Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 724/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Informacja prasowa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. odmówił T.I. informacji publicznej w zakresie obejmującym wykaz lub rejestr wydanych pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wydanych przez Prezydenta Miasta K. w roku 2014r., elektroniczne odwzorowanie cyfrowe (skany) wszystkich pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wydanych przez Prezydenta Miasta K. w roku 2014 , zawarte we wniosku wniesionym w formie elektronicznej z datą wpływu do organu w dniu 13 stycznia 2015r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że strona zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

- wykazu lub rejestru wydanych pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wydanych przez Prezydenta Miasta K. w roku 2014r.

- elektronicznego odwzorowania cyfrowego (skany) wszystkich pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wydanych przez Prezydenta Miasta K. w roku 2014.

Wnioskodawca zażądał przekazania w/w informacji w formie najbardziej wygodnej, wskazując adres email lub skrytkę pocztową w przypadku przekazania informacji w formie płyty CD.

Pismem nr [...] z dnia 23 stycznia 2015r. wnioskodawca został powiadomiony o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji ze względu na to, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i jej uzyskanie skorelowane jest z potrzebą istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji może nastąpić po wykazaniu powodów, dla których spełnienie tego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca poinformowany został również, ze na dzień złożenia wniosku organ nie dysponuje informacją, która odpowiadałaby przedstawionemu żądaniu.

Po otrzymaniu powiadomienia wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi w wyznaczonym mu terminie nie odnosząc się do treści pisma.

Organ zaznaczył, że wykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego spowodowałoby, że żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku mogłoby zostać spełnione. Tymczasem wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu ani też nie wykazał w złożonym wniosku żadnej okoliczności, która uprawniałaby go do uzyskania żądanej informacji .

Uzasadniając fakt potraktowania wnioskowanej informacji publicznej jako przetworzonej organ wskazał, że jej udostępnienie uwarunkowane było sporządzeniem nieposiadanego przez Urząd w gotowej postaci wykazu lub rejestru zezwoleń jednorazowych na sprzedaż napojów alkoholowych wydanych przez Prezydenta Miasta K. Podniesiono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Urząd nie ma obowiązku prowadzenia takiego rejestru. Czynności związane z jego przygotowaniem wymagałyby zaangażowania pracowników i dużego nakładu pracy z ich strony, co wiązałoby się z ograniczeniami w wypełnianiu podstawowych obowiązków służbowych. Zdaniem organu takie zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną składającą się z sumy informacji prostych.

Dodatkowo, według organu, czynności związane ze skanowaniem żądanych zezwoleń i ich zanonimizowaniem oraz wypożyczeniem z archiwum ich części, gdyż tam zostały odesłane oraz dokonaniem wyboru konkretnych dokumentów biorąc pod uwagę rodzaj decyzji, obszar którego dotyczy i termin wydania aktu, powoduje również, że informacje proste w postaci poszczególnych zezwoleń stają się informacją przetworzoną. Wpływa na to wielowątkowy proces wyszukiwania danych, anonimizacja, a niejednokrotnie wcześniejsze kopiowanie z uwagi na brak możliwości anonimizacji danych wrażliwych na oryginałach dokumentów, ich zgromadzenie w jednym miejscu. Organ odwołał się do stanowiska orzecznictwa mającego przemawiać za słusznością wyrażonego w decyzji poglądu i wskazał na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2013r. sygn. akt IV SAB/Wr 151/ 13 czy w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 940/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011r. sygn. akt 792/11.

Stosując się nadto do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 787/10, w którym wskazano, że nie tylko na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego lecz organ ma także obowiązek tego zbadania, Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że dokonano oceny czy istota i cel wnioskowanej informacji może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych.

Uznano, że udostępnienie wykazu (rejestru) pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wydanych w 2014r. przez Prezydenta Miasta K., ich elektroniczne odwzorowanie cyfrowe (skany) nie jest niezbędne z punktu widzenia zasady jawności znajdującej uzasadnienie w potrzebie pełnej transparentności wykonywania władzy publicznej i nie może realnie wpłynąć na usprawnienie działania czy gospodarowania mieniem publicznym. Uzyskanie żądanej informacji nie jest ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców czy lepszej ochrony interesu publicznego. W konsekwencji uznano, że brak jest przesłanek uprawniających wnioskodawcę do uzyskania żądanej informacji przetworzonej.

Organ dodatkowo wyjaśnił, że w dniu 22 stycznia wpłynął kolejny wniosek złożony przez tego samego wnioskodawcę, w którym domaga się on informacji publicznej tożsamej jak we wniosku z dnia 13 stycznia 2015r.

Wnioskodawca złożył odwołanie od opisanej wyżej decyzji nie kwestionując przedstawionego w niej przebiegu postępowania. Zaprzeczył natomiast, by żądana przez niego informacja publiczna stanowiła informację przetworzoną. Stwierdził, że czynności polegające na skanowaniu i zanonimizowaniu danych wrażliwych oraz poszukiwaniu dokumentów w archiwum nie uprawniają do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza prawa dostępu do dokumentów urzędowych znajdujących się w archiwum, a czynności zanonimizowania nie stanowią przetworzenia informacji czy wytworzenia nowej jakościowo informacji. Na poparcie swojego stanowiska odwołujący przedstawił fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 792/11, a także wyroku Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2012r. sygn. akt II SA/Go 48/12 i w Krakowie z dnia 7 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1354/11.

Odwołujący zauważył nadto, że w treści decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie powinny znajdować się żadne dane wrażliwe, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Są tam natomiast z reguły dane reprezentantów osób prawnych lub fizycznych będących przedsiębiorcami prowadzącymi działalność gospodarczą, a takie dane są publicznie dostępne. Jeśli dane wrażliwe zostały umieszczone w/w decyzjach, to stanowi to naruszenie przepisów tej ustawy. Według odwołującego, danych wrażliwych, o których mowa w art. 27 ust. 1, nie wolno co do zasady przetwarzać, a organ nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej na takie działanie.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do jej ponownego rozpoznania.

W ramach postępowania odwoławczego Kolegium podzieliło ustalenia stanu faktycznego dokonane przed organem I instancji. Dopatrzyło się natomiast uchybień procesowych w podjętych przez Prezydenta Miasta K. czynnościach procesowych. Uznano za konieczne wezwanie wnioskodawcy do podpisania jego wniosku w sytuacji, gdy organ I instancji nie zamierzał załatwić sprawy w formie czynności materialno - technicznej lecz w formie decyzji administracyjnej. Brak tego działania ze strony organu I instancji uznano za wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do wniosku o udzielenie informacji publicznej Kolegium stwierdziło, że wniosek ten dotyczył w rzeczywistości dwóch kwestii. Pierwsza obejmowała udostępnienie wykazów lub rejestrów pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych i druga obejmująca dostęp do skanów wszystkich pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wydanych w 2014r. W związku z tym każdy z tych wniosków należało rozpatrywać odrębnie pod kątem, czy wnioskowana informacją ma charakter informacji przetworzonej.

W sytuacji, gdy Prezydent Miasta K. nie prowadził wykazów lub rejestrów wydanych pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych w 2014r. ich wytworzenie, aby sprostać wnioskowi strony, z pewnością musiałoby prowadzić do zebrania wielu informacji prostych i ich analizy celem wytworzenia nowego dokumentu.

Wytworzenie takiego nowego dokumentu (zestawienia) przy zaangażowaniu określonych środków osobowych i finansowych musi zostać uznane za informację przetworzoną, której udostępnienie jest możliwe tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w konieczności udostępnienia takiej informacji. Na zamianę oceny powyższej sytuacji nie może mieć wpływu to, że w niektórych innych gminach w BIP zamieszczono wykazy wydanych pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych.

Odmiennie natomiast oceniło Kolegium żądanie dotyczące drugiej informacji publicznej uznając, że selekcja dokumentów (nawet archiwalnych), ich kserowanie czy też anonimizacją danych chronionych nie stanowi przetworzenia informacji publicznej. Z tych więc względów, w przypadkach konieczności wykonania wymienionych czynności nie ma zastosowania ograniczenie udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takich przypadkach w rachubę wchodzić może art. 15 w/w ustawy pozwalający na pobranie od wnioskodawcy opłaty odpowiadającej kosztom wykonanych czynności.

Kolegium dostrzegło nadto uchybienie procesowe w postaci braku wskazania w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Za spełnienie tego obowiązku, zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać adnotacji – "G.S. Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich", a więc wskazanie osoby wydającej w imieniu organu decyzji. Zdaniem Kolegium obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczy wskazania wszystkich osób, które wydawały w sprawie opinię. W przedmiotowej sprawie czynności służbowe wykonywali także inni pracownicy, a nie tylko Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich.

W ponownym postępowaniu organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych i podpisania wniosku, a braki te zostały uzupełnione. Następnie organ skierował do wnioskodawcy pismo z dnia 9 kwietnia 2015r., w którym przedstawił, że żądana informacja publiczna w obu punktach wniosku ma charakter informacji przetworzonej. Jej udostępnienie uwarunkowane jest zatem wykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego.

Organ szczegółowo uzasadnił, z jakich przyczyn traktuje żądaną informację jako przetworzoną powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazał, że sporządzenie wykazu lub rejestru wydanych w 2014r., jednorazowych pozwoleń na sprzedaż alkoholu wymaga sporządzenia nieposiadanego przez Urząd w gotowej postaci rejestru (wykazu). Zaznaczono, że zgodnie z przepisami organ nie ma obowiązku prowadzenia w/w wykazu. Wskazano nadto, że za informację przetworzoną traktuje się także informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Będzie to zatem taka informacja, której organ jako gotowej nie posiada, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności wymagających intelektualnego zaangażowania.

Podsumowując organ stwierdził, że posiada dokumenty, które stanowią źródło wnioskowanej przez stronę informacji publicznej w punkcie pierwszym wniosku. Jednak przetworzenie ich w celu uzyskania wnioskowanej informacji wymaga przeprowadzenia analizy i wyboru właściwych dokumentów z określonego okresu. Wnioskowane zezwolenia należałoby wyselekcjonować ze zbioru wszystkich wydanych przez Prezydenta Miasta K. Wyselekcjonowanie wnioskowanych zezwoleń, które zostały już zarchiwizowane wymaga wypożyczenia z archiwum konkretnych teczek, biorąc pod uwagę rodzaj decyzji, obszar którego dotyczą i termin wydania decyzji. Zauważono, że brak jest systemu informatycznego stanowiącego bazę zawierającą w formie elektronicznej wszystkie wydane zezwolenia jednorazowe z 2014r. a tym bardziej ich zanonimizowane wersje. Tym samym zrealizowanie wniosku wymagałoby nie tylko wypożyczenia spraw, które są zarchiwizowane ale i fizycznego wyselekcjonowania około 260 spraw, skopiowania każdego zezwolenia w formie elektronicznej lub za pomocą kserokopiarki po ich uprzednim zanonimizowaniu i wysłanie. Wyodrębnienie wnioskowanych informacji w postaci około 260 zezwoleń jest bardzo pracochłonne i dezorganizujące bieżące prace organu. Zabiegi anonimizacyjne dotyczą znacznej ilości zezwoleń jednorazowych, co wymaga znacznego nakładu pracy i czyni wnioskowaną informację przetworzoną chociaż nie wymaga dużego nakładu intelektualnego, czy też stworzenia zupełnie nowych danych.

Zauważono, że w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest definicji informacji przetworzonej, zatem zobowiązuje to organ do oceny konkretnego stanu faktycznego w danej sprawie.

Oceniając na podstawie przedstawionego stanu faktycznego wnioskowaną informację organ uznał ją w całości za przetworzoną i wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu dla jej udostępnienia.

Na wezwanie to strona nie zareagowała.

W dniu 7 maja 2015r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówiono wnioskodawcy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W jej podstawie prawnej wskazano art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania poprzedzający wydanie decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Przedstawiono czynności dokonane w ponownym postępowaniu, zwracając uwagę na wezwanie wnioskodawcy do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania zawartego we wniosku o udzielenie informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zauważono, że strona nie wykazała, w jakim zakresie przedłożone żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ stwierdził, że sporządzenie informacji publicznej zgodnie z pierwszym żądaniem wniosku było uwarunkowane sporządzeniem nieposiadanego przez Urząd rejestru, którego prowadzenie nie jest wymagane przez obowiązujące prawo. Natomiast informacja publiczna określona w drugim punkcie wniosku nie istnieje w żądanej treści i postaci. Organ posiada jedynie dokumenty źródłowe, które wymagałyby przetworzenia w celu uzyskania żądanej informacji.

Organ dokonał nadto wykładni terminu "informacja przetworzona" uznając, że jest to informacja przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów przy użyciu dodatkowych sił i środków podmiotu zobowiązanego. Podmiot zobowiązany nie dysponuje informacją na dzień złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności.

Prezydent Miasta K. w sposób tożsamy, co w piśmie skierowanym do wnioskodawcy zawierającym wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przedstawił szereg czynności oraz liczne działania wymagane w celu sporządzenia wnioskowanej informacji .

Dokonując oceny istoty i celu wnioskowanej informacji z punktu widzenia znaczenia dla funkcjonowania struktur publicznych organ uznał, że uzyskanie wnioskowanej przez stronę informacji nie jest ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców czy lepszej ochrony interesu publicznego. Z tych przyczyn nie znaleziono przesłanek uprawniających wnioskodawcę do uzyskania żądanej informacji przetworzonej.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. wnioskodawca wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawił przebieg postępowania w poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji sposób zbieżny z organem.

Potwierdził brak swojej reakcji na wezwanie do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu wyjaśniając, że żądana przez niego informacja nie ma charakteru przetworzonej. Stwierdził, że w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej użył sformułowania "wykaz" lub "rejestr", gdyż nie ma pewności, co do formy prowadzenia przez organ spisu spraw, których dotyczy jego wniosek. Spis taki prowadzony jest zgodnie z przepisami Instrukcji kancelaryjnej zamieszczonej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych.

Odwołujący wskazał na określony w Instrukcji pod nr 7341 wykaz dotyczący zezwoleń na sprzedaż alkoholu stwierdzając, że zawiera on z pewnością informacje o wydanych decyzjach na sprzedaż alkoholu, o które prosił.

Zakwestionował nadto stanowisko organu co do tego, by istniało ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na konieczność jej odnalezienia w archiwum, a także, by czynności związane z anonimizowaniem dokumentu stanowiącego informację publiczną czyniło tę informację przetworzoną. Powołał się tu na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zakwestionował przy tym generalnie konieczność zanonimizowania dokumentów, których udostępnienia domagał się stwierdzając, że w treści zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie mogą znajdować się dane wrażliwe wymagające ukrycia w przypadkach udostępniania informacji, a wymienione art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. co do tego, że selekcja dokumentów, kserowanie i ich anonimizowanie nie stanowią przetworzenia informacji publicznej. W przeciwnym wypadku każde odszukanie wnioskowanego dokumentu stanowiłoby czynność przetworzenia. Tym czasem przetworzenie informacji wymaga wysiłku intelektualnego .

Odwołujący przytoczył treść opinii prawnej dostępnej na stronach Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, w której wskazano, że informacja przetworzona, to jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Składa się na nią pewna suma informacji publicznej prostej. Jest to informacja przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych przy użyciu dodatkowych sił i środków organu na podstawie posiadanych danych. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Niewątpliwie proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji. W rezultacie opracowania informacji jednostkowych, które można określić mianem informacji źródłowych, wykreowana zostaje informacja nowego typu.

Odwołujący zauważył nadto, że skoro organ wskazał na dokładną liczbę spraw związanych z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, oznacza to że posiada ich wykaz i dokonał już wyselekcjonowania dokumentów związanych z punktem drugim przedmiotowego wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Po szczegółowym przedstawieniu przebiegu sprawy i stanowisk zajętych przez stronę w jej odwołaniu oraz przez organ w zaskarżonej decyzji Kolegium podzieliło stanowisko zajęte przez organ I instancji.

Stwierdziło, jak dotychczas, że wniosek składa się z dwóch części. Pierwsza dotyczy przedłożenia wykazów lub rejestrów pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych. Natomiast druga część wniosku dotyczy przedłożenia skanów wszystkich pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wydanych w 2014r. W sytuacji, gdy Prezydent Miasta K. nie prowadził wykazów lub rejestrów wydanych pozwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych w 2014r. ich wytworzenie, aby sprostać wnioskowi strony z pewnością musiałoby prowadzić do zebrania wielu informacji prostych i ich analizy celem wytworzenia nowego dokumentu. Wytworzenie takiego dokumentu przy zaangażowaniu określonych środków osobowych i finansowych musi zostać uznana za informację przetworzoną, której udostępnienie jest możliwe tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania takiej informacji. W sytuacji, gdy organ nie dostrzega istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, a strona sama interesu takiego nie wykazała, to udostępnienie wykazu spraw, który wcześniej dla potrzeb sprawy należałoby sporządzić według określonego przez wnioskodawcę kryterium musiało prowadzić do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do przywołanej w odwołaniu Instrukcji kancelaryjnej oraz jednolitego rzeczowego wykazu akt Kolegium stwierdziło, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej nie nakazują organom samorządu terytorialnego prowadzenia odrębnego wykazu spraw dotyczących zezwoleń na jednorazową sprzedaż alkoholu.

Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji w zakresie części drugiej wniosku o udzielenie informacji publicznej uznając, że wyodrębnienie z setek spraw dotyczących zezwoleń na jednorazową sprzedaż alkoholu jest czynnością pracochłonną i prowadziłoby do dezorganizacji pracy Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w K., który zajmuje się m.in. zezwoleniami na sprzedaż alkoholu. Informacje, które można uzyskać jedynie po kwerendzie archiwalnej (analizie treści) wszystkich zezwoleń na sprzedaż alkoholu wydanych w 2014r. oraz po ich przetworzeniu do formy żądanej przez stronę (zapis elektroniczny), po wcześniejszym usunięciu z wyselekcjonowanej grupy zezwoleń treści podlegających ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim należy uznać za przetworzenie informacji, zwłaszcza, gdy pociągało za sobą poniesienie przez dysponenta informacji kosztów osobowych i finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością urzędu. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska Kolegium przytoczyło szereg wyroków sądów administracyjnych, w których prezentowany jest zbieżny pogląd.

Wyjaśniono nadto, że obecne stanowisko Kolegium nie stoi w sprzeczności z zajętym w wydanej w dniu [...]r. decyzji kasacyjnej. Generalnie bowiem czynności takie jak kserowanie czy anonimizacja danych chronionych nie stanowi przetworzenia informacji publicznej. Jednakże w sytuacji, gdy takie czynności łączą się z kosztami osobowymi lub finansowymi trudnymi do pogodzenia z bieżąca działalnością organu sprawa selekcjonowania informacji, czy też jej anonimizacja i przetworzenie do żądanej postaci może wyglądać diametralne inaczej. Zauważono, że wiadomość o tym, że załatwienie wniosku odwołującego po kwerendzie setek akt spraw związanych z wydaniem zezwoleń na sprzedaż alkoholu, ewentualnej ich anonimizacji przed ich cyfrowymi zapisem mogłaby dotyczyć około 260 zezwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych powzięta została przez organ dopiero w toku ponownego postępowania przed organem I instancji. W takiej sytuacji udostępnienie żądanych informacji związane byłoby z poniesieniem pewnych ciężarów, zwłaszcza o charakterze organizacyjnym i kadrowym trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością Urzędu Miasta w K.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.I. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie Prezydenta Miasta do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty dręczenia akt organowi zobowiązanemu.

Skarżący zakwestionował dokonaną przez organy interpretację pojęcia "przetworzenia" uznając, że pomylono je z terminem "przekształcenie". Wskazał, ze selekcja około 260 dokumentów nie stanowi przetworzenia wymagającego włożenia wysiłku intelektualnego w wytworzenie jakościowo nowej informacji.

Zakwestionował konieczność dokonywania anonimizacji wnioskowanych zezwoleń ze względu na fakt, że nie powinny one zawierać informacji wrażliwych. Zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydawane są przedsiębiorcom sprzedającym w miejscach publicznych alkohol na podstawie uzyskanej koncesji. Ukrywanie faktu komu zezwolenie zostało udzielone zamyka zdaniem skarżącego drogę społecznej kontroli obywateli nad procesem udzielania przez organy gminy koncesji zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem oraz uchwałami rady gminy.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organów o konieczności wydatkowania dodatkowych środków finansowych czy organizacyjnych w związku z wypożyczaniem dokumentacji z archiwum. Jego zdaniem selekcja wnioskowanych dokumentów nie stanowi "wielowątkowego procesu wyszukiwania danych", gdyż jest to jedynie wytypowanie dokumentów spośród danego rocznika wytworzenia. Jest tu zbędne wyszukiwanie według kryterium rocznika, gdyż akta składane są z uwzględnieniem roku wytworzenia o czym stanowi obowiązująca Instrukcja kancelaryjna. Kryterium obszaru, według skarżącego, jest też bez znaczenia, gdyż wnioskował jedynie o decyzje wydane przez Prezydenta Miasta K.

Zdaniem skarżącego organ nie wykazał, by w Urzędzie Miasta K. nie było takich możliwości finansowych czy organizacyjnych, aby udostępnić 260 dokumentów w postaci elektronicznej dysponując 1100 pracownikami. Organy nie wykazały również co należy rozumieć przez "znaczny nakład pracy".

Dla wykazania słuszności swego stanowiska skarżący powołał osiem wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, jeden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i jedną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Z przedstawionych fragmentów uzasadnień przywołanych orzeczeń wynikało, że dla charakteru informacji publicznej nie ma znaczenia konieczność jej wyszukania w dokumentacji posiadanej przez organ, nakład pracy związany z udzieleniem informacji publicznej nie przesądza o jej charakterze, sporządzenie spisu wyszukiwanych dokumentów nie jest przetworzeniem informacji, kopiowanie i zanonimizowanie dokumentów nie stanowi o przekształceniu informacji prostej w przetworzoną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie z powodu braku formalnego skargi w postaci jej niepodpisania własnoręcznie przez skarżącego i ewentualnie, w przypadku uzupełnienia braków formalnych skargi o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek merytoryczny organ przedstawił tożsamą argumentację, co w uzasadnieniu swojej decyzji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ).

Zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – dalej w skrócie u.d.i.p.).

W pierwszej zatem kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był zbadać, czy wnioskowana przez skarżącego informacja była informacją o sprawach publicznych, o której mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.). Od oceny tej bowiem zależy możliwość zastosowania przepisów wymienionego aktu prawnego.

Mając na względzie treść art. 6 ust.1 pkt 3 lit d, e, f a także pkt 4 lit.a u.d.i.p. informacja o pozwoleniach na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wydanych przez Prezydenta Miasta K. w roku 2014r., której domagał się skarżący, uznana być musi niewątpliwie jako informacja publiczna. Nie była to zresztą kwestia sporna w sprawie.

Odmienny natomiast pogląd wyrażał organ i skarżący w zakresie charakteru wnioskowanej informacji. Konieczność wyszukania wnioskowanych danych, a następnie sporządzenie ich wykazu, tudzież kopiowanie wyszukanych w archiwum dokumentów, ich skanowanie oraz anonimizacja były przyczyną potraktowania żądanej informacji publicznej jako przetworzonej.

Skarżący zaprzeczył natomiast konieczności wykonania szeregu czynności niezbędnych zdaniem organu do udostępnienia informacji. Jego zdaniem zbędna była anonimizacja wnioskowanych zezwoleń, gdyż nie powinny one zawierać informacji podlegających ochronie. Nadto twierdził, że na organie ciążył obowiązek z mocy prawa prowadzenia wykazu wnioskowanych zezwoleń, zatem nie byłby on sporządzany specjalnie dla skarżącego. Powołał się tu na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011r. Nr 14 poz. 67).

Analizując przedstawiane w toku postępowania stanowiska organu i wnioskodawcy zauważyć trzeba, że powołując się na interpretację dokonaną w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczo jednolicie definiowali oni termin "informacja przetworzona" . Przedstawiali natomiast, na podstawie stanu faktycznego sprawy, odmienną ocenę przesłanek stanowiących o tym charakterze informacji publicznej.

Zgodzić się należy z organem i skarżącym, że informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. W toku stosowania prawa podjęto się jednak stworzenia takiej definicji.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ponadto udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich działań po stronie adresata wniosku. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Szeroki zakres wniosku zmuszający podmiot zobowiązany do działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny jego tok działań i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań, nawet jeśli są to czynności polegające na zgromadzeniu danych, zanonimizowaniu i ich kserowaniu pozwala uznać żądaną informację publiczna jako informację przetworzoną.

Przedstawiona powyżej interpretacja terminu "informacja przetworzona", jakiej dokonano w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje na szereg przesłanek, które muszą być oceniane ad casum. Nie jest bowiem możliwe wytyczenie jednoznacznej granicy pomiędzy informacją publiczną prostą i przetworzoną. W konsekwencji, każdorazowa decyzja adresata wniosku o zaliczeniu żądanej informacji publicznej, jako informacji przetworzonej, musi wynikać z dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy. Stanowisko podejmowane w tym zakresie przez organ powinno być nadto racjonalnie uzasadnione, w sposób nie budząc wątpliwości, co do jego słuszności.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nie sprostał temu obowiązkowi.

Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącym, że nie odniesiono się należycie do zasad tworzenia dokumentacji przebiegu załatwienia sprawy w świetle rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych.

Instrukcja kancelaryjna określa szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności regulując postępowanie z wszelką dokumentacją niezależnie od techniki jej wytwarzania od momentu wpływu lub momentu jej wytworzenia aż do momentu zakończenia. Zaznaczyć przy tym należy, że dopiero po upływie określonego czasu, przyjmuje postać dokumentacji archiwum zakładowego. Czynności kancelaryjne wykonywane są w systemie tradycyjnym lub elektronicznym, o czym decyduje kierownik podmiotu. Jak wynika z § 4 w/w rozporządzenia dokumentacja powstająca w podmiocie i do niego napływająca jest klasyfikowana i kwalifikowana na podstawie jednolitego rzeczowego wykazu akt, zwanego dalej "wykazem akt", przez oznaczanie, rejestrację i łączenie dokumentacji w akta spraw albo jej grupowanie jako dokumentacji nietworzącej akt spraw. Znak sprawy jest stałą cechą rozpoznawczą całości akt danej sprawy i zawiera oznaczenie komórki organizacyjnej, symbol klasyfikacyjny z wykazu akt, kolejny numer sprawy i cztery cyfry roku kalendarzowego, w którym sprawa się zaczęła. Jednocześnie też z § 7 Instrukcji definiuje pojęcie spisu spraw jak narzędzie w systemie elektronicznym lub tradycyjnym (formularz w postaci papierowej) służące do rejestrowania spraw w obrębie klasy z wykazu akt w roku kalendarzowym w danej komórce merytorycznej. W § 53 rozporządzenia opisano zawartość spisu spraw prowadzony w systemie tradycyjnym, Zgodnie z załącznikiem nr 2 w/w rozporządzenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu oznaczone są symbolem 7340, a dokumentacja ta należy do kategorii archiwalnej B3. Dokumentacja niearchiwalną oznaczona literą "B" z dodaniem cyfr arabskich jest to dokumentacja o czasowym znaczeniu praktycznym. Po upływie obowiązującego dla niej okresu przechowywania, podlega brakowaniu. Okres jej przechowywania liczy się w pełnych latach kalendarzowych, poczynając od dnia 1 stycznia roku następnego od daty jej wytworzenia po utracie przez dokumentację praktycznego znaczenia dla potrzeb danego organu lub jednostki organizacyjnej oraz dla celów kontrolnych (zał. nr 1 do rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych - Dz. U. z 2002 Nr 167 poz.1375).

Mając zatem na względzie przedstawione regulacje prawne obowiązujące również adresata wniosku złożonego przez skarżącego, trudno uznać za wyczerpujące wyjaśnienie, a nadto odpowiedź na zarzut skarżącego zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdanie: "...organ wskazał, że nie posiada gotowego wykazu zezwoleń...".

W świetle rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych jest oczywiste, że organ posiada spisy spraw, w obrębie danej klasy w danym roku kalendarzowym a wyjaśnienia wymagało, czy są to wykazy elektroniczne czy też prowadzone metodą tradycyjną, nadto, czy w ramach spraw oznaczonych symbolem 7340 wydzielono odrębnie jednorazowe zezwolenia na sprzedaż alkoholu, co możliwe jest zgodnie z treści § 5 pkt 6 instrukcji.

Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla oceny sprawy, gdyż jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu pierwszej z wydanych decyzji, skarżący domagał się udostępnienie dwóch informacji publicznych pozostających ze sobą w ścisłym związku.

W przypadku posiadania spisu spraw oznaczonych symbolem, kolejnym numerem sprawy i datą wytworzenia dokumentacji w postaci oznaczenia roku oraz komórką organizacyjną zajmującą się sprawą, odszukanie dokumentu, którego żądał skarżący nie powinno stanowić czasochłonnego i kosztownego działania.

Jeżeli natomiast organ nie tworzył dokumentacji stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, wymagało to podania racjonalnych przyczyn.

Zdaniem Sądu trudno jest także zgodzić się z organem, co do konieczności sięgania do archiwum w celu odnalezienia dokumentów objętych wnioskiem w związku z uznaniem zezwoleń na sprzedaż alkoholu jako dokumentów typu B3, a więc dokumentów przechowywanych przez lat 3. Skarżący złożył swój wniosek w dniu 13 stycznia 2015r. domagając się w nim dokumentów z roku 2014r. Organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydane w roku 2014 były już zarchiwizowane w styczniu 2015r. Nie ustosunkowano się także do zarzutu skarżącego, co do braku podstaw do anonimizacji wnioskowanych zezwoleń, a kwestia ta pominięta została przez organ całkowitym milczeniem. Jeżeli uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów, czynności pociągające za sobą koszty czy osobowe czy finansowe muszą zostać przedstawione przez organ w sposób nie budzący wątpliwości.

Argumentacja organu co do uzasadnienia, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami przetworzonymi, nie może więc zostać uznana za wystarczającą.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenie sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 863/13 publ. CBOSA).

Ponownie badając sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu. Ustosunkuje się do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, wyjaśni konieczność sięgania do archiwum po dokumenty z roku 2014 biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, wyjaśni również konieczność animizacji pozwoleń w świetle zarzutów stawianych przez skarżącego, którym nie sposób odmówić słuszności.

Po przeprowadzeniu stosownej analizy odpowiednio zakwalifikuje żądanie skarżącego i podejmie dalsze działania w sprawie.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem obowiązków określonych w art. 107 § 3 k.p.a, co mogło mieć istotny wpływ na jej treść orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.