Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 506/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 48, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par .2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 385/08 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa B. D. z siedzibą w U. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza na rzecz B. S. od Nadleśnictwa B. D. z siedzibą w U. D. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 385/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę Nadleśnictwa B. D. z siedzibą w Ustrzykach Dolnych i uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], wydaną w przedmiocie nakazania B. S. rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie skarżącego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych nakazał B. S. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego o wym. 4,50 m x 5,0 m, usytuowanego na działce nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, a pozostającej w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe — Nadleśnictwo B. D.. Podstawą prawną decyzji był art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustrzyki Dolne, obowiązującym w okresie budowy domku letniskowego, gdyż obiekt zlokalizowano na terenie oznaczonym symbolem "O2 RL" i określonym jako teren leśny, zadrzewiony, dla którego ustalono zakaz zabudowy, z wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych. Usytuowanie obiektu letniskowego było niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyklucza legalizację przedmiotowego obiektu.

Odwołanie od tej decyzji wniósł B. S., wskazując, że 1 grudnia 1988 r. zawarł z Zespołem Elektrowni Wodnych Solina Myczkowce - użytkownikiem wieczystym, umowę dzierżawy na czas nieokreślony nieruchomości w miejscowości Teleśnica i opłacał czynsz dzierżawny jak za działkę rekreacyjno-wypoczynkową, przeznaczoną pod domki letniskowe. W 1993 r. odwołujący się zbudował domek letniskowy zgodnie z planem i celem dzierżawy. W 2005 r. powstał spór o prawidłowość wyznaczonych granic dzierżawionych działek. Z czynności odtworzenia granic wynikło, że działka wraz z budynkiem letniskowym znajduje się na dawnej działce nr 7 (obecnie 33), będącej własnością Skarbu Państwa - w zarządzie PGL Lasy Państwowe - Nadleśnictwo B. D.. Teren zakwalifikowano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpodstawnie jako teren leśny, czego dowodził krótki okres obowiązywania planu - do 1 stycznia 2003 r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w piśmie do Nadleśnictwa B. D. z dnia 9 listopada 2007 r. przyznała, że przedmiotowy grunt jest zajęty na cele rekreacyjne i był oznaczony w ewidencji jako użytki zielone, a przeznaczony dla turystyki wędrownej i przywodnej. Podobna funkcja wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ustrzyki Dolne. Błędnie tym samym wykluczono możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Wobec braku planu należało przyjąć, że tereny przeznaczone są pod turystykę i rekreację i umożliwić dzierżawcom legalizację istniejących domków letniskowych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uwzględnił odwołanie, ale z innych przyczyn niż podniesiono w odwołaniu i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż obiekt wzniesiono w 1993 r. Kontrolowany domek letniskowy według definicji zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest obiektem budowlanym, bo pełni funkcję użytkową budynku o przeznaczeniu letniskowym. Orzeczona rozbiórka oparta została jednak na błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż treść art. 37 ust. 1 pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym, wobec czego zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie wydania decyzji (a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej).

Skargę do Sądu wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo B. D. w Ustrzykach Dolnych, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia postępowania dowodowego oraz nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Działka nr [...] w Teleśnicy Sannej oznaczona jest symbolem Ls (oddział 225a) i jest lasem ochronnym, pełni funkcje glebo i wodochronne. Funkcja ta została nałożona decyzją nr 66 Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 10 września 1999 r. Las ten objęty jest ochroną w formie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na terenie tym znajdują się stanowiska roślin gatunków prawem chronionych i zwierząt chronionych ujętych w Dyrektywie Unijnej obszarów "Natura 2000" w sprawie ochrony siedlisk naturowych oraz dzikiej fauny i flory (Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.). Dlatego działka nr [...] nie może być przeznaczona pod zabudowę. Wymagana byłaby zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co z uwagi na cechy nieruchomości i charakter lasów jest niemożliwe ze względu na zapisy ustawy o ochronie gruntów leśnych. Działka nie posiada też dostępu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję przyjął, że okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt wybudowania przez B. S. w 1993 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, domku letniskowego o wym. 4,5m x 5m na działce nr [...], będącej w zarządzie trwałym Nadleśnictwa B. D.. Obiekt posadowiono na płytach betonowych, ułożonych bezpośrednio na gruncie, w odległości 20 m od lustra wody Zalewu Solińskiego. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy, co do zasady, jest zobowiązany jednak do dążenia by sprawę administracyjną załatwić merytorycznie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., uzasadnia zmiana wykładni przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie stosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że nie uległ zmianie stan prawny i stan faktyczny po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Zatem organ odwoławczy nie miał wątpliwości, co do stanu prawnego i faktycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a są to wyłączne podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego było orzeczenie co do istoty sprawy. Sąd wywiódł, że z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) art. 48 nie ma zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do bezspornego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Interpretacja tych przepisów winna być ścisła, w żadnym wypadku przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. W pojęciu przepisów dotychczasowych będą się zawierały także przepisy z zakresu planowania przestrzennego. Do takich wniosków uprawnia zastosowanie systemowej dyrektywy interpretacyjnej. Sąd przywołał rozbieżne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjął, że wykładnia literalna (gramatyczna) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie może przesądzać o tym, że w kwestii naruszenia Prawa budowlanego, określającego warunki realizacji inwestycji, a w istocie o dopuszczeniu się samowoli budowlanej, decydują przepisy z daty budowy, zaś w kwestii zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym - uregulowania prawne obowiązujące w dacie orzekania w sprawie. Wymieniony przepis określa sankcję administracyjną, w związku z czym bez względu na to, jak został wyrażony pod względem gramatycznym, istotne znaczenie w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia powodującego zastosowanie przedmiotowej sankcji. Sąd zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSA i wsa nr 3 z 2006, poz. 71), w której uzasadnieniu NSA wypowiedział się o delikcie administracyjnym i zasadach ponoszenia odpowiedzialności za popełnione delikty. Sąd I instancji stwierdził, że samowola budowlana jest deliktem administracyjnym, natomiast sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego jest nakaz rozbiórki. Dlatego też ocena popełnienia deliktu administracyjnego winna być dokonana na podstawie przepisów z daty popełnienia deliktu i w takim kontekście należy odczytywać ratio legis art. 103 ust. 2 zdanie pierwsze Prawa budowlanego z 1994 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik - B. S., który oparł się na podstawach naruszenia prawa procesowego i materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, zarzucił obrazę art. 7 K.p.a. - tj. zasady praworządności przez nieuwzględnienie interesu skarżącego uczestnika, gdyż wydanie zaskarżonego wyroku uniemożliwiło dokładne wyjaśnienie sprawy przez organy administracyjne z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego uczestnika, jako obywatela, art. 15 w zw. z art. 136 K.p.a. - przez przyjęcie, że przekazanie sprawy przez organ administracyjny II instancji organowi I instancji do ponownego rozpoznania było nieprawidłowe, gdyż ewentualne uchybienia organu I instancji organ odwoławczy mógł usunąć we własnym zakresie, przeprowadzając stosowne postępowanie, art. 138 § 2 K.p.a. - przez przyjęcie, że brak było podstaw do uchylenia przez organ administracyjny II instancji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] listopada 2007 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) przez przyjęcie, że postawienie spornego obiektu budowlanego przez skarżącego uczestnika wymagało pozwolenia na budowę oraz musiało być zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a nie w dacie wydania decyzji rozbiórkowej, art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. - przez przyjęcie, że wzniesiony przez skarżącego uczestnika obiekt jest obiektem budowlanym, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) - przez przesądzenie, że przedmiotowy obiekt budowlany nie ma możliwości otrzymania decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy i streścił dotychczasowe postępowanie administracyjne. Podkreślił przy tym, że z uzasadnienia uchylonej przez Sąd decyzji organu odwoławczego wynika, iż podstawą uchylenia była inna interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wynikająca z uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1893/06 oraz z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. OSK 1454/06. Organ wyjaśniał, że aby mogła wystąpić przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, to przesłanka ta powinna wystąpić w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Udzielając wytycznych organ wskazał, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji oceni, czy przedmiotowy obiekt budowlany, pełniący funkcję użytkową budynku letniskowego, narusza obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego określające sposób zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym jest on usytuowany, i w zależności od dokonanych ustaleń wyda decyzję zgodną z przepisami prawa. W związku z inną interpretacją określonego przepisu prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny, która nie została uwzględniona w decyzji organu I instancji, nastąpiła de facto zmiana znaczenia określonego przepisu prawa, która w tym wypadku ma znaczenie zasadnicze, gdyż w sposób istotny może mieć wpływ na prawa i obowiązki stron, przede wszystkim strony skarżącej, w aspekcie możliwości legalizacji postawionego obiektu budowlanego. Nieuwzględnienie jej przez organ odwoławczy i uniemożliwienie organowi I instancji dokładnego, ponownego zbadania sprawy oraz uniemożliwienie stronie, na którą został nałożony obowiązek rozbiórki, wykorzystania systemu dwuinstancyjności prawa administracyjnego, spowodowałoby naruszenie art. 7 K.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku rażąco naruszył powyższą zasadę. Skarżący uczestnik postawił domek letniskowy za zgodą zarządzającego gruntem Zakładu Energetycznego, a później Zespołu Elektrowni Wodnych Solina-Myczkowce w Solinie, posiadając zawarte z tymi podmiotami umowy dzierżawy, z których wynika, że podmioty te wyrażały zgodę na postawienie obiektu na nietrwałej podbudowie. Nie jest sporne, że postawiony obiekt nie ma trwałych fundamentów, jest swego rodzaju altaną, służącą schronieniu na wypadek niekorzystnych warunków atmosferycznych. Został on postawiony w strefie zalewowej, w miejscu przeznaczonym na cele turystyczno - rekreacyjne nad Zalewem Solińskim. Stan ten trwa od 1993 r., czyli ponad 15 lat. Istniały więc podstawy do legalizacji użytkowania tegoż obiektu przy przyjęciu zasady zawartej w przytoczonych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego decyduje stan prawny z daty wydania decyzji rozbiórkowej, a nie z chwili wzniesienia obiektu. Gmina Ustrzyki Dolne, w której skład wchodzi również obszar, na którym został postawiony przedmiotowy obiekt, nie posiada na dzień dzisiejszy planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym istnieje konieczność ponownego zbadania, czy rzeczywiście zostały naruszone przepisy o planowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem organ nie może, bez wcześniejszego postępowania, arbitralnie orzec, czy właściciel domku letniskowego nie otrzyma zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z wypowiedzi podmiotów zarządzających lasami, a przede wszystkim Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie oraz Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie wynika, że teren, na którym postawione są domki (nie tylko skarżącego), jest mało przydatny dla celów gospodarki leśnej i praktycznie nadaje się wyłącznie dla celów związanych z turystyką i rekreacją. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż przedmiotowy obiekt wzniesiono w 1993 r. i według definicji zawartej w art. 3, pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest obiektem budowlanym, bo pełni funkcję użytkową budynku o przeznaczeniu letniskowym. Stwierdzenie to jest niezgodne z powołanym przepisem, bowiem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. nie posiadał pkt 2 i nie ma on generalnie odniesienia do niniejszej sprawy. Formułuje on jedynie definicję robót budowlanych, natomiast nie wskazuje definicji obiektu budowlanego. Taką definicję, dotyczącą budynku, zawartą w art. 3 pkt 2, zawiera natomiast Prawo budowlane z 1994 r. Z przepisu tego wynika, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Definicja ta wskazuje więc, iż wzniesiony przez skarżącego uczestnika domek letniskowy na nietrwałej podbudowie, a więc nie związany z gruntem w sposób trwały, nie może być traktowany jako obiekt, co do którego miało zastosowanie Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego uczestnika nietrafne jest powołanie się przez Sąd na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, gdyż uchwała ta dotyczy zupełnie innego stanu prawnego i faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów.

Skarga w zakresie naruszenia przepisów postępowania dotyczyła wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie powiązanych w żadnym stopniu z przepisami Prawa o postępowaniu prze sądami administracyjnymi. W istocie wywód uzasadnienia sprowadzał się w tej mierze do zakwestionowania prawidłowości wykładni i podważenia przez Sąd I instancji możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, który to przepis stanowi materialnoprawną przesłankę uchylenia decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Zarzut w ten sposób sformułowany dotyczył zatem naruszenia prawa materialnego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i będzie omówiony w dalszej części uzasadnienia.

Brak skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania oznacza, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.

Podstawowym zarzutem, zgłoszonym na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., do którego należało się odnieść, jest naruszenie przepisu art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), w kontekście wynikających z tego unormowania uwarunkowań, od których uzależniona jest możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego przed dniem 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego.

Punktem wyjścia w przypadku samowoli budowlanej popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) muszą być przepisy obowiązującej uprzednio ustawy z 24 października 1974 r. Wynika to wprost z regulacji międzyczasowej zamieszczonej w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w myśl której, regulującego zasady postępowania w sprawach samowoli budowlanej, "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że z woli ustawodawcy ocena, czy w przypadku obiektów zbudowanych przed 1 stycznia 1995 r. doszło do samowoli budowlanej, winna być dokonywana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie budowy. Skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego w tym okresie niezgodnie z przepisami, należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., w tym także stosując przepis art. 37 ust. 1 (zob. Z. Niewiadomski [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 860, uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. OPS 4/01 – ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 58). Takie podejście ustawodawcy wynikało przede wszystkim z tego, że nowa ustawa z 1994 r. wprowadzała niezwykle restrykcyjną i bezwarunkową zasadę rozbiórki samowoli budowlanej w miejsce obowiązującej uprzednio zasady warunkowej legalizacji samowoli, przewidzianej w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a rygoryzm nowej ustawy, gdyby stosować go do obiektów wzniesionych przed 1995 r., w sposób oczywisty naruszałby zakaz retroakcji.

Należy jednak zauważyć, że treść przepisu art. 48 prawa budowlanego uległa zasadniczej zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.), a celem wprowadzonych zmian było odstąpienie od obowiązku bezwarunkowego orzekania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów. Aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Nastąpił zatem powrót do rozwiązań, które przewidziane były w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. (zob. Z. Niewiadomski, op. cit. str. 506). Takie podejście ustawodawcy prowadzić musi przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., do zajęcia stanowiska, że nawet w sytuacji, gdy legalizacja samowoli budowlanej sprzed 1995 r. na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia nie byłaby możliwa z uwagi na sprzeczność z planem miejscowym ówcześnie obowiązującym, to nie można wykluczyć badania zgodności tej samowoli budowlanej z przepisami aktualnie obowiązującymi i to zarówno wówczas, gdy dla danego terenu obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, jak i wówczas, gdy planu takiego nie uchwalono.

Zwrócić przy tym należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygn. II OSK 1318/06 (System Informacji Prawnej LEX nr 347963), którego przełomowe znaczenie ma związek z wyrażonym w nim poglądem, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy oceniać także w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji dotyczącej tej samowoli. W uzasadnieniu trafnie zwrócono przy tym uwagę, iż w przypadku przyjęcia odmiennego stanowiska (a takie prezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji), że o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r. zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem bardziej restrykcyjnego Prawa budowlanego z 1994 r. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w pierwotnej wersji tej ustawy, w powiązaniu z art. 103 ust. 2 tego Prawa. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2007 r. w sposób przekonywający wywiedziono przy tym, że "Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej". Zwrócono też uwagę na uwarunkowania konstytucyjne przy interpretacji powyższego przepisu, a w szczególności na przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujące konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w zasadach racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystywania terenów. Natomiast ochronę, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zapewniają przepisy prawa budowlanego i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, w tym techniczno-budowlane.

Reakcja właściwych organów administracji na stwierdzenie samowoli budowlanej, oparta na przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., uwzględniać musi wzajemny stosunek dwóch konkurencyjnych niekiedy wartości, a mianowicie chronionego między innymi przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dobra publicznego jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny oraz prawa własności nieruchomości zbudowanej w sposób niezgodny z prawem. Niewątpliwie wartością podlegającą prawnej ochronie jest nie sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu określony w przeszłości (w nieobowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących (zarówno w przepisach prawa miejscowego - miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jak i w przepisach ustawowych). Zatem obie wymienione wyżej wartości muszą być rozważane według stanu aktualnego w dacie orzekania przez organ administracji.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że takie stanowisko judykatury nie jest odosobnione i w podobnym kierunku wypowiadano się w licznych późniejszych wyrokach, m. in. w wyrokach NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1454/06 (System Informacji Prawnej LEX nr 425375), z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1942/08 (nie publ.) oraz w sprawie II OSK 283/09 (nie publ.).

W takim stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należało uznać za usprawiedliwiony.

Nie można za to podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. na skutek przyjęcia, że sporny obiekt mieści się w pojęciu definicji obiektu budowlanego. Jak już na wstępie wspomniano, w sytuacji gdy nie doszło do skutecznego podważenia, w drodze odpowiedniego zarzutu procesowego, ustaleń faktycznych Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny związany był stanowiskiem tego Sądu, że domek letniskowy, wzniesiony przez skarżącego, jest obiektem budowlanym. Podkreślić przy tym należy, iż w przypadku nie podważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego, który w sprawie nie wystąpił. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Podobnie nie doszło do naruszenia przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), jako że Sąd I instancji przepisu tego nie stosował.

Zgodzić się natomiast należało z wywodami skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a., nie dopatrując się podstaw do jego zastosowania przez organ odwoławczy. Wprawdzie wywód uzasadnienia zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest lakoniczny i ogranicza się jedynie do wskazania przez organ I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, co nie może co do zasady stanowić dostatecznej przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., ale zakres wskazanego naruszenia i idąca w ślad za tym wskazówka co do konieczności zbadania, czy sporny obiekt narusza obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego (szeroko rozumiane) mogła uzasadniać uchylenie decyzji na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W rzeczy samej organ I instancji będzie musiał w całości powtórzyć najistotniejszą część postępowania, która polegać będzie na zbadaniu zgodności obiektu z przepisami miejscowymi, z uwzględnieniem rodzaju tego obiektu oraz wszelkiego rodzaju uwarunkowań ochronnych, wynikających z aktów prawnych wprowadzających na danym terenie określone możliwości zabudowy oraz formułujących różnego rodzaju zakazy lokalizacyjne. W takim wypadku zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie mogło zostać uznane za jego nadużycie. Nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08 – System Informacji Prawnej LEX nr 484872).

Stwierdzenie, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w sytuacji, gdy zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, a nie ma naruszeń przepisów postępowania, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Pomimo bowiem nie zamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o takie rozstrzygnięcie, sąd kasacyjny może w takim wypadku orzec reformatoryjnie, gdyż związany jest granicami skargi tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2005 r., FSK 2536/04 – publ. w OSP z 2006 r., nr 7- 8, poz. 80).

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.