Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2140/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 260/10 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i stwierdzenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 260/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] , w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i stwierdzenia wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany wymiany stalowej belki w wewnętrznej ścianie konstrukcyjnej lokalu mieszkalnego na parterze kamienicy przy ul. [...] w Bydgoszczy, w wyniku stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r., wstrzymującym roboty budowlane wykonywane bez wymaganego zezwolenia, na J. O., zwaną dalej inwestorską, będącą właścicielką lokalu nr 1 w tej kamienicy.

W wyniku rozpoznania odwołania B. G., zwanego dalej skarżącym, oraz U. M.-G., zwanej dalej uczestniczką postępowania, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie było wymagane przedłożenie przez inwestorkę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zarzuty zawarte we wniosku odwołujących się z dnia 25 listopada 2009 r. nie mogły zostać natomiast uwzględnione w związku z przedłożoną dokumentacją techniczną.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji w związku z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej w skrócie kpa, a także art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący podniósł, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie został wyjaśniony. Wskazał, iż w wyniku podjętych przez inwestorkę robót wyburzona została ściana nośna, wspólna dla wszystkich mieszkańców, co grozi katastrofą budowlaną, bowiem pojawiły się pęknięcia ścian, sufitów oraz pęknięcia elewacji budynku. Inwestorka nie uzyskała ponadto pozwolenia na budowę i zgody współwłaścicieli budynku na jej realizację.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż skarżący roszczeń swoich względem inwestorki dochodzić może przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazał, iż przepis art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. organ I instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane, nakazał inwestorce wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy przebudowie lokalu mieszkalnego nr 1, polegające na wyburzeniu ścianki działowej pomiędzy pokojami oraz wykonaniu belek podparcia w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Bydgoszczy, wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ ten zobowiązał inwestorkę do zabezpieczenia przez dodatkowe podparcie zamontowanej belki w miejscu wyburzonej ścianki działowej oraz do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych. Organ nałożył ponadto na inwestorkę obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia: inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i projektu planowanych robót wraz z wszelkimi wymaganymi uzgodnieniami oraz przedstawienia oceny technicznej stanu budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że dnia 14 września 2009 r. na skutek zgłoszenia sąsiada o pęknięciach i rysach na ścianie powstałych w wyniku prowadzonych robót budowlanych w lokalu nr 1 na parterze budynku przy ul. [...] w Bydgoszczy, przeprowadził oględziny na nieruchomości. W wyniku oględzin stwierdził rysy na ściance działowej w lokalu nr 2 powstałe w wyniku wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 1. Z akt wynika także, że po wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2009 r., w dniu [...] października 2009 r. organ I instancji wydał decyzję, w której zatwierdził projekt budowlany wymiany stalowej belki w wewnętrznej ścianie konstrukcyjnej lokalu mieszkalnego nr 1 i stwierdził wykonanie obowiązku zawartego w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. Powyższa decyzja została w dniu [...] listopada 2009 r. uchylona w wyniku odwołania skarżącego i uczestniczki postępowania przez organ odwoławczy, który przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję identyczną jak w dniu [...] października 2009 r., powołując się na tą samą podstawę prawną (a zatem m. in. na przepisy art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy – Prawo budowlane). Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją.

W ocenie Sądu, w stwierdzonym stanie faktycznym wydanie w dniu [...] września 2009 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i wykonaniu wskazanych w tym postanowieniu zabezpieczeń było zasadne i zgodne z przytoczonymi w uzasadnieniu przepisami art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Sąd I instancji zauważył jednak, iż wstrzymanie robót umożliwia jedynie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem rozważenia jakie nakazy albo zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane w dalszej kolejności. Przed upływem terminu, o którym stanowi art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ powinien wydać bowiem jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 oraz w art. 50a pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zmierzających do legalizacji wykonywanych robót lub do ich prawnego zakwestionowania.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonego w uzasadnieniu art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, Sąd stwierdził, iż z uwagi na bezsporny fakt nieposiadania przez inwestorkę pozwolenia na budowę i pierwotnego projektu budowlanego oczywistym jest, że w warunkach niniejszej sprawy nie wchodziła w rachubę możliwość rozstrzygnięcia przewidzianego w pkt-cie 3. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ w sposób oczywisty naruszył powyższe przepisy rozstrzygając niniejszą sprawę ostatecznie z pominięciem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zadowalając się przedłożeniem przez inwestorkę dokumentu będącego jego reakcją na postanowienie z dnia [...] września 2009 r. Mając to na uwadze, Sąd zauważył, że jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nakłada na inwestora obowiązek wykonania takich czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą do tego, że obiekt budowlany będzie zgodny z prawem. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie inwestycji do takiego stanu pod względem zarówno faktycznym, jak i prawnym, że możliwe byłoby wydanie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach, Sąd uznał za błędne przywołanie jako podstawy prawnej podjętych przez organy rozstrzygnięć przepisów art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd I instancji wskazał dodatkowo, iż z akt sprawy wynika także, że w nieruchomości przy ul. [...] w Bydgoszczy "(...) na parterze budynku (...) wyburzono ścianę działową pomiędzy pokojami" (protokół oględzin z dnia 14 września 2009 r.). Była to ściana konstrukcyjna, jak określały ją m.in. organy nadzoru budowlanego w swoich decyzjach. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2007 r. wynika, że dla nieruchomości gruntowej położonej w Bydgoszczy przy ulicy [...], stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], o sposobie korzystania: działka zabudowana - w dziale I - O księgi wieczystej Kw nr 8090, jest wpis następującej treści: wspólną własność wszystkich właścicieli poszczególnych lokali stanowią: klatka schodowa w budynku mieszkalnym, korytarz w piwnicy, pralnia w podpiwniczeniu, strych oraz fundamenty, mury konstrukcyjne, stropu, ściany działowe, konstrukcyjne i pokrycie dachu oraz wszelkie instalacje techniczne budynku mieszkalnego zgodne z opisem i planem. Z powyższego wynika zatem, że wyburzona ściana, nazwana przez organy nadzoru budowlanego konstrukcyjną, stanowiła nieruchomość wspólną budynku w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Oceny tej nie zmienia fakt, że wyburzona ściana znajdowała się w mieszkaniu inwestorki, skoro była to ściana konstrukcyjna budynku. Sąd I instancji zauważył, że w świetle przepisów prawa cywilnego, w tym również ustawy o własności lokali, w przypadku wydzielenia z budynku odrębnych lokali powstaje kilka odrębnych nieruchomości – poszczególne lokale mieszkalne stanowiące odrębne nieruchomości i nieruchomość będąca przedmiotem współwłasności. Ściana konstrukcyjna budynku nie jest elementem nieruchomości stanowiących odrębne lokale, lecz elementem tej nieruchomości, która jest nieruchomością wspólną. W myśl zaś art. 12 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, iż powyższa kwestia nie była w żadnej mierze przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego, bowiem uznały one, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością w postępowaniu niniejszym jest zbędne. W ocenie Sądu, organy te dopuściły się w tym zakresie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady państwa prawa (art. 6), zasady praworządności (art. 7) i zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż stosując art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, organy powinny dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach wynikającego z przepisów art. 7 i 77 kpa obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero dokonanie takich ustaleń umożliwi podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o możliwości legalizacji robót lub nakazu ich rozbiórki. Sąd zauważył jednocześnie, iż interpretacja treści art. 51 ustawy – Prawo budowlane dopuszczająca możliwość legalizacji samowoli budowlanej przy braku konieczności wykazania prawa do dysponowania nieruchomością doprowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia na budowę.

Na zakończenie Sąd stwierdził, iż wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych ocen i uwag dotyczących wskazanych powyżej przepisów. Zwrócił też uwagę organowi prowadzącemu sprawę na implikacje wynikające z zawartych w tych przepisach terminów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożyła inwestorka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ściana służąca do wyłącznego użytku właściciela lokalu mieszkalnego może stanowić część nieruchomości wspólnej,

– art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że niezależnie od potrzeb dyktowanych okolicznościami sprawy legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a w tym także gdy brak jest przesłanek do wydania decyzji przewidzianej w pkt-ach 1 lub 3, wydać decyzję z pkt-u 2,

– art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 51-52 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej organ ma obowiązek ustalać, czy osobie dopuszczającej się samowoli przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 51 ust. 1 pki 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji wskutek błędnej wykładni powołanego powyżej przepisu prawa budowlanego,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji wskutek uznania, że w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że osobie, która dopuściła się samowoli, przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

– art. 133 § 1 ppsa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ściana, której dotyczyły roboty budowlane stanowi część nieruchomości wspólnej, służącej do użytku zarówno inwestorce, jak i skarżącemu,

– art. 141 § 4 ppsa poprzez jego niezastosowanie i brak należytego odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do istotnych dla sprawy okoliczności związanych z brakiem przesłanek natury faktycznej do nałożenia na inwestorkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i art. 12 kpa poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, przy uznaniu za konieczne wydanie w postępowaniu administracyjnym decyzji, o której mowa w powołanym powyżej przepisie prawa budowlanego.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik inwestorki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż inwestorka w wykonaniu nałożonego na nią postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. obowiązku przedłożyła organowi I instancji dokumenty, w tym ocenę techniczną stanu budynku po wykonanych przez nią robotach. Wykazała przy tym, że oceny dokonała osoba z odpowiednimi uprawnieniami, która w oświadczeniu z dnia 18 listopada 2009 r. uznała, że "doprowadzono do należytego stanu i porządku teren budowy" oraz, że "budynek nadaje się do użytkowania". Pełnomocnik zauważył, iż wobec tego, że wykonane przez inwestorkę roboty nie uchybiały żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, organ nie wydał decyzji, która nakładałaby na nią wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, a o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Nie zachodziła bowiem potrzeba doprowadzenia wykonanych przez nią robót do stanu zgodnego z prawem, co wyraźnie zaakcentowano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Wskazał, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego jest w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i powołał się w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 261/00, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 902/07 i we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 277/09. Stwierdził, iż w świetle powołanego orzecznictwa oraz art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania administracyjnego, zaskarżony wyrok ocenić należy jako niesłuszny.

Pełnomocnik inwestorki wskazał ponadto, iż w związku z uznaniem za konieczne wydanie w postępowaniu zmierzającym do legalizacji robót budowlanych decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, Sąd dopuścił się również naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że wspomnianą powyżej decyzję należało wydać, ignorując całkowicie okoliczności sprawy oraz materiał dowodowy, wskazujący jednoznacznie na brak faktycznych przesłanek do nałożenia na inwestorkę obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności, czy robót budowlanych, które miałyby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Ocena techniczna znajdująca się w aktach sprawy wyraźnie wskazywała bowiem na zgodność stanu budynku, w którym dokonano robót, z wymogami technicznymi i budowlanymi. Skoro Sąd uznał, że stan budynku, w którym inwestorka dokonała robót budowlanych wymaga jednak podjęcia pewnych czynności, czy dodatkowych robót, to powinien przynajmniej wskazać jakiego rodzaju czynności, czy roboty powinny być w jego ocenie podjęte. Tymczasem Sąd pozostawił sprawę w tym zakresie bez uzasadnienia. Zauważył, iż akceptacja stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku prowadziłaby do przyzwolenia na nakładanie na inwestora obowiązku wykonania pewnych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy stan zgodny z prawem jest zachowany. Oznaczałoby to, że należy każdorazowo wydać decyzję określającą czynności do wykonania przez inwestora, nawet wówczas, gdy czynności takich nie da się de facto określić. W sposób oczywisty naruszałoby to zasadę szybkości postępowania, przewidzianą w art. 12 kpa.

Pełnomocnik podniósł ponadto, iż Sąd I instancji za nieuprawnione uznał również zaniechanie przez organy nadzoru budowlanego ustalenie, iż inwestorce przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Mając to na uwadze, wskazał, iż istotnie, przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przewiduje, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten ma jednak zastosowanie jedynie w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie ma natomiast obowiązku ustalania, iż inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy ten dopuścił się samowoli budowlanej. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Konsekwencją tego jest brak możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pełnomocnik inwestorki podniósł, iż powyższy pogląd ugruntowany został w judykaturze i powołał się w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07, z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 606/07, z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 128/06, z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 639, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 673/08 i z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 277/09. Dodał, iż kwestia zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w postępowaniu zmierzającym do legalizacji robót budowlanych pozostaje bez znaczenia dla sprawy jeśli przyjąć, że ściana, na której inwestorka dokonała robót nie stanowi części nieruchomości wspólnej jej i pozostałych współwłaścicieli. Wbrew twierdzeniu Sądu podkreślił, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że jest ona częścią nieruchomości wspólnej, służącą do użytku zarówno inwestorce, jak i skarżącemu. Wskazał, iż w aktach sprawy ściana, na której inwestorka dokonała robót budowlanych, określana jest zamiennie jako działowa i konstrukcyjna. Niezrozumiałym jest zatem, na jakiej podstawie Sąd I instancji ustalił jednoznacznie, że ściana ta ma charakter konstrukcyjny, a jako taka stanowi część nieruchomości wspólnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że Sąd uznał ścianę za konstrukcyjną tylko na tej podstawie, że organy nadzoru budowlanego kilkakrotnie ją tak nazwały, a przecież organy w odniesieniu do przedmiotowej ściany wielokrotnie używały również określenia "ściana działowa", w tym w protokole oględzin z dnia 14 września 2009 r., postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. oraz decyzjach z dnia [...] października 2009 r., z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r. W ocenie pełnomocnika, wobec tych sprzeczności Sąd powinien był co najmniej poddać w wątpliwość charakter przedmiotowej ściany, a dokonując ustaleń faktycznych uwzględnić także fakt, że w sprawie chodzi o ściankę znajdującą się w mieszkaniu inwestorki. Jego zdaniem, ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku nie daje się jednoznacznie wywieść z akt sprawy, stąd uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. Dodał, iż przy założeniu, że ściana wyburzona w mieszkaniu inwestorki ma charakter ściany działowej, Sąd dopuścił się ponadto naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Z przepisu tego wynika bowiem a contrario, że części budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, nie stanowią nieruchomości wspólnej. Nawet zaś gdyby ściana ta nie miała charakteru ściany wyłącznie działowej, niekoniecznie musiałaby stanowić część konstrukcji, stanowiącej wspólną część nieruchomości. W świetle zebranego w sprawie materiału, nie można wykluczyć, że jest ona np. ścianą samonośną. Według inwestorki, przedmiotowa ściana, dzieląca pomieszczenia w jej mieszkaniu służyła do jej wyłącznego użytku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisach. W uzasadnieniu, uznając zasadność podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, podniósł, iż powołane przez inwestorkę orzeczenia sądów administracyjnych (sygn. akt Sa/Rz 261/00 i II SA/Wr 277/09) z uwagi na odmienne stany faktyczne nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Nie podzielił również stanowiska inwestorki co do braku konieczności wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził ponadto, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wzorcowe i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Sąd nie miał jednocześnie obowiązku wskazania, jakie roboty budowlane powinny być przez inwestorkę podjęte w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, lecz jedynie podanie wskazań co do dalszego postępowania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ppsa, pełnomocnik skarżącego stwierdził natomiast, iż stanowi on niedopuszczalną polemikę z prawidłowymi ustalenia Sądu I instancji co do charakteru rozebranej ściany, która nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy, z którego jednoznacznie wynika, że była to ściana konstrukcyjna.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również uczestniczka postępowania. Wnosząc o jej oddalenie, podniosła, iż w jej ocenie zaskarżony wyrok jest sprawiedliwy. Zauważyła, iż organ odwoławczy nie wniósł skargi kasacyjnej, co pozwala domniemywać, że organy nadzoru budowlanego również uznały słuszność tego wyroku. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, uczestniczka postępowania stwierdziła, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza konieczność doprowadzenia do stanu zgodnego nie tylko z prawem budowlanym, ale z całym systemem prawa. Wydanie decyzji z pominięciem prawa własności jest zatem ewidentnym naruszeniem konstytucyjnego prawa ochrony własności. Za chybioną uznała stanowisko inwestorki, że wyburzona ściana nie stanowi współwłasności wszystkich właścicieli budynku, gdyż w jej ocenie Sąd I instancji precyzyjnie, logicznie i zgodnie z prawem ustalił współwłasność tej ściany i innych elementów konstrukcyjnych budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Mimo że sa one w części usprawiedliwione, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie zauważyć należy, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, iż wstrzymanie robót budowlanych, wykonywanych w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), umożliwia jedynie przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego i zdecydowanie, która z decyzji, o których stanowi art. 51 ust. 1, powinna być wydana jako najpełniej odpowiadająca celom postępowania naprawczego. Stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zauważyć należy, iż jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję z pkt-u 1, która kończy jednocześnie sprawę w postępowaniu naprawczym. Jeżeli jednak istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję z pkt-u 2, a następnie po upływie określonego w tej decyzji terminu do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lub na wniosek inwestora, po sprawdzeniu ich wykonania i zależnie od okoliczności faktycznych, wydać decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). Decyzja z pkt-u 3 wydawana jest natomiast w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego już projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w konsekwencji jej wydania organ nadzoru budowlanego w warunkach określonych w art. 51 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane zobowiązany jest albo do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego albo w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W niniejszej sprawie, zgodnie ze stanem faktycznym, przyjętym do wyrokowania przez Sąd I instancji i nie zakwestionowanym w tym zakresie w skardze kasacyjnej przez inwestorkę, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., organ I instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3-5 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane wykonywane w lokalu mieszkalnym na parterze budynku przy ul. [...] w Bydgoszczy, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, stwierdził wykonanie przez inwestorkę obowiązku nałożonego na nią wskazanym wyżej postanowieniem i w konsekwencji zatwierdził przedłożony przez nią projekt budowlany wymiany stalowej belki w wewnętrznej ścianie konstrukcyjnej przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego wydały przedmiotowe decyzje z naruszeniem procedury naprawczej, przewidzianej w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. Jak bowiem wskazano wyżej, wydanie decyzji z art. 51 ust. 3 i 4 powinno być poprzedzone wydaniem odpowiednich decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3. Dodatkowo, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestorka wykonywała roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, a zatem w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania zarówno art. 51 ust. 1 pkt 3, jak i art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. W sytuacji istnienia warunków do zalegalizowania samowoli budowlanej, organ I instancji powinien wydać zatem decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 2 i nałożyć na inwestorkę obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż stanowisko inwestorki co do braku potrzeby wydania decyzji na tej podstawie z uwagi na to, że wykonane przez nią roboty nie uchybiały żadnym przepisom prawa budowlanego, nie jest słuszne. Zauważyć należy, iż z przedłożonego w wykonaniu obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. orzeczenia technicznego, załączonego do projektu wymiany stalowej belki w wewnętrznej ścianie konstrukcyjnej lokalu mieszkalnego inwestorki, wynika, iż "nadproże nad przebiciem w ścianie między pokojami wykonano z belki stalowej o profilu IPE80", "z uwagi na brak spełnienia stanów granicznych nośności SGN oraz użytkowania SGU istniejącą belkę stalową IPE80 należy bezwzględnie wymienić" (pkt 1.5.2.6. i pkt 1.5.3.), a w konsekwencji projektowane zmiany polegać mają na "wykonaniu belki stalowej z dwuteownika wspartej na słupku stalowym stanowiącym podporę dla ścian wewnętrznych I piętra i poddasza" (pkt 2.3.3. opisu technicznego do projektu). W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż organ I instancji w oparciu o przedłożony projekt wraz z orzeczeniem technicznym powinien rozważyć, czy jest możliwe doprowadzenie wykonywanych przez inwestorkę robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czy jest to możliwe poprzez wykonanie robót wskazanych w projekcie, a jeśli tak to nałożyć na inwestorkę obowiązek ich wykonania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Dopiero wykonanie obowiązku, nałożonego w tej decyzji, uzasadniałoby wydanie decyzji, o której stanowi art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Podkreślić należy, iż przepisy ustawy – Prawo budowlane przewidują określony tryb procedury naprawczej i organy nadzoru budowlanego nie mogą dowolnie i wybiórczo stosować przepisów, regulujących tą procedurę. Słusznie zauważył zatem Sąd I instancji, że naruszenie przepisów w tym zakresie prowadzi do konieczności uchylenia wydanych wadliwie decyzji.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej oparte na zarzucie naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów postępowania w efekcie naruszenia tego przepisu są nieuzasadnione.

Za słuszne uznać należy jednak zarzuty odnoszące się do nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że inwestorka w postępowaniu naprawczym w niniejszej sprawie powinna wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko Sądu w tym zakresie ostatecznie nie wpływa jednak na zgodność z prawem podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku Sądu, stwierdzić należy, iż ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Stanowisko takie, jak słusznie zwróciła uwagę inwestorka w skardze kasacyjnej, utrwalone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji, w przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W takim przypadku, organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie stanowi bowiem podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż kwestia związana z własnością ściany, której dotyczyły wykonywane przez inwestorkę roboty budowlane, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a tym samym rozstrzyganie o zasadności powołania się przez Sąd I instancji na art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, także w kontekście charakteru przedmiotowej ściany, jest w warunkach niniejszej sprawy bezcelowe.

Mając na uwadze powyższe, organy nadzoru budowlanego w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy zastosują się do wyroku Sądu I instancji, z uwzględnieniem jednak oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku. Zwrócą jednocześnie uwagę, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, na konsekwencje upływu terminu, o którym stanowi art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.