Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 314/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59.
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 §  1 ust. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. nakazującą H. i M. K. (dalej: skarżący) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 obręb W. poprzez zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej polegającej na naprawie i konserwacji maszyn na otwartym terenie tej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Jak wynika z akt sprawy, pismem nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach Delegatura w Częstochowie poinformował Wójta Gminy K., że działalność Firmy "A" (dalej: firma "A"), [...] C. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismami z dnia 15 listopada 2019r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oraz zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin.

W trakcie oględzin skarżący oświadczył, iż na terenie nieruchomości prowadzi naprawy sprzętu (obecnie agregat prądotwórczy). Wyjaśnił także, iż większość napraw wykonuje u klienta. Natomiast naprawy, które wykonuje na swoim terenie odbywają się na wolnej przestrzeni - na terenie utwardzonym kostką brukową. Naprawy te wykonywane są rzadko (1 naprawa w ciągu 1 do 2 miesięcy). Częstotliwość napraw jest trudna do ustalenia, gdyż zależy ona od potrzeb klienta. Sprzęt do naprawy jest dowożony samochodami o tonażu do 3,5 t. Na posesję nie są przywożone żadne instalacje do napraw sprzętu. Podkreślił także, iż z tytułu prowadzonej działalności na terenie swojej nieruchomości płaci stosowny podatek. Upoważnieni pracownicy organu I instancji stwierdzili, iż na nieruchomości znajduje się wózek widłowy, agregat prądotwórczy, skrzynka narzędzi oraz samochód stanowiący stanowiące własność skarżącego.

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. nakazał obecnym skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej polegającej na naprawie i konserwacji maszyn na otwartym terenie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium, z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, opartych głównie na wyjaśnieniach skarżącego, nie wynika, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu skutkującego wydaniem nakazu określonego w art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego ustalenia wymaga to, czy sporna działka była zagospodarowana inaczej niż dotychczas, a jeśli tak - to jaki był poprzedni sposób jej zagospodarowania i kiedy nastąpiła wskazana zmiana.

Prowadząc ponownie postępowanie w dniu [...] r. organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym wezwał Z. O. do przekazania dowodów na okoliczność działalności prowadzonej przez skarżącego oraz wystąpił do Komisariatu Policji w B. o przekazanie posiadanych dowodów w sprawie prowadzonej działalności na działce nr 1.

Następnie w dniu 14 maja 2020r. organ I instancji wezwał właścicieli nieruchomości graniczących z działką nr 1 do złożenia wyjaśnień na okoliczność działalności prowadzonej przez skarżącego. M. K. złożyła wyjaśnienia w dniu 4 czerwca 2020r., a Z. O. w dniu 30 czerwca 2020 r., który dniu 8 lipca 2020r. załączył do akt sprawy jako dowód 5 płyt DVD ze zdjęciami i nagraniami. Zdjęcie te przedstawiają maszyny i urządzenia znajdujące się na nieruchomości począwszy od marca 2017 r.

W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji w dniu 16 lipca 2020r. wystąpił także do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. oraz do Starostwa Powiatowego w C. Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa o udzielenie informacji, czy były prowadzone postępowania w związku z działalnością gospodarczą na nieruchomości stanowiącej działkę nr 1.

W odpowiedzi, pismem z dnia 28 lipca 2020r. Starostwo Powiatowe w C. wyjaśniło, iż przeprowadzona kontrola Firmy "A" w zakresie gospodarki odpadami nie wykazała nieprawidłowości.

Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pismem z dnia 6 sierpnia 2020r. poinformował, iż było prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażu zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to zostało umorzone decyzją z dnia [...] r., gdyż w budynku tym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania i nie jest prowadzona działalność gospodarcza.

W dniu 16 lipca 2020 r. organ I instancji wezwał do złożenia zeznań K.O. zamieszkującą na sąsiedniej nieruchomości, która w dniu 30 lipca 2020 r. zeznania takie złożyła.

Następnie decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. ponownie nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 obręb W. poprzez za przestanie wykonywania działalności gospodarczej polegającej na naprawie i konserwacji maszyn na otwartym terenie wskazanej nieruchomości.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść art. 59 ust.3 u.p.z.p. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, iż przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć-.zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powołując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji uznał, iż działalność prowadzona przez skarżącego, polegająca na naprawie i konserwacji sprzętu na otwartym terenie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Jak wynika z poczynionych ustaleń, działalność gospodarcza firmy "A" w zasadniczej części polega na naprawie i konserwacji elementów maszyn i urządzeń przemysłowych, naprawy maszyn rolniczych oraz pozostałych maszyn i urządzeń (np. podnośników widłowych i pozostałych urządzeń transportu bliskiego, obrabiarek, sprzętu chłodniczego, sprzętu budowlanego oraz maszyn górniczych) maszyn i urządzeń.

Z przeprowadzonego przez organ I Instancji postępowania wyjaśniającego, tj. zeznań świadków wynika, ze czynności związane z naprawą maszyn i urządzeń są prowadzone poza budynkiem. Ponadto, z dołączonych do akt sprawy zdjęć wynika, że na terenie posesji (poza budynkiem garażu) prowadzone są prace remontowe, np. rozłożone na części maszyny budowlane, które potwierdzają prowadzenie remontu poza budynkiem garażu oraz transport maszyn o masie powyżej 3,6 tony. Sprzęt i maszyny usytuowane są zarówno na wybrukowanej powierzchni przy budynku mieszkalnym jak i na powierzchni nieutwardzonej za budynkiem mieszkalnym.

Natomiast z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wynika, iż dla przedmiotowej nieruchomości obowiązują następujące ustalenia, tj. MNU - obszar zabudowy mieszkalnej z usługami przemieszany z zabudową zagrodową.

Przez pojęcie usług należy w tym kontekście rozumieć: wykonywanie w wydzielonych pomieszczeniach w budynku mieszkalnym lub odrębnych budynkach zlokalizowanych na działce z budynkiem mieszkalnym albo odrębnej działce działalności zaliczonej do usług w rozumieniu przepisów dotyczących klasyfikacji wyrobów i usług, a także prowadzenie w wydzielonej części budynku mieszkalnego produkcji na niewielką skalę, z wyłączeniem działalności związanej z recyklingiem odpadów, pod warunkiem:

1) niepowodowania poza granicami własności uciążliwości w zakresie zapylenia, zapachu, hałasu I wibracji powyżej wielkości określonych w przepisach odrębnych Jako maksymalne dopuszczalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej,

2) niepowodowania zapotrzebowania na media większego niż dla zabudowy mieszkaniowej,

3) niewytwarzania ścieków wymagających podczyszczania przed odprowadzeniem do komunalnej sieci kanalizacji sanitarnej,

4) niepowodowania zapotrzebowania na systematyczną obsługę ciężkim transportem (samochody powyżej 3,51),

5) zapewnienia w granicach własności wymaganej liczby miejsc parkingowych.

W zaistniałej sytuacji organ I instancji uznał, iż na podstawie całokształtu materiału dowodowego należy przyjąć, iż prowadzona działalność na terenie przedmiotowej nieruchomości nie spełnia wymogów określonych w obowiązującym planie miejscowym. Plan dopuszcza prowadzenie działalności jedynie wewnątrz budynku, a nie na terenie otwartym. Rozpoczęcie działalności na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] r., tj. z dniem zarejestrowania przez skarżącego działalności gospodarczej. Natomiast wcześniej przedmiotowy teren użytkowany był na potrzeby prowadzonego gospodarstwa domowego, bez wykonywania działalności gospodarczej. Dlatego też, w ocenie organu I instancji, do tego stanu należy powrócić.

Od wskazanej decyzji złożył odwołanie skarżący wnosząc o jej uchylenie w całości. Prowadzona przez niego działalność, jak twierdzi, została zaakceptowana przez Wójta Gminy K. i została zgłoszona celem naliczenia podatku od działalności gospodarczej. Odwołujący kwestionuje także sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I Instancji. Uważa także, iż w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy, a w szczególności dotyczącym obrębu W. brak jest zapisu zakazującego wykorzystania otwartej przestrzeni nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, podzielając jego stanowisko co do zaistnienia stanu faktycznego uzasadniającego zastosowanie w sprawie art. 59 ust.3 u.p.z.p

Organ I Instancji, zdaniem Kolegium jednoznacznie ustalił, że skarżący rozpoczął obecnie prowadzoną działalność gospodarczą z dniem jej rejestracji w dniu [...] r., stąd art. 59 ust.3 pkt 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w sprawie.

Przepis ten, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku niewymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania terenu, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem MNU - obszar zabudowy mieszkalnej z usługami przemieszany z zabudową zagrodową. Natomiast, jak wynika z tekstu planu, przez pojęcie usług należy w tym kontekście rozumieć: wykonywanie w wydzielonych pomieszczeniach w budynku mieszkalnym lub odrębnych budynkach zlokalizowanych na działce z budynkiem mieszkalnym albo odrębnej działce działalności zaliczonej do usług w rozumieniu przepisów dotyczących klasyfikacji wyrobów i usług, a także prowadzenie w wydzielonej części budynku mieszkalnego produkcji na niewielką skalę, z wyłączeniem działalności związanej z recyklingiem odpadów, pod warunkiem, m.ln. niepowodowania poza granicami własności uciążliwości w zakresie zapylenia, zapachu, hałasu i wibracji powyżej wielkości określonych w przepisach odrębnych Jako maksymalne dopuszczalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz niepowodowania zapotrzebowania na systematyczną obsługę ciężkim transportem (samochody powyżej 3,5 t).

Działka nr 1 do czasu zagospodarowania dla potrzeb prowadzonej działalności, użytkowana była na potrzeby prowadzonego gospodarstwa domowego. Wobec tego prowadzenie na niej działalności gospodarczej spowodowało zmianę sposobu jej zagospodarowania, co pozostaje niezgodne z planem. Nie jest bowiem spełniony warunek niepowodowania uciążliwości poza granicami działki.

W skardze z 11 stycznia 2021 r. M. K. kwestionuje treść decyzji nakazującej zaprzestanie działalności gospodarczej mimo tego, że plan miejscowy przewiduje taką możliwość na tym terenie. Decyzja narusza jego uprawnienie do zgodnego z prawem zarządzania nieruchomością w części objętej planem i oznaczeniem 1MNU+MR (plan miejscowy nie obejmuje pozostałej części nieruchomości). Jednocześnie podnosi, że z tytułu prowadzonej działalności usługowej jest obciążony podatkiem od nieruchomości.

W ocenie skarżącego całe postępowanie było prowadzone nieobiektywnie, z naruszeniem zasad procedury.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, a w ślad za tym i organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną jest decyzja - nakaz: "przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 obręb W. poprzez zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej polegającej na naprawie i konserwacji maszyn na otwartym terenie w/w nieruchomości", podjęty na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293 z późn. zmian., dalej: u.p.z.p.).

Przepis art. 59 ust. 3 pkt. 2 stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis ten, po myśli ust. 2 art. 59 ust. 2, stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zatem, co do zasady, wydanie decyzji nakazowej na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. jest możliwe wtedy, gdy zmiana sposobu zagospodarowania wymagałaby uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie jak w doktrynie, przyjmuje się jednak, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, z dnia 20 października 2020 r., sygn.. akt II OSK 2478/20; por. również uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, a także postanowienia NSA: z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OW 81/08, z dnia 3 października 2015 r., sygn. akt II OW 59/15.). W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego właściwym instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, tj. zmiany która nie wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 ww. artykułu odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest zastosowanie innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Jeśli się bowiem zważy, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ww. ustawy, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., to przyjąć trzeba, że także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej prowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa bowiem kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Interpretując w tych okolicznościach art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób bowiem założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym.

W świetle tych ustaleń należy przyjąć, że w sprawie zmiany zagospodarowania działki nr 1, w ocenie organów orzekających w sprawie sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mogły zachodzić podstawy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p.

Konstatacja powyższa odnosi się jednak w zasadzie do decyzji dotyczącej nie całej nieruchomości, ale do tej części, która objęta jest planem miejscowym. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, skarżący prowadzi działalność nie tylko na terenie utwardzonym kostką brukową, który objęty jest planem, ale także na pozostałej części działki pozostającej poza planem. Ma to, zdaniem Sądu, istotne znaczenie ze względu na treść postanowień planu, które mogą inaczej kształtować status tej części nieruchomości, która planem jest objęta. W konsekwencji odrębnej oceny wymagałby problem zgodności (niezgodności) z planem sposobu zagospodarowania objętej nim części nieruchomości oraz kwestia zagospodarowania części drugiej, nieobjętej planem, w kontekście zgodności z jej funkcją (charakterem np. rolnym leśnym, itp.). W tej części drugiej (od strony południowej), położonej poniżej linii planu, znajdują się m.in. "grunty pozostałe" (tak wynika z decyzji ws. wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2019 - decyzje w aktach sprawy administracyjnej, bez numeracji), nie bardzo wiadomo o jakim statusie prawnym. W każdym razie nie są to grunty rolne, ani leśne. Nie wyjaśniono tego, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., czy w tej części doszło do zmiany sposobu zagospodarowania, czy też nie, i co ewentualnie miałoby oznaczać przywrócenie do stanu poprzedniego ( z naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p.).

Wobec tego wydanie decyzji nakazowej w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. odnośnie zagospodarowania części nieruchomości objętej planem miejscowym byłoby uzasadnione w sytuacji, w której miała miejsce zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości i zmiana ta jest niezgodna z planem. Trzeba także zważyć, że przepis art. 59 ust. 3 pkt.2, a także art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania wprost do tej sytuacji, a jedynie odpowiednio, w wyniku dokonania wykładni rozszerzającej, co wymaga spełnienia wskazanych warunków w sposób nie budzący wątpliwości.

Jeśli chodzi o zmianę sposobu zagospodarowania, to od początku postępowania okoliczność budziła duże wątpliwości. Niewyjaśnienie jej przez organ I instancji był podstawą uchylenia jego decyzji nakazowej z [...] r. W dalszym postępowaniu (po uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania) Wójt Gminy K. podjął szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii i w konsekwencji ustalony stan faktyczny sprawy, zwłaszcza fakt dokonywania napraw i konserwacji różnego rodzaju maszyn i urządzeń poza zabudowaniami znajdującymi się na działce, nie budzi obecnie większych wątpliwości. Przyznaje to nawet skarżący, który co prawda twierdzi, że większość zleceń wykonuje poza miejscem, w którym zarejestrowana jest działalność gospodarcza, jednak sporadycznie prowadzi naprawy na swojej nieruchomości.

Co do sprzeczności z planem miejscowym zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, przyjdzie zauważyć, że ocena w tym zakresie dokonywana była w oparciu o plan z [...] r., obowiązujący w dacie formalnego (legalnego) rozpoczęcia działalności gospodarczej na działce nr 1 przez skarżącego.

Po zmianie w [...] r. planu z [...] r. oznaczenie MNU dla przedmiotowej działki (ściślej: jej części) pozostaje bez zmian: obszar zabudowy mieszkalnej z usługami przemieszany z zabudową zagrodową. Natomiast przez pojęcie usług należy w tym kontekście rozumieć: wykonywanie w wydzielonych pomieszczeniach w budynku mieszkalnym lub odrębnych budynkach zlokalizowanych na działce z budynkiem mieszkalnym albo odrębnej działce działalności zaliczonej do usług w rozumieniu przepisów dotyczących klasyfikacji wyrobów i usług, a także prowadzenie w wydzielonej części budynku mieszkalnego produkcji na niewielką skalę, z wyłączeniem działalności związanej z recyklingiem odpadów....".

Przytoczone postanowienie planu nie jest do końca jasne zwłaszcza ze względu na zamieszczenie w nim zwrotu "albo", po którym wymienia się "odrębną działkę" jako alternatywę dla prowadzenia działalności gospodarczej w wydzielonych pomieszczeniach w budynku mieszkalnym lub odrębnych budynkach zlokalizowanych na działce z budynkiem mieszkalnym, odpowiadającej warunkom określonym w pkt. 1-5. Organ I instancji uznał, że w grę wchodzi jedynie możliwość prowadzenia działalności jedynie wewnątrz budynku (s. 8 decyzji pierwszoinstancyjnej), natomiast Kolegium, także odnosząc swoje stanowisko do planu miejscowego, przyjęło, że prowadzona przez skarżącego działalność nie jest zgodna z planem bowiem "nie jest spełniony warunek niepowodowania uciążliwości poza granicami własności". Można z tego wnosić, że organ odwoławczy dopuszcza możliwość prowadzenia takiej działalności gospodarczej poza budynkami, jeśli nie będzie to związane z uciążliwością dla nieruchomości sąsiednich. Co za tym idzie, nie jest jasne z jakich przyczyn Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy w sytuacji, w której powołuje się na inną istotną dla sprawy okoliczność, inną niż organ I instancji, a ponadto okoliczność ta (hałas, zapachy), za którą przemawiają zeznania świadków, nie została jednoznacznie ustalona, w szczególności przez właściwe w tym względzie organy. Z zeznań świadków, co należy zauważyć, może wynikać, że skarżący obecnie na działkę nie przywozi ciężkiego sprzętu, z naprawą którego uciążliwości te były głównie związane (por. m. in. zeznanie K. O. mieszkającej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1; k. 74 akt admin. ).

Przepis art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. określa treść rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu. Wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości "przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Zważając na odpowiednie stosowanie postanowień art. 59 ust. 2 u.p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości w sposób niezgodny z planem miejscowym nakaz wydany na podstawie punktu 2 nie może odnosić się do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, który przecież z aktualnie obowiązującym planem nie musi być zgodny. W takim przypadku nie chodzi o przywrócenie do stanu faktycznego sprzed zmiany, ale o doprowadzenie do stanu zgodnego z planem miejscowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2020r., sygn. akt IV SA/Wa 3007/19).

Natomiast w części nieobjętej planem, o ile tutaj zmiana sposobu zagospodarowania miała miejsce, oceniana oczywiście w kontekście poprzedniego stanu, decyzja powinna nakazywać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p), w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W dalszym postępowaniu, co wynika z przytoczonych wyżej uwag, należy w pierwszym rzędzie ustalić czy działalność gospodarcza skarżącego jest prowadzona również na części nieobjętej planem, następnie czy działalność ta jest niezgodna z postanowieniami planu dotyczącymi przedmiotowej działki. Odnośnie części planem nieobjętej ustalenia wymaga, czy działalność tam jest prowadzona, a jeśli tak, to czy pozostaje zgodna z poprzednim sposobem zagospodarowania. Dopiero po tych ustaleniach i w zależności od ich wyniku można będzie wydać decyzję na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p., uwzględniającą różny status prawny obu części działki.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl