Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 288/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariusza służby więziennej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S., działając na podstawie art. 155 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postanowił zmienić z uwagi na słuszny interes strony własną decyzję z dnia 10 marca 2003 r. w części dotyczącej wysokości przyznanej M. P. nagrody rocznej za pełnienie służby w 2002 r., wynoszącej 476,39 zł., i przyznać nagrodę w wysokości 503, 61 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż podstawę ustalenia nagrody rocznej za 2002 r. stanowiło miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym należne funkcjonariuszowi w dniu wypłaty nagrody, które wynosiło wówczas 3500 zł., i w skład którego wchodziło: uposażenie zasadnicze - 1876 zł., dodatek za wysługę lat - 469 zł., dodatek za stopień - 935 zł., dodatek służbowy - 220 zł. Wskutek wydania w dniu 18 czerwca 2003 r. przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. decyzji, którą uchylono decyzję organu pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie obniżenia M. P. z dniem 1 września 2001 r. dodatku służbowego do wysokości 220 zł., aktualna stała się kwota dodatku wynosząca 420 zł., ustalona od 1 grudnia 2000 r., decyzją personalną z dnia 16 listopada 2000 r. Wobec zmiany wysokości jednego ze składników uposażenia funkcjonariusza, należało - zdaniem organu -ponownie przeliczyć wysokość nagrody rocznej za 2002 r. i przyznać tę nagrodę w nowej wysokości, przyjmując za podstawę wynagrodzenie wynoszące 3700 zł. Z porównania wartości nagrody wypłaconej i nagrody należnej, ustalonej po ponownym jej przeliczeniu, okazało się, że M. P. należy "dopłacić" 27, 22 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. podniósł, że organ błędnie powołał się i zastosował art. 155 k.p.a., bowiem nie wyrażał zgody na wydanie decyzji w tym trybie. Uzyskanie zgody strony na zmianę decyzji było bezwzględnym obowiązkiem organu, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa. Stąd też zasadne jest unieważnienie decyzji, na podstawie art. 156 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji, podkreślając, iż fakt zweryfikowania jednego ze składników uposażenia M. P., który to składnik wchodził do podstawy wyliczenia nagrody rocznej za 2002 r., spowodował konieczność dokonania weryfikacji także decyzji z dnia 10 marca 2003 r. i uwzględnienia wyższej kwoty dodatku służbowego. Zarzut nieuzyskania zgody strony na zmianę decyzji uznano za chybiony w świetle okoliczności, iż M. P., zarówno w odwołaniu z dnia 27 sierpnia 2001 r. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S., jak i w odwołaniu z dnia 10 lipca 2003 r. od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., ubiegał się o uchylenie decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego i przywrócenia jego wcześniejszej wysokości. Właśnie w tym żądaniu organ upatruje wyrażenia zgody strony na zmianę decyzji na jej korzyść, również w zakresie zwiększenia nagrody rocznej za 2002 r.

W skardze na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., M. P. wniósł o jej unieważnienie, zarzucając organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wskazanych w art. art. 6,7,8,9,10,11, 12, 14 § 2, 36 § 1 i 3, 36, 61 § 1 i 4, 81, 107 § 3, 131, 155, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej. Uzasadniając skargę M. P. wskazał na szereg nieprawidłowości, które -jego zdaniem - zostały popełnione przez organy obu instancji od czasu wydania decyzji z dnia 13 sierpnia 2001 r., obniżającej mu dodatek służbowy do wysokości 220 zł. Przypomniał najważniejsze zarzuty jakie zgłaszał w środkach odwoławczych składanych od poszczególnych decyzji organów, w tym także w odwołaniu od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...], nr [...], gdzie akcentował nietrafne powołanie się na art. 155 k.p.a., który ma zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, oraz powołał się na brak zgody strony na zmianę decyzji. Na koniec zawnioskował, by organ odwoławczy wskazał, po pierwsze, powody uzasadniające przewlekłe załatwianie przedmiotowej sprawy, po drugie zaś, czy zostały wyciągnięte konsekwencje służbowe wobec funkcjonariuszy odpowiedzialnych za ten stan rzeczy.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na uwzględnienie skargi w całości i wydanie w dniu 17 kwietnia 2004 r. decyzji opartej na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którą uchylono kwestionowane przez skarżącego decyzje organów obu instancji.

M. P. zaskarżył również decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia 17 kwietnia 2004 r.

W trakcie rozprawy sądowej M. P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko procesowe, powołując się dodatkowo na wcześniejsze wyroki jakie zapadły w tut. Sądzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne dokonują oceny aktów administracji wyłącznie w aspekcie ich zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz objętej kontrolą Sądu - na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. -decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż zostały one podjęte z naruszeniem prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wedle którego sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności decyzji z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (patrz T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 305-306).

Na wstępie rozważań celowym jest przypomnienie, że przedmiotem niniejszego postępowania są decyzje organów Służby Więziennej podjęte w sprawie przysługującej M. P. nagrody rocznej za 2002 r., wydane w trybie art. 155 k.p.a. Powyższymi decyzjami, po wcześniejszym uchyleniu decyzji obniżającej od dnia 1 września 2001 r. dodatek służbowy, zmieniono decyzję w części dotyczącej wysokości nagrody rocznej za 2002 r. i ustalono M. P. nagrodę w zwiększonej wysokości, wyliczając jednocześnie, że należy mu wypłacić dodatkowo 27, 22 zł. Postępowanie wszczęte zostało z urzędu, a udział strony w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do doręczenia jej decyzji zmieniającej wysokość nagrody. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. nie pytał M. P., czy wyraża zgodę na zmianę ostatecznej decyzji, i przyjął, że wystarczającą podstawą do wydania przedmiotowej decyzji jest to, że rozstrzygnięcie jest korzystniejsze od poprzedniego, a co za tym idzie, za jego podjęciem przemawia interes strony. Z kolei organ odwoławczy założył, że M. P. wyraził zgodę na dokonanie zmiany decyzji w sprawie przyznania nagrody rocznej, bowiem we wcześniej prowadzonych postępowaniach dwukrotnie domagał się przywrócenia wysokości dodatku służbowego. Podkreślenia wymaga, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. prezentował taki pogląd, pomimo iż skarżący wyraźnie oświadczył w odwołaniu, iż nie zgadza się na zmianę decyzji.

Opisane powyżej działania organów administracji, a - przede wszystkim -zastosowanie trybu określonego w art. 155 k.p.a., należało uznać ze wszech miar za wadliwe. W myśl wskazanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten jest jednym z elementów systemu trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji zarówno decyzji dotkniętych wadliwościami, jak i decyzji prawidłowych. Postępowanie to stanowi wyłom w jednej z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie w zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Jako przepis regulujący tryb wyjątkowy, art. 155 k.p.a. musi być interpretowany ściśle, a zasady postępowania administracyjnego powinny być w przypadku jego stosowania zachowywane w sposób bezwzględny.

Z brzmienia art. 155 k.p.a. wynika, że jedną z przesłanek uruchomienia przewidzianego w nim trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony. Jest to podstawowa przesłanka stosowania tego przepisu, stąd - mając na względzie wspomnianą wyżej zasadę ścisłej interpretacji zapisu ustawowego - należy przyjąć, że zgoda ta powinna być udzielona wprost i wyraźnie, poprzez stosowne oświadczenie woli złożone organowi. Nie może być ona natomiast domniemana lub dorozumiana (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992, nr 6, poz. 112, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2002r., sygn. IV SA 1305/00, System Informacji Prawnej LEX nr 80651). Treść i zakres wyrażonej przez stronę zgody wyznacza zatem granice dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Poza tym, zgoda strony jest elementem stanu faktycznego i - jako niezbędna przesłanka uruchomienia oraz stosowania omawianego trybu - musi istnieć w toku całego postępowania administracyjnego, obejmującego zarówno postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym. Ubocznie podkreślić trzeba, że zgoda, o jakiej mowa w analizowanym przepisie, nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, a skuteczność zmiany stanowiska strony w tym zakresie nie jest obwarowana ani zgodą organu, ani wykazaniem wad prawnych pierwotnego wniosku.

Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję stwierdzić przyjdzie, że uzasadniając zajęte stanowisko, organ odwoławczy skupił się wyłącznie na polemice z twierdzeniami strony, wynikającymi zarówno z faktu wniesienia odwołania, jak i z treści tego odwołania, a wskazującymi na to, że odwołujący się kwestionuje decyzję organu pierwszej instancji z tego wyłącznie powodu, iż nie wyrażał zgody na zmianę tej decyzji. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny, m. in. w wyroku z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. IV S.A. 451/88 oraz w wyroku z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. SA/Lu 151/88 (ONSA z 1988 r., nr 2, poz. 138), pogląd ten przyjmowany jest także w doktrynie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 597). Zatem, nawet jeśli w postępowaniu odwoławczym strona cofnęłaby udzieloną wcześniej zgodę na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, to okoliczność ta nie mogłaby pozostać bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, który - jak wskazano już wyżej - powinien uwzględniać stan faktyczny istniejący w dacie wydawania przezeń decyzji, kiedy już oczywistym stał się brak zgody strony na zmianę ostatecznej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zignorował całkowicie stanowisko skarżącego, jednoznacznie określone w treści odwołania, przypisując rozstrzygające znaczenie treści wniosków procesowych M. P., składanych przez niego w toku postępowania dotyczącego ustalenia wysokości dodatku służbowego. Dowolnie interpretując te wnioski, niezgodnie z wolą strony, a wręcz wbrew jej woli, organ odwoławczy uznał, że skarżący wyraził zgodę na zmianę decyzji dotyczącej ustalenia wysokości nagrody rocznej za rok 2002. Tymczasem treść odwołania - w ocenie Sądu -nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku zgody na zmianę tejże decyzji. Stanowisko to potwierdza również treść skargi.

Skoro w świetle wyraźnego zapisu art. 155 k.p.a., warunkiem koniecznym i niezbędnym do wdrożenia trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, to organ administracji nie ma możliwości wydania decyzji w tym trybie bez wyraźnej zgody strony, nie mówiąc już o niedopuszczalności wydania decyzji wbrew woli strony, a do tego w istocie doszło w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania odwoławczego. W tych okolicznościach, zaskarżonej decyzji - opartej na odmiennym i sprzecznym z wolą strony stanowisku organu odwoławczego - nie można ocenić inaczej niż jako rażąco naruszającej prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem jasno sprecyzowanego przepisu art. 155 k.p.a. Wyczerpuje to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Taką samą wadą dotknięta jest decyzja organu pierwszej instancji, gdyż bezspornie zgoda strony nie istniała również na etapie postępowania przed tym organem. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. samodzielnie ocenił intencje strony. Wbrew wymogom wielu przepisów procedury administracyjnej nie powiadomił M. P. o prowadzonym z urzędu postępowaniu, w końcu, przed podjęciem decyzji w trybie art.155 k.p.a. nie doprowadził też do sprecyzowania przez stronę stanowiska w sprawie zmiany wydanej na jej rzecz ostatecznej decyzji.

Niezależnie od tego wskazać również należy, że omawiany wyżej system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji wadliwych i niewadliwych na podstawie art. 145 § 1 k.p.a, art. 145a § 1 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a, art. 154 i art. 155 k.p.a., oparty jest na zasadzie niekunkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne, mające na celu usunięcie określonego rodzaju wadliwości, nie mogą być stosowane zamiennie. Każdy z powołanych wyżej przepisów określa precyzyjnie przesłanki stanowiące podstawę do wdrożenia poszczególnych trybów, tj. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności albo uchylenia bądź zmiany decyzji. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 303). W myśl słusznej zasady, utrwalonej w orzecznictwie i aprobowanej przez doktrynę, dopuszczalność zastosowania trybu obalenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. istnieje tylko wówczas, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, OSN 1999, nr 20, poz. 637 oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ..., s. 687). Tryb z art. 155 k.p.a. jest zastrzeżony do tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Wzruszenie innej decyzji lub orzeczenia sądowego nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego zajęcia się sprawą. Z tego względu trybem właściwym do weryfikacji decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy doszło następnie do uchylenia lub zmiany decyzji, na której została ona oparta, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, jest tryb wznowieniowy, który w myśl art. 147 k.p.a. mógł zostać wdrożony przez organ pierwszej instancji zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. Istnienie jednej z przesłanek wznowieniowych wykluczało, w ocenie Sądu, możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu weryfikacji ostatecznej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 10 marca 2003 r., opartego o przepis art. 155 k.p.a. Ta wadliwość, polegająca na naruszeniu wyłączności stosowania trybu wznowieniowego, stanowiła samodzielną przesłankę do stwierdzenia przez Sąd nieważności badanych decyzji organów obu instancji.

Mając na uwadze opisane powyżej wadliwości, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych wywodów i wniosków zawartych w skardze należy stwierdzić, że nie mieszczą się one w granicach sprawy objętej kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu oraz wykraczają poza zakres kognicji sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.