Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3867/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1111/15 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A." Sp. z o.o. w L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1111/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

A. Sp. z o.o. zaskarżyła ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów art. 54 ust. 8, art. 50 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 49, art. 49a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, które na mocy decyzji z [...] września 2015 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2014 r. w części obejmującej ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, w sytuacji gdy:

1. z treści wyżej wymienionych przepisów wynika, że jeśli usytuowanie - a więc lokalizacja - regionalnej sieci szerokopasmowej, wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, to inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu w celu realizacji tej inwestycji (art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych),

2. z treści wyżej wymienionych przepisów wynika, że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji, a w szczególności, czy dotyczy ona regionalnej sieci szerokopasmowej, nie jest natomiast istotne, czy podstawą prowadzenia inwestycji jest decyzja lokalizacyjna (art. 49 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych), czy też realizowana jest przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 49a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych),

3. z treści art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 5 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, określającego zakres przedmiotowy ustawy wynika, że prawo do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej na potrzeby realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, należy niewątpliwie do form wspierania inwestorów wykonujących tego rodzaju inwestycje.

Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza [...] z [...] grudnia 2014 r. a następnie wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji, nie wystąpiła przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie kwestii tej przesłanki, umożliwi dokonanie właściwej wykładni oraz zastosowania przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a w szczególności art. 85 ust. 4, co oznacza możliwość zwolnienia z obowiązku naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - bezpodstawnie ustalonej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, w sytuacji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącza odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed tym Sądem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2014 r. zezwalającej spółce A. na prowadzenie robót drogowych w pasie drogowym dróg gminnych, w celu budowy rurociągu kablowego światłowodowego, w części obejmującej naliczenie opłaty w wysokości 3000 zł, wyraził pogląd, że art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, którego rażące naruszenie zarzuciła skarżąca, dopuszcza możliwość różnej i czasami rozbieżnej jego interpretacji i dlatego niezastosowanie go w rozpoznawanej sprawie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z kolei skarżąca w uzasadnieniu zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego tj. art. 54 ust. 8, art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 49, art. 49a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, podniosła, że przepisy wspomnianej ustawy jednoznacznie wskazują, że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji (regionalna sieć szerokopasmowa) nie zaś prowadzenie tej inwestycji na podstawie przewidzianej w art. 49 ust. 1 omawianej ustawy decyzji o ustaleniu lokalizacji takiej sieci. Przepis art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) i powinien mieć zastosowanie również w przypadku realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej na podstawie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych.

W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Dodać trzeba, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89 (pub. ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że ocenie podlega sama decyzja, a więc wada kwalifikowana musi tkwić w niej samej. W literaturze podnosi się, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce między innymi wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 875).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że inwestor telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej – Województwo Świętokrzyskie, prowadził tę inwestycję na podstawie przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 20b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, bez decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, przewidzianej w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zajęcie pasa drogowego dla potrzeb tej inwestycji nastąpiło na podstawie decyzji zarządcy drogi z [...] grudnia 2014 r. uwzględniającej wniosek wykonawcy robót (przedsiębiorstwa "A/") działającego w imieniu inwestora, wydanej w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4 i 11. W tej decyzji określono również opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Z treści rozdziału 6 (art. 49 do 61) ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zatytułowanego "Szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych" wynika, że regionalne sieci szerokopasmowe mogą być realizowane: bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji sieci, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie Prawo budowlane, a więc na zasadach ogólnych (art. 49a) i na zasadach szczególnych, określonych w rozdziale 6 ustawy. Z kolei w ramach wspomnianych zasad szczególnych ustawa przewiduje realizowanie takiej inwestycji przede wszystkim na podstawie decyzji o ustaleniu jej lokalizacji (art. 49 ust. 1). Jednakże uchyla wymaganie decyzji o ustaleniu lokalizacji w przypadku robót budowlanych: 1) polegających na rozbudowie lub przebudowie sieci, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz zmiany formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, lub 2) niewymagających pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 6).

Analiza treści przepisów rozdziału 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych pozwala zauważyć zróżnicowanie statusu prawnego inwestora realizującego regionalną sieć szerokopasmową w zależności od podstawy realizacji – decyzji o ustaleniu lokalizacji (art. 49 ust. 1) lub bez takiej decyzji, na podstawie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 20b ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 50 ust. 6 pkt 1 i 2 omawianej ustawy).

Nie ulega wątpliwości, że inwestora realizującego regionalną sieć szerokopasmową w trybie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie dotyczy określone w art. 50 ust. 3 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wymaganie uzgodnienia lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów pasa drogowego. Nie przysługują mu również uprawnienia przewidziane w art. 54 ust. 4 ustawy ani też uprawnienia wynikające z art. 59 ust. 3 i 4 oraz art. 61 ust. 1, 5 i 6, bezpośrednio związane z decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej.

Powołane przepisy prawne wskazują więc wyraźnie, że uprawnienia inwestora realizującego regionalną sieć szerokopasmową zależą od trybu realizacji tej inwestycji (na podstawie przewidzianej tą ustawą decyzji o lokalizacji sieci lub bez takiej decyzji), nie decyduje o tym zaś sam cel zamierzenia inwestycyjnego - realizacja regionalnej sieci szerokopasmowej. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że powołanie się na realizację takiej inwestycji nie daje dostatecznych podstaw do domagania się uprawnień określonych w rozdziale 6 ustawy, nieprzewidzianych wyraźnie dla inwestora, który nie posiada decyzji o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wykładnia przepisu art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, według którego w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji, nie daje jednoznacznych i niespornych wyników. Zakresu zastosowania zwolnienia od opłat nie można ustalić wyłącznie na podstawie wykładni językowej tego przepisu. Natomiast wykładnia systemowa – usytuowanie ust. 8 wśród przepisów art. 54, które dotyczą decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej: terminu jej wydania, treści, skutków i natychmiastowej wykonalności, prowadzi do wniosku, że uprawnienie określone w ust. 8 jest również związane z uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Rezultaty wykładni systemowej potwierdza również wykładnia celowościowa – uwzględnienie przyjętego w ustawie, wspomnianego wyżej zróżnicowania sytuacji prawnej inwestora sieci stosownie do trybu realizacji tej inwestycji. To zróżnicowanie wydaje się być uzasadnione. Polega bowiem na uprzywilejowaniu inwestycji telekomunikacyjnych o większej wadze i znaczeniu dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (świadczy o tym wymaganie pozwolenia budowlanego) które zarazem podlegają kontroli ze strony organu administracji rządowej (wojewody).

W piśmiennictwie z zakresu procedury administracyjnej i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości stanowisko według którego rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej (prawa materialnego, procesowego albo ustrojowego), niebudzącej wątpliwości co do jej bezpośredniego rozumienia. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa, jeżeli w praktyce wykładni i stosowania tego prawa nie jest ono jednoznacznie rozumiane. Należy dodać, że naruszenie prawa, stanowiące podstawę zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może również polegać na naruszeniu norm niesformułowanych wprost w przepisach prawnych – określających zasady wykładni prawa, w tym zasadę lex specialis derogat legi generali. Aby jednak naruszenie tej zasady mogło być uznane za oczywiste, nie może budzić wątpliwości, że przepis uznany za szczególny (art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) niewątpliwie ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Przedstawione wywody uzasadniają stwierdzenie, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa. Sąd prawidłowo ocenił, że decyzja w zakresie ustalającym opłatę za zajęcie pasa drogowego nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogły być uwzględnione.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, który sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną (360 zł).