Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1167/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Z. 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: a) § 4 pkt 3 i 4, b) § 6 pkt 2, c) § 8 ust. 4, co do sekwencji wyrazów "nie ma tytułu prawnego do lokalu lub nieruchomości i która", d) § 16 ust. 1 zdane drugie, e) § 16 ust. 2 w zakresie, który dotyczy przypadków innych niż niezłożenie wniosku na druku, o którym mowa w ust. 1 w zdaniu pierwszym, f) § 22 ust. 2, g) § 27, h) § 29 ust. 2 w zakresie, który dotyczy przypadków innych niż niezłożenie wniosku na druku, o którym mowa w ust. 1 w zdaniu pierwszym; 2. stwierdza nieważność załączników nr 2 i 3 do zaskarżonej uchwały; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia, w związku z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), była uchwała w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...], zwana dalej "Uchwałą".

Wniesiono o orzeczenie nieważności Uchwały w całości, a - w przypadku nieuwzględnienia tego żądania - nieważności:

- w części obejmującej załącznik nr 1 do Uchwały (dalej jako "Zał. 1") – w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 4 pkt 3, pkt 4; § 6 pkt 2; § 8 ust. 4; § 9 ust. 3 i 5; w części dotyczącej składania wniosków - w zakresie braku regulacji dotyczącej kontroli społecznej; § 14 ust. 2; § 16 ust. 1 lit. a i ust. 2; § 17; § 22 ust. 2; § 27; § 29 ust. 1 i 2,

- w części obejmującej załącznik nr 2 do Uchwały (dalej jako "Zał. 2") – w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 4 ust. 2 lit. d; § 6 ust. 2; § 7 i 8 ust. 1 lit. c, ust. 2, 3 i 4; § 9 ust. 3; § 10 ust. 1 lit. a; § 11 ust. 1, 6 i 7; § 12 ust. 2; § 13 i 14;

- w części obejmującej załącznik nr 3 do Uchwały (dalej jako "Zał. 3") – w zakresie:

- nr telefonu kontaktowego wnioskodawcy;

- daty urodzenia (część I);

- organu meldunkowego - w odniesieniu do żądania we wniosku pieczęci organu meldunkowego;

- sformułowania zawartego w części V pkt 4 i w części VI załącznika: w zakresie, w jakim nie było umocowania prawnego, podstawy ustawowej do wprowadzenia obowiązku składania przez wnioskującego oświadczenia zawierającego uprzedzenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego za złożenie fałszywych oświadczeń;

- część V - w zakresie deklaracji o wysokości dochodu oraz oświadczenia o stanie majątkowym, wynikającym z przepisów rozporządzeń;

część IX-w odniesieniu do żądania od wnioskodawcy deklaracji PIT za rok poprzedni, w przypadku wykonywania przez wnioskodawcę pracy dorywczej lub pozostawania bez pracy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- jako podstawę prawną Uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611), zwanej dalej: "ustawą lokalową",

- zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy lokalowej, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (dalej jako "zasób gminy") - w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; akt ten określany będzie dalej mianem "uchwała mieszkaniowa",

- z kolei art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej zawiera otwarty katalog zagadnień, wymagających uregulowania w uchwale mieszkaniowej; powinna ona określać w szczególności:

"1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;

6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.",

- art. 21 ust. 1 ustawy lokalowej w brzmieniu: "Rada gminy uchwala", nie pozostawia organowi jednostki samorządu terytorialnego dowolności w tworzeniu prawa miejscowego w tym przedmiocie; musi on wydać przepisy normujące materię zasad wynajmowania lokali, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy; z kolei z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy wynika jednoznacznie nakaz uregulowania wszystkich, wymienionych w tym przepisie zagadnień; wykorzystanie pojęcia "w szczególności" przesądza, że uchwalane zasady muszą obligatoryjnie obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 3; pominięcie któregokolwiek z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu,

- uchwała mieszkaniowa stanowi akt prawa miejscowego; zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), organy samorządu terytorialnego ustanawiają obowiązujące na obszarze działania tych organów akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach zawartych w ustawie upoważnień; z kolei art. 7 Konstytucji RP obliguje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa; zasada praworządności - wyrażona w art. 7, w zw. z art. 94 Konstytucji RP - wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia; w konsekwencji postanowienia, stanowiące realizację normy kompetencyjnej uchwały, nie mogą naruszać innych przepisów ustawy - być z nimi sprzeczne,

- szereg sformułowań Uchwały istotnie narusza prawo ze wskazanych poniżej powodów,

- w § 4 Zał. 1, ustalono kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy na czas nieoznaczony; wskazano, że z zasobu gminy są wynajmowane lokale osobom, które spełniają łącznie m.in. następujące warunki:

"3) wnioskodawca, jego małżonek, małoletnie dzieci, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania nie posiada tytułu prawnego do innej nieruchomości,

4) zamieszkują na terenie Gminy [...] minimum 5 lat i ten fakt jest udokumentowany";

tymczasem - w myśl art. 21b ust. 4 ustawy lokalowej - na żądanie gminy najemca lub osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu jest obowiązana do złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości; ponadto - zgodnie z art. 21b ust. 6 ustawy lokalowej - gmina odmawia zawarcia umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości lub jeżeli występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami, wskazanymi w złożonej deklaracji, a wykazanym w oświadczeniu stanem majątkowym członków gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu; wobec tego - poprzez wprowadzenie kryterium w § 4 pkt 3 Zał. 1 - naruszono istotnie art. 21b ust. 4 i 6 ustawy lokalowej; co do kryterium dotyczącego okresu zamieszkania - minimum 5 lat - po pierwsze nie ma podstaw prawnych do jego wprowadzenia, a po drugie ma charakter dyskryminujący wobec członków wspólnoty, którzy zamieszkują krócej niż 5 lat,

- w § 6 Zał. 1 ustalono przypadki odmowy wynajęcia lokalu z zasobu gminy; w pkt 2 wskazano sytuację, gdy wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania, w okresie dziesięciu lat przed złożeniem wniosku zbyła prawo własności lub prawa użytkowania wieczystego do innej nieruchomości; przede wszystkim nie każda nieruchomość stanowi lokal mieszkalny; tytuł prawny, o którym mowa art. 21b ust. 4 i 6 ustawy lokalowej, powinien odnosić się do innego lokalu położonego na terenie tej samej lub pobliskiej miejscowości, przez którą należy rozumieć miejscowość położoną w powiecie, w którym znajduje się lokal, lub powiecie graniczącym z tym powiatem - tak art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy lokalowej; ustalenie w § 6 pkt 2 Zał. 1 wprowadzono z przekroczeniem delegacji ustawowej,

- w § 8 Zał. 1 ustalono kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego; w ust. 4 wskazano, że umowę taką można zawrzeć z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu lub nieruchomości, i która pozostaje w niedostatku; ustalenie te są sprzeczne z ustawą lokalową - konkretnie z jej art. 21b ust. 4 i 6; wprowadzając ten warunek odniesiono się bowiem również do nieruchomości; dane ustalenie obejmuje też lokale bez względu na ich położenie; istotnie naruszono więc art. 21b ust. 4 i 6 ustawy lokalowej,

- w § 9 ust. 3 Zał. 1 ustalono, że pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, wobec których - w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu - sąd orzekł o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu; treść orzeczenia sądu nie może tymczasem determinować przyznania pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego; przyznanie pierwszeństwa zawarcia umowy lokalu socjalnego osobom uprawnionym do jego otrzymania na podstawie wyroku sądowego, wykracza poza upoważnienie ustawowe - określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy lokalowej; obowiązek dostarczania takim osobom lokali socjalnych reguluje bowiem art. 14 ust. 1 tejże ustawy; przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 danego aktu stanowią odrębne podstawy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, przez dostarczanie im lokali socjalnych; w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest przy tym stanowisko, że kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic ustawowego obowiązku wynikającego z art. 14 ustawy; gdy nie istnieją regulacje, które wskazują, aby osoby eksmitowane, z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane - wobec do innych osób oczekujących na lokal socjalny - nie ma podstaw prawnych, aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo (tak: w wyrokach WSA o sygn. akt IV SA/Po 1133/12, III SA/Łd 287/14 i 86/18 – dostępnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); przepisy ustawy lokalowej nie dają podstaw do ustalania pozaustawowych kryteriów udostępniania mieszkańcom lokali komunalnych w drodze najmu w sposób dowolny; przepis gdzie ustalono, że w pierwszej kolejności mają być zawierane umowy najmu lokali socjalnych z osobami, którym sąd nakazał opróżnienie lokalu i orzekł o ich uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, dyskryminuje osoby w nim niewymienione i narusza zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa - przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP; podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa nie dają przepisy ustawy lokalowej; art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 tej ustawy, wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych; kreowane natomiast przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku; powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II! SA/Łd – dostępny w CBOSA), gdzie wskazano: "Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie zawiera regulacji, aby osoby eksmitowane, z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo."; nie należy utożsamiać wykonania wyroku sądu z kryterium pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego; w razie orzeczenia przez sąd konieczności opróżnienia lokalu, gmina jest zobowiązana zapewnić lokal zastępczy; jeśli nie zapewni lokalu socjalnego w związku z orzeczeniem nakazującym eksmisję, wówczas powstaje roszczenie o zapłatę za najem rynkowy; wykonanie orzeczenia, nakazującego opróżnienie lokalu, nie jest jednoznaczne z kryterium pierwszeństwa zawarcia umowy o lokal socjalny,

- w § 9 ust. 5 Zał. 1 ustalono, że - w celu poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania wniosków o przydział lokalu z zasobu gminy - powołuje się Społeczną Komisję Mieszkaniową spośród Rady Miasta [...]; ustawa o samorządzie gminnym daje - w art. 21 - możliwość powołania stałych i doraźnych komisji do określonych zadań - wraz ze wskazaniem przedmiotu ich działania i ustalenia składu osobowego tych komisji; Rada Miasta [...] kadencji (2018 – 2023) powołała ze swojego składu następujące stałe komisje: Komisję Inwestycji, Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Transportu; Komisję Budżetu, Finansów i Rozwoju Miasta; Komisję Edukacji, Rodziny, Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego; Komisję Kultury, Spraw Społecznych, Ochrony Zdrowia i Sportu; Komisję Skarg, Wniosków i Petycji; Komisję Rewizyjną; Społeczna Komisja Mieszkaniowa, o której mowa w § 9 ust. 5 Zał. 1, nie jest komisją w rozumieniu przywołanej regulacji ustawy o samorządzie gminnym; nie jest ona komisją Rady; Rada Miasta [...] jest organem stanowiącym Gminy, nie zaś czynnikiem społecznym; w części dotyczącej składania wniosków i trybu ich rozpatrywania nie uwzględniono sposobu poddania kontroli społecznej spraw dotyczących załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali; tym samym nie wypełniono delegacji z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej; innymi słowy nie uwzględniono wszystkich obligatoryjnych elementów, zawartych w art. 21 ust. 3 danego aktu; z przywołanego przepisu wynika wprost nakaz uregulowania wszystkich wymienionych w nim zagadnień; pominięcie któregokolwiek z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu,

- istotnie narusza prawo ustalenie zawarte w § 14 ust. 2 Zał. 1; postanowiono tam, że z wnioskiem o umieszczenie osoby uprawnionej do najmu socjalnego lokalu na liście na mocy wyroku sądu może wystąpić wierzyciel osoby uprawnionej; mając na uwadze przywołane wyżej ustalenie Uchwały:

- po pierwsze - żadne przepisy nie nadają radzie gminy uprawnienia do regulowania tego typu kwestii w akcie prawa miejscowego,

- po drugie - w sposób nieuprawniony wkroczono w kwestie cywilne; odnoszą się one de facto wyłącznie do wierzyciela i zobowiązanego,

- w § 16 ust. 1 lit. a Zał. 1 postanowiono, że do wniosku o przydział lokalu z zasobu gminy - składanego na druku opracowanym przez wydział właściwy do spraw lokalowych zaakceptowanym przez Burmistrza [...] - dołącza się zaświadczenie o dochodach z okresu ostatnich 3 miesięcy, licząc od daty złożenia wniosku w przypadku rodzin osiągających minimum dochodowe lub zaświadczenie o dochodach z okresu ostatnich 6 miesięcy w przypadku rodzin pozostających w niedostatku; ponadto - w § 16 ust. 2 Zał. 1 - ustalono: "Niezłożenie dokumentów, o których mowa w ust. 1 powoduje, że wniosek nie podlega rozpatrzeniu"; zgodnie tymczasem z art. 21b ust. 1 i 2 ustawy lokalowej:

"1. Osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy składa deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji oraz oświadczenie o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego. W deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego oraz oświadczeniu o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego uwzględnia się osoby będące członkami gospodarstwa domowego w dniu składania tych dokumentów.

2. Deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego składa się zgodnie z wzorem określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133)"; § 16 ust. 1 lit. a Zał. 1 jest więc niezgodny z art. 21b ust. 1 w zakresie, w jakim zobowiązano wnioskodawcę do złożenia wniosku na druku wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w § 16 ust. 1 lit. a.,

- istotnie narusza prawo § 16 ust. 2 Zał. 1 w zakresie, w jakim de facto uzależniono decyzję o przyznaniu lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy od złożenia wniosku na narzuconym wzorze - określonym w Uchwale,

- w § 17 Zał. 1 określono kwestie dotyczące działania Społecznej Komisji Mieszkaniowej; w związku z zarzutem organu nadzoru - dotyczącym § 9 ust. 5 Zał. 1, co do powołania komisji, która nie stanowi takowej w rozumieniu art. 21 ustawy o samorządzie gminnym - tym samym dalsze ustalenia, dotyczące działań instytucji nieprawidłowo ukształtowanej, nie są zgodnie z prawem,

- w § 22 ust. 2 Zał. 1 ustalono, że - wraz z datą złożenia osobom uprawnionym oferty najmu tymczasowego pomieszczenia - przyjmuje się, że gmina spełniła obowiązek dostarczenia pomieszczenia zgodnie z żądaniem organu egzekucyjnego; wedle jednak zasady art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; doprecyzowano ją w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego; wskazano tam na zakaz domniemania kompetencji prawotwórczych - obowiązek organów władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie; organy władzy publicznej nie mogą podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej w powołaniu się tylko na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 362/07 – dostępny w CBOSA); zasada legalizmu - w kontekście działań władczych - oznacza dyrektywę interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem - w odniesieniu do organów władzy publicznej - zasady:, co nie jest zakazane, jest dozwolone - tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 20/01 (Dz.U. z 2002 r., Nr 78, poz. 717); wobec zawartego w § 22 ust. 2 Zał. 1 ustalenia - nie ma podstaw do stosowania w akcie prawa miejscowego domniemania prawnego spełnienia obowiązku dostarczenia pomieszczenia zgodnie z żądaniem organu egzekucyjnego na podstawie daty złożenia osobom uprawnionym oferty najmu pomieszczenia tymczasowego; w ustaleniach § 22 ust. 2 nie uwzględniono, że pomieszczenie tymczasowe może nie spełniać warunków dla osób uprawnionych (konkretnych odbiorców), chociażby ze względu na metraż lub inne kryteria,

- w § 27 Zał. 1 uregulowano kwestie odmowy przyjęcia lokalu; ustalono, że jeżeli osoba odmówi przyjęcia zaproponowanego lokalu, to ponowne ubiegać się o przydział lokalu z zasobu gminy może po upływie 5 lat od daty złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia lokalu; zdarzenie takie nie może jednak stanowić kryterium, uprawniającego do najmu lokalu z zasobu gminy; rada gminy nie ma delegacji do wprowadzenia regulacji w tym zakresie; ubiegający się o lokal może nie skorzystać z pierwszej oferty gminy; wprowadzenie ograniczenia w tym zakresie istotnie naruszają prawo,

- rażąco naruszają prawo ustalenia § 29 ust. 1 i 2 Zał. 1, o treści:

"1. Wnioski osób złożone przed wejściem w życie niniejszej uchwały będą rozpatrywane zgodnie z przepisami niniejszej uchwały.

2. Osoby, o których mowa w ust. 1 zobowiązane będą do uzupełnienia dokumentów, o których mowa w § 16 ust. 1 w terminie 2 tygodni od daty powiadomienia ich o możliwości przyznania lokalu.";

zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego - wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP; zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo - wykładających przepisy; zasada niedziałania prawa wstecz - chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji - stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" tak: uchwała NSA o sygn. akt I OPS 1/06 - dostępna w CBOSA); dla organów prawodawczych zasada ta określa zatem zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych regulacji; tym bardziej, gdy akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu, jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego jego działania; na gruncie przedmiotowej sprawy - w zakresie warunków i dokumentów, o których mowa w § 29 ust. 1 i 2 Zał. 1 - w sposób nieuprawniony naruszono zakaz retroaktywności (Iex retro non agit); rażąco narusza to prawo; pomimo, że sama zasada nieretroaktywności nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej, przy czym musi być to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami - tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2001 r. (sygn. akt K 27/01, publik. OTK ZU z 2001 r. Nr 7, poz. 209),

- w odniesieniu do Zał. 2 jego treść odnosi się nie tylko do najemców lokali; zatem wykracza poza delegację dla regulaminu porządku domowego w zasobach mieszkaniowych gminy; dalej sformułowano szereg szczegółowych uwag do poszczególnych postanowień Zał. 2.,

- w Zał. 3 określono druk wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu; za dane niezbędne do przyznania takiego lokalu uznano: nr telefonu kontaktowego oraz datę urodzenia (wiersz pierwszy tabeli) oraz dane dotyczące zameldowania, jak również pieczęć organu meldunkowego; w przyjętym druku wniosku w sposób nieuprawniony zobowiązano wnioskodawcę do wskazania numeru telefonu, daty urodzenia (własnej i osób spokrewnionych z wnioskodawcą) oraz danych dotyczących zameldowania, czy pieczęci organu meldunkowego, uzależniając od podania tych danych przyznanie lokalu z zasobu gminy; brak jest przepisu, który stanowiłby podstawę dla takiego żądania - żaden przepis nie daje wprost uprawnienia do pozyskania wskazanych danych; wskazane dane nie są zatem niezbędne do realizacji celu, dla którego miałyby być one przetwarzane (w tym zbierane), a ich zakres wprost wykracza poza normę kompetencyjną; poprzez przyjęty wzór wniosku nałożono na mieszkańców dodatkowy, nieprzewidziany ustawą warunek, od którego uzależniono prawo do przyznania lokalu z zasobu gminy; wprowadzenie obligatoryjności danych w powyższym zakresie skutkuje ponadto ograniczeniem kręgu wnioskodawców - wbrew przepisom ustawy lokalowej wykluczono osoby, które nie mają telefonu; używanie danych - daty urodzenia oraz numeru telefonu - na potrzeby oznaczenia strony postępowania administracyjnego, gdy nie ma przepisu, stanowiącego wprost podstawę dla przetwarzania tej danej, jest nadmiarowe i niezgodne z zasadą minimalizacji danych - wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L. nr 119. str. 1, ze zm.); obligatoryjność podania pozostałych zakwestionowanych danych także pozostaje w sprzeczności ze wskazana zasadą; zgodnie z nią, zbierane dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"); w przedmiotowej sprawie nie spełniono tego warunku; nie ma więc podstaw prawnych do żądania podania we wniosku wskazanych wyżej danych; stanowi to o przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego; dopuszczalne byłoby pozyskanie tych danych wyłącznie na zasadzie dobrowolności ich podania przez wnioskodawcę (podstawę przetwarzania stanowi wówczas zgoda wnioskodawcy); w praktyce może to przyjąć postać sformułowań oznaczonych gwiazdką - ze stosowną adnotacją w przypisie,

- ponieważ miejsce zamieszkania może być inne od miejsca zameldowania brak jest delegacji do egzekwowania od innej gminy, w której wnioskodawca jest zameldowany, pieczęci organu meldunkowego na tę okoliczność; brak delegacji do nakładania na organy innej gminy tego rodzaju obowiązków w Uchwale,

- w odniesieniu do części V wzoru wniosku - w zakresie deklaracji o wysokości dochodów i oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego - naruszono art. 21b ust. 2 i 3 ustawy lokalowej; deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego składa się zgodnie z wzorem określonym w przepisach wykonawczych - wydanych na podstawie art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych; oświadczenie o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego składa się zgodnie z wzorem określonym w przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 15 ustawy o dodatkach mieszkaniowych; przywołane przepisy zawierają odesłanie do przepisów określających wzory deklaracji i oświadczenia w tym zakresie; kwestie te zatem bezpośrednio regulują: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz.U. z 2013 r. poz. 589); nie było więc upoważnienia do określenia, a tym bardziej do modyfikacji, wzorów deklaracji i oświadczeń, o których mowa w art. 21b ust. 2 i 3 ustawy lokalowej,

- w części V (pkt 4) oraz w części VI Zał. 3 wprowadzono obowiązek składania przez wnioskującego następujących oświadczeń:

"4. Świadoma/y/ treści art. 233 Kodeksu Karnego i uprzedzona/y/o odpowiedzialności karnej za podawanie nieprawdziwych danych lub zatajenie prawdy oświadczam, że:

nie posiadam innych źródeł dochodów niż wymienione w załączonych do wniosku zaświadczeniach *

poza wymienionymi we wniosku posiadam następujące źródła dochodów* (należy wymienić wysokość wszelkich form pomocy, w tym OPS, uzyskanych w ciągu ostatnich 6 miesięcy)";

"VI. Świadoma/y/ treści art. 233 Kodeksu Karnego i uprzedzona/y/ o odpowiedzialności karnej za podawanie nieprawdziwych danych lub zatajenie prawdy oświadczam, że:

1. zamieszkuję w [...] od dzień miesiąc rok

2. zamieszkiwałem/am/ w [...]:

od dzień miesiąc rok

do dzień miesiąc rok

zarówno ja, mój współmałżonek/a/, małoletnie dzieci, osoba faktycznie pozostająca ze mną we wspólnym pożyciu, osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania - nie posiadamy tytułu prawnego do lokalu ani budynku spełniającego warunki lokalu zamiennego w rozumieniu Ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;

w okresie dziesięciu lat przed dniem złożenia wniosku nie dokonałem/dokonaliśmy*

a) zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący się do ubiegania się/o poprawę warunków mieszkaniowych z mieszkaniowego zasobu gminy

b) zbycia posiadanego prawa do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części:

przysługuje mi tytuł prawny do lokalu lub budynku pod niżej wymienionym adresem, spełniający warunki lokalu zamiennego w rozumieniu Ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego *, lecz nie mogę go używać z następujących powodów:";

tymczasem - zgodnie z art. 21b ust. 5 ustawy lokalowej - deklarację, o której mowa w ust. 1, oraz oświadczenia, o których mowa w ust. 1 i 4, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia; w deklaracji i oświadczeniach zamieszcza się klauzulę w brzmieniu: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia"; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia; brak zatem umocowania prawnego - podstawy ustawowej - do wprowadzenia obowiązku składania przez wnioskującego oświadczenia zawierającego uprzedzenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego; akty prawa miejscowego - takim jest Uchwała - powinny być podejmowane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego; wymóg złożenia oświadczenia w brzmieniu określonym w części V i VI wniosku pozostaje w sprzeczności z wymienionym wyżej art. 21b ust. 5 ustawy lokalowej; na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - dotyczącego aktów prawa miejscowego, w których określono formularze, zawierające pouczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia - wskazać można generalną tezę, że upoważnienie do uprzedzania o takiej odpowiedzialności musi wynikać z ustawy, na podstawie której jest prowadzone postępowanie (tak: wyrok SN z 18 maja 2009 r., sygn. akt IV KK 459/08); każdorazowo więc - jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym, składanym przez zainteresowane podmioty, oświadczeniom rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), rygor ten wprowadza wprost do ustawy; ustalając wówczas kompetencję organu samorządu do określenia wzoru wniosku, deklaracji lub podobnego formularza, ustawodawca winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej; wobec tego rada gminy nie ma umocowania - podstawy ustawowej - do wprowadzenia obowiązku składania przez wnioskującego oświadczenia, zawierającego uprzedzenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 ustawy - Kodeks karny za złożenie fałszywych oświadczeń,

- w części IX Zał. 3 nałożono na wnioskodawcę obowiązek złożenia PIT za rok poprzedni w przypadku pracy dorywczej/pozostawania bez pracy; brak jest ku temu upoważnienia; w tej kwestii zastosowanie mają art. 21b ust. 2 i 3 ustawy lokalowej; zgodnie z nimi, deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego składa się zgodnie z wzorem określonym w przepisach wykonawczych - wydanych na podstawie art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (art. 21b ust. 2); oświadczenie o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego składa się natomiast zgodnie z wzorem określonym w przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 15 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (art. 21b ust. 3); w sprawie znajduje zastosowanie art. 7 ust. 6 ustawy lokalowej; zgodnie z nim:

"W razie wątpliwości, co do wiarygodności danych zawartych w przedstawionej deklaracji właściciel może żądać od wnioskodawcy dostarczenia zaświadczenia naczelnika właściwego miejscowo urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez tę osobę oraz innych członków jej gospodarstwa domowego".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], zwana dalej "Radą", pozostawiła pod rozwagę Sądu orzeczenie nieważności Uchwały w części obejmującej Zał. 1 w zakresie:

- § 4 pkt 4 (w części dotyczącej wskazania okresu 5 lat);

- § 9 ust 5;

- § 14 ust. 2;

- § 29 ust. 1 i 2,

oraz Zał. 2 i 3.

W pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano, odnośnie poszczególnych zarzutów:

- § 4 pkt 3 i 4 Zał. 1 - w § 4 ustalono kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy na czas nieoznaczony; pkt 3 nie narusza art. 21 b ust 4 i 6 ustawy lokalowej; jego celem jest jedynie uszczegółowienie wynikającej z ustawy zasady; w kwestii okresu zamieszkiwania na czas określony na terenie gminy, kryterium zamieszkiwania, uznaje się za spełnione, jeżeli wnioskodawca zamieszkuje na terenie Miasta z zamiarem stałego pobytu - centralizuje swoje potrzeby życiowe i prowadzi gospodarstwo domowe na jego terenie; w związku z powyższym przychylono się do orzeczenia nieważności pkt. 4 jedynie w części dotyczącej wskazania zamieszkania przez 5 lat,

- § 6 pkt 2 Zał. 1 - zapis przygotowano w oparciu o art. 21 b ust. 4 ustawy lokalowej, w związku z tym nie przekroczono delegacji ustawowej; wskazując nieruchomość, Rada nie sprecyzowała tego dokładnie; w zamyśle chodziło jednak o tytuł prawny do innego lokalu, położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości,

- § 8 ust. 4 Zał. 1 - zapis przygotowano w oparciu o art. 21 b ust. 4 i 6 ustawy lokalowej; zgodnie z nią, gmina może uchwalać akty prawa miejscowego, określające zasady wynajmowania lokali, wchodzących w skład zasobu gminy; w uchwale można zamieścić inne, dodatkowe a niewymienione w ustawie kwestie, związane z najmem; nie oznacza to jednak, że określono je dowolnie; Uchwała jest aktem wykonawczym do ustawy lokalowej i nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego; przy ustalaniu zasad wynajmu lokali respektowano ogólne zasady - płynące ze wskazanej ustawy,

- § 9 ust. 3 Zał. 1 - art. 14 ustawy lokalowej zobowiązuje sąd do orzeczenia o uprawnieniu osób eksmitowanych do najmu socjalnego lokalu z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu korzystania z lokalu oraz szczególnej sytuacji materialnej i rodzinnej osób, których takie orzeczenie dotyczy; odnośnie obowiązków gminy przepis ten reguluje jedynie kwestie związane ze złożeniem przez nią oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu (ust. 6 i 6a); art. 14 ani żaden inny przepis ustawy lokalowej nie wyłącza osób, których dotyczy wyrok sądu z kręgu podmiotów, do których stosuje się uchwalone przez radę gminy zasady wynajmowania lokali, wchodzących w skład zasobu gminy; zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy; zaspokajanie wskazanych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy); dostarczanie osobom eksmitowanym lokali socjalnych jest również jednym z zadań własnych samorządu terytorialnego; jest to instrument przewidziany w celu przeciwdziałania zjawisku bezdomności; obowiązek gminy w tym zakresie ma charakter publicznoprawny; ustalenie zasad pierwszeństwa jest realizacją wymogu z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy lokalowej; żaden przepis ustawy nie wyłącza wprost uprawnienia rady gminy do przyznania pierwszeństwa osobom uprawnionym do najmu socjalnego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego; określając zasady wynajmowania lokali gmina winna również uwzględniać obowiązek zapewnienia lokalu osobom eksmitowanym w wyniku wyroku sądu; gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie zawężenia w danym zakresie, wskazałby to bezpośrednio w ustawie; ustawodawca pozostawił gminom swobodę ustalania kryteriów określania osób korzystających z pierwszeństwa; to społeczność lokalna - poprzez organ stanowiący - jest uprawniona, aby we własnym zakresie - w oparciu o specyficzne cechy tej społeczności - ustalić komu ma przysługiwać pierwszeństwo najmu socjalnego; osoby poza pierwszeństwem nie zostaną pozbawione możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu publicznego, ale stanie się to w drugiej kolejności; podstawowym - dopuszczalnym w świetle ustawy lokalowej – kryterium, decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu gminy, jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych; nie chodzi przy tym o każdą, subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania - uznanymi za kwalifikujące do poprawy, według zgodnych z ustawą przyjętych przez radę gminy kryteriów; art. 14 ustawy lokalowej nie precyzje reguł pierwszeństwa w najmie socjalnym lokali; nakłada na gminę obowiązek zapewnienia lokalu osobie, w stosunku do której sąd orzekł o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu; rada gminy jest uprawniona do kształtowania przesłanek zawierania umów najmu lokali socjalnych w wyniku realizacji ciążącego na niej obowiązku zapewnienia takiego lokalu na skutek wyroku sądu, z uwzględnieniem specyfiki art. 14 ust. 1 ustawy lokalowej; nie wprowadzono tą ustawą ograniczeń ani zakazów co do tego, jakimi kryteriami może kierować się gmina przyznając pierwszeństwo najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy; ustalenie tego rodzaju pierwszeństwa uzasadnione jest względami społecznymi, albowiem w przypadku wyroków eksmisyjnych zawierających orzeczenie o przysługującym prawie do najmu socjalnego lokalu, przyznanie pierwszeństwa umożliwia szybsze wykonanie wyroku - co niewątpliwie leży także w interesie wierzycieli; art. 14 ust. 6 ustawy lokalowej stanowi bowiem, że - orzekając o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu - sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu; przyznanie w tych okolicznościach pierwszeństwa takim osobom nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej; osoba z nakazem eksmisji ma bowiem porównywalnie trudną sytuację materialną i rodzinną jak inne osoby, które znalazły się w niedostatku; ustawodawca z kolei - w art. 21 ust. 3 pkt 3 - nie tylko zezwala, ale wręcz nakazuje różnicowanie sytuacji prawnej takich osób, poprzez przyznanie pierwszeństwa pewnym grupom - według kryteriów określonych przez radę gminy,

- § 9 ust 5 Zał. 1 - powoływanie członków Społecznej Komisji Mieszkaniowej spośród Rady Miasta nie przesądza, że sama taka komisja jest komisją rady w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym; zgodnie z ustawą lokalową, w uchwale mieszkaniowej należy wskazać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; wybór formy owej kontroli należy już do samej rady gminy; określając, że Społeczną Komisję Mieszkaniową powołuje się spośród Rady Miasta nie ograniczono społecznego aspektu jej działania czy funkcjonowania; wszyscy radni (a więc cała Rada) pochodzą z wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych; zachowanie tych zasad wraz z biernym prawem wyborczym - gdzie do organu stanowiącego gminy można wybrać osobę stale zamieszkującą na obszarze tej gminy – powoduje, że zapis - zgodnie z którym członków Społecznej Komisji Mieszkaniowej powołuje się spośród Rady Miasta (jej radnych) - nie oznacza pozbawienie owej komisji charakteru społecznego; jej członkowie stanowią właśnie przedstawicieli społeczności lokalnej,

- § 17 Zał. 1 - w tym zakresie podtrzymano stanowisko wyrażone wobec zarzutów, dotyczących braku zapewnienia społecznej kontroli; brak natomiast zarzutów, co do samego § 17,

- § 22 ust. 2 Zał. 1 - gmina dysponuje określonymi standardami lokali; w przypadku nie spełnienia przesłanek, o których wspomina organ nadzoru (metraż lub inne kryteria), lokal zostanie przekazany kolejnej osobie, po uprzedniej akceptacji standardu lokalu; skoro w uchwale mieszkaniowej można określić zasady przyznawania lokali w związku z obowiązkiem tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako jej zadania własnego, gmina winna też mieć narzędzie dla uznania zrealizowania tego obowiązku wobec określonej osoby – w konkretnej sytuacji; w przeciwnym wypadku obowiązek, który w tym zakresie ciąży na gminie, może - wobec niezadowolenia osoby z proponowanego pomieszczenia - nigdy nie zostać zrealizowany,

- § 27 Zał. 1 - każdy mieszkaniec gminy jest traktowany równo; odmowa przyjęcia mieszkania komunalnego oznacza, że dana osoba nie jest zainteresowana zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych; nie powinno dochodzić do sytuacji, gdy gmina jest zmuszana do realizacji wszystkich życzeń uprawnionych osób, dotyczących mieszkania; celem gminy jest zapewnienie warunków mieszkaniowych osobom, będącym w trudnej sytuacji życiowej; mieszkania te są przeznaczone przez gminę na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osobom najbiedniejszym.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 78 akt sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest w części zasadna. Uwzględniono więc żądania stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów zaskarżonego aktu jedynie w stosownej części.

Wobec sformułowania w skardze alternatywnego żądania stwierdzenie nieważności całości Uchwały, zadaniem Sądu była także ocena, czy wyeliminowanie kwestionowanych zapisów będzie prowadzić do takich skutków, że pozostawienie w obiegu prawnym Uchwały w zmienionym brzmieniu (po wyeliminowaniu wadliwych zapisów) skutkowałoby naruszeniem prawa - przykładowo nie zawierałaby ona wymaganych prawem elementów.

W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd stwierdził więc nieważność Uchwały wyłącznie w stosownych częściach.

Na wstępie wypada wskazać, że organ nadzoru trafnie opisał ogólne uwarunkowania formalno-prawne (w tym ustrojowe), dotyczące podejmowania uchwał mieszkaniowych, przywołując też stosowne regulacje normatywne. Wobec uprzedniego zreferowania jego stanowiska ponowne przytaczanie treści danych regulacji, czy wyrażanych na ich gruncie poglądów doktryny i judykatury byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne.

Odnosząc się do meritum sprawy należy uznać za bezzasadny najdalej idący w istocie zarzut skargi - jakoby w Uchwale - wbrew wymaganiom art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej - nie określono sposobu poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokalu. Trafna jest w danym zakresie argumentacja Rady, sformułowana w odpowiedzi na skargę - wcześniej zreferowana. Wypada jedynie dodać, że ustawodawca - nie przesądzając formy i sposobu kontroli społecznej - pozostawił organom samorządu terytorialnego swobodę, co do przyjęcia adekwatnych rozwiązań w danym zakresie. Rada sprostała temu, przewidując powołanie Społecznej Komisji Mieszkaniowej (§ 9 pkt 5 Zał. 1), której przypisano uczestniczenie w procedurze rozpoznawania wniosków (tak: § 17 Zał. 1). Okoliczność, że w danej komisji zasiadają wyłącznie osoby, dysponujące mandatem radnych, nie pozbawia jej – wbrew twierdzeniom skargi - charakteru społecznego. Radni reprezentują bowiem niewątpliwie społeczność lokalną. W kwestii spełnienia wymagania, określonego art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej, jest z kolei bez znaczenia, czy powołana Uchwałą komisja jest równocześnie komisją rady gminy w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wobec jej powołania Uchwałą, nie ma to wpływu na możliwość realizacji zadań, przewidzianych ustawą lokalową.

W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, co do nieważności stosownych przepisów Uchwały, co musiałoby w istocie skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Akt ten nie regulowałby jednego z wymaganych prawem (ustawą lokalową) zagadnień. Nie mógłby więc stanowić podstawy do procedowania w kwestiach nim określonych w pozostałym zakresie.

Sąd miał przy tym na uwadze, że redakcja § 9 w Zał. 1 jest wadliwa. Jego pkt 5, który stanowi podstawę powołania Społecznej Komisji Mieszkaniowej, zamieszczono i oznaczono graficznie (kolejny pkt) tak, że należałoby oczekiwać wskazania tam kolejnej reguły pierwszeństwa do uzyskania lokalu socjalnego (tak pkt 1-4 danego paragrafu). Jednoznaczne brzmienie pkt. 5 wyklucza jednak wątpliwości, co do jego znaczenia normatywnego. W tej sytuacji nawet istotne i oczywiste uchybienie - z perspektywy reguł techniki legislacyjnej - nie może mieć znaczenia w kontekście oceny legalności danego przepisu Uchwały.

Zasadny był jednak szereg innych zarzutów skargi oraz ich argumentacja.

Wobec uprzedniego zreferowania szerokich i trafnych wywodów organu nadzoru w kwestiach wadliwych zapisów Uchwały, ich ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne, zaś uzupełni je tylko w zakresie, gdzie jest to konieczne.

W kwestii nieważności § 5 pkt 3 Zał. 1:

Wobec wyjaśnień w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że dana regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z deklarowaną tam intencją Rady. Z perspektywy możliwości uzyskania lokalu z zasobów gminy istotne znaczenie może mieć wyłącznie posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na jej terenie bądź w miejscowości pobliskiej, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy lokalowej. Posiadanie tytułów prawnych do innych nieruchomości może mieć zaś znaczenie wyłącznie w kontekście oceny ogólnej sytuacji materialnej wnioskującego o uzyskanie pomocy mieszkaniowej z zasobów gminy. Z kolei nawet posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na terenie gminy lub w miejscowości pobliskiej nie może wykluczyć osoby w kręgu uprawnionych do ubiegania się o lokal z zasobów gminy o ile nie może on zaspokoić warunków mieszkaniowych ustalonych, jako kryterium minimalne dla uzyskania pomocy mieszkaniowej, bądź – z innych, obiektywnych przyczyn - jest niezdatny do tego celu.

Brak też podstaw - na co nie zwrócił uwagi organ nadzoru, lecz Sąd podnosi to z urzędu - do określania w polskim porządku prawnym, jako kryterium uprawnienia do uzyskania lokalu z zasobu gminy, posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w danej gminie lub w miejscowości pobliskiej przez osobę "pozostającą faktycznie we wspólnym pożyciu lub inną zgłoszono do wspólnego zamieszkiwania". Wspólne "pożycie" wnioskującego o lokal, które w języku potocznym jest rozumiane dwojako - jako wspólne z kimś życie lecz także wprost: współżycie seksualne - nie może być kryterium, wedle którego ocenia się uprawnienie do zaspokojenia potrzeb lokalowych. W świetle reguł polskiego prawa cywilnego, samo współżycie seksualne nie tworzy po stronie osób, które to czynią zobowiązań w kontekście powinności – np. alimentacyjnych, opieki, czy innych form wzajemnego wsparcia. Więzi prawne tego rodzaju wiąże polski prawodawca z relacjami rodzinnymi: małżeństwa bądź pokrewieństwa – tak np. art. 281 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359). Wyjątek stanowi gwarancja możliwości czasowego korzystania z mieszkania przez inne niż były małżonek osoby bliskie zmarłemu, z nim zamieszkujące - tak art. 923 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.). Pojęciem tym polski prawodawca określił relacje, odpowiadającą m.in. wspólnemu pożyciu. Przypadek ten nie pozostaje jednak w związku z problematyką zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, w trybie objętym Uchwałą. Równocześnie nie ma podstaw do gromadzenia (przetwarzania) informacji o faktycznym pożyciu osób, skoro jest to zdarzenie obojętne z perspektywy praw i obowiązków obywatelskich, a także w sferze zobowiązań cywilnoprawnych czy prawa rodzinnego. Przy rozpoznawaniu sprawy w sprawie przydziału lokalu z zasobów gminy, nie ma więc przesłanek do pozyskiwania i gromadzenia informacji, z kim w pożyciu pozostaje wnioskodawca. Samodzielna podstawą nie może być tu akt prawa miejscowego, gdzie wprowadzono - nieznajdujące podstaw w regulacjach ustawowych - kryterium oceny sytuacji mieszkaniowej wnioskodawców. W kontekście określenia potrzeb mieszkaniowych nie może mieć nawet istotnego znaczenia relacja opisana w przepisach o pomocy społecznej, gdzie - dla potrzeb danego aktu - odmiennie od reguł ogólnych, statuowanych ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359) - zdefiniowano pojęcie rodziny. Objęto nim także osoby niespokrewnione, lecz pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące - tak art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1786 ze zm.). Także w kontekście tej regulacji przynależność do tak rozumianej "rodziny" nie rodzi jednak - wobec zaliczanych do niej osób - powinności w zakresie zapewnienia trwałej możliwości zamieszkiwania w lokalu. Aktualne prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z obcą osobą – wobec "wspólnego pożycia" - może być wyłącznie podstawą oceny sytuacji materialnej osoby, ubiegającej się o pomoc. W tym kontekście tylko "wspólne zamieszkiwanie" czy "prowadzenie gospodarstwa domowego", może być ustalane a potem analizowane w kontekście dysponowania lokalami z zasobu gminy, co stanowi jedną z form wsparcia członków danej wspólnoty samorządowej.

W przypadku wskazanej regulacji nie było możliwe zakresowe stwierdzenia nieważności - tak aby pozostawić w mocy treść normy, gdzie nie narusza ona prawa. Równocześnie słusznie organ nadzoru wywiódł, że ustanowienie określonych danym przepisem Uchwały ograniczeń nie znajduje podstaw w regułach ustawy lokalowej.

W kwestii nieważności § 5 pkt 4 Zał. 1:

Jak przyznaje Rada, nie było podstaw do ograniczenia uprawnienia do ubiegania się o lokal z zasobów gminy wobec braku zamieszkiwania wnioskodawcy na jej terenie minimum 5 lat. W rozpoznawanej sprawie zasadnym było jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego całej jednostki redakcyjnej danego punktu w § 5. Poza wymaganym okresem zamieszkiwania ustanowiono nim bowiem równocześnie - jako warunek uzyskania prawa do lokalu - powinność samego "zamieszkiwania na terenie Gminy [...]", w znaczeniu, jakie nadano temu pojęciu w § 1 pkt 12 Zał. 1, który nie był przedmiotem zaskarżenia przez organ nadzoru. Nadano mu brzmienie:

"zamieszkiwaniu na terenie Gminy [...] - należy przez to rozumieć koncentrację życia codziennego na terenie Gminy [...]. Teren Gminy [...] winien być miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego"

Należy odnotować, że ustawodawca - art. 4 ust. 1 ustawy lokalowej - nałożył na gminę obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych "wspólnoty samorządowej". Dookreślenie tej powinności przez samą zobowiązaną gminę, poprzez wprowadzenie definicji precyzującej, kogo uważa się za osobę zamieszkała na terenie gminy – a więc zaliczana do "wspólnoty samorządowej" - stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę regulowaną na szczeblu ustawy. W istocie, realizacja wskazanej regulacji ustawy lokalowej, mającej stosunkowo ogólny charakter, może sprawiać określony trudności. Wymaga to bowiem dokonania jej wykładni. Wykracza przy tym poza przedmiot danej sprawy ocena przez Sąd, czy przyjęte - przez ustaloną w Uchwale definicję członka wspólnoty samorządowej – rozumienie samej wspólnoty jest prawidłowe. Dość wskazać, że nie jest dopuszczalne tego rodzaju doprecyzowanie - w drodze aktu prawa miejscowego - kręgu osób, uprawnionych do korzystania z pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Odrębną kwestią jest natomiast swoboda określania w uchwale mieszkaniowej warunków dochodowych czy sytuacji lokalowej uprawniającej do skorzystania z pomocy (tak art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2). Z kolei kwestia dotychczasowego zamieszkiwania, w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny, czy innych związków faktycznych z terenem danej jednostki samorządowej może mieć - o ile taka jest wola rady gminy - znaczenie w kontekście prawa pierwszeństwa do uzyskanie lokalu z zasobu gminy. W danym bowiem zakresie ustawodawca jednoznacznie upoważnia radę gminy do ustalenia zasad (tak art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy lokalowej).

Wobec wskazanych uwarunkowań zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego zapisu w całości, przez stwierdzenie jego nieważności.

W kwestii nieważności § 6 pkt 2 Zał. 1:

Trafnie zauważył organ nadzoru, że samo uprzednie zbycie nieruchomości nie może być negatywną przesłanką dla zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu gminy. Kwestia ta może mieć wyłącznie pewne znaczenie w kontekście ewentualnej oceny sytuacji majątkowej wnioskodawcy.

W kwestii nieważności § 8 ust. 4 Zał. 1:

Jak wskazano wcześniej, nie jest dopuszczalne warunkowanie zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu gminy (także socjalnego) od braku tytułu prawnego do lokalu bądź nieruchomości. Dlatego stwierdzono nieważność danego przepisu w stosownym zakresie.

W kwestii nieważności § 16 ust. 1 zdanie drugie oraz ust. 2:

Trafnie wywiódł organ nadzoru, że - gdy ustawodawca określił w pewnych zakresach, jakie dokumenty i w jakiej formie mają być przedkładane przez wnioskodawcę - nie było dopuszczalne ustanowienie danych obowiązków w akcie prawa miejscowego szerzej. Sąd stwierdził nieważność całego zdania drugiego, choć w skardze - jako jednostkę redakcyjną - wskazano jedynie literę a. Wypowiedź, zawarta pod literą b, stanowi jednak uzupełnienie reguły objętej skargą. Stwierdzenie nieważności Uchwały w przyjętym przez Sąd zakresie było więc niezbędne dla zachowania spójności skarżonego aktu. Następstwem stwierdzenia w części nieważności ust. 1 była konieczność wyeliminowania fragmentów treści normatywnej w ust. 2.

W kwestii nieważności § 22 ust. 2 Zał. 1:

Zasadne jest stanowisko organu nadzoru, że nie ma podstaw prawnych do zamieszczenia danej regulacji w uchwale mieszkaniowej. Ocena, czy zobowiązanie gminy zrealizowano, należy do wierzyciela, zaś spory w danym zakresie rozstrzygane są w stosownym trybie na etapie postępowania egzekucyjnego. Ewentualna intencja Rady - nadanie wskazanej jednostce redakcyjnej innego znaczenia niż wynika to z jej brzmienia - nie przeczy zasadności wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

W kwestii nieważności § 27 Zał. 1:

Nie jest dopuszczalne sztywne, czasowe włączenie z kręgu osób - mogących skorzystać z pomocy mieszkaniowej gminy - tych, które odmówiły przyjęcie proponowanego lokalu - zwłaszcza mając na względzie, że ich sytuacja socjalna może ulec nagłej i znacznej zmianie. Kwestia odmowy przyjęcie proponowanego lokalu może być wyłącznie uwzględniona w kontekście określenia prawa pierwszeństwa przy rozpoznawaniu wniosków, gdzie prawodawca dopuścił szerszą swobodę, gdy chodzi o określenie reguł.

W kwestii nieważności § 29 ust. 2 Zał. 1:

Konieczność wyeliminowania fragmentów treści normatywnej ust. 2. była następstwem stwierdzenia nieważności w części § 16 ust. 1.

W kwestii nieważności Zał. 2:

Trafne są wcześniej przywołane zarzuty skargi, co do brak sprecyzowania skutków prawnych - zakresu zastosowania określonego załącznikiem Regulaminu. W myśl § 2 Zał. 2 ma on znajdować zastosowanie zarówno wobec osób, mających tytuł do lokalu z zasobów gminy, jak i innych w nich przebywających. Jak trafnie wywodzono w skardze, szereg postanowień Regulaminu ma charakter ogólny i w istocie ich odnoszenie jedynie do najemców lokali komunalnych nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, zaś ustawodawca upoważnił rady gminy do określenia reguł w danym zakresie w drodze aktów prawa miejscowego - na podstawie innych przepisów. Wobec tego charakter danego regulaminu, przyjętego jako akt prawa miejscowego, budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście jego skutków prawnych - zakresu podmiotów, do których znajduje zastosowanie. Narusza to fundamentalną - wywodzona z art. 2 Konstytucji RP - zasadę pewności prawa. Podkreślenia wymaga, że jako podstawę uchwalenia danego aktu powołano art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej, gdzie nie przewidziano wprost, aby regulamin porządku domowego stanowił integralny składnik uchwały mieszkaniowej. W podstawie prawnej Uchwały - a więc także przyjęcia jej Zał. 2 - wskazano też art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który nie może jednak samodzielnie stanowić źródła stanowienia aktów prawa miejscowego. W takiej sytuacji - wobec niedoprecyzowanego statusu zawartych w Uchwale zapisów oraz stanowiska Rady w odpowiedzi na skargę - Sąd uznał za celowe powstrzymanie się od oceny legalności konkretnych postanowień Zał. 2 w kontekście szczegółowych zarzutów skargi.

W kwestii nieważność Zał. 3:

Zasadne są zreferowane uprzednio zarzuty skargi, dotyczące zamieszczenia w określonym załącznikiem formularzu wymagań, wykraczających poza obowiązki ciążące na wnioskodawcach w myśl przepisów ogólnych. Trafnie odnotował organ nadzoru brak podstaw dla żądania - jeszcze na etapie składania wniosku - potwierdzenia faktu zameldowania pod określonym adresem - zaś taka powinność wywodzić należy z treści formularza. Nie oznaczono tam stosownych pól, jako nieobowiązkowe. Ponieważ w przypadku znormalizowanego wzoru dokumentu nie byłoby zasadne stwierdzenie jego nieważności zakresowo, sama ta wadliwość uzasadnia już stwierdzenie nieważności Zał. 3 w całości.

Trafnie również wskazał organ nadzoru, że - skoro przepisy szczególne ustawy lokalowej wskazują, które oświadczenia składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej - nie można, w drodze aktu prawa miejscowego, rozszerzyć danej powinności w kontekście innych, gromadzonych danych.

Odnosząc się do zarzutów, dotyczących bezpodstawnego żądania informacji np. o numerze telefonu, wypada odnotować, że istotnie z zał. 1 nie wynika, aby w procedurze rozpoznawania wniosków przewidywano pewne przypadki kontaktowania się z wnioskodawcami telefonicznie. Z kolei ogólną regułą postępowania w polskiej administracji jest zasada pisemności. Budzić więc może wątpliwości podstawa gromadzenia wskazanych danych osobowych, w kontekście przydatności tej czynności dla organu, zaś z treści formularza wprost nie wynika dobrowolność podanie numeru telefonu.

Odnosząc się do innych danych, dotyczących wnioskodawców i osób objętych wnioskiem, należy wskazać, że z treści formularza winno wynikać, których pól wypełnienie jest obowiązkowe. Powinno mieć to związek z zakresem danych, niezbędnych do procedowania nad wnioskiem wobec jego specyfiki.

Trafnie wywiódł również organ nadzoru, że - skoro określone informacje mają być z mocy ustawy lokalowej składane na formularzach wedle wzorów wynikających z przepisów odrębnych - niedopuszczalne było określenie w akcie prawa miejscowego odmiennego wzoru dokumentu w danym zakresie.

Nie są natomiast zasadne inne zarzuty skargi, dotyczące pozostałych zapisów objętych Zał. 1 - z poniższych przyczyn.

Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska, prezentowanego w powołanych przez organ nadzoru orzeczeniach, jakoby kwestie procedowania nad przydziałem lokali - gdy prawo takie przewidziane w wyroku eksmisyjnym - nie mogły być regulowane w uchwale mieszkaniowej. Sama odrębność podstawy prawnej zaspokojenie danych potrzeb mieszkaniowych przez gminę (z mocy wyroku sądu) nie skutkuje tym, że nie mogą być one uwzględniane w ramach ustalenia reguł gospodarowania zasobem gminy. Potrzeby te są bowiem zaspokajane właśnie także z tych zasobów i - niezależnie, czy stosowne konkretne zapisy znajdą się w uchwale mieszkaniowej - określone przesądzenia w danym zakresie muszą zapadać w ramach dysponowania zasobem gminy. Sąd podziela w danym zakresie zreferowane wcześniej szeroko stanowisko Rady.

Odrębną kwestią jest natomiast, czy stosowne zapisy określonej uchwały mieszkaniowej nie prowadzą do ograniczenia praw osób, gdy ich podstawą jest w istocie wyrok sądowy. W rozpoznawanej sprawie nie miało to miejsca wobec wskazania, że osobom tym przysługuje pierwszeństwo przy zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego (§ 9 pkt. 3 Zał. 1). Trafnie zauważa organ nadzoru, że - w razie niezrealizowania obowiązku zapewnienia lokalu - na gminie może ciążyć obowiązek zrekompensowania wnikających stąd w kosztów najmu na wolnym rynku. Prowadząc własną politykę mieszkaniową - w granicach upoważnienia wskazanego art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy lokalowej – rada gminy jest wobec tego uprawniona do przyjęcie zasady realizowania danych roszczeń w pierwszej kolejności. Nie prowadzi to do dyskryminacji innych mieszkańców, którzy takim uprawnieniem z wyroku sądu nie dysponują. Z kolei kolejność zaspokajania uprawnień, określana jest uchwałą mieszkaniową przez organ reprezentujący wolę i interesy większości mieszkańców danej jednostki terytorialnej (wyłoniony w wyborach).

Logicznym następstwem ujęcia w Uchwale kwestii gospodarowania lokalami socjalnymi, zapewnionymi przez gminę wobec orzeczeń sądów, jest zamieszczenie w Zał. 1 reguły § 14 ust. 2.

Dopuszczalne było z kolei ustanowienie - w § 16 ust. 1 i 2 Zał. 1 - samego obowiązku złożenia podania na formularzu, wedle wzoru określonego przez organ gminy, oraz konsekwencji nie sprostania tej powinności (w ramach ustalenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków). Odrębna kwestia była z kolei wadliwość zapisów konkretnego wzoru, stanowiącego złącznik do Uchwały.

Chybione są w końcu zarzuty, dotyczące wynikającej jakoby z § 29 ust. 1 retroaktywności Zał. 1. Samo obowiązywanie reguł, dotyczących uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobów gminy, w określonym brzmieniu nie prowadziło do skonkretyzowania uprawnień określonych osób do lokali - nawet tych, które złożyły już odnośnie wnioski. Indywidualne uprawnienie do zawarcia umowy najmu jest dopiero następstwem kwalifikacji wniosku w formie stosownego aktu organu gminy. W takiej sytuacji zmiana reguł dysponowania lokalami nie ma charakteru retroaktywnego - nie ingeruje w konkretne nabyte już prawa. Zastosowanie identycznych reguł do starych i kolejnych wniosków realizuje z kolei postulat równości mieszkańców gminy wobec prawa - wszystkie żądania, mają być ocenione według tych samych kryteriów, niezależnie od tego, kiedy z nimi wystąpiono.

Wobec takich uwarunkowań to właściwy organ gminy był uprawniony przesądzić, jakiej racji dać pierwszeństwo - uzasadnionym oczekiwaniom osób, które spełniały stosowne warunki zaś złożyły wnioski przed zmianą prawa (wejściem w życie Uchwały) czy też zagwarantować osobom, których potrzeby skonkretyzowany się później, takie same traktowanie. Z kolei ingerencja w kompetencje organu gminy w należących do jej zadań kwestiach (także uprawnienia prawotwórcze) może nastąpić wyłącznie, gdy jest to niezbędne dla ochrony praworządności.

Obowiązek złożenia na wezwanie organu wniosku o najem na formularzu wedle nowego wzoru (po jego określeniu przez organ) może wprawdzie stanowić pewną uciążliwość dla mieszkańców gminy. Jest jednak logicznym następstwem przyjętej w § 29 ust. 1 Zał. 1 zasady stosowanie tych samych reguł do wszystkich rozpatrywanych wniosków po zmianie prawa. Przyjęcie takich rozwiązań przez wyłonioną wolę wyborców radę gminy nie wykracza – jak wskazano - poza granice prawa.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji, zaś – wobec treści art. 151 tej ustawy – w pkt 2.