Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 654/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 81 ust 1 pkt 1 lit a i c art. 50 art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 104 art. 129 art. 133
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 755/20 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 755/20, oddalił skargę G. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 9 kwietnia 2020 r., którym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 6 grudnia 2019 r. Istotne okoliczności sprawy, w której wydano wskazany wyrok, przedstawiają się następująco.

Skarżący w dniu 24 kwietnia 2019 r. doręczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w [...] pismo z tego samego dnia, w którym twierdził, że wybudowany na sąsiedniej, wobec działki której jest właścicielem (działki nr [...]), działce nr [...] budynek został wybudowany z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedstawił konkretne okoliczności mające świadczyć o naruszeniu wskazanych przez niego przepisów i zażądał przeprowadzenia kontroli budowy "pod kątem zgodności z projektem budowlanym oraz zgodności z obowiązującymi przepisami" a także podjęcia "stosownych kroków prawnych wobec właściciela posadowionego budynku zmierzających do przebudowy budynku w sposób zapewniający zgodność z obowiązującymi przepisami".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na skutek tego pisma podjął m.in. następujące czynności.

Pismami z 30 kwietnia 2019 r., 23 maja 2019 r. i 12 czerwca 2019 r. zwrócił się do K. G., ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków właścicielki działki nr [...], o przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, doręczając te pisma także skarżącemu.

Pismami z 23 maja 2019 r., 30 sierpnia 2019 r. i 29 listopada 2019 r., powołując się na art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił skarżącego oraz K. G. o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynie tego stanu rzeczy i wyznaczonym nowym terminie jej załatwienia.

Pismem z 6 maja 2019 r., doręczonym do wiadomości skarżącemu oraz K. G., zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o wyjaśnienie pewnych kwestii związanych z twierdzeniami skarżącego zawartymi w piśmie z 24 kwietnia 2019 r. o naruszeniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podając, że o wyjaśnienie zwraca się "(w) związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie: zgodności usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] (...) z projektem zagospodarowania działki i przepisami".

Pismami z 17 lipca 2019 r., 8 sierpnia 2019 r. i 9 października 2019 r., doręczonymi także skarżącemu, zawiadamiał K. G. o terminie kontroli w sprawie usytuowania budynku na działce nr [...], podając jako podstawę prawną art. 85 k.p.a., zaś w dniu 1 października 2019 r. i 26 listopada 2019 r. przeprowadził takie kontrole.

Pismem z 3 października 2019 r. wezwał na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. K. G., aby stawiła się w określonym terminie w siedzibie organu administracji "w celu przesłuchania w charakterze strony w sprawie: usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i w dniu 21 listopada 2019 r. przeprowadził przesłuchanie dokumentując dokonanie tej czynności poprzez sporządzenie protokołu.

Pismem z 6 grudnia 2019 r., skierowanym do skarżącego, doręczonym skarżącemu 17 grudnia 2019 r., a K. G. 14 grudnia 2019 r., podpisanym osobiście przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], poinformował, że budynek na działce nr [...] po pierwsze, został usytuowany zgodnie z decyzją "Prezydenta Miasta [...] i zatwierdzonym projektem budowlanym nr [...] z dnia 8.05.2015 r. (...); nr [...] z dnia 24.09.2015 r. (...); nr [...] z dnia 18.12.2017 r. (...) co ma odniesienie w danych ogólnych do projektu zagospodarowania terenu", po drugie, jest usytuowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z 27 marca 2003 r., po trzecie, jego usytuowanie jest zgodne z § 12 ust. 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący w odpowiedzi na pismo z 6 grudnia 2019 r. złożył 23 grudnia 2019 r. pismo z tej samej daty, zatytułowane "Wniosek o uzasadnienie", w którym wniósł o uzasadnienie pisma z 6 grudnia 2019 r., stwierdzając m.in., że budynek na działce nr [...] jest usytuowany w odległości 3,86 m od granicy z działką nr [...] oraz nie jest usytuowany z zachowaniem wyznaczonej w planie miejscowym obowiązującej linii zabudowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], odpowiadając na pismo skarżącego z 23 grudnia 2019 r., doręczył mu 14 stycznia 2020 r. pismo z 8 stycznia 2020 r., w którym stwierdzono, że podtrzymuje się stanowisko przedstawione w piśmie z 6 grudnia 2019 r.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, 19 lutego 2020 r. doręczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dwa pisma z 17 lutego 2020 r. Jedno zatytułowane "Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia od rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2019 roku" oraz drugie zatytułowane "Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2019 roku (...) ewentualnie od postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2019 roku". Z obu pism wynikało, że w ocenie skarżącego pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 6 grudnia 2019 r. stanowiło decyzję lub postanowienie.

Wskazany wniosek o przywrócenie terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Katowicach, który postanowieniem z 9 kwietnia 2020 r., powołując się na art. 59 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, odmówił przywrócenia skarżącemu "terminu do wniesienia zażalenia na pismo z 6 grudnia 2019 r. (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]".

W uzasadnieniu wskazanego postanowienia organ administracji przedstawił argumentację, która sprowadza się do twierdzenia, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 6 grudnia 2019 r. stanowiło zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a., i w związku z tym nie przysługiwał od niego żaden środek zaskarżenia, co powoduje, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia (zażalenia lub odwołania) jest bezprzedmiotowy.

W skardze podniesiono zarzuty, z których wynikało, że w ocenie skarżącego pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 6 grudnia 2019 r. stanowiło w istocie decyzję administracyjną albo postanowienie.

Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organu administracji za zgodne z prawem. Stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie potraktował pisma skarżącego z 24 kwietnia 2019 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz – "jak to wynika z pisma [z 30 kwietnia 2019 r.] kierowanego do właścicielki budynku usytuowanego na działce nr [...], jako sygnał do podjęcia czynności kontrolnych w sprawie(...), prowadzonych na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 [Prawa budowlanego]". W ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] było prawidłowe z uwagi na "rozwiązania przyjęte w przepisach prawa budowlanego, zgodnie z którymi zarzuty dotyczące nielegalności budowy mogą być przedmiotem postępowania kontrolnego regulowanego w art. 81 ust. 1 i 4, 81 a i 81c pr. bud., jak i postępowania jurysdykcyjnego w trybie określonym w art. 48, 49f bądź 50-51 pr. bud.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, gdyby skarżący żądał "w sposób jednoznaczny i stanowczy wszczęcia postępowania w jednym ze wskazanych trybów jurysdykcyjnych organ nadzoru budowlanego nie miałby wyboru. Natomiast w sytuacji, w której jego żądanie nie było jednoznacznie sformułowane mogło zostać potraktowane jako sygnał do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych". Sąd pierwszej instancji uznał, że "podjęcie postępowania kontrolnego, a nie jurysdykcyjnego, nie miało większego wpływu na uprawnienia skarżącego. Stwierdził, że "(j)eśli w wyniku postępowania kontrolnego, gwarantującego organowi nadzoru budowlanego możliwość korzystania z szeregu instrumentów prawnych pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (np. możliwość żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów; nałożenie obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz) organ ten stwierdzi zaistnienie przesłanek do podjęcia postępowania administracyjnego, to postępowanie kontrolnew postępowanie jurysdykcyjne, ale już skonkretyzowane co do przedmiotu, jak i co do stron". W ocenie Sądu pierwszej instancji "(p)ostępowanie kontrolne pełni w tym przypadku rolę swoistego postępowania, podobnie zresztą jak postępowanie poprzedzające rozstrzygnięcie w kwestii wszczęcia postępowania na wniosek, które nie zawsze doprowadza do zawiązania postępowania jurysdykcyjnego". W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał za trafne stanowisko organu odwoławczego, "który odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od pisma skarżącego z dnia 24 kwietnia 2019 r., skoro [Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego] (...), w ramach przysługujących mu uprawnień, uznał, że pismo to nie ma charakteru wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, a jest jedynie sygnałem dającym podstawę do prowadzenia czynności kontrolnych".

Sąd pierwszej instancji uznał też, że nie doszło do naruszenia art. 227 k.p.a., art. 233 i art. 238 § 1 k.p.a., gdyż organ drugiej instancji "mógł potraktować wniosek skarżącego z dnia 24 kwietnia 2019 r. jako skargę w rozumieniu k.p.a., zważywszy zwłaszcza brak kolizji między postępowaniem kontrolnym, prowadzonym przez [Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego] (...), a postępowaniem wywołanym wniesieniem skargi. Postępowanie kontrolne może być elementem postępowania skargowego, skoro przedmiotem tego ostatniego jest m.in. naruszenie praworządności, zaś jego podjęcie jest wynikiem inicjatywy zainteresowanego podmiotu (skarżącego), któremu zapewniono rozpoznanie i załatwienie skargi oraz przekazanie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi ( art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.)".

W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, z których wynika, że zarzuca naruszenie:

- art. 222, art. 227 i art. 233 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo skarżącego z 24 kwietnia 2019 r. nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, pomimo że skarżący w tym piśmie wskazywał na naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów Warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w związku z tym wnosił o podjęcie stosownych kroków prawnych,

- art. 222 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji nie był zobowiązany zakwalifikować pisma skarżącego z 24 kwietnia 2019 r. jako skargi albo wniosku zgodnie z jego treścią i przyjęcie, że w razie niejednoznacznego sformułowania żądania organ administracji mógł je zakwalifikować według własnego uznania jako skargę lub wniosek,

- art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków przez przyjęcie, że organ administracji nie miał obowiązku wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień celem ustalenia przedmiotu pisma skarżącego z 24 kwietnia 2019 r. w przypadku uznania, że żądanie skarżącego nie było jednoznaczne,

- art. 134 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. poprzez "błędne zastosowanie skutkujące niedopuszczalnością odwołania a w konsekwencji zakończeniem administracyjnego toku instancji",

- art. 104 k.p.a. poprzez "zaniechanie domniemania, iż mamy do czynienia z decyzją administracyjną lub postanowieniem i przyjęcie, iż sprawę administracyjną można zakończyć w innej formie",

- art. 238 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 6 grudnia 2019 r. stanowi zawiadomienie o załatwieniu skargi.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonego postanowienia albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy, jednakże nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadne są te podstawy kasacyjne, które opierają się na stwierdzeniu, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 6 grudnia 2019 r. w istocie stanowiło decyzję administracyjną, którą załatwiono sprawę wszczętą na skutek podania skarżącego z 24 kwietnia 2019 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek podania skarżącego z 24 kwietnia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie administracyjnej, a nie postępowanie uregulowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło być zakończone w sposób określony w art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. Przede wszystkim świadczą o tym czynności, które na skutek tego pisma podjął organ administracji. Podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności w sposób oczywisty były czynnościami, o których mowa w dziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie czynnościami, o których mowa w dziale ósmym tego aktu prawnego. Istotne, że organ administracji podejmując poszczególne czynności zapewniał udział w postępowaniu stronom tego postępowania, czyli skarżącemu oraz K. G., przede wszystkim zawiadamiającej te osoby o poszczególnych czynnościach, czym spełniał wymogi wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a. Powoływał się przy tym wprost na przepisy z działu drugiego Kodeksu postępowania administracyjnego, na przykład na art. 50 i art. 85 k.p.a. Nie miał też wątpliwości, że postępowanie, które prowadził, jest postępowaniem, co do którego obowiązują przepisy dotyczące załatwiania spraw, gdyż trzykrotnie zastosował art. 36 § 1 k.p.a.

Istotne jest też, że sprawa, w której wszczęto postępowanie administracyjne, należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś przepisy prawa stanowią, że w takiej sprawie mogą być przez organ administracji wydawane postanowienia i decyzje. Z pisma skarżącego z 24 kwietnia 2019 r. wynikało, iż skarżący domaga się podjęcia czynności w związku z tym, że - w jego ocenie - naruszono przepisy prawa w związku z budową obiektu budowlanego. Wskazał przy tym konkretne akty prawne, które jego zdaniem zostały naruszone, mianowicie akt prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Z podania skarżącego wynikało przy tym w sposób oczywisty, że domaga się oceny "pod kątem zgodności z projektem budowlanym". W związku z tym wskazać należy, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), a także kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Natomiast z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że organy nadzoru budowlanego wydają postanowienia i decyzje w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie ma istotnego znaczenia, że przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych. W art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi się, że jednym z obowiązków organów nadzoru budowlanego jest "wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą". Z kolei w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi się, że organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych oraz że protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Z powołanych przepisów wynika więc, że uprawnienie do przeprowadzania czynności kontrolnych jest szczególnym uprawnieniem organów nadzoru budowlanego, które może być wykonywane także w sprawach administracyjnych załatwianych przez te organy poprzez wydanie decyzji administracyjnych. Zatem ani żądanie skierowane do organu nadzoru budowlanego przeprowadzenia czynności kontrolnych, ani przeprowadzenie takich czynności przez taki organ nie przesądza, że nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

Wątpliwości polegające na tym, czy podanie stanowi podanie złożone w indywidualnej sprawie administracyjnej, czy skargę w postępowaniu uregulowanym w dziale ósmym Kodeksu postępowania administracyjnego powinny być rozstrzygane na rzecz przyjęcia, że chodzi o podanie w sprawie administracyjnej. Taka zasada w ocenie NSA wynika z art. 233 - 235 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie miał w szczególności zastosowanie art. 233 k.p.a., w którym stanowi się, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Z podania skarżącego z 24 kwietnia 2019 r. wynikało, jak już powiedziano, że skarżący domaga się podjęcia czynności w związku z twierdzeniem, iż doszło do naruszenia przepisów prawa, w szczególności w ten sposób, iż obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z projektem budowlanym. Była to więc skarga w indywidualnej sprawie, którą określały przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego. Z przeprowadzonego przez organ administracji postępowania wynikało, że taka sprawa nie była i nie jest przedmiotem postępowania. Z podania skarżącego wynikało też, że podanie składa strona postępowania. Skarżący powołał się bowiem na to, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której wybudowano - jak twierdził - niezgodnie z projektem budowlanym obiekt budowlany. W tym przypadku skarżący był stroną postępowania na podstawie art. 28 zdanie drugie k.p.a., gdyż żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny.

Skoro zostało wszczęte postępowanie administracyjne to co do zasady wynikającej z art. 104 k.p.a. powinno ono się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Wymogi formalne decyzji administracyjnej określone są w art. 107 k.p.a. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 grudnia 2019 r. w sposób oczywisty nie spełnia wszystkich wymogów decyzji administracyjnej wskazanych w powołanym przepisie. Jednakże w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że do uznania aktu organu administracji za decyzję wystarczy spełnienie przez ten akt czterech minimalnych (materialnych) wymogów decyzji administracyjnej: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak np. w wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, który jest powszechnie akceptowany do tej pory, o czym świadczą takie orzeczenia, jak wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1969/18, wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 231/21 czy wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1099/19). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 grudnia 2019 r. spełnia te minimalne wymogi. Zawiera oznaczenie organu administracji, mianowicie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wskazuje adresata, mianowicie skarżącego. Zawiera rozstrzygnięcie, mianowicie stwierdzenie, że obiekt budowlany, którego dotyczyło postępowanie jest usytuowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Jest podpisane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z podaniem imienia i nazwiska osoby piastującej tę funkcję.

W uzasadnieniu zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia organ administracji przyjął, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 grudnia 2019 r. nie może być uznane za decyzję, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia rozumianego jako "przesądzenie przez organ o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku". W ocenie NSA takie stanowisko organu administracji nie jest zasadne, gdyż nie uwzględnia specyfiki sprawy, która została wszczęta pismem skarżącego z 24 kwietnia 2019 r. Sprawa, która sprowadza się do oceny, czy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z projektem budowlanym może się zakończyć nałożeniem określonych obowiązków (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) i następnie przyznaniem uprawnienia do dokończenia budowy lub poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego uprawnienia do użytkowania (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) albo nakazem zaniechania dalszych robót budowlanych, obowiązkiem rozbiórki lub obowiązkiem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego), wówczas, gdy zostanie ustalone, że w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Natomiast w razie ustalenia, że obiekt budowlany jest wykonywany lub został wykonany zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym brak podstaw do podjęcia wskazanych rozstrzygnięć. Wówczas, jak się przyjmuje, jest wydawana decyzja o umorzeniu postępowania albo decyzja, którą stwierdza się, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków. Wskazuje się, że szczególnie wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony należy wydać decyzję, którą odmawia się wydania określonego rozstrzygnięcia. Zwraca się jednakże uwagę na to, że uwzględniając skutki prawne takiego rozstrzygnięcia oraz decyzji o umorzeniu postępowania, pomiędzy wskazanymi sposobami rozstrzygnięcia sprawy w przypadku ustalenia, że nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego nie ma większej różnicy (tak A.Gliniecki w: Prawo Budowlane. Komentarz, red. A.Gliniecki, Warszawa 2016 r., str. 738 - 741). W związku z tym należy przyjąć, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 grudnia 2019 r. zawiera właśnie takie negatywne rozstrzygnięcie sprawy, świadczące o tym, że organ nadzoru budowlanego uznał, iż brak podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków.

Skoro pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 grudnia 2019 r. było w istocie decyzją administracyjną, to pismo skarżącego z 23 grudnia 2019 r. zatytułowane "Wniosek o uzasadnienie", stanowiące reakcję skarżącego na tę decyzję, było odwołaniem. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z pisma skarżącego, mimo nadania mu tytułu "Wniosek o uzasadnienie", w sposób oczywisty wynikało, że skarżący nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia sprawy zawartego w piśmie z 6 grudnia 2019 r.

Pismo skarżącego z 23 grudnia 2019 r., czyli odwołanie od decyzji zawartej w piśmie z 6 grudnia 2019 r., zostało wniesione w terminie 14 dni od doręczenia skarżącemu tego pisma. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 6 grudnia 2019 r. zostało skarżącemu doręczone 17 grudnia 2019 r., zaś pismo z 23 grudnia 2019 r. zostało złożone w urzędzie obsługującym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 23 grudnia 2019 r., a więc w terminie przewidzianym na złożenie odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.).

Wobec tego, że skarżący w istocie złożył odwołanie od decyzji w terminie, wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania był bezprzedmiotowy. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa konsekwencji prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdy w istocie nie nastąpiło uchybienie terminu. W związku z tym w ocenie NSA dopuszczalne było rozstrzygnięcie, które przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, czyli odmowa przywrócenia terminu. Oczywiście uzasadnienie tego rozstrzygnięcia powinno być inne niż przyjął to organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, mianowicie ustalenie, że w istocie odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wydany przez NSA wyrok i jego uzasadnienie oznacza, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach powinien rozpoznać odwołanie skarżącego (pismo z 23 grudnia 2019 r.), jako odwołanie od decyzji zawartej w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 6 grudnia 2019 r.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.