Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 199/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1, 35 ust. 1 oraz 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – referent stażysta Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie bezzasadności wniosku o stwierdzenie nieważności wyborów sołtysa w trakcie zebrania wiejskiego sołectwa L. w dniu [...] marca 2011 r. 1. stwierdza w całości nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. zarządzeniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie przeprowadzenia wyborów sołtysów i rad sołeckich na terenie Gminy S., działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwołał zebrania wiejskie sołectw w celu dokonania wyboru sołtysa oraz rad sołeckich na kadencję 2011 – 2015 roku, zaś ich terminy określił harmonogramem stanowiącym załącznik do zarządzenia, a jego wykonanie powierzył Sekretarzowi Gminy. Z kolei w harmonogramie pod pozycją [...] wskazał sołectwo L. z datą wyborów na dzień [...] marca 2011 r. o godzinie [...] (I termin) i o godzinie [...] (II termin) podając jednocześnie, że miejsce wyborów ustali sołtys, a prowadzącym będzie radny T. C.

Z protokołu z przebiegu zebrania wyborczego organu wykonawczego sołectwa (sołtysa i rady sołeckiej) odbytego w miejscowości L. wynika, że zebranie odbyło się [...] marca 2011 r. w pierwszym terminie o godzinie [..]. w domu sołtysa, a na ogólną ilość uprawnionych [...] osób, obecnych było [...] osób, zaś zebraniu przewodniczył T. C., w którym wzięli ponadto udział Wójt Gminy I. G. oraz pracownik Urzędu Gminy E. S. Z kolei porządek zebrania, który po otwarciu przez Wójta Gminy został przyjęty, ustalono następująco:

1. Otwarcie zebrania, poinformowanie mieszkańców o jego celu oraz uchwalenie porządku obrad.

2. Powołanie Komisji Wyborczej.

3. Wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej.

4. Sprawy różne.

Natomiast z protokołu Komisji Wyborczej o wyborach sołtysa w składzie przewodnicząca J. W., D. M. i J. E. wynika, że na ogólną ilość uprawnionych [...] osób w sołectwie, udział w zebraniu i w głosowaniu wzięło [...] osób, z czego oddano [...] głosów ważnych i [...] głos nieważny, a spośród kandydatów U. K. otrzymała [...] głosów, zaś K. W. [..] głosów i komisja wyborcza w konsekwencji stwierdziła, że sołtysem wsi została wybrana U. K.

Skarżący K. W. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. zwrócił się do Rady Gminy S. o skontrolowanie procedur wyborczych w trakcie powyższego zebrania i stwierdzenie nieważności przeprowadzonych niezgodnie z prawem wyborów sołtysa. W uzasadnieniu podał, że wójt w zarządzeniu nr [...] nie wskazał miejsca zebrania i niedopuszczalne było przeniesienie tego uprawnienia na sołtysa. Z kolei sołtys wyznaczył zebranie w małym pomieszczeniu swojego domu (kuchnia o pow. 16 m2) i w tych warunkach nie było możliwości tajnego oddania głosów, bowiem nie wyznaczono żadnego osłoniętego kotarą miejsca i nie bez znaczenia był fakt, że wybory odbyły się w mieszkaniu kontrkandydatki, zaś ta wywierała naciski na uczestników zebrania zwracając się do nich "nie życzę sobie w moim domu". Ponadto to wójt prowadził zebranie (otworzył je i prowadził inne czynności przewidziane dla przewodniczącego), a nie wyznaczony przez niego przewodniczący. Poza tym powołano Komisję Wyborczą, a nie Komisję Skrutacyjną, co przewiduje statut, zaś sam wójt przeciskał się pomiędzy wyborcami po rozdaniu kart i w trakcie głosowania. Stąd też wybory nie miały nic wspólnego z tajnością, bowiem głosowano "na kolanie", zaglądając sobie w kartki, zaś karty do głosowania dawano bez pokwitowania i w rezultacie jedna osoba mogła otrzymać kilka kart. Niezależnie od powyższego zebranie protokołowała osoba niebędąca członkiem rady sołectwa, chociaż statut tego wymogu nie przewiduje. Niezależnie od powyższego z protokółu nie wynika, ile wydano kart do głosowania, co mogło sprzyjać machinacjom.

Przewodniczący Rady Gminy S. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. odpowiedział, że brak wskazania miejsca zebrania przez wójta jest drobnym uchybieniem, niemającym wpływu na jego przebieg i podjęte na nim decyzje. Wprawdzie warunki do przeprowadzenia zebrania były trudne, jednakże nie doprowadziło to do niezachowania trybu tajności głosowania, zaś wójt nie prowadził zebrania, lecz poinformował jego uczestników o jego celu i zadaniach, zaś protokołowanie odbyło się zgodnie ze statutem sołectwa. Reasumując, wskazane uchybienie nie miały wpływu na sposób wyborów.

Po wezwaniu z dnia [...] lipca 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa, Rada Gminy S. uchwałą z dnia [...] listopada nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o skontrolowanie procedur wyborczych w trakcie zebrania wiejskiego sołectwa L. w dniu [...] marca 2011 r. i stwierdzenia nieważności przeprowadzonych niezgodnie z prawem wyborów sołtysa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 cytowanej już wyżej uchwały o samorządzie gminnym oraz art. 223 § 1 w zw. z art. 242 § 1 k.p.a., uznała wniosek skarżącego K. W. za bezzasadny. W uzasadnieniu podano, że brak wskazania w zarządzeniu przez Wójta Gminy miejsca zebrania jest drobnym uchybieniem i nie miało wpływu na podjęte na nim decyzje, zaś warunki lokalowe, które utrudniały dokonanie wyborów w trybie tajnym nie dowodzą, iż tryb ten nie został zachowany. Natomiast Wójt Gminy nie prowadził zebrania, lecz jedynie informował o jego celu i zasadach prowadzonych wyborów, czyniąc to w ramach udzielonego mu głosu przez przewodniczącego, zaś protokołowanie odbywało się zgodnie ze statutem. Tym samym owe powyższe drobne uchybienia, nie miały wpływu na wynik wyborów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną uchwałą i w uzasadnieniu – powołując się na zarzuty oraz argumenty podane już wcześniej – podał, że uchybienia procedury wyboru sprowadzały się do

– braku dostępu do informacji o zarządzonych wyborach przez zainteresowanych mieszkańców,

– brak zachowania bezstronności przedstawicieli gminy w procedurze wyboru sołtysa,

– brak warunków do zachowania tajności głosowania,

– nieczytelny protokół z przeprowadzonych wyborów, nieopisujący rzeczywistego przebiegu zebrania wyborczego,

– nierzetelne i pobieżne procedowanie skargi przez Radę Gminy pod przewodnictwem Rady, co zostało opisane w treści skargi do Wojewody [...],

– uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest kłamliwe i nie ma związku z tym, iż to wójt prowadził zebranie, a nie powinien.

Natomiast w pozostałej części uzasadnienia stwierdził, że procedowanie związane z uchwałą nosi znamiona przestępstwa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podała, że podnoszone przez skarżącego zarzuty są nieuzasadnione, a brak możliwości zapewnienia odpowiedniego lokalu na przeprowadzenie zebrania wyborczego, wynika z przyczyn obiektywnych, tj. braku lokalu we wsi L.. Ponadto nie można się zgodzić, aby zainteresowani mieszkańcy tego sołectwa nie wiedzieli o terminie zebrania wiejskiego oraz o celu, dla którego było ono zwoływane, gdyż o tym informował zarówno sołtys, jak i ogłoszenia pisemne wywieszone w miejscach do tego przeznaczonych w sołectwie, a dodatkowo ogłoszenie było umieszczone na stronie internetowej Urzędu Gminy, zaś fakt tak licznego uczestnictwa mieszkańców w tym zebraniu także dowodzi, iż brali w nim udział ci mieszkańcy, którzy chcieli i byli nim zainteresowani. Natomiast podnoszone uchybienie, dotyczące braku bezstronności przedstawicieli gminy w procedurze wyboru sołtysa, nie zostało sprecyzowane i trudno się do nich odnieść. Z kolei warunki lokalowe do odbycia zebrania wiejskiego i przeprowadzenia wyborów wynikały z możliwości lokalowych, jakimi dysponuje to sołectwo. We wsi tej nie ma żadnego lokalu, bądź budynku użyteczności publicznej (gminnego), w którym takie zebranie możnaby odbyć. Do obowiązków urzędującego sołtysa należy wyznaczenie miejsca zebrania wiejskiego i w tym przypadku wskazał on jako miejsce swój dom. Tak też odbywały się zebrania wiejskie w przeszłości tzn. w domu urzędującego sołtysa i nigdy nie były z tego tytułu zgłaszane zastrzeżenia, a stanowisko Rady m.in. w tym zakresie zostało przedstawione skarżącemu w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Ponadto protokoły z przeprowadzonych wyborów na zebraniu wiejskim w dniu [...] marca 2011 r., przedstawiają faktyczny przebieg tego zebrania, zaś odnosząc się do pozostałych uchybień stwierdzono, że są to subiektywne odczucia skarżącego, które nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie podjęte przez Radę Gminy w tej kwestii. Niezależnie od powyższego załączone do skargi pisma, nie są dokumentami, a jedynie jego projektami, o czym świadczy fakt, że brakuje na nich podpisów stosownych osób i nikt inny poza skarżącym z obecnych na zebraniu wiejskim w dniu [...] marca 2011 r. nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do jego przebiegu, jak i dokonanych na nim wyborów sołtysa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.), organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, zaś statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Z kolei w myśl art. 35 ust. 3 ustawy, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej,

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki.

Ponadto zgodnie z art. 36 ustawy, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1), a sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Natomiast zgodnie z § [...] uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S., jednostkami pomocniczymi Gminy są sołectwa, a według pkt [...] załącznika [...], jest nim Sołectwo L., zaś zgodnie z treścią § [...] ust. 1 uchwały, organizację i zakres działania sołectwa określa Rada odrębnym statutem.

Z kolei w myśl § [...] ust. 1 statutu sołectwa L. załącznikiem [...] do Uchwały Rady Gminy w S. Nr [...] z dnia [...] października 2003 r., Zebranie Wiejskie, na którym ma być dokonany wybór Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, zwołuje Wójt Gminy w terminie nie dłuższym niż 30 dni po upływie kadencji Sołtysa i Rady Sołeckiej, a według ust. 2 tegoż przepisu, Wójt Gminy określa miejsce, dzień i godzinę Zebrania Wiejskiego oraz wyznacza przewodniczącego Zebrania spośród radnych Rady Gminy w porozumieniu z Przewodniczącym Rady Gminy. Z kolei według § [...] ust. 1 wybory Sołtysa są tajne i w myśl ust. 2 wybory przeprowadza komisja skrutacyjna w składzie co najmniej 3 osób wybranych spośród uprawnionych uczestników Zebrania.

Przenosząc powyższe uregulowania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy, przyznać należy rację skarżącemu, że sporne wybory sołtysa prowadziła Komisja Wyborcza, a nie Komisja Skrutacyjna i że Wójt Gminy L. w zarządzeniu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] nie wskazał miejsca wyborów, cedując tę powinność na urzędującego sołtysa. Jednakże powyższe naruszenie przepisów nie miało – w ocenie Sądu – wpływu na treść wyboru. Z tego mianowicie powodu, że poza jedynie błędną nazwą komisji, a powołaną bezspornie do przeprowadzenia wyborów m.in. sołtysa, Komisja Wyborcza została wybrana w składzie 3 osób spośród uprawnionych uczestników zebrania i nie było w nim ani Sołtysa, ani też członka Rady Sołeckiej, o czym stanowi się w § [...] ust. 2 in fine Statutu Sołectwa, zaś protokół podpisali wszyscy członkowie, o czym stanowi się w ust. 4 powołanego przepisu. Z kolei scedowanie przez wójta swojego uprawnienia na sołtysa w zakresie wyznaczenia miejsca zebrania jest o tyle mało istotne i niemające również wpływu na wynik wyborów, że w sołectwie – czemu sam skarżący nie zaprzecza – brak jest "odpowiedniego" lokalu do przeprowadzenia wyborów i w tej sytuacji z dużą dozą prawdopodobieństwa wywieść należy, że mając na uwadze rangę wyborów, miejsce wyznaczone przez wójta pokrywałoby się z wyborem dokonanym przez sołtysa, bowiem jest to jedyne miejsce odpowiadające dokonaniu owej czynności. Dodać w tym miejscu godzi się również, że statut sołectwa nie wskazuje miejsca przeprowadzenia wyborów sołtysa, ani też w ogóle zebrania wiejskiego.

Z kolei nie sposób podzielić zarzutu skarżącego o naruszeniu zasad tajności w trakcie wyborów, bowiem odbyły się one zgodnie ze wskazanymi już zasadami i procedurami przewidzianymi we wspomnianych już wyżej przepisach art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak i z ust. 2 i 4 § [...] Statutu. Dodać należy w tym miejscu skarżącemu, że żadne z tych przepisów nie przewidują głosowania w miejscach osłoniętych kotarami i nie zabraniają przeprowadzenia zebrania w miejscu zamieszkania kontrkandydatki. Ponadto utrudnione warunki głosowania, podczas których głosujący zakreślali głosy trzymając karty dosłownie na kolanach, w niczym nie zaprzeczają zasadzie tajności, zaś ewentualne zaglądanie sobie do kart świadczy co najwyżej o niepełnym poszanowania zasad demokracji i dobrych manier.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem wydawania kart do głosowania bez pokwitowania, bowiem żaden przepis nie przewiduje takiego trybu procedowania. Ponadto skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że uprawnione do udziału w zebraniu wyborczym osoby, nie zostały o nim powiadomione.

Natomiast z drugiej strony – co już na wstępie uzasadnienia rozstrzygnięcie stwierdzono – skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zostały naruszone – w ocenie Sądu – przepisy dotyczące głosowania na sołtysa w sposób mający wpływ na jego wybór. Mianowicie Wójt Gminy S. w zarządzeniu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wyznaczył, zgodnie ze wskazanym już wyżej przepisem § [...] ust. 2 statutu, radnego Rady Gminy T. C. jako przewodniczącego zebrania. Zatem to na przewodniczącym zebrania spoczywał obowiązek jego prowadzenia. Tymczasem, analizując protokół zebrania, należy przyznać rację skarżącemu, że to nie przewodniczący zebrania – jak wywodzi organ – lecz Wójt Gminy S. prowadził zebranie wyborcze w dniu [...] marca 2011 r. Mianowicie stwierdza się w nim, tj. w części "Przebieg zebrania" jednoznacznie, że : "Otwarcia zebrania dokonał Wójt Gminy S. I. G.. Zapoznał zebranych z celem spotkania oraz przedstawił porządek zebrania. Proponowany porządek obrad został przyjęty", zaś pozostałe czynności są zaprotokołowane ogólnikowo i lakonicznie, nie wskazując w żadnej mierze na fakt prowadzenia zebrania przez radnego T. C., poza jego podpisem. Zatem skoro to wójt gminy, a nie przewodniczący zebrania dokonuje jego otwarcia oraz przedstawia również jego porządek, który następnie zostaje przyjęty, to w rzeczywistości świadczy to o bierności i pasywnej postawie przewodniczącego zebrania w zakresie prowadzenia zebrania, oddającego inicjatywę w jego prowadzeniu wójtowi. Stąd też mija się z prawdą stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] sprowadzające się do tezy, że wójt gminy jedynie informował o celu zebrania oraz o zasadach prowadzonych wyborów i to w ramach udzielonego mu głosu przez przewodniczącego. Wszak – co już wyżej wykazano – z protokołu w żadnej mierze nie wynika, że przewodniczący udzielił głosu wójtowi, zaś wynika jednoznacznie, iż wójt nie tylko informował o celu zebrania oraz zasadach prowadzonych wyborów, lecz przede wszystkim otworzył zebranie i przedstawił porządek obrad, który został następnie przyjęty. Tytułem uzupełnienia dodać należy, że z protokołu nie wynika, aby przewodniczący zebrania zabrał w ogóle głos i to w jakimkolwiek punkcie zebrania. Skoro tak, to nie do przyjęcia jest fakt, że organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ingerował w sposób władczy w zebranie wiejskie, będące organem uchwałodawczym w sołectwie w myśl art. 36 ust. 1 ustawy. Zatem fakt ten mógł mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wybór sołtysa.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wprawdzie Rozdział [...] statutu "Tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej" nie reguluje wprost kwestii protokołowania zebrania wyborczego, to jednak w § [...] ust. 1 stwierdza się wprost, że to Zebranie Wiejskie dokonuje tej czynności. Skoro zaś tak, to należy się odwołać do przepisów Rozdziału [...] statutu "Zasady i tryb prowadzenia zebrań wiejskich oraz warunków ważności podejmowania uchwał" i § [...] ust. 1 tegoż rozdziału, w którym stanowi się, że zebrania wiejskie są protokołowane przez protokolanta, którym powinien być członek rady sołeckiej lub inna wyznaczona przez zebranie osoba. Skoro zatem skarżący twierdzi, a organ temu nie zaprzecza twierdząc jedynie ogólnikowo o protokołowaniu zgodnie ze statutem, że protokołująca zebranie E. S. jest pracownikiem Urzędu Gminy, nie zaś członkiem rady sołeckiej (z protokołu nie wynika również, że została wyznaczona przez zebranie, jako inna osoba), to bezsprzecznie – zdaniem Sądu – mogło to mieć wpływ na treść wyborów sołtysa, bowiem z tego właśnie powodu protokół, jako sporządzony przez pracownika podległemu organowi wykonawczemu, jest nieweryfikowalny.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.