Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1979/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 53 ust. 5, art. 62
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa1979/12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr

[...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie

własne z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], którym zawieszono w

trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej K.p.a.)

postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla

inwestycji, polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego - XII

kondygnacyjnego z częścią usługową oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą,

na działce nr [...], położonej w S. przy ul. [...], w strefie

"C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., o powierzchni 0,5423 ha, do czasu

uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S..

Minister wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz,

prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4

ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) i uzyskaniu uzgodnień lub

decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji,

lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, wspomnianego uzgodnienia

dokonuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z odrębnymi przepisami - art.

53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w

trybie art. 106 K.p.a. Minister wyjaśnił ponadto, że uzgodnienie jest formą o

znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny, rozstrzygający w

postępowaniu głównym, a jego celem jest zasięgnięcie stanowiska organów

posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną, co do możliwości realizacji zamierzonych

przedsięwzięć, z punktu widzenia ich właściwości. W wyniku przedłożenia Ministrowi

projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, dokonuje on oceny

zgodności tego projektu z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w konkretnej

sprawie, a więc do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia

inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego.

W uzasadnieniu wskazano też, że miasto S. uzyskało status uzdrowiska [...]

stycznia 1999 r. Z tego względu oraz po uwzględnieniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia

28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony

uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.,

dalej zwana ustawą o uzdrowiskach), na obszarze uzdrowiska S. istnieje

obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego.

Dla obszaru działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...] w

chwili rozpatrywania projektu decyzji o warunkach zabudowy nie uchwalono planu

zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy

dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu

miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków

zabudowy zawiesza się.

Minister stwierdził, że obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania

inwestycyjnego dotyczącego działek położonych na obszarze uzdrowiska (w strefie C

ochrony uzdrowiskowej) powstał z mocy prawa, a więc kwestia ta nie jest

pozostawiona do uznaniu organu. Skoro postępowanie główne nie może być

prowadzone odnośnie działek położonych na obszarze uzdrowiska w strefie C, to

również brak jest podstaw do prowadzenia postępowań uzgadniających przed

organami współdziałającymi. Niemożność prowadzenia postępowania głównego

wyłącza także możliwość prowadzenia - odnośnie terenów uzdrowiskowych -

postępowania uzgodnieniowego. Z tych przyczyn postępowanie prowadzone przed

Ministrem winno być zawieszone do czasu uchwalenia planu zagospodarowania

przestrzennego dla uzdrowiska S..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na

postanowienie Ministra z dnia [....] lipca 2010 r. P. Sp. z o.o.,

zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz

utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., a także o zasądzenie

kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na

przyjęciu, że w stosunku do miasta S. istnieje obowiązek sporządzenia

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma uzasadniać

zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy;

- naruszenie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie w

postępowaniu przed organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy,

podczas gdy może być on stosowany jedynie przez organ prowadzący

postępowanie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 K.p.a., poprzez

utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2010 r.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadniono podniesione zarzuty. Skarżąca

wskazała m.in., że kwestia obowiązku sporządzenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w postępowaniu przed

Ministrem i nie powinna być przez niego oceniana, albowiem zajęcie stanowiska na

podstawie art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy nie może

wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu,

wyznaczony przepisami prawa materialnego.

Gmina, która była gminą uzdrowiskową w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966

r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, staje się gminą uzdrowiskową w

rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o uzdrowiskach z mocy samego prawa.

Uzyskanie statusu uzdrowiska w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca

2005 roku o uzdrowiskach nastąpiło od dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy,

tj. od dnia 2 października 2005 r. Od tej daty rozpoczął się bieg dwuletniego terminu

do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego. Dlatego zdaniem skarżącej, z uwagi na upływ 2 lat, o którym mowa

w art. 38 ust. 2 ww. ustawy, należy przyjąć, że obowiązek ten wygasł z dniem 2

października 2007 r, a tym samym "odpadła" prawna możliwość zawieszenia

postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy na

podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Podsumowując skarżąca wskazała, że nie ma żadnych podstaw do wstrzymania

biegu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Argumentacja, że

może to zrobić także organ uzgadniający jest całkowicie błędna i bezpodstawna. Ani

w przepisach u.p.z.p. dotyczących uzgodnienia projektu decyzji, ani w przepisach

K.p.a. dotyczących trybu współdziałania organów administracji publicznej (art. 106

K.p.a.) nie ma żadnych wskazówek pozwalających wnioskować o dopuszczalności

zawieszenia postępowania incydentalnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7.12.2010 r., sygn.

akt IV SA/Wa 1855/10 oddalił tę skargę uznając, iż postępowanie uzgodnieniowe

dzieli losy postępowania głównego. Skoro więc zachodzą podstawy do zawieszenia

postępowania głównego, to również te same przesłanki prowadzą do zawieszenia

postępowania uzgodnieniowego.

Stanowiska tego - na skutek wywiedzionej skargi kasacyjnej - nie podzielił jednakże

Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego

orzekającego w niniejszej sprawie, w przedmiotowych okolicznościach brak było

zagadnienia wstępnego, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny sąd lub organ

co uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji

o warunkach zabudowy.

Podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy, jak wynika z wykładni literalnej tego

przepisu - co podkreślił NSA - postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia

warunków zabudowy, a nie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o

warunkach zabudowy. Dyspozycja przepisu art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym nie została sformułowana w sposób szeroki, który

obejmowałby postępowania dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy.

Okoliczność zaistnienia obowiązku zawieszenia postępowania głównego w

warunkach określonych w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym może mieć jedynie wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie organu

współdziałającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę

zważył, co następuje.

Oba kontrolowane postanowienia Ministra nie odpowiadają prawu, co oznacza, iż

skarga P. Sp. z o.o. zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r.

utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. zawieszające

postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla

inwestycji, polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego - XII

kondygnacyjnego z częścią usługową oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na

działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...], w strefie "C"

ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., o powierzchni 0,5423 ha, do czasu

uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S..

Stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy

wydaje - z zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy - wójt,

burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53.

ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych,

wspomnianego uzgodnienia dokonuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z

odrębnymi przepisami - art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., które to rozstrzygnięcie strona

może zakwestionować wnosząc zażalenie na podstawie art. 106 § 5 K.p.a.

Miasto S. zostało uznane za uzdrowisko na mocy rozporządzenia Ministra

Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie uznania miasta

S. za uzdrowisko (Dz. U z [...] r. nr [...] poz. [...]), które weszło w życie po

upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Natomiast w myśl art. 59 ustawy o uzdrowiskach,

obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów,

stały się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy, a więc ze wszystkimi tego

konsekwencjami. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca

2010 r., uzdrowisko S. działa na podstawie Statutu Uzdrowiska S.

uchwalonego uchwałą nr [...]. Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2010

r. Prawidłowo organ uznał zatem, że na wskazanym obszarze, jako uzdrowiskowym,

istnieje obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, na co wskazuje art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach.

Mimo istniejącego obowiązku, dla omawianego obszaru nie uchwalono jednakże do

czasu ustatecznienia się zaskarżonego postanowienia planu zagospodarowania

przestrzennego. W piśmie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r.

zawarto informację, że uchwałą nr [...] Rada Miasta S. w dniu [...]

czerwca 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla

osiedla "B." w ., w rejonie którego znajduje się działka objęta

wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże wówczas plan ten nie wszedł

jeszcze w życie. Po wejściu w życie nie pozostawał jednakże długo źródłem prawa

miejscowego, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia

21.04.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 171/11 w całości stwierdził nieważność uchwały nr

[...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r., a Naczelny Sąd

Administracyjny wyrokiem z dnia 25.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1974/11 oddalił

wniesioną skargę kasacyjną uznając, iż zachodziły podstawy do stwierdzenia

nieważności tego planu.

Niewątpliwie przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że - jeżeli wniosek o ustalenie

warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek

sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia

warunków zabudowy zawiesza się. Wyłączona jest zatem możliwość prowadzenia

postępowania inwestycyjnego w odniesieniu do obszaru uzdrowiskowego. Powstaje

wówczas obowiązek obligatoryjnego zawieszenia takiego postępowania głównego w

odniesieniu do działek, położonych na obszarze uzdrowiska (w strefie C). Kwestia

zawieszenia postępowania nie jest więc pozostawiona uznaniu organu.

Mając na uwadze, że status uzdrowiska uzyskują wyłącznie obszary posiadające

szczególne walory klimatyczne lub naturalne surowce lecznicze, konieczna jest ich

szczególna ochrona. Z tego względu ustawodawca wprowadził dla nich obowiązek

uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. W art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

nakazał jednakże, jak dostrzegł to NSA w cyt. wyroku wiążącym skład obecnie

orzekający w niniejszej sprawie - zawieszanie jedynie głównych postępowań

inwestycyjnych prowadzonych na tych terenach. NSA stanął na stanowisku, iż w

okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak było zagadnienia wstępnego, które

wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny sąd lub organ, co uzasadniałoby zawieszenie

postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym, wiążącym Sąd obecnie orzekający w

tej sprawie wyroku stwierdził, że "niewątpliwie organy uprawnione są do działania

jedynie w granicach nadanych im prawem. Kompetencja organu uzgadniającego

decyzję administracyjną ogranicza się do oceny przez organ współdziałający istoty

sprawy z uwzględnieniem niektórych tylko występujących w sprawie okoliczności. W

rozpatrywanej sprawie organ niewątpliwie winien wypowiedzieć się wyłącznie co do

zgodności z prawem projektu decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie

sądowoadministracyjnym podnosi się, że organ uzgadniający nie ma wpływu na

sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej

projekt. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od

postępowania głównego". Z tego faktu NSA wyprowadził tezę, że ocena tego, czy

zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania uzgodnieniowego winna być

dokonana niezależnie od istnienia przesłanek zawieszenia postępowania głównego i

sprowadzać się do ustalenia, czy w stosunku do postępowania uzgodnieniowego

zachodzą podstawy zawieszenia, określone w przepisach ogólnych art. 97- 103

K.p.a. lub w przepisach odrębnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem,

że "podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 62 ust. 2 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy, jak wynika z wykładni

literalnej tego przepisu, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia

warunków zabudowy, a nie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o

warunkach zabudowy. Dyspozycja przepisu art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym nie została sformułowana w sposób szeroki, który

obejmowałby postępowania dotyczące ustalenia warunków zabudowy."(. -)»z uwagi

na rozdzielność i odrębność postępowania głównego oraz postępowania

uzgodnieniowego należy przyjąć, że kompetencje organów administracji właściwych

do prowadzenia postępowania głównego nie mogą być przenoszone czy

przejmowane przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie

uzgodnieniowe. Tymczasem kontrolowanym postanowieniem Minister Zdrowia w

istocie dokonał zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy,

przekraczając tym samym swoje kompetencje. Okoliczność zaistnienia obowiązku

zawieszenia postępowania głównego w warunkach określonych w art. 62 ust. 2

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć jedynie wpływ

na merytoryczne rozstrzygnięcie organu współdziałającego".

Wobec zajęcia przez sąd drugiej instancji wskazanego stanowiska stanowiącego

wykładnię obowiązującego prawa, skład obecnie rozpatrujący niniejszą sprawę -

będąc związany tym wyrokiem, wskazującym na naruszenie przez Ministra prawa

materialnego w postaci art. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym - uchylił oba kwestionowane postanowienia Ministra.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wobec braku obowiązywania obecnie

planu na tym obszarze, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że określony w art.

38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach termin dwóch lat na sporządzenie i uchwalenie

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wygasł z upływem dwóch lat

od wejścia w życie tego aktu, a zatem już wówczas "odpadła" prawna możliwość

zawieszenia postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków

zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy o

uzdrowiskach wprowadza obowiązek uchwalenia przez gminę, która uzyskała status

uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, planu zagospodarowania

przestrzennego w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu. Upływ zakreślonego

we wskazanym artykule terminu dwuletniego nie dezaktualizuje nałożonego przez

ustawodawcę na gminę obowiązku uchwalenia planu, ani jej nie wyłącza. Brak jest

podstaw do przyjęcia, że przekroczenie tego terminu skutkuje koniecznością

rozpoznania sprawy na zasadach ogólnych, to jest obowiązkiem wydania przez

organ administracji decyzji o warunkach zabudowy. Takie następstwa braku działania

gminy nie wynikają bowiem z przepisów szczególnych, na co zwrócił uwagę

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, wiążącym Sąd w niniejszej

sprawie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 190 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2

sentencji.

O kosztach postępowania - w pkt 3 sentencji - rozstrzygnięto na podstawie art. 200

oraz art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie

oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej

udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ uzgadniający zobowiązany

będzie zastosować się do wyrażonej w nim oceny prawnej i zawartych wskazań.