Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2604/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. M. i L. M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) września 2011 r. Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane -tekst jednolity: (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania L. i W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (PINB w M.) z dnia (...) sierpnia 2011 r., nr (...) nakazującej L. i W. M. - właścicielom działki nr ew. (...) zlokalizowanej przy ul. (...) w m. S. — wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w S. (tj. obiektu technicznego - obejmującego kotłownię gazową dla budynku mieszkalnego inwestorów oraz dla budynku usługowo - mieszkalnego, będącego własnością O. M., usytuowanego na działce nr ew. (...)), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że w dniu (...) maja 2011 PINB w M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego (obejmującego kotłownię gazową dla budynku mieszkalnego inwestora usytuowanego na działce nr ew. (...) oraz dla budynku mieszkalno - usługowego O. M. - usytuowanego na działce nr ew. (...)).

Organ podał, że w toku postępowania ustalono, iż sporny obiekt położony jest na działce nr ew. (...), bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. (...) oraz (...). Obiekt ten przeznaczony jest dla urządzenia kotłowni gazowej dla obu ww. budynków. Stropodach przedmiotowego budynku stanowi taras (obecnie zadaszony) przynależący do budynku usługowo - mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. (...). Ponadto w poziomie przyziemia spornego budynku wykonano otwór w ścianie granicznej z ww. budynkiem usługowo - mieszkalnym, w którym zamontowano drzwi łączące funkcjonalnie sporny obiekt gospodarczy z budynkiem usługowo - mieszkalnym.

Ponadto organ stwierdził, że sporny budynek gospodarczy (kotłownię) zrealizowano w 2009 r. Obiekt ten posiada wymiary zewnętrzne 5,73 m x 4,67 m, jego średnia wysokość wynosi 3,50 m (nie uwzględniając obecnego zadaszenia tarasu - stropodachu). Jest to obiekt konstrukcji murowanej, parterowy, bez podpiwniczenia, przykryty stropodachem. Budynek w całości przeznaczony jest na kotłownię gazową, zasilaną gazem płynnym. Jednocześnie organ ustalił, że inwestorzy nie legitymują się decyzją o pozwoleniu na budowę spornego obiektu budowlanego. W obiekcie wykonano wewnętrzną instalację gazową, na której realizację uzyskano wprawdzie pozwolenie na budowę - nie obejmowało ono jednakże budowy samego obiektu.

W trakcie postępowania organ ustalił także, że wspomniany wyżej budynek gospodarczy inwestorzy zrealizowali wykorzystując istniejące ściany zewnętrzne budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. (...) oraz graniczną ścianę budynku usługowo — mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. (...), jak też słupy podpierające istniejący taras i mur ogrodzenia z działką nr ew. (...). Ustalono jednocześnie, że taras stanowiący dach spornego obiektu został wykonany w latach 1999- 2000. Taras ten, dobudowany do budynku mieszkalno - usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew.(...) byl wsparty na słupach. Dopiero w wyniku realizacji robót budowlanych objętych przedmiotowym postępowaniem, inwestorzy wybudowali ścianę frontową z dwoma otworami drzwiowymi i zamurowali przestrzeń pomiędzy istniejącymi słupami, wykonując w tak powstałej ścianie otwór okienny. Wówczas także wykonano w parterze ściany granicznej budynku mieszkalno - usługowego otwór drzwiowy - łącząc w/w obiekt ze spornym budynkiem gospodarczym.

W związku z powyższym PINB w M. postanowieniem z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczym (kotłowni) i zobowiązał L. i W. M. -właścicieli działki nr ew. (...), na której znajduje obiekt będący przedmiotem postępowania do przedstawienia w terminie do dnia (...) lipca 2011 r. określonych dokumentów.

Biorąc pod uwagę, iż inwestorzy nie wywiązali się z tego obowiązku PINB w M. decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) nakazał L. i W. M. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w S. (tj. obiektu technicznego - obejmującego kotłownię gazową dla budynku mieszkalnego inwestorów oraz dla budynku usługowo - mieszkalnego, będącego własnością O. M., usytuowanego na działce nr ew. (...)).

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji złożone przez L. i W. M. MWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie orzekając o rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie MWINB organ I instancji ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy i nie naruszył zarówno norm prawa materialnego, jak i procesowego.

MWINB wyjaśnił, że jakkolwiek sporną inwestycję można zakwalifikować - jak wskazują odwołujący - jako rozbudowę obiektu budowlanego, to w niniejszym przypadku kwalifikacja taka przysparza jednak wiele wątpliwości co do tego którego z budynków owa rozbudowa by dotyczyła. Sporna inwestycja dobudowana została bowiem zarówno do budynku mieszkalno - usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. (...), jak i do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. (...). Fakt. iż przedmiotowy budynek gospodarczy (kotłownia) zlokalizowany jest na działce nr ew. (...) przesądzałby o tym, iż mogłaby to być rozbudowa budynku znajdującego się na tej właśnie działce. Jednakże sporny obiekt nie posiada połączenia funkcjonalnego z budynkiem mieszkalnym położonym na działce nr ew. (...), lecz z budynkiem usługowo - mieszkalnym, usytuowanym na działce nr ew. (...) - świadczy o tym istnienie otworu drzwiowego, prowadzącego z parteru ściany granicznej budynku mieszkalno - usługowego do spornego budynku gospodarczego a także taras znajdujący się na stropodachu spornego budynku gospodarczego, który to taras przynależy do budynku mieszkalno - usługowego. Takie połączenie funkcjonalne przesądzałoby zaś o tym, iż mogłaby to być rozbudowa budynku znajdującego się na działce nr ew. (...), tyle że dokonana z naruszeniem granic nieruchomości. Mając jednakże na uwadze, iż sporny obiekt, który stanowi de facto kotłownię gazową, zrealizowaną na potrzeby zarówno obiektu znajdującego się na działce nr ew. (...), jak i obiektu położonego na działce nr ew. (...) powstał w warunkach samowoli budowlanej dokonanej po wejściu w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, iż w sprawie będzie miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, i to niezależnie od tego czy przedmiotową inwestycję organ nadzoru budowlanego uzna za rozbudowę, czy też za budynek gospodarczy (kotłownię). Albowiem zarówno na rozbudowę obiektu budowlanego, jak i na budowę budynku gospodarczego, który nie jest wolnostojący i którego dodatkowo - jak w niniejszym przypadku - powierzchnia wynosi ponad 25 m2 wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Organ powołał się na treść art. 28 Prawa budowlanego z 1994r., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31. Podniósł jednocześnie, że sporna inwestycja nie znajduje się w katalogu robót budowlanych, czy obiektów, na których realizację wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Wobec tego wskazał, że niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ I instancji prawidłowo stwierdził, że budowa spornego budynku gospodarczego (kotłowni) została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji uznał, że zasadnym było zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994r.

MWINB wskazał również, że organ I instancji skorzystał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, wstrzymując postanowieniem z dnia (...).06.2011 r. nr (...) prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym i nakładając na L. i W. M. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Mając jednak na uwadze, że zobowiązani nie wykonali w terminie obowiązków określonych w ww. postanowieniu, PINB w M. zasadnie zatem nakazał L. i W. M. rozbiórkę spornego budynku gospodarczego (kotłowni).

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się MWINB wskazał, że kwalifikacja spornej inwestycji, wskazująca na rozbudowę budynku, nie wpłynęłaby na tok postępowania w sprawie oraz na ostateczne jej rozstrzygnięcie. W ocenie MWINB sporna inwestycja tym bardziej prawidłowo została oceniona jako odrębny budynek gospodarczy, bowiem zrealizowana została na potrzeby dwóch różnych obiektów budowlanych, znajdujących się na dwóch różnych działkach.

Ustosunkowując się do zarzutu, że organ powiatowy nie wskazał w zaskarżonej decyzji zakresu prac rozbiórkowych. MWINB wyjaśnia, że decyzja organu I instancji nie określa enumeratywnie zakresu prac rozbiórkowych, gdyż niewątpliwie nakazuje rozbiórkę całości tego budynku - a więc z tarasem oraz zadaszeniem.

MWINB nie zgodził się także z twierdzeniem stron, że organ I instancji nie wyjaśnił kiedy powstał taras wraz z zadaszeniem. Wskazał, że powyższa kwestia została ustalona i stwierdzona protokolarnie przez PINB w M. podczas przesłuchania strony - świadka tj. A. M. w dniu (...).04.2011 r. , który przedstawił chronologie robót budowlanych, prowadzonych na działkach nr ew. (...) i nr ew. (...). Biorąc pod uwagę szczegółowość tych wyjaśnień oraz to, że znajdują one potwierdzenie w innych materiałach dowodowych zebranych w sprawie, organ odwoławczy dał im wiarę. Z wyjaśnień tych wynika zaś, że przedmiotowy taras, wsparty na słupach zrealizowano w latach 1999-2000, natomiast "około dwóch lat temu (tj. w 2009r.) przy spornym budynku dokonano wymiany dachu z eternitu na blachodachówkę - dokonując drobnych korekt spadku dachu. Jakiś czas później - w tym samym roku - zabudowano przestrzeń pod tarasem, dla potrzeb kotłowni gazowej", co potwierdziła sama L. M. podczas oględzin obiektu budowlanego w dniu (...).05.2011 r. Jednocześnie wskazać należy, że L. M. oświadczyła, iż występowała jedynie o pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym oraz na realizacji stacji magazynowo - redukcyjnej gazu wraz z przyłączeniem do budynku mieszkalnego - całość zamierzenia dotyczyła działki nr ew. (...), położonej przy ul. (...) w S., które to pozwolenie obejmujące ściśle w/w inwestycję, uzyskała (decyzja Starosty Powiatowego w M. nr (...) z dnia (...).08.2009r.). Podczas oględzin obiektu budowlanego w dniu 30.05.20lir. Pani L. M. oświadczyła również, iż innych dokumentów niż w/w decyzja o pozwoleniu na budowę "nie posiada i o takowe nie występowała do Starostwa Powiatowego w M.", co stanowi potwierdzenie tego, że i taras wraz z poddaszem został wykonany w ramach samowoli budowlanej i należy go rozebrać wraz ze spornym budynkiem gospodarczym, którego stropodach stanowi ten właśnie taras.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie stronom zapoznania się materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnia, iż przepis art. 10 Kpa stanowiący, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, daje organowi administracji publicznej jedynie prawo do zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się co do niego przez strony. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo – administracyjnym dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec nie wykazania przez stronę, iż została poszkodowana w wyniku nie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, zarzut naruszenia art. 10 Kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Tym bardziej, iż strona wiedziała o toczącym się postępowaniu i brała w nim udział. W ocenie organu w każdej chwili mogła zatem zapoznać się z aktami sprawy i ustosunkować się do nich, o czym w szczególności skarżąca Pani L. M. została dokładnie pouczona w piśmie PiNB w M. z dnia (...) czerwca 2011 r.

MWINB podkreślił, że wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym czynności nie jest prawem, lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcą procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki Organ II instancji zaakcentował również, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "właściwy organ nakazuje'' nie oznacza uprawnienia, lecz obligatoryjny obowiązek organu administracji publicznej wydania nakazu rozbiórki, jeśli zachodzą okoliczności o których mowa w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższa decyzja MWINB z dnia (...) września 2011 r. Nr (...) stała się przedmiotem skargi W. M. oraz L. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa, poprzez nierozpoznanie i nie odniesienie się w sposób zgodny z prawem do istoty zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia (...) sierpnia 2011 r., Nr (...) dotyczącej nieuzasadnionego nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oraz niezasadne utrzymanie w mocy ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia (...) sierpnia 2011 r.

Skarżący zarzucili również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci:

a) art. 7 kpa polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy - zwłaszcza w kwestii prawidłowego ustalenia zakresu robót budowlanych którym zarzucono samowolne wykonanie, jak i okresu powstania samowoli budowlanej.

b) art. 9 kpa polegającego na zaniechaniu obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie obowiązków nałożonych na skarżących, będących przedmiotem niniejszego postępowania

c) art. 10 i 79 kpa polegającego na zaniechaniu obowiązku zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiadania się i odrzucania przedkładanych dowodów rzeczowych, które mogłyby przedstawić okoliczności mające wpływ na ustalenie zakresu robót budowlanych które zostały objęte w zaskarżonej decyzji

d) art. 77 kpa poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego

e) art. 107 kpa poprzez brak w decyzji organu I instancji należycie skonkretyzowanego rozstrzygnięcia co do zakresu przedmiotowych robót rozbiórkowych.

W uzasadnieniu skargi W. i L. M. podnieśli, że PINB w M. wydając decyzję z dnia (...) sierpnia 2011 r. Nr (...) jak i poprzedzające ją postanowienie z dnia (...) czerwca 2011 r. Nr (...) nie wyjaśnił stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy nie rozpatrzył materiału dowodowego, co również pominął organ II instancji. Skarżący podkreślili, że pomieszczenie gospodarcze, określone jako budynek gospodarczy powstało jako rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego poprzez wykonanie jednej ściany od strony północnej wypełniającej istniejący podcień pod tarasem przy budynku mieszkalnym i usługowo-mieszkalnym. Od strony południowej i wschodniej ww. pomieszczenie gospodarcze wydzielone jest ścianami zewnętrznymi istniejących budynków: mieszkalnego i usługowo-mieszkalnego, natomiast od strony zachodniej przegrodę wydzielającą pomieszczenie stanowi istniejące ogrodzenie pełne o konstrukcji murowanej. Dach tego pomieszczenia stanowi istniejący taras w części poddasza.

Skarżący zwrócili uwagę na treść art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni przegrodami budowlanymi oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie skarżących pomieszczenie gospodarcze nie wypełnia definicji budynku, a w przedmiotowym przypadku nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego o pomieszczenie gospodarcze z przeznaczeniem na kotłownię, które zostało wykonane poprzez zabudowę istniejącego podcienia tarasu zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym i usługowo-mieszkalnym. PINB w M. nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowym postępowaniu, nie ustalił czasu realizacji powyższego tarasu. Natomiast organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że ze względu na szczegółowość zeznań świadka – A. M. dał "wiarę" powyższym zeznaniom, uznając że taras powstał w roku 1999-2000, a zastosowanie znajdzie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednakże w aktach sprawy znajdowało się zdjęcie wykonane do operatu szacunkowego wyceny obiektu z dnia 28 kwietnia 1997 r. na którym to powyższy taras jest widoczny jako istniejący, co podważa zeznania A. M.. Na powyższy dowód nie zwrócił uwagi żaden z organów orzekających. Skarżący stwierdzili, że w rzeczywistości powyższy taras powstał razem z budynkiem mieszkalno-usługowym w 1992 roku, co mogą potwierdzić świadkowie, czyli w okresie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku. Wskazali, że w okresie obowiązywania obecnej ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku została wykonana (w 2009 r.) jedynie ściana od strony północnej, w wyniku czego powstało pomieszczenie gospodarcze. Wobec powyższego nakazanie rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych jako budynku gospodarczego łącznie z istniejącym tarasem w oparciu o art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nie opiera się na prawdziwych ustaleniach organu i jest rażącym naruszeniem art. 48 tej ustawy.

Skarżący podkreślili, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie stworzono im możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie umożliwiono wypowiedzenia się, co w przedmiotowym przypadku miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędnie określono termin realizacji tarasu, a tym samym części rzekomego budynku gospodarczego. Uniemożliwiono przedstawienie świadków w powyższej sprawie, co miałoby zasadnicze znaczenie dla sprawy. Dodatkowo przesłuchanie świadka – A. M. w dniu (...) kwietnia 2011 r., które zostało uznane jako decydujące do rozstrzygnięcia w sprawie zostało przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego, bez powiadomienia strony i możliwości jej udziału w tej czynności oraz wypowiedzenia się co do istoty zeznań, co stanowi naruszenie art. 79 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności.

Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki.

Istotne jest również, aby organy umożliwiły stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiły im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Odstąpienie od tej reguły możliwe jest wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Z obowiązkiem zachowania zasady określonej w art. 10 kpa ściśle łączy się obowiązek przestrzegania również przepisu umieszczonego w Dziale II, rozdziale 4 kpa regulującym postępowanie dowodowe tj. art. 79 kpa, zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 § 1 kpa), a strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 kpa).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że PINB w M. jako podstawę do ustalenia daty powstania samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego obejmującego m. in. dach będący tarasem i wspierające go słupy, przyjął zeznania świadka A. M. przesłuchanego w dniu (...) kwietnia 2011 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. (vide protokół z przesłuchania - karta 17 akt administracyjnych). Tymczasem postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. (...)ptz ul. (...) w S. organ wszczął dopiero w dniu (...) maja 2011 r. kierując do stron odpowiednie zawiadomienie. W związku z tym strony nie były zawiadomione o przeprowadzeniu powyższej czynności dowodowej ale także nie miały możliwości uczestniczyć w niej oraz dowiedzieć się o jej wyniku. Co więcej W. i L. M. nie dysponowali możliwością uzyskania informacji o tej czynności dowodowej i treści ustaleń dokonanych w jej wyniku z treści postanowienia PINB w M. z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczym (kotłowni) oraz decyzji tego organu z dnia (...) sierpnia 2011 r., ponieważ w uzasadnieniach obu tych aktów administracyjnych brak jest informacji o przeprowadzeniu ww. przesłuchania A. M.. Opis przeprowadzenia powyższej czynności oraz ustalenia dokonane w jej oparciu zostały zawarte dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co spowodowało podjęcie dalszych działań przez strony polegających na składaniu środków dowodowych, jednakże już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, co nie mogło być wzięte pod uwagę przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu takie działanie organów nadzoru budowlanego narusza art. 10 i 79 kpa.

Ponadto w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy istnieją znaczne sprzeczności, które mogłyby zostać usunięte jedynie przy przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu nowych dowodów. Przede wszystkim należy wskazać, że PINB w M. ustalił w oparciu o zeznania A. M., że taras stanowiący dach spornego obiektu został wykonany w latach 1999-2000. Tymczasem w aktach jest sprawy znajduje się zdjęcie wykonane do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu (...) kwietnia 1997 r. (vide: karty administracyjne 18 i n. akt administracyjnych), na którym widoczny jest ww. taras. Wskazuje to na niedokładność i nieprecyzyjność zeznań A. M. co do daty powstania samowoli budowlanej i wymaga dodatkowych czynności wyjaśniających, tym bardziej, że skarżący jednoznacznie wskazują na 1992 r. jako datę powstania tej części budynku.

Zgodnie z art. 103 § 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W rezultacie do samowoli budowlanej, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowanie ma art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę, przyjęcie, że taras ze słupami powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. skutkowałoby koniecznością prowadzenia postępowania legalizacyjnego w zupełnie innym trybie.

Organ wskazał, że dopiero w wyniku realizacji robót budowlanych objętych przedmiotowym postępowaniem, inwestorzy wybudowali ścianę frontową z dwoma otworami drzwiowymi i zamurowali przestrzeń pomiędzy istniejącymi słupami, wykonując w tak powstałej ścianie otwór okienny. Wówczas także wykonano w parterze ściany granicznej budynku mieszkalno - usługowego otwór drzwiowy - łącząc w/w obiekt ze spornym budynkiem gospodarczym. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że jedynie część samowoli budowlanej podlegała postępowaniu legalizacyjnemu w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. natomiast część, w tym taras ze słupami postępowaniu w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wymaga to jednak dodatkowego postępowania dowodowego.

Obowiązkiem organu było również dokonanie odpowiedniej kwalifikacji charakteru spornej samowoli oraz precyzyjnego zakresu prac rozbiórkowych. Argumentacja MWINB wskazująca na wiele trudności, jakie przysparza ww. kwalifikacja nie może zostać uznana za uzasadnioną, skoro to na organie ciąży właśnie obowiązek poczynienia tego rodzaju ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że w trakcie oględzin można precyzyjnie ustalić które z powstałych elementów konstrukcyjnych zostały wybudowane w ramach samowoli budowlanej, a które stanowią elementy już istniejących budynków. Wprawdzie można (w sensie faktycznym) uznać, że w wyniku prac przeprowadzonych przez inwestorów, czyli wybudowania ściany frontowej z dwoma otworami drzwiowymi i zamurowaniem przestrzeni pomiędzy istniejącymi już słupami powstało nowe pomieszczenie, w którym znajduje się kotłownia. Tym niemniej podstawowe znaczenie prawne dla prawidłowego postępowania ma w niniejszej sprawie precyzyjne ustalenie, które elementy konstrukcyjne powstały w warunkach samowoli budowlanej. Jeżeli bowiem jako samowolne można ocenić jedynie wybudowanie ściany frontowej i zamurowanie przestrzeni pomiędzy słupami, to nie istnieje uzasadnienie prawne dla dokonania rozbiórki także istniejących ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. (...) oraz graniczną ścianę budynku usługowo — mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. (...), które zostały legalnie wybudowane. Dlatego bardzo istotne znaczenie ma również precyzyjne ustalenie zakresu rozbiórki orzeczonej w decyzji organu nadzoru budowlanego. Jeżeli bowiem organ przyjmuje, że konieczne jest nałożenie obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, to należy przyjąć, że uznał, iż w niniejszej sprawie samowolnie powstał obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), co tymczasem – jak wynika również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu powinno więc wskazywać jedynie na te elementy konstrukcyjne, powstałe w wyniku samowoli budowlanej, których rozbiórka doprowadziłaby do stanu zgodnego z prawem bez nieuzasadnionej i pozaprawnej ingerencji w już istniejące ściany budynków posadowionych legalnie na działkach o nr ew. (...) i nr ew. (...).

W związku z powyższym nie można się zgodzić z jednoznacznym twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MWINB, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej dokonanej po wejściu w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a w sprawie będzie miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. niezależnie od tego czy przedmiotową inwestycję organ nadzoru budowlanego uzna za rozbudowę, czy też za budynek gospodarczy. Biorąc to pod uwagę nie można również twierdzić, że bez znaczenia jest w czy w sprawie doszło do budowy nowego obiektu budowlanego, czy do rozbudowy istniejących obiektów, tym bardziej, że data rozbudowy może okazać się inna od tej, którą przyjął organ opierając się zresztą przede wszystkim na zeznaniach jednej osoby i bez odniesienia się do pozostałych dowodów w sprawie.

Nietrafiona jest również argumentacja MWINB wskazująca na brak znaczenia prawnego kwalifikacji spornej inwestycji oraz zakresu prac rozbiórkowych. Co więcej – w świetle powyższej oceny Sądu – wadliwe jest twierdzenie MWINB przyjmującego jako prawidłową decyzję organu I instancji, nie określającą enumeratywnie zakresu prac rozbiórkowych, lecz rozbiórkę całości budynku z tarasem oraz zadaszeniem.

Z powyższych względów za niewłaściwe należy przyjąć również stanowisko MWINB, zgodnie z którym organ I instancji wyjaśnił kiedy powstał taras wraz z zadaszeniem. Powołanie się na protokół z przesłuchania świadka- A. M. przeprowadzonego w dniu (...) kwietnia 2011 r. w sytuacji, gdy organ nie wszczął jeszcze formalnie postępowania w sprawie samowoli budowlanej i nie umożliwił stronom odpowiedniego udziału w tym postępowaniu należy uznać za wadliwe. Ponadto gołosłowne jest twierdzenie MWINB, że ustalenia te znajdują potwierdzenie w innych materiałach dowodowych zebranych w sprawie, skoro m. in. z dokumentacji fotograficznej dołączonej do sprawy, którą dysponował już organ I instancji wynikają istotne rozbieżności w dacie powstania części samowoli budowlanej. Tak daleko idące rozbieżności w materiale dowodowym wymagają niewątpliwie dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego koniecznego do rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości. Dopiero w oparciu o kompletny materiał dowodowy, przy poszanowaniu reguł dowodowych określonych w art. 7, 77 § 1 i 75 § 1 kpa oraz swobodną ocenę dowodów na zasadzie art. 80 kpa organ mógł przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej przyjmując właściwy tryb ustawowy postępowania legalizacyjnego. Rozstrzygnięcie o rozbiórce bez zachowania powyższych wymogów należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Wbrew twierdzeniom MWINB w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronom udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranego materiału dowodowego. Zgodzić się należy z poglądem przedstawionym przez MWINB, że znaczenie ma jedynie takie naruszenie powyższej zasady, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże – wbrew stanowisku organu –strona niewątpliwie wykazała, że brak możliwości udziału w każdym etapie postępowania i zapoznania się z materiałem spowodował jej niekorzystną sytuację prawną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że PINB w M. oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na zeznaniu jednej osoby, czyli A. M., zaś L. M. nie była poinformowana przez organ o tej, bardzo istotnej części materiału dowodowego przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, co skarżąca potwierdziła w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 30 marca 2012 r. (vide: protokół z rozprawy – karta 78 akt sądowych). W rezultacie Sąd uznał, że naruszony został zarówno art. 10 kpa, jak i art. 79 tej ustawy.

Reasumując Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa oraz art. 10 i 79 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wypełnia przesłankę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i uzasadnia eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Dodatkowo Sąd doszedł do przekonania, że zastosowanie art. 135 ppsa i uchylenie decyzji PINB w M. 12 sierpnia 2011 r., nr (...) jest konieczne do końcowego załatwienia sprawy.

Prowadząc na nowo postępowanie PINB w M. zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, z poszanowaniem udziału skarżących jako stron postępowania i możliwości składania przez nich środków dowodowych w celu jednoznacznego ustalenia daty powstania samowoli budowlanej oraz jej precyzyjnego zakresu. Dopiero po ustaleniu tych kwestii organ powinien zadecydować o prowadzeniu postępowania legalizacyjnego w odpowiednim trybie ustawowym tj. w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. lub art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Możliwe także, że organ zobowiązany będzie do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w odniesieniu do poszczególnych części dokonanej samowoli. Jeżeli bowiem nie można wykluczyć, ze w niniejszej sprawie nastąpiła dwuetapowa rozbudowa istniejącego budynku, w wyniku czego powstało ostatecznie pomieszczenie, w którym znajduje się kotłownia, to można również przyjąć, że w stosunku do pierwszego etapu tej rozbudowy (tj. budowy tarasu) zastosowanie będą miały przepisy ustawy z 1974 r., a w odniesieniu do pozostałych elementów art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, tym bardziej, że możliwa jest rozbiórka jedynie części samowolnie powstałych elementów, czyli wymurowanych ścian, wypełniających słupy tarasowe i umożliwiających obudowę kotłowni i legalizacja tarasu z podtrzymującymi go słupami.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.