Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 518/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 pkt 9, art. 26 ust. 1 pkt 15a, art. 30 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 206, art. 207 ust. 1, art. 211 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1771/12 w sprawie ze skargi S. w N. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji rozwojowej z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. 2. zasądza od S. w N. rzecz Zarządu Województwa M. 2154 (dwa tysiące sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1771/12 po rozpoznaniu skargi S. w N. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja Zarządu Województwa M. została wydana w następujących okolicznościach:

W dniu [...] grudnia 2009 r. zawarta została między Zarządem Województwa M. a S. w S. umowa nr [....] o dofinansowanie Projektu pod nazwą "O.".

W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą ustalono, że w przeprowadzonym trybie przetargu nieograniczonego Zamawiający zawarł w SIWZ obowiązek udokumentowania przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, przez osoby uczestniczące w zamówieniu. Przez wskazany wymóg Zamawiający zastosował dyskryminacyjne warunki udziału w postępowaniu w odniesieniu do wykonawców spoza RP, przez co naruszył art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm. dalej zw: PZP). Ponadto Zamawiający nie dopuścił udziału podwykonawców przy realizacji przedmiotu zamówienia, co jest sprzeczne z art. 36 ust. 5 PZP, który zezwala Zamawiającemu jedynie na wskazanie części zamówienia, która nie może być powierzona podwykonawcom. Tym samym całkowite wyłączenie podwykonawstwa prowadzi do naruszenia art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2 PZP, poprzez naruszenia niekonkurencyjnych warunków udziału w postępowaniu.

Stwierdzone podczas kontroli naruszenia powodują wymierzenie korekty finansowej zgodnie z Taryfikatorem – dokumentem pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" oraz § 5a ust. 30 umowy o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z zapisami Taryfikatora "ustalenie wysokości korekty może nastąpić na dwa sposoby: poprzez zastosowanie metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej. IZ MRPO stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania metody dyferencyjnej w celu ustalenia korekty finansowej, a zatem zastosowanie powinna znaleźć metoda wskaźnikowa. IZ MRPO nałożyła korektę finansową w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową z dnia 23 września 2008 r. zawartą z firmą B.. Sp. z o.o. na kwotę 1 470 100 PLN brutto.

Dodatkowo w okresie od 1 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. projekt podlegał kontroli w ramach prowadzonego audytu operacji MRPO na lata 2007 – 2013. W podsumowaniu ustaleń z przeprowadzonego audytu IA uznała, za niekwalifikowaną kwotę 51 085,98 zł, stanowiącą 5% wydatków kwalifikowanych dla umowy nr 103/2008, zawartej z wykonawcą. Organ uznał, zatem, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła nieprawidłowość, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r., L.210/25 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006). Beneficjent dopuścił się naruszenia przepisów PZP, polegającego na ustanowieniu niekonkurencyjnych warunków udziału w postępowaniu. W związku z powyższym organ uznał, że działanie Beneficjenta mogło spowodować szkodę w budżecie UE, zatem IZ MRPO nałożyła korektę finansową w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową 103/2008 zawartą z firmą B. Sp. z o.o. na kwotę 1 470 100 PLN brutto.

Po rozpatrzeniu wniosku S. w N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd Województwa M. w decyzji z dnia [...] września 2012 r. [...] uznał, że przedstawione w powyższym wniosku zarzuty są bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie

Zdaniem organu ani charakter zamówienia, ani okoliczność, że opracowanie dokumentacji dotyczyło budynku [...] nie uzasadniało osobistego świadczenia wykonawcy. Beneficjent nie wskazał, oprócz faktu, iż jest zakładem opieki zdrowotnej, żadnych innych okoliczności, które uzasadniałyby ograniczenie podwykonawstwa przy opracowaniu dokumentacji projektowej dla budynku [...].

Według organu § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane stanowi, że jeśli wykonawca ma siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium RP, zamiast dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 1, może żądać innych dokumentów w tym przepisie określonych. Zatem przepis § 2 Rozporządzenia nie znajduje zastosowania wobec dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 2 Rozporządzenia.

W konsekwencji organ uznał, że okoliczności przedstawione przez Beneficjenta nie uzasadniają odstąpienia od naliczenia korekty finansowej w przedmiotowej sprawie, a zatem Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 23 538,23 PLN wraz z odsetkami.

S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji, wskazując, jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności winna być rozpoznana kwestia prawidłowego ustalenia podstawy oraz formy prawnej aktu nakładającego na skarżącego korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Zarząd Województwa za miernik ustalenia kwoty środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm. dalej zw: u.f.p.) – jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, przyjął wysokość "nałożonej" korekty finansowej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nNr 84, poz. 712 ze zm. dalej zw: u.z.p.p.r.) w związku z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006.

Sąd powołał się następnie m.in. na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1777/12 oraz II GSK 1776/12, a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. sydn. akt III SA/Po 1234/12, zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Skoro, bowiem w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 u.f.p. o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku art. 211 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje, zdaniem Sądu, na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006, do którego wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.

Sąd pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że kompetencja do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. służy tylko Instytucji Zarządzającej, (przy czym prawo krajowe nie określa jakichkolwiek reguł nakładania i ustalania korekt). Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p., pełnić może nie tylko Instytucja Zarządzająca, ale także – przy spełnieniu określonych warunków – instytucja pośrednicząca lub wdrażająca.

W każdym z tych postępowań instytucja zarządzająca działa w innym reżimie prawnym: w postępowaniu o zwrot środków jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 211 ust. 1 u.f.p., a w postępowaniu o ustalenie i nałożenie korekty finansowej w ramach u.z.p.p.r. jako instytucja zarządzająca

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi odrębne, od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów u.f.p., postępowanie administracyjne, również kończące się wydaniem w trybie art. 107 § 1 K.p.a. decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej.

Zdaniem Sądu dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 2 sierpnia S. w N. do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 23 538,23 PLN wraz z odsetkami, udzielonych umową nr [...] z dnia 10 grudnia 2009 r. o dofinansowanie projektu pod nazwą "O.", zostały wydane przedwcześnie.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że z treści zaskarżonej decyzji, ani tez z poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie wynika w jaki sposób organ wyliczył wysokość dotacji rozwojowej do zwrotu, co uniemożliwia skontrolowanie przedmiotowej decyzji w tym zakresie co do sposobu i prawidłowości wyliczenia tej kwoty.

Z uwagi na uchylenie decyzji organu z przyczyn procesowych, Sąd pierwszej instancji uznał za przedwczesne wiążące wypowiadanie się, co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów PZP oraz w kwestii sposobu obliczania korekty finansowej.

Zarząd Województwa M. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur' powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 u.f.p. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz.1241 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 208 u.f.p. przy zastosowaniu miernika jakim jest "nałożona korekta finansowa", powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § i pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. stwierdzenie naruszenia przez IZ MRPO przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w u.z.p.p.r. brak jest przepisu określającego formę prawną ustalenia i nałożenia korekty finansowej, w szczególności zaś z ww. ustawy nie wynika, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej powinno przybrać formę decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, przepis art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. stanowi wyłącznie normę o charakterze zadaniowym, wskazującą na jedno z zadań instytucji zarządzającej programem operacyjnym, nie przesądza jednakże o formie, w jakiej to zadanie ma być zrealizowane.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że przyjęcie koncepcji dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oraz w przedmiocie zwrotu dofinansowania, rodzi poważne problemy ze wskazaniem organu administracyjnego właściwego w sprawach wydawania decyzji w przedmiocie ustalania i nakładania korekty finansowej. Brak jest bowiem podstaw prawnych do uznania, że kompetentnym do wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie jest zarząd województwa, zaś uznanie właściwości marszałka w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.

Organ podkreślił, że nałożenie korekty finansowej w innej formie niż decyzja administracyjna nie pozbawia beneficjentów prawa do sądu. Każda z ustalonych i nałożonych korekt finansowych podlega kontroli sądowoadministracyjnej w ramach skargi na decyzję o zwrocie dofinansowania, chyba że Beneficjent zgadza się z jej nałożeniem i dobrowolnie zwraca środki (wówczas nie dochodzi w ogóle do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu środków). Przedmiotem kontroli sądowej w ramach ww. postępowania jest w szczególności ustalenie: czy doszło do naruszeń wskazanych przez Instytucję Zarządzającą w informacji pokontrolnej skutkujących nałożeniem korekty finansowej; czy kwota korekty finansowej została prawidłowo określona oraz czy Instytucja Zarządzająca właściwie dokonała miarkowania korekty finansowej według reguł określonych w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w kontekście ustalonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że konieczne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych zakończonych dwiema decyzjami, skoro i tak w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie dofinansowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania, co do zasadności żądania zwrotu i ustalenia wysokości należności do zwrotu. Tym samym, organ wydając decyzję o zwrocie dofinansowania rozstrzyga władczo, co do wszelkich okoliczności z tym związanych, w tym co do ustalenia wysokości nałożonej korekty.

Zdaniem organu, zaskarżone decyzje nie naruszają art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a., gdyż w sposób jednoznaczny wynika z nich wysokość kwoty podlegającej zwrotowi oraz sposób jej wyliczenia. Dochodzona kwota została podzielona na cztery części, ponieważ Beneficjent otrzymywał środki dotacji rozwojowej w czterech różnych terminach, a w konsekwencji odmienne są terminy naliczania odsetek o d przekazywanych dotacji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. w N., który wniósł o oddalenie tego środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym wyrażono pogląd, że decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 26 ust.1 pkt 15b u.z.p.p.r

Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie przez WSA w K. rozstrzygnięcia, za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie II GPS 2/14.

Ze względu na tożsamość uregulowań zawartych w przepisach art. 211 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych i art. 207 ust. 1 u.f.p. tezy i rozważania zawarte w ww. uchwale odnoszą się do poprzednio obowiązującego stanu prawnego.

Z przedstawionych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej postawione w punktach 1-3 jej petitum uznać należało za usprawiedliwione.

Natomiast zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej okazał się przedwczesny, ponieważ Sąd pierwszej instancji uchylając obydwie zaskarżone decyzje z przyczyn procesowych nie wypowiadał się merytorycznie w kwestii sposobu obliczania korekty finansowej.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę dokona merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych w skardze.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.