Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1193/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3,  art. 75  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Spółdzielni [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni "[...]" z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowych działek nr [...] i nr [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółdzielnia "[...]" wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

1 - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

2 - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

3 - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Co do zaistnienia pierwszej przesłanki organ stanął na stanowisku, że w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, hipotecznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Spółdzielnia "[...]", co potwierdza treść odpowiedniej księgi wieczystej.

Co do zaistnienia drugiej przesłanki organ stanął na stanowisku, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki były zajęte pod drogi publiczne, co organ ustalił na podstawie:

- uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84), zgodnie z którą ulica [...] i ulica [...] w [...] zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich,

- zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowe drogi zachowały status drogi gminnej,

- mapy z projektem podziału nieruchomości z dnia [...] maja 2020 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2020 r. wraz z adnotacją geodety, z której wynika, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę gminną - ul. [...], a działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę gminną - ul. [...], według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r.,

- mapy do celów prawnych sporządzonej przez uprawnionego geodetę przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2020 r. wraz z adnotacją geodety, z której wynika, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę gminną - ul. [...], a działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę gminną - ul. [...], według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r.

Minister podkreślił, że mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę, który swoje pace zobowiązany jest wykonywać z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 tej ustawy. Zdaniem organu II instancji brak było podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Należy więc uznać, że dokument ten stanowił wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający faktyczne zajęcie części uwłaszczonej działki pod drogę publiczną i bezcelowym byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających tę okoliczność.

Co do zaistnienia trzeciej przesłanki organ stanął na stanowisku, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym, co ustalono na podstawie

- metryki ulicy [...], sporządzonej w dniu [...] grudnia 1989 r., z której wynika, że ulica była oświetlona, skanalizowana, uzbrojona w wodociąg, gaz, przewody telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne,

- metryki ulicy [...], sporządzonej w dniu [...] grudnia 1989 r., z której wynika, że ulica była oświetlona, skanalizowana oraz uzbrojona w wodociąg,

- fragmentu rejestru robót budowlano-remontowych wykonanych na ulicy [...], z którego wynika, że przeprowadzano remonty ul. [...] w 1989 r., 1991 r. i w 1995 r.,

- oświadczeń Zarządu Dróg Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., zgodnie z którymi działka nr [...] oraz [...] były w dniu [...] grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przed podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutku nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Ponadto władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Minister przywołał treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 594) w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. i uznał, że oznacza to, że wykonując swoje zadania, jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] i [...] sieci i urządzeń energetycznych, wodociągowych czy gazowych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z tego wynika natomiast, że czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] i [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i po tej dacie.

W tej sytuacji, w ocenie Ministra należało uznać, że przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione.

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia "[...]". W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I – prawa materialnego, czyli art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mimo braku spełnienia przesłanek do wydania decyzji,

II – przepisów postępowania, czyli:

- art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zaniechaniu zebrania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ustalenia, czy istnieją faktyczne podstawy do uznania, że nieruchomości, których dotyczy decyzja, były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną i oparcie się w powyższym zakresie wyłącznie na dowodzie z mapy ewidencyjnej, a organ zaniechał przeprowadzenia przeciwdowodu w postaci zdjęć lotniczych nieruchomości znajdujących się w zasobach Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej lub innego organu, a przeprowadzenie tego dowodu pozwoliłoby na ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.,

- art. 78 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 3 kpa poprzez ich niezastosowanie, wobec braku uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć lotniczych nieruchomości znajdujących się w zasobach Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej lub innego organu, stanowiących przeciwdowód dla dowodu z dokumentu urzędowego - mapy do celów prawnych, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem przeprowadzenie tego dowodu pozwoliłoby na ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien ją uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, względnie na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności.

Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/00).

Jak wynika z akt sprawy, niesporną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że w dniu [...] grudnia 1998 r. ul. [...] i [...] stanowiły drogi publiczne (lokalne miejskie) na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Krak. Nr 10 poz. 84) oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowe drogi stały się drogami gminnymi.

Niesporną okolicznością jest także fakt, że przedmiotowe działki na dzień [...] grudnia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Były one własnością skarżącej Spółdzielni.

Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy w dniu [...] grudnia 1998 r. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały w jakiejkolwiek części działkami nr [...] oraz nr [...] i czy w tej dacie jakakolwiek część tych działek zajęta była pod drogę publiczną. Sporna jest zatem zarówno przesłanka zajęcia przedmiotowych działek pod drogę publiczną, jak i przesłanka władania przedmiotowymi działkami przez jednostkę samorządu terytorialnego. Skarżąca Spółdzielnia konsekwentnie kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że jak wynika z uzasadnień wydanych decyzji, obie te przesłanki organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, takie jak:

- mapę do celów prawnych sporządzoną dnia [...] maja 2020 r. przez uprawnionego geodetę przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2020 r. wraz z mapą z projektem podziału działki nr [...] na działki nr [...],[...] i [...] również z dnia [...] maja 2020 r. sporządzoną przez tego samego uprawnionego geodetę.

- przepisy uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Krak. Nr 10 poz. 84) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oraz

- metryki ulicy [...] i metryki ul. [...], sporządzonych w dniu [...] grudnia 1989 r.,

- fragment rejestru robót budowlano-remontowych wykonanych na ulicy [...],

- oświadczenia Zarządu Dróg Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r.

Przypomnieć należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 powołanej wyżej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością istotne jest, by jednostka samorządu terytorialnego (bądź Skarb Państwa w przypadku gruntów zajętych drogami krajowymi) poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości, na której posadowiono drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp. Powyższe okoliczności stanu faktycznego muszą istnieć w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto nie mogą one być dorozumiane, lecz muszą one znajdować oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Przesłanki wymagane przepisem prawa, określone w celu wykazania prawa lub wywiedzenia obowiązku muszą być wykazane bez żadnych wątpliwości i znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. W przypadku postępowania z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ma to o tyle szczególne znaczenie, że chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na podmiot publiczny, które w realiach niniejszej sprawy następowałoby bez żadnego odszkodowania.

Oznacza to, że w żadnym wypadku przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie wynikają jedynie z treści obowiązujących przepisów prawa, czyli w niniejszej sprawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na które powołują się organy.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew odmiennemu stanowisku organów zaprezentowanemu w uzasadnieniach wydanych decyzji, nie potwierdza w sposób wystarczający i przekonujący istnienia okoliczności jednoznacznie potwierdzających spełnienie przesłanek z art. 73 powołanej wyżej ustawy - przesłanki zajętości i przesłanki władania.

Przede wszystkim za dowód urządzenia ulic (ul. [...] i ul. [...]) na dzień [...] grudnia 1998 r. w granicach działek nr [...] i nr [...] nie sposób uznać, jako uczynił to Minister, wyłącznie mapy do celów prawnych sporządzonej przez uprawnionego geodetę wraz z mapą z projektem podziału nieruchomości działki nr [...], wykonanych dnia [...] maja 2020 r., włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2020 r., z których zdaniem organów ma wynikać, że działki nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości były zajęte pod drogę publiczną. Z dokumentów tych, sporządzonych co do zasady w innym celu niż zobrazowanie granic dróg publicznych istniejących w dniu 31 grudnia 1998 r., w żaden sposób nie wynika bowiem, w oparciu o jakie dokumenty i fakty geodeta uprawniony przyjął taki, a nie inny stan "zajętości" przedmiotowych działek pod drogi publiczne, a więc jakie elementy infrastruktury drogowej, realnie występującej na gruncie geodeta brał pod uwagę i czy w ogóle one na nich występowały. Zamieszczone na mapach oświadczenie geodety nie zawiera przy tym żadnego wyjaśnienia, na podstawie jakich własnych ustaleń lub dokumentów stwierdził stan zajęcia terenu na dzień 31 grudnia 1998 r., w szczególności nie wynika z niego, aby ustalenia te zawarte były w dokumentacji innej pracy geodezyjnej przejętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. O wyjaśnienie zgłaszanych przez skarżącą Spółdzielnię wątpliwości co do poprawności ujęcia przedmiotowych działek w pasie drogowym organy nie zwróciły się także do autora map. Minister zaś podnoszone w tym względzie zarzuty skwitował wyłącznie wskazaniem na urzędowy charakter dokumentu sporządzonego przez geodetę uprawnionego oraz stwierdzeniem, z którym nie sposób się zgodzić, że samodzielnie taki dokument (mapa) stanowi "wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający faktyczne zajęcie działki pod drogę publiczną i bezcelowym byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających tę okoliczność". Tymczasem w sprawie istotne jest to, czy w oparciu o cały, wszechstronnie zebrany i rozpatrzony przez organy orzekające w sprawie materiał dowodowy możliwe było zidentyfikowanie istniejącej na gruncie w dacie 31 grudnia 1998 r. infrastruktury drogowej, pozwalającej na wywiedzenie wniosku, że istotnie przedmiotowe działki zajęty były w dniu 31 grudnia 1998 r., w granicach opisanych przez geodetę, w całości pod drogi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Na podstawie jedynie znajdujących się w aktach sprawy map nie można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, jaki był rzeczywisty zasięg zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., o ile zajęcie to w ogóle miało miejsce. Podkreślić przy tym należy, że znajdujące się w aktach sprawy mapy nie zawierają informacji, czy zostały one wykonane na zlecenie organu, czy też na zlecenie wnioskodawcy postępowania, który jest stroną tego postępowania i niewątpliwie jest zainteresowany wynikiem postępowania w tej sprawie.

Co do powołanych przez organ jako dowód metryk dróg sporządzonych w 1980 r. wyjaśnić należy, że zawarte w nich informacje nie są zgodne z ustaleniami poczynionymi przez organy w kontrolowanych decyzjach. W szczególności ze szkicu ulicy [...] (k-87) wynika, że "Jezdnia o nawierzchni asfaltowej ograniczona krawężnikami (...) Na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w ciągu chodnika pas zieleni przyulicznej". Jednak na szkicu (k-83) na odcinku ulicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] po prawej stronie ulicy oznaczone są "płyty betonowe". Brak jest na tym szkicu istniejącego obecnie terenu zielonego położonego w pobliżu skrzyżowania ul. [...] i [...] na obszarze działki [...]. Jeszcze większe wątpliwości budzi metryka ulicy [...]. Na szkicu ulicy (k-47) początkowy odcinek ulicy (metry [...], licząc od ulicy [...]) oznaczony jest jako jezdnia "asfalt lany" o szerokości [...] m, któremu po prawej stronie towarzyszą chodniki z dwoma pasami zieleni. Obszar po lewej stronie jezdni nie jest włączony do pasa drogowego. Kolejny odcinek ulicy (metry [...]) także jest oznaczony jako jezdnia "asfalt lany" o szerokości [...] m, któremu po prawej stronie towarzyszy chodnik o szerokości od [...] do [...] m. Również na tym odcinku obszar po lewej stronie jezdni nie jest włączony do pasa drogowego. Szkic ulicy [...] (k-47) nie potwierdza zatem, aby w rozumieniu autorów metryki tej ulicy obszar zieleni stanowiący obecnie działkę [...] stanowił część pasa drogowego tej ulicy. Na mapie ulicy [...] (k-43) obszar zieleni stanowiący działkę [...] i część działki [...] jest oznaczony jako "zieleń obca", co przeczy twierdzeniom organów, jakoby dokumenty te potwierdzały publiczne władztwo nad tym terenem.

Brak wymienienia w metryce drogi – ulicy [...] na jej początkowym odcinku pasów zieleni po lewej stronie czyni wątpliwym uznanie przez organy zakrzewionych i zadrzewionych obszarów przedmiotowych działek za element pasa drogowego. Co najwyżej można w tym przypadku rozważać uznanie części terenów tych działek za pas ochronny, o którym mowa w art. 34 ustawy o drogach publicznych, a więc obszar gruntu zlokalizowany pomiędzy granicą pasa drogowego a zewnętrzną krawędzią wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Ten zaś, jako znajdujący się poza granicą pasa drogowego, choć służy zabezpieczeniu właściwego funkcjonowania drogi publicznej, nie podlega regulacji art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Zwrócić należy także uwagę, że załączone do wniosku "Oświadczenia" Zarządu Dróg Miasta z dnia [...] października 2020 r. podpisane przez K. J. bez podania jego funkcji nie mogą być uznane za wystarczający dowód zajętości spornych działek pod ulice w dniu 31 grudnia 1998 r. Oświadczenia te nie odwołują się bowiem do wiedzy osoby pod nimi podpisanej. Poświadczają jedynie fakt, że ul. [...] i ul. [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. "posiadały status drogi gminnej", który to fakt nie jest w sprawie sporny. Jeżeli zaś w wyniku przeprowadzonego w tej jednostce organizacyjnej postępowania ujawniono dokumenty świadczące o zajętości spornych działek pod te drogi, to powinny być one przedstawione organowi i stanowić podstawę orzekania. Zwrócić należy uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 13/13, instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 kpa zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Oświadczenie o jakim mowa w art. 75 § 2 kpa może być w postępowaniu administracyjnym traktowane jako dowód, jednakże musi on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania. Na marginesie jedynie zauważyć wypada, że Zarząd Dróg Miasta [...] to samodzielna jednostka organizacyjna Gminy Miejskiej [...] powołana do życia uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zarząd ten jako taki, nie może więc posiadać "pamięci instytucjonalnej" odnoszącej się do stanu faktycznego istniejącego na terenie spornych działek w dniu [...] grudnia 1998 r.

Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe w sprawie nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej rzeczywiście wystąpił, czy też nie. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Stanowisko organu, jakie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaprezentował Minister, potwierdza, że w rozpatrywanej sprawie organy, dwukrotnie rozpatrując sprawę, nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, więc zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była częścią pasa drogowego ulicy i nie znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone oświadczenia i mapy nie zostały jednoznacznie potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie przeprowadził dalszego postępowania wyjaśniającego, nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę twierdzeniom strony przeciwnej.

Oznacza to, że kwestia "zajętości" należących do skarżącej Spółdzielni nieruchomości pasem drogowym nie jest tak oczywista, jak usiłują to przedstawić organy orzekające. Zatem winny one nasuwające się w tym względzie wątpliwości wyjaśnić przed podjęciem rozstrzygnięcia poprzez podjęcie dodatkowych czynności dowodowych z udziałem stron i geodety, który sporządził w 2020 r. przedmiotowe mapy dla celów prawnych. W tym celu organy mogą przeprowadzić rozprawę administracyjną czy też przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków. Tylko tak uzupełniony materiał dowodowy umożliwi w niniejszej sprawie zrekonstruowanie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i przy poszanowaniu gwarancji procesowych stron, stanu faktycznego realnie istniejącego na nieruchomości na koniec 1998 r. Czynności takich jednak organy zaniechały, uznając w sposób błędny, że dostępne dokumenty są dla jej załatwienia wystarczające. W konsekwencji takiego sposobu procedowania organy nie ustaliły jednego z kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkującego prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

W tej sytuacji za przedwczesne uznać należy stanowisko organów, że w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. dotycząca władania gruntem przez gminę w dniu 31 grudnia 1989 r. Brak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości drogą publiczną powoduje, że także kwestia wykonywania na niej przez podmiot publicznoprawny władania musi również budzić poważne wątpliwości. Władanie to jest bowiem determinowane faktem istnienia na spornych działkach drogi publicznej. Dlatego też bez potwierdzenia tej okoliczności nic nie wnosi do sprawy przywoływany przez organ fragmentu rejestru robót budowlano-remontowych wykonanych na ulicy [...], z którego wynika co prawda, że przeprowadzano w latach 1989, 1991 i w 1995 r. na ul. [...] roboty budowlano-remontowe, jednak jego treść nie przesądza w żadnym razie w sposób precyzyjny o lokalizacji przedmiotowej drogi, a co za tym idzie nie określa, na jakim obszarze ewentualne publiczno-prawne władanie nią miało miejsce.

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie organy nie wykazały odpowiednimi dowodami faktu zajętości na dzień 31 grudnia 1998 r. całości przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] pod drogi publiczne, a przez to także publicznoprawnego nimi władania, to należy zgodzić się ze skarżącą Spółdzielnią, że stwierdzenie przez organy w tak ustalonym stanie faktycznym spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów i narusza powołany przepis prawa materialnego poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organu nie uprawniał. To zaś prowadzić musi do uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i zgromadzi niezbędny materiał dowodowy. Zwróci się do uprawnionego geodety, który sporządził powołane przez organ mapy o wyjaśnienie, w oparciu o jakie dowody i fakty przyjął przebieg pasa drogowego w obszarze przedmiotowych działek. Wyjaśni, jakie elementy infrastruktury drogowej posadowione były w dniu 31 grudnia 1998 r. w obszarze tych działek. Organ rozważy zasadność przeprowadzenia z udziałem tegoż geodety oraz pozostałych stron postępowania rozprawy administracyjnej. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie istotne okoliczności sprawy, organ wyda rozstrzygnięcie, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa wyczerpująco umotywuje w jego uzasadnieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.