Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 438/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi B. W., T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej granice nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. W., T. W. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniosku A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia granic nieruchomości położonej w [...], z działkami nr 63/1 i 64/1, stanowiącymi własność [...] oraz działką nr 63/4, stanowiącą własność [...], na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. nr 79, poz. 856 z 2001 r.) oraz art. 17 pkt 1, 127 § 3, 157 § 1 i 2 , art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że A. K. równocześnie z zażaleniem na postanowienie Wójta [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 63/6, stanowiącej własność R. i A. K. z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność B. i T. W., oznaczoną jako działki nr 63/1 i 64/1 wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika [...] Nr [...] z [...] marca 1997 r. wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z ustawą z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenia nieruchomości dokonują terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem organem właściwym w sprawach rozgraniczenia nieruchomości była Gmina [...], a nie organ administracji rządowej jakim był wówczas kierownik urzędu rejonowego. W toku postępowania przed Kolegium Odwoławczym rozszerzono wniosek, uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji istotnymi wadami postępowania, a mianowicie brakiem ustalenia stron postępowania - w toku postępowania rozgraniczeniowego organ nie ustalił następców prawnych E. K., który zmarł [...] marca 1994 r.

Ponadto wskazano, że K. K. nie złożyła (nie podpisała) wniosku o rozgraniczenie, co potwierdza przedłożona do akt opinia grafologiczna. W ocenie wnioskującego strony nie zostały też należycie zawiadomione o pracach geodezyjnych, a sporządzony protokół graniczny nie odpowiada wymogom zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. (M.P. z 1996 r., nr 50, poz. 469). W wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego rozgraniczenia działka nr 63/2 została umniejszona o 316 m2. Zgodnie z posiadanymi dokumentami nieruchomość, oznaczona obecnie jako działka nr 63/6 objęta księgą wieczystą [...] powinna mieć powierzchnię 1000 m2, a w wyniku rozgraniczeniu powierzchnia działki wynosi jedynie 684 m2.

W związku z powyższymi zarzutami Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] poinformowało strony o wszczęciu postępowania w celu zbadania zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...]. Strony postępowania rozgraniczeniowego [...] wnieśli o odrzucenie wniosku A. K., wyjaśniając że gospodarstwo rolne użytkują w takim stanie od 30 lat, zgodnie z aktem notarialnym z 1987 r. i w taki sam sposób gospodarstwo było użytkowane przez mamę [...]. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] ten fakt jedynie potwierdza. W toku postępowania rozgraniczeniowego granice ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron oraz spokojnego stanu użytkowania. Natomiast A. K., wbrew jego twierdzeniom, czynnie uczestniczył w postępowaniu rozgraniczeniowym, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia jego wniosku z uwagi na niezapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania.

Uczestniczka postępowania [...], wnuczka W. M., wskazała że w jej ocenie nie ma sporu odnośnie przebiegu granicy między działką nr 63- 4 (w dacie rozgraniczenia własność W. M.), a działką 63/2 (obecnie własność A. i R. K). Zostało to potwierdzone przez A. K., który oświadczył, że kwestionuje granice ustalone w wyniku rozgraniczenia między jego nieruchomością, a nieruchomością B. i T. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy zauważyło, co następuje:

Zarzuty A. K.odnośnie wydania w/w decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z naruszeniem przepisów o właściwości są bezpodstawne. Stosownie bowiem do art. 33 ust. 1 ustawy 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji) terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wyjaśnić należy, że w dacie orzekania organem właściwym był rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, stosownie do art. 5 pkt 23 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r., nr 34, poz. 198). Tym samym decyzja została wydana przez organ uprawniony, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Za równie bezpodstawny Kolegium uznało zarzut, że sporządzenie protokołu granicznego nastąpiło z naruszeniem zarządzeniem Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. (M.P. z 1996 r., nr 50, poz. 469). Stosownie do § 27 zarządzenie to weszło w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie miało miejsce w Monitorze Polskim w dniu 16 sierpnia 1996 r., a zatem weszło w życie 17 listopada 1996 r. , czyli w sposób nie budzący wątpliwości już po sporządzeniu protokołu granicznego, który, jak wynika z akt sprawy, miał miejsce w dniu 14 listopada 1996 r.

Kolegium stwierdziło natomiast, że organ w sposób rażący naruszył przepisy postępowania, nie poczynił bowiem żadnych własnych ustaleń odnośnie stron postępowania rozgraniczeniowego. Jak wynika z akt sprawy E. K., współwłaściciel działki 63/2, zmarł [...] marca 1994 r. (odpis skrócony aktu zgonu w aktach sprawy). Tym samym obowiązkiem organu było ustalenie następców prawnych i umożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu. Istotą sporu o rozgraniczenie jest bowiem przebieg granic sąsiednich nieruchomości i ustalenie jaki jest zasięg prawa własności na gruncie sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe może wpływać na zakres prawa własności, to obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania w celu ustalenia spadkobierców po zmarłym E. K., a następnie zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. Niedopełnienie ciążących na organie obowiązków stanowi rażące naruszenie prawa.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] narusza też rażąco przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedzać miała ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Wprawdzie z powołanego przepisu nie wynika, aby ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic miała przybrać formę odrębnego aktu, to jednak przeprowadzenie tej oceny winno znaleźć swój wyraz w zgromadzonym w sprawie materiale lub co najmniej w treści uzasadnienia decyzji. W świetle przekazanych akt taka ocena nie została w ogóle przeprowadzona. Brak tej oceny stanowi naruszenie prawa materialnego i naruszenie to należy uznać za rażące, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 2 cyt. ustawy winien być obligatoryjnie zastosowany. Jak wynika z tego przepisu jest to szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie w nim przewidzianym.

Kolegium wyjaśniło, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nie jest merytoryczne rozstrzyganie o tym, w jaki sposób powinna przebiegać granica pomiędzy nieruchomościami, czy też stwierdzenie, że granica powinna przebiegać inaczej niż to ustalono w decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] marca 1997 r. Skutkiem eliminacji decyzji z obrotu prawnego będzie konieczność ponownego przeprowadzenia rozgraniczenia. W sytuacji gdy strony nie dojdą do porozumienia lub będą niezadowolone z wydanej decyzji, przysługiwać im będzie droga sądowa przed sądem powszechnym, który będzie właściwy do rozstrzygnięcia sporu w tym przedmiocie.

Ponadto Kolegium wskazało, że strona posiadająca dowody wskazujące na popełnienie przestępstwa ma prawo skorzystać z uprawnień przewidzianych w kodeksie karnym i zawiadomić właściwą prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli B. W. i T. W. (dalej "skarżący"). Wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] i tym samym potwierdzenie ważności decyzji Nr [...] z [...] marca 1997 roku w oparciu o art. 156 § 2 kpa. Skarżący podnieśli, że w protokole rozgraniczającym z [...] listopada 1996 r. K. K. podpisała się pod treścią protokołu, w którym jednoznacznie potwierdziła, iż jest właścicielem działki 63/2. Sąsiedzi uczestniczący w ustaleniu nie mieli podstaw nie wierzyć w to potwierdzenie. Dodatkowo, podpisując się pod protokołem rozgraniczającym, jednoznacznie dała wyraz, że przynajmniej wiedziała o wniosku o rozgraniczeniu i akceptowała go. Skarżący oświadczyli, że według ich wiedzy wszyscy synowie K. K. (którzy później byli stronami postępowania spadkowego) wiedzieli o rozgraniczeniu, a dodatkowo w czynnościach ustalenia granic czynnie uczestniczył jej syn A. K. A. K. był przy geodecie przy każdym wkopanym kamieniu granicznym, a obecnie jest jedynym spadkoobiercą po K. K.

Protokół graniczny jest obszernym dokumentem wykonanym zgodnie ze stanem rzeczywistym ze spokojnym użytkowaniem w zgodzie z sąsiadami. Jedną ze stron postępowania była W. M. córka M. G., który dokonał zapisu na rzecz państwa K. i gdyby była jakakolwiek niezgodność w usytuowaniu granic, to była ona zorientowana i by to zasygnalizowała. Potwierdziła natomiast bez uwag protokół graniczny.

W ocenie skarżących niezrozumiałe jest stwierdzenie w decyzji SKO o niezamieszczeniu w uzasadnieniu decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego dodatkowego wyjaśnień, jeżeli załącznikiem do tej decyzji jest Protokół Graniczny zgodnie podpisany przez strony, a K. K. potwierdza swym podpisem (którego nikt nie kwestionuje), że jest właścicielem działki 63/2.

Ponadto skarżący podnieśli, że w oparciu o ustalone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego granice zostały wykonane mapy do celów projektowych, które są załącznikami do decyzji o pozwolenia na budowę (rozbudowę) domu państwa K. Po rozgraniczeniu A. K. w imieniu swej matki zwrócił sie do sąsiadów o zgodę na rozbudowę domu bez uwzględnienia minimalnych odległości budynku od granicy. Taka zgoda przez skarżących została udzielona. Mapa do celów projektowych będąca elementem zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę (decyzja Nr [...] wraz ze zgodą sąsiadów na rozbudowę w granicy powstała w oparciu o granice ustalone w rozgraniczeniu. Z chwila unieważnienia decyzji zatwierdzajacej podział mapa staje się nieaktualna, a tym samym dezaktualizuje się projekt budowlany, pozwolenie na budowę (jako jedna decyzja) i zgoda sąsiadów na rozbudowę. Taki tok zdarzeń powoduje, że prawomocna decyzja zatwierdzająca podział zaskutkowała kolejnymi niedwracalnymi skutkami prawnymi, a jej unieważnienie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego może skutkować nieważnością decyzji zatwierdzającej projety budowlane i pozwolenia na budowę z wszelkimi negatywnymi skutkami ewentualnego stwierdzenia samowoli budowlanej. W ocenie skarżących zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 2 kpa wskazująca nieodwracalność skutków prawnych decyzji Nr [...] o rozgraniczeniu. Zgodnie z uchwałą NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 unieważnienie decyzji powoduje unieważnienie decyzji zależnych - w tym wypadku decyzjii o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji powoduje powstanie samowolii budowlanej.

Dodatkowo skarżący stwierdzili, że to na K. K. ciążył obowiązek wynikający z art. 35 ustawy o księgach wieczystych i hipotece niezwłocznego ujawnieniu rzeczywistego stanu prawnego działki, a poprzez zaniechanie nie ujawniono rzeczywistego stanu prawnego po rozgraniczeniu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu na wniosku B. i T. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium [...], działając na podstawie art. art.1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 17 pkt. 1 i art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 – k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Oceniając wcześniejszą decyzję stwierdzono, że wydając ją Kolegium stanęło na stanowisku, że rozstrzygnięcie zatwierdzające granice nieruchomości wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, bowiem nie ustalono stron postępowania. Nieruchomość oznaczona jako działka nr 63/2 stanowiła własność [...], a w dacie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego E. K. nie żył - zmarł w dniu 8 marca 1994 r. i nie był ustalony krąg spadkobierców. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie winien był je zawiesić do czasu zakończenia postępowania spadkowego. Z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia wystąpiła K. K. podając, że chodzi o jej nieruchomość, podobnie w protokóle granicznym geodeta prowadzący postępowanie wpisał, iż działka nr 63/2 stanowi własność wnioskodawczyni natomiast tak w postanowieniu wszczynającym rozgraniczenie, jak i w decyzji organ podał, że w/w działka stanowi własność K. i E. K. Opisane działania organu administracji publicznej obarczone były wadami, które mają charakter kwalifikowany, to jest "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości iż nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie ma wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie administracyjnym przyjęto, że " naruszenie prawa" to naruszenie prawa materialnego, procesowego oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, a zatem każdej normy prawnej regulującej działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów się wywodzą (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 roku sygn. akt: II SA/Rz 194/14).

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie kolegium stwierdziło także, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, która winna być rozumiana w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności może być wyłącznie kwalifikowana postać naruszenia prawa, polegająca na rażącym jego naruszeniu. W bogatym orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, w myśl którego konieczność eliminowania decyzji w trybie stwierdzenia nieważności musi dotyczyć ustalenia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa - vide wyrok WSA w Szczecinie o sygn. II SA/Sz 762/10 z dnia 23.11.2010 r., wyrok WSA w Łodzi o sygn. II SA/Łd 915/12 z 18.10.2013 r., wyrok NSA w Warszawie o sygn. I OSK 1657/11 z dnia 30.10.2012 r. Skoro w toku postępowania prowadzonego przed Kolegium ustalono, że decyzja rozgraniczeniowa obarczona jest wadami zakwalifikowanymi jako rażące, zasadnie orzeczono o stwierdzeniu nieważności, a co za tym idzie o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego.

Decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżona została przez B. W. i T. W. do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podnosząc, że Kolegium w decyzji nr [...] nie uwzględniło całości składanych przez nich wyjaśnień i nie odniosło się do przedkładanych argumentów, które wskazują na nieodwracalność skutków prawnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Oceniło, że argumentacja zawarta w skardze nie wpływa na merytoryczna poprawność rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Wymogi powyższe znajdują zastosowanie w wypadku postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie 127 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżona decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie i art. 138 § 2 i 3 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 519). Cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 kpa jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Wymieniony przepis nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta obowiązuje również ściśle w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. mimo tożsamości podmiotowej organu I i II instancji (wyrok NSA w Warszawie z 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2498/98, CBOSA).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. SKO nie ustosunkowało się w ogóle do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do poniesionego zarzutu wystąpienia przesłanki z art. 156 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu II instancji decyzji sprowadza się do zrelacjonowania stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonej decyzji i konstatacji, że "skoro w toku postępowania prowadzonego przed Kolegium ustalono, że decyzja rozgraniczeniowa obarczona jest wadami zakwalifikowanymi jako rażące, zasadnie orzeczono o stwierdzeniu nieważności, a co za tym idzie o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego". Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium nie przeanalizowało jednak w ogóle zasadności zakwalifikowania wad jako rażące. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia sądów nie wnoszą do sprawy istotnych elementów, powołanie nastąpiło bowiem w zupełnym oderwaniu od ustaleń faktycznych w sprawie; nadto wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 762/10 uchylony został wyrokiem NSA z 19 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 514/11.

Istotne mankamenty wykazuje także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Organ stwierdził w uzasadnieniu tejże decyzji, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Takiego rodzaju naruszenia SKO dostrzegło w niepoczynieniu przez organ własnych ustaleń odnośnie stron postępowania rozgraniczeniowego oraz w braku oceny przez organ przed wydaniem decyzji prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami.

W odniesieniu do żadnego z dwóch naruszeń organ nie przedstawił uzasadnienia swego poglądu, że są to rażące naruszenia prawa, co sprawia, iż stanowisko SKO uchyla się spod kontroli sądowej.

Odnośnie pierwszego naruszenia ocena argumentacji organu jest o tyle istotna, że uchybienia w zakresie zapewnienia stronom możliwości udziału w postępowaniu kwalifikują się prima facie do przesłanek wznowienia postępowania (145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro – w ocenie organu – zaniedbania w tym zakresie kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., winien on przedstawić argumenty na rzecz takiego stanowiska i tok rozumowania do takiego wniosku prowadzący, tak by Sąd mógł się do prawidłowości takiej kwalifikacji ustosunkować. Na marginesie należy też zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakie konkretnie przepisy prawne zostały rażąco naruszone.

Odnośnie drugiego naruszenia SKO także nie przedstawiło dostatecznej argumentacji pozwalającej uznać uchybienie wymogowi z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji za rażące naruszenie prawa.

W wyroku NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448 podkreślono, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa, zaś w wyroku WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022 wskazano, że naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie.

W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej; por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować".

Należy mieć także na uwadze, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji - por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10, (orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Stanowisko tożsame wyraził NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, (CBOSA) – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie IV SA/Gl 835/13 (LEX nr 1513915).

Zastrzeżenia Sądu budzi także treść ostatniego akapitu uzasadnienia decyzji SKO z [...] stycznia 2015 r. A. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji podniósł zarzut, że wniosek inicjujący postępowanie nie został podpisany przez K. K., tzn. jej podpis na wniosku został sfałszowany przez nieznaną osobę. W takiej sytuacji dalece niewystarczające jest poinformowanie strony – jak uczyniło to Kolegium w uzasadnieniu decyzji – o możliwości złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Okoliczność podnoszona przez stronę winna być przeanalizowana w kontekście przedmiotu toczącego się postępowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że toczy się ono w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś wznowienia postępowania, gdzie jedną z przesłanek jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, bądź sfałszowanie dowodu, na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W postępowaniu wznowieniowym pouczenie strony o możliwości (celowości) zainicjowania postępowania karnego w celu uzyskania stwierdzenia przez właściwy organ sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa byłoby zasadne, choć i tak rzeczą organu byłoby przeanalizowanie czy nie zachodzą okoliczności z art. 145 § 2 bądź 3 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym takie pouczenie nie znajduje uzasadnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że podjęcie przez organ działania z urzędu tam, gdzie wymagana jest inicjatywa procesowa strony, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 159/14, CBOSA). Kwestia braku podpisu K. K. na wniosku musi więc stać się przedmiotem wnikliwej analizy organu przy uwzględnieniu brzmienia art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w dacie wydania decyzji oraz w kontekście twierdzenia skarżących, że podpisując się pod protokołem rozgraniczającym, jednoznacznie dała ona wyraz temu, że przynajmniej wiedziała o wniosku o rozgraniczeniu i akceptowała go.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił obie decyzje wydane w sprawie. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Organ administracji publicznej obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza w kontekście wszystkich podnoszonych w toku postępowania zarzutów i twierdzeń stron. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Rzeczą organu będzie wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie, stanowiące integralną część każdej decyzji, jest bowiem elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym (por. argumentację w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2015 r., IV SA/Po 189/15; CBOSA). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do wszystkich okoliczności istotnych dla danej sprawy.