Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2131/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2 w zw. z art. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 420/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 420/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ż. (dalej zwanej Spółdzielnią) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [....] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej zwany organem) stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez Spółdzielnię odwołania od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 18.062 zł. za wprowadzanie w 2013 r. ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podał, że odwołanie zostało podpisane przez M. F. i K. L., czyli dwie z trzech osób wymienionych w protokole z [...] lipca 2015 r. ze spotkania członków zarządu i rady nadzorczej, wyznaczonych do reprezentacji Spółdzielni. Wskazał, że z informacji odpowiadającej odpisowi z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) dotyczącego Spółdzielni (według stanu na 4 maja 2015 r.), do reprezentacji Spółdzielni były upoważnione inne osoby niż te, które podpisały odwołanie. Zrelacjonował, że wobec tych rozbieżności, pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) zobowiązano osoby, które podpisały odwołanie do złożenia dokumentów potwierdzających ich umocowanie do reprezentowania Spółdzielni tj. do złożenia aktualnego odpisu KRS lub uchwały o powołaniu ich w poczet zarządu spółdzielni. Stwierdził, że w odpowiedzi na powyższe wezwanie przesłano Uchwałę nr [...] z zebrania Walnego Zgromadzenia Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] lipca 2015 r. oraz Protokół nr [...] ze spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej, które odbyło się [...] lipca 2015 r. Podał, że następnie pismem z dnia 15 września 2015 r. wezwano Spółdzielnię do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie przez wszystkie osoby wymienione w protokole z [...] lipca 2015 r., w terminie siedmiu dni pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Dodał, że wezwanie doręczono Spółdzielni w dniu 18 września 2015 r., lecz w wyznaczonym terminie brak ten nie został uzupełniony.

W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółdzielnia podniosła, że osoby uprawnione do reprezentacji Spółdzielni wymienione są w protokole z [...] lipca 2015 r. i uchwale nr [...] z [...] lipca 2015 r. z zebrania członków walnego zgromadzenia. Wskazała, że 31 lipca 2015 r. został złożony wniosek o wpis do KRS osób reprezentujących Spółdzielnię, który został dokonany dopiero 21 października 2015 r., na co Spółdzielnia nie miała wpływu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że zaskarżone postanowienie narusza art. 64 § 2 k.p.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podał przy tym, że z mocy art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione przez osobę prawną (a taką jest Spółdzielnia), powinno być podpisane przez jej przedstawicieli - osoby uprawnione do jej reprezentacji (art. 30 § 3 k.p.a.). Wywiódł, że podanie (odwołanie) wniesione przez osobę prawną, które jest co prawda podpisane, ale niezgodnie z jej sposobem reprezentacji, jest dotknięte brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu osoby wnoszącej podanie. Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało podpisane przez M. F. i K. L., czyli dwie z trzech osób wymienionych w protokole z [...] lipca 2015 r. ze spotkania członków zarządu i rady nadzorczej, wyznaczonych do reprezentacji Spółdzielni. Za niesporne uznał, że na dzień wniesienia odwołania osoby te nie figurowały jeszcze w KSR, gdyż zostały w nim uwidocznione dopiero (jak wynika ze skargi) w dniu 21 października 2015 r. Przyjął jednak, że wpis członka zarządu do KRS ma charakter jedynie deklaratoryjny, a powołanie i odwołanie członka zarządu spółki akcyjnej (podobnie jak spółki z o.o., czy Spółdzielni), następuje na mocy uchwały odpowiedniego organu spółki, której skuteczność nie jest zależna od dokonania odpowiedniego wpisu do KRS. Podkreślił, że w toku postępowania, jak wynika z akt sprawy, nie uległ zmianie sposób reprezentacji Spółdzielni przez zarząd tj. 2 członków zarządu lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd upoważniona.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji ocenił, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wbrew stanowisku organu, osoby które podpisały odwołanie były właściwie umocowane do reprezentowania Spółdzielni, co też zgodnie z żądaniem organu wykazały, bowiem złożono dokładnie te dokumenty, które organ żądał. Uznał, że strona nie może ponosić odpowiedzialności za błąd, czy też niedopatrzenie organu. Przyjął, że jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę dokumenty okazały się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ miał nadal wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie, czego organ nie uczynił, naruszając tym samym art. 9 k.p.a., a w konsekwencji art. 134 k.p.a. Za nieuprawnione Sąd I instancji uznał przy tym domaganie się przez organ jedynie podpisania odwołania przez wszystkich członków zarządu. Podkreślił bowiem, że strona spełniła wcześniej żądanie organu, określone w wezwaniu z dnia 12 sierpnia 2015 r., tj. przedstawiła stosowne dokumenty, i tym samym miała pełne prawo sądzić, że właściwie wykazała umocowanie osób, które podpisały odwołanie, do jej reprezentowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

- prawa materialnego, to jest: art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 1222) w zw. z art. 49 § 2 ustawy Prawo spółdzielcze w zw. z art. 41 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że uchwała nr [...], wykazuje zarówno skład osobowy, jak i prawidłowość powołania organu, w sytuacji gdy brak jest w uchwale daty jej podjęcia oraz brak oznaczenia organu, który uchwałę podjął, stąd trudno ocenić jej prawidłowość i zgodność, stąd nie można uznać, że w sposób nie budzący wątpliwości strona, przedstawiając ww. uchwałę, wykazała sposób reprezentacji podmiotu;

- przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie, że w przedmiotowej sprawie strona nie uzupełniła braku formalnego odwołania, tj. nie odpowiedziała na pismo organu z dnia 15 września 2015 r., stąd odwołanie nie mogło zostać merytorycznie rozpoznane;

- przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. i art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nieprawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż Spółdzielnia w sposób dostateczny i nie budzący wątpliwości wykazała sposób umocowania osób wchodzący w skład zarządu, przez co należało uznać, że odwołanie nie było obarczone brakami i należało je rozpoznać, w sytuacji gdy zdaniem organu, strona nie usunęła wątpliwości zarówno co do sposobu reprezentacji, jak i osób wchodzących w skład organu, stąd rozpoznanie odwołania nie było możliwe;

- przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a w zw. z art. 76a k.p.a., poprzez pominięcie, że przedłożone przez stronę w toku postępowania, organowi I instancji tj. Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, dokumenty stanowiły tylko kserokopie, stąd nie mogły stanowić dowodu w sprawie, a co najmniej, wobec braku wyjaśnień strony, trudno było je ocenić, a tym samym strona nie wykazała ani sposobu reprezentacji ani osób wchodzących w skład organu mogącego reprezentować stronę, stąd wniesione odwołanie nie mogło zostać rozpoznane;

- przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 48 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze i art. 12a ustawy Prawo spółdzielcze w zw. z protokołem nr [...] "ze wspólnego spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej w Ż. w dniu [...].07.2015 r.", zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie, że strona nie wykazała, składu organu upoważnionego do reprezentacji ani, czy sposób reprezentacji jest zgodny ze statutem Spółdzielni i nie uległ zmianie, a tym samym nie uzupełniła braku formalnego odwołania.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 20 lipca 2016 r. pełnomocnik organu, powołując art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić także należy, że w związku z oświadczeniem organu o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, gdyż Sądowi I instancji zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 1222) w zw. z art. 49 § 2 ustawy Prawo spółdzielcze w zw. z art. 41 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., jak i przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. (w różnym zestawieniu) z art. 134 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 63 § 3 k.p.a., art. 30 § 3 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 76a k.p.a., art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 48 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze i art. 12a ustawy Prawo spółdzielcze w zw. z protokołem nr [...] "ze wspólnego spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej w Ż. w dniu [...].07.2015 r.". Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.

Chybione są przede wszystkim te zarzuty skargi kasacyjnej, w których organ próbuje podważać prawidłowość dokumentów, które Spółdzielnia przedłożyła w wykonaniu wezwania z dnia 12 sierpnia 2015 r., w celu wykazania umocowania do reprezentowania Spółdzielni przez osoby, które podpisały odwołanie. Argumenty wskazujące na wadliwość tych dokumentów organ sformułował zaś w uzasadnieniu zarówno zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, jak i zarzutu naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania. Wymaga jednak podkreślenia, że przedłożone przez Spółdzielnię na wezwanie organu dokumenty (w postaci uchwały nr [...] oraz protokołu nr [...] ze wspólnego spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej w dniu [...].07.2015 r.) stanowiły także załącznik do wniosku wysłanego przez Spółdzielnię w dniu 31 lipca 2015 r. do KRS o zmianę danych podmiotu w rejestrze przedsiębiorców. Kopia tego wniosku, zawierającego również wykaz złożonych załączników, znajduje się zarówno w aktach administracyjnych, jak i w aktach sądowych. Na podstawie m.in. wskazanych powyżej dokumentów, w KRS ujawniono dane osób wchodzących w skład zarządu Spółdzielni, które były tożsame z danymi zawartymi w uchwale nr [...], którą wraz z protokołem nr [...] przedłożyła Spółdzielnia na wezwanie organu. W tych okolicznościach nieuprawnione jest kwestionowanie prawidłowości tych dokumentów.

Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę dokumenty okazały się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ miał nadal wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a., w świetle którego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organ zaniechał realizacji tego obowiązku i z naruszeniem zarówno art. 9 k.p.a., jak i art. 134 k.p.a., wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie sposób także podzielić poglądu organu, jakoby przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu odwołania Spółdzielni mogło stanowić nie udzielenie odpowiedzi na pismo organu z dnia 15 września 2015 r. Zauważyć przede wszystkim należy, że w piśmie tym organ zastosował nieznaną przepisom k.p.a. konstrukcję wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w nieuprawniony sposób powołując się w podstawie prawnej tego wezwania na art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Wymaga bowiem podkreślenia, że powołane przez organ przepisy nie pozostają ze sobą w związku, skoro wyraźnie w art. 64 § 2 k.p.a. ustawodawca przewidział rygor pozostawienie podania bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia na wezwanie organu jego braków formalnych. Bezpodstawne było ponadto wzywanie przez organ (pismem z dnia 15 września 2015 r.) Spółdzielni "do podpisania odwołania przez wszystkie osoby upoważnione do reprezentacji Spółdzielni wskazane w Protokole nr [...] ze wspólnego spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej w Ż. w dniu [...] lipca 2015 r". Jak słusznie bowiem podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w toku postępowania, jak wynika z akt sprawy, nie uległ zmianie sposób reprezentacji Spółdzielni przez zarząd tj. dwóch członków zarządu lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd upoważniona.

Ocena Sądu I instancji, co do naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest zatem prawidłowa. W takiej zaś sytuacji podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu (a w tym także postanowienia) stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji, stosując ten właśnie przepis jako podstawę prawną wydania zaskarżonego wyroku, nie naruszył więc prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art.182 § 2, orzeczono jak w sentencji.