Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2661/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 20 ust 1 w zw z art 9 ust 4, 6 w zw z art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 710/13 w sprawie ze skargi [...]. Sp. z o.o. z siedzibą w K. i R. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. nr XXX/362/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony 5ZP, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz R. H. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 710/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...]Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie i R.a H.i na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. nr XXX/362/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki", w punkcie pierwszym wyroku oddalił skargę R.a H.i a w punkcie drugim stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działkę nr [...] położoną w obszarze [...].

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miasta Krakowa w dniu 9 listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr XXX/362/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki", która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez R.a H.ę oraz [...]Sp. z o.o. w Krakowie. R. H.a zarzucił naruszenie art. 2, 7, 21 Konstytucji a także art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), polegające na przeznaczeniu w planie miejscowym 2 działek skarżącego pod zieleń urządzoną (5ZP) i tylko w niewielkim zakresie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami, podczas gdy w studium teren ten posiada funkcję mieszkaniowo - usługową MU, a także naruszenie interesu prawnego skarżącego wynikającego z jego uprawnień właścicielskich, tj. art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ww. ustawy. Według skarżącego powyższy plan określający przeznaczenie przedmiotowych działek na tereny zieleni urządzonej, pozostaje w ewidentnej sprzeczności z wytycznymi studium uwarunkowań, które ustala, iż przeznaczeniem tych terenów jest budownictwo mieszkaniowo - usługowe. Według skarżącego, taka sprzeczność nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Dlatego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), oddalił skargę R. H.i. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wyjaśnił, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" oraz właściwości organów. Zdaniem tego Sądu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności dokonując dokładnej analizy przedstawionej sądowi dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego planu, Sąd nie stwierdził nawet w najmniejszym zakresie przepisów art. 1, 4, 6, 9, 15-19 i 20 u.p.z.p. Zastosowane procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów (publicznego – ochrony środowiska, zdrowia, czy też gruntów rolnych i leśnych przed zabudową oraz indywidualnego – prawa własności, walorów ekonomicznych przestrzeni itd.), a więc tego wszystkiego co składa się na ocenę przestrzeganie prawa przez organy planistyczne, było prawidłowe. Sąd Wojewódzki zatem uznał, że w konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu mogło nastąpić tylko w części dotyczącej naruszenia interesów prawnych skarżących (wskazał na wyroki NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12, II OSK 510/12, II OSK 618/12).

Główny zarzut R.a H.i sprowadzał się do wykazania sprzeczności ustaleń planu w kwestii przeznaczenia jego działek z wytycznymi zawartymi w studium uwarunkowań w tym zakresie, zatem rozważania prawne Sąd rozpoczął od określenia znaczenia relacji między planem miejscowym a studium uwarunkowań. Sąd przypomniałł że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Sąd powołał się na orzecznictwo w którym podkreśla się, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (wskazał na wyroki NSA z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10).

Sąd podał, że nie oceniał przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonał jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczył dla przykładu wyrok NSA z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Sąd powołał się także na wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r. o sygn. akt II OSK 359/07, w którym stwierdzono, że z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy - że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana - jak chce tego skarżąca gmina - ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy, jest aktualnie silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

Sąd I instancji zaznaczył również, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (wskazał wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11).

Ustosunkowując się w do zarzutu podniesionego w skardze R.a H.i, Sąd I instancji podał, że przeznaczenie w planie miejscowym działek nr – [...] i [...] obr. [...] P. zostało wyznaczone zgodnie z ustaleniami studium. Obszar obejmujący ww. działki został w większości przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej (5ZP), a w niewielkim zakresie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (14MU). W studium, dla obszaru obejmującego działki skarżącego została wyznaczona kategoria zagospodarowania terenu pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MU). Dla tak wskazanego w studium terenu określono główne funkcje zagospodarowania, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz warunki i standardy wykorzystania terenu, które winny uwzględniać następujące wymagania: 1) Główne funkcje: - zabudowa mieszkalna, mieszkaniowo - usługowa i usługowa, 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego - określają ustalenia dla obszaru [...]ia, 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: minimalna intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej 1,2 lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu, wykluczenie lokalizacji obiektów produkcyjnych, gabaryt i linia zabudowy obiektu dostosowany do zabudowy sąsiedniej, zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta, 4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz", minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie – 50 %, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 35 %. Maksymalna wysokość zabudowy – 18 m.

Studium zawiera również wytyczne, zasady i kryteria dotyczące granic terenów przeznaczonych do zabudowy (pkt 4.2.1) i te wytyczne są wiążące. Zapis zawarty w ww. punkcie 4.2.1. stanowi, że: "wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei, jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, obszar "5ZP" obejmujący jego działki w planie i przeznaczony na tereny zieleni urządzonej, znajduje się wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania (jest wyznaczony wewnątrz obszaru MU) i stanowi obszar otwarty – jest możliwy publiczny dostęp do niego. Podstawowym przeznaczeniem terenu 5ZP jest ogólnie dostępna zieleń urządzona obejmująca urządzone i utrzymane zespoły drzew, krzewów oraz zieleni niskiej, skomponowane w sposób kompleksowy. Sformułowanie studium, że "wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei, jako tereny otwarte (...)", należy rozumieć jako teren znajdujący się wewnątrz obszaru objętego granicami obszaru o określonym w studium przeznaczeniu. W tym przypadku obszaru MU. Działki skarżącego znajdują się wewnątrz obszaru MU wyznaczonego granicami (liniami) od innych obszarów. Nie musi to być, jak twierdzi skarżący wewnątrz wyodrębnionych architektoniczno-urbanistycznych obszarów o zabudowie mieszkaniowo-usługowej. Studium jest dokumentem polityki przestrzennej gminy, aktem jej kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest i nie może być ścisłym, bezwzględnym i ślepym powtórzeniem zapisów studium. Oczywiście w zależności od szczegółowości lub ogólności studium, związanie jego postanowieniami zapisów planu będzie różne, ale w zależności od zapisów studium stosowne urealnienie i uszczegółowienie planu jest dopuszczalne.

Następnie Sąd przypomniał, że organ planistyczny, uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że celem wyznaczenia terenów ZP było także wytworzenie kontynuacji systemu miejskiej zieleni publicznej, wyznaczonej w studium. Z uwagi bowiem na wysokie zurbanizowanie terenu należało zachować i uzupełnić, w możliwie jak największym stopniu, istniejącą zieleń wysoką, pełniącą funkcje izolacyjne, zwłaszcza na obrzeżach planu i innych fragmentach. Ponadto organ planistyczny podniósł, iż ul. [...] została przewidziana do dalszej zabudowy, co zostało uwzględnione poprzez wyznaczenie stosownego terenu pod pas drogowy w planie miejscowym. Niemniej wykonanie zaplanowanych robót budowlanych będzie skutkowało zwiększeniem uciążliwości dla terenów sąsiednich. W związku z tym, wyznaczone tereny zieleni urządzonej (1ZP i 5ZP), będą spełniały funkcję izolacyjną w stosunku do wyznaczonych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jako naturalna bariera przed hałasem.

Sąd I instancji zaznaczył, że powszechnie dostępna wiedzą jest fakt, iż Kraków jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych miast Polski, gdzie wskutek niekorzystnego położenia geofizycznego oraz postępującej zabudowy, coraz częściej występuje (zwłaszcza zimą) zjawisko smogu. Stąd też niezbędne, a wręcz konieczne, są działania Gminy zmierzające do co najmniej utrzymywania terenów zielonych i ich ochrony przed zabudową. Temu też służą stosowne zapisy w studium pkt 4.4, gdzie jako główne kierunki rozwoju i ochrony środowiska przyrodniczego wskazuje się kształtowanie korzystnych warunków aerosanitarnych, zwiększenie dostępu do terenów rekreacyjnych, poprawę jakości powietrza, czy też poprawę klimatu akustycznego itd. Dodatkową przesłanką do wyznaczenia terenów zieleni była również przeprowadzona inwentaryzacja urbanistyczna, która wykazała, że działki stanowiące własność skarżącego, jak również tereny sąsiadujące, są faktycznie wykorzystywane jako tereny zielone.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd I instancji stwierdził, iż ustalenia dokumentu studium nie stanowią przeciwwskazań do ustalenia przeznaczenia terenu pod zieleń urządzoną dla terenów, które zgodnie z ustaleniami studium zostały przyporządkowane do kategorii terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej. Brak bowiem jakichkolwiek postanowień studium, które nakazywałyby, aby każda działka ewidencyjna, zlokalizowana w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej, została przeznaczona w planie miejscowym wyłącznie pod powstanie budynków mieszkalno-usługowych. Istotą planowania przestrzennego jest bowiem właśnie wskazanie tego, jak na przyszłość wspólnota lokalna, za pośrednictwem rady gminy, widzi możliwość korzystania przez jej mieszkańców z określonych terenów. Obecne, aktualne w chwili uchwalania planu, przeznaczenie terenu nie ma charakteru decydującego. Powinno być ono w miarę możliwości uwzględniane w pracach planistycznych, ale nie może determinować zapisów planu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego znaczna ilość koniecznych do uwzględnienia dóbr zawsze powodować będzie kolizję czy to interesów indywidualnych czy to interesu publicznego i indywidualnego. Rzecz jednak w tym aby kolizje te zminimalizować oraz dobra te wyważyć. Także i w tym celu ustawa przewiduje sformalizowaną procedurę przygotowania projektu planu, reguluje zasady udziału zainteresowanych osób w jego uchwalaniu i wreszcie dopuszcza jego zaskarżenie do sądu administracyjnego. Przyjmując ustalenia planistyczne wyważono interes prywatny i publiczny w tym zakresie. Rada Miasta rozważała kwestię interesu publicznego przyjmując w szczególności w studium (a przez to i w planie), że "poza strefą kształtowania systemu przyrodniczego, ochrona środowiska następować będzie przez zachowanie istniejących terenów zieleni i terenów otwartych, kształtowanie zespołów zieleni towarzyszącej zabudowie, przeciwdziałanie zmianie przebiegu koryt cieków, ograniczenia uciążliwości obiektów" w zestawieniu z interesem indywidualnym poszczególnych inwestorów. W zakresie ochrony przed hałasem zapisano w studium np., że "należy kompleksowo podchodzić do zagadnień dotyczących rozwoju układu sieci transportowych, w tym poprzez właściwe kształtowanie przestrzeni publicznych i powiększania terenów zielonych w obszarach przyległych."

W ocenie Sądu, o przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym.

W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący nie składał żadnych uwag ani wniosków w toku procedury planistycznej) lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium.

Sąd I instancji, rozważył również kwestię ewentualnego naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego. Stwierdził jednak, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa a ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. Sąd powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w którym podkreśla się, że pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. Zatem w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego do korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżoną uchwałę.

Sąd rozważył w dalszej kolejności kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżącego oraz zasadności ewentualnego ograniczenia tych praw z punktu widzenia interesu publicznego. Stwierdził, że nie można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd przypomniał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zatem na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

W konsekwencji w ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżącego wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W skardze kasacyjnej R. H. zaskarżył powyższy wyrok w części tj. w pkt I, którym oddalono jego skargę. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji: naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy, oraz art. 6 tej ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącego, podczas gdy obowiązujące studium przeznacza teren działek 397 i 398/9 jako teren o funkcji mieszkaniowo-usługowej, zaś w planie są one przeznaczone pod zieleń urządzoną, a nadto poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż uchwalając ww. plan nie doszło do naruszenia prawa ponieważ jest on rzekomo zgodny z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta Krakowa pomimo, iż w studium nieruchomość należąca do skarżącego leży w obszarze przeznaczonym na cele mieszkaniowo-usługowe, zaś w planie większość tego terenu (uniemożliwiająca jakąkolwiek zabudowę) została przeznaczona na zieleń otwartą, pomimo, iż teren ten nie jest terenem otwartym, tak określone przeznaczenie działek nr [...] i [...] uniemożliwia skarżącemu zrealizowanie funkcji mieszkaniowo- usługowej wynikającej ze studium, a tym samym błędną interpretację władztwa planistycznego Rady Miasta Krakowa, polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi naruszenia prawa własności odebranie właścicielowi prawa do zabudowy;

art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie niezgodnej z prawem sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie różnych ograniczeń prawa własności i że dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony tego prawa, co ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącego i analogicznie położonych nieruchomości sąsiednich, w tym gminnych;

art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności w kontekście ograniczeń dotykających innych właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej;

W skardze kasacyjnej zarzucono także istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. :

a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwana dalej p.u.s.a.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, w tym brak wyczerpującego zbadania (kontroli) legalności działalności administracji publicznej i pominięcie zarzutów strony skarżącej odnoszących się do wybiórczego potraktowania działek należących do skarżącego i przeznaczenia ich na teren zieleni (publicznej) urządzonej, podczas gdy teren położony analogicznie został w planie przeznaczony pod inwestycje, nie odniesienie się do zarzutu braku racjonalności działań organów planistycznych polegających na przeznaczeniu pod zabudowę ok. 10% powierzchni działek skarżącego, przy pozostawieniu pozostałej części pod zieleń publiczną (5ZP) co całkowicie niweczy funkcję budowlaną tego terenu i jest sprzeczne z zapisami studium wskazującymi na przeważające przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową,

b) art. 141 § 4 p.u.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, poprzez zignorowanie zarzutów skarżącej wskazanych w piśmie pełnomocnika z 12 lipca 2013 r. jak również zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co uniemożliwia stronie dokonanie kontroli prawidłowości rozumowania WSA,

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.,

art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, w tym pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez stronę skarżącą,

art. 144 § 4 p.u.s.a. poprzez błędne i pozbawione podstaw prawnych przyjęcie w uzasadnieniu , że brak aktywności skarżącego na etapie uchwalania planu ma wpływ na jego pozycję jako strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje właścicieli do tej aktywności, nie jest też przesłanką wniesienia i rozpatrywania skargi, ani nie uzależnia wyniku postępowania sądowego od tej aktywności, która może być podniesiona także na etapie kontroli sądowej.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne R. H.a wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w pkt. e) art. 141 § 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w pkt. g) art. 16 § 5 p.p.s.a. i w pkt. h) art. 144 § 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Takich przepisów te akty prawne nie zawierają, zatem nie mogły zostać naruszone przez Sąd.

Niemniej jednak zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do określenia znaczenia relacji między planem miejscowym a studium uwarunkowań.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu naruszenie takie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1028/07) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Także w literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Przypomnieć też należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy i mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji o zgodności ustaleń planu co do terenu 5ZP z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Obszar działek skarżącego w zdecydowanej większości został w zaskarżonym planie przeznaczony pod ogólnodostępną zieleń urządzoną - 5ZP. Działki te w poprzednim Miejscowym Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. znajdowały się w całości w obszarze Mieszkaniowo-Usługowym ( M3U213). Natomiast zgodnie z obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. działki te ujęte były w terenach oznaczonych jako MU – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowo- usługowej z głównymi funkcjami określonymi jako mieszkalna, mieszkalno-usługowa i usługowa. Zatem co do zasady, już tylko z samych nazw jakimi oznaczono przedmiotowy teren wynika, że przeznaczenie to w studium i w planie jest diametralnie różne. Jak jednak wskazano wyżej zgodność z prawem takiej sytuacji nie jest wykluczona gdy umożliwia to stopień ogólności studium i jego zapisy znajdujące się w części tekstowej. O ewentualnej zgodności pomiędzy tymi aktami ( w zakresie o którym mowa wyżej) można by mówić jedynie wtedy, gdyby rzeczywiste przeznaczenie tego terenu tak w studium jak i w planie było zbieżne ( podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium). Tymczasem plan jako podstawowe przeznaczenie wskazuje zieleń i wprowadza zakaz lokalizacji budynków ( § 34). W pkt. 4.2 tego paragrafu wskazano nadto na konieczność zagospodarowania terenu w sposób tworzący wysoką jakość przestrzeni publicznej, co wskazuje dodatkowo, że organy planistyczne traktują te tereny jak własność publiczną.

W załącznikach graficznych do studium zawierających kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów wskazano, osobnymi kolorami tereny zabudowane ( a nie działki) i zainwestowane, tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania oraz tereny otwarte i tereny zieleni publicznej. Jak wynika z tych załączników, cały teren Dębnik objęty planem wskazany został jako tereny zabudowane i zainwestowane bądź przeznaczone na te cele za wyjątkiem oznaczonego kolorem zielonym pasa o przeznaczeniu pod zieleń publiczną. Cały teren 5ZP w tym działki skarżącego, nie znajdują się w tym obszarze zieleni publicznej. Zgodnie z zapisami studium – zapewnienie spójności planów miejscowych ze studium oznacza w szczególności zapewnienie zgodności z określonymi w studium granicami terenów przeznaczonych do zabudowy, kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów (str. 234 studium). Z analizy § 9 planu wynika, iż teren zieleni oznaczony 5ZP ma być zagospodarowany jako przestrzeń ogólnodostępna o charakterze zieleni urządzonej, w której obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń. Wskazuje to, iż rozumienie zieleni urządzonej jest faktycznie tożsame z zielenią publiczną ogólnie dostępną. Tymczasem teren ten nie znajduje się w granicach strefy zieleni publicznej wskazanej w studium. Nie można przy tym zapomnieć, że zgodnie z pkt. 4 studium i odpowiednim załącznikiem graficznym (rysunek K1) kierunki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem MU, o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej, określają ustalenia dla obszaru [...]ia. Te zaś opisane są na stronach 140-141 studium. Ustalono tam, iż kierunki zmian i przekształceń terenów położonych na tym obszarze to m.in. intensyfikacja wykorzystania przestrzeni poprzez atrakcyjne zagospodarowanie istniejących rezerw terenowych, oraz rezerw tkwiących w istniejącej zabudowie. Jeśli chodzi natomiast o główne kierunki kształtowania systemu przyrodniczego miasta, to na stronie 172 studium wskazano, iż zasadą powinno być zachowanie niezabudowanych terenów tworzących system przyrodniczy miasta dotychczas chroniony ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Teren 5ZP w poprzednim planie był przeznaczony pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Teren ten nie mieści się też w terenie określonym w studium jako "Strefa kształtowania systemu przyrodniczego", zatem trudno jest znaleźć uzasadnienie dla rozwiązań organów planistycznych co do przeznaczenia działek znajdujących się na obszarze 5ZP pod zieleń urządzoną.

Według Sądu pierwszej instancji podstawę do zmiany przebiegu granic terenów przeznaczonych pod zabudowę jest zapis pkt. 4.2.1. studium. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Słusznie twierdzi skarżący kasacyjnie, że w tym ustaleniu rozróżniono tereny zabudowane (zainwestowane) i te które dopiero są do tego przeznaczone. Z załącznika graficznego studium wynika w sposób niewątpliwy, że teren 5ZP z planu zaliczono w studium do obszarów zabudowanych. Zatem skoro w pkt 4.2.1. studium wskazano, iż uwzględnienie terenów otwartych zielonych powinno mieć miejsce, odnośnie przeznaczonych (w studium) do zainwestowania, a contrario nie będzie to dotyczyło terenów już uznanych przez studium za zabudowane (zainwestowane). W konsekwencji powoływanie się na ten zapis studium w odniesieniu do terenu 5ZP w uzasadnieniu przeznaczenia ich w planie na tereny zieleni jest nieuzasadnione. Nadto ewentualne przeznaczenie określonych terenów na zieleń mogłoby mieć miejsce tylko gdyby miało to służyć zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Jednak ani w planie ani w odpowiedzi na skargę nie przedstawiono argumentacji która mogłaby to potwierdzić. Sam fakt istnienia zieleni na określonych działkach nie jest wystarczający. O wartościach krajobrazowych można mówić w kontekście całej dzielnicy, widocznej z pewnego dystansu (str. 122 studium). Czego nie ma w odniesieniu do terenu 5ZP. Natomiast o potrzebie ochrony lokalnych wartości przyrodniczych można by mówić dopiero gdyby faktycznie dany teren stanowił część jakiegoś ekosystemu tworzącego całość przyrodniczą, lub gdyby na danym terenie występowały okazy flory lub fauny wymagające ochrony. Jednakże na występowanie takich dóbr czy wartości na tym terenie organ planistyczny nie wskazuje.

Niezrozumiałe jest także to, dlaczego w planie uznano teren 5ZP za tak istotny z punktu widzenia ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych, zaś teren sąsiadujący tj. skwer po drugiej stronie ulicy Wasilewskiego, położony w odległości zaledwie kilku metrów od granic działki skarżącego i położony w tej samej odległości od ulicy [...] - uznano za niewymagający takiej zmiany przeznaczenia Takie rozwiązanie trudno też uznać za zgodne z konstytucyjną zasadą równości ustanowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Istotnie bowiem, jak to zarzuca skarżący, postanowienia planu, w którym działki skarżącego w części przylegającej do ulicy [...] - odmiennie niż inne działki sąsiednie w częściach przylegających do tej ulicy – określone zostały jako przeznaczone pod zieleń urządzoną ( a nie pod zabudowę) nie tylko mogą rodzić wątpliwości, ale powodują, że doszło w ten sposób do nieuzasadnionego naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Nie można także zgodzić się z tym, że uzasadnieniem dla wyznaczenia terenu 5ZP jest wytworzenie kontynuacji systemu miejskiej zieleni, bowiem w strefie MU studium nie wyznaczono systemu zieleni publicznej, wskazując natomiast w jej bezpośrednim sąsiedztwie teren otwarty objęty ochroną przed zabudową. Co do argumentacji Rady dotyczącej rozbudowy ulicy [...] i potrzeby wyizolowania tej ulicy od zabudowy, którą zaplanowano za terenem 5ZP i potrzeby poprawy jakości powietrza w mieście Krakowie stwierdzić należy, że nie jest ona wystarczająca do takiej radykalnej zmiany przeznaczenia terenu w planie w stosunku do jego przeznaczenia w studium. Gdyby stanowisko Rady miało być zasadne to powinno być zastosowane do wszystkich terenów zlokalizowanych w sąsiedztwie ulicy [...], co jednak nie ma miejsca. Trudno uwzględnić wolę Rady kompleksowego rozwiązania problemu zbyt małej powierzchni zieleni publicznej, smogu, czy poprawy klimatu akustycznego przy tylko takim punktowym przeznaczeniu niewielkiego obszaru pod zieleń urządzoną. Należy tu dodać, że problemy te można rozwiązać także w inny sposób, np. ustalając w odpowiedniej odległości od ulicy, linię zabudowy. Jak już wskazano wyżej stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów, tak jak w przypadku niniejszej sprawy. Jeżeli zatem Rada Miasta Krakowa w uchwalonym przez siebie studium zdecydowała się przeznaczyć przedmiotowy obszar pod zabudowę mieszkaniowo-usługową to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku związanie organu ustaleniami studium było silne. W tym też zakresie ustalenia studium dotyczące tego obszaru powinny być bezwzględnie uwzględnione w zapisach planu miejscowego. Z powyższego wynika zatem, że jeżeli Rada zamierzała zakazać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy terenu 5ZP i przeznaczyć go pod zieleń publiczną, powinna była tereny te w studium określić jako wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasady sporządzania planu wskazanej w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Zaznaczyć należy, iż zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium rozumiana przez jako uszczegółowienie i skonkretyzowanie, nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej u.p.z.p. Tymczasem w studium tereny powyższe przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Oczywistym jest, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale oczywistym jest również, że nie mogą być ze sobą sprzeczne tak jak w przypadku niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie w rozpatrywanym przypadku można uznać, jak zasadnie wywodzi skarżący kasacyjnie, że przeznaczenie terenu oznaczonego 5ZP jako terenu pod zieleń urządzoną, nie stanowiło skonkretyzowania i uszczegółowienia ustaleń studium.

Naruszenie wskazanej wyżej zasady sporządzania planu miejscowego wynikającej z treści art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z art. 28 u.p.z.p. powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej całego terenu oznaczonego w planie miejscowym jako 5ZP.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.