Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 187/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 104,  art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 4, art. 6,  art. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 14 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 18 stycznia 2016 r., 2) zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu na rzecz K. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. N. jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 14 marca 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wniesienie skargi zapadło w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r., K. N. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie mu, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (powołując - Dz.U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) dalej zwanej również jako u.d.i.p., do wglądu dokumentacji dotyczącej przetargu na zakup i montaż maszyny stojącej przy dużym spacerniaku (tj. klimatyzatora kuchennego [...]), podłączonej do kuchni, a także stosownych zezwoleń na jej montaż i użytkowanie.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2016 r., Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego w [...] odmówił udostępnienia informacji wskazanych w ww. wniosku, uzasadniając to względami bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej.

Postanowieniem z dnia12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 90/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę K. N. na decyzję z dnia 18 stycznia 2016 r., z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia.

Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia 18 stycznia 2016 r., oznaczonym jako "skarga", K. N. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 18 stycznia 2016 r. W odwołaniu zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego w [...] m.in. to, że wydał decyzję odmowną w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej przetargu na zakup i montaż klimatyzatora kuchennego, oraz że odmówiono mu udzielenia na podstawie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 15 stycznia 2016 r. podania danych osobowych psychologa Działu Penitencjarnego Zakładu Karnego w [...], która próbowała wpływać na niego i zastraszać go w sposób opisany w odwołaniu. Powyższe odwołanie, zgodnie z właściwością, zostało przekazane do rozpoznania Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w Opolu.

Pismem z dnia 4 lutego 2016 r., znak [...], Dyrektor Zakładu Karnego w [...], udzielając odpowiedzi na odwołanie z dnia 18 stycznia 2016 r., poinformował stronę, że udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przetargu na zakup i montaż klimatyzatora kuchennego [...], jest niemożliwe, albowiem dokumentacja taka nigdy nie została wytworzona. Organ wyjaśnił, że montaż klimatyzatora związany był z przeprowadzoną inwestycją dotyczącą przebudowy pomieszczeń kuchni, magazynu mundurowego oraz pomieszczeń po byłej pralni w Zakładzie Karnym w [...] w obrębie działki nr [...], obręb [...]. W odniesieniu do inwestycji nie stosowano przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164), nie przeprowadzano tym samym przewidzianych w tej ustawie trybów udzielenia zamówienia publicznego: przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego, negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki, czy licytacji elektronicznej.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 marca 2016 r., znak [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, uznał odwołanie strony za niezasadne. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził istnienia problemu niewłaściwego zachowania psychologa względem osoby odwołującego, a nakreślane zdarzenia nie miały miejsca. W przedłożonym do analizy przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] sprawozdaniu jednoznacznie stwierdzono, że psycholog oddziału IV swoje obowiązki wykonuje w schludnym ubiorze "i nie jest on wyzywający oraz niestosowny", a wykonując powierzone obowiązki służbowe posługuje się identyfikatorem, na którym umieszczone jest zdjęcie, kod funkcjonariusza, stopień służbowy oraz stanowisko. Odnosząc się do zarzutu odmowy wydania przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] informacji dotyczącej przetargu na zakup i montaż klimatyzatora, organ w pełnym zakresie podtrzymał i uznał za prawidłową, wyczerpującą i opartą na wiarygodnych oraz miarodajnych ustaleniach treść wyjaśnień udzielonych stronie przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...], w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r.

Na decyzję Dyrektora Okręgowego Więziennej w Opolu z dnia 14 marca 2016 r. K. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jej zmiany poprzez udzielnie mu żądanej informacji. W skardze skarżący złożył również wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych w całości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 4 lutego 2016 r., poinformowano K. N., że informacja o udostępnienie której wnosił, nigdy nie została wytworzona i jej udostępnienie jest niemożliwe, ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie przetargowe. Akcentował, że dopiero w skardze skierowanej do WSA w Opolu K. N. precyzyjnie wskazał, iż domaga się udostępnienia do wglądu dokumentacji dotyczącej przetargu na zakup i montaż klimatyzatora kuchennego, dlatego też dopiero w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r. organ pierwszej instancji poinformował, iż udostępnienie takiej dokumentacji jest niemożliwe, albowiem nigdy nie wytworzono dokumentów dotyczących przetargu na zakup i montaż klimatyzatora kuchennego. Odwołując się do treści z art. 4 pkt 14 ustawy o zamówieniach publicznych, organ wyjaśnił, że zasadnicza część działalności przywięziennego zakładu pracy dotyczy zadań wykonywanych na rzecz Ministra Sprawiedliwości lub jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, a przedmiot zamówienia należy do zakresu działalności podstawowej przywięziennego zakładu pracy. Na tej podstawie, w oparciu o złożoną najkorzystniejszą wycenę robót, dokonano wyboru wykonawcy robót budowlanych dotyczących przebudowy pomieszczeń kuchni, magazynu mundurowego i pomieszczeń po byłej pralni w Zakładzie Karnym w [...]. W dalszej kolejności odwołując się do przepisów ustawy Kodeks karny wykonawczy, art. 1 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1415, z późn. zm.), organ wyjaśnił, że zapewnienie bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej jest jednym z podstawowym zadań Służby Więziennej, a wykonywanie zadań w tym zakresie należy do dyrektora zakładu. Akcentował, że sporne urządzenie to klimatyzator kuchenny, zabudowany i przylegający do budynków - pawilonu B, Zakładu Karnego w [...], w którym mieszczą się cele mieszkalne oddziałów zakładu karnego typu zamkniętego. Przekazywanie osadzonym (skarżący odbywa w Zakładzie Karnym w [...] karę pozbawienia wolności, na dzień złożenia wniosku w zakładzie karnym typu zamkniętego), jakichkolwiek informacji dotyczących takiego urządzenia jest zatem wyłączone właśnie ze względów bezpieczeństwa, albowiem mogą one następnie zostać wykorzystane w sposób zagrażający porządkowi i bezpieczeństwu jednostki.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 187/16, referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił dla skarżącego adwokata z urzędu.

Pismem procesowym z dnia 6 czerwca 2016 r., ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego - adwokat K. A. P., podtrzymał skargę i stanowisko w niej zawarte. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał na:

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.- poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej związanej z dysponowaniem majątkiem publicznym przez Zakład Karny w [...] w zakresie prowadzonej inwestycji przebudowy kuchni więziennej, w ramach której zakupiono i zainstalowano m. in. klimatyzator kuchenny;

- art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez wykroczenie poza ustawowe przesłanki negatywne udzielenia informacji publicznej i całkowicie dowolne zastosowanie "klauzuli ochronnej" bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej jako podstawy negatywnego załatwienia wniosku skarżącego;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez niedostrzeżenie, że K. N. w swym wniosku i pismach go precyzujących powoływał się na fakt, że dysponowanie żądanymi danymi jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (a to w ujęciu bezpieczeństwa członków wspólnoty penitencjarnej przebywających w celach mieszkalnych i korzystających z tzw. spacerniaka w bezpośredniej bliskości klimatyzatora kuchennego) - co otwierało skarżącemu drogę do uzyskania także informacji przetworzonej, zwłaszcza, gdy wymagały tego względy ochrony danych podmiotów kooperujących z Zakładem Karnym w [...] w ramach umowy dot. zleconych prac wokół inwestycji przebudowy kuchni więziennej;

- art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez pominięcie alternatywnych do wyrażonych wprost we wniosku form zapoznania skarżącego z żądanymi danymi stanowiącymi informację publiczną.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazał na przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez negatywne załatwienie wniosku K. N. w drodze pism, które nie nosiły wszystkich wymaganych przepisami prawa cech decyzji administracyjnych, w szczególności w zakresie: podstawy faktycznej i prawnej ich wydania; powołania dowodów wystąpienia w związku z wnioskiem realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej oraz porządku na jej terenie; braku pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych i terminach z nich skorzystania.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik domagał się uchylenia w całości aktu Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 4 lutego 2016 r., nr [...], oraz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 14 marca 2016 r., nr [...], oraz zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do udostępnienia skarżącemu zgodnie z wnioskiem informacji i dostępnej dokumentacji obejmującej: zakup, wytyczne odnośnie montażu i zasad użytkowania klimatyzatora kuchennego, atesty tego urządzenia - w szczególności odnośnie norm hałasu i zasad bezpieczeństwa osób przebywających w jego sąsiedztwie, uzyskanych zgód/pozwoleń na jego użytkowanie w szczególnym obiekcie, jakim jest zakład karny i in. z tym związanych, także w formie informacji przetworzonej. Pełnomocnik wniósł nadto o pominięcie zgłoszonego w odpowiedzi na skargę żądania umorzenia postępowania, jako bezpodstawnego oraz o zasądzenie na jego rzecz wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skarżący jako członek wspólnoty osadzonych miał prawo wnioskować o ujawnienie informacji, gdyż jako osoba pozbawiona wolności nie został pozbawiony obywatelskich uprawnień, a w swych pismach sprecyzował i uprawdopodobnił istnienie interesu publicznego. W związku z powyższym administracja jednostki penitencjarnej - a kolejno jednostka nadrzędna - nie powinny ograniczyć się tylko do stwierdzenia braku określonych dokumentów źródłowych, ale w razie potrzeby stosowną do treści wniosku dokumentację wytworzyć na podstawie znanych sobie informacji. W ocenie pełnomocnika skarżącego, stanowisko organów wydanych w odpowiedzi na wniosek K. N. z dnia 18 stycznia 2016 r., zgłoszony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, oraz w odpowiedzi na odwołanie - tj. zawartych w piśmie Zastępcy Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 18 stycznia 2016 r., piśmie Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 4 lutego 2016 r., oraz w piśmie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 14 marca 2016 r. – nie stanowią o podjęciu przez organy stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, tym bardziej, że akt którego bezpośrednio dotyczy skarga wniesiona do Sądu, nie zawierał żadnej merytorycznej treści, przyznając jedynie rację poprzednim ustaleniom i naruszając tym samym powinności organu w postępowaniu odwoławczym. Powoduje to, że nie jest możliwym stwierdzenie, czy i w jakim zakresie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu poczynił w sprawie własne ustalenia. Ponadto, w ocenie pełnomocnika, pism organów z dnia 4 lutego 2016 r. i z dnia 14 marca 2016 r., nie sposób uznać również za pełnoprawne decyzje administracyjne, wymagane zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Odwołując się do art. 112 K.p.a. pełnomocnika akcentował, że działaniom skarżącego prowadzącym do zawisłości niniejszej sprawy przez Sądem nie sposób zarzucić jakichkolwiek uchybień uniemożliwiającym merytoryczne rozpoznanie skargi. Skarga został skierowana do Sądu po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji wynikającego ze struktury organizacyjnej więziennictwa. Stąd też nie może zasługiwać na uwzględnienie wniosek Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu o umorzenie postępowania przed Sądem.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 14 marca 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 stycznia 2016 r. Przedmiotowym wnioskiem K. N. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o udostępnienie do wglądu dokumentacji dotyczącej przetargu na zakup i montaż maszyny stojącej przy dużym spacerniaku (tj. klimatyzatora kuchennego [...]), podłączonej do kuchni, a także stosownych zezwoleń na jej montaż i użytkowanie.

Wskazać również należy, że w postanowieniu tut. Sądu z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 90/16, odrzucającym skargę K. N. na rozstrzygnięcie Dyrektora Zakładu Karnego w [...], Sąd stwierdził, że pismo Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 18 stycznia 2016 r., stanowiące o sposobie rozstrzygnięcia przez organ wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, jest decyzją administracyjną, zatem skarga wywiedziona do tut. Sądu na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 14 marca 2016 r., została wniesiona po wyczerpaniu przez skarżącego trybu odwoławczego i tym samym podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy pokreślić należy, iż materialnoprawną podstawę żądania, zawartego we wniosku złożonym przez skarżącego w dniu 18 stycznia 2016 r., stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), zwanej nadal u.d.i.p. Powyższa ustawa służy bezspornie realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc element kontroli opinii publicznej nad ich działalnością.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Wskazany w tym przepisie katalog informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wyczerpujący i ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności".

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem informacji publicznej są sprawy mogące zostać zakwalifikowane jako "sprawy publiczne".

Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości; o utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli krąg podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, wyznacza art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy stanowiąc, że są nimi: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei katalog podmiotów, które mogą żądać udostępnienia informacji publicznej, wskazuje art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, przewidujący, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu z zastrzeżeniem art. 5. Używając pojęcia, "każdemu", ustawodawca precyzuje obywatelskie uprawnienie zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach, przy czym pojęcie to należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Na tle przytoczonych przepisów skonstatować przyjdzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Dodać jeszcze należy, że w świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek m.in. należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.), umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.), należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie poprzez wyważenie interesu społecznego oraz interesu strony (art. 7 K.p.a.). Odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 u.d.i.p., oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego, czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. - w zakresie, w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji rozstrzygnięcia takie powinny zawierać - oprócz powyżej wymienionych elementów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. - oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia. Z kolei rozstrzygnięcie, w stosunku do którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały zachowane powyższe wymogi. Nawet jeżeli uwzględniona zostanie okoliczność, iż w stosunku do organu wskazanego w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. - art. 16 ma jedynie odpowiednie zastosowanie, to mimo wszystko uznać należy, iż rozstrzygnięcie organu nie zostało prawidłowo uzasadnione.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej, jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego w [...], mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku realizacji złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym wskazany został charakter i zakres żądanej informacji, organ ten jest zatem co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, a będącej w jego posiadaniu.

Przypomnieć należy, że we wniosku z dnia 18 stycznia 2016 r., który zainicjował postępowanie, skarżący domagał się od Dyrektora Zakładu Karnego w [...] udostępnienia dokumentacji dotyczącej przetargu na zakup i montaż maszyny stojącej przy dużym spacerniaku, podłączonej do kuchni oraz stosownych zezwoleń na jej montaż i użytkowanie.

Mając na uwadze treść wniosku skarżącego oraz udzieloną odpowiedź należy zauważyć, że organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 18 stycznia 2016 r., odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanej informacji uzasadniając to względami jednostki penitencjarnej. Z kolei rozpoznając odwołanie wywiedzione od powyższej decyzji przez K. N., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, decyzją z dnia 14 marca 2016 r., wskazał jedynie że "w pełni podtrzymuje i uznaje za prawidłową, wyczerpującą i opartą na wiarygodnych oraz miarodajnych ustaleniach treść wyjaśnień udzielonych przez dyrektora jednostki penitencjarnej w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r., znak [...]". Nie wyjaśnił przy tym, z jakich powodów nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ doprecyzował, że informacja o udostępnienie, której wnosił skarżący, nigdy nie została wytworzona i jej udostępnienie jest niemożliwe, ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie przetargowe, jednakże w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odpowiedź na skargę nie może uzupełniać treści decyzji.

Zważyć należy, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej ma objaśnić stronie tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w określonym stanie faktycznym. Konsekwencją tego rozumowania jest bowiem wydanie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego normie prawnej zawartej w danym przepisie ustawy. Konkretyzacja prawa dokonuje się więc w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej, a uzasadnienie decyzji służy wskazaniu stronie motywów, jakimi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy administracyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2075/12, LEX nr 1495156). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zatem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889). Innymi słowy, funkcją uzasadnienia, które stanowi integralną część decyzji, jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z zasadami zaufania i przekonywania (art. 8 i art. 11 k.p.a.), które zobowiązują organy do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, do czego zobowiązuje organy zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 839/13, LEX nr 1468443).

Z treści decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie wynika bezspornie, że organy posłużyły się w istocie ogólnikami, nie podając konkretnych negatywnych następstw braku ujawnienia treści żądanych dokumentów, czy choćby wskazania, na czym względy bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej miałyby polegać w odniesieniu do poszczególnych żądanych dokumentów. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Nie jest jednak rolą sądu administracyjnego rekonstruowanie zarówno podstawy faktycznej, jak i prawnej rozstrzygnięcia w oparciu o powyższe pismo procesowe i dokonywanie jego oceny, jako elementu składowego decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kwestionowane decyzje wydano z naruszeniem opisanych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 18 stycznia 2016 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy podmiot zobowiązany winien rozpatrzyć wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż sąd w żadnej mierze nie przesądza o sposobie załatwienia wniosku skarżącego, albowiem charakter uchybień, jakich dopuścił się orzekający w sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji uniemożliwił sądowi dokonanie merytorycznej oceny trafności poglądu, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia żądanych informacji. Ocena takowa będzie bowiem możliwa dopiero po proceduralnie prawidłowym rozpoznaniu sprawy i w przypadku odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji w całości lub w części, po sporządzeniu odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnieniu decyzji. Jeżeli jednak organ stwierdzi, że nie posiada wymaganej dokumentacji winien zwykłym pismem poinformować stronę o nieposiadaniu wnioskowanej informacji obejmującej dokumenty związane z procedurą przetargową, zaś merytorycznie orzeknie w trybie decyzyjnym tylko w przedmiocie informacji publicznej, która faktycznie znajduje się w posiadaniu organu.