Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 418/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego L. M. kwotę 5338 (pięć tysięcy trzysta trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. działające na podstawie art 127 § 2 Kpa w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856, ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu odwołania L. M. od decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku, znak: [...], orzekającej o ustaleniu jednorazowej opłaty dla L. M. w wysokości 86.029,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,0487 ha, położonej we wsi [...], gmina [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 18 października 2007 roku Burmistrz [...] zawiadomił L. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka m [...] o pow. 5,0487 ha, położonej we wsi [...], gmina [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku, znak: [...], Burmistrz [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla L. M. w wysokości 181 752,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,0487 ha, położonej we wsi [...], gmina [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku, znak: [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2007 roku. Na skutek skargi wniesionej przez L. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 506/08, oddalił skargę.

Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2009 roku, sygn. akt: II OSK 1497/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2139/09, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 roku i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2007 roku.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd zalecił organowi pierwszej instancji wyjaśnienie sprzeczności pomiędzy stwierdzeniem zawartym w treści operatu szacunkowego,iż "uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało niewielki wzrost wartości nieruchomości, gdyż część tego wzrostu nastąpiła w momencie uchwalenia studium", a niemal dwukrotnym wzrostem wartości nieruchomości. W ocenie Sądu nie wiadomym było, czy stwierdzenie to stanowi informację o wzroście cen nieruchomości po uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości, gdy grunty te - jak podaje - stanowiły teren upraw rolnych (przed uchwaleniem planu) i wartość gdy zostały przeznaczone pod centrum usługowo - produkcyjne. Wyjaśnienia wymagało, czy okoliczność faktycznego wzrostu wartości nieruchomości miała wpływ na wartość nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę.

Sąd wskazał również, że konieczne jest ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zmianą przeznaczenia nieruchomości jaka nastąpiła w wyniku wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia tego planu.

Ponadto Sąd zaakcentował, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego. Dowód ten winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109), opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz być aktualny, zgodnie z art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku, znak: [...], orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla L. M. w wysokości 84 818,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,0487 ha, położonej we wsi [...], gmina [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. M., reprezentowany przez pełnomiocnika adw. [...].

Burmistrz [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 roku, znak; [...], korzystając z dyspozycji art. 132 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 roku, znak: [...], Burmistrz [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla L. M. w wysokości 93 400,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,0487 ha, położonej we wsi [...], gmina [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w niniejszej sprawie zostały łącznie spełnione przesłanki określone w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

Podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 października 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego inż. [...]. Organ podniósł, że przepis art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczący ważności i aktualności operatu szacunkowego nie odnosi się do operatów szacunkowych sporządzanych na potrzeby ustalenia tzw. renty planistycznej. W ocenie organu wartość nieruchomości określona dla celu naliczenia takiej opłaty ma aspekt historyczny, gdyż wartość ta zawsze winna odnosić się do dnia sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na dzień sprzedaży ustalane są wszelkie inne czynniki kształtujące wartość nieruchomości, a upływ czasu nie wpływa na prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego dla tego celu. Ponadto, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego od dnia sporządzenia operatu szacunkowego do chwili wydania decyzji nie nastąpiła jakakolwiek zmiana uwarunkowań prawnych, o której mowa w powołanym art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mająca wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazał, iż w niniejszej sprawie nie było konieczne ustalenie relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. do wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Organ podkreślił, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r.

Dokonując oceny operatu szacunkowego organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy, stosownie do treści art. 154 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem wykorzystywania po wygaszeniu mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje prawem własności nieruchomości wykorzystywanych rolniczo. Natomiast przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań 11 transakcji działkami, na których dopuszczono zabudowę usługową i usługowo-mieszkaniową. Zastosowana metodologia wyceny nie budziła żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. wniósł L. M.

Rzetelność poprzedniego operatu sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, została zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2139/09.

W powyższym wyroku Sąd wskazał również na fakt objęcia nieruchomości wycenianej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Na skutek skargi wniesionej przez L. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 765/13, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 roku. Sąd stwierdził, że opinia o wartości nieruchomości sporządzona w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, w dacie orzekania przez organ odwoławczy była nieaktualna, mając na uwadze treść art. 156 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych łub istotne zmiany czynników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] lutego 2014 roku, znak: [...], uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 roku przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Burmistrz Gminy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku, znak: [...], orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla L. M. w wysokości 86.029,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi [...], gmina [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opierając się o ponownie sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego [...] w dniu 29 maja 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. M. Przede wszystkim w złożonym odwołaniu zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcie na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. W tym zakresie podniesiono następujące zarzuty: 1) przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami, które miały miejsce po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. po dniu [...] roku; 2) brak podobieństwa obiektów porównawczych do nieruchomości wycenianej w stanie przed uchwaleniem planu pod względem dostępności komunikacyjnej, infrastruktury technicznej, kształtu działki, sąsiedztwa, stanu prawnego i przeznaczenia, ceny; 5) duża rozpiętość czasowa w zbiorze nieruchomości przyjętymi do porównań w stanie po wejściu w życie planu; 6) brak podobieństwa transakcji nieruchomości przyjętych do porównań z rynku inwestycyjnego, zwłaszcza pod względem cen; 7) niezgodność opisu transakcji nieruchomościami inwestycyjnymi z rzeczywistością; 8) błędne określenie stopnia wyposażenia szacowanej nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej; 9) wewnętrzna sprzeczność twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym; 10) nieprecyzyjność w zakresie oceny cech rynkowych, zwłaszcza infrastruktury; 11) brak określenia wpływu nakładów poczynionych przez skarżącego na wartość nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy, podnosząc, iż w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 430 149,00 zł. Przedstawiony sposób wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. W ocenie Kolegium do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak też jest podstaw do kwestionowania obliczonego przez biegłego trendu zmian cen w czasie. Kolegium, mając na uwadze wiążące w sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ogólnymi zasadami szacowania nieruchomości. Zdaniem Kolegium operat ten nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałby go jako dowód w sprawie. Opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, wywody w nim zawarte są logiczne i spójne, prawidłowe też są dane liczbowe zawarte w opracowaniu.

Skargę do tut Sądu wniósł L. M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady przekonywania, braku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym, braku odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do stanowiska skarżącego, w tym do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, braku określenia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, pozbawiło skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

2. art. 7, 8,11, w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] może stanowić podstawę do ustalenia opłaty, podczas gdy w/w operat jest wadliwy (m.in. określa wzrost wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości ocenianej), niejasny, niepełny, zawiera wewnętrzne sprzeczności i nie wykazał w sposób dostateczny, że wzrost wartości nieruchomości pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie wykorzystania przy szacowaniu nieruchomości przez biegłego wszelkich informacji niezbędnych i dostępnych zawartych w księgach wieczystych, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, decyzjach o warunkach zabudowy itp.,

4. art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ustaleń dotyczących dokonanych przez skarżącego nakładów na przedmiotową nieruchomość i ich wpływu na wzrost wartości nieruchomości;

5. art. 10 ust. 1, 81 oraz art. 78 k.p.a, poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz pominięcie wniosków dowodowych skarżącego;

6. art. 79 § 2, 84 § 1, 89, 136 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zadawania pytań biegłemu i żądania wyjaśnień na złożone w oświadczeniu końcowym zarzuty co do prawidłowości operatu szacunkowego, nie zwrócenie się do biegłego w celu udzielenia odpowiedzi na zarzuty skarżącego, zaniechanie zwołania rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wątpliwości skarżącego oraz zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sytuacji, gdy strona zgłaszała taką potrzebę w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie;

7. art. 15 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego i ograniczenie się organu w uzasadnieniu decyzji do bezkrytycznego powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co przeczy idei dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawia skarżącego należytej ochrony jego interesów;

8. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie zastosowanie się przez organ odwoławczy do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 01.10.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 765/13;

9. art 8 k.p.a. poprzez przewlekłość postępowania toczącego się od 2007 r;

10. art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez zaniechanie oceny, czy w transakcjach nieruchomości przyjętych do porównań nie wystąpiły szczególne okoliczności, o których mowa w w/w przepisach.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...].08.2014 r. oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że rozstrzygnięcie organu II instancji nie jest trafne. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia, a zatem powinno ono być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Motywy decyzji powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obszerny sposób przedstawiło stan faktyczny oraz przepisy prawne regulujące procedurę ustalania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, natomiast organ II instancji nie odniósł się w należyty i dostateczny sposób do żadnego z zarzutów oraz twierdzeń przedstawionych w odwołaniu, lecz lakoniczne i "drugorzędnie" ustosunkował się do nich, nie wskazując na szczegółowe rozważania prawne poczynione na tle stanu faktycznego sprawy. Nie dokonał ich dogłębnej analizy co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo iż przy jej wydawaniu doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wadliwy, niejasny, niepełny i zawierający wewnętrzne sprzeczności operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę [...] w dniu 29.05.2014r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) przyjął, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ww ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności.

Przepis art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ obowiązany jest działać w oparciu o obowiązujące normy prawne, w sposób prawidłowy ustalać znaczenie tych norm, niewadliwie dokonać subsumcji i w sposób prawidłowy ustalić następstwa prawne. Powyższe dotyczy stosowania zarówno norm prawa materialnego jak i norm prawa procesowego. Zgodnie natomiast z art. 7 kpa , organy administracji stojąc na straży praworządności mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W toku postępowania organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie regułami wynikającymi z przepisów art. 75-88 kpa. Z kolei art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13. 10. 1998 r.

Zgodnie zaś z treścią art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż Sąd poddając analizie całokształt sprawy uznał, iż decyzja organu II instancji naruszyła prawo.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014r. [...], którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2014r., w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej we wsi [...], w związku z jej zbyciem.

W niniejszej sprawie bezopornym jest fakt, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] roku (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] roku poz. [...]), działka nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem [...] tereny centrum usługowego.

Uprzednio na terenie gminy [...] obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] roku (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] roku poz. [...]), zgodnie z którym ww. nieruchomość położona była na terenach rolnych [...] (symbol planu [...]). Plan ten obowiązywał do 31 grudnia 2003 roku, natomiast od 1 stycznia 2004 roku do czasu uchwalenia nowego planu działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka ta była określona jako użytki: grunty orne klasy RIVa - 0,8236 ha, RIVb - 2,8421 ha i RV - 1,3830 ha. Istotnym jest, iż przedmiotowa działka wydzielona została z działki oznaczonej nr [...] (decyzje zatwierdzające projekt podziału działki nr [...] wydane zostały przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2006 roku, znak: [...];[...] maja 2007 roku, znak: [...] i [...] grudnia 2007 roku, znak: [...]). Zgodnie z ewidencją gruntów stan użytków dla działki nr [...] był następujący: grunty orne klasy RHIb - 10,0300 ha, RIVa - 47,5986 ha, RIVb - 23,2094, RV - 7,8600 ha; łąki trwałe ŁI1 - 3,0800 ha, ŁIV - 4,0200 ha, ŁV - 0,4800 ha oraz rowy - 0,5000 ha. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość użytkowana była rolniczo. Potwierdził to również skarżący w czasie oględzin nieruchomości przeprowadzonych podczas czynności szacowania nieruchomości.

Niesporny pozostaje także fakt zbycia przedmiotowej nieruchomości w lipcu 2007 r. przez skarżącego, a więc przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z przywołanego przepisu wynika, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty, określanej potocznie mianem "renty planistycznej", gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze - wzrośnie wartość nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie - nastąpi zbycie nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Kwestią sporną i nadal nie wyjaśnioną przez organ odwoławczy jest to, czy uchwalenie "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie ww działki nr spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, w szczególności w związku z zakwestionowaniem w odwołaniu prawidłowości sporządzonej wyceny. W stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nie było konieczne ustalenie relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku i wartość nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, zaakceptowanych przez niniejszy Skład Orzekający, wynika bowiem, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] roku.

Uchwała zatwierdzająca ww. miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...] weszła w życie w dniu [...] 2006 roku. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2007 roku za Rep. [...]. Z kolei postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 24 października 2007 roku (data doręczenia zawiadomienia stronie postępowania). Zachowano zatem termin, o którym mowa w art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe ustalenia zostały zaakceptowane w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 1 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 765/13.

Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony w dniu 29 maja 2014 roku przez rzeczoznawcę majątkowego [...] Wartość nieruchomości według obowiązującego planu, wyliczony w sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania operacie, w wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 430 149,00 zł. Rzeczoznawca w operacie przedstawił również analizę stanu prawnego nieruchomości oraz jej przeznaczenia, położenia, zagospodarowania i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej.

Zaznaczyć należy, że uchylając poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji, rozpoznające dotychczas w niniejszej sprawie, sądy orzekające w niniejszej sprawie, w tym w ostatnim wyroku z dnia 1 października 2013 r., sygn. Akt IV SA/Wa 765/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułował wytyczne co do dalszego postępowania, związane z potrzebą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie opłaty planistycznej, w tym wskazywał na konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego jak i nakazał sporządzenie nowego operatu.

Organ powinien mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) i podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), z ograniczeniem wynikającym z treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ma zatem obowiązek zweryfikować operat szacunkowy w takim jego zakresie i treści, w jakim nie wymaga owa kontrola posiadania wiadomości specjalnych. Organ, ma w szczególności możliwość dokonania oceny czy zastosowanie różnych metod tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie przy wycenie nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu jest prawidłowe, czy i jaki wpływ na wartość nieruchomości mają poczynione nakłady na nieruchomość.

Tym samym dodatkowo należy wskazać, iż w celu rzetelnego rozpoznawania sprawy organ winien w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić wszelkie jej aspekty tak, aby wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą był obiektywny, tzn. że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowić ma niepodważalny dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. Tymczasem w ocenie Sądu sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat zawiera pewne dane, które organ winien był wyjaśnić, bowiem mogły one mieć wpływ na wartość wyceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na uwadze wiążące w sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ogólnymi zasadami szacowania nieruchomości i zdaniem Sądu, operat ten nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałby go jako dowód w sprawie. Opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, wywody w nim zawarte są logiczne i spójne, prawidłowe też są dane liczbowe zawarte w opracowaniu. Zawarte w odwołaniu strony skarżącej zarzuty były konkretne, zarzucały nieprawidłowości sporządzenia operatu, w tym kwestionowały przyjętą przez biegłego metodę porównywania parami, jak również przyjęcie do porównania działek znacznie różniących się. W odwołaniu skarżący zwrócił uwagę także na zawarte w operacie wewnętrzne sprzeczności.

W ocenie Sądu obowiązkiem Kolegium było ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a w przypadku zarzutów z zakresu wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, uzyskanie wyczerpujących wyjaśnień i uzupełnień od autora operatu szacunkowego. W szczególności w rozpatrywanej sprawie wypowiedział się wiążąco Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2009r. sygn.. akt II OSK 1498/08. Sąd ten sformułował pogląd nakazujący organom ocenę dowodu w postaci operatu. Stwierdzono, że ewentualnie możliwe jest zażądanie od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnienia co do jego treści. W takiej sytuacji, jeżeli Kolegium uzna, że ustosunkowanie się do twierdzeń odwołującego wymaga wiadomości specjalnych nie ma przeszkód, aby zwróciło się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska w przedmiocie sformułowanych zarzutów do operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania, nie dokonało właściwej analizy sporządzonego operatu, a tym samym naruszyło zasady kompleksowej i wszechstronnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz prawidłowości sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Okoliczności te wskazują jednoznacznie, że Kolegium nie zrealizowało spoczywającego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, a zatem podjęte przez nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie jest przedwczesne.

Jednocześnie należy podkreślić, że rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem powołanego na wstępie art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i 15 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśni kwestie podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w razie potrzeby zasięgnie opinii uzupełniającej od autora operatu szacunkowego, a następnie ustosunkuje się do zarzutów w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.