Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 399/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...]...] grudnia 2021 r., znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...]decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia po wszczęciu postępowania na wniosek A. M. nieważności decyzji Starosty [...] z [...]września 2020 r., znak: [...], uchylającej (na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: "Pr. bud."), decyzję Starosty [...] z [...] września 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. M.pozwolenia na budowę stawu rybnego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]

Od powyższej decyzji z [...] sierpnia 2021 r., A.M.złożyła odwołanie.

GINB powołując się na orzecznictwo wskazał na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. oraz opisał definicję rażącego naruszenia prawa. Podał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji (w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę) - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Analiza akt sprawy wykazała, że w wyniku stwierdzenia istotnych odstępstw przy budowie stawu rybnego na działkach nr ew. [...], [...] i [...], położonych w miejscowości [...], od projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") decyzją z [...]sierpnia 2019 r., znak: [...] (na podstawie ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.), nałożył na A.M. - obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy pełnobranżowego projektu budowlanego zamiennego stawu rybnego na działkach nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], uwzględniającym wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie ww. obiektu budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, w terminie do dnia [...] marca 2020 r. Następnie PINB decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...] (na podstawie art. 155 k.p.a.), zmienił decyzję PINB z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w której podany termin wykonania nałożonego obowiązku - marca 2020 r., zmieniono na września 2020 r., a pozostałe warunki decyzji pozostały bez zmian.

Starosta [...] decyzją z [...]września 2020 r., znak: [...] (na podstawie art. 36a ust. 2 Pr. bud.), uchylił ww. decyzję Starosty [...] z [...] września 2012 r., nr [...]

Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja w oparciu o art. 36a ust. 2 Pr. bud., powinna zostać wydana niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. PINB wydając kontrolowaną decyzję z 30 września 2020 r., nie naruszył rażąco art. 36a ust. 2 Pr. bud. Organ architektoniczno-budowlany wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 36a ust. 2 Pr. bud., związany jest treścią decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z całą pewnością nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 36a ust. 2 Pr. bud.

Przytaczając treść art. 107 § 1 k.p.a. organ uznał, że kwestionowana decyzja spełnia wymogi ww. przepisu, z wyjątkiem pkt 3 tj. decyzja nie zawiera oznaczenia strony lub stron. Zatem doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że powyższe naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedną z podstawowych i niezbędnych cech rażącego naruszenia prawa jest oczywistość danego naruszenia. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Pomimo, że w treści zaskarżonej decyzji Starosty Puławskiego z 30 września 2020 r. nie określono konkretnie strony postępowania, to w miejscu "otrzymują" wskazana została strona postępowania: "Inwestor". Powyższa decyzja uchyliła na podstawie art. 36a ust. 2 Pr. bud., ww. decyzję Starosty [...] z [...]września 2012 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. M.pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest zatem bezpośrednio związana z decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestorem w sprawie jest A. M.co wprost wynika z powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę.

GINB (mając na uwadze oznaczenie w zaskarżonej decyzji strony postępowania jako "Inwestor", a także bezpośredni związek decyzji uchylającej na podstawie art. 36 ust. 2 Pr. bud., z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz analizę akt przedmiotowej sprawy, z której wprost wynika tożsamość strony) - stwierdził, że powyższemu naruszeniu art. 107 § pkt 3 k.p.a. nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodał, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2020 r., została skutecznie doręczona inwestorowi – A. M. na podstawie art. 43 k.p.a. Strona w trybie odwoławczym nie kwestionowała otrzymanej decyzji.

Stosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności powinno odbywać się z zachowaniem szczególnej ostrożności, gdyż godzi ono w fundamentalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jako wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2020 r., nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził nadto, że bez wpływu pozostają zarzuty odwołania, wskazujące na pominięcie przez organ I instancji "faktu, że decyzją WUG w [...] z dnia 22 czerwca 2021 (w aktach sprawy) została uchylona w całości ze skutkiem umorzenia postępowania, decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w[...] z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], ustalającej opłatą podwyższoną za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji (...)" a także "faktu, w stosunku do ostatecznej decyzja PINB w [...] z dnia [...].10.2020. zn. [...], nakazującej rozbiórkę stawu rybnego na działkach nr [...]; [...] 4[...], obręb [...] w miejscowości [...] jest prowadzone postępowania w przedmiocie wygaśnięcia tej decyzji". Powyższe okoliczności, jako nieistniejące w dacie wydania kontrolowanej decyzji, nie mogą mieć wpływu na wynik postępowania.

Za całkowicie bezzasadny uznał organ zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP. Organ wojewódzki przeprowadził postępowanie w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a podjęte orzeczenie nie narusza wskazanych przepisów postępowania administracyjnego.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. M.wnosząc pismem datowanym na [...] stycznia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

" I. Przepisów prawa procesowego:

1) art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w związku z nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa;

2) art. 7, art. 8 KPA art. 11 KPA 107 §1 i 3 KPA

a) poprzez przeprowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie strony do władzy publicznej;

b) poprzez sporządzenie decyzji, której sentencja jest niespójna z treścią uzasadnienia i która to sentencja w istocie nie zawiera faktycznych podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy uchylenia skarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2020r. znak [...], uchylającej pozwolenie na budowę stawów rybnych;

2) art. 156 § 1 pkt 2 pkt 2 KPA w związku z odmową uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego (dalej organ I instancji) z dnia 13 sierpnia 2021 r. zn. [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2020r. znak [...], uchylającej pozwolenie na budowę stawów rybnych, w sytuacji, gdy skarżona decyzja rażąco narusza obowiązujące prawo". Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że wydana decyzja Starosty z [...]września 2020 r., zawiera kwalifikowane wady prawne, w związku z brakiem wskazania w niej adresata. Podała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i piśmiennictwem - brak adresata decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. W konsekwencji pismo to nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, czy pismo to zostało stronie doręczone. Za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki takie jak oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Brak chociażby jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji powoduje wykluczenie ustalenia podstawowych elementów stosunku prawnego i nie mamy wówczas do czynienia z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot.

Zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja nie wskazuje jej adresata, co przekreśla wydany dokument zarówno jako decyzję jak i rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Narusza ponadto art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej, a także poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób niespełniający wymogów art. 107 § 3 k.p.a., w tym brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji. Liczne niedomówienia oraz bardzo ogóle sformułowania zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z obowiązującym prawem oraz przyjętą linią orzecznictwa prowadzą do niewykonalności decyzji, a tym samym zgodnie z art. 156 §1 pkt 5 k.p.a., do uznania jej za nieważną.

W przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, bowiem zaistniały w niej niezbędne przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Zdaniem skarżącej nie można zaakceptować tezy organu I instancji, że adresata decyzji wskazują akta sprawy. Adresata decyzji nie można domniemywać, tudzież szukać w aktach sprawy. Stanowisko organu II instancji pomija utrwaloną linię orzeczniczą wskazującą, że kwalifikowanym naruszeniem prawa w zakresie oznaczenia strony (adresata decyzji) będzie tylko takie oznaczenie, które nie pozwala na ustalenie (odczytanie z treści decyzji), do kogo w rzeczywistości decyzja ta została skierowana (wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1395/13). Ani w osnowie decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano, kto jest adresatem decyzji. Uchybienie to skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 pkt 2 k.p.a., i z tych względów należy je ocenić jako rażące uchybienie przepisom postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie skarżącej, wydanie decyzji nastąpiło w stosunku do osoby anonimowej. GINB nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów stwierdzając, że są one niezasadne. Organ II instancji pominął podnoszony fakt, że decyzją WUG w [...] z [...]czerwca 2021 (w aktach sprawy) została uchylona w całości ze skutkiem umorzenia postępowania, decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], ustalającej opłatą podwyższoną za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji w wysokości 516 237,00 zł, za wydobycie w okresie od 24 lipca 2017r. do 29.05.2018r., 20 816 ton piasku, na działkach nr [...]; [...]; [...], obręb [...] w miejscowości [...]. Organ II instancji pominął także znany mu fakt, w stosunku do ostatecznej decyzji PINB w [...] z [...] października 2020r., znak: PINB. 5160/29/19/Ż (nakazującej rozbiórkę stawu rybnego na działkach nr [...]; [...]; [...], obręb [...] w miejscowości [...]) prowadzone jest postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia tej decyzji. Informacje znane organowi I i II instancji wskazują, że OUG i Starosta [...]wykorzystali prawo do zablokowania budowy stawów i zainicjowania działań, które nie mogą być zaakceptowane.

W art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 i 7 k.p.a., przewidziana jest zasada działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa i przestrzegania praworządności. Powyższe przesłanki zostały pominięte przy ocenie stopnia wadliwości wydanej decyzji Starosty z [...]września 2020r., a także decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Sposób rozpatrzenia zarzutów odwołania uprawnia do postawienia zarzutu, że naruszono art. 15 k.p.a.

Skarżąca powołując się na orzecznictwo dodała, że brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, a także brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji - uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności. Zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP nie ma charakteru wyłącznie formalnego, który by powodował, że konstytucyjne uwarunkowania dotyczące treści przepisów prawnych nie wynikają z art. 7, ale z klauzuli wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i pozostałych zasad ustrojowych.

Opisując zasadę (cechy) dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określone w art. 78 Konstytucji RP zaznaczyła, że organ odwoławczy nie może w takim samym stanie faktycznym uznać częściowo zarzutów skarżącej, a pozostałe oddalić jako niezasadne, pomijając wszelkie dowody przemawiające na korzyść skarżącej! Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie stosownego orzeczenia zawsze po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania w sprawie, zgodnie z wymogami określonymi przepisami k.p.a. Organ odwoławczy związany jest zasadą gwarancyjną zawartą w art. 8 k.p.a. Organy administracyjne mają obowiązek działać racjonalnie, a nie arbitralnie. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.).

Zdaniem skarżącej nie ma podstaw prawnych i faktycznych, aby uznać za w pełni wiarygodne i pełnowartościowe dywagacje organu II instancji, że decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa, ze względu na ich chwiejność, wewnętrzną sprzeczność, niespójność, nieprawdopodobieństwo przedstawionej w nich wersji wydarzeń, wreszcie braku potwierdzenia w innym materiale dowodowym, a także sprzecznością z dostępnym materiałem dowodowym. Nie dokonując ustaleń, co do braku wskazania adresata decyzji - GINB wydał zaskarżoną decyzję z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Liczne niedomówienia oraz bardzo ogóle sformułowania zawarte w zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji, zgodnie z obowiązującym prawem oraz przyjętą linią orzecznictwa prowadzą do niewykonalności decyzji, a tym samym zgodnie z art. 156 §1 pkt 5 k.p.a., do uznania jej za nieważną, czego organ odwoławczy zaniechał.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że organa administracji publicznej, dokonujące kontroli decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, nie prowadzą postępowania administracyjnego, które było przedmiotem kwestionowanej decyzji. Ich obowiązkiem jest bowiem dokonanie oceny wyłącznie w zakresie tego, czy kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wynika to wprost z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu, było postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, było ustalenie, czy decyzja, objęta kontrolą organu, rzeczywiście była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego. Powołane wyżej poglądy judykatury są nadal prezentowane w orzecznictwie.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje.

Konsekwencją prawną istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego lub udzielonego pozwolenia na budowę jest nakazanie przez organ nadzoru budowlanego sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ ten jednocześnie określa termin, w którym inwestor musi powyższy obowiązek wykonać. Obowiązek takiego działania organu nadzoru budowlanego został określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Jak wynika z akt sprawy, w związku z istotnym odstąpieniem przez skarżącą od zatwierdzonego projektu budowlanego stawu rybnego na działkach nr ewid. [...] [...], [...] w [...]e, PINB decyzją z [...]sierpnia 2019 r., znak: [...] na podstawie ww. przepisu nałożył na nią obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy "pełnobranżowego projektu, uwzględniającym wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie ww. obiektu budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi", określając termin do dnia [...] marca 2020 r. Termin ten został następnie przez organ zmieniony na [...] września 2020 r.

Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 2 Pr. bud., organ administracji architektoniczno budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Decyzja uchylająca ma więc charakter związany – w wypadku wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. właściwy organ zobowiązany jest do uchylenia pozwolenia na budowę.

Nie jest przedmiotem sprawy zawisłej przed tut. Sądem prawidłowość ww. decyzji PINB z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]. Do czasu potencjalnego jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym korzysta ona z powagi prawidłowego rozstrzygnięcia; stąd też nie istnieją jakiekolwiek prawne wątpliwości co do tego, że Starosta [...]i decyzją z [...] września 2020 r. miał obowiązek uchylić na podstawie art. 36a ust. 2 Pr. bud. własną decyzję z 19 września 2012 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej A. M. pozwolenia na budowę stawu rybnego na działkach nr ewid. [...] [...] i [...] położonych w [...]

Przywołana przez skarżącą podstawa zarzucanej ww. decyzji Starosty nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) dotyczyła "rażącego naruszenia prawa materialnego art. 36a ust. 2 Prawa Budowlanego w związku z brakiem wskazania w wydanej decyzji jej adresata" (vide inicjujące postępowanie nadzwyczajne podanie skarżącej z 11 maja 2021 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyjaśnia, że przedmiotem decyzji wydawanej w trybie art. 36a ust. 2 Pr. bud. nie jest nałożenie na stronę obowiązku lub przyznanie jej prawa, ale wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z uwagi na wskazane w tym przepisie przesłanki (powołanie się na decyzję organu nadzoru budowlanego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). Stroną takiej decyzji jest więc zawsze ta osoba, na rzecz której pozwolenie było udzielone.

Element składowy decyzji administracyjnej, jakim jest oznaczenie stron lub strony (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie musi być zamieszczony w treści rozstrzygnięcia decyzji (w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.); wystarczającym jest, jeśli wynika to z treści uzasadnienia decyzji, które również – art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. – jest jej elementem składowym lub ze wskazania stron, którym decyzja jest doręczana.

Jak wynika z treści uzasadnienia kwestionowanej co do ważności decyzji Starosty z 1 października 2020 r., strona została przez organ określona w uzasadnieniu (jako "Inwestor"). Powiązanie treści i podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 36a ust. 2 Pr. bud.) ze wskazaniem na art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. powoduje, że nie sposób za stronę uznać innej osoby, niż A. M., inwestor zezwolonej budowy decyzją Starosty z [...] września 2012 r. Została ona też wskazana (również jako "inwestor"), jako adresat decyzji i decyzję tą otrzymała.

Dlatego też błędnie uznał GINB, że naruszony (choć nie rażąco) został art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Błąd ten nie miał jednakże wpływu na wynik sprawy, a więc nie mógł być podstawą uchylenia decyzji przez tut. Sąd.

Ponadto warto wyjaśnić, ze stanowisko skarżącej, w którym twierdzi ona, że kwestionowana co do ważności decyzja Starosty nie była aktem administracyjnym jest zaś o tyle niekonsekwentne, że z uwagi na treść art. 156 § 1 k.p.a. nie można skutecznie prawnie domagać się stwierdzenia nieważności "nie aktu", a więc czynności organu niebędącej decyzją lub postanowieniem.

Organ II instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia art. 15 k.p.a. "w związku z nierozpoznaniem (...) sprawy". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB sprawę – jako organ odwoławczy – rozpoznał i dokonał własnych ustaleń stanu faktycznego, co też opisał w uzasadnieniu faktycznym. Dokonał również na jego podstawie własnej subsumpcji prawnej, co przedstawił w u8zasadnieniu prawnym decyzji. Tym samym spełniony został wymóg z art. 107 § 3 k.p.a., a to, że skarżąca nie zgadza się z organem nie świadczy jeszcze o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

Niezasadny był ponadto zarzut przeprowadzenia przez GINB postępowania w sposób podważający zaufanie strony do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zaufanie, o którym mowa w art. 8 § 1 k.p.a., nie jest tożsame z zadowoleniem strony z wydanej decyzji. Jeżeli – co pozytywnie ocenia tut. Sąd – organ zachował się zgodnie z prawem podejmując rozstrzygnięcie, wyjaśnił jego przesłanki oraz nie dopuścił się dowolności w ocenie dowodów, które (w granicach prowadzonej sprawy) zostały prawidłowo zebrane i ustalone, a następnie niewadliwie przedstawił w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny i prawny, to takie zachowanie organu buduje zaufanie do władzy publicznej. Analizując akta sprawy i zebrane w niej dowody należy stwierdzić, że organa obu instancji postępowały zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Niezrozumiałe – w kontekście analizy treści zaskarżonej decyzji – jest, czemu jej rozstrzygnięcie (określane przez skarżącą, jako "sentencja") byłoby "niespójne z treścią uzasadnienia". Rozstrzygnięcie zawiera też prawidłowo wskazaną podstawę prawna – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż jego treścią było utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Z powodów już wskazanych w poprzedzającej części, GINB nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z odmową uchylenia decyzji Wojewody[...] i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 pkt 2 k.p.a., wobec braku ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności Starosty [...] z [...]września 2020 r. – nie tylko wymienionych w tym punkcie, ale również w pozostałych 6 punktach art. 156 § 1 k.p.a.; co zresztą organ podkreślił w swej decyzji.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola zaskarżonej decyzji i sądowa ocena prawna wyrażona w tej sprawie powodują, że za całkowicie niezasadne należy uznać podniesione – acz pośrednio – zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej. Nie został więc naruszony ani art. 2, ani art. 7 Konstytucji RP. Skarżącej nie zostało też odjęte prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), gdyż wniosła skutecznie procesowo środek odwoławczy od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. Przez to "prawo zaskarżenia" nie należy bowiem rozumieć obowiązku organu II instancji do orzeczenia zgodnego z odwołaniem, ale prawo poddania sprawy ponownemu rozstrzygnięciu przez organ II instancji, co w tej sprawie miało właśnie miejsce.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.