Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 291/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 2 pkt 12 i ust. 3 pkt 4, art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 513/06 w sprawie ze skargi Rady Miasta Z. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Z. G. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i Miasta Z. G. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy-Miasta Z. G. na rzecz Wojewody L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 513/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Rady Miasta Z. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...], nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta Z. G. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta Z. G..

W ocenie organu nadzorczego przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i 6, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 12, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Rada Miasta Z. G., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sprzecznie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. G." (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Z. G. z dnia [...], nr [...]), określiła lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Na miejsce lokalizacji tej inwestycji wybrano bowiem teren określony w miejscowym planie symbolem [...], podczas gdy według ustaleń studium dla tego obszaru dopuszczono jedynie budowę hali targowej (obiektu handlowego o pow. sprzedaży powyżej 1000 m2), wykluczając jednocześnie lokalizację supermarketu (obiektu handlowego o pow. sprzedaży powyżej 2500 m2). W planie miejscowym natomiast takiego ograniczenia nie zastrzeżono.

Innym przykładem niezgodności zaskarżonej uchwały z przyjętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. G., są w ocenie Wojewody L. ustalenia planu dla terenu [...]. W studium przewidziano w tym miejscu "wewnętrzny śródmiejski obszar rozwoju [...]" w którym postuluje się utworzenie ośrodka składającego się ze sklepów, supermarketów i hal handlowych powiązanych ze sobą pod wspólnym krytym pasażem o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2. Tymczasem w planie miejscowym nie przewidziano lokalizacji obiektu handlowo-usługowego o pow. powyżej 2000 m2. Ustalona w planie intensywność zabudowy uniemożliwia nadto prowadzenie obecnej działalności, a także stworzenie infrastruktury parkingowej dla obiektu.

Organ nadzoru wskazał także na inne wadliwości planu, dotyczące zagospodarowania terenów zamkniętych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, sposobu ustalenia opłaty planistycznej i poszczególnych "zapisów" tego planu.

Skargę Rady Miasta Z. G. Sąd uznał za niezasadną, podzielając stanowisko Wojewody L., iż uchwała ta była dotknięta nieważnością. Sąd dostrzegł jednak inne przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności tychże aktów, aniżeli podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd zauważył, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. G. nie wskazywało precyzyjnie obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jednocześnie studium nie wskazywało w wyraźny sposób na obszary rozmieszczenia supermarketów, domów towarowych, hal handlowych, a także ośrodków usługowych pod jednym dachem. Jednakże miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazał dowolnie tereny lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2, w szczególności wprowadzając zakazy lokalizacji tych obiektów, niewynikające ze studium. Ustawodawca w myśl art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym taką dowolność uznał za niedopuszczalną i to pod rygorem określonym w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy prowadzi - wywodzi Sąd I instancji - do nieważności całego planu miejscowego. Tereny, na których w studium dopuszczono budowę obiektów, o których mowa wyżej, stanowią znaczącą część fragmentu miasta objętego planem, a w szczególności centrum miasta, odnośnie którego studium wskazuje na możliwość lokalizowania domów handlowych bez ograniczenia powierzchni sprzedaży do 2000 m2 oraz lokalizowania obiektów usługowych pod jednym dachem, z wyłączeniem jedynie niektórych ulic. W ocenie Sądu w śródmieściu ustalono możliwość budowy obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 z naruszeniem prawa.

Sąd przyjął, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny ze studium także w pozostałej części niż dotyczącej lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zdaniem Sądu zasadnie organ nadzoru podniósł, że plan miejscowy narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy poprzez niewskazanie stawek renty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4, dla całego obszaru objętego planem. Przepisy nie upoważniają bowiem określenia tych stawek dla jedynie wybranych obszarów, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd podzielił częściowo stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała wprowadza regulacje dotyczące terenów zamkniętych. Dotyczy to § 85 ust. 1 pkt a uchwały, którego treść prowadzi do ograniczenia kompetencji właściwych organów w sprawach ustalania zagospodarowania terenów zamkniętych, poprzez konieczność uwzględniania ustaleń planu dla nieruchomości przyległych. Takie uregulowanie jest zdaniem Sądu niezgodne z prawem.

Pozostałe zarzuty organu nadzoru w ocenie Sądu nie są zasadne, zwłaszcza, że Wojewoda oparł je na porównaniu ustaleń planu i studium, ale w oderwaniu od regulacji zawartej w przepisach art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał jednak, że zaskarżona uchwała jest nieważna w całości ze względu na istnienie uchybień wskazanych w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. W związku z powyższym akt nadzorczy Wojewody L. odpowiada prawu, co prowadzi do oddalenia skargi.

Od powyższego wyroku Rada Miasta Z. G. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem I i II instancji według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania - art. 113 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na zamknięciu rozprawy w sytuacji, gdy sprawa była niedostatecznie wyjaśniona oraz na pominięciu przez Sąd, że organ nadzoru naruszył art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie podstawy faktycznej wyroku. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżąca Rada podniosła, że Sąd I instancji przyjął, iż obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. G. może stać się podstawą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uprzedniej zmianie tego studium w trybie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wadliwie przyjął, że obecnie obowiązujące Studium nie wskazuje precyzyjnie obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz że nie został spełniony wymóg zgodności pomiędzy ustaleniami Studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Rady Sąd błędnie uznał, że wobec wysokiego stopnia ogólności Studium, wskazanie w planie miejscowym terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nastąpiło w sposób dowolny w stosunku do regulacji Studium, a tym samym niedopuszczalny w rozumieniu przepisów ustawy. Sąd wadliwie przyjął nadto, że plan miejscowy zawiera ustalenia wiążące dla organów zarządzających terenami zamkniętymi.

W ocenie skarżącej Rady, Studium uchwalone uchwałą nr [...] z dnia [...] zachowało swoją aktualność również pod rządami przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew stanowisku organu nadzoru i Sądu I instancji Studium ustaliło obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży większej niż 2000 m2. Porównanie zawartych w Studium definicji supermarketu i hipermarketu jednoznacznie wskazuje, że istnieje kilka innych niż powierzchnia sprzedaży kryteriów koniecznych dla rozróżnienia tych obiektów. Wynika stąd, że brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska organu nadzoru, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że supermarket nie może mieć powierzchni sprzedaży większej niż 2500 m2. Natomiast dokonane w Studium określenie obszarów lokalizacji obiektów handlowych o pow. sprzedaży większej niż 2000 m2 jest wystarczające w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla żadnego obszaru, co do których organ nadzorczy zgłosił zastrzeżenia, nie ustalono w Studium ani zakazu ani nakazu dopuszczenia danej funkcji, co oznacza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można "rozszerzać zakres zakazów lub wprowadzać nowe w stosunku do Studium zakazy i nie może to być uznawane za niezgodne ze Studium".

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Polega to na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było prawidłowe. W ocenie Rady brak jest konieczności dostosowania Studium do uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obowiązujące Studium wskazuje z dostateczną precyzją obszary lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m2. Został spełniony wymóg zgodności między Studium i planem, a wskazanie w miejscowym planie terenów pod budowę ww. obiektów nie nastąpiło w sposób dowolny, co w szczególności jest widoczne na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] ([...]) oraz wprowadzenia zakazów lokalizacji tych obiektów w planie.

Zarzucono także naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 6 powołanej ustawy przez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera w odniesieniu do terenów zamkniętych ustalenia wiążące dla organów zarządzających tymi terenami. Regulacja dotycząca tych terenów jest bowiem następująca: obszar o symb. [...] nie został objęty regulacją planu, a obszary o symb. [...] i [...] nie zostały objęte planem, przy czym plan zawiera odnoszące się do nich regulacje, których wejście w życie nastąpi dopiero po wyłączeniu tych obszarów z terenów zamkniętych.

Następnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

art. 9 ust. 4 poprzez przyjęcie, że wymóg zgodności pomiędzy ustaleniami Studium a miejscowym planem zachodziłby wówczas, gdyby określenie na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o sprzedaży większej niż 2000 m2 było tożsame z wyznaczonymi na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 4 w ramach miejscowego planu granicami terenów pod budowę takich obiektów handlowych,

art. 10 ust. 2 pkt 8 poprzez przyjęcie, że niedopuszczalnym i niespełniającym wymogów tego przepisu jest wskazanie w Studium "obszarów rozmieszczenia" obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2 w ramach "opisu przestrzeni", który jest "zbyt szeroki" i niewystarczająco "precyzyjny". Sąd błędnie też przyjął, że określenie dopuszczalnego rozmieszczenia różnych rodzajów obiektów handlowych do których można zaliczyć obiekty o dolnej granicy powierzchni sprzedaży niższej niż 2000 m2, jak i wyższej, nie może być uznane za wskazanie rozmieszczenia tych obiektów w rozumieniu powyższego przepisu,

art. 15 ust. 2 pkt 12 poprzez przyjęcie, że obligatoryjne było ustalenie stawek opłaty planistycznej w miejscowym planie, niezależnie od faktu, czy wskutek uchwalenia planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym od spełnienia się ustawowych przesłanek poboru opłaty planistycznej sformułowanych w art. 36 ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, iż jeżeli rada gminy (miasta) stwierdzi, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, jedyną prawnie dopuszczalną możliwością jest odstąpienie od określania w planie miejscowym stawki opłaty planistycznej, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania skoro sąd ten orzekał tak jak wymagają tego przepisy art. 113 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej o naruszeniu ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim sytuacja wyglądała zgoła odmiennie. Sąd ten, uznając sprawę za wyjaśnioną, tak jak tego wymaga art. 113 § 1 ww. ustawy, zamknął rozprawę, a następnie po podjęciu rozstrzygnięcia uzasadnił je stosownie do wymogu art. 141 § 4 tej ustawy, tj. przedstawił stan sprawy, mający odzwierciedlenie w aktach, przedstawił zarzuty skargi, stanowisko organu nadzoru, a niezależnie od tego podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie i zrobił to wszystko rzetelnie i obszernie. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej w tej mierze stają się niezrozumiałe, tym bardziej że z uzasadnienia wynika, iż to błędna interpretacja przepisów prawa materialnego doprowadziła do naruszenia ww. przepisów postępowania. W tym kontekście na znaczeniu tracą zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przejście sądu do porządku nad zarzucanym organowi nadzoru naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Co do zaś zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego to i one nie mają usprawiedliwionych podstaw, a to z tego względu, że wbrew stanowisku strony skarżącej sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) i zastosował w sprawie przepisy art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). I aczkolwiek przepisy tej ustawy w kwestii lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 są rzeczywiście niejasne i jako takie interpretowane (wykładane) gramatycznie mogą prowadzić do różnych wniosków, to trzeba zauważyć, że wykładnia językowa przepisów nie jest i nie może być jedyną metodą wykładni prawa. Przepis prawa funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi normami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć określoną regulacją prawną. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się m.in. granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a wcześniej w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy zobowiązuje do wskazania, a ściślej określenia obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania ww. obiektów handlowych w aktach planistycznych gminy.

Stosownie do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę tego obiektu (obiektów). Z kolei granice takich terenów mogą być wyznaczone w planie, gdy wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określi obszary rozmieszczenia obiektów, o których mowa.

W tej sytuacji prawnej brak stosownych ustaleń w studium Miasta Z. G. i w konsekwencji brak zgodności przedmiotowego planu z ustaleniami ustawowo wymaganymi (art. 9 ust. 4), a nadto brak jednoznacznego wyznaczenia w planie granic pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, powoduje, że oceniany plan jest prawnie wadliwy i jako taki nie może się ostać w obrocie prawnym i to w całości ze względu na to, iż obiekty, o których mowa rozmieszczone są na znacznej części obszaru planistycznego wpływając na kształt całej przestrzeni obszaru objętego przedmiotowym planem.

Nadto podzielić trzeba stanowisko sądu pierwszej instancji, wcześniej wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że stosownie do expressis verbis wyrażonej woli ustawodawcy (art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien m.in. określać stawki procentowe opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ww. ustawy, a brak określenia takiej stawki w planie, choćby na części obszaru - jak w niniejszej sprawie - narusza przywołaną wyżej normę art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Już zatem z powodów wyżej przywołanych przedmiotowy plan wypełnia dyspozycję przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością stosownej uchwały o planie, niezasadnym czyniąc zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji.

W tej sytuacji prawnej i faktycznej na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w istocie w innej formie nawiązujące do zarzutów uznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne, zobowiązując tym samym do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.