Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1035/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1142/20 w sprawie ze skargi V. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od V. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 1142/20), po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...]– działając na podstawie art. 2 ust. 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 1 i 3, art. 23 ust. 1, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 – dalej zwanej "u.ś.r.") - orzekł o odmowie przyznania V. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem – H.S., z uwagi na brak spełnienia przez wnioskodawczynię warunków, wynikających z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wprawdzie bowiem, wyrokiem Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), przepis ten został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to jednak, wobec braku podjęcia stosownych działań ustawodawczych, zrównujących prawa opiekunów dzieci oraz osób dorosłych, nie ma obecnie odpowiedniej regulacji prawnej do przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia. W przedmiotowej zaś sprawie nie da się zaś ustalić daty, od której istniała niepełnosprawność jej ojca, zaś ustalenie stopnia jego niepełnosprawności nastąpiło później, aniżeli wskazane w 17 ust. 1b u.ś.r. "wiekowe kryteria".

Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem bowiem organu odwoławczego, wprawdzie wyżej przytoczone motywy, jakimi kierował się Prezydent Miasta [...], nie były prawidłowe, gdyż – zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych – w świetle treści wskazanego wyżej wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nawet w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, tym niemniej wnioskodawczyni nie spełniała w tym przypadku również innych przesłanek, określonych w art. 17 u.ś.r.

Kolegium wskazało zatem w tym miejscu, że zakres obowiązków, które V.R. wykonywała w ramach sprawowania opieki nad ojcem, który wynikał z treści wywiadu środowiskowego, sprowadzał się do: prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, zakupu leków, pomocy w sprawach urzędowych i pomocy związanej z wizytami lekarskimi oraz towarzyszenia ojcu w czynnościach życia codziennego. Wykonywanie jednak tego rodzaju czynności nie dawało podstaw do uznania, że rozmiar opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad ojcem uniemożliwiał jej podjęcie aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Jednocześnie organ odwoławczy uznał również za wątpliwy i nieudowodniony związek jaki zachodził pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem z uwagi na ogólny staż pracy strony oraz okoliczność, że V. R. od 6 lat pozostawała bierna zawodowo podczas, gdy znaczny stopień niepełnosprawności H.S. został stwierdzony dopiero w dniu 13 listopada 2017 r.

Wreszcie, Kolegium podkreśliło, iż niepełnosprawny w stopniu znacznym H.S. pozostawał w związku małżeńskim a z treści akt nie wynikało, aby jego małżonka – M.S. również legitymowała się orzeczeniem stwierdzającym u niej znaczny stopień niepełnosprawności. W takiej zaś sytuacji w analizowanym stanie faktycznym występowała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z przepisów art. 17 ust. 5 u.ś.r.

Na wyżej przedstawioną decyzję Kolegium V. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. a także art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uchylając – na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się bowiem oceną zasadności, przyjętych przez Kolegium, podstaw odmowy wnioskowanego przez skarżącą świadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przyznawanym na wniosek, to tylko od wnioskodawcy zależało, czy i w jakim czasie, po wystąpieniu przesłanek uprawniających do przyznania w/w świadczenia, wystąpi on o ustalenie prawa do tego świadczenia. Dlatego też nie było podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chciałaby ona wystąpić ze stosownym wnioskiem.

Ponadto, jak podkreślił Sąd, nie mogło mieć też decydującego znaczenia czy i ile czasu w przeszłości osoba opiekująca się niepełnosprawnym i wnioskująca o przyznanie z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego pozostawała w zatrudnieniu, gdyż istotne było jedynie, czy obecnie, z uwagi na stan zdrowia, jest ona zdolna do świadczenia pracy.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał zatem, że z akt sprawy nie wynikało by skarżąca, z uwagi na stan zdrowia, nie była zdolna do podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, a w związku z tym takie okoliczności, jak to, że pozostawała ona aktywna zawodowo do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz, że posiadała udowodnionych okresów składkowych: 6 lat, 1 miesiąc i 20 dni, a okresów nieskładkowych: 6 lat i 4, nie mogły decydować i przesądzać o istnieniu czy też nieistnieniu związku pomiędzy nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W odniesieniu natomiast do kwestii rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem i możliwości podjęcia przez nią aktywności zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy), Sąd Wojewódzki przyjął, że prezentowane przez Kolegium stanowisko – w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności oceny sytuacji rodzinnej dokonanej przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego – było co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu, trudno było bowiem twierdzić, dlaczego np. towarzyszenie przez skarżącą ojcu w "czynnościach życia codziennego" przy jednoczesnym stwierdzeniu w wywiadzie środowiskowym, że ojciec skarżącej "nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku i wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby przy wszystkich czynnościach codziennych (samoobsługowych)" nie dawało podstaw do uznania, że "rozmiar sprawowanej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie aktywności zawodowej", tym bardziej, że w sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń wskazujących choćby na to, ile te czynności skarżącej codziennie zajmują, a co mogłoby dopiero dać możliwość realnej oceny, czy skarżąca faktycznie ma możliwość podjęcia zatrudnienia i ewentualnie w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy.

Poza tym – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – okoliczność, że w aktach sprawy brak było orzeczenia stwierdzającego znaczny stopień niepełnosprawności M.S. (matki skarżącej i żona H. S.) nie oznaczał jeszcze, że nie została ona uznana za taką osobę.

Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że choć z językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, iż w przypadku pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki, wyłącznie posiadanie przez współmałżonka takiej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności "zwalnia" go niejako ze sprawowania w pierwszej kolejności – wynikającej z obowiązku alimentacyjnego – opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, to jednak tak ograniczony zakresowo zabieg interpretacyjny uznać należy za niewystarczający dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią powyższego przepisu. Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno zaś prowadzić do wniosku, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę.

Ostatecznie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić będzie tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. W konsekwencji – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, należało uznać za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż nie można było zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Tego rodzaju traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim – w ocenie Sądu – dyskryminowało te osoby i pomijało cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostawało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto nadmienił też, że (cyt.): "Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - wyrażającą się w przyjęciu, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną pozostaje okoliczność, w tym data, w jakich doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o w/w świadczenie, podczas gdy prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej powyższym przepisem obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną

b) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - wyrażającą się w przyjęciu, iż z normy wyrażonej tym przepisem wystarczające jest wykazanie, iż opieka jest wykonywana w ramach czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej (tj. przygotowywanie, podawanie posiłków, sprzątanie domu, pranie czy robienie zakupów) podczas gdy prawidłowo rozumiana przesłanka o jakiej mowa, zakłada konieczność sprawowania rzeczywistej, osobistej, stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w sposób, w tym określony czasem wykonywania tej opieki i wynikający z braku możliwości wykorzystania wsparcia innych osób, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia,

c) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. - wyrażającą się w przyjęciu, iż jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające ze stwierdzonych u niech chorób, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem są nie tylko stwierdzone u niej dane jednostki chorobowe, ale także realne wykonywanie opieki w sposób, który - obiektywnie rzecz biorąc - uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej),

d) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. - wyrażającą się w przyjęciu, iż z normy wyrażonej tym przepisem nie wynika, że przesłanką negatywną nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w konsekwencji uznaniu, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki z współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności,

e) niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. - wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem łub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wyklucza podjęcia zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej,

f) niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. - wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnie interpretowanej normy wykluczającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wypełniał hipotezę tej normy, to jest faktycznie osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim z współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. - wyrażające się odmienną oceną oraz bezpodstawnym negowaniem przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz naruszenia art, 151 p.p.s.a. przez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 153 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. uczestniczka postępowania V. R. wniosła natomiast o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, w postaci zaświadczenia lekarskiego, datowanego na dzień 2 czerwca 2021 r. a dotyczącego stanu zdrowia M.S. (żony H.S.) na okoliczność że – zdaniem uczestniczki postępowania – nie miała ona możliwości sprawowania opieki nad mężem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które to zarzuty okazały się uzasadnione.

Zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz obrazie prawa materialnego. Ze względu zaś na istotę sporu, zasadne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zagadnień materialnoprawnych.

Kwestią pierwszorzędną, wymagającą rozstrzygnięcia w ramach podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, była bowiem ocena zasadności zarzutu opartego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Skarżący organ opowiadał się za literalną wykładnią tego przepisu i wskazywał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy uczestniczce postępowania V. R. nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) wnioskowanego na ojca – H.S., bowiem ten ostatni pozostawał w związku małżeńskim, a jego żona – M.S. nie była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Powyższe stanowiło zatem przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającą z przepisu art. 17 ust. 5 u.ś.r. Sąd I instancji stał natomiast na stanowisku, że - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - zastosowanie wyłącznie wykładni językowej omawianego przepisu, nie było uprawnione. W sytuacji bowiem, gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogli być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mieli obowiązek sprawowania nad nimi opieki, winni mieć prawo uzyskać tego rodzaju świadczenie, mimo, że tylko jeden z małżonków legitymował się w niniejszej sprawie orzeczeniem stwierdzającym występowanie u niego znacznego stopnia niepełnosprawności.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Jak wynika zatem z powyższych regulacji, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej warunkują zarówno przesłanki pozytywne, jak i negatywne. Jedną z przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy, a wykluczających możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia podmiotom wskazanym w art. 17 ust. 1 i 1a) u.ś.r., jest pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2a). Zatem, w ocenie składu orzekającego, po myśli powołanego art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Literalna wykładnia tego przepisu jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Poza tym podkreślić również należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie wskazuje się, iż okoliczność, jaką jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia), to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie zaś do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny jego krewnych, a co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 K.r.o. W związku z tym, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dorosłemu dziecku w związku – z jak twierdzi - z rezygnacją przez nie z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, gdy ten ostatni pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015).

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. – jak wyżej wspomniano - wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Dopóki więc istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające, poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są przy tym wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.

Zwrócić też w tym miejscu należy uwagę, że ustawodawca, wprowadzając omawianą negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, nie przewiduje jedynie by współmałżonek osoby wymagającej opieki był osobą niepełnosprawną. Wymagane jest bowiem w tym przypadku by był on osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. W takiej sytuacji nie jest zaś możliwe by organ administracji, był w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, czy dana osoba np. z uwagi na jej wiek lub na posiadane schorzenia jest osobą, którą można by zakwalifikować jako osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu czy tylko jako niepełnosprawną. Z tego zatem powodu, ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności a które to orzeczenie zostaje wydane w odrębnym trybie i podlega kontroli zarówno instancyjnej jak i sądowej.

Z tych wszystkich względów – zdaniem składu orzekającego - kwestionowanie zatem przez Sąd Wojewódzki rygoryzmu spornego przepisu, a którego brzmienie – jak wyżej wspomniano – jest jednoznaczne w swej treść, nie było uzasadnione, gdyż rygoryzm ten właśnie odpowiadał celom ustawy. Należało przyjąć, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowiło wyjątek od zasady, a więc - choćby tylko z tej przyczyny - przepisu tego nie można było poddawać wykładni rozszerzającej. Poza tym, skoro wyjątek ten wynikał z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym, to tym bardziej okoliczność ta uzasadniała zastosowanie w tym przypadku wykładni literalnej (ścieśniającej).

Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, tj. opłacenia osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

W orzecznictwie wskazuje się również w szczególności, że powyższa wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można bowiem rozumieć jako nakazu identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji, gdyż więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP (zasada ochrony rodziny), który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa.

Prezentowany pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2390/20, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 960/20, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14,

z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 (orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) a skład orzekający w niniejszej sprawie w całości go podziela. Wyjaśnić przy tym trzeba, że pogląd ten nie był sprzeczny z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1196/12), do którego m. in. treści Sąd Wojewódzki się odwoływał, gdyż w wyroku tym skład orzekający nie przesądzał o prawie dorosłego dziecka do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu rodzicem a wyraził jedynie pogląd, że (cyt.): że " nie można twierdzić, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się - w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków."

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności podnieść więc należy, że - wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie można było zarzucić organowi, iż kwestia posiadania/nieposiadania przez żonę H.S. – M.S. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie została w dostateczny sposób wyjaśniona. Zauważyć bowiem trzeba, że uczestniczka postępowania, wnioskując o przyznanie omawianego świadczenia, w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego podała, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności posiada jedynie ojciec. Ponadto, na żadnym etapie postępowania - tak administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego strona nie kwestionowała ustalenia Kolegium co do tego, że M.S. nie jest osobą niepełnoprawną w stopniu znacznym. We wniosku o przyznanie świadczenia V. R. wskazywała natomiast jedynie na wiek matki (81 lat) i jej ogólnie zły jej stan zdrowia. Zatem nielegitymowanie się przez M.S. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności było i jest – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego -okolicznością bezsporną, co skutkuje uznaniem, że stan faktyczny w tym zakresie spełniał hipotezę przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i pozwalał – przy zastosowaniu reguł wykładni językowej - na odmowę przyznania świadczenia już tylko na tej podstawie. Z tego zatem m. in. powodu wniosek o dopuszczenie – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodu z treści zaświadczenia lekarskiego dotyczącego stanu zdrowia M.S. i to w dodatku zaświadczenia wystawionego w dniu 2 czerwca 2021 r. podlegał oddaleniu jako nieprzydatny. Dopóki bowiem wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca nie wykaże, iż jej matka (żona H.S.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na zaawansowany wiek matki czy jej zły stan zdrowia nie stanowią wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Skład orzekający pragnie również w tym miejscu zauważyć, że choć generalnie nie neguje faktu, iż stary wiek (choć jest to pojęcie względne) może nieść szereg ograniczeń fizycznych (czy też innych dysfunkcji zdrowotnych), jednak nie można a priori zawsze zakładać, że każda osoba w wieku zaawansowanym musi być kwalifikowana jako osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu. Wystąpienie takiej sytuacji jest bowiem zawsze uwarunkowane w sposób indywidualny.

Z tych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należało uznać za zasadny.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów procesowych, wyjaśnić trzeba, że - w świetle wyżej przedstawionej wykładni prawa materialnego – zarzuty tracą na znaczeniu. Choć bowiem trudno odmówić prawidłowości argumentacji towarzyszącej tym zarzutom, to przesądzenie, iż w realiach niniejszej sprawy - z uwagi pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, przy jednoczesnym braku legitymowania się przez współmałżonka tej osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - wystąpiła przesłanka negatywna wykluczająca możliwość przyznania V. R. wnioskowanego świadczenia, czyni z jednej strony, skargę kasacyjną usprawiedliwioną a z drugiej, powoduje, iż nieaktualne stają się zalecenia Sądu Wojewódzkiego. Dotyczy to zaś zwłaszcza konieczności ponownego badania przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w postaci związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy niepodejmowaniem przez V. R. aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem oraz rozmiaru sprawowanej opieki. Zauważyć zatem w tym miejscu jedynie wypada, iż okoliczność, że V. R. zamieszkuje razem z rodzicami, ma również swoje znaczenie, gdyż nic nie stało i nie stoi na przeszkodzie, aby w określonych porach dnia (po pracy) pomagała matce zarówno w czynnościach dnia codziennego jak i w opiece nad ojcem.

Biorąc powyższe więc pod uwagę i uznając jednocześnie, że istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.- orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze charakter sprawy.