Wyrok NSA oz. w Rzeszowie, sygn. akt SAB/Rz 40/00
NSA oz. w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2000-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 716, art. 717 par. 1, art. 718, art. 719 par. 3, art. 722-729
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt administracyjnych, nie odsyła też w tej materii do przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Jest to więc luka w prawie administracyjnym.

W takiej sytuacji należy w drodze analogii stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego /analogia legis/.

2. Do odtworzenia zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych należy odpowiednio stosować następujące przepisy kodeksu postępowania cywilnego, a mianowicie: art. 716, art. 717 par. 1, art. 719 par. 3, art. 722-729.

3. Przy odtwarzaniu z urzędu zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych, terminy prekluzyjne określone w art. 718 Kpc nie mają zastosowania, lub inaczej - wskazanego przepisu nie stosuje się.

TEZY

1. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt administracyjnych, nie odsyła też w tej materii do przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Jest to więc luka w prawie administracyjnym.

W takiej sytuacji należy w drodze analogii stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego /analogia legis/.

2. Do odtworzenia zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych należy odpowiednio stosować następujące przepisy kodeksu postępowania cywilnego, a mianowicie: art. 716, art. 717 par. 1, art. 719 par. 3, art. 722-729.

3. Przy odtwarzaniu z urzędu zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych, terminy prekluzyjne określone w art. 718 Kpc nie mają zastosowania, lub inaczej - wskazanego przepisu nie stosuje się.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Bogdany S. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie egzekucji - zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia zniszczonych akt administracyjnych dotyczących rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego umiejscowionego na działce nr 117, obręb 77 przy ulicy KJ. w P., w szczególności decyzji Wojewody P. z dnia 6.10.1975 r., (...) i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. z dnia 19.08.1975 r., (...) i w zależności od wyniku tego postępowania do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku przewidzianego w ww. decyzjach, albo do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wyroku; (...).


UZASADNIENIE

Skarżąca Bogdana S. w skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wnosiła o zobowiązanie tegoż organu do zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wyegzekwowanie rozbiórki obiektu budowlanego /budynku mieszkalno-gospodarczego/, wystawionego samowolnie przez Michała B. na działce nr 117 położonej w P. przy ulicy Św. J. lub wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu w terminie 1 miesiąca od dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie.

W motywach skargi podniosłą, iż Michał B. na początku lat siedemdziesiątych samowolnie wybudował budynek mieszkalno-gospodarczy, który w latach następnych sukcesywnie rozbudowywał. Z posiadanych przez skarżącą informacji wynika, iż była wydana decyzja nakazująca Michałowi B. rozbiórkę tego obiektu. Potwierdza to pismo PRN w P. - Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 22.09.1970 r., (...) oraz pismo tego organu z dnia 20.08.1976 r. Do dnia dzisiejszego nakaz rozbiórki nie został zrealizowany.

Organ tłumaczy się brakiem dokumentów niezbędnych do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ale ta okoliczność nie może zwalniać organu z obowiązku wyegzekwowania wydanego nakazu. Istnieje przecież możliwość ewentualnego odtworzenia zaginionych dokumentów, a okres kilkudziesięciu lat był dostatecznie długi, aby to uczynić, tym bardziej, że poprzednio mąż skarżącej, a po jego śmierci skarżąca wielokrotnie interweniowali w tej sprawie, ale nie dało to rezultatu.

Skarżąca nadmieniła też, iż przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. pismem z dnia 19.06.2000 r., (...) zobowiązał organ pierwszej instancji do ostatecznego załatwienia sprawy do dnia 26.06.2000 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. sprawy nie załatwił. W takim stanie rzeczy wniesienie skargi na bezczynność organu stało się konieczne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w piśmie z dnia 24.08.2000 r., (...), które Sąd potraktował jako odpowiedz na skargę wyjaśnił, że istotnie Michał B., dwadzieścia - trzydzieści lat temu wybudował zespół obiektów budowlanych, na które nie posiadał pozwolenia na budowę. Z posiadanych przez organ akt sprawy jedynie wynika, że w sprawie wybudowanych przez Michała B. obiektów budowlanych było prowadzone postępowanie administracyjne przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Zgromadzone akta potwierdzają fakt, iż postępowanie to zostało zakończone wydaniem stosownej decyzji w 1975 roku w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego. W aktach sprawy nie ma jednakże tej decyzji. Organ czynił starania o odszukanie przedmiotowych akt zawierających decyzję, ale bez rezultatu, bowiem akta kategorii archiwalnej B-10 po 10 latach ulegają zniszczeniu. Nie ma także możliwości odtworzenia akt. Bez znajomości treści decyzji, z której wynika obowiązek, nie ma możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W trakcie postępowania wyjaśniającego wyszły na jaw nowe okoliczności wskazujące na rozbieżności w nazwisku zobowiązanego oraz właściciela działki na której zlokalizowany jest budynek objęty nakazem zawartym w decyzji.

W tej sytuacji organ podjął dalsze działania w kierunku doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem, przede wszystkim zwrócił się do szeregu organów, tudzież do Prokuratury Rejonowej w P. i Sądu Rejonowego w P. o dostarczenie organowi stosownych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

I. Z nadesłanych akt administracyjnych i dołączonych do skargi pism jedynie wynika, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury prowadziło postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez Michała B. i polegającej na wybudowaniu na działce nr 117, obręb 77 przy ulicy KJ. 10 w P. budynku mieszkalno-gospodarczego.

Sprawa ta zakończyła się wydaniem przez Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. decyzji z dnia 19.08.1975 r., (...), która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody P. z dnia 6.10.1975 r., (...).

Wskazana decyzja nakazywała Michałowi B. rozebrać ww. obiekt budowlany.

Akta I i II instancji dotyczące tej sprawy zostały zniszczone lub zaginęły i w związku z tym organ nie dysponuje ostateczną decyzją dotyczącą tej sprawy.

Dane te wynikają z następujących pism:

- pisma Zygmunta S. z czerwca 1978 r. skierowanego do Urzędu Wojewódzkiego w P. (...),

- pisma Urzędu Miejskiego w P. - Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.08.1976 r., (...) skierowanego do Michała B. i ponaglającego go do wykonania rozbiórki obiektu do dnia 30.09.1976 r. (...),

- pisma Wojewody P. z dnia 19.10.1998 r., (...), skierowanego do Bogdany S. (...),

- pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 19.08.1999 r., (...) oraz z dnia 23.08.2000 r., (...).

Przedmiotowy obiekt, jak twierdzi skarżąca został wybudowany z przekroczeniem granicy jej działki (...).

Skarżąca, a wcześniej jej mąż, od co najmniej 1976 roku składali liczne monity w sprawie wyegzekwowania decyzji nakazującej rozbiórkę, lecz interwencje te nie dały rezultatu.

Stosownie do art. 26 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, egzekucję wszczyna z urzędu organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.

II. Do wystawienia tytułu wykonawczego niezbędna jest ostateczna decyzja administracyjna nakładająca na zobowiązanego określony w niej obowiązek, który powinien być przytoczony w tytule wykonawczym /art. 27 par. 1 pkt 3 ww. ustawy/.

Zaniechanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego organ tłumaczy zniszczeniem akt administracyjnych w których zalegała ostateczna decyzja. Takie tłumaczenie wskazujące na bezradność organu nie znajduje zdaniem Sądu wsparcia w obowiązującym prawie. Skarżąca w uzasadnieniu skargi trafnie zaakcentowała, iż istnieje możliwość odtworzenia akt administracyjnych lub wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przypadku gdyby akta sprawy nie mogły być odtworzone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na tą kwestię nie zwrócił uwagi.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt administracyjnych, nie odsyła też w tej materii do przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Jest to więc luka w prawie administracyjnym. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji należy w drodze analogii stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego /analogia legis/.

Za możliwością stosowania przez analogię przepisów postępowania cywilnego opowiedział się Najwyższy Trybunał Administracyjny /zob. wyrok z dnia 14 listopada 1927 r., L.rej. 2818/25 - Orzecznictwo Sądów Polskich T.VII str. 326. Teza tego wyroku brzmi następująco; "W wypadku, gdy w postępowaniu przed władzami administracyjnymi wynika kwestia proceduralna nie przewidziana przepisami postępowania administracyjnego posiłkować się należy przepisami ustawy postępowania cywilnego, w związku z odpowiednimi postanowieniami prawa cywilnego".

Za dopuszczalnością stosowania w drodze analogii na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego przepisów kodeksu postępowania cywilnego dotyczących odtworzenia zniszczonych lub zaginionych akt opowiedział się Eugeniusz Smoktunowicz /zob. Analogia w prawie administracyjnym, PWN, W-wa 1970 str. 43 i 152/.

Praktyka dowodzi, iż zdarzają się przypadki zniszczenia lub zaginięcia akt administracyjnych, zatem skoro kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów dotyczących odtworzenia zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych, przeto odpowiednie stosowanie w drodze analogii przepisów kodeksu postępowania cywilnego jest jedyną możliwością uzupełnienia istniejącej luki.

Zdaniem Sądu in meriti do odtworzenia zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych należy odpowiednio stosować następujące przepisy kodeksu postępowania cywilnego, a mianowicie: art. 716, art. 717 par. 1, art. 719 par. 3, art. 722-729.

Trzeba też nadmienić, że przy odtwarzaniu z urzędu zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych, terminy prekluzyjne określone w art. 718 Kpc nie mają zastosowania, lub inaczej wskazanego przepisu nie stosuje się.

III. Kolejnym zagadnieniem jest kwestia czy osoba fizyczna mająca przymiot strony w postępowaniu rozpoznawczym /orzekającym/ jest uprawniona do złożenia skargi na bezczynność organu w sprawie o odtworzenie zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych oraz na bezczynność organu egzekucyjnego w przedmiocie wszczęcia egzekucji administracyjnej?

Podmiotami postępowania egzekucyjnego w administracji są: organ egzekucyjny, wierzyciel, zobowiązany, a także mogą nimi być: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna /zob. Barbara Adamiak, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Naukowe PWN, W-wa 1992r., str. 320/.

Zgodnie z art. 26 par. 2 powołanej już ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem może być równocześnie organ egzekucyjny, który w takiej sytuacji wszczyna egzekucję z urzędu. Oznacza to tym samym, że w przypadku gdy wierzycielem jest organ egzekucyjny, strona z postępowania orzekającego nie jest podmiotem postępowania egzekucyjnego i tym samym na gruncie omawianej ustawy egzekucyjnej nie ma możliwości składania skargi na bezczynność organu egzekucyjnego.

Taki stan rzeczy zdaniem Sądu dobitnie świadczyłby o słabości systemu ochrony praworządności, zatem nie da się pogodzić z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/. Z tego względu Sąd przyjął, iż skarżąca była uprawniona zgodnie z art. 33 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej skrótem ustawa o NSA do wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie zaniechania wszczęcia egzekucji lub wszczęcia ponownego postępowania administracyjnego, gdyby nie było możliwości odtworzenia znoszonych decyzji administracyjnych.

Przedstawione stanowisko Sądu znajduje częściowo wsparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marzec 1993 r., IV SA 1234/92 - Glosa 1995 nr 9 str. 9 w którym stwierdzono, że osobie która była stroną w postępowaniu orzekającym przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała tryb z art. 37 Kpa, co zasygnalizowała w skardze. Zażalenie skarżącej i odpowiedz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w Rz. z dnia 25.07.2000 r. zalegają w aktach administracyjnych tego organu (...).

Z przedstawionych względów i na podstawie art. 26 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzeczono jak w sentencji wyroku.