Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 556/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu co do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak: [...]), Starosta N., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2006 r. nr. 156 póz. 1118 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) zgłosił sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do budowy budynku gospodarczego o pow. do 35 m2 na działce nr 5042 w obrębie ewidencyjnym P. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] 2004 r. wpłynął wniosek A. F. dotyczący zgłoszenia budowy wyżej określonego budynku. Zgłoszeniu na zasadzie art. 29 ust. 1 pkt 1lit. a oraz art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., podlega budowa obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Organ wskazał, że działka siedliskowa to wyodrębniona z obszaru użytków rolnych działka gruntu lub jej część wraz z budynkami mieszkalnymi i gospodarskimi, podwórzem, dojazdami i przydomowym ogrodem. Stwierdził następnie, że zgłaszany budynek usytuowany był na terenie gruntów ornych R-VI, a tymczasem jego lokalizacja powinna się była ograniczyć do obszaru oznaczonego na mapie symbolem B/Ps-V - grunty rolne zabudowane. Mając to na uwadze, orzekł jak na wstępie.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. F. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że decyzja była obarczona wieloma błędami. W szczególności organ, mimo że mógł działać wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, oparł się na "innym źródle". W żadnym bowiem akcie prawnym odwołująca nie znalazła przytoczonej w uzasadnieniu decyzji definicji "działki siedliskowej". Wskazała przy tym na istniejącą definicję "zabudowy zagrodowej". Dodała, że zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie podlegają ochronie przed zabudową użytki rolne, jeżeli wznoszone na nich obiekty służą produkcji rolnej lub obsłudze gospodarstwa rolnego. Stąd wskazanie w decyzji, że przedmiotowy budynek można było wznieść tylko w części oznaczonej B/Ps-V, nie znajdował odzwierciedlenia w prawie. Także powoływanie się na oznaczenie z planu miejscowego stanowiło rażące naruszenie prawa, gdyż miejscowy plan wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a nowego planu nie uchwalono. Zatem powołanie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, rażąco naruszało przepisy prawa.

Decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak:[...]), sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2004 r., Wojewoda, działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3, art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 póz. 2016 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji trafnie ocenił wniosek inwestora. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Powyższe obiekty, na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, podlegają zgłoszeniu, z tym że właściwy organ wnosi sprzeciw w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, ustawodawca zlokalizował obiekty nie wymagające pozwolenia na budowę wyłącznie w ramach istniejącej działki siedliskowej. To wykluczało ich realizację na terenach rolnych poza tą działką-w trybie uproszczonym z art. 29 ust. 1 pkt 1a cytowanej ustawy. Jak chodzi o pojecie "działki siedliskowej", to w świetle wiedzy ogólnej i fachowej, nie budziło ono wątpliwości i było tożsame z pojęciem "działki zagrodowej" (której definicję powołała odwołująca). Organ podał przy tym, że zgodnie z "Leksykonem pojęć geodezyjno-prawnych" publikowanym przez "Przegląd Geodezyjny" w numerach od 5/98 do 8/99, "zagrodowa działka budowlana to wyodrębniona działka gruntu lub jej część, obejmująca budynki mieszkalne i gospodarcze indywidualnego gospodarska rolnego wraz z przestrzenią komunikacyjną (podwórza, drogi dojazdowe) oraz ogrodem przydomowym: z.d.b. utożsamiana jest z zagrodą i siedliskiem". Organ odwoławczy dodał, że określenie ustawowe "w ramach istniejącej działki siedliskowej..." przesądzało o niemożliwości kwalifikowania całej działki ewidencyjnej jako działki siedliskowej. W tej sytuacji powołanie się na pojęcie nie zdefiniowane przez przepisy nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu odwoławczego nieistotną omyłką było powołanie przez organ l instancji art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zamiast art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W skardze na powyższą decyzję A. F. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z decyzją organu l instancji. Powtórzyła treść odwołania i zarzuciła organowi odwoławczemu, że lakonicznie odniósł się do jej zarzutów z odwołania. Ponadto utrzymał zaskarżoną decyzję mimo stwierdzenia, że organ l instancji powołał wadliwą podstawę prawną (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Skarżąca zarzuciła, że zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, ale zobowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Organ odwoławczy tego nie uczynił. Poza tym, utrzymał w mocy i nie zmienił decyzji opartej na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, choć w uzasadnieniu powoływał się na art. 30 ust. 6 pkt 1 cytowanej ustawy. Dodatkowo tak "zagmatwał" sprawę, że skarżąca nie wiedziała, czy obiekt faktycznie naruszał jakiś przepis i czy wymagał pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i powtarzając motywy tam przedstawione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) , kontrola sądowa zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, nie stwierdziła aby naruszały one prawo w takim stopniu aby to naruszenie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia (art. 145 § 1 pkt. 1-3 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.nr.153 poz.1270 z późn.zm. - zwana dalej w skrócie p.o.p.s.a)

a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wywód zacząć należy od pewnego ogólnego stwierdzenia. Otóż Prawo Budowlane z 1994 r., dla rozpoczęcia robót budowlanych, jako zasadę, wprowadza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej zasady wprowadzają art. 29-31 tego prawa. Zgodnie z zasadami wykładni każdy wyjątek musi być interpretowany ścieśniająco, krótko mówiąc wyjątek nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

l tak art. 29 ust. 1 pkt.1) lita) Prawa Budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej a będących parterowymi budynkami gospodarczymi o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.

A więc zwolnienie dotyczyło, po pierwsze obiektu gospodarczego będącego parterowym budynkiem gospodarczym o określonych gabarytach, pod drugie, związanego z produkcją rolną i po trzecie uzupełniającego zabudowę zagrodową ale w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zdaniem skarżącej skoro nie ma legalnej definicji działki siedliskowej, to pogląd jakoby taki obiekt można było wznieść tylko w części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem B/Ps-V, nie znajduje uzasadnienia.

Wykładnia językowa opiera się na domniemaniu języka potocznego, czyli, że jeżeli ustawodawca nie podał definicji legalnej - dane pojęcie wykładać należy w oparciu o język potoczny. Rzeczywiście polski ustawodawca nie podał definicji pojęcia "działki siedliskowej", natomiast na podstawie delegacji ustawowej Minister Infrastruktury zdefiniował pojęcie "zabudowy zagrodowej" przez którą należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe ( § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. nr 75 poz. 690).

W potocznym języku polskim siedlisko to - miejsce, teren czyjegoś zamieszkania, osiedlenia; mieszkanie, dom, siedziba, gniazdo.

Uwzględniając użyte w art. 29 ust. 1 pkt.1) lit.a) Prawa Budowlanego z 1994 r., pojęcie zabudowy zagrodowej i działki siedliskowej można dojść do wniosku, że działka siedliskowa to grunt na którym posadowione są budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że dla określenia pojęcia działki siedliskowej nie ma znaczenia określenie na podstawie właściwych przepisów, klasyfikacji danego gruntu. Informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, czy budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych zawiera ewidencja gruntów prowadzona na podstawie ustawy z dnia 17.05. 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U.z 2005 nr.240 poz.2027). Wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03. 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz.U.nr. 38 poz.454) użytki rolne, dzieli m.in. na grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps (§ 68 ust.1 pkt. 5). Prawidłowo więc organy odpowiedzi na pytanie, czy grunt na którym skarżąca chce wznieść obiekt nie wymagający pozwolenia na budowę, położony jest w terenie który może być uznany za działkę siedliskową - szukały w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Gdyby podzielić rozumowanie skarżącej to budowa tego rodzaju obiektów nie była by ograniczona w przestrzeni gdyż zawsze wnioskodawca twierdziłby, że wszystkie grunty położone w pewnej bliskości od istniejącej zabudowy - mieszczą się na działce siedliskowej. Tymczasem ustawodawca wyraźnie znaczył w art. 29 ust. 1 pkt.1) lita) Prawa Budowlanego z 1994 r., że taka budowa może być realizowana w ramach istniejącej działki siedliskowej.

Organ II instancji dostrzega błąd organu l instancji w zakresie powołanej podstawy prawnej sprzeciwu i w uzasadnieniu odwołuje się do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r. Tak więc uwagi skargi co do nie istnienia planu nie mają znaczenia dla sprawy.

W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.