Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 368/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 1 pkt. 1, art. 21 ust. 1 i ust. 3, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 4 pkt. 9, art. 96 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 44 ust. 2, 45, 46, ust. 1, 47, 66 ust. 1pkt. 1 i 2, ust. 2,3,67 ,68 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: § 1 ust. 1 i 2 § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 1981 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 564/16 w sprawie ze skargi Fundacji A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Fundacji A. w B. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 564/16 oddalił skargę Fundacji A. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] Wójt Gminy N. S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w N. S. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] i [...], o łącznej powierzchni 37,5389 ha, na działki oznaczone nowymi numerami: od numeru [...] do numeru [...] włącznie.

Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie działka nr [...], [...]) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej też: Kolegium) złożyła Fundacja A. z siedzibą w B. (dalej też: Fundacja). Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wójta, uznając, że nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że decyzja Wójta dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 k.p.a. W jej ocenie "organ dopuścił się czynu niedozwolonego", gdyż zatwierdził podział nieruchomości ze zmianą klasyfikacji gruntów bez odpowiednich na to dokumentów i przeprowadzonej ekspertyzy gleboznawczej, naruszając tym samym art. 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000, Nr 100, poz. 1086 ze zm., dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne), § 1 ust. 1-3 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz § 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Fundacja wskazała ponadto, że stan faktyczny przedmiotowego gruntu zarówno przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jak i po jej wydaniu nie uległ zmianie. Teren ten nigdy nie był hałdą, wysypiskiem, czy też poligonem, a zatem brak było podstaw do oznaczenia go symbolem "Tr".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało swoje rozstrzygnięcie w mocy. W ocenie organu o wadliwości decyzji skutkującej stwierdzeniem jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa nie przesądza okoliczność, iż w projekcie podziału nieruchomości wskazano rodzaj gruntów w obrębie wydzielanej działki nr [...] (tereny różne oznaczone symbolem "Tr") niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Organ wskazał, że mapa, na której sporządzono projekt podziału spełniała warunki wymienione w art. 96 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm., dalej: u.g.n.). Podniesiono, że - skoro przedłożony przez wnioskodawcę projekt podziału spełniał warunki określone w art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego - to nawet gdyby jego treść była niezgodna ze stanem rzeczywistym, decyzji zatwierdzającej taki projekt podziału nie można byłoby zarzucić rażącego naruszenia prawa. Taka wada decyzji mogłaby stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponadto organ stwierdził, że nie mogło dojść do naruszenia art. 26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 1 ust. 1-3 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz § 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, bowiem żaden z tych przepisów nie miał w sprawie zastosowania. Co więcej rozporządzenie z 2012 r. w dacie wydania przez Wójta N. S. kwestionowanej decyzji jeszcze nie obowiązywało. Zdaniem Kolegium nie można również uznać, że decyzja Wójta zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Brak jest bowiem przepisu prawa, który wskazywałby, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości przedstawiający niezgodny ze stanem rzeczywistym wykaz użytków gruntowych, jest z mocy prawa nieważna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na tę decyzję wniosła Fundacja A. z siedzibą w B., podnosząc, że decyzja Wójta Gminy N. S. była wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 20, art. 21 i art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 1, 3 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97, dalej: rozporządzenie z 4 czerwca 1956 r.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów (Dz. U. Nr 5, poz. 21) zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r., § 45 i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38. poz. 454, dalej: rozporządzenie z 29 marca 2001 r.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297, dalej: rozporządzenie z 24 marca 1999 r.), a także art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 4 pkt 9, art. 92 i art. 96 u.g.n. Skarżąca podniosła, że do zmiany klasyfikacji gruntów, obowiązkowa jest ekspertyza glebowo-klasyfikacyjna oraz decyzja właściwego starosty wprowadzająca zmiany w ewidencji gruntów, których to w przedmiotowej sprawie zabrakło.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki, uznał, że rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. S. jest zgodne z prawem, wniesiona skarga nie zasługuje zaś na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że decyzja Wójta Gminy N. S. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności nie może być mowy o rażącym naruszeniu przywoływanych w skardze przepisów: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 3a, art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego; § 1, 3 i 8 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r.; art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; § 45 i § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. oraz rozporządzenia z dnia 24 marca 1999 r.. Przepisy te nie znajdowały bowiem zastosowania w sprawie.

Powołując się na treść art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Sąd wskazał, że organ, dokonując podziału nieruchomości, ma obowiązek opierać się na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości. W ocenie Sądu w tej sytuacji wskazanie w projekcie podziału nieruchomości niezgodnie ze stanem faktycznym rodzaju gruntów, nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w sprawie zostały spełnione warunki z art. 96 ust. 1 u.g.n., istniała zatem podstawa prawna do wydania kwestionowanej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji decyzja zatwierdzająca projekt podziału została wydana przez właściwy organ. Wyjaśniono, że definicja organu właściwego zawarta w art. 4 pkt 9 u.g.n. ma charakter jedynie porządkowy i dotyczy rozumienia tego pojęcia wymienianego wielokrotnie w tej ustawie, podczas gdy art. 96 u.g.n., będący podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wprost wskazywał, że decyzję w tym przedmiocie wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, nie zaś organ właściwy w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Fundacja A. z siedzibą w B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- niewłaściwym zastosowaniu art. 113 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i zachodzą podstawy do zamknięcia rozprawy, podczas gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, brakowało głównych dokumentów - akt administracyjnych II instancji, dlatego też Sąd winien rozprawę odroczyć w celu zapoznania się z tymi aktami po ich uprzednim nadesłaniu przez organ, aby ustalić, czego dotyczy istota sporu oraz w celu umożliwienia stronie skarżącej zapoznania się z brakującymi aktami po ich wpłynięciu i ewentualnego zgłoszenia wniosków (dowodowych, formalnych);

- niewłaściwym zastosowaniu art. 101 § 1 pkt 2 w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 106 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezaprotokołowanie na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. twierdzeń strony skarżącej obejmujących podstawę faktyczną i prawną skargi, a jedynie zaprotokołowanie wniosku o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, albowiem Sąd I instancji nie wziął pod uwagę argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r.;

- niewłaściwym zastosowaniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ze względu na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Wójt Gminy N. S., zatwierdzając podział nieruchomości decyzją z dnia [...] października 2002 r., dopuścił się zmiany klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w sytuacji, gdy przedmiotowa zmiana klasyfikacji gruntów nastąpiła niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz niezgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego polegające na:

- błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 1, 3 i 8 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r., § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. zmieniającego rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1957 Nr 5 poz. 21), § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy N. S., wydając decyzję z dnia [...] października 2002 r., miał kompetencję do dokonania zmiany klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] (aktualnie [...] i [...]) na "tereny różne" (Tr) i w konsekwencji nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy przedmiotowej zmiany może dokonać jedynie starosta powiatu w odrębnym trybie;

- błędnej wykładni art. 96 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy N. S. zatwierdzając podział nieruchomości w drodze decyzji z dnia [...] października 2002 r., sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadał kompetencję do dokonania zmiany klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] na "tereny różne" (Tr) i w konsekwencji nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę dwóch okoliczności. Po pierwsze, że zmiana klasyfikacji gruntu dla działki nr [...] na "tereny różne" nastąpiła sprzecznie ze stanem rzeczywistym, albowiem na terenie tym od wielu lat rośnie las, co zostało potwierdzone przez Starostę Powiatowego w Siemiatyczach, który decyzją z dnia [...] października 2011 r. dokonał zmiany klasyfikacji gruntów dla działek nr [...] i [...] z "Tr" na "Ps", "Ls", "Lz", "B-R", "Bi", "B", "R", przy czym, kierując się doświadczeniem życiowym, należy stwierdzić, że las, który rośnie na tych gruntach, rośnie od wielu lat. albowiem teren jest zadrzewiony wielkimi i wiekowymi drzewami. Po drugie, że zmiana klasyfikacji gruntu dla nowo powstałej działki nr [...] (aktualnie [...] i [...]) ma "tereny różne" nastąpiła sprzecznie z danymi widniejącymi w ewidencji gruntów, albowiem w ewidencji gruntów działki podlegające podziałowi nr [...] i [...] oznaczone były symbolami "Bi", "Bp" oraz "Bi/Ls".

Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej okoliczność, że Wójt dokonał podziału nieruchomości w drodze decyzji zatwierdzającej projekt podziału sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie sanuje tej decyzji, albowiem każda mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę jest przyjmowana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale owe przyjęcie nie wywołuje żadnych skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie, niezbędne stało się przypomnienie kilku uwag ogólnych dotyczących wymogów, które ten środek zaskarżenia powinien spełniać, wynikających z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a. Godzi się bowiem zauważyć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga to, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Pełnomocnik reprezentujący skarżącą kasacyjnie Fundację nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. Należy bowiem zauważyć, że zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w skardze kasacyjnej są częściowo nieprecyzyjne. Objęte zarzutami przepisy art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 1, 3 i 8 rozporządzenia RM w sprawie klasyfikacji gruntów i § 2 rozporządzenia RM zmieniającego rozporządzenie RM w sprawie klasyfikacji gruntów mają strukturę mocno złożoną, składają się z kilku jednostek redakcyjnych regulujących różne stany prawne. Zatem wskazane podstawy kasacyjne w tym zakresie uniemożliwiają ocenę ich zasadności i czynią je bezskutecznymi.

Nadto wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej, obfitujące w rozważania poboczne, nie zostały w sposób konsekwentny połączone z poszczególnymi zarzutami, sporadycznie ma miejsce wskazanie, że określone argumenty uzasadnienia odnoszą się do zindywidualizowanego zarzutu. Te ułomności skargi kasacyjnej utrudniają jej rozpoznanie w sposób stanowiący kolejno analizę poszczególnych zarzutów, nie czynią jednak jej rozpoznania niemożliwym. Wymagają natomiast ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęcia objętych skargą kasacyjną zarzutów w większości w sposób problemowy, przy uwzględnieniu wskazanych w nich przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny miał w tym zakresie na względzie uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, poza przepisami wynikowymi tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie naruszając art. 113 § 1 p.p.s.a., prawidłowo zamknął rozprawę uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Autorka skargi kasacyjnej nie dostrzegła, że zgodnie z art. 113 § 2 p.p.s.a. Sąd może zamknąć rozprawę również w przypadku gdy ma być jeszcze przeprowadzony dowód uzupełniający z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dokumentu sąd uzna za zbyteczne. Z akt postępowania sądowego wynika, że Sąd zamknął rozprawę i odroczył ogłoszenie wyroku, zobowiązał Kolegium do nadesłania akt administracyjnych drugiej instancji i dopuścił dowód z tych dokumentów. Organ nadesłał akta przed ogłoszeniem wyroku. Nie budzi wątpliwości, że z dowodami znajdującymi się w aktach organu drugiej instancji skarżąca Fundacja mogła zapoznać się. Przy czym obecni na rozprawie pełnomocnik i prezes Fundacji nie wnosili o odroczenie rozprawy celem zapoznania się z tymi aktami. Zatem spełnione zostały przesłanki z art. 113 § 2 p.p.s.a. do zamknięcia rozprawy. Wobec tego Sąd stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. wydał wyrok na podstawie całych akt sprawy.

Nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 101 § 1 pkt 2 w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 106 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjęte w zarządzeniu Sądu pierwszej instancji z dnia 19 stycznia 2007 r., którym to odmówił uzupełnienia protokołu z rozprawy. Skarżąca kasacyjnie nie podjęła rzeczowej polemiki z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu tego zarządzenia. Zbędne zatem jest powtarzanie tu tej argumentacji. Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do zaprotokołowania całej wypowiedzi pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Sądem, która zasadniczo nie wskazywała na nowe podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków oraz nie podnosiła nowych argumentów. Należy tu jedynie dodać, że wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, brak jest dowodów na to, że w wypowiedzi na rozprawie zarzucała, iż wójt nie tylko dokonał zmiany klasyfikacji gruntów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, ale również niezgodnie z informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Nawet z treści wniosku o uzupełnienie protokołu nie wynika postulat uzupełnienia protokołu w tym zakresie. Ponadto, nie można zgodzić się ze skarżącą, że niezaprotokołowanie całej wypowiedzi pełnomocnika na rozprawie świadczy o tym, że Sąd nie wziął tej wypowiedzi pod uwagę.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego autorka skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wójt zatwierdzając podział nieruchomości dopuścił się zmiany klasyfikacji gruntów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w sytuacji gdy, przedmiotowa zmiana nastąpiła także niezgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. To, że skarżąca Fundacja nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Istota zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważania stanowiska Kolegium, zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji, co do braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie zmiany rodzaju użytku gruntu z Bi, Bp, Bi/Ls na Tr odnośnie do działki nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) utworzonej na podstawie decyzji Wójta Gminy N. S. z dnia [...] października 2002 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w N. S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] i [...], o łącznej powierzchni 37,5389 ha, na działki oznaczone nowymi numerami: od numeru [...] do numeru [...] włącznie. Przy czym skarżąca kasacyjnie twierdzi, że zmiany takiej mógł dokonać tylko starosta w odrębnym postępowaniu. Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić, że przedmiotem decyzji Wójta Gminy N. S. z dnia [...] października 2002 r. było zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości a ubocznie także zmiana rodzaju użytków gruntowych co do działki nr [...]. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej kasacyjnie przedmiotem tego postępowania nie była zmiana gleboznawczej klasyfikacji tych gruntów.

Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 2 pkt 12 P.g.i.k. przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Takie określenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ma moc obowiązującą w stosunku do spraw regulowanych ustawą P.g.i.k., oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 20 ust. 1 P.g.i.k. ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oraz oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ustęp 3 tego przepisu stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 P.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. § 66 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowił: Ust. 1 Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas, 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów; Ust. 2 Klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Paragraf 67 wskazanego rozporządzenia stanowił, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne. Natomiast § 68 dotyczył podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami.

Podkreślenia, z uwagi na przedmiot dalszych ustaleń, wymaga treść ust. 6 § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r., który stanowił, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Natomiast podstawą ustalenia typów i klas gleby były dane zawarte w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 1957 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1957 r. Nr 5, poz. 21).

Jak wynika z treści przytoczonych regulacji, pojęcia oznaczenia użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów jako elementów informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.i.k.) określają odmienne elementy ewidencji gruntów, co wynikało z analizy wskazanych wyżej przepisów prawa, a także z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Rozporządzenie to na mocy art. 59 P.g.i.k. było aktem obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej. Stanowiło ono podstawę przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w sposób jednolity dla całego kraju, zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 3 P.g.i.k., co potwierdza także regulacja zawarta w jego § 1 ust. 2. Z przepisów ustawy P.g.i.k. i rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów wynikało, że postępowanie mające za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów było postępowaniem odrębnym od postępowań uregulowanych w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów budynków, kompleksowo uregulowanym rozporządzeniem z 1956 r. Zawierało ono przepisy proceduralne szczegółowo regulujące tok postępowania w sprawach mających za przedmiot klasyfikację gruntów, nadto określało osoby uprawnione do opracowania projektu klasyfikacji gruntów, przedmiot działań tych osób (klasyfikatorów), ich uprawnienia i obowiązki. Jak wynikało z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, klasyfikację przeprowadzało się na podstawie tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia klasyfikacja obejmuje grunty rolne, grunty pod lasami, oraz grunty pod wodozbiorami. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia, do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji.

Rozróżnienie pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów wynika więc wyraźnie z treści art. 22 ust. 1 P.g.i.k., nadto z § 66, 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz z przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Rozróżnienie to wynika również z treści załącznika Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Określa on przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, natomiast załącznik do rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów zawiera określenie klas gruntów, oraz klasyfikacji bonitacyjnej, tj. podziału gruntów z uwagi na skład organiczny, chemiczny, sposób wytworzenia, właściwości, rodzaj terenu itd. W załączniku tym wyodrębniono m.in. rodzaje gleb pod lasami. Dane te, tj. klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmowało się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Widać więc wyraźnie, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych, oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywał się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury.

W świetle powołanych przepisów, rodzaj użytków gruntowych, oraz ich zasięg nie zależał od typu i klasy gleby, ale od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz załącznika Nr 6 do rozporządzenia. Wniosek taki wynika również z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, który to przepis określał obowiązki klasyfikatora w postępowaniu mającym za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów. Nie wynika z tego przepisu, aby klasyfikator, upoważniony do opracowania projektu klasyfikacji gruntów, tym samym był zobowiązany lub uprawniony do przeprowadzania innego rodzaju czynności, aniżeli określone w tym przepisie. Dokonane przez klasyfikatora czynności określone w § 4 pkt 3, czyli: określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby, stanowiły podstawę wydania orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów (§ 8 ust. 1 tego rozporządzenia). Natomiast rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywało się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określał załącznik Nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Z uwagi na twierdzenia skarżącej Fundacji, że na przedmiotowej działce od wielu lat rośnie las, należy też wskazać, że zgodnie z punktem 2.1) tego załącznika, zatytułowanego: "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do lasów zaliczało się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.). Oczywiste jest więc, że zaliczanie gruntów do gruntów leśnych prowadziło się z uwzględnieniem przepisu art. 3 ustawy o lasach, który to przepis definiuje pojęcie lasu. W świetle tego przepisu lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Zatem to nie rodzaj roślinności znajdującej się na gruncie rozstrzygał o kwalifikacji prawnej gruntu, dopiero przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej pozwalało na uznanie tego gruntu za las. Nadto, z treści § 4 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, oraz § 66 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynikał wyraźnie nie tylko zakres czynności, do których upoważniony jest klasyfikator, ale także treść operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wynikało z tych przepisów również, że operat taki jest podstawą oznaczenia klas gleboznawczych poszczególnych użytków i ich konturów oraz oznaczeń. W konkluzji należy stwierdzić, że brak było w przepisach ustawy P.g.i.k. i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu z dnia wydania decyzji podziałowej, przepisu, który wskazywałby jako podstawę, bądź jedną z podstaw oznaczania rodzajów użytków rolnych, dane wynikające z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Należy też wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 8 P.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 P.g.i.k. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących m.in. gruntów i budynków spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w sposób ściśle określony w tych przepisach tzn. zgodnie z art. 23 i 24 P.g.i.k. oraz § 45, § 46 czy § 47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 22 ust. 1 P.g.i.k. stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, do obowiązków których należy m.in. zgodnie z § 44 pkt 2 wskazanego rozporządzenia utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym czy prawnym, ujawnienie nowych danych ewidencyjnych czy wyeliminowanie danych błędnych.

Istotne jest też to, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, ale potwierdza stan zaistniały wcześniej, czy inaczej - rejestruje dokonane zmiany. Oznacza to, że dokonywanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny wobec dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, a organ ewidencyjny ma obowiązek ocenić zasadność wprowadzenia zmian (aktualizacji informacji) na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W rezultacie, skoro na podstawie decyzji Wójta Gminy N. S. z dnia [...] października 2002 r. ustalono tylko inny rodzaj użytku gruntowego na nowo wydzielonej działce nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) – "Tr" w porównaniu do rodzaju użytku gruntów na działce nr [...] – "Bi, Bp" i na działce nr [...] – "Bi/Ls", to nie było potrzeby przeprowadzenia przez Starostę odrębnego postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia rodzaju użytku gruntów na nowo utworzonych działkach był uprawniony organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Stosownie bowiem do treści art. 96 ust.1 u.g.n. w brzmieniu z dnia [...] października 2002 r. tj. z dnia wydania decyzji podziałowej "Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału. Projekt podziału powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.". Zatem trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że istniała podstawa prawna do wydania tej decyzji podziałowej i uznania Wójta za organ właściwy. Wprawdzie przepis art. 4 pkt 9 u.g.n., przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie - należy przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Tym niemniej trzeba zauważyć, że definicja ta ma porządkowy charakter i dotyczy rozumienia wskazanego pojęcia wymienianego wielokrotnie w tej ustawie. Tymczasem przepis art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wprost wskazywał, że decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, nie zaś organ właściwy w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy.

Chociaż w art. 96 ust. 1 u.g.n. mowa jest ogólnie o podziale nieruchomości, jednak bez wątpienia chodzi o podział ewidencyjny, którego następstwem jest podział geodezyjny – ustawodawca dokonuje bowiem wyraźnego rozróżnienia podziału ewidencyjnego i prawnego, o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.g.n. (i który został potraktowany inaczej niż podział omawiany w art. 96 ust. 1 u.g.n.). Skutkiem wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest dokonanie na podstawie takiej decyzji zmian w zakresie oznaczenia nowo wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Podział zobrazowany jest w operacie podziałowym (który jest opracowaniem geodezyjno-kartograficznym). Operat taki przyjmowany jest do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wywołuje on jednak skutki prawne w postaci nowego oznaczenia wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej dopiero po zatwierdzeniu podziału nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną. Od tej chwili dla nowych działek gruntu mogą zostać założone odrębne księgi wieczyste, a także działki te mogą zostać zbyte. W zwykłych okolicznościach operat podziałowy stanowiłby po przyjęciu do tego zasobu dokument wystarczający do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ze względu jednak na treść przepisów art. 96 ust. 1 i 4 u.g.n. nie może on być dokumentem do tego wystarczającym, gdyż niezbędna do wprowadzenia takich zmian jest ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zatem, jak wynika z art. 96 ust. 1 i 4 u.g.n., wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ewidencyjnego podziału nieruchomości jest możliwe jedynie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zatwierdzeniu takiego podziału.

W wyniku ewidencyjnego podziału nieruchomości następuje wyodrębnienie nowych działek ewidencyjnych (działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych), a zatem następuje zmiana oznaczenia i ewentualnie zmiana opisu nieruchomości (w tym określenie nowego rodzaju użytków gruntowych). Pociąga to za sobą zarówno konieczność dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia nieruchomości, jak i opisu oraz oznaczenia granic działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości.

W przypadkach wskazanych w art. 96 ust. 4 – decyzje wójta dotyczące podziału nieruchomości, stanowią podstawę do dokonania wpisów w dziale I księgi wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. W przypadku decyzji podziałowej podstawą wpisu są także: mapa z projektem podziału wraz z wykazem zmian gruntowych stanowiące załączniki do decyzji podziałowej, o której mowa w art. 96 ust. 1 P.g.i.k.. Natomiast stosownie do treści § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków wynikające z ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości podlegają aktualizacji z urzędu.

Należy też zauważyć, że postępowanie podziałowe zakończone decyzją Wójta Gminy N. S. z dnia [...] października 2002 r. było uregulowane Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. z 1998 r. nr 25, poz. 130). Stosownie do jego § 5 projekt podziału nieruchomości opracowuje, na wniosek osoby zainteresowanej, osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia projekt podziału powinien zawierać dane dotyczące nieruchomości podlegającej podziałowi i nowo wydzielonych działek gruntu, a w szczególności oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według zasad obowiązujących przy oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych. Natomiast z § 9 tego rozporządzenia wynika, że dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości sporządza się w formie operatu, który podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stosownie do przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale podlega ocenie wyłącznie w zakresie zgodności z zasadami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych.

W rezultacie należy stwierdzić, że operat w pozostałym zakresie podlega ocenie organu zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości. Dotyczy to w szczególności oceny projektu co do spełnienia wymogu z art. 96 ust. 1 zd. 2 u.g.n. tj. jego sporządzenia na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zgodności zawartych w nim danych z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Jak to bowiem trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dokonując podziału nieruchomości organ ma zatem obowiązek opierać się na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. W takiej sytuacji organ administracji dokonując oceny projektu podziału nieruchomości, powinien odnieść się do odpowiednich zapisów z ewidencji gruntów i budynków.

Zatem organ prowadząc postępowanie podziałowe był co do zasady zobowiązany do procedowania w oparciu o ujawnioną w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla działek nr [...] i [...] mapę ewidencyjną, stanowiącą podstawę ustalenia rodzaju użytków gruntów na nowo wydzielonej działce nr [...]. Jak to jednak podniesiono w skardze kasacyjnej z map i wykazu zmian gruntowych znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że rodzaj użytku gruntów na działkach podlegających podziałowi nr [...] i [...] określono jako Bi (inne tereny zabudowane), Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane) i Bi/Ls (inne tereny zabudowane/lasy). Natomiast na mapie i wykazie zmian gruntowych będących załącznikami do decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, rodzaj użytku gruntu na nowo wydzielonej działce nr [...] określono jako Tr (tereny różne). W uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy N. S. z dnia [...] października 2002 r. nie przedstawiono powodów takiego rozstrzygnięcia. Kwestia ta, mająca zasadnicze znaczenie dla oceny żądania Fundacji, została całkowicie pominięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. A jak podawała skarżąca Fundacja takie ustalenie rodzaju użytku gruntu dla działki nr [...], odmienne od rodzaju użytku gruntów działek z których ją wydzielono, spowodowało znaczne podwyższenie podatku od tej nieruchomości.

Z wyżej przedstawionego stanowiska NSA wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. naruszyło przepisy art. 96 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu na dzień 2 października 2002 r. i art. 21 ust. 1 P.g.i.k., na skutek tego nie dokonało oceny zmiany rodzaju użytków gruntów dla nowo wydzielonej działki nr [...] pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedostrzeżenie tego uchybienia przez Sąd pierwszej instancji skutkowało wadliwym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Wskazane wyżej uchybienie Kolegium skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej przedstawionej przez Sąd kasacyjny i oceni zasadność zmiany rodzaju użytków gruntów dla nowo wydzielonej działki nr [...] w decyzji Wójta Gminy N. S. z dnia [...] października 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Koszty postępowania sądowego zasądzono od organu na rzecz skarżącej Fundacji na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i 200 p.p.s.a.