Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 190/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Aleksandrowa [...] z dnia [...] r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 190/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga wniesiona przez M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza A. z [...] r. (znak: [...]) w sprawie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - S.B.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r. Burmistrz A. odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - S.B. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż data powstania niepełnosprawności S.B. jest przesłanką negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B., która zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W oparciu o tak sformułowany zarzut strona wniosła o uwzględnienie odwołania, uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż M. B. jest córką S. B. i J.B.- zamieszkując wspólnie z rodzicami. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Z treści ww. orzeczenia wynika, iż nie da ustalić daty powstania niepełnosprawności S.B. Matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. J. B. - mąż S.B. również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jak i zaskarżonej decyzji wynika, iż sposób i forma sprawowanej opieki nad matką przez skarżącą nie budzi zastrzeżeń. M. B. w okresie od 1 maja 2018 r. do 1 marca 2021 r. prowadziła działalność gospodarczą, z dniem [...].03.2021 r. dokonała zawieszenia wykonywania indywidualnej działalności gospodarczej. W ocenie organu zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej o jakiej mówi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium zaakcentowało, iż ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności S. B. wynika, że jej stopień niepełnosprawności datuje się od 12 lutego 2019 r.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji bezrefleksyjnie przyjął, że rozwód skarżącej uzasadnia ustalenie istnienia związku przyczynowo-skutkowy, gdyż wcześniej skarżąca mogła liczyć na pomoc i wsparcie swojego męża, obecnie zaś nie utrzymuje on kontaktu z teściami. W ocenie Kolegium, z powyższego nie sposób jednak wywieść wniosków, iż zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącą nastąpiło w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką uniemożliwiając przy tym pracę choćby w niepełnym wymiarze czasu - pokrywającym się z pomocą byłego męża, który prawdopodobnie sam również pracował.

Ponadto Kolegium zauważyło, że "zawieszenie" działalności gospodarczej nie jest tożsame z zaprzestaniem jej prowadzenia, a więc i z rezygnacją z zatrudnienia na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż odmienna ocena prowadziłaby do sytuacji, w której na potrzeby wnioskowanego świadczenia osoba pozostająca w stosunku pracy a przebywająca na np. urlopie bezpłatnym byłaby traktowana w sposób zgoła odmienny od osoby, która zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej.

Odnosząc zaś do zarzutu odwołania związanego z datą powstania niepełnosprawności matki skarżącej organ wyjaśnił, że co do zasady zgadza się z poglądem wyrażonym przez organ pierwszej instancji, Jednocześnie zauważył, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego należy również uwzględnić ugruntowane na tym tle dominujące orzecznictwo sądów, będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., TK 38/13, zgodnie z którym w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała powyżej kryterium momentu powstania niepełnosprawności oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Mając jednak na względzie wszystkie poczynione wyżej uwagi Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję M.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą oraz w sprawie nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o: rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał ponadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki.

Zdaniem skarżącej, wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że jej matka potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co ponadto istotne, okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez stronę skarżącą w skardze, a organ administracji pozytywnie odniósł się do wniosku pismem z 15 kwietnia 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza A. o odmowie przyznania M. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę.

W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna z uwagi na naruszenie zarówno przepisów postępowania jaki i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało w sposób oczywiście wadliwy uzasadnione, przez co Kolegium naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzję Kolegium uznać należy za arbitralną, niepopartą prawidłową analizą stanu faktycznego i prawnego po stronie wnioskodawczyni.

Nadmienić na początku należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji uznając, że brak wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty jej powstania, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym to orzeczeniu Trybunał dokonał kontroli pod względem zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych]. W powyższym zakresie organ odwoławczy prawidłowo wytknął organowi pierwszej instancji, że okoliczność powstania niepełnosprawności w okresie późniejszym niż opisane w ww. art. 17 ust. 1b powoływanej ustawy (do momentu ukończenia 18-tego roku życia, względnie 25-tego roku życia) nie stanowi samo w sobie przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia ta nie wzbudziła w sprawie sporu i nie ma potrzeby szerszego odnoszenia się do niej.

Rozważania Sądu w dalszej części rozpocząć natomiast należy przede wszystkim od komentarza natury ogólnej, dotyczącego konieczności prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być ponadto skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy - wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2021 r., I SA/Kr 644/21).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji – w ocenie Sądu - nie zawiera natomiast wymienionych wyżej elementów, zaś jego treść wskazuje w istocie na dużą ogólnikowość stawianych tez i brak faktycznego uzasadnienia i wyjaśnienia stronom zasadności przyjętej przez organ interpretacji przepisów, ich rozumienia w kontekście zastanego stanu faktycznego.

Swoje rozważania co do odmowy skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ skwitował stwierdzeniem "W ocenie tut. Kolegium w składzie ww. z powyższego nie sposób wywieść ww. wniosków, iż zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej przez Odwołującą się nastąpiło w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką uniemożliwiając przy tym pracę choćby w niepełnym wymiarze czasu - pokrywającym się z pomocą byłego męża, który prawdopodobnie sam również pracował". Już tylko pobieżna analiza zacytowanej treści uzasadnienia Kolegium poddaje w wątpliwość prawidłowość uzasadniania z tak ogólnie wskazaną argumentacją.

Po pierwsze, organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do faktu, iż w ocenie organu pierwszej instancji spełniona została przesłanka rezygnacji z pracy zarobkowej. W treści swojego uzasadnienia organ pierwszej instancji jednoznacznie wypowiedział się wskazując: "W ocenie organu I instancji (...) zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej o jakiej mówi przepis art 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (...)". Zatem wobec przyjęcia przez Kolegium odmiennego stanowiska w tak kluczowej kwestii, należało powyższe w sposób jasny i nie budzący wątpliwości uzasadniać. Kolegium zajęło bowiem całkowicie odmienne stanowisko niż organ pierwszej instancji. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia "Ponadto zauważyć wypada, że "zawieszenie" działalności gospodarczej nie jest tożsame z zaprzestaniem jej prowadzenia, a więc i z rezygnacją z zatrudnienia na tle u.ś.r. gdyż odmienna ocena prowadziłaby do sytuacji w której na potrzeby wnioskowanego świadczenia osoba pozostająca w stosunku pracy, a przebywająca na np. urlopie bezpłatnym byłaby traktowana w sposób zgoła odmienny od osoby, która zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej".

Po drugie, organ odwoławczy stwierdzając, że nie sposób wywieść ww. wniosków, iż zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej przez odwołującą się nastąpiło w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką uniemożliwiając przy tym pracę choćby w niepełnym wymiarze czasu nie wyjaśnia swojego stanowiska. Brak jest jakichkolwiek rozważań co do zakresu sprawowanej przez wnioskującą opieki nad matką, a co za tym idzie nie można bezpośrednio wywodzić, że skarżąca faktycznie jest w stanie podjąć pracę. Nie wiadomo z czego Kolegium wywodzi, że skarżąca byłaby w stanie podjąć pracę i równolegle opiekować się niepełnosprawną w stopniu znacznym matka.

I wreszcie konkluzja organu odwoławczego podjęta w kontekście zakresu opieki i ewentualnej możliwości pogodzenia pracy zarobkowej i sprawowania opieki, co miałoby – zdaniem Kolegium - zostać uprawdopodobnione faktem, iż pomoc byłego męża skarżącej nie była istotna. W tym zakresie uzasadnienie stanowiska Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia "z pomocą byłego męża, który prawdopodobnie sam również pracował". W ocenie Sądu powyższe uznać należy za dalece niewystraczające dla przesądzenia, czy pomoc męża była lub też nie istotna. Już tylko stwierdzenie Kolegium odnoszące się do męża skarżącej, a zawarte w stwierdzeniu Kolegium: "który prawdopodobnie sam również pracował" nie poddaje się jakimkolwiek ocenom. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy tego faktu nie ustalił, i w praktyce tylko przypuszcza, że tak okoliczność miała miejsce. W braku zatem szczegółowej analizy zakresu sprawowanej opieki nie można przyjmować takowych założeń. Tym bardziej opierać na nich stwierdzenie o możliwości podjęcia pracy i pogodzenia jej z opieką na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Z tych względów, w ocenie Sądu, uznać należy, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się natomiast do samej zasadności argumentacji organu odwoławczego w zakresie, w jakim dotyczy prawa ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjnej przez osobę, która zawiesiła działalność gospodarczą, to odmówić należy jej racji. W tym zakresie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie istotą sporu jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem – jak skonstatował organ - skarżąca nie spełniała określonej w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

W ocenie Sądu, przyjęta przez organ administracji interpretacja powyższego przepisu w zakresie tej przesłanki jest nieprawidłowa.

Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (a nie rezygnacja z samego pozostawania w stosunku pracy) lub innych stosunków prawnych, bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r., I SA/Wa 1683/10).

W doktrynie i orzecznictwie zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest przy tym w pełni utożsamiane z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi właśnie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z dyspozycją art. 23. ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) przedsiębiorca wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy jednak niż 30 dni. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 25 ust. 1 powoływanej ustawy). Przepis ten jest zbieżny z treścią art. 14a ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168), stąd też ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo i poglądy doktryny nie utraciły waloru aktualności. Nie ulega zatem wątpliwości, że zawieszenie działalności gospodarczej wiąże się dla przedsiębiorcy z utratą możliwości zarobkowania i osiągania dochodów, a konsekwencje tego stanu rzeczy są tożsame z utratą zatrudnienia.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej (tak np. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015 oraz wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r., II SA/Rz 382/19; WSA we Wrocławiu z 11 czerwca 2019 r., IV SA/Wr 121/19; WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., I SA/Wa 2290/18; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2425/19). Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest zatem tożsame z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej należy zatem uznać za faktyczną rezygnację z jej wykonywania (wyroki: WSA w Warszawie z 27 września 2012 r., I SA/Wa 1596/12 i z 27 lutego 2019 r., I SA/Wa 2234/18 wyrok WSA w Gliwicach z 10 września 2021 r., II SA/Gl 569/21, wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2021 r., II SA/Łd 337/20, wyrok WSA w Łodzi z 19 stycznia 2022 r., II SA/Łd 800/21).

Nie ma przy tym, w ocenie Sądu, podstaw do wiązania rezygnacji zatrudnienia z utratą dochodu i wiązania dopuszczalności zawieszenia działalności gospodarczej w tym przypadku z przesłankami, o których mowa w art. 36aa ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. 2022, poz. 1009 ze zm.). Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnosi się do utraty dochodu, a do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek konsekwencją zaprzestania pracy lub prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest brak możliwości uzyskiwania własnych dochodów i w efekcie – jeżeli jest to związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, możliwość częściowej rekompensaty utraconych dochodów przez państwo, to jednak przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia nie odnosi się do utraty dochodu, a do utraty pracy. To z kolei przesądza, zdaniem Sądu, iż art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (23 marca 2021 r.) nie prowadziła działalności gospodarczej, gdyż ją zawiesiła od [...] marca 2021 r. (wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji i Działalności Gospodarczej). Tym samym, w ocenie Sądu, w dacie złożenia wniosku skarżąca wykazała spełnienie przesłanki rezygnacji z innej pracy zarobkowej. Z uwagi na zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, skarżąca nie mogła jej już od 1 marca 2021 r. wykonywać i osiągać z niej bieżących przychodów. Okoliczność ta jest bezsporna.

Reasumując prowadzone rozważania, w ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 ustawy p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W tym miejscu Sąd podkreśla jednak, że nie wskazuje na konkretne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Konieczne staje się bowiem poczynienie ustaleń, o których mowa powyżej, w tym ustalenie czy zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą nastąpiło w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, przy ustaleniu spełnienia pozostałych przesłanek – zakresu opieki. Dla porządku należy dodać, że rolą organów będzie też ustalenie, czy w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej działalność gospodarcza skarżącej nadal ma taki status. Gdy działalność gospodarcza nie została wykreślona, a zawieszona, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać bowiem może jedynie – co do zasady - w okresie zawieszenia działalności gospodarczej.

Następnie organ wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc tym zadość zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a. oraz zasadzie przekonywania zapisanej w art. 11 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając, że doszło do naruszenia zarówno przepisów postepowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej – pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

dc