Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1458/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 art. 3 ust 1 art. 9 art. 10 art. 11 art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 166 poz 1612
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych
article: art. 15zzs4 ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 96/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 96/21, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Gminy [...] w dniu [...] października 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) - dalej: "u.s.g." oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przypomniał, że w dniu [...] października 2020 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność poprzednio wydanej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Stwierdzono w nim istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy polegające na: wyznaczeniu nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mimo, że maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową i usługową nie przekracza łącznej chłonności obszarów, obliczonej zgodnie z art.10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p.; niewłaściwym ustaleniu ilości stanowisk archeologicznych; braku wyznaczenia na rysunku studium, korytarzy ekologicznych ssaków drapieżnych i kopytnych. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że w obecnie zakwestionowanej uchwale poprawiono wskazaną w powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym ilość stanowisk archeologicznych, a na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczono korytarze ekologiczne. Nie skorygowano jednak wyznaczonych w poprzedniej uchwale nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Jak w poprzedniej uchwale, tak i teraz, na rysunku studium, wskazano nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową, oznaczone symbolami: MN, MM, ML – jako obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne. Ponadto poprawione studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęto bez ponowienia procedury stanowienia studium, jak tego wymaga art. art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że z zamieszczonej w tekście syntezy analiz opracowanych w trakcie sporządzania zamiany studium wynika, że w skali gminy maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową wynosi 79.957,5 m2, a łączna chłonność obszarów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (obliczona zgodnie z art. 10 ust.5 pkt 2 i 3 u.p.z.p.) wynosi 224.394,6 m2. Porównanie wskazanego tutaj zapotrzebowania z chłonnością daje ujemny wynik wynoszący minus 144.437 m2. Tym samym zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a, u.p.z.p., w studium nie powinno się wskazywać nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową poza terenami o takim przeznaczeniu, wyznaczonymi w planach miejscowych oraz poza terenami o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Wbrew jednak wynikom powyższego bilansu na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego tego studium, wskazano nowe tereny o kierunku zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową, oznaczone symbolami MN (tereny zabudowy jednorodzinnej), MM (tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej), ML (tereny zabudowy rekreacji indywidualnej). Tereny takie wskazano poza obszarami o wykształconej i zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza terenami wyznaczonymi na cele zabudowy mieszkaniowej w obowiązujących planach miejscowych, w następujących miejscowościach: w Wodzącej – tereny MM, w [...] – tereny MM, w [...] – tereny ML, w [...] – tereny MM, w [...] – tereny MM, w [...] – tereny MM, w [...] – tereny MM, w [...] – tereny MM, w [...] – tereny MM, w [...] – tereny MN, w [...] – tereny MM, w [...] – tereny MM, MN, w [...] – tereny MM, w [...] – tereny MM, ML. Kierunek zagospodarowania wskazanych tych terenów – w studium z 2003 r., był inny niż pod budownictwo mieszkaniowe – był to głównie kierunek rolny i leśny. Również inne jest przeznaczenie tych terenów w planach miejscowych. Wojewoda zaakcentował, że zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę porównuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę z sumą chłonności obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i chłonności obszarów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych, a nie jak uważa Wójt – w obowiązującym wcześniej studium. Wyjaśnił przy tym, że pod pojęciem obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna, zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych. Takimi terenami, według organu nadzoru są tereny w miejscowościach [...]. Natomiast pozostałe miejscowości charakteryzują się zabudową rozproszoną o charakterze ekstensywnym. Ewentualne dogęszczenie istniejącej zabudowy będzie musiało być poprzedzone budową nowej infrastruktury technicznej i społecznej. Zdaniem Wojewody wskazanie w części graficznej studium – wbrew wynikom bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę - nowych terenów o kierunku zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe narusza art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., a także art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. bowiem wynik bilansu jest obligatoryjnym elementem, który należy uwzględnić przy ustalaniu kierunków zagospodarowania struktury przestrzennej gminy. Organ nadzoru stwierdził ponadto naruszenie § 7 pkt 3 rozporządzenia, gdyż ustalenia zawarte w części tekstowej studium są inne od ustaleń części graficznej studium (w rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego), Tymczasem zgodnie z tym przepisem obie integralne części studium – tekstowa i graficzna winny być jednoznacznie powiązane. Organ nadzoru podniósł także, że w celu usunięcia stwierdzonych w poprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym naruszeń prawa, na rysunku studium wyznaczono korytarze ekologiczne migracji ssaków drapieżnych i kopytnych. Te "nowe" ustalenia będą miały inny wpływ na opracowywane z nimi plany miejscowe, przez co w inny sposób, niż w poprzednio zakwestionowanej uchwale, będą kształtowały wykonywanie prawa własności np., co do intensywności zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy. Zdaniem organu w oparciu o art. 11 u.p.z.p. oznaczało to konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej, przy czym wyłożenie studium do publicznego wglądu było absolutnym minimum tej procedury.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina [...] zarzuciła naruszenie art. 10 ust 5 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w uchwale Gmina, wbrew wnioskom wynikającym z bilansu terenów, wyznaczyła nowe tereny pod zabudowę poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, chociaż faktyczna powierzchnia zabudowy nie uległa zmianie, a przeniesienia zostały ulokowane w obszarach o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej; art. 28 ust. 2 u.p.z.p. mimo, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium, bowiem z uwagi na rodzaj i zakres zmian wprowadzonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], Wójt nie był obowiązany do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając stwierdzone przez organ nadzoru istotne naruszenie zasad sporządzenia studium Sąd w pierwszej kolejności odnotował, że nie stanowi przedmiotu sporu, że w skali Gminy [...] maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową wynosi 79.957,5 m2, a łączna chłonność obszarów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wynosi 224.394,6 m2. Nie stanowi też przedmiotu sporu, że porównanie wskazanego tutaj zapotrzebowania z chłonnością daje ujemny wynik wynoszący minus 144.437 m2. Powyższe dane wynikają z opracowanej w trakcie sporządzania zmiany studium "Analizy potrzeb i możliwości Gminy [...]", której wyników organ nadzoru nie kwestionuje. W kontekście bezspornie ujemnego bilansu skarżąca zwraca uwagę, że nie wszystkie tereny, które według dotychczasowego studium zostały wskazane jako budowlane zostały przeznaczone pod zabudowę w sporządzonym na podstawie tego dotychczasowego studium, planie miejscowym (w części terenów pozostawiono funkcję rolną lub leśną). Takie tereny wskazane pod zabudowę jedynie w studium, zdaniem skarżącej, nie stanowią "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. W ramach zmiany studium takie tereny mogą być przenoszone w inne miejsca. Akcentuje przy tym skarżąca, że faktyczny bilans terenów nie uległ zmianie, gdyż powierzchnia terenów wyznaczonych pod zabudowę w nowoprojektowanym studium nie uległa zmianie w stosunku do terenów przeznaczonych pod zabudowę w studium obowiązującym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego taka argumentacja skarżącej nie może być uznana za trafną. Przepis art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. nie dopuszcza lokalizacji nowej zabudowy. Kryterium "nowości" zabudowy jest jednoznaczne i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. "Nowa" zabudowa, to taka zabudowa, która nie istniała w dacie uchwalenia studium, a w realiach rozpoznawanej sprawy w dacie uchwalenia zmiany studium. Dyspozycja normy prawnej wynikającej z omawianego przepisu klarownie wskazuje, że o ile zaistnieją okoliczności wskazane w hipotezie tej normy prawnej (a te bezspornie zaistniały), to lokalizacji zabudowy dotychczas nieistniejącej w studium przewidywać nie można (chyba, że zajdzie ściśle określony przez ustawodawcę wyjątek). Przenoszenie obszarów przewidzianych w poprzednio obowiązującym studium, które w planie miejscowym nie zostały przeznaczone pod zabudowę, to nic innego jak lokalizacja "nowej" zabudowy, gdyż oznacza dopuszczenie zabudowy tam gdzie wcześniej studium zabudowy takiej nie przewidywało. Okoliczność, że równolegle rezygnuje się z dotychczasowego dopuszczenia nowej zabudowy na innym obszarze objętym studium, dla którego w planie miejscowym nie przewidziano zabudowy, jest tutaj bez znaczenia. Zwłaszcza, że okoliczność takiej rezygnacji pozostaje bez znaczenia dla bilansu, o którym mowa w 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., gdyż nie wpływa na wskazaną w tym przepisie "sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3". W sytuacji, w której wynik porównania maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę z sumą powierzchni zabudowy w pkt 2 i 3 stanowi wielkość ujemną, to brak jest podstaw do swoistego uzupełniania powierzchni przewidzianych pod zabudowę, a jednocześnie "utraconych" w ramach zmiany studium. Jedyny mechanizm uzupełnienia o dodatnią różnicę tych wielkości przewidziano w art. 10 ust. 5 pkt. 4 lit. b u.p.z.p. Wprowadzenie innych mechanizmów "uzupełnienia", w tym przedstawionego przez skarżącą "przenoszenia" terenów przewidzianych pod zabudowę wymagałoby wyraźnego wskazania ze strony ustawodawcy. Wobec zaś braku takiego wskazania, stosowania takiego mechanizmu nie może być uznać za dopuszczalne. Przedstawiony powyżej zakaz, wykluczający dopuszczenie lokalizacji nowej zabudowy nie ma charakteru absolutnego, gdyż ustawodawca przewidział od niego wyjątki. Katalog tych wyjątków ma jednak charakter zamknięty i brak podstaw do tego, aby rozszerzać go o przestawiony przez skarżącą mechanizm przenoszenia powierzchni przeznaczonych w dotychczasowym studium pod zabudowę, a nie objętych planem miejscowym wskazującym na takie właśnie przeznaczenie. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że żaden z tych wyjątków na gruncie zakwestionowanej przez ten organ uchwały nie zachodził.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że strony podobnie rozumieją pojęcie: "obszaru o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej". Rozbieżności powstają natomiast w odniesieniu do zakwalifikowania poszczególnych miejscowości jako takiego obszaru. O ile nie ma sporu, że taki obszar stanowią trzy miejscowości[...], to według organu nadzoru pozostałe miejscowości charakteryzuję się zabudową rozproszoną o charakterze ekstensywnym. Ewentualne dogęszczenie zabudowy będzie musiało być poprzedzone budową nowej infrastruktury technicznej i społecznej. W konsekwencji miejscowości [...] nie zostały przez organ nadzoru uznane za obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w skardze nie mogła zostać uznana za wystarczającą do podważania w całości takiego stanowiska organu nadzoru. Wręcz przeciwnie argumenty zaprezentowane w skardze potwierdzają słuszność stanowiska organu nadzoru. Skarżąca stwierdza bowiem w skardze, że przedmiotowe tereny położone są w granicach obszarów, które spełniają lub w niedługiej perspektywie czasowej i docelowo będą spełniać wymogi dla obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Zatem przyjąć można, że niespełnienie rozważanych tutaj wymogów przynajmniej w odniesieniu do części wskazanych powyżej miejscowości jest bezsporne. Nie wystarczają jednak w tym zakresie deklaracje skarżącej, że jest przygotowana na doposażenie terenów w niezbędną infrastrukturę techniczną i media. Pojęcie "obszaru o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej" odnosić bowiem należy do aktualnego stanu struktury funkcjonalno-przestrzennej. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie tym pojęciem także tych obszarów, które rokują w przyszłości spełnienie wymogów stawianym tej kategorii obszarów, to dałby temu jednoznaczny wyraz.

W ocenie Sądu zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu nie można także przypisać naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Rację ma organ nadzoru uznając, że poprzez uzupełnienie na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego doszło do uchwalenia zasięgu obszaru oddziaływania ustaleń poczynionych w części tekstowej studium. Brak ponowienia określonych czynności istotnych dla doprowadzenia do zgodności projektu studium z prawem należy zakwalifikować jako istotne naruszenie aktu planistycznego.

Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 10 ust 5 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w uchwale Gmina, wbrew wnioskom wynikającym z bilansu terenów, wyznaczyła nowe tereny pod zabudowę poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, chociaż faktyczna powierzchnia zabudowy nie uległa zmianie, a przeniesienia zostały ulokowane w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej;

2) art. 28 ust. 2 u.p.z.p., mimo, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium, bowiem z uwagi na rodzaj i zakres zmian wprowadzonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], Wójt nie był obowiązany do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium.

Z uwagi na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Gmina dokonując zmian w studium zagospodarowania przestrzennego, dokonała przeniesienia części terenów wcześniej przewidzianych pod zabudowę, a niewykorzystanych na ten cel w inne miejsca, które w perspektywie lat okazały się bardziej rozwojowe dla gminy. Działania takie zostały podjęte przez Gminę w oparciu o zdefiniowaną w odmienny sposób niż dokonał tego Sąd definicję "nowej zabudowy" wskazaną w wyjaśnieniach Ministra Infrastruktury udzielanych w związku z ze zmianą przepisów. Zgodnie z pismem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 kwietnia 2016 r., tereny te (wskazane pod zabudowę jedynie w studium) nie stanowią "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. Mogą więc zostać przeniesione do nowo tworzonego studium, mimo iż z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika, że maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę nie przekracza powierzchni możliwej do uzupełnienia w terenach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz w terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Dokonane, zgodnie z zaprezentowaną interpretacją przesunięcia, nie naruszają dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., gdyż nie wpływają na wskazany bilans. Dalej Gmina podniosła, że przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organy odpowiedzialne za politykę przestrzenną powinny pamiętać o tym, że nowa zabudowa powinna być realizowana przede wszystkim na obszarach o w pełni wykształconej, zwartej strukturze osadniczej. Przedstawione w tym kontekście kryteria są sformułowane na pewnym poziomie ogólności i ich realne zastosowanie zależy od konkretnych analiz urbanistycznych. Dokonana przez Sąd analiza w tym zakresie budzi poważne zastrzeżenia. Przed wszystkim wskazane miejscowości są w różnym stopniu zurbanizowane, co nie wyklucza stwierdzenia, że posiadają wykształconą, zwartą strukturę osadniczą. Ponadto zdaniem Gminy w niniejszej sprawie nie wystąpiła konieczności ponowienia procedury planistycznej, gdyż po pierwsze nie dokonano żadnych zmian, ujawnienie korytarzy ekologicznych było jedynie uzupełnieniem części graficznej studium, a ponadto ich ujawnienie nie miało wpływu na tereny, przez które one przebiegają.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], istotnie narusza zasady i tryb sporządzenia studium. Podkreślić przy tym należy, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania studium" oraz pojęcie "trybu sporządzania studium". Tryb sporządzania studium odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (art. 11-12 u.p.z.p). Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało uregulowane przede wszystkim w art. 10 u.p.z.p., przy uwzględnieniu postanowień przewidzianych w art. 1 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p.

Wymaga odnotowania, że w związku z wejściem w życie w dniu 18 listopada 2015 r. ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), zmieniły się przepisy u.p.z.p. m.in. w zakresie poszerzenia uwzględnianych uwarunkowań i określanych kierunków w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub ich zmianach, w szczególności o dokonanie wielu nowych analiz, szacunków i porównań umożliwiających lokalizację nowej zabudowy. Dodany w wyniku tej nowelizacji przepis art. 10 ust. 5 u.p.z.p. określa zagadnienia, które muszą zostać ujęte w studium przy sporządzaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. I tak dla przykładu formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.

W myśl art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., lokalizowanie nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w podziale na funkcje, jest dopuszczalne tylko, gdy powierzchnia zabudowy w jednostkach osadniczych jest niewystarczająca. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że bilans terenów ma dostarczać istotnych danych pozwalających ustalić nie tylko istnienie podstaw do poszerzania terenów pod zabudowę, ale także istnienie podstaw do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Zapotrzebowanie na nową zabudowę ma być sformułowane "na podstawie" analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy. Oznacza to, że przyjęta w bilansie konkretna wielkość ww. parametru (wyrażona w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) powinna logicznie – a tam, gdzie to możliwe, także arytmetycznie - wynikać z tych analiz, a zwłaszcza z zawartych w nich danych i to w sposób umożliwiający obiektywną weryfikację prawidłowości określenia tego parametru.

Sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., tj. bez dostatecznego oparcia w wynikach przeprowadzonych analiz i bez szczegółowego określenia występowania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza tymi jednostkami, w podziale na funkcje zabudowy - bezpośrednio wpłynie na wadliwość treści opracowywanego studium wyrażające się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. W konsekwencji przyjmuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2916/16, LEX nr 2683237).

Zarzut skargi naruszenia art. 10 ust 5 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w uchwale Gmina, wbrew wnioskom wynikający z bilansu terenów, wyznaczyła nowe tereny pod zabudowę poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, chociaż faktyczna powierzchnia zabudowy nie uległa zmianie, a przeniesienia zostały ulokowane w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że na gruncie unormowania art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. nie dopuszcza się lokalizacji nowej zabudowy, poza wskazanymi w ustawie wyjątkami. Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że "nowa" zabudowa, to taka zabudowa, która nie istniała w dacie uchwalenia studium, a w realiach rozpoznawanej sprawy - w dacie uchwalenia zmiany studium. Przenoszenie obszarów przewidzianych w poprzednio obowiązującym studium, które w planie miejscowym nie zostały przeznaczone pod zabudowę, to lokalizacja "nowej" zabudowy, gdyż oznacza dopuszczenie zabudowy tam gdzie wcześniej studium zabudowy takiej nie przewidywało. Okoliczność, że równolegle rezygnuje się z dotychczasowego dopuszczenia nowej zabudowy na innym obszarze objętym studium, dla którego w planie miejscowym nie przewidziano zabudowy, jest tutaj irrelewantna.

Na gruncie obowiązującego prawa w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego nie można podzielić argumentacji skarżącej Gminy, że dokonała przeniesienia części terenów wcześniej przewidzianych pod zabudowę, a niewykorzystanych na ten cel w inne miejsca, gdyż w perspektywie lat okazały się bardziej rozwojowe dla gminy. Gmina bowiem utrzymuje, że działania takie zostały przez nią podjęte w oparciu o definicję "nowej zabudowy" wskazaną w wyjaśnieniach Ministra Infrastruktury udzielanych w związku z ze zmianą przepisów. Zgodnie z pismem Ministra Infrastruktury i Budownictwa tereny wskazane pod zabudowę jedynie w studium, nie stanowią "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. Mogą więc zostać przeniesione do nowo tworzonego studium, mimo że z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika, iż maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, nie przekracza powierzchni możliwej do uzupełnienia w terenach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz w terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Zdaniem Gminy dokonane zgodnie z zaprezentowaną interpretacją przesunięcia, nie naruszają dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., gdyż nie wpływają na wskazany bilans.

Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że wprowadzenie innych mechanizmów "uzupełnienia", w tym "przenoszenia" terenów przewidzianych pod zabudowę, wymaga wyraźnego wskazania w ustawie. Wobec braku takiego wskazania, zastosowania takiego mechanizmu nie może być uznać za dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej stanowi zadanie własne gminy. Rada gminy, w ramach przyznanych przez ustawodawcę kompetencji do określania w uchwale dotyczącej studium zasad zagospodarowania terenu, realizuje władztwo planistyczne. Objawia się tym, że samodzielnie ustala przeznaczenie terenu pod określoną funkcję i określa zasady zagospodarowania terenu, który ma taką funkcję realizować. Nie czyni tego jednak w sposób dowolny; ograniczenia władztwa planistycznego wynikają wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., jak i ustaw szczególnych. W związku z tym pisemna interpretacja przepisów ustawy dokonana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie ma i nie może mieć jakiegokolwiek wpływu i znaczenia prawnego w procesie tworzenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zdaniem skarżącej Gminy nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium, bowiem z uwagi na rodzaj i zakres zmian wprowadzonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], Wójt nie był obowiązany do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projekt studium.

Przepis art. 28 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, zobowiązuje to uchwałodawcę do ponowienia w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawa i podjęcia czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p. Z treści tego unormowania wynika, że procedurę ponawia się tylko: "w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi". Oznacza to, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, należy zawsze oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Kryterium stanowi tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. Zatem to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne.

Wbrew stanowisku i argumentacji skarżącej Gminy należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że poprzez uzupełnienie na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego, doszło do uchwalenia zasięgu obszaru oddziaływania ustaleń poczynionych w części tekstowej studium. Do czasu wprowadzenia tej zmiany obszar oddziaływania tych ustaleń wskazany był bowiem tylko na rysunku uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które nie zawierają wytycznych ani ustaleń wiążących przy sporządzaniu planów miejscowych. Wprowadzając na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego obszar korytarzy migracji ssaków drapieżnych i kopytnych tym samym wprowadzono obowiązki i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Ustalenia te obejmują lasy, drogi a także tereny o kierunku zagospodarowania mieszkaniowego, a ich zasięg i granice (ustalone i uszczegółowione właśnie na rysunku kierunków zagospodarowania) mogą mieć istotne znaczenie prospektywne dla administratorów dróg, zarządów lasów, mieszkańców tych terenów oraz odgrywać znaczenie przy tworzeniu planów miejscowych. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim i organem nadzoru, że wprowadzone zmiany powinny być skonsultowane, czy to w formie opinii lub uzgodnienia, czy przez wyłożenie do publicznego wyglądu. Stwierdzone w tym zakresie braki, zostały zatem prawidłowo zakwalifikowane, jako istotne naruszenie trybu sporządzenia aktu planistycznego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.