Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2700/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Łd 57/18 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 października 2017 r. nr KO.492-53/17 w przedmiocie ustalenia kwoty niewykorzystanej dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz I. B. 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 57/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 października 2017 r. nr KO.492-53/17 w przedmiocie zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 wraz z odsetkami: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bełchatowa z dnia 26 czerwca 2017 r., nr WOS.4431.6.1.2017 (pkt 1) oraz zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 7407 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Prowadzone przez stronę Przedszkole Niepubliczne [...] w B. otrzymało w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. dotację z budżetu Miasta Bełchatowa na zasadach określonych przepisami art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), dalej: "u.s.o." oraz w uchwale nr XVI/124/15 Rady Miasta Bełchatowa z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i przedszkola niepubliczne oraz publiczne prowadzone przez podmioty inne niż Miasto Bełchatów w wysokości 1.846.930,69 zł, a także dopłatę do dotacji należnej udzielonej przez organ w roku 2014 w wysokości 109.509,11 zł. Ogółem w 2016 roku prowadzone przez stronę Przedszkole otrzymało dotację w wysokości 1.956.439,80 zł.

W dniu 13 stycznia 2017 r. strona złożyła rozliczenie wykorzystania dotacji za okres 1 stycznia 2016 r. - 31 grudnia 2016 r. zgodnie z załącznikiem nr 4 do ww. uchwały nr XVI/124/15 Rady Miasta Bełchatowa z dnia 10 grudnia 2015 r., z którego wynika, iż w ww. okresie Przedszkole Niepubliczne [...] w B. otrzymało i wykorzystało dotację w wysokości 1.846.930,69 zł.

Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. strona została poinformowana, że zgodnie z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi (pismo z dnia 4 kwietnia 2016 r.) kwota dopłaty ma charakter dotacji oświatowej ze wszystkimi konsekwencjami w zakresie jej przeznaczenia, wykorzystania i rozliczenia wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p." oraz u.s.o. Kwota dopłaty podlega rozliczeniu zgodnie z wydatkami poniesionymi przez przedszkola niepubliczne w roku, w którym dopłata została przedszkolom przekazana. W związku z powyższym, kwota dotacji w wysokości 109.509,11 zł, niewykorzystana do końca roku budżetowego winna zostać zwrócona na rachunek dotującego do dnia 31 stycznia 2017 r. - zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p.

W związku z niedokonaniem do dnia 31 stycznia 2017 r. zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca 2016 r., pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej określającej należności przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Bełchatowa.

Następnie, Prezydent Miasta Bełchatowa decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r., wydaną m.in. na podstawie art. 251 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 1 art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p., oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. określił I. B. wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 w kwocie 109.509,11 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu, tj. od dnia 1 lutego 2017 r., oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji na rachunek bankowy Urzędu Miasta Bełchatowa.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w decyzji z 31 października 2017 r. wskazało, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy kwota dotacji w wysokości 109.509,11 zł ("wyrównanie" dotacji za 2014 r.) powinna podlegać zwrotowi do budżetu Miasta Bełchatowa, jako dotacja niewykorzystana do końca roku budżetowego 2016.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że nie jest sporne, iż "dodatkowa" kwota dotacji została przelana przez Miasto Bełchatów w dniu 22 grudnia 2016 r. i wpłynęła na konto strony w dniu 23 grudnia 2016 r. W przedmiotowej sprawie nie ulega też wątpliwości, że kwota "dodatkowej" dotacji ("wyrównanie" za 2014 r.) w wysokości 109.509,11 zł nie została wykorzystana i rozliczona przez stronę zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o.

Zdaniem organu II instancji, przekazana w 2016 r. dotacja oświatowa, będąca wyrównaniem dotacji za rok 2014, nie jest typową dotacją udzielaną przedszkolu każdego roku na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Niemniej jednak dotacja ta, podobnie jak dotacja przysługująca przedszkolu w danym roku budżetowym, powinna być rozliczona wydatkami na zadania, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., zrealizowanymi w roku, w którym przekazano wyrównanie.

Skoro nie jest to typowa dotacja, to trudno do niej odnosić wprost art. 90 ust. 3c u.s.o. (powtórzony w § 11 ww. uchwały Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 10 grudnia 2015 r.) odnośnie przekazania ostatniej transzy dotacji oświatowej należnej za bieżący rok do dnia 15 grudnia. Przepisy powyższe dotyczą bowiem dotacji należnej za bieżący rok, a nie "wyrównania" za lata wcześniejsze. Chociaż, z punktu widzenia beneficjenta dotacji, byłoby to pożądane rozwiązanie, umożliwiające mu podjęcie działań na realizację zadań, które finalnie mogłyby być pokryte z dotacji. Przepis art. 90 ust. 3c u.s.o. mówiący o przekazaniu ostatniej transzy dotacji do dnia 15 grudnia każdego roku jest przepisem o charakterze czysto technicznym, nie ma bowiem w nim mowy, co się stanie w sytuacji, gdy dotujący nie dotrzyma tego terminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło podstaw, aby kwestionować domaganie się przez organ pierwszej instancji zwrotu dotacji, bowiem strona w 2016 r. rozliczyła tylko wydatki pokrywane z dotacji oświatowej otrzymanej w podstawowej wysokości (1.846.930,69 zł), nie przedłożyła jednak dowodów (rachunki, faktury, itp.) świadczących o zrealizowaniu w 2016 r. zadań, które mogłyby być pokryte z "dodatkowej" kwoty dotacji należnej za 2014 r. Skoro tak, to ta część dotacji nie może być traktowana inaczej, niż jako dotacja niewykorzystana do końca roku budżetowego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 57/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę strony.

Zdaniem Sądu I instancji skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ organ powinien dokonać wyrównania dotacji przekazywanej zaliczkowo przez okres 12 miesięcy, w terminie wskazanym w akcie ustalającym tryb udzielania i rozliczania dotacji, o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. WSA wskazał, że w aktach sprawy nie ma stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, regulującej tę kwestię za 2014 r.

Sąd I instancji wskazał, że nie trudno się jednak domyślić, że wyrównanie dotacji należnej za ten rok powinno nastąpić na początku roku następnego (w tym przypadku 2015 r.). Skoro zatem organ spóźnił się z przekazaniem wyrównania dotacji za 2014 r. o prawie dwa lata i dokonał tego pod koniec 2016 r., w sytuacji gdy do zakończenia tego roku pozostały zaledwie cztery dni robocze, to zdaniem Sądu nie może teraz skutecznie odwoływać się do treści art. 251 ust. 1 u.f.p., domagając się zwrotu dotacji w kwocie 109.509,11 zł wraz z odsetkami, gdyż wydatkowanie tej kwoty w ciągu czterech dni roboczych było niezwykle utrudnione. Zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nawet nie znając tego aktu, można z góry złożyć, że organ wielokrotnie przekroczył termin rozliczania dotacji, a kiedy już wyrównał skarżącej należną jej kwotę za 2014 r., pozostawił bardzo krótki okres na jej wydatkowanie. Zdaniem WSA, takie działanie organu narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Nasuwa się bowiem przypuszczenie, że gdyby organ dotrzymał ustalonego przez siebie terminu rozliczenia dotacji za 2014 r., to skarżąca nie uchybiłaby terminowi wymienionemu w art. 251 ust. 1 u.f.p.

W okolicznościach sprawy za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6, 7, 7a, 8, 9, 11, 77 § 1, 78 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz wpływu istotnych okoliczności na wynik sprawy.

W świetle poczynionych wywodów Sąd I instancji uznał, że rozpoznając sprawę ponownie organ szczegółowo wyliczy kwotę wyrównania dotacji za 2014 r. i wyjaśni czy miała ona jakikolwiek związek z pomniejszeniem zobowiązania skarżącej wobec organu dotującego za 2014 r. Organ załączy do akt sprawy uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji za 2014 r. oraz uzasadni dlaczego wyrównanie za ten okres zostało przyznane dopiero pod koniec 2016 r. Następnie kierując się konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, organ przeanalizuje czy i kiedy oraz w jaki sposób strona skarżąca wykorzystała otrzymaną dotację wyrównawczą, mając jednocześnie na względzie, że wykorzystanie dotacji nie oznacza tylko zapłaty za faktury, ale również zaciągnięcie zobowiązań do zapłaty za usługi wykonane w trakcie realizacji zadania.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 57/18 złożył organ odwoławczy, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie, gdyby ten wniosek nie ostał się, przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez:

- błędną wykładnię art. 251 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 3d i ust. 4 u.s.o. polegającą na przyjęciu, że na możliwość domagania się zwrotu niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji (kwoty wyrównania za lata poprzednie) ma wpływ termin kiedy dotacja ta została beneficjentowi przekazana, w sytuacji, gdy nie wynika to z przepisów prawa, a istotne jest, aby została rozliczona wydatkami na zadania, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., zrealizowanymi w roku, w którym przekazano wyrównanie,

- błędną wykładnię art. 251 ust. 1 u.f.p. polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie zwrotu niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji powinna zawierać szczegółowe wyliczenie dotacji, podczas gdy określenie wysokości dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust, 2b u.s.o. nie podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej,

- błędną wykładnię art. 90 ust. 4 u.s.o. polegającą na przyjęciu, że tryb i termin rozliczania przyznanej uzupełniająco dotacji wynika z aktu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji skutkujące przyjęciem, że kontrolowana decyzja narusza art. 6, art, 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., podczas gdy z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji wynika, że w analizowanej sprawie z poszanowaniem obowiązujących reguł w sposób pełny i wyczerpujący, zebrano, a następnie wszechstronnie oceniono materiał dowodowy, w oparciu, o który organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i w zw. z art. 151 p.p.s.a, polegające na uchyleniu decyzji obu instancji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji,

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

Pełnomocnik strony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej wskutek sporządzenia i podpisania skargi kasacyjnej organu przez radcę prawnego A. Ł., która wchodziła w skład składu orzekającego SKO wydającego decyzję z dnia 31 października 2017 r., co jest sprzeczne z art. 27 pkt 1 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego. Ewentualnie, w przypadku nieodrzucenia skargi kasacyjnej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Ponadto, wniósł o przeprowadzenie rozprawy, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego w odpowiedzi na skargę i podtrzymanego w piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2022 r. wniosku pełnomocnika I. B. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Przed rozpoznaniem merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej należy się odnieść do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za niezasadny, bowiem w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim może być reprezentowane przez pełnomocnika, który jest radcą prawnym i równocześnie członkiem Kolegium. Wskazywany w odpowiedzi na skargę przepis art. 27 pkt 1 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego w realiach niniejszej sprawy nie ma zastosowania. Trudno bowiem stwierdzić, że istnieje jakikolwiek konflikt interesu w złożeniu skargi kasacyjnej przez członka Kolegium, będącego jednocześnie członkiem składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego zaskarżoną decyzję.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty kasacyjne pozwalały na dokonanie kontroli zakwestionowanego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii czy organ zasadnie zażądał od skarżącej zwrotu dotacji przekazanej w roku 2016 r. tytułem wyrównania dotacji należnej za rok 2014.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 251 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 3d i ust. 4 u.s.o. polegające na przyjęciu, że na możliwość domagania się zwrotu niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji (kwoty wyrównania za lata poprzednie) ma wpływ termin kiedy dotacja ta została beneficjentowi przekazana, w sytuacji, gdy nie wynika to z przepisów prawa, a istotne jest, aby została rozliczona wydatkami na zadania, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., zrealizowanymi w roku, w którym przekazano wyrównanie. Wskazano również w skardze kasacyjnej na błędną wykładnię art. 251 ust. 1 u.f.p. polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie zwrotu niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji powinna zawierać szczegółowe wyliczenie dotacji, podczas gdy określenie wysokości dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o. nie podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty są nietrafne.

W pierwszej kolejności za pozbawiane usprawiedliwionej podstawy należy uznać naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie wymagane prawem elementy tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Sądu kasacyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala dokładnie odczytać jakimi przesłankami kierował się Sąd oddalając skargę w niniejszej sprawie. Ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest prawidłowa, zaś sam fakt, iż Sąd doszedł na podstawie akt sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywane za wadliwość konstrukcyjną orzeczenia.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

Natomiast art. 251 ust. 3 u.f.p. stanowi, że w przypadku, gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1 jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Jednocześnie w ust. 4 dookreślono pojęcie "wykorzystania dotacji" wskazując, że następuje ono w szczególności przez zapłatę za realizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 251 u.f.p. zasadnicze znaczenie mają sformułowania "dotacje udzielone", "w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" oraz "podlegają zwrotowi". Słowo "udzielić" ma wiele znaczeń, choć dla potrzeb tego postępowania należy przyjąć treść wskazującą na rozdysponowanie środków między określone podmioty, co w przypadku dotacji oznacza konieczność przekazania środków w danym roku budżetowym, skoro w tym terminie muszą być one wykorzystane. Również, z uwagi na cele, jakie są realizowane przy wykorzystaniu dotacji, wypłata środków nie może dotyczyć jakiegokolwiek roku budżetowego, ale tego konkretnego, w którym są realizowane zadania publiczne. Dlatego też, wypłata dotacji po upływie roku budżetowego jest niedopuszczalna i niecelowa. Zakładając hipotetycznie, że zadania, na pokrycie których miałaby być wypłacona dotacja zostały zrealizowane z innych środków, to wówczas wypłacona (po zakończeniu roku budżetowego) kwota miałaby raczej charakter rekompensaty (odszkodowania) za poniesione wydatki w związku z wykonaniem zadań publicznych, a nie stricte - dotacji. Natomiast, w przypadku, gdy zadanie publiczne nie zostało wykonane (z uwagi na brak środków) - to brak byłoby w ogóle podstaw do wypłaty jakiejkolwiek kwoty, ponieważ odpadłaby podstawa materialnoprawna przyznania dotacji w określonej wysokości. Oba wymienione przypadki nie mieszczą się w pojęciu "dotacji" (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r, sygn. akt I GSK 1239/18, publ.: CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie przekazanie kwoty części dotacji za 2014 r. nastąpiło w grudniu 2016 r., co w świetle powyższego prawidłowo zauważył Sąd I instancji stwierdzając, że skoro zatem organ spóźnił się z przekazaniem wyrównania dotacji za 2014 r. o prawie dwa lata i dokonał tego pod koniec 2016 r., w sytuacji gdy do zakończenia tego roku pozostały zaledwie cztery dni robocze, to nie może teraz skutecznie odwoływać się do treści art. 251 ust. 1 u.f.p., domagając się zwrotu dotacji.

Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem udzielenia organowi właściwemu do udzielania dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów w przewidzianym terminie.

Jednocześnie, zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym, że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 588/20), z powołanych wyżej przepisów, a zwłaszcza art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że ustawodawca wprowadził wyraźny podział na dwa etapy przyznawania tzw. dotacji oświatowych oraz określił granice uregulowania dla uchwał organów stanowiących j.s.t. Pierwszy etap postępowania rozpoczynał się na wniosek podmiotu zainteresowanego otrzymaniem dotacji na dany rok budżetowy i poinformowaniem organu o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji i polega na przyznaniu dotacji na każdego ucznia proporcjonalnie do wydatków ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Natomiast drugi etap postępowania polegał na kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a więc skonfrontowania danych będących w posiadaniu organu oraz przekazanych przez beneficjenta z materiałem źródłowym pod względem zgodności liczby uczniów zgłoszonych przez podmiot dotowany do dotacji ze stanem rzeczywistym oraz zbadania poziomu poniesionych przez ten podmiot wydatków bieżących na działalność statutową (dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą, włącznie z profilaktyką społeczną).

Tym samym, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o. polegającej na przyjęciu, że tryb i termin rozliczania przyznanej uzupełniająco dotacji wynika z aktu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w badanej sprawie przekazanie kwot nastąpiło po zakończeniu roku 2014 objętego dotacją, tj. w roku 2016 r. Stąd, zasadnie są wątpliwości Sądu I instancji, wobec braku stosownego w tym zakresie uregulowania, o podstawę prawną rozliczenia się z otrzymanych kwot przez podmiot prowadzący przedszkole. Dlatego też, WSA w Łodzi mógł wskazać na konieczność załączenia do akt sprawy uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji za 2014 r. oraz uzasadnienia przez organy dlaczego wyrównanie za ten okres zostało przyznane dopiero pod koniec 2016 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zawarło liczne argumenty na poparcie twierdzenia, iż brzmienie art. 251 ust. 1 u.f.p. jest jasne i czytelne, a niewykorzystanie dotacji do końca roku budżetowego może skutkować tylko i wyłącznie jej zwrotem do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił również, iż w sprawie z poszanowaniem obowiązujących reguł w sposób pełny i wyczerpujący zebrano, a następnie wszechstronnie oceniono materiał dowodowy, w oparciu, o który organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia wydanego wyroku, podstawą uchylenia wyroku, Sąd I instancji uczynił przede wszystkim, brak rozważenia przez organ, sytuacji Skarżącej, przy uwzględnieniu zasady konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Wskazując, że gdyby organ dotrzymał ustalonego przez siebie terminu rozliczenia dotacji za 2014 r., to skarżąca nie uchybiłaby terminowi wymienionemu w art. 251 ust. 1 u.f.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim nie odniosło się do tej przyczyny uchylenia obu decyzji.

Za nieznajdujące uzasadnienia uznał zatem Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6, art, 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera bowiem zarzutu, iż rozstrzygnięcie organu nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżący kasacyjnie organ nie podważył stanowiska Sądu I instancji, że zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje organowi dotującemu podejmowanie jednakowych działań względem podmiotów dotowanych z punktu widzenia równości, tj. dotrzymywanie ustalonego przez siebie trybu i terminu rozliczania dotacji oraz powstrzymywanie się od kreowania zachowań nieusprawiedliwionych, wprowadzających brak równowagi między korzyściami należnymi podmiotowi dotowanemu, a obciążeniami, które powstają w związku z niewykorzystaniem tych korzyści z przyczyn obciążających organ dotujący.

Rezultatem wyżej wskazanych rozważań jest uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne zarzutów naruszenia w analizowanej sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 151 i 153 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.