Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 209/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6101 Przekazanie gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skarg Gminy Ł. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących Gminy Ł. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. po 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Oddziału [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 1997 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. w części dotyczącej nieruchomości obecnie oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, a pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późń. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę Ł. nieodpłatnie na własność następujących nieruchomości wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i urządzeniami:

1/ obręb [...], działki nr [...], [...], i [...] o łącznym obszarze [...] m.kw., opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...],

2/ obręb [...], działki nr [...] i [...] o łącznym obszarze [...] m.kw. wpisane do księgi wieczystej kw nr [...], opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...],

3/ obręb [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw. opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...],

4/ obręb [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw., opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...],

5/ obręb [...], działki nr [...], [...], [...] o łącznym obszarze [...] m.kw., opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...],

6/ obręb [...], działki nr [...], [...] o łącznym obszarze [...] m.kw., opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...],

7/ obręb [...], działki nr [...], [...] i [...] o powierzchni [...] m.kw., opisane w karcie ewidencyjnej [...],

7/ obręb [...], działki nr [...] i [...] o obszarze [...] m.kw., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że wymienione nieruchomości stanowią tereny zabudowy zakładowych osiedli mieszkaniowych Kombinatu [...] w G. Kombinat nie posiada możliwości dalszego administrowania i utrzymania substancji mieszkaniowej i infrastruktury osiedli z uwagi na złą kondycję finansową. W związku z tym, że Rada Gminy Ł. posiada możliwości utrzymania osiedli mieszkaniowych poprzez przekazanie ich w administrację nowoutworzonej spółdzielni mieszkaniowej nieruchomości te przekazano na własność Gminy.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o uchwałę Rady Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na przejęcie do zasobów mienia komunalnego niektórych budynków wielomieszkaniowych pozostających w zarządzie [...] Kombinatu [...] w G. na terenie gminy Ł. oraz ustalenia zasad ich sprzedaży.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie informacji Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 12 października 1995 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. W wyniku tego postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku Dyrektora oddziału [...] w E., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił decyzję własną z dnia [...] września 1987 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, a w pozostałej części orzekł o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa, wskazując na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Minister stanął na stanowisku, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej nastąpiło rażące naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 14 i następnych ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Skomunalizowane nieruchomości należały, przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], do Kombinatu [...] w G. W związku z tym w dniu [...] czerwca 1992 r. podlegały przekazaniu Agencji [...] w trybie przewidzianym ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Po wejściu w życie wskazanej ustawy wojewodowie nie mogli już dysponować składnikami państwowego gospodarstwa rolnego (w tym także zlikwidowanego przed wejściem w życie tej ustawy), gdyż całość mienia takiego przedsiębiorstwa podlega przekazaniu do zasobu własności rolnej Skarbu Państwa a brak możliwości dysponowania nimi obejmuje także zakaz przekazywania tego mienia w drodze komunalizacji. Jednocześnie w części dotyczącej orzeczenia o podjęciu decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa organ stwierdził, że z materiału zebranego w sprawie wynika, że nieruchomości wymienione w punkcie II sentencji decyzji zostały przekazane przez Gminę Ł. aktem darowizny na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. a zatem orzeczono o podjęciu kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa z uwagi na brak możliwości cofnięcia skutku tego aktu przez wydanie decyzji administracyjnej oraz działek nr [...], [...], [...], [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Gminy Ł., wyrokiem z dnia 5 marca 1999 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. nie podzielając zarzutów skargi, lecz podnosząc, że w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1992 r. o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej dziesięciu działek wymienia się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Brak natomiast ustaleń, co do pozostałych działek objętych decyzją tj. działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a nie wymienionych w akcie darowizny Spółdzielni Mieszkaniowej, zaś samo powołanie się na pismo Zarządu Gminy Ł. z dnia 20 lutego 1998 r. nie może być wystarczające do przyjęcia, że nastąpiło zbycie na rzecz innego podmiotu.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję własną nr [...] z dnia [...] września 1997 r. i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2003 r. (sygn. akt I SA 2497/01) z powodu nie ustalenia przez organ należycie dat i numerów wydanych wcześniej decyzji, popełnienia błędów w zaskarżonej decyzji oraz nie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, jak też nie zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a w szczególności braku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz wszelkich zgłoszonych żądań.

W zaistniałej sytuacji do rozpoznania pozostał wniosek Dyrektora Oddziału [...] w E. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 1997 r.

Obecnie zadania Agencji [...] wykonuje Agencja [...].

We wniosku z dnia 30 września 1990 r. o ponownie rozpatrzenie sprawy Dyrektor Agencji [...] wnosił o stwierdzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji m. in. komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r., podnosząc że została wydana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa a według art. 5.1 tej ustawy Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia również po zlikwidowanych państwowych gospodarstwach rolnych. Ponadto na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. w sprawie likwidacji [...] Kombinatu [...] w G. majątek zlikwidowanego Kombinatu został protokolarnie przekazany Agencji [...]. Ponadto wskazał na sprzeczność pomiędzy danymi ujawnionymi w księgach wieczystych i ewidencji gruntów a treścią decyzji komunalizacyjnej, polegającą w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] na określeniu w decyzji komunalizacyjnej, że łączna powierzchnia działek nr [...] i [...] wynosi [...] ha, gdy tymczasem powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha, zaś powierzchnia działki nr [...] przed podziałami wynosi [...] ha.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Agencji [...] Oddział w E., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. uchylił w całości decyzję własną nr [...] z dnia [...] września 1997 r. oraz stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości obecnie oznaczonej, jako działki nr [...], [...] i [...] wydana została z naruszeniem prawa, a pozostałej części stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ nadzoru wskazał, że wniosek Agencji [...] jest uzasadniony. Organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniach wyroków z dnia 10 października 2003 r. i 5 marca 1999 r., z których, w jego ocenie, w sposób bezsporny wynika, że nieruchomości wymienione w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nie mogły podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Organ nadzoru przytoczył również przepisy art. 1, 2, 5 i 14 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Według art. 14 ust. 3 powyższej ustawy Wojewoda miał obowiązek przekazania Agencji [...] mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa. Z kolei na mocy art. 5 tej ustawy Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności w stosunku do mienia określonego w przepisach art. 1 i 2, czyli w stosunku do: nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych oraz nieruchomości i składników mienia Skarbu Państwa pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, przejętych przez Skarb Państwa z innych tytułów, a także wchodzących w skład Państwowego Funduszu Ziemi, utworzonego na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe, inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3, jeżeli jest związane z realizacją jej zadań. W przedmiotowej sprawie brak jest stosownego wniosku Gminy Ł., zaś uchwała Rady Gminy z dnia [...] października 1991 r., nr [...], takiego warunku nie spełnia. Minister zatem doszedł do przekonania, że nieruchomości wymienione w kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nie podlegały przekazaniu gminie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Okoliczność ta prowadzi do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z powodu rażącego naruszenia prawa. Następnie organ nadzoru badał, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa, czyli nieodwracalne skutki prawne. Organ wskazując na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r.(III AZP 4/92) stwierdził, w odniesieniu do nieruchomości przekazanych przez Gminę Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", że skoro przeniesienie nieruchomości nastąpiło w drodze aktu darowizny, to tym samym nabywcy nie chroni rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych, a zatem zbycie nieruchomości przez Gminę Ł. pod tytułem darmym na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie spowodowało nieodwracalnych skutków prawnych - w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W budynkach posadowionych na skomunalizowanym gruncie, przekazanych następnie nieodpłatnie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" część członków Spółdzielni nabyła spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego lub użytkowego, lecz nabycie tych praw nie jest związane z nabyciem prawa własności gruntu, który nadal pozostaje własnością Spółdzielni. Jeśli natomiast chodzi o działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie zostały one zbyte na rzecz osób trzecich i nadal stanowią mienie gminne. Jako dowód w tym zakresie Minister wskazał załączone do akt sprawy informacje z ewidencji gruntów, wyciąg z wykazu zmian gruntowych, decyzje dotyczące podziału nieruchomości, mapy oraz informacje udzielone przez Gminę Ł. (ostatnie pismo z dnia 11 stycznia 2005 r.). W stosunku do nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] organ nadzoru stwierdził, iż zachodzą nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G. z przekazanej jej aktem darowizny przez Gminę Ł. działek o numerach [...] i [...] oraz [...] wyodrębniła działki o numerach: [...] o powierzchni [...] m.kw. i [...] o pow. [...] m.kw. i aktem notarialnym z dnia [...] września 1995 r., Rep. [...], sprzedała je Zakładowi [...] S.A. z siedzibą w G. Obecnie właścicielem tych działek jest K. Spółka Akcyjna – a zmiana firmy wynika ze złożonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział [...] Gospodarczy Rejestrowy z dnia [...] grudnia 1996 r., sygn. akt [...]. Analogiczna sytuacja zaistniała w związku z umową sprzedaży działki nr [...] w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1999 r. zawartą pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" a M. J. i H. P. Działka nr [...], będąca przedmiotem sprzedaży, została wydzielona z działki [...], która też jest wymieniona w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Obecnie właścicielem działki nr [...] jest T. P. W obu powyższych przypadkach zachodzą, w ocenie organu nadzoru, nieodwracalne skutki prawne.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2005 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Ł. i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B.

Skarżąca Gmina Ł. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: 1) art. 13 i 14 ustawy z dnia 19 października 1991 r. (tj. Dz. U. 2001 r., nr 57, poz. 603 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Agencja [...] posiada uprawnienia strony a Wojewoda [...] nie miał uprawnień do dysponowania nieruchomościami przekazanymi Gminie Ł., 2) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez uznanie braku podstaw do przekazania nieruchomości Gminie, 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przekazanie nieruchomości Gminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżąca Gmina Ł. wskazała na zapis art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji komunalizacyjnej), według którego przekazanie praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości określonych w ustawie nastąpić miało niezwłocznie, nie później jednak niż w okresie dwóch lat. Zapis ten nie pozbawia prawa do dysponowania nieruchomością rolną Skarbu Państwa przez Wojewodę w inny sposób, niż przekazanie Agencji. Podobnie według art. 14 ust. 3 Wojewoda miał pełne prawo do dysponowania tą nieruchomością. Skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że nie ma przepisu, który nakazywałby przekazanie nieruchomości wyłącznie Agencji, a nie innym podmiotom, pod warunkiem, że dokonano tego zgodnie z prawem. Dopiero po sporządzeniu protokołu zdawczo - odbiorczego pomiędzy Agencją a Wojewodą, to Agencja byłaby wyłącznym dysponentem nieruchomości i stroną w przedmiotowym postępowaniu. Gmina Ł. nie zgadza się również, ze stanowiskiem organu, że brak było przesłanek do przekazania jej nieruchomości trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, bowiem wykazała swój interes prawny i faktyczny do skomunalizowania nieruchomości rolnych, uzasadniając to planowanymi inwestycjami zarówno mieszkaniowymi, przemysłowymi, infrastruktury komunalnej oraz rolnymi i wniosek ten jest uzasadniony oraz znajduje pełne odzwierciedlenie w dokumentacji sprawy. W ocenie skarżącej przyjęcie przez organ przesłanki uznaniowej, jaką jest wskazany art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, bez konkretnego zarzutu normy prawnej jest niedopuszczalne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie rażącego naruszenia prawa. Skarżąca zarzuciła organowi błędne przyjęcie, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do nieruchomości przekazanych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a głównie członków tej spółdzielni.

Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu nadzoru w kwestii uznania, że w stosunku do gruntów jej przekazanych aktem notarialnym przez Gminę Ł. nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. W skardze podniesiono, że organ wydający zaskarżoną decyzję ograniczył swe rozważania do skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej w postaci nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości i wywodził, powołując się na treść art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że skoro spółdzielnia otrzymała skomunalizowane nieruchomości w drodze darowizny, nie podlega jako nabywca ochronie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i tym samym brak podstaw do uznania zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Tymczasem, według skarżącej, skutkiem prawnym otrzymania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" własności wadliwie uprzednio skomunalizowanych nieruchomości było także uzyskanie przez członków Spółdzielni ograniczonych praw rzeczowych w postaci spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych i lokali użytkowych (które zostały następnie w wielu przypadkach zbyte na rzecz osób trzecich), jak również spółdzielczych lokatorskich praw do lokali. Skarżąca podkreśliła, że przedłożyła w toku postępowania dowody na powstanie ograniczonych praw rzeczowych, jednakże nie zostały one przez organ uwzględnione. Zarzucono również organowi, że nie dokonał dokładnej analizy, przywołanej w uzasadnieniu decyzji, uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. Zgodnie z wywodami Sądu Najwyższego, zawartymi w wyżej wymienionej uchwale, nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej zachodzi w sytuacji, w której organ nie posiada kompetencji do stosowania władczych i jednostronnych form działania w celu odwrócenia zaistniałych w wyniku decyzji skutków prawnych. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchylenie wadliwej decyzji, na podstawie której doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej. Tak więc uchylenie decyzji komunalizacyjnej nie powoduje automatycznie ustania istniejących obecnie ograniczonych praw rzeczowych oraz spółdzielczych lokatorskich praw do lokali. Odwrócenie skutków prawnych może nastąpić wyłącznie w drodze cywilnoprawnej na podstawie orzeczenia sądowego, a zatem ta część decyzji komunalizacyjnej, której skutkiem było przejście własności nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a następnie ustanowienie przez nią ograniczonych praw rzeczowych oraz spółdzielczych lokatorskich praw do lokalu wywołała, w ocenie skarżącej, nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargi Gminy Ł. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa niniejsza była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem pierwszego stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie wpłynęły dwie skargi na decyzję ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2005 r. – Gminy Ł. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Rozpoznając w pierwszej kolejności skargę Gminy Ł. zwrócić należy uwagę, że zarzuty w niej sprecyzowane, poza zarzutem zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, są tożsame z zarzutami skargi tej Gminy złożonej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. a będącymi następnie przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wprawdzie zaskarżoną przez Gminę decyzję uchylił, lecz w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 1999 r. Sąd w sposób jednoznaczny stwierdził, iż stawiane zarzuty należy uznać za nieuzasadnione, a uchylenie zaskarżonej decyzji było spowodowane koniecznością dokładnego ustalenia przez organ nadzoru, które nieruchomości i w jakiej części zostały zbyte przez Gminę Ł. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 1999 r. (sygn. akt I SA 1487/98) bardzo szczegółowo omówił i odniósł się do stawianych przez Gminę Ł. zarzutów: 1) naruszenia przez organ art. 13 i 14 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez błędne przyjęcie, iż Agencji [...] przysługuje przymiot strony oraz, że Wojewoda nie miał prawa do dysponowania nieruchomością rolną Skarbu Państwa w inny sposób, niż przekazanie Agencji; 2) naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez uznanie braku podstaw prawnych do przekazania nieruchomości Gminie, a w konsekwencji naruszenie art. 56 § 1 pkt 2 kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że przekazanie nieruchomości gminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do powyższych zarzutów skargi nie podzielił stanowiska strony skarżącej. Co do naruszenia art. 13 i 14 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez błędne przyjęcie, że Agencji [...] przysługuje przymiot strony, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interes prawny Agencji do występowania ze środkami prawnymi w sprawach orzeczonych komunalizacji wywodzi się z art. 5 wymienionej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji a ogłoszone w Dz. U. nr 107, poz. 464. Na podstawie tego przepisu Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia określonego w art. 1 i 2 ustawy, które to przepisy wymieniały jako mienie Skarbu Państwa nieruchomości rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego oraz inne nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, a także nieruchomości znajdujące się w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych i wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi, utworzonego na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Objęte komunalizacją nieruchomości wymienione w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. odpowiadają tym kryteriom, a to z uwagi na charakter rolny tych nieruchomości i ich związek z przedsiębiorstwem gospodarki rolnej. Sąd podkreślił, że w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1992 r. interes prawny Agencji znajduje dodatkowe uzasadnienie w tym, że na podstawie decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. został zlikwidowany [...] Kombinat [...] w celu przekazania Agencji [...], a decyzja ta zaczęła obowiązywać 25 czerwca 1992 r., protokół zdawczo – odbiorczy został sporządzony w dniu 1 sierpnia 1992 r. i w takim przypadku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, miał zastosowanie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nakazujący Wojewodzie przekazanie Agencji majątku zlikwidowanego przedsiębiorstwa, a tym samym wykluczający przekazanie mienia gminie na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłączenie komunalizacji nieruchomości należących do Kombinatu [...] nastąpiło wobec niespełnienia się wskazanych przesłanek w art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej uzasadniających przekazanie mienia gminie. Ponadto na podstawie do art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe, inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3, jeśli jest związane z realizacją jej zadań, a takiego wniosku Gmina nie złożyła, bowiem uchwała Rady Gminy Ł. z dnia [...] października 1991 r. nr [...] mająca charakter aktu ogólnego nie spełnia warunków wniosku. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że decyzje konstytutywne o przekazaniu mienia gminie Ł., w tym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., wbrew wyraźnym warunkom określonym w ustawie rażąco naruszały prawo a zatem spełnione są przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 kpa uzasadniające stwierdzenie przez Ministra nieważności tych decyzji.

Powyżej omówiona ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 1999 r. nie może być przedmiotem polemiki, lecz jest wiążąca zarówno dla organów orzekających w sprawie, jak również dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym kontekście zgłoszone przez Gminę Ł. wyżej omówione zarzuty skargi, należy uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się natomiast do skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" należy uznać ją za zasadną. Jak wynika z akt sprawy Gmina Ł. w drodze umowy darowizny zawartej w dniu [...] grudnia 1992 r. w formie aktu notarialnego [...] darowała na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G.: 1/ z nieruchomości objętej księgą wieczystą kw nr [...] położonej w B. działki o numerach: [...], [...] i [...] o łącznym obszarze [...] ha ; 2/ z nieruchomości położonej w B., a objętej księgą wieczystą kw nr [...] działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze [...] ha, 3/ nieruchomość położoną w R., a objętą księgą wieczystą kw [...], w skład, której wchodzą działki o numerach: [...], [...], [...] o łącznym obszarze [...] ha, 4/ nieruchomość położoną w D. a objętą wieczystą kw nr [...] oznaczoną, jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Aktu darowizny dokonano z jednej strony w oparciu o uchwałę Rady Gminy Ł. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. o nieodpłatnym przekazaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. osiedla mieszkaniowego po zlikwidowanym Państwowym Gospodarstwie Rolnym w G., a z drugiej strony na podstawie uchwały Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] września 1992 r., wyrażającej zgodę na nabycie w formie darowizny od Gminy Ł. nieruchomości wraz ze znajdującymi się na nich osiedlami mieszkaniowymi i z infrastrukturą techniczną, położonych w B., B., R. i D. Powyższe nieruchomości mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], zostały nabyte na własność przez Gminę Ł. Oprócz powyższych nieruchomości decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. wymienia działki nr [...], [...], [...] i [...], [...] i [...], które nie zostały przekazane Spółdzielni wskazanym powyżej aktem notarialnym. Według ustaleń organu nadzoru działki o numerach: [...], [...], [...] i [...] nie zostały przekazane Spółdzielni i stanowią nadal mienie gminne. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ nie wyjaśnił, jakim aktualnie działkom z decyzji komunalizacyjnej odpowiadają działki o numerach [...] i [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie powyżej kwestii.

Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy wadliwa decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, w części dotyczącej nieruchomości przekazanych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przez Gminę Ł. w drodze aktu notarialnego pod tytułem darmym. Stosownie bowiem do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Pojecie nieodwracalnych skutków prawnych było wielokrotnie przedmiotem interpretacji i wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy:

1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992/12/211; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, publ. Lex 45938; z dnia 26 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1114/97, publ. Lex 45849);

2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1902/97, publ. Lex 45672; z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt I SA 149/99, publ. Lex 54116; z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 1185/00, publ. Lex 77612; z dnia 12 października 2000 r., sygn. akt I SA 1145/00 publ. Lex 55757; z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, publ. Lex 55762; z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SA 326/01, Lex nr 75508; z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2133/97, Lex nr 44496; uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, OSNCP 1992, NR 12, POZ.11 i OSP 1993, nr 5, poz. 104),

3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1347/96, publ. Lex nr 43233, z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, z.2, poz.81).

Powyższe orzeczenia stanowią wskazówkę dla oceny zaistnienia bądź nie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc dalsze rozważania na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania stwierdzić należy stwierdzić, że rację ma skarżąca, gdy twierdzi, że organ wydający zaskarżoną decyzję, oceniając, czy zachodzą nieodwracalne skutki prawne, oparł się jedynie na treści art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wywodząc że skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" otrzymała skomunalizowane nieruchomości w drodze darowizny, to nie podlega jako nabywca ochronie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/94), organ wywiódł, że tylko ci nabywcy nieruchomości, których stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych spełniają przesłanki do zastosowania art. 156 § 2 kpa. Minister podkreślił również, że według art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie wszystkich nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i ochrony takiej nie znajdują nabywcy nieruchomości, którzy nabyli ją nieodpłatnie. Istotnie wychodząc z tego założenia nie można byłoby mówić w przedmiotowej sprawie o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do nieruchomości nabytych przez Spółdzielnię nieodpłatnie. Jednakże, jak wyżej wskazano nieodwracalne skutki prawne zachodzą również w innych sytuacjach, a każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie mając na uwadze konkretny stan prawny w sprawie tej występujący. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przyjmowano, że o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić wówczas, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, jak również w sytuacji, gdy skutków prawnych wadliwej decyzji nie można "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2001 r.,(sygn. akt IV SA 914/99, publ. Lex nr 55762) następującej treści: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji."

Taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. W wyniku decyzji komunalizacyjnej Gmina Ł. stała się właścicielem nieruchomości, z których część przekazała następnie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w drodze czynności cywilnoprawnej, umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego. Stosownie do art. 888 kodeksu cywilnego "przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku". Umowa darowizny ma charakter czynności konsensualnej i wywołuje podwójny skutek obligacyjno – rozporządzający. Odwołanie darowizny może nastąpić według przepisów kodeksu cywilnego, jeśli obdarowany dopuścił się względem darczyńcy rażącej niewdzięczności (art. 898 kc) a rozwiązania darowizny można domagać się na drodze postępowania cywilnego. Szczególne unormowanie przewidział jednakże ustawodawca przy darowiźnie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Bowiem stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zagadnienie przekazywania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy darowizny reguluje art. 13 ust. 2 i art. 22 tej ustawy. W przepisie art. 13 ust. 2 wymienia się dwa rodzaje darowizn. Pierwszą grupę stanowią darowizny nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na rzecz określonej osoby fizycznej lub prawnej, z tym zastrzeżeniem, że w umowie darowizny musi być określony cel publiczny, na realizację którego nieruchomość jest darowana. Cele publiczne wymienia art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tym że ustawodawca zastrzegł, że cele te mogą być też określone w innych ustawach. Druga grupa to darowizny między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego lub między tymi jednostkami, z tym że w przypadku takich darowizn nie ma wymagania przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny. Przepisy omawianej ustawy nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej darowizn nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, poza unormowaniem dotyczącym odwołania darowizny. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedynie w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel, na który nieruchomość była darowana, darowizna podlega odwołaniu. W przedmiotowej sprawie nieruchomości przekazane umową darowizny Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zostały przekazane jako osiedle mieszkaniowe po zlikwidowanym Państwowym Gospodarstwie Rolnym w G. (§ 5 aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1992 r.). Cel zatem nie został sprecyzowany, gdyż inne były obowiązujące w dacie [...] grudnia 1992 r. uregulowania ustawowe (obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która nie zawierała przepisu analogicznego do art. 13 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami). Gdyby kwestię możliwości odwołania darowizny rozpatrywać w kontekście obowiązujących aktualnie przepisów, to stwierdzić należy, że skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" otrzymała aktem darowizny nieruchomości, na których znajdowało się osiedle mieszkaniowe i nadal takiemu celowi te nieruchomości służą, to w ocenie Sądu, Gmina Ł. nie ma możliwości prawnych, przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, odwołania tej darowizny. Dodatkowo odwołanie darowizny, nie tylko nie znajdowałoby podstaw w art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale nie mogłoby też nastąpić w drodze decyzji organu administracji publicznej. Samo odwołanie darowizny nie niweczyłoby wpisu Spółdzielni w dziale II księgi wieczystej, jako właściciela nieruchomości. Skutek ten mógłby zostać osiągnięty dopiero w wyniku orzeczenia Sądu po rozpatrzeniu zasadności powództwa złożonego w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Tym bardziej odwołanie darowizny nie mogłoby nastąpić, gdyby rozpatrywać możliwość dokonania odwołania w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie sporządzenia umowy darowizny, czyli gdy obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy tej ustawy nie regulowały kwestii oddawania gruntów stanowiących własność jednostki samorządowej innym podmiotom w drodze darowizny, co pozwala na wnioskowanie, że w tym zakresie w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej - darowizny nieruchomości w formie aktu notarialnego do czynności tej znajdowały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. I w tym wypadku niemożliwym byłoby wydanie decyzji administracyjnej "odwracającej" skutki prawne wadliwej decyzji komunalizacyjnej. Należy zatem uznać, że zachodzi przypadek, kiedy skutków wydania wadliwej decyzji nie można ani znieść na drodze postępowania administracyjnego, ani też organ administracji działając w ramach kompetencji władczych nie ma możliwości odwrócić skutków wadliwej decyzji.

Z tych powodów w odniesieniu do gruntów przekazanych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a wymienionych w akcie darowizny zachodzą, w ocenie Sądu, nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Odmienne stanowisko organu w powyższej kwestii skutkuje uznaniem naruszenia przez organ nadzoru orzekający w sprawie przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 2 kpa.

Słusznie natomiast przyjął organ nadzoru, że w odniesieniu do działek wymienionych w punkcie 2 zaskarżonej decyzji zaszły nieodwracalne skutki prawne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie z pkt 2 i 3 wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 i 200 powyższej ustawy.