Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1527/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: §8 i 9 ust.2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art.104 § 1 ,105 § 1, 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski(spr.) del.WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 33/09 w sprawie ze skargi Z. P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r., II SAB/Go 33/09, po rozpoznaniu skargi Z. P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. o rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2009 r., w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr 22/2001 Z. P. zostało przyznane prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Wnioskiem z dnia 11 marca 2009 r. emerytowany funkcjonariusz Policji Z. P. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2008 wraz z odsetkami wywodząc, iż należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 r. Powołał się w uzasadnieniu wniosku na wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 953/07. Ponadto stwierdził, iż jego roszczenia jako prawa nabyte są zasadne. Do wniosku skarżący dołączył oświadczenia mieszkaniowe dotyczące lat 2006-2008.

Pismem z dnia 16 marca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w K. odpowiedział, iż przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U z 2002 r. nr 100 poz. 919, ze zm.) zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2006 r. w zakresie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.

Pismem z dnia 23 marca 2009 r., powołując się na przepisy art. 37 § 1, 35 i 36 k.p.a., Z. P. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji oraz o ponowne rozpoznanie jego wniosku i przyznanie mu wnioskowanego równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Pismem dnia 6 maja 2009 r. (GMT-625/09) Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim podzielił w całości stanowisko prezentowane przez Komendanta Powiatowego Policji w K. o braku podstaw do wypłaty emerytowanym funkcjonariuszom Policji równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z uchyleniem § 8 i 9 ust. 2 powoływanego wyżej rozporządzenia.

Z. P. wniósł skargę do Sądu na bezczynność Komendanta Powiatowego i Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. pozbawiającej go tego równoważnika, oraz wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w K. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za 2006, 2007 i 2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązując Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego stwierdził, że dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy organ ten zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2009 r. i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczność ta była przesądzająca dla uznania, iż znajduje się on w stanie zaskarżalnej bezczynności.

W tej kwestii Sąd wskazał, iż uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U z 2004 r. nr 8 poz. 67, ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2007 r. nr 43 poz. 277 ze zm.), a wśród nich art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do 1 stycznia 2006 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U z 2002 r. nr 100, poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r., przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego to rozporządzenie (Dz. U z 2005 r. nr 266, poz. 2246). Rozporządzenie to, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał, w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. Skoro tak, to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Sądu, należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, który to dotyczył kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 70, poz. 633 ) z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Analizując regulacje ustawy o Policji, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. i rozważając, jaki jest krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Trybunał uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Trybunał uznał również, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r., nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wyrok Trybunału nie rozstrzyga jednakże podnoszonej wcześniej kwestii wpływu zmiany stanu prawnego na sytuację prawną emerytowanych funkcjonariuszy Policji legitymujących się, pozostającą nadal w obrocie prawnym, decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak czy remont lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący legitymuje się decyzją nr 22/2001 z dnia 23 października 2001 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i otrzymując taki ekwiwalent do końca 2005 r., wnioskiem z dnia 11 marca 2009 r. wystąpił o jego wypłatę za lata 2006 -2008. Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Tytułem przykładu podano, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei, gdy zmiana przepisów pozbawia konkretny organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania, to organ ten zobowiązany jest umorzyć postępowanie, a wniosek strony o wszczęcie postępowania przekazać do załatwienia organowi właściwemu . Jeżeli istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w K. dotychczas nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami k.p.a., co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu skutkiem przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont lokalu wynikało z decyzji administracyjnej, to brak uzasadnienia do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie organ winien załatwiać w innej formie. W tym też przejawia się posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym legitymowany jest on również do wniesienia skargi na bezczynność organu stosownie do wymogu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP ) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r., III SAB/Gd 4/09 ).

W ocenie Sądu żądanie od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawie przyznania prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza policji (emeryta, rencisty) ma charakter sprawy administracyjnej, ale samo zgłoszenie temu organowi żądania wypłaty równoważnika za wskazany przez skarżącego okres, nie będzie podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, bowiem dochodzenie przedmiotowego żądania (wypłata równoważnika wraz z odsetkami) może nastąpić tylko w drodze postępowania cywilnego. Jak wynika z akt sprawy Komendant Powiatowy Policji w K. , nie analizował treści żądania strony przy uwzględnieniu wskazanych różnic i wątpliwości. W ocenie Sądu mimo uchylenia § 8 powołanego rozporządzenia przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Tak więc organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Oznacza to że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2009 r. jest Komendant Powiatowy Policji w K. (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia).

Z tych względów Sąd na mocy art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Powiatowy Policji w K. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust.5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu ,Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w K. jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 jako sprawy administracyjnej oraz że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej .

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie stanowiska Sądu prowadzi do akceptacji trwania skutków przepisów niekonstytucyjnych. Tak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie określa się, iż prawa emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jak i za remont lokalu mieszkalnego nie znajdują umocowania ani w ustawie o Policji ani też w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji..... Dlatego słusznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzeń m.in. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób legalny i uprawniony bez naruszenia zasady praw nabytych uprawnię to emerytom i rencistom policyjnym cofnął. Organy orzekające słusznie uznały, że emeryt (rencista) policyjny był uprawniony do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co do zasady tylko do 2006 r. (wyroki WSA w Warszawie z 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1335/06, i z 8 marca 2007 r., II SA/Wa 2180/06).

Ustalanie uprawnienia do równoważnika za remont lokalu zgodnie z § 3 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. dokonywane jest w każdym roku oddzielnie na podstawie aktualnego składanego przez policjanta oświadczenia majątkowego. Zatem w każdym z tych przypadków mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, jeżeli występuje z wnioskiem osoba uprawniona. Nowy wzór oświadczenia majątkowego, wprowadzony przy nowelizacji rozporządzeniem z 28 grudnia 2005 r., nie może być składany przez emerytów policyjnych, gdyż jednoznacznie jest on skierowany do policjantów i nie zawiera miejsca na stosowne adnotacje dla emerytów jak to było przy poprzednio obowiązującym wzorze oświadczenia.

Nowelizacją tą uchylono dotychczasowy § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. skutkującymi cofnięciem dotychczasowych uprawnień do równoważnika jak i uchylające dotychczasowe postanowienia co do organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont dla emerytów i rencistów policyjnych. W konsekwencji nowelizacji, zdaniem składającego skargę kasacyjną, nie ma organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont, nie ma sprawy administracyjnej jak i w konsekwencji formy decyzji administracyjnej przy "załatwianiu" wniosków emerytów policyjnych w tym przedmiocie. Przepisy k.p.a. normujące realizację postanowień znowelizowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. mają zastosowanie wówczas, gdy są spełnione przesłanki określone w art. 1 pkt 1 k.p.a. wskazujące typ organu stosującego prawo, normy prawa przez ten organ stosowane, decyzje co do stosowania prawa oraz sprawy będące przedmiotem tych decyzji. Zatem załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej stosuje się w okolicznościach, gdy istnieje sprawa administracyjna i jest organ administracji publicznej właściwy doje załatwienia.

Po dniu 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz emerycie żądanie ustalenia prawa do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji.

Zagadnienie uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r., o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji..... Przewiduje ona dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych - określone w art. 29 ust. 1, gdzie mowa o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby i określone w art. 30 dotyczące pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Sąd w swych rozważaniach nad formą rozstrzygnięcia przez organ administracji całkowicie pominął normę wynikającą z postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zastrzegającą wyłączność, co do kręgu uprawnionych uniemożliwiającą wykładnię rozszerzającą na emerytów i rencistów policyjnych.

Zdaniem składającego skargę kasacyjną stanowisko Sądu, iż wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uznając przy tym Komendanta Powiatowego Policji w K. , jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego, nadając mu przy tym przymioty funkcjonariusza uznać należy za nietrafne i przyjęte w sposób dowolny, rozszerzający wykładnię stosowania przepisów bezzasadnie. Nie można bowiem uznać, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., U 4/08 jak i wyroku SN z 8 maja 2003 r., III RN 69/02, wyroku NSA z dnia 7 listopada 2007 r., I OSK 1478/06, że powoływana przez Sąd ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.... stanowiła podstawę do przyznawania równoważnika na zasadach dla policjantów jak i wskazywała właściwy organ do rozpatrzenia żądania emeryta policyjnego w sytuacji braku przesłanek zawartych w art. 1 pkt 1 k.p.a.

Art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazujący sposób rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej między innymi z zakresu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (art.91 ust. 1) ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę to jest policjantów. Rozciąganie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej, co do zgłaszanych wniosków przez emerytów i rencistów policyjnych nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie norm wyrażonych przez ustawodawcę w powołanym przepisie. Odnosząc się do stwierdzenia naruszenia art. 35 k.p.a., zdaniem organu administracji, bezczynność organu administracji można zarzucić wówczas gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Należy mieć na uwadze, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej, a, właściwą formą udzielenia odpowiedzi było pismo w sposób obszerny i wyczerpujący objaśniające stanowisko organu w sprawie. Wydając orzeczenie zawierające rozstrzygnięcie merytoryczne czy też umarzające postępowanie, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd, naruszono by przepisy o właściwości a tym samym zostałyby wypełnione przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowano pogląd, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, niepołączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują bowiem takiego skutku (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 953/07).

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że decyzją z dnia 23 października 2001 r. Z. P. przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wnioskiem z dnia 11 marca 2009 r. emerytowany funkcjonariusz Policji Z. P. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za lata 2006 -2008 wraz z odsetkami. Wywodził, iż należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 r. i to w sytuacji, gdy została wydana i nadal obowiązuje decyzja przyznająca mu równoważnik pieniężny. Kwestią sporną pozostaje natomiast forma, w jakiej organ powinien był rozpoznać wniosek skarżącego w sytuacji, gdy przepisy § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały uchylone przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U z 2005 r. nr 266 poz. 2246). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zajął stanowisko, że powinno to nastąpić w formie decyzji, podczas gdy Komendant Powiatowy Policji w K. wywodzi w skardze kasacyjnej, że właściwą formą odpowiedzi na wniosek skarżącego było pismo w sposób obszerny i wyczerpujący objaśniające stanowisko organu w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, że właściwą formą odpowiedzi na wniosek Z. P. powinna być decyzja administracyjna. Obowiązek wydania decyzji w sprawie niniejszej wynika z art. 104 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Skoro zatem w poprzednim stanie prawnym przed nowelizacją z dnia 28 grudnia 2005 r. sprawy dotyczące przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego były załatwiane w formie decyzji administracyjnego to również po tej nowelizacji wniosek w tym zakresie powinien był załatwiony w formie decyzji administracyjnej. Trafnie przy tym zauważył, Sąd I instancji, że gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czyli zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Wbrew temu, co sugeruje wnoszący skargę kasacyjną uchylenie przepisów § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. nie powoduje też, że sprawa dotycząca równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przestała być sprawą administracyjną.

Trafnie przy tym Sąd I instancji uznał, że skoro przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie to tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku czynnego funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.).

Należy przy tym podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, że postępowania organu, które miało miejsce w sprawie niniejszej nie można pogodzić wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Brak podjęcia przez organ decyzji, która rozstrzygnęłaby o jego prawie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego lub też ewentualne wydanie decyzji o umorzeniu sprawy z jego wniosku jako bezprzedmiotowego pozbawiło skarżącego ochrony prawnej wynikającej z prawa do możliwości zaskarżenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji należy uznać, że skarżący miał uzasadnione podstawy, aby zaskarżyć bezczynność organu w tym względzie do sądu administracyjnego. Udzielenie skarżącemu jedynie informacji wyjaśniającej stanowisko organu w przedmiotowej sprawie, gdy istniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej było rażącym naruszeniem powołanego wyżej art. 104 § 1 k.p.a.

Tym samym na nieuzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy o Policji, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.