Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 167/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 227 par. 1 pkt 2, art. 228 par. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska., Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uaktualnienia pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy oraz decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłat z tytułu przeprowadzonej kontroli sanitarnej stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych 1) uchyla decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2) uchyla decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 3) określa, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane w całości; 4) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. zobowiązał J. W., właściciela Cukierni J. W. w M. P., do uaktualnienia badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy – mikroklimat gorący. Organ uzasadnił swoją decyzję faktem, że przeprowadzona w dniu 4 lutego 2010 r. w ramach bieżącego nadzoru kontrola sanitarna w zakładzie wykazała brak aktualnych pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, tj. mikroklimatu gorącego.

Po rozpatrzeniu odwołania J. W., L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami Kodeksu pracy to pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Obowiązek ten powinien być realizowany między innymi poprzez przeprowadzanie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy. Kwestię przeprowadzania badań i pomiarów czynników szkodliwych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 kwietnia 2005 roku w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 73, poz.645 z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie z 2005 r. lub rozporządzenie w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych).

Rozporządzenie z 2005 r. nie określa wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń (NDN), a jedynie między innymi tryb, metody, rodzaj i częstotliwość wykonywania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.

Wartości najwyższego dopuszczalnego natężenia fizycznego czynnika szkodliwego dla zdrowia - ustalone jako wartość średnia natężenia, którego oddziaływanie na pracownika w ciągu 8-godzinnego dobowego i przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, określonego w Kodeksie pracy, przez okres jego aktywności zawodowej nie powinno spowodować ujemnych zmian w jego stanie zdrowia oraz w stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 roku w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833, z późn. zm.; dalej także jako: rozporządzenie z 2002 r.). Dla mikroklimatu gorącego wartości najwyższego dopuszczalnego natężenia określone są w załączniku 2, lit. C do w/w rozporządzenia.

Obciążenie termiczne w mikroklimacie gorącym określa się za pomocą wskaźnika WBGT wyrażonego w stopniach Celsjusza (°C). Wartości WBGT nie mogą przekraczać w ciągu 8-godzinnego dobowego wymiaru czasu pracy wartości dopuszczalnych podanych w tabeli 2 do w/w rozporządzenia.

Kryterium klasyfikacji środowiska termicznego dla obszaru mikroklimatu gorącego jest wartość wskaźnika PMV (przewidywana ocena średnia) w zakresie powyżej +2,0. Kryterium to zostało wprowadzone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2009 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 105, poz.873). Pomiary wykonane przez odwołującego się w 2005 i 2007 roku nie określają wartości tego wskaźnika, a zatem nakaz przeprowadzenia obecnie pomiarów jest uzasadniony.

W konkluzji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego J. W. wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji. Skarżący podniósł, że wykonywał kilkakrotnie pomiary mikroklimatu gorącego w miejscu prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. W ostatnich dwóch badaniach – w 2005 i 2007 r. nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych wartości wskaźnika WBGT. Jednocześnie nie określono wartości NDN ani nie zasugerowano czy i ewentualnie kiedy należy wykonać następne pomiary.

W dalszej kolejności skarżący powołał się na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych, zgodnie z którym badań i pomiarów czynnika szkodliwego dla zdrowia występującego w środowisku pracy nie przeprowadza się, jeżeli wyniki dwóch ostatnio przeprowadzonych badań i pomiarów nie przekroczyły 0,1 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia lub natężenia określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, a w procesie technologicznym lub w warunkach występowania danego czynnika nie dokonała się zmiana mogąca wpływać na wysokość stężenia lub natężenia czynnika szkodliwego dla zdrowia.

W związku z treścią tego przepisu skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o określenie krotności NDN, gdyż według niego biorąc pod uwagę warunki i charakter pracy cukiernika, szkodliwość czynników temperaturowych jest minimalna lub w ogóle nie występuje i nie ma konieczności wykonywania pomiarów. W odpowiedzi organ wyraził stanowisko, że poprzednie pomiary nie pozwalają na stwierdzenie, czy wskaźniki WBGT były w granicach 0,1 czy powyżej tej wielkości NDN. W ocenie skarżącego organ dał mu w ten sposób do zrozumienia, że to skarżący ma udowodnić, że niesłusznie nałożono nań obowiązek.

Skarżący podniósł, iż Wojewódzki Inspektor Sanitarny zignorował przywołany wyżej przepis warunkujący konieczność przeprowadzenia kolejnego pomiaru od przekroczenia 0,1, krotności NDN przy dwu poprzednich pomiarach. Organ odwoławczy powołał się na zmianę przepisów i wskazał, że do wskaźnika WBGT (służącego do oceny średniego wpływu oddziaływania ciepła na człowieka w okresie reprezentatywnym dla jego pracy) doszedł wskaźnik PMV (przewidywana ocena średnia), stosowany do opisu komfortu cieplnego. Skarżący podniósł, że współczynnik ten jest stosowany celem określenia, czy w ogóle mamy do czynienia z mikroklimatem gorącym lub zimnym. Dopiero po dojściu do takiej konstatacji zachodzi podstawa do tego, aby przeprowadzić pomiar, którego wartością był i nadal pozostaje wskaźnik WBGT. W ocenie skarżącego wskaźnik PMV w ogóle nie ma zastosowania do jego firmy, gdyż i tak, własnym staraniem wykonywał pomiary mikroklimatu gorącego w miejscu pracy swoich pracowników.

Skarżący podniósł także, że nowelizacja z 2009 r., na którą powołuje się organ odwoławczy, nie stanowi, że dotychczasowe pomiary mikroklimatu są nieważne, czy też w związku z nowym wskaźnikiem PMV pomiary należy wykonywać od nowa.

Skarżący w konkluzji stwierdził, że to organu Inspekcji Sanitarnej powinny zinterpretować pomiary, przeprowadzone zresztą przez siebie za stosowną opłatą, aby określić krotność NDN, która jest jedyną wartością decydującą o tym, czy po dwóch kolejnych pomiarach można zaprzestać wykonywania kolejnych. Wartość tą może wyliczyć tylko jednostka uprawniona do wykonywania pomiarów, na podstawie posiadanej akredytacji.

W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Polemizując z argumentami podniesionymi w skardze organ wskazał przede wszystkim, że wynikający z przepisów prawa pracy obowiązek zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy pracodawca realizuje m.in. poprzez przeprowadzanie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy.

Odnosząc się do argumentów skarżącego związanych z wielkością wskaźnika WBGT poniżej 0,1, wartości dopuszczalnej, organ stwierdził, że wskaźnik ten nie oddaje stresu cieplnego w sposób liniowy i w przypadku tego wskaźnika określenie tej wartości jest niemożliwe, np. wartość WBGT wynosi 28° C, stąd 0,1 wartości dopuszczalnej nie daje wartości 2,8° C - wartość charakterystyczna dla mikroklimatu zimnego. Uwzględniając powyższe laboratorium wykonujące pomiary nie mogło określić "krotności wartości dopuszczalnej", czyli stosunku otrzymanego wskaźnika WBGT do wartości dopuszczalnej.

Pomiary przeprowadzone w 2005 i 2007 r. wykazały wartość wskaźnika WBGT na poziomie: 22,4° C oraz 24,2° C. Są to więc wartości, które nie przekraczały dopuszczalnej wartości WBGT przyjętej na poziomie 28° C (wartość dla osoby zaklimatyzowanej w środowisku gorącym oraz wykonującej pracę średnio ciężką). Jednakże sprawozdania z badań nie uwzględniają wartości wskaźnika PMV (przewidywana ocena średnia), które to kryterium zostało wprowadzone przytoczonym wyżej rozporządzeniem zmieniającym z 2009 r. Określenie przedziału wartości dla wskaźnika PMV pozwoli ocenić spełnienie lub niespełnienie warunków komfortu termicznego. Sama wartość wskaźnika WBGT nie daje podstaw do tego, aby określić w jakich warunkach termicznych zatrudnieni są pracownicy. Uzyskane w trakcie wcześniejszych badań wartości wskaźnika WBGT pozwalają jedynie stwierdzić, czy pracownicy pracują w przekroczeniach dopuszczalnych wartości WBGT lub nie. A zatem istniały przesłanki do tego, aby ponownie przeprowadzić pomiary mikroklimatu gorącego na stanowisku pracy cukiernika, zgodnie z obowiązującym kryterium. Z obowiązku wykonania pomiarów wskaźnika WBGT pracodawca byłby zwolniony po przedstawieniu dowodów świadczących o tym, że wskaźnik PMV na stanowisku cukiernika przyjmuje wartość mniejszą lub równą + 2,0. Powyższe jest możliwe jedynie w przypadku przedstawienia przez pracodawcę pomiarów świadczących o tym, że środowisko termiczne nie spełnia kryterium środowiska gorącego.

Zakresy środowisk określa się za pomocą wskaźnika PMV. Wyliczenie wskaźnika PMV opiera się na znajomości intensywności wykonywanej pracy, izolacyjności cieplnej stosowanej odzieży i wielkości charakteryzujących środowisko termiczne: temperatury powietrza, średniej temperatury promieniowania, prędkości ruchu powietrza i wilgotności powietrza. Elementy te określają odpowiednie Polskie Normy. Gdy te wielkości są znane, można przewidzieć odczucia cieplne całego ciała większości osób poddanych działaniu określonego środowiska termicznego.

Skarżący podnosi, że podczas pracy cukiernika szkodliwość czynników temperaturowych jest minimalna lub w ogóle nie występuje i nie ma konieczności wykonywania pomiarów, z tego względu, że jest to praca różnorodna. Stwierdzić należy, że środowisko pracy cukiernika nie jest stałe. W przypadku braku stałości środowiska w czasie należy wyznaczyć jego reprezentatywną wartość średnią. Średnią ważoną WBGT wyznacza się dla 1-godzinnego przedziału, w którym mieszczą się okresy pracy i odpoczynku. Pomiary ponadto należy wykonać w okresie, w którym przewiduje się wystąpienie maksymalnego obciążenia termicznego, tzn. zwykle w gorącym okresie lata i w środku dnia. Pomiary w przedmiotowej sprawie wykonane zostały 1 września 2005 roku oraz 23 listopada 2007 roku, a więc w okresie kiedy temperatura powietrza na zewnątrz była stosunkowo niska.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. wezwał J. W., właściciela Cukierni J. W. w M. P., do zapłaty należności w kwocie 110,10 złotych za przeprowadzoną kontrolę sanitarną. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z przeprowadzoną w dniu 4 lutego 2010 r. kontrolą w zakładzie pracy skarżącego stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych: brak aktualnych pomiarów badań i czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy – mikroklimat gorący, należy pobrać opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Wysokość opłaty została podana w specyfikacji kosztów załączonej do decyzji.

Od powyższej decyzji J. W. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, z późn. zm.), w świetle którego w przypadku "kontroli usterkowej" organ Inspekcji pobiera opłatę w wysokości kosztów wykonania. W związku z tym, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z dnia [...] lutego 2010 r., nakazującą uaktualnienie pomiaru czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, istniały podstawy do żądania opłaty z tytułu przeprowadzonej kontroli sanitarnej stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] marca 2010 r. J. W. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż tą samą skargą skarży również decyzję nakładającą obowiązek uaktualnienia pomiaru czynników szkodliwych, ponieważ obydwie decyzje są ze sobą ściśle powiązane. W ocenie skarżącego jeżeli nakłada się opłatę za kontrolę i wydanie w jej następstwie decyzji to ta decyzja powinna być ostateczna lub przynajmniej podlegać rygorowi natychmiastowego wykonania. Decyzja o nałożeniu opłaty została wydana w tym samym dniu, co decyzja o zobowiązaniu do wykonania pomiaru.

W odpowiedzi na skargę L.i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), zarządził połączenie spraw o sygnaturze III SA/Lu 167/10 (dotyczącej decyzji o zobowiązaniu do uaktualnienia badań i pomiarów) oraz III SA/Lu 168/10 (dotyczącej decyzji nakazującej zapłatę należności za przeprowadzoną kontrolę sanitarną) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ze względu na to, że pozostają one ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi, wniesione w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje są dotknięte wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Ponadto stwierdzone uchybienia dotyczą nie tylko decyzji organu II instancji, stanowiącej bezpośredni przedmiot skargi do sądu, lecz również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym w sprawie znajdzie zastosowanie art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W badanej sprawie zastosowanie cytowanego przepisu prowadzi do skutku, że uchyleniu podlega nie tylko bezpośrednio zaskarżona do sądu decyzja organu odwoławczego, ale również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji.

W zakresie decyzji o zobowiązaniu do uaktualnienia badań i pomiarów istota sporu prawnego sprowadza się do stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia po stronie skarżącego obowiązku uaktualnienia badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, w postaci mikroklimatu gorącego.

Ogólną podstawę obowiązku skarżącego jako pracodawcy dokonywania okresowych badań czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy stanowi art. 227 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94, z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu pracodawca jest obowiązany stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności m.in. przeprowadzać, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom.

Wartości dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy określa przytaczane przez organ rozporządzenie z 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy oraz załączniki do niego. W przypadku czynników fizycznych, jakim jest m.in. mikroklimat, wartości wskazane w załączniku nr 2 do rozporządzenia określają najwyższe dopuszczalne natężenia fizycznego czynnika szkodliwego dla zdrowia - ustalone jako wartość średnia natężenia, którego oddziaływanie na pracownika w ciągu 8-godzinnego dobowego i przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, określonego w Kodeksie pracy, przez okres jego aktywności zawodowej nie powinno spowodować ujemnych zmian w jego stanie zdrowia oraz w stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń (§ 3).

Treść załącznika do rozporządzenia z 2002 r. w zakresie odnoszącym się do czynnika mikroklimatu uległa w ostatnim czasie zmianie w wyniku wydania wspomnianego przez organ rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2009 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (dalej także jako: rozporządzenie z 2009 r.).

Zgodnie ze stosownymi regulacjami w zakresie mikroklimatu gorącego, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z 2009 r. mikroklimat gorący na stanowiskach pracy jest charakteryzowany przez wskaźnik obciążenia termicznego WBGT w °C. Dopuszczalne wartości wskaźnika WBGT, umożliwiające realizację podstawowych funkcji przez pracownika na danym stanowisku pracy nie mogły przekraczać wartości podanych w tabeli 2.

Po nowelizacji treść załącznika nr 2 punkt C., w zakresie odnoszącym się do mikroklimatu gorącego uzyskała następujące brzmienie:

"1. Mikroklimat gorący

1.1. Kryterium klasyfikacji środowiska termicznego do obszaru mikroklimatu gorącego jest wartość wskaźnika PMV (przewidywana ocena średnia) w zakresie powyżej +2,0.

1.2. Obciążenie termiczne w mikroklimacie gorącym określa się za pomocą wskaźnika WBGT wyrażonego w stopniach Celsjusza (°C).

1.3. Wartości WBGT nie mogą przekraczać w ciągu 8-godzinnego dobowego wymiaru czasu pracy wartości dopuszczalnych podanych w tabeli 2. (...)

1.4. Definicje pojęć i metody pomiaru określają Polskie Normy."

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu, że w poprzednim brzmieniu omawiane regulacje nie odwoływały się do wskaźnika PMV. Zgodnie z powszechnie dostępnymi w Internecie informacjami podawanymi przez Centralny Instytut Ochrony Pracy (www.ciop.pl), wskaźnik PMV (Predicted Mean Vote – przewidywana ocena średnia) służy do wyznaczania tzw. przewidywanej średniej oceny środowiska termicznego w danym pomieszczeniu. Z kolei drugi ze wskaźników, którymi posługują się omawiane regulacje prawne - WBGT (Wet Bulb Globe Temperature) to wskaźnik służący do oceny średniego wpływu oddziaływania ciepła na człowieka w okresie reprezentatywnym dla jego pracy, z pominięciem obciążeń termicznych bliskich strefom komfortu termicznego i występujących w ciągu krótkich (kilkuminutowych) okresów. Wskaźnik ten jest wykorzystywany do oceny warunków pracy w środowisku uznanym za gorące (określane również jako dyskomfort gorący ogólny lub warunki stresu cieplnego), dla którego równanie bilansu cieplnego ma wartość dodatnią (następuje akumulacja ciepła w organizmie), tj. rozciąga się powyżej strefy komfortu cieplnego (PMV>+2).

Z analizy treści omawianych regulacji wynika, że według obecnie obowiązujących przepisów relacja pomiędzy wskaźnikami PMV i WBGT jest następująca: wskaźnik PMV decyduje o klasyfikacji środowiska termicznego do obszaru mikroklimatu gorącego lub zimnego. Wskaźnik WBGT znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z powyższym środowisko pracy zostało zakwalifikowane do obszaru mikroklimatu gorącego. W takiej sytuacji należy ocenić, czy wartości WBGT nie przekraczają dopuszczalnych. A contrario należy wnosić, że jeżeli badanie wskaźnika PMV nie kwalifikuje środowiska do obszaru mikroklimatu gorącego, nie bada się poziomu wskaźnika WBGT.

Organy powołują się na konieczność aktualizacji badań czynnika szkodliwego w postaci mikroklimatu gorącego, jednakże z decyzji w żaden sposób nie wynika, na jakiej podstawie, opierając się już na nowym brzmieniu przepisów dokonano kwalifikacji środowiska pracy do mikroklimatu gorącego? Ponadto nieprawdziwe jest stwierdzenie, że wskaźnik PMV nie był badany wcześniej, gdyż z załączonych do skargi dokumentów badań z 2005 r. wynika, iż wskaźnik ten wynosił wówczas 0,43. Badanie przeprowadzono w hali produkcyjnej, natomiast nie określono tego wskaźnika dla pomieszczenia pieców. Z kolei w badaniach z 2007 r. już takie wskazanie nie widnieje.

Jeżeli organy oparły się, słusznie zresztą na nowych regulacjach, obowiązujących w dacie orzekania, to powinny to czynić konsekwentnie, nie zaś wybiórczo i nie widomo na jakiej podstawie (wcześniejszej praktyki?) uznawać, że mamy do czynienia z mikroklimatem gorącym, a następnie odwoływać się już do nowych regulacji.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że kwestie przeprowadzania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy reguluje przywoływane przez organ rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 kwietnia 2005 r. Z przepisów rozporządzenia wynika, że o częstotliwości badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia decydują dwie przesłanki: wielkość przekroczenia najwyższych dopuszczalnych natężeń lub stężeń (NDN lub NDS) czynników szkodliwych, stwierdzona ostatnio przeprowadzonymi badaniami oraz zmiany w warunkach występowania tego czynnika.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. badań i pomiarów czynnika szkodliwego dla zdrowia występującego w środowisku pracy nie przeprowadza się, jeżeli wyniki dwóch ostatnio przeprowadzonych badań i pomiarów nie przekroczyły 0,1 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia lub natężenia określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy [aktualnie: rozporządzenia z 2002 r.], a w procesie technologicznym lub w warunkach występowania danego czynnika nie dokonała się zmiana mogąca wpływać na wysokość stężenia lub natężenia czynnika szkodliwego dla zdrowia. Ponadto zgodnie z ust. 3 przytaczanego przepisu w przypadku występowania w środowisku pracy czynnika szkodliwego dla zdrowia, innego niż określony w ust. 2 [czynniki o działaniu rakotwórczym lub mutagennym], badania i pomiary przeprowadza się:

1) co najmniej raz w roku - przy stwierdzeniu w ostatnio przeprowadzonym badaniu lub pomiarze stężenia lub natężenia czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,5 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia lub natężenia określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 [Kodeksu pracy];

2) co najmniej raz na dwa lata - przy stwierdzeniu w ostatnio przeprowadzonym badaniu lub pomiarze stężenia lub natężenia czynnika szkodliwego dla zdrowia powyżej 0,1 do 0,5 wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia lub natężenia określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 228 § 3 [Kodeksu pracy];

3) w każdym przypadku wprowadzenia zmiany w warunkach występowania tego czynnika.

Zasadnie, aczkolwiek dopiero w odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdza, że w przypadku wskaźnika WBGT nie można określić krotności przekroczenia NDN, z uwagi na nieliniowy charakter tego czynnika. W związku z tym stwierdzeniem, w rozumowaniach organu pojawia się błąd logiczny: z jednej strony organ stwierdza, że w przypadku nietypowego wskaźnika jakim jest WBGT nie może mieć zastosowania kryterium krotności przekroczenia NDN, z drugiej wskazuje jako podstawę prawną rozstrzygnięcia § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r., które do takiego właśnie kryterium wprost się odwołuje. Skoro sam organ stwierdza, ze kryterium krotności przekroczenia NDN nie może decydować o częstotliwości przeprowadzania badań, zatem musiałoby nim być, wymienione w § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, kryterium zmiany w warunkach występowania tego czynnika.

Skoro tak, to obowiązkiem organu było wykazanie w decyzji, że nastąpiła zmiana w warunkach występowania czynnika szkodliwego – mikroklimatu gorącego, względnie wskazanie, że dotychczas przeprowadzone badania przestają być wiarygodnym wzorcem oceny warunków środowiska pracy ze względu na np. zmianę norm określających metody pomiaru.

Reasumując: podstawowe dla sprawy ustalenia organu są wzajemnie sprzeczne oraz pełne luk i nieścisłości, co prowadzi do podważenia prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej. Organ a priori przyjął założenie o tym, że środowisko pracy pod względem kryterium termicznego należy zakwalifikować do mikroklimatu gorącego nie wskazując do tego podstaw prawnych i faktycznych. Dodatkowo samo stwierdzenie, że dopiero w nowym brzmieniu rozporządzenie z 2002 r. odwołuje się do wskaźnika PMV nie uzasadnia jeszcze samo w sobie konieczności przeprowadzenia badań, w oderwaniu do faktu, że w badaniach z 2005 r. taki wskaźnik uwzględniano, przynajmniej w odniesieniu do niektórych stanowisk pracy. Nie wiadomo również, dlaczego jako podstawę prawną zastosowano § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r., skoro kryterium występujące w tym przepisie nie jest adekwatne do wskaźnika mającego podstawowe znaczenie w sprawie (WBGT). Ponadto decyzje nie precyzują, jakich stanowisk pracy (pomieszczeń) mają dotyczyć badania. Oczywiste jest, że warunki środowiska termicznego będą zróżnicowane w różnych miejscach zakładu produkcyjnego.

Niewyjaśnienie podstawowych okoliczności sprawy, które decydują o zastosowaniu danego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia musi być ocenione jako naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), ochrony zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 KPA) i przekonywania (art. 11 KPA). Należy przy tym podkreślić, że ostatnie dwie zasady nie stanowią li tylko postulatów prawodawcy pod adresem organów, ale na równi z pozostałymi zasadami ogólnymi KPA są bezwzględnie wiążącymi normami prawnymi, których naruszenie skutkuje wadliwością decyzji. Ponadto uzasadnienie decyzji wydanych w sprawie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 KPA. Uzasadnienie decyzji musi być sporządzone w taki sposób, aby przedstawiało ono logiczny i spójny tok rozumowania organu, które doprowadziło do określonego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe, gdyż nie wyjaśnia należycie przesłanek rozstrzygnięcia.

Należy przy tym wskazać, że istotne w sprawie rozważania znalazły się dopiero w odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego. W tym zaś zakresie aktualne pozostaje stanowisko sformułowane w wyroku NSA z 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45), w świetle którego odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 KPA powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Konkludując: trafność spostrzeżeń zawartych w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować istotnych wad zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że spełniona została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (innych niż stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego niewątpliwie musiało mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skutkuje koniecznością rozpatrzenia sprawy na nowo przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P.

Obowiązkiem organu będzie ponowne, tym razem należyte wyjaśnienie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do uaktualnienia badan czynników szkodliwych dla zdrowia w zakresie mikroklimatu. W związku z tym w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy badania wskaźnika PMV widniejące w dokumentach badań przeprowadzonych w 2005 r. mogą pozostawiać nadal wiarygodnym kryterium, czy tez konieczne jest ich uaktualnienie, a jeżeli tak, to z jakich przyczyn. W razie stwierdzenie konieczności uaktualnienia badać pod kątem kryterium PMV organ powinien również wyjaśnić, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia aktualizacji badań w zakresie wskaźnika WBGT. Ponadto, organ powinien precyzyjnie określić, jakich stanowisk pracy (pomieszczeń) mają dotyczyć badania, do których przeprowadzenia będzie ewentualnie zobowiązany skarżący.

Wszelkie ustalenia poczynione w tym względzie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie powinno wskazywać konkretne podstawy prawne i okoliczności faktyczne, decydujące o konieczności nałożenia obowiązku przeprowadzenia aktualizacji badań. Uzasadnienie winno być sformułowane w sposób jasny i logiczny, umożliwiający przekonanie się o prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń i właściwym stosowaniu przepisów prawa.

Uchylenie decyzji w przedmiocie zobowiązania do uaktualnienia wyników badań i pomiarów z konieczności skutkować musi również uchyleniem decyzji zobowiązującej do zapłaty należności za przeprowadzoną kontrolę sanitarną. W świetle art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Z zacytowanych przepisów wynika zasada, że opłata za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji pobierana jest tylko w przypadku, jak to określił organ, tzw. kontroli usterkowej, tzn. takiej, w wyniku której stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Istnieje zatem bezpośrednia zależność pomiędzy ustaleniem uchybień, które w badanej sprawie znalazły wyraz w decyzji w przedmiocie zobowiązania do uaktualnienia wyników badań i pomiarów oraz nałożeniem opłat. Skoro z wyżej wywiedzionych przyczyn została uchylona decyzja zobowiązująca do uaktualnienia wyników badań i pomiarów, nie ma podstaw do twierdzenia, że w wyniku kontroli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, a co za tym idzie, odpadły podstawy zobowiązania do poniesienia opłat.

Już z tych przyczyn zaskarżona decyzja oznaczona numerem: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, znak: [...], muszą zostać uchylone jako naruszające art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o PIS.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że skoro zobowiązanie do uiszczenia opłat za przeprowadzone czynności nastąpiło, prawidłowo, w formie decyzji, to rozstrzygnięcie to podlega w całości rygorom KPA, w tym w zakresie uzasadnienia. Tymczasem decyzja organu I instancji w tej kwestii została uzasadniona w sposób nader enigmatyczny, poprzez wskazanie ogólnej kwoty opłaty, bez wykazania, na jakiej podstawie opłatę ustalono. W aktach administracyjnych (k. 26) znajduje się wprawdzie specyfikacja czynności wykonanych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Sanitarnego, ale również ona w ogólnikowy jedynie sposób wskazuje poszczególne kwoty. Taki sposób argumentacji nie odpowiada wymogom prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego w świetle art. 107 § 3 KPA. Ogólnikowa specyfikacja nie może stanowić uzasadnienia pobrania kosztów w określonej wysokości. Każda kwota wykazana w specyfikacji powinna być wyjaśniona poprzez odwołanie się do odpowiednich uregulowań. Dotyczy to zwłaszcza wskazania kosztów pośrednich – organ nie wyjaśnił dlaczego przyjęto te koszty w wysokości 44%.

Samo uchylenie decyzji zobowiązującej do uiszczenia opłat za przeprowadzone czynności kontrolne nie rozstrzyga jeszcze, jakie rozstrzygnięcie w tej kwestii zapadnie ostatecznie, gdyż jest to bezpośrednio uzależnione od ustalenia, czy doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jeżeli jednak wskutek późniejszych ustaleń zajdzie potrzeba wydania decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłat, obowiązkiem organu będzie należyte uzasadnienie decyzji, w tym także poprzez wyjaśnienie poszczególnych elementów, które tworzą ogólną kwotę.

Mając powyższe na uwadze sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Zawarte w sentencji orzeczenie odnośnie tego, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, oparto na treści art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania poza uiszczonymi wpisami w kwocie łącznej 400 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tą kwotę.