Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 788/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "[...]" Fundacja [...] i S-ka spółka komandytowa w [...] oraz Fundacji [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

P. W. postanowieniem z dnia[...] stycznia 2019r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę poddasza na cele mieszkalne, w lewej - zachodniej oficynie kamienicy przy al. [...] w W., na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu organ podał, że W. M. postanowieniem nr [...]z dnia [...] lipca 2018r. uchylił wcześniejsze postanowienie P. W. nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. o zawieszeniu postępowania.

Po podjęciu postępowania organ pozyskał informację, że w dniu [...] grudnia 2018r. Sąd Najwyższy przyjął do rozpoznania skargę kasacyjną [...] od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia[...] listopada 2017r. sygn. akt: V ACa 74/17, która została zarejestrowana pod sygn. I CSK 342/18.

W związku z powyższym, P. W. podtrzymał swoje stanowisko, że zarówno roszczenie [...] i [...] o stwierdzenie nieważności umów dotyczących lokali (z których pośrednio wynika prawo spółki G. C. S.A. do dysponowania lokalem objętym wnioskiem) i zabezpieczenie ustanowione postanowieniem S. O. w W. z [...] października 2015r. ( sygn. akt; II Co 67/15), jak również skarga Wspólnoty Mieszkaniowej al. [...] w W. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie W. M. nr [...] - są podstawą do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania pozwolenia budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Bez względu na to, czy wnioskodawca G.C. S.A. - wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - ze zgody wyrażonej przez K. Sp. z o.o., czy z uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej al. [...] - podmioty te nie mogą rozporządzać nieruchomościami do czasu uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie II C 888/15, zawisłej przez S. O. w W..

Ponadto przyjęcie przez Sąd Najwyższy do rozpoznania skargi kasacyjnej m. st. W. od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. (sygn. akt: I CSK 342/18) powoduje, że rozstrzygnięcie to ma istotny wpływ na przebieg postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia budowlanego.

Rozstrzygnięcia w tych postępowaniach mogą skutkować nieważnością pozwolenia na budowę, jako wydanego na wniosek osoby nieuprawnionej.

Spółka G.C. S.A., wniosła zażalenie na postanowienie P. W. z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 kpc w zw. z art. 3981 § 1 kpc w zw. z art. 39815 § 1 kpc w zw. z 388 § 1 kpc w zw. 388 § 4 kpc oraz art. 3989 § 1 kpc - art.3989 § 2 kpc, poprzez błędne zastosowanie wynikłe z wadliwego przyjęcia, iż dopuszczenie do rozpoznania przez Sąd Najwyższy skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym braku wstrzymania skuteczności wyroku objętego skargą, wyłącza zasadę związania organu prawomocnością wyroku sądu apelacyjnego;

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 52 §1 ppsa w zw. z art. 52 § 2 ppsa w zw. z art. 61 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 61 § 3 ppsa, poprzez błędne zastosowanie wynikłe z przyjęcia, iż złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy jednoczesnym braku wstrzymania postanowienia objętego skargą, wyklucza związanie organu administracji I instancji takim postanowieniem;

3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 659 kc w zw. z art. 680 kc w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 3 ust. 1 ukwh. w zw. z art. 755 § 1 kpc oraz art. 755 § 1 pkt 2 kpc, poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy postanowienie S. O. w W. sygn. II Co 67/15 z dnia 6 października 2015 roku oraz postępowanie przed tym samym Sądem sygn. II C 888/15, nie mają charakteru zagadnienia wstępnego wobec rozstrzygnięcia organu I instancji;

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niejasne wskazanie, które z przytoczonych w uzasadnieniu postanowienia postępowań są podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego;

5. art. 19 k.p.a. poprzez naruszenie właściwości instancyjnej przez organ I instancji i zasady hierarchicznego podporządkowania organów administracji publicznej polegające na polemice z rozstrzygnięciem postanowienia W. nr [...] gdyż organ I instancji ponownie uznał postępowanie przed sądem powszechnym za zagadnienie wstępne.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że przyjęta do rozpoznania przez Sąd Najwyższy skarga kasacyjna, nie stanowi III instancji, gdyż przysługuje od prawomocnego orzeczenia (art. 3981 kpc.). Nie powoduje też wstrzymania wykonalności. Wniesienie skargi kasacyjnej nie wyłącza wynikającej z art. 365 § 1 kpc, zasady związania organów administracji publicznej, prawomocnym orzeczeniem sądu.

P . W. naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie istnieje żadne orzeczenie sądu powszechnego kwestionujące prawo własności do lokalu nr [...]w budynku przy Al. [...] w W.

Przesłanek do zawieszenia postępowania organ I instancji błędnie dopatruje się w postępowaniu zabezpieczającym, w którym S. O. w W. wydał postanowienie z dnia [...] października 2015 r. o sygn.. II Co 67/15, orzekające m.in. zakaz rozporządzania nieruchomością lokalową z księgą wieczystą nr [...].

Kwestia ta została bowiem w sposób ostateczny rozstrzygnięta postanowieniem Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

Zabezpieczenie nie oznacza zakazu zawierania umów o charakterze obligacyjnym, których przedmiotem byłaby własność odrębnej nieruchomości lokalowej.

Orzeczony zakaz rozporządzania ww. nieruchomością na czas trwania procesu sądowego o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości, nie skutkuje bezskutecznością lub nieważnością umów obligacyjnych oraz tytułu do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w postaci umów najmu.

Postępowanie zabezpieczające w którym zapadło postanowienie II Co 67/15 z dnia [...] października 2015 r. jest prawomocnie zakończone. Postanowienie Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. o sygn. I ACz 2805/15, utrzymuje zabezpieczenie w mocy.

Tytuł prawny na który powołuje się inwestor nie jest kwestionowany, ponieważ nie toczy się żadne postępowanie sądowe, którego przedmiotem byłoby ustalenie nieważności lub bezskuteczności umowy najmu, nie było to przedmiotem prawomocnie zakończonego postępowania w sprawie II Co 67/15.

P. W. jako przesłankę zawieszenia wskazał rzekomą bezskuteczność umowy najmu. Organ I instancji zignorował domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym wpisu własności w księdze wieczystej, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W dziale II księgi wieczystej ujawniona jest wynajmująca, tj. K.sp. z o.o., jako jedyny właściciel lokalu.

Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017r., sygn. II OSK 2872/15).

Postępowania cywilnoprawne w przedmiocie własności nieruchomości nie mają charakteru prejudycjalnego wobec postępowań regulowanych Prawem budowlanym.

Organ I instancji w uzasadnieniu przytoczył kilka różnych postępowań sądowych i nie można w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć, czy wszystkie z nich traktuje jako zagadnienia wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W. M. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu zażalenia spółki G. C. S.A., na postanowienie P. W. z dnia [...] stycznia 2019 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę i nadbudowę poddasza na cele mieszkalne, w lewej - zachodniej oficynie kamienicy przy al. [...] w W. - uchylił postanowienie P. W. z dnia[...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Zagadnienie wstępne występuje w sytuacji, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, w tym przypadku rozstrzygnięciem przez S. O. w W. [...] Wydział Cywilny powództwa [...] . o ustalenie nieważności "części dokumentów mówiących o wyodrębnieniu lokali w budynku przy al. [...] w W.

W dniu [...] czerwca 2015 r. Inwestor - spółka G.C. S.A. z siedzibą w W., złożyła wniosek o pozwolenie na nadbudowę poddasza oraz zmianę jego sposobu użytkowania na cele mieszkalne, znajdującego się w zachodniej oficynie kamienicy przy al. [...] w W. (lokal ....) na działce ew. nr [...] z obrębu [...]

W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powołał się na zgodę wyrażoną przez K. Sp. z o.o. - właściciela lokalu nr [...], oraz na Uchwałę Nr [...]Wspólnoty Mieszkaniowej al. [...] w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., w której Wspólnota wyraża zgodę na nadbudowę budynku o jedną kondygnację przez firmę G. C.S.A. oraz ustanowienie na rzecz inwestora odrębnej własności powstałych w wyniku adaptacji poddasza lokali mieszkalnych (rep. [...] ).

P. W. postanowieniem Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., - zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę

Jako zagadnienie wstępne organ wskazał zakwestionowane prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na toczące się w S.O. postępowanie cywilne z powództwa P.W przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości al. [...] , G. C. S.A. oraz F. S. Sp. z o.o., w sprawie unieważnienia części dokumentów mówiących o wyodrębnieniu lokali w budynku przy al. [...] w W., w tym przedwstępnej umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży oraz umowy inwestycyjnej, w zakresie, w którym jest niezgodna z Uchwałą Nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej al. [...] w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2015 r. uchylił ww. postanowienie, stwierdzając, że budzące wątpliwości dokumenty nie dotyczą praw inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę.

S.O. Wydział [...] Cywilny (sygn. akt [...] Co 67/15) postanowieniem z dnia[...] października 2015 r. na wniosek "[...] i Ska Sp. k. udzielił zabezpieczenia polegającego na zakazie dysponowania lokalami w budynku przy al. [...] w W. przez spółki A. A.-K. i Wspólnotę Mieszkaniową al. [...].

Następnie wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r. (sygn. Akt [ ...] C 384/15) S.O. Wydział [...] Cywilny orzekł o nieważności przedwstępnej umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży oraz umowy inwestycyjnej, w zakresie, w którym jest niezgodna z Uchwałą Nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej al. [...], jak również umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...] i jego sprzedaży, z którego wydzielono lokal nr [...]objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. P. W. ponownie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Apelacyjny prawomocności wyroku S. O. w W. z dnia [...] listopada 2015 r.

W. M. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Sąd Apelacyjny w W. wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r. (sygn. akt [...] ACa 74/17), po rozpatrzeniu apelacji G. C. S.A. od wyroku S.O. w W. z dnia [...] listopada 2015 r. (sygn. akt [...] C 384/15), oddalił powództwo m.st. W. o ustalenie nieważności wskazanych umów.

P. W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. podjął zawieszone postępowanie z uwagi na ustąpienie przyczyny zawieszenia.

W dniu [...] lutego 2018 r. P. m.st. W. postanowieniem Nr [...] ponownie zawiesił postępowanie, z uwagi na toczące się postępowanie cywilne, w którym zabezpieczeniem powództwa jest zakaz rozporządzania lokalem objętym pozwoleniem budowlanym.

S.O. Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. (sygn. akt [...] Co 42/16) zabezpieczył w ten sposób roszczenie "[...] A. i Ska Sp. k. o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2016 r. zawartej w formie aktu notarialnego, dotyczącej lokalu nr [...] położonego w budynku przy al. [...] w Warszawie.

W. M. postanowieniem Nr [...] z dnia [....] lipca 2018 r. uchylił powyższe postanowienie.

Wspólnota Mieszkaniowa al. [...]wniosła skargę na tę decyzję.

Sprawa zawisła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w W. pod sygn. akt [...]

Spółka G. C. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na przewlekłe prowadzenie przez P. W. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto P. W. w zaskarżanym postanowieniu podniósł, iż w dniu [...] grudnia 2018 r. do Sądu Najwyższego wpłynęła skarga kasacyjna [...] (I CSK 342/18) od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. (sygn. akt V ACa 74/17), oddalającego powództwo W. o ustalenie nieważności umów związanych z prawem Inwestora do dysponowania lokalem nr [...].

Zdaniem W. ustalenia P.W. są błędne, ponieważ zarówno przyjęcie do rozpoznania przez Sąd Najwyższy skargi kasacyjnej [...] od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. (sygn. akt I CSK 342/18), jak i roszczenie ...] i S-ka o stwierdzenie nieważności umów dotyczących lokali, nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Postępowanie przed sądem cywilnym, co do prawa własności zbywcy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [... ] niie stanowi zagadnienia wstępnego. Samo prowadzenie takiego postępowania przed sądem cywilnym nie stanowi bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt: II SA Kr 927 15).

P.W. mógł zakończyć postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia i wydać decyzję administracyjną bez uwzględnienia prawomocnego wyroku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na postanowienie W M z dnia [...] .03.2019 r. wnieśli: "[...] i S-ka spółka komandytowa w W. oraz [...] "[...]".

Wskazanemu postanowieniu zarzucili naruszenie :

1. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w szczególności przez błędne uchylenie postanowienia P. W z dnia [...] stycznia 2019 r. błędną ocenę, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie o wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę poddasza, nie występuje zagadnienie wstępne, w sytuacji gdy toczą się postępowania sądowe, których rozstrzygnięcie ma wpływ na ustalenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. postępowanie cywilne przed S. O. W. z powództwa skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży lokalu nr[...] w budynku przy Al. [...] , w której postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. (II Co 42/16) Sąd zabezpieczył roszczenie poprzez zakaz rozporządzania przedmiotowym lokalem, ponadto Sąd Najwyższy przyjął do rozpoznania skargę kasacyjną. [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (I CSK 342/18) od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. (V ACa 74/17) oddalającego powództwo o ustalenie nieważności umów związanych z prawem inwestora do dysponowania lokalem nr [...] w budynku przy Al. [...], a także wobec skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie W.M. nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu przedmiotowego postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez uchylenie postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy w sytuacji gdy zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania ze względu na toczące się postępowania sądowe, których rozstrzygnięcie ma wpływ na ustalenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu podnieśli, że w dniu [...] czerwca 2015 r. inwestor - spółka G. C. S.A. z siedzibą w W., złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na nadbudowę poddasza oraz zmianę jego sposobu użytkowania na cele mieszkalne, znajdującego się w zachodniej oficynie kamienicy przy al. [...] w W. (lokal [...]).

W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powołał się na zgodę wyrażoną przez K. sp. z o.o. właściciela lokalu nr [...]. oraz na uchwalę Nr[...] Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...]z dnia [...] kwietnia 2012 r., w której Wspólnota wyraża zgodę na nadbudowę budynku o jedną kondygnację przez firmę G.C.S.A. oraz ustanowienie na rzecz inwestora odrębnej własności powstałych lokali mieszkalnych.

Na skutek postępowania sądowego z powództwa [...] [...] i S-ka spółka komandytowa w W. o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży lokali w budynku przy Al. [...] , postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. (II Co 42/16) S. O. zabezpieczył roszczenie poprzez zakaz rozporządzania lokalami nr [...] oraz [...].

P. W. postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Nr [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne, z uwagi na toczące się postępowanie cywilne, w którym zabezpieczeniem powództwa był zakaz rozporządzania ww. lokalami.

W. M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] uchylił to postanowienie.

Wspólnota Mieszkaniowa Al. [...] wniosła na to postanowienie skargę do WSA w W. (sygn. akt VII SA/Wa 2258/18).

Ponadto w dniu [...] grudnia 2018 r. do Sądu Najwyższego wpłynęła skarga kasacyjna. [...] (I CSK 342/18) od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. (sygn. akt V ACa 74/17) oddalającego powództwo [...] o ustalenie nieważności umów związanych z prawem do dysponowania lokalami w budynku przy al. [...] w W.

Skarga kasacyjna została przyjęta do rozpoznania przez Sąd Najwyższy.

Z uwagi na toczące się postępowania sądowe, których rozstrzygniecie ma wpływ na ustalenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, istnieje konieczność zawieszenia postępowania o wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę poddasza. Istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Uznaniu, że występuje zagadnienie wstępne dotyczące prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stoi na przeszkodzie fakt, że tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest prawem jawnym z księgi wieczystej, korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Domniemanie to jest usuwalne.

W razie kwestionowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji winien rozważyć, na ile ważkie są argumenty podnoszone przeciwko tytułowi prawnemu inwestora oraz czy są one podnoszone w potrzebie ochrony realnie zagrożonych praw, czy też tylko w celu odwleczenia rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 15.09.2010 r., II OSK 1423/09, LEX nr 746529). Stanowisko to w pełni podzielił NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., II OSK 294/12, LEX nr 1392911.

Postępowanie cywilne przed S.O. w W. z powództwa skarżącego o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży dotyczącej lokali znajdujących się na poddaszu budynku przy Al. [...], w której postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. (II Co 42/16) S. O. w W. zabezpieczył roszczenie poprzez zakaz rozporządzania przedmiotowymi lokalami, a także przyjęcie przez Sąd Najwyższy do rozpoznania skargi kasacyjnej [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (I CSK 342/18) od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. (V ACa 74/17), stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Zrealizowanie przez inwestora zamierzonego przedsięwzięcia, w sytuacji stwierdzenia nieważności umów sprzedaży lokali (w tym lokalu nr [...]), spowoduje powstanie szeregu komplikacji natury prawnej oraz finansowej.

W odpowiedzi na skargę W. M. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną

W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pojęcie "zagadnienia wstępnego" warunkujące zawieszenie postępowania, nie jest wyraźnie zdefiniowane w ustawie i budzi szereg kontrowersji w orzecznictwie jak i w doktrynie prawa.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu lub sądu warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwie wydanie orzeczenia w głównej sprawie.

Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania

Wskazać również należy, iż zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: II SA/Sz 9/14).

Co istotne, z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...] , wskazał, iż z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzą cztery podstawowe elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po drugie, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W niniejszej sprawie podstawą zawieszenia postępowania, miałaby być okoliczność udzielenia Spółce zabezpieczenia w postaci zakazu rozporządzania nieruchomością stanowiącą samodzielny lokal mieszkalny nr [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy powództwa o unieważnienie umów sprzedaży wyodrębnionych lokali, a także skuteczność samego powództwa.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie ważności umów sprzedaży wyodrębnionych wcześniej nieruchomości lokalowych nie stanowi zagadnienia wstępnego, które nakazywałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczącego tej właśnie nieruchomości.

Kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zagadnieniem podlegającym ocenie organu architektoniczno-budowlanego. Zatem ważność posiadanego i deklarowanego przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Tym samym prowadzenie postępowania przed sądem powszechnym w zakresie własności nieruchomości budowlanej nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania budowlanego z tej tylko przyczyny.

Złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, choć wiążące, nie zwalnia organu z wyjaśnienia rodzących się na tym tle wątpliwości. Jest to jednak ocena wymagana od organu na etapie rozstrzygania wniosku o pozwolenie na budowę, zaś spory sądowe o prawo własności nieruchomości nie stanowią samoistnej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w tym zakresie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powoływane w skardze postanowienie ustanawiające tymczasowe zabezpieczenie powództwa poprzez zakaz rozporządzania nieruchomością (lokalem nr 30) jest prawomocne.

Oznacza to, iż kwestia możliwości rozporządzania tym lokalem przez jego aktualnego właściciela została czasowo uregulowana wskazanym zabezpieczeniem. Brak zatem podstaw do przyjęcia, iż istnieje okoliczność wymagająca dopiero, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oceny i rozstrzygnięcia innego organu lub sądu.

Prawomocne orzeczenie w przedmiocie zabezpieczenia powództwa nie stanowi zatem podstawy do zawieszenia postępowania budowlanego (nie ma już bowiem na co oczekiwać), musi być jednak ocenione przez organ orzekający merytorycznie, jako ewentualne podważenie złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, po rozważeniu zakresu zabezpieczenia (zakazu rozporządzania).

Dalej wskazać należy, że skarga kasacyjna przysługuje od prawomocnego orzeczenia Sądu II instancji (art. 3981 kpc), nie powoduje ona wstrzymania wykonalności prawomocnego orzeczenia. Wniesienie skargi kasacyjnej nie wyłącza wynikającej z art. 365 § 1 kpc zasady związania organów administracji publicznej, prawomocnym orzeczeniem sądu.

P. W. zawieszając postępowanie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w momencie rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę nie istniało orzeczenie sądu powszechnego znoszące prawo własności do lokalu nr [...] w budynku przy Al. [...] w W.

Poza tym organ I instancji zignorował skutki prawne wynikające z ostateczności postanowienia W. M. z [...] lipca 2018 r. nr [...]

Przesłanką do zawieszenia postępowania nie mogło być postanowienie S .O w W z dnia [...] października 2015 r. o sygn., [...] . orzekające m.in. zakaz rozporządzania nieruchomością lokalową o urządzonej księdze wieczystej nr [...].

Kwestia ta została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta postanowieniem W.M. nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

Orzeczony zakaz rozporządzania ww. nieruchomością na czas trwania procesu sądowego o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości, nie skutkuje bezskutecznością lub nieważnością umów obligacyjnych, a w konsekwencji tytułu inwestora do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w postaci umów najmu.

Nie toczy się żadne postępowanie sądowe, którego przedmiotem byłoby ustalenie nieważności lub bezskuteczności umowy najmu, nie to było przedmiotem prawomocnie zakończonego postępowania w sprawie II Co 67/15.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn., II OSK 803/16) wskazał, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Brak było podstaw do zawieszenia postępowania, uwzględniając stan faktyczny i prawny na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji (postanowienia) wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

W tym postępowaniu nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.