Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 27/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 38  ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwał Zarządu Powiatu W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr [...] w K. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Zarządu Powiatu W. na rzecz skarżącego A. G. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem Zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...]Zarządu Powiatu W. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół Nr [...] K., na podstawie art. 32 ust. 2 pkt.5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz z art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., 256, poz. 2572 ze zm. dalej: ustawa) – A.G. (dalej: skarżący) został odwołany ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr [...] w K..

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podstawą do wydania przedmiotowej uchwały był audyt wewnętrzny przeprowadzony w dniach od 29 września 2012 r. do 9 października 2012 r., w którym stwierdzono nieprawidłowości w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej w postaci niecelowego i sprzecznego z zasadami racjonalnego gospodarowania wydatkowania środków publicznych. Zarzuty powyższe dotyczą zawieranych w 2011 r. i 2012 r. przez dyrektora umów zlecenia i o dzieło, w sposób niecelowy, bez kalkulacji wysokości wynagrodzeń, bez nadzoru nad ich wykonywaniem oraz z osobami, które realizowały przedmiot umowy w ramach swoich obowiązków pracowniczych.

Działania dyrektora, zdaniem organu, stanowiły naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych. Zgodnie z art. 53 ust. 1 cyt. ustawy kierownik jednostki sektora finansów publicznych, jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki.

Art. 44 ustawy stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Przedstawione zarzuty, opisane w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego były podstawą do wszczęcia wobec, skarżącego procedury przewidzianej w art. 38 ust. 1. pkt 2 ustawy stanowiącego, zgodnie z którym, organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W dniu 29 października 2012 r. skierowano do D. Kuratora Oświaty wniosek o wydanie opinii w związku z zamiarem odwołania przez Zarząd Powiatu W. ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. D. Kurator Oświaty nie wydał w terminie przewidzianym w art. 38 ust. 2 ustawy opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora (co zgodnie z zapisem w/w artykułu jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej).

Z powyższą uchwałą nie zgodził się skarżący wnosząc do Zarządu Powiatu w dniu 4 listopada 2013 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 17 grudnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Uchwale zarzucił, że została podjęta z naruszeniem art. 34a oraz art. 38 ust 1 pkt. 2 ustawy i jest niezgodna z prawem.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że odwołanie oparte na art. 38 ust 1 pkt. 2 ustawy jest możliwe jedynie w przypadku zaistnienia okoliczności zupełnie wyjątkowych i nadzwyczajnych. Nadto powoływanie się na ten artykuł winno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu. W odniesieniu do jego działań naruszających - według twierdzeń organu - naruszenie dyscypliny finansów, jego zdaniem, nie sposób ocenić wskazanych okoliczności, bowiem nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, potwierdzających taki stan rzeczy. Z uzasadnienia samej uchwały nie wynika na czym polegały naruszenia prawa, podając jedynie ogólną informację o naruszenia gospodarki finansowej, a w zakresie szczegółowych zarzutów odwołano się do ustaleń zwartych w sprawozdaniu z audytu. Twierdzenia o tak wysokim stopniu ogólności, bez jakiegokolwiek bliższego sprecyzowania o jakie konkretne zachowania chodzi, pozbawiło go możliwości ustosunkowania się do nich. Zdaniem skarżącego wymyka się również spod kontroli Sądu, uniemożliwia bowiem ich prawidłową ocenę.

Zdaniem skarżącego w doktrynie dominuje pogląd, że "zastosowanie tego przepisu ograniczone do sytuacji kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnych względów jest nie do przyjęcia" (Komentarz do art. 38 ustawy o systemie oświaty, Mateusz Pilich). Ustalenia poczynione w trakcie audytu, a zawarte w sprawozdaniu nie potwierdzają wystąpienia zawinionych przeze niego nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej. Z zawartych w nim rekomendacji i zaleceń w żaden sposób nie można wywieść takich wniosków.

Skarżący wskazał na szereg orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły, ma być ono przy tym o tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 472/96, oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 91/05).

Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków, bowiem ten tryb natychmiastowy zbliżony jest swoją konstrukcją do art. 52 § 1 k.p. i nie mieści się w nim każde naruszenie prawa, lecz tylko takie które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a zostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Innymi słowy musi ono mieć postać, aby uniemożliwiać nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/GI 830/11).

W sytuacji, gdyby jednak organ prowadzący nadal upatrywał podstaw do odwołania, to winno ono nastąpić na podstawie art. 38 ust 1 pkt 1 b ustawy, a nie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zapatrywanie takie potwierdza wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r., w którym Sąd stwierdził, że nieprawidłowości dotyczące środków finansowych, mogą stanowić podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska, tylko po uprzednim wydaniu negatywnej oceny zadań wymienionych ,w art. 34a ust. 2 ustawy.

Wskazuje się, że "organ prowadzący bezpodstawnie powoła się na art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, odwołując dyrektora szkoły (placówki) z uwagi na takie okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. W taki sposób oceniano w orzecznictwie m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej czy też brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły" (Komentarz do art.38 ustawy o systemie światy, Mateusz Pilich). Podobnie ocenia się naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki światowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu ( wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1972/11).

Odnosząc się do eksponowanych w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały kwestii finansowych, swobodę organu w zakresie kwalifikowania działań dyrektora jako wypełniających przesłankę określoną w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ograniczają przepisy normujące kwestie nadzoru przez organ prowadzący szkołę nad działalnością szkoły. W tym zakresie skarżący wskazał na uregulowania zawarte w art. 34a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie finansowym i administracyjnym, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z źródeł, a także gospodarowania mieniem.

Do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 (ust. 3). Dają one organowi prowadzącemu szkołę - w zakresie zadań nadzorczych - szereg narzędzi pozwalających wpływać na pracę szkoły w odniesieniu do tych zadań oraz ich weryfikację. Zatem dokonanie oceny szkoły w ramach nadzoru z ramienia organu prowadzącego szkołę, w zakresie działalności określonej w przepisie art. 34a ust. 2 powinno przybrać odpowiednią formę proceduralną. W tym zakresie brak w uzasadnieniu uchwały powoływania się na jakichkolwiek dokument, na podstawie którego można byłoby wnioskować o naruszeniu zasad gospodarki finansowej szkoły. Z cała pewnością podstaw takich nie można dopatrzeć się w rekomendacjach zaleceniach z audytu. Wprawdzie przepis będący podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie reguluje kwestii związanych z postępowaniem dowodowym, jednakże rodzaj podniesionych w stosunku do dyrektora szkoły - będącego w zakresie swoich kompetencji niezależnym organem - zarzutów wymaga chociażby z punktu widzenia ustrojowego podjęcia niezbędnych czynności w zakresie, o którym mowa w art. 34a ust. 2 ustawy.

Z uwagi na fakt, że przyczyny dotyczące zaniedbań finansowych nie zostały skonkretyzowane, przyczyna odwołania została wskazana nazbyt ogólnie, przez co narusza przepisy prawa pracy. W związku z tym, że nieprawidłowości dotyczące środków finansowych mogą stanowić podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska tylko po uprzednim wydaniu negatywnej oceny zadań, wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca, uchwała Zarządy Powiatu podjęta została z rażącym naruszeniem także i tego przepisu.

Skarżący podkreślił, że powyżej stanowisko podzielił Sąd Rejonowy dla [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...] uznał argumenty skarżącego co do nieprawidłowości odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora i zasądził na jego rzecz odszkodowanie.

Mając powyższe na uwadze, w tym stanie faktycznym i prawnym uchwale zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej uchwały, który miał wpływ na jej treść, a polegający na przyjęciu, że wobec skarżącego zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony" umożliwiający jego odwołanie w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia ze stanowiska, gdy tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy, a następnie powołany w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały, nie dawał podstaw do poczynienia takich ustaleń;

2. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, która miała wpływ na treść decyzji, a to przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy, poprzez przyjęcie, że w kategorii "przypadek szczególnie uzasadniony" mieszczą się uchybienia o charakterze drobnym, nie związane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na powyższą skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił, że w wyniku kontroli stwierdzono naruszenie szeregu przepisów, których przestrzegania stanowiło obowiązek skarżącego w ramach przyznanych mu kompetencji. W konsekwencji przeprowadzonego bowiem w dniach 29 września 2012 r. - 9 października 2012 r. audytu nr [...], ustalono szereg nieprawidłowości w działaniach skarżącego jako dyrektora placówki oświatowej, a polegających na :

1) nierzetelnym prowadzeniu księgowości w podległej placówce,

2) udzieleniu zamówienia publicznego bez zachowania rygorów ustawy Prawo zamówień publicznych;

3) nieprawidłowym i niezgodnym z wewnętrznymi regulacjami sposobie zawierania umów cywilnoprawnych,

4) zawieraniu umów dotyczących użytkowania gruntów rolnych z przekroczeniem umocowania zawartego w uchwale nr 106/2010 z dnia 24 sierpnia 2010 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dyrektorowi.

W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wykonywania umów cywilnoprawnych, opiewających na łączne kwoty: 152.991,62zł w 2011 r. oraz 104.309,38 zł w 2012 r. Zakwestionowano prawidłowość sposobu zawierania w/w umów w tym min. wskazano na fakt zawarcia, z pominięciem rygorów ustawy o zamówieniach publicznych, ustnej umowy o dzieło, mającej za przedmiot koszenie zbóż i rzepaku, której łączna wartość opiewała na kwotę 90.906,76 zł.

Ponadto ustalono, że zawarto umowę ustną której przedmiotem było wykonywanie prac związanych z wymianą elementów konstrukcyjnych dachu wieży. Realizacja tej umowy rozpoczęła się w dniu 1 sierpnia 2012 r. i w tym też dniu powstało zobowiązanie finansowe z niej wynikające, który to fakt ten nie został wykazany w dokumentacji operacji finansowych.

Następna grupa naruszeń dotyczyła sposobu sporządzania umów cywilnoprawnych, a polegających na ogólnym określaniu przedmiotu umowy, niezastrzeganiu w umowach zlecenia, zawieranych z pracownikami, zapisu o wykonywaniu przez nich przedmiotu zlecenia poza obowiązującym czasem pracy, nieprzejrzystym i nieprecyzyjnym określaniu wynagrodzenia za wykonanie poszczególnych czynności, brakach w opisie przedmiotu zlecenia, niedokonywaniu kalkulacji wynagrodzenia zawieranych umów.

Postępowanie takie w dacie podjęcia spornej uchwały należało uznać, jako niegospodarne i pozostające w całkowitej sprzeczności z Zarządzeniem nr 20/2007 Dyrektora PZS nr [...] w K. z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie Regulaminu udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 14.000 Euro.

W trakcie wykonywanego audytu ustalono również naruszenia, dotyczące zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków przekraczających plan określony na rachunku, wydzielonym dla PZS w K. uchwałą Rady Powiatu nr IV/14/10 z dnia 29 grudnia 2010 r. Wskazane ustalenia dotyczyły przekroczenia planu finansowego wynikającego z tego rachunku i zawarte są w załącznikach do sprawozdania audytora o nr od 7 do 13.

Audytor stwierdził nadto zaniedbania dyrektora w zakresie wykonywania tzw. kontroli zarządczej. Szczególnego wskazania wymaga, że kryteriami oceny dokonywanej kontroli były przepisy: ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r.nr 152, poz.1223), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz.1240 ze zm.), rozporządzeń wydanych na podstawie wymienionych aktów prawnych, ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr. 113, poz. 759 ze zm. ) oraz wewnętrznych regulacji prawnych obowiązujących w jednostce .

Powyższe okoliczności, zdaniem organu, mają szczególne znaczenie przy dokonywaniu właściwej oceny wagi i doniosłości stwierdzonych uchybień w działaniach skarżącego. Naruszenie zasad, wynikających z przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, nieprawidłowe prowadzenia księgowości w podległej jednostce oraz prowadzenie gospodarki finansowej wbrew zasadom racjonalnego i uzasadnionego ekonomicznie efektywnego działania, stwarzało zagrożenie ważnego interesu publicznego, i jako mające takowy charakter wymagało natychmiastowej reakcji ze strony organu. Okoliczności faktyczne istniejące zatem w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały stwarzały słuszne podstawy dla zastosowania trybu odwołania przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt. 2 1 ustawy. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, pogląd doktryny i orzecznictwa nie jest jednolity, jednostronnie korzystny dla skarżącego. Konstrukcja przepisu art.38 ust. 1 pkt. 2 ustawy nie pozwala na wysnuwanie wniosków przedstawionych w skardze, albowiem ustawodawca poprzez zastosowanie nieostrego sformułowania stwarza organowi znaczną swobodę w podjęciu decyzji co do odwołania w w/w trybie.

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 nie zawiera numerus clausus konkretnie zdefiniowanych "przypadków szczególnie uzasadnionych", mogących skutkować odwołaniem dyrektora, posługując się stosunkowo niedookreślonym pojęciem, którego ocena obiektywna pozostawiona jest organowi odwołującemu. Skoro zatem w dacie podjęcia uchwały nastąpiła kumulacja szeregu nieprawidłowości, ujawnionych w działaniach dyrektora, należy słusznie przyjąć, że ziściły się warunki dla odwołania w w/w trybie i działanie organu, jako mające umocowanie w treści przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 2 i wyznaczonych kompetencji było niewątpliwie zgodne z prawem. W doktrynie podkreśla się, że decydując się na odwołanie na podstawie przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt. 2, organ prowadzący nie powinien z tym zbyt długo zwlekać, gdyż brak szybkiej reakcji podmiotu prowadzącego szkołę, na postępowanie jej dyrektora, w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, który jest przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. Zważywszy charakter pełnionej funkcji, jako kierownika określonej jednostki organizacyjnej oraz wagę powierzonych obowiązków nie sposób uznać, że negatywna ocena w zakresie spraw administracyjno-finansowych, nie stanowiła szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w cytowanym przepisie. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że przedmiotem niniejszej kontroli jest uchwała, rozumiana jako władczy akt administracyjny, którego weryfikacja może i powinna być dokonywana wedle innych kryteriów aniżeli domaga się skarżący. Powszechnie przyjęty w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, w świetle którego odwołanie w trybie art. 38 jest niewątpliwie czynnością władczą z zakresu administracji publicznej, i jako mająca taki charakter podlega kontroli sprawowanej przez te sądy z uwzględnieniem przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W zakresie zarzutu, jakoby uchwała w sposób nazbyt ogólny przywoływała przyczyny odwołania skarżącego, twierdzenie to nie może zasługiwać na uwzględnienie, ponieważ część motywacyjna uchwały w sposób spójny, kompleksowy, syntetyczny i logiczny przedstawiała argumentację, uzasadniającą jej podjęcie. Odwołanie się w uzasadnieniu uchwały do wniosków, zawartych w sprawozdaniu z przeprowadzonego audytu, którego treść znana była skarżącemu nie pozwala na skuteczne stawianie zarzutu, w świetle którego skarżący został pozbawiony możliwości ustosunkowania się treści niekorzystnych dla niego ustaleń kontrolnych.

Zdaniem organu, skarżący przywołując pogląd doktryny, a zgodnie z którym zastosowanie przepisu jest ograniczone jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, wyjątkowych, abstrahuje całkowicie od wspomnianego ratio legis przepisu art. 38 ust.1 pkt 2. Ustawodawca, z jednej strony dążąc do ochrony trwałości stosunku pracy, nie pozbawia jednak organu jego uprawnień kontrolnych, mających na celu ochronę ważnego interesu publicznego, wymagającego szybkiej reakcji, poprzedzonej rzetelną i obiektywną oceną naruszeń obowiązków dyrektora, które przecież w dacie podjęcia uchwały istniały i zostały urzeczywistnione wnioskami przeprowadzonego audytu. W rozpoznawanych okolicznościach sprawy organ działał zatem w ramach dopuszczalnego i uzasadnionego obiektywnie uznania administracyjnego, a podjęcie uchwały było emanacją przyznanego temuż organowi uprawnienia do dokonania takiej właśnie obiektywnej oceny zaistniałych okoliczności. Nie można zatem uznać zasadności zarzutu, jakoby podjęta uchwała była niezgodna z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżącego orzecznictwo nie wyklucza z kręgu przesłanek warunkujących odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy, w sytuacji naruszenia przez dyrektora szkoły obowiązujących zasad dysponowania finansowymi środkami publicznymi oraz procedury udzielania zamówień publicznych. Przyjmuje się, że co do zasady tego rodzaju nieprawidłowości mieszczą się w/w kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych chyba, że istniały okoliczności usprawiedliwiające takie naruszenie, co w sprawie miejsca nie miało.

Zdaniem organu, odmienna ocena skarżącego co do ważności i doniosłości wniosków przeprowadzonej kontroli ma charakter subiektywny i nie wpływa na ważność podjętego aktu, mającego w dacie wydania umocowanie w obowiązujących przepisach.

Twierdzenia skarżącego, dotyczące braku dokumentów, potwierdzających naruszenie zasad gospodarki finansowej, mają charakter twierdzeń gołosłownych, jako że z treści kwestionowanej uchwały wynika jednoznacznie, że dokumentem takowym jest sprawozdanie z przeprowadzonego audytu. Nie mogą zasługiwać na aprobatę zarzuty, jakoby organ miał obowiązek zastosować bliżej niesprecyzowane przez skarżącego odpowiednie formy proceduralne, których wdrożenie winno poprzedzać ewentualne odwołanie pełnionej funkcji. Skoro ustalenia przeprowadzonego audytu zawierały wnioski wysoce niekorzystne dla skarżącego, organ nadzorujący był legitymowany w oparciu o przysługujące mu uprawnienie do podjęcia uchwały nr 168/12. Ponadto wbrew treści skargi stwierdzenie naruszeń dyscypliny finansowej może stanowić uzasadnienie dla odwołania w trybie art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy, w szczególności w sytuacji rozpoznawanej sprawy tj. kumulacji stwierdzonych naruszeń. Znamiennym pozostaje, iż charakter uchybień zarzuconych skarżącemu, wskutek ich dokonania w przeszłości nie pozwalał na ich sanowanie ex post i podjęcie tym samym działań zaradczych, jak chciałby skarżący.

W ocenie organu, stanowiska przedstawionego niniejszym pismem, nie zmienia treść prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego wydanego w sprawie (w toku którego organ nie miał możliwości aktywnego udziału w charakterze strony), ponieważ rozstrzygnięcie sądu pracy nie jest równoznaczne z uznaniem, że uchwała będąca przedmiotem skargi, narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, skoro jej podjęcie było legitymizowane obowiązującymi przepisami, a skala stwierdzonych obiektywnie uchybień uzasadniała podjęcie uchwały w trybie art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy. Wyrok Sądu Rejonowego i zawarte w nim pozytywne dla skarżącego ustalenia nie zmieniają dokonanej w dniu 7 listopada 2012 r. przez organ, oceny uchwały, jako zgodnej z obowiązującymi przepisami i podjętej w ramach kontroli, przysługującej organowi, sprawującemu nadzór nad działalnością dyrektora placówki oświatowej.

Zdaniem organu skarżący przedstawiając indywidualną polemikę z merytorycznymi ustaleniami organu, co do zasadność podjęcia spornej uchwały nie precyzuje jakiego rodzaju przysługujące mu uprawnienie, bądź interes prawny doznało naruszenia wskutek wydanej uchwały, podjętej w ramach obowiązującego porządku prawnego.

W piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. skarżący podał, że wbrew twierdzeniom Zarządu Powiatu orzecznictwo jasno i jednoznacznie interpretuje przesłanki odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem o niskim stopniu określoności, jednak z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy wykonywanych zadań przed dyrektora. Wskazane przez stronę przeciwną cytaty zaczerpnięte z komentarza dot. w/w przepisu są fragmentaryczne i wyjęte z kontekstu. W komentarzu tym, autor stwierdza: "W art. 38 ust. 1 pkt 2 pojawia się po raz kolejny problematyczny w praktyce zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione". Jego rozumienie będzie podobne do analogicznego zwrotu w art. 36a ust. 8 (zob. teza 11 do art. 36a), z tym że tam mowa jedynie o "uzasadnionych przypadkach", różnica polega zatem na dodaniu przysłówka "szczególnie". Zawęża on pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Jest oczywiste - także z uwagi na wymaganie odpowiedniego stosowania art. 30 § 4 k.p. - że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się w związku z tym, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (uchwały), wywód i argumentacja powinny zaś podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu.

Skarżący kwestionuje, jakoby audyt wewnętrzny wykazał nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej w postaci niecelowego i sprzecznego z zasadami racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Takich twierdzeń w sprawozdaniu z tegoż audytu próżno szukać.

W podsumowaniu sprawozdania z audytu z dnia 9 października 2012 r., który swoim zakresem obejmował poprawność prowadzenia ksiąg rachunkowych, ocenę celowości i gospodarności w dokonywaniu wydatków oraz ocenę systemu kontroli zarządczej stwierdzono jedynie, że "kontrola zarządcza nie jest w pełni realizowana". Wśród zaleceń zarekomendowano działania mające na celu zwiększenie jej efektywności.

Za całkowicie bezpodstawny skarżący uznał zarzut niegospodarności. Z treści sprawozdania jasno wynika, że ustalanie kwot wynagrodzeń w sposób jaki miał miejsce w szkole jedynie "może powodować wystąpienie ryzyka poniesienia nieracjonalnych wydatków" (str. 9). Skarżący zarzucił, że stwierdzenie to nie można utożsamiać z wykazaniem nieprawidłowości w postaci niecelowego i sprzecznego z zasadami racjonalnego wydatkowania środków publicznych.

Skarżący podniósł, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły (...), nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadnia odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 1972/11).

Wskazał, że stosownie do stanowiska doktryny przesłanką konieczną zgodnego z prawem odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy jest wystąpienie "przypadku szczególnie uzasadnionego", który w orzecznictwie sądowym zasadniczo jest utożsamiany z zagrożeniem interesu publicznego. Oznacza to, że organ odwołujący ze stanowiska dyrektora szkoły (placówki oświatowej) jest zobowiązany do udowodnienia, że dalsze kierowanie placówką jest niemożliwe właśnie ze względu na zagrożenie interesu publicznego" (Wierzbicka A., Odwołanie dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, Teza 3, FK 2012). W przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu uchwały nr 168/12 organ, nie udowodnił powyższego twierdzenia. Tak daleko idących twierdzeń nie zawiera również sprawozdanie z audytu wewnętrznego.

Skarżący nie kwestionuje zawierania przez niego w 2011 r. oraz 2012 r. umów zleceń i o dzieło oraz określania ich przedmiotu i zakresu w sposób być może mało precyzyjny. Zarzuca jednak bezzasadność odwołania go z tego powodu z funkcji dyrektora m.in. z uwag na fakt, że ani zalecenie ani nawet rekomendacja takiej treści nie znalazła się w sprawozdaniu z audytu.

Skarżący zarzucił, że w zakresie wyłaniania przez niego wykonawców czy zleceniobiorców w sposób rzekomo sprzeczny z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych, podobnie jak niegospodarność, pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Przewinienia te nie zostały stwierdzone podczas audytu wewnętrznego. Nie powołano się na nie także bezpośrednio w uzasadnieniu uchwały nr 168/12. Tymczasem, stosownie do jego treści, podstawą odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora były ustalenia poczynione tylko i wyłącznie w ramach audytu wewnętrznego.

Informacyjnie skarżący podał, stosownie do wyjaśnień złożonych uprzednio audytorowi, że ustalał kwotę wynagrodzeń z tytułu umów zlecenia na podstawie innych ofert, kompletowanych celem określenia szacunkowej wartości prac objętych zleceniem. Odnośnie kontroli, skarżący wskazał, że sam osobiście lub przez wyznaczonych pracowników kontrolował wykonanie prac. Skarżący zarzucił, że brak na rachunkach informacji o prawidłowym wykonaniu umowy nie świadczy jeszcze o braku nadzoru. Podkreślił, że wypłata należności z tytułu wykonania umów zlecenia dokonywana była po stwierdzeniu należytego wykonania prac.

W działaniach skarżącego, opisanych w audycie trudno dopatrzyć się jakichkolwiek naruszeń w zakresie zasad określonych w art. 44 ust 3 ustawy finansach publicznych. Takich uchybień nie dostrzegł zresztą nawet sam audytor. Uchybienia powoływane w audycie wewnętrznym, zdaniem audytora, nie polegały na naruszeniu ustawy o finansach publicznych, sprowadzają się do sposobu dokumentowania czynności podjętych w związku z zawartymi umowami o dzieło i zlecenia.

W związku z jedynie niewielkimi nieprawidłowościami, na podstawie twierdzeń audytora zawartych w rekomendacjach i zaleceniach z audytu wewnętrznego, nie ma podstaw do przyjęcia, aby były one na tyle istotne, by koniecznym było niezwłoczne podejmowanie tak drastycznych kroków, na jakie zdecydował się Zarząd Powiatu.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na fakt, że w tym samym sprawozdaniu stwierdzono, że wszelkie zalecenia ujęte w sprawozdaniu z roku poprzedniego, zostały przez dyrektora szkoły wdrożone i zrealizowane. Potwierdza to jedynie fakt, że skarżący zawsze w sposób najlepszy jak tylko potrafi starał się wykonywać ciążące na nim obowiązki.

Skarżący zarzucił, że obiekcje organu w zakresie wyłaniania wykonawców czy zleceniobiorców w sposób rzekomo sprzeczny z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych, podobnie jak niegospodarność, pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Przewinienia te nie zostały stwierdzone podczas audytu wewnętrznego. Nie powołano się na nie także bezpośrednio w uzasadnieniu uchwały nr 168/12. Tymczasem, stosownie do jego treści, podstawą odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora były ustalenia poczynione tylko i wyłącznie w ramach audytu wewnętrznego.

Skarżący zarzucił, że wszelkie nieprawidłowości, na jakie powołuje się strona przeciwna w piśmie z dnia 13 stycznia 2014 r. zostały zaczerpnięte ze sprawozdania z audytu zewnętrznego (str. 3), który odbywał się w placówce w dniach 10 listopada 2012 r. do 10 grudnia 2012 r. Nawiązując na marginesie do samych ustaleń poczynionych w trakcie audytu zewnętrznego skarżący zwraca uwagę na fakt, że w opinii z tegoż audytu, podobnie jak w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego, dostrzeżono pewne nieprawidłowości, stwierdzając równocześnie, że "procedury wewnętrzne wymagają modyfikacji", brak analizy ryzyka "może wpływać na niewłaściwą gospodarkę", "istniejące procedury wewnętrzne wymagają modyfikacji".

Skarżący wskazał na bezpodstawność motywowania jego odwołania ustaleniami audytu zewnętrznego, które w chwili podejmowania uchwały nr 168/12 w dniu 7 listopada 2012 stronie przeciwnej nie były jeszcze znane.

Z audytu wewnętrznego zaś nie wynika, aby na skutek działań skarżącego doszło do naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych. Sam audytor w toku postępowania sądowego o sygn. akt [...] zeznał, że działania skarżącego były wolne od tego rodzaju uchybień, gdyż umowy o dzieło i zlecenia dotyczyły kwot nie przekraczających 14.000 euro. Stwierdził ponadto, że nie uchybiły one także przepisom regulaminu udzielania zamówień publicznych, gdyż regulamin ten nie dotyczył umów zawieranych z pracownikami, lecz tylko umów podpisywanych z podmiotami zewnętrznymi. Ponadto, zarzut naruszenia regulaminu, w ogóle nie został przywołany w uzasadnieniu uchwały o odwołaniu skarżącego.

Skarżący wskazał, że z ustaleń w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...], IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygn. akt IV P 1148/12 z dnia 29 kwietnia 2013 r., nie wynikają żadne działania lub zaniechania skarżącego, które mieściłyby się w zakresie stosowania wspomnianego art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd uznał, że uchybienia skarżącego nie dawały podstaw do zastosowania tak daleko idącego trybu , jakim było odwołanie z funkcji dyrektora.

Ustosunkowując się do postępowania prowadzonego przez prokuraturę, skarżący podał, że zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa zostało złożone w lutym 2013 r., tj. po złożeniu przez niego odwołania od zaskarżonej uchwały. Postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową dla [...] pod sygn. akt [...] zostało na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. umorzone z uwagi na fakt, że czyn nie wyczerpuje znamion czynu zabronionego z art. 231 § 1 k.k.

W uzasadnieniu tym wskazano, że "rekomendacje i zalecenia audytora nie wskazywały uchybień, które winny skutkować odwołaniem dyrektora, a wręcz przeciwnie - przemawiały za wdrożeniem działań zmierzających do poprawy kontroli zarządczej. Zarazem audytor nie zwerbalizował wprost i nie wskazał okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie stanowiska zawartego w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały oraz w pisemnym zawiadomieniu Starosty, jakoby konkluzją audytu wewnętrznego były nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej w postaci niecelowego i sprzecznego z zasadami racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Nie sposób przy tym taki wniosek wyprowadzić z treści całego sprawozdania w powiązaniu z rekomendacjami i zaleceniami." I dalej "w świetle ujawnionych okoliczności, co najmniej zdziwienie budzi stanowisko Zarządu i Powiatu W. przeciwstawiające się dynamicznemu rozwojowi szkoły, generującemu jednocześnie z jednej strony zwiększone wydatki, ale z drugiej strony sprzyjającemu uzyskaniu większych dochodów, pozwalających - z wykluczeniem dofinansowania przez Powiat W., pokrywać w pełni rosnące wraz z rozwojem szkoły - zapotrzebowanie na środki dydaktyczne i nakłady na dalszy rozwój".

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. Sąd dopuścić dowód z wyroku Sądu Rejonowego dla [...], sygn. akt [...] z dnia 29 kwietnia 2013 r., odpisu postanowienia Prokuratora Rejonowego dla [...] z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa, sprawozdania z audytu zewnętrznego przeprowadzonego w dniach 10 listopada 2012 r. do 10 grudnia 2012 r., protokołów z zeznań świadka C. Ś., zażalenia Starosty Powiatu W. z dnia 27 stycznia 2014 r. na postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt [...] oraz pisma Prokuratury Rejonowej dla [...]Zachód z dnia 27 lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż stoi ono na straży podmiotowych praw strony, zapewniając stronie w procesie stosowania prawa pozycję gwarantującą skuteczną obronę jej praw. Zasadność tych zarzutów należy ocenić w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko bowiem w przypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c") - sąd uwzględnia skargę.

Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie przez skarżącego jest uchwała Zarządu Powiatu W. z dnia 7 listopada 2013 r. nr 168/12 w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr [...] w K.. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia."

Skarga została złożona przez skarżącego w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego

Stosownie do przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są więc oparte na następujących warunkach:

- zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej,

- akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego,

- skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W pierwszym kolejności obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia w/w wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Nisporne jest, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Przez sprawy tego rodzaju rozumie się bowiem wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc w szczególności takie uchwały organu samorządu terytorialnego, które same w sobie nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych (nawet jeśli są podejmowane z zamiarem realizacji w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych (por. wyrok WSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1267/09.

Podkreślić przy tym również należy, że ugruntowane jest bowiem stanowisko judykatury, podzielane w pełni przez tut. Sąd, że powołanie lub odwołanie dyrektora placówki oświatowej jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt należy do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 publ. ONSA 1997/2/48; wyrok NSA z dnia z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169).

Na podstawie przedstawionych Sądowi akt, stwierdzić również należy, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które to zaś wezwanie nie zostało uwzględnione przez Zarząd Powiatu. Skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu W. z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie odwołania go ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół, jako że ma w tym swój interes prawny, z tego to przede wszystkim względu, że z chwilą podjęcia zaskarżonej uchwały, pozbawiony został obowiązków i uprawnień (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 20011 r., sygn. akt III SA/Łd 27/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 986/10, dostępne w CBOSA).

Z tej racji spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia przez skarżącego skargi, co czyni, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna.

Z treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika wprost, że przewidziana tym przepisem instytucja ma charakter wyjątkowy, albowiem ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zdaniem Sądu w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Dokonanie oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymaga zapoznania się z argumentacją organu wskazującą jakie to "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie optowały za skorzystaniem przez organ z wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przyjmuje się bowiem, że uchwała (zarządzenie) o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinna zawierać odpowiednie uzasadnienie. Podejmowana jest bowiem w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w w/w przepisie prawa nieostrego pojęcia: "przypadek szczególnie uzasadniony".

Kontrola sądu administracyjnego ograniczona jest zaś do zbadania, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Prawidłowość wydanej uchwały oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu, bowiem przyjęcie innego stanowiska prowadzić by mogło do sytuacji, że aż do momentu wydania orzeczenia w sprawie można byłoby powoływać nowe okoliczności czy argumenty w celu wykazania, że spełnione zostały przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ponadto wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie.

Analiza art. 38 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancję stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Pojęcie to winno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej z uwagi na istotne zagrożenie prawidłowości funkcjonowania kierowanej placówki, zagrożenie celów lub interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być, bowiem tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01; wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2743/01; wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje także pogląd, że destabilizacja w funkcjonowaniu szkoły, w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć realizowanych przez placówkę funkcji, tj. dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1854/09, Nawet jeśli podnoszone przez organ orzekający okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc stawiane skarżącemu zarzuty okazały się prawdziwe, to organ winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób mają one wpływ na destabilizację czy dezorganizację funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią ww. funkcji. W kontrolowanej przez Sąd sprawie brak jest jakiegokolwiek zarzutu skierowanego wobec skarżącego.

W niniejszej zaś sprawie organ nie uzasadnił jednak merytorycznie w precyzyjny sposób i nie wykazał, w jaki sposób działania dyrektora naruszające - w jego ocenie prawo, spowodowały dezorganizację pracy szkoły, czy też naruszyły dobro publiczne w stopniu uzasadniającym natychmiastowe przerwanie czynności dyrektora. Stwierdzić należy, że wywód uzasadnienia zaskarżonego aktu ograniczył się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło precyzyjnego wyjaśnienia, w jaki sposób stwierdzone uchybienia dyrektora stanowią zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły i prowadzą do destabilizacji funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. W przedmiotowym uzasadnieniu brak jest wywodów i argumentacji prawnej, a także wystarczającego wyjaśnienia, dlaczego działanie skarżącego należy właśnie uznać za szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania go ze stanowiska dyrektora. Uzasadnienie to bez wątpienia nie spełnia kryteriów prawidłowego uzasadnienia uchwały odwołującej skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły.

Zakres uznania organu przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony w art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli.

Z obszernego, przytoczonego na wstępie uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że głównym i zasadniczym zarzutem sformułowanym pod adresem skarżącego, jako dyrektora placówki oświatowej, były zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej tejże placówki polegające na uchybieniach w dziedzinie rachunkowości, naruszeniu przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz. . z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.), poprzez niewykonywanie ustawy o zamówieniach publicznych, prowadzenie księgowości w podległej jednostce, prowadzenia gospodarki finansowej jednostki, zawieranie i wykonywanie umów cywilno-prawnych, przekraczania bardzo precyzyjnego umocowania zawartego w pełnomocnictwie określonym w uchwale Zarządu Powiatu. Uchwała powoływała się również na audyt wewnętrzy przeprowadzony od 29 września 2012 r. do dnia 9 października 2012 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że: "zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły." (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. I OSK 91/05, oraz wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96.

Z tej racji ważne powody mające uzasadniać podjęcie na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty uchwały zaskarżonej treści nie mogą - w świetle tego, co podano wcześniej - stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu powołanego przepisu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszającej art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konieczna w tej sytuacji staje się ponowna analiza przez Zarząd Powiatu zarzutów stawianych skarżącemu, jako Dyrektorowi Powiatowego Zespołu Szkół i ocena tychże zarzutów pod kątem istnienia przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy do odwołania skarżącego ze stanowiska, z uwzględnieniem właściwej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ocena ta należy do organu, a nie do Sądu administracyjnego.

Należy również zwrócić uwagę na to, że wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. Sąd Rejonowy dla [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że: "Wbrew twierdzeniom stron pozwanych, z audytu wewnętrznego nie wynika nadto, aby doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych. C. Ś. zeznał, iż działania powoda były wolne od tego rodzaju uchybień, gdyż umowy o dzieło i zlecenia dotyczyły kwot nie przekraczających 14.000 euro. Nie udowodniono nadto aby świadek mylił się co do tego, że czynności powoda nie naruszyły także regulaminu udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza 14.000 euro, obowiązującego w Powiatowym Zespole Szkól nr [...] w K.. C.Ś. wskazał, iż regulamin ten nie dotyczył umów zawieranych z pracownikami, lecz tylko umów podpisywanych z podmiotami zewnętrznymi. Żadna ze stron nie przedłożyła wspomnianego regulaminu, w związku z czym brak jest podstaw do negowania twierdzeń świadka, który zresztą nie miał żadnego interesu ani powodu, aby zeznawać fałszywie na korzyść A. G..

Dodatkowo przypisywany w toku postępowania powodowi przez strony pozwane zarzut naruszenia regulaminu, w ogóle nie został przywołany w uzasadnieniu uchwały o odwołaniu powoda z funkcji Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr [...] w K.. Twierdzenia takie powstały w związku z audytem zewnętrznym przeprowadzonym w tej jednostce w okresie już po odwołaniu powoda. W zakresie w jakim audyt ten powiela ustalenia audytu wewnętrznego, Sąd poczynił ustalenia w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, bowiem - co wynika z wcześniejszych rozważań - ustalenia te mają charakter w zasadzie bezsporny. W części natomiast w jakim audyt zewnętrzny opisuje dodatkowe uchybienia, okoliczności te nie mogą być analizowane w przedmiotowym postępowaniu, ani brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu. Uchybienia te nie zostały bowiem zarzucone powodowi w uzasadnieniu uchwały o odwołaniu go z funkcji Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół nr [...] w K.."

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika również, by skarżącemu umożliwiono, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. czynny udział w postępowaniu. Odniesienie się przez organ do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dopiero w odpowiedzi na skargę nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ odpowiedź na skargę nie stanowi integralnej części zaskarżonego aktu odwołania skarżącego ze stanowiska.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, winien przeanalizować stawiane skarżącemu zarzuty pod kątem istnienia przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy i ponownie ocenić, czy zarzuty te mogą stanowić "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu w/w przepisu prawa, zapewniając przy tym skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Winien także odnieść się w uzasadnieniu wydanego aktu do zarzutów i wyjaśnień skarżącego zawartych w złożonych dotychczas w postępowaniu administracyjnym pismach, w których ustosunkował się on do zarzutów pokontrolnych oraz we wskazywanych w skardze pismach zawartych w aktach administracyjnych.

Powyższe uchybienia skutkowały konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co orzeczono na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sąd w punkcie II sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 152 w/w ustawy, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Orzeczenie o kosztach natomiast (pkt III sentencji wyroku) ma podstawę w art. 200 p.p.s.a.