Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3540/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

R. S. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

R. S. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z poźn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu 10 grudnia 2018 r.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do organu: 13 grudnia 2018r.) strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja została doręczona stronie w dniu 27 listopada 2019 r.

Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. R. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2840/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję. Pełnomocnik organu złożył skargę kasacyjną w stosunku do ww. wyroku.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (sygn. akt m OSK 3816/21).

Z akt sprawy wyniki, że R. S. został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2009r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. Informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] października 1985 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., czyli przez 4 lata i 4 miesiące.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 29 lat, 5 miesięcy i 26 dni, tj. od dnia [...] grudnia 1979 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres służby pełnionej w ramach zasadniczej służby wojskowej, który wynosi 1 miesiąc i 22 dni. Z kopii akt osobowych i o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., (znak: [...]) oraz za pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] przekazanych w formie płyty CD przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby R.S. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto z pisma z Komendy Głównej Policji z dnia 6 marca 2018 r. ([...]) wynika, że wobec R. S. została orzeczona kara dyscyplinarna upomnienia. Jednocześnie poinformowano że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Nadto wnioskodawca został wyróżniony odznaczeniem "Brązowy Krzyż Zasługi".

Organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat i 4 miesięcy. Całkowity okres służby strony wynosi 29 lat, 5 miesięcy i 26 dni, zatem strona pełniła około 15% całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad czteroletni okres wykonywania zadań i obowiązków służbowych nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby.

Mając powyższe na uwadze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww., ustawy należy organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez R. S. zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., pomimo informacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji odnośnie orzeczenia kary dyscyplinarnej upomnienia wobec ww.

Tym samym organ przyjął spełnienie przez wnioskującego w niniejszej sprawie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podkreślił, iż analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), bezsprzecznie dowiodła, i zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

Organ wskazał, iż wnioskodawca na własną prośbę został przeniesiony do Służby Bezpieczeństwa, co znajduje potwierdzenie w oświadczeniu wnioskodawcy z dnia [...] września 1985 r. (karta akt [...]) oraz w przebiegu służby (pracy) (karta akt [...]). W wyniku ww. oświadczenia, zainteresowany został mianowany [...] grupy [...] Służby Bezpieczeństwa RUSW w [...] na etat [...] z dniem [...] października 1985 r. (zob. wniosek personalny z dnia [...] września 1985 r. karta akt [...]).

Powyższe informacje wskazują na to, że wnioskodawca miał pełną świadomość pełnienia służby w Służbie Bezpieczeństwa, a także wiązał przyszłość zawodową z tą "organizacją". Z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej, tj. Przebiegu służby (pracy) (karty akt PN od nr [...] i [...]) wynika, że R.S., będąc na etacie w Służbie Bezpieczeństwa, był awansowany w stopniu służbowym (1989 r. [...], 1990 r. [...]), otrzymywał podwyższenia uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego, specjalnego oraz kwalifikacyjnego, a także zostało mu nadane odznaczenie państwowe w 1989 r. Brązowa Odznaka w Służbie Narodu. Ponadto, funkcjonariusz był pozytywnie oceniany przez przełożonych, chciał się kształcić i podnosić swoje kwalifikacje zawodowa w ówczesnym systemie, co pozwalało mu na osiąganie lepszych wyników w pracy. R. S. posiadał również zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 1986 r. (karta akt IPN nr [...]) poświadczające znajomość przepisów z zakresu ochrony tajemnicy państwowej i służbowej, a we wniosku personalnym wskazano, tu cyt.: "[...] S. R. w ramach wykonywanych obowiązków służbowych współpracuje z poufnymi źródłami informacji. Uzyskiwane w trakcie współpracy informacje wykorzystuje w prowadzonych sprawach operacyjnych oraz przekazuje do innych pionów służbowych. Pion [...] zajmował się [...]. Przejął on zadania dotychczasowych wydziałów [...] i [...] oraz [...] Departamentu [...] MSW. Analogicznie w wojewódzkich urzędach spraw wewnętrznych utworzono wydziały [...], a w części województw samodzielne sekcje [...]. Na nocy decyzji Ministra nr [...] z 1985 r. sekcje te przekształcono również w wydziały [...]. [Pamięć i Sprawiedliwość, Pismo Inst5dutu Pamięci Narodowej 1 (3) 2003, Warszawa, pod red. Dudek A., Kamiński Ł. (...), s. 77 i 78]. Organ podkreśla również, iż w ankiecie osobowej [...] lutego 1987 r. widnieje zapis, że wnioskodawca był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej od 1986 r. (karta akt IPN nr [...]).

Ostatecznie organ stwierdził, iż służba oraz osiągnięcia R. S. po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na uznanie. Jednocześnie biorąc pod uwagę całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., a także zważywszy na wyżej opisaną postawę zainteresowanego wobec ówczesnego systemu państwowego i zaangażowanie w służbę oraz niespełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

R. S. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Skarżący wskazał, iż całkowity okres służby strony wynosił 29 lat 5 miesięcy i 26 dni. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym- długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – w stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały".

Skarżący wskazuje, iż powyższe stoi to w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w sprawie wnioskodawcy w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 17 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2840/19), w którym Sąd stwierdził "W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Okres służby przez 4 lata i 4 miesiące na rzecz państwa totalitarnego z zestawieniem całości służby (ponad 29 lat) należy bowiem potraktować jako okres "krótkotrwały", gdy weźmie się pod uwagę w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwałe", przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe, po przepracowaniu kilkunastu tub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 29 lat), okres 4 lat i 4 miesięcy powinien być określony jaki krótkotrwały."

Skarżący podnosi, iż w 1983 r. ukończył WSO MO w [...], uzyskując stopień [...] MO i wykształcenie wyższe zawodowe. To, że podjął studia magisterskie na Wydziale [...] U[...] podyktowane było jedynie chęcią podniesienia swoich kwalifikacji nabytych w WSO MO w [...]. Powiązanie prośby o wyrażenie zgody na podjęcie studiów magisterskich na cywilnej uczelni na niespełna trzy miesiące przed upadkiem komunizmu z rzekomym związaniem swojej przyszłości z "tą" organizacją, świadczyć może jedynie o swoistej bezradności Ministra w poszukiwaniu jakichkolwiek sensownych argumentów na obronę prezentowanych przez siebie tez.

Czynienie zaś zarzutu z tego, iż skarżący posiada zaświadczenie poświadczające znajomość przepisów z zakresu ochrony tajemnicy państwowej i służbowej graniczy z absurdem. Z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić można, iż takie zaświadczenie posiadał każdy urzędnik w PRL

Skarżący odniósł się również do argumentu Ministra, mający świadczyć o szczególnym zaangażowaniu w strukturach totalitarnego państwa: "Jednocześnie w innej dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej, tj. w ankiecie osobowej z [...] lutego 1987 r. widnieje zapis, że wnioskodawca był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej od 1986 r."

Odnosząc się do tego argumentu skarżący stwierdził, iż jest on równie chybiony, jak podniesione przez Ministra wcześniej. W Ankiecie Osobowej z 1986 r. w pozycji przynależność do PZPR wpisał skrótowo "członek" a powinno być "kandydat na członka". Była to zwykła pomyłka. Skarżący podnosi, iż nigdy nie byłem członkiem PZPR. Nigdy nie podpisywałem deklaracji wstąpienia do PZPR, nie otrzymał legitymacji członka PZPR, nie opłacał składek członkowskich. W opiniach służbowych przełożeni wpisywali mi bezpartyjny lub kandydat na członka PZPR.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020r., sygn. akt II SA/Wa 2840/19 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021r., sygn. akt III OSK 3816/21.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości": "Okres służby przez 4 lata i 4 miesiące na rzecz państwa totalitarnego z zestawieniem całości służby (ponad 29 lat) należy bowiem potraktować jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe po przepracowaniu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 29 lat) okres 4 lat i 4 miesięcy powinien być określony jako krótkotrwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.06.2019r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2019r., sygn. akt II SA/Wa 1029/19, nie publ.)".

Ponadto, Sąd wskazał, iż: "W związku z dokonaną wykładnią art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącej zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze 4 lat, 5 miesięcy i 26 dni, zaś cała pełniona przez stronę służba wynosiła ponad 29 lata, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego państwa była służba "krótkotrwałą" w rozumieniu ustawy. Rzetelne wykonywanie służby po 31 lipca 1990r., awanse, odznaczenia oraz pozytywne opinie przełożonych świadczą natomiast o spełnieniu kolejnej przesłanki ustawowej. Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wyjaśnioną we wcześniejszej części uzasadnienia okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia omawianej rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust.1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną. (...). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie występuje po stronie skarżącego "szczególny przypadek". Zestawiając bowiem charakter służby i specyfikę pionu [...], pełnione funkcje (w tym [...]), dobre opinie, awanse w stopniach oraz odznaczenia, nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg ustawowy określony jako szczególny przypadek."

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie III OSK 3816/21 utrzymał powyższą ocenę prawną Sądu I instancji.

Jak już zostało wskazane wcześniej, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (v: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, publ. LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, publ. LEX 551652). Twierdzenie powyższe pozostaje również aktualne w zakresie związania oceną prawną organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie.

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021r. mają zatem pierwszorzędne znaczenie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tych wyrokach. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca na gruncie niniejszej sprawy. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższych wyroków.

Jedynym potencjalnie "nowym" elementem dotyczącym stanu faktycznego sprawy jest bardziej precyzyjne omówienie przez organ okresu służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego. Warto w tym miejscu zwrócił uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W ocenie Sądu, Minister błędnie wskazał, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącego. Natomiast, analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Skarżący podnosił, iż w 1983 r. ukończył WSO MO w [...], uzyskując stopień [...] MO i wykształcenie wyższe zawodowe. To, że podjął studia magisterskie na Wydziale [...] U[...] podyktowane było jedynie chęcią podniesienia swoich kwalifikacji nabytych w WSO MO w [...]. Powiązanie prośby o wyrażenie zgody na podjęcie studiów magisterskich na cywilnej uczelni na niespełna trzy miesiące przed upadkiem komunizmu z rzekomym związaniem swojej przyszłości z "tą" organizacją, świadczyć może jedynie o swoistej bezradności Ministra w poszukiwaniu jakichkolwiek sensownych argumentów na obronę prezentowanych przez siebie tez. Czynienie zaś zarzutu z tego, iż skarżący posiada zaświadczenie poświadczające znajomość przepisów z zakresu ochrony tajemnicy państwowej i służbowej graniczy z absurdem. Z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić można, iż takie zaświadczenie posiadał każdy urzędnik w PRL Skarżący odniósł się również do argumentu Ministra, mający świadczyć o szczególnym zaangażowaniu w strukturach totalitarnego państwa: "Jednocześnie w innej dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej, tj. w ankiecie osobowej z [...] lutego 1987 r. widnieje zapis, że wnioskodawca był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej od 1986 r." Odnosząc się do tego argumentu skarżący stwierdził, iż jest on równie chybiony, jak podniesione przez Ministra wcześniej. W Ankiecie Osobowej z 1986 r. w pozycji przynależność do PZPR wpisał skrótowo "członek" a powinno być "kandydat na członka". Była to zwykła pomyłka. Skarżący podnosi, iż nigdy nie byłem członkiem PZPR. Nigdy nie podpisywałem deklaracji wstąpienia do PZPR, nie otrzymał legitymacji członka PZPR, nie opłacał składek członkowskich. W opiniach służbowych przełożeni wpisywali mi bezpartyjny lub kandydat na członka PZPR.

Powyższe twierdzenia skarżącego należy uznać za słuszne. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych informacji wskazujących na działania skarżącego nakierowane na zwalczanie opozycji demokratycznej czy też struktur Kościoła Katolickiego. Natomiast przypisanie skarżącemu członkostwa w PZPR, wydaje się wynikać z pobieżnej analizy ww. materiału dowodowego. Oprócz jednego wpisu, którego treść skarżący wyjaśnił, nie ma bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego przynależność ww. do PZPR.

W materiale dowodowym brak jest informacji, które stanowią okoliczności dyskredytujące funkcjonariusza, w okresie pozostawania w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Pozostały okres wskazuje natomiast na prawidłową postawę funkcjonariusza i wykonywanie obowiązków z pełnym oddaniem pełnionej służbie. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, jeżeli służba pełniona była na zwykłym, standardowym poziomie, funkcjonariusz wykonywał swoje obowiązki prawidłowo, otrzymywał awanse, nagrody i odznaczenia, to zgodnie z art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a.

Przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), do uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie będąc związanym oceną prawną przedstawioną w powyższej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, iż skarżący spełnił przesłanki zawarte w cytowanych przepisach.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.