Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 535/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 337/17 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 października 2017 r. w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] 2017 r.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] 2016 r. I. S. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na D. S. (kolejne dziecko).

Prezydent [...] decyzją z [...] 2017 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że wnioskodawca jest cudzoziemcem, który nie spełnia kryteriów przyznania świadczenia wychowawczego, legitymuje się bowiem kartą pobytu bez adnotacji "dostęp do rynku pracy".

W odwołaniu wnioskodawca podniósł, że jego karta pobytu powinna być traktowana jako karta stałego pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", bowiem zgodnie z art. 507 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.), zezwolenie na osiedlenie (które posiada), stało się zezwoleniem na pobyt stały.

W związku z treścią odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zwróciło się do strony o przedłożenie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". W dniu [...] 2017 r. strona nadesłała: kartę pobytu bez adnotacji "dostęp do rynku pracy", kopię pisma Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych z dnia [...] 2016 r. oraz wydruk wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r., I SA/Wa 1197/16. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, że w świetle art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, ze zm.) posiadana przez stronę karta pobytu nie uprawnia do uzyskania świadczenia wychowawczego. Organ wydający decyzję w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego nie jest zaś władny oceniać, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia warunki do uzyskania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Taką możliwość ma wyłącznie organ wydający kartę pobytu. Podkreślono przy tym, że warunek zaliczenia do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia wychowawczego określony dla cudzoziemców posiadających kartę pobytu ma charakter formalny, gdyż przesłanką umożliwiającą otrzymanie świadczenia nie jest "uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub bycie zwolnionym z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę", lecz "posiadanie karty pobytu z adnotacją: dostęp do rynku pracy".

Powyższe oznacza, że zgodnie z decyzją ustawodawcy niedopuszczalne jest przyznanie świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków wskazanych w ustawie, nawet jeżeli do spełnienia tych warunków niezbędne jest wyłącznie formalne potwierdzenie posiadania dostępu do rynku pracy poprzez umieszczenie stosownej klauzuli na karcie pobytu. Brak przedłożenia karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" w toku postępowania świadczy o tym, że strona nie spełnia warunku formalnego wymaganego dla otrzymania świadczenia wychowawczego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł I. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu uznał skargę za zasadną i uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd stwierdził, że z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w istocie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Jednocześnie, jak podkreślił Sąd, z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zdaniem Sądu, z zestawienia tych dwóch przepisów wyprowadzić można wniosek, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem spełniają warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego.

Sąd podkreślił, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżący posiada kartę pobytu wydaną w dniu [...] 2013 r. na podstawie zezwolenia na osiedlenie się. Karta ta nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy", mimo że zgodnie z omawianymi przepisami skarżący ma dostęp do rynku pracy. Taki stan rzeczy wynika z faktu, że wydana skarżącemu karta pobytu, podobnie jak wcześniej zezwolenie na osiedlenie się, wydane zostały na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573). Przepis art. 76 tej ustawy, precyzujący treść danych, które umieszcza się na karcie pobytu, nie wskazywał wówczas na konieczność umieszczania adnotacji o dostępie do rynku pracy. Z kolei art. 72 tej ustawy wyraźnie wskazywał, że karta jest ważna przez okres 10 lat od dnia jej wydania. Ustawa ta obowiązywała do dnia 1 maja 2014 r., w tym dniu bowiem w życie weszła ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Ustawa ta w art. 244 wprowadziła wymaganą treść karty pobytu, dodając pkt 11 i wprowadzając adnotację o "dostępie do rynku pracy". Sąd podkreślił przy tym, że aktualnie obowiązująca ustawa o cudzoziemcach nie zawiera unormowań stanowiących, iż karty pobytu wydane cudzoziemcom na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 2003 r. tracą moc albo, że cudzoziemcy są zobowiązani do wymiany kart pobytu i dostosowania ich treści do wymogów określonych w art. 244 ustawy o cudzoziemcach. To zaś oznacza, że skarżący legitymuje się kartą pobytu ważną do 2023 r. i nie jest zobowiązany do jej wymiany w celu uzyskania adnotacji "o dostępie do rynku pracy", gdyż żadna z obowiązujących regulacji nie nakłada na niego takiego obowiązku.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zaprezentowana w zaskarżonej decyzji językowa (literalna) wykładnia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy jest niewystarczająca. Mogłaby bowiem prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy legitymują się kartą pobytu bez adnotacji), jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526).

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, posiadającemu zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dokonana została przez organy z naruszeniem prawa, przy czym stopień naruszenia miał niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że przepis ten przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, a w konsekwencji nieuzasadnione wskazanie - jako uprawnionej do świadczenia wychowawczego - osoby, która na mocy ustawy takiego prawa nie posiada.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, posiadanie przez cudzoziemca karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" jest warunkiem formalnym przyznania świadczenia wychowawczego, a nie - jak przyjął Sąd I instancji - środkiem dowodowym mającym potwierdzić prawo do wykonywania pracy na terenie Polski. Zdaniem skargi kasacyjnej, przyjęcie za uzasadniony pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oznaczać będzie nieuprawnione poszerzenie katalogu podmiotów, które mogą ubiegać się o świadczenie wychowawcze.

Z taką argumentacją zgodzić się nie można. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał za trafne spostrzeżenia Sądu I instancji, iż odkodowanie przesłanki posiadania przez cudzoziemca karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" wymaga dokonania pogłębionej analizy przepisów tej ustawy zgodnej z przyjętym przez ustawodawcę celem, przy uwzględnieniu wykładni systemowej pozostającej w zgodzie z konstytucyjnymi normami nadrzędnymi. Przede wszystkim wskazać należy na umiejscowienie tego przepisu. Otóż znajduje się on wśród przepisów ogólnych, wskazujących na cel regulacji i określających krąg podmiotów nią objętych. Dopiero w Rozdziale 4 zatytułowanym: "Postępowanie w sprawach o świadczenie wychowawcze" ustawa reguluje dokumenty i dane, jakie będą niezbędne do rozpoznania wniosku. Nie budzi wątpliwości, że analizowany przepis przewiduje, iż wnioskodawca będący cudzoziemcem powinien posiadać uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Polski. Może być ono wyrażone w sposób wskazany w tym przepisie, nie oznacza to jednak, że sposób dowodzenia posiadania tego uprawnienia ustawodawca zawęził do przedstawienia karty pobytu z odpowiednią adnotacją, czyniąc z tej okoliczności warunek formalny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2337/17 (CBOSA), prawo do uzyskania świadczenia przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez cudzoziemca uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Na organach administracji właściwych w sprawach świadczeń wychowawczych, w sytuacji braku stosownej adnotacji na karcie pobytu, spoczywa obowiązek dokonania ustaleń w zakresie uprawnienia cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Polski.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy za uzasadnione należy uznać odwołanie się przez Sąd I instancji do art. 507 ustawy o cudzoziemcach. Z mocy bowiem tego przepisu przedstawione przez wnioskodawcę zezwolenie na osiedlenie, uregulowane w art. 64-71d ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., udzielone przed 1 maja 2014 r. i ważne w dniu wejścia w życie ustawy o cudzoziemcach z 12 grudnia 2013 r., zostało z mocy prawa przekształcone w zezwolenie na pobyt stały. W myśl zaś art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec posiadający zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Polski. Skoro zatem w sposób niezaprzeczalny można było potwierdzić spełnienie przesłanki podmiotowej w niniejszej sprawie, brak było podstaw do domagania się przedłożenia przez wnioskodawcę karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez jego błędną wykładnię, pozostawał nieusprawiedliwionym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.