Wyrok NSA, sygn. akt II SA 893/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1991-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: poz. 88
journal: Dz.U. 1986 nr 1 poz. 7
article: poz. 325
journal: Dz.U. 1988 nr 4 poz. 1
article: poz. 253
journal: Dz.U. 1991 nr 6 poz. 0
Teza: 1. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 Kpa zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym.

2. Zarówno pod rządami ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 17 poz. 88 ze zm./, jak i w okresie obowiązywania ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325 ze zm./ spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne, utworzone i działające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu handlowego z udziałem osób prawnych lub osób fizycznych mających siedzibę lub miejsce zamieszkania za granicą, mogły ubiegać się o wydanie zezwolenia w trybie przepisów art. 5-12 każdej z tych ustaw na przekształcenie się w spółki działające na podstawie tych ustaw. Odnosi się to także odpowiednio do aktualnego stanu prawnego, wynikającego z ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253/.

TEZY

1. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 Kpa zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym.

2. Zarówno pod rządami ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 17 poz. 88 ze zm./, jak i w okresie obowiązywania ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325 ze zm./ spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne, utworzone i działające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu handlowego z udziałem osób prawnych lub osób fizycznych mających siedzibę lub miejsce zamieszkania za granicą, mogły ubiegać się o wydanie zezwolenia w trybie przepisów art. 5-12 każdej z tych ustaw na przekształcenie się w spółki działające na podstawie tych ustaw. Odnosi się to także odpowiednio do aktualnego stanu prawnego, wynikającego z ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Spedycyjnej Spółki z o.o. "S." w G. na decyzję Prezesa Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych z dnia 12 sierpnia 1991 r. w przedmiocie przekształcenia Spółki i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 maja 1991 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Przekształceń Własnościowych kwotę dwudziestu tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 listopada 1989 r., złożonym w dniu 5 grudnia 1989 r. do Prezesa Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych, Spedycyjna Spółka z o.o. "S." w G., założona w 1946 r. i działająca na podstawie umowy zawartej według przepisów kodeksu handlowego z 1934 r., o kapitale zakładowym 150.000 zł z udziałami ze strony polskiej oraz ze strony czechosłowackiej po 50 procent, to jest po 75 tys. zł, której przedmiotem działalności jest obsługa importu i eksportu tranzytowego przez Polskę do i z Czechosłowacji w zakresie spedycji, przewozu, clenia i składowania oraz sprzedaż komisowa wszelkiego rodzaju towarów pochodzących z zagranicy, wystąpiła na podstawie art. 10 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325/ o wydanie zezwolenia na objęcie jej przepisami tej ustawy i na związaną z tym zmianę wysokości kapitału zakładowego Spółki przez podwyższenie go do 50 mln złotych, przy nie zmienionych proporcjach udziałów wspólników - po 50 procent, to jest po 25 mln zł każdy wspólnik.

Prezes Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych decyzją z dnia 7 marca 1990 r. nr BI-III-TG/08/90 odmówił wydania powyższego zezwolenia, motywując to tym, że ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325 ze zm./ nie przewiduje trybu przekształcenia spółki z udziałem kapitału zagranicznego w spółkę joint venture, działającą na podstawie przepisów tej ustawy, gdyż jej art. 41 odnosi się tylko do spółek prawa polskiego, nie będących spółkami z udziałem podmiotów zagranicznych, Spółka zaś od 1946 r. jest spółką z udziałem podmiotu zagranicznego. Wskazał natomiast, że zachodzi możliwość utworzenia przez wspólnika zagranicznego innej, nowej spółki na podstawie cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., z posiadaniem w takiej spółce nawet 100 procent udziałów. Decyzja ta stała się ostateczna, a w ówczesnym stanie prawnym /przed dniem 27 maja 1990 r./ nie podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 6 ust. 4 cytowanej ustawy/.

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 1990 r. Spółka "S." wystąpiła ponownie o wydanie zezwolenia na objęcie jej powyższą ustawą z dnia 23 grudnia 1988 r. na poprzednich warunkach, podnosząc, że obowiązujące przepisy nie zabraniają usankcjonowania stanu faktycznego, jaki występuje w wypadku Spółki "S.", działającej od 41 lat jako spółka z udziałem kapitału zagranicznego, natomiast przepis art. 41 tej ustawy nie może mieć w tej sprawie zastosowania, gdyż Spółka niemal od początku swego istnienia, jakkolwiek działała na podstawie przepisów kodeksu handlowego, nie miała w ustawodawstwie polskim uregulowanego statusu prawnego i była traktowana w różnych okresach bądź jako przedsiębiorstwo państwowe, bądź jako spółka prawa polskiego. Wnioskodawca wskazywał dalej, że występujące trudności w legalizacji spółki "S." jako spółki z kapitałem zagranicznym maja poważny wpływ na zmniejszenie transportu czechosłowackiej masy towarowej przez terytorium Polski na korzyść innych krajów, a ponadto - że wspólnik czechosłowacki przekształca się od dnia 1 stycznia 1991 r. w spółkę akcyjną i dalsza współpraca ze strona polską w dziedzinie tranzytu jest uzależniona od trwałego statusu prawnego spółki "S." jako spółki z udziałem kapitału zagranicznego.

Decyzją z dnia 15 maja 1991 r. nr BI-III-TB/141/91 Prezes Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych odmówił zmiany swojej decyzji z dnia 7 marca 1990 r., wskazując, że od daty pierwszego wniosku /30 listopada 1989 r./ nie uległy zmianie ani okoliczności faktyczne, ani podstawa prawna, będące przyczyna wydania poprzedniej decyzji odmownej. O przekształceniu podmiotów gospodarczych w spółki działające na podstawie powoływanej ustawy mowa jest w jej art. 39, 40 i 41, lecz żaden z nich nie stwarza możliwości przekształcenia spółki "S.", co było podniesione w decyzji odmownej.

Decyzja z dnia 15 maja 1991 r. została doręczona wnioskodawcy w dniu 27 maja 1991 r. z pouczeniem o prawie zwrócenia się do Prezesa Agencji o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnioskodawca w zakreślonym terminie, w dniu 10 czerwca 1991 r., złożył do Prezesa Agencji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie poprzednich decyzji odmawiających wydania zezwolenia na przekształcenie Spółki. W uzasadnieniu wniosku Spółka, poza argumentacją zawartą w poprzednich wnioskach, podniosła, że w sprawie o analogicznym /identycznym/ stanie faktycznym i prawnym, dotyczącej Polskiego Towarzystwa Kontroli "S." Spółka z o.o. w G., założonego w 1949 r. z udziałem kapitału zagranicznego, wniosek tej Spółki został przez Agencję rozpatrzony pozytywnie i uzyskała ona w dniu 6 października 1989 r. zezwolenie na przekształcenie i objęcie ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezes Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych decyzją z dnia 12 sierpnia 1991 r. nr BI-III-TB/1005/91/189 utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 15 maja 1991 r., wskazując - poza względami podniesionymi w poprzednich decyzjach - że w niniejszej sprawie chodzi o "objęcie udziałów" przez wspólnika zagranicznego w podwyższonym kapitale zakładowym, a nie o "nabycie udziałów", z przepisu zaś art. 41 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. wynika, że nie przewiduje on wydania zezwolenia na "objęcie udziałów", a zatem zezwolenie takie byłoby sprzeczne z prawem. Strona wnosi o uchylenie ostatecznej decyzji, od której nie przysługuje już żaden środek odwoławczy, poza wnioskiem o wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 Kpa lub wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 Kpa, przy czym strona nie powołuje się na żadna z przesłanek wymienionych w tych przepisach.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Spedycyjna Spółka z o.o. "S.", zarzucając naruszenie art. 41 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. przez błędną jego wykładnię, nie odpowiadającą jego celowi i pozostającą w sprzeczności z przepisami kodeksu handlowego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jej zdaniem, art. 41 cytowanej ustawy, w którym użyto terminu "nabycie udziałów", dotyczy w istocie kwestii "objęcia udziałów" w znaczeniu, jakie wynika z przepisów art. 256, 258 par. 2 pkt 2 oraz art. 435 par. 1 kodeksu handlowego. Termin "nabycie udziału" bowiem jest związany ze "zbyciem udziału", które w art. 41 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. nie występuje. Chodzi tu o przystąpienie do spółki nowego wspólnika, połączone z powiększeniem jej kapitału zakładowego, a zatem podmiot zagraniczny, pragnący przystąpić do już istniejącej spółki, obowiązany jest "objąć", a nie "nabyć" udziały w tej spółce. Wnioskodawca przedstawił wolę "objęcia" udziałów w kapitale zakładowym spółki podwyższonym zgodnie z wymaganiami ustawy, przy nie zmienionym jej składzie podmiotowym. Dalej skarżąca podnosi kwestię luki prawnej w omawianej ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r., twierdząc, że ustawodawca pominął całkowicie spółki z udziałem podmiotów zagranicznych działające już w czasie uchwalenia ustawy, co potwierdzać ma analiza przepisów art. 36-45 ustawy. Jest w nich mowa o przekształceniu wyłącznie spółek utworzonych na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium PRL działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne oraz przedsiębiorstw międzynarodowych i spółek z udziałem zagranicznym, utworzonych na podstawie ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r. o spółkach z udziałem zagranicznym. Zdaniem skarżącej, pominięcie problematyki spółek powołanych na innej podstawie, działających już w czasie uchwalenia omawianej ustawy na mocy przepisów kodeksu handlowego, w których uczestniczył od początku podmiot zagraniczny, nie może działać na niekorzyść tych spółek i stawiać je poza zasięgiem prawa, zarówno pod względem gospodarczym, jak i formalnym. Wydanie decyzji o ustaleniu statusu prawnego skarżącej jako spółki z udziałem kapitału zagranicznego, działającej według aktualnych przepisów w tym zakresie, wypełniłoby powyższą lukę w prawie i uregulowałoby jednoznacznie status prawny Spółki. Brak takiego uregulowania utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej w każdej dziedzinie, a przede wszystkim pod względem podatkowym i organizacyjnym. Skarżąca podnosi, że nie mając unormowanej sytuacji prawnej, jest traktowana przez władze i urzędy bądź jako przedsiębiorstwo zagraniczne, bądź jako przedsiębiorstwo państwowe lub spółka, co za każdym razem utrudnia rozliczenia finansowe, podatkowe, ustalenia organizacyjne itp. Skarżąca twierdzi, że ma to również wpływ na stosunki z udziałowcem czechosłowackim, który - nie widząc perspektyw uregulowania statusu prawnego Spółki - nie będzie zainteresowany lokowaniem swoich interesów w Spółce, co pociągnie za sobą zmniejszenie tranzytu czechosłowackiego w portach polskich. Skarżąca podkreśla, że od dnia 1 stycznia 1991 r. firma czechosłowacka przekształciła się w spółkę akcyjną, a zatem stan prawny skarżącej Spółki "S." uległ zmianie od daty złożenia pisemnego wniosku o przekształcenie. Skarżąca ponadto zarzuca, że w zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto fakt wydania odmiennej decyzji, zezwalającej na przekształcenie spółki "S." w G. w spółkę joint venture przy stanie prawnym analogicznym jak w przypadku spółki "S.". Spółka ta, podobnie jak "S.", zobowiązała się do objęcia udziałów przez wspólnika zagranicznego w podwyższonym kapitale zakładowym. Zezwolenie wydane tej Spółce przez Agencję na mocy art. 5 ust. 1 i 4 w związku z art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. można traktować - według skarżącej -jako decyzję precedensową, mającą odniesienie wprost do sytuacji spółki "S.", w której status prawny jest analogiczny.

W odpowiedzi na skargę Pełnomocnik do Spraw Likwidacji Urzędu Prezesa Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych wniósł o oddalenie skargi, albowiem przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. nie przewidywały możliwości przekształcenia działających w dniu jej wejścia w życie spółek, powstałych wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu handlowego, w których wspólnikami były podmioty zagraniczne. Nie było więc w dniu wydania decyzji odmownej podstawy prawnej do zadośćuczynienia żądaniom strony. Artykuł 41 ustawy dotyczył spółek nie będących spółkami z udziałem podmiotów zagranicznych, a jego brzmienie zostało jednoznacznie ustalone przez ustawodawcę. Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że sprawa niniejsza została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia 7 marca 1990 r. Strona nie skorzystała wówczas w określonym przez prawo terminie z możliwości jej zaskarżenia przez wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 6 ust. 3 powyższej ustawy. Decyzja ta stała się też prawomocna, gdyż w tym czasie nie było możliwości jej zaskarżenia do NSA. Dlatego też ponowny wniosek strony, przy nie zmienionej sytuacji faktycznej i prawnej, dotyczył sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Zdaniem organu, trwałość tej decyzji nie mogła być, zgodnie z art. 16 par. 1 Kpa, naruszona przez wydanie w tej sprawie nowej decyzji w trybie zwykłego postępowania, a o taki tryb wnosiła strona. Mogło to nastąpić jedynie w sytuacjach wymienionych w przepisach rozdziału 12 i 13 działu II Kpa, o co skarżąca nie zwracała się.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu podniósł dodatkowo, że w kwestii zezwolenia Agencji dla inne Spółki "S. , niezależnie od różnic stanów faktycznych w obu sprawach, nie można faktem wydania decyzji pozytywnej dla "S." uzasadniać żądania wydania takiej samej decyzji dla skarżącej, gdyż decyzja dotycząca "S." jest błędna, jako wydana bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy podnieść, że nie jest zasadne stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia 12 sierpnia 1991 r., i w odpowiedzi na skargę, iż ostateczność i prawomocność decyzji Prezesa Agencji z dnia 7 marca 1990 r. nr BI-III-TG/08/90, bez uprzedniego jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, wyłącza możliwość ponownego rozpoznania żądania Spółki "S." oraz ewentualnego uchylenia i zmiany tej decyzji. Decyzja ta bowiem odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej o przekształcenie jej w spółkę w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325 ze zm./. Przyjęte zaś jest powszechnie w literaturze przedmiotu, jak również przesadzone w orzecznictwie, że decyzja ostateczna, która odmówiono spełnienia żądania jedynej w sprawie strony, jest decyzją, na mocy której żadna strona nie nabyła prawa. Decyzja taka może być, zgodnie z art. 154 par. 1 Kpa, w każdym czasie uchylona lub zmieniona także przez organ, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Według par. 2 tego artykułu właściwy organ wydaje w takim wypadku decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W tym trybie może być uchylona lub zmieniona zarówno decyzja niewadliwa, jak i wadliwa, jeśli wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Z tych względów ponowny wniosek spółki "S." z dnia 18 grudnia 1990 r. o wydanie żądanego zezwolenia powinien być potraktowany jak wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia 7 marca 1990 r. i rozpatrzony przez Prezesa Agencji w trybie określonym w art. 154 Kpa. W konsekwencji, wydana po jego rozpatrzeniu decyzja z dnia 15 maja 1991 r., mimo że nie powołuje się wprost na art. 154 Kpa jako podstawę jej wydania, zawiera prawidłowe sformułowanie o "odmowie zmiany decyzji z dnia 7.03.1990 r."; odpowiada to istocie trybu postępowania przewidzianego w art. 154 Kpa. Bezprzedmiotowe natomiast jest poruszanie w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 maja 1991 r. zagadnienia zmiany okoliczności faktycznych i stanu prawnego w stosunku do daty wydania decyzji z dnia 7 marca 1990r. jako przesłanek, od których zależy dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji. Zagadnienie to w postępowaniu prowadzonym według art. 154 Kpa nie ma samodzielnego znaczenia dla rozstrzygnięcia żądania strony uchylenia lub zmiany w tym trybie dotychczasowej decyzji, gdyż według art. 154 par. 1 Kpa przesłankami rozstrzygnięcia są interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania w danej sprawie powyższych przesłanek, to jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana stanu prawnego, to jest obowiązującego prawa, w ogóle nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 154.Kpa, gdyż powoduje ona zawsze, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie formalnoprawnym /procesowym/, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, podlegająca całkowicie autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego. Z tych względów bezprzedmiotowe są także rozważania w tym zakresie zarówno we wniosku skarżącej Spółki z dnia 10 czerwca 1991 r., jak i w decyzji Prezesa Agencji z dnia 12 sierpnia 1991 r. oraz w skardze i w odpowiedzi na skargę.

Przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego są decyzje Prezesa Agencji z dnia 15 maja 1991 r. i z dnia 12 sierpnia 1991 r., wydane w postępowaniu toczącym się w trybie określonym w art. 154 Kpa w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji Prezesa Agencji z dnia 7 marca 1990 r., odmawiającej wydania zezwolenia na przekształcenie spółki "S." w spółkę w rozumieniu cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. Należy przy tym dla porządku zaznaczyć, że decyzja z dnia 12 sierpnia 1991 r. została wydana w szczególnym trybie odwoławczym, określonym w art. 6 ust. 3 tej ustawy oraz w art. 127 ś 3 Kpa w związku z art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa. Ponadto w związku z art. 3 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/ z dniem 27 maja 1990 r. utracił moc art. 6 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., wyłączający zaskarżalność odnośnych decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według zaś art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253/, która weszła w życie z dniem 4 lipca 1991 r., wnioski złożone w sprawie wydania zezwolenia na utworzenie spółki, lecz nie rozpatrzone do dnia wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w uchylonej ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych. Odnosi się to zatem także do niniejszej sprawy o uchylenie i zmianę decyzji z dnia 7 marca 1990 r., to jest do postępowania, w którym wydano obydwie zaskarżone decyzje: z dnia 15 maja 1991 r. i z dnia 12 sierpnia 1991 r. W rezultacie sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania pierwszej decyzji /7 marca 1990 r./

W myśl art. 35 wyżej wskazanej ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. spółki utworzone na podstawie uchylonej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. stają się spółkami w rozumieniu nowej ustawy. Analogiczny przepis zawarty był w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. w odniesieniu do spółek z udziałem zagranicznym, utworzonych na podstawie ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 17 poz. 88 ze zm./.

Przechodząc do zagadnień merytorycznych, to jest do kwestii podstaw prawnych do wydania zezwolenia na przekształcenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z udziałem zagranicznym, utworzonej na podstawie kodeksu handlowego i działającej już w dniu wejścia w życie omawianej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., to jest przed dniem 1 stycznia 1989 r., w spółkę działającą na podstawie tej ustawy, (...) Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej Spółki co do luki w przepisach cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. i co do dopuszczalności zapełnienia tej luki w drodze wykładni przepisów tej ustawy oraz kierunku tej wykładni.

(...) Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325 ze zm./ nie była pierwszą ustawą regulującą taką działalność. Uchyliła ona ustawę z dnia 23 kwietnia 1986 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 17 poz. 88 ze zm./. Według art. 44 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., działające w dniu jej wejścia w życie spółki z udziałem zagranicznym, utworzone na podstawie wyżej wymienionej ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r., stały się spółkami w rozumieniu nowej ustawy. Wprawdzie mowa jest tu o spółkach "utworzonych", lecz dla odpowiedzi na pytanie o rzeczywiste znaczenie tego określenia niezbędne jest rozważenie, czy ustawa z dnia 23 kwietnia 1986 r. dotyczyć mogła tylko spółek powstałych bezpośrednio na podstawie jej przepisów, czy też dopuszczalne było również utworzenie takiej spółki przez dostosowanie w trybie art. 5 do wszystkich wymagań tej ustawy spółek powstałych wcześniej, a obejmujących podmioty określone w przepisach art. 1-3 tej ustawy, jeśli nie zachodziły przeszkody wymienione w jej art. 6-7.

Artykuł 41 ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r. stanowił, że ustawa ta nie dotyczy spółek, których tworzenie i działalność określają przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. 1985  nr 13 poz. 58 ze zm./, ustawy z dnia 26 lutego 1982 r.- Prawo bankowe /Dz.U. nr 7 poz. 56 ze zm./ oraz - z zastrzeżeniem art. 42 - przedsiębiorstw międzynarodowych, chyba że umowa międzynarodowa stanowi inaczej. W artykule tym zatem nie wymieniono spółek utworzonych i działających wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu handlowego. Także z żadnego innego przepisu tej ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r. nie wynikało, że takie spółki nie mogły być objęte jej działaniem. Z drugiej strony ustawa ta nie zawierała przepisu, że spółki powstałe na innej podstawie prawnej, a nie wymienione w jej art. 41, stają się z mocy prawa spółkami w rozumieniu tej ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro według art. 5 tej ustawy utworzenie spółki, o jakiej mowa w tej ustawie, wymagało zezwolenia właściwego organu, to przyjąć należy, że również objęcie działaniem tej ustawy spółki powstałej wyłącznie na podstawie kodeksu handlowego wymagało wydania w takim samym trybie stosownej decyzji, to jest zezwolenia na utworzenie takiej spółki przez przekształcenie spółki dotychczasowej w spółkę w rozumieniu tej ustawy.

Zdaniem Sądu, kwestia ta nie uległa zmianie po wejściu w życie wyżej cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. Ustawa ta w art. 38, określała tylko, jakie podmioty gospodarcze były wyłączone spod jej działania. To wyłączenie nie objęło spółek powstałych i działających wyłącznie na podstawie kodeksu handlowego. Wprawdzie w przepisach art. 40 i 44 tej ustawy wymienione zostały spółki, które mogły zostać przekształcone lub mogły stać się spółkami w rozumieniu tej ustawy, przy czym wśród nich nie zostały wymienione spółki utworzone wyłącznie na podstawie kodeksu handlowego, jednak cel takiego unormowania jest w pełni zrozumiały, gdy się zważy, że chodziło tu o spółki, których nie dotyczyła poprzednia ustawa z dnia 23 kwietnia 1986 r.: spółki dotychczas wyłączone spod działania poprzedniej ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym ustawodawca zdecydował się objąć nową ustawą o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych. Skoro zatem poprzednia ustawa nie zawierała wyłączenia spółek zawiązanych wyłącznie na podstawie kodeksu handlowego z możliwości nadania im statusu spółki również w rozumieniu tej ustawy, skoro także ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. nie wymieniła tych spółek ani w art. 38, ani w art. 40 i 44, a według art. 44 spółki utworzone na podstawie poprzedniej ustawy, to jest ewentualnie również spółki kodeksu handlowego przekształcone na jej podstawie, stały się spółkami w rozumieniu nowej ustawy, to nie można z przepisów omawianej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. wyprowadzić zakazu przekształcenia w trybie jej art. 5-12 spółek utworzonych i działających wyłącznie na podstawie kodeksu handlowego w spółki, o jakich mowa w tej ustawie. Brak jest, zdaniem Sądu, racjonalnych powodów, dla których podmioty nie powiązane żadnym węzłem prawnym w dniu składania wniosku o zezwolenie na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w rozumieniu zarówno ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r., jak i ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. miałyby prawną możliwość utworzenia takiej spółki, a te same podmioty będące już spółką z ograniczoną odpowiedzialnością na podstawie kodeksu handlowego byłyby /bez wyraźnego przepisu ustawy/ pozbawione prawnej możliwości uzyskania statusu takiej spółki. Irracjonalne byłoby także stanowisko, nie oparte na wyraźnym przepisie ustawy, że te same podmioty, należące do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2-3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r., a następnie w art. 1 ust. 2 do art. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., jeśli już stanowią, spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością na podstawie kodeksu handlowego, muszą ją rozwiązać tylko po to, aby uzyskać zezwolenie na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w rozumieniu tych ustaw.

Zważyć przy tym należy, że według art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r., jak i według art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., do spółek, o jakich mowa w tych ustawach, stosuje się w zakresie nie uregulowanym w tych ustawach przepisy kodeksu handlowego. Nie do zaakceptowania więc jest wykładnia tych ustaw, prowadząca do pozbawienia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, utworzonych i działających wyłącznie na podstawie kodeksu handlowego z udziałem osób prawnych lub osób fizycznych mających siedzibę lub miejsce zamieszkania za granicą, prawnej możliwości uzyskania również statusu spółki w rozumieniu tych ustaw. Nie do przyjęcia jest wykładnia prawa, zmierzająca do wyjaśnienia przepisów ustawowych w sposób, który prowadziłby z przyczyn pozaprawnych do naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej na równych prawach, wynikającej z art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno pod rządami ustawy z dnia 23 kwietnia 1986 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 17 poz. 88 ze zm./, jak i w okresie obowiązywania ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325 ze zm./, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne, utworzone i działające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu handlowego z udziałem osób prawnych lub osób fizycznych mających siedzibę lub miejsce zamieszkania za granicą, mogły ubiegać się o wydanie zezwolenia w trybie przepisów art. 5-12 każdej z tych ustaw na przekształcenie się w spółki działające na podstawie tych ustaw. Należy także nadmienić, że w omawianym tu zakresie obecny stan prawny, wynikający z ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253/, nie uległ istotnym zmianom (...), a zatem powyższa teza odnosi się także odpowiednio do aktualnego stanu prawnego.

W tym stanie rzeczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja podlega uchyleniu jako wydana z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa oraz art. 208 Kpa jak w sentencji wyroku.