Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 678/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 79a, art. 80, art. 81a par. 1, art. 107 par. 3, art. 126, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 126/18 w sprawie ze skargi W. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 126/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia W. D. utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2016r. nr [...], sygn. [...], odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych (nr 1 i nr 2) na działce nr ew. [...] obręb S., gm. S. oraz uzgadniającego pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego (nazwanego stodołą) oraz dobudówki do budynku mieszkalnego (od strony wschodniej) zlokalizowanych na tejże posesji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...].12.2016 r. nr [...], odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych (nr 1 i nr 2) na działce nr ew. [...] obręb S., gm. S. oraz uzgodnił pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego (nazwanego stodołą) oraz dobudówki do budynku mieszkalnego (od strony wschodniej) zlokalizowanych na tejże posesji.

Organ pierwszej instancji dokonał charakterystyki zagospodarowania historycznego założenia przestrzennego ww. miejscowości, wskazując, iż omawiany zespół zabudowań tworzy typowy układ zagrodowy, charakterystyczny dla przedmiotowego zabytku obszarowego. Zaznaczono, iż obiekty wnioskowane do rozbiórki stanowią integralny element krajobrazu kulturowego S.. Niemniej jednak uznano, iż grożący katastrofą budowlaną stan techniczny stodoły objętej postępowaniem umożliwia uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę. Zaznaczono także, iż dobudówka do budynku mieszkalnego nie posiada wartości zabytkowych. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się również na zapisy ochrony konserwatorskiej strefy "B" oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...].05.2006 r. nr [...].

W. D. wniósł, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie na ww. postanowienie. Strona poddała w wątpliwość kompetencje organu ochrony zabytków do zajmowania stanowiska w sprawie oraz zarzuciła organowi pierwszej instancji brak należytego zbadania stanu technicznego zabudowy wnioskowanej do rozbiórki.

Do powyższego podania inwestor załączył opracowanie pt. Ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stodoły oraz budynku gospodarczego 1 i 2 odnoszące się do zabudowań stanowiących przedmiot postępowania, opracowane przez mgr inż. arch. J. D. w październiku 2016 r.

W uzupełnieniu do ww. zażalenia strona podniosła, iż z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] nr [...] wynika, iż w omawianym przypadku zaistniały przesłanki do dokonania rozbiórki określone w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował organ zażaleniowy, iż wszystkie obiekty usytuowane na przedmiotowej działce zostały rozebrane, co zostało stwierdzone przez ww. organ podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2016 r. Stan ten potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona przez organ pierwszej instancji.

Z treści dokumentu Starosty W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wynika, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w dalszym ciągu prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowej zabudowy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że organ konserwatorski pierwszej instancji oparł wydane przez siebie postanowienie na przepisie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Układ ruralistyczny miejscowości S., a także budynek mieszkalny objęty postępowaniem, zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Organ ochrony zabytków posiada zatem kompetencje do zajmowania stanowiska w niniejszej sprawie.

Podkreślono, że organ uzgadniający nie jest uprawniony do uchylenia i umorzenia postępowania, jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej tego postępowania nie umorzył, pomimo posiadanej wiedzy o rozbiórce budynku w odniesieniu do którego prowadzone jest postępowanie.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy, zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu oraz obiektów historycznych współtworzących założenie przestrzenne.

W świetle regulacji zawartej w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków.

W związku z powyższym, organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru.

Dalej organ wskazał, że S. to wieś wielodrożnicowa, z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi w układzie szczytowym lub kalenicowym, usytuowanymi przeważnie w zespołach zagród. Zabudowę tworzą przede wszystkim obiekty zabytkowe, powstałe przed 1945 r. W związku z powyższym stwierdzono, iż stopień zachowania ww. zabytku obszarowego jest wysoki.

Budynki stanowiące przedmiot postępowania zlokalizowane były w południowej części wsi, w wyeksponowanym miejscu przy głównej drodze miejscowości. Przedmiotowy zespół posiadał typowy układ zagrodowy oparty na planie litery U. W jego skład wchodził budynek mieszkalny wzniesiony w połowie XIX w. (przy którym w późniejszym okresie wzniesiono dobudówkę) oraz zabudowa gospodarcza z pocz. XX w. Kompleks istniejący na tej posesji stanowił integralny element ww. historycznego układu ruralistycznego, czytelnie obrazujący podstawową jednostkę stanowiącą charakterystyczny element zagospodarowania powyższego zabytku obszarowego.

Budynek mieszkalny na ww. działce, ujęty indywidualnie w ww. ewidencji, wzbogacony był o dekorację architektoniczną składającą się z gzymsów i opasek okiennych. O istotnym znaczeniu ww. obiektu dla lokalnej tożsamości kulturowej świadczy objęcie go ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. z wyłączeniem obszaru miasta przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Zgodnie z § 7 pkt 2 ww. aktu, wprowadzono obowiązek zachowania historycznych elementów budynku, takich jak bryła, forma dachu, rozmieszczenie otworów elewacyjnych, symetrycznych podziałów stolarki, detali architektonicznych.

Ponadto, całokształt zabudowy stanowiącej przedmiot wniosku leży w obrębie strefy "B" ochrony konserwatorskiej oznaczonej w powyższym miejscowym planie. W myśl § ust. 2 pkt 4 przywołanego dokumentu, na terenie tym należy wyeksponować elementy historycznego układu przestrzennego tj. rozplanowanie dróg, ulic i placów, linie zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych oraz kompozycję zieleni. Obiekty o wartościach zabytkowych winny zaś zostać poddane restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu. Należy także przyznać pierwszeństwo wszelkim działaniom odtworzeniowym i rewaloryzacyjnym w stosunku do obiektów wypisanych do rejestru zabytków i znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

W związku z powyższym, inwestycję polegająca na całkowitej likwidacji zagrody usytuowanej przy na działce nr ew. [...] obręb S. uznano za inwestycję stojącą w sprzeczności z powyższym ustaleniami ochrony konserwatorskiej zawartymi w akcie prawa miejscowego. Podkreślono, iż zapisy te są jedną z form ochrony zabytków określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wiążą organy konserwatorskie podczas wydawania orzeczeń.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że przenalizował całokształt dokumentacji dotyczącej stanu technicznego budynków stanowiących przedmiot postępowania.

Minister zauważył, że w opracowaniu pochodzącym z października 2016 r. mgr inż. arch. J. D. stwierdziła, że wszystkie obiekty objęte wnioskiem znajdują się w stanie zagrażającym bezpieczeństwu, nie pozwalającym na wykonanie ich remontu. Substancja materialna obiektów dotknięta jest korozją, występują w jej obrębie pęknięcia. Wskazano, że wygenerowany koszt prac remontowych nie byłby korzystny ekonomicznie. Argumenty te zostały w skróconej formie powtórzone w dokumentacji ww. autorski wykonanej w listopadzie 2016 r., która została przedłożona wraz w wnioskiem o dokonanie uzgodnienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Zwrócono uwagę, iż wnioski mgr inż. arch. J. D. zostały sformułowane wyłącznie w oparciu o badania makroskopowe, których nie poparto materiałem badawczym. Dokumentacja zwiera jedynie niewyraźne czarno-białe fotografie, nie dające pełnego obrazu stanu zachowania zabudowy. Autorka opracowania postanowiła tezę o niemożności przeprowadzenia remontu omawianych budynków, nie przeanalizowawszy możliwości przeprowadzenia prac naprawczych ww. nieruchomości (wzmocnienia konstrukcji, zastosowania środków biobójczych) pod względem technicznym. Ponadto, wskazano na względy ekonomiczne, jako główne przesłanki przemawiające za potrzebą rozbiórki tychże obiektów, nie zaś na techniczne przeciwwskazania do podjęcia ww. działań.

W związku z powyższym, organ zażaleniowy uznał, iż rozbiórka budynków wskazanych we wniosku (z wyłączeniem ww. dobudówki) stanowi uszczerbek dla wartości ww. zabytku obszarowego, w tym likwidację cennego, historycznego obiektu mieszkalnego objętego ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, wskazano, iż w przywołanym przez stronę orzeczeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie zawarto stwierdzenia, iż w omawianym przypadku zachodziły przesłanki określone w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisem prawa, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. W przywołanym orzeczeniu organ nadzoru budowlanego zaznaczył, iż okoliczność, czy w omawianym przypadku wystąpiły ww. przesłanki do podjęcia robót rozbiórkowych, będzie dopiero przedmiotem weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Z powyższych powodów organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

N powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W. D. podnosząc zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a. przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a w szczególności art. 2 ust.1 w związku z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zastosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyklucza możliwość zastosowania przepisów prawa budowlanego, a to jest podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, co wobec również wadliwego ustalenia stanu faktycznego spowodowało nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że fakt wpisania budynku, lub obszaru, na którym jest położony do gminnej ewidencji zabytków wyklucza możliwość wyrażenia zgody na jego rozbiórkę w razie, gdy jego stan techniczny zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu, zwłaszcza w sytuacji opisanej w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, także w odniesieniu do budynku lub obszaru, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, choć nie został ujęty w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

b. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) poprzez brak rozpatrzenia możliwości zastosowania w niniejszej sprawie okoliczności objętych dyspozycją art. 31. ust. 5 ww. ustawy, jako uzasadnienia dla uzgodnienia zamierzenia,

c. art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne ograniczenie skarżonym postanowieniem możliwości dysponowania przez skarżącego przysługującym mu prawem własności, podczas gdy z uwagi na katastrofalny stan budynków nie istnieje, żadne uzasadnienie takiego ograniczenia i zakazywania mu rozbiórki stanowiących, jego własności nieruchomości, których stan nie pozwala na ich zabezpieczenie w inny sposób ( taki bowiem będzie skutek ww. postanowienia z uwagi na związanie organów nadzorczo - budowalnych treścią postanowienia).

2. naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w postaci:

a. naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a. w zw. art. 81a K.p.a. i 79a K.p.a. w zw. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujący także poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w kwestii udowodnienia znaczących dla sprawy okoliczności, rozstrzygania sprzeczności i wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w sposób niekorzystny dla skarżącego, a w konsekwencji błędne uzasadnienia faktyczne decyzji poprzez:

– błędne ustalenie, iż skarżący dokonał całkowitej rozbiórki budynków objętych postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i zakończył prace rozbiórkowe, pomimo, iż w aktach sprawy znajdują się postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wydane w sprawie [...], nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wydane w sprawie [...], nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wydane w sprawie [...], nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wydane w sprawie [...], wszystkie dotyczące zawieszenia z urzędu postępowań administracyjnych w sprawie samowolnej rozbiórki budynków położonych na działce [...] w S., gmina S., a wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., z których wynika, że rozbiórka nie została zakończona, a skarżący wstrzymał ją wraz z otrzymaniem ww. postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] grudnia 2016 r., przeprowadził jedynie prace konieczne, o których mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego,

– brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, jaki był stan techniczny budynków będących przedmiotem postanowienia zarówno w dacie orzekania przez Organ I, jak i II instancji w dacie ich wydania (oględzin Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał 4 dni po wydaniu decyzji - dopiero dnia [...] grudnia 2017 r. - była to wizyta dotycząca ww. postępowania, a na pewno nie wizyta kontrolna w rozumieniu art. 39 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem skarżący nie otrzymał żadnego protokołu kontroli, zaś organ II instancji w ogóle tego stanu nie badał),

– brak dokonania ustalenia odnośnie tego czy stan budynków w dacie wydania Postanowienia przez organ I instancji, jak również w dacie orzekania przez Organ II instancji, faktycznie zagrażał lub nie zdrowiu ludzkiemu i czy faktycznie skarżący miał prawo przystąpić do rozbiórki w toku postępowania, zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, w jakim zakresie je zrealizował i czy istnieją jeszcze elementy budynków, które nie zostały rozebrane, a których rozebranie wymaga uzgodnienia przez organ, co za tym idzie - brak zbadania możliwości uzgodnienia zamierzenia w odniesieniu do stanu nieruchomości aktualnego na dzień orzekania,

– brak dokonania ustalenia i wskazania odnośnie tego czy stan budynków zwłaszcza zważywszy częściową ich rozbiórkę, na podstawie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, o której mowa w punkcie b), pozwalał na ich odrestaurowanie z zachowaniem określonej funkcji (tu w szczególności brak ustaleń odnośnie wartości obiektu i jego możliwej funkcji, zgodnie z § 6 pkt 4) pkt c) MPZP dla Gminy S. obowiązującego dla strefy ochrony konserwatorskiej "B", w której położona jest nieruchomość, zgodnie z którym należy: "obiekty o wartościach zabytkowych poddać restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu ",

– przyjęcie przez organ I i II instancji tezy, iż stan budynków pozwalał na ich wyremontowanie wbrew analizie stanu technicznego budynków zawartej w projekcie budowlanym załączonym do wniosku, a także wbrew znajdującej się w aktach sprawy" Ocenie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stodoły oraz budynku gospodarczego 1 i 2." z dnia [...].10.2016 r. Autorstwa H., z siedzibą ul. K. [...],[...] W., z których wynika, że stan budynków jest tak zły, że nie pozwala nawet na przeprowadzenie rozbiórki metodą tradycyjną, a jedynie mechaniczną, z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia osób dokonujących rozbiórki,

– brak dokonania ustalenia, w jaki realny i konkretny sposób rozbiórka budynków mieszkalnego i gospodarczych nr 1 i 2 może wpłynąć na zaburzenie historycznego układu ruralistycznego wsi S.,

– brak ustalenia czy planowane przez Skarżącego prace rozbiórkowe miały na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i przyjęcie w tym zakresie, sprzecznych z dokumentacją techniczną opisującą stan budynków tez, jakoby powodem rozbiórki miały być wyłącznie względy ekonomiczne;

b. naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. w zw. art. 8la K.p.a. poprzez:

– brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak wskazane w punkcie 1), w szczególności brak oględzin poprzedzających wydanie postanowienia, a odnośnie organu II instancji ustalanie stanu faktycznego sprawy w oparciu o treść uzasadnienia postanowienia organu I instancji, czego skutkiem było także dokonanie nieprawidłowych ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy, często sprzecznych z dokumentacją znajdująca się w aktach sprawy,

– brak wyjaśnienia okoliczności sprawy, lub w razie ustalenia sprzeczności w opisie okoliczności (np. różnice w ustaleniach co do stanu zaawansowania rozbiórki, poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W.) ich interpretacja na niekorzyść skarżącego, w sytuacji, gdy jej wynik skutkuje ograniczeniem prawa Skarżącego do dysponowania przysługującym mu prawem własności nieruchomości, w szczególności poprzez uniemożliwienie mu legalnego wyburzenia zagrażających zdrowiu i życiu częściowo rozebranych budynków położonych na nieruchomości, co nadto narusza zasadę pogłębiania zaufania,

– brak zastosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania administracji wskazanej w art. 8 K.p.a. poprzez podjęcie orzeczenia z naruszeniem zasady proporcjonalności i z jednoczesnym naruszeniem art. 7 K.p.a., tj. bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego, a tu kwestii ochrony dobra oczywiście ważniejszego, jakim jest życie i zdrowie ludzkie, i ich ochrona, i słusznego interesu skarżącego, jakim jest możliwość dysponowania przysługującą mu własnością w sposób chroniący jego życie i zdrowie, jak również w sposób chroniący go przed odpowiedzialnością karną za życie i zdrowie osób trzecich, poprzez umożliwienie mu rozebrania budynków zagrażających życiu i zdrowiu ludzkiemu, a tym samym grożących mu odpowiedzialnością z tytułu skutków ewentualnego zawalenia się budynków, poprzez udzielenie prymatu nad ww. zasadzie ochrony zabytków, (w tym wskazaniom z MPZP, iż należy przyznać pierwszeństwo wszelkim działaniom odtworzeniowym i rewaloryzacyjnym w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków i znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków,), gdy w przedmiotowej sprawie brak było przeszkód do zastosowania wszystkich ww. zasad bez pomijania, którejkolwiek z nich, zwłaszcza w kontekście okoliczności wpisania budynku mieszkalnego i obszaru, na którym położone są pozostałe budynki w gminnej ewidencji zabytków bez wiedzy i zgody skarżącego, a nawet bez poinformowania skarżącego o tym, iż do takiego wpisu doszło, przy jednoczesnym braku wpisania w/w budynków i obszaru do wojewódzkiego rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 126/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do sytuacji dokonania przez stronę skarżącą rozbiórki budynków w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zgody na powyższą rozbiórkę stwierdził, że organ odwoławczy słusznie kontynuował postępowanie uznając, że sprawa nie stała się bezprzedmiotowa.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uzyskał informację, że postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na rozbiórkę jest kontynuowane, zatem postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane powinno być prowadzone dalej.

Procedura taka jest też przewidziana wprost w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, na który powołują się skarżący. Przepis ten zobowiązuje do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę nawet po rozpoczęciu robót rozbiórkowych. Ewentualne umorzenie postępowania uzgodnieniowego mogło by w świetle art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego prowadzić do uznania braku zastrzeżeń ze strony konserwatora do zamiaru rozbiórki.

Materialną podstawą prawną działania organu był art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków wydaje właściwy organ architektoniczno-budowlany w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Istotą wymogu uzgodnienia konserwatora zabytków jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji czy roboty budowlane nie będą skutkowały naruszeniem wartości zabytkowych obiektu. W ocenie sądu analiza przedstawiona przez organy jest wyczerpująca i uzasadnia wydanie orzeczenia o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę określonych budynków.

Postanowienia wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia organ powinien uwzględnić okoliczności sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu odnosząc się do wartości zabytkowej obiektu.

Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego wskazując na cechy architektoniczne budynków, niezmienność formy zabudowy zagrodowej charakterystycznej dla wsi S..

Organ wskazał, że S. to wieś wielodrożnicowa, z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi w układzie szczytowym lub kalenicowym, usytuowanymi przeważnie w zespołach zagród. Zabudowę tworzą przede wszystkim obiekty zabytkowe, powstałe przed 1945 r. W związku z powyższym stwierdzono, iż stopień zachowania ww. zabytku obszarowego jest wysoki.

Przedmiotowy zespół posiadał typowy układ zagrodowy oparty na planie litery U. W jego skład wchodził budynek mieszkalny wzniesiony w połowie XIX w. (przy którym w późniejszym okresie wzniesiono dobudówkę) oraz zabudowa gospodarcza z pocz. XX w. Kompleks istniejący na tej posesji stanowił integralny element ww. historycznego układu ruralistycznego, czytelnie obrazujący podstawową jednostkę stanowiącą charakterystyczny element zagospodarowania powyższego zabytku obszarowego. Budynek mieszkalny na ww. działce, ujęty indywidualnie w ww. ewidencji, wzbogacony był o dekorację architektoniczną składającą się z gzymsów i opasek okiennych. Argumentacja organu dotycząca wartości historycznej przedmiotowej zabudowy, zdaniem Sądu, zasługuje w pełni na aprobatę i prowadzi do uznania zasadności odmowy udzielenia zgody na rozbiórkę wnioskowanych obiektów.

Sąd wskazał, że zgodnie z § 7 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wprowadzono obowiązek zachowania historycznych elementów budynku, takich jak bryła, forma dachu, rozmieszczenie otworów elewacyjnych, symetrycznych podziałów stolarki, detali architektonicznych.

W myśl § ust. 2 pkt 4 przywołanego dokumentu, na terenie tym należy wyeksponować elementy historycznego układu przestrzennego tj. rozplanowanie dróg, ulic i placów, linie zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych oraz kompozycję zieleni. Obiekty o wartościach zabytkowych winny zaś zostać poddane restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu. Należy także przyznać pierwszeństwo wszelkim działaniom odtworzeniowym i rewaloryzacyjnym w stosunku do obiektów wypisanych do rejestru zabytków i znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe okoliczności zgodzić się należy ze stanowiskiem organów konserwatorskich, co do braku zgody na rozbiórkę obiektów wskazanych w decyzji.

Odnośnie do kwestii stanu technicznego wnioskowanych do rozbiórki obiektów Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania. Odnosząc się do oceny stanu technicznego budynków sporządzonej w październiku 2016 r. oraz projektu rozbiórki z listopada 2016 r. Sąd wskazał na istotne wątpliwości w zakresie przedstawionych wniosków wskazujących na konieczność rozbiórki obiektów.

Pierwsza wątpliwość wynika z tego, że autorką projektu rozbiórki jest autorka oceny technicznej, co oznacza, że oba dokumenty stanowią w zasadzie przedstawienie jednego stanowiska. Z obu dokumentów wynika, że istotnym determinantem ich treści jest aspekt ekonomiczny. Na stronie 5 oceny technicznej znajduje się zapis, że " Obecny stan techniczny budynków nie pozwalają na ich adaptację czy remont. Ze względu na długi okres użytkowania budynków, nie nadają się one do modernizacji czy generalnego remontu ( wygenerowany koszt nie byłby korzystny ekonomicznie )" Z tego sformułowania wprost wynika, że remont budynków nie jest technicznie niemożliwy, a ekonomicznie nieuzasadniony. Argumentem za odstąpieniem od remontu nie może też być wskazywany w opinii długi okres użytkowania. Podobne stwierdzenia znajdują się również na stronie 6 projektu rozbiórki obiektów. Wskazano tam, że "Obecny stan techniczny budynków oraz zamiary właściciela ( nowa inwestycja w miejscu posadowienia likwidowanych budynków ), nie pozwalają na ich adaptację czy remont." Sformułowania te, zdaniem Sądu, wprost świadczą o tym, że ocena stanu technicznego budynków wynikała z zamiarów inwestycyjnych inwestora oraz względów ekonomicznych.

Na wątpliwą rzetelność opracowań, zdaniem Sądu, wskazuje również pominięcie faktu wpisania budynku mieszkalnego oraz terenu do gminnej ewidencji zabytków. Autorka określa też w projekcie rozbiórki powstanie obiektów na lata czterdzieste i sześćdziesiąte ubiegłego wieku, powołując się na brak informacji w tym zakresie. Tymczasem z akt wynika, że dla budynku mieszkalnego sporządzona została w 2013 r. karta adresowa zabytku nieruchomego wskazująca czas powstania obiektu na połowę XIX w. Natomiast dokumentacja zdjęciowa pozwala uznać, że większość budynków jest przedwojenna.

Niewątpliwie zły, czy też katastrofalny, jak wskazuje autorka oceny, stan techniczny budynków jest spowodowany zaniedbaniami ze strony właściciela obiektów. W ocenie Sądu, jak można domniemywać wynikało to z innych planów inwestycyjnych skarżącego i było celowym działaniem zmierzającym do uzyskania zgody na rozbiórkę obiektów. Świadczy o tym chociażby fakt, że ocena techniczna jak też dokumentacja fotograficzna wskazuje na całkowity brak jakichkolwiek zabezpieczeń terenu i budynków, czy też podejmowania jakichkolwiek prac zabezpieczających. W ocenie technicznej, jak też w twierdzeniach skarżącego wskazywano na stan budynków grożących katastrofą budowlaną. Natomiast z akt sprawy wynika, że teren nie był zabezpieczony przed dostępem a wręcz stanowił miejsce zabaw dzieci. Z budynków dokonywano kradzieży surowców wtórnych.

Z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków wynika, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim organy nie uznały stanu budynków objętych odmową jako katastrofalny a zatem nie musiały się więc odnosić do wskazanego wyżej przepisu. Poza tym norma ta jest kierowana do organów architektoniczno-budowlanych.

Zarzuty naruszenia przepisów procesowych wymienionych w skardze odnoszą się one głownie do postanowienia organu I instancji i nie mogły okazać się skuteczne. Dotyczą one zaniedbań organu w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, których podstawowym powodem było nie dokonanie oceny stanu technicznego budynków.

Pierwszy zarzut w tym zakresie wskazuje na niezasadne przyjęcie, że budynki zostały całkowicie rozebrane. Zarzut ten, zdaniem Sądu, należy określić co najmniej jako niezrozumiały. Pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2016 r. poparte dokumentacją zdjęciową wskazuje jednoznacznie, że pozostały jedynie resztki jednego z niewielkich budynków. Po pozostałych budynkach objętych ochroną konserwatorska pozostała jedynie sterta cegieł. W tej sytuacji o ile można było by się zastanawiać, czy rozbiórka budynków nastąpiła pomiędzy wydaniem postanowienia przez organ I instancji czyli [...] grudnia 2016 r. a oględzinami w dniu [...] grudnia 2016 r. a więc organ mógł fizycznie ocenić budynki, o tyle organ II instancji już takiej możliwości nie miał. Oznacza to, że organ odwoławczy mógł korzystać jedynie z dotychczas zgromadzonej dokumentacji, a poprzez rozbiórkę budynków został pozbawiony możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, chociażby o skonfrontowanie wniosków autorstwa J. D. z rzeczywistością. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zarzuty skargi sformułowane w tym zakresie należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji Sąd stwierdził, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo zabudowy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł W. D. podnosząc zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151, art. 141 § 2 i 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 80 K.p.a., w zw. art. 81a K.p.a. i 79a K.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji niepełnego zbadania i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, dowolności wyrażonych przez Sąd poglądów i zastosowanych kwalifikatorów, lub ich nie zastosowania w ogóle, rozstrzygania sprzeczności i wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w sposób niekorzystny dla skarżącego i bezzasadnej odmowy mocy dowodowej składanym przez niego dowodom, w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ własnego postępowania dowodowego w tym przedmiocie, co skutkuje także poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w kwestii udowodnienia znaczących dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji oparcia orzeczenia na błędnie i w sposób niepełny ustalonym stanie faktycznymi, a także poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi i jej podstaw prawnych, lakoniczność i jednostronność przedstawionej w uzasadnieniu wyroku argumentacji, co w rezultacie doprowadziło do wydania uzasadnienia o treści uniemożliwiającej dokonanie jego oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny,

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi i przyjęcie, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i 126 K.p.a. podczas gdy nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie, a postanowienie organu pierwszej instancji nie odpowiadało prawu, jako naruszające przepisy wymienione powyżej, a tu z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 80 K.p.a., w zw. art. 81a K.p.a. i 79a K.p.a., co skarżący uzasadnił szczegółowo w zażaleniu do organu II instancji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie, a nadto postanowienie to wydane zostało z naruszeniem istotnego interesu prawnego skarżącego poprzez ograniczenie mu, wbrew art. 64 w zw. z art. 21 Konstytucji RP, możliwości dysponowania przysługującym mu prawem własności w sposób umożliwiający mu zachowanie ochrony życia i zdrowia jego i osób trzecich i gwarantujący skarżącemu uchronienie go od odpowiedzialności za skutki braku możliwości uniknięcia ww. zagrożeń.

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z dnia 7 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą niezastosowaniem przepisu, to jest poprzez posłużenie się przez Sąd przy ocenie zasadności zastosowania ww. przepisu pojęciem i kryterium nie mającym żadnej wartości normatywnej i bezpodstawne zakwalifikowanie go jako przesłaniu pozytywnej zastosowania przepisu, przy jednoczesnym odstąpieniu od zbadania okoliczności sprawy i dokonania ich kwalifikacji pod katem wystąpienia ustawowych przesłanek zastosowania art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego tj. zaistnienia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i działania w celu jego usunięcia, co polegało na przyjęciu przez Sąd, że aby możliwe było zastosowanie 31 ust. 5 ww. ustawy w procesie uzgodnienia zamierzenia, stan budynków musi być kwalifikowany jako katastrofalny, przy jednoczesnym braku badania przesłanek ustawowych zastosowania przepisu, tj. bez dokonania oceny, na ile stan budynków stanowił bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia, podczas gdy art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego nie wymienia żadnej przesłanki pozytywnej jego zastosowania w postaci "katastrofalnego stanu budynku", a jedynie wskazuje na przesłanki wystąpienia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i działania w celu jego usunięcia oraz poprzez poprzez błędna jego wykładnie i uznanie, że podjęcie prac w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, których efektem jest rozbiórka częściowa lub całościowa obiektu w toku postępowania, zwalnia organ z konieczności dalszego zbadania istnienia przesłanek do uzgodnienia zamierzenia z uwzględnieniem stanu budynków jak opisany w dyspozycji art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego,

b) przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a tu w szczególności art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zastosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wbrew literalnemu brzmieniu art. 2 ust. 1 zgodnie z którym ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych, wyklucza możliwość uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynku objętego ochroną konserwatorską w przypadku zaistnienia okoliczności i realizacji przez inwestora uprawnień wskazanych w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego i z uwzględnieniem tych okoliczności, i przyjęcie, że fakt wpisania budynku, lub obszaru, na którym jest położony do gminnej ewidencji zabytków, z uwagi na wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronione zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązek ochrony zabytków bez względu na ich stan zachowania, wiąże organ w taki sposób, że wyklucza możliwość uzgodnienia zamierzenia polegającego na jego rozbiórce, nawet w razie, gdy jego stan techniczny zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu, tj. w sytuacji opisanej w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego,

c) art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że brak uzgodnienia zamierzenia polegającego na rozbiórce budynków, których stan zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu, (a których stan nie pozwala na ich zabezpieczenie w inny sposób), wyłącznie z powołaniem się na zabytkowy charakter budynków, wynikający jedynie z wpisu budynków do gminnej ewidencji zabytków, dokonanego bez wiedzy czy nawet poinformowania właściciela o tej okoliczności, z jednoczesnym obciążaniem właściciela odpowiedzialnością wynikającą z przepisów o ochronie zabytków, nie stanowi ograniczenia możliwości dysponowania przez skarżącego przysługującym mu prawem własności, w sposób bezpieczny dla siebie i osób trzecich.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.. Ponadto strona wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie nie spełnia wymogów wskazanych w § 141 § 4 P.p.s.a, zgodnie z którym powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie spełnia tych wymogów w stopniu, który wręcz może uniemożliwić jego instancyjną kontrolę.

Sąd nie przeprowadził wnikliwej analizy kolejnych zarzutów zawartych w skardze, jedynie wskazując ogólnikowo, że organ wydając skarżone postanowienie działał na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a rozstrzygnięcia wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy, czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Sąd w ogóle nie dokonał żadnej analizy czy i dlaczego w jego ocenie organ wydając zaskarżone postanowienie działał w granicach tegoż uznania, choć przekroczenie tych granic zarówno przez organ I jak i II instancji stanowiło treść zarzutu skargi.

Sąd nie dokonał żadnej analizy, ani nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie, wbrew zarzutom skarżącego, granice uznania administracyjnego nie zostały przez organ przekroczone. Sąd w uzasadnieniu wyroku wręcz zdaje się rozszerzać granice tego uznania poza ramy ustawowe.

Odnośnie do podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że art. 39. ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. z dnia 7 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), ani ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067), nie wyłączają możliwości wydania postanowienia o uzgodnieniu rozbiórki, w sytuacji, gdy inwestor działał w warunkach art. 31 ust. 5, (uzgodnienie może przecież dotyczyć pozostałego po rozbiórce obiektu, a nadto działalnie w warunkach art. 31. ust. 5 Prawa budowlanego nie powoduje umorzenia postępowania podjętego przed podjęciem takiego działania, możliwe jest bowiem wydanie uzgodnienia i decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę także po jej przeprowadzeniu w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego), Sąd stwierdził jedynie, że organ zostaje zwolniony z badania tak wskazanej podstawy prawnej i rozpoznania środka zaskarżenia w tym zakresie, o ile stwierdzi, (nawet bezpodstawnie, arbitralnie, wbrew materiałowi dowodowemu), że budynki nie znajdowały się w stanie katastrofalnym.

Tym samym Sąd w sposób dowolny i z naruszeniem art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego ustalił nie znajdującą oparcia w ww. normie prawnej przesłankę jej zastosowania. Art. 31. ust. 5 Prawa budowlanego nie wymienia bowiem jako pozytywnej przesłanki ustawowej jego zastosowania, znajdowania się obiektu w stanie katastrofalnym, a wymienia jedynie jako przesłankę pozytywną jego zastosowania działanie w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, których to przesłanek, ani organ, ani Sąd nie zbadali.

Nadto takie stanowisko zarówno organu, jak i Sądu w ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza przyznanie przez nie, że ani organ ani Sąd w istocie nie zbadali przesłanek wymienionych w art. 31 ust. 5 ustawy, ani możliwości zastosowania art. 31 ust. 5, w procesie uzgadniania rozbiórki obiektu podlegającego ochronie konserwatorskiej, ani w ogólności, ani w tej sprawie.

Sąd zupełnie także pominął to, że powyższe wskazuje, że organ przed wydaniem postanowień w ogóle samodzielnie nie badał stanu faktycznego sprawy, to jest stanu budynków. Opis, którym Sąd się posługuje, w tym ujęty na stronie 11-12 uzasadnienia, zaczerpnięty zresztą z orzeczenia organu I instancji, powtórzonego następnie bez żadnych własnych ustaleń przez organ II instancji jest jedynie opisem wynikającym z dokumentów dotyczących wpisu obszaru i niektórych nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, a także wprost przepisanym z Planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, nie odnoszącym się w żaden sposób do stanu technicznego tych konkretnych budynków, nie zawierającym w sobie nawet cienia analizy w tej sprawie. Tymczasem zgodnie z obowiązującym prawem (tu art. 140 K.p.a.) i przyjętymi orzecznictwem "W postępowaniu odwoławczym obowiązuje organ II instancji, w sprawach nie uregulowanych w artykułach od 136 do 139 K.p.a. odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, co wynika wprost z brzmienia art. 140 K.p.a. Wiążę się to z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), której skutkiem jest po wniesieniu odwołania ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w całości przez organ II instancji, co oznacza, że organ ten nie powinien ograniczać się jedynie do weryfikacji decyzji lub oceny zasadności zarzutów odwołania lecz prowadzić po raz wtóry postępowanie wyjaśniające. Tym samym organ odwoławczy musi w toku postępowania dochować w pełnym kształcie ogólnych reguł procesowych wyartykułowanych jako "Zasady ogólne" w Rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew temu, co pisze Sąd, także i informacje zawarte treści pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnoszące się do stanu budynków i zakresu rozbiórki, nie były informacjami zebranymi w trakcie postępowania, lecz dopiero po jego zakończeniu. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie nr [...], o odmowie uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynków zlokalizowanych na działce nr [...], w części dotyczącej budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych 1 i 2 z dnia [...] grudnia 2016 r., bez zbadania stanu budynków, a na oględziny nieruchomości wybrał się dopiero [...] grudnia 2016 r. i też nie wiadomo w jakim trybie, ponieważ po jego wizycie nie ma żadnego śladu poza jego twierdzeniami. W szczególności nie był o niej zawiadomiony skarżący jako właściciel nieruchomości, nie powstał też żaden protokół z tej wizyty, którym poinformowano by skarżącego. Nadto ustalenia zawarte w ww. piśmie są wysoce wątpliwe co do ich zgodności ze stanem rzeczywistym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z tym, że przyjmując za podstawę jedynie opisy nieruchomości z dokumentów urzędowych, Sąd odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organy nie dokonały wystarczającej analizy stanu faktycznego pod kątem istnienia przesłanek do uzgodnienia zamierzenia stwierdził, że analiza przedstawiona przez organy jest wyczerpująca i uzasadnia wydanie orzeczenia o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę, określonych budynków".

W ocenie skarżącego kasacyjnie, zgoda na rozbiórkę obiektu lub odmowa uzgodnienia, nie może być przez organ uzależniana jedynie od analizy treści wpisów do gminnej ewidencji zabytków czy planu zagospodarowania przestrzennego, ale winna odnosić się do konkretnego przypadku i budynku znajdującego się w konkretnym stanie i okolicznościach. W przeciwnym razie w ogóle nie byłaby potrzebna instytucja uzgadniania zamierzeń budowlanych polegających na rozbiórce takich obiektów, bo wystarczyłby generalny zakaz rozbiórki obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków czy też objętych ochroną konserwatorską w planie zagospodarowania przestrzennego.

Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, niekiedy zwanej materialną wyrażona została wprost we fragmencie przepisu art. 7 nakazującym organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na gruncie postępowania administracyjnego zasadę tę należy pojmować w ten sposób, że podstawa rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) mogą być jedynie okoliczności faktyczne polegające na prawdzie rzeczywistej, nie zaś prawdzie fikcyjnej, prawdzie narzuconej przez domniemania prawne, obowiązujące z mocy ustawy reguły dowodowe bądź okoliczności przyznane przez uczestników postępowania.

Żaden z organów nie ustalał stanu technicznego budynków przed wydaniem postanowienia. Nie jest to, tak jak napisał Sąd na str. 12 uzasadnienia "drugi problem" oddzielnie rozpatrywany, lecz winien on stanowić integralną część podstawy orzekania co do uzgodnienia rozbiórki takiego budynku, a nieprzeprowadzenie takiego badania i ustaleń przez organ stanowi rażące naruszenie procedury mające wpływ na wynik sprawy, bo nie pozwala na ustalenie rzetelnej podstawy faktycznej orzekania i powoduje, że po ich utrzymaniu w mocy przez Sąd z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. i art. 141 § 1 i 4 P.p.s.a., w obrocie, pozostaje orzeczenie nie spełniające wymogów wskazanych w art. 138 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 80 k.p.a.

Nie dokonując własnych ustaleń w zakresie stanu technicznego budynków, organ, a za nim Sąd, zakwestionowali ustalenia przedstawione przez skarżącego, zawarte w "Ocenie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stodoły oraz budynku gospodarczego 1 i 2. " z dnia [...] października 2016 r. Autorstwa H., z siedzibą ul. K. [...],[...] W., stwierdzającej, że budynki znajdowały się w stanie złym, katastrofalnym po awaryjny. Organ, a za nim Sąd przyjął np., że ww. opinia znajdująca się w aktach sprawy, nie może być wiarygodna, bo została sporządzona wyłącznie na podstawie badań makroskopowych, ale kwestionując jej ustalenia, organ sam nie dokonał ani nie zlecił w tym zakresie żadnych badań ani makroskopowych, ani mikroskopowych, np. w zakresie ustalenia stanu i składu materiałów, z których zbudowane są budynki czy też występowania w nich mikroorganizmów, żeby poprzeć swoje tezy o wadliwości ustaleń kwestionowanej ww. opinii, co mogło polegać na zleceniu stosownej opinii biegłemu czy choćby zwykłych oględzinach.

Ponadto, nawet jeżeli po stronie organu powstają wątpliwości co do przedstawionej przez skarżącego oceny technicznej zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. winny takie wątpliwości albo wyjaśniać w drodze zlecenia stosownych kontropinii albo rozstrzygać je na korzyść skarżącego, a nie bezpodstawnie podważać bez jakiegokolwiek uzasadnienia innego niż "wątpliwość". Organ nie skorzystał tu też z możliwości jakie daje art 79a k.p.a., czego także Sąd zdaje się nie zauważać, aprobując wadliwy tok postępowania organu w tej sprawie we własnym orzeczeniu.

W ślad za organem i równie dowolnie, Sąd w uzasadnieniu wyroku sugeruje też, że "Ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stodoły oraz budynku gospodarczego 1 i 2. " z dnia [...] października 2016 r. Autorstwa H., z siedzibą ul. K. [...],[...] W. i jej treść, w jakiś sposób wynikała z zamierzeń skarżącego jako inwestora i była podyktowana względami ekonomicznymi, gdy tymczasem było wręcz odwrotnie: Skarżący jako inwestor przed planowaniem nowej inwestycji upewniał się czy i w jakim zakresie może do niej bezpiecznie wykorzystać dotychczasową zabudowę (nawet jeszcze wówczas nie wiedząc, że jest ona objęta ochroną konserwatorską, bo o tym dowiedział się dopiero [...] stycznia 2017 r. gdy otrzymał Postanowienie Starosty Powiatu W. nr [...] datowane na [...] grudnia 2017 nakładające na skarżącego, jako inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku o zgodę na rozbiórkę projekcie rozbiórki, wyznaczające w tym celu skarżącemu jako inwestorowi termin do 20 stycznia 2017 r.. W piśmie znajduje się odwołanie do Postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku, którego treść nie była skarżącemu znana, bo otrzymał ją dopiero [...] stycznia 2017 r.) Przypisywanie Skarżącemu odmiennych intencji jest rażącym nadużyciem ze strony zarówno organów, jak i Sądu. Skarżący wynajął do sporządzenia opinii profesjonalny podmiot. Nie miał powodu kwestionować ustaleń opinii, także w kwestii ustalenia okresu w jakim powstały budynki ich stanu technicznego czy też tego, czy zostały one objęte ochroną konserwatorską czy nie.

Nadto nawet gdyby uznać, że w opinii zabrakło informacji o objęciu nieruchomości ochroną konserwatorską z powodu ujęcia jej w ewidencji gminnej, to zupełnie pozbawione podstaw jest kwestionowanie przez organ i Sąd opisu stanu technicznego budynków i wniosków zawartych i w "Ocenie stanu technicznego" i w projekcie budowlanym, że nie nadają się one nie tylko do ich odrestaurowania, ale nawet do bezpiecznej rozbiórki innej niż mechaniczna.

Sąd powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym zabytki podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania, nie tylko ignoruje fakt, że zasada ta ustępuje przed zasadą naczelną ochrony dóbr oczywiście ważniejszych, to jest zdrowia i życia ludzkiego, ale próbuje też obarczyć odpowiedzialnością za stan nieruchomości skarżącego, przypisując mu bezpodstawnie wręcz złą wolę w działaniu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, za rażąco nieuprawnione należy uznać tezy Sądu jakoby katastrofalny czy zły stan budynków spowodowany był zaniedbaniami ze strony właściciela i jego domniemania, jakoby było to częścią i efektem jego celowych i planowych działań, nakierowanych na uzyskanie zezwolenia na rozbiórkę obiektu ze względów ekonomicznych. Są to stwierdzenia rażąco nieuprawnione i naruszające dobra osobiste skarżącego tym bardziej, że jak wspomniano, skarżący w ogóle nie wiedział, że obiekty podlegają ochronie konserwatorskiej. Gdyby zaś chciał rozebrać obiekty nie objęte taką ochroną, organ administracyjnobudowlany w istniejącym stanie faktycznym sprawy nie miałby żadnej podstawy odmówić wydania takiej decyzji i nie trzeba byłoby tu odwoływać się do złego stanu technicznego budynków, wystarczyłoby, żeby skarżący spełnił wymagania formalne dla uzyskania takiego pozwolenia i zadbał o względy bezpieczeństwa przy realizacji rozbiórki.

Takie wnioski organu stanowią rażące naruszenie art. 81a § 1 K.p.a. i 79a K.p.a. mające istotne znaczenie dla sprawy, bo powodujące brak ustalenia przez organ rzetelnej, zgodnej z przepisami podstawy faktycznej orzekania, a sankcjonując je we własnym orzeczeniu Sąd dopuszcza się naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Zupełnie też nie wiadomo z czego Sąd wywodzi, że teren nie był przez skarżącego zabezpieczony i stanowił teren zabaw dzieci, co jakoby miało świadczyć, że to skarżący odpowiada za kradzieże dokonywane w budynkach powodujące ich zniszczenie. Teren wbrew twierdzeniom Sądu przez cały okres aż do dziś jest ogrodzony a na ogrodzeniu umieszczone są tablice ostrzegawcze i zakazujące wstępu na teren. Tablice te i ogrodzenie widać nawet na dwóch pierwszych zdjęciach załączonych do skargi jako obrazujące stan nieruchomości na dzień złożenia skargi (w aktach sprawy). Tezy Sądu w tej kwestii można by zestawić z oskarżaniem osoby obrabowanej w swoim domu przez złodzieja, który w tym celu wyłamuje zamki, o to, że widocznie zamki były nie takie skoro złodziej wszedł, a tym samym za kradzież odpowiada obrabowany. Nadto Sąd nie wskazuje, jaki wpływ ww. ustalenie ma mieć na ocenę prawidłowości postępowania administracyjnego w sprawie, co sprawia, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaaprobować przyjętego przez Sąd stwierdzenia dotyczącego braku potrzeby dokonania analizy, jaki wpływ na niniejsze postępowanie ma art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i działalnie skarżącego w warunkach tego przepisu i odstąpienia w tym zakresie od badania stanu faktycznego i prawnego sprawy z wyłącznym stwierdzeniem, że ten przepis kierowany jest do organów architektoniczno-budowlanych. Niezrozumiałym też w ocenie skarżącego kasacyjnie jest stwierdzenie, że Sąd, a wcześniej organ, jest zwolniony od przedstawienia należycie pogłębionej argumentacji tylko dlatego, że przyjął a priori i wbrew materiałowi dowodowemu sprawy, że budynki nie były w stanie katastrofalnym czy złym, a w dodatku, jeśli w takim były, to przez złą wiarę i zaniedbania skarżącego, co miałoby zamykać mu drogę do uzyskania uzgodnienia ich rozbiórki. Powyższe musiałoby prowadzić skarżącego, do wniosku, że w ocenie Sądu, nie ma potrzeby i miejsca na pogłębione i rozbudowane oceny sprawy skarżącego na tle obowiązującego stanu prawnego i ustalanie jej stanu faktycznego, o ile organ a priori założy złą wiarę skarżącego i przyjmie dowolną tezę co do stanu sprawy, z powołaniem się na okoliczność, że przecież jakieś ustalenia przyjął już organ I instancji).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, żaden z podmiotów orzekających w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjmowania takich założeń zwłaszcza, że opierają się na tezach naruszających dobra osobiste skarżącego. Zaprezentowane przez Sąd stanowisko prowadzi skarżącego do przekonania, że jego skarga została oddalona, gdyż zdaniem Sądu, dotyczy ona sprawy, w której (w bezpodstawnej ocenie Sądu) skarżący działał kierując się wyłącznie interesem ekonomicznym. A przecież w tej sprawie nie chodzi o oceny przyszłych i potencjalnych zamierzeń inwestycyjnych skarżącego, ale o coś znacznie ważniejszego, a mianowicie legalność w stosowaniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w kontekście przepisów inwestycyjno-budowlanych, nie tylko w kontekście oceny działań dysponentów nieruchomości, ale i działania organów administracji publicznej.

Opisane wyżej błędy organu w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, rozstrzygania sprzeczności i wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w sposób niekorzystny dla skarżącego, miały dla sprawy istotne znaczenie, bo ich skutkiem było poczynienie nieprawidłowych ustaleń w kwestii udowodnienia znaczących dla sprawy okoliczności i doprowadziły w konsekwencji do błędnych ustaleń faktycznych, to jest:

a) błędne ustalenie, że skarżący dokonał całkowitej rozbiórki budynków objętych Postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i zakończył prace rozbiórkowe, pomimo, iż w aktach sprawy znajdują się postanowienia nr [...]-[...] z dnia [...] maja 2017 r., z których wynika, że rozbiórka nie została zakończona, a skarżący wstrzymał ją wraz z otrzymaniem ww. postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] grudnia 2016 r., i przeprowadził jedynie prace konieczne, o których mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego,

b) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, jaki był stan techniczny budynków będących przedmiotem postanowienia,

c) brak dokonania ustalenia odnośnie tego czy stan budynków faktycznie zagrażał lub nie zdrowiu ludzkiemu i czy faktycznie skarżący miał prawo przystąpić do rozbiórki w toku postępowania, zgodnie z art. 31.ust. 5 Prawa budowlanego, w jakim zakresie je zrealizował i czy istnieją jeszcze elementy budynków, które nie zostały rozebrane, a których rozebranie wymaga uzgodnienia przez organ, a co za tym idzie – brak zbadania możliwości uzgodnienia zamierzenia w odniesieniu do stanu nieruchomości aktualnego na dzień orzekania,

d) brak dokonania ustalenia i wskazania odnośnie tego czy stan budynków zwłaszcza zważywszy częściową ich rozbiórkę, pozwalał na ich odrestaurowanie z zachowaniem określonej funkcji (tu w szczególności brak ustaleń odnośnie do wartości obiektu i jego możliwej funkcji, zgodnie z § 6 pkt 4) pkt c) MPZP dla Gminy S. obowiązującego dla strefy ochrony konserwatorskiej "B", w której położona jest nieruchomość, zgodnie z którym należy: "obiekty o wartościach zabytkowych poddać restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu",

e) brak dokonania ustalenia, w jaki realny i konkretny sposób rozbiórka budynków mieszkalnego i gospodarczych nr 1 i 2 może wpłynąć na zaburzenie historycznego układu ruralistycznego wsi S.,

f) przyjęcie tezy iż stan budynków pozwalał na ich wyremontowanie wbrew analizie stanu technicznego budynków zawartej w Projekcie budowlanym załączonym do wniosku, a także wbrew znajdującej się w aktach sprawy "Ocenie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stodoły oraz budynku gospodarczego 1 i 2. z dnia [...].10.2016 r. Autorstwa H., z siedzibą ul. K. [...],[...] W., z których wynika, że stan budynków jest tak zły, że nie pozwala nawet na przeprowadzenie rozbiórki metodą tradycyjną, a jedynie mechaniczną, z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia osób dokonujących rozbiórki;

g) brak ustalenia czy planowane przez skarżącego prace rozbiórkowe miały na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i przyjęcie w tym zakresie, sprzecznych z dokumentacją techniczną opisującą stan budynków tez, jakoby powodem rozbiórki miały być wyłącznie względy ekonomiczne;

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że ma oczywiście świadomość, że nie jest zadaniem Sądu lecz organu prowadzenie postępowania dowodowego w sposób zapewniający wydanie rzetelnego orzeczenia, ale utrzymując w obrocie prawnym orzeczenie oparte o tak wadliwie prowadzone postępowanie dowodowe, w rezultacie prowadzące do nieprawidłowego ustalenia stanu sprawy, a więc mające na jej przebieg istotny wpływ, Sąd naruszył art. 151 P.p.s.a., a powtarzając te błędy we własnym uzasadnieniu nadto naruszył też art. 141 ust. 4 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zupełnie też nie wiadomo dlaczego Sąd na str. 10-11 uzasadnienia analizuje kwestię tego czy organ ochrony konserwatorskiej w razie częściowego choćby wyburzenia budynków winien kontynuować postępowanie czy nie, skoro skarżący w ogóle w żadnym z zarzutów nie podnosił, jakoby postępowanie winno zostać umorzone. Wręcz przeciwnie, w toczącym się przez WSA we Wrocławiu postępowaniu skarżący wnosił o uchylenie Decyzji Wojewody Dolnośląskiego wydanej w dniu [...] marca 2018 r. - NR: [...]), utrzymującej w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Starosty Powiatu W. o umorzeniu postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę trzech budynków gospodarczych i budynku jednorodzinnego na działce dz. nr [...], obręb ewidencyjny S., gmina S., dotyczącego przedmiotowego zamierzenia budowlanego, wszczętego na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 tejże ustawy.

Skarżący podnosił w tym postępowaniu, iż postępowanie nie powinno zostać w sprawie umorzone z uwagi na fakt, że budynki nie zostały w całości rozebrane, a pozwolenie może zostać wydane także w przypadku działania w warunkach art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd orzekający w tamtej sprawie pod sygnaturą akt II SA/Wr 332/18 w wyroku z dnia 25 października 2018 r. przyznał rację skarżącemu, nie tylko stwierdzając, że aby takie postępowanie umorzyć organ musiałby najpierw zbadać i w sposób niewątpliwy ustalić, czy przedmiot orzekania istnieje i w jakim stanie się znajduje, czego nie zrobił, ale wręcz wskazał, że działanie w warunkach art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie kontynuacji postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wszczętego przed podjęciem działania.

Zdaniem skarżącego ogromne znaczenie dla sprawy w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia polegającego na rozbiórce obiektów w pisanych do gminnej ewidencji zabytków ma zbadanie czy w sprawie zaszły przesłanki wskazane w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, i jakie były ich skutki, zarówno odnośnie stanu obiektów będących przedmiotem uzgodnienia jak i skutków dokonanych prac zabezpieczających. Tymczasem analizy takiej Sąd podobnie jak organ, zaniechał.

Co istotne w przytoczonym powyżej uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu, wydanym w sprawie, która przecież opiera się na tym samym stanie faktycznym, Sąd poddał w wątpliwość treść ustaleń przyjętych za prawidłowe zarówno przez organ, jak i przez WSA w Warszawie w sprawie niniejszej, co do stopnia zaawansowania prac rozbiórkowych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nieuprawnione jest twierdzenie Sądu w sprawie niniejszej, jakoby organ II instancji zbadał należycie stan faktyczny sprawy i nie miał możliwości oceny stanu budynków po dniu [...] grudnia 2016 r. Skoro mógł jej dokonać organ nadzoru budowlanego, mógł jej dokonać także organ konserwatorski. W szczególności w związku z zarzutami podnoszonymi przez organ do "Oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stodoły oraz budynku gospodarczego 1 i 2." z dnia [...].10.2016 r. Autorstwa H., z siedzibą ul. K. [...],[...] W., w zakresie braku sporządzenia badań innych niż makro, nie było przeszkód by organ zbadał np. że stan pozostałości budynków, w tym np. skład spoin, cegieł, świadczy o tym, że budynki mogły być odrestaurowane i nie znajdowały się w stanie katastrofalnym. Takiej aktywności organy jednak, mimo ciążącego na nich w tym zakresie obowiązku zaniechały, a Sąd orzekając w niniejszej sprawie, nie dostrzegając w/w naruszeń organów lub sankcjonując taką ich praktykę, naruszył art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 K.p.a., co w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do utrzymania w mocy orzeczenia organu naruszającego art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 80 K.p.a., bo wydanego bez dogłębnego zbadania stanu sprawy i bez ustalenia, pozbawionego wątpliwości, jej stanu faktycznego i prawnego.

Odnośnie do wywodów Sądu na temat braku podstaw do stwierdzenia, że pozostawienie w obrocie prawnym wydanych w niniejszej sprawie postanowień organów prowadzi do naruszenia przepisów Konstytucji, mając pełną świadomość roli przepisów ograniczających zakres prawa własności z uwagi na chroniony prawnie interes publicznych i innych podmiotów, jak również poszanowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że przytoczony przez Sąd art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że takie ograniczenie można wprowadzać, tylko gdy jest faktycznie uzasadnione ww. względami i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności", a nadto, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji . Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", a wprowadzanie takich ograniczeń i w istocie obciążeń nieruchomości ( a tym samym obciążeń właściciela) bez wiedzy czy nawet poinformowania o nich właściciela, jak najbardziej uzasadnia tezę o naruszeniu jego praw konstytucyjnych zagwarantowanych mu w art. 64 oraz 21 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że dziwi go pewność Sądu w niniejszej sprawie co do rzekomego braku takich naruszeń w sytuacji gdy sam Naczelny Sąd Administracyjny mając wątpliwości w tej kwestii w postępowaniu ze skargi kasacyjnej (sygn. akt II OSK 2781/17), 13 czerwca 2018 r. wystosował w tej sprawie zapytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego RP (sygn. Akt P 12/18). Zakwestionował w nim konstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dowolne i arbitralne włączanie jej do ewidencji, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej. Zwłaszcza w kontekście tego, że wszystkie czynności pozostają niejawne dla właściciela, który o dokonanym ograniczeniu dowiaduje się już po fakcie. NSA podał w wątpliwość, czy poziom ochrony zapewnianej właścicielowi spełnia w tym przypadku konstytucyjne i konwencyjne standardy, zagwarantowane w art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nadto według stanowiska NSA wyrażonego w ww. pytaniu prawnym, w przepisach tych procedury opisane są tak, że każde zachowanie organu z mocy prawa staje się prawidłowe, zaś kontrola sądowoadministracyjna tego – formalna. Sąd, zdaniem NSA, nie może bowiem zweryfikować, czy dany obiekt rzeczywiście jest zabytkiem i czy ograniczenie własności, np. w procesach inwestycyjno- budowlanych. jest uzasadnione.

Tezę, iż procedura wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków narusza Konstytucję RP popiera też Rzecznik Praw Obywatelskich RP, który dał temu wyraz przyłączając się do w/w pytania prawnego zadanego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Naczelny Sąd Administracyjny i wnosząc o uznanie, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. RPO wielokrotnie, także wcześniej podnosił, że w sprawie takiego wpisu nie prowadzi się postępowania administracyjnego, a co za tym idzie – nie wydaje się decyzji administracyjnej, co w jego ocenie jest nie do pogodzenia z gwarancjami konstytucyjnymi ochrony prawa własności. Sam organ, którego decyzję skarżył skarżący – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego informował o prowadzeniu prac legislacyjnych w kwestii zmiany kwestionowanych zapisów, a co najmniej zmiany rozporządzenia MKiDN z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, która miałaby poprawić standard ochrony właścicieli, w szczególności przez zobowiązanie organów administracji do zawiadomienia właściciela o takim wpisie i jego uzasadnieniu, informując, że planowany termin wydania rozporządzenia to IV kwartał 2018 roku, a nowelizacja przewiduje:

– wprowadzenie obowiązku zawiadamiania właściciela zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz o wyłączeniu zabytku z ewidencji,

– wprowadzenie obowiązku zawiadamiania właściciela zabytku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków oraz o wyłączeniu zabytku z ewidencji,

– dodanie przepisu, że porozumienie organu prowadzącego gminną ewidencję zabytków z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do ujęcia w ewidencji zabytków, który nie jest wpisany do rejestru zabytków ani nie został włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ma formę pisemną, a stanowisko wojewódzkiego konserwatora o zasadności włączenia zabytku do ewidencji wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Zważywszy powyższe, a nadto ocenę skutków wpisu nieruchomości Skarżącego do gminnej ewidencji zabytków, w postaci braku możliwości dokonania przez skarżącego rozbiórki obiektów bez zgody organów konserwatorskich, które przy orzekaniu ignorują fakt pozostawania budynków w stanie zagrażającym bezpieczeństwu, zdrowiu i życiu ludzi i pozostawienie ich w obrocie prawnym przez Sąd należy uznać za naruszające nie tylko art. 151 P.p.s.a., ale i prawa, i wolności skarżącego wskazane w art. 21 i 64 Konstytucji RP.

Poświęcając wiele uwagi zagadnieniu istnienia podstaw do umorzenia postępowania, które w ogóle nie było przedmiotem skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie niniejszej w ogóle nie ustosunkował się do innych kwestii, które z kolei stanowiły treść zarzutów skargi, tym samym pozostawiając de facto bez rozpoznania, (co stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.) zarzuty skargi. Trudno bowiem w ogóle uznać za odniesienie się do tych zarzutów "zwięzłą" odpowiedź Sądu na zarzuty formalne: "Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych wymienionych w skardze wskazać należy przede wszystkim, że odnoszą się one do postanowienia organu I instancji i nie mogły okazać się skuteczne" czy też opisane powyżej, lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, zajmujące niespełna jedną stronę uzasadnienia.

Nadto, niezależnie od tego, że ww. stwierdzenie Sądu jakoby zarzuty proceduralne skargi dotyczyły postępowania organu I instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy stwierdzić, że pozostaje ono w jawnej sprzeczności z treścią skargi, która w wielu miejscach jeżeli odnosiła się do kwestii związanych z postępowaniem organu I instancji, dotyczyła jedynie tego, że organ II instancji opierał się na postępowaniu dowodowym przeprowadzonym nieprawidłowo, bo de facto w ogóle nie przeprowadzonym, przez organ I instancji i kwestionowanym przez skarżącego, nie przeprowadzając żadnego postępowania własnego, a w wyniku tego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, które powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Sąd zresztą sam ten sam błąd powtarza - cytuje stwierdzenia z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z dnia [...] grudnia 2016 r., (a więc powstałego już po wydaniu skarżonego w postanowienia z [...] grudnia 2016 r.) dla uzasadnienia prawidłowości orzeczeń organów wydanych nawet przed jego powstaniem, za to zupełnie pomija fakt, że ustalenia tego "pisma", (bo trudno nawet się zorientować, w jakim trybie było sporządzane, ponieważ wydane zostało po zakończeniu postępowania i nie stanowiło też wyniku żadnej kontroli, ponieważ nie zachowano tu żadnego trybu kontroli wskazanego w ustawie, w szczególności nie zawiadomiono o wizycie, ani przed, ani po niej skarżącego, nie sporządzono nawet żadnego protokołu kontroli, o którym poinformowano by skarżącego) pozostają w jawnej sprzeczności z późniejszymi ustaleniami organu nadzoru budowlanego będącymi wynikiem późniejszych oględzin przeprowadzonych na tej nieruchomości. Powyższe, jak wskazano wyżej, zauważył natomiast i wytknął organom Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, którego uzasadnienie nie zawiera wymaganych ustawowo (a tu przez art. 141 § 4 P.p.s.a.) elementów. W szczególności:

– brak w nim odniesienia do wszystkich zarzutów skargi,

– brak w nim szczegółowego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazania które przepisy i dlaczego podstawę stanowią, a którym i dlaczego Sąd takiego przymiotu odmawia, a także w razie stwierdzenia przez Sąd kolizyjności w stosowaniu norm prawnych (np. dotyczących ochrony zabytków czy też zawartych w przepisach Prawa budowlanego) na czym ta kolizyjność polega i czym skutkuje; zawiera przypadki stosowania przy ustalaniu podstaw prawnych kwalifikatorów nie wynikających z ustawy i tworzenia przez to nie znajdujących w normie prawnej przesłanek pozytywnych jej stosowania, jak "katastrofalny stan budynków", w przypadku art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego

– brak w nim ustalenia wyczerpującego i pozbawionego wątpliwości stanu faktycznego sprawy mogącego stanowić podstawę prawidłowego wyrokowania a nadto wskazane wyżej uchybienia Sądu w zakresie sporządzenia uzasadnienia wyroku, a tu wydanie przez sąd uzasadnienia wyroku nie zawierającego niezbędnych elementów, jak podanie i wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej orzeczenia ze szczegółowym wyjaśnieniem motywów jakimi kierował się Sąd przy takim, a nie innym ich ustalaniu, w zakresie odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego - tworzenie w uzasadnieniu pozanormatywnych i nie zdefiniowanych przesłanek stosowania lub nie poszczególnych przepisów (jak wprowadzanie w odniesieniu do at. 31 ust. 5 przesłanki "katastrofalnego stanu obiektu",

– brak podania przyczyn, dla których pomimo zarzutów skargi, sąd uznał, iż przez organ nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, ogólnikowe odnoszenie się do zarzutów skargi (jak odnośnie do zarzutów proceduralnych), lub nie odniesienie się do nich w ogóle (jak do wymienionych wyżej), mają dla sprawy istotne znaczenie, bo w ocenie skarżącego uprawnione jest postawienie tezy, że doprowadziły do wydania wyroku, którego treść uniemożliwia dokonanie jego kasacyjnej oceny.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia naruszającego art. 138 K.p.a., a nadto wydanego z naruszeniem przepisów z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 80 K.p.a., w zw. art. 81a K.p.a. i 79a K.p.a., stanowi także naruszenie art. 151 P.p.s.a.

Zważywszy powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wyrok taki i postanowienia, które utrzymuje on w mocy, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do żądania skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał tę skargę na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., art.141 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81a K.p.a. i art. 79a K.p.a.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dokonana przez organy administracji, ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie wykracza poza granicę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta nie narusza zasad logiki, jak również nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego również został ustalony prawidłowo. Możliwość przedstawienia przez skarżącego kasacyjnie własnej oceny dowodów nie oznacza, że ocena dowodów dokonana przez organ administracji jest błędna.

Nie było podstaw do stosowania przez organy administracji art. 81a § 1 K.p.a., to jest obowiązku rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. W niniejszej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie występowały. Wątpliwości, o których mowa w art. 81a § 1 K.p.a., to wątpliwości, które muszą istnieć obiektywnie. Okoliczność, iż skarżący kasacyjnie wyraża pogląd, że w sprawie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego nie oznacza, że wątpliwości takie rzeczywiście istniały.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia przez organy administracji art. 79a K.p.a.

Przepis ten stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Przepis ten, w ocenie NSA nie miał w sprawie w ogóle zastosowania. Wojewódzki Konserwator Zabytków miał się wypowiedzieć na temat możliwości rozbiórki budynków wpisanych do gminnego rejestru zabytków. Organ ten posiadał wystarczający materiał dowodowy by wydać rozstrzygnięcie i nie było konieczności zwracania się do skarżącego kasacyjnie o przedstawianie dodatkowych dowodów.

Kontrolowane przez organ odwoławczy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było zgodne z prawem i brak było podstaw do eliminowania go z obrotu prawnego. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 126 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji i wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie pozwala na ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Bezpodstawny jest podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 65 w zw. z art. 21 Konstytucji RP.

Art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2).

Art. 65 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Zarazem jednak z ust. 3 art. 65 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Własność nie jest więc prawem absolutnym. Prawo to może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa i takim ograniczeniem jest konieczność ochrony zabytków wynikająca m.in. z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 282).

Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, czy skarżący kasacyjnie został powiadomiony o wpisie należących do niego budynków do gminnej ewidencji zabytków. Od tego czy skarżący kasacyjnie wiedział czy też nie wiedział o tym wpisie nie zależy bowiem ocena wartości zabytkowej tych budynków i konieczność ich ochrony.

Odpowiedź na pytanie prawne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, na które powołuje się skarżący kasacyjnie mogłaby mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wpisu do gminnej ewidencji zabytków. W niniejszej sprawie organy administracji oraz Sąd I instancji nie dokonywały oceny zgodności z prawem wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Z uzasadnienia tego pytania wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego było "zarządzenie (akt lub czynność) Prezydenta Miasta polegająca na wyznaczeniu zabytku nieruchomego w postaci budynku mieszkalnego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków oraz włączenia tego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków". Wskazane przez skarżącego kasacyjnie ww. pytanie prawne w ocenie NSA nie ma więc żadnego związku z niniejszą sprawą, gdyż w niniejszej sprawie inny jest przedmiot zaskarżenia.

Bezpodstawny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że naruszony został art. 64 ust. 1 w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że brak uzgodnienia zamierzenia polegającego na rozbiórce budynków, których stan zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu wyłącznie z powołaniem się na zabytkowy charakter budynków, wynikający jedynie z wpisu do gminnej ewidencji zabytków, dokonanego bez wiedzy czy nawet poinformowania właściciela o tej okoliczności z jednoczesnym obciążaniem właściciela odpowiedzialnością wynikającą z przepisów o ochronie zabytków, nie stanowi ograniczenia możliwości dysponowania przez skarżącego przysługującym mu prawem własności w sposób bezpieczny dla siebie i osób trzecich.

Po pierwsze, przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia. Zadaniem autora skargi kasacyjnej formułującego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest wskazanie, w czym upatruje błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej przy jednoczesnym wskazaniu, jaka wykładnia – jego zdaniem – jest właściwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wyraził poglądu, że art. 64 ust. 1 w zw. z art. 21 Konstytucji RP należy wykładać w ten sposób, że nie stanowi ograniczenia prawa własności stworzenie takiej sytuacji, że przedmiotem tego prawa nie można posługiwać się w sposób bezpieczny dla siebie i osób trzecich. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji wyraził taki pogląd nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Po drugie, stwierdzić należy, że przestawiony przez skarżącego kasacyjnie argument opiera się na sugerowaniu, że tylko poprzez rozbiórkę znajdujących się na nieruchomości budynków nieruchomość może być użytkowana w sposób bezpieczny, co jest twierdzeniem niezasadnym. Możliwość bezpiecznego korzystania z nieruchomości mogłaby być bowiem zapewniona także poprzez dokonanie remontu znajdujących się na tej nieruchomości zabytkowych budynków, co jak wynika z materiału dowodowego byłoby możliwe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpodstawny jest podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202).

Z przepisu tego wynika, że roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego.

W ocenie NSA, ww. przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie wystąpił o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych oraz budynku mieszkalnego. Wniosek ten wpłynął do Starosty Powiatu W., który był właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W wykonaniu obowiązku wynikającego z tego przepisu Starosta przesłał Wojewódzkiemu Konserwatora Zabytków do uzgodnienia projekt rozbiórki. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie czekając na uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę, rozpoczął prace rozbiórkowe motywując to istnieniem zagrożenia, o którym mowa w art. 31 ust. 5, nie miała żadnego wpływu na postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Rolą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków była ocena przesłanego mu przez Starostę projektu rozbiórki pod kątem ochrony zabytków. Ocena skutków rozpoczęcia prac rozbiórkowych bez uzyskania pozwolenia na rozbiórkę należy do organu administracji prowadzącego postępowanie główne, to jest Starosty. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że analogicznej oceny powinien dokonać także Wojewódzki Konserwator Zabytków jest pozbawione podstaw. Nie ma żadnego uzasadnienia, by organ administracji prowadzący postępowanie akcesoryjne dublował i wkraczał w kompetencje organu prowadzącego postępowanie główne. Dopóki prowadzone jest postępowanie główne w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę organ prowadzący postępowanie akcesoryjne prowadzi też swoje postępowanie w zakresie przysługujących mu kompetencji. W niniejszej sprawie rolą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było zaopiniowanie projektu rozbiórki budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i z obowiązku tego organ ten się wywiązał.

Za niezasadną uznać należy sugestię skarżącego kasacyjnie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien rozważyć możliwość uzgodnienia zamierzenia w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Ponownie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych oraz budynku mieszkalnego. Następnie, nie czekając na uzyskanie pozwolenia skarżący kasacyjnie przystąpił do rozbiórki tych budynków, motywując to tym, że zaistniały przesłanki określone w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to jest, że roboty budowlane miały na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jeśli taka sytuacja, zdaniem skarżącego kasacyjnie miała miejsce, to powinien on wycofać wniosek o wydanie zezwolenia na rozbiórkę. Tak jak nie wydaje się pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy budowa została już rozpoczęta, tak też i nie wydaje się pozwolenia na rozbiórkę, gdy rozbiórka została już rozpoczęta. Po wycofaniu wniosku Starosta powinien umorzyć postępowanie a skarżący kasacyjnie powinien wystąpić bezzwłocznie z nowym wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego i dopiero w tym kolejnym postępowaniu Starosta wystąpiłby do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie możliwości rozbiórki. Tymczasem skarżący kasacyjnie sugeruje, że jego wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę po rozpoczęciu przez niego rozbiórki przekształcił się automatycznie we wniosek, o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nadto skarżący kasacyjnie sugeruje, że pozostawienie resztek budynków nie stoi na przeszkodzie pozytywnemu uzgodnieniu rozbiórki przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a wręcz przemawia za udzieleniem takiej zgody. W ocenie NSA, są to poglądy dowolne i nieuzasadnione.

Odnośnie do zarzutu niedoniesienia się przez WSA do zarzutu naruszenia przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności art. 2 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ponownie stwierdzić należy, że z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika obowiązek Sądu I instancji odnoszenia się do każdego z poniesionych w skardze zarzutów. Z treści tego zarzutu wynika, że skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego jednocześnie wskazuje, że doszło również do błędnych ustaleń faktycznych, co czyni zarzut ten wewnętrznie sprzecznym. Zarzut prawa materialnego polega na kwestionowaniu prawidłowości oceny prawnej określonego stanu faktycznego a zatem może być skutecznie podnoszony tylko wówczas, gdy stan faktyczny nie jest kwestionowany. Dokonując racjonalnego odtworzenia podniesionego w tym zarzucie argumentu (zarzut nr II 1) skargi wniesionej do WSA) stwierdzić należy, że w istocie jest to oceniony już wcześniej jako niezasadny pogląd, że Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien rozważyć możliwość uzgodnienia zamierzenia w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności art. 2 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie miał tym samym żądnego wpływu na treść wyroku Sądu I instancji. Gdyby bowiem Sąd I instancji odniósł się wprost do tego zarzutu, to dokonując prawidłowej jego ocen musiałyby uznać, że zarzut ten jest bezzasadny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.