Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 293/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXIII/179/12 w sprawie regulaminu czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXIII/179/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r., nr 236, poz. 2008). Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r. pod poz. 191.

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Wojewoda wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewoda podniósł w treści skargi szereg zarzutów dotyczących zaskarżonej uchwały. Po pierwsze Wojewoda zarzucił organowi brak określenia wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania wszystkich obowiązkowych frakcji odpadów komunalnych, a mianowicie: metalu oraz przeterminowanych chemikaliów, pomimo obowiązku nałożonego na organ w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie skarżącego nie jest wystarczające wskazanie w § 1 ust. 2 regulaminu, że "właściciele nieruchomości powinni prowadzić selektywną zbiórkę odpadów zgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku z gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391)". Na Radzie Gminy spoczywa obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz określenia wymagań w tym zakresie. Rada Gminy nie może zatem w tej materii odsyłać adresatów regulaminu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zdaniem Wojewody delegacji ustawowej nie wypełnia również § 8 ust. 1 i 2 uchwały, który dotyczy selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jednakże nie reguluje kwestii metali oraz przeterminowanych chemikaliów, odnosi się jedynie do przeterminowanych leków.

Skarżący zwrócił również uwagę, iż Rada Gminy w skarżonym regulaminie nie określiła warunków rozmieszczenia pojemników na drogach publicznych, do czego była zobowiązana mocą art. 4ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wojewoda zarzucił organowi umieszczenie w zaskarżonej uchwale powtórzeń i dokonanie modyfikacji przepisów obowiązujących ustaw, co jego zdaniem stanowi istotne naruszenie § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Następnie skarżący zarzucił organowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z uregulowaniem przez organ kwestii będących już przedmiotem regulacji aktów obowiązujących oraz nałożeniem na właścicieli obowiązki, do których nie był upoważniony. Zdaniem Wojewody § 1 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 1 pkt 3 stanowią powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z kolei w § 2 ust. 1 regulaminu Wojewoda uznał, iż Rada zobowiązując właścicieli nieruchomości do usunięcia sopli dachowych powstałych na chodniku przyległym do posesji, wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego, gdyż mogła jedynie postanowić o uprzątnięciu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a zatem z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Dalej skarżący zwrócił uwagę, iż § 2 ust. 5 regulaminu stanowi powtórzenie art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy.

Ponadto skarżący wskazał, iż regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczy właścicieli nieruchomości, przez których rozumie się również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Nie ma zatem potrzeby, jak ma to miejsce w § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały, wskazywania osobno właścicieli nieruchomości i lokatorów. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązkiem rady było określenie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. W § 5 i § 6 regulaminu Rada Gminy określiła minimalne pojemności pojemników dla właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych, jeżeli korzysta z nich kolejno: 10-15 osób, 16-25 osób, 26-30 osób i 31-35 osób (§ 5), a dla segregowanych kolejno: do 10 osób, 11-20 osób, 21-30 osób i 31-40 osób (§ 6). Nie została natomiast uregulowana kwestia nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w których zamieszkuje więcej niż 35 i 40 osób.

Wojewoda zaznaczył, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, który musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Jest on zatem adresowany i obowiązuje określone ogólnie kategorie podmiotów, określa zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, nie może konsumować się przez jednorazowe zastosowanie oraz jego działanie zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Wobec powyższego akt prawa miejscowego powinien być skonstruowany tak, aby w sposób abstrakcyjny i generalny regulował (zgodnie z delegacją ustawową) wszelkie możliwe sytuacje, które mogą wystąpić na terenie gminy. Nie może natomiast regulować tych kwestii wybiórczo.

W ocenie skarżącego istotne naruszenie prawa stanowi również zapis § 8 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym "odpady komunalne należy gromadzić w pojemnikach lub w przeznaczonych do tego celu workach, dostarczanych przez podmiot zajmujący się zbiórką selektywną". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący zwrócił uwagę, iż Rada Gminy nie może w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zobowiązać podmiot zajmujący się selektywną zbiórką do dostarczania pojemników lub worków na odpady komunalne. Jak już wskazano powyżej regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczy właścicieli nieruchomości. W regulaminie nie powinny znaleźć się zdaniem skarżącego uregulowania dotyczące obowiązków podmiotów innych niż właściciele nieruchomości, w tym przypadku podmiotów odbierających odpady.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej wydany został również zdaniem Wojewody § 3 ust. 4, w którym Rada postanowiła, że mycie i dezynfekcja pojemników na odpady należy do obowiązków przedsiębiorcy odbierającego odpady oraz § 10 ust. 8 i 9 regulaminu. Ponadto obowiązki zarządzającego drogą publiczną w zakresie czystości i porządku znajdują się w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dlatego nie ma potrzeby regulowania tych kwestii w niniejszym regulaminie.

Zdaniem Wojewody Rada przekroczyła także granicę delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rozstrzygając w § 15 ust. 4 regulaminu o kosztach deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 wskazanej ustawy uprawnia radę gminy, wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, nie zaś do stanowienia o tym, kto będzie ponosił koszty związane z deratyzacją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie, nie wnosząc zastrzeżeń do skargi.

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podał, iż w dniu [...] kwietnia 2013 r. została podjęta przez Radę Gminy nowa uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 25 kwietnia 2013 r. pod poz. 1164.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z

§ 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była uchwała Rady Gminy Nr XXIII/179/12 z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Zaskarżony regulamin stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, na co wskazuje wprost treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, dalej zwanej ustawą). Zatem zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Skarga na w/w akt złożona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zgodnie z którym po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia przez wójta, jeżeli organ nadzoru nie skorzystał z uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia we własnym zakresie może skorzystać z uprawnienia zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd, w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu, uznał skargę Wojewody za uzasadnioną. Zdaniem Sądu, Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

Należy zauważyć, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr XXIII/179/12 stanowi akt prawa miejscowego, więc wniosek organu o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa nie może zostać uwzględniony.

Naruszenia, które stały się przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały należało podzielić na kilka grup, poddając je kolejno analizie.

Pierwsza grupa naruszeń odnosi się do kwestii powtórzenia w zaskarżonej uchwale regulacji zawartych w przepisach ustawowych. Sąd podkreśla, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10).

Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze i jurysprudencji, iż ,,Zasady techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części. Uznać należy, iż Zasady techniki nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Są one bowiem zbiorem reguł wskazujących jak poprzednie konstruować akty normatywne. Zwrócić należy jednak uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie Zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Tak też zrozumianego istotnego naruszenia dopuścił się w w/w zakresie skarżony organ.

Naruszenie o jakim mowa powyżej dotyczy w przedmiotowej sprawie § 2 ust. 5 uchwały, który stanowi obowiązek pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przyległych do drogi publicznej przez właścicieli nieruchomości należy do zarządcy drogi. Treść cyt. przepisu stanowi powtórzenie art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy, co w świetle wcześniejszych rozważań uznać należało za istotne naruszenie prawa skutkujące konicznością stwierdzenia jego nieważności. Naruszeniem tego rodzaju dotknięty jest również § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowiący, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania na terenie nieruchomości czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacji sanitarnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Jest to powtórzenie treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Kolejne naruszenie polegało na przekroczeniu udzielonego organowi upoważnienia w przepisie stanowiącym podstawę wydania uchwały t.j. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zauważyć należy, iż przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to Rada Gminy mogła dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Podkreślić należy, iż elementy wskazane w powyższym przepisie mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07).

Powyższe stało się podstawą do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1, § 3 ust. 4, § 10 ust. 8 i 9 i § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały.

Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 uchwały właściciele nieruchomości mają obowiązek usunięcia śniegu, lodu, sopli dachowych, błota oraz innych zanieczyszczeń powstałych na chodniku przyległym do posesji. Po pierwsze obowiązek ten uregulowany został już w treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a zatem stanowi powtórzenie regulacji ustawowej, ale jednocześnie w zakresie dotyczącym obowiązku usuwania sopli dachowych stwierdzić należało, iż organ dopuścił się przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy, gdzie mowa jest wyłącznie o uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zwrócić należy uwagę, iż treść w/w przepisu jest nieprecyzyjna, dotyczy bowiem sopli dachowych powstałych na chodnikach przyległych do posesji. W tej sytuacji jeżeli organ zamierzał nałożyć obowiązek usunięcia sopli dachowych, które spadły na chodnik (ale nie mogły na nim powstać) to stanowią one ,,inne zanieczyszczenia", które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 właściciel nieruchomości ma obowiązek usunąć z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Jeżeli natomiast organ zamierzał nałożyć obowiązek usunięcia sopli dachowych z dachu to uznać należy to z kolei za przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, w którym mowa jest o uprzątaniu w/w zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a dach budynku za taką część nie sposób uznać.

W § 3 ust. 4 uchwały Rada ustaliła, iż pojemniki poddaje się obligatoryjnemu myciu i dezynfekcji przez przedsiębiorcę odbierającego odpady co najmniej jeden raz w roku w miesiącach letnich oraz naprawie i konserwacji ciągłej lub wymianie całkowicie uszkodzonych. Regulacja ta podjęta została przez Radę z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez nałożenie obowiązku w w/w zakresie na podmiot odbierający odpady, pomimo braku do tego upoważnienia. Ponadto zauważyć należy, iż w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przewidziano, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zatem § 3 ust. 5 stanowi z kolei powtórzenie w/w regulacji ustawowej.

Przekroczeniem upoważnienia ustawowego dotknięte zostały także § 10 ust. 8 i 9 uchwały, stanowiące, iż: odbierający odpady komunalne ma obowiązek opróżnienia koszy na śmieci na terenach lub w obiektach służących do użytku publicznego z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu i zagniwaniu odpadów (§ 10 ust. 8); obowiązek określony w ust. 8 dotyczy także zarządzającego drogą publiczną, znajdującą się na obszarze zabudowanym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz w odniesieniu do przystanków komunikacji publicznej i przedsiębiorców użytkujących te przystanki (ust.9). Delegacja ustawowa nie upoważnia gminy do nałożenia obowiązku na podmiot odbierający odpady, a z kolei obowiązki nałożone na zarządcę drogi znajduje uregulowanie w art. 5 ust. 4 ustawy.

Zauważyć należy, iż również § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym w przypadku gdy technicznie jest możliwe przyłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji, jest ono obowiązkowe, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona obowiązkowe jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach, stanowi przepis wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Regulacja ta stoi ponadto w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdzie ustawodawca wskazał, iż przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego wskazujące na naruszenie przez Radę w sposób istotny w treści § 5 i 6 uchwały. W § 5 ustalono dla lokatorów i właścicieli nieruchomości w budynkach wielorodzinnych minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych jeżeli z nich korzysta:

1) nie mniej niż 10 osób i nie więcej niż 15 osób – w wymiarze 2x240l,

2) nie mniej niż 16 osób i nie więcej niż 25 osób – w wymiarze 1100l

3) nie mniej niż 26 osób i nie więcej niż 30 osób – w wymiarze 1100 l i 240l

4) nie mniej niż 31 osób i nie więcej niż 35 osób – w wymiarze 1100 l i 2x240l.

W § 6 uchwały ustalono dla lokatorów i właścicieli nieruchomości w budynkach wielorodzinnych minimalną pojemność pojemników (żółty, zielony, niebieski) przeznaczonych do zbierania segregowanych odpadów komunalnych dla każdego z rodzaju selektywnie zbieranych odpadów, jeżeli z nich korzysta:

1) nie więcej niż 10 osób – w wymiarze 120l,

2) nie mniej niż 11 osób i nie więcej niż 20 osób – w wymiarze 240l,

3) nie mniej niż 21 osób i nie więcej niż 30 osób – w wymiarze 240l i 120 l,

4) nie mniej niż 31 osób i nie więcej niż 40 osób – w wymiarze 2x240l.

W ten sposób organ dopuścił się podmiotowego ograniczenia zakresu obowiązywania regulaminu, w sposób sprzeczny z art. 4 ust. 1 ustawy, w którym to ustawodawca ustalił już zakres obowiązywania regulaminu używając sformułowania " na terenie gminy", a po drugie nie udzielił w tym względzie radzie gminy innych kompetencji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06). Podkreślić należy, iż regulamin obowiązuje na terenie gminy i do przestrzegania jego postanowień obowiązany jest każdy kto znajdzie się w okolicznościach objętych zakresem stosowania zawartych w nim norm prawnych. Tymczasem w § 5 i § 6 uchwały organ dopuścił się zawężenie adresatów do ,,lokatorów i właścicieli". Ponadto w art. 4 ust. 2 pkt 2 rada gminy obowiązana została do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a w § 5 i 6 uchwały regulacja w tym zakresie ograniczona została do lokatorów i właścicieli nieruchomości w budynkach wielorodzinnych, w których korzysta z pojemników nie więcej niż 35 i 40 osób, bez odniesienia się do budynków wielorodzinnych, w których korzystać z pojemników mogłoby więcej osób niż w/w limit. Powyższe uregulowanie zdaniem Sądu stanowi istotne naruszenie w zakresie przepisu upoważniającego tj. art. 4 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Sądu stwierdzeniu nieważności podlega również § 1 ust. 2 uchwały, który wskazuje, iż właściciele nieruchomości powinni prowadzić selektywną zbiórkę odpadów zgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż nie stanowi on wypełnienia obowiązku określonego w przepisie upoważniającym tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. W dalszej części skarżonej uchwały w rozdziale 4 znajduje się co prawda szczegółowa regulacja w przedmiocie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych jednakże narusza ona przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, gdyż w treści § 8 uchwały brak jest uregulowania dotyczącego chemikaliów.

Podkreślić należy, że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 8 listopada 2007 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 531/07 (Lex Polonica 2117632), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż z literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rada winna zatem ująć w przedmiotowym regulaminie wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, bowiem zawiera on normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2006 roku (sygn. akt II SA/Bd 845/2006, LexPolonica nr 2117621) stwierdzono nadto, iż wykładnia gramatyczna art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy jest zatem nie tylko uprawniona, lecz zobligowana do uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, podobnie jak i przekroczenie upoważnienia, uznawany jest za istotne naruszenie prawa (vide: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki, Bogusław Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" LexisNexis Warszawa 2007, str. 155 - 156, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Op 445/2006 niepubl.).

Skarżący wskazał także na brak uregulowania w zaskarżonej uchwale prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w zakresie metali jednakże zwrócić należy uwagę, iż w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawodawca nie wymienił metali, zatem zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony.

Dodać ponadto należy, iż § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym właściciele nieruchomości powinni prowadzić selektywną zbiórkę odpadów komunalnych, które należy gromadzić w pojemnikach lub w przeznaczonych do tego celu workach, dostarczanych przez podmiot zajmujący się zbiórką selektywną, stanowi powtórzenie regulacji ustawowej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz jego modyfikację, prowadząc do istotnego naruszenia prawa.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż w dniu orzekania tj. 25 kwietnia 2013 r. zaskarżona uchwała stała się aktem nieobowiązującym, który został usunięty z obrotu prawnego na podstawie § 20 uchwały Nr XXVII/213/13 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Zgodnie bowiem z treścią § 21 w/w uchwała akt ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała ogłoszona została w dniu 25 kwietnia 2013 r.

Bez względu jednak na okoliczność, czy uchwała z dnia [...] kwietnia 2013 r. weszła w życie czy też pozostała w obrocie prawnym dotychczasowa, zaskarżona uchwała (art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) zdaniem Sądu skarga podlega rozpoznaniu. Zakładając usunięcie skarżonej uchwały z obrotu prawego Sąd uznał, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Zauważyć bowiem należy, iż utrata przez regulamin utrzymania czystości i porządku mocy obowiązującej ex lege, wyeliminowała obowiązywanie jego norm z dniem 25 kwietnia 2013 r. (wywierając w ten sposób skutki prawne od tej daty). Natomiast ewentualne stwierdzenie nieważności takiego regulaminu na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (zob. art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania za tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (vide: art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Stwierdzić należy, iż dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (zob. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Wskazać należy, iż przy założeniu, iż skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowi już nieobowiązujący akt prawny to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w oparciu o treść art. 147 p.p.s.a. Z uwagi na ilość i charakter stwierdzonych uchybień w sposób istotny naruszających przepisy prawa powszechnie obowiązującego, Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie zaskarżonych przepisów i pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie sprawiłoby, że stanowiłaby ona regulację niekompletną.

W zakresie wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł zgodnie z art. 152 p.p.s.a.