Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 586/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2, art. art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. poz. [...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O., gmina H. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: – § 46 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.U i 2.U (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.); – § 47 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 3.U, 4.U, 5.U, 6.U i 9.U (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.); – § 42 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 2.MN, 6.MN, 12.MN, 13.MN, 15.MN, 16.MN, 17.MN i 20.MN (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.); – § 42 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 14.MN, 19.MN i 22.MN w zakresie, w jakim położone są w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.; – § 43 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 26.MN, 29.MN, 30.MN, 31.MN, 32.MN, 33.MN, 34.MN, 35.MN, 36.MN, 37.MN, 38.MN, 39.MN, 41.MN, 42.MN, 43.MN, 44.MN, 45.MN, 46.MN, 47.MN, 48.MN, 49.MN, 50.MN, 51.MN, 52.MN, 53.MN, 57.MN, 58.MN i 59.MN (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.); – § 43 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: 24.MN, 25.MN, 40.MN i 60.MN w zakresie, w jakim położone są w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.; – § 45 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 4.MNU, 5.MNU, 6.MNU, 7.MNU, 10.MNU, 11.MNU, 12.MNU, 13.MNU, 14.MNU, 15.MNU, 16.MNU, 17.MNU, 18.MNU, 19.MNU i 21.MNU (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.); – § 45 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: 8.MNU i 20.MNU w zakresie, w jakim położone są w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.; – § 60 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenu oznaczonego symbolem 2.ZC, w zakresie, w jakim położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.; – § 51 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenu oznaczonego symbolem 2.PU, w zakresie, w jakim położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.; – § 32 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem KS (w związku z jego położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.); – § 49 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenu oznaczonego symbolem 1.UO, w zakresie, w jakim położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D.; – § 63 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenu oznaczonego symbolem 1.OT, w zakresie, w jakim położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki D. – § 11 ust. 2 i 3 uchwały. II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych"; III. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d i e, § 58 pkt 3 lit. d i e, § 59 pkt 3 lit. d i e, § 60 pkt 3 lit. d i e, § 62 pkt 3 lit. a i b uchwały, w odniesieniu do sformułowania "powierzchni terenu"; IV. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 43 pkt 6 i 7 lit. c uchwały, w odniesieniu do jednostki terenowej 45.MN. V. oddala skargę w pozostałej części, to jest części, w jakiej nie została ona uwzględniona w punktach I-IV powyżej oraz w punkcie 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 586/14).


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], gmina [...] (dalej również: "Uchwała", "Plan Miejscowy" lub "mpzp"). Pismem z 12 lutego 2014 r. Wojewoda [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. Uchwałę.

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W skardze na Plan Miejscowy Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej "upzp") w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 469; dalej jako "Prawo wodne"), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę oraz rozbudowę istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią);

- art. 15 upzp w związku z art. 7 Konstytucji RP;

- art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp, § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

- art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 93 i 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518) w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 5 upzp i § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 6 upzp;

- § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 upzp;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 6 lit. c upzp;

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie ustaleń:

1.

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], określonych, jako tereny zabudowy usługowej;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], określonych, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], określonych, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do powiększenia cmentarza na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem: [...], określonych, jako teren cmentarza;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem: [...], określonych, jako teren zabudowy produkcyjno - usługowej;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem KS, określonych, jako teren parkingu;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem: [...], określonych, jako teren zabudowy usługowej - usług oświaty; zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem: [...], określonych, jako teren technicznej obsługi gminy; § 11 ust. 2 i 3 uchwały;

2.

- § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenie (...) ";

- § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) przyziemnych ";

- § 4 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenu ";

- § 4 pkt 17 uchwały;

- § 23 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi"', - § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. e uchwały;

- § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci"',

- § 37 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią ";

- § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) na warunkach określonych przez operatora sieci"',

- § 41 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych"',

- § 41 pkt 5 uchwały;

- § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d i e, § 58 pkt 3 lit. d i e, § 59 pkt 3 lit. d i e,

- § 60 pkt 3 lit. d i e, § 62 pkt 3 lit. a i b uchwały, w odniesieniu do sformułowania "powierzchni terenu ";

- § 61 pkt 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą ";

3.

- § 18 pkt 2, 3 i 4 uchwały;

- § 57 pkt 1 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ";

- § 60 pkt 1 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków";

4.

- zawartych na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie rezerwy terenu pod budowę drogi [...] - [...];

- § 28 ust. 3 uchwały;

- § 29 ust. 1,1-p. 85 uchwały;

- § 52 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych ";

5.

- § 27 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 uchwały;

- § 27 ust. 4, § 42 pkt 5 lit. a tiret pierwsze, § 42 pkt 5 lit. b tiret pierwsze, § 43 pkt 7 lit. a tiret pierwsze, § 43 pkt 7 lit. b tiret pierwsze, § 43 pkt 7 lit. c tiret pierwsze, § 44 pkt 7 lit. a tiret pierwsze, § 44 pkt 7 lit. b tiret pierwsze, § 45 pkt 7 lit. a tiret pierwsze, § 45 pkt 7 lit. b tiret pierwsze, § 47 pkt 7 lit. a tiret pierwsze, § 51 pkt 7 lit. a tiret pierwsze oraz § 63 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały, w odniesieniu do trybu podziału;

- § 46 pkt 6, § 49 pkt 6, § 50 pkt 5 oraz § 57 pkt 5 uchwały;

- § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych ";

6.

- § 19 uchwały;

7.

- § 33 pkt 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania " (...) stały (...) ";

8.

- § 43 pkt 6 i 7 lit. c uchwały, w odniesieniu do jednostki terenowej 45.MN;

9.

- § 53 pkt 1 lit. c uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako plan/mpzp) w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego na podstawie art. 28 ust. 1 upzp. Poszczególne zarzuty wojewoda uzasadnił w następujący sposób:

Adn. pkt I

Skarżący wskazał m.in., że możliwość odstępstwa od zakazów zabudowy na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią regulowały przepisy art. 82 ust. 3 ustawy Prawo wodne (sprzed 18 marca 2011 r.), a od 18 marca 2011 r. obowiązuje w tym zakresie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Według wojewody analiza ww. przepisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzi do wniosku, iż na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydawanej na etapie projektowania inwestycji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wojewoda zarzucił, że wbrew ww przepisom na rysunku uchwalonego planu miejscowego na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza się tereny pod:

- zabudowę związaną z funkcjonowaniem parkingu lub cmentarza, tj. obiektów dozoru, obiektów handlu i administracyjnych (ustalenia § 32 pkt 1 lit. b uchwały);

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - w formie wolnostojącej i bliźniaczej (ustalenia § 42 pkt 1 oraz § 43 pkt 1 uchwały);

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową - w formie wolnostojącej i bliźniaczej (ustalenia § 45 pkt 1 uchwały);

- zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową, jako przeznaczenie uzupełniające (ustalenia § 46 pkt 1 lit. a oraz b uchwały);

- zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej - związanej z funkcjonowaniem zabudowy usługowej (ustalenia § 47 pkt 1 lit. a oraz b uchwały);

- zabudowę produkcyjno-usługową wraz z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki wodnej i ściekowej oraz możliwością realizacji w budynkach produkcyjnych i usługowych mieszkania (w ilości 1 mieszkanie na 1 budynek) (ustalenia § 51 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 5 lit. b uchwały);

- zabudowę usługową - usługi oświaty wraz z możliwością lokalizowania budynków gospodarczych i garażowych stanowiących zaplecze zabudowy usług oświaty (ustalenia § 49 pkt 1 lit. a i b uchwały);

- techniczną obsługę gminy wraz z określeniem zasad kształtowania zabudowy (§ 63 pkt 1, 4 i 6 uchwały);

- powiększenie cmentarza wraz z możliwością realizacji nowej zabudowy usługowej związanej z funkcjonowaniem cmentarza (ustalenia § 60 pkt 1 lit. a, c uchwały w odniesieniu do jednostki terenowej 2.ZC);

- tereny zabudowy usługowej - usług oświaty, wraz z możliwością lokalizowania budynków gospodarczych i garażowych (ustalenia § 49 pkt 1, 3 i 4 uchwały w odniesieniu do jednostki terenowej 1.UO);

- teren technicznej obsługi gminy, z możliwością realizacji zabudowy (ustalenia § 63 pkt 1, 4 i 5 uchwały w odniesieniu do jednostki terenowej 1.OT); podczas gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje zakaz zabudowy. Według wojewody szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś jego zapisy zawarte w § 11 uchwały, w powiązaniu, z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi, dla wskazanych powyżej terenów, zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi do konkluzji, iż zapisy uchwały nie tylko naruszają przepisy Prawa wodnego, ale również są ze sobą sprzeczne. Wojewoda podniósł, że skoro Rada Miejska w [...], w ustaleniach planu odwołuje się do przepisów odrębnych (§ 11 ust. 1 uchwały), które wprost zakazują realizacji zabudowy na ww. obszarach, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczają do lokowania zabudowy (art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne), to nie może, z drugiej strony, dopuszczać do realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią bądź wprowadzać jedynie zakaz realizacji kondygnacji podziemnych (vide § 11 ust. 3 uchwały), co a contrario wskazuje na możliwość realizacji kondygnacji nadziemnych. Zdaniem skarżącego plan nie może dopuszczać do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a zatem ww zapisy uchwały należy uznać za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji normy zawartej w art. 88l Prawa wodnego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp. Wojewoda wskazał ponadto, że określając dla wymienionych powyżej terenów: funkcje, zasady zagospodarowania, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, a także nieprzekraczalną linię zabudowy określającą obszar tzw. "ruchu budowlanego", jak dla terenów pozostających poza zasięgiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nawet bez skorelowania ustaleń szczegółowych z przepisami odrębnymi, Rada naruszyła ustawowy porządek w dziedzinie szeroko pojętej ochrony przed powodzią. Zdaniem wojewody nie ma przy tym znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie upzp. Wojewoda wskazał na pozytywne uzgodnienie projektu planu z właściwym organem (postanowienie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...]) oraz zaopiniowanie, bez zastrzeżeń, przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (pismo z dnia 12 lipca 2012 r., znak: [...]), i podniósł, że pomimo to ustalenia planu, dopuszczające do zabudowy oraz powiększenia cmentarza na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Zdaniem skarżącego, nie ma znaczenia przy tym okoliczność powoływania się na przepisy odrębne w zakresie zasad zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w § 11 ust. 1 uchwały, tym bardziej wobec braku odwołania wewnętrznego do ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych. Skarżący uznał ww przepisy jako sprzeczne wewnętrznie.

Wojewoda [...] podkreślił, iż Rada Miejska w [...] nie dochowała wierności przepisom art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, który obliguje do obowiązkowego określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zdaniem skarżącego nadzoru zapisy planu naruszają zasadę komunikatywności aktu prawnego, która nakazuje redagować przepisy tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy - tymczasem z ustaleń samego planu wynika wprost możliwość realizacji zabudowy, w tym m.in. z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych zawartych w ustaleniach: § 32 pkt 1 lit. b, § 42 pkt 1, § 43 pkt 1, § 45 pkt 1, § 46 pkt 1 lit. a i b, § 47 pkt 1 lit. a oraz b, § 49 pkt 1, 3 i 4, § 51 pkt 1 lit. a i b i pkt 5 lit. b, § 60 pkt 1 lit a i c oraz § 63 pkt 1, 4 i 5 uchwały, a w sposób pośredni wynika to również z ustaleń § 11 ust. 3 uchwały ("Na terenach, o których mowa w ust 1 zakaz realizacji kondygnacji podziemnych"). W tym stanie rzeczy, w ocenie wojewody, odesłanie do "przepisów odrębnych w zakresie zasad zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią " (vide § 11 ust. 1 uchwały) jest niewystarczające, bowiem pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi i nie realizuje woli ustawodawcy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Podniósł, że w judykaturze, poglądy zbieżne ze stanowiskiem Wojewody nadzoru podzielono m.in. w prawomocnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2012 r., Sygn. akt II OSK 1063/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25.02.2013 r. Sygn. akt IV SA/Wa 2737/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r., Sygn. akt IV SA/Wa 2595/12; częściowo Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r. Sygn. akt II OSK 664/13. Skarżący podkreślił, iż omawiane zakazy zabudowy wynikają nie tylko z przepisów Prawa wodnego, ale również z samych ustaleń studium dla rzeki [...]. Wojewoda zanegował też prawidłowość ustaleń zawartych w § 35 pkt 5 uchwały, dotyczących odprowadzania ścieków, zgodnie z którymi "do czasu przyłączenia do sieci kanalizacji - odprowadzanie ścieków do atestowanych zbiorników bezodpływowych a następnie wywóz przez specjalistyczny zakład oczyszczania – z uwzględnieniem obowiązujących przepisów odrębnych w tym zakresie". Wskazał, że przepisem odrębnym w tym przypadku jest m.in. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zaś § 34 ww. rozporządzenia, który stanowi, iż "Zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej', przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi". Podniósł, że przedmiotowe przepisy umieszczone zostały w ramach ustaleń dotyczących zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej. Z kolei z § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że "Działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej", zaś z ust. 3 ww. przepisu wynika, że w przypadku "braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka (...) może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska ". Wojewoda uznał, że w przypadku braku kanalizacji, bądź w przypadku braku możliwości podłączenia do niej, nie jest możliwa realizacja budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, również na podstawie ww. przepisów.

Adn pkt. II

Skarżący podniósł, że zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach, którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w upzp poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7. Wskazał, że wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

W konsekwencji przyjął, że Rada Miejska w [...], podejmując skarżoną uchwałę, nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia ustaleń, o których m.in. mowa w:

- § 23 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie sytuowania reklam ustala się: (...) w liniach rozgraniczających dróg możliwość lokalizowania reklam w uzgodnieniu z zarządcą drogi";

- § 29 ust. 3 uchwały, w brzmieniu: "ustala się prowadzenie prac w terenach dróg publicznych — w tym włączenia dróg niepublicznych —po uzgodnieniu z ich zarządcą";

- § 33 pkt 5 lit. e uchwały, w brzmieniu: " W zakresie zasilania w energię elektryczną ustala się: (...) 5) w strefach oddziaływania obowiązuje (...) e) prowadzenie prac w uzgodnieniu z zarządcą sieci";

- § 34 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zaopatrzenia w wodę ustala się: (...) 3) dostawy wody do poszczególnych odbiorców za pośrednictwem indywidualnych przyłączy na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

- § 37 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zasilania w gaz ustala się: (...) 3) w terenach zabudowy mieszkaniowej - lokalizowanie szafek gazowych otwieranych na zewnątrz od strony ulicy w linii ogrodzeń, w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią";

- § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie telekomunikacji ustala się: (...) 2) obsługę abonentów za pośrednictwem indywidualnych przyłączy na warunkach określonych przez operatora sieci":

- § 41 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie melioracji ustala się: 1) w przypadku prowadzenia prac, których wynikiem jest zmiana sposobu użytkowania terenów zmeliorowanych - przebudowę (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych ";

- § 41 pkt 5 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie melioracji ustala się: (...) 5) uzgadnianie wszelkich prac dotyczących urządzeń melioracyjnych z organem właściwym w sprawie ewidencjonowania i zarządzania urządzeniami melioracji wodnych ";

-§ 61 pkt 2 lit. c uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów oznaczonych symbolem WS ustala się: (...) 2) w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu: (...) c) prowadzenie prac regulacyjnych i utrzymaniowych rzek tylko w zakresie niezbędnym dla ochrony przeciwpowodziowym po uzgodnieniu z właściwym zarządcą ". Skarżący uznał, że formułując ww postanowienia planu Rada uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu, od uzyskania zgody bądź dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami, udzielanymi przez podmioty takie jak zarządca: sieci, drogi i melioracji a także operator sieci.

Zdaniem Wojewody wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp gdyż zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano, zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania, zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, zdaniem wojewody, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. W tym zakresie Wojewoda powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 124/11.

Skarżący podniósł także, że kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp nie obejmuje m.in. możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji określonych w art. 20 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Wyjaśnił, że ww. przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących m.in. uprawnień zarządców dróg.

Według wojewody - wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych już w innych aktach prawnych, w tym także hierarchicznie wyższych norm ustawowych. W tej sytuacji niezbędne jest, zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności ustaleń, o których mowa w petitum skargi, a zawartych w: § 23 pkt 3, § 29 ust. 3, § 33 pkt 5 lit. e, § 34 pkt 3, § 37 pkt 3, § 40 ust. 1 pkt 2, § 41 pkt 1, § 41 pkt 5 oraz § 61 pkt 2 lit. c uchwały. Powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących zarówno w samej upzp oraz w innych aktach prawnych, jak również ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 upzp zawarto m.in. w:

- § 4 pkt 8 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 8) powierzchni zabudowy- należy przez to rozumieć sumę powierzchni rzutów wszystkich budynków na danej działce budowlanej lub terenie mierzonych po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnych ";

- § 4 pkt 15 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 15) udziale powierzchni biologicznie czynnej- należy przez to rozumieć wyrażony procentowo stosunek powierzchni terenu biologicznie czynnego w rozumieniu przepisów odrębnych do całkowitej powierzchni działki budowlanej lub terenu ";

- § 4 pkt 17 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 17) wysokości zabudowy- należy przez to rozumieć wysokość mierzoną od poziomu terenu - wg naturalnej warstwicy - przy najniżej położonym wejściu do budynku znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do rzędnej kalenicy lub innego najwyższego punktu budynku (bez elementów budynku takich jak maszty, anteny, kominy itp.). ".

Skarżący wskazał, że Rada Miejska w [...] w ustaleniach, o których mowa w § 4 pkt 17 uchwały zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy", pod kątem pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według wojewody z przepisów upzp jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy. W § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prawodawca wskazał, że " wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi".

Dalej wojewoda podniósł, że z ustaleń § 4 pkt 15 uchwały, jak również z ustaleń szczegółowych zawartych w: § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d, § 58 pkt 3 lit. d, § 59 pkt 3 lit. d, § 60 pkt 3 lit. d, § 62 pkt 3 lit. a uchwały, wynika, iż wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony został w odniesieniu do "terenu", podczas gdy z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wynika, iż obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej". W konsekwencji uznał, że niezbędnym jest stwierdzenie nieważności ustaleń planu miejscowego zawartych w ww. jednostkach redakcyjnych, które określają udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu.

Skarżący zakwestionował również ustalenia § 4 pkt 8 uchwały w odniesieniu do sformułowania "kondygnacja przyziemna". Wskazał, że pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako "pozioma nadziemna lub podziemna część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia". Podniósł, że przepisy ww. rozporządzenia dzielą kondygnację na podziemną, o której mowa również w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację] oraz nadziemną, o której mowa także w § 3 pkt 18 rozporządzenia. Wprowadzenie do obrotu prawnego innego rodzaju kondygnacji niż ta określona w przepisach technicznych – winno skutkować stwierdzeniem nieważności ustaleń § 4 pkt 8 uchwały, w odniesieniu do sformułowania "przyziemnych".

Adn. pkt III

Odnośnie do przewidzianej w mpzp ochrony konserwatorskiej wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten ostatni stanowi, że "ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów". Ww upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Przywołując art. 7 Konstytucji RP wojewoda zaznaczył, że kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Wypunktował, że powyższych warunków nie spełniają ustalenia planu, zawarte w:

- § 18 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "Przy realizacji inwestycji w częściach terenów objętych strefą archeologicznej ochrony konserwatorskiej - jak oznaczono na rysunku planu-ustala się: (...) 2) prowadzenie inwestycji w obrębie stanowisk archeologicznych po poprzedzeniu ich ratowniczymi badaniami wykopaliskowymi";

- § 18 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "Przy realizacji inwestycji w częściach terenów objętych strefą archeologicznej ochrony konserwatorskiej - jak oznaczono na rysunku planu-ustala się: (...) 3) prowadzenie inwestycji w strefach ochrony stanowisk archeologicznych pod nadzorem archeologiczno-konserwatorskim";

- § 18 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "Przy realizacji inwestycji w częściach terenów objętych strefą archeologicznej ochrony konserwatorskiej - jak oznaczono na rysunku planu-ustala się: (...) 4) przeprowadzenie ratowniczych badań wykopaliskowych w przypadku odkrycia nowych stanowisk archeologicznych ";

- § 57 pkt 1 lit. c uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu oznaczonego [...] ustala się: 1) w zakresie przeznaczenia terenu: (...) c) możliwość realizacji zabudowy usługowej - polegającej zarówno na odbudowie zabudowy historycznej jak i realizacji nowej – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków";

- § 60 pkt 1 lit. b uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu oznaczonego symbolami [...] i [...] ustala się: 1) w zakresie przeznaczenia terenów: (...) b) zachowanie istniejącej w terenie [...] kaplicy cmentarnej - polegające na przebudowie, rozbudowie – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków".

Zdaniem Wojewody, Rada Miejska w [...], niezasadnie wprowadziła obowiązek uzgadniania z konserwatorem zabytków wszelkich działań polegających na przebudowie, a także rozbudowie kaplicy cmentarnej oraz polegających na odbudowie zabudowy historycznej i realizacji nowej zabudowy w parku miejskim ([...] i [...]), a także obowiązek prowadzenia badań wykopaliskowych i nadzoru archeologiczno-konserwatorskiego dla każdej działalności inwestycyjnej w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej i w odniesieniu do "nowych stanowisk archeologicznych " (§ 18 pkt 4 uchwały). Uregulowania te, w ocenie skarżącego, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w mpzp zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie (na rysunku planu miejscowego). Upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania uzgodnienia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed planowanymi inwestycjami. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in. współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miejska w [...] nie miała kompetencji do modyfikowania określonego w ustawie zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź też przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego. Wojewoda podkreślił, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, a podstawę prawną w tym zakresie może stanowić wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

Te same zarzuty skarżący postawił ustaleniom mpzp nakładającym obowiązek prowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych, nadzoru archeologiczno - konserwatorskiego dla każdej działalności inwestycyjnej w rejonie stanowisk archeologicznych, w tym także w przypadku odkrycia nowych stanowisk archeologicznych (§ 18 pkt 2-4 uchwały). Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w takim przypadku wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 ww ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego.

Skarżący wskazał ponadto, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, brak jest pojęcia "ratowniczych badań wykopaliskowych"; ustawodawca posługuje się wyłącznie pojęciami badań: konserwatorskich, architektonicznych i archeologicznych (art. 3 pkt 10, 11 i 12 oraz następne ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zarzucił, że w ustaleniach § 18 pkt 4 uchwały, wprowadzono nakaz przeprowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych w przypadku odkrycia nowych stanowisk archeologicznych, a więc na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego, poza tym przepis ten zawarto w ramach ustaleń dotyczących wyznaczonych stref ochrony konserwatorskiej, będących ustaleniem planu miejscowego.

Wojewoda wskazał, że kwestionowane zapisy stanowią częściowo modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych; kwestie te komplekowo regulują przepisy ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy Prawo budowlane.

Adn. pkt IV

Wojewoda zarzucił, iż wbrew obowiązującym przepisom, w § 28 ust. 3 uchwały Rada Miejska w [...] ustaliła, iż: ,,Rezerwuje się teren pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym, relacji [...] - [...], z zachowaniem do czasu budowy dotychczasowego sposobu użytkowania terenu". Skarżący wskazał, że zgodnie z § 4 pkt. 13 uchwały, przez pojęcie "teren" należy rozumieć "część obszaru objętego planem o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, wyznaczona na rysunku planu liniami rozgraniczającymi", z kolei przez "linię rozgraniczającą" należy "rozumieć oznaczoną na rysunku planu linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Wojewoda zarzucił, że na rysunku planu miejscowego nie określono przeznaczenia terenu pod budowę przyszłej drogi [...] - [...], lecz jedynie "rezerwę terenu" a owa rezerwa zaliczona została do grupy oznaczeń informacyjnych, nie będących ustaleniami planu miejscowego. Powyższe wynika również wprost z § 5 ust. 2 uchwały, co jest sprzeczne wewnętrznie. Skarżący wskazał, iż przepis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniał Rady Miejskiej w [...] do "rezerwowania terenu pod budowę drogi", gdyż art. 35 ww. ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) zmieniającej ustawę o drogach publicznych z dniem 9 grudnia 2003 r. Rezerwowanie pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, mogło nastąpić na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dla procedur wszczętych przed dniem 9 grudnia 2003 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) a rezerwację terenu realizowało się przez odmowę wydawania zezwoleń budowlanych. Powołując się na art. 4 ust. 1 upzp oraz określoną w art. 2 pkt 5 ww ustawy definicję inwestycji celu publicznego tj. m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne; jak i definicję drogi publicznej określoną w art. 1 i art. 2 ust. 1 i art. 35 ust. 2 ustawy drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) - skarżący wskazał że Rada gminy formułując ustalenia planistyczne w tym zakresie winna zauważyć różnicę pomiędzy koniecznością rezerwowania pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pasa terenu, które obowiązywało 10 lat wcześniej od obecnych unormowań prawnych w tym zakresie, które wskazują na konieczność przeznaczenia takiego terenu. Wskazał też na ustalenia § 52 pkt 4 uchwały, z których wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem R, z przeznaczeniem pod tereny rolnicze, plan ustala "zachowanie istniejącej obsługi komunikacyjnej z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych". Zdaniem wojewody z powyższych ustaleń wynika możliwość dowolnego kształtowania linii rozgraniczających zarówno istniejących dróg (możliwość ich dowolnego poszerzenia o tereny rolnicze, oznaczone symbolem R), jak również dowolnej lokalizacji na tych terenach nowych dróg. Wojewoda podał, że z literalnego brzemienia art. 4 ust. 1 upzp wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego jest jednym z podstawowych elementów składających się na ustalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo " (...) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Dopuszczając, na mocy przywołanych powyżej ustaleń § 52 pkt 4 uchwały, do możliwości lokalizacji nowych oraz poszerzania istniejących dróg na terenach rolniczych (jednostki terenowe R), Rada Miejska w [...], nie określiła w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu w odniesieniu do jednostki terenowej R (gdyż tereny użytkowane rolniczo, są odmiennym sposobem przeznaczenia terenu od terenów komunikacji czyli dróg publicznych), co potwierdza załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił dalej, że z ustaleń zawartych w § 29 ust. 1 uchwały (l.p. 85 tabeli) wynikają następujące ustalenia: ,,Rezerwa terenu pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym: - droga klasy G relacji [...]- [...], - na granicy z terenami: [...] a [...] oraz [...] a [...] i [...] szerokość pasa terenu rezerwowanego pod drogę wraz z przyległymi drogami dojazdowymi wynosząca: 55 m, - szerokość drogi w pozostałych odcinkach - do uściślenia na etapie projektu wykonawczego, - dostępność drogi ograniczona - wyłącznie poprzez skrzyżowania". Zdaniem skarżącego oznacza to, że dopiero z projektu wykonawczego wynikać będzie faktyczna szerokość oraz samo usytuowanie ww drogi – a w związku z tym nie można mówić o jakimkolwiek przeznaczeniu w planie miejscowym pasa terenu pod budowę drogi publicznej. Zdaniem Wojewody nadzoru, ustalenia planu zawarte w: § 28 ust. 3, § 29 ust. 1, l.p. 85 i § 52 pkt 4 uchwały, w szczególności zaś w kontekście ustaleń § 4 pkt i 13 uchwały, naruszają art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 2 pkt 5 oraz art. 15 ust. 1 upzp.

Adn. pkt V

Wojewoda zarzucił, że z ustaleń przedmiotowego planu miejscowego wynika, iż organ uchwałodawczy w sposób zamienny określa kwestię dotyczącą procedury scalania i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości. Wskazał, że z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, że są to dwie odrębne procedury. Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, iż przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady miejskiej do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.).

Jak wyjaśnił dalej Wojewoda, na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp, dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) Rada gminy ma możliwość określenia w mpzp jedynie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej. Rada Miejska w [...] nie miała natomiast podstaw prawnych do formułowania ustaleń dotyczących wprowadzenia zakazu dokonywania podziału nieruchomości, o którym mowa w ustaleniach: § 46 pkt 6, § 49 pkt 6, § 50 pkt 5 oraz § 57 pkt 5 uchwały. Za naruszające wskazane powyżej przepisy wojewoda uznał również ustalenia, o których mowa w: § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych", jak również ustalenia zawarte w § 27 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 uchwały, w brzmieniu: "1. Warunkiem wydzielenia nowych działek budowlanych jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu przepisów odrębnych) oraz możliwości obsługi infrastrukturą techniczną i na warunkach określonych niniejszym planem. 2. Projektowane do wydzielenia działki budowlane muszą spełniać wymogi dla ustalonych w planie funkcji i przeznaczenia z uwzględnieniem przepisów odrębnych w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz określonych w planie zasad obsługi komunikacyjnej. 3. Ustala się możliwość dokonywania odstępstw od ustalonych w Rozdziale 8 uchwały minimalnych parametrów nowych działek budowlanych o nie więcej niż 5% ich wartości w przypadkach, kiedy z uwagi na istniejące uwarunkowania wydzielenie działek o takich parametrach nie jest możliwe. (...) 5. W przypadku dokonywania podziałów na nowe działki budowlane pod realizację zabudowy bliźniaczej ustala się taki sposób dokonywanie podziału, w wyniku którego powstaje parzysta liczba działek budowlanych. 6. W przypadku dokonywania podziałów zabudowanych działek budowlanych ustala się następujące zasady wyznaczania nowych granic działek: 1) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 4 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, 2) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 3 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych przy czym powyższe zapisy nie dotyczą podziałów, w wyniku których następuje podział budynku."

Skarżący wyjaśnił, że warunki i zasady podziału nieruchomości określa ustawa o gospodarce nieruchomościami, formułując kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy jw.). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy jw.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu oraz minimalnej powierzchni nowotworzonej działki budowlanej. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zdaniem wojewody rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Pomimo to, w przywołanych powyżej ustaleniach uchwały Rada określiła zasady i warunki dokonywania podziałów nieruchomości, polegające m.in. na określeniu minimalnej szerokości frontu działki w ramach ustaleń dotyczących parametrów nowo wydzielanych działek budowlanych, wprowadzając zakazy dokonywania podziałów działek, jak również wskazując, iż określona powierzchnia nowowydzielanej działki budowlanej, czy szerokość frontu działki (w przypadku scalenia i podziału) nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych. Z kolei ustalenia, o których mowa w:

- § 27 ust. 1 i 2 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału działek, które zostały już uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 93 ust. 2 i 3 ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również dodatkowe warunki dotyczące infrastruktury technicznej;

- § 27 ust. 3 i 5 uchwały, zawierają odstępstwa od normatywów powierzchniowych działek określonych w ustaleniach szczegółowych "z uwagi na istniejące uwarunkowania", jak również warunki dokonywania w zakresie parzystej liczby działek budowlanych, a więc zawierają dodatkowe nie przewidziane przepisami prawa ustalenia dotyczące warunków dokonywania podziału działek;

- § 27 ust. 6 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału zabudowanych działek budowlanych, które zostały już częściowo uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś w pkt. 1, 2, 4 i 7, z ustawowym wyłączeniem stosowania ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem wojewody zawierając, w omawianych powyżej ustaleniach, regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości w zakresie narzuconego parametru frontu działki, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, jak również zawierając inne warunki w zakresie procedury podziału nieruchomości, a nawet zakazu ich dokonywania, Rada naruszyła dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, który o podziale decyduje w formie decyzji administracyjnej.

Skarżący zwrócił uwagę, iż przepisy gminne, w tym mpzp, mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy, w szczególności wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Adn. pkt VI

Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności ustaleń § 19 uchwały, Wojewoda stwierdził, iż część ustaleń zaskarżonego planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Podniósł, że wiążący charakter studium wynika nie tylko z art. 9 ust. 4, ale również z art. 20 ust. 1 upzp, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium, natomiast z przeprowadzonej przez Wojewodę analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Halinów (wraz z załącznikiem mapowym), wynika, iż ustalenia przedmiotowego planu miejscowego w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych, pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium, bowiem "W Studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" (str. 33 załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]) a w § 19 kwestionowanej uchwały owa przestrzeń publiczna została określona.

Adn. pkt VII

Uzasadniając pkt. VII skargi Wojewoda wskazał, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno - budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Według wojewody jednym z takich rozporządzeń jest rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżący przywołał art. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 5 ww. ustawy. Zagospodarowanie działki budowlanej dotyczy m.in. kwestii usytuowania budynku (przepisy § 11 - 13 ww. rozporządzenia), dojść i dojazdów (przepisy § 14 - 16 ww. rozporządzenia), miejsc postojowych dla samochodów osobowych (przepisy § 18-21 ww. rozporządzenia), miejsc gromadzenia odpadów stałych (przepisy § 22 - 25 ww. rozporządzenia), uzbrojenia technicznego działki i odprowadzenia wód powierzchniowych (przepisy § 22 - 25 ww. rozporządzenia).

W ocenie skarżącego, skoro zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, to konkretyzację ww. przepisu należy odnaleźć na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ponadto, z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, winien odbywać się poprzez sformułowanie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Wojewoda przytoczył treść § 33 pkt 5 lit. a uchwały: " W zakresie zasilania w energię elektryczną ustala (...) 5) w strefach oddziaływania obowiązuje: a) zakaz lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi" i wskazał, że w ww. strefach wykluczona została lokalizacja pomieszczeń przeznaczonych tylko na stały pobyt ludzi, przy czym w planie przeznacza się m.in. tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy usługową. Natomiast, zgodnie z wymogiem § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Biorąc pod uwagę wskazane powyższe przepisy, w tym § 4 ww. rozporządzenia oraz ustalenia planu, wojewoda uznał, że uchwala narusza przepisy § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 1 upzp, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności tej części uchwały, która wprowadza ograniczenia w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych jedynie na stały pobyt ludzi.

Adn. pkt VIII

Wojewoda uznał, że Rada gminy naruszyła wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wskazał mianowicie, iż jest dopuszczalne takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, ale pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Ponadto przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, gdyż zmiana przeznaczenia może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu miejscowego, opcjonalnie sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu, nie można zatem w ustaleniach planu miejscowego stosować przeznaczenia alternatywnego. W tym kontekście skarżący wskazał, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] spornej uchwały ustalono jako przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej (vide § 43 pkt 1 uchwały). Powyższe przeznaczenie terenu wynika również z ustaleń części graficznej planu miejscowego, bowiem tereny oznaczone symbolem MN stanowią "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jednocześnie z dalszych zapisów planu wynika, że dla jednostki terenowej [...] ustalono "możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z zabudową garażową " (vide § 43 pkt 6 uchwały). W odniesieniu do ww. jednostki terenowej plan ustalił również różne, alternatywne, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym:

- minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 55% w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 4 lit. b uchwały) oraz 20% w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 43 pkt 6 lit. a uchwały);

- maksymalną powierzchnię zabudowy: 35% w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 4 lit. c uchwały) oraz 70% w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. b uchwały);

- maksymalną wysokość zabudowy budynków mieszkalnych: 12,5 m w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 5 lit. a uchwały) oraz 14,5 m w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. d uchwały);

- liczbę kondygnacji: do 3 kondygnacji w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 5 lit. a uchwały) oraz brak ustaleń w zakresie liczby kondygnacji w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 uchwały);

- minimalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 4 lit. d uchwały) oraz 0,01 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. c uchwały);

- maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,8 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 4 lit. d uchwały) oraz 1,5 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. c uchwały);

- geometria dachu: w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale od 10° do 45° (vide § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z § 43 pkt 5 uchwały) oraz do 45° w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. f uchwały).

Wojewoda podkreślił, że na tym obszarze określono też różne minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych: 1200 m2 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 7 lit. c tire drugie uchwały), zaś w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 800 m2 dla zabudowy wolno stojącej oraz 600 m2 pod zabudowę bliźniaczą (vide § 43 pkt 7 lit. a tiret drugie oraz § 43 pkt 7 lit. b tiret drugie uchwały). W ocenie skarżącego takie sformułowanie przepisów planu miejscowego, w formie oznaczenia przeznaczenia terenów w sposób alternatywny jest wadliwe, albowiem nie określa w sposób jednoznaczny, z chwilą wejścia w życie planu, przeznaczenia terenów. Przeznaczenie terenów de facto zostało uzależnione od woli podmiotu innego niż organ kompetentny do stanowienia przepisu prawa miejscowego, a więc innego niż rada miejska. Przy czym z uchwały nie wynika również, kto i w jakim terminie ma decydować, czy będzie tam realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, czy zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Należy przy tym podkreślić, że wskazane rodzaje funkcji zabudowy (alternatywnie albo zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna albo zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) i w konsekwencji ustalone dla tych funkcji sposoby kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego są zupełnie odmienne i wykluczają się wzajemnie. Sformułowanie w ten sposób ustaleń planu stwarza stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenów nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych tym planem, ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym planem. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości, co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie. Skarżący wskazał też, że jednostka terenowa [...] położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, objęta jest więc wnioskiem o stwierdzenie nieważności z racji położenia w tym obszarze.

Adn. pkt IX

W ocenie skarżącego, dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 53 uchwały. Zdaniem skarżącego, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 53 pkt 1 lit. c uchwały.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z wymogiem określonym w art. 28 ust. 1 upzp, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaznaczył, że w przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń. Skarżący wskazał także, iż przedmiotowa uchwała zawiera wiele błędów numeracji, które skutkują, brakiem właściwej komunikacji w ramach tak tworzonego aktu prawnego, np.:

- brak w uchwale § 30;

- podwójna numeracja w ramach ustaleń § 42 pkt 4;

- podwójna numeracja w ramach ustaleń § 43 pkt 5;

- podwójna numeracja w ramach ustaleń § 43 pkt 7.

W uzasadnieniu skargi wojewoda oznaczył ww. błędną numerację odwołującą się do treści podjętej uchwały. Podniósł, że również w legendzie dołączonej do rysunku planu miejscowego, znajdują się liczne błędy. Do najistotniejszych z nich zaliczył fakt zaliczenia do elementów informacyjnych planu, stref ochrony konserwatorskiej, które są ustaleniem planu miejscowego oraz błędne oznaczenie granicy [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz pomników przyrody, przy czym zdaniem skarżącego, z uwagi na fakt, że są to jedynie elementy informacyjne, nie wynikające z ustaleń planu miejscowego, to nie zachodzi konieczność stwierdzenia ich nieważności.

II.3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie i wskazała, że projekt planu uzyskał wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia i opinie, przeszedł całą procedurę planistyczną, przed publikacją został też przedstawiony do akceptacji wojewodzie. Zdaniem Rady Gminy, przepisy zawarte w art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 upzp w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne Wojewoda stosuje mechanicznie, bez uwzględnienia realnego charakteru opracowań powodziowych – w tym przypadku "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap III [...] – Rzeka [...]" z roku 2006 dla Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Taka interpretacja zdaniem Rady skutkowałaby likwidacją lub skazaniem na wegetację i upadek wiele miejscowości w całości położonych w strefie szczególnego zagrożenia powodzią. Podniosła, że kwestionowane przez Wojewodę tereny pod zabudowę wyznaczone były jako budowlane we wcześniej obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla O. Powyższe dotyczy również terenu cmentarza, założonego w 2 poł. XIX wieku, a który w przedmiotowym planie jest wyłącznie adaptowany. Obszar cmentarza był identyczny w w/w uprzednich planach miejscowych i nie uległ zmianie w kwestionowanym przez Wojewodę planie miejscowym z roku 2013. Rada wskazała, że Studium przeciwpowodziowe z 2006 r. wykonane zostało w skali 1:10.000 i charakteryzuje się dużym stopniem ogólnikowości wynikającej z niedokładności mapy topograficznej stanowiącej podkład opracowania (podobnie jak Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), co niesie za sobą dużą dozę niedokładności i upraszczania danych; a opracowania te nie uwzględniają lokalnej specyfiki terenu możliwej do uchwycenia wyłącznie w skali szczegółowej planu miejscowego (tj. skali 1:1000). Zdaniem Rady ustawodawca świadomy takich sytuacji specjalnie umieścił w ustawie Prawo wodne możliwość uzyskania odstępstwa (zwolnienia od zakazów) w trybie art. 88l ust. 2 i ust 7 pkt 1 gdyż uwzględnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy czy to w trybie planu miejscowego czy też indywidualnej decyzji administracyjnej istnieje możliwość dokładniejszego przyjrzenia się rzekomemu zagrożeniu powodziowemu a w konsekwencji dopuścił możliwość uzyskania indywidualnego odstępstwa (zwolnienia od zakazów) od ww. przepisu Prawa wodnego. Według Rady studium "uwzględnia się przy sporządzaniu [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" a nie "wprowadza się mechanicznie", a ostateczna ocena zagrożenia powodziowego należy do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Odnośnie do zarzutów, że Gmina [...] bezprawnie używa w przedmiotowym planie ustaleń, w których oddelegowuje inwestorów na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę do uzgadniania szczegółowych rozwiązań branżowych do innych organów: zarządców dróg publicznych, zarządców sieci inżynieryjnych, organów zarządzających sieciami melioracyjnymi, zarządców rzek, służb Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków itp. Rada wskazała, że ww. mpzp zawiera wystarczającą ilość zapisów branżowych, a do uzgodnienia odsyła jedynie w tej materii, której nie da się odpowiedzialnie ustalić na etapie planu i która wiąże się z oceną ostatecznego projektu realizacyjnego. Nadto podniosła, iż przepisy szczegółowe nakładają obowiązek uzgodnienia branżowego projektów budowlanych, o czym przedmiotowy plan jedynie przypomina inwestorom. Odnośnie do kwestii rezerwy pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym relacji [...]-[...] Rada podniosła, że w trakcie procedury planistycznej, Gmina [...] uzyskała pozytywne uzgodnienie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: [...]ZDW) – w zakresie układu dróg wojewódzkich. Droga ta została narysowana schematycznie, z uwagi na fakt iż do dnia dzisiejszego [...]ZDW nie posiada żadnego projektu przedmiotowej trasy i nie przekazało go Gminie [...], nie jest też wiadome kiedy taki projekt zostanie opracowany. W związku z powyższym nie jest możliwe wrysowanie linii rozgraniczających tej trasy, a jedynie pozostawienie pasa niezabudowanego w postaci rezerwy. Co do zarzutu niezgodności planu ze Studium w zakresie obszarów przestrzeni publicznej Rada wskazała, iż Wojewoda nie wziął pod uwagę różnicy pomiędzy charakterem Studium a charakterem planu miejscowego. Wyjaśniła, że Studium gminne nie będąc przepisem prawa miejscowego nie podlega tak wysokim rygorom językowym jak plan miejscowy będący przepisem tegoż prawa: opracowanie Studium stanowi załącznik do uchwały Rady Gminy, a plan miejscowy jest napisany w postaci uchwały. Używając określenia "W studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" urbaniści zaznaczyli jedynie, iż skala Studium 1:10.000 nie pozwala na wyznaczenie placów i skwerów, które na mapie Studium z uwagi na skalę byłyby nieczytelne (niezauważalne), co nie wyklucza ich wyznaczania w bardziej szczegółowym (skala 1:1000) miejscowym plunie zagospodarowania przestrzennego, jako efekt rozwiązania np. skrzyżowań ulicznych przy zbiegu ulic pod ostrym kątem. W zakresie niewłaściwego zredagowania planu i pojęcia "(...) zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi" – Rada wskazała, iż jest to "lapsus językowy". Podniosła, że niniejszy zapis sprowadza się do oczywistego zakazu lokalizowania zabudowy mieszkalnej i usługowej w strefach oddziaływania pola elektromagnetycznego linii elektroenergetycznych. Rada uznała za niezasadny zarzut dopuszczenia zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w terenie [...] określonym jako teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Zdaniem Rady organ nadzoru wkracza w tzw. "władztwo planistyczne", które zgodnie z art. 3 upzp stanowi wyłączną właściwość i zadanie gminy. Podniosła, iż ustalenia Studium stanowią jedynie ogólną delegację (wytyczne określające ogólny charakter) do planów miejscowych, a zgodnie z art. 4 upzp "ustalenie przeznaczenia terenu (...) następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". W zakresie sformułowanych w pkt. IX zarzutów Rada wyjaśniła, iż zapis ten dotyczy terenów leśnych przez które przebiegają istniejące sieci elektroenergetyczne, zrealizowane w systemie "prawnym" czasów PRL, a więc bez liczenia się z koniecznością uzyskania stosownych odlesień. Wskazała, że plan miejscowy nie przewiduje budowy nowych sieci, w tekście tylko zasygnalizowano adaptacje stanu istniejącego, ponadto do planu uzyskano decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2012 r. (znak [...]), w którym wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na obszarze planu miejscowego miejscowości [...] – a w którym nie kwestionowano przebiegu sieci przez grunty leśne, traktując to jako stan zastany.

II.4. Pismem z 20 maja 2014 r. Wojewoda [...] nadesłał do Sądu "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej etap III – rzeka [...]".

II.5. Pismem z 12 czerwca 2014 r. Wojewoda [...] nadesłał pismo w którym sprecyzował wnioski skargi w części dotyczącej terenów położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki [...],

II.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 sentencji wyroku z 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 586/14 (dalej również: "Wyrok WSA z 2014 r.") stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały odnośnie do: § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenie (...)"; § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) przyziemnych "; § 4 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenu"; § 4 pkt 17 uchwały; § 18 pkt 2, 3 i 4 uchwały; § 19 uchwały; § 23 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi; § 27 uchwały; § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania " (...) stały (...) "; § 33 pkt 5 lit. e uchwały; § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci"; § 37 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią "; § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) na warunkach określonych przez operatora sieci"; § 41 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych "; § 41 pkt 5 uchwały; § 42 pkt 5 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 42 pkt 5 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. c tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit, b tiret pierwsze uchwały; § 47 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 51 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 63 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 46 pkt 6 uchwały; § 49 pkt 6 uchwały; § 50 pkt 5 uchwały; § 52 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych "; § 53 pkt 1 lit. c uchwały; § 57 pkt 1 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków "; § 57 pkt 5 uchwały; § 60 pkt 1 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków"; § 61 pkt 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą". W pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt 2 sentencji powołanego wyroku). W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda zarzucił niezasadność dopuszczenia prawa zabudowy czy też rozbudowy obiektów już istniejących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, w szczególności poprzez niewłaściwą redakcję i wewnętrzną sprzeczność przepisów zawartych w § 11 uchwały. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości to, że znaczna część obszaru objętego spornym planem miejscowym położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Pojęcie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zdefiniowano w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne jako: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat; b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat; c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo wodne, stanowiące działki ewidencyjne; d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Do akt dołączono "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap III [...] – Rzeka [...]" z 2006 r. W wyniku zmiany ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 15 lutego 2011 r. Nr 32 poz. 159) "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią" zostały uznane za "obszary szczególnego zagrożenia powodzią". W art. 17 ustawy nowelizacyjnej z 2011 r. jednoznacznie wskazano, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy – uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy do dnia uwzględnienia, odpowiednio, w tych dokumentach obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy Prawo wodne, czyli map zagrożenia powodziowego. Jak stanowi art. 17 ust. 2 ww ustawy z 2011 r. owe dotychczasowe obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią uwzględnia się m.in. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy. Zgodnie z art. 14 ustawy z 5 stycznia 2011 r., studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk oraz 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Zakazy te wynikają wprost z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i mają charakter powszechny. Wyjątkowo, jak stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Z powyższego wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje ustawowy zakaz lokowania nowej zabudowy czy rozbudowy zabudowy już istniejącej z dopuszczalnymi w ramach określonej ustawą procedury wyjątkami. Sąd zaaprobował w tym zakresie stanowisko Wojewody i podkreślił, że wynika ono wprost z przywołanych przepisów. Dalej Sąd wskazał, że do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona, więc ustalenia ww. studium ochrony przeciwpowodziowej z 2006 r. winny zostać uwzględnione w mpzp przez organ uchwałodawczy, zgodnie z art. 17 ww. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Sąd podkreślił, że kontrolowany plan miejscowy dopuszcza realizację zabudowy na terenach, gdzie dotychczas zabudowa miała miejsce a jednocześnie w części graficznej (na rysunku planu) określa tereny szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast w § 11 wskazuje, że "Na terenach zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1% uwzględnia się przepisy odrębne w zakresie zasad zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią". Następnie w ust. 2 § 11 plan ustanawia zasadę, że "podczas prowadzenia inwestycji na terenach, o których mowa w ust. 1 należy uwzględnić przepisy odrębne z zakresu ochrony przeciwpowodziowej". Zgodnie zaś z § 11 ust. 3 uchwały "Na terenach, o których mowa w ust. 1 zakaz realizacji kondygnacji podziemnych". Sąd przyjął, że przepisy zawarte w § 11 planu, jakkolwiek nie odsyłają wprost do stosowania przepisów ustawy Prawo wodne lecz do "przepisów odrębnych z zakresu ochrony przeciwpowodziowej", to jednak, zgodnie z art. 17 ww. ustawy z 5 stycznia 2011 r. wyczerpują wymóg "uwzględnienia" obszarów "bezpośredniego" a obecnie "szczególnego" zagrożenia powodzią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt. 7 upzp Czego innego dotyczy natomiast delegacja ustawowa dopuszczająca w art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp ustanowienie w planie miejscowym osobnego, a więc wynikającego z inicjatywy gminy, zakazu zabudowy. Określona w pkt 9 art. 15 ust. 2 upzp kompetencja do ustanawiania w mpzp zakazów zabudowy wiąże się np. z kształtowaniem przestrzeni publicznej na terenie gminy poprzez samodzielne określanie terenów zieleni w postaci parków czy terenów rekreacyjnych. Za niezasadne należy zaś uznać żądanie "przenoszenia" bezpośrednio do części tekstowej mpzp treści przepisów innych powszechnie obowiązujących aktów prawnych, w tym w szczególności unormowań ustawowych. Wojewoda w skardze domaga się stwierdzenia nieważności powielanych przez plan miejscowy przepisów rangi ustawowej a w zakresie art. 88l ustawy Prawo wodne – jako zarzut pod adresem Rady gminy wskazuje brak ustanowienia w mpzp osobnego zakazu zabudowy na terenach, na których ów zakaz formułuje jednoznacznie ustawa Prawo wodne. Nakazując uwzględnienie studiów ochrony przeciwpowodziowej oraz przepisów odrębnych w planie miejscowym ustawodawca miał na celu jednoznaczne wskazanie w planistycznym akcie prawa miejscowego charakterystycznych obszarów objętych odrębnymi przepisami. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że treść ww. przepisów odrębnych ma być przeniesiona wprost do części tekstowej mpzp – ponieważ z chwilą uchwalenia planu ustanowione przez Radę Gminy przepisy stanowią osobną od przepisów ustawy podstawę prawną określającą sposób i warunki zagospodarowania danego terenu. Tego rodzaju podwójny zakaz (bo wynikający zarówno z osobnej ustawy – tu ustawy Prawo wodne jak – i z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie znajduje uzasadnienia – o ile jego podstawą są jedne i te same okoliczności a więc np. określenie zagrożenia powodziowego wynikającego ze studium ochrony przeciwpowodziowej. Jak słusznie podkreślił wojewoda w innej części skargi: "powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne". Argumentując niezasadność i nieracjonalność tego rodzaju podwójnych regulacji Sąd zwrócił uwagę na to, że ewentualna zmiana przepisów ustawy wskazanej w planie jako przepis odrębny nie miałaby wpływu na dalsze obowiązywanie zakazu wynikającego z przepisów prawa miejscowego. Przykładowo generalny zakaz zabudowy na terenach zagrożenia powodziowego wyeliminowany z ustawy Prawo wodne (bądź choćby częściowo ograniczony) – w przypadku transponowania go wprost do części tekstowej mpzp nadal ustanawiałby zakaz zabudowy na całym ww. terenie. Ustanowienie w mpzp tego rodzaju zapisu skutkowałoby niedopuszczalnością jakiejkolwiek nowej zabudowy czy rozbudowy obiektów już istniejących nawet pomimo uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zwolnienia z zakazu, o jakim mowa w art. 88l ustawy Prawo wodne. Należy też podkreślić, że w praktyce zwolnienie z zakazów oparte na treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, organy gospodarki wodnej uzależniają m.in. od dopuszczalności zabudowy terenu w planie miejscowym. Uznają bowiem, że zwolnienie z zakazu zabudowy winno pozostawać w zgodzie z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam zakaz zabudowy wynikający z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne obowiązuje zresztą niezależnie od uchwalenia na danym terenie mpzp. W konsekwencji ustanowienie na danym terenie osobnego zakazu zabudowy w przepisie prawa miejscowego oznaczałoby obowiązywanie zakazu zabudowy nawet w przypadku uzyskania zwolnienia z zakazu w trybie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Z kolei uzyskanie zwolnienia z zakazu zabudowy winno podporządkowywać proces budowlany wymogom mpzp. Stąd też zasadne było w ocenie Sądu określenie w mpzp linii zabudowy na ww. terenach. Dalej Sąd wskazał, że plan miejscowy tworząc nowe warunki gospodarowania przestrzenią musi uwzględniać także istniejący od dawna na danym terenie sposób jego zagospodarowania. Nie sposób zatem uznać, że tereny już zabudowane budynkami jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, zagrodowymi bądź np. usługowymi – przez to że teren ten określono w studium ochrony przeciwpowodziowej jako teren zagrożony powodzią winny być określone w nowym mpzp jako tereny rolne, rekreacyjne czy leśne czyli tereny z założenia pozbawione prawa zabudowy. Wynikający z ustawy Prawo wodne zakaz zabudowy dotyczy zabudowy nowej i nie ma wpływu na legalność zabudowy już istniejącej. Zmiana generalnego przeznaczenia terenów już zabudowanych – wywołałaby niekorzystny dla gminy skutek w postaci odpowiedzialności finansowej opartej na art. 36 upzp

Rada Gminy na terenach oznaczonych w części graficznej mpzp jako tereny szczególnego zagrożenia powodzią, poprzez ustalenie zawarte w ust. 2 § 11 mpzp jednoznacznie nakazała w każdym procesie inwestycyjnym uwzględnić przepisy odrębne z zakresu ochrony przeciwpowodziowej. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że na ww. terenach (np. tych oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) zarówno nowa zabudowa jak i rozbudowa zabudowy już istniejącej wymaga uzyskania (w drodze decyzji administracyjnej) zwolnienia z zakazu, o jakim mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego w trybie art. 88l ust. 2 tej ustawy. Systematyka § 11 spornego mpzp nakazuje dalej przyjąć, zgodnie z tym co zostało już wyżej wyartykułowane, że osobno ustanowiony zakaz w § 11 ust. 3 mpzp, czyli zakaz realizacji kondygnacji podziemnych – oznacza, iż nawet uzyskanie zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne nie daje podstaw do wybudowania na terenie szczególnego zagrożenia powodzią jakiegokolwiek budynku zawierającego kondygnację podziemną. Zakaz ustanowiony w § 11 ust. 3 mpzp jest bowiem osobnym od zawartego w art. 88l ust. 1 prawa wodnego, a będącym wyrazem kompetencji gminy określonej w art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp rodzajem zakazu zabudowy a nie powieleniem zakazu wynikającego z Prawa wodnego czy też, jak twierdzi wojewoda, jego ograniczeniem jedynie do kondygnacji podziemnych. Wymagane stosownie do art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne uzgodnienie planu miejscowego z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – nie zwalnia z zakazów zabudowy wynikających z art. 88l ustawy Prawo wodne. Podzielając argumentację skargi co do zakazu realizacji nowej zabudowy na terenach zagrożonych powodzią, Sąd nie uwzględnił żądania wojewody co do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 i 3 uchwały jak i żądania stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej dopuszczającej zabudowę na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż przepisy mpzp, jakkolwiek nie są sformułowane precyzyjnie, to jednak do przepisów odrębnych w wymaganym zakresie odsyłają. Sporna pozostaje jedynie wykładnia § 11 mpzp. Żądanie sformułowane przez wojewodę w zasadzie nie mogło być zrealizowane, gdyż przepisy mpzp określają generalne przeznaczenie gruntów, w tym gruntów leżących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, i nie ustanawiają tam wprost prawa do zabudowy. Skoro zatem w skardze nie wskazano części tekstowej planu, tj. konkretnych jednostek redakcyjnych, które Sąd mógłby z zaskarżonej uchwały wyeliminować – to niemożliwe (bo nieczytelne i nieprecyzyjne) byłoby opisowe stwierdzenie nieważności części tekstowej mpzp tak jak tego żądał wojewoda tj. np. "stwierdzenie nieważności zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], określonych, jako tereny zabudowy usługowej". Nie do przyjęcia jest stwierdzenie nieważności postanowień przepisów prawa miejscowego poprzez sformułowanie w wyroku jego interpretacji czyli: "(...) w zakresie, w jakim dopuszcza on (...)". Tak sformułowany wyrok Sądu całkowicie pozbawiałby mpzp komunikatywności a sam plan wymagałby szczegółowej wykładni. Nadto plan i wyrok musiałyby stanowić integralną całość, ponieważ w praktyce niemożliwe byłoby transponowanie do treści mpzp treści wyroku Sądu stwierdzającego jego nieważność w tak określonym zakresie. Pozostałe zarzuty skargi Sąd w zdecydowanej większości podzielił. Wskazując, że zasadne są zarzuty wojewody wskazujące na brak podstaw do ustanawiania w mpzp dodatkowych lecz nie wynikających z delegacji ustawowej kompetencji dla innych organów, jako organów opiniujących bądź uzgadniających proces inwestycyjny, czy też powielanie w mpzp przepisów ustaw dane kompetencje ustanawiających. Chodzi w szczególności o wyartykułowane w skardze zapisy planu zawarte w: § 23 pkt 3; § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. e/; § 34 pkt 3; § 37 pkt 3; § 40 ust. 1 pkt 2; § 41 pkt 1, § 41 pkt 5; § 61 pkt 2 lit. c/. W ocenie Sądu zasadne są też zarzuty Wojewody wskazujące na niecelowość ponownego definiowania bądź też osobnego definiowania w mpzp pojęć zdefiniowanych już w innych aktach prawnych. Chodzi w szczególności o definicje i sformułowania określone w § 4 pkt 8 uchwały, § 4 pkt 15 i w § 4 pkt 17 uchwały. Sąd podkreślił, że nie ma możliwości redakcji zaskarżonej chwały, co wpływa istotnie na możliwość ingerowania w jej treść czy układ poszczególnych przepisów. W konsekwencji uznając za zasadne argumenty wojewody zawarte w pkt II skargi a dotyczące określenia w § 55 pkt 3 lit. d/, § 56 pkt 3 lit. d/, § 57 pkt 3 lit. d/ i e/, § 58 pkt 3 lit. d/ i e/, § 59 pkt 3 lit. d/ i e/, § 60 pkt 3 lit. d/ i e/, § 62 pkt 3 lit. a/ i b/ uchwały wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu zamiast do "działki budowlanej" (jak to wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp) – Sąd skargi w tym zakresie nie uwzględnił. Z redakcji art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wynika, że wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z woli samego ustawodawcy odnoszą się do powierzchni działki budowlanej nie zaś do terenu. Jednocześnie jednak z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość określenia takiej powierzchni również w odniesieniu do terenu. Sąd wyeliminował z § 4 pkt. 15 sformułowanie "lub terenu" ale zaniechał tej samej czynności w ww. zakresie. Stwierdzenie nieważności ustaleń planu miejscowego zawartych w ww. jednostkach redakcyjnych (w § 55 pkt 3 lit. d/, § 56 pkt 3 lit. d/, § 57 pkt 3 lit. d/ i e/, § 58 pkt 3 lit. d/ i e/, § 59 pkt 3 lit. d/ i e/, § 60 pkt 3 lit. d/ i e/, § 62 pkt 3 lit. a/ i b/), określających udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu poprzez wyeliminowanie z nich sformułowania "powierzchni terenu" wprowadziłoby większy chaos niż zapis już istniejący, gdyż wówczas w ogóle nie byłoby odniesienia ani do terenu, który w tym przypadku należy traktować jako odpowiednik działki budowlanej, ani do działki budowlanej. Przepisy planu określałyby ów wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ale nie określałyby czego ów wskaźnik dotyczy. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał ponadto za zbyt pryncypialną i zbyt daleko idącą ingerencję organu nadzoru w samą redakcję treści przepisów prawa miejscowego. Sąd podzielił też zawarte w pkt III skargi stanowisko wojewody wskazujące na to, że niedopuszczalne jest zobowiązywanie i nakładanie zadań, w drodze uchwały rady gminy, na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi np. przy zabytku. Wymogi uzyskania pozwolenia winny wynikać wprost z przepisów ustawy bądź też plan powinien wprowadzać we własnym zakresie ograniczenia inwestycyjne (stosownie do kompetencji ustawowych) ale nie może odsyłać do uzyskania zgody czy ustanowienia warunków przez inny organ, o ile nie wynika to z przepisów rangi ustawowej. Innymi słowy, nie ma podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku "uzgadniania", związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, u nie uchwała rady gminy. Trzeba przy tym podkreślić, że ww. ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź uzgodnienie. Nadto słuszny jest zarzut skargi wskazujący na niezasadność wprowadzenia w planie miejscowym obowiązku uzgadniania z konserwatorem zabytków wszelkich działań inwestycyjnych przy zabytku oraz obowiązku prowadzenia badań wykopaliskowych i nadzoru archeologiczno-konserwatorskiego dla każdej działalności inwestycyjnej w rejonie stanowisk archeologicznych. Uwzględniając zatem zarzuty skarżącego Sąd stwierdził nieważność mpzp w żądanym przez niego zakresie, tj. § 18 pkt 2, 3 i 4; § 57 pkt 1 lit. c/ co do sformułowania: "(...) – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków " i § 60 pkt 1 lit. b/ w zakresie sformułowania: "(...) – w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organem administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotów zamierzających dokonać określone czynności w stosunku do zabytków zostały już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 32 i 36) oraz w ustawie Prawo budowlane (art. 39). Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności § 28 ust. 3 ani § 29 ust. 1, l.p. 85 uchwały, w których Rada Miejska w [...] "zarezerwowała teren pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym, relacji [...]-[...], z zachowaniem do czasu budowy dotychczasowego sposobu użytkowania terenu". Uzasadnienie skargi wskazujące aktualnie na brak podstaw prawnych do tego typu zapisów prawa miejscowego nie jest pozbawione racji i Sąd co do zasady argumentację wojewody w tym zakresie podziela. Rezerwowanie pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego było dopuszczalne na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 260), dla procedur wszczętych przed [...] grudnia 2003 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu przed dniem [...] grudnia 2003 r., w planach zagospodarowania przestrzennego należało rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego. Zgodnie zaś z obecnym brzmieniem art. 35 ust. 2 ww. ustawy – w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego "przeznacza się" pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Tym niemniej skoro, jak zauważył sam wojewoda, tego typu zapis planu jak "rezerwa terenu" nie wywołuje skutków prawnych (bo nie jest to "przeznaczenie" terenu pod inwestycję celu publicznego w postaci drogi publicznej a ma jedynie charakter informacyjny), to nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego nieważności. Sąd podzielił część argumentów z pkt. IV skargi i stwierdził nieważność § 52 pkt 4 uchwały, z którego wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem R, z przeznaczeniem pod tereny rolnicze, plan ustala "zachowanie istniejącej obsługi komunikacyjnej z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych". Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niezasadnego określenia zasad podziału nieruchomości Sąd wskazał, że wszelkie dotyczące ww. materii zapisy mpzp pozostają poza zawartą w art. 15 upzp kompetencją. Stosownie do art. 15 ust. 2 ust. 8 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym". Zasady i tryb postępowania w tym zakresie, tj. zasady "scalania i podziału nieruchomości" określają przepisy zawarte w art. 101-108, tj. w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. 2014 r. poz. 518 – dalej: u.g.n.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 6, poz. 736). Ustawodawca uznał za konieczne określenie w planie zasad scalenia i podziału. Zgodnie z § 4 ust. 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego". Tego typu ustalenia mogą być respektowane wyłącznie na dużym obszarze w ramach procedury kształtowania przestrzennego danego terenu. Czym innym jest natomiast "podział nieruchomości“. Przedmiotem takiego administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego (ewidencyjnego) wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej większej liczby działek ewidencyjnych. Mylenie tych dwóch procedur (scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości ) i ustanawianie w mpzp zamiennych ustaleń w tym zakresie – z punktu widzenia techniki legislacyjnej należy uznać za niedopuszczalne. W § 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały wskazano, że w planie określa się "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości". Natomiast, jak słusznie zauważył skarżący, z ustaleń szczegółowych mpzp wynika jednoznacznie, iż uregulowane w nim zostały także (a właściwie przede wszystkim) warunki i zasady dokonywania podziału nieruchomości (por. § 27 uchwały). Sporny plan dopuszcza np. "możliwość wydzielenia nowych działek budowlanych" (§ 42 pkt. 5) bądź ustanawia zakaz takiego podziału (np. w § 32 pkt 6, § 46 pkt 6 czy § 46 pkt 6 uchwały) a przy tym (również bez podstawy prawnej) określa parametry: minimalnej szerokości wydzielanych działek budowlanych (§ 41 pkt 5 uchwały; § 42 pkt 5 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 42 pkt 5 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. c/ tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. b/ tiret pierwsze uchwały; § 47 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 51 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały; § 63 pkt 7 lit. a/ tiret pierwsze uchwały) oraz przebieg linii podziału w odniesieniu do linii rozgraniczających dróg (§ 27 ust. 4). Przepisy zawarte w art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp nie upoważniają rady gminy do określenia zasad i warunków podziału nieruchomości, lecz jedynie do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zasady i warunki podziału nieruchomości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie w mpzp minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej (dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r.) jest dopuszczalne (zresztą fakultatywnie) w oparciu o art. 15 ust. 3 ust. 10 upzp Podział nieruchomości, jak wynika z art. 93 ust. 1 u.g.n. musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu, jak stanowi wprost art. 93 ust. 2 u.g.n., dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie odsyła do ustaleń planu w zakresie możliwości (dopuszczalności) podziału lecz w zakresie określonym w art. 93 ust. 2 u.g.n., a przepisy upzp dają radzie gminy wąską kompetencję do określenia minimalnej powierzchni działki budowlanej. Uwzględniając powyższe Sąd konsekwentnie stwierdził nieważność całego § 27 uchwały. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia w § 43 uchwały – art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 upzp W planie miejscowym obligatoryjnie określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jak również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Określone dla danej jednostki terenowej zasady kształtowania zabudowy nie mogą się wykluczać. W tym kontekście gmina nie mogła pominąć funkcjonującego od lat na danym terenie stanu "zastanego". Skoro na terenie całego kraju mamy do czynienia ze zjawiskiem lokowania niskiej zabudowy wielorodzinnej pomiędzy zabudową jednorodzinną, to nie sposób sztywno określić, że na danym terenie nie jest możliwa zabudowa wielorodzinna jednocześnie z zabudową jednorodzinną. Stąd nie można przyjąć, że tego rodzaju zamienne przeznaczenie (określone w § 43 pkt. 6 mpzp) się nie wyklucza. Dla terenów oznaczonych jednostkami od 23 MN do 65 MN ustalono jako przeznaczenie "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej") a jedynie na terenie [...] dopuszczono zabudowę wielorodzinną. I jakkolwiek nie ustalono dla tej ostatniej maksymalnej ilości kondygnacji to w mpzp określono maksymalną wysokość budynków tylko o 2 m wyższą niż wysokość budynków jednorodzinnych. W konsekwencji Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności planu w zakresie określającym różny wskaźnik intensywności zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomościach o różnym przeznaczeniu. W ocenie Sądu rację miał wojewoda podnosząc, że dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 53 pkt. 1 c uchwały. Powyższe skutkowało uznaniem, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 ust. 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c upzp Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

II.7. Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok WSA w Warszawie z 2014 r. skargą kasacyjną w części, w której Sąd oddalił skargę (Wojewoda szczegółowo określił w skardze kasacyjnej zakres zaskarżenia). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

A) błędną wykładnię przepisów prawa materialnego:

1) art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy upzp;

2) art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 upzp;

3) art. 7 Konstytucji RP, w związku z art. 15 u.p.z.p,, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 upzp;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 upzp;

5) art. 15 ust. 2 pkt 1 i pakt 6 upzp, § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 upzp

B) naruszenie przepisów postępowania art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w szczególności wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do zarzutów skarżącego, o których mowa w pkt III skargi kasacyjnej oraz wobec przyjęcia błędnego stanu faktycznego wskutek niezbadania w pełnym zakresie skarżonego aktu, a w szczególności w zakresie objętym pkt I, IV i V skargi kasacyjnej, co skutkowało częściowym oddaleniem skargi.

Wojewoda wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

II.8. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 3051/14 (dalej również: "Wyrok NSA z 2015 r.") uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 – Prawo wodne w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 upzp oraz art. 28 ust. 1 upzp Sąd Wojewódzki, kierując się niewłaściwą wykładnią wymienionych przepisów błędnie przyjął, że rozwiązania przedmiotowego planu w zakresie wyznaczonego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią odpowiadają obowiązującym wymogom prawnym. Sporne zagadnienie ma w rozpatrywanej sprawie doniosłe znaczenie zważywszy, że znaczna część terenów objętych planem położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a według rysunku planu i jego części tekstowej określone tereny przeznaczone zostały na zabudowę m.in. mieszkaniową oraz usługową lub rozbudowę obiektów istniejących. NSA podkreśliło, że w sprawie trudno było przyjąć, że plan miejscowy został sporządzony i uchwalony zgodnie z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, a zwłaszcza art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 stanowiącego, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochroną przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych, czy zmiany ukształtowania terenu. Niewątpliwie samo wskazanie na rysunku planu granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią nie świadczy o właściwym uwzględnieniu wymienionych przepisów odrębnych, skoro jednocześnie na tym samym obszarze przewidziano tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz innego rodzaju, oznaczane symbolami U, MN, MNU, ZC, PU, KS, UO, OT. Wbrew argumentacji Sądu Wojewódzkiego, przyjęte w części graficznej i tekstowej rozwiązania, zwłaszcza w kontekście wadliwej redakcji § 11 Uchwały – nie pozwalają na jednoznaczne wyinterpretowanie obowiązywania na spornym obszarze zakazu zabudowy czy rozbudowy w związku z ochroną przeciwpowodziową. Wręcz przeciwnie, oznaczenie poszczególnych terenów symbolami MN, U, MNU oraz innymi wskazuje zasadniczo na możliwość realizacji nowej zabudowy lub rozbudowy istniejących obiektów, a obowiązywanie generalnego zakazu określonego art. 88l ust. 1 Prawa wodnego nie jest oczywiste wobec niejasnego sformułowania § 11 ust. 1 Uchwały. Natomiast zawarte w ust. 2 § 11 odesłanie do przepisów odrębnych odniesione zostały do "prowadzenia inwestycji", co rodzi niebezpieczeństwo pominięcia tego wymogu na etapie lokalizacji konkretnej inwestycji i zatwierdzenia projektów budowlanych. Z kolei, ustanowienie w ust. 3 wyraźnego "zakazu realizacji kondygnacji podziemnych" pogłębia wewnętrzną niespójność omawianej regulacji, bowiem może prowadzić do wniosku, że na omawianym obszarze nie obowiązuje zakaz realizacji kondygnacji nadziemnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że takie ustalenia części graficznej i tekstowej planu mogą wywołać u przeciętnego odbiorcy przekonanie, że każda nieruchomość znajdująca się na terenach oznaczonych symbolami m.in. MN, U, MNU – może być zabudowana, podczas gdy taka możliwość istnieje wyłącznie w razie uzyskania indywidualnej decyzji przewidzianej w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Mając na uwadze, że analizowane postanowienia uchwały dotyczą tak istotnych treści prawa własności przysługującego poszczególnym podmiotom do nieruchomości objętych obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, to wszelkie ograniczenia wynikające z powszechnego zakazu zabudowy powinny być w sposób jednoznaczny przewidziane w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że niewłaściwe jest również wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że zwolnienie od zakazu zabudowy przewidziane w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego może być uzależnione od dopuszczalności zabudowy terenu w planie miejscowym. Jak wynika wyraźnie z wymienionego przepisu dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji zwolnić od ustawowych zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia prowadzą, o ile zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią. Reasumując Sąd II instancji stwierdził, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobu zagospodarowania obszaru szczególnego zagrożenia powodzią nie może być realizowany przez samo wskazanie granic takiego obszaru w części graficznej oraz formalne odwołanie się do przepisów odrębnych w części tekstowej uchwały, lecz konieczne jest także określenie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi w obowiązujących przepisach odrębnych. Jako niezasadny NSA uznał zarzut dotyczący przepisu art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiącego, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się natomiast z zarzutem, w którym podniesiono, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do istoty argumentacji przedstawionej przez organ nadzoru w skardze, dotyczącej szczegółowych ustaleń zawartych § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania: "przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych". Sąd Wojewódzki skoncentrował się tylko na kwestii związanej z warunkami oraz zasadami dokonywania podziału nieruchomości zawartymi w § 27 zaskarżonej uchwały i stwierdzając jego nieważność pominął w swoich rozważaniach kwestie ustaleń szczegółowych w wymienionych wyżej przepisach uchwały. Z tych względów zasadnie zarzucono naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynikają precyzyjne przesłanki oceny Sądu skutkujące stwierdzenie nieważności uchwały co do § 4 pkt 8 i 15 uchwały. NSA odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodził się z Sądem I instancji, że nie jest wykluczone lokowanie na danym terenie zabudowy wielorodzinnej pomiędzy zabudową jednorodzinną, jednak ustalenia planu powinny jednoznacznie konkretyzować jednostki ewentualnie części terenu, na których przewiduje się tylko zabudowę jednorodzinną lub tylko wielorodzinną. Wskazał natomiast, że wymogu takiego nie spełnia alternatywny sposób określenia przeznaczenia danego terenu.

III. Na rozprawie 9 maja 2016 r. pełnomocnik organu poparł skargę oraz oświadczył, że zakres zaskarżenia, tak jak w piśmie modyfikującym skargę oraz w skardze kasacyjnej (pkt 1) powinien w każdym "tiret" na końcu obejmować zwrot "dla rzeki [...]". Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi. Na pytanie Sądu pełnomocnicy obu stron zgodnie oświadczyli, że w § 11 ust. 1 uchwały chodzi o obszar szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki [...].

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje:

IV.1. Zdaniem Sądu skarga, w części poddanej pod ponowny osąd WSA w Warszawie na skutek Wyroku NSA z 2015 r., zasługuje w zasadniczej części na uwzględnienie.

IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku częściowego uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. II OSK 1117/05, CBOSA). Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

IV.3. W następnej kolejności należy przywołać szczegółowy zakres zaskarżenia podany w skardze kasacyjnej, albowiem wyznacza on również granice ponownego rozpoznania sprawy (art. 183 § 1 w zw. z art. 168 § 3 p.p.s.a.). Otóż Wyrok WSA z 2014 r. został zaskarżony w następującym zakresie:

"1.

- § 46 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...] i [...] (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki [...]);

- § 47 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...] i [...] (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki [...]);

- § 42 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki [...]);

- § 42 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w zakresie, w jakim położone są w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 43 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki [...]);

- § 43 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...] i [...] w zakresie, w jakim położone są w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 45 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (w związku z ich położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki [...]);

- § 45 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: [...] i [...] w zakresie,w jakim położone są w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 60 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenu oznaczonego symbolem [...], w zakresie, w jakim położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 51 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenu oznaczonego symbolem [...], w zakresie, w jakim położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 32 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] (w związku z jego położeniem w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki [...]);

- § 49 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenu oznaczonego symbolem [...], w zakresie, w jakim położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 63 uchwały, oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do części terenu oznaczonego symbolem [...], w zakresie, w jakim położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

- § 11 ust. 2 i 3 uchwały;

2.

- zawartych na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie rezerwy terenu pod budowę drogi [...] – [...];

- § 28 ust. 3 uchwały;

- § 29 ust. 1, l.p. 85 uchwały;

3.

- § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych";

4.

- § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d i e, § 58 pkt 3 lit. d i e, § 59 pkt 3 lit. d i e, § 60 pkt 3 lit. d i e, § 62 pkt 3 lit. a i b uchwały, w odniesieniu do sformułowania "powierzchni terenu";

5.

- § 43 pkt 6 i 7 lit. c uchwały, w odniesieniu do jednostki terenowej 45.MN".

IV.4. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd I instancji jest w istocie pięć zagadnień precyzyjnie ujętych przez Wojewodę w petitum skargi kasacyjnej, a dotyczących:

i) kwestii przeznaczenia w Planie Miejscowym określonych terenów położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią pod zabudowę (punkt 1 zakresu zaskarżenia oraz powiązany z nim zarzut I zarzutów skargi kasacyjnej),

ii) kwestii przeznaczenia terenów jako rezerwy pod budowę drogi (punkt 2 zakresu zaskarżenia oraz punkt II zarzutów skargi kasacyjnej)

iii) kwestii eliminacji ze szczegółowych ustaleń Planu Miejscowego postanowień zawierających sformułowanie: "przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych" (punkt 3 zakresu zaskarżenia oraz punkt III zarzutów skargi kasacyjnej)

iv) kwestii eliminacji ze wskazanych postanowień Planu Miejscowego dotyczących udziału powierzchni biologicznie czynnej sformułowania "powierzchni terenu" (punt 4 zakresu zaskarżenia oraz punkt IV zarzutów skargi kasacyjnej),

v) kwestii niejednoznaczności przeznaczenia terenów w jednostce 45.MN (punkt 5 zakresu zaskarżenia oraz punt V zarzutów skargi kasacyjnej).

IV.5. Przechodząc do zagadnienia określenia w Planie Miejscowym przeznaczenia określonych terenów pod zabudowę w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią należy przypomnieć, że zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawo wodnego, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. W myśl z kolei art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 upzp, postanowienia projektu planu winny być zgodne z przepisami odrębnymi, a nadto w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

- granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

- szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W realiach niniejszej sprawy wiążącą wykładnię tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił na s. 37-40 uzasadnienia wyroku z 21 października 2015 r. W świetle wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny należy w szczególności bezwzględnie przyjąć w niniejszej sprawie, że:

a) postanowienia zawarte w § 11 Planu Miejscowego są niewystarczające do realizacji wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawo wodnego oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 upzp;

b) realizacja tych wymogów nie może nastąpić przez samo wskazanie granic takiego obszaru w części graficznej oraz formalne odwołanie się do przepisów odrębnych w części tekstowej uchwały, lecz konieczne jest także określenie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi w obowiązujących przepisach odrębnych;

c) postanowienia § 11 ust. 2 i 3 Planu Miejscowego rodzą dodatkowo wątpliwości interpretacyjne co do możliwości zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią i pogłębiają wewnętrzną niejasność kontrolowanego aktu prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Należy zauważyć, że na każdym z obszarów szczegółowo wskazanych w tym punkcie sentencji i położonym odpowiednio w całości albo w części w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, dopuszczalna jest zabudowa (czyli budowa obiektów budowalnych). Równocześnie w zakwestionowanych w punkcie I wyroku jednostkach redakcyjnych brak jest postanowień, które spełniałyby ustalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wymagania "określenia przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będą sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi w obowiązujących przepisach odrębnych". Dodatkowo można wskazać, że za koniecznością rygorystycznej oceny postanowień planów miejscowych dotyczących terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią przemawia również postulat wykładni prawa zgodnej prawem unijnym. W szczególności obszerna nowelizacja Prawa wodnego dokonana ustawą z 5 stycznia 2011 r., w tym dodanie art. 88l, miała na celu zwiększenie efektywności systemu ochrony przed powodzią oraz wdrożenie m. in. postanowień dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 6 listopada 2007 r.). W myśl dyrektywy 2007/60/WE, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b Prawa wodnego, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2015 r., IV SA/Wa 2256/14, CBOSA). Jeżeli chodzi o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 i 3 Planu miejscowego, to obok niezgodności tych postanowień z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawo wodnego art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 upzp dodatkowo należy wskazać na – omówioną szczegółowo przez Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z 2015 r. (s. 38 uzasadnienia tego wyroku) – niejasność tych regulacji. Jest to dodatkowa okoliczność uzasadniające zastosowanie wobec tych norm sankcji nieważności. Postanowienia planu miejscowego powinny być bowiem jednoznaczne i nie budzić wątpliwości co do przeznaczenia danego terenu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2014 r., II OSK 1530/14, CBOSA).

Równocześnie należy podkreślić, że sąd administracyjny kontrolując akt prawa miejscowego (w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) władny jest tylko stwierdzić nieważność tego aktu w całości lub w części (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. 28 ust. 1 upzp). Sąd nie ma natomiast kompetencji do nadawania kontrolowanym przepisom prawa miejscowego treści (postanowień), które w ocenie Sądu czyniłyby te przepisy zgodnymi z prawem. Innymi słowy, sąd administracyjny nie ma prawa dodawania do aktów prawa miejscowego nowych postanowień ani dokonywania zmiany poszczególnych postanowień takich aktów przez nadanie im nowego brzmienia. Kompetencja ta w odniesieniu do planów miejscowych przysługuje radzie gminy (art. 20 ust. 1 upzp) Reasumując należy stwierdzić, że rola sądu administracyjnego w procedurze kontroli legalności aktów prawa miejscowego ograniczona jest – stosując mutatis mutandis terminologię wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. punkt III.1.5 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2002 r., K 41/01, OTK ZU nr 5A/2002, poz. 61) – do roli prawodawcy negatywnego. Warto dodać, że piśmiennictwie zgłoszono również propozycję, aby omówioną wyżej rolę sądu administracyjnego w sprawowaniu kontroli legalności aktów praw miejscowego określać mianem "negatywnego legislatora administracyjnego" (por. Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, część IV.1).

IV.6. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące utworzenia rezerwy terenów pod budowę drogi, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za bezzasadne. W uzasadnieniu Wyroku NSA z 2015 r. (s. 40 – 41) Sąd ten wskazał w szczególności, że aktualne brzmienie art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie daje podstawy do tego, aby w planie miejscowym dokonywać rezerwowania pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg, co było przewidziane w stanie prawnym obowiązującym do 9 grudnia 2003 r. Jednocześnie NSA zaakceptował prawidłowość poglądu sądu I instancji, że brak jest podstaw do stwierdzania nieważności Planu Miejscowego z tego powodu. Otóż przewidziane w nim ustalenia dotyczące "rezerwy terenu" nie stanowią wiążącego "przeznaczenia" terenu pod inwestycję celu publicznego, tj. drogi publicznej, a w efekcie mają charakter informacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że nie można oczekiwać od organu jednostki samorządu terytorialnego realizacji wymogu określonego w art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych skoro ustawodawca dokonując nowelizacji tego przepisu nie przewidział dodatkowych unormowań stwarzających realne warunki do wdrożenia nowej regulacji. Wprawdzie ustaleń planu, jako aktu prawa miejscowego, nie można traktować jako informacji, to jednak w rozważanym przypadku nie było podstaw do zastosowania sankcji nieważności w omawianym zakresie, bowiem charakter normatywny posiada ustalenie zawarte w § 28 ust. 3 uchwały wskazujące na sposób użytkowania oznaczonego terenu do czasu budowy drogi o znaczeniu ponadlokalnym. W takim stanie sprawy, w tym w tym w świetle jednoznacznej oceny prawnej sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, skarga w części dotyczącej postanowień Planu Miejscowego wskazanych w punkcie 2 skargi kasacyjnej ("zawartych na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie rezerwy terenu pod budowę drogi [...] – [...];

- § 28 ust. 3 uchwały;

- § 29 ust. 1, l.p. 85 uchwały"

podlega oddaleniu jako nieuzasadniona (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a.).

IV.7. Zasadne są zarzuty skargi Wojewody dotyczące postanowień - § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny na s. 41 uzasadnienia Wyroku z 2015 r. wskazał w szczególności, że Sąd w Wyroku z 2014 r. skoncentrował się tylko na kwestii związanej z warunkami oraz zasadami dokonywania podziału nieruchomości zawartymi w § 27 zaskarżonej uchwały i stwierdzając jego nieważność pominął w swoich rozważaniach kwestie ustaleń szczegółowych w wymienionych wyżej przepisach uchwały. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd w niniejszym składzie stwierdza, że trafne są zarzuty skargi Wojewody skierowane wobec wskazanych wyżej postanowień Planu Miejscowego (tj. w odniesieniu do sformułowania: "przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych"). Otóż w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa. ). Z zasady legalizmu wynika m. in. obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. W szczególności w odniesieniu do organów władzy publicznej nie obowiązuje zasada: co nie jest zakazane, jest dozwolone (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, Nr 3, poz. 34; Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, 18 wyd., teza 18 do art. 6 i cyt. tam dalsze piśmiennictwo i orzecznictwo). Trafnie zdaniem Sądu wywiódł Wojewoda, że kompetencje rady gminy przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 pkt 10 upzp nie upoważniają wskazanego organu samorządu gminnego do regulowanie w planie miejscowym kwestii dotyczących "istniejących podziałów geodezyjnych", a w szczególności wprowadzania swoistej "akceptacji" takich podziałów. W takim stanie sprawy koniecznym było orzeczenie jak w punkcie II sentencji niniejszego wyroku (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 upzp).

IV.8. Wojewoda zasadnie zakwestionował również postanowienia § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d i e, § 58 pkt 3 lit. d i e, § 59 pkt 3 lit. d i e, § 60 pkt 3 lit. d i e, § 62 pkt 3 lit. a i b Planu Miejscowego, w odniesieniu do sformułowania "powierzchni terenu". Zdaniem Sądu, takie postanowienia Planu Miejscowego (odnoszące się do udziału powierzchni biologicznie czynnej) naruszają m. in. art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. Zgodnie z tym przepisem, "w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Zdaniem Sądu trafnie wywiódł Wojewoda, że w świetle powołanego przepisu oraz definicji pojęcia "teren" zawartej w § 4 pkt 13 Planu Miejscowego, pojęcia "działka budowalna" i "teren" nie mogły być utożsamiane. Jasne jest również, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej winien się odnosić do powierzchni działki, a nie powierzchni terenu. Zasadnie też wskazano na niespójność zakwestionowania w Wyroku z 2014 r. § 4 pkt 8 i 15 Planu Miejscowego w części dotyczącej sformułowań "lub terenie" oraz "lub terenu" oraz oddalenia skargi co do wskazanych wyżej postanowień szczegółowych. Zdaniem Sądu pozostawienie w porządku prawnym takiej niespójności aktu prawa miejscowego jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa, będącą z kolei jedynym z niezbędnych komponentów zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

IV.9. Trafnie okazały się również zarzuty skargi skierowane wobec § 43 pkt 6 i 7 lit. c uchwały, w odniesieniu do jednostki terenowej 45.MN. W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł m. in. (s. 42 - 43 uzasadnienia), że w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono, że WSA, wbrew dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 upzp. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaakceptował możliwość realizacji na terenie 45.MN zabudowy wielorodzinnej. Należy wskazać, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z powyższego wynika, że plan winien ustalać przeznaczenie terenu oraz określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja tych funkcji następuje poprzez określenie w planie: przeznaczenia terenów i wyznaczenia na rysunku linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, zgodnie z którym dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2012 r. II OSK 1334/12). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest co prawda wykluczone lokowanie na danym terenie zabudowy wielorodzinnej pomiędzy zabudową jednorodzinną, jednak ustalenia planu powinny jednoznacznie konkretyzować jednostki ewentualnie części terenu, na których przewiduje się tylko zabudowę jednorodzinną lub tylko wielorodzinną. Wymogu takiego nie spełnia alternatywny sposób określenia przeznaczania danego terenu. W niniejszej sprawie Plan Miejscowy nie konkretyzuje ani jednostki ewidencyjnej ani części terenu 45.MN, na której możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tym samym, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 upzp w zw. z art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a, orzeczono jak w punkcie IV sentencji wyroku.

IV.10. W punkcie V sentencji wyroku orzeczono, że sąd oddala skargę w pozostałej części, to jest części, w jakiej nie została ona uwzględniona w punktach I-IV powyżej oraz w punkcie 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 sierpnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 586/14). Zdaniem Sąd takie ujęcie formuły częściowego oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.) było w sprawie konieczne dla zachowania jednoznaczności sentencji wyroku bez potrzeby analizy jego uzasadnienia (postulat samodzielności sentencji wyroku jest zasadą prawa wspólną dla wszystkich procedur sądowych). W komparycji wyroku sądu administracyjnego nie wskazuje się bowiem, że sprawa jest rozpoznawana ponownie, a przede wszystkim w komparycji tej nie podaje się informacji, że kontrolowany Plan Miejscowy został już częściowo unieważniony w wyniku rozpoznania tej samej skargi Wojewody. W realiach niniejszej sprawy ograniczenie się do formuły "oddala skargę w pozostałej części" bez wskazania, o jaką część skargi chodzi, mogłoby rodzić zbędne wątpliwości interpretacyjne co do relacji tego punktu wyroku do punktu 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r.

IV.11. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika organu zgłoszonych na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r., a wskazujących na brak w momencie przygotowywania i uchwalania Planu Miejscowego wypowiedzi orzecznictwa dotyczących zasad realizacji w praktyce postanowień art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawo wodnego w zw. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 upzp, stwierdzić należy, że okoliczności te nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Z punktu widzenia sądowej oceny legalności planu miejscowego znaczenie ma wyłącznie obiektywna niezgodność tej uchwały z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa (według stanu prawnego obowiązującego na dzień podejmowania uchwały). Bez znaczenia dla tej oceny jest w szczególności to, czy w realiach danej sprawy rzeczona niezgodność zaistniała na skutek zawinionego błędu pracownika urzędu gminy lub osób działających na zlecenie tego urzędu. Ponadto, dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp (w zw. z art. 15 ust. 1 upzp), wystarczające jest ustalenie naruszenia zasad jego sporządzenia, czyli m. in. ustalenie, że treść postanowień planu jest niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca w tym przypadku nie powiązał możliwości stwierdzenia nieważności tylko z ustaleniem oczywistego (rażącego) naruszenia prawa. Bez znaczenia dla oceny legalności aktu praw miejscowego jest również podnoszona przez pełnomocnika organu kwestia wydania na podstawie takiego aktu licznych decyzji administracyjnych. Ubocznie należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie powoduje z mocy samego prawa unieważnienia indywidulanych rozstrzygnięć wydanych dotychczas na podstawie takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ocena skutków stwierdzenia nieważności planu miejscowego dla aktów indywidulanych wymaga zawsze przeprowadzenia indywidulanych analiz związanych z ważeniem różnych dóbr, w tym zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.), zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz zasady ochrony praw nabytych wynikającej z art. 2 Konstytucji RP (szerzej na ten temat zob. np. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, s. 15 i n. oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12, CBOSA ).

IV.12. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.