Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 497/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140. art. 144, art. 222
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 9 ust. 4, art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 53, art. 58 ust. 1 pkt 3, rt. 54 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] listopada 2018 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszarów o przeważającej funkcji rolnej i leśnej, położonych w części obrębów [...], [...] i [...] ogłoszona w [...] (zwana dalej także "uchwałą [...] lub "planem"). Skarga obejmuje część uchwały dotyczącej zakazu zabudowy w zakresie będącej własnością P. K. działki [...] w miejscowości [...].

Na podstawie akt planistycznych można ustalić następujące okoliczności towarzyszące podjęciu uchwały [...].

W okresie poprzedzającym styczeń 2018 r. Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem") przeprowadził analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotował materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych. Oświadczenie w tym zakresie znajduje się na k. 1 akt planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.").

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Rada przystąpiła to sporządzania planu miejscowego Gminy [...] dla obszarów o przeważającej funkcji rolnej i leśnej, położonych w części obrębów [...], [...] i [...]. Granice opracowania określono w załączniku graficznym (k. 2-3 akt planistycznych; art. 14 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p.).

O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczono między innymi w lokalnej prasie [...] lutego 2018 r. (k. 3, 3a, 5 akt planistycznych) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i w miejscowościach gminy [...] (k. 6, 6a, 7 akt planistycznych), a także w Biuletynie Informacji Publicznej (k. 8 akt planistycznych).

W trybie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k. 9.1-11a akt planistycznych).

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Wójt skierował projekt planu do uzgodnienia co do zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (na podstawie art. 53 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś.") (k. 12-12a i 13 i 13a akt planistycznych).

Następnie zebrano wykaz wniosków do planu złożonych w trybie art. 17 ust. 1 u.p.z.p. (wykaz na k. 14 akt planistycznych). Wszystkie wnioski, a także wystąpienia instytucji i organów zebrano na k. 15-38 akt planistycznych.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że wniosek do planu złożył pismem z dnia [...] marca 2018 r. aktualny skarżący P. K. podnosząc, iż kwestionuje zakaz zabudowy na obszarze objętym planem miejscowym (k. 22 akt planistycznych).

Pismem z dnia [...] marca 2019 r., [...] opinię sanitarną nadesłał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (art. 58 ust. 1 pkt 3 z zw. z art. 53 u.u.i.ś.) (k. 39 akt planistycznych).

Zakres oraz stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił natomiast w stanowisku z dnia [...] marca 2018 r., [...] (k. 40 akt planistycznych).

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Rada, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zmieniła dotychczasową uchwałę o przystąpieniu rozszerzając obszar opracowania o działki [...] i [...], a zmniejszeniu o część działki [...] (k. 41-41b akt planistycznych).

O powyższej uchwale ponownie obwieszczono przez ogłoszenie w lokalnej prasie [...] maja 2018 r. (k. 44 akt planistycznych), wywieszenie na tablicach ogłoszeń w miejscowościach [...], [...] i [...] (k. 45-45a akt planistycznych), wywieszenie w Urzędzie Gminy [...] (k. 46 akt planistycznych) oraz w Biuletynie Informacji Publicznej (k. 47 akt planistycznych) (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.).

Pismem z dnia [...] maja 2018 r., [...] Wójt na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. ponownie zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu w zmienionych granicach instytucje i organy właściwe do jego opiniowania i uzgadniania (k. 48-49a akt planistycznych).

Pismem z dnia [...] maja 2018 r., [...] Wójt ponownie skierował zmieniony projekt planu do uzgodnienia co do zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (na podstawie art. 53 u.u.i.ś.) (k. 49-49a i 50-50a akt planistycznych).

Następnie zebrano ponownie złożone wnioski do planu (k. 51-64 akt planistycznych).

Opinię sanitarną co do zakresu oraz stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przedstawił w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., [...], natomiast analogiczne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wpłynęło w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] (k. 65-66 akt planistycznych).

W tabeli z dnia [...] czerwca 2018 r. Wójt zebrał i rozpatrzył wnioski złożone do planu (k. 67 akt planistycznych).

Do planu sporządzono także prognozę skutków finansowych (k. 70 akt planistycznych).

W czerwcu 2018 r. przygotowano prognozę oddziaływania planu na środowisko (k. 99 akt planistycznych).

Projekt planu następnie uzgadniano i opiniowano stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p., ale także stosownie do przepisów u.u.i.ś. w zakresie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz w odniesieniu do wymogów ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm., dalej "u.o.p.") (k. 71 i nast. akt planistycznych).

Do akt przedłożono stanowiska organów i instytucji uzgadniających.

Warto w tym miejscu wskazać, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], działając w oparciu o art. 23 ust. 5 u.o.p. i art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., postanowił nie uzgodnić projektu planu (k. 90 akt planistycznych).

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Wójt ponownie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu planu (k. 101 akt planistycznych).

Wystąpienie o ponowne uzgodnienie wysłano pocztą i doręczono je organowi uzgadniającemu [...] sierpnia 2018 r. (potwierdzenie doręczenia znajduje się we wcześniejszej części akt - k. 78f akt planistycznych). Wniosek o uzgodnienie pozostał bez odpowiedzi, co przyjęto za milczące uzgodnienie stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p. (zob. wyjaśnienia Wójta nadesłane na wezwanie Sądu – k. 53 akt sądowych).

Dnia [...] sierpnia 2018 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (k. 103 akt planistycznych) oraz wyznaczono termin do wnoszenia uwag do planu (patrz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. i art. 54 ust. 3 u.u.i.ś.). Obwieszczenia ukazały się w lokalnej prasie (k. 104 akt administracyjnych), natomiast na tablicach ogłoszeń w [...], [...] i [...], a także w Urzędzie Gminy [...] wywieszono je od [...] sierpnia do [...] października 2018 r. (k. 105-105a i 106 akt planistycznych). Obwieszczenie o wyłożeniu planu do publicznego wzglądu zamieszczono także w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] (k. 107 akt planistycznych).

W dniu [...] września 2018 r. odbyła się publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (k. 108 akt planistycznych).

Dnia [...] października 2018 r. Wójt działając na podstawie art. 17 pkt 12 u.p.z.p. negatywnie rozpatrzył uwagi wniesione do planu (k. 112 akt planistycznych)

Uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Rada przyjęła plan wskazany na wstępie niniejszego uzasadnienia, to jest w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszarów o przeważającej funkcji rolnej i leśnej, położonych w części obrębów [...], [...] i [...] (k. 116 akt planistycznych).

W planie działka [...] należąca do P. K., położona w [...], znalazła się na obszarze [...]. Teren został więc oznaczony jako rolniczy (§ 5 pkt 1 planu), przeznaczony pod grunty rolne (§ 13 ust. 1 planu), z zakazem zabudowy (§ 13 ust. 2 planu), przez którą należy rozumieć zabudowę zdefiniowaną w § 4 pkt 5 planu. Zakaz zabudowy objął przez to zabudowę terenów rolniczych wszelkimi budynkami oraz obiektami budowlanymi, z wyłączeniem niektórych obiektów (niebędących budynkami), w rozumieniu przepisów odrębnych, wśród których wymieniono między innymi "budowle i urządzenia, które nie wymagają pozwolenia na budowę i które służą wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu".

W skardze P. K., właściciel działki [...], wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w zakresie granic tej działki (w tym miejscu należy wyjaśnić, że skarżący zakwestionował plan także w odniesieniu do działki [...], która jednak znajduje się poza jego granicami; jak wyjaśniono w toku rozprawy sądowej, nastąpiło to przez omyłkę; skargę w tym zakresie sprostowano – zob. k. 59 akt sądowych) oraz wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez organ przy uchwalaniu planu ładu przestrzennego oraz prawa własności, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nienależyte wyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym (co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej ingerencji w prawa jednostek - właścicieli nieruchomości na terenie objętym zaskarżoną uchwałą), art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa zagospodarowania terenu, do którego skarżący ma tytuł prawny (to jest naruszenie prawa własności), art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 poprzez przekroczenie przez organ władztwa planistycznego przysługującego gminie, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego niezgodnie, względnie sprzecznie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przedstawiono także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób niezgodny z słusznym interesem obywatela, w przypadku gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

W obszernych motywach skargi P. K. skoncentrował się na wykazaniu, że zakaz zabudowy, jaki wprowadzono w odniesieniu do jego działki [...], stoi na przeszkodzie rozpoczętym przez niego planom inwestycyjnym obejmującym fermę drobiu oraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na przygotowanie tej inwestycji poniósł on już znaczne koszty.

Odnosząc się do argumentów prawnych skarżący uwypuklił, że zakaz zabudowy dotyczący terenów rolniczych jest w warunkach miejscowych [...] nieproporcjonalny. Wykracza on poza przesłanki z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zarazem nadmiernie ingeruje w chronione ustawą zasadniczą oraz prawem cywilnym prawo własności.

W ocenie skarżącego plan narusza także studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Studium wprowadza co prawda ograniczenia w zabudowie, ale dopuszcza budowle i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zdaniem P. K. w świetle samego studium projektowane przez niego zamierzenie inwestycyjne mogłoby być zrealizowane.

W odpowiedzi na skargę Wójt (reprezentując Gminę [...]) wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej działki [...] (jak wskazano, w tym zakresie skargę sprostowano – uw. Sądu) oraz oddalenie skargi w części dotyczącej działki [...]. Organ wystąpił nadto o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania.

W motywach odpowiedzi na skargę Wójt podkreślił, że przygotowując projekt planu zważano na interesy publiczne i prywatne. Gdy chodzi o zabudowę działki [...], to w tym zakresie organ przywołał petycję 244 mieszkańców [...], którzy sprzeciwiali się budowie fermy drobiu. Wójt podkreślił, że Rada wprowadzając plan nie uniemożliwiła, ani nie ograniczyła znacząco korzystania z nieruchomości P. K. w dotychczasowy (rolniczy) sposób.

Wójt nie zgodził się także z argumentacją skargi, że plan jest niezgodny ze studiu gminy. W studium działka [...] stanowi "obszary rolne", a te wskazane są jako wyłączone spod zabudowy, co dotyczy wszelkich budynków w rozumieniu prawa budowlanego. Dopuszczono jedynie budowle i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno-spożywczemu (a także inne, które Sąd w tym miejscu pomija, gdyż niniejsza sprawa ich nie dotyczy). Zdaniem Wójta skoro plan również zakazuje na obszarach rolnych zabudowy w postaci budynków, dopuszczając tylko budowle i urządzenia służące produkcji rolniczej, to tym samym jest on zgodny ze studium.

W toku rozprawy sądowej, która odbyła się [...] października 2019 r., pełnomocnik P. K. dodał, że plan dopuszcza tylko budowle rolnicze, które nie wymagają pozwolenia na budowę, co jest niezgodne ze studium. Wyjaśnił też, że [...] jest miejscowością, która zachowała wiejski charakter, nie jest ona zapleczem mieszkaniowym dużego miasta, stąd wprowadzone ograniczenie w zabudowie jest nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały [...] rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona wzorowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem bezpośredniego badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Wójt (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Odnosząc się do zarzutów skargi obejmujących naruszenie grup przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że w istocie oscylują one wokół dwóch zasadniczych zagadnień. Po pierwsze, P. K. twierdzi, że Rada nie uwzględniła w ramach uchwalania planu ładu przestrzennego, prawa własności (naruszyła je), nie wyważyła należycie interesów prywatnego i publicznego, co w konkluzji doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego. Po drugie, skarżący twierdzi, że uchwalono plan niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a to oznacza naruszenie zasad sporządzania planu, w tym art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Dalsze rozważania Sąd rozpocznie od zagadnienia wymienionego jako drugie.

Z uwagi podniesione zarzuty, na pierwszej z rozpraw sądowych (14 sierpnia 2019 r.) Sąd postanowił wezwać Wójta do nadesłania uzupełnionej dokumentacji planistycznej, a także nadesłania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (k. 38 akt sądowych).

Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Wójt nadesłał bardziej kompletne, aniżeli dotychczas, akta planistyczne (oryginalne) oraz obowiązujące obecnie (jak i wcześniej w dacie uchwalania planu) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W gminie [...], w dacie podjęcia uchwały [...], obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzone uchwałą Rady z dnia [...] października 2010 r., [...], zmienione uchwałami [...], [...] i [...], przy czym tą ostatnią uchwałą przyjęto zarazem tekst jednolity studium.

Analiza mapy studium znajdującej się przy aktach planistycznych nie pozostawia wątpliwości, że działka [...] należąca do P. K. oznaczona jest kolorem żółtym, któremu w legendzie przypisano przeznaczenie "obszary rolne" (patrz: obszar nieznacznie pod napisem "[...]"). Wedle tekstowej części studium, a konkretnie punktu 3.2.8 (nie podlegał on zmianom w uchwale [...] i w takim brzmieniu obowiązywał w dacie uchwalenia planu [...]) obszary rolne mają pozostać "wyłączone spod zabudowy rozumianej przede wszystkim jako zakaz realizacji wszelkich budynków w rozumieniu przepisów prawa budowlanego". Na obszarach "dopuszcza się jedynie: [...] budowle i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu [...]" (także i inne, które jednak nie są przedmiotem sporu w niniejszej sprawie – uw. Sądu).

Analiza studium prowadzi do wniosku, że wedle studium na działce [...] nie mogą powstać jakiekolwiek budynki, a dopuszcza się tylko budowle i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Wbrew więc temu, co wskazuje P. K. w skardze, także zgodnie z postanowieniami studium, nie mógłby on zrealizować inwestycji obejmującej fermy drobiu, gdyż takowa w sposób oczywisty składa się z budynków, a nie tylko z budowli i urządzeń. Nie jest więc tak, że obecnie kwestionowany plan stanął mu na przeszkodzie realizacji inwestycji, którą rzekomo mógłby realizować w kontekście studium.

Odrębną "postać" niezgodności, względnie sprzeczności uchwały [...] z postanowieniami studium, P. K. upatruje w takiej oto okoliczności, że studium – zakazując zabudowy – dopuszcza budowle i urządzenia rolnicze, natomiast plan dopuszcza tylko te z nich, które nie wymagają pozwolenia na budowę (zob. protokół rozprawy sądowej, która odbyła się [...] października 2019 r., k. 59 akt sądowych).

W ocenie Sądu powyższe nie świadczy o naruszeniu studium. Dostrzec należy, że w punkcie 3.2.8 mowa jest o obszarach rolnych rozumianych jako "wyłączonych spod zabudowy", co należy rozumieć "przede wszystkim" jako "zakaz realizacji wszelkich budynków w rozumieniu przepisów prawa budowlanego". Na zasadzie wyjątku studium dopuszcza natomiast "budowle i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu". Zdaniem Sądu studium miało na celu wprowadzenie zasady wyrażającej się w utrwaleniu w granicach [...] terenów rolnych wolnych od zabudowy, co najmniej rozumianego jako zakaz realizacji budynków (przede wszystkim), natomiast na zasadzie korelatu określono jaka zabudowa ewentualnie (co najwyżej) może być dopuszczona. Zgodne z ideą studium jest ograniczenie zabudowy określanej jako "dopuszczalna", gdyż z dokumentu tego nie wynika nakaz jej dopuszczenia, ale jest to margines, w granicach którego można w planach zezwolić na zabudowę.

Warto także zaznaczyć, że w pierwszym zdaniu punktu 3.2.8 studium stanowi się o obszarach gruntów rolnych o dominującej formie "upraw polowych", co pozwala wnioskować, że obszary gruntów rolnych to tereny pół, gdzie zabezpiecza się przede wszystkim te grunty.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że nie naruszono zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), gdyż – wbrew twierdzeniom P. K. – plan jest ze studium gminy [...] zgodny. W konsekwencji nie naruszono także art. 9 ust. 4 i 20 ust. 4 u.p.z.p., które wyrażają właśnie wymogi związania organu planistycznego postanowieniami studium, względnie formułujące zakaz jego naruszania.

Odnosząc się do wyłuszczonego na wstępie rozważań (wyżej) zagadnienia związanego z nadużyciem władztwa planistycznego, Sąd stwierdza, że w jego ocenie do takiego nadużycia nie doszło.

W tym miejscu podkreślić należy, że każdy plan miejscowy, który wszakże na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności (zob. art. 140 Kodeksu cywilnego: "W granicach określonych przez ustawy") z reguły generować będzie kolizję interesu publicznego i prywatnego.

Kolizje wskazanych wyżej interesów wymagają indywidualnego wyważenia w każdym przypadku. Wyważenia takiego należy dokonywać – i tu co do zasady rację ma skarżący – w kontekście przepisów Konstytucji, zwłaszcza zawartej w ustawie zasadniczej zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób".

Z argumentacji skargi można wywieść, że w ocenie P. K. wprowadzenie zakazu zabudowy na obszarze "R" wokół miejscowości [...], w tym w szczególności na jego działce [...], jest ograniczeniem nieproporcjonalnym, gdyż narusza zarazem konstytucyjne prawo własności, jak i nie znajduje oparcia w przesłankach z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd fundamentalnie nie zgadza się z taką tezą, gdy przenieść ją na realia niniejszej sprawy. Kontekst przeznaczenia i wyłączenia z zabudowy terenów rolnych wokół miejscowości [...] doskonale obrazują przywołane już treści z punktu 3.2.8 studium. Wyraźnie wynika z nich, że generalny porządek planistyczny gminy [...] zakłada zabezpieczenie przez zabudową w jej granicach terenów upraw rolnych o najwyższej przydatności rolniczej. Dotyczy to niewątpliwie działki [...], która obejmuje grunt wysokiej klasy [...] (patrz: mapa planu).

W ocenie Sądu wprowadzenie ograniczeń, takich jak wynikają z § 5 pkt 1, § 13 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 pkt 5 planu, które w odniesieniu do działki [...] wyrażają się w wyłączeniu jej z zabudowy budynkami i innymi obiektami, za wyjątkiem budowli i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (które nie wymagają pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne. Jest to bowiem podyktowane szeroko rozumianą ochroną środowiska (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji) rozumiana jako zabezpieczenie gruntów rolnych wysokiej klasy przed degradacją. Zdaniem Sądu w realiach sprawy wprowadzenie planem zakazu zabudowy nie narusza też nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, gdyż dotyczy to nieruchomości dotychczas rolnej, niezabudowanej i o nie zmienionym przeznaczeniu. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których P. K. mógł z działki [...] dotychczas korzystać jako właściciel. Uchwała [...] wpływa na prawo P. K. jedynie w ten sposób, że ogranicza mu możliwości inwestycyjne. Sąd oczywiście nie deprecjonuje interesu ekonomicznego skarżącego, niemniej zwraca uwagę, że tenże inwestując w przygotowanie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do gruntu dotychczas rolnego i to wysokiej klasy [...], pozbawionego wcześniej planu i warunków zabudowy, musiał liczyć się z tym, że projekt zamierzenia i jego dopuszczenie zależy od szeregu czynników, w tym także, że zostanie uchwalony plan utrwalający dotychczasowy stan zagospodarowania.

Z tych wszystkich względów Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia grupy przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., które odnosiły się do nie uwzględnienia w ramach uchwalania planu ładu przestrzennego, prawa własności, nienależytego wyważenia interesów prywatnego i publicznego, co wszystko w efekcie miało doprowadzić do przekroczenia władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Końcowo Sąd zaznacza, że weryfikował w całości tryb sporządzenia planu, natomiast, gdy chodzi o uwarunkowania materialnoprawne – rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego P. K.. Interes prawny skarżącego wynikał natomiast z prawa własności działki [...].