Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1270/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Gminy Złotniki Kujawskie z dnia 27 marca 2018 r. nr XL/306/2018 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Złotniki Kujawskie w 2018 r. stwierdza nieważność § 2 pkt 4, § 4 pkt 2, § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1270/18

Uzasadnienie

Uchwałą nr XL/306/2018 z dnia 27 marca 2018r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 30 marca 2018r. poz. 1699, Rada Gminy Złotniki Kujawskie uchwaliła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt Gminy Złotniki Kujawskie na rok 2018.

Akt został podjęty na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, poz. 2232, z 2018 r. poz. 130) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) – dalej jako: " u.o.z".

Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 11 a ust. 1, 2 i 5 u.o.z.

poprzez odstąpienie od wypełnienia zawartej w nich delegacji ustawowej nakładającej na Radę Gminy obowiązek zawarcia w uchwale wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób ich wydatkowania.

Zdaniem skarżącego naruszenie powyższego przepisu polega na tym, że § 10 załącznika do uchwały , ogranicza się jedynie do wskazania środków na "dokarmianie zwierząt i kotów wolnożyjących", reguluje "leczenie zwierząt", "wyłapywanie zwierząt z terenu gminy" , a pomija wskazanie i sposób wydatkowania środków związanych z wykonywaniem pozostałych zadań wynikających z art. 11 a ust. 2.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że obowiązek uchwalenia programu przez rady gmin wynika z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 u.o.z. , zgodnie z którymi zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin wypełniających go poprzez określenie w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Skarżący dodał również, że program opieki nad zwierzętami uchwalony na podstawie przytoczonych wyżej przepisów stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP 1 zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j D: U.2018.994, zm.) i na poparcie stanowiska powołał wyrok NSA z dnia 12 października 2016r., sygn. II OSK 3245/14.

Art. 11 a ust. 2 w/w ustawy ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 stycznia 2017r.) stanowi, że "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Natomiast art. 11 a ust. 5 stanowi, że: " Program, o którym mowa w art. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina".

Zdaniem skarżącego kategoryczne brzmienie powyższych przepisów nakłada na Radę Gminy wymóg skonkretyzowania w "Programie" wszystkich wyszczególnionych kwestii. Analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że została ona podjęta w tym zakresie z naruszeniem prawa nie wypełniając delegacji ustawowej zawartej w art.11a ust. 5 ustawy źródłowej.

Rada Gminy w §10 Programu postanowiła, że :

" Środki finansowe przeznaczone na realizację zadań zawartych w Programie, w wysokości 5.000,00 zł zabezpieczone są w budżecie gminy Złotniki Kujawskie na rok 2018.

Zostały podzielone z przeznaczeniem na:

a) 2000,- na dokarmianie zwierząt i kotów wolno żyjących

b) 2000,- na leczenie zwierząt

c) 1000,- na wyłapywanie zwierząt z terenu gminy".

Zdaniem Skarżącego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, w uchwale zabrakło wskazania, by Gmina przewidziała środki finansowe na:

- zabezpieczenie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt,

- obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt,

- poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

- usypianie ślepych miotów

to jest zadania zawarte w art. 11 a ust. 2 pkt 1), 4), 5), 6), 8) ustawy źródłowej.

Skarżący wskazał również na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego Programu , który w § 2 pkt 4) stwierdza, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane jest poprzez zapewnienie sfinansowania (...) miejsca w schronisku nie przewidując jednocześnie w § 10 precyzyjnie i konkretnie środków finansowych na ten cel.

Podobnie w § 3 Program przewiduje sterylizację lub kastrację kotów, w § 5 sterylizację lub kastrację zwierząt, w § 7 - usypianie ślepych miotów, w § 8 - zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich - nie wskazując jednocześnie środków finansowych na te cele.

Skarżący poddał pod wątpliwość , w kontekście informacyjnej i edukacyjnej funkcji Programu wynikającej z ustawy źródłowej, sposób określenia podmiotów:

- w § 2 pkt 4) prowadzącego schronisko dla bezdomnych zwierząt - "Schronisko C. w miejscowości R.",

- w § 4 pkt 2) - odławiającego bezdomne zwierzęta - "A. P. - Usługi Weterynaryjne K. ul. W, [...] B.".

Zdaniem skarżącego powyższe określenie podmiotów nie pozwala na faktyczną identyfikację podmiotów, którym zlecono wykonanie przedmiotowych zadań ( zabrakło określenia podmiotu prowadzącego schronisko i jego pełnego adresu oraz określenia podmiotu występującego pod firmą A. P. - Usługi Weterynaryjne w I.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Rada Gminy Złotniki Kujawskie reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o jej oddalenie.

W stanowisku organ wskazał, że Rada uwzględniając postawione przez skarżącego zarzuty w dniu 6 listopada podjęła uchwałę Nr XLVIII/382/2018 zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Złotniki Kujawskie na rok 2018. Ponad to rada gminy uzupełniła określenie podmiotów prowadzących schronisko dla zwierząt poprzez zapis § 2 pkt 4 "Zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Złotniki Kujawskie opieki w schronisku FHU Z.- Schronisko C., Z. C. z siedzibą w R. [...],[...] G. " oraz zapis § 4 pk 2 "wyłapywanie zwierząt przeprowadzać będzie lek. wet. R. N. prowadząca Gabinet Weterynaryjny A. P. Ośrodek Rehabilitacji Zwierząt Dzikich ,K. ul. W. [...],[...] B.".

Z uwagi na powyższe zdaniem organu skarga jest bezprzedmiotowa ,a wskazane w niej zarzuty stają się bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała ustalająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, która została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. Zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Gminy Złotniki Kujawskie z dnia 6 listopada 2018r. Nr XLVIII/382/2018, zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Złotniki Kujawskie na rok 2018.

Podkreślić należy , że uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2018.11.13 , Kujaw. Z 2018, poz. 5734, a wersja przed zmianą obowiązywała w okresie od: 30 marca 2018 r. do: 27 listopada 2018 i wywoływała skutki prawne. Dlatego zmiana zaskarżonej uchwały nie znosi wadliwości aktu w okresie jego obowiązywania.

Zarzuty skargi dotyczą istotnego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840).

Przepis art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt w ust. 1 stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 art. 11a ustawy program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt ( ust. 4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina ( ust. 5).

Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) ( ust. 6).

Zgodnie z art. 11 a ust. 6 ustawy projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. ( ust. 8).

Przepis art. 11 ust. 1 ustawy, do którego odwołuje się art. 11 a, przewiduje, że

dokonując zestawienia treści przepisu ustawowego z przepisami zaskarżonej uchwały dostrzega się istotne naruszenie przepisu art. 11a w zakresie pominięcia w programie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy, który nakazywał ujęcie w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Ustawodawca zaznaczył,

że koszty realizacji programu ponosi gmina , zatem zabezpieczenie środków na realizację zadań programowych jest wymogiem , który powinien znaleźć swoje umocowanie w akcie prawa miejscowego , jakim jest Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi.

Zakres zadań , które gmina przyjęła do realizacji , określony został w § 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały . Pośród zadań przepis wymienia:

1) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie,

2) odławianie bezdomnych zwierząt,

3) w uzasadnionych wypadkach sterylizację albo kastracje zwierząt,

4) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

5) usypianie ślepych miotów,

6) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich,

7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do wymogu art. 11 a ust. 5 ustawy do zadań programowych zawartych w § 1 Załącznika do uchwały na gminie spoczywał obowiązek wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Gmina w § 10 Załącznika do uchwały wskazała wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu w wysokości 5.000,00 zł , które zabezpieczone są w budżecie gminy Złotniki Kujawskie na rok 2018. W zakresie wydatkowania tych środków gmina dokonała ich podziału , zabezpieczając tylko niektóre z zadań :

a) 2000,- na dokarmianie zwierząt i kotów wolno żyjących

b) 2000,- na leczenie zwierząt

c) 1000,- na wyłapywanie zwierząt z terenu gminy.

Przepis § 10 załącznika do uchwały nie odpowiada normie art. 11 a ust. 5 ustawy, pomija bowiem wskazanie wydatkowania środków finansowych co do części zadań Zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy . Wprowadzenie zadań programowych bez zapewnienia zabezpieczenia środków finansowych na ich realizację powoduje niewykonalność programu. Organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa, skoro uchwała nie realizuje wymogu ustawowego , uznanego przez ustawodawcę za istotnego do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi .

W zaskarżonej uchwale nie wskazano wysokości środków przewidzianych na zapewnienie sfinansowania bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Złotniki Kujawskie miejsca w Schronisku C. w miejscowości R. wyłapanych do grudnia 2018 ( § 2 pkt 4 , finansowania sterylizacji lub kastracji kotów ( § 3) usypiania ślepych miotów ( § 7).

W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości stanowisko skarżącego o konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie.

Słusznie Skarżący poddał pod wątpliwość przepisy uchwały dotyczące określenia podmiotów:

- w § 2 pkt 4) prowadzącego schronisko dla bezdomnych zwierząt - "Schronisko C. w miejscowości R.",

- w § 4 pkt 2) - odławiającego bezdomne zwierzęta - "A. P. - Usługi Weterynaryjne K. ul. W. [...],[...] B." , które miały realizować zadania określone w 11a ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 ustawy.

Zdaniem Sądu wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy winna zawierać wskazanie konkretnego schroniska, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy bowiem podkreślić, że ustawa przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku.

Za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11 a ustawy. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają.

Mieszkańcy gminy z treści uchwały powinni czerpać wiedzę o schronisku oraz podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych.

Postanowienia programu tak co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania oraz co do sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu są postanowieniami wzajemnie uwarunkowanymi, winny być kompleksowe i spójne.

Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że gmina podjęła uchwałę zmieniającą zaskarżoną uchwała, która nie wywołuje tych samych skutków co stwierdzenie nieważności. Tym samym uchwała zmieniająca nie zadziałała w wstecz, lecz na przyszłość.

Należy również wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), dokonując wykładni postanowień art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Tak więc, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art.147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia).

W uchwale zmieniającej przychylono się do zarzutów skarżącego w całości.

Zgodnie z § 1 uchwały zmieniającej " W Uchwale Nr XL/306/2018 Rady Złotniki Kujawskie z dnia 27 marca 2018 r. z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt Gminy Złotniki Kujawskie na rok 2018 (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom.), w załączniku do uchwały wprowadzono zmiany:

1. § 2 pkt 4 otrzymuje brzmienie:

"Zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Złotniki Kujawskie opieki w schronisku FHU Z. - Schronisko Cywil, Z. C. z siedzibą R. [...],[...] G.;

2. § 4 pkt 2 otrzymuje brzmienie:

"wyłapywanie zwierząt przeprowadzać będzie lek. med. wet. R. N., prowadząca Gabinet Weterynaryjny A. P. Ośrodek Rehabilitacyjny Zwierząt Dzikich K. ul. W. [...],[...] B.;

3. § 10 otrzymuje brzmienie:

"1. Środki finansowe przeznaczone na realizację zadań zawartych w Programie, w wysokości 11000 zabezpieczone są w budżecie gminy Złotniki Kujawskie na rok 2018.

2. Środki finansowe wydatkowane będą w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsc w schronisku - 4000;

2) odławianie i wyłapywanie bezdomnych zwierząt - 900;

3) sterylizacja i kastracja bezdomnych zwierząt - 1400;

4) usypianie ślepych miotów - 200;

5) zakup suchej karmy i urządzeń służących dokarmianiu - 500;

6) całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych - 2400;

7) zapewnienie miejsca i opieki dla zwierząt gospodarskich – 1600".

Z uwagi jednak na okoliczność , że uchwała zmieniająca nie zadziałała wstecz, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów za okres jej obowiązywania przed zmianą , w części powodującej istotne naruszenie przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. m.i.n. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu zasadnie skarżący zakwestionował § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż przepis ten w przytoczonym na wstępie kształcie w sposób niewłaściwy realizuje delegację ustawową wynikającą z powołanego powyżej art. 11a ust. 5 u.o.z. Mianowicie niedostatecznie określa sposób wydatkowania tych środków, przeznaczając łącznie kwotę 5 000 zł na realizację wszystkich celów Programu wynikających z art. 11a ust. 2 i 3 u.o.z. bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Użyte bowiem przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami Powyżej przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Jako, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. używa sformułowania "program zawiera", wskazuje to na konieczność zamieszczenia wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego w zakresie odnoszącym się do wydatków związanych z realizacją programu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018r., poz. 1302) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 10 , § 2 pkt 4 i § 4 pkt 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały, uwzględniając tym samym w całości zarzuty skargi