Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 119/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 4b, art. 17 pkt 6b tiret 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: par. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 12 poz 116
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych.
article: pkt VII.4
journal: Dz.U. 1991 nr 10 poz 35
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1462/13 w sprawie ze skargi Miasta P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Miasta P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1426/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 17 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), wystąpił do Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w P. z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy autostradą a południową granicą miasta P. w rejonie ul. U. Procedurę planistyczną wszczęto uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Jako przyczyny odmowy uzgodnienia przedmiotowego planu organ wskazał:

1. Wprowadzenie w projekcie planu zmian w zagospodarowaniu pasa drogowego autostrady [...] (m.in. projektowane rondo) bez uzgodnienia z zarządcą drogi. Pas drogowy autostrady objęty został decyzją lokalizacyjną i nie może podlegać zmianie. W planie należy jedynie określić granice terenu pasa drogowego autostrady [...] bez przedstawiania nowych propozycji dotyczących zagospodarowania tego terenu w sposób inny niż dotychczasowy.

2. Określenie w projekcie planu dróg serwisowych znajdujących się w pasie drogowym autostrady płatnej [...] jako dróg "lokalnych" czy "dojazdowych" (drogi oznaczone symbolami "[...]" - fragment, "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]"). Ponadto drogi te nie są przystosowane do przenoszenia zwiększonego ruchu z terenów objętych planem, a wykorzystanie ich do obsługi przedmiotowego terenu wiąże się z ich wzmocnieniem i przebudową a później także utrzymywaniem na warunkach zarządcy drogi. W planie nie zawarto ww. zapisów.

3. Wyznaczenie w projekcie planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości mniejszej niż 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady płatnej [...]. Teren objęty projektem planu położony jest poza terenem zabudowy, tak więc obiekty budowlane nieprzeznaczone na pobyt ludzi należy lokalizować w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] równiej 50 m.

4. Brak zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

5. Dopuszczenie lokalizacji reklam, na terenach bezpośrednio sąsiadujących z pasem drogowym autostrady (tj. "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]"), skierowanych do użytkowników autostrady. W projekcie planu należy wprowadzić zakaz umieszczania urządzeń reklamowych i szyldów na ww. terenach skierowanych do użytkowników autostrady lub mogących rozpraszać ich uwagę. Ewentualną możliwość lokalizacji przedmiotowych reklam należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem.

6. Brak zapisu, iż lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem autostrady w jej w pasie drogowym należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta P. wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie.

Sąd I instancji, doszedł do przekonania, iż skarga Prezydenta P. nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że skarżący pismem z [...] lutego 2013 r. wystąpił do GDDKIA o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy autostradą a południową granicą miasta P. w rejonie ul. U. Uzgodnienie miało zostać dokonane w oparciu o art. 17 pkt. 7 ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ust 2 ustawy zmieniającej tę ustawę. Jak wynika z treści przywołanego przepisu prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeśli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego, lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Sąd wskazał, iż ponieważ projektem planu w przeważającej części objęte zostały tereny w liniach rozgraniczających autostradę [...] oraz do niej przylegające, spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia kwestii czy w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego możliwe było zaprojektowanie zagospodarowania terenów położonych w liniach rozgraniczających autostradę [...]. Zdaniem strony skarżącej brak jest w przepisach prawa zakazu objęcia projektem planu miejscowego terenów leżących w liniach rozgraniczających autostrady. W związku z tym wprowadzono w projekcie planu zmiany w zagospodarowaniu pasa drogowego autostrady [...] (m.in. projektowane rondo) bez uzgodnienia z zarządcą drogi, a ponadto określono w projekcie planu drogi serwisowe znajdujące się w pasie drogowym autostrady płatnej [...] jako drogi "lokalne" czy "dojazdowe" (drogi oznaczone symbolami "[...]" - fragment, "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]"). W ocenie Sądu I instancji, GDDKiA zasadnie uznał powołane zapisy projektu planu za niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga bowiem fakt, iż pas drogowy autostrady objęty został decyzją lokalizacyjną i nie może podlegać zmianie. W planie należy jedynie określić granice terenu pasa drogowego autostrady [...] bez przedstawiania nowych propozycji dotyczących zagospodarowania tego terenu w sposób inny niż dotychczasowy. Autostrada [...] na odcinku objętym projektowanym planem została zbudowana na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa p. oraz zmieniającej jej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. Decyzja lokalizacyjna ustalała przebieg autostrady, granice jej pasa drogowego, uzgadniała projekt budowlany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Orzekający w sprawie organ zasadnie uznał, iż skoro decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm., zwana dalej ustawą o autostradach płatnych), to zastosowanie znajduje art. 25 ust. 1 zgodnie z którym przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach związanych z lokalizacją autostrad. Dodatkowo organ wskazał, iż inwestycja była realizowana w oparciu o Umowę Koncesyjną zawartą przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką [...] S.A. dnia [...] września 1997 r. Ze względu na priorytetowy cel publiczny jakim jest poprawa infrastruktury w Polsce, ustawodawca zdecydował o tym, że przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach związanych z lokalizacją autostrad płatnych (art. 25 ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym - t.j. Dz. U z 2012r. poz. 931) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U nr 234, poz. 1387), czy też lokalizacją dróg krajowych w ogóle (art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.). Przy czym ustawodawca nie zakreślił ram czasowych wyłączenia stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że dopóki dana decyzja lokalizacyjna jest w obrocie prawnym to do spraw objętych jej treścią, tj. między innymi do terenu jaki ona obejmuje nie można stosować przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd wskazał, że decyzja lokalizacyjna dla autostrady płatnej [...] nr [...] objęła wszystkie niezbędne do funkcjonowania autostrady elementy w granicach określonych na mapach stanowiących załączniki do tej decyzji. W szczególności decyzja ta określiła dojazdy do obiektów inżynieryjnych, pasy technologiczne po obu stronach autostrady oraz drogi zbiorcze. Na mocy decyzji ustalono również linie rozgraniczające autostrady. Załącznikami do decyzji jest dokumentacja zawierająca szczegóły techniczne projektowanych dróg tj. ich kształt, parametry czy dokładne położenie oraz stosowne mapy. Na podstawie tej decyzji uzyskano ostateczne pozwolenia na budowę, a następnie ostateczne pozwolenia na użytkowanie dla poszczególnych pododcinków autostrady. W świetle powyższego Sąd I instancji podzielił stanowisko GDDKiA, iż skarżący, wprowadzając zmiany w obrębie pasa drogowego autostrady w przedłożonym projekcie planu, dokonuje czynności zmierzających do zmiany obowiązującej decyzji lokalizacyjnej i to wbrew przywołanym wyżej przepisom, które mają na celu ochronę terenu pasa drogowego autostrady przed takimi samowolnymi działaniami.

Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. Teren objęty liniami rozgraniczającymi autostradę [...] został zagospodarowany na mocy decyzji lokalizacyjnej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w zapisach projektu planu zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt. 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten ma zapobiegać dowolnym zmianom przeznaczenia terenów, na których są położone inwestycje o znaczeniu ponadregionalnym.

Sąd uznał za bezzasadne stanowisko skarżącego, iż granice projektowanego planu nie przekraczają pasa drogowego, ponieważ nie przekraczają ogrodzenia autostrady oraz że pas drogowy autostrady nie jest tożsamy z liniami rozgraniczającymi autostrady wynikającymi z decyzji lokalizacyjnej. Do zarzutu tego szeroko odniósł się GDDKiA, wskazując, iż zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260) pas drogowy, jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Linie graniczne w przypadku autostrady płatnej [...] na odcinku województwa wielkopolskiego zostały wyznaczone w decyzji lokalizacyjnej jako linie rozgraniczające autostrady. Podobnie pojęcie to zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.), wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. W § 3 pkt 3 wskazano, że linie rozgraniczające drogę oznaczają granice terenów przeznaczonych na pas drogowy, ustalone w przypadku autostrady w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 12, poz. 116 ze zm.) w § 35 wskazuje, że pas drogowy autostrady powinien być usytuowany pomiędzy liniami rozgraniczającymi, określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Z powyższego wynika zatem, iż linie rozgraniczające autostrady stanowią jej pas drogowy. Tym samym zasadnie GDDKiA uznał za niedopuszczalne postanowienia projektu planu przewidujące przebudowę dróg serwisowych znajdujących się w granicach linii rozgraniczających autostradę (pasie drogowym), albowiem zgodnie z powołaną decyzją lokalizacyjną drogi te stanowią elementy niezbędne do funkcjonowania autostrady wskazane w decyzji lokalizacyjnej i nie mogą podlegać zmianom bez dokonania zmiany w samej decyzji. Drogi te zostały zaprojektowane jako część autostrady i nie mają odrębnego bytu prawnego od samej autostrady. Stanowią jej nierozerwalną część, co potwierdzają uzyskane pozwolenia na budowę i użytkowanie wydane przez właściwe organy administracji. Potwierdzeniem tego stanowiska jest choćby fakt, że nie mają one osobnego pasa drogowego a są zlokalizowane w pasie drogowym samej autostrady.

Zdaniem Sądu I instancji, organ uzgadniający zasadnie odmówił również uzgodnienia zapisu projektu planu w zakresie wyznaczenia w projekcie planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości mniejszej niż 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady płatnej [...]. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późniejszymi zmianami) ilekroć w tym akcie jest mowa o terenie zabudowy rozumie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie wykazała, iż teren objęty projektem planu jest "terenem zabudowy" w rozumieniu powołanego przepisu, podnosząc jedynie iż są to tereny położone w administracyjnych granicach miasta. A zatem jak wskazał organ uzgodnieniowy obiekty budowlane nieprzeznaczone na pobyt ludzi należy lokalizować w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] równiej 50 m.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest także stanowisko organu, iż nie jest możliwe dopuszczenie lokalizacji reklam na terenach bezpośrednio sąsiadujących z pasem drogowym autostrady (tj. "[...], "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]"), skierowanych do użytkowników autostrady. Organ uzgadniający wykluczył możliwość umieszczania na terenach oznaczonych symbolami "[..]", "[...]", "[...]", "[..]" oraz "[..]" urządzeń reklamowych i szyldów skierowanych do użytkowników autostrady lub mogących rozpraszać ich uwagę. Zdaniem Sądu, GDDKiA prawidłowo wskazał, iż powyższy zakaz wynika z Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego AGR. Autostrada [...] zlokalizowana jest w ciągu podstawowej drogi głównej [...], zatem wszystkie wymogi określone w tej umowie mają zastosowanie zarówno w odniesieniu do autostrady jak i sposobu zagospodarowania terenów przyległych. Punkt. Vll.4 Umowy wprowadza bezwzględny zakaz umieszczania reklam, o ile naruszają one bezpieczeństwo lub estetykę.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu uzgadniającego, iż przeszkodą uzgodnienia projektu planu jest brak zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz brak zapisu, iż lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem autostrady w jej w pasie drogowym należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem. W ocenie Sądu I instancji, organ, formułując powyższe warunki, wykroczył poza granice postępowania uzgodnieniowego. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż na tego rodzaju zapisy nie pozwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające zakres regulacji planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Prezydent Miasta P., reprezentujący Miasto P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparł na podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez brak kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia organu uzgadniającego i oddalenie skargi mimo stwierdzenia przez Sąd, że organ uzgadniający wykroczył poza granice postępowania uzgodnieniowego;

- art. 138 p.p.s.a., w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy i oddalenie skargi mimo niewskazania w zaskarżonym postanowieniu podstaw prawnych, które uzasadniałyby wprowadzenie określonych przez organ warunków uzgodnienia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak wskazania podstawy prawnej dla stwierdzenia, że pas drogowy autostrady nie może podlegać zmianie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez dokonanie błędnych ustaleń co do zakresu decyzji lokalizacyjnej autostrady [...] i niedokonanie ustaleń w oparciu o stosowne mapy stanowiące integralną część decyzji;

2. naruszeniu prawa materialnego, tj. :

- art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zastosowania przepisów ustanawiających tzw. władztwo planistyczne gminy i przyjęcie przez Sąd, że gminie w przypadku projektu planu nie przysługuje władztwo planistyczne na terenach objętych decyzją lokalizacyjną autostrady [...] oraz uznanie przez Sąd, że wprowadzenie w projekcie planu odmiennych ustaleń niż w prawomocnej decyzji stanowi działania przekraczające władztwo planistyczne gminy;

- art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że wykluczał on możliwość stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym na terenach objętych decyzją lokalizacyjną autostrady [...];

- art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych (...) w zw. z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 234, poz. 1387) poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie uchylonego przepisu art. 25 ust. 1,

- art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że skarżący w projekcie planu wprowadza zmiany w obrębie pasa drogowego autostrady i dokonuje czynności zmierzających do zmiany obowiązującej decyzji lokalizacyjnej,

- art. 15 ust. 3 pkt 4 b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 871) poprzez zastosowanie przepisu, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie,

- § 35 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 12, poz. 116 ze zm.) poprzez brak zastosowania przepisu, zgodnie z którym pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady można umieścić pasy drogowe innych dróg,

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie uznanie, że w projekcie planu miejscowego można wprowadzić zabudowę w odległości nie mniejszej niż 50 m od krawędzi jezdni autostrady,

- punktu VII.4 Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego AGR poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że bezwzględny zakaz umieszczania reklam, o ile naruszają one bezpieczeństwo, powinien być wprowadzany już na etapie projektu planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta P. wskazał, że Sąd wprawdzie dokonał zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, uznał, że postanowienie w części jest sprzeczne z prawem (w zakresie stanowiska organu uzgadniającego odnośnie wprowadzenia w projekcie zapisu o konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległościach od krawędzi jezdni wskazanych przez organ), ale mimo to nie wyeliminował go z obrotu, co stoi w sprzeczności ze sprawowaną przez sądy administracyjne kontrolą zgodności z prawem aktów organów administracji.

Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, pozostawiając w mocy postanowienie sprzeczne z wymogami art. 106 § 5 k.p.a. Kategoryczne stwierdzenie Sądu I instancji, że pas drogowy autostrady objęty został decyzją lokalizacyjną i nie może podlegać zmianie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd nie ustalił także w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Zakwestionował on możliwość zaprojektowania dróg innej klasy po istniejących drogach serwisowych, które nie są wrysowane na decyzji lokalizacyjnej autostrady, a jednocześnie nie uwzględnił, że zgodnie z tą decyzją w jej pasie drogowym już istnieją projektowane drogi innej klasy. W ocenie strony skarżącej, mimo objęcia obszaru decyzją lokalizacyjną autostrady gminie nadal przysługiwało władztwo planistyczne na terenach znajdujących się w granicach administracyjnych gminy. Wprowadzenie w projekcie planu ustaleń odmiennych niż w prawomocnej decyzji nie stanowi działań przekraczających władztwo planistyczne gminy. Skoro nie ma przepisu, który zakazywałby sporządzenie projektu planu dla terenów znajdujących się w pasie autostrady, a nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż interes prywatny nie doznał uszczerbku w konfrontacji z interesem publicznym, nie doszło do przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego. Miasto P. podniosło ponadto, że przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu oznaczał, że autostrada może być lokalizowana niezależnie od zapisów obowiązującego planu miejscowego, nie zaś, że nie można sporządzić planu miejscowego obejmującego pas autostrady. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych (...) został uchylony przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, która weszła w życie w dniu 18 listopada 2011 r. co oznacza, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej wskazano również, że mając na uwadze art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega wątpliwości, że plan miejscowy nie powoduje wygaśnięcia ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosi się to niewątpliwie także do decyzji lokalizacyjnej autostrady. Zatem nie mają uzasadnienia obawy Sądu I instancji co do zagrożenia autostrady przez plan miejscowy.

W skardze kasacyjnej podkreślono także, że Sąd nie uwzględnił brzmienia § 35 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad, który umożliwia umieszczenie pasów drogowych innych dróg w liniach rozgraniczających autostradę.

Zdaniem strony skarżącej, na spornych terenach można lokalizować zabudowę w odległości nie mniejszej niż 30 m od krawędzi jezdni autostrady, nie zaś jak wymaga GDDKiA w odległości 50 m. GDDKiA wypowiada się co do odległości od krawędzi jezdni w ramach procedury planistycznej, stosując odległość, która ma zastosowanie w przypadku realizowania zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że założenie Sądu, zbieżne ze stanowiskiem organu, z góry przesądzające, że reklamy na terenach usługowych będą naruszały bezpieczeństwo nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a co za tym idzie wykracza poza zakres uzgodnienia projektu planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego w zakresie w jaki organ ten utrzymał w mocy pkt 4 i 6 postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. narusza prawo, ale mimo tego nie wyeliminował tego postanowienia w tej części z obrotu prawnego. Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy wyrokiem oddalającym skargę w całości, a uzasadnieniem wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał bowiem, że nie podziela stanowiska organu uzgadniającego, iż przeszkodą uzgodnienia projektu planu jest brak zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz brak zapisu, iż lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem autostrady w jej w pasie drogowym należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem. W ocenie Sądu I instancji, organ, formułując powyższe warunki, wykroczył poza granice postępowania uzgodnieniowego, gdyż na tego rodzaju zapisy nie pozwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające zakres regulacji planu miejscowego.

Zasadny jest w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał kontroli zgodności z prawem tego postanowienia i wydał wyrok, którego treść jest sprzeczna z jego uzasadnieniem. Ponadto zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie, ograniczając się do ogólnikowego sformułowania, iż "na tego rodzaju zapisy nie pozwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające zakres regulacji planu miejscowego". Sąd nie dokonał więc analizy prawnej, mającej na celu wykazanie, że stanowisko organu w tym zakresie jest niezgodne z prawem, w szczególności nie ustalił na jakiej podstawie prawnej organ wyznaczył odległości od krawędzi jezdni w jakich niedopuszczalne jest lokalizowanie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie zażądał też przedstawienia przez organ "Oceny oddziaływania na środowisko autostrady [...]", na którą organ powołał się w zaskarżonym postanowieniu. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien więc dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia w tym zakresie, zdecydować czy narusza ono prawo i wyjaśnić podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia.

Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o stosowne mapy stanowiące integralną część decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa p. oraz zmieniającej jej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. Rację ma strona skarżąca, iż Sąd dokonał ustaleń tylko w oparciu o sam tekst decyzji lokalizacyjnej autostrady [...], a nie w oparciu o stosowne rysunki stanowiące integralną część tej decyzji, których brak jest w aktach sprawy.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), poprzez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy i oddalenie skargi mimo niewskazania przez organ w zaskarżonym postanowieniu podstaw prawnych, które uzasadniałyby wprowadzenie określonych warunków uzgodnienia. Przepis art. 138 p.p.s.a. wymienia jakie elementy powinna zawierać sentencja wyroku. W tej sprawie sentencja wyroku z dnia 10 października 2013 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w art. 17 pkt 6 ustawy dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydał postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie uzgodnienia projektu planu, działając na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., w którym przytoczył wszystkie przepisy będące podstawą prawną tego rozstrzygnięcia. To, że strona skarżąca nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem i wskazanymi przez organ uzgadniający podstawami prawnymi nie oznacza, że postanowienie to nie spełniało wymogów art. 106 § 5 k.p.a.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej dla stwierdzenia, że pas drogowy autostrady nie może podlegać zmianie. Sąd stwierdził, że pas drogowy autostrady objęty decyzją lokalizacyjną nie może podlegać zmianie, a w planie należy jedynie określić granice terenu pasa drogowego autostrady [...] bez przedstawiania nowych propozycji dotyczących zagospodarowania tego terenu w sposób inny niż dotychczasowy. Uzasadniając to stanowisko, Sąd powołał się na zasadę wynikającą z art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, a obecnie z art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), iż przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach związanych z lokalizacją autostrad. Zatem bezpodstawne jest twierdzenie, że Sąd nie wskazał w tym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów, na wstępie wskazać należy, iż w tej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy autostradą a południową granicą miasta P. w rejonie ul. U. została podjęta przez Radę Miasta P. w dniu [...] września 2009 r. Ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) dokonano nowelizacji m.in. art. 15, art. 17, art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 21 października 2010 r. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem do przedmiotowego planu miejscowego zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego do dnia 21 października 2010 r.

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Sąd, że gminie nie przysługuje władztwo planistyczne na terenach objętych decyzją lokalizacyjną autostrady [...] oraz uznanie, że wprowadzenie w projekcie planu odmiennych ustaleń niż w prawomocnej decyzji stanowi działania przekraczające władztwo planistyczne gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z wykładni systemowej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych dotyczących realizacji dróg publicznych wynika, iż władztwo planistyczne gminy na terenie objętym decyzją lokalizacyjną autostrady jest bardzo ograniczone, gdyż kształtowanie przez gminę polityki przestrzennej na tym terenie może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Zgodnie z art. 17 pkt 7 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 21 października 2010 r.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Obecnie takie samo brzmienie ma przepis art. 17 pkt 6 b tiret 3 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że gmina może ustalić jedynie sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmianę tego sposobu i jest obowiązana planowane zagospodarowanie uzgodnić z właściwym zarządcą drogi, jeżeli może ono mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Gmina może więc ustalić zagospodarowanie terenów przyległych do pasa drogowego, a nie terenu znajdującego się w pasie drogowym. Na tym terenie władztwo planistyczne gminy jest znacznie ograniczone.

W tej sprawie podstawą prawną lokalizacji autostrady [..] były przepisy art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627), na tej podstawie została wydana decyzja Wojewody P. nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...]na terenie województwa p. oraz zmieniająca ją decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. Postanowienia ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w zakresie lokalizacji autostrad oraz nabywania nieruchomości pod autostrady zostały zawieszone na czas obowiązywania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), tj. do 31 grudnia 2020 r., co wynika z art. 44 specustawy. Obecnie zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych reguluje więc wyłącznie tzw. specustawa drogowa.

Powołany przez Sąd I instancji przepis art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, obowiązujący do dnia 18 listopada 2011 r. stanowił, iż przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach lokalizacji autostrad. Obecnie obowiązujący art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych również stanowi, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tych wynika zasada, iż lokalizacja inwestycji drogowej o znaczeniu ponadlokalnym, w tym lokalizacja drogi krajowej następuje w odrębnym, przyśpieszonym trybie, na podstawie przepisów szczególnej ustawy. Do lokalizacji drogi krajowej nie mają więc zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności oznacza to, że ustalenie lokalizacji drogi w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu (K. Wąsowski [w:] P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer Polska , 2012). Skoro lokalizacja drogi krajowej o klasie autostrady następuje z pominięciem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to do terenów objętych ostateczną decyzją lokalizacyjną autostrady przepisy te nadal nie mogą mieć zastosowania, dopóki decyzja lokalizacyjna pozostaje w obrocie prawnym. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Rację ma strona skarżąca, iż przepis ten obowiązywał do dnia 18 listopada 2011 r., lecz Sąd I instancji słusznie wskazał, iż obecnie analogiczne uregulowanie zawarte jest w art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. Zatem gmina, w przypadku gdy autostrada przebiega przez jej teren, ma obowiązek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie wyznaczyć granice terenu tej inwestycji, wynikające z ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi krajowej, lecz nie jest uprawniona do władczego ingerowania w zagospodarowanie tego terenu, chyba, że zarządca drogi wyrazi na to zgodę. Rację ma strona skarżąca, iż w tej sprawie przepis art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał zastosowania, gdyż do przedmiotowego planu miejscowego zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego do dnia 21 października 2010 r., a przepis ten wszedł w życie dopiero z tą datą. Jednak powołanie się przez Sąd I instancji na ten przepis nie miało decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż potwierdza on jedynie wynikającą z innych przepisów zasadę, iż władztwo planistyczne gminy na terenie objętym decyzją o lokalizacji drogi krajowej jest znacznie ograniczone.

Podkreślenia również wymaga, iż zgodnie z art. 2 a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Słusznie organ podniósł, iż nieruchomości stanowiące pas drogowy autostrady zostały pozyskane przez Skarb Państwa w drodze postępowań wywłaszczeniowych i w celu budowy autostrady. Zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Przekształcenie dróg serwisowych autostrady w drogi gminne wymagałoby przeniesienia własności nieruchomości pod tymi drogami na gminę (art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), co pozostawałoby w sprzeczności z celem wywłaszczenia.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że skarżący w projekcie planu wprowadza zmiany w obrębie pasa drogowego autostrady i dokonuje czynności zmierzających do zmiany obowiązującej decyzji lokalizacyjnej. Sąd I instancji nie powołał się na te przepisy w uzasadnieniu wyroku, choć słusznie stwierdził, że gmina, uchwalając plan miejscowy, nie może zmieniać ustaleń ostatecznej decyzji lokalizującej autostradę, na podstawie której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Z art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie stwierdza się wygaśnięcia tej decyzji, jeżeli na jej podstawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W tej sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – Sąd I instancji zasadnie przyjął, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji dróg gminnych (poprzez przekształcenie dróg serwisowych autostrady) na terenie znajdującym się w liniach rozgraniczających autostradę stanowić będzie niedopuszczalną zmianę decyzji lokalizacyjnej autostrady [...].

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 35 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 12, poz. 116 ze zm.) poprzez brak zastosowania przepisu, zgodnie z którym pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady można umieścić pasy drogowe innych dróg. Przepis ten stanowi, iż pomiędzy liniami rozgraniczającymi, o których mowa w ust. 1, można w szczególności umieścić pasy drogowe innych dróg, które są niezbędne do odtworzenia połączeń przerwanych w wyniku budowy lub eksploatacji autostrady. Z przepisu tego wynika, że w pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady można umieścić pasy drogowe innych dróg, ale tylko takich, które są niezbędne do odtworzenia połączeń przerwanych w wyniku budowy lub eksploatacji autostrady. Strona skarżąca nie wykazała, aby przewidziane w projekcie planu drogi gminne spełniały te warunki, a więc były drogami niezbędnymi do odtworzenia połączeń przerwanych w wyniku budowy lub eksploatacji autostrady.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w projekcie planu miejscowego można wprowadzić zabudowę w odległości nie mniejszej niż 50 m od krawędzi jezdni autostrady.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku autostrady: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji terenu zabudowy. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na treść § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który stanowi, iż "teren zabudowy" to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tej sprawie strona skarżąca przyznała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że teren przyległy do pasa drogowego autostrady [...], objęty przedmiotowym planem miejscowym nie jest obecnie terenem zabudowy w rozumieniu powołanych przepisów, lecz zabudowa taka ma być dopiero przewidziana w tym planie miejscowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decydujące znaczenie w tej kwestii ma treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. To jaka jest dopuszczalna minimalna odległość sytuowania obiektów budowlanych i reklam przy drodze podlega ocenie organu uzgadniającego według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia. Organ uzgadniający ma ocenić czy w dacie uzgodnienia teren leżący w otoczeniu drogi, jest terenem zabudowy, a więc czy te minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni mogą być mniejsze.

W tej sprawie organ uzgadniający słusznie wskazał, iż teren objęty planem nie jest obecnie terenem zabudowy, choć znajduje się w granicach administracyjnych miasta P., zatem zastosowanie w tej sprawie ma regulacja nakazująca sytuowanie obiektów budowlanych (nieprzeznacoznych na pobyt ludzi) w odległości 50 m od krawędzi jezdni autostrady.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd i instancji punktu VII.4 Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego AGR poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że bezwzględny zakaz umieszczania reklam, o ile naruszają one bezpieczeństwo, powinien być wprowadzany już na etapie projektu planu miejscowego. Umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzona w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., została ratyfikowana i przyjęta do stosowania na terytorium Polski (Dz. U. z 1985 r., Nr 10, poz. 35). Z załącznika nr I do tej Umowy wynika, że autostrada [...] jest drogą międzynarodową, oznaczoną numerem [...]. Regulacja zawarta w punkcie VII.4 wyraźnie stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza bezwzględny zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, a nie – jak twierdzi strona skarżąca – zakaz względny pod warunkiem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.