Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3201/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6231 Dozór techniczny
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz J.R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (dalej: Dyrektor DTD) z [...] stycznia 2010 r. niezezwalającej J. R. (skarżący) na eksploatację urządzeń określonych w załączniku nr 1 do tej decyzji i nakazującej wycofanie ich z eksploatacji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego nadał uprawnienie skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "I.", do wytwarzania stalowych zbiorników cylindrycznych i specjalnych (toroidalnych) na gaz LPG, służących do zasilania silników spalinowych w pojazdach.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. przedsiębiorca A. S.A. z/s w B., prowadzący działalność w zakresie montażu instalacji LPG, poinformował Oddział Terenowy Transportowego Dozoru Technicznego Oddział Terenowy w W. o nieszczelnościach występujących w zbiornikach LPG do napędu pojazdów samochodowych wyprodukowanych przez przedsiębiorstwo skarżącego. W dniu [...] października 2009 r. w B., inspektor TDT przeprowadził badania doraźne 3 zbiorników LPG o numerach: [...],[...],[...], wyprodukowanych w 2009 r. przez Stronę. Z przeprowadzonych badań, tego samego dnia sporządzono protokoły: nr [...], nr [...] oraz nr [...], w których opisano, iż została przeprowadzona pneumatyczna próba szczelności, a wynik określono jako negatywny.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Dyrektor TDT zawiesił uprawnienie nadane stronie ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. wzywając stronę do przedstawienia w terminie do [...] stycznia 2010 r. (zmienionym na [...] stycznia 2010 r.) wyjaśnień i usunięcia nieprawidłowości i złożenia propozycji środków zaradczych w zw. z uchybieniem polegającym na wprowadzeniu do obrotu na terenie Polski zbiorników LPG niewłaściwej jakości zagrażającej bezpieczeństwu oraz w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami dozoru technicznego.

W dniu [...] stycznia 2010 r. komisja TDT, w obecności przedstawicieli kierownictwa przedsiębiorstwa strony, dokonała inspekcji przedsiębiorstwa strony w zakresie spełniania warunków uprawnienia do wytwarzania stalowych zbiorników cylindrycznych i specjalnych (toroidalnych) na gaz LPG, służących do zasilania silników spalinowych w pojazdach, nadanego przez TDT decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r.

Na jej podstawie sporządzono Protokół komisji Nr [...], w którym stwierdzono m.in., że:

"...przedsiębiorca przedstawił kopie poświadczeń wykonania i zbadania zbiorników LPG dla pojazdów samochodowych z dnia [...] października.2009 r. (obejmujący 2000 zbiorników) i z dnia [...] grudnia 2009 r. (obejmujący 271 zbiorników) wraz z załącznikami". Wytworzone zbiorniki nie zostały przebadane przez TDT i nie zostały wystawiane dla nich przez TDT protokoły do eksploatacji. Wskazano, że wykaz, który przedstawiła strona dotyczył zbiorników wyprodukowanych w firmie I. i niespełniających ww. wymagań.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] wydaną w wyniku postępowania prowadzonego z urzędu na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. nr 122, poz. 1321) w zw. z art. 104 k.p.a., w następstwie stwierdzenia, że zbiorniki na gaz skraplany (LPG) produkcji skarżącego zostały wprowadzone do eksploatacji z pominięciem art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, bez uzyskania decyzji zezwalających na ich eksploatację Dyrektor TDT nie zezwolił skarżącemu na eksploatację urządzeń szczegółowo określonych w załączniku nr 1 do decyzji, stanowiącego jej integralną część oraz nakazał wycofanie z eksploatacji wymienionych zbiorników, wprowadzonych już do eksploatacji.

W uzasadnieniu stwierdził, że urządzenia określone w załączniku powinny został: wycofane z eksploatacji ze względu na nieprzestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Nadto wskazał, że przedmiotowe zbiorniki podlegają dozorowi technicznemu i zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację wydanej przez TDT, a taka decyzja nie została wydana. W związku z tym, jak podał w uzasadnieniu, TDT na podstawie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wydał decyzję o wstrzymaniu eksploatacji zbiorników.

Strona nie wniosła odwołania od w/w decyzji nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor TDT cofnął skarżącemu uprawnienie nadane decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy tę decyzję na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skierowanym do Dyrektora TDT skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zarzucając, iż została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, jak również zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa oraz została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co oznacza, iż nie spełnia pięciu spośród wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego żaden z przepisów wskazanych w podstawie prawnej decyzji (art. 104 k.p.a. i art. 44 i art. 7 powołanej ustawy) nie stanowi podstawy do wydania decyzji niezezwalającej na eksploatację zbiorników i nakazującej wycofanie ich z eksploatacji. Nadto skarżący nie eksploatuje urządzeń, o których mowa w decyzji, bo urządzeniem jest dopiero zbiornik zabudowany z osprzętem w samochodzie. Wycofanie z obrotu zbiorników byłoby możliwe tylko przy spełnieniu trzech przesłanek tj. wówczas, gdy urządzenie techniczne objęte jest dozorem technicznym uproszczonym, jest produkowane seryjnie na podstawie tej samej dokumentacji i według tej samej technologii i jest sprzedawane w stanie przygotowanym do eksploatacji, a w tym przypadku nie są spełnione co najmniej dwie przesłanki, bo zbiorniki są objęte dozorem pełnym i nie są sprzedawane w stanie gotowym do eksploatacji. Decyzja jest przy tym niewykonalna, bo załącznik określa nr zbiornika bez podania roku produkcji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor TDT na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 powołanej ustawy przekazał ww. wniosek wg właściwości Ministrowi Infrastruktury. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła o uchylenie decyzji podnosząc, iż organ błędnie uznał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. To, że organ powołał się w "petitum" decyzji na art. 44 i 7 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym z powołaniem się na niespełnienie wymagań z art. 14 wskazanej ustawy o dozorze technicznym nie oznacza, zdaniem strony, istnienia podstawy prawnej dla tej konkretnej decyzji. Opisywanie w uzasadnieniu, że podstawą jest jeszcze art. 18 ust. 1 jest również nadużyciem prawa, bo przepis odnosi się do eksploatującego tzn. właściciela samochodu, na którym zamontowano urządzenie, a skarżący, w jego ocenie nie jest eksploatującym urządzenie i nie może być stroną decyzji o zakazie ich eksploatacji. Skarżący nie eksploatuje urządzeń, o których mowa w decyzji. Jeżeli decyzja w ogóle mówi o urządzeniach, to takie eksploatują właściciele samochodów. Bowiem urządzeniem jest dopiero zbiornik zabudowany wraz z osprzętem na samochodzie. W tym ujęciu decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i bez podstawy prawnej, skoro organ powołuje się na przepis art. 18 dotyczący niewłaściwej eksploatacji urządzenia, a nie produkcji zbiorników. Biorąc pod uwagę uzasadnienie decyzji organu, to właściwie nie wie on co robi, czy wycofuje zbiorniki czy urządzenia z eksploatacji. Jeśli organ chciałby wycofać z obrotu nie urządzenia, lecz same zbiorniki, to wycofanie z obrotu zbiorników wymienionych w załączniku do przedmiotowej decyzji byłoby, zdaniem skarżącego, możliwe tylko wtedy, gdyby spełnione zostały jednocześnie trzy przesłanki:

1. urządzenie techniczne objęte jest dozorem technicznym uproszczonym,

2. jest produkowane seryjnie na podstawie tej samej dokumentacji i według tej samej technologii,

3. jest sprzedawane w stanie przygotowanym do eksploatacji.

W przypadku adresata decyzji, tj. skarżącego, nie są spełnione co najmniej dwie z trzech wymienionych przesłanek, a więc zbiorniki objęte są dozorem pełnym i nie są sprzedawane w stanie gotowym do eksploatacji.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu co do niezasadności zarzutu niewykonalności ww. decyzji podnosząc, że załącznik określa nr zbiornika nie podając roku produkcji. Tymczasem te same nr zbiorników stosowane są niego każdego roku (od 1 do ...). Powoduje to niewykonalność decyzji, bowiem decyzja wycofuje z eksploatacji również zbiorniki zabudowane osprzętem i eksploatowane w latach wcześniejszych tj. 2008, 2007, 2006, 2005 itd. Aktualnie na stacjach diagnostycznych, w wyniku przedmiotowej decyzji nie dokonuje się (odmawia się) przeglądów okresowych urządzeń eksploatowanych przez właścicieli samochodów, pomimo, że ich urządzenia dopuszczone były do obrotu przez TDT w latach wcześniejszych zgodnie z wymaganiami. To w sposób oczywisty powoduje niemożliwość prawidłowego wykonania decyzji i powoływanie się na stronę, że to ona przedstawiła "zestawienia" jest jedynie próbą zatuszowania nieprofesjonalnego działania organu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister Infrastruktury utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję nr [...], Dyrektor TDT przyjął ustalenia zawarte w w/w protokole z przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2010 r. inspekcji. W trakcie tej inspekcji, na wezwanie TDT, strona przedstawiła kopie poświadczeń wykonania i zbadania zbiorników LPG dla pojazdów samochodowych z dnia [...] października 2009 r. i [...] grudnia 2009 r., które zostały wprowadzone do obrotu, w Polsce bez badań wykonanych przez TDT oraz bez dokumentów, tj. protokołu z badania oraz decyzji dopuszczającej do eksploatacji wydanych przez TDT. Wydając decyzję nr [...], Dyrektor TDT stwierdził, iż "urządzenia (tj. zbiorniki LPG), szczegółowo określone w załączniku do decyzji, powinny zostać wycofane z eksploatacji ze względu na nieprzestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów". Zgodnie bowiem z przepisem § 1 pkt 1 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu oraz w związku z przepisem art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, zbiorniki na gaz skroplony lub sprężony, służące do zasilania silników spalinowych w pojazdach podlegają dozorowi technicznemu i mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez właściwą jednostkę dozoru technicznego, czyli TDT (art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym). Zdaniem organu zaskarżona decyzja zawiera w swojej treści zarówno podstawę formalną, jak i materialną. Podstawą formalną jest art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym oraz art. 104 k.p.a. Natomiast podstawą materialną jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, na podstawie którego Stronie nie zezwala się na eksploatację urządzeń szczegółowo określonych w załączniku nr 1 do decyzji, co równoznaczne jest z nakazem wstrzymania eksploatacji urządzenia, o którym mowa w w/w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. Przedmiotowe zbiorniki podlegają dozorowi technicznemu sprawowanemu w formie dozoru pełnego i mogą być dopuszczone do eksploatacji na podstawie art. 14. ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. Obejmuje on swoim zakresem przeprowadzenie badań przez TDT w czasie produkcji, co nie zostało spełnione przez Stronę, czyli producenta. Natomiast wbrew obowiązującym przepisom, Strona wprowadziła do obrotu 2271 zbiorników LPG i tylko ona posiadała informację, kto był odbiorcą przedmiotowych zbiorników. W związku z powyższym, to na Stronie, jako producencie, leży obowiązek usunięcia skutków swoich niezgodnych z prawem działań. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, urządzenia techniczne powinny być projektowane, wytwarzane, naprawiane, modernizowane oraz eksploatowane zgodnie z ich przeznaczeniem, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ich eksploatacji - zgodnie z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Względy bezpieczeństwa eksploatacji, w szczególności zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników zbiorników, wynikające z użytkowania zbiorników, które nie uzyskały decyzji zezwalającej na ich eksploatację, uzasadniały nakaz wycofania tych urządzeń z eksploatacji, co było logiczną konsekwencją zakazu ich eksploatacji.

Nie znajduje również potwierdzenia zarzut skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, zbiorniki, o których mowa w zaskarżonej decyzji, powinny zostać poddane wykonywanemu przez TDT dozorowi technicznemu i uzyskać decyzję zezwalającą na ich eksploatację. Strona nie spełniła tego wymogu i dopuściła do eksploatacji zbiorniki bez wymaganej decyzji. Zaskarżona decyzja Dyrektora TDT miała na celu zapobieżenie dalszemu przekazywaniu do eksploatacji i eksploatowaniu, a także wycofanie z rynku urządzeń nieodpowiadających wymaganiom określonym w ustawie o dozorze technicznym, co powinno być obowiązkiem podmiotu, który je na rynek wprowadził.

Minister Infrastruktury nie zgodził się też z twierdzeniem strony, iż zaskarżona decyzja była niewykonalna już w dniu jej wydania, a jej wykonalność ma charakter trwały, ponieważ załącznik do tej decyzji "określa nr zbiornika nie podając roku produkcji", co zdaniem Strony skutkuje wycofaniem z eksploatacji zbiorników wyprodukowanych w latach wcześniejszych. Zdaniem Ministra Infrastruktury powyższe twierdzenie jest bezzasadne. Dyrektor TDT wydając zaskarżoną decyzję, wskazał w załączniku m.in. numery zbiorników, które powinny być wycofane z eksploatacji, opierając się na zestawieniach, które Strona przekazała w trakcie postępowania, i które to zestawienia nie zawierały informacji dotyczącej roku produkcji tych zbiorników. W decyzji nie wskazano roku produkcji tych zbiorników, ale w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie zapisano, iż dotyczy ona tylko zbiorników na gaz skroplony (LPG), służących do zasilania silników spalinowych w pojazdach, wyprodukowanych przez Stronę, które "zostały wprowadzone do eksploatacji z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o dozorze technicznym". Oznacza to, iż zaskarżona decyzja nie dotyczy wszystkich zbiorników o podanych w załączniku numerach, ale tylko tych, które zostały wprowadzone do obrotu w Polsce, m.in. bez badań TDT, protokołów z badań oraz decyzji dopuszczających do eksploatacji, wydanych przez TDT.

Bezzasadne wydaje się również, zdaniem organu, twierdzenie strony, iż "aktualnie na stacjach diagnostycznych, w wyniku przedmiotowej decyzji nie dokonuje się (odmawia się) przeglądów okresowych urządzeń eksploatowanych przez właścicieli samochodów, pomimo, że ich urządzenia dopuszczone były do obrotu przez TDT w latach wcześniejszych zgodnie z wymaganiami". W punkcie 9.2. Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. Nr 155, poz. 1232), sprawdzeniu przez diagnostę podlega również dokument stwierdzający sprawność urządzenia technicznego wydany przez właściwy organ dozoru technicznego. Brak przedmiotowego dokumentu stanowi podstawę do uznania stanu technicznego pojazdu, przedmiotów jego wyposażenia i części za niezgodny z warunkami technicznymi. W związku z powyższym, zarzut Strony, iż diagności nie będą wiedzieli, które zbiorniki "zostały wprowadzone do eksploatacji z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o dozorze technicznym", nie znajduje uzasadnienia.

W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w tym poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 lit. a) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 z późn. zm.) - dalej zwana ustawą o dozorze, w zw. z § 1 pkt 1 lit. f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 z późn. zm.), skutkującą przyjęciem, że zbiornik na gaz LPG stanowi urządzenie techniczne objęte dozorem technicznym, podczas, gdy taki zbiornik stanowi jedynie element urządzenia technicznego, którym staje się dopiero po wyposażeniu w odpowiedni osprzęt umożliwiający jego użytkowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 6, 157 § 1, 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o dozorze, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (TDT) z dnia [...] stycznia 2010 r., która zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości, została wydana bez podstawy prawnej i została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a więc jest obciążona kwalifikowanymi wadami prawnymi uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego;

- art. 6, 19, 20, 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o dozorze i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1469), poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Dyrektora TDT z naruszeniem przepisów o właściwości;

- art. 6, 11 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i 18 ustawy o dozorze, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora TDT wydanej bez podstawy prawnej oraz skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż podstawy do zakazu eksploatacji i nakazu wycofania z obrotu zbiorników na gaz LPG nie mógł stanowić przepis art. 18 ust. 1 ustawy o dozorze, ponieważ Strona nie była podmiotem eksploatującym przedmiotowe zbiorniki, a zatem nie można jej zakazać ich eksploatacji, gdyż eksploatowane są one przez posiadaczy pojazdów napędzanych gazem LPG;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy o dozorze, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w następstwie nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w zakresie naruszenia przez Stronę przepisów o dozorze technicznym, i oparcie rozstrzygnięcia w zasadzie wyłącznie na podstawie protokołu z inspekcji z dnia [...] stycznia 2010 r., który jednak, że wskazanych niżej przyczyn, nie może stanowić dowodu w sprawie;

- art. 10 § 1, 61 § 4, 75 § 1, 81 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy o dozorze, w następstwie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niepoinformowanie jej o wszczęciu postępowania, wykorzystanie w sprawie protokołu z przeprowadzonej poza prowadzonym postępowaniem w dniu [...] stycznia 2010 r. inspekcji, bez umożliwienia się stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów; konsekwencją czego uzyskany z naruszeniem prawa protokół z inspekcji nie stanowi dowodu w sprawie i nie może być podstawą rozstrzygnięcia;

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

- stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, bądź

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, oraz

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. (Sygn. akt VISA/Wa 2165/10) uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy chociaż nie jest stricte postępowaniem dwuinstancyjnym, to organ tak, jak w przypadku rozpoznawania odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i odniesieniu się do zarzutów zawartych we wniosku, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, jednakże w istocie sprowadza się ono do przytoczenia niemal w całości uzasadnienia kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., co wskazuje na to, że organ nie dokonał pogłębionej analizy sprawy objętej zaskarżoną decyzją ani też nie odniósł się do stanowiska skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wprawdzie skarżący w tym ostatnim wniosku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do wadliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., jednakże ta okoliczność nie upoważnia organu do automatycznego powołania motywów decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Takie działanie może być bowiem odczytywane nie tylko jako brak wnikliwości przy rozpoznawaniu wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. lecz jest też sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że sprowadza się ono do przytoczenia (niemal w całości) uzasadniania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., którą skarżący kwestionuje wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ nie zastosował się w sposób pełny do rygorów procedury administracyjnej. Jedynym zdaniem, poza treścią przytoczonego uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazującym na to, że organ rozpoznał wniosek jest stwierdzenie organu, że we wniosku skarżący nie przedstawił nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Takie twierdzenie nie jest jednak spełnieniem wymogu z art. 107 § 3 k.p.a., którym organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest również związany. Okoliczność, iż strona podtrzymała swoje stanowisko co do wadliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. z obowiązku spełnienia powyższego wymogu jednak nie zwalnia. Sąd I instancji wskazał, iż organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. uwzględni powyższe wskazania i podejmie stosowne rozstrzygnięcie, które winno być uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] maja 2011 r. wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie udzielenie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd nie wyjaśnił, jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy oprócz tych, które wynikają z art. 107 § 3 k.p.a.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia gdyż Sąd przyjął, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednocześnie nie wskazując, które przepisy zostały naruszone i w jaki sposób, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i jaki był wpływ tego naruszenia na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, zamiast art. 151 p.p.s.a., gdyż Sąd nie wskazał w jaki sposób organ administracyjny naruszył przepisy postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazał, jedynie, że działanie organu może być odczytane jako brak wnikliwości i staranności w rozpoznawaniu wniosku, co nie jest wystarczające do zastosowania tego przepisu.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. J. R. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części nieuwzględniającej wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Dyrektora TDT, zarzucając naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego polegające, w szczególności na:

- błędnej wykładni art. 44 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym w zw. z § 1 pkt 1 lit. f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze. zm.), polegającej na przyjęciu, że zbiornik na gaz LPG stanowi urządzenie techniczne objęte dozorem technicznym w sytuacji, kiedy zastosowanie podstawowych reguł wykładni tj. wykładni gramatycznej i celowościowej z uwzględnieniem treści art. 2 ust. 1, 4 pkt 1 lit. a i 44 ust. 3 ustawy o dozorze technicznym wyklucza, zaliczenie zbiorników na gaz LPG do urządzeń technicznych, w stosunku do których TDT ma prawo wydawania decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego albowiem zbiornik taki stanowi jedynie element urządzenia technicznego, którym staje się dopiero po wyposażeniu w odpowiedni osprzęt umożliwiający jego użytkowanie, a w konsekwencji obrazę - art. 6, 19, 20,156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o dozorze i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1469), poprzez przyjęcie, iż zarzut skargi o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez Dyrektora TDT z naruszeniem przepisów o właściwości jest bezzasadny;

2) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego to jest, zaniechania dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgłoszonych zarzutów rażącego naruszenia prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w szczególności:

- art. 6, art. 11 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 18 ustawy o dozorze, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora TDT wydanej bez podstawy prawnej oraz skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż podstawy do zakazu eksploatacji i nakazu wycofania z obrotu zbiorników na gaz LPG nie mógł stanowić przepis art. 18 ust. 1 ustawy o nadzorze, ponieważ strona nie była podmiotem eksploatującym przedmiotowe zbiorniki, a zatem nie można jej zakazać ich eksploatacji, gdyż eksploatowane są one przez posiadaczy pojazdów napędzanych gazem LPG;

- art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1, 81 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy o dozorze technicznym w następstwie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niepoinformowanie jej o wszczęciu postępowania, wykorzystanie w sprawie protokołu z przeprowadzonej poza prowadzonym postępowaniem w dniu [...] stycznia 2010 r. inspekcji, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów; konsekwencją czego uzyskany z naruszeniem prawa protokół z inspekcji nie mógł stanowić dowodu w sprawie i nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia.

Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 1370/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że kasator trafnie zarzucił, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., lecz Sąd I instancji nie wskazał na żadne konkretne wady uzasadnienia tej decyzji w zakresie wymogów przewidzianych w tym przepisie i to zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że organ nie rozpoznał wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., gdyż przytoczył (niemal w całości) treść uzasadnienia swej poprzedniej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Zdaniem NSA, Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie podał, czy i do jakich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ się nie ustosunkował w ogóle, bądź też w ograniczonym zakresie, ani też aby nie wziął pod uwagę pewnych okoliczności z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, a zawarte w uzasadnieniu wyroku zalecenia dla organu odnośnie dalszego postępowania są ogólnikowe, gdyż sprowadzają się do stwierdzenia, iż organ "(...) uwzględni powyższe wskazania i podejmie stosowne rozstrzygnięcie, które winno być uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.". Sąd podkreślił, że wskazania dla organu co do dalszego postępowania powinny być konkretne, a nie ograniczać się do zalecenia, aby organ dokonał" (...) pogłębionej ponownej analizy wszystkich okoliczności sprawy i uwzględnieniem prawnej ich oceny i odniesienie się do stanowiska strony zawartego w przedmiotowym wniosku (...)". Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną tego wyroku.

Pismem z dnia [...] stycznia skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci pisemnych stanowisk osób wskazanych w tym piśmie, na okoliczność, iż moment wydania decyzji Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. urządzenia techniczne w postaci stalowych zbiorników cylindrycznych i specjalistycznych na gaz LPG nie podlegały dozorowi technicznemu sprawowanemu przez Transportowy Dozór Techniczny, że nie określono warunków technicznych dla tych urządzeń, nie określono szczegółowego zakresu i rodzaju czynności wykonywanych przez TDT, a objęto je formą dozoru technicznego pełnego niezgodnie z obowiązując ą ustawą o dozorze technicznym, a decyzje wystawiono na producenta zbiorników a nie na użytkownika. Strona podkreśliła ponadto, że zbiorniki LPG wytwarzane przez skarżącego w zakresie produkcji, w latach 1997 - 2011, nie podlegały dozorowi technicznemu sprawowanemu przez Kolejowy DT/ Transportowy DT.

Skarżący podkreślił, że organ dopuścił się naruszenia art. 24 § 4 k.p.a., bowiem obie decyzje wydane w imieniu Ministra Infrastruktury podpisała ta sama osoba - Zastępca Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego B. O.

Skarżący podniósł nadto, że w decyzji Dyrektora DTD nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. organ nie wskazał materialnoprawnej podstawy prawnej w sentencji decyzji. Zdaniem skarżącego brak wspomnianego powyżej powołania podstawy materialnoprawnej jest skutkiem występowania luki w systemie prawnym w postaci braku przepisu powszechnie obowiązującego prawa klasyfikującego zbiorniki na gaz LPG bezpośrednio do jakiejkolwiek kategorii urządzeń technicznych. W jego ocenie, organ nie może zakazać eksploatacji urządzeń "szczegółowo określonych w załączniku nr 1 do decyzji" z dwóch powodów. Po pierwsze, skarżący nie eksploatuje żadnych urządzeń technicznych w rozumieniu przepisów ustawy o dozorze technicznym, tylko produkuje elementy składowe takich urządzeń, po drugie - ogólnikowe wskazanie zawarte w załączniku uniemożliwia wykonanie decyzji.

W ocenie strony skarżącej, uzasadnienie decyzji i wykładnia prawa w niej zawarta nie powinny budzić wątpliwości. Tymczasem zdaniem skarżącego organ odwołuje się do lakonicznego załącznika i wyjaśnia motywy podjęcia zaskarżonej decyzji - "swoistą metodologią". Kategorycznie stwierdził, że organ w ogóle nie przedstawił przesłanek prawnych swojej decyzji, co stanowi naruszenie kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że w określonej podstawie prawnej decyzji TDT nie ma przepisu pozwalającego na nakazanie wycofania z eksploatacji jakichkolwiek zbiorników. Skarżący nadmienił, że przedmiotowe trzy zbiorniki były odebrane i dopuszczone do eksploatacji przez TDT.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed WSA w Warszawie postępowanie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1954/12. Zdaniem skarżącego orzeczenie w ww. sprawie będzie miało wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ wniósł o oddalenie wniosku dowodowego skarżącego jako niedopuszczalnego oraz nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a także o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. powtórzył swoje stanowisko zawarte uprzednio w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Dodał, że organ nie może zakazać eksploatacji urządzeń technicznych, bowiem skarżący produkuje jedynie elementy składowe takich urządzeń. Skarżący wyjaśnił, że ich nie eksploatuje.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. Sąd postanowił oddalić wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania zawarty w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz oddalić wnioski dowodowe strony skarżącej zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzając naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na podpisaniu obydwu wydanych w sprawie decyzji przez tę samą osobę, co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (dalej: Dyrektor DTP) z [...] stycznia 2010 r. niezezwalającej J. R. (skarżący) na eksploatację urządzeń określonych w załączniku nr 1 do tej decyzji i nakazującej wycofanie ich z eksploatacji.

W uzasadnieniu wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję nr [...], Dyrektor TDT przyjął ustalenia w ww. protokole z przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2010 r. inspekcji. W trakcie tej inspekcji, na wezwanie TDT, strona przedstawiła kopie poświadczeń wykonania i zbadania zbiorników LPG dla pojazdów samochodowych z dnia [...] października 2009 r. i [...] grudnia 2009 r., które zostały wprowadzone do obrotu, w Polsce bez badań wykonanych przez TDT oraz bez dokumentów, tj. protokołu z badania oraz decyzji dopuszczającej do eksploatacji wydanych przez TDT. Wydając decyzję nr [...], Dyrektor TDT stwierdził, iż "urządzenia (tj. zbiorniki LPG), szczegółowo określone w załączniku do decyzji, powinny zostać wycofane z eksploatacji ze względu na nieprzestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów". Zgodnie bowiem z przepisem § 1 pkt 1 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu oraz w związku z przepisem art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, zbiorniki na gaz skroplony lub sprężony, służące do zasilania silników spalinowych w pojazdach podlegają dozorowi technicznemu i mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez właściwą jednostkę dozoru technicznego, czyli TDT (art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym). Zdaniem organu zaskarżona decyzja zawiera w swojej treści zarówno podstawę formalną, jak i materialną. Podstawą formalną jest art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym oraz art. 104 k.p.a. Natomiast podstawą materialną jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, na podstawie którego Stronie nie zezwala się na eksploatację urządzeń szczegółowo określonych w załączniku nr 1 do decyzji, co równoznaczne jest z nakazem wstrzymania eksploatacji urządzenia, o którym mowa w w/w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. Przedmiotowe zbiorniki podlegają dozorowi technicznemu sprawowanemu w formie dozoru pełnego i mogą być dopuszczone do eksploatacji na podstawie art. 14. ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. Obejmuje on swoim zakresem przeprowadzenie badań przez TDT w czasie produkcji, co nie zostało spełnione przez Stronę, czyli producenta. Natomiast wbrew obowiązującym przepisom, Strona wprowadziła do obrotu 2271 zbiorników LPG i tylko ona posiadała informację, kto był odbiorcą przedmiotowych zbiorników. W związku z powyższym, to na Stronie, jako producencie, leży obowiązek usunięcia skutków swoich niezgodnych z prawem działań. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, urządzenia techniczne powinny być projektowane, wytwarzane, naprawiane, modernizowane oraz eksploatowane zgodnie z ich przeznaczeniem, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ich eksploatacji - zgodnie z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Względy bezpieczeństwa eksploatacji, w szczególności zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników zbiorników, wynikające z użytkowania zbiorników, które nie uzyskały decyzji zezwalającej na ich eksploatację, uzasadniały nakaz wycofania tych urządzeń z eksploatacji, co było logiczną konsekwencją zakazu ich eksploatacji.

Nie znajduje również potwierdzenia zarzut skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, zbiorniki, o których mowa w zaskarżonej decyzji, powinny zostać poddane wykonywanemu przez TDT dozorowi technicznemu i uzyskać decyzję zezwalającą na ich eksploatację. Strona nie spełniła tego wymogu i dopuściła do eksploatacji zbiorniki bez wymaganej decyzji. Zaskarżona decyzja Dyrektora TDT miała na celu zapobieżenie dalszemu przekazywaniu do eksploatacji i eksploatowaniu, a także wycofanie z rynku urządzeń nieodpowiadających wymaganiom określonym w ustawie o dozorze technicznym, co powinno być obowiązkiem podmiotu, który je na rynek wprowadził.

Minister Infrastruktury nie zgodził się też z twierdzeniem strony, iż zaskarżona decyzja była niewykonalna już w dniu jej wydania, a jej wykonalność ma charakter trwały, ponieważ załącznik do tej decyzji "określa nr zbiornika nie podając roku produkcji", co zdaniem Strony skutkuje wycofaniem z eksploatacji zbiorników wyprodukowanych w latach wcześniejszych. Zdaniem Ministra Infrastruktury powyższe twierdzenie jest bezzasadne. Dyrektor TDT wydając zaskarżoną decyzję, wskazał w załączniku m.in. numery zbiorników, które powinny być wycofane z eksploatacji, opierając się na zestawieniach, które Strona przekazała w trakcie postępowania, i które to zestawienia nie zawierały informacji dotyczącej roku produkcji tych zbiorników. W decyzji nie wskazano roku produkcji tych zbiorników, ale w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie zapisano, iż dotyczy ona tylko zbiorników na gaz skroplony (LPG), służących do zasilania silników spalinowych w pojazdach, wyprodukowanych przez Stronę, które "zostały wprowadzone do eksploatacji z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o dozorze technicznym". Oznacza to, iż zaskarżona decyzja nie dotyczy wszystkich zbiorników o podanych w załączniku numerach, ale tylko tych, które zostały wprowadzone do obrotu w Polsce, m.in. bez badań TDT, protokołów z badań oraz decyzji dopuszczających do eksploatacji, wydanych przez TDT.

Bezzasadne wydaje się również, zdaniem organu, twierdzenie strony, iż "aktualnie na stacjach diagnostycznych, w wyniku przedmiotowej decyzji nie dokonuje się (odmawia się) przeglądów okresowych urządzeń eksploatowanych przez właścicieli samochodów, pomimo, że ich urządzenia dopuszczone były do obrotu przez TDT w latach wcześniejszych zgodnie z wymaganiami". W punkcie 9.2. Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. Nr 155, poz. 1232), sprawdzeniu przez diagnostę podlega również dokument stwierdzający sprawność urządzenia technicznego wydany przez właściwy organ dozoru technicznego. Brak przedmiotowego dokumentu stanowi podstawę do uznania stanu technicznego pojazdu, przedmiotów jego wyposażenia i części za niezgodny z warunkami technicznymi. W związku z powyższym, zarzut Strony, iż diagności nie będą wiedzieli, które zbiorniki "zostały wprowadzone do eksploatacji z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o dozorze technicznym", nie znajduje uzasadnienia.

W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 156 § 1 pkt 2), 4), 5) i 7) k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nie była obarczona kwalifikowanymi wadami wskazanymi w tym przepisie, które powinny skutkować stwierdzeniem jej nieważności;

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.t. i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1469), poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Dyrektora TDT z naruszeniem przepisów o właściwości;

- art. 6, 11 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i 18 u.d.t., poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora TDT wydanej bez podstawy prawnej oraz skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż podstawy do zakazu eksploatacji i nakazu wycofania z obrotu zbiorników na gaz LPG nie mógł stanowić przepis art. 18 ust. 1 ustawy o dozorze, ponieważ strona nie była podmiotem eksploatującym przedmiotowe zbiorniki, a zatem nie można jej zakazać ich eksploatacji, gdyż eksploatowane są one przez posiadaczy pojazdów napędzanych gazem LPG;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy o dozorze, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w następstwie nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w zakresie naruszenia przez stronę przepisów o dozorze technicznym, i oparcie rozstrzygnięcia w zasadzie wyłącznie na podstawie protokołu z inspekcji z dnia [...] stycznia 2010 r., który jednak, że wskazanych niżej przyczyn, nie może stanowić dowodu w sprawie;

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 17 listopada 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.) - dalej jako k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez nie wyznaczenie stronie siedmiodniowego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do tego materiału, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie stronie odniesienia się do dowodów, złożenia dalszych wniosków dowodowych, odniesienia się do wyników kontroli, niekorzystnych dla Skarżącego, zgromadzonych przez organ przed wydaniem decyzji, ewentualnego podjęcia dalszych czynności mających na celu dostosowanie się do wymagań TDT i przedstawienia ich wyników przed wydaniem decyzji;

- art. 79 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepowiadomienie strony na siedem dni przed terminem o planowanym przeprowadzeniu doraźnego badania zbiorników w dniu [...] października 2009 r. oraz dowodu z opinii biegłego (laboratoryjne badanie zbiorników w dniu [...] grudnia 2009 r.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w jednej i drugiej czynności, zadawania pytań biegłemu oraz składania dodatkowych wyjaśnień, jednocześnie strona nie miała wpływu na treść protokołów z tych czynności, które stanowią istotne dowody w sprawie.

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 4 pkt 1 lit. a oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm. w zw. z § 1 pkt 1 lit. rozporządzenia RM z 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze zm.) skutkującą przyjęciem, że zbiornik na gaz LPG stanowi urządzenie techniczne podczas gdy taki zbiornik stanowi jedynie element urządzenia technicznego, którym staje się dopiero po wyposażeniu w odpowiedni osprzęt umożliwiający jego użytkowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zw. p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaznaczenia przy tym wymaga, że nie wszystkie zarzuty skarżącego Sąd uznał za zasadne.

Na wstępie należy zauważyć, iż niniejsza sprawa toczyła się na skutego złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z [...] stycznia 2010 r. niezezwalającej J. R. na eksploatację urządzeń określonych w załączniku nr 1 do tej decyzji i nakazującej wycofanie ich z eksploatacji. Organ miał w tej sytuacji obowiązek dokonać decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomnieć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przesłanki zastosowania tej konstrukcji prawnej muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Podkreślenia wymaga że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy zachodzi którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w tym zakresie organ administracji nie jest związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie. Innymi słowy organ administracji ma obowiązek - po wszczęciu postępowania nieważnościowego - kompleksowo ocenić, czy zachodzi któraś z ww. przesłanek.

Nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej - w przeciwieństwie - do zwyczajnych środków zaskarżenia - powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, zaś pozostałe naruszenia prawa nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek o uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego.

Jak wynika z powyższej omówionego unormowania, w trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowane z obrotu mogą być tylko decyzje obarczone najcięższymi i wymienionymi w przepisie art. 156 k.p.a. wadami.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niektóre z zarzutów stawianych przez stronę nie są usprawiedliwione, a wywody organu w których się do tych zarzutów odnosi należy uznać za wystarczające i spełniające normy zawarte w przepisach art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w kontekście przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego okoliczność, iż organ przywołał w osnowie decyzji art. 44 i 7 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym wskazując równocześnie w uzasadnieniu, że podstawą jest także art. 18 ust. 1 oznacza brak podstawy prawnej dla tej konkretnej decyzji, jest również nadużyciem prawa.

Z takim poglądem zgodzić się nie sposób. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2015 r. II SA/Wr 409/15 LEX nr 1799970) "Nie ma znaczenia, czy w decyzji przywołano konkretne przepisy, stanowiące jej podstawę prawną. Istotne jest tylko, czy przepisy takie rzeczywiście istnieją". W przypadku kontrolowanej obecnie sprawy nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną jest właśnie art. 18 ust. 1 u.d.t.

Nie można uznać za zasadny zarzut skarżącego skarżący nie eksploatuje urządzeń, o których mowa w decyzji, bo urządzeniem jest dopiero zbiornik zabudowany z osprzętem w samochodzie. Wycofanie z obrotu zbiorników byłoby możliwe tylko przy spełnieniu trzech przesłanek tj. wówczas, gdy urządzenie techniczne objęte jest dozorem technicznym uproszczonym, jest produkowane seryjnie na podstawie tej samej dokumentacji i według tej samej technologii i jest sprzedawane w stanie przygotowanym do eksploatacji, a w tym przypadku nie są spełnione co najmniej dwie przesłanki, bo zbiorniki są objęte dozorem pełnym i nie są sprzedawane w stanie gotowym do eksploatacji.

Powyższy zarzut należy rozpatrywać mając na uwadze wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 659/13 oraz przywołany w jego uzasadnieniu wyrok z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt: II GSK 1572/10.

"Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej J. R. dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 44 ust. 1 u.d.t. w związku z § 1 pkt 1 lit. f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze zm.). NSA przypomniał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.t. do zakresu działania Transportowego Dozoru Technicznego należy wykonywanie dozoru technicznego nad zbiornikami, w tym cysternami wykorzystywanymi w ruchu kolejowym, drogowym i żegludze śródlądowej. Z kolei według art. 44 ust. 1 pkt 3 tej ustawy do zakresu działania Transportowego Dozoru Technicznego należy wydawanie decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi, o których mowa w pkt 1. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA, że chociaż w pkt 1 lit. a), d), e) zostały wymienione urządzenia techniczne, a w pkt 1 lit. c) zbiorniki, to uwzględniając zasadę racjonalnego ustawodawcy nie można przyjąć, aby przypisana Transportowemu Dozorowi Technicznemu kompetencja do wydawania decyzji nie obejmowała zbiorników tylko dlatego, że nie zostały literalnie zaliczone do urządzeń technicznych. W sytuacji gdy Transportowy Dozór Techniczny wykonuje nadzór techniczny nad zbiornikami, to konsekwencją tego nadzoru jest uprawnienie do wydawania decyzji o jakich mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3 u.d.t. Zdaniem NSA trudno przyjąć, aby jeden organ (Transportowy Dozór Techniczny) wykonywał dozór techniczny, a inny (bliżej w ustawie nieokreślony) w ramach tego dozoru był uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawionemu stanowisku nie przeczy treść art. 4 pkt 1 lit. a) u.d.t., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach technicznych - należy przez to rozumieć urządzenia, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego. Okoliczność, że sam zbiornik bez pozostałych elementów (tzw. osprzętu) nie może być napełniony gazem nie oznacza, iż nie może on stwarzać zagrożenia, o jakim mowa w art. 4 pkt 1 u.d.t. z chwilą uzupełnienia go o tzw. osprzęt i wypełnienia zbiornika gazem. Definicja urządzenia technicznego nie może być zatem utożsamiana tylko z kompleksowym urządzeniem (tzn. zbiornikiem wraz z osprzętem), lecz również z poszczególnymi elementami urządzenia, a więc również samym zbiornikiem. Z tych samych przyczyn NSA nie podzielił poglądu, że urządzeniami technicznymi w rozumieniu § 1 pkt 1 lit. f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu są wyłącznie kompletne urządzenia, a więc zbiornik wraz z osprzętem, a nie tylko sam zbiornik, mimo że bez osprzętu nie może być wypełniony gazem.".

NSA przesądził zatem, że definicja urządzenia technicznego nie może być utożsamiana tylko z kompleksowym urządzeniem (tzn. zbiornikiem wraz z osprzętem), lecz również z poszczególnymi elementami, z tym samym zbiornikiem.

Skarżący dąży do wykazania, iż zbiornik na gaz LPG nie jest urządzeniem technicznym i nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy o dozorze technicznym. Takie stanowisko strony w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z wykładnią art. 4 pkt 1 lit. a) u.d.t. ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut skarżącego nie jest zatem zasadny.

Podobnie trzeba ocenić zarzut braku kompetencji po stronie Transportowego Dozoru Technicznego do wydawania decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego nad zbiornikami LPG produkowanymi przez skarżącego, podczas gdy zbiorniki LPG nie stanowią urządzeń technicznych wymienionych w art. 44 ust. 1 pkt 1 u.d.t. zgodnie z literalną wykładnią tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 24 lipca 2012 r. podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do wykładni art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 44 ust. 1 pkt 3 u.d.t., zgodnie z którą Transportowy Dozór Techniczny, jako organ wykonujący dozór techniczny nad zbiornikami jest uprawniony do wydawania decyzji, o jakich mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3 u.d.t. Zarzut naruszenia art. 166 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.t. i § 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. poprzez naruszenie przepisów o właściwości nie jest zatem zasadny.

Kolejnym zarzutem skarżącego, nie zasługującym w ocenie Sądu na aprobatę, jest zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej w sprawie stroną. Skarżący podnosił, że decyzja, której przedmiotem jest zakaz eksploatacji zbiorników, nie może być adresowana do ich producenta. Wyraził pogląd, iż zbiorniki są eksploatowane przez posiadaczy pojazdów napędzanych gazem LPG.

Zdaniem Sądu pogląd powyższy nie koreluje z treścią ostatecznej decyzji Dyrektora TDT z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zawieszenia uprawnień (wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 u.d.t.). Z decyzji tej wynika, że na skarżącym ciążył obowiązek uzyskania decyzji dopuszczających do eksploatacji produkowane zbiorniki, czego nie dokonał, naruszając tym samym normę art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d.

Sąd doszedł do przekonania, iż na obecnym etapie postępowania kwestionowanie stanowiska dotyczącego procedury wprowadzenia zbiorników do obrotu jest nietrafne zwłaszcza, iż – jak podkreślono na wstępie niniejszych rozważań – kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu nieważnościowym. Dla ustalenia wadliwości kwestionowanej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r. niezbędne byłoby zatem stwierdzenie istnienia wady kwalifikowanej, a o takiej nie może być mowy w sytuacji oparcia ustaleń organu o treść prawomocnej decyzji, która ma moc wiążącą.

Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut oparty o naruszenie art. 6, 11 oraz 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i 18 u.d.t.

Pozostałe zarzuty procesowe nie zasługują na uwzględnienie, albowiem nie zostało w żaden sposób wskazane, aby mogły mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zarzutem wymagającym głębszej analizy jest ten, dotyczący braku dostatecznego identyfikowania w załączniku nr 1 do kwestionowanej decyzji zbiorników na gaz LPG, które zostały wycofane z eksploatacji.

Zaznaczenia wymaga, iż na obecnym etapie postępowania skarżący tego zarzutu już nie akcentuje, umieszczając jedynie krótki passus na str. 2 uzasadnienia skargi.

Zdaniem Sądu, zarzut wymaga odpowiedniego ustosunkowania ze strony organu, albowiem odniesienie się do tego zarzutu w zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wystarczające i spełniające wymogi określone w art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W szczególności w ocenie Sądu, na aprobatę nie zasługuje zamieszczona w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. wskazówka (str. 9), iż "zaskarżona decyzja nie dotyczy wszystkich zbiorników o podanych w załączniku numerach, ale tylko tych, które zostały wprowadzone do obrotu w Polsce m.in. bez badań TDT, protokołów z badań oraz decyzji dopuszczających do eksploatacji, wydanych przez TDT".

Tego rodzaju wskazówka potwierdza jedynie istnienie w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., wady polegającej na niedostatecznym oznakowaniu zbiorników, co pozwoliłoby na ich identyfikację w przypadku konieczności wdrożenia procedury egzekucji świadczeń niepieniężnych. W takim razie niezbędnym byłoby oznaczenie przedmiotów, których dotyczy kwestionowana decyzja – i to konkretnie – co do tożsamości.

Wada powyższej decyzji winna być poddana raz jeszcze analizie w kontekście stawianego zarzutu poprzez wydanie decyzji dotkniętej niewykonalnością o charakterze trwałych (art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a.).

Należy zauważyć, iż w myśl art. 27 § 1 pkt 3 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej p.e.a.) wskazuje jako obligatoryjną treść tytułu egzekucyjnego m.in.: "treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wykonalny (...)".

Obowiązkiem organu jest rozważenie, czy braki polegające na niezamieszczeniu w osnowie decyzji prawidłowej podstawy prawnej decyzji, tj. art. 18 ust. 1 u.d.t. jak również nieprecyzyjne oznaczenie zbiorników będących przedmiotem decyzji o "niezezwoleniu" na ich eksploatację (brak podania rocznika produkcji), wypełniają przesłankę "niewykonalności decyzji o charakterze trwałym", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Dodać należy, iż wyjaśnienie organu, zmierzające do wykazania, iż decyzja jest dostatecznie precyzyjna, gdyż z okoliczności sprawy wiadomym jest, o które zbiorniki chodzi – nie stanowi pełnego wypełnienia obowiązku organu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście powyższej przesłanki nieważnościowej. Nie jest bowiem wystarczające dla uznania, iż decyzja może stanowić tytuł wykonawczy, stwierdzenie, iż na tle zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz na podstawie logiki czy też doświadczenia życiowego byłoby możliwe jednoznaczne wskazanie, o które zbiorniki, mające zostać wycofane z obrotu, chodzi. Tytuł wykonawczy musi zawierać wszystkie elementy pozwalające na prawidłowe przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego w postaci egzekucji świadczeń niepieniężnych.

Z tych względów na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. e p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o kosztach na mocy art. 200 p.p.s.a.