Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1389/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie – Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 74/11 w sprawie ze skargi W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T., R. Z. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 74/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. Z. T., A. M. V., R. Z. T., R. M. P., S. P. T. oraz W. T., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdził, że część majątku ziemskiego stanowiąca byłą własność J. J. M. Z. A. [...] im. T., w skład której wchodziły objęte zaginionym w czasie Drugiej Wojny Światowej wykazem hipotecznym lwh [...] wadowickiej księgi tabularnej (dla dóbr S.) parcele katastralne 1kat.: Pb[a], Pb[b], Pb[c], Pb[d], Pb[e], Pb[f], Pb[g], Pb[h], Pb[i], Pb[j], Pb[k], Pb[l], Pb[m], Pb[n], Pb[o], Pb[p], Pb[q], Pb[r], Pb[s], Pb[t], Pb[u], Pb[w], Pb[x], Pb[y], Pb[z], Pb[a1], Pb[a2], Pb[a3], Pb[a4], Pb[a5], Pb[a6], Pb[z7],Pb[a8], Pb[a9], Pb[a10], Pb[a11], Pb[a12], parcele gruntowe: A, B, C, D, E, F, G, H,I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T, U, W, X, Y, Z, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH, AI, AJ, AK, AL, AM, AN,AO, AP, AQ, AR, AS, AT, AU, AW, AX, AY, AZ, BA, BC, BD, BE, BF, BG, BH, BI, BJ, BK, BL, BM, BN, BO, BP, BQ, BR, BS, BT, BU BW, BX, BY, BZ, CA, CB, CC, CD, CE, CF, CG,CH, CI, CJ, CK, CL, CM, CN, położone aktualnie w S. B., Powiat Suski, podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe wobec objętych wnioskiem następujących parcel katastralnych lkat: Pb [a], PGR[b], Pb[c], PGR[d], Pb[e], Pb[f], PGR[g], PGR[h], PGR[i], PGR[j], PGR[k], PGR[l], PGR[m], PGR[n], PGR[o], PGR[p], PGR[q] oraz działki ewidencyjnej numer [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uznał bowiem, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż brak jest podstaw do stosowania przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej do rozstrzygania o prawach rzeczowych do danej nieruchomości na innej podstawie niż kryterium obszarowe, określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym nie ma podstaw do rozstrzygania w trybie § 5 w sprawach o ustalenie, że przejęta nieruchomość – z uwagi na swój charakter – nie była nieruchomością ziemską i nie stanowiła jej części składowej. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości jest możliwe na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

W. T., A. M. V., A.Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T. wnioskiem z dnia 17 września 2009 r. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r., w trybie art. 154 K.p.a. Wnioskodawcy uzasadnili swój wniosek między innymi tym, że nastąpiła zmiana stanowiska sądów administracyjnych po uchwale siedmiu sędziów NSA, który w dniu 5 czerwca 2006 r. w sprawie I OPS 2/06 przyjął, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość mogła wchodzić w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 154 K.p.a, którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r.

W ocenie Ministra do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. konieczne jest wystąpienie łącznie dwóch przesłanek, tj. musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. uchylająca decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz umarzająca postępowanie przed organem I instancji, w ocenie organu, mimo iż nie stwarza uprawnień w sferze prawa materialnego, to za jej uchyleniem nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony. Kwestionowana decyzja nie powoduje, że wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości ochrony swoich interesów, a w szczególności nie zamyka im drogi do ponownego złożenia wniosku o to, czy przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. złożyli W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T. i R. Z. T.. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu o reformie rolnej, w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, polegającą na pominięciu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 i zawartej tam oceny prawnej dotyczącej rozporządzenia wykonawczego do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] maja 2005 r. odpowiada prawu. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 154, art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Takie samo stanowisko zajęła też Gmina Sucha Beskidzka, jako uczestnik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję, wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 74/11, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej powołane (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając, w trybie art. 127 § 3 K.p.a., wniosek W. T., A. M. V., A. Z. T., R. M. P., S. P. T., R. T. o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy autorem zarówno decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu – K. P.

Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 K.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 K.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).

Wskazana wada zaskarżonej decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z tym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny braku zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] maja 2005 r., jak również ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r., IV SA/Wa 74/11, wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w granicach sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo brak ku temu podstaw i istnieniu podstaw do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niedopuszczalne jest podpisanie przez tę samą osobę zarówno decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i decyzji wydanej w wyniku złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w granicach sprawy. Ograniczając się do wstępnego badania wymogów formalnych zaskarżonej decyzji stwierdził, że podpis pod zaskarżoną decyzją został złożony przez osobę podlegającą wyłączeniu. WSA w Warszawie nie zajął się natomiast w ogóle kwestiami merytorycznymi w niniejszej sprawie, nie poddając w ogóle zaskarżonej decyzji kontroli z tego punktu widzenia. Brak wypowiedzi w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji świadczy o tym, że decyzja nie została poddana jakiejkolwiek kontroli merytorycznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylając decyzję WSA w Warszawie dopuścił się jednocześnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., albowiem brak było podstaw do uznania, że zachodzi przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia skargi i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki odpowiednie stosowanie - na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - przepisów dotyczących odwołań nie uzasadnia przyjęcia tezy o niedopuszczalności podpisania przez tę samą osobę zarówno decyzji, od której został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje zatem skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności, choćby względnej, powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Wymóg odpowiedniości ich stosowania oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania te przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania. Tak samo należy ocenić możliwość zastosowania m.in. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wymieniającego wśród podstaw wyłączenia pracownika jego udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro pierwsza z wydanych decyzji nie była decyzją wydaną w niższej instancji, to pracownik, który podpisał decyzję, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mógł również podpisać decyzję wydaną w konsekwencji złożenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie spółka przywołała na tę okoliczność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08, LEX nr 563570, w którym NSA stwierdził że: "O ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest technicznie możliwe w stosunku do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, to jest ono zupełnie niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcją organu. Zgodnie z prawem, to zasadą jest wydawanie decyzji przez organ, który może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji - art. 268a k.p.a. Niedopuszczalna jest więc interpretacja, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu raz będą miały odpowiednie zastosowanie, innym razem zaś nie w zależności od tego, czy decyzja w I instancji została wydaną przez osobę piastującą funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu, działającego z jego upoważnienia."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną udzieloną przez adwokata w imieniu skarżących: A. Z. T., A. M. V., R. Z. T., R. M. P., S. P. T. oraz W. T., wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. Pełnomocnik skarżących odwołał się do przeciwnego, niż w skardze kasacyjnej, stanowiska w orzecznictwie, z którego wynika, że "wydanie decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a." (wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., I OSK 36/10, LEX nr 595359).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek uzasadnione okazały się wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., poprzez jego niejako automatyczne zastosowanie, w wyniku czego naruszony został także art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia skargi w granicach sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Jako nieusprawiedliwiony należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niedopuszczalne jest podpisanie przez tę samą osobę zarówno decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i decyzji wydanej w wyniku złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji w sposób uprawniony przyjął bowiem, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez tę samą upoważnioną przez Ministra osobę stanowiło istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Przyznać trzeba, że co do tego ostatniego zagadnienia nie było jednolitości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym świadczą chociażby orzeczenia powołane w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na nią. Jednak interpretacja art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. przyjęta przez Sąd Wojewódzki jest niewątpliwie wyrazem stanowiska aktualnie dominującego.

Zasadnicze znaczenie dla ujednolicenia stosowania instytucji wyłączenia pracownika w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.) miała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, zgodnie z którą art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważyło takie jej rozumienie, że pracownik wydający decyzję z upoważnienia naczelnego organu administracji podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W szeregu orzeczeń wskazano, że istotą uchwały z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 jest to, że unormowanie przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie dotyczy wyłącznie piastuna organu administracji, natomiast znajduje zastosowanie do pracowników aparatu pomocniczego. Jednocześnie zauważono, że za słusznością takiego poglądu przemawia zmiana brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dokonana nowelizacją z 3 grudnia 2010 r. (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2011 r., I OSK 383/11; 16 grudnia 2011 r., I OSK 632/11; 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10; 15 września 2011 r., II GSK 831/10; 12 stycznia 2012 r., II GSK 1434/10; 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10).

Akceptując – w kontekście poczynionych rozważań – wnioskowanie Sądu I instancji co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., jednocześnie za przedwczesne należało uznać rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela bowiem tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2298/11, że w okolicznościach konkretnej sprawy, jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 K.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne. Naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 567-568).

W okolicznościach tej sprawy ocena taka była konieczna tym bardziej, że postępowanie pierwotne, zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r., o której zmianę w trybie art. 154 K.p.a. chodzi w niniejszej sprawie, zostało wszczęte już kilkanaście lat temu (w 2001 r.). Automatyczne uchylenie zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez badania, czy nie zachodzą również negatywne przesłanki wznowienia, może powodować jedynie nieuzasadnione przedłużanie postępowania, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia normy zawartej w art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. (prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki). W zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził co najmniej dwa stanowiska, które "powielone" przy ponownym rozpoznaniu, bez uprzedniej oceny Sądu, mogą przyczynić się do nieuzasadnionego przedłużania sprawy. Mianowicie Minister uznał, że jego decyzja z dnia [...] maja 2005 r. uchylająca decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz umarzająca postępowanie przed organem I instancji, mimo iż nie stwarza uprawnień w sferze prawa materialnego, to za jej uchyleniem nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony. Kwestionowana decyzja nie powoduje bowiem, że wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości ochrony swoich interesów, a w szczególności nie zamyka im drogi do ponownego złożenia wniosku o to, czy przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej.

W takiej sytuacji rolą Sądu I instancji była ocena, czy słuszny jest pogląd Ministra, (1) iż decyzja z dnia [...] maja 2005 r. umarzająca postępowanie nie stwarza uprawnień w sferze prawa materialnego i co do zasady może zostać zmieniona w trybie art. 154 K.p.a. oraz, (2) czy umorzenie postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – jak uznał Minister – nie stanowi przeszkody do ponownego złożenia wniosku w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Brak takiej oceny powoduje, że Sąd I instancji nie rozstrzygnął sprawy z punktu widzenia wystąpienia negatywnej przesłanki wznowienia (art. 164 § 2 K.p.a.), po uprzednim ustaleniu, że wystąpiła podstawa do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd nie rozpoznał skargi w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Odnośnie rozumienia art. 134 § 1 p.p.s.a. w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79, z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 204 i n.), a tezę tę należy uznać za aktualną także pod rządami obecnego przepisu. Podkreśla się też, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona.

Gdyby Sąd I instancji dokonał oceny skargi w granicach sprawy, w tym zwłaszcza z punktu widzenia art. 146 § 2 K.p.a., mogłoby się okazać, że treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, mimo wystąpienia przesłanki wznowieniowej, z uwagi na negatywne przesłanki wznowienia, lub też – w przeciwnym wypadku – mogła zachodzić konieczność uchylenia także decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 listopada 2009 r. (art. 135 p.p.s.a.). Ocena Sądu pozwoliłaby także organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uniknąć ewentualnych błędów w rozumieniu przesłanek stosowania art. 154 K.p.a., co w końcu było istotą sprawy, a w tym zakresie organ wyraził swoje stanowisko.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że zachodzi szczególny przypadek, z uwagi na całokształt okoliczności tej sprawy, w tym fakty związane z dotychczasowym przebiegiem postępowania.