Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 469/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, pkt 21, art. 20 pkt 10 i 12, art. 39 ust. 1, ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi "P. Sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016r. Prezydent [...] zezwolił spółce P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie

w W. na terenie [...], pasa drogowego ul. [...] (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) w okresie od dnia 01.04.2016r. do dnia 31.12.2020r. pod tymczasowy pawilon handlowy o powierzchni rzutu poziomego 20 m², (pkt 1 decyzji), ustalił, że szkic graficzny pasa drogowego wymienionego w pkt 1, stanowi załącznik do decyzji, (pkt 2 decyzji), ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego, wskazanego w pkt 1, w wysokości 27.776,00 zł. według wyliczenia: 20,00 m2 powierzchni zajęcia terenu x 0,80 zł. stawki opłaty za zajęcie 1 m2 terenu pod tymczasowy pawilon handlowy x 1736 dni zajęcia pasa drogowego = 27.776,00 zł. (pkt 3), organ zobowiązał stronę do uiszczenia należności w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4), w pkt 5 organ określił warunki użytkowania zajętego terenu.

Nadto, w pkt 6 organ nie wyraził zgody:

a) na prowadzenie w obiekcie sprzedaży napojów alkoholowych,

b) na prowadzenie działalności polegającej na eksploatacji automatów do gier o niskich wygranych,

c) na prowadzenie działalności handlowej, w tym promocyjnej i informacyjnej, dotyczącej środków psychoaktywnych, zmieniających świadomość, tzw. "smart drugs", produktów powodujących lub mogących powodować działanie podobne do substancji psychoaktywnych lub odurzających, potocznie zwanych "dopalaczami"

(w tym przedmiotów kolekcjonerskich o podobnym działaniu) nawet jeżeli te produkty mają oznaczenie, że nie są przeznaczone do spożycia.

W dniu 9.05.2016r. P. Sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie od decyzji. Strona wniosła o uchylenie decyzji w części pkt 3 ustalającego opłatę za zajęcie pasa drogowego, pkt 4 zobowiązującego do uiszczenia opłaty, pkt 5 określającego warunki użytkowania zajętego terenu oraz pkt 6 określającego zakazane działania na użytkowanym terenie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów

w sprawie celem rzetelnego ustalenia podstawy faktycznej, na której została oparta skarżona decyzja, poprzez zaniechanie przesłuchania strony na okoliczność sposobu wykorzystywania przez stronę pasa drogowego i określenie opłaty, warunków użytkowania zajętego terenu oraz zakazów, w sposób arbitralny bez uwzględnienia interesu strony, w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na treść skarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania w sposób wywierający istotny wpływ na treść skarżonej decyzji tj. art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób zdawkowy, polegające na zaniechaniu przedstawienia podstawy faktycznej sprawy, stosownych przepisów prawa i motywów rozstrzygnięcia co powoduje, że skarżącemu nie zostały wyjaśnione motywy ustalonych w pkt 5 i punkcie 6 warunków i zakazów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając o na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania P. SP. Z O.O. w W. z dnia 9.05.2016r. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].03.2016r.

nr [...] w sprawie zezwolenia na zajęcie w W. na terenie [...], pasa drogowego ul. [...] (dz. ew. nr [...] w obrębie [...])

w okresie od dnia 01.04.2016r. do dnia 31.12.2020r. pod tymczasowy pawilon handlowy o powierzchni rzutu poziomego 20 m², orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem

i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy,

o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego

na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (ust. 6 art. 40 ustawy).

Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy określa załącznik nr 3 do uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych obowiązującej na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej pod tymczasowy pawilon handlowy w wysokości 27.776,00 zł. organ dokonał następującego wyliczenia: 20 m² powierzchni zajęcia terenu x 0,80 zł. stawki opłaty za zajęcie terenu pod tymczasowy pawilon handlowy x 1736 dni zajęcia pasa drogowego = 27.776,00 zł.

Zezwolenia udzielono na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej

ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w celu umieszczenia obiektu budowlanego o pow. rzutu poziomego 20 m², w okresie od dnia 1 kwietnia 2016r. do dnia 31 grudnia 2020r.

Organ podkreślił, że zarządca drogi kreuje politykę zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu drogowego, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego

i w efekcie ma prawo decydować o tym co może znajdować się w pasie drogowym.

Z tego względu umieszczenie jakichkolwiek obiektów niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego w art. 39 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy, który to przepis zawiera katalog otwarty.

W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego (art. 36 ustawy).

Nie ma zatem przeszkód, by w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy nałożyć na ubiegającego się o zezwolenie dodatkowe warunki, jak w przypadku obwarowań zawartych w zaskarżonej decyzji

w postaci zakazu prowadzenia w obiekcie sprzedaży napojów alkoholowych, prowadzeniu działalności handlowej, promocyjnej i informacyjnej dotyczącej środków psychoaktywnych, potocznie zwanych "dopalaczami", czy też prowadzeniu działalności z użyciem automatów do gier. Ustalanie warunków związanych

z udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należy do zarządcy dróg, który to kreuje politykę związaną z przedmiotowym zarządem i może decydować o funkcji prowadzonej działalności w obiekcie objętym zezwoleniem. Z tego względu, zdaniem Kolegium nie ma przeszkód by jednocześnie z wydanym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy wprowadzić warunki w postaci zakazu, o którym mowa powyżej. Podkreślenia także wymaga, iż pas drogowy

z istoty rzeczy nie jest miejscem na prowadzenie szeroko pojętej działalności gospodarczej.

Stąd też, jeżeli strona nie zgadza się na warunki zajęcia pasa drogowego określone przez zarządcę drogi, nie ma obowiązku ubiegać się o tytuł prawny do pawilonu handlowego w pasie drogowym, a swoją działalność (w warunkach określonych prawem) może prowadzić poza granicami tego pasa na zasadach komercyjnych. Jak już była o tym mowa, prawem zarządcy drogi jest określać warunki zajęcia pasa drogowego i dość oczywiste jest, że jednym z tych warunków może być zakaz m.in. sprzedaży napojów alkoholowych w pasie drogowym jako działalność, która nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku koniecznego do udzielenia zezwolenia i która wprost jest sprzeczna z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zakaz taki płynie z polityki zarządzania pasem drogowym, która od dłuższego czasu - co Kolegium jest wiadome z urzędu - jest konsekwentnie realizowana przez zarządcę dróg na terenie [...]. Zezwolenie bez takiego zakazu nie może zatem stanowić drogi do tytułu prawnego do terenu, na obszarze którego możliwa będzie przyszła sprzedaż tego typu napojów, wymagana na podstawie przepisów o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ocenie organu nie ma przeszkód prawnych do tego by w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego umieścić warunki korzystania z obiektu, objętego zezwoleniem, które organ wyszczególnił z uwagi na charakter obiektu oraz zagrożenia z tym związane. Zezwolenia na funkcjonowanie obiektu niezwiązanego

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami mchu drogowego udziela się

w drodze wyjątku, a działalność prowadzona w obiekcie nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego czy też zakaz ten może wynikać z odrębnych przepisów.

Pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. A. Sp. z o. o. z siedzibą

w W. reprezentowana przez adwokata B. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Prezydent [...] z dnia [...] marca 2016 r. w części:

- punktu 3 ustalającego opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie 27.776,00 zł;

- punktu 4 zobowiązującego do uiszczenia opłaty;

-punktu 5 określającego warunki użytkowania zajętego terenu;

- punktu 6 określającego zakazane działania na użytkowanym terenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób wywierający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 art. 77 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie celem rzetelnego ustalenia podstawy faktycznej, na której została oparta zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, poprzez zaniechanie przesłuchania strony na okoliczność sposobu wykorzystywania przez stronę pasa drogowego i określenie opłaty, warunków użytkowania zajętego terenu oraz zakazów, w sposób arbitralny bez uwzględnienia interesu strony, w oparciu

o niewyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na treść skarżonej decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób wywierający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania dowodu z opinii biegłego geodety celem zbadania czy przedmiotowa lokalizacja i obiekt objęty wnioskiem strony jest usytuowany w obszarze pasa drogowego, czy też poza obszarem pasa drogowego i w konsekwencji czy organ jest władny do podejmowania decyzji odnośnie zgody na zajęcie danej nieruchomości.

3. naruszenie przepisów postępowania w sposób wywierający istotny wpływ na wynik sprawy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu

w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji kiedy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania strony celem odpowiedniego ustalenia warunków wykorzystywania pasa drogowego zgodnych z zamiarem gospodarczym strony i jednocześnie uwzględniającym zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wskazane przez organ I instancji warunki zajęcia pasa drogowego i wprowadzone zakazy są niezbędne celem zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy zakazana działalność oraz czynności w żaden sposób nie mogą powodować niszczenia lub uszkodzenia drogi

i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna.

Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz.U.2016, poz.1440), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy).

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem

i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych).

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wystąpił skarżąca spółka. Stosownie do przepisów art. 40 ust. 3 i ust. 11 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3), którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust. 11). Oznacza to, że opłata jest integralną częścią decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa w tym sensie, że nie można wydać zezwolenia bez ustalenia opłaty z tego tytułu, a zezwolenie bez opłaty nie może funkcjonować

w obrocie prawnym, gdyż związane jest z opłatą.

Wobec powyższego kwestionowanie przez skarżącą punktów decyzji odnoszących się do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wydanego zezwolenia oraz zobowiązania do jej uiszczenia jest nieuzasadnione i niezrozumiałe.

Strona skarżąca zakwestionowała również te punkty decyzji, w których zarządca drogi określił warunki użytkowania zajętego terenu określając zakaz prowadzenia określonej działalności. W ocenie Sądu działania organów znajdują uzasadnienie na gruncie obowiązujących przepisów prawa.

Przepisy ustawy o drogach publicznych (udp), regulujące kwestie związane

z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane

z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane

z potrzebami zarządzania drogą.

Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy udp, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 udp zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji

w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak słusznie zauważyło Kolegium z art. 39 ust. 1 udp wynika, więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 udp w odniesieniu do obiektów budowlanych (a do takich zalicza się w tej sprawie pawilon handlowy), czy urządzeń niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

A zatem ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji

w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt.

Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku,

o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 udp. Przepis ten procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą zawsze wiąże i uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brać przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ten brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie – nawet jak wystąpi – nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia. Ustalanie warunków związanych z udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należy do zarządcy dróg, który to kreuje politykę związaną

z przedmiotowym zarządem i może decydować o funkcji prowadzonej działalności

w obiekcie objętym zezwoleniem.

Wobec powyższego istniały podstawy do określenia w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy dodatkowych warunków w postaci zakazu prowadzenia w obiekcie sprzedaży napojów alkoholowych, prowadzeniu działalności handlowej, promocyjnej i informacyjnej dotyczącej środków psychoaktywnych, potocznie zwanych "dopalaczami", czy też prowadzeniu działalności z użyciem automatów do gier.

Dlatego też Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.