Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1392/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda (...), na podstawie art. 2 ust.l, art. 7 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - zwanej specustawą (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 104 k.p.a., decyzją z dnia (...) listopada 2005 r. nr (...)k:

ustalił lokalizację autostrady płatnej (...) dla odcinka (...) przebiegającego przez

województwo (...) - od węzła (...) do węzła (...) -od km (...) do km (...)

zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji,

nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: F. P., Stowarzyszenie Z. oraz Stowarzyszenie E.

W wyniku rozpoznania odwołań wyżej wymienionych podmiotów Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 r. o numerze (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w dniu (...) czerwca 2005 r., na podstawie art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. złożył do Wojewody (...) wniosek datowany (...) maja 2005 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (...) dla odcinka (..) węzeł (...) przebiegającego przez województwo (...).

Na podstawie powyższego wniosku zostało wszczęte przez Wojewodę (...) postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji wyżej opisanego odcinka (...) autostrady (...). O wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi Wojewoda (...), zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy, zawiadomił w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej.

Minister Transportu i Budownictwa podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej winna zawierać w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzać projekty podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren ustalony decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2005 r. czyni zadość powyższym wymogom.

Ustosunkowując z kolei do się zarzutów podniesionych w odwołaniach, organ odwoławczy uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnosząc się do odwołania F. P., będącej współwłaścicielką działki ewidencyjnej nr (...) w obrębie (...) w P., organ podniósł, że w projekcie podziału załączonym do wniosku Wojewody (...) pierwotnie cała działka nr (...) miała być przeznaczona pod inwestycję i planowano na jej terenie zlokalizować drogę zbiorczą. Następnie, w wyniku wniosku współwłaścicielki działki – J. B., przebieg drogi dojazdowej został przesunięty poza użytkowaną przez wnioskodawczynię cześć działki nr (...). W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, zatwierdzony decyzją Wojewody (...) podział działki jest uzasadniony, a podnoszone przez odwołującą się kwestie wykupu działki nie wchodzą w zakres postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej.

Rozpoznając zarzuty podniesione przez Stowarzyszenie Z. dotyczące uchybień w procedurze uzgodnień, organ wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji autostrady (...) złożono na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ustawa ta wprowadza szereg istotnych uproszczeń przy ustalaniu lokalizacji drogi krajowej, w tym m. in. upraszcza tryb uzyskiwania opinii, w tym opinii które zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie lub stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Wobec powyższego, zdaniem organu, zarzuty uniemożliwienia organizacji Z. uczestnictwa w procedurze uzgodnień są bezpodstawne bowiem ustawa nie nakłada na inwestora obowiązku włączenia organizacji ekologicznych w proces uzyskiwania opinii uzgadniających planowane przedsięwzięcie drogowe, ani doręczania tym organizacjom uzgodnień.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powołania niewłaściwej podstawy prawnej wydanej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o dogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Zgodnie natomiast z jej art. 5 ust. 1 pkt 1 autostrady i drogi ekspresowe zalicza się do dróg krajowych.

W ocenie organu nie można również uznać za zasadny zarzut nieprzeprowadzenia oceny strategicznej dla całości odcinka autostrady między (...) a (...) bowiem przeprowadzenie takiej oceny wychodzi poza zakres postępowania prowadzonego przez Wojewodę (...). Organ podniósł, iż po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla odcinka autostrady Wojewoda zobowiązany był ten wniosek rozpatrzyć i oceniając czy spełnia on przesłanki wskazane w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2005 r., wydać decyzję lub odmówić jej wydania.

Zdaniem organu odwoławczego brak także podstaw by uznać za zasadny zarzut zbyt lakonicznego rozpatrzenia interesów osób trzecich w sytuacji, gdy przedstawione w punkcie 5 zaskarżonej decyzji wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich spełniają przesłankę określoną w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, nakazując uwzględnienie interesu prawnego takiej osoby, zgodnego z treścią normy materialno-prawnej, z której wywodzi ona swój interes.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 46 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisu art. 6 ust. 8 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda (...) zapewnił społeczeństwu możliwość udziału w przedmiotowym postępowaniu w ramach którego sporządzany był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Część uwag i postulatów zgłoszonych bezpośrednio do organu, jak również w trakcie rozprawy administracyjnej, możliwych do uwzględnienia, została w trakcie postępowania uwzględniona i dokonano korekty projektów. Niemożliwe do uwzględnienia były natomiast postulaty Stowarzyszenia Z. z tej przyczyny, że w znacznej części wychodziły one poza zakres prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie Stowarzyszenia Z. z dnia (...) marca 2006 r. (data wpływu do organu), Minister wskazał, iż przedstawiony we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji odcinka (...) autostrady (...) wariant przebiegu drogi wybrany został wcześniej, w trakcie postępowania o wydanie wskazań lokalizacyjnych. Zatem żądanie wykonania na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę (...) oceny strategicznej dla sieci autostrad i dróg ekspresowych na terenie województwa (...) nie ma swojego uzasadnienia. Nie uzasadniają tego żądania przytoczone przez Stowarzyszenie różne warianty przebiegu autostrady (...) dla węzła (...), ponieważ decyzja Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2005 r. nie orzeka o przebiegu autostrady przez teren miasta W.

Zdaniem organu odwoławczego bezpodstawny jest także zarzut dotyczący braków raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu raport zawiera wszystkie elementy wskazane w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zamieszczono w nim charakterystykę środowiska przyrodniczego w obszarze planowanego przedsięwzięcia i przeanalizowano oddziaływanie autostrady na środowisko podczas jej budowy i eksploatacji. Minister podniósł, że wersja raportu oddziaływania na środowisko wydana została w październiku 2004 r. po uwzględnieniu zaleceń zawartych w opiniach, uzyskanych wcześniej od innych, właściwych organów administracji państwowej.

Odnośnie zarzutów dotyczących decyzji Ministra Kultury o wykreśleniu części (...) z rejestru zabytków organ odwoławczy stwierdził, iż ocena tychże zarzutów leży poza jego zakresem kompetencji.

Rozpoznając zarzuty przedstawione w odwołaniu przez Stowarzyszenie E. organ odwoławczy uznał, że nie dotyczą one decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2005 r., ponieważ odwołujące się Stowarzyszenie wskazuje głównie na niezgodność przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z prawem unijnym. W ocenie organu ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nikomu nie ogranicza dostępu do procedury odwoławczej, a zatem brak jest podstaw by twierdzić, że ustawa ta narusza art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus. Ponadto organ podniósł, że kwestia zgodności i dostosowania obowiązujących przepisów prawa z normami prawa unijnego nie jest przedmiotem postępowania odwoławczego, jak również wykracza poza kompetencje Ministra Transportu i Budownictwa.

Odnosząc się do żądania Stowarzyszenia dotyczącego zbadania jakimi drogami będzie odbywał się ruch tranzytowy na terenie miasta W. organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie orzeka o przebiegu drogi przez teren (...).

Skargę na wyżej opisaną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenia Z., podnosząc, że przedmiotowa decyzja nie odpowiada wymogom obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż w trakcie prowadzonego postępowania "zaniedbano przeprowadzenie pełnej oceny strategicznej, czyli łącznie z procedurą OOŚ" i udziałem społecznym. Zdaniem Stowarzyszenia powołane przez organ wskazania lokalizacyjne nie mogły stanowić podstawy wydania decyzji bowiem zostały anulowane ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Strona skarżąca podniosła również, iż w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie podał przyczyn nieuwzględnienia szeregu jej wniosków i zarzutów, w tym również zarzutu braku rozpatrzenia wariantów przebiegu autostrady, czym dopuścił się naruszenia art. 107 ust. 3 k.p.a., art. 6 ust. 8 Konwencji z Aarhus oraz przepisów ustawowych nakazujących przeprowadzenie analizy wariantów. Stowarzyszenie nie zgodziło się z odmową dokonania przez organ odwoławczy oceny decyzji Ministra Kultury i zbadania zgodności decyzji z prawem unijnym uważając, że kwestie te były integralną częścią prowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej istnieje konieczność pokazania oceny wpływu przedmiotowej trasy na warunki ruchu tranzytowego przez (...), ponieważ wybór wariantu przebiegu trasy w okolicach (...) będzie miał bezpośrednie znaczenie dla organizacji ruchu tranzytowego w rejonie (...). W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł ojej oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu zarzuty skargi nie podważają zasadności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ w znacznej mierze powtórzył argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia strony skarżącej, że wskazania lokalizacyjne zostały anulowane przez ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 41 ust 1 powołanej ustawy wskazania lokalizacyjne udzielone do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu autostrady. Wskazania lokalizacyjne w sprawie przebiegu przedmiotowego odcinka autostrady (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu (...) maja 2003 r. Tekst ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. został opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 80 z dnia 10 maja 2003 r., a zgodnie z jej art. 45 ustawa weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 25 maja 2003 r. Zatem, w ocenie organu, wskazania lokalizacyjne wydane (...) maja 2003 r. w zakresie ustalenia przebiegu autostrady pozostają nadal w mocy.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że analiza wariantów jest nakazem ustawowym. Minister podniósł, że analiza taka była przeprowadzona na etapie wydania wskazań lokalizacyjnych autostrady, natomiast ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie nakazuje takiej analizy. Organ podniósł, że załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej na podstawie powyższej ustawy są mapy podziałowe, gdzie linie rozgraniczające teren inwestycji ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji zatwierdza projekt podziału nieruchomości. Według organu wynika z tego, że wybór wariantu przebiegu trasy, a tym samym przebieg linii rozgraniczających teren inwestycji nastąpił wcześniej, czego wynikiem jest przygotowana geodezyjna dokumentacja podziałowa.

Odnosząc się do zarzutu skwitowania części wniosków i zastrzeżeń strony skarżącej stwierdzeniem, że były one niemożliwe do spełnienia organ odwoławczy podał, iż stwierdzenie to odnosi się do postulatów zgłoszonych Wojewodzie (...) przez Stowarzyszenie Z. w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Nie podlegały więc one rozpatrzeniu przez Ministra Transportu i Budownictwa.

Następnie pisma procesowe podsumowujące raz jeszcze dotychczasowe stanowisko w sprawie przedstawił pełnomocnik inwestora, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz skarżące Stowarzyszenie i uczestnik niniejszego postępowania - Stowarzyszenie E., powtarzając argumenty zawarte w dotychczasowych pisemnych wystąpieniach. Dodatkowo uczestnik postępowania - Stowarzyszenie E. wskazało na szereg niedogodności i uciążliwości dla środowiska jakie jego zdaniem nastąpią, jeśli ten odcinek (...) autostrady (...) przebiegał będzie w zakładany sposób. Taki przebieg tego odcinka, w ocenie Stowarzyszenia, całkowicie zdeterminuje bowiem miejsce wytyczenia kolejnego odcinka tej autostrady przez W.. Na mankamentach wytyczonego odcinka, który przebiegał będzie już przez W. skoncentrowano dalsze wywody tego pisma procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu i Budownictwa nie naruszyła prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia

Na wstępie należy zaznaczyć, iż organy w niniejszej sprawie orzekały już po zmianie przepisów w zakresie uzgodnień dotyczących wpływu inwestycji na środowisko. Z dniem 28.07.2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954), która przyjęła, iż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, do których należą inwestycje drogowe tej miary, mogą być realizowane wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na ich realizację. Przepis przejściowy tej ustawy - art. 19 ust. 1 przewidział jednak możliwość odstępstwa od tej zasady w odniesieni do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, na wniosek uprawnionego podmiotu. Wówczas zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy.

Wniosek inwestora o ustalenie warunków lokalizacji przedmiotowej drogi wpłynął przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw — 30.05.2005 r. GDDKiA skorzystała zatem z przewidzianego przez ustawodawcę odstępstwa i w dniu (...).08.2005 r. złożyła wniosek w trybie art. 19 ust. 1. Ż tego względu organy obu instancji dokonywały oceny decyzji lokalizacyjnej w zakresie jej oddziaływania na środowisko w oparciu o przepisy dotychczasowe, w tym raport oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, sporządzony wg załącznika nr 1 do ustawy z dnia 10.04.2003 r. Sporządzony w 2004 r. raport w ocenie Sądu spełniał wymogi przewidziane we wskazanym załączniku. Zatem w zaskarżonej decyzji trafnie wywiedziono, iż zawierał wszystkie niezbędne elementy. Załącznik nr 1 upraszczał bowiem niejako zakres raportu w stosunku do wymagań wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska.

Nadto w świetle uwarunkowań wynikających z prawa krajowego, nie można przyjąć, iż w sprawie przebiegu drogi przesądzające znaczenie mogą mieć regulacje aktów prawa miejscowego - planów zagospodarowania przestrzennego. W pierwszym rzędzie trzeba mieć na względzie, iż, w myśl przepisów wskazanej wcześniej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego nie są wiążące przy określaniu przebiegu drogi, z uwagi na potencjalną możliwość wydania, na wniosek inwestora, decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z pominięciem postanowień planu. Stąd należy podkreślić, iż w myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wskazania lokalizacyjne udzielone do dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli do 25.05.2003 r. pozostają w mocy w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu autostrady, a w pozostałym zakresie, jeżeli ich treść nie jest sprzeczna z przepisami niniejszej ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu (...).05.2003 r. wydał wskazania lokalizacyjne dla przedmiotowej inwestycji. Nastąpiło to zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10.04.2003 r. Stąd niezasadny jest zarzut Stowarzyszenia, iż w trakcie postępowania lokalizacyjnego nie rozważano innych wariantów przebiegu drogi, warianty te bowiem były rozważane na etapie wcześniejszym i konsultowane z organami samorządu terytorialnego, reprezentującymi społeczność lokalną.

Wydanie wskazań lokalizacyjnych miało miejsce przed akcesją. Właściwa analiza przepisów prawa krajowego prowadzi do wniosku, iż organ orzekający w sprawie był związany zapadłym przed dniem akcesji rozstrzygnięciem odnośnie wskazań lokalizacyjnych, co determinowało orzekanie w zakresie możliwego przebiegu obwodnicy na przedmiotowym odcinku.

W tym stanie rzeczy nie można podzielić przekonania strony skarżącej, iż ponownie w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych należało rozważać różne warianty przebiegu tej drogi na przedmiotowym odcinku, przy czym winno to się dokonywać przy udziale społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznych.

Odnośnie udziału społeczeństwa w niniejszej procedurze lokalizacyjnej należy stwierdzić, iż informowane było ono na poszczególnych etapach procedury prowadzącej do ustalenia lokalizacji przedmiotowego odcinka autostrady (...) o kolejnych etapach tej procedury. Powiadomiono także społeczność lokalną - za pomocą obwieszczeń, a więc w sposób prawem przewidziany - o rozprawie administracyjnej mającej miejsce w dniu (...).07.2005 r., na której zgłoszone uwagi zostały uwzględnione w miarę możliwości przez projektantów tego odcinka drogi.

Inwestor spełnił także warunki wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. Wskazany przepis nakazuje inwestorowi dołączenie do wniosku uzyskanych opinii właściwych miejscowo: zarządu województwa, zarządu powiatu oraz w tym przypadku Prezydenta miasta P., Burmistrza miasta P. oraz Burmistrza miasta i gminy O.

O znaczeniu uprawnień jakie mają organy samorządu terytorialnego, jako jedyne reprezentujące społeczność lokalną na tym etapie postępowania, w sprawie o ustalenie lokalizacji drogi - wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6.06.2006 r., sygn. akt K 23/05 OTK-A. Stwierdził tam m. in., że art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych są zgodne z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji R.P. Zatem wydanie takiej decyzji lokalizacyjnej przez Wojewodę, po zaopiniowaniu przez organy jednostek samorządu terytorialnego, nie narusza wskazanych wzorców kontroli konstytucyjnej. Trybunał podkreślił, że co do zasady GDDKiA nie może złożyć wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji drogi wojewodzie bez uzyskania opinii właściwych miejscowo organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zaś w wyjątkowej sytuacji, gdy opinia taka nie zostanie wydana w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez GDDKiA ojej wyrażenie - wniosek może być złożony wojewodzie. Ustawodawca przyjął bowiem domniemanie, że w tej sytuacji organy samorządu terytorialnego nie mają żadnych zastrzeżeń do składanego wniosku i w pełni akceptują jego założenia. Trybunał stwierdził także, iż opinia ta choć nie jest wiążąca, powinna być brana pod uwagę, choćby z tego względu, że lokalizacja drogi ma znaczenie zarówno ogólnopaństwowe jak i lokalne. Wojewoda podejmując rozstrzygniecie w tym przedmiocie musi więc zatem nieć możliwość roztropnego ważenia interesu lokalnego z interesem Państwa. Zatem dopiero po spełnieniu wskazanych wymogów dołączenia do wniosku opinii podmiotów, które wymienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. można przyjąć, że wniosek i ustalenie lokalizacji został właściwie złożony i stanowi podstawę wszczęcia postępowania lokalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W kontekście przytoczonego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy uznać, że marginalizacja znaczenia organów samorządu terytorialnego w tym postępowaniu lokalizacyjnym nie narusza wspomnianych konstytucyjnych wzorców kontroli, o ile spełnione zostaną wymogi wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r., a więc uprzedniego zasięgnięcia opinii tych organów i dołączenia tych opinii do wniosku. Warunek ten w niniejszym postępowaniu administracyjnym został spełniony. Uzyskano także pozostałe uzgodnienia i opinie wymagane przez obowiązujące przepisy prawa (por. art. 5 ust.1pkt6specustawy) Odnośnie zastrzeżeń podniesionych przez Stowarzyszenie E. podkreślenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny dokonał już w przytoczonym wyroku oceny konstytucyjności szeregu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji i niekonstytucyjności ich nie stwierdził. Nadto w wyroku tym podkreślono, że "w ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury, niezbędnej dla - uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby - życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia". Podobnie nie jest trafny podniesiony zarzut sprzeczności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z prawem wspólnotowym zwłaszcza, iż sformułowany został ogólnikowo bez wskazania z jakimi to dyrektywami i w jakim zakresie ustawa ta miałaby pozostawać w sprzeczności. W szczególności podnoszona przez Stowarzyszenie E. sprzeczność z Dyrektywą Rady z dnia 27.06.1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (85/337/EWG) nie jest zasadna. Jakkolwiek dyrektywa ta obejmuje m. in. przedsięwzięcia polegające na budowie autostrad oraz dróg szybkiego ruchu (por. zał. nr 1 ust. 7 tej dyrektywy), jednakże tak w preambule tej dyrektywy, jak i jej art. 1 ust. 5 zastrzeżono, iż nie ma ona zastosowania do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte przez szczególny akt ustawodawstwa krajowego, tak jak miało to miejsce odnośnie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Brak sprecyzowania zarzutu na czym miałaby polegać sprzeczność tzw. specustawy z dyrektywą Rady 1999/30/WE z dnia 22.04.1999 r. odnoszącej się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu uniemożliwiał w praktyce tak Ministrowi, jak i obecnie Sądowi odniesienie się do tego zarzutu, bowiem z treści dyrektywy sprzeczność taka generalnie nie wynika.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 8 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Wojewoda (...) zapewnił bowiem społeczeństwu możliwość udziału w przedmiotowym postępowaniu, w ramach którego sporządzany był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednakże na etapie przygotowywania raportu oddziaływania na środowisko, poprzedzającym złożenie wniosku, udział brały przede wszystkim organy samorządu terytorialnego, reprezentujące społeczność lokalną, zgodnie z trybem przewidzianym przez ustawodawcę. Następnie już w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę (...) ustalającym lokalizację tego odcinka autostrady przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem społeczności lokalnej, informując o niej w formie obwieszczeń (art. 5 ust. 5 specustawy). Część uwag i postulatów zgłoszonych bezpośrednio do organu, jak również w trakcie rozprawy administracyjnej, możliwych do uwzględnienia, została w trakcie postępowania uwzględniona i w efekcie dokonano niewielkich korekt przebiegu trasy. Decyzja Wojewody podana do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia odwołania, podobnie jak i decyzja organu odwoławczego zawierała pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy nie można uznać za uzasadniony zarzut skargi o naruszeniu art. 6 ust. 8 Konwencji z Aarhus. Nadto należy zauważyć, że przyjęty w ramach wskazań lokalizacyjnych przebieg tego odcinka autostrady (...) został powszechnie zaakceptowany po wprowadzeniu owych niewielkich korekt. Odwołanie poza organizacjami ekologicznymi wniosła jedynie J. B., która jednakże nie złożyła skargi do Sądu Administracyjnego, a organ odwoławczy zasadnie wywiódł jej z jakich przyczyn nie uznaje podniesionego przez nią zarzutu za możliwy do uwzględnienia. W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia stanowisko strony skarżącej, jakoby mieszkańcy tego rejonu byli przeciwni wytyczonemu przebiegowi trasy od węzła (...) do węzła (...).

Sąd, orzekając w sprawie, miał na uwadze, iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt C-209/04 w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich przeciw Republice Austrii (Dz.U. UE C. Nr 131 s. 23) sformułował tezę, iż w o ile stosowne decyzje, dotyczące realizacji przedsięwzięcia, zostały powzięte przed akcesją danego kraju do Unii Europejskiej, kraj taki nie jest związany wymaganiami dotyczącymi zasad ochrony obszarów "Natura 2000" w kontekście analizy wpływu na te obszary przy podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć w sprawie. W ocenie Sądu sprawa, w której orzekał Trybunał, w znacznej mierze jest analogiczna do niniejszej. W rozpatrywanej przez siebie sprawie Trybunał podzielił pogląd, iż wydając dalsze orzeczenia w sprawie, odnośne organy administracji w Republice Austrii były związane wcześniejszym orzeczeniem odnośnie lokalizacji trasy (pkt 12 orzeczenia). W tym zakresie należy upatrywać analogii tej sprawy z niniejszą, co wynika z uwarunkowań prawa krajowego, przewidujących w art. 41 ust. 1 specustawy pozostawanie w mocy wskazań lokalizacyjnych w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu autostrady udzielonych przed jej wejściem w życie. Przywołanie tego orzeczenia wydaje się zasadne z uwagi na podnoszony w odwołaniu brak uwzględnienia przy przedmiotowej lokalizacji sieci korytarzy ekologicznych "ECONET" i opisu wpływu tego odcinka na ewentualne obszary "Natura 2000".

Nie są zasadne równocześnie pozostałe zarzuty skargi. Poza zakresem postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, znajdują się kwestie potrzeby przeprowadzenia tzw. strategicznych ocen oddziaływania na środowisko realizowanej sieci drogowej czy dróg w tzw. korytarzu transportowym Via Baltica. Kwestie realizacji takich ocen regulują przepisy odrębne (tytuł I dział VI rozdział I ustawy - Prawo ochrony środowiska). Przepisy te statuują obowiązek przeprowadzania określonych ocen na etapie tworzenia odnośnych programów, jednak nie nakładają obowiązku tworzenia takich programów. Poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej są zagadnienia, czy merytorycznie zasadne byłoby stworzenie określonego programu i poddanie go analizie, nie zależnie od okoliczności, czy jest to postulowane z punktu widzenia realizacji zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych (np. Konwencji Berneńskiej). Poza ramami rozpoznawanej sprawy jest także zagadnienie, czy przyjmując w drodze stosownego rozporządzenia (w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych) plan przebiegu dróg, zachowano wymagania wynikające ze wskazanych regulacji dotyczących obowiązku przeprowadzania tzw. "strategicznych" ocen oddziaływania na środowisko.

Nie trafny jest także zarzut niezapewnienia udziału stowarzyszeń ekologicznych w procesie uzyskiwania uzgodnień. Obowiązek przedłożenia takich uzgodnień w myśl artykułów 3 ust. 1 oraz 5ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych spoczywał bowiem na inwestorze - GDDKiA przed rozpoczęciem postępowania o ustaleniu lokalizacji drogi. Musiał je zatem zawierać już wniosek inwestora o wydanie takiej decyzji.

Odnosząc się wreszcie do żądania Stowarzyszenia dotyczącego zbadania jakimi drogami będzie odbywał się ruch tranzytowy na terenie miasta W. organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie orzeka o przebiegu drogi przez teren (...), podobnie nie można w ramach tego postępowania rozważać kwestii, która trasa przebiegu autostrady (...) przez (...) byłaby najmniej uciążliwa z punktu widzenia oddziaływania na środowisko.

Także podniesiona przez stronę skarżącą kwestia przebiegu przedmiotowego odcinka autostrady (...) przez fragment (...) w miejscowości P. Z. i wykreślenie części tego Zespołu kolidującej z autostradą przez Ministra Kultury, z uwagi na ważny interes Państwa, z rejestru zabytków stało się przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i zostanie ocenione odrębnie, jak słusznie wskazał Minister. Kontroli legalności podlegało będzie bowiem rozstrzygnięcie o częściowym wykreśleniu tego Zespołu z rejestru zabytków, które to rozstrzygnięcie dopiero stworzyło możliwość zachowania w tej części przyjętego we wskazaniach lokalizacyjnych przebiegu tej drogi.

Stwierdzić należy, iż brak dokładnego odniesienia się organu odwoławczego do wszelkich wniosków i uwag strony skarżącej stanowiło uchybienie. Do kwestii tych Minister nawiązywał w różnych miejscach uzasadnienia swej decyzji, nie dokonał jednak w tym zakresie kompleksowej oceny. Część zgłoszonych uwag podsumował natomiast stwierdzeniem, iż wykraczają poza zakres kontrolowanego rozstrzygnięcia. Uchybienie to jednakże w ocenie Sądu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzuty te bowiem częściowo nie były zasadne, a częściowo istotnie wykraczały poza przedmiot kontrolowanego rozstrzygnięcia, co już uprzednio wykazano w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.