Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 30/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 §2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 § 1, art. 41 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 73 § 1, art. 78 § 1, art. 81, art., 138 § 1, art. 107 § 3, art. 6-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 61 § 4, art. 104 §1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 389 art. 41 ust. 2 lit. a, art. 51
law: KARTA PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2743/16 w sprawie ze skargi W. K. i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. K. i G. K. solidarnie kwotę 1610 (jeden tysiąc sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2743/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie wniosku złożonego przez A. W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę budynku usługowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

W odwołaniu od decyzji organu I instancji G. i W. K. - współwłaściciele działki nr ew. [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką przeznaczoną na zainwestowanie, podnieśli, że została ona wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Odwołujący się stwierdzili, że nie zostali prawidłowo powiadomieni o wszczęciu postępowania w tej sprawie oraz o przysługujących im prawach i obowiązkach, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane na adres, pod którym nie mieszkają (nie są zameldowani) od niespełna dwudziestu lat (ul. [...],[...]). Zdaniem strony, posadowienie obiektu budowlanego w granicy z ich nieruchomością jest dla nich "nie do przyjęcia" i podkreślili, że nie mogli "wnieść uwag do planowanej inwestycji".

Utrzymując w mocy decyzję objętą odwołaniem, Wojewoda [...] podał, że projekt budowlany dla spornej inwestycji jest kompletny i spełnia wymagania określone przepisami prawa, ponadto jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego w dniu 10 lipca 2014 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2014 r., poz. 7940). Zgodnie

z tym planem, działka A. W. znajduje się na terenie zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (5.U.MN), na którym w myśl

§ 8 ust. 7 dopuszcza się usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy

z sąsiednią nieruchomością lub w odległości 1,5 m od niej, pod warunkiem zachowania obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych.

Wojewoda stwierdził, że zbiornik na nieczystości płynne oraz separator, który będzie zbierał ropopochodne substancje z warsztatu, będzie się znajdował

w odległości od granicy działki skarżących, wymaganej § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).

Wojewoda podkreślił ponadto, że organ I instancji ustalił adres strony na podstawie wypisu z rejestru gruntów i wyjaśnił, że informację o nowym miejscu zamieszkania skarżących (właścicieli nieruchomości nr [...]) powziął dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że korespondencja zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania, adresowana na "stary" adres, została zwrócona z adnotacją doręczyciela : "zwrot nie podjęto w terminie" i stwierdził, że zgodnie z art. 41 § 1 i § 2 k.p.a., w toku postępowania strona ma obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie adresu. W tej sytuacji organ zasadnie uznał to doręczenie za skuteczne.

W skardze na tę decyzję G. i W. K. podnieśli, że organ I instancji już w momencie wszczęcia postępowania dysponował aktualnym adresem skarżących, o czym świadczy korespondencja w innej sprawie, a także to, że decyzję z [...] sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, doręczył na ich prawidłowy (aktualny) adres.

Zdaniem skarżących, planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomość, w tym m.in. na stosunki wodne na gruncie. Działka jest pochyła (różnica poziomów wynosi 2,5 m), woda spływa w stronę ulicy, zaś brak

w projekcie budowlanym odpowiednich rozwiązań spowoduje niewątpliwie zalewanie ich działki i domu mieszkalnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z projektu budowalnego wynika, że inwestor na działce nr [...] w [...] zamierza wybudować parterowy budynek usługowy (komis samochodowy i warsztat samochodowy) o powierzchni zabudowy 300 m2, powierzchni użytkowej 251,81 m2, kubaturze 1560,00 m3. Projektowany obiekt budowlany będzie miał 6 m wysokości

i dach dwuspadowy.

Sąd przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.

i podniósł, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych

w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co wynika z art. 35 ust. 4 tej ustawy.

W ocenie Sądu, warunki określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zostały w niniejszej sprawie spełnione, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Inwestor spełnił również warunek, o którym mowa

w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, ponieważ przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ prawidłowo ocenił zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja nie narusza maksymalnego wskaźnika zabudowy, maksymalnej wysokości i przeznaczenia obiektu budowlanego (według § 22 planu na działce nr [...] jest dopuszczalna zabudowa usługowa do 9 m wysokości, natomiast projektowany obiekt o funkcji usługowej ma 6 m wysokości), minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (30% powierzchni działki budowlanej, w rozpoznawanej sprawie 80,22%).

Sąd stwierdził, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się usytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub z decyzji o warunkach zabudowy). Zawarta w tym przepisie norma kompetencyjna nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce, zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stronie kwestionującej możliwość zabudowy przy granicy, przy spełnieniu warunku jego dopuszczalności określonego w miejscowym planie, przysługuje prawo do ochrony jej interesów, jedynie w zakresie spełnienia wymogów nasłonecznienia

i bezpieczeństwa pożarowego wskazanych w § 13, § 60 oraz § 271-273 rozporządzenia, co wprost wynika z treści § 12 ust.1 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie plan miejscowy dopuszczał realizację zabudowy

w granicach działki (§ 8 ust. 7 planu). Z projektu zagospodarowania działki wynika, że projektowany obiekt budowlany będzie usytuowany w granicy z nieruchomością skarżącego i jednocześnie w odległości ok. 18 m od jego budynków (mieszkalnego

i usługowego). Tym samym warunki usytuowania obiektu budowlanego, określone

w przepisach rozporządzenia, zostały spełnione.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, Sąd wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostało wysłane skarżącym na adres ul. [...], pod którym byli zameldowani do 23 października 1997 r. i który znajdował się w ewidencji gruntów. Pomijając jednakże fakt, że w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego, że organ w chwili wszczęcia postępowania dysponował aktualnym adresem skarżących, trzeba stwierdzić, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie uszczupliło praw strony (skarżącym doręczono decyzję organu

I instancji, wnieśli od niej odwołanie, a następnie złożyli skargę do Sądu). Skarżący nie wykazali zaś, w jaki sposób ich prawo do czynnego uczestnictwa

w postępowaniu zostało naruszone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym

i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu może odnieść skutek tytko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zauważył, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji

w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, o czym świadczy fakt, że są oni stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. To oddziaływanie nie oznacza jednak automatycznie, że zaskarżona decyzja Wojewody o udzieleniu pozwolenia na budowę narusza prawo.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej W. K. i G. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając:

na zasadzie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie:

a) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 1, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 144 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego zlokalizowanego na działce o nr. ew. [...] przy ul. [...]

w [...], odpowiada przepisom ustawy Prawo budowlane - podczas gdy projektowany budynek poprzez swoje przeznaczenie na cele związane ze świadczeniem konkretnego rodzaju usług (warsztat samochodowy połączony

z komisem), jak również przewidziane w projekcie architektoniczno-budowlanym niewłaściwe usytuowanie na działce budowlanej doprowadzi do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich - ograniczając prawo do korzystania

z nieruchomości - polegające na powstaniu zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu znajdującego się na działce sąsiadującej o nr ew. [...]

i obniżenie jego przydatności do użytkowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z § 28 ust. 1 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 144 k.c., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego zlokalizowanego na działce o nr. ew. [...] przy ul. [...]

w [...] odpowiada przepisom ustawy Prawo budowlane, podczas gdy projektowany budynek poprzez przewidziane w projekcie architektoniczno-budowlanym niewłaściwe usytuowanie na działce budowlanej, w powiązaniu

z brakiem podłączenia projektowanej inwestycji do kanalizacji odprowadzającej wody opadowe do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, doprowadzi do skierowania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości prowadząc do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich - ograniczając prawo do korzystania

z nieruchomości - polegające na powstaniu zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu znajdującego się na działce sąsiadującej o nr ew. [...]

i obniżenie jego przydatności do użytkowania;

b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 41 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 73 § 1, art. 78 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sytuacji posiadania przez organ I instancji wiedzy odnośnie aktualnego adresu strony (skarżących kasacyjnie) i mimo braku doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, poinformowania o przysługujących prawach, jak i możliwości zgłaszania ew. zarzutów oraz wniosków w sprawie, co następnie zostało uznane za prawidłowe działanie przez organ II instancji, doprowadziło ostatecznie do kwalifikowanego pogwałcenia zasady udziału strony

w każdym stadium postępowania, w tym możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego

w sprawie i złożenia ew. wniosków dowodowych, które miałyby na celu ochronę uzasadnionego interesu strony;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 3,

a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a oraz art. 41 ust. 2 lit.a Karty praw podstawowych, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wskutek m.in. braku poinformowania strony o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, doszło do rażącego naruszenia przez ten organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego, stanowiących "wyraz państwa prawa wobec Skarżących kasacyjnie", pozbawiając ich prawa do czynnego udziału w sprawie i bycia w niej wysłuchanym, zapoznania się z materiałem dowodowym oraz do przedstawienia własnych wniosków dowodowych na początkowym etapie postępowania, co doprowadziło do pokrzywdzenia ich interesów i uznania projektu budowlanego za zgodny z wymaganiami określonymi prawem,

w sytuacji, gdy rzeczony projekt nie uwzględnia rzeźby terenu oraz położenia nieruchomości sąsiednich i jego zrealizowanie doprowadzi do trwałych szkód na nieruchomości o nr ewid. [...] (stanowiącej własność skarżących kasacyjnie), polegających m.in. na zalewaniu jej wodami opadowymi odprowadzanymi

z projektowanego budynku na terenie działki o nr. ew. [...] - należącej do A. W., jak również prowadząc do naruszenia obowiązku organów do stania w toku postępowania na straży praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, naruszenia obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, obowiązku należytego i wyczerpującego udzielania informacji faktycznej i prawnej stronie postępowania tak, aby strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. wobec braku uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżących naruszenia przez organ orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - ww. przepisów, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności zaś poprzez pominięcie ukształtowania terenu inwestycji oraz położenia sąsiednich nieruchomości, odstąpienie od zbadania kwestii związanej z ochroną interesów osób trzecich oraz ustalenia stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa i stabilności dla obiektów sąsiadujących z inwestycją, jak również prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa;

2. art. 151, art. 134 § 1, art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych zarówno w skardze, jak i na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, a zwłaszcza całkowite pominięcie rozpatrzenia sprawy pod kątem lokalizacji inwestycji na działce ewid. nr [...], jej wpływu w kontekście ukształtowania terenu względem nieruchomości sąsiedniej tj. dz. ewid. nr [...] i jego wpływu na przedmiotową nieruchomość w postaci zalewania wodami opadowymi, co stanowi naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, która to okoliczność była podnoszona na łamach skargi, ograniczając się do wskazania w uzasadnieniu orzeczenia jedynie aspektów dotyczących dopuszczalności sytuowania budynku przy granicy działki, którą to możliwość przewidują zapisy obowiązującego na danym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego, co odniosło ten skutek, że strona postępowania sądowoadministracyjnego pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało im nigdy doręczone, albowiem zostało skierowane na dawny adres ich zameldowania. Pod aktualnym adresem zameldowania skarżący kasacyjnie zamieszkują od wielu lat. Wiedzę na temat postępowania skarżący kasacyjnie powzięli dopiero na skutek doręczenia im decyzji Starosty [...].

Wskazali, że przewidziany do realizacji budynek zaprojektowano bezpośrednio przy granicy działki, w strefie wysoczyzny lessowej (gleby pochodzenia mineralnego) i posadowiono w odległości około 18 m od istniejącego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego. Projekt przewiduje, że wody opadowe będą odprowadzane na teren w granicach działki o nr ewid. [...]. Założenie to, w świetle okoliczności faktycznych towarzyszących inwestycji, nie będzie dotrzymane. Z uwagi na ukształtowanie terenu - różnica poziomów posadowienia obiektu projektowanego

i istniejącego wynosi ok. 2,5 m - inwestycja położona jest powyżej domu stron. Wybudowanie budynku spowoduje skierowanie większości wód opadowych spływających z terenu inwestycji na grunty stanowiące własność skarżących kasacyjnie, co doprowadzi do ustawicznego zalewania ich mienia – prowadząc zwłaszcza do naruszenia warunków zgodnego z przeznaczeniem użytkowania budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Powyższe zjawisko winno zaś nieść za sobą wykluczenie realizacji projektowanego obiektu na granicy działek w danym miejscu, w szczególności zaś do niedopuszczenia jego realizacji wedle projektu, który nie zawiera odpowiednich zabezpieczeń dotyczących drenażu terenu i innych instalacji odprowadzających wody pochodzące z opadów atmosferycznych. Już obecnie, na nieruchomości skarżących kasacyjnie dochodzi do cyklicznych i obfitych podtopień samej działki, jak i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Skarżący kasacyjnie wielokrotnie zmuszeni byli do wypompowywania wody spływającej z terenu sąsiedniej działki wprost w kierunku należących do nich zabudowań, w szczególności piwnicy domu. Nasilenie liczby, jak i skali tych zjawisk, nastąpiło zwłaszcza po rozpoczęciu budowy budynku, którego projekt został zatwierdzony decyzją organu administracji, te zaś zostały podtrzymane jako prawidłowe w skarżonym kasacyjnie wyroku. Projektowany budynek będzie posiadał dwuspadowy dach, z którego woda ma być odprowadzana na teren działki, co nawet przy średnich opadach oznaczać będzie kumulowanie poprzez odprowadzenie rynnowe strumienia wody w stronę terenu nieruchomości sąsiedniej. W obiektywny sposób nasili to zjawisko zalewania nieruchomości należącej do skarżących kasacyjnie.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że postępowanie organów uniemożliwiało dokonanie konkretnych czynności procesowych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, w postaci złożenia wniosku m.in. o dokonanie oględzin nieruchomości, czy złożenia przez skarżących prywatnej opinii biegłego z zakresu budownictwa – środków dowodowych przeprowadzanych na okoliczność wadliwości projektu budowlanego w zakresie jego oddziaływania na prawa właścicieli nieruchomości znajdującej się w oddziaływaniu inwestycji. Strona, na skutek dowiedzenia się o postępowaniu dopiero z treści dostarczonej decyzji, posiadała mniej czasu na wniesienie ewentualnych uwag i złożenie wniosków, niż miałoby to miejsce w sytuacji, w której zostałaby powiadomiona o prowadzonym postępowaniu zgodnie z trybem z art. 10 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oparte o podstawę kasacyjną

z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., są zasadne częściowo, jednak w stopniu wystarczającym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W szczególności, rację ma kasator zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.

10 § 1, art. 41 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 73 § 1, art. 78 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz w zw.

z art. 138 § 1, art. 107 § 3, art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w brzmieniu tych przepisów obowiązujących na datę wydania objętej skargą decyzji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.).

Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, gdyż zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i o możliwości zapoznania się

ze zgromadzonym materiałem dowodowym kierowane było na adres w [...] przy ul. [...], pod którym nie zamieszkują od 1997 r. Skarżącym doręczono dopiero decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. W. pozwolenia na budowę.

Okoliczności te dostrzegł wprawdzie Sąd pierwszej instancji, jednak wyprowadził z nich wadliwy wniosek, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a., do jakiego doszło w rozpoznawanej sprawie, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a tym samym nie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić w realiach sprawy kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Podkreślić należy, że koncentracja materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym mającym na celu rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, następuje przede wszystkim przed organem I instancji. Wraz z wnioskiem inwestor składa projekt budowlany

i uzupełnia jego ewentualne braki (w tym konkretnym przypadku organ nałożył taki obowiązek na inwestora postanowieniem z 8 lipca 2016 r.). Gdy stronami postępowania są właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wedle brzmienia na datę podjęcia objętej skargą decyzji, opublikowanego w Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), organ I instancji winien im zapewnić możliwość udziału na każdym etapie postępowania. Pozbawienie strony tej możliwości z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza wtedy, gdy wnosi ona zastrzeżenia do złożonego projektu budowlanego, mające na celu zabezpieczenie i ochronę jej uzasadnionych interesów. W takiej sytuacji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym może prowadzić do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, wynikające z art. 15 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość skarżących kasacyjnie znajduje się

w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem A. W., gdyż zgodnie z projektem budowlanym budynek usługowy na działce nr [...] został usytuowany w granicy z należącą do nich nieruchomością. Już w odwołaniu od decyzji organu I instancji W. K. i G. K. podnosili, że wskutek błędnych zawiadomień kierowanych na niewłaściwy adres, nie byli w stanie w sposób "należyty i właściwy" chronić przysługujących im praw, "w szczególności składać wniosków, zastrzeżeń, uwag, braku (...) zgody na usytuowanie budynku na granicy, brać udziału w czynnościach podejmowanych przez organ". Zarzucili, że nie mogli zapoznać się z obszarem oddziaływania inwestycji (...) np. "w sprawach związanych z lokalizacją szamba, studni, drenażu odsączającego z oczyszczalni przydomowej (...)". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący rozszerzyli tę argumentację, wskazując na różnicę poziomów między ich nieruchomością, a działką inwestora, wynoszącą ok. 2,5 m oraz brak w projekcie "odpowiednich instalacji budowlanych", co może doprowadzić do zalewania ich działki.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do przyjęcia, że pozbawienie skarżących udziału w postępowaniu przed organem

I instancji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu, sam fakt, że W. K. i G. K. złożyli odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., nie mógł w tym przypadku sanować oczywistego naruszenia przez ten organ art. 10 § 1 k.p.a. (statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu) w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. (określającego prawo strony do dostępu do akt sprawy), podobnie jak wniesienie skargi, która inicjuje postępowanie sądowe mające na celu zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, także pod kątem zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Dla trafności oceny, że pozbawienie skarżących udziału w postępowaniu przed organem I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie ma również znaczenia podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, że

"w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego, że organ w chwili wszczęcia postępowania dysponował aktualnym adresem skarżących". Istotne jest bowiem to, że strony nie były skutecznie zawiadamiane o czynnościach podejmowanych przez Starostę [...] wskutek kierowania pism na niewłaściwy adres.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i do oddalenia skargi również z tego powodu, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji nawet nie dostrzegł naruszenia przez Starostę [...] art. 10 § 1 k.p.a., wadliwie przyjmując, że to na skarżących ciążył obowiązek powiadomienia organu o zmianie adresu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] powołał się na art. 41 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego (§ 1), a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2).

Jak wynika z treści art. 41 § 1 k.p.a., obowiązek powiadomienia organu

o zmianie adresu aktualizuje się "w toku postępowania", co oznacza, że warunkiem jego powstania jest prawidłowe zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że zawiadomienie takie, wydawane przez organ w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., nie zostało skutecznie doręczone W. K. i G. K., gdyż organ I instancji kierował pisma na niewłaściwy adres. Ponadto skarżący przy ul. [...] w [...] nie zamieszkują od 1997 r., a więc zmiana ich adresu nie nastąpiła w toku postępowania w kontrolowanej sprawie. Dlatego organ odwoławczy błędnie przyjął, że skarżący nie dopełnili obowiązku określonego w art. 41 § 1 k.p.a., a co za tym idzie doręczenia na niewłaściwy adres były prawnie skuteczne, jak stanowi art. 41 § 2 k.p.a. W stanie faktycznym sprawy, naruszenie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego art. 10 § 1 k.p.a., winno skutkować wydaniem przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., czym Wojewoda naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy uchybił również art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80, 81 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odniósł się

w sposób należyty do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując wadliwie, że zostały one wyjaśnione, mimo że strona nie brała udziału

w postępowaniu przed organem I instancji, a w odwołaniu zarzucała, że nie miała możliwości zgłosić uwag i zastrzeżeń do złożonego projektu budowlanego.

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie zgłaszali żadnych wniosków dowodowych, koncentrując się w odwołaniu oraz w piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania, na wykazaniu okoliczności, że zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż zawiadomienia kierowane były na niewłaściwy adres. Wskazywali także na to, że brak udziału w postępowaniu uniemożliwiło im złożenie uwag, wniosków i zastrzeżeń. Niezłożenie konkretnych wniosków dowodowych przez skarżących nie zmienia przedstawionej wyżej oceny, że naruszenie przez organy art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak nie można przyjąć, że uchybiły one art. 78 § 1 k.p.a., jak zarzuca autor skargi kasacyjnej.

Nietrafnym jest także zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Żadnego z zacytowanych przepisów organy nie naruszyły, gdyż sprawa z wniosku A. W. zakończona została decyzją, choć niewątpliwie przedwczesną, gdyż wydaną z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Wadliwość wydanych decyzji z przyczyn procesowych nie powoduje jednak przyjęcia, że doszło do uchybienia art. 104 § 1 i 2 k.p.a.

Organy administracji nie naruszyły także art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.p. Stosownie do tego przepisu, każdy ma prawo do bezstronnego

i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, przy czym obejmuje ono m.in. prawo do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację.

Stosując zasady ustanowione w K.p.p. nie można jednak pomijać treści art. 51, zgodnie z którym postanowienia Karty mają zastosowanie do instytucji, organów

i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (§ 1 zdanie pierwsze). Karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w Traktatach (§ 2).

Chociaż Karta Praw Podstawowych jako prawo pierwotne jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej, zarzut naruszenia jej postanowień może być skutecznie podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej. Pojęcie stosowania prawa w rozumieniu art. 51 ust. 1 K.p.p. wymaga zatem istnienia powiązania

z prawem UE, co oznacza, że zastosowanie Karty przez sąd może nastąpić

w sprawie "unijnej", tj. takiej, której stan faktyczny podlega prawu UE, natomiast Karta nie ma zastosowania w sprawie mającej czysto krajowy charakter (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...], dostępny

w systemie informacji prawnej LEX).

W niniejszej sprawie organy nie orzekały na podstawie prawa Unii Europejskiej, w związku z tym przepis art. 41 ust. 1 lit. a) K.p.p. nie miał zastosowania, a co za tym idzie nie mógł zostać naruszony w toku postępowania administracyjnego.

Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, którego autor skargi kasacyjnej dopatruje się w tym, że oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych

w skardze dotyczących lokalizacji inwestycji na działce nr [...] i "jej wpływu

w kontekście ukształtowania terenu względem nieruchomości sąsiedniej tj. dz. ewid. nr [...] i jego wpływu na przedmiotową nieruchomość w postaci zalewania wodami opadowymi, co stanowi naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do tego, na ile podnoszone wyżej okoliczności naruszyły uzasadnione interesy osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, jednak nie można uznać, aby zaniechanie Sądu w tym zakresie stanowiło naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim

w zaskarżonych decyzjach organy nie odniosły się do tych kwestii, gdyż nie były one przedmiotem badania na skutek uniemożliwienia skarżącym udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do merytorycznej oceny podnoszonych w skardze zarzutów, skoro

organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego naruszając jednocześnie art. 10 § 1 k.p.a.

Z tych samych przyczyn za przedwczesne uznać należy odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, które zmierzają do wykazania, że złożony projekt budowlany zatwierdzony został niezgodnie z wskazanymi w tych zarzutach przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Merytoryczna ocena okoliczności podnoszonych w skardze oraz w skardze kasacyjnej możliwa będzie dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyeliminuje wskazane wyżej naruszenia prawa, umożliwiając W. K. i G. K. udział na każdym etapie postępowania przed wydaniem decyzji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku oparte zostało na art. 203 pkt 1 w zw.

z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i obejmuje poniesione przez skarżących kasacyjnie koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.