Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 826/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. R.- T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 sygn. akt I SA/Wa 875/06 w sprawie ze skargi E. M. R.- T. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej E. M. R.-T. kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Prezydium Rady Narodowej m.[...] W. orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1950 r. nr [...] odmówiło przyznania E. M. R.-T. prawa własności czasowej, uzasadniając, że teren przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie Gminy m. [...] W. w dniu 16 czerwca 1947 r., a dotychczasowa właścicielka nie złożyła wniosku o przyznanie prawa własności tymczasowej. Termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 wskazanego powyżej dekretu upłynął 16 grudnia 1947 r. Z akt sprawy wynika, że od powyższego orzeczenia nie zostało złożone odwołanie.

W dniu 22 sierpnia 2002 r. E. M. R.-T. wystąpiła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 7 listopada 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Decyzją z [...] nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. z dnia [...] listopada 1950 r. Organ ustalił, że nieruchomość położona przy Al. [...] (dawna [...]), oznaczona numerem hipotecznym [...] stanowiła własność E. M. A. G. D. z ks. R. ks. C., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] listopada 2002 r. L.dz. [...]. Nieruchomość powyższa została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy z dniem 16 czerwca 1947 r. Organ nadzoru podkreślił, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny, który złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie był podmiotem uprawnionym do występowania z takim wnioskiem ani nie mógł skutecznie występować z wnioskiem w imieniu dotychczasowych właścicieli, gdyż nie został on wyposażony w takie uprawnienia przez dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Wobec niezłożenia w terminie stosownego wniosku przez byłą właścicielkę nieruchomości nie mogło, w ocenie organu nadzoru, dojść do przyznania prawa własności czasowej, zaś wydane orzeczenie administracyjne nie narusza przepisów dekretu warszawskiego. Odnośnie zarzutu niedoręczenia orzeczenia z 7 listopada 1950 r. organ nadzoru podał, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia do wniosku dołączyła jego kopię, podczas gdy w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości (liczących 5 kart), nadesłanych przez Urząd Miasta [...] W. przy piśmie z dnia 16 kwietnia 2003 r. brak było kwestionowanego rozstrzygnięcia, zaś na prośbę o nadesłanie oryginału tego orzeczenia E. T. nie udzieliła odpowiedzi. Organ nadzoru uznał, że wobec dysponowania przez byłą właścicielkę kopią orzeczenia, zostało ono jej doręczone.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. M. R.-T. primo voto C. o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. z dnia [...] listopada 1950 r., nr [...] odmawiającej dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy Al. [...] (dawniej [...]), ozn. hip. [...] oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na znajdującą się w aktach "Odpowiedź na pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 1970 r., nr [...] dotyczące wypłacenia obywatelom angielskim odszkodowań – między innymi za przedmiotową nieruchomość vide akta [...]". Wobec wejścia w życie w dniu 11 listopada 1954 r. Układu zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii dotyczącego załatwiania spraw finansowych organ wystąpił do Departamentu Budżetu Resortu Spraw Majątkowych Ministerstwa Finansów w celu ustalenia, czy było prowadzone postępowanie dotyczące wypłaty rekompensaty za przedmiotową nieruchomość. W odpowiedzi do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęły dokumenty potwierdzające, że E. T., obywatelka Wielkiej Brytanii, za nieruchomość położoną przy Al. [...], Ks.w. [...] otrzymała od Brytyjskiej Komisji Odszkodowawczej odszkodowanie, w ramach polsko-brytyjskiej umowy indemnizacyjnej z dnia 11 listopada 1954 r. Wśród dokumentów znajduje się także uwierzytelniona kopia formularza podpisanego w dniu 27 września 1960 r. przez skarżącą, z treści którego wynika, że "zrzekła się ona wszelkich roszczeń wynikających z przeprowadzonej w Polsce nacjonalizacji, konfiskaty mienia i innych podobnych kroków podjętych przez rząd Polski, zrzekła się ponadto wszelkich praw do długów gwarantowanych przez rząd Polski, przedwojennych długów bankowych i handlowych mających wpływ na jej udziały we własności nieruchomości położonej w Alejach [...] w W.".

Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że wyżej podpisany układ z 11 listopada 1954 r. wszedł w życie z dniem jego podpisania. Istota postanowień układu sprowadza się do tego, że na jego podstawie Rząd Zjednoczonego Królestwa zobowiązał się z zapłaconej przez Rząd Polski kwoty wypłacić obywatelom Wielkiej Brytanii odpowiednie odszkodowanie w celu całkowitego uregulowania i zaspokojenia wszystkich ich roszczeń z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz spraw i interesów związanych z mieniem i odnoszących się do niego. Roszczeniami uregulowanymi i zaspokojonymi na mocy układu były w szczególności roszczenia E. M. R.-T. – obywatelki Wielkiej Brytanii – z tytułu przejęcia przez Polskę jej nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Organ nadzoru wskazał, że w świetle postanowień układu decydujące znaczenie ma to, czy obywatel Wielkiej Brytanii, powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Zjednoczonego Królestwa i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Z tego organ wysnuł wniosek, że omawiany układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw. Z przekazanego przez Ministerstwo Finansów formularza rezygnacji z roszczeń E. M. R.-T. z dnia 27 września 1960 r. wynika jednoznacznie, że jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości, w zamian za płatność dokonaną przez Komisję do Spraw Odszkodowań Zagranicznych zrzekła się i przeniosła na Rząd Polski tytuł własności nieruchomości. Oświadczenie to potwierdza, że wnioskodawczyni występując o odszkodowanie i przyjmując je uznała, że nieruchomość Al. [...] w W. najpóźniej w dniu wejścia w życie układu faktycznie została przejęta przez Państwo Polskie.

Następnie Minister Infrastruktury wywiódł, że skoro E. M. R.-T. otrzymała w omówionym trybie odszkodowanie, to nie jest ona umocowana do wystąpienia w charakterze strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 7 listopada 1950 r. Z tych powodów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie zakończone tą decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 875/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. R.-T. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje stronie. Zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w okolicznościach ujawnionych w sprawie, a ponadto czy postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego, zgromadzonego w aktach sprawy E. M. T. w dniu 27 września 1960 r. złożyła przed brytyjską Komisją do Spraw Odszkodowań Zagranicznych z Polskiego Funduszu oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń odnośnie nieruchomości położonej w W. Al. [...] (dawniej [...]) hip. nr [...] i własnoręcznie oświadczenie to podpisała (k. 156). Z treści tego oświadczenia wynika, że: "z uwagi na otrzymaną wypłatę od Komisji do Spraw Odszkodowań z Polskiego Funduszu (na rzecz roszczeń związanych z nacjonalizacją) zrzekła się ona wszelkich roszczeń wynikających z przeprowadzonej w Polsce nacjonalizacji, konfiskaty mienia i innych podobnych kroków podjętych przez Rząd Polski, powojennych długów bankowych i handlowych (o których mowa w Porozumieniu datowanym na dzień 11 listopada 1954 r., zawartym między Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej) mających wpływ na jej udziały we własności nieruchomości położonej w Alejach [...] w W.". Wypłata odszkodowań była wynikiem podpisania w dniu 11 listopada 1954 r. "Układu pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii dotyczącego załatwienia spraw finansowych" Stosownie do art. 1 Układu: "Rząd Polski zapłaci Rządowi Zjednoczonego Królestwa kwotę 5 465 000 funtów szterlingów, z której: (a) kwota 2 665 000 funtów szterlingów stanowić będzie całkowite i ostateczne załatwienie roszczeń związanych z brytyjskim mieniem, prawami i interesami, dotkniętymi bezpośrednio lub pośrednio, przed datą niniejszego układu, przez polskie przepisy nacjonalizacyjne, wywłaszczeniowe i inne podobne przepisy, wymienione w wykazie załączonym do niniejszego układu oraz przez zarządzenia wydane na podstawie wyżej wymienionych polskich przepisów, (b) kwota 2 800 000 funtów szterlingów stanowić będzie całkowite i ostateczne załatwienie długów wobec Rządu Zjednoczonego Królestwa lub wobec obywateli brytyjskich – zapłata, których była gwarantowana przez Rząd Polski oraz innych przedwojennych długów bankowych i handlowych". W nawiązaniu do treści powyższego przepisu Układu w załączniku do Układu w pozycji 5 wymieniony został dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Dokonując dalszej analizy treści Układu Sąd zwrócił uwagę na zapis art. 5, zgodnie z którym Rząd Zjednoczonego Królestwa oświadczył we własnym imieniu oraz imieniu obywateli brytyjskich, że zawarcie układu i wypełnienie jego postanowień przez Rząd Polski będzie przyjęte jako zupełne zaspokojenie i ostateczne zwolnienie od wszelkiej odpowiedzialności wobec brytyjskich obywateli, właścicieli roszczeń i długów wymienionych w paragrafie 1 artykułu 1 zarówno przedstawionych przed, jak i po dacie podpisania układu, żadnych roszczeń wynikłych przed datą niniejszego układu i z zarządzeń wydanych wyżej wymienionych polskich przepisów, w imieniu jakichkolwiek osób, zarówno włączonych w definicję obywateli brytyjskich, jak i nie włączonych (k. 78–90 akt sądowych). Poza sporem pozostaje, że skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się wszelkich roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, oraz że zostało jej przyznane odszkodowanie. Okoliczności te znajdują potwierdzenie zarówno w zebranym materiale dowodowym (k. 113, k. 116–117, k. 118, k. 141, k. 157–160, k. 161–162, k. 163) jak również zostały przyznane w skardze przez pełnomocnika skarżącej (s. 11 skargi). W tej kwestii pełnomocnik podnosi w skardze, że odszkodowanie zostało wprawdzie przyznane, ale nie wypłacone i stąd wyprowadza wniosek, że brak wypłaty odszkodowania prowadzi do uznania złożonego oświadczenia za bezskuteczne. W ocenie Sądu pogląd powyższy nie jest trafny, gdyż fakt przyznania, a nie wypłacenia odszkodowania stwarzał jedynie podstawę dochodzenia tego odszkodowania od strony ten układ podpisującej, która odszkodowanie przyznała, a nie może mieć wpływu na ocenę skuteczności złożonego oświadczenia. Nawet gdyby skarżącej nie zostało wypłacone pełne lub niepełne odszkodowanie, to nie podważa legalności decyzji, bowiem w ocenie Sądu decydujące znaczenie ma to, za co i w jakiej wysokości odszkodowanie zostało przyznane, a nie to, w jakim stopniu decyzja o przyznaniu odszkodowania została wykonana przez Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii. Sąd podkreślił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżąca odszkodowanie otrzymała. W piśmie Departamentu Zagranicznego skierowanym do Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] października 1970 r. "Ministerstwo Finansów zawiadamia, że następujące brytyjskie osoby fizyczne lub prawne otrzymały od Brytyjskiej Komisji Odszkodowawczej odszkodowanie w ramach polsko-brytyjskiej umowy indemnizacyjnej z dnia 11 listopada 1950 r. za utratę nieruchomości położonych w Warszawie:... 12/ E. T. za nieruchomość przy Al. [...], Ks.w. [...] ..." (k. 160–161). Z samej treści złożonego przez skarżącą oświadczenia (k. 156) wynika fakt przyznania przez nią otrzymania odszkodowania, skoro w oświadczeniu stwierdza: "I E. M. G. A. D. T. of «B.», M. par J., S.-et-M., (France) In consideration of receiving a payment by the Foreign Compensation Commission..., czyli w nawiązaniu do otrzymania płatności z Komisji Odszkodowawczej..." Na skuteczność złożonego oświadczenia woli nie wpływa podnoszona w skardze okoliczność, że skarżąca nie była obywatelką brytyjską i dlatego wskazany powyżej układ indemnizacyjny nie mógł stanowić podstawy pozbawienia skarżącej własności jej mienia – jako obywatelki polskiej. Skoro skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej odszkodowania, odszkodowanie to, po przeprowadzonej procedurze, zostało jej przyznane, to należy też przyjąć, że była osobą do tego uprawnioną. W przeciwnym wypadku można postawić tezę, że wprowadziła w błąd stronę układu, która to odszkodowanie jej przyznała, a to z pewnością nie było intencją skarżącej.

Sąd nie podziela także zarzutu pełnomocnika skarżącej naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 3 oraz art. 91 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 18 i 26 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie aktu o charakterze międzynarodowym, tj. powołanego wyżej układu indemnizacyjnego, który z uwagi na to, że nie był ratyfikowany oraz ogłoszony w Dzienniku Ustaw, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej i wywierać skutków prawnych w stosunkach wewnętrznych w sferze prawa cywilnego, a w konsekwencji skarżąca nie mogła na jego podstawie zostać pozbawiona praw do znacjonalizowanego mienia. Prezentowane w skardze stanowisko, że układ indemnizacyjny zawarty między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zawarty w dniu 11 listopada 1954 r. z uwagi na to, że nie był ratyfikowany oraz ogłoszony w Dzienniku Ustaw, nie mógł wywierać skutków prawnych w sferze stosunków wewnętrznych w sferze prawa cywilnego i stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zostało poparte przez pełnomocnika skarżącej wskazanym w skardze orzecznictwem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., OSA 2/98, publ. ONSA 1999, z. 4, poz. 110 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2001 r., I ACA 1048/00). Trzeba jednakże zauważyć, że w przedmiotowej sprawie to nie umowa międzynarodowa była podstawą przejścia prawa własności na Skarb Państwa, a powołane powyżej orzeczenia dotyczą sytuacji, gdy kwestionowana była ważność decyzji Ministra Finansów wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o regulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) i decyzja wydana w tym trybie była podstawą wpisu w księdze wieczystej (rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, Dz.U. Nr 17, poz. 109). W uzasadnieniach powyższych orzeczeń Sąd również podkreślił, że nie umowy międzynarodowe (układy) były podstawą przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, lecz różnego rodzaju akty nacjonalizacyjne wydane po wojnie. Jest prawnie oczywiste, że na podstawie układu, który nie był ratyfikowany i należycie ogłoszony nieruchomość nie mogła przejść na własność Skarbu Państwa, a decyzje wydawane w trybie wymienionej wyżej ustawy z 1968 r. miały charakter jedynie deklaratoryjny. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania własność nieruchomości położonej w Al. [...] w W. przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 r., a nie na podstawie układu z 5 listopada 1954 r. i dlatego stawiany zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z Konstytucją nie może być uwzględniony, bowiem to nie na podstawie omawianego układu skarżąca straciła prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Przejście prawa własności nastąpiło z mocy dekretu warszawskiego, a z racji skutków tego przejścia skarżąca zrzekła się jakichkolwiek roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. Zrzeczenie się roszczeń nie wymaga, jak wywodzi pełnomocnik skarżącej, nawiązując do załączonego do skargi wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 3 kwietnia 2001 r., zachowania szczególnej formy aktu notarialnego, bo forma aktu notarialnego wymagana jest w sytuacji rozporządzenia własnością nieruchomości ze skutkiem jej przeniesienia. Kwestią posiadania umocowania do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w wyniku dekretu warszawskiego byłych właścicieli, którym przyznane było odszkodowanie na podstawie układu indemnizacyjnego zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2003 r. (sygn. akt I SA 3403/01, niepubl.) jednoznacznie opowiedział się za brakiem takiego umocowania. Wyrażony w uzasadnieniu powyższego wyroku pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd orzekający w sprawie podziela.

Rozważając prawidłowość rozstrzygnięcia przez organ nadzoru przedmiotowej sprawy przez wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzącej do umorzenia postępowania Sąd uznał, że dodatkowo zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wobec zrzeczenia się przez wnioskującą o stwierdzenie nieważności wszelkich roszczeń do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja. Zatem umorzenie postępowania nadzorczego w zaistniałej sytuacji należy uznać za odpowiadające prawu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.

E. M. R.-T. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparła na:

1) naruszeniu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

– art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy skarga powinna być uwzględniona z uwagi na nieprawidłową wykładnię art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

– art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, błędne uzasadnienie wyroku w części dotyczącej stwierdzenia, że skarżąca straciła przymiot strony przez zrzeczenie się roszczeń do prowadzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w 1950 r.; sprzeczność wewnętrzną uzasadnienia polegającą na przyjęciu, że skuteczne było zrzeczenie się przez skarżącą – obywatelkę polską roszczeń na podstawie umowy indemnizacyjnej z Rządem Królestwa Wielkiej Brytanii z dnia 11 listopada 1954 r. podczas gdy w innym miejscu Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że "jest prawnie oczywiste, że na podstawie układu, który nie był ratyfikowany i należycie ogłoszony nieruchomość nie mogła przejść na własność Skarbu Państwa", a nadto, że umowa z 1954 r. nie dotyczyła nieruchomości znacjonalizowanych z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczyła obywateli polskich i mienia obywateli polskich, wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu sprawy, a w szczególności, że jedynym uprawnionym organem do skutecznego stwierdzenia zrzeczenia się roszczeń na podstawie umów indemnizacyjnych jest Minister Finansów, błędne przyjęcie, że umorzenie postępowania nadzorczego było prawidłowe; art. 300 przez dokonanie samodzielnego tłumaczenia na język polski z języka angielskiego i w tym zakresie zaniechanie przeprowadzenia dowodu z tłumaczenia przysięgłego;

2) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

– art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do występowania jako strona;

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu nadzorczym można prowadzić postępowanie w przedmiocie zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu decyzji z 1950 r. i nie było podstaw do prowadzenia postępowania merytorycznego stwierdzenia nieważności decyzji;

– art. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 128, poz. 1175) oraz art. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach, art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, art. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim oraz art. 2 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim w zw. z art. 34 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie skarżącej za cudzoziemca (byłego właściciela mienia brytyjskiego), mimo że skarżąca była i jest nieprzerwanie od chwili urodzenia obywatelka polską, a nieruchomość przy Al. [...] w W. nigdy nie stanowiła majątku brytyjskiego lub należącego do obywateli brytyjskich;

– art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 3 oraz art. 91 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) oraz art. 18 i art. 26 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. Nr 39, poz. 443 ze zm.) poprzez wyprowadzenie z tych przepisów błędnego wniosku, a mianowicie, iż skarżąca zrzekła się prawa prowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego (nacjonalizacyjnego), w sytuacji gdy do wydania kwestionowanego przez skarżącą orzeczenia w 1950 r. doszło z rażącym naruszeniem prawa (w sposób bezprawny), a zatem w tym zakresie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie układu indemnizacyjnego zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w dniu 11 listopada 1954 r. niestanowiącego źródła prawa;

– art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, poprzez błędne uznanie, że skarżąca skutecznie zrzekła się prawa prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do nieruchomości przy A. [...] w W., a to na podstawie układu indemnizacyjnego zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w dniu 11 listopada 1954 r., mimo że do chwili obecnej nie została wydana żadna decyzja administracyjna przez Ministra Finansów, na podstawie której potwierdzone zostałoby skuteczne zrzeczenie się roszczeń "reprywatyzacyjnych" przez obywatelkę polską.

Na tych podstawach wnosiła o zmianę zaskarżonego wyrku przez uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wnosiła także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym w kwocie 240 złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Art. 28 nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną ustalenia interesu prawnego skarżącej jest art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1954 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), który stanowi "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawne jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". Interes prawny przyznany został dotychczasowemu właścicielowi gruntu, a zatem interes prawny do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania E. M. R.-T. prawa własności czasowej, miała dotychczasowa właścicielka gruntu E. R.-T.. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Na żądanie strony, a zatem jednostki, która ma w sprawie interes prawny (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 powołanego dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy).

Dla oceny zachowania przez skarżącą interesu prawnego w sprawie przesądzające znaczenie ma ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości. Dokonane ustalenia w tym zakresie nie mogą zostać uznane za wystarczające. Ustalenie czy E. M. R.-T. była obywatelką Wielkiej Brytanii nie są przeprowadzone prawidłowo. Zapytanie do Ambasady Wielkiej Brytanii bez odpowiedzi czy też notatka służbowa sporządzona z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Ambasady Wielkiej Brytanii w Polsce nie mogą stanowić takiej podstawy, a jest to zasadnicze z uwagi na to, że Układ między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii dotyczył obywateli Wielkiej Brytanii. Expressis verbis to ograniczenie wprowadza art. 1 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65), który stanowi: "Przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski". Zgodnie z art. 2 tej ustawy "Wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych". Prowadzone w tym zakresie postępowanie nie było wystarczające do ustalenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Nie można ustalenia w tym zakresie oprzeć na piśmie z Ministerstwa Finansów z 21 października 1970 r., które stwierdza, że następujące osoby fizyczne otrzymały od Brytyjskiej Komisji Odszkodowawczej odszkodowanie w ramach polsko-brytyjskiej umowy indemnizacyjnej.

Prowadzone też ustalenia co do przyznania odszkodowania nie zostały zakończone z powodu śmierci Sekretarza Komisji A. G.. Z pisma Ministerstwa Finansów z 6 lipca 2005 r. wynika, że w tej kwestii brak jest pełnej dokumentacji.

Ustalenie zatem czy skarżąca podlegała układowi zawartemu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Zjednoczonego Królestwa Brytanii i Północnej Irlandii ma zasadnicze znaczenie. Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wyprowadzania konsekwencji prawnej w razie gdyby skarżąca wprowadziła w błąd strony układu.

Brak decyzji Ministra Finansów wydanej na podstawie powołanej ustawy o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych powoduje, że nie można na podstawie niepełnego materiału dowodowego ustalić braku interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowi to naruszenie przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.