Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 362/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-08-23 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie z urzędu
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 2, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art.2, art. 32 ust. 1, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.3 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art.2 pkt 49
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art.10
journal: Dz.U. 2003 nr 149 poz 1452
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumiias Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przewóz drogowy odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia postanawia: 1. przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "czy art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) w zakresie w jakim nakazuje stosować w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą, do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie i tym samym przewidującej wymierzenie kary pieniężnej w wysokości wyższej niż przewidziana w chwili wystąpienia zdarzenia (tempus regit actum) rodzącego odpowiedzialność karnoadministracyjną, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", WSA/post.1 - sentencja postanowienia 2. zawiesić postępowanie w sprawie do czasu wydania orzeczenia kończącego sprawę przez Trybunał Konstytucyjny. WSA/post.1 - sentencja postanowienia


UZASADNIENIE

Stosownie do art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Przedstawione pytanie o zgodność, czy art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) w zakresie w jakim nakazuje stosować w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą, do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie i tym samym przewidującej wymierzenie kary pieniężnej w wysokości wyższej niż przewidziana w chwili wystąpienia zdarzenia (tempus regit actum) rodzącego odpowiedzialność karnoadministracyjną, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", pozostaje we wskazanym wyżej związku ze sprawą ze skargi R.W. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wwóz odpadu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia.

W sprawie tej organy ustaliły, że dnia [...] września 2010 r. w miejscowości [...] funkcjonariusze Straży Granicznej zatrzymali do kontroli drogowej kierowany przez obywatela RP R.W. samochód ciężarowy marki [...] wraz z przyczepą ciężarową marki [...], na której przewożony był samochód marki [...], bez tablic rejestracyjnych, częściowo spalony. Kontrolujący uznali, że ten przewożony samochód jest odpadem, w związku z czym zażądali od kierowcy okazania wymaganej - zgodnie z 87 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zezwalającej na wwóz do Polski odpadu. R.W. nie okazał i nie posiadał wymaganego dokumentu, ponadto powyższego przewozu nie zgłosił właściwym organom kraju wysyłki i przeznaczenia, zgodnie z art 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. W związku z powyższym w myśl art. 2 pkt 35 lit. a) wspomnianego rozporządzenia organ stwierdził, że doszło do nielegalnego przemieszczanie odpadów, a w dalszej konsekwencji stwierdzono naruszenie wyszczególnione w l.p. 7.5. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. "przywóz drogowy (wwóz) odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia" i decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Komendant Placówki Straży Granicznej nałożył na R.W. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł.

R.W. wniósł odwołanie od tej decyzji, w wyniku którego Komendant Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Placówki Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] nałożył na R.W. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie w postaci wwozu odpadu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia.

Organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku wwozu odpadu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, póz. 874 ze zm.). Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f cytowanej ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego rzeczy w postaci odpadów kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, oprócz karty opłaty drogowej, karty kierowcy, zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku zaświadczenia albo oświadczenia, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, ponadto decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zezwalającą na przewóz, wwóz i tranzyt odpadu, wydaną na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ I instancji ponownie uznał, że skoro R.W. nie posiadał stosownej decyzji, to naruszył warunki określone w ustawie o transporcie drogowym, penalizowane - w granicach wyznaczonych w art. 92a - karami pieniężnymi, których wysokość została określona w załączniku do tej ustawy. Sankcje z art. 92a wspomnianej ustawy mogą być stosowane do wszystkich podmiotów, zarówno do tych, którzy wykonują działalność gospodarczą, będąc do tego uprawnionymi, jak i w odniesieniu do tych, którzy takiego uprawnienia nie posiadają.

Organ i instancji zauważył, że ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., zostały zmienione niektóre przepisy dotyczące transportu drogowego, w tym załącznik do ustawy. Zgodnie z art. 10 wspomnianej ustawy zmieniającej - przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

Z uwagi na to, że postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej za wykonanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących przewozu drogowego zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawi mają zastosowanie nowe przepisy wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Wysokość kary za przedmiotowe naruszenie zgodnie z treścią l.p. 4.5. załącznika do tej ustawy wynosi 10.000 zł i taką to karę wymierzył R.W..

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył R.W., w którym wniósł o uchylenie decyzji w części przewyższającej karę pieniężną ponad kwotę 6.000 zł i umorzenie postępowania I instancji w tej części. Zarzucił naruszenie przepisów:

art. 92a ust. 1 oraz ust. 6 oraz l.p. 4.5. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji poprzez uznanie, że przepisy te w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej mają zastosowanie w niniejszej sprawie,

art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 244, poz. 1454) poprzez uznanie, że ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym w/w ustawą w zakresie wysokości kar pieniężnych ma zastosowanie w niniejszej sprawie,

3. art. 2 oraz art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów i spraw w toku.

W uzasadnieniu odwołania R.W. wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie w postaci wwozu odpadu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia, czyli karę wyższą niż orzeczoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Podniósł, że wykładnia art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r, dokonana przez organ I instancji jest nie do pogodzenia z zasadą określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i wynikającej z niej zasady niedziałania prawa wstecz.

Zdaniem skarżącego taka interpretacja tego przepisu prowadzi m.in. do sytuacji, gdy podmiot kontrolowany w dacie obowiązywania ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji, będzie karany za dodatkowe naruszenia, które w dacie kontroli wcale nie były zagrożone odpowiedzialnością administracyjną. Część z kontrolowanych podmiotów, wskutek zmiany przepisów może być też ukarana karą znacznie wyższą, od tej obowiązującej w dacie dokonania naruszenia i kontroli. Podobnie jak w jego przypadku, są to kwoty istotnie wyższe niż dotychczas obowiązujące. Powołując się na orzecznictwo skarżący stwierdził, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa, popełnione przed wejściem w życie ustawy określającej wyższą wysokość tej kary, stanowiłoby naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa. O ile więc jako strona ma zostać ukarany karą pieniężną za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, to winna być to kara pieniężna w wysokości obowiązującej przed zmianą tejże ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. Kara za takie naruszenie wynosiła dotychczas 6.000 zł.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Komendant Oddziału Straży Granicznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454).

W myśl art. 10 cytowanego aktu prawnego, przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym nową ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Biorąc pod uwagę, iż postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących przewozu drogowego zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2012r., zastosowanie w niniejszej sprawie mają nowe przepisy wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r.

Ustawodawca nowelizując przepisy o transporcie drogowym odpowiednio wcześniej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw uprzedził, że w znowelizowanej ustawie za niektóre naruszenia będą miały zastosowanie z dniem 1 stycznia 2012 r, nowe przepisy oraz nowe sankcje administracyjne, które w niniejszej sprawie zostały określone w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Zadaniem organu I instancji stosującego przepisy ustawy o transporcie drogowym jest jedynie ustalenie, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy, a w razie stwierdzenia naruszeń organ ten jest zobligowany do nałożenia stosownej kary zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Placówki Straży Granicznej zasadnie wydał zaskarżoną decyzję administracyjną, nakładającą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku ze stwierdzonym naruszeniem ustawy o transporcie drogowym, a określonym w Ip. 4.5. załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym.

Skargę na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył R.W., w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją RP art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 244, poz. 1454), który to przepis stanowi podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 92a ust. 1 oraz ust. 6 oraz l.p. 4.5. załącznika nr 3 do ustawy załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji poprzez uznanie, że przepisy te w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej mają zastosowanie w niniejszej sprawie,

2. art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 244, poz. 1454) poprzez uznanie, że ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym w/w ustawą w zakresie wysokości kar pieniężnych ma zastosowanie w niniejszej sprawie,

3. art. 92 ust. 1 pkt 3, ust. 4 oraz i.p. 7.5. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym na dzień 29 września 2010 r. poprzez uznanie, że ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym na dzień stwierdzenia przywozu odpadu na terytorium RP nie ma zastosowania w niniejszej sprawie w zakresie wysokości kar pieniężnych,

4. art. 2 oraz art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) prowadzące do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów i spraw w toku,

5. art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Powołując się na zasady konstytucyjne skarżący powtórzył zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał też, że kary przewidziane w ustawie o transporcie drogowym mają charakter represyjny i z natury są bliższe prawu karnemu niż cywilnemu i winne być oceniane z uwzględnieniem podstawowych reguł odpowiedzialności karnej, w tym jednej z fundamentalnych zasad prawa karnego, że zmiana ustawodawstwa karnego nie może działać na niekorzyść sprawcy, tj. nie może zaostrzać jego odpowiedzialności w stosunku do tej, jaką by poniósł pod rządem ustawy obowiązującej w czasie, gdy popełnił czyn zabroniony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądzi o tym, czy w sprawie zastosowanie będą miały przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czy też przepisy wcześniejsze, obowiązujące w momencie czynów, których popełnienie było przyczyną zastosowania sankcji wobec przedsiębiorcy. W przypadku negatywnej odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne skarga podlegałaby oddaleniu, zaś orzeczenie o niekonstytucyjności wskazanych przepisów spowoduje uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji z zaleceniem kwalifikacji przez organ czynów skarżącego w oparciu o przepisy prawne obowiązujące w dacie ich popełnienia.

Należy wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym została zmieniona ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 244, poz. 1454, dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.

Zgodnie z art. 10 ustawy nowelizującej przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa o transporcie drogowym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

Według nowych przepisów naruszenie, którego dopuścił się R.W., tj. wwóz odpadów na terytorium RP bez wymaganego zezwolenia, zagrożone jest obecnie karą pieniężną w wysokości 10.000 zł (Lp. 4.5. załącznika do ustawy), a więc surowszą niż kara, którą przewidywały przepisy ustawy przed nowelizacją (6.000 zł).

W pierwszej kolejności należałoby zastanowić się nad charakterem zaskarżonej regulacji, czy przepis art. 10 ustawy nowelizującej jest przepisem retroaktywnym, czy też retrospektywnym. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wówczas, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia lub skutki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie które nie znalazły swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986, poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2; E. Łętowska: Polityczne aspekty prawa intertemporalnego [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).

W wypadku retrospektywności nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tylko - w sposób prospektywny -modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość (por. wyroki z; 3 listopada 1999 r., K. 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155, 20 stycznia 2009 r., P 40/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 4),

W ocenie Sądu, art. 10 ustawy nowelizującej, nakazujący przeprowadzenie oceny materialnoprawnej stanów faktycznych zaistniałych w przeszłości, tj. przed dniem wejścia w życie, na podstawie przepisów nowych, zawiera reguły retroaktywne. Nie może bowiem budzić wątpliwości że zdarzenie (przewóz drogowy odpadów bez zezwolenia) miało charakter jednorazowy, ograniczony czasowo ([...] września 2010 r.) i miejscowo, a więc było to zdarzenie o charakterze zamkniętym, zakończone przed wejściem w życie nowych przepisów (1 stycznia 2012 r.).

Kwestionowany w pytaniu prawnym przepis art. 10 ustawy o transporcie drogowym został umieszczony w grupie przepisów przejściowych i końcowych. Niewątpliwie sama formuła "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się (...) przepisy tej ustawy" nie ma charakteru wyjątkowego. Jest ona typowym sposobem wyrażenia jednej z trzech zasad intertemporalnych - zasady bezpośredniego działania nowego prawa, polegającej na tym, że nowe przepisy od momentu wejścia w życie regulują wszystkie zdarzenia -zarówno przyszłe, jak i przeszłe, w tym nawet takie, które w całości zostały zakończone przed wejściem w życie tej ustawy (dwie pozostałe zasady to: zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa oraz zasada wyboru prawa, por. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62; S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej] Warszawa 2004, s. 81-85).

Konstytucyjność zasady bezpośredniego działania nowego prawa była już kilka razy przedmiotem orzekania TK w kontekście zakazu retroaktywności prawa, m.in. na tle kar pieniężnych za naruszenie obowiązku informacyjnego przez spółkę akcyjną (zob. wyrok z 10 grudnia 2007 r., P 43/07, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155), konwersji zasiłków stałych w świadczenia pielęgnacyjne (zob. wyroki z: 8 marca 2005 r., P 15/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 21; 30 października 2007 r., P 28/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 109), legalizacji samowoli budowlanych (zob. wyrok z 18 października 2006 r., P 27/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 124), ochrony roszczeń pracowniczych w sytuacji niewypłacalności pracodawcy (zob. wyrok z 30 maja 2005 r., P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53), warunków zabudowy pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe (zob. wyrok z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29), weryfikacji Wojskowych Służb Informacyjnych (zob. wyrok z 19 listopada 2008 r., Kp 2/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157).

W orzeczeniach tych Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że ustawodawca ma dużą swobodę wyboru sposobu rozwiązania kwestii intertemporalnych, jednak przy zachowaniu reguł, wynikających z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy - ogólniej rzecz biorąc - zasady państwa prawnego (por. np. wyrok z 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51). Dlatego na bezpośrednie działanie nowej ustawy można zdecydować się tylko w sytuacji, gdy za działaniem nowego prawa przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesami jednostki (zob. P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" nr 1/1997, s. 149-156).

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli;

- nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające

podporządkowanie jednostki państwu;

* mają one rangę ustawową;

* ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

- spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne

przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki;

- nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów

norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów

danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy);

Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi zazwyczaj, niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r. sygn. akt K 3/88, OTK 1989, poz, 2; z dnia 15 lipca 1996 r., 5/96, OTK ZU 1996, nr 4, poz. 30; z dnia 30 listopada 1988 r., K 1/88, OTK 1988, poz. 6; dnia 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU 2000, nr 5, poz. 144).

W utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że "w demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jest to niekwestionowana cecha charakterystyczna demokratycznego państwa prawnego (...). Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...). Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach (...). Chodzi tu więc nie o ten aspekt pewności prawa, który odnosi się do względnej stabilności porządku prawnego, mający związek z zasadą legalności, lecz o pewność prawa rozumianą jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. W tym drugim sensie "prawo pewne" (pewność prawa) oznacza także "prawo sprawiedliwe". Takie rozumienie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki stało się trwałą linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

W orzeczeniu z dnia 31 maja 1996r., K 9/95.0TK ZU nr 1/1996, poz. 2, s.57 Trybunał stwierdził, że bezpieczeństwo prawne jednostki pozostawać może w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego. Jednostka ma prawo jednak oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca nie może w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instrument do osiągania stale to innych celów, które sobie dowolnie wyznacza. Poddanie wcześniej na innej podstawie ustawowej ukształtowanych stosunków prawnych działaniu nowego i bardziej niekorzystnego dla obywateli prawa pozostaje w sprzeczności z konstytucją wówczas, kiedy tego rodzaju konstrukcja prawna (...) rażąco osłabia zaufanie obywatela do prawa, nie rekompensując tego skutku konieczną ochroną innych, konstytucyjnie uznawanych wartości" Swoboda ustawodawcy w kształtowaniu treści prawa "jest (...) równoważona istnieniem po stronie ustawodawcy obowiązku szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad «przyzwoitej legislacji». Zasady te stanowiące przejaw ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy do ustanawiania (odpowiedniego) vacatio legis oraz do należytego formułowania przepisów przejściowych" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 stycznia 1999 r., K. 27/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 1, s. 7-8).

Na konieczność zachowania przez ustawodawcę szczególnych reguł techniki legislacyjnej przy zmianach obowiązującego stanu prawnego Trybunał zwracał również uwagę w wyroku z 13 kwietnia 1999 r. (K. 36/98), gdzie wskazał, że "na ustawodawcy ciąży wtedy obowiązek starannego uwzględniania za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (...). Ustawodawca chcąc pozostawać w zgodzie z klauzulą demokratycznego państwa prawnego musi uwzględniać przy kolejnych modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. W związku z tym, że demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca dokonując kolejnych zmian stanu prawnego nie może stracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego" (OTK ZU nr 3/1999, poz. 10, s. 241).

Zauważyć należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrzymuje się konsekwentnie jednolita linia rozumienia znaczenia zakazu retroaktywnego działania ustanowionej normy. W wyroku z 30 listopada 1988 r., K. 1/88 (OTK w 1988 r,, poz. 6, s. 81) Trybunał stwierdził, że: "Zasadę niedziałania prawa wstecz TK rozumie szerzej, nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (zasada Iex retro non agit we właściwym tego słowa znaczeniu), lecz także jako zakaz stanowienia intertemporainych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. (...) zasada zaufania do państwa wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną".

W wyroku z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99 (OTK ZU nr 1/2001, poz. 5) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odstępstwo od zakazu retroaktywności jest dopuszczalne w szczególności wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji". Działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (zob. wyrok TK z 25 września 2000 r., sygn. K. 26/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 186).

W opinii Sądu, nie istnieją racjonalne argumenty pozwalające uznać wprowadzonej przez ustawodawcę retroaktywnej regulacji zawartej w art. 10 ustawy nowelizującej za uzasadnioną w świetle treści art. 2 Konstytucji. W ocenie Sądu regulacji tej nie usprawiedliwiają również żadne inne wartości konstytucyjne ani szczególne okoliczności, w których zachodziłaby potrzeba pierwszeństwa innej określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zastosowanie na podstawie przepisu art. 10 ustawy nowelizującej przepisów nowych (zmienionej ustawy o transporcie drogowym) spowodowało istotne pogorszenie sytuacji strony. Kara pieniężna za wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia na podstawie dotychczasowych przepisów wynosiła 6,000 zł (lp. 7.5. załącznika do ustawy), a kara pieniężna na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym - 10.000 zł (Ip. 4.5 załącznika nr 3 do ustawy). Warto w tym miejscu dodać, że nowelizacja ustawy o transporcie drogowym podwyższyła znaczną część kar pieniężnych.

Nadanie przez ustawodawcę mocy wstecznej jest więc niedopuszczalne z uwagi na to, że kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o transporcie drogowym są sankcjami administracyjnymi o represyjnym charakterze.

W ocenie Sądu, ustawodawca wprowadzając zasadę bezpośredniego działania nowego prawa (art. 10 ustawy nowelizującej) naruszył podstawową regułę intertemporalną - tempus regit actum. W myśl wskazanej reguły, skutki prawne zdarzenia prawnego podlegają ocenie w świetle norm prawnych obowiązujących w chwili zajścia zdarzenia. Zdarzenie prawne wywołuje skutki prawne określone przez normy prawne obowiązujące w chwili zajścia zdarzenia (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego w pełnym składzie z dnia 6 listopada 2008 r., P 5/07, OTK-A 2008, nr 9, poz. 163).

W tym kontekście należy zauważyć, że zdarzenie rodzące odpowiedzialność karnoadministracyjną miało miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów i że decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej z dnia [...] października 2011 r. nakładała na R.W. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł na podstawie dawnych przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji.

Jednocześnie należy dodać, że w okresie od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego rodzącego odpowiedzialność administracyjną ([...] września 2010 r.) do dnia wydania decyzji administracyjnej ([...] października 2011 r.) wysokość kary pieniężnej określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym (Ip. 7. 5) nie uległa zmianie. Uzasadnia to wniosek, że przedmiotowa decyzja spowodowała swoiste "nabycie prawa". Przyjmuje się bowiem, że każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa", nawet jeżeli to rozstrzygnięcie nakłada na stronę określony obowiązek (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290).

Należy dodać, że zastosowanie surowszej sankcji administracyjnej nastąpiło w związku z zaskarżeniem przez stronę decyzji óo organu wyższej instancji, który uchylił decyzję organu I instancji w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następne zapadłe w sprawie orzeczenia organów administracji zostały wydane na podstawie nowych, surowszych przepisów zgodnie z art. 10 ustawy nowelizującej. W rezultacie w wyniku aktywności procesowej strony doszło do pogorszenia się jej sytuacji prawnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w sprawie wymierzenia sankcji administracyjnej nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa. Z tych względów sankcja administracyjna za wykonanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących przewozu drogowego powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 ONSAiWSA 2006, nr 3, poz, 71).

W konsekwencji zdaniem Sądu, ustawodawca wprowadzając zasadę bezpośredniego działania nowego prawa naruszył w sposób nieusprawiedliwiony zakaz retroakcji oraz naruszył zasadę bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, a w konsekwencji naruszył art. 2 Konstytucji.

W ocenie Sądu, wprowadzona przez ustawodawcę regulacja prawna narusza również zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z zasady równości wynika nakaz równego wobec prawa - czyli jednakowego - traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą cechą relewantną. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza odmienne traktowanie osób, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym wypadku naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna, oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (wyrok z 29 maja 2001 r" K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87).

Dopuszczalne jest wprowadzenie zróżnicowania w ramach tej samej klasy podmiotów. Ocena konstytucyjności kryterium zróżnicowania wymaga rozstrzygnięcia, czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania, oraz czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok z 20 października 1998 r., K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).

Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie cechą wspólną (relewantną) jest popełnienie przez podmioty deliktu administracyjnego polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), w okresie poprzedzającym wejście w życie znowelizowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Może wówczas dojść do sytuacji polegającej na tym, że w stosunku do jednego z podmiotów (jak w przypadku skarżącego w niniejszej sprawie) organ wymierzy wyższą bardziej dotkliwą karę pieniężną na podstawie nowych przepisów, a w przypadku innego podmiotu może zostać orzeczona kara pieniężna w znacznie mniejszej wysokości na podstawie przepisów dotychczasowych.

W praktyce stosowania przez organy administracji przepisów prawa, zastosowanie dawnego bądź nowego prawa będzie zależało od niepoddających się przejrzystej weryfikacji kryteriów postępowania organów.

Można wyróżnić kilka wariantów działań organu:

- postępowanie administracyjne zostanie wszczęte niezwłocznie po uzyskaniu

informacji o popełnieniu deliktu administracyjnego i zakończone decyzją ostateczną

pod rządem starego prawa;

* postępowanie administracyjne zostanie wszczęte na gruncie dawnego prawa, ale z uwagi na naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.) będzie zakończone decyzją ostateczną pod rządem nowego prawa;

* postępowanie administracyjne zostanie wszczęte i zakończone już na podstawie nowych przepisów.

W konsekwencji mogą zapaść w stosunku do różnych podmiotów znajdujących się w identycznej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej odmienne rozstrzygnięcia, co trudno pogodzić z zasadą równości wobec prawa. Zastosowanie dawnego czy nowego prawa zależy w dużym stopniu od swobodnego, arbitralnego uznania organów administracji.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie argumenty powołane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2007 r., P 43/07,OTK-A 2007, nr 11, poz. 155). W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej jest wszczynane przez organ administracji publicznej z urzędu. Zatem o tym, kiedy zostanie ono wszczęte i zakończone decyzją administracyjną, decyduje sam organ. Organ ten decyduje zatem, jakie przepisy (bardziej czy mniej surowe) będą miały zastosowanie w danej konkretnej sprawie. W tej sytuacji, po pierwsze, zostaje naruszona ogólna reguła, że decyzja o tym jakie prawo należy stosować do określonych w czasie stanów faktycznych należy do ustawodawcy, nie zaś do organów stosujących prawo, a po drugie, sprawy o identycznych wręcz stanach faktycznych mogą być rozstrzygane zupełnie różnie w zależności tylko od tego, kiedy dany organ postanowi wydać decyzję administracyjną. Tak więc istotne zróżnicowanie pozycji prawnej różnych podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej zależy nie od jasnych (i uzasadnionych) kryteriów ustawowych w tym zakresie, ale od tego, kiedy zostanie wydana decyzja nakładająca wspomnianą karę pieniężną".

Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I postanowienia.

O zawieszeniu postępowania orzeczono na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).