Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4444/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 128/20 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 128/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku - oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Powołaną wyżej decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną decyzję z dnia [...] października 2019 r., nr [...] o odmowie przyznania D. K. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 887 ze zm., dalej: jako ustawa o emeryturach. Podniesiono też, że w odniesieniu do renty rodzinnej w drodze wyjątku stosuje się odpowiednie przepisy ww. ustawy, a w szczególności art. 68, zgodnie z którym renta rodzinna przysługuje dzieciom na czas trwania nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 roku życia. Renta rodzinna przysługuje również dzieciom bez względu na wiek, które stały się całkowicie niezdolne do pracy w wieku przed ukończeniem 16 lat życia lub przed ukończeniem nauki w szkole przed osiągnięciem 25 lat życia. W ocenie Prezesa ZUS, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2019 r. wnioskodawczyni nie została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Nadto, zarówno wiek wnioskodawczyni, jak i stan zdrowia, nie stanowią obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia i zapewnieniu niezbędnych środków utrzymania.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. K. podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Zarzuciła, że jej stan zdrowia pogorszył się znacznie z uwagi na trwającą już 8 miesięcy walkę z ZUS. Dodała też, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej.

Prezes ZUS podkreślił, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego.

Z kolei w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie do treści art. 14 ust. 3 powołanej ustawy podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni ma obecnie 58 lat, więc nie osiągnęła wieku emerytalnego. Ponadto nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, ponieważ orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] lipca 2019 r. ustalono, że nie jest całkowicie niezdolna do pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od ww. rozstrzygnięcia, skarżąca D. K. wyjaśniła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, nie stać jej nawet na wykup koniecznych leków i podstawowe utrzymanie. Jest zarejestrowana w PUP [...] oraz korzysta z zasiłków celowych z MOPS-u w [...]. Skarżąca stwierdziła też, że posiada odpowiednie lata pracy, na co są dokumenty w ZUS O/[...], a poza tym przez 10 lat całodobowo opiekowała się ojcem M. W. L. oraz przez 3 lata jego drugą żoną B. L.

Skarżąca podniosła nadto, że zdiagnozowano u niej chorobę nadciśnieniową z zajęciem serca, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, silne bóle obręczy barkowej, zmiany lityczne czaszki, nadciśnienie w prawym oku i wysychające rogówki. Wniosła w związku z tym o sprawdzenia jej stanu zdrowia wskazując, że na dwa lata przed emeryturą ma małe szanse na podjęcie zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Przyznając świadczenie w drodze wyjątku Prezes ZUS musi kierować się przesłankami z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach, z których wynika, że pozostały po ubezpieczonym członek rodziny może ubiegać się o przyznanie renty rodzinnej w tym trybie jeżeli wykaże, że wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Dla oceny tej przesłanki niezbędne jest zatem odwołanie się do przesłanek uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym, w tym także do art. 68 ust. 1 tej ustawy o emeryturach, który określa krąg osób uprawnionych do renty rodzinnej.

Biorąc zatem pod uwagę wiek skarżącej, przyznanie jej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, zdaniem Sądu I instancji możliwe byłoby jedynie w sytuacji, gdyby stała się całkowicie niezdolna do pracy w okresie do ukończenia 16 lat życia albo do ukończenia nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2019 r. nie została w ogóle uzna za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy o emeryturach, okoliczność ta eliminuje skarżącą z grona osób uprawnionych do renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W ocenie Sądu I instancji opisane wyżej okoliczności miały kluczowy w sprawie charakter i powodują, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem zawartym w skardze skarżącej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art. 86 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 ustawy o emeryturach poprzez błędną wykładnię tych przepisów z uwagi na to, iż skarżąca z uwagi na swój stan zdrowia spełnia warunki do przyznania jej renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że doszło do obrazy wskazanych na wstępie przepisów prawa materialnego i zachodzi podstawa do zmiany zaskarżonego wyroku. Wniosek taki wypływa z oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku sprawy oraz przedłożonego przez skarżącą. Prawidłowa ocena tego materiału wskazuje na to, że stan zdrowia dawał podstawy do przyznania skarżącej renty w drodze wyjątku. Skarżąca kasacyjnie wskazała nadto, że nie pracuje, nie ma innych źródeł utrzymania a jej stan zdrowia nie pozwala na podjęcie pracy. Podniosła przy tym okoliczności dotyczące jej ojca - zasłużonego pedagoga.

Tym samym zdaniem strony skarżącej doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum skargi poprzez ich błędną interpretację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 7 lipca 2021 r. - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) - poinformowano strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. prowadzonej pod sygn. III OSK 4444/21 na posiedzenie niejawne.

W odpowiedzi na to zawiadomienie pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 26 lipca 2021 r. podtrzymał swoje zarzuty, argumenty i stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej . Jednocześnie czując się związanym stanowiskiem mocodawczyni wniósł o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy z udziałem stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez skarżącego kasacyjnie podstawami zaskarżenia. W sytuacji gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez stronę.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W skardze tej nie wytknięto naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa procesowego, co powoduje związanie miarodajnymi ustaleniami faktycznymi, jakie przyjął Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. W skardze ograniczono się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ustawy o emeryturach "z uwagi na to, iż skarżąca z uwagi na swój stan zdrowia spełnia warunki do przyznania jej renty w drodze wyjątku". Jednak zarzut ten jest niezasadny, gdyż Sąd I instancji nie dopuścił się błędów w wykładni powołanej normy.

Po pierwsze przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Należy zatem wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Podniesiony w skardze kasacyjnej nie spełnia tego warunku.

Po drugie z treści podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nie wynika także, że chodzi o zarzut błędnego zastosowania normy prawnej. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje brzmienia i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów, ani tego, że powinny one ewentualnie stanowić podstawę prawną dla działania organu administracyjnego. De facto strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Jednak jak wskazano wyżej, w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut błędnych ustaleń faktycznych.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ponieważ w sprawie nie zostały zakwestionowane skutecznie ustalenia faktyczne, to należy je przyjąć za podstawę orzekania, w takim zakresie jak uczynił to Sąd I instancji tj. skarżąca ukończyła 58 lat (na dzień wydania przez organ decyzji z [...] listopada 2019 r.) i nie została uznana za osobę niezdolną do pracy (orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z [...] lipca 2019 r.).

W związku z powyższym w pierwszej kolejności zauważyć należy, że ustawowe przesłanki nabycia prawa do emerytury i renty są sformułowane w sposób bezwzględnie obowiązujący w między innymi w powołanej ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przewidziany tam ogólny system świadczeń ubezpieczeniowych, ściśle reglamentowany przepisami prawa, został uzupełniony przez ustawodawcę świadczeniami wyjątkowymi, w tym świadczeniem, o których mowa w art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach. Regulacja przewidziana w tym przepisie ma charakter szczególny. Przewiduje bowiem jeden z wyjątków od ogólnych zasad nabywania uprawnień do świadczeń ubezpieczeniowych, gdyż umożliwia przyznanie świadczeń mimo niespełnienia wszystkich warunków dających prawo do "zwykłej" emerytury i renty. Takie unormowanie musi być stosowane i interpretowane w sposób ścisły. Rozszerzająca wykładnia przepisów szczególnych jest bowiem niedopuszczalna.

W niniejszej sprawie ma również zastosowanie przepis art. 68 ust. 1 ustawy o emeryturach, zgodnie, z którym: dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej: 1) do ukończenia 16 lat; 2) do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo 3) bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2.

Należy się zgodzić z ustaleniami Sądu I instancji, że przyznanie skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu możliwe byłoby jedynie w sytuacji, gdyby stała się całkowicie niezdolna do pracy w okresie do ukończenia 16 lat życia albo do ukończenia nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2019 r. nie została w ogóle uzna za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Stosownie do brzmienia art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy o emeryturach zasadnie zatem uznano, że okoliczność ta eliminuje skarżącą z grona osób uprawnionych do renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.