Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1333/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016r. sprawy ze skargi B. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz B. z siedzibą w K. kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. w dniu [...] lutego 2012r. wydał decyzję nr [...] o udzieleniu siedmiu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia [...] czerwca 2014r. Natomiast dwudziestu pięciu wnioskodawcom, w tym: m.in. B. Oddział w [...] z siedzibą w K. (skarżąca) - punkt sprzedaży ul. [...], ul. G. [...] i ul. S. L. [...] odmówił udzielenia zezwoleń. Nadto, umorzył postępowanie wobec E. C. – punkt sprzedaży ul. R. [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ przeprowadził jedno wspólne postępowanie, rozpatrując łącznie 33 wnioski przedsiębiorców ubiegających się o udzielenie zezwoleń, a postępowanie zostało zakończone wydaniem jednej, w/w decyzji. Organ wskazał, że wszystkie rozpatrywane wnioski spełniły wymagania ustawowe, w tym uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T.. Podał, że przyjął dodatkowe kryterium, którym było rozmieszczenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży. Średnia ilość mieszkańców przypadających na 1 punkt sprzedaży na terenie całego miasta przy 87 punktach sprzedaży wykorzystanych dotąd wynosi 2.295 mieszkańców na 1 punkt. Organ wykazał również, których części miasta dotyczą złożone wnioski i w jakiej ilości. W oparciu o powyższe ustalenia organ wskazał, że największa ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży w częściach miasta, których dotyczą wnioski o udzielenie zezwoleń przypada na B. P. (5.239), W. (4.310) oraz na R. (3.437). W oparciu o te kryteria organ wyłonił 12 wniosków, które dotyczyły udzielenia zezwoleń w punktach sprzedaży znajdujących się we wskazanych trzech częściach miasta. Następnie przyjął kolejne kryterium w celu dalszego wyboru 7 wolnych miejsc, jakim była odległość od istniejącego już punktu sprzedaży do proponowanego przez przedsiębiorcę. Organ podał, że dokonując wyboru wnioskodawców w obrębie wspomnianych trzech części miasta, dążył do równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży.

W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpoznając wniesioną na powyższą decyzję skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Bd 732/12 z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) dalej "u.w.t." oraz art. 7 k.p.a., a nadto naruszenie przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., co istotnie mogło rzutować na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że regulacje wskazane jako podstawa prawna podjętego przez organy rozstrzygnięcia nie precyzują trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ( od ilości punktów sprzedaży ) ilość podmiotów. Sąd podał, że organ oprócz warunków wynikających z ustawy oraz uchwały Rady Miasta T. przyjął dodatkowe kryterium, jakim była ocena wniosków w oparciu o kryterium rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców i związanego z tym obciążenia przypadającego na jeden punkt sprzedaży.

Zdaniem Sądu, nie można działaniu organów orzekających w sprawie zarzucić dowolności w tym zakresie. Kryterium przyjęte przez organ l instancji jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organy uzasadniając jego celowość miały na celu zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), które jest szczególnie pożądane w sytuacji przyznawania dób reglamentowanych. W ocenie Sądu, nie ma przeszkód, aby organ w ramach uznania administracyjnego wprowadzał w celu poszukiwania prawdy obiektywnej kryteria pozaustawowe, w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych. Ważne jest, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane i omówione w stosunku do wszystkich stron postępowania.

Dalej Sąd podał, że w oparciu o te kryteria organ wyłonił 12 wniosków, które dotyczyły udzielenia zezwoleń w punktach sprzedaży znajdujących się w trzech częściach miasta.

W odniesieniu do części miasta – B. P. o przyznanie zezwolenia dla tego terenu ubiegało się czterech wnioskodawców, a organ przyznał zezwolenia tylko trzem z nich. Zdaniem Sądu, I instancji organ przy rozdzielaniu zezwoleń w tym wypadku działał dowolnie, ponieważ nie uzasadnił powodów, którymi się kierował. Uzasadnienie jego stanowiska jest lakoniczne. Nie przeprowadzono analizy w zakresie wpływu każdego z rozdysponowanych miejsc na spadek obciążenia ilością mieszkańców przypadających na jeden punkt.

Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające stanowisko organu I instancji przyjęte dla odmowy udzielenia zezwolenia B. z uwagi na to, że w pobliżu proponowanego punktu sprzedaży znajduje się punkt sprzedaży prowadzony przez Spółkę "T. "- sklep "P. i P.". Organ nie wykazał w jednostkach miary odległości, która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. W związku z powyższym WSA stwierdził, że działanie takie jest nieprzekonujące i świadczy o dowolności i przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Sąd wskazał, że w odniesieniu do części miasta – R. , wybór podmiotu uprawnionego został przeprowadzony w sposób dowolny z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ przyjmując kryterium odległości wzajemnej od siebie punktów sprzedaży napojów alkoholowych winien jednakowe zasady stosować do wszystkich wnioskodawców. Posługując się odległością, powinien wykazać ją w jednostkach miary, a nie posługiwać się nieobiektywnym określeniem "pobliskiej odległości". Organ nie wykazał w jednostkach miary odległości, która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. Działanie takie uznał za nieprzekonujące i świadczące o dowolności. Organ stosując przyjęte kryterium odległości powinien był wziąć pod uwagę przy analizie każdego z wniosków również istniejące odległości pomiędzy już funkcjonującymi punktami sprzedaży. Pozwoliłoby to na obiektywne ocenienie sytuacji każdego z wnioskodawców. Mogło bowiem okazać się, że już funkcjonujące punkty sprzedaży usytuowane są w tak niewielkich odległościach od siebie, że przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organ kryterium straci rację bytu.

Dalej Sąd wskazał, że w odniesieniu do części miasta – W. organ nie wykazał w jednostkach miary odległości (podobnie jak przy rozpatrywaniu wniosków w pozostałych częściach miasta), która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. Działanie takie WSA uznał za nieprzekonujące. Świadczyło też o dowolności i przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Sąd uznał, że przyjęte przez organ w stosunku do wytypowanych wniosków kryteria organ zastosował w sposób dowolny, bez głębszej analizy, a wniosków nie poparł żadnymi dowodami. Przyjęte kryterium pobliskiej odległości jest uzasadnione, ale przede wszystkim nie powinno ono być stosowane w oderwaniu od zakazów wynikających z samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Sąd zwrócił uwagę, że przy doborze kryterium pozaustawowego organy powinny mieć na uwadze ideę ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto Sąd stwierdził, że przyjęte przez organ kryterium ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży jest do zaakceptowania, ale musi być ono stosowane w łączności z rygorami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Sąd wskazał, że organ przyjmując kryterium odległości planowanych punktów sprzedaży w pierwszej kolejności powinien kierować się odległością nie między poszczególnymi punktami sprzedaży, lecz odległościami w stosunku do terenów, na których sprzedaż alkoholu jest zabroniona. Nie jest w ocenie Sądu dopuszczalny argument, że na danym terenie w ogóle nie ma punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Taki stan będzie zrozumiały, gdy na określonym terenie występuje skupisko instytucji, o których stanowi art. 14 u.w.t. Wręcz przeciwnie wprowadzenie na danym terenie punktu sprzedaży napojów alkoholowych, na którym istnieje skupisko szkół, w tym osób małoletnich będzie stanowiło łatwość dostępu do alkoholu i zwiększy zainteresowanie nim wśród młodzieży.

WSA podzielił zarzut skarżącej, że uzasadnienie decyzji nie jest przekonujące. Organ nie wykazał na czym polegała analiza wniosków i czym się kierował typując konkretne punkty sprzedaży do udzielenia zezwolenia. Brak stanowiska organu w powyższym zakresie stanowił istotne naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 18 września 2014r. sygn. akt II GSK 1159/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez J. M. P. S.A. Sąd Kasacyjny wskazał, że bezsporne było, iż co do 7 wolnych miejsc do rozdysponowania złożono 33 wnioski. Wszystkie wnioski spełniały kryteria ustawowe i uzyskały pozytywne opinie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Wobec tego Prezydent Miasta T. przyjął dodatkowe kryterium oceny wniosków – kryterium rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt, co miało doprowadzić do równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży. Możliwość przyjęcia tego kryterium nie była kwestionowana ani przez organ odwoławczy (SKO), ani przez WSA, ani przez strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podał, że jednakże w ocenie Sądu I instancji, organy, działając w granicach uznania administracyjnego, nie wykazały, aby prawidłowo zastosowały to kryterium. Zdaniem NSA, dokonana przez Sąd I instancji kontrola, skutkująca stwierdzeniem dowolności przy wyborze wniosków przez organy, była prawidłowa. Skoro zostało przyjęte dodatkowe kryterium (samo w sobie prawidłowe), to organy powinny w sposób przejrzysty i poddający się kontroli przeprowadzić analizę wniosków, tak aby zadośćuczynić zasadom postępowania administracyjnego, także tym z art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wydana w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania decyzja uznaniowa winna spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a., a jej treść powinna być przekonująca pod względem faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Prezydent Miasta T., po ponownym, łącznym rozpatrzeniu wszystkich wniosków przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, udzielił wnioskowanych zezwoleń na okres do dnia [...] czerwca 2020r. siedmiu wskazanym w decyzji przedsiębiorcom. Natomiast odmówił udzielenia zezwoleń czternastu wnioskodawcom, w tym skarżącej Spółce, w trzech punktach sprzedaży na terenie miasta T.: 1) przy ul. S. L. [...], 2) przy ul. [...], 3) przy ul. G. [...].

Organ umorzył postępowania administracyjne prowadzone wobec sześciu przedsiębiorców, którzy poinformowali organ o rezygnacji z ubiegania się o wydanie zezwolenia oraz wobec kolejnych sześciu, którzy uzyskali już zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych udzielone innymi decyzjami administracyjnymi, w prowadzonych innych postępowaniach.

Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Nr 363/93 Rady Miasta T. z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., limit punktów sprzedaży tego rodzaju napojów alkoholowych wynosi obecnie 125, natomiast sprzedaż prowadzona jest w 118 punktach, w związku z tym do rozdysponowania jest 7 punktów sprzedaży ww. napojów alkoholowych.

Organ powołując się na powyższą uchwałę oraz uchwałę Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., a także przepisy ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, mając na uwadze fakt, iż ilość zezwoleń na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych przewidzianych do rozdysponowania w postępowaniu jest mniejsza niż ilość przedsiębiorców ubiegających się o nie, przyjął dodatkowe kryteria, przy zastosowaniu których dokonał rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1) odległość od wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych do obiektów zastrzeżonych, określonych:

uchwałą Rady Miasta T. Nr [...] 08 z dnia [...]. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T.,

ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

2) godziny otwarcia wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych, które zostały zadeklarowane przez przedsiębiorców we wnioskach;

3) usytuowanie wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta.

Organ podał, że dodatkowe kryteria zastosowano wg wskazanej powyżej kolejności, a więc w pierwszej kolejności wzięto pod uwagę usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T.. Stosując to kryterium przyjęto zasady zastosowane przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., która mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez przedsiębiorców, zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., ale także mając na uwadze punkty chronione ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jako odległość "graniczną", w ramach której badano usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży, przyjęto odległość 200m. Pomiarów odległości dokonano mierząc odległości najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do proponowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży do granicy działki obiektu zastrzeżonego.

Organ zauważył, że wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. zatem organ uznał, iż wszyscy wnioskodawcy spełniają kryterium usytuowania wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych.

W dalszej kolejności, organ wziął pod uwagę godziny otwarcia wnioskowanych punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Kryterium to zastosowano w taki sposób, aby miało ono wpływ na ograniczanie spożywania napojów alkoholowych i nie udzielono zezwoleń tym przedsiębiorcom, którzy prowadzą punkty sprzedaży czynne całą dobę.

Następnie zastosowano trzecie kryterium - mając na uwadze dotychczasową ilość punktów sprzedaży wymienionych rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta oraz ilość mieszkańców przypadających tam na jeden punkt sprzedaży - dokonano przeliczenia, na podstawie którego ustalono ilość zezwoleń w poszczególnych częściach miasta, kierując się zasadą, że "przydzielano" kolejne zezwolenia w tych częściach miasta, w których aktualna ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży była największa. To kryterium zdaniem organu, również ma wpływ na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której mogłoby dojść do zbytniego nasycenia punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w jednej części miasta, co z pewnością zwiększyło by dostępność tych napojów.

Organ wskazał, że powyższe dodatkowe kryteria pozwoliły na dokonanie rozstrzygnięcia zawartego w niniejszej decyzji w sposób obiektywny, czytelny i możliwy do weryfikacji przez wszystkich zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przedsiębiorców, który jednocześnie zapewnia równe traktowanie wszystkich wnioskujących o udzielenie zezwolenia.

Organ kierując się kryterium największej ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży ustalił, że zezwoleń należy udzielić w następujących częściach miasta:

1. B. P. - 2 zezwolenia

2. C. P. - 1 zezwolenie

3. R. - 1 zezwolenie

4. W. - 2 zezwolenia

5. C. - 1 zezwolenie

Ad. 1/ Organ podał, że mając do dyspozycji w tej części miasta dwa zezwolenia, udzielono ich dwóm przedsiębiorcom, którzy spełniają kryteria, a mianowicie:

1. D. B., zam. w T., ul. P. [...] - punkt sprzedaży ul. B. [...],

2. S. o. z siedzibą w L., ul. P. [...] - punkt sprzedaży ul. B. [...].

Ad. 2/ Organ podał, że w związku z faktem, iż po zastosowaniu dodatkowych kryteriów, w tej części miasta należy udzielić jednego zezwolenia, udzielono go przedsiębiorcy SH "R.-P." Sp.j. A..A.. C. z siedzibą w T., ul K. [...] - punkt sprzedaży ul. K. [...], który spełnia kryteria i jako jedyny we wniosku wskazał punkt sprzedaży w tej części miasta.

Ad. 3/ Organ podał, że mając do dyspozycji w tej części miasta jedno zezwolenie udzielono go przedsiębiorcy - T. D. Sp. z o.o. z siedzibą w P., ul. [...] - punkt sprzedaży ul. [...], który spełnia kryteria.

Ad. 4/ Organ podał, że w związku z faktem, iż po zastosowaniu dodatkowych kryteriów, w tej części miasta należy udzielić dwóch zezwoleń, udzielono ich przedsiębiorcom: J. M. P. S.A. z siedzibą w K., ul. [...] - punkt sprzedaży ul. [...] oraz M. L., zam. w T., ul. [...] - punkt sprzedaży ul. [...], którzy spełniają kryteria i jako jedyni we wniosku wskazali punkty sprzedaży w tej części miasta.

Ad. 5/ Organ podał, że w związku z faktem, iż po zastosowaniu dodatkowych kryteriów, w tej części miasta należy udzielić jednego zezwolenia, udzielono zezwolenia przedsiębiorcy - FHU "Z. " Sp. z o.o. z siedzibą w T., ul. K. [...] - punkt sprzedaży ul. W. [...]., który spełnia kryteria i jako jedyny we wniosku wskazał punkt sprzedaży w tej części miasta.

Natomiast organ odmówił udzielenia zezwolenia 14 przedsiębiorcom, w tym skarżącej Spółce B., Oddział w [...], z siedzibą w K.. Odnosząc się do wniosków złożonych przez skarżącą Spółkę:

- odnośnie punktów sprzedaży przy ul. [...] (B. P.) i ul. [...] (R. ) organ podał, że ponieważ przedsiębiorca zadeklarował we wniosku czas otwarcia punktów sprzedaży napojów alkoholowych całodobowo, tym samym nie spełnił drugiego dodatkowego kryterium;

- odnośnie punktu sprzedaży ul. G. [...] (M. ), organ wskazał, że wnioskowany przez przedsiębiorcę punkt sprzedaży napojów alkoholowych znajduje się w części miasta [...], gdzie średnia ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży wynosi 1.187 i jest niższa od średniej w tych częściach miasta, w których możliwe było udzielenie zezwolenia przy zastosowaniu trzeciego dodatkowego kryterium. Ponadto, przedsiębiorca zadeklarował we wniosku czas otwarcia punktu sprzedaży napojów alkoholowych całodobowo i tym samym nie spełnił drugiego dodatkowego kryterium.

W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła ww. decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 8 w zw. z art. 104 i 107 k.p.a. poprzez nieogłoszenie informacji o kryteriach, jakie organ będzie stosował przy rozpatrywaniu wniosków. Zdaniem Spółki, sposób wyboru kryteriów musi być znany przed wydaniem rozstrzygnięcia w momencie zaproszenia do składania wniosków poprzez ogłoszenie o wolnych miejscach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] września 2015r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że polityka Rady M. T., dotycząca ograniczeń w zakresie sprzedaży alkoholu, jak i usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie miasta nie podlega ocenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazał, że właściwe organy konsekwentnie prowadzą działania zmierzające do ścisłej reglamentacji zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, co jest ich prawem. Podał, że Prezydent Miasta T. przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest związany zarówno przepisami powszechnie obowiązującego prawa jak i aktami prawa miejscowego.

Organ odwoławczy zauważył, że mając na uwadze wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2013r. oraz zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez przedsiębiorców, zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione ww. uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 2008r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., ale także punkty chronione ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T.. W tej sytuacji przyjęto dodatkowe kryteria polegające na porównaniu godzin otwarcia punktów sprzedaży przyjmując, że nie udziela się koncesji tym przedsiębiorcom, którzy prowadzą punkty sprzedaży czynne całą dobę - co znajduje uzasadnienie chociażby z preambuły do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Trzecie kryterium, to dokonanie przeliczenia dotychczasowej ilości punktów sprzedaży w poszczególnych częściach miasta oraz ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży.

Kolegium wskazało na specyfikę prowadzonego postępowania, która polega na tym, że zwykle liczba zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przewyższa liczbę punktów, w której możliwa jest sprzedaż alkoholu. Prezydent Miasta T. miał do rozdysponowania wyłącznie siedem punktów sprzedaży alkoholu wobec liczby 33 wniosków. Zdaniem Kolegium, dokonanie wyboru przedsiębiorców. a w szczególności umotywowanie wyboru powoduje, że nie można podzielić zarzutu o naruszeniu zasady równości. Organ pierwszej instancji zastosował się zarówno do przepisów ustawy, jak i uchwał Rady Miasta T., nie przekraczając swoich kompetencji w doborze kryteriów uzasadniających udzielenie przedmiotowego zezwolenia konkretnemu przedsiębiorcy.

Organ nie zgodził się z zarzutami odwołania odnoszącymi się do braku ogłoszenia informacji o kryteriach wyboru. Zdaniem organu, ogłoszenie dodatkowych kryteriów na etapie ogłoszenia o naborze nie spełniłoby swego zadania, albowiem przedsiębiorcy dostosowaliby się do tych kryteriów już na etapie składania wniosków i taka sytuacja nie prowadziłaby do wyeliminowania sytuacji, w której o jedno dobro ubiegałoby się kilka podmiotów spełniających kryteria, a zatem na etapie postępowania należałoby wprowadzić dodatkowe kryteria wyboru.

W złożonej do tut. Sądu skardze Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wydanej przez Prezydenta Miasta T. i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta T. celem jej ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

- art. 2 i art. 32. ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 1, art. 41, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 2 u.w.t.

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako "K.p.a.",

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 z późn. zm.).

Zdaniem skarżącej, w przypadku niemożliwości wydania decyzji pozytywnej dla wszystkich wnioskodawców - organ administracyjny musi zastosować kryteria wyboru tych wniosków, które zostaną uwzględnione. Organ zezwalający na detaliczny obrót napojami alkoholowymi musi wybrać takie kryteria podejmowania decyzji uznaniowych, które są zgodne z aksjologią Konstytucji i ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz założeniami, jakie legły u podstaw Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2015.

Skarżąca zauważyła, że skoro organ przyjął, iż nie jest sprzeczne z celem u.w.t. zwiększanie ilości punktów sprzedaży alkoholu (w 2015r. -125 punktów sprzedaży, w 2014 r. -100 punktów sprzedaży w 2013r. - 97 punktów sprzedaży, a w 2012r. - 94 punkty sprzedaży), to tym samym należy przyjąć, że nie jest sprzeczne z celami tej ustawy zwiększenie ilości godzin sprzedaży alkoholu w punktach sprzedaży skarżącej. Zdaniem Spółki, Prezydent Miasta T. w swej decyzji popada w wewnętrzną sprzeczność (z jednej strony zwiększanie ilości punktów sprzedaży, z drugiej wyeliminowanie z definicji przedsiębiorców prowadzących sprzedaż przez 24 godziny na dobę: skarżącej B. oraz T. P. Sp. z o.o.). Ta wewnętrzna sprzeczność świadczy o pozorności zastosowanego kryterium krótszych godzin otwarcia punktów sprzedaży. Tymczasem kryteria powinny być prawdziwe i powinny prawdziwie realizować cele ustawy. Spółka zauważyła, że kształtowanie treści decyzji w taki sposób, jak gdyby organ pierwszej instancji był w tym zakresie całkowicie samodzielny jest naruszeniem prawa. W każdym orzeczeniu w sprawie decyzji uznaniowej sądy administracyjne akcentują bowiem bezwzględny zakaz nadużywania uznania, arbitralnego wybierania preferowanych rozwiązań. Oznacza to w szczególności, że organ administracyjny powinien dobierać takie kryteria selekcji uwzględnianych wniosków, które to kryteria pozostają w merytorycznym związku ze sprawą załatwianą przez organ. Wprowadzenie przez ustawę reglamentacji sprzedaży napojów alkoholu jest wyjątkiem od konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej i dlatego stosowanie owej reglamentacji przez Prezydenta Miasta T. musi rygorystycznie być podporządkowane celom, dla jakich owa reglamentacja została wprowadzona przez ustawę.

Spółka podobnie jak w odwołaniu zarzuciła, że organ w ogłoszeniu o wolnych zezwoleniach na sprzedaż alkoholu poza wskazaniem terminu oraz dokumentów niezbędnych do ubiegania się o zezwolenie, nie zamieścił żadnej informacji dotyczącej kryteriów wyboru. Tak sformułowane ogłoszenie nie zapewnia równych szans przedsiębiorcom starającym się o uzyskanie zezwolenia, tym bardziej, że Prezydent Miasta T. każdorazowo stosuje inne kryterium wyboru.

Spółka nie zgodziła się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, że nie można było ujawnić kryteriów na etapie ogłoszenia o naborze wniosków, ponieważ umożliwiłoby to niektórym przedsiębiorcom przeorganizowanie się: np. skrócenie godzin sprzedaży alkoholu i w ten sposób przedsiębiorcy (np. skarżąca) zwiększyliby swoje szanse na uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Takie postępowanie narusza zasady równego i obiektywnego traktowania wszystkich przedsiębiorców. Zdaniem skarżącej kryteria powinny być ujawnianie wcześniej po to między innymi, by przedsiębiorcy mieli równe szanse na dostosowanie się do tych kryteriów i mieli równe szanse na uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Przyjęte w sprawie kryteria uznania administracyjnego są dowolne i nierówne, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania wyznaczonych przepisami u.w.t.

Uzasadniając zarzut uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej Spółka wskazała, że Prezydent Miasta T. oceniając usytuowanie proponowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych, powinien był uwzględnić liczbę pełnoletnich mieszkańców Miasta T.. Nieprawidłowym było, zdaniem skarżącej, posłużenie się przez organ pierwszej instancji danymi dotyczącymi ogółu liczby mieszkańców, w tym także dzieci i osób małoletnich. To uchybienie procedurze administracyjnej jest tym bardziej rażące, że właśnie liczbę mieszkańców w poszczególnych częściach Miasta T. organ wybrał jako dodatkowe kryterium wyboru wniosku, który został uwzględniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( j.t. Dz.U. z 2014, poz. 1647 ze zm. ), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo.

II. Sporna sprawa dotyczy udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Materialnoprawną podstawę wydanych w tym przedmiocie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012r. poz. 1356 ze zm. ). W myśl art. 18 ust. 1 u.w.t., sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenia wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust. 3), na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a w/w ustawy).

Zgodnie natomiast z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych ( art. 12 ust. 4 u.w.t. ).

W kontekście przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie administracyjne i wydając decyzję powinien uwzględnić, oprócz przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, także treść uchwał organów samorządu terytorialnego, co do liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), zasad ich usytuowania i podawania napojów alkoholowych. Uchwały rady gminy dotyczące tych kwestii, mają bowiem charakter przepisów prawa miejscowego, które przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wiążą zarówno przedsiębiorcę, jak i organy władzy publicznej.

Z przytoczonych regulacji prawnych wynika również, że każdy podmiot gospodarczy, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rady gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie. Wskazane przepisy nie precyzują jednak trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) podmiotów. Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych a zezwolenie takie wydaje właściwy organ, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z ww. uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegających się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru, powinna być bowiem transparentna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie istotne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego. Zawarte bowiem w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji, jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję, w związku z czym nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu.

Zgodnie z poglądami doktryny, przez uznanie administracyjne rozumie się uprawnienie, ale jednocześnie i obowiązek organu administracyjnego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia ze skali rozstrzygnięć możliwych do przyjęcia w świetle prawa. Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a. Decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu musi przy tym zawierać uzasadnione kryteria uznaniowości, sprowadzające się do równego traktowania podmiotów gospodarczych.

III. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą Nr 363/93 Rady Miasta T. z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., limit punktów sprzedaży tego rodzaju napojów alkoholowych wynosi obecnie 125, natomiast sprzedaż prowadzona jest w 118 punktach, w związku z tym do rozdysponowania jest 7 punktów sprzedaży ww. napojów alkoholowych. Organ podał, że po uwzględnieniu przedsiębiorców, którzy zrezygnowali z ubiegania się o zezwolenie, do rozpatrzenia pozostało 27 wniosków.

Organ powołując się na powyższą uchwałę oraz uchwałę Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., a także przepisy ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, mając na uwadze fakt, że wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., a ilość zezwoleń na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych przewidzianych do rozdysponowania w postępowaniu jest mniejsza niż ilość przedsiębiorców ubiegających się o nie, przyjął dodatkowe kryteria, przy zastosowaniu których dokonał rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1) odległość od wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych do obiektów zastrzeżonych, określonych:

- ww. uchwałą Rady Miasta T. Nr [...] 08 z dnia [...]. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T.,

- ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

2) godziny otwarcia wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych, które zostały zadeklarowane przez przedsiębiorców we wnioskach;

3) usytuowanie wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta.

IV. W ocenie Sądu, sytuacja, w której ilość dóbr reglamentowanych jest mniejsza od ilości złożonych wniosków, uzasadniała wprowadzenie przez organ dodatkowych, pozaustawowych kryteriów wyboru, skoro wnioskowanego uprawnienia, z racji jego deficytowego charakteru nie można było przyznać wszystkim starającym się podmiotom, lecz tylko kilku z nich. W piśmiennictwie na oznaczenie tego rodzaju sytuacji używa się niekiedy pojęcia "współuczestnictwa konkurencyjnego" (patrz: Agnieszka Skóra "Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym s. 306).

Nie mniej, analiza zastosowanych przez organ kryteriów wyboru musi zostać poprzedzona stwierdzeniem, że obecnie rozpoznawana sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli decyzji organów, zakończonej wydaniem wyroku kasacyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12. Wobec tego, znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy organy stosownie do art. 153 p.p.s.a., zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przy czym związanie prawomocnym orzeczeniem samego sądu administracyjnego wyraża się w tym, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania, w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, LEX nr 1518953).

W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że oprócz warunków wynikających z ustawy oraz uchwały Rady Miasta T. organ przyjął dodatkowe kryterium jakim była ocena wniosków w oparciu o kryterium rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców i związanego z tym obciążenia przypadającego na jeden punkt sprzedaży, co miało doprowadzić do równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży. Sad stwierdził, że nie można działaniu organów orzekających w sprawie zarzucić dowolności w tym zakresie. Orzeczenia zostały podjęte w ramach uznania administracyjnego. Kryterium przyjęte przez organ l instancji jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W oparciu o to kryterium organ ustalił, że największa ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży dotyczy trzech części miasta, a mianowicie: B. P. ( 5.239 mieszkańców na jeden punkt), W. ( 4.310 mieszkańców na jeden punkt), R. ( 3.437 mieszkańców na jeden punkt). Na tej podstawie organ wyłonił 12 wniosków, które dotyczyły udzielenia zezwoleń w punktach sprzedaży znajdujących się w trzech częściach miasta. W związku z powyższym, organ przyjął kolejne kryterium w celu dalszego wyboru wolnych miejsc, jakim była odległość od istniejącego już punktu sprzedaży od proponowanej przez przedsiębiorcę.

W związku z tym kryterium Sąd stwierdził, że przy rozdzieleniu zezwoleń w oparciu o to kryterium organ działał dowolnie, ponieważ nie uzasadnił powodów, którymi się kierował. Uzasadnienie stanowiska zawartego w decyzji jest bardzo lakoniczne. Nie wyjaśniono dlaczego na terenie B. P. postanowiono przyznać na pięciu wnioskodawców, aż trzy wolne miejsca do rozdysponowania. Nie przeprowadzono analizy w zakresie wpływu każdego z rozdysponowanych miejsc na spadek obciążenia ilością mieszkańców przypadającą na jeden punkt. Było to w ocenie Sądu o tyle istotne, że przyznanie już dwóch wolnych miejsc mogło spowodować obniżenie obciążenia jednego punktu ilością mieszkańców w ten sposób, że uprawnienia mogły być przyznane wnioskodawcy ubiegającemu się o zezwolenie również w innej części miasta.

Sąd wskazał również, że organy oceniając wnioski, kierowały się także elementem bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży alkoholu względem proponowanych, nie wyjaśniając jednakże, co do pod tym pojęciem rozumieją. Podobnie, nie uwzględniły istniejących odległości pomiędzy już funkcjonującymi punktami sprzedaży. Dopiero ustalenie w jednostkach miary wzajemnego położenia istniejących punktów sprzedaży oraz ich położenia względem proponowanych punktów sprzedaży, z uwzględnieniem wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t. terenów, na których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych (terenów szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, obiektów zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, rejonów obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych) pozwalałoby na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć.

Te ustalenia Sądu pierwszej instancji i ich ocenę zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 września 2014r., sygn. akt II GSK 1159/13 oddalił wniesioną skargę kasacyjną. W ocenie NSA, dokonana przez Sąd I instancji kontrola, skutkująca stwierdzeniem dowolności przy wyborze wniosków przez organy, jest prawidłowa. Skoro zostało przyjęte dodatkowe kryterium (samo w sobie prawidłowe), to organy powinny w sposób przejrzysty i poddający się kontroli przeprowadzić analizę wniosków, tak aby zadośćuczynić zasadom postępowania administracyjnego, także tym z art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a.

V. W rozpoznawanej obecnie sprawie jak wcześniej wskazano, do rozdysponowania pozostawało 7 punktów sprzedaży napojów alkoholowych, natomiast po uwzględnieniu przedsiębiorców, którzy zrezygnowali z ubiegania się o zezwolenie, do rozpatrzenia pozostało 27 wniosków. Wszystkie wnioski zostały przedstawione Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. i uzyskały pozytywną opinię tego organu.

Z uzasadnień postanowień organu opiniującego wynika, że wszystkie punkty, poza T. D. Sp. z o.o. oraz N. Sp. z o.o. znajdują się poza zasięgiem 50 m od obiektów chronionych. Kryterium 50 m wynikało z uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., która w przypadku przedsiębiorców zamierzających prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 50 m, mierzonej najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do tych punktów sprzedaży do granicy działki: szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych; obiektów kultu religijnego; domów studenckich; publicznych zakładów opieki zdrowotnej; izby wytrzeźwień; dworców kolejowych i autobusowych; obiektów sportowych; obiektów wojskowych; prokuratury i wymiaru sprawiedliwości; aresztu śledczego; targowisk i kąpielisk - uzależnia wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, od uzyskania opinii właścicieli, administratorów lub zarządców tych obiektów. Wnioskodawcy: T. D. Sp. z o.o. oraz N. Sp. z o.o. przedstawili pozytywną opinię podmiotu uprawnionego do jej wydania.

Nie mniej, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zaostrzyła kryterium odległości usytuowania wnioskowanego punktu od 50m do 200m od obiektów chronionych, mierzonej najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do tych punktów sprzedaży do granicy działki tych obiektów. Zastosowane przez Komisję kryterium było dodatkowym warunkiem, wykraczającym poza obowiązki organu opiniującego wynikające z art. 18 ust.3a u.w.t, w zakresie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. W każdym z postanowień wydanych przez tę Komisję, zawarto opis przyjętego kryterium odległości od 50 do 200 m dla wnioskowanego punktu od obiektów chronionych.

To dodatkowe kryterium, organ przyjął jako pierwszoplanowe i rozpatrywane w pierwszej kolejności, biorąc pod uwagę usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T.. Organ wskazał, że stosując to kryterium przyjęto zasady zastosowane przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., która mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez przedsiębiorców, zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r., ale także mając na uwadze punkty chronione ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jako odległość "graniczną", w ramach której badano usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży organ przyjął odległość 200 m. Pomiarów odległości dokonano mierząc odległości najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do proponowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży do granicy działki obiektu zastrzeżonego.

Dokonując oceny tego kryterium, organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach bez głębszej analizy przyjęły, że skoro Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez przedsiębiorców, (zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione aktem prawa miejscowego, ale także ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) i wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię Komisji, to oznacza, że wszyscy wnioskodawcy spełniają to kryterium, skoro co do usytuowania wnioskowanych punktów sprzedaży Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. nie ma przeciwwskazań. Zdaniem organów, w tej sytuacji koniecznym było wprowadzenie dodatkowego, drugiego w kolejności rozpatrywania kryterium, polegającego na porównaniu godzin otwarcia punktów sprzedaży, przyjmując, że nie udziela się koncesji tym przedsiębiorcom, którzy prowadzą punkty sprzedaży czynne całą dobę.

VI. W ocenie Sądu, zastosowanie dodatkowego, rozpatrywanego w pierwszej kolejności kryterium, biorącego pod uwagę usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. było uzasadnione. Na ten istotny, z perspektywy wymienionych aktów prawnych aspekt, zwrócił uwagę tut. Sąd w powołanym już wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12 wskazując, że w art. 14 ustawy wymienione zostały tereny, na których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, jak: teren szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich; teren zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników. W związku z powyższym, organ przyjmując kryterium odległości planowanych punktów sprzedaży w pierwszej kolejności powinien kierować się odległością nie między poszczególnymi punktami sprzedaży, lecz odległościami w stosunku do terenów, na których sprzedaż alkoholu jest zabroniona.

Pomimo jednak przyjętej wagi i celowości zastosowania tego kryterium, organ dokonując jego oceny, faktycznie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wszyscy wnioskodawcy spełniają to kryterium. Prawdą jest, że wszyscy wnioskodawcy spełnili wymóg uzyskania pozytywnej opinii miejskiej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy, jednakże nie wszyscy spełnili w jednakowym stopniu kryterium odległości wnioskowanych punktów sprzedaży od obiektów chronionych. Należy zauważyć, że ocena stanowiska komisji podlega w takim wypadku normalnym regułom oceny dowodów. W sytuacji, gdy wielu przedsiębiorców uzyska na jedno wolne miejsce pozytywną opinię komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, istotą przyjętego kryterium, powinna być ocena odległości poszczególnych, wnioskowanych punktów sprzedaży od obiektów chronionych i przyznanie pierwszeństwa tym z nich, które są usytuowane w najdalszej odległości od obiektów chronionych. Zastosowanie tego kryterium, w sposób jaki przyjął i uzasadnił to organ, powoduje, że jest ono iluzoryczne, nie realizuje celu jego wprowadzenia tj. umożliwienia wyboru przedsiębiorców, w największym stopniu spełniających przyjęte kryterium wyboru.

Przykładowo można wskazać, że w części miasta R., gdzie o jedno zezwolenie ubiegało się 3 wnioskodawców, z przyjętych przez organy ustaleń Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. wynika, że w przypadku skarżącej Spółki, punkt sprzedaży przy ul S. L. [...] jest zlokalizowany w odległości 167 m od T. "M.". Natomiast punkt sprzedaży T. D. Sp. z o.o. przy u. Łyskowskiego 8 znajduje się w odległości 47 m od T. "M.", a punkt sprzedaży N. Sp. z o.o. ( który uzyskał zezwolenie wcześniejszą decyzją, i nie był konkurencyjny dla pozostałych wnioskodawców ) znajduje się w odległości 161 m od K..

Wobec tego, skoro organ odwołał się do kryterium usytuowania wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych, powołując się na dokonane pomiary, wyznaczone odległości graniczne i ustalone parametry liczbowe, to powinien je rozważyć a nie ograniczyć się tylko do wniosków komisji, zwłaszcza, że to kryterium różnicuje sytuację faktyczną wnioskodawców i pozwala na ustalenie i ocenę w sposób mierzalny, wartościujący poszczególnych wnioskodawców. Organ dysponując ustalonym przez Komisję materiałem dowodowym, faktycznie nie dokonał oceny dodatkowego kryterium odległości wnioskowanych punktów od obiektów chronionych, jednocześnie się na nie powołując, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji nie można uznać, że organ wprowadził czytelne, transparentne i możliwe do weryfikacji kryterium, które poddał rzetelnej ocenie, uwzględniającej normatywne cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz prawidłowo i bez naruszenia art. 153 p.p.s.a realizujące wskazania zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12.

VII. Wobec przyjęcia, że wszyscy wnioskodawcy spełniają powyższe, pierwsze w kolejności kryterium wyboru, organ ustalił dodatkowe kryterium, polegające na porównaniu godzin otwarcia punktów sprzedaży przyjmując, że nie udziela się koncesji tym przedsiębiorcom, którzy prowadzą punkty sprzedaży czynne całą dobę. Organ uzasadniając wprowadzenie tej przesłanki odwołał się do preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która stanowi, że życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Wskazał na art. 1 u.w.t. zobowiązujący organy jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, a także na art. 2 określający, że zadanie to, jak i inne zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi organy mają wykonywać przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, między innymi, poprzez ograniczanie dostępności alkoholu.

Sąd podziela stanowisko organu, że kryterium to realizuje zasadnicze cele określone w ustawie, a są one wykonywane poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ustawy). Kryterium to jest również jednakowe dla wszystkich wnioskodawców i mogło stanowić podstawę weryfikacji w stosunku do wszystkich podmiotów, a więc tych, którym przyznano uprawnienie i tych, którym odmówiono udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Jednakże w okolicznościach tej sprawy, sposób zastosowania tego kryterium należy uznać za dowolny i naruszający zasady uznania administracyjnego.

Po pierwsze, zastosowanie tego kryterium byłoby uzasadnione, gdyby organ po prawidłowej analizie i ocenie pierwszego kryterium wykazał, że ilość złożonych wniosków nadal przewyższa ilość zezwoleń możliwych do otrzymania przez starających się o ich uzyskanie przedsiębiorców. Natomiast w tej sprawie, z przyczyn uprzednio omówionych, takiej analizy kryterium różnicującego i wartościującego złożone wnioski, w zależności od odległości usytuowania wnioskowanych punktów sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektów chronionych, zabrakło.

Po drugie, organ przyjmując to dodatkowe i nowe w stosunku do pierwotnie rozpatrywanych wniosków kryterium, nie uzasadnił, dlaczego odstąpił od stosowanego wcześniej i uznanego za zasadne przez tut. Sąd w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., II SA/Bd 732/12 kryterium odległości między poszczególnymi punktami sprzedaży. W wyroku tym Sąd stwierdził, że przyjęte kryterium "pobliskiej odległości" jest uzasadnione, organy nie wyjaśniły jednak co pod tym pojęciem rozumieją. Wskazał, że organ posługując się odległością, powinien wykazać ją w jednostkach miary, a nie posługiwać się nieobiektywnym określeniem "pobliskiej odległości". Sąd stwierdził, że organ nie wykazał w jednostkach miary odległości, która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. Działanie takie jest nieprzekonujące i świadczy o dowolności. Organ stosując przyjęte kryterium odległości powinien wziąć pod uwagę przy analizie każdego z wniosków również istniejące odległości pomiędzy już funkcjonującymi punktami sprzedaży. W ocenie Sądu, pozwoliłoby to na obiektywne ocenienie sytuacji każdego z wnioskodawców. Może bowiem okazać się, że już funkcjonujące punkty sprzedaży posiadają wzajemnie tak niewielkie odległości, że przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organ kryterium straci rację bytu.

Organ odstępując od tego kryterium, mając na uwadze także art. 153 p.p.s.a i wyrażoną w powołanym wyroku ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, powinien wykazać, dlaczego uznano je za nieprzydatne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i z jakich względów zastąpiono je innym, w ocenie organu np. bardziej trafnym i adekwatnym w sprawie kryterium wyboru. Płaszczyznę do takich rozważań, mogło stanowić stwierdzenie Sądu, że już funkcjonujące punkty sprzedaży posiadają wzajemnie tak niewielkie odległości, że przyjęte przez organ kryterium bliskości obiektów straci rację bytu. Tymczasem, w wydanej decyzji brak jest w tym przedmiocie jakichkolwiek rozważań organu.

Po trzecie, w sytuacji gdy w toku ponownie rozpoznawanej, po wyroku uchylającym sprawy, organ zamierzał zmienić dotychczasowe kryteria wyboru bądź jedno z nich, zastępując je nowym, nieznanym stronom uczestniczącym w postępowaniu, pożądane i zgodne z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz w art. 9 k.p.a. zasadą należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – było poinformowanie stron o wprowadzeniu nowego kryterium wyboru. Podanie takiej informacji, mogło wpłynąć na zmianę, w tym wypadku ograniczenie, wskazanych przez przedsiębiorców we wniosku godzin otwarcia punktów sprzedaży alkoholu, co niewątpliwie byłoby korzystne z perspektywy zasad i celów określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym założeń ustawodawcy, zmierzającego do ograniczania spożycia napojów alkoholowych.

Po czwarte, wprowadzenie tego nowego kryterium w ponownie prowadzonym po uchyleniu decyzji postępowaniu, jako eliminującego z możliwości otrzymania zezwolenia podmioty, prowadzące sprzedaż całodobową, czyni iluzorycznym wobec tych wnioskodawców, badanie przesłanki usytuowania punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych, która była rozpoznawana w pierwszej kolejności. Organ z góry wie przecież, że nie udzieli zezwolenia podmiotowi, który prowadzi sprzedaż całodobowo, a zatem wprowadzenie tego kryterium jako kolejnego, przy tym nie jako mierzalnego, wartościującego ale eliminującego, budzi poważne wątpliwości. Wadliwość sposobu w jaki organ zastosował przyjęte kryteria można przykładowo zobrazować w następujący sposób. Trzy podmioty ubiegają się o jedno zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Przy prawidłowo zastosowanym kryterium pierwszym, wartościującym poszczególnych wnioskodawców, podmiot "A" w najlepszy sposób realizuje tę przesłankę, ponieważ proponowany punkt sprzedaży jest najbardziej oddalony od obiektów chronionych. Kolejne miejsce zajmuje odpowiednio podmiot "B" oraz "C". Mimo tego, organ wprowadza kolejną przesłankę, eliminującą z możliwości uzyskania zezwolenia te podmioty, które prowadzą sprzedaż całodobowo, w tym wypadku podmioty "A" i "B", wobec czego zezwolenie otrzymuje podmiot "C", który przy zastosowaniu kryterium wartościującego, ocennego, uzyskał najgorsze noty. Podany przykład obrazuje nieracjonalność badania przesłanki pierwszej, wartościującej poszczególnych wnioskodawców, w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że po zastosowaniu drugiego kryterium podmioty "A" i "B", mimo lepszej oceny spełnienia pierwszego kryterium i tak nie otrzymają zezwolenia.

Taki sposób procedowania przez organ można również postrzegać w kategoriach naruszenia, wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, która z kolei znalazła odzwierciedlenie w treści art. 6 ust. 1 u.s.d.g. stanowiącego, że "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". W licznym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ wprowadził i zastosował w taki sposób kryteria wyboru, skutkiem czego było wyeliminowanie pewnych podmiotów, bez prawidłowej oceny pierwszej w kolejności, mierzalnej i wartościującej przesłanki usytuowania proponowanych punktów sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektów chronionych. W ten sposób nastąpiło faktyczne ograniczenie możliwości korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, wynikających z art. 32 Konstytucji RP w zw. art. 6 ust. 1 u.s.d.g.

VIII. W tej sytuacji nie można również uznać, że organ wprowadził i zastosował czytelne, racjonalne, transparentne i możliwe do weryfikacji kryteria, które poddał rzetelnej ocenie, uwzględniającej normatywne cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz prawidłowo i bez naruszenia art. 153 p.p.s.a realizujące wskazania zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12. Tymczasem, wyczerpujące przedstawienie i uzasadnienie kryteriów wyboru ma szczególną wagę w sprawach takich jak obecnie rozpoznawana, a więc, w których o określone limitowane dobro występuje kilka podmiotów. Organ wydający zezwolenie powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych, mierzalnych i wartościujących kryteriach wyboru. Nadto, dodatkowe kryteria powinny być przydatne i umożliwić organowi wybór tych przedsiębiorców, którzy w najlepszy sposób je realizują. Organ miał obowiązek określić jasno i precyzyjnie kryteria wyboru, które byłyby jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie, i co najważniejsze, które zostałyby poprawnie zastosowane i zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. W ocenie Sądu, mimo że zasadniczo każde z podanych przez organ kryteriów z osobna jest poprawne i możliwe do weryfikacji złożonych wniosków, to jednak sposób ich zastosowania przez organ w okolicznościach tej sprawy, ze względów uprzednio wskazanych był dowolny i naruszający zasady uznania administracyjnego.

IX. Natomiast, w ocenie Sądu, w sprawie nie budzi wątpliwości zasadność zastosowanego kryterium uwzgledniającego dotychczasową ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców i związanego z tym obciążenia przypadającego na jeden punkt sprzedaży. W ten sposób ustalono ilość zezwoleń w poszczególnych, wyodrębnionych administracyjnie częściach miasta, słusznie kierując się zasadą, że kolejne zezwolenia przydzielano w tych częściach miasta, w których aktualna ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży była największa. To kryterium było obiektywne i miarodajne, a jego powiązanie np. z kryterium usytuowania w stosunku do obiektów zastrzeżonych, niewątpliwie sprzyja realizacji zadań dotyczących ograniczania dostępności do alkoholu, ponieważ udzielenie zezwoleń w tych częściach miasta, gdzie już obecnie jest duża liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych w stosunku do ilości mieszkańców, powodowałaby nadmierną i niewskazaną w świetle przytoczonych przepisów dostępność tych napojów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań i zaleceń zawartych w niniejszym wyroku, w szczególności prawidłowo zastosuje dodatkowe kryteria przyznania zezwolenia. Zastosowanie rozpatrywanego w pierwszej kolejności kryterium, biorącego pod uwagę usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta T., powinno nastąpić w sposób wskazany w punkcie VI niniejszego wyroku. W odniesieniu do kolejnego zastosowanego kryterium, polegającego na porównaniu godzin otwarcia punktów sprzedaży organ uwzględni również uwagi i wskazania zawarte w punkcie VII niniejszego wyroku. Organ oceni też w oparciu o przyjęte kryteria sytuację każdego wnioskodawcy, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z uwagi zatem na przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., co istotnie mogło rzutować na wynik sprawy, a w konsekwencji również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Stosownie do art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

L. Kleczkowski M. Łent J. Szulc