Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2091/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.227
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.101 ust 1, art.18 ust 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 230/16 o odrzuceniu skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy M. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 230/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę J. K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy M.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że w/w uchwałą Rada Gminy M., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g,. oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. stwierdziła, że skarga wniesiona w dniu 3 marca 2015 r. przez "Pana P. K." na działania Wójta Gminy M. jest zasada, a za naruszenie przepisów odpowiada 1) R. P. – Wójt Gminy M.; 2) J. K. – Sekretarz Gminy M. oraz 3) G. O. – adwokat.

Pismem z dnia 16 lutego 2016 r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności wraz z uzasadnieniem w części, w jakiej Rada Gminy uznała skarżącego odpowiedzialnym za naruszenie przepisów prawa, tj. § 1 pkt 2 uchwały oraz w części, w jakiej Rada Gminy M. opisała i przypisała odpowiedzialność skarżącego w treści uzasadnienia do uchwały, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wraz z jej pisemnym uzasadnieniem została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie podnosząc, że przedmiotem skargi jest uchwała podjęta w postępowaniu regulowanym przepisami działu VIII k.p.a., podczas gdy w postępowaniu takim organ nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, a sama uchwała jest jedynie informacją o zajętym stanowisku, a nie aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a więc nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. odrzucił skargę.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 3 § 1 i 2 oraz art. 3 § 3 P.p.s.a. Podniósł, że w niniejszym postępowaniu skarżący domaga się zweryfikowania legalności uchwały podjętej w trybie działu VIII k.p.a. dotyczącej skargi na działania Wójta Gminy M. Podał, że w orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że uchwała rady gminy w przedmiocie wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. skargi powszechnej, jest w istocie zawiadomieniem o sposobie jej załatwienia. Nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej u.s.g., i z tych przyczyn nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Podniósł, że wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został odosobniony pogląd, że uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale podał, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego, jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, bowiem tym podmiotom, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi nie służyłaby. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje to, że skarżącym nie jest podmiot wnoszący skargę w trybie art. 227 k.p.a.

Wyłączenie spod kognicji sądów administracyjnych uchwał organów samorządu terytorialnego w przedmiocie rozpoznania skarg wniesionych w trybie działu VIII k.p.a. ma ten skutek, że wniesioną w tym przedmiocie skargę należy uznać za niedopuszczalną i w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucić.

J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższe postanowienie w całości skargą kasacyjną, w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynikające z przyjęcia przez Sąd, iż wniesiona skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych jako, że sprawa dotyczy skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. w sytuacji, gdy skarżący nie był osobą inicjującą postępowanie skargowe w trybie 227 k.p.a., które to postępowanie skargowe zakończone zostało wydaniem przez Radę Gminy w M. uchwały naruszającej dobra osobiste skarżącego, jako osoby postronnej, nie związanej zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym z przedmiotowym postępowaniem skargowym w trybie 227 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej zamiast do jej merytorycznego rozpoznania.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 2, 7, 30 oraz art. 45 ust. 1 i 47 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w związku z przyjęciem błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 i 6 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a nieuwzględniającej, jako zasady, prawa skarżącego do sądu, zagwarantowanej przepisami Konstytucji, co skutkuje pozbawieniem skarżącego możliwości ochrony jego Konstytucyjnie gwarantowanych praw, w tym przede wszystkim prawa do czci;

2) art. 227 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie Rady Gminy w M. wydane w formie podjętej w dniu 26 marca 2015 r. uchwały w przedmiocie rozpatrzenia wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. skargi nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy inicjującym postępowanie skargowe w trybie art. 227 k.p.a. nie był skarżący, a wydana w konsekwencji uchwała Rady Gminy w M. dotyczy jego osoby w sposób naruszający dobra osobiste, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi, pozbawiając tym samym skarżącego możliwości ochrony jego dóbr osobistych;

3) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wobec zaskarżonej uchwały Rady Gminy w M. nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mimo że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, możliwość zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy, a w przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi co do istoty (art. 188 P.p.s.a.) oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano, że Rada Gminy w M., podejmując zaskarżoną uchwałę dokonała bezwzględnego unicestwienia zasad: legalności postępowania (Rada Gminy nie była uprawniona do rozstrzygania o odpowiedzialności skarżącego); prawdy obiektywnej (uniemożliwienie skarżącemu obrony swoich praw); słusznego interesu obywatela (odebranie wartości w zakresie posiadanych przez skarżącego uprawnień). Taka konstrukcja sprawia, że pomimo iż uchwała Rady Gminy M. podjęta została jako czynność materialno - techniczna wywołana wniesieniem skargi w trybie art. 227 k.p.a., nie niweczy to obowiązku w jakim dokonując takiej czynności Rada Gminy nadal działa jako organ administracji, który zobligowany jest przestrzegać wszystkich generalnych norm i zasad prawa.

Zdaniem skarżącego, gdyby przyjąć stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu jako zasadne, to należy również założyć, że każdy organ administracji wydający akt, dokument, lub podejmujący czynność tzw. materialno - techniczną, które swoją treścią dotykają uprawnień lub sfery osobistej osób postronnych, a tym samym mogące stanowić naruszenie dóbr osobistych tych osób, działają zgodnie z prawem, ponieważ ich czynności nie mogą być poddawane kontroli sądowo - administracyjnej. Takie założenie, w ocenie skarżącego, stoi w sprzeczności nie tylko z generalnymi zasadami wyrażonymi w przepisach postępowania administracyjnego (art. 6 i 7 k.p.a.), od stosowania których żaden organ administracji nie jest wyłączony (bez względu na tryb podejmowanych działań), ale również z prawami przyznanymi i gwarantowanymi.

Przepis art. 30 w związku z art. 47 Konstytucji chroni jednocześnie wiele dóbr prawnych: życie prywatne, rodzinne, osobiste, cześć i dobre imię. Jeżeli skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy naruszającą słuszny interes obywatela może opierać się również na zarzutach prawa ustrojowego, uznać należy, że w przedstawionym stanie faktycznym i ten zarzut zasługuje na pełne uwzględnienie jako, że część oraz dobre imię skarżącego zostały w bezwzględny sposób naruszone działaniem Rady Gminy przez przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa skutkujące uznaniem skargi na działanie Wójta Gminy M. za zasadną.

Skarżący podniósł, że żaden przepis prawa nie daje możliwości Radzie Gminy, podejmowania uchwał, których treść rozstrzygać będzie o odpowiedzialności pracowników samorządowych za naruszenie przepisów prawa. Kompetencje Rady Gminy wyznaczone są przez przepisy prawa, a w szczególności ustawę o samorządzie gminy - art. 18 u.s.g.

Podmiotem, który może dokonać oceny pracy pracownika samorządowego, jakim był skarżący pełniący funkcję Sekretarza Gminy M., był Wójt Gminy. Na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.): "Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują: 1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych" Jedynie Wójt Gminy, jako zwierzchnik służbowy zatrudnionego na stanowisku sekretarza J. K., uprawniony był do stosowania środków zarówno dyscyplinujących, jak również ocennych w zakresie wykonywanej przez sekretarza pracy, jedynie w granicach zakreślonych kodeksem pracy.

W ocenie skarżącego, Rada Gminy niezgodnie z prawem wyszła poza swoje kompetencje i w sposób niedopuszczalny dokonała czynności przypisanych innemu podmiotowi, naruszając nielogicznym działaniem, dobra osobiste J. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak również nie ma podstaw do zastosowania art. 189 P.p.s.a., które to okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, że w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych i to zarówno w sytuacji, gdy ze skargą do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą w trybie działu VIII K.p.a. występuje osoba inicjująca postępowanie skargowe uregulowane w tymże dziale K.p.a., jak i w sytuacji, gdy ze skargą do sądu administracyjnego występuje pracownik urzędu gminy, którego uchwała podjęta w w/w trybie dotyczy.

Uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami k.p.a. nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII k.p.a., uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że skarga wniesiona przez J. K. nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczyła uchwały stanowiącej odpowiedź organu na zastrzeżenia "Pana P.K." na działanie Wójta Gminy M. Uchwała ta została przez Sąd I instancji właściwie oceniona jako wynik rozpatrzenia skargi złożonej przez "Pana P.K." w trybie unormowanym przepisami działu VIII k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można również wywodzić z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt, że skarga na działalność wójta gminy została rozpatrzona przez radę gminy w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak to trafnie zauważył Sąd I instancji, organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania.

Wobec powyższego należało uznać, że na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., prawidłowo odrzucił skargę J. K. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 i art. 227 K.p.a. jest zatem nieuzasadniony. W związku z przedstawioną wyżej argumentacją za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 227 k.p.a.

Zauważyć należy, że poprzez art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. ustawodawca stwarza możliwość poszerzenia katalogu właściwości rady gminy poprzez ustawy szczególne, ale podkreślić należy, że powołanie się na wyliczenie zawarte w art. 18 ust. 2 u.s.g. nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia uchwały.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na wstępie.