Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 17/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA G. Szkudlarek, Sędzia NSA Z. Zgierski, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. -


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Z., reprezentujący Gminę Miasto Z., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję z dnia [...] Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. K. i J. K., od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i rozłożenia jej na 5 rat rocznych, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 77 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) orzekającą o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że decyzją z dnia [...] Nr [...], Prezydent Miasta Z. ustalił opłatę adiacencką w kwocie 2.463,50 zł z tytułu wzrostu (w wyniku budowy sieci wodociągowej w ulicy) wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 17, stanowiącej przedmiot współwłasności R. K. i J. K.. Jednocześnie przedmiotową opłatę rozłożono na 5 rocznych rat po 492,70 zł, płatnych: I rata w terminie 14 dni od ustatecznienia się decyzji, a kolejne raty - do 31 marca każdego roku, począwszy od roku 2004 r. Jak wskazano w uzasadnieniu, wodociąg przy ul. A, zgodnie z protokołem odbioru końcowego i przekazania do użytkowania sieci wodociągowej, został oddany do użytku w dniu 15 listopada 2000 r. Sieć przedmiotową wybudowano ze środków Gminy Miasto Z. oraz przy współudziale mieszkańców, którzy dokonywali wpłat w gotówce na rzecz budowy sieci wodociągowej. Jak wskazuje organ I instancji, współwłaściciele nieruchomości przy ul. A 17, nie uczestniczyli w kosztach budowy wodociągu, co ustalono na podstawie listy rozliczeń wpłat na konto Z. Spółki Wodnej. W oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego stwierdzono, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem wodociągu wynosi 39.579 zł, a po wybudowaniu - 44.506 zł, co daje 2.463,50 zł opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu 50% stawki opłaty ustalonej uchwalą Rady Miasta Z. Nr VII/63/2003 z dnia 24 kwietnia 2003 r.

Od decyzji powyższej, w terminie ustawowym, R. K. i J. K. złożyli odwołanie, kwestionując zasadność naliczenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu odwołania strony podniosły, iż nikt ich nie poinformował o możliwości obciążenia tak dużą opłatą. Nadto strony kwestionują dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały Rady Miasta Z. podjętej w 2003 r., mimo że wodociąg był wybudowany w 2000 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, że zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r.. Nr 46, poz. 543 z późniejszymi zmianami), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się urządzenie albo modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Przepisy dotyczące udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, ustawodawca nakazuje stosować do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia te zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne.

Drugi z zasadniczych dla sprawy przepisów stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu albo modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. l). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2).

Jedną ze spornych kwestii w niniejszej sprawie jest podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż strony stały się właścicielami nieruchomości później niż wybudowano wodociąg oraz że uchwała rady Miasta Z. z 2003 r. w sprawie stawki opłaty adiacenckiej nie powinna mieć zastosowania w sprawie.

Co do pierwszej z tych kwestii należy wskazać, iż w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 9 grudnia 1999 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej A. K. przez J. K. i R. K.. W dacie budowy wodociągu odwołujący się zatem byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

W odniesieniu do drugiego argumentu Kolegium go nie podziela, stając na stanowisku, iż uchwała Rady Miasta Z. z 24 kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma zastosowanie w sprawie, jako że wywołuje skutki na przyszłość. Oznacza to, że mimo budowy wodociągu w 2000 r. ma ona zastosowanie w postępowaniach zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej, wszczętych po jej wejściu w życie.

W przedmiotowej sprawie istnieje jednak inna, aczkolwiek zasadnicza wątpliwość natury faktycznej, która (mimo braku wniosku odwołania w tym względzie), wymaga głębszej analizy. Oto bowiem organ I instancji wskazał, iż protokół odbioru końcowego i przekazania do użytkowania sieci wodociągowej nosi datę 15 listopada 2000 r. W orzecznictwie podkreśla się, iż "od dnia następnego po dniu protokolarnego odbioru robot od wykonawcy należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (wyrok NSA z 5 grudnia 2000 r. I SA 1712/99, niepubl.). Jeśli więc przyjąć, iż w dacie odbioru końcowego sieci miało miejsce "stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej", warunkującego ustalenie opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. l ustawy), to wydaje się bezsporne, iż nie ma już możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, jako że minął już 3 letni termin na wydanie decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (art. 145 ust. 2).

Zdaniem organu odwoławczego, zastrzeżenia budzi stwierdzenie organu I instancji, iż w dacie odbioru były warunki podłączenia nieruchomości do urządzenia wodociągowego. W ocenie Kolegium, o "warunkach podłączenia" w przypadku sieci wodociągowej można mówić wówczas, gdy zostanie wykonany kanał wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości. Takie stanowisko zajął NSA w uchwale składu 5 sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4/00 (ONSA 2000/4/113). Teza tej uchwały brzmi: "użyty w art. 145 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza (w przypadku urządzenia kanalizacyjnego), wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia". W ocenie Kolegium, analogiczne zasady należy stosować do innych urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wskazał, czy istnieją warunki techniczne do podłączenia nieruchomości do urządzenia wodociągowego, ograniczając się do stwierdzenia, iż miało miejsce oddanie sieci do użytku. Jak już wskazano, przy takim założeniu postępowanie w sprawie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 3 letniego terminu przewidzianego na ustalenie opłaty adiacenckiej. Jeśli jednak przyjąć, iż warunki takie jeszcze nie nastąpiły, to jest oczywiste, iż nie rozpoczął jeszcze swego biegu termin przedawnienia, a zatem ustalenie opłaty adiacenckiej jest przedwczesne. Dopiero po stworzeniu warunków przyłączenia można ustalić opłatę adiacencką, a czy i kiedy to nastąpiło, wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu I instancji.

W skardze, wniesionej na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uchylającą i przekazującą do ponownego rozpatrzenia decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 17, na skutek wybudowania sieci wodociągowej w ulicy A, strona skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

- naruszenie określonej w art. 6 kpa zasady praworządności poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy,

- naruszenie wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego związanego z rozstrzyganą sprawą,

- naruszenie art.7 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego w trakcie rozstrzygania sprawy,

- naruszenie art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- naruszenie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w wyniku realizacji sieci wodociągowej w ulicy A nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 17 do tejże sieci,

- naruszenie art. 145 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż w sprawie upłynął termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Uzasadniając skargę, podniesiono, że w dniu [...] Prezydent Miasta Z. wydał decyzję Nr [...], w której ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2.463,50 zł na rzecz Gminy Miasta Z. od R. K. i J. K., współwłaścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 17, dz. ewid. Nr 268, o pow. 1493 m2 z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomością na skutek wybudowania sieci wodociągowej w ulicy, przy której położona jest nieruchomość. Jednocześnie przedmiotową opłatę rozłożono na 5 rat rocznych po 492,70 zł, płatnych następująco: l rata w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji, a kolejne raty do 31 marca każdego roku począwszy od 2004 r.

Wodociąg w ulicy A został wybudowany ze środków Gminy Miasto Z. oraz przy współudziale mieszkańców, którzy dokonywali wpłat w gotówce na rzecz budowy sieci wodociągowej.

Zgodnie z protokołem odbioru końcowego i przekazania do użytkowania sieci wodociągowej w ulicy A oddanie do użytku tej inwestycji nastąpiło w dniu 15 listopada 2000 r.

Rada Miasta Z. Uchwałą Nr VII/63/2003 z dnia 24 kwietnia 2003 r. ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomości położone na terenie objętym przedmiotową inwestycją miały przed wybudowaniem sieci wodociągowej, a wartością jaką te nieruchomości mają po jej wybudowaniu.

Współwłaściciele, mającej możliwość podłączenia do sieci wodociągowej nieruchomości położonej przy ul. A 17, nie uczestniczyli w kosztach budowy wodociągu, co organ ustalił na podstawie listy rozliczeń wpłat na konto Z. Spółki Wodnej, tak więc nie znajduje do nich zastosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela nieruchomości w gotówce lub w naturze na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Stosownie do brzmienia art.146 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu wodociągu została określona w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. S.. W oparciu o wyliczenia zawarte w wymienionym operacie ustalono, iż wartość nieruchomości przed wybudowaniem wodociągu wynosi 39.579 zł, a wartość nieruchomości po jego wybudowaniu wynosi 44.506 zł. Natomiast opłata adiacencka w przypadku właścicielki nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 17, stanowiąca 50% różnicy pomiędzy w/w wartościami wynosi kwotę 2.46350 zł.

Od decyzji ustalającej przedmiotową opłatę, R. K. i J. K. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., kwestionując zasadność naliczenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, wydało w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 6 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie zastosowało przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 145 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami.

Należy zauważyć, że organ błędnie przyjął, iż w przypadku realizacji sieci wodociągowej stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości, o których mowa w art. 145 ust.1 powołanej wyżej ustawy polega na : " wykonaniu kanału wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia".

Samorządowe Kolegium dokonując takiej wykładni przepisów, powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 5 sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4/00 (ONSA 2000/4/113), której teza brzmi: "użyty w art. 145 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrot ‘’ po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej ‘’ oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego -wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia".

Stwierdzić wyraźnie należy, iż uchwała dotyczyła sieci kanalizacyjnej, a nie wodociągowej. Stanowisko zajęte przez NSA spotkało się z krytycznym przyjęciem przez doktrynę prawną. Wskazuje się wyraźnie, iż Sąd ustawowy obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich powiązał - nie jak wynika z ustawy ze wzrostem wartości nieruchomości lecz z kryteriami natury technicznej (w tej kwestii J.Szachułowicz, M.Krassowska, A.Łukaszewska: "Gospodarka nieruchomościami". Komentarz. Warszawa 2002 r., s. 401)

Podczas rozpatrywania sprawy, organ nie uwzględnił zapisów zawartych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747), który brzmi:

"realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci". Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, iż w przypadku realizacji sieci wodociągowej, obowiązek wykonania przyłącza spoczywa na właścicielu posesji, a nie na podmiocie realizującym sieć wodociągową.

W trakcie rozpatrywania omawianej sprawy dopuszczono się też naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do upływu terminu do wydania decyzji naliczającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania wodociągu.

Zgodnie ze stanem faktycznym stwierdzić należy, iż protokół odbioru końcowego i przekazania do użytkowania sieci wodociągowej został podpisany w dniu 15 listopada 2000 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] (strony otrzymały decyzję w dniu 19 i 20.09.2003 r.) to jest przed upływem 3-letniego terminu.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dopuściło się naruszenia art. 6 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej, a w szczególności art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w tej kwestii B.Adamiak, J.Borkowski: KPA. Komentarz,s.61. Warszawa 1998 r.)

Organ w omawianej sprawie nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego, błędnie przyjmując, iż nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej oraz, że upłynął w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Powyższe uchybienia stoją w sprzeczności z. interesem społecznym, co stanowi naruszenie art. 7 kpa.

W ocenie strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trakcie rozstrzyganej sprawy nie wyjaśniło zasadności przesłanek, a w szczególności: nie poinformowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakich podstawach przyjęło, iż doszło w sprawie do upływu 3-letniego terminu ustalenia opłaty adiacenckiej oraz jakie przesłanki pozwoliły organowi wydać rozstrzygnięcie w oparciu o uchwałę NSA, dotyczącą sieci kanalizacyjnej, w przypadku gdy w sprawie mamy do czynienia z siecią wodociągową.

Wyżej wskazane uchybienia stoją w sprzeczności z art. 11 kpa. Ponadto wskazano, w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, Gmina Miasto Z. niewątpliwie była stroną w rozumieniu art. 28 kpa; postępowanie to dotyczyło bowiem jej uprawnienia do ustalenia opłaty, tzw. opłaty adiacenckiej, określonego w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gmina jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, a powyżej wykazano, iż ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie bądź o oddalenie skargi. Organ odwoławczy wskazał, że Gmina Z. stawia siebie w sytuacji procesowej tożsamej do sytuacji obywatela. W ocenie Kolegium, taka koncepcja jest niedopuszczalna w świetle zasad postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego.

W szczególności nie sposób podzielić poglądu skarżącej, że w postępowaniu administracyjnym była ona stroną tego postępowania, a zatem że ma interes prawny we wniesieniu skargi. W ocenie Kolegium, interes taki wyklucza okoliczność, iż w postępowaniu administracyjnym organ Gminy Z. występował w roli władzy publicznej działając jako organ I instancji. Oznacza to, iż brak jest podstaw do uznania legitymacji czynnej Gminy Z. w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Tytułem przykładu, w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn.akt OPS 1/03) stwierdzono, iż "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowo administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej".

W ocenie Kolegium, takie stanowisko uzasadnia przekonanie, iż interes majątkowy Gminy (prawo do uzyskania opłaty adiacenckiej, stanowiącej dochód budżetu gminy), na który powołano się w skardze, nosi znamiona interesu li tylko faktycznego, a nie prawnego, a tylko ten ostatni przesądza o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi do WSA.

Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2003 r. (sygn.akt II SA/Łd 1957/02), którym odrzucił skargę Prezydenta Miasta S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W sprawie tej NSA stanął na stanowisku, że "Miasto S. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego (...). Miasto S. jest zainteresowane jedynie pobieraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który - w przekonaniu Sądu - nie jest interesem prawnym. Interes majątkowy Miasta S. jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej przysługującej miastu. Można zatem uznać, że interes ten jest interesem faktycznym polegającym na przysporzeniu miastu korzyści materialnej, a nie interesem prawnym wynikającym z przepisu prawa materialnego. Z uwagi na brak interesu prawnego, Miasto S., w ocenie Sądu, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego".

Podobnie jak Miasto S. w sprawie zakończonym cytowanym postanowieniem, tak i w niniejszej sprawie, Gmina Z. ma tylko interes faktyczny we wniesieniu skargi. Interes ten sama skarżąca określa wszakże jako uprawnienie Gminy do uzyskania opłaty adiacenckiej. Jest to zatem li tylko interes majątkowy, nie będący interesem prawnym. Przesądza to, zdaniem Kolegium, o niedopuszczalności skargi Gminy Z. na decyzję organu odwoławczego.

Mając na względzie przedstawione argumenty Kolegium wnosi o odrzucenie skargi. Gdyby jednakże Sąd stanowiska tego nie podzielił, Kolegium wnosi o oddalenie skargi z przyczyn następujących. Po pierwsze należy zauważyć, iż powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwala 5 sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r., mimo że dotyczy sieci kanalizacyjnej, znajduje analogiczne zastosowanie do innych inwestycji sieciowych - w tym do kanalizacji. Po drugie, w ocenie Kolegium, fakt krytycznego przyjęcia tej uchwały przez doktrynę nie oznacza, iż można ją pominąć milczeniem przy stosowaniu prawa. Jak się wydaje, autorytet organu, który ją wydał, stanowi wystarczający argument przemawiający za koniecznością wykładni przepisów prawnych przy jej uwzględnieniu, zwłaszcza że brzmienie przepisu nie jest oczywiste. Po trzecie, organ odwoławczy nie mógł naruszyć art. 15 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Po czwarte wreszcie, Kolegium wcale nie przyjęło, iż upłynął termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ustaliło jedynie, iż jest to jedna z opcji rozwiązania przedmiotowej sprawy, co jednak wymaga ponownego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu I instancji. Po piąte natomiast należy zauważyć, iż zasadność przesłanek, którymi Kolegium kierowało się przy wydaniu decyzji, została obszernie wyjaśniona w jej uzasadnieniu, stąd też bezpodstawnym wydaje się także i ten zarzut skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego wniosku z odpowiedzi na skargę i rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi przez Miasto Z., reprezentowane przez Prezydenta Miasta Z..

Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym".

W myśl art. 5 § 2 pkt 3 kpa, ilekroć w przepisach tego Kodeksu jest mowa o organach administracji publicznej, rozumie się przez to (między innymi) organy jednostek samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do pojęcia "interesu prawnego", w rozumieniu powołanego przepisu (podobne brzmienie miał przepis art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), trzeba wyjaśnić, że interesu prawnego należało zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretne normy, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej, nabierają cech uprawnień lub obowiązków strony.

W tym stanie, należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu administracyjnego (aktualnym również po dniu 1 stycznia 2004 roku) co do interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę do Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, z.2, poz. 89).

W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do Sądu, przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, decydują więc przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2004 r., s. 89).

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skargę na decyzję organu drugiej instancji, wniósł do Sądu administracyjnego, organ administracji publicznej (reprezentujący Gminę), który wydawał w tej sprawie, decyzję jako organ pierwszej instancji.

Ostatecznie, dopuszczenie złożenia skargi przez organ pierwszej instancji, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej, orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z.7, poz. 86 z aprobującą glosą J.Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26).

Analiza przepisu art. 50 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu... wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego i może go posiadać także gmina lub miasto na prawach powiatu. W takim przypadku gmina jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji. Okoliczność, iż organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji nie może pozbawiać gminy statusu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Pogląd, iż gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995r., wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001r. w sprawie III RN 104/00 (OSP nr 10 z 2002 r., poz.133 z krytyczną glosą W.Chróscielewskiego i Z.Kmieciaka), w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. w sprawie III RN 189/01 (OSNAP nr 8 z 2002 r. poz. 177), w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie III RN 24/02 (nie publikowane) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 1999 r. w sprawie II SA/Ka 81/98 (nie publikowany).

Jak to już wcześniej wyjaśniono, "interes prawny" w rozumieniu cyt. przepisu musi wynikać z przepisu prawa materialnego, przy czym chodzi tu o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki, pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy mówiąc, interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie II SA 1355/98 /nie publikowany/, w wyroku z 5 października 1998 r. w sprawie II SA 1104/98 /nie publikowany/, w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r. w sprawie I SA 1326/93 /Glosa nr 1 z 1996 r. poz. 5/ i w wyroku z 13 grudnia 1992 r. w sprawie I SA 1725/93 /Glosa nr 4 z 1997 r. poz. 13/.

Podkreślić należy, iż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./ wprowadzono kilka przypadków pobierania opłat adiacenckich, w tym m.in. opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości. Opłaty takie obowiązane są uiszczać osoby będące właścicielami nieruchomości. Do dnia 26 października 2002r. opłatę adiacencką ustalał zarząd gminy, zaś od dnia 27 października 2002 r., ustala ją wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opłaty te są należnościami gminy.

W rozpoznawanej sprawie Miasto Z., nie ma więc interesu prawnego we wniesieniu skargi na kwestionowaną decyzję organu odwoławczego.

Opłata adiacencka została ustalona w związku ze wzrostem wartości działki nr 268 w Z., której współwłaścicielami są R. K. i J. K.. Miastu Z. nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości.

W przepisach prawa materialnego cywilnego i administracyjnego, nie ma takiego uregulowania, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu, nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości, Miasto Z., jest zainteresowane jedynie pobraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który, w przekonaniu Sądu, nie jest interesem prawnym. Interes majątkowy Miasta Z. jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej, przysługującej miastu. Można zatem uznać, iż interes ten jest interesem faktycznym, polegającym na przysporzeniu miastu korzyści materialnej a nie interesem prawnym, wynikającym z przepisu prawa materialnego. Z uwagi na brak interesu prawnego, Miasto Z.. w ocenie Sądu, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sadu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02; niepublik).

Warto też wskazać na poglądy orzecznictwa i doktryny, w świetle których organy administracji publicznej, nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego.

Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.

Także w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, z.4, poz. 115) przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Z tych wszystkich względów, należało uznać, że skarga wniesiona przez Prezydenta Miasta Z. w sprawie niniejszej, jest niedopuszczalna. Zwalnia to Sąd administracyjny od obowiązku dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem, decyzji odwoławczej, zaskarżonej w sprawie niniejszej.

Skoro skarga była niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu przez Sąd administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.