Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 171/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4f, 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 128, art. 134 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B.W. i S.G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego 1) uchyla zaskarżona decyzję; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 września 2015 r. Prezydent "[...]" ustalił na rzecz "[...]" wspólników spółki cywilnej "[...]", odszkodowanie w kwotach: 104.397 zł - stanowiącej wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr "[...]" oraz 18.286 zł - stanowiącej wartość odtworzeniową części składowych powyższej nieruchomości, z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego. Do wypłaty odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zobowiązano Gminę "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że decyzją "[...]" z dnia

12 marca 2015 r. Prezydent "[...]" udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ulicy "[...]". Powyższą decyzją objęta została m.in. część działki nr "[...]" będąca dotychczas w użytkowaniu wieczystym wspólników spółki cywilnej "[...]" ". Organ pierwszej instancji powołał treść przepisów: art. 12 ust. 4 i 4f, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), art. 130, art. 134 ust. 1-4, art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Wskazał, że na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy wycenił prawo użytkowania wieczystego oraz wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości (budowli) przejętej przez Gminę "[...]", ustalając wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości i wartość części składowych nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień wydania tej decyzji. Prezydent wyjaśnił, że rzeczoznawca nie zastosował § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia, gdyż na lokalnym rynku nieruchomości brak było wystarczającej liczby transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele inwestycyjne, będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego. W związku z powyższym wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości określono zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia. Do wyceny części składowych gruntu rzeczoznawca zastosował podeście kosztowe metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Zaznaczył ponadto, że strona nie wniosła uwag odnośnie do wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu i wartości odtworzeniowej części składowych gruntu i nie zakwestionowała prawidłowości wykonania operatu szacunkowego przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wyjaśnił ponadto, że w związku z tym, że strona nie złożyła oświadczenia o wydaniu nieruchomości nie został spełniony warunek określony w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W złożonym odwołaniu wspólnicy Spółki stwierdzili, że ustalona na zlecenie organu wartość nieruchomości jest rażąco zaniżona. Podali, że w 2002 r. nabyli prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości za 172.650 zł, a uwzględniając zmiany na rynku nieruchomości, trudno było przyjąć, że straciła ona na wartości w tak znacznym stopniu, jak wynikało to z wyceny przyjętej przez organ. Zarzucili, że błędnie przyjęto kwoty odszkodowania w wysokości oszacowanej przy przyjęciu metody porównawczej z uwzględnieniem transakcji z 2012 r. i 2013 r., podczas gdy prawidłowe wyliczenie powinno zostać oparte na stanie jak najbardziej zbliżonym do daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji i według daty ustalenia wysokości odszkodowania. Odwołujący się podnieśli, że zlecili wykonanie operatu szacunkowego innemu podmiotowi, który uwzględnił transakcje z kwietnia 2014 r. oraz stycznia i kwietnia 2015 r. Wnieśli o ustalenie odszkodowania w kwotach wynikających z tego operaty to jest: 161.000 zł za wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki i 19.000 zł za wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości.

Wojewoda "[...]" decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając na zlecenie Prezydenta "[...]" operat szacunkowy, uwzględnił stan nieruchomości z dnia wydania decyzji Prezydenta Olsztyna udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień 12 marca 2015 r. oraz poziom cen na dzień wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania. Przeznaczenie nieruchomości przyjęte zostało zgodnie z art. 154 u.g.n. Biegły ustalił, że szacowana nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta "[...]", zatwierdzoną uchwałą "[...]" z dnia 15 maja 2013 r., przedmiotowa nieruchomość leży w strefie funkcjonalno-przestrzennej G2 (strefa usługowo-gospodarcza), na obszarze koncentracji usług, przemysłu i składów oraz innej aktywności gospodarczej. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych oznaczonych w dokumentach planistycznych jako obszary usług, przemysłu i składów są wyższe od cen nieruchomości drogowych, zatem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia jej wartości. Z uwagi na to, biegły zastosował do wyceny § 36 ust. 1 rozporządzenia i określił wartość nieruchomości według jej aktualnego sposobu użytkowania. Rzeczoznawca określił wartość odtworzeniową nieruchomości z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami o podobnej charakterystyce. Do określenia wartości odtworzeniowej zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Wartość rynkową gruntu obliczył w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Przeprowadzona analiza rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych w "[...]" w okresie od maja 2013 r. do maja 2015 r. wykazała, że segment tego typu nieruchomości jest dobrze rozwinięty. Spośród wszystkich zanotowanych transakcji, biegły wyselekcjonował transakcje nieruchomości podobnych - nie objętych planami miejscowymi, położonych na terenach oznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako obszary usług, przemysłu i składów. Do wyceny przyjęto zerowy wskaźnik zmiany cen w czasie. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości biegły zaliczył: lokalizację (waga 50%), warunki techniczno-użytkowe (waga 40%) i powierzchnię (waga 10%). Następnie cechy nieruchomości zostały skorygowane stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach. Biegły ustalił, że na lokalnym rynku brak jest wystarczającej liczby transakcji dotyczących prawa użytkowania wieczystego dla nieruchomości o przeznaczeniu inwestycyjnym (usługi, przemysł, składy). W związku z powyższym wartość prawa własności nieruchomości ustalił zgodne z § 29 ust. 3 rozporządzenia. Biegły ustalił wartość prawa własności na kwotę 174.869,00 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 104.397,00 zł, wartość odtworzeniową obiektów budowlanych na kwotę 18.286,00 zł oraz wartość nasadzeń na kwotę 816,00 zł.

Wojewoda oceniając operat szacunkowy sporządzony na zlecenie odwołujących się podał, że na potrzeby określenia wartości nieruchomości biegła przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu usługowym: przemysłowym, a także pod składy i inną aktywność gospodarczą, położonych w "[...]". Badaniem cen objęła okres od września 2013 r. do września 2015 r. Analiza wykazała, że rynek tego typu nieruchomości jest średnio rozwinięty, zanotowano tylko kilka transakcji sprzedaży. Z przyjętego zbioru rzeczoznawca wybrała nieruchomości, które były najbardziej podobne do przedmiotu wyceny i porównała je do przyjętych cech rynkowych. Organ zaznaczył, że w operacie tym również nie korygowano cen transakcyjnych próbki reprezentatywnej z uwagi na upływ czasu. Do cech mających najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości biegła zaliczyła: lokalizację (waga 45%), warunki techniczno-użytkowe (waga 35%) i powierzchnię (waga 20%). Wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości określona została zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia, na kwotę 161.000 zł, zaś wartość odtworzeniową obiektów budowlanych wyceniono na kwotę 18.286 zł, wartość składników roślinnych na kwotę 816 zł. Wojewoda podkreślił, że w operacie sporządzonym na zlecenie stron brak jest analizy czy cel wywłaszczenia skutkuje zwiększeniem wartości nieruchomości, co powoduje, że przeprowadzona wycena jest niekompletna. Ponadto, rzeczoznawca błędnie ustaliła daty istotne dla określenia wartości nieruchomości przyjmując stan nieruchomości na dzień

21 września 2015 r., gdy zgodnie z art. 18 ust. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, tj. na dzień 12 marca 2015 r. Wojewoda podniósł ponadto, że w operacie sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji biegły przyjął do porównań trzy nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi, przemysł i składy i jedną, dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowę magazynu z częścią biurową, z terenów ulic: "[...]" Natomiast w kontr-operacie rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównań dwie nieruchomości położone na obszarze koncentracji usług komercyjnych i jedną położoną na obszarze usług, przemysłu i składów oraz innej aktywności gospodarczej z ulic: "[...]". W opinii Wojewody, nieruchomości przyjęte do porównań w operacie sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji były bardziej podobne do nieruchomości wycenianej, pod względem przeznaczenia, gdyż ich przeznaczenie jest tożsame z przeznaczeniem nieruchomości wycenianej.

Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy przyjęty jako dowód w sprawie przez organ pierwszej instancji jest wiarygodny, przejrzysty, nie zawiera braków i pomyłek. Rzeczoznawca zastosował właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat szacunkowy jest spójny i właściwie uzasadniony. Przeprowadzona wycena została dokonana zgodnie z przepisami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut strony dotyczący przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównań transakcji z 2012 r. i 2013 r. Podniósł, że

z wykazu nieruchomości porównawczych jednoznacznie wynika, że trzy transakcje miały miejsce w 2014 i jedna w 2013 r. Wskazał też, że w obu operatach analizą rynku objęto okres 2 lat poprzedzających wycenę i nie korygowano próbki reprezentatywnej z tytułu upływu czasu.

Odnosząc się natomiast do określonej przez skarżących kwoty wartości odtworzeniowej części składowych nieruchomości, Wojewoda wyjaśnił, że obejmuje ona wartość budowli i nasadzeń, a zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu, a nie użytkownika wieczystego. Wysokość odszkodowania ustalona na rzecz użytkownika wieczystego gruntu nie powinna więc obejmować wartości nasadzeń.

W złożonej skardze "[...]" powtórzyli zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wywiedli ponadto, że niezasadnie organ odwoławczy ocenił jako błędny sporządzony na ich zlecenie operat szacunkowy z uwagi na datę określenia wartości nieruchomości, tj. na dzień sporządzenia opinii, skoro w opinii biegłego wykonującego operat szacunkowy na zlecenie organu jako datę określenia wartości nieruchomości przyjęto dzień 15 czerwca 2015 r., a w zaskarżonej decyzji wywodzono, że właściwą datą jest dzień 12 marca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda "[...]" wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustalenia na rzecz skarżących wysokości odszkodowania za wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr "[...]" oraz wartość odtworzeniową części składowych powyższej nieruchomości, z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie skarżących wysokość ustalonego zaskarżoną decyzją odszkodowania została rażąco zaniżona. Podnieśli oni, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomość nabyli w 2002 r. za kwotę 172.650 zł. Rzeczoznawca majątkowy wycenił zaś wartość tego prawa na kwotę zaledwie 104.397 zł. Wskazali ponadto, że w sporządzonym na ich zlecenie operacie szacunkowym, biegła ustaliła wartość tego prawa na kwotę 161.000 zł.

Podstawę prawną ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), dalej jako: "specustawa drogowa" oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.), dalej jako "u.g.n." do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, po. 2109, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługiwały do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe, za nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w chwili, w której decyzja

o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna, przysługuje odszkodowanie. Stosownie do art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, według którego odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Określenia wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Należy zatem uznać ten dowód za kluczowy w kontrolowanym postępowaniu. Przyznać należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak powinien on dokonać oceny tego dowodu według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 375/11, dostępny (w:) Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zaznaczyć należy, że do oceny operatu szacunkowego zastosowanie ma art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco ocenić operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, ale przede wszystkim czy odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomością i przepisom rozporządzenia (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96; WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 11071/05, CBOSA). Ograniczenie się do tylko formalnej oceny operatu szacunkowego jest zatem oczywiście niewystarczające. Podkreślić przy tym trzeba, że jakkolwiek zarówno organy nie posiadają wiedzy specjalistycznej w omawianym zakresie, to obowiązek dokonania oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego wymaga, by wszelkie zastrzeżenia podniesione przez stronę na każdym z etapów postępowania administracyjnego, lub powzięte przez organ, zostały wyczerpująco wyjaśnione przez biegłego.

W kontrolowany postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 15 czerwca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

Organy obydwu instancji oceniły, że przedmiotowy operat jest zgodny z przepisami prawa, spójny, pozbawiony niejasności i pomyłek i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Skarżący nie kwestionowali w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prawidłowości sporządzenia i ustaleń zawartych w powyższym operacie. Dopiero w odwołaniu od decyzji z dnia 24 września 2015 r. zarzucili, że ustalona w tym dokumencie wartość prawa użytkowania wieczystego została rażąco zaniżona w porównaniu do wartości tego prawa podanej w akcie notarialnym z dnia 21 listopada 20101 r., Rep. "[...]" – umowie sprzedaży tego prawa i budynku magazynowego i ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 21 września 2015 r. Skarżący wskazywali na niewłaściwy, w ich ocenie, dobór transakcji mających miejsce w zbyt odległym okresie od daty wyceny, co wpłynęło na wysokość ustalonego odszkodowania. Podnieśli też, że nawet uwzględniając zmiany cen transakcyjnych od dnia nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotwej nieruchomości, prawo to nie mogło stracić tak znacznie na wartości.

Skoro skarżący zgłosili zastrzeżenia do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, podważając ustaloną w nim wartość nieruchomości, to organ odwoławczy powinien te zastrzeżenia wyjaśnić. W tym celu powinien w pierwszej kolejności zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów. Organ odwoławczy nie przedstawił jednak rzeczoznawcy zarzutów skarżących odnośnie do sporządzonego operatu szacunkowego i nie uzyskał w tym zakresie jego stanowiska. Zakwestionował jedynie prawidłowość przedłożonego przez skarżących operatu szacunkowego. Zaznaczyć należy, że nie chodzi tu o ocenę przez rzeczoznawcę majątkowego przedłożonego przez skarżących operatu szacunkowego, lecz o wyjaśnienie rozbieżności w wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wynoszących 1/3 jej wysokości.

Tak znaczna rozbieżność wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawców majątkowych i podanej w umowie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wymaga wyjaśnienia, gdyż może budzić wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia przez organy administracji operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia odszkodowania. Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Niewątpliwie, odszkodowanie "słuszne" nie jest odszkodowaniem "pełnym". Ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się bowiem określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin o bardziej elastycznym charakterze. W wyroku

z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (OTK-A 2012/9/106), Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do interpretacji konstytucyjnego pojęcia "słusznego odszkodowania", zwrócił uwagę, że ma ono charakter autonomiczny w stosunku do pojęć, jakimi posługują się ustawy, w szczególności kodeks cywilny i ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zarazem ma ono charakter ocenny i nieostry, co decyduje o akcentowanym w orzecznictwie i doktrynie przeciwstawieniu odszkodowania "słusznego" – "pełnemu". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, odwołanie się do wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi właściwą podstawę dla określenia odszkodowania "słusznego" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał zauważył jednocześnie, że odszkodowanie równe wartości rynkowej ma pozwolić właścicielowi na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia. Cena wywłaszczanej nieruchomości, "jaką można uzyskać za nią na rynku" (art. 151 u.g.n.), powinna - poza przypadkami gwałtownych zmian cen - wystarczyć na zakup nieruchomości innej, ale odpowiadającej cechom tej, której własność odjęto. Dlatego poprawne są określenia, że rekompensata wypłacana wywłaszczonemu jest zgodna ze standardem konstytucyjnym, jeśli odpowiada rynkowej wartości nieruchomości, jeśli jest ekwiwalentna, jeśli pozwala wywłaszczonemu odtworzyć rzecz przejętą przez władzę publiczną.

Z powyższego wynika, że nie można utożsamiać słusznego odszkodowania

z odszkodowaniem nieadekwatnym do rzeczywistej wartości przedmiotu wywłaszczenia. "Słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z rzeczywistą wartością wywłaszczonej nieruchomości. Art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

W założeniu zatem odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny, choć ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1186/09, CBOSA).

Wobec powyższego, skoro odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (prawo użytkowania wieczystego) ustalane jest w drodze decyzji administracyjnej, to organy administracji winny czuwać nad tym, aby wysokość odszkodowania była ekwiwalentna, pozwalająca wywłaszczonemu odtworzyć rzecz przejętą przez władzę publiczną.

Uwzględniając powyższe należało uznać, że organ odwoławczy nie podejmując wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokonania wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu, naruszył art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przekaże rzeczoznawcy zarzuty strony skarżącej dotyczące operatu i zobowiąże go do udzielenia w tym zakresie odpowiedzi. Po uzyskaniu wyjaśnień od rzeczoznawcy, organ dokona ponownej oceny operatu, z uwzględnieniem art. 156 ust. 4 u.g.n., i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.