Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1229/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 756/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. we W. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 756/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Starosta Powiatu Żarskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił B.K. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania hali farbiarni po zakładach "[...]" w Z. na działalność handlowo-usługową – centrum handlowe "[...]" w Z. wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w Z. na działkach nr [...] i [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna miasto Z. (kategoria obiektu budowlanego – XVII).

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez [...] Sp. z o.o. z/s we W. Wojewoda Lubuski, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Żarskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że realizując zalecenia organu odwoławczego zawarte w poprzednio wydanej decyzji w sprawie organ I instancji wprawdzie zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji, jednakże nie wskazał jakie nieprawidłowości w niej występują. Zatem ponownie rozpatrując sprawę Starosta Żarski winien dokonać sprawdzeń o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a przede wszystkim w sposób jednoznaczny ustalić zakres wniosku, bowiem organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr ew. [....] i [....]. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy wniosek o pozwolenie na budowę jak i zawiadomienie o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczą jedynie działki nr ew. [....]. W trakcie postępowania pełnomocnik inwestora pismem z dnia 28 marca 2011 r. poinformował organ, że rozszerzono wniosek o projekt zagospodarowania terenu dotyczący działek nr [....] oraz nr [....], nie dołączył jednak skorygowanego wniosku. W ocenie organu na podstawie tego pisma nie można przyjąć, że inwestor skutecznie zmienił wniosek o pozwolenie na budowę. Dalej Wojewoda zauważył, że wzór wniosku o pozwolenie na budowę jest dokumentem znormalizowanym i w sytuacji, gdy inwestor w trakcie postępowania zmienia zakres inwestycji zobowiązany jest do przedłożenia nowego wniosku o pozwolenie na budowę, a organ do ustalenia od nowa stron postępowania i do poinformowania ich o nowym (zmienionym) przedsięwzięciu. Organ nie może wniosku inwestora modyfikować samodzielnie. Z kolei wydanie pozwolenia na budowę niezgodnie z wnioskiem narusza przepis art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przy ponownej analizie sprawy zweryfikował swoje stanowisko przedstawione w poprzednim rozstrzygnięciu, a dotyczące ilości miejsc postojowych. Dalej zwrócił uwagę, iż Burmistrz Miasta Żary nie określił warunku, z którego wynikałaby konieczność zaprojektowania 180 miejsc postojowych. Ilość tę wskazał jedynie w opisie na czym inwestycja będzie polegać, co nie stanowi "ustaleń" decyzji o warunkach zabudowy, ale jedynie informację dla jakiego zamierzenia ustalane są warunki zabudowy. W konsekwencji organ uznał, iż projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta Żary o warunkach zabudowy.

Niemniej jednak, w ocenie organu, należy jednoznacznie ustalić w projekcie budowlanym liczbę miejsc postojowych, bowiem ze znajdującego się w zeszycie pt. "Branża architektoniczno-budowlana" rysunku Z/01 zatytułowanego "plan zagospodarowania terenu" wynika, iż na działce nr [...] zaprojektowano 48 miejsc postojowych, natomiast na działce nr [....] - 60, łącznie 108 miejsc postojowych. W części opisowej w części III. Projektowane zagospodarowanie terenu (brak nr strony) wskazano, iż zakłada się budowę 120 miejsc postojowych. Część opisowa i rysunkowa stanowią projekt zagospodarowania terenu, który przedstawia jedno przedsięwzięcie, zatem nie jest dopuszczalne wskazywanie różnych rozwiązań w każdej z tych części.

Nadto organ zwrócił uwagę, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Tymczasem takich sprawdzeń organ nie dokonał. Świadczy o tym projekt budowlany niespełniający wymagań określonych w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), a także pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków wydane na rzecz innego podmiotu oraz informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, sporządzona w odstępstwie od wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 120, poz. 1126).

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że projekt budowlany składa się z kilku zeszytów, każdy sporządzony jest w odrębnej technice, posiada inną stronę tytułową, z której nie wynika, że stanowią one część jednego projektu budowlanego. Dokumentacja nie została oprawiona w tomy w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, ponadto jest niekompletna i nieczytelna (np. w części dotyczącej zasilania obiektów w energię elektryczną, doprowadzenia wody, odbioru ścieków, czy też granic działek). To wszystko, w ocenie organu, stanowi o naruszeniu przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wskazał także, że informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia stanowi opracowanie przedkładane wraz z projektem budowlanym. Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 powyższego rozporządzenia część opisowa winna zawierać zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego oraz kolejność realizacji poszczególnych obiektów. Tymczasem inwestor do złożonej dokumentacji załączył kilka informacji dotyczących poszczególnych branż, a nie całego zamierzenia budowlanego.

W odniesieniu zaś do wykazywanej konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków organ odwoławczy wyjaśnił, iż projekt budowlany przewiduje odprowadzenie ścieków opadowych do szczelnego zbiornika i do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, co w świetle przepisów ustawy Prawo wodne nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła [...] Sp. z o. o. z/s we W., kwestionując ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie szeregu przepisów i wskazała, że wprawdzie zgadza się z sentencją kwestionowanej decyzji Wojewody Lubuskiego, jednakże nie podziela oceny wyrażonej w jej uzasadnieniu, zaś wobec braku możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia do decyzji, zaskarża w całości tę decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

W dniu 13 grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wpłynęło pismo uczestnika postępowania B. K. – inwestora, zawierające informację o cofnięciu wniosku z dnia 20 września 2010 r. oraz złożeniu wniosku o umorzenie postępowania prowadzonego w tej sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta Żarski umorzył prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne.

Strona skarżąca na skutek czynności Sądu I instancji, złożyła oświadczenie o podtrzymaniu wniesionej skargi (pismo z dnia 14 grudnia 2011 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że oceniając kontrolowaną decyzję, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", należy uznać, iż ustalenia w zakresie podstaw uchylenia decyzji organu I instancji zasługują na akceptację. Postępowanie organu odwoławczego czyniło zadość dyspozycji art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

W ocenie Sądu niewątpliwym jest, iż zakres stwierdzonej wadliwości przedłożonej dokumentacji projektowej musiał skutkować uchyleniem zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Swoim działaniem bowiem Starosta Powiatu Żarskiego naruszył wskazane przepisy postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, dla rozstrzygnięcia sprawy natomiast niezbędne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, decydującym o zakresie objętej wnioskiem strony inwestycji. Wskazane okoliczności wypełniły zatem dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a., obligując organ odwoławczy do wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla oceny prawidłowości tej decyzji pozostaje okoliczność, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta Żarski umorzył prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne. Sąd badając sprawę ocenia ją według stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dniu podjęcia kontrolowanej decyzji.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w świetle obowiązującego ustawodawstwa sądowoadministracyjnego było i jest dopuszczalne zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji administracyjnej, jako jej części (dopuszczalność zaskarżenia decyzji w części lub w całości oraz jej uchylenia w całości lub w części).

Nadto Sąd wskazał, że zasadniczy zarzut podniesiony w skardze dotyczy zakresu związania organu administracji architektoniczno – budowlanej ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie skarżącej ustalenie, iż decyzję o warunkach zabudowy wydano dla inwestycji polegającej na budowie m. in. 180 miejsc postojowych, stanowi esencję treści tej decyzji. Wskazany parking stanowi bowiem równoprawny element inwestycji. Skarżąca wskazała, iż określenie w decyzji przeznaczenia terenu pod parking o określonej konkretnie ilości miejsc postojowych stanowi właśnie ustalenie wymagań zagospodarowania terenu w kontekście ładu przestrzennego. Wskazana przez stronę argumentacja odwołująca się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczy w zasadzie sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy istotnie określiła szczególne warunki i wymagania dotyczące miejsc postojowych. Dalej Sąd wyjaśnił, że co do zasady nie budzi wątpliwości wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy dla organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie budzi także - w ocenie Sądu - wątpliwości okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji. Pełni ona funkcję swoistej promesy dla inwestora jako akt rozstrzygający o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu nieobjętego planem miejscowym.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, odróżnienia wymaga opis inwestycji, a więc założonego przez inwestora przedsięwzięcia, od ustalenia szczególnych parametrów i warunków zagospodarowania przestrzennego dla tego przedsięwzięcia. O zakresie inwestycji decyduje inwestor, natomiast organ wydający decyzję co do warunków zabudowy, jedynie bada i określa warunki realizacji takiej inwestycji w sposób uwzględniający, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), warunki ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego i potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Odnosząc się zaś do stanu faktycznego niniejszej sprawy zaznaczono, iż zapis dotyczący liczby miejsc postojowych znalazł się jedynie w opisie inwestycji dla której ustalono warunki zabudowy. W pozostałym zakresie organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nie odniósł się do ustalenia liczby miejsc postojowych i nie ustalił żadnych warunków, których zobligowany byłby przestrzegać inwestor, poza wskazaniem sposobu posadowienia miejsc postojowych na działce nr ew. [....]. Ponieważ podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczą ustalonej w projekcie ilości miejsc postojowych, Sąd wskazał, że podziela także wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zarówno gramatyczna (literalna), jak i celowościowa (funkcjonalna) wykładnia przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają mieć one charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Istotą unormowania powyższego przepisu, stanowiącego materialne prawo administracyjne (prawo publiczne), jest niewątpliwie doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Z brzmienia ust. 2 tego paragrafu wynika natomiast, że wprawdzie organ ma uwzględniać wymagania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże o ilości miejsc parkingowych decyduje się na etapie pozwolenia na budowę. Wynika to z okoliczności, że w istocie żaden przepis prawa nie uprawnia organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do określenia tego typu wymagań wobec planowanej inwestycji. Powyższe, zdaniem Sądu, czyni podniesione w skardze zarzuty bezzasadnymi. W tej sprawie nie zachodziła bowiem niezgodność projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, we wskazanym zakresie, co wynika z faktu, iż ta decyzja nie mogła określać wiążących warunków w zakresie ilości miejsc postojowych objętych inwestycją.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut strony dotyczący naruszenia przez Wojewodę art. 122 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wskazując bowiem na treść tego przepisu oraz przepisu art. 37 powyższej ustawy Sąd zauważył, że trudno zgodzić się z oceną strony skarżącej, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy, jak wynika z decyzji, ocenił tę okoliczność, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wprawdzie wyjaśnienia organu w tym przedmiocie są lakoniczne, jednakże - w ocenie Sądu - nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W zakresie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 40 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że organ I instancji istotnie pominął w postępowaniu pełnomocnika strony, który ujawnił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego od decyzji nr [....] z dnia [....] grudnia 2010 r. Wówczas wraz z odwołaniem strona skarżąca złożyła dokument pełnomocnictwa z dnia 17 września 2010 r. umocowujący E.W. do reprezentowania [...] Sp. z o.o. "przed władzami, urzędami i instytucjami, organami administracji państwowej oraz samorządowej we wszelkich sprawach formalno – prawnych i postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji sąsiadującej z działką nr [....] w Z. przy ul. P. [....], należącą do [...] Sp. z o.o." Jednocześnie złożono pełnomocnictwo substytucyjne umocowujące radcę prawnego M.W. do reprezentowania Spółki w postępowaniu odwoławczym od decyzji nr [....]. Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji dysponował kopią pełnomocnictwa udzielonego E.W., okoliczność tę jednak pominął, nie wzywając strony do złożenia oryginału tego dokumentu i dokonując doręczenia bezpośrednio Spółce. Tymczasem z treści tego dokumentu wynika, iż obejmuje ono postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, a tym samym organ zobligowany był do uzupełnienia tego pełnomocnictwa w oparciu o przepis art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 K.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że wyjaśnienia organu odwoławczego w tym zakresie nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. O ile faktycznie złożone przez stronę pełnomocnictwo substytucyjne obejmowało swoim zakresem jedynie ściśle określone postępowanie odwoławcze, organ pominął całkowicie fakt, że oprócz tego dokumentu złożono także pełnomocnictwo ogólne udzielone E.W.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie budzi zastrzeżeń okoliczność, że Spółka przekazała decyzję pełnomocnikowi, który w tak oznaczonym terminie wniósł skutecznie odwołanie. Oznacza to, że doręczenie stronie decyzji organu I instancji z pominięciem jej pełnomocnika nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej. W takiej sytuacji wskazane naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. nie może zostać zakwalifikowane jako podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s we W. zaskarżając wskazany wyrok w całości.

Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawidłowe jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę niezgodnego z wymogami zawartymi w obowiązującej decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż część jej treści w szczególności w zakresie zagospodarowania terenu, w tym ilości i sposobu rozlokowania miejsc postojowych to niewiążąca informacja,

2/ § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że:

- żaden przepis prawa nie uprawnia organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do określenia ilości miejsc postojowych, podczas gdy wskazany przepis nakazuje ustalenie poprzez zapisanie wymaganej ilości miejsc postojowych,

oraz polegające na wadliwym uznaniu, że

- ustalenie wymaganej ilości miejsc postojowych nie należy do zakresu rozstrzygnięcia decyzji i leży poza zakresem kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, podczas gdy wspomniany przepis obliguje organ do zawarcia w decyzji takiego wymogu,

3/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawidłowe jest zatwierdzenie projektu budowlanego ze znacząco mniejszą ilością miejsc postojowych niż właściwy organ ustalił w obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zauważono, że co do zasady skarżący podziela pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o funkcji i granicznych wielkościach dotyczących planowanej inwestycji, jednak zarzuca Sądowi dokonanie fragmentarycznej, a nie całościowej oceny. Zdaniem Spółki inwestor może zredukować planowane zamierzenie inwestycyjne, jednak musi to zrobić proporcjonalnie. Nie może uznać za zgodne z decyzją o warunkach zabudowy zaprojektowanie samego obiektu kubaturowego o maksymalnych parametrach z parkingiem o połowę mniejszym niż parking dostosowany do inwestycji o tychże maksymalnych gabarytach. Sytuacja taka musi prowadzić do zachwiana ładu przestrzennego i chaotycznego, dzikiego parkowania w miejscach do tego nieprzewidzianych.

Nadto skarżący podniósł, że stwierdzenie Sądu dotyczące tego, że żaden przepis prawa nie uprawnia organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do określenia ilości miejsc parkingowych, stoi w sprzeczności z przepisem rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Pogląd Sądu pomijający istnienie powołanego przepisu powoduje dalsze wady w toku rozumowania, tj. przepis ten stoi w wyraźnej sprzeczności z twierdzeniem Sądu dotyczącym tego, że jak przyjęto w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z faktu, że decyzja ta nie mogła określać wiążących warunków w zakresie ilości miejsc postojowych.

Dalej skarżąca Spółka podniosła, że w zakwestionowanym wyroku Sąd uznał, iż zapis dotyczący ilości miejsc postojowych nie stanowi ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wysnuł taki wniosek z faktu, że ilość 180 miejsc postojowych została zapisana w sentencji decyzji (jak to Sąd ujął w opisie inwestycji) i nie została powtórzona w dalszej części decyzji, które Sąd uznał za ustalenia. Ponadto Sąd w skarżonym wyroku przyjął, że związanie decyzją o warunkach zabudowy dotyczy wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ale tylko w takim zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją. Zdaniem Sądu nie dotyczy to zakresu pozostającego poza kompetencją organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że Sąd w skarżonym wyroku stoi na stanowisku, że określenie ilości miejsc parkingowych pozostaje poza zakresem kompetencji organu wydającego i nawet jeśli znalazło się w decyzji o warunkach zabudowy, to nie stanowi podstawowego parametru zmiany zagospodarowania terenu jako że tylko takie są wiążące. Zdaniem skarżącej Spółki nie można podzielić tego poglądu z kilku następujących powodów:

1/ brak jest podstaw do dzielenia decyzji na część ważniejszą i mniej ważną – decyzja jest homogeniczna i wiąże zarówno organ, jak i adresata;

2/ w przedmiotowej sprawie połączenie funkcjonalne obu elementów inwestycji czyli marketu i parkingu poza marketem jest tak ścisłe, że nie sposób ich rozdzielić;

3/ Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie normatywnej doszedł do wniosku, że określenie ilości miejsc postojowych w treści decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi "ustaleń" decyzji, a jedynie "informację". Zdaniem Spółki w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak podstawy do przyjęcia takiego rozróżnienia, w szczególności brak podstawy do uznania, że np. ilość metrów kwadratowych powierzchni zabudowy obiektu jest ustaleniem wiążącym, a ilość sztuk miejsc postojowych przy obiekcie jest niewiążącą informacją;

Nadto skarżąca Spółka podniosła, że nie podziela poglądu Sądu wyrażonego w skarżonym wyroku w zakresie interpretacji ust. 2 § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Spółki postanowienie ust. 2 powołanej normy jednoznacznie wskazuje, że ustalenie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych jest elementem decyzji o warunkach zabudowy i ustalenie takie powinno znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie to stanowi element rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma kompetencję do podejmowania takich ustaleń. Powołana norma przeczy zatem twierdzeniu Sądu, który uznał ustalenie ilości miejsc postojowych za zakres kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, a określenie ilości w przedmiotowej decyzji to "jedynie wymogi" w domyśle niewiążące.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W związku z tym, że w niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, nie zaistniała należało rozpoznać przedmiotowy środek odwoławczy w granicach podniesionych w jego treści zarzutów.

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy odwołać się do treści art. 184 P.p.s.a. Norma ta stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Generalnie, jak przyjmuje się w judykaturze, oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 P.p.s.a., oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części – por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05 (publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej "gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", przestaje wiązać ocena prawna zawarta w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie cytowanego przepisu oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracji oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem, częściowo błędnego uzasadnienia mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zaś wyjaśnienie zakresu tej wadliwości nastąpi w dalszej części przedmiotowego uzasadnienia. Jednakże generalnie, co do zasady, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zaskarżony wyrok oddalający skargę Spółki z o.o. [...] z/s we W. odpowiada prawu.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji była kasacyjna decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [....] lipca 2011 r. podjęta w trybie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono zaskarżoną decyzję Starosty Żarskiego z dnia [....] maja 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. K. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania hali farbiarni po zakładach "[....]" w Z. na działalność handlowo-usługową – centrum handlowe "[....]" w Z. wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [....] w Z. na działkach nr [....] i [....] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W decyzji tej wskazano, iż organ I instancji nie podjął skutecznych działań, które pozwoliłyby na pozytywne rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim zaznaczono, iż Starosta w trakcie postępowania zobowiązał inwestora (postanowienie z dnia [...] marca 2011 r.) do uzupełnienia dokumentacji, nie wskazując nieprawidłowości jakie w tej dokumentacji występują. Takie działanie organu I instancji, zadaniem organu odwoławczego, nie wyczerpuje dyspozycji przepisu zawartego w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i jak zaznaczono skutkuje tym, że przedłożona dokumentacja nadal nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji organ wyższego stopnia uznał, iż w sprawie zachodzi potrzeba ponowienia tego trybu.

Organ odwoławczy nadto wskazał, iż raz jeszcze rozpatrując sprawę Starosta winien dokonać sprawdzeń o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a przede wszystkim w sposób jednoznaczny ustalić zakres wniosku inwestora, bowiem organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr ew. [....] i [....], gdy tymczasem znajdujący się w aktach sprawy wniosek o pozwolenie na budowę, jak i zawiadomienie o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczą jedynie działki nr ew. [....]. Nie dołączono, jak wykazano, prawidłowo skorygowanego wniosku dotyczącego działek nr [....] i nr [....]. W świetle art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie. Organ nie może wniosku inwestora modyfikować samodzielnie. Z kolei wydanie pozwolenia na budowę niezgodnie z wnioskiem narusza ten przepis.

Podkreślono również, że organ I instancji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie dokonał sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Podniesiono także, iż projekt budowlany w szczególności nie spełnia wymagań z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zwrócono ponadto uwagę na konieczność dokładnego wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia w projekcie budowlanym liczby miejsc parkingowych. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania wskazano, że liczba tych miejsc parkingowych nie została określona w decyzji Burmistrza Miasta Żary z dnia [....] grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali produkcyjnej na działalność handlowo – usługową, przebudowy parkingu i budowy nowego parkingu. Generalnie zaznaczono, iż w tej decyzji o warunkach zabudowy w części opisowej wskazano liczbę miejsc postojowych, co nie stanowi ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Przedstawiona wyżej przez organ odwoławczy wadliwość postępowania w którym wydana została decyzja z dnia [...] maja 2011 r., jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji niewątpliwym jest, iż zakres stwierdzonej wadliwości przedłożonej dokumentacji projektowej musiał skutkować uchyleniem zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, skoro swoim działaniem Starosta Powiatu Żarskiego naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zaś dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, decydującym o zakresie objętej wnioskiem strony inwestycji.

Powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwalają na stwierdzenie, że organ odwoławczy w tej sprawie prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ta konstatacja pozwalała Sądowi I instancji zasadnie uznać zaskarżoną decyzję za prawidłową i tym samym oddalić wniesioną na taką decyzję skargę w trybie art. 151 P.p.s.a., gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie co do zasady jako prawidłowe nie mogło być wyeliminowane z obrotu prawnego. Dlatego też zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Jednak, jak już wyżej podniesiono, w zaskarżonej decyzji kasacyjnej nakazano przy ponownym rozpoznawaniu sprawy prawidłowo ustalić liczbę miejsc postojowych z uwagi na istniejące różnice w tym zakresie w przedłożonym projekcie, przy czym wyrażono pogląd, że liczba tych miejsc nie została określona w decyzji Burmistrza Miasta Żary z dnia [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali produkcyjnej na działalność handlowo – usługową, przebudowy parkingu i budowy nowego parkingu, jak też zaznaczono, iż w tej decyzji o warunkach zabudowy w części opisowej wskazano liczbę miejsc postojowych, co nie stanowi ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to uznał za prawidłowe również Sąd I instancji. To zaś jest kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Skarżąca kasacyjnie Spółka poprzez sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez błędną ich wykładnię kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zarzucając błędne uznanie, że prawidłowe jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę niezgodnie z wymogami zawartymi w obowiązującej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Niezależnie od tego, iż treść tak sformułowanych zarzutów wskazuje przede wszystkim na zarzut nieprawidłowego zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, a nie ich błędną wykładnię, to przede wszystkim podniesione zarzuty dotyczą decyzji pierwszoinstancyjnej, która przecież została następnie w trybie art. 138 § 2 K.p.a. uchylona, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. To właśnie ta decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. była przedmiotem oceny Sądu I instancji, tym samym tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej niezależnie od częściowo błędnego uzasadniania zaskarżonego wyroku nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zaś wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się do tego, iż - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - błędnie zostało przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, iż wymieniona wyżej decyzja o warunkach zabudowy nie określała ilości miejsc parkingowych dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem o ilości miejsc parkingowych decyduje się na etapie pozwolenia na budowę, a niezgodność projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu we wskazanym zakresie nie zachodziła, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie mogła w sposób wiążący określać warunków w zakresie miejsc postojowych objętych inwestycją.

Zauważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, iż organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę i że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Zaznaczano, iż norma art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu - porównaj wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10, publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl. Jednakże skład orzekający w tej sprawie nie podziela takiego poglądu.

Niespornym jest, że inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, powinien zrealizować miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania swojej inwestycji. Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w świetle którego, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Dlatego też należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11, dostępnym w zbiorze LEX pod nr 1234145, iż kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Konieczne jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od wskazywanych rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, liczba miejsc postojowych została precyzyjnie określona w decyzji Burmistrza Miasta Żary z dnia [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz z nadbudową oraz zmianą użytkowania budynku produkcyjnego z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową, wyburzeniu części obiektów i budynków, przebudowie parkingu i budowie nowego parkingu naziemnego - łącznie 180 miejsc postojowych. Zatem wbrew temu co przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, już wskazywana wyżej decyzja o warunkach zabudowy określała ilość miejsc postojowych dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w skład którego wchodził również i planowany parking. Decyzja ta w takim kształcie, skoro funkcjonuje w obrocie prawnym, winna więc wiązać organ architektoniczno-budowlany przy rozpoznawaniu sprawy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Tym samym niezależnie od wskazywanej częściowej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji oddalający skargę odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.