Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 921/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 612/09 w sprawie ze skarg Gminy Sokółka i Ł. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od Gminy Sokółka i Ł. M. solidarnie na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2009 r., wydanym na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Wojewoda Podlaski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Sokółce Ł. M. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że radny Ł. M. dzierżawił od Ośrodka Sportu i Rekreacji w Sokółce plac na ustawienie dwóch tablic reklamowych informujących o charakterze usług prowadzonych przez firmę Ł. M. "G. – I. U. G., W. N. Ł. M.". Mienie Ośrodka Sportu i Rekreacji stanowi bezsprzecznie mienie gminy, gdyż zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin. Taka działalność zatem nosiła znamiona prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat i nie została zakończona w terminie 3 miesięcy od daty złożenia przez niego ślubowania. Zgodnie z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny prowadził taką działalność przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, jest zobowiązany do jej zaprzestania w ciągu 3 miesięcy o dnia złożenia ślubowania. Naruszenie tego zakazu, w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Dokonuje tego właściwa rada gminy najpóźniej w ciągu miesiąca po upływie terminu określonego w art. 190 ust. 5 ustawy. Ponieważ Rada Miejska w Sokółce stosownej uchwały nie podjęła, organ nadzoru pismem z dnia 15 czerwca 2009 r. wezwał ją do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Rada Miejska w Sokółce nie podjęła w tym terminie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. O powyższej okoliczności organ nadzoru powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 28 lipca 2009 r. oraz wskazał na konieczność wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Ł. M, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji organ nadzoru wydał zarządzenie zastępcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 612/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Sokółka i Ł. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że wygaśnięcie mandatu radnego może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach przewidzianych ustawą: ustawą z dnia 15 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Jednym z przypadków wygaśnięcia mandatu radnego jest między innymi naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej). W odniesieniu do radnego gminy, przepisem odrębnym jest art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle ustawy wygaśnięcie mandatu następuje w przypadku ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminnego. W sprawie bezsporne jest, co potwierdza sam skarżący, a także z zaświadczenia Burmistrza Sokółki z dnia 20 maja 2009 r. wynika, że Ł. M. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą: "G.-I. U. g., w. n. Ł. M.", w trakcie trwania umów dzierżawy. Zdaniem Sądu nie budzi też najmniejszej wątpliwości okoliczność, iż dzierżawione przez radnego Ł. M. powierzchnie są mieniem komunalnym gminy. Jak podnosi pełnomocnik Gminy teren ten został oddany w zarząd Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w Sokółce. Zatem właścicielem gruntu jest gmina Sokółka a podmiotem władającym tym gruntem na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest Ośrodek Sportu i Rekreacji w Sokółce. Dlatego też argument, że to nie Gmina a wynajmujący pobierał czynsz, nie ma żadnego znaczenia. Ponadto Ośrodek Sportu jest gminną jednostką organizacyjną gminy, która nie posiada osobowości prawnej. Dlatego też zgodzić się należy z organem nadzoru, iż w świetle art. 43 ustawy o samorządzie gminnym powierzchnie dzierżawione przez radnego Ł. M. są mieniem komunalnym gminy Sokółka.

Prawnie nieistotna jest również okoliczność, że w dacie wydawania zarządzenia zastępczego umowy dzierżawy już zostały rozwiązane. Wygaśnięcie mandatu następuje bowiem z mocy samego prawa wskutek zaistnienia prawem przewidzianych przesłanek. Uchwała rady gminy czy też zarządzenie zastępcze wojewody jedynie stwierdzają, że mandat wygasł. Okoliczność rozwiązania umów miałaby znaczenie gdyby zostały one rozwiązane przed upływem trzech miesięcy od daty złożenia ślubowania. Strony nie kwestionują, że radny Ł. M. złożył ślubowanie w dniu 27 listopada 2006 r. (projekt uchwały Rady Miejskiej w sprawie wygaśnięcia mandatu – numer 8 pliku w aktach sprawy) a pierwsza z umów dotycząca dzierżawy powierzchni reklamowej na szczycie budynku hali targowej w Sokółce przy ul. Targowej została rozwiązana z dniem 28 lutego 2007 r. – 1 dzień po upływie trzymiesięcznego terminu od daty złożenia ślubowania. Natomiast druga umowa dotycząca placu pod powierzchnię reklamową przy ul. Grodzieńskiej została rozwiązana z dniem 31 grudnia 2007 r. Zatem po upływie 3 miesięcy od daty złożenia ślubowania radnego Ł. M. łączyły stosunki obligacyjne dotyczące mienia komunalnego gminy Sokółka. W ocenie Sądu zaprzestanie działalności przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego przed podjęciem uchwały czy zarządzenia zastępczego nie powoduje "odrodzenia się" mandatu radnego.

Powołany przepis art. 24f ust. 1 w związku z art. 24 f ust. 1a ustawy ma niewątpliwie charakter represyjny, bowiem naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wskazanie granicy pomiędzy dopuszczalnym wykorzystaniem mienia komunalnego przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą a tym co według ustawy jest już zabronione niewątpliwie może wywoływać trudności. Rację należy przyznać stronie skarżącej, że literalne tłumaczenie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji absurdalnych, gdyż oznaczałoby to, że radny prowadzący działalność gospodarczą nie mógłby korzystać z dróg gminnych czy komunikacji miejskiej. Dlatego wykładnia art. 24f ustawy musi być dokonywana w sposób ścisły. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego wskazano na dwa kryteria przesądzające o tym czy działalność gospodarcza jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego czy też nie. Pierwszym kryterium jest związek funkcjonalny wykorzystywanego mienia komunalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Związek taki wystąpi wówczas gdy mienie komunalne jest niezbędnym elementem wykonywania działalności gospodarczej. Konieczne jest zatem ustalenie wystąpienia tego związku, a jest to zależne od okoliczności danej sytuacji prawnej. Ponadto wykorzystywanie mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej, w świetle art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy rozpatrywać w odniesieniu do przedmiotu tej działalności.

Drugim kryterium wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest kryterium "powszechnej dostępności mienia komunalnego i korzystania z niego w ramach powszechnie dostępnych usług". Zdaniem Trybunału nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego korzystanie z powszechnie dostępnych usług, zakładów, przedsiębiorstw, instytucji i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych, dzierżawa drobnych parceli jeżeli najem lub dzierżawa oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu przedmiotów najmu lub dzierżawy (uchwała TK z 2 czerwca 1993 r. sygn. akt W 17/93). Pomimo, iż przedstawiona ocena Trybunału Konstytucyjnego została wyrażona w stosunku do art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 56, poz. 274) to pogląd ten zachowuje aktualność w stosunku do art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w normie będącej przedmiotem oceny Trybunału prawodawca użył niemal identycznego sformułowania: "nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego". Przedstawiony pogląd Trybunału zasługuje na aprobatę, gdyż ustalenie, że wykorzystywanie mienia gminy w jakiś sposób związanego z przedmiotem działalności gospodarczej radnego, gdy przedmiotem jest dzierżawa drobnych parceli bądź inne umowy zawierane na warunkach ogólnodostępnych, wyklucza możliwość nadużycia pozycji przez radnego, co jest zgodne z funkcją zakazu jaki można wywnioskować z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym – nadużycia pozycji przez radnego dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej. Zatem rozciąganie zakazu używania mienia komunalnego przez radnego na ogólnodostępne formy korzystania z mienia byłoby nieracjonalne i dyskryminujące.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zdaniem większości składu Sądu organ nadzoru nie wykazał, że radny Ł. M. wykorzystywał mienie gminy w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Warunkiem uznania, że działalność gospodarcza radnego prowadzona jest z wykorzystaniem mienia komunalnego jest ustalenie związku wykorzystywanego mienia komunalnego z przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej, rozumianego w ten sposób, że wykorzystywane mienie przesądza o przedmiocie tej działalności bądź jest ważnym składnikiem prowadzonej działalności gospodarczej, bez którego owa działalność nie mogłaby być prowadzona bądź jej prowadzenie byłoby znacznie utrudnione. Stwierdzenie, że działalność gospodarcza jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego wymaga więc ustalenia związku prowadzonej działalności gospodarczej z wykorzystanym mieniem komunalnym, który wystąpi w tych przypadkach gdy mienie komunalne jest niezbędnym elementem wykonywania działalności gospodarczej. Konieczne jest zatem ustalenie wystąpienia tego związku w okolicznościach danej sytuacji prawnej. Zatem oceniając czy działalność gospodarcza jest prowadzona przez radnego z wykorzystaniem mienia gminy, w rozumieniu ustawy, ad casu należy ustalić jaki jest związek wykorzystywanego mienia komunalnego z przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej. Jeżeli wykorzystywane mienie komunalne dotyczy istoty działalności gospodarczej radnego to niewątpliwie należy uznać, że doszło do naruszenia zakazu ustawowego. W sprawie będącej przedmiotem skargi takiego związku nie można stwierdzić. Po pierwsze: powierzchnie dzierżawione przez skarżącego pomimo, że są mieniem komunalnym gminy, to nie mogą być zakwalifikowane jako wykorzystywane, w rozumieniu ustawy, do prowadzenia działalności gospodarczej. Powierzchnie te zostały wykorzystane na usytuowanie tablic informacyjnych co ma niewątpliwie związek z prowadzoną działalnością gospodarczą radnego, gdyż zawarcie przedmiotowych umów miało z pewnością służyć reklamie świadczonych usług i zwiększeniu przychodów przedsiębiorcy. Jednakże nie wydzierżawienie tych powierzchni i nie umieszczenie tablic informacyjnych nie stanowiłoby żadnej przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej przez radnego polegającej na świadczeniu usług geodezyjnych. Po wtóre organ nadzoru nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących zawarcia umowy dzierżawy z Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w Sokółce. Jak wynika z motywów skargi stawki dzierżawy gruntów pod reklamę na terenie gminy Sokółka były ustalone w zarządzeniu Burmistrza Sokółki. Stwierdzenie, że stawki dzierżawy za grunt pod reklamy są określone w sposób sztywny zarządzeniem Burmistrza i stawki wynikające z zarządzenia zostały zastosowane do umów ze skarżącym nakazałoby przyjąć, że zawarte umowy były oparte na warunkach powszechnie ustalonych dla tego typu przedmiotu dzierżawy, co w świetle przedstawionego powyżej poglądu Trybunału Konstytucyjnego oznaczałoby, iż zawarcie rzeczonych umów nie może być uznane za prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Jednocześnie Sąd wyraźnie podkreśla, iż wymaga odróżnienia ustalenie związku wykorzystywanego mienia komunalnego z przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej od oceny wpływu wykorzystywanego mienia komunalnego przez radnego na efektywność prowadzonej działalności gospodarczej. Jak wskazuje się w orzecznictwie do oceny, że nastąpiło naruszenie zakazu wykorzystania mienia komunalnego nie trzeba wykazywać, że radny wykorzystał swoją pozycję, był skorumpowany, czy też wykorzystywane mienie przyczyniło się do uzyskania zysku z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Jak można przypuszczać prawodawcy chodzi o zapobieganie potencjalnym konfliktom interesów i potencjalnym nadużyciom, które nie muszą mieć miejsca ale mogą wystąpić. Innymi słowy, wolą ustawodawcy było wyeliminowanie sytuacji, które mogłyby – choć nie muszą – prowadzić do działań o charakterze korupcyjnym. Dlatego z punktu widzenia przedmiotu sporu istotne było ustalenie związku dzierżawionych powierzchni z przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej. Nie ma znaczenia natomiast to czy ustawienie tablic na gruncie komunalnym przyniosło radnemu jakiekolwiek wymierne korzyści czy też nie.

Z powyższych względów Sąd uznał, że organ nadzoru poprzez nie wyjaśnienie okoliczności związanych z zawarciem umowy oraz nie wykazanie związku prowadzonej działalności gospodarczej z dzierżawionymi składnikami mienia wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze z naruszeniem art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) i art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Wojewoda Podlaski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie:

1) naruszenia art. 24 f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż radny nie wykorzystywał mienia gminy w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą;

2) naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uzasadnieniu faktycznym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzez przyjęcie tezy, iż organ nadzoru nie wyjaśnił okoliczności związanych z zawarciem umowy oraz nie wykazał związku prowadzonej działalności gospodarczej z dzierżawionymi składnikami mienia, a co za tym idzie z naruszeniem prawa wydał zarządzenie zastępcze.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

2) zasądzenie od Gminy Sokółka i Ł. M. zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.

Ł. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej odrzucenie jako niespełniającej wymogów konstrukcyjnych lub oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Wykładnia art. 24 f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym przez wyprowadzenie kryteriów zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jest błędna. Art. 24 f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza kryterium bezpośredniego związku funkcjonalnego wykorzystywania mienia komunalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Korzystanie nie musi stanowić "istoty działalności gospodarczej", może to być korzystanie z mienia komunalnego w celu określonej działalności gospodarczej przez posadowienie tablic informacyjnych na mieniu komunalnym o prowadzeniu działalności gospodarczej. Trudno nie wyprowadzić związku pośredniego umieszczenia tablic informacyjnych o działalności gospodarczej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Art. 24 f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza również drugiego kryterium, które miałoby znaczenie dla podważenia wprowadzonego zakazu. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Art. 24 f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia. W zaskarżonym wyroku Sąd błędnie wyprowadził hipotetyczny stan faktyczny, który nie znajduje oparcia w regulacji art. 24 f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

W sprawie stan faktyczny został w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym ustalony wyczerpująco. Sąd naruszył przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię, wyprowadzając z błędnej wykładni niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.