Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 50/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.59 ust. 1 pkt 1 i 2, art.59 ust. 2 pkt 1, art. 63 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 6, art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt 41 lit. b
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 126
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1380/15 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1380/15, oddalił skargę Ogólnopolskiego [...] z siedzibą w Markach na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] S.A., działając zgodnie z postanowieniem Marszałka Województwa Mazowieckiego, przedłożył Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie dokumenty, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), tj. m.in. kopię wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac pogłębiarskich w celu udrożnienia głównego koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego rzeki Wisły od km 528+450 do km 528+850 w miejscowości Łomianki Dolne oraz czasowe składowanie piasku pochodzącego z prac pogłębiarskich w międzywalu rzeki Wisły na brzegu lewym w km 528+650.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., RDOŚ w Warszawie nałożył na [...] S.A. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ustalając jednocześnie jego zakres.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia [...] S.A., postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia zakresu raportu w pkt 3 i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone.

Ogólnopolskie [...] pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ww. ostatecznego postanowienia GDOŚ z dnia [...] października 2011 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił wszczęcia na wniosek OTOP postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wnioskowanego postanowienia.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. OTOP ponownie wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) postanowienia GDOŚ z dnia [...] października 2011 r. zarzucając naruszenie art. 97 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; naruszenie przepisu § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1397 ze zm.); Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012 r.) – pkt 2 lit. c Załącznika II do tej dyrektywy oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r., ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE L z dnia 22 grudnia 2000 r.) – art. 4 ust. 7 tej dyrektywy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., GDOŚ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] października 2011 r., oraz dopuścił OTOP do udziału w tym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., organ odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia 28 października 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu wskazano, że planowane do realizacji przedsięwzięcie zaliczono do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. OTOP natomiast zakwestionowało kwalifikację przedsięwzięcia wskazując, że winno ono być zakwalifikowane do II grupy przedsięwzięć, zamiast do grupy III, co zdaniem OTOP-u, stanowiło rażące naruszenie prawa.

GDOŚ wskazał, że zaliczenie przedsięwzięcia do tzw. III grupy przedsięwzięć wynikało z interpretacji ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, zatem powyższe nie mogło stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności, gdyż interpretacja przepisów nie stanowi oczywistego naruszenia prawa. Badając kwestię kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia do jednej z ww. grup przedsięwzięć, w postępowaniu zastosowanie miały przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, a więc w dniu 28 października 2011 r.

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 41 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), wydobywanie kopalin ze złoża ze śródlądowych wód powierzchniowych jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyżej przytoczone przepisy, z uwagi na nieścisły i złożony zapis, budziły wątpliwości interpretacyjne zarówno organów administracji publicznej, jak i organizacji społecznych.

Ogólnopolskie [...] w skardze na powyższe postanowienie zarzuciło naruszenie przepisów:

– prawa materialnego: wspólnotowego (UE):

1. Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r., w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L z dnia 5 lipca 1985 r.), aktualnie – Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r.) – Zał. II, pkt. 2 lit. c tego dokumentu, dotyczący wydobycia minerałów przy pomocy pogłębiarek morskich lub rzecznych;

2. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE L 327 z dnia 22 grudnia 2000 r., s. 1, ze zm.) – art. 4 ust. 7 tego dokumentu;

– prawa materialnego krajowego:

1. § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

2. art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej w niniejszej skardze ustawą "ocenową",

– prawa procesowego:

1. art. 7 k.p.a. (przestrzeganie praworządności i wyjaśnienie stanu faktycznego),

2. art. 8 k.p.a. (sposób prowadzenia postępowania budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej),

3. art. 77 § 1 k.p.a. (rzetelne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności przedstawionego przez OTOP) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, iż z uwagi na prawo wspólnotowe, jak również wymienione prawo krajowe, organy błędnie zaklasyfikowały przedmiotowe przedsięwzięcie do grupy "mogących znacząco oddziaływać wyłącznie na cele ochrony obszarów "Natura 2000", o której jest mowa w art. 59 ust. 2 ustawy "ocenowej" i tym samym, postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.). Towarzystwo wskazało, że wymogi praworządności wymagają jednolitego stosowania prawa, w tym przypadku wobec w pełni analogicznych przedsięwzięć wydobywania kopalin z dna Wisły, także w obszarach sieci Natura 2000. Tej analogicznej działalności dotyczy wprost przytoczony w skardze, zaś pominięty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2015 r. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. (IV SA/Wa 2632/13), w którym wskazano, że "...z kolei ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 staje się bezprzedmiotowa ponieważ nie można badać czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jeżeli przedsięwzięcie to zostało zakwalifikowane do grupy znacząco oddziaływających na środowisko". W omawianym wyr. WSA w Warszawie zajął również stanowisko, że dla poboru kopaliny z dna tarnobrzeskiego odcinka Wisły powinna zostać zrealizowana ocena nie na podstawie przepisów Działu V Rozdziału 5 ustawy "ocenowej" – w ramach udzielania pozwolenia na szczególne korzystanie z wód – lecz w oddzielnym postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej. Co więcej – zdanie takie – w odniesieniu do omawianego poboru kopaliny z dna Wisły (w drugiej lokalizacji – w gminie Baranów Sandomierski) – podziela także GDOŚ. W przedstawionej sytuacji nie można zaakceptować, że ten organ ochrony środowiska stosuje wykluczające się wzajemnie przepisy prawa – różnie, w odniesieniu do dokładnie tej samej grupy przedsięwzięć.

Ponadto zdaniem strony skarżącej postępowanie w sprawie zasługuje na wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ponieważ nie doręczono jednej ze stron postępowania – Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. Podmiot ten z mocy art. 127 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne jako właściciel (administrator) wód Wisły Środkowej (także warszawskiego odcinka tej rzeki) jest stroną w postępowaniach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w tym także na szczególne korzystanie z wód.

GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organ I instancji, w przypadku przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy (tzw. I i II grupa przedsięwzięć), może ono wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli może znacząco oddziaływać na cele jego ochrony, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony (tzw. III grupa przedsięwzięć). W myśl natomiast art. 97 ust. 2 tej samej ustawy, postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Stosownie do art. 97 ust. 3 ww. ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska w postanowieniu nakłada obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, którego zakres, zgodnie z art. 97 ust. 4, powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Przy czym, przepisy u.o.ś. przewidują badanie wpływu na obszary Natura 2000 każdego przedsięwzięcia, które może oddziaływać na obszar Natura 2000 i każdy przypadek oddziaływania powinien być analizowany indywidualnie, biorąc pod uwagę dany obszar Natura 2000 oraz cele i założenia jego ochrony.

W dacie orzekania przez organ I instancji w niniejszej sprawie, tj. w dniu 19 lutego 2014 r., zgodnie z art. 71 ust. 2 u.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te wymieniono w ww. rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć i znajduje się wśród nich wydobywanie kopalin ze złoża śródlądowych wód powierzchniowych. Natomiast, w katalogu decyzji, których wydanie uwarunkowane było wcześniejszym uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w myśl przepisu art. 72 ust. 1 u.o.ś., w brzmieniu aktualnym na dzień wydania kontrolowanego postanowienia GDOŚ, tj. na dzień 28 października 2011 r. wymieniono jedynie pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych. Wśród decyzji tych nie wskazano jednak na pozwolenie wodnoprawne na wydobywanie z wód żwiru, kamieni, piasku oraz innych materiałów w ramach szczególnego korzystania z wód. Stąd też organy administracji publicznej (w tym wydający pozwolenia wodnoprawne marszałkowie województw) uznawały, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana przy wydawaniu tego rodzaju pozwolenia wodnoprawnego, ale z uwagi na fakt lokalizacji inwestycji w granicach obszarów Natura 2000, nakładały na inwestorów obowiązek o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.o.ś.

Sąd wskazał, że powołanie się na rażące naruszenie prawa, może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów (wyr. NSA z 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10). Nie dotyczy to sytuacji kiedy przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. Wówczas wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową. Zatem okoliczność zastosowania w niniejszej sprawie pojęcia, którego rozumienie w oparciu o przepisy prawa wymaga wyboru interpretacji, nie stanowi podstawy do uznania, że organ dokonujący konkretnej wykładni dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Z obecnego brzmienia art. 72 ust. 1 pkt 6 u.o.ś. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r.) wprost wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku, oraz innych materiałów, w ramach szczególnego korzystania z wód – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. W powiązaniu ww. przepisu z § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) uznać należy, że przedsięwzięcie polegające na wydobyciu kruszywa z wód śródlądowych zaliczane jest do tzw. II grupy przedsięwzięć. Powyższe oznacza, że planowana inwestycja obecnie zostałaby zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagająca uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednakże w dacie wydania kontrolowanego postanowienia przepis ten nie brzmiał jednoznacznie, a kwestia zaliczania przedsięwzięć polegających na wydobyciu kruszywa ze śródlądowych wód powierzchniowych do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie była interpretowana przez organy administracji publicznej ani organizacje ekologiczne w sposób jednoznaczny, co wynikało z niejasności i złożoności przepisów.

Obecnie brzmienie § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć należy interpretować w kontekście przepisów unijnych i zasadne jest, w ramach postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, wystąpienie o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która w odniesieniu do danego przedsięwzięcia winna być uzyskana. Jednakże prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanego wyżej postanowienia, organ winien był je poddać szczegółowej analizie w kontekście ówcześnie obowiązującej regulacji prawnej a nie w oparciu o nowe przepisy i wypracowaną linię orzeczniczą. Dlatego też postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którym uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia zakresu raportu i orzekł w tej materii, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedmiotowego przedsięwzięcia, w ocenie Sądu, nie spełnia przesłanek przemawiających za stwierdzeniem jego nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w § 1 pkt 2 k.p.a., o co wnosiło OTOP.

Sąd wskazał dalej, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. w przypadku gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości.

Celem postępowania nieważnościowego jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji poprzez ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza to obowiązek sprawdzenia, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym, oraz czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Przeprowadzając weryfikację pod powyższym kątem, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, iż nie zachodzi żadna z ww. przesłanek przemawiających za stwierdzeniem nieważności postanowienia z dnia 28 listopada 2011 r.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ogólnopolskie [...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2014 r., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. – poprzez jego zastosowanie, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/ p.p.s.a. – poprzez ich nie zastosowanie w związku z:

– art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, gdyż Sąd ten nie uchylił zaskarżonego postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa – wskazanych w niniejszej skardze poniżej przepisów unijnego prawa ochrony środowiska;

– art. 127 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. i art. 2 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania postanowienia z dnia 28 października 2011 r., Dyrektywy Rady Nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r., w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L z dnia 5 lipca 1985 r. ze zm.), w związku z art. 4 ust. 2 tej Dyrektywy i pkt 2 lit. c/ w Załączniku II do tego aktu prawnego. Aktualnie – analogiczne przepisy dotyczące wydobywania minerałów pogłębiarkami z wód śródlądowych są zawarte w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r., ze zm.);

– § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), w którym jednoznacznie zaliczono przedsięwzięcie polegające na do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być orzeczony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w jej pełnym zakresie – a nie tylko ograniczającym się do zbadania jego wpływu na obszary sieci Natura 2000;

jak również – w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. – gdyż zaskarżone postanowienie GDOŚ, jak również poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] października 2014 r., nie zostały doręczone dwóm stronom postępowania, tj. Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu (Okręg w Warszawie), które w zw. z art. 127 ust. 7 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, są stronami w postępowaniach o wydanie pozwolenia wodno-prawnego, a więc również w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności udzielonych pozwoleń na szczególne korzystanie z wód, co sprawia, że spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania, nastąpiło także rażące naruszenie prawa mogące skutkować nieważnością postępowania.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących:

– przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 28 października 2011 r., z uwagi na naruszenie wiążących w omawianej sprawie przepisów unijnych – wymienionych w pkt 1 zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej,

– przesłanki przemawiającej za wznowieniem postępowania, zakończonego w dniu [...] lutego 2015 r. wydaniem zaskarżonego postanowienia GDOŚ – wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.).

3) art. 106 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 227 i 232 § 1 oraz art. 244 k.p.c. – gdyż Sąd nie przeprowadził z urzędu dowodu z dokumentu – stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 kwietnia 2013 r., gdzie zawarte jest stanowisko organu, iż przedsięwzięcie polegające na szczególnym korzystaniu z wód (wydobywanie minerałów z gruntów pokrytych wodami śródlądowymi, za pomocą pogłębiarek), powinno być traktowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – czyli należące do tak zwanej II grupy "ocenowej", o której jest mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pomimo iż – w dacie sporządzenia omawianego pisma GDOŚ – pozwolenia wodnoprawne tego typu nie były jeszcze uwzględnione w ówczesnej treści art. 72 ust. 1 pkt 6 tej ustawy.

4) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 59 ust. 2, art. 96 ust. 3 i art. 97 ust. 2, 3,4 ustawy "ocenowej" – wskutek przyjęcia błędnego ustalenia iż w sprawie omawianego przedsięwzięcia, które zgodnie z powołanymi przepisami prawa unijnego jest (i było) mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z tak zwanej II grupy "ocenowej"), powinna być przeprowadzona wyłącznie zawężona merytorycznie procedura oceny jego oddziaływania – ograniczona tylko do rozpatrzenia zagadnień dotyczących wpływu na sieć obszarów Natura 2000.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 28 października 2011 r.

Z brzmienia art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 października 2008 r. w wersji obowiązującej 28 października 2011 r. oraz § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b/ rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. – nie wynikało jednoznacznie, że przedmiotową inwestycję, polegającą na wydobyciu kruszywa z koryta rzeki Wisły oraz jego składowania na oznaczonej działce, należało zakwalifikować do przedsięwzięć kategorii I i II wymienionej w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r.

W decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2011 r. i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2011 r. przedstawiono szczegółową argumentację uzasadniającą zaliczenie przedmiotowej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000, stosownie do art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. Wskazano, że przedsięwzięcie polegające na poborze piasku z koryta rzeki Wisły i jego składowaniu może negatywnie oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły" i obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "Kampinoska Dolina Wisły", a zatem konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Organ odwoławczy omówił szeroko zagrożenia wynikające z planowanego przedsięwzięcia dla gatunków ptaków objętych ochroną na danym obszarze, kierując się wymogami wynikającymi z "zasady przezorności" oraz szczegółowych regulacji wspólnotowych i krajowych.

Zwrócił też uwagę, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinna uwzględniać analizę skumulowanych efektów danej inwestycji z innymi istniejącymi i planowanymi przedsięwzięciami poboru kruszywa z rzeki Wisły. Określając zakres raportu organ uwzględnił uwarunkowana wskazane w art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r.

Zaznaczyć należy, że postanowienie podjęte w trybie przepisu art. 97 ust. 1 przez organ pierwszej instancji, a następnie postanowienie organu odwoławczego – pozostawały w związku z wystąpieniem przez inwestora o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na "wykonanie prac pogłębiarskich w celu udrożnienia głównego koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego rzeki Wisły (...) w miejscowości Łomianki Dolne oraz czasowe składowanie piasku (...)".

Według ówczesnej treści art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane było przed uzyskaniem pozwolenia na wykonywanie urządzeń wodnych.

Dopiero wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 30 maja 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 850) wymieniony przepis rozszerzono na przypadki wydawania pozwolenia wodnoprawnego "na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, w ramach szczegółowego korzystania z wód".

Z uzasadnienia projektu wymienionej ustawy wynika, że omawiana nowelizacja – powiązana ze zmianą art. 118 ustawy o ochronie przyrody – podyktowana była koniecznością zapewnienia pełnej zgodności z prawem Unii Europejskiej.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w wydanych postanowieniach podjętych w trybie nadzorczym wyjaśnił, ze przed zmianą stanu prawnego istniały wątpliwości czy przepis § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b/ rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. ma zastosowanie do wydobywania surowców mineralnych w ramach szczególnego korzystania z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie koncesji geologicznej. Natomiast po dokonanej nowelizacji z 2014 r. nastąpiła zmiana w interpretacji wymienionego przepisu rozporządzenia w zakresie pojęcia "wydobywania kopalin ze złoża", stosownie do treści pkt 2 lit. c/ załącznika II dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012 r.), w którym mowa jest o przedsięwzięciach polegających na wydobywaniu minerałów przy pomocy pogłębiarek morskich i rzecznych jako przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne.

W konsekwencji w praktyce organów zaczęto przyjmować, że pojęcie "kopalina" użyte w powołanym rozporządzeniu nie dotyczy jedynie działalności reglamentowanej na podstawie ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, lecz obejmuje także pozyskiwanie surowców mineralnych prowadzone na podstawie pozwoleń wydawanych zgodnie z Prawem wodnym.

Wobec powyższego należało przyjąć, że nie stanowiła rażącego naruszenia prawa przyjęta w postanowieniach z maja i października 2011 r. kwalifikacja przedmiotowej inwestycji, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.), a nie przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r.). Okoliczność nieuwzględnienia przy interpretacji § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b/ rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. regulacji Dyrektywy Rady Nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L 1985.175.40), a konkretnie art. 4 ust. 2 i pkt 2 lit. c/ Załącznika nr II do tej dyrektywy – była niewątpliwie wynikiem niejednoznacznej treści wymienionych przepisów. Brak uwzględnienia w porządku krajowym wymienionej dyrektywy, jak też nieprawidłowa transpozycja kolejnej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z 28 stycznia 2012 r.) stała się przyczyną wspomnianej wyżej nowelizacji z 2014 r., którą doprecyzowano unormowania stanowiące podstawę do kwalifikowania przedsięwziąć o charakterze odpowiadającym inwestycji będącej przedmiotem kwestionowanych postanowień z 2011 r.

Trafnie organ zwrócił uwagę na to, że nieścisła i złożona treść przepisów zastosowanych w sprawie rozpatrywanej w trybie zwykłym wywoływała wątpliwości interpretacyjne nie tylko organów administracji, ale też organizacji ekologicznych, w tym Towarzystwa Ochrony Przyrody, które w innej sprawie (sygn. akt IV SA/Wa 2632/13) w skardze dowodziło, że wydobycie kruszywa z koryta rzeki stanowi przedsięwzięcie zaliczone do III grupy przedsięwzięć, a więc przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, a nie uzyskania decyzji środowiskowej.

Również w orzeczeniach sądowych z aprobatą Sądy odnosiły się do takiej kwalifikacji przedsięwzięć na podstawie § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b/ rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., jak uczyniono to w postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, będącego przedmiotem wszczętego postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok WSA z 10 maja 2016 r., IV SA/Wa 3467/15 i wyrok NSA z 17 lipca 2017 r., II OSK 2386/16).

W takim stanie sprawy słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy sytuacji wyjątkowych, gdzie naruszenie prawa jest oczywiste i nie dotyczy przepisów, których wykładnia wymagała złożonych zabiegów interpretacyjnych.

Zauważyć należy, że według stanowiska strony skarżącej wadliwość kwestionowanych postanowień wynikała z nieuwzględnienia przy kwalifikacji przedmiotowej inwestycji przepisów unijnego prawa ochrony środowiska.

Tymczasem kwestia stosowania Dyrektywy z 1985 r. w kontekście przepisów § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b/ rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. oraz ustawy z 3 października 2008 r. w dacie rozpatrywania sprawy w postępowaniu zwykłym nie była jednoznaczna, a praktyka w zakresie jej stosowania przez organy administracji ujednolicona została dopiero na gruncie Dyrektywy z 2011 r., czego potwierdzeniem była nowelizacja z 2014 r. porządkująca regulację w spornym zakresie.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności badanego postanowienia GDOŚ z [...] października 2011 r., co skutkować musiało oddaleniem skargi, o czym zasadnie orzekł Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w sposób właściwy do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, jednak nie stanowiło to naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć bowiem należy, że do istotnych kwestii podniesionych w skardze odniósł się wcześniej organ w postanowieniu z [...] lutego 2015 r., a więc nie było potrzeby powtarzania całego wywodu prawnego dotyczącego przepisów mających zastosowanie w sprawie. Sąd Wojewódzki akceptując w całości stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skupił się w swoich rozważaniach na wybranych aspektach prawnych. Niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały jednak wpływu na kontrolę instancyjną i weryfikację oceny dokonanej przez Sąd Wojewódzki.

Jako nieskuteczny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a, polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd Wojewódzki tego, iż kontrolowane postanowienia nie zostały doręczone Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu (Okręg w Warszawie), jako podmiotom uprawnionym do udziału w sprawie. Przede wszystkim trzeba wskazać, że nie ma podstaw prawnych aby tą kwestię rozpatrywać w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sformułowanie przez skarżące Ogólnopolskie [...] zarzutu kasacyjnego w tym zakresie nie mogło również doprowadzić do badania ewentualnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Dla zastosowania bowiem tego przepisu ma znaczenie to, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, która nie brała udziału w postępowaniu. W rezultacie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, że na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty (por. wyroki NSA z dnia: 16 maja 2012 roku II OSK 371/11, 17 stycznia 2012 roku II OSK 2060/10, 26 marca 2013 roku II OSK 2276/11, 22 maja 2014 roku II OSK 3046/12, 16 grudnia 2014 roku II OSK 1274/13).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.