Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 651/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1-12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. W. i O. K - wspólników spółki cywilnej "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz O.W. i O.K. - wspólników Spółki cywilnej "A" solidarnie kwotę 1 500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz O.K. kwotę 5 417 (pięć tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. nałożył na O.W. oraz O.K. - wspólników spółki cywilnej "A", karę pieniężna w wysokości 60.060 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] o pow. 30,80 m2, ulicy A. (dz. Nr 82/17, obr. [...]) celem wygrodzenia terenu ulicy A. (w pobliżu ulicy B.) metalowymi słupkami i łańcuchami w okresie od 4 września 2017 roku do 7 listopada 2017 roku. Organ I instancji zaznaczył, iż "A" s.c. O.K. O.W. nie złożyła osobiście ani przez pełnomocnika firmy wniosku na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] ulicy A. (obr. [...], dz. nr 82/17) w pobliżu ulicy B. w Ł. o pow. 30,80 m², w celu wygrodzenia terenu metalowymi słupkami i łańcuchami. Jednocześnie, podczas kontroli w terenie w dniach: 04.09.2017 r., 08.09.2017 r., 12.09.2017 r., 26.09.2017 r., 04.10.2017 r. stwierdzono, że w pasie drogi ulicy A. (obręb [...], działka nr 82/17) w pobliżu skrzyżowania z ulica B. został wygrodzony teren jezdni i chodnika, poprzez umieszczenie w powyższej lokalizacji metalowych słupków trwale zabetonowanych w asfalcie i połączonych metalowym łańcuchem. Przedmiotowe wygrodzenie zostało dokonane w celu uniemożliwienia parkowania jakichkolwiek pojazdów poza strefą całorocznego parkingu obsługiwanego przez firmę "A" S.C. Samowolne zajęcie pasa drogowego od ulicy A. zostało dokonane na działce nr 82/17, obręb [...], będącej we władaniu Zarządu Dróg Transportu bez zezwolenia zarządcy drogi. Przeprowadzono pomiar powierzchni tylko asfaltowej, jako jezdni dojazdowej do terenu parkingu. Nie brano pod uwagę i nie opomiarowano chodnika, gdyż był on dostępny dla ruchu pieszego. Z każdej kontroli sporządzono stosowny protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

W odwołaniu od powyższej decyzji, O.W. oraz O.K. zarzucili:

1/ obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść wyroku to jest:

- ukształtowanie przez organ I instancji postępowania w sposób, którego efektem stało się bezpodstawne orzeczenie sprawstwa zarzucanego deliktu;

- ustalenie sprawstwa deliktu ustawowego na podstawie niekomplementarnej, pobieżnej i niewłaściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego,

- naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego materiału dowodowego,

- wskazanie faktów udowodnionych na podstawie wybiórczej i niespójnej oceny zebranego materiału dowodowego,

2/ błędną wykładnię przepisów, której efektem stało się wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej i utrzymanie jej w mocy,

3/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jego podstawę i mających wpływ na treść orzeczenia, to jest niezasadne ustalenie na podstawie faktów i dowodów, że wspólnicy spółki cywilnej "A" dopuścili się zarzucanego deliktu.

W uzasadnieniu strona wskazała, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca objętego przedmiotem decyzji, wyrażona została zgoda na zajęcie pasa drogowego, którego to zajęcia spółka dokonała stawiając słupki wygradzające i zajmujące pas drogowy. Z uwagi jednak na fakt, że spółka dysponowała zgodą na zajęcie pasa drogowego ustawiła kolejne słupki w dobrej wierze, chcąc ograniczyć paraliż komunikacyjny, do jakiego dochodziło w tamtym miejscu. Strona podnosiła, że w momencie ustawienia dodatkowych słupków wspólnicy spółki cywilnej "A" pozostawali w przekonaniu, że nie zajmują już kolejnego pasa drogowego, ponieważ ten był już przez nich zajęty. Swoim postępowaniem skarżący nie wyłączyli z użytkowania pasa drogi, gdyż w tym miejscu pas drogi był już zgodnie z zasadami zajęty, na podstawie wcześniej wydanej dla spółki decyzji właściwego organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności wskazało na treść art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 1, 4, 12, art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), wskazując następnie, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, co do faktu zajęcia pasa drogowego.

Organ II instancji wskazał, że z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ew. 82/17, obręb [...] stanowi drogę publiczną: - droga powiatowa Nr [...]; nazwa ulicy – A. (zgodnie z § 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej oprócz danych, o których mowa w ust. 1, są dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne - numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję). Została również oznaczona w opisie użytku jako "dr". Zajęcie pasa drogowego dotyczyło tylko jezdni (nie brano pod uwagę terenu chodnika, gdyż był on dostępny dla ruchu pieszego).

Kolegium zweryfikowało poprawność obliczeń kary pieniężnej uznając, że są one prawidłowe. Organ II instancji wskazał przy tym, że wymierzenie kary pieniężnej jest obligatoryjne. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. Sankcja administracyjna obejmuje wszystkich naruszających przepisy u.d.p.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że bezsporne jest również, że spółka nie dysponowała wymaganym przepisami prawa zezwoleniem. Co istotne, spółka uzyskując warunkową zgodę od zarządcy drogi na montaż słupków, była pouczona o tym, iż zgoda ta nie stanowiła prawa do dysponowania gruntem (pismo z 01.02.2017 r. nr [...]).

Kolegium zwróciło następnie uwagę, że od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązują nowe przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Odnosząc się do art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są np. kary za zajęcie pasa drogowego wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, na właściwym organie tj. zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie zarówno od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego zajęcie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w u.d.p. do tych kar w bardzo ograniczonym zakresie będą mogły mieć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w ustawie o drogach publicznych uregulowano przesłanki wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie określono przypadków ani warunków odstąpienia od nałożenia tej administracyjnej kary pieniężnej. Dlatego też od dnia 1 czerwca 2017 r. zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozpatrujący sprawę dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego jest zobowiązany do stosowania art. 189f k.p.a. Organ II instancji powołując następnie treść wskazanego przepisu wskazał, że nie może odstąpić od nałożenia części kary lecz może odstąpić od nałożenia wyłącznie całej administracyjnej kary pieniężnej. Kolejną kwestią jest specyfika sankcji administracyjnej uregulowanej w art. 40 ust. 12 u.d.p. Wymierzana kara pieniężna niejako konsumuje opłatę za zajęcie pasa drogowego, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepisy prawa nie przewidują możliwości wymierzenia jedynie opłaty za zajęcie pasa przy jednoczesnej rezygnacji z sankcji administracyjnej w wysokości 9-krotności opłaty. Jest to o tyle istotne, że odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oznacza, że zajmujący pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi nie poniesie jakichkolwiek kosztów. Znajdzie się zatem w sytuacji korzystniejszej niż osoba przestrzegająca prawa, która we właściwym terminie uzyskała wymagane prawem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły także przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Organ poddał następnie ocenie, czy waga naruszenia prawa była znikoma, ponieważ strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przedsiębiorcą (profesjonalistą), który nie tylko miał pełną świadomość konieczności uzyskania zezwolenia (nie była to regulacja, która mogła być mu nieznana), ale również znane były mu konsekwencje zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (pouczenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego). W niniejszej sprawie okoliczności braku zezwolenia na zajęcia pasa drogowego były w pełni zawinione przez spółkę, zapewne w wyniku niedopatrzenia wobec jednoznacznej treści pisma z 1 lutego 2017 r. nr [...].

W ocenie Kolegium o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. można mówić tylko jeśli zajęcie pasa drogowego wynikałoby ze stanu wyższej konieczności (zdarzenia nagłego i nieprzewidywalnego), czy np. błędnego pouczenia organu administracji publicznej. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Brak jest możliwości powiadomienia innych właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Pouczenie nie pozwoliłoby też na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi O.W. oraz O.K. zarzucili powyższej decyzji organu:

1/ obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść orzeczenia to jest:

- ukształtowanie przez organ I i II instancji postępowania w sposób, którego efektem stało się bezpodstawne orzeczenie sprawstwa zarzucanego deliktu,

- ustalenie sprawstwa deliktu ustawowego na podstawie niekomplementarnej, pobieżnej i niewłaściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego,

- naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego materiału dowodowego,

- wskazanie faktów udowodnionych na podstawie wybiórczej i niespójnej oceny zebranego materiału dowodowego,

2/ błędną wykładnie przepisów, której efektem stało się wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej i utrzymanie jej w mocy przez organ II instancji,

3/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jego podstawę i mających wpływ na treść orzeczenia, to jest niezasadne ustalenie na podstawie faktów i dowodów, że wspólnicy spółki cywilnej "A" dopuścili się zarzucanego deliktu.

Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i umorzenie postępowania lub też w sytuacji stwierdzenia samowolnego zajęcia pasa drogowego o odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na odstawie art. 189f k.p.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że spółka cywilna "A" od 2014 roku do lipca 2020 roku dzierżawiła teren przylegający do szpitala im. [...] w Ł. celem prowadzenia na nim płatnego niestrzeżonego parkingu pojazdów. Przed podpisaniem umowy dzierżawy dokonano wnikliwej analizy terenu, której wynikiem stała się przyjęta koncepcja zagospodarowania terenu wraz z dołączoną do zawartej umowy dzierżawy organizacją ruchu drogowego na terenie dzierżawionej nieruchomości. W dokumencie tym uwzględniono wydzielenie miejsc na zainstalowanie szlabanów, parkometrów oraz stref umożliwiających płynne poruszanie się pojazdów po terenie. W celu realizacji przyjętej koncepcji wystąpiono do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na odpłatne zajęcie pasa drogowego w tych częściach parkingu, gdzie było to niezbędne. Strona podniosła, iż także w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca objętym przedmiotem decyzji wyrażona została zgoda na zajęcie pasa drogowego, którego to zajęcia spółka dokonała stawiając słupki wygradzające i zajmujące pas drogowy. Z uwagi na niesubordynację kierowców i fakt, że spółka "A" dysponowała zgodą na zajęcie pasa drogowego, to ustawiła kolejne słupki w dobrej wierze, chcąc ograniczyć ten stan rzeczy, do jakiego dochodziło przed szpitalem. Jednocześnie, w momencie ustawiania dodatkowych słupków wspólnicy spółki "A"

pozostawali w przekonaniu, że nie zajmują już kolejnego pasa drogowego, ponieważ ten był już przez nich zajęty. Już jego pierwotne wygrodzenie słupkami powodowało wyłączenie z pasa drogi całego odcinka, który w tym stanie rzeczy nie może już stanowić pasa drogi. Powierzchnia, która została dodatkowo, w stanie wyższej konieczności celem umożliwienia przejazdu karetkom pogotowia wydzielona, miała powierzchnię tylko 30,80 m2. Obiektywnie stwierdzić należy, że był to niewielki fragment zajętego już odpłatnie pasa drogowego. Swoim postępowaniem przedstawiciele spółki "A" nie wyłączyli więc z użytkowania pasa drogi, gdyż w tym miejscu pas drogi był już zajęty, zgodnie z zasadami, na podstawie wydanej wcześniej decyzji właściwego organu. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżących uwydatnia się błędnie przyjęta analiza zebranego materiału dowodowego i ustalenie sprawstwa zarzucanego czynu.

W ocenie strony błędnie przyjęto także w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że wspólnicy spółki "A" mieli pełną świadomość popełniania deliktu, skoro wcześniej występowali z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego. Sytuacja jest jednak diametralnie inna i zupełnie odwrotna. Wspólnicy spółki cywilnej "A", mając właśnie wiedzę w tym zakresie, zaczerpniętą z procedury występowania o zajęcie pasa drogowego, pozostawali w przekonaniu słuszności podjętych działań, działali w dobrej wierze, chcąc ustabilizować sytuację w obszarze zaszłej dezorganizacji ruchu drogowego, a spowodowanej wcześniejszym zajęciem pasa drogowego.

Skarżący podkreślili także, że nie zgadzają się z przyjętą przez organ interpretacją art. 189f k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie został naruszony.

W piśmie procesowym z 25 lutego 2020 r., stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi, pełnomocnik O.K. podtrzymał zarzuty wniesione w skardze i wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania lub też w sytuacji stwierdzenia samowolnego zajęcia pasa drogowego o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym organu administracji z 8 kwietnia 2021 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało kserokopię decyzji nr [...] z [...] r. oraz decyzji nr [...] z [...] r., dotyczących zajęcia pasa drogowego ul. A. przez spółkę "A" S.C. O.K. O.W. od IX.2017 r. do XI/2017 r. Jak wynika z decyzji nr [...] z [...] r. (k. 91, 92 akt sądowych) Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku strony z 25.10.2017 roku zezwolił O.W. i O.K. - wspólnikom spółki cywilnej "A", na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia parkingu na prawach wyłączności/całoroczne o powierzchni 48,00 m2 w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] ul. A. (dz. Nr 82/17, obręb [...]) w okresie od 31 października 2017 roku do 31 grudnia 2017 roku.

Z kolei z załączonej do akt sprawy decyzji z [...] roku nr [...] (k. 93, 94 akt sądowych) Prezydent Miasta Ł. nałożył na O.W. i O.K. - wspólników "A" s.c., karę pieniężną w wysokości 13.536 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi Powiatowej w dzielnicy [...] o powierzchni 48,00 m2 ulicy A. (dz. Nr 82/17, obręb [...]) parkingu na prawach wyłączności/całoroczne w okresie od 12.06.2017 roku do 30.10.2017 roku.

W piśmie procesowym z 9 kwietnia 2021 roku pełnomocnik skarżącego O.K. załączył decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] roku Nr [...] (k. 98 akt sądowych) zezwalającą O.W. i O.K. - wspólnikom "A" spółki cywilnej O.K. O.W. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia parkingu na prawach wyłączności/całoroczne o powierzchni 871,00 m2 w pasie drogi Krajowej w dzielnicy [...] ulicy C. (dz. Nr 84/70, obręb [...]) na wysokości posesji A. 62 w okresie od 26 lutego 2016 r. do 25 lutego 2020 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 7 kwietnia 2021 r. oraz przesłane stronom postępowania zawiadomieniami z 8 kwietnia 2021 r.

Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl natomiast art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r., numer [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o nałożeniu na O.W. oraz O.K. - wspólników spółki cywilnej "A", kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] o pow. 30,80 m², ulicy A. (dz. Nr 82/17, obr. [...]) w okresie od 4 września 2017 roku do 7 listopada 2017 roku.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej jako; "u.d.p.")

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Art. 40 ust. 2 u.d.p. stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji, o której mowa w ust. 2a, opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala się proporcjonalnie do planowanego okresu zajęcia pasa drogowego przez każdego z zajmujących pas drogowy, wskazanego przez nich we wspólnym wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustalając opłatę, właściwy zarządca drogi uwzględnia także ustalenia umowy, o której mowa w art. 50a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 1309, 1571, 1696 i 1815), art. 50a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, 1571 i 1815) i art. 59a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512, 1571 i 1815).

Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Przepis art. 4 pkt 1 u.d.p. zawiera definicję pasa drogowego, według której jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast jeżeli chodzi o zakres znaczeniowy sformułowania "zajęcie pasa drogowego", to w orzecznictwie stwierdzono, że pojęcie to nie ogranicza się do aktu zajęcia jako jednorazowej czynności, ale należy przez nie rozumieć utrzymywanie stanu zajęcia (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II GSK 364/09, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kara pieniężna określona w art. 40 ustawy jest więc sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, to na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13, powołana strona internetowa).

W orzecznictwie panuje jednolity pogląd, zgodnie z którym wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni, a następnie ustaleniu okresu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., VI SA/Wa 872/11, wyrok NSA z 16 września 2009 r., II GSK 40/09 oraz NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2001/11, pub. CBOSA, wyrok WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., II SA/Bk 379/20, Lex numer 3035599).

W kwestii sposobu ustalenia powyższych okoliczności wskazać należy, że przewidziana w komentowanym przepisie sankcja o charakterze karnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w postaci kary pieniężnej, ma charakter kary administracyjnej. Tym samym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. jest on zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ administracji nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie, przy czym organ nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Ustalając stan faktyczny sprawy organ nie może również opierać się wyłącznie na faktach przyznanych przez stronę i poprzestać na dowodach przez nią przedłożonych, ale powinien samodzielnie zweryfikować prawdziwość tych oświadczeń oraz wynikające z nich okoliczności.

W świetle powyższych rozważań, to na organie ciąży obowiązek udowodnienia wszystkich elementów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, a nadto precyzyjne określenie czynników mających wpływ na wysokość tejże kary, tj. wielkości zajętej powierzchni i okresu tego zajęcia.

W ocenie Sądu, zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozwalają na stwierdzenie, że organ w sposób kompletny i dokładny doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie wynika to z uzasadnień decyzji organów obu instancji. Tymczasem prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby organ będący zarządcą drogi w sposób prawidłowy i możliwy do skontrolowania ustalił przebieg pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] - ulicy A. (dz. Nr 82/17, obr. [...]) zajętego przez O.W. oraz O.K. - wspólników spółki cywilnej "A", a co za tym idzie - prawidłową powierzchnię jego zajęcia, a także by przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na okoliczność związaną z dysponowaniem w okresie od 4 września 2017 roku do 7 listopada 2017 roku przez strony zgodą właściwego organu na zajęcie pasa drogowego będącego przedmiotem postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący w odwołaniu podnosili wprost, że zgodę taką posiadali.

Ustalenia faktyczne organu II instancji sprowadzają się jedyne do wskazania, iż decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. nałożył na O.W. oraz O.K. - wspólników spółki cywilnej "A" O.W. O.K. karę pieniężna w wysokości 60.060 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej o pow. 30,80 m² pod wygrodzenie terenu metalowymi słupkami i łańcuchami.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, co do faktu zajęcia pasa drogowego, jak również, iż spółka uzyskując warunkową zgodę od zarządcy drogi na montaż słupków, była pouczona o tym, iż zgoda ta nie stanowiła prawa do dysponowania gruntem (pismo z dnia 1 lutego 2017 r. nr [...]).

W ocenie natomiast Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione przez organy okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że strona kwestionując przedmiotowe rozstrzygnięcie organu I instancji podniosła, iż posiadała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od 4 września 2017 roku do 7 listopada 2017 roku. Kwestią wymagającą zatem wyjaśnienia było ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W tym zakresie organ nie dokonał natomiast żadnych ustaleń, bezpodstawnie przyjmując, iż w sprawie bezsporne jest, że spółka nie dysponowała wymaganym przepisami prawa zezwoleniem, a jedynie warunkową zgodą od zarządcy drogi na montaż słupków (pismo z dnia 1 lutego 2017 r. nr [...]). Tymczasem strona skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i we wniesionej skardze podniosła, że w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca objętym przedmiotem decyzji, wyrażona jej została zgoda na zajęcie pasa drogowego, którego to zajęcia dokonała spółka, stawiając słupki wygradzające i zajmujące pas drogowy. Tym samym wskazała na okoliczność, iż dysponowała zgodą na zajęcie pasa drogowego, ustawiła kolejne słupki w dobrej wierze, chcąc ograniczyć paraliż komunikacyjny, do jakiego dochodziło w tamtym miejscu. Strona podniosła również, że w momencie ustawienia dodatkowych słupków wspólnicy spółki cywilnej "A" pozostawali w przekonaniu, że nie zajmują już kolejnego pasa drogowego, ponieważ ten był już przez nich zajęty. W ich ocenie, swoim postępowaniem wcale nie wyłączyli z użytkowania pasa drogi, gdyż w tym miejscu pas drogi był już zajęty, zgodnie z zasadami, na podstawie wydanej wcześniej decyzji właściwego organu.

Okoliczności w tym zakresie nie zostały zarówno przez organ I jak i II instancji w żaden sposób wyjaśnione, a organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych w tym zakresie przez stronę w odwołaniu. Tymczasem w kontekście stawianych przez stronę zarzutów, w szczególności, iż pas drogi był już przez nią zajęty zgodnie z zasadami, na podstawie wydanej wcześniej decyzji właściwego organu, konieczne w niniejszej sprawie było ustalenie granic pasa drogowego – jaką zajmował powierzchnię oraz tego, czy istotnie strona stawiając kolejne słupki wygradzające posiadała zezwolenie właściwego organu, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim okresie. Bez uprzedniego wyjaśnienia powyższych okoliczności faktycznych sprawy nie jest możliwe stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia stronie kary pieniężnej.

Przekonanie to jest tym bardziej uzasadnione, że w świetle załączonych przez organ II instancji na wezwanie Sądu decyzji, tj.: decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] roku, wynika, iż O.W. i O.K. - wspólnicy spółki cywilnej "A", posiadali zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 48,00 m² dla umieszczenia parkingu na prawach wyłączności/całoroczne w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] ulicy A. (dz. Nr 82/17, obręb [...]) w okresie od 31 października 2017 roku do 31 grudnia 2017 roku. Natomiast decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] roku nr [...], nałożono na O.W. i O.K. - wspólników spółki cywilnej "A" karę pieniężną w wysokości 13.536 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] o powierzchni 48,00 m2 ulicy A. (dz. Nr 82/17m obręb [...]) parkingu na prawach wyłączności/całoroczne w okresie od 12 czerwca 2017 roku do dnia 30 października 2017 roku.

Tymczasem kara pieniężna w wysokości 60.060 zł, nałożona na stronę zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., dotyczy samowolnego zajęcia pasa drogowego tej samej drogi powiatowej w dzielnicy [...] o powierzchni 30,80 m2, ulicy A. (dz. Nr 82/17, obr. [...]) w okresie od dnia 4 września 2017 roku do dnia 7 listopada 2017 roku, a zatem dotyczy zarówno okresu, jak i powierzchni objętej zgodą wyrażoną uprzednio w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. na zajęcie przedmiotowego pasa drogi od 31 października do 31 grudnia 2017 r.

W powyższych okolicznościach twierdzenia strony skarżącej, iż w momencie ustawiania dodatkowych słupków pozostawali w przekonaniu, że nie zajmują już kolejnego pasa drogowego, gdyż w tym miejscu pas drogi był przez spółkę zajęty na podstawie wydanej wcześniej decyzji właściwego organu, jawią się jako wiarygodne. Dodatkowo z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. Nr [...] (załączonej na wezwanie Sądu przez pełnomocnika skarżącego) wynika, iż organ zezwolił O.W. i O.K. - wspólnikom spółki cywilnej "A" na zajęcie przyległego do spornej działki nr 82/17 pasa drogowego dla umieszczenia parkingu na prawach wyłączności/całoroczne o powierzchni 871 m² w pasie drogi krajowej w dzielnicy [...] ulicy A. (dz. Nr 84/70, obręb [...]) na wysokości posesji A. 62 w okresie od 26 lutego 2016 r. do 25 lutego 2020 roku.

Jednocześnie okres, za który stronie skarżącej wymierzono karę pieniężną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] o pow. 30,80 m², ulicy A. (dz. Nr 82/17, obr. [...]), pokrywa się częściowo z okresem, za który wymierzona została stronie kara pieniężna decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] o pow. 48,00 m² ulicy A. (dz. Nr 82/17m obręb [...]).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona analiza odpowiedniej dokumentacji w postaci mapy obrazującej przebieg pasa drogowego z naniesieniem miejsca umieszczenia w powyższej lokalizacji metalowych słupków trwale zabetonowanych w asfalcie i połączonych metalowym łańcuchem, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji. Wprawdzie do akt administracyjnych sprawy został załączony wydruk mapy Ł., jednak w oparciu o nią nie sposób ustalić, co dokładnie mapa ta ma obrazować. Naniesione na niej odręczne znaki nie poddają się kontroli z uwagi na nieprecyzyjne wykreślenie przebiegu lokalizacji metalowych słupków i brak oznaczenia skali mapy, co wyklucza możliwość wyliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego. Ponadto w uzasadnieniach wydanych decyzji organy nie wskazały mapy jako dowodu, na podstawie którego ustalono gdzie przebiega pas drogowy, a gdzie zostały umieszczone metalowe słupki i w związku z tym, że doszło do zajęcia pasa drogowego na powierzchni przyjętej w decyzji jako podstawa wyliczenia kary. Skoro bowiem skarżący na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. posiadali zezwolenie na zajęcie pasa drogowego działki Nr 82/17 obręb [...] dla umieszczenia parkingu na prawach wyłączności/całoroczne o powierzchni 48,00 m² w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] ul. A. w okresie od 31 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., to bez mapy ze szczegółową lokalizacją tego pasa nie można skutecznie zarzucać skarżącym, że w okresie od 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r. zajmowali ten sam pas drogowy działki Nr 82/17 obręb [...] bez zezwolenia. Podobnie zresztą, brak jest podstaw do wymierzenia skarżącym kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego dz. Nr 82/17, obr. [...] tj. drogi powiatowej w dzielnicy [...] o pow. 30,80 m² w okresie od 4 września 2017 roku do 7 listopada 2017 roku, skoro za okres od 12 czerwca 2017 r. do 30 października 2017 r. decyzją z [...] roku nr [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył już na O.W. i O.K. - wspólników "A" s.c., karę pieniężną w wysokości 13.536 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi Powiatowej w dzielnicy [...] o powierzchni 48,00 m² ulicy A. (dz. Nr 82/17, obręb [...]).

Zdaniem Sądu, obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym i niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Wskazanie miejsca usytuowania metalowych słupków trwale zabetonowanych w asfalcie i połączonych metalowym łańcuchem, na wydruku mapy, nie będącej mapą geodezyjną, przez specjalistów (nawet przyjmując, że są oni geodetami - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornych urządzeń wobec tych linii. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wydrukiem mapy, na której odręcznie zaznaczono miejsce, w którym zlokalizowano metalowe słupki. Dokument ten nie spełnia jednak kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwala on na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w niej bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Ponadto jak już wcześniej wskazano, w uzasadnieniach wydanych decyzji organy nie wskazały mapy jako dowodu, na podstawie którego ustalono gdzie przebiega pas drogowy. Ustaleń tych w żaden sposób nie potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna, czy protokół z kontroli pasa drogowego. Z dokumentów tych nie wynika bowiem, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni zajętego przez metalowe słupki pasa drogowego.

Z tych względów uzasadnienia decyzji nie pozwalają na dokonanie oceny legalności ustaleń organu przez Sąd. Nie można więc skutecznie obalić zarzutów strony skarżącej, że doszło do niewyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy. Pozwala to na stwierdzenie, że materiał dowodowy, co do istotnych w sprawie okoliczności nie został wyczerpująco zebrany, stąd doszło do naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Sąd podkreśla, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia, omówienia całego materiału dowodowego, jest to czynność myślowa i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia.

W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to organ ma udowodnić, jakie są granice pasa drogowego oraz jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta bez zezwolenia. Wobec powyższych mankamentów postępowania uznać należy, że organy naruszyły przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze powyższe wskazania dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia granic i wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego, okresu zajęcia, zwłaszcza w kontekście wydanych uprzednio w tym zakresie rozstrzygnięć, tj. decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. oraz nr [...] z [...] r., jak również nr [...] z [...] r.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu decyzji obu instancji.

W punkcie 2 wyroku, o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 1500 złotych Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W pkt 3 wyroku Sąd orzekł o kosztach zastępstwa procesowego skarżącego O.K. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 5400 złotych oraz o zwrocie równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.

IS