Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1074/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 31 marca 2022 r. nr XXXVIII/303/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nowe Ostrowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Nowe Ostrowy na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 listopada 2022 r. Wojewoda Łódzki (dalej także: Wojewoda, skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.L., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) w związku z art. 50 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXXVIII/303/22 Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nowe Ostrowy (dalej także: uchwała), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale Rady Gminy Nowe Ostrowy (dalej także: Rada Gminy, Rada) Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572) poprzez zaniechanie wskazania w § 3 pkt 4 i w § 7 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnych organizacji społecznych, z którymi Gmina realizować będzie zadania w zakresie przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz opieki nad kotami wolno żyjącymi, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania, w tym także konkretnego określenia podmiotów je realizujących;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania

w § 6 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania

w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, podczas gdy

z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących określone w § 7 ust. 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia podmiotów realizujących to zadanie;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania

w § 7 ust. 2 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym sposobu ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów współpracy gminy z opiekunami kotów wolno żyjących oraz zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnej przychodni weterynaryjnej w § 10 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, która będzie realizowała zabiegi usypiania ślepych miotów, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia podmiotów realizujących to zadanie;

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest: a) brak wskazania środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, ograniczając się wyłącznie do wskazania kwoty przeznaczonej na ich dokarmianie; b) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; c) brak wskazania środków finansowych na edukację mieszkańców (o której mowa w § 2 pkt 1 lit g); d) ujęcie wydatków na odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczanie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację w schronisku w sposób zbiorczy, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie

w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zakresu zadania w postaci obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt wyłącznie do kotów

i psów, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko kotów i psów;

8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie wyrazu "bezdomne" w § 5 pkt 2 oraz wyrazów "umieszczonych na określony czas" w § 11 ust. 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.

Na podstawie powyższych zarzutów Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 638; 2021 r. poz. 1718, 1728). Z brzmienia § 1 przedmiotowej uchwały, wynika, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nowe Ostrowy, stanowi załącznik do uchwały.

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zawierać elementy wskazane

w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art.11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt

ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które, uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia

w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego

z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały

- co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Wojewody Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nowe Ostrowy nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.

Odnosząc się do poszczególnych naruszeń Wojewoda wskazał, że analiza postanowień § 3 pkt 4 i § 7 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje,

że zostały one uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "realizacje zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności zwierząt prowadzą przy wzajemnej współpracy: organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt"

(§ 3 pkt 4). Także regulacja § 7 ust. 1 stanowiąca, że "Opiekę nad wolno żyjącymi kotami na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami gminy Nowe Ostrowy sprawuje gmina współpracując z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt oraz opiekunami społecznymi". Ze względu na to,

że każdy program uchwalany jest na jeden rok, to musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku,

a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji społecznych zajmujących się przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt czy współpracujących z gminą w zakresie realizacji zadania polegającego na opiece nad wolno żyjącymi kotami. Jednakże w treści regulacji programu w tym zakresie mamy jedynie do czynienia z ogólnym postulatem nie wypełniającym delegacji ustawowej. Wobec tego postanowienia § 6 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełniają delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy.

Ponadto, w ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej określenie, że "Poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizują

1) Schronisko dla bezdomnych zwierząt poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania;

2) Gmina Nowe Ostrowy poprzez promocję adopcji bezdomnych zwierząt". Uwzględniając krótkoterminowy charakter przedmiotowej uchwały, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu jej realizacji. Dookreślenie podejmowanych w Programie działań nie może mieć jedynie charakteru postulatu, powinien umożliwiać rzeczywiste i faktyczne wykonanie zadania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

W ocenie skarżącego regulacja § 6 pkt 1-2 Programu w zakresie poszukiwania właścicieli nie stanowi sposobu realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy. Powołana regulacja nie informuje o sposobach realizacji tego obowiązku.

Zdaniem Wojewody analiza postanowień § 7 ust. 2 pkt 3 Programu wskazuje także, że nie został wypełniony obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Regulacja § 7 ust. 2 pkt 3 Programu nie określa bowiem konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi kastracji

i sterylizacji kotów wolno żyjących. W ocenie skarżącego, skoro Rada wprowadziła w Programie opiekę nad kotami wolno żyjącymi poprzez "wydawanie skierowań na sterylizację kotów w ramach zawartej umowy z zakładem leczniczym dla zwierząt" to powinna dookreślić realizację tego zadania poprzez wskazanie konkretnego gabinetu weterynaryjnego. Wobec tego postanowienia § 7 ust. 2 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełniają delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Zauważyć należy, że stosownie do powołanego przepisu, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. W treści § 7 ust. 2 pkt 1-2 załącznika do uchwały Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że "Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizuje Urząd Gminy poprzez:

1) przyjmowanie zgłoszeń i ustalanie miejsc występowania kotów wolno żyjących;

2) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom kotów wolno żyjących, którzy zarejestrowani zostaną w Urzędzie Gminy". W ocenie skarżącego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem np. na czym będzie polegała współpraca ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy czy też nie wskazano miejsca schronienia na okres zimowy. Rada zatem zaniechała wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt

i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Natomiast przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym poprzez ich dokarmianie. Zestawienie tych regulacji, w ocenie skarżącego, wymaga dookreślenia w Programie sposobu realizacji zadania polegającego na dokarmianiu kotów wolno żyjących poprzez realne jego wykonanie. Oznacza to, że rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia poprzez wskazanie działań, jakie w zakresie danego zadania miałyby być podejmowane. Kwestionowane regulacje uchwały pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości postulat, który określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów

w nim wskazanych. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "Usypianie ślepych miotów zwierząt zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. realizują: 2) Gmina Nowe Ostrowy poprzez pokrywanie kosztów usypiania ślepych miotów wykonanych przez Przychodnię Weterynaryjną zgodnie z umową". Powyższa regulacja nie wskazuje konkretnego gabinetu weterynaryjnego czy lekarza weterynarii, realizującego zabiegi usypiania ślepych miotów. Powyższy obowiązek należy wywieźć z treści przepisu

art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. Zatem powołany przepis zobowiązuje Radę Gminy do wskazania gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi. W ocenie skarżącego regulacja § 10 pkt 2 nie informuje, który lekarz weterynarii czy gabinet weterynaryjny realizować będzie to zadanie.

Kolejny z zarzutów skarżącego odnosi się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy obligującego organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w Programie. W § 11 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zabezpieczone są w budżecie Gminy Nowe Ostrowy w kwocie 55.000 zł". Natomiast ustęp 2 tego paragrafu stanowi, że "Zakłada się wydatkowanie środków w następujący sposób: 1) Na realizację zadań: odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczanie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację w schronisku - 45.000,00 zł; 2) na realizację zadania zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 3.000,00 zł, 3) na sterylizację i kastrację bezdomnych zwierząt, które zostały przygarnięte przez mieszkańca gminy - 3.500,00 zł; 4) na realizację zakupu karmy dla kotów wolno żyjących - 1.500,00 zł; 5) na realizację zadań w zakresie zapewnienia miejsca i opieki8 dla zwierząt bezdomnych umieszczonych na określony czas we wskazanym gospodarstwie rolnym - 2.000,00 zł". W ocenie skarżącego Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy. W § 11 ust. 2 Programu Rada Gminy pominęła dokonanie podziału środków finansowych na poszczególne zadania. W ocenie skarżącego tak określony sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, pomija wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi opieki nad wolno żyjącymi kotami, poza wskazaniem kwoty przeznaczonej na ich dokarmianie, jak również pomija kwestie finansowania innych zadań przyjętych w Programie, a dotyczących poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt czy też usypiania ślepych miotów. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Wojewoda zwrócił uwagę, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 ustawy. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Zdaniem skarżącego regulacja przyjęta przez Radę Gminy Nowe Ostrowy

w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie wynikającej

z art. 11a ust. 2 pkt 4 delegacji ustawowej poprzez zawężenie zabiegu obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt wyłącznie do kotów i psów. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji wszystkim zwierzętom, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Prawidłowa wykładnia celowościowa przepisu przemawia za uznaniem, że zadanie to dotyczy wszystkich zwierząt umieszczonych w schronisku, jako że jego realizacja zmierza do zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest jednym z głównych celów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Regulacja ta w zakresie wyrazów "kotów i psów" wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy.

Kolejny zarzut odnosi się do przekroczenia delegacji ustawowej w § 5 pkt 2 oraz w § 11 ust. 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie wyrazu "bezdomne" oraz "umieszczonych na określony czas". Dyspozycja powołanego przepisu stanowi, że program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zatem przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - bez wprowadzania jakichkolwiek warunków lub ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowe Ostrowy (dalej także: Wójt), działający na podstawie Uchwały Nr XLVI/388/22 Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 8 grudnia 2022 r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę nr XXXVIII/303/22 Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowe Ostrowy, wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wójta regulacja uchwały w sposób wyczerpujący i należyty wyczerpała delegację ustawową zobowiązującą radę gminy do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Uchwała wskazuje podmioty realizujące zadania i sposób ich realizacji. Nie sposób przyjąć jednak, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi będzie charakteryzować się szczegółowością wymaganą do opracowania sprawozdania z wykonania tegoż programu. Pomimo, że przedmiotowa uchwała zawiera program jednoroczny nie jest w stanie przewidzieć i uregulować wszystkich działań mających na celu realizację programu, a jego zbytnie uszczegółowienie może okazać się tworzeniem fikcji odbiegającej od realiów, potrzeb i możliwości realizacji celów ustawowych. Zdaniem Wójta trudno zgodzić się z zarzutem braku określenia miejsca przebywania kotów wolno żyjących, bowiem istota wolno żyjących zwierząt wyklucza możliwość zadeklarowania w uchwale miejsca ich przebywania, a pomoc zgodnie z przedmiotową uchwałą będzie im udzielana tam gdzie w danej chwili będą przebywać. Z tego też względu nie zamieszczono w uchwale "częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących". Dokarmianie będzie realizowane w zależności od potrzeb, po zlokalizowaniu i zgłoszeniu wolno żyjących kotów. Ponadto, wbrew zarzutom skargi ustalono zasady zakupu karmy dla tych zwierząt w § 7 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, z którego wynika, iż zakup karmy dokonuje Urząd Gminy. Co więcej, zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.,

tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa

nie wskazuje jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. W Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Nowe Ostrowy odniesiono się również do kwestii zapewnienia kotom schronienia, usypiania ślepych miotów, wyłapywania, szczepienia przeciwko wściekliźnie, jak też ich sterylizacji i kastracji. Trudno zatem w ocenie organu stanowiącego (Rady Gminy) zarzucić by w omawianym zakresie w sposób istotny naruszono dyspozycję przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Zdaniem Wójta nie można zgodzić się również z zarzutem braku wskazania lekarza weterynarii współdziałającego z gminą w realizacji programu, bowiem w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano dane przychodni weterynaryjnej z przywołaniem adresu. Ponadto, w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazano, iż ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację kotów i psów oraz usypianie ślepych miotów zwierząt realizują Schronisko wskazane w programie oraz Gmina Nowe Ostrowy poprzez skierowanie bezdomnych zwierząt na zabieg kastracji lub sterylizacji do zakładu leczniczego dla zwierząt tj. Przychodnia Weterynaryjna D. Z. K., ul. [...]. Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia § 6 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest zasadnym twierdzenie, iż zapisy powyższe nie wypełniają delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy. Organ stanowiący wskazał bowiem sposób realizacji zadania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i podmioty odpowiedzialne za realizację powyższego zadania. Poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizują: 1) Schronisko dla bezdomnych zwierząt poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym

i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania; 2) Gmina Nowe Ostrowy poprzez promocję adopcji bezdomnych zwierząt. Przywołany przez skarżącego przykład prawidłowego wypełnienia dyspozycji ustawodawcy w tym zakresie poprzez wprowadzenie do uchwały zapisu dotyczącego "kampanii realizowanych za pomocą regionalnych środków masowego przekazu, stron internetowych gminy czy schroniska, w tym portali społecznościowych, bądź też ogłoszeń zamieszczonych w miejscach publicznych", jest niczym innym jak wskazana przecież w zaskarżonej uchwale promocja adopcji bezdomnych zwierząt. W ocenie organu stanowiącego, przedmiotowa uchwała spełnia zatem upoważnienie ustawowe określone w ustawie o ochronie zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem

art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy

nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała Nr XXXVIII/303/22 Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nowe Ostrowy (dalej także: uchwała), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w 2022 roku pod pozycją 2494 (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2022 r. poz. 2494) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 3 uchwały). Z brzmienia § 1 przedmiotowej uchwały, wynika, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nowe Ostrowy, stanowi załącznik do uchwały.

Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 572) (dalej: u.o.z.) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa,

w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej także: Program). Program obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11 ust. 2 u.o.z.).

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają

(art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację

oraz sposób wydatkowania tych środków.

Wymaga podkreślenia, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia Programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt

nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Sąd pragnie podkreślić, że organ uchwałodawczy jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r.,

VIII SA/Wa 858/19, LEX nr 3043507).

Należy wskazać, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2

i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określają przepisy ustawowe. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Konstytucja RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i upoważnia do ich stanowienia organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). W kwestii zasad i trybu stanowienia aktów prawa miejscowego Konstytucja odsyła do przepisów ustawowych.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559) (dalej: u.s.g.) dzieli stanowione przez gminę akty prawa miejscowego na akty wydawane na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g.) oraz przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego przez radę gminy może wynikać z ustaw szczególnych lub z ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego wydawane na podstawie upoważnień ustawowych podejmowane są przez radę gminy przede wszystkim na podstawie delegacji zawartych w ustawach szczególnych, innych niż ustawa o samorządzie gminnym. Upoważnienie do wydania danego aktu prawa miejscowego zawarte w ustawie szczególnej powinno określać, w sposób możliwie najbardziej ścisły, zakres i przedmiot regulacji (zob. J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 14). Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.. Należy jednak podkreślić, że tylko istotne naruszenie prawa przez uchwałę rady gminy skutkować będzie stwierdzeniem jej nieważności. Jak stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego jest dodatkowym i uzupełniającym środkiem nadzoru przysługującym wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym po upływie terminu na stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w trybie art. 91 u.s.g. (zob. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 93).

Zgodnie z przeważającym stanowiskiem sądów administracyjnych, uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy stanowi akt prawa miejscowego (zob.: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2019 r., II OSK 1503/17, LEX nr 2707516. Zob. także: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, LEX nr 2706464. Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela ten pogląd.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie są wskazane przez Wojewodę w skardze na uchwałę przepisy uchwały, którym to przepisom Wojewoda zarzuca istotne naruszenie prawa.

Należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., III SA/Gd 747/19, zob. także: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1139/18). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." (Wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805).

Wojewoda w swojej skardze zarzucił zaskarżanej uchwale istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie wskazanych wyżej przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania sposobu działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (zarzut skargi nr 2). Sąd stwierdza, że Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wskazania w

§ 6 załącznika do uchwały, że poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizują: 1) Schronisko dla bezdomnych zwierząt poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania; 2) Gmina Nowe Ostrowy poprzez promocję adopcji bezdomnych zwierząt. Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze (zob. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2021 r., II SA/Łd 547/21, LEX nr 3278448).

Za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. sposobu ustalenia miejsc, w których przebywać mają te koty i częstotliwości ich dokarmiania, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami tych kotów oraz zasad zakupu karmy i jej wydawania opiekunom społecznym (zarzut skargi nr 4). Sąd stwierdza, że Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wskazania w § 7 załącznika do uchwały, że opiekę nad wolno żyjącymi kotami na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami gminy Nowe Ostrowy sprawuje gmina współpracując z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt oraz opiekunami społecznymi (§ 7 ust. 1 załącznika do uchwały) oraz że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizuje Urząd Gminy poprzez: 1) przyjmowaniu zgłoszeń i ustalanie miejsc występowania kotów wolno - żyjących; 2) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom kotów wolno żyjących, którzy zarejestrowani zostaną w Urzędzie Gminy; 3) wydawanie skierowań na sterylizację kotów w ramach zawartej umowy z zakładem leczniczym dla zwierząt (§ 7 ust. 2 załącznika do uchwały). Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze (zob. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015, zob. także: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438).

Za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niedostateczne określenie sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz brak wskazania sposobu rozdysponowania środków finansowych na wszystkie poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie (zarzut skargi nr 6). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., odnosząc się do treści art. 11a ust. 5 u.o.z., "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. [...] W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości." (Wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20, LEX nr 3099804). Natomiast Rada Gminy

w § 11 ust. 2 załącznika do uchwały w sposób niepełny określiła sposób wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ponieważ: 1) nie wskazała środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, ograniczając się wyłącznie do wskazania kwoty przeznaczonej na ich dokarmianie; 2) nie wskazała środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 3) nie wskazała środków finansowych na edukację społeczeństwa w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt (o której mowa w § 2 pkt 1 lit. g załącznika do uchwały); 4) ujęła wydatki na odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczanie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację w schronisku w sposób zbiorczy. Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21, LEX nr 3353571. Zob. także: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438).

Za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez zawężenie w § 4 załącznika do uchwały zakresu zadania w postaci obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt wyłącznie do kotów i psów (zarzut skargi nr 7). Jak stanowi art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Z powyższego wynika, że Rada Gminy niezasadnie ograniczyła ten obowiązek wyłącznie do psów i kotów. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. za zwierzęta bezdomne uznaje się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta domowe natomiast, to nie tylko psy i koty, ale stosownie do art. 4 pkt 17 u.o.z. także inne zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. W świetle tych unormowań obowiązku sterylizacji lub kastracji nie można ograniczać tylko do psów i kotów, ale musi on dotyczyć wszystkich zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt, spełniających ustawową definicję zwierząt bezdomnych. (zob. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2022 r., II SA/Łd 1023/21).

Za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 pkt 2 załącznika do uchwały oraz w § 11 ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "bezdomne" oraz "umieszczonych na określony czas" (zarzut skargi nr 8). Dyspozycja art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. stanowi, że Program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Z przepisu tego wynika więc obowiązek gminy zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - bez wprowadzania jakichkolwiek warunków lub ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2022 r., II SA/Bd 1575/21, LEX nr 3349497).

Natomiast za niezasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania w § 3 pkt 4 i w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały konkretnych organizacji społecznych, z którymi gmina będzie realizować zadania w zakresie przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz opieki nad kotami wolno żyjącymi (zarzut skargi nr 1). W ocenie Sądu stanowisko Wojewody co do konieczności zawarcia w treści uchwały konkretnych organizacji społecznych, z którymi gmina będzie realizować zadania w zakresie przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz opieki nad kotami wolno żyjącymi jest zbyt daleko idące. Jak już wskazano treść art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, wykonawcą Programu jest zatem Wójt. Tak więc do Wójta jako organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz określenie wykonawców programu. Stąd nie ma podstaw do wskazywania w Programie konkretnych organizacji społecznych jako podmiotów realizujących zadania gminy skoro nie są one w żaden sposób podporządkowane gminie (zob. także: Wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015).

Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że przepis § 3 załącznika do uchwały,

w którym stwierdzono, że realizację zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności zwierząt prowadzą przy wzajemnej współpracy: 1) Gmina Nowe Ostrowy; 2) Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt przy Fundacji Medor z siedzibą ul. Urocza 9, 95 - 100 Zgierz; 3) Placówki oświatowe poprzez aktywne uczestniczenie w działaniach informacyjnych i edukacyjnych mieszkańców; 4) Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt; 5) Opiekunowie społeczni oraz sołtysi poszczególnych sołectw, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza przepis art. 11 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Faktycznym wykonawcą programu jest zatem Wójt. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tak więc to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz określenie wykonawców programu (zob. Wyrok WSA w Gliwicach z 10 listopada 2021 r., II SA/Gl 924/21. Zob. także: Wyrok WSA w Kielcach z 23 marca 2022 r.,

II SA/Ke 85/22).

Za niezasadne uznać należy zarzuty skargi nr 3 i nr 5, bowiem wbrew opinii skarżącego kwestionowany Program zawiera informację dotyczącą gabinetu weterynaryjnego (przychodnia weterynaryjna), który będzie realizował zabiegi kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących, co ma miejsce w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały, ponadto w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały określono, która przychodnia weterynaryjna będzie realizowała zabiegi usypiania ślepych miotów.

Biorąc jednak pod uwagę wagę i rangę stwierdzonych powyżej przez Sąd istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, a w szczególności to,

że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ustawie, uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych, w tym orzeczenia bez wskazanego źródła, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

is