Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1259/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia WSA (del.) Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1669/17 w sprawie ze skargi Z.A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz Z.A. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1669/17, oddalił skargę Z.A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] maja 2017 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do faktycznej i prawnej podstawy odpowiedzialności skarżącego wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia:

Komisja Nadzoru Finansowego (w skrócie: Komisja, KNF) postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na A. SA w W. kary administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o skarżących publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382 ze zm., dalej: ustawa o ofercie publicznej) w związku z podejrzeniem naruszenia art. 56 ustawy o ofercie publicznej.

Następnie decyzją z [...] października 2014 r. KNF nałożyła na A. SA w W. (dalej także: Spółka) karę pieniężną w wysokości 800 000 zł., wobec stwierdzenia, że Spółka naruszyła obowiązki określone w art. 56 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej w związku z § 3 ust. 1 i 3 w związku z § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 259, dalej: rozporządzenie Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r.).

Kolejną decyzją z [...] listopada 2016 r., wydaną na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja uchyliła w całości decyzję z [...] października 2014 r. i na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej nałożyła na A. SA karę pieniężną w wysokości 700 000 zł wobec stwierdzenia, że Spółka nie wykonała obowiązku określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, tj. nie przekazała w terminie informacji poufnej o przebiegającym w Spółce procesie dezinwestycji oraz nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu okresowego za rok 2011 i raportu okresowego za rok 2011.

Komisja uznała, że nienależyte wykonanie obowiązku określonego w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu okresowego za rok 2011 i raportu okresowego za rok 2011 poprzez brak właściwej aktualizacji budżetów kontraktów budowlanych oraz ujęcie w budżecie przychodów z kontraktu pod nazwą "[...]" kwoty dodatkowych przychodów wynikających z roszczenia wobec inwestora stanowiło rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez Spółkę.

Spółka wniosła skargę na decyzję KNF z [...] listopada 2016 r., która została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 298/17.

Komisja Nadzoru Finansowego, po wydaniu decyzji z [...] października 2014 r., postanowieniem z [...] listopada 2014 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Z.A. kary pieniężnej z tytułu rażącego naruszenia przez Spółkę obowiązków informacyjnych w okresie pełnienia przez niego funkcji członka zarządu A. SA.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego KNF, decyzją z [...] marca 2015 r., nałożyła na Z.A. karę pieniężną w wysokości 90 000 zł za rażące naruszenie przez A. SA obowiązków określonych w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej.

Z.A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.; dalej: ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym) oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej, uchyliła własną decyzję z [...] marca 2015 r. w zakresie punktu I, tj. nałożenia na Z.A. kary pieniężnej w wysokości 90 000 zł, i na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 433, dalej: ustawa zmieniająca) nałożyła na Z.A. karę pieniężną w wysokości 80 000 zł za rażące naruszenie przez A. SA, w okresie pełnienia przez Z.A. funkcji członka zarządu, obowiązków informacyjnych określonych w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej.

W uzasadnieniu Komisja podała między innymi, że [...] marca 2012 r., tj. tydzień przed przekazaniem do publicznej wiadomości skonsolidowanego raportu okresowego oraz raportu okresowego Spółki za rok obrotowy 2011, podczas posiedzenia komitetu audytu Spółki odbyło się spotkanie z podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań Spółki, tj. z B. sp. z o.o. (dalej: "B."), poświęcone omówieniu przebiegu i wyników badania sprawozdań finansowych Spółki za rok obrotowy 2011. Ze względu na wysoki udział kontraktów drogowych w sprzedaży Spółki, zostały one poddane poszerzonemu badaniu, w trakcie którego stwierdzono błędy w ich budżetowaniu, a jakość dokumentacji dotyczącej rozliczeń z konsorcjantami uznano za niezadowalającą. W ocenie przedstawionej przez B. istniało poważne ryzyko negatywnego wpływu realizacji kontraktów drogowych na wyniki Spółki w następnych okresach (protokół z posiedzenia komitetu audytowego nr [...] z [...] marca 2012 r.). W opiniach o badanym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym i sprawozdaniu finansowym Spółki za rok obrotowy 2011 B. nie zawarł jednak w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Jak się później okazało, Spółka w budżetach niektórych kontraktów nie uwzględniła na dzień [...] grudnia 2011 r. wszystkich umów i zleceń, zdarzeń z 2011 r., które wymagały istotnych zmian projektowych oraz nieprawidłowości związanych z zakresami robót wynikających z posiadanej na kontrakcie dokumentacji technicznej (zeznania R.B. złożone w imieniu strony [...] stycznia 2014 r.).

W sprawozdaniu finansowym za rok 2011 oraz w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2011 Spółka ujęła, w odniesieniu do jednego z kontraktów drogowych, kwotę dodatkowych przychodów wynikających z roszczenia wobec inwestora o wartości 26 milionów złotych oraz rozpoznała z tego tytułu wynik netto w kwocie 21 milionów złotych (sprawozdanie finansowe Spółki za rok obrotowy 2011, skonsolidowane sprawozdanie finansowe Spółki za rok obrotowy 2011). Wspomniane dodatkowe przychody dotyczyły kontraktu pod nazwą "[...]" (dalej: [...]) realizowanego przez konsorcjum obejmujące Spółkę, C. A.S. oraz D. A.S., a uwzględnione w budżecie kontraktu roszczenie wynikało ze zgłoszonego pismem z [...] czerwca 2010 r. roszczenia nr [...] – [...], zgłoszonego pismem z [...] września 2010 r. roszczenia nr [...] – [...] oraz zgłoszonego pismami z [...] września 2010 r. oraz [...] października 2010 r. roszczenia nr [...] – [...].

Spółka w czasie badania sprawozdania finansowego i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2011, tj. do dnia [...] marca 2012 r., zaprezentowała podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych, tj. B., dokumentację dotyczącą kontraktu [...], w tym umowę z Zamawiającym, wycenę kwot roszczenia przygotowaną przez niezależnego rzeczoznawcę w oparciu o normy prawa budowlanego, korespondencję z Zamawiającym dotyczącą zmian projektowych oraz dokumentację, z której wynika uznanie rzeczowego zakresu prac przez Zamawiającego (wyjaśnienia Spółki z [...] czerwca 2012 r., wyjaśnienia przewodniczącego Rady Nadzorczej Spółki z [...] czerwca 2012 r.). Po analizie dokumentacji i okoliczności sprawy podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych Spółki za rok obrotowy 2011 w opiniach o badanym sprawozdaniu finansowym i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym Spółki za rok 2011 zamieścił zastrzeżenie, w którym zwrócił uwagę, że Spółka, na podstawie szacunków Zarządu Spółki, ujęła w budżecie przychodów jednego z kontraktów drogowych kwotę dodatkowych przychodów wynikających z roszczenia wobec inwestora oraz rozpoznała z tego tytułu wynik netto w kwocie 21 milionów złotych. Podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych Spółki podał, że na dzień wydania opinii Spółka uzgodniła umownie z Zamawiającym zakres rzeczowy objęty roszczeniem, jednakże z uwagi na trwające postępowanie i rozmowy, co do wartości roszczenia, jego wiarygodny szacunek nie jest możliwy do ustalenia, w związku z tym rozpoznanie kwoty tego roszczenia w budżecie przychodów kontraktu oraz w przychodach ze sprzedaży usług za 2011 r. nie spełnia wszystkich wymogów MSR 11. W budżecie kontraktu [...] uwzględniono zatem kwotę roszczenia, nie zachowując wszystkich wymogów standardu MSR 11, do których przestrzegania zobowiązana była Spółka.

W dniu [...] marca 2012 r. Spółka przekazała do publicznej wiadomości skonsolidowany raport okresowy i raport okresowy za rok obrotowy 2011.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła KNF do wniosku, że Spółka dopuściła się naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej w związku z § 3 ust. 1 i 3 oraz w związku z § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 259, dalej: Rozporządzenie) w związku z par. 29 oraz par. 36 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 11 "Umowy o usługi budowlane" (dalej: MSR 11) przyjętego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 320 z 29 listopada 2008 r. s. 1-481 ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1126/2008) poprzez brak właściwej aktualizacji budżetów kontraktów budowlanych w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym Spółki za rok obrotowy 2011 oraz sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2011.

Komisja podniosła, że stosownie do treści MSR 11 uznawanie przychodów i kosztów z kontraktów długoterminowych następuje zgodnie z metodą stopnia zaawansowania. Określenie zaś stopnia zaawansowania kontraktu może nastąpić, według treści par. 30 MSR 11 poprzez: a) ustalenie proporcji kosztów umowy poniesionych z tytułu prac wykonanych do danego momentu w stosunku do szacunkowych łącznych kosztów umowy; b) pomiary wykonanych prac; lub c) porównanie fizycznie wykonanych części prac z pracami wynikającymi z umowy.

W wyniku przeprowadzonej przez Spółkę w 2012 r. weryfikacji aktualizacji budżetów kontraktów długoterminowych stwierdzono liczne nieprawidłowości, które w ostateczności doprowadziły do korekty bilansu otwarcia 2012 r. Informacje o powyższych nieprawidłowościach Spółka przekazywała do publicznej wiadomości począwszy od śródrocznego skróconego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za I półrocze 2012 r. opublikowanego [...] sierpnia 2012 r. W wymienionym sprawozdaniu Spółka podała m.in. że dokonując weryfikacji budżetów kontraktów długoterminowych oraz analizując przyczyny istotnych zmian rentowności realizowanych kontraktów długoterminowych, zidentyfikowano również umowy oraz zlecenia prac dla podwykonawców, które prawdopodobnie powinny być ujęte w budżetach kosztowych poprzednich okresów sprawozdawczych. Jednocześnie Spółka zapowiedziała, że prowadzony proces dalszej weryfikacji budżetów kontraktów długoterminowych zostanie zakończony w drugiej połowie 2012 r., a ewentualne korekty bilansu otwarcia z tego tytułu zostaną uwzględnione w rocznym sprawozdaniu finansowym Spółki za 2012 r. W skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2012, przekazanym do publicznej wiadomości [...] marca 2013 r., Spółka ujawniła, że stosowana przez nią "dotychczas kontrola wewnętrzna rozliczeń kontraktów i analizy kontrolingowe nie obejmowały w wystarczającym stopniu oceny i weryfikacji zarówno formy, jak i treści budżetów realizowanych kontraktów. Nie przeprowadzano niezależnej weryfikacji budżetów, rozliczeń oraz postępu rzeczowego realizowanych kontraktów. Zaimplementowane systemy kontroli i brak wypracowania adekwatnych narzędzi kontrolnych w odniesieniu do budżetowania i rozliczenia kontraktów nie pozwalały na wystarczająco szczegółową zarówno zewnętrzną, jak i wewnętrzna analizę. Brak kompletnych spisów oraz harmonogramów zawieranych umów i zleceń, uniemożliwiały koordynację rozliczeń robót i ocenę ich wpływu na budżet. Ponadto, komórki odpowiedzialne za realizację kontraktów i prowadzenie ich bieżącej analizy m.in. na podstawie budżetów, nie uwzględniały często czynników takich jak: dostępność siły roboczej, zmiany cen materiałów, zmiany podwykonawców, dostępności określonego rodzaju materiałów, niezbędnego wydłużonego okresu wynajmu maszyn, dźwigów, rusztowań, itp., które miały istotny wpływ na wartość prognozowanej marży".

Organ zaznaczył, że opisane nieprawidłowości znalazły potwierdzenie w pisemnych zeznaniach R.B. z [...] stycznia 2014 r. złożonych w imieniu Spółki, z których wynika, że ujawniono: kontrakty, w budżetach których na dzień [...] grudnia 2011 r. nie uwzględniono wszystkich umów i zleceń, w tym zaniżając budżet kosztów, zdarzenia z 2011 r. wymagające istotnych zmian projektowych, które powinny, a nie zostały ujęte w budżetach kontraktów na dzień [...] grudnia 2011 r., oraz nieprawidłowości związane z zakresami robót wynikających z posiadanej już na kontrakcie dokumentacji technicznej, które powinny, ale nie zostały uwzględnione w budżetach kontraktów na dzień [...] grudnia 2011 r. będących podstawą wyceny kontraktów według MSR 11. Z załączonego do pisemnych zeznań R.B. zestawienia kontraktów, których wyceny skorygowano w ramach korekty bilansu otwarcia 2012 r., wynika, że w przypadku:

- kontraktu [...] doszło do zawyżenia budżetu przychodów i zaniżenia budżetu kosztów;

- kontraktów: [...], [...], [...] przy wycenie kontraktu doszło do zaniżenia zarówno budżetu przychodów, jak i budżetu kosztów;

- kontraktów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy wycenie kontraktów doszło do zaniżenia budżetu kosztów;

- kontraktu pod nazwą [...] przy wycenie kontraktu doszło do zaniżenia budżetu przychodów;

- kontraktów: [...], [...] oraz [...] doszło do nieprawidłowej alokacji kosztów.

Komisja podkreśliła, że chociaż w Spółce istniały regulacje odnoszące się do wewnętrznego systemu budżetowania finansowego oraz sprawozdawczości, to nie funkcjonowały one poprawnie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci: jednostkowego i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za I półrocze 2012 r., skonsolidowanego sprawozdania finansowego A. SA za III kwartał 2012 r. oraz jednostkowego i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2012 r. oraz zeznań Dyrektora Finansowego Spółki, na dzień [...] grudnia 2011 r. wynika, że nie uwzględniono wszystkich umów i zleceń, zaniżając budżet kosztów niektórych kontraktów; w budżetach kontraktów na dzień [...] grudnia 2011 r. nie zostały także ujęte zdarzenia z 2011 r., które wymagały istotnych zmian projektowych, a także wystąpiły nieprawidłowości związane z zakresami robót wynikających z posiadanej na kontrakcie dokumentacji technicznej, które powinny, ale nie zostały uwzględnione w budżetach kontraktów na dzień [...] grudnia 2011 r. będących podstawą wyceny kontraktów według MSR 11. Na wystąpienie nieprawidłowości w zakresie wyceny kontraktów długoterminowych m.in. przesunięcie części kosztów z roku 2011 na rok 2012 oraz możliwość nieprzekazania niektórych umów zawartych z podwykonawcami zwracał również uwagę biegły rewident przeprowadzający przegląd sprawozdań finansowych za I półrocze 2012 r. (protokół z posiedzenia Rady Nadzorczej nr [...] z [...] sierpnia 2012 r.).

Zdaniem KNF naruszenia, jakich dopuściła się Spółka w związku z brakiem właściwej aktualizacji budżetów kontraktów budowlanych w jednostkowym oraz skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2011, należy uznać za istotne zniekształcenie w rozumieniu MSR, mogące wpływać na decyzje gospodarcze podejmowane przez użytkowników sprawozdań finansowych. Ponadto sporządzając raport okresowy za rok obrotowy 2011 oraz skonsolidowany raport okresowy za rok obrotowy 2011, Spółka dopuściła się także naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej w związku z § 3 ust. 1 i 3 w związku z § 84 ust. 1 Rozporządzenia w związku z par. 14 MSR 11 poprzez ujęcie w budżecie przychodów z kontraktu [...] kwoty dodatkowych przychodów wynikających z roszczeń wobec inwestora w odpowiednio sprawozdaniu finansowym Spółki oraz w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2011. Komisja zauważyła, że Spółka w sprawozdaniu finansowym za 2012 r. oraz skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za 2012 r. dokonała ponownej analizy kontraktu drogowego [...] i wyłączyła z budżetu tego kontraktu roszczenie wobec inwestora, dokonując korekty danych porównywalnych za rok 2011. Zdaniem KNF naruszenie, jakiego dopuściła się Spółka w związku z ujęciem w budżecie przychodów z kontraktu dodatkowego roszczenia wobec inwestora, należy uznać za istotne zniekształcenie w rozumieniu MSR. Rozpoznana w wyniku finansowym netto kwota z tytułu roszczenia wyniosła 21 min zł, co stanowiło 20,41% wyniku netto Grupy Kapitałowej A/ za rok 2011 (zysk netto na poziomie skonsolidowanym 102 886 tys. zł) oraz 33,57% wyniku netto Spółki za rok 2011 (zysk netto na poziomie jednostkowym 62 558 tys. zł).

Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że odpowiedzialność za opisane naruszenia rozciąga się na osoby, które były w badanym okresie członkami zarządu A. SA. Skarżący Z.A. był członkiem zarządu Spółki (wiceprezesem zarządu) w czasie, gdy Spółka dopuściła się naruszenia przepisów prawa gwarantujących realizację zasady transparentności rynku kapitałowego. Sporządzając i publikując raporty okresowe: skonsolidowany i jednostkowy za rok obrotowy 2011, Spółka nie wypełniła lub nienależycie wypełniła ciążące na niej obowiązki informacyjne. Zidentyfikowane naruszenia dotyczyły niezasadnego ujęcia w budżecie przychodów z kontraktu "[...]" kwoty dodatkowych przychodów wynikających z potencjalnych roszczeń wobec inwestora oraz wynikających z braku właściwej aktualizacji kontraktów budowlanych. Gdyby nie doszło do zidentyfikowanych naruszeń A. SA zamiast wykazywać zysk, ujawniłaby stratę, co z punktu widzenia inwestorów ma istotne znaczenie. Przekazywanie nierzetelnych informacji o stanie finansowym Spółki, mających wpływ na wycenę instrumentów finansowych, powoduje, że nie jest zapewniony powszechny i równy dostęp do informacji, co ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania mechanizmów rynkowych.

Komisja, odnosząc się do wymiaru kary pieniężnej, podkreśliła, że stan niezgodny z prawem trwał od dnia publikacji skonsolidowanego sprawozdania finansowego oraz sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2011, tj. od [...] marca 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r., kiedy to nastąpiła publikacja raportu śródrocznego zawierającego pierwsze informacje o nieprawidłowościach w sprawozdaniach za 2011 rok. Odnośnie do wysokości kary KNF przyznała, że jest ona dotkliwa, lecz musi spełniać przewidzianą dla niej funkcję. Ponadto kara nie jest nadmiernie dotkliwa w powiązaniu z naruszeniem prawa, którego dopuścił się ukarany.

Z.A. wniósł skargę na decyzję KNF z [...] maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Na wstępie uzasadnienia WSA zaznaczył, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa w granicach danej sprawy, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Sąd pierwszej instancji, rozpoznając w świetle wymienionych kryteriów zarzuty skargi, nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniach KNF zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa. W ocenie WSA zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Sąd zauważył, że w sprawie miał zastosowanie mechanizm sankcji sprzężonych. Wyjaśnił, że na rynku kapitałowym istnieje usankcjonowana normatywnie odpowiedzialność administracyjnoprawna podmiotów podlegających nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego. Jedną z grup objętych nadzorem Komisji są emitenci papierów wartościowych, podlegający podstawowej odpowiedzialności określonej w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej. W przypadku stwierdzenia naruszenia określonych ustawą norm prawa administracyjnego materialnego, KNF na podstawie powołanego przepisu może zastosować odpowiednią sankcję. Zastosowanie sankcji administracyjnoprawnej wobec emitenta papierów wartościowych (bądź wprowadzającego), czyli sankcja podstawowa, stanowi podstawę do zastosowania sankcji sprzężonej w stosunku do określonego kręgu osób (sankcja wtórna) odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta papierów wartościowych. W przypadku rażącego naruszenia przez emitenta (lub wprowadzającego) sankcjonowanych obowiązków administracyjnoprawnych Komisja może, na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej, nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej karę pieniężną do wysokości 100 000 złotych. Sąd podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym wobec Spółki KNF podjęła stosowną decyzją, w której stwierdziła, że naruszenie obowiązków informacyjnych przez A. SA miało charakter rażący. Prawidłowość tej decyzji została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 298/17. Tym samym został spełniony warunek określony w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej. Osobą odpowiedzialną za część stwierdzonych naruszeń, tj. nieprzekazanie w terminie informacji o stanie Spółki, był między innymi skarżący, pełniący w tym okresie funkcję członka zarządu Spółki. Uzasadniało to nałożenie na skarżącego, na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej, sankcji w postaci kary pieniężnej. Powołany przepis daje możliwość nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej, a więc osoby odpowiedzialnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych. W ocenie WSA nałożona kara pieniężna stanowi adekwatny instrument oddziaływania na skarżącego. Sąd podzielił argumentację Komisji w odniesieniu do zakwalifikowania naruszeń obowiązków informacyjnych przez skarżącego, które stały w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej. Ponadto stwierdził, że "Przesłankami mającymi wpływ na wymiar kary były: waga i rodzaj naruszenia, rozmiar bezprawności, charakter naruszonego dobra oraz ewentualne skutki naruszenia". Zdaniem WSA w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a ustalenia faktyczne dokonano na podstawie materiału dowodowego należycie ocenionego przez organ administracji, skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieprawidłowości przy prowadzeniu postępowania administracyjnego, stwierdził, że KNF w toku postępowania zbadała wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w zaskarżonej decyzji uzasadniła swoje stanowisko w zakresie wymaganym przez przepisy postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a.

A.Z. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] marca 2015 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego lub - ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 78, art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, spowodowane niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego, polegających na naruszeniu przez KNF art. 7 k.p.a. w związku z art. 77, art. 78, art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Komisji Nadzoru Finansowego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze do WSA oraz przesłanek oddalenia tej skargi, co przejawiało się w braku przeprowadzenia analizy poszczególnych zarzutów skarżącego i mogło oraz może mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP oraz w związku z art. 96 ust. 6 oraz w związku z art. 96 ust. 6 w związku z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej przez nieuprawnione oddalenie skargi spowodowane przyjęciem, że ustalenia i ocena prawna zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającym skargę na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego nakładającą karę na A. SA, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, wiążą Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego nakładającą karę na skarżącego jako członka zarządu A. SA, na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej, przez co skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw w obu instancjach postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej poprzez oddalenie skargi spowodowane niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego i naruszeń prawa przez KNF przed wydaniem uznaniowej decyzji na podstawie tego przepisu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 96 ust. 6, art. 96 ust. 6 w związku z art. 96 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie publicznej w związku z § 3 ust. 1 i 3 w związku z § 84 ust. 1 Rozporządzenia w związku z par. 14, par. 29 oraz par.36 MSR 11 poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz par. 26 MSR 11 przez jego niezastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 5 maja 2021 r.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzut związane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje podanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:

— ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

— ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne,

— ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych, określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5–6, s. 267 i nast.).

Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie sąd administracyjny nie może, oddalając skargę, poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich zastosowania przez organ (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w którym nie została właściwie wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie realizuje ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, to nie są realizowane wymienione wcześniej cele sądowej kontroli administracji publicznej.

W sytuacji gdy skarżący, dowodząc swoich racji, wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracji pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że analiza motywów zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim przedstawionych powyżej wadliwości. Wyrażają się one, najogólniej rzecz ujmując, w zaniechaniu przez Sąd dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Wymaga podkreślenia, że uzasadnienie sprowadzające się do prostej akceptacji stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego, bez przedstawienia własnej argumentacji Sądu, nie może być traktowane jako rezultat prawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd pierwszej instancji w istocie, wbrew deklaracji zawartej we wstępnej części uzasadnienia, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, nie kierował się treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Dobitnie świadczy o tym nawiązanie do zarzutów podniesionych w skardze jedynie w dwóch zdaniach uzasadnienia, w których WSA stwierdza, że Komisja Nadzoru Finansowego w toku postępowania zbadała wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w zaskarżonej decyzji uzasadniła swoje stanowisko w zakresie wymaganym przez przepisy postępowania. Uzasadnia to ocenę, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji nawet w granicach zarzutów podniesionych w skardze. Należy przy tym podkreślić, że już przedstawiając zarzuty sformułowane w skardze WSA pominął ich część. Chodzi o zarzuty naruszenia: - art. 15 w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, w ten sposób, że KNF zaniechała ponownego rozpatrywania sprawy, a jedynie odniosła się do argumentów skarżącego, - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego oraz zaniechanie analizy części materiału dowodowego, - art. 81 k.p.a. poprzez faktyczne pozbawienie możliwości rzetelnego odniesienia się skarżącego do dowodów załączonych do akt sprawy. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze zostały obszernie uzasadnione, lecz Sąd pierwszej instancji nie poświęcił argumentacji skarżącego należytej uwagi. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji została sprowadzona do ogólnikowych stwierdzeń o braku naruszeń prawa przez Komisję Nadzoru Finansowego (s. 36 i 39-40 uzasadnienia). Te lakoniczne wypowiedzi Sądu pierwszej instancji są całkowicie oderwane od stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze i wcześniej w toku postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego należycie ocenionego przez organ, w żadnym stopniu nie odnosi się do podnoszonej w skardze i w piśmie procesowym nazwanym "Replika na odpowiedź organu na skargę", zagadnienia błędnie ustalonego, niepełnego stanu faktycznego, a także nieuwzględnienia wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania przed KNF. Stanowisko strony w omawianym zakresie nie zostało nawet przedstawione przez WSA w uzasadnieniu wyroku, a w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że zostało rozważone przez Sąd w procesie kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji w istocie nie odniósł się do dowodów zebranych w postępowaniu, w tym nie ocenił, czy Komisja Nadzoru Finansowego w istocie dysponowała kompletnym materiałem dowodowym, a w każdym razie zakładając, że ogólnikowa akceptacja działań Komisji jest taką oceną, to nie została ona w żadnym stopniu uzasadniona. Tymczasem w sytuacji, gdy między stronami postępowania sądowoadministracyjnego istnieje spór odnośnie do określonych kwestii rolą sądu jest rozważenie racji obu stron, nie zaś bezkrytyczne akceptowanie stanowiska jednej z nich z jednoczesnym całkowitym pominięciu argumentów drugiej strony.

W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego decydujące znaczenie mają ustalenia i oceny dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją KNF z [...] listopada 2016 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za naruszenie obowiązków administracyjnych, w szczególności uznanie, że niektóre z naruszeń przypisanych Spółce miały charakter rażący. Sąd odwołał się w tym zakresie do koncepcji tzw. sankcji sprzężonych. Z kolei według skarżącego ustalenia dokonane w postępowaniu, w którym nie brał udziału nie mogą rzutować na jego sytuację, a wobec tego kwestia rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych przez A. SA, powinna być ustalona w postępowaniu prowadzonym wobec skarżącego. W tym zakresie skarżący obszernie uzasadnił swoje stanowisko, jednak Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do niego, w szczególności do twierdzenia, że w 2011 r. nie doszło do naruszeń, które KNF zarzuciła skarżącemu. Sąd nie wypowiedział się także odnośnie do przywołanego przez skarżącego poglądu wyrażanego w piśmiennictwie, że w postępowaniu prowadzonym wobec członka zarządu spółki publicznej, który sprawował funkcję w czasie wystąpienia naruszeń "Ocenie podlega (...) działanie osoby fizycznej, a więc określone zachowanie (bądź jego brak), przyczynienie się danym zachowaniem do określonych efektów (i jego stopień), świadomość czynu czy zachowanie się po stwierdzeniu wadliwości działania" (por. M. Dyl, glosa do wyroku WSA w Warszawie z 17 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1716/08, opubl. "Glosa" 2011, nr 4 s. 43). Kwestia zakresu postępowania prowadzonego wobec spółki i członka jej zarządu w związku ze stwierdzeniem naruszenia obowiązków informacyjnych ma w sprawie zasadnicze znaczenie i powinna być przez Sąd wyjaśniona. Tymczasem konstrukcja części analitycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd nie przywiązuje szczególnej wagi do tej kwestii. Świadczy o tym stosunkowo rozbudowana wypowiedź WSA odnośnie do naruszeń zarzucanych Spółce, spośród których tylko niektóre skutkowały odpowiedzialnością skarżącego, która została poprzedzona stwierdzeniem, że "(...) analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie jednoznacznie potwierdza, że A. SA (...) i zakończona następującą oceną: (...) dowody zebrane w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że ujawnione nieprawidłowości mogły prowadzić do mylnego ustalenia wartości spółki, co mogło mieć negatywne skutki dla potencjalnych inwestorów. Sąd pragnie zauważyć, że KNF prawidłowo uznała, że informacje poufne, które powinny zostać ujawnione w przewidzianym przez prawo terminie, mogą wywierać skutki cenotwórcze na rynku papierów wartościowych. W zaistniałej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu, iż zasadnym było nałożenie na skarżącą kary w wysokości ustalonej przez KNF" (por. s. 40-42 uzasadnienia).

Skarżący zarzucał także, że kara nałożona przez KNF jest nieproporcjonalna w stosunku do przypisanych skarżącemu naruszeń, maksymalnej możliwej do nałożenia kary, zwłaszcza gdy się zważy zakres naruszeń, których dopuściła się Spółka i wysokość nałożonej na nią kary. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do tego zagadnienia, stwierdzając jedynie, że na wymiar kary miały wpływ: waga i rodzaj naruszenia, rozmiar bezprawności, charakter naruszonego dobra oraz ewentualne skutki naruszenia, oraz że kara we wskazanej wysokości jest adekwatna do stwierdzonego deliktu. Taka wypowiedź Sądu pierwszej instancji nie może świadczyć o tym, że sformułowanie stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone analizą argumentów przedstawionych przez KNF i skarżącego także odnośnie do wysokości kary, w kontekście zasady proporcjonalności.

Podsumowując, należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd w zasadzie całkowicie pominął zarzuty i argumenty przedstawione przez skarżącego i wprost nie odniósł się do żadnego z nich, do czego, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., był zobowiązany.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a wobec tego zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Warunku tego nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy przedwczesna stała się ocena pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Problematyka poruszona przez skarżącego w ramach tych zarzutów nie była bowiem dotychczas właściwie rozważona przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te obejmują opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (800 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (2700 zł).