Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 165/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 34, art. 35a, art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prac powodujących przekształcenie obszaru oraz przywrócenia warunków siedliskowych do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 podpunkt c w zakresie "usunięcie z terenu działki o numerze ewid. [...] roślinności ozdobnej oraz kamieni umacniających brzegi starorzecza, a następnie" oraz w punkcie 2 podpunkt d; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego R. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R.G. decyzją z dnia [...] listopada 2013r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z [...] sierpnia 2010r., którą nakazano R.G. wstrzymanie wszelkich prac na działkach nr ewid. [...] i [...]oraz przywrócenie warunków siedliskowych do stanu poprzedniego proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 w terminie do [...] listopada 2010r. – uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo w następujący sposób:

- wstrzymanie wszelkich prac powodujących przekształcenie obszaru obejmującego działki nr ew. [...] i [...], w tym prac obejmujących czyszczenie starorzecza oraz jego przekształcenie poprzez kształtowanie linii brzegowej oraz wprowadzanie roślinności ozdobnej,

- przywrócenie warunków siedliskowych do stanu poprzedniego proponowanego obszaru Natura 2000 [...] ([...]) w terminie do [...] kwietnia 2014r. poprzez usunięcie instalacji do nawadniania, zlokalizowanej na działce nr ew. [...], usunięcie nawiezionej ziemi z terenu działki nr ew. [...] od strony rzeki S. poprzez zapewnienie rzędnej terenu na tych odcinakach sprzed wykonania prac, usunięcie z terenu działki nr [...] roślinności ozdobnej oraz kamieni umacniających brzegi starorzecza, a następnie pozostawienie do naturalnej sukcesji brzegów całego starorzecza, dokonanie nasadzeń roślinności właściwej dla siedlisk przyrodniczych: 6430 – ziołorośla nadrzeczne oraz 91E0 – łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe na terenie działek nr [...] i [...] w celu ich odtworzenia.

Stan faktyczny sprawy jest następujący :

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nakazał wstrzymanie wszelkich prac niwelacyjnych na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz prac związanych z czyszczeniem starorzecza usytuowanego na działce o nr ew. [...] oraz przywrócenie warunków siedliskowych do stanu poprzedniego proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 [...] ([...]) poprzez:

- usunięcie piasku i gruzu zdeponowanego w północnej części działki nr ew. [...],

- usunięcie instalacji do nawadniania, zlokalizowanej na działce nr ew. [...],

- w południowej i północnej części starorzecza, na terenie działki nr ew. [...], na obszarze miedzy rzeką S., a starorzeczem należy stworzyć warunki zasilania starorzecza wodami rzeki S. poprzez zapewnienie rzędnej terenu sprzed wykonania prac (wskazano te rzędne),

- pozostawienie do naturalnej sukcesji brzegów starorzecza.

Wskutek odwołania wniesionego przez R.G. organ odwoławczy przed wydaniem decyzji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci oględzin spornych działek. W wykonaniu powyższego dwukrotnie przeprowadzono oględziny działek skarżącego w dniu [...] kwietnia 2013r. oraz [...] maja 2013r., sporządzono protokoły oględzin oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Następnie organ II instancji wydał decyzję reformatoryjną. W orzeczeniu Generalnego Dyrektora podtrzymano wstrzymanie wykonywania wszelkich prac na terenie wymienionych działek, zwłaszcza starorzecza, ale obowiązek ten został precyzyjniej opisany. Podtrzymano obowiązek usunięcia instalacji do nawadniania na działce nr ew. [...] oraz usunięcia nawiezionej ziemi z terenu działki nr [...] od strony rzeki S. celem umożliwienia zasilania starorzecza wodami rzeki S. poprzez zapewnienie rzędnej terenu sprzed wykonania prac. Zobowiązano także skarżącego do usunięcia z terenu działki nr [...] roślinności ozdobnej oraz kamieni umacniających brzegi starorzecza, a następnie pozostawienie do naturalnej sukcesji brzegów starorzecza, a także zobowiązano do dokonania nasadzeń roślinności właściwej dla siedlisk przyrodniczych: 6430 – ziołorośla nadrzeczne oraz 91E0 – łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe na terenie działek nr [...] i [...] w celu ich odtworzenia.

W uzasadnieniu swojej decyzji Generalny Dyrektor podkreślił, że organ I instancji ustalił, że prace prowadzone na omawianym terenie mogły wpłynąć znacząco negatywnie na cele ochrony Natura 2000, w szczególności na siedlisko o kodzie 3150 – starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nympheion Potamion zlokalizowane na działce nr [...]. Z tego względu organ ten wypełniając obowiązek nałożony art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm. zwanej dalej ustawą) nakazał wstrzymanie wszelkich prac, a także nakazał przeprowadzenie niezbędnych czynności w celu przywrócenia obszaru do poprzedniego stanu.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę potwierdził, że zasadnie zostało wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Aby wydać orzeczenie w oparciu o powyższy przepis muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki – dane działanie zostało podjęte bez decyzji określonej w art. 34 lub art. 35 a tej ustawy i może mieć ono znaczący negatywny wpływ na cele ochrony obszaru Natura 2000. Omawiany przepis ma zastosowanie już wówczas gdy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a nie jego pewność, co wynika z zasady przezorności określonej w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Organ zwrócił uwagę, że teren objęty postępowaniem zlokalizowany jest w granicach proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty - Natura 2000 [...] ([...]). Obszar ten został zaproponowany jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty (OZW) Natura 2000 w listopadzie 2012r., nie mniej jednak od 2006r. miał on status potencjalnego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. W tej sytuacji podlegał on identycznej ochronie jak proponowany OZW, co potwierdza wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010r. (sygn. akt II OSK 961/09). Obszar [...] obejmuje wąskie tereny doliny S. i dolin jej dopływów gdzie skumulowane są cenne siedliska przyrodnicze, w tym siedlisko o kodzie 3150 – starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nympheion Potamion. Organ stwierdził dalej, że działania prowadzone przez inwestora obejmują starorzecze rzeki S. stanowiące siedlisko o kodzie 3150 o ogólnej ocenie znaczenia dla obszaru Natura 2000 A (ocenie najwyższej). Ponadto z inwentaryzacji przyrodniczej z 2007r. wynika, że działka o nr [...] obejmuje siedlisko o kodzie 6430, natomiast wschodnia część działki o nr ew. [...] stanowi siedlisko przyrodnicze o kodzie 91E0. Stąd też działania prowadzone na tych działkach (w szczególności w obrębie starorzecza) powodujące przekształcenie tego terenu należy uznać za wpływające negatywnie na środowisko przyrodnicze i powodujące dużą stratę przyrodniczą.

Organ potwierdził, że prace podjęte przez stronę obejmujące usuwanie nagromadzonych odpadów należy uznać za pożądane, lecz nie mogą one przekształcać całkowicie terenu. Prace wykonane przez skarżącego znacząco negatywnie wpłynęły na siedliska przyrodnicze, w tym w szczególności siedlisko o kodzie 3150. Fakt owego przekształcenia wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ortofotomap, które najpełniej obrazują przekształcenia dokonane na spornych działkach. Największe zmiany są widoczne na aktualnych mapach z 2012r. i fakt ten potwierdzono w trakcie oględzin terenu w 2013r. Praktycznie cały teren został na nowo zagospodarowany – brak występujących wcześniej zadrzewień i zakrzaczeń, teren został wyrównany, brzegi starorzecza wyregulowane, ponadto poziom wody w starorzeczu jest nieporównywalnie wyższy niż w latach 2006 i 2008. Z protokołu z dnia [...] kwietnia 2013r. wynika, że skarpę starorzecza obłożono kamieniami i umocniono kosodrzewiną. Działania inwestora wpłynęły negatywnie na funkcjonowanie korytarza ekologicznego biegnącego wzdłuż rzeki S., a z kolei ułożenie instalacji do nawadniania na działce nr ew. [...] oddziaływuje na stosunki wodne.

Organ wskazał także, że każda inwestycja znacząco negatywnie oddziałująca na przedmioty ochrony danego obszaru Natura 2000 wywiera jednocześnie niekorzystny wpływ na integralność obszaru. W niniejszej sprawie działania podjęte przez inwestora kwalifikują się jako działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000, a tym samym ich niewstrzymanie oraz dalsza ingerencja w środowisko może wpłynąć negatywnie także na integralność obszaru [...].

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł R.G. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, umorzenia postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 33, 36 i 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, art. 21 ustawy prawo wodne, art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dalej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 7, 8, 77 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowo stanu faktycznego i oparcie się na założeniach i hipotezach, art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, art. 12 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez 4 lata, art. 75 i 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków oraz nie powołanie specjalisty do pomiarów terenu. Poza tym naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez nie poinformowanie strony o fakcie, że teren skarżącego ma status potencjalnego obszaru Natura 2000, ponadto naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez udzielenie prymatu władztwu urzędniczemu, nie zaś ochronie własności prywatnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi R.G. polemizuje z możliwością zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody twierdząc, że na terenie obszarów Natura 2000 wykonywanie działalności gospodarczej oraz innych działalności związanych z korzystaniem ze środowiska wskazanych w tym przepisie jest dozwolone. Zwraca uwagę, że jest możliwe wstrzymanie oddziaływania zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jeżeli pozostaje ono w sprzeczności z postanowieniami planów ochrony. Tymczasem organ nie powołał się na te plany ochrony, gdyż wydaje się że ich jeszcze nie ma. Zdaniem skarżącego organ winien uwzględnić art. 36 ustawy który dopuszcza wykonywanie na takim terenie działalności rolnej. Skarżący jest rolnikiem i chciałby korzystać z tych gruntów jako uprawniony do prowadzenia działalności rolniczej i ogrodniczej. Jako posiadacz użytków rolnych zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb. Ponadto był zobowiązany do rekultywacji terenu, gdzie było faktycznie wysypisko śmieci. Dokonał tej rekultywacji i teraz jest tam czysta gleba. Zaprzecza jakoby prowadził inną działalność poza rekultywacją, w szczególności opisaną w notatce z dnia [...] lipca 2009r. Podkreślił, że zanim podjął działania sporny teren był wysypiskiem śmieci, co nie przeszkadzało organom powołanym do ochrony przyrody.

Skarga podnosi, że organ odwoławczy stwierdził, iż zmianie uległ stan faktyczny sprawy przy czym nadal podstawą wydania decyzji jest stan opisany w notatce z 2 lipca 2009r.

Skarżący nadto zarzuca, że decyzja nie precyzuje jakie konkretnie prace mają zostać wstrzymane. Zostały posadzone na działce krzewy owocowe i skarżący nie rozumie dlaczego ma je usuwać skoro posiada obszar rolniczy. Zaprzecza aby jego działania znacząco negatywnie oddziaływały na obszar Natura 2000. Twierdzi, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem planu miejscowego, gdzie przewidziano ekstensywne wykorzystanie rolnicze gruntów rolnych, w tym łąk i pastwisk. Zostało w ten sposób także naruszone jego prawo własności.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga częściowo jest uzasadniona.

Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) wynika, ze sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona nawet wtedy, gdy podniesione w skardze zarzuty sąd uznał za nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 145 § 1 powołanej ustawy sąd uwzględni skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o charakterze reformatoryjnym nakładająca na stronę konkretne zobowiązania. Decyzja owa została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. W świetle przytoczonego brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy dla oceny legalności zaskarżonej decyzji rozważenia wymaga, czy organy orzekające w sprawie w stopniu dostatecznym wykazały, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki upoważniające regionalnego dyrektora ochrony środowiska do nakazania natychmiastowego wstrzymania działania oraz podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności do przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru lub chronionych na nim gatunków.

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji obszar [...] ([...]) został zaproponowany jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty (OZW) Natura 2000. Na etapie zatem postępowania administracyjnego stanowił on obszar projektowany, aczkolwiek nie zatwierdzony jeszcze przez Komisję Europejską. Taki stan rzeczy zobowiązywał organy do podjęcia działań właściwych dla obszarów projektowanych mających znaczenie dla Wspólnoty, działań respektujących Dyrektywę Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.). Z art. 33 ust. 2 ustawy wynika bowiem, że ochrona, którą objęte są wyznaczone już obszary Natura 2000 obejmuje także proponowane obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Orzecznictwo wypracowało jednakże stanowisko, że również potencjalne obszary Natura 2000 podlegają analogicznej ochronie jak obszary zaproponowane (vide wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 958/10 oraz dnia 16 września 2008r. sygn. akt II OSK 1177/07). Z tego względu zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak również przez Generalnego Dyrektora obszar [...] podlegał tożsamej ochronie, choć zmienił się jego formalny status.

Zarzut skarżącego, że nie został uprzedzony o fakcie przeznaczenia jego nieruchomości pod ochronę wspólnotową nie może być skutecznie kierowany w tym postępowaniu. Organ ochrony przyrody wszczął bowiem niniejsze postępowanie już po podjęciu przez skarżącego konkretnych działań i niewątpliwie od tego momentu miał on wiedzę odnośnie statusu swoich działek.

Dalej Sąd stwierdza, że trafnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył w zaskarżonej decyzji, że przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 ustawy muszą wystąpić kumulatywnie dwie przesłanki:

1) podjęcie działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowany obszar Natura 2000 oraz

2) podjęcie tych działań bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35a u. o. p.

Dokonując ustaleń w kwestii spełnienia powyższych przesłanek organ odwoławczy wywiódł w oparciu o Standardowy Formularz Danych obszaru Natura 2000 [...] oraz o inwentaryzację przyrodniczą sporządzoną w 2007r, że działki stanowiące własność skarżącego obejmują siedlisko o kodzie 3150 – starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami Nympheion Potamion, działka o nr [...] obejmuje siedlisko o kodzie 6430 – ziołorośla górskie i ziołorośla nadrzeczne, natomiast wschodnia część działki o nr ew. [...] stanowi siedlisko przyrodnicze o kodzie 91E0 – łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe. Odnośnie siedliska przyrodniczego o kodzie 3150, bowiem to siedlisko zostało poddane w pierwszym rzędzie ochronie w niniejszym postępowaniu, to jak wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010r. sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. Nr 77, poz. 510) Lp. 54 - siedlisko to nie zostało zakwalifikowane jako priorytetowe. Nie mniej jednak przepisy art. 37 ust. 1 ustawy nie wymagają aby owo negatywne oddziaływanie dotyczyło jedynie siedlisk priorytetowych. Warunkiem zastosowania tej normy jest stwierdzenie, iż zostały podjęte działania mogące znacząco oddziaływać na cele obszaru Natura 2000 lub proponowany taki obszar.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że zabrania się z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu w z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogarszać stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000,

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Przepis ust. 1 stosownie do treści art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, mówiąc o negatywnym oddziaływaniu na cele ochrony Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu lecz jedynie o znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala, stopień i charakter oddziaływania będzie uznana za znaczącą. Ponadto zawarte w tej normie sformułowanie "znaczące negatywne oddziaływanie" jako nieostre, sprawia, że w każdej sytuacji dokonywania takiej oceny organ administracji prowadzący postępowanie powinien precyzyjnie wskazać te przesłanki (vide wyrok 30 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2561/10).

W niniejszej sprawie organ wyjaśnił w powołaniu na literaturę przedmiotu (str. 8 i 9 uzasadnienia), że starorzecza są obiektami o znacznych wartościach przyrodniczych ze względu na to, że mają wpływ na kształtowanie warunków odpowiednich do rozwoju różnorodnych zbiorowisk roślinnych wodnych i higrofilnych wód stojących, a także z uwagi na pełnione funkcje tj. miejsca schronień, żerowania, reprodukcji dla różnorodnych organizmów żywych. Ponadto siedlisko o kodzie 3150 może wchodzić w zakres zainteresowania konkretnych gatunków zwierząt, będących przedmiotem ochrony obszaru [...]. Z kolei siedliska o kodzie 91E0 i 6430 mogą wchodzić w zakres zainteresowania traszki grzebieniastej, czerwończyka nieparka i bobra europejskiego. Organ stwierdził wobec tego, że działania prowadzone na działkach skarżącego (w szczególności starorzecza) powodujące przekształcenie tego terenu należało uznać za wpływające negatywnie na środowisko przyrodnicze i powodujące tym samym dużą stratę przyrodniczą.

Dalej konieczne było wyjaśnienie, czy skarżący w ogóle podjął działania wpływające znacząco negatywnie na stan siedlisk występujących w tym obszarze. Jak bowiem wynika ze skargi - R.G. twierdzi, że jedynie uprzątnął teren, w tym oczyścił starorzecze, nie dokonując jednocześnie żadnych przekształceń środowiska. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Odmienne wnioski wynikają zarówno z ustaleń organu poczynionych w oparciu o ortofotomapy dostępne na wskazanych w decyzji stronach internetowych oraz ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w szczególności protokołów z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną sporządzonych na obydwu etapach postępowania. Bezspornie doszło do niemalże całkowitego przekształcenia terenu poprzez w szczególności podniesienie rzędnych na działce [...] (obejmującej starorzecze) i utrudnienia zasilania starorzecza wodami rzeki S., niwelację terenu, kształtowanie linii brzegowej starorzecza, usuwanie roślinności wchodzącej w skład siedlisk stanowiących przedmiot ochrony Natura 2000. Teren działek skarżącego w porównaniu do stanu z daty zakupu nieruchomości został niewątpliwie uporządkowany, jednocześnie jednak doszło do przekształcenia działki nr [...] w obiekt architektury ogrodowej, o czym świadczą nasadzenia roślin ozdobnych, umocnienie brzegów kamieniami, ulokowanie pomostu pływającego. Skarżący przy tym nie zaprzecza okoliczności, że czynności zostały przez niego podjęte, jedynie kwestionuje zakres i charakter przeprowadzonych prac.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy uzależnia sankcje w nim przewidziane od podjęcia działań bez uzyskania zezwolenia (art. 34 ustawy) lub decyzji (art. 35a ustawy).

Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej dla zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Z kolei art. 35a ustawy stanowi, iż w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 34 organ administracji może zezwolić na realizację przedsięwzięcia, którego realizacja wywoła negatywne zmiany w środowisku przy czym owo zezwolenie w przypadku realizacji przedsięwzięć zastępuje się wydawaną na podstawie art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniami z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska dokonywanymi na podstawie art. 96 i nast. ostatnio przywołanej ustawy.

W niniejszej sprawie nie zostało wydane zarówno zezwolenie na realizację planu, a tym bardziej decyzja środowiskowa bądź uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Powyżej przedstawione rozważania pozwalają na konkluzję, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 37 ust. 1 ustawy nakładającej na skarżącego określone obowiązki. Organy zatem co do zasady trafnie orzekły, przy czym jednak przy wydaniu decyzji odwoławczej w określonym w wyroku zakresie mogło dojść do naruszenia art. 139 K.p.a. Przepis ten konstytuuje zasadę reformationis in peius. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ zwiększeniu (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Piotr Przybysz, Wydawnictwo Prawnicze, LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 298). Jedynie w razie wykazania przez organ II instancji, że decyzja wydana przez organ I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes prawny dopuszczalne jest odejście od zasady reformationis in peius.

Z drugiej jednak strony postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co polega m.in. na tym, że organ odwoławczy na nowo rozpatruje sprawę w oparciu o ustalony przez siebie stan faktyczny i prawny. Jeśliby zatem uległ w toku tego postępowania stan faktyczny sprawy (w odróżnieniu od kwestii ustalenia owego stanu faktycznego bez jego obiektywnej zmiany w okresie pomiędzy obydwiema decyzjami) organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić tę zmianę, ale jednocześnie wykazać na czym ona polegała. Tymczasem na str. 14 decyzji Generalny Dyrektor stwierdził jedynie, że w trakcie postępowania odwoławczego uległ zmianie stan faktyczny i z tego powodu zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji.

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nałożył na skarżącego dodatkowe obowiązki, które nie były przewidziane w decyzji regionalnego dyrektora, mianowicie usunięcie z działki nr [...] roślinności ozdobnej oraz kamieni umacniających brzegi starorzecza oraz dokonanie nasadzeń roślinności właściwej dla siedlisk przyrodniczych o kodzie 6430 i 91E0. Taki zakres obowiązków niewątpliwie stanowi dodatkowe obciążenie skarżącego, które nie było przewidziane przez regionalnego dyrektora, co w ocenie Sądu powoduje pogorszenie sytuacji skarżącego względem tej wykreowanej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r.

Sąd zauważa jednocześnie, że w wielu fragmentach uzasadnienia Generalny Dyrektor powołuje się na ustalenia organu I instancji, nie dokonuje zaś własnych. W sytuacji zatem gdy nałożono dodatkowe zobowiązania konieczne było samodzielne ustalenie stanu faktycznego przez Generalnego Dyrektora na dzień wydania przez niego decyzji i porównanie tych ustaleń z poczynionymi w decyzji organu I instancji. Wykazana różnica uzasadniłaby ewentualne nałożenie nowych zobowiązań wynikających z aktualnych ustaleń, które z kolei są wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W tym zakresie postanowienia zaskarżonej decyzji nie mogły się ostać bowiem organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a.

Niniejsze rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia części zaskarżonej decyzji nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że doszło do naruszenia art. 139 K.p.a. bowiem taka konstatacja wiązałaby się z koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (vide Komentarz do K.p.a. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2000, str. 550).

Rozważając zarzuty skargi Sąd stwierdza, że wbrew temu co twierdzi skarżący rekultywacja gruntu nie może następować kosztem wartości chronionych prawem wspólnotowym. Jeżeli dany teren zostanie objęty reżimem ochrony Natura 2000 przede wszystkim stosuje się przepisy regulujące tę formę ochrony przyrody. Zakres tej ochrony został wskazany w art. 33 ust. 1 ustawy. W kwestii natomiast możliwości prowadzenia działalności rolniczej to jak wynika z art. 36 ust. 1 ustawy jest ona dopuszczalna ale jedynie w sytuacji gdy nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Tymczasem jak wykazał organ – działania podjęte przez skarżącego nie miały charakteru działalności rolniczej lecz służyły dostosowaniu terenu w związku z zabudową budynkiem mieszkalnym i w celu przekształcenia działek w obiekt architektury ogrodowej.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.