Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 840/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3, art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

P. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS, organ) z [...] r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 16 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Zaskarżoną decyzję Zakład wydał, przyjmując następujący stan faktyczny i prawny:

P. C. zwrócił się 16 kwietnia 2020 r. do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Decyzją z [...] r. Zakład, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 16 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy art. 31zo ust. 2 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19, podkreślając, że osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS podniósł, że do 30 czerwca 2020 r. nie zostały złożone dokumenty rozliczeniowe za luty–maj 2020 r. W przypadku kontynuacji opłacania niższych składek od lutego 2020 r. do grudnia 2020 r. wnioskodawca miał obowiązek przekazania informacji o rocznym dochodzie z tytułu działalności gospodarczej, uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym oraz o najniższej podstawie wymiaru składek w deklaracji ZUS DRA cz. II oznaczonym numerem z zakresu 40-49. Powyższy dokument wraz z dokumentem rozliczeniowym za luty 2020 r. z zakresu 1-39 nie zostały przez wnioskodawcę złożone w terminie do 10 marca 2020 r. Wobec powyższego wnioskodawca powinien złożyć dokumenty rozliczeniowe za luty–maj 2020 r. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ podniósł, że w sprawie płatnika P. C. ustalono, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W związku z powyższym ZUS umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego wniosku.

P. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, że składając deklarację rozliczeniową za styczeń 2020 r. uznał, iż będzie się klonować, dlatego nie składał deklaracji za kolejne miesiące. Brakujące deklaracje złożył.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Zakład, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy ww. decyzję z 14 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji powtórzono uzasadnienie prawne z uprzednio wydanej decyzji z [...] r., by następnie stwierdzić, że poprzednia decyzja jest prawidłowa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu, dlatego powtórne rozstrzygnięcie organu pokrywa się z rozstrzygnięciem zawartym w poprzedniej decyzji.

W skardze z 17 listopada 2020 r. P. C. zaskarżył decyzję ZUS z [...] r. w całości, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zwolnienie z opłacenia składek za marzec–maj 2020 r., powtarzając argumenty przedstawione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że do stycznia 2020 r. strona skarżąca była uprawniona do opłacania niższych składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie przepisów art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w ramach tzw. małego ZUS plus). Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o krajowej administracji skarbowej, warunkiem zachowania uprawnień do opłacania niższych składek w roku 2020 było: 1/ przekazanie informacji wskazanych w przepisie art. 18c ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu dotychczas obowiązującym w dokumentach rozliczeniowych składanych za styczeń 2020 r., a także 2/ przekazanie informacji wskazanych w przepisie art. 18c ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawa z dnia 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o krajowej administracji skarbowej w dokumentach rozliczeniowych składanych za luty 2020 r. Organ potwierdził, że wpłynął do niego dokument załączony do złożonej skargi, co oznacza, że strona skarżąca wykonała obowiązek wskazany w punkcie 1 powyżej. Strona skarżąca nie złożyła natomiast do końca lutego 2020 r. dokumentów rozliczeniowych zawierających informacje wskazane w przepisie art. 18c ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o krajowej administracji skarbowej, czyli nie wykonała obowiązku wskazanego w punkcie 2 powyżej. Skutkiem braku złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych za luty 2020 r. była utrata przez stronę skarżącą uprawnienia do opłacania dotychczasowej obniżonej składki na ubezpieczenia społeczne w ramach tzw. małego ZUS plus, a także niemożliwość ustalenia prawidłowej wysokości jej należności z tytułu składek w 2020 r. W takiej sytuacji, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, wcześniejsze deklaracje rozliczeniowe nie mogły się "klonować". Strona skarżąca nie kwestionuje tego, że nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za luty–maj 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Ponieważ nie była zwolniona z ich składania, to nie mogła skorzystać z przewidzianego przepisami ustawy COVID-19 zwolnienia z opłacania składek za marzec–maj 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] r., umarzającą postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), dalej "ustawa COVID-19".

Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji), za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7).

Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ w I instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaakceptował to rozstrzygnięcie i na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał je w mocy.

W ocenie Sądu umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, publ. jak wyżej).

Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku.

Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z akt postępowania wynika, że skarżący 16 kwietnia 2020 r. złożył wniosek do ZUS o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zaskarżona decyzja ZUS dotyczy umorzenia postępowania w powyższym zakresie za marzec, kwiecień i maj 2020 r. z powodu niezłożenia przez stronę w terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za ten miesiąc.

Zdaniem Sądu, niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zq ustawy COVID-19 powinno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty) odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego warunków uprawniających do zwolnienia z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., które zostały wskazane w art. 31zq ustawy COVID-19.

Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10, publ. Lex nr 746913).

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco; ma on zastosowanie jedynie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, brak jest strony postępowania, czy też jeśli sprawa ma cywilny charakter. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 466/19).

W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie istniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem istnieją przepisy prawa materialnego - art. 31zq ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy COVID-19, które powinny być podstawą do rozpoznania wniosku strony co do istoty.

Obowiązkiem ZUS jest rozpoznanie wniosku skarżącego:

- jeżeli strona spełnia przesłanki uzasadniające zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia składek za przedmiotowe miesiące, to organ winien wydać informację na podstawie art. 13 zq ust. 5 ustawy COVID, bądź

- wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za dane miesiące na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, w przypadku gdy strona nie spełnia przesłanek do przyznania ww. zwolnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ w I instancji naruszył przepis postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast organ orzekający w II instancji dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy orzeczenie o umorzeniu, mimo że z uzasadnienia decyzji wynikało, że analizował przesłanki merytoryczne zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składki za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozpozna wniosek skarżącego o zwolnienie z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oraz wyda decyzję co do istoty sprawy, zawierającą uzasadnienie zgodne z art. 107 § 3 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu.

e.o.