Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1879/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 75 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Czapińska, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. W. i J. W. oraz M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 297/11 w sprawie ze skarg Gminy Kielce i M.Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 297/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpoznaniu skarg Gminy K. i M. Polska sp. z o.o. w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części, tj. w części orzekającej o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] .

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2009 r., orzekającej o zwrocie na rzecz J. W. w 5/8 części, J. W. w 1/8 części, I. W. w 1/8 części i Z. W. w 1/8 części, nieruchomości zabudowanej budynkiem gastronomicznym, położonej w K., w obrębie [...] przy ul. Ż., i oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1167 ha, stanowiącej własność Gminy K. oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w K., obręb 016, wchodzącej w skład ul. Ż., stanowiącej część działki nr [...]/8, stanowiącej własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Do wydania tego rozstrzygnięcie doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na rzecz Państwa, na potrzeby Wojewódzkiego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki w K., nieruchomość położoną w K. przy ul. W. (obecnie ul. Ż.) oznaczoną numerami 3 i 24 o łącznej powierzchni 0,1364 ha, ujawnioną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność J. i J. małż. W. Zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] wywłaszczana nieruchomość była przeznaczona pod budowę Hali Widowiskowo-Sportowej. Stan prawny wywłaszczonej nieruchomości uregulowany został w księdze wieczystej nr KUL [...], zgodnie z którą właścicielem działki nr [...] (w skład której wchodzi obecnie m.in. działka ewidencyjna nr [...] ), ujawnionym w dniu 27 maja 1999 r. na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada 1994 r., jest Gmina K. oraz w księdze wieczystej nr [...], zgodnie z którą prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]), wpisane na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] października 1961 r. w dniu 10 maja 1995 r., przysługuje Skarbowi Państwa.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1999 r. Sąd Rejonowy w W. stwierdził, że spadek po J. W. nabyli żona J. W. oraz synowie: J. W., Z. W. i I. W. po 1/4 części.

W dniu 23 września 1999 r. zawarta została pomiędzy M. Polska sp. z o.o. w Warszawie a Gminą K. na okres 30 lat umowa dzierżawy m.in. działki nr [...] – z przeznaczeniem pod budowę i prowadzenie działalności gospodarczej firmy M. Polska sp. z o.o. w Warszawie.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2000 r. J., J., Z. i I. W. wystąpili do Prezydenta Miasta K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Ś. wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę K., który decyzją z dnia [...] października 2006 r. orzekł o zwrocie części nieruchomości zabudowanej budynkiem gastronomicznym, położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1167 ha oraz odmówił wnioskodawcom zwrotu części nieruchomości, stanowiącej część działki nr [...], będącej drogą publiczną. Ponadto decyzją tą ustalona została wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, powiększona o kwotę wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, na kwotę 439.806,00 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda Ś., po rozpoznaniu odwołań Gminy K. oraz M. Polska sp. z o.o. w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 78/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu skarg Gminy K. oraz M. Polska sp. z o.o., uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Ś. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, iż organy orzekające nie zbadały i nie określiły jednoznacznie, czy nieruchomość wokół Hali Widowiskowo-Sportowej, objęta wnioskiem o zwrot, była w decyzji lokalizacyjnej przeznaczona na parking, jak twierdzą skarżący, a następnie, czy w terminie przewidzianym przepisem art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) został zrealizowany parking.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta K. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o odszukanie i przesłanie kopii decyzji PWRN nr [...] z dnia [...] października 1961 r. o ustaleniu lokalizacji oraz innych dowodów, na podstawie których można ustalić zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na powyższe pismo przesłano kopię części opisu technicznego do projektu urbanistycznego hali wraz z załącznikiem graficznym, otrzymaną od Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. Zgodnie z tym załącznikiem na przedmiotowej nieruchomości planowana była m.in. realizacja parkingu od strony toru kolejowego o pow. 1.750 m2. W wyniku podjętej przez organ I instancji kwerendy akt odnaleziono m.in. zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej działki nr [...], zatwierdzające lokalizację szczegółową na budowę hali sportowej na terenie położonym w K. przy ul. W. Natomiast w zasobach archiwalnych nie odnaleziono załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji. Starosta K. przeprowadził kolejne kwerendy, które wykonywano na jego żądanie w Archiwum Państwowym w K., Urzędzie Miasta w K. oraz w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w K.

W dniu 23 marca 2009 r. J. W. i J. W. złożyli przed pracownikiem Starostwa Powiatowego w K. oświadczenie, z którego wynika, że na przedmiotowym terenie w latach 1962–1972 nie było parkingu. W ten sam sposób w dniu 2 kwietnia 2009 r. oświadczenie złożył Ignacy W. J., stwierdzając, że tereny przy ul. Ż. od hali do torów nie były zagospodarowane, rosły tam drzewa owocowe, między którymi prowadziły wydeptane ścieżki, a stan taki pozostawał do połowy lat 70-tych.

Dla potrzeb sprawy na zlecenie Starostwa Powiatowego w K. wykonany został operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia określona została na kwotę 1.141.000 zł, natomiast według stanu na dzień zwrotu na kwotę – 2.510.000 zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta K. orzekł o zwrocie nieruchomości zabudowanej budynkiem gastronomicznym, położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1167 ha, stanowiącej własność Gminy oraz odmówił wnioskodawcom zwrotu części nieruchomości położonej w K. wchodzącej w skład ul. Ż., stanowiącej część działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Ponadto decyzją tą ustalona została wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, powiększona o kwotę wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Uzasadniając orzeczenie o zwrocie działki nr [...] organ I instancji stwierdził, że stosownie do art. 137 u.g.n. cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany, co stanowi podstawę do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast jako powód odmowy zwrotu działki nr [...]wskazano okoliczność, że stanowi ona część drogi publicznej.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. W. i Janusz W., M. Polska sp. z o.o. oraz Prezydent Miasta K..

Utrzymując zaskarżoną decyzją w mocy Wojewoda Ś. ustalił, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] , przeznaczona była pod budowę parkingu. Wynika to m.in. z załącznika graficznego do opisu technicznego do projektu urbanistycznego hali. Zgodnie zaś z częścią opisową projektowany parking, usytuowany od strony toru kolejowego, miał mieć powierzchnię 1.750 m2. Parking ten uwidoczniony został także w części graficznej projektu techniczno-roboczego garaży przy hali sporządzonego około roku 1968. Z tego ostatniego dokumentu domniemywać można, że w dacie opracowania projektu garaży parking nie został jeszcze wybudowany, tak więc 7 lat po wywłaszczeniu inwestycja nie została zrealizowana. Natomiast okoliczność, iż parking został wybudowany potwierdza mapa podstawowa z 1976 r., na której naniesiono asfaltowy parking, trawnik oraz betonowy chodnik. Organ powołał się jednocześnie na opisane powyżej oświadczenia J. W., J. W. oraz I. W. J. Wskazano przy tym, iż twierdzenia Prezydenta Miasta K. w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie zostały w żaden sposób udowodnione. Nie można zarazem uznać, iż realizacja budynku restauracji oraz rozbudowa parkingu jest tożsama z infrastrukturą, która jest ściśle związana z Halą Widowiskowo-Sportową. Cel wywłaszczenia nie może bowiem podlegać wykładni rozszerzającej. Niedopuszczalne jest także powoływanie się na powyższe inwestycje, gdyż ich realizacja nastąpiła 40 lat po wywłaszczeniu. Ustosunkowując się do zarzutów M. Polska sp. z o.o. Wojewoda wskazał, iż próba zebrania dowodów, jakkolwiek opieszała i nie do końca skuteczna, została przeprowadzona w sposób rzetelny i prawidłowy, a zebrany materiał dowodowy potwierdza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co daje podstawę do zwrotu działki nr [...] . Odnosząc się do zawarcia umowy dzierżawy spornej działki organ przytoczył art. 138 ust. 2 u.g.n., podnosząc, iż przepis ten nie normuje zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomość przez osoby trzecie. Tym samym nakłady osób trzecich mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Z kolei rozliczenia, o jakich mowa w art. 140 u.g.n., są dokonywane wyłącznie między Skarbem Państwa lub gminą a osobą, na rzecz której orzeczony został zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i nie są one uzależnione, czy też powiązane w jakikolwiek sposób z kwestią, kto dokonał nakładów na wywłaszczoną nieruchomość, które wpłynęły na zmianę jej wartości w chwili zwrotu. To samo należy odnieść do przepisu art. 138 ust. 2 u.g.n.

Analizując operat szacunkowy dotyczący spornej nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, iż zawiera on wszystkie elementy niezbędne do ustalenia zarówno wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, jak też wysokość należności – z uwzględnieniem kwoty o jaką wzrosła wartość nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. Ponadto ww. operat został sporządzony zgodnie z dyspozycją art. 140 i 217 u.g.n. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ze względu na powyższe Wojewoda uznał, iż przedmiotowy operat szacunkowy jest spójny, logiczny oraz wiarygodny i może zostać przyjęty jako dowód w sprawie.

Odnosząc się do zastrzeżeń J. i J. W. dotyczących ponad trzykrotnego wzrostu wartości nieruchomości w okresie wydania obu decyzji organ podniósł, iż poprzedni operat został przyjęty jako dowód w sprawie zakończonej decyzją, która została następnie uchylona przez sąd administracyjny. Z tego też względu w niniejszym postępowaniu ocenie podlega jedynie dowód z operatu szacunkowego z dnia 4 czerwca 2009 r. Ponadto brak jest podstaw do porównywania otrzymanych wyników w obu operatach szacunkowych z uwagi na okoliczność, że poprzedni operat nie został poddany ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. Również zarzut M. Polska sp. z o.o. dotyczący zaniżenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, mającego nie odzwierciedlać wartości odtworzeniowej budynku restauracji uznano za niezasadny. Określenie wartości odtworzeniowej jest bowiem możliwe jedynie w sytuacji, kiedy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej (art. 140 ust. 2 i ust. 5 u.g.n.). Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

Za prawidłowe uznano także orzeczenie w kwestii odmowy zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – stosownie do art. 2 i 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podczas oględzin w dniu 15 kwietnia 2005 r. stwierdzono bowiem, że część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,0197 ha od strony północnej weszła w skład działki nr [...]o pow. 0,2239 ha, która znajduje się w pasie drogowym ul. Ż. Na wywłaszczonej części ww. działki znajduje się częściowo betonowy chodnik oraz częściowo jezdnia ul. Ż.

Skargi na powyższą decyzją, w części utrzymującej w mocy decyzją Starosty, orzekającą o zwrocie nieruchomości wniosły Gmina K. i M. Polska sp. z o.o. w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. rozpoznając wniesione skargi dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Powołując treść art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zarówno organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i Sąd, związane są prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 78/07 oraz zawartymi w treści jego uzasadnienia zaleceniami co do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Sąd wskazał, iż decyzja wywłaszczająca nieruchomość została wydana w dniu 9 października 1961 r., z tym, że z pism wnioskodawców oraz postanowienia Wojewody Ś. z dnia 17 listopada 2004 r. zdaje się wynikać, że było od niej złożone odwołanie, skoro ostateczna decyzja w przedmiocie wywłaszczenia pochodzi z daty 28 lutego 1962 r. Stąd też, stosując się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r., organy usiłowały ustalić, czy w terminach o jakich mowa w art. 137 u.g.n., a więc do roku 1972 r. parking został zrealizowany. Sąd uznał, iż zasadnie skarżący zarzucają, że ustalenie, iż parking został zrealizowany z przekroczeniem tych terminów zostało poczynione z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 10, 75, art. 77 § 1, art. 79 i 80 k.p.a. Jedynymi bowiem "dowodami", w oparciu o które organy poczyniły ustalenia w tym przedmiocie były oświadczenia wnioskodawców: J. i J. W.ch i Ignacego Jankowskiego oraz dokumentacja projektu techniczno-roboczego garaży, ze znakiem na okładce "Z-59/68", dotycząca projektowanych w pobliżu garaży, w której znajduje się szkic, przedstawiający między innymi przedmiotową działkę z opisem "proj. parking".

W ocenie Sądu oświadczenie wnioskodawcy nie mogło zostać uznane w niniejszej sprawie za dowód odnośnie daty budowy parkingu. Sąd podkreślił, iż dopuszczalność odebrania od strony oświadczenia jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: przepis prawa nie wymaga wprost złożenia zaświadczenia potwierdzającego określony fakt lub stan prawny i wniosek strony o przyjęcie od niej oświadczenia. Jednak, jak wskazują komentatorzy, tak szerokie określenie granic dopuszczalności ustalenia stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy na podstawie oświadczenia strony budzi zastrzeżenia co do jego spójności z rozwiązaniem przyjętym w art. 86, dopuszczającym przesłuchanie stron tylko jako dowód posiłkowy. "Oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym można przyrównać do rozwiązania prawnego przyjętego w postępowaniu cywilnym, dotyczącego faktów przyznanych w toku postępowania przez stronę przeciwną. Fakty przyznane, jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, nie wymagają dowodu. Tak też należy sytuować w systemie środków dowodowych postępowania administracyjnego oświadczenie strony. Jeżeli to oświadczenie złożone odnośnie do stanu faktycznego lub stanu prawnego nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to te okoliczności faktyczne lub prawne nie wymagają dowodu. Sąd zważył, iż rozstrzygnięcie sprawy zależało, w świetle wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 6 czerwca 2007 r., od ustalenia dwóch okoliczności: czy parking był objęty inwestycją stanowiącą cel wywłaszczenia, a jeśli tak, to kiedy został zrealizowany. Druga z tych okoliczności od początku między stronami była sporna w tym sensie, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 31 października 2006 r. Gmina twierdziła, że parking został wykonany w połowie lat 60-tych, wraz z całą inwestycją i takie stanowisko podtrzymuje do chwili obecnej. W tej sytuacji organ nie mógł uznać za wystarczający do poczynienia odmiennych ustaleń dowód z oświadczeń wnioskodawców, nawet jeżeli zostały one złożone po uprzedzeniu o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Z kolei jeśli chodzi o oświadczenie złożone przez Ignacego Wacława Janowskiego, Sąd wskazał, że osoba ta nie jest stroną postępowania. O ile zdaniem organu dysponowała ona wiedzą przydatną do wyjaśnienia sprawy, organ powinien był dopuścić dowód z jej przesłuchania w charakterze świadka i dowód ten przeprowadzić z zachowaniem wymogów, o jakich mowa w art. 79 k.p.a. Oświadczenie złożone przez potencjalnego świadka, nawet z pouczeniem go o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, nie może być uznane za dowód zastępujący przesłuchanie tego świadka zgodnie z wymogami k.p.a. Poza tym uniemożliwienie stronie zadawania pytań świadkowi, a co za tym idzie pozbawienie jej możliwości podważania wiarygodności osoby składającej oświadczenie, powoduje, że taki sposób przeprowadzenia "dowodu" narusza przepis art. 10 k.p.a. Co się zaś tyczy dokumentacji dotyczącej budowy garaży, Wojewoda wskazał, że "Zaprojektowany na przedmiotowej działce parking uwidoczniony został także w części graficznej projektu techniczno-roboczego garaży przy hali sporządzonego około 1968 r. Z tego ostatniego dokumentu domniemywać można, że w dacie opracowywania projektu garaży parking nie został jeszcze zrealizowany, a wiec na 7 lat po wywłaszczeniu parking nie został zrealizowany". Pomijając kwestię, na ile można wiarygodnie stwierdzić, że powyższa dokumentacja była faktycznie sporządzana w 1968 r. jak również kwestię, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna (a co za tym idzie kiedy upływał 7-letni okres), to przede wszystkim zauważyć należy, iż nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na budowę hali widowiskowo-sportowej. Budowa parkingu nie była oddzielną inwestycją, lecz stanowiła jej część w ramach realizacji tak zwanej infrastruktury. Tak więc ustalając, kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, należy mieć na uwadze prace związane z budową całej inwestycji, a nie tylko jej niewielkiego fragmentu, który usytuowany został na działce będącej przedmiotem tego postępowania.

Sąd uznał, że organy ustalenia, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., poczyniły w sposób dowolny, z naruszeniem art. 80, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał także, iż do organów orzekających w sprawie należało zbadanie i jednoznaczne określenie, czy nieruchomość wokół Hali Widowiskowo-Sportowej, objęta wnioskiem o zwrot była w decyzji lokalizacyjnej przeznaczona na parking, jak twierdzą skarżący, a następnie czy w terminie przewidzianym przepisem art. 137 ust. 1 ustawy parking został zrealizowany. Obie wskazane przesłanki zwrotu dotyczą bowiem faktycznej realizacji celu, a nie tylko opracowania dokumentacji inwestycji, a nawet uzyskania decyzji.

Sąd zważył, że umowa dzierżawy ze skarżącą spółką została zawarta dopiero w 1999 r., budynek gospodarczy (restauracja M.) został zrealizowany przez spółkę w 2000 r., zatem w żadnym wypadku tego budynku nie można zaliczyć do infrastruktury inwestycji, związanej z realizacją celu wywłaszczenia. Przeprowadzony przez organ dowód z oględzin w dniu 15 kwietnia 2005 r., obrazuje zainwestowanie terenu w tym dniu, podczas gdy w sprawie ustalenia organu wymagała okoliczność zrealizowania infrastruktury inwestycji w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Sąd wskazał, iż zgodnie art. 137 ustawy o zbędności nieruchomości nie decyduje aktualny sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w ustawie o wywłaszczeniu obejmuje również zakaz rozporządzania nieruchomością w drodze czynności prawnej przed wykorzystaniem jej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Sad podniósł, że wprawdzie jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, uchylającego decyzję, Sąd ten wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów postępowania, jednakże dokonana przez ten Sąd negatywna ocena przeprowadzonego przez organ postępowania wynikała z dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 137 u.g.n. i wyciągniętego na jej podstawie wniosku, że aby zachodziła podstawa do uznania, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w świetle tego przepisu, konieczne jest ustalenia, że inwestycja nie została zrealizowana w ciągu 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Potwierdzają to również zawarte w uzasadnieniu, wskazania co do dalszego postępowania. Wykładnią tą Sąd w niniejszej sprawie jest związany, w związku z czym skarżące nie mogą obecnie skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem Sądu również skarżąca Spółka nie może zdaniem składu orzekającego skutecznie kwestionować dokonanej wyceny zwracanej nieruchomości, a co za tym idzie wysokości ustalonego na rzecz Gminy odszkodowana, zwłaszcza w sytuacji, gdy sama Gmina nie podważa dokonanej wyceny. Sąd zważył bowiem, iż Spółka swoje uprawnienie do bycia stroną w niniejszej sprawie wywodzi z treści art. 138 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. O ile można przyjąć, że wynik postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości dotyka bezpośrednio tę skarżącą, jako dzierżawcę nieruchomości, to już bez wpływu na jej prawa pozostaje wysokość odszkodowania, jaką ma obowiązek zwrócić poprzedni właściciel (jego spadkobiercy) Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego – w tej konkretnej sprawie Gminie K.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz J. i J. W..

M. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Sąd jest w niniejszej sprawie związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 78/07 i tym samym powstrzymanie się od dokonania kontroli prawidłowości dokonanej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normę wynikającą art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej: u.g.n., i w rezultacie powstrzymanie się kontrolą zaskarżonej decyzji, w aspekcie prawidłowego zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w sytuacji gdy:

a) z treści uzasadnienia wyroku WSA wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Ke 78/07 wynika, że Sąd nie dokonał ani subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną (bo nie było to możliwe, albowiem nie istniały ustalenia faktyczne na taką czynność pozwalające), ani nie dokonał wykładni prawa materialnego (Sąd ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu); Sąd jedynie sformułował wskazania do dalszego postępowania, czego nie należy mylić z oceną prawną, albowiem wskazania są w zasadzie następstwem dokonania oceny prawnej;

b) wiąże Sąd jedynie taka ocena prawna, która jest klarowna, nie jest wewnętrznie sprzeczna i daje jasne wyjaśnienie rozumienia przepisu, tymczasem WSA w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Ke 78/07 najpierw wyraził stanowisko, wsparte jednym z orzeczeń sądów administracyjnych, z którego wynika, że fakt zrealizowania celu wywłaszczenia powoduje, że nieruchomość nie może zostać uznana zbędną, by następnie sformułować wskazania do dalszego postępowania obejmujące ustalenie kiedy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia; jednocześnie Sąd nie sformułował jednoznacznej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n., której wynikałoby, że realizacja celu po upływie terminów przewidzianych w tym przepisie powoduje, że nieruchomość uznać należy za zbędną dla realizacji celu – co skądinąd wydaje się z założenia logicznie trudnym do zaakceptowania wnioskowaniem;

c) podstawą uchylenia decyzji Wojewody Ś. przez wyrok WSA w K. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 78/07 był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który odnosi się do naruszenia przepisów postępowania, co w sposób jednoznaczny przekonuje, że Sąd nie dokonał wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. (bo wówczas winien wskazać jako podstawę uchylenia decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), a subsumcji dokonać nie mógł, bo nie było ustaleń stanu faktycznego, co prowadzi do wniosku, że jedyną oceną prawną, jaką dokonał jest ocena dotychczasowego przebiegu postępowania prowadząca do wniosku, że materiał dowody jest niepełny, albowiem organ skoncentrował się na fakcie, iż obecnie nieruchomość jest użytkowana niezgodnie z pierwotnym celem wywłaszczenia, podczas gdy jak słusznie WSA zauważył następcza zmiana przeznaczenia pozostaje irrelewantna dla istnienia podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że wiążę Sąd wykładnia prawa dokonana w wyroku WSA w sprawie sygn. akt II SA/Ke 78/07, mimo że jest sprzeczna z podstawowymi zasadami porządku konstytucyjnego, podczas gdy żadne względy aksjologiczne, a w szczególności odwoływanie się do zasad spójności działania systemu władzy publicznej, trwałości decyzji, praworządności, zaufania obywateli do działań organów państwa i sądów, nie powinno ustępować przed akceptacją istnienia w obrocie prawnym nie tyle wadliwej decyzji czy orzeczenia lecz wręcz orzeczenia naruszającego kardynalne zasady porządku prawnego każdego demokratycznego państwa prawnego; przyjąć należy, że nie wiąże Sądu ocena prawna, która jest w sposób oczywisty wadliwa lub sprzeczną z podstawowymi zasadami porządku prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Ponadto, na wypadek uznania, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w K. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 78/07 stanowią ocenę prawną stosownie do art. 153 p.p.s.a. oraz podzielenia przez NSA w sprawie niniejszej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wyrażonej w tymże wyroku skarżąca spółka wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego RP, w trybie art. 193 Konstytucji RP, o zbadanie zgodności art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. z wzorcem konstytucyjnym inkorporowanym w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. wyrażonej w nich zasadzie niedziałania prawa wstecz oraz zasadzie dostatecznej określoności i przyzwoitej legislacji, równej ochronie prawa majątkowego, jakim jest własność.

J. i J. W. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad postępowania, czyli:

– nie naruszało art. 7 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie wydano decyzję nie opartą na uznaniu administracyjnym. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej nie ma podstaw do stosowania art. 7 k.p.a., który dotyczy wyrażania racji interesu jednostki i interesu publicznego przy wydawaniu decyzji pozostawionych uznaniu administracyjnemu W niniejszej sprawie organy administracji działały zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością;

– nie naruszało art. 10 k.p.a., gdyż wszyscy uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim, wypowiedzenia się oraz złożenia dodatkowych wniosków i wyjaśnień – stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Pomimo zawiadomienia strony nie kwestionowały zastosowanego przez organ trybu z art. 75 § 2 k.p.a.;

– nie naruszało art. 75 k.p.a., gdyż organy były w pełni uprawnione do odebrania od wnioskodawców oświadczeń, ze względu na to, iż żaden przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia terminu realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, zaś organy administracyjne jako dowód powinny dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;

– nie naruszało art. 77 § 1 k.p.a., gdyż materiał dowody został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony przez organy administracji. Organy administracyjne dopełniły staranności w poszukiwaniu dokumentacji sprawy, zwracając się o nadesłanie dowodów, zaś upływ blisko 40 lat od zdarzeń podlegających ustaleniu uniemożliwiał zebranie dokumentacji;

– nie naruszało art. 80 k.p.a., gdyż organy administracji przy rozstrzyganiu sprawy w ramach swobodnej oceny dowodów, dokonały ustaleń z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, zawartej w art. 75 § 1 k.p.a., rozpatrując wszechstronnie cały materiał dowodowy, którego zebranie w trakcie postępowania wyjaśniającego było możliwe,

2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. zmiany wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku tegoż Sądu z dnia 6 czerwca 2007 r.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183. W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w pkt 4 tego przepisu, bowiem sędzia biorący udział w niniejszej sprawie nie brał udziału w merytorycznym rozpoznaniu wcześniejszej sprawy, a jedynie orzekał w kwestiach formalnych. Nie występują też inne przesłanki nieważności, a co za tym idzie skargi kasacyjne rozpoznane zostały zgodnie z podniesionymi zarzutami.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej J. i J. W.ch stwierdzić należy, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy, a podniesione zarzuty nie są zasadne. Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów postępowania i prawidłowo uznał, że takich uchybień dopuściły się organy rozpoznające niniejszą sprawę.

Należy całkowicie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu co do charakteru oświadczenia jako dowodu w sprawie. Przede wszystkim oświadczenie takie może złożyć strona postępowania co wynika wprost z art. 75 § 2 k.p.a. w związku z tym całkowicie bezwartościowe jest oświadczenie złożone przez osobę, która nie ma przymiotu strony. Taka osoba winna być przesłuchana w charakterze świadka co słusznie podniósł Sąd I instancji. Oświadczenie jako dowód w sprawie ma przede wszystkim uprościć i skrócić czas trwania postępowania administracyjnego. Ma je odformalizować. Jednakże podlega ono ocenie jak każdy dowód w sprawie, a jego wartość dowodowa uzależniona może być od okoliczności, które obejmuje to oświadczenie. W niniejszej sprawie organy oparły na tym dowodzie jedną z zasadniczych, a zarazem spornych między stronami kwestii.

W sytuacji gdy dana okoliczność jest sprzeczna między stronami dowód z oświadczenia tylko jednej ze stron, w sposób oczywisty narusza zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a., zwłaszcza w przypadku gdy dowód ten stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Okoliczności sporne między stronami winny być ustalone na podstawie dowodów, które poddają się określonej weryfikacji. W niniejszej sprawie nie było żadnych przeszkód aby przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka, czy też dowód z przesłuchania stron. Niezależnie od tego, że organ dysponował również określonymi dokumentami urzędowymi, które winny być gruntownie przeanalizowane. Sąd I instancji zasadnie więc uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie naruszył również art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez modyfikację zaleceń zawartych w wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 78/07, tj. zdaniem skarżących Sąd nie mógł wskazać nowych okoliczności, do których ustalenia zobligował organy, bowiem okoliczności tych, tj. daty rozpoczęcia budowy Hali Widowiskowo-Sportowej, nie wskazał Sąd we wcześniejszym orzeczeniu. Stanowisko takie jest chybione. Wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie sprowadzały się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd uznał bowiem, że nie został zgromadzony pełny materiał dowodowy pozwalający na podjęcie decyzji co do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym oceniając ponownie zaskarżoną decyzję Sąd I instancji był władny uznać, iż nie wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione. Stwierdzić bowiem należy, iż ocena prawna jest wiążąca o ile nie zmieni się stan faktyczny i prawny sprawy. Oczywistym jest, iż nowe ustalenia dokonane przez organ stosownie do wskazań zawartych w wyroku sądu podlegają ocenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy i sąd ma kompetencje, bez naruszenia powołanego art. 153, do dalszych wskazań co do postępowania w sprawie.

Reasumując skarga kasacyjna J. i J. W.ch nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie skargi kasacyjnej M. Polska sp. z o.o. to uznać należy, iż zasadny jest pogląd dotyczący stosowania art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak to wskazano wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji dot. zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym Sąd wskazał, że niezbędne jest przede wszystkim dokonanie prawidłowych ustaleń co w ramach realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowy Hali Widowiskowo-Sportowej, miało znajdować się na wymienionej nieruchomości i czy cel ten zrealizowano, a także w jakim terminie. W takiej sytuacji przy brakach w ustaleniach faktycznych Sąd nie mógł, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, przeprowadzić subsumcji danego stanu faktycznego i przepisów dot. zwrotu nieruchomości. Proces ten może być dokonywany dopiero po prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

W związku z tym przedmiotowy wyrok mógł zawierać jedynie wskazania dla organów co do dalszych ustaleń faktycznych. Tym niemniej Sąd ten powołując się na art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarł wskazania obligujące organ do ustalenia nie tylko czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, ale również w jakim okresie to nastąpiło, czy zostały zachowane terminy określone w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Sąd I instancji powołując się na zasadę przyjętą w art. 153 p.p.s.a., uznał, że sąd administracyjny dokonał już wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 stwierdzając, iż dla oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest ustalenie czy nawet w przypadku realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło to w terminach określonych w powołanym przepisie. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie jest prawidłowe. Jak już to wskazano wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w rzeczonym wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r. eliminując zakwestionowane decyzje z obrotu prawnego odniósł się do kwestii proceduralnych i tylko tego zakresu dotyczą wiążące wytyczne Sądu. Przy brakach w ustaleniach faktycznych Sąd ten nie był bowiem władny dokonywać oceny zbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia i stosować art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazać jednak należy, że zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stanowisko, iż o zbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie decyduje sam fakt realizacji tego celu, ale również termin w jakim to nastąpiło jest nieprawidłowe.

Przede wszystkim w sytuacji kiedy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, oznacza to, iż nieruchomość nie stała się zbędna na ten cel. O zbędności można mówić w przypadku kiedy nie zrealizowano celu. Wtedy też konieczne jest zbadanie czy upłynęły terminy wskazane w powołanym art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2. Jeżeli terminy te nie upłynęły to nie ma przesłanki "zbędności", o "zbędności" można mówić w przypadku upływu tych terminów. Podkreślić należy, iż wywłaszczenie w niniejszej sprawie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot nieruchomości. Zarówno ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w art. 34 ust. 1, jak i ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 69 ust. 1 przewidywały, że wywłaszczona nieruchomość lub jej część, podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże ustawy te nie określały jakichkolwiek terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Przyjmowało się jednak, że zbędność należy pojmować tak w znaczeniu prawnym, jak i faktycznym.

Jeżeli zrealizowano cel wywłaszczenia to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. Stwierdzić należy, że w sytuacji wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11; z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10; z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10). Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, która jest jedną z podstawowych standardów państwa prawa. Wprawdzie ustawodawca w tym zakresie nie wprowadzając regulacji intertemporalnych, przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, co oznacza, że nowe przepisy od momentu wejścia w życie regulują wszystkie zdarzenia – zarówno przyszłe, jak i przeszłe, w tym nawet także takie, które w całości zakończone zostały przed wejściem ich w życie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt P 66/07) tym niemniej w takim przypadku zachowane muszą być podstawowe zasady wynikające z zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada niedziałania prawa wstecz, jak to podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, sprowadza się do nakazu, aby stosowanie i stanowienie prawa odbywało się w taki sposób, by adresat danej normy prawnej mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonej decyzji. W sytuacji gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna pod rządami powołanej ustawy z dnia 12 marca 1985 r. i gdyby doszło do realizacji celu wywłaszczenia, kiedy przepisy nie przewidywały stosownych terminów związanych z tą realizacją, to oczywistym jest, że przepis obowiązującego obecnie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania, nie może on bowiem mieć zastosowania do sytuacji prawnych ostatecznie już ukształtowanych.

Wprawdzie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji był związany jedynie wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie, bowiem uprzednio orzekając sąd administracyjny nie dokonał wykładni art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym niemniej wskazać należy, iż art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do sądu wojewódzkiego oraz organu, natomiast nie ma zastosowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zastosowanie art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jednocześnie moc wiążącą ma jedynie sentencja orzeczenia, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem prawnym ukształtowanym prawomocnym orzeczeniem. Motywy orzeczenia wiążą tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla wyjaśnienia zakresu rozstrzygania. Jeżeli w prawomocnym wyroku zaprezentowany jest pogląd prawny, sprzeczny z prawem, to nie oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do tej kwestii odnieść gdyż związany jest tym poglądem stosownie do powołanego wyżej art. 170. Taka wykładnia tego przepisu prowadziłaby do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 2 Konstytucji RP, a także konstytucyjnych kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu drugoinstancyjnego. Zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zarówno sąd, jak i organy administracji publicznej zobligowane są przestrzegać zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada praworządności oznacza, że państwo ma być rządzone prawem, prawo ma być wytyczną działania tak dla społeczeństwa, jak i dla państwa. Stwierdzić można, że m.in. sądy administracyjne stoją na straży realizacji zasady praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa, skutecznie wskazanego w skardze kasacyjnej, uznać, że związanie prawomocnym wyrokiem uniemożliwia mu skorygowanie nieprawidłowości. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której sąd zmuszałby organ administracji publicznej do łamania zasady praworządności i sam łamałby tę zasadę.

Reasumując stwierdzić należy, iż wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien w sposób jednoznaczny ustalić czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i w zależności od tych ustaleń rozstrzygnąć wniosek, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych też względów Sąd na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.