Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 160/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59, 60, 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2014 r. na podstawie : art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.), dalej "p.z.p.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z2013r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "K.p.a." art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 późn. zm.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 41, poz.361 z późn. zm.) oraz § 17 uchwały Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie przekazania dzielnicom m.W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 220, poz. 9485 z późn. zm.),

po rozpatrzeniu wniosku Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." z siedzibą w W., ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową i garażem podziemnym, instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej, zjazdem na drogę wewnętrzną oraz elementami zagospodarowania terenu, na części działek ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy M. Decyzja zawierała następujące ustalenia.

1. Linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami: ABCDEFGHIJKLŁA na kopii mapy zasadniczej miasta w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny nr 1, będący integralną częścią niniejszej decyzji.

Ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w tym:

• linia zabudowy:

- od strony wschodniej - obowiązująca linia zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...], wg załącznika graficznego nr 1.

Dopuszczono wycofanie względem obowiązującej linii zabudowy parteru budynku.

- od strony południowej, na fragmencie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przylegającej do drogi wewnętrznej ul. [...] - ustalono nieprzekraczalną linia zabudowy w odległości 15,0 m od granicy z działką ew. nr [...] (ul. [...]), wg załącznika graficznego nr 1, z sugestią jej odsunięcia w poziomie parteru dla osiągnięcia efektu nadwieszeń kubatury pozostałych kondygnacji nadziemnych.

- od strony północnej - nieprzekraczalną linia zabudowy dla parteru budynku ustalono równolegle do południowej granicy działki ew. nr [...] w obrębie [...], z załamaniem na fragmencie, wg załącznika graficznego nr 2.

Dopuszczono wysunięcie części budynku powyżej parteru poza wyznaczoną linię zabudowy na odległość nie większą niż 1,5 m.

• wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, stanowiącego część działki ew. nr [...] - do 0,52.

• szerokość elewacji frontowej budynku, znajdującej się od strony frontu działki (elewacja południowa) - do 100,0 m w parterze budynku, z rozszerzeniem powyżej parteru o szerokość nadwieszeń części mieszkalnych.

• wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 28,0 m od poziomu terenu (osiem kondygnacji), z tym, że wysokość parterowej części budynku (część o funkcji usługowo - handlowej) - do 5,50 m z tolerancją +/- 0,50 m.

• geometria dachu - dach płaski (o niewielkim kącie nachylenia połaci dachu do 12°), o wysokości do najwyższego punktu dachu do 29,0 m, w tym zawarta wysokość ewentualnych pomieszczeń i urządzeń technicznych.

Ponadto ustalono:

• budowę infrastruktury technicznej,

• budowę zjazdu na drogę wewnętrzną ul. [...]

• garaż podziemny,

• zakaz wynoszenia płyty garażowej od strony ulic, górny poziom stropu płyty garażu podziemnego powinien nawiązywać do istniejącego poziomu terenu,

• część parterowa budynku w postaci jednej zwartej bryły, część powyżej parteru (mieszkalna) w postaci trzech brył (w części centralnej budynku, w części wschodniej i w części zachodniej),

• funkcja usług i handlu w parterze budynku, z zapewnieniem dostępu z poziomu chodnika,

• rodzaj usług - usługi nieuciążliwe,

• parter budynku od strony północnej (ul. [...] - proj. ul. [...]) oraz od strony wschodniej (ul. [...]) który należy włączyć w ogólnodostępną strefę publiczną przy zastosowaniu elementów małej architektury, zieleni, oświetlenia i kompozycji posadzki chodników;

• nakazano aby nowa zabudowa równoważyła relacje przestrzenne w ramach całego zespołu zabudowy istniejącej i projektowanej, harmonijnie wpisując się w otoczenie (uwzględniając kontekst przestrzenny i funkcjonalny),

• powierzchnia biologicznie czynna - min. 25% powierzchni terenu inwestycji, stanowiącego część działki ew. [...] w obrębie [...], w tym część na gruncie rodzimym, umożliwiająca naturalny spływ wód deszczowych,

• wybudowanie budynku z uwzględnieniem osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich.

Ustalono także pozostałe parametry inwestycji szczegółowo opisane w decyzji.

W wyniku ułożonego odwołania przez M.B., decyzją z [...] listopada 2015r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z p. zm.) i art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. Zgodnie art. 60 ust. 1 cyt. ustawy decyzje o warunkach zabudowy, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (o ile istnieje taki obowiązek) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwanego Rozporządzeniem". W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jednocześnie dodał, iż jak wynika z § 9 cyt. powyżej rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej budowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy (część tekstową i graficzną) sporządzonej na podstawie § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Powołane powyżej rozporządzenie wprowadza również wymogi co do czytelności mapy, zastosowanych oznaczeń oraz przyjętego nazewnictwa. Zatem dokonując powyższych rozważań decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać: część tekstową i załącznik graficzny oraz załączniki: analizę obszaru, składająca się z części tekstowej i graficznej. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę.

W niniejszej sprawie obszar przyjęty do analizy obejmuje okrąg wokół skrzyżowania ulicy [...] i [...]. W obszarze występuje zabudowa wielorodzinna stąd też, planowana inwestycja polegająca na budowie budynku wielorodzinnego odpowiada pod względem funkcji, jak i zagospodarowaniu terenu zabudowie znajdującej się w obszarze analizowanym. Stanowi zatem kontynuację funkcji znajdującej się w obszarze. W obszarze analizowanym wyznaczonym, zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. organ I instancji określił podstawowe parametry inwestycji w tym linię zabudowy - § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., która wyznacza granice potencjalnej zabudowy danego terenu, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - powołanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - § 8. Nadto, przepisy powołanego powyżej rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w oparciu o dane z przeprowadzonej analizy obszaru, co oznacza, iż dla wyznaczenia podstawowych wskaźników dla nowej zabudowy możliwe jest przyjęcie do obliczeń danych z części działek, znajdujących się w obszarze analizowanym, o ile znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji. W toku postępowania organ II instancji dokonał ponownego określenia wskaźników zabudowy, wymienionych w § 4 - 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. i uzyskane wyniki są zbieżne z ustaleniami organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem prawa lokalnego. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa, konkretyzuje możliwość zabudowy terenu inwestycji wskazanego przez inwestora w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw - aktami wykonawczymi. Wykonując analizę organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji lub też, o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wniosek inwestora, wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określa, w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie, a więc jakie przepisy prawa umożliwiają, lub też nie, realizację przedmiotowej inwestycji.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wynika także, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to. aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na powyższe nie jest możliwe uwzględnienie zarzutów p. J.P. co do braku całościowej analizy obszaru. Z brzmienia § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wynika obowiązek przeprowadzenia analizy obszaru, składającej się z części tekstowej, jak również sporządzenia załącznika mapowego. Organ I instancji przeprowadził analizę obszaru w formie tekstowej, jak również oznaczył charakterystyczne elementy zabudowy obszaru analizowanego na załączniku mapowym, co w ocenie organu umożliwia wyznaczenie parametrów planowanej zabudowy i ich ocenę przez organ II instancji. Nie zachodzi także konieczność uwzględnienia innych, toczących się postępowań o ustalenie warunków zabudowy, albowiem taki obowiązek nie wynika z przepisu prawa.

W zakresie określonych w decyzji warunków obsługi komunikacyjnej wskazano że zostały one określone w sposób prawidłowy, zaś organ odwoławczy nie może nałożyć na inwestora obowiązku przebudowy ul. [...], pozostałego fragmentu ul. [...] i łącznika tych ulic, z uwagi na brak jest podstaw prawnych.

Nadto uznano za niezasadny zarzut J.P. co do braku uzgodnień z zarządcą drogi w formie postanowienia. Zgodnie art. 60 ust. 1 cyt. ustawy decyzje o warunkach zabudowy, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (o ile istnieje taki obowiązek) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, zaś jak wynika z art. 53 ust. 5 powołanej ustawy uzgodnienia te winny być dokonane w formie postanowienie wydawanego na podstawie art. 106 k.p.a.

Uzgodnienia dokonywane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy dotyczą obowiązku przeprowadzenia uzgodnień z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, zaś jak wynika z art. 53 ust. 5 tejże ustawy, są one dokonywane w formie postanowienia. Postępowanie to wszczyna organ prowadzący postępowanie główne, zaś wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący przy ustaleniu warunków zabudowy.

W orzecznictwie, jak również w doktrynie ugruntowany został pogląd, iż art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do w odniesieniu do organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, a więc pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. A zatem przepis ten - art. 106 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w przypadku, gdy organem wydającym decyzję, jak i organem współdziałającym w tej sprawie, będzie ten sam organ. Stosownie do brzmienia art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem, który posiada kompetencje do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Prezydent m. W. i jednocześnie jest to również organ uprawniony do dokonania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy, bowiem 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z tych względów, z uwagi na tożsamość organu wydającego decyzję główną, jak i postanowienie uzgadniające, uzgodnienia z zarządcą drogi nie następuje w formie postanowienia, ale w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zakres przedmiotowy uzgodnień wyznacza przepis prawa stanowiący o obowiązku zasięgnięcia stanowiska określonego organu administracji w danym postępowaniu, w tym przypadku zakres opinii wyznacza art. 54 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), co oznacza, iż organ współdecydujący może zająć wyłącznie w takich granicach, jakie zostały mu wyznaczone przez przepisy prawa, a w szczególności przepisy stawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej "ustawa d.p.".

W zakresie zarzutu co do braku właściwości Zarządu Dzielnicy m. W. do wydania decyzji organ wskazał, iż konieczna jest analiza przepisów ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Przepis ten oznacza, że do organów miasta będą miały zastosowanie również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Organem gminy m. W., zgodnie z art. 1 la w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, są: Rada m. W. oraz Prezydent m. W.

Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustroju m. W., w m.W. obowiązkowe jest utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic m.W. Organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym - zarząd dzielnicy (art. 6). Art. 11 ust. 1 ustawy stanowi, że dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.W. i innych uchwał Rady m.W. przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, a w szczególności (ust. 2):

1) utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych,

2) utrzymywanie placówek oświaty i wychowania, kultury, pomocy społecznej, rekreacji, sportu i turystyki, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.W.,

3) zadania związane z ochroną zdrowia, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.W.

4) utrzymanie zieleni i dróg o charakterze lokalnym, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.W.,

5) utrzymywanie i eksploatacja dzielnicowych obiektów administracyjnych,

6) sprawowanie nadzoru nad jednostkami niższego rzędu utworzonymi na jej obszarze,

7) podejmowanie we własnym zakresie działań na rzecz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców dzielnicy.

Odnosząc się do zadań i kompetencji organów gmin oraz organów jednostek pomocniczych organ stwierdził, że szczególne miejsce wśród nich zajmuje władcze kształtowanie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych, w drodze decyzji administracyjnych. Z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, organ wykonawczy gminy może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Ponadto, jak stanowi ust. 4 do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również, m.in., organ wykonawczy jednostki pomocniczej.

W odniesieniu do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, przepis art. 39 ust. 1 wprowadza zatem domniemanie kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta, gdyż każdy inny organ rozstrzygający indywidualną sprawę administracyjną musi wykazać swoją właściwość, wywodząc ją z konkretnego przepisu szczególnego, przy czym przepisami tymi mogą być również akty prawa miejscowego podejmowane przez rady gmin na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku takich uchwał mamy do czynienia ze zleceniem funkcji orzecznictwa administracyjnego w formie uchwały rady gminy, która stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie takiej uchwały kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy. Organy jednostek upoważnionych wydają decyzje we własnym imieniu; decyzje takie są rozstrzygnięciami organu, który przejął kompetencje.

Zupełnie odrębną kwestią jest udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta upoważnienia do wykonywania jego kompetencji pracownikom urzędu obsługującego organ, w szczególności-zastępcom. Upoważnienie to, nazywane pełnomocnictwem administracyjnym, nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą.

Zarówno w przypadku upoważnienia, jak i zlecenia przekazanego w formie uchwały rady gminy, organ lub pracownik urzędu uprawnieni są do wykonywania określonych czynności wyłącznie w zakresie wskazanym w akcie przekazującym zadania i kompetencje. Przekazanie takie stanowi swoisty wyjątek od wykonywania tych zadań przez organ właściwy na podstawie przepisów ustawowych oraz przez osobę piastującą funkcję organu, co oznacza, iż treści takich aktów nie można interpretować w sposób rozszerzający.

A zatem, Prezydent m. W. oraz Zarząd Dzielnicy m. W., to odrębne organy, wykonujące określone kompetencje. W sposób szczegółowy zakres tych kompetencji reguluje uchwała Rady m.W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie przekazania dzielnicom m.W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 220, poz. 9485), zmieniona uchwałą Rady m.W. nr [...] z dnia [...] października 201 Or. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 203, poz. 6025). Zgodnie z przepisem § 17 tej uchwały, w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego przekazuje się dzielnicom następujące zadania i kompetencje wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.):

1) przyjmowanie podań podlegających rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego, przekazywanie ich zgodnie z właściwością;

2) wydawanie wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego m.W., w części dotyczącej dzielnicy;

3) udzielanie albo odmawianie zgody na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54 w związku z art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym;

4) wydawanie, przenoszenie na rzecz innej osoby oraz stwierdzanie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, dotyczących inwestycji stanowiących obiekty kubaturowe o powierzchni całkowitej do 15.000m, o wysokości do 30m, z zakresu dróg gminnych, jednakże z wyłączeniem inwestycji przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, a także naczelnych i centralnych organów administracji;

5) prowadzenie rejestrów wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Tym samym, w świetle powołanej powyżej uchwały Zarząd Dzielnicy M. był uprawnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem zarzut co do braku właściwości organu należy uznać za chybiony.

W zakresie zarzutu p. M.B. co do wadliwego wyznaczenia linii zabudowy wskazano że sposób wyznaczania linii zabudowy określa § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z jego brzmieniem - § 4. 1. - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W kwestii wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy w orzecznictwie występuje niejednolitość poglądów, zwłaszcza na gruncie rozumienia tego pojęcia. Jak wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." Z kolei, § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. zobowiązuje organ do wyznaczenia "obowiązującej linii zabudowy".

W urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy.

W orzecznictwie przyjęto, iż pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. O tym czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy,

Linia zabudowy wyznacza zatem granice potencjalnej zabudowy danego terenu, jednakże na etapie ustalenia warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do ustalenia jaka ma być odległość od granic działki sąsiedniej. W tej kwestii, po zapoznaniu się z projektem budowlanym, dopiero organ budowlany może wiążąco wypowiedzieć się w kwestii usytuowania budynku i jego odległości od działek sąsiednich - (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Linia zabudowy nie przesądza zatem o usytuowaniu budynku, ale określa nieprzekraczalną granice nowej zabudowy. W powyższej sprawie, organ odwoławczy dokonując ponownej sprawy uznał za prawidłowy sposób wyznaczenia tego parametru tj. zgodnie z § 4 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Z tych względów nie było możliwe, zdaniem organu odwoławczego, wyznaczenie linii zabudowy od działki stanowiącej własność strony skarżącej albowiem taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. W tym postępowaniu wnioskodawca nie ma też obowiązku szczegółowego określenia miejsca posadowienia planowanej zabudowy albowiem kwestie te rozstrzygane są na etapie pozwolenia na budowę.

W postępowaniu administracyjnym organ zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu powiadamiając je o jego wszczęciu i czynnościach podejmowanych w sprawie, a w szczególności o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. Strony postępowania mogły zatem bez przeszkód zapoznać się z aktami sprawy, jak również złożyć wnioski i uwagi. Nie jest zatem zasadne stwierdzenie o "fikcyjnym udziale stron postępowania" albowiem wypełnienie obowiązku określonego w art. 10 kpa przejawia się właśnie umożliwieniem stronom postępowania uzyskania wiedzy o zgromadzonych dowodach czy też czynnościach podejmowanych w sprawie w formie pisemnego powiadomienia. Organ nie ma bowiem prawnego obowiązku przesyłania stronom kopii akt sprawy, ani też kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a zatem powiadomienie o dokonywanych czynnościach w danej sprawie jest wytaczające dla zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. To czy strony skorzystają z tej możliwości uzależnione jest od ich woli.

Organ I instancji nie wprowadza w błąd strony skarżącej poprzez powołanie się na nieistniejące przepisy. Stosownie do brzmienia art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, a zatem powołanie się przez organ I instancji na art. 52 ust. 1 cyt. ustawy z uwzględnieniem terminologii odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy jest konsekwencją odpowiedniego stosowania tych przepisów do postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzji organu I instancji.

Zarzuciła naruszenie: art. 6. art. 7, art. 8. art. 10 § 1, art. 138 § 1pkt 1 K.p.a.; art. 61 ust. 1 p.z.p. § 4.1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003roku; § 10, § 12 ust 1 i ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 2 i art. 32. pkt. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że organ I instancji wadliwe ustalił linie zabudowy.

• "Od strony wschodniej - obowiązująca linia zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...], wg załącznika graficznego Nr 1. Dopuszcza się wycofanie względem obowiązującej linii zabudowy parteru budynku"

• "Od strony południowej, na fragmencie działki Ew. nr [...] w obrębie [...] przylegającej do drogi wewnętrznej ul. [...] - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 15,0 m od granicy z działką Ew. ner [...] w obrębie j.w. ( ul. [...]) wg zał. Graficznego nr 1, z sugestią jej odsunięcia w poziomie parteru dla osiągnięcia efektu nadwieszeń kubatury pozostałych kondygnacji nadziemnych".

• "Od strony północnej - nieprzekraczalna linia zabudowy dla parteru budynku równolegle do południowej granicy działki Ew. nr [...] w obrębie [...] z załamaniem na fragmencie w/g zał. graficznego Nr 2. Dopuszcza się wysunięcie części budynku powyżej parteru poza wyznaczona linię zabudowy na odległość nie większą niż 1,5 m".

Na koniec organ 1 instancji dodał, - "Tak wyznaczone linie zabudowy zgodne są z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( D. U z 2013r., poz. 260 z poźn. Zm.)"

Odnosząc się do tak sformułowanego powyżej zdania stwierdziła, że organ naruszył art. 6 i art., 8 k.p.a. gdyż :

• podanie w ten sposób podstawy prawnej, że coś jest zgodne z prawem ( ustawą ) jest skandaliczne. Organ powołując się na przepisy na których opiera swoją decyzję powinien w sposób precyzyjny wskazać art., pkt, czy akapit danego przepisu prawa. Organ zatem w sposób świadomy wprowadził ją w błąd jak i innych uczestników postępowania, przywołując po pierwsze błędną ustawę, a po drugie nie precyzując o jaki konkretnie przepis chodzi.

W decyzji z dnia [...] listopada Nr [...] 2014r organ I instancji dokonując analizy wg art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003roku pominął ustalenie linii zabudowy od strony południowej w całości, a ograniczył się tylko do fragmentu działki ew. nr [...] w obrębie [...] przylegającej do drogi wewnętrznej ul. [...], tym samym nie dokonał prawidłowo tej analizy. Skarżąca jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] obrębu [...], bezpośrednio sąsiadującej z działkami nr ew. [...] i [...] na których posadowiona jest cala inwestycja, zatem brak ustalenia linii zabudowy od strony południowej dla planowanej inwestycji, tzn. od strony granicy z jej działką narusza przepisy prawa.

Analizując odległość usytuowania północnej elewacji budynku w parterze od południowej granicy terenu inwestycji z działką ew. [...] w obrębie [...] , która wynosi odpowiednio 19 m i 24 m ( str. 4 zał nr 2 do decyzji) nie sposób, zdaniem skarżącej, nie zauważyć, że oznacza to, iż linia zabudowy od strony działki nr ew. [...] w znacznej części znajduje się w odległości 2,5 m od granicy mojej działki. Zgoda zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego na wykonanie 1,5 m nadwieszeń w budynkach od strony południowej przybliża centralny i wschodni budynek na odległość 2,5 m od jej działki o nr ew. [...] i w sposób oczywisty narusza obowiązujące prawo tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie zgadza się z argumentacją organu, że kwestia posadowienia budynku będzie rozpoznawana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wyznaczenie linii zabudowy od strony południowej jest celowym zamierzaniem organu I instancji dodatkowo zaakceptowanym przez organ odwoławczy. W tym miejscu nasuwa się pytanie - dlaczego organ nie określił linii zabudowy od strony południowej w całości - ponieważ to obnażyłoby prawdziwy zamiar inwestora, a mianowicie przybliżenie się z całą inwestycją do granicy z dz. Ew nr [...] na odległość 2,5 m.

Nie zgadza się z powyższą argumentacją organu odwoławczego również dlatego, gdyż inwestycja MSM "E." to konkretny projekt budowlany, konkretna forma architektoniczna, konkretne usytuowanie i posadowienie całego projektu budowlanego na działce o nr ew. [...] i akceptacja tego projektu w takiej formie w jakiej przedstawił inwestor - zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy narusza - przepisy prawa obowiązujące przy realizacji projektu budowlanego jak i narusza jej interesy prawne tj. możliwość swobodnego lecz zgodnie z przepisami prawa do zagospodarowania w przyszłości mojej działki Nr ew. [...] z obrębu [...] .

Ten projekt budowlany, to budynek w części parteru zaplanowany w postaci jednej zwartej bryły, w której przewidziana jest lokalizacja funkcji usługowo - handlowej i cześć mieszkalna powyżej parteru w postaci trzech brył ( tzn. trzech wieżowców) wysuniętych poza obrys parteru.

Jeśli, organ I instancji i organ odwoławczy akceptuje sowimi decyzjami żądania inwestora tj MSM "E.", dotyczące posadowienia całego projektu budowlanego na działce ew. [...] z obrębu [...], to należy się spodziewać, że MSM " E." występując o pozwolenie na budowę tego projektu będzie chciała go realizować w takiej formie i w takim zakresie w jakim został ten projekt przyjęty i zaakceptowany w obu decyzjach administracyjnych ustalających warunki zabudowy.

To, że w chwili obecnej działka nr ew.[...], której jest współwłaścicielem pozostaje niezabudowana, nie upoważnia nikogo, w tym w szczególności organów I instancji oraz organu odwoławczego, do niebrania pod uwagę tego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...], że w przyszłości działka sąsiednia tj. działka nr ew [...] nie będzie zabudowana.

Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy wydając decyzje, nie może ograniczać się tylko do wybranych przez siebie przepisów dla potwierdzenia swojej linii myślenia, akceptując tym samym propozycje inwestora. Organy te powinny stać na straży przestrzegania wszystkich przepisów prawa, które w sposób jednoznaczny są powiązane z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Jeżeli te organy już na etapie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, dadzą przyzwolenie na złamanie prawa budowlanego przez inwestora przy realizacji tej inwestycji, tzn. na takie posadowienie całej inwestycji na działce nr ew [...] i [...], iż nie zostaną zachowane odległości budynków od granicy z działka sąsiednią o nr ew. [...] z obrębu [...] to w sposób jednoznaczny naruszają art. 6, art. 7 , art. 8 k.p.a oraz § 10, § 12 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zapewniając spełnienie wymagań z art. 5 i 6 ustawy prawo budowlane w § 12 ust.1 i ust 3 pkt 1 jednoznacznie określa podstawowe odległości jakich budynek nie może przekraczać od granicy działki - jest to minimum 4 m ( gdy budynek zwrócony jest ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki) i minimum 3 m (w przypadku gdy ściana ta nie posiada otworów okiennych i drzwiowych).

Zatem odległość budynku od granicy z działką skarżącej wynosi 2.5 m i narusza w/w przepisy w sposób oczywisty.

Inwestycja budowlana polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo handlową i garażem podziemnym, instalacjami i urządzeniami infrastruktury techniczne, zjazdem na drogę wewnętrzną oraz elementami zagospodarowania terenu przewidziana do realizacji na części działek Ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. na terenie dzielnicy M., która po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy ma być realizowana przez inwestora tj. MSM. "E." zmierza do tego, aby uniemożliwić skarącej w przyszłości zagospodarowanie i zabudowanie mojej działki nr ew [...] w obrębie [...].

Takie działanie Spółdzielni MSM "E.", jak również akceptujące te działania decyzje zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, w sposób jednoznaczny naruszają przepisy prawa oraz Konstytucję RP ( art. 2 i art. 32.pkt 1 Konstytucji RP) i pozbawiają prawa do zabudowy działki sąsiedniej. Każde postępowanie administracyjne winno być prowadzone z udziałem stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, które zgodnie z zasada wyrażoną w art. 10 kpa winny mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu.

Organ I instancji nie ustosunkował się do tych uwag i zastrzeżeń E.P. To oznacza, że w toku tego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji zapewniono stronom tylko fikcyjny w nim udział

Zdanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy prowadząc postępowanie administracyjne w ogóle nie zapewnił jej czynnego udziału w tym postępowaniu, czym naruszył art. 10 §l k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia.

Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nim w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją ogólną, która określa czy w danym miejscu może być prowadzona dana inwestycja. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cele tego postępowania jest ocena przez wyspecjalizowany organ czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a jeżeli tak to na jakich warunkach. Organ ocena więc czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

Z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia następujących warunków:

-co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren;

-teren ma dostęp do drogi publicznej;

-istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

-teren nie wymaga dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów;

-decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega wątpliwości w tym stanie faktycznym, że zostały spełnione wyżej wskazane warunki.

Przy podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzennego, działając zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" należy mieć na względzie przede wszystkim to, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej terenu, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy, jej intensywności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2012 r.,IV SA/Po 44/12, LEX nr 1139619). Służy temu dokonanie przez organ analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (są nimi nie tylko działki przylegające bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja ale inne położone w terenie analizowanym a następnie ustalenie parametrów nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ustawy o p.z.p. i rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003, nr. 164, poz. 1588), dalej zwanego "rozporządzeniem".

W tej sprawie przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą.

Organ, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia ustalił szerokość frontu działki i na tej podstawie dokonał analizy urbanistycznej określając wymagane ustawą i rozporządzeniem parametry inwestycji. Ustalił, że na terenie tym przeważa zabudowa wielorodzinna i dlatego planowana inwestycja pod względem funkcji odpowiada zabudowie znajdującej się na obszarze analizowanym i stanowi kontynuację funkcji znajdującej się na tym obszarze.

Podkreślić należy, że nie ma innej możliwości jak dokonywanie oceny spełniania przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzez ustalenie poszczególnych wskaźników ( linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i układu połaci dachowych - § 4 - 8 rozporządzenia).

W odniesieniu do konkretnych parametrów skarżąca w skardze zgłosiła przede wszystkim zarzut wadliwego ustalenia linii zabudowy od strony południowej, co doprowadziło jej zdaniem, do faktycznego uniemożliwienia zabudowy na działce [...] której jest współwłaścicielką.

Stosownie do § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich obowiązującą linię wyznacza się na podstawie ust. 2 § 4 rozporządzenia. W sytuacji gdy linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok to linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się ustalenie innej linii zabudowy gdy wynika to z analizy urbanistycznej.

W związku z tym wynika z tego, że linię zabudowy wyznacza się od strony pasów drogowych, a contrario nie wyznacza się tych linii od pozostałych stron. Przesądza o tym i to, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. linia zabudowy wyznacza zatem granice potencjalnej zabudowy danego terenu biorąc pod uwagę położenie działki i działek służących ustaleniu tej linii od strony drogi.

Z analizy urbanistycznej wynika, że od strony wschodniej obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie obowiązującej linii zabudowy budynku przy ulicy [...], jako budynku najbliżej usytuowanego w stosunku do planowanej inwestycji z wycofaniem względem obowiązującej linii zabudowy parteru budynku – na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Linia zabudowy od strony ulicy [...] – od strony południowej na fragmencie działki przylegającej do drogi wewnętrznej ulica [...] w odległości 15 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Wyznaczenie linii zabudowy jedynie na części działki od strony południowej wynika z faktu, iż tylko na tym odcinku działka inwestycyjny graniczy z drogą. Jak to zostało wskazane ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia nie dają podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy w innym miejscu (np. wewnątrz działki czy od tej jej strony która nie graniczy z drogą). Od strony ulicy [...] - strona północna linia zabudowy została wyznaczona równolegle od południowej granicy terenu inwestycji stanowiącego część działki [...] z wysunięciem części budynku parteru. Wynika to z tego, że od tej strony linię zabudowy wyznacza budynek przy ulicy [...], który nie może stanowić podstawy do wyznaczenia tej linii z uwagi na specyficzny przebieg północnej granicy terenu objętego wnioskiem. Zaproponowana linia zabudowy pozwala, zdaniem urbanisty, na stworzenie uporządkowanej pierzei ulicznej przy jednoczesnym uwzględnieniu nieregularnej granicy terenu inwestycji. Linii od strony zachodniej nie wyznaczono ponieważ byłyby to wewnętrzne linie zabudowy, które nie podlegają ustaleniu w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z tym należy przyjąć, że w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., na podstawie § 4 ust. 3 i 4 organy ustaliły obowiązującą linię zabudowy a więc linię obowiązującą a więc wyznaczającą definitywnie linię zabudowy (od strony wschodniej) i nieprzekraczalną (a więc taką która wyznacza maksymalne położenie budynku w stosunku do niej i której nie można przekroczyć) - od strony południowej.

Prawidłowo organ przyjął, że nie można wyznaczyć tej linii na całości granicy południowej ponieważ tylko część nieruchomości inwestycyjnej od tej strony przylega do drogi wewnętrznej tj. ulicy [...].

Prawidłowa jest konstatacja organu z której wynika, że decyzja w sprawie usytuowania budynku zostanie podjęta na etapie wydawania pozwolenia na budowę. To wtedy organ będzie ustalał warunki związane z posadowieniem budynku, także ustalał odległości posadowienia budynku od strony wschodniej i będzie rozstrzygał kwestię oddalenia projektowanego budynku od nieruchomości sąsiedniej (od strony południowej).

Argumentacja organu dlaczego w taki sposób dokonał ustalenia linii zabudowy jest, w ocenie Sądu, przekonująca i znajdująca uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym.

Tym samym organ prawidłowo uznał, że został spełniony pierwszy z warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Spełniony został także drugi z warunków o jakim mowa w tym przepisie (dostęp do drogi publicznej). Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten określono od drogi wewnętrznej – ulicy [...].

Prawidłowo zostały wyznaczone parametry inwestycji w pozostałym zakresie –wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - § 5 ust 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r., jako stanowiący odstępstwo od reguły wyrażonej w § 5 ust. 1 ale mieszczący się w przedziale wskaźników wielkości występujących w obszarze analizowanym i zgodny z propozycją inwestora; § 6 ust. 2 rozporządzenia (szerokość elewacji frontowej) – odstępstwo od zasady wyznaczania szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej na działkach na obszarze analizowanym +/- 20% z uwagi na bardzo zróżnicowane szerokości elewacji na obszarze analizowanym od 7 do 220 m. (dla zabudowy wielorodzinnej). Z analizy wynika, że przyjęcie średniej spowodowałoby dysharmonię przestrzenną. W związku z tym wzięto po uwagę fakt, że teren jest wyeksponowanym w obszarze z uwagi na położenie przy ulicy [...] a szerokość frontu działki jest duża ponieważ wynosi ok 110 m. Przyjęta szerokość 100 m na poziomie parteru z niewielkim rozszerzeniem na części powyżej parteru – mieszkalnej. Uwzględnia ona konieczność odsunięcia budynku od granicy z sąsiednimi działkami na odległość wynikającą z obowiązujących przepisów prawa i pozwoli na stworzenie pierzei ulicznej od strony projektowanej ulicy [...] bis.

Ustalono także na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, mając na uwadze wysokość istniejącej zabudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze analizowanym przy ustaleniu istnienia na tym terenie budynków ośmiokondygnacyjnych a więc takich jak proponowany przez inwestora, jako mieszczący się w średniej wysokościach obszaru analizowanego ( od 17 m do 35 m – co daje średnią 32 m). i jako podobną do budynku przy ulicy [...] o takiej samej liczbie kondygnacji.

Geometria dachu została ustalona na podstawie § 8 rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W związku z tym Sąd uznał, że dokonana analiza i jej ocena przez organ nie budzą wątpliwości co do prawidłowości zastosowanych wskaźników.

Sąd uznał w całości za niezasadne zarzuty skargi.

1. Istotnie organ I instancji użył sformułowania, że ustalone linie zabudowy są zgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Oczywistym jest, że to przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wcześniej powołanej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. stanowią podstawę prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy (jej zakresu). Przepisy te zostały powołane w decyzji organu I instancji. Przepisy ustawy o drogach publicznych co najwyżej mogą stanowić odniesienie do art. 35 § 3 i następne tej ustawy które to przepisy wskazują na zasady lokalizowania nowych obiektów przy pasie drogowym.

Uchybienie to, wobec faktu powołania w decyzji odpowiednich przepisów prawa materialnego, nie wpływa na treść rozstrzygnięcia.

2. Kwestia niewyznaczenia linii zabudowy na całej granicy południowej działki została omówiona we wcześniejszej części uzasadnienia str. 21. Podkreślić jeszcze raz należy, że linię zabudowy wyznacza się tylko w odniesieniu do działki w granicy z drogą. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji co prawda działka inwestycyjna w całości graniczy z działką [...] to jednak działka ta tylko w części położona jest przy drodze wewnętrznej ul. [...]. Dlatego też linię zabudowy wyznaczono na fragmencie działki przylegającej do tej drogi. Od strony północnej wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy a więc nie linia obowiązująca, która wyznacza linię do której ma dotykać budynek. W związku z tym ustalone w decyzji organu I instancji odległości 15 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy w zakresie linii zabudowy od strony południowej działki nie oznacza, że takiej odległości od tej linii będzie mógł być wybudowanym budynek. Nie mógł więc organ wyznaczyć linii zabudowy inaczej niż to wynika z § 4 rozporządzenia. Fakt, że inwestor ma przygotowany projekt budowlany nie oznacza, że będzie on w takiej jak przygotowana formie mógł być z pewnością zrealizowany. Decyzję w tym zakresie podejmuje organ budowlany – na co trafnie zwróciło uwagę SKO.

3. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności (wskazywany art. przysługującej skarżącej, nie wkracza na teren działki [...] a jej ustalenia są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, powołanymi w decyzji.

4. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie stosuje przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ale przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z rozporządzeniem wykonawczym powołanym wcześniej. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

5. Twierdzenia skarżącej o uniemożliwieniu jej planowaną inwestycją realizowania zabudowy na działce [...] stanowią więc jedynie polemikę z prawidłowo ustalonymi przez organ parametrami decyzji. Powołane zarzuty naruszenia art. 2 i 32 pkt 1 i 2 Konstytucji wyrażają zasadę sprawiedliwości i równego traktowania. Zasady te nie zostały naruszone przez organ. Skarżąca ma prawo, w granicach przepisów ustaw do zabudowania swej nieruchomości zgodnie ze społeczno –gospodarczym jej przeznaczenie, co jak wynika z Jej oświadczeń, czyni – ubiegając się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

6. Fakt starania się przez skarżącą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – jak twierdzi w skardze nie stanowi podstawy do wstrzymania wydania decyzji w innej sprawie.

7. W aktach sprawy, wbrew wywodom skargi, brak jest pomiędzy zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym z 8 października 2014 r. a wydaniem decyzji przez organ I instancji, pisma pochodzącego od J.P. W aktach znajduje się m.in. pismo z 16 maja 2014 r. w którym tenże formułuje tezy o konieczności uchwalenia planu miejscowego i propozycji dotyczących usytuowania planowanego obiektu oraz kwestii rozważenia możliwości zabudowy działki [...].

Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy po pierwsze ocenia wniosek inwestora a po drugie sporządza analizę urbanistyczną na której podstawie określa warunki zabudowy. W zakresie projektowanej inwestycji jest związany tym wnioskiem a gdy uzna, że zaproponowane przez niego rozwiązania nie mogą być z punktu widzenia przepisów prawa zaakceptowane, może wezwać go do zmodyfikowania wniosku. Nie ma natomiast uprawnień do oceny innego (tak jak tu wskazanego przez stronę postępowania) projektu rozwiązań urbanistycznych. Także inwestor nie ma obowiązku ustosunkowywania się do takiego rodzaju wniosków innej strony postępowania. W związku z tym brak jest podstawa do stwierdzenia naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. Nawiasem mówiąc pismo to zostało podpisane przez J.P. a nie skarżącą w związku z tym nie można uznać, że pochodzi ono od strony skarżącej.

8. Zarzut naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. w odniesieniu do osoby skarżącej nie został poparty żadnymi argumentami w związku z czym nie ma podstaw do odnoszenia się przez sąd do tego zarzutu.

9. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania, że organ w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszył art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Organ zebrał a następnie ocenił materiał dowodowy a argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu decyzji jest w ocenie sądu przekonująca.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.