Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 995/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, 3, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 2, 2a, ust. 2, 2b, ust. 3, ust. 4, art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, art. 30 a ust. 4, art. 31 ust. 4, 6, 7, art. 33, art. 34 ust. 1, 2,  6
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 33, art. 34 ust. 1, 2, ust. 6, art. 57 ust. 3, art. 58, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] w sprawie przyznania J. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r.

W uzasadnieniu tej decyzji - przedstawiając stan faktyczny sprawy - podniósł, że w dniu 16 maja 2011 r. J. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2011. W dniu 26 października 2011 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w sprawie rolnośrodowiskowej w zakresie działek położonych w województwie [...], zaś w dniu 14 listopada 2011 r. przeprowadzono kontrolę działek rolnych położonych w województwie [...] w zakresie wzajemnej zgodności. Następnie w dniach 8 – 29 grudnia 2011 r. przeprowadzono kontrolę działek rolnych położonych w województwie [...] w zakresie wzajemnej zgodności i kontrolę na miejscu sprawy rolnośrodowiskowej w zakresie tychże działek. Pismem z dnia 29 maja 2012r. skarżący zwrócił się o wstrzymanie wydania decyzji administracyjnych przez organ pierwszej instancji, przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu, dopuszczenie jako dowodu opinii biegłego geodety; pismem z dnia 5 czerwca 2012r. wniósł o przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie, dopuszczenie biegłego geodety, przedstawił zastrzeżenia dotyczące pisma organu pierwszej instancji z dnia 30 maja 2012r. oraz wniósł o przeprowadzenie postępowania kontrolnego w zakresie legalności czynności kontrolnych. Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do organu drugiej instancji o przekazanie zastrzeżeń strony w kwestii kontroli wykonanej w województwie [...] do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Pismami z dnia 27 marca 2012r. doręczono skarżącemu raporty rolnośrodowiskowe z kontroli na miejscu oraz raporty z kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, które zostały przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego w województwie [...] i województwie [...] . W dniu 12 lipca 2012 r. skarżący wniósł pismo, w którym zwrócił się o ponowne wyjaśnienie uwag zawartych w piśmie z dnia 5 czerwca 2012 r. w związku z uznaniem dotychczasowych uwag za bezzasadne. Postanowieniem z dnia [...] organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenie postępowania. Pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. skarżący zwrócił się o wydłużenie terminu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na złożenie zażalenia na postanowienie o umorzeniu dochodzenia wydane przez KPP w W.

Dalej Dyrektor Agencji wskazał, że w dniu [...] organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r., przyznając skarżącemu jednolitą płatność obszarową w wysokości 41 301,07 zł po uwzględnieniu pomniejszenia w wysokości 9 881,19 zł i odmawiając uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nakładając sankcję w wysokości 18 768,30 zł. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej; nie zgodził się ze zmianami raportu z kontroli na miejscu dokonanymi po 29 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] organ drugiej instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta po rozpatrzeniu skargi skarżącego została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013r.

W konsekwencji tegoż wyroku, Dyrektor Agencji w dniu [...] wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodów do akt sprawy, a następnie decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił wyłączenia z udziału w sprawie pracowników Biura Powiatowego w W. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego w W. decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolitą płatność obszarową w wysokość 41 413,72 zł w pomniejszonej wysokości o 9 811,27 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 18924,61 zł, odmówił przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobno nasiennych. W odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość kontroli na miejscu, w szczególności w zakresie działki rolnej F oraz I. Ponadto skarżący zarzucił stronniczość pracowników Biura Powiatowego w W.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ drugiej instancji stwierdził, że skarżący zadeklarował we wniosku do płatności w ramach płatności JPO i UPO działki rolne o łącznej powierzchni 75,02 ha. Ponadto zadeklarował działki rolne A2, B2, C2, F2, G2, I2 w grupie upraw ST, a więc do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym, do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Zgodnie z deklaracją na działkach rolnych A, B, C, F, G, I miała być prowadzona uprawa seradeli, a na działkach rolnych D, E, H miała być prowadzona uprawa pszenżyta. Biorąc pod uwagę wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oraz kontroli w zakresie wzajemnej zgodności organ pierwszej instancji ustalił, że zarówno powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności JPO, jak i UPO jest mniejsza niż powierzchnia zdeklarowana. Kontrole na miejscu są realizowane metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO. Kontrola metodą inspekcji terenowej polega na przeprowadzeniu wywiadu terenowego i pomiarów terenowych, w odniesieniu do co najmniej 50% ogólnej liczby działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika we wniosku. Pomiar granic działek rolnych jest wykonywany przy zastosowaniu różnego sprzętu pomiarowego np. tachimetru, odbiornika pomiarów satelitarnych GPS, taśmy mierniczej itp. Wybór metody pomiaru i sprzętu pomiarowego jest uzależniony od uwarunkowań występujących w terenie, tj. kształtu i wielkości mierzonej działki rolnej oraz rzeźby terenu. Wybór w tym zakresie należy do osoby realizującej czynności kontrolne. Z uwagi na to, że treść przepisów regulujących zasady przeprowadzania kontroli rolnośrodowiskowych jest tożsama z przepisami regulującymi zasady przeprowadzania kontroli dla potrzeb płatności bezpośrednich, a deklaracja z wniosku rolnośrodowiskowego jest tożsama z deklaracją obszarową, organ pierwszej instancji zasadnie wziął pod uwagę raport z kontroli na miejscu w sprawie rolnośrodowiskowej, w zakresie ustalonej rośliny i powierzchni działek rolnych. W pismach kierowanych do organu skarżący wielokrotnie podnosił zastrzeżenia dotyczące kwestii formalnych, jak i kwestii merytorycznych przeprowadzonej kontroli. Kontrole te odbyły się w dniach 8 -10 listopada i 29 grudnia 2011 r. Kontrole wykazały następujące nieprawidłowości:

1. Kontrola w zakresie programów rolnośrodowiskowych:

- działka rolna A – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 5,85 ha w rzeczywistości stanowi ugór o powierzchni stwierdzonej 5,30 ha;

- działka rolna B – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 1,20 ha w rzeczywistości stanowi ugór o powierzchni stwierdzonej 1,20 ha;

- działka rolna C – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 4,57 ha w rzeczywistości stanowi ugór o powierzchni stwierdzonej 3,68 ha;

- działka rolna F – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 30,12 ha w rzeczywistości stanowi seradelę o powierzchni stwierdzonej 0,57 ha;

- działka rolna G – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 12,95 ha w rzeczywistości stanowi ugór o powierzchni stwierdzonej 11,83 ha;

- działka rolna I – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 17,03 ha w rzeczywistości stanowi jęczmień o powierzchni stwierdzonej 1,90 ha.

Ponadto, na działkach rolnych A, B, C, F, G, l stwierdzono przekraczanie limitów nawożenia określonych w planie nawożenia o więcej niż 10%.

Z uwag inspektorów wynika, że pomiarów działek dokonano w dniach 8 – 10 listopada 2011 r., a raport sporządzono w dniu 29 grudnia 2011 r. Dodatkowo z raportu wynika, że w dniu 19 marca 2012 r. dokonano w raporcie zmian w zakresie powierzchni i sposobu użytkowania działek rolnych F (z powierzchni stwierdzonej 28,77 ha i sposobu użytkowania ugór na powierzchnię stwierdzoną 0,57 ha i sposób użytkowania seradela uprawna) i I (z powierzchni stwierdzonej 17,03 ha i sposobu użytkowania ugór na powierzchnię stwierdzoną 1,90 ha i sposób użytkowania jęczmień).

2. Kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności:

- działka rolna A – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 5,85 ha w rzeczywistości stanowi ugór zaorany o powierzchni stwierdzonej 5,30 ha. Na powierzchni 0,55 ha stwierdzono uchybienie normie N.01.1 (zadrzewienia, zakrzaczenia);

- działka rolna B – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 1,20 ha w rzeczywistości stanowi ugór. Nie stwierdzono uchybień normom;

- działka rolna F – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 30,12 ha w rzeczywistości stanowi w części 0,57 ha grunt orny, w części 28,20 ha ugór nieskoszony (wcześniej niezaorany), w części 1,35 ha nieużytek. Na powierzchni 1,35 ha stwierdzono uchybienie normie N.01.1 (zadrzewienia, zakrzaczenia). Na powierzchni 28,20 ha stwierdzono uchybienie normie N.03.1.;

- działka rolna G – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 12,95 ha w rzeczywistości stanowi w części 11,83 ha ugór zaorany, a w części 1,12 ha nieużytek. Na powierzchni 1,12 ha stwierdzono uchybienie normie N.01.1 (zadrzewienia zakrzaczenia).;

- działka rolna I – seradela uprawna o deklarowanej powierzchni 17,03 ha w rzeczywistości stanowi w części 1,90 ha grunt orny (w dwóch częściach), a na pozostałej części ugór zaorany.

W gospodarstwie zidentyfikowano także działkę rolną niedeklarowaną we wniosku, którą oznaczono DKR@1 o powierzchni 8,25 ha, gdzie naruszono normę N.01.1 (zadrzewienie, zakrzaczenie). Stwierdzono, że skarżący nie przestrzega zakazu wykonywania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin w produkcji rolnej przez osoby, które ukończyły szkolenia w zakresie stosowania środków ochrony roślin i nie posiadają aktualnego zaświadczenia o ukończeniu tego szkolenia – uchybienie normie RW.1.12. Okazane zaświadczenie było nieaktualne.

W dniach 26 października i 14 grudnia 2011 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie programów rolnośrodowiskowych oraz przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności dla działek rolnych D, E, H położonych w województwie [...] przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Ł. W wyniku kontroli powierzchnia stwierdzona działki rolnej H – pszenżyto okazała się większa niż zadeklarowana przez stronę i wynosiła 2,91 ha. Poza tą różnicą kontrole nie wykazały nieprawidłowości. Nie jest sprzeczne z prawem przeprowadzenie pomiarów działek rolnych bez obecności strony postępowania. Kontrole z zakresu wzajemnej zgodności dopuszczają przeprowadzenie czynności kontrolnych bez obecności strony postępowania, podobnie jest przy kontrolach z zakresu kwalifikowalności powierzchni. Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Skarżący został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli pismem z dnia 15 grudnia 2011 r. Kontrola w zakresie koniecznym w ramach programu rolnośrodowiskowego odbyła się w obecności skarżącego w dniu 29 grudnia 2011 r. Nie stanowi naruszenia przyjęcie w ramach raportu rolnośrodowiskowego pomiarów i sposobu użytkowania działek rolnych dokonanych w dniach 8 – 10 listopada 2011 r. Przedmiotem kontroli w ramach wzajemnej zgodności, jak i w ramach programu rolnośrodowiskowego były tożsame działki rolne zadeklarowane we wniosku z dnia 16 maja 2011 r. Zarówno sama kontrola, jak i raport z kontroli zostały wykonane z zachowaniem wymogów formalnych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił wątpliwości dotyczące rzeczywistego uczestnictwa inspektorów terenowych w przeprowadzanej kontroli oraz sporządzenia samego raportu z kontroli. W dniach 8 – 10 listopada 2011 r. pomiary działek dokonywane były przez T. S. i K. B. legitymujących się odpowiednio upoważnieniami [...] z dnia 4 maja 2011 r. i [...] z dnia 5 września 2011 r. (dla programów rolnośrodowiskowych), [...] (dla zasad wzajemnej zgodności). W związku z tym, że w dniu 29 grudnia 2011 r. kontrola pozostałych zobowiązań i obowiązków beneficjenta dokonywana była przez T. S. i A. M. z raportów wykreślono podpisy K. B., a umieszczono podpisy i dane A. M. o upoważnieniu [...] z dnia 13 listopada 2011 r. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego jednoznacznie wyjaśniony został udział inspektora terenowego K. B. w przeprowadzanej kontroli. Z pisma Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w K. oraz oświadczenia K. S. (nazwisko panieńskie B.) wynika, że K. S. brała udział w kontroli na miejscu w części dotyczącej pomiarów działek rolnych przeprowadzonych w dniach 8 – 10 listopada 2011 r. i w tej części potwierdziła w oświadczeniu swoje dotychczasowe ustalenia. Pozostała część kontroli, a więc czynności przeprowadzane w dniu 29 grudnia 2011 r. w obecności rolnika związane z koniecznością sprawdzenia choćby posiadania planu nawozowego, planu działalności rolnośrodowiskowej, prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, posiadania odpowiednich zaświadczeń została przeprowadzona przez zespół w składzie T. S. i A. M. Każdy etap kontroli wykonywany był poprzez co najmniej dwie osoby posiadające imienne upoważnienie do wykonywania czynności kontrolnych, wydane przez organ agencji, a w związku z tym osoby profesjonalne, wyspecjalizowane, dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie przeprowadzania kontroli na miejscu. Bez znaczenia jest okoliczność, że K. B. w dniu kontroli świadczyła pracę o charakterze sezonowym. Kontrole zostały przedstawione w raportach zawierających wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 32 i art. 54 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Raporty z kontroli zostały doręczone stronie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że kontrole na miejscu zostały sporządzone poprawnie pod względem formalnym. Raporty z czynności kontrolnych zatwierdzane są przez osoby mające określone uprawnienia zawodowe, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2010 r., nr 240, poz. 1605). Pomiar działek został dokonany za pomocą urządzenia GPS. Przepisy prawa nie wykluczają wykorzystania w celu pomiarów działek urządzeń GPS. We wniosku na działkach rolnych A/A1, B/B1, C/C1, F/F1, G/G1, I/11 skarżący deklarował w plonie głównym uprawę seradeli, natomiast na działkach D/D1, E/E1, H/H1 pszenżyto ozime. Taki sposób uprawy kwalifikuje się do jednolitej płatności obszarowej oraz do uzupełniającej płatności do powierzchni upraw roślin podstawowych. Kwestią sporną jest ustalenie upraw na deklarowanych działkach rolnych stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu w 2011 r., które kwalifikują się do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin podstawowych. Podczas kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili na działkach A/A1, B/B1, C/C1, F/F1, G/G1, I/I1 w plonie głównym ugór. W dniu 19 marca 2012 r. w zakresie działek rolnych F i I zmieniono jednak sposób użytkowania w plonie głównym oraz powierzchnię stwierdzoną i wpisano w zakresie działki rolnej F sposób użytkowania seradela uprawna – powierzchnia stwierdzona 0,57 ha, a w zakresie działki rolnej I sposób użytkowania jęczmień – powierzchnia stwierdzona 1,90 ha. Raport z takimi danymi został doręczony skarżącemu w dniu 27 marca 2012 r. Tym samym dochowano w sprawie obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 2 i 54 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zarówno w raportach z kontroli, jak i w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. podmiot kontrolujący nadmienił, że na działce rolnej F stwierdzona uprawa seradeli na powierzchni 0,57 ha stanowiła "nowy zasiew" na dzień kontroli. Dla płatności uzupełniających do powierzchni grupy upraw podstawowych istotne jest ustalenie jakie rośliny i na jakiej powierzchni uprawiane są w plonie głównym. Jako plon główny należy rozumieć występowanie określonej rośliny przez większą część okresu wegetacyjnego. Wedle źródeł termin siewu seradeli przypada na okres kwietnia, maja a jej okres wegetacyjny trwa od 115 do 160 dni ("Uprawa roślin rolniczych" – podręcznik pod redakcją naukową prof. dr hab. Zygmunta Hryncewicza). Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, że oględziny działki rolnej F odbywały się w dniu 8 listopada 2011 r., prawidłowość ustalenia sposobu użytkowania i powierzchni w plonie głównym musiała zostać jednoznacznie zweryfikowana w oparciu o zdjęcia oraz szkice wykonane podczas kontroli. Powyższe dotyczy także działki rolnej I. Konieczność ta wynika także z faktu, że w przypadku ewentualnego ustalenia, iż na tych działkach rolnych w plonie głównym znajdował się ugór i jęczmień, a nie seradela, to zmianie ulegnie powierzchnia stwierdzona. Podobnej ocenie musiały zostać poznane pozostałe działki rolne. Taka analiza będzie dowodem potwierdzającym stan faktyczny występujący na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku na 2011 r. Poza sporem pozostają ustalenia dotyczące działek rolnych D, E, H, ponieważ stwierdzony sposób użytkowania oraz powierzchnia tych działek była zgodna z zadeklarowanym sposobem użytkowania oraz powierzchnią, a w przypadku działki rolnej H powierzchnia stwierdzona okazała się nawet większa od zadeklarowanej. Nieprawidłowości natomiast stwierdzono na działkach rolnych A, B, C, F, G, I, ale zgromadzone materiały dowodowe potwierdzają prawidłowość powziętych ustaleń. Analiza zdjęć o nr 2097 – 2102, 2106 – 2111 i 2134 jednoznacznie wskazuje że na działce rolnej A w 2011 r. w plonie głównym nie była uprawiana seradela. Podczas oględzin powierzchni działki rolnej A w dniu 10 listopada 2011 r. nie stwierdzono żadnych resztek po uprawie seradeli, a jedynie przeorany ugór. Kierunek wykonanych zdjęć oznaczonych na szkicu graficznym potwierdza także, że w granicach zadeklarowanej działki rolnej A znajdowała się powierzchnia 0,55 ha, którą należało wykluczyć z płatności. Zdjęcia nr 2103, 2104, 2105, 2137 obrazują występowanie powierzchni zadrzewionej i zakrzaczonej niekwalifikującej się do dopłat. Znajdowała się ona obok powierzchni zalesionej. Zgodnie z załącznikiem skarżący powierzchnię tę ujął w granicach działki rolnej zadeklarowanej do płatności. Stan faktyczny stwierdzony w dniu 10 listopada 2011 r. na zdjęciach nr 2112 – 2114 i 2133 obrazujący powierzchnię działki rolnej B także jednoznacznie potwierdza, że na całej powierzchni działki rolnej B o powierzchni 1,20 ha nie było w 2011 r. uprawy seradeli, a jedynie przeorany ugór. Niezgodny z wnioskiem stan użytkowania stwierdzono także na działce rolnej C. Zdjęcia o nr 2116 – 2131 potwierdzają, że w 2011 r. na działce znajduje się ugór, a nie uprawa seradeli. Z powierzchni tej działki należało także wykluczyć powierzchnie znajdujące się pomiędzy lasem a działką ewidencyjną nr 39 oraz lasem, a zadrzewieniami istniejącymi w granicy działki ewidencyjnej nr 35, gdyż znajdują się na nich zadrzewienia i zakrzewienia. W związku z tym powierzchnia, na której prowadzono w 2011 r. działalność rolniczą wynosiła 3,68 ha, a nie jak deklarowała strona 4,57 ha. Analiza zdjęć działki rolnej F potwierdza prawidłowość ustaleń powziętych w toku kontroli na miejscu. Bez wątpienia na podstawie zdjęć obrazujących tą działkę rolną nie można stwierdzić, że w jej granicach w 2011 r. była prowadzona uprawa seradeli. Niemalże wszystkie zdjęcia wykonane w granicach tej działki, z wyjątkiem zdjęcia nr 2184, przedstawiają bowiem wysoką, wyschniętą, zachwaszczoną roślinność trawiastą bez jakiegokolwiek śladu użytkowana rolniczego w 2011 r. Działka ta nie była utrzymywana zgodnie z normami w 2011 r., bowiem w takim wypadku jako ugór musiałaby zostać w terminie do dnia 31 lipca poddana koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Stwierdzony stan faktyczny w dniach 8 – 10 listopada 2011 r. nie wskazuje na wykonywanie na tej działce jakichkolwiek działań agrotechnicznych w 2011 r. Uwaga ta nie dotyczy części działki rolnej F o powierzchni 0,57 ha widocznej na zdjęciu nr 2184, na której w dniu kontroli stwierdzono nowy zasiew seradeli. Powierzchnię tę należało zaliczyć do powierzchni stwierdzonej, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji. Na pozostałej części działki rolnej F, a mianowicie o pow. 28,37 ha, należało stwierdzić, że występuje zachwaszczony, nieskoszony ugór niespełniający minimalnych norm. W raportach istnieje pewna niezgodność pomiędzy określeniem wielkości powierzchni niewykoszonego ugoru, ale w tym zakresie organ drugiej instancji na korzyść skarżącego zgodził się z organem pierwszej instancji, że stanowi on 28,37 ha, a nie 28,20 ha. Organ drugiej instancji podniósł dalej, że z powierzchni działki rolnej F wykluczyć należało część powierzchni znajdujących się w okolicach zadrzewień odznaczonych przez stronę na załącznikach graficznych (szczególnie po południowej stronie tych zadrzewień). Jak dowodzą m.in. zdjęcia o nr 2140, 2141, 2147, 2150, 2152, 2157, 2158, 1923, 2175, 2176, 2177, 2178, 2180, 2179, 2197, 2198, 2203, 2204, 2205, 2206, 2207, 2208, 2209, 2210, 2211, 2212, 2222, 2223, 2224, 2225, 2228, 2229 znajdują się tam zakrzaczone, zadrzewione powierzchnie podlegające wyłączeniu z płatności. Powierzchnia zobrazowana na tych zdjęciach stanowi także powierzchnię określoną w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności jako DKR@1. W granicach tych zadrzewień oraz pozostałej powierzchni określonej przez kontrolerów jako nieskoszony ugór zdjęcia co prawda dowodzą, iż strona podejmowała pewne czynności w zakresie wycięcia tych zadrzewień (m.in. zdjęcia nr 213, 2140, 2144, 2152, 2153, 2159), ale w południowej części działki w dniu kontroli cały czas one istniały. Biorąc pod uwagę powyższe w wyniku pomiaru powierzchni ustalić należało, że powierzchnia stwierdzona tejże działki wynosi 28,94 ha, z czego 28,37 ha to zachwaszczony, nieskoszony ugór, 0,57 ha to powierzchnia uprawiana rolniczo w 2011 r. (nowy zasiew seradeli), a nie jak deklarowała skarżący 30,12 ha stanowiące uprawę seradeli. Z powierzchni deklarowanej należało wykluczyć zakrzaczoną powierzchnię znajdującą się w części północnej działki zobrazowaną na zdjęciach nr 2190, 2191, 2189, 2188. Granice powierzchni zakwalifikowanej jako nieskoszony ugór zostały precyzyjnie oznaczone na szkicu graficznym dołączonym do raportu z kontroli. Wyodrębnienie działki DKR@1 wynikało z potrzeby dokonania oceny spełnienia na tych gruntach minimalnych norm. Nawet niezadeklarowane do płatności działki rolne powinny być utrzymywane zgodnie z minimalnymi normami. Skarżący na działce ewidencyjnej o nr 337, zadeklarował do płatności 30,12 ha, a jako powierzchnię gruntów rolnych niezgłoszoną do płatności wskazał we wniosku – 11,57 ha i właśnie ta powierzchnia została również skontrolowana przez inspektorów terenowych podczas kontroli na miejscu i oznaczona jako obszar DKR@1 o powierzchni 8,25 ha, gdzie stwierdzono naruszenie normy N.01.1, tj. niewykorzystywanie gruntu do uprawy roślin lub ugorowania. W odniesieniu do działki rolnej G materiał dowodowy potwierdza, że na jej powierzchni w 2011 r. nie była w plonie głównym prowadzona uprawa seradeli. Zdjęcia nr 2062, 2064, 2065, 2066, 2067, 2069, 2070, 2073, 2074, 2075, 2076, 2077, 2078, 2079, 2085, 2086, 2089, 2090, 2091, 2092, 2093 zrobione w granicach całej działki rolnej wskazanej przez stronę na załącznikach graficznych dowodzą że zamiast seradeli w 2011 r. znajdował się tam przeorany ugór, bez żadnych śladów uprawy seradeli. Pomiar tejże powierzchni wykazał, że zamiast 12,95 ha w rzeczywistości ma ona wielkość 11,83 ha, a granice tej powierzchni zostały oznaczone na szkicu kontrolnym. Z powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego należało wykluczyć bowiem część zakrzaczoną, zadrzewioną znajdującą się we wschodnio – południowej części działki rolnej G sąsiadującej z działką ewidencyjną nr 337. Kreśląc granice działki rolnej G na załączniku graficznym skarżący nie wykluczył tej powierzchni z płatności, a w wyniku kontroli stwierdzono, że nie kwalifikuje się ona do dopłat, bowiem nie była na niej, prowadzona działalność rolnicza, co potwierdzają, m.in. zdjęcia nr 2080 – 2084. Z powierzchni tej działki należało wykluczyć zadrzewioną powierzchnię zobrazowaną na zdjęciu nr 2096, znajdującą się we wschodnio – zachodniej części działki ewidencyjnej. Ze zdjęć nr 2034 – 2059 i nr 2061 przedstawiających całą powierzchnię w granicach działki rolnej I określonych przez skarżącego na załączniku graficznym co prawda zauważyć można, że cała zadeklarowana powierzchnia była w 2011 r. użytkowana rolniczo, ale bezsporne jest, że nie jako uprawa seradeli w plonie głównym. Zdjęcia obrazują, że na większości tej powierzchni znajdował się przeorany ugór, a w dwóch miejscach zauważono pozostałości po uprawie jęczmienia, co zostało zobrazowane, m.in. na zdjęciu nr 2051. Na podstawie pomiaru tychże powierzchni urządzeniem GPS ustalono, że 15,13 ha stanowi przeorany ugór a łącznie 1,90 ha stanowiła uprawa jęczmienia. Na podstawie zdjęć z kontroli jednoznacznie można stwierdzić, że powierzchnia, na której nie przestrzegano normy N.01 (łącznie 12,16 ha) nie była wykorzystywana do uprawy roślin i nie była ugorowana (znajdowały się tam bowiem liczne zadrzewienia i zakrzewienia wykluczające jakąkolwiek możliwość prowadzenia działalności rolniczej), a powierzchnia na której nie przestrzegano normy N.03 (łącznie 28,20 ha) nie była koszona do 31 lipca 2011 r. Raporty z kontroli zawierają przekreślenia, w wyniku czego mogą wydawać się mniej przejrzyste i czytelne, ale mimo to zapisy raportów poddają się pozytywnej ocenie w porównaniu ze sporządzonymi szkicami i fotografiami przez co pozostają wiarygodne, spójne i co najważniejsze, wiernie odzwierciedlające stan faktyczny istniejący na zadeklarowanych działkach w 2011 r. Raporty wypełniają wszelkie wymogi uregulowane w przepisach krajowych i wspólnotowych. W aktach sprawy znajdują się pisma, z których wynika, że skarżący złożył zawiadomienie do prokuratury o sfałszowaniu raportu z kontroli, w wyniku czego prokuratura wydała postanowienie o umorzeniu dochodzenia. Następnie skarżący złożył zażalenie na postanowienie prokuratury, które zostało pozostawione bez rozpoznania. Skarżący nie przedstawił w sprawie wyroku sądu w przedmiocie ustalenia, czy raport z kontroli został sfałszowany, wobec tego nie ma przeciwwskazań by uważać go za wiarygodny i uwzględniać go przy wydawaniu decyzji. Raport z kontroli może podlegać pewnym modyfikacjom choćby na etapie jego weryfikacji w Biurze Kontroli na miejscu pod warunkiem, że jego ostateczna wersja zostanie doręczona skarżącemu. W rozpatrywanej sprawie ten warunek został wypełniony, a ponadto zmiany zostały wyczerpująco wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania. Pomimo wielokrotnego podważania raportu z kontroli na miejscu, skarżący nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego, że na działkach rolnych A, B, C, F, G, I w rzeczywistości w 2011 r. w plonie głównym znajdowała się uprawa seradeli, spełnione były normy, czy też wymogi dotyczące nawożenia. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił powierzchnię uprawnioną do dopłat, w zakresie rachunkowym zaskarżona decyzja również jest prawidłowa. W przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych wynosiła 75,02 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania – 72,09 ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 2,93 ha, co stanowi 4,06% powierzchni stwierdzonej. W związku z tym, że stwierdzona różnica jest większa niż 3%, lecz mniejsza niż 20% należało zmniejszyć przyznaną płatność o dwukrotną stwierdzoną różnicę w wysokości 4 163,94 zł (2,93 ha x 2 x 710,57 zł.). Płatność przed zastosowaniem sankcji z tytułu nieprzestrzegania minimalnych norm wynosi 47 061,05 zł (72,09 ha x 710,57 zł-4163,94 zł). Wysokość stawki w 2011 została określona w kwocie 710,57 zł na 1 ha gruntów rolnych. Z uwagi na stwierdzone podczas kontroli nieprzestrzeganie minimalnych norm organ pierwszej instancji nałożył sankcję w wysokości 12%. Producent rolny deklarując do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne zobowiązał się utrzymywana ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, o czym świadczy podpisane oświadczenia na stronie 4/4 wniosku o przyznanie płatności na rok 2011. Ustawodawca przewidział sankcję za nieprzestrzeganie minimalnych norm w postaci procentowego zmniejszenia płatności. Kontrolerzy nadali stwierdzonym nieprawidłowościom w zakresie normy N.01 – zasięg 1, dotkliwość 5 i trwałość 5 punktów (działki rolne F i wyodrębniona działka DKR@1), normy N.03 – zasięg 3, dotkliwość 1 i trwałość 3 punktów (działka rolna F). Łączna suma punków wynosi dla normy N.01.1 - 11 pkt (5+5+1), a dla normy N.03.1 wynosi 7 pkt., z tym, że dla normy N.01.1 organ pierwszej instancji uznał, że jest to powtarzająca się niezgodność. Podczas kontroli na miejscu w 2010 r. również stwierdzono niespełnienie normy N.01.1. Stąd zastosowanie ma art. 71 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Płatność po zastosowaniu zmniejszeń wynikających z nieprzestrzegania zasad wzajemnej zgodności wynosi 41 413,72 zł (47 061,05 zł – 5 647,33 zł). W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy roślin podstawowych (UPO) powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych wynosiła 75,02 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania 6,01 ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną o powierzchnią stwierdzoną wynosiła 69,01 ha co stanowi powyżej 100% powierzchni stwierdzonej. W związku z zastosowaniem kodu DR 7 przez inspektorów terenowych dla działek A1, B1, C1 i G1 oraz ustaleniem, że powierzchnia działki podrzędnej I1 jest mniejsza niż zadeklarowana i wynosi 1,90 ha, łączna powierzchnia działek rolnych uprawiona do uzyskania płatności wynosi 6,01 ha. Na tę powierzchnię składają się działki D1 – 0,51 ha, E1 – 0,69 ha, H1 – 2,91 ha oraz I1 – 1,90 ha. Ponadto powierzchnia uprawy seradeli stanowiąca nowy zasiew nie może być wzięta pod uwagę przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do płatności, bowiem seradela nie stanowiła w tym przypadku plonu głównego. W związku z tym, że stwierdzona różnica jest większa niż 50 % należało odmówić przyznania płatności i nałożyć sankcję w wysokości 18 924,61 zł (69,01 ha x 274,23 zł). Wysokość stawki w 2011 r. została określona w wysokości 274,23 zł na 1 ha gruntów rolnych. Odnośnie specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) organ drugiej instancji stwierdził, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 71,72 ha, lecz z uwagi na to, iż producent rolny zadeklarował działki rolne do specjalnej płatności obszarowej i jednocześnie realizuje pakiet rolnictwo zrównoważone w ramach działania program rolnośrodowiskowy, specjalna płatność obszarowa nie przysługuje.

W skardze na tę decyzję J. B. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji organów obu instancji z dnia[...], z dnia [...], z dnia [...] w części dotyczącej uzupełniającej płatności podstawowej jako wydanych z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a.;

2. dołączenie do niniejszej skargi akt sprawy o sygn. akt III SA/Łd 537/13;

3. wyłączenie ze sprawy i z obrotu prawnego jako dowodu, protokołu z kontroli z dnia 29 grudnia 2011 r., któremu skarżący zarzuca celowe przerobienie zapisów na szkodę skarżącego; przyjęcie protokołu z kontroli z dnia 29 grudnia 2011 r. jako dowodu w sprawie z zapisami potwierdzonymi przez skarżącego w dniu 29 grudnia 2011 r.;

4. dołączenie do niniejszej sprawy jako dowodu zapisów prowadzonych przez skarżącego w Rejestrze Działań Agrotechnicznych na rok 2011 r. podpisanych i sfotografowanych przez Inspektorów Biura Kontroli na Miejscu w K. w dniu 29 grudnia 2011, do którego to dokumentu organy się nie odniosły;

5. dołączenie do akt sprawy wypisów z rejestrów gruntu dla działek w województwie [...] jako dowód, że stwierdzone zadrzewienia i zakrzaczenia nie były spowodowane przez skarżącego tylko wynikają z ewidencji i oznaczenia użytków;

6. dołączenie do sprawy wniosku o płatność na 2011 r. złożonego przez skarżącego w dniu 16 maja 2011 r., z którego wynika, że skarżący składając ten wniosek z działki rolnej F o nr ewid. 337 o ogólnej powierzchni 44, 46 ha, która tworzyła działkę rolną na działce ewidencyjnej o powierzchni rolnej 41,59 ha wyłączył powierzchnię niezgłoszoną do programów pomocowych o powierzchni 11,47 ha, zgłaszając do dopłat 30,12 ha;

7. wyłączenie ze sprawy zdjęć dotyczących działek 337, jak i zdjęć z pozostałych działek, gdyż skarżący w dniu podpisywania protokołów z kontroli – 29 grudnia 2011 r. w uwagach złożonych na piśmie wskazał, że zdjęcia pokazane przez kontrolującego nie pozwalają mu jednoznacznie stwierdzić, iż zostały wykonane na jego działkach, gdyż nie odzwierciedlają stanu faktycznego na dzień kontroli. Skarżący wniósł ustnie, aby w tym dniu, czyli 29 grudnia 2011 r., skarżący i kontrolujący porównali stan na gruncie ze zdjęciami lub wykonali zdjęcia ponownie w obecności skarżącego, skoro mają stanowić dowód w sprawie. Kontrolerzy nie wyrazili zgody, tym samym nie dali szansy skarżącemu na wykonanie wiarygodnych zdjęć w jego obecności. Zdaniem skarżącego zdjęcia te w 95% nie przedstawiają działek, które były własnością skarżącego w dniu kontroli. Skarżący wystąpił z pisemnym wnioskiem do Biura Powiatowego w W. o udostępnienie zdjęć z kontroli w 2011 r. w formie płytki, którą otrzymał. Po przeanalizowaniu zapisów zdjęć na udostępnionej płycie skarżący stwierdził, że zdjęcia te w 95% nie dotyczą jego działek, a w szczególności działki 337. Zdjęcia w 95% przedstawiają tereny bliżej nieokreślone, jakieś drogi polnej, a tym samym nie obrazują w 100% stanu działek z dnia kontroli. Zdjęcia zostały wykonane przez kontrolujących w sposób niezgodny z zapisami przepisów prawa dotyczących kontroli. Podobnie jak zdjęcia, pomiary działek kontrolowanych wykonano bez udziału skarżącego, co również skarżący kwestionował. Zdaniem skarżącego powyższe dowody zostały "spreparowane przez kontrolujących i niektórych pracowników BP w W.";

8. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że wymienionym wyżej decyzjom zarzuca naruszenie wskazań zawartych w art. 7 ust 2. pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Skarżący zarzucił pominięcie przez organy administracji zapisów z Rejestru Działań Agrotechnicznych na rok 2011 prowadzonych przez skarżącego do działek oznaczonych jako: l-/1339/3/, C-/36, B-/35/, A-/34/, G-/340/, F-/337/, podpisanych i sfotografowanych jako dowód w sprawie w dniu 29 grudnia 2011r. przez osoby kontrolujące gospodarstwo, do których to zapisów osoby kontrolujące nie naniosły żadnych uwag, zastrzeżeń, potwierdzając tym samym rodzaj wykonywanych czynności agrotechnicznych oraz zasiew i nawożenie na tych działkach, którymi to zapisami dotyczącymi nawożenia na wymienionych działkach organ pierwszej instancji posłużył się przy naliczaniu kary dla skarżącego, za przekroczenie limitów nawożenia określonych w planie nawożenia o więcej niż 10%. Zdaniem skarżącego zapisy w protokołach pokontrolnych winny wynikać z zapisów w Rejestrze Działań Agrotechnicznych na 2011r. Brak uwag przy tych zapisach przez osoby kontrolujące, oznacza dla skarżącego akceptację wykonanych czynności na kontrolowanych działkach zapisanych w Rejestrze przez osoby kontrolujące. Skoro kontrole i sporządzane protokoły pokontrolne są tożsame dla ustalenia wskazań do przyznania płatności bezpośrednich, rolnośrodowiskowych, ONW w 2011r., to wykorzystuje się wybiórczo zapisy z protokołów. Z Rejestru Działań Agrotechnicznych wynika, że skarżący wykonał wszystkie czynności, które zgodnie z przepisami prawa winien wykonać. Wskazane zostały prace, zasiewy, opryski, prace jesienne. Rejestr został również podpisany przez kontrolujących. Organy, działając na szkodę skarżącego, pominęły wielokrotne prośby skarżącego o ponowne przeprowadzenie kontroli w celu stwierdzenia faktycznych powierzchni działek rolnych oraz ich stanu. Skarżący już w dniu podpisania protokołu z kontroli, czyli w dniu 29 grudnia 2011r., wniósł na piśmie uwagi do przeprowadzonej kontroli, lecz nie otrzymał dotąd odpowiedzi. Skarżący wielokrotnie wskazywał, że działka DKR@1 na dz. ew. 337 została fikcyjnie utworzona i "niby skontrolowana". W wielu pismach, skargach wskazywał na bezprawne dokonanie zmian w raportach kontrolnych w zakresie powierzchni i sposobu użytkowania działek rolnych. Raport stworzony na potrzeby kontroli w gospodarstwie skarżącego nie jest wiarygodny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylić ją jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a – c); stwierdzić jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Z kolei na mocy art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd - dokonując kontroli działalności administracji publicznej - nie jest zatem uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Posiada jedynie uprawnienia kasacyjne w odniesieniu do rozstrzygnięć administracji publicznej, przy wydawaniu których doszło do naruszenia prawa. Natomiast skutkiem podjętego w danej sprawie wyroku sądu administracyjnego co do zasady jest zakaz formułowania w toku każdego postępowania w tej sprawie nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a organ zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Jednakże zmiana stanu prawnego sprawy lub istotna zmiana okoliczności faktycznych uzasadnia odstąpienie od tej zasady (A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 325-326).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję oraz mając na uwadze treść podjętego w tej sprawie poprzednio prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013r., III SA/Łd 537/13, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz.U. z 2008r., nr 1760, poz. 1051), zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. W sprawie bezprzedmiotowa jest również ocena obecnej decyzji drugoinstancyjnej merytorycznej, w aspekcie wykonania wytycznych wskazanego wyroku, nie jest ona bowiem aktem zapadłym bezpośrednio po wydaniu tegoż wyroku. Sąd uchylając poprzednią decyzję organu drugoinstancyjnego – decyzję kasacyjną procesową - wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do podjęcia tej decyzji, uwzględniając zasadę merytorycznego rozpoznawania odwołania, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, granice uzupełniania przez organ odwoławczy materiału dowodowego, oraz bardzo ogólnikowo wskazane w tej decyzji motywy podjęcia tego rodzaju decyzji i brak wskazania okoliczności, które organ pierwszej instancji obligowany był uwzględnić. W konkluzji wyroku Sąd stwierdził, że z uwagi na szereg formułowanych przez skarżącego w odwołaniu i piśmie je uzupełniającym zarzutów dotyczących przebiegu postępowania, w szczególności kontroli w dniu 29 grudnia 2011r., organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać te zarzuty uwzględniając wskazówki tegoż wyroku, a gdyby wynik tej oceny uzasadniałby jednak ponowne wydanie decyzji kasacyjnej procesowej to powinien wykazać zaistnienie przesłanek uzasadniających jej podjęcie. Z załączonych akt administracyjnych wynika, iż organ odwoławczy uznał za zasadne ponowne wydanie tego rodzaju decyzji, tj. uchylenie decyzji pierwszoinstanycjnej z dnia [...] dlatego w dniu [...] podjął ponowną decyzję kasacyjną. Od decyzji tej nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego pierwszej instancji. W konsekwencji powyższego w [...] została podjęta ponowna decyzja pierwszoinstancyjna, utrzymana w mocy kontrolowaną w tej sprawie decyzją z dnia [...] Ma to tę konsekwencję, że gdyby nawet ponowna decyzja kasacyjna procesowa nie spełniała wymogów legalności, to w konsekwencji podjęcia dwu ostatnich decyzji została ona "wykonana", co z kolei oznacza, że ewentualna jej wadliwość nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd - kontrolując bowiem obecne decyzje rozstrzygające sprawę płatności bezpośrednich skarżącego za 2011r., a więc kształtujące treść stosunku administracyjnoprawnego skarżącego – obligowany jest w pierwszej kolejności ocenić prawidłowość przeprowadzonego postępowania i dokonanej przez organy obu instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego. A skoro nie jest związany granicami skargi z urzędu musi rozważyć zakres dowodów, których przeprowadzenie było konieczne do wyjaśnienia istotnych w świetle mającej zastosowanie w sprawie normy materialno-prawnej okoliczności faktycznych, a więc i te które ewentualnie (w odczuciu czy przekonaniu skarżącego) mogły zostać pominięte przez Dyrektora w ponownej decyzji kasacyjnej procesowej. W tym stanie faktycznym niezasadny okazał się wniosek petitum skargi uchylenia decyzji z dnia [...] i decyzji z dnia [...] decyzje te zostały przecież wyeliminowane z obrotu prawnego, pierwsza wskazanym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013r., druga zaś ostateczną decyzją odwoławczą z dnia 30 stycznia 2014r., nieskarżoną przez skarżącego do sądu administracyjnego. Natomiast wniosek o uchylenie decyzji z dnia "[...]" zawiera błąd oczywisty, bowiem w sprawie nie była wydana żadna decyzja w tej dacie, wnioskiem tym skarżący – w ocenie Sądu – zamierzał objąć decyzję z dnia [...] Wskazuje na to zarówno podany jej nr 490/13/14, jak i wzmianka skarżącego, iż jest to decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku wyroku WSA z dnia 2 października 2013r. Jednakże decyzja ta – jak wcześniej wskazano – została "wykonana" poprzez wydanie zaskarżonej obecną skargą decyzji i poprzedzającej ją bezpośrednio decyzji pierwszoinstancyjnej. Te dwie ostatnie decyzje z kolei odpowiadają prawu, co skutkowało oddaleniem skargi w tej sprawie. Oceniając legalność tychże decyzji w pierwszej kolejności podnieść należy, iż skarżący kwestionuje je jedynie w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej i nakładającej sankcję z tytułu stwierdzonych naruszeń. Jednakże konstrukcja wskazanych w skardze zarzutów, jak i mających potwierdzać ich zasadność argumentów, wskazuje na pewną niekonsekwencję skarżącego. Wynika to z tego, iż skarżący – opierając skargę zarówno na zarzutach naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego – kwestionuje sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w tej sprawie, podczas gdy nie kwestionuje decyzji w pozostałym zakresie, tj. w zakresie przyznania jednolitej płatności, opartej przecież na tych samych dowodach, pozyskanych w kwestionowanym postępowaniu. Nie sposób natomiast przyjąć, że te same dowody, pochodzące z tego samego postępowania raz mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia, o ile jest ono korzystne dla skarżącego, innym zaś razem nie, gdy są podstawą faktyczną niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Jest to tym bardziej niemożliwe, że płatność uzupełniająca jest ściśle powiązana z jednolitą płatnością obszarową i uzależniona od przyznania tej ostatniej, a wniosek i prowadzone postępowanie kontrolne dotyczyło posiadanego przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Skarżący sam będąc niekonsekwentny zarzuca w uzasadnieniu skargi niekonsekwencję organowi, który przyjął jako dowód w sprawie prowadzony przez niego Rejestr Działań Agrotechnicznych, nie kwestionując jego zapisów, a jednocześnie Rejestr ten wykorzystał celem wykazania niezachowania przez beneficjenta reguł dobrej kultury rolnej.

Wobec oparcia skargi na obu zarzutach, tj. zarzucie naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało skontrolować zaskarżoną decyzję według normatywnego wzorca postępowania organów administracji publicznej, a to z tego względu, że dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie, prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Oceniając te decyzje wedle normatywnego wzorca, a więc nie tylko pod kątem sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, ale i stosownie do art. 134 p.p.s.a. także mając na uwadze całokształt reguł procesowych, jednakże w granicach zakreślonych przedmiotem objętej skargą sprawy administracyjnej, Sąd uważa, że organy obu instancji dochowały wymogów procesowych, pozwalających z kolei na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w dalszej kolejności jego ocenę.

W tej sprawie przedmiotem sporu między skarżącym a organami są dwie zasadnicze mające znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności faktyczne, a mianowicie wielkość kwalifikowanej (co nie jest równoznaczne z formalną) powierzchni gruntów, co z kolei pozostaje w ścisłej korelacji ze sposobem użytkowania w plonie głównym zadeklarowanej we wniosku uprawy, a niekiedy i zadeklarowanym rodzajem uprawy; oraz przestrzeganiem zasad wzajemnej zgodności w całym posiadanym przez skarżącego gospodarstwie, niezależnie od powierzchni zadeklarowanej do płatności. Zarzuty procesowe zaś sprowadzają się do prawidłowości dowodów, stanowiących podstawę ustalenia tychże okoliczności. Analiza argumentów uzasadnienia skargi wskazuje, że skarżący kwestionuje w istocie wartość dowodową materiału dowodowego, w szczególności zaś sporządzonego przez kontrolerów raportu z kontroli (protokołu kontroli) gruntów z dnia 29 grudnia 2011r., zawierającego załączniki graficzne, oraz wykonanych przez nich zdjęć poszczególnych działek skarżącego; sposób, w jaki ten materiał został pozyskany, jak i jego bezzasadną ocenę na niekorzyść skarżącego, a wreszcie także wiedzę i kompetencje kontrolerów w zakresie upraw rolnych. Wynika to zarówno z zawartych w skardze wniosków dowodowych o wyłączenie wskazanych dowodów z materiału dowodowego sprawy i argumentacji uzasadnienia skargi, wskazującej na ich pozyskanie bez udziału skarżącego, jak i celowe przerobienie zapisów raportu na jego szkodę; oraz pominięcie prowadzonego przez niego Rejestru Działań Agrotechnicznych w sposób skutkujący niekorzystną jego oceną. Skarżący nie dostrzega jednakże tego, że czynności kontrolne były prowadzone przez inspektorów w sprawie rolnośrodowiskowej za 2011r. w zakresie tych samych działek, które skarżący zadeklarował do uzupełniającej płatności, co oznacza, iż ten dowód nie został pozyskany w toku czynności prowadzonych w tym postępowaniu. Dowód ten został przez właściwy w tej sprawie organ jedynie włączony w poczet materiału dowodowego, okoliczności tej skarżący w skardze nie zakwestionował. Niemniej jednak Sąd – działając z urzędu – uznał, że zaliczenie raportów z tychże czynności wraz z załącznikami do nich do materiału dowodowego tej sprawy było dopuszczalne w świetle art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym ustawodawca przyjmuje zasadę szerokiego i otwartego katalogu środków dowodowych, skoro stanowi, że dowodem w sprawie może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś dokumentom urzędowym sporządzonym przez właściwe organy przypisuje szczególną moc dowodową, skoro przyjmuje, że stanowią one dowód co do tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z powyższego wynika, że dowodem może być każdy zgodny z prawem środek dowodowy na mające w sprawie istotne znaczenie okoliczności faktyczne, przy czym, pewne dowody, tzw. dokumenty urzędowe, mają szczególną moc dowodową. Stosowanie tychże przepisów nie zostało wyłączone, ani w żaden sposób ograniczone w sprawach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawiera takich ograniczeń, a nadto nakazuje stosować w postępowaniach z tego zakresu k.p.a. z uwzględnieniem wymogów określonych w prawie unijnym i przewidzianych prawem krajowym wyjątków. W konsekwencji zasadniczy argument skargi, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone bez udziału strony nie mógł być uwzględniony, przede wszystkim ze względu na sposób, z powodu którego raport z tych czynności stał się materiałem dowodowym w tej sprawie. Nie ma najmniejszych powodów do jego zakwestionowania, skoro zakres kontroli we wszystkich jej aspektach dotyczył tych samych gruntów skarżącego i obejmował te same okoliczności faktyczne mające – jak słusznie ocenił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – prawotwórczy charakter zarówno w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, jak i uzupełniającej płatności obszarowej. Powielaniu tych samych czynności sprzeciwia się przyjęta w k.p.a. zasada szybkości i ekonomiki postępowania, wymagająca z jednej strony szybkiego przeprowadzenia postępowania, jednakże z zachowanie wszelkich prawideł tegoż postępowania, jak i minimalizowania kosztów postępowania administracyjnego, które w tych sprawach obciążają organ, a w gruncie rzeczy wszystkich podatników. Nie bez znaczenia ma i to, że wspomniany art. 3 w ust. 2 modyfikuje reguły procesowe k.p.a. i w pkt 3 stanowi, że organ zapewnia stronom czynny udział, jednakże dodaje "na ich żądanie". A skoro przedmiotem niniejszego postępowania jest uzupełniająca płatność, a skarżący nie podnosił nawet w skardze, że w postępowaniu, z którego pochodzą kwestionowane przez niego raporty, zgłaszał swój czynny udział, a organ ograniczył dokonywanie czynności procesowych z jego udziałem, to – biorąc pod uwagę przedmiot niniejszego postępowania i sposób włączenia spornych raportów – nie jest możliwe skuteczne stawianie zarzutów z tego powodu. Niezależnie od tego, Sąd – wobec tego, że z akt tej sprawy wynikało, że została podjęta decyzja z dnia 17 października 2013r. odmawiająca płatności rolnośrodowiskowej za 2011r., jednakże z akt tych nie wynikało, czy skarżący kwestionował tę decyzję, będącą konsekwencją spornych czynności kontrolnych – z urzędu w oparciu o prowadzony sądowy system ewidencji spraw ustalił, że skarga w przedmiocie tej dopłaty nie została złożona do sądu administracyjnego. Okoliczność, że dany dowód nie został bezpośrednio pozyskany w prowadzonym postępowaniu nie wyłącza możliwości jego podważenie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Skoro bowiem raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez upoważniony do tego przepisami organ w formie i sposób określony w prawie krajowym i unijnym potwierdza jedynie stan faktyczny stwierdzony w toku czynności, tj. odzwierciedla to co zostało na miejscu zaobserwowane, to zakwestionowanie tychże zapisów wymagało skutecznego podważenia jego zapisów. Stosownie do art. 76 § 3 k.p.a., którego stosowania ustawa o płatnościach w ramach systemów bezpośrednich również nie wyłącza, przepis § 1 tegoż przepisu, nadający szczególną moc dowodową dokumentowi urzędowemu, nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów. W tej sprawie skarżący – jak już zasygnalizowano na wstępie tej części rozważań – nie kwestionował pierwotnej wersji protokołu z czynności kontrolnych w spornym obecnie zakresie, protokół ten zresztą podpisał. Ze skargi wręcz wprost wynika, że żąda przyjęcia pierwotnej wersji protokołu. Zakwestionował natomiast naniesione na nim korekty, a więc wersję ustaleń faktycznych raportu, doręczonego mu za pośrednictwem poczty w dniu 27 marca 2012r. Jednakże przeciwko temu raportowi nie przeprowadził żadnego przeciwdowodu. Nie wskazał żadnych dowodów, z których wynika, że weryfikacja dokonanych przez organ ustaleń faktycznych na miejscu (czyli na podstawie oględzin) w oparciu również o inne posiadane przez organ dowody, skutkująca koniecznością korekty zapisów raportu co do tych ustaleń, była niezasadna. Gołosłowne są również twierdzenia skarżącego, wedle których wykonane przez organ na miejscu zdjęcia poszczególnych działek skarżącego nie są zdjęciami jego działek, jak i odzwierciedlającymi stan ich użytkowania. W tym zakresie twierdzenia skarżącego są nie dość, że ogólnikowe, to i dość abstrakcyjne skoro nie wskazuje on numeru zdjęcia i nie przedstawia on żadnej argumentacji, z której wynikałoby jednoznacznie, iż zdjęcie to nie obrazuje jego działki, lecz inną. Podważenie treści tychże dowodów wymagało przedstawienia dowodów zaprzeczających ich treści, a co najmniej szczegółowej argumentacji wywołującej chociażby uzasadnione wątpliwości co to tego, że są to dowody dotyczące poszczególnych działek skarżącego. Logika, doświadczenie życiowe Sądu, jak również okoliczność, iż to nie organ pełniący tu rolę jedynie kontrolera prawidłowości dysponowania środkami unijnymi a właśnie skarżący jest jedyną osobą zainteresowaną wynikiem czynności kontrolnych, żywo zainteresowanym otrzymaniem uzupełniającej płatności, uzasadnia tezę, wedle której gdyby skarżący posiadał jakiekolwiek dowody na poparcie swoich twierdzeń, to by z pewnością je przedłożył, gdyż leżało to w jego interesie. A skoro – jak wynika z akt - czynnie uczestniczył w postępowaniu, składał wnioski dowodowe, wielokrotnie i niemalże natychmiast reagował na treść przesyłanych mu przez organ wyjaśnień co do korekt raportu, jak i samego sposobu przeprowadzania czynności kontrolnych, polemizując z nimi obszernie, to nie sposób przyjąć, iż jedynie z niedbalstwa, zaniechania, opieszałości nie przedłożył przed wydaniem decyzji ostatecznej tychże dowodów. Wnioskowanie to jest tym bardziej uzasadnione, że także w toku postępowania sądowego dowodów takich nie przedłożył. Zamiast tego skarżący skoncentrował się na podważeniu mocy dowodowej raportu w drodze postępowania przed organami ścigania, zarzucając organowi sfałszowanie na jego szkodę dokumentu urzędowego. Nie powoływał się na korzystny dla niego wynik tegoż postępowania. Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że postanowieniem KPP w W. z dnia 16 grudnia 2012r., I [...] , postępowanie to zostało umorzone. Postanowienie to zostało zatwierdzone przez Prokuraturę Rejonową w W. w dniu 17 grudnia 2012r. Z akt wynika również, iż skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie do SR w W., zostało ono zarejestrowane pod sygnaturą[...] . Z wyjaśnień pełnomocnika organu do protokołu rozprawy sądowej w tej sprawie wynika, iż organ nie był stroną w tym postępowaniu, stąd nie posiada tychże orzeczeń. Z powyższego wynika wniosek, że postępowanie w sprawie "sfałszowania", "przerobienia" dokumentów przez organ w tej sprawie musiało się zakończyć na etapie postępowania w sprawie, skoro nie doszło do postawienia komukolwiek zarzutów w tym zakresie, a więc nie przekształciło się ono w postępowanie in rem. Brak więc jakiejkolwiek informacji o orzeczeniu sądowym w sprawie wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie KPP z dnia 16 grudnia 2012r. nie ma żadnego istotnego wpływu na wynik tej sprawy i treść zaskarżonej decyzji. W mocy nadal pozostają kwestionowane skargą zapisy raportu. A gdyby takie rozstrzygnięcie w przyszłości zostało podjęte, to jedynie będzie ono mogło stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż to organy wykonują i realizują normatywne zadania administracji publicznej m.in. poprzez wydawanie decyzji, a sąd administracyjny – jak wskazano na wstępie rozważań – jedynie kontroluje prawidłowość wykonywania tychże czynności przez organy. Tymi argumentami skarżący nie podważył wiarygodności zgromadzonego w tej sprawie przez organy materiału dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń faktycznych.

Niezasadny jest również zarzut w zakresie rzetelności dokonywanych czynności kontrolnych oraz kompetencji i wiedzy osób dokonujących tychże czynności. Zarzuty w tym zakresie wymagają oceny wedle wzorca postępowania krajowej administracji wyznaczonego multicentryczną normą prawną. Przepis art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji (...), Dz. Urz. UE Nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65; zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1122/2009, wskazuje, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie innych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Według ust. 1 art. 32 tego rozporządzenia z każdej kontroli na miejscu (...) sporządza się sprawozdanie, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, w sprawozdaniu wskazuje się w szczególności sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiarów każdej zmierzonej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru, czy rolnik został uprzedzony o wizycie, a jeśli tak to z jakim wyprzedzeniem (...), wedle zaś ust. 2 rolnik może podpisać sprawozdanie z kontroli (wedle krajowej terminologii – raport/protokół kontroli) w celu potwierdzenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niej swoje uwagi. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. Na mocy art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne, objęte wnioskiem o płatność (...) obszary faktycznie wyznaczone do kontroli na miejscu mogą być ograniczone do próby obejmującej co najmniej 50% działek rolnych (...) pod warunkiem, że próba ta gwarantuje wiarygodny i reprezentatywny poziom kontroli zarówno pod względem obszaru, jak i pomocy, o którą składany jest wniosek. Zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeśli nie zagraża to celowi kontroli (...) jeśli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzonych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Z kolei stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32; zaś Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1. Warunki te określa na dzień przeprowadzenia czynności kontrolnych § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 240 poz. 1605). Spośród nich z uwagi na treść stawianych organowi zarzutów istotne znaczenie mają postanowienia pkt 3 i 4 § 2 tego rozporządzenia. Stosownie do nich instytucja taka powinna zatrudniać osoby, które: a) posiadają wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa, ogrodnictwa, biologii, ochrony środowiska, leśnictwa lub geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie oraz kwalifikacje w zawodach związanych z rolnictwem, ogrodnictwem, ochroną środowiska, leśnictwem lub geodezją; b) posiadają, w przypadku osób zatwierdzających raporty z prac w zakresie ustalania powierzchni działek rolnych, uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt 1, 2, 5 lub 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287); c) zostaną przed podjęciem czynności kontrolnych przeszkolone w zakresie odpowiadającym powierzonym im czynnościom (pkt 3); oraz zapewnić a) sprzęt pomiarowy umożliwiający sprawne przeprowadzanie pomiarów zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009; b) sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; c) środki transportu zapewniające sprawne wykonywanie powierzonych kontroli (pkt 4). Ponadto instytucja ta musi – jak wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia - 1) posiadać pisemną instrukcję regulującą sposób i tryb rejestracji, obiegu oraz archiwizacji dokumentacji związanej z prowadzoną kontrolą (pkt 1); oraz zapewniać wyłączenie z czynności kontrolnych osób w niej zatrudnionych w przypadku wystąpienia: a) przesłanek określonych w art. 24 i 25 k.p.a.; oraz b) okoliczności mogących wywołać uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (pkt 2). Rekonstruując wzorzec kontroli postępowania organu wskazać należy na art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wedle którego czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania. Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli. Na mocy przepisu art. 30 a ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia systemów bezpośrednich w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać kontrolowanemu imienne upoważnienie. Na mocy przepisu art. 30 a ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia systemów bezpośrednich w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie czynności kontrolne przeprowadza się w obecności kontrolowanego. Jednakże na mocy art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia systemów bezpośrednich czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Na mocy przepisu art. 31 ust. 6 i 7 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia systemów bezpośrednich w brzmieniu z daty dokonywania kontroli, tj. na 8-10 listopada i 29 grudnia 2011r., z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła.

Analiza tej regulacji prawnej prowadzi do zasadniczego wniosku o zgodności krajowej regulacji z unijną. Ponadto wbrew przekonaniu skarżącego ustawodawca nie wprowadza wymogu zawiadamiania wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, wręcz uprzedzenie o kontroli nie jest możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty, a więc gdyby zawiadomienie to uniemożliwiło ustalenie potwierdzenia wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy, w szczególności przestrzegania zasad dobrej uprawy rolnej. Wówczas wyłączony jest obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzenia kontroli. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zasadą są zatem kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem. Udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy (tak też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2013r., III SA/Po 31/13, LEX nr 1329540). W świetle stosownych przepisów prawa wspólnotowego obecność producenta rolnego przy bezpośrednich czynnościach kontrolnych nie jest wymagana, co więcej, nie jest wymagane powiadomienie go o kontroli. Jeżeli nie jest wymagana ani jego obecność, ani nawet powiadomienie go o kontroli, to tym bardziej nie jest też wymagana jego zgoda na przeprowadzenie czynności kontrolnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013r., I SA/Gd 1410/12, LEX nr 1369590). Na gruncie analizowanej regulacji prawnej ustawodawca unijny w sposób otwarty określa elementy sprawozdania z kontroli (raportu z kontroli), możliwe są więc korekty raportu z kontroli w późniejszym czasie, pod tym jednakże warunkiem, że raport zostanie doręczony beneficjentowi i organ pouczy go o prawie wniesienia zastrzeżeń. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2012r., III SA/Lu 2/12, LEX nr 1139285). Organ winien jednoznacznie wykazać, że skarżący miał możliwość zapoznania się z raportem. Bez dowodu doręczenia raportu z kontroli brak jest podstaw do wniosku, że rolnik nie skorzystał z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013r., VIII SA/Wa 792/12, LEX nr 1274922).

Na gruncie zaprezentowanej regulacji nie powinien też budzić wątpliwości charakter raportu z kontroli, jego rola i znaczenie jako szczególnego środka dowodowego. W razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości - gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą wskazane wyżej warunki - nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. O wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność. Ocena, czy stwierdzona protokołem - po przeprowadzeniu kontroli na miejscu - nieprawidłowość faktycznie miała miejsce nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego czy też oparcia się na fachowych opracowaniach (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014r., II GSK , 458/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., II GSK 1019/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07). Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi bezstronne co do zasady przypisać więc należy przymiot wiarygodności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r., VIII SA/Wa 929/11, LEX nr 1106345). Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże takie okoliczności jak niezachowanie przepisanej formy lub treści dokumentu mogą stanowić istotną wadę dyskwalifikującą wartość dowodową dokumentu urzędowego. Niewątpliwie wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa jednak na stronie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 lutego 2012r., III SA/Lu 765/11, LEX nr 1139313).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zasadniczy dowód w sprawie w postaci protokołu z dnia 29 grudnia 2011r. wraz z dokonanymi korektami, został doręczony skarżącemu w dniu 27 marca 2012r. Skarżący zapoznał się zatem z naniesionymi przez organ korektami, co do poczynionych przez organy ustaleń wyraził swoje uwagi w składanych do organu wielokrotnych pismach, uzyskał wyjaśnienia od organu w zgłaszanych kwestiach. Czynności kontrolne na miejscu były dokonywane przez osoby na podstawie udzielonego im upoważnienia przez organ. Skarżący nie podważył też ich kwalifikacji. Jedynym argumentem jaki podnosi jest okoliczność uczestniczenia w kontroli na miejscu części działek K. B., zatrudnionej w instytucji dokonującej kontroli na podstawie umowy zlecenia, późniejszego zawarcia związku małżeńskiego przez nią z drugą osobą wykonującą te czynności – T. S., wykreślenie z raportu nazwiska K. B. jako osoby uczestniczącej w czynnościach kontrolnych i wpisane w jej miejsce A. M. W tym skarżący upatruje znamion czynu zabronionego, penalizowanego w kodeksie karnym. Okoliczności te same w sobie nie oznaczają jednakże nieprawidłowości dokonania tych czynności, zaś te wątpliwości skarżącego zostały mu wyjaśnione przez organ jeszcze w toku postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z załączonych akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wszystkie trzy osoby, których dane osobowe wskazane zostały w spornym protokole faktycznie uczestniczyły w dokonywaniu kontroli na zadeklarowanych przez skarżącego do pomocy bezpośredniej i rolnośrodowiskowej. K. B. z uwagi na czasowy charakter podstawy prawnej współpracy z organem uczestniczyła jedynie w części tychże czynności (w dniach 8-10 listopada 2011r.), z tego względu jej dane osobowe i podpisy zostały złożone po ich zakończeniu w protokole. Nie ma zatem podstaw do nieujawniania tego faktu skoro rzeczywiście dokonywała ona czynności kontrolnych. Byłoby to bowiem zaprzeczeniem stanu faktycznego jaki w sprawie miał miejsce i to mogłoby być dopiero uznane przez skarżącego za potwierdzanie przez organ nieprawdy. Jednakże z uwagi na to, że czynności kontrolne były kontynuowane po ustaniu stosunku prawnego między nią a organem, zaś zachodziła konieczność ich ukończenia, czynności te kontynuowała A. M., co również zostało odnotowane w protokole. Z tego względu czynności na miejscu w dniu 29 grudnia 2011r. były prowadzone przez T. S. i A. M. Oznacza to, że każdy etap czynności kontrolnych był prowadzony przez dwie posiadające stosowne upoważnienia organu i spełniające wymogi rozporządzenia osoby, a więc posiadające wyspecjalizowaną wiedzę w dziedzinie spornych upraw rolnych, które swoim podpisem w protokole potwierdziły zawarte w protokole ustalania. Zatem wymóg zapewnienia profesjonalizmu, doświadczenia życiowego w zakresie dokonywania kontroli na miejscu i dysponowania odpowiednią wiedzą przez inspektorów terenowych został dochowany. Forma prawna zatrudnienia tychże inspektorów jest bez znaczenia dla zachowania tychże wymogów. Sąd nie ma natomiast żadnych podstaw faktycznych do zakwestionowania twierdzeń organu o posiadaniu przez kontrolerów odpowiednich kwalifikacji i doświadczenia w przeprowadzaniu kontroli. Strony postępowania nie pozostają natomiast w sporze co do kompletności spornego protokołu w sensie formalnym, tj. elementów, które powinien zawierać sporządzony prawidłowo protokół. Także naniesione na protokole skreślenia, poprawki, choć jak sam organ przyznaje mogą utrudniać analizę zapisów protokołu, nie dyskwalifikują go jako dokumentu urzędowego o szczególnej mocy dowodowej. Nie stanowią one przeszkody w ustaleniu treści protokołu. Wespół ze zdjęciami i szkicami graficznymi pozwalają na wiarygodne i wierne odzwierciedlenie stanu faktycznego istniejącego na zadeklarowanych w 2011r. działkach. Dane ze wszystkich dowodów w sprawie są bowiem ze sobą zgodne. Nie ma również podstaw do podważenia - tak jak tego oczekuje skarżący – treści merytorycznej protokołu, w szczególności w zakresie dokonanych pomiarów działek i ustalenia wielkości powierzchni kwalifikowanej do pomocy, czy kwestionowania metody dokonywania pomiarów. Jak bowiem wynika z art. 34 ust. 1, ust. 2 akapit pierwszy, ust. 6 i art. 33 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 powierzchnię tę określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. Kwalifikowalność działek rolnych do pomocy sprawdza się za pomocą wszelkich odpowiednich środków. W tym celu, w uzasadnionych przypadkach wymaga się dodatkowych dowodów. W miarę możliwości państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję zgodnie z art. 35 oraz techniki globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Kontrole na miejscu mogą być realizowane metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO. Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca pozostawia państwom członkowskim dowolność stosowania metod pomiaru powierzchni, pod tym jednakże warunkiem, że zastosowana metoda gwarantuje dokładność pomiaru co najmniej na poziomie określonym przez unijne normy techniczne. W tym zakresie ustawodawca unijny, jak i krajowy w art. 75 § 1 k.p.a., wprowadza otwarty i szeroki katalog środków dowodowych – metod pomiaru powierzchni, spełniających przynajmniej minimalne standardy dokładności pomiaru. Wybór metody pomiaru wobec tego pozostawiony jest swobodzie podmiotu dokonującego pomiaru. Bez wątpienia o wyborze metody będą decydować w znacznym stopniu również uwarunkowania i ukształtowanie terenu, wielkość i kształt działek, występowanie na nim urządzeń pomniejszających faktycznie możliwą do zadeklarowanej uprawy rolnej powierzchnię, tj. rowy melioracyjne, tereny pod stacje służące obsłudze wodnej czy energetycznej itp., jak i okoliczność nieutrzymywania w dobrej kulturze rolnej powierzchni o nieregularnych kształtach. W niniejszej sprawie organy przeprowadziły kontrolę na miejscu wizytując zadeklarowane działki (oceniając wizualnie) i dokonując oceny stanu zadeklarowanych upraw, zaś pomiary powierzchni faktycznie wykorzystywanej pod zadeklarowane uprawy dokonały za pomocą urządzenia GPS, a poczynione ustalenia udokumentowały stosownymi zapisami do protokołu z kontroli i załączonym do protokołu szkicem graficznym działek, wykonanymi zdjęciami fotograficznymi poszczególnych działek (zawierającymi dokładny opis poszczególnych działek oraz kierunek wykonywania zdjęć). Bez wątpienia zastosowana przez organy metoda kontroli zadeklarowanych przez skarżącego działek nie tylko była dozwolona przez ustawodawcę unijnego, ale wręcz mieściła się w szerokiej definicji metod kontroli. Co więcej użycie odbiornika pomiarów satelitarnych GPS zapewniło z pewnością bardziej dokładne pomiary powierzchni niż pomiary dokonywane przy zastosowaniu tradycyjnej taśmy mierniczej. Jest to o tyle istotne, że – jak wynika z poczynionych przez organy ustaleń – zadeklarowane działki nie były w całości użytkowane rolniczo pod zadeklarowane uprawy, a precyzyjne określenie niezadeklarowanej powierzchni tradycyjnymi metodami byłoby nie tyle utrudnione co wręcz niemożliwe. Wskazać należy, że na działce C powierzchnia niekwalifikowalna obejmowała obszar tej działki – jak określił to opisowo w możliwie najbardziej precyzyjny sposób organ - między lasem a działką ewidencyjną nr 39 oraz lasem, a zadrzewieniami istniejącymi w granicy działki nr 35, gdyż znajdują się na niej zadrzewienia i zakrzewienia, co z kolei pomniejszyło powierzchnię deklarowaną. W tych okolicznościach wybór GPS jako metody pomiaru jest jak najbardziej trafny, gdyż powoduje, że wymóg zapewnienia przy dokonywaniu pomiarów jakości pomiaru został w tej sprawie spełniony. Zresztą skarżący nie stawiał zarzutów co do samej metody pomiaru powierzchni działek. Z kolei wizualny ogląd uprawy – uwzględniając niepodważone przez skarżącego zapewnienia organu (weryfikującego wszak kompetencje inspektorów) co do specjalistycznej wiedzy inspektorów w zakresie upraw rolnych oraz ich doświadczenie w przeprowadzaniu kontroli – pozwala za wiarygodne uznać ich ustalenia co do stanu plonu głównego, uwzględniającego okres wegetacji zadeklarowanej uprawy, jak i oceny stanu wzrostu uprawy, co pozwalało uznać np. zasiew seradeli na części działki F za "nowy zasiew" na dzień kontroli na powierzchni 0,57ha przy deklarowanej powierzchni 30,12 ha, co zresztą przyznał sam skarżący. Niezależnie od wiedzy specjalistycznej inspektorów organ oparł się również na naukowym opracowaniu poświęconemu uprawie roślin rolniczych, wedle którego plon główny to występowanie określonej rośliny przez większą część okresu wegetacyjnego; a w przypadku zasiewu seradeli termin zasiewu przypada na okres maja/kwietnia, a okres jej wegetacji trwa od 115 do 160 dni. Nie ma więc najmniejszych wątpliwości, że na dzień kontroli, przypadającej dla działki F na 8 listopada 2011r. stan wzrostu zasiewu tej rośliny, udokumentowany dodatkowo zdjęciami, wskazywał jednoznacznie na nieprawidłowości w prowadzeniu tej uprawy na tej działce. Stwierdzone na działce F nieprawidłowości wynikały też z tego, że na pewnej jej części stwierdzono wysoką, wyschniętą, zachwaszczoną roślinność trawiastą bez jakiegokolwiek śladu użytkowania rolniczego w 2011r., a w części południowej zadrzewienia i zakrzewienia, co oznacza, że nie była ona utrzymywana zgodnie z normami, według których ugór powinien być wykaszany w terminie do 31 lipca lub w tym terminie poddawany innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastu, zaś powierzchnia zadrzewiona i zakrzewiona pomniejszała zadeklarowaną do płatności powierzchnię. Na innych działkach, tak jak np. na działce oznaczonej A, B czy I, zamiast seradeli znajdował się w plonie głównym (a więc przez większość okresu wegetacji seradeli) ugór, a w przypadku pierwszej ugór bez śladu po uprawie seradeli, w przypadku ostatniej z nich ze śladami jęczmienia, co z kolei skutkowało wyłączeniem powierzchni ugoru z całej zadeklarowanej dla tychże działek powierzchni. Nadto na części z zadeklarowanych działek, jak np. na działce A czy C, stwierdzono zadrzewienia i zakrzewienia powierzchni niekwalifikującej się do dopłat. Jedynie stan dziełek rolniczych oznaczonych jako D, H i E był zgodny z zadeklarowanym. Podnieść należy, że wynikające z zawartych w protokole zapisów dane/ustalenia znajdują potwierdzenie w załączonych do protokołu zdjęciach, a czytelne i nie budzące wątpliwości granice obszarów kwalifikowanych poszczególnych działek - z załącznika graficznego. Zamieszczone na zdjęciach działek dane, w tym kierunki sporządzenia zdjęć, pozwalają – wbrew gołosłownym twierdzeniom skarżącego - na określenie usytuowania poszczególnych działek w terenie, a tym samym na stwierdzenie, iż są to działki położone w określonym miejscu, sąsiadujące z określonym otoczeniem, o indywidualnym i charakterystycznym dla sąsiednich działek zagospodarowaniu. I tak, np. kierunek zrobienia zdjęcia pozwala na określenie stron świata, zaś otoczenie w postaci lasu z określonej strony wraz z gatunkami znajdujących się tam drzew, krzewów i innej roślinności – na zindywidualizowanie działki zobrazowanej zdjęciem. Tak zgromadzone dowody są ze sobą spójne, co nie pozwala na ich zakwestionowanie tylko dlatego, że skarżący tego się domaga. Ustaleń organu w zakresie przestrzegania minimalnych norm nie podważa tak mocno eksponowany w skardze prowadzony przez skarżącego Rejestr Działań Agrotechnicznych. Przede wszystkim dlatego, iż Rejestr ten stanowi wyłącznie dokument prywatny producenta rolnego, a więc nie ma mocy dokumentu urzędowego, zaś poczynione w sprawie ustalenia, poparte obszernym materiałem dowodowym, niepodważonym przez skarżącego, zaprzeczają treści tegoż rejestru. Formalnie prawidłowe zapisy Rejestru co do stosowania minimalnych norm dobrej kultury rolniczej/zasad wzajemnej zgodności nie tworzą domniemania faktycznego przestrzegania tych norm/zasad, a zobrazowany stan na gruncie zaprzecza twierdzeniom skarżącego w tym zakresie. Gdyby bowiem skarżący rzeczywiście przestrzegał norm/zasad, to stan gruntu w toku inspekcji w terenie przedstawiałby się odmiennie niż to uwidaczniają zdjęcia gruntu. Grunt nie byłby np. zachwaszczony, porośnięty zdrewniałymi trawami. Niezasadne są również zarzuty w zakresie bezpodstawnego wydzielenia i uwzględnienia w wyniku kontroli działki oznaczonej przez organ dla potrzeb tej sprawy umownie symbolem DKR@1 o powierzchni 8,25 ha o wskazanych przez organ granicach zaznaczonych na szkicu graficznym do raportu z kontroli. Działka została wyodrębniona z zadeklarowanej do płatności działki F. Oznacza to, iż nie jest to rzeczywista i prawnie wydzielona działka, lecz sztucznie wydzielony przez organ obszar zadrzewionej i zakrzewionej powierzchni działki F. Działka ta stanowi – jak sam skarżący potwierdza w skardze - część niedeklarowanej przez niego do płatności powierzchni działki F, obejmującej obszar o podanej przez niego powierzchni 11,47 ha. Skoro zatem sam skarżący wyodrębnił z działki F tę właśnie działkę (której nie oznaczył żadnym symbolem), to niezrozumiały jest kierowany pod adresem organów zarzut fikcyjnego utworzenia tej działki i "niby jej skontrolowania". Rozbieżność powierzchni tej "nieformalnej" działki podawanej w skardze i przyjętej przez organ jest konsekwencją poczynionych przez organ bardziej precyzyjnych pomiarów powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej części działki F. Pomimo, że skarżący nie zadeklarował tej działki, o wskazanej przez niego powierzchni, do płatności, to jednakże wbrew zarzutom skargi organy zasadnie uwzględniły ją przy obliczaniu powierzchni kwalifikowanej do płatności poprzez powiększenie powierzchni deklarowanej o tę działkę o ustalonej przez organ mniejszej (korzystniejszej) dla ostatecznego wyniku wyliczeń matematycznych powierzchni. Skarżący nie przyjmuje do wiadomości faktu, iż zobowiązany był do przestrzegania minimalnych norm dobrego gospodarowania na całej powierzchni posiadanego gospodarstwa, nie zaś jedynie na powierzchni zadeklarowanej do płatności w ramach danego sytemu wsparcia. Ta okoliczność spowodowała, że niezadeklarowaną do płatności jednolitej i uzupełniającej powierzchnię należało doliczyć do niekwalifikowanej powierzchni w celu stwierdzenia spełnienia przesłanek przyznania pomocy ewentualnie jej odmowy i zastosowania sankcji z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości.

Powyższe rozważania dowodzą zatem, że organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność powierzchni kwalifikowanej oraz stanu zadeklarowanej uprawy oraz przestrzegania w gospodarstwie skarżącego minimalnych wymogów, tj. postępowanie spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a. oraz uwzględniające reguły postępowania określone w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zakres tego postępowania jest prawidłowy. W sprawie organy przeprowadziły wszelkie niezbędne i konieczne dla ustalenia (wyjaśnienia) istotnych w świetle mającej zastosowanie w sprawie materialnej normy prawnej okoliczności faktycznych, a dopuszczone (zgodne z prawem) w art. 75 k.p.a., dowody. Skoro więc - jak wyżej wykazano – skarżący nie zaoferował żadnych dowodów potwierdzających prawdziwość zgłaszanych przez niego twierdzeń, prawidłowość przeprowadzania kontroli i poprawność protokołu z czynności kontrolnych z dnia 29 grudnia 2011r. nie zostały przez niego podważone, zaś Sąd z urzędu nie stwierdził istotnej wadliwości tychże czynności, to brak podstaw by ustaleniom organów odmówić wiarygodności. Prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych nie podważa w ocenie Sądu nie uwzględnienie wniosku skarżącego o ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych z jego udziałem, a to – pomijając już wykazaną możliwość kontrolowania działek bez udziału beneficjenta - z tego zasadniczego powodu, że w dniu 29 grudnia 2011r., a więc w dniu dokonywania czynności kontrolnych ostatniego etapu kontroli z udziałem skarżącego, nie była możliwa ocena stanu upraw z uwagi na zakończenie okresu wegetacji roślin, co z kolei uniemożliwiało ocenę stanu plonu głównego. Także dokonana przez organy szczegółowa – co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji - ocena zgromadzonych dowodów jest prawidłowa, gdyż jest ona spójna, logiczna, zgodna z doświadczeniem życiowym, każdy dowód w sprawie został oceniony przez organy w korelacji z pozostałymi. Ich łączna ocena umożliwiła organom stworzenie spójnego i kompleksowego obrazu stanu faktycznego sprawy w zakresie plonu głównego seradeli, przestrzegania w gospodarstwie skarżącego norm dobrej kultury rolniczej czy wymogów nawożenia gruntów, stosowania środków ochrony roślin, co z kolei musiało skutkować pomniejszeniem zadeklarowanej we wniosku powierzchni kwalifikowanej. Ocena ta została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z czynności kontrolnych. Organ nie pominął w sprawie żadnego istotnego w świetle przesłanek przyznania spornej płatności i zastosowania sankcji dowodu, tj. dowodu o prawotwórczym charakterze. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 k.p.a., zamieszczono w nim mające zastosowanie przepisy prawne, wskazano okoliczności faktyczne, jak również rozważono i podano przyczyny kwestionowanej w skardze odmowy przyznania uzupełniającej płatności oraz zastosowania sankcji. Organ szczegółowo omówił stwierdzone w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości w odniesieniu do każdej z zadeklarowanych działek odrębnie, ich wpływu na spełnienie warunków przyznania pomocy i wymiaru sankcji, wskazał przypisaną każdemu ze stwierdzonych naruszeń określoną przepisami liczbę punktów uwzględniając przy tym rodzaj każdego z nich i kryteria oceny wagi naruszenia takie jak: rozmiar, trwałość i zasięg. Szczegółowo w odniesieniu do każdej działki wskazał precyzyjny jej obszar, na którym stwierdzono nieprawidłowości oraz ich konsekwencje. Wskazał za pomocą danych liczbowych i wyliczeń matematycznych sposób obliczenia powierzchni kwalifikowanej, kwot pomniejszeń i wysokość sankcji, jak i szczegółowe zasady ich stosowania. Wynikająca z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zasada informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia, została więc w niniejszej sprawie zrealizowana. Okoliczność, iż strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni. O uchybieniu tych zasad nie stanowi podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania, w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał i wyjaśnił zastosowaną podstawę prawną. Nie sposób zatem postawić organom zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania od organów państwa (art. 8 k.p.a.). Bez znaczenia w tym zakresie jest okoliczność, iż organ nie odniósł się do złożonego przez skarżącego Rejestru Działań Agrotechnicznych, skoro dokument ten nie ma mocy dowodu urzędowego, lecz stanowi prywatny rejestr zapisków skarżącego, których prawdziwości, wiarygodności skarżący nie udowodnił, a całokształt zgromadzonych dowodów podważa jego prawdziwość.

W sprawie Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną przyznawania uzupełniającej płatności stanowi art. 7 ust. 2, ust. 2b pkt 3 i ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie do tych przepisów w brzmieniu określonym zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014r., poz. 240), rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa (ust. 2 pkt. 3). Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym, do których została przyznana jednolita płatność obszarowa (ust. 2b pkt 1). Wysokość płatności: bezpośredniej, płatności uzupełniającej, o której mowa w ust. 2 i 2a, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu art. 133a ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszeń płatności wynikających z dostosowania zgodnie z art. 10a rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności (ust. 4).

Skoro zatem skarżący spełnił warunki do przyznania płatności obszarowej i organ płatność tę przyznał w pomniejszonej wysokości z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, to zgodnie z powyższymi przepisami przysługiwałaby mu uzupełniająca płatność, jednakże po zachowaniu warunków jej przyznania. Wobec jednak stwierdzonych w toku czynności kontrolnych naruszeń warunków przyznania tej płatności organy prawidłowo odmówiły przyznania uzupełniającej płatności i nałożyły sankcje z tytułu stwierdzonych naruszeń. W sprawie nie mogła mieć zastosowania ta część przepisu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wyrażona zwrotem "do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin", bowiem nie budzi wątpliwości, iż we wniosku o płatność w tabeli VIII, kolumna 7 skarżący zadeklarował do płatności, co następnie konsekwentnie podtrzymywał w toku postępowania, uprawę w plonie głównym seradeli. Nie można zatem post factum - wobec stwierdzonych w toku czynności kontrolnych naruszeń - w swoisty sposób "weryfikować" złożony uprzednio wniosek poprzez twierdzenie, że chociaż nie stwierdzono zadeklarowanej uprawy, to przecież i tak płatność przysługuje, bowiem grunty orne odłogowane również są objęte uzupełniającą płatnością. Płatność jest bowiem zawsze przyznawana zgodnie ze złożoną deklaracją, z danego tytułu, niezależnie od tego, że mogłaby być ona przyznana również z innego tytułu. Gdyby skarżący zadeklarował powierzchnię gruntów ornych, na których uprawa nie jest prowadzona, organy rozpoznawałyby sprawę przyznania uzupełniającej płatności w tego tytułu. Skoro jednak grunty te zadeklarował jako uprawiane rolniczo konkretną uprawą (seradelą), to zasadnie organy rozpoznawały jego wniosek pod kątem spełnienia warunków dla tego rodzaju upraw. Zresztą skarżący – kwestionując poczynione ustalenia faktyczne w toku czynności kontrolnych - konsekwentnie podnosi, że prowadził w 2011r. zadeklarowaną we wniosku uprawę seradeli zgodnie z podjętym zobowiązaniem i przestrzegał określonych w tym zakresie norm unijnych. Istotne jest tu i to, że płatności przyznawane są na wniosek, co ma tę konsekwencję, że to beneficjent pomocy unijnej w składanym wniosku deklaruje w jakim zakresie i z jakiego tytułu domaga się wsparcia bezpośredniego. Dysponentem jest tu zatem zawsze producent rolny, zaś organ nie ma żadnego uprawnienia do ingerowania w złożoną przez beneficjenta deklarację. Nadto składając deklarację – każdy wnioskodawca – składa oświadczenie, że są mu znane obowiązki związane ze złożoną deklaracją i zobowiązuje się do ich przestrzegania. Skarżący złożył również takie oświadczenie i zobowiązał się do ich przestrzegania. W konsekwencji to beneficjent ponosi odpowiedzialność za ewentualne stwierdzone przez organ w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości. Z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika wprost, że rolnik obowiązany jest do utrzymywania powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.

Podnieść też należy, że w tej sprawie skarżący kwestionuje jedynie bezpodstawne, bo jego zdaniem wbrew całokształtowi materiału dowodowego sprawy, tj. z pominięciem Rejestru Działań Agrotechnicznych, pozbawienie go płatności uzupełniającej i nałożenie sankcji. Z uwagi jednak na stwierdzone nieprawidłowości wobec niepodważenia przez skarżącego ustaleń faktycznych zasadnie organ pomniejszył wysokość jednolitej płatności obszarowej. Skoro bowiem różnica między powierzchnią gruntów zadeklarowaną do tej płatności w wysokości 75,02 ha a powierzchnią stwierdzoną w toku czynności kontrolnych (powierzchnią kwalifikowaną do płatności) w wysokości 72,09 ha wynosi 2,93 ha, co stanowi 4,06% powierzchni stwierdzonej i mieści się ona w przedziale 3%-20%, to należało zmniejszyć przyznaną płatność o dwukrotną różnicę (art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010r, Dz.U. z 2011, nr 238, poz. 1421). W tym zakresie skarżący nie kwestionował ani ograniczenia wielkości jednolitej płatności obszarowej ani wyliczeń organu, a Sąd nie dopatrzył się tu nieprawidłowości. Powyższe jest konsekwencją zaniedbań skarżącego w prowadzonym gospodarstwie. Nałożona sankcja w wysokości 12% jest z kolei konsekwencją nie przestrzegania przez skarżącego minimalnych norm, powtarzającej się, bo występującej również w 2010r., nieprawidłowości w zakresie przestrzegania normy N.01.1, a wysokość sankcji wynika z sumy punktów, przypisywanych odrębnie dla każdego naruszenia norm (art. 23 rozporządzenia nr 73/2009, art. 71 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010r. w sprawie liczby punktów, jakie przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, Dz.U. z 2010r., nr 67, poz. 434 ze zm.). Organy, co nie budzi żadnych wątpliwości, bo zostało to w sposób czytelny i klarowny wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nadały każdemu naruszeniu określoną ilość punktów, wskazując konkretną naruszoną normę oraz czynniki wpływające na ilość punktów, takie jak: zasięg, dolegliwość i trwałość stwierdzonego naruszenia. Natomiast odmowa przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni uprawy jest – jak szczegółowo organ wywodził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – konsekwencją tego, że niepodważona przez skarżącego równica między powierzchnią zadeklarowaną do tej płatności – 75,02 ha a powierzchnią stwierdzoną w toku czynności kontrolnych – 6,01 ha, wynosząca 69,01 ha, przekracza 100% powierzchni stwierdzonej. Różnica ta przekracza zatem górną dopuszczalną granicę rozbieżności, wynoszącą 50%, co z kolei uzasadniało odmowę przyznania tego rodzaju płatności i nałożenia sankcji (art. 57 ust. 3, art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009). Wobec tego, że złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności nie był zgodny ze stanem faktycznym, zaś okoliczności skutkujące zaistniałymi nieprawidłowościami były wynikiem zaniedbań skarżącego, zasadnie organy uznały, iż nie ma podstaw do odstąpienia od zastosowania wskazanych zmniejszeń i wykluczeń (art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009). Co istotne sam skarżący nawet w skardze nie powoływał się na żadne okoliczności skutkujące odstąpieniem od stosowania tychże wyłączeń, natomiast w toku całego postępowania administracyjnego, jak i sądowego starał się swoją argumentacją, opartą w zasadzie li tylko na eksponowaniu znaczenia prowadzonego przez niego Rejestru Działań Agrotechnicznych i próbie wykazania sfałszowania dokumentów związanych z czynnościami kontrolnymi, podważać ustalenia i ocenę organów.

Zawarte w skardze wnioski dowodowe Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z uwagi, iż nie zmierzały one do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a więc nie została spełniona przesłanka uwzględnienia wniosku. Skarżący we wniosku dowodowym nie wykazał też jakie istotne znaczenie dowody te miały mieć dla tej sprawy, większość wniosków nie zawierała nawet wskazania tezy dowodowej. Nadto objęty wnioskiem Rejestr Działań Agrotechnicznych znajduje się w aktach administracyjnych i był przedmiotem oceny organów, co sam skarżący przyznaje w skardze, kiedy zarzuca organom, że wykorzystały ten dokument na jego niekorzyść, choć nie zakwestionowały w toku czynności kontrolnych jego wiarygodności. Także wniosek o płatność za 2011 r. znajduje się w aktach administracyjnych. Z kolei rejestr gruntów dla działek objętych wnioskiem o płatność potwierdza jedynie stan formalny, natomiast podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji nie był stan wynikający z dokumentów urzędowych wydanych przez organy ewidencyjne, lecz faktyczny sposób prowadzenia upraw, zgłoszonych do płatności oraz przestrzeganie przez beneficjenta norm. Akta sprawy sądowej o syg. III SA/Łd 537/13, znane Sądowi z urzędu, nie zawierają żadnych dowodów istotnych dla tej sprawy, które nie wynikałyby z akt tej sprawy. Natomiast wniosek dowodowy o wyłącznie z akt sprawy wskazanych dokumentów prowadził w istocie do ograniczenia materiału dowodowego, stanowiącego postawę faktyczną rozstrzygnięć. Tymczasem Sąd obowiązany jest co do zasady do orzekania na podstawie materiału dowodowego stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji na dzień ich wydania, chyba że organ nie przedstawi Sądowi akt administracyjnych, co jednakże w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 skargę oddalił.

d.j.