Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 250/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
658
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 90/18 w sprawie ze skargi Spółki A na bezczynność Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 90/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A (dalej: spółka, strona, skarżąca) na bezczynność Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (w skrócie: LWIF) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2017 r. do LWIF wpłynął wniosek spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. przy ul. [...]. Do wniosku strona dołączyła tytuł prawny do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej (umowa najmu), plan pomieszczeń przeznaczonych na aptekę ogólnodostępną, opis techniczny pomieszczeń, oświadczenie w zakresie podmiotów kontrolowanych, oświadczenie w zakresie braku przynależności do grupy kapitałowej oraz oświadczenia co do obrotu hurtowego produktami leczniczymi, prowadzenia na terenie województwa aptek ogólnodostępnych, cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej.

W piśmie z 3 lipca 2017 r. organ, w oparciu o art. 64 § 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), wezwał spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego uzupełnienie, tj. przedłożenie dokumentów: kandydata na kierownika poświadczonych notarialnie wraz z udokumentowanie stażu pracy, potwierdzających zatrudnienie kierownika apteki, obmiaru powykonawczego wykonanego przez osobę uprawnioną, opinii właściwej okręgowej izby aptekarskiej, jak i przedłożenie: pozytywnej opinii sanitarnej, wykazu personelu fachowego, przedłożonego projektu. Spółka miała przesłać bądź złożyć osobiście wskazane dokumenty w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Stronę pouczono o treści art. 100 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, dalej: u.p.f.) oraz art. 61 § 3a, art. 63, art. 391 k.p.a. Wezwanie organu spółka odebrała 12 lipca 2017r.

W odpowiedzi spółka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zebrania pełnej dokumentacji, stanowiącej załączniki do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Natomiast LWIF pismem z dnia 31 lipca 2017 r. zawiadomił spółkę o pozostawieniu jej wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez rozpoznania. Uznał, że wniosek nie został uzupełniony w zakreślonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 125/17 uwzględnił skargę spółki na bezczynność LWIF w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Sąd zobowiązał LWIF do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] czerwca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I), stwierdził jednocześnie, że LWIF dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).

Sąd wyjaśnił, że w trybie wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki formalne podania wynikające z przepisów k.p.a., jak i przepisów ustaw szczególnych, jeśli ustawy te przewidują inne wymagania w stosunku do podań, nie regulując samodzielnie trybu uzupełnienia ich ewentualnych braków, jak i skutków ich nieuzupełnienia. Takim przepisem, według WSA, był właśnie art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f., który określa wymogi wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Porównując treść wezwania z brzmieniem przepisu (zwłaszcza art. 100 ust. 2 u.p.f.) Sąd stwierdził, że wymogi określone w wezwaniu nie odpowiadały wymogom ustawowym, wprowadzając warunki nieznane ustawie. Wady te dyskwalifikowały wezwanie, które nie było i nie mogło być wykonalne dla strony z przyczyn tkwiących wyłącznie po stronie organu, niezależnie od intencji oraz oceny działania spółki. Dopiero po porównaniu treści wniosku i jego załączników z wymogami ustawowymi określonymi w art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f. i w razie stwierdzenia braków pisma, po prawidłowym wezwaniu spółki o konkretne i odpowiadające regulacji ustawowej jego uzupełnienie, dopuszczalne byłoby pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku i zobowiązał organ do nadania w sposób prawidłowy i zgodny z prawem biegu wnioskowi w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz prawomocnym wyrokiem.

Akta zwrócono LWIF w dniu 18 kwietnia 2018 r. Organ pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r., powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., wezwał spółkę do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami oraz wskazanie imienia i nazwiska farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, jego identyfikatora jako pracownika medycznego, o którym mowa w art. 17c ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych w art. 88 ust. 2 u.p.f. - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie została zwrócona - jako niepodjęta w terminie - w dniu 8 maja 2018 r., będąc dwukrotnie awizowana, tj. w dniu 20 i 30 kwietnia 2018 r.

Prezes Zarządu spółki przesłał w dniu 15 maja 2018 r. drogą mailową informację, że w ostatnim czasie przebywał za granicą, nie był w stanie odebrać przesyłki listownej wysłanej do strony. Zwrócił się z prośbą o powtórne wysłanie tejże przesyłki. W dniu 17 maja 2018 r. Prezes Zarządu spółki zapoznał się z aktami sprawy i podniósł, że omawiana korespondencja była awizowana jedynie raz, tj. 20 kwietnia 2018 r., a on w tym czasie przebywał za granicą, a przy tym był jedyną osobą upoważnioną do odbioru korespondencji. Dnia 18 maja 2018 r. wpłynęło do organu pismo strony z prośbą o powtórne wysłanie przesyłki zawierającej wezwanie.

Pismem z 29 maja 2018 r. LWIF, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił spółkę o pozostawieniu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. bez rozpoznania. Zdaniem organu złożony przez spółkę wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w chwili jego złożenia nie czynił zadość wszystkim wymaganiom z art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f., czyli nie spełniał wymogów formalnych. Zasadnym było więc, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro spółka nie uzupełniła wniosku, zasadne było pozostawienie go bez rozpoznania. W ocenie LWIF wniosek taki nie mógł spowodować wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej. Co do prośby o powtórne wysłanie przesyłki organ wyjaśnił, że jeżeli nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze doręczenie pisma nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Wydanie pisma pozostawionego w aktach sprawy nie niweczy skutku doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

Pismem z 19 czerwca 2018 r. spółka wniosła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego ponaglenie na bezczynność LWIF, który postanowieniem z 6 lipca 2018r. uznał je za nieuzasadnione.

Pismem z 10 sierpnia 2018 r. spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność LWIF w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę LWIF wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż działania organu zostały oparte na przepisach k.p.a. i nie pozostaje on w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem z 18 października 2018 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Sąd przypomniał podstawy prawne kontroli bezczynności organów: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres rozstrzygania: art. 149 § 1, 1a, 2 p.p.s.a. Stwierdził, że warunki formalne skargi zostały spełnione, gdyż skarga została złożona po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.), w niniejszej sprawie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1, § 2 i § 3 pkt 1 k.p.a., za pośrednictwem LWIF. Ponaglenie postanowieniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 6 lipca 2018 r. zostało uznane za niezasadne.

Istota sporu, według WSA, sprowadzała się do oceny czy trafnie LWIF pozostawił, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek skarżącej z [...] czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. przy ul. [...], bez rozpoznania. Ta czynność organu administracji nie podlegała zaskarżeniu. Nie wyłączało to jednak dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji.

Sąd zauważył, że stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślił, że kwestia bezczynności organu była już badana przez WSA wcześniejszym wyrokiem w sprawie II SAB/Go 125/17 Dlatego przedmiotem oceny mogła być jedynie prawidłowość działania LWIF w odniesieniu do wniosku o udzielenie zezwolenia, po wydaniu wspomnianego orzeczenia.

Oceniając czynności podejmowane przez LWIF, WSA zauważył, że już na drugi dzień po otrzymaniu akt administracyjnych wraz odpisem prawomocnego wyroku z 24 stycznia 2018 r., organ skierował wezwanie do spółki, w którym zobowiązał ją do przedłożenia załączników do wniosku określonych w art. 100 ust. 2 pkt 4 i 5 u.p.f. Skarżąca, składając wniosek, nie dołączyła ani opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami, ani też nie wskazała imienia i nazwiska farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, jego identyfikatora jako pracownika medycznego, o którym mowa w art. 17c ust. 5 ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz nie przedłożyła dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych w art. 88 ust. 2 u.p.f.

Zdaniem WSA spór dotyczył przede wszystkim kwestii, czy wymogi określone w art. 100 ust. 2 u.p.f. w istocie są brakami formalnymi uzasadniającymi zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że zna poglądy, na które powołuje się skarżąca, że brak załączników wskazanych w art. 102 ust. 2 u.p.f. nie stanowi przesłanki do oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 450/18, wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 10/18).

Jednakże Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie działał w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji. Sąd zauważył też, że zakres związania w przypadku wyroku rozpoznającego skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania co do zasady nie odnosi się do kwestii dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia. Istotą tego postępowania jest wymuszenie wydania przez organ aktu administracyjnego, bez przesądzania jego treści. Wyjątkowo jedynie sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeśli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na specyfikę orzeczenia zapadłego w następstwie skargi na bezczynność polegającą na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Rozstrzygając tego rodzaju sprawę Sąd obowiązany jest bowiem w pierwszej kolejności ocenić zasadność wezwania do usunięcia braków formalnych, a następnie pisma pozostawiającego wniosek bez rozpoznania. W szczególności ta ocena dotyczy, czy w ogóle określone braki wniosku można kwalifikować jako braki formalne. Ocena sądu w tym zakresie pozostaje wiążąca w toku dalszego postępowania. Sąd w wyroku o sygn. II SAB/Go 125/17 w jednoznaczny sposób zakwalifikował wskazane w art. 100 ust. 2 u.p.f. załączniki do wniosku jako elementy formalne wniosku. Stąd też wobec braku zmiany przepisów po wydaniu powyższego wyroku, które miałby zastosowanie w sprawie, Sąd oraz organ były związani taką właśnie kwalifikacją wspomnianych załączników do wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki i nie mogły uwzględnić odmiennych poglądów, które pojawiły się w orzecznictwie. Skarżąca nie zgadzając się z ocenami prawnymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku winna była złożyć skargę kasacyjną.

Stąd WSA uznał za zasadne wezwanie spółki przez LWIF do przedłożenia dokumentów określonych w art. 100 ust. 2 pkt 5 i 6 u.p.f. pod rygorem pozostawienia wniosku z [...] czerwca 2017 r. bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Wezwanie to zostało skierowane na prawidłowy adres siedziby spółki wskazany we wniosku oraz w Krajowym Rejestrze Sądowym. Wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać pismo, złożono je 20 kwietnia 2018 r. w UP nr 12 w [...], a zawiadomienie o tym doręczyciel umieścił w skrzynce pocztowej. Powtórne awizowanie nastąpiło 30 kwietnia 2018 r. W dniu 8 maja 2018 r. nastąpił zwrot pisma, jako niepodjętego w terminie. Powyższe adnotacje znalazły się na przesyłce skierowanej do spółki, zostały opatrzone wszystkimi wymaganymi datami, pieczęciami oraz podpisami doręczyciela i urzędnika pocztowego. Dlatego WSA uznał, że przesyłka zawierająca wezwanie z 19 kwietnia 2018 r. została skutecznie doręczona spółce, stosowanie do art. 44 § 1 i 4 w zw. z art. 45 k.p.a. w dniu 4 maja 2018 r. Przewidziana w art. 44 k.p.a zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne (praesumptio iuris), że pismo zostało skutecznie doręczone adresatowi i wywiera takie same skutki jak doręczenie właściwe pisma adresatowi.

Sąd nie znalazł podstaw do podważenia domniemania zgodności danych zamieszczonych przez doręczyciela w sposób prawidłowy na kopercie zawierającej niedoręczoną przesyłkę poprzez gołosłowne stwierdzenie prezesa skarżącej, że nie zostało złożone drugie awizo. Zauważył WSA, że dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Sąd nie wykluczył możliwości obalenia opisanego domniemania. Jednak skarżąca nie zaoferowała żadnych dowodów na tę okoliczność.

W ocenie WSA bez znaczenia pozostawała okoliczność, że w czasie, kiedy wezwanie z 19 kwietnia 2018 r. było awizowane, jedyna osoba uprawniona do odbioru przesyłki w imieniu skarżącej przebywała poza granicami kraju. Podkreślił, że powinnością każdej jednostki organizacyjnej jest zapewnienie takiej organizacji odbioru pism, aby przebieg korespondencji odbywał się w sposób ciągły i niezakłócony oraz wyłącznie przez osoby uprawnione. Zaniedbania w tym zakresie obciążają tę właśnie jednostkę organizacyjną. Ponadto późniejsze ponowne doręczenie wezwania skarżącej nie mogłoby otworzyć na nowo biegu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku.

Konkludując, Sąd uznał, że organ pozostawiając w dniu 29 maja 2018 r. wniosek spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki bez rozpoznania, nie naruszył art. 64 § 2 k.p.a., a w działaniach organu podejmowanych po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Go 125/17 nie sposób doszukać się bezczynności.

Spółka, nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok zaskarżyła w całości na mocy art. 173 § 1 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 2 pkt 4 i 5 u.p.f. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że brak załączenia opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu oraz danych osobowych farmaceuty do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej uniemożliwia jego rozpatrzenie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a.,

art. 61 § 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 u.p.f. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi na bezczynność organu z uwagi na uznanie, że brak przedłożenia opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej i podania danych osobowych farmaceuty wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stanowi brak podania w rozumieniu

art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a tym samym uznanie że postępowanie nie zostało wszczęte;

- art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że WSA w niniejszej sprawie był związany uzasadnieniem prawnym wyroku WSA w sprawie II SAB/Go 125/17 w zakresie oceny wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych, tj. opinii sanitarnej oraz danych farmaceuty, wystosowanego przez organ w dniu 19 kwietnia 2018 r.;

- art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 149 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., art. 61 § 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 4 pkt 2 u.p.f. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi na bezczynność organu z uwagi na oparcie się w zaskarżonym wyroku jedynie na wytycznych dla organu dotyczących wezwania do usunięcia braków, podczas gdy w petitum w/w wyroku organ został zobowiązany przede wszystkim do rozpoznania wniosku spółki, czym nie można uznać końcowego pozostawienia wniosku bez rozpoznania, która to kwestia została całkowicie pominięta w zaskarżonym wyroku.

Wskazując na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ w piśmie procesowym nazwanym: Odpowiedź na skargę kasacyjną, złożonym w Sądzie I instancji w dniu 20 lutego 2019 r. wnosił o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie rozprawy. Pismo to z uwagi na niedochowanie obowiązku z art. 66 § 1 p.p.s.a. zostało zwrócone pełnomocnikowi organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez spółkę zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.). Wnosząc skargę kasacyjną spółka zażądała rozpoznania jej środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna – organ reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał skutecznie przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i skierowano ją przeciwko wyrokowi WSA, którym uznał że LWIF pozostawiając wniosek spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez rozpoznania, nie naruszył art. 64 § 2 k.p.a. i w działaniach wymienionego organu podejmowanych po wydaniu wyroku w sprawie

II SAB/Go 125/17 nie można dopatrzyć się bezczynności.

Mając na uwadze komplementarny charakter zgłoszonych zarzutów kasacyjnych, w ocenie Sądu kasacyjnego należało rozpatrzyć je łącznie.

Jak już zaznaczono sprawa bezczynności LWIF w rozpatrzeniu omawianego wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. była uprzednio rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SAB/Go 125/17, który sformułował ocenę prawną wraz z zaleceniami dla organu – LWIF.

Podkreślenia wymaga, iż na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Ocena prawna traci moc obowiązującą jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Okoliczności utraty mocy obowiązującej oceny prawnej wyrażonej przez WSA w wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 125/17 nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przepis prawa materialnego – art. 100 ust. 1 i 2, w tym co do pkt 4, 5 u.p.f., stanowiący podstawę wezwania przez LWIF brakujących załączników do wniosku nie uległ zmianie od chwili złożenia wniosku do momentu wyrokowania w sprawie II SAB/Go 90/18, co prawidłowo zauważył WSA w zaskarżonym orzeczeniu. Podobnie, okoliczność, że po wyroku WSA w sprawie

II SAB/Go 125/17 zostały wydane przez NSA wyroki, m.in.: z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 450/18 i z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1266/18 stwierdzające, że brak załączników wymienionych w art. 100 ust. 2 u.p.f. (w tym opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymienionej w pkt 4) nie stanowił przesłanki skuteczności wniosku, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie mogła wywołać skutku utraty mocy obowiązującej oceny prawnej wyrażonej przez WSA w sprawie II SAB/Go 125/1, skoro orzeczenie to nie zostało zaskarżone i stało się prawomocne.

Zatem, wobec faktu, że w sprawie zapadł już uprzednio wyrok WSA o sygn. akt II SAB/Go 125/17, to stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zarówno wskazania sądu co do dalszego postępowania, jak też oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu sądu, wiązały w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 153 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., którym uchybienie, stanowiło zasadniczy element konstrukcji zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ujętych w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Słusznie Sąd I instancji ocenił, że LWIF ponownie rozpoznając wniosek spółki zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku w sprawie II SAB/Go 125/17.

Należy podkreślić, że w sprawie II SAB/Go 125/17 została stwierdzona bezczynność LWIF w rozpoznaniu wniosku spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki (w związku z bezpodstawnym pozostawieniem przez ten organ bez rozpoznania omawianego wniosku). Dlatego Sąd nakazał LWIF rozpoznanie wniosku (pkt I wyroku w sprawie II SAB/Go 125/17). Opisane rozstrzygnięcie WSA nie oznaczało, że LWIF miał rozpoznać sprawę merytorycznie (jak wywodziła spółka). Sam Sąd wyjaśnił: "Nakazanie to nie przesądza formy i treści załatwienia kontrolowanej sprawy. W ponowionym postępowaniu organ w sposób prawidłowy i zgodny z prawem nada bieg wnioskowi i w zależności od dalszych okoliczności podejmie dalsze czynności procesowe" (pkt 8, s. 7 uzasadnienia wyroku w sprawie

II SAB/Go 125/17). Opisane stanowisko WSA zostało prawidłowo odczytane jako znajdujące oparcie w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mówiącym, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Organ bowiem został zobowiązany do dokonania czynności (nadania biegu wnioskowi w celu usunięcia braków formalnych, pkt 6 i 8 uzasadnienia wyroku w sprawie II SAB/Go 125/17, skoro nawet kwestia ewentualnego zawieszenia postępowania była przedwczesna, pkt 8 tego uzasadnienia), co też uczynił. Sąd I instancji następnie w niniejszej sprawie prawidłowo ocenił te czynności dokonane przez LWIF po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Go 125/17. Jak już zaznaczono, WSA w sprawie II SAB 125/17 stwierdził, że wymogi z art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f., jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, należą do braków formalnych podania, które należy usuwać w trybie wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. (pkt 6 uzasadnienia wyroku w sprawie SAB/Go 125/17). Organ związany tym zaleceniem, postąpił w nakazany sposób.

Spółka zarzucała, że pismo LWIF z 19 kwietnia 2018 r. nie powinno było być wezwaniem opatrzonym rygorem z art. 64 § 2 k.p.a., a pismem w ramach wszczętego, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., postępowania administracyjnego i podlegającym rygorowi z art. 35 § 5 k.p.a. (Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.). Mając na uwadze związanie organu i WSA w zaskarżonym wyroku zaleceniami w sprawie II SAB/Go 125/17, zarzuty naruszenia wspomnianych przepisów były nieuzasadnione. Kierowanie przez LWIF do spółki wezwań o usunięcie braków formalnych o odmiennych treściach nie powodowało, że w sprawie II SAB/Go 90/18 Sąd nie był związany zaleceniami ze sprawy II SAB/Go 125/17. Właśnie nieprawidłowość wezwania LWIF z 3 lipca 2017 r. spowodowała stwierdzenie przez WSA w sprawie II SAB/Go 125/17 bezczynności organu i nakazanie wystosowania prawidłowego wezwania do skarżącej, spełniającego wymogi z art. 100 ust. 1 i 2 u.p.f. oraz art. 64 § 2 k.p.a., co też skutecznie nastąpiło. Nadmienić należy, że Spółka do chwili wyrokowania w sprawie II SAB/Go 90/18 nie przedłożyła żądanych od niej dokumentów. Nnie mógł więc wystąpić skutek, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a.

W świetle powyższego nieuzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowiącego, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd w zaskarżonym wyroku oceniał kwestię bezczynności LWIF w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (czyli tym samym co w postępowaniu II SAB/Go 125/17), przy czym obecnie był związany zaleceniami właśnie ze sprawy II SAB/Go 125/17, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Zresztą strona składając skargę na bezczynność organu w kontrolowanej sprawie, nie miała wątpliwości, że zarzucana organowi bezczynność w tej sprawie i we wcześniejszej sprawie II SAB/Go 125/17 dotyczą tego samego wniosku z 22 czerwca 2017 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., art. 61 § 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 u.p.f. sformułowane w tiret pierwsze do trzeciego w pkt II petitum skargi kasacyjnej oraz zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 2 pkt 4 i 5 u.p.f. ujęty w pkt I petitum skargi kasacyjnej.

W tiret trzecie pkt II petitum skargi został także podniesiony zarzut naruszenia art. 100 ust. 4 pkt 2 u.p.d. W ustawie - Prawo farmaceutyczne nie było i nie ma wspomnianej jednostki redakcyjnej, a ani organ ani WSA nie stosowały art. 100 ust. 4 u.p.f., który zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.