Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 675/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] Wójt Gminy I., działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, 4, art. 61, ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. K. z dnia [...].07.2016 r., ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (inwentarskiego) w ramach zabudowy zagrodowej na terenie części działki nr [...], obręb J. , gm. I..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, że ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 wspomnianej ustawy.

W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy, organ I instancji sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie egzemplarza archiwalnego miejscowego planu ogólnego ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powyższym nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą. W myśl art. 53. ust. 3. rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego.

Wójt gminy wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].07.2017 r., znak: [...] uchyliło jego pierwotną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek w przedmiotowej sprawie zawierał nieprawidłową mapę, na której określono granice terenu inwestycji jako części działki, natomiast teren inwestycji musi być rozumiany jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne. W związku z tym organ I instancji na etapie ponownego rozpoznania sprawy, zdaniem Kolegium, powinien doprowadzić do poprawienia wniosku przez inwestora w powyższym zakresie. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt. 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego, związanego z tą zabudową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powyższe nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową, musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. W niniejszej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że w zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono prawidłowej analizy, w związku z tym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uzupełnić decyzję w ww. zakresie.

Z uwagi na zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest załączenie prawidłowej mapy do wniosku przez inwestora, organ I instancji pismem z dnia [...].08.2017 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków w złożonym wniosku, które zostały uzupełnione w dniu [...].08.2017 r..

Po przeprowadzeniu analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) orzekający organ podniósł, iż z wniosku inwestora wynika, że planowana inwestycja ma być zrealizowana w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia jest większa od średniej wielkości powierzchni gospodarstwa w gminie I., wynoszącej ok. 13,15 ha. Z uwagi na powyższe, zgodnie z art. 61 ust. 4 ww. ustawy nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1, zatem nie zachodzi konieczność spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Stwierdzono, że dla przeprowadzenia analizy w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5, nie zachodzi konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego o którym mowa w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Decyzja organu I instancji nie zawiera zatem załącznika graficznego wyników analizy, o którym mowa w § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia. Brak konieczności wyznaczenia obszaru analizowanego oraz sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku zastosowania art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8.05.2014 r. (sygn. akt II SA/Po 155/14), zgodnie z którym art. 61 ust 4 określa, iż "przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że jeżeli okazałoby się, że gospodarstwo rolne należące do inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zwolnione będzie z wymogu określenia obszaru analizowanego i sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu."

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), organ I instancji stwierdził, że:

. teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej,

. uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

. teren wnioskowany nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

. żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Wójt Gminy I. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I., Starosty [...] oraz Wojewódzkiego Urzędu O. Z..

Zwrócono też uwagę, że w toku postępowania do Urzędu Gminy wpływały uwagi i protesty właścicieli działek sąsiednich, sprzeciwiające się budowie planowanej inwestycji, argumentujące, że planowany obiekt stanowił będzie uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a jego rozbudowa pogorszy warunki zamieszkania, ponieważ jak stwierdzono "hodowla szynszyli roznosi przykry zapach dla całej okolicy". Ponadto zrealizowanie planowanej inwestycji spowoduje spadek wartości gruntów właścicieli działek sąsiednich.

Odnosząc się do kwestii uciążliwości odorowej Wójt [...] wyjaśnił, że przepisy środowiskowe nie wprowadziły odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami. W tym zakresie wskazano na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.12.2016 r., sygn. II SA/Po 761/16 stwierdzający, iż: "(...) pomimo wynikającego z art. 85 Prawa ochrony środowiska obowiązku ochrony powietrza, ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów(...). Skoro w aktualnym stanie prawnym zapach czy też odór jest substancją niemierzalną(...), to w świetle obowiązujących przepisów, z samej tylko uciążliwości zapachowej i spowodowanego nią sprzeciwu społeczności lokalnej, nie sposób wywodzić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Odnosząc się do zarzutu obniżenia wartości gruntów sąsiednich poprzez realizację przedmiotowej inwestycji, organ administracji odwołał się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2016 r., sygn. IV Sa/Po 1065/16: "(...) Sąd wskazuje, że interesy prywatne lub względy ekonomiczne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i nie mogą modernizować ani modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 u.p.z.p., który nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od uwzględnienia interesów prywatnych lub względów ekonomicznych(...). Zgodnie bowiem z duchem tej ustawy, zamierzenie nie powinno wpływać na uszczuplenie możliwości zagospodarowania przestrzennego swoich nieruchomości przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. W tej sprawie takiego ograniczenia, na tym etapie procesu inwestycyjnego nie można stwierdzić, natomiast sama decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich i wynika to wprost z art. 63 ust. 2 u.p.z.p.".

Wójt [...] podkreślił, że w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, które musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, gdzie zostaną ustalone rozwiązania chroniące interesy osób trzecich, a planowane przedsięwzięcie przybierze swój ostateczny kształt projektowy polegający m.in. na zastosowaniu określonych rozwiązań technicznych i procedur.

W odwołaniu od powyższej decyzji, uczestniczka postępowania - W. S. podniosła, że "próba rozbudowy danego terenu w ramach zabudowy zagrodowej zaakceptowana przez Wójta [...], jest sprzeczna z prawem, ponieważ na przedmiotowej działce nie znajduje się zabudowa zagrodowa, a zatem nie może ona zostać rozbudowana". Skarżąca zaznaczyła, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" posiada znaczenie dookreślone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1536/07), a zatem należy je rozumieć jako "zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza", natomiast w przypadku omawianej decyzji, na terenie działki [...] nie znajduje się dom mieszkalny i co za tym idzie, nie znajduje się tam zabudowa zagrodowa, a zatem nie może być mowy o jej rozbudowie.

Drugą przeszkodą natury prawnej w ocenie skarżącej jest naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem w przypadku inwestycji realizowanych w ramach zabudowy zagrodowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 (ww. ustawy), gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, przy czym średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie I. to 13,15 ha. Zdaniem skarżącej, ustawodawca wyraźnie mówi o średniej wielkości w danej gminie, więc nieuzasadnione jest branie pod uwagę gruntów inwestora położonych w innej gminie, niż w granicach administracyjnych gminy I., a tym bardziej porównywanie ich ze średnią dla jednej gminy. Nawet gdyby uwzględnić wszystkie działki P. K. na terenie gminy I., ich powierzchnia łączna wynosi nie więcej niż 5 ha (wliczając w to także tereny poza działką 117/3), a więc zdaniem odwołującej się obowiązuje go art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym wniosła o ponowne rozpatrzenie kwestii szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji.

Ponadto skarżąca zarzuciła decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2018 r., naruszenie art. 61 ust 1 pkt 5 tej ustawy poprzez przyjęcie, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją, natomiast faktem niekwestionowanym w toku postępowania jest uciążliwość zapachowa obecnie już działającej hodowli szynszyli, a realizacja wnioskowanej inwestycji w sposób oczywisty spowoduje pogorszenie tej sytuacji. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy I. odniósł się do tego zagadnienia błędnie, zdaniem skarżącej stwierdzając, że brak jest przepisów chroniących mieszkańców przed tego typu uciążliwą emisją skoro "przepisy środowiskowe nie wprowadziły odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami", gdyż o ile faktem jest brak przepisu szczegółowego, to zgodnie z opinią Ministerstwa Ochrony Środowiska istnieje szereg regulacji ogólnych, które mają zastosowanie w tym przypadku i które rozważyć winien wójt przy ocenie niniejszej kwestii zgodnie z przesłanką wynikającą z art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Odwołująca się wskazała, że życie i ochrona zdrowia człowieka są wartościami konstytucyjnie chronionymi i nie ma wątpliwości co do tego, że przewlekła ekspozycja na uciążliwe zapachy może powodować szkodliwe konsekwencje dla zdrowia jak chociażby depresję, znużenie, problemy oddechowe, bóle głowy, nudności, podrażnienie oczu i gardła. Wójt w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku postępowania wpłynęły skargi od właścicieli działek sąsiednich, a zatem w ocenie skarżącej jego zadaniem było zbadanie czy te podstawowe prawa mieszkańców nie zostaną naruszone poprzez zgodę na realizację tak uciążliwej inwestycji, bowiem problematyka uciążliwości zapachowej obejmuje też kwestie związane z ochroną własności, a jak wynika z art. 21 Konstytucji, własność objęta jest ochroną w Rzeczypospolitej [...], a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne przy jednoczesnym odszkodowaniu. Kwestia ochrony własności uregulowana jest również w art. 64 Konstytucji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (inwentarskiego) w ramach zabudowy zagrodowej na terenie części działki nr [...] obręb J. , gm. I..

W ocenie Kolegium istnieją podstawy do zastosowania wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, a owo porównanie z nią ma dotyczyć powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana. Związanie to zdaniem organu II instancji należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa.

Wskazano, że w każdym przypadku konieczne jest jednak dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, [w:] CBOSA), jednak w ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji Wójt Gminy I. nie podjął rozważań i nie wskazał wprost, czy planowana zabudowa zagrodowa ma rzeczywiście stanowić zaplecze dla gospodarstwa prowadzonego przez inwestora i być z nim powiązana funkcjonalnie. Nie wskazano również np. odległości pomiędzy terenem planowanej inwestycji, a innymi częściami posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wójt Gminy I. nie dokonując analizy w ww. zakresie dokonał naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i całe przeprowadzone postępowanie administracyjne.

Organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek nie można wykluczać sytuacji, w której poszczególne części gospodarstwa rolnego zlokalizowane są w różnych gminach, to jednak to, czy części te w istocie stanowią funkcjonalną całość tworzącą jedno gospodarstwo rolne, wymaga w każdym przypadku indywidualnej analizy, której zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skład orzekający Kolegium wyjaśnił także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia.

Organ odwoławczy zauważył również, że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki budowlanej, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji, do czego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zdanie drugie cyt. ustawy odpowiednia informacja o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, została zamieszczona w treści zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi więc jeszcze zezwolenia na realizację planowanej inwestycji. Dopiero na etapie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor będzie zobligowany do przedstawienia konkretnych rozwiązań technicznych. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu, decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Z przepisu tego wynika więc jednoznacznie, że nieskończenie wiele podmiotów może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy dla różnych inwestycji na tym samym terenie i żaden z tych wnioskodawców nie musi posiadać zgody stron postępowania na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sprzeciw okolicznych mieszkańców, jakkolwiek byłby doniosły, lecz nie poparty jednocześnie wykazaniem naruszenia normy prawnej, nie może stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, LEX nr 344867, błędne jest stanowisko, iż ze względu na fakt sąsiedztwa nieruchomości stron postępowania z terenem, którego dotyczy niniejsze postępowanie mogą oni skutecznie przeciwstawić się zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wnioskiem jej właściciela. Stanowisko takie byłoby niezgodne z konstytucyjną ochroną własności, której istotą jest, między innymi, korzystanie przez właściciela z jego nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa. Właściciel może więc żądać również ustalenia warunków zabudowy jego nieruchomości, jeżeli sposób tej zabudowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Skład orzekający Kolegium wyjaśnił również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, jeżeli w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie został opracowany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie został on uzgodniony, mimo wymogu sformułowanego w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uchybienia tego nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 K.p.a. i wobec powyższego w rozpatrywanym przypadku nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy.

W złożonym do sądu sprzeciwie P. K. podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest bezzasadna, stronnicza i niesłuszna, dlatego zażądał jej uchylenia.

Skarżący zwrócił uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w miejscu planowanej inwestycji nie istnieje typowa zabudowa zagrodowa, a jedynie na takiego typu gruntach można rozwijać gospodarstwa rolne. Jego zdaniem to założenie jest niesłuszne ponieważ omawianą nieruchomość zakupił 2007 r. jako nieruchomość rolną, w ramach rozwijania rodzinnego gospodarstwa rolnego, na której zlokalizowany już był budynek oraz fundamenty domu mieszkalnego. Na istniejących fundamentach miał zamiar pobudować dom mieszkalny, na co uzyskał odpowiednie warunki zabudowy. Na rozbudowę istniejącego budynku wystąpił w 2016 r. o wydanie warunków zabudowy. Już to jego zdaniem powinno świadczyć o przyszłym charakterze tradycyjnej zabudowy zagrodowej (dom i budynek mieściłyby się na jednej działce rolnej). Planowana inwestycja to rozbudowa istniejącego budynku. Dom mieszkalny, w którym obecnie mieszka wraz z innymi zabudowaniami gospodarskimi, jest zlokalizowany w odległości kilkudziesięciu metrów od omawianych zabudowań, na innej działce rolnej. To również, zdaniem skarżącego należy potraktować jako zabudowę zagrodową, gdyż trudno, w obecnych czasach wymagać, aby całe gospodarstwo rolne było położone wyłącznie na jednej działce. Realia często odbiegają od teorii i idealistycznych wyobrażeń tradycyjnego gospodarstwa rolnego.

Skarżący wskazał, że inne jego grunty rolne są położone co prawda w innej gminie, ale "grunty rolne to nie jest rzecz, którą można postawić tam gdzie się chce a po prostu są zlokalizowane tam, gdzie w różny sposób, wszedłem w ich posiadanie. W obecnych czasach dojazd do pól uprawnych (czy też innych miejsc pracy) nie powinien nikogo dziwić i budzić wątpliwości".

Skarżący stwierdził również, że gospodarstwo rolne prowadzi już 21 lat i w miarę możliwości stara się je modernizować, powiększać i dostosowywać do wymagań współczesności. Nadal chce je rozwijać i dlatego jego zdaniem zasadnym wydaje się pytanie, gdzie stawiać budynek hodowlany jak nie na wsi, w oddaleniu od skupisk ludności, w otoczeniu zieleni i drzew?

Skarżący zwrócił uwagę, że w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż Wójt Gminy I. nie dokonał analizy dotyczącej gospodarstwa, lecz zdaniem skarżącego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy analiza taka została dokonana. Wskazał też, że podjęto w uzasadnieniu decyzji temat uciążliwości zapachowej planowanej inwestycji, który jego zdaniem jest zupełnie nietrafionym argumentem, bowiem planowana inwestycja to dobudowanie budynku przeznaczonego do hodowli szynszyli. Szynszyle to bardzo małe gryzonie – bezzapachowe i jakiś zapach mogą oczywiście wydawać ich odchody, jednak jest ich bardzo mało, a usuwane są często i wywożone na grunty orne skarżącego (położone w innej gminie), gdyż na omawianej działce jest sad owocowy - orzechy laskowe. Istniejący oraz planowany budynek, umiejscowione są w pewnej odległości od granic działki i od drogi, a oddziela je pas zieleni i drzewa sadu.

Skarżący wyjaśnił ponadto, że budynki z hodowlą szynszyli są bardzo często lokalizowane nawet wśród osiedli mieszkaniowych lub w samych domach mieszkalnych na poddaszach lub piwnicach, więc trudno tu mówić o uciążliwościach. Wskazał, że planowana wielkość hodowli to do 1,5 DJP, co jego zdaniem jest bardzo małą hodowlą.

Skarżący zwrócił też uwagę, że budynek składającej odwołanie p. S. jest również oddzielony drzewami sadu i posadowiony jest w sporej odległości od planowanej inwestycji i stwierdził, że p. S. znana jest z konfliktowego charakteru, dlatego ocenia, że wnoszone przez nią odwołania to typowe złośliwe działania, które nawet można by kwalifikować jako uporczywe nękanie, a z pewnością jako uporczywe złośliwości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia, wniósł o jego oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie stwierdziło, że dla zastosowania wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, [w:] CBOSA).

Z tego punktu widzenia uzasadniona jest argumentacja wskazująca, że w zaskarżonej decyzji Wójt Gminy I. nie podjął rozważań i nie wskazał wprost, czy planowana zabudowa zagrodowa ma rzeczywiście stanowić zaplecze dla gospodarstwa prowadzonego przez inwestora i być z nim powiązana funkcjonalnie. Nie wskazano również np. odległości pomiędzy terenem planowanej inwestycji, a innymi częściami posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Te ustalenia mógł jednak poczynić organ odwoławczy jako organ merytorycznie załatwiający sprawę i w zależności od rezultatu analizy wydać stosowne rozstrzygnięcie z zachowaniem jednak gwarancji procesowych strony wynikających z art. 15 k.p.a.

Słuszny natomiast był zarzut, że jeżeli w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie został opracowany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie został on uzgodniony, mimo wymogu sformułowanego w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uchybienia tego nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 K.p.a., zatem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy.

Ze względu na obowiązujące zasady ekonomiki procesowej i pełny (pod względem merytorycznym) charakter postępowania przed organem odwoławczym, a także wymogi prawidłowego sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej, wymagane jest, by zwrócić uwagę na istotny element wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, który winien również kształtująco wpływać na treść decyzji organu odwoławczego tj. konieczność oceny całego zakresu sprawy. Wskazać bowiem należy, iż prowadzone w sprawie postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (inwentarskiego) w ramach zabudowy zagrodowej na terenie części działki nr [...] obręb J. , gm. I.. W postępowaniu odwoławczym zupełnie pominięty został aspekt rozmiaru produkcji w projektowanej inwestycji. O ile we wniosku inwestora wszczynającym postępowanie zadeklarowano wielkość produkcji w projektowanym budynku: 1300 sztuk szynszyli i w skardze do sądu jej autor wspomina o produkcji nie przekraczającej 1,5 DJP, to już w decyzji organu I instancji rozstrzygającej wniosek, w jej pkt 2 - Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - dopuszczono rozbudowę budynku gospodarczego dla hodowli zwierząt w obsadzie do 40 DJP.

W ocenie Sądu brak tu jest konsekwencji, co do zakresu inwestycji. Organ I instancji wskazał, że będzie to rozbudowa istniejącej zabudowy zagrodowej dla hodowli zwierząt w obsadzie do 40 DJP, wniosek dotyczył zaś hodowli 1300 sztuk szynszyli. Organ odwoławczy w ogóle nie wskazał przy okazji wydania decyzji kasatoryjnej konieczności wyjaśnienia skali przedsięwzięcia, dlatego uznać należy, że powyższe niejasne określenie zakresu prac z punktu widzenia funkcjonalnego wykorzystania inwestycji również świadczy o pominięciu istotnego zakresu badania sprawy a w konsekwencji wadliwości zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia w szczególności wymaga, czy planowane przedsięwzięcie może doprowadzić do zwiększania ilości hodowlanych jednostek DJP w takim stopniu, że zaliczać się będzie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji powyższego konieczna będzie ocena poparta wyliczeniem, czy realizacja tego przedsięwzięcia będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu, jeżeli tak jak wskazano, dojdzie do rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego, ważne jest spójne określenie zakresu projektowanej rozbudowy, ponieważ mimo zapewnień inwestora złożonych chociażby na rozprawie, jeżeli w wyniku rozbudowy obiektu dojdzie do zwiększenia powierzchni obiektu, jego kubatury, będzie to automatycznie przekładało się na możliwość zwiększenia ilości hodowlanych jednostek DJP. Dlatego też orzekający organ powinien w tym zakresie poczynić szczegółowe ustalenia, czy przy realizacji konkretnie wnioskowanej inwestycji istnieje potencjalnie zagrożenie, że progi określone w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia mogą zostać osiągnięte. Rozbudowa obiektu przeznaczonego na funkcję hodowlaną oznacza, że dojdzie do kumulacji oddziaływań. Wyjaśnienie powyższej kwestii będzie miało wpływ na stanowisko, czy planowane przedsięwzięcie możne zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2016r. poz. 71).

Wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz późniejszego udzielenia pozwolenia na budowę. Należy zweryfikować deklarowane przez inwestora wartości dużych jednostek przeliczeniowych i ocenić je przez pryzmat parametrów projektowanego budynku jako rozbudowy obiektu pełniącego aktualnie już funkcję obiektu wykorzystanego do hodowli.

Mając na uwadze zasadę ekonomiki procesowej Sąd uznał, że konieczny do oceny zakres sprawy nie został należycie uwzględniony przez organ, co wymaga uzupełnienia. Stanowi to tym samym o naruszeniu przepisów postępowania w odniesieniu do zakresu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty sprzeciwu. Organ prawidłowo uznał, że wymagana jest ponowna ocena charakteru zabudowy w świetle definicji zabudowy zagrodowej i właściwego określenia powierzchni gospodarstwa rolnego (art. 55ł k.c.) z punktu widzenia związania z nową zabudową. W sprawie w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu obowiązujących przepisów, oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia, nawet położona w innej gminie jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie w której dojdzie do realizacji inwestycji.

W tym stanie rzeczy należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a.