Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 446/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 ust. 1 pkt 2, art. 146
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, , Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu O. na decyzję Ministra Finansów z dnia... grudnia 2010 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

U Z A S A D A N I E N I E

Przedmiotem skargi z dnia 20 stycznia 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Powiat [...] jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] października 2010 r. nakazująca zwrot do budżetu państwa części dotacji celowej w wysokości 4.250 zł uznanej jako pobrana w nadmiernej wysokości w roku budżetowym 2009, wraz z odsetkami liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia stwierdzenia nieprawidłowości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W związku z wnioskami Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Wojewody [...] w sprawie zmian w budżecie państwa na rok 2009, Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], dokonał zwiększenia dotacji celowych dla gmin i powiatów o kwotę 3.755.151 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zadania wynikającego z art. 121 ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.).

Wojewoda [...] zarządzeniami z dnia 17 marca 2009 r. i 4 sierpnia 2009 r. dokonał podziału zwiększonych dotacji celowych na poszczególne gminy i powiaty. W związku z dokonanymi zmianami zwiększony został plan dotacji celowej dla Powiatu [...], co skutkowało przekazaniem środków dotacji celowej w kwocie 7.250 zł na wypłatę dodatków w kwotach po 250 zł miesięcznie na każdego pracownika socjalnego zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy.

W dniu 30 grudnia 2009 r. Wydział Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego poinformował Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR) w [...], o konieczności zwrotu środków w wysokości 4.250 zł wypłaconych dwóm pracownikom świadczącym pracę socjalną w terenie, jako nienależnych z powodu braku uprawnień do wykonywania zawodu tych pracowników.

W dniu 15 lutego 2010 r. Dyrektor PCPR w [...] skierował do [...] Urzędu Wojewódzkiego (MUW) w K. pismo zawierającego jego stanowisko w sprawie. Wskazano tam m.in., iż pani A.C. wbrew twierdzeniom MUW posiada uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego.

Następnie wobec braku skuteczności działań zmierzających do ustalenia wspólnego stanowiska w powyższej kwestii postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez Powiat [...] części dotacji celowej otrzymanej w roku 2009, a udzielonej na wypłatę dodatków socjalnych dla pracowników socjalnych zatrudnionych w PCPR w [...].

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak [...] Wojewoda [...] określił część dotacji celowej podlegającej zwrotowi przez Powiat [...] do budżetu państwa w wysokości 4.250 zł, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku budżetowym 2009 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony stan faktyczny sprawy. Powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz interpretację Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pn "Kwalifikacje Pracowników Socjalnych" wskazano, iż A.C. (dalej - A.C.) nabyła uprawnienia pracownika socjalnego z dniem [...] marca 2010 r. zaś B.S. (dalej - B.S.) nie zajmowała stanowiska pracownika socjalnego uprawniającego do otrzymywania miesięcznego dodatku socjalnego w wysokości 250 zł.

Pismem z dnia 3 listopada 2010 r. Powiat [...] odwołał się od ww. decyzji Wojewody [...] wnosząc o odstąpienie żądania zwrotu wyliczonej należności. W uzasadnieniu pisma podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, iż wszyscy pracownicy, dla których wnioskowano o przedmiotowe dopłaty posiadali wymagane kwalifikacje przez cały zakwestionowany okres zatrudnienia.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] utrzymał ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Uzasadniając decyzję wskazano m.in., iż w myśl przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje pobrane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Wyjaśniono, iż określenie uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego wynika wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej tj. z art. 116 ust. 1 i art. 156 oraz z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu II instancji A.C. oraz B.S. nie były uprawnione do pobierania dodatku o którym mowa w art. 121 ust. 3 a ustawy o pomocy społecznej. W przypadku B.S. jako powód wskazano brak wymaganego przepisami prawa stanowiska pracownika socjalnego, a w przypadku A.C. brak odpowiednich kwalifikacji uprawniających do zatrudnienia na stanowisku pracownika socjalnego. Podkreślono przy tym powołując się na regułę tempus regit actum, że zdarzenie prawne ocenia się według stanu pranego obowiązującego w dacie, w której konkretne zdarzenie miało miejsce, dlatego też, ocenę kwalifikacji pracownika socjalnego A.C. dokonano na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących wskazane kwestie i obowiązujących w czasie gdy dodatek o którym mowa w art. 121 ust. 3 a ustawy o pomocy społecznej był wypłacany.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż określenie uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego wynika wyłącznie i wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcia, czy ukończenie studiów wyższych o określonej specjalności oznacza posiadanie wymaganej przez przepisy ustawy o pomocy społecznej specjalności "praca socjalna", dokonuje się wg organu, w oparciu o treść dyplomu ukończenia studiów. W związku z powyższym zdaniem organu wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, informacje zawarte w suplemencie do dyplomu powinny być zgodne z treścią wydanego dyplomu studiów oraz z przepisami ustawy o pomocy społecznej.

Pismem z dnia 20 stycznia 2011 r. Powiat [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 146 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że dotacja celowa została pobrana w nadmiernej wysokości, oraz art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że dwóch pracowników PCPR w [...] nie spełniało warunków uprawniających do przyznania dodatku dla pracowników socjalnych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż plan studiów oraz odbyte zajęcia ukończone przez A.C. w pełni pokrywają się z wymaganiami jakie zostały określone dla studiów na kierunku praca socjalna. Wyjaśniono przy tym, iż z suplementu do dyplomu ukończenia studiów wyższych wynika, że absolwent kierunku praca socjalna i opiekuńczo – wychowawcza posiada pełne przygotowanie do wykonywania pracy na stanowisku pracownik socjalny. W zakresie drugiej osoby, której zdaniem organu bezpodstawnie wypłacano dodatek socjalny, skarżąca wskazała, iż osoba ta pomimo zajmowania stanowiska specjalisty pracy z rodziną oraz specjalisty pracy socjalnej cały czas wykonywała obowiązki pracownika socjalnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a."", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Funkcją sądownictwa administracyjnego jest, więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, że nie są one zasadne.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] orzekającej częściowy zwrot przez stronę skarżącą nadmiernie pobranej dotacji celowej. Istotę sporu oraz kwestię kluczową dla oceny sprawy stanowi tutaj ocena warunków uprawniających do przyznania dodatku dla pracowników socjalnych. Zdaniem skarżącej organy administracyjne orzekające w sprawie dokonały błędnej interpretacji przepisu art. 121 ust. 3 a ustawy o pomocy społecznej co skutkowało odmową uznania zasadności przyznanych miesięcznych dodatków dla dwóch pracownic PCPR w [...]. W ocenie Sądu rację w przedmiotowym sporze należało przyznać organowi administracyjnemu, który w sposób kompletny zebrał materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy, oraz dokonał prawidłowej analizy właściwie zastosowanych przepisów prawa.

Przechodząc do merytorycznej oceny wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 113 ust. 1 i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241), dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Tak więc w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U z 2005r Nr 249 poz. 2104).

Zgodnie z przepisem art. 145 ust. 1 pkt 2) ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie, dotacje udzielone z budżetu państwa, które pobrane zostały nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jak wynika natomiast z treści przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Dotacja celowa w przedmiotowej sprawie pobrana została na dofinansowanie zadania określonego w art. 121 ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), czyli na wypłatę dodatków w wysokości 250 zł miesięcznie przeznaczonych dla pracowników socjalnych zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy w samorządowej jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, realizującej pracę socjalną w 2009 r. Wskazać tutaj należy, iż określenie uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego wynika wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej tj. z art. 116 ust. 1, art. 156 oraz z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. nr 48, poz. 320).

W ocenie Sądu w pełni zasadne jest przyjęte przez organ administracyjny stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wyrażone w piśmie z dnia 5 lipca 2010 r., gdzie powołując się na treść przepisu art. 116 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazano iż, prawo do wykonywania zawodu pracownika socjalnego mogły uzyskać osoby po ukończeniu określonych kierunków studiów, w tym również po ukończeniu pedagogiki. Warunkiem uzyskania uprawnień na powyższych zasadach było jednak ukończenie na tych studiach specjalności "praca socjalna". Włączenie do wykazu kierunków studiów wyższych nowego, samodzielnego kierunku o nazwie "praca socjalna" spowodowało dalsze zmiany w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Treść przepisu art. 116 ust. 1 (obowiązującego do dnia 31 marca 2007 r.) dotycząca obowiązku realizacji specjalności praca socjalna została przeniesiona do przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2007 r. (Dz.U. Nr 48, poz. 320). Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 5 ust. 3 ww. ustawy osoby, które przed dniem 1 stycznia 2008 r. ukończyły lub kontynuowały studia wyższe o specjalności praca socjalna na jednym z kierunków: pedagogika, politologia, polityki społeczna, psychologia, socjologia lub nauki o rodzinie, po uzyskaniu dyplomu ukończenia tych studiów mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego. Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem, iż uzyskanie w lipcu 2008 r. dyplomu ukończenia studiów na kierunku pedagogika w zakresie pacy socjalnej i opiekuńczo-wychowaczej – nie uprawnia do zatrudnienia na stanowisku pracownika socjalnego.

Zdaniem Sądu słusznie organy administracyjne uznały, iż dopiero z dniem 31 marca 2010 r. A.C. na podstawie przepisu art. 156 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej nabyła bezterminowo i na zasadach praw nabytych uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego w związku z ukończeniem w roku 2006 trzyletnich studiów zawodowych na kierunku pedagogika. Jak podkreślono powyżej określenie uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego, wynika wyłącznie i wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącej w przedmiotowym zakresie wskazać należy, iż do oceny czy ukończenie studiów wyższych o określonej specjalności "praca socjalna", dokonuje się w oparciu o treść dyplomu ukończenia studiów. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argument, dotyczący treści suplementu dyplomu, z którego wynika, że absolwent został wyposażony w kompetencje zawodowe pracownika socjalnego, ponieważ informacje zawarte w suplemencie do dyplomu powinny być zgodne z treścią wydanego dyplomu studiów, w którym specjalność określona jest, jako "praca socjalna i opiekuńczo-wychowawcza" oraz z przepisami ustawy o pomocy społecznej.

W zakresie uprawnień drugiej osoby, której zdaniem organu bezpodstawnie wypłacono wskazany powyżej dodatek do wynagrodzenia, zdaniem Sądu organ zasadnie przyjął, że B.S. nie była uprawniona do jego pobierania. Pozostaje poza sporem, iż B.S. zatrudniona była w PCPR w [...] na stanowisku specjalisty pracy z rodziną w okresie od stycznia do lipca 2009 r. oraz od września do grudnia 2009 r. Podkreślić tutaj należy, iż powoływane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej określają w sposób jednoznaczny, że dodatek socjalny w wysokości 250 zł miesięcznie przysługuje pracownikowi socjalnemu realizującemu pracę socjalną w środowisku i zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości Sądu, iż przedmiotowy dodatek przypisany jest do wskazanego w omawianym przepisie stanowiska (zatrudnienia), dlatego też bezpodstawne było przyznanie tego dodatku osobie zatrudnionej na stanowisku specjalisty pracy z rodziną, czy specjalisty pracy socjalnej.

Reasumując zatem, dotację celową w przedmiotowej sprawie pobrano na sfinansowanie zadania określonego w art. 121 ust. 3 a ustawy o pomocy społecznej, czyli na wypłatę dodatków przeznaczonych dla pracowników socjalnych. Dokonana wypłata części środków pieniężnych osobom niemającym uprawnień do ich pobierania stanowi pobranie dotacji w wysokości wyższej niż wynika z wymienionego powyżej odrębnego przepisu, a więc niewątpliwie spełnia jedną z przesłanek pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, wymienionych w art. 142 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Z powyższego wynika, że zasadnie – przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy- organy administracji przyjęły, iż przyznana dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 145 ust 1 pkt 1 który stanowi że dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku