Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 632/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "S" Spółka z o.o. Spółka komandytowa – akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2014r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 27 maja 2013 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie 82 812 zł za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0188 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] na rzecz spółki [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w W. oraz o zobowiązaniu Miasta [...] do wypłaty ww. odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 27 lutego 2009 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa ciągu drogowego ulic G. oraz budowa linii tramwajowej do [...] w K. z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną" utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2009 r. nr [...], ww. działka nr [...] została przejęta z mocy prawa na własność Miasta [...] - miasta na prawach powiatu. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej organ, iż działka nr [...] stanowiła własność spółki [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w W.

Organ I instancji określił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. w dniu 23 kwietnia 2012 r., którego aktualność ww. rzeczoznawca potwierdziła w dniu 18 kwietnia 2013 r.

Od decyzji Starosty odwołanie wniosła spółka [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w W.. Odwołująca podniosła, iż oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości nie zawiera podatku VAT wskazując, iż tym samym należy przyjąć, że rzeczoznawca przyjmując do metody porównawczej ceny transakcyjne podobnych nieruchomości przyjął ich ceny pomniejszone o podatek od towarów i usług ,,netto". Nie ma wątpliwości, że w związku z wywłaszczeniem spółka jako podatnik VAT czynny jest zobowiązany do wystawiania faktury obejmującej podatek od towarów i usług oraz do dokonania właściwego rozliczenia tegoż podatku (jego wpłaty na rachunek właściwego urzędu skarbowego w kwocie wynikającej z odpowiedniej deklaracji podatkowej ). Odwołująca przywołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt. III SA/Wa 795/10, w którym wskazano, iż "przy dokonywaniu wyceny wywłaszczonej nieruchomości jak również prawa użytkowania wieczystego, konieczne jest odwołanie się do cen uzyskiwanych w obrocie podobnymi rzeczami i prawami, przy czym, z uwagi na fakt, że wywłaszczenie nieruchomości jak również pozbawienie prawa użytkowania wieczystego skutkuje dla dotychczasowego właściciela/użytkownika wieczystego powstaniem obowiązku podatkowego w zakresie podatku VAT, ceny te uwzględniać winny również podatek od towarów i usług".

Jednocześnie spółka wskazała, iż "skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidując o dopuszczalności odliczania od odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wierzytelności (w tym publiczno - prawnych) podmiotu wywłaszczanego — w odróżnieniu od przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdzie wyrażono zasadę, że przy ustalaniu odszkodowania od wartości wywłaszczonej nieruchomości odlicza się ciążące na niej kwoty należności, w tym Skarbu Państwa -to w sytuacji odliczenia odszkodowania od cen bez podatku od towarów i usług kwota wypłaconego odszkodowania powinna zostać o ten podatek podwyższona".

Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 lutego 2014 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewoda wskazał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę w tym zakresie przekazać do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, jednakże z przyczyn innych niż wskazane w odwołaniu.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U.2008, Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ odwoławczy wskazał, że odszkodowanie za przejętą na podstawie tej ustawy nieruchomość ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Określenie wartości nieruchomości następuje poprzez wycenę nieruchomości, sporządzoną w formie operatu szacunkowego. Wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną winno być poprzedzone przeprowadzoną przez organ orzekający wyczerpującą analizą operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalenie odszkodowania ma nastąpić. Ocena dokonana przez prowadzący postępowanie organ winna być dokonana także pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami, zawartymi w szczególności w ustawach: z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm.), a także w odpowiednich dokumentach rzeczoznawców majątkowych (standardy, noty interpretacyjne) - z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985).

Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest przy ul. L., w rejonie skrzyżowania ul. B. z ul. K. i ul. G., w bezpośrednim sąsiedztwie terenów niezabudowanych i nieużytkowych oraz w dalszej odległości w sąsiedztwie zabudowy osiedlowej wielorodzinnej i obiektów usługowych. Działka ta jest niezabudowana. "Na działce znajdowała się wewnętrzna droga betonowa i chodnik z kostki brukowej oraz pobocze. Wg opisu w operacie szacunkowym z dnia 22 września 2010 r. droga o znacznym stopniu zużycia, wybudowana była jako droga tymczasowa, chodnik w dobrym stanie technicznym - ww. składniki budowlane nie były nakładem byłego właściciela i nie zostały zinwentaryzowane, zatem nie stanowiły treści operatu wykonanego dla celów odszkodowawczych. Obecnie na działce została wybudowana nowa droga z kostki brukowej, zatem nie jest możliwe obecnie dokonać wyceny istniejącego wcześniej jej zagospodarowania" (str. 6 operatu). Rzeczoznawca wskazał, że na datę określenia stanu nieruchomości tj. na dzień 27.02.2009 r. działka ewid. nr [...] o pow. 0,0188 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XIl/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. położona była w terenach komunikacji - korytarz podstawowego układu drogowego -ulicznego.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda wskazał na błędy stwierdzone w trakcie kontroli sporządzonego na potrzeby sprawy operatu:

a) biegły nie dość że nie dołączył do operatu szacunkowego protokołu określającego stan nieruchomości na datę 27 luty 2009 r. i spisu inwentarzowego (operat zawiera jedynie dokumentację fotograficzną bez wskazania daty jej wykonania, którą prawdopodobnie jest data oględzin tj. 18 kwiecień 2012 r.), to przy określeniu stanu zagospodarowania działki podlegającej wycenie posłużył się opisem stanu nieruchomości z operatu szacunkowego sporządzonego 22 września 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. W., który zawierał jedynie dokumentację fotograficzną działki bez wskazania daty jej wykonania, którą prawdopodobnie była data oględzin nieruchomości tj. 13 wrzesień 2010 r. (operat rzeczoznawcy majątkowego D. W. był sporządzony na potrzeby postępowania prowadzonego w tej sprawie przed Prezydentem Miasta; na jego podstawie w poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta z 11 kwietnia 2011 r. nr [...] ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 102 405 zł),

b) rzeczoznawca majątkowy M. G. określając wartość rynkową ww. nieruchomości nie uwzględniła naniesień budowlanych, gdyż jak podała za rzeczoznawcą majątkowym D. W. "składniki budowlane nie były nakładem byłego właściciela i nie zostały zinwentaryzowane... " - podczas gdy obowiązujące przepisy regulujące procedurę przyznawania odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową nie dają podstaw do pomniejszania należnego odszkodowania o wartość elementów składowych,

c) rzeczoznawca, przystępując do procedury szacowania wyżej opisanej nieruchomości metodą porównywania parami określił wartość rynkowa nieruchomości. Dla potrzeb tej wyceny biegły przyjął rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (zgodny z studium) o podobnym charakterze, obejmujący swym zasięgiem miasto K., jedn. ewid. [...] - nie sprecyzował jednak czy przyjęte nieruchomości podobne o przeznaczeniu drogowym posiadają porównywalne części składowe. Dodatkowo opis nieruchomości uwzględnionych w procesie wyceny, nie jest na tyle obszerny i precyzyjny aby można było je zakwalifikować jako podobne do nieruchomości poddawanej wycenie. Na tej podstawie trudno także ocenić czy wartość nieruchomości została prawidłowo określona jako wartość rynkowa, uwzględniając stan zagospodarowania działki nr 2907/15,

d) zgodnie z treścią księgi wieczystej nieruchomości objęte tą księgą obciążone są licznymi służebnościami gruntowymi. Biegły odniósł się natomiast jedynie do wpisu dotyczącego nieodpłatnej służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu oraz przeprowadzenia wszelkich mediów na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] oraz nr [...], obj. KW nr [...]. Wobec braku informacji o sposobie przeprowadzenia tej służebności, oraz uwzględniając fakt, iż działka ta w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi była ogólnie dostępną drogą dojazdową, a przeprowadzenie sieci uzbrojenia terenu w żaden sposób nie ogranicza funkcji użytkowych i nie wpływa na jej wartość rynkową rzeczoznawca majątkowy określił jej wartość w wysokości równej 0 zł - przyjęty sposób obliczenia ww. służebności jest niezrozumiały i nie poparty żadną analizą.

Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności, dokonując zgodnie z art. 80 k.p.a. oceny sporządzonej wyceny, stwierdzono, iż operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, w tym ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym nie może zostać oceniony jako prawidłowy i być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu odwołania, iż ustalone odszkodowanie powinno zostać powiększone o podatek VAT z uwagi na fakt, iż spółka [...] sp. z o.o. Spółka Komandytowo - Akcyjna jest podatnikiem przedmiotowego podatku, Wojewoda [...] wyjaśnił, iż nie podziela poglądu strony odwołującej i przytoczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt. II SA/Kr 1186/13.

Niezależnie od bezzasadności podniesionego w odwołaniu zarzutu, Wojewoda [...] stwierdził - biorąc pod uwagę opisane wyżej wady operatu szacunkowego - iż w kwestionowanej decyzji organ nie dokonał wystarczająco szczegółowego zbadania operatu z dnia 23 kwietnia 2012 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G., stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Wobec powyższego uznał, że należy uchylić w całości decyzję Starosty [...] i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, celem sporządzenia nowego operatu, spełniającego niezbędne wymogi zawarte w przepisach prawa. Ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka"). Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

(1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(a) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego i ograniczeniu się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji pod kątem przedstawionych zarzutów, które to uchybienie skutkowało nieprzeprowadzeniem własnego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy;

(b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na zaniechaniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylenia decyzji w całości i w tym zakresie wydania orzeczenia co do istoty sprawy, a konsekwencji wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

(2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

(a) art. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 Ustawy o podatku od towarów i usług w zw. z art. 1 oraz art. 14 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 roku (dalej jako "Dyrektywa 2006/112") w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej poprzez brak zastosowania w sprawie, w której powinny być zastosowane,

(b) art. 18 ust. 1 Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 134 Ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że odszkodowanie przyznane spółce nie powinno zostać powiększone o podatek od towarów i usług,

(c) art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy o cenach poprzez błędną wykładnię, że odszkodowanie przyznane spółce nie powinno zostać powiększone o podatek od towarów i usług.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W świetle powyższych zasad skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącym a Wojewodą dotyczy dwóch kwestii: po pierwsze - zasadności wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji oraz zwiększenia przyznanego w decyzji odszkodowania o podatek VAT.

W obydwu tych kwestiach rację ma organ odwoławczy.

W zaskarżonej decyzji szczegółowo omówiono wady operatu szacunkowego. Sąd całkowicie podziela ocenę, iż prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość w niniejszej sprawie wymaga sporządzenia nowego operatu. Rozważenia natomiast wymaga, czy sporządzenie nowego operatu szacunkowego powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, czy też Wojewoda winien był we własnym zakresie zlecić wykonanie takiego operatu na podstawie art. 136 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z cytowanego przepisu wynika, że do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek:

1) decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 136 k.p.a., który dopuszcza przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie bądź też zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". O ile więc chodzi jedynie o uzupełnienie postępowania dowodowego, to organ odwoławczy nie ma podstaw do uchylania decyzji I instancji, jeżeli jednak zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest tak znaczny, że ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to organ II instancji powinien wydać decyzję kasatoryjną.

Na tle obu tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1274/11 (LEX nr 1358392) stwierdzając, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Sąd podkreślił przy tym, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego.

Z kolei w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. II GSK 39/12 (LEX nr 1340157) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zdaniem NSA w pojęciu tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie tzw. specustawy drogowej określa się na podstawie operatu szacunkowego. Nie jest możliwe ustalenie wysokości odszkodowania w inny sposób, a zatem prawidłowość decyzji jest warunkowana prawidłowością sporządzonego w sprawie operatu. Ponieważ jest to zasadniczy i niezbędny dowód w sprawie o odszkodowanie, sposób jego sporządzenia i wynik wyceny zawsze ma wpływ na treść rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania przyznanego poprzedniemu właścicielowi. Z tego względu należy uznać, że stwierdzona w postępowaniu odwoławczym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie o odszkodowanie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1408/11 (LEX nr 1366423) stwierdzając, że ponowne przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. II SA/Gl 1398/12 (LEX nr 1347390), który wyjaśnił, że w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Również WSA w Warszawie przyjął, że "sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Brak jest w takim przypadku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a." (wyrok z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 133/13, LEX nr 1316635).

Reasumując należało podzielić ocenę Wojewody , iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej do niego decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Również w drugiej z omawianych kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewody [...].

Nie można bowiem łączyć odszkodowania ze zobowiązaniami podatkowymi podmiotu, na rzecz którego odszkodowanie jest ustalane. Odszkodowanie jest oparte na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązki podatkowe są natomiast zróżnicowane w konsekwencji różnego traktowania przez ustawodawcę podmiotów prawa w kwestiach zobowiązań podatkowych. Powiększenie wysokości odszkodowania o VAT na podstawie wykładni systemowej proponowanej przez skarżącą spółkę jest nie do pogodzenia z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Konsekwencją uznania tej wykładni za prawidłową byłoby przyjęcie, że wysokość odszkodowania byłaby uzależniona nie tylko od cen rynkowych nieruchomości, ale również od właściwości podmiotu, któremu takie odszkodowanie byłoby przyznawane (czy jest podatnikiem podatku VAT, czy nie jest).

Nadto Sąd podziela ocenę dokonaną w cytowanym w zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1186/13, a także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. I SA/Wa 892/13. W uzasadnieniu drugiego z powołanych wyroków przeprowadzono analizę obowiązujących przepisów w kontekście orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych w zakresie wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Stwierdzono w nim: "(...) w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami – który ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wartości odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn i podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określenia wartości są dochody wskazane m. in. na podstawie czynników i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym ceny transakcyjne stanowiące podstawę określenia wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT".

Podobny pogląd o braku możliwości powiększania wartości nieruchomości przejętej na cele publiczne o inne składniki zaprezentował także NSA w wyroku z 19 stycznia 2012 r. I OSK 990/11 (Lex nr 1113279) wskazując w szczególności, że żaden z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania.

Dlatego Sąd nie podziela zarzutu skargi, że wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT. Organ administracji publicznej orzekał bowiem na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania decyzji administracyjnej nie przewidują.

Wbrew zarzutom skargi sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wprowadzoną w art. 21 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 18 tzw. specustawy drogowej z 2003 r.). Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczeniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące elementem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Podkreślenia wymaga fakt, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącą podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącego związane z podatkiem nie mogą przekładać się na cenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa.

Trybunał Konstytucyjny zajmujący się wielokrotnie tematyką odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.

Z ww. powodów Sąd nie podzielił stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt I FSK 1702/10), który powołano w skardze. We wskazanym wyroku przesądzając, że skarżąca gmina zobowiązana jest odprowadzić podatek VAT od przyznanego jej odszkodowania za przejście prawa własności nieruchomości gminnej na rzecz Skarbu Państwa Sąd wyraził jednocześnie m. in. pogląd, że w takim przypadku słusznym jest żądanie gminy, aby kwota odszkodowania taki podatek zawierała. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, jak wykazano wcześniej, odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości, ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego prawa, a nie – jak przyjął to Sąd orzekający w sprawie o sygnaturze akt I FSK 1702/10 - szkody majątkowej powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości.

Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji przepisów prawnych, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (pomijając przewidziane ustawowo dodatki np. 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości). Dlatego w obecnym stanie prawnym nie można postawić organowi zarzutu naruszenia art. 134 ugn, art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., czy też innych przepisów wymienionych przez stronę w skardze.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako bezzasadna powinna podlegać oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.