Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 301/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: par. 2, par. 9
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 5, art. 8, art. 25
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 13, art. 14
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej T. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ") działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm., dalej jako ustawa o ARiMR), § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej jako rozporządzenie ONW z 2004 r.), § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich

i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448), § 9 ust. 1 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, ze zm., dalej jako rozporządzenie ONW z 2009 r.), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy

z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków

z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U.

z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 49 ust. 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. WE nr 327

z 12 grudnia 2001 r., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001) w związku

z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r. Polskie wydanie specjalne: rozdział 3, tom 46, p. 87-118), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE)

nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 368 z 2006 r. str. 74 ze zm.), art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003

i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej

w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L. 141 z 2004 r. str. 18 ze zm., Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), ustalił T. C. (dalej jako "skarżąca") kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ przedstawił treść przepisów (prawa unijnego i krajowego) regulujących zasady przyznawania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej płatność ONW), określających warunki na jakich płatności te przysługują beneficjentom oraz wyznaczających podstawy dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu, ustalenie ww. kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło z powodu zaniechania przez rolnika w 2007 r. prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych położonych na obszarach ONW, które były przez niego wskazywane we wnioskach za lata 2004 - 2006. Powyższe skutkuje zaś koniecznością zwrotu dotychczas pobranych płatności wraz

z odsetkami.

2. Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy oraz umorzenie nienależnie pobranych płatności z uwagi na trudną sytuację materialną. Wyjaśniła, iż pomimo, że ciągle korzysta i dba o dobrą kulturę rolną działki nr [...], poniosła duże sankcje z nią związane. Wskazała, iż w 2004 r. o dopłaty obszarowe i ONW do powierzchni [...] ha na rzecz wspólnoty gruntowej wsi K. wnioskowała tylko jedna wyznaczona osoba – R. R. Jednakże po nieporozumieniach pomiędzy współudziałowcami wspólnoty ustalono podział gruntów należących do wspólnoty na tyle części, ile było numerów ewidencyjnych działek. Wnioskująca o ponowne rozpoznanie sprawy przejęła wtedy działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Działkę tę deklarowała do płatności

w latach 2004 - 2006. Kontrole ARiMR przeprowadzone w tym okresie w jej gospodarstwie rolnym nie wykazały nieprawidłowości na spornej działce. W latach 2007 - 2008 r. pomimo dalszego użytkowania ww. działki, nie wskazywała jej już we wnioskach o przyznanie dopłat. Problemy zaczęły się w 2007 r., kiedy część tej działki (około [...] ha) została zgłoszona we wniosku przez innego rolnika – B.S. W październiku 2007 r. ww. rolnik wycofał swój wniosek o przyznanie dopłat z tytułu zgłoszonej do przyznania płatności części spornej działki. Pomimo tego, Kierownik BP ARiMR nie uznał skarżącej za użytkownika tej działki. Wyjaśniła przy tym, że przejmując po R. R. zobowiązanie ONW co do działki nr [...], użytkując tą działkę, tj. dbając o wykaszanie niedojadów, usuwanie kretowisk, nie spodziewała się jednak, iż nie zostanie uznana przez organ za jej użytkownika.

3. Decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. Prezes ARiMR biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR orzekł o utrzymaniu

w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał chronologię zdarzeń poprzedzających wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. I tak organ podał, że mając na uwadze wniosek strony o przyznanie płatności ONW na 2004 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (Kierownik BP ARiMR) decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2004 r. przyznał stronie płatność ONW do powierzchni [...] ha w kwocie [...] zł. Wnioskiem z [...] kwietnia 2005 r. beneficjentka wniosła o przyznanie płatności ONW na 2005 r., wskutek czego decyzją Nr [...] z [...] maja 2006 r. przyznano jej ww. płatność w kwocie [...] zł do powierzchni [...] ha. W dniu [...] maja 2006 r. strona wniosła o przyznanie płatności ONW na 2006 r. W toku tego postępowania beneficjentka złożyła oświadczenie przejmującego działki rolne z którego wynika, że [...] maja 2005 r. przejęła od R. R. posiadanie działek rolnych zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie K. o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2006 r. wnioskodawczyni przyznano płatność ONW w kwocie [...] zł do powierzchni [...] ha. W związku z podejrzeniem wystąpienia nieprawidłowości w sprawie przyznania stronie płatności ONW na 2006 r., Kierownik BP ARiMR postanowieniem z [...] lutego 2007 r., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności, zakończone decyzją ostateczną z [...] grudnia 2006 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że

w 2006 r. beneficjentka prowadziła działalność rolniczą na obszarach ONW

o powierzchni [...] ha dlatego też, Kierownik BP ARiMR wydał [...] kwietnia 2007 r. decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i przyznającą płatności ONW na 2006 r.

w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie [...] zł. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia było wydanie przez organ decyzji ustalającej nienależnie pobraną płatność ONW w kwocie [...] zł. stanowiącej różnicę pomiędzy faktycznie wypłaconą, a przysługującą beneficjentce płatnością za 2006 r. Kolejnym wnioskiem

z dnia [...] kwietnia 2007 r. strona wniosła o przyznanie płatności ONW na 2007 r. do gruntów rolnych o powierzchni [...] ha. W związku z wystąpieniem kontroli krzyżowej w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] Kierownik BP ARiMR przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wskutek którego ustalił, iż ww. działka o powierzchni [...] ha stanowi własność wspólnoty gruntowej, wobec czego skarżącej nie przysługują do niej płatności. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę decyzji odmawiającej przyznania za 2007 r. płatności ONW i nakładającej na rolnika sankcje. Wnioskiem z [...] maja

2008 r. strona wniosła o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub

o przyznanie płatności ONW na 2008 r. do gruntów rolnych o powierzchni [...] ha. Następnie [...] listopada 2008 r. złożyła oświadczenie o wycofaniu wniosku w odniesieniu do działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Jednocześnie zgłosiła zmianę wniosku deklarując na ww. działce ewidencyjnej powierzchnię nie zgłoszoną do programów pomocowych o obszarze [...] ha i oświadczyła, iż powierzchnia użytków rolnych w 2008 r. jest nie mniejsza niż powierzchnia objęta zobowiązaniem ONW. Rozpoznając sprawę Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] marca 2009 r. odmówił przyznania płatności ONW na 2008 r. z powodu sankcji wieloletnich nałożonych na beneficjentkę w 2007 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy. Producent rolny nie złożył na nią skargi do sądu administracyjnego.

W drugiej kolejności organ w swoim uzasadnieniu wskazał, że sprawa dotyczy zwrotu otrzymanych przez rolnika płatności za lata 2004 - 2006 oraz przedstawił szczegółowe wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał, że

w sumie jest to kwota wynosząca [...] zł plus odsetki naliczone od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wyjaśnił również, że składając w 2004 r. wniosek o przyznanie płatności beneficjentka zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu położonych na obszarach ONW, przez okres 5 lat od otrzymania pierwszej płatności. Powyższe pięcioletnie zobowiązanie rozpoczęło się od [...] lutego 2005 r., tj. od dnia wypłaty na rzecz strony pierwszej płatności z zakresu ONW do powierzchni użytków rolnych [...] ha.

Następnie organ stwierdził, że podczas rozpatrywania wniosku strony na 2007 r. zebrano materiał dowodowy na podstawie którego ustalono, że beneficjentka nie była faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...], do której ubiegała się

o płatności oraz stwierdzono, że nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo do obszaru [...] ha. Niezaprzeczalnym więc faktem jest, że rolnik w 2007 r. zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni, objętej zobowiązaniem ONW, co skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW. Natomiast użytkowanie większej powierzchni w kolejnych latach, na co wskazuje strona, pozostaje bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Ustosunkowując się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, iż odnoszą się one do postępowania w sprawie odmowy przyznania płatności ONW, nie zaś do kwestii ustalenia nienależnie pobranej płatności. Organ wskazał przy tym, że jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji strona nie była użytkownikiem przedmiotowej działki w 2007 r. Z protokołu z rozprawy administracyjnej z [...] lutego 2009 r. wynika bowiem, że sporna działka ewidencyjna o nr [...], będąca własnością wspólnoty gruntowej wsi K. była w 2007 r. użytkowana jednocześnie przez wszystkich członków wspólnoty. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala zaś na stwierdzenie, że skarżąca użytkowała samodzielnie jakikolwiek fragment tej działki. W takiej sytuacji istnieje obowiązek zwrotu otrzymanej przez nią wcześniej płatności do tych gruntów. Sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze powoduje, że po stronie producenta rolnego powstaje taki obowiązek. Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej stanowi samodzielną podstawę do zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Oznacza to, że do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych, dodatkowych okoliczności. Zaniechanie działalności rolniczej jest zaś zdarzeniem,

z którego zaistnieniem odpowiednie przepisy, tj. § 9 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia ONW z 2004 r. oraz § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW z 2009 r. bezpośrednio wiążą określone skutki prawne w postaci zwrotu całości lub części płatności. Nadto, organ wyjaśnił, że sytuacja rodzinna i finansowa strony, w związku z zaniechaniem przez nią prowadzenia działalności rolniczej, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW.

Organ wskazał także, że zwrot nienależnie przyznanej płatności ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem wypłata płatności ONW za 2004 r., uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu [...] lutego 2005 r., natomiast decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności ONW doręczona została [...] sierpnia 2011 r.,

a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności.

Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki z art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 - 2006. Zgodnie bowiem z ww. przepisami obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została wypłacona na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

W przypadku zaś, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych

z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie

12 miesięcy od płatności. W przedmiotowej sprawie nie można zaś uznać, że strona działała w dobrej wierze, co stanowiłoby podstawę do skrócenia okresu przedawnienia do lat czterech. Składając bowiem swój podpis pod zobowiązaniem do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zwykłej dobrej praktyki rolniczej wiedziała, że płatności z tytułu ONW przysługują tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, utrzymywanych zgodnie z normami, zaś uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi.

Organ podniósł, iż celem wyjątków od zasady, że płatności pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. W rozpatrywanej sprawie płatność

z tytułu ONW za 2004 r. przekazana na rachunek bankowy strony [...] lutego 2005 r., jak też płatności za kolejne lata (przekazane w dniach [...] czerwca 2006 r. oraz [...] lutego 2007 r.), nie wynikała z pomyłki ARiMR. Natomiast z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni objętej zobowiązaniem ONW.

4. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Prezesa ARiMR do sądu administracyjnego złożyła skarżąca.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ciągle korzysta i dba o dobrą kulturę rolną działki nr [...], jak również opłaca za nią podatki, dlatego też trudno jej pogodzić się z faktem, że płatności wypłacone z tytułu użytkowania ww. działki uznane zostały za nienależnie pobrane. Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte we wniosku

o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczące przejęcia zobowiązania od R.R., zgłoszenia gruntu do płatności, konfliktu kontroli krzyżowej oraz przeprowadzonych przez ARiMR kontroli. Wskazała, że [...] lutego 2009 r. Kierownik BP ARiMR przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia faktycznego użytkownika spornej działki. Zgromadzone materiały nie pozwalały jednak stwierdzić, że skarżąca była jej użytkownikiem. Przyjęto natomiast, że przedmiotowa działka była użytkowana przez wszystkich członków wspólnoty. Skarżąca przyznała, że rzeczywiście bydło na działce faktycznie było wypasane również przez innych członków wspólnoty. Zauważyła jednak, że dbanie o wykaszanie niedojadów, usuwanie kretowisk oraz opłacanie podatku rolnego należało do osoby, która podjęła się realizacji zobowiązania na tej działce, czyli do skarżącej. W związku z tym zadała pytanie, czy z samego faktu umożliwienia innym członkom wspólnoty wypasu ich bydła na łące skarżąca przestała być użytkownikiem przedmiotowej działki. W konkluzji skargi wskazała, że rolnicy jako członkowie wspólnoty mieli pewne swoje ustalenia, szkoda tylko, że nie wszyscy ustalenia te respektowali.

5. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1111/11, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

7. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1155/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota sporu sprowadzała się do oceny, czy skarżąca działała w dobrej wierze w rozumieniu art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE Nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r., s. 11 ze zm.), odnoszące się do pomocy za 2004 r. oraz art. 73 ust. 1 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18) odnoszące się do pomocy za lata 2005-2009.

Analiza zarówno art. 49 ust. 5 rozporządzenia Nr 2419/2001, jak i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Nr 296/2004 prowadzi do wniosku, że beneficjent co do zasady jest zobowiązany do zwrotu nienależnych płatności (ust. 1). Obowiązek ten został jednak ograniczony w czasie. Zgodnie z ust. 5 powołanych przepisów obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Z przepisów tych wynika, że jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami

w sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Taka treść przepisu oznacza, że okoliczności dobrej wiary ustalające ten okres na cztery lata podnoszone przez skarżącą powinny być przez organ rozważone.

NSA podkreślił, iż to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia zaś właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają w tej mierze żadnych definicji. Pojęcia te wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym

w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą

i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu domniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Obowiązujące w tym względzie powinny być ogólnie przyjęte pojęcia co do rozumienia dobrej i złej wiary z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, LEX Nr 1137853).

Wobec tego, iż w rozpoznawanej sprawie przekazanie płatności za 2004 r. nastąpiło w dniu [...] lutego 2005 r., zaś zawiadomienie z dnia [...] lipca 2011 r.

o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało doręczone skarżącej w dniu [...] lipca 2011 r. tj. w odstępie ponad 6 letnim, na organie ciążył obowiązek dokonania analizy, czy postępowaniu beneficjentki można przypisać działanie w dobrej, czy w złej wierze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, iż organ nienależycie rozważył i zbadał przesłanki wyłączające obowiązek dokonania przez beneficjentkę zwrotu płatności na skutek upływu czasu od ich przyznania do dnia powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze. Uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że w niniejszej sprawie występują przesłanki przemawiające

za pozostawaniem skarżącej w dobrej wierze, naruszając tym w istotny sposób przepisy postępowania. Sąd I instancji pominął ważną okoliczność, a mianowicie,

że w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2008 szeroko rozważana była kwestia posiadania spornej działki nr [...].

W uzasadnieniu ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ wskazał między innymi, iż działka nr [...] należała do wspólnoty gruntowej wsi K. Działka była użytkowana nie tylko przez skarżącą, ale i innych członków wspólnoty. Organ nie uznał za wiarygodne przedłożonych przez skarżącą umów dzierżawy udziałów innych członków wspólnoty.

Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji nie powinien całkowicie abstrahować od poczynionych ustaleń we wskazanej wyżej decyzji znajdującej

w aktach sprawy. W świetle całokształtu materiału dowodowego podniesione przez WSA okoliczności mające przemawiać za przyjęciem dobrej wiary skarżącej nie są przekonywujące. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku

z dnia 18 stycznia 2012 r. ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom.

Nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada występujący z nim rolnik. Odpowiedzialność ta przenosi się również na konsekwencje prawne wynikające

z przejętych zobowiązań wynikających wprost z przepisów określających dany rodzaj pomocy unijnej, w tym także pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w sytuacji gdy zobowiązania te są niedotrzymywane. Warunkami otrzymania płatności ONW jest prowadzenie przez producenta rolnego działalności rolniczej, przy zastosowaniu dobrej praktyki gospodarki rolnej, na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wpłaty dodatku wyrównawczego. Już sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej stanowi przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. NSA zauważył, iż te okoliczności powinny być znane skarżącej, bowiem na beneficjencie programów pomocowych spoczywa obowiązek zapoznania się z warunkami i trybem udzielania, wstrzymywania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), uregulowanymi na mocy przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co zostaje dodatkowo potwierdzone

w odpowiednim oświadczeniu stanowiącym element wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skarżąca nie wskazała żadnych dowodów na okoliczność dobrej wiary, o której mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE), jako podstawy wyłączającej po upływie 4 lat odpowiedzialności beneficjenta. Sąd I instancji pominął istotną okoliczność, a mianowicie, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10).

Postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jest postępowaniem szczególnym. Jego odrębność, wobec ogólnego postępowania administracyjnego, wyraźnie

i jednoznacznie wynika z normatywnej treści art. 21 ust. 1 – 3 tej ustawy. Z powyższego wynika, że w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 21 przywołanej ustawy, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu, co tym samym nie pozostaje bez wpływu na zakres stosowania w tym postępowaniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. To bowiem na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, co wskazano wyżej, jest niewłaściwa, gdyż materiał dowodowy jest wystarczający do oceny legalności wydanych decyzji. WSA powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyjaśnić, czy skarżąca, biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, pozostawała w usprawiedliwionym błędzie co do jakiegokolwiek elementu stanu faktycznego sprawy. NSA zauważył, że podejmując się zobowiązania prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od daty otrzymania pierwszej płatności skarżąca, przejmując z dniem

[...] maja 2005 r. od R. R. działkę nr [...], wiedziała, że działka ta jest własnością wspólnoty gruntowej Gminy K. i godziła się na to, że stanowi ona przedmiot współużytkowania przez członków wspólnoty. Na ocenę jej zachowania nie może wpłynąć fakt zawarcia porozumienia z innymi członkami wspólnoty gruntowej wsi K., że właśnie ona złoży wniosek o przyznanie płatności ONW obejmujący działkę nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

8.1. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych

z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." (LEX nr 503177).

8.2. Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r. (I FSK 1739/11), albowiem

w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał w oparciu

o stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, skarga kasacyjna stosownie do art. 183 p.p.s.a. rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej, przy związaniu skargi podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze. Treść skargi kasacyjnej sprawiła, że istota rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny była kwestią dobrej wiary skarżącej w rozumieniu art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. Jednocześnie NSA wskazał, że WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wyjaśnić, czy T. C. pozostawała w usprawiedliwionym błędzie co do jakiegokolwiek elementu stanu faktycznego sprawy.

Kwestia interpretacji przepisów prawa materialnego dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ustalania przesłanek faktycznych do orzekania o takim zwrocie i oceny stanu faktycznego w zakresie tych przesłanek, jakiej mogła dokonać skarżąca, nie była więc przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie są też wiążące ustalenia w tym zakresie dokonane przez sąd I instancji w uchylonym wyroku, zwłaszcza że w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej, wyroku WSA z 22 marca 2012 r. nie badał.

Sąd w składzie wydającym niniejszy wyrok miał też na uwadze treść przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ma to w realiach tej sprawy szczególne znaczenie ze względu na to, że skarżąca napisała skargę bez pomocy profesjonalnej, a treść skargi wskazuje na to, że jej autorka nie dysponuje wiedzą pozwalającą na napisanie skargi na poziomie profesjonalnym. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że podstawowymi motywami jej skargi były twierdzenia: "ciężko mi pogodzić się z faktem, bo z działki [...] ciągle korzystam, dbam o dobrą kulturę oraz płacę podatki", "tak, bydło na wszystkich działkach wspólnoty było wypasane przez wszystkich jej użytkowników. Natomiast dbanie o wykaszanie niedojadów, rozwalanie kretowisk itp. oraz płacenie podatku, należało do osoby, która podjęła zobowiązanie co do tej działki, w moim wypadku nr [...]", "chociaż stwierdzono, że w 2007 r. nie byłam użytkownikiem działki nr [...], to ja do dnia dzisiejszego ją użytkuję".

8.3. Ramy prawne w zakresie prawa materialnego w tej sprawie wyznaczają przede wszystkim przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 z 2004 r. poz. 657 ze zmianami, dalej: rozporządzenie ONW) oraz powołane w tym rozporządzeniu przepisy rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) (Dz. Urz. WE L. 160 z 26.06.1099 ze zmianami, dalej: "rozporządzenie 1257/1999/WE").

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatności ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 2 rozporządzenia 1257/1999/WE, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar, z kolei

z art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE wynika, że dopłaty wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych przez rolników, którzy:

• prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony,

• podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze

o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz

• stosują zwykłą dobrą praktykę rolniczą, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę.

Jak wynika z § 9 ust. 2 przesłanką powstania obowiązku zwrotu otrzymanych dopłat ONW jest zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem.

8.4. Podstawą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było przyjęcie przez organy stanowiska, że użytkowanie działki [...] przez wspólnotę gruntową w roku 2007 r. wykluczało skarżącą z przyznania jej dopłat z tej działki za ten rok, co było równoznaczne z zaprzestaniem realizacji zobowiązania uprawniającego do dopłat ONW.

Taka interpretacja przepisów prawa materialnego jest wadliwa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 600/11):

"Obowiązek zwrotu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wraz z odsetkami związany jest z zaniechaniem działalności rolniczej w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657) (tj. w okresie 5 lat), a nie z naruszeniem (nieprzestrzeganiem) wskazanych w tymże przepisie (w § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia) "wymagań", "o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmiany i uchylenia niektórych rozporządzeń."

W innym wyroku z dnia 16 października 2008 r. (sygn akt II GSK 382/08) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Dodatki wyrównawcze (płatności ONW) przysługują temu, kto użytkuje rolniczo grunt i zobowiązuje się go użytkować w dalszym ciągu przez co najmniej 5 lat od daty otrzymania pierwszej płatności ONW. Prawodawca wspólnotowy wprowadzając przesłanki uprawniające do otrzymania dodatku wyrównawczego, nie powiązał ich z jakąkolwiek formą władztwa nad użytkowanym gruntem".

8.5. Ustalenia organów w decyzjach objętych kontrolą sądu w niniejszym postępowaniu co do tego, że skarżąca zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni objętej zobowiązaniem ONW, oparte zostało na ustaleniach decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2009 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2009 r. odmawiającej skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2007 i nakładającej sankcję. Jak wskazały organy

w tych decyzjach, rozstrzygające o przyznaniu płatności jest, kto w danym roku gospodarczym użytkował grunty i utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej. Organy zauważyły, że są rozbieżności co do tego, kto na działce [...] dokonywał prac polowych (wykaszanie niedojadów, rozbijanie kretowisk), czy tylko skarżąca lub jej syn, czy też

w części inna osoba, ale w ocenie organów nie budziło wątpliwości, że z działki [...] korzystali członkowie wspólnoty gruntowej (wypas bydła). Organy wywiodły też na podstawie analizy przepisów dotyczących wspólnot gruntowych, że to wspólnota reprezentowana przez spółkę tworzoną przez jej członków na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zmianami) jest podmiotem uprawnionym do uzyskiwania płatności ONW jako posiadacz gospodarstwa rolnego. W sytuacji, kiedy spółka taka nie funkcjonowała, organ zbadał stan posiadania spornej działki i jej faktycznego użytkowania i doszedł do przekonania, że materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca użytkowała samodzielnie jakikolwiek fragment działki [...],

a więc nie była jego posiadaczem. Ubiegając się o dopłaty skarżąca powinna wykazać, że posiada grunty zgodnie w wnioskiem o dopłaty, a w sprawie dopłat za 2007 r. warunku tego w odniesieniu do działki [...] nie spełniła.

8.6. W ocenie Sądu organy dokonały wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, w szczególności § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW z 14 kwietnia 2004 r., uznając, że fakt iż skarżąca w 2007 r. nie była posiadaczem i wyłącznym użytkownikiem działki nr [...] jest równoznaczny ze spełnieniem określonej w tym przepisie przesłanki zaniechania działalności rolniczej na obszarze ONW. Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na obszarze ONW powinno być interpretowane zgodnie z celami wsparcia określonymi w przepisach rozporządzenia 1257/1999/WE, w szczególności: pkt 24 preambuły ("Wsparcie dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania powinno przyczyniać się do ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowywania terenów wiejskich, utrzymywania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej") i art. 13 ("Wsparcie dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania i obszarów z ograniczeniami rolnośrodowiskowymi będzie przyczyniać się do realizacji następujących celów:

- w celu zapewnienia korzystania z użytków rolnych i przyczyniania się przez to do utrzymywania żywotnej społeczności wiejskiej,

- w celu utrzymania terenów wiejskich,

- w celu utrzymania i wspierania systemów gospodarki rolnej, która w szczególności uwzględnia wymagania związane z ochroną środowiska.) To znaczy ocena czy doszło do zaniechania działalności rolniczej powinna być dokonywana w odniesieniu do tego, czy cele te nadal są spełniane, ewentualnie czy spełnianie tych celów zależy już od starań innych osób, niż osoba która pierwotnie otrzymała wsparcie.

Dokonując interpretacji § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW w sprawie dotyczącej gruntów wspólnoty gruntowej należy też mieć na uwadze specyfikę wspólnoty gruntowej wynikającą z ustawy o wspólnotach gruntowych. Z art. 5 tej ustawy wynika, że wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone miedzy uprawnionych do udziału w nich,

z drugiej strony zarządzanie wspólnotą należy do spółki, której powołanie zależy od organów państwowych (starosta ustala wykaz uprawnionych – art. 8 ustawy, a wójt powołuje spółkę przymusową w braku jej powołania przez uprawnionych – art. 25 ust. 2 ustawy). Zastosowana przez organy interpretacja taka jak w niniejszej sprawie uniemożliwiałaby w istocie uzyskanie dopłat ONW, nawet gdyby były realizowane cele finansowane tymi dopłatami przez uczestników wspólnoty gruntowej, lecz nie istniałaby (w tym na skutek zaniechań władzy publicznej), spółka mogąca z tych dopłat skorzystać

Reasumując, na gruncie okoliczności faktycznych sprawy błędna jest wykładnia

§ 9 ust. 2 rozporządzenia ONW sprowadzająca się do tego, że odmowa przyznania dopłat w 2007 r. wynikająca ze stwierdzenia, że inni niż skarżąca - uczestnicy wspólnoty korzystali z działki [...] wypasając bydło, przesądza o uznaniu, że skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na tej działce. Ta błędna wykładnia prawa miała wpływ na wynik sprawy, bowiem organ w istocie nie dokonał oceny stanu faktycznego pod kątem spełnienia prawidłowo wywiedzionych z § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW przesłanek uzasadniających zwrot dopłat.

To skarżąca w istocie oceniając intuicyjnie stan prawa, prawidłowo wyczuwała,

że o kontynuowaniu przez nią działalności rolniczej przy stosowaniu zwykłej dobrej praktyki rolniczej zgodnej z potrzebami ochrony środowiska naturalnego i utrzymywania terenów wiejskich, świadczy staranność w dokonywaniu na działce [...] stosownych zabiegów rolniczych, a nie to, kto z tej działki stanowiącej łąkę korzysta przez wypasanie zwierząt, zwłaszcza że tego na podstawie art. 5 ustawy o wspólnotach gruntowych nie mogła zabronić. Usprawiedliwiona była więc dokonywana przez nią taka ocena stanu faktycznego, gdy podejmując zobowiązanie do kontynuowania uprawy działki [...] przez okres 5 lat w celu uzyskiwania dopłat ONW działała

w przeświadczeniu, że jest to dopuszczalne zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istniała spółka do zarządzania wspólnotą gruntowa, a jej uczestnicy podejmowali starania, by wspólnie korzystać ze gruntów wspólnoty, nie tracą możliwości uzyskania wsparcia związanego ze spełnianiem przedmiotowych kryteriów dla dopłat ONW.

Organy ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane będą przyjąć wykładnię prawa materialnego, w szczególności § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW przedstawioną przez sąd. Ocena przesłanek utraty prawa do dopłat i obowiązku jej zwrotu powinna być dokonana w oparciu o ustalenia, kto i w jakiej części prowadził wymagane z punktu widzenia dobrej praktyki rolniczej zabiegi agrotechniczne na działce [...], czy zabiegi takie odpowiadały celom wsparcia obszarów ONW określonym w rozporządzeniu 1257/1999/WE. Do elementów dobrej praktyki rolniczej na łąkach należy też w tym przypadku zaliczać wypasanie bydła, jednak wobec tego, że grunt należy do wspólnoty gruntowej, korzystanie przez innych uczestników ze wspólnoty przez wypasanie nie może stać na przeszkodzie do uznania, że tylko jedna lub niektóre osoby dokonują zasadniczych zabiegów agrotechnicznych stanowiących o stosowaniu dobrej praktyki rolniczej (w tym wypadku w szczególności: koszenie niedojadów, rozkopywanie kretowisk itp.)

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.