Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 169/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 5c, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 16 ust.3
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Parku Krajobrazowego kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]"r. znak: "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy, po rozpatrzeniu wniosku W. K. z dnia 23 lipca 2009r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012 r. Nr 647, dalej także jako: "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego na działce nr "[...]", obręb G., gm. R.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projekt decyzji podlegał uzgodnieniu

z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska. Wyjaśniono w tym względzie, iż postanowieniem z dnia "[...]"r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "RDOŚ") odmówił uzgodnienia przedmiotowych warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]"r., który przekazał sprawę RDOŚ do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy RDOŚ przeprowadził w miesiącu sierpniu 2011r. wizję terenową z udziałem Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Organ współdziałający nie podjął żadnych innych czynności. Wobec tego organ prowadzący postępowanie główne stwierdził, że istnieje podstawa do zastosowania w sprawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. i uznania projektu decyzji za uzgodniony.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego, podnosząc, że sporna działka położona jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 - " Puszcza Piska" kod PLB 280008 i " Ostoja Piska" kod PLH 280048. Zarzucił, iż budowa na wzniesieniu działki nr "[...]", obręb G. będzie stanowiła dominantę w krajobrazie, a tym samym wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe terenu, który po wschodniej stronie drogi jest wolny od zabudowy. Odwołujący zarzucił, że planowana strefa zabudowy wchodzi w 100-metrową strefę okresowego zbiornika wodnego zlokalizowanego 50 m na północ od miejsca inwestycji, który w części ma stałe lustro wody i służy jako wodopój dla zwierząt inwentarskich - koni. Tym samym, w ocenie odwołującego, realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego

z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, zabraniającego budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że bezczynność organu współdziałającego nie dawała organowi I instancji podstawy do zastosowania w sprawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., w myśl którego niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że poza zakresem zastosowania tego przepisu pozostaje sytuacja konieczności ponownego wyrażenia stanowiska przez organ uzgadniający wobec wyeliminowania z obrotu prawnego jego wcześniejszego postanowienia w tym zakresie. W takim przypadku termin na zajęcie stanowiska określony jest przez art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego ze skutkiem zażalenia na niezałatwienia sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w myśl art. 36 Kpa.

W tym stanie rzeczy Kolegium przyjęło, że odniesienie się do zarzutów odwołania jest przedwczesne, gdyż z uwagi na ich naturę powinny być one przedmiotem oceny RDOŚ.

W. K. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w związku z naruszeniem art. 53 ust. 5c u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie niemożliwości uznania za uzgodniony przez RDOŚ projektu decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca podkreśliła, że postanowienie RDOŚ z dnia "[...]"r. zostało usunięte z obrotu prawnego. W związku z tym nie może być mowy o ponownym wyrażeniu stanowiska przez ten organ. W innym przypadku każdorazowe uchylenie postanowienia przez organ wyższego stopnia skutkowałoby absurdalną koniecznością ponownego występowania przez burmistrza o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca stwierdziła, że w sprawie zachowuje aktualność wniosek złożony przez burmistrza pismem z dnia 2 października 2009r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Ol 1311/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ II instancji niezasadnie odmówił merytorycznego rozpatrzenia sprawy ze względu na dostrzeżone naruszenie procesowe. Sąd zwrócił uwagę, że postanowienie odmawiające uzgodnienia z dnia "[...]"r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał po upływie 21 dni od momentu doręczenia mu projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynikało bowiem, że projekt decyzji przedłożony został do uzgodnienia RDOŚ w dniu 9 października 2009r. Zatem termin do wydania postanowienia w tym przedmiocie upływał z dniem 30 października 2009r. Organ współdziałający zaś wydał rozstrzygnięcie dopiero 21 grudnia 2009r., a więc po upływie terminu zakreślonego dla tegoż organu na jego wydanie. Mając zaś na uwadze, iż wraz

z upływem 21-dniowego terminu uzgodnienie należało uznać za dokonane, rozstrzygnięcia wydane przez organy ochrony środowiska po wskazanej dacie nie mogły wiązać w sprawie. Z mocy prawa bowiem, tj. na podstawie art. 53 ust. 5 c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., doszło już do wydania "milczącego" uzgodnienia. W tym stanie rzeczy, wobec błędnego ustalenia przez organ odwoławczy braku uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ, skutkującego nierozpatrzeniem merytorycznym sprawy, co stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania, a zwłaszcza określi skutki upływu 21-dniowego terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w odniesieniu do rozpatrywanego wniosku o udzielenie warunków zabudowy

Pismem z dnia 8 kwietnia 2013r. Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego

wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku z uprawomocnieniem się powyższego wyroku, o uwzględnienie na dalszym etapie postępowania administracyjnego stanu prawnego związanego z wejściem w życie Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego opublikowanego w dniu 15 października 2012r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Z 2012r. poz. 2722). Wskazał, że teren przedmiotowej działki nr 158/2 znajduje się w strefie IE15 "Niwa Polna G., Z. i C. – obszar Natura 2000 "Puszcza Piska" i "Ostoja Piska", cenne ekosystemy łąkowe, bardzo ważny obszar ochronny populacji bociana białego, żurawia, derkacza, błotnika stawowego i kani rudej; duże walory geomorfologiczne, przyrodnicze i kulturowe. Zgodnie z § 7 rozdziału 7 tego aktu w strefie IE nie dopuszcza się wyznaczania nowych siedlisk budowlanych.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do RDOŚ o nadesłanie wyjaśnienia czy po przekazaniu postanowienia GDOŚ, podjęte zostało w postępowaniu uzgodnieniowym rozstrzygniecie, jeżeli tak poproszono o jego nadesłanie.

W odpowiedzi RDOŚ poinformował SKO, że w dniu 26 maja 2011r. przeprowadzone zostały oględziny terenu inwestycji oraz działek sąsiednich. Wskazał, ze pismem z dnia 20 czerwca 2011r. RDOŚ zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ główny

w zakresie czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. RDOŚ wskazał, że w myśl art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), organ właściwy do wydania m.in. decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest do rozważenia czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ uzgadniający podał, że dotychczas nie otrzymał od organu głównego informacji w powyższej kwestii.

Pismem z dnia 24 maja 2013r. SKO poinformowało strony o możliwości zapoznania się z treścią uzupełnionego materiału w sprawie oraz złożenia wyjaśnień

i uwag.

Pismem z dnia 4 czerwca 2013r. Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego

podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie dotyczące obecności okresowego zbiornika wodnego o stałym lustrze wody w pasie szerokości 100 m od planowanej zabudowy oraz związanego z tym zakazu zabudowy zawartego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Wskazał, że w wyniku ponownych oględzin działki nr "[...]", przeprowadzonych w dniu 4 czerwca 2013r., stwierdzono obecność zbiornika wodnego, co udokumentowano na zdjęciach przesłanych organowi II instancji.

Decyzją z dnia "[...]", nr ‘[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zdaniem Kolegium postępowanie poprzedzające podjęcie decyzji zostało przeprowadzone stosownie do zasad określonych w procedurze administracyjnej oraz w ustawie o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Następnie przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zaznaczono, że

w sprawie spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyszczególniono, że: 1/ przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a zatem spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa,

2/ teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej,

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Wnioskodawca zamierza podłączyć budynek do sieci energetycznej, ścieki odprowadzane będą do szczelnego zbiornika bezodpływowego na terenie działki, a w przyszłości do gminnej kanalizacji sanitarnej,

4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z załączonej do wniosku kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 wynika, że wnioskowana działka składa się z użytków oznaczonych symbolami: RIVb, N, RV. Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych

i leśnych z dnia 3 lutego 1995r. (Dz. U. z 2013r. poz. 1205 j.t.) wnioskowana działka nie będzie wymagała uzyskania zgody przeznaczenia na cele nieleśne i nierolnicze.

5/ W rozpatrywanym przypadku z uwagi na to, że projekt decyzji przekazany został Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w dniu 9 października 2009r., a w terminie do dnia 30 października 2009r. organ współdziałający nie zajął stanowiska w przedmiocie uzgodnienia, a zatem wraz z upływem 21-dniowego terminu z mocy prawa tj. na podstawie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1 a u.p.z.p. doszło do wydania "milczącego" uzgodnienia. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że omawiana decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium podniosło, powołując się na wyrok NSA z dnia 09.05.2013r., II OSK 2722/11, że celem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora,

a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W takim przypadku bowiem nastąpiłaby zmiana właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczegółowych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania

w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy instancyjnej kontroli postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody.

Ponadto Kolegium uznało, że nie jest związany postanowieniami Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Uchwała Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego) w sytuacji, gdy takiego wymogu nie można wywieść z unormowań ustawy o ochronie przyrody, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627, j.t. ze zm.), plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera: ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium przytoczyło wyrok NSA z dnia 14.01.2011r., II OSK 2035/09, LEX nr 2035/09, w którym wyrażony został pogląd, że: 1. rozporządzenie wojewody w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; 2. ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. 3. wiążącego charakteru zakazów zawartych w planie ochrony nie da się wywieść z przepisów ustawy o ochronie przyrody., określających treść planu ochrony parku krajobrazowego; 4. zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Zdaniem organu II instancji, z tych samych względów na zmianę rozstrzygnięcia nie mają wpływu argumenty podniesione przez Park w piśmie z dnia 4 czerwca 2013r., że planowana zabudowa z uwagi na obecność okresowego zbiornika wodnego na pograniczu z sąsiednią działką nr "[...]", będzie miała wpływ na ograniczenia dostępu dla zwierząt, a przez to zmniejszy funkcję terenu jako korytarza ekologicznego.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Mazurski Park Krajobrazowy wniósł o jej uchylenie i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 2, 3 i art. 4 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

- nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji przepisów ustawy ochronie przyrody oraz błędne uznanie, że fakt iż teren którego dotyczy postępowanie objęty jest Planem Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz że planowana zabudowa z uwagi na obecność okresowego zbiornika wodnego na pograniczu z sąsiednią działką nr "[...]" zmniejszy funkcję terenu jako korytarza ekologicznego, stanowią okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

- ograniczenie badania zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi wyłącznie do uzyskania milczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez RDOŚ;

2. art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bez uwzględnienia zapisów Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, błędne uznanie, że Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, nie stanowi "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którymi decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna - podczas gdy plany ochrony parków krajobrazowych są wiążące przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

a więc tym bardziej powinny być one wiążące przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy;

3. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 poz.1232), poprzez nieuwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy ograniczeń wynikających z ustanowienia parku krajobrazowego, podczas gdy przepis ten wprost nakazuje uwzględnianie tych ograniczeń przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy;

4. art. 9 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezbadanie zgodności wydanej decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ruciane-Nida - podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami.

W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że przepisy ustawy o ochronie przyrody stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którymi decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna. O czym stanowi wprost art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl którego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody m.in. parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000. Zarzucono, że Kolegium pominęło całkowicie te unormowania, opierając rozstrzygnięcie jedynie na milczącym uzgodnieniu projektu decyzji przez RDOŚ. Zdaniem skarżącego ocena zgodności inwestycji z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska nie może się ograniczać wyłącznie do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Przeprowadzenie takiego postępowania nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i dokonania samodzielnej oceny zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi. Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że w przypadku kiedy postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zostaje zaskarżone przez inwestora, w toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać oceny prawidłowości postanowienia uzgadniającego. Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie w wyroku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1055/12 opowiedział się za oceną milczącego stanowiska RDOŚ przez organ odwoławczy

w postępowaniu głównym i przez sąd administracyjny. Sąd wskazał w tym wyroku, że zasadność przyjęcia takiej wykładni wynika z respektowania aktualnego kierunku orzecznictwa, które stoi na stanowisku, że w wypadku przewidzianego przepisami prawa milczącego uzgodnienia, niezaskarżalności uzgodnienia bądź wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia po terminie, organ odwoławczy lub organ nadzorczy, a także sąd administracyjny (w postępowaniach głównych) zobowiązane są do oceny stanowiska organu uzgadniającego (także milczącego). Skarżący zauważył, że nawet składy orzekające, które nie podzielają zdania, że postanowienia uzgadniające podlegają kontroli w toku postępowania odwoławczego są zgodne co do tego, że postanowienia takie z cała pewnością podlegają kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podkreślono, że w powołanym, przez Kolegium

w decyzji wyroku z dnia 9 maja 2013r., sygn. akt II OSK 2722/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie,

a który nie został już uprzednio poddany kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora.

Odnośnie do związania uchwalonym Planem Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, skarżący wywiódł, że skoro akt taki jest obligatoryjnie wiążący przy opracowywaniu i przyjmowaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, będących podstawą wszelkich dalszych indywidualnych decyzji

w procesie budowlanym, to tym bardziej winien być wiążący przy wydawaniu indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy.

Na poparcie zarzutu z pkt 4 skarżący powołał wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 1250/08, w którym wyrażono pogląd, że przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza, że decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. Wskazał, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może wiec stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zauważono też, że przytoczone w skardze stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009r., II OSK 1250/08 jest kontrowersyjne i poddane zostało krytycznej analizie (glosa do tego wyroku J. Kopyry).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji było konieczne wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, poprzez brak ustalania rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i dokonania oceny, czy realizacja planowanej budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr "[...]", obręb G., gm. R., odpowiada wymogom dobrego sąsiedztwa lub nie naruszy zakazów ustanowionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 20, poz. 506). Jest to akt prawa miejscowego wydany na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) i art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody – w brzmieniu wtedy obowiązującym (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz.880). Przepis art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowił, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Tożsamą treść zawiera aktualnie obowiązujący (od 1 kwietnia 2009r.) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Natomiast art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowił w dacie wydania przedmiotowego rozporządzenia, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Wskazać należy, że z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz. 753 ze zm.), która przeniosła kompetencję, o której mowa w art. 16 ust. 3 na sejmik województwa (art. 21 pkt 1 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy nowelizującej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Ponieważ Sejmik Województwa nie wydał nowego rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, powołane rozporządzenie nadal pozostaje w obrocie prawnym, realizując delegację ustawową z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Akt ten stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym jest skuteczny erga omnes. W szczególności rozporządzenie to musi być respektowane przez organy administracji publicznej stosujące prawo, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), także na etapie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Obowiązek uwzględnienia postanowień tego rozporządzenia wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który zastrzega, że decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska, który wyraźnie stanowi, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku krajobrazowego.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że objęty wnioskiem teren położony jest na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego, natomiast strona skarżąca konsekwentnie podnosi, że w pasie 100 m od planowanego zamierzenia budowlanego znajduje się zbiornik wodny, co przyznała też sama inwestorka

w zażaleniu na postanowienie RDOŚ z dnia "[...]"r., wskazując, że nie jest to naturalny twór, lecz wykopany przez nią wodopój, który wykorzystuje wysoki poziom wód gruntowych. W związku z tym zachodzi konieczność wyjaśnienia i oceny czy

w sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości rzeczywiście występuje zbiornik wodny, którego dotyczy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 cytowanego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, a także czy realizacja inwestycji nie naruszy innych zakazów wymienionych w tym paragrafie. W niniejszej sprawie doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ. Nie sposób jednak pominąć, że sam organ uzgadniający sprzeciwił się realizacji inwestycji ze względu na wskazaną właśnie okoliczność, czyniąc to jednak po terminie. Zauważyć należy, że GDOŚ uchylił stanowisko organu I instancji odmawiające uzgodnienia tylko z uwagi na uchybienia procesowe, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z obowiązującą procedurą. Jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ustali, że wnioskowanej inwestycji dotyczą zakazy ustanowione powołanym rozporządzeniem Nr 9 Wojewody, to wówczas takie milczące uzgodnienie, które przecież może wyniknąć z zaniedbania organu uzgodnieniowego czy wręcz celowego działania prowadzącego do ominięcia prawa, nie może mieć znaczenia dla oceny zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Zauważyć należy, że wyrok kasacyjny tutejszego Sądu uchylający poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr ‘[...]", nie skutkował związaniem organu II instancji pozytywnym uzgodnieniem RDOŚ. Sąd przesądził jedynie, że doszło już do milczącego uzgodnienia, więc nie ma potrzeby oczekiwać na ponowne stanowisko organu uzgodnieniowego i należy merytorycznie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, z punktu widzenia zasady praworządności, aby formalnie wiążące uzgodnienie niweczyło wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Również z wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11, cytowanego w zaskarżonej decyzji i skardze wynika, że wprawdzie organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jest związany dokonanym przez właściwy organ administracji uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody i nie może w nie ingerować, jednak w świetle art. 7 k.p.a. ma on obowiązek podjęcia wszelkich działań, które doprowadzą do zgodnego z przepisem prawa załatwienia sprawy z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 października 2013r., sygn. akt II SA/Ol 522/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy postanowieniem wydanym przez organ uzgadniający nie oznacza, że sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, został pozbawiony możliwości kontroli postanowienia wydanego przez organ uzgadniający, w tym również w sposób milczący. Aby to jednak było możliwe organ administracji musi dokonać ustaleń faktycznych, które pozwolą na przeprowadzenie takiej kontroli. Przy czym zgodzić należy się z organem II instancji, że zakres postępowania wyjaśniającego determinuje w omawianym przypadku wskazane rozporządzenie Wojewody w sprawie utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego, które ma moc powszechnie wiążącą, nie zaś plan ochrony takiego parku, czy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, które to akty są wiążące jedynie przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wyraźnie z treści przytoczonych przez organ w decyzji i odpowiedzi na skargę regulacji prawnych.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu organy orzekające bezkrytycznie przyjęły spełnienie w rozpatrywanej sprawie wymogu dobrego sąsiedztwa. Zadaniem organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest ustalenie, jeżeli teren nie jest objęty obowiązkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W tym celu organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tutaj zatem o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Wyjaśnić należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie wolą ustawodawcy oprócz wskazanego celu jest ponadto chronić służące obywatelom prawo własności, poprzez stworzenie im możliwość zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W rozpatrywanej sprawie w sąsiedztwie wnioskowanego zamierzenia budowlanego ustalono 4 zabudowania znajdujące się po drugiej stronie drogi, stanowiącej swoistą granicę oddzielającą tereny zabudowane od obszaru nieużytków i pastwisk. Przy czym z analizy nie wynika w ogóle jaki charakter mają te zabudowania. Wskazano tylko na ich powierzchnię zabudowy (730m2, 770m2, 40 m2 i 180m2) oraz cechy architektoniczne tych obiektów. Skarżący podnosił też, że realizacja inwestycji ograniczy dostęp zwierzętom do naturalnego wodopoju. Organy orzekające w ogóle się do tej kwestii nie odniosły jak też nie uzasadniły przekonująco, dlaczego przyjęły, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wyjaśnią te kwestie, w tym także to, czy wszystkie działki przyjęte do oceny spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa są położone na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

W tym stanie rzeczy wobec naruszenia art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), jak też art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa) – należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że organ winien ponownie rozpoznać sprawę, mając na względzie wytyczne wynikające z niniejszego uzasadnienia dotyczące przeprowadzenia właściwej oceny zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z przepisami cytowanego rozporządzenia Wojewody Nr 9 z dnia 26 stycznia 2006r. oraz spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku