Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 424/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Sędziowie WSA Bożena Pindel, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r., (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych lub u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku J. W. (dalej zwana stroną lub zobowiązanym) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2010 r., (Nr [...]) odmawiającą J. W. umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od sierpnia 1997 r. do grudnia 1998 r. w wysokości [...]zł. naliczonych na dzień 2 marca 2010 r.

Decyzja ZUS z dnia [...]2010 r. została podjęta w następującym stanie faktycznym: W dniu 5 marca 2010 r. do Oddziału ZUS w S. wpłynął wniosek J. W. reprezentowanej przez adwokata B. P. o umorzenie odsetek od należności składkowych należnych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Wniosek uzasadniono trudną sytuacją finansową w jakiej znalazła się strona wnioskująca, złym staniem zdrowia zarówno wnioskodawczyni jak i jej męża oraz faktem nieuleczalnej choroby córki. Do wniosku dołączono: kserokopie opinii sądowo lekarskiej sporządzonej w lipcu 2000r. na okoliczność stwierdzenia [...] Ż. S. i konieczności sprawowania wobec niej stałej opieki osób trzecich, wypis z treści orzeczenia Komisji Lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia dotyczącego zaliczenia Ż. W. do [...] grupy inwalidztwa, kopię odpowiedzi organu rentowego na wniosek J. W. o umorzenie składek na rzecz ZUS, kopię pisma wnioskodawczyni w sprawie umorzenia składek na rzecz ZUS, bieżące faktury na utrzymanie zabudowanej nieruchomości, kopię aktu własności nieruchomości, kopie recept oraz koszty leków, kopie karty leczniczej z Uzdrowiska S., kopię faktury za wywóz odpadów komunalnych, kopię faktury za wodę, kopię wpłaty za energię, kopię faktury za telefon, kopię ubezpieczenia A i pełnomocnictwo J. W. dla B. P. .

W dniu [...] 2010 r. ZUS po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia sytuacji materialno finansowej wnioskodawcy wydał decyzję odmowną. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepisy prawa ubezpieczeniowego stwarzają możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności - zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powołując przypadki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 przywołanej wcześniej ustawy organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Podkreślono, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje na to, że status materialny rodziny J. i H. W. obejmuje zarówno majątek nieruchomy jak również pozostający we wspólnym użytkowaniu składnik majątku ruchomego. Pozostający we współposiadaniu J. W. majątek przedstawia znaczną wartość rynkową, a wskutek powyższego brak jest przesłanek do umorzenia zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem. Podkreślono, że na stan majątkowy wnioskodawczyni składają się dwie zabudowane nieruchomości gruntowe położone w D. oraz samochód osobowy marki Nissan Almera (rok produkcji. 2005) stanowiący własność męża strony.

W badanym zakresie ustalono również, iż strona pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...]zł. netto, a uzyskane z tego tytułu środki pieniężne zasilają budżet gospodarstwa domowego, stanowiąc źródło miesięcznego dochodu zobowiązanej. Podano, że świadczenie emerytalne w wysokości [...]zł. netto pobiera mąż wnioskodawczyni, a córka Ż. S. pobiera świadczenie rentowe w wysokości [...] zł netto. Wspólnie z wnioskodawczynią zamieszkuje również [...] letni wnuk F..

W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż wniosek o umorzenie odsetek rozpoznano pod względem istnienia okoliczności przewidzianych w artykule 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołując treść § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365) wydanego w wykonaniu art. 28 ust. 3a w/w organ wskazał, iż w jego ocenie w odniesieniu do sytuacji J. W. nie można stwierdzić by zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek .

W tym zakresie podkreślono, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, iż wspólny dochód w gospodarstwie domowym J. i H. W. umożliwia realizację codziennych potrzeb. W tym względzie przeanalizowano złożone przez J. W. oświadczenie, w którym dokonano zestawienia miesięcznych wydatków, niezbędnych opłat oraz innych ponoszonych przez rodzinę W. kosztów. Podkreślono, że kwota generowanych miesięcznie kosztów utrzymania znacznie przekracza poziom określany jako minimum socjalne.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego złego stanu zdrowia córki – Ż. S., która w związku z orzeczoną niepełnosprawnością wymaga opieki innych osób w realizacji codziennych potrzeb życiowych organ stwierdził, że przedstawione okoliczności i podnoszone w sprawie argumenty nie są na tyle drastyczne i wyjątkowe, aby przemawiały za umorzeniem należności. Dalej organ stwierdził, że nie jest kompetentny w stwierdzeniu czy podnoszona we wniosku okoliczność sprawowania opieki nad córką ma bezpośredni wpływ na spłatę zobowiązań składkowych przez J. W.. W ocenie ZUS szersza analiza pozwala zauważyć, że J. W. nie pracuje zawodowo w związku z czym konieczna opieka może być sprawowana bezpośrednio przez członka najbliższej rodziny. Ponadto dochód zobowiązanej z tytułu świadczenia emerytalnego pozwala na sukcesywne regulowanie należności.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego złego stanu zdrowia wnioskodawczyni i jej męża oraz konieczności ponoszenia przez nich kosztów leczenia organ stwierdził, że nie kwestionuje złożonego w tym zakresie oświadczenia jednakże zaznacza, że na podstawie przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów nie jest w stanie stwierdzić na jaki okres według zaleceń lekarskich wystarczają wyszczególnione na fakturach leki i czy są to leki codziennego stosowania.

Ponadto organ wskazał, iż pomimo podanych we wniosku trudności finansowych rodzina wnioskodawczyni nie jest i nigdy nie była objęta pomocą finansową lub materialną ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony zarzucił błędne ustalenie co do tego, że sytuacja majątkowa i rodzinna zobowiązanej nie jest sytuacją o jakiej w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a dokonana przez organ ocena sytuacji materialno - rodzinnej J. W. była dowolna. Pełnomocnik podkreślał, że wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą córką, nie posiada majątku, z którego mogłoby nastąpić choćby częściowe zaspokojenie należności ZUS bez uszczerbku dla jej egzystencji, a nieruchomość gruntowa o powierzchni [...] m2, na której wzniesiono ponad 35 lat temu dom jednorodzinny wymaga ciągłych remontów, a samochód stanowi własność jej męża.

Po rozpatrzeniu wniosku ZUS ww. zaskarżoną decyzją z dnia [...]2010 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...]2010 r.. W uzasadnieniu tej decyzji ZUS podzielił ustalenia faktyczne i prawne wskazane w decyzji I instancji ponownie dokonując szczegółowej analizy sytuacji materialno - finansowej i rodzinnej strony w aspekcie ustawowych przesłanek umorzenia. Końcowo organ stwierdził, że mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, ważny interes strony oraz uznaniowy charakter decyzji podjętej w przedmiocie umorzenia należności, nie można było uznać by w sprawie zachodziły przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. (dalej zwana skarżącą) działając przez pełnomocnika zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku. W ocenie strony skarżącej świadczyły o tym takie okoliczności jak to, że jest osoba starszą oraz że równocześnie sprawuje opiekę nad przewlekle chorą córką i wnukiem, a co uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. Zaakcentowano, że choroba córki jest nieuleczalna i że pozostanie ona do końca życia pod opieką skarżącej.

Ponadto wskazano, że zarówno stan zdrowia skarżącej oraz jej męża, jak również sytuacja majątkowa jest zła, co nie zostało uznane przez ZUS za sytuację trudną i wyjątkową. Podkreślono, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a, wskazując przy tym, że niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego skutkuje naruszeniem prawa. Zaakcentowano, że warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również dokonanie prawidłowej oceny prawnej wszystkich prawotwórczych w sprawie faktów, przy czym ich ocena winna być dokonana przy zastosowaniu zasady wyważenia interesu społecznego ze słusznym interesem strony .

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wszystkie argumenty zarówno faktyczne jak i prawne na jego poparcie.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Gl 1918/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę od ww. decyzji ZUS z dnia [...] 2010 r. Tutejszy Sąd uzasadniając swoje ww. rozstrzygnięcie uznał jako bezzasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując przy tym, iż decyzja organu jest uznaniowa, a całość materiału dowodowego została przez ZUS przeanalizowana i oceniona w sposób rzetelny i zgodny z prawem. Sąd podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Podkreślono, iż umorzenie zaległości z tytułu składek jest najdalej idącą ulgą w spłacie ciążących zobowiązań składkowych, udzielaną przez organy administracji publicznej i jej przyznanie powoduje rezygnację z całości lub części należnych Skarbowi Państwa dochodów. Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. doszedł do przekonania, że sporna decyzja jest prawidłowa. Organy wszechstronnie oraz dogłębnie rozważyły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zaakcentowano, że ZUS wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i przeprowadził analizę sytuacji materialnej skarżącej i jej możliwości płatniczych w kontekście możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślono również, iż sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, czy należności z tytułu składek powinny być umorzone rozstrzyga organ administracji publicznej. W tych okolicznościach Tutejszy Sąd uznał, iż sporna decyzja odpowiada prawu i w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik J. W. zarzucił: naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 tej ustawy poprzez to, że Sąd I instancji orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co z kolei doprowadziło do wadliwej oceny zarzutów naruszenia przez organ przepisów w szczególności: art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki do jego zastosowania oraz art. 7 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę prawną stanu faktycznego oraz wadliwe zastosowanie prawa. Wskazując powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym, który istniał w przedmiotowej sprawie. Sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie o tym, czy należności pieniężne z tytułu składek powinny być umorzone, ponieważ o tym rozstrzyga zdaniem Sądu organ administracji. W ocenie kasatora, w sprawie zachodziły przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sprecyzowane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Kasator akcentował, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m. in. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (...) pozbawiającej go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pełnomocnik skarżącej akcentował problemy zdrowotne skarżącej i pozostałych członków rodziny, w tym w szczególności sprawowanie przez stronę stałej opieki nad przewlekle chorą córką oraz wnukiem. Zdaniem pełnomocnika ocena sytuacji finansowej skarżącej została dokonana w sposób błędny. Przyjęto bowiem, iż wskazane przez skarżącą trudności nie cechują się trwałym lub wyjątkowym charakterem oraz, że rodzina zobowiązanej dysponuje wystarczającymi środkami pieniężnymi do codziennego utrzymania, a co w konsekwencji oznacza, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 7 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał również na bezczynność organu rentowego, która przyczyniła się do powstania zaległości, gdyż skarżąca w 1992 r. zwróciła się do Dyrektora ZUS O/S. o zwolnienie jej od obowiązków ubezpieczenia się z racji zgłoszonej przez nią, ograniczonej wymiarowo, działalności gospodarczej w zakresie handlu obwoźnego, na który nie otrzymała zgodnie z przepisami k.p.a. odpowiedzi, stąd też sądziła, że z tego obowiązku została zwolniona. Akcentowano przy tym, iż ZUS dopiero w 1999 r. skierował do skarżącej pismo wzywające do uregulowania zaległych należności z tytułu składek oraz dodatkowo naliczonych odsetek.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1902/11) uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Gl 1918/10) i przekazał tutejszemu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA podkreślił brak odniesienia Sądu I instancji oraz organu do udokumentowanych w aktach twierdzeń, co do tego, że skarżąca ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny z uwagi na chorobę córki i samej skarżącej. NSA akcentował brak uwzględnienia tej okoliczności przy ocenie materiału dowodowego przez organ w kontekście zaistnienia przesłanki do umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz pominięcie przez Sąd I instancji tej części materiału dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyrok Sądu I uniemożliwia kontrolę instancyjną tego rozstrzygnięcia, gdyż zawiera jedynie przytoczenie poszczególnych przepisów prawa mających w tej sprawie zastosowanie, rozważania na temat uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie umorzenia, a także przytoczenie rozważań organu zawartych w zaskarżonej decyzji, brak jest natomiast bezpośredniego przełożenia powyższych wywodów na grunt niniejszej sprawy. Poprzestanie na wskazaniu przez Sąd I instancji, że organ wyjaśnił w sposób wszechstronny sytuację majątkową skarżącej, biorąc pod uwagę jej powiązania rodzinne oraz fakt, że prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z mężem i chorą córką oraz wnukiem i uznanie, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w sposób dowolny, ale oparł się na faktach i dowodach z niniejszej sprawy, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie daleko niewystarczające nawet przy jednoczesnym przytoczeniu stanu majątkowego skarżącej i jej męża.

NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji odmawiając umorzenia należności stwierdził, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, nie zachodzą również okoliczności o których mowa w art. 28 ust. 3a, a także w §3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (...) pozbawiającej go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zważywszy na treść normatywną tego przepisu, podstawę faktyczną dla odmowy umorzenia należności składkowych stanowi ocena stanu majątkowego i rodzinnego płatnika składek i ustalenie, że dalsza spłata należności z tytułu zaległych składek nie spowoduje ciężkich skutków, o których w tym przepisie mowa.

W ocenie Sądu II instancji ZUS w prowadzonym postępowaniu co prawda ustalił niezbędne wydatki przeznaczone na utrzymanie rodziny, jednak nie uwzględnił w nich lekarstw jakie zażywają członkowie rodziny uzasadniając to faktem, że z faktur nie wynika na jaki okres czasu starczą powyższe lekarstwa ani jaka jest ich dawka. Ustalając wysokość dochodów rodziny skarżącej oraz koniecznych, niezbędnych wydatków na jej utrzymanie organy nie dokonały tego w kontekście § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, bowiem decydująca dla możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest ocena, jak ze względu na skutki, do których odnosi się ten przepis, przedstawiałaby się możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą, zwłaszcza w sytuacji konieczności zapłaty kwoty wynikającej z podpisanej przez skarżącą umowy ratalnej nr [...]z dnia 20 stycznia 2005r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Powyższe uchybienia organu zaakceptował Sąd I instancji, który w swym uzasadnieniu nie pokusił się nawet o jakąkolwiek analizę sytuacji finansowej skarżącej ograniczając się jedynie do przytoczenia fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Takie uzasadnienie w niewystarczający sposób odnosi się do zarzutów skargi i nie daje możliwości kontroli uzasadnienia Sądu I instancji we wskazanym zakresie.

NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r. wskazał także, iż uwzględniając szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i uznaniowy charakter decyzji, z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach organy powinny prowadzić szczególnie starannie, z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 884/08, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt III AUa 2617/04 ).

NSA podkreślał, iż skarżąca już na etapie odwołania wskazywała na przesłankę umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust.1 pkt i 3 rozporządzenia tj. niemożność zapłaty części należności - odsetek od zaległości – co w ocenie skarżącej spowodowane było koniecznością sprawowania opieki nad chorą córką i co pozbawia skarżącą możliwości uzyskania dodatkowego dochodu. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a dotyczący powyższej kwestii, nie został oceniony przez organ. W ocenie NSA organ pobieżnie wskazał na zaistniały fakt choroby córki bez głębszej analizy problemu. Świadczy o tym chociażby fragment uzasadnienia organu decyzji drugiej instancji, z którego wynika, że co prawda dokumenty wskazują na schorzenia córki skarżącej jednak organ nie jest kompetentny do stwierdzenia, czy podnoszona we wniosku okoliczności sprawowania opieki nad córką przez skarżącą ma bezpośredni wpływ na spłatę jej zobowiązań składkowych. Tym samym organ uchylił się od oceny zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia NSA wskazał m. in., iż organ nie wyjaśnił, czy skarżąca ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności i czy opieka nad córką ma na to istotny wpływ. Na okoliczność zaistnienia powyższej przesłanki skarżąca złożyła szereg dokumentów, które nie zostały jednak przez organ ocenione. W aktach sprawy znajduje się między innymi wypis z treści orzeczenia o niepełnosprawności, z którego wynika, że córka skarżącej ma orzeczoną [...] grupę inwalidzką i wymaga opieki osób trzecich. W ocenie NSA dokument ten nie został poddany bliższej analizie w kontekście przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (w niniejszej sprawie chodzi o odsetki), organ powinien zająć wyraźne stanowisko - czy choroba córki w kontekście orzeczenia o niepełnosprawności jest tego rodzaju, że wymaga opieki matki i czy ewentualne sprawowanie opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia chociażby na kilka godzin dziennie, zwłaszcza, że jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, córka skarżącej może wykonywać pewne prace. NSA akcentował, że ustalenie przewlekłości choroby i konieczności sprawowania opieki w przypadku oparcia decyzji odmownej o § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest jednym z koniecznych elementów prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, gdyż tylko wtedy organ będzie mógł powiązać chorobę córki i konieczność sprawowania opieki nad nią z niemożnością spłaty zadłużenia przez skarżącą.

Odnosząc się do naruszenia art. 7 k.p.a. NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r. przywołał w pierwszej kolejności fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Kr 1749/10), co do tego, że "Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzje na korzyść strony postępowania" oraz podkreślił, że powyższe dokonuje się na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o zebrane i ocenione dowody. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji opartej na zasadzie swobodnego uznania nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jeżeli części dowodów zgromadzonych w sprawie nie poddano analizie z punktu widzenia przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę decyzji, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. A ponadto organy, a za nimi Sąd I instancji odmawiając umorzenia należności nie odniosły się do relacji zachodzących w niniejszej sprawie między słusznym interesem strony, a interesem publicznym do czego były zobligowane treścią art. 7 k.p.a.

Końcowo NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r. wskazał, że nie może być oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny postawiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczący błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż zarzut naruszenia norm prawa materialnego podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

Ponadto, co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2012 r., (sygn. akt II GSK 1902/11, dostępne strony internetowe NSA, nsa.orzeczenia.gov.pl). W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach utrzymanie w mocy naruszającej prawo decyzji ZUS, które Sąd kasacyjny wyliczył w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, a które zostały przywołane powyżej przez Tutejszy Sąd przy okazji prezentowania stanowiska Sądu II instancji wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r. (sygn. jak wyżej).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, kierując się przytoczoną wyżej wykładnią prawa sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu - uznał, iż skarga J. W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja ZUS z dnia [...]2012 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS będzie miał na względzie powyższe wywody NSA zawarte w wyroku z 8 stycznia 2012 r., w tym to, że Sąd wskazał, iż w art. 28 ust. 1 – 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca dopuścił możliwość umarzania w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. Szczegółowe zasady umarzania zaległości, o których mowa w art. 28 ust. 3a określono w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie – jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1–3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 650/08 niepubl.) Również zagrożenie, o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, tj. przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy.

Decyzje wydawane w oparciu o art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają charakter decyzji uznaniowych, co wynika z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt III UZP 6/04, OSNP 2004/16/285). Oparcie decyzji na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta - Prawo administracyjne, PWN Warszawa 1984). Innymi słowy decyzja o charakterze uznaniowym to decyzja, w której organ ma prawo wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Działając w ramach uznania administracyjnego organ administracji publicznej jest zobowiązany do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być więc decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (publiczny). W tym względzie pożądane jest również operowanie w pełni zobiektywizowanymi kryteriami oceny spraw danego rodzaju.

W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd II instancji odwołał się w powyższym zakresie do orzecznictwa sądowego, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 724/09, gdzie wskazano, że "W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". W wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r. NSA wywodził, że również w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślono konieczność wnikliwego uzasadnienia decyzji uznaniowej stwierdzając, że w sytuacji "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...)".

ZUS wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie będzie miał na względzie wszystkie przytoczone powyżej rozważania NSA zawarte w wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r., w tym także to, że Sąd II instancji uznał zasadność zarzutów pełnomocnika skarżącej co do orzekania przez Sąd I instancji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i czym naruszono również art. 7 k.p.a. NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r. wywodził przy tym, iż strona wskazywała w niniejszej sprawie na fakt, że skarżąca ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny z uwagi na chorobę córki skarżącej i samej skarżącej, co w jego ocenie stanowi przyczynę skutkującą umorzeniem należności. NSA wywodził, iż zdarzenie to było co prawda przytoczone w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji, jednak dokumenty potwierdzające fakt choroby córki skarżącej nie zostały uwzględnione przy ocenie materiału dowodowego przez organ w kontekście zaistnienia przesłanki do umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a Sąd I instancji pominięcie części materiału dowodowego zaakceptował.

Przypomnieć także należy, iż NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r. wskazał, że ZUS w prowadzonym postępowaniu co prawda ustalił niezbędne wydatki przeznaczone na utrzymanie rodziny, jednak nie uwzględnił w nich lekarstw jakie zażywają członkowie rodziny uzasadniając to faktem, że z faktur nie wynika na jaki okres czasu starczą powyższe lekarstwa ani jaka jest ich dawka. Zdaniem NSA ustalając wysokość dochodów rodziny skarżącej oraz koniecznych i niezbędnych wydatków na jej utrzymanie organy nie dokonały tego w kontekście § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, bowiem decydująca dla możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest ocena, jak ze względu na skutki, do których odnosi się ten przepis, przedstawiałaby się możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą, zwłaszcza w sytuacji konieczności zapłaty kwoty wynikającej z podpisanej przez skarżącą umowy ratalnej nr [...] z dnia 20 stycznia 2005r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek.

NSA akcentował, że skarżąca już na etapie odwołania wskazywała na przesłankę umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust.1 pkt i 3 rozporządzenia, podkreślając niemożność zapłaty części należności - odsetek od zaległości, która spowodowana była koniecznością sprawowania opieki nad chorą córką, co pozbawiało skarżącą możliwości uzyskania dodatkowego dochodu. NSA wywodził, że z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a dotyczący powyższej kwestii, nie został oceniony przez ZUS, który pobieżnie wskazał na zaistniały fakt choroby córki bez głębszej analizy problemu. W ocenie NSA świadczy o tym chociażby fragment uzasadnienia organu decyzji drugiej instancji, z którego wynika, że co prawda dokumenty wskazują na schorzenia córki skarżącej jednak organ nie jest kompetentny do stwierdzenia, czy podnoszona we wniosku okoliczność sprawowania opieki nad córką przez skarżącą ma bezpośredni wpływ na spłatę jej zobowiązań składkowych. Tym samym zdaniem NSA organ uchylił się od oceny zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

W ocenie NSA organ nie wyjaśnił, czy skarżąca ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności i czy opieka nad córką ma na to istotny wpływ. Na okoliczność zaistnienia powyższej przesłanki skarżąca złożyła szereg dokumentów, które nie zostały jednak przez organ ocenione. NSA akcentował, iż w aktach sprawy znajduje się między innymi wypis z treści orzeczenia o niepełnosprawności, z którego wynika, że córka skarżącej ma orzeczoną [...] grupę inwalidzką i wymaga opieki osób trzecich. Dokument ten nie został poddany bliższej analizie w kontekście przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (w niniejszej sprawie chodzi o odsetki), organ powinien zająć wyraźne stanowisko - czy choroba córki w kontekście orzeczenia o niepełnosprawności jest tego rodzaju, że wymaga opieki matki i czy ewentualne sprawowanie opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia chociażby na kilka godzin dziennie, zwłaszcza, że jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, córka skarżącej może wykonywać pewne prace. Zdaniem NSA ustalenie przewlekłości choroby i konieczności sprawowania opieki w przypadku oparcia decyzji odmownej o § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest jednym z koniecznych elementów prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, gdyż tylko wtedy organ będzie mógł powiązać chorobę córki i konieczność sprawowania opieki nad nią z niemożnością spłaty zadłużenia przez skarżącą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. NSA podkreślał, iż ZUS odmawiając umorzenia należności nie odniósł się do relacji zachodzących w przedmiotowej sprawie między słusznym interesem strony, a interesem publicznym, a do czego organ był zobligowany treścią art. 7 k.p.a.

Końcowo ponownego podkreślenia wymaga to, że zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu oraz przytoczonych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 8 stycznia 2012 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano w oparciu o przepisy art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.