Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 808/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 126, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 28, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. znak [...]; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego J. P. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa 808/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Główny Geodeta Kraju, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "WINGiK") z [...] września 2013 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r. Orzeczono nią o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, zwanej dalej "ewidencją", w obrębie [...], poprzez zmianę pola powierzchni działki ew. nr [...], zgodnie z operatem pomiarowym, przyjętym 8 lipca 2008 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pod nr ewidencyjnym [...].

Uzasadniając decyzję organ wskazał:

- wnioskiem z 18 czerwca 2009 r., p. J. i L. P., oraz p. W. D., zwani dalej "Wnioskodawcami", wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji o aktualizacji ewidencji, zwanej dalej "decyzją z 2008 roku",

- WINGiK, stwierdził nieważność decyzji z 2008 roku (decyzją z [...] października 2009 r.),

- po rozpoznaniu odwołań Główny Geodeta Kraju uchylił w całości decyzję organu I. instancji i umorzył postępowanie (decyzją z [...] listopada 2010 r.); w uzasadnieniu wskazał, że Wnioskodawcy, którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 2008 roku, którą wprowadzono w ewidencji zmiany powierzchni oraz rodzaje użytków gruntowych występujących na działce, będącej własnością Gminy [...], nie mają interesu prawnego ani obowiązku w postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 1 czerwca 2011 r., (sygn. akt IV SA/Wa 255/11), uchylił tę decyzję oraz ją poprzedzającą (WINGiK); w uzasadnieniu wyroku wskazano, na orzecznictwo sądowe, według którego postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby; przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (tak wyrok NSA o sygn. II OSK 310/05, opubl. LEX Nr 190891); jeśli dana decyzja godzi bądź ogranicza zakres uprawnień prawnorzeczowych danej osoby, jako właściciela, to jej przymiot strony wynika z naruszenia interesu prawnego określonego normami prawa cywilnego; w tym sensie należy rozumieć "interes prawny" z art. 28 K.p.a.; wyznaczać go mogą nie tylko normy prawa administracyjnego; odmowa przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu zainicjowanym żądaniem "unieważnienia" decyzji z 2008 roku była przedwczesna; nie jest trafne stwierdzenie, jakoby w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian do ewidencji, stronami byli wyłącznie wnioskodawca i organ; takie stanowisko można uznać za słuszne o ile wprowadzona zmiana pozostaje bez wpływu na prawa osób trzecich, w tym przypadku właścicieli działek sąsiednich; bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe przesądzenie czy wnioskodawca posiada interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym,

- jak wynika z akt sprawy, decyzją z 2008 roku orzeczono o wprowadzeniu w ewidencji zmiany wyłącznie w zakresie danych dotyczących działki ew. nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]; obecnie - w wyniku podziału tej działki, w ewidencji są wykazane działki ew. nr [...] i [...] (stanowiące własność Gminy [...]), a także działka ew. nr [...], która (na mocy aktu notarialnego Rep. [...]), stała się własnością p. Z. O.,

- stosownie do art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu,

- mając na uwadze art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), który określa podmioty wykazywane w ewidencji, oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ze zm.), określający podmioty uprawnione do wnioskowania o aktualizację danych ewidencyjnych, uznano, że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian (aktualizacji) w ewidencji stronami są tylko podmioty posiadające określone uprawnienia (własność, użytkowanie wieczyste, władanie, zarząd, itd.) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą,

- przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy, podzielono stanowisko WINGiK, że Wnioskodawcy nie posiadają legitymacji uprawniającej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 roku,

- jak wynika z akt, zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, Wnioskodawcy byli wykazani, jako właściciele działek ew. nr [...], [...] oraz [...], które jednak nie graniczyły bezpośrednio z działką ewidencyjną nr [...] (obecnie, w związku z jej podziałem, z działkami ew. nr [...] - [...]); zarówno na dzień wydania decyzji z 2008 roku jak i obecnie, bezpośrednio z działką ew. nr [...] ([...], [...]) graniczy działka ew. nr [...], stanowiąca drogę powiatową; dopiero z tą działką graniczą bezpośrednio działki ewidencyjne, stanowiące własność wnioskodawców; zatem zmiany w ewidencji, w zakresie danych dotyczących działki ew. nr [...], nie mogły powodować zmian w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących działek stanowiących ich własność,

- z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii operatu pomiarowego, włączonego do zasobu geodezyjnego pod nr [...], w oparciu o który wydano decyzję z 2008 roku, wynika, że granicę dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] stanowi północna krawędź drogi; jak wynika ze szkicu polowego, sporządzonego 2 czerwca 2008 r., oraz opisu wyznaczonych granic zamieszczonych na karcie 10 operatu pomiarowego zasobu bazowego, wyznaczone zostały granice działki ew. nr [...] z działkami sąsiednimi, w tym - [...]; północna granica działki ew. nr [...], będąca jednocześnie południową granicą działki ewidencyjnej nr [...], biegnie od punktu 1, przechodząc kolejno przez punkty 2, 3,4, 5 i 6 po ogrodzeniu trwałym; z czynności ustalenia przebiegu granic działki ew. nr [...] z sąsiednimi (2 czerwca 2008 r.) został sporządzony protokół, podpisany w imieniu właścicieli działek sąsiednich; jak wynika z adnotacji, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie stawił się przedstawiciel Powiatu [...] - właściciela działki ew. nr [...],

- z operatu pomiarowego, włączonego do zasobu geodezyjnego (pod nr [...]), nie wynika aby granica pomiędzy działką ew. nr [...] a [...] i [...] uległa zmianie, w związku z wprowadzeniem zmian dotyczących działki ew. nr [...],

- wobec tego, nie można uznać za słuszne twierdzenie Wnioskodawców, że zmiana powierzchni działki ew. nr [...] (obecnie [...] - [...]), odbyła się kosztem działek ew. nr [...] i [...], a także, że zmianie miały ulec obie granice działki ew. nr [...], co miałoby wpływ na powierzchnię działki [...],

- odnosząc się do zarzutu zażalenia, że odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest niezrozumiała, z uwagi na treść decyzji WINGiK z [...] października 2009 r., wskazano: wydając tamtą decyzję uznano, że Wnioskodawcy posiadają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 roku; ocena dokonana w decyzji z 2009 roku nie jest jednak wiążąca dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy,

- zauważono też: WINGiK oparł swoją ocenę na treści mapy uzupełniającej z 16 czerwca 2009 r. (opracowanej przez geodetę uprawnionego – p. E. F., pracownika Starostwa Powiatowego [...]); w oparciu o ten dokument WINGiK uznał, że zmiana wprowadzona decyzją z 2008 roku, w zakresie danych dotyczących pola powierzchni działki ew. nr [...], spowodowała również zmiany w zakresie przebiegu granic działek ew. nr [...] i [...]; w ocenie organu odwoławczego z dokumentu tego nie można wywieść takiego wniosku; treść mapy uzupełniającej z 2009 roku nie zawiera informacji dotyczących zmian wprowadzonych decyzją z 2008 roku; mapa ta, została sporządzona w związku z innym postępowaniem, zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2009 r., orzekającą o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającą na wykreśleniu działki ew. nr [...] (o pow. 0,19 ha), która została uchylona decyzją WINGiK z [...] września 2009 r., a sprawa przekazana organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia,

- wobec tego Wnioskodawcy, którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 2008 roku; nie mają interesu prawnego ani obowiązku w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji,

- dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej; zatem - w związku ze swoim charakterem - ewidencja nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, a także nie nadaje tych praw, a jedynie rejestruje stan prawny, ustalony przez inne organy w innym trybie; organ I. instancji słusznie wskazał, że ochronie rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, natomiast spory, które dotyczą własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być rozwiązywane przed sądami powszechnymi lub w odrębnych postępowaniach.

W skardze, sprecyzowanej pismem Pełnomocnika (k. 79-83), ustanowionego dla p. J. P. z urzędu, sformułowano zarzuty naruszenia:

- art. 28 K.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 i § 48 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 roku, dotyczącej danych działki ew. nr [...], podczas gdy jest on właścicielem części nieruchomości, objętej tą działką ewidencyjną,

- art. 7, 8, 77 oraz 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, zwłaszcza czy Skarżącemu przysługuje prawo własności do części działki ew. oznaczonej nr [...],

- art. 10 K.p.a. przez pozbawienie Skarżącego czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 roku do czasu rozstrzygnięcia zarzutów skarżącego, dotyczących danych zawartych w ewidencji, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, dotyczących działki ew. nr [...].

Wniesiono o uchylenie orzeczeń organów obu instancji i o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając skargę wskazano m.in.:

- obszar objęty działką ew. [...] oraz [...] pierwotnie ujęty był na mapie katastralnej; w 1968 roku, na bazie istniejącej mapy katastralnej, przeprowadzono dla tego obszaru pomiar bezpośredni na gruncie i założono ewidencję; sporządzono też odpowiednią mapę ewidencyjną (tak - pismo Starostwa Powiatowego [...] z 23 lipca 2009 r.),

- w roku 1992, będąca własnością skarżącego, działka ew. nr [...] została podzielona tak, że powstała działka [...]. Podział nastąpił w oparciu o mapę i projekt podziału z 1991 roku (dokumenty przyjęte wówczas do zasobu geodezyjnego i kartograficznego); od tego czasu do 26 czerwca 2008 roku, stan prawny i faktyczny działek się nie zmieniał; nie zachodziły żadne zdarzenia, mające wpływ na kształt i powierzchnię tej działki (scalania, wykreślenia etc. działek),

- 26 czerwca 2008 r., na zlecenie Gminy [...], geodeta (p. K. O.) sporządził operat pomiarowy oraz mapę uzupełniającą; oba dokumenty zostały przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (pod nr [...]) i stwierdził rozbieżność między mapą ewidencyjną, stworzoną w oparciu o pomiar z 1968 roku, a stanem faktycznym w terenie w 2008 roku,

- sporządzając mapę uzupełniającą, geodeta wykazał nowe granice działek za wiążące, uznając to, co zastał na gruncie w 2008 roku; pominął dane z mapy katastralnej oraz pomiar dokonany w terenie w 1968 roku; uznał, że stan faktyczny, istniejący w 2008 roku, jest prawidłowy; nie wziął pod uwagę tego, że stan ten może nie odpowiadać stosunkom własnościowym i prawnym; stwierdził: aktualne położenie działki i droga na działce ew. nr [...] jest takie jak były pierwotnie a więc to wskazania w mapie ewidencyjnej muszą zawierać błąd; uznał, że pierwszeństwo dla ustalenia praw stron ma rzeczywiste, dzisiejsze położenie drogi, nie zaś ustalenie dla tej drogi w katastrze oraz na pierwotnej mapie ewidencyjnej, sporządzonej przecież w oparciu o pomiar w 1968 roku; doszedł do wniosku, że w mapie ewidencyjnej wystąpił błąd - nie skartowano punktu poligonowego nr 4 - więc należało przesunąć nie tylko granice działki ew. nr [...] ale i [...] oraz [...],

- w oparciu o sporządzoną przez niego mapę uzupełniającą, została wydana decyzja z 2008 roku, zwiększająca powierzchnię działki ew. nr [...],

- Skarżący jest właścicielem nieruchomości, która w części została objęta działką ew. nr [...],

- z dokumentów - znajdujących się w aktach postępowania - wynika, że południowa granica działki ew. nr [...], po powiększeniu jej obszaru, przekroczyła zarówno granicę działki ew. nr [...] jak i granicę działki Skarżącego [...] oraz granicę działki [...],

- potwierdza to mapa ewidencyjna czytana razem z mapą zasadniczą z 1997 roku (k. 50 i 51 akt dot. unieważnienia decyzji z 2008 roku); mapa ewidencyjna, sporządzona w oparciu o mapę katastralną oraz pomiar gruntowy, wykazuje prawidłowe położenie w przeszłości działki ew. [...] (po której kiedyś, przebiegała droga); mapa zasadnicza, sporządzona w 1997 roku wykazuje rzeczywiste położenie drogi na dzisiejszej działce ew. nr [...], po tym jak pierwotna droga, wskutek ścięcia łuku pierwotnej drogi przez okolicznych mieszkańców, zmieniła swoje położenie,

- "wejście" działki ew. nr [...] w obszar działki skarżącego (nr [...]) jest też widoczne na samej mapie uzupełniającej (karta. 75 i 77 akt dot. unieważnienia decyzji z 2008 roku), gdzie znajduje się rzut tej działki, w tym zaznaczona czerwoną linią granica tej działki znajdująca się na działce ew. nr [...], należącej do Skarżącego; potwierdza to - znajdujący się obok - dodatkowy rzut działki ew. nr [...], z oznaczeniem rodzajów gruntów,

- "wejście" działki ew. nr [...] w obszar m.in. działki [...] wynika z przesunięcia na mapie działki zajętej pod drogę ([...]); organy stwierdzają, że nie doszło do żadnych przesunięć ponieważ południowa granica działki [...] nadal odpowiada północnej granicy działki [...], czyli jak pierwotnie; nie uwzględniają faktu, że jednocześnie doszło do przesunięcia działki ew. nr [...] w stronę południową; granica tych dwóch działek nie znajduje się w tym samym miejscu, jak zostało to ustalone w mapie katastralnej i ewidencyjnej, tylko po przesunięciu w stronę południową nachodzi na działkę Skarżącego (nr [...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach i odzwierciedlenia stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 i 126 K.p.a.)..

W toku postępowania organ nie kwestionował trafnego nota bene poglądu wnioskodawców, że o ile w następstwie zmiany danych w ewidencji, dokonanych decyzją z 2008 roku, doszłoby do zmiany danych rzutujących na granice nieruchomości osób trzecich - miałyby one status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia. Spór w danej sprawie sprowadza się do tego, czy prawidłowo ustalono, że zmiany dokonane decyzją z 2008 roku nie miały wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Organ wskazuje, że interes prawny w sprawie mogliby mieć właściciele nieruchomości faktycznie przyległych do działki, której dotyczą wprowadzone zmiany danych, co do opisu granic (w rozpatrywanej sprawie nie ma to bezspornie miejsca - grunty skarżącego oddziela od działki nr ew. [...] – obecnie [...]- [...], stanowiąca drogę, działka ew. nr [...]) . Pogląd ten jest trafny, jednak takie ujęcie kwestii interesu prawnego nie wyczerpuje wszystkich przypadków, gdy osoby trzecie (inne niż mające prawa do działki formalnie objętej zmianami) mogą być stronami, w sprawie której przedmiotem są zmiany w ewidencji (w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym).

Strona skarżąca, w toku postępowania konsekwentnie podnosiła: zmiany dokonane w ewidencji decyzją z 2008 roku były tak daleko idące, że powadziły nie tylko do rewizji granic działki przyległej (nr [...]) lecz także, stanowiącej jego własność działki ew. nr [...], (patrz przedkładane szkice – np. k. 50 i 51 akt dotyczących stwierdzenia nieważności).

O ile byłoby tak w istocie Skarżący miałby interes prawny do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jego przedmiotem byłaby merytoryczna ocena, czy decyzja z 2008 roku jest w istocie dotknięta kwalifikowaną wadliwością (skutkująca nieważnością) m.in., czy zmiany danych w ewidencji gruntów dokonano z rażącym naruszeniem prawa. Prawa strony w takim postępowaniu miałaby oczywiście osoba, na której zakres praw i obowiązków ma wpływ wskazana decyzja – np. dotyczy faktycznie nieruchomości w określonych grancie, do której prawa właścicielskie danej osoby były dotąd ujawnione w ewidencji. Skoro w ewidencji ujawnia się dane dotyczące granic nieruchomości oraz ich właścicieli (tak art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) osoby, których prawa (np. co do przebiegu granicy ich nieruchomości) nawet pośrednio są modyfikowane w wyniku wydania określonego orzeczenia mają, co do zasady, interes prawny dla jego kwestionowania, jako ewentualnie wadliwego (patrz pojecie strony - art. 28 K.p.a.). Takie pojmowanie interesu prawnego jest także zgodne z tezami wyrażonymi w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 255/11.

Aby wyjaśnić, czy w istocie decyzja z 2008 roku miała wpływ na zakres praw i obowiązków wnioskodawców organ obowiązany był ustalić nie tylko czy ich nieruchomości graniczą z działką, dla której wprowadzono do ewidencji zmiany, m. in. co do oznaczania jej granicy, lecz także czy zmiany te nie skutkowały ingerencją (także pośrednią) w stan zastany, gdy chodzi o odzwierciedlone w ewidencji uprzednio przebiegi granic działek Wnioskodawców. Na tym etapie postępowania nie było natomiast rolą organ ocena, czy dokonane zmiany były prawidłowe.

Jak wynika z § 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest m.in. numeryczny opis granic działki ewidencyjnej (w brzmieniu na dzień wydania decyzji z 2008 roku jak i obecnie) zaś opisu numerycznego dokonuje się poprzez odniesienie współrzędnych punktów granicznych, których położnie jest określone względem osnowy geodezyjnej (§ 61 – analogiczne w tym zakresie postanowienia wg stanu na dzień wydania decyzji z 2008 roku).

Istotne znaczenie ma więc ustalenie, czy zakres przedmiotowy orzeczenia organu w 2008 roku obejmował wyłącznie wprowadzenie danych dotyczących powierzchni lub rodzaju użytków, czy też uwzględnienie treści całego operatu w znaczeniu szerszym, jako obejmującego także dane co do położenia punktów granicznych działki ew. nr [...] (w opracowaniu wskazane jako – wykaz zmian). Skoro organ przyjmuje, że interes prawny mogliby mieć zasadniczo właściciele działek przyległych, zdaje się wyrażać drugie z możliwych stanowisk. Jest ono trafne. Wprowadzenie do ewidencji zmian dotyczących powierzchni jest bowiem możliwe tylko w przypadku równoczesnego bądź uprzedniego wprowadzenia danych o punktach granicznych, przy przyjęciu których powierzchnia figury geometrycznej utworzonej z ich połączenia będzie odpowiadać danej wielkości.

W sprawie nie ma natomiast kluczowego znaczenia, jak to zdaje się rozumieć organ, czy w operacie (sporządzonym w 2008 roku) zamieszczono dane dotyczące punktów granicznych dla działek wnioskodawców (granica od strony północnej). Ważne jest natomiast to, czy - dokonując stosownego opisu granicy południowej działki ew. nr [...] - nie wprowadzono do ewidencji współrzędnych, które są dalej wysunięte na południe niż te opisujące uprzednio granice działek wnioskodawców. Skoro ewidencja stanowi spójny i jednolity zbiór danych, taka sytuacja - wobec orzeczenia o zmianie danych punktów granicznych działki ew. nr [...], ostateczną decyzją z 2008 roku – oznaczałaby bowiem obowiązek uwzględnienia jej skutków (w tym umiejscowienia pewnych punktów granicznych w przestrzeni), przy dalszych (innych) pracach geodezyjnych. Zmiany miałby więc wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych po stronie południowej od działki, której granice modyfikowano. Jak wskazano nie musi to dotyczyć wyłącznie właściciela nieruchomości fizycznie przyległej. Zależy to od konfiguracji gruntów ujętych w ewidencji przed dokonaniem zmian oraz ich zakresu (skali przesunięcia punktów).

W tej sytuacji kluczowe znacznie miało ustalenie:

- jakie dane ewidencji (na jakiej podstawie wprowadzone) stanowiły podstawę opisu granic działek wnioskodawców, od ich strony północnej, na dzień wydania decyzji z 2008 roku,

- czy dane dotyczące południowej lokalizacji punktów granicznych działki ew. nr [...], wprowadzone na podstawie operatu nr [...] (wobec treści decyzji z 2008 roku), nie są wysunięte na południe (z uwzględnieniem osnowy geodezyjnej) za punkty opisujące dotąd północne granice działek wnioskodawców.

Dopiero prawidłowe ustalenia w tym zakresie może dać odpowiedź na pytanie, czy Wnioskodawcy mają interes prawny w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 roku – czy dotyczy ona ich prawem chronionych praw.

Organ administracji nie sprostał temu zadaniu. Uzasadnienie postanowienia nie odnosi się do istotnych kwestii bądź jest zdawkowe – wskazano, że działki nie graniczą ze sobą oraz że z treści operatu z 2008 roku nie wynika by wykazane w dokumentacji zmiany obejmowały także dane punktów granicznych działek wnioskodawcy. Jak wskazano wcześniej nie jest to jednak przesądzające. Nie ma z kolei żadnego znaczenia na tym etapie, czy dokonywane czynności przy sporządzaniu opracowania w 2008 roku były prowadzone prawidłowo (np. wyznaczenie punktów, sporządzenie protokołu z ustalania granic, obecność zainteresowanych na gruncie). Kwestie te mogą podlegać ocenie dopiero w dalszych stadiach, o ile zostanie skutecznie wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 roku.

Dodatkowo, przywołując określone dokumenty w uzasadnieniu, organ nie wskazał numerów kart w aktach administracyjnych, gdzie materiały na których się opierano się znajdują, przy czym akta te nie są uporządkowane - zawierają szereg powtarzających się materiałów oraz są zamieszczone w kilku teczkach i skoroszytach a część z nich nie jest opatrzona tytułami, bez jednoznacznego ich wydzielenia, według kryterium treści bądź chronologii.

Odnosząc się do powoływanej przez Skarżącego mapy aktualizacyjnej z 2009 roku (zawarta na k. 173 akt dotyczących stwierdzenia nieważności) organ wskazał, że została ona sporządzona w innym postępowaniu (co nie może mieć żadnego znaczenia w sprawie wobec braku formalizmu w postępowaniu dowodowym – art. 75 § 1 K.p.a.), oraz że nie wynika z niej, jakoby następstwem decyzji z 2008 roku była zmiana punktów granicznych działek wnioskodawców. Organ nie odniósł się jednak do tego, czy opracowanie to nie potwierdza tezy, że wprowadzając nowe punkty graniczne dla działki ew. nr [...] umiejscowiono je na obszarze opisywanym dotąd - według ewidencji, jako działka, której własność przypisywano skarżącemu.

Organ rozważał też, czy o usytuowaniu granic działki ew. nr [...] na działkach przypisywanym w ewidencji Wnioskodawcom nie świadczą rysunki konturów działek dla celów klasyfikacji użytków rolnych (argumentacja przytaczana przez Pełnomocnika Skarżącego – mapy na k 75 akt dotyczących stwierdzenia nieważności). Kluczowe znaczenie będą mieć jednak dane zamieszczone w ewidencji dotyczące opisu położenia punktów granicznych działek wnioskodawców, wprowadzone jako ostatnie, przed wydaniem decyzji z 2008 roku.

Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że jest poza sporem, na danym etapie postępowania, czy zmiany dokonane wobec decyzji z 2008 roku były uprawnione - czy w istocie Wnioskodawcom przysługiwały prawa do części nieruchomości objętych później granicami działki ew. nr [...] (w szczególności doszło do zmiany przebiegu drogi), a więc czy zmiany w ewidencji były zasadne – wobec obowiązku utrzymywania jej w zgodzie ze stanem rzeczywistym (prawnym i faktycznym). W kontekście roli ewidencji, jako rejestrującej stany prawne, wynikające z określonych dokumentów (w tym opracowań geodezyjnych) jest istotne, czy zakres praw wnioskodawców formalnie dotąd w niej uwidocznionych został faktycznie ograniczony.

Wypada też odnotować, że dane z ewidencji (katastru) dotyczące oznaczenia nieruchomości są wiążące, jako element informacji zawartych w księgach wieczystych, co wynika z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U z 2013 r., poz. 707 ze zm.), przy czym elementem oznaczenia jest stosowna mapa ewidencyjna, uwidaczniająca grancie i opis – tak §. 28 ust. 1 i 2 oraz §. 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.). Nie można przyjąć, że ewentualne wadliwe zmiany danych w ewidencji, dokonane w następstwie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej a mające wpływ na opis granic nieruchomości, osób trzecich mogą być zwalczane tylko przed sądami powszechnymi, w ramach sporów o prawa własności, co do części nieruchomości. W tym zakresie wywody organu zawarte w uzasadnieniu orzeczenia są chybione.

Analogiczną wadą, w postaci naruszenia wskazanych na wstępie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – prawidłowość ustalenie, czy Wnioskodawcy mieli interes prawny w sprawie nieważności decyzji z 2008 roku - było obarczone orzeczenie organu I. instancji. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w kwestii istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego, Sąd - uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) - uchylił postanowienia organów obu instancji.

Przedwczesne są natomiast zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów prawa materialnego (w kontekście norm materialnych, z których wywodzić należy status strony), gdy chodzi o ocenę, czy Skarżący mógł skutecznie żądać, stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 roku, jako osoba będąca stroną postępowania. Wobec braku stosownych ocen organu administracji, czego wyrazem musi być treść uzasadnienia, dokonywanie przesądzeń w tym zakresie przez Sąd nie byłoby zasadne. Nie jest trafny z kolei zarzut niezawieszenia postępowania, wobec toczącej się równocześnie sprawy w przedmiocie zarzutów do modernizacji ewidencji. Ewentualne orzeczenie o nieważności skutkowałoby wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z 2008 roku ze skutkiem od dnia jej wydania. Na stosowną ocenę w postępowaniu w przedmiocie nieważności nie mogą mieć więc wpływu zdarzenia związane z modernizacją ewidencji gruntów, mającą miejsce w 2009 roku.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I. sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II. sentencji na podstawie art. 200 ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I. instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.