Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1121/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Małgorzata Pocztarek Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 409/04 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 409/04, uwzględniając skargę M. K., uchylił postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy, odmawiające wydania kserokopii dokumentów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść postanowień organów obu instancji, w których po rozpatrzeniu wniosku M. K., reprezentowanej przez pełnomocnika o wydanie jej kserokopii protokołów kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Budownictwa Specjalistycznego ZBS sc. [...] z siedzibą w [...], odmówiono jej wydania żądanych kserokopii.

Organy obu instancji przyjęły, iż wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez inspektora pracy. Ponadto czynności kontrolne inspektora pracy odzwierciedlone w protokole i środki pokontrolne objęte są tajemnicą służbową, od której tylko sąd lub prokurator mogą zwolnić organ w toku postępowania karnego. Udział M. K., jako strony postępowania karnego w charakterze pokrzywdzonej (w wypadku z udziałem pojazdu dopuszczonego do ruchu przez właściciela przedsiębiorstwa) nie uzasadnia uznania jej za stronę postępowania przed inspektorem pracy. Pokrzywdzona w sprawie karnej ma dostęp do akt postępowania przygotowawczego, w których znajduje się ten protokół.

Nie mając interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc opartego na wyraźnym przepisie prawa administracyjnego, M. K. nie może uzyskać żądanych dokumentów.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. K., reprezentowana przez adw. K. S. zarzucając naruszenie art. 73, 74 i 28 k.p.a. przez nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskowane dokumenty nie pochodzą z akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej lub też wyłączonych przez organ ze względu na ważny interes państwowy oraz błędne zastosowanie art. 28 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, iż pokrzywdzona M. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Skarga domaga się uchylenia postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu postanowienia.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną jednakże z innych powodów niż podnoszone w skardze.

Sąd zauważył, iż wniosek o udostępnienie kserokopii protokołu pokontrolnego rozpoznawany był wyłącznie o przepisy k.p.a., czyli poprzez ustalenie czy wnioskodawczyni posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji czy na podstawie art. 73 k.p.a. może żądać przeglądania akt, sporządzania z nich odpisów i notatek, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 74 k.p.a.

W ocenie Sądu te zarzuty skargi są niezasadne, a Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że wnioskodawczyni nie przysługuje legitymacja strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Posiadanie zatem interesu prawnego w postępowaniu karnym, nie przesądza automatycznie o posiadaniu stanu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Brak legitymacji powoduje, że rozważania dotyczące naruszenia art. 73 i 74 k.p.a. stają się bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy administracji nie rozważyły możliwości rozpoznania złożonego wniosku na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

Sąd powołał się na wyrok NSA z 12 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 2267/02, w którym Sad ten wypowiedział pogląd, że:

"1. Organy Państwowej Inspekcji Pracy mają charakter organów władzy publicznej rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej o wytworzonej przez te organy i znajdujących się w ich posiadaniu dokumentacji przebiegu i efektów kontroli, wystąpień, stanowisk oraz wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających (art. 4 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret dr.)

2. Zakres udzielonej informacji może być ograniczony m.in. ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych oraz prawo do prywatności (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2)".

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.) zw. dalej ustawą Ppsa.

Skargę kasacyjną wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego A. J. i zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy Ppsa zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Ppsa).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywodzi, iż zastosowano do wyraźnego i niebudzącego jakiejkolwiek wątpliwości wniosku skarżącej o wgląd do całości akt na prawach strony, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która to ustawa nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Zarówno wniosek skarżącej z 18 lutego 2004 r., zażalenie z 4 marca 2004 r. i skarga do WSA z 18 kwietnia 2004 r. jednolicie domagają się dostępu do pełnej dokumentacji kontrolnej, motywując to interesem prawnym M. K.. W żadnym z tych pism nie ma mowy, że K. chciałaby uzyskać dostęp do informacji publicznej, co uzasadniałoby konieczność rozpatrzenia sprawy, także pod kątem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeciwnie z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że M. K. żądała dokumentacji ze względu na potrzebę wykorzystania tych szczegółów w postępowaniu karnym, ew. później cywilnym w związku z dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych spowodowanych wypadkiem drogowym.

W tych warunkach przypisywanie organowi PIP zarzutu nierozpatrzenia wniosku M. K., pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyraźnym żądaniem skarżącej. Skarga kasacyjna powołuje się na orzecznictwo NSA, które przypisuje obowiązkowi ustalenia rzeczywistego zakresu żądania kierowania pod adresem organu administracji, szczególną rolę. Organ administracji ma obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co dotyczy takich sytuacji, w których charakter pisma wnoszonego przez strony budzi wątpliwości (wyroki NSA z 26 listopada 1999 r. I SA/Łd 1592/97 – Lex nr 40547, z 4 kwietnia 2002 r. I SA 218/00 Lex nr 81741 z 6 sierpnia 1999 r. IV SA 2262/98, Lex nr 48718).

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z domniemanym żądaniem skarżącej, gdyż zostało ono wyraźnie sprecyzowane we wniosku z 18 lutego 2004 r. Nie było potrzeby dokonywania dodatkowych wyjaśnień co do przedmiotu żądania M. K., gdyż żądanie pełnej dokumentacji kontrolnej było jednoznacznie określone we wniosku. Ponadto sama skarżąca nie podniosła nawet przed WSA, że sprawa nie została rozpatrzona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zapewne dlatego, że dokumentacja kontrolna w ograniczonym treściowo zakresie nie była jej do niczego potrzebna.

Skarżąca mając prawo do zmodyfikowania swego żądania, będąc reprezentowana przez swego adwokata, takiego wniosku nie składała i zapewne w ogóle nie zamierzała składać, gdyż jego realizacja nie spełniała jej oczekiwań. Błędność rozstrzygnięcia WSA polega – zdaniem organu – na tym, że Sąd przypisuje organom PIP zaniechanie czynności administracyjnych, do których Inspekcja nie była zobowiązana w świetle wyraźnego wniosku skarżącej.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, oddalenia skargi M. K. i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu odwoławczym, stosownie do art. 183 § 1 ustawy Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 powołanej ustawy). Wobec niestwierdzenia przez Sąd nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę tylko w takim zakresie, w jakim wyznaczyła to przytoczona przez organ podstawa kasacyjna.

Skarga kasacyjna wymienia jako podstawę art. 174 pkt 1 ustawy ppsa wiążąc ją z art. 145 § 1 pkt 1a tej ustawy i powołuje się na naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wniesiona skarga kasacyjna, chociaż odpowiada wymaganiom formalnym z art. 176 ustawy Ppsa, jednakże nie została sformułowana w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Zarzut skargi kasacyjnej, jako sformalizowanego środka prawnego, którego wniesienie zostało obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim przy podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy Ppsa winien w sposób wyraźny precyzować naruszone przez Sąd przepisy prawa materialnego.

Tymczasem ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu organ nie powołał jakie przepisy prawa materialnego naruszył Sąd I instancji. Samo powołanie się na podstawę z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Ppsa nie jest wystarczające, bowiem należy wskazać oprócz daty i nazwy aktu prawnego konkretny przepis prawa, a gdy składa się on z kilku jednostek redakcyjnych - tę jednostkę, którą naruszył Sąd przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Skarga kasacyjna takich wskazań nie zawiera, zaś Sąd odwoławczy nie jest uprawniony do ustalania o jakie przepisy autorowi skargi chodziło.

Ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego, jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy niewadliwie został ustalony stan faktyczny, a Sąd nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż organ w istocie podnosi zarzut wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji stanu faktycznego i podstawy prawnej wbrew wyraźnemu i "niebudzącej jakiejkolwiek wątpliwości wniosku skarżącej o wgląd do całości akt sprawy na prawach strony", podczas gdy Sąd zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Takie sformułowanie uzasadniałoby postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazania konkretnych, naruszonych przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesione mankamenty skargi kasacyjnej uniemożliwiające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, prowadziły do jej oddalenia na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.