Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1221/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 458/16 w sprawie ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/261/11 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Rady Miasta Tychy na rzecz K. F. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/261/11 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1) stwierdził nieważność § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały; 2) zasądził od Rady Miasta Tychy na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji wydał wyrok w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta Tychy (dalej organ) podjęła w dniu 24 listopada 2011 r. uchwałę nr XIII/261/11 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej uchwała).

K. F. (skarżąca) w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzając, że postanowienia § 2 ust. 6 uchwały naruszają art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.o.s.o. lub ustawa oświatowa). Wskazała, że jako osoba fizyczna prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" w Tychach, wpisane do ewidencji przedszkoli niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta Tychy jest, począwszy od [...] r., uprawniona do otrzymania z budżetu Miasta Tychy dotacji określonej w art. 90 ust. 1 i ust. 2b ustawy oświatowej i z tej przyczyny zakwestionowany przepis uchwały narusza jej interes - uprawnienie do otrzymywania dotacji w wysokości prawidłowo ustalonej.

Organ, w odpowiedzi na wezwanie skarżącej, pismem z dnia 3 lutego 2016 r. przesłał jej uchwałę z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XVIII/307/16 w sprawie odmowy realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę. Odpowiedź tę doręczono skarżącej w dniu 4 lutego 2016 r.

K. F. wniosła skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia nieważności § 2 ust. 6 uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W konkluzji uzasadnienia skargi stwierdziła, że postanowienia § 2 ust. 6 uchwały naruszają art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej, gdyż pozwalają na pomniejszenie podstawy obliczania dotacji o wydatki na wyżywienie oraz na nieuwzględnienie przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji zmian budżetu miasta w zakresie planowanych wydatków bieżących w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu niedefiniowane w ustawie oświatowej pojęcie "wydatki bieżące" należy rozumieć zgodnie z ustawą o finansach publicznych jako wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Organ argumentował, że część wydatków w przedszkolach publicznych, takich jak wyżywienie pokrywana jest przez rodziców i uwzględnienie ich do wyliczenia podstawy dotacji może prowadzić do sztucznego zawyżenia wydatków bieżących, a ponadto takie rozumienie przepisu jest sprzeczne z jego wykładnią funkcjonalną, celem bowiem przekazania dotacji do przedszkoli niepublicznych jest realizowanie zadań określonych w art. 90 ust. 3d ustawy oświatowej, a nie finasowanie wyżywienia dzieci. Organ podnosił, że rodzice w przedszkolach niepublicznych również ponoszą opłaty z tytułu wyżywienia oraz czesnego co prowadzi do podwójnego finansowania tego samego zadania w placówkach niepublicznych – raz z kieszeni rodziców, drugi zaś z dotacji samorządowej.

Zdaniem organu określona w uchwale zasada, że wysokość dotacji będzie ustalana w oparciu o planowane wydatki bieżące na ten cel według stanu na początek roku budżetowego została podjęta w ramach przyznanych przez art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej kompetencji, gdyż ustawa tego zagadnienia nie rozstrzyga. Ponadto ustawa oświatowa nie zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego do wyrównania wypłaconej dotacji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.)

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy określone w § 2 ust. 6 uchwały warunki przyznania dotacji dla niepublicznych przedszkoli są zgodne z prawem. Innymi słowy, należy ocenić, czy organ wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego wynikające z ustawy oświatowej. Podstawową bowiem kompetencją organu wypływającą z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. jest ustalenie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

WSA stwierdził, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o. to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o wydatki na żywność z uwagi na okoliczność, że są pokrywane przez rodziców lub opiekunów prawnych. Innymi słowy, kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o. nie podlega pomniejszeniu o dochody przeznaczone na ich pokrycie. Zupełnie odrębną kwestią jest zasadność przeznaczania dotacji przez jej beneficjentów na wyżywienie podopiecznych w publicznych przedszkolach w sytuacji kiedy ich rodzice ponoszą koszt wyżywienia poprzez uiszczanie opłat na rzecz danego niepublicznego przedszkola. Przedmiotem niniejszego postępowanie jest ocena legalności ustalonej w uchwale podstawy obliczania dotacji, a nie kontrola sposobu jej wykorzystania.

Dalej podał, że zgodnie z § 2 ust. 6 uchwały "niepubliczne przedszkola otrzymują dotację na każdego ucznia w wysokości (...) według stanu na początek roku budżetowego." Natomiast w art. 90 ust 2b u.o.s.o. przyjęto zasadę, że wysokość dotacji dla podmiotów dotowanych uzależniona jest od wysokości wydatków bieżących przewidzianych (ustalonych), w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Używając ogólnego określenia "wydatki bieżące" ustawa nie określa, że chodzi o wielkość wydatków bieżących wg stanu na początek roku budżetowego, jak zdefiniowano to w § 2 ust. 6 badanej uchwały. Jak już wcześniej wyjaśniał użycie ogólnego sformułowania "wydatki bieżące" bez bliższego określenia prowadzi do wniosku, że wydatki te rozumieć należy zgodnie z definicją zawartą w art.. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), zgodnie z którym przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Jednocześnie nie pozwala to na przyjęcie, że chodzi wyłącznie o wydatki bieżące w wysokości ustalonej według stanu na początek roku budżetowego, gdyż oznaczałoby to, że w przypadku zmian kwot wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach i przedszkolach publicznych odpowiednim zmianom nie ulegałaby wysokość dotacji dla szkół i przedszkoli oraz innych form wychowania, określonych w art. 80 i art. 90 ustawy oświatowej. Skoro ustawa o systemie oświaty posługuje się ogólnym zwrotem "wydatki bieżące" rozumieć należy, że chodzi wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie roku budżetowego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 571/15). Dlatego zawężenie definicji wydatków bieżących w § 2 ust. 6 uchwały do wydatków ustalonych według stanu na początek roku budżetowego narusza przepisy art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi okazały się uzasadnione. W art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej ustawodawca przekazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 2b. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji. Cytowany przepis nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Rada Miasta ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 299/12).

W związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zdaniem WSA, podjęcie przez organ uchwały w zakresie zaskarżonego postanowienia z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.o.s.o. stanowiło istotne naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 ust. 6 uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 6 uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest:

- art. 90 ust. 4 i 2b § 2 ust. 1 u.o.s.o przez jego błędną wykładnie, to jest uznanie, że przepis ten nie zezwala na tego rodzaju pomniejszenie wydatków bieżących, gdyż wskazuje na ustaloną w budżecie kwotę będącą sumą wydatków bieżących bez możliwości korekty z uwagi na okoliczność, że część wydatków w rozpatrywanej sprawie jest pokrywana przez rodziców to jest przez uznanie, kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o nie podlega pomniejszeniu o dochód przeznaczony na ich pokrycie, a także poprzez uznanie, że doszło do zawężenia definicji wydatków bieżących poprzez wskazanie w uchwale, że wydatki te ustala się według stanu na początek roku budżetowego.

Podnosząc powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. F. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Rady Miasta Tych na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów opartych na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie art. 90 ust. 4 i 2b § 2 ust. 1 u.o.s.o przez jego błędną wykładnię.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ błędnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 90 ust. 2b § 2 ust. 1 u.o.s.o., albowiem przepis taki nie istnieje. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że jej autorowi chodziło o naruszenie przepisu, art. 90 ust. 2b u.o.s.o. Skład orzekający NSA uznał, że tego typu błąd w sformułowaniu zarzutu - w zestawieniu z jego uzasadnieniem - nie wykluczają możliwości merytorycznego odniesienia się do niego.

Dokonując oceny postawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały pomniejszając dotacje udzielne z budżetu miasta o wydatki na żywienie, w przeliczeniu na jednego ucznia, według stanu na początek roku budżetowego jest sprzeczny z art. 90 ust. 2b u.o.s.o. i wykracza poza granicę upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. Art. 90 ust. 2b u.o.s.o. stanowi, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, nie wskazując żadnych innych warunków dotyczących wysokości dotacji. Przepisy ustawy o systemie oświaty udzielenie dotacji niepublicznemu przedszkolu uzależniają od spełnienia tylko jednego warunku – podania organowi planowanej liczby dzieci, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały upoważniał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz rozliczeniu wykorzystanych dotacji. Istotnym jest przy tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych.

Analiza przepisów wskazuje, że ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych, odwołał się do pojęcia wydatków gminy. Określenie, które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji, zostało zdefiniowane poprzez wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Pojęcie "wydatków bieżących" zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem (wyrok NSA z dnia 24 mara 2009 r. o sygn. II GSK 284/08, z dnia 17 stycznia 2008 r. o sygn. II GSK 317/07) a podzielanym przez skład sądzący w niniejszej sprawie, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych art. 263 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych. Podstawę naliczenia dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowane jako kategoria wydatków na określony cel (na funkcjonowanie przedszkola publicznego), a nie jako kategoria uzyskiwanych dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatków. Tymczasem z analizy kalkulacji zaskarżonej uchwały wynika, że zaplanowana w budżecie kwota wydatków całkowitych na przedszkole publiczne, została pomniejszona o kwoty stanowiące równowartość dochodów służących ich pokryciu (o wydatki na żywność z uwagi na okoliczność, że są pokrywane przez rodziców lub opiekunów prawnych). Taka sytuacja stanowi naruszenie dyspozycji art. 90 ust. 2b u.o.s.o. Przywołany przepis jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacji poprzez korygowanie o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatków. Zatem, sposób finansowania przez gminę wydatków publicznych nie zmienia nigdy ogólnej kwoty wydatków ponoszonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Sfera wydatków jest rozdzielona od sfery źródeł finansowania, ustalonych, zaplanowanych wydatków. W konsekwencji fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji, należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie (wyrok NSA z dnia 26 mara 2013 r., sygn. II GSK 2404/11).

Reasumując, kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o., to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o sumy stanowiące równowartość dochodów przeznaczonych na pokrycie danego wydatku. Wynika to z celu zawartego w tym przepisie, skoro została tam wyrażona zasada zrównania dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych publicznych i niepublicznych. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby placówki niepubliczne były dotowane stosownie do planowanych, niższych od rzeczywistych wydatków placówek. Regulacja zawarta w tym przepisie ma służyć temu, aby środki przeznaczane z budżetu danej gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli niepublicznych, nie odbiegały więcej niż o 25% od środków przeznaczanych na utrzymanie przedszkoli publicznych. Każda gmina, w ramach swoich kompetencji i możliwości może natomiast finansować przedszkola w sposób równorzędny.

Mając na uwadze powyższe rozważania nie można stwierdzić, aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów jak starał się dowieść autor skargi kasacyjnej.

W stanie prawnym, obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały, nie było podstaw prawnych by wyłączać z podstawy obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, jakichkolwiek wydatków ponoszonych przez przedszkola publiczne, ustalonych w budżecie danej gminy, poza wydatkami majątkowymi. Nie można zatem pomniejszać podstawy obliczenia dotacji o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców. Na ocenę prawidłowości powyższego stanowiska nie wpływa, wskazywana w skardze kasacyjnej, późniejsza zmiana, w tym zakresie, przepisów ustawy o systemie oświaty.

Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 2b u.o.s.o., z przepisu tego wnika zasada, że wysokość dotacji dla podmiotów dotowanych uzależnione jest od wysokości wydatków bieżących przewidzianych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, wskazuje to na ścisły związek wysokości dotacji i wysokości wydatków bieżących planowanych w budżecie danej jednostki. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji "Używając ogólnego określenia "wydatki bieżące“ ustawa nie określa, że chodzi o wielkość wydatków bieżących wg stanu na początek roku budżetowego, jak zdefiniowano to w § 1 ust. 1 badanej uchwały.“

Należy mieć na uwadze, że Rada gminy ma prawo dokonania zmian uchwały budżetowej do dnia 31 grudnia włącznie. Zmiany w budżecie powodują, iż planowane wydatki, dochody oraz przychody i rozchody ulegają zmniejszeniu lub zwiększeniu w toku wykonywania budżetu. Zatem zmiany w uchwale budżetowej mogą powodować, że w ciągu roku stawka dotacji może wzrosnąć, ale także ulec zmniejszeniu. Przy zaistnieniu takich okoliczności, w świetle zapisu § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały, nie byłaby możliwa korekta dotacji otrzymywanej na każdego ucznia przez niepubliczne przedszkole, co należałoby uznać za naruszenie przepisu art. 90 ust. 2b u.o.s.o. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że zgodnie z przepisem art. 90 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że w określonej przepisem sferze, dookreślonej przykładowo, ustawodawca przeniósł - na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego - uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ogólnych zasad z tym zakresem związanych. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy - organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście - co istotne - w granicach upoważnienia oraz w granicach określonych przepisami prawa. Nie ulega bowiem kwestii, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14 i powołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo w tym wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13). Natomiast Rada Miasta Tychy podejmując uchwałę w kontrolowanym zakresie zmodyfikowała ustawowe zasady udzielania dotacji w sytuacji, gdy regulacja zawarta w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. daje jednostce samorządu terytorialnego jedynie prawo do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji. Przepis ten nie nadaje uprawnienia organowi stanowiącemu rady miasta do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Rada Miasta obowiązana jest do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową, co jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).