Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 475/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Budowlane prawo
Odpady
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 145
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
article: art. 52 ust. 1 pkt 10, ust. 2 i 3 pkt 15
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej A. w G. na decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę składowiska odpadów w zakresie wysokości i formy zabezpieczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki Akcyjnej A. z siedzibą w G. kwotę 697,- zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 475/12

Uzasadnienie

"A" S.A. z siedzibą w G. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 11 czerwca 2012 r., którą uchylono decyzję Starosty z 14 kwietnia 2011 r. odmawiającą zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewódzki Zarząd Gospodarki Przestrzennej decyzją z dnia 27 września 1979 r., po rozpatrzeniu wniosku "B" w sprawie budowy składowiska odpadów paleniskowych dla "C" w R. – M. B., gm. K., udzielił pozwolenia na budowę składowiska wraz z obiektami budowlanymi i urządzeniami towarzyszącymi zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją z dnia 20 grudnia 1979 r.

Starosta decyzją z 14 kwietnia 2011 r. nr [...], powołując się na art. 104 k.p.a. i art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ze zm.) w związku z art. 12 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 28, poz. 145), po rozpatrzeniu wniosku "A" Spółki Akcyjnej z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów paleniskowych w R., odmówił zmiany decyzji z dnia 27 września 1979 r. w zakresie określenia wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcę wezwano do przedłożenia kopii polis mających stanowić zabezpieczenie roszczeń oraz kopii decyzji o pozwoleniu na budowę wiążących w zakresie używania i eksploatacji składowiska. W dniu 27 stycznia 2011 r. inwestor uzupełnił wniosek w niepełnym zakresie przedkładając jedynie kopie pozwoleń wydanych na rzecz inwestora bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 76a k.p.a. oraz kopie polis wskazanych jako proponowana forma zabezpieczenia roszczeń. Kopie polisy korporacyjnej "D" S.A. przedłożono w języku angielskim. W związku z tym ponownie wezwano inwestora do przedłożenia oryginałów decyzji, wiążących inwestora w zakresie używania i eksploatacji składowiska lub ich kopii uwierzytelnionych zgodnie z art. 76a k.p.a. oraz przedłożenia polisy ubezpieczeniowej spełniającej wymogi art 187 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. W dniu 11 marca 2011r. inwestor przesłał kopie decyzji pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę w dniu 30 kwietnia 2007 r. oraz kopie decyzji - zmiany pozwolenia zintegrowanego z dnia 12 stycznia 2011 r wydanej przez Marszałka Województwa, nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 76a k.p.a., ponieważ za zgodność z oryginałem potwierdzono jedynie ostatnią stronę w każdym z dokumentów. Obie przedłożone polisy nie spełniają, zdaniem organu, wymogów określonych w art. 187 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, ponieważ nie określają, że "w razie wystąpienia negatywnych skutków w środowisku w wyniku niewywiązania się przez podmiot z obowiązków określonych w pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt. 1-4 w/w ustawy, firma ubezpieczeniowa ureguluje zobowiązania na rzecz organu wydającego pozwolenie".

W odwołaniu "A" S.A. z siedzibą w G. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i uwzględnienie złożonego wniosku. W ocenie odwołującej się, decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności art. 12 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 145). Zgodnie z art. 12 ust. 6 tej ustawy, w decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ określa wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń oraz termin wniesienia zabezpieczenia roszczeń nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia otrzymania decyzji. "A" SA, jako zarządzający składowiskiem odpadów złożyła wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, jako formę zabezpieczenia roszczeń proponując polisy ubezpieczeniowe opiewające na 1.500.000 euro na zdarzenie i 4.500.000 euro na wszystkie wypadki lub od 150.000 do 120.000.000 euro. Na dowód posiadania stosownego ubezpieczenia, spółka przedłożyła dwie polisy ubezpieczeniowe: odpowiedzialności cywilnej "E" SA i polisę korporacyjną "D" SA wraz ze zobowiązaniem do ich kontynuacji. Organ I instancji nie kwestionował ani proponowanej przez wnioskodawcę formy ani sumy zabezpieczenia roszczeń. Z art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw wynika jednak, iż obowiązek wniesienia zabezpieczenia powstaje z chwilą otrzymania przez zarządzającego składowiskiem odpadów decyzji właściwego organu uwzględniającej wniosek o zmianę decyzji w tym przedmiocie. Skoro obowiązek wniesienia zabezpieczenia powstaje dopiero po otrzymaniu przez wnioskodawcę decyzji, niewątpliwie po tej dacie także aktualizują się wymogi, jakim winno odpowiadać to zabezpieczenie. Dotyczy to w szczególności treści polisy ubezpieczeniowej określonej w art. 187 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Złożenie zabezpieczenia zgodnie z ustawowymi regułami, jest więc ostatnim etapem postępowania zabezpieczeniowego, realizowanego już po wydaniu decyzji. Nie sposób zatem uznać za organem I instancji, iż niespełnienie przez przedłożone przez skarżącego polisy ubezpieczeniowe warunków wynikających z art. 187 ust. 4 ustawy uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji, skoro dopiero pozytywna decyzja rodzi obowiązek wypełnienia tych warunków.

Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że artykuł 12 ust. 4 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) wymaga, by zarządzający składowiskiem odpadów, który w pozwoleniu na budowę nie ma określonej wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń, wystąpił w terminie do 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w tym zakresie. Do pozwolenia na budowę składowiska odpadów stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) z dodatkowymi wymaganiami wynikającymi z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1234, ze zm.). Jednym z tych dodatkowych wymogów jest konieczność określenia w pozwoleniu na budowę (art. 52 ust. 3 pkt 15 ustawy o odpadach) wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń. Powyższe jest realizacją wymagań wynikających z prawa UE (dyrektywa Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów). Artykuł 12 ust. 4 ustawy nowelizującej stanowi odrębną od art. 155 k.p.a. podstawę zmiany decyzji ostatecznej. Ustawa weszła w życie dnia 12 marca 2010 r., zatem wnioski w sprawie zmiany decyzji należało składać nie później niż do 12 czerwca 2010 r. Wniosek "A" S.A. wpłynął 4 czerwca 2010 r., czyli w wyznaczonym terminie. Wniosek ten zawierał kopię decyzji z dnia 27 września 1979 r., wydanej przez Wojewódzki Zarząd Gospodarki Przestrzennej. Kopii decyzji nie potwierdzono za zgodność z oryginałem, nie załączono także wymienionych w decyzji dokumentów definiujących teren objęty inwestycją. Ponieważ wniosek dotyczył zmiany decyzji z dnia 27 września 1979 r., organ rozpatrujący wniosek powinien dysponować dokumentem, o którego zmianę ubiega się wnioskodawca. Organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym organ winien dysponować oryginałami akt sprawy, ewentualnie kopiami poświadczonymi za zgodność z oryginałem. Niepotwierdzone za zgodność kopie nie mogą być uznane za dokument urzędowy. Uzupełnieniem decyzji nr [...] z dnia 27 września 1979 r. były dwa plany realizacyjne i wykaz działek objętych przedmiotową decyzją. Inwestor nie przedłożył nawet ich niepotwierdzonych kopii. Starosta w wezwaniu do uzupełnienia wniosku pominął konieczność uwierzytelnienia kopii decyzji, którą miał zmienić oraz uzupełnienia przedmiotowej decyzji o dokumenty uzupełniające, które co prawda nie zostały w decyzji opisane jako jej załączniki, jednak decyzja bezpośrednio powoływała się na nie określając terytorialny zakres obowiązywania. Wezwanie o "wykazanie, że podana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy istniejącego w R. składowiska odpadów, gdyż w decyzji brak jest nr działek, na które zostało wydane pozwolenie na budowę" jest niewystarczające, ponieważ nie ma pewności, że przedstawione w uzupełnieniu odpisy z ksiąg wieczystych dotyczą tych samych działek, na które wydane zostało pozwolenie na budowę składowiska odpadów. Pisma te są nieuwierzytelnionymi kopiami, a zatem nie stanowią dowodu, o jakim mowa w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dotyczy to także załączonego do nich wyrysu z mapy ewidencyjnej wykonanego prawdopodobnie w 2007 r. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta nie dysponował zatem dokumentem, który zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki miał zmienić. Wobec tego należało wezwać do przedłożenia wymaganych dokumentów pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Wojewoda podzielił pogląd skarżącej, co do kolejności podejmowanych działań zmierzających do zabezpieczenia roszczeń związanych z pogorszeniem stanu środowiska w wyniku składowania odpadów. Adresat decyzji, w której starosta określił wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń ma 3 miesiące na dokonanie odpowiednich zapisów w polisie lub złożenia depozytu. Zatem decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę powinna wyprzedzać zabezpieczenie roszczeń. Obowiązek ustanowienia zabezpieczenia staje się integralną częścią decyzji, z której jej adresaci wywodzą określone uprawnienia, w tym w zakresie uzyskania prawa do podjęcia określonej działalności gospodarczej.

Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, że wymogi związane z użytkowaniem składowiska odpadów paleniskowych w R. zostały określone dopiero w pozwoleniu zintegrowanym Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r., to zgodnie z ustawą o zmianie ustawy o odpadach, w celu ustanowienia zabezpieczenia roszczeń w stosunku do zarządzającego składowiskiem odpadów właściwy organ może rozważyć zastosowanie art. 35 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251, ze zm.) lub art. 187 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). Art. 187 ww. ustawy, wskazujący sposób postępowania w celu ustanowienia zabezpieczenia roszczeń z tytułu pogorszenia stanu środowiska odnosi się do "pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt. 1-4". Starosta winien więc przede wszystkim wezwać do uzupełnienia wniosku - tj. dostarczenia przez wnioskodawcę oryginału decyzji wraz z planami realizacyjnymi, na które się ona powołuje, a w przypadku kiedy nie jest to możliwe, przekazać sprawę do organu wydającego pozwolenia wymienione w art. 181 ustawy. Organ wskazał, że Starosta nie wezwał do okazania podstawowych dokumentów związanych z wnioskiem, a zebrane dokumenty prowadziły do wniosku, że być może nie jest organem właściwym do wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie, a wówczas zamiast decyzji odmownej powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

W skardze na decyzję Wojewody zarzucono naruszenie art. 7, 11 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane i wniesiono o jej uchylenie. W ocenie skarżącej, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej określone w art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca powyższego przepisu. Skarżącą wskazała, że Wojewoda dostrzegając błąd proceduralny Starosty mógł skorzystać z uprawnienia określonego w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zaniechanie wezwania wnioskodawcy przez organ pierwszej instancji do przedłożenia oryginału decyzji z 27 września 1979 r. uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., co przyczyniłoby się załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Skarżąca stwierdziła, że Wojewoda winien był zmienić decyzję Starosty, dostosowując decyzję o pozwoleniu na budowę z 1979 r. do obecnych wymogów prawnych. Wydanie decyzji kasacyjnej sprawiło, że po upływie 2 lat od wejścia w życie nowelizacji ustawy o odpadach skarżąca nie może wykonać nałożonych na nią obowiązków w zakresie ochrony środowiska. Wskazano ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., jest wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe. Wojewoda słusznie stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw, zarządzający składowiskiem odpadów, który w pozwoleniu na budowę nie ma określonej wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń, zobowiązany jest wystąpić o zmianę decyzji w tym zakresie, przy czym organem właściwym w tej sprawie jest organ, który przejął kompetencje organu wydającego taką decyzję (a więc Starosta). Jednocześnie Wojewoda wskazał, że "być może" jednak Starosta nie jest organem właściwym do wydania dokumentu w rozpatrywanej sprawie, co ma wynikać z decyzji Wojewody z dnia 30 kwietnia 2007 r. udzielającej skarżącej pozwolenia zintegrowanego, a wówczas Starosta powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Skarżąca wskazała, że pierwotny wniosek w niniejszej sprawie (przeszło 2 lata temu) złożyła właśnie do Wojewody, który uznał, że nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej, która nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej, lecz przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, winien dokonać oceny, czy w sprawie istniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji, co do zasady jest organem rozpoznającym sprawę merytorycznie i ma nie tylko wynikające z art. 136 k.p.a. prawo do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, lecz obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy.

Podniesione w skardze zarzuty są uzasadnione. Wskazywana przez organ II instancji konieczność uzupełnienia przez skarżącą oryginalnej dokumentacji nie stanowiła podstawy do uchylenia wydanej decyzji. Ewentualny brak dowodowy polegający na niezłożeniu oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie mógł zostać uzupełniony w toku postępowania odwoławczego.

Stanowisko organu II instancji, iż brak oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił brak formalny wniosku uzasadniający zastosowanie normy art. 64 § 2 k.p.a. jest niezasadne. Przepis ten stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, niż brak adresu wnoszącego podanie, organ winien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepisy prawa nie wprowadziły regulacji odnośnie załączników do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę w przedmiocie określenia wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń,. W szczególności nie zobligowały one strony do dołączenia do wniosku pozwolenia na budowę. Ustalenie istnienia i treści wydanego pozwolenia na budowę odbywa się zatem w ramach prowadzonego przez organ postępowania dowodowego.

Niezasadne jest także stanowisko organu odwoławczego, że w związku z wydaniem pozwolenia zintegrowanego organ winien rozważyć zastosowanie art. 35 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39 poz. 251 ze zm.) lub art. 187 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) i przekazać sprawę do rozpoznania organowi wydającemu pozwolenia wymienione w art. 181 Prawa ochrony środowiska, a prowadzone postępowanie winno podlegać umorzeniu.

Art. 12 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28 poz. 145), zwanej dalej ustawą, stanowi, że

1. Zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, w tym zezwoleń na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska, do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

2. Jeżeli zarządzający, o którym mowa w ust. 1, nie dostosował posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji, o których mowa w ust. 1, te zezwolenia, pozwolenia i decyzje tracą ważność po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

3. Zarządzający składowiskiem odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał decyzję wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów, może przyjmować odpady do składowania do upływu terminu określonego w decyzji, jednak nie dłużej niż 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy.

4. Zarządzający składowiskiem odpadów, który w pozwoleniu na budowę nie ma określonej wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń, obowiązany jest do wystąpienia w terminie do 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w tym zakresie.

5. Wniosek, o którym mowa w ust. 4, zawiera określenie proponowanej wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń.

6. W decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ określa wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń oraz termin wniesienia zabezpieczenia roszczeń nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia otrzymania decyzji.

7. W przypadku składowisk odpadów, które z dniem wejścia w życie przepisów niniejszej ustawy spełniają warunki, o których mowa w art. 54b ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, właściwy organ wykonuje ekspertyzę, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Skarżąca złożyła wniosek na ściśle określonej podstawie prawnej – art. 12 ust. 4 ustawy. Przepis ten odnosi się do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Nakłada on na zarządzającego składowiskiem odpadów, który w pozwoleniu na budowę nie ma określonej wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń, obowiązek wystąpienia w terminie do 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w tym zakresie. Skarżąca zrealizowała ten obowiązek i organ nie ma podstaw do odmiennej kwalifikacji złożonego wniosku.

Obowiązująca od 1 października 2001 r. ustawa o odpadach, w art. 52 ust. 1 pkt 10, ust. 2 i 3 pkt 15 stanowi, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów powinien dodatkowo zawierać proponowaną wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń, organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów określa w decyzji o pozwoleniu na budowę wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a wymagania te dotyczą m.in. określenia wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń.

Poprzednia ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U nr 96 poz. 592 ze zm.) nie przewidywała obowiązku ustanowienia zabezpieczeń w decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów, zatem podmioty prowadzące składowisko odpadów na podstawie wcześniej wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę posiadają w decyzji o pozwoleniu na budowę określenia wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń. Wprowadzony w art. 12 ust. 4 ustawy obowiązek dotyczy tych właśnie podmiotów. Pozwolenie na budowę należy zmienić w przypadku tych składowisk, które nie mają określonego zabezpieczenia roszczeń.

Na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach wątpliwości budziło, czy ustanowienie zabezpieczenia w pozwoleniu na budowę składowiska odpadów jest obligatoryjne, bowiem pozostałe zabezpieczenia przewidziane w art. 35 ustawy o odpadach oraz art. 187 Prawa ochrony środowiska są fakultatywne, uzależnione od oceny organu. Możliwa jest interpretacja, że ze względu na treść art. 52 ust. 3 pkt 15 ustawy o odpadach zabezpieczenie roszczeń w pozwoleniu na budowę jest zawsze obligatoryjne. Przepis ten interpretowano także w taki sposób, że postępuje się według niego dopiero wtedy, gdy organ uzna za stosowne ustanowić zabezpieczenie, wtedy w pozwoleniu na budowę określa wysokość i formę zabezpieczenia (za taką interpretacja wypowiedział się w 2008 r. Komentarzu do ustawy o odpadach Wojciech Radecki vide: Lex komentarz do art. 52 ustawy o odpadach). W ocenie Sądu, treść art. 12 ust. 4 ustawy przemawia za uznaniem, że orzekanie w decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów o ustanowieniu zabezpieczenia jest obowiązkowe, o czym świadczy wprowadzenie przez ustawodawcę w 2010 r. obowiązku uzupełnienia wydanych pozwoleń na budowę składowisk odpadów, w których nie określono wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń.

Obligatoryjność ustanowienia zabezpieczenia w decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy o konieczności zastosowania tego trybu i nie pozostawia organowi swobody w wyborze trybu zabezpieczenia środowiska i zastąpieniu go fakultatywnym zabezpieczeniem z art. 35 ustawy o odpadach bądź art. 187 prawa ochrony środowiska.

Oczywistym jest, że zmiana pozwolenia na budowę we wskazanym zakresie jest możliwa jedynie, gdy zarządzający składowiskiem posiada pozwolenie na budowę tego składowiska. Jeżeli zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy składowiska pozwolenie takie nie było wymagane, nie jest aktualnie możliwe ustanowienie zabezpieczenia roszczeń w trybie art. 12 ust. 4 ustawy. W takim to właśnie przypadku, celowym będzie ustanowienie zabezpieczenia roszczeń w stosunku do zarządzającego składowiskiem odpadów na podstawie art. 35 ustawy o odpadach bądź art. 187 Prawa ochrony środowiska. Wykluczyć należy możliwość by ewentualne ustanowienie zabezpieczeń na wymienionych podstawach odbywało się na podstawie wniosku złożonego w niniejszej sprawie, dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę. Organ winien zatem w niniejszej sprawie rozpatrzeć merytorycznie złożony wniosek zgodnie z jego treścią.

Skarżący zrealizował składowisko na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 27 września 1997 r. Odpis tego pozwolenia został dołączony do wniosku. Skoro składowisko zostało wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, tryb przewidziany w art. 12 ust. 4 ustawy, niewątpliwie znajduje do niego zastosowanie.

Stanowisko organu, że organ I instancji winien rozważyć przekazanie wniosku innemu organowi celem rozpatrzenia go na innej podstawie prawnej, jest zatem błędne. Przekazanie sprawy innemu właściwemu organowi następuje bowiem jedynie w przypadku, gdy organ, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy do jego rozpatrzenia. (art. 65 § 1 k.p.a.) Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę winien rozpatrzeć organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów jakim, zgodnie z art 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), jest starosta.

Organ II instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 12 ust. 4 ustawy w zakresie zarzutu podniesionego w odwołaniu. Treść przepisu, zgodnie z którą, w decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę organ określa wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń oraz termin wniesienia zabezpieczenia roszczeń nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia otrzymania decyzji, wskazuje bowiem na brak obowiązku posiadania przez wnioskodawcę zabezpieczenia już w momencie składania wniosku. Zabezpieczenia roszczeń winno być bowiem dokonane w wyznaczonym przez organ terminie, po doręczeniu stronie decyzji.

Z uwagi na naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić dokonaną przez sąd ocenę prawną i wskazania, co do dalszego toku postępowania.

Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie 679 zł, obejmującej wpis sądowy oraz koszty związane z działaniem w sprawie profesjonalnego pełnomocnika.