Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 827/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: w zw. z art. 7,8 i 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: Pod pojęciem "przepisów odrębnych wprowadzających związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 uPb) nie można rozumieć uchwały rady gminy (miasta) podjętej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwiści i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w której ustalono zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

TEZY

Pod pojęciem "przepisów odrębnych wprowadzających związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 uPb) nie można rozumieć uchwały rady gminy (miasta) podjętej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwiści i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w której ustalono zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 519/14 w sprawie ze skargi E. M. i P. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 519/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E.M. i P.M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przywołanego w uzasadnieniu powyższego wyroku stanu faktycznego Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E.M. i P.M. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i M. W. pozwolenia na budowę budynku przedszkola wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., c.o. i elektryczną w miejscowości [...] na działkach nr ew. [...] i [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] września 2011 r.

GINB, po rozpatrzeniu zażalenia E.M. i P.M. na powyższe postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2013 r., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] utrzymał je w mocy.

Wnioskodawcy postępowania nieważnościowego − E.M. i P.M. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] września 2011 r., a swój interes prawny wywodzą z faktu posiadania działki nr ew. [...], obręb 7, w [...]. Nieruchomość ta nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, gdyż oddziela ją działka nr ew. [...] (ul. [...]).

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej uPb), mając na uwadze w szczególności jej przedmiot, nie obejmuje swym zakresem działki wnioskodawców. Położenie działki E.M. i P.M. względem działek nr ew. [...] i [...], obręb 7 w [...], wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie MI z 2002).

W tych okolicznościach brak przymiotu strony wnioskodawców – w ocenie organu II instancji – jest oczywisty, co uzasadniało odmowę wszczęcia na ich wniosek postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] września 2011 r.

Skargę do WSA w Warszawie na postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2014 r. wnieśli E.M. i P.M. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili błędne uznanie braku po ich stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, podczas gdy ów interes prawny wynika z § 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2012 r. nr XIX/173/12 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Podali, że ich działka nr [...] znajduje w odległości około 17 m od wejścia głównego na teren projektowanego przedszkola, a więc w strefie ochronnej wokół przedszkola. Zamierzają na niej prowadzić działalność handlową, w tym sprzedaż alkoholu. Uruchomienie projektowanego przedszkola uniemożliwi ewentualną przyszłą działalność handlową w postaci sprzedaży napojów alkoholowych. Zatem jako właścicielom nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego przedszkola przysługują im prawa strony, w tym i prawo żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] 2011 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji niewadliwie oceniły, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku przedszkola wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. 7 w [...].

W ocenie sądu I instancji trafnie wskazano, że nieruchomość skarżących (dz. ewid. nr [...]) położona jest po przeciwnej stronie ul. gen. [...] (dz. ewid. nr [...]), a odległość projektowanego przedszkola, o wysokości w kalenicy 9,5 m, od granicy działki wnioskodawców wynosi 17 m i w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki nr [...]. W szczególności brak było podstaw do twierdzenia, ze projektowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących wynikające z przepisów odrębnych.

Skargą kasacyjną – reprezentowani przez pełnomocnika − E.M. i P.M. zaskarżyli w całości ww. wyrok i sądowi I instancji (w skardze kasacyjnej oczywiście wadliwie wskazano, że wnoszona ona jest od wyroku Wojewódzkiego Sądu "Apelacyjnego") zarzucają w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. "art. 3 ust. 20" uPb przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przejawiające się w uznaniu, że działka skarżących nr [...] obr. 7 w [...] nie leży w obszarze oddziaływania obiektu przedszkola projektowanego na działkach [...] i [...] obr. 7 w [...], podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu z uwzględnieniem przepisów prawa miejscowego w postaci uchwały XIX/173/12 Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prowadzi do wniosku, że działka skarżących leży w obszarze oddziaływania obiektu przedszkola;

II. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 77 K.p.a., przejawiające się tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że postanowienia obu instancji nie wyjaśniały dokładnie stanu faktycznego i prawnego, organy nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Niewłaściwie sąd wojewódzki miał zastosować przepis "art. 3 ust. 20" uPb przyjmując, że działka skarżących kasacyjnie nie leży w obszarze oddziaływania obiektu przedszkola. W tym względzie eksponuje się treść uchwały Nr XIX/173/12 Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skarżący podnoszą, że działka skarżących nr [...] obr. 7 znajduje się w odległości ok. 17 m od wejścia głównego na teren projektowanego przedszkola, a więc w strefie ochronnej wokół przedszkola, wyznaczonej ww. uchwałą. Działka skarżących położona jest w konturze oznaczonym jako MN/2 uchwały nr XXXVIII/335/10 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 marca 201o r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta Opoczna na osiedlu Milenijnym. Z treści tego planu skarżący wywodzą dopuszczalność prowadzenia usług handlu, tymczasem uruchomienie przedszkola taką możliwość z prowadzeniem sprzedaży napojów alkoholowych wykluczy.

Wadliwość postanowień organów obu instancji wynikać ma z tego, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, wynikać to ma z motywów zawartych w uzasadnieniu postanowienia wojewody odnośnie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie podnoszą zarzuty sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami planistycznymi, co winno prowadzić do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego wobec pozwolenia na budowę. Brak takiego działania podważa zaufanie do władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 77 K.p.a., przejawiającego się tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że – zdaniem skarżących kasacyjnie − postanowienia obu instancji nie wyjaśniały dokładnie stanu faktycznego i prawnego, organy te nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego podlegało postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z racji uznania, że wnioskodawcom brak jest przymiotu strony. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub urzędu. Postanowienie organu I instancji zostało oparte na przepisie art. 61a K.p.a., którego § 1 stanowi, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W art. 61 K.p.a. mowa jest o żądaniu wszczęcia postępowania, w § 1 tego artykułu stanowi się, że "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub urzędu". Innymi słowy – do istoty sprawy należało podjęcie ustaleń, czy skarżącym kasacyjnie, jako wnioskodawcom postępowania nieważnościowego służył przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb.

W przedmiotowej sprawie trafnie wskazano, że zarówno działki inwestycyjne (dz. nr [...] i [...] obr. 7), jak i działka skarżących (nr [...]) znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym dopuszcza się usługi nieuciążliwe (akta administracyjne Starosty Opoczyńskiego k. 7-20). Niesporne są także ustalenia organów odnośnie konfiguracji wzajemnego ich położenia. Wywodzenie interesu prawnego stron skarżących kasacyjnie z faktu, że objęta badaną decyzją inwestycja naruszać ma postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieskuteczne, skoro skarżący wpierw nie podważą przyjętego w zaskarżonym wyroku ustalenia, że nieruchomość skarżących pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2011 r.

Zdaniem Sądu materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, które podjął organ I instancji i nie wymagał uzupełnienia. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7 i art. 8, zaś sąd I instancji naruszenie to zaakceptował. Ponadto przepis art. 77 K.p.a. dzieli się na cztery paragrafy, w skardze kasacyjnej sformułowanej wszak przez fachowego pełnomocnika nie wskazano, którego z jednostek redakcyjnych cyt. przepisu dotyczy zarzut kasacyjny. Tym samym zarzut odnoszący się do naruszenia art. 77 K.p.a. został skonstruowany w sposób nie pozwalający na jego merytoryczne rozpoznanie.

W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 Ppsa wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 Ppsa, to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., II OSK 455/13, LEX nr 1572733).

B. Formułując zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego autor skargi kasacyjnej oczywiście omyłkowo sprowadził go do niewłaściwego zastosowania "art. 3 ust. 20" uPb, ponieważ art. 3 cyt. ustawy nie dzieli się na ustępy, ale punkty. Zatem przyjdzie uznać – uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej – iż w istocie chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 3 pkt 20 uPb przez niewłaściwe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że działka skarżących, oznaczona jako nr [...] obr. 7 w [...], nie leży w obszarze oddziaływania obiektu przedszkola projektowanego na działkach [...] i [...] obr. 7 w [...]. W ocenie skarżących kasacyjnie prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu uPb z uwzględnieniem przepisów prawa miejscowego w postaci uchwały XIX/173/12 Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r., poz. 2238, dalej jako: uchwała w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) prowadzi do wniosku, że działka skarżących leży w obszarze oddziaływania obiektu przedszkola. E.M. i P.M. swoją argumentację sprowadzają do zarzutu nietrafnej akceptacji przez WSA w Warszawie niewłaściwego rozumienia przepisu art. 3 pkt 20 uPb wywodząc, że ich działka oznaczona nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu przedszkola, który został objęty źródłowym pozwoleniem na budowę udzielonym inwestorom przez Starostę Opoczyńskiego. Stanowisko prezentowane przez skarżących kasacyjnie nie jest trafne.

Prawidłowe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 20 uPb związane jest z istotą sprawy poddanej uprzedniej kontroli WSA w Warszawie. Kontroli tej poddano postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, a zasadniczym powodem tej odmowy było stwierdzenie braku przymiotu strony postępowania administracyjnego definiuje przepis art. 28 K.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 uPb, który, jako lex specialis względem przywołanego art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust 2 uPb stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości "znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 uPb, jest to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Zatem znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania. Ten wymóg wykazania istnienia interesu prawnego strony domagającej się wszczęcia postępowania dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale i postępowań nadzwyczajnych, takich jak np. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki (nieruchomości), lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest już równoznaczne z podstawą do uznania za stronę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok z 20 października 2015 r., II OSK 345/14, www.CBOSA.nsa.gov.pl).

Treść przepisu art. 3 pkt 20 uPb zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Analizując powyższą konstrukcję konieczne jest sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych, w tym norm techniczno-budowlanych. Stwierdzić trzeba, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z "odrębnych przepisów", które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu, wprowadzając "ograniczenie w zagospodarowaniu terenu".

W judykaturze – i pogląd ten orzekający Sąd podziela – wskazano, że przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 uPb to przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia. Dopóki, dopóty nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14, LEX nr 2106703). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1344/14 (LEX nr 2034062) trafnie wskazano, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu ‒ wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Zasadnie także w orzecznictwie wskazuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb, należą m. in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 uPb. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1266/14, LEX nr 2034027).

Pod pojęciem "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb skarżący kasacyjnie upatrują normy zawarte w uchwale Rady Miejskiej w [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała ta w § 1 ust. 1 stanowi, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...] muszą być usytuowane względem: obiektów kultu religijnego, szkół i innych placówek oświatowo - wychowawczych oraz opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych, basenów, dworców kolejowych i autobusowych, szpitala i ośrodka pomocy społecznej, w odległości nie bliższej niż: 1) 20 metrów przy sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży; 2) 50 metrów przy sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży. Skarżący kasacyjnie wywodzą przeto, że zlokalizowanie przedszkola na działkach nr [...] i [...] przy ul. Gen. [...] w [...] i jego uruchomienie wykluczy "ewentualną przyszłą działalność handlową w postaci sprzedaży napojów alkoholowych". Uchwała ta została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), zgodnie z którym "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Zdaniem E.M. i P.M. ich działka znajduje się w odległości ok. 17 m od głównego wejścia na teren projektowanego przedszkola, przeto znajduje się w "strefie ochronnej" wyznaczonej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2012 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem "przepisów odrębnych wprowadzających związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 uPb) nie można rozumieć uchwały rady gminy (miasta) podjętej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w której ustalono zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Taka uchwała nie wprowadza, jak stanowi się w przepisie art. 3 pkt 20 uPb, ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, a jedynie wyznacza miejsca na obszarze gminy, w których można skutecznie ubiegać się i uzyskać zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Uwzględnić przy tym należy treść art. 4 uPb, wedle którego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przy czym zgodność ta polega m. in. na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb.

W realiach kontrolowanej sprawy niesporne ponadto jest, że skarżący kasacyjnie dopiero rozważają możliwość uruchomienia działalności handlowej połączonej ze sprzedażą napojów alkoholowych, co oznacza iż nie legitymują się obecnie stosownym zezwoleniem. Tym bardziej zatem, nawet gdyby przyjąć prezentowaną przez nich argumentację, oznaczałoby to, że obiekt przedszkola aktualnie nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, nieruchomości należących do skarżących kasacyjnie. Hipotetyczne ubieganie się w przyszłości o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie działki, która położona jest od obiektu przedszkola objętego pozwoleniem na budowę (placówki o charakterze opiekuńczo-wychowawczym) w odległości mniejszej niż określono to w uchwale w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie może stanowić o tym, że działka, na terenie której ma być dopiero prowadzona sprzedaż tych napojów, jest objęta obszarem oddziaływania obiektu tego przedszkola. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 uPb nie może istnieć hipotetycznie i być uzależniony dopiero od podjęcia faktycznych działań osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, mającej być takim obszarem objętą.

Obszar oddziaływania obiektu objętego źródłowym pozwoleniem na budowę nie obejmuje działki skarżących, gdyż z żadnych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb, nie wynika aby na niej musiałyby być wprowadzane ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w związku z budową obiektu przedszkola. Zasadnie tym samym organy administracji, a w ślad za nimi sąd I instancji uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 3 pkt 20 uPb przez niewłaściwe jego zastosowanie.

C. Skoro skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.