Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 21/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A.P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B (dalej "PINB"), działając m.in. na podstawie art.104 §1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust.1 pkt 4 w związku z art. 29 ust.1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r poz. 1202) postanowił nałożyć na A.P. i H.C. (dalej zwanych: "inwestorami") obowiązek likwidacji utwardzenia gruntu wykonanego w 2015 r. na działce nr 1., poprzez usunięcie w terminie do [...] listopada 2019 r. kostki brukowej znajdującej się w pasie o szerokości 3,0 m (1) od granicy z działką nr 2. na całej jej długości oraz na długości 5,0 m z działką nr 2., licząc od narożnika działki 2., (2) od granicy z działką nr 3., (3) przywrócenie tej części terenu do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...]r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie utwardzenia części terenu na działce nr 1. przy ul. [...] w B.. Utwardzenie wykonano na przełomie w lipca i sierpnia 2015 r.

Następnie organ przypomniał, że decyzją nr [...] odstąpił od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót związanych z utwardzeniem gruntu i odprowadzeniem wód opadowych. Na skutek odwołania wniesionego przez A.P., właścicielkę sąsiedniej działki nr 2. (dalej zwaną "właścicielką sąsiedniej działki" lub "stroną wnoszącą sprzeciw") decyzja ta została jednak uchylona przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w drodze decyzji tego organu z dnia [...]r. nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ŚWINB została z kolei zaskarżona przez jednego z inwestorów oraz przez właścicielkę sąsiedniej działki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1000/16 oddali skargi, przy czym wyrok ten został następnie zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jednocześnie organ I instancji przypomniał, że nie znając treści wyroku z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1000/16 w dniu 5 kwietnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], w której nałożył na inwestorów obowiązek odwodnienia liniowego na całej szerokości utwardzonego w 2015 r. gruntu na działce nr 1. tj. od granicy z działką nr 3. aż do studzienki kanalizacyjnej deszczowej istniejącej na nieruchomości przy ul. [...]w B.. Odwołanie od tej decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej działki, a po jego rozpatrzeniu ŚWINB decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin. Natomiast w pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednak na skutek skargi wniesionej przez właścicielkę sąsiedniej działki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 maja 2018 r. sygn. II SA/Gl 81/18 uchylił wskazaną powyżej decyzję ŚWINB z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...]r. nr [...].

Organ I instancji ustalił, że inwestorzy w lipcu 2015 r. przystąpili do robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką granitową gruntu w północno-wschodniej części działki nr 1. (działka o powierzchni 515m2). Powierzchnia utwardzonego gruntu wyniosła około 150 m2, co stanowiło około 30 % powierzchni działki nr 1., przy czym na utwardzonym gruncie nie ułożono żadnych krawężników ani nie wyznaczono miejsc postojowych dla samochodów. Według organu I instancji powyższe roboty nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Organ przyjął jednocześnie, że utwardzona w 2015 r. część działki nr 4. będzie służyć dla postoju aut osobowych. Ustalił ponadto organ, że odległość utwardzonego kostką brukową gruntu od okien budynku przy ul. [...]należącego do właścicielki sąsiedniej działki wynosi 10,4 m. i jest większa od odległości wymaganej przez przepisy. Natomiast odległość od granicy z działki nr 2., na której znajduje się powyższy budynek wynosi 1,77 m. i nie spełnia minimalnej odległości wynikającej z przepisów wynoszącej 3 metry. Ponadto przy granicy z tą działką, po działce nr 5. wykonano dużo wcześniej odwodnienie liniowe. Jednocześnie stwierdzono, że teren utwardzony pod miejsca postojowe narusza granice własności działki nr 3..

W konsekwencji organ I instancji stwierdził naruszenie przepisu § 19 ust. 2 pkt. 1a Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Jednocześnie organ nie stwierdził wykorzystywania miejsc postojowych dla celów prowadzenia działalności gospodarczej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej działki, a także inwestorzy.

Po rozpatrzeniu odwołań ŚWINB w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W motywach powyższej decyzji ŚWINB przedstawił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie czynności, które zostały podjęte w ramach postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym.

Organ odwoławczy zaakcentował, że z art. 138 § 2 k.p.a. wnikają dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarzoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1. stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;

2. uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co zdaniem ŚWINB miało miejsce w niniejszej sprawie

ŚWINB stwierdził, że wydana przez organ I instancji decyzja jest przedwczesna, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB nie ustalił bowiem w jaki sposób rzeczywiście usytuowane są stanowiska postojowe na przedmiotowym utwardzonym gruncie, a jedynie arbitralnie przyjął, gdzie przedmiotowe miejsca mogą się znajdować. PINB przyjął m.in., że odległość w/w "parkingu" od granicy z sąsiednią działką nr 2. wynosi 1,77 m i jest za mała w stosunku do przepisowej (3,0 m). Tym samym PINB przyjął, ze cały utwardzony teren jest zagospodarowany pod miejsca postojowe lub jest jednym miejscem postojowym, co na gruncie ustalonego stanu faktycznego sprawy było nieuprawnione. Stanowiska postojowe, z których korzystają na utwardzonym gruncie inwestorzy mogą się bowiem znajdować w takiej odległości od granic nieruchomości sąsiednich, która nie narusza warunków techniczno-budowlanych. Tym samym ustalenie takiej okoliczności uzasadniałoby odstąpienie od nakładania na właścicielki nieruchomości objętej postępowaniem obowiązku częściowej rozbiórki utwardzonego gruntu i umorzenie postępowania w sprawie. Aby móc założyć, że na przedmiotowym utwardzonym gruncie znajduje się pięć stanowisk postojowych, należy wykazać, że na co dzień w określonych miejscach taka liczba pojazdów na danym gruncie parkuje, czego nie ustalił ani PINB, ani ŚWINB. Sporadyczne parkowanie w przeszłości na danym terenie większej ilości pojazdów nie może wpływać na przyjęcie wydzielenia przez inwestorów takiej, a nie innej liczby stanowisk postojowych na obecnym etapie postępowania.

Według ŚWINB na dzień wydawania decyzji brak potwierdzenia okoliczności wskazywanych przez właścicielkę sąsiedniej działki, według której na przedmiotowym utwardzonym gruncie parkuje na co dzień liczba pojazdów mechanicznych wynikająca ze zdjęć przedłożonych do akt sprawy, w tym co najmniej pięć. Tym samym konieczne jest ustalenie ile rzeczywiście znajduje się na danym gruncie stanowisk postojowych, nie zaś ile jest możliwych do usytuowania na nim stanowisk postojowych. ŚWINB podniósł, że żaden z inwestorów nie wypowiedział się natomiast w przedmiocie tego, gdzie przedmiotowe samochody są parkowane zwyczajowo lub stałe. Podobnie z pism i oświadczeń pozostałych stron postępowania, w tym właścicielki sąsiedniej działki nie wynika, w jaki sposób na przedmiotowym terenie są sytuowane miejsca postojowe.

Jednocześnie ŚWINB stwierdził, że przedmiotowy utwardzony teren jest wykorzystywany do parkowania samochodów stanowiących własność inwestorów oraz osób, które do nich przybywają. Oznacza to, że teren ten pełni funkcję placu postojowego. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Natomiast zdaniem ŚWINB fakt parkowania na danym gruncie pojazdów nie przesądza o budowie parkingu w rozumieniu przywołanego wyżej rozporządzenia.

ŚWINB wskazał, że w obecnie obowiązujących przepisach Prawa budowlanego i normach techniczno-budowlanych nie zawarto definicji miejsca postojowego, miejsca parkingowego, ani stanowiska postojowego. Pojęcia te są używane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zamiennie. Zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia, parkingiem jest wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Tym samym literalna wykładnia przywołanego przepisu wskazuje, ze to parking, a nie miejsca postojowe (miejsca parkingowe, stanowiska postojowe), ma być wydzieloną przestrzenią gruntu W konsekwencji warunki techniczno-budowlane dopuszczają sytuowanie niewyodrębnionych w przestrzeni za pomocą poziomych linii, czy innych dopuszczonych przepisami Prawa budowlanego przegród, miejsc postojowych (miejsc parkingowych, stanowisk postojowych), na wyodrębnionym za pomocą takich linii parkingu w rozumieniu rozporządzenia Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że warunki techniczno-budowlane (§ 19 rozporządzenia) nie mówią o sytuowaniu parkingu, czy utwardzonego gruntu względem okien w budynku mieszkalnym, czy granic nieruchomości, ale o sytuowaniu stanowisk postojowych względem wyżej wymienionych wytycznych. Dlatego według organu odwoławczego wykluczenie budowy parkingu, nie wyklucza sytuowania na utwardzonym gruncie stanowisk postojowych w rozumieniu warunków techniczno-budowlanych

W konsekwencji ŚWINB uznał, że ze względu na to, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego nie udało się ustalić wyżej wymienionej kwestii, organ ten nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia i był zobowiązany przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 18 ust 1 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Usytuowania stanowisk postojowych na działce budowlanej nie można zatem domniemywać, a pojazdy nie mogą być parkowane na działce budowlanej w sposób dowolny. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zarówno nie wydzielenie stanowisk postojowych, jak i ich wadliwe (naruszające normy techniczno-budowlane) wydzielenie stanowi naruszenie norm techniczno-budowlanych Tym samym organ nie podzielił argumentacji wskazującej, że na działce zabudowanej domem mieszkalnym nie wyodrębniono żadnych stanowisk postojowych.

Organ odwoławczy przypomniał także, że w sprawie dwukrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, co skutkowało związaniem na podstawie art. 153 p.p.s.a. ŚWINB uznał przy tym, że organy został związane przez sąd oceną, zgodnie z którą analizowane w toku postępowania roboty budowlane zostały wykonane legalnie. Niezależnie bowiem od tego, czy mamy do czynienia z klasycznym utwardzeniem gruntu, czy z budową miejsc postojowych (parkingu) dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, roboty te nie wymagały w okresie ich realizacji uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Niemniej sądy administracyjne wskazały, że nawet jeśli przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to nie mogły być prowadzone w sposób dowolny, tj. sprzeczny m.in. z normami techniczno-budowlanymi. W tym kontekście konieczne stało się ustalenie funkcji przedmiotowego utwardzenia terenu. Jeśli bowiem okazałoby się, że przedmiotowe utwardzenie pełni funkcję parkingu lub w rzeczywistości znajdują się na nim wydzielone stanowiska postojowe, zastosowanie znalazłoby w stosunku do tychże robót budowlanych przywołane wyżej rozporządzenie.

ŚWINB stwierdził zarazem, że w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego potwierdzono funkcję przedmiotowych robót budowlanych. Miały one za zadanie utwardzenie części nieruchomości objętej postępowaniem celem umożliwienia komfortowego parkowania samochodów osobowych jej właścicielek oraz ich gości z uwagi na grząskość gruntu przed budynkiem mieszkalnym. Nie ma zatem wątpliwości, że na utwardzonym gruncie istnieją w rzeczywistości stanowiska postojowe, a co za tym idzie, w zakresie ich usytuowania należy stosować przedmiotowe rozporządzenie. Czym innym jest bowiem wydzielenie stanowisk postojowych na utwardzonym gruncie, a czym innym roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu. Tym samym sytuowanie na utwardzonym gruncie miejsc postojowych, których lokalizacja narusza normy techniczno-budowlane może warunkować orzeczenie rozbiórki wraz z przedmiotowymi miejscami postojowymi części lub całości utwardzonego gruntu. Natomiast jeśli sytuowanie miejsc postojowych na utwardzonym gruncie nie narusza przepisów Prawa budowlanego i norm techniczno-budowlanych, okoliczność ich wydzielenia nie musi wpływać na legalność tego typu robót budowlanych.

W powyższym kontekście ŚWINB uznał, że PINB wypełnił zalecenia sądów administracyjnych w zakresie ustalenia funkcji przedmiotowych robot budowlanych. Zdaniem ŚWINB, PINB dołożył także należytej staranności w pozyskaniu wskazanej przez sądy administracyjne dokumentacji budowy przedmiotowej inwestycji. PINB wystąpił w tym zakresie ze stosownymi zapytaniami do stron postępowania oraz do właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej i archiwum państwowego, a w konsekwencji pozyskał do akt sprawy wszystkie dokumenty, którymi wymienione podmioty dysponowały.

Organ odwoławczy uznał także, że zaskarżona decyzja jest wadliwa także w takim zakresie w jakim niweluje wykonanie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, orzekających o stosunkach wodnoprawnych w ramach analizowanej inwestycji, niemniej jedynie przy założeniu, że przedmiotowe stanowiska postojowe znajdują się w innym miejscu niż miejsca usytuowania odwodnienia. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji stanowiłoby rozbiórkę zrealizowanego dodatkowego odwodnienia liniowego w obrębie wykonanego utwardzenia gruntu. Niemniej z drugiej strony organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji ustalenia przez PINB, że przedmiotowe stanowiska postojowe znajdują się w miejscu usytuowania ww. odwodnienia, a ich odległość od granic nieruchomości objętej postępowaniem z sąsiednią nieruchomością będzie mniejsza niż wymagana przepisami norm techniczno-budowlanych, należy uznać, że rozbiórka przedmiotowej części utwardzonego gruntu będzie zasadna w takim zakresie, w jakim orzekł o niej organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe odwodnienie ma bowiem rację bytu wyłącznie, gdy utwardzony grunt pozostanie w stanie obecnym.

Organ odwoławczy zalecił, aby w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe w zakresie, który pozwoli na ustalenie usytuowania miejsc postojowych i rzeczywistej ich ilości na przedmiotowym utwardzonym gruncie Jeżeli organ I instancji ustali, że lokalizacja przedmiotowych miejsc postojowych narusza § 19 rozporządzenia, to będzie mógł wydać rozstrzygnięcie z tożsamym do rozstrzygnięcia, którego dotyczyło postępowanie odwoławcze. Jeśli zaś PINB ustali, że lokalizacja miejsc postojowych na utwardzonym gruncie nie narusza norm techniczno-budowlanych, wówczas będzie istniała podstawa do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Sprzeciw od powyższej decyzji ŚWINB wniosła właścicielka sąsiedniej działki, zarzucając naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 10 k.p.a., art. 73 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., a ponadto naruszenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

W związku z podniesionymi zarzutami wnosząca sprzeciw domaga się uchylenia decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a ponadto uchylenia postanowienia ŚWINB z dnia [...]r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Do sprzeciwu załączona zostały m.in fotografie nieruchomości z widocznym utwardzeniem z kostki brukowej wraz z parkującymi na tym utwardzeniu pojazdami.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji ŚWINB, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji.

Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji wydanej przez ŚWINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji wynika, że w istocie jedynym powodem uchylenia decyzji PINB była konieczność ustalenia usytuowania miejsc postojowych i rzeczywistej ich ilości na utwardzonym kostką brukową przedmiotowym gruncie. Materiał dowodowy, jakim dysponował organ odwoławczy, zdaniem Sądu nie pozostawiał wątpliwości co do tego, że w ramach spornego utwardzenia w żaden zewnętrzny sposób nie dokonano wydzielenia poszczególnych miejsc postojowych (wskazuje na to m.in. protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] r. – karta 24 akt organu odwoławczego). W konsekwencji wedle stanowiska organu odwoławczego ustalenie usytuowania miejsc postojowych i ich ilości sprowadzać miałoby się do tego, w których miejscach na spornym utwardzeniu parkowane są pojazdy samochodowe oraz ilości takich miejsc. Ustalenie zaś położenia poszczególnych miejsc parkingowych służyć miałoby stwierdzeniu, czy zachowane zostały odległości, o których mowa w § 19 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu stwierdzenie konieczności poczynienia wskazanych powyżej ustaleń nie miało uzasadnionych podstaw. Zamiast ustalać położenie poszczególnych miejsc postojowych, które przecież w realiach rozpoznawanej sprawy nie zostały w żaden sposób wydzielone, a przez to mogły być dowolnie zmieniane, ŚWINB w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego powinien był najpierw rozważyć, czy możliwość parkowania samochodów dotyczy całego, spornego utwardzenia.

Innymi słowy, gdy ze względu na nie wyznaczenie konkretnych miejsc postojowych, na obszarze spornego utwardzenia samochody mogą być parkowane w różnych, a zarazem zmiennych miejscach, to na równi ze stanowiskiem postojowym traktować należałoby każdy fragment utwardzenia, w którym zaparkowany może być samochód. W konsekwencji, jeżeli takie parkowanie możliwe jest na całym spornym utwardzeniu, to z punktu widzenia odległości, o których mowa w § 19 Rozporządzenia za miejsce postojowe należałoby uznać cały utwardzony teren. W tym zakresie podzielić należy stanowisko WSA w Poznaniu, wyrażone w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 761/15, a którym wskazano: ".. w takiej sytuacji faktycznej, gdy skarżąca na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniła w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadnym jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu, czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Bd 656/20).

Zaakcentować należy, że organ odwoławczy stwierdził, że PINB wypełnił zalecenia sądów administracyjnych w zakresie ustalenia funkcji przedmiotowych robót. Skoro organ odwoławczy dostrzegł równocześnie, że w § 19 Rozporządzenia mowa jest o odległościach od stanowisk postojowych, to w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć, czy całe sporne utwardzenie może być w istocie traktowane jako stanowisko postojowe, a jeżeli ewentualnie nie całe, to jakiej konkretnej części utwardzenia można przypisać przymiot miejsca postojowego tj. takiego, w którym możliwe jest zaparkowanie samochodu. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (i uzupełniony w stosunku do stanu, który poprzednio oceniał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 marca 2017 sygn. II SA/Gl 1000/16 oraz w wyroku z dnia 14 maja 2018 r. sygn. II SA/Gl 81/18) pozwalał, zdaniem Sądu, na poczynienie przez organ odwoławczy niezbędnych rozważań w tym zakresie. Jednocześnie ŚWINB nie miał podstaw do stwierdzenia konieczności ustalenia położenia poszczególnych stanowisk postojowych i tym samym nie miał powodu do tego, aby z tego konkretnego powodu uchylić decyzję organu I instancji, a sprawę przekazywać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Odmiennej argumentacji przedstawionej w tym zakresie przez organ odwoławczy Sąd nie podziela.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja ŚWINB narusza art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie ze względu na szczególny charakter sprzeciwu, oraz ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w obowiązującym stanie prawnym przedmiotem oceny nie mogły być zarzuty podniesione w sprzeciwie, gdyż nie dotyczyły one naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Nie mogło też odnieść skutku żądanie wnoszącej sprzeciw, która domagała się uchylenia nie tylko decyzji organu odwoławczego ale także decyzji organu I instancji. Wniesiony sprzeciw uruchomił kontrolę sądową zakwestionowanej w nim decyzji ŚWINB z dnia [...]r. Jednak ze względu na obowiązującą w tym zakresie regulację prawną kontrola ta, wbrew oczekiwaniom wynikającym z uzasadnienia sprzeciwu, mogła objąć jedynie przedstawione w powyższych rozważaniach zagadnienia dotyczące art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach obejmujących: wpis od sprzeciwu (100 zł.) Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200 i art. 209 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.