Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 481/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1 i 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi G.R. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych uchyla zaskarżoną opinię.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę R. jest negatywna opinia [...] Wojewódzkiego Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zamiaru połączenia przez Gminę R. w zespół szkół Szkoły Podstawowej z dniem 1 września 2012 roku Szkoły Podstawowej [...] w R. z Gimnazjum [...] w R.

Opinia ta została podjęta w następującym stanie faktycznym.

Rada Gminy R. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. wyraziła zamiar połączenia wyżej wymienionych placówek oświatowych. Pismem z dnia [...] Wójt Gminy R., działając zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r., Dz.U. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w K. (dalej: Kurator) o wydanie w tej sprawie opinii.

Opinia podjęta przez, działającego z upoważnienia tego organu Wicekuratora, miała charakter negatywny. W jej uzasadnieniu podkreślono, iż szkoły podlegające połączeniu w Zespół Szkół tj. Szkoła Podstawowej [...] w R. oraz Gimnazjum [...] w R., funkcjonują w jednym budynku, posiadają wyodrębnione pomieszczenia, natomiast część pomieszczeń jest wspólna dla obu szkół, w tym wejście do budynku, stołówka, boisko szkolne. Szkoły mają oddzielny monitoring.

Jak wynika z uzasadnienia Kuratora, przeszkód do połączenia szkół w zespół upatruje w następujących okolicznościach.

Po pierwsze - Szkoła Podstawowa w R. w roku szkolnym 2012/2013 będzie liczyć 11 oddziałów i uczęszczać do niej ma 226 uczniów. Jak wynika z przedstawionych prognoz demograficznych liczba uczniów powinna utrzymywać się przez kolejnych 6 lat na stałym poziomie. W roku szkolnym 2012/2013 do 8 oddziałów gimnazjum uczęszczać będzie 183 uczniów.

Po drugie - połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum spowoduje powstanie w roku szkolnym 2012/2013 zespołu szkół z 409 uczniami w 19 oddziałach. Przedstawione prognozy demograficzne wskazują, że w najbliższych latach liczba dzieci i młodzieży w wieku szkolnym z obwodu ww. Szkół powinna utrzymywać się na podobnym poziomie. Ma to szczególne znaczenie wobec faktu, że od roku szkolnego 2011/2012 w gimnazjach obowiązują nowe zasady organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładające na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków zgodnie z rozporządzeniem MEN z 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach placówkach (Dz. U. z 2010 r. nr 228, poz.1487). Połączenie szkół w zespół, w ocenie [...]KO nie będzie miało wpływu na poprawę warunków lokalowych.

Po trzecie - tworzenie dużych szkół nie sprzyja prawidłowemu rozwojowi ucznia. Szkoły powinny być małe, ponieważ tylko wtedy możliwe jest indywidualne podejście do ucznia oraz dialog ucznia z nauczycielem. Szkoła powinna wychowywać, nie tylko nauczać. W dużej szkole uczniowie stają się anonimowi, rodzi się agresja i przemoc, nie ma miejsca na indywidualność. Brakuje czasu na rozmowy o wartościach, tożsamości kulturowej i społecznej. Wzmacnianie związków pomiędzy przedszkolem, szkołą podstawową i gimnazjum przez łączenie ich w zespół nie sprzyja realizacji jednolitej podstawy programowej na III i IV etapie edukacyjnym.

Po czwarte - zarządzanie szkołami znajdującymi się w jednym budynku przez jednego dyrektora będzie mniej efektywne i nie wpłynie korzystnie na podniesienie, jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży.

Po piąte - połączenie szkół w zespół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektem i sprawowania nadzoru pedagogicznego. Lepsze wykorzystanie bazy dydaktycznej, stołówki, obiektów sportowych możliwe jest w obecnym stanie, wystarczy porozumienie między dyrektorami poszczególnych Szkół mieszczących się w jednym budynku.

Po szóste - zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, których efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci.

Po siódme - zarówno w szkołach podstawowych jak i gimnazjach, począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe. Planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno - wychowawczo - opiekuńczych łączonych szkół.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.s.o. kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa. Zdaniem Kuratora, przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być jedynym ani głównym kryterium utworzenia zespołu szkół, zwłaszcza w oderwaniu od aktualnych kierunków reform polskiego systemu oświaty. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych (art. 9 u.s.o.). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być, zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół.

Decyzja o utworzeniu zespołu szkół w R., jak zauważa, podyktowana jest przede wszystkim względami organizacyjnymi, koniecznością jednolitego administrowania budynkiem, ujednoliceniem gospodarki przestrzennej, cieplnej, organizacją służb administracyjno - obsługowych, płac i modernizacji. Proponowane rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych przez Gminę R. wydatków na cele oświatowe. Jednocześnie planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno - wychowawczo – opiekuńczych.

W skardze z dnia [...] Gmina R. zarzuca opinii naruszenie prawa materialnego, w tym :

1/ art. 5a ust.2 pkt. 1 u.s.o. polegające na uniemożliwieniu poprzez wydanie negatywne opinii w przedmiocie połączenia szkół zapewnienia realizacji zadań nałożonych na Gminę przez wyżej przywołany przepis;

2/ art. 31 ust. 1 pkt 6 u.s.o. poprzez zaniechanie współdziałania z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu lokalnej polityki oświatowej;

3/ art. 62 ust. 1 u.s.o. ze względu na uniemożliwienie realizacji prawem przewidzianych uprawnień organów prowadzących szkoły różnych typów do ich łączenia w zespoły,

4/ rażącej sprzeczności treści zawartych w uzasadnieniu opinii z rzeczywistym stanem faktycznym , a w konsekwencji naruszenie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszym rzędzie skarżąca zwraca uwagę na to, że uzasadnienie opinii zawiera ogólnikowe sformułowania, nie poparte żadnymi argumentami. Ponadto, zawiera w sobie wzajemnie wykluczające się stwierdzenia. Podaje na to stosowne przykłady, wynikające z analizy opinii.

W dalszej części uzasadnienia odnosi się do zarzutów sformułowanych w opinii. Jak podkreśla, w uzasadnieniu opinii wskazuje się, że połączenie szkół w zespół nie będzie sprzyjało realizacji nowych zasad pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz wprowadzenia nowych podstaw programowych. Nie przedstawiono jednak żadnych argumentów na rzecz takiej tezy. Po połączeniu w zespół, ani szkoła podstawowa, ani gimnazjum nie tracą autonomii. Pozostają nadal odrębnymi szkołami realizującymi nałożone przepisami prawa i obowiązki, w tym w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej czy też realizacji podstaw programowych. Twierdzenia takie stoją w oczywistej sprzeczności z argumentacją przytoczoną przez skarżącą w części III uzasadnienia uchwały Rady Gminy R., gdzie w punktach 1-9 przywołane są argumenty wskazujące na usprawnienia procesu dydaktyczno-wychowawczego oraz zarządzania kadrami. Zamierzone połączenie szkół w zespół w istocie doprowadzi do znacznie efektywniejszego wykorzystania kadry pedagogicznej zatrudnionej w obu szkołach.

Uzasadniając zarzut naruszenia przedmiotową opinią art. 5a ust. 2 pkt 1 u.s.o. skarżąca podnosi, iż tenże przepis, rangi ustawowej, nakłada na gminy obowiązek zapewnienia kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej dla uczniów szkół podlegających połączeniu. Środki na ten cel, stosownie do postanowień ust. 3 art. 5a ustawy zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządowych. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.o. zadania oświatowe finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, czyli w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w której na ten cel przewidziano subwencję oświatową. Z uwagi na niż demograficzny wysokość środków pochodzących z subwencji jest corocznie niższa. Wydatki oświatowe w budżecie skarżącej na rok 2012 to 51% wydatków bieżących. W kwotach nominalnych wynoszą one [...]zł, w tym subwencja oświatowa [...] zł. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wprowadziła bezwzględny zakaz planowania wydatków bieżących w kwocie wyższej od dochodów bieżących. Oznacza to, że na wydatki bieżące nie można zaciągać kredytów i pożyczek. Nie bez znaczenia jest również ten fakt, że wysokość podstawowych składników wynagrodzenia nauczycieli ustala Minister Edukacji Narodowej. Ponadto przeciętne wynagrodzenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego musi odpowiadać określonej wielkości liczonej od przeciętnego wynagrodzenia. W konsekwencji gminy wypłacają na koniec roku budżetowego lub niezwłocznie po jego zakończeniu dodatkowe środki zwane tzw.14 pensje. Niezależnie od gmin ustalane są wymogi kwalifikacyjne dla nauczycieli poszczególnych przedmiotów, co dodatkowo powoduje konieczność zatrudnienia nowych nauczycieli. Samorządy nie mają na to wpływu, natomiast ustawowe wymogi w zakresie wynagrodzenia i kwalifikacji nauczycieli muszą być przez gminy bezwzględnie przestrzegane. Nadto stale rosną koszty utrzymania szkół i placówek związane ze wzrostem cen mediów i paliw. Te zwiększone koszty w żaden sposób nie są rekompensowane dodatkowymi dochodami czy zwiększeniem subwencji oświatowej.

Konieczność wykonywania przez gminy ustawowych obowiązków w zakresie zapewnienia kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i przedszkolach, przy tego rodzaju uwarunkowaniach, wymusza konieczność poszukiwania rozwiązań, które zapewnią realizację jej obowiązków. Jednym z takich rozwiązań jest możliwość łączenia szkół w zespoły. Negatywne stanowisko [...] Kuratora Oświaty, wyrażone w zaskarżonej opinii, uniemożliwia realizację ustawowych zadań przez Gminę.

Skarżąca zauważa, że w myśl art. 31 ust. 1 pkt 6 u.s.o. do zadań kuratora oświaty należy m.in. współdziałanie z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie realizowania lokalnej polityki oświatowej. Brak odniesienia się w opinii do argumentacji, przytoczonej przez skarżącą w uzasadnieniu do uchwały, jest w jej ocenie zaprzeczeniem zasady współdziałania określonej w tym przepisie i przesądza o jego naruszeniu.

Jak dalej podnosi, przepis art. 62 ust. 1 u.s.o. przyznaje organowi uprawnienie do połączenia szkół. Wymaga to jednak uzyskania pozytywnej opinii. Nie można jednak, zdaniem skarżącej, wydawać negatywnej opinii o zamiarze połączenia szkół na podstawie irracjonalnych, wzajemnie sprzecznych ustaleń dokonanych przez organ opiniujący. Takie działanie godzi w ustawowe uprawnienia organów prowadzących.

Przepisy u.s.o. nie regulują formy w jakiej opinia taka powinna być wydana, jednak jest ona opinią w rozumieniu art. 89 ustawy o samorządzie gminnym i na mocy art. 98 ust. li 3 tejże ustawy podlega zaskarżeniu. Powinna ona także odpowiadać wymogom określonym w art. 106 kpa, zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Na uzasadnienie tego stanowiska przywołuje wyroki: WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 854/11; WSA w Szczecinie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 502/11.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wnosi, w pierwszym rzędzie, o odrzucenie skargi , zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnia brakiem wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 52 § 3, do czego, jego zdaniem, była zobowiązana Gmina R. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Przyjęte stanowisko w tym względzie uzasadnia tym, że opinia kuratora oświaty podjęta na podstawie art. 62 ustawy o systemie oświaty nie ma charakteru "stanowiska" w rozumieniu art. 98 i art. 89 u.s.g., stąd nie znajduje wobec niej zastosowania szczególny tryb zaskarżania aktów nadzoru określony w u.s.g. (z pominięciem wezwania do usunięcia naruszenia prawa – art. 102a u.s.g.).

Wnioskując o oddalenie skargi Kurator podnosi, iż dysponował, wynikającą z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, kompetencją do wydania zaskarżonej opinii. W myśl art. 31 ust. 1 tej ustawy jest on organem nadzoru pedagogicznego nad szkołami, a ponadto, zgodnie z ust. 1 pkt. 6 tego przepisu, realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką państwa. Ustawa nie określa jednak przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii. Nadzór pedagogiczny, po myśli art. 33 ustawy, polega na: ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli; analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek i udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Opinia wydana w trybie art. 62 ust. 5b ustawy ma charakter uznaniowy, co nie wyklucza poddania jej sądowej kontroli, jednakże kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania czy czynność ta została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany wedle kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądu administracyjnego.

Skoro ustawodawca nie określa przesłanek podjęcia opinii w kwestii połączenia szkół różnych typów w zespół, to nie można organowi podejmującemu opinię przypisać naruszenia dyspozycji art. 62 ustawy. Pomimo braku takiego obowiązku Kurator opinię swoją uzasadnił, odnosząc się rzeczowo i kompleksowo do wszystkich elementów, na które wnioskodawca zwrócił uwagę. Nie można mu zatem zarzucić, iż w sposób arbitralny i bez uzasadnienia podjął przedmiotowa opinię.

Jak wyjaśnia dalej, podejmując kwestionowaną opinię dokonał oceny wpływu połączenia szkół na realizację zasadniczych zadań polityki oświatowej państwa, w szczególności istotna była ocena czy nie spowoduje to pogorszenia jakości i warunków kształcenia oraz wychowania. Zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r., której efektem była m.in. likwidacja ośmioletnich szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych realizowanych w ramach szkoły podstawowej i gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Kurator wydając opinię zobowiązany był uwzględnić fakt, iż od roku szkolnego 2010/2011 stosuje się nowe podstawy programowe wychowania przedszkolnego i ogólnego. Ponadto, o czym skarżąca zapomina, nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół (szkoła podstawowa, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalne), a podział w tym zakresie dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Wedle tego zostały także określone główne cele edukacyjne i wychowawcze. Zdaniem Kuratora, połączenie szkół w zespól nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy. Natomiast odrębne funkcjonowanie gimnazjum pozwoli na lepszą organizację, indywidualne podejścia do uczniów oraz organizację pomocy psychologiczno-pedagogicznej.

O zamiarze połączenia szkół w tym przypadku decyduje czynnik ekonomiczny i organizacyjny. Opinia wydana w oparciu o takie przesłanki, zdaniem Kuratora, w każdym przypadku musiałaby by mieć charakter pozytywny, co pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy oświaty i zadaniami kuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., poz. 270 , zwana dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga wniesiona przez Gminę R. na negatywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zamiaru połączenia przez Gminę R. w Zespół Szkół Szkoły Podstawowej z dniem 1 września 2012 roku Szkoły Podstawowej [...] w R. z Gimnazjum [...] w R..

Opinia ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej u.s.o.) i stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, doprowadziła Sąd do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, że przedmiotowa opinia dotyczy szczególnych relacji łączących organ administracji zespolonej, działający w imieniu wojewody, jakim jest wojewódzki kurator oświaty oraz samorządową gminą realizująca zadania z zakresu oświaty. Wobec tego ten szczególny charakter stosunków prawnych łączących oba podmioty, który – co należy podkreślić – nie jest klasycznym stosunkiem nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego wykonującą zadania na zasadach zdecentralizowanych, wymaga, przed dokonaniem kontroli legalności opinii, krótkiej analizy.

Samorządowa gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, stanowiąca podmiot administracji zcentralizowanej, wykonuje w sposób samodzielny zadania publiczne określone ustawami. Jej samodzielność w zakresie wykonywania tych zadań wyraża się z jednej strony w uprawnieniu do podejmowania wszelkich, zgodnych z prawem działań zmierzających do realizacji zadań, a z drugiej strony w generalnym zakazie ingerowania w te działania przez podmioty zewnętrzne, w tym przez organy administracji rządowej. Możliwa jest jedynie ingerencja dopuszczona wyraźnie przez ustawodawcę, przy czym w sytuacji kiedy przyjmuje ona postać nadzoru może być podejmowana jedynie w oparciu o kryterium legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. z 2001 r., Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.).

Zadaniem publicznym gminy, określanym jako "oświatowe" w art. 5a ust. 2 pkt. 1 u.s.o., jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. Zgodnie z art. 5c pkt. 1 u.s.o., zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje w podstawowym zakresie rada gminy. Chodzi tu w szczególności o kompetencję określoną w art. 62 ust. 1 tej ustawy, wedle którego organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Jednocześnie przyjdzie zauważyć, iż zgodnie art. 62 ust. 5b u.s.o., połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Kurator oświaty, w myśl art. 31 ust. 1 u.s.o., w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności:

1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólno krajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa;

2) wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie

3) współdziała z radami oświatowymi powołanymi na podstawie art. 48 u.s.o.

4) wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego:

a) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych,

b) w stosunku do dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów;

5) realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa;

Nadzór pedagogiczny, jak stanowi art. 33 ust. 1 i ust. 2 u.s.o., polega na:

1) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli;

2) analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek;

3) udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych;

4) inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych.

W zakresie wymienionym w ust. 1 pkt 1 i 2 nadzorowi podlega w szczególności:

1) zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami;

2) realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania;

3) przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki;

4) przestrzeganie statutu szkoły lub placówki;

5) przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach;

6) zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Analiza postanowień przytoczonych wyżej przepisów u.s.o. oraz wnioski wynikające z pozycji samorządowej gminy wobec organów administracji rządowej, prowadzą do następujących konkluzji.

Po pierwsze – rada gminy, jako organ prowadzący, będący jednocześnie organem samorządowej gminy, ma kompetencję do podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii połączenia szkół różnych typów w zespół, przy czym w sytuacji kiedy połączenie dotyczy szkoły podstawowej i gimnazjum połączenie wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora .

Po drugie – opinia kuratora w takim przypadku, a zwłaszcza z tej racji, że jest to opinia "wiążąca" stanowi prawną formę ingerencji w samodzielność gminy w zakresie relacji zadań oświatowych, stąd gmina w tym zakresie powinna podlegać ochronie sądowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi większych wątpliwości, że opinia ta jest podejmowana w trybie określonym w art. 89 ust. 1 u.s.g., bowiem hipoteza tego przepisu obejmuje przypadki współdziałania innych organów z organami gminy w przypadkach, w których prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., III SA/Łd 243/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2012 r.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2012, II SA/Lu 170/12, internetowa Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie ze względu na to, że od przepis art. 62 ust. 5 a w zw. z ust. 1 u.s.o. uzależnia ważność uchwały podjętej przez radę gminy w sprawie połączenia szkoły podstawowej i szkoły gimnazjalnej w zespół szkół. Skuteczność |(ważność) uchwały rady w tym względzie jest uzależniona, jak sygnalizowano wyżej, od pozytywnej opinii kuratora. Stanowisko zajęte w trybie art. 89 u.s.g., stanowiące akt nadzoru, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 7 p.p.s.a.

Po trzecie- jeżeli ingerencja nadzorcza w działalność gminy może być dokonywana tylko na podstawie kryterium legalności, to opinia kuratora, stanowiąc prawną formę takiej ingerencji w działania samorządowej gminy, realizującej zdania publiczne ze sfery oświaty i działającej w ramach przyznanych jej kompetencji, jest możliwa tylko i wyłącznie w zakresie w jakim kurator wykonuje zadania i kompetencje określone w przepisach prawa tj. w art. 31 ust. 1 u.s.o., w szczególności w ramach uprawnień wynikających z nadzoru pedagogicznego. Co za tym idzie, opinia podejmowana przez kuratora w kwestii zamiaru gminy dotyczącego łączenia szkół w zespół nie może nosić znamion arbitralności, lecz powinna znajdować uzasadnienie ze względu na przedmiot i cel zadań i kompetencji przyznanych kuratorowi.

Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o zadania kuratora oświaty polegające na wydawaniu decyzji, pełnienia roli organu odwoławczego oraz współdziałaniu z radami oświatowymi (chodzi o zadania wskazane w punktach 2,3 i 4 art. 31 ust. 1 u.s.o.) to podstawy prawnej opinii należy poszukiwać w zadaniach i kompetencjach z zakresu nadzoru pedagogicznego (pkt. 1 art. 31 ust. 3 u.s.o.), określonych szczegółowo w art. 33 ust. 1 i 2 u.s.o., oraz zadań, określonych ogólnie w pkty. 5 zrt. 31 ust.1 u.s.o., związanych z realizacją polityki oświatowej państwa. Trzeba podkreślić, co może mieć znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, że przy wykonywaniu zadań tej ostatniej kategorii kurator jest ustawowo zobowiązany do współdziałania z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa.

Ustawodawca nie określa formy, w jakiej opinia powinna zostać podjęta, elementów opinii jak również procedury jej podejmowania.

Jak zauważono wyżej, opinia o jakiej mowa w art. 89 u.s.g. ma charakter aktu nadzoru. Nie jest to zatem decyzja, ani postanowienie, ale inna forma czynności podejmowanej przez organ administracji. W związku z tym nie można odnosić do niej wprost wymogów wynikających z k.p.a., w szczególności zaś z art. 106 i art. 107 tego aktu. Niemniej jednak, zbliżony do aktu administracyjnego charakter tej opinii (przesądza ona w istocie rzeczy o możliwości dokonania połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum przez gminę), jak również charakter stosunków zachodzących między organami administracji rządowej i samorządem terytorialnym (samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych podlegająca ochronie sądowej), przemawia na rzecz zachowania w przypadku tego aktu zasadniczych wymogów odnoszonych do decyzji administracyjnych, w szczególności zaś do konieczności jej uzasadnienia prawnego i faktycznego. Na marginesie przywołać przyjdzie ukształtowane w prawie wspólnotowym prawo do uzasadnienia aktu, które stanowi gwarancję uzyskania informacji co do przesłanek leżących u podstaw prawnych i faktycznych podjęcia aktu przez organ administracji, a tym samym otwiera drogę do sądowej kontroli motywów jego podjęcia .

W wyroku z dnia 13 marca 2012 r. III SA/Kr 854/11 (dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził stanowisko w kwestii uzasadnienia opinii kuratora, podzielane przez skład orzekający Sądu: "Opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. To, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia o którym mowa w art. 106 k.p.a. i tym samym stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłoby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej."

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając pod tym kątem zaskarżoną opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zamiaru połączenia przez Gminę R. szkoły podstawowej oraz gimnazjum w zespół szkół wymogów tych nie spełnia. Ponadto argumenty podnoszone w uzasadnieniu opinii nie znajdują wyraźnego umocowania normach określających zadania i kompetencje tego organu.

Z uzasadnienia nie wynika w dlaczego prognoza dotycząca utrzymywania się liczby uczniów przez kolejnych 6 lat miałaby stanowić przeszkodę dla pozytywnego zaopiniowania zamiaru połączenia szkoły podstawionej i gimnazjum (argument pierwszy z uzasadnienia opinii). Trudno odczytać z opinii z jakich przyczyn szczególne znaczenia ma dla tej sprawy fakt, iż od roku szkolnego 2011/2012 w gimnazjach obowiązują nowe zasady organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładające na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków zgodnie z rozporządzeniem MEN z 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach placówkach (Dz. U. z 2010 r. nr 228, poz.1487) (argument drugi z uzasadnienia opinii). Podobny zarzut można sformułować wobec argumentu odnoszącego się do skutków jakie przyniesie połączenie obu szkół w postaci mniejszej efektywności zarządzania oraz brakiem korzystnego wpływu na podniesienie, jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży. Można odnieść wrażenie, że jest wręcz odwrotnie (argument czwarty z uzasadnienia opinii). Podobnie należy ocenić piąty z argumentów podnoszonych w uzasadnieniu opinii, w ramach którego Kurator stwierdza, iż połączenie szkół w zespół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektem i sprawowanie nadzoru pedagogicznego.

Nie wykazano także z jakich przyczyn zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, których efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci, skoro ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość tworzenia zespołów szkół podstawowych i gimnazjalnych (argument szósty z uzasadnienia opinii). Jeśli tak, to na podstawie takich ogólnych (ogólnikowych) stwierdzeń nie można uniemożliwić gminie podejmowania działań, do których jest uprawniona i które, logicznie rzecz biorąc (skoro są dopuszczone przez ustawodawcę) nie mogą pozostawać w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji.

Dla Sądu nie jest zrozumiałe z jakich powodów połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum miałoby pozostawać w kolizji z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ze względu na to, że planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno - wychowawczo - opiekuńczych łączonych szkół. W żaden sposób kolizja taka nie została wykazana przez Kuratora (argument siódmy z uzasadnienia opinii).

Trudno odnieść się do argumentu trzeciego podnoszonego w uzasadnieniu opinii. Zgodzić się trzeba z tezą, że tworzenie dużych szkół nie sprzyja prawidłowemu rozwojowi ucznia i stąd szkoły powinny być małe, ponieważ tylko wtedy możliwe jest indywidualne podejście do ucznia, dialog ucznia z nauczycielem. Z całą pewnością w dużej szkole uczniowie stają się anonimowi, może rodzić się agresja i przemoc, jak również brakuje czasu na rozmowy o wartościach, tożsamości kulturowej i społecznej. Natomiast tego rodzaju argument nie jest wystarczający w sytuacji, kiedy gmina przedstawia racjonalne i logiczne uzasadnienie konieczności połączenia obu szkół, zaś stan rzeczy jest taki, że funkcjonuje cały szereg szkół zdecydowanie większych i nikt nie zamierza dokonywać ich podziału, zwłaszcza w obecnej sytuacji finansowej gmin oraz systemu oświaty.

Jeszcze raz trzeba podkreślić, iż argumentacja ma charakter bardzo ogólny, wręcz ogólnikowy i może znaleźć zastosowanie do każdego przypadku połączenia szkoły podstawowej i szkoły gimnazjalnej w zespół, przy czym, a jak się wydaje, opinia sporządzona w oparciu o takie argumenty równie dobrze może mieć charakter negatywny, jak i pozytywny.

W konkluzji przyjdzie podzielić zarzuty naruszenia prawa materialnego podnoszone w skardze, poza ostatnim tyczącym naruszenia art. 89 u.s.g. ze względu na rażącą sprzeczność treści zawartych w opinii ze stanem faktycznym sprawy.

W ocenie Sądu, brak właściwego uzasadnienia opinii oraz jej arbitralny charakter koliduje z przepisem art. 5a ust. 2 pkt. 1 i art. 62 ust. 1 u.s.o. ze względu na to, że samorządowa gmina, wykonująca zadania z zakresu oświaty, wyposażona w kompetencję do połączenia szkoły podstawowej i szkoły gimnazjalnej w zespół, kompetencji tej nie może wykonywać.

Przedmiotowa opinia została podjęta wbrew ciążącym na Kuratorze obowiązku współdziałania z gminą w zakresie realizacji przez nią ustawowych obowiązków gminy w zakresie oświaty, co stoi w wyraźniej sprzeczności z postanowieniami art. 31 ust. 1 pkt. 6 u.s.o., nakładającymi taki obowiązek .

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej opinii doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona opinia, ze względu na ogólnikowość i lakoniczność jej uzasadnienia, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną opinię, orzekając jak w sentencji.