Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2695/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1 i 2 pkt 5 i 6; art. 3 par 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 98/11 w sprawie ze skargi A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Oczyszczania Terenu "[...]" na uchwałę Rady Gminy Krzymów z dnia 18 czerwca 2010 r. Nr XXXIX/237/10 w przedmiocie gospodarki odpadami oddalono skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 sierpnia 2011 r., I SA/Po 98/11 oddalił skargę A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Oczyszczania Terenu "[...]" na uchwałę Rady Gminy Krzymów z 18 czerwca 2010 r., nr XXXIX/237/10 w sprawie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Związku Międzygminnego "Koniński Region Komunalny" na lata 2008-2011 z perspektywą na lata 2012-2015. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że skoro skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały gminy, to istotnym zagadnieniem jest ocena, czy podmiotowi ją wnoszącemu przysługiwało takie uprawnienie w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przywołany przepis stanowi, że legitymowanym do zaskarżenia uchwały organu gminy jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. Wobec braku legalnej definicji pojęcia "interes prawny" Sąd powołał się na stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd I instancji podzielił pogląd, że interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza interes oparty na przepisach prawa materialnego, z których dla określonego podmiotu wynikają konkretne prawa lub obowiązki. Przy czym podkreślił, że istotnymi cechami interesu prawnego są jego bezpośredniość, konkretność i realny charakter, a jego istnienie powinno znajdować swe odzwierciedlenie w okolicznościach faktycznych, stanowiących przesłankę zastosowania tego przepisu prawa materialnego. Naruszenie uprawnienia oznacza natomiast naruszenie prawa procesowego, jakie zostało przyznane jednostce przez ustawodawcę.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) plany gospodarki odpadami opracowuje się dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji zasad, o jakich jest mowa w art. 5 cytowanej ustawy, a także stworzenia w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji oraz urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, spełniających zarazem wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska. Według art. 14 ust. 5 i 11 tej ustawy, projekty planów gospodarki odpadami sporządzają organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, przy czym jeżeli organy te są członkami związków międzygminnych, to można opracować jeden projekt wspólnego planu, obejmujący zadania gminnego gospodarki odpadami. Zaś, w świetle art. 14 ust. 6 tej ustawy plany gospodarki odpadami stanowią część stosownych programów ochrony środowiska i tworzy się je w trybie i na zasadach zawartych w przepisach o ochronie środowiska.

Zatem, w opinii Sądu pierwszej instancji, plany gospodarki odpadami nie mają charakteru przepisów prawa miejscowego, lecz zaliczyć je należy jedynie do planistycznych instrumentów ochrony środowiska jako elementu programu ochrony środowiska. Takie akty nie są bowiem objęte normą z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a co najwyżej stanowią swoiste źródła prawa administracyjnego jako akty planowania, które określają zamierzenia administracji publicznej i stanowią jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że plany gospodarki odpadami, mając charakter polityki, pewnego programu działania, nie mogą bezpośrednio wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów "zewnętrznych" wobec administracji. Wniosek ten potwierdza art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, który precyzując treść rozważanych planów nie wskazuje by miały one zawierać jakiekolwiek postanowienia co do praw lub obowiązków podmiotów zewnętrznych.

Tym samym z faktu niezamieszczenia w zaskarżonej uchwale postanowienia o zamierzonej przez skarżącego inwestycji nie można wyciągać wniosku, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Plan gospodarki odpadami jako akt planistyczny nie ograniczał możliwości realizacji planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, o czym świadczy uzyskanie przez niego decyzji nr [...] Wójta Gminy Krzymów o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2008 roku (k. 53 akt sądowych) i decyzji nr [...] Starosty Konińskiego o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2011 roku (k. 129 akt sądowych). Gdyby zaaprobować wyrażony w skardze punkt widzenia, to przedstawiony wyżej proces inwestycyjny nie mógł przebiegać aż do obecnego stopnia zaawansowania prac, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że poprzednio sporządzony plan gospodarki opadami nie mógł uwzględniać przyszłej sortowni skarżącego. Trudno więc przyjąć, że zaskarżona uchwała naruszyła lub prowadzi do naruszenia interesu prawnego A. B..

Sąd podkreślił, że w uchwale z 18 czerwca 2010 roku zamieszczona jest informacja o prowadzonym aktualnie przez skarżącego Zakładzie Oczyszczania Terenu (s. 75 planu gospodarki odpadami, tabela nr 29). Zauważył, że naruszenie interesu prawnego nie powinno być wyłącznie hipotetyczne, a ewentualnie jedynie taki charakter mogłoby posiadać pominięcie w planie gospodarki odpadami przyszłej inwestycji, która według oświadczenia zarówno organu, jak i skarżącego nie została jeszcze zakończona (protokół z rozprawy z 11 sierpnia 2011 r. wraz z pismem skarżącego z 11 sierpnia 2011 r. – k. 124-127 akt sądowych). Nie ulega wątpliwości, że skarżący jest zainteresowany umieszczeniem przyszłej sortowni w spisie zawartym w uchwale z 18 czerwca 2010 r. Jego interes wobec braku wyraźnej podstawy materialnoprawnej oraz tylko hipotetycznego charakteru powinien być jednak zakwalifikowany jako interes faktyczny.

Sąd dostrzegł w toku opracowywania zaskarżonej uchwały wady procesowe, lecz nie miały one na tyle istotnego charakteru by zasadne było przychylenie się do stanowiska zawartego w skardze. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Krzymów 27 października 2009 r. podał do informacji publicznej wiadomość o przystąpieniu do opracowania projektu aktualizacji planu gospodarki odpadami, przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Krzymów w okresie od 27 października do 18 listopada 2009 r. ogłoszenia nr R0210/19/2009. Ogłoszenie to zawierało, z perspektywy art. 39 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), wszystkie niezbędne dane, a w tym również pouczenie o możliwości składania wniosków i uwag w ciągu 21 dni od zamieszczenia tej informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń. Taki wniosek znajduje potwierdzenie w piśmie skarżącego z 17 listopada 2009 r., znak ZOT/2580/54/11/09, które wskazuje, że A. B. skorzystał z przyznanego mu przez ustawodawcę prawa do uczestniczenia w procesie tworzenia planu gospodarki odpadami. Nieprawidłowe natomiast było udzielenie merytorycznej odpowiedzi przez Wójta Gminy Krzymów jedynie za pomocą pisma z 26 listopada 2009 r., nr R0210/23/2009, na pismo skarżącego z 17 października 2009 r., ponieważ ustosunkowanie się organu do przedstawionych propozycji powinno według art. 42 pkt 2 powołanej ustawy nastąpić w uzasadnieniu do przyjętego dokumentu.

Wskazana wadliwość postępowania organu nie doprowadziła jednak do naruszenia uprawnienia procesowego skarżącego do przedkładania swoich uwag oraz wniosków w toku procesu opracowywania aktualizacji planu gospodarki odpadami, ani też nie naruszyła jego uprawnienia do zapoznania się z stanowiskiem organu w kwestii przedstawionych propozycji. Co więcej, art. 42 ustawy nie przyznaje uprawnienia do uwzględnienia złożonych uwag i wniosków, lecz jedynie uprawnienie do ich złożenia i zapoznania się z reakcją na nie organu. Nie można zatem uznać, że zaskarżona uchwała naruszała uprawnienie skarżącego. Zatem, mimo zaistnienia pewnych wad proceduralnych, nie było podstaw do uwzględnienia skargi.

A. B. zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - w zakresie w jakim Sąd pomimo ujawnienia wad w toku opracowania uchwały z 18 czerwca 2010 r. nie stwierdził nieważności uchwały w zakresie w jakim nie obejmowała ona planowanej inwestycji skarżącego;

2) art. 101 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego z uwagi, że plan gospodarki odpadami nie ma przymiotu aktu prawa miejscowego, podczas gdy z analizy okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja doznaje zagrożenia zarówno na etapie jej realizacji, z uwagi na zablokowanie możliwości pozyskania funduszy unijnych, jak również na etapie eksploatacji przedmiotowej instalacji w związku uniemożliwieniem uzyskania niezbędnych zezwoleń na rozpoczęcie jej działalności; a także

3) obrazę prawa procesowego tj.: art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, oraz § 2 ust. 5 i 6 tego przepisu, mówiących że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej w zakresie, w jakim WSA w Poznaniu orzekł, że ze względu na charakter prawny planu gospodarki odpadami, określony przez Sąd jako akt o charakterze "wewnętrznym" i niemającym wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącego niepodległa kontroli sądowej.

W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i o rozpoznanie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że nieumieszczenie inwestycji w przedmiotowym planie stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o odpadach i przepisów wykonawczych do niniejszego aktu, wskazanych w osnowie skargi, dotyczących obowiązku zamieszczania stosownych informacji w planie, w szczególności wyszczególnienia posiadaczy odpadów prowadzących działalność w zakresie zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, rozmieszczenia istniejących instalacji do zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, rodzajach przedsięwzięć i harmonogramie ich realizacji. Brak stosownych informacji w gminnym planie gospodarki uniemożliwia inwestorowi realizacji swoich uprawnień, ponieważ zamyka mu drogę do uzyskania odpowiedniego zezwolenia na działalność związaną z prowadzeniem sortowni odpadów komunalnych zmieszanych, ponieważ zezwolenie takie nie zostanie wydane w przypadku, gdy zgodnie z art. 29 ustawy o odpadach, przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem gospodarki odpadami. Niezgodność taka może być wywołana przez niezamieszczenie realizowanej instalacji.

WSA wydając wyrok całkowicie pominął powyższą kwestię, błędnie odczytując zarzut skargi, że dotyczy ona jedynie fazy budowy inwestycji. Plan gospodarki odpadami ustalony został na lata 2012-2015, a zatem w czasie, gdy skarżący planował rozpoczęcie pracy sortowni. Zważywszy na długotrwałą i skomplikowaną procedurę aktualizacji planu gospodarki odpadami i jego powiązanie z planami na szczeblu powiatowym, jak i wojewódzkim, jego interes ekonomiczny będzie realnie zagrożony, z uwagi na przeszkodę jaką będzie brak uzyskania stosownego zezwolenia na prowadzenie działalności. W skardze do WSA podkreślono, że zaskarżona uchwała naruszyła również art. 16a ustawy o odpadach, zobowiązujący ją do zapewnienia warunków do budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez przedsiębiorców.

Powyższe okoliczności sprawiają, że niniejszy plan utrudniając inwestorowi dostęp do rynku, na którym miała być prowadzona działalność sortowni odpadów, narusza interesy inwestora, ograniczając mu konstytucyjnie zapewnioną swobodę działalności gospodarczej. Zaznaczono, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia nie tylko w sytuacji, gdy występuje "obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także (...) [gdy] uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. 2. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego" – wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09 LEX nr 594835.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł sporną w doktrynie okoliczność, że charakter prawny aktu jakim jest plan gospodarki odpadami nie wskazuje, że jest to akt prawa miejscowego, ponieważ nie wywołuje skutków prawnych w sferze podmiotów "zewnętrznych" wobec administracji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Z powyższego przepisu jasno wynika, jak doniosłe znaczenie dla inwestora mam zamieszczenie w przedmiotowym planie wzmianki o realizowanej inwestycji.

Kategoryczne stwierdzenie Sądu, że plan gospodarki odpadami nie ma bezpośredniego wpływu na sferę uprawnień podmiotu zewnętrznego wobec organów administracji publicznej wydaje się niesłuszny, bowiem dwa z trzech spornych w doktrynie stanowisk wskazują, że są bądź mogą być aktami prawa miejscowego. W komentarzu do ustawy o gospodarce odpadami czytamy "Żadna z trzech ustaw ustrojowych nie określa wszakże planu gospodarki odpadami mianem "aktu prawa miejscowego ", co ma swoją wymową chociażby w świetle art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu przestrzennym, który expressis verbis stwierdza, że plan miejscowy (tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) jest aktem prawa miejscowego. Jednakże nie ma przepisu, który wyraźnie odmawiałby planom gospodarki odpadami charakteru aktów prawa miejscowego." Ponadto autor przedmiotowego komentarza odniósł się również do wyżej opisanych kwestii udzielania zezwolenia zgodnie z art. 29 ustawy o odpadach. Komentator wskazał, że ,,Mogłoby się wydawać, (...) że plany gospodarki odpadami nie wiążą występujących o pozwolenie, zatwierdzenie lub zezwolenie, ponieważ adresatami tych przepisów są organy administracji publicznej. Tak jest jednak tylko pozornie, ponieważ konstrukcja normatywna jest taka, że występujący o pozwolenie, zatwierdzenie lub zezwolenie określa we wniosku, co zamierza zrobić z odpadami. Organ ocenia zamiar wnioskodawcy i jeżeli uzna, że jest on niezgodny z planami gospodarki odpadami, to odmawia pozwolenia, zatwierdzenia lub zezwolenia, a jeżeli tak, to okazuje się, że plany gospodarki odpadami w istocie wiążą także występującego z wnioskiem, to zaś pozwala ocenić, że mają one moc powszechnie obowiązującą, być może nie bezpośrednią, ale na pewno pośrednią." – W. Radecki, ABC 2008, Komentarz do art. 14 ustawy o odpadach.

Konkludując, naruszenia doznał art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nawet gdyby przyjąć że nie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, to mając na uwadze charakter prawny planu gospodarki odpadami i wskazane stanowisko doktryny, należy przyjąć, że jest to akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, które to akty, zgodnie z ust § 2 ust. 6 przywołanego artykułu podlegają kontroli przez sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Pierwszy z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało uznać za bezzasadny. Przepis art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została zrealizowana przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego aktu. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ dokonał oceny zaskarżonej uchwały pod kątem jej charakteru prawnego, a także ocenił, czy narusza ona interes prawny skarżącego. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały zastosowanie w sprawie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być tylko powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – jak w niniejszej sprawie – prawa materialnego.

Nie można również uznać za trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei przepisy zawarte § 2 pkt 5 i 6, mówią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Fakt, że w rozpoznawanej sprawie zapadł wyrok dowodzi, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że akt będący przedmiotem skargi (uchwała Rady Gminy Krzymów z 18 czerwca 2010 r. nr XXXIX/237/10 w sprawie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Związku Międzygminnego "Koniński Region Komunalny" na lata 2008-2011 z perspektywą na lata 2012-2015) jest aktem poddanym kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne stosownie do postanowień art. 3 § 2 p.p.s.a. Co więcej, wyraźnie stwierdził, że zaskarżona uchwała jest uchwałą w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a więc podlega jego kognicji. Następnie zaś dokonał oceny, czy jej wydanie naruszyło interes prawny lub uprawnienie skarżącego w rozumieniu art. 101 u.s.g. To, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odbiega od oczekiwań skarżącego nie może być utożsamiane z naruszeniem wskazanych tu przepisów.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Według art. 101 ust. 1 u.s.g. "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem (wyrok WSA z 27 października 2008 r. II SA/Kr 854/08 i podane tam orzecznictwo). Na tle art. 101 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r. SK 76/06 (Lex nr 435785) stwierdził, że art. 101 ust. 1 u.s.g., ściśle związany z przyjętą powszechnie przez sądy wykładnią, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy ma każdy, kto wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego – jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Wbrew twierdzeniu skarżącego art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach nie jest przepisem prawa, który by go uprawniał do wystąpienia z żądaniem umieszczenia w planie gospodarki odpadami jego inwestycji w tym zakresie, więc powoływanie się na ten przepis jako podstawę prawną posiadania interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest chybione..

Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami: 1) jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach; 2) mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska; 3) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 4) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że odmowa wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów jest możliwa tylko i wyłącznie w przypadku, jeżeli zamierzony sposób "utylizacji odpadów" pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu gospodarki odpadami w tym zakresie. Natomiast nie zależy ona od zamieszczenia lub niezamieszczenia określonej inwestycji. Mówiąc innymi słowy, brak umieszczenia danej inwestycji w planie, nie oznacza, że inwestor nie dostanie zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli planowana przez niego działalność gospodarcza będzie prowadzona wedle metod i za pomocą środków dopuszczonych w danym planie.

Dlatego też, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bo nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie Gminy Krzymów. Jest ona uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i nie narusza ona interesu prawnego skarżącego, bo nie uniemożliwia mu prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej, a jedynie określa jej ramy (kryteria) w zakresie określonym ustawą o odpadach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.