Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1662/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 12 - par. 16
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1086/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni M. w Lublinie na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1086/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznaniu skargi S. w Lublinie na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w Lublinie z dnia [...] października 2012r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 1); zasądził od Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w Lublinie na rzecz S. w Lublinie kwotę 474 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] października 2012r., nr [...] Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...] nakazującą S. w Lublinie doprowadzenie drogi pożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. G. w Lublinie. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 31 lipca 2012r. ustalono, iż przedmiotowy budynek posiada 5 kondygnacji nadziemnych oraz 1 kondygnację podziemną i jako budynek mieszkalny należy do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Budynek jest usytuowany na działce budowlanej nr [...], do której ustanowiona jest służebność gruntowa na działce nr [...], wpisana do księgi wieczystej; wzdłuż dłuższego boku budynku od strony wejść przebiega ciąg pieszy o szerokości mniejszej niż 3 m; zarówno działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek, jak i działki sąsiednie o nr [....] są w wieczystym użytkowaniu S. w Lublinie oraz w jej współwłasności.

Organ stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030) dla przedmiotowego budynku wymagana jest droga pożarowa, umożliwiająca dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku i dlatego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej nakazał Spółdzielni wykonać taką drogę. Organ wskazał, że w świetle przepisów tego rozporządzenia, droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, na całej jego długości, a w przypadku, gdyż krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5 – 15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. W przypadkach uzasadnionych warunkami lokalnymi, w szczególności architektonicznymi, droga pożarowa do budynku może być poprowadzona w taki sposób, aby był zapewniony dostęp do 30 % obwodu zewnętrznego budynku, gdyż rozpiętość kontrolowanego obiektu (największa szerokość) jest nie większa niż 60 m – przy spełnieniu pozostałych wymagań. Wyjścia z obiektów budowlanych powinny mieć połączenie z drogą pożarową, dojściem o szerokości minimalnej 1, 5m i długości nie większej niż 50 m w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej w tych obiektach. Minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić 4 m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5 %. Organ wskazał również, że droga pożarowa powinna zapewnić przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu. Dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu. Najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej nie może wynosić mniej niż 11 m.

Odwołanie od tej decyzji wniosła S. w Lublinie podnosząc, że nie ma możliwości zrealizowania drogi, gdyż nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy budynek nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, który mógłby służyć jako droga pożarowa. Dostęp do drogi publicznej odbywa się natomiast przez działki nr [...], na których ustawiono służebność drogi koniecznej, co – zdaniem S. – umożliwia interwencję służb ratowniczych. S. podniosła również, że budynek powstał w 1978r. i w chwili przekazania go do użytkowania spełniał wymogi ochrony przeciwpożarowej.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że droga objęta służebnością nie posiada wymaganych parametrów, dlatego nie można uznać, że stanowi ona drogę pożarową. Ponadto organ wyjaśnił, że jeżeli nie będzie możliwe wytyczenie drogi pożarowej ze względu na granice nieruchomości, S. będzie miała możliwość opracować układ dojazdu pożarowego z podmiotami mającymi tytuł prawny do sąsiednich działek i nieruchomości. Wskazał również na możliwość stosowania rozwiązań zamiennych przewidzianych w § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła S. w Lublinie domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Strona skarżąca zarzuciła, że w decyzji nie określono dokładnie w jaki sposób droga pożarowa ma być wykonana. Organ pominął również, że nie jest możliwe wykonanie drogi na działce, na której znajduje się przedmiotowy budynek, ani nie jest możliwe wykonanie takiej drogi na sąsiednich działkach, które nie należą do skarżącej i są zagospodarowane (na jednej z nich mieści się plac zabaw, część z nich jest ogrodzona i mieszczą się na nich parkingi i inne budynki i budowle). Organ nie uwzględnił również, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt budowlany, który powinien zawierać odpowiednie rozwiązania pożarowe, a zatem wytyczenie drogi pożarowej powinno być określone w takiej decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącej, przepisów aktualnego rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie można stosować do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, a więc do przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst. jedn. Dz.U. z 2009r., Nr 12, poz.68), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (...).

W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009r., Nr 124, poz. 1030), zwanego dalej rozporządzeniem, mają zastosowanie również do istniejących budynków, wybudowanych przed jego wejściem w życie (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., I OSK 745/06).

Sąd podniósł, że w toku kontroli ustalono również, że przed budynkiem istnieje jedynie ciąg pieszy o szerokości mniejszej niż 3m, podczas, gdy minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Istniejący ciąg pieszy nie spełnia więc wymaganej szerokości, dlatego nie może być uznany za drogę pożarową. Wobec powyższego organ prawidłowo uznał, że zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 26 ustawy nakazującej wykonanie drogi pożarowej. Jednak wydana przez organ I instancji decyzja jest wadliwa, gdyż nie określa dokładnie przebiegu takiej drogi ani jej parametrów. Sąd zaznaczył, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu powinna precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, by możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe, przy czym nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości technicznego jego wykonania. Konieczne jest przy tym szczegółowe określenie czynności jakie ma podjąć strona, aby stwierdzone uchybienie usunąć. Zaskarżona zaś decyzja organu I instancji ogranicza się wyłącznie do ogólnego sformułowania nakazania doprowadzenia drogi pożarowej bez wskazania jak dokładnie droga ta ma być urządzona. Przytoczenie w uzasadnieniu decyzji przepisów określających wymogi techniczne takiej drogi, wynikające z § 12 - § 16 rozporządzenia, nie czyni zadość obowiązkowi jasnego określenia przez organ w sentencji decyzji nałożonych obowiązków. Poza tym przytoczone przepisy dopuszczają zmienne parametry drogi pożarowej, a więc wskazują na możliwość różnych wariantów jej wykonania. Oznacza to więc dowolność realizacji nakazanego obowiązku, co może utrudnić bądź uniemożliwić jego egzekwowanie. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wymagają uchylenia.

Nadto Sąd podkreślił, że pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących niewykonalności decyzji ze względów technicznych i prawnych organy, nie rozważyły zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia, pomimo iż treść tego przepisu wskazywały i przytoczyły w uzasadnieniu decyzji. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań na wniosek właściciela budynku obiektu budowlanego lub terenu dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Sąd podniósł, że wprawdzie inicjatywa w tym zakresie należy do właściciela budynku i organy obu instancji wskazywały na powyższy przepis, to jednak pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących niemożliwości wykonania przez nią drogi pożarowej nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżąca wnosi o nakazanie rozwiązań zastępczych. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 107 K.p.a, a także art. 7, 77, 80 i 136 k.p.a. i art. 26 ust. 1 ustawy, co powoduje konieczność ich uchylenia. Sąd nakazał, aby organ rozpoznając sprawę ponownie ustalił, czy jest technicznie możliwe wykonanie drogi pożarowej do przedmiotowego budynku, a wydając decyzję na podstawie art. 26 ustawy określił precyzyjnie, jak ta droga ma przebiegać i jakie mają być jej parametry, zgodnie z wymogami przepisów rozporządzenia i ewentualnie rozważył - o ile skarżąca złoży stosowny wniosek – nakazanie rozwiązań zamiennych.

W skardze kasacyjnej Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie, reprezentowany przez r.pr. M. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

- art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009, Nr 12, poz. 68 ze zm.), dalej ustawa o PSP, poprzez błędne uznanie, że przepis ten stanowi podstawę i nakazuje, aby organ PSP w decyzji administracyjnej dokładnie określił przebieg drogi pożarowej w terenie, w sytuacji gdy organ PSP - w przeciwieństwie do adresata decyzji - nie ma faktycznych ani prawnych możliwości sprawdzenia, który z możliwych w świetle obowiązujących przepisów prawa wariantów doprowadzenia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego będzie w niniejszym stanie faktycznym możliwy do wykonania. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten należy rozumieć literalnie, jako prawo komendanta powiatowego (miejskiego) PSP, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, nakazania usunięcia uchybienia pozostawiając możliwość wyboru sposobu realizacji obowiązku spośród wariantów wskazanych w przepisach przeciwpożarowych, w tym również przytoczonych w decyzji adresatowi decyzji;

- § 12 - § 16 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, 1030), zwanego dalej rozporządzeniem ws. dróg pożarowych - polegającą na mylnym uznaniu, iż przytoczenie przez organ PSP w uzasadnieniu decyzji powołanych przepisów - określających wymogi techniczne drogi pożarowej - nie czyni zadość obowiązkowi jasnego określenia nałożonego obowiązku oraz błędnym przyjęciu, iż to, że przytoczone przepisy dopuszczają zmienne parametry drogi pożarowej, a więc wskazują na możliwość różnych wariantów jej wykonania w ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza dowolność realizacji nakazanego obowiązku, co może uniemożliwić jego wyegzekwowanie. Zdaniem organu jest wręcz przeciwnie - wskazanie przez organ PSP konkretnych rozwiązań technicznych w przedmiocie wykonania drogi pożarowej, w sytuacji, kiedy jest wiele takich rozwiązań, jak również sposobu jej doprowadzenia, gdy istnieje kilka równoważnych sposobów osiągnięcia celu tj. uzyskania wymaganego poziomu bezpieczeństwa pożarowego, doprowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa do wyboru, spośród istniejących możliwości, doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z wymogami prawa. Tak daleko idąca ingerencja i arbitralność organu PSP czyniłaby decyzję wadliwą lub wręcz niewykonalną. Realizacja wybranego przez stronę wariantu, spośród wskazanych w przepisach i w sposób w nich określony, po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego sprawi, iż obowiązek zostanie wykonany z uwzględnieniem tak wymogów prawa, jak również interesu strony wyrażającego się możliwością "swobodnego" wyboru sposobu doprowadzenia nieruchomości do stanu wymaganego prawem, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego;

- § 13 ust. 4 rozporządzenia ws. dróg pożarowych, poprzez błędne uznanie, że Komendant Miejski PSP - pomimo, iż pouczył stronę o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy zaistnieją wskazane przepisem okoliczności, oraz o trybie wszczęcia takiego postępowania (na wniosek strony skierowany do komendanta wojewódzkiego PSP) - ma obowiązek jeszcze dodatkowo pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, jak też wskazać rozwiązanie zastępcze - w sytuacji gdy zarówno wszczęcie postępowania, jak też wskazanie rozwiązań zamiennych (często: wybranie spośród kilku możliwych), oraz przedstawianie dowodów na okoliczność braku możliwości wykonania obowiązku w sposób wprost wskazany w przepisach, należy tylko i wyłącznie do strony. Podstawę rozpatrzenia wniosku strony złożonego do komendanta wojewódzkiego PSP w trybie § 13 ust. 4 rozporządzenia ws. dróg pożarowych, tj. uzgodnienia przez komendanta wojewódzkiego PSP rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków przeciwpożarowych, stanowi odrębna, sporządzona w tym celu dokumentacja. Organ pierwszej instancji, tu: Komendant Miejski PSP w Lublinie, prowadzący postępowanie w sprawie naruszenia przepisów przeciwpożarowych nie dysponuje taką dokumentacją.

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 pkt 1 lit. a i lit. c) w zw. z art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej zastosował niewłaściwy środek określony w ustawie tj. uwzględnił skargę, pomimo zebrany przez organy materiał dowodowy był kompletny i wystarczający w przedmiocie niniejszego postępowania tj. wydania na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP decyzji administracyjnej stwierdzającej naruszenie przepisów przeciwpożarowych i nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Zgromadzony materiał pozwalał również na stwierdzenie, że strona miała faktyczne i prawne możliwości wykonania obowiązku w jeden spośród istniejących sposobów określonych przepisami. Jednocześnie strona nie przedłożyła żadnych dowodów podważających przeprowadzoną przez organy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd bezzasadnie przyjął za prawdziwe oświadczenie strony, o niemożności wykonania wskazanego decyzją obowiązku (na okoliczność którego strona nie przedłożyła ani nie wnioskowała o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów) i na tej podstawie oparł swoją argumentację i uchylił prawidłowe, zdaniem kasatora, decyzje organów PSP. Sąd nie ustosunkował się do argumentów organów PSP podważających kierowany przez stronę zarzut niewykonalności obowiązku, ani do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Sąd pominął w swoich rozważaniach i nie ustosunkował się do dokumentów potwierdzających fakt posiadania przez stronę tytułów prawnych do działek okolicznych, oraz bezczynności strony wobec pism organów PSP informujących stronę o możliwości złożenia wyjaśnień, zastrzeżeń i wniosków dowodowych (z czego nie skorzystała przed wydaniem decyzji administracyjnej). W następstwie powyższego Sąd dokonał niewłaściwej oceny przeprowadzonych przez organy PSP w poszczególnych etapach postępowania czynności oraz dokonanej przez nie oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji uwzględnił skargę, która winna być oddalona;

- art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice niniejszej sprawy, polegającego na nakazaniu Komendantowi Miejskiemu PSP w Lublinie wykonanie - w ramach prowadzonego w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP postępowania - czynności i wyjaśnienie zagadnień podlegających ocenie i rozpatrzeniu w innym (tj. prowadzonym przez komendanta wojewódzkiego PSP w trybie § 13 ust. 4 rozporządzenia ws. dróg pożarowych, gdzie występuje jako organ pierwszej instancji) postępowaniu. Sąd bezzasadnie przyjął, iż sam fakt podnoszenia przez stronę zarzutu niewykonalności obowiązku, w każdej sytuacji obliguje organ PSP do zastosowania normy § 13 ust. 4 rozporządzenia;

- art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwie dokonanej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował niewłaściwe środki określone w ustawie - tj. uchylił decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Lublinie oraz decyzję Komendanta Miejskiego PSP w Lublinie, mimo że decyzje te były prawidłowe, zaś skargę zdaniem kasatora należało oddalić;

- art. 3 § 1 i art. 151 w związku z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., mimo, że decyzje organów PSP były prawidłowe i wykonalne w stosunku do skarżącego. Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować inny środek określony w ustawie niż art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i uznając prawidłowość decyzji organów PSP oddalić skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 p.p.s.a. lub w przypadku gdyby Sąd orzekł, iż nie zostały naruszone przepisy postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi ksacyjnej podniesiono, że organ określił na tyle jednoznacznie i precyzyjnie obowiązek wykonania drogi pożarowej, aby strona mając na względzie wymogi wynikające z obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa (np. minimalne i maksymalne parametry techniczne) oraz okoliczności faktyczne, mogła - działając w uzgodnieniu z uprawnionymi powołanymi do tego podmiotami - wybrać najkorzystniejszą z punktu widzenia własnego interesu lokalizację i przebieg takiej drogi. Organ formułując obowiązek w sposób wskazany w decyzji działał w interesie strony oraz w granicach i na podstawie przysługujących mu kompetencji. Odnosząc się do określonego decyzją obowiązku organ PSP wskazał, iż do budynku ma być doprowadzona "droga pożarowa", która jest szczególnym rodzajem drogi i zgodnie z zapisem normy § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. dróg pożarowych powinna posiadać utwardzoną nawierzchnię umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, a której warunki techniczne określa w dalszej części rozporządzenie. Warunki te zostały przytoczone zarówno w decyzji organu I jak i II instancji. Organ nie wskazał konkretnego sposobu wykonania tego obowiązku (przebiegu drogi pożarowej) dając tym samym właścicielowi budynku możliwość wyboru optymalnego dla niego sposobu rozwiązania problemu dotyczącego nieruchomości. Organ PSP wydający decyzję nakładającą na stronę postępowania obowiązki określone w stosownych aktach wykonawczych nie posiada uprawnień do precyzyjnego określenia w decyzji administracyjnej parametrów technicznych, z zachowaniem których ma być wykonana droga pożarowa oraz określenia przebiegu drogi, co nakazuje organom PSP w uzasadnieniu wyroku Sąd. W kompetencji organów Państwowej Straży Pożarnej leży jedynie nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, to jest sprawdzanie wykonywania przez zobowiązane podmioty obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz - w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych - wydawanie decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych uchybień (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP). Każde uszczegółowienie obowiązku powodowałoby, iż decyzja administracyjna naruszałaby przepisy prawa. Skoro ustawodawca w rozporządzeniu ws. dróg pożarowych określił, iż droga pożarowa powinna być oddalona od ściany budynku o 5 - 15 m, to wprowadził możliwość wyboru (przez stronę czy np. projektanta) jej usytuowania w tym zakresie.

Zdaniem organu Sąd wydając wyrok nie uwzględnił norm prawa określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa Prawo budowlane, która normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1 ustawy). Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy Prawo budowlane samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Z kolei norma prawa § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2006 r. Nr 83 poz. 578 ze zm.) określa, iż uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności uprawniają do sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu, w zakresie danej specjalności. Zakres specjalności drogowej został określony w § 18 powyższego rozporządzenia. W ocenie strony skarżącej Sąd naruszył przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, niemożliwych do zrealizowania przez organy PSP, ze względu na brak podstaw prawnych do takiego działania.

Sąd mylnie przyjął, że z normy § 13 ust. 4 rozporządzenia ws. dróg pożarowych wynika, iż organ PSP ma obowiązek wskazania zobowiązanemu możliwości złożenia wniosku o nakazanie rozwiązania zastępczego. Powyższa norma prawa wskazuje w sposób jasny, iż to na wniosek właściciela budynku podejmowane jest działanie w takim trybie. Organ zaznaczył, iż strona w całym postępowaniu nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o tym, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności wskazujące na występowanie "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu ww. normy. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w obu instancjach strona nie zgłaszała również potrzeby przeprowadzenia przez organ PSP dodatkowych czynności dowodowych. Sąd pominął również brzmienie powyższej normy w zakresie uprawnienia strony do złożenia wniosku i trybu uzgadniania przez komendanta wojewódzkiego PSP, działającego tu jako organ pierwszej instancji, rozwiązań zamiennych. Nie można zgodzić się z interpretacją, iż to organ administracji, który jest uprawniony do uzgodnienia rozwiązań zamiennych, musi podjąć działania zmierzające do ustalenia, czy zachodzą ku temu przesłanki i czy strona skarżąca wnosi o uzgodnienie rozwiązań zastępczych. Uzgodnienie może nastąpić wyłącznie w uzasadnionych okolicznościach i na wniosek właściciela, a więc inicjatywa leży wyłącznie po stronie właściciela budynku. Przepis prawa nie wskazuje na obowiązek podejmowania działań przez organ PSP z urzędu w zakresie nakazywania opracowania rozwiązań zamiennych. Organ podkreślił, że strona zobowiązana do wykonania obowiązku nie podjęła żadnych działań zmierzających do jego wykonania w sposób inny niż wskazany w rozporządzeniu, tj. zgodnie z trybem ustalonym w § 13 ust. 4 rozporządzenia ws. dróg pożarowych, pomimo wskazania przez organ I i II instancji takiej możliwości. W treści skargi do WSA strona wskazała jedynie, iż decyzja jest niewykonalna ze względów technicznych i prawnych, przy czym nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie zasadności swoich twierdzeń. Argumenty strony niepoparte żadnymi dowodami, na przykład opinią projektanta posiadającego uprawnienia do projektowania dróg lub biegłego, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia przesłanek niewykonalności decyzji. Stanowisko strony dotyczące niewykonalności obowiązku było poparte jedynie argumentem o braku połączenia działki z istniejącym układem komunikacyjnym dróg. Organ PSP opierając się na materiałach zebranych w toku postępowania jednoznacznie ustalił, iż sąsiednie działki posiadające połączenia z drogami publicznymi stanowią własność strony postępowania (mapa projektu podziału działki nr [...]). Strona powyższego nie zakwestionowała, a wobec tego należy uznać, że istnieje możliwość zaprojektowania drogi pożarowej do budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 12 - § 16 rozporządzenia MSWiA w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Przypomnieć należy, iż ustawodawca nałożył na właściciela, zarządcę lub użytkownika budynku, obiektu lub terenu obowiązek ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przygotowanie budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej - art. 4 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 130 ze zm.). Obowiązek ten polega m.in. na zapewnieniu odpowiedniego dojazdu do budynku dla pojazdów straży pożarnej, odpowiadającego wymogom określonym w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, m.in. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), zwanego dalej rozporządzeniem.

Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009, Nr 12, poz. 68 ze zm.), dalej ustawa o PSP, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

Przypomnieć należy, iż z mocy art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie (...). A zatem, rozstrzygnięcie stanowi jeden z niezbędnych i istotnych elementów każdej decyzji.

Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony. Z tego też względu rozstrzygnięcie decyzji winno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały stronie przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87 - ONSA 1987/2/94; z dnia 2 sierpnia 1995 r., sygn. akt III SA 1225/94 - ONSA 1996/3/135; z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 483/06 - LEX nr 325261; z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1253/06 - LEX nr 383777).

Podkreślić należy, iż przepisy prawa łączą określone skutki prawne z niewykonaniem decyzji administracyjnej. Dlatego też strona, zapoznając się z rozstrzygnięciem decyzji, winna wiedzieć jakie konkretnie obciążają ją obowiązki. Nie można wymagać, aby strona domyślała się jakie zostały na nią nałożone obowiązki, albowiem nieprecyzyjność decyzji może doprowadzić do wykonania przez stronę określonych czynności czy też np. robót budowlanych, które w ocenie organu nie będą stanowiły wykonania nałożonego w decyzji obowiązku. Wymóg precyzyjnego określenia w decyzji obowiązków podyktowany jest także – w razie braku dobrowolnego wykonania decyzji - ewentualną koniecznością wykonania decyzji w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji.

To zaś oznacza, że decyzja wydana na podstawie do art. 26 ust. 1 ustawy o PSP powinna precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, aby możliwe było dobrowolne wykonanie decyzji przez stronę bądź wykonanie decyzji przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Ani strona ani organ egzekucyjny nie mogą domniemywać obowiązków, lecz muszą je konkretnie znać. Adresat decyzji ( i ewentualnie organ egzekucyjny ) nie może mieć wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, aby uczynić zadość decyzji.

Tego wymagania nie spełniają decyzje wydane w niniejszej sprawie. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji ogranicza się wyłącznie do ogólnego sformułowania nakazu doprowadzenia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez wskazania jak droga ta ma być urządzona.

Nałożony obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej nie określa parametrów tej drogi i w istocie wybór pozostawiono adresatowi decyzji. Taka forma określenia obowiązku (nakazu) administracyjnego pozbawia decyzję administracyjną waloru wykonawczego, a tym samym czyni z niej decyzję wadliwą.

Organ I instancji wskazał w podstawie prawnej decyzji § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V. Przepis ten nie określa jednak parametrów takiej drogi. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść wielu przepisów rozporządzenia - bez podania jednostek redakcyjnych tegoż rozporządzenia – to jednak nie wskazał, które z nich mają zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. do wymogów z których przepisów rozporządzenia winna dostosować się strona. Przytoczone przez organ przepisy określają wiele sytuacji i rozwiązań, a decyzja nie daje odpowiedzi która z nich ma miejsce w niniejszej sprawie.

Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przytoczenie w uzasadnieniu decyzji przepisów określających wymogi techniczne drogi pożarowej, wynikające z § 12 - § 16 rozporządzenia, nie czyni natomiast zadość obowiązkowi jasnego określenia przez organ w rozstrzygnięciu decyzji nałożonych obowiązków. Nie można bowiem wydać decyzji, która jedynie "odsyła" i to do nieokreślonych bliżej przepisów rozporządzenia.

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej, że obowiązek organów w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ogranicza się wyłącznie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień, pozostawiając stronie możliwość wyboru sposobu realizacji obowiązku. Przyjęcie takiego poglądu w istocie sprowadzałoby się do zaakceptowania stanowiska, że organ może wydać decyzję bez określenia jakie czynności ma podjąć strona, aby usunąć stwierdzone uchybienie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 13 ust. 4 rozporządzenia zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, iż to na S. w Lublinie spoczywa inicjatywa i przedstawienie organowi ochrony przeciwpożarowej konkretnego rozwiązania zamiennego dla budynku. Zauważyć jednak należy, iż stanowisko to podzielił także Sąd pierwszej instancji dodatkowo wskazując, że konieczne jest stosowne pouczenie strony o możliwości złożenia wniosku o nakazanie rozwiązania zastępczego i takie rozwiązanie rozważyć. I takie działanie Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Nie sposób bowiem nie dostrzec, iż organ I instancji wskazał, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. A zatem organ I instancji zacytował przepis nie wskazując, iż tak stanowi § 13 ust. 4 rozporządzenia. Organ II instancji wskazał, iż taką możliwość przewiduje § 13 ust. 4 rozporządzenia, lecz nie pouczył stronę, iż może zgłosić taki wniosek, w jakim trybie i co wniosek ten powinien zawierać.

W tym stanie rzeczy nieuzasadnione są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 13 ust. 4 rozporządzenia i art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice sprawy.

W tej sytuacji nie znajduje również usprawiedliwienia zarzut dotyczący przeprowadzenia niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji – art. 3 § 1, art. 135 i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzji organów obu instancji – z przyczyn wyżej wskazanych - nie można uznać za prawidłowe.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 145 pkt 1 lit. a i lit. c) w związku z art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. Bez dokonania właściwego pouczenia strony nie można skutecznie twierdzić, że strona nie złożyła wniosku o nakazanie rozwiązań zastępczych i wymaganej dokumentacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.