Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1091/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 14 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del.WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Komunalnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 15/09 w sprawie ze skargi Zakładu Komunalnego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Zakładu Komunalnego w K. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 15/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zakładu Komunalnego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], którą odmówiono Zakładowi Komunalnemu w K. udzielenia licencji na krajowy transport drogowy.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Zakładu Komunalnego w K. zwrócił się do Starosty Powiatowego w P. o udzielenie Zakładowi licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej na okres 15 lat. Organ administracji uznał, że skoro licencji udziela się przedsiębiorcy, zaś w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osoba prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą, to brak było podstaw do udzielenia wnioskodawcy licencji, gdyż zakład budżetowy nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem nie wykonuje we własnym imieniu działalności gospodarczej, lecz wykonuje ją w imieniu jednostki, która go utworzyła.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływanej jako: u.t.d.) stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.t.d.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.t.d. licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Z kolei art. 5 ust. 3 u.t.d. określa przesłanki jakie musi spełniać przedsiębiorca, by otrzymać licencję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powołanych przepisów wynika jasno, że licencję może uzyskać jedynie przedsiębiorca, który spełni określone wymogi. Nie jest więc możliwe, aby licencję uzyskał podmiot niebędący przedsiębiorcą.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają definicji przedsiębiorcy, a zatem dla ustalenia kto jest przedsiębiorcą należy odwołać się do definicji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którą przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Zakład budżetowy ani nie posiada osobowości prawnej, ani nie jest jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną. Komunalny zakład budżetowy został wyróżniony jako forma prawa budżetowego prowadzenia gospodarki komunalnej, a więc prowadzenia zadań o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego m.in. w formie zakładu budżetowego. Żadne przepisy ustawowe nie przyznają zakładom budżetowym (w tym komunalnym) osobowości prawnej lub jako jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami prawnymi - zdolności prawnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, trafnie zatem organy administracji uznały, że skarżący Zakład Komunalny w K., jako podmiot niebędący przedsiębiorcą, nie może uzyskać licencji na wykonywanie transportu drogowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący błędnie założył, że skoro ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wśród zadań własnych gminy polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty wymienia sprawy lokalnego transportu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 4), a wymieniona wcześniej ustawa o gospodarce komunalnej określa, że jedną z form prawnych wykonywania tych zadań przez gminę jest zakład budżetowy, to nie można odmówić udzielenia licencji na wykonywaniu transportu drogowego, jako realizacji jednego z zadań własnych gminy, komunalnemu zakładowi budżetowemu. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca wprost wskazał, że tylko przedsiębiorca spełniający określone przesłanki może uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego, to gmina jako zobowiązana do zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego, chcąc by konkretny komunalny zakład budżetowy prowadził tę działalność, może przekształcić go w spółkę prawa handlowego (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej), która jako osoba prawna będąca przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będzie uprawniona do złożenia wniosku o udzielenie licencji.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także poglądu skarżącego, że wykonywanie transportu drogowego umożliwiał zakładowi budżetowemu (jako podmiotowi niebędącemu przedsiębiorcą) art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., bowiem przepis ten stanowi jedynie, iż do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, intencją ustawodawcy było, aby co do zasady ustawa o transporcie drogowym miała zastosowanie do przedsiębiorców, natomiast w przypadku wykonywania transportu drogowego przez podmioty niebędące przedsiębiorcami ustawodawca ograniczył zakres zastosowania ustawy do przepisów dotyczących niezarobkowego transportu drogowego, to jest rozdziału 5 ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Zakład Komunalny w K., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiają jednostce samorządu terytorialnego, której skarżący jest jednostką organizacyjną, wykonywania jednego z jej ustawowych zadań w sferze publicznej – transportu zbiorowego w jednej z dopuszczalnych form, a mianowicie w formie zakładu budżetowego, co narusza jej podstawowe prawa.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok nie rozstrzyga w żadnej mierze sporu, którego przedmiot Sąd pierwszej instancji trafnie zdefiniował jako "wyjaśnienie kwestii czy zakład budżetowy, jakim jest skarżący, może podjąć i wykonywać transport drogowy". Ustawa o samorządzie terytorialnym i ustawa o gospodarce komunalnej daje jednostkom samorządu terytorialnego wolność wyboru formy organizacyjnej dla realizacji nałożonych na nie zadań w sferze publicznej, w tym transportu publicznego. Naruszeniem przepisów w tym zakresie jest sugerowanie przez Sąd pierwszej instancji, że powodem braku racji po stronie skarżącego jest prawna możliwość realizowania tego zadania poprzez zmianę formy organizacyjnej z zakładu budżetowego na spółkę. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, że istnieje ewidentna sprzeczność przepisów na poziomie ustawowym, bowiem przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej umożliwiają wykonywanie zadania w postaci zbiorowego transportu gminnego w formie zakładu budżetowego, a odpowiednie sformułowanie (ograniczenie do przedsiębiorców) zawarte w ustawie o transporcie drogowym uniemożliwia przeprowadzenie takiego rozwiązania, przy czym jest to sformułowanie nie wprost, bo przecież ustawa o transporcie drogowym dopuszcza wykonywanie takiej działalności przez nie-przedsiębiorców, jednak zakres "transportu na potrzeby własne" nie może być adekwatny do zadania, jakie w tej materii ustawa nakłada na gminę (transport zbiorowy). Transport drogowy w formie zakładów budżetowych jest faktycznie wykonywany w gminach/miastach na terenie kraju, zaś przyjęcie, iż dla przewozu wykonywanego przez jednostki organizacyjne gmin stosuje się jedynie część przepisów ustawy o transporcie drogowym (przepisy rozdziału 5) musiałoby skutkować przyjęciem, że np. działalność ta musiałaby pozostawać poza kontrolą w formach przewidzianych ustawą o transporcie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż znajduje ona usprawiedliwione podstawy.

Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co w szczególności oznacza związanie tego Sądu podstawami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać jedynie naruszenie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnosiły się wyłącznie do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, co znacznie ograniczyło zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Za trafne uznać należy zarzuty naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Kasator nie określił natomiast na czym miało polegać naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł odnieść się do tego zarzutu.

Trafnie autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym jak i ustawy o gospodarce komunalnej umożliwiają wykonywanie zadań gminy, w tym w postaci zbiorowego transportu, w formie zakładu budżetowego. Zasadnie wskazano również, iż interpretacja wskazanych regulacji przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji doprowadziła do istotnej sprzeczności. Z jednej bowiem strony zadania własne gminy w postaci transportu lokalnego mogą być wykonywane przez zakład budżetowy, z drugiej zaś, niezależnie od tego stwierdzenia w opinii Sądu pierwszej instancji ustawa o transporcie drogowym daje możliwość uzyskania licencji i w konsekwencji podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wyłącznie przedsiębiorcom. Przy czym, tylko na marginesie należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji odniósł się tu do definicji przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazano na wolność wyboru formy organizacyjnej dla realizacji nałożonych na gminę zadań w sferze publicznej. Należy zwrócić uwagę na to, że w myśl art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Przepis ten oparty jest na konstrukcji negatywnej, co oznacza, że określa on wyłącznie, w jakiej formie nie może być prowadzona działalność wykraczająca poza sferę użyteczności publicznej. Z brzmienia tego przepisu wynika a contrario, że do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą wykorzystywać i tworzyć wszelkie dopuszczalne przez prawo formy organizacyjne, w tym zarówno formy przewidziane przepisami ustawy o finansach publicznych, jak i inne (Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.97.9.43), [w:] C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2002.).

Wykorzystywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zakładów budżetowych jest uzasadnione zwłaszcza w tych dziedzinach, gdzie przychody z prowadzonej działalności pokrywają w dużym stopniu koszty tejże działalności, choć równocześnie nie mogą być ze względów społecznych maksymalizowane i muszą być uzupełniane (w celu pokrycia kosztów działalności) dotacjami z budżetu. Chodzi tu o takie m.in. dziedziny działalności, jak prowadzenie lokalnego transportu zbiorowego (C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2001, s. 299). Muszą to być przy tym wyłącznie dziedziny o charakterze użyteczności publicznej, a więc związane ze świadczeniem usług użyteczności publicznej.

Uwzględniając powyższe rozważania nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż gmina jako zobowiązana do zapewnienia transportu lokalnego zbiorowego, chcąc by konkretny komunalny zakład budżetowy prowadził taką działalność, może przekształcić go w spółkę prawa handlowego. Stanowisko, zgodnie z którym zakład budżetowy może prowadzić wskazaną powyżej działalność znajduje potwierdzenie również w wykładni historycznej. Otóż w myśl postanowień art. 14 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Zatem aktualnie ustawodawca wprost przypisał możliwość wykonywania tego rodzaju działalności przez samorządowe zakłady komunalne.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku prowadzi natomiast do wniosku o niemożliwości wykonywania zadań własnych gminy w zakresie transportu zbiorowego przez samorządowe zakłady budżetowe. Wniosek taki nie jest jednak do przyjęcia właśnie z tego względu, że to przede wszystkim samorządowe zakłady budżetowe są jednostkami wykonującymi zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, w tym w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, co ma swoje normatywne uzasadnienie.

Zaskarżony wyrok z wymienionych powodów podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 320 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną oraz prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (120 zł).