Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1097/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 251, art. 252
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Beata Machcińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...], 1) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi M.C. (dalej: strona, skarżąca) jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] Nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] Nr [...] w sprawie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako pobranej w nadmiernej wysokości i umarzająca postępowanie w sprawie.

2. Postępowanie przed organami administracji

2.1. Z akt sprawy wynika, że powołaną decyzją organ I instancji określił stronie prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "[...]" w J. kwotę dotacji w wysokości [...] zł przypadającą do zwrotu jako pobraną w nadmiernej wysokości oraz określił termin naliczana należnych odsetek.

2.2. W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem 1) przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) przepisów prawa materialnego, a to art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2015r., poz. 2156 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w 2015r., dalej: u.s.o.).

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

2.3. Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu wskazało, że zagadnienia zwrotu dotacji regulują przepisy u.f.p. Zgodnie z art. 252 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3 i 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Zgodnie natomiast z ust. 4 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. la-lc i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Dalej organ odwoławczy podniósł, iż w J. w 2015 roku obowiązywały przepisy uchwały Nr XXIX/423/2013 Rady Miejskiej w J. z dnia 26 lutego 2013r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, niepublicznym placówkom oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, a także przedszkolom, placówkom i szkołom publicznym prowadzonym na terenie J. przez podmioty inne niż Gmina Miasta J. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 2013, poz. 2291 ze zm.).

Organ II instancji argumentował, iż w rozpatrywanej sprawie do obliczenia wysokości dotacji należnej Niepublicznemu Przedszkolu "[...]" w J. w roku 2015 przyjęto kwotę [...] zł planowanych wydatków bieżących na rok budżetowy 2015 wg stanu na dzień 2 stycznia w przeliczeniu na jednego ucznia. Na podstawie miesięcznych sprawozdań przekazywanych przez Przedszkole ustalono, że w roku 2015r. było to [...] uczniów. Wysokość udzielonej dotacji wyniosła zatem [...]zl (z uwzględnieniem zwrotu w wysokości [...]zł na jedno dziecko wykazane w sierpniu w dwóch przedszkolach). Następnie, działając w oparciu o § 11 ust. 1 powołanej wyżej uchwały organ dotujący dokonał weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji i ustalił, że do obliczenia należnej dotacji należy przyjąć kwotę [...] zł na jednego ucznia, co oznacza, że kwota należnej dotacji wynosi [...] zł. Różnica w wysokości [...] zł stanowiła, w ocenie organu pierwszej instancji, dotację pobraną w nadmiernej wysokości, podlegającą zwrotowi do budżetu gminy wraz z należnymi odsetkami za zwłokę.

Stanowiska organu I instancji Kolegium nie podzieliło. Przede wszystkim podniosło, że z postanowień § 11 ust. 2 i 3 uchwały wynika, że:

2. Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, ustalono, że wysokość kwoty udzielonej dotacji była niższa niż, wynikająca z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych miasta za rok udzielenia dotacji wysokość wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach miejskich tego samego typu i rodzaju, w terminie do 30 kwietnia następującego po roku udzielenia dotacji dokonuje się wyrównania.

3. Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, ustalono, że wysokość kwoty udzielonej dotacji była wyższa niż, wynikająca z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych miasta za rok udzielenia dotacji, wysokość wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach miejskich tego samego typu i rodzaju, nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym.

Reasumując SKO stwierdziło, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest wadliwa a postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. W rozpatrywanej sprawie mamy bowiem do czynienia z nadpłaconą kwotą dotacji, a nie z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, o której mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

3. Postępowanie przed Sądem I instancji.

3.1. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez radcę prawnego - zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stwierdzające, iż strona otrzymała nadpłaconą kwotę dotacji, zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o., art. 212 ust. 1 pkt 2, art. 236 § 1, art. 236 ust. 2 u.f.p. oraz art. 7, art. 2 i art. 94 Konstytucji. Uzasadniając możliwość zaskarżenia uzasadnienia decyzja strona powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny (postanowienie z dnia 28 lipca 2009r., I FSK 892/09 oraz powołane tam orzecznictwo i glosy, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie jej uzasadnienia w części stwierdzającej, że kwota [...] zł stanowi kwotę dotacji nadpłaconej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Uzasadniając skargę strona wyjaśniła, że pomimo, iż decyzja SKO w swoim rozstrzygnięciu jest korzystna dla skarżącej, uzasadnienie decyzji narusza interes strony w części, w której stwierdza, iż wyliczona przez organ I instancji kwota stanowiła nadpłaconą kwotę dotacji. Uzasadnienie decyzji może - zdaniem skarżącej - w przyszłości prowadzić do pomniejszenia kwot przyznanych dotacji. Ponadto zaskarżona część uzasadnienia narusza przepis art. 90 ust. 2b i 90 ust. 4 u.s.o. w związku z zastosowaniem niezgodnych z ww. przepisami przepisów prawa miejscowego, a to postanowień załącznika do uchwały Nr XXIX/423/2013 Rady Miejskiej w J. z dnia 2 lutego 2013r. Zastosowanie postanowień aktu prawa miejscowego, przekraczających zakres upoważnienia ustawowego do wydania przepisów prawa miejscowego jest wadliwe z punktu widzenia legalności. W ocenie skarżącej, regulacja zawarta w postanowieniach § 1 pkt 15 i § 11 ust. 1-3 powołanej uchwały jest niezgodna z normami ustawy o systemie oświaty, gdyż definiuje pojęcie "ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących" w sposób odmienny od regulacji ustawowej. Wskazane postanowienia są niezgodne z przepisami ustawy, celem ustawodawcy i naruszają wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący prawo, ww przepisy prawa miejscowego nie powinny stanowić podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca otrzymała nadpłaconą kwotę dotacji. Na poparcie swojego stanowisko strona powołała się na prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2017r. I SA/Łd 265/17., CBOSA.

3.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podnosząc, że nie podziela jej zarzutów. Wskazało, że zgodnie z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą praworządności - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przez przepisy prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązującego prawa, którego źródła zostały wskazane w art. 87 Konstytucji RP. Należą do nich: Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Podkreślił, że organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego.

W związku z powyższym SKO prawidłowo uznało, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z nadpłaconą kwotą dotacji, o której mowa w § 11 ust. 3 uchwały.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

4.1. Skarga okazała się zasadna.

4.2. Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1).

Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

4.3. Rozważając dopuszczalność zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego skład orzekający podzielił, znajdujący odzwierciedlenie w orzecznictwie pogląd strony, że przepisy p.p.s.a. nie stoją temu na przeszkodzie. Ponadto uznał, że z uwagi na fakt, że uzasadnienie decyzji może w przyszłości prowadzić do pomniejszenia kwot dotacji przyznanych skarżącej, to skarżąca miała interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wyłącznie w zakresie uzasadnienia decyzji w części, w której SKO stwierdziło, iż w sprawie mamy do czynienia z nadpłaconą kwotą dotacji. W konsekwencji zaskarżenie uzasadnienia decyzji jest dopuszczalne w świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Do przyjęcia takiego stanowiska skłoniły Sąd wyrażone w orzecznictwie podglądy oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny (wyroki NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82; wyrok z dnia 30 czerwca 1983r., I SA 178/83 (ONSA 1983, z. 1, poz. 51); wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83 (OSPiKA 1985, z. 4, poz. 72); wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, glosa J. Borkowskiego do powołanego wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J. Borkowskiego; Państwo i Prawo 1985, nr 1, s. 150; glosa J. Zimmerman, do powołanego wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r.; Nowe Prawo 1984, nr 5, s. 156-158). Na tle art. 3 § 2 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy p.p.s.a. podobny pogląd wyrażony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 21 września 2004 r., II SA/Lu 1488/03, CBOSA. Stanowisko to zostało potwierdzone w por. postanowieniu NSA z dnia 28 lipca 2009r., I FSK 892/09, CBOSA. Powołane stanowisko Sąd podziela i przyjmuje za własne.

W kontekście powyższego w świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. strona ma prawo do przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej legalności, także w przypadku, gdy w jej ocenie jedynie część tej decyzji, a nie jej całość, takie prawo narusza.

4.4. Dokonując kontroli legalności w zakreślonych powyżej granicach - uzasadnienia zaskarżonej decyzji - Sąd doszedł do przekonania, że uzasadnienie to, w części, w której SKO stwierdziło, iż w sprawie mamy do czynienia z nadpłaconą kwotą dotacji, narusza przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zdaniem składu orzekającego skarżąca wykazała naruszenie przez organ art. 90 ust. 2b i 90. ust. 4 u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z zastosowaniem niezgodnych z ww. przepisami przepisów prawa miejscowego, a to postanowień Załącznika do Uchwały Nr XXIX/423/2013 Rady Miejskiej w J. z dnia 2 lutego 2013r., (zmienionej Uchwałą Nr LII/559/2013 Rady Miejskiej w J. z dnia 30 grudnia 2013 r). Trafnie strona wskazała, iż określenie kwoty różnicy dotacji do zwrotu, czy też do rozliczenia jest wyłącznie konsekwencją zastosowania postanowień ww uchwały dopuszczających możliwość zmiany wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych po zakończeniu roku budżetowego poprzez odniesienie do wydatków wykonanych, a nie jakichkolwiek nieprawidłowości po stronie skarżącej.

4.5. Przystępując do rozważań nad legalnością zaskarżonego uzasadnienia w pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji sprawy była dotacja udzielona na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r. I choć organ odwoławczy zasadnie nie podzielił stanowiska organu I instancji stwierdzając, że kwota [...] zł, nie jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości podlegającą zwrotowi, to jednak błędnie uznał, że kwota ta stanowi dotację nadpłaconą podlegającą rozliczeniu w bieżącym roku podatkowym.

To przyjęcia takiego stanowiska skłoniły Sąd powołane niżej okoliczności.

Zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. zgodnie z treścią art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Zgodnie natomiast z ust. 4 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. la-lc i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 90 ust. 2b określenie "wydatki bieżące" należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej gminy (wyroki: NSA z 23 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 291/13, WSA w Szczecinie z 9 lipca 2014r. sygn. akt: I SA/Sz 486/14, CBOSA). Użycie w art. 90 ust. 2b u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków. A zatem jest to wielkość stała na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie u.f.p.), zagwarantowana przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegająca pomniejszeniu z powodów wskazanych powyżej.

Powyższe stanowisko uzasadniają regulacje u.f.p. odnoszące się do budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. z 211 ust. 1 u.f.p., budżet jednostek samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z kolei art. 211 ust. 2 u.f.p. stanowi, że budżet jednostek samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast art. 211 ust. 3 u.f.p. wskazuje, iż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Sporządzenie i przedłożenie projektu uchwały budżetowej, jak i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli realizacja ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, zgodnie z regulacjami samorządowych ustaw ustrojowych należy do kompetencji organu wykonawczego (art. 247 u.f.p.). Organ wykonawczy sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponosi również odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu.

Uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym. Należy jednak pamiętać, iż zawiera ona opracowany przez organ wykonawczy i uchwalony przez radę plan jej dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Dynamicznie zmieniające się warunki otoczenia zewnętrznego, niestabilna sytuacja finansowa i płatnicza zarówno podmiotów sektora publicznego, prywatnego, jak i gospodarstw domowych często rodzi konieczność aktualizowania przyjętego planu i dokonywania zmian w budżecie w miarę napływu bieżących informacji w celu pełnej realizacji założonych zadań i przedsięwzięć.

Dotacja "oświatowa", przyznawana jest na postawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Tą "odrębną ustawą" w tym przypadku jest ustawa o systemie oświaty, która w poszczególnych ustępach art. 90 statuuje podmiotowe prawo m.in. przedszkoli niepublicznych do otrzymania dotacji z budżetów jednostki samorządu terytorialnego. Prawu temu, co nie budzi wątpliwości, towarzyszy obowiązek poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego do udzielenia takich dotacji, co wynika wprost z brzmienia art. 90 ust. 1 ust. 2b u.s.o.

Powiązanie tej dotacji z budżetem jednostki samorządu terytorialnego uwidacznia się szczególnie w treści art. 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do 16 czerwca 2017 r.). Zgodnie z nim dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Określenie "wydatki bieżące" należy odnieść do przepisów ustawy o finansach publicznych, gdyż wyrażenie to zostało tam zdefiniowane. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe nie będące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W myśl przepisu art. 236 § 1 u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Podkreślenia wymaga, że ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. Przyjęcie takiego założenia natomiast implikuje stwierdzenie, że jedynie zmiana w budżecie w zakresie wydatków bieżących skutkować może zmianą wysokości dotacji.

W konsekwencji niedopuszczalnym jest modyfikowanie wysokości dotacji już otrzymanych po zakończeniu roku budżetowego. Uregulowanie art. 90 ust. 2b u.s.o. bowiem nie przewiduje możliwości jakichkolwiek odstępstw od reguły tam wyrażonej.

4.6. Dalej wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne, adresowane do wszystkich osób prowadzących publiczne niesamorządowe jednostki systemu oświaty na terenie danej gminy lub powiatu. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (wyrok NSA z 12 lutego 2014r., sygn. akt: II GSK 66/13).

Przez "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex 2015). Określenie to odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Z kolei organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania - jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały - tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta art. 90 ust. 4 u.s.o. dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Jeśli chodzi o użyty w końcowej części art. 90 ust. 4 u.s.o. termin rozliczenia, to ma on znaczenie wyłącznie techniczne (formalne). Chodzi o terminy składania dokumentów rozliczeniowych, na podstawie których właściwy organ gminy lub powiatu może ocenić, czy dotacja została prawidłowo wykorzystana (prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2017r., I SA/Łd 265/17, CBOSA).

4.7. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, dokonując oceny przepisów uchwały będących podstawą prawną wydanej decyzji w kontekście ich zgodności z przepisem art. 90 ust. 2b i 4 u.s.o. należy stwierdzić, że wprowadzony w § 11 załącznika do uchwały tryb ustalenia ostatecznej kwoty udzielonej dotacji w sposób opisany w tym paragrafie, przekracza upoważnienie ustawowe. Zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących (odpowiednio w budżecie najbliższego organu dotującego). Odniesienie się w § 11 załącznika do uchwały do wysokości wydatków zrealizowanych w ramach budżetu w istocie oznacza, że podstawą ustalenia dotacji jest rzeczywiste wykonanie wydatków bieżących w roku, w którym udzielono dotacji. W taki właśnie sposób ten przepis uchwały jest interpretowany przez organ II instancji. W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano jednak możliwości innego ustalenia podstawy (wielkości) dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Taka zasada ustalania dotacji uzasadniona jest właśnie koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

W tym kontekście wskazać przyjdzie, że zwrot dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Następnie ustawa definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust. 5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości".

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, przyjęcie w § 11 załącznika do wspomnianej uchwały, że dotacja wynikająca z ustalenia ostatecznej kwoty dotacji poprzez porównanie do wydatków zrealizowanych w ramach budżetu wynikających z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych miasta za rok udzielenia dotacji, jest nadpłaconą kwotą dotacji zaliczaną w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 252 ust. 3 u.f.p. oraz w przepisie art. 90 ust. 2b i 4 u.s.o. W ocenie składu orzekającego, w takim przypadku dotacja nie została nadpłacona, gdyż została w danym okresie wypłacona w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący, który był w oparciu o tę podstawę zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia). W konsekwencji weryfikacja podstawy ustalenia dotacji przez organ dotujący nie może prowadzić do automatycznego uznania w przepisie uchwały, że wypłacone kwoty dotacji w oparciu o poprzednio prawidłowo ustaloną podstawę i w konsekwencji stawki, są dotacjami nadpłaconymi.

Reasumując powyższe rozważania, uzasadnione jest twierdzenie, iż Rada Miejska w J. przekroczyła upoważnienie wynikające z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem składu orzekającego przedstawione i ocenione przepisy uchwały nie mogły stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., a zarazem sprzecznie z art. 90 ust. 2b u.s.o. Prowadzi to do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie powyższych przepisów jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

4.8. Dokonując kontroli legalności zajętego w zaskarżonym uzasadnienia stanowiska Sąd miał na uwadze również przepisy rangi konstytucyjnej.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są, obok: Konstytucji, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, także akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (wyroki NSA z 17 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2076/10, 21 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2102/10, oraz wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2006r., sygn. akt: II SA/Ol 119/06). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (wyrok w sprawie o sygn. akt: I OSK 2102/10).

Dalej wskazać przyjdzie, iż aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności jest również wspomniana wyżej uchwała Rady Miejska w J., której przepisy § 11 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały stały się podstawą prawną zajętego przez organ odwoławczy w zaskarżonym uzasadnieniu stanowiska. Powyższe oznacza, że skoro wprowadzenie treści powołanych przepisów uchwały nastąpiło sprzecznie z przepisami art. 90 ust. 2b i 4 u.s.o., to stwierdzając taką sprzeczność (niezgodność z prawem) skład orzekający w sprawie niniejszej miał obowiązek odmówić zastosowania tych przepisów stanowiących podstawę wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu odwoławczego co do uznania dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji obowiązku jej rozliczenia w bieżącym roku budżetowym. Takie podejście interpretacyjne koresponduje z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą praworządności i obowiązkiem działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Podkreślić należy, że dokonana przez Sąd ocena powołanych wyżej przepisów § 11 załącznika do uchwały obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tych przepisów z obrotu prawnego. To ostatnie mogłoby nastąpić wyłącznie w przewidzianym prawem trybie. W konsekwencji rozstrzygnięcie sprzeczności pomiędzy przepisami prawa miejscowego (uchwały) a u.s.o. następuje na płaszczyźnie stosowania prawa, a nie jego obowiązywania. Sąd podlegając wyłącznie Konstytucji i ustawom, ma nie tylko prawo ale i obowiązek odmówić zastosowania w konkretnej sprawie przepisów niższej rangi, jakimi są przepisami prawa miejscowego, pomimo iż formalnie obowiązują one w obrocie prawnym. Reasumując przepisy prawa miejscowego sprzeczne z normami rangi ustawowej nie mogą stanowić podstawy prawnej do uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego w niniejszej sprawie.

Tym samym zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 90 ust. 2b i 4 u.s.o., art. 212 u.f.p. oraz art. 2 Konstytucji RP. Ponadto Sąd stwierdził także naruszenie art. 252 ust 1 i 2 u.f.p. (art. 134 p.p.s.a.).

4.9. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzje organu I instancji, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 680,00 zł składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480,00 zł określone na podstawie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).