Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 806/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, art.61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 -  par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego E. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania E. D. od decyzji Wójta Gminy D. znak: [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku domu weselnego z salą wielofunkcyjną, z częścią gastronomiczną i noclegową, wiaty i zbiornika wodnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na działce nr 48/3 we wsi D., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją znak: [...] z dnia [...] Wójt Gminy D., po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. S. i Ł. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku domu weselnego z salą wielofunkcyjną, z częścią gastronomiczną i noclegową, wiaty i zbiornika wodnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na działce nr 48/3 we wsi D.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył E. D., właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji. W ocenie strony, decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o niekompletną analizę faktycznego wpływu inwestycji na środowisko, a także jej wpływu na interes osób trzecich. Strona zwróciła uwagę, iż wyniki analizy nie w pełni wyjaśniają kwestię zasięgu obszaru analizowanego, a ponadto wskazują na brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej ( zagrodowa) i planowanej (usługowa).

Według odwołującego się zaskarżona decyzja nie zawiera także analizy wpływu budowy zbiornika wodnego na otoczenie, a w tym na poziom wód gruntowych i gospodarkę rolną na terenach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Brak jest również analizy uciążliwości (głównie w postaci hałasu), jakie niesie za sobą realizacja planowanej inwestycji.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytaczając treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), dalej jako u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r. nr 164, poz.1588) wyjaśnił, iż sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza odpowiada w/w wymaganiom. Obszar analizowany wyznaczono w pasie 400m wokół terenu inwestycji, co odpowiada ponad trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji ( 3x 125m=375m). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której wskazano granice obszaru analizowanego.

Analizie poddano wszystkie działki zabudowane znajdujące się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Pozostaje to w zgodzie z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciem "działka sąsiednia", za którą uważa się każdą działkę z obszaru analizowanego.

Cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy były podstawą do ustalenia wymagań dla nowej, planowanej. Zdaniem organu odwoławczego, wymagania te wyznaczone zostały zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy.

Jak wskazuje analiza, jedyne działki zabudowane w obszarze analizowanym to działki nr 11 (zabudowa zagrodowa), nr 41/1 (zabudowa zagrodowa) i nr 43/6 ( zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), pozostałe działki z tego obszaru to działki niezabudowane (tereny rolne). Zabudowa na działkach w obszarze analizowanym charakteryzuje się następującymi cechami: wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się na poziomie od 12,36% do 34,17%, średnio 26,86%; szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi od 5m do 44m, średnio 20m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 5m do 8m, istniejąca zabudowa posiada dachy spadowe o kątach nachylenia połaci dachowych do ok.45°, kalenice o kierunku prostopadłym lub równoległym do boków działek lub do drogi. Na tej podstawie ustalono dla nowej zabudowy następujące wymagania: wskaźnik powierzchni zabudowy - maksymalnie 10%; szerokość elewacji frontowej - dla budynku domu weselnego - maksymalnie 24m, dla wiaty - maksymalnie 10m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku domu weselnego - maksymalnie 8m, dla wiaty maksymalnie 5m; geometria dachu: dla budynku domu weselnego - dach wielospadowy, kierunek głównej kalenicy prostopadły lub równoległy do drogi wojewódzkiej lub drogi gminnej lub do granicy działki nr 48/3 i 48/4, kąt nachylenia połaci dachowych do 45°, wysokość głównej kalenicy - maksymalnie 8m, dla wiaty: dach dwu lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy prostopadły lub równoległy do drogi wojewódzkiej lub drogi gminnej lub do granicy działki nr 48/3 i 48/4, kąt nachylenia połaci dachowych do 45°, wysokość głównej kalenicy maksymalnie 5m.

Konfrontacja cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy z parametrami ustalonymi dla planowanej inwestycji pozwala w ocenie Kolegium na stwierdzenie, iż ustalone parametry nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie, przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w taki sposób, by można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) zabudowy już istniejącej.

W przedmiotowej sprawie odwołujący się nie kwestionuje kontynuacji przez planowaną inwestycję cech zabudowy sąsiedniej. W jego ocenie nie stanowi ona jednak kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej.

Bezspornie, jak wskazuje analiza, w obszarze analizowanym wyznaczonym w przedmiotowej sprawie występuje zabudowa o funkcji zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz towarzysząca im zabudowa o funkcji gospodarczej. Niewątpliwie też w obszarze tym nie występuje funkcja usługowa, do jakiej zaliczyć należy planowany obiekt - dom weselny. Organ odwoławczy zauważył jednak, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, bezspornie nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Oczywiste jest też, że nie wolno tej kwestii interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, iż nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być zatem tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej.

Nadto Kolegium stwierdziło, iż pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. W świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole (por. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501-503). Taką uzupełniającą w stosunku do mieszkaniowej funkcją jest też dom weselny. W wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1753/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w dobie dzisiejszej nieliczne są przypadki urządzania wesel w domach prywatnych, lecz regułą jest korzystanie w tym celu ze specjalnie do tego przeznaczonych obiektów usługowych. Jeżeli kiedyś wesela odbywały się w domach mieszkalnych, to obecnie urządza się je właśnie również w domach, lecz służących tej funkcji. Śmiało więc można powiedzieć, że uprzednia funkcja domów mieszkalnych w zakresie urządzania w nich wesel została przeniesiona również na domy, lecz domy weselne. Stąd zachowano określenie "dom" z dodatkiem jednak "weselny", aby nie zagubić tej niezbędnej funkcji domu mieszkalnego, uprzednio a niekiedy również nadal, przypisanej domom mieszkalnym. Tym samym nie można skutecznie twierdzić, że funkcja domu weselnego pozostaje w kolizji z funkcją mieszkalną danego terenu, gdyż stanowi w istocie jej nierozłączny i niezbędny element. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyrokach z dnia 30 grudnia 2008r, sygn. akt II SA/Ke 691/08 i z dnia 30 września 2010r. sygn. akt II SA/Ke 466/10 uznał, iż dom weselny pełniąc funkcję o charakterze kulturalnym, stanowi obiekt infrastruktury społecznej, co przesądza, iż jego funkcja nie jest sprzeczna z funkcją mieszkaniową terenu.

W świetle powyższego, zarzuty odwołania dotyczące braku kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, organ II instancji uznał za chybione.

Za nieuzasadnione uznał też pozostałe zarzuty odwołania, dotyczące uciążliwości jakie niesie realizacja planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja, co podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołując się do treści art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Kolegium podkreśliło, że skoro planowany obiekt nie jest przedsięwzięciem należącym do jednej z kategorii wymienionych w przywołanym przepisie, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko.

Organ wyjaśnił nadto, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Budowę można bowiem dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi który m.in wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro zatem celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna, zagrożenie praw osób trzecich na etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie warunków zabudowy może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008r., sygn. akt II OSK 251/07).

W świetle powyższego, podnoszone w odwołaniu kwestie takie jak uciążliwość hałasowa związana z funkcjonowaniem planowanego obiektu czy ewentualne naruszenie stosunków wodnych na gruncie, mogące mieć miejsce w wyniku budowy zbiornika wodnego, nie mogą odnieść skutku w postępowaniu o ustalenie warunków. Są to bowiem kwestie wykraczające poza ramy tego postępowania.

Wbrew natomiast twierdzeniom odwołującego się, zaskarżona decyzja nie narusza interesów osób trzecich. W punkcie 5 określa ona bowiem wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich stanowiąc, iż inwestycję należy zaprojektować w sposób nie powodujący ograniczeń w dostępie do drogi publicznej, wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, światła dziennego oraz zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby.

Reasumując, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, pozwoliła na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nieruchomość posiada dostęp do dróg publicznych: gminnej i wojewódzkiej. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Taka sytuacja, gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych w powołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stosownie do jego regulacji wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową - jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa zaś ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył E. D. wskazując, iż zaskarżona decyzja wydana została bez dochowania należytej staranności w procesie uwzględnienia wyjaśnień, uwag i wniosków składanych przez skarżącego w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia są bowiem co najmniej przedwczesne, zapadły bowiem bez należytego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia, naruszając tym samym także art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r. nr 164, poz.1588) dalej: rozporządzenie.

Kontrolą legalności w rozpoznawanej sprawie objęto decyzję utrzymującą w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku domu weselnego z salą wielofunkcyjną, z częścią gastronomiczną i noclegową, wiaty i zbiornika wodnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać co do zasady na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tegoż rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W konsekwencji decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać jedynie wówczas, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., ustalone w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną w oparciu o przywołane rozporządzenie. Wskazana analiza ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizy, stosownie do wskazanych przepisów jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej inwestycją.

Z uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, a także z części tekstowej analizy, wynika jednoznacznie, iż w terenie analizowanym występuje zabudowa o funkcji zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz towarzysząca im zabudowa gospodarcza, choć dla porządku wskazać należy, iż organy nieprawidłowo przywołały pojęcie funkcji gospodarczej, w sytuacji gdy nie znajduje ono odzwierciedlenia w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Niewątpliwie w obszarze analizowanym nie występuje funkcja usługowa. Niemniej zgodzić należy się z poglądem organów, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Realizacja tej zasady służy powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na danym terenie. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 712/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, można przyjąć, tak jak uczynił to organ, że choć realizacja domu weselnego z min. częścią noclegową stanowi w istocie funkcję usługową, to jednak nie jest ona sprzeczna z dotychczas występującą funkcją zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zwracając uwagę na cel, któremu służy zasada dobrego sąsiedztwa, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904 stwierdził, że celem niniejszej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex).

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organy nie wywiązały się jednak należycie z powinności opisanego wyżej, należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co uchybiło treści art. 7 i 77 § 1 K.p.a., ale przede wszystkim miało istotny wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co należało podnieść niezależnie od zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe trzeba zauważyć, że w podlegającej kontroli sądowej sprawie, w analizie sporządzonej przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej w części tekstowej zawarto informację, iż analiza została przeprowadzona dla działek zabudowanych nr 11, nr 41/1 i nr 43/6 dostępnych z tej samej drogi publicznej, przy czym wskazano, że działka nr 43/61 została niedawno podzielona na działki nr 43/5, 43/6 i 43/7. Fakt wydzielenia działki nr 43/6 nie znajduje jednak odzwierciedlenia w części graficznej analizy, co nie tylko prowadzi do wniosku, iż mapa, w oparciu o którą organ procedował nie zawiera aktualnych danych i nie odpowiada części opisowej, ale przede wszystkim nie pozwala na skontrolowanie danych wskazanych w analizie co do działki 43/6 (funkcji, powierzchni zabudowy, rodzaju i parametrów obiektów tam posadowionych), przy czym niewątpliwie wyliczenia dla tejże działki rzutują na wyliczenia średnich wskaźników w terenie analizowanym, jak i wskaźników zabudowy dla potrzeb planowanej inwestycji.

Wadliwe jest też ustalenie parametrów nowej zabudowy. Należy wyjaśnić, że przepisy rozporządzenia przewidują wyznaczenie następujących parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy: obowiązującą linię nowej zabudowy (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrię dachu (§ 8). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Lex nr 1081838). Przyjmuje się, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12, Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11, Lex nr 1152855). Niemniej jednak w orzecznictwie wskazuje się na niewłaściwą praktykę podawania wskaźnika jako maksymalnego (minimalnego). Zakładając nawet, że ad casum może wynikać to z analizy, to jednak organ winien wskazać przyczyny i okoliczności jakie za tym przemawiają, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił, przywołując jedynie jako maksymalne zasadnicze parametry inwestycji nie przywołując jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, co nie tylko przesądza o niedookreśloności planowanej zabudowy, ale przede wszystkim uniemożliwia kontrolę prawidłowości poczynionych ustaleń i wniosków.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do określenia parametru zabudowy (§ 5 rozporządzenia) stwierdzić należy, że wskazanie maksymalnego wskaźnika 10% zabudowy projektowanego budynku i wiaty i dodatkowo nieokreślonego wskaźnika projektowanego utwardzenia terenu wraz z dojazdem i parkingiem nie znajduje odzwierciedlenia w analizie, gdzie wywiedziono, że powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 26,86% (abstrahując nawet od nieprecyzyjności i nieprawidłowości takiego określenia), ale także nie znajduje odzwierciedlenia w przywoływanym już wyżej rozporządzeniu w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...).

Dalej w zakresie § 6 rozporządzenia organ wywiódł z analizy, że średnia szerokość elewacji frontowej w niniejszej sprawie to ok. 20 m, przy czym co jednoznacznie wynika z analizy, a z czym nie sposób się zgodzić, do wyliczenia szerokości elewacji frontowej uwzględniono szerokość budynków gospodarczych posadowionych w głębi działek. To skutkowało z kolei przyjęciem wartości maksymalnej parametru na 24 m (z uwzględnieniem 20% tolerancji) dla budynku domu weselnego i 10 m dla wiaty.

W analizie przyjęto także, iż maksymalna wysokość projektowanej zabudowy (§ 7 rozporządzenia) nie powinna przekraczać 8 m, co skutkowało określeniem maksymalnego wskaźnika dla domu weselnego i 5 m dla wiaty, bez podania jakiejkolwiek argumentacji w zakresie uregulowań wskazanego przepisu.

Stwierdzić należy również, że organ zezwolił na realizację w ramach inwestycji obiektu (elementu, części inwestycji?) w postaci "placu zabaw" w ogóle nie objętego żądaniem wniosku, co narusza art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.pz.p. Poza powyższym brak jest jakiejkolwiek argumentacji, co było tego przyczyną i co należy rozumieć pod wskazanym pojęciem, a wszak mogą być to zarówno obiekty małej architektury (huśtawki, piaskownice), jaki i np. zmieniające ukształtowanie terenu tory przeszkód, czy też ściany wspinaczkowe, bowiem niewątpliwie mogą służyć celom zabawy i rekreacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, jasne i jednoznaczne oznaczenie niezbędnych cech i parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach, w tym charakterystykę urbanistyczną i architektoniczną, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku zarówno co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji również ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 961/12, z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1605/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014r., II SA/Wr 10/14 dostępne, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl).

Taką też analizę winien sporządzić organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, eliminując omówione wyżej mankamenty i wyjaśniając wszelkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia z poszanowaniem przepisów ustawy a także przywołanych wyżej rozporządzeń, które precyzyjnie wyznaczają w jaki sposób określa się wymagania dla nowej, planowanej zabudowy.

Z tych względów sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o wyeliminowaniu decyzji obu instancji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

M.K.