Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 22/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1  pkt 1 c, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61, art. 71a, art. 71  ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) nakazał M.K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku inwentarskiego nr 2 o wymiarach 3,70 x 9,44 m. na działce nr ewid. [...] na budynek gospodarczy oraz obowiązał go do zawiadomienia o wykonaniu tego obowiązku. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.).

1.1. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po uzyskaniu wiadomości o zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na inwentarskie oraz usytuowanie płyty do składowania obornika, w dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadził kontrolę na działce nr ewid. [...], w trakcie której ustalił, że na przedmiotowej działce znajdują się między innymi:

- budynek gospodarczy nr 1 - budynek o wymiarach 3,70 x 9,50 m i odległości ok. 3,52 m od granicy z działką nr ewid. [...];

- budynek gospodarczy nr 2 - budynek o wymiarach 3,70 x 9,44 m i odległości ok. 3,52 m.;

- budynek gospodarczy nr 3 - budynek o wymiarach 3,76 x 9,10 m.;

- zasiek do składowania obornika - ogrodzenie z płyt betonowych o wymiarach około 6,30 x 4,80 m, usytuowane w odległości 2,30 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości 0,80 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Ponadto ustalił, że w przedmiotowych budynkach gospodarczych nr 1, 2, 3 nie znajdują się zwierzęta. Budynki w chwili kontroli były puste; znajdowała się w nich ściółka ze słomy. Według oświadczenia M.K. w budynkach trzymane są narzędzia gospodarcze i budynki nie służą do przetrzymywania zwierząt. Organ ustalił również, że obornik złożony jest na przyczepie. Nie stwierdzono składowania obornika na gruncie na działce nr ewid. [...]. Według wypisu z rejestru gruntu z dnia [...] stycznia 2019 r. działka stanowi własność Skarbu Państwa i jest dzierżawiona przez inwestora M.K..

1.2. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. z dokonanych ustaleń na działce oraz dokumentacji fotograficznej PINB stwierdził, że w 3 budynkach gospodarczych nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Obecną funkcją 3 budynków gospodarczych są budynki inwentarskie dla koni. Ponadto stwierdził, że jest to fakt powszechnie znany, ponieważ powyższe obiekty widoczne są na zdjęciach umieszczonych w internecie. Inwestor reklamuje swoją działalność gospodarczą w mediach społecznościowych pod nazwą "W".

Dalej organ wskazał, że M.K. nie przedłożył dowodu, iż zgłoszono w organie administracji budowlanej o zamierzonej zmianie sposobu użytkowania 3 budynków gospodarczych na inwentarskie, co jest samowolą budowlaną. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy świadczy, że budynek użytkowany jest w sposób inny niż gospodarczy, co narusza przepisy art. 71 ust. 1 i 2 p.b.

Z tych względów PINB zobowiązał inwestora M.K. do - wstrzymania użytkowania budynków oraz przedłożenia dokumentów wymaganych i określonych w art. 71 ust. 2 p.b. Termin przedłożenia dokumentów określono do dnia 30 sierpnia 2019 r.

1.3. Następnie organ podał, że [...] czerwca 2019 r. przeprowadził oględziny na celem sprawdzenia wykonania nakazu wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego. W trakcie trwania oględzin nie stwierdzono, aby w budynku znajdowały się konie. Na budynkach znajdują się tabliczki z imionami koni, wewnątrz budynków brak poideł dla koni. Zdaniem PINB z zebranego materiału dowodowego wynika, że wbrew opinii właściciela budynku, w budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, która w dalszym ciągu trwa. Budynek został oddany do użytkowania jako budynek gospodarczy. Natomiast z zebranego materiału dowodowego w tym ustaleń na działce, dokumentacji fotograficznej, informacjach umieszczanych w Internecie jak również w prasie regionalnej, w ocenie organu wynika, że inwestor nie zaniechał użytkowania budynku gospodarczego jako inwentarskiego, budynek użytkowany jest w sposób inny niż budynek gospodarczy. Tym samym inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego w postanowieniu. Jednocześnie w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, co obligowało organ do wydania decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b.

2. M.K. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając jej naruszenie art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na wywiedzeniu sprzecznych wniosków z dowodów zgromadzonych w toku postępowania, to jest uznaniu, że odwołujący się nie wywiązał się z obowiązku wstrzymania użytkowania budynku inwentarskiego.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 71a ust. 4 p.b. przez wydanie decyzji pomimo wstrzymania użytkowania przedmiotowego budynku. Skarżący wskazał również, że wprawdzie nie przedłożył w terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu, jednakże było to spowodowane trudnościami w ich pozyskaniu. Dodał, że obecnie przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest dokonanie rozgraniczenia nieruchomości, na której znajdują się przedmiotowe budynki. W momencie zakończenia postępowania odwołujący się nabędzie część nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Niepewna sytuacja prawna nieruchomości powoduje, że nie ma on obecnie możliwości pozyskania dokumentu potwierdzającego prawo odwołującego się do dysponowania gruntem wymaganego dla uzyskania wszystkich dokumentów wskazanych w postanowieniu organu. W związku z powyższą okolicznością skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego.

3. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) wydał dnia [...] grudnia 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć podjęcie bądź zaniechanie w jego części działalności prowadzącej do zmiany warunków bezpieczeństwa określonych w tym przepisie. Wskazał, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 p.b. Podkreślił, że planowana zmiana wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 p.b.). Dokonanie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia skutkuje natomiast wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a p.b.

3.1. Dalej organ podał, że stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) pod pojęciem budynek gospodarczy należy rozmieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Budynek gospodarczy może zatem służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy).

Natomiast zwierzęta - w przedmiotowej sprawie są to konie, jako istoty żyjące, zdolne do odczuwania cierpienia, nie są rzeczą i nie mogą być utrzymywane w budynkach gospodarczych (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.). Zatem odpowiednim pomieszczeniem dla utrzymywania zwierząt nie jest budynek gospodarczy, lecz pomieszczenia inwentarskie, jako przeznaczone dla inwentarza żywego, odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt, spełniające m.in. wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków inwentarskich i ewakuacji zwierząt (§ 109, §110 wskazanego wyżej rozporządzenia).

3.2. W ocenie WINB, skoro oba typy pomieszczeń winy spełnić rożne wymagania techniczno-budowlane, to podjęcie w budynku gospodarczym hodowli zwierząt, w tym koni, zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, co oznacza zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu prawa budowlanego.

Za oparte na prawidłowych ustaleniach faktycznych i przekonująco uzasadnione należy – zdaniem organu – uznać stanowisko organu I instancji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Pomimo, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] kwietnia 2019 r. oraz w dniu [...] czerwca 2019 r. nie stwierdzono, aby w budynku znajdowały się konie, to dodatkowo zmianę sposobu użytkowania potwierdzają informacje umieszczane w Internecie oraz w prasie regionalnej. Mianowicie z dokumentacji fotograficznej dostępnej w mediach społecznościowych opatrzonych datą jednoznacznie wynika, że wbrew stanowisku skarżącego zawartego w treści odwołania o zaprzestaniu użytkowania przedmiotowych budynków jako inwentarskie, nadal są one w ten sposób użytkowane.

3.3. W ocenie WINB powyższe okoliczności świadczą jednoznacznie o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nr 3. W rezultacie, gdy zmiany sposobu użytkowania nie poprzedzono zgłoszeniem we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, PINB zobligowany był do wszczęcia stosownego postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 71a p.b.

Zatem słusznie w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał postanowienie, którym zobowiązał skarżącego do przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych tym przepisem dokumentów. Z akt sprawy wynika, że niedotrzymanie terminu przedłożenia dokumentów, nie stanowiło przesłanki do wydania przez PINB decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania omawianego obiektu. Dalsze użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania przez organ I instancji decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania omawianego obiektu, co wynika wprost z art. 71a ust. 4 p.b.

Dodatkowo organ wskazał, że z dokumentów sprawy nie wynika, aby adresat postanowienia PINB przedstawił organowi powiatowemu jakikolwiek z dokumentów określonych tym postanowieniem, a w szczególności oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, przy czym z akt sprawy należy wnosić, że skarżący inwestor nie posiada takiego prawa do nieruchomości gruntowej, co wyklucza złożenie przez niego tego rodzaju oświadczenia, niezbędnego dla legalizacji omawianej samowoli budowlanej.

3.4. Zdaniem WINB organ I instancji prawidłowo określił adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Wprawdzie art. 71a p.b. nie określa kto jest adresatem nakazu, jednakże z uwagi na usytuowanie tego przepisu w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", zasadne wydaje się odwołanie do zasady wyrażonej w pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61), w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., to jest użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu.

Skoro więc ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu.

Zdaniem organu niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b. nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Skoro zaś skarżący jest właścicielem rozpatrywanego obiektu, to w pełni uzasadnione było skierowanie zaskarżonej decyzji do niego.

3.5. Odnosząc się do treści wniosku o zawieszenie zawartego w odwołaniu WINB wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z toczącym się przed sądem cywilnym postępowaniem o rozgraniczenie. Wbrew twierdzeniu skarżącego zakończenie postępowania legalizacyjnego nie zależy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od postępowania rozgraniczeniowego. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może bowiem kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy.

4. M.K., działając przez pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 a ust. 4 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące bezpodstawnym uznaniem skarżącego za stronę niniejszego postępowania, w wyniku czego zaskarżona decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w niniejszej sprawie, bowiem adresatem obowiązku określonego w art. 71 a ust 7 p.b. może być jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, natomiast skarżący takich przymiotów nie posiada, co stanowi naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiące podstawę stwierdzenie nieważności decyzji;

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 § 1, 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71a p.b. przez przeprowadzenie niniejszego postępowania administracyjnego bez udziału stron postępowania – K.K. – będącej właścicielem budynku nr 3 a zatem posiadającej interes prawny w przedmiotowym postępowaniu oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Powiat - będący właścicielem nieruchomości, na obszarze której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, a zatem również posiadającego interes prawny w niniejszym postępowaniu, co stanowi naruszenie prawa określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dające podstawę do wznowienie postępowania administracyjnego;

3) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., przez niewywiązanie się przez organ z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie zebranego już materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, w skutek czego organ zaniechał prawidłowego ustalenia kluczowej dla niniejszego postępowania kwestii, tj. podmiotu będącego właścicielem budynków i błędnie ustalił, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku wstrzymania użytkowania budynków inwentarskich, tymczasem z dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności z oględzin działki nr [...] wynika, iż przedmiotowe budynki są puste i nie są w nich przetrzymywane zwierzęta, natomiast fotografie znajdujące się na stronie internetowej oraz zdjęcia w prasie, na podstawie których organ oparł swe ustalenia zostały wykonane kilka lat temu i przedstawiają budynki rozebrane w 2017 r.;

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71a ust. 4 p.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie, przez wydanie decyzji nakazowej w sytuacji, gdy z uwagi na wadliwość postanowienia polegającą na wezwaniu skarżącego do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy art. 71 ust. 2 p.b. nie wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym miała przymiot decyzji ostatecznej, zatem organ nie miał podstawy do wydania wobec skarżącego decyzji nakazowej opartej na tym przepisie;

5) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego pomimo, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia w postępowaniu powadzonym przez Sąd Rejonowy. sygn. akt: I [...] jaki podmiot jest właścicielem części nieruchomości, na której znajduje się budynek, tymczasem jest to kwestia kluczowa, dla prawidłowego ustalenia podmiotu mogącego być adresatem decyzji opartej na art. 71a ust. 4 p.b.,

6) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez niezastosowania tego przepisu i utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy były przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie do jej uchylenia.

Wobec powyższych naruszeń strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w całości;

2) umorzenie w całości niniejszego postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., ewentualnie

3) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.,

4) uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145

§ pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.,

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.,

5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 24 lutego 2020 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Przed tutejszym sądem zawisły i zostały dnia 30 czerwca 2020 r. rozstrzygnięte dwie pozostałe sprawy dotyczące innych budynków (budynki nr 1 i 2), o których mowa jest stanie faktycznym i decyzjach (sprawy II SA/Go 21/20 i II SA/Go 23/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

7. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazana w ustawie definicja opiera się na przykładowym, a nie wyczerpującym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania jakiegoś obiektu budowlanego. Celem takiej reglamentacji jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z prawem budowlanym). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa budowlanego, z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne.

Zgodzić należy się z organem II instancji, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to wyżej wskazane skutki. Nie ulega też wątpliwości, o wynika wprost z przepisów prawa budowalnego, że zmiana taka wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, a jej samowolne dokonanie bez wymaganego zgłoszenia skutkuje wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a p.b.

8. Kluczową kwestią dla określenia zakresu sprawy, a przede wszystkim adresata postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest określenie jego strony (adresata). Adresatem obowiązków, jakie zostały wskazane w art. 71a p.b., mogą być podmioty, o których mowa w art. 61 p.b. Skoro bowiem ustawodawca w tym przepisie wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymywanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na określonych w nim podmiotach, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu lub jego części (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, SIP LEX, teza 3 do art. 71a). Zgodnie z powołanym przepisem adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, tj. właściciel lub zarządca budynku. Te podmioty bowiem są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 p.b.) i wobec tego do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Podkreślić należy, iż przepis art. 71a ust. 4 p.b. został zamieszczony w Rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych" ustawy – Prawo budowlane. W art. 61 p.b. ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu m.in. obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy i te podmioty obowiązane są do usunięcia nieprawidłowości.

9. Odnosząc te uwagi do stanu ustalonego przez organy w kontrolowanej sprawie wskazać należy, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące tej kwestii. W decyzji I instancji skarżący określany jest jako inwestor, czyli podmiot, nie wymieniony w znajdującym zastosowanie w sprawie art. 61 p.b. Nadto w decyzji tej organ I instancji stwierdza, że właścicielem działki [...] (przez co należy zapewne rozumieć również własność budynku, jest Skarb Państwa, a skarżący jest dzierżawcą tej działki. Organ II instancji stwierdza, że określenie adresata przez PINB było prawidłowe i powołując się na art. 61 p.b. (w zw. z art. 71 ust. 1 i 4 p.b.) oraz wskazując, że stroną postępowania powinien być właściciel ewentualnie zarządca obiektu przyjmuje, że skarżący jest właścicielem obiektu (por. s. 6 akapit trzeci decyzji).

Wywód ten nie jest zgodny z ustaleniami organu I instancji, który stwierdził, że skarżący nie jest właścicielem obiektu, lecz jego dzierżawcą. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika jednak, na jakiej podstawie przyjęto takie, odmienne od stanowiska I instancji ustalenie. Z kolei organ I instancji powołuje się w decyzji jedynie na wypis z rejestru gruntów pochodzący z [...] stycznia 2019 r., którego w aktach niniejszej sprawy nie ma. Obu organom znane były twierdzenia strony i podnoszone przez skarżącego wnioski dotyczące innych stron postępowania i związane z postępowaniem rozgraniczeniowym. W tej sytuacji obowiązkiem obu organów było ustalenie stanu prawnego nieruchomości na podstawie miarodajnego źródła, którym jest powszechnie dostępna księga wieczysta prowadzona dla przedmiotowej działki [...] dokonane w niej wpisy, objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Uchybienie popełnione przez organ ma charakter elementarny bowiem bez prawidłowego ustalenia aktualnego (w dacie wszczęcia postępowania, a przede wszystkim wydania decyzji) stanu prawnego nieruchomości i praw własności lub innych praw do posadowionych na niej obiektów nie sposób procedować w merytorycznym przedmiocie sprawy, skoro nie wiadomo, kto ma być stroną postepowania i adresatem wydanych w nim decyzji. Również merytoryczne odniesienie się przez organ do ewentualnego wpływu postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed sądem powszechnym w pierwszej kolejności wymaga ustalenia tytułów prawnych do obiektów, pod którymi przebiegają aktualnie granice.

10. Wskazać należy, że o ile stan własności wynika wprost z treści księgi wieczystej to na zakres podmiotowy postępowania wpływ mogą mieć również inne stosunki prawne, w szczególności zobowiązaniowe, co odnosi się do drugiego z podmiotów skazanych w art. 61 p.b. czyli zarządcy. Za "zarządcę obiektu budowlanego" uznaje się podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, ale również podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy, zatem każdą osobę tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2014, SIP LEX, tezy do art. 61 oraz wyroki NSA z 18 czerwca 2014 r., II OSK 141/13; 29 maja 2019 r., II OSK 1791/17 i 3 października 2019 r., II OSK 2776/17, dostępne w CBOSA).

W sprawie organy nie zajęły się jednak bliżej tą kwestią i nie ustaliły, czy na datę rozstrzygania sprawy skarżącego łączy jakiś stosunek prawny z właścicielem (właścicielami), jaki to stosunek, czy wynika z niego prawo i obowiązek zarządzania nieruchomością (obiektami). Nie wiadomo nawet na jakiej podstawie organ I instancji określa skarżącego mianem dzierżący, skoro w aktach sprawy nie ma umowy dzierżawy. Ustalenie tych okoliczności jest niezbędnym elementem dalszego procedowania w sprawie.

11. Odnosząc się do konieczności prawidłowego ustalenia stron postepowania ustalenia wskazać należy, że przyjęta w art. 61 p.b. kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przypadkowa. Prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy. Obowiązki te mogą być nałożone również na oba podmioty to jest właściciela i zarządcę łącznie. Jednakże określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2014, SIP LEX, tezy do art. 61 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji, w których niejasny bądź niepełny jest stan własności nieruchomości, a nie budzi wątpliwości to, kto jest zarządcą. Możliwe są też inne sytuacje. Tylko prawidłowe i pełne ustalenie stanu prawnego oraz stanu faktycznego dotyczącego tych obiektów, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji umożliwia kontrolę zasadności nałożonego na danego adresata obowiązku.

12. Wskazać także należy, że również ustalenia organu dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu oparte są na zbyt szczupłym i nie zweryfikowanym materiale dowodowym. W szczególności zastrzeżenia budzą informacje prasowe lub internetowe pochodzące z okresu co najmniej kilka miesięcy wcześniejszego niż data wydania decyzji przez organ odwoławczy. Skarżący w odwołaniu podnosił między innymi, że stan faktyczny uległ zmianie, czego organ w żaden sposób nie zweryfikował.

Nadto uzasadnienie obu decyzji w tym zakresie (stanu faktycznego) nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 p.p.s.a.

13. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne organów mają charakter istotny i sprowadzają się do naruszenia przepisów rządzących postępowaniem rozpoznawczym (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a z racji istotności wad, również decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a.).

Z tych też względów na tym etapie postępowania przedwczesne jest wypowiadanie się przez sąd co do innych kwestii, w szczególności związanych z koniecznością udziału w niniejszym postępowaniu innych stron (adresatów) i ewentualnym wpływem braku zawiadomienia o postępowaniu innych osób na ważność niniejszego postępowania. Konieczne jest natomiast by ponowionym postępowaniu organ prawidłowo ustalił stan prawny nieruchomości i tytuły prawne do posadowionych na nim obiektów. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.

W ponowionym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie dowodowe w pełnym zakresie uwzględniając wskazane wyżej okoliczności i ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.).