Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2261/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 52 par. 2, art. 54 par. 2, art. 113 par. 1, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 132 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 66 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Marzenna Zielińska Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. skargi kasacyjnej N. Z. O. Z. F. M. R. W.- M. w O. - jednostki organizacyjnej F. M. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 592/11 w sprawie ze skargi N. Z. O. Z. F. M. R. W.- M. w O. - jednostki organizacyjnej F. M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r. [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. Z. O. Z. F. M. R. W.- M. w O. - jednostki organizacyjnej F. M. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 592/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. Z. O. Z. F. M. R. W.-M. w O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o następujący stan faktyczny:

W dniu [...] lutego 2009 r. Dyrektor W.-M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, specjalistyczne. Oferty mogły składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów, które spełniały wymagania określone w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W Zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił m.in., że formularz ofertowy zawiera określenie potencjału wykonawczego z wykazem personelu, sprzętu oraz miejsc udzielania świadczeń (§ 9 pkt 6). Wraz z ofertą oferent składać miał liczne oświadczenia m.in. dotyczące posiadania tytułu prawnego do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej.

W Zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, Prezes NFZ ustalił szczególne warunki dotyczące świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego wskazując, że świadczeniodawca zobowiązany jest do zorganizowania udzielania świadczeń medycznych w rejonach działania w sposób umożliwiający dojazd, zgodnie z parametrami czasu określonymi w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410), (§ 8 pkt 6), świadczenia udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje wymienione w załączniku nr 2 do umowy -"Harmonogram-zasoby" (§ 8 pkt 8) i zapewnia środki transportu przez całą dobę wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę, zgodnie z wymogami określonymi w załącznikach nr 3 i 3a do zarządzenia oraz odrębnych przepisach (§ 8 pkt 9). Z kolei w Zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił w § 2 pkt 1 lit. b) jako jedno z podstawowych kryteriów wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną.

W odpowiedzi na ogłoszenie ofertę złożył F. M. Sp. z o.o. prowadząca N. Z. O. Z. F. M. R. W.-M. O.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała N. Z. O. Z. (NZOZ) F. M. R. W.-M. - jednostkę organizacyjną F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o odrzuceniu oferty z powodu dostarczenia przez oferenta informacji nieprawdziwych. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że z treści złożonej oferty wynikało, iż oferent będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki Volkswagen nr rej. [...], podczas gdy z ustaleń Komisji, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli wynikało, że pojazd ten był już objęty umową na świadczenie opieki zdrowotnej z O. Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

Ogłoszeniem z dnia [...] marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała NZOZ F. M. R. W.-M. - jednostkę organizacyjną F. M. Sp. z o.o. o wyniku postępowania konkursowego, że do udzielania świadczeń medycznych wybrano S. P. w K.

NZOZ F. M. R. W.-M. - jednostka organizacyjna F. M. Sp. z o.o. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wskazując, że pojazd był w dyspozycji F. M. Sp. z o.o. i do od tej spółki zależała zmiana pojazdu w rejonie opolskim i skierowanie go do innego rejonu, a na tę zmianę nie była potrzebna zgoda NFZ. Zdaniem skarżącego inne reguły obowiązują w trakcie postępowania konkursowego a inne w trakcie realizacji umowy.

Decyzją z dnia [..] marca 2009 r. D. W.-M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w O. oddalił odwołanie stwierdzając, że wskazany w ofercie pojazd, za pomocą którego miały być wykonywane usługi medyczne, figurował również w dokumentacji O. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jako objęty umową zawartą przez świadczeniodawcę z tym oddziałem na świadczenie usług medycznych. Organ uznał więc za nieprawdziwe oświadczenie oferenta z dnia [..] marca 2009 r. o dysponowaniu pojazdem zgodnie z ofertą. Ambulans o nr rej. [...] powinien na dzień złożenia oświadczenia znajdować się w dyspozycji NZOZ F. M. R. W.-M., jako strony postępowania konkursowego, nie zaś spółki F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., jako organu założycielskiego.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko organu I instancji, że zgłoszony pismem z dnia [...] marca 2009 r. pojazd nie był w stanie zabezpieczyć świadczeń opieki zdrowotnej w dwóch tak odległych rejonach operacyjnych. Organ uznał informację oferenta za nieprawdziwą, gdyż zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 15.12.2004r.) oświadczenie powinno potwierdzać dane przekazane w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, Komisja Konkursowa na etapie badania oferty nie różnicowała warunków na te, które oferent powinien był spełnić przy składaniu oferty i na te, które powinien spełnić przy zawieraniu umowy. Dlatego złożenie oświadczenia o spełnieniu warunków co do pojazdu na dzień złożenia oferty oznacza ich spełnienie także na dzień podpisania umowy. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1226/09 uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. z dnia [...] marca 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 143/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu orzeczenia sąd kasacyjny uznał, że oferentem i przyszłym świadczeniodawcą był NZOZ F. M. R. W.-M. z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel F. M. Sp. z o.o. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretny specjalistyczny środek transportu sanitarnego zgłoszony w ofercie o numerze rej. [...], który zgodnie z ofertą powinien być w dyspozycji NZOZ F. M. R. W.-M. Tym samym nietrafny okazał się pogląd Sądu I instancji, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki zabieg rozdzielenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami doprowadził Sąd I instancji do błędnych wniosków, gdyż oba wskazane przez Sąd etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez Sąd I instancji etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Tymczasem z art. 158 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie przedmiotem umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Zatem informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe i w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

Należało więc uznać za prawidłowe stanowisko Komisji Konkursowej, która w wyniku przeprowadzonej przez nią kontroli ustaliła że ambulans o nr rej [...] zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego, jako będący w dyspozycji NZOZ F. M. R. W.-M., jednocześnie został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, już zakończonym w dacie rozstrzygania omawianego konkursu na rzecz NZOZ F. M. R. O. Skoro ZOZ to wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych, a ambulans przeznaczony do ratownictwa medycznego był już w dyspozycji NZOZ F. M. R. O. i jednocześnie został zgłoszony jako będący w dyspozycji NZOZ F. M. R. W.-M. z przeznaczeniem do stacjonowania w K. oraz wykonywania usług ratownictwa medycznego w tym rejonie, to sytuacja ta wymagała wyjaśnienia i stosownej oceny przez Komisję. Sąd kasacyjny przyznał, że oświadczenie oferenta z dnia [...] marca 2009 r. pozostawało w sprzeczności z ustaleniami kontroli. Rozdzielenie przez Sąd I instancji postępowania konkursowego na dwa niezależne i samodzielne etapy doprowadziło ten Sąd do błędnej oceny oświadczenia złożonego na etapie oceny ofert i związanej z tym oceny zastosowania przez organ art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz powołanych wyżej Zarządzeń Prezesa NFZ precyzujących warunki konkursów na świadczenie usług w dziedzinie ratownictwa medycznego.

Ponadto NSA podkreślił, że Komisja ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach i na tej podstawie rozstrzyga konkurs, zatem nie jest jej zadaniem ustalanie zdarzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą nastąpić.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę N. Z. O. Z. F. M. R. W.-M. z siedzibą w O. – jednostki organizacyjnej F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na powołaną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r. za niezasadną.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po przytoczeniu rozważań zawartych w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 143/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro sąd kasacyjny w sposób wiążący przesądził, że jeden ambulans nie może być przedmiotem dwóch ofert, oraz że nie odpowiada prawdzie oświadczenie, że ambulans zgłoszony w ofercie jednego ZOZ-u przyjętej już do realizacji w jednym konkursie, pozostaje jednocześnie w dyspozycji innego ZOZ-u będącego oferentem w kontrolowanym postępowaniu konkursowym – to zachodziły przesłanki do odrzucenia oferty, a podjęte w rozpatrywanej sprawie decyzje organów NFZ uznać należy za zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł N. Z. O. Z. F. M. R. W.-M. w O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów:

I. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez WSA kontroli działalności administracji publicznej w zakresie skarżonej decyzji organu, w sposób powierzchowny i iluzoryczny, tj.: z pominięciem tej okoliczności, że w ofercie został wskazany, jako przeznaczony do udzielania świadczeń ratownictwa medycznego, pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i pojazd ten został przedstawiony do kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, a zmiana pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] została zgłoszona do O. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, tj. tam gdzie była wykonywana zawarta wcześniej umowa, a także do O. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w ramach wykonywania wcześniej zawartej umowy, został przedstawiony inny pojazd i to bez sprzeciwu ze strony O. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Spółka F. dysponowała dwoma ambulansami jednym o numerze rejestracyjnym [...] i drugim, który zamiast ambulansu o numerze rejestracyjnym [...] został przedstawiony do O. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Pojazd o numerze rejestracyjnym [...] został przeznaczony do wykonywania świadczeń objętych ofertą złożoną do W. — M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a jednocześnie do wykonywania świadczeń w O. Oddziale Wojewódzkim NFZ został podstawiony inny ambulans, o innym numerze rejestracyjnym, ale takich samych cechach konstrukcyjnych i o takim samym wyposażeniu w sprzęt medyczny. Nie miała więc miejsca sytuacja, że pojazd numerze rejestracyjnym [...] został przeznaczony do wykonywania świadczeń objętych ofertą złożoną do W. — M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a jednocześnie do wykonywania świadczeń w O. Oddziale Wojewódzkim NFZ nie został przedstawiony inny ambulans, bowiem taka sytuacja skutkowałaby przerwaniem wykonywania świadczeń ratownictwa medycznego w O. Oddziale Wojewódzkim NFZ.

Skarżący podkreślił, że oferent przez złożenie oferty złożył oświadczenie dotyczące pojazdów i z oświadczenia tego się nie wycofał. Wolą oferenta było wykorzystywanie wskazanego pojazdu do realizacji umowy na podstawie złożonej oferty i brak jest jakichkolwiek podstaw, aby wola oferenta w tym zakresie mogła być kwestionowana. Bez znaczenia jest, z punktu widzenia komisji konkursowej i prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, okoliczność wykonywania zawartych umów w innych miejscach. Jest to okoliczność, która dla komisji konkursowej nie ma żadnego znaczenia, gdyż nie może być przedmiotem oceny komisji konkursowej. W szczególności, że w świetle obowiązujących przepisów świadczeniodawca jest uprawniony do wymiany pojazdów, które służą do wykonywania świadczeń zdrowotnych w ramach zawartych już umów,

2. art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy przez WSA.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak wyjaśnienia, dla przyjętej przez WSA podstawy prawnej, przez co wyrok posiada charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm stosowanych przez WSA.

4. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania, przez WSA, stanie faktycznym faktów przedstawionych przez skarżącego.

5. art. 133 § 1 w zw. z art. 52 § 2 i art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o nie wyjaśniony w pełni stan faktyczny.

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 132 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz 2135 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że nie mogło, w analizowanym stanie faktycznym, dojść do zawarcia umowy zgodnie ze złożoną ofertą oraz polegające na braku wyraźnego oddzielenia przez WSA etapu konkursu ofert lub rokowań — czyli etapu poprzedzającego zawarcie umowy, od etapu polegającego na zawarciu umowy, w kontekście przeniesienia, w sposób nieuprawniony, własnej oceny WSA, że stan faktyczny występujący na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, wystąpi również na etapie jej zawierania, a także wykonywania.,

2. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że skarżący w mniejszym stopniu, niż inni oferenci zapewni wykonanie świadczeń zdrowotnych zgodnie ze złożoną ofertą, a także w wyniku przyjęcia, jako kryterium oceny oferty skarżącego własnego i nieuzasadnionego wnioskowania co do zdarzeń przyszłych;

3. art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że brak gwarancji należytego wykonywania umowy, będący wynikiem nieuprawnionej oceny, okoliczności wykorzystywania przedstawionego w ofercie pojazdu, w czasie trwania postępowania konkursowego, dla realizacji innej umowy stanowi dopuszczalne kryterium oceny oferty;

4. art. 149 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że skarżący przedstawił w ofercie nieprawdziwe informacje lub oświadczenia.

5. art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

6. art. 66 § 1 Kodeks Cywilny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez WSA ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy — zgodnie z art. 188 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, w wola oferenta, również co do woli zwarcia umowy i jej wykonywania przy użyciu określonych ofercie pojazdów nie może być kwestionowana z punktu widzenia jej prawdziwości, bowiem oświadczenie woli nie będące oświadczeniem wiedzy w ogóle nie może być kwestionowane z punktu widzenia jego prawdziwości. WSA mógł by kwestionować fakt posiadania pojazdów przez oferenta, ale ta okoliczność została zweryfikowana w toku kontroli i to kontroli prowadzonej jednocześnie w skali całego kraju. Zresztą WSA, podobnie jak i Prezes NFZ, w ogóle nie kwestionuje faktu posiadania pojazdu przez oferenta, a jedynie wskazuje na jego użycie w innym miejscu i to w innym czasie. WSA nie może kwestionować spełnienia przez oferenta warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. pkt 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Warunkiem jest bowiem posiadanie pojazdu nie zaś zapewnienie jego gotowości do udzielania świadczeń zdrowotnych, w trakcie prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, zgodnie z zasadą określoną w § 8 zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne. WSA, podobnie jak i wcześnie Prezes NFZ, mógł co najwyżej uznać, że występuje brak gwarancji należytego wykonywania umowy ze strony oferenta, które to kryterium jednak nie jest odrębnym, samodzielnym kryterium oceny oferty wskazanym w art. 142 ust. 5 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art.183 § 2 p.p.s.a. Kontrola zaskarżonego wyroku ogranicza się zatem do oceny zasadności podstaw, na których skargę kasacyjną oparto.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju podstawach, a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Co do zasady - w sytuacji, gdy zarzuty dotyczą obu prawem przewidzianych podstaw - w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być bowiem oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Z kolei dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. (por. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8. wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2). Tylko prawidłowo interpretowana norma prawa materialnego wskazuje, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. Zatem tylko ustalenia faktyczne - dokonane w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w sprawie zarzuty błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, wskazanych w podstawach kasacyjnych (pkt II ppkt 1-6 petitum skargi kasacyjnej), nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, z podanych niżej przyczyn.

Przede wszystkim, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, strona winna wyjaśnić dlaczego Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowane przepisy prawa oraz wskazać jak przepisy te powinny być odczytane (v. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I FSK 1326/11)

W rozpatrywanym przypadku sposób, w jaki Sądowi I instancji zarzucono błędną wykładnię prawa materialnego, nie w pełni odpowiada tym wymogom. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie powołał przepisów objętych podstawami skargi kasacyjnej, w konsekwencji nie analizował ich znaczenia. Autor skargi kasacyjnej nie twierdził zaś, że winny one znaleźć zastosowanie w sprawie i nie przedstawił prawidłowej - w jego ocenie - wykładni tych przepisów.

Treść sformułowanych zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazują natomiast, że strona kwestionuje brak oddzielenia przez WSA etapu konkursy ofert (lub rokowań) od etapu polegającego na zawarciu umowy i zmierza do podważenia stanowiska, że nie jest dopuszczalne wykorzystywanie przedstawionego w ofercie ambulansu w toku postępowania konkursowego przez inny ZOZ czy też oferowanie tego samego pojazdu przez innego świadczeniodawcę zmierzającego do zawarcia umowy. Autor skargi kasacyjnej prezentuje przy tym pogląd, że ambulans w chwili składania oferty znajdował się w posiadaniu oferenta – tj. F. M. spółki z o.o., jako podmiotu posiadającego osobowość prawną.

Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 143/10.

W uzasadnieniu ww. wyroku, jak już wyżej wskazano, sąd kasacyjny dokonał wykładni szeregu przepisów - celem udzielenia odpowiedzi na pytanie czy jeden ambulans może być jednocześnie przedmiotem dwóch ofert składanych przez dwa różne zakłady opieki społeczne, należące do jednego właściciela, a co za tym idzie, czy prawdziwe jest oświadczenie, że ambulans zgłoszony w ofercie jednego ZOZ-u przyjętej już do realizacji w jednym konkursie, pozostaje jednocześnie w dyspozycji innego ZOZ-u będącego oferentem w kontrolowanym postępowaniu konkursowym.

W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny analizie poddał przepisy: ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej /.../ (art. 132 ust. 1 i art. 5 pkt. 41, art. 146, art. 158 i art. 161 a), ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 1 i 2 ust. 2), ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym (art. 3 pkt 1, art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 2) jak i regulacje zarządzeń Prezesa NFZ, wydanych z upoważnienia zawartego w art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej /.../ (nr 76/2008/DSM z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej).

Z treści tych przepisów NSA wywiódł, że oferentem i świadczeniodawcą ubiegającym się o zawarcie umowy był NZOZ F. M. R. W.-M. z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel F. M. sp. z o.o. w W. NSA stwierdził też, że postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami nie można podzielić na dwa odrębne etapy. Konkurs ofert oraz zawarcie umowy stanowią jedno postępowanie. Wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy, co oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Tym samym informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe w dacie składania oferty i w dacie składania tej oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane. W konsekwencji, według stanowiska zaprezentowanego przez NSA w powołanym wyżej wyroku, zasadnie kwestionowano prawidłowości zgłoszenia w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego ambulansu, który jednocześnie został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, jako będący w dyspozycji NZOZ F. M. Sp. z o.o., w szczególności w sytuacji, kiedy ostatni ze wskazanych NZOZ-ów wygrał już konkurs, w którym zgłosił ten ambulans i był tą ofertą związany. NSA - uprzednio orzekając w sprawie - wywiódł z powyższego, że nie zachodzi konieczność badania czy w przyszłości, na etapie zawierania umowy, oferent będzie miał w dyspozycji ambulans zgłoszony w ofercie.

Poza sporem zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej, co istotne, nie postawiono Sądowi I instancji zarzutu naruszenia ostatniego z przytoczonych przepisów.

W tym stanie rzeczy wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 143/10 - wiąże w sprawie. Nie podważa jej zarzut błędnej wykładni art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148 ani też art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy oświadczeniach /.../. Przepisy te wprawdzie nie były przedmiotem wykładni wiążącej w sprawie – na podstawie art. 190 p.p.s.a. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administrcayjnego nie powinno jednak budzić wątpliwości, że z unormowań zawartych w powołanych przepisach nie można wyprowadzić wniosków odmiennych od tych, jakie zostały wywiedzione w uzasadnieniu uprzednio wydanego wyroku. Nie regulują one bowiem spornych kwestii.

I tak, zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach /.../ podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu /.../. Według ust. 2 umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale.

Treść regulacji nie zawiera zatem definicji świadczeniodawcy, wskazuje jedynie na umowę – jako podstawę udzielania świadczeń i określa, że stroną tej umowy jest świadczeniodawca wybrany na zasadach określonych przepisami działu IV.

Wbrew stanowisku strony – z brzmienia powołanych przepisów żadną miarą nie można wywieść, że postępowanie składa się z 2 odrębnych etapów.

Art. 134 ust. 1 powołanej ustawy ustanawia z kolei obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie wyprowadzono z niego "kryterium oceny oferty /../ wnioskowania co do zdarzeń przyszłych".

Dwuetapowości postępowania, oceny kto jest oferentem-świadczeniodawcą oraz możliwości deklarowania przez różnych oferentów tego samego sprzętu nie można też wywieść z treści art. 142 oraz 148 ustawy o świadczeniach /.../ Art. 142 stanowi bowiem o tym, kiedy komisja może wybrać ofertę a kiedy może nie dokonywać wyboru żadnej oferty. Art. 148 zaś dotyczy kryteriów porównywania ofert. Z kolei art. 149 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że oferta zawierająca nieprawdziwe informacje podlega odrzuceniu.

Próba podważenia wiążącej – na zasadzie art. 190 p.p.s.a. - wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutem naruszenia przytoczonych wyżej przepisów jest więc niezrozumiała.

Co do zarzutu niewłaściwego zastosowania omówionych wyżej przepisów należy wskazać, że niewłaściwe zastosowanie oznacza dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Na tym etapie postępowania poza sporem pozostaje, że w sprawie nie zachodziła konieczność badania czy na etapie zawierania ewentualnej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferent będzie miał w dyspozycji ambulans zgłoszony w ofercie bądź inny, spełniający określone wymogi.

Stan faktyczny sprawy – zgodnie z którym w ofercie wskazano ambulans, zgłaszany także przez inne NZOZ-y oraz będący przedmiotem realizowanej już umowy - kwestionowany nie jest. Tak poczynione ustalenia faktyczne - przyjęte przez Sąd I instancji jako prawidłowe przy wyrokowaniu - mogą być podważane jedynie zarzutami naruszenia przepisów procesowych.

Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania nie może być skuteczne. Zarzucając brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej wskazał art. 141 § 4, w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy przypomnieć, że z treści złożonej oferty wynikało, iż oferent będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki Volkswagen nr rej. [...], podczas gdy z ustaleń Komisji Konkursowej, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, wynikało, że pojazd ten był objęty umową na świadczenia opieki zdrowotnej z O. Oddziałem Wojewódzkim NFZ. Rozpatrując sprawę ponownie – związany wyrokiem NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 143/10 – Sąd I instancji trafnie uznał, że oświadczenie NZOZ F. M. R. W.-M. pozostało w sprzeczności z ustaleniami kontroli.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis reguluje więc wymogi jakim odpowiadać ma uzasadnienie wyroku. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przytoczony przepis może jednak stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi.

Art. 54 § 1 p.p.s.a. reguluje z kolei tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (" /.../ za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi"). Obowiązek organu przekazania akt – ustanowiony art. 54 § 2 p.p.s.a. – jest jedynie konsekwencją pośredniego trybu wnoszenia skarg. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że akta zostały przez organ przekazane. Zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest właściwy dla podważenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego w aktach sprawy przez organ administracyjny.

Co do prawidłowości gromadzenia materiału dowodowego w sprawach dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie wypowiadał się już w swych orzeczeniach (w ocenie składu orzekającego wskazać należy w szczególności na wyroki NSA: z 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1054/11 oraz z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 2056/11). W rozpoznawanej sprawie jednakże brak stosownych zarzutów nie daje możliwości szczegółowego odniesienia się do tej kwestii.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy /.../. W rozpoznawanym przypadku nie tylko nie budzi wątpliwości, ale i nie jest zarzucane, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a sprawę rozpoznał w oparciu o całość przekazanych akt administracyjnych, z uwzględnieniem akt sądowoadministracyjnych, nie pomijając zgromadzonych dowodów jak i nie korzystając z materiałów spoza akt sprawy.

Zarzutem naruszenia art. 54 § 2 ani też art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych.

Odnośnie do oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 1 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 1 powołanej ustawy nie ma jednostek redakcyjnych. Nawet gdyby uznać, że strona miała na myśli art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1256 ze zm.; dalej: p.u.s.a) – zarzut ten nie jest trafny.

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowanie przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem.

Za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;". Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji orzekał w innym zakresie niż w sprawie decyzji wydanej przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia – wynika to jasno z zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia omówionych wyżej przepisów postępowania nie może być uznany za zasadny.

Przedstawiony wyżej, a niepodważony stan faktyczny sprawy, wskazuje, że chybiony jest także zarzut wadliwego zastosowania w sprawie art. 149 ust. 1 okt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej /.../.

Wobec powyższego - skoro żadna z podstaw kasacyjnych nie znajduje usprawiedliwienia - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).