Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 31/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32  art. 34  art. 99  ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu wysługi lat 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] października 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r. w części dotyczącej zaliczenia R. K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. [...] lipca 2002 r.

W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny. Komendant Powiatowy Policji w R. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., wydanym na podstawie na podstawie art. 32 ust, 1, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58), z dniem [...] lipca 2002 r. przyjął [...] R. K. do służby w Policji i mianował go na stanowisko służbowe oraz stopień policyjny, a także zaliczył wymienionemu do wysługi łat w Policji na dzień [...] lipca 2002 r. następujące okresy:

← służbę w Policji: 1 dzień,

← pracę we własnym gospodarstwie rolnym: 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni.

Łączną wysługę lat na dzień [...] lipca 2002 r. ustalono w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 23 dni. Od wymienionej decyzji strona nie wniosła odwołania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia R. K., okresu pracy we własnym gospodarstwie rolnym: 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni".

Następnie Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania R. K., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił w całości decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie, a nie tylko pod kątem ustalenia, czy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...] dnia [...] lipca 2002 r. został wydany wadliwie jedynie w części dotyczącej zaliczenia policjantowi "okresu pracy we własnym gospodarstwie rolnym: 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni".

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. R. K., na podstawie art. 75, art. 78 i art. 79 Kpa, wniósł o przeprowadzenie dowodów w postaci przesłuchania funkcjonariusza odpowiedzialnego za przygotowanie rozkazu personalnego nr [...] komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r. i Komendanta Powiatowego Policji w R., w celu ustalenia okoliczności jego wydania.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], odmówił uwzględnienia wniosku.

Kolejny pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. R. K., wniósł o włączenie do akt postępowania treści przepisów, których niezastosowanie przez Komendanta Powiatowego Policji W R. doprowadziło do wydania z rażącym naruszeniem prawa oraz brakiem podstawy prawnej, rozkazu nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., a także dokumentu poświadczającego zapoznanie się przez Komendanta Powiatowego Policji w R. z treścią przepisów. Ponadto ponownie wniósł o przesłuchanie byłego Komendanta Powiatowego Policji w R. oraz osób odpowiedzialnych za przygotowanie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], odmówił R. K. uwzględnienia jego wniosku. Pismem z dnia [...] września 2013 r. R. K. został poinformowany o zakończeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz o przysługującym siedmiodniowym terminie na zapoznanie się z zebranymi w toku postępowania materiałami. Pismo to doręczono stronie w dniu 24 września 2013 r.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. R. K. kolejny raz wniósł o przesłuchanie Komendanta Powiatowego Policji w R., na okoliczności podane w poprzednich jego wnioskach, jako mające decydujące znaczenie dla rozwiązania sprawy, jednakże Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r., odmówił uwzględnienia powyższego wniosku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. wskazaną na wstępie, Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia R. K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji.

Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 Kpa, nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. R. K., zażądał przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania jego osoby w charakterze strony, aby mógł ukierunkować organ na prawidłowy tok postępowania, bowiem jego zdaniem postępowanie to prowadzone jest w sposób nieudolny i nie zbliża się do wyjaśnienia meritum sprawy. Ponadto zażądał powiadomienia go o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów oraz bezpośredniego udziału w tych czynnościach, a także możliwości wypowiedzenia się (przed wydaniem decyzji) co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2013 r. strona została poinformowana o pozostawieniu powyższego wniosku bez rozpoznania.

R. K. złożył odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału, rażące naruszenie zasady bezstronności organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego, błędną ocenę stanu faktycznego (poprzez przyjęcie, że nie prowadził i nie pracował we własnym gospodarstwie rolnym w okresie od [...] stycznia 1995 r. do [...] lipca 2002 r.) oraz stanu prawnego (poprzez przyjęcie, iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r. wydany został bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa), nieuwzględnienie i nieprzeprowadzenie dowodów wniesionych w sprawie oraz naruszenie art. 7 i 8 Kpa.

Komendant Główny Policji, rozpatrując odwołanie, powołał się na art. 16 § 1 Kpa, statuujący zasadę trwałości decyzji ostatecznych i wskazał, że jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Organ podkreślił, że koniecznym jest wskazanie, że instytucja stwierdzenia nieważności należy do wyjątków od wskazywanej ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, a zatem przepisy prawa regulujące przypadki odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej czy też daleko idących analogii. Działanie organu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga więc zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest bowiem zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi.

Następnie organ wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, który dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tylko w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie, w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku określonym w tym przepisie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza zatem do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wskazał też, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy organ podał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.

Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.) wskazuje, jakie okresy zaliczane są do wysługi łat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

W myśl natomiast § 5 ust. 2 tego aktu prawego wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w § 5 ust. 1 (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Stosownie zaś do § 5 ust. 4 pow. rozporządzenia termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Organ wskazał, że cytowane przepisy, nie pozwalają na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu, przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości.

W kontekście powyższego stwierdził, iż ustalenie okresów pracy policjanta jest czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń natomiast w tym zakresie nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej.

Organ wskazał też, że w przedmiotowej sprawie Komendant Powiatowy Policji w R., zaliczając rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. R. K., do wysługi lat na dzień [...] lipca 2002 r. okres służby w Policji i pracy we własnym gospodarstwie rolnym oraz ustalając łączną wysługę lat na dzień [...] lipca 2002 r., w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 23 dni, nie określił terminu nabycia przez wymienionego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Zgodnie natomiast z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w takiej sytuacji istnieje obligatoryjna przesłanka (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach art. 156-159 Kpa i w konsekwencji stwierdzenia nieważności takiego rozkazu personalnego w części.

W związku z powyższym stwierdził, iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia R. K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. [...] lipca 2002 r., wydany został bez podstawy prawnej, o której to sytuacji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Uzasadniając zaś rażące naruszenie przepisów, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ podał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Taką odrębną regulacją jest niewątpliwie ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), która w sposób wyraźny stanowi o zaliczeniu określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zaliczeniu do pracowniczego stażu pracy podlegają okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka.

Organ stwierdził też, że nie należy stawiać znaku równości pomiędzy prowadzeniem gospodarstwa rolnego a pracą w nim. Wskazał, iż przez prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym, wykonywaną na własny rachunek, w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego. A zatem prowadzenie gospodarstwa to zarówno zarządzanie nim, jak i faktyczna praca w tym gospodarstwie, osobiście lub przy pomocy innych osób. Przy czym nie musi to być gospodarstwo będące własnością pracownika, który dochodzi zaliczenia okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego do jego stażu pracy, może być ono własnością innych osób, byle tylko pracownik władał nim jako właściciel, użytkownik, najemca lub dzierżawca.

Organ podał, że wprawdzie w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r. występuje sformułowanie, dotyczące zaliczenia R. K. okresu pracy we własnym gospodarstwie rolnym, jednakże biorąc pod uwagę treść przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania powyższej decyzji, należy uznać, iż wymienionemu w istocie zaliczono okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Organ zarzucił, że z treści powyższego rozkazu personalnego nie wynika jednoznacznie, jaki okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego został R. K. zaliczony do wysługi lat. Wskazano jedynie, iż wymienionemu zaliczono 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni pracy we własnym gospodarstwie rolnym, nie precyzując przy tym, czasookresu zaliczonego do tej wysługi.

Następnie organ podał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych wymienionego, a dokładnie z treści zaświadczenia z Urzędu Gminy w R. z dnia [...] lipca 2002 r. wynika, iż wymieniony posiadał własne gospodarstwo rolne o powierzchni 23,97 ha w okresie od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lipca 2002 r., co łącznie stanowi okres 7 lat i 6 miesięcy. Zaznaczył, iż dokument ten został wystawiony już po dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., a zatem w dniu wydawania przedmiotowej decyzji jego treść nie była organowi znana.

Odnosząc się zaś do, znajdującego się w aktach osobowych zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Oddział Regionalny we [...], Placówka Terenowa w R.) z dnia [...] lipca 2002 r. organ stwierdził, że zaświadczenie to nie potwierdza faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez R. K., tym bardziej w wymiarze wskazanym w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Zawiera jedynie stwierdzenie, że wymieniony podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako rolnik, w okresie od dnia [...] kwietnia 2001 r. do dnia [...] września 2002 r. (co łącznie stanowi 1 rok i 6 miesięcy), a na dzień wystawienia tego zaświadczenia posiadał zadłużenie z tytułu opłacania składek za ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 2001/3 do 2001/4, w kwocie 299,70 zł. Ponadto, zgodnie z treścią tego dokumentu, wyłączenie z ubezpieczenia związane było z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej - akt notarialny z dnia [...] lipca 2002 r., a od dnia [...] października 2002 r. wymieniony został wyłączony z ubezpieczenia społecznego rolników.

Ponadto organ odniósł się do pojęcie rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne i podał, że nie zostało ono zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W związku z faktem zaliczenia R. K. okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni, zakładając, iż początkiem tego okresu był dzień [...] stycznia 1995 r., normatywnej treści pojęcia "rolnik" należało poszukiwać, w obowiązującej w tym okresie, ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w powołanym wyżej okresie) za rolnika uważało się osobę fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą, jako posiadacz (samoistny albo zależny) gospodarstwa rolnego położonego w granicach Rzeczypospolitej Polskiej, a od dnia 1 stycznia 2002 r. także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.

Dlatego istotną kwestią, przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., było ustalenie czy R. K. od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lipca 2002 r. (data, w której zgodnie z zaświadczeniem z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2002 r. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej) lub do dnia [...] lipca 2002 r. (data przyjęcia do służby w Policji) faktycznie prowadził indywidualne gospodarstwo rolne.

Wskazał też, że samo korzystanie przez daną osobę z gospodarstwa rolnego, zamieszkiwanie na terenie tego gospodarstwa, pomoc w jego prowadzeniu osobom najbliższym i korzystanie z płodów rolnych pochodzących z tego gospodarstwa nie są wystarczające do przypisania jej przymiotu rolnika lub domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Organ stwierdził, że ani z treści rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., ani z dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych policjanta, nie wynika, aby Komendant Powiatowy Policji w R. przeprowadził postępowania administracyjne związane z ustaleniem, czy R. K. rzeczywiście mógł, nie tylko w okresie wskazywanym w zaświadczeniu z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2002 r., ale także w okresie wynikającym z sumowania dni, miesięcy i lat wskazywanych w powyższym rozkazie personalnym, prowadzić działalność rolniczą na własny rachunek, chociażby w kontekście uczęszczania przez wymienionego w okresie od dnia [...] stycznia 1995 r. do maja 1995 r. do Liceum Ogólnokształcącego w R., a następnie od dnia [...] października 1995 r. do dnia [...] czerwca 2000 r. odbywania studiów dziennych na Uniwersytecie im. [...] w [...] (kierunek [...]), czyli w mieście oddalonym od miejsca położenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego w G. o ponad 120 km w obie strony. Organ nie uwzględnił również faktu, że policjant, jak wynika ze znajdujących się w aktach osobowych dokumentów, odbywał zasadniczą służbę wojskową w systemie skoszarowanym, najpierw w okresie od dnia [...] października 2000 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. we [...], następnie w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2001 r. w [...], a zatem w miejscowościach oddalonych od miejsca położenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego odpowiednio o ok. 300 oraz 400 km (w jedną stronę).

Organ podkreślił, iż stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., obowiązującego już w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się również okres odbywania zasadniczej służby wojskowej.

Stwierdził też, że policjant w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, znajdującej się w aktach osobowych, zamieścił informację, iż od kwietnia 2001r. do [...] października 2001 r. pozostawał czasowo zameldowany w miejscowości D. (gmina [...]), znajdującej się w odległości ok. 400 km w jedną stronę od miejscowości G., który to fakt, w związku z prawnym domniemaniem przebywania pod tym adresem, Komendant Powiatowy Policji w R. przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. powinien wyjaśnić.

Ponadto organ podał, że R. K. także we wskazanej powyżej dokumentacji, wskazał, iż pracował "na [...] (umowa zlecenie, o dzieło, autorskie) w sumie 92 tygodnie na stanowisku [...]: 1996-2001 r.. Następnie szczegółowo wymienił wszystkie miejsca swojego zatrudnienia i dokładny czas ich trwania w latach 1996 - 2002. Nigdzie zaś nie umieścił informacji o prowadzeniu przez siebie indywidualnego gospodarstwa rolnego. Z żadnych dokumentów nie wynika, żeby Komendant Powiatowy Policji w R., wbrew twierdzeniom strony zawartym w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2013 r., przeprowadził jakiegokolwiek postępowanie dowodowe wyjaśniające powyżej wskazywane wątpliwości.

W kontekście powyższego organ przypomniał, że w konsekwencji zaliczenia wymienionemu policjantowi 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni pracy we własnym gospodarstwie rolnym, nastąpił bezzasadny i bezprawny wzrost procentowej wysokości jego uposażenia zasadniczego, zaś przedmiotowe zaliczenie nastąpiło na podstawie przedłożonego przez policjanta zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2001r., w którym, stwierdzono, że wymieniony podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako rolnik, w okresie od dnia [...] kwietnia 2001 r. do dnia [...] września 2002 r.

Organ podkreślił, że w myśl § 5 ust. 1 pow. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., to policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 tego aktu prawnego, jednakże to nie zwalnia organu z obowiązku rozpoznawania sprawy zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a zatem z uwzględnieniem wszelkich instrumentów prawnych pozwalających na wszechstronne wyjaśnienie okoliczności konkretnego przypadku.

Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. został natomiast wydany bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności policjant nie został wezwany do przedstawienia brakujących dokumentów w trybie art. 64 § 2 Kpa. Ponadto nie zostały wykonane w pełnym zakresie czynności, które służyłyby sprawdzeniu wiarygodności twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dokumentów, co w konsekwencji pozwalałoby na jej ewentualne kwestionowanie, jako dowodów potwierdzających okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał zatem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w R. naruszenie również art. 80 Kpa, uznając za rażące naruszenie ustalenie przez organ okoliczności istotnych w sprawie na podstawie dowodów, które w żaden sposób takiej okoliczności nie potwierdzają.

Reasumując organ uznał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia R. K. wskazanych okresów do wysługi lat, został wydany nie tylko bez podstawy prawnej, ale także z rażącym naruszeniem prawa, o których to sytuacjach mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Organ odniósł się również do wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę i wskazał, że za niezasadny należy uznać zarzut nieprzeprowadzenia przez organ I instancji czynności dowodowych, a za niemożliwy do rozpoznania przez Komendanta Głównego Policji wniosek zawarty przez stronę w odwołaniu dotyczący uznania za dowód w sprawie załączonych dotychczas dokumentów i zeznań świadków. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczalne przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.

Organ podkreślił, że organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez R. K. kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. zarzucił:

← wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału,

← rażące naruszenie zasady bezstronności organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego, przez zbieranie i uwzględnienie danych świadczących wyłącznie przeciw jego wnioskowi,

← błędną ocenę stanu faktycznego przez przyjęcie, iż nie prowadził i nie pracował we własnym gospodarstwie rolnym w okresie od [...] stycznia 1995 r. do [...] lipca 2002 r.,

← błędną ocenę stanu prawnego poprzez uznanie iż przedmiotowy rozkaz KPP w R. został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa,

← nieuwzględnienie i nieprzeprowadzenie dowodów wniesionych w sprawie,

← naruszenie art. 7 i 8 Kpa, przez nierozpatrzenie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, jako naruszających prawo i przywrócenie mocy rozkazowi personalnemu, wydanemu przez Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...], z zaliczeniem wysługi lat pracy we własnym gospodarstwie rolnym w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni, z uwagi na brak podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy i podał, że w oparciu o ten rozkaz, w ciągu całego okresu służby naliczane mu były należności finansowe zależne od wysługi lat pracy. Wszystkie środki finansowe, w wysokości zwiększonej o wartość wynikającą ze zwiększonej wysługi lat wydał na własne potrzeby życiowe.

Skarżący podał, że podjęte decyzje są błędne i zostały oparte na nieudolnie zebranym materiale dowodowym, a raczej braku umiejętności wykorzystania materiału dostarczonego przez niego oraz nieuzasadnionego odrzucaniu składanych wniosków dowodowych. Skarżący wskazał, że Komendant Powiatowy Policji posiadał na dzień przyjęcia go do służby niezbędną wiedzę zarówno dokumentacyjną jak i wynikającą z rozpoznania osobowego kandydata do służby w Policji, aby ustalić jego wysługę lat.

Skarżący zgodził się, że istotnie nie ujęto literalnie w decyzji o przyjęciu go do służby terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia oraz procentowej jego wysokości, uznając, że jest to kwestią ocenną, czy stanowi to rażące naruszenie prawa.

Wskazał też, że celem przepisów rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. było uznanie, iż osoby pracujące w gospodarstwie rolnym wykonują ciężką i niedającą się wymierzyć pracę, która powinna być zrównana z innymi rodzajami pracy w zakresie uprawienia do zwiększenia wynagrodzenia z tytułu wysługi lat pracy. Przepis § 5 pkt 1 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.. określa, iż w decyzji o przyjęciu policjanta do służby określa się termin nabycia prawa do wzrostu wynagrodzenia oraz jej procentowa wysokość. Odnosząc się do zarzutu organu wydania decyzji bez podstawy prawnej wskazał, że KPP w R. nie uczynił kwestii ustalenia wysługi lat osobną kwestią, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazał też, że w orzecznictwie wydanym po rozpatrzeniu podobnych sprawy, utarło się iż decyzją wydana zostaje przy "rażącym naruszeniu prawa" w sytuacji wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia w ogóle postępowania dowodowego niezbędnego do wyjaśniania sprawy lub bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Jeśli zaś chodzi o rozpoznawaną sprawę to, zdaniem skarżącego, w postępowaniu przeprowadzonym przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. przeprowadzono postępowanie dowodowe, w zakresie niezbędnym do podjęcia decyzji o tym, iż prowadził gospodarstwo rolne w okresie wskazanym w tym rozkazie. A to oznacza, że nie występuje zatem przesłanka pozwalająca na stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu braku przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Skarżący nie zgodził się też, ze stwierdzeniem, iż Komendant Powiatowy Policji w R., wydając rozkaz nr [...] działał całkowicie wbrew obowiązującemu prawu. Prawidłowo zebrał i ocenił dowody świadczące o prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez jego osobę w okresie poprzedzającym wstąpienie do służby w Policji.

Skarżący podał też, że w sprawie wielokrotnie wnioskował o przeprowadzenie dowodów, jednakże organ odmawiał, uznając je za nieistotne dla rozwiązania sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżanej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga R. K., analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyrażona w art. 16 Kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne.

W niniejszej sprawie organ wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia policjantowi łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. [...] lipca 2002 r., obarczony jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. został wydany z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 Kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie może stanowić spór co do wykładni przepisu prawa materialnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 lex nr 196696, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05 lex 196694).

Decyzja jest natomiast wydana bez podstawy prawnej wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2003, wyd. 5. str. 717).

W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje, czy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w części zaliczenia policjantowi łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. [...] lipca 2002 r. w wysokości 7 lat, 6 miesięcy i 23 dni, jest decyzją administracyjną i czy w związku z tym można skutecznie zastosować wobec niego postępowanie o stwierdzenie jego nieważności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym o charakterze prawnym działania organu administracyjnego decyduje strona materialna - treść tego działania. Decyzją administracyjną w sensie materialnym jest władczy, jednostronny akt organu administracyjnego, wywołujący skutki prawne w sferze praw lub obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata. Zatem dokonanie jedynie ustaleń w sferze faktów, a mianowicie ilości posiadanej przez stronę wysługi lat nie rozstrzyga o prawach strony związanych z tą wysługą. Innymi słowy jeżeli określony akt nie kształtuje sytuacji prawnej zainteresowanego, zawiera jedynie wypowiedzi o charakterze opisowym, a nie dyrektywnym nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Nie zawsze jednak określenie w akcie ilości lat zaliczanych do tzw. wysługi stanowi wypowiedź o charakterze opisowym. Jeżeli jednocześnie akt ten rozstrzyga o określonym prawie do np. dodatku do wynagrodzenia bądź też o wliczeniu okresu służby lub pracy do stażu warunkującego uzyskanie prawa do takiego dodatku, to może on zawierać wypowiedź o charakterze dyrektywnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. II SA 1861/98).

W rozpoznawanej sprawie rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. został wydany na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 , art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Z 2002 nr 7, poz.58 ze zm.). Na mocy tego rozkazu skarżący został przyjęty do służby w Policji i mianowany na określone stanowisko oraz stopień policyjny, a także zaliczono wymienionemu do wysługi lat na dzień [...] lipca 2002 r. 1 dzień jako służbę w Policji i pracę we własnym gospodarstwie rolnym w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni, łącznie 7 lat, 6 miesięcy i 23 dni.

Nie ulega wątpliwości, że rozkaz personalny o mianowaniu policjanta jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. Natomiast określenie w decyzji o mianowaniu okresu wysługi lat ma bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia przyznanego policjantowi. Uprawnienie to w myśl art. 99 ust. 1 ustawy o Policji powstaje z dniem mianowania. Jest to prawo policjanta. Elementy wpływające na jego wysokość nie są więc wypowiedzią o charakterze opisowym, lecz dyrektywnym. Trudno więc uznać, że przedmiotowy rozkaz personalny w tym zakresie pozbawiony był cech decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, a stosownie do art. 34 ust. 1 mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione m. in. od stażu służby w Policji.

Istotne jest również, iż w myśl art. 99 ust. 2 tej ustawy z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Uposażenie policjanta składa się zaś z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 100).

Stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uzależniona jest od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz posiadanej wysługi lat.

W świetle powyższego policjant otrzymuje tylko jedno uposażenie, na które składa się uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia, które zostały wymienione w art. 104 ustawy o Policji i tak pojęte uposażenie (wynagrodzenie) stanowi jedną całość. Ustalenie wysługi lat (okresu tej wysługi i jej procentowej wysokości) jest zaś przesłanką, od której zależy, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta. Dodatek z tytułu wysługi lat nie stanowi bowiem odrębnego wynagrodzenia.

To potwierdza stanowisko, że ustalenie wysługi lat policjanta jest elementem postępowania o przyznanie prawa do uposażenia lub ewentualnie innych świadczeń, w tym nagrody jubileuszowej, o której mowa w art. 111 ustawy o Policji, których nabycie uzależnione jest od posiadanej wysługi lat. Z analizy zatem wskazanych wyżej przepisów nie można wysnuć wniosku, że rozkaz Komendant Powiatowego Policji w R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. wydany został bez podstawy prawnej. Zgodzić się należy z organem, że Komendant Powiatowy Policji w R., ustalając łączną wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, nie określił terminu nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Nie oznacza to jednak, że taki sposób zaliczenia skarżącemu do wysługi lat wskazanych okresów stanowi samodzielną decyzję organu, jest bowiem częścią decyzji o mianowaniu skarżącego do służby w Policji i decyzja ta zawiera niezbędne elementy, o których była mowa w decyzji o mianowaniu w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Sąd nie podziela stanowiska organu, który powołał się w tej materii na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn.. akt II SA/Wa 353/12. Wskazać należy, że dotyczył on zupełnie innego stanu prawnego, podstawą bowiem wydania rozkazu personalnego, którego nieważność organ stwierdził, były przepisy zarządzenia nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, nie zaś przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.

Tak więc reasumując, nie można stwierdzić, że w momencie orzekania przez Komendanta Powiatowego Policji w R. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nie istniały przepisy umożliwiające zaliczenie skarżącemu, w decyzji o mianowaniu do służby w Policji, określonych okresów, mających wpływ na określenie wysługi lat.

Jeśli zaś chodzi o podnoszony przez organ zarzut rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...], w części dotyczącej zaliczenia R. K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. [...] lipca 2002 r., to również tego zarzutu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela.

Wskazać należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.

W rozpoznawanej sprawie organ zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w R., że ten zaliczając skarżącemu do wysługi lat okres 7 lat , 6 miesięcy i 22 dni oparł się jedynie na zaświadczeniu z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Oddział Regionalny we [...], Placówka Terenowa w R.) z dnia [...] lipca 2002 r, które nie potwierdza faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego w wymiarze wskazanym w rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Istotnie zaświadczenie to nie obejmuje całego okresu, który został zaliczony skarżącemu przez Komendanta Powiatowego Policji w R. Dopiero z zaświadczenia z Urzędu Gminy w R. z dnia [...] lipca 2002 r., a zatem wydanego następnego dnia po przyjęciu skarżącego do służby w Policji wynika, że posiadał on gospodarstwo rolne o powierzchni 23,97 ha w okresie od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lipca 2002 r. Nie mniej jednak stwierdzić należy, że wnikliwa analiza akt personalnych skarżącego wskazuje, że wniosek personalny bezpośredniego przełożonego skarżącego o przyjęcie R. K. do służby w Policji, noszący datę [...] lipca 2002 r., a zatem wystawiony w dacie przyjęcia skarżącego do służby, uwzględnia okresy, o jakich mowa w zaświadczeniu z Urzędu Gminy w R. z dnia [...] lipca 2002 r.. Oznacza to zatem, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe, a jedynie dokument potwierdzający fakt posiadania przez skarżącego gospodarstwa rolnego we wskazanym okresie dostarczony został w dniu następnym. Nie można zatem zgodzić się z organem, że decyzja o przyjęciu skarżącego do służby w Policji, w części dotyczącej zaliczenia R. K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. [...] lipca 2002 r., w omawianym aspekcie sprawy, wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

I wreszcie Sąd nie podziela poglądu organu co do uznania, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w R. o mianowaniu skarżącego do służby w Policji z dniem [...] lipca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia R. K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. [...] lipca 2002 r. również rażąco narusza prawo z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego związanego z ustaleniem czy skarżący rzeczywiście mógł nie tylko w okresie wskazanym w zaświadczeniu z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2002 r., ale także w okresie wynikającym z sumowania dni, miesięcy i lat wskazywanych w powyższym rozkazie personalnym, prowadzić działalność rolniczą na własny rachunek.

Wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), możliwym jest zaliczenie okresów prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Istotne znaczenie ma więc ustalenie znaczenia sformułowania "prowadzenie gospodarstwa".

W tym zakresie wskazać należy się, iż prowadzenie gospodarstwa nie musi oznaczać osobistej pracy w tym gospodarstwie. Już Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 7 września 1999 r. (I PKN 250/99 – OSNP 2001, nr 1, poz. 10) wskazał, że faktyczna praca w gospodarstwie rolnym to nie tylko osobista fizyczna praca w polu, ale także organizowanie pracy, zarządzanie gospodarstwem, decydowanie o rodzaju produkcji.

Należy więc mieć na względzie, iż pojęcie "prowadzenia gospodarstwa rolnego" jest o tyle szersze od "pracy w gospodarstwie rolnym", że bywa, iż nie tylko wtedy, gdy się na nim osobiście pracuje, gospodarstwo to jednocześnie się prowadzi. Możliwym jest bowiem prowadzenie gospodarstwa i niepracowanie w nim osobiście, podobnie jak można pracować w gospodarstwie faktycznie go nie prowadząc. Prowadzenie gospodarstwa nie wyklucza również okoliczności, że prowadzący nie przebywa codziennie w gospodarstwie, jeżeli rodzaj prowadzonej w gospodarstwie działalności rolniczej, nie wymaga codziennej obecności (patrz ww. wyrok S.N. z 7 września 1999 r.).

W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2001 r. (sygn. akt II SA 1858/2001), stwierdzając że prowadzenie gospodarstwa nie jest równoznaczne z osobistą pracą w tym gospodarstwie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż Komendant Powiatowy Policji w R., wydając rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r., przy uwzględnieniu liberalnej wykładni przepisu prawa odnoszącego się do pojęcia "prowadzenie gospodarstwa rolnego" posiadającej oparcie w orzecznictwie i w stwierdzonym stanie faktycznym, mógł uznać skarżącego za rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji zaliczyć sporny okres do wysługi lat.

Należy jednocześnie ponownie zaznaczyć, że ewentualna wadliwość postępowania dowodowego, dotycząca sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też oceny zebranego materiału dowodowego, nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w R.

W tym miejscu należy podkreślić, iż kwalifikowana postać naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie, niż to uczynił Komendant Powiatowy Policji R., ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane.

Tym samym decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] lipca 2002 r., zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku