Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1867/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2017 poz 2365  art. 45  ust. 2  pkt 5
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej: "K[...]OSG") rozkazem personalnym z [...] lipca 2020r. nr [...] z zwolnił P. M. (zwanego dalej "Skarżącym") ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] sierpnia 2020r. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 45 ust. 2 pkt 8 i art. 49 ust. 1, art. 110 ust. 3 ustawy z 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 305 ze zm., zwana dalej: "u.S.G."), § 2 pkt 2 lit. a, § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 czerwca 2002r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. z 2016r., poz. 1470 ze zm.).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Skarżący pełni służbę w Straży Granicznej od 2006r., aktualnie na stanowisku kontrolera zespołu służby granicznej Placówki SG kat. [...] w [...]. Od 2012r. do końca 2019r. posiadał 1149 dni nieobecności w służbie, z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich. Podczas badań kontrolnych przeprowadzanych przez służbę zdrowia w latach 2012-2019 nigdy nie stwierdzono przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania przez Skarżącego zadań na zajmowanym stanowisku służbowym, a mimo to absencja w ww. okresie była znaczna. Funkcjonariusz [...] marca 2019r. rozpoczął długotrwałe zwolnienie lekarskie i od tego dnia w sposób ciągły przebywa na zwolnieniu lekarskim (aktualnie do [...].07.2020r.).

K[...]OSG [...] kwietnia 2019r. skierował Skarżącego, w związku z liczną absencją chorobową, do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA (zwana dalej: "RKL"), w celu określenia stanu zdrowia i zdolności fizycznej i psychicznej do służby. RKL orzeczeniem z [...] kwietnia 2020r. uznała Skarżącego za zdolnego do służby w Straży Granicznej z ograniczeniem, przyznając mu kat B. Skarżący, pomimo uznania go za zdolnego do służby, nie wyraził gotowości do jej podjęcia, przedstawiając kolejne zwolnienia lekarskie.

Zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Do zastosowania ww. przepisu konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: zaprzestanie służby, choroba funkcjonariusza, powodująca zaprzestanie służby oraz minimalny okres zaprzestania służby z powodu choroby wynoszący 12 miesięcy. Przepis nie różnicuje przyczyn choroby powodującej zaprzestanie świadczenia służby, a więc nie ma znaczenia czy choroba ma związek ze służbą, czy też powstała w wyniku innych okoliczności. W sprawie bezsporny jest fakt, że wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione, albowiem okres zaprzestania służby z powodu choroby - od [...].03.2019r. do dnia wszczęcia postępowania w sprawie, przekroczył wymagane minimalne 12 miesięcy.

Skarżącego poinformowano pismem z 24 czerwca 2020r., zgodnie z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w celu zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G., pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi w toku postępowania i o możliwości złożenia wyjaśnień dotyczących ww. sprawy w terminie 3 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Pismo to doręczono Skarżącemu 26 czerwca 2020r. W tym samym dniu funkcjonariusz zapoznał się z dokumentacją znajdującą się w jego teczce akt osobowych, co potwierdził wpisem w karcie kontrolnej. Do dnia wydania decyzji Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wyjaśnień.

K[...]OSG wyjaśnił, że stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter administracyjno-prawny. Różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, w szczególności charakteryzuje go dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby uregulowany w sposób odmienny od ogólnie obowiązujących zasad (wyrok WSA w Lublinie z 16 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Lu 264/16). Długotrwała nieobecność w służbie Skarżącego dezorganizuje i utrudnia funkcjonowanie zespołu służby granicznej Placówki SG kat. [...] w [...]. Absencja w służbie, mimo jej usprawiedliwienia, uniemożliwia jednocześnie samemu funkcjonariuszowi realizację podstawowych zadań związanych z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania w/w jednostki organizacyjnej. Z punktu widzenia interesu służby ważne jest, by osoby pełniące służbę w Straży Granicznej w sposób należyty i rzetelny wykonywały przydzielone im obowiązki. Długotrwała absencja Skarżącego ma wpływ zarówno na organizację i efektywność ww. Placówki, jak i dobro służby oceniane przez pryzmat zadań realizowanych przez Straż Graniczną. Oczywistym jest, że stale powtarzające się absencje chorobowe Skarżącego powodują obciążenie pozostałych w służbie funkcjonariuszy dodatkowymi zadaniami, to zaś niekorzystnie wpływa na poziom i terminowość realizowanych przez nich czynności służbowych, jak również sprawność i kondycję psychofizyczną funkcjonariuszy. Warto również podkreślić, że funkcjonariusz pomimo braku realizacji obowiązków służbowych pobiera 100% uposażenia zasadniczego, co generuje dodatkowe koszty dla budżetu państwa. Bez względu ponadto na ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej, kwestie zdolności czy niezdolności do służby po upływie okresu o którym mowa w art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G., nie mają istotnego znaczenia i nie warunkują dopuszczalności rozwiązania stosunku służbowego z przyczyn przewidzianych w tym przepisie. Analogiczne stanowisko wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 16 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Lu 264/16.

2. Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. rozkazu personalnego i umorzenie postępowania, z uwagi na naruszenie:

a) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie:

- przyczyny nieobecności w służbie (1149 dni) - zwolnień lekarskich od 2012r. do końca 2019r., z uwagi na doznane w służbie wypadki, szczególnie pierwszy doznany podczas jazdy motorem skutkował roczną rehabilitacją nogi i drugi w 2016r. (protokół powypadkowy z 2018r.) - leczony do dnia dzisiejszego;

- że przyczyną długotrwałego zwolnienia lekarskiego od [...] marca 2019r. były silne objawy boreliozy, które w sposób znaczny ograniczyły zdolność funkcjonowania, a choroba była skutkiem wypadku w służbie w 2016r.;

- skierowania Skarżącego do RKL [...] kwietnia 2019r. przez K[...]OSG (rozkaz personalny z [...] lutego 2019r. nr [...]), w celu ustalenia uszczerbku na zdrowiu doznanego na skutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem funkcji. Zdaniem Skarżącego skierowanie to miało na celu określenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej do służby i nie odbyło się z powodu licznej absencji, lecz z uwagi na stan zdrowia wynikły wskutek wypadku;

- złożenia przez Skarżącego odwołania od ww. orzeczenia RKL z [...] kwietnia 2020r., które uwzględniła Centralna Komisja Lekarska (zwana dalej: "CKL") w orzeczeniu z [...] maja 2020r. [...], uchylając ww. orzeczenie RKL. Tym samym K[...]OSG nie miał uprawnień do żądania od Skarżącego wyrażenia gotowości podjęcia służby;

- że RKL wydała orzeczenie po 12 miesiącach od ww. skierowania, zatem bezczynność komisji i przewlekłość w rozpoznawaniu wniosku skutkowała brakiem ustalenia przez RKL stanu jego zdrowia i zdolności do służby, co skutkowało przebywaniem Skarżącego miesięcy na zwolnieniu lekarskim przez 12;

- że Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej "KGSG") negatywnie rozpoznał wniosek K[...]OSG w sprawie zwolnienia Skarżącego ze służby na mocy art. 45 ust. 2 pkt 5 u.S.G., co wskazuje, że za zwolnieniem Skarżącego ze służby nie stoi ważny interes formacji;

- że ostatnie badanie kontrolne, przeprowadzone przez służbę zdrowia odbyło się [...] stycznia 2019r. - miesiąc przed pierwszym zwolnieniem lekarskim związanym z pojawieniem się silnych objawów choroby powstałej wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem funkcji, a zatem nie mogło stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż stwierdzało nieaktualny stan zdrowia;

b) art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. - przez wydanie ww. rozkazu personalnego, gdy zaprzestanie służby związane było z chorobą powstałą wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem funkcji, a jednocześnie RKL z przyczyn niezależnych od Skarżącego po ponad 12 miesiącach od złożenia wniosku wydała orzeczenie, uchylone następnie przez CKL. Od ponad 12 miesięcy prowadzone jest więc postępowanie w przedmiocie zdolności do służby Skarżącego, którego wynik warunkuje możliwość pełnienia przez niego służby;

c) art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. - przez wydanie ww. rozkazu personalnego bez dostatecznego uzasadnienia uznaniowego charakteru decyzji i braku wyważenia interesu funkcjonariusza z ważnym interesem służby, jak również powołanie się na interes służby, gdy tylko KGSG jest jedynym organem uprawnionym do stwierdzenia wystąpienia ważnego interesu służby, a wcześniej taki wniosek K[...]OSG w sprawie zwolnienia Skarżącego rozpatrzył negatywnie.

Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z orzeczenia CKL z [...] maja 2020r. na okoliczność uchylenia orzeczenia RKL.

3. KGSG decyzją z [...] sierpnia 2020r. nr [...] utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. ww. rozkaz personalny K[...]OSG.

W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, a przedstawione przez Skarżącego zarzuty nie skutkują uchyleniem ww. rozkazu personalnego. Zgodnie z u.S.G. w przepisach dotyczących zwalniania funkcjonariuszy Straży Granicznej wyodrębnia się dwie kategorie podstaw zwolnienia ze służby. Pierwsza obejmuje katalog podstaw zwolnienia, których zaistnienie powoduje obligatoryjność zwolnienia, natomiast druga obejmuje katalog podstaw zwolnienia, które pozwalają, ale nie obligują zwolnienia.

Podstawę materialnoprawną zwolnienia Skarżącego ze służby stanowi art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G., zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Decyzja przełożonego w tym przedmiocie wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W sprawie niewątpliwym jest, że na dzień wydania ww. rozkazu personalnego Skarżący od ponad 12 miesięcy nie wykonywał obowiązków służbowych, z powodu choroby i nie pełnił jej w sposób ciągły od [...] marca 2019r. Ostatnie zwolnienie lekarskie stwierdza niezdolność funkcjonariusza do służby do [...] sierpnia 2020r. Spełniono zatem przesłankę rozwiązania stosunku służbowego zawartą w ww. przepisie. Skorzystanie z tej przesłanki obliguje organ do wyjaśnienia, dlaczego mając wybór pomiędzy pozostawieniem funkcjonariusza w służbie, a zwolnieniem go ze służby, decyduje się na zwolnienie. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się granicach wynikających z art. 7 k.p.a. (dążenie do wyjaśnienia prawdy obiektywnej) i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ. Nie obowiązuje zasada generalna nadrzędności interesu ogólnego nad interesem jednostkowym. To organ bada kolizję tych wartości i decyduje, której z nich nadać hierarchiczne pierwszeństwo. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

Zdaniem organu drugiej instancji K[...]OSG w sposób właściwy dokonał oceny zarówno interesu społecznego utożsamianego z interesem służby, jak również słusznego interesu strony. Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter administracyjnoprawny, co znacząco różni go od stosunku pracy, w szczególności w aspekcie dyspozycyjności i podległości, z którą związany jest czas służby. Możliwość pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który od 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby winna być zatem oceniana z punktu widzenia charakteru stosunku służbowego, określonych w ustawie zadań formacji, szczególnych zadań jednostki organizacyjnej, w której pełni służbę, jak również uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych im jednostek oraz kształtowania ich składu osobowego.

Zgodnie z art. 31 u.S.G. służbę w Straży Granicznej może pełnić osoba posiadająca zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych. Osoba ta winna zatem być zdolna do należytego wykonywania nałożonych na nią obowiązków. Skarżący nie został uznany za taką osobę, z uwagi na stan zdrowia i długotrwałe przebywanie na zwolnieniach lekarskich. Skarżący nie realizuje obowiązków przypisanych do zajmowanego stanowiska służbowego, co z pewnością komplikuje i dezorganizuje pracę jednostki organizacyjnej, w której pełni służbę, zmniejsza jej efektywność oraz skutkuje koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, które winien wykonywać Skarżący. Funkcjonariusz jednocześnie blokuje zajmowane przez siebie stanowisko, uniemożliwiając jego obsadzenie przez inną osobę, która będzie zdolna do wykonywania zadań służbowych. Pozostawienie Skarżącego w służbie zostało uznane za oczywiście sprzeczne z interesem służby. Negatywne skutki przedłużającej się absencji chorobowej funkcjonariusza dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, zostały uznane za powszechnie znane. Interes funkcjonariusza sprowadzający się w sprawie do kwestii pobierania uposażenia nie stanowił priorytetu.

KGSG wskazał też, że zarzuty odwołania są bezzasadne. Ustawodawca nie uzależnił możliwości rozwiązania stosunku służbowego od przyczyny choroby, której istnienie było powodem zaprzestania przez funkcjonariusza służby. Podobne regulacje istnieją w stosunku do policjantów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że funkcjonariusze, którzy zaprzestali służby z powodu choroby trwającej powyżej 12 miesięcy nie dysponują bezwzględną ochroną trwałości stosunku służbowego. Okres ochrony dotyczy tylko 12 miesięcy wskazanych w art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G.

KGSG za bezzasadne uznał zarzuty dotyczących orzeczeń komisji lekarskich, wskazując, że zastosowanie art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. nie było uzależnione od oceny stanu zdrowia funkcjonariusza przez komisję lekarską. Czas trwania postępowania przed RKL oraz uchylenie orzeczenia RKL przez CKL także nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem możliwość powrotu do służby Skarżącego nie była uzależniona od czasookresu prac komisji lekarskiej. Funkcjonariusz w czasie prac komisji lekarskiej nie był zwolniony z obowiązków służbowych, zatem zastrzeżenia do prac komisji, jej bezczynności i przewlekłości w rozpoznawaniu wniosku nie mają wpływu na ocenę prawidłowości ww. rozkazu personalnego. Sam Skarżący przedłużał prace komisji przez niezgłaszanie się na badania dotyczące ustalenia zdolności do służby i określenia uszczerbku na zdrowiu.

KGSP zauważył też, że stosując ww. przepis miał na uwadze nie tylko ostatnie zwolnienia Skarżącego - 32 dni, licząc od [...] marca 2019r. do dnia wydania skierowania, lecz również absencję chorobową w latach 2017-2019, która do [....] marca 2018r wyniosła 1 rok, 2 miesiące i 27 dni, jak również wcześniejszą wynoszącą chociażby w 2014r. - 4 miesiące i 26 dni, w 2015r. - 4 miesiące i 25 dni.

KGSG, odnosząc się do zarzutów Skarżącego o niedostatecznym uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego, jak również braku wyważenia interesu funkcjonariusza, stwierdził, że są one nietrafne. Organ pierwszej instancji wyjaśnił wyczerpująco w uzasadnieniu zasadność rozwiązania stosunku służbowego ze Skarżącym. Szczególnego dowodzenia nie wymaga, że długotrwała nieobecność w służbie dezorganizowała i utrudniała funkcjonowanie Zespołu Służby Granicznej,

w której Skarżący pełnił służbę. Absencja, mimo jej właściwego usprawiedliwienia, powoduje obciążenie pozostałych w służbie funkcjonariuszy dodatkowymi zadaniami, to zaś wpływa na terminowość i poziom realizowanych przez nich czynności służbowych. W takiej sytuacji na przełożonym funkcjonariusza, zobowiązanym do zapewniania właściwego poziomu realizacji zadań w obszarze służbowej odpowiedzialności jednostki organizacyjnej, spoczywał obowiązek podejmowania takich działań, które zapewnią jej sprawne funkcjonowanie. Nie jest bowiem kwestionowanym, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie całej formacji i poszczególnych jej jednostek utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza. Negatywne skutki przedłużającej się absencji chorobowej funkcjonariusza dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są powszechnie znane i nie wymagają dowodzenia. Interes funkcjonariusza sprowadzający się w niniejszej sprawie do kwestii pobierania uposażenia nie może stanowić priorytetu.

KGSG podkreślił, że w sprawie właściwy do wydania ww. rozkazu personalnego był K[...]OSG. Właściwość KGSG zakresie rozwiązania stosunku służbowego określono w art. 49 u.S.G. i stanowi on o uprawnieniu KGSG do zwolnienia ze służby funkcjonariuszy w przypadkach określonych w przepisach ustawy - gdy wymaga tego interes służby (art. 45 ust. 2 pkt 5 u.S.G.), a w sprawie podstawą do wydania ww. rozkazu personalnego był art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G.

4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji KGSG i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. przez:

- utrzymanie w mocy ww. rozkazu personalnego K[...]OSG, gdy zaprzestanie przez Skarżącego służby było związane z wystąpieniem choroby powstałej wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem funkcji, a jednocześnie z przyczyn niezależnych od Skarżącego prowadzone jest od ponad 12 miesięcy przez RKL postępowanie w przedmiocie jego zdolności do służby, którego wynik warunkuje możliwość ponownego wykonywania służby, a wydanie ww. rozkazu personalnego na mocy art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. wykorzystuje fakt przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie zdolności Skarżącego do służby przez RKL,

- uznanie, że za zwolnieniem Skarżącego ze służby stoi ważny interes służby, gdy organ nie przeprowadził wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia ważnego interesu służby w zwolnieniu Skarżącego ze służby stałej i nie wyjaśnił rozbieżności w wydanych przez tenże organ dwóch decyzjach związanych ze zwolnieniem Skarżącego ze służby,

- brak wyważenia interesu funkcjonariusza, który zapadł na chorobę wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem funkcji z ważnym interesem służby, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, iż za zwolnieniem Skarżącego ze służby stoi ważny interes służby,

- uzasadnienie zaskarżonej decyzji ważnym interesem służby, gdy KGSG w uprzednio wydanej decyzji nie dopatrzył się wystąpienia w zwolnieniu Skarżącego ze służby ważnego interesu służby i negatywnie rozpoznał wniosek K[...]OSG w sprawie zwolnienia Skarżącego ze służby stałej, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5, u.S.G., z uwagi brak wystąpienia ważnego interes służby;

b) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie, że:

- przyczyną nieobecności Skarżącego w służbie były doznane podczas niej wypadki, w szczególności pierwszy, podczas jazdy motorem, skutkował roczną rehabilitacją nogi, zaś skutki zdrowotne drugiego wypadku w 2016r. (protokół powypadkowy z 2018r.) Skarżący odczuwa do dnia dzisiejszego,

- przyczyną długotrwałego przebywania przez Skarżącego na zwolnieniu lekarskim, trwającego od [...] marca 2019r., są silne objawy boreliozy z utrzymującymi się objawami subiektywnymi, która to choroba jest skutkiem doznanego przez Skarżącego wypadku w służbie w 2016r. (protokół powypadkowy z 2018r.) polegającego na ugryzieniu go przez kleszcza,

- rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2019r. K[...]OSG skierował Skarżącego do RKL w celu określenia stanu zdrowia i zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a więc z uwagi na stan zdrowia Skarżącego wynikły wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem funkcji,

- postępowanie przez RKL trwa ponad rok, a RKL nie przeprowadziła opinii biegłych wymaganych przepisami prawa w przedmiocie choroby, na którą cierpi Skarżący, skutkowało uchyleniem przez CKL orzeczeniem z [...] maja 2020r. ww. orzeczenia RKL z [...] kwietnia 2020r., z uwagi niezebranie wystarczającego materiału dowodowego i niezasięgnięcie wymaganych prawem opinii biegłych w przedmiocie choroby Skarżącego i w konsekwencji skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez RKL,

- bezczynność RKL i przewlekłość w rozpoznaniu wniosku, określenie stanu zdrowia Skarżącego i niezasięgnięcie wymaganych prawem opinii biegłych w przedmiocie choroby Skarżącego skutkowało przebywaniem przez Skarżącego przez okres ponad 12 miesięcy na zwolnieniu lekarskim,

- KGSG rozpoznał negatywnie wniosek K[...]OSG w sprawie zwolnienia Skarżącego ze służby stałej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 u.S.G. i pominięcie, że w ocenie KGSP za zwolnieniem Skarżącego ze służby nie stoi ważny interes służby,

- brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, w jaki sposób zwolnienie Skarżącego ze służby ma być zgodne z interesem służby oraz zgodne ze słusznym interesem stron,

- brak przeprowadzenia wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia ważnego interesu służby w zwolnieniu Skarżącego ze służby stałej oraz brak wyjaśnienia słusznego interesu funkcjonariusza w zwolnieniu go ze służby.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podtrzymał i rozwiną argumentację prezentowaną w odwołaniu.

5. KGSG w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga nie jest zasadna.

2. 1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na treść art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r., poz. 11, ze zm.) w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Prawo do jawnej rozprawy nie jest prawem o charakterze absolutnym, które nie może podlegać ograniczeniom. Takie ograniczenia mogą wynikać z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym wskazano warunki, jakie należy spełnić by móc ograniczyć korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw. Po pierwsze ograniczenie powinno być wprowadzone do obrotu prawnego na poziomie ustawy. Po drugie ograniczenie musi być konieczne w demokratycznym państwie, np. dla ochrony zdrowia. Po trzecie, ograniczenie winno być proporcjonalne do chronionej wolności w sensie ścisłym.

Skoro celem stosowania przepisów zawartych w ww. ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, zaś organy wymiaru sprawiedliwości, mając na uwadze, że pandemia nie ustąpiła, winny uwzględniać w orzekaniu normy wynikające z powyższych przepisów, to Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z ww. powodów, wobec braku zgody stron na rozpoznanie sprawy zgodnie z przepisami o postępowaniu uproszczonym, zarządzeniem z 20 kwietnia 2021r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

3. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

4. Sąd - oceniając w świetle wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję KGSG, na mocy której doszło do utrzymania w mocy ww. rozkazu personalnego K[...]OSG z [...] lipca 2020r. nr [...] o zwolnieniu Skarżącego ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] sierpnia 2020r. - stwierdził, że nie naruszała ona wskazanych w skardze przepisów prawa, ani innych przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które należało wziąć pod rozwagę.

Na wstępie Sąd stwierdza, że w judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, ponieważ sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych w sprawie. Kontrola sądowa może zatem dotyczyć procesu wydania decyzji: sprawdzenia czy organy, które wydawały decyzję w ramach uznania administracyjnego spełniły wymogi proceduralne, czy ustaliły stanu faktyczny sprawy z zachowaniem reguł przewidzianych w k.p.a. oraz czy dokonały ocen faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Kontrola dokonywana przez Sąd dotyczy zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i uchwytnymi kryteriami. Kontrola sądowa nie obejmuje natomiast tej części treści decyzji – rozkazu personalnego, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Analogiczne stanowisko było wielokrotnie i konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 464/15, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Sąd, konkludując stwierdza, że Sądy administracyjne w sprawach, których przedmiotem jest uznanie administracyjne badają jedynie, czy organy administracyjne nie przekroczyły granic tego uznania, tzn. czy ich decyzje nie są arbitralne lub podjęte przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Ustawodawca postanowił tym samym, że Sądy administracyjne nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie, w tej konkretnej sprawie, "polityki" kadrowej.

Sąd, badając zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją ww. rozkaz personalny, nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ organy obu instancji – wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze - działały na podstawie obowiązujących przepisów i nie kierowały się dowolnością w jakiejkolwiek mierze. Na uwzględnienie nie zasługiwały więc podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Stanowiły one powielenie podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu zarzutów, do których w sposób prawidłowy odniósł się KGSG w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

KGSG prawidłowo wskazał w obszernych motywach, jakie przesłanki faktyczne i prawne zdecydowały o podjęciu ww. rozkazu personalnego przez K[...]OSG, jak również o utrzymaniu go w mocy. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, że w toku postępowania administracyjnego pominięto istotne w sprawie okoliczności faktyczne, które mogły mieć znaczenie w sprawie, należało uznać, że nie miało to miejsce. Świadczy o tym zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, skonstruowane zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak i materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Warto także wskazać, że Skarżący nie kwestionuje, że od 2012r. do końca 2019r. posiadał 1149 dni nieobecności w służbie, z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich. Tym samym na dzień zwolnienia ze służby nieobecność Skarżącego spowodowana chorobą wynosiła ok. 17 miesięcy.

Skarżący nie kwestionuje też ustaleń organów administracyjnych, że podczas badań kontrolnych przeprowadzanych przez służbę zdrowia w latach 2012-2019 nie stwierdzono u Skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania przez Niego zadań na zajmowanym stanowisku służbowym, a mimo to absencja w ww. okresie była znaczna.

Skarżący nie kwestionuje też, że od [...] marca 2019r. rozpoczął długotrwałe zwolnienie lekarskie i od tego dnia w sposób ciągły przebywał na zwolnieniu lekarskim – także w chwili wydawania przez K[...]OSG ww. rozkazu personalnego z [...] lipca 2020r.

Skarżący nie podważa też stanowiska organów obu instancji, że stosunek służbowy charakteryzuje się pewnymi specyficznymi elementami, których brak w konstrukcjach czysto cywilnoprawnych. Jednym z nich jest dyspozycyjność funkcjonariusza w służbie, która najpełniej oddaje przyjętą nazwę dla tego rodzaju więzi prawnej - "stosunku służbowego". Ma on wyłącznie w sposób najbardziej pełny i najbardziej efektywny umożliwiać realizację ustawowych zadań.

W sprawie nie był również kwestionowany przez Skarżącego fakt, że organ pierwszej instancji skierował Skarżącego [...] kwietnia 2019r. do RKL w celu określenia stanu zdrowia i zdolności fizycznej i psychicznej do służby.

W toku postępowania administracyjnego nie kwestionowano także, że doszło do uchylenia przez CKL orzeczenia wydanego przez RKL [...] kwietnia 2020r.

Powyższe okoliczności wskazują, że organy administracyjnego, które wydawały ww. rozkaz personalny (K[...]OSG) i ww. decyzję (KGSG) dążyły ramach uznania administracyjnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji przy załatwianiu sprawy miały ponadto na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywatela – Skarżącego, decydując o jego zwolnieniu ze służby. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, ale w toku rozpoznawanej sprawy organy obu instancji zbadały kolizję tych wartości z uwzględnieniem normy prawa materialnego, którą zdecydowały się zastosować – art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. Wyjaśniono także Skarżącemu, z uwagi na formułowane przez niego zarzuty, że podstawy zaskarżonej nie stanowił przepis art. 45 ust. 2 pkt 5 u.S.G., więc wszelkie zarzuty dotyczące niewłaściwości organu, czy też poprzedniego stanowiska KGSG wyrażanego w ramach możliwości zastosowania art. 45 ust. 2 pkt 5 u.S.G. nie mogły mieć znaczenia w sprawie. Dodatkowo Skarżącemu wyjaśniono podstawę prawną, która przyczyniła się do wydania zarówno ww. rozkazu personalnego K[...]OSG, jak i zaskarżonej decyzji KGSG w okolicznościach faktycznych sprawy. Ustosunkowano się ponadto do poszczególnych zarzutów podnoszonych w odwołaniu, mając na względzie zarówno art. 11 k.p.a., jak i art. 80 k.p.a.

KGSG prawidłowo też zauważył, że do zastosowania - stanowiącego podstawę prawną ww. rozkazu personalnego K[...]OSG - przepisu art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. konieczne było spełnienie łącznie następujących przesłanek: - zaprzestanie służby, - istnienie choroby u funkcjonariusza, powodującej zaprzestanie służby oraz - minimalny okres zaprzestania służby z powodu choroby wynoszący 12 miesięcy. Przepis ten stanowi bowiem, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.

KGSG prawidłowo wskazał też, że stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter administracyjnoprawny, co znacząco różni go od stosunku pracy, w szczególności w aspekcie dyspozycyjności i podległości, z którą związany jest czas służby. Możliwość pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który od 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby winna być zatem oceniana z punktu widzenia charakteru stosunku służbowego, określonych w ustawie zadań formacji, szczególnych zadań jednostki organizacyjnej, w której pełni służbę, jak również uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych im jednostek oraz kształtowania ich składu osobowego. Wówczas dochodzi bowiem do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela – Skarżącego.

Takie oceny wyrażono w zaskarżonej decyzji. KGSG odwołał się do art. 31 u.S.G. i wskazał, że służbę w Straży Granicznej może pełnić osoba posiadająca zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych. Osoba ta winna zatem być zdolna do należytego wykonywania nałożonych na nią obowiązków. KGSG prawidłowo uznał, że Skarżący nie był taką osobą, gdyż z uwagi na stan zdrowia i długotrwałe przebywanie na zwolnieniach lekarskich nie realizował obowiązków przypisanych do zajmowanego stanowiska służbowego przez okres dłuższy niż wskazany w art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. (ponad 17 miesięcy). Logiczna i racjonalna była ponadto, w tej sytuacji, ocena organu odwoławczego, że komplikowało to i dezorganizowało pracę jednostki organizacyjnej, w której Skarżący pełnił służbę, a ponadto zmniejszało jej efektywność oraz skutkowało koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, które winien wykonywać Skarżący. W tym zakresie uznanie organu odwoławczego nie wymagało szczególnego dowodzenia i zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie mogły zostać uznane za zasadne. Organy obu instancji rozważyły wszelkie przesłanki, odwołując się do wszelkich okoliczności faktycznych, mających odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. Wzięły pod rozwagę zarówno okoliczności, że absencje Skarżącego miały charakter usprawiedliwiony, tym niemniej wskazały na długotrwały okres niepełnienia przez Skarżącego służby w okresie ponad 12 miesięcy przed zwolnieniem, jak również na wcześniejsze absencje Skarżącego, począwszy od 2012r., które także wskazywały na potrzebę zastosowania w sprawie przepisu art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G.

Prawidłowe było również powołanie się przez organ odwoławczy na okoliczność, że w orzecznictwie sądów administracyjnych negatywne skutki przedłużającej się absencji chorobowej funkcjonariusza dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, były wielokrotnie uznane za powszechnie znane (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 733/12 - dostępny na www.nsa.gov.pl). W tej sytuacji przyjęcie przez KGSG, że interes funkcjonariusza – Skarżącego - sprowadzający się w sprawie do kwestii pobierania uposażenia nie mógł stanowić priorytetu, także z uwagi na administracyjnoprawny stosunek służby, było trafne i nie budziło zastrzeżeń z punktu widzenia art. 80 k.p.a. Niemożliwe w związku z tym było też zakwestionowanie ocen KGSG, że pozostawienie Skarżącego w służbie jest oczywiście sprzeczne z interesem służby, gdyż Skarżący pobierając 100% wynagrodzenia pozostawał przez ponad 12 miesięcy na zwolnieniu lekarskim, jednocześnie blokując zajmowane stanowisko i uniemożliwiając jego obsadzenie przez inną osobę, która będzie zdolna do wykonywania zadań służbowych. Negatywne skutki przedłużającej się absencji chorobowej funkcjonariusza dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, należało zatem uznać za notorię.

KGSG prawidłowo wyjaśnił ponadto, mając na względzie podnoszone w odwołaniu zarzuty, że ww. przepis - art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. - nie różnicuje przyczyn choroby powodującej zaprzestanie świadczenia służby. Trafnie również organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie miało znaczenia, czy choroba funkcjonariusza – Skarżącego - miała związek ze służbą, czy też powstała w wyniku innych okoliczności. Tym samym organ odwoławczy nie zlekceważył okoliczności wystąpienia u Skarżącego wypadków, które miały związek ze służbą. KGSG wyjaśnił jednakowoż, że w świetle ww. przepisu - art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. - nie miały one znaczenia. Oceny te odpowiadały, wbrew argumentacji skargi, treści art. 80 k.p.a. Zgodne z tym unormowaniem były także oceny KGSG, że zastosowanie art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. nie było uzależnione od oceny stanu zdrowia funkcjonariusza przez komisję lekarską. Czas trwania postępowania przed RKL oraz uchylenie orzeczenia RKL przez CKL także nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem możliwość powrotu do służby Skarżącego nie była uzależniona od czasookresu prac komisji lekarskiej. Funkcjonariusz w czasie prac komisji lekarskiej nie był zwolniony z obowiązków służbowych, zatem zastrzeżenia do prac komisji, jej bezczynności i przewlekłości w rozpoznawaniu wniosku nie miały wpływu na ocenę prawidłowości ww. rozkazu personalnego. Sam Skarżący przedłużał prace komisji przez niezgłaszanie się na badania dotyczące ustalenia zdolności do służby i określenia uszczerbku na zdrowiu. Organ stosując ww. przepis miał na uwadze nie tylko ostatnie zwolnienia Skarżącego - 32 dni, licząc od [...] marca 2019r. do dnia wydania skierowania, lecz również absencję chorobową w latach 2017-2019, która do [...] marca 2018r wyniosła 1 rok, 2 miesiące i 27 dni, jak również wcześniejszą wynoszącą chociażby w 2014r. - 4 miesiące i 26 dni, w 2015r. - 4 miesiące i 25 dni.

Zdaniem Sądu niezasadne były więc wszystkie zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 8 u.S.G. Wszystkie przesłanki z ww. przepisu spełniono, albowiem okres zaprzestania przez Skarżącego służby z powodu choroby - od [...].03.2019r. do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, przekroczył wymagane minimalne 12 miesięcy.

Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada też kryteriom uznania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie uzasadniono przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a dokumentacja zgromadzona w aktach postępowania potwierdzała ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. KGSG, wydając zaskarżoną decyzję, precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia i przesłanki, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy, jak również odniósł się do podniesionych przez Skarżącego zarzutów. Tym samym decyzja ta nie nosi znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca, co czyni zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nieuzasadnionymi.

5. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.