Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 256/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 61a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego opłaty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. orzekł o przekształceniu odpłatnie prawo użytkowania wieczystego prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 61885 m². W punkcie 2 decyzji ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do wymienionej działki wyniosła 200.000 zł. Zgodnie z dalszym zapisem – wysokość naliczonej raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Pismem z dnia 4 marca 2004 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B., w odpowiedzi na wniosek w sprawie ratalnej spłaty należności z tytułu raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2004 r. wyraził zgodę J. W. na uregulowanie należności w sposób następujący sposób, a mianowicie wysokość raty rocznej 328.901,60 zł i powinna być wpłacona w terminach do 31 marca 2004 r. – 100.000 zł, do 30 czerwca 2004 r. – 100.000 zł i do 30 września 20144 r. – 128.901,60 zł.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 10 maja 2011r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie o sygnaturze [...] z dnia [...] r. (uznając wymienione powyżej pismo za decyzję administracyjną). Wskazał na rażące naruszenie prawa, a to wydanie przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie J. W. możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, co stanowiło skutek działania organów bez podstawy prawnej, z pominięciem zasady praworządności, braku wyczerpującego poinformowania strony o przesłankach wydania decyzji oraz naruszenia zaufania obywatela do Państwa, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu z uwagi na brak wszystkich elementów charakteryzujących decyzję administracyjną – np. brak podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego czy też pouczenia o prawie, sposobie i terminie jej zaskarżenia oraz naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności poprzez zwaloryzowanie już pierwszej raty rocznej ustalonej za przekształcenie oraz waloryzowanie rat rocznych, w sytuacji, gdy wysokość poszczególnych rat rocznych była określana od kwoty 100% przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, przez co w żaden sposób z biegiem lat poszczególne raty nie traciły na swojej wartości, skoro ich wysokość zawsze była o 100% wyższa od wartości rynkowej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący zaprezentował stanowisko, iż wskazane pismo stanowi decyzję, na potwierdzenie czego przywołał stanowisko doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. Reasumując podkreślił, że wskazane pismo zawiera rozstrzygniecie dotyczące obowiązku uregulowania należności w wysokości w nim wskazanej, jest kierowane do indywidulanej osoby oraz zawiera podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Dodał, że art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 przywołanej powyżej ustawy stanowił, iż ustalenie wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następowało w drodze decyzji.

W dalszej części skarżący przedstawił argumenty, mające w jego odczuciu potwierdzić wydanie kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej. Odwołał się w tym zakresie do treści art. 5 ust. 4 ustawy w brzmieniu pierwotnym i po kolejnych nowelizacjach oraz do stanu prawnego zaistniałego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., w wyniku którego m.in. wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, co w konsekwencji oznaczało, że brak było podstawy do wydawania dalej takich decyzji.

W ocenie skarżącego rażącym naruszeniem prawa było także całkowite wykluczenie go z postępowania, wbrew obowiązkowi organu, który winien zapewnić stronie czynny w nim udział. Dodatkowo zasygnalizował, że ustalona kwota opały za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nie została odniesiona do wartości rynkowej tej nieruchomości, a do kwoty 4.000.000 zł, znacznie tę wartość przewyższającą. W rezultacie, skoro opłata ta ustalona została na podstawie wartości o prawie 100% wyższej od wartości rynkowej, to w zasadzie zbędna była waloryzacja tak ustalonej opłaty.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na ratalną spłatę raty rocznej za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności płatnej w 2004 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie tzw. przyczyny wyłączające dopuszczalność tego postępowania. Niedopuszczalne jest wszczęcie takiego postępowania m.in. wówczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowana decyzją lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (tzw. przyczyny podmiotowe niedopuszczalności), bądź przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności – np. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia określonego w art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz np. w formie czynności materialno-technicznej, cywilnoprawnej itp., gdy decyzja lub postanowienie zostały wprawdzie wydane, ale nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego (doręczone) lub wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego, albo gdy przepis prawa tak stanowi.

Kolegium wskazało, iż podstawą działania organu administracji w przedmiotowej porwie był art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Miasta i Urzędu Miejskiego z tytułu należności pieniężnych oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności jak również wskazania organów do tego uprawnionych. Powołanie się na art. 30 wymienionej uchwały oznacza, że intencją organu było wykonanie uchwały Rady Miasta, a stąd "decyzja" Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nie opierała się bezpośrednio na normie kompetencyjnej, uprawniającej do rozstrzygania indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, ale na normach wyrażonych w uchwale, czyli akcie prawa miejscowego, do badanie legalności którego Kolegium nie jest uprawnione. Przywołując treść konkretnych zapisów przedmiotowej uchwały, związanych m.in z możliwością rozłożenia na raty i odraczania terminów płatności wierzytelności należnych budżetowi Kolegium stwierdziło, iż w istocie "decyzja" z dnia [...] r. nie była decyzją w rozumieniu Kodeku postępowania administracyjnego.

Tym samym, skoro zgodnie z przedmiotową uchwałą "umorzenie zaległych wierzytelności oraz odroczenie terminu zapłaty wierzytelności lub jej rozłożenie na raty następuje w drodze decyzji nie mającej charakteru decyzji administracyjnej, to nie jest możliwe w ogóle prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" z dnia [...] r., skoro nie ma ona statusu decyzji administracyjnej. Dlatego też konieczne stało się wydanie przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 26 września 2011 r., działający przez pełnomocnika J. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, domagając się uchylenia wydanego postanowienia. W uzasadnieniu podkreślił, że organ nie zapoznał się należycie z treścią decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., ani tez z treścią złożonego wniosku. Po pierwsze wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności tej części decyzji, w której określono obowiązek uiszczenia należności wynoszącej 328,901,60 zł tytułem raty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, podczas gdy decyzja ta zawiera jeszcze jedno rozstrzygnięcie, a mianowicie rozłożenie tak określonej należności na trzy raty. Rozpatrując sprawę Kolegium skupiło się przed wszystkim na tej drugiej części odnosząc się do elementu rozłożenia należności na raty, podczas gdy fakt ten nie był kwestionowany. Pominęło natomiast zupełnie bezprawne ustalenie wysokości zobowiązania za rok 2004.

W dalszej pełnomocnik podniósł, że wymienione pismo było decyzją administracyjną. Zawierało ono bowiem wszystkie konstytutywne elementy decyzji, było skierowane do indywidualnego adresata i podpisane przez upoważnioną osobę. .Dostrzegło to również samo Samorządowe Kolegium. W przypadku braku takiego uznania należałoby uznać, iż nakładanie obowiązków finansowych ma obywateli w takich sytuacjach można traktować jako wyłudzenie, przed którym obywatele w żaden sposób nie mogą się bronić. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, iż była to tylko informacja, gdyż faktycznie informacja ta ma charakter merytorycznego rozstrzygnięcia o charakterze władczym i kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela (a nie informuje czy deklaruje). Skoro tak, to powinno być poprzedzone konkretnym postępowaniem, które ostatecznie doprowadziło organ do wskazanych twierdzeń, a skoro były podejmowane określone czynności, to strona winna mieć możliwość wypowiedzenia się w stosunku do zebranego materiału. W dodatku w stosunku do takiej informacji – określającej konkretny obowiązek – obywatel nie posiada skutecznych środków obrony.

Pełnomocnik dodał, że w postanowieniach Kolegium dotyczących ustalania przedmiotowych rat w innych latach, Kolegium wskazało, że do 2000 r. istniała podstawa prawna w postaci art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydawania decyzji określającej wysokość raty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego, a skoro tak, to po pierwsze przesądza to o braku możności odwoływania się do decyzji podstawowej, po drugie – od 1999 r. organ ustalając wysokość raty rocznej zawsze czynił to "pismem" mimo obowiązującego trybu w drodze decyzji, a po trzecie - także po uchyleniu tego przepisu, organ dalej ustalał wysokość tej raty w sposób identyczny- tzn. pismem – w rzeczywistości stanowiącym decyzję administracyjną.

Skoro zaś Kolegium stwierdza, iż brak było podstawy do wydawania takiej decyzji, to kwestionowana decyzja jako taka jest nieważna wobec braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), a w związku z tym niezrozumiała jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, zaś rozumowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięte jest istotną wadą. Gdyby bowiem istniał przepis, będący podstawą prawną decyzji administracyjnej, to nawet przy niezachowaniu formy decyzji (przy minimum jej elementów) przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu nie miałby zastosowania.

Potwierdzeniem faktu, iż organ traktował przedmiotowe pismo jak decyzję było naliczenie odsetek za nieterminowe uiszczenie żądanej kwoty czy wystosowanie do adresata upomnienia z informacją o wysokości należności głównej wraz z należnościami ubocznymi w postaci odsetek. Na potwierdzenie pełnomocnik przywołał na tę okoliczność wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/OL 585/10). Dodał, iż organ powinien przeprowadzić w tym zakresie dogłębne postępowanie w celu ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, a wyniki takich ustaleń powinny znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Kolegium nie przeprowadziło takiego postępowania, nie też wzięło pod uwagę elementów społeczno- gospodarczych wywołanych wadliwą decyzją, a mianowicie tego, iż przeprowadzone waloryzacje spowodowały szkodę w majątku wnioskodawcy w wysokości blisko 1.500.000 zł.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu złożonego wniosku nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu i w pełni podziela stanowisko w nim wyrażone. Wyjaśniło, że Prezydent Miasta B. nie prowadził postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że występował w charakterze organu administracyjnego rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, lecz działał jako reprezentant Gminy i wykonywał jej oświadczenie woli. W konsekwencji nie doszło do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu. Świadczy o tym przytoczony fragment zapisu uchwały Rady Miejskiej w B. Kolegium nie mogło inaczej zakwalifikować przedmiotowego aktu, gdyż naruszyłoby to art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, z którego wynika, że jest ono związane aktami prawa miejscowego, a takim niewątpliwie jest powołana uchwała.

Kolegium nadto dodało, że w przedmiotowej sprawie o sytuacji wnioskodawcy rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Wnioskodawca mógł bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną podważając tę decyzję w zwyczajnych lub nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych.

Zwróciło także uwagę na fakt, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K8/98), w którym uznano podstawę wydania wymienionej powyżej decyzji, tj. art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskodawca mógł złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, J. W. Zaskarżając powyższe postanowienie, zarzucił mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie wskutek uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, gdy tymczasem przedstawione argumenty stanowiły wystarczającą przesłankę jego uchylenia i orzeczenia co do istoty czyli stwierdzenie nieważności, której dotyczył złożony wniosek, naruszenie przepisu art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 z związku z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, obarczonego wadami – w ocenie skarżącego nie można podzielić twierdzeń organu, iż przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w zasadzie w jednym piśmie organ ustalił wysokość raty rocznej obciążającej skarżącego w trybie przepisów i jednocześnie na podstawie uchwały Rady Miejskiej w B. rozłożył te należność na raty oraz naruszania art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 Kodeksu polegające na uznaniu, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji, gdy tymczasem instytucja nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję i w którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono go obowiązkiem. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi co do zasady powtórzył argumenty i motywy zaprezentowane we wcześniejszych pismach. Stanowisko swoje uzupełnił i rozszerzył w piśmie z dnia 30 maja 2012 r. powtarzając, iż obowiązek zapłaty należności z tytułu raty rocznej nie mógł być nałożony na skarżącego w drodze zwykłego pisma informującego o jej wysokości, a nadto brak było podstaw do dokonywania corocznej jej waloryzacji. Podniósł, iż wszystkie punkty decyzji z dnia [...] r. miały charakter deklaratoryjny co oznacza, że nie mogły funkcjonować bez podstawy prawnej, czyli istniały dotąd dokąd istniał przepis prawa, na podstawie którego zostały one określone. Zmiana stanu prawnego tj. skreślenie z dniem 12 kwietnia 2000 r. art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, a następnie całej ustawy, spowodowało utratę mocy obowiązującej uregulowań zawartych w tej decyzji. Stąd też decyzja ta nie mogła upoważniać organu do kwestionowanego działania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego potrzymał skargę i zawarte w niej oraz w piśmie z dnia 30 maja 2012 r. argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270)

Zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według tego przepisu, gdy żądanie o wszczęcie postępowania (o którym mowa w art. 61 Kodeksu) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżący, działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 10 maja 2011 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. , traktując wymienione pismo, jako decyzję administracyjną.

W ocenie składu orzekającego przedmiotowego pisma, pomimo przedstawionej w skardze, piśmie z dnia 30 maja 2012 r. i pismach procesowych złożonych w postępowaniu administracyjnym argumentacji, nie można uznać za decyzję administracyjną. W ocenie Sądu jest to inny przejaw działalności administracji, a mianowicie jest to czynność materialno- techniczna polegająca na obliczeniu wysokości należnej raty za rok 2004, a dodatkowo z powołaniem się na uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej w B. wyrażającym zgodę na rozłożenie ustalonej należności raty rocznej za 2004 r. na trzy raty płatne w określonych terminach. Wbrew stanowisku strony skarżącej pismo to nie zwiera rozstrzygnięcia władczego, co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie, co do meritum sprawy zawarte zostało w decyzji z dnia [...] r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...]. W decyzji tej ustalono opłatę za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności w wysokości 15 rat rocznych w wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania naliczonej za 1997 r., a także stwierdzono jednocześnie, że wysokość raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ten ostatni fragment, zawarty w wymienionej decyzji, jest powtórzeniem zapisu ust. 2 art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Wprawdzie przepis art. 5 wymienionej ustawy, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98), uznany został za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale wnioskodawca nie uczynił nic, by zmienić w tym zakresie wymienioną powyżej decyzję, choćby w drodze złożenia wniosku o wznowienie na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też decyzja ta pozostała w niezmienionym brzmieniu w obrocie prawnym. To z niej wynikał obowiązek corocznej waloryzacji ustalonej raty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Tak więc źródłem powstania obowiązku uiszczania corocznych, waloryzowanych rat pozostała decyzja z dnia [...] r. Z kolei ustalenie wysokości kolejnych rat rocznych następowało pismem, stanowiącym w istocie czynność materialno- techniczną, polegającą na matematycznym przeliczeniu wysokości należnej opłaty. Jednym z takich pism było w istocie pismo z dnia 6 lutego 2007 r.. Stwierdzenia nieważności tego właśnie pisma, domagał się w piśmie z dnia 10 maja 2011 r. skarżący.

Charakter tego pisma, a więc czy jest ono decyzją czy też innym aktem

(pismem informacyjnym) jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie między stronami.

Udzielenie odpowiedzi na pytanie czy wymienione pismo jest decyzją czy też nie, przesądza o zasadności skargi.

Jest bowiem bezsporne i wynika z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji (względnie postanowienia – art. 122 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie o stwierdzenie jego nieważności jest niedopuszczalne, a postępowanie w tym zakresie, z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, co organ administracji ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a Kodeksu.

Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 Kodeksu ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej".

Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 Kodeksu, który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji . Z art. 104 Kodeksu wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być również załatwiane w innej formie.

Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie Kodeksu i odpowiadają co do formy wymogom określonym w jego art. 107.

Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

Należy jeszcze wspomnieć, że istnieje także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym.

W tym ujęciu decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP; 1982, z.9, p.169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

Chociaż pismo z dnia 4 marca 2004 jest pismem Prezydenta Miasta B., to jednak w ocenie składu orzekającego nie jest ono decyzją administracyjną w powyższym słowa rozumieniu. W piśmie tym pochodzącym niewątpliwie od organu administracji publicznej, brak jest wskazania podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w zakresie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności za 2004 r. Przywołana podstawa odnosi się do drugiej części pisma – a mianowicie do rozłożenia tak waloryzowanej wysokości raty rocznej na płatności w trzech wskazanych terminach.

Artykuł 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić argumentu przemawiającego za tezą, że przedmiotowe pismo, wydane bez podstawy prawnej, może być kwalifikowane jako decyzja.

Instytucja "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" dotyczy wyłącznie tych pism, które posiadają formę decyzji administracyjnych, a w przedmiotowej sprawie brak jest formy decyzji dla załatwienia sprawy.

Zdaniem składu orzekającego nie można rozszerzać instytucji "decyzja wydana bez podstawy prawnej" na pisma nie pochodzące od organu i nie mające formy decyzji. Użyte w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu słowo "decyzja" należy odnieść wyłącznie do decyzji w sensie formalnym, a nie do pisma, które w opinii adresata posiada rozstrzygnięcie.

W ocenie składu orzekającego pismo z dnia 4 marca 2004 r. jest informacją skierowaną do skarżącego o wysokości raty rocznej za 2004 rok z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz terminach płatności wymienionych tam kwot pieniężnych. W przedmiotowej sprawie o sytuacji skarżącego, w tym o obowiązku uiszczania rat rocznych, a także o sposobie ich waloryzacji, rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] roku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Skarżący mógł więc bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną w trybie zwyczajnym czy też w nadzwyczajnych trybach weryfikacji tej decyzji administracyjnej.

Nie może też przemawiać za uznaniem wymienionego pisma za decyzję twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Nie jest to bowiem samoistna podstawa (niezależnie od określenia obowiązków w decyzji z dnia [...] r.) do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki o czym świadczy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie każde działanie wywierające wpływ na sytuację jednostki przybiera postać decyzji administracyjnej. Nie oznacza to tym niemniej, że strona pozbawiona jest możliwości poddania takich aktów lub czynności kontroli. W myśl przywołanego bowiem powyżej art. 3 § 2 pkt 4 ustawy podlegają one kontroli sądów administracyjnych.

Pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione w świetle wyżej przedstawionej argumentacji.

Konkludując należy stwierdzić, że pismo z dnia 4 marca 2004 r. nie mogło zostać zakwalifikowane do decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie można było żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, co przesądza o zgodności z prawem wydanych w sprawie postanowień.

Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.