Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3276/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27e ust. 1 pkt b
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 240 ust. 3 pkt 27
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 61a par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Spółdzielni [...] z siedzibą w S. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również: "Prezes PGWWP") z [...] września 2018 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"), utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] (dalej również: "Dyrektor RZGWPGW") z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z zawiadomienia Spółdzielni [...] (dalej: "skarżąca lub "Spółdzielnia") z [...] kwietnia 2018 r. o naruszającym prawo działaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: "Spółka" lub "[...]) oraz wniosku o rozstrzygnięcie w trybie art. 27e ust. 1 pkt. b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, dalej również: "z.z.w.o.ś.") w zakresie nakazania Spółce, by nie zamykała przyłącza kanalizacyjnego za pomocą którego Spółdzielnia dokonuje zrzutu ścieków, a jeśliby Spółka to przyłącze kanalizacyjne zamknęła - nakazanie Spółce otwarcie w trybie umożliwiającym ciągły i stabilny proces przetwórstwa mleka surowego.

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. W dniu [...] kwietnia 2018 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako do organu regulacyjnego wskazanego w art. 27a ust. 1 z.z.w.o.ś. wpłynęło zawiadomienie Spółdzielni o naruszającym prawo działaniu Spółki wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie w trybie art. 27e ust. 1 pkt b) z.z.w.o.ś. w zakresie nakazania Przedsiębiorstwu niezamykania przyłącza kanalizacyjnego, za pomocą którego Spółdzielnia dokonuje zrzutu ścieków lub, w przypadku zamknięcia przyłącza przez Przedsiębiorstwo, nakazanie Przedsiębiorstwu otwarcia w trybie umożliwiającym ciągły i stabilny proces przetwórstwa mleka surowego. W skierowanym wniosku Spółdzielnia wskazała m.in. że strony zawarły w dniu [...] września 2007 r. umowę na czas nieokreślony na odbiór ścieków komunalnych (dalej: Umowa), zgodnie z którą Spółdzielnia zobowiązała się do dostarczenia Spółce ścieków komunalnych stanowiących mieszaninę ścieków przemysłowych i bytowych oraz do zapłaty wynagrodzenia w zależności od wielkości zrzutu ścieków i zawartości zanieczyszczeń. Spółdzielnia poinformowała również, że otrzymała od Przedsiębiorstwa projekt nowej umowy na odbiór ścieków komunalnych i że strony nie doszły do porozumienia odnośnie ostatecznego kształtu nowej umowy, a Przedsiębiorstwo [...] stycznia 2018 r. wypowiedziało Umowę z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, a następnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. wyznaczyło termin zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Do złożonego wniosku dołączona została korespondencja Spółdzielni z Przedsiębiorstwem. Z twierdzeń Spółdzielni ani ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby na dzień orzekania przez organy doszło do faktycznego zamknięcia przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego. Natomiast Spółka w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. (k. 30 akt administracyjnych) poinformowała Spółdzielnię, że będzie dochodzić wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z przyłącza.

II.2. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor RZGWPGW, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 240 ust. 3 pkt 27 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej również "prawo wodne") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ regulacyjny rozstrzyga spory między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług w sprawach wskazanych w art. 27e ust. 1 i 2 z.z.w.o.ś.. Uregulowanie to określa jednoznacznie zakres działania organu regulacyjnego i katalog możliwych do podjęcia i zastosowania środków w przedmiocie rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Z uwagi na treść zawiadomienia organ regulacyjny uznał za celowe podjęcie czynności wyjaśniających w kierunku ustalenia zasadności wszczęcia postępowania w sprawie odmowy realizacji umowy na odprowadzanie ścieków przez Spółdzielnię, a także ustalenia okoliczności i zasadności faktycznej oraz prawnej groźby zamknięcia jej przyłącza kanalizacyjnego. Przedstawiona korespondencja stron wskazywała bowiem na potencjalne zagrożenie powstania okoliczności o jakich mowa w art. 27e ust. 1 z.z.w.o.ś. W tym zakresie organ regulacyjny pismem z [...] kwietnia 2018 r. wezwał Spółkę do przekazania zestawienia wyników badań ścieków dostarczanych przez Spółdzielnię w zakresie ChZT za okres 12 miesięcy, tj. od kwietnia 2017 r. do marca 2018 r. Przedsiębiorstwo pismem z [...] maja 2018 r. odpowiedziało na niniejsze wezwanie przekazując oczekiwane wyniki badań, które pozwoliły organowi regulacyjnemu na obiektywne ustalenie stanu sprawy. Nadto, organ I instancji ustalił, że pomimo groźby ze strony Przedsiębiorstwa, nie doszło do zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz analizy zgromadzonych materiałów, organ regulacyjny stwierdził brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji w formie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Zdaniem organu katalog możliwych do podjęcia i zastosowania środków w przedmiocie rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo- kanalizacyjnymi a odbiorcami usług określony w art. 27e z.z.w.o.ś. ma charakter zamknięty, stąd też Dyrektor RZGWPGWWP jako organ regulacyjny swoim działaniem nie może wykroczyć poza jego ramy. Dyrektor RZGWPGWWP stwierdził, że przedstawiony we wniosku stan faktyczny, dotyczący groźby zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego Spółdzielni oraz zapowiedzi odmowy realizacji umowy na odprowadzenie ścieków, nie daje wprost podstaw do podjęcia postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu. Pomimo realności zaistnienia ww. zagrożenia Przedsiębiorstwo powstrzymało się od zapowiadanych działań. Opisany przez Spółdzielnię spór powstał w związku z nieprzestrzeganiem - w jej ocenie - przez Przedsiębiorstwo warunków umowy na odprowadzanie ścieków. Organ I instancji podkreślił, że regulacja stosunków umownych należy do zakresu prawa cywilnego, stąd ewentualne spory wynikłe na tym tle stanowią kwestię poddaną kognicji sądów powszechnych, nie organu regulacyjnego. W szczególności Organ nie jest władny do oceniania dokonywanych przez strony czynności cywilnoprawnych - takich jak wypowiedzenie umowy i ustalania ich skuteczności. Spór pomiędzy Spółdzielnią a Przedsiębiorstwem nie dotyczy kwestii powierzonych rozstrzygnięciu przez Dyrektora. Dyrektor RZGWPGW wskazał, że okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania jest brak kompetencji organu do załatwienia sprawy określonej podaniem.

II.3. Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2018 r. Prezes PGWWP, po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora RZGWPGW z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w przypadku wniesienia żądania jego wszczęcia przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn nie może ono być wszczęte. Przepis ten wprowadza zatem przesłanki podmiotowe oraz przedmiotowe, dotyczące przedmiotu zgłoszonego żądania, czy też istoty sprawy. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 27a ust. 3 pkt. 3 z.z.w.o.ś., do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług, jednak doprecyzowanie zakresu rozstrzyganych sporów, dokonane w art. 27e ust. 1, ma charakter katalogu zamkniętego ograniczonego do: odmowy zawarcia umowy na zaopatrzenie w wodę i lub odprowadzanie ścieków; odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Jednocześnie, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż art. 8 ust. 3 z.z.w.o.ś. nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określone obowiązki związane z zamiarem zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Jak zatem wynika z powyższego, ustawodawca uczynił rozróżnienie pomiędzy zamiarem zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego a faktycznym jego zamknięciem, tylko w sporze dotyczącym tego drugiego przypadku przydając kompetencji organowi regulacyjnemu. Prezes PGWWP podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 z.z.w.o.ś. odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o odprowadzanie ścieków, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Katalog obligatoryjnych elementów tej umowy wskazany jest w art. 6 ust 3 z.z.w.o.ś. obejmuje m.in. postanowienia dotyczące odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (pkt. 6). Skoro zatem zasady i postanowienia w zakresie świadczenia usług pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym zwarte są w umowie (nie zaś w ustawie), to spory wynikające z zawartych umów (bądź korzystania z urządzeń bezumownie) rozstrzygać powinien sąd powszechny, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Sprawy dotyczące sporów pomiędzy odbiorcami usług a przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, wykraczające poza zakres spraw oznaczonych w przepisie art. 27e z.z.w.o.ś., nie są sprawami podpadającymi pod dyspozycję art. 1 k.p.a, a w konsekwencji - nie są sprawami, w których może być wydana decyzja administracyjna. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, została spełniona przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał podniesiony w odwołaniu zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W świetle prawidłowego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ regulacyjny nie miał możliwości odnoszenia się do merytorycznych aspektów sprawy, albowiem zadaniem organu administracyjnego jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania.

III.1. Z powyższym postanowieniem Prezesa PGWWP nie zgodziła się Spółdzielnia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz o zasądzenie od Prezesa zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych), zarzucając postanowieniu Prezesa PGWWP naruszenie:

1. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 27e ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 8 ust. 3 z.z.w.o.ś. poprzez przyjęcie, iż:

- przedmiotowa sprawa wykracza poza zakres spraw oznaczonych w przepisie art. 27e z.z.w.o.ś. i tym samym nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., zaś spór między Skarżącą a Spółką rozstrzygać powinien sąd powszechny;

- sam zamiar zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego nie jest sprawą sporną w rozumieniu art. 27e ust. 1 z.z.w.o.ś., albowiem z taką sprawą mamy do czynienia jedynie w przypadku "fizycznego jego zamknięcia" o czym świadczy także treść art. 8 ust. 3 z.z.w.o.ś.;

- w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez:

- odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na niedopuszczalność wszczęcia postępowania i w konsekwencji zaniechanie odniesienia się do merytorycznych aspektów sprawy;

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, w zakresie dotyczącym oceny:

a) skutków jak i skuteczności złożonego oświadczenia o wypowiedzeniu umowy z dnia [...] września 2007 r. na odbiór ścieków komunalnych i tym samym, czy Umowa obowiązuje w dalszym ciągu, poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że spór w niniejszej sprawie pomiędzy odbiorcą usługi (skarżącą) a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnymi (spółką) wykracza poza zakres spraw oznaczonych w przepisie art. 27e z.z.w.o.ś. i tym samym nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a.;

b) uprawnienia Spółki do zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego z uwagi na złożone oświadczenie o wypowiedzeniu Umowy i upływ trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia;

c) czy między stronami istnieje spór w rozumieniu art. 27e ust. 1 z.z.w.o.ś, i czy spór ten dotyczy jednej ze spraw wskazanych w pkt 1 bądź pkt 2 art. 27e ust. 1 z.z.w.o.ś., jak również czy zachodzi podstawa do zastosowania któregoś ze środków wskazanych w art. 27e ust. 2 z.z.w.o.ś.

art. 27c ust. 2 z.z.w.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., w sprawie sygn. akt [...].

III.2. W odpowiedzi na skargę Prezesa PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 k.p.a., wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Jeżeli chodzi o przesłanki o charakterze przedmiotowym, to przez "inne uzasadnione przyczyny" na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania z innych powodów niż brak statusu strony, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyroki NSA: z 17 czerwca 2015 r., II OSK 2773/13; z 11 stycznia 2017 r., II OSK 987/15 oraz z 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16 – CBOSA). Pogląd, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w przypadku wniesienia żądania nie odnoszącego się do sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej wyrażano również w doktrynie (por. R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, teza 6 do art. 61a). W realiach niniejszej sprawy mamy właśnie do czynienia z tego rodzaju przypadkiem. Otóż obowiązujące przepisy nie przewidują wydania przez Dyrektor RZGWPGW decyzji "nakazującej przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu aby nie zamykało przyłącza kanalizacyjnego". Spory tego rodzaju, związane z zagrożeniem zamknięcia przyłącza, mogą być rozstrzygane, zgodnie z ogólną zasadą, na drodze cywilnej.

IV.2.2. Zgodnie z art. 27e ust. 1 z.z.w.o.ś., w sprawach spornych dotyczących:1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, 2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci - na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji. W myśl zaś art. 27e ust. 2 z.z.w.o.ś., rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu: 1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; 2) przywrócenia dostawy wody; 3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego; 4) przyłączenia do sieci. Z kolei w art. 27e ust. 3 z.z.w.o.ś. przewidziano, że na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Należy dodać, że ustawodawca wyłączył sądowoadministracyjną kontrolę decyzji i postanowień wydanych w oparciu o art. 27e z.z.w.o.ś. Otóż od wskazanych tam decyzji i postanowień przysługuje, odpowiednio, odwołanie lub zażalenie do Sądu Okręgowego w [...] - sądu ochrony konkurencji i konsumentów (art. 27f z.z.w.o.ś.). Analiza jurydyczna zawarta w skardze koncentruje się na wykazaniu, że mamy do czynienia ze sporem Spółdzielni ze Spółką dotyczącym umowy o odprowadzanie ścieków oraz groźby zamknięcia przyłączą kanalizacyjnego. Okoliczności te są w istocie bezsporne, a nadto znajdują potwierdzenie w zebranej dokumentacji. Spór ten toczy się zresztą od dłużnego czasu. Rzecz jednak w tym, że Spółka pomija w swej analizie regulację zawartą w art. 27e ust. 2 z.z.w.o.ś. Przepis ten wskazuje, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie organu regulacyjnego może zapaść w sprawach, o których mowa w ust. 1, a tym samym dookreśla kompetencje organu administracji publicznej do władczej ingerencji prawa i obowiązki stron. Otóż organ ten może wydać następujące decyzje: 1) nakazującą przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; 2) nakazującą temu przedsiębiorstwu przywrócenia dostawy wody; 3) nakazującą otwarcie przyłącza kanalizacyjnego; 4) nakazującą przyłączenie do sieci. Katalog możliwych rozstrzygnięć organu regulacyjnego ma charakter zamknięty. Brak jest tu m. in. zwrotu "w szczególności" lub posłużenia się zwrotami niedookreślonymi, np. "organ wydaje odpowiednie nakazy lub zakazy". Zatem już w świetle wykładni językowej oczywiste jest, że organ regulacyjny nie był uprawniony do wydania decyzji zakazującej Spółce zamykania przyłącza kanalizacyjnego lub wydania decyzji pod nakazującej otwarcie przyłącza w razie ziszczenia się warunku w postaci zamknięcia takiego przyłącza. Ponadto, wskazać trzeba na argumenty natury systemowej wspierające stanowisko orzekających organów. Po pierwsze, nie budzi wątpliwości, spory, o których mowa w art. 27e ust. 1 z.z.w.o.ś., mają charakter spraw cywilnych w znaczeniu materialnym. Dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, która to umowa jest szczególnym rodzajem umowy cywilnoprawnej o świadczenie usług (zob. art. 6 z.z.w.o.ś.). Cywilnoprawnej natury tego stosunku nie zmienia okoliczność, że usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków mają charakter usług użyteczności publicznej oraz wprowadzenie licznych ograniczeń zasady swobody umów (art. 353¹ k.c.), w tym co do samej wolności kontraktowania (obowiązek zawarcia umowy) czy też warunków dostarczania usług lub w końcu ograniczenia przypadków, w którym umowa może być rozwiązana (por. np. P. Bojarski, w: Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, teza 2 do art. 6). Konsekwentnie, spory na tle tych usług rozpoznawane są przez sądy powszechne (art. 1 i 2 k.p.a.). Wszelkie wyjątki od tej zasady podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Nie ma tu zatem miejsca na rozszerzającą wykładnię celowościową, co postuluje w istocie Spółdzielnia. Po drugie, za ścisłą wykładnią art. 27e z.z.w.o.ś. przemawia również zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.). Otóż organy administracji publicznej mogą władczo ingerować w prawa i obowiązku stron, a zwłaszcza w prawa i obowiązki o charterze cywilnoprawnym, tylko wówczas, gdy przewiduje to wyraźnie norma prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, z zasady legalizmu wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. W odniesieniu do organów władzy publicznej nie obowiązuje w szczególności zasada: co nie jest zakazane, jest dozwolone (zob. wyr. TK z 27.5.2002 r., K 20/01, OTK 2002, Nr 3, poz. 34; M. Jaśkowska, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 220–221; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09, CBOSA). Uzupełniająco należy dodać, że przyjęta w niniejszym wyroku wykładnia nie pozbawia Spółdzielni skutecznych środków prawnych do ochrony jej praw w sporze ze Spółką, w tym związanych z formułowanymi groźbami zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego lub twierdzeniami o skuteczności wypowiedzenia umowy. Spółdzielni, jako przedsiębiorcy reprezentowanemu przez profesjonalnego pełnomocnika, znane winny być tego rodzaju instrumenty prawne, w tym środki związane z zapewnieniem ochrony tymczasowej w postępowaniu cywilnym. Podobnie, regulacja przewidziana w art. 27e z.z.w.o.ś. nie ogranicza ochrony Spółdzielni w relacjach ze Spółką, jaką zapewniają instytucje prawa antymonopolowego (Spółdzielnia formułowała zresztą już takie zarzuty wobec spółki, zob. np. k. 47 akt administracyjnych). Reasumując, orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego.

IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.