Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2302/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 1, art. 154 par. 1, art. 155, art. 161 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 135, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015 nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1024 ze zm., nazywanej dalej: "ustawą o świadczeniach") w dniu [...] marca 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert o numerze [...] w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 lipca 2011 roku do dnia 31 grudnia 2012 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...]- powiat [...]- wraz z dyspozytornią.

W ogłoszeniu o konkursie ofert wskazano wartość zamówienia na nie wyższą niż 1.877.508,40 zł na okres rozliczeniowy od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011r.

W postępowaniu nr [...] złożono 2 oferty, zgodnie z wyznaczonym terminem składania ofert:

oferta S. w G.;

oferta N.

W dniu [...] maja 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze: [...] - powiat [...] - wraz z dyspozytornią. W przedmiotowym postępowaniu wybrana została oferta N.

2. W dniu [...] czerwca 2011 r. Świadczeniodawca – S. w G. złożył do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...].

3. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. uwzględnił odwołanie S. w G. oraz zmienił rozstrzygnięcie komisji konkursowej prowadzącej postępowanie nr [...], stwierdzając w decyzji, "że w wyniku prowadzonego postępowania wybrana została oferta złożona przez S. w G. z siedzibą w G.".

4. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania N., decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylił decyzję Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] czerwca 2011r.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], sprostował w niej z urzędu oczywistą omyłkę poprzez zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 na art. 138 § 2 K.p.a.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...]. Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] stwierdził jego nieważność. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. oddalił skargę na postanowienie z dnia 20 września 2011 r., o sygnaturze. akt VI SA/Wa 101/12.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi S. w G. na decyzję Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1815/11, uchylił zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej S. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1815/11, postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. Akt II GSK 376/14, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1815/11 i umorzył postępowanie sądowe z powodu jego bezprzedmiotowości, podając, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego była skutkiem stwierdzenia przez Prezesa NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., przed dniem wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. 16 kwietnia 2012 r.

6. Prezes NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...].

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

7. WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi S. w G. z 25 lipca 2011 r. na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r., wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 547/12 uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził niedopuszczalność dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji, co wykluczało dopuszczalność wszczęcia w dniu 9 sierpnia 2011 r. przez Prezesa NFZ postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sytuacji, gdy wcześniej - w dniu 25 lipca 2011 r. S. w G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zwykłym trybie odwoławczym na tę samą decyzję Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

8. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Prezes NFZ decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił Decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

Pismem z dnia 8 września 2011 r. S. w G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezes NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r., który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2199/11 uchylił zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 377/14 oddalił skargę kasacyjną S. w G. od wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 16 kwietnia 2012 r.

Na str. 8 uzasadnienia wyroku z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2199/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro zostało już wszczęte postępowanie zmierzające do oceny prawidłowości postępowania (sądowa kontrola decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.), to brak było podstaw by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, które uruchomione zostało po wszczęciu postępowania przez sądem administracyjnym Zdaniem Sądu, przyjmując niedopuszczalność dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji stwierdzić należało, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona była możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego.

9. Pozostając związanym jednoznacznymi ocenami prawnymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 547/12 i w prawomocnym wyroku z dnia 16 kwietnia 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2199/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 377/14, co do niedopuszczalności wszczęcia z urzędu przez Prezesa NFZ postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.,

Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

10. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 15 kwietnia 2015 r.) S. w G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2015 r., wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu wniosku S. w G. wskazał na bezpodstawność umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. z uwagi na fakt, że decyzja, której ono dotyczy pozostaje w obrocie prawnym w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 376/14 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1815/11 i umorzeniem postępowania sądowego.

W ocenie S. w G., w tym stanie rzeczy, doszło do istotnej zmiany okoliczności w postaci odpadnięcia przesłanki wyłączającej możliwość orzekania w trybie administracyjnym w stosunku do decyzji poddanej weryfikacji w postępowaniu sądowym.

S. w G. przywołał fragment uzasadnienia wyżej wskazanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszący się do kwestii wniesienia odwołania wprost do organu odwoławczego i jego rozpatrzenia przez ten organ z naruszeniem właściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132 K.p.a. - co może być rozpatrywane jako wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

11. Prezes NFZ, po rozpatrzeniu zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 20 ustawy z dnia 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1138) oraz na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

Prezes NFZ, odnosząc się do kwestii wniesienia odwołania wprost do organu odwoławczego i jego rozpatrzenia przez ten organ z naruszeniem właściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132 K.p.a. - co może być rozpatrywane jako wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., podał, że S. w G., wnosząc skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1815/11, takiego zarzutu nie podnosił. Strona pominęła natomiast wcześniejszy ustęp uzasadnienia tego postanowienia, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że art. 132 § 1 K.p.a - jako, że odnosi się do sytuacji, która nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem S. w G. nie złożył odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nie mógł mieć zastosowania w sprawie.

Postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., a następnie decyzja nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. nie było obarczone wadą nieważności. Ten sam Sąd stwierdził natomiast jednoznacznie, że niedopuszczalnym było wszczęcie przez Prezesa NFZ postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.. Niedopuszczalnym było więc nie tylko orzekanie w tej sprawie, o co wnioskował skarżący, ale i czynność organu inicjująca to postępowanie.

Ocenę tę powtórzono w trzech wcześniej wymienionych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i dwóch Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w dwu różnych sprawach i oceną tą wciąż jest związany Prezes NFZ, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., nazywanej dalej: "p.p.s.a.").

Niedopuszczalność wszczęcia postępowania, którego dotyczy zaskarżona decyzja niweczy także możliwość jego dalszego prowadzenia, a więc i orzekania. Wydanie wskazanych we wniosku wyroków, w ocenie organu nie zmieniło stanu prawnego w niniejszej sprawie, ani istotnych okoliczności faktycznych, a tylko te przyczyny mogłyby zwolnić organ z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej wskazanej w przywołanych w uzasadnieniu wyrokach.

Umorzenie postępowania sądowego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 376/14, nie wywołało istotnej zmiany okoliczności mogącej wpłynąć na ocenę dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w której zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. oddalający skargę kasacyjną i wcześniej wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2199/11 uchylający decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

12. W skardze z dnia 3 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2015 r. S. w G. (nazywany dalej: "skarżący") wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 105 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

2) przepisów procedury i Konstytucji RP statuujących zasadę praworządności: art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 547/12 obydwie decyzje Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r. i [...] września 2011 r. stwierdzające nieważność decyzji Prezesa NFZ z [...] czerwca 2011 r. nr [...] ponieważ zostały one wydane w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czyli po uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego - w stosunku do tej samej decyzji Prezesa NFZ z [...] czerwca 2011 r. [...].

Art. 153 p.p.s.a., do którego treści odwołał się Prezes NFZ - ocena prawna wyrażona w wyroku traci moc wiążącą w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Uchylenie przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r. obydwu decyzji Prezesa NFZ spowodowało, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] jest nadal zawisła a jednocześnie sama decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] do dnia wniesienia skargi pozostaje w obrocie prawnym - gdyż wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1815/11 ją uchylił, jednakże następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 376/14 uchylił wyrok z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1815/11 i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

W ocenie skarżącego wskazana zmiana okoliczności faktycznych sprawy sprowadza się do tego, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w stosunku do decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] zostało zakończone uchyleniem wyroku VI SA/Wa 1815/11 uchylającego decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...]. To zaś sprawia, że odpadła przesłanka powodująca wyłączenie możliwości orzekania w trybie administracyjnym w stosunku do decyzji poddanej weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skarżący wyjaśnił, że decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania. A to oznacza, że Prezes NFZ bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 376/14, który stwierdził, że w literaturze podnosi się, iż wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i rozpatrzenie odwołania przez ten organ oznacza naruszenie właściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132, a zatem decyzja organu odwoławczego (czyli w niniejszej sprawie: decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...]) może być rozpatrywana jako obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1.

Wprawdzie Prezes NFZ w uzasadnieniu skarżonej decyzji dezawuuje ten argument wskazując, że skarżący w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 132 K.p.a. nie podnosił oraz, że art. 132 § 1 K.p.a. nie odnosi się do sytuacji, która miała miejsce w sprawie, to prezentowane przez Prezesa NFZ stanowisko jest całkowicie błędne. Po pierwsze naruszenie art. 132 § 1 K.p.a. - na które wskazał NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., II GSK 376/14 nie dotyczy, jak sugeruje Prezes NFZ, nieprawidłowości w odniesieniu do skorzystania z trybu autoweryfikacji. W sprawie nie chodzi bowiem o to - co sugeruje Prezes NFZ - że skorzystano z trybu autoweryfikacji o którym mowa w art. 132 § 1 K.p.a. mimo, że skarżący nie złożył odwołania, lecz o to, że kwalifikowana wada prawna jaka miała miejsce w tej sprawie, popełniona przez Prezesa NFZ polegała na tym, że organ ten, działając w charakterze organu drugiej instancji rozpatrzył wniesione do niego bezpośrednio pismo drugiej strony postępowania konkursowego F. zatytułowane jako "odwołanie". Miało to miejsce bez zachowania wymaganego przez ustawodawcę w art. 129 § 1 K.p.a. pośredniego trybu wnoszenia odwołań. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze przedmiotu odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że odwołanie powinno wpłynąć do organu pierwszej instancji, który jest władny ocenić odwołanie pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 132 i w tym zakresie może wydać nową decyzję, uchylającą lub zmieniającą zaskarżoną decyzję. Wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i rozpatrzenie go przez ten organ (co miało miejsce w niniejszej sprawie objętej stwierdzeniem nieważności) oznacza naruszenie właściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132, a zatem decyzja organu odwoławczego byłaby wówczas obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarżący zauważył również, że Prezes NFZ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. wszczął w dniu 5 sierpnia 2011 r. z własnej inicjatywy. W postanowieniu tym nie wskazał, w związku z którą podstawą wymienioną w art. 156 § 1 Kpa, uzasadniającą uruchomienie tego trybu zostało ono wydane, a zatem Prezes NFZ tym bardziej z urzędu również tę okoliczność powinien brać pod uwagę.

Skarżący zarzucił, że Prezes NFZ w podstawie prawnej wydawanej decyzji nie wskazał precyzyjnie przepisu prawnego, który podstawę tę stanowił, wymieniając jedynie art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Wprawdzie w rozstrzygnięciu Prezes NFZ postanowił o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, jednakże przywołany w podstawie prawnej art. 138 § 1 bezpośrednio – wyłącznie na ten właśnie sposób rozstrzygnięcia nie wskazuje.

W ocenie skarżącego Prezes NFZ nie zastosował się do treści art. 107 § 3 K.p.a. nakazującego organowi administracji publicznej wydającemu decyzję administracyjną w podstawie prawnej decyzji wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przywołaniem stosowanych przepisów prawa, które posłużyły do jej wydania i rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ nie powołał żadnego z przepisów wskazanych w podstawie prawnej swojej decyzji, tym samym też nie dokonał ich jakiejkolwiek interpretacji.

13. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

14. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący, na podstawie art. 135 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], podając, że jest ona dotknięta kwalifikowanymi błędami stanowiącymi podstawę stwierdzenia jej nieważności:

1) została wydana bez podstawy prawnej, bowiem Prezes NFZ zastosował w niej rozstrzygnięcie w ogóle nieznane i nieprzewidziane w przepisach K.p.a.: "uchylił zaskarżoną decyzję" Dyrektora [...] Oddziału NFZ bez orzekania w sprawie;

2) Prezes NFZ wydał powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], rozpatrując zwykłe pismo wniesione wszakże przez stronę w dniach [...] czerwca i [...] czerwca 2011 r. Nie stanowiło ono odwołania i nie mogło zostać potraktowane przez Prezesa NFZ jako odwołanie. Rzeczywiste odwołanie F. wpłynęło do Prezesa NFZ dopiero w dniu 8 lipca 2011 r, a więc już po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] - oznacza to, że decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa - gdyż postępowanie odwoławcze, w jakim została ona wydana było niejako wszczęte przez Prezesa NFZ z urzędu;

3) rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez Prezesa NFZ - wszczętym z urzędu - w sposób rażący narusza inne jeszcze reguły K.p.a. bowiem odbyło się ono z pominięciem pośredniego trybu wnoszenia odwołań przewidzianego w art. 129 § 1 K.p.a. Odwołanie powinno wpłynąć do organu pierwszej instancji, który jest władny ocenić odwołanie pod kątem przesłanek przewidzianych w art 132 i w tym zakresie może on wydać nową decyzję, uchylającą lub zmieniającą zaskarżoną decyzję. Wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i rozpatrzenie go przez ten organ miało miejsce w niniejszej sprawie objętej stwierdzeniem nieważności, co oznacza naruszenie właściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132, a tym samym decyzja organu odwoławczego jest wówczas obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

3. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

4. W niniejszej sprawie najdalej idącym zarzutem postawionym przez skarżącego jest zarzut wystąpienia przesłanki nieważności postępowania i decyzji wydanej przez Prezesa NFZ dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], a zatem jego rozpoznanie powinno nastąpić w pierwszej kolejności.

5. Nieważność decyzji administracyjnej jest skutkiem najdalej idącym dla badanego aktu, stąd powinna być przez sąd administracyjny badana zawsze i w pierwszej kolejności (zob. wyrok NSA z 28 września 2010 roku, I OSK 1605/09). W powołanym wyroku NSA wskazał także wyraźnie, że pierwszym merytorycznym zabiegiem , wojewódzkiego sądu administracyjnego (tj. po sprawdzeniu, czy skarga nie zawiera braków formalnych) w zakresie badania wniesionej skargi powinno być ustalenie, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona jedną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Jeśli bowiem wada taka występuje, dalsza kontrola jest "nie tylko zbędna, ale i niedopuszczalna" (wyrok NSA w sprawie I OSK 1605/09). Sąd po wykryciu takiej wady jest zobligowany z urzędu wydać wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji.

Nieważność jest bowiem skutkiem najdalej idącym dla badanego aktu, powoduje uchylenie go z tzw. skutkiem ex tunc, tj. od dnia wydania decyzji (co oznacza, że akt zostaje właściwie uznany za nigdy niewydany). Sprawa, w której decyzja taka została podjęta, jest zatem nierozstrzygnięta (podobnie jak po uchyleniu decyzji), ale stwierdzenie nieważności powoduje także zniwelowanie wszelkich skutków prawnych wywołanych taką decyzją. Sytuacja ta może być korzystna dla strony, w szczególności niezadowolonej z decyzji, której nieważność stwierdzono, bowiem strona taka zyskuje możliwość ponownego przedstawienia wszystkich swoich argumentów.

Pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. skarżący, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., wniósł do Sądu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], podając, że jest ona dotknięta kwalifikowanymi błędami stanowiącymi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Przede wszystkim, że została wydana bez podstawy prawnej. Postawił zarzut, że postępowanie odwoławcze, w jakim została ona wydana było wbrew prawu wszczęte przez Prezesa NFZ z urzędu i wreszcie rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym wszczętym z urzędu - w sposób rażący naruszyło K.p.a. bowiem odbyło się ono z pominięciem pośredniego trybu wnoszenia odwołań przewidzianego w art. 129 § 1 K.p.a.

Rozpatrując powyższe zarzuty należy jednak wpierw rozstrzygnąć czy ich rozpoznanie mieści się w ogóle "w granicach rozstrzyganej przez Sąd sprawy". Obowiązek przestrzegania przez Sąd I instancji treści norm prawnych z art. 3 i 135 p.p.s.a. oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Z art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji od wszczęcia postępowania w sprawie aż do jego zakończenia wydaniem decyzji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania głównego, stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu głównym oraz zmiany lub uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.). Skoro zwrot w "granicach sprawy, której dotyczy skarga" jest tożsamy z określeniem "w granicach danej sprawy", występującym w art. 29 ustawy o NSA, to przy ustalaniu znaczenia wspomnianego zwrotu za w pełni przydatne należy uznać orzecznictwo, jakie ukształtowało się w tym zakresie na tle art. 29 ustawy o NSA. Wskazana materia była m.in. przedmiotem wykładni w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99. W powołanej uchwale NSA stwierdził, że określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym.

Co do elementów określających sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, to należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

6. Przekładając powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, żądanie unieważnienia decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] leży poza granicami sprawy. W granicach sprawy leżą bowiem wszystkie akty wydane i czynność podjęte przez organ pomiędzy datą wszczęcia postępowania, a jego zakończeniem (z reguły doręczenie decyzji lub postanowienia).

Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w przepisie art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr, a zakończone wydaniem skarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Wobec powyższego uznać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] leży poza granicami rozstrzyganej obecnie przez Sąd sprawy. Decyzja Prezesa NFZ z [...] czerwca 2011 r. była wydane wcześniej w innym postępowaniu. Dodatkowo należy zauważyć, że nie było to również postępowanie prowadzone w żadnym z trybów nadzwyczajnych w stosunku do postępowania głównego w przedmiotowej sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r.

Co do samego stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], to na marginesie należy zauważyć, że jej wzruszenie powinno nastąpić w odrębnym nadzwyczajnym trybie administracyjnym. Postępowanie w tym zakresie mają prawo wszcząć podmioty mające interes prawny w unieważnienia przedmiotowej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., a więc mogą złożyć do właściwego organu wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

7. Odnośnie zarzutu skarżącej, że w sprawie zaszła zmiana okoliczności faktycznych sprawy, tym samym odpadła przesłanka powodująca wyłączenie możliwości orzekania w trybie administracyjnym w stosunku do decyzji poddanej weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Chodzi więc o odpadnięciu przesłanki dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a więc możliwość wszczęcia przez Prezesa NFZ postępowania administracyjnego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., w sytuacji, gdy w dniu 25 lipca 2011 r. S. w G. złożył skargę do WSA w Warszawie na tę samą decyzję Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., skargę w zwykłym trybie odwoławczym.

Stwierdzić należy, że po pierwsze Sąd orzekający związany jest na mocy art. 153 i 190 P.p.s.a. jednoznacznymi ocenami prawnymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 547/12 i w prawomocnym wyroku z dnia 16 kwietnia 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2199/11; oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 377/14, co do niedopuszczalności wszczęcia z urzędu przez Prezesa NFZ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

Po drugie stan prawny sprawy rozstrzyganej nie uległ zmianie, gdyż postępowanie w tej sprawie, a więc w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało wszczęte z urzędu przez Prezesa NFZ postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Gdy tymczasem w dniu 25 lipca 2011 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zwykłym trybie odwoławczym na tę samą decyzję Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

Zadnie organ podnosi w sprawie, że wydanie wskazanych we wniosku Skarżącego wyroków, nie zmieniło stanu prawnego w niniejszej sprawie, ani istotnych okoliczności faktycznych, a tylko te przyczyny mogłyby zwolnić organ z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej wskazanej w przywołanych w uzasadnieniu wyrokach.

Umorzenie postępowania sądowego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 376/14, nie wywołało istotnej zmiany okoliczności mogącej wpłynąć na ocenę dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w której zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014r. oddalający skargę kasacyjną i wcześniej wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2199/11 uchylający decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Powyższe oznacza, że prawna ocena zawarta w ww. wyrokach WSA i NSA jest nadal aktualna i wiąże Sąd rozstrzygający w tej sprawie. Nie zmienił się również w żaden sposób stan faktyczny i prawny sprawny, ponieważ w momencie wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji nadal zachodziła kolizja dwóch trybów i dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zasadnie więc postępowanie administracyjne w rozstrzyganej sprawie, zostało zakończone przez Prezesa NFZ decyzją z dnia [...] marca 2015 r., o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r.

8. W ocenie Sądu również zarzuty naruszenia przepisów procesowych zawarte w skardze nie mogły odnieść skutku. Zdaniem Sądu orzekającego, organ zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy. Dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była logiczna i zgodna z przepisami prawa i doświadczenia życiowego. Zawarte w decyzji ustalenia dowodzą, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a postępowanie administracyjne nie zostało obarczone żadnymi istotnymi wadami, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

9. Wobec powyższego brak było podstaw do uznania zarzutów skargi za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.