Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 71/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149, art. 151, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy prowadzonej w wyniku wniosku skarżącego J.G. z dnia [...] r. o wznowienie postępowania – w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. 1. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. J.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego skrótem: "PINB" lub "PINB") w sprawie "wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...], prowadzonej pod oznaczeniem [...]".

Skarżący wniósł o :

- zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz do wykonania wskazań II instancji,

- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi J.G. wskazał, iż sprawa wznowionego postępowania administracyjnego, dotyczącego decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., została przekazana pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB, ale do dnia sporządzenia jego skargi, nadal nie została zakończona.

Jednocześnie skarżący poinformował, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. skierował do WINB, za pośrednictwem PINB, ponaglenie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB, dodając iż organ odwoławczy do dnia 1 sierpnia 2017 r. nie ustosunkował się do ponaglenia.

Następnie skarżący przedstawił interpretację instytucji przewlekłości postępowania organu administracji publicznej na tle obowiązujących przepisów prawa, stwierdzając, iż - w jego ocenie - skarżony organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

2. W odpowiedzi na skargę (udzielonej pismem z [...] września 2017r. ) PINB wyjaśnił, iż przekazując mu sprawę PINB doręczył mu jedynie pisma oznaczone numerami [...] w spisie akt, natomiast pisma nr [...] do nr [...] do niego nie wpłynęły. Z powyższych względów PINB podał, iż nie jest w stanie zrelacjonować przebiegu postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ dodał, iż nie miał wpływu na prowadzenie postępowania przed datą 10 kwietnia 2017 r. tj. gdy nastąpiło przekazanie mu niniejszej sprawy. Natomiast w odniesieniu do braku działań po 10 kwietnia 2017 r. powołał się na fakt zmiany na stanowisku PINB dokonanej 1 kwietnia 2017 r. i ograniczenia kadrowe w inspektoracie w tym okresie, zmianę siedziby organu dokonaną w czerwcu 2017 r., skomplikowany charakter spraw dotyczących działek nr [...], będących przedmiotem trzech odrębnych skarg na przewlekłość postępowania.

Z uwagi na powyższe organ wniósł o uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ aktualnie prowadzący postępowanie i odstąpienie od wymierzenia grzywny. Jednocześnie w tym piśmie organ zwrócił się do Sądu o wypożyczenie z akt sprawy sądowej II SAB/Go 20/17, zakończonej wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. akt administracyjnych sprawy.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę ( pismo z dnia [...] września 2015 r. ) PINB przekazał akta sprawy administracyjnej, otrzymane od PINB po ich zwrocie z Sądu. Wskazał też, że realizując wskazania WINB, wynikające z ostatniej decyzji kasacyjnej tego organu, pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformował strony o wyznaczeniu na dzień [...] października 2017 r. oględzin na działce nr [...].

II. Na podstawie przekazanych akt administracyjnych oraz akt sądowych sprawy o sygn. II SAB/Go 20/17 Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB ( pozostając organem wyznaczonym z mocy postanowienia WINB z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] do załatwienia sprawy ) umorzył postępowanie w sprawie konstrukcji oporowych na terenie działki nr [...], położonej w [...].

2. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. J.G. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w związku z pominięciem go jako strony postępowania i niedoręczeniem mu decyzji.

3. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB wznowił postępowanie.

4. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Na skutek złożonego przez J.G. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (powoływany jako: WINB), decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

5. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Powyższa decyzja została uchylona na podstawie decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

6. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa po raz trzeci odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. a decyzja ta w dniu [...] lipca 2016 r. została, w następstwie odwołania J.G., uchylona przez WINB.

7. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa po raz czwarty odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., a WINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. po raz kolejny uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, przekazując mu ponownie sprawę do ponownego rozpoznania.

8. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa po raz piąty odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., a WINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. po raz kolejny uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

9. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. J.G. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na przewlekłość postępowania PINB w przedmiotowej sprawie.

10. W toku postępowania sądowego ( II SAB/Go 20/17 ) wywołanego tą skargą, pismem z dnia [...] maja 2017 r., PINB poinformował Sąd, iż w dniu 10 kwietnia 2017 r. akta sprawy zostały przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W załączeniu organ przesłał kopię pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r., którym, powołując się na art. 65 § 1 Kpa, przekazał akta sprawy dotyczącej wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie konstrukcji oporowych na działce nr [...] Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu pisma wskazał, iż sprawa dotycząca wznowienia postępowania w sprawie konstrukcji oporowych została przekazana według właściwości miejscowej PINB. Organ wywiódł, że w dniu [...] czerwca 2013 r. WINB postanowieniem znak: [...] wyłączył E.U., pełniącego wówczas funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od załatwienia powyższej sprawy i jednocześnie wyznaczył PINB do załatwienia tej sprawy. W związku z powzięciem przez PINB informacji o zaprzestaniu pełnienia przez E.U. wskazanej funkcji, organ stwierdził, iż ustały przesłanki stanowiące podstawę przekazania mu niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe PINB poinformował PINB o przekazaniu całości akt sprawy zgodnie z właściwością miejscową. W piśmie tym stwierdził, że w załączeniu przekazuje: "1. Pisma [...] (oryginały przekazano do WSA w Gorzowie Wlkp. w dniu 10 marca 2017 r.), 2. Pisma [...]".

11. Pismo przekazujące mu sprawę wpłynęło do PINB w dniu 11 kwietnia 2017 r.

12. Wyrokiem z 21 czerwca 2017 r., w sprawie II SAB/Go 20/17, tutejszy Sąd stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego J.G. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wznowienie postępowania (I.), stwierdził, że przewlekłość postępowania opisana w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (II), w pozostałym zakresie skargę oddalił skargę (III). Wyrok stał się prawomocny z dniem 15 sierpnia 2017 r.

Akta administracyjne sprawy, w związku z uprawomocnieniem się wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. zwrócone zostały przez sąd organowi, który je nadesłał – PINB w dniu 5 września 2017 r. Do organu tego wpłynęły po dwóch dniach.

13. W dniu 12 września 2017 r. do PINB wpłynęły przekazane przez PINB akta administracyjne sprawy, opisane jako "pisma [...] ( oryginały ).

III. 1. Wykonując wezwanie Sądu z dnia 31 października 2017 r. do podania stanu sprawy po 15 września 2017 r., ( tj. po dacie złożenia uzupełnienia odpowiedzi na skargę) PINB przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., przedstawił dokumenty obrazujące aktualny stan sprawy.

Z protokołu oględzin wyznaczonych na [...] października 2017 r. w trzech sprawach dotyczących skarżącego J.G. na godz. 10.30, 11 i 12 wynika, iż nie odbyły się one w związku z wystąpieniem w dniu poprzednim ekstremalnych warunków atmosferycznych, co spowodowało zwołanie przez Wojewodę posiedzenia sztabu zarządzania kryzysowego na dzień [...] października godz. 11 z obowiązkowym udziałem PINB, wobec czego organ poinformował obecne strony, iż oględziny zostają przesunięte na 13 października 2017 r. W związku z pismem z [...] października 2013 r, nadesłanym przez stronę postępowania – G.Z. o kolizji terminu oględzin z jego obowiązkami służbowymi, w dniu 13 października 2017 r. termin tej czynności przesunięty został przez organ na dzień 8 listopada 2017 r.

2. Przy piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. skarżący nadesłał odpis ponaglenia z dnia [...] czerwca 2017 r. wniesionego w tym samym dniu do WINB za pośrednictwem PINB na przewlekłość PINB w sprawie przekazanej mu przez PINB.

3. Do akt nadesłane zostało też przez WINB zażalenie J.G. z dnia [...] lipca 2017 r. na przewlekle prowadzenie przez PINB sprawy przekazanej mu przez PINB.

Do dnia wydania wyroku w sprawie, PINB nie udzielił Sądowi orzekającemu wyjaśnienia czy wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. przekazał PINB, kopie akt sprawy, których oryginały znajdowały się w Sądzie w związku ze sprawą II SAB/Go 20/17, czy tylko informację o tym gdzie akta się znajdują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. - określanej dalej jako: Ppsa) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a.

Stosownie do art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 Ppsa).

2. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 Ppsa). W myśl art. 52 § 2 ( w brzmieniu ustawy sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należało rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 Kpa ( w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie dopuszczalne było wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszły w życie nowelizacje ustaw - Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m.in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b Ppsa - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 Kpa. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 Kpa stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 Ppsa). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie Kpa. Zgodnie zaś ze wskazanym art. 53 § 2b Ppsa skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie Kpa.

Zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy "do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 ( tj. Ppsa ), w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie zaś z ust. 2 "przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 ( tj. Ppsa ), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Niniejsza sprawa sądowadministarcyjna wszczęta została po wejściu w życie ustawy nowelizującej gdyż skarga na przewlekłość wniesiona została za pośrednictwem organu w dniu 8 sierpnia 2017 r. Jej wniesienie poprzedzone było ponagleniem skarżącego złożonym w dniu 1 czerwca 2017 r. do WINB za pośrednictwem PINB. Tak więc uznać należało, iż warunek dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość, wynikający z przepisu art. 53 § 2b Ppsa został dochowany. Niezależnie od tego wskazać należy, iż skarżący złożył również zażalenie ( pismo z dnia [...] lipca 2017 r. ) w trybie art. 37 Kpa ( przed nowelizacją ) do WINB.

3. Wskazać należy, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość", do czasu wskazanej nowelizacji Kpa i Ppsa, nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano zaś prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: Z. Kmieciak "Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., w sprawie I OSK 2704/13 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W wyniku wskazanej nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa ( vide: art. 37 § 1 pkt 1 Kpa), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy ( vide: art. 37 § 1 pkt 2 Kpa).

4. Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 Kpa, pozostaje bardzo ogólna. Jak wskazuje się w piśmiennictwie ( vide: P.M. Przybysz Komentarz do art. 37 Kpa po nowelizacji vide: LEX) należy przyjąć, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu Kodeksu powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Sam. Teryt. 2008, nr 11).

5. Przyjąć należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle będzie zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: uzasadnienie wyroku NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12, LEX nr 1343899). Chodzi zatem o sytuacje gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności czy też podejmowanie działań pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminów, wyznaczenie zbyt odległych terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy ( art. 36 § 1 Kpa). Po nowelizacji wprowadzony został też obowiązek pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z § 2 art. 36 Kpa ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

6. Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia przez PINB postępowania okazał się zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ocena sposobu prowadzenia przez ten organ kontrolowanego postępowania administracyjnego odnosić się może wyłącznie do okresu po 10 kwietnia 2017 r. Wiąże się to z faktem, iż do wskazanej daty organem prowadzącym postępowanie pozostawał PINB. Nadto stan tej sprawy do wskazanej daty w kontekście zarzucanej przez skarżącego przewlekłości postępowania był przedmiotem oceny Sądu w zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. sprawie II SAB/Go 20/17.

7. Analiza akt sprawy administracyjnej w oparciu o które ( art. 133 § 1 Ppsa ) sąd bada stan sprawy administracyjnej w kontekście czy to bezczynności, czy przewlekłości wskazuje, że PINB mimo przekazania mu sprawy przez PINB nie podjął żadnych czynności procesowych do dnia 14 września 2017 r. gdy zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień [...] października 2017 r. oględzin na działce nr [...], która to czynność niewątpliwie zmierzała do załatwienia sprawy i była realizacją wskazań organu odwoławczego, wynikających z jego ostatniej decyzji kasacyjnej.

Nawet jeżeli przyjąć, że - tak jak twierdzi PINB - wraz z pismem z [...] kwietnia 2017 r. przekazującym mu sprawę nie otrzymał on kopii jej akt administracyjnych, to dysponował wiedzą, iż akta te przekazane zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednakże organ nie podjął żadnej próby uzyskania do nich dostępu (np. w wyniku wniosku o wypożyczenie akt czy wnioskowania o sporządzenie z nich kopii). Podkreślić też należy, że fakt pozostawania w toku sprawy sądowadministarcyjnej dotyczącej przewlekłości postępowania w tej samej sprawie za jej "wcześniejszy okres" nie stanowił – ze względu na "niemerytoryczny" charakter takiej sprawy – przeszkody do sprawnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Dalszy tok procedowania organu nie był bowiem uzależniony od treści rozstrzygnięcia jakie zapadłoby w sprawie II SAB/Go 20/17.

8. Wskazać trzeba, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny (art. 35 § 5 Kpa), a nie faktyczny. Nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź innego organu. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie pozostaje takie zorganizowanie prowadzonej sprawy by taka sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być ocenione tylko jako zawinione zaniechanie mające wpływ na czas trwania postępowania. Brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać bezczynności czy przewlekłości organu i przez to zwłoki w załatwieniu sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 46/99 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r. II SAB/Wr 43/03, WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., II SAB/Gd 42/09, WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., VI SAB/Wa 51/10, WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r., II SAB/Lu 356/13 ). Podobnie też kwestia niedoborów kadrowych w organie czy inne trudności personalno-organizacyjne jako przeszkody o charakterze faktycznym, a nie prawnym nie stanowią okoliczności uwalniających organ od zarzutu przewlekłości. W wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., w sprawie V SAB 147/99, ( vide: PiP 2000, nr 7, s. 111) NSA stwierdził, że organ nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności ( zdaniem Sądu orzekającego: także przewlekłości ) powołując się na fakt, że liczba pracowników organu nie jest wystarczająca do załatwiania spraw w terminie.

9. Nie budzi natomiast zastrzeżeń terminowość prowadzenia postępowania przez organ po dniu 14 września 2017 r. do dnia wyrokowania ( 8 listopada 2017 r. ) Zmiana terminu oględzin zaplanowanych na dzień [...] października 2017 r. wywołana była nadzwyczajną sytuacją, zaistniałą w dniu poprzedzającym w wyniku orkanu Ksawery ( co stanowi fakt notoryjny). Termin kolejnych oględzin, uwzględniający prawo innej niż skarżący strony do udziału w tej czynności, wyznaczony został w sposób uwzględniający konieczność skutecznego zawiadomienia stron oraz wymóg z art. 79 § 1 Kpa obligujący do dokonania zawiadomienia o ich terminie co najmniej z 7-dniowym wyprzedzeniem.

Wytknąć jednakże organowi należy, iż w toku prowadzenia postępowania nie stosuje obligatoryjnej instytucji z art. 36 Kpa.

10. Mając na uwadze powyższe okoliczności, świadczące o przewlekłości postępowania, Sąd w pkt I wyroku zobowiązał PINB, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa do załatwienia sprawy – w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy ( art. 286 § 2 Ppsa ), uznając go za adekwatny do charakteru sprawy i stopnia zaawansowania postępowania administracyjnego. Stwierdzając, iż organ dopuścił się przewlekłości ( art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa), Sąd ocenił jej charakter i uznał, na podstawie art. 149 § 1a Ppsa, że nie ona miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

11. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa, pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. akt II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15).

12. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Wprawdzie organ wadliwie uznał, iż brak akt sprawy uzasadnia bierne oczekiwanie na ich zwrot, to zachowanie organu nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez Kpa, o czym świadczy niezwłoczne powzięcie działań po ich przekazaniu przez PINB. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa tj. wymierzenia grzywny czy też przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej. Skarżący nie wskazał przy tym żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających zgłoszone żądanie i jego wysokość.

11. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 Ppsa ( pkt III wyroku ).

12. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. Koszty te stanowił wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).