Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 82/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. w K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 grudnia 2021 r. nr UP – [...] znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

R. Sp z o.o. z siedzibą w K. (od dnia 26 kwietnia 2021 r. w likwidacji; dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. We wniosku podniosła, że od czasu pandemii Covid-19, która zaczęła się wiosną 2020 r., w firmie odnotowano spadek przychodów. Po zakończeniu realizacji umowy z T. S.A. firma nie posiada żadnych nowych zamówień, co pozostawia Spółkę w bardzo trudnej sytuacji finansowej uniemożliwiającej spłatę należności wobec ZUS.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) decyzją z dnia 16 lutego 2021 r. nr [...] (skutecznie doręczoną w dniu 28 września 2021 r.) odmówił umorzenia "należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 87 100,01 zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres 03.2019-05.2019; 05.2020-10.2020 w łącznej kwocie 72 467,60 zł, w tym z tytułu:

składek-62 264,60 zł,

odsetek liczonych na 26 listopada 2020 r. - 10 203,00 zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne - z tytułu odsetek za okres 03.2019-05.2019; 05.2020-10.2020 r. w kwocie 3 166,00 zł,

c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres 03.2019-05.2019; 05.2020-10.2020 r. w łącznej kwocie 11 466,41 zł, w tym z tytułu:

składek -10 498,41 zł,

odsetek liczonych na 26 listopada 2020 r.- 968,00 zł".

Strona pismem z dnia 10 października 2021 r. wniosła do PZUS wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zaskarżyła "przedmiotowa decyzję w całości" i jednocześnie zmodyfikowała wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w następujący sposób:

"1. ograniczam jego dotychczasowy zakres do żądania umorzenia jedynie części należności objętych skarżoną decyzją, a mianowicie wnoszę o umorzenie przedmiotowych należności z tytułu składek w części, tj. w zakresie w jakim wartość przedmiotowych należności przekracza sumę wierzytelności przysługujących R. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. od spółek P. SA, I. S.A. i J. Sp. z o.o. w łącznej kwocie 47.126,10 zł, które to wierzytelności zostały opisane w treści decyzji,

2. w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wskazanych w punktach a) i c) sentencji skarżonej decyzji, rozszerzam wniosek w zakresie odsetek na dalsze okresy, tj. wnoszę o umorzenie przedmiotowych należności głównych wraz z odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji, wywołanej niniejszym wnioskiem (do dnia zakończenia postępowania),

3. wnoszę o umorzenie objętych wnioskiem odsetek za zwłokę również w razie uznania, że nie ma podstaw do umorzenia należności głównych."

Spółka powołując się na art. 83 ust. 4 in fine ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej: u.s.u.s. w zw. art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej K.p.a.), wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie należności z tytułu składek w zakresie objętym zmodyfikowanym wnioskiem.

PZUS działając jako organ II instancji decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 16 lutego 2021 r. "w zakresie punktu 1) i 3) wniosku o ponowne umorzenie należności z tytułu składek".

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania PZUS wskazał, że ponowna analiza sprawy pod względem przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 743) doprowadziła do wniosku, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a ewentualne umorzenie zadłużenia stanowiłoby pomoc de minimis.

Dalej organ przywołał treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że:

1. przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. - nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;

2. przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt. 2, 4, 4b u.s.u.s. - nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:

sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

3. przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s. nie ma zastosowania w sprawie - wniosek złożyła osoba prawna, a upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe dotyczy osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej;

4. wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - nie zachodzi, R. sp. z o.o. w likwidacji jest w trakcie postępowania likwidacyjnego; nie nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ Spółka nie została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego a "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z 18 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 108/12 wyjaśnił, że spółka, która pozostaje w stanie likwidacji, winna być uznana za podatnika prowadzącego działalność gospodarczą - przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej; stosownie do treści art, 274 § 3 kodeksu spółek handlowych, w czasie prowadzenia likwidacji spółka zachowuje osobowość prawną, zaś zgodnie z art. 275 § 1 kodeksu spółek handlowych, do spółki w okresie likwidacji stosuje się przepisy dotyczące organów spółki, praw i obowiązków wspólników. Zgodnie z art. 272 kodeksu spółek handlowych, rozwiązanie spółki następuje po przeprowadzeniu likwidacji, z chwilą wykreślenia spółki z rejestru. Dopiero ustanie bytu prawnego spółki i wykreślenie jej z Krajowego Rejestru Sądowego spowoduje, że przestanie być ona przedsiębiorcą; wtedy też dopiero można mówić o trwałym zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej";

5. przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. - nie zachodzi, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

6. przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. - nie zachodzi, gdyż naczelnik urzędu skarbowego bądź komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

7. przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. - nie zachodzi, zobowiązane dłużnika R. sp. z o.o. w likwidacji zostało skierowane na drogę przymusowego dochodzenia należności w drodze egzekucji prowadzonej przez Dyrektora ZUS Oddział w K.; w toku postępowania zajęto rachunek bankowy w [...]; nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, zwłaszcza, że postępowanie likwidacyjne nadal się toczy.

Podsumowując analizę przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ wskazał, że nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sytuacji innych niż wymienione w powołanym artykule.

Dalej organ wyjaśnił, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w przypadku braku całkowitej nieściągalności, kierując się w tym względzie ważnym interesem osoby zobowiązanej do ich opłacania. Jednakże przepis ten może zostać zastosowany tylko do należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek, tj. osób opłacających składki na własne ubezpieczenia. Natomiast zadłużenie, które widnieje na koncie Spółki jako płatnika składek, dotyczy składek finansowanych przez płatnika za osoby ubezpieczone oraz finansowanych przez ubezpieczonych pracowników. W związku z powyższym, z uwagi na specyfikę zadłużenia, wniosek o umorzenie nieopłaconych składek przez Spółkę za ubezpieczonych mógł zostać rozpoznany tylko w oparciu o wystąpienie elementu całkowitej nieściągalności długu.

Następnie organ podniósł, że każde przedsiębiorstwo ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i bierze na siebie obciążenia z tym związane i nie może tego ryzyka przerzucać żądając umorzenia zaległości. Podstawowym obowiązkiem wszystkich płatników jest ponoszenie kosztów należności składkowych, które są nakładane na wszystkich według tych samych reguł określonych ustawowo. Niewywiązanie się z ich opłacenia godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną w art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Na koncie Spółki figurują nieopłacone składki finansowane przez płatnika za zatrudnionych pracowników. Zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. płatnik składek zobowiązany jest potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać składki za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Potrącanie składek z wynagrodzenia pracownika i nie odprowadzanie ich do ZUS stanowi naruszenie obowiązujących norm prawa. Niewywiązywanie się z powyższych obowiązków nie może być premiowane umorzeniem należności. ZUS jako wierzyciel publicznoprawny nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością, lecz czyni to na zasadach i w sposób określony w u.s.u.s. Każdy przedsiębiorca powinien w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązywanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych. Udzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być również traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Zatem względy społeczne wymagają, by zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a płatnik nie był pochopnie z niego zwalniany. Organ zauważył, że niejednokrotnie zobowiązani znajdujący się również w trudnej sytuacji finansowej wywiązują się ze swoich zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy, chociażby w systemach spłat ratalnych, które zostały ustalone na ich wniosek, a przy tym dostosowane do ich bieżącej sytuacji.

Dalej organ wskazał, że niezaprzeczalnym faktem jest, że ogłoszenie stanu epidemii koronawirusa COVID-19 i konieczność częściowej izolacji lub wyłączenia pewnych działań spowodowała problemy z płynnością finansową, utrzymaniem pracowników i możliwością dalszego działania na rynku. Jednakże w związku z powyższym, z uwagi na specyfikę zadłużenia, które dotyczy nieopłaconych składek przez płatnika za ubezpieczonych, wniosek o umorzenie może zostać rozpoznany tylko w oparciu o wystąpienie elementu całkowitej nieściągalności długu. Stąd mocno akcentowana trudna sytuacja finansowa Spółki spowodowana powołaną epidemią, nie może mieć wpływu na dokonanie rozstrzygnięcie w sprawie. Nadzwyczajne okoliczności, jakimi są niewątpliwie skutki epidemii, nie stanowią przesłanki do umorzenia należności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Instytucja umorzenia zaległości jest ściśle uregulowana prawnie.

Wydanie decyzji o umorzeniu następuje po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek umorzenia, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma podstaw do swobodnego rozszerzania zakresu zasad zdefiniowanych przez ustawodawcę.

Podsumowując ustalenia "poczynione w zakresie umorzenia należności:

1) o ograniczenie dotychczasowego zakresu umorzenia jedynie części należności objętych skarżoną decyzją, a mianowicie o umorzenie przedmiotowych należności z tytułu składek w części, tj. w zakresie w jakim wartość przedmiotowych należności przekracza sumę wierzytelności przysługujących R. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. od spółek P. SA, I. S.A. i J. Sp. z o.o. w łącznej kwocie 47.126,10 zł, które to wierzytelności zostały opisane w treści decyzji,

2) w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wskazanych w punktach a) i c) sentencji skarżonej decyzji, rozszerzyła wniosek w zakresie odsetek na dalsze okresy wnosząc o umorzenie przedmiotowych należności głównych wraz z odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji, wywołanej niniejszym wnioskiem (do dnia zakończenia postępowania),

3) o umorzenie objętych wnioskiem odsetek za zwłokę również w razie uznania, że nie ma podstaw do umorzenia należności głównych",

PZUS wyjaśnił, że "w zakresie punktu 1) i 3) pokrywają się z wcześniejszymi ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji z 16 lutego 2021 r. nr [...] . Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone na okoliczność ponownego rozpoznania wniosku o umorzenie długu nie doprowadziło do ustalenia innych, istotnych okoliczności, mogących mieć wpływ na wcześniejsze ustalenia. Obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności. (...)

Ponoszenie konsekwencji negatywnych rezultatów prowadzonej działalności jest rzeczą oczywistą i społecznie uzasadnioną. Gdyby odpowiedzialność za podejmowane działania i ich rezultaty mogła funkcjonować w sferze fakultatywnej, to zarówno system zasad społecznych, jak i obowiązujące prawo nie miałyby racji bytu.

Natomiast zakres punktu 2) dotyczy odrębnego postępowania w tym zakresie, o czym zostaną Państwo poinformowani odrębnym pismem.

Zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na wydanie decyzji o umorzeniu należności.

W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla Spółki, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w prowadzonym postępowaniu badał sprawę (stan faktyczny), swoją ocenę opierając na przekonywających podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ gromadząc materiał dowodowy z urzędu dążył do zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistych treści stosunków faktycznych i prawnych. Stan faktyczny został w pełni wyjaśniony i w prawidłowy sposób dokonano jego oceny prawnej.

Biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności z tytułu składek nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 lutego 2021 r. nr [...]".

Skarżąca na decyzję z dnia 1 grudnia 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na:

- uznaniu, że zawarte w tym przepisie pojęcie "zaprzestanie prowadzenia działalności" oznacza wykreślenie spółki z KRS (ustanie jej bytu prawnego), a nie faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, rozumiane jako trwałe zaprzestanie wykonywania działalności zarobkowej, a w szczególności zaprzestanie sprzedaży towarów i świadczenia usług,

- przyjęciu, że postępowanie egzekucyjne w toku wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności, pomimo że nie wynika to z treści tego przepisu, który wskazuje, że to ZUS a nie organy egzekucyjne jest obowiązany do samodzielnej oceny wystąpienia zawartej w tym przepisie przesłanki "braku majątku, z którego można egzekwować należności";

- art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis nie może mieć zastosowania w przypadku, gdy egzekucja jest w toku, pomimo że nie wynika to z treści tego przepisu, który stanowi, że całkowita ściągalność zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, przepis ten odnosi się więc do oceny szans na wyegzekwowanie należności w postępowaniu egzekucyjnym, której to oceny powinien dokonać samodzielnie ZUS, a nie organy egzekucyjne, - które to błędy w procesie wykładni prawa materialnego skutkowały błędnym uznaniem, że w sprawie nie zachodzą określone we wspomnianych przepisach przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania dokonania w granicach uznania administracyjnego oceny, czy w sprawie celowe jest umorzenie przedmiotowych należności.

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art 78 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego i pominięciu powołanego przez Spółkę dowodu z przesłuchania jej likwidatora, pomimo że dowód ten dotyczył okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie sytuacji finansowej Spółki.

Na podstawie powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia 1 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 16 lutego 2021 r. i zasądzenie zwrotu ewentualnych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisie art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., a mianowicie: 1) nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przez Spółkę, 2) Spółka nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności ZUS, 3) Spółka nie ma małżonka, następców prawnych i osób ponoszących odpowiedzialność subsydiarną. PZUS uznał jednak, że w sprawie nie nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzania działalności gospodarczej, ponieważ Spółka jest w stanie likwidacji i nie została wykreślona z KRS. Stwierdzono, że dopiero ustanie bytu prawnego spółki i wykreślenie jej z KRS spowoduje, że przestanie być ona przedsiębiorcą, wtedy też dopiero można mówić o trwałym zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Użyty w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. zwrot: "zaprzestanie prowadzenia działalności" należy rozumieć zgodnie z jego językowym brzmieniem. Pod pojęciem tym należy więc rozumieć faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności. Chodzi więc o zaprzestanie wykonywania czynności składających się na zorganizowaną działalność zarobkową (nakierowaną na osiągnięcie zysku), w szczególności zaprzestanie sprzedaży towarów i świadczenia usług. Gdyby racjonalnie działającemu prawodawcy chodziło o wykreślenie podmiotu z KRS (lub z CEIDG) to nadałby temu przepisowi inne brzmienie. Również wykładnia funkcjonalna tego przepisu wskazuje, że chodzi o faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności, a nie o wykreślenie podmiotu z KRS jak błędnie wywodzi ZUS. W przeciwnym razie przedmiotowy przepis byłby regulacją martwą. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez ZUS prowadziłoby do wniosku, że dopóki dany podmiot istnieje, nie jest możliwe umorzenie zaległości na podstawie w/w przepisu. Innymi słowy, na podstawie tej regulacji można by było umarzać należności jedynie podmiotom już nieistniejącym (wykreślonym z KRS). Takie jednak podmioty nie mogłyby się o umorzenie zaległości ubiegać z powodu braku podmiotowości prawnej. Z tych względów, wykładnia ZUS jako błędna nie może się ostać. Stanowisko skarżącej znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. I SA/Kr 129/14 "zaprzestanie prowadzenia działalności" z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza przy osobach prawnych, oznacza faktyczne nieprowadzenie działalności gospodarczej w dłuższym okresie przy braku majątku, pracowników - w okolicznościach, które świadczą o chęci definitywnego zakończenia dotychczasowych interesów i niepodejmowaniu nowych - a nie wykreślenie osoby prawnej z KRS, jak to rozumie organ. Samo wykreślenie z KRS musi być bowiem poprzedzone postępowaniem likwidacyjnym lub upadłościowym, co wymaga poniesienia wydatków, na które nie zawsze dany podmiot posiada odpowiednie środki finansowe".

Zdaniem Skarżącej okoliczności te występują w niniejszej sprawie. Skarżąca w toku postępowania wykazała, że faktycznie zaprzestała prowadzenia działalności. Wcześniej jedynym faktycznie wykonywanym przedmiotem działalności Spółki było świadczenie usług geodezyjnych. M.C. - jedyna osoba w Spółce, która posiadała uprawnienia i kwalifikacje konieczne do świadczenia takich usług, zmarła w dniu 8 lutego 2021 r. Od tego czasu Spółka nie świadczy żadnych usług, nie sprzedaje towarów, nie prowadzi żadnej działalności zarobkowej. Wyprzedała majątek i nie posiada pracowników. Nie jest w stanie świadczyć usług w dotychczasowym zakresie. Nowych interesów Spółka nie podejmuje z uwagi na wiążące ją przepisy o likwidacji i brak możliwości faktycznego prowadzenia działalności (brak środków osobowych i przedmiotowych). Nie ma więc wątpliwości, że nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przez Spółkę. ZUS uznał jednak, że pomimo braku środków pieniężnych i innego majątku, braku pracowników i braku nowych zleceń w niniejszej sprawie nie doszło do trwałego zaprzestania prowadzenia działalności przez skarżącą, skoro skarżąca nie została dotychczas wykreślona z KRS. Wskutek nieprawidłowej wykładni pojęcia "zaprzestania prowadzenia działalności" ZUS błędnie uznał, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Następnie Skarżąca podniosła, że w sprawie wystąpiła również sytuacja określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Przepis ten odnosi się więc do oceny szans na wyegzekwowanie w przyszłości należności w postępowaniu egzekucyjnym. Oceny, czy w danej sprawie zaistniała ta przesłanka powinien dokonać samodzielnie PZUS, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Oceny tej powinien dokonać PZUS w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Nie może pozostawić tej oceny organom egzekucyjnym. Brak podstaw prawnych do przyjęcia, że stwierdzenie zaistnienia tej przesłanki nie jest możliwe dopóki właściwy organ egzekucyjny nie stwierdzi bezskuteczności egzekucji. Po pierwsze, nie wynika to z treści tego przepisu. Po drugie, takiemu rozumieniu tego przepisu sprzeciwia się wykładnia systemowa. Uznanie, że weryfikacja zaistnienia tej przesłanki nie jest możliwa dopóki egzekucja jest w toku oznaczałoby, że do stwierdzenia jej zaistnienia konieczne jest stwierdzenie przez organy egzekucyjne bezskuteczności egzekucji z powodu braku majątku dłużnika. Oznaczałoby to więc utożsamienie tej przesłanki z przesłanką z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. W przypadku przyjęcia takiej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. byłby przepisem zbędnym.

Prawodawca zdecydował się jednak na wprowadzenie do porządku prawnego określonej w tym przepisie przesłanki nieściągalności obok przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Wskazuje to, że przedmiotowe przepisy dotyczą odrębnych sytuacji. Powyższa argumentacja dotyczy również jednej z przesłanek składających się na hipotezę normy art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., tj. "brak majątku, z którego można egzekwować należności". Należy uznać, że oceny tej powinien dokonać samodzielnie ZUS (w oparciu o posiadany materiał dowodowy), a nie organy egzekucyjne. W przeciwnym wypadku doszłoby do utożsamienia tej przesłanki z przesłanką z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że w decyzji wydanej w II instancji nie zawarto wprost rozważań na temat wykładni sformułowania "brak majątku, z którego można egzekwować należności" i zaistnienia tej przesłanki w sprawie. Było związane z tym, że PZUS błędnie przyjął, że w sprawie nie zachodzi inna z przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., polegająca na zaprzestaniu prowadzenia działalności. W związku z powyższym, w uzasadnieniu decyzji nie zawarto więc rozważań na temat wystąpienia w sprawie pozostałych przesłanek z tego przepisu. Na temat przyjętego w II instancji rozumienia sformułowania "braku majątku, z którego można egzekwować należności" możemy jednak wnioskować pośrednio. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono bowiem, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza przyjęcie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. W ocenie Skarżącej stwierdzenie to dotyczyło nie tylko wykładni przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., ale również przesłanki z pkt 3 tego ustępu. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji PZUS wypowiedział się wyraźnie w tej kwestii, stwierdzając, że skoro PZUS nie wyczerpał drogi dochodzenia należności, nie można stwierdzić, aby w przypadku Skarżącej zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s.

Ponadto Skarżąca podniosła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosiła o przesłuchanie jej likwidatora. PZUS zaniechał jednak przeprowadzenie tego dowodu. Mogło być to związane z faktem, że wskutek błędnej wykładni przepisów uznał, że w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 u.s.u.s. Wobec czego uznał przeprowadzenie tego dowodu za niecelowe. Dowód ten dotyczył jednak okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a mianowicie sytuacji finansowej Skarżącej i zdolności uzyskiwania przychodów w przyszłości. Pominięcie dowodu z przesłuchania likwidatora oznacza więc, że ZUS w sposób niewyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarżąca nie odpowiedziała na informację Sądu o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej. Natomiast PZUS podał adres na platformie ePUAP i jednocześnie złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 9 maja 2022 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 19 maja 2022 r.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami K.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi u.s.u.s., uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem.

Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Natomiast będąc uprawnionym do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, stwierdziwszy, iż decyzja wydana w sprawie niniejszej przez PZUS jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia, zgodnie z zaleceniami Sądu, które zostaną przedstawione poniżej.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 25 listopada 2020 r. (data wpływu do organu), Skarżąca zwróciła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie "całości zadłużenia z tytułu składek".

Z uwagi na treść wniosku, sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepis art. 28 u.s.u.s, w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, w związku z art. 32 u.s.u.s., przy uprzednim określeniu przedmiotu postępowania - biorąc pod uwagę zakres żądania Strony oraz w oparciu o ustalenia dokonane przez organ na podstawie stosownych dokumentów rozliczeniowych - co do okresu zaległości płatnika, tytułu oraz kwoty należności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu.

W myśl natomiast ust. 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przepisy te odnoszą się więc do należności składowych i należności te winny być dokładnie określone (w zakresie kwoty, okresu, którego dotyczy, jak i jej rodzaju - tytułu), aby organ mógł prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze konkretną kwotę należności jako przedmiot tego postępowania, a następnie - właściwie stosując przesłanki prawa materialnego - zakończyć to postępowanie decyzją orzekającą co do istoty (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że decyzją z dnia 16 lutego 2021 r., PZUS działając jako organ I instancji, powołując się na przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 87.100.01 zł, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne za okresy: od marca 2019 do maja 2019 r. oraz od maja 2020 r. do października 2020 r. w łącznej kwocie 72.467,60 zł w tym z tytułu składek w kwocie 62.264,60 zł oraz odsetek liczonych na 26 listopada 2020 r. w kwocie 10.203,00 zł;

- ubezpieczenia zdrowotne z tytułu odsetek za okres od marca 2019 r. do maja 2019 r. oraz od maja 2020 r. do października 2020 r. w kwocie 3.166,00 zł;

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2019 r. do maja 2019 r. oraz od maja 2020 r. do października 2020 r. w łącznej kwocie 11.466,41 w tym z tytułu składek w kwocie 10.498,41 zł oraz odsetek liczonych na 26 listopada 2020 r. w kwocie 968,00 zł.

Następnie, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy PZUS działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r., wydaną na podstawie przepisów art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał "w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2021 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w zakresie punktu 1) i 3) wniosku o ponowne umorzenie należności z tytułu składek".

Mając na względzie wymóg co do tożsamości sprawy rozpatrywanej w I i II instancji, przy jednoczesnej konieczności uwzględniania przez organ odwoławczy modyfikacji wniosku, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji zauważyć należy, iż prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez PZUS działającego jako organ odwoławczy decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a.

Sąd zauważa, że w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), a właśnie tak jest w sprawie podlegającej rozpoznaniu, rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Podmiot inicjujący postępowanie może modyfikować złożony wniosek (podanie) do czasu jego rozpatrzenia przez organ (podkreślenie Sądu). Jest to ugruntowany pogląd w orzecznictwie (por. np.: wyroki NSA: z dnia: 24 listopada 1983 r. sygn. akt I SA 1504/83; 9 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 677/19). W przywołanym wyroku z dnia 24 listopada 1983 r. NSA stwierdził, że "Póki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, strona może modyfikować swe żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego".

Zatem w przypadku modyfikacji wniosku na etapie postępowania odwoławczego (tu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) postępowanie kończy się rozstrzygnięciem (sposobem załatwienia sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 K.p.a. Powyższe oznacza, że PZUS wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 K.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana okoliczności sprawy.

Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 K.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Ponadto, w myśl § 2 art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazany przepis art. 138 § 1 K.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. A zatem jeżeli - jak w sprawie niniejszej - w toku postępowania administracyjnego, w wyniku modyfikacji żądania przez Skarżącą, zmianie uległ przedmiot postępowania (wysokość kwoty składek co do której Skarżąca żąda umorzenia zadłużenia), organ odwoławczy powinien dostrzec potrzebę skorygowania rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji i winien zastosować normę z art. 138 § 1 pkt 2 i – uchylić zaskarżoną decyzję w całości - orzec co do istoty sprawy w odniesieniu do zmodyfikowanej kwoty żądania jednoznacznie wskazując, w stosunku do których zaległych składek organ orzeka.

Tymczasem PZUS w sentencji decyzji z dnia 1 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 16 lutego 2021 r. w zakresie punktu 1) i 3) wniosku o ponowne umorzenie należności z tytułu składek. Pomijając już nawet fakt błędnego zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w kontrolowanej sprawie, to odwołanie się w sentencji decyzji do zakresu pkt 1 i 3 wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, powoduje, że z sentencji decyzji nie wynika w jakim zakresie decyzja została utrzymana w mocy. Dopiero analiza wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwalałaby na ewentualne odkodowanie zakresu, w jakim PZUS działając jako organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 lutego 2021 r. Taka sytuacja jest niedopuszczalna.

Sąd wskazuje, że sentencja decyzji powinna być sformułowana w sposób jasny i klarowny tak, aby strona nie miała wątpliwości, czego dotyczy oraz o jakich uprawnieniach i obowiązkach rozstrzyga. W osnowie decyzji winno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, bowiem nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z innych dokumentów czy uzasadnienia decyzji. Osnowa wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. To w rozstrzygnięciu decyzji a nie innych jej elementach dokonuje się konkretyzacja prawa. Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 560/19).

Zatem PZUS działając jako organ odwoławczy dokonując jakiejkolwiek modyfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji powinien mieć na względzie, że z sentencji decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinno jednoznacznie wynikać jakich zaległości składkowych ona dotyczy ze wskazaniem kwot należności głównej oraz odsetek za zwłokę za poszczególne okresy rozliczeniowe.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje stanowisko organu orzekającego odnośnie przyczyn zmiany przedmiotu postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 12-13 karty nr 120-121 akt administracyjnych), wobec bezspornego dokonania ukrytej zmiany decyzji z dnia 16 lutego 2021 r. pomimo jej utrzymania w mocy. Jak bowiem zauważył NSA organ odwoławczy dopuszcza się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jeżeli zmienia zaskarżoną decyzję nie uchylając jej (por. teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 31 października 1995 r., sygn. akt SA/Wr 586/95).

Ponadto Sąd wskazuje, że sentencja decyzji PZUS działającego jako organ II instancji nie zawiera rozstrzygnięcia w części, w jakiej żądanie Skarżącej zostało ograniczone wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Zauważyć należy, że sentencja decyzji PZUS działającego jako organ I instancji zawiera odmowę umorzenia składek w łącznej kwocie 87.100.01 zł, podczas gdy w sentencji decyzji PZUS, działającego jako organ II instancji, poprzez powołanie się na sformułowania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, de facto organ pominął część zaległości z tytułu składek w łącznej kwocie 47.126,10 zł. Przyjmując rozumowanie organu przy formułowaniu sentencji decyzji z dnia 1 grudnia 2021 r. z odwołaniem się do wniosku, należało orzec odnośnie tej ostatniej kwoty o umorzeniu postępowania w związku z modyfikacją wniosku. Oczywiście podstawą takiego działania musiałby być przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a PZUS zdaniem Sądu intencjonalnie nie chciał uchylać decyzji, tylko bez względu na okoliczności jakie występują w sprawie, utrzymać w mocy decyzję własną z dnia 16 lutego 2021 r. Jest to również o tyle istotne, że Skarżąca zaskarżyła decyzję w całości, czyli również w części, w jakiej zmodyfikowała wniosek, a to oznacza, że organ nie wypowiedział się w sentencji odnośnie całego przedmioty postępowania.

Oczywiste naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto Sąd wskazuje, że ustanowiona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, że rozstrzygnięcia organu dwukrotnie rozpoznającego sprawę powinny być poprzedzone przeprowadzeniem przez niego każdorazowo postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie nie oznacza weryfikacji (kontroli) decyzji, ale obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. O braku rozpoznania ponownie sprawy świadczy właśnie brak odpowiedniego zastosowania przepisów art. 138 § 1 K.p.a.

Wykazane wady zaskarżonej decyzji sprawiają, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, gdyż to organ musi w pierwszej kolejności prawidłowo określić zmodyfikowany przedmiot postępowania, w zakresie rodzaju należności, okresu jak i kwoty należności i dopiero w kontekście tego przedmiotu dokonać subsumcji zmodyfikowanego stanu faktycznego sprawy pod przepisy u.s.u.s. odnoszące się do umorzenia należności składkowych.

Sąd stwierdzając naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie były podstawy do zmiany decyzji w związku z modyfikacją przez Skarżącą wniosku z dnia 26 listopada 2020 r., dokonaną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 10 października 2021 r. oraz w konsekwencji zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) przez PZUS z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. W szczególności Sąd wskazuje na konieczność przestrzegania przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy okoliczności dotyczących istoty sprawy. Przede wszystkim dotyczy to przesłanek określonych w art. 28 ust. 3. u.s.u.s. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania z uwagi na to, że Skarżąca, po pierwsze była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżąca w sprawie występowała, bez profesjonalnego pełnomocnika.