Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 515/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/19 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/19, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. W. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2000 r., znak [...], stwierdził nabycie przez Powiat M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół w K. W., obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej K. W., obręb K. W., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 2,6256 ha, nr [...] o pow. 0,1912 ha, nr [...] o pow. 0,0084 ha, nr [...] o pow. 0,8540 ha. Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 2,6256 ha wystąpiła A. W. – F.

Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat M. własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół w K. W. przy ul. [...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej K. W. obręb K. W. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 2,6256 ha, dla której prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. wystąpił Powiat M. Postępowanie to zostało zawieszone z urzędu przez Ministra Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego, toczącego się przed Wojewodą [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdzającą, że działka ewidencyjna nr [..] o pow. 2,6256 ha, obręb K. W. wchodząca w skład zespołu pałacowo-parkowego nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Następnie zawieszone postępowanie zostało podjęte przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Powiatu M., o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. – stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek A. W. – F.

Organ, powołując się na treść art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a., wskazał, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Przy czym, o posiadaniu przez podmiot interesu prawnego, a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Następnie organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. był art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ podkreślił, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości oraz właściwa jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejmuje, ewentualnie inne osoby, które potrafią wykazać swoje prawo do skomunalizowanego mienia przysługujące im w dniu 1 stycznia 1999 r. Organ wskazał, że w przypadku, gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w jej dziale II. Podniósł, że wobec powyższego istotnym jest przede wszystkim zweryfikowanie istnienia po stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiotu strony legitymującej ją do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dalej Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż stan prawny spornej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] aktualnie uregulowany jest w księdze wieczystej KW nr [...]. Natomiast w dniu 1 stycznia 1999r. stan prawny był ujawniony w księdze [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Organ podkreślił, że zarówno w dniu komunalizacji, na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i obecnie, wnioskodawczyni nie posiadała i nie posiada w księgach wieczystych wpisu na jej rzecz prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może się odbywać w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność, ale w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Wobec tego Minister stwierdził, że miał podstawy do uznania, iż wnosząca o stwierdzenie w części nieważności decyzji komunalizacyjnej nie legitymuje się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, nie posiada też przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...]. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Sąd wskazał, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stroną może być jedynie podmiot, poza Skarbem Państwa i gminą, który powołałaby się na dokument świadczący o tym, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przysługiwało mu prawo własności do skomunalizowanego mienia lub podmiot, który ma roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. W ocenie Sądu skarżąca takie prawo wykazała, gdyż dysponuje decyzją Wojewody [...] z [...] października 2013 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 16 listopada 2013 r. Tym samym – w ocenie Sądu – decyzja Wojewody [...] wywołała ten skutek, że Skarb Państwa utracił prawo własności objętej decyzją z dnia [...] września 2000 r. przedmiotowej nieruchomości. Tym samym nie mogło być przedmiotem komunalizacji mienie, które nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Sąd przyznał, że wprawdzie Skarb Państwa w dacie wydania decyzji Wojewody [...] legitymował się prawem własności działki ewidencyjnej nr [...], niemniej jednak na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. podstawa jego prawa odpadła, gdyż decyzja Wojewody [...] przekreśliła tytuł prawa własności Skarbu Państwa do tej nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie ujawnione na skutek decyzji Wojewody [...] okoliczności, wskazują, że Skarbowi Państwa na dzień 1 stycznia 1999 r. nie przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości pomimo niedokonania zmian w treści księgi wieczystej. Tym samym, wbrew stanowisku organu, domniemanie rękojmi wiary ksiąg wieczystych zostało wzruszone. Nie oznacza to, że organ ma wkraczać w kompetencje sądu powszechnego oceniając, czy zachodzą podstawy do zmiany treści wpisu w księdze wieczystej. Zadaniem organu jest ustalenie prawidłowości wydania decyzji komunalizacyjnej, w tym, czy w dacie tej decyzji Skarb Państwa legitymował się prawem własności, czy też nie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego jakim dysponuje, w tym ostatecznych decyzji administracyjnych, które istnienie tego prawa podważyły, a nie wyłącznie w oparciu o wpis w księdze wieczystej, którego do czasu istnienia w obrocie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, skarżąca uzgodnić nie może.

W ocenie Sądu, zasadne jest zatem stanowisko skarżącej, że wykazała ona tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości po poprzednikach prawnych przedstawiając dokumenty, w tym postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Wobec tego Sąd uznał, że skarżącej przysługuje prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r., co oznacza, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a., w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia innego naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy organ nadzoru po zgromadzeniu całości materiału dowodowego prawidłowo dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego oraz jego subsumpcji i prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przy prawidłowym odczytaniu i zastosowaniu norm określonych w art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a., a także w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, z pominięciem lub nieuwzględnieniem dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie prowadzonej przez MSWiA;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak kompleksowego, a jedynie wybiórcze odniesienie się w uzasadnieniu do stanowiska wyrażonego w uchylonej decyzji MSWiA oraz odpowiedziach tego organu na skargi do WSA w Warszawie, a także nie przedstawienie w uzasadnieniu oceny tego stanowiska;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez nieadekwatne z rozstrzygnięciem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia;

5. art. 19 p.p.s.a., poprzez brak wyłączenia się z urzędu sędziów składu orzekającego pomimo istnienia okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w orzekaniu w niniejszej sprawie.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca wykazała się interesem prawnym, a w konsekwencji jest legitymowana do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez powiat m., szczegółowo opisanego, mienia Skarbu Państwa pomimo, że nie wykazała się przepisem prawa materialnego skutkującym uznaniem, że przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu;

2. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r., poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ administracji publicznej orzekający w niniejszej sprawie był uprawniony do oceny wzruszenia rękojmi publicznej wiary księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w żaden sposób nie potwierdził, aby skarżąca posiadała, zarówno na dzień komunalizacji, tj. dzień 1 stycznia 1999 r, na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, tj. dzień [...] września 2000 r., jak i na dzień wydania uchylonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, tj. dzień [...] kwietnia 2015 r., przymiotu strony, a zatem aby legitymowała się do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.

Podniesiono, że Sąd błędnie przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy, gdyż pominął dowody w postaci zapisów w księgach wieczystych. Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej w/w istotnym dla sprawy dowodom. Wskazano, że lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku w tym zakresie pozbawia organ nadzoru jednoznacznych informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Dalej, skarżący kasacyjnie organ podniósł, że wydając zaskarżony wyrok WSA w Warszawie naruszył art. 19 p.p.s.a., poprzez brak wyłączenia się z urzędu sędziów składu orzekającego w niniejszej sprawie z uwagi na istnienie okoliczności mogącej wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w tej sprawie. Wskazano, że znanym z urzędu jest fakt, iż stroną skarżącą jest A. W., będąca jednocześnie czynnym sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w Wydziale orzekającym w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powiązanie stosunkiem osobistym (relacje pracowniczo - służbowe) skarżącej z sędziami składu orzekającego nie zapewniało obiektywizmu działania Sądu w przedmiotowej sprawie i mogło mieć istotny wpływ na wydane orzeczenie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że stroną postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) jest Skarb Państwa, jako właściciel nieruchomości oraz właściwa jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejęła (ex lege - mocy prawa), ewentualnie inne osoby, które potrafią wykazać swoje prawo do skomunalizowanego mienia przysługujące im w dniu 1 stycznia 1999 r. Podkreślono przy tym, że inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym tylko wówczas, gdy wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Wskazano, że w niniejszej sprawie wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie posiadała przedmiotowej nieruchomości w żadnej z wymienionych form zarówno w dniu 1 stycznia 1999 r., w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i obecnie, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmował od Skarbu Państwa powiat. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zarówno w dniu komunalizacji, na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i obecnie, skarżąca nie była wpisana w księgach wieczystych, jako właściciel (współwłaściciel). Natomiast WSA w Warszawie wydając powołany na wstępie wyrok nie wskazał, na jakiej podstawie uznał obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w stosunku do ksiąg wieczystych, potwierdzających status prawno – własnościowy spornej nieruchomości. Podkreślono, że stanowisku temu przeczy ugruntowane judykatura przedmiotu, zgodnie z którą, kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – Powiat M., wnosząc o jej uwzględnienie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie zawiera uzasadnienia, a jedynie oświadczenie, że uczestnik nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca A. W. nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia słuszności zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Źródłem sporu jest zatem kwestia dotycząca legitymacji skarżącej A. W. do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisany został Skarb Państwa w wyniku przejęcia tej nieruchomości na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a następnie Powiat M. na podstawie decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Wnoszący skargę kasacyjną, jako główny argument przemawiający za słusznością swego stanowiska wskazuje, że obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżący kasacyjnie wywodził, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność, a obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art.10 ust.1 u.k.w.h. lub art.189 k.p.c.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 K.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe. Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zatem jedynie posiadanie tytułu prawnego do danej nieruchomości powodowałoby uznanie osoby trzeciej za stronę postępowania komunalizacyjnego. Nie oznacza to jednak, że na etapie badania interesu prawnego organ administracji ma rozstrzygać spory o własność, bowiem rzeczą oczywistą jest, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, na co zasadnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Rzecz jednak w tym, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w tym postępowaniu administracyjnym organ administracji rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym - w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Jak jednak wskazano wyżej przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej. Dobitnie wyjaśnił to Sąd Rejonowy dla K. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...] (znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy – akta adm. nie ponumerowane). Postanowieniem tym Sąd wieczystoksięgowy oddalił wniosek skarżącej o dokonanie wpisu własności w księdze wieczystej wyjaśniając m.in., że: zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 u.kw.h. wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak jednak wyjaśnił w omawianym postanowieniu sąd wieczystoksięgowy dopóki decyzja komunalizacyjna na podstawie której dokonano wpisu Powiatu M. jest w obrocie prawnym sąd wieczystoskięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego.

Jak z powyższego wynika przyjęcie braku legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka jej drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a tym samym usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku w drodze reformy rolnej, a w konsekwencji wykonania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r.

W niniejszej sprawie skarżąca A. W. wykazywała bowiem swój tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości dokumentami: ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz postanowieniami spadkowymi i aktami poświadczenia dziedziczenia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przejście prawa własności na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazywano, że nabycie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym było nabyciem z mocy prawa o charakterze pierwotnym. Skarb Państwa uzyskiwał własność tych nieruchomości bez potrzeby odrębnej czynności prawnej, w szczególności orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego). Należy przy tym mieć na uwadze, że realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, albowiem przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis § 5 rozporządzenia z 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN miał z założenia służyć naprawieniu skutków takich nieprawidłowości – między innymi na jego podstawie Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2013 r. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wspomnianą już decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku K. W., w miejsce którego wstąpiła jego córka A. W. – F., stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2,6256 ha, obręb K. W. wchodząca w skład zespołu pałacowo-parkowego, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem organu wydającego tę decyzję oznacza to, iż nieruchomość ta nie podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust 1 lit e w/w dekretu. Organ powołał się przy tym na zapadły w sprawie wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 722/04, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. Sąd uznał, że w/w decyzje – orzekające, że przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)

Wojewoda [...] wydając powołaną wyżej decyzję z dnia [...] października 2013 r. wskazał, że był związany w/w wyrokiem – na podstawie art. 153 p.p.s.a.

W judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zobacz np. wyrok SN z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11).

Skoro na mocy w/w decyzji z dnia [...] października 2013 r. rzeczona nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN, to nadal jej właścicielem pozostawał Z. W. – dziadek wnioskodawczyni i właściciel nieruchomości. Wobec tego A. W. jako następca prawny K. W. (swego ojca) i Z. W. ( swego dziadka) ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdzającej nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Powiat M.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i w sposób zgodny z prawem je zastosował.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania art.141 § 4 p.p.s.a.

Nieuzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 19 p.p.s.a., poprzez brak wyłączenia się z urzędu sędziów składu orzekającego pomimo istnienia okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w orzekaniu w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że art. 19 p.p.s.a. stanowi, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. W judykaturze podkreśla się, że nie można uważać za okoliczność uzasadniającą wyłączenie sędziego kontaktów zawodowych łączących sędziego z innymi sędziami. Należy odróżnić kontakty urzędowe łączące sędziów od stosunków osobistych natury emocjonalnej (np. pokrewieństwa, przyjaźni) lub gospodarczej (osobiste powiązania majątkowe, kredytowe itp.). Tylko te drugie stosunki mają charakter stosunków osobistych w rozumieniu art. 49 k.p.c. i art. 19 p.p.s.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego (por. uwagi do art. 19 p.p.s.a. w T.Woś. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyd. VI, 2016 r. i powołane tam orzecznictwo oraz uwagi do art. 49 k.p.c. w Komentarzu do Kodeksu cywilnego pod. red. T. Erecińskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2001 r., str.147 oraz powołane w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego).

W niniejszej sprawie sędziowie orzekający w sprawie uznali, że nie zachodzą przesłanki określone w w/w przepisie, uzasadniające złożenie przez nich wniosku o wyłączenie się od orzekania w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że fakt, iż dany sędzia jest stroną postępowania przed tym samym sądem, w którym orzeka, nie świadczy jeszcze o braku bezstronności składu orzekającego w takiej sprawie, nie stanowi również okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnione wątpliwości co do bezstronności orzekających sędziów. Wywodzenie tylko na tej podstawie istnienia tego typu okoliczności prowadzi do sytuacji, w której wszyscy sędziowie orzekający w danym sądzie, musieliby zostać wyłączeni od rozpoznania wszystkich spraw, w których jedną ze stron byłby sędzia pracujący w tym samym sądzie. Ponadto przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia wydane zostały w czasie, gdy skarżąca przez krótki okres orzekała w Wydziale I WSA, natomiast od 2015 r. orzeka w innym Wydziale tego Sądu. Wyrok w niniejszej sprawie zapadł w 2020 r., gdy skarżąca orzekała już w innym wydziale WSA w Warszawie. Ponadto należy wskazać, że skarżący kasacyjnie organ mógł – do czasu wydania wyroku przez WSA – złożyć do akt wniosek o wyłączenie sędziów, czego jednak nie uczynił. Wniosek w tym przedmiocie mógł także złożyć do protokołu na rozprawie przed WSA w dniu 13 marca 2020 r., czego również nie uczynił, a z protokołu wynika, że na rozprawę nikt się nie stawił. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 19 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Na gruncie niniejszej sprawy, nie są również w związku z tym zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Tym samym należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 i art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.