Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 941/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 roku sprawy ze skargi A Spółka jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu wniosku A Spółka jawna D. G., J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] znak [...].

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesiło postępowanie wszczęte z wniosku A spółka jawna D. G., J. G. z dnia 24 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] znak [...] zezwalającej M. K. na usunięcie w terminie do 30 grudnia 2013 r. drzewa gat. klon jesionolistny - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu stanu własności przygranicznego pasa gruntu pomiędzy działką nr 503/1, należącą do M. K., M. K. i K. K., a działką nr 505 należącą do wspomnianej Spółki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A Spółka jawna D. G., J. G. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie prawa procesowego - art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez:

• przyjęcie, że złożenie wniosku o zasiedzenie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie przez sąd powszechny jest niezbędne i konieczne do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]

• zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzeń, iż sąd administracyjny w sprawach: II OSK 591/12 z dnia 5 lipca 2013 r., II OSK 1103/07 z dnia 25 września 2008 r. i II OSK 2320/10 z dnia 21 lutego 2012 r. uważa, że złożenie wniosku o zasiedzenie jest kwestią prejudycjalną; podczas gdy z ich uzasadnień wynika, że kwestią prejudycjalną jest kwestia ustalenia granicy (w sprawie o rozgraniczenie). W niniejszej sprawie granice nie są sporne, a ich przebieg wynika bezspornie z dokumentów urzędowych.

Uzasadniając wniosek Spółka podniosła, że kwestia własności pasa gruntu nie ma wpływu na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na ścięcie drzewa, bowiem drzewo to w całości rosło na działce nr 505, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów urzędowych. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka wskazała, że złożenie wniosku o zasiedzenie nie zezwala na zawieszenie postępowania. Podkreśliła, iż z dokumentów jasno wynika granica oraz prawo własności działek, nie ma wobec tego sporu co do granic. Spółka zwróciła nadto uwagę, iż sam fakt złożenia wniosku o zasiedzenie w sądzie nie przesądza o jego skuteczności. Kolegium nie dostrzegło, że wniosek nie został opłacony i w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w dalszym ciągu nie był, co daje wysokie prawdopodobieństwo jego zwrotu. Nadto wnioskodawcą w sprawie o zasiedzenie jest M. K., a nie osoba, która uzyskała zezwolenie na usunięcie drzewa - M. K.. Stwierdzenie zasiedzenia na rzecz M. K. wymaga złożenia przez nią odrębnego wniosku spełniającego wymogi formalne. Zdaniem Spółki, Kolegium winno też przeanalizować, czy złożony wniosek o zasiedzenie jest przynajmniej co do zasady uzasadniony. Spółka zwróciła też uwagę, iż powinna być wzięta pod uwagę zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), gdyż zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie przedłuży niniejsze postępowanie na okres najprawdopodobniej kilku lat biorąc pod uwagę dwie instancje oraz ewentualną skargę kasacyjną.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 127 § 3, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. składają się następujące elementy, których łączne wystąpienie warunkuje konieczność zawieszenia postępowania. Mianowicie zagadnienie musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego. Jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tj. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Nadto musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Co do samej istoty zagadnienia wstępnego Kolegium podkreśliło, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. Może być to zarówno czynność konstytutywna, jak i deklaratoryjna. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego (np. ugody). W rezultacie należy przyjąć, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym.

Zdaniem Kolegium dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Spółki z dnia 24 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, załatwionej decyzją Kolegium z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...], zagadnieniem kluczowym jest kwestia własności przygranicznego pasa gruntu pomiędzy działką nr 503/1, należącą do M. K., M. K. i K. K., a działką nr 505 należącą do Spółki. Dla dokonania prawidłowej oceny, czy wskazana decyzja Prezydenta Miasta P. jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a wcześniej, czy podmiot występujący o stwierdzenie jej nieważności ma przymiot strony postępowania, konieczne jest zatem ustalenie kto jest właścicielem nieruchomości, na której rosło drzewo.

W tej sprawie – jak zauważył organ orzekający - wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P., Spółka oparła w szczególności na przesłance: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako że decyzja pierwszoinstancyjna zezwalająca na usunięcie drzewa została wydana z rażącym naruszeniem art. 83 ustawy o ochronie przyrody - bez dokładnego zbadania sytuacji, w tym dokładnego umiejscowienia drzewa oraz zbadania kwestii własności działki, na której rosło drzewo i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną, gdyż M. K. nie jest właścicielem działki, na której znajdowało się drzewo. Wbrew twierdzeniom Spółki nie można przyjąć, aby z dokumentów jasno wynikała granica oraz prawo własności działek. Akta sprawy, w tym złożone w toku postępowania wyjaśnienia przez Spółkę, jak również przez M. K., występującą w sprawie w imieniu własnym oraz M. K. i K. K., dotyczące dotychczasowych postępowań w sprawie własności przygranicznego pasa gruntu pomiędzy wspomnianymi działkami, potwierdzają istnienie sporu co do własności gruntu, na którym rosło usunięte drzewo. M. K., reprezentująca również M. K. i K. K., w piśmie z dnia 13 maja 2014 r. wystąpiła do Kolegium o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii własności spornego pasa gruntu, bowiem dnia 13 maja 2014 r. został skierowany do Sądu Rejonowego w P. I Wydziału Cywilnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu pomiędzy działką nr 503/1, należącą do M. K., K. K. oraz M. K., a działką nr 505, należącą do Spółki. W piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. M. K. wskazała, iż toczące się przed tym sądem postępowanie w sprawie o sygn. akt I Ns [...], o stwierdzenie zasiedzenia spornego pasa gruntu pomiędzy działkami nr 503/1 oraz 505 na rzecz posiadaczy samoistnych działki nr 503/1 władających sporną nieruchomością zostało skutecznie wszczęte przez wniosek o stwierdzenie zasiedzenia z 13 maja 2014 r. W sytuacji zaś, gdy sporne są granice nieruchomości, na której rosną drzewa i krzewy, organ prowadzący postępowanie nie ma pewności, czy z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił posiadacz nieruchomości lub czy zgodę na wystąpienie z wnioskiem wyraził właściciel nieruchomości. W przypadku wystąpienia takich okoliczności organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia, powinien zawiesić swoje postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe znajduje też potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyrokach powołanych w zaskarżonym postanowieniu Kolegium. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej Spółki poglądy w nich wyrażone znajdują zastosowanie w analizowanej sprawie.

Dalej Kolegium podniosło, że możliwość ustalenia w czyim władaniu była ta część nieruchomości, gdzie rosło wycięte drzewo, istnieje w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego w sprawie z wniosku M. K. w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości. Zasadne więc jest zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Kolegium nie jest przy tym uprawnione do badania zarówno spełnienia warunków formalnych wniosku o zasiedzenie, jego prawnej dopuszczalności, czy też zasadności, co leży w gestii sądu, do którego został wniesiony. Z tego też względu nie można skutecznie zarzucić Kolegium pominięcia zasady szybkości postępowania. Niezależnie bowiem od przewidywanego przez Spółkę długiego czasu trwania postępowania przed sądem powszechnym, wystąpienie zagadnienia wstępnego zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania, o czym przesądza treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie wstępne mogłoby być rozstrzygnięte przez organ administracji publicznej we własnym zakresie tylko wówczas, gdyby zawieszenie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogło spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego (art. 100 § 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie wykazano wystąpienia przesłanek określonych w przepisie art. 100 § 2 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka jawna D. G., J. G. zarzuciła Kolegium rażące naruszenie prawa procesowego:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia SKO z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania;

2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż złożenie wniosku o zasiedzenie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie przez sąd powszechny jest niezbędne i konieczne do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].

3. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające na zawieszeniu postępowania i spowodowaniu, że postępowanie odwoławcze nie może zostać rozstrzygnięte, co godzi w zasadę szybkości postępowania;

4. art. 124 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 6 i art. 7 K.p.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzeń, iż sąd administracyjny w sprawach: II OSK 591/12 z 5 lipca 2013 r., II OSK 1103/07 z dnia 25 września 2008 r., oraz II OSK 2320/10 z dnia 21 lutego 2012 r. uważa, iż złożenie wniosku o zasiedzenie jest kwestią prejudycjalną, przy czym z uzasadnień wymienionych orzeczeń nie wynika powołane stanowisko, przywołane wyroki wskazują, iż kwestią prejudycjalną jest kwestia ustalenia granicy (w sprawie o rozgraniczenie), w niniejszej sprawie granice nie są sporne, a ich przebieg wynika bezspornie z dokumentów urzędowych dołączonych zarówno przez Spółkę, jak i przez inne strony postępowania;

5. art. 124 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 6 i art. 7 K.p.a., polegające na pominięciu dowodu w postaci mapy, na której oznaczone jest wycięte drzewo, pomimo iż przedmiotowa mapa ma walor dokumentu urzędowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie postanowień Kolegium bądź ewentualnie o ich uchylenie.

W motywach skargi strona skarżąca powtórzyła w zasadzie argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając ponownie, że dla rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa nie jest zagadnieniem kluczowym kwestia wyjaśnienia własności nieruchomości na której rosło drzewo. W dniu wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa własność nie była sporna i podobnie jak w chwili obecnej wynikała z istniejącego stanu prawnego. Natomiast organ administracji publicznej ma obowiązek orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania rozstrzygnięcia. W konsekwencji uznać należy, iż poza jego kompetencją pozostaje rozstrzyganie kwestii ewentualnych zdarzeń przyszłych i ich wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, w zakresie ustalenia strony postępowania, do której ma być adresowana decyzja administracyjna (tu wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa) ma obowiązek dokonywania ustaleń jedynie na podstawie danych zawartych w katastrze nieruchomości oraz ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej wnioskiem, bowiem jest związany tym wpisem na zasadzie prawnej rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych. Dopóki wpis własności nie zostanie wzruszony, bądź w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, bądź przez nowy wpis jest on obowiązujący i domniemywa się, iż jest zgodny z prawdą. W sprawie o zezwolenie na usunięcie drzewa jak również na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji kwestia dysponowania przez wnioskodawcę prawem własności do gruntu, na którym rośnie drzewo nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Jakkolwiek istotnie jest to kwestia prawna, niemniej jednak brzmienie przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną w sprawie o zezwolenie na usunięcie drzewa, nie pozwala - wbrew twierdzeniom SKO - przyjąć, że jest to zagadnienie wstępne. Zgodnie z art. 83 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie na usunięcie drzewa wydawane jest na podstawie wniosku zawierającego m.in. tytuł prawny władania nieruchomością. Skoro w myśl powołanej wyżej ustawy, zezwolenie na usunięcie drzewa wydawane jest na wniosek właściciela lub posiadacza dysponującego zgodą właściciela nieruchomości to wynika z tego, że już w chwili składania wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia kwestia jego prawa własności musi być rozstrzygnięta.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. prokurent Spółki A A. G. poparł skargę i wniósł o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc że drzewo jest usytuowane na działce nr 505, natomiast uczestniczka postępowania M. K. postawiła płot na działce spółki nr 505, wobec czego drzewo stoi za płotem. Oświadczył, iż M. K. wzniosła płot nie w granicy działki. Drzewo zostało usunięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o zawieszeniu postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usuniecie drzewa stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozważanego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza postępowanie" oznacza, że organ jest zobligowany zawiesić postępowanie administracyjne w każdym przypadku, gdy wystąpi zagadnienie wstępne, którego samodzielnie nie może rozstrzygnąć, a zagadnienie to ma decydujące znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne" (B. Graczyk, o niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38, s. 91-92; zob. na temat pojęcia prejudycjalności Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, [w:] Z. Resich (red.), System prawa procesowego cywilnego, t. 2, Wrocław 1987, s. 69 i nast.).

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:

1) postępowanie administracyjne jest w toku;

2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym oraz właściwość do rozstrzygnięcia. Należy wyłączyć z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Przesłanki zawieszenia na tej podstawie muszą wystąpić łącznie. W wyroku z 4.4.2005 r., II GSK 27/05 (Legalis) NSA podkreślił: "Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 K.p.a. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę" (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 12 Wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 381-382). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 924/12 – Lex nr 1291420). Zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 107/12 – lex nr 1218835). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie przesądza, w jaki sposób zagadnienie wstępne zostanie rozstrzygnięte, ale wystarczy, że ma ono wpływ na wynik toczącego się postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 379/11 – Lex nr 1145110).

Sąd analizując akta administracyjne sprawy niniejszej w kontekście obowiązujących przepisów prawa oraz poczynionych wyżej uwag natury ogólnej podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o konieczności zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] zezwolił M. K. na usunięcie drzewa gatunku klon jesionolistny. Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2014 r. A Spółka jawna D. G., J. G. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 K.p.a. nieważności wspomnianej wyżej decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa. W toku postępowania drugo-instancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o treść wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokumentów i pism nadesłanych przez Spółkę oraz przez M. K. działającą w imieniu własnym oraz w imieniu M. K. i K. K. trafnie stwierdziło, że pomiędzy stronami postępowania istnieje spór co do własności przygranicznego pasa gruntu (na którym rosło usunięte już drzewo), znajdującego się pomiędzy działką nr 503/1 należącą do M. K., M. K. i K. K. a działką nr 505 należącą do Spółki. Co istotne, wnioskiem z dnia 13 maja 2014 r. M. K. zwróciła się do Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny o stwierdzenie zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu pomiędzy wspomnianymi wyżej działkami nr 503/1 i nr 505, zaś pismem z tej samej daty M. K. poinformowała o tym fakcie Kolegium i wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o zasiedzenie. W zaistniałej sytuacji niewątpliwie Kolegium nie posiadało kompetencji do samodzielnego rozstrzygnięcia owej kwestii spornej i prawidłowo stwierdziło, że w realiach tej sprawy wystąpiło zagadnienie wstępne o charakterze prawnym, którego wyjaśnienie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w toku postępowania nieważnościowego organ wyższego stopnia ma za zadanie zweryfikować poddaną jego kontroli decyzję administracyjną w kontekście ewentualnego wystąpienia przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje bowiem skutek ex tunc, co w rezultacie oznacza, że decyzja była nieważna od momentu jej wydania. Jeśli więc tak jak w rozpoznawanej sprawie Spółka zarzuca podjęcie decyzji Prezydenta Miasta P. z rażącym naruszeniem art. 83 ustawy o ochronie przyrody (bo bez dokładnego zbadania na czyjej działce rosło usunięte drzewo) oraz skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną (bowiem według Spółki wnioskodawczyni M. K. nie była właścicielką działki, na której rosło drzewo), to rację ma organ twierdząc, że w sytuacji gdy sporne są granice nieruchomości, na której rosną drzewa i krzewy, a organ nie ma pewności czy z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił właściciel nieruchomości czy posiadacz nieruchomości dysponujący zgodą właściciela, to w sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie można zapominać, że podstawę materialnoprawną decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), w rozumieniu którego usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zgoda właściciela nieruchomości ma bez wątpienia charakter merytorycznej przesłanki, od której zależy prawna dopuszczalność wydania zezwolenia na usunięcie drzewa. Gdyby bowiem okazało się, że pas gruntu, na którym rosło drzewo nie był własnością strony wnioskującej o jej usuniecie, wówczas decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, ponieważ zostałaby wydana z rażącym naruszeniem prawa (bo bez zgody właściciela nieruchomości), nadto byłaby skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Innymi słowy, prawomocne rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie pasa gruntu znajdującego się pomiędzy działkami nr 503/1 i 505 pozwoli Kolegium w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w dacie podjęcia decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa M. K. była właścicielką gruntu na, którym rosło usunięto drzewa, a w konsekwencji, czy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do wydania zezwolenia na jego usunięcie.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyrok z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2320/10 (https://cbois.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgoda właściciela nieruchomości na usunięcie drzew nie stanowi warunku formalnego wniosku, lecz jedną z przesłanek merytorycznych pozwalających na uwzględnienie wniosku tj. wydanie przez właściwy organ decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy bowiem wykładać mając na uwadze kwestie prawne związane z prawem własności nieruchomości i wykonywaniem tego prawa. Nie można też wykluczyć sporów co do własności nieruchomości, na której rosną drzewa i granic tej nieruchomości. Może się zdarzyć, iż w przypadku wystąpienia takich okoliczności organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia, będzie zmuszony zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. bądź zobowiązać strony na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. do wystąpienia w określonym terminie na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym.

Reasumując sąd stwierdził, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy obligował Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w P. I Wydział Cywilny sprawy o sygn. akt I Ns 812/14 o stwierdzenie zasiedzenia pasa gruntu pomiędzy działką nr 503/1 należącą do M. K., M. K. i K. K. a działką nr 505, stanowiącą własność skarżącej Spółki. Ewentualne orzeczenie sądu cywilnego uwzględniające wniosek o zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny, wywołuje bowiem skutek ex tunc, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że wnioskodawczyni nabyłaby własność spornego pasa gruntu z dniem wskazanym w tym orzeczeniu. Nie można wykluczyć, że będzie to dzień wydania decyzji zezwalającej na wycięcie drzewa, a zatem okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżącą Spółkę.

Z tego też powodu zarzuty skargi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a., art. 124 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 6, art. 7 K.p.a. sąd ocenił jako zupełnie chybione. Polemika strony skarżącej ze stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w motywach zaskarżonego postanowienia nie mogła w żadnym stopniu rzutować na wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie wniosku, że postępowanie o zasiedzenie pasa gruntu nie jest kwestią prejudycjalną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa, to wskazać trzeba, że składowi orzekającemu znane są przywołane wyroki sądów administracyjnych, które - co niewątpliwie umknęło skarżącej Spółce - wydane zostały w zupełnie innych stanach faktycznych i prawnych, aniżeli ma to miejsce w rozważanej sprawie. Dotyczyły one głównie spraw z zakresu prawa budowlanego (nakaz rozbiórki, pozwolenie na użytkownie, rozbudowa budynku mieszkalnego) oraz z prawa wodnego, w których faktycznie kwestia zasiedzenia nieruchomości nie jest kwestią prejudycjalną dla ich rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej ze względu na brzmienie normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę prawną jej wydania, co zresztą sądy administracyjne obszernie wyjaśniły w motywach orzeczeń. Przywołany zaś w skardze wyrok sygn. akt II SA/Kr 805/12 dotyczący sprawy ustalenia warunków zabudowy został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 210/13 i podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym aniżeli miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

LS