraktowanych przez organy jako znajdujące się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu odbiega od katalogu nieruchomości wskazanych w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym (tom I - str. 4-5 projektu zagospodarowania terenu) oraz piśmie inwestora z dnia 19 października 2007 r. (k. 69 akt administracyjnych). W piśmie tym inwestor dodatkowo uzasadnił swoje stanowisko w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania obiektu odwołując się do uregulowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Z kolei w decyzji organu pierwszej instancji zawarto ogólne stwierdzenie, że nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588)". Tym bardziej zatem konieczne było wyjaśnienie przez organy obydwu instancji kryteriów, jakimi posłużyły się ustalając obszar oddziaływania budynku, a w konsekwencji wykazanie zasadności przyjęcia wskazanego w pozwoleniu na budowę katalogu nieruchomości determinującego ustalony przez organy katalog stron postępowania. Należy zauważyć, że sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu uzasadnia wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uchybienia w zakresie poprawności ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego mają zatem charakter kwalifikowanych wad postępowania administracyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy należy podkreślić, iż poprzez wskazanie obszaru oddziaływania obiektu na poszczególne działki sprecyzowane w treści rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, katalog stron postępowania określono już w samej decyzji (chociaż nie bezpośrednio). Stąd też należy przyjąć w tej konkretnej sprawie, że doręczenie decyzji osobom mającym tytuł prawny do powyższych nieruchomości stanowi skierowanie decyzji do tych osób.

Niezależnie od powyższych okoliczności podkreślić należy, iż organ odwoławczy - naruszając art. 107 § 1 k.p.a. - nie wskazał przepisów prawnych zawierających materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Mając na uwadze scharakteryzowaną wyżej istotę decyzji organu drugiej instancji jako ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w administracyjnym toku instancji należy stwierdzić, że wskazanie podstawy rozstrzygnięcia jest równie istotne w decyzji organu tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Powołanie się wyłącznie na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest w tym stanie rzeczy niewystarczające. Zwłaszcza w sprawach takich jak niniejsza - gdzie podejmowane rozstrzygnięcie musi być wynikiem analizy uregulowań zawartych w różnych aktach prawnych, w tym także w aktach które utraciły już moc obowiązującą, ale które mają wpływ na podejmowane decyzje - brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia należy kwalifikować jako naruszenie postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy jest to szczególnie widoczne w kontekście wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 11 26 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Wykładnia tego przepisu determinuje bowiem w sposób bezpośredni merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie braku postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego, braku umotywowania w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji przyjętego przez organy katalogu stron postępowania oraz braku wskazania materialnoprawnej podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w zakresie statuującym zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym oraz art. 107 § 1 i § 3 w zakresie wskazującym na obligatoryjne elementy decyzji administracyjnych i sposobu redagowania ich uzasadnień. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiają weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia poprawności poprzedzającego je postępowania administracyjnego, a zatem nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że będąca wynikiem sprawy zaskarżona decyzja miałaby taką samą treść, gdyby do wymienionych wyżej uchybień organy nie dopuściły. Okoliczność ta stanowi podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem inwestora z dnia 1 października 2007 r. o wydanie pozwolenia na budowę powinno - w stanie prawnym i faktycznym sprawy stwierdzonym przez Sąd - zakończyć się decyzją nieuwzględniającą powyższego wniosku inwestora.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenie na budowę dla "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. w zakresie zamierzenia budowlanego pn: "Budowa obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi tzn.: z przyłączami do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, gazowej, teletechnicznej TP S.A., teletechnicznej [...], kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej SN wraz z wbudowaną stacją transformatorową, z przebudową istniejących sieci teletechnicznej i ciepłowniczej, z przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...], z wewnętrznym układem dróg, placów i chodników, z oświetleniem zewnętrznym - na działkach ewidencyjnych nr: 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 oraz 1 obręb [...], położonych w K. przy ul. [...]".

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W związku z wyrzeczeniem, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, Sąd umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie jej wykonania.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).