Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1889/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję tego organu
Powołane przepisy: article: art. 157 par 1 , art. 158 par 1 , art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skarg H.S. i J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 05 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 13 stycznia 2009 r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej H.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego J.T. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. , znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 157 § l, art. 158 §1, w związku z art. 156 § l pkt 2, art. 106 § 2 i art. 10 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), oraz w związku z § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 póz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia 20 czerwca 2006r. znak: [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że wymienioną decyzją Wójt Gminy P. , działając na wniosek z dnia 7 lipca 2005 r. złożony przez J.O. , ustalił warunki zabudowy części działek nr [...] ,[...] [...] [...] w B. , na cele realizacji stacji paliw dostępnej bezpośrednio z drogi powiatowej nr [...] . Projektowana inwestycja obejmować miała zbiorniki podziemne na paliwo, rurociągi technologiczne, wysepkę z dystrybutorami (zadaszoną), 2 nadziemne zbiorniki gazu LPG (po 4,85 m3) z dystrybutorem, utwardzone nawierzchnie, zjazd i wyjazd z drogi publicznej. Zaplecze handlowo -usługowe ulokowane miało być w frontowej części istniejącego budynku usługowo -produkcyjnego. Media i przyłącza przewidziano wykorzystując przyłącza i uzbrojenie istniejącego obiektu. Do decyzji dołączono: załącznik Nr l - jako jej część graficzną, sporządzoną na kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500, załącznik Nr 2 - nazwany "Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami" oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:2000, na której oznaczono teren inwestycji i granicę obszaru analizowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § l pkt 1 -7 k.p.a. Przy tym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest jedynie do oceny zgodności z prawem samej decyzji, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, która została rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy treść wydanej decyzji, a także jej zawartość pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 2003r. III SA/2347/01). Przy ustaleniu przesłanek z art 156 § l pkt 2 k.p.a. organ obowiązany jest zbadać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygniecie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania (za wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 22 marca 2002r.lSA1130/00). Tak więc stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zatem zaistnienie przesłanki stanowiącej o stwierdzeniu nieważności decyzji musi być oczywiste i nie pozostawiające żadnych wątpliwości (tak w wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006r. II OSK 544/05).

W decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].06.2006r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło takie właśnie, w sposób oczywisty rażące, naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt l i pkt 2 lit. b u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji (także warunków zabudowy) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej (lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a jedynie wyjątkowo w skali 1:2000 w przypadku inwestycji liniowych. Nadto wnioskodawca jest obowiązany przedstawić charakterystykę inwestycji oraz określić planowany sposób zagospodarowania terenu przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów w formie opisowej i graficznej. Tymczasem - wniosek z dnia 07.07.2005 r. zawiera wprawdzie opis i charakterystykę inwestycji, lecz bez obowiązkowej formy graficznej. Nadto, na kopii mapy 1:500 nie oznaczono granicy terenu objętego wnioskiem, a dołączona kserokopia mapy zasadniczej 1:2000 również granicy terenu inwestycji nie pokazuje. W aktach zalegają wprawdzie wymienione wyżej mapy z oznaczeniem granic terenu objętego wnioskiem (jako załączniki do projektu decyzji), lecz są to dokumenty nie podpisane przez wnioskodawcę (k.[...], będące kserokopiami Z naruszeniem przepisów art. 106 § 2 oraz art. 10 § l k.p.a. organ prowadzący postępowanie zwrócił się w dniu 14.02.2006r. do trzech organów współdziałających o uzgodnienie projektu decyzji, lecz o tym fakcie nie zostały powiadomione strony postępowania. Naruszenie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, eliminując możliwość weryfikacji postanowień przez organy drugiej instancji w stosunku do organów uczestniczących incydentalnie w sprawie głównej.

Analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona została w sposób wzbudzający zastrzeżenia, w szczególności w zakresie wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego niezgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem obszar analizowany został zakreślony w odległości 2 - krotnej szerokości frontu terenu inwestycji, nie zaś w odległości 3 - krotnej jak wymaga wymieniony przepis. Wprawdzie charakter planowanej inwestycji (obiekt usługowy - stacja paliw z programem handlowym i mieszkalnym) wymaga stosownie do rodzaju inwestycji "adaptacji" przepisów rozporządzenia w zakresie badanych wskaźników, parametrów, cech i gabarytów, lecz nie zwalnia to organu od ustalenia tych cech, parametrów i wskaźników, które mają znaczenie dla warunków decyzji w odniesieniu do obiektów kubaturowych inwestycji oraz do zagospodarowania działki stacji. Pomijając nawet fakt, że ustalenia analizy, jak i sama analiza z częścią graficzną nie zostały podpisane przez jej autora, Kolegium wskazało, że nie ustalono obowiązującej linii zabudowy, ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie 90%, nie ustalono szerokości elewacji frontowej, nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w odniesieniu do kubaturowego obiektu usługowo - mieszkalnego. Wykazane uchybienia stanowią, zdaniem Kolegium Odwoławczego naruszenie § 4 - § 8 rozporządzenia.

Nadto podniesiono, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § l k.p.a. i § 9 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ załączniki do decyzji (tekstowy Nr 2 i dwa załączniki graficzne) nie zostały podpisane przez organ lub osobę upoważnioną przez organ. Mapy stanowiące załączniki (niepoświadczone za zgodność kserokopie) nie posiadają w ogóle klauzul wskazujących, iż są to integralne części decyzji z dnia [...].06.2006r. W takim stanie nie mają waloru dokumentów tej sprawy.

Wymienione wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego wypełniają, wg Kolegium dyspozycję art. 156 § l pkt 2 k.p.a., stanowiąc podstawę do orzeczenia o nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].06.2006 r. znak: [...].

Dokonana natomiast analiza argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę w zakresie rozstrzygnięć badanej decyzji dotyczących dostępu do drogi publicznej, wykazała, że zarzuty te są bezpodstawne. Nie potwierdziła podnoszonych zarzutów w szczególności przeprowadzona konfrontacja decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16.03.2005r. znak: [...] oraz decyzji z dnia 20.06.2006r. znak: [...]. Pierwsza z tych decyzji dotyczy działek nr [...] i[ ...] oraz działek nr [...] i[ ...] . Działka nr [...] stanowi pas drogowy drogi powiatowej, natomiast działka nr [...] (stanowiąca własność J.O. ) objęta została decyzją na rzecz J.T. tylko w związku z planowanym przyłączem elektrycznym. W zakresie obsługi komunikacyjnej - decyzja z dnia 16.03.2005r. ustala zjazd na działkę bezpośrednio z drogi powiatowej (działki nr [...]). Decyzja druga (z dnia [...].06.2006r.) również ustala dojazd z drogi powiatowej nr [...], precyzując tylko, że winien on nastąpić z ronda, w perspektywie za pośrednictwem drogi zbiorczej, która również ma być włączona do ronda. Takie ustalenia decyzji nie ingerują w żaden sposób w ustalenia decyzji wydanej dla J.T. , stąd też nie w pełni zrozumiałe są wywody wnioskodawcy w kwestii rzekomego naruszenia praw i interesów osoby trzeciej. W żadnym zaś przypadku nie można dopatrzyć się w tej kwestii znamion "rażącego naruszenia prawa".

Pismem z dnia 6 lutego 2009 r. J.O. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że wymienione w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, do których doszło w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy P. , nie stanowią rażącego naruszenia prawa, a zatem nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. zgodnie z art. 156 § l pkt. 2 k.p.a., ze względu na fakt, iż uchybień popełnionych w toku postępowania nie można uznać za istotne, gdyż nie wpłynęły na treść wydanej decyzji Wójta Gminy P. , a zatem na wydanie decyzji o warunkach zabudowy części działek nr [...] ,[...] [...] [...] w B. na cele realizacji stacji paliw z zapleczem handlowo-usługowym. Zwrócił nadto uwagę, iż w wyniku wydanej decyzji Wójta Gminy P. , [...].10.2007 wydano pozwolenie na budowę, po którego stwierdzeniu ostateczności, zawiązano spółkę [...] J.O. , G.O. Sp. Jawna w celu realizacji inwestycji objętej w/w pozwoleniem na budowę. [...] J.O., G.O. Sp. Jawna rozpoczęła realizację inwestycji "budowa stacji paliw z zapleczem handlowo-usługowym. Obecnie (stan na 6.02.2009 r.) stopień realizacji inwestycji oceniono jako zakończony, na podstawie oświadczenie Inspektora Nadzoru Inwestorskiego, sporządzonego na podstawie dziennika budowy. Dodatkowo w dniu 05.01.2009 [...] Sp. Jawna podpisała umowę partnerską z firmą B. Sp. z o.o. (na podstawie m.in. oceny B. Sp. z o.o. stopnia prac związanych z inwestycją poczynione zostały przez strony umowy istotne zobowiązania finansowe i materialne). Ponadto J.O. podniósł, że stwierdzone uchybienia są wynikiem zaniedbań pracowników Urzędu Gminy, do których obowiązków należało przygotowanie prawidłowej decyzji. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że w dniu 9.02.2009 zwrócił się do Wójta Gminy P. o naprawę wytkniętych uchybień.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzją z dnia [...] maja 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z póz. zm.), art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, póz. 856 z póz. zm.), w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 54, art. 59- 61 i art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), a także § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], w całości oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].06.2006 r. o warunkach zabudowy dla realizacji stacji paliw w B. [znak: [...], zmienionej decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...].07.2006 r. [znak:[...]].

W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wskazało, że w wyniku rozpatrzenia wniosku J.O. z dnia 20-lipca 2005 r., Wójt Gminy P. w dniu 20 czerwca 2006 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla realizacji stacji paliw, zlokalizowanej na części działek Nr [...] ,[...] [...] [...] znak: [...], która, wobec braku zaskarżenia, stała się ostateczna. Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosku J.O. z dnia 22 czerwca 2006 r., decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wójt Gminy P. dokonał zmiany ww. decyzji o warunkach zabudowy (znak: [...]) w zakresie dotyczącym jej punktu U oraz III ppkt 2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wskazało, że zgodnie z art. 156 § l Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Zestawienie zawarte w zacytowanym powyżej przepisie stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, zaś sama instytucja jest wyłomem w generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, a więc wykładnia tychże przyczyn powinna być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sposób ścisły, a nawet ścieśniający, a tym samym wymaga bezspornego ustalenia przez organ w ramach dokonywanej subsumcji, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § l k.p.a. (por. wyrok NSA z 29.06.1999 r., sygn. IV SA 1066/97, publ. LEX nr 48675; wyrok NSA z 22.09.1999 r., sygn. IV SA1380/97, publ. LEX nr 47894). W świetle ukształtowanego orzecznictwa sądowo administracyjnego , wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wiążący dla organu, który z urzędu winien zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jakąkolwiek inną, niż zarzucana przez stronę, wadą kwalifikowaną (por. wyrok NSA z 29.06.1999 r., sygn. IV SA 1066/97, publ. LEX nr 48675).

Nie można przedmiotowej decyzji zarzucić, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem - zgodnie z art. 60 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy miejscowo wójt, burmistrz albo prezydent miasta, którym w stanie faktycznym niniejszej sprawy był niewątpliwie Wójt Gminy P.

Analizowanej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].06.2006 r. o warunkach zabudowy (znak: [...] nie można zarzucić także tego, iż została wydana bez podstawy prawnej, albowiem jest nią- wskazana również w jej treści - dyspozycja art. 59 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą".

Decyzji tej nie można także zarzucić wydania jej "z rażącym naruszeniem prawa", tj. takim naruszeniem jednoznacznych co swojej treści i obowiązywania norm prawnych, które powodują ich ewidentną sprzeczność ze stanem prawnym sprawy, a jednocześnie wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności [por.: M. Jaśkowska, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. Zakamycze 2005, s. 956- 968; wyrok WSA w Warszawie z 22.06.2007 r., sygn. IV SA/Wa 420/07, publ. LEX nr 344915].

Brak jest podstaw dla twierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...].06.2006 r. o warunkach zabudowy [znak: [...]] została wydana pomimo niespełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy, a w szczególności przesłanki zawartej w punkcie l ww. przepisu, zgodnie z którym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest ustalenie, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Powyższy przepis ma na celu zapewnienie tzw. "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Wprowadzając wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustawodawca chroni zatem m. in. interesy właścicieli już zabudowanych nieruchomości, których właściciele ponieśli określone nakłady inwestycyjne, przed budową nowych obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zmieniającą charakter danego obszaru i istniejące warunki korzystania z ich nieruchomości. Tym samym ustawodawca nie obejmuje jednak ochroną zamiarów właścicieli nieruchomości niezabudowanych co do sposobu ich zagospodarowania w przyszłości. Co więcej, wymóg ten w pewnym sensie dopiero umożliwia dokonanie przez przyszłych inwestorów oceny przeznaczenia danego terenu i możliwości realizacji ich planów inwestycyjnych. Warunki takie - jak podkreśla się w doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowo administracyjnym -winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą bowiem - w świetle dyspozycji art. 6 - do przepisów ustawowych kształtujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Można więc stwierdzić, że powyżej opisana zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, wprowadzając wymogi w zakresie dostosowania funkcji projektowanej zabudowy do budynków już istniejących, ma na celu m.in. zapewnienie powstawania na terenach pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie niebezpieczeństwa chaosu i sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni. Cel tej wpisuje się w ogólny cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażony w jej art. l ust. l pkt 2, zgodnie z którym, za podstawę działań w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad i zagospodarowania i zabudowy należy przyjmować ład przestrzenny, tj. "(...) takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" [cyt.: art. 2 pkt l ustawy], a także zrównoważony rozwój, tj. " (...) taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." Oceny spełnienia tego wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dokonuje się na podstawie analizy urbanistycznej, przeprowadzonej stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania .wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz.U. Nr 164, póz. 1588]. Zgodnie z przepisem § 3 ust. l ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W świetle powyższych rozważań prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ze sporządzonej analizy wynika, że na działce, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, położonej przy drodze powiatowej, w pobliżu ważnego pod względem komunikacyjnym węzła drogowego, zlokalizowany jest już budynek o funkcji użytkowo-produkcyjnej z wyodrębnioną częścią biurową i mieszkalną, zaś w jej sąsiedztwie, w obszarze objętym analizą, występują działki użytkowane rolniczo. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17.01.2008 r., sygn. II OSK 1872/06, (publ. LEX nr 467129) - obiekty budowlane zlokalizowane na tej samej nieruchomości, której dotyczy postępowanie, także powinny wchodzić do analizowanego obszaru i mogą wpływać na kształtowanie wymagań dotyczących zamierzenia inwestycyjnego. Wyjaśniono przy tym, iż zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" w przypadku lokalizacji tak specyficznej inwestycji, jaką jest stacja benzynowa, nie może być interpretowana jako proste powielenie celu i charakterystyki zabudowy istniejącej, albowiem prowadziłaby ona do absurdalnej sytuacji, w której jedynie istnienie stacji paliw w obszarze analizowanym pozwoliłoby na zrealizowanie inwestycji, polegającej na budowie kolejnej stacji benzynowej, lecz wymaga ona szerokiej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji", dopuszczającej lokalizację inwestycji stanowiących racjonalne uzupełnienie funkcji istniejących, przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju [por: wyrok WSA w Krakowie z 10.08.2007 r., sygn. II SA/Kr 1102/05, niepubl.; wyrok WSA w Łodzi z 20.02.2009 r, sygn. II SA/Łd 854/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok WSA w Gliwicach z 4.10.2007 r., sygn. II SA/G1 262/07, publ. LEX nr 394777]. Taki stan rzeczy powinien prowadzić do wniosku, że funkcja przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie stacji benzynowej, nie jest niezgodna z funkcją dotychczas istniejącej zabudowy w obszarze objętym analizą, zwłaszcza przy uwzględnieniu sąsiedztwa z ruchliwą drogą publiczną, pełniącą obecnie m.in. funkcję obwodnicy S. Niezgodności takiej nie można także uzasadniać w oparciu o -podniesiony przez pełnomocnika H.S. - zarzut zamiaru rzekomo kolidującego z ww. zamierzeniem sposobu zagospodarowania niezabudowanej jeszcze nieruchomości sąsiedniej.

Analiza części tekstowej i graficznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].06.2006 r. o warunkach zabudowy [znak: [...]] w zakresie dotyczącym ustalenia funkcji zabudowy w obszarze objętym analizą urbanistyczną wzbudza wprawdzie pewne wątpliwości, albowiem w granicach tego obszaru widoczne są zabudowania, których funkcja nie została ustalona przez organ l instancji, jednakże Kolegium podkreśliło, że gdyby nawet ich funkcja miała charakter czysto mieszkalny, to i tak ze względu na ich lokalizację oraz w związku z istnieniem na obszarze analizowanym budynku usługowo-produkcyjnego, a także ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z ważnym węzłem komunikacyjnym, nie można byłoby przyjąć, że zaakceptowana w decyzji Wójta Gminy P. lokalizacja stacji benzynowej jest rażąco sprzeczna z wymogami tzw. "dobrego sąsiedztwa", a tym samym rażąco naruszająca wymogi ładu przestrzennego lub zrównoważonego rozwoju, a więc że narusza prawo w stopniu nie dającym się pogodzić z praworządnością, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Jako "rażące" nie może być kwalifikowane naruszenie przepisów proceduralnych, związanych z brakami formalnymi wniosku o wydanie warunków zabudowy, na które nie zwrócił stronie uwagi organ prowadzący postępowanie, zwłaszcza w sytuacji, w której w aktach sprawy znajdują się wszystkie wymagane do wydania decyzji dokumenty, zaś treść ostatecznej decyzji jest w pełni zgodna z oczekiwaniami wnioskodawcy, a więc nie można zarzucić jej rażącego naruszenia zasady wnioskowości w sprawach o wydanie warunków zabudowy.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być brak powiadomienia wszystkich stron postępowania o postępowaniach uzgodnieniowych, albowiem zarówno niezapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu, jak i wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, stanowią - zgodnie z art. 145 § l pkt 4 i 6 k.p.a. - przesłanki wznowienia postępowania , a nie stwierdzenia nieważności. Nie mogą być w ogólne rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, zastrzeżenia dotyczące prawidłowości ustaleń analizy urbanistycznej w zakresie ustalenia linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz górnej jej krawędzi. Weryfikacja prawidłowości parametrów przyjętych w analizie urbanistycznej jest w istocie swej weryfikacją wykładni prawnej przepisów oraz ich zastosowania w konkretnym przypadku, a nie naruszeniem przepisu prawa stosowanego w bezpośrednim rozumieniu [por.: wyrok WSA w Poznaniu, sygn. II SA/Po 911/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych]. Ponadto, dopuszczalność wyznaczenia w analizie urbanistycznej "innych" parametrów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, niż bezpośrednio kontynuujących parametry istniejące, wynika wprost z dyspozycji § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz. U. Nr 164, póz. 1588], które to przepisy zezwalają na dokonanie odstępstw w przypadku, gdy wynikają one z analizy urbanistycznej, a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w analizowanym przypadku

Kwalifikacja prawna uchybienia polegającego na niepodpisaniu przez organ załączników do przedmiotowej decyzji oraz braku klauzul wskazujących wyraźnie na to, że są jej integralnymi częściami jako "rażącego naruszenia prawa" jest również nieuzasadniona. Zgodnie bowiem z ukształtowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego

brak podpisu organu na załączniku decyzji nie stanowi nawet "zwykłego" naruszenia art. 107 § l k.p.a., tj. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej zatem nie może stanowić naruszenia o charakterze "rażącym" [por. wyrok NSA z 07.03.2008 r., sygn. II OSK 1742/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok NSA z 16.01.2008 r., sygn. II OSK 1862/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok NSA z 20.12.2007 r., sygn. II OSK 1732/06,") publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok NSA z 04.12.2007 r., znak: II OSK 1634/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych]. Załączniki analizowanej niniejszym decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy dla realizacji stacji paliw w B. [znak: [...]], są opisane w sposób umożliwiający ich identyfikację z jej główną częścią tekstową, a zatem w żadnym wypadku nie można stwierdzić, że nie stanowią one integralnej części składowej wydanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało natomiast ocenę zasadności zarzutu zgłoszonego przez J.T. , dotyczącego dostępu do drogi publicznej, jaka została wyrażona w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji tut. Kolegium z dnia [...] stycznia 2009 r. [znak: [...]].

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika H.S. , związanego z rzekomym zlokalizowaniem nasypu, związanego z obiektami stacji paliw, na jej nieruchomości, wyjaśniono, iż kwestia dokładnego usytuowania inwestycji, będącej przedmiotem wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest przedmiotem tego postępowania, lecz postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i to w tym postępowaniu strona mogła ewentualnie kwestionować taką lokalizację obiektów budowlanych, które naruszałyby jej prawa jako właściciela nieruchomości sąsiedniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło podstaw do przyjęcia rażącej niezgodności ustalonych przez Wójta Gminy P. warunków zabudowy z wymaganiami wynikającymi z dyspozycji art. 54 w związku z art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. Nr 80, póz. 717 zpóżn. zm.].

Nie zostały dostrzeżone przez SKO w N. żadne inne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy P.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.T. oraz H.S . , przy czym skarga J.T. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 1170/09, zaś skarga H.S. - pod sygn. II SA/Kr 1024/09. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył sprawę II SA/Kr 1170/09 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. II SA/Kr 1024/09.

J.T. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].V.2009 r. znak: [...], zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. "b" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż nie stanowi naruszenia prawa ustalenie lokalizacji inwestycji i warunków zabudowy pomimo niezałączenia obowiązkowej formy graficznej oraz na podstawie kopii map, na których nie została zaznaczona granica terenu objętego wnioskiem,

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.VIII.2003 r. poprzez uznanie, iż nie stanowi naruszenia prawa zakreślenie analizowanego obszaru w odległości 2-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji, zamiast w odległości 3-krotnej jak wymaga wyżej wspomniany przepis,

- § 4 rozporządzenia poprzez uznanie, iż nieustałenie obowiązującej linii zabudowy nie stanowi naruszenia prawa,

- § 5 rozporządzenia poprzez uznanie iż ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 90% nie stanowi naruszenia prawa,

- § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez uznanie, iż nie stanowi naruszenia prawa brak ustalenia szerokości elewacji frontowej, brak ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w odniesieniu do kubaturowego obiektu usługowo-mieszkalnego,

- § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji mimo niezałączenia wymaganych prawem załączników mapowych.

Ponadto zdaniem skarżącego naruszone zostały następujące przepisy postępowania:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew obowiązującym przepisom prawa,

- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom postępowania możliwości

czynnego udziału w toczącym się postępowaniu,

- art. 107 k.p.a. poprzez niezawarcie wszystkich elementów konstytutywnych decyzji,

- art. 156 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację.

W oparciu o wyżej przedstawione zarzuty J.T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania J.O. swoje stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie z dnia 4.XI.2009 r., wnosząc o oddalenie skargi. Wskazał, że na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskał pozwolenie na budowę, a przedmiotowa stacja paliw jest już zrealizowana. Decyzją z dnia [...].VI.2009 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wzniesiony obiekt budowlany spełnia wszelkie warunki przewidziane przepisami prawa, co pozwala na jego użytkowanie. Podkreślił, że żadne z uchybień wskazanych w decyzji SKO z [...]V.2009 r. nie ma charakteru rażącego, a zatem nie ma podstaw prawnych do stwierdzania nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto uczestnik postępowania wskazał, że obecnie trwają prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zrealizowana przez niego stacja paliw jest zgodna z projektem planu. Dodatkowo wniósł o uwzględnienie przez Sąd konsekwencji ekonomicznych, jakie przyniosłoby uwzględnienie skargi J.T. . W szczególności spowodowałoby to konieczność przeprowadzenia kosztownego postępowania legalizacyjnego.

H.S zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w N. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej SKO wydając decyzję [...] pominęło nie tylko wymogi kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także swoim działaniem naruszyło konstytucyjnie chronione wartości takie jak: zasada demokratycznego państwa prawnego oraz prawa własności. W opinii strony skarżącej Kolegium przyjęło błędną wykładnię tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie H.S. wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy, SKO oraz inwestora do przedstawienia załączników graficznych w skali wymaganej do celów projektowych, co pozwoli zweryfikować czy planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

J.T. w piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2009 r. przyłączył się do stanowiska skarżącej. Jego zdaniem dosyłanie w trakcie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym kolejnych załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy rodzi podejrzenia co do faktycznego ich istnienia w trakcie wydawania decyzji. Podniósł, że może w sprawie mieć miejsce nawet fałszerstwo dokumentów. W kolejnym piśmie z dnia 17 sierpnia 2009 r. J.T. zawiadomił, że został pozbawiony dostępu do drogi. W obrębie przebudowanej drogi dostęp ma tylko J.O. . Również J.O. złożył do akt sprawy pismo z dnia 9.XI.2009 r. wnosząc o oddalenie skargi w całości, przytaczając te same argumenty, co w sprawie ze skargi J. T. .

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 1024/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ujawniła rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) popełnione w zaskarżonej decyzji. Przez "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć "naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub prawa procesowego" (B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 2000, str. 299). Również zasadne są poglądy orzecznictwa i doktryny odwołujące się do oceny skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Odnosząc te uwagi do zaskarżonej decyzji faktu rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w naruszeniu normy art. 136 i 138 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Od decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a zatem m. in. przepis art. 138 § 1 k.p.a. Postępowanie odwoławcze ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu l instancji. Oznacza to, że "organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed l instancją" (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. str. 249). Ocena materiału dowodowego nie oznacza zatem prowadzenia od nowa postępowania dowodowego; rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez organ odwoławczy jest niedozwolone. Art. 136 i 138 § 2 k.p.a. zezwala jedyne na prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie rozpoznawcze wymaga uzupełnienia wyłącznie wtedy, jeśli nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. A zatem "rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu l instancji, który jest uzupełniany przez organ odwoławczy w razie stwierdzenia, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. str. 250). Niedopuszczalne jest więc, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zastępowanie dokumentów zakwestionowanych przez SKO orzekające w l instancji "sanowanymi" dokumentami, posiadającymi właściwe pieczątki i podpisy. Należy bowiem stwierdzić, że materiał dowodowy został zgromadzony w poprzednim postępowaniu, które zostało zakończone decyzją SKO w N. z dnia [...].1.2009 r. ([...]). W decyzji tej prawidłowo oceniono, że materiał ten posiada tak wyraźne braki, że niedopuszczalne było w oparciu o te dokumenty wydanie decyzji przez organ l instancji i zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu. Rozpoznając sprawę ponownie, w oparciu o złożony wniosek, SKO w N. nie przeprowadziło postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Rażącym naruszeniem prawa procesowego było więc uchylenie w całości wydanej przez SKO w N. decyzji z [...].1.2009 r. i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji organu l instancji. Takie rozstrzygnięcie mogłoby zostać wydane tylko wówczas, gdyby nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego na tym etapie postępowania, wykazana dowodami pozwalającymi na przykład ocenić inaczej niż poprzednio decyzję organu l instancji, jednakże wyłącznie w tym momencie, gdy ta decyzja była wydana. Postępowanie bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji różni się w sposób istotny od zwykłego postępowania. Uważa się bowiem, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie jest ważnym aktem administracyjnym, który wywołał skutki prawne, również od chwili jej wydania do czasu stwierdzenia nieważności. Jest to akt nieważny ex tunc. W kontrolowanym przez sąd postępowaniu o stwierdzenie nieważności doszło do sytuacji, w której ten sam organ w styczniu 2009 r. decyzję Wójta Gminy P. uznał za nieważną, a po 4 miesiącach uznał ją za ważną, mimo braku zmiany ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu, aby diametralnie zmienić stanowisko SKO w N. musiałoby mieć jakieś bardzo istotne argumenty przemawiające za tym, że decyzja ze stycznia 2009 r. była błędna. Należy zauważyć, że przecież nie powołano się w zaskarżonej decyzji na art. 156 § 2 k.p.a., co uzasadniałoby na przykład zmianę stanowiska. Zdaniem Sądu w sprawie brak argumentów przemawiających za zmianą stanowiska, co więcej - są argumenty przemawiające mocno za tym, że prawidłowe było stanowisko organu wyrażone w decyzji z [...].1.2009 r. Wniosek J.O. o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał koniecznych dokumentów, opatrzonych stosownymi podpisami, zawierał kserokopie map, załączniki do decyzji nie były podpisane, a załączone, mapy nie posiadały klauzul, iż stanowią integralne części decyzji. Pomimo wymazania numeracji stron sporządzonej ołówkiem dokumenty te znajdują się w aktach sprawy przedłożonych Sądowi (k. [...]) We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.O. uznał te uchybienia za nieistotne i powstałe z winy Urzędu Gminy P. , do czego Wójt Gminy P. przyznał się pośrednio w piśmie z 2.III.2009 r. (k. [...] akt II instancji). Tymczasem w "uzupełnieniu dokumentów" do pisma z 5.IX.2008 r. przesłał 10.111.2009 r. "omyłkowo nieprzesłane załączniki do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].VI.2006 r." twierdząc, że "akta sprawy przesłane SKO w dniu 5.IX.2008 r. nie były przesłane przez pracownika merytorycznego i w związku z tym znalazły się w nich brudnopisy załączników, a nie właściwe załączniki" (k. [...]akt II instancji). Jednakże w piśmie z 5.09.2008 r. (k. [...] akt II instancji) podpisanym z upoważnienia Wójta nie ma żadnych uwag co do niekompletności materiału dowodowego lub niewłaściwych załączników, ale jest polemika z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu tego rodzaju uzupełnienie dokumentów na etapie pomiędzy wydaniem pierwszej (styczeń 2009 r.) a drugiej (maj 2009 r.) decyzji SKO nie było w ogóle możliwe. Organ rozpatrujący sprawę po raz pierwszy powinien mieć komplet wszystkich dokumentów służących wydaniu decyzji przez organ l instancji. Od momentu wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności do wydania pierwszej decyzji SKO w styczniu 2009 r. było sporo czasu do przesłania brakujących dokumentów. Te nadesłane w marcu 2009 r. zawierają oryginalne podpisy i pieczęcie, natomiast różnią się od dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organu l instancji.

Przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że w aktach organu l instancji na nieponumerowanych kartach pomiędzy k. [...] a [...]znajduje się niepodpisany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z daty 14 lutego 2006 r. Natomiast załączniki do tego projektu z lutego 2006 r.: 1A (kopia mapy zasadniczej z określeniem granic obszaru analizowanego) i 1B (kopia mapy sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych) są podpisane i opieczętowane przez J.S. . Tenże projekt wraz z załącznikiem graficznym (nie wiadomo z którym, gdyż wspomniane załączniki nie są ponumerowane) został przesłany do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Przyrody, Staroście Powiatowemu w N. oraz Powiatowemu Zarządowi Dróg (k. [...]).

Na k. [...] akt l instancji znajduje się podpisana decyzja Wójta Gminy P. z 20 czerwca 2006 r., na k. [...] - kopia mapy sytuacyjno - wysokościowa do celów projektowych, natomiast na k. [...] (dwie karty noszą numer [...]) – granice obszaru analizowanego zaznaczone na kopii mapy zasadniczej. Te dwa ostatnie dokumenty nie są jednak opisane jako załączniki do decyzji, nie zawierają żadnego podpisu ani oryginalnej pieczęci, a co najistotniejsze ich treść odbiega od treści załączników do projektu z lutego 2006 r. przesłanych do uzgodnień, l tak dokument z lutego 2006 r. opisany wówczas jako załącznik 1B, a datowany na czerwiec 2006 r. (k. [...]) zawiera fragment opisany jako "projektowana droga zbiorcza" oraz ma zaznaczone zarysy "docelowego rozwiązania drogowego ze zjazdem na projektowaną drogę zbiorczą" i "obowiązek wykonania tymczasowego zjazdu i wyjazdu z drogi powiatowej na teren projektowanej stacji paliw" - czego nie było w wersji z lutego 2006 r. Również na kopii mapy zasadniczej (k. [...] zaznaczono zarys elementów docelowego rozwiązania dróg publicznych w rejonie projektowanej stacji paliw. Kuriozalne jest to, że ów nieopisany załącznik do decyzji (k. [...] przedstawia granice obszaru analizowanego w kształcie okręgu, podczas gdy w załączniku z lutego 2006 r. obszar analizowany miał kształt prostokąta. Jeśli chodzi o dokumenty przesłane przez Wójta Gminy P. po stwierdzeniu przez SKO nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, to należy zauważyć, że mapa sytuacyjno -wysokościowa do celów projektowych (k. [...] akt II instancji) oraz kopia mapy zasadniczej dla celów projektowych (k. [...] akt II instancji) są podpisane przez autora opracowania J.S. - ale nie opieczętowane pieczątką imienną - i zawierają pieczęcie Wójta Gminy P. , a pozostałe pieczęcie i podpisy na tym dokumencie są skserowane. Należy podkreślić, że mapy dołączone do decyzji l instancji w ogóle nie zawierają podpisu J.S. . Gdyby zatem rzeczywiście pracownik się pomylił przesyłając kserokopie - a nie oryginały -organowi II instancji, na kserokopii map znajdujących się na k. [...] akt l instancji widniałaby kserokopia podpisu J.S. j. Powyższe uwagi pozwalają stwierdzić, iż dokumenty te nie "zagubiły się" w Urzędzie Gminy P. , ale powstały później, na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalne jest w praworządnym państwie tolerowanie takiej sytuacji, która może nawet rodzić podejrzenie o popełnienie przestępstwa fałszerstwa. Stwierdzenie zaś organu powołanego do kontroli postępowania niższej instancji, zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "w aktach sprawy znajdują się wszystkie wymagane do wydania decyzji dokumenty" rażąco narusza prawo, skoro organ ów doskonale orientował się kiedy i w jakich okolicznościach owe dokumenty zostały do akt dołączone.

Sąd wskazał, że przy rozpoznawaniu sprawy nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wziąć pod uwagę nie tylko decyzję Wójta Gminy P. z [.,..]VI.2006 r., bowiem w zakresie wielkości zbiorników decyzja ta straciła moc, lecz także decyzję Wójta Gminy P. z [...].VII.2006 r. znak [...]. Każda z tych decyzji musi być brana pod uwagę łącznie z drugą, bowiem żadna z nich nie może występować w obrocie samodzielnie. Trzeba bowiem pamiętać, że wniosek J.O. z 7A/II.2005 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla niewielkiej stacji paliw (zbiorniki o pojemności 2x10 m3, w tym jeden dzielony 2x5 m3), a zatem dla stacji paliw o niewielkiej kubaturze. Taką kubaturę przewiduje również projekt decyzji o warunkach zabudowy z 14.11.2006 r. i taki projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Starostę Powiatowego w N. i Powiatowy Zarząd Dróg w N. (pismo z 14.11.2006 r. k. [...] akt administracyjnych l instancji). Taką samą kubaturę zbiorników paliwa określa decyzja o warunkach zabudowy z 20.VI.2006 r.[...] (k. [...] akt l instancji). W dwa dni po wydaniu tej decyzji tj. [...].VI.2006 r. J.O. wniósł o "korektę -sprostowanie do decyzji" (k. [...]) poprzez zmianę pojemności zbiorników na paliwo z 20 m3 na 120 m3, co stanowi sześciokrotne powiększenie kubatury zbiorników paliwa. Organ przychylił się do tego wniosku i bez jakichkolwiek uzgodnień wydał 12.VII.2006 r. decyzję w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy [...] (k. [...] akt l instancji). Decyzja ta została wydana w trybie art. 155 k.p.a., co jest niedopuszczalne. Tak poważna zmiana wydanej wcześniej decyzji wymagała przeprowadzenia ponownych uzgodnień.

WSA podkreślił, że nie można również zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że prawidłowość analizy urbanistycznej nie może być rozpatrywana w kontekście rażących naruszeń prawa. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest koniecznym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy. Ma ona służyć realizacji naczelnych zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz chronić podstawowe dla tej ustawy wartości: ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa. Konkretyzując treść tych pojęć w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy winna określać wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca zdecydował, że powyższe parametry mają być ustalane poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, a następnie poprzez przeanalizowanie i uśrednienie wymienionych cech zabudowy na tak wyznaczonym obszarze. Tymczasem w analizie przeprowadzonej w niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono nieprawidłowo, a spośród wyżej wymienionych parametrów ustalono wyłącznie wielkość powierzchni zabudowy, nie wyjaśniając przy tym w żaden sposób dlaczego przyjęto tę wielkość na poziomie 90%. Całkowicie pominięto ustalenie funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, a także linię zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej i geometrię dachu. Przy tak daleko posuniętej wadliwości analizy nie można przyjąć - jak to uczyniło to SKO w zaskarżonej decyzji - że spełniono warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania ładu przestrzennego nie zostały na potrzeby niniejszej sprawy skonkretyzowane, a przyjęcie przez SKO domniemania zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Zastrzeżenia sądu budzi również argumentacja użyta w zaskarżonej decyzji

na poparcie tezy, iż powyższe braki analizy nie przesądzają o nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium za przyjęciem tego stanowiska przemawia fakt, że w § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) dopuszczono możliwość ustalenia innych parametrów nowej zabudowy niż wynikałoby to z analizy. Podkreślenia wymaga, że powołane przepisy zezwalają na odstąpienie od uśrednionych wartości wyliczonych dla całego obszaru analizowanego tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Powołane przepisy w żaden sposób nie zwalniają od obowiązku wyliczenia omawianych parametrów dla obszaru analizowanego i nie zezwalają na dowolne określanie w analizie tych wskaźników. Wręcz przeciwnie, nakładają obowiązek szczególnego uzasadnienia w analizie, dlaczego sporządzający ją urbanista dopuścił odstąpienie od wyliczonych uśrednionych wskaźników.

Całkowicie niezrozumiałe zdaniem sądu jest stwierdzenie: "weryfikacja prawidłowości parametrów przyjętych w analizie urbanistycznej jest w istocie swej weryfikacją wykładni prawnej przepisów oraz ich zastosowania w konkretnym przypadku, a nie naruszeniem przepisu prawa stosowanego w bezpośrednim rozumieniu". W szczególności nie sposób domyślić się, co miał na myśli organ administracji rozróżniając "weryfikację zastosowania przepisów w konkretnym przypadku" i "naruszenie przepisu prawa stosowanego w bezpośrednim rozumieniu".

Rażące naruszenie prawa miało miejsce także w wydanej decyzji organu l instancji, który wydając decyzję o warunkach zabudowy pozbawił skarżącego J.T. dostępu do drogi publicznej. Skarżący J.T. , będący sąsiadem J.O. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy 16.111.2005 r. [...], a jego wniosek z 17.XI.2004 r. wyprzedzał wniosek inwestora stacji paliw. Decyzja została wydana przez ten sam organ czyli Wójta Gminy P. , który nie mógł zatem nie wiedzieć o istnieniu tej decyzji. Dotyczyła ona budowy budynku zakładu usługowo - handlowego i miała zapewnić dojazd z drogi publicznej powiatowej (działka ewidencyjna nr [...] w B. . Działki skarżącego były pierwotnie usytuowane w ciągu zabudowy przy drodze publicznej powiatowej (k. [...] akt administracyjnych). Decyzja wydana na rzecz J.T. zawiera zapis o dostępie do drogi publicznej.

Decyzja Wójta Gminy P. z [...] .VI.2006 r. narusza art. 63 ust. 2 ustawy z 27.lll.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717), gdyż wbrew wydanej poprzednio dla J.T. decyzji proponuje inne rozwiązanie komunikacyjne - nie bezpośrednio z drogi publicznej, ale poprzez projektowaną "drogę zbiorczą" obsługującą działki nr [...] ,[...] [...] i docelowo działki [.,..],[...] .

Jak wynika z informacji J.T. z 30.IX.2009 r. droga ta do chwili obecnej nie powstała, zresztą jest ona zaprojektowana w dużym stopniu na działce nr [...] należącej do J.O. , D.O. i G.O.. SKO w N. w decyzji z [...].1.2009 r. co prawda uznało zarzut braku dostępu do drogi za bezzasadny, ale nakazało przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ l instancji dokonania analizy aktualnego stanu faktycznego w zakresie dostępności komunikacyjnej do planowanej inwestycji stacji paliw, m. in. w związku z realizowanym rondem oraz tzw. "małym rondem" w km O + 64,5 ciągu drogi powiatowej. SKO w N. ponownie rozpoznając sprawę nie ustosunkowało się do tego zarzutu skarżącego J.T. . Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1412/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku podano, że najdalej idącymi zarzutami wniesionych w sprawie skarg kasacyjnych były zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 127 § 3 oraz art. 136 i 138 kpa . Tak sformułowany zarzut należy uznać za uzasadniony, szczególnie z powiązaniem go z zarzutem naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że "sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: (...) 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w

art. 156 § 1 k.p.a. Sąd ł instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa a zatem odwołał się do przesłanki ujętej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, iż wady nieważności ustanowione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny, [tak: J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, C.H.Beck, wyd.8, s.720].

W uzasadnieniu wyroku z dnia 25.11.2010 r. II OSK 1803/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym /formalnym/ wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym.

Oceny stanu prawnego w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się na dzień wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji. Oznacza to również, iż ocena przesłanek z art. 156 § 1 kpa następuje w oparciu o zgromadzony już materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji. Zgodzić się należy z Sądem l instancji, iż nie jest dopuszczalne uzupełnianie dokumentacji rozumiane jako ponowne prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie zakończonej wydaną decyzją.

W niniejszej sprawie Sąd l instancji uznał iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych art. 136, art. 138 oraz art. 127 § 3 kpa. Kontrolowana przez Sąd l instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. wydana została natomiast nie tylko w oparciu o art. 138 oraz art. 127 § 3 kpa., które to przepisy stanowią procesową podstawę działania organu odwoławczego, lecz przede wszystkim na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa. Dla oceny decyzji wydanej na podstawie określonej w art. 156 kpa, w tym przypadku decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, nie wystarczy zatem wskazanie, iż doszło do naruszenia w toku jej wydawania przepisów postępowania administracyjnego, konieczne jest też wykazanie, iż decyzja wydana w trybie nieważnościowym zawiera wadę kwalifikowaną określoną w art. 156 kpa. Analizy takiej Sąd l instancji jednakże nie przeprowadził. Za zasadny należało zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd l instancji skupił się na wykazaniu, iż kontrolowana przez niego decyzja zawiera wadę określoną w art. 138 ( bez bliższego wskazania przepisu) w związku z art. 127 § 3 kpa oraz przepisu art. 136 kpa. Przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ II Instancji po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 kpa. Przewiduje on możliwość utrzymania w mocy decyzji organu l instancji albo wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego.

Wprawdzie Sąd l instancji nie wskazał, który z przepisów art. 138 kpa został według niego rażąco naruszony, niemniej z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd uznał, iż niedopuszczalne było uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Należało zatem przyjąć, iż Sąd l instancji stwierdził iż doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W doktrynie podkreśla się, iż organ odwoławczy wydaje decyzję reformacyjną z uwagi na dokonanie przez ten organ odmiennej od organu I instancji interpretacji przepisów bądź inną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów.

W niniejszej sprawie organ II instancji ponownie oceniając sprawę dokonał oceny zgromadzonego przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy materiału dowodowego i uznał, iż znajdujący się w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż decyzja o warunkach zabudowy rażąco naruszyła prawo. Zatem działał w granicach prawem przewidzianych. NSA wskazał, że błędne jest stanowisko Sądu l instancji, iż możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt jest dopuszczalne jedynie wówczas, jeżeli nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego. Takie stanowisko przeczy ogólnej zasadzie postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jego sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu l instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu l instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. NSA podzielił z zarzut skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd l instancji, iż w rażący sposób naruszony został w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samy zarzut naruszenia art. 138 w związku z art. 127 § 3 kpa jest zasadny.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 136 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa. Art. 136 kpa pozwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów albo na zleceniu przeprowadzenia tego postępowania organowi l instancji. Niewątpliwie zakres uzupełnienia materiału dowodowego nie może wykroczyć poza ramy określone w tym przepisie. Ramy te określa również art. 138 § 2 kpa . Rozważenia wymaga, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadziło postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 kpa. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd l instancji uznał, iż takie postępowanie było prowadzone, jednakże nie wskazał jakie nowe dokumenty / dowody/ zostały przez ten organ przyjęte do materiału dowodowego sprawy. Z akt sprawy wynika, iż "uzupełnienie dokumentów" polegało na ponownym przesłaniu dokumentów, które już znajdowały się w aktach sprawy, a jedynie pomyłkowo nie zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przed wydaniem decyzji l instancji. Dołączenie do akt sprawy dokumentów, których kopie już znajdowały się w aktach sprawy przedstawionych organowi w ramach wszczętego postępowania nadzorczego nie oznacza że było prowadzono postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 kpa. W tej sytuacji, wbrew stanowisku Sądu l instancji, nie można było zatem uznać, iż został naruszony przepis art. 136 kpa, a tym samym nie można było przyjąć, iż to naruszenie miało charakter kwalifikowany.

Jeżeli natomiast, jak można wnioskować z uzasadnienia Sądu l instancji, dokumenty te zostały sporządzone jedynie na potrzeby prowadzonego postępowania w trybie nieważnościowym, a zatem jak wyraźnie sugeruje Sąd Wojewódzki decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o dokumenty co do których można było mieć obawy czy są dokumentami istniejącymi w dacie wydawania decyzji przez Wójta Gminy P. , właściwym dla oceny, czy nie nastąpiło "sfałszowanie" akt sprawy jest sąd powszechny.

NSA wskazał, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez nieobjęcie treścią orzeczenia oraz pozostawienie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r. Stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dla uznania iż nastąpiło naruszenie art. 135 p.p.s.a. konieczne byłoby wykazanie przez skarżącego, iż Sąd l instancji uznał decyzję organu ł instancji za decyzję wadliwą, a mimo to nie usunął jej z obrotu prawnego. Uzasadnienie wyroku Sądu powyższego nie potwierdza.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. sformułowany przez skarżących kasacyjnie, przy czym przez skarżącego J.O. powiązany z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zaś przez skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze z art. 156 § 1, art., 157 § 2 oraz art. 158 § 1 kpa . Zgodnie z przepisem art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postanowienie, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga wniesiona została i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji. Z akt sprawy wynika, iż Sąd l instancji uczynił przedmiotem swoich rozważań zarówno decyzję Wójta Gminy P. , jak również decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym.

Sąd administracyjny, oceniając decyzje wydane w sprawie stwierdzenia nieważności, nie mógł wbrew zarzutom skargi kasacyjnej pominąć oceny również decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym jest, iż taka ocena ograniczona jest do badania wad tej decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd l instancji nie przekroczył granic sprawy wskazując również, iż kontroli organów prowadzących postępowanie powinna być poddana również decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2006 r., zmieniająca w trybie art. 155 kpa decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni tak wyrażone stanowisko Sądu pierwszej instancji. Trafnie Sąd l instancji wskazał, iż w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja Wójta Gminy P., z dnia [...] czerwca 2006 r. w zakresie ustalającym warunki zabudowy dla stacji paliw o wielkości 20 m3 wobec zmiany tej decyzji w trybie art. 155 kpa dokonanej decyzją z dnia 12 lipca 2006 r.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, iż ich rozpoznanie, w szczególności naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy byłoby co najmniej przedwczesne. Nie zostało bowiem bezspornie ustalone jakimi dokumentami dysponowały organy administracji rozstrzygające sprawę nieważności decyzji Wójta P. Jak wynika z drobiazgowej analizy dokonanej przez Sąd l instancji dokumentacja sprawy budzi poważne wątpliwości co do jej prawidłowości i kompletności. Z uzasadnienia wyroku Sądu l instancji należy wnioskować, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest wiadomym na podstawie których dowodów znajdujących się w aktach sprawy Sąd l instancji uznał, iż przepis ten został rażąco naruszony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie jest również możliwe zbadanie zasadności zarzutu podniesionego w obu skargach naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd l instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji wskazał na rażące naruszenie tego przepisu, jednakże z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. , nie wyjaśnił jednak w jaki sposób decyzja o warunkach zabudowy, ustalając sposób dojazdu z działki J.O. do drogi publicznej powiatowej pozbawiła takiej możliwości właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego J.T. wynika, iż decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2005 r. o warunkach zabudowy wydana na rzecz J.T. przewidywała możliwość połączenia jego działki bezpośrednio z drogą publiczną powiatową. Decyzja o warunkach zabudowy wydana z kolei na rzecz J.O. nie miała wpływu na treść wcześniejszej decyzji wydanej w stosunku do nieruchomości J.T. , nie zmieniła jej treści, nie obejmowała swym zakresem nieruchomości należących do J.T.

Rozpoznając ponownie sprawę,

Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2009 r., którą organ ten uchylił poprzednią decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] stycznia 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji.

Rozważania szczegółowe poprzedzić należy stwierdzeniem, że zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Sąd rozpoznający sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez orzekający w tej samej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na powyższe podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 1412/10, uchylającym poprzednio wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 1024/09, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2006 r. w zakresie ustalającym warunki zabudowy dla stacji paliw o wielkości 20m3 a to wobec zmiany tego rozstrzygnięcia decyzją, wydaną w trybie art. 155 k.p.a. Wójta Gminy P. z dnia 12 lipca 2006 r.

Dokonując kontroli zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć z uwzględnieniem powyższego stanowiska, stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. była tylko decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2006 r. Stwierdzenie to wynika w sposób jednoznaczny nie tylko z komparycji wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]01.2009 r., ale też z jej uzasadnienia. Analiza prowadzonych przez organ stwierdzający nieważność rozważań nakazuje stwierdzić, że uwagi tego organu odnosiły się wyłącznie do ustaleń i ocen poczynionych przez Wójta Gminy P. w decyzji w sprawie warunków zabudowy z dnia 20 czerwca 2006 r. Orzekające po raz pierwszy w przedmiocie stwierdzenia nieważności Kolegium nie uczyniło zaś przedmiotem swej kontroli, decyzji zmieniającej pierwotne rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy.

Przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sposób procedowania we wskazanej wyżej kwestii uznać należy za wadliwy. Błędnie bowiem oznaczono zakres przedmiotowy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jak to w sposób jednoznaczny wynika z akt postępowania administracyjnego decyzja Wójta Gminy P. z dnia 20 czerwca 2006 r., została zmieniona decyzją tegoż organu z dnia 12 lipca 2006 r. Zmiana nastąpiła w uwzględnieniu wniosku inwestora. Rozstrzygnięcie to zapadło w trybie przewidzianym przepisem art. 155 k.p.a. i dotyczyło tej części poprzedniego orzeczenia, które wyznaczało dopuszczalną pojemność znajdujących się na planowanej inwestycji zbiorników na paliwo. Wspomnianą decyzją organ modyfikował swoje uprzednie ustalenia w tym zakresie i dopuszczał realizację zbiorników o pojemności 120 m3 w miejsce zaakceptowanych poprzednią decyzją zbiorników o mniejszych rozmiarach (20 m3).

Ograniczając zakres postępowania a następnie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności jedynie do pierwotnej decyzji Wójta Gminy P. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie uwzględniało w sposób należyty skutków, jakie dla funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji administracyjnej niesie jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Przyjąć bowiem należy, że modyfikacja decyzji administracyjnej we wspomnianym wyżej trybie nadzwyczajnym prowadzi do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skutek taki z całą pewnością odnosić należy do tej części rozstrzygnięcia decyzji zmienionej, która pokrywa się z zakresem przedmiotowym decyzji zmieniającej. W świetle powyższego nie może być przedmiotem kontrowersji stwierdzenie, że zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. decyzja administracyjna funkcjonuje w obrocie prawnym jedynie w zmodyfikowanej formie, co wynika także z zapatrywania prawnego, jakie na gruncie rozpoznawanej sprawy sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2010 r. Oznaczać to musi, że zmienione rozstrzygnięcie nie posiada już samodzielnego bytu prawnego i musi być rozpatrywane łącznie z treścią zmieniającego go aktu administracyjnego. Powyższe rozumowanie winno mieć także swoje konsekwencje dla prawidłowego wyznaczenia zakresu przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że orzekające po raz pierwszy w przedmiocie stwierdzenia nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uczyniło przedmiotem swego rozstrzygnięcia samą tylko decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2006 r. w postaci nie uwzględniającej dokonanej później zmiany. Wydanie rozstrzygnięcia, stwierdzającego nieważność wskazanej decyzji Wójta Gminy P. nie uwzględniało zatem opisanych wyżej konsekwencji prawnych zmiany tej decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (art 155 k.p.a.) i z tego też względu naruszało prawo.

Krytyczne uwagi odnieść także należy do wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Samorządowego Kolegium, Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. Wprawdzie, inaczej niż w poprzedniej decyzji tego organu, przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniono decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2006 r. w postaci zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., to jednak nie jest to równoznaczne z uznaniem tego rozstrzygnięcia za prawidłowe. Rzecz bowiem w tym, że wyznaczenie w ten sposób przedmiotu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przez rozpoznające ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie było wystarczające do wydania zgodnej z prawem decyzji.

Postępowanie prowadzone w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest postępowaniem odwoławczym, sam zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nosi wszelkie cechy środka zaskarżenia. Niezależnie od zgłaszanych w doktrynie prawa administracyjnego zastrzeżeń (na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji) co do ostatecznego charakteru decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest decyzją wydaną w drugiej instancji, przez organ odwoławczy. Ostatnio przywołany pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowo -administracyjnym, czego wyrazem jest choćby - mające wiążący charakter w niniejszej sprawie - stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 7 października 2010 r. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie organ II instancji ponownie oceniając sprawę dokonał oceny zgromadzonego przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy materiału dowodowego i wydał odmienne co do istoty rozstrzygnięcie. Działał zatem na podstawie i w graniach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a ,co pozostawało w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Konsekwencją uznania, że decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest decyzją wydawaną po rozpoznaniu środka odwoławczego, jest przyjęcie, że w postępowaniu tym pełne zastosowanie znaleźć powinny wszystkie reguły i zasady dotyczące postępowania odwoławczego. Stwierdzenie powyższe oznacza przede wszystkim, że postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) respektować powinno zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego(art. 15 k.p.a.). Zagadnienie realizacji postulatów wynikających z tej właśnie zasady ogólnej postępowania administracyjnego w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., z dnia [.,..] maja 2009 r. nasuwa istotne wątpliwości i zastrzeżenia.

Analiza samej już tylko sentencji wspomnianej ostatnio decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. prowadzi do wniosku, że w sposób prawidłowy organ ten uczynił przedmiotem swego orzekania decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2006 r. w brzmieniu nadanym tej decyzji późniejszym rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 155 k.p.a. Powyższe wynika także w sposób jednoznaczny z uzasadnienia decyzji z dnia 5 maja 2009 r., w której rozważania i uwagi organu odwoławczego odniesiono do decyzji pierwotnej w zmodyfikowanym brzmieniu. Orzekające po raz drugi Kolegium dokonało merytorycznej oceny obu decyzji Wójta Gminy P. w aspekcie przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.). Szczegółowa analiza we wskazanym wyżej zakresie doprowadziła organ do odmiennych wniosków co do istnienia podstaw nakazujących wyeliminowanie z obrotu prawnego ocenianych decyzji, a to stało się podstawą uchylenia poprzedniej decyzji Kolegium i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Koncentrując jednak swą uwagę na omawianych tu kwestiach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie dostrzegło, że ocena istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności w odniesieniu do prawidłowo oznaczonego przedmiotu orzekania dokonywana była po raz pierwszy. Zagadnienia te nie stanowiły dotąd przedmiotu kontroli. Błędne wyznaczenie przedmiotu orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. miało bowiem ten skutek, że organ ten nie badał istnienia wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. w decyzji Wójta Gminy P. w brzmieniu nadanym tej decyzji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Swe uwagi ograniczył jedynie do decyzji pierwotnej, tj. do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2006 r. Dopiero orzekając ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze swą kontrolę odniosło do prawidłowo oznaczonego przedmiotu. Konsekwencją odmiennego ustalenia przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności było zatem to, że za każdym razem ocenę istnienia przesłanek nieważności odnoszono do innego aktu administracyjnego. W decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. weryfikacji poddano możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2006 r. Rozstrzygnięcie SKO z dnia 5 maja 2009 r. powyższą ocenę odniosło zaś do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2009 r. w brzmieniu zmienionym decyzją z dnia 12 lipca 2009 r. Wbrew zatem wymogom wynikającym ze wspomnianej wyżej zasady dwuinstancyjności, kontrola istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do poszczególnych aktów administracyjnych miała charakter jednorazowy i nie została poddana kontroli instancyjnej.

Ostatnio omówione zagadnienie uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego zaskarżoną decyzję. W zaistniałym układzie procesowym wydanie decyzji merytorycznej uznać zaś należało za przesądzające o wadliwości przeprowadzonej kontroli instancyjnej. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Charakter stwierdzonego w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji naruszenia przesądza, że na obecnym etapie za przedwczesne uznać należało odniesienie się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. W szczególności niezasadne byłoby obecnie zajęcie stanowiska w sprawie wskazanych przez organy wad mogących uzasadnić stwierdzenie nieważności. Skoro bowiem stanowisko orzekających w tej sprawie organów albo odnosiło się do wadliwie oznaczonego przedmiotu orzekania albo nie zostało poddane kontroli w zwykłym toku instancji, brak było podstaw do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie na etapie postępowania sądowego. Sygnalizacyjnie tylko podać należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowo -administracyjnego a także nauki prawa administracyjnego, wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego powinno być stosowane zupełnie wyjątkowo i tylko w przypadkach kwalifikowanych naruszeń prawa.

Z tych wszystkich względów, orzeczono jak na wstępie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a .