Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 883/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 29 ust. 1 i 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: Art. 7, 77  par. 1 i 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2020 r. ([...]) w przedmiocie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. K. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.), art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2020 r., poz. 470, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], którą udzielił wnioskodawcy - Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "A" Spółka Jawna S. M., A. M. w L - zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, § 76 a pkt 1, § 77, § 78, § 170 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) i art. 104 k.p.a. udzielił wnioskodawcy - Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "A" Spółka Jawna S. M., A. M. w L - zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z ul. K (działka nr [...] obręb [...]) do posesji (nieruchomości na której planowana jest budowa budynku biurowo-usługowego) zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T, zgodnie z mapą sytuacyjną stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji.

Zezwolenia udzielono na niżej podanych warunkach:

1. Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszych.

2. Przebudowywany zjazd do nieruchomości ustala się jako zjazd publiczny który, powinien mieć:

1) szerokość całkowitą, mierzoną prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 5,00 m, w tym:

a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,50 m i nie większa niż 5,00 m, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,

b) szerokość obustronnych poboczy - 0,75 m każde;

2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,00 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;

3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;

4) nawierzchnię:

a) jezdni - twarda ulepszona,

b) poboczy-co najmniej gruntowa ulepszona,

5) połączenie zjazdu z drogą wykonane zgodnie z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10.

3. Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim mają odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), tzn. wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła - w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4 % - nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

4. Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 170 ww. rozporządzenia tzn. przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2.

5. Koszty budowy lub przebudowy nawierzchni i urządzeń drogowych znajdujących się w pasie drogowym ponosi inwestor.

6. W przypadku kolizji zjazdu z istniejącymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej nie związanej z gospodarką drogową inwestor na swój koszt dokona przełożenia lub zabezpieczenia ww. urządzeń i obiektów.

7. Przebudowywany zjazd zabezpieczyć przed spływem wody z posesji na działkę drogową oraz odwrotnie.

8. Przebudowywany zjazd nie może naruszać prawa własności stron trzecich, a za ich naruszenia odpowiada inwestor.

9. Utrzymanie zjazdu należeć będzie do właścicieli lub użytkowników gruntu przyległego do drogi (art. 30 ustawy o drogach publicznych).

10. Wyjazd i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (przed wykonaniem zjazdu należy bezwzględnie zapewnić odpowiednią widoczność).

11. Wykonać geodezyjną inwentaryzację powykonawczą zjazdu i wyniki przekazać do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej, ul. N, T w celu potwierdzenia zgodności z wykonanym operatem oraz do Zarządu Dróg i Komunikacji.

Organ wyjaśnił, że niniejsza decyzja upoważnia stronę do przedstawienia właściwym organom jako prawo do dysponowania terenem na cele budowlane i uzyskania stosownych zezwoleń organu architektoniczno-budowlanego. Zezwolenie zarządcy drogi wyrażone w niniejszej decyzji nie jest równoznaczne z pozwoleniem na prowadzenie robót w pasie drogowym.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej wskazał, że w dniu 24 lutego 2020 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowemu "A" Spółka Jawna S. M., A. M. w L złożyło wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z ul. K (działka nr [...] obręb [...]) do posesji (nieruchomości na której planowana jest budowa budynku biurowo-usługowego) zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T. Pismem z dnia 2 marca 2020 r. właściciele działki nr [...] obręb [...] M. K. (skarżący) oraz K. K. zostali zawiadomieni, na podstawie art 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego zezwolenia.

Ustalono, że zjazd indywidualny, który ma ulec przebudowie został wybudowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r., znak: [...], dla właściciela działki nr [...] obrąb [...] w T. Pismem z dnia 10 marca 2020 r. właściciele działki nr [...] obręb [...] M. K. (skarżący) oraz K. K. poinformowali, że nie wyrażają zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego, wskazując na zagrożenie możliwości użytkowania przysługującego im prawa służebności przechodu i przejazdu wschodnim krańcem działki nr [...] obręb [...].

W ocenie organu pierwszej instancji wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny nie wpłynie na zagrożenie możliwości użytkowania przysługującego im prawa służebności przechodu i przejazdu wschodnim krańcem działki nr [...] obręb [...]. Przebudowa polega na zwiększeniu parametrów zjazdu, dostosowując do parametrów zjazdu publicznego. Wiąże się to m. in. z poszerzeniem istniejącego zjazdu, przecięciu krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglonych łukiem kołowym, zgodnie w wydanymi w ww. decyzji warunkami.

Organ wyjaśnił, że planowane zagospodarowanie działki i konieczność urządzenia zjazdu spełnia wymogi art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ww. ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego i lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Z przywołanych przepisów, zdaniem organu pierwszej instancji wynika, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do prowadzenia ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wprowadził konieczność każdorazowej zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Decyzja dotycząca zjazdu z drogi publicznej wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczone są, zgodnie z art. 7 k.p.a. przez interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przez przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne

i ich usytuowanie

Organ wskazał, że zgodnie z § 76 a ww. rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadzono podział zjazdów na poszczególne kategorie, ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na: publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym, na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, oraz które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych wcześniej; indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.

Wedle organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z ulicy K, w lokalizacji wskazanej na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, nie powinna wpływać negatywnie na funkcjonowanie istniejącego układu drogowego drogi powiatowej pod warunkiem zachowania przez stronę wnioskującą ustaleń wynikających z niniejszej decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że przebudowa zjazdu zagraża możliwości realizacji prawa służebności przechodu i przejazdu wschodnim krańcem działki [...] obrębu [...] przez właścicieli działki nr [...]. Nadto podniósł, że wnioskodawca nie uzyskał prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku biurowo -usługowego na działce [...], co według odwołującego się czyni wniosek o przebudowę zjazdu bezzasadnym.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji i przyjął je za własne.

Nadto wskazał, że w świetle art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W orzecznictwie dominuje pogląd, że decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach uznania administracyjnego. "Granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może prowadzić do ograniczenia uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wnikliwie rozważyć i zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, które spośród rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, mając na względzie interes społeczny i słuszny interesu strony (art. 7 kpa)" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1807/2009).

Organ odwoławczy wskazał na treść przepisu § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zgodnie z którym zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Powołał również treść §78 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że zgodnie z art. 251 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020, poz. 1740, zwanej dalej k.c.). do ochrony praw rzeczowych ograniczonych (w ty, służebności) stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności . Zatem w razie zagrożenia w korzystaniu z służebności odwołującemu się będzie przysługiwać roszczenie windykacyjne lub negatoryjne (art. 222 § 1 i 2 k.c.). Przesłanki wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu nie uzależniają wydania pozytywnej decyzji od zgody osoby uprawnionej do korzystania ze służebności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący, zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego, bez wnikliwego rozważenia i uzasadnienia swego rozstrzygnięcia i przyjęcie, że w realiach przedmiotowej sprawy przebudowa zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z ul. K (działka nr [...] obr. [...]) do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T realizuje interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ administracji zaniechał wyważenia zmiany charakteru zjazdu pod kątem zapewnienia realizacji reguł bezpieczeństwa w ruchu lądowym i poszanowania istniejących stosunków prawnych na gruncie, składających się ocenę interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Normatywną podstawą orzekania w rozpatrywanej sprawie stanowi bowiem przepis art. 29 ust. 1, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z definicją legalną "zjazdu" określoną w art. 4 pkt 8 ustawy, jest nim połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazał skarżący, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, że właściwy organ - tj. zarządca drogi, może lecz nie musi udzielić stosownego zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00). W niniejszej sprawie organ administracji nie rozważył wpływu przebudowy zjazdu na zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mającej zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowiącej swoistą formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00). Tymczasem przebudowywany zjazd z ulicy K (działka nr [...]) znajduje się na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, który może powodować kolizję podczas skrętu. Również w bliskim obszarze oddziaływania znajduje się skrzyżowanie, co może powodować dodatkowe utrudnienia w ruchu. Nadto projektowana przebudowa która zakłada m.in. poszerzenie parametrów zjazdu stwarzać będzie realne zagrożenie dla możliwości wykonywania przez skarżącego dojazdu do swojej posesji ustalonym szlakiem (służebność przechodu i przejazdu na działce nr [...] wschodnim krańcem działki).

Tak więc, wedle skarżącego podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, organ nie przyznał pierwszeństwa interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony nad interesem wnioskodawcy, które wymagało zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i poszanowania istniejących na działce nr [...] obr [...] w T stosunków prawnych

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2020 r., poz. 470, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W myśl ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Jak stanowi z kolei ust. 3 art. 29 ustawy o drogach publicznych w zezwoleniu na przebudowę zjazdu określa się jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany.

3a. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Analiza powyższych unormowań ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi może przebudować samodzielnie zjazd, jednakże uprzednio musi uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na przebudowę zjazdu.

Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć przez przebudowę zjazdu. Dlatego też należy rozumieć te czynności w języku potocznym. Wg. Słownika języka polskiego PWN pod red. M. Szymczaka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, przebudowa to "zmiana istniejącego stanu czegoś na inny; ulepszenie, poprawienie czegoś. Przebudowa mieszkania, ulicy; Pałac uległ gruntownej przebudowie."

Skoro w rozpoznawanej sprawie uległy zmianie parametry istniejącego na działce nr [...] obrębu [...] zjazdu, to niewątpliwie z przebudową zjazdu mieliśmy do czynienia w tej sprawie.

Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych nie precyzują też kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na przebudowę zjazdu. Decyzja o zezwoleniu na przebudowę zjazdu zapada zatem w ramach uznania administracyjnego.

Przekonuje o tym treść ust. 4 art. 29 ustawy o drogach publicznych sformułowania, w świetle którego ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi - może odmówić - wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu. Użyte więc w treści tego przepisu sformułowanie "może odmówić" wyraża konstrukcję uznania administracyjnego.

Granice tego uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na przebudowę zjazdu, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono bowiem ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Stosownie do postanowień §76a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na publiczne i indywidualne.

Zgodnie z § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi powinien być wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Jak stanowi § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd publiczny, a takim ma być niewątpliwie przedmiotowy, sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1.

Zgodnie natomiast z ust. 2 § 78 rozporządzenia zjazd publiczny powinien spełniać następujące wymagania:

1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 5,00 m, w tym:

a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,50 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,

b) szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde;

2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,00 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;

3 )pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;

4) nawierzchnia:

a) jezdni - twarda ulepszona,

b) poboczy - co najmniej gruntowa ulepszona;

5) połączenie zjazdu z drogą wykonane zgodnie z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10.

Patrząc przez ten pryzmat na kontrolowane decyzje o zezwoleniu na przebudowę przedmiotowego zjazdu z indywidualnego na publiczny, stwierdzić należy, że zostały one wydane z zachowaniem określonych ust. 2 § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymogów stawianych zjazdom publicznym.

Wbrew zarzutom skargi organ ocenił jednak kwestie związane z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zapewnienie gwarancji realizacji tej zasady jest ratio legis art. 29 ustawy o drogach publicznych. Organ podnosząc, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny w lokalizacji wskazanej w załączniku graficznym (k. 2 akt administracyjnych) do decyzji nie powinna wpływać negatywnie na funkcjonowanie istniejącego układu drogowego drogi powiatowej pod warunkiem zachowania warunków skazanych w zezwoleniu, wyraził w tym zakresie swoje stanowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że przebudowa przedmiotowego zjazdu ma polegać na zwiększeniu parametrów istniejącego

już w tym miejscu zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, tj, jego poszerzeniem, przecięciu krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokraglonych łukiem kołowym, zgodnie z warunkami zezwolenia. Zarządca drogi dokonuje w kwestii bezpieczeństwa własnych ustaleń, gdyż jest podmiotem odpowiedzialnym za jego zapewnienie na zarządzanej przez siebie drodze. Kwestie te musiały być brane pod uwagę także przy udzielaniu zezwolenia na lokalizację indywidualnego zjazdu. Ze stanowiska organów wynika jeszcze jeden aspekt, a mianowicie, że brały pod uwagę również uwarunkowania lokalne. Twierdzenia skarżącego, że przebudowywany zjazd z ulicy K (działka nr [...]) znajduje się na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, który może powodować kolizję podczas skrętu, nie potwierdza materiał dowodowy, w tym w szczególności i załącznik graficzny do zezwolenia, załącznik graficzny do decyzji wz i zt z dnia 3 grudnia 2019 r. dla budowy budynku biurowo-usługowego, jak i materiał zdjęciowy. Istotnie, po przeciwnej stronie drogi istnieje skrzyżowanie, ale nie znajduje się ono w tak bliskim obszarze oddziaływania na przebudowywany zjazd, że mogłoby to powodować wątpliwości jego wpływu na dodatkowe utrudnienia w ruchu. Sąd uznał, że w tym zakresie ocena organów jest prawidłowa. Organ nie ma przecież obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu z drogi publicznej. W odniesieniu natomiast do zarzutu, że projektowana przebudowa stwarzać będzie realne zagrożenie dla możliwości wykonywania przez skarżącego dojazdu do swojej posesji ustalonym szlakiem (służebność przechodu i przejazdu na działce nr [...] wschodnim krańcem działki), stwierdzić należy, że i także on jest bezzasadny. Rację ma SKO wskazując, że wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu nie jest uzależnione od zgody osoby, osób uprawnionych do korzystania ze służebności gruntowej. Wprowadzenie takiego warunku dostępu do drogi publicznej tym podmiotom w zezwoleniu na przebudowę zjazdu byłoby niezgodnym z prawem wprowadzeniem do zezwolenia nieprzewidzianego prawem elementu i przez to rażącym naruszeniem prawa. Skomunikowanie przedmiotowej działki skarżącego niewątpliwie wymaga porozumienia z właścicielem działki na której zlokalizowany jest przedmiotowy zjazd i po której miałby odbywać się ruch. Trafnie podniosło więc Kolegium, że w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w sytuacji ustanowienia służebności gruntowej, skarżący może korzystać z ochrony przewidzianej przepisami Kodeksu cywilnego.

Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że organy rozstrzygając niniejszą sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. W toku prowadzonego postępowania organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia (art. 77 § 1 k.p.a.), i oceniły go stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Mankamenty natomiast zredagowania uzasadnienia w postaci zawarcia w nim wypowiedzi nie spełniających oczekiwanej formy lub brak w nim oczekiwanych przez skarżącego treści, nie mogły zaważyć na prawidłowości kontrolowanych rozstrzygnięć.

Interes społeczny, w tym skarżącego, nie przeważył więc nad indywidulanym inwestora przebudowywanego zjazdu, który miał prawo oczekiwać, że przy spełnieniu warunków wskazanych przez zarządcę drogi zezwolenie zostanie mu udzielone. Wszakże zostało ono udzielane właśnie pod wskazanymi w nim warunkami.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.