Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 709/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 § 1 pkt 3 pkt 3, art. 156, art. 24 § 1 pkt 5, art. 25, art. 27, art. 16, art. 6, art. 7, art. 127 § 3, art. 5 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "D" Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "D" Spółki z o.o. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2008 r. Wójt Gminy wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiocie budowy stacji telefonii cyfrowej na działce ewidencyjnej nr [...] na wniosek I spółka zoo.

W dniu [...] czerwca 2009 r. i [...] czerwca 2009 r. dwaj pełnomocnicy spółki z o.o. D niezależnie od siebie złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako, że decyzja została wydana mimo, że spółka nie brała udziału w tym postępowaniu, a nadto organ bezzasadnie uznał, iż inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie – M.W., J.S. i M.G. - decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2008 r.

Na skutek wniosku spółki D o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie G.K., M.G. i T.G. – w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzją Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Spółka D w dniu [...] grudnia 2009 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ w składzie orzekającym Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrującym sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział członek Kolegium, który był w składzie Kolegium przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji - a to M.G..

W tej mierze wnioskodawca odwołał się do treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa który stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału

w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. We wniosku także podniósł argumenty merytoryczne, dotyczące jego zdaniem wadliwości decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2008 r. nr [...].

Rozpatrując ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] marca 2010 r. decyzją Nr [...], na podstawie art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt3 kpa:

– odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o ustaleniu dla C spółka z o.o. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr [...];

– stwierdziło że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

Decyzję tą wydało Kolegium w składzie – H.S., G.S. i A.K..

W uzasadnieniu organ stwierdził zasadność zarzutu, iż w składach orzekających wydanych w dniu [...] września 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. decyzji występowała ta sama osoba jako członek obu składów orzekających. Jednakże decyzja z dnia 4 grudnia 2009 r. stanowiąca rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydana została przed dniem wejścia w życie regulacji prawnej stanowiącej podstawę do wyłączenia członka kolegium od udziału w takim postępowaniu, nie mniej już po opublikowaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07).

We wniosku o wznowienie postępowania strona także powoływała się na twierdzenia i zarzuty dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wójta,

a ponieważ do tych zarzutów Kolegium szczegółowo odniosło się w swoich orzeczeniach i obecnie Kolegium nie znalazło takiego błędu, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Skoro zatem w ocenie Kolegium zgodnie z treścią art. 146 § 2 kpa mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej nie było podstaw do jej uchylenia, a jedynie z mocy art. 151 § 2 kpa należało stwierdzić,

że decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie wyłączenia członka Kolegium z mocy art. 27 kpa.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła D spółka z o.o.

Wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] marca 2010 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2008 r. ewentualnie uchylenie decyzji SKO, z dnia [...] marca 2010 r i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzuciła naruszenie :

– art. 145 w zw. z art., 24, 25, 27 kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu że podstawy wyłączenia członka Kolegium istnieją dopiero od dnia 8 grudnia 2009 r. tj. wejścia w życie ustawy zmieniającej kpa;

– art. 77 kpa poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie zlokalizowania planowanej inwestycji w tym odległości od zabudowań D, jak również nie dokonanie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w tym nie zobowiązanie inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

– art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnieniu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego nie zastosowanie mimo,

że w postępowaniu wznowieniowym organ administracji państwowej wydający nową decyzję stosuje przepisy prawa materialnego;

– art. 149 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

– art.146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 kpa poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie że mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej mimo, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego;

– art. 107 poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

– art. 49 kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji gdy budowa telefonii komórkowej nie stanowi inwestycji celu publicznego;

– art. 106 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

– art. 53 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie.

Wniosła zatem o uchylenie decyzji w szczególności wobec okoliczności, że skoro okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie) to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 kpa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: G.K., W.D. i R.S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem wznowienia postępowania była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy i to w tej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności Kolegium badało prawidłowość decyzji Wójta pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Kolegium uznało, że przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 kpa nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. Skoro zatem zapadłaby taka sama decyzja, tj. decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji należało zgodnie z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 kpa odmówić uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła spółka z o.o. D, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r.

W skardze spółka podtrzymała wszystkie zarzuty jakie kierowała pod adresem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

I tak zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 w zw. z art. 24, 25 i 27 kpa poprzez ich błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że podstawy wyłączenia członka Kolegium istnieją dopiero od dnia 8 grudnia 2009 r., tj. wejścia w życie ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego,

2. art. 77 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie zlokalizowania planowanej inwestycji, w tym odległości od zabudowań D sp. z o.o., jak również nie dokonanie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, w tym nie zobowiązanie inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo że badanie (...) celowości prowadzenia dalszego postępowania środowiskowego po zmianie przepisów rozporządzenia (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko) sprowadzało się do zakwalifikowania opisanego we wniosku i złożonym raporcie inwestycji pod kątem okoliczności wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia. Ustalenie powyższej kwestii należało do organu administracji i było jego obowiązkiem stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – (patrz: uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 557/2008), zaś na gruncie przedmiotowej sprawy pominięto okoliczność, że w odniesieniu do sąsiadujących nieruchomości wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, tj.:

1) decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

2) decyzję Starosty na [...] z dnia [...] stycznia 2010r. o zatwierdzeniu projektu budowanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

3) decyzję Starosty nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

4) decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

5) decyzja Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. o ustaleniu warunków zabudowy;

6) decyzja Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

3. art. 149 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w odniesieniu do twierdzeń, wniosków i zarzutów strony podniesionych w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. dot. nie przeprowadzenia procedury dotyczącej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko,

4. art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 kpa poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że w następstwie wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, mimo że nie przeprowadzono postępowania dowodowego

w zakresie wnioskowanym przez stronę, pominięto materialną wadliwość decyzji, a także nie uwzględniono okoliczności wydania ww. decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, mimo że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. I SA/Wa 863/2008 w sytuacji (...), gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można zasadnie twierdzić, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania, a ponadto podkreślenia wymaga że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, a takimi nowymi okolicznościami są ww. decyzje Starosty o pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 10 sierpnia 1994 r. SA/Kr 3127/93), zgodnie z którym jeśli po wznowieniu postępowania na podstawie jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa okaże się, że zachodzą także inne przesłanki do wznowienia postępowania, to organ administracji w odpowiednim trybie powinien skorygować swe postanowienie o wznowieniu postępowania i powiadamiając o tym stronę dać jej równocześnie możliwość do zaprezentowania w tej kwestii własnego stanowiska,

5. art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, mimo że istniały podstawy do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa, zaś wydanie decyzji co do istoty sprawy uzasadnione było m.in. materiałem dowodowym wnioskowanym przez stronę, a bezzasadnie pominiętym przez organ, a także materialną wadliwość decyzji

6. art. 107 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

a w szczególności poprzez bezzasadne wskazanie, iż w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. strona wyłącznie podtrzymała dotychczasowe twierdzenia

i zarzuty, mimo że strona przedstawiła obszerną, nową argumentację, dotyczącą naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania związaną z nie przeprowadzeniem procedury dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko, jak również wskazano na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę, a zatem w kontekście planowanej inwestycji należało przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności, zaś te okoliczności zostały zupełnie przemilczane w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] lipca 2010 r. mimo, że "ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywającym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia'' (wyrok NSA z dnia 28 VIII 1981 r. SA/Wr 87/81, ONSA 1981, z. 2, poz. 80),

7. art. 49 kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji gdy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowi inwestycji celu publicznego,

8. art. 106 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

wynikające z faktu, że w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, co tym samym oznacza, że do trybu wyrażania stanowiska przez inny organ, jak również zawiadamiania stron o rozstrzygnięciach zapadłych w następstwie zajęcia stanowiska przez właściwe organy winna mieć zastosowanie forma pisemna, co w konsekwencji oznacza, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] września 2008r. wydana została z naruszeniem art. 10 w zw. z 106 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa zajęcia stanowiska w sprawie, w tym w szczególności możliwości wniesienia ewentualnych środków zaskarżenia w stosunku do wydanych w procedurze wyrażania stanowiska postanowień,

9. art. 46 i n. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

- w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wójta Gminy -poprzez jego nie zastosowanie i nie uwzględnienie faktu nie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach której wydanie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko,

10. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez jego nie zastosowanie i nie ustalenie czy przedmiotem planowanej inwestycji jest przedsięwzięcie wymienione w rozporządzeniu czy też nie, od którego to ustalenia zależy dalszy tok postępowania tj. prowadzenie postępowania środowiskowego bądź ewentualnie w przypadku ustalenia, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w ww. rozporządzeniu - umorzenie postępowania środowiskowego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Po 557/2008),

11. art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego nie zastosowanie mimo, że w postępowaniu wznowieniowym organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania, a zatem zastosowanie winien mieć przepis art. 72 nakazujący dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

12. art. 53 ust 1 w zw. z art. art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, a zatem że zawiadomienia bądź doręczenia nastąpić mogą w trybie publicznego ogłoszenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż w postępowaniu administracyjnym organ, który je prowadzi zbiera materiał dowodowy, decyduje o zakresie postępowania i podejmuje rozstrzygnięcie dotyczące praw i obowiązków konkretnego podmiotu, którego wykonanie jest zabezpieczone przymusem państwowym (vide: glosa Rafała Karczmarczuka do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze -Prz. Orz. 2008r. Nr 3, poz. 3).

Fakt wydawania przez organy administracji władczych i jednostronnych rozstrzygnięć spowodował, iż zostały wypracowane zasady oraz instrumenty mające za zadanie między innymi ochronę praw i interesów strony, a także uczciwość procedowania. Do takich instrumentów należy niewątpliwie instytucja wyłączenia pracownika oraz organu, a wśród zasad kluczową rolę pełni zasada dwuinstancyjności, przesądzająca o modelu polskiego postępowania administracyjnego.

Zasada dwuinstancyjności postępowania zawarta jest w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071

z 2000 r. ze zm.) – dalej jako "kpa". Oznacza ona, że organ rozpoznający sprawę

w drugiej, wyższej instancji nie tylko kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpatruje i merytorycznie rozstrzyga sprawę.

W postępowaniu w drugiej instancji ponownie dokonuje się oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także istnieje konieczność odniesienia się do zarzutów strony podniesionych w zaskarżeniu.

To podmiot, na którego organ nakłada decyzją określone prawa i obowiązki ma

w ręku instrument w postaci odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który winien mu gwarantować ponowne przeprowadzenie bezstronnego postępowania, w tym obiektywną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie

i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jak wskazuje Piotr Przybysz w komentarzu do art. 24 kpa (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005, str. 87) "bezstronność organu administracji oraz jego pracowników jest jednym z warunków realizacji sprawiedliwości proceduralnej w ramach postępowania administracyjnego. Od organów administracji wymaga się prowadzenia postępowania w sposób uczciwy, zapewniający poszanowanie interesów stron".

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja, wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji SKO

z dnia [...] grudnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. ([...]) SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2008 r. Wniosek o wznowienie postępowania był uzasadniony tym, że w wydaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności w pierwszej instancji (decyzja z dnia [...] września 2009 r.), jak i w tej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r.), uczestniczył ten sam członek Kolegium.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25,

art. 27 kpa. Przepis art. 27 § 1 zd. 1 kp. stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca chciał wykluczyć sytuację, w której przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy będzie brał udział pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Jest to niepożądane między innymi z uwagi na zakres postępowania w wyższej instancji,

tj. pracownik ten musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę

w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) czy też ponownie ocenić (ewentualnie uzupełnić) materiał dowodowy.

W uchwale z dnia 22 lutego 2007r. 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/87) orzekł, iż "przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie,

bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania

w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny". W uchwale tej wskazano również, iż w art. 5 § 2 pkt 6 kpa "zaliczenie kolegium do organów jednostek samorządu terytorialnego uznawane jest za klasyfikację raczej techniczną, pomijającą jego odrębność (tak np. M. Kotulski: Samorządowe kolegia odwoławcze (wybrane uwagi) Samorząd Terytorialny 2001, nr 6, s. 28). W znaczeniu strukturalnym tak rozumianym organem administracji wyższego stopnia jest całe kolegium razem z jego zgromadzeniem ogólnym i przewodniczącym, natomiast

w znaczeniu funkcjonalnym jest nim skład orzekający kolegium, bo zasadniczą funkcją kolegium jest orzekanie w trzyosobowym składzie. Jedynie taki skład, a nie całe kolegium i nie jego prezes, ma kompetencje do orzekania w indywidualnej sprawie kształtowanej przepisami prawa materialnego i rozpoznawanej

w postępowaniu administracyjnym".

W związku z powyższym należy dojść do wniosku, iż pozycja członków samorządowych kolegiów odwoławczych jest zbliżona do tej, która przysługuje sędziom. Należy podkreślić, iż art. 127 kpa wprowadził nowy model weryfikacji decyzji poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc sprawa trafia niejako do tego samego organu w znaczeniu strukturalnym,

to podstawową regułą tego nowego modelu jest przeniesienie kompetencji

do rozpatrzenia sprawy na inny organ w znaczeniu funkcjonalnym (inny skład kolegium) tego samego stopnia funkcjonujący na tym samym poziomie w hierarchii podporządkowania instancyjnego co organ wydający weryfikowaną decyzję (vide: cyt. glosa Rafała Karczmarczuka).

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja, którą Kolegium odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego.

W wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 57/07, OTK-A 2008/10/178) orzekł, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mimo, że przytoczony powyżej wyrok TK dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze, to zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok z dnia 17 marca 2010r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 101/10, LEX nr 577079), tym bardziej poglądy Trybunału należy odnieść do sytuacji rozpoznawania przez członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej

w postępowaniu nieważnościowym, uregulowanym w art. 156 kpa (a więc

w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji) - kwestii ważności takiej decyzji.

Podkreślić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie naruszyło zasadę zapewnienia obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy. Po raz pierwszy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2008 r. (zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2009r.), a po raz kolejny w kontrolowanym w przedmiotowej sprawie postępowaniu administracyjnym. W wydaniu ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2009r., jak i decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie brał bowiem udział ten sam członek Kolegium – G.K.. Trudno więc w takiej sytuacji oczekiwać, aby ten sam członek Kolegium bezstronnie ocenił czy wydana między innymi przez niego decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji jest nieprawidłowa i narusza przepisy prawa.

Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270

ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przepisie tym chodzi

o jakiekolwiek naruszenie prawa, byleby mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca dał pierwszeństwo zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa) przed zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa). Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana, przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku strony skarżącej w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowego (art. 200 cytowanej ustawy).