Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2544/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 155/17 w sprawie ze skargi [...], [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Wojewody [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz [...] po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Wojewody [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz [...] po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 155/17, po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego z odwołań [...] i [...]; 2) w pozostałym zakresie oddalił skargę; 3) zasądził od Wojewody [...] na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (uczestniczka postępowania - inwestor w postępowaniu administracyjnym), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1. art. 141 § 4 w zw. z art 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na zastrzeżeniu w uzasadnieniu wyroku, że ocena sprawy - a co za tym idzie wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia - będzie dotyczyć li tylko legitymacji skarżących do wniesienia odwołania, podczas gdy sąd administracyjny, mimo tego zastrzeżenia, przedstawił samodzielną lecz niepełną koncepcje prawną w sprawie, dotyczącą ustalania kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, co nie ma jednak nic wspólnego z wyjaśnieniem podstawy rozstrzygnięcia;

2. art. 7, art. 8 ust. 2 oraz art 32 ust. 1 Konstytucji RP w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na pominięciu kwestii zgodności przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z przepisami Konstytucji RP. Jak wywiodła Spółka, Sąd meriti oceniając sprawę administracyjną odnosił się do przepisów tej ustawy i wskazał ją jako źródło poszukiwania przepisów odrębnych, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 30 pkt 2 Prawa budowlanego pomijając, że jej przepisy naruszają konstytucyjne zasady działania na podstawie i w graniach przepisów prawa, równości wobec prawa, zakazu dyskryminacji oraz ochrony praw nabytych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 pkt 4 i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a także art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sposób rzutujący istotnie na wynik sprawy i odpowiednio, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że decyzję organu drugiej instancji uznano za wydaną z naruszeniem art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w ramach przepisów odrębnych tam przewidzianych nie uwzględniono art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, podczas gdy po myśli art. 13 ust. 3 tej ustawy nie należały one do przepisów dotychczasowych, w rozumieniu tego przepisu prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych norm.

Ponadto wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 155/17 wniósł także Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego. Organ administracji, zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w części określonej w punktach 1 i 3 sentencji, zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez jego błędną wykładnię:

a. skutkującą wyłączeniem obowiązku stosowania - do postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy - przepisów dotychczasowych i w konsekwencji brakiem tożsamości kręgu stron w obu instancjach, a także przyjęciem, iż przepis ten w ogóle nie dotyczy ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz błędne uznanie, że kontrola obszaru oddziaływania inwestycji powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy tej ustawy,

b. a także polegającą na przyjęciu, iż przepis przejściowy zawarty w art. 13 ust. 3 powołanej ustawy, stanowiący o stosowaniu przepisów dotychczasowych, nie dotyczy wszystkich postępowań i zagadnień i należy go rozumieć nie literalnie, lecz z zastosowaniem wykładni wskazanej przez Sąd w wyroku, niemającej jakiegokolwiek uzasadnienia tak w treści tego przepisu przejściowego, jak w jego celowości, czy funkcjonalności;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, poprzez uznanie, że organ drugiej instancji naruszył wskazany przepis, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem jego decyzji w wyniku wadliwej interpretacji Sądu. Gdyby bowiem Sąd nie zastosował tej wadliwej interpretacji, wówczas nie naruszyłby wskazanych przepisów postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty, Wojewoda [...] wniósł o:

1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenie skarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania w tym zakresie;

2. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto organ administracji oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

[...]i [...], reprezentowani przez radcę prawnego, w odpowiedziach na skargi kasacyjne, wnieśli o ich oddalenie w całości, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skargach kasacyjnych, która doprowadziła do wniosku, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Mając to na uwadze, należy zauważyć, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji, ograniczając się do oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Niemniej jednak, dla jasności i przejrzystości argumentacji odnoszącej się do zarzutów postawionych przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Wojewodę [...] należy przypomnieć, że organ drugiej instancji zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami wniesionymi m.in. przez [...] i [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o udzielaniu pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych (3EW i 4EW) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr [...], [...]i [...] (obr. [...]) w miejscowości [...], gm. [...]. Wojewoda [...]stwierdził bowiem, że odwołujący się nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił natomiast zaskarżoną decyzję, gdyż stwierdził, że interes prawny skarżących może znajdować oparcie w przepisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 654 ze zm. – dalej również "u.e.w."). W związku z tym Sąd wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji ustali, czy w stosunku do skarżących, wprowadzone powołaną ustawą ograniczenia w zagospodarowaniu lub zabudowie nieruchomości - w związku z projektowaną inwestycją - mogą skutkować uznaniem ich za strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – dalej powoływana również jako P.b.).

Istota sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji sprowadzała się więc do rozstrzygnięcia, czy przepisy u.e.w. mogły stanowić źródło interesu prawnego [...] i [...] w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę rzeczonych elektrowni wiatrowych, a co za tym idzie, czy w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami P.b. mogą one być podstawą uznania skarżących za strony tego postępowania.

Zarówno w skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również "Spółka), jak i w skardze kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę [...] postawiono zarzuty zmierzające do wykazania niedopuszczalności "oparcia" interesu prawnego skarżących o przepisy u.e.w. ze względu na treść art. 13 ust. 3 tej ustawy. Ocena wpływu lub braku wpływu normy intertemporalnej zawartej we wskazanym przepisie na określenie zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczętego - tak, jak w przedmiotowej sprawie - przed wejściem w życie u.e.w., miała zatem pierwszorzędne znaczenie da ustalenia, czy skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter konstytutywny. Daje bowiem inwestorowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) i określa warunki korzystania z tego prawa. Pozwolenie na budowę niewątpliwie oddziałuje też na prawa osób trzecich. Z jednej strony jest więc aktem pozytywnym dla jego adresata (inwestora), a z drugiej oddziałuje obciążająco na prawa osób trzecich (sąsiadów). Z tych względów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zachodzi konieczność uczestnictwa osób trzecich, co daje możliwość prawidłowej oceny przedsięwzięcia. Dlatego, mocą art. 28 ust. 2 P.b., poza inwestorem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar odziaływania rozumie się natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Dalej trzeba zaznaczyć, że celem szczegółowego uregulowania zagadnień dotyczących lokalizowania, budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowych, które zawarto w u.e.w., było wyeliminowanie konfliktów, uciążliwości i niebezpieczeństw wiążących się z lokalizowaniem takich elektrowni zbyt blisko zabudowy mieszkaniowej (zob. uzasadnienie do projektu u.e.w. – druk sejmowy nr 315 z dnia 19 lutego 2016 r.). W związku z tym, jednym z podstawowych, wprowadzonych rozwiązań, było określenie minimalnej odległości budynków mieszkalnych od elektrowni i elektrowni od budynków mieszkalnych, co niewątpliwie wiąże się z ograniczeniem przysługującego właścicielom nieruchomości (użytkownikom wieczystym) prawa do ich zagospodarowania.

I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.e.w. odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Z art. 5 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.e.w. wynika przy tym, że wprowadzone minimum dotyczy zarówno odległości od już istniejącej elektrowni wiatrowej, jak i od elektrowni wiatrowej, której realizacje dopiero dopuszczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 2 u.e.w., przez istniejącą elektrownię wiatrową rozumie się również elektrownię objętą pozwoleniem na budowę. Już zatem sama decyzja o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, nawet przed jej zrealizowaniem, skutkuje ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się bliżej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni objętej udzielonym pozwoleniem.

Od dnia wejścia w życie u.e.w. (16 lipca 2016 r.) stała się ona źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Niekwestionowaną zasadą, mającą oparcie m.in. w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływana jako "K.p.a."), jest natomiast, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Przepisy K.p.a. nie wiążą wszakże z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpatrzenia sprawy. Zastosowanie innych, niż obowiązujące w czasie podejmowania decyzji, przepisów materialnoprawnych jest jednak uzasadnione w sytuacji, gdy zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania, a przepisy przejściowe nakazują podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy dotychczas obowiązujące (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 812/07 – niepublikowany, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie tego typu regulacji ma na celu zapewnienie poszanowania nadrzędnych wartości konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zakazu retroakcji, zasady ochrony praw słusznie nabytych, zasady zaufania do państwa i prawa, zasady równości obywateli i sprawiedliwości (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt 10/98, OTK z 1998 r. nr 5, poz. 64; z dnia 25 listopada 1997 r. sygn. akt K 26/97, OTK z 1997 r. nr 5-6, poz. 64; z dnia 16 czerwca 2003 r. sygn. akt K 52/02, OTK-A z 2003 r. nr 6, poz. 54).

Takie rozwiązanie zawarto w art. 13 ust. 3 u.e.w., zgodnie z którym postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Prowadzenie postępowania na podstawie przepisów dotychczasowych oznacza niestosowanie w tym postępowaniu przepisów "nowych". Istota stosowania prawa polega natomiast na tym, by dany stan faktyczny przyporządkować hipotezie normy prawnej po to, by zrealizować skutki prawne, jakie dla takiego stanu przypisano w jej dyspozycji. Skutkiem normy intertemporalnej zawartej w art. 13 ust. 3 u.e.w. jest zatem to, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed wejściem w życie u.e.w., to właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia i oceniając przedstawiony przez niego projekt budowlany pomijają wymóg wynikający z art. 4 ust. 1 u.e.w. W realiach postępowania wszczętego wnioskiem [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oznacza to, że nawet, jeżeli projektowana elektrownia wiatrowa ma być zlokalizowana, zgodnie z projektem budowalnym, w odległości mniejszej od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, niż dziesięciokrotności wysokości tej elektrowni wiatrowej, to nie może to skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Mocą art. 13 ust. 3 u.e.w. zaostrzone w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie tej ustawy wymogi "odległościowe" dla lokalizacji elektrowni wiatrowej nie znajdą więc zastosowania, co ma chronić inwestorów, którzy działając w zaufaniu do państwa i prawa, mieli prawo oczekiwać, że ich sytuacja prawna nie pogorszy się (nie zostaną na nich nałożone bardziej rygorystyczne wymogi) w toku postępowania wszczętego wnioskiem złożonym przed wprowadzeniem "surowszego" prawa.

Powyższe nie zmienia jednak skutku wejścia w życie regulacji zawartych w u.e.w. z dniem 16 lipca 2016 r. Wprowadzone tą ustawą przepisy powszechnie obowiązującego prawa mogą zaś od tego dnia stanowić źródło interesu prawnego podmiotów, na których prawa i obowiązki oddziaływać będzie (których prawa obciążać będzie) decyzja o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej - także wydana na podstawie przepisów dotychczasowych. Skutkiem normy intertemporalnej zawartej w art. 13 ust. 3 u.e.w. jest bowiem wyłączenie stosowania, a nie wyłączenie obowiązywania przepisów tej ustawy. Skoro natomiast, zgodnie z powołanym wyżej powszechnie obowiązującym przepisami odrębnymi, budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, może być wybudowany w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.e.w.), natomiast przez istniejącą elektrownię wiatrową rozumie się również elektrownię objętą pozwoleniem na budowę (art. 5 ust. 2 u.e.w.), to nie ulega wątpliwości, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni, której dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę – niezależnie od tego, czy postępowanie to zostało wszczęte przed, czy po wejściu w życie u.e.w. - jest stroną tego postępowania. Jego nieruchomość znajduje się wszakże w obszarze oddziaływania tego obiektu. Obowiązujące przepisy u.e.w. – a dokładnie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.e.w. - wprowadzają bowiem w tej sytuacji ograniczenie w zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości, wyłączając prawo jej zabudowy budynkiem mieszkalnym lub budynkiem o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa.

Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2689/15, z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2527/14, z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1254/05. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się bliżej planowanej elektrowni wiatrowej niż dziesięciokrotność jej wysokości takimi właśnie przepisami powszechnie obowiązującego prawa są art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.e.w.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, wyrażone na stronie 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że skutkiem art. 13 ust. 3 u.e.w. w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy znajdują zastosowanie przepisy, które do tego dnia określały warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Stanowisko to jest zresztą zgodne z poglądami wyrażanymi już w judykaturze, gdzie wskazywano, że przepisy art. 13 u.e.w. regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wydania pozwolenia i zmian pozwolenia na budowę, nie wyłączają zaś wywodzenia z tej ustawy interesu prawnego jednostek żądających udzielania ochrony prawnej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1923/18 i z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 324/18 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarówno postawione przez Wojewodę [...] zarzuty naruszenia art. 13 ust. 3 u.e.w. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 3 u.e.w., jak i postawiony przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 pkt 4 i art. 13 ust. 3 u.e.w. Przepisy u.e.w. mogły bowiem stanowić źródło interesu prawnego [...] i [...] w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych (3EW i 4EW) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr [...], [...] i [...] (obr. [...]) w miejscowości [...], gm. [...]. Skutkiem zaś art. 13 ust. 3 u.e.w. jest niestosowanie w tym postępowaniu rygorów "odległościowych" dla planowanej elektrowni, wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.e.w., a nie pozbawienie mocy obowiązującej przepisów tej ustawy, w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2, które w tym przypadku – o ile skarżący są właścicielami lub użytkownikami nieruchomości znajdującej się w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości planowanej elektrowni – są źródłem ich interesu prawnego.

Nie można też zgodzić się ze Spółką, że zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem art. 7, art. 8 ust. 2 oraz art 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie kwestii zgodności przepisów u.e.w. z przepisami ustawy zasadniczej, w sytuacji, gdy przepisy te naruszają konstytucyjne zasady działania na podstawie i w graniach przepisów prawa, równości wobec prawa, zakazu dyskryminacji oraz ochrony praw nabytych.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Z powołanego przepisu wynika, że to od oceny sądu zależy, czy rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie stwierdził, aby zachodziła potrzeba skorzystania z uprawnienia, jakie wynika z art. 193 Konstytucji. Przesłanek ku temu nie stwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny.

Po pierwsze należy bowiem zauważyć, że z uwagi na wszczęcie postępowania przez organem pierwszej instancji przed wejściem w życie u.e.w., wynikające z tej ustawy wymogi "odległościowe" dla lokalizacji elektrowni wiatrowej w ogóle nie mają zastosowania. Przede wszystkim trzeba jednak przypomnieć i podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie kontrolował w przedmiotowej sprawie legalności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej lub o odmowie udzielenia takiego pozwolenia, tylko decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji udzielającej takiego pozwolenia z uwagi na brak przymiotu strony osób odwołujących się. Dlatego, znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (sprawa prowadzona w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt K 51/16) wątpliwości, podniesione we wnioskach grup posłów z dnia [...] grudnia 2016 r. i z dnia 19 grudnia 2016 r., co do zgodności przepisów u.e.w. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy ze skargi [...] i [...]. Z tych samych powodów nie znaleziono też podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej skutkuje obecnie ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni, to - niezależnie od tego, czy przy jej wydaniu zastosowano, czy nie wymogi odległościowe wynikające z u.e.w.

- właśnie wzgląd na zasady konstytucyjne, w tym zawartą w art. 2 ustawy zasadniczej zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, nakazuje uwzględnić możliwość ochrony interesu prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych tych nieruchomości poprzez uznanie ich statusu jako stron postępowania, a co za tym idzie - dopuszczenie do rozpoznania wniesionych przez nie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. Wyłączenie prawa zabudowy nieruchomości budynkiem mieszkalnym albo budynkiem o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, niewątpliwie daje osobie, do której należy taka nieruchomość prawo do obrony swych praw w postępowaniu administracyjnym (a w dalszej perspektywie w postępowaniu sądowoadministracyjnym) i to niezależnie od tego, czy źródłem tego ograniczenia jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na podstawie u.e.w., czy przepisów dotychczasowych. Dlatego osoby takie mogą wnieść odwołanie od takiej decyzji, a co za tym idzie – dopóki termin na skorzystanie z tego prawa nie upływnie bezskutecznie – decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna. Nie można więc stwierdzić, że oparcie interesu prawnego osób, których nieruchomości znajdują się w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej objętej decyzją organu pierwszej instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę i umożliwienie im odwołania się od takiej decyzji, godzi w zasadę ochron praw nabytych.

Z powyższych względów także, postanowiony w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzut naruszenia art. 7, art. 8 ust. 2 oraz art 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej okazał się niezasadny.

Wyłącznie tytułem uzupełnienia można zauważyć, że podniesiona przez wnoszącą skargę kasacyjną, jako przykład naruszenia zasad konstytucyjnych, argumentacja dotycząca braku możliwości lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) nie ma "przełożenia" na wynik postępowania wszczętego wnioskiem Spółki o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych.

Zgodnie ze zd. 1 wskazanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku wynika tymczasem, że działki inwestycyjne, na których przewidziano realizację elektrowni wiatrowych objętych wnioskiem [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XIX/181/2012.

Niezasadny jest także postawiony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a., które miało polegać na zastrzeżeniu w uzasadnieniu wyroku, że ocena sprawy - a co za tym idzie wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia

- będzie dotyczyć legitymacji skarżących do wniesienia odwołania, podczas gdy sąd administracyjny, mimo tego zastrzeżenia, przedstawił samodzielną lecz niepełną koncepcje prawną w sprawie, dotyczącą ustalania kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, co nie ma jednak nic wspólnego z wyjaśnieniem podstawy rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stosownie z kolei do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że w rozpoznanej sprawie doszło do błędnej wykładni art. 13 ust. 3 u.e.w., co skutkowało przedwczesnym umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Sąd niewątpliwie nie wyszedł też poza granice sprawy ze skargi [...]i [...] Jakkolwiek bowiem zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. umorzono postępowanie odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołań dwudziestu czterech osób, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej [...]i [...], oddalając ich skargę w pozostałym zakresie. Oczywiste jest natomiast, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd musiał najpierw dokonać wykładni przepisów P.b. i u.e.w., zawierających normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, aby następnie dokonać subsumpmcji wyinterpretowanych norm w realiach sprawy wszczętej skargą [...]i [...]. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko dotyczące rozumienia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, a także art. 13 ust. 3 u.e.w., niewątpliwie spełnia więc wymogi wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie świadczy w żaden sposób o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji granic sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.