Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 413/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 788/16 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Z. S.A. w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 października 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 788/16, po rozpoznaniu skargi T. J. (dalej: "skarżący") na decyzję Zarządu Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z [...] lipca 2016 r., nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący pismem z 20 czerwca 2016 r. zwrócił się do Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

a) przekazania /w zeskanowanej wersji/ wszystkich faktur, jakie zostały opłacone przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r.,

b) przekazania informacji na temat wysokości wynagrodzenia zasadniczego, a także dodatków do tego wynagrodzenia wszystkich:

1. członków zarządu spółki ( w tym ich prezesa),

2. członków rady nadzorczej spółki,

3. członków komisji rewizyjnej spółki (w przypadku istnienia organu),

4. osób pełniących funkcję doradcze w stosunku do w/w organów, a pozostających ze spółką w stosunku zlecenia lub umowy o pracę.

Skarżący wniósł o przesłanie ww. informacji na jego adres korespondencyjny lub adres poczty elektronicznej.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Zarząd [...] S.A. w [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania w zeskanowanej wersji wszystkich faktur, jakie zostały opłacone przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. W tej mierze organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w pismach z [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] maja 2016 r. "poparte także argumentacją zawartą w piśmie z [...] lipca 2016 r." i odmawia udzielenia żądanych informacji.

Jednocześnie organ udzielił skarżącemu informacji na temat wysokości wynagrodzenia osób wskazanych w jego wniosku.

Pismem z 14 lipca 2016 r. skarżący zwrócił się [...] S.A. w [...] z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie nieudzielonej informacji dotyczącej przekazania w zeskanowanej wersji wszystkich faktur, jakie zostały opłacone przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i udostępnienia informacji publicznej w zakresie wszystkich faktur, jakie zostały opłacone przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Zarząd [...] S.A. w [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podtrzymuje swoje poprzednie stanowisko w sprawie zawarte w pismach z [...] kwietnia 2016 r., [...] maja 2016 r. i [...] lipca 2016 r. Podniósł, że ze względu na bardzo szeroki zakres działania przedsiębiorstwa oraz ilości zawieranych przez nie umów i dokonywanych transakcji przygotowanie i udzielenie informacji w żądanym przez wnioskodawcę zakresie wiąże się z koniecznością podjęcia nieproporcjonalnych działań. Organ zaznaczył, że tylko w maju 2016 r. dokonano płatności ok. 900 faktur i innych dokumentów księgowych, a ogólnie dokonano ok. 22.000 operacji bankowych i 2100 operacji kasowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] S.A. w [...] z [...] lipca 2016 r., a także poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2016 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem, iż w decyzji nie przedstawiono wyczerpującego stanowiska uzasadniającego odmowę pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącego. W tej mierze podniósł, że prowadził już ze skarżącym korespondencję w innej sprawie dotyczącej udzielenia innej informacji publicznej, w której szerzej uzasadnił oddalenie wniosku. Organ uznał, że dublowanie argumentacji zawartej w pismach kierowanych do tego samego adresata jest zbędne, w sytuacji gdy podstawy udzielenia odpowiedzi odmownej były identyczne bądź zbieżne w wysokim stopniu. Dalej organ wskazał, że nie jest jednostką samorządu terytorialnego w rozumieniu obowiązujących przepisów, a zatem nie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. W tej mierze organ odwołał się do korespondencji prowadzonej w innej sprawie. Organ jednocześnie przedstawił rozważania w kwestii wykładni pojęcia informacji przetworzonej. Również w tym przypadku powoływał się na pisma kierowane do skarżącego w innej sprawie, wskazując, iż żądanie nie dotyczy informacji prostej, odnosi się do ogółu działalności przedsiębiorstwa, a nie konkretnego zakresu, który pozwalałby na udzielenie precyzyjnej informacji. Organ zaznaczył, że skarżący zarówno w skardze, jak i korespondencji prowadzonej przez strony przed jej wniesieniem nie uzasadnił w należyty sposób istnienia szczególnej doniosłości dla interesu publicznego. Organ nie zgodził się również z zarzutami w kwestii nieprawidłowości w zakresie przechowywania i udostępniania faktur, mających stanowić naruszenie § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zwrotu podatku niektórym podatnikom, wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania oraz listy towarów i usług do których nie mają zastosowania zwolnienia od podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., nr 68, poz. 360). Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można w tym przypadku zastosować wprost przepisów art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. Przede wszystkim podkreślił, iż nie jest organem administracyjnym, ale spółką prawa handlowego działającą w oparciu o odpowiednie przepisy KSH, KC oraz jej statutu. Uregulowania te stanowią o sposobie reprezentacji spółki, uwidocznionym także w KRS. Oświadczenia w przedmiotowej sprawie zostały złożone zgodnie z tymi zasadami. Zwrócił uwagę, iż są to działania organu kolegialnego jakim jest Zarząd spółki, uprawnionego do jej reprezentacji, a nie działania jego poszczególnych członków. Nie można stosować tu wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej stosuje się posiłkowo wyłącznie do decyzji, nie ma natomiast w ustawie ogólnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził, iż przy jej wydaniu naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik.

Sąd podniósł, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stąd też, zdaniem Sądu, Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...] jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak tez decyzji ją poprzedzającej, nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się bowiem do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że organ podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w kilku pismach, które skierował do skarżącego w innej podobnej sprawie oraz stwierdzenia, iż ze względu na bardzo szeroki zakres działania przedsiębiorstwa oraz ilości zawieranych przez nie umów i dokonywanych transakcji przygotowanie i udzielenie informacji w żądanym przez skarżącego zakresie wiąże się z koniecznością podjęcia nieproporcjonalnych działań. Sąd zwrócił także uwagę, że organ powołał się w uzasadnieniu m.in. na pismo z [...] lipca 2016 r., którego brak w aktach sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, przez brak rzeczowej argumentacji, decyzja (tak samo jak decyzja ja poprzedzająca) w istocie wymyka się spod kontroli. Podkreślił, że wbrew swym obowiązkom organ nie odniósł się konkretnie do żadnego z argumentów odwołania. Organ działający w istocie jak organ odwoławczy nie może natomiast ograniczyć się tylko do kontroli pierwotnej decyzji organu, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu (jako organu odwoławczego) o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zdaniem Sądu brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Za niezrozumiałe Sąd uznał powoływanie się przez organ na swoje poprzednie pisma (wszystkie sporządzone przed datą złożenia przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej) skierowane do skarżącego w sprawie innego wniosku o udzielenie informacji, o innym zakresie przedmiotowym. Zdaniem Sądu próba uzasadnienia wydanych decyzji została podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana jako aneks do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego.

Sąd stwierdził, że ww. wada obu wydanych decyzji – istotne naruszenie przepisów prawa procesowego - powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem brak rzetelnego i prawidłowo sporządzonego uzasadnienia nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzje te w istocie wymykają się spod kontroli. Stąd też przedwczesne są na tym etapie sprawy rozważania w zakresie wykładni pojęcia informacji przetworzonej, skoro w skarżonej decyzji organ nie wypowiedział się na ten temat. W tej kwestii Sąd podkreślił, że zupełnie niezrozumiałe są zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu zarzucające skarżącemu, że zarówno w skardze, jak i korespondencji prowadzonej przez strony przed jej wniesieniem nie uzasadnił w należyty sposób istnienia owej szczególnej doniosłości dla interesu publicznego. Dostępne bowiem w aktach sprawy materiały nie wskazują, aby organ po wpłynięciu wniosku z 20 czerwca 2016 r. wezwał w sposób formalny skarżącego do wykazania istnienia szczególnej doniosłości żądanej informacji dla interesu publicznego. Zatem w tym stanie rzeczy powoływanie się przez organ na nie uzasadnienie przez skarżącego w należyty sposób istnienia owej szczególnej doniosłości dla interesu publicznego jawi się jako nieporozumienie. Aby organ mógł powoływać się na tę przesłankę winien był wcześniej wezwać wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii nieprawidłowości w zakresie przechowywania i udostępniania faktur, mających stanowić naruszenie § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Sąd wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy informacji publicznej, a nie kontroli prawidłowości przechowywania i udostępniania faktur przez organ.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 15 K.p.a., Sąd po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, dalej: "u.d.i.p.") podniósł, że Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...] nie jest organem władzy publicznej, wobec tego od decyzji wydanej przez ten podmiot na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot, który ją wydał. Skoro ustawodawca w ten sposób ukształtował te przepisy prawne, to w przypadku ich prawidłowego zastosowania nie można twierdzić o naruszeniu prawa w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. Sąd podzielił pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować wprost art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Trafnie organ podkreślił, iż nie jest organem administracyjnym, ale spółką prawa handlowego działającą w oparciu o odpowiednie przepisy KSH, KC oraz jej statutu. Uregulowania te stanowią o sposobie reprezentacji spółki, uwidocznionym także w KRS (co potwierdza odpis dołączony do akt sprawy). Oświadczenia w przedmiotowej sprawie zostały złożone zgodnie z tymi zasadami. Fakt, iż są to działania organu kolegialnego jakim jest 3 osobowy zarząd spółki, uprawniony do jej reprezentacji, a nie działania jego poszczególnych członków. Skoro do składnia oświadczeń Zarządu konieczne jest współdziałanie co najmniej 2 osób, to oczywistym jest, że nie można utworzyć całkowicie innego składu osobowego zarządu w przypadku zarządu 3 osobowego. W opinii Sądu, nie można stosować tu wprost przepisów K.p.a., które zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej stosuje się posiłkowo wyłącznie do decyzji, nie ma natomiast w ustawie ogólnego odesłania do przepisów K.p.a. W tej mierze trafna jest uwaga organu, że trudno, zważywszy chociażby na treść przepisów art. 26 i 27 K.p.a. zastosować je w przypadku spółki akcyjnej, działającej według zupełnie innych procedur i posiadającej zupełnie inny schemat organizacyjny.

Zarząd [...] S.A. w [...] w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie ja jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p., przez przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie jest objęty zakresem podmiotowym tej ustawy, a co za tym idzie odmowa udzielenia przez niego informacji żądanych w niniejszej sprawie powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej,

2. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 7218 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Skarżąca kasacyjnie Spółka stoi na stanowisku, iż nie jest podmiotem objętym działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to jest błędne.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym.

W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...] wykonuje zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Powyższe ustalenie jest bowiem niezbędne do stwierdzenia, czy Spółka mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.

Właścicielem 100% akcji [...] S.A. w [...] jest Związek Komunalny Gmin [...] w [...]. Związek Komunalny Gmin [...] działa na podstawie przepisów art. 64-73a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Związek wpisany został do Rejestru Związków Międzygminnych pod numerem [...] 23 grudnia 1991r. W związku z taką strukturą akcjonariuszy wskazać należy, że związek komunalny jest podstawową formą współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Stanowi on odrębny podmiot prawa publicznego, posiadający osobowość prawną, powstały na podstawie uchwał tych jednostek samorządu terytorialnego, które chcą w danym związku uczestniczyć. Związek jest tworzony w celu wykonywania przez niego części zadań publicznych, realizowanych dotąd przez każdą jednostkę osobno – po to, aby zadania te były wykonywane skuteczniej i efektywniej. Rady poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego decydują w swoich uchwałach powołujących związek, jakie zadania zostaną przekazane nowo powstałemu związkowi. Ta część zadań jest od podjęcia uchwały wykonywana komplementarnie, tzn. z zastosowaniem wspólnych środków uzupełniających się wzajemnie. Pozostałe zadania są dalej wykonywane indywidualnie przez poszczególne jednostki.

Jak wynika z informacji zamieszczonej na stronie głównej Biuletynu Informacji Publicznej Związku Komunalnego Gmin [...] w [...], o utworzeniu Związku zdecydowała zgodna wola gmin, w celu prowadzenia gospodarki wodno-ściekowej w oparciu o istniejący w roku 1990 i dobrze działający zintegrowany system zaopatrzenia w wodę gmin z centralnego wodociągu [...]. Do zadań Związku należą sprawy zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz gospodarki ściekowej na obszarze działania Związku o powierzchni 1000 km2 zamieszkałego przez [...] tys. mieszkańców. Związek Komunalny jest właścicielem (posiada 100% akcji) [...] S.A. Przedsiębiorstwo realizuje zadania Związku w zakresie spraw zaopatrzenia w wodę, gospodarki ściekowej oraz eksploatacji systemu wodociągowo-kanalizacyjnego, będącego własnością Związku.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że zadania publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane Państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa, 1994). Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. St. Biernat, op. cit.). Wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego.

W orzecznictwie akcentuje się natomiast, że zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

W świetle powyższego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że Przedsiębiorstwo [...] S.A. jest podmiotem realizującym zadania publiczne.

Jest także podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Wprawdzie majątek, którym dysponuje Spółka, nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością Spółki. W tym rozumieniu nie jest to "majątek publiczny", bo nie jest własnością Związku Komunalnego Gmin [...] w [...], lecz własnością podmiotu gospodarczego, działającego w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych. Jednakże w sytuacji, gdy Związek Komunalny zaangażował w Spółce środki publiczne w wysokości 100% kapitału Spółki, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 877/11).

Uwzględniając powyższe jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż został spełniony podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedsiębiorstwo [...] S.A. jako podmiot, w którym Związek Komunalny i Gmin [...] w [...] posiada 100% udziałów, wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego regulacje prawne zawarte w tej ustawie mają do niego zastosowanie.

Konsekwencją uznania, że Przedsiębiorstwo [...] S.A jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest obowiązek nadania odmowie udzielenia informacji publicznej formy decyzji administracyjnej zgodnie z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 2 tego przepisu do decyzji tej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1 tego przepisu), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2 tego przepisu).

W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Powołany przepis art. 17 u.d.i.p. znajduje zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej obowiązany do udostępnienia omawianej informacji, zdefiniowany w art. 4 ustawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać wspomnianych założeń generalnych ustawy o dostępie do informacji publicznej o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania uwzględnianych w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza przez podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

W myśl przepisu art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2).

W orzecznictwie, jak i w doktrynie konsekwentnie przyjmuje się jednak, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ (por. np. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., II OSK 2663/13).

W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że pisma Spółki z [...] lipca 2016 r. i wydane w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lipca 2016 r., mają charakter decyzji administracyjnej, określonej w art. 107 K.p.a., gdyż zawierają minimalne elementy konstrukcyjne tego aktu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie oba pisma, którym należy przyznać przymiot decyzji zawierają oznaczenie podmiotu, od którego pochodzą, zostały skierowane do wnioskującego o udzielenie informacji publicznej i podpisane przez osoby upoważnione do reprezentacji Spółki. Obejmują również jednoznaczne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż w pierwszym z nich odmówiono udzielenia żądanych informacji, zaś w drugim, z powołaniem na art. 17 u.d.i.p., podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zgodzić się jednak należy z oceną Sądu I instancji, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogu art. 107 § 3 K.p.a. nawet stosowanego odpowiednio. Decyzja z [...] lipca 2016 r. w istocie nie zawiera żadnej argumentacji przemawiającej za odmową udzielania wnioskowanej informacji poza odwołaniem się do pism kierowanych do wnioskującego w innej sprawie obejmującej żądanie udzielenia informacji w innym przedmiocie. W decyzji z [...] lipca 2016 r. podtrzymano zaskarżoną decyzję z – jak podano - tych samych przyczyn faktycznych i prawnych. W istocie nie wiadomo więc jakich. Nadto zwrócono uwagę na szeroki zakres żądanej informacji, nie przedstawiając jednak takich danych i takiej argumentacji, która pozwoliłaby na weryfikację stanowiska o, jak się wydaje – przyjmowanym przez Spółkę przetworzonym charakterze informacji. Odwołano się bowiem jedynie do danych z maja 2016 r., w sytuacji gdy wniosek dotyczy okresu od czerwca do grudnia 2015 r. Nie podano przybliżonej liczby dokumentów, jaka musi być przeanalizowana w celu zaspokojenia żądania skarżącego, nie wskazano czy Spółka dysponuje zestawieniem wystawionych faktur, czy to w formie elektronicznej, czy też jako zbiór papierowy, czy zbiór ten jest usystematyzowany według kryterium określonego we wniosku o udostępnienie informacji. Nadto nie oceniono, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organ winien wezwać skarżącego do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Obowiązek ten powstaje w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot stwierdza, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Obowiązek ten odnieść należy tak do organów władzy publicznej, jak i do podmiotów niebędących takimi organami a obowiązanymi do udzielenia informacji publicznej. Wezwanie takie pominąć można jedynie w sytuacji, gdy organ nie ma wątpliwości co do istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, w każdym innym wypadku strona musi mieć stworzoną możliwość do wykazania istnienia tego rodzaju interesu. Powinność tę należy wyprowadzić z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosowanego w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Uwzględnienie powyższego pozwala na podzielenie stanowiska Sądu I instancji, że brak sporządzenia w obu decyzjach rzetelnego uzasadnienia nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierowano się przy odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Tym samym zarzut naruszenia art. 107 § i § 3 K.p.a. należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.