Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 133/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c, art. 10 ust. 5 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2018 r. Rada Gminy (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła Uchwałę nr [...] (zwaną dalej "Uchwałą") w sprawie: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (zwanego dalej "Studium").

Pismem z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] W. W. (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. E. Ś., zaskarżył w całości Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniósł o orzeczenie jej niezgodności z prawem – jako podjętej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] lutego 2018 r. Na podstawie analizy przesłanych materiałów organ ten stwierdził, że sporządzony na potrzeby Studium bilans został opracowany niezgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i art. 10 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p.").

I tak, bilans zawiera niezgodności w zakresie obliczeń powierzchni maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę. Zgodnie z bilansem zawartym w pkt 8.6.1. Studium (s. 46) ustalono prognozowany wzrost powierzchni użytkowej mieszkań: z 114 987 m2 w 2015 r. do 189 532 m2 w 2045 r., zatem o 74 545 m2 (975 m2 w zabudowie jednorodzinnej i 73 570 m2 w zabudowie zagrodowej). Następnie, w związku z niepewnością procesów rozwojowych, zapotrzebowanie zwiększono o 30%. W efekcie ustalono zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na poziomie 1 267 m2 oraz nową zabudowę zagrodową na poziomie 318 804 m2. Przy czym zgodnie z bilansem, obliczając zapotrzebowanie na nową zabudowę zagrodową, przyjęto założenie [...] udziału powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych w ogólnej powierzchni użytkowej wszystkich budynków na terenach zabudowy zagrodowej, co odpowiada powierzchni 106 268 m2. Niemniej jednak obliczona w powyższy sposób łączna powierzchnia terenów przeznaczonych w planie pod nową zabudowę mieszkaniową winna wynieść 107 535 m2. Wartość ta jest jednak niezgodna z wartością ustalonego zapotrzebowania (74 545 m2) zwiększonego o 30%, gdyż otrzymujemy wtedy wartość ok. 96 909 m2. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Wójt Gminy O. (dalej też jako "Wójt") wyjaśnił, że faktyczne zapotrzebowanie na nową zabudowę zagrodową wynosi 245 234 m2 powierzchni użytkowej wszystkich budynków, co jednak prowadzi do wniosku, że zabudowa mieszkaniowa w ramach zabudowy zagrodowej nie stanowi [...] udziału, tj. 81 745 m2, a jedynie 30%, tj. 73 570 m2. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że dokonując obliczeń zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w zabudowie zagrodowej, Wójt popełnił błąd rachunkowy, prowadzący do zawyżenia ostatecznej ilości powierzchni użytkowej zabudowy zagrodowej. Przyjmując bowiem wyjaśnienia Wójta, jeżeli zabudowa mieszkaniowa w zabudowie zagrodowej stanowi [...] udziału, to przy zapotrzebowaniu na poziomie 73 570 m2 na zabudowę mieszkaniową w zabudowie zagrodowej, ogólna powierzchnia użytkowa zabudowy zagrodowej powinna wynosić 220 710 m2, a po zwiększeniu o 30% – odpowiednio około 286 924 m2.

Ponadto – zdaniem Wojewody – w Studium dopuszczono się naruszenia regulacji ustawy z dnia [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.i.e.w.").

Mianowicie w rozdziale III Studium "Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego" dopuszczono realizację budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkalna, w odległości, która jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, pod warunkiem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie określonym w przepisach odrębnych – co odnosi się do regulacji art. 15 ust. 8 u.i.e.w., który stanowi, że w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie z Uchwałą, w przypadku nie uchwalenia przez Radę Gminy planów miejscowych dla wskazanych obszarów, na tych terenach zakazuje się lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa.

Odnosząc się do przywołanych postanowień Studium, Wojewoda zwrócił uwagę, że na podstawie przepisów u.i.e.w. w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej, który wyznacza okrąg o promieniu dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, nie mogą być z zasady sytuowane nowe budynki mieszkalne. Przepisy omawianej ustawy dopuszczają dla istniejących budynków mieszkalnych zlokalizowanych w powyższym obszarze oddziaływania jedynie przebudowę, nadbudowę i rozbudowę, montaż lub odbudowę (art. 4 ust. 3 u.i.e.w.). W odniesieniu do studiów, poza regulacją art. 15 ust. 6 u.i.e.w. – z którego wynika, że do projektów studiów, albo ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe – ww. ustawa nie przewiduje innych przepisów przejściowych. Zatem art. 15 ust. 8 u.i.e.w. odnosi się tylko do planów miejscowych. Tym samym, sporządzając studium lub jego zmianę po dniu wejścia w życie u.i.e.w. należy stosować uregulowania tej ustawy, w tym w szczególności w zakresie odległości, o której mowa w art. 4 i nast. u.i.e.w.

W związku z tym Skarżący zauważył, że w Studium dla części terenów zabudowy zagrodowej, w obrębie której znajdują się już elektrownie wiatrowe, wyznaczono nowe obszary zabudowy (np. w okolicach miejscowości O., Z., G., D., M., czy D.), tzn. w strefach wysokościowych istniejących elektrowni wiatrowych, wprowadzono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej w oparciu o potencjalnie uchwalone w terminie 72 miesięcy plany miejscowe. Zatem po upływie powyższego terminu ustalenia Uchwały mogą faktycznie doprowadzić do sytuacji, w której w wyznaczonych terenach o kierunkach zagospodarowania umożliwiających realizację zabudowy mieszkaniowej, obowiązywał będzie zakaz jej realizacji. W ocenie Wojewody wyjaśnienia Wójta – który w toku postępowania nadzorczego stwierdził, że ustawa wprowadza reżimy odległościowe wyłącznie w odniesieniu do istniejących elektrowni wiatrowych, i tym samym do czasu realizacji elektrowni nie obowiązują ograniczenia w zakresie lokalizacji budynków mieszkalnych, a wykluczenie możliwości uchwalania planów miejscowych na tym terenie stanowiłoby nadmierne ograniczenie, nie mające umocowania w przepisach prawa – są sprzeczne z przepisami art. 5 ust. 1 i 2 u.i.e.w., z których wprost wynika, że odległość dopuszczalnej lokalizacji zabudowy mieszkaniowej liczy się od linii rozgraniczającej teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej, oraz że przez obiekty budowlane (elektrownie wiatrowe) rozumie się również obiekty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę albo zgłoszeniem, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W konkluzji Skarżący stwierdził, że w Uchwale naruszono art. 6 pkt 1 u.i.e.w., zgodnie z którym odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają organy gminy przy sporządzaniu oraz uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Gminy O. (zwanej dalej "Gminą") kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych – motywując to oceną, że zawarte w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia:

I tak – odnosząc się do zarzucanej niezgodności w zakresie obliczeń powierzchni maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę – Wójt wskazał, że dokonując weryfikacji wyników w tym zakresie, Skarżący nie wziął pod uwagę kolejności dokonywanych obliczeń i zastosowanych zaokrągleń poszczególnych wskaźników, czego efektem są odmienne wartości otrzymanych wyników. Wójt wyjaśnił, że określając udział powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych w ogólnej powierzchni użytkowej wszystkich budynków na terenach zabudowy zagrodowej, na potrzeby dokonanych obliczeń przyjęto zaokrąglenie ułamka zwykłego (1/3) do ułamka dziesiętnego z jednym miejscem po przecinku (0,3). Tym samym, dla oszacowanego zapotrzebowania na nową zabudowę dla terenów zabudowy zagrodowej uzyskano wynik 245 234 m2 powierzchni użytkowej wszystkich budynków, w tym 73 570 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, natomiast dla terenów zabudowy mieszkaniowej uzyskano wynik 975 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, co daje 74 545 m2 łącznego zapotrzebowania na nową powierzchnię mieszkań. Wartość ta jest zgodna z założeniami przyjętymi na potrzeby oszacowania maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę (prognozowany wzrost powierzchni użytkowej mieszkań z poziomu 114 987 m2 w 2015 r. do poziomu 189 532 m2 w 2045 r., na podstawie analizy zmian w latach 2000-2015, co daje różnicę 74 545 m2). Następnie zwiększono zapotrzebowanie na nową zabudowę o 30% w stosunku do wyników analiz, otrzymując odpowiednio 1 267 m2 powierzchni użytkowej zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i 318 804 m2 powierzchni użytkowej zabudowy dla terenów zabudowy zagrodowej. Zdaniem Wójta odmienne wartości dokonanych obliczeń wykazane przez Skarżącego wynikają z innej metodologii zaokrąglania wartości współczynnika określającego udział powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych w ogólnej powierzchni użytkowej wszystkich budynków na terenach zabudowy zagrodowej, aniżeli zastosowany w ramach przeprowadzonego bilansu. W związku z powyższym, w ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzania błędu rachunkowego, biorąc pod uwagę szacunkowy charakter bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia regulacji u.i.e.w., Wójt wyjaśnił, że w Studium wskazano (s. 66), iż "w strefach wysokościowych elektrowni wiatrowych wskazanych na planszy studium «Kierunki» dopuszcza się realizację budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wyłącznie pod warunkiem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie określonym w przepisach odrębnych", o czym mowa w art. 15 ust. 8 u.i.e.w. W ocenie tut. Organu z przepisów ww. ustawy nie wynika wprost, że w Studium brak jest możliwości wyznaczania funkcji mieszkaniowej, ponieważ ustawodawca w tym zakresie ograniczył się jedynie do uwzględnienia wskazanych odległości w studium lub jego zmianie, co zostało odzwierciedlone w zapisach ww. dokumentu. Ponadto, zgodnie z przepisami u.i.e.w., w tekście Studium wskazano, że "w przypadku nie uchwalenia przez Radę Gminy planów miejscowych dla wskazanych obszarów, na tych terenach zakazuje się lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. W tej sytuacji istnieje natomiast możliwość lokalizowania budynków o funkcji niemieszkalnej stanowiących funkcję uzupełniającą lub towarzyszącą określoną w studium". Oznacza to, że po upływie terminu ustawowego, na wyznaczonych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy terenach zabudowy zagrodowej, istnieć będzie możliwość wyznaczenia np. terenów zabudowy usługowej. Przedmiotowe ustalenie wynika przede wszystkim z faktu, że w Studium uwzględniono lokalizację zarówno istniejących, jak i planowanych elektrowni wiatrowych, dla których uzyskano pozwolenie na budowę. Zastosowane rozwiązanie ma na celu – z jednej strony – umożliwienie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w terminie określonym w ww. ustawie, a z drugiej strony – umożliwienie realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej czy zagrodowej w obrębie wskazanych stref wysokościowych w przypadku odstąpienia od zamiaru realizacji inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych (zgodnie z przepisami ustawy, pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych zachowują moc na 5 lat).

Na rozprawie w dniu [...] maja 2018 r.:

- pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi;

- pełnomocnik organu Gminy podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę. Ponadto na pytanie Sądu wyjaśnił, że wielkość zapotrzebowania na nowa zabudowę zagrodową została w Studium ustalona na podstawie prognozowanego wzrostu powierzchni użytkowej mieszkań. Natomiast parametr "49m2" przeciętnej powierzchni użytkowej mieszkań przypadającej na 1 mieszkańca Gminy w roku 2045 oszacowano na podstawie danych GUS z ostatnich 15 lat, z tym że pełnomocnik, jak stwierdził, nie jest pewien, czy dane te zostały ujęte we Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie W. W. działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie: "u.s.g.").

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. – w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie, tj. w całości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w skrócie "studium"), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Gminy) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Rozpoznawszy zaś – uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od [...] listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).

Należy zauważyć, że Wojewoda w swej skardze nie podniósł zarzutu, który expressis verbis dotyczyłby naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały ustawowego trybu sporządzania studium, unormowanego zasadniczo przepisami art. 11 u.p.z.p. Natomiast na podstawie motywów skargi, w kontekście ustawowych obowiązków organu nadzoru, można wnioskować, że w ramach deklarowanej "analizy przesłanych materiałów" także procedura planistyczna została przez Wojewodę zbadana i, jak należy rozumieć, jej prawidłowość nie wzbudziła istotnych zastrzeżeń tego organu. Sąd w niniejszym składzie – zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą na Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12, dostępne w CBOSA) – taką ocenę Wojewody podziela i stwierdza, że zaskarżona Uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że ogniskowały się one wokół dwóch kwestii dotyczących zasad sporządzania studium – jako że wytykały organom Gminy:

1) nieprawidłowości w opracowaniu, w ramach "Uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego", bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w części dotyczącej określenia maksymalnego zapotrzebowania na nową budowę (pkt [...] Studium, s. 46–48);

2) wadliwej recepcji w "Kierunkach zagospodarowania przestrzennego" wymogów określonych w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (pkt [...] Studium, s. 66).

Ad 1) Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Ostatnio wskazany przepis (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.) wyszczególnia w sposób niewyczerpujący uwarunkowania, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu studium. W szczególności – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji – w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – w studium określa się m.in., uwzględniające ww. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że ewentualne sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. – a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 09.01.2018 r., II OSK 1608/17, CBOSA). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2916/16, CBOSA). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, analogiczny skutek będzie miało zwykle także oparcie treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie.

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Należy bowiem podzielić zarzuty Wojewody, że na podstawie przyjętych w Studium założeń, danych i szacunków wyjściowych – niekwestionowanych przez organ nadzoru – dokonano następnie w Studium błędnych wyliczeń, prowadzących w efekcie do znacznego zawyżenia maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę.

Oto bowiem, jak wynika z opisu zawartego w pkt [...] Studium oraz wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika organu Gminy na rozprawie, w ramach ww. założeń, danych i szacunków wyjściowych, organy Gminy przyjęły m.in., że:

i) prognozowane zapotrzebowanie na nową powierzchnię użytkową mieszkań (powierzchnię mieszkalną) w analizowanym trzydziestoletnim okresie (lata 2015–2045) wyniesie: 74 545 m2 [tj. wzrost z poziomu 114 987 m2 powierzchni istniejącej w 2015 r. do prognozowanego poziomu 189 532 m2 powierzchni potrzebnej w 2045 r.],

ii) z czego 975 m2 nowej powierzchni mieszkalnej ma przypadać na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a reszta – tj. 73 570 m2 – na tereny zabudowy zagrodowej [tj. wskazana pkt (i) wielkość 74 545 m2 = 975 m2 + 73 570 m2];

iii) zwiększając określone w pkt (ii), dla poszczególnych rodzajów zabudowy, wielkości zapotrzebowania na nową powierzchnię mieszkalną o dopuszczalne 30% – wynikające z faktu wzięcia pod uwagę przez Gminę niepewności procesów rozwojowych, zgodnie z art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. – otrzymano, odpowiednio, następujące wielkości zapotrzebowania na nową powierzchnię użytkową mieszkań:

- 1 267 m2 – na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz

- 95 641 m2 – na terenach zabudowy zagrodowej.

Daje to łącznie 96 908 m2 [tj.: 1 267 m2 + 95 641 m2] zapotrzebowania na nową powierzchnię użytkową mieszkań (powierzchnię mieszkalną) w latach 2015–2045;

iv) na terenach zabudowy zagrodowej udział powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych w ogólnej liczbie powierzchni użytkowej wszystkich budynków wynosi: [...]. [Oznacza to, innymi słowy, że na terenach zabudowy zagrodowej ogólna liczba powierzchni użytkowej wszystkich budynków wynosi – zgodnie z założonym przez organy Gminy ww. wskaźnikiem – trzykrotność powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych].

Obliczając ściśle na podstawie przytoczonych wyżej danych zapotrzebowanie na nową zabudowę – w podziale, odpowiednio, na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy zagrodowej – otrzymuje się następujące wyniki (zaokrąglone do pełnych m2]:

a) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 1 267 m2 powierzchni użytkowej nowej zabudowy [czyli zgodnie z pkt (iii) tiret pierwsze powyżej].

Taką też wielkość przyjęto w Studium (zob. pkt 1 na s. 47);

b) dla terenów zabudowy zagrodowej – uwzględniając prognozowaną powierzchnię z pkt (iii) tiret drugie i określony przez Gminę wskaźnik z pkt (iv) – 286 923 m2

[tj.: 95 641 m2 ( 3] powierzchni użytkowej nowej zabudowy.

Tymczasem w Studium przyjęto zapotrzebowanie na nową zabudowę zagrodową na poziomie: 318 804 m2 (zob. pkt 2 na s. 47). Oznacza to zarazem, zauważmy, że w Studium przewidziano 106 268 m2 [tj. [...] z 318 804 m2] nowej powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej.

Jak z powyższego wynika, zapotrzebowanie na nową zabudowę zagrodową zostało w Studium znacznie "przewymiarowane" w stosunku do danych wyjściowych, i to w dwóch aspektach, gdyż:

- po pierwsze, o 31 881 m2 [tj.: 318 804 m2 – 286 923 m2] zawyżono zapotrzebowanie na nową zabudowę zagrodową, w tym:

- po drugie, o 10 627 m2 [tj.: 106 268 m2 – 95 641 m2] zawyżono zapotrzebowanie na powierzchnię użytkową budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej.

W ocenie Sądu wskazane uchybienia należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jako że wywarły one wpływ na treść zaskarżonego Studium.

Po pierwsze, na skutek wskazanych uchybień niezasadnie przyjęto, że zachodzi potrzeba wyznaczenia w Studium nowych obszarów po zabudowę zagrodową. Jak bowiem wynika z danych zawartych w tabeli 8.6.4.1 (s. 50 Studium), chłonność obszarów pod ten rodzaj zabudowy wynosi 300 692 m2, co przy niezasadnie zawyżonym w Studium zapotrzebowaniu na taki rodzaj nowej zabudowy (318 804 m2), doprowadziło do uznania, iż potrzebnych jest dodatkowe 18 112 m2 nowych obszarów zabudowy zagrodowej. Tymczasem z prawidłowych wyliczeń wynika, że maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę na terenach zabudowy zagrodowej wynosi tylko 286 923 m2 [zob. lit. (b) powyżej], a więc jest niższe niż chłonność już wyznaczonych obszarów (300 692 m2) – co oznacza, że nie było rzeczywistej potrzeby wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę zagrodową. W konsekwencji doszło do istotnego naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. b u.p.z.p., zgodnie z którym lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, przewiduje się tylko wówczas, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.

Po drugie, doszło także do istotnego naruszenia art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%. Zgodnie z przedstawionymi w Studium wynikami analiz, prognozowany wzrost powierzchni użytkowej mieszkań w zabudowie zagrodowej wyniesie 73 570 m2 [zob. pkt (ii) powyżej], co po zwiększeniu zapotrzebowania o dopuszczalne 30%, motywowane ww. niepewnością procesów rozwojowych, daje: 95 641 m2 [zob. pkt (iii) tiret drugie powyżej]. Tymczasem na skutek błędnych kalkulacji, ostatecznie suma przewidzianego w Studium zapotrzebowania na nową powierzchnię użytkową mieszkań na terenach zabudowy zagrodowej wyniosła 106 268 m2 [zob. lit. (b) powyżej], a więc była większa od prognozowanej o 32 698 m2 [tj. 106 268 m2 – 73 570 m2] – co stanowi wzrost o ok. 44% w stosunku do wielkości prognozowanej [tj. do 73 570 m2], w sytuacji gdy art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. dopuszcza maksymalnie 30%.

Po trzecie, stwierdzenie ww. uchybień przesądza zarazem, że przy sporządzaniu Studium doszło także do naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika konieczność należytego powiązania określanego w studium maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę z przedstawionymi w tym dokumencie analizami. Przywołany przepis wymaga bowiem, aby maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę zostało sformułowane "na podstawie" analiz (ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy). Oznacza to, że przyjęta w bilansie konkretna wielkość ww. parametru (wyrażona w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) powinna logicznie – w tym, gdzie to możliwe, także arytmetycznie – wynikać z tych analiz, a zwłaszcza z zawartych w nich danych, i to w sposób umożliwiający intersubiektywną weryfikację prawidłowości określenia tego parametru (por. wyrok WSA z 30.03.2017 r., IV SA/Po 956/16, CBOSA). Ewentualne błędy w dokonywanych kalkulacjach istnienie takiego związku wynikania – a przez to i wiarygodność formułowanych na podstawie tych kalkulacji danych bilansowych – znacznie osłabiają, a w skrajnym przypadku wręcz znoszą.

Po czwarte, należy jeszcze zauważyć, że wbrew wymogom art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., przyjęty w Studium wskaźnik 49 m2 prognozowanej przeciętnej powierzchni użytkowej mieszkań przypadającej na jednego mieszkańca Gminy w 2045 r. (zob. pkt [...], s. 47) nie znajduje wyraźnego oparcia w przedstawionych w Studium analizach.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Wójta, że odmienne wartości dokonanych obliczeń, wykazane przez Skarżącego, wynikają cyt.: "z innej metodologii zaokrąglania wartości współczynnika określającego udział powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych w ogólnej powierzchni użytkowej wszystkich budynków na terenach zabudowy zagrodowej, aniżeli zastosowany w ramach przeprowadzonego bilansu" – w którym to bilansie przyjęto zaokrąglenie ułamka zwykłego (1/3) do ułamka dziesiętnego z jednym miejscem po przecinku (0,3) – należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Wójta takie zaokrąglenie nie stanowi innej (w domyśle: równoprawnej) "metodologii", lecz jest wynikiem błędu, i to błędu nie tyle (a przynajmniej: nie tylko) rachunkowego, jak uznał Skarżący, ale wręcz metodologicznego właśnie. Abstrahując bowiem nawet od oczywistej wadliwości uznania przez autorów Studium, że: [...] = 0,3 [zamiast: 0,33...], należy zauważyć, że w przypadku dokonywania kalkulacji w oparciu o określony precyzyjnie wskaźnik [tu: wskaźnik wynoszący "[...]" – zob. pkt (iv) powyżej] błędem metodologicznym jest wstępne zaokrąglenie tego wskaźnika (tu: do wielkości "0,3"], zamiast dopiero ewentualnie wyniku jego zastosowania.

Ad 2) Recepcja przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

W ramach określonych w pkt [...] Studium "Kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikających z audytu krajobrazowego, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" postanowiono, że cyt.: "W studium uwzględnia się ponadto wymogi określone w ustawie z dnia [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), zgodnie z którą odległość planowanych budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej. Oznacza to, że w strefach wysokościowych elektrowni wiatrowych wskazanych na planszy studium "Kierunki" dopuszcza się realizację budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wyłącznie pod warunkiem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie określonym w przepisach odrębnych. W przypadku nie uchwalenia przez Radę Gminy planów miejscowych dla wskazanych obszarów, na tych terenach zakazuje się lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. W tej sytuacji istnieje natomiast możliwość lokalizowania budynków o funkcji niemieszkalnej stanowiących funkcję uzupełniającą lub towarzyszącą określoną w studium." [s. 66 Studium]

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Wojewody, cytowane postanowienia Studium nie naruszają przepisów ustawy z dnia [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (w dacie podejmowania Uchwały: Dz. U. poz. 961, z późn. zm.; w skrócie "u.i.e.w."), w tym w szczególności jej art. 6 pkt 1 ani art. 15 ust. 8.

Ten ostatni przepis stanowi, że w ciągu 72 miesięcy [w czasie uchwalania Studium: 36 miesięcy – uw. Sądu] od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych. Jest poza sporem, że cytowany art. 15 ust. 8 u.i.e.w. dopuszcza lokalizowanie takich budynków w m.p.z.p. nowo uchwalanych we wskazanym okresie przejściowym, bez konieczności zachowania wymogów odległościowych określonych w art. 4 u.i.e.w. A skoro ustawodawca w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. statuuje generalny wymóg zachowania spójności rozwiązań planistycznych z postanowieniami studium, to należy dopuścić zamieszczanie w podejmowanych w ww. okresie przejściowym uchwałach w sprawie studium (odpowiednio: zmiany studium) regulacji służących urzeczywistnieniu normy z art. 15 ust. 8 u.i.e.w. z jednoczesnym zachowaniem wymogu spójności z rozwiązaniami zawartymi w studium.

Zdaniem Sądu taką regulację zawiera właśnie przywołany wyżej fragment Studium. Zamieszczenie tej regulacji w Uchwale nie narusza art. 15 ust. 8 u.i.e.w. – który wprost dotyczy rzeczywiście tylko nowo uchwalanych planów miejscowych – gdyż w doktrynie słusznie zauważa się, że w systemie prawa obowiązują nie tylko normy expressis verbis wysłowione w przepisach prawa, ale także normy wyprowadzone z nich w drodze przyjętych wnioskowań prawniczych (tzw. reguł inferencyjnych), w szczególności normy instrumentalnie wynikające z tych pierwszych, jako dla ich realizacji (urzeczywistnienia) konieczne (por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 250–251).

W ocenie Sądu, rzeczone postanowienia Studium nie naruszają także art. 6 pkt 1 u.i.e.w., który stanowi, że odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają organy gminy przy sporządzaniu oraz uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany. Rada Gminy uwzględniła wymogi przywołanego w art. 6 pkt 1 u.i.e.w. przepisu art. 4 u.i.e.w., ustanawiając w Studium tzw. strefy wysokościowe elektrowni wiatrowych, jako tereny wskazane do ograniczenia zabudowy (zob.: pkt [...] tiret drugie Studium, s. 73, a także rysunek Studium - "Kierunki" - stanowiący załącznik nr [...] do Uchwały). Z inkryminowanego fragmentu Studium (s. 66) wynika, że wspomniane ograniczenia polegają na zakazie – co do zasady – lokalizacji w ww. strefach wysokościowych elektrowni wiatrowych, budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Natomiast dopuszczone w tym fragmencie Studium wyjątki od ww. zakazu służą wyłącznie i – jak to już wyżej wskazano – instrumentalnie zapewnieniu możliwości skorzystania z dobrodziejstwa regulacji art. 15 ust. 8 u.i.e.w., we wskazanym w tym przepisie okresie przejściowym.

Powyższe nie oznacza jeszcze, że analizowana regulacja Studium jest niewadliwa. Jednakże Sąd upatruje jej wadliwości w innym, niż Skarżący, aspekcie, a mianowicie w "warunkowości" zabudowy o funkcji mieszkaniowej, przewidzianej ("dopuszczonej") do realizacji w strefach wysokościowych elektrowni wiatrowych.

Nie ulega wątpliwości, że w strefach tych wyznaczone zostały nowe obszary zabudowy (pokazuje to odnośny rysunek Studium; wskazywał na to też Skarżący w uzasadnieniu swej skargi – s. 4). Zarazem zgodnie ze sporną regulacją, posadowienie w granicach tych obszarów budynków o funkcji mieszkaniowej będzie możliwe jedynie pod warunkiem uchwalenia planu miejscowego (planów miejscowych) na podstawie i w terminie określonym w art. 15 ust. 8 u.i.e.w. Uchwalenie planu miejscowego jest zawsze zdarzeniem przyszłym i niepewnym (a w okolicznościach sprawy wręcz wysoce niepewnym, skoro – jak wskazano w pkt [...] Studium na s. 49 – dotychczas Gmina nie posiada obowiązujących m.p.z.p.). Jeśli więc do uchwalenia potrzebnego planu miejscowego (planów miejscowych) nie dojdzie – czego nie sposób wykluczyć – to w strefach wysokościowych elektrowni wiatrowych nie będzie możliwe lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej.

W związku z tym rodzi się pytanie – na które w treści Studium ani uzasadnieniu do Uchwały nie sposób doszukać się odpowiedzi – czy, i ewentualnie jak, powyższa okoliczność, owej "warunkowości" zabudowy mieszkaniowej, została uwzględniona przez autorów Studium w kontekście określonego w Studium maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę (abstrahując w tym miejscu od wyżej wytkniętej wadliwości określenia tego zapotrzebowania). Innym słowy, nie wiadomo, czy owa "warunkowa" zabudowa także służy wypełnieniu ustalonego zapotrzebowania, zgodnie z wynikami bilansu. A jeśli tak, to jak ów bilans będzie się przedstawiał, gdy zrealizowanie tej zabudowy nie będzie możliwe (jeśli nie dojdzie do uchwalenia potrzebnego / potrzebnych m.p.z.p.). W szczególności, czy powierzchnia owej warunkowej zabudowy zawiera się w całości w przewidzianym przez Gminę, na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., "buforze" – 30-procentowego zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz – czy jednak powstanie niedobór potrzebnych terenów pod nową zabudowę.

Nierozstrzygnięcie tych kwestii przez organy Gminy przy uchwalaniu Studium, uprawnia do wniosku, że postanowienia Studium nie uwzględniają w należyty sposób ustaleń wymaganego bilansu – co stanowi istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym, w ocenie Sądu, owa wadliwość dotyka niepodzielnie całej Uchwały.

Ponieważ jednak od dnia podjęcia zaskarżonej Uchwały – która nie jest aktem prawa miejscowego i która terminowo została przedłożona organowi nadzoru – upłynął już ponad rok, to mając na uwadze dyspozycję art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd nie był władny stwierdzić jej nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku),

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego, ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.