Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1347/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec AWSA Dorota Dąbek Protokolant: Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2004 r sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 marca 2001 r Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. kwotę [...],-([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2001 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] odmówił M. S. zgody na udostępnienie pasa ruchu drogowego ulicy [...] w [...] na działalność handlową na okres od [...] 2000 r. do [...] 2010 r. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 39 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000 nr 71, poz. 838 t.j. z późn. zm.) oraz § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz. U. nr 6 poz. 33 z późn.zm.), jak również art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że umieszczenie jakiegokolwiek punktu handlowego we wskazanym miejscu spowoduje utrudnienie w ruchu drogowym, zarówno pieszym, jak i samochodowym. Jest to miejsce o dużym natężeniu ruchu pieszego i samochodowego, więc usytuowanie tam punktu handlowego spowodowałoby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego pieszych i pojazdów.

Od powyższej decyzji M. S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w I instancji, jak też o wyłączenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] od udziału w postępowaniu. Odwołująca się zarzuciła również organowi I instancji bezczynność. Organ nie zagwarantował stronie udział w postępowaniu i nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a w szczególności - rozprawy administracyjnej.

Odmowa uwzględnienia wniosku strony jest nieuzasadniona w świetle stanu faktycznego. Skoro ustawiona na chodniku całodobowa reklama nie powoduje żadnych utrudnień w ruchu pieszych, to tym bardziej żadnego znaczenia dla ruchu pieszych nie miało i nie będzie mieć stoisko handlowe, urządzone na dwóch stolikach szkolnych rozkładanych w tym miejscu jedynie na kilka godzin dziennie. Na poparcie swej argumentacji strona odwołująca się powołała się na opinię Stowarzyszenia Rzeczoznawców Techniki Samochodowej i Ruchu Drogowego z dnia 16 sierpnia 1999 r. (karta 71), w której zawarta jest konkluzja: Ustawione stoisko handlowe nie utrudnia ruchu drogowego, gdyż pierwszym utrudnieniem jest reklama na postumencie betonowym. Poszerzenie przestrzeni chodnika dla pieszych wymaga usunięcia reklamy i stoiska. O ile reklama nie zostanie usunięta to obecność stoiska nie ma znaczeni dla ruchu pieszych.

M. S. zarzuciła również organowi I instancji wskazanie błędnej podstawy prawnej swej decyzji, gdyż art. 39 o drogach publicznych nie znajduje zastosowania w sprawie.

Decyzją nr [...] z dnia 28 marca 2001 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazało na art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) jako na podstawę swej decyzji.

Art. 39 ust 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych , będący podstawą zaskarżonej decyzji, generalnie zabrania dokonywania w pasie ruchu drogowego czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniono umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Wprawdzie art. 39 ust. 3 dopuszcza w szczególnie uzasadnionych wypadkach możliwość lokalizowania w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, to jednak zarządca musi za każdym razem dokonać oceny, czy taka zmiana jest szczególnie uzasadniona oraz czy obiekt będzie miał wpływ na ruch drogowy. Decyzja wydana na tej podstawie ma charakter uznaniowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło ocenę organu I instancji, że prowadzenie handlu w pasie drogowym nie jest czynnością związaną z gospodarką drogową, ani potrzebami ruchu drogowego. Skoro organ I instancji ocenił okoliczności sprawy i uznał, że sprawa ta nie jest wypadkiem szczególnie uzasadnionym oraz że prowadzenie działalności handlowej w pasie ruchu drogowego spowoduje utrudnienia w ruchu drogowym, to organ ten wydając decyzję odmawiającą zgody na zajęcie pasa ruchu drogowego, mieścił się w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła organom administracyjnym naruszenie przepisów art. 7, 10 § 1, 12, 15, 24 § 1 pkt. 6, 35, 36, 38, 57, 77 § 1, 89, 106 § 1-5, 107 § 3 , 145 § 1 pkt 1-4 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Strona nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, a organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Błędne powołano przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę zaskarżanej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że poprzez pominięcie opinii biegłego sądowego, organy administracji publicznej złamały art. 10 § 1 w zw. z art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca zarzuciła organowi I instancji bezczynność w załatwieniu jej sprawy zaś organowi II instancji zarzuciła brak reakcji na tą bezczynność.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że wbrew art.25 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyłączono od załatwienia sprawy kierownika organu I instancji.

Dodatkowo skarżąca wskazuje, że organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j : Dz. U. 2000 nr 71, poz. 838. z późn. zm.) poprzez oparcie się na stanie niezgodnym z rzeczywistym stanem faktycznym. Prowadzenie działalności handlowej w żaden sposób nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu pieszych czy pojazdów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Według Kolegium zarzut braku udziału strony w postępowaniu oraz brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest błędny. Po pierwsze organ prowadził postępowanie na wniosek strony, opierając swe rozstrzygnięcia na dowodach znanych stronie. Po drugie, przepisy prawa dotyczące rozpatrywanego zagadnienia nie wymagają przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Nie może być mowy o naruszeniu w przedmiotowej sprawie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż znajduje on zastosowanie jedynie w takich przypadkach, gdy przepis uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska (wydania opinii) przez inny organ. Ustawa o drogach publicznych takiego wymogu nie przewiduje dla wydania decyzji dotyczącej zajęcia pasa ruchu drogowego, zaś opinia rzeczoznawcy przedłożona przez stronę, była tylko jednym z dowodów w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że bezpodstawny jest zarzut dotyczący braku reakcji organu II instancji na bezczynność organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. S. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w [...], postanowieniem z dnia [...] 2000 r. Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy do [...] 2001 r. oraz wystąpiło o wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze informując stronę o warunkach wyłączenia organu administracji publicznej od załatwienia sprawy, nie znalazło podstaw do zastosowania art. 25 § 1 k.p.a.

Kolegium Odwoławcze nie podzieliło opinii Strony, jakoby art. 39 ustawy o drogach publicznych został błędnie zastosowany poprzez oparcie się na stanie niezgodnym z rzeczywistym stanem faktycznym. Organ I instancji działał w granicach uznania administracyjnego, wyznaczonego przez ten przepis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Pomijając ekspertyzę przedłożoną przez stronę , organ administracyjny naruszył w istotny sposób przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy (art. 7), nie rozpatrzył całości materiału dowodowego (art. 77 § 1), jak również nie dokonał wyczerpującej oceny okoliczności podlegających udowodnieniu i mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Organ II instancji uznał, że w miejscu, którego dotyczy skarga, samo ustawienie punktu handlowego spowoduje zagrożenie dla ruchu drogowego. Tymczasem strona skarżąca, poprzez dowód z opinii rzeczoznawcy, zaprezentowała przeciwną ocenę stanu faktycznego. Strona nie poprzestała na stwierdzeniu, że jej punkt handlowy nie ograniczałby ruchu pieszego, ale na poparcie swego stanowiska przedstawiła opinię wiarygodnego eksperta. Z tą chwilą ciężar udowodnienia stanu przeciwnego do wskazywanego przez stronę przesunął się na organ administracyjny, zgodnie z ogólną zasadą porządku prawnego, że kto wyprowadza ze stanu faktycznego skutki prawne, zobowiązany jest do udowodnienia prawidłowości i zasadności swego wnioskowania oraz - zgodnie z art.7 i art.77 K.p.a, które ciężarem dowodu w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obciążają organ wydający decyzję (chyba że przepis szczególny stanowi inaczej). Organ II instancji w ogóle się do wspomnianego dowodu nie ustosunkował, mimo wyraźnego powołania się na ekspertyzę w odwołaniu.

Ma rację organ administracyjny, gdy w zaskarżonej decyzji pisze, że w art.39 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabronił lokalizacji budynków i urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami duchu drogowego. Natomiast odstępstwem od tej zasady jest zezwolenie, które jest pozostawione swobodnej ocenie i swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Sąd podkreśla jednak wyraźnie i zgodnie z wieloletnią, niezmienną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uznanie to nie może być utożsamiane z arbitralnością, ustaleniem treści decyzji z pominięciem istotnych fragmentów materiału dowodowego. Gwarancją prawidłowego wykorzystania uznania wynikającego z art.39 ustawy o drogach publicznych jest w pierwszym rzędzie zasada prawdy materialnej (art.7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego), zobowiązująca do ustosunkowania się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie.

Nie wystarczy odwołać się (jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji) do argumentacji przemawiającej za stanowiskiem organu I instancji. Organ odwoławczy zobowiązany był ustosunkować się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dowodów przedłożonych przez stronę (art.107 § 3 K.p.a.). W aktach sprawy znajduje się opinia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Techniki Samochodowej i Ruchu Drogowego z dnia 16 sierpnia 1999 r. (karta 71), w której zawarta jest konkluzja: "Ustawione stoisko handlowe nie utrudnia ruchu drogowego, gdyż pierwszym utrudnieniem jest reklama na postumencie betonowym. Poszerzenie przestrzeni chodnika dla pieszych wymaga usunięcia reklamy i stoiska. O ile reklama nie zostanie usunięta to obecność stoiska nie ma znaczeni dla ruchu pieszych. Na ekspertyzę tę expressis verbis powołała się strona w swym odwołaniu od decyzji organu administracyjnego, orzekającego w I instancji (karta 74). Nie ulega wątpliwości, że jest to dowód dotyczący najistotniejszego pytania, na jakie miały odpowiedzieć organy rozpatrujące wniosek M. S.. Dlatego organ administracyjny II instancji miał obowiązek ocenić znaczenie dowodowe ekspertyzy, jej wiarygodność, moc dowodową oraz sformułować swoje konkluzje płynące z obecności tego dowodu w sprawie. W szczególności należało ekspertyzę skonfrontować z argumentacją organu I instancji.

Ponieważ organ wydający zaskarżoną decyzję nie dopełnił powyższego fundamentalnego obowiązku, więc należało uznać, że trafny jest zarzut skarżącej, iż organ nie dokonał pełnej weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z zachowaniem wymogów art.7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 39 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2000 nr 71, poz. 838 z późn. zm.), skoro nie ustalił tegoż stanu na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jest absolutnie prawdopodobne, że wymienione uchybienie procesowe mogło mieć bezpośredni wpływ na wynik spraw. Spełniona więc została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Organ II instancji nie ustosunkował się do faktu, że przeciwko pracownikowi organu I instancji toczyło się postępowanie karne (K.17), co zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 6 skutkuje wyłączeniem z mocy prawa takiego pracownika od postępowania w sprawie.

Nie oznacza to jednak, że wszystkie zarzuty strony skarżącej zasługują na uwzględnienie. Błędnym jest twierdzenie, że strona nie uczestniczyła w czynnościach postępowania administracyjnego. Zarzut braku rozprawy administracyjnej nie jest trafny albowiem zgodnie z art. 89§ 2 kodeksu postępowania administracyjnego, należy ją przeprowadzić gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Żadna ze wspominanych przesłanek nie zachodziła i dlatego nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Zarzut bezczynności, w momencie orzekania przez Sąd nie jest zasadny, gdyż zostały już wydane decyzje przewidziane prawem, a więc wszelka ewentualna bezczynność nie była przedmiotem oceny sądu orzekającego w niniejszej sprawie. .

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270).

O kosztach orzeczono na podstawie art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.r.2002, nr 153, poz.1271, zm. Dz.U.r.2002, nr 240, poz.2052, Dz.U. r.2003, nr 171, poz.1663 i nr 192, poz.1873 i nr 124, poz.1153 oraz nr 228, poz.2256 i poz.2261) w zw. z art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.)