Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 499/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. (prawidłowy rok wydania: 2020), nr [...], na podstawie art. 23 ust. 2a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868, dalej przywoływanej jako "u.p.g.g."), w związku z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej przywoływanej jako "k.p.a.") i w związku z pismem Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie uzgodnienia decyzji zezwalającej na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "S. I" na działce o numerze [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S. , Wójt Gminy S., dalej zwany "organem uzgadniającym" zaopiniował negatywnie projekt koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej - piasku dla S. M., zwanego dalej "skarżącym", prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P. ", ul. [...], [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przywołał treść art. 7 u.p.g.g., który to zawiera generalną normę prawną, wiążącą możliwość realizacji projektów górniczych z zapisami gminnych dokumentów planistycznych.

Odnośnie terenu, na którym znajduje się działka wnioskodawcy, organ niższego stopnia argumentował, że został określony w studium jako: użytki rolne - grunty orne wraz z rozproszoną zabudową siedliskową, trwałe użytki zielone, użytki ekologiczne rekomendowane do objęcia ochroną. W związku z czym zamierzona działalność, w ocenie organu gminnego, narusza określony w studium sposób wykorzystania obszaru na którym jest ona planowana, tym bardziej, że w innej części tego dokumentu wprost wskazano teren, na którym można dokonywać eksploatacji kopalin, opisany jako tereny zalegania złóż surowców udokumentowanych i perspektywicznych. W sytuacji gdy istnieje taka niezgodność to brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia zamierzonej działalności.

W zażaleniu z dnia 17 marca 2020 r. wnioskodawca wskazał, nie zgadzając się z argumentacją organu pierwszej instancji, że:

- złoże "S. I" posiada udokumentowane decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] (sprostowane w zakresie oczywistej omyłki pisarskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]) zasoby geologiczne w ilości [...] ton kruszywa;

- pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy S. (znak [...]) wydał zaświadczenie, że działka nr [...], obręb S., gmina S. posiada w studium oznaczenie - użytki rolne - grunty orne wraz z rozproszoną zabudową siedliskową. Nie wskazano, iż ten obszar to trwałe użytki zielone i użytki ekologiczne rekomendowane do objęcia ochroną;

- w studium i na mapach obrazujących stan istniejący i kierunki zagospodarowania przestrzennego, obszar złoża (obejmujący jedynie niewielką część działki nr [...]) nie znajduje się w obszarze trwałych użytków zielonych oraz użytków ekologicznych rekomendowanych do objęcia ochroną;

- studium uchwalono w 2007 r. i oznaczono na nim jedynie niewielką ilość obszarów udokumentowanych złóż i obszary perspektywiczne do ich występowania. Od tego czasu mogło zostać udokumentowanych wiele innych obszarów, o których autorzy studium na etapie jego sporządzania nie wiedzieli. Mając na uwadze zasadę racjonalnego gospodarowania złożami powinno się dopuścić do wprowadzenia zmian w studium obejmujących nowe obszary udokumentowanego bądź perspektywicznego występowania złóż, a wnioskodawca we wniosku o udzielenie koncesji zaznaczył, iż po uzyskaniu koncesji będzie się starał o zmianę przeznaczenia nieruchomości na strefę powierzchniowej eksploatacji kruszyw;

- przedsiębiorca po zakończeniu działalności (przewiduje się, iż złoże zostanie wyeksploatowane po około 3-2 latach) planuje rekultywację i zagospodarowanie terenu w kierunku rolnym, a więc przeznaczenie nieruchomości ze studium zostanie ostatecznie zachowane, ponadto, prace rekultywacyjne wzbogacą i użyźnią ziemię, co podniesie walory rolnicze tego terenu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 i art.144 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art.7 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 1994 r. u.p.g.g. (Dz.U. z 2019 r. poz. 868) po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy z dnia 17 marca 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium podało, że w uzasadnieniu wyżej wymienionego postanowienia organ uzgadniający wskazał, że teren na którym znajduje się przedmiotowa działka [...] obręb S., określony został w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy jako: użytki rolne - grunty orne wraz z rozproszoną zabudową siedliskową, trwałe użytki zielone, użytki ekologiczne rekomendowane do objęcia ochroną. "W związku z powyższym, zamierzona działalność (wydobycie kopaliny) narusza - w opinii organu uzgadniającego - określony w studium, sposób wykorzystania obszaru na którym zamierzone wydobycie jest planowane. Organ zaznaczył, że w innej części wspomnianego studium, wskazano teren, na którym można eksploatować kopaliny. Teren ten został określony jako tereny zalegania złóż surowców udokumentowanych i perspektywicznych. W ocenie organu, występująca niezgodność powoduje, że brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia zamierzonej działalności".

W tym miejscu Kolegium przywołało treść art. 7 u.p.g.g. i wskazując na przepisy odrębne podało sygnaturę wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 926/18. Na tych podstawach argumentowało, że należy w tej sytuacji zgodzić się ze stanowiskiem organu uzgadniającego że prowadzenie robót geologicznych na wskazanej działce, które miałyby polegać na wydobywaniu kopaliny pospolitej (piasku), byłoby niezgodne z przeznaczeniem tego terenu wynikającym ze studium, które nie przewiduje na obszarze przedmiotowej działki prowadzenia robót geologicznych. W ocenie Kolegium zasadnie zatem organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował projekt prowadzenia takich robót. Nadto, zdaniem tego organu, prowadzenie robót geologicznych przewidzianych opiniowanym projektem, w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z charakterem terenu rolniczego, bowiem w żaden sposób nie wiąże się z prowadzeniem produkcji rolnej czy gospodarką leśną.

Organ odwoławczy nie podzielił podnoszonych w zażaleniu zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Zdaniem tego organu nie podważa stanowiska organu (pierwszej instancji) podnoszone między innymi stwierdzenie, że w studium uchwalonym w roku 2007 oznaczono jedynie niewiele obszarów udokumentowanych złóż i obszarów perspektywicznego ich występowania, a od tego czasu mogło zostać udokumentowanych wiele innych obszarów, o których autorzy studium na etapie jego sporządzania nie wiedzieli.

W ocenie Kolegium, wskazywane przez skarżącego okoliczności nie mogą mieć znaczenia, bowiem istotne są zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako aktu kreującego politykę przestrzenną na danym terenie. Jeżeli w studium określającym przeznaczenie danego terenu nie przewidziano prowadzenia na nim określonej działalności - w analizowanym przypadku wydobycia kopaliny - bez znaczenia jest stwierdzenie, że wnioskodawca po uzyskaniu koncesji, będzie się starał o zmianę przeznaczenia nieruchomości na strefę powierzchniowej eksploatacji kruszyw.

Zdaniem organu II instancji, dopóki nie zostaną w odpowiednim trybie wprowadzone w studium postulowane przez stronę skarżącą zmiany, dopóty nie będzie możliwe pozytywne zaopiniowanie przedłożonego projektu wydobycia kopalin na tym terenie.

W skardze z dnia 20 maja 2020 r., działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, skarżący zarzucił rozstrzygnięciu organu odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2020 r. naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego: art. 7 ust. 2 u.p.g.g. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 868) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że wydobywanie kruszywa ze złoża kruszywa naturalnego "S. I" naruszać będzie sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium, podczas, gdy w treści tego dokumentu przewidziano możliwość wydobywania surowców jako funkcję uzupełniającą rozwój gminy, to jest jako funkcję uzupełniającą rolnictwo stanowiące funkcję podstawową, a co więcej w studium bezpośrednio przewidziano możliwość wydobywania kopalin po uzyskaniu koncesji, a to oznaczać ma, że przedmiotowe studium nie wyklucza możliwości wydobywania kopalin na terenach rolnych;

2. przepisów postępowania:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co doprowadziło do błędu w ustaleniach stanu faktycznego, w postaci uznania, iż udzielenie koncesji skarżącemu i uzgodnienie nie jest możliwe z uwagi na niezgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji (prawidłowo: postanowienia) organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta była decyzją wadliwą, stanowiącą wynik błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przez organ oraz nieprawidłowej analizy zapisów studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy S., który dopuszcza wydobywanie kopalin na jego terenie jako funkcję uzupełniającą względem produkcji rolnej, a nadto studium przewiduje wyłącznie obowiązek pozostawienia gleb żyznych dla potrzeb hodowli, a contrario gleby o niezbyt istotnych walorach użytkowych oraz nieużytki (takie jak nieruchomość skarżącego) mogą być przeznaczane na cele inne niż rolne, a wydobywanie kopalin może następować po uzyskaniu koncesji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona wniosła o uchylenie w całości skarżonego postanowienia Kolegium, jak również poprzedzającego go postanowienia Wójta w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu II instancji kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W motywach uzasadnienia skargi strona podała, że kierunkiem zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z zapisów studium, jest przeznaczenie rolnicze. Jednakże z zapisów w punkcie 3.6.5.1. tego dokumentu (strona 17 Załącznika nr [...] do Uchwały Rady Gminy S. nr [...] z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.), w zakresie przydatności terenów dla rozwoju funkcji gospodarczych, wskazano, iż "Zasoby użytkowe środowiska oraz walory krajobrazowo-przyrodnicze preferują rozwój następujących funkcji: rolnictwa jako funkcji podstawowej, leśnictwa jako towarzyszącej, rybactwa śródlądowego i wydobycie surowców jako uzupełniających".

W ocenie skarżącego powyższy zapis bezpośrednio wskazuje, iż dopuszczalne jest na terenach gminy wydobycie surowców (kopalin) jako działalność uzupełniająca, a contrario nie ma takiego zakazu dla takiego wydobycia kopalin na terenach rolnych. Co więcej, jak wynika z zapisów punktu 3.6.2.2. studium (strona 14 ww. Załącznika do Uchwały): "Miejscowa ludność doraźnie wydobywa kruszywo drobne w niewielkich wyrobiskach. Eksploatacja złóż na skalę przemysłową wymaga określenia zasobów według kategorii, uzyskania koncesji na wydobycie(...)". W tym samym punkcie wskazano, iż na terenie gminy udokumentowano trzy perspektywiczne złoża kopalin oraz wydano koncesję na eksploatację złoża kruszywa mineralnego w miejscowości S. (działki nr [...] i [...]) o zasobach w kategorii Cl 145 tys. ton.

Strona argumentowała, że analiza części graficznej studium Gminy S. pozwala jednak uznać, iż dla wyżej wymienionych działek ustalono przeznaczenie terenu także na grunty orne i zielone, w tym miejscu nie istnieje zapis o przeznaczeniu tego terenu na potrzeby wydobycia kopalin (podobne przeznaczenie terenu było także ustalone w poprzednim studium przed jego zmianą w 2007 roku). Kategoria kopalin w przypadku skarżącego jest identyczna jak dla terenu, gdzie koncesja została wydana w miejscowości S. - to jest kategoria Cl, jednak w przypadku skarżącego złoża tego jest więcej, albowiem stwierdzono występowanie 155 tysięcy ton złoża.

Zdaniem skarżącego, kluczowym jest tutaj wskazanie, iż obecnie organ uzgadniający błędnie wskazał, jakoby działka skarżącego nr [...] w S. miała przeznaczenie: użytki rolne - grunty orne wraz z rozproszoną zabudową siedliskową, trwałe użytki zielone, użytki ekologiczne rekomendowane do objęcia ochroną. Ten sam organ bowiem w zaświadczeniu z dnia 21 sierpnia 2018 roku (które stanowi załącznik do wniosku z dnia 7 lutego 2020 r. o udzielenie koncesji) potwierdził, iż działka ta posiada tylko oznaczenie: użytki rolne - grunty orne wraz z rozproszoną zabudową siedliskową. W ocenie strony zatem nie polega na prawdzie, przyjęte przez organ II instancji za prawidłowe twierdzenie jakoby tereny te rekomendowane były do objęcia ochroną.

Istotnym w przedmiotowej sprawie jest także fakt, iż na działce skarżącego znajdują się wyłącznie grunty orne średniej jakości, gorsze, słabe i najsłabsze oraz pastwiska i nieużytki. Nie są to zatem gleby żyzne, które podlegałyby szczególnej ochronie, z uwagi także na ich kategorię (RIVa, RIVb, RV, RVI) nie wymaga się ich wyłączenia z działalności rolnej.

W studium zaś wskazano, iż "znaczna część trwałych użytków zielonych uległa degradacji, część z nich należy traktować jako użytki ekologiczne, pozostałą część (tereny zmeliorowane i o żyznych glebach kompleks 2z) należy utrzymać dla potrzeb hodowli." (punkt 3.6.5.1. studium). Zdaniem strony, a contrario, pozostałe gleby o mniejszym znaczeniu rolniczym, nieprzydatne dla celów rolniczych, mogą być przeznaczane na inne cele niż cele rolnicze, a na pewno takie ich przeznaczenie nie zostało wykluczone.

Skoro zatem dopuszczalne jest wydobycie kopalin jako działalność uzupełniająca względem działalności rolniczej, po uzyskaniu koncesji, negatywne zaopiniowanie projektu koncesji dla skarżącego uznać należy za nieprawidłowe, tym samym utrzymanie tej decyzji (prawidłowo: postanowienia) przez Kolegium także pozostaje bezzasadne. W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowczym twierdzeniem organów obu instancji, że ustalenia sfery działalności rolniczej na działce skarżącego stanowi niejako zaporę do eksploatacji złoża kruszywa, ponieważ nie jest możliwa równoczesna eksploatacja złoża kruszywa i prowadzenie działalności rolniczej. Należy, także, zwrócić uwagę, że teren niemal całej Gminy S. jest terenem rolniczym, a mimo tego, na tychże terenach, istniały i istnieją punkty wydobywania kruszywa.

W tym miejscu skarżący wskazał, iż organ w studium w punkcie 3.6.5.1., strona 17 przy ocenie przydatności terenów dla rozwoju funkcji gospodarczych podał, iż "Wydobycie surowców na skalę lokalną w oparcie udokumentowane złoża piasków w miejscowościach M. , S. , N. ." Z tego zapisu oraz zapisów powołanych wyżej ma wynikać, że celami rozwoju przestrzennego gminy w przypadku występowania udokumentowanych złóż kopalin jest umożliwienie eksploatacji złoża. Strona wskazała zatem, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2019 roku, znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., która stanowi załącznik do wniosku skarżącego z dnia 7 lutego 2020 roku o wydanie koncesji, Starosta [...] zatwierdził dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego "S. I" w kat. Cl. Okoliczność udokumentowania złoża jest więc, zdaniem skarżącego, wykazana w sprawie.

Fakt udokumentowania złoża powoduje zatem, zdaniem strony, iż organ gminy jest zobowiązany złoże to uwzględnić w studium zgodnie z art. 95 ust. 1 i 2 u.p.g.g., co tym bardziej przemawia za uznaniem, iż udzielenie koncesji skarżącemu nie może zostać uznane za niezgodne z przeznaczeniem nieruchomości wskazanym w studium, zwłaszcza, że dokument ten nie wyklucza prowadzenia takiej działalności na terenach rolnych.

W ocenie skarżącego, organy wydając negatywne postanowienie i utrzymujące je w mocy, nie zapoznały się z projektem decyzji dotyczącym udzielenia koncesji, także z dokumentacją geologiczną. Zdaniem strony, analiza uzasadnień wydanych postanowień pozwala uznać, iż organy dowolnie przyjęły, że eksploatacja złoża "S. I" będzie naruszać rolniczy sposób wykorzystywania terenu.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organy pominęły treść decyzji o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej z dnia 8 stycznia 2019 r., która reguluje sposób racjonalnego wykorzystywania złoża i przewidują ochronę gruntów poprzez ich rekultywację (strona 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. "Teren po eksploatacji złoża zostanie zrekultywowany w kierunku rolnym zgodnie z decyzją Starosty [...]").

Podsumowując powyższe, wskazano, iż twierdzenie obu organów, iż wydobycie kruszywa na działce [...] naruszy rolniczy sposób wykorzystywania nieruchomości, nie znajduje przekonującego uzasadnienia, zamieszczonego w zaskarżonej decyzji, za czym przemawiają następujące okoliczności:

- złoże kruszywa naturalnego "S. 1" znajduje się na działce o nr [...], która stanowi grunt nieużytków rolnych, pastwisk bądź gruntów IV, V i VI klasy co nie wymaga wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej;

- złoże będzie eksploatowane czasowo, a po jego zakończeniu skarżący będzie zobowiązany do rekultywacji gruntów w kierunku rolnym, prowadzona działalność wydobywcza nie będzie powodowała negatywnych skutków dla środowiska z uwagi na niewielkie wydobycie oraz niewielki obszar objęty wydobyciem (nie było także dla tego przedsięwzięcia wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a postępowanie to zostało umorzone decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2019 r.);

- w studium w punkcie 3.6.5.1. na stronie 17 zawarto zapis: "Wydobycie surowców na skalę lokalną w oparcie udokumentowane złoża piasków w miejscowościach M., S. , N. ";

- w studium nie zawarto zapisów o zakazie eksploatacji udokumentowanych złóż, a wręcz przeciwnie, ich wydobycie na skalę przemysłową jest możliwe po uzyskaniu koncesji, a lokalnie jest wydobywane przez samych mieszkańców (pkt 3.6.2.2. studium, str. 14);

- studium przewiduje/preferuje dopuszczalność wydobycia kopalin jako działalność uzupełniająca względem działalności rolniczej czy leśnej (pkt 3.6.5.1., strona 17 studium).

Pismem z dnia 21 maja 2020 r. działając przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wystąpił do Wójta Gminy S. z wnioskiem o ponowną analizę sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie do końca z powodów w niej wskazanych.

W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868 ze zm., dalej przywoływanej jako "u.p.g.g."). Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż.

Koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania:

1) obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekroczy powierzchni 2 ha,

2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3,

3) działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych - udziela starosta (art. 22 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy).

W myśl art. 23 ust. 2a pkt 1 u.p.g.g. w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 u.p.g.g., zgodnie z którym uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Udzielenie koncesji przez starostę wymaga opinii marszałka województwa (art. 23 ust. 3 u.p.g.g.).

Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a., oraz że wydanie koncesji wymaga współdziałania starosty z marszałkiem województwa oraz właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów.

Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy w sprawie załatwianej przez inny organ.

Jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia (art. 9 ust. 1 u.p.g.g.).

W niniejszej sprawie organem współdziałającym na wyżej wymienionej podstawie jest Wójt Gminy S.. Nie ulega wątpliwości, że miał tutaj zastosowanie art. 106 k.p.a., a więc organ współdziałający zobowiązany był do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu.

Podkreślić przy tym należy, że w toczącej się sprawie respektowane być muszą zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. Obowiązek zebrania całokształtu materiału dowodowego, z którego będzie wynikać dowodzona okoliczność, spoczywa na organie. Organ może przy tym posiłkować się wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w k.p.a.

Zgodnie z przywoływaną już wyżej, a unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Działając w myśl tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45).

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie poddaje się kontroli sądowej.

Należ wskazać, że przedstawione sądowi akta administracyjne nie zawierają dowodów, mających potwierdzać ustaloną przez organ odwoławczy przesłankę niezgodności zamierzonej działalności w postaci wydobywania kopalin ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Akta sprawy nie zawierają takiego dokumentu. W odniesieni do studium znaleźć w nich można jedynie załącznik graficzny opisany jako "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. - Kierunki zagospodarowania przestrzennego", z informacją, że jest to zmiana studium z roku 2006 oraz wydruk (2 sztuki) obszaru działki [...] z odręcznym dopiskiem o zaznaczonej granicy działki. Nie sposób więc zweryfikować prawidłowości ww. ustaleń.

Oznacza to, że organ odwoławczy nie dołączył do akt administracyjnych przekazanych sądowi podstawowego dla sprawy dokumentu, który rozstrzyga najistotniejsze kwestie w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar na którym znajduje się działka strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie sądu z powyższego wynika, że skoro organ II instancji nie załączył do akt sprawy wspomnianego dokumentu, to również sam z niego nie korzystał wydając zaskarżone postanowienie. Bowiem obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest przekazanie do sądu kompletnych akt administracyjnych, co oznacza, że muszą być one w takim stanie skompletowania, w jakim organ je posiadał rozpoznając sprawę.

Ponadto, zdaniem Sądu, w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie zostały wyjaśnione należycie wszystkie okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, a które zawarto w treści zażalenia. Nie wyjaśniono m.in.: wątpliwości skarżącego, co do obszaru złoża mającego obejmować jedynie niewielką część działki, na której zamierza on wydobywać kruszywo oraz nie poruszono (ewentualnie) kwestii klasy gleb gruntów ornych na tej nieruchomości, do czego z pewnością przydatne byłyby wyciągi z ewidencji gruntów dotyczące działki o nr ew. [...]. Organ odwoławczy zaniechał jednocześnie poddania ocenie dowodów wymienionych przez skarżącego w zażaleniu – decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w zakresie udokumentowania zasobów geologicznych złoża S. I i zaświadczenia organu gminnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. Brakuje zatem ustalenia czy ujawniły się okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy, które są nowe lub ich wpływu bądź jego braku na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji, za przedwczesne należy uznać rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Zauważenia również wymaga, że trudno doszukać się w treści zażalenia, sformułowanych, zdaniem Kolegium, przez stronę zarzutów naruszenia prawa materialnego, których to organ ten nie podziela, bez rozwinięcia przez organ odwoławczy swojej argumentacji, ograniczającej się wyłącznie do zestawienia twierdzeń organu niższego stopnia i wnoszącego zażalenie oraz wyrażenia co do nich aprobaty bądź jej braku.

Pamiętać przy tym należy, że sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie - jak już na wstępie nadmieniono, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia postanowienia. Inaczej sąd uchyla postanowienie z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która powinna być rozumiana jako dwukrotne rozstrzygnięcie i rozpoznanie sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia m.in. dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, czego w niniejszej sprawie organ wyższego stopnia nie dokonał.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., (sygn. akt II SA/Go 441/14) wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ, podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji (postanowienia) wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja (postanowienie) organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań, poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 - 9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99).

Powyższym obowiązkom w tej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość, zatem uzasadnienie postanowienia Kolegium nie może prowadzić do wniosku, że organ ten przeprowadził rzetelne merytoryczne postępowanie, ocenił całokształt materiału dowodowego, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizował wszelkie argumenty i opinie. W konsekwencji tok rozumowania organu wyższego stopnia zaprezentowany w postanowieniu tego organu, to w zasadzie zaakceptowanie rozstrzygnięcia Wójta bez wyczerpującej analizy sprawy, skutkujący brakiem wnikliwego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego – co do tych zaś kwestii, które zostały poruszone przez Kolegium – odniesienie się do nich jest lapidarne i w zasadzie zdawkowe.

Tym samym trafne są zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem niedostatki dokumentacji i przeprowadzonych z nich dowodów w istotnych aspektach sprawy oraz brak pełnej analizy zarzutów zażalenia sprawiają, że kwestionowane środkiem zaskarżenia postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, kształtujące rygory gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, co na obecnym etapie postępowania oraz uwzględniając zasadę szybkości i wzgląd na ekonomikę postępowania jest wystarczające dla załatwienia sprawy zgodnie z wymogami prawa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić kierunek koniecznych ustaleń mających służyć prawidłowemu przebiegowi postępowania a przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy, dokonać jego pełnej oceny a następnie przedstawić jego wynik w uzasadnieniu rozstrzygnięcia spełniającego wymagania z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie II sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.