Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 813/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3, par 5 i par 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 153 w zw z art 135, art 188, art 151, art 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1606/11 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. oraz [...]j Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na rzecz [...] Spółka z o.o. w W. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę po 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "Energetyka" z siedzibą w Warszawie na rzecz Catalina Development Spółka z o.o. w Warszawie i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę po 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., po rozpoznaniu skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; zasądził od organu na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 757 złotych oraz na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent m. st. Warszawy na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i przyłączami technicznymi, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...] cz. z obrębu [...] oraz o nr [...] i [...] (jako dojazd do terenu inwestycji) wraz z działką drogową o nr ew. [...] (pas drogowy ul. [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2006 r., w wyniku odwołań złożonych przez Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" oraz przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 1 września 2006 r. i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 106/07, po rozpatrzeniu skargi inwestora "[...]" Sp. z o.o., uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. podkreślając, że jeśli zdaniem tego organu nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej i nie istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ ten powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Podstawą uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie mogła też być konieczność ustalenia, czy istnieje możliwość objęcia działki o nr ew. [...] ustanowienia służebnością przejścia i przejazdu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy uznając, iż w stosunku do planowanej inwestycji nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy za zasadną uznał skargę inwestora złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję i na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchyliło zarówno decyzję własną z dnia [...] września 2008 r., jak i decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uwagi na uwzględnienie skargi przez organ, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1848/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi inwestora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. Inwestor oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną w trybie autokontroli wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/09, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 12 listopada 2008 r., z uwagi na nieuwzględnienie w całej rozciągłości skargi inwestora. Od powołanego wyroku Sądu z dnia 23 kwietnia 2009 r. skargę kasacyjną wniósł inwestor i SKO. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK1222/09, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną inwestora i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, natomiast skargę kasacyjną organu odwoławczego oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż w sytuacji, gdy na skutek decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli uchylona zostaje decyzja będąca przedmiotem skargi, sąd administracyjny w zasadzie nie powinien umarzać postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na tę decyzję "pierwotną" do czasu prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej decyzji wydanej w trybie autokontroli. Gdyby jednak doszło do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego przed uprawomocnieniem się postępowania ze skargi na decyzję wydaną w trybie autokontroli, sąd administracyjny orzekający w tej sprawie ma obowiązek zastosowania instytucji uregulowanej art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie kontroli decyzji "pierwotnej" w celu wyeliminowania możliwości pozostawania w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1424/10, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną w trybie autokontroli oraz decyzję tego organu z dnia [...] września 2009 r. ze wskazaniem, że brak było podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi uczestnika postępowania i uchylenia również decyzji pierwszej instancji, gdyż byłoby to wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznając sprawę, uznał za wiążące i słuszne. Sąd podkreślił, że organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmawiająca ustalenia tych warunków tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie analizowany obszar nie jest zamknięty liniami granicznymi, co wskazywałoby na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd podkreślił, iż z dniem 11 kwietnia 2011 r. – datą wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 6, poz. 18, ze zm.) zmieniły się całkowicie przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zapadłym (wiążącym) w sprawie wyroku z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1424/10 WSA w Warszawie wskazał, iż jego zdaniem brak było w tej sytuacji podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi uczestnika postępowania i uchylenia również decyzji pierwszej instancji, gdyż byłoby to wbrew wytycznym NSA, które Sąd, rozpoznając sprawę, uznał za wiążące i słuszne. Sąd stwierdził, iż chociaż zaskarżona decyzja zawiera uchybienia proceduralne, jednak z uwagi na uzupełniony materiał dowodowy i zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych, jak również nowe brzmienie art. 138 § 2 kpa, brak jest podstaw do jej uchylenia, bowiem nie miały one wpływu na wynik sprawy. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, został spełniony, gdyż "odpowiednia służebność drogowa" została ustanowiona na rzecz terenu planowanej inwestycji budowlanej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt XVI Ns [...]. Okoliczność spełnienia tego warunku po dacie wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu, nie może wpłynąć na wynik niniejszej sprawy. Organ drugiej instancji, nie ma bowiem możliwości pominięcia przy rozstrzyganiu zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, które zaistniały po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed ostatecznym zakończeniem sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła naruszenie § 3 ust. 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, zaskarżona decyzja merytorycznie rozstrzyga tylko kwestię dostępu do drogi publicznej. Na kopii mapy stanowiącej załącznik i integralną część decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] granice obszaru analizowanego nie zostały zaznaczone. W tej sytuacji niewyjaśniona została zasadnicza okoliczności sprawy, tj. granice obszaru jaki organ pierwszej instancji przyjął za podstawę analizy. Decyzja pierwszej instancji jest sprzeczna z normą zawartą w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Decyzja pierwszej instancji określa wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, poprzez wskazanie wartości ok.0,5. Tego rodzaju ustalenie jest w oczywisty sposób niedookreślone i jako takie wadliwe. Zarówno sama decyzja, jak i załącznik nr 2 - "Wyniki analizy obszaru" - nie wskazują sposobu lub metody obliczenia przedmiotowego wskaźnika w nawiązaniu do wszystkich działek z analizowanego obszaru. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest ustalić i wskazać średni wskaźnik zabudowy, wyrażony konkretną liczbą. Prezydent m. st. Warszawy nie wskazał również precyzyjnych wartości głębokości poszczególnych uskoków, szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy, wysokości kondygnacji, powierzchni terenu inwestycji, lecz przybliżone. Nie wyliczył też średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym i nie wskazał tej wartości w decyzji konkretną liczbą. Szereg parametrów planowanej inwestycji zostało ustalonych bądź wadliwie lub nie wiadomo w oparciu o jakie podstawy faktyczne. SKO w Warszawie rozpoznając sprawę, powinno było zatem bądź przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i ustalić wszystkie parametry inwestycji w oparciu o przewidziane prawem podstawy faktyczne, bądź uznając że zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 kpa uchylić decyzję pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r. złożyła również Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zarzucając jej naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; art. 10 i art. 28 kpa poprzez nieustalenie stron postępowania; art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uzupełniony przez inwestora materiał dowodowy nie był wystarczający do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, jak również w wyniku zmian własnościowych gruntu objętego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...].09.2006 r. Potwierdza to decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy, ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w/w decyzji różnią się od warunków i szczegółowych zasad określonych w decyzji z dnia [...] września 2006 r. O wydaniu decyzji nie zostali powiadomieni właściciele lokali w budynku nr [...] ani Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wymaga spełnienia warunku związanego z uzbrojeniem terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 warunek ten jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Warunek ten nie został spełniony ponieważ brak jest umów, o których mowa wyżej. Nie został również spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Organ pominął fakt, iż działka nr [...] została zabudowana budynkiem mieszkalnym na całej szerokości działki, a droga zlokalizowana na działce o nr ew. [...] kończy swój bieg przy wjeździe do istniejącego budynku. Nie przeprowadzono żadnej analizy odnośnie możliwości dojazdu przez garaż budynku z działki nr [...] Nie wykazano również, aby była możliwość dojazdu przez działkę nr [...], która jest skarpą otaczającą ciek wodny i na której znajdują się urządzenia SPEC. Określając warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej organ nie ustalił, aby w garażu podziemnym miałby się odbywać ruch samochodów o większych rozmiarach. Działka ew. nr [...] objęta wnioskiem nie przylega do żadnej drogi publicznej lecz jest usytuowana w głębi zabudowy. Dlatego też nieuprawnione jest twierdzenie organu, iż spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy. Nie ustalono również, czy możliwe jest ustalenie miejsc postojowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na obie skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2011 r. inwestor - [...] Sp. z o.o.- podniósł, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek organu drugiej instancji ustalania na nowo - przy rozpatrywaniu odwołań - kręgu osób zainteresowanych danym postępowaniem administracyjnym. Zarzut zmian własnościowych gruntów sąsiadujących z inwestycją został podniesiony przez Spółdzielnię dopiero w skardze do WSA, a nie w trakcie postępowania przed SKO, trwającego osiem miesięcy. Zapewnienie uzbrojenia terenu w drodze umowy zawartej z gestorem mediów nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Konieczne jest jedynie posiadanie zapewnienia, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta, a zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne. Do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały złożone trzy dokumenty: z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, ze STOEN oraz ze SPEC, których zapewniono, że projektowany budynek znajduje się w zasięgu miejskich sieci. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dojazd do planowanego budynku odbywać się będzie przez garaż podziemny sąsiadującego budynku (tzw. pierwszego etapu). Kwestie dojścia i dojazdu do działki budowlanej będą przedmiotem badania przez organ administracyjny na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji pozwolenia na budowę. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2011 r. inwestor stwierdził, że na znajdującej się w aktach sprawy mapie, stanowiącej część graficzną analizy, oznaczono liniami rozgraniczającymi jedynie granice działki przeznaczonej pod inwestycję, natomiast nie oznaczono analizowanego obszaru. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wymaga jednak, aby granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone osobnymi liniami. Natomiast punkty II.1 i II.2 tekstowego załącznika nr 2 do decyzji szczegółowo opisują obszar analizowany. Fragmenty tekstowego załącznika w połączeniu z graficznym, na którym zostały przez architekta zaznaczone budynki wraz z określeniem ich wysokości oraz z ich funkcją powoduje, że granice obszaru analizowanego są jasne i oczywiste. Fakt, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano wprost, jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, nie stanowi uchybienia usprawiedliwiającego uchylenie tej decyzji. Przyjęty przez organ pierwszej instancji wskaźnik "ok. 0,5" został ustalony zgodnie z rozporządzeniem na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, z dokładnością jednego miejsca po przecinku. Organ pierwszej instancji zastosował wyrażoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia regułę ogólną przyjmując średnią wielkość wskaźnika dla analizowanego obszaru, czego nie musiał uzasadniać. Przyjęta przez organ długość elewacji nowego budynku "ok. 50 m" została ustalona przez zastosowanie reguły ogólnej wyrażonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia. W punkcie 1.1. tiret trzeci i czwarty decyzji organ pierwszej instancji bardzo szczegółowo opisał warunki inwestycji w zakresie wysokości. Inwestor złożył na etapie postępowania odwoławczego dokument uzupełniający analizę architektoniczno-urbanistyczną, stanowiącą załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Złożone opracowanie zostało przygotowane w dniu 21 czerwca 2011 r. przez architekta J. N., posiadającego zarówno uprawnienia budowlane (nr [...]), jak i uprawnienia planisty przestrzennego (nr [...]). Porównując oba dokumenty znajdujące się w aktach sprawy widocznym jest, iż analiza stanowiąca załącznik do decyzji jest niedoskonała, jednakże wnioski tej analizy odnośnie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu są identyczne z wnioskami analizy przygotowanej przez architekta Jerzego Nowakowskiego. SKO w Warszawie ustaliło, że decyzja organu pierwszej instancji, pomimo że została wydana z uchybieniami proceduralnymi w zakresie przeprowadzonej analizy obszaru, to uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy był związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 106/07, oraz w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1424/10. Powołany wyrok z dnia 19 lutego 2007 r. Sądu, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., nie zawiera oceny prawnej dotyczących dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, lecz jedynie wskazuje na brak podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa ze względu na sposób i zakres kwestionowania przez organ odwoławczy ustaleń organu pierwszej instancji odnośnie dostępu terenu projektowanej inwestycji do drogi publicznej. Z omawianego wyroku nie wynika zatem dopuszczalność ograniczenia się przez organ odwoławczy do rozważenia jedynie kwestii dotyczącej dostępu terenu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, lecz rozważenia tej kwestii przez organ odwoławczy we własnym zakresie. Natomiast powołanym wyżej wyroku z dnia 21 września 2010 r. Sąd wskazał na związanie wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1222/09, dotyczącymi zakresu oceny Sądu pierwszej instancji w trybie art. 135 p.p.s.a. wydanych uprzednio decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. w wyniku uwzględnienia skargi na decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r. Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, iż po wydaniu obu powołanych wyżej prawomocnych wyroków Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany był do dokonania we własnym zakresie oceny wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy z zastrzeżeniem niedopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 kpa, jeżeli powodem zastosowania tego przepisu miałaby być jedynie okoliczność dotycząca dostępu terenu projektowanej inwestycji do drogi publicznej. Sąd I instancji wskazał, iż do decyzji organu pierwszej instancji z dnia 1 września 2006 r. nie dołączono załącznika graficznego obrazującego wyznaczenie granic obszaru analizowanego spełniającego wymagania § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ odwoławczy wprawdzie okoliczność tę dostrzegł, ale w żaden sposób nie uzupełnił tego braku. Warunków tych, zdaniem Sądu, nie spełnia załącznik nr [...] do decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ według zawartej w nim legendy, na załączniku tym określono jedynie granice terenu objętego wnioskiem, linie zabudowy wyznaczone przez istniejące budynki oraz budynki istniejące wraz z liczbą kondygnacji. Z załącznika tego nie wynika, w jakich granicach obszaru organ orzekający analizował spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzupełnienia tego załącznika nie może również stanowić mapa przedłożona organowi odwoławczemu przez inwestora (opatrzona pieczątką i podpisem J. A. N. - uprawnionego architekta), ponieważ wyznaczenia obszaru analizowanego i analizy okoliczności określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym obszarze dokonuje organ orzekający, a nie strona wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wiadomo przy tym, w jakim celu na mapie przedłożonej przez inwestora zawarto treść: "Załącznik Graficzny nr 2 - Analiza Obszarowa", skoro z mapy tej nie wynika, aby miała stanowić załącznik do jakiejkolwiek decyzji wydanej w sprawie. Tekst przedłożony przez inwestora, również opatrzony pieczątką i podpisem J. A. N. - uprawnionego architekta, zatytułowany: "Uzupełnienie do wyników analizy obszaru stanowiących załącznik Nr 2 do Decyzji Nr [...]ustalającej warunki zabudowy (...)" nie może stanowić korekty takiej analizy dołączonej do decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ takie uzupełnienie jest zastrzeżone do kompetencji organu orzekającego, mieszczącej się w kompetencji dokonywania analizy obszaru na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Brak prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego analizy obszaru skutkuje brakiem wykazania przez organy obu instancji prawidłowości dokonania takiej analizy, ponieważ nie udokumentowano w sposób prawnie określony w § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Analizy spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje się jedynie w obszarze o konkretnie określonych granicach, a nie w terenie o dowolnie określonej wielkości. Brak ten, zdaniem Sądu, stanowi naruszenie § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co w konsekwencji skutkuje naruszeniem art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na nieprawidłowym udokumentowaniu przeprowadzenia analizy ustawowych warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Naruszenie to w równym stopniu dotyczy decyzji organów obu instancji, ponieważ oba organy zobowiązane są do merytorycznej oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez pryzmat oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określone przez organ pierwszej instancji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jako ok. 0,5 oraz długość elewacji frontowej, jako ok. 50 m, zdaniem Sądu, nie odpowiadają warunkom wynikającym odpowiednio z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiążę organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zatem podane wskaźniki nie mogą być przedmiotem jakichkolwiek domniemań lub ustaleń albo wyliczeń organu wydającego pozwolenie na budowę. Wskaźniki te muszą być na tyle precyzyjnie określone, (chociażby poprzez określenie dolnej i górnej ich granicy, jeżeli spełniałoby to warunki określone odpowiednio w § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), aby wykluczało to ich interpretacyjność. Ustawowe związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy wyklucza dopuszczalność interpretowania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy na rzecz dokonywania oceny projektu budowlanego przez pryzmat zachowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wskaźniki te - według powołanych § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - mają być zatem ustalone na podstawie średnich wskaźników tych wielkości (z dopuszczeniem przy wskaźniku szerokości elewacji frontowej tolerancji do 20% średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym), albo inne wielkości, jeżeli określenie innej wielkości wynika z przeprowadzonej analizy. W żaden więc sposób określenie tych wskaźników nie może mieć charakteru przybliżonego, ponieważ nieprecyzyjność ich określenia w decyzji o warunkach zabudowy wyklucza ich wiążący charakter przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Nieprecyzyjne określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i wskaźnika szerokości elewacji frontowej przez organ pierwszej instancji narusza zatem § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Naruszenia tych przepisów, zdaniem Sądu, dopuścił się również organ odwoławczy, ponieważ w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższych kwestii. Ponadto organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie odniósł do zarzutów odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" dotyczących ustalenia wskaźników, od który zależy prawidłowe ustalenie warunków zabudowy. Sąd mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia prawa na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający rozpatrzy wniosek z zachowaniem wszystkich wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p. oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., dając wyraz swoim ustaleniom i ocenom w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz.1588) w związku z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, II. przepisów postępowania, tj. art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz.1588) zastosowanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 i 2 p.u.s.a.; naruszenie § 6 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że przepisy § 5 i 6 rozporządzenia pozwalają na określenia parametrów współczynników – wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej jedynie w drodze oznaczenia ich ściśle określoną liczbą albo poprzez wskazanie przedziału liczb, a że nie jest prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów dozwalająca określenie przedmiotowych wielkości przy użyciu partykuły ograniczonej "około", podczas gdy takie określenie ściśle zakreśla granice spełnienia warunków zabudowy i brak przepisu prawa, który wyłączałby dopuszczalność określenia warunków zabudowy przy pomocy partykuł tego rodzaju, a użycie sformułowania "około", w szczególności w wypadku przedmiotowej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 września 2006 r., jest wyrażeniem dostatecznie precyzyjnym i gwarantującym zapewnienie realizacji celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego prawidłowa wykładnia dopuszcza możliwość określenia wskaźników przy użyciu wyrażenia "około"; 2) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez błędne uznanie, że hipotetyczne naruszenie przez organ pierwszej instancji, tudzież drugiej instancji przepisów § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w postaci braku prawidłowo sporządzonego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy ( graficznej analizy obszaru) stanowi w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p., podczas gdy może być co najwyżej naruszeniem stosownych przepisów prawa procesowego, które zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. – dla dopuszczalności uchylenia decyzji z uwagi na takie naruszenie musi mieć potencjalne istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej; 3) przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia – poprzez błędną wykładnię § 9 ust. 2 rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga załączenia do decyzji analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy- zdaniem uczestnika- przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia wymaga, aby załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy były wyniki analizy unormowanej w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a nie sama analiza- co oznacza, że do decyzji o warunkach zabudowy należy dołączyć jedynie konkluzje wynikające z analizy. W skutek czego Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 3006 r., nr [...], była niepełna, a przez to powodująca konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Ponadto wyniki analizy, stanowiące załączniki do decyzji o warunkach zabudowy są częścią uzasadnienia decyzji, a nie jej rozstrzygnięcia, toteż ewentualne uchybienia w uzasadnieniu decyzji tylko wyjątkowo mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym WSA powinien był wpływ takiego uchybienia badać z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz całości decyzji, w tym wszystkich załączników; 4) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i na skutek tego uznanie, że organ II instancji nie ustosunkowawszy się do zarzutów MSM "[...]" wyrażony w odwołaniu z dnia 18 września 2006 r. w przedmiocie sposobu określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i wskaźnika szerokości elewacji frontowej naruszył przepis art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy brak tego odniesienia nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro rzeczone zarzuty odwołania- jak podnosi w ramach niniejszej skargi kasacyjnej uczestnik – były niezasadne, a przepisy § 5 i 6 rozporządzenia nie zostały przez organ pierwszej, ani drugiej instancji naruszone. Skoro zaś organ I instancji nie dopuścił się zarzuconych w odwołaniu MSM "[...]" uchybień, to organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżoną owym odwołaniem decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, a zatem ewentualne odniesienie się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do przedmiotowych zarzutów nie mogło mieć potencjalnie wpływu na wynik postępowania administracyjnego; 5) przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż nie wiąże go ocena wyrażona w poprzednim wyroku WSA w Warszawie w niniejszej sprawie z dnia 21 września 2010 r. ( IV S/Wa 1424/10), stwierdzającym brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i niezastosowanie art. 153 p.ps.a., a na skutek powyższego zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie nie tylko decyzji organu II Instancji, ale też organu I instancji.

Na tych podstawach pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie solidarnie od skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepianych. W odpowiedzi na obie skargi kasacyjne w pismach procesowych z dnia 1 marca 2012 r. i 14 marca 2012 r. pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. wniósł o ich oddalenie, gdyż podniesione w nich zarzuty są bezpodstawne.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w piśmie procesowym z dnia 6 marca 2012 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis

art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Obie wniesione skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, albowiem usprawiedliwione są podniesione w nich zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust.1-5 u.p.z.p. w związku z art. 3 ust. 2 i par. 9 ust. 2, a także § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej zwany rozporządzeniem). Przypomnieć na wstępie należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków w określonych w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.,dalej u.p.z.p.). Taka decyzja została wydana w tej sprawie, gdyż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wady decyzji z dnia 1 września 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, tym samym nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy ( § 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w par. 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 2 rozporządzenia).

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że brak oznaczenia granic obszaru analizowanego na załączniku graficznym do wyników analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji z dnia 1 września 2006 r. skutkuje brakiem udokumentowania przez organy obu instancji prawidłowości dokonania takiej analizy w sposób określony w § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia. Zauważyć przede wszystkim należy, iż decyzja z dnia 1 września 2006 r. zawiera wymagane dwa załączniki: nr 1 - załącznik graficzny z zaznaczonym terenem inwestycji i nr 2 - załącznik stanowiący wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną. Na załączniku graficznym wyników analizy wprawdzie nie oznaczono granic obszaru analizowanego, jednakże w jej części tekstowej wyraźnie wskazano, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, zaś z treści opisu terenu samej inwestycji i jej sąsiedztwa zawartego w pkt II części tekstowej wynika, że: po pierwsze - taki właśnie obszar poddano analizie urbanistycznej, po drugie - na obszarze tym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa; wysokość obiektów jest zróżnicowana od IV do VII kondygnacji; wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki są zróżnicowane od 0,4 do 0,7; elewacje frotowe pod względem szerokości wynoszą 20 - 60 – 80 m; dachy obiektów są płaskie i dwuspadowe. Wyniki te, stanowiące rezultat przeprowadzonej przez uprawnionego architekta analizy na wskazanym powyżej obszarze, nie były kwestionowane ani na etapie postępowania administracyjnego, ani na etapie postępowania sądowego. Wobec tego, że opisany w analizie stan zagospodarowania nieruchomości położonych na obszarze, stanowiącym otoczenie planowanej inwestycji, nie budził zastrzeżeń stron postępowania, jak i organu odwoławczego, to zachodziły uzasadnione podstawy do przyjęcia, że brak oznaczenia granic obszaru podanego analizie urbanistycznej na załączniku graficznym nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyniki sporządzonej analizy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny, wystarczająco dokumentowały rzeczywisty stan zagospodarowania nieruchomości niezbędny do określenia wszystkich parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W powyższych okolicznościach tej konkretnej sprawy stanowisko Sądu I instancji przedstawione uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do skutków braku oznaczenia granic obszaru analizowanego na załączniku graficznym wyników analizy nie można uznać za prawidłowe. ` W decyzji o warunkach zabudowy parametry nowej zabudowy, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą. Mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że były dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. W równym stopniu pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosi się do określenia wielkości poszczególnych parametrów nowej zabudowy za pomocą użycia zwrotu "około", jak to miało miejsce w niniejszej sprawie wobec określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia) oraz długości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia). Określone w ten sposób parametry nowej zabudowy, wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie będą stwarzały po stronie organu architektoniczno-budowlanego konieczności ustalania ich konkretnej wielkości, ani ich interpretacji, bowiem zezwalają one tylko na niewielkie od nich odstępstwa ( tolerancję). Parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy wiążą nie tylko organ wydający pozwolenie na budowę ( art. 55 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p.), lecz również projektanta ( art. 34 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Trafnie podniesiono w skargach kasacyjnych, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około ( tak – wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 871/09; wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/GL 545/10; WSA w Kielcach z 26 lipca 20013 r., sygn. akt II SA/Ke 324/13; wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Zważywszy, iż decyzja warunkach zabudowy odpiwda jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie powyższe poglądy podziela. Podkreślenia również wymaga, że zawarta w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wymaga jedynie aby przy ustalaniu warunków zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowy tego samego rodzaju ( wielorodzinnego), uwzględniając oczywiście przy tym wymogi ładu przestrzennego. Zauważyć również należy, iż stosowanie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasadnie obie skargi kasacyjnej zarzucają Sądowi I instancji, że uchylając zaskarżonym wyrokiem zarówno zaskarżoną decyzję odwoławczego, jak i decyzję organu pierwszej instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 135 kpa. Trafnie podnoszą autorzy skarg kasacyjnych, iż Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę związany był oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1424/10. W uzasadnieniu tego wyroku nie sposób znaleźć jakiejkolwiek wskazówki dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z której wynikałaby konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 1 września 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast w uzasadnieniu tego wyroku znajduje się wyraźnie stwierdzenie o braku podstaw do uchylenia decyzji pierwszej instancji z uwagi na związanie wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. , sygn. akt II OSK 1222/09. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem mógł tylko uchylić zaskarżoną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2001 r. W warunkach niniejszej sprawy pozostałe kwestie, objęte zarzutami naruszenia przepisów postępowania jako ściśle powiązanie z zarzutami naruszenia prawa materialnego umożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnienie obu skarg kasacyjnych oraz orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego wyroku, i oddalenie skarg jako niezasadnych na podstawie art. 188 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 i pkt 3 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.