Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 59/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 3 i 5, § 4 ust. 1, § 7
journal: Dz.U. 2005 nr 77 poz 672
law: Rozporządzenie MInistra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 200/10 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy N. odmówił przyznania T. W. świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, opału, energii elektrycznej, opłacenia należności za wodę, wywóz nieczystości, zakup żywności i opłacenie telefonu, motywując swoje stanowisko brakiem współpracy z pracownikiem socjalnym Ośrodka Pomocy Społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji materialnej. W uzasadnieniu aktu podano też, że wydanie decyzji powinno być poprzedzone każdorazowo ustaleniem stanu faktycznego, tj. sprawdzeniem, czy zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia, co następuje w toku postępowania dowodowego. Szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, niezbędnym do ustalenia wszystkich wymaganych okoliczności sprawy, jest rodzinny wywiad środowiskowy.

Składa się on na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń. Po stronie osoby zainteresowanej występuje obowiązek umożliwienia organowi dopełnienia czynności dokonania wywiadu środowiskowego, co wiąże się z określoną w art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zasadą współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie współdziałanie, o jakim mowa wyżej, nie miało miejsca, nie udało się bowiem przeprowadzić z wnioskodawczynią wywiadu rodzinnego. Po raz pierwszy pracownicy socjalni usiłowali przeprowadzić wywiad w dniu [...] listopada 2009 r., lecz nikt nie otworzył drzwi. Ponieważ nie przesłano informacji o terminie przeprowadzenia wywiadu, wyznaczono nową datę jego przeprowadzenia na dzień [...] listopada 2009 r., o czym T. W. została zawiadomiona w dniu [...] listopada 2009 r. Wówczas wywiadu również nie udało się przeprowadzić, ponieważ brama na posesję była zamknięta. Organ zaznaczył, że sytuacja taka trwa już od [...] sierpnia 2009 r. Pracownik socjalny nie jest wpuszczany na teren posesji, nie może porozmawiać z T. W., ani ustalić jej obecnej sytuacji zdrowotnej, mieszkaniowej i materialnej. Według organu brak współpracy uzasadnia odmowę przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego.

Po rozpoznaniu odwołania T. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 2 ww. ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednakże zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w tym przepisie (kryterium to dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł a dla osoby w rodzinie - 351,00 zł), przy jednoczesnym spełnieniu przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W toku postępowania ustalono, że dochód strony stanowi emerytura w kwocie [...] zł, przy czym podkreślono, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających prowadzenie wobec niej egzekucji komorniczej, na podstawie której zajęto kwotę [...]zł. Kolegium zwróciło także uwagę, że nawet, gdyby rzeczywiście nastąpiło zajęcie świadczenia emerytalnego, to i tak nie miałoby to znaczenia dla ustalenia dochodu strony, skoro art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje pomniejszenia dochodu o ściągane należności w drodze egzekucji komorniczej.

Ponieważ T. W. otrzymuje emeryturę, której wysokość przekracza kryterium dochodowe, wniosek jej rozpoznano w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy, według którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy.

Organ zaznaczył jednak, że dla przyznania pomocy w tym trybie niezbędne jest ustalenie sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawczyni, co oznacza konieczność przeprowadzenia wywiadu rodzinnego, stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy. Kolegium uznało, że bez współpracy wnioskodawczyni ograniczone są możliwości oceny sytuacji, w jakiej się ona znajduje i nie ma podstawy do ewentualnego stwierdzenia, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek określony w art. 41 pkt 1 ustawy. W ocenie organu odwoławczego uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu wskazuje na brak woli strony do współdziałania z pracownikiem socjalnym, a tym samym utrudnianie pracownikowi socjalnemu wykonywania jego obowiązków. Wniosek powyższy uzasadnia odmowę przyznania pomocy w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. stwierdziła, że przepis umożliwiający odmowę przyznania środków z pomocy społecznej z uwagi na brak współdziałania Ośrodek Pomocy Społecznej stosuje dowolnie i kiedy mu się podoba. Skarżąca podkreśliła, że jej dochód rzeczywisty wynosi [...] złote, ponieważ prowadzona jest wobec niej egzekucja komornicza, a ostatni wywiad miał miejsce w dniu [...] sierpnia 2009 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten jednoznacznie zatem wskazuje, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. Zasada ta nazywana zasadą subsydiarności w sposób oczywisty oparta jest na konstrukcji współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc, o czym zresztą wprost stanowi art. 4 ustawy. Zatem brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do zaniechania udzielenia żądanego świadczenia. Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jasno wynika, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym konieczności spełnienia innych jeszcze warunków, aby odmowa ta była możliwa. Wprawdzie odmowa przyznania pomocy oparta jest na uznaniu administracyjnym, wymagającym starannego uzasadnienia zajętego stanowiska, nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji może samodzielnie ocenić, czy brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy może być podstawą odmowy jej udzielenia.

Sąd I instancji podkreślił, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Wniosek ten opiera się na znaczeniu wywiadu dla oceny rzeczywistej sytuacji bytowo-majątkowej wnioskodawcy, co potwierdza art. 106 ust . 4 ustawy, ustanawiający wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści natomiast § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) wynika, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy.

Zatem rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca w dniu [...] listopada 2009 r. została zawiadomiona o terminie sporządzenia wywiadu w dniu [...] listopada 2009 r. Miała zatem wystarczająco dużo czasu na powiadomienie pracowników o obiektywnych okolicznościach wykluczających sporządzenie wywiadu we wskazanym terminie. Akta sprawy nie zawierają jednak jakichkolwiek informacji, pochodzących od skarżącej, które wskazywałyby na przeszkody uniemożliwiające przeprowadzenie wywiadu. Podobnie było po otrzymaniu w dniu [...] listopada 2009 r. kolejnego zawiadomienia o przeprowadzeniu wywiadu, tym razem w dniu [...] listopada 2009 r. Ponadto skarżąca nigdy nie wskazała jakiejkolwiek dogodnej dla niej daty, w jakiej wywiad można byłoby przeprowadzić, nie podawała także, którzy pracownicy socjalni mogliby dokonać wywiadu.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko organów, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. Nie uznał przy tym za uzasadniony zarzutu, jakoby przeprowadzenie wywiadu było niepotrzebne, skoro nie upłynęło jeszcze 6 miesięcy od daty sporządzenia ostatniej jego aktualizacji. Według § 2 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, zwrócenia się sądu lub starosty o wydanie opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej albo otrzymania orzeczenia sądu o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, socjalizacyjnego lub rodzinnego, a także powzięcia informacji o przemocy w rodzinie. W rozpoznawanym przypadku informacje o potrzebie przyznania pomocy organy uzyskały na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku z dnia [...] października 2009 r.

Akceptować należy zatem stanowisko organów o konieczności przeprowadzenia wywiadu aktualizacyjnego. Także art. 107 ust. 4 zd. 1 ustawy stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Wyjątek określa art. 107 ust. 4 zdanie 2 ustawy, według którego, w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie miał jednak zastosowania.

Błędnie bowiem skarżąca utożsamia przyznawane jej środki finansowe w ramach zasiłków celowych ze stałymi formami pomocy określonymi w ustawie, choć z pewnością zarówno ilość przyznanych jej świadczeń, jak i okres ich udzielania stwarza wrażenie stałej formy pomocy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. skargę kasacyjną złożyła T. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1/ art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie było podstaw do oceny, że zachodził przypadek szczególnie uzasadniony warunkujący możliwość przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego;

2/ art. 106 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędne przyjęcie, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego, co świadczy o braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Wskazując na powyższe zarzuty ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 150 % stawki minimalnej, oświadczając jednocześnie, że powyższe koszty nie zostały opłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że ustawodawca posługuje się w art. 41 ustawy o pomocy społecznej zwrotem nieostrym, który pozostawia organowi administracji uznanie, czy określona sytuacja faktyczna jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem".

Tymczasem ani organy administracji, ani też Sąd l instancji nie dokonały żadnych ocen w zakresie ustalenia, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organy administracji, jak i sąd nie mogą być zwolnione z obowiązku ustalenia, czy dana osoba starająca się o specjalny zasiłek celowy jest w takiej sytuacji, że zachodzi w stosunku do niej szczególnie uzasadniony przypadek. Zwolnienie powyższe jest tym bardziej niedopuszczalne, że skarżąca wskazywała powody, które według niej przemawiają za udzieleniem jej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. W ocenie skarżącej jej sytuacja powoduje, że zachodzi względem niej szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający jej przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków, opału, energii elektrycznej, opłacenia należności za wodę, wywóz nieczystości, opłacenia telefonu.

Orzekające w niniejszej sprawie organy, jak i też Sąd l instancji skupiły się wyłącznie na wykazywaniu, iż brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego, gdyż następuje odmowa współpracy skarżącej z organem.

Powyższe, zdaniem autora skargi kasacyjnej, stanowi naruszenie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym na organy pomocy społecznej został nałożony prawny obowiązek wszechstronnego rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną i ocenę, czy nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.

Ponadto, oceniając ewentualną odmowę współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę przy ustaleniu tejże odmowy, co powodowało, że w dniach [...] i [...] listopada 2009 r. wystąpiła niemożność dokonania wywiadu środowiskowego.

Tymczasem sytuacja życiowa skarżącej jest znana organowi pomocy społecznej. Skarżąca jest klientem Ośrodka Pomocy Społecznej w N. od dłuższego czasu, więc Ośrodkowi znane winny być perturbacje życiowe skarżącej. Organ pomocy społecznej powinien ustalić, co może być przyczyną tak "dziwnego" zachowania się skarżącej, że jego wynikiem jest "zamknięcie się w sobie", czy też postrzeganie zachowania się skarżącej jako ignorowania organów pomocy społecznej. Takie zachowanie miało swoją przyczynę w tragedii życiowej, która dotknęła skarżącą (śmierć jej dzieci), powinno więc powodować po stronie organów pomocy społecznej dużą ostrożność w ocenie podania o przyznanie określonej pomocy społecznie, a nie być przesłanką zwalniającą organ administracji od wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej jej autor sformułował jedynie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Uznać więc należało za miarodajny stan faktyczny ustalony w zaskarżonym wyroku. To z kolei oznacza, że fakt uniemożliwienia przez skarżącą przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego nie został w żaden sposób zakwestionowany. Zresztą autor skargi kasacyjnej wprost stwierdza, że okoliczność taka miała miejsce, a jako usprawiedliwienie takiego zachowania podaje osobiste przeżycia skarżącej. Tymczasem przeżycia takie, niewątpliwie tragiczne i budzące współczucie, nie mogą determinować działań organów administracji, zobowiązanych do przestrzegania przepisów prawa. Zatem organy administracji nie miały obowiązku ustalania przyczyn postępowania skarżącej, uniemożliwiającego przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Tym bardziej, że skarżąca, mimo tragicznych zdarzeń, nie wykazuje nieporadności i braku konsekwencji w dochodzeniu zgłaszanych przez siebie żądań wobec organu pomocy społecznej. Skoro skarżąca jest w stanie kierować swoimi sprawami, co w rozpatrywanym przypadku przejawia się w precyzyjnym określeniu swoich aktualnych potrzeb bytowych oraz ich dochodzeniu w stosownym trybie, to uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego należało ocenić w kategoriach braku chęci współpracy wnioskodawczyni z organem pomocy społecznej. Skutki zaś takiej postawy określa art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do jego treści, w zakresie znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10).

Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ww. ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416).

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi.

Zatem nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 2 i art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przedstawione wyżej rozważania nie pozostawiają wątpliwości, że uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego upoważniało organy do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy.

Nie mógł również przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Stosownie do jego treści w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, w ślad za organami, całkowicie pominął kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", warunkującego w myśl cytowanego przepisu przyznanie zasiłku celowego specjalnego, koncentrując się jedynie na okoliczności nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego na skutek działań strony.

Tymczasem właśnie uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego spowodowało, że organy administracji pozbawione zostały możliwości oceny, czy ten "szczególnie uzasadniony przypadek" miał w przypadku skarżącej miejsce.

Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu (wykonywanych przez pracownika socjalnego), a w szczególności przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego), wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 7, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę.

Skoro zatem organ nie miał możliwości przeprowadzenia takiego wywiadu, pozbawiony został możliwości dokonania jakiejkolwiek oceny, czy zaistniały przesłanki do udzielenia skarżącej pomocy w postaci przyznania określonego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłku celowego specjalnego. Tym samym jakiekolwiek rozważania, czy wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" nie mogły się znaleźć w kwestionowanej obecnie decyzji. Tym bardziej, że podstawą odmowy przyznania zasiłku był brak współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc, a nie niezaistnienie przesłanek z art. 41 pkt 1 ustawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, które w rozpoznawanej sprawie złożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.