Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 568/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi (...) z/s. w W. na decyzję W.D. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 IX 2021 r. (nr ...) Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 12 II 2021 r. (nr ...) orzekającą:

1) ustalić odszkodowanie na rzecz:

- Skarbu Państwa w wysokości 31 510 zł z tytułu utraty prawa własności oraz

- P. S.A. w wysokości 76 400 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego,

na nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr (...), o powierzchni 0,0351 ha, obręb M., gmina W., która na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 21 VIII 2019 r. (nr ...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeszła na własność Gminy W.;

2) powiększyć ustalone na rzecz P. S.A. odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, tj. o kwotę 3 820, co daje kwotę 80 220 zł;

3) zobowiązać gminę W. do zapłaty ww. odszkodowań.

Jak wynika z obszernego uzasadnienia decyzji wojewody, podzielił on stanowisko starosty co do wystąpienia w okolicznościach sprawy przesłanek ustalenia odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 IV 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej: "specustawa". Na wstępie zaznaczył, że uprzednio na wniosek prezydenta wyznaczył postanowieniem z dnia 12 II 2020 r. (znak ...) starostę – jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzone było przez starostę z urzędu w związku z ostatecznością decyzji Prezydenta W. z dnia ... (nr ...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która m.in. zatwierdziła podział działki nr (...), polegający na wydzieleniu z niej działki nr (...) z przeznaczeniem na inwestycję drogową. Wojewoda zaznaczył przy tym, że teren ten stanowił własność Skarbu Państwa i pozostawał w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Z chwilą ostateczności decyzji, tj. z dniem 25 IX 2019 r., własność działki nr (...) przeszła na rzecz gminy W., zaś prawo użytkowania wieczystego wygasło. Dalej wojewoda wyjaśnił, że starosta przeprowadził postępowanie dowodowe przy udziale biegłej rzeczoznawcy majątkowego A. L. celem ustalenia wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...). Sporządzony został operat szacunkowy (pierwotna wersja z dnia 22 VI 2020 r., następnie skorygowana w formie operatu z dnia 21 IX 2020 r.). Biegła ustaliła przy tym, że nieruchomość ma mieszane przeznaczenie (w części na cele drogowe w części na cele usługowe), po czym przeprowadziła wycenę w podejściu porównawczym metodą porównywania parami mając na względzie regulacje zawarte w art. 153 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej: "ugn" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 IX 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555), dalej: "rozporządzenie". Wojewoda przeprowadził przy tym szczegółową analizę treści operatu, w wyniku której podzielił ocenę wiarygodności procesowej operatu szacunkowego dokonaną uprzednio przez starostę. Między innymi wyjaśnił, że biegła analizując rynek nieruchomości podobnych odwołała się do segmentu nieruchomości o funkcji aktywności gospodarczej oraz o funkcji drogowej opierając się na transakcjach nieruchomościami podobnymi z terenu miasta W. Ponadto biegła analizując zmiany cen nieruchomości w związku z upływem czasu zaobserwowała stały trend cenowy (s. 24-25 operatu). Biegła przy tym ustaliła atrybuty cenotwórcze mające wpływ na wartość nieruchomości i skorygowała ceny jednostkowe odpowiednio do różnic występujących pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi. W ocenie wojewody zaakceptować też należało operat w zakresie dotyczącym oszacowania wartości części składowych nieruchomości (tj. betonowego płotu i nasadzeń w postaci jesionu wyniosłego oraz jarzębu pospolitego). Wobec braku transakcji nieruchomościami o podobnych częściach skalicowych wycena w tym zakresie przeprowadzona została na podstawie ustalenia wartości odtworzeniowej, zgodnie z art. 135 ugn. Wojewoda odniósł się również do uwag zgłaszanych przez P. S.A. w toku postępowania nawiązując m.in. do stanowiska biegłej zawartego w wyjaśnieniach z dnia: 21 IX 2020 r., 15 X 2020 r., 30 XII 2020 r. i 31 VIII 2021 r. W szczególności wojewoda zaznaczył, że nietrafny jest zarzut błędnego doboru nieruchomości porównawczych pod względem lokalizacji w granicach miasta W. Biegła zastosowała bowiem w ramach cechy "lokalizacja" odpowiednią korektę wyceny z uwzględnieniem prawidłowego ustalenia położenia wycenianej nieruchomości (strefa pośrednia miasta, odpowiadająca ocenie lokalizacji jako "dobrej") w odniesieniu do położenia nieruchomości porównawczych. Biegła również w należyty sposób wykazała brak możliwości określenia wartości prawa użytkowania wieczystego działki nr (...) przy zastosowaniu metod przewidzianych w § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, ustalając w ostateczności wartość prawa użytkowania wieczystego przy zastosowaniu współczynnika korygującego według wzoru z § 29 ust. 3 rozporządzenia. Wojewoda stwierdził także, że biegła w pkt. 8 operatu przeprowadziła analizę rynku na potrzeby wykonywanej wyceny. Badaniem objęto rynek lokalny - obszar miasta W. - dla nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi w okresie od VII 2017 r. do daty wyceny (z uwagi na małą aktywność na rynku analizą objęto okres dłuższy niż dwa lata przed sporządzeniem opinii), a dla nieruchomości przeznaczonych pod aktywność gospodarczą w okresie od II 2019 r. do daty wyceny (tu odnotowano większą aktywność na rynku). Ponadto z treści operatu i wyjaśnień biegłej wynika, że badaniu podlegał również rynek regionalny. Natomiast - wbrew twierdzeniu P. S.A. - brak było podstawy prawnej do rozszerzenia analizy poza rynek regionalny, tj. na inne rynki regionalne, rynek krajowy, czy też rynek zagraniczny. Zgodnie bowiem z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1 (tj. wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy), wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła P. S.A. – dalej jako "skarżąca" żądając uchylenia decyzji wojewody oraz utrzymanej nią w mocy decyzji starosty, a także zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 15 w zw. z art. 138 § 2 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyrażające się w odmowie uchylenia decyzji starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że starosta nie dokonał oceny kluczowego w niniejszej sprawie dowodu tj. operatu szacunkowego z dnia 21 IX 2020 r. i nie ustosunkował się do zastrzeżeń skarżącej dotyczących tego dowodu;

- art. 15 w zw. z art. 138 § 2 i art. 79a § 1 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażające się w odmowie uchylenia decyzji starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że na etapie postępowania I instancyjnego nie wskazano skarżącej przesłanek od niej zależnych, a nie spełnionych przez nią lub niewykazanych na dzień zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a zaskoczenie skarżącej dopiero w uzasadnieniu decyzji starosty o tym, iż ewentualny kontroperat mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie;

- art. 7, 77 oraz art. 80 w zw. z art. 15 kpa, poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie przez starostę zbadania operatu szacunkowego pod względem merytorycznym ograniczając się do oceny formalnej operatu, a przez to brak oceny materiału dowodowego na zasadach wszechstronnego ich rozważenia na etapie obu instancji;

- art. 8 w związku z art. 9 kpa, poprzez uznanie za prawidłowe pominięcie przez starostę w toku postępowania obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony zgłoszonych pismach procesowych, pozostawiając to osobie, która wykonuje funkcje pomocnicze w postępowaniu, a nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy a przez to naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy w związku z art. 153 ust. 1, 154 ust. 1 ugn, poprzez ich niezastosowanie i ustalenie odszkodowania w nieprawidłowej, zaniżonej wartości;

- art. 153 ust. 1, 154 ust. 1 ugn, poprzez oparcie wyceny i ustalenie odszkodowania na analizie nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej;

- § 29 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w warunkach braku zbadania wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności;

- § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego nieuwzględnienie w warunkach oceny braku możliwości doboru nieruchomości podobnych do wycenianej.

W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty zaznaczając w szczególności, że starosta w uzasadnieniu decyzji przeprowadził jedynie ocenę formalną operatu szacunkowego abstrahując od jego oceny merytorycznej. W takim przypadku wojewoda zobligowany był wydać decyzję odwoławczą typu kasacyjnego. Skarżąca podniosła też, że została zaskoczona informacją o możliwości przedłożenia do materiału dowodowego kontroperatu, o czym dowiedziała się dopiero z lektury decyzji starosty. W ocenie skarżącej operat od strony merytorycznej budził zastrzeżenia. Do porównań przyjęto bowiem nieruchomości niespełniające warunku podobieństwa z uwagi na lokalizację w większej odległości od centrum W. niż ma to miejsce w przypadku nieruchomości wycenianej. Cechę lokalizacji w przypadku nieruchomości wycenianej należało więc ekstrapolować. Nie ma też uzasadnienia dlaczego zastosowano korekty w takiej wysokości jak w operacie. Ponadto – w ocenie skarżącej – zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 4 rozporządzenia, według którego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jeśli zatem biegła miała problem w doborze nieruchomości podobnych powinna wycenić grunt według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Niezależnie od tego biegła – zdaniem skarżącej – nie wykazała podstaw do zastosowania § 28 ust. 3 rozporządzenia, bowiem nie ustaliła, czy na rynkach porównywalnych istnieją warunki do określenia zależności cenowej pomiędzy prawem własności a prawem użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismami procesowymi z dnia 17 XII 2021 r. skarżąca wniosła o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym.

Wojewoda oraz uczestnicy postępowania, zawiadomieni o wniosku, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Jak wynika z art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w związku wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Podkreślić też trzeba, że jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4d specustawy). Odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ugn, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy). Oznacza to, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji trafnie ustaliły istnienie przesłanek usprawiedliwiających zarówno przyznanie odszkodowania jak i jego wysokość.

Przede wszystkim bezsporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) objęta została skutkami wywłaszczeniowymi wynikającymi z decyzji prezydenta z dnia ... (nr ...) zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa wydzielonej trasy autobusowo-tramwajowej łączącej N. z Centrum W." – dalej jako "decyzja zrid". Mocą tej decyzji z nieruchomości nr (...) (pow. 1791 m2, własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym skarżącej) wydzielono działkę gruntu nr (...) (pow. 351 m2) na cele pasa drogowego. W konsekwencji w dniu ostateczności decyzji, tj. w dniu 25 IX 2019 r., właścicielem tego terenu stała się gmina W. (w miejsce Skarbu Państwa), zaś przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego wygasło. Tym samym zaktualizował się obowiązek ustalenia na rzecz Skarbu Państwa oraz skarżącej odszkodowania.

Jak wynika z akt administracyjnych, wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o opinię biegłej rzeczoznawcy majątkowego – A. L. (uprawnienia nr ...) określającą wartość rynkową nieruchomości nr .... Organy obu instancji dokonały przy tym oceny materiału dowodowego, w tym przedmiotowej opinii, w sposób odpowiadający określonym w art. 80 kpa standardom swobodnej oceny dowodów.

Lektura akt administracyjnych wskazuje, że biegła sporządziła operat szacunkowy datowany na dzień 21 IX 2020 r. Operat ten został przedłożony jako korekta opracowania z dnia 22 VI 2020 r., wraz z pismem biegłej z dnia 21 IX 2020 r. Biegła zaznaczyła przy tym, że stracił ważność operat z dnia 22 VI 2020 r. i tylko skorygowany operat z dnia 21 IX 2020 r. jest właściwy do wykorzystania w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Przy tym biegła wskazała, że zachowały aktualność wszystkie załączniki do poprzedniego operatu. W konsekwencji za datę sporządzenia operatu w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn organy trafnie uznały dzień 21 IX 2020 r. (dopuszczalność przyjęcia takich ustaleń potwierdzono zresztą w orzecznictwie – zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 II 2017 r., sygn. II SA/Wr 620/16; wyrok NSA z dnia 22 I 2018 r., sygn. II OSK 1243/17 – CBOSA).

Przeprowadzając ocenę materiału dowodowego, w tym przede wszystkim opinii biegłej, organy obu instancji trafnie stwierdziły, że nie narusza on obowiązujących przepisów prawa, nie zawiera również stwierdzeń sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym, jak również wolny jest od wewnętrznych sprzeczności czy błędów rachunkowych.

Podzielić należy ocenę organu co do prawidłowości przyjętych w opinii ustaleń dotyczących przeznaczenia szacowanej nieruchomości. Część działki nr (...), w zakresie powierzchni 84 m2, posiadała przeznaczenie na dzień wydania decyzji zrid: "1KG" - ulica główna, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych w rejonie ulicy Strzegomskiej, w obrębie Grabiszyn we Wrocławiu, przyjętym uchwałą nr XXXII/2290/04 Rady Miejskiej W. z dnia 30 XII 2004 r. (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2005 r., Nr 28, poz. 655), co ustalono na podstawie wypisu i wyrysu z planu miejscowego z dnia 30 III 2020 r. W pozostałej części, o powierzchni 268 m2, przyjęto przeznaczenie według treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą nr L/l 177/18 Rady Miejskiej W. z dnia 11 I 2018 r. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. z 2018 r., poz. 5), zgodnie z wypisem i wyrysem ze studium z dnia 25 V 2020 r., tj. pod obszary usługowe (symbol "U"). Powyższe należy uznać za prawidłowe w świetle art. 154 ust. 2 ugn, zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadmienić też trzeba, że z uwagi na przeznaczenie części działki nr (...) na cele drogowe jeszcze przed wdaniem decyzji zrid, nie miała w tym przypadku zastosowania zasada korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 ugn. W przypadku zaś części o funkcji usługowej biegła przeprowadziła analizę w zakresie zasady korzyści stwierdzając, że nieruchomości o funkcji usługowej osiągają wyższe ceny niż tereny drogowe, tak więc dla potrzeb wyceny tej części nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania niezbędne jest przyjęcie funkcji usługowej.

Nie było również podstaw do zakwestionowania określonego przez biegłą zakresu rynku porównawczego. Jak wynika z operatu, na rynku nie występowała wystarczająca ilość transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym (drogowo-usługowym). Obowiązujące przepisy nie rozstrzygają zaś, jak należy postępować w takim przypadku. Biegła przyjęła nierzadko stosowaną w takich przypadkach praktykę, tj. uwzględniła transakcje dotyczące nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym, tj. pod drogi publiczne - w odniesieniu do jednej części wycenianej działki oraz o przeznaczeniu pod usługi / aktywność gospodarczą - w odniesieniu do pozostałej jej części. Z uwagi zaś na małą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego oraz brak możliwości ustalenia wiarygodnej relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości, wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu biegła określiła jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego zgodnie ze wzorem zamieszczonym w § 29 ust. 3 rozporządzenia.

Badaniem objęto przy tym rynek lokalny - obszar miasta W. - dla nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi w okresie od VII 2017 r. do daty wyceny (z uwagi na małą aktywność na rynku analizą objęto okres dłuższy niż dwa lata przed sporządzeniem opinii), a dla nieruchomości przeznaczonych pod aktywność gospodarczą w okresie od II 2019 r. do daty wyceny (tu odnotowano większą aktywność na rynku).

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organów, że nie było podstaw do podważenia opinii także w części dotyczącej doboru nieruchomości porównawczych oraz identyfikacji i wartościowania atrybutów cenotwórczych. Biegła przeprowadziła wycenę nieruchomości gruntowej w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 3 rozporządzenia. W zakresie wyceny nieruchomości w części objętej funkcja drogową biegła przyjęła do bezpośrednich porównań trzy nieruchomości, tj.: 1) nieruchomość o cenie jednostkowej 117,03 zł/m2, położona we W. przy ul. J.; 2) nieruchomość o cenie jednostkowej 108,45 zł/m2, położona we Wrocławiu przy ul. P., obręb P.; 3) nieruchomość o cenie jednostkowej 104,76 zł/m2, położona we Wrocławiu przy ul. L., obręb S. Przyjęła przy tym takie atrybuty cenotwórcze, jak: lokalizacja (40 %), stan otoczenia i stopień jego zurbanizowania (25 %), stan sąsiedztwa, zagospodarowanie i cenność nieruchomości przyległych (20 %) oraz dostęp komunikacyjny (15 %). Biegła zaznaczyła również, że cechy takie jak powierzchnia i struktura geodezyjna nieruchomości oraz kategoria drogi nie wpływają na cenę transakcyjną nieruchomości. W zakresie wyceny nieruchomości w części dotyczącej funkcji usługowej biegła przyjęła do bezpośrednich porównań również trzy nieruchomości: 1) nieruchomość o cenie jednostkowej 250,08 zł/m2, położona we W. przy ul. G., obręb M.; 2) nieruchomość o cenie jednostkowej 322,17 zł/m2, położona we W. przy ul. K., obręb M.; 3) nieruchomość o cenie jednostkowej 442,48 zł/m2, położona we W. przy ul. R., obręb Z. Ustaliła przy tym takie atrybuty cenotwórcze, jak: lokalizacja (40 %), potencjał i walory użytkowe działki (25 %), sąsiedztwo i otoczenie (20 %) oraz dostęp komunikacyjny (15 %).

Po uwzględnieniu poprawek wynikających z różnic pomiędzy ocenami poszczególnych cech, ustalona przez biegłą wartość prawa własności nieruchomości w części drogowej wyniosła 9 795 zł, zaś w części usługowej - 95 760 zł, co dało w sumie kwotę 105 555zł. Kwota ta została następnie przeliczona współczynnikiem korygującym (0,7017) na zasadzie § 29 ust. 3 rozporządzenia, celem ustalenia wartości przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego, która wyniosła 74 070 zł.

Organy obu instancji nie miały również podstaw do podważania wiarygodności stanowiska biegłej w zakresie wartości odtworzeniowej części składowej nieruchomości, tj. budowli w postaci płotu (dł. 20 m i wys. 1 m) – 2330 zł, oraz nasadzeń w postaci jesionu wyniosłego oraz jarzębu pospolitego – 25 zł.

Trafnie również organy zastosowały w kontrolowanej sprawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy, według którego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca odebrała stosowne zawiadomienie w dniu 26 VIII 2019 r., zaś nieruchomość nr (...) wydana została w dniu 20 IX 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy przede wszystkim podkreślić, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby w motywach decyzji starosty nie zawarto rozważań odnoszących się do oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Starosta umotywował swoje stanowisko także w tej części (zob. str. 4-7 uzasadnienia decyzji). W szczególności analizował opinię biegłej w zakresie stwierdzeń dotyczących funkcji nieruchomości, zastosowanego podejścia i metody wyceny oraz szacowania części składowych. Starosta odniósł się także do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Nie ma więc jakichkolwiek podstaw do uznania, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej dotknięte jest istotnymi brakami formalnymi, zwłaszcza naruszającymi zasadę dwuinstancyjności. Motywy decyzji starosty umożliwiają zapoznanie się ze stanowiskiem tego organu w zakresie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, przez co spełniają one wymagania stawiane uzasadnieniu decyzji administracyjnej w świetle wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, jakoby skarżąca dopiero z lektury decyzji starosty dowiedziała się o możliwości przedłożenia kontroperatu w sprawie. Informację o takiej możliwości skarżąca bowiem otrzymała od starosty już w piśmie z dnia 28 VII 2020 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 3 VIII 2020 r. (kolejne pismo z taką informacja skarżąca otrzymała dodatkowo dnia 14 X 2020 r.). Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, że podnoszone w skardze naruszenie art. 79a kpa dotyczyć może wyłącznie postępowań prowadzonych na wniosek strony, a nie z urzędu, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Nie stanowiła także naruszenia art. 8 i art. 9 kpa okoliczność, że starosta w toku postępowania obligował biegłą do zajęcia stanowiska w przedmiocie uwag do operatu zgłaszanych przez skarżącą. Praktyka starosty w tym zakresie była prawidłowa. Skarżąca miała możliwość zapoznania się ze stanowiskiem biegłej, zaś starosta wziął pod uwagę argumenty skarżącej przy rozstrzyganiu sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Nieporozumieniem jest stawianie decyzji starosty zarzutu ograniczenia się do oceny formalnej operatu szacunkowego, z pominięciem oceny merytorycznej. Sąd podkreśla, że ocena procesowa operatu szacunkowego przeprowadzana na podstawie art. 80 kpa, jest wyłącznie oceną formalną (procesową). Czym innym jest ocena "specjalistyczna czy merytoryczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Wynika z niego, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Pomiędzy przepisem art. 157 ust. 1 ugn, a przepisem z art. 80 kpa nie ma w istocie kolizji. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być treść operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm oceny operatu szacunkowego przez innych specjalistów ma wyraźną dedykację. Ustawodawca świadomy jest, że operat szacunkowy zawiera również takie elementy treściowe, które wymykają się kryteriom procesowej oceny dowodów, stąd też możliwość skorzystania z oceny specjalistycznej (merytorycznej). Zaznaczyć należy, że zwrócenie się przez organ administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma charakter uznaniowy. Nawet bowiem w przypadku, gdy organ podziela zastrzeżenia strony co do prawidłowości operatu lub też gdy formułuje takie zastrzeżenia z urzędu, organ może po prostu powołać innego biegłego celem sporządzenia nowej wyceny. Tym bardziej nie istnieje po stronie organu administracji obowiązek wystąpienia o taką opinię w przypadku gdy nie podziela zastrzeżeń strony co do operatu szacunkowego. Nie wyłącza to oczywiście prawa strony do wystąpienia bezpośrednio do organizacji zawodowej o dokonanie oceny prawidłowości operatu. W przeciwieństwie bowiem do postępowania sądowego, w postępowaniu administracyjnym organ nie został upoważniony do wnioskowania o taką ocenę na zasadzie wyłączności (zob. a contrario art. 157 ust. 3 ugn). Ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, są więc ograniczone i nie ma podstaw zakładać, że w toku postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego organ administracji czy sąd administracyjny przeprowadzi weryfikację operatu w zakresie elementów treściowych wymagających wiedzy specjalnej.

W świetle powyższego, w kontrolowanej sprawie organy administracji, a więc zarówno starosta jak i wojewoda, nie miały podstaw do uwzględniania twierdzeń skarżącej kwestionujących podobieństwo nieruchomości przyjętych w opinii biegłej do porównań. Samo bowiem twierdzenie skarżącej, że ceny nieruchomości w dzielnicy M. są wyższe niż ceny nieruchomości w takich dzielnicach jak: M., K., Z. czy S., jest w tym względzie daleko niewystarczające, skoro wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań pochodzą z rynku lokalnego, tj. z W.. Skarżąca pomija również, że "lokalizacja" nieruchomości, a więc m.in. usytuowanie nieruchomości względem strefy centralnej miasta, stanowiła jeden z atrybutów cenotwórczych, które biegła uwzględniła podczas wyceny, przyjmując stosowne korekty. W świetle kryteriów swobodnej oceny dowodów nie było więc żadnych podstaw do zakwestionowania opinii w tej części. Z tych samych względów organy nie miały podstaw do kwestionowania przejętych w opinii atrybutów cenotwórczych i zastosowanych korekt. Przyjęte przez biegłą atrybuty cenotwórcze (lokalizacja, sąsiedztwo, dostęp komunikacyjny, walory użytkowe) to cechy powszechnie brane pod uwagę przez potencjalnych nabywców nieruchomości, tak więc nie występuje tu żadna kolizja ze wskazaniami wynikającymi z wiedzy ogólnej czy doświadczenia życiowego. Tak samo przyjęte przez biegłą korekty uzasadnione są szczegółowymi różnicami pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi. W piśmie z dnia 31 VIII 2021 r. biegła wyjaśniła też, że przy wycenie przedmiotowej nieruchomości nie było podstaw do stosowania ekstrapolacji, gdyż cesze "lokalizacja" przypisano taką samą wartość zarówno dla nieruchomości wycenianej jak i dla wybranych nieruchomości porównawczych, co znaczy, że w ocenie rzeczoznawcy lokalizacja tych nieruchomości jest porównywalna ze względu na sąsiedztwo obrębów, położenie w stosunku do centrum W. oraz w stosunku do ważnych arterii komunikacyjnych.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 29 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia. W ocenie skarżącej w warunkach braku na rynku właściwym ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości transakcji prawem użytkowania wieczystego biegła powinna zastosować metodykę z § 29 ust. 2 rozporządzenia, a więc ustalić relację cenową pomiędzy prawem własności a prawem użytkowania wieczystego na innych porównywalnych rynkach. Z treści operatu szacunkowego jak i z wyjaśnień biegłej z dnia 30 XII 2020 r. wynika jednak jednoznacznie, że w przedmiotowym wypadku nie wystąpiły warunki umożliwiające zastosowanie § 29 ust. 2 rozporządzenia. Organy miały pełne podstawy, by dać wiarę tego typu stwierdzeniom, zwłaszcza w warunkach braku dowodów, które sugerowałyby coś przeciwnego. Jeżeli w ocenie skarżącej istniały podstawy do ustalenia wzajemnych relacji cenowych pomiędzy prawem użytkowania wieczystego a prawem własności na rynkach porównywalnych, należało przedłożyć w tej kwestii odpowiednie dowody. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, nie może ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Dla prowadzenia dalszych czynności dowodowych konieczna jest więc inicjatywa strony. Nawet bowiem jeśli obowiązek udowodnienia określonej okoliczności z mocy art. 7 kpa ciąży na organie administracji, to nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 I 2022 r., III OSK 1185/21 – CBOSA).

Co do zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia, polegającego na jego niezastosowaniu, to w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do uznania, że regulacja ta powinna znaleźć zastosowanie. Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jak jednak wynika z operatu i na co słusznie zwracał uwagę wojewoda, określenie wartości przedmiotowej nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości o funkcji drogowej (operat str. 24). Nie było więc konieczności odnoszenia się w ramach wyceny do przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.