Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 37/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 - § 7 i § 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 29 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi T.B. i R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2011 roku nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla T. i R.B. dla inwestycji polegającej na rozbiórce i odtworzeniu budynku gospodarczego z adaptacją na funkcję mieszkalną na działce nr ewid. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie decyzja Burmistrza jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z zm. – dalej jako k.p.a.) i wyjaśnił, że rażąco narusza ona przepisy art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej jako "ustawa planistyczna"). Wskazano tu, że wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał załącznika graficznego do wniosku określającego granice terenu objętego tym wnioskiem. Nie określono w nim również charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego obiektu budowlanego przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Brak było również także określenia wpływu inwestycji na środowisko.

Ponadto organ wskazał, że organ wydający decyzję nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej, w rezultacie czego decyzja nie zawiera, jako załączników do niej, wyników analizy w postaci tekstowej i graficznej. Tym samym organ uznał, że decyzja ta nie zawiera części rozstrzygnięcia, przez co rażąco naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym), przez wadliwe wyznaczenie linii zabudowy oraz zaniechanie wyznaczenia: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy budynkiem w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zdaniem Kolegium organ ustalający warunki zabudowy nie wyjaśnił także, czy planowana inwestycja honoruje zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. Zwrócono również uwagę na braki postępowania w zakresie sporządzenia przez uprawnionego urbanistę lub architekta projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wadliwość załącznika graficznego decyzji polegającą na nieoznaczeniu granic obszaru objętego inwestycją oraz nieopatrzeniu go podpisem organu wydającego decyzję. W ocenie Kolegium organ błędnie ustalił również strony postępowania przez co naruszył uprawnienia tych podmiotów do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

2. W piśmie z dnia [...] września 2011 r. T.B. i R.B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną decyzją, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy planistycznej oraz § 3 - § 7 i § 9 rozporządzenia wykonawczego, przez nieuzasadnione uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy nie czyni zadość obowiązkom przewidzianym w przedmiotowych przepisach, a w rezultacie powyższego także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 7, 8, 12, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Według skarżących uchybienie art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej nie mogło mieć miejsca albowiem bez przeszkód badana decyzja uzyskała akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a następnie Starosty Powiatowego. Ponadto w zakresie zarzuconego uchybienia art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, w ocenie odwołujących się, nie bez znaczenia są wyjaśnienia Burmistrza Miasta i Gminy z [...] kwietnia 2010 roku oraz [...] lipca 2010 roku, które ostatecznie konwalidują ewentualne braki. Odwołujący się zakwestionowali także ustalenia Kolegium co do konieczności ustalenia parametrów technicznych w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz braku analizy tekstowej i graficznej.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi wadami w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, w oparciu o którą wydano przedmiotową decyzję zachodzi w wypadku, gdy kontrolowana decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. Przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia.

Odnosząc się do przedmiotu kontrolowanej decyzji wskazano, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej.

W ocenie Kolegium zasadnicze znaczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odgrywa wniosek inwestora. We wniosku tym zgodnie z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej zawiera się: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów; określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej; określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Tylko wniosek spełniający wymogi ustawowe w sposób zupełny charakteryzuje planowane przedsięwzięcie. Powaga wniosku wynika z faktu, że rodzaj planowanej inwestycji determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek inwestorów – T. i R.B. nie zawierał wszystkich wymaganych ustawą planistyczną elementów, bowiem inwestor nie dołączył załącznika graficznego do wniosku określającego granice terenu objętego tym wnioskiem. Ponadto w treści wniosku nie określono charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego obiektu budowlanego przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Brak było także określenia wpływu inwestycji na środowisko, a określenie sformułowane we wniosku dotyczące zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej było niewystarczające, co stanowiło rażące naruszenie art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej.

Organ odwoławczy wskazał również, że we wniosku inwestorów podano, iż przedmiotem inwestycji będzie rozbiórka i odtworzenie budynku gospodarczego z adaptacją na funkcje mieszkaniową. Tymczasem organ określający warunki zabudowy uznał, że wniosek dotyczył faktycznie wzniesienia nowego budynku w miejsce rozebranego budynku przy uwzględnieniu "bryły" tego ostatniego. Natomiast przy tak zdefiniowanym przedmiocie inwestycji organ określający warunki zabudowy miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie m.in. zbadania, czy zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz ustalić parametry techniczne zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Dalej Kolegium wskazało, że dla spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, która pozwoliłaby organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji Burmistrza nie wynika, czy został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Co więcej, brak było podstaw do uznania spełnienia pozostałych warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 tej ustawy.

Zdaniem Kolegium organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej, przez co naruszył również § 3 rozporządzenia wykonawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że konsekwencją niedokonania analizy jest również to, że decyzja nie zawiera, jako załączników do niej, wyników analizy w postaci tekstowej i graficznej, a zatem nie zawiera części rozstrzygnięcia, przez co rażąco narusza § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Za nieuzasadnione uznano odstąpienie od ustalenia parametrów przewidzianych w rozporządzeniu w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zaniechanie organu w tym zakresie uznano za rażące naruszenia § 5, § 6, § 7 rozporządzenia wykonawczego, gdyż braki w tym zakresie uniemożliwiły realizację inwestycji na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Wskazano także na naruszenie przepisu art. 60 ust. 4 ustawy planistycznej, podkreślając, że aktach sprawy brak było adnotacji uprawnionej osoby. Jednocześnie nie stwierdzono, by w sprawie zachodziły przesłanki ustawowe z art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiające stwierdzenie nieważności badanej decyzji.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżących, powołujących się na pisma Burmistrza Miasta i Gminy z [...] kwietnia 2010 roku oraz [...] lipca 2010 roku podkreślono, że nie mogą one konwalidować stwierdzonych naruszeń prawa. Badaniu podlega decyzja a nie wyjaśnienia organu, które przecież nie stanowią integralnej części badanego aktu. Podkreślono, że brak było podstaw do przyjęcia, aby akceptacja decyzji przez Konserwatora Zabytków i Starostę Powiatowego oznacza brak uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Za niewykazane uznano twierdzenia strony o istnieniu analizy terenu w formie tekstowej i graficznej, wskazując, że dokument przedłożony przez Burmistrza w postępowaniu przed Starostą Powiatowym nie może być traktowany jako wynik analizy, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślono przy tym, że nie został on nawet podpisany przez Burmistrza lub inną osobę działającą z jego upoważnienia.

4. Na wskazaną decyzję w całości T.B. oraz R.B. wnieśli skargę zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie przepisów art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 - 5 ustawy planistycznej oraz § 9 rozporządzenia wykonawczego, poprzez niesłuszne uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2004 roku nie czyni zadość obowiązkom przewidzianym w przedmiotowych przepisach prawa, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność tej decyzji;

- naruszenie innych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz dokonanie wadliwej oceny zgromadzonych dowodów, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczym materiale dowodowym sprawy z pominięciem istotnych twierdzeń i dowodów świadczących o słuszności stanowiska skarżących;

- naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., przez nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżących i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej zarówno z zasadą ochrony własności, jak i zasadą wolności zagospodarowania terenu, a także poprzez nieuczynienie zadość zasadzie szybkości postępowania;

- naruszenie przepisów art. 15 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez nieuczynienie przez organ zadość obowiązkowi rozpatrzenia wszystkich żądań strony oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, a mianowicie całkowite pominięcie przez organ ponownie rozpatrujący sprawę szeregu zarzutów podniesionych i uzasadnionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] marca 2012 r. wpłynęło pismo uczestniczki postępowania A.M., stanowiące odpowiedź na skargę T. i R.B., w którym wniosła o oddalenie skargi w całości podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Natomiast pełnomocnik uczestniczki postępowania – A.M. popierając stanowisko organu wskazał, że w sprawie sporządzone zostały trzy analizy warunków zabudowy, jednakże miało to miejsce już w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. II SA/Go 643/08 i zostały przedstawione w związku z wnioskiem Starosty Powiatowego o dokonanie wykładni decyzji Burmistrza. W tym samym czasie i z tej samej przyczyny zostały wydane jeszcze dwie analizy oraz dokument nazwany "rys historyczny i obecny stan budynku". Nadto pełnomocnik wyjaśnił, że uczestniczka dowiedziała się o postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy, już po wydaniu decyzji w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

4. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, jako jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przesłanek określonych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie, jak zasadnie podnosi Kolegium, ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258).

Przesłanką stwierdzenia nieważności w przedmiotowej sprawie było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym podejmującym zagadnienie tej wady dominuje stanowisko skłaniające się do "kasacyjnej" formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Wskazuje się, że naruszenia prawa mają charakter "rażący" w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 630-631).

Naruszenie prawa ma cechę "rażącego", gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 94, nr 42, poz. 16).

5. By ocenić, czy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2004 r. naruszyła prawo w sposób rażący konieczne jest przeanalizowanie wszystkich podstaw prawnych postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązujących w dacie wydania decyzji. Zostały one szczegółowo opisane w zaskarżonych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Za tym organem powtórzyć należy, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy planistycznej. Zgodnie z jej art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 2 w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków określanych jako zasady "dobrego sąsiedztwa" i stanowiących zasadnicze elementy ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji.

Kształtowana w tej normie zasada "dobrego sąsiedztwa" odwołuje się do dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem wymaganym przez tą zasadę jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Wynika z tego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest bowiem celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza, między innymi, takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne i optymalne w danym przypadku korzystanie z prawa własności nieruchomości.

Należy przy tym zaznaczyć, że zasada "dobrego sąsiedztwa", uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić.

6. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić. O ile zatem w obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy planistycznej, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy zawarte we wskazanym rozporządzeniu nie pozostawiają przy tym organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także sposobu i zasad określenia stosownych wymagań.

Jeśli chodzi o inne wymagania, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia, dla wszelkich działek z obszaru analizowanego. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy, uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego.

Wyniki prawidłowo sporządzonej analizy stanowią w istocie uzasadnienie dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym.

Również wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma zatem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy planistycznej sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analogicznie, ze względów celowościowych należy traktować sporządzenie materiałów do samej analizy, która jest pierwotnym źródłem merytorycznej części projektu. Zadaniem analizy jako elementu materiału dowodowego oraz sporządzającej ją osoby w zakresie regulacji zawartych w § 4 -7 rozporządzenia jest bowiem zebranie konkretnych danych umożliwiających właściwe stosowanie zasad wynikających z przepisów prawa w konkretnym przypadku, z uwzględnieniem tak wymogów zachowania ładu przestrzennego, jak i interesów inwestora.

7. Zrealizowanie tych najistotniejszych dla istoty planowanej inwestycji przesłanek ściśle zależy od poczynienia co do nich koniecznych ustaleń oraz zrealizowania wskazanych wyżej wymogów. Te zaś z kolei wiążą się ze spełnieniem formalnych wymogów wniosku o wydanie warunków zabudowy. Obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy określały je wskazując, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora, który spełniać musi wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Analiza wniosku spełniającego wskazane w omówionych w zaskarżonych decyzjach oraz powyższych wywodach przepisach wymogi pozwala na określenie charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, funkcji, rozmiarów, możliwych oddziaływań na sąsiednie nieruchomości i ich sposób zagospodarowania. Na tej podstawie właściwy organ winien dokonać analizy w zakresie zarówno charakterystyki i zakresu wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, jak również wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

W lakonicznym, kilkuzdaniowym uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2004 r. organ wprawdzie stwierdził, że wniosek zawierał wszystkie wymagane dokumenty jednakże nie zostało to potwierdzone. Analiza akt administracyjnych, zawarta również w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (sprawy II Sa/Go 643/08 oraz II OSK 733/09), i również przeprowadzone przez sąd w niniejszej sprawie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie co do dokumentów nieopatrzonych datą, znajdujących się w aktach lub nadesłanych przez Burmistrza Miasta i Gminy wyjaśnia, że organ ten nie zażądał i nie zgromadził elementarnych danych oraz dokumentów koniecznych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W postępowaniu tym podstawą wydania decyzji były bowiem tylko wniosek (i to niekompletny oraz niejasny, na co zwróciło trafnie uwagę Kolegium), mapa określona jako plan realizacyjny (sytuacyjny) oraz postanowienie z dnia [...] lutego 2004 r., wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uzgadniające przedstawiony przez Burmistrza Miasta i Gminy projekt decyzji o warunkach zabudowy. Brak było natomiast w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji pozostałych wymaganych dokumentów. W szczególności organ nie przeprowadził również w żadnym zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej, w rezultacie czego decyzja nie zawierała wyników analizy w postaci tekstowej i graficznej. Nie wyznaczono w konsekwencji wskaźników wielkości powierzchni zabudowy budynkiem w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Niemożliwe w tych warunkach było zatem, ustalenie czy planowaną inwestycja honoruje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Trafnie również zwrócono uwagę na braki postępowania w zakresie sporządzenia przez uprawnionego urbanistę lub architekta projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wadliwość załącznika graficznego decyzji polegającą na nieoznaczeniu granic obszaru objętego inwestycją oraz nieopatrzeniu go podpisem organu wydającego decyzję.

Istotność i charakter prawny ilość dostrzeżonych wad słusznie w tej sytuacji została zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Miały one bowiem charakter jaskrawy, nie dający się pogodzić z porządkiem prawnym, kodeksowymi zasadami legalizmu i prawdy obiektywnej oraz celami i funkcjami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i realizowaną w tym postępowaniu zasadą "dobrego sąsiedztwa". Analiza akt sprawy administracyjnej w tym zakresie potwierdza zatem słuszność przyjętego i szczegółowo uzasadnionego przez Kolegium stanowiska. Skoro bowiem wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy należy uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Także pozostałe uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego (braki w uzasadnieniu decyzji w tym szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników) można również uznać za rażące naruszenie prawa, gdyż wydane rozstrzygnięcie nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zebranych materiałach i nie zostało wytłumaczone w zakresie pozwalającym odniesienie do wymaganych prawem przesłanek.

Wbrew twierdzeniu skarżących takie braki nie mogą być uznane za nieistotne a w konsekwencji nie wyczerpywać znamion "rażącego" naruszenia prawa. Trudno bowiem wskazać na przykład bardziej jaskrawego naruszenia procedury przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

8. Należy również wskazać, że wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wady decyzji rzutowały istotnie na dalszy bieg procesu inwestycyjnego. Jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2009 r. (II Sa/Go 643/08), wydanego po rozpoznaniu skargi na decyzje w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, to właśnie wątpliwości co do rzeczywistej treści decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji jej zgodność z prawem stanowi zasadniczy problem postępowania w przedmiocie zezwolenia. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku (wyrok z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 733/09).

Zgodnie zresztą z sugestią zawartą w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia sądu I instancji organy podjęły próbę konwalidacji wad postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Działania te z racji wskazanego i przeanalizowanego w niniejszym postępowaniu "rażącego" naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie mogły przynieść pożądanego przez skarżących rezultatu. Wnioski te potwierdza analiza dokumentów sporządzonych w dalszym toku postępowania, to jest pisma Starosty z dnia [...] maja 2010r., postanowienia Starosty nr [...] z dnia [...] lipca 2010r., pisma Starosty z dnia [...] marca 2010r. skierowanego do Urzędu Miejskiego o dokonanie wykładni zapisów spornej decyzji, pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] marca 2010 r., pisma Starosty z dnia [...] kwietnia 2010r., pismo Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., pismo Starosty z dnia [...] kwietnia 2010r. Ujawnione i wykazane wady decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2004 r. okazały się na nazbyt jaskrawe i daleko idące, by mogły zostać uzupełnione w drodze jej wykładni, czy też naprawione na etapie odrębnego i regulowanego innymi przepisami ustawy postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

9. W odniesieniu do zarzutu skarżących warto odwołać się do uzasadnienia, powołanego przez nich wyroku NSA z dnia 27 października 2011 r. (II OSK 1698/10) i opisanego tam stanu sprawy. Wynika z niego, że decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ a objęta postępowaniem nadzwyczajnym, zawierała szereg elementów wymaganych przez ustawę i rozporządzenie wykonawcze. W szczególności dotyczyło to wyznaczenia obszaru analizowanego i rozgraniczenia inwestycji. Natomiast stwierdzone braki nie uniemożliwiały ustalenia, czy decyzja ta honoruje zasadę "dobrego sąsiedztwa". W niniejszej sprawie nie jest to możliwe.

Brak jest również w niniejszym postępowaniu innych uchybień zarzucanych przez skarżących, a dotyczących procedowania. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w tym również wynikające z dokumentów przedstawionych przez stronę zostały wyjaśnione i szczegółowo omówione.

Mając na uwadze powyższe skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).