Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 650/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3, par. 4, par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących T. M. i J. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] Burmistrz M. ustalił E. i Z. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z możliwością lokalizacji bezpośrednio po granicy z działkami nr [...] oraz możliwością lokalizacji w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...] i na części działki nr [...] w M. Organ pierwszej instancji ustalił m.in.:

- rodzaj zabudowy – mieszkaniowa jednorodzinna;

- warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych: funkcja zabudowy - budynek gospodarczy, linie zabudowy - 5 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej (ulicy [...], działka nr [...]) i 8 m od krawężnika jezdni; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 5, 5 m; szerokość elewacji frontowej – 5,9 m z 20% tolerancją; geometria dachu - jednospadowy, dwuspadowy, wielospadowy, o kątach nachylenia połaci dachowych od 5 do 45 stopni; układ kalenic w stosunku do frontu działki – zróżnicowany, wysokość w kalenicy do 5,5 m; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu pod zabudowę - do 26%;

- obsługa komunikacyjna z drogi powiatowej na działce nr [...] (ulica [...]);

- linie rozgraniczające teren inwestycji - według oznaczeń na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - w granicach obszaru analizowanego (część graficzna i tekstowa - załącznik nr 2).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że:

- zgodnie z zasadami art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa planistyczna) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) wyznaczono obszar analizowany w odległości 50 m od granic terenu inwestycyjnego (trzykrotna szerokość frontu działki jest mniejsza od wymaganego minimum, dlatego przyjęto odległość minimalną 50 m według rozporządzenia);

- do ustalenia parametrów i cech nowej zabudowy przyjęto zabudowę na obszarze analizowanym na działkach przy ulicach [...] i [...], które to ulice stanowią podstawowy element kompozycyjny przestrzeni publicznych tego obszaru; obszar analizowany obejmuje działki nr [...]; znajduje się na nim zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zabudowa gospodarcza towarzysząca zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz samodzielnie występująca na działce nr [...] w kwartale ulic [...]; cechą charakterystyczną obszaru jest usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi (na działkach nr [...], na działce nr [...] budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości około 1 m od granicy, na działce nr [...] budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości 1,5 m od granicy; budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio/przy granicy działek sąsiednich znajdują się na działkach nr [...]; w zależności od kształtu działek budynki gospodarcze lokalizowane są w tylnych częściach działek (nr [...]) lub w pierzei ulicy (nr [...]);

- na trzynastu z analizowanych działek, na siedmiu znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki gospodarcze, na trzech działkach tylko budynki mieszkalne jednorodzinne, na jednej działce budynek gospodarczy, co potwierdza, iż inwestycja będzie kontynuacją istniejącej funkcji budynków i rodzaju zabudowy;

- z analizy na podstawie § 4 rozporządzenia wynika, że linia zabudowy wynosi 5 m od granicy pasa drogowego i 8 m od zewnętrznego krawężnika jezdni drogi powiatowej (na działkach nr [...] sąsiadujących bezpośrednio z wnioskowaną działką); na pozostałych działkach tworzących pierzeję ulicy [...] (nr [...]) linia od granicy pasa drogowego wynosi również 5 m. Inaczej jest na działce nr [...], z budynkiem 15 m przesuniętym w głąb działki;

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono zgodnie § 5 ust. 2 rozporządzenia (do 26 % powierzchni terenu wskazanego we wniosku). Wskazano, że nie ustalono ww. parametru zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, bowiem średni wskaźnik wynosi 19,1 %, ale obejmuje działki nie bezpośrednio sąsiadujące i o dużo większej powierzchni (nr [...] o pow. 2033 m2 - wskaźnik 12,6%; nr [...] o pow. 1418 m2 - wskaźnik 7,7%), gdy tymczasem powierzchnia działek sąsiednich z działką inwestycyjną jest mniejsza i wynosi: nr [...] - 612 m2 (wskaźnik 24%); nr [...] (wskaźnik 26%). Organ przyjął wskaźnik jak na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką wnioskowaną (nr [...] - 26%), co zapewni właściwe relacje przestrzenne;

- odnośnie usytuowania projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy i w odległości 1,5 m od granicy, organ wskazał na regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia oraz wywiódł, że w obszarze analizowanym na większości działek (nr [...]) budynki gospodarcze zlokalizowane są po granicy z działkami sąsiednimi.

Odnosząc się do zastrzeżeń i uwag zgłoszonych w trakcie postępowania przez jego strony wskazano, że: prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ związany jest wnioskiem inwestora, w tym w zakresie wskazania granic terenu inwestycyjnego (działki nr [...]) i tylko w tym zakresie może sprawdzić czy lokalizacja inwestycji jest zgodna z prawem, co w sprawie niniejszej zakończyło się wynikiem pozytywnym dla inwestora; ustalono możliwość kontynuacji linii zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia – budynki gospodarcze w pierzei ulicy na działce nr [...] oraz możliwość sytuowania budynku po granicy zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia). Wskazano, że określenie konkretnej lokalizacji budynku nastąpi na etapie wydawania pozwolenia na budowę, jednak dopuszczenie sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy nie zwalnia inwestora z zachowania wymagań przepisów techniczno-budowlanych, zaś ustalenia parametrów i cech nowej zabudowy dotyczy stanu aktualnego a nie przyszłego, dlatego nie dokonany jeszcze podział niezabudowanej działki nie ma wpływu na istniejący wskaźnik zabudowy.

Końcowo organ wskazał, że działka znajduje się w granicach administracyjnych miasta M. i nie dotyczy jej obowiązek wyłączenia z produkcji rolnej, zaś projekt decyzji przedłożono do uzgodnień właściwym organom.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i T. M., którzy wskazali, że:

- nie występuje szczególnie uzasadniony powód lokalizowania budynku gospodarczego po granicy, bowiem inwestor może zrealizować budynek w głębi swojej działki nie powodując uciążliwości dla sąsiadów; w tym więc zakresie wydana decyzja nie wyważa należycie interesów inwestora i pozostałych stron postępowania; - warunki zabudowy nie mogą określać możliwości usytuowania budynku po granicy na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; nadto, usytuowanie budynku przy granicy jest niezgodne z prawem, bowiem działki nr [...] oraz [...] są działkami niezabudowanymi, zaś jedynie na działkach sąsiednich nr [...] budynki gospodarcze usytuowane są bezpośrednio po granicy z działką nr [...], a zatem tylko w tamtym miejscu jest możliwa kontynuacja zabudowy po granicy;

- usytuowanie budynku po granicy uniemożliwi odprowadzanie wód opadowych do kratki kanału deszczowego na ulicy [...], zwłaszcza że inwestor nie wykonał kanalizacji wewnętrznej z podłączeniem do kolektora deszczowego (powołali opinię biegłego w sprawie z wniosku Z. L. dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działkach przy ul. [...]);

- organ nie ustalił średniej wielkości wskaźnika zabudowy zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia jako średniego na poziomie 19, 1 %, zaś ustalił go na poziomie 26%, bowiem nie wziął pod uwagę, iż w skład posesji stanowiącej własność odwołujących się wchodzą działki: nr [...] których łączna powierzchnia wynosi 829 m2, a zatem wskaźnik zabudowy wynosi 17%, dlatego zasadnym jest ustalenie średniej wielkości wskaźnika na poziomie około 19,1 %;

- organ błędnie wskazał, że budynki gospodarcze znajdują się w pierzei ulic podając jako przykład działkę nr [...], jednakże wskazana działka jest jedną z dwóch tj. [...] oraz [...] jakie wchodzą w skład posesji posiadającej główny wjazd od ulicy [...], zatem budynek gospodarczy znajduje się w głębi tej działki a nie przy ulicy; podkreślili, że przy ulicy [...] jak i w całej okolicy miasta M. nie występują budynki gospodarcze/garaże usytuowane przy ulicy;

- w 1992 r. dokonano podziału terenu pomiędzy ulicę [...] oraz [...] na działki o nr [...]. Według tego podziału działka o nr [...] i częściowo [...] zostały wyznaczone jako droga dojazdowa do działek położonych w głębi. Powyższe zostało wpisane do planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., który jednak został uchylony w zakresie tych działek wyrokiem w sprawie II SA/Bk 644/16. Jedną z przyczyn unieważnienia planu były zaniedbania oraz błędy Gminy przy aktualizacji planu zagospodarowania w 2003 r. Do dnia dzisiejszego obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla pozostałego obszaru miasta M. przewiduje lokalizacje budynków bezpośrednio po granicy (w przypadku, gdy na sąsiedniej działce nie ma zabudów) tylko i wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela działki sąsiedniej;

- inwestor ma możliwość wybudowania budynku gospodarczego w miejscu wskazanym we wniosku po granicy z działką nr [...], bowiem na tej działce istnieje budynek gospodarczy wybudowany po granicy z działką inwestora, bez okien od strony działki nr [...]. W wyżej wymienionej sytuacji inwestor zachowałby odstęp 1,5 m od działek nr [...] Usytuowanie budynku po granicy z działką [...] byłoby mniej uciążliwe sąsiedzko.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję oraz podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną sformułowaną przez organ pierwszej instancji. Powołując regulację art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej, Kolegium odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym – w jego ocenie - wymóg dobrego sąsiedztwa nie jest zachowany dopiero wtedy, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Podkreśliło również brak możliwości ingerowania we wniosek inwestora w zakresie miejsca lokalizacji inwestycji, a jedynie ocenę tej lokalizacji pod względem legalności. Odnośnie stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia umożliwiają ustalenie wyższego niż średni wskaźnika zabudowy, jeśli wynika to z analizy, zaś określenie odległości planowanego budynku od granicy nieruchomości może wynikać z ładu przestrzennego panującego na analizowanym obszarze. Natomiast organy nie mogą określać parametrów innych niż wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej oraz przepisach rozporządzenia (np. nasłonecznienia, widoczności). Wymagania wskazane w ww. przepisach planowana inwestycja, w ocenie Kolegium, spełnia: istniała bowiem możliwość ustalenia wymagań co do dobrego sąsiedztwa, teren ma dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej na działce nr [...]), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie sposób odnaleźć argumentów dla uznania, że decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wskazało Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę wymaganą przez § 3 rozporządzenia, wyjaśnił (i w sposób konkretny uzasadnił) wątpliwości dotyczące szerokości wyznaczonej elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, powierzchni zabudowy oraz geometrii dachu. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kolegium nie zgodziło się z odwołującymi, iż organ właściwy do ustalania warunków zabudowy nie może uwzględniać przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a co za tym idzie "ustalać lokalizacji po granicy". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, jak podniosło Kolegium, że ustalenie zbliżenia obiektu do granicy może być elementem ładu przestrzennego obowiązującego na obszarze analizowanym, co w przedmiotowej sprawie występuje (na działkach nr [...] "po granicy" zbudowane zostały domy jednorodzinne; na działkach nr [...] "po granicy" usytuowano zabudowania gospodarcze). Tym samym, nawet jeśli zabudowa "po granicy" jawi się jako sprzeczna z "estetyką" skarżących, to - przy zgodności takiej zabudowy z przepisami prawa - nie sposób wykazać wadliwości skarżonego rozstrzygnięcia.

Jako zupełnie nietrafiony uznało Kolegium argument o niemożliwości wydania warunków zabudowy z tego powodu, że "działki [...] są działkami niezabudowanymi", bowiem w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej wyraźnie wskazano na konieczność istnienia "co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji". Odnośnie wód opadowych, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji ustalił, że wody opadowe z połaci dachowych inwestorzy będą musieli odprowadzać powierzchniowo w granicach własnej działki na terenach zielonych. Odnośnie wskaźnika zabudowy organ odwoławczy wskazał, że co prawda w obszarze objętym analizą funkcji znajdują się nieruchomości zabudowane w stopniu mniejszym (tj. do 20% - np. działki nr [...] to duża część nieruchomości na tym obszarze zabudowana jest znacznie bardziej intensywnie (np. działka nr [...] - 26%, nr [...] - 28,2%, nr [...] - 24,5 %, nr [...] - 26%). Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, iż wskaźnik "zagęszczenia" zabudowy do 26% jest nieuzasadniony.

Skargę na decyzję odwoławczą złożyli do sądu administracyjnego J. i T. M., którzy zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 54 w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. art. 59 oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przekroczenie przez organ własnych kompetencji i wkroczenie w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz poprzez wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy, że inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego może być zrealizowana bezpośrednio po granicy z działkami nr [...] oraz w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]

2) art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy do części działki objętej wnioskiem, nie zaś do działki jako całości;

3) § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez wydanie pozytywnej decyzji na lokalizację inwestycji bezpośrednio po granicy z działkami nr [...];

4) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez zawyżenie wskaźnika zabudowy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w tym powodów, dla których przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na działki nr [...].

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia możliwości usytuowania planowanego budynku gospodarczego w głębi działki inwestora, wpływu wzniesienia budynku w wyznaczonym miejscu na względy bezpieczeństwa oraz niewykonania przez inwestora kanalizacji wewnętrznej z podłączeniem do kolektora deszczowego znajdującego się pod jezdnią ulicy [...].

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w ich ocenie:

- decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może wskazywać konkretnego miejsca lokalizacji inwestycji i rozstrzygać o usytuowaniu budynku względem granicy nieruchomości, co w sprawie, zdaniem skarżących, nastąpiło;

- ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana;

- jako argument przyjęty do ustalenia zawyżonego wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 26 % podano, iż działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką inwestora co jest nieprawdziwe, bowiem bezpośrednio graniczy z działką nr [...]; zdaniem skarżących, działka nr [...] znajdująca się po drugiej stronie ulicy również ma zawyżony wskaźnik. W rzeczywistości wskaźnik powinien być określony na poziomie około 18 %, a nie jak wskazał organ 28, 2%. Ponadto, jak wskazali skarżący, gdyby przyjąć założenia organu dotyczące wskaźnika zabudowy na poziomie 26% to inwestor miałby najwyższy wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie, bowiem do ww. wielkości należałoby doliczyć budynek mieszkalny inwestora;

- organ nie rozważył należycie wszystkich interesów, a przedłożył interes inwestora nad interes skarżących, co jest sprzeczne zarówno z doktryną jak i zasadami współżycia społecznego; nadto, usytuowanie budynku gospodarczego będzie niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość, spowoduje obniżenie jej wartości, konieczność znoszenia immisji, ograniczy nasłonecznienie, naruszy walory estetyczne, przyczyni się do powstania konfliktu sąsiedzkiego; organ nie zbadał również, czy lokalizacja budynku we skazanych odległościach od granicy działek nie pozbawi ich możliwości późniejszego wykorzystania nieruchomości na cele budowlane, zwłaszcza że inwestor ma możliwość usytuowania budynku w głębi działki nr [...];

- organ administracji nie odniósł się do kwestii bezpieczeństwa, w tym zapewnienia właściwej komunikacji na terenie inwestycji i sąsiednim. Jak wskazali skarżący, lokalizując budynek gospodarczy bezpośrednio na wjeździe na posesję inwestor pozbawia się dojazdu do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego w głębi działki nr [...]. Takie stanowisko wyraził Starosta M. w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie o nr [...], nadto inwestor uzyskiwał odmowne decyzje o pozwoleniu na budowę na tym terenie;

- istnieje niebezpieczeństwo odprowadzania wód opadowych na ich działkę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu [...] listopada 2017 r. skarżąca złożyła do akt postępowania dokumenty, z których wynika, że SKO w B. postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. wznowiło postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na niezgodność mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ze stanem rzeczywistym, którą to niezgodność potwierdził Burmistrz M. w piśmie z dnia [...] września 2017 r. Zdaniem skarżącej, nieprawidłowości te miały wpływ na ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy niekorzystnego dla niej jako właścicielki działki sąsiadującej z inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu przede wszystkim z uwagi na nieprawidłowości w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza w aspekcie tego warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej), który dotyczy ustalenia parametrów linii zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy jako kontynuacji tych wskaźników na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym. Zdaniem sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej w związku z § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Określenie tych wymagań odbywa się poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego jako tzw. obszar analizowany obejmujący trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej, nie mniejszą jednak niż 50 m (§3 ust. 2 rozporządzenia). W sprawie niniejszej taki obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 i przeprowadzono na nim analizę ww. parametrów. Zdaniem sądu jednak, a wbrew ustaleniom organu, w analizie pominięto, iż jej zadaniem jest uzyskanie wyniku wskazującego na wymaganą w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej "kontynuację" funkcji, parametrów, cech i wskaźników oraz to, że przedmiotowa "kontynuacja", jeśli jest możliwa, służy zapewnieniu ładu przestrzennego na terenie, dla którego przeprowadza się analizę. Podkreślić należy, że ów pożądany ład przestrzenny nie oznacza co prawda uzyskania efektu niedopuszczającej odstępstw jednolitości zabudowy, ale oznacza konieczność uzyskania efektu podobieństwa, zachowania istniejącego na tym terenie i dającego się dostrzec porządku, będącego wzorem dla przyszłej zabudowy. Innymi słowy, chodzi o uzyskanie efektu uporządkowania elementów architektonicznych. Podzielić należy zatem stanowisko zaprezentowane w sprawie II OSK 2831/15, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego (wyrok z dnia 7 lipca 2017 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W sprawie niniejszej wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budynku gospodarczego i trafnie organy wyprowadziły z analizy, której części tekstowa i graficzna stanowią załączniki do decyzji pierwszoinstancyjnej, że na obszarze analizowanym występuje taka zabudowa. Zbyt małą jednak uwagę przypisały organy temu, że z załącznika graficznego do decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, iż znakomita większość budynków gospodarczych zlokalizowanych jest w głębi działek położonych wzdłuż ulicy [...], przy której również położone są działki inwestycyjne nr [...]. Także linia zabudowy na działkach położonych przy tej ulicy i ustalona na 5 m od linii rozgraniczającej ulicy [...] i 8 m od krawężnika jej jezdni dotyczy zabudowy mieszkaniowej a nie gospodarczej. Uzyskanie "efektu uporządkowania elementów architektonicznych" wymagało zatem wnikliwszego spojrzenia na charakter zabudowy przy tej ulicy, który – co jeszcze raz należy podkreślić - odznacza się tym, że zabudowa mieszkaniowa znajduje się w liniach zabudowy 5 m i 8 m od tej ulicy, zaś zabudowa gospodarcza znajduje się w głębi tych działek, co nie jest bez znaczenia dla funkcjonalno – urbanistycznego ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Co prawda organ wskazał, że jeden z budynków gospodarczych znajduje się od pierzei ulicy [...] na działce nr [...], jednak zauważyć należy, że działki inwestycje posiadają front od strony ulicy [...], zaś skarżący wskazali, że działki nr [...] stanowią jedną nieruchomość z frontem od ulicy [...]. Tych okoliczności organy w sporządzonej analizie nie rozważyły, a potwierdzają one wyżej przedstawioną ocenę sądu.

Nadto, zdaniem sądu, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powinien być interpretowany w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Skoro zatem w sprawie niniejszej linię zabudowy od strony ulicy [...], która – jak wynika z analizy – była wiodąca dla ustalenia parametrów tego elementu ładu urbanistycznego, ustalono według linii zabudowy istniejącej dla budynków mieszkalnych, to nieakceptowalnym przekroczeniem zasad obowiązującego ładu urbanistycznego byłoby ustalenie tej linii zabudowy dla budynku gospodarczego, zwłaszcza w sytuacji, gdy budynki o takiej funkcji znajdują się na obszarze analizowanym, ale są usytuowanie w głębi działek.

Podobne argumenty przemawiają za zakwestionowaniem ustalonego na poziomie 26 % wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Sąd pragnie jednak po raz kolejny przypomnieć, że ustalając ten wskaźnik nie sposób uczynić to w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, bowiem może to prowadzić nie do potwierdzenia i zachowania obowiązującego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego, ale do jego zachwiania. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej i powtórnie dotyczy nierozróżnienia przez organ charakteru zabudowy, dla której ustalono ten wskaźnik.

Zauważyć należy, że w obszarze analizowanym znajduje się dualistyczna pod względem funkcji zabudowa: mieszkaniowa i gospodarcza, ta druga jako uzupełniająca. Tymczasem ani z analizy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy ustalając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 26 % organ miał na uwadze to rozróżnienie. Wspomina on wyłącznie o "zabudowie". Co prawda przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia nie dokonuje rozróżnienia i nie nakazuje odrębnie ustalać wskaźnika powierzchni zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej i odrębnie dla zabudowy gospodarczej, ale możliwość taka wynika z nakazu ustalania kontynuacji w zakresie funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej). Inną bowiem pełni funkcję zabudowa mieszkalna a inną gospodarcza, zwłaszcza gdy ta ostatnia jedynie uzupełnia tę pierwszą a nie jest z nią równorzędna. Odnosząc to do stanu faktycznego sprawy niniejszej wskazać trzeba, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie powierzchni zabudowy łącznie mieszkalnej i gospodarczej (tak prawdopodobnie uczynił organ) prowadzi, zdaniem sądu, do nieuprawnionego zawyżenia tego wskaźnika dla zabudowy gospodarczej, przy czym z decyzji nie wynika jednoznacznie, czy wskaźnik 26% dotyczy wyłącznie powierzchni działki nr [...] czy także działki nr [...]. Tymczasem wskaźnikiem kierunkowym powierzchni zabudowy dla zabudowy gospodarczej powinny być parametry zabudowy gospodarczej, co umknęło organowi. W tym więc również zakresie mamy do czynienia w sprawie niniejszej z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe rozróżnienie będzie bowiem prowadziło do ustalenia wskaźnika uwzględniającego odrębnie zabudowę gospodarczą, a ten dopiero – mając na uwadze rodzaj, powierzchnię i charakter zabudowy na obszarze analizowanym – będzie uwzględniał uzupełniający charakter występującej na tym terenie zabudowy gospodarczej.

W powyższym zakresie skarga podlega zatem uwzględnieniu, zaś zarzuty w niej sformułowane dotyczące ww. zagadnień zasługują na podzielenie, co powoduje konieczność oceny zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji jako naruszających prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Bezzasadny pozostaje natomiast zarzut dotyczący niemożności ustalenia warunków zabudowy po granicy z działką sąsiednią. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym skoro na obszarze objętym analizą, wyznaczającym sąsiedztwo wnioskowanej zabudowy, zabudowa po granicy występuje często, to brak podstaw do odmowy dopuszczenia takiej lokalizacji dla planowanego obiektu, gdyż taka lokalizacja "wpisuje się" w istniejący wokół charakter zabudowy. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewiduje możliwość przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji budynku w odległości 1,5 metra od granicy bądź bezpośrednio przy granicy działki. Dopuszczalność takiej lokalizacji uzasadniać winien istniejący ład architektoniczno - urbanistyczny obszaru analizowanego (vide wyrok z dnia 29 sierpnia 2017 r., II SA/Bk 221/17, CBOSA). Taka sytuacja występowania lokalizacji budynków gospodarczych po granicy z działkami sąsiednimi niewątpliwie występuje na obszarze analizowanym, co czyni bezskutecznym zarzut skargi w tym zakresie.

Dodać jedynie można, że w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 3/16 NSA wyjaśnił, odnośnie relacji między przepisami planistycznymi a prawem budowlanym, iż na podstawie przepisów ustawy planistycznej albo decyzji o warunkach zabudowy można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej (CBOSA).

Odnośnie kwestii niezgodności mapy, na której sporządzono analizę graficzną z wyrysowanym obszarem analizowanym, stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej oraz odnośnie okoliczności wznowienia postępowania z tego powodu przez SKO postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. wskazać trzeba, że okoliczności te – w kontekście powodów uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej – mają znaczenie potwierdzające ocenę prawną sądu. Rzeczywisty brak budynku gospodarczego na działce nr [...] wskazuje na wykazaną już w niniejszym uzasadnieniu przez sąd konieczność przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy – o ile nieprawidłowość mapy ulegnie potwierdzeniu. Fakt istnienia podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję), potwierdzone postanowieniem SKO w B. o wznowieniu postępowania, stanowi dodatkową podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji, zaś okoliczności stanowiące podstawę wznowienia – z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy – będą w tym postępowaniu podlegały wyjaśnieniu.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy przede wszystkim uwzględnią ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu, zastosują się do niej przy sporządzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też analizę tę w części graficznej sporządzą na aktualnej mapie odzwierciedlającej aktualny stan rzeczy, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego ustalenia wskaźników, cech i parametrów oraz funkcji zabudowy. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organy sporządzą zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.