Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 745/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 23 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Protokolant Karolina Borowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej oddala skargę


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 A. W. zgłosił trzy działki oznaczone literami A, B i C, określając działkę A o pow. [...] ha jako "ugór czarny", działkę B o pow. [...] ha jako "gryka" oraz działkę C o pow. [...] jako "łąki".

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu i miasta K. odmówił A. W. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005.

Odmowę przyznania płatności ONW uzasadniono tym, iż "producent odmówił kontroli na miejscu w zakresie ONW". Organ I instancji stwierdził, że w dniu [...] wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie takiej kontroli, a "zgodnie z art. 23 pkt 2 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu".

W odwołaniu od tej decyzji A. W. podniósł, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż "odmówił kontroli na miejscu w zakresie ONW". Odwołujący wyjaśnił, iż wieczorem w przeddzień kontroli zadzwonił do niego jeden z kontrolerów i powiedział, że w dniu następnym, tzn. [...], zostanie przeprowadzona kontrola. A. W. stwierdził, że w dniu następnym nie może uczestniczyć w kontroli, bo ma już wcześniej ustalone spotkania (prowadzi własną firmę).

Odwołujący twierdzi, że w czasie tej rozmowy uzgodnił z kontrolerem, iż uczestniczyć będzie w kontroli upoważniony przez niego A. S., inżynier rolnik, który jest jego doradcą i sprawuje kontrolę nad wykonywanymi pracami na polu A. W., zatem jest on osobą kompetentną, aby udzielić fachowych wyjaśnień i odpowiedzieć na każde pytanie związane z prowadzoną działalnością na kontrolowanej nieruchomości. Odwołujący twierdzi też, że A. S. posiadał jego pisemne upoważnienie do uczestniczenia w kontroli i w niej uczestniczył, a na wszystkie zadawane pytania udzielał wyczerpujących odpowiedzi. Dowodem na uczestnictwo A. S. w kontroli miałyby być bilingi rozmów z telefonów kontrolerów i A. S..

W odwołaniu wskazano dalej, że A. S. w czasie kontroli pokazał działkę, razem objechano całą działkę, a zatrzymano się w czterech miejscach: przy skoszonym zbożu, przy łące, na górce przy czarnym ugorze oraz przy polu gryki. W miejscach postoju odgarniał rękoma śnieg, by pokazać zakres upraw i stan ziemi. Kontrolerzy stwierdzili jednak, że przy takim dużym śniegu kontrola nie ma sensu.

A. W. uważa więc, że "oskarżanie go" o uniemożliwienie kontroli jest nieprawdziwe i żąda przeprowadzenia konfrontacji kontrolerów, osoby z którą się oni kontaktowali w biurze, A. S. oraz odwołującego, a ponadto uważa za konieczne zażądanie od wszystkich wymienionych osób bilingów rozmów w dniach [...], w celu ustalenia rzeczywistego przebiegu kontroli.

Jednocześnie odwołujący podniósł, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie miał możliwości złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do stawianych mu zarzutów.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 23 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18 ze zm.) - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] A. W. dodatkowo złożył w Biurze Powiatu K. pismo informujące o faktycznym obsianiu działki B gryką na powierzchni jedynie [...] ha (zamiast zadeklarowanych [...] ha) i wyjaśnił, że informuje o tej zmianie "by nie zostać posądzonym o chęć wyłudzenia nienależnych dopłat". Odpowiadając na to pismo organ I instancji pismem z dnia [...] poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 15 pkt. 2 z zastrzeżeniem pkt 3 - Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, termin zgłoszenia zmian minął 31 maja 2005 r., ponadto w oparciu o art. 22 pkt 1 tego rozporządzenia organ wskazał na możliwość wycofania wniosku w części dotyczącej działki rolnej o zawyżonej powierzchni. Ponadto organ poprosił wnioskodawcę o osobiste stawienie się w Biurze Powiatowym ARiMR w celu złożenia wyjaśnień lub stosownych dokumentów dotyczących działki rolnej B. A. W. w piśmie z dnia [...] wyjaśnił, że nie wycofuje wniosku o dopłaty na całe [...] ha, lecz deklaruje, że "pozostałe [...] ha zostanie w tym roku dosiane". W związku z tym, organ I instancji skierował sprawę do Dyrektora Oddziału Regionalnego, informując o uzasadnionym podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] poinformowano telefonicznie wnioskodawcę o wyznaczonym na [...] terminie przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie, jednak A. W. nie wziął udziału w zaplanowanej kontroli. W formularzu protokołu kontroli naniesiono notatkę, iż "Producent rolny stwierdził, że nie może uczestniczyć w kontroli gospodarstwa w dniu [...] ponieważ ma wiele innych zaplanowanych zajęć". Inspektorzy terenowi nie przeprowadzili kontroli ONW z powodu nieobecności producenta rolnego, która jest obligatoryjna podczas kontroli z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak uczestnictwa producenta rolnego bądź jego pełnomocnika w trakcie przeprowadzania kontroli powoduje wyłączenie producenta z płatności ONW.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że w oparciu o art. 33 § 2 i 3 K.p.a. pełnomocnictwo do występowania w imieniu wnioskodawcy powinno być zgłoszone do protokołu lub udzielone na piśmie, a występujący w sprawie pełnomocnik winien dołączyć do akt sprawy oryginał bądź urzędowo poświadczony odpis udzielonego pełnomocnictwa. Z akt sprawy – uzupełnionych w toku postępowania odwoławczego o pismo kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego z dnia [...] podpisane również przez inspektora przeprowadzającego kontrolę - wynika natomiast, że A. S. nie posiadał pełnomocnictwa strony udzielonego na piśmie. Pełnomocnictwa takiego A. W. nie zgłosił również we wniosku o wpis do rejestru krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Pełnomocnictwo nie zostało również zgłoszone ustnie do protokołu przed przeprowadzeniem kontroli w gospodarstwie producenta rolnego. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że wyjaśnienia A. S. nie mogły być wzięte pod uwagę bez takiego pełnomocnictwa, w tym także prowadzone przez niego rozmowy telefoniczne w sprawie gruntów wnioskodawcy z inspektorami przeprowadzającymi kontrolę.

Organ odwoławczy stwierdził w związku z tym, że w oparciu o art. 23 pkt 2 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. – "wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwią przeprowadzenie kontroli na miejscu".

Odnosząc się do zarzutu nie przeprowadzenia kontroli z uwagi na mocne zaśnieżenie pól, organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie protokołu z kontroli dołączonego do akt sprawy, gospodarstwo A. W. zostało skontrolowane w zakresie dopłat bezpośrednich, co do których nie jest wymagana obecność wnioskodawcy podczas kontroli. Wobec tego działki rolne oznaczone identyfikatorami "A", "B" i "C" zostały objęte wizytacją terenową w zakresie dopłat bezpośrednich. Dodatkowym dowodem na przeprowadzenie kontroli w celu przyznania dopłat bezpośrednich, są zdjęcia załączone do akt sprawy, przedstawiające wszystkie działki zgłoszone do płatności przez A W.

Odnośnie naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo zastosował ten przepis, bowiem w dniu [...] na adres wnioskodawcy wysłane zostało zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, umożliwiające A. W. wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów. Z akt sprawy wynika, że nie zgłosił on konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Ponadto przed wydaniem decyzji administracyjnej wnioskodawca nie kwestionował również protokołu z kontroli na miejscu, który został wysłany za pośrednictwem poczty, a którego odbiór A W pokwitował w dniu [...].

Skarżąc powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, A. W. zarzucił jej naruszenie art. 23 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników - poprzez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, iż obecność rolnika lub jego przedstawiciela podczas kontroli jest obligatoryjna, zaś sytuacja w której rolnik lub jego przedstawiciel nie uczestniczą w kontroli jest tożsama z uniemożliwianiem przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Ponadto, z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego dotyczącej tego zarzutu, skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 33 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, tj. przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zgłoszenia pełnomocnika do protokołu, a w przypadku nieuwzględnienia telefonicznego zgłoszenia nie wystosowanie wezwania do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika.

Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi A. W. wskazał, że z lektury aktów prawnych na podstawie których organy obu instancji wydały swe decyzje, nie wynika obowiązek obecności producenta rolnego lub jego pełnomocnika podczas kontroli, przepisy te nie regulują również kwestii skutków takiej nieobecności. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy też nie wskazał podstawy prawnej, z której wywodzi taki obowiązek.

Zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia art. 23 pkt 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 nie prowadzi do wniosków, które wyprowadził organ odwoławczy. Decydujące znaczenie przy interpretacji tego przepisu ma ustalenie, co oznacza "uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu". Skoro zakres kontroli w ramach wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania obejmuje: 1) stwierdzenie prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW i zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 2) kontrole przestrzegania zakazu stosowania substancji o działaniu hormonalnym, tyreostatycznym i beta-agonistycznym w żywieniu zwierząt; 3) kontrole przestrzegania w gospodarstwie wymagań Zwykłej Dobrej Praktyki Rolniczej (ZDPR), zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), to przez działania uniemożliwiające przeprowadzenie kontroli należy rozumieć takie działania ze strony rolnika lub jego przedstawiciela, które uniemożliwiłyby wykonanie ww. obowiązków. Przepis ten nie stanowi, iż sama nieobecność rolnika lub jego należycie umocowanego przedstawiciela jest okolicznością uniemożliwiającą przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Przyjęcie takiego wniosku byłoby nie do pogodzenia z przepisem art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, zgodnie z którym: "Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków".

Z treści tego przepisu wynika zatem, że zasadą jest przeprowadzanie kontroli bez uprzedzenia. Wobec tego skarżący uważa, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez organy administracji nie jest zasadne, a powołany art. 23 ww. rozporządzenia należy tłumaczyć w ten sposób, iż odrzucenie wniosku powodują takie działania rolnika lub jego przedstawiciela, którzy w sposób czynny uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli, sama zaś ewentualna ich nieobecność nie może być traktowana jako uniemożliwianie kontroli. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uniemożliwiające przeprowadzenie kontroli, na co wskazuje chociażby fakt przeprowadzenia kontroli gospodarstwa skarżącego w zakresie dopłat bezpośrednich.

Uzasadniając przytoczony z ostrożności procesowej zarzut naruszenia art. 33 K.p.a. skarżący podnosi, iż przyjmując hipotetycznie, że obecność rolnika lub jego przedstawiciela jest obligatoryjna, sytuacja faktyczna zaistniała w niniejszej sprawie nie pozwala na stwierdzenie, iż obowiązek w tym zakresie nie został wykonany. Zdaniem skarżącego zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy błędnie oceniły stan faktyczny i nie zastosowały w sposób właściwy przepisów prawa.

Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 i 3 K.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu; pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Twierdząc, iż podczas rozmowy telefonicznej w dniu [...] skarżący poinformował, że w kontroli uczestniczyć będzie upoważniony przez niego A. S., niezrozumiałe dla skarżącego jest zamieszczenie w protokole jedynie adnotacji o powodach jego nieobecności, natomiast nie zamieszczenie wzmianki o udzielonym upoważnieniu. Nadto, skoro w tego typu czynnościach - ze względu na specyfikę – wystarczy telefoniczne powiadomienie o kontroli, co znajduje uzasadnienie w protokole, skarżący uważa, że wystarczające dla zamieszczenia w protokole winno być również ustne telefoniczne udzielenie pełnomocnictwa.

Niezależnie od tego skarżący podnosi - powołując się na piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo - iż "jeżeli pełnomocnictwo nie zostało formalnie doręczone organowi, a pełnomocnik podjął czynności w postępowaniu, to na organie prowadzącym postępowanie będzie spoczywał obowiązek wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika (w trybie art. 64 § 2 k.p.a.). Również nie doręczenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania powinno być traktowane jako jeden z braków, o którym mowa wyżej". Wezwanie do uzupełnienia braków winno być skierowane nie do pełnomocnika, a do strony postępowania administracyjnego, a dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu można pozostawić podanie bez rozpoznania, czy też odmówić skuteczności innej czynności. Wobec tego, jeżeli organ administracji uznał, iż A. S. nie był należycie umocowany winien wezwać skarżącego do doręczenia pełnomocnictwa i dopiero w przypadku jego nie doręczenia odmówić skuteczności dokonanej kontroli i wniosek o przyznanie pomocy odrzucić.

Ponadto zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie Cywilnym, w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 k.c.). Zaniechanie dołączenia pełnomocnictwa do sporządzonego w imieniu mocodawcy pisma procesowego w żadnym więc razie nie powinno prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną. Wprawdzie przepis art. 33 § 3 K.p.a. nakłada obowiązek dołączenia do akt oryginału pełnomocnictwa, lecz uchybienie temu obowiązkowi stanowi tylko brak formalny, zobowiązujący organ do wezwania strony do usunięcia braku, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu możliwe byłoby pozostawienie podania bez rozpoznania lub stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. UE.L.04.141 str.18) "wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu".

Na podstawie tego przepisu organy administracji obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu A. W. dopłat z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005, bowiem uznały, że uniemożliwił on przeprowadzenie kontroli na miejscu w dniu [...]. Stanowisko takie uzasadniono stwierdzeniem, iż obecność rolnika lub jego przedstawiciela w tego rodzaju kontroli (inaczej niż w przypadku dopłat bezpośrednich, tzw. obszarowych") jest obowiązkowa.

Stwierdzić należy, że taki obowiązek nie został wprost wyrażony w przepisach prawa. Organ odwoławczy upatruje istnienie tego obowiązku w fakcie, iż w trakcie kontroli dotyczących dopłat z tytułu ONW kontrolujący mają m. in. prawo zadawać pytania producentowi rolnemu.

Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do:

1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc;

2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;

4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli;

5) pobierania próbek do badań.

Wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) określające m. in. (§ 1 ust. 1) szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), w § 3 ustaliło "zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej", których przestrzeganie jest warunkiem przyznania płatności ONW (§ 2 ust. 1 pkt 1).

Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że "działalność rolnicza jest prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, (...) jeżeli w gospodarstwie rolnym są przestrzegane wymagania w zakresie:

1) stosowania nawozów i ich przechowywania,

2) rolniczego wykorzystania ścieków na terenie gospodarstwa rolnego,

3) rolniczego wykorzystania komunalnych osadów ściekowych,

4) stosowania i przechowywania środków ochrony roślin,

5) gospodarki na użytkach zielonych,

6) utrzymywania czystości i porządku w gospodarstwie rolnym,

7) ochrony siedlisk przyrodniczych,

8) ochrony gleb,

9) gospodarki wodnej

- określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

Przeprowadzając zatem kontrolę w powyższym zakresie osoby kontrolujące muszą mieć zapewnioną możliwość zadawania pytań producentowi rolnemu lub jego przedstawicielowi, aby kontrola mogła być skutecznie przeprowadzona. Wobec tego producent rolny który jest zainteresowany uzyskaniem płatności ONW (składający wniosek o takie płatności) we własnym interesie powinien zadbać, aby kontrolujący mogli skutecznie przeprowadzić kontrolę na miejscu, zatem powinien uczestniczyć w tej kontroli osobiście lub poprzez upoważnionego przedstawiciela.

Zgodzić się należy ze skarżącym, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, dotyczącego różnych rodzajów płatności: "Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków".

Przepis ten podkreśla jednak zasadę, że terminów kontroli nie uzgadnia się z producentem rolnym, a jedynie można o niej zawiadomić i to z bardzo krótkim uprzedzeniem. Nie może budzić wątpliwości, że ustalenie tak krótkiego terminu uprzedzenia ma na celu uniemożliwienie producentowi rolnemu dokonywania zmian w stanie gospodarstwa, które zacierałyby rzeczywisty obraz tego gospodarstwa.

Z przepisu tego nie wynika jednak, iż producent rolny musiałby stale przebywać w gospodarstwie – jak podnosi skarżący – aby nie być posądzony o uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Oznacza to jedynie, iż w razie nie uprzedzenia rolnika, w przypadku gdyby jego obecność podczas kontroli była konieczna, kontrola nie może być przeprowadzona, bez negatywnych skutków dla rolnika.

Jeżeli jednak producent rolny jest uprzedzony o terminie kontroli, to we własnym interesie musi dołożyć starań, aby ta kontrola mogła być przeprowadzona. Musi się zatem liczyć z tym, że jego (lub przedstawiciela) nieobecność może uniemożliwić przeprowadzenie kontroli, w szczególności w przypadku, gdy kontrola dotyczy płatności ONW, podczas której kontrolujący mogą zadawać pytania dotyczące np. stosowania nawozów i ich przechowywania.

Zdaniem Sądu ustalenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż skarżący będąc prawidłowo uprzedzony o terminie kontroli uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w zakresie płatności ONW, nie uczestnicząc w jej przeprowadzeniu, nie naruszają prawa. Fakt uprzedzenia o kontroli ma więc bardzo istotne znaczenie w zakresie praw i obowiązków producenta rolnego. Przykładowo można tutaj wskazać, że od dnia, w którym producent rolny został poinformowany przez Agencję o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, nie może on już wycofać wniosku o płatności w całości lub w części, ani dokonać zmiany złożonego wniosku (§ 6 ust. 4 pkt 1 i ust. 4a pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r.).

Odnosząc się do kwestii dotyczących obecności A. S. - określanego przez skarżącego jako jego pełnomocnika - w czasie przeprowadzanej w dniu [...] kontroli działek skarżącego, należy na wstępie stwierdzić, że postępowanie dotyczące przyznawania producentom rolnym płatności ze środków Wspólnoty Europejskiej jest bardzo sformalizowane, obowiązują w tym zakresie zarówno szczegółowe unormowania wydawane przez organy WE, jak również przepisy krajowe.

Ustanowienie pełnomocnika przez producenta rolnego – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76) – podlega obowiązkowi wpisu do krajowej ewidencji producentów, co podkreśla znaczenie formalne takiej czynności. Przepisy określają zarówno formę takiego zgłoszenia, jak i termin (14 dni) do jego dokonania (art. 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy).

Jak wynika z akt sprawy skarżący nie zgłosił do tej ewidencji A. S., mimo, iż określa go jako swego stałego doradcę, kontrolującego prace rolne na działkach skarżącego i reprezentującego go przy składaniu wniosku o płatności. Wprawdzie termin do zgłoszenia do ewidencji ustanowionego pełnomocnika wynosi 14 dni, a zatem w tym okresie pełnomocnik (posiadający już pełnomocnictwo) może działać bez tego wpisu, to jednak należy stwierdzić, że skarżący ani przed kontrolą z dnia [...], ani też w terminie 14 dni po tej dacie, zgłoszenia takiego nie dokonał. Już z tego powodu powstają wątpliwości co do fakty udzielenia pełnomocnictwa A. S. do reprezentowania skarżącego w trakcie przedmiotowej kontroli. Przede wszystkim należy jednak stwierdzić, że to na skarżącym (mocodawcy) oraz na jego pełnomocniku ciążył obowiązek należytego umocowania pełnomocnika i wykazania tego pełnomocnictwa przy przeprowadzaniu kontroli. Niewątpliwie taki pełnomocnik powinien więc okazać dokument pełnomocnictwa i przedłożyć je kontrolującym (tym bardziej, iż skarżący twierdzi, że A. S. takie pisemne pełnomocnictwo posiadał, lecz "nie zażądano od niego" tego dokumentu). Takie pełnomocnictwo nie zostało też przesłane do organu po przeprowadzonej kontroli.

Wprawdzie - zdaniem Sądu – byłoby lepiej, aby w protokole kontroli pojawiła się wzmianka o obecności A. S. w miejscu kontroli, jeżeli jednak nie przedłożył on kontrolującym pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego, to i tak nie mógł on składać oświadczeń do protokołu, ani podpisywać protokołu. Nie był on więc uczestnikiem kontroli (nie przebywał on zresztą w miejscu kontroli do jej zakończenia), zatem jego ewentualne oświadczenia przekazywane skarżącemu na ten temat nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Należy też przy tym wskazać na małą wiarygodność oświadczeń składanych przez skarżącego w niniejszej sprawie, także w kwestiach związanych z obecnością A. S. w miejscu kontroli.

Z tych też powodów nie przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym wnioskowanej przez skarżącego konfrontacji A. S. i skarżącego z osobami przeprowadzającymi kontrolę i "osobą z biura" z którą się kontaktowali kontrolujący, w ocenie Sądu nie narusza prawa.

Sąd nie stwierdził więc podniesionego w skardze z ostrożności procesowej zarzutu naruszenia art. 33 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie. W myśl bowiem art. 33 § 2 i 3 K.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu; pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W świetle dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń, które Sąd uznał za prawidłowe, nie doszło w niniejszej sprawie do właściwego zgłoszenia pełnomocnika skarżącego do uczestniczenia w kontroli.

Nie mają też w niniejszej sprawie bezpośredniego odniesienia przywołane w skardze poglądy doktryny i orzecznictwa – również dlatego, że dotyczą one odmiennych sytuacji, tj. braków formalnych pism procesowych składanych przez stronę (pełnomocnika) w postępowaniu.

Mając wszystko powyższe na względzie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, należało orzec jak w sentencji (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).