Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 572/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 200; art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1; art. 5b ust. 1 i 2; art. 13 ust. 1; art. 92a ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 6; art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza, WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i P. K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz A. K. i P. K. [...] zł ([...] [...] złotych) z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] oraz [...] – wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o nałożeniu na strony kary pieniężnej w łącznej wysokości 9.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, oraz na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy :

W dniu 27 października 2015 roku w [...], na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego z się z ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował [...] przewożąc buraki z miejscowości [...] do miejscowości [...]. Kierujący wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu Pana [...] i [...] – przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą: [...] " s.c. z siedzibą w [...]. Do kontroli kierujący okazał wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...] wydany dla [...]. Obecny podczas kontroli drugi wspólnik [...], przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że nie posiada zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Podczas kontroli stwierdzono również, że zainstalowany w pojeździe tachograf nie posiadał ważnego sprawdzenia okresowego. Przebieg i wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekł o nałożeniu na obu przedsiębiorców kary pieniężnej w łącznej wysokości 9.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W odwołaniu od tej decyzji [...] i [...] wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie, że wszyscy wspólnicy spółki cywilnej mają obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego. W ocenie odwołujących się, w spółce cywilnej wykonującej usługi w zakresie transportu drogowego - wspólnik, który nie zajmuje się czynnościami związanymi bezpośrednio z transportem, a jedynie wykonuje czynności techniczne, takie jak np. naprawa samochodów, nie ma obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Argumentowali również, że jako wspólnicy spółki cywilnej prowadzą przedsiębiorstwo transportowe, w skład którego zgodnie z art. 551 Kodeksu cywilnego wchodzą także koncesje, licencje i zezwolenia.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, organ odwoławczy podniósł, że analiza zebranego materiału dowodowego jednoznacznie potwierdza, iż spółka wykonywała usługę transportową a zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego uprawniające do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy posiadał wyłącznie jeden ze wspólników ([...]), co dodatkowo potwierdzała informacja uzyskana ze Starostwa Powiatowego w [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że licencja jest aktem indywidualnym, wydawanym na wniosek konkretnego przedsiębiorcy i potwierdza wyłącznie jego uprawnienie, natomiast przepis art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zabrania posługiwania się zezwoleniem należącym do osoby trzeciej. Tym samym zdaniem organu, każdy ze wspólników spółki cywilnej jest zobowiązany uzyskać wymagane przepisami prawa zezwolenie lub licencję, natomiast brak uprawnienia do wykonywania określonej usługi przez choćby jednego ze wspólników spółki cywilnej rodzi odpowiedzialność za wykonywanie tej usługi bez uprawnień. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził zatem, że wykonywanie transportu drogowego przez [...] na podstawie zezwolenia [...], stanowi naruszenie wymienionego przepisu, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego łub kalibracji, organ odwoławczy podniósł, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że tachograf zamontowany w skontrolowanym pojeździe nie został poddany sprawdzeniu okresowemu. Organ ustalił, że termin ważności badania tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe upłynął w dniu 18 czerwca 2015 r. Dalej organ wyjaśnił, że obowiązek przeprowadzania okresowych badań tachografów nakłada na przedsiębiorcę przepis ust. 3 lit. a rozdziału VI załącznika nr I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Termin ważności badania wynosi dwa lata Po jego upływie przedsiębiorca jest zobowiązany zgłosić tachograf do ponownego sprawdzenia okresowego, albowiem wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 1000 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] oraz [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, podnosząc zarzut naruszenia przez organ art. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne przyjęcie, że wszyscy wspólnicy spółki cywilnej mają obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego. Skarżący w całości podtrzymali argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. Nr 718, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, skarga podlega oddaleniu. Ponadto należy podkreślić, że na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wskazanych przepisów doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają kryterium zgodności z prawem, co powoduje, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż wskazane w treści skargi.

Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny wymogu posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego przez wszystkich wspólników spółki cywilnej wykonującej transport drogowy. Zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, zwana dalej "ustawą o transporcie drogowym" lub zamiennie "ustawą"). Przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE, zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1071/2009". Zgodnie zaś z przepisem ustępu 2, zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009, a w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, a także innych osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz wykonujących osobiście przewóz na jego rzecz, nie orzeczono zakazu wykonywania zawodu kierowcy.

Opierając skargę na zarzucie naruszenia powołanego przepisu art. 5 ustawy, skarżący wskazują, iż przyjęcie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego stanowiska o wymogu posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego przez każdego ze wspólników spółki cywilnej wykonującej transport drogowy, jest wyrazem błędnej jego wykładni. Zdaniem skarżących, w przypadku spółki cywilnej, wystarczające jest gdy uprawnienia wynikające z licencji posiada przynajmniej jeden ze wspólników. Jako argument wspierający to stanowisko, skarżący przywołują pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1667/06.

W odniesieniu do powyższego należy stwierdzić, że zarzut skargi jak też wspierająca go argumentacja nie zasługują na uwzględnienie. Wyrazem aktualnego stanowiska dotyczącego zagadnienia wymogu posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego jest uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta 15 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 5/08. Zgodnie z tą uchwałą "w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym". W jej uzasadnieniu wyrażony został między innymi pogląd, że każdy ze wspólników spółki cywilnej jest samoistnym podmiotem uprawnień wynikających z licencji, jako że przymiot przedsiębiorcy na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) przysługuje nie spółce lecz przedsiębiorcom, czyli jej wspólnikom. Uzyskanie licencji przez jednego ze wspólników nie zwalnia zatem pozostałych z obowiązku jej uzyskania, w sytuacji gdy działają wspólnie w formie spółki cywilnej, która podejmuje i wykonuje czynności z zakresu transportu drogowego. Uchwała ta zapoczątkowała jednolitą w tym zakresie linię orzecznictwa sądów administracyjnych, a jej treścią sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a. Należy przy tym wyjaśnić, że z dniem 15 sierpnia 2013 r. ustawa z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 poz. 567) zmieniła treść art. 5 ustawy w ten sposób, że wymóg posiadania licencji na wykonywania transportu drogowego zastąpiła wymogiem posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, co nie miało jednak wpływu na aktualność powołanej uchwały przy ocenie stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy.

W kontekście powyższego, za prawidłowe co do zasady należy uznać stanowisko organów Inspekcji Transportu Drogowego o obowiązku posiadania zezwolenia przez każdego ze wspólników spółki cywilnej wykonującej usługi w zakresie transportu drogowego, w związku z czym odmienna w tym zakresie argumentacja wspierająca zarzut skargi, nie mogła zostać uwzględniona.

Niezależnie jednak od argumentów podniesionych w skardze, w ramach kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd dostrzegł wady prawne, w następstwie których konieczne stało się jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r., nakładającą na [...] i [...], tj. obydwu wspólników spółki cywilnej [...] s.c. – karę pieniężną w łącznej wysokości 9.000 złotych, w tym 8.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Za podstawę takiego rozstrzygnięcia posłużyło natomiast kluczowe dla wyniku sprawy ustalenie, że w dacie kontroli, zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w spółce wykonującej usługę transportu drogowego posiadał wyłącznie jeden ze wspólników ([...]), natomiast drugi takiego zezwolenia nie posiadał. Jak wynika z osnowy decyzji organu pierwszej instancji, sankcja administracyjna za wykonywanie usługi transportowej bez zezwolenia została nałożona na obydwóch przedsiębiorców, podczas gdy z przytoczonej wyżej uchwały NSA płynie jednoznaczny wniosek, że naruszenie warunków wykonywania transportu drogowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, można przypisać wyłącznie temu ze wspólników, który wykonuje transport drogowy w ramach świadczonej przez spółkę usługi – nie posiadając stosownego zezwolenia. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, organy Inspekcji Transportu Drogowego wydając obie decyzje dopuściły się zatem, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, które polegało na nałożeniu kary pieniężnej na obu przedsiębiorców, działających jako wspólników spółki cywilnej, a tym samym zastosowaniu wobec [...] pozaustawowego kryterium odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli naruszenie, którego w istocie się nie dopuścił, skoro ustalenia organów obu instancji wskazywały, że na dzień kontroli drogowej ten przedsiębiorca posiadał zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oznaczone numerem [...].

Tym samym, w ocenie sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego, nakładając wspomnianą karę pieniężną, dopuściły się jednocześnie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada bowiem na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Jej powtórzeniem jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to znaczy przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy są obowiązane stosować się do przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Innymi słowy, w zakresie adekwatnym do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, zasada ta wyraża się tym, że nie można nałożyć na dany podmiot kary administracyjnej w oparciu o normę prawa materialnego, z której w sposób jednoznaczny nie można wywieść podstawy do jej nałożenia. Mimo to, decyzja organu pierwszej i drugiej instancji, w zakresie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, przywołuje jako podstawę prawną nałożenia kary również na podmiot posiadający zezwolenie – przepisy 5 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (art. 92a ust. 2 ustawy). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy). Stosownie do pozycji lp. 1.1 załącznika nr 3, kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji wynosi 8.000 złotych.

O ile zatem trafnie organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji przyjęły powołując się na przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, oraz w nawiązaniu do uchwały NSA w sprawie II GPS 5/08, że wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, znajduje umocowanie w aktualnie obowiązujących przepisach prawa, to jednak w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględniły faktu, że jeden ze skarżących, będący wspólnikiem tejże spółki cywilnej – posiadał uprawnienia do jego wykonywania, co w kontekście wcześniejszego wywodu, nie dawało podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej. Oceny tej w żaden sposób nie zmienia stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że kara w wysokości 8.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym została prawidłowo nałożona na Pana [...], który wykonywał transport drogowy bez uprawnień. W sposób oczywisty przeczy ono bowiem osnowie decyzji organu pierwszej instancji, która wymierza tę sankcję łącznie zarówno wspólnikowi, który zezwolenia nie posiadał, jak i drugiemu ze wspólników ([...]), legitymującemu się na dzień kontroli stosownym zezwoleniem. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było zatem w tym zakresie nieprawidłowe i nie zostało ono przez organ odwoławczy zweryfikowane.

Odwołując się zatem do wskazanych powyżej norm prawa materialnego, oraz do stanowiska wyrażonego w powoływanej uchwale NSA II GPS 5/08, za prawidłowe należy uznać jedynie nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych na podmiot wykonujący transport drogowy rzeczy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, czyli na [...]. W stanie faktycznym ustalonym w niniejszym postępowaniu, nie sposób natomiast przypisać odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym – drugiemu ze wspólników spółki cywilnej – [...], który w dacie spornej kontroli posiadał uprawnienia do wykonywania transportu drogowego rzeczy, a zatem nie naruszył przepisów art. 92a ust. 1 i 6 w związku z pozycją lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skądinąd słuszna teza organów Inspekcji Transportu Drogowego, że przewóz drogowy wykonywany w ramach spółki cywilnej nie stanowi usługi wykonywanej przez każdego ze wspólników odrębnie lecz jest czynnością podejmowaną łącznie przez wszystkich wspólników, nie może jednak na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym prowadzić do przypisania odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym – wspólnikowi legitymującemu się ważnym zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II GSK 117/15; wyrok WSA w Gdańsku z 17 września 2015 r., III SA/Gd 366/15; wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., VI SA/Wa 1775/10; wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2015 r., VI SA/Wa 696/15, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienne w tej kwestii stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 996/15, przy czym argumentem przemawiającym za nałożeniem w analogicznym stanie faktycznym kary pieniężnej na obydwóch wspólników spółki cywilnej było twierdzenie, iż w tego rodzaju sprawie stronami postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. są wszyscy wspólnicy, którzy w dacie naruszenia przepisów byli wspólnikami spółki cywilnej. Druga z wymienionych kwestii jest oczywista, nie mniej, sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego rozstrzygnięcia, opowiadając się za stanowiskiem prezentowanym wymienionych wyżej innych orzeczeniach, będących konsekwencją poglądów wyrażonych w powoływanej wyżej uchwale NSA. Wskazać również należy, iż u podstaw jej powzięcia legło zagadnienie prawne jakie wyłoniło się w sprawie II GSK 84/08, której stan faktyczny był analogiczny do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, to znaczy jeden z dwóch wspólników spółki cywilnej nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, a w sprawie stwierdzono kilka naruszeń. Jak wynika zatem z punktu 2 uzasadnienia uchwały, w takich okolicznościach decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 8.000 zł na oboje wspólników i zmieniona poprzez nałożenie kary wyłącznie na wspólnika nie posiadającego licencji. W pozostałej części utrzymano decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Następnie od wyroku uchylającego tę oraz poprzedzającą ją decyzję organu, wniesiona została przez organ skarga kasacyjna stanowiąca asumpt podjęcia uchwały w poszerzonym składzie. Jak wynika z jej uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przewóz bez wymaganej licencji, wykonują wyłącznie "pozostali wspólnicy", czyli ci, którzy nie legitymują się uprawnieniami w dacie kontroli. Ergo, jak wynika z uchwały, świadczenie usług przez osobę inną niż licencjobiorca, stanowi naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W realiach rozpoznawanej sprawy, oznacza to możliwość nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia, wyłącznie na wspólnika nie posiadającego zezwolenia, czyli odmiennie niż określono w decyzji organu pierwszej instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Oceny tych decyzji nie zmienia fakt sankcjonowania dwóch naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, z których drugie, polegające na braku sprawdzenia okresowego tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe, nie było przez strony postępowania kwestionowane, ani w odwołaniu, ani też w skardze. Z protokołu przesłuchania strony wynika bowiem jednoznacznie, że naruszenie to było wynikiem przeoczenia (strona [...] akt adm.). W zakresie odnoszącym się do tego naruszenia prawidłowo zatem nałożono karę pieniężną na obydwu skarżących, w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i ust. 6 w związku z pozycją lp 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy, tj. w kwocie 1.000 zł. Mając na uwadze aspekt liczby naruszeń, należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym, w przypadku wspólników spółki cywilnej, wobec wszystkich wspólników należy wydać jedną decyzję obejmującą wszystkie stwierdzone naruszenia, w tym naruszenie polegające na braku licencji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2015 r. II GSK 1114/14). Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku prawidłowego formułowania osnowy rozstrzygnięcia, to znaczy w taki sposób aby nie wynikało z niej, że wspólnik spółki cywilnej, który w dacie przewozu posiada ważne zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, również zobowiązany jest do poniesienia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Innymi słowy, wspólnik posiadający ważne zezwolenie transportowe nie może być podmiotem obowiązku uiszczenia wspomnianej kary administracyjnej, z uwagi na brak spełniania materialnych przesłanek jego odpowiedzialności wynikających z ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie było podstawy prawnej do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za brak zezwolenia, na wspólnika spółki cywilnej posiadającego takowe zezwolenie transportowe. Wbrew stanowisku organu, podstawą do nałożenia kary na obydwa podmioty nie może być wyłącznie zasada solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za zobowiązania tej spółki, wyrażona w art. 864 Kodeku cywilnego. Nawiązując zaś do powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., wydanego w sprawie II GSK 1315/11, należy stwierdzić, że organ wyprowadził w tym zakresie z uzasadnienia tego wyroku błędnie wnioski, w zakresie odnoszącym się do podmiotowego aspektu nałożenia kary pieniężnej. W wyroku tym bowiem NSA odwołując się również do uchwały II GPS 5/08, wyraża jedynie pogląd (cytowany zresztą w decyzji), że "sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. Dlatego też, każdemu wspólnikowi spółki cywilnej wykonującemu przewóz w ramach tej spółki przysługuje przymiot strony". Wyrażone w tym wyroku stanowisko Sądu dotyczy zatem wyłącznie sfery prawa formalnego, czyli zasad postępowania administracyjnego i nie przekłada się automatycznie na odpowiedzialność wspólników spółki cywilnej za wykonywanie transportu bez licencji. Warto przy tym zaznaczyć, że w sprawie zakończonej omawianym wyrokiem, zasadniczą wadą postępowania było właśnie pozbawienie jednego ze wspólników prawa uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.

Wracając zaś do zasadniczego wątku rozważań należy wskazać, że w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Podsumowując powyższe argumenty należy uznać, że nakładając na [...], karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych, organy Inspekcji Transportu Drogowego naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 11 załącznika nr 3 do tej ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji RP, jak też zasady określoności przepisów prawa stanowiących podstawę do wymierzania kar, dającej się wyprowadzić z treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił obie zaskarżone decyzje administracyjne, działając w tym zakresie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o zwrocie skarżącym kosztów postępowania, sąd oparł na podstawie przepisów art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a., mając na względzie uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 360 złotych.