Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 825/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16  ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 1989 nr 58 poz 348
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 października 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako kpa) uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2014 r., znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].08.1991 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości [...] o powierzchni 193 ha tj. działek ewidencyjnych z obrębu [...] nr [...], nr [...], nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], jak również części działki nr [...] z obrębu [...]. Jednocześnie w pkt. 3 ww decyzji organ umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ poddał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r., nr 58, poz. 348 dalej jako ustawa) decyzją z dnia [...].08.1991 r., nr [...] (decyzja z 1991r.) orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w [...]o łącznej powierzchni 421,80 ha oznaczonej numerami działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] i [...] oraz zabudowanej nieruchomości położonej w m. [...] o łącznej powierzchni 72,3375 ha oznaczonej numerami działek [...],[...],[...] i [...].

Na podstawie przywołanych w decyzji dowodów organ ustalił, że ostatnim właścicielem nieruchomości pn. Dobra ziemskie [...] przed 01.09.1939 r. był T. Ż., a M. Ż. jest jego następcą prawnym. Jeśli chodzi o powierzchnię ww nieruchomości objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności i decyzją z 1991 r. organ ustalił, że wynosiła ona 196,2307 ha, z tym że własność nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 2,83 ha w 1971r. przeszła na rzecz F. N.

Podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...].08.1991 r. był art. 16 ust. 1 ustawy. Stanowił on, że "nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 05.04.1958 r.), przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne". Organ wyjaśnił, że dla zastosowania ww przepisu w świetle orzecznictwa bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo, a także że przejęciu na własność Państwa podlegały także te nieruchomości, których właściciele do dnia 05.04.1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, bądź z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Wskazał tu na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.02.1991 r., sygn. W 5/90, http://ipo.trybunal.gov.pl.

Rozpoznając wniosek Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].08.2014 r., znak: [...], nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].08.1991 r., nr [...]. Pismem z dnia 26.08.2014 r. odwołanie od ww decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2014 r. złożył p. M. Ż. (dalej jako skarżący). Zarzuty odwołania stanowiły powtórzenie zarzutów zgłaszanych w uprzednio prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Sprowadzały się m.in. do braku oznaczenia i udziału stron w postepowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].08.1991 r. Ponadto podniesiono ponownie zarzut nieistniejącego aktu prawnego wobec niedoręczenia jej żadnej stronie postępowania. Skarżący zarzucił też brak ustalenia stanu władania przejętą nieruchomością na dzień orzekania oraz brak ustalenia przesłanek, o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy.

Rozpoznając odwołanie organ po kolei odniósł się do jego zarzutów podtrzymując stanowisko organu I instancji. Odnośnie do braku oznaczenia stron wskazał, że nie sposób podzielić stanowisko skarżącego, że z osnowy decyzji powinno wynikać jednoznacznie kto jest stroną postępowania. Wskazał, że art. 107 § 1 kpa nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Przywołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.03.2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, wg którego już samo doręczenie decyzji do wiadomości adresata, tj. zakomunikowanie o decyzji podmiotowi będącemu na zewnątrz organu administracji wydającego określone rozstrzygnięcie, skutkuje wejściem takiej decyzji do obrotu prawnego, a w konsekwencji rozpoczęciem wywoływania skutków prawnych. W tym zakresie podniósł, że już samo skierowanie decyzji z dnia [...].08.1991 r. do Przedsiębiorstwa Rolnego "[...]" w [...] (wnioskodawcy tamtego postępowania) oraz zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji przez ten podmiot świadczą o tym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego i nie jest aktem nieistniejącym. Organ przywołał też zapadły w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05.04.2000 r., sygn. akt IV.SA. 1290/99, w którym Sąd badając akt Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].08.1991 r. pod kątem jednej z przesłanek wznowieniowych, przesądził już o tym, że jest to decyzja administracyjna, a w uzasadnieniu wprost stwierdził, że Przedsiębiorstwo Rolne "[...]" miało status strony w tym postępowaniu.

Tu trzeba zwrócić uwagę, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego w trybie wznowienia postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...].06.1999 r., nr [...] stwierdził, że ww decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].08.1991 r., została wydana z naruszeniem prawa (z pominięciem udziału stron) jednak odmówił jej uchylenia z uwagi na to, że od dnia jej ogłoszenia upłynęło więcej niż 5 lat, a w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...].07.1999 r. Wojewody [...] a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyżej wyrokiem z dnia 05.04.2000 r., sygn. akt IV SA 1290/99 oddalił skargę w tym zakresie. Wg akt sprawy administracyjnej kontroli Sądu administracyjnego podlegała też decyzja Wojewody [...] z 1999r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1999r. Postępowanie nieważnościowe również podlegało kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie IV SA/Wa 1496/11 i OSK 635/12.

Odnośnie do zastosowania art. 138 § 1 pkt. 2 kpa organ wyjaśnił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].08.1991 r. dotyczyła nieruchomości o powierzchni 494,1375 ha a nadzorcza decyzja pierwszo-instancyjna uwzględniała całą ww nieruchomość. Ograniczenie wniosku skarżącego tj. sprecyzowanie ram przedmiotowych postępowania nadzorczego w piśmie z dnia 23.06.2014 r. do nieruchomości "dobra ziemskie [...]", skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji (obejmującej całą decyzję z 1991r.) i orzeczenia jedynie w przedmiocie żądania skarżącego, z koniecznością umorzenia postępowania w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowego.

W zakresie przesłanki władania organ ustalił, że już w kwietniu 1945 r. do zajmowanego przez Wojewódzki Ośrodek Postępu Rolniczego w [...] o pow. 343 ha przyłączono sąsiedni (nierozparcelowany) majątek [...], co dało łącznie 534 ha. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12.03.1958 r. nieruchomości objete wnioskiem nadzorczym były we władaniu Państwa. Po wojnie były użytkowane przez Instytut [...] Zakładu Naukowo - Badawczego "[...]", a od 1956 r. zostały przekazane Rolniczemu Rejonowemu Zakładowi [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, który to zakład przekształcił się w Wojewódzki Ośrodek [...] Rolniczego "[...]". Natomiast w dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] (tj. [...].08.1991 r.) nieruchomości były użytkowane przez Państwowe Przedsiębiorstwo Rolne "[...]" i Ośrodek Doradztwa Rolniczego. Swoje ustalenia organ oparł częściowo na dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wznowieniowym wskazując, iż Naczelny Sąd Administracyjny przyjął je za podstawę orzekania w sprawie o sygn. akt IV SA 1290/99. Organ powołał się na konkretne dokumenty a także m.in. na pismo spadkobierców T. Ż. z dnia 28.07.1992r., w którym wskazali oni, że majątek ziemski [...] został po II Wojnie Światowej włączony w skład Zakładu Produkcji Rolnej "[...]". Organ zaznaczył także, że żadna ze stron postępowania nie podnosiła w toku postępowania zarzutów kwestionujących przedstawiony stan faktyczny.

Gdy chodzi o stan prawny i wyłączenia ustawowe, organ podał, ze zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy przepis ust. 1 tego aktu prawnego nie dotyczył gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Wskazał, że analiza ww dekretu z dnia 26.04.1949 r. prowadzi do wniosku, że "czasowe zajęcie cudzej nieruchomości" (uregulowane w jego art. 41. ust. 1 i 2) to jedyna regulacja prawna, która mogłaby mieć zastosowanie w kontekście art. 16 ust. 1 ustawy. Zauważył jednak, iż "czasowe zajęcie cudzej nieruchomości" było dokonywane w trybie administracyjnym i dopuszczalne jedynie w określonych przypadkach. Organ podał przy tym, że owo "czasowe zajęcie cudzej nieruchomości" ustawało z mocy samego prawa po upływie sześciu miesięcy od daty zajęcia (art. 41 ust. 7 tego dekretu).

Z kolei odnosząc się do drugiego wyłączenia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy organ podał, że w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych - wymieniono grunty, które zostały przekazane w użytkowanie na podstawie dekretu z dnia 09 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 40). Dekret ten przewidywał szczególny tryb przekazywania nieruchomości rolnych, precyzując przypadki i sposób przekazania nieruchomości oraz organ właściwy do orzekania o przekazaniu nieruchomości w trybie decyzji, jak i warunki tego przekazania. Wyjaśnił, że w art. 20 dekretu z 1953 r. uchylono poprzednio obowiązujący dekret z dnia 30 marca 1945 r. o przymusowym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 59). Regulacja ta nie zawiera przepisów, według których nieruchomości przekazane w trybie tego dekretu stawały się z mocy prawa nieruchomościami przekazanymi w trybie dekretu z 1953 r., bądź by znajdowały do nich zastosowanie przepisy nowego dekretu i by organy były zobligowane do wydania w stosunku do tych nieruchomości decyzji przewidzianych w art. 5-7 dekretu z 1953 r. Ostatecznie organ podał, iż nie ma podstaw do twierdzenia, że sporny majątek podpadał pod przepisy wyłączające zastosowanie art. 16 ustawy a w szczególności, że Państwo władało ww nieruchomością w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26.10.1949 r. bądź dekretu z 1953 r. a skarżący nie dowiódł, by było inaczej.

W konsekwencji organ przyjął, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].08.1991 r., odpowiada art. 16 ust. 1 ustawy oraz że nie ma podstaw do twierdzenia, iż jest obarczona jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ponownie wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww wyroku z dnia 05.04.2000 r. potwierdził pogląd organów administracji, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tej decyzji z dnia [...].08.1991 r. (odpis wyroku w aktach sprawy administracyjnej).

Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. zaskarżył w całości M. Ż.. Skarżący zarzucił organowi:

1. rażące naruszenie art. 15 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i brak precyzyjnego wskazania przedmiotu sprawy w postępowaniu przed organem I instancji oraz nie orzeczenia w decyzji przez organ II instancji,

co do wszystkich nieruchomości zawartych w jego piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. z uwagi na brak właściwości organu w zakresie nieruchomości leśnych tj. wydania decyzji przez organ terenowy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego a nie dyrektora okręgowego zarządu lasów państwowych, co do nieruchomości leśnych;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. w sytuacji kiedy kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na:

a) brak jednoznacznego ustalenia czy przy jej wydawaniu zaistniały

pozytywne przesłanki stosowania ustawy i brak odniesienia się i jakiegokolwiek ustalenia treści stanu władania przejętej nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz

b) brak ustalenia czy nie zaistniały negatywne przesłanki zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy, tj. czy nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z uwagi na reformę rolną, lub inne ustawy tam wymienione,

c) brak w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

- co miało wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa poprzez naruszenie trwałości decyzji administracyjnej i orzekanie przez organy nadzoru w niniejszej sprawie nie w ramach postępowania nadzorczego a w ramach postępowania zwyczajnego - rozpoznawczego, co znacząco wychodzi poza zakres i kompetencje tego postępowania i narusza zasadę trwałości decyzji, gdyż okoliczności, dowody, fakty i subsumcja ustalane przez organy w kwestionowanej decyzji były w kompetencji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. a nie organów nadzorczych, co miało wpływ na wynik sprawy,

5. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na celu słuszny interes obywateli poprzez uznanie zaistnienia przesłanki pozytywnej, tj. władania przez Skarb Państwa na podstawie wadliwych dowodów;

6. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na celu słuszny interes obywateli poprzez brak analizy prawnej i faktycznej czy przedmiotowe nieruchomości zostały objęte dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

7. naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 kpa poprzez niezbadanie i nieprzeanalizowanie przez organy w niniejszym postępowaniu wszystkich przesłanek nieważnościowych mogących znajdować się w kontrolowanej decyzji, przez co organ naruszył główną zasadę postępowania nieważnościowego i nie rozpatrzył całościowo sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

8. naruszanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej nieruchomości [...] o pow. 193 ha i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, gdyż organ II instancji wobec ww. naruszeń winien na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzję Wojewody [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, ze sformułowane w niej zarzuty, zwłaszcza te natury procesowej są wewnętrznie sprzeczne. Skarżący z jednej strony zarzuca w pkt. 4 skargi, iż organ przekroczył ramy nadzwyczajnego postępowania, jakim jest prowadzone w trybie art. 156 i n kpa postępowanie nieważnościowe (przy czym podnosi też całkowicie niezrozumiały zarzut naruszenia zasady trwałości weryfikowanej na jego kolejny wniosek decyzji administracyjnej) a z drugiej strony w pkt. 3 i w pkt. 5 podnosi, iż organ rażąco naruszył prawo (w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa) z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia zarówno zaistnienia pozytywnych jak i negatywnych przesłanek z ustawy.

Z zarzutami tymi nie sposób się zgodzić. Istotnie postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego przedmiotem w zaistniałym stanie faktycznym było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1991r. zostało wydane z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem badania jest decyzja ostateczna i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa, w tym w szczególności, wobec upływu czasu, zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zadaniem organu nadzorczego nie jest jednak prowadzenie od początku postępowania wyjaśniającego a jedynie zweryfikowanie decyzji pod względem jej legalności w kontekście precyzyjnie określonych w kpa przesłanek.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd przyjął, że nie narusza ona prawa. Przede wszystkim nie sposób uwzględnić zarzuty z pkt. 3 skargi. Punkt po punkcie organ opisał ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanek z art. 16 ust. 1 ustawy a także przesłanek wykluczających zastosowanie tej regulacji. Wobec tego niezrozumiałe są zarzuty skargi wskazujące na "brak jednoznacznego ustalenia" czy przy wydawaniu spornej decyzji z 1991r. zaistniały przesłanki z art. 16 ust. 1 - skoro organ w uzasadnieniu decyzji przywołał treść tego przepisu ( ta w dacie wydawania decyzji z 1991r. nie budzi wątpliwości) oraz przyjął, że przesłanki z ustawy zostały spełnione. Wskazał w szczególności na posiadanie ww nieruchomości przez Skarb Państwa oraz brak dokumentów potwierdzających jakikolwiek tytuł prawny po stronie tegoż Skarbu Państwa. Organ wskazał też dowody, na których podstawie takie ustalenia poczynił. Jednocześnie organ odniósł się do zawartych w art. 16 ust. 2 ustawy negatywnych przesłanek i odnosząc się do przywołanych w tym przepisie aktów prawnych i zawartych w nich regulacji podał, że okoliczności sprawy nie wskazują aby miały one zastosowanie. Ponieważ organ w obszernym uzasadnieniu przywołał istotne dla wyniku sprawy okoliczności a także wszystkie dowody, na jakich opierał swoje ustalenia, ponowne przytaczanie ich w uzasadnieniu Sądu jest bezprzedmiotowe. Owa bezprzedmiotowość ponownego przytaczania tej samej treści zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy decyzji organu I instancji wynika nade wszystko z tego, że skarżący żadnego z przywołanych przez te organy dowodów nie zanegował. Ponadto "zwięzłe" przedstawienie przez Sąd stanu faktycznego sprawy nie polega na ponownym przytoczeniu i omówieniu wszystkich dowodów wymienionych i opisanych w uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji ani w zarzutach skargi skarżący nie zaprzeczył ani ustaleniom organu nadzorczego ani ustaleniom organu orzekającego w 1991r. Zakwestionował zasadność decyzji z 1991r. ale nie przywołał jakichkolwiek okoliczności czy dowodów stanowiących przeciwwagę dla stanu faktycznego i prawnego określonego w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie sposób też przyjąć, że w uzasadnieniu tejże decyzji zachodzą jakiekolwiek braki. Braki w uzasadnieniu decyzji są dostrzegalne gdy chodzi o kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzję z 1991r. Niepełne czy też niesatysfakcjonujące strony uzasadnienie decyzji nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji skoro w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, iż została wydana zgodnie z obowiązującym wówczas prawem.

Podkreślenia wymaga także, iż co do zasady zarzuty skargi zostały sformułowane w sposób uniemożliwiający rzeczowe odniesienie się do nich. Skarżący konsekwentnie zarzuca organowi "niezbadanie i nieprzeanalizowanie wszystkich przesłanek", "niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy", "brak jednoznacznego ustalenia" - gdy sam nie wskazuje jakie konkretnie (jego zdaniem) organ winien podjąć kroki i jakie zastosować środki dowodowe (zmierzające ku jakim ustaleniom) – zwłaszcza że nie przedstawia żadnych rzeczowych argumentów przeciwnych.

Jeśli chodzi o będący podstawą decyzji z 1991r. stan prawny, to pierwotne przepisy ustawy zostały zmienione ustawą z dnia 24.02.1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 10, poz. 56), która weszła w życie w dniu 1.06.1989 r. Wskazany w niej przepis art. 1 pkt 14 odmiennie niż uprzednio normował kwestię właściwości organów orzekających o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. W dacie wydawania decyzji z 1991r. obowiązywał tekst jednolity tej ustawy z dnia 12.03.1958 r., zatytułowanej wówczas -o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego; odnosi się do niego sama decyzja podając Dz.U. nr 59 z 1989r., poz. 348 (i z 1990 r. Nr 34, poz. 198). W tekście jednolitym tej ustawy art. 9 oznaczony został jako art. 16, a jego ust. 3 normował kwestię właściwości organów. Artykuł ten w ust. 1 stanowił, że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Natomiast jego ust. 3 wskazywał, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. Ww stan prawny nie budzi wątpliwości, podlegał przy tym ocenie i wykładni Trybunału Konstytucyjnego w uchwale z 20 lutego 1991r.

Odnosząc się do zarzutów skargi:

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z zawartym w pkt. 1 skargi zarzutem co do braku precyzyjnego wskazania przedmiotu sprawy przez organ II instancji w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Organ podał, jaka decyzja, z jakiej daty, wydana w oparciu o jakie przepisy i przez jaki organ a także obejmująca jakie nieruchomości o jakiej łącznej powierzchni była przedmiotem kontroli nadzwyczajnej w trybie art. 156 kpa. Swoje postępowanie nadzorcze organ następnie ograniczył do przedmiotu sprawy sprecyzowanego przez skarżącego w piśmie z dnia 23 czerwca 2014r. Nie można zatem przyjąć, że organ naruszył w sposób rażący przepisy postępowania, uwzględniając w szczególności że pierwotny wniosek skarżącego nie precyzował nieruchomości objętych decyzją z 1991r. a jedynie formułował żądanie stwierdzenia jej nieważności. Decyzja nadzorcza I instancji obejmowała zatem swoim rozstrzygnięciem całą decyzję z 1991r. a decyzja organu II instancji ogranicza orzeczenie merytoryczne do nieruchomości objętych wnioskiem skarżącego z 23 czerwca 2014r. W znacznej mierze postępowanie nadzorcze zostało ograniczone, a zaskarżona decyzja swoim rozstrzygnięciem obejmuje całość żądania – tj. w pkt. 1 weryfikuje decyzję organu I instancji poprzez jej uchylenie, przy czym w zakresie nie ujętym w pkt. 2 – umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Nie sposób zatem uwzględnić zarzut wskazujący na to, że organ nie orzekł o całości żądania, gdyż w zakresie nie objętym pkt. 2 zaskarżonej decyzji orzeczenie zostało zawarte w jej pkt. 3. Dalej, nie jest zasadny zarzut wskazujący na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro organ I instancji orzekał w szerszym zakresie niż żądał tego skarżący a wobec ograniczenia żądania organ II instancji ograniczył swoje merytoryczne rozstrzygnięcie, to nie sposób przyjąć, że naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta byłaby ograniczona przy zaistnieniu odwrotnej konfiguracji – tj. wówczas gdyby organ II instancji orzekał w zakresie nie objętym orzeczeniem organu I instancji, a to nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Nie są zasadne także zarzuty z pkt. 2 i 8 skargi wskazujące na niezbadanie zarzutu niewłaściwości rzeczowej organu orzekającego w 1991r. Istotnie organ nie zajmował się ww kwestią, co zresztą zostało wyartykułowane podczas rozprawy sądowoadministracyjnej, jednak zarzuty w tym zakresie nie były uprzednio zgłoszone a przy tym w sprawie tej kilkakrotnie orzekał już sąd administracyjny. Jak wynika z zapadłych w ww sprawach wyroków, Sąd administracyjny nie dopatrzył się niewłaściwości organu orzekającego w 1991r. W tym zakresie trzeba podkreślić, że zarzut skargi sprowadza się jedynie do niewłaściwości organu co do orzeczenia dotyczącego działek leśnych. Jak wynika z pisma skarżącego precyzującego wniosek (na 1 stronie) działki leśne to działki o pow. ok. 22 ha powstałe z podziału pierwotnej działki nr [...] ([...] i [...] i następne powstałe z wtórnego podziału działki [...]). Jak wyjaśnił organ powołując się na pismo starosty [...] - w 1991r. istniały dwie działki: nr [...] i [...] przy czym w dacie wydawania decyzji nadzorczej działka nr [...] została już podzielona na kilka mniejszych o kolejnych numerach (vide pismo z dnia [...]-02-2016r. w aktach adm). Istotnie jak wynika z akt sprawy administracyjnej - działki te są zalesione i pozostają w dyspozycji Nadleśnictw [...]. Skarżący nie dostrzegł jednak, że owe działki leśne nie były objęte decyzją z 1991r. Enumeratywnie wskazano w niej numery istniejących wówczas działek ewidencyjnych stanowiących przedmiot przejęcia na rzecz Skarbu Państwa a akta sprawy administracyjnej zawierają z kolei niekwestionowane przez skarżącego zestawienie działek odpowiadających obecnie działkom objętym decyzją z 1991r. Skoro zatem działki leśne [...] i [...] nie były przedmiotem decyzji z 1991r., to bezprzedmiotowe było orzekanie o nich w trybie nadzorczym i w tym zakresie postępowanie zostało zasadnie umorzone w pkt. 3 zaskarżonej decyzji. Niezasadny (jako bezprzedmiotowy) stał się w konsekwencji zarzut niewłaściwości organu orzekającego w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Jak wskazano wyżej, niezasadny stał się także zarzut braku orzeczenia przez organ o wszystkich nieruchomościach (działkach) wymienionych w precyzującym wniosek o stwierdzenie nieważności piśmie skarżącego z dnia 23 czerwca 2014r. W pkt. 3 zaskarżonej decyzji organ umorzył postępowanie w pozostałym zakresie – a więc w zakresie nieruchomości nie objętych orzeczeniem zawartym w jej pkt. 2. Częściowo nastąpiło to wobec ograniczenia wniosku przez skarżącego co od zakresu przedmiotowego decyzji z 1991r. pismem z 23 czerwca 2014r. Natomiast umorzenie postępowania co do działek leśnych było uzasadnione z powodu bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego. Działki leśne objęte wnioskiem skarżącego o dokonanie kontroli w trybie nadzwyczajnym nie zostały przejęte przez Skarb Państwa sporną decyzją z 1991r. a zatem postępowanie nadzorcze w ich zakresie należało umorzyć. I jakkolwiek organ nie wyartykułował tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to i tak decyzja ta odpowiada prawu. Uchybienie polegające na częściowo błędnym jej uzasadnieniu nie miało wpływu na wynik sprawy.

Określony w pkt. 5 zarzut oparcia się na wadliwych dowodach – również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzucił, że dowody te zostały przeprowadzone w innym postępowaniu niż kontrolowane w trybie nadzorczym postępowanie z 1991r. Nie uwzględnił jednak, że prowadzone w 1999r. postępowanie było postępowaniem wznowionym i dotyczyło bezpośrednio postępowania głównego. Nade wszsytko skarżący nie uwzględnił kwestii, które sam podnosi w innym punkcie skargi. Mianowicie postępowanie główne z 1991r. korzysta z domniemania legalności. Nieważności nie można domniemywać. Organ przedstawił znane mu dowody i oparł na nich swoje orzeczenie. Skarżący kwestionuje ww dowody pod względem formalnym, nie neguje jednak, a przede wszystkim nie dowodzi w jakimkolwiek punkcie skargi czy uprzednio odwołania, iż w istocie w sprawie zaistniał inny stan faktyczny niż ten ustalony przez organ – w szczególności, że uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego z uwagi na nadzwyczajny charakter postępowania nadzorczego – było znacznie ograniczone. Skarżący zanegował oparcie się przez organ orzekający w 1991r. na piśmie Przedsiębiorstwa Rolnego "[...]" z dnia [...] sierpnia 1991 r. jako dowodzie na posiadane konkretnych nieruchomości w dniu [...] sierpnia 1991 r. jako niczym nieuzasadnione. Wskazał, że "same stwierdzenia zawarte w pismach czy to osób fizycznych czy prawnych nie stanowią dowodu czy to własności czy władania". Skarżący nie podał jednak z czego (gdy chodzi o przepisy prawa procesowego) wywodzi takie tezy a przy tym nie przedstawił zaistniałego w jego ocenie alternatywnego stanu faktycznego, a zatem i dowodów na jego poparcie. Jest to tym bardziej znamienne gdy się uwzględni przemilczana w skardze okoliczność, że organ swoją argumentację poparł też przywołanym w stanie faktycznym pismem rodziny skarżącego, w którym jednoznacznie wskazano, iż sporna nieruchomość jest we władaniu państwa.

W zakresie zarzutu sformułowanego w pkt. 6 skargi skarżący podniósł, że nieruchomości przejmowane na cele reformy rolnej przechodziły na własność Państwa z mocy samego prawa. Wskazał na art. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wg którego wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej tego artykułu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa i przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga. Podniósł, że jeżeli nieruchomości stanowiące przedmiot orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1991 r. stały się własnością Państwa na podstawie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., to nie mogły być przejęte na własność Państwa na podstawie art. 16 pkt 1 ustawy gdyż państwo nie mogło przejąć na własność nieruchomości, które były już jego własnością.

W tym ostatnim zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącego. Trzeba jednak podkreślić, że przedmiotem orzekania w kontrolowanej sprawie jest decyzja wydana w trybie przepisów ustawy. Zanegowanie jej legalności z powołaniem się na rażące naruszenie prawa winno zawierać argumenty wskazujące na to, iż orzekający w 1991r. organ administracji był w posiadaniu dokumentów potwierdzających własność Skarbu Państwa odnośnie do nieruchomości objętych sporną decyzją i okoliczności tej nie uwzględnił – co istotnie należałoby poczytywać na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Jednak ani akta sprawy administracyjnej ani skarga nie zawierają dowodów potwierdzających w sposób nie budzący wątpliwości, że ww nieruchomości w dacie orzekania w 1991r. na podstawie art. 16 st. 1 ustawy stanowiły już własność Państwa. Zadaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie było ustalenie czy organ orzekający w 1991r. naruszył rażąco art. 16 ust. 1 ustawy a zatem ustalenie czy nieruchomości te były we władaniu Państwa i czy w tej dacie był uregulowany ich stan prawny na rzecz Państwa. Przedmiotem kontrolowanej sprawy nie było natomiast zbadanie zaistnienia przesłanek określonych w dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego badanie przesłanek z dekretu PKWN w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym stanowiłoby naruszenie ram przedmiotowych tego postępowania. W ocenie Sądu, zadaniem organu było jedynie ustalenie czy w 1991r. tj. w dacie orzekania istniały jakiekolwiek materialne dowody (pominięte bądź nieuwzględnione przez organ) wskazujące na istniejącą już własność Skarbu Państwa a nie poszukiwanie tych dowodów poprzez dokonywanie przesłankowych ustaleń "dekretowych" w postępowaniu nadzwyczajnym. Tym niemniej należy podkreślić, że w aktach sprawy administracyjnej znajdują się pozyskane z Archiwum dokumenty wskazujące na częściowe rozparcelowanie majątku T. Ż. oraz osobny dokument według którego, że na terenie powiatu [...] część z ww majątku tj. 193 ha ([...]) była wyłączona spod Reformy rolnej.

Wreszcie nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na brak analizy pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, iż organ wykluczył zaistnienie pozostałych przesłanek nieważnościowych. Skarga nie zarzuca zresztą, że w sprawie zaistniała którakolwiek z przyczyn warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzut z pkt. 7 skargi sprowadza się do zbyt pobieżnego odniesienia się przez organ II instancji co do reszty przesłanek ww przepisu ze wskazaniem na naruszenie wymogów wynikających z art. 8 i art. 11 kpa. W ocenie Sądu, jakkolwiek rzeczywiście organ jednym zdaniem wykluczył zaistnienie innych poza pkt. 2 przesłanek z art. 156 § 1 kpa, to jednak nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. W każdym razie wpływu tego skarżący nie wyartykułował.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skutkowało to oddaleniem skargi w trybie art. 151 ppsa.

Zasadne wydaje się także odniesienie do kwestii orzeczenia w decyzji z 1991r. o przejściu na rzecz Państwa działki nr [...], która osobną decyzją administracyjną w 1971r. została przekazana na własność osoby trzeciej (F N.. Zarzut w tym zakresie należy uznać za uzasadniony. Skoro jednak nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] o pow. 2,83 ha nie stanowiła w 1991r. własności spadkobierców T. Ż., to skarga skarżącego, jako podmiotu nie posiadającego w zakresie tej działki interesu prawnego - również podlegała oddaleniu.