Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2920/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 135, art. 133 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2,3,6
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: par. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. Ś. i M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 755/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody M. z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2) zasądza od A. P. na rzecz M. Ś. kwotę 730 zł (siedemset trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3) zasądza od A. P. na rzecz M. Ś. kwotę 730 zł (siedemset trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2016r., sygn. akt II SA/Kr 755/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. P. na decyzję Wojewody M. z dnia 21 kwietnia 2016r., nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta K. wydał w dniu 19 lutego 2016r. decyzję znak: ..., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami wewnętrznymi: wod. - kan., c. o., gazu i en. elektrycznej, przebudową i budową sieci wodociągowej, budową sieci kanalizacji sanitarnej oraz budową zjazdu i drogi wewnętrznej na dz. nr (...) obręb ... S., przy ul. P. w K.". W treści decyzji organ określił również obszar oddziaływania obiektu, obejmujący teren działek nr: (...) obręb ... S.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 28 listopada 2012r., przeniesionej na rzecz inwestora decyzją Nr ... z dnia 28 marca 2014r. oraz ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 9 lipca 2014r. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz w/w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany jest wykonany przez osobę uprawnioną.

Od decyzji tej odwołanie wniósł A. P. - współwłaściciel działki nr ..., znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 77, 107 k.p.a.

Wojewoda M. decyzją z dnia 21 kwietnia 2016r., znak ... działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 jednolity tekst), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 jednolity tekst), zwanej dalej Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując zarzuty podnoszone w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany, jak i lokalizacja projektowanych budynków o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej są zgodne z warunkami decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 listopada 2012r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Zaprojektowane budynki posiadają trzy kondygnacje nadziemne oraz podpiwniczenie. W podpiwniczeniu każdego budynku zaprojektowane zostały dwa miejsca garażowe, w parterze budynku znajduje się jeden lokal mieszkalny, natomiast drugi lokal mieszkalny - wydzielony i mający odrębne wejście - stanowi mieszkanie dwupoziomowe, zajmujące swą powierzchnią piętro z użytkowym poddaszem. Każdy z budynków jest więc budynkiem jednorodzinnym. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wynika natomiast z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t.), zwane dalej rozporządzenie, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "zabudowie jednorodzinnej" należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Przez "mieszkanie" należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.

Zatem argument odwołania, że organ administracji nie dokonał prawidłowej oceny zgodności zamierzenia budowlanego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy, nie znajduje uzasadnienia, zaprojektowane zostały budynki jednorodzinne (dwulokalowe). Możliwość ewentualnej przebudowy budynków w przyszłości, czy też zmiany sposobu użytkowania nie może być przedmiotem niniejszego postępowania.

Analizując zgodność projektowanych obiektów w odniesieniu do kolejnych warunków decyzji o warunków zabudowy organ uznał, że warunek z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego jest spełniony. Usytuowanie budynku jest zgodne z wymogami rozporządzenia, inwestycja nie powoduje naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaprojektowano odprowadzenie wody opadowej do kanalizacji opadowej, ścieki kanalizacji sanitarnej odprowadzane są do szczelnego zbiornika ścieków. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kserokopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę. W projekcie budowlanym znajdują się stosowne oświadczenia i uzgodnienia oraz zapewnienia możliwości, wraz z warunkami, podłączenia projektowanego budynku do sieci: wodociągowej i kanalizacyjnej (karta 34. 35, tom I proj. budowlanego), elektrycznej (karta 36-38, tom I proj. budowlanego) i gazowej (karta 39-41, tom I proj. budowlanego). Zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 27 marca 2014r. (znak: ...), cyt.: "dojazd do projektowanego zamierzenia zapewni droga publiczna jaką jest ul. P. (dz. nr ...) poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji." Decyzją Prezydenta Miasta K. wydaną 8 maja 2014r. znak: ... zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem udzielenie pozwolenia na budowę jest prawidłowe. Inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P., zarzucając jej: (a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: (1) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadami prawnymi w wyniku braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku gruntownego zebrania, analizy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, (2) art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, (b) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: (1) art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 9 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do nieprawidłowego wniosku, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, mimo, że faktycznie są to budynki mieszkalne wielorodzinne, (2) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak należytego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z przepisami art. 33 ust.1 i 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290), stanowiącymi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego". "Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę".

Nadto Sąd wskazał na treść przepisu art. 35 Prawa budowlanego, który nie został wymieniony w podstawie prawnej decyzji, a który organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę winien zastosować. Stanowi on, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; (4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (ust. 1). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust.3).

Sąd wskazał także, że w podstawie prawnej decyzji nie został wymieniony również art. 34 ust 1-3 Prawa budowlanego, który stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontrolowanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji pod nazwą: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami na działkach nr (...) obr. ... S. przy ul. P. w K. wraz ze zjazdami z działki nr ... obr. ... S. (ul. P.) na teren inwestycji". W decyzji wskazano, że sposób zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną nastąpi zgodnie z warunkami dysponentów sieci. Projekt budowlany opracowano dla inwestycji "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami wewnętrznymi wod.- kan., c.o., gazu i energii elektrycznej, przebudowy i budowy sieci wodociągowej, budowy sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowy zjazdu i drogi wewnętrznej" na działkach (...).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spór w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji przepisów definiujących budynek jednorodzinny i lokal mieszkalny oraz zakresu oceny projektu budowlanego. Sprowadza się zatem do oceny, czy zaprojektowane budynki zawierają dwa, czy trzy lokale mieszkalne.

Rozważania Sąd rozpoczął od przytoczenia definicji prawnych wskazanych wyżej pojęć. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 2a) ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z definicji tej wynika zatem zakaz wydzielania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. W innych przepisach prawa brak jest odmiennej regulacji określającej znaczenie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Określenia takiego brak w szczególności w ustawie z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U.2015.1892). Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w prawie budowlanym nawiązuje jednak do unormowań ustawy o własności lokali w ten sposób, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych", co stanowi domenę tej właśnie ustawy. Skoro tak, to względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali dotyczących wydzielania lokali w domu jednorodzinnym przywołaną wyżej ustawową definicję takiego domu. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Innymi słowy samodzielny lokal mieszkalny ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Analiza treści art. 2 ust. 2 o własności lokali wskazuje jednoznacznie, iż kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca.

Zdaniem Sądu, z powyższych definicji ustawowych wynika, że istotne jest aby lokal mieszkalny był w obrębie budynku wydzielony trwałymi ścianami. Również w rozporządzeniu z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 z późn.zm.) znajduje się zapis, że przez lokal mieszkalny należy rozumieć wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Definicje te nie odwołują się zatem do kryterium odrębnego wejścia, przyjętego przez projektanta i przez organ jako argument uznania pomieszczeń na I piętrze i poddaszu jako jednego lokalu. W świetle powyższego definicję "mieszkania" zawartą w przepisie § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 ), a którą błędnie zinterpretowały organy, wykładać należy zgodnie z wyżej przytoczoną definicją zawartą w ustawie o własności lokali. Przepis rozporządzenia nie może określać dalszych warunków definicji lokalu mieszkalnego niż stanowi to ustawa. W ocenie Sądu, oznacza to, że sformułowanie rozporządzenia "odrębne wejście" nie może być utożsamiane z zaprojektowaniem drzwi w tym czy innym miejscu. Istotne jest, by lokal posiadał wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Wejście oznacza zatem konstrukcyjny otwór w trwałej ścianie umożliwiający dostanie się do środka.

Sąd uznał, że rację ma skarżący, iż to organ winien decydować o kwalifikacji budynku mieszkalnego jako jednorodzinnego, czy wielorodzinnego. Przyjmując wykładnię organu administracyjnego drugiej instancji można sobie wyobrazić taką sytuację, w której przy połączeniu mieszkań w budynku mieszkalnym wielorodzinnym np. składającym się np. z 10 mieszkań i urządzeniu z nich jednego lub dwóch dużych mieszkań, budynek ten stałby się budynkiem jednorodzinnym. Organ nie może uchylić się od tego obowiązku stwierdzając, że "kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z powołanego przepisu. Również w orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska, co wynika właśnie z treści art. 35 ust. 1 ustawy i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy". Nie może być tak, że wrysowanie przez projektanta drzwi w środku podestu klatki schodowej na poziomie I piętra spowoduje ocenę, że budynek ma dwa mieszkania, a wrysowanie ich w ścianie przylegającej do klatki schodowej, pomiędzy pomieszczeniami łazienki i garderoby, że powstaną trzy lokale mieszkalne. Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 k.p.a.) organy administracji są zobowiązane stać na straży praworządności i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie mogą tolerować obchodzenia prawa.

Porównanie rysunków projektu znajdujących się na k. 21 i 22 (budynki 1,2) oraz k. 33 i 34 (budynki 3 i 4) tomu II, przedstawiających rzuty I piętra i poddasza pozwala stwierdzić, że układ pomieszczeń na poddaszu jest dokładnym odwzorowaniem pomieszczeń na I piętrze (odrębna łazienka, odrębny aneks kuchenny w największym pokoju). Nadto, zauważyć należy, że jak wynika z rysunków na stronach 20 i 33 wejścia do klatek schodowych budynków znajdują się na elewacjach bocznych na poziomie parteru. Za tymi wejściami znajdują się przylegające do ścian bocznych budynków dwubiegowe klatki schodowe. Na rysunku ze strony 20 – rzut parteru budynków nr 1 i 2 – opisano wejście do lokali nr 1 i nr 3 (zresztą odmiennie niż tabelkach z zestawieniem powierzchni – nr 1 w budynku nr 1 i nr 1 w budynku nr 2 ). Na rysunku na stronie 21 – rzut piętra - zaznaczono wejścia do lokali nr 2 i 4 (zresztą odmiennie niż tabelkach z zestawieniem powierzchni – nr 2 w budynku nr 1, nr 2 w budynku nr 2). Jak wynika z rysunku rzutu I piętra drzwi zewnętrzne do mieszkania zostały zaprojektowane równolegle do biegu schodów w klatce schodowej, na podeście między jednym biegiem schodów a drugim. Co istotne, na stronach nr 20 i 21 przedstawiających rzut parteru i I piętra, w osobnych rubrykach, poza łączną powierzchnią lokali mieszkalnych w budynkach nr 1 i 2, uwzględniono pozycję: komunikacja o powierzchni 9,56 m kw. Na rysunkach powierzchnię tę wpisano również w pomieszczeniach opisanych jako klatka schodowa. Powierzchnia lokali mieszkalnych na piętrze, pomimo zaprojektowania zewnętrznych drzwi mieszkań w połowie podestu schodów, nie obejmuje połowy powierzchni podestów. W ocenie Sądu I instancji, świadczy to o tym, że klatki schodowe są odrębnym pomieszczeniem, nie stanowiąc w żadnej części fragmentów mieszkań. Potwierdza to również rzut poddasza. Górny podest klatki schodowej nie został wliczony do powierzchni mieszkania ani na poddaszu ani na I piętrze.

Mając na uwadze przytoczone wcześniej definicje budynku mieszkalnego jednorodzinnego i lokalu mieszkalnego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wydana została dla budynków jednorodzinnych, czyli z co najwyżej dwoma lokalami mieszkalnymi. Zdaniem Sądu, analiza projektu budowlanego wskazuje, że w każdym z budynków zaprojektowano po trzy lokale mieszkalne, co oznacza, że budynki nie mogą być uznane za budynki jednorodzinne. Nie można zgodzić się z oceną organów, że zaprojektowane zostały budynki jednorodzinne - dwulokalowe. Sąd wskazał również, że zaproponowana w skardze wykładnia sformułowania: "dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych" oznacza, że ustawodawcy chodziło o ilość mieszkań, jakie można potencjalnie urządzić w danym budynku mieszkalnym, a nie ilość mieszkań faktycznie urządzonych w budynku nie jest prawidłowa. Nie chodzi bowiem o potencjalną możliwość urządzenia mieszkania, ale o faktycznie wydzielone w obrębie budynku, trwałymi ścianami, pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, które służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

W ocenie Sądu I instancji decyzja narusza zatem przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazujący organowi nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, z określeniem terminu ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie - wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymi nieprawidłowościami są m.in. niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd powołał przepisy rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 ze zm.), szczególnie § 3, § 5, § 8, § 11 i uznał, że zatwierdzony projekt budowlany wymogów tych nie spełnia. Tom I projektu nie zawiera spisu zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy. Strona nr 30 wszyta jest odwrotnie. Projekt zagospodarowania terenu w zakresie przebudowy sieci wodociągowej został sporządzony na czarno-białej kserokopii mapy (k.110), niezbyt czytelnej. Ta sama uwaga dotyczy projektu zagospodarowania w zakresie budowy sieci wodociągowej (k. 121) oraz kanalizacji sanitarnej (k. 133). Projekty te nie spełniają wymogu, że część rysunkowa projektu budowlanego powinna przedstawiać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, oraz układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów. Brak rysunków obejmujących przyłącza wodne, gazu i energii elektryczne.

W ocenie Sądu, stosownie do znowelizowanego ustawą z dnia 20 lutego 2015r. (Dz.U.2015.443) przepisu art. 29 Prawa budowlanego (obowiązującego od 28 czerwca 2015r.) nie wymaga pozwolenia na budowę budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych. Jak wynika ze stanowiska Tauronu (k. 36 akt administracyjnych) dostarczenie energii elektrycznej do projektowanej inwestycji wymaga przebudowy sieci. W myśl art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało w dniu 3 lutego 2015r.

Ponadto, wydane pozwolenie na budowę nie obejmuje przyłączy wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, energii elektrycznej oraz przebudowy sieci energii elektrycznej, jak również kanalizacji opadowej.

Tom II projektu budowlanego nie został oprawiony w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Strony projektu są luzem, zostały nieprawidłowo ponumerowane. Brakuje strony nr 36, 49, są 2 strony oznaczone nr 35, 2 strony oznaczone nr 38 (druga z nich była wszyta odwrotnie), strony 45 – 61 są nieprawidłowo sporządzonymi kserokopiami. Strona 33 projektu jest sporządzona na niezbyt czytelnej kserokopii oraz nieprawidłowo opisana. Nazwy pomieszczeń w budynku nr 4 nie zostały poprawnie wpisane - są lustrzanym odbiciem słów umieszczonych na rzucie budynku nr 3. Rzuty parteru, I pietra i poddasza są sporządzone na niezbyt czytelnych kserokopiach, w szczególności dotyczy to zestawień powierzchni. Np. powierzchnię łazienki w lokalu nr 2 w budynku nr 1 można odczytać jako 1,57 m kw., podczas gdy w samym tym pomieszczeniu wpisano 4,57.

Zdaniem Sądu, projekt w takiej formie, z takimi niedokładnościami i sprzecznościami, ze złą numeracją, fragmentami nieczytelny – nie powinien zostać zatwierdzony.

W opisie projektu zagospodarowania działki wskazano, że przyłącze energii elektrycznej, przyłącze gazu, wody i kanalizacji będą przedmiotem odrębnego opracowania i nie są objęte wnioskiem. Nie wspomniano o konieczności przebudowy sieci energii elektrycznej.

Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364), budowa przyłączy może następować albo na podstawie zgłoszenia (ust. 3), albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, ustaw o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 1 i 2 art. 29a). Uproszczony tryb realizacji inwestycji dotyczy jednakże wyłącznie budowy przyłączy (a nie sieci).

Stosownie do przepisu art. 3 pkt 11) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U.2012.1059 j.t. ze zm.) sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W myśl przepisu art. 7 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Zgodnie z ust.8 1 omawianego przepisu "przez realizację przyłączenia urządzeń, instalacji lub sieci do sieci elektroenergetycznej lub do sieci ciepłowniczej rozumie się budowę odcinka lub elementu sieci służącego do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu ubiegającego się o ich przyłączenie do sieci elektroenergetycznej lub do sieci ciepłowniczej, z pozostałą częścią sieci". "Przyłączany podmiot jest obowiązany umożliwić przedsiębiorstwu energetycznemu, o którym mowa w ust. 1, w obrębie swojej nieruchomości budowę i rozbudowę sieci w zakresie niezbędnym do realizacji przyłączenia oraz udostępnić pomieszczenia lub miejsca na zainstalowanie układów pomiarowych, na warunkach określonych w umowie o świadczenie usługi przyłączenia do sieci (ust. 12). Obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci nie ma charakteru bezwarunkowego. Aktualizuje się wówczas, gdy istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci oraz gdy podmiot żądający przyłączenia do sieci spełnia warunki przyłączenia do sieci. Roszczenie przysługuje w konsekwencji nie każdemu podmiotowi, który chce się przyłączyć do sieci, a tylko takiemu podmiotowi, który spełnia warunki przyłączenia do sieci (a przynajmniej po zadeklarowaniu przez dany podmiot, że akceptuje wydane warunki przyłączenia, skoro warunki przyłączenia do sieci można ustalić dopiero po podpisaniu umowy przyłączeniowej i wykonaniu inwestycji określonych w warunkach przyłączenia) oraz tylko dla takiej instalacji, dla której istnieją wspomniane w art. 7 ust. 1 p.e. techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia (por. wyrok SN z dnia 8.05.2014r. sygn. III SK 46/13, Lex nr 1482418). Uzupełniająco wskazać także należy, że stosownie do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U.2007.93.623) przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a miejsce przyłączenia to punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1lit. a) Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Stosownie do treści art. 3 pkt 9 prawa budowlanego (zawierającego definicję legalną "urządzenia budowlanego") przyłącza są urządzeniami technicznymi związanymi z obiektami budowlanymi, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektów zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodnie zaś z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 20) Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy wynika natomiast, że sformułowanie ustawowe "budowa" odnosi się tylko do wykonywania obiektu budowlanego.

Dlatego też przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 odnosi się do budowy przyłączy stanowiących odrębne obiekty budowlane, a nie urządzenia techniczne. W przypadku projektowania inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, dla której prawidłowego funkcjonowania konieczne jest wykonanie przyłączy, winny one być objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wykładnia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20) ustawy dokonywana łącznie z przepisem art. 33 ust. 1, prowadzi do takiego samego wniosku. Dopuszczenie bowiem w pewnych sytuacjach trybu zgłoszeniowego nie może wyłączać konieczności stosowania art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, nie może być tak, że kwestia zapewnienia dostawy mediów będzie zostawiona na później. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, po których mają przebiegać przewody zapewniające projektowanemu budynkowi dostawę mediów. Oznaczałoby to bowiem staranie się o uzyskanie takiego prawa dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, na przykład w drodze żądania ustanowienia służebności gruntowych.

Sąd powołał się na prezentowany w orzecznictwie pogląd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.02.2013r. sygn. II OSK 896/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.05.2014r. sygn. II SA/Gi 1700/13), że "przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu", a "realizując przyłącze inwestor może wybrać tryb jego realizacji, a mianowicie, dokonać zgłoszenia w trybie art. 30 prawa budowlanego, bądź też skorzystać z trybu, wskazanego w art. 29 a ust. 1 ustawy. Jednak taki uproszczony tryb realizacji inwestycji dotyczy wyłącznie przyłączy. Budowa sieci nie została bowiem zwolniona od wymogu uzyskania .

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie w projekcie przebudowy sieci wodociągowej wskazano, że opracowanie (k.166) obejmuje przebudowę sieci od punktu W1 do punktu W5, a w projekcie budowy sieci wodociągowej wskazano, że obejmuje on budowę sieci od punktu W2 ho Hp (k.122). W obydwu opracowaniach zastrzeżono, że przyłącza wody będą objęte odrębnym opracowaniem. Zatwierdzony projekt obejmuje również projekt budowy sieci kanalizacyjnej, z tym samym zastrzeżeniem, że przyłącza będą objęte odrębnym opracowaniem. Projekt nie obejmuje zewnętrznej instalacji elektrycznej i gazowej. Zauważyć w związku z tym należy, że w warunkach przyłączenia (k.36) Tauron wskazał, że przyłączenie obiektu do sieci wymaga budowy przyłącza od istniejącej linii napowietrznej, a w zakresie przebudowy sieci – wymiany transformatora w stacji Nr ... Dysponent sieci gazowej podał, że możliwe jest włączenie do czynnej sieci gazowej w ulicy K. – działka ... Działka ta nie została objęta pozwoleniem na budowę

Zdaniem Sądu, organy nie ustaliły, czy dla zapewnienia dostawy energii elektrycznej i gazu do projektowanej inwestycji wystarczająca jest budowa przyłącza, czy też konieczna jest budowa sieci. Okoliczność ta winna być ustalona przez organ budowlany. Po ustaleniu tego faktu rzeczą organu było dokonanie oceny, czy zgodne z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego było nieobjęcie wnioskiem budowy energetycznej linii kablowej oraz czy projektowana inwestycja może funkcjonować samodzielnie bez energii elektrycznej. To samo dotyczy przyłączy wodnych i kanalizacyjnych. W tym zakresie Sąd nie może wypowiedzieć się co do ewentualnego naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przy stwierdzeniu naruszeń przepisów postępowania byłoby to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Wobec powyższego Sąd podzielił zarzut skargi o naruszeniu przez organ przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W skargach kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Ś. i M. Ś. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego przed NSA, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 4 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016r. poz. 290), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydane przez organ administracyjny pozwolenie na budowę obejmujące całe zamierzenie budowlane składające się z więcej niż jednego obiektu, dla którego inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy budynków mogących być zakwalifikowane jako wielorodzinne, podczas gdy zgodnie z tematem wniosku o pozwolenie na budowę i załączonym do wniosku projektem, dotyczy budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, co zostało prawidłowo ocenione przez organy obu instancji,

2. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający zaskarżoną decyzję, nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami w tym techniczno- budowlanymi. Kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji BIOZ, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, co miało doprowadzić do wydania decyzji o pozwolenie na budowę dla zamierzenia niezgodnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu niezgodnego z przepisami oraz niekompletnego projektu budowlanego, podczas gdy organ dokonał ustaleń w powyższym zakresie i wydał odpowiadającą prawu decyzję,

3. art. 34 ust. 1-3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy w szczególności w zakresie sposobu zaopatrzenia w wodę, gaz oraz energię elektryczną zgodnie z warunkami dysponentów sieci podczas gdy do zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor dołączył wymagane zapisami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - warunki dysponentów sieci w zakresie zaopatrzenia w wodę, gaz oraz energię elektryczną i przedstawił w projekcie rozwiązania projektowe niezbędne dla wykonania zaopatrzenia budynków w tym zakresie,

4. art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek jednorodzinny składający się z dwóch lokali nie może mieć niezaliczonych do żadnego z tych lokali części wspólnych w postaci klatki schodowej,

5. art. 2 ust. 2 "Pr. Bud. ustawy o własności lokali" poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten może mieć zastosowanie przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę,

6. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2015r. poz. 1892) w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że budynek jednorodzinny składa się z dwóch lokali samodzielnych, o jakich mowa w ustawie o własności lokali rozumianych, wyłącznie jako wydzielonych w obrębie budynku trwałymi ścianami pomieszczeń do wyłącznego użytku właściciela każdego z lokali,

7. art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kryterium odrębnego wejścia do zespołu pomieszczeń jest obojętne przy kwalifikacji tego zespołu jako lokalu,

8. § 3 pkt 9 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) [dalej: war. tech.] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten należy wykładać w sposób niesprzeczny z dyspozycją przepisów ustawy o własności lokali, podczas gdy przepisy te regulują odrębne od siebie kwestie i nie podlegają żadnej kolizji interpretacyjnej,

9. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej przedmiotu żądania objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę pomijać treść rysunków sporządzonych przez uprawnionego projektanta zawartych w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku, podczas gdy treść projektu budowlanego, a w szczególności zamieszczone w formie graficznej rozwiązania architektoniczne stanowią swoiste uzasadnienie wniosku o pozwolenie na budowę określonego zamierzenia budowlanego,

10. art. 35 ust 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ winien był odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na nieusunięcie nieprawidłowości polegających jakoby na tym, iż w każdym z budynków zaprojektowano po trzy lokale, podczas gdy projekt obejmuje po dwa lokale w każdym budynku,

11. § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 201 r. poz. 462) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odwrotne wszycie strony czy pominięcie kolejnej numeracji stron stanowi istotne uchybienie co do formy projektu budowlanego,

12. 3 § 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu sporządzenie projektu zagospodarowania terenu w zakresie przebudowy sieci wodociągowej i budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na czarnobiałej kopii mapy,

13. art. 3 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 9 oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyłącze, jeśli zostaje przeznaczone do zasilania budynku stając się urządzeniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę wraz z tym budynkiem. Przyłącze jako urządzenie wymaga pozwolenia na budowę, a jako obiekt budowlany zgłoszenia. Sąd pominął, że zgodne z art. 29a przyłącze może nie wymagać też ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia oraz polegające na przyjęciu, że obiekt budowlany nie może nie mieć przyłączy,

14. art. 35 ust. 1 Pr. bud polegające na niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że obowiązkiem organu było ustalenie czy dla zapewnienia dostaw energii elektrycznej i gazu wystarczająca jest budowa przyłącza czy budowa sieci, podczas gdy projekt zawiera rozwiązania projektowe przewidujące dostawy mediów do projektowanych obiektów.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że każdy przepis prawa materialnego stosowany przez organ administracyjny musi znaleźć się w podstawie prawnej decyzji administracyjnej, podczas gdy w podstawie prawnej decyzji wskazać należy przede wszystkim przepisy stanowiące normę kompetencyjną uprawniającą właściwy organ do wydania rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skonstruowanie hipotetycznego, przyszłego stanu faktycznego wynikłego z potencjalnej możliwości błędnej interpretacji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej uzasadnia uchylenie tej decyzji, podczas gdy to nie decyzja narusza prawo, a hipotetycznie założona jej interpretacja, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), polegające na przyjęciu, że zaskarżone decyzje stanowią obejście prawa, podczas gdy wskazane zasady postępowania administracyjnego nie zostały naruszone bowiem projekt budowlany nie jest niezgodny z przedłożoną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że każdy przepis prawa materialnego stosowany przez organ administracyjny musi znaleźć się w podstawie prawnej decyzji administracyjnej, podczas gdy w podstawie prawnej decyzji wskazać należy przede wszystkim przepisy stanowiące normę kompetencyjną uprawniającą właściwy organ do wydania rozstrzygnięcia. Zarzut ten odnosi się do wskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na uchybienie polegające na tym, że organ w podstawie prawnej decyzji nie wymienił art. 34 ust. 1-3 oraz art. 35 Prawa budowlanego. Wskazane przepisy były jednak rozważane przez organy orzekające, skoro ich treść została powołana i omówiona w uzasadnieniach decyzji w kontekście wydanego rozstrzygnięcia. Nie można zatem uznać, że niepowołanie ich w podstawie prawnej decyzji wpłynęło na treść rozstrzygnięcia organu, jak również Sąd I instancji nie uznał tego za podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zarzut art. 145 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., dotyczy niewłaściwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skonstruowany przez Sąd hipotetyczny, przyszły stan faktyczny wynikający z potencjalnej możliwości błędnej interpretacji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej uzasadnia uchylenie tej decyzji, podczas gdy to nie decyzja narusza prawo, a hipotetycznie założona jej interpretacja.

Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji nie naruszył art. 135 p.p.s.a., gdyż zastosował przewidziane ustawą środki, które uznał za konieczne. Odmienną zaś sprawą jest to, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z końcowym rozstrzygnięciem sprawy.

Trzeci zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżone decyzje stanowią obejście prawa, podczas gdy wskazane zasady postępowania administracyjnego nie zostały naruszone, bowiem projekt budowlany nie jest niezgodny z przedłożoną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 28 listopada 2012r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami na dz. (...) obr. ... S. przy ul. P. w K. wraz ze zjazdami z dz. nr ... obr. ... S. (ul. P.) na teren inwestycji (decyzja utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia 29 marca 2013r.). Decyzja Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy została przeniesiona na rzecz M. Ś. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 28 marca 2014r.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji podniósł niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznając że organ dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd upatruje w nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego odnośnie budowy przyłączy i sieci.

Z ostatnim z zarzutów naruszenia przepisów postępowania łączą się zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 4 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 35 ust. 1, ust. 3 Prawa budowlanego, art. 34 ust. 1-3 Prawa budowlanego, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali.

Skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że wydane przez organ administracyjny pozwolenie na budowę obejmujące całe zamierzenie budowlane składające się z więcej niż jednego obiektu, dla którego inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy budynków mogących być zakwalifikowane jako wielorodzinne, podczas gdy zgodnie z tematem wniosku o pozwolenie na budowę i załączonym do wniosku projektem, dotyczy on budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, co zostało prawidłowo ocenione przez organy obu instancji.

Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wydana została dla budynków jednorodzinnych, czyli z co najwyżej dwoma lokalami mieszkalnymi, gdyż dokonana analiza projektu budowlanego wskazuje, że w każdym z budynków zaprojektowano po trzy lokale mieszkalne, co oznacza, że budynki nie mogą być uznane za budynki jednorodzinne. Sąd nie zgodził się z oceną organów, że zaprojektowane zostały budynki jednorodzinne – dwulokalowe (jeden na parterze i drugi dwupoziomowy zajmujący swą powierzchnią piętro z użytkowym poddaszem). Natomiast organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji określił ilość kondygnacji i funkcje pomieszczeń w budynkach i na podstawie dokonanej kwalifikacji zamierzenia przez pryzmat przepisów art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 4 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że każdy budynek jest budynkiem jednorodzinnym.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Skoro zatem elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, to uznać należy za całkowicie niedopuszczalne wydzielenie większej ilości lokali.

W ocenie Sądu I instancji, definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w ustawie Prawo budowlane nawiązuje do unormowań ustawy o własności lokali poprzez to, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych" a treść art. 2 ust. 2 tej ustawy określa kryteria samodzielności lokalu, decydujące o odrębnej własności lokalu.

Podkreślenia jednak wymaga, że wskazane w art. 2 ust. 2 w/w ustawy kryteria samodzielności lokalu mieszkalnego służą do wydania przez starostę zaświadczenia o ich spełnieniu (art. 2 ust. 3). Takie zaświadczenie, będące dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu jest niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Czynności te dokonywane są przy sprzedaży lokali mieszkalnych określonym podmiotom w nowo wybudowanych obiektach. Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem, co w dalszej kolejności prowadzi do konstatacji, że lokal taki może być przedmiotem obrotu. Zabezpiecza to interesy przyszłych nabywców takich lokali mieszkalnych, wybudowanych zgodnie z prawem (p. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 908/13). Od dnia 11 września 2017r. ustawodawca dodał do art. 2 ustęp 1a, określający warunki ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że okoliczność, czy lokal został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym niewątpliwie wpływa na treść wydawanego zaświadczenia o samodzielności lokalu, gdy uwzględni się cel jakiemu on służy. Sąd I instancji dokonując samodzielnej oceny projektu budowlanego uznał, wbrew treści tego projektu, że dotyczy on nie dwóch lecz trzech lokali mieszkalnych, co oznacza że budynki nie mogą być uznane za budynki jednorodzinne, a takich dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanie takiej, jedynie hipotetycznej oceny, wkraczającej w wolność projektowania i opartej na sugerowaniu planowanego przez inwestora obejścia prawa - wbrew jednoznacznej treści wniosku, dołączonej dokumentacji i projektu budowlanego, sporządzonego przez projektanta - nie leży w kompetencjach organów architektoniczno-budowlanych, ani Sądu. Nawiązując w tym kontekście do rozważań, które podważają pewność co do stanu faktycznego dokumentacji projektowej w omawianym zakresie, należy podkreślić, że do ustanowienia odrębnej własności lokalu nie dochodzi w ramach postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz dopiero na późniejszym etapie, już po wzniesieniu budynku, i to w drodze czynności uregulowanych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Dla prawnego wyodrębnienia lokalu niezbędne jest, co wyżej wskazano uzyskanie zaświadczenia starosty, że dany lokal spełnia wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (art. 2 ust. 3), które to zaświadczenie wydaje się zasadniczo w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 6).

Zatem, w przypadku wydawania na wniosek inwestora stosownego zaświadczenia o samodzielności lokalu, starosta będzie związany zamieszczoną w projekcie budowlanym kwalifikacją budynku (jednorodzinny-dwulokalowy). Ponadto starosta nie może pomijać definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego - zamieszczonej wprawdzie w Prawie budowlanym (art. 3 pkt 2a), ale posiadającej znacznie szerszy zakres zastosowania, wykraczający poza granice tej ustawy - z której to definicji wynika, że w domu jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W konsekwencji, zrealizowanie inwestycji z naruszeniem projektu budowlanego i wyodrębnienie w takim domu trzech lokali mieszkalnych - czego obawia się Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie - stanowi podstawę do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Możliwość ewentualnej przebudowy budynków w przyszłości, czy też zmiany sposobu użytkowania nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu.

Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że warunki zabudowy określiły w sposób wiążący dla projektanta i organu parametry, takie jak wysokość obiektu, szerokość elewacji frontowej, linię zabudowy, które determinują określona formę projektowanych budynków pozwalającą zakwalifikować je jako budynki jednorodzinne.

Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 2a i § 3 pkt 9 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422). Definicja "mieszkania", zawarta w § 3 pkt 9 rozporządzenia zawiera wymóg odrębnego wejście dla zespołu pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, wydzielonego stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiającego stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Stanowisko Sądu I instancji, że sformułowanie rozporządzenia "odrębne wejście" nie może być utożsamiane z zaprojektowaniem drzwi w tym, czy innym miejscu jest niejasne. Nie można zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, że kwestia ta nie ma znaczenia przy kwalifikacji mieszkania w rozumieniu w/w przepisu. Przepisy ustawy o własności lokali regulują odrębne kwestie, co było omówione wyżej i przepisy te nie podlegają żadnej kolizji interpretacyjnej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego budowy przyłączy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że w przypadku projektowania inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę pozwoleniem musi być objęte wykonanie przyłączy, a ich brak skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego. Wykładnia przepisów art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego nie prowadzi do takiego wniosku. Wybór przez inwestora trybu realizacji przyłączy (elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) na podstawie art. 29a Prawa budowlanego dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno – budowlanych.

NSA w wyroku z dnia z dnia 27 września 2016r. (sygn. akt II OSK 852/15) wskazał odnośnie przyłącza wodociągowego, że jego budowa następuje w porozumieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym w oparciu o przepisy regulaminu. Finalnym dokumentem potwierdzającym ostatecznie przyłączenie do sieci na warunkach określonych w regulaminie jest stosownie do art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) umowa o dostarczanie wody w oparciu o którą ma miejsce dostawa wody. Wszelkie relacje występujące po złożeniu przez inwestora w przedsiębiorstwie wodociągowo - kanalizacyjnym wniosku o przyłączenie do sieci, to relacje kształtowane wprawdzie przepisami prawa miejscowego (regulaminem) i ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, ale zachodzące między równorzędnymi podmiotami (przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym i odbiorcą) bez ingerencji organów administracji publicznej. Wszelkie nieprawidłowości co do trybu zawarcia tej umowy pozostają poza kontrolą organów administracji publicznej.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 896/12, który został przez Sąd I instancji powołany, realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzielanie pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Przy projektowaniu budynku i udzieleniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci (art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). W sprawie niniejszej inwestor dokonał wyboru budowy przyłączy nie łącznie z projektowaną inwestycją, lecz odrębnie, i zostało to wskazane w projekcie budowlanym. Nie powinno zatem stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego wskazać należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że projekt budowlany przedstawiony mu przez organ odwoławczy jest niekompletny, z niedokładnościami i sprzecznościami, złą numeracją, fragmentami nieczytelnymi, czarnobiałą kopią mapy, które skutkują, że nie powinien być w takiej formie zatwierdzony. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przekazany mu wraz z aktami sprawy egzemplarz projektu budowlanego jest w stanie, który nie pozwala na ocenę jego zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie NSA, w takiej sytuacji Sąd I instancji, winien zażądać od organu wyjaśnienia takiego stanu akt sprawy, tzn. jednego przekazanego projektu budowlanego i porównać go z pozostałymi egzemplarzami projektu. Zgodnie z art. 34 ust. 4a Prawa budowlanego zatwierdzeniu podlegają 4 egzemplarze projektu: dwa przeznaczone dla inwestora, jeden dla organu zatwierdzającego projekt, jeden dla organu nadzoru budowlanego. Należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że wywodzenie wadliwości formalnej projektu na podstawie analizy jednego, budzącego wątpliwości co do jego pełnej zawartości projektu budowlanego stanowi o niewłaściwym zastosowaniu przepisów tego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji podejmie na wstępie czynności mające na celu porównanie nadesłanego przez organ projektu planu budowlanego z pozostałymi egzemplarzami. Nie można bowiem obciążać inwestora zdekompletowaniem projektu, jeśli nie wiadomo na jakim etapie miało to miejsce. Tym bardziej, że inwestor twierdzi, że przekazany mu egzemplarz projektu był kompletny i zawierał pełną dokumentację. Po wyjaśnieniu tej okoliczności, Sąd I instancji dokona oceny projektu budowlanego, mając na uwadze przedstawioną ocenę prawną.

-----------------------

25