Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1121/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 136 , art 137 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi H. W., J. P., M. P., M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lipca 2022 r , WS-VI.7534.3.181.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z 13 września 2021 r. znak: GG.II.7221A/14/03, wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w związku z art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), Starosta Tatrzański orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako parcele gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...], gmina katastralna Z., na rzecz:

1. H. W.,

2. K. P.,

3. G. P.,

4. D. P.,

5. M. P.,

6. M. M. P.,

7. J. P..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż opisana powyżej nieruchomość wyłączona jest z normalnego obrotu prawnego i brak jest możliwości wydania orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości z uwagi na wynikający z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wskazane w tym przepisie, w tym na rzecz osób prywatnych.

Odwołanie od decyzji Starosty Tatrzańskiego złożyli H. W., J. J. P., M. P. i M. M. P., a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., znak WS-V1.7534.3.181.2021.BP uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...], na rzecz: H. W., K. P., G. P., D. P., M. P., M. M. P. i J. P..

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Pismem z 6 października 2003 r. H. W. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] Z. (rozpatrzony odrębną decyzją) oraz parcel gruntowych l. kat. [...] i l. kat. [...] (rozpatrzony zaskarżoną decyzją). Ponadto wnioskodawczyni w ww. piśmie zażądała dokonania w księgach wieczystych prowadzonych dla powyższych nieruchomości wpisu o wszczęciu postępowania o zwrot niniejszych nieruchomości, celem zabezpieczenia swojego roszczenia.

Pismami z dnia 10 listopada 2003 r. K. P., G. P., D. P., S. K. (jak pełnomocnik M. P. c. S. i A.) oraz J. P. również wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] Z. oraz parcel gruntowych l. kat. [...] i l. kat. [...].

M. i J. P. jako spadkobiercy po zmarłym J. P. pismem z dnia 13 września 2007 r. oświadczyli, iż popierają wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 11 września 1984 r. Rep. A nr [...] J. P., M. P., H. W. oraz S. P. (działający przez K. P.) sprzedali opisane w księdze wieczystej nr [...] działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] Z. oraz parcele l. kat. [...] i l. kat. [...], wraz ze znajdującymi się na nich budynkami, Skarbowi Państwa - Wojewodzie Nowosądeckiemu. Nabycie dokonało się w trybie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64) z przeznaczeniem dla Specjalistycznego Zespołu Rehabilitacyjno-Ortopedycznego [...] w Z..

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia 18 maja 1990 r. sygn. akt I [...] spadek po zmarłym S. P. nabyli wdowa K. P. oraz dzieci G. P. i D. P. - po [...] cz. każde z nich.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. sygn. akt I [...] z dnia 25 maja 2007 r. spadek po zmarłym J. P. nabyły dzieci M. M. P. i J. P., po [...] cz. każde z nich. Oboje spadkobierców poparło wniosek przedłożony wcześniej przez J. P..

Biorąc pod uwagę ww. umowę sprzedaży z dnia 11 września 1984 r. Rep. A nr [...], jak również przedstawione wyżej postanowienia spadkowe, stwierdzono, iż roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości w świetle zapisów art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje: H. W., M. P., K. P., G. P., D. P., M. M. P. i J. P.. Wszyscy uprawnieni złożyli odpowiedni wniosek o zwrot parceli będących przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.

Aktem notarialnym z dnia 14 września 2001 r. Rep. A nr [...] Skarb Państwa-Minister Zdrowia na podstawie art. 51 i art. 53 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2000 r., Nr 46, poz. 543) przeniósł nieodpłatnie na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pod nazwą Uniwersytecki Szpital [...] z siedzibą w Z. własność działek ewid. nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] Z., zabudowanych budynkiem hotelowo-pensjonatowym o nazwie hotel pracowniczy "[...]" przy ul. [...] nr [...], objętych księgą wieczystą nr [...], w celu wyposażenia we własność nieruchomości państwowej osoby prawnej. W oparciu o odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Grodzki w Z. ustalono, iż w dniu 5 listopada 2001 r. odłączono działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] Z. do księgi wieczystej nr [...] - na wniosek z 18 września 2001 r. zawarty w ww. umowie z dnia 14 września 2001 r. oraz na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia 6 maja 1998 r. nr [...].

Obecnie w księdze wieczystej nr [...] ([...]) uwidocznione są parcele gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...], gm. kat. Z., natomiast w dziale II tej księgi ujawniony jest Skarb Państwa - Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny nr [...] Collegium Medicum Uniwersytetu Jagiellońskiego w Z. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 11 września 1984 r. Rep. A nr [...].

Burmistrz Miasta Zakopane pismem z dnia 23 kwietnia 2020 r. znak: WMNW.6821.2.2020 poinformował, iż w oparciu o dane zawarte w opracowaniu geodezyjnym - mapie do celów prawnych, sporządzonym przez uprawnionego geodetę mgr inż. M. S., przyjętym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 6 grudnia 2019 r. za ident. ewid.: [...], dawne parcele gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...], wchodzące obecnie w skład działki ewid. nr [...], obr. [...] w Z., położone są w całości w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. [...] w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższe znajduje potwierdzenie w pozyskanym do akt sprawy opracowaniu geodezyjnym [...].

Organ I instancji trafnie stwierdza, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawa ta, w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, nie narusza innych ustaw. Katalog ustaw wskazanych w tym artykule, z uwagi na sformułowanie "w szczególności", oznacza, iż jest on otwarty i przykładowy, to znaczy, że w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami uwzględnić należy również przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.).

Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych: drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając możliwość przeniesienia własności takiej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, stwierdzając negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową. przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). Zauważono, że droga to nie tylko jezdnia, lecz wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających (pasie drogowym), a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 812/12 oraz z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 205/14). Z kolei pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 260/10) i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1666/09).

Poza art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej regulacji droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Natomiast zielenią przydrożną, zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, jest roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Jak wynika z pisma Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 23 kwietnia 2020 r. znak: WMNW.6821.2.2020 dawne parcele gruntowe l. kat. [...] i I.kat [...], w oparciu o dane zawarte w metryce drogi ul. [...] zajęte są pod następujące elementy pasa drogowego: chodnik w krawężniku betonowym o nawierzchni z prefabrykatów betonowych, pas zieleni (trawnik) o nawierzchni gruntowej naturalnej, zjazd o nawierzchni z kostki brukowej, ściek o nawierzchni z kostki kamiennej oraz jezdnia o nawierzchni bitumicznej.

Wojewoda Małopolski podzielił stanowisko organu I instancji, iż chodnik, zjazd czy urządzenia służące do odprowadzania wody opadowej z jezdni stanowią niewątpliwie urządzenia techniczne, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zaistniała zatem negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zawarta w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Na podsumowanie stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż nieruchomość będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji wyłączona jest z powszechnego obrotu prawnego, wobec czego nie może podlegać zwrotowi z uwagi na - wynikający z art. 2a ustawy o drogach publicznych - zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wskazane w tym przepisie, w tym na rzecz osób prywatnych.

Wobec powyższego decyzja Starosty Tatrzańskiego z 13 września 2021 r. znak: GG.11.7221 A/14/03 była co do zasady prawidłowa, jednakże mając na uwadze fakt, iż organ I instancji w sentencji rozstrzygnięcia posłużył się nieaktualnymi oznaczeniami geodezyjnymi nieruchomości, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem aktualnych oznaczeń geodezyjnych.

Następnie wskazano, iż zgodnie z synchronizacyjnym wykazem zmian znak: RZG.6640.1.2472.2020, sporządzonym w dniu 29 października 2020 r. przez geodetę uprawnionego mgr. inż. M. S., parcela gruntowa l. kat. [...] i parcela budowlana l. kat. [...], obj. księgą wieczystą nr [...] odpowiadają działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0334 ha, poł. w obr. [...] w Z..

Na koniec, odnosząc się do zarzutów, kwestii i wniosków podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie mogły one zostać uwzględnione.

Odnosząc się do kwestii zabezpieczenia roszczenia zwrotowego poprzez odpowiedni wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, zwrócono uwagę na stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt: V CSK 290/12, zgodnie z którym: "Wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wywołuje stanu niezgodności nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Generalnie żądanie objęte art. 136 ust. 3 u.g.n. zaliczane jest do roszczeń o przeniesienie własności nieruchomości z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Nie oznacza to jednak, że wystąpienie z wnioskiem o zwrot nieruchomości jest równoznaczne z przysługiwaniem wnioskodawcy roszczenia o przeniesienie jej własności, skoro w postępowaniu administracyjnym poczynione być muszą ustalenia zezwalające na ocenę istnienia materialnoprawnych przesłanek zwrotu, które będą podstawą decyzji administracyjnej. Wobec tego do czasu wydania pozytywnej decyzji nie można skutecznie powoływać się na roszczenie, które mogłoby być podstawą ujawnienia w księdze wieczystej na zasadzie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Przekonanie o zasadności wniosku o zwrot nieruchomości nie może być traktowane, jako roszczenie przyszłe, jeśli istnienie przesłanek roszczenia jest przedmiotem kontrowersji, które rozstrzygnięte być muszą decyzją administracyjną".

Odnośnie żądania - po raz pierwszy wysuniętego przez odwołujących się w pismach z 20 sierpnia 2021 r. - wydania przez właściwy organ decyzji w sprawie zwrotu na ich rzecz parcel gruntowych l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], gmina katastralna Z., oraz parcel budowlanych l. kat. [...] i l. kat. [...], gmina katastralna Z., organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Starosta Tatrzański prawidłowo prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie w zakresie określonym ww. wnioskami z dnia 6 października 2003 r. oraz z dnia 10 listopada 2003 r. Natomiast takie rozszerzenie wniosku poprzez wysunięcie żądania zwrotu nieruchomości spoza kręgu wyznaczonego przez pierwotnie złożony wniosek (zwłaszcza przejęte, tak jak w tym przypadku, na podstawie innego aktu wywłaszczeniowego), musi być potraktowane przez organ administracyjny jako odrębny wniosek mający na celu wszczęcie odrębnego postępowania w takiej sprawie.

Z kolei rozpatrując odwołanie Wojewoda Małopolski związany był zakresem rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji, który wyznaczała treść pierwotnych wniosków.

Dla porządku zauważono, że Starosta Tatrzański nadał bieg wspomnianemu wyżej żądaniu, wydając - na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 7 u.g.n. - postanowienie z 27 października 2021 r. znak: GN.6821.17.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, z wniosku H. W., J. J. P., M. P. oraz M. M. P., w sprawie o zwrot parcel gruntowych l. kat. [...], [...], gmina katastralna Z., i parcel budowlanych [...], gmina katastralna Z., oraz parcel gruntowych [...], [...], [...], gmina katastralna Z., stanowiących obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], obr. [...] Z.. Wobec złożenia przez wnioskodawców zażalenia na ww. postanowienie z 27 października 2021 r. znak: GN.6821.17.2021, Wojewoda Małopolski prowadzi obecnie postępowanie zażaleniowe w tej sprawie.

Natomiast odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Tatrzańskiego organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż kwestie przewlekłości w prowadzeniu postępowania można badać w jego toku, które przed organem I instancji zakończyło się w momencie wydania zaskarżonej decyzji.

Na sam zaś koniec organ odwoławczy stwierdza, iż nie ma kompetencji do ustalania odszkodowania - ani ze względu na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej, ani z tytułu zajęcia wywłaszczonych parcel pod drogę publiczną, ani też w związku z przewlekle prowadzonym postępowaniem dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. W., J. P., M. P., M. M. P., zarzucając jej:

1) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie w toku postępowania, które trwało prawie 19 lat, z czego przez 17 lat w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji nie dochowano obowiązku informowania stron postępowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

3) naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez zaniechanie stosowania zasady szybkości i prostoty postępowania,

4) naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy przez ponad 17 lat, w trakcie których przez okres ponad 10 lat nie były podejmowane żadne czynności przez organ administracji ti. postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa.

5) naruszenie art. 36 k.p.a. poprzez nieinformowanie stron postępowania przez organ pierwszej instancji o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz niepodaniu przyczyny zwłoki jak również braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia,

6) naruszenie art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego tj. organ nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowy w sposób wyczerpujący oraz nie udowodnił wszystkich wskazanych okoliczności,

7) naruszenie art. 136 oraz art. 137 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z póżn. zm., dalej; "UGN") poprzez brak zbadania przesłanki o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz poprzez brak powiadomienia byłego właściciela o zamiarze przeznaczenia na inny cel niż cel wywłaszczenia i braku poinformowania go o możliwości zwrotu tj. o popełnienie deliktu przez organ administracji.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o :

< uchylenie skarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, w szczególności w zakresie zbędności, której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z póżn. zm.) oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w niniejszej skardze.

< stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa tj. że organ I instancji dopuścił się bezczynności i/lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz ustalenia stosownego odszkodowania w tym zakresie.

< zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r , poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Do prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j. z dnia 2020.11.12) .

Na wstępie wskazać należy, że trafnie skarżący zarzucają, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji działał opieszale, a podejmowane czynności były mocno rozciągnięte w czasie. Postępowanie trwało bowiem od 2003 r., a zanim zapadła decyzja pierwszoinstancyjna minęło 17 lat. Czas trwania postępowania administracyjnego nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga, jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skargi organy uczyniły zadość wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i należycie oceniły zebrany materiał dowodowy. Ocena ta była zgodna z art. 80 k.p.a. i nie była dowolna. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 136 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: "UGN"), gdyż organy słusznie doszły do wniosku, że nie jest możliwy zwrot przedmiotowej nieruchomości z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 2a ustawy o drogach publicznych .

Stosownie do art. 136 ust 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j. z dnia 2020.11.12) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W sprawie niesporne było i wynikało z powołanych w decyzji dokumentów, a także wydruku z KW nr [...] (https://przegladarka-ekw.ms.gov.pl), że zgodnie z synchronizacyjnym wykazem zmian znak: [...], sporządzonym w dniu 29 października 2020 r. przez geodetę uprawnionego mgr. inż. M. S., parcela gruntowa l. kat. [...] i parcela budowlana l. kat. [...], obj. księgą wieczystą nr [...] odpowiadają obecnie działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0334 ha, poł. w obr. [...] w Z. wykorzystanej pod DR- drogi.

W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a skarżący są osobami uprawnionymi do żądania zwrotu nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie należało jednak zastosować wykładnię systemową art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniającą ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także powołać się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym , na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość.

Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.

Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot ( postanowienie SN z dnia 24.06.2010 r. IV CSK 40/10). Oznacza to, zatem że państwo lub gmina, jako właściciele nieruchomości nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów.

Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Tego rodzaju wyłączenie oznacza m.in., że prywatny grunt zajęty pod urządzoną drogę publiczną z uwagi na jego właściwość - nie może być wydany właścicielowi nawet w przypadku wytoczenia powództwa windykacyjnego, gdyż sprzeciwia się temu jego natura i przeznaczenie (właściwość). Poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nikt nie może być ani właścicielem gruntu zajętego pod urządzone drogi publiczne (ani jego posiadaczem czy władającym). Sama zaś możliwość korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania na gruncie prawa cywilnego, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności gwarantowanej obywatelowi przez państwo (Wyrok WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 1227/21)

W rozpatrywanej sprawie nieruchomość, której dotyczy skarga tj. dawne parcele gruntowe I. kat. [...] i I. kat. [...], wchodzące obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...] w Z., położone są w całości w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. [...] w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc zgodnie z art. 2a tej ustawy nie może ona podlegać zwrotowi.

Nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bez względu na przesłankę zbędności, o której mowa w art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, okoliczność ta wykluczała potrzebę badania "zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia lub o braku przesłanek stwierdzających zbędność" oraz wskazywała na brak konieczności prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Do badania przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd powszechny. Sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości."

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie powołanych przepisów i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j.)