Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 675/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA – Andrzej Cisek Sędzia WSA – Anna Siedlecka Protokolant: Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy Ś. I stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II zasądza od Gminy Ś. na rzecz skarżącego Wojewody D. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów sądowych; III orzeka, że uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rady Gminy Ś. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), uchwałę nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy Ś., jako niezgodnych z prawem.

W uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Ś. podniosła, iż przede wszystkim taryfy są niezgodne z art. 3 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzania ścieków oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie (Dz. U. nr 26, poz. 257 ze zm.), bowiem wniosek taryfowy przedłożony w dniu 21.10.2005 r. (uzupełniony w dniu 24.11.2005 r.) przez Ś. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Ś. Sp. z o. o. (w części odnoszącej się do zbiorowego zaopatrzenia w wodę) nie uwzględnia faktu, iż pomiędzy Gminą Ś. i Gminą Miejską Ś. w roku 2002 r. zawarte zostało porozumienie międzygminne (w rozumieniu art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)), stanowiące załącznik do uchwały Rady Miasta Ś. nr [...] z dnia [...], do której nie zostały wniesione żadne uwagi ze strony nadzoru prawnego (Wojewody D.).

Powołując się na § 5 ust. 2 i 3 ww. "Porozumienia" Gmina Ś. wywiodła, że taryfy za wodę i odprowadzanie ścieków powinny być jednakowe dla obu jednostek i zwróciła uwagę, iż skoro jest to porozumienie międzygminne, to powinien zostać złożony jeden wniosek o zatwierdzenie taryf, a gminą właściwą do zatwierdzania taryf i regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków miała być Gmina Miasto Ś. Rada podkreśliła, iż ŚPWiK przedłożyło do zatwierdzenia Wspólnikom Spółki (czyli obu Gminom) dwa różne wnioski taryfowe, zawierające inne stawki opłaty za wodę, i tak np. tylko Gminie Ś. ŚPWiK zaproponowało rażąco wysoką podwyżkę cen wody np. w grupie taryfowej "Gospodarstwa domowe" aż o 80, 4 %, gdy tymczasem ceny wody w Gminie Miejskiej Ś. nie uległy zmianie.

Rady Gminy Ś. podkreśliła, iż przez ostanie trzy lata ŚPWiK przygotowywało wspólne wnioski taryfowe dla obu gmin, respektując zawarte porozumienie i Gmina Ś. również wywiązywała się z zapisów porozumienia (umorzenie podatku od nieruchomości przez okres 3 lat oraz prace nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów objętych międzygminnym porozumieniem), co więcej - taryfa dla zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2006 jest nadal wspólna dla obu gmin. Rada dodała, iż nie dość, że wniosek taryfowy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę został skierowany niewłaściwie (winien zostać przedłożony organom Gminy Miejskiej Ś.), to również nieprawidłowo został oparty na kalkulacjach dotyczących wyłącznie Gminy Ś. - zamiast na kalkulacjach dotyczących obu gmin, a nadto w obecnej formie zawiera wiele błędów. Do takich uchybień naruszających prawo Rada zaliczyła m.in. fakt, iż w skorygowanym wniosku taryfowym nie można stwierdzić, o jakie kwoty zmniejszone zostały koszty amortyzacji z tytułu uwzględnienia wniosku Wójta Gminy Ś. dotyczącego odstąpienia od naliczania amortyzacji od sieci w nieodpłatnym użytkowaniu ŚPWiK oraz zmniejszenia amortyzacji od wartości sieci wodno- kanalizacyjnej planowanej do wniesienia aportem, od którego zamiaru w 2006 r. w drodze wzajemnego porozumienia odstąpiono. Nadto Rada dodała, iż w poprawionym przez ŚPWiK sp. z o.o. wniosku taryfowym w tabeli 4.2. "Wysokość cen i stawek opłat za odprowadzenie ścieków" stwierdza się brak ceny za oczyszczanie ścieków, co powoduje, iż taryfy nie spełniają wymogów § 5 i § 14 ust. 1 pkt 3 lit b ww. rozporządzenia. Rada zarzuciła, iż we wniosku z dnia 21.10.2005 r. brak jest drugiej strony tabeli nr 17 - "Harmonogram realizacji wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych", w zamian załączono tabelę nr 18 - "Harmonogram realizacji wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń kanalizacyjnych" i suma kwot z obu tabel nie daje kwoty łącznej 4 019 000,00 zł podanej w Lp. 1, kolumna 4, tabeli nr 17. We wniosku z dnia 24.11.2005 r. Rada stwierdziła z kolei brak "Harmonogramu realizacji wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych" i brak "Harmonogramu realizacji wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń kanalizacyjnych", co jej zdaniem narusza zapisy § 19 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 ww. rozporządzeni, a ponadto stwierdziła brak "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu spółki".

Rada zwróciła uwagę, że wniosek zawiera szereg błędów rachunkowych np.:

1) Tabela nr 6 - Lp. 3 wartość niezbędnych przychodów z zł/rok jest błędnie wyliczona kwota dla gospodarstw domowych, winna być 51 051 zł, jest 51 100 zł. Razem w kolumnie 8 jest 55 873 zł winno być 55 824 zł. Lp. 4 wartość niezbędnych przychodów w zł/rok - opłata stała za ścieki, w kolumnie 7 jest kwota 106 291 zł, winno być 106 033 zł, w koi. 8 jest 142 800 zł, winno być 142 542 zł.

2) Tabela nr 9 - w grupie taryfowej "Przetwórstwo rolno-spożywcze" wartość przychodów w roku obowiązywania nowych taryf wody, spada o 57 238 zł, natomiast w roku obowiązywania nowych taryf za ścieki wartość przychodów za ścieki w tej grupie wzrasta o 44 639 zł.

Nadto podkreśliła, iż we wniosku brak jest merytorycznego uzasadnienia wykazanych różnic i brak jest również wyjaśnień lub merytorycznego uzasadnienia wzrostu następujących kosztów:

1) Tabela nr 10 - Lp. 2, podatki i opłaty zaplanowany wzrost o 52 165 zł tj. o 63% w stosunku do roku obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie taryf.

2) Tabela nr 12- Lp. 2, Usługi remontowe, zaplanowany wzrost o 73 339 zł, tj. o 197 % w stosunku do roku obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie taryf.

Rada poinformowała, iż łączne planowane koszty Spółki na terenie obu gmin w 2005 r. związane z wynagrodzeniami "przypisanymi" do sieci wodociągowej wynieść miały niespełna 211.000 zł, tymczasem koszty te w 2006 r. zaplanowane dla samej Gminy Ś. wynoszą ponad 56.000 zł, ci oznaczałoby to, że ponad 25% kosztów wynagrodzeń związanych z utrzymaniem i eksploatacją sieci wodociągowej istniejącej na terenie obu gmin przypada na Gminę Ś.

Rada zauważyła, iż analizując wskazane dane z obu wniosków taryfowych w zakresie kosztów utrzymania i eksploatacji sieci wodociągowej, można również dojść do wniosku, że na sieć wodociągową zlokalizowaną na terenie Gminy Ś. przypada około 43 % opłat i podatków i 42 % amortyzacji, w stosunku do łącznych kosztów Spółki związanych z tymi pozycjami i dane te można byłoby uznać za prawdziwe, gdyby przyjąć, iż Gmina Ś. proporcjonalnie do Miasta posiada znacznie więcej sieci wodociągowej i to sieci w miarę nowej (nie zamortyzowanej), a takiego wniosku, iż sieć jest nowa (co daje wysokie odpisy amortyzacyjne), nie potwierdza jednak ani analiza kosztów remontowych (na Gminę Ś. przypada blisko 20 % kosztów remontów) ani analiza kosztów materiałów (blisko 67 % tych kosztów na terenie obu gmin przypisano Gminie Ś.).

Nadto zarzuciła, iż w uzasadnieniu do wniosku o zatwierdzenie taryf na stronie 4 wykazana kwota planowanych kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń wodociągowych w Gminie Ś. w wysokości 1 315 457 zł, w kwocie tej zawarte są już koszty amortyzacji środków trwałych w wysokości 273 990 zł, podczas gdy ponownie w kolejnym punkcie nalicza się wyżej wymienioną amortyzację również w kwocie 273 990 zł, jako kolejny składnik kosztotwórczy.

Wojewoda D. w skardze na ww. uchwałę, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zażądał stwierdzenia nieważności w "zakresie zaskarżenia".

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż zawarte pomiędzy gminami porozumienie nie jest porozumieniem międzygminnym w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zawarte porozumienie nie przekazuje jednej z gmin zadań publicznych, a zatem zawarte porozumienie jest raczej porozumieniem o współdziałaniu w celu wspólnego wykonywania zadania publicznego.

Strona skarżąca uznała za nietrafne podnoszone w uzasadnieniu uchwały argumenty świadczące o sporządzeniu taryf nie zgodnie z przepisami rozporządzenia, albowiem:

1. W skorygowanym wniosku o zatwierdzenie taryf skorygowano kwoty amortyzacji oraz obniżono planowany wzrost ceny za 1 m3 wody, tak jak wynika to z pisma Przedsiębiorstwa z dnia 21 grudnia 2005 roku.

2. W poprawionym wniosku z dnia 25 listopada 2005 roku brak jest w tabeli 4.2 (str. 7 wniosku) cen za oczyszczanie ścieków, znajdują się one jednak we wniosku z dnia 21 października 2005 roku i w ocenie Wojewody pominięcie cen w tabeli 4.2 we wniosku złożonym w dniu 25 listopada 2005 roku nie ma znaczenia skoro wyliczenia znajdują się we wniosku z dnia 21 października 2005 r. i w tym zakresie organ nadzoru dał wiarę wyjaśnieniom Prezesa Przedsiębiorstwa, że jest to oczywista omyłką.

3. Tabela nr 17 "Harmonogram realizacji wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych" jest w całości dołączona do skorygowanego wniosku z dnia 25 listopada 2005 roku.

4. Wieloletni plan rozwoju został doręczony wraz z wnioskiem z dnia 21 października 2005 roku.

5. Do wyliczonych kwot doliczona jest marża zysku, jak przedstawia to pismo Przedsiębiorstwa z dnia 21 grudnia 2005 roku.

6-8. Uzasadnienie co do kosztów nie było kwestionowane przez Gminę na etapie weryfikowania taryf; Wojewoda podkreślił, iż przepisy nie wymagają aby wniosek zawierał uzasadnieniu co do wyliczonych kosztów, a nadto - skoro w postępowaniu dowodowym nie wykazano aby koszty ponoszone były w sposób niecelowy, to nie można odmówić z tego tylko powodu zatwierdzenia taryf, iż wniosek nie ma w tym zakresie uzasadnienia.

9. Błąd w uzasadnieniu wniosku nie ma żadnego znaczenia, o ile wyliczenia zawarte w samym wniosku są prawidłowe.

Wojewoda podkreślił, iż rada gminy odmawia zatwierdzenia taryf tylko w jednym przypadku - gdy zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami prawa, a weryfikacja zebranych w trakcie postępowania dokumentów, odebrane wyjaśnienia złożone przez przedstawicieli Gminy. oraz Przedsiębiorstwa nie wykazały aby taryfy zostały sporządzone niezgodnie z prawem. Również wszystkie zarzuty podniesione w uzasadnieniu do uchwały zostały w postępowaniu nadzorczym wyjaśnione i nie dają one - zdaniem Wojewody - podstawy do odmowy zatwierdzenia taryf.

Według strony skarżącej podstawą odmowy zatwierdzenia taryf nie może być zgłaszany przez gminę zarzut sporządzenia taryf ze zróżnicowaniem na poszczególne gminy. Wojewoda zauważył, iż Przedsiębiorstwo zaopatruje w wodę dwie gminy Miast Ś. i Gminę Ś., a zgodnie z art. 20 ust. 1, 2 i 3 ustawy: "1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. 3. Ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków". Dodał, iż wykładnia gramatyczna powyższych przepisów mogłaby sugerować, że przedsiębiorstwo ustala jedną taryfę dla wszystkich swoich odbiorców z możliwością różnicowania na poszczególne grupy odbiorców, jednakże, w ocenie organu nadzoru wykładni tych przepisów nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. I tak zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zadanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest zadaniem własnym gminy, a więc w samym już pojęciu gminy zawarte są dwa elementy - mieszkańcy oraz terytorium i zadanie zaopatrzenia w wodę zostało zatem terytorialnie podzielone. Wojewoda podkreślił, iż konsekwencje tego widoczne są w całej ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, np. regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków podejmowane na podstawie art. 19 ustawy są aktami prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 Konstytucji RP obowiązują one jedynie na terenie działania organów, które je ustanowiły, a zatem Regulamin nie obowiązuje na całym terenie działania przedsiębiorstwa, ale jedynie na terenie gminy przez którą został ustanowiony i już z mocy postanowień samego regulaminu mogą wynikać różnice w kosztach zaopatrzenia w wodę dla poszczególnych gmin.

W dalszej kolejności Wojewoda zauważył, iż terytorialność w zaopatrzeniu w wodę ujawnia się także na poziomie uchwalenia wieloletniego plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Strona skarżąca podniosła, że każda gmina uchwala zgodnie z art. 20 ust. 5 ustawy plan, który obowiązuje na terenie gminy i plan ten wpływa bezpośrednio na kształtowanie taryf. Stosownie bowiem do 20 ust. 3 pkt 1 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, uwzględniając w szczególności koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, potwierdza to - zdaniem Wojewody- stanowisko możliwości różnicowania taryf na dla poszczególnych gmin, bowiem każda gmina będzie miał inny plan inwestycyjny, co ma wpływ bezpośrednio na przychody i w konsekwencji na wysokość taryf.

Wywodząc dalej, Wojewoda podkreślił, iż przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne otrzymuje zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie danej gminy, a obowiązku uzyskania zezwolenie, jak wynika z art. 16 ust. 3 ustawy, nie mają gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie. Dodał, iż gminne jednostki organizacyjne opracowują projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i jednostki te działają tylko na terenie gminy, co potwierdza to terytorialność wykonywania zadania.

Wojewoda zaznaczył, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy i każda gmina przed zatwierdzeniem taryf ma obowiązek dokonać sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Dodał, iż weryfikacja taryf pod kątem celowości ponoszenia kosztów może być zróżnicowania, celowość bowiem ponoszenia kosztów jest pojęciem relatywnym. W świetle przytoczonych przepisów - zdaniem Wojewody- nie budzi wątpliwości, iż przedsiębiorstwo opracowuje taryfę dla poszczególnych gmin na terenie których prowadzi działalność.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ś. podniosła, iż współpraca pomiędzy obiema Gminami ma w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków charakter publicznoprawny i jest realizowana w postaci porozumienia międzygminnego. Dodała, iż wnikliwa analiza dokumentów będących podstawą przystąpienia Gminy Ś. jako wspólnika do Ś. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ś. sp. z o. o., w szczególności odpowiednich uchwał rad gmin, podstaw prawnych w nich przywoływanych oraz treści porozumienia stanowiącego załącznik do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] oraz uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego Spółki poprzez ustanowienie nowych udziałów i przyjęcia nowego Wspólnika, z Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Ś. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś., której podstawą prawną podjęcia były: uchwała nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w Ś. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Ś. do Spółki, uchwała nr [...] z dnia [...] Rady Gminy Ś. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do Spółki i wniesienie aportu oraz porozumienie z dnia 26.07.2002 r. zawarte pomiędzy Gminą Miasto Ś. i Gminą Ś., wyraźnie wskazują na zamiar zawarcia porozumienia między gminnego. Podkreślono, iż wszystkie uchwały odwołują się wprost do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., zaś uchwały Rady Miejskiej w Ś. dodatkowo przywołują jako podstawę prawną art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uchwały te nie zostały zakwestionowane przez nadzór prawny wojewody.

Rada stwierdziła, iż choć plan, o którym mowa w art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu z założenia planem wieloletnim, to nie zmienia to faktu, iż zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy do każdego wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest dołączyć plan aktualny, oznacza, to iż warunkiem koniecznym do zgodnego z ustawą złożenia wniosku taryfowego, jest wcześniejsze uchwalenie przez radę gminy wieloletniego planu, tak by plan składany z wnioskiem taryfowym uwzględniał wszelkie rzeczywiste koszty związane z planowanymi inwestycjami i modernizacją urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i był zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu. Dodała, iż cel tej regulacji jest oczywisty, bowiem jedynie rzetelne wskazanie zamierzeń inwestycyjnych, pozwala ocenić czy wniosek taryfowy został sporządzony w sposób zgodny z prawem, w tym czy koszty ponoszone są celowo. W ocenie Rady wieloletni plan załączony do wniosku Spółki nie spełniał w żadnym wypadku warunku aktualności: po pierwsze dlatego, iż pochodzi z roku 2004 i zawiera opis zamierzeń inwestycyjnych planowanych w warunkach wspólnego wykonywania działalności wodociągowo - kanalizacyjnej przez obie Gminy, a w przypadku gdy jednoznacznie stwierdza się, iż porozumienie nie ma charakteru porozumienia międzygminnego, Spółka winna konsekwentnie przygotować i przedłożyć radom obu gmin, odrębne wieloletnie plany. Rada zaznaczyła, iż zgodnie z art. 21 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, ale przecież nie dla całego obszaru działalności, ale odrębnie dla poszczególnych gmin, a zatem jaki sens miałoby przedstawianie Radzie Gminy Ś. zamierzeń inwestycyjnych planowanych na terenie Miasta Ś., a z drugiej strony na jakiej podstawie Radzie Gminy przysługiwałaby kompetencja do zatwierdzenia takiego planu obejmującego również inwestycje na terenie innej gminy. Po drugie - wskazał Rada - należy mieć na uwadze fakt, iż Rada Gminy Ś. uchwalając plan w roku 2004 miała świadomość wspólnych zasad realizacji gospodarki wodno - ściekowej przez obie Gminy, i solidarnego rozłożenia kosztów inwestycji na mieszkańców obu Gmin i w rezultacie jednostkowy planowany koszt realizacji zatwierdzonych inwestycji, był dla mieszkańców Gminy Ś. znacznie niższy niż w sytuacji indywidualnego realizowania powyższych zadań przez obie Gminy, a zatem trudno w tej sytuacji uznać, plan z roku 2004 za aktualny i uzasadniający należycie poniesienie kosztów wskazanych we wniosku taryfowym z 2006 r. I dodała- po trzecie: plan z roku 2004 zdezaktualizował się również w zakresie realizacji konkretnych zadań, a z niektórych Spółka zrezygnowała, dla innych zmieniła harmonogram realizacji.

Rada zaznaczyła, iż działanie Spółki polegające na jednorazowej podwyżce ceny taryfowej wody dla gospodarstw domowych o około 44 % jest przejawem praktyki monopolistycznej. Tymczasem przywołane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w § 3 ust 1 pkt b - zdanie Rady - wyraźnie wskazuje, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane opracować taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, podzielając w pełni argumentację strony skarżącej.

Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.

Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków- zwanej dalej "ustawą" [Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.] i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Zadanie to zwykle gmina wykonuje samodzielnie, może jednak przy jego wykonaniu także współdziałać z innymi gminami np. w formie porozumienia międzygminnego (art. 3 ust. 2 ustawy w zw. art. 74 ustawy o samorządzie gminnym).

Istotą porozumienia międzygminnego jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonania zadań publicznych ciążącego na innych gminach (bądź gminie). Warunkiem formalnym przystąpienia gminy do realizacji porozumienia międzygminnego jest wyrażenie takiej woli przez radę gminy w drodze uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym). Niezbędne jest również (w wykonaniu uchwały rady gminy) złożenie stosownych oświadczeń woli w trybie art. 46 ustawy o samorządzie gminnym. Porozumienie wykonywane jest przez organy tej gminy, która przejęła na siebie obowiązki wykonywania zadań publicznych.

Gmina przejmująca do realizacji wykonywanie zadań publicznych musi dysponować środkami majątkowymi, za pomocą których będzie wykonywać określone w porozumieniu zadania. Z kolei gmina przekazująca realizację zadań publicznych będzie brać udział w kosztach wykonywania zadań według parytetu określonego w treści porozumienia.

Badając akta niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż pomiędzy Gminą Miejską Ś. i Gminą Wiejską Ś., pomimo przywoływania w podstawach kolejnych uchwał m.in. art. 3 ust. 2 ustawy i art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, w istocie nie doszło do zawarcia porozumienia międzygminnego w celu wykonania zadania publicznego.

Przedłożona przez Radę Gminy Ś. dokumentacja (uchwała nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w Ś. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Ś. do Ś. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o., uchwała nr [...] z dnia 11.07.2002 r. Rady Gminy Ś. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do Spółki i wniesienie aportu oraz uchwała nr [...] z dnia 27 września 2002 r. Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Ś. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o.) w istocie świadczy jedynie o fakcie przystąpienia Gminy Ś. (jako udziałowiec) do Ś. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. Strony porozumiały się ale jedynie w zakresie struktury udziałów właścicielskich w Spółce, aportu jaki Gmina Wiejska Ś. wniesie do Spółki, planów inwestycyjnych Spółki oraz opłat za świadczone przez Spółkę usługi dla obu Gmin.

Jeśli nawet zamiar stron był inny, to bezsprzecznie nie zachowano warunków formalnych niezbędnych do zawarcia porozumienia międzygminnego (jednoznacznego wyrażenia takiej woli przez rady gmin w drodze uchwały, złożenie stosownych oświadczeń woli przez organ wykonawczy gmin), nie określono zasad realizacji takiego porozumienia (w tym zasad partycypowania w kosztach wykonywania zadania przez Gminę Wiejską Ś.) ale przede wszystkim nie została zrealizowana istota porozumienia polegająca na przejęciu na siebie przez Gminę Miejską Ś. obowiązku wykonywania przedmiotowego zadania publicznego.

Słusznie zauważa Wojewoda D., iż jeśliby przyjąć za słuszne twierdzenie Gminy Wiejskiej Ś., że pomiędzy stronami doszło do zawarcia porozumienia komunalnego w przedmiotowej kwestii, to podjęcie przez Gminę Ś. zaskarżonej uchwały należałoby traktować jako działalnie bez podstawy prawnej, bowiem tylko gmina przejmująca zadanie (tj. Gmina Miejska Ś.) byłaby uprawniona (i zobowiązana) do podjęcia uchwały w kwestii taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków w obu gminach.

Z akt sprawy wynika, iż gminy miały świadomość, że w istocie jest to tylko porozumienie o współpracy w zakresie prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, zawierające dodatkowo m.in. postanowienie, że opłaty za wykonywanie usług dla obu wspólników Spółki będą jednakowe. Od początku bowiem Spółka składała dwa odrębne wnioski taryfowe i obie gminy odrębnie je zatwierdzały. Fakt, że ceny za wodę i ścieki w obu gminach były jednakowo ustalane przez Spółkę, nie można utożsamiać ze składaniem przez Spółkę jednego wspólnego wniosku - jak twierdzi Gmina Wiejska Ś..

Ś. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. jako spółka prawa handlowego jest odrębnym podmiotem w relacjach z podmiotami będącymi jej udziałowcami. Wspólnicy spółki stosownie do swoich udziałów mogą oczywiście mieć mniejszy lub większy wpływ na strategie finansowe i ekonomiczne spółki, jednakże ostatecznie to władze spółki podejmują decyzję, które (w założeniu) mają zbliżać spółkę do osiągnięcia zamierzonego celu ale przede wszystkim zapewnić osiągnięcie spółce dobrego wyniku finansowego (ekonomiczny sens istnienia przedsiębiorstwa zawiera się w osiąganiu zysku). Uwzględnił to ustawodawca definiując w art. 2 pkt 2 ustawy kluczowe przy ustalaniu cen usług pojęcie niezbędnych przychodów, obejmujące wartość przychodów pokrywających w danym roku obrachunkowym, uzasadnione koszty ujęcia i poboru wody, eksploatację, utrzymanie i rozbudowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, oraz osiągnięcie zysku. Niezbędne przychody stanowią podstawę taryfy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Władze spółki (będącej przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym), aby nie narazić się na zarzut niegospodarności, na bieżąco winny analizować dokumentację finansową spółki oraz efektywność ekonomiczną podjętych działań. Nadto - przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie (Dz. U. nr 26, poz. 257 ze zm.), ma obowiązek opracowywać taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający:

a) uzyskanie niezbędnych przychodów,

b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen,

c) eliminowanie subsydiowania skrośnego,

d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego użytkowania wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków,

e) łatwość obliczania opłat i sprawdzania przez odbiorców usług wysokości opłat i cen ich dotyczących.

W sytuacji gdy ustalenie stawki opłat za świadczone przez Spółkę usługi w wysokości jednakowej dla obu Gmin nie było efektem rachunku ekonomicznego ale uzgodnienia między obiema Gminami (jako udziałowcami Spółki) i gdy - jak twierdzą władze Spółki - okazało się z czasem, iż taki stan rzeczy nie jest możliwy do utrzymania z przyczyn ekonomicznych oraz z uwagi na istniejące zagrożenie subsydiowania skrośnego (z uwagi na znaczącą różnicę w kosztach świadczenia usług na terenie obu gmin mieszkańcy miasta Ś. płacili za mieszkańców wsi należących do Gminy Ś.; odnosi się to również do alokacji nakładów inwestycyjnych na terenie każdej z gmin stosownie do struktury własności udziałów), to w ocenie składu orzekającego w pełni zasadnym posunięciem Spółki było wyodrębnienie koszty eksploatacji oraz utrzymania urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę odbiorców Gminy Wiejskiej Ś. (kierując się zasadami wyrażonym ww. rozporządzeniu Spółka winna to była zrobić znacznie wcześniej), co w konsekwencji doprowadziło do zróżnicowania stawek opłat za usługi Spółki dla obu gmin.

Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf (zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania) stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Unormowania art. 24 ustawy, stanowiące o trybie zatwierdzania taryf przez radę gminy, mają chronić interes odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy. Zgodnie z art. 24 ust 4 ustawy organ zarządzający gminy sprawdza, czy taryfy (oraz załączony do wniosku wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych) zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 ustawy). Decyzja rady w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf nie jest uznaniowa i rada może taryfy nie zatwierdzić tylko w sytuacji gdy nie spełnia ona wymagań przewidzianych przepisami prawa i takie swojej stanowisko rada musi szczegółowo uzasadnić.

Z akt sprawy wynika, iż Ś. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. dochowało trybu złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, a sam wniosek spełniał wszelkie warunki formalne stawiane przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia. Również kontrola merytoryczna wniosku nie wskazuje na dopuszczenie się przez Spółkę naruszenia prawa przy opracowaniu taryf oraz w załączonym do wniosku wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. W tym stanie rzeczy brak było uzasadnionych podstaw do odmowy zatwierdzenia przedłożonych przez Ś. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy Ś. W tej sytuacji podjęcie przez Radę Gminy Ś. zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy Ś., iż podniesienie opłaty za dostarczenie wody o 44 % można w świetle okoliczności sprawy traktować jako przejaw praktyki monopolistycznej i naruszenie zasady ochrony odbiorców (art. 1 ustawy i § 3 pkt 1 lit c ww. rozporządzenia). Z celów ustawy wyrażonych w jej art. 1 wynika, że interes odbiorców zawężany do cen nie jest wyłącznym ani najważniejszym przedmiotem regulacji, a nawet w takim wypadku cena stanowi tylko jeden z jego elementów. Jest to zrozumiałe ze względu na niezastępowalność dobra jakim jest woda oraz konieczność ochrony innych dóbr (zasobów przyrodniczych) narażonych na zniszczenie przy złej gospodarce wodnej i ściekowej. Gdyby jednak pomimo poprawności formalnej i merytorycznej wniosku zachodziło podejrzenie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne pozycji dominującej, kontrahenci tego przedsiębiorstwa w zakresie potrzeb gospodarstw domowych mający niewątpliwie status konsumenta byliby uprawnieni (art. 76 Konstytucji RP) do skorzystania z instrumentów prawnych przewidzianych m.in. przez ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów np. poprzez złożenie stosownego wniosku do Prezesa Urzędu, którego kompetencje nie ograniczają się do niektórych tylko składników ceny jak w postępowaniu o zatwierdzenie taryf.

Za zupełnie nietrafne należy uznać pozostałe zarzuty sformułowane przez Radę Gminy Ś. w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zarzuty te bowiem wskazują na braki (np. brak aktualnego planu), nieprawidłowości czy błędy rachunkowe- jakie zdaniem Rady - znalazły się we wnioski. W opinii składu orzekającego, jeśli rzeczywiście istniały wątpliwości, że wniosek dotknięty jest tego rodzaju wadami, to uznając, iż powyższe braki i błędy mają charakter formalny, organ dokonujący weryfikacji wniosku (Wójt) winien wezwać aby w wyznaczonym terminie Spółka uzupełniła braki wniosku, poprawiła błędy i wyjaśniła wątpliwości. W powyższym zakresie Sąd uznaje za własną argumentację przedstawioną w skardze przez Wojewodę D.

Mając na uwadze stwierdzone istotne naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 u.p.s.a, orzeczono jak w pkt. I sentencji orzeczenia. Stosownie do art. 147 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, iż zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim szczególnym przepisem znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 przywołanej ustawy).

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 u.p.s.a (pkt. II sentencji.) Orzeczenie o tym, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. (pkt. III sentencji).