Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 388/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 137 ust. 1 , art.
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 grudnia 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozpoznając wniosek S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organy administracji decyzjami z 17 maja 2002 r. (decyzja Prezydenta Miasta) i z dnia 10 grudnia 2003 r. (decyzja Wojewody) odmówiły uwzględnienia wniosku przyjmując, że nieruchomość, o którą w sprawie chodzi (działka nr [...], dawniej [...], o powierzchni 685 m2, położona w G. przy ul. E.), jest wykorzystywana na cel, na który została wywłaszczona.

Organ pierwszej instancji wskazał, że wywłaszczona nieruchomość zgodnie z decyzją lokalizacyjną inwestycji wchodziła w skład terenu przeznaczonego pod budowę bazy A. Dalej wyjaśnił, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniach 19 kwietnia 2002 r. oraz 7 maja 2002 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi wąski pas gruntu, przylegający bezpośrednio do ulicy E. Przez część tej działki od strony nieruchomości stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr [...], nr [...] i nr [...] przechodzi sześć nadziemnych rurociągów (około 35 m), pozostała jej część stanowi grunt, przez który przechodzi pojedynczy rurociąg (około 70 m). Rurociąg o długości około 70 m położony jest na granicy działki oraz działki pozostającej w użytkowaniu wieczystym B. z tym, że betonowe wsporniki podtrzymujące rurociąg w większości położone są na działce nr [...]. Uwzględniając to oraz cały zebrany materiał dowodowy organ przyjął, że działka nr [...] wykorzystywana jest na cel będący podstawą jej przejęcia, gdyż budowle i urządzenia zostały wzniesione na znacznej części wywłaszczonej nieruchomości.

Organ drugiej instancji wskazał na ustalenia organu pierwszej instancji dokonane na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniach 19 kwietnia 2002 r. i 7 maja 2002 r. oraz na pismo Głównego Inżyniera C, iż przez działkę nr [...] przebiega estakada rurociągów nadziemnych z takimi mediami jak woda co, para, kondensat, ścieki kwaśne oraz slopy. Dalej wskazał, że media te zasilają D., E., B., budynek S. W. (woda CO ), F., G., H. i kilka budynków mieszkalnych przy ul. T. i ul. R. W końcu stwierdził, że w trakcie oględzin nieruchomości ustalono bezsprzecznie, iż nieruchomość jest wykorzystywana na potrzeby A., gdyż przeprowadzone są na niej rurociągi.

Rozpoznając skargę S. W. od tych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 604/04 wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. uchylił obie decyzje.

Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości został złożony w następujących bezspornych okolicznościach.

Decyzją z dnia 27 czerwca 1974 r., Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego na podstawie art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 97 k.p.a. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należącej do A. W., położonej w G. przy ul. E., zapisanej w księdze wieczystej kw [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 44300 m2. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż nieruchomość zgodnie z decyzją lokalizacyjną inwestycji wchodzi w skład terenu przeznaczonego pod budowę bazy A. oraz że cały teren nieruchomości jest niezbędny pod budowę bazy A. Na podstawie tej decyzji w księdze wieczystej kw nr [...] w miejsce A. W. wpisano jako właściciela Skarb Państwa.

W 1987 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], a następnie działka nr [...] dalszemu podziałowi na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Z kolei działki nr [...], nr [...] i nr [...] uległy podziałowi na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], a następnie w 1997 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Ostateczną decyzją z dnia 5 lutego 1986 r. wydaną w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 74 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego uwzględnił wniosek A. W. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w postaci działki nr [...] o powierzchni 1000 m2 wydzielonej z działki nr [...] i zabudowanej domem jednorodzinnym.

S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C. są następcami prawnymi zmarłego w dniu 3 sierpnia 1986 r. A. W. Na ich żądanie decyzją Geodety Miejskiego z dnia 4 października 1988 r. orzeczono na podstawie art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości o zwrocie działki nr [...] o powierzchni 6236 m2 (powstałej z wydzielenia z działki nr [...]). Decyzja ta na skutek uwzględnienia odwołania I. została uchylona decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego z dnia 3 stycznia 1989 r. W toku prowadzonego ponownie postępowania wnioskodawcy zmienili swój pierwotny wniosek i domagali się zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent Miasta po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 2 kwietnia 1991 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a organ odwoławczy (Wojewoda) decyzją z dnia 20 czerwca 1991 r. utrzymał ją w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia organów zostały następnie poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 lutego 1992 r. w sprawie SA/Gd 793/91 oddalił skargę wnioskodawców. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż w toku prowadzonego wówczas postępowania administracyjnego organy ustaliły, iż zgodnie z obowiązującym w tym czasie planem szczegółowym zagospodarowania terenu sporny teren przeznaczony był na cele przemysłowo – składowe i cele te wyczerpywała baza dla zaplecza pomocniczego I. Żądanie zwrotu wszystkich nie zwróconych gruntów, jakie uległy wywłaszczeniu obejmowało m. in. działkę o oznaczeniu nr [...], która użytkowana była wówczas przez B. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z I. Ustalono wówczas, iż na działce nr [...] zbudowane zostały hale warsztatowe, wiaty magazynowe, studnie przepompowe ścieków, a także budynek hotelowy wynajęty J. Z kolei na części działki nr [...] noszącej w dacie rozstrzygania oznaczenie nr [...] znajdowały się czynne rurociągi podziemne. Ustalono również wówczas, iż pozostała część wywłaszczonej nieruchomości nie była wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu tj. pod budowę bazy konserwacyjno – remontowej A. W świetle tych ustaleń, odwołując się do treści art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznano, iż brak podstaw do uwzględnienia wniosku jest skutkiem dwu zasadniczych przesłanek. Jednej, że w części wywłaszczona nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem nie można przyjąć aby stała się zbędna na ten cel w całości. I drugiej, że organ administracyjny wobec ostatecznej treści żądania nie mógł orzekać o zwrocie tej części nieruchomości jaka stała się zbędna, związany był bowiem treścią wniosku. NSA podzielił te ustalenia i rozważania organów administracji stwierdzając, że ze względu na zakres żądania skarżących, to znaczy zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości organy administracji nie mogły orzec zwrotu części nieruchomości, tym bardziej, że wnioskodawcy w wyraźny sposób wskazali, iż nie są zainteresowani częściowym uwzględnieniem ich żądania. Nie można było natomiast dokonać zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie spełniona została przesłanka niewykorzystania całej nieruchomości na cele wywłaszczenia.

Następnie w latach 1998 – 2000 organy administracji prowadziły kolejne postępowanie w przedmiocie zwrotu następcom prawnym A. W. wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia 2 lutego 2000 r. Prezydent Miasta orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości stanowiącej dawniej wydzielone geodezyjnie działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 44 300 m2, oznaczone w dacie orzekania numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 17 marca 2000 r. W uzasadnieniu tych rozstrzygnięć stwierdzono, że o kwestii zwrotu działek nr [...] – [...] o łącznej powierzchni 623 m2, dawniej oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta kw nr [...], orzekł już sąd administracyjny wyrokiem w sprawie SA/Gd 793/91 i skargę o zwrot nieruchomości oddalił. Jeśli chodzi o nieruchomość stanowiącą działki [...] – [...] o łącznej powierzchni 37704 m2, dawniej oznaczone jako działka nr [...], to jest ona własnością Skarbu Państwa i w księdze wieczystej kw [...] figuruje jako grunty w użytkowaniu wieczystym B. Ze względu zatem na ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego roszczenie o jej zwrot nie przysługuje.

S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu ich wniosku z 23 czerwca 2000 r. W uzasadnieniu wskazali, iż przedmiotem postępowania jest działka oznaczona dawniej nr [...], a obecnie nr [...], położona przy ulicy E. i przeznaczona przed wywłaszczeniem na poszerzenie ulicy E. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2002 r. w sprawie II SAB/Gd 99/01 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Prezydenta Miasta do wydania w terminie 30 dni od daty doręczenia wyroku orzeczenia rozstrzygającego wniosek skarżących o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości – działki nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż skarga na bezczynność dotyczy zwrotu działki nr [...]. Z dostępnych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby działka ta była w wieczystym użytkowaniu B. lub innego podmiotu. Gdyby tak było to skarżącym przysługiwałoby roszczenie o jej zwrot, gdyż nie byłaby ona objęta przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeszkodą do dochodzenia zwrotu działki nie mogłaby być ostateczna decyzja Wojewody z dnia 20 czerwca 1991 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skontrolowana przez sąd administracyjny w sprawie SA/Gd 793/91. W tym zakresie Sąd rozpoznający skargę na bezczynność podzielił pogląd Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. akt III RN 116/00 (OSNAP 2001/22/656) zajął stanowisko, że "nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeśli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości)". Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie organ ma obowiązek wyjaśnić stan prawny działki nr [...], której zwrotu domagają się skarżący, i w zależności od przyjętych ustaleń zakończyć sprawę w sposób określony w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 czerwca 2000 r. Prezydent Miasta decyzją z dnia 17 maja 2002 r. na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zwrotu działki nr [...], zaś Wojewoda decyzją z dnia 10 grudnia 2003 r. utrzymał w mocy wskazaną decyzję Prezydenta Miasta.

Wyjaśniając podstawę prawną uwzględnienia skargi S. W. na te decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego przepisu wynika, jak wskazał Sąd, że nieruchomość wywłaszczona może być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sensie wyłącznie faktycznym, co ma miejsce wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo także prawnym, to znaczy wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). W świetle tych przepisów Sąd stwierdził, iż odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi być poprzedzona ustaleniem, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wystąpienie jednej z nich nakazuje organowi administracji uznać nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W związku z tym na organie administracji, rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie przesłanki zbędności określonej w punkcie 1 wskazanego przepisu rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

Dalej Sąd wskazał, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sprawie, którą rozpoznawał, było ustalenie, że: 1/ działka nr [...] (stanowiąca dawniej działkę nr [...]) została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. pod budowę bazy konserwacyjno – remontowej A., 2/ działka jest wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, albowiem jest wykorzystywana "na potrzeby A." (przebiega przez nią estakada rurociągów nadziemnych).

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej przez niego sprawie organy administracji pojęcie zbędności odnoszą do "osiągnięcia" celu, bez koniecznego w obowiązującym stanie prawnym wykazania, iż prace związane z realizacją celu rozpoczęto w ustawowym terminie. Przy czym za "osiągnięcie" celu wywłaszczenia nieruchomości organy przyjęły istnienie na terenie działki sześciu rurociągów nadziemnych. Powyższe ustalenie jest w ocenie Sądu błędne, a okoliczność, iż "osiągnięto" cel wywłaszczenia nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Sąd wskazał, że z ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji nie wynika nawet, iż istniejące rurociągi są lub kiedykolwiek były wykorzystywane na potrzeby A. Ponadto, jak wskazał, ogólnikowe "potrzeby A." nie stanowiły celu wywłaszczenia. Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej celem tym była "budowa bazy A.". W innym miejscu uzasadnienia tej decyzji jest mowa o "budowie bazy konserwacyjno – remontowej A.". Z akt sprawy, a zwłaszcza z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że budowa rurociągów nadziemnych związana była z budową lub tworzeniem wskazanej bazy. Organy obu instancji nie ustaliły sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w tym terenu działki nr [...], w okresie po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. Nie ustaliły również innych istotnych okoliczności dla oceny przesłanek zbędności nieruchomości. Nie ustaliły mianowicie czy i kiedy na wywłaszczonej nieruchomości zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu tj. budową bazy konserwacyjno – remontowej A., na jakim obszarze wywłaszczonej nieruchomości była ta baza faktycznie realizowana, przez kogo i w jaki sposób, jakie wzniesiono budowle czy i jakie urządzono place w ramach tworzenia bazy. W konsekwencji, jak wskazał Sąd, przy braku powyższych ustaleń nie można było również prawidłowo ustalić czy istniejące obecnie rurociągi nadziemne stanowią realizację celu wywłaszczenia lub jego dopuszczalną modyfikację, czy też nie. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie tego co miało wchodzić w skład bazy konserwacyjno – remontowej A. i jakie były plany wykorzystania terenu stanowiącego obecnie działkę nr [...]. Zdaniem Sądu stwierdzenie, iż przez działkę nr [...] przebiegają nadziemne rurociągi A. nie jest równoznaczne z ustaleniem, iż ich budowa dotyczyła budowy bazy konserwacyjno – remontowej A. tj. celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika także kto był inwestorem budowy sześciu nadziemnych rurociągów, kiedy i w ramach jakich zadań i celów zostały one zbudowane. Brak tych ustaleń, w ocenie Sądu, powoduje, że na tym etapie postępowania nie sposób przesądzić czy budowa rurociągów nastąpiła w związku z realizacją celu wywłaszczenia czy też nie. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie, którą rozpoznawał, przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, które obligują organy do wszechstronnego i należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Sąd też zauważył, że w toku poprzednio prowadzonej sprawy administracyjnej o zwrot nieruchomości zakończonej ostateczną decyzją z dnia 20 czerwca 1991 r organy ustaliły, iż cel wywłaszczenia jest realizowany wyłącznie na części nieruchomości tj. na działce o oznaczeniu nr [...] (dawna działka nr [...]), będącej wówczas w użytkowaniu B. oraz na działce nr [...] (również dawna działka nr [...], a oznaczona w dacie orzekania jako nr [...]), na której znajdowały się czynne rurociągi podziemne. Odnośnie do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, a więc również w odniesieniu do działki nr [...] bezspornie ustalono, iż nie była wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 lutego 1992 r. (SA/Gd 793/91), w którym przytoczono treść kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracji, a także prezentowanego w owym czasie stanowiska stron wynika, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej realizowało wyłącznie przedsiębiorstwo B., będące następcą prawnym podobnego przedsiębiorstwa z siedzibą w P. Powyższe wskazuje, zdaniem Sądu, iż cel wywłaszczenia (budowa bazy) realizowany był na tej części nieruchomości, którą od A. dzierżawiło B. Sąd wskazał, że z akt sprawy oraz innych postępowań administracyjnych wynika, że przedsiębiorstwo B. w późniejszym okresie uzyskało decyzję Wojewody stwierdzającą nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tej części wywłaszczonej nieruchomości, którą wcześniej dzierżawiło od A.. W uzasadnieniu tej decyzji (z dnia 21 grudnia 1994 r.) wskazano, iż po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej A. protokołem z dnia 10 sierpnia 1974 r. przekazała działki nr [...] i nr [...] o pow. 44300 m2 właśnie przedsiębiorstwu J. Powyższe wskazuje, jak stwierdził Sąd, że po pierwsze cel wywłaszczenia nieruchomości A. W. od początku wywłaszczenia realizowało przedsiębiorstwo J., a po drugie cel ten co najmniej do 1992 r. realizowany był jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości tj. na części w odniesieniu do której w późniejszym okresie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i której zwrotu odmówiono ostateczną decyzją Wojewody z dnia 17 marca 2000 r. Sąd stwierdził, że te okoliczności sprawy zdają się wskazywać, iż teren na którym faktycznie realizowany był cel wywłaszczenia ograniczony był do części wywłaszczonej nieruchomości i co istotne teren ten nie obejmował działki nr [...], której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Okoliczność ta, jak wskazał, może w dalszej kolejności świadczyć, iż bazy konserwacyjno – remontowej nie usytuowano na terenie działki nr [...], a istniejące rurociągi nie powstały w wyniku realizacji celu wywłaszczenia. W związku z tym Sąd doszedł do wniosku, że ustalenia organów, iż istniejący stan zagospodarowania działki nr [...] świadczy o realizacji celu wywłaszczenia zostały dokonane z naruszeniem art. 7 i art. 77, gdyż organy nie uwzględniły wskazanych okoliczności wynikających z wcześniejszych postępowań administracyjnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości i nie ustaliły prawidłowo przesłanki zbędności nieruchomości. To naruszenie przepisów postępowania, jak wskazał, niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenie bowiem, iż budowa przedmiotowych rurociągów nie była związana z realizacją bazy konserwacyjno – remontowej A. mogłoby świadczyć o nie rozpoczęciu prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i w świetle art. 137 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy skutkować koniecznością zwrotu nieruchomości.

Formułując wskazania, co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu dokona pełnego zebrania i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ z uwagi na sprzeczne interesy stron postępowania rozważy możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ustalając cel wywłaszczenia organ uwzględni wykładnię tego celu zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 lutego 1992 r. W celu pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy organ przeprowadzi dowód z akt innych zakończonych postępowań administracyjnych związanych z wywłaszczoną nieruchomością. Przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę organ umożliwi stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów stosownie do przepisu art. 10 kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 grudnia 2007 r. odmówił zwrotu działki nr [...].

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto 21 października 1974 r., co wynika, jak wskazano, z bliżej nieokreślonego protokołu z dnia 31 maja 1975 r.

Wyjaśniono też, że znajdujące się na działce nr [...] rurociągi "były, są i będą" wykorzystywane na potrzeby A., obecnie K.

Bliżej to wyjaśniając stwierdzono, że przechodzące przez działkę nr [...] naziemne rurociągi zostały wybudowane przez A. i były nierozłącznie związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej. Wskazano, że A. otrzymała 7 listopada 1973 r. decyzję o wyrażeniu gody na budowę bazy przedsiębiorstwa robót konserwacyjno-remontowych oraz 10 kwietnia 1975 r. decyzję odnośnie do realizacji bazy przy ul. E. W skład bazy wchodziły warsztat ślusarski, magazyny, szatnia z sanitariatami, hotel dla pracowników, portiernia, drogi i place składowe. Była ona budowana na terenie o powierzchni 37.704 m2.

W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że rozważano możliwość zwrotu części nieruchomości, gdyż ustalono, że ciepłociąg przechodzący przez działkę nr [...] i należący do J., utrzymywany w stanie sprawności przez tą Spółkę, od punktu z licznikiem zużycia zasila jedynie nieruchomość stanowiącą współwłasność wnoszących o zwrot. Z uwagi jednak na to, że wniosek dotyczy zwrotu całej nieruchomości organ uznał, że nie może zwrócić jej części.

Rozpoznając odwołanie wnioskodawców Wojewoda decyzją z 14 marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przyjął, że już w 1974 r. rozpoczęto prace związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej A. oraz budową estakady rurociągów naziemnych z wszystkimi mediami zasilającymi zakładową stację kolejową. Ustalenie to oparto na piśmie Szefa Biura Infrastruktury i Dyrektora do spraw Techniki K. z 19 czerwca 2007 r. i jego załącznikach. Wskazano też, że decyzją z 7 listopada 1973 r. zezwolono na budowę bazy przedsiębiorstwa robót konserwacyjno-remontowych A., zaś decyzją z 10 kwietnia 1975 r. zezwolono na realizację bazy na terenie przy ul. E. Ponadto, jak wskazano, z pisma z 19 czerwca 2007 r. wynika, że działka nr [...], zabudowana naziemnymi rurociągami, nadal spełnia zadania bazy konserwacyjno-remontowej służącej potrzebom A. Z takich dokumentów jak umowa o wykonanie robót budowlano-montażowych z 1 października 1974 r., dziennika budowy, protokołu odbioru robót na budowie zaplecza B., notatek służbowych oraz sprawozdania z realizacji odwodnienia terenu zaplecza technicznego J. wynika, że baza konserwacyjno-remontowa była realizowana na całym obszarze 37.704 m2, zaś przechodzące przez działkę nr [...] naziemne rurociągi A. były ściśle związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej, gdyż to one zasilały bazę w niezbędne media.

W skardze skarżący S. W. podniósł, że fakt, iż na działce nr [...] znajdują się rurociągi nie przesądza o tym, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Wskazał, iż ten fakt był znany Sądowi i nie był kwestionowany przez strony. Jednakże, jak wywodził, działka nie została wywłaszczona pod budowę rurociągów tylko pod budowę bazy konserwacyjno-remontowej, zaś organy administracji nie wykazały, aby którykolwiek z tych rurociągów miał jakikolwiek związek z bazą konserwacyjno-remontową.

Podniósł też, że przepisy, na podstawie których wydano zaskarżone decyzje, zostały przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r. w sprawie K 6/05 uznane za niezgodne z Konstytucją oraz że ujawniły się nowe okoliczności, mianowicie K. oraz J. powiadomiły w lutym 2008 r. pisemnie skarżącego oraz M. C. o zaprzestaniu dostaw ciepłej wody. Wyjaśniając bliżej tą ostatnią kwestię wskazał, że ciepła woda dostarczana była właśnie rurociągami przebiegającymi przez działkę nr [...] i wskazane pisma świadczą o ich likwidacji. W oparciu o to twierdzenie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania będących podstawą wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

O oddalenie skargi wniosła też uczestnicząca w postępowaniu K.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że w sprawie decyzji administracyjnych dotyczących zwrotu działki nr [...] zapadł już wyrok Sądu administracyjnego (wyrok z 22 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Gd 604/04) istotna jest ocena, czy organy administracji zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym orzeczeniu. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Jednakże ocena ta musi być poprzedzona ustaleniem, czy na skutek zmiany stanu prawnego, która miała miejsce pomiędzy wydaniem decyzji, która była przedmiotem kontroli Sądu w sprawie II SA/Gd 604/04 (10 grudnia 2003 r.), a wydaniem decyzji poddanej kontroli w niniejszej sprawie (14 marca 2008 r.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie utraciły swego wiążącego charakteru. Sąd w sprawie II SA/Gd 604/04 swoje rozważania oparł na art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o treści "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany" (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 141 z 2004 r., poz. 1492 ze zm.), która weszła w życie 22 września 2004 r., drugi punkt wskazanego przepisu zastąpiono zdaniem "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Zmiana ta nie ma wpływu na moc wiążącą oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 2006 r. Podstawowe przesłanki tego wyroku sprowadzają się bowiem do dwóch tez. Po pierwsze Sąd uznał za istotne to kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, po drugie uznał za istotne to jaki związek jest pomiędzy celem wywłaszczenia, którym była budowa bazy konserwacyjno-remontowej A. a istniejącymi na działce nr [...] rurociągami. Pierwsza ze wskazanych tez opiera się na przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc zmiana tego artykułu, ale w zakresie dotyczącym punktu drugiego nie ma dla wyrażonej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania znaczenia. Z kolei druga teza nie ma związku z wykładnią konkretnego przepisu prawa materialnego, ale z oceną stanu faktycznego. Chodzi bowiem o ustalenie, czy istniejące na działce nr [...] rurociągi są częścią bazy konserwacyjno-remontowej.

Skoro zmiana stanu prawnego nie ma wpływu na moc wiążącą oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 2006 r. można przejść do oceny, czy organy administracji zastosowały się do tej oceny.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę organy administracji zrealizowały tylko część tej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, mianowicie tą część, która dotyczyła konieczności ustalenia, kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Dokonane w tym zakresie ustalenia nie budzą wątpliwości. Bez naruszenia przepisów postępowania ustalono, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Jeżeli zaś chodzi o ustalenie związku rurociągów, które przebiegają przez działkę nr [...], z celem wywłaszczenia, to nie zostało ono dokonane prawidłowo.

Organy obu instancji przyjęły, że rurociągi te były związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej. Jednakże organ pierwszej instancji takiego ustalenia nie oparł na żadnych dowodach, natomiast organ drugiej instancji ustalenie to poczynił z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a.

Organ drugiej instancji wskazane ustalenie poczynił, jak wyjaśnił to w uzasadnieniu swojej decyzji, na podstawie pisma K. z 19 czerwca 2007 r. i dołączonych do niego załączników. Nie uwzględnił jednak, że wśród tych załączników był plan sytuacyjny położenia rurociągów c.o., pary i kanalizacji przemysłowej z 20 listopada 1974 r. (plan ten jest luźno włożony do akt, a nie wszyty za pismem z 19 czerwca 2007 r.), z którego wynika, że rurociągi zaplanowano dla zakładowej stacji kolejowej i oczyszczalni cystern. Tak też ten plan określa się w piśmie z 19 czerwca 2007 r. Również w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdza, że estakada rurociągów miała zasilać zakładową stację kolejową. Te okoliczności mogłyby wskazywać na to, że rurociągi na działce nr [...] nie zostały zbudowane w celu obsługi bazy konserwacyjno-remontowej, lecz w celu obsługi zakładowej stacji kolejowej. To zaś wskazywałoby, że ich budowa nie ma bezpośredniego związku z realizacją celu wywłaszczenia. W tej sytuacji pominięcie wskazanej okoliczności przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy jest istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a., gdyż pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś drugi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wbrew normom wywiedzionym z tych przepisów organy administracji przy dokonywaniu ustalenia, że rurociągi na działce nr [...] były częścią bazy konserwacyjno-remontowej nie wzięły pod uwagę niektórych fragmentów pisma z 19 czerwca 2007 r. i planu sytuacyjnego z 20 listopada 1974 r., wskazujących, że rurociągi te mogły być częścią zakładowej stacji kolejowej.

Organy administracji nie wzięły też pod uwagę przy dokonywaniu wskazanego ustalenia wykładni celu wywłaszczenia dokonanej w wyroku NSA z 6 lutego 1992 r. w sprawie SA/Gd 793/91. Na obowiązek uwzględnienia tej okoliczności wskazał Sąd w wyroku z 22 listopada 2006 r. i z tego powodu to uchybienie stanowi istotne dla wyniku sprawy naruszenie nie tylko art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ale także art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W wyroku z 22 listopada 2006 r. Sąd też wskazał, aby przeprowadzić dowody z akt innych postępowań związanych z wywłaszczoną nieruchomością. Jak wynika z innej części tego uzasadnienia chodziło o postępowania dotyczące zwrotu innych części wywłaszczonej A. W. nieruchomości oraz o postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach w oparciu o przepisy ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.). (Chodzi oczywiście o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i urządzeń na innych działkach niż działka nr [...], gdyż ta działka nie jest, jak ustalono, przedmiotem użytkowania wieczystego.) W ocenie Sądu okoliczności wynikające z tych postępowań mogły świadczyć, że bazy konserwacyjno remontowej nie usytuowano na działce nr [...]. Pominięcie tego fragmentu wskazań co do dalszego postępowania jest zatem istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W końcu organy obu instancji naruszyły w sposób istotny dla wyniku sprawy art. 107 § 3 k.p.a. w tej części, w której określa wymogi uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej, w szczególności obowiązku wskazania dowodów, na których oparto dokonane ustalenia faktyczne. Organ pierwszej instancji w ogóle nie wskazał na czym oparł ustalenie, iż rurociągi na działce nr [...] były "nierozłącznie", jak napisano, związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej, mimo że opisując tą bazę wskazał, że w jej skład wchodziły warsztat ślusarski, magazyny, szatnia z sanitariatami, hotel dla pracowników, portiernia, drogi i place składowe, a więc nie także rurociągi. Natomiast organ drugiej instancji nie wskazał, co konkretnie w poszczególnych załącznikach dołączonych do pisma z 19 czerwca 2007 r. przemawia za ustaleniem, iż rurociągi na działce nr [...] są częścią bazy konserwacyjno-remontowej.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały podjęte z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem wskazanych przepisów postępowania i z tego względu skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił, uchylając zaskarżoną decyzję oraz nadto na podstawie art. 135 powołanej ustawy, także decyzję organu pierwszej instancji.

Uwzględniając skargę ze wskazanych przyczyn Sąd podzielił zasadniczy zarzut skargi, który sprowadza się do kwestionowania ustalenia, iż rurociągi na działce nr [...] są częścią bazy konserwacyjno-remontowej. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to Sąd ich nie podziela. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. w sprawie K 6/05 nie dotyczył przepisów, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zaś powołane przez skarżącego pisma mogą wskazywać na obecne wykorzystanie rurociągów, co jednakże nie przesądza o tym w jakim celu zostały w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku zbudowane.

W wyniku uwzględnienia skargi sprawa zwrotu działki nr [...] będzie ponownie przez organy administracji rozpatrywana. Podczas tego ponownego rozpatrywania organy uwzględnią wskazane w niniejszym uzasadnieniu okoliczności, których do tej pory nie rozważyły oraz przeprowadzą dowody z dokumentów (akt administracyjnych wskazanych postępowań).

Wobec uwzględnienia skargi i złożonego przez skarżącego wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się wpis od skargi (200 zł), wydatki adwokata związane z udzieleniem przez skarżącego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie tegoż adwokata w granicach określonych w § 2 ust. 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji.