Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 983/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 15 usdt. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, iż uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy G. dla części wsi C.

Skarżący podniósł, że badał zaskarżoną uchwałę pod kątem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Rada Miejska w G. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy G. dla części wsi C. w oparciu uchwałę z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] podjętą na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie był ustalony i ogłoszony termin wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Po zbadaniu zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej G. pod kątem jej zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący stwierdził, że zawiera ona normy sprzeczne z:

1) art. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 powołanej ustawy,

2) § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz

3) § 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez:

a) dopuszczenie realizacji inwestycji celu publicznego bez wskazania w planie ich lokalizacji - w przypadku norm zawartych w § 7 ust. 3 planu,

b) ustalenie terenu oznaczonego symbolem [...] bez wskazania tego terenu na rysunku planu i bez ustaleń odnoszących się do tego terenu w pozostałej części tekstu planu - w przypadku norm zawartych w § 9 ust. 4 pkt 1 planu,

c) ustalenie obszarów zabudowy terenów oznaczonych symbolami [...] i [...], przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wskazania obsługi komunikacyjnej dla tych terenów,

d) ustalenie obszarów zabudowy terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...] i [...] bez zachowania odległości od granicy lasu określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej G. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].

Skarżący zakwestionował zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały na każdym terenie w sposób nie kolidujący z planem i zgodnie z przepisami odrębnymi. W jego ocenie inwestycja celu publicznego powinna być skonkretyzowana w planie poprzez przyporządkowanie jej do obszaru wyznaczonego liniami rozgraniczającymi i określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy danego obszaru, na co wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Dopuszczenie realizacji wszelkich zadań służących celom publicznym - w istocie dowolnych rodzajów z uwagi na zawarte w § 7 ust. 3 planu sformułowanie "w szczególności" - oznacza prawdopodobieństwo realizacji dowolnych rodzajów inwestycji celu publicznego enumeratywnie określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pozostając w sprzeczności z ustalonym w planie przeznaczeniem poszczególnych terenów. Wskazano, iż możliwość ta zbytnio ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności. Ponadto skarżący zauważył, że § 7 ust. 3 planu zezwala na ustalenie odstępstwa od planu innym niż rada gminy organom, które nie posiadają władztwa planistycznego. Powyższe zarzuty zdaniem Wojewody [...] są zasadne również wobec § 19 ust. 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto ustalenia dla dróg publicznych gminnej klasy dojazdowej.

W ocenie skarżącego ograniczenia w realizowaniu prawa własności mogą także spowodować ustalenia planu dotyczące przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] bez jednoczesnego wskazania dla nich obsługi komunikacyjnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa publicznego, a zatem przyjmując określone rozwiązania, w tym również w zakresie komunikacji, nie powinien odsyłać do instytucji prawa prywatnego (cywilnego), takich jak np. służebności gruntowe, które zainteresowani są w stanie załatwić sami bez sporządzania planu i związanej z tym ingerencji władzy publicznej. Brak określenia dostępu do drogi publicznej bądź drogi wewnętrznej może uniemożliwić bądź utrudnić właścicielowi nieruchomości realizację zamierzeń zgodnych z planem, np. w zakresie inwestycji budowlanych. Jak wskazał Wojewoda [...] droga wewnętrzna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie jest jedynie wydzielonym obszarem gruntu spełniającym funkcje komunikacyjne, lecz stanowi rodzaj obiektu budowlanego służącego zapewnieniu prowadzenia ruchu o takim znaczeniu. Uznanie przez ustawodawcę w art. 8 ust. 2 powyższej ustawy drogi wewnętrznej za obiekt budowlany rodzi dla terenu mającego być zajętym pod taką drogę skutki prawne w sferze inwestycyjnej, ponieważ grunt ten nie jest traktowany jako pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy, ale jako mogący być zabudowany w sposób odpowiadający istnieniu drogi wewnętrznej. Ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości i dopuszczalnej na nieruchomości zabudowy stanowią wiążący wyznacznik przy ocenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Brak unormowań w tym zakresie stanowi naruszenie § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Odnośnie do zarzutu niezachowania właściwych odległości od terenów leśnych przy ustaleniu przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...] i [...] wskazano, iż znajduje on oparcie w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy G. Z uwagi na to, że obszar wsi C. położony jest w całości w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w rozdziale IV Studium wskazano, że przy zagospodarowaniu terenów położonych w granicach tego obszaru obowiązują szczegółowe zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające ze wskazanego wyżej rozporządzenia Wojewody [...]. Dotyczy to między innymi zakazu lokalizacji budynków i budowli (z wyłączeniem obiektów małej architektury) w odległości mniejszej niż 25 m od granic kompleksów leśnych wchodzących w skład obszaru chronionego. Natomiast w § 8 ust. 2 pkt 3 lit. f, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. f oraz w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały przewidziano zabudowę mieszkaniową w odległości 6 m od granicy lasu, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium oraz z przepisami powyższego rozporządzenia Wojewody [...]. Zdaniem skarżącego - bez względu na ustalenia Studium - przewidziane w planie unormowania w przedmiotowym zakresie są niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Charakter przewidzianej w planie zabudowy (zabudowa mieszkaniowa oznaczona symbolem [...]) wskazuje na konieczność zachowania norm zawartych w § 271 tego rozporządzenia przy ustalaniu odległości budynków od granicy lasu. Zgodnie z tym przepisem najmniejszą odległość budynków [...] od granicy lasu należy przyjmować jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku [...] z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, co oznacza, że odległość ta od granicy lasu nie może być mniejsza niż 8 m i należy ją zwiększać w zależności od okoliczności wskazanych w pozostałych ustępach tego paragrafu.

W ocenie skarżącego ilość i waga zawartych w planie unormowań niezgodnych z prawem uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie.

Odnośnie do zarzutu dopuszczenia przez § 7 ust. 3 planu realizacji inwestycji celu publicznego bez wskazania w planie ich lokalizacji organ podniósł, iż przepis ten dopuszczając realizację wszelkich celów publicznych na każdym terenie w sposób nie kolidujący z innymi ustaleniami planu nie pozostaje w sprzeczności z ustalonym w planie przeznaczeniem innych terenów. Na poszczególnych terenach plan wprowadza konkretne funkcje publiczne takie, jak np. drogi, poprzez wyraźne stwierdzenie (par. 10 pkt 5, par. 11 pkt 5): "przestrzenią publiczną wyznaczoną w niniejszym planie są drogi publiczne". Niewątpliwie na podstawie ogólnych ustaleń § 7 ust. 3 planu nie może nastąpić wywłaszczenie terenu na cel publiczny i nie takie było zamierzenie organu. Wywłaszczenie takie może nastąpić jedynie w wypadku przeznaczenia terenu w planie pod konkretny cel publiczny i tylko wtedy kiedy gmina ma zamiar realizacji takiego celu na określonym terenie. Wtedy należy taką inwestycję przewidzieć obowiązkowo w planie na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z brzemienia przepisu art. 4 ust. 1 tej ustawy nie wynika jednak, że na terenie gminy inwestycje celu publicznego mogą być realizowane wyłącznie w miejscach przeznaczonych na ten cel w planie. Inwestycje takie mogą być realizowane także wówczas, jeżeli podmiot, który je realizuje będzie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane, a ustalenia szczegółowe dotyczące danego terenu nie będą temu stały na przeszkodzie. Przywoływany tu § 7 ust. 3 planu służy takiej właśnie sytuacji i ma na celu stworzenie możliwości do realizacji tego typu inwestycji wtedy, kiedy konkretny teren nie był przewidziany do realizacji celu publicznego, a potrzeba realizacji takiego celu i jednocześnie możliwość przeznaczenia terenu na jego realizację powstała po wejściu w życie planu.

Z kolei w związku z zarzutem ustalenia terenu oznaczonego symbolem [...] bez wskazania tego terenu na rysunku planu i bez ustaleń odnoszących się do tego terenu w pozostałej części tekstu planu w przypadku norm zawartych w § 9 ust. 4 pkt 1 planu organ podniósł, iż wskazanie terenu [...] w § 9 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest oczywistym błędem pisarskim, gdyż powinno być [...]. Wobec przyjętej zasady oznaczenia terenów, według której cyfry stanowiące pierwszy człon identyfikacyjny nie powtarzają się, możliwe jest jednoznaczne określenie terenu. Mimo, iż błąd ten pozostaje bez zasadniczego wpływu na prawidłowość ustaleń planu, będzie sprostowany odpowiednią uchwałą Rady Miejskiej.

Następnie organ wskazał, że ze względu na strukturę własnościową, tereny oznaczone symbolami [...] i [...] będą skomunikowane z drogą publiczną drogami wewnętrznymi nie wyznaczonymi na rysunku planu. Z różnych powodów, między innymi z obawy przed możliwością późniejszej zmiany klasy drogi i jej parametrów, właściciele nieruchomości nie akceptują odgórnego wprowadzania dróg publicznych tam, gdzie nie jest to niezbędne. Nie ulega wątpliwości, że obsługa komunikacyjna działki budowlanej bezpośrednio z drogi publicznej jest korzystniejsza z punktu widzenia możliwości realizowania uprawnień właścicielskich. Niemniej jednak inne rozwiązania, jak np. dopuszczenie korzystania ze służebności gruntowej, nie są sprzeczne z prawem. W związku z tym wyznaczanie przebiegu dróg wewnętrznych i wrysowywanie linii rozgraniczających wydaje się zbytecznym wkraczaniem w sferę korzystania z prawa własności. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego o konieczności dokonywania w planie szczegółowych ustaleń w zakresie dróg wewnętrznych jako obiektów budowlanych. W praktyce takie szczegółowe ustalenia musiałyby znaleźć odzwierciedlenie w rysunku planu i tym samym sprowadzałyby się do wrysowywania do planu dróg wewnętrznych. Dotychczasowa praktyka sporządzania planów i utrwalone w tym zakresie orzecznictwo dopuszczały ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych jedynie w wyjątkowych wypadkach, kładąc nacisk na ustalenia dotyczące skomunikowania terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe poprzez zapewnienie odpowiedniej sieci dróg publicznych. Stąd organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia przy sporządzaniu planu § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu.

Organ odniósł się również do zarzutu braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w Gminie G. dla części miejscowości C. z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. w zakresie określenia dopuszczalnej odległości obszarów zabudowy od granicy lasu. Jak wskazał, istotnie zgodnie ze Studium powołującym się na rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu odległość zabudowy od granic kompleksu leśnego powinna wynosić nie mniej niż 25 m. Przewidziana w planie odległość 6 m jest jednak możliwa, ponieważ tereny leśne wsi C. są tylko fragmentami użytków leśnych wchodzących w skład działek geodezyjnych o zróżnicowanym charakterze, składających się zarówno z nieużytków, jak i gruntów rolnych (na rysunku planu oznaczonych symbolem [...]), a nie są kompleksem leśnym. Pod pojęciem kompleksu leśnego zgodnie z przepisami odrębnymi należy rozumieć teren o powierzchni co najmniej 1 ha, zaklasyfikowany w ewidencji gruntów jako las ([...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej również jako upzap, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ Rada Miejska w G. przystąpiła do sporządzenia, będącego przedmiotem zaskarżenia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o uchwałę z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a do dnia wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, to legalność uchwały z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] podlega ocenie przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, przewidziane w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1670/97. LEX nr 48758 odnoszący się do art. art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o treści tożsamej z art. 6 ust. 1 upzp.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 istopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1678/98 (LEX nr 48263) "[...] Treść przepisów planu wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystaniu terenu na cele przeznaczone w planie dla realizacji celów publicznych może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21) [...]". Następstwem ustaleń przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być zatem wywłaszczenie nieruchomości. Może to nastąpić, jeżeli nieruchomość objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostanie przeznaczona na jeden z celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub w innych przepisach rangi ustawowej. Przeto wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00. OTK z 2000 r., nr 2, poz. 29). Dopuszczenie przez ustawodawcę tak istotnej ingerencji organu samorządu terytorialnego w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) wymaga od rady gminy ustawicznego czuwania nad zasadnością i prawidłowością realizacji planistycznych i zarazem prawotwórczych kompetencji oraz przeciwdziałania nadużyciom przyznanego jej władztwa planistycznego (zob. T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze. 2004. - komentarz do art. 6 upzp). Stanowiąc odstępstwo od zasady konstytucyjnej, wszelkie ograniczenia prawa własności wprowadzane przez uprawnione organy samorządu terytorialnego, w tym także uzasadnione interesem publicznym, powinny być sformułowane w sposób możliwie najbardziej precyzyjny.

Warunkowi temu nie czyni zadość § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], zgodnie z którym "[...] Plan dopuszcza realizację wszelkich niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania terenów obiektów i urządzeń, a w szczególności: obrony cywilnej, ratownictwa, bezpieczeństwa państwa, obiektów obsługi technicznej, urządzeń wodnych i melioracji, dróg publicznych, dróg wewnętrznych, ścieżek rowerowych na każdym terenie w sposób nie kolidujący z innymi ustaleniami planu i zgodnie z przepisami odrębnymi[...]". Zawierając przykładowy katalog dopuszczalnych przedsięwzięć, przepis ten umożliwia w istocie realizację wszelkich inwestycji celu publicznego na wszystkich terenach objętych planem. Narusza tym samym bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wprowadza po stronie adresatów norm planowych stan niepewności w kwestii przeznaczenia ich działek.

Skonstruowana w zacytowany sposób norma prawna narusza powołany art. 4 ust. 1 upzp, który w jednoznaczny sposób nakazuje miejscowemu prawodawcy rozmieszczenie, to jest wyznaczanie terenów dla realizacji inwestycji celu publicznego. Narusza również art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. Dopuszczenie, pod pewnymi - określonymi w zakwestionowanym przepisie - warunkami, że w istocie wszystkie tereny objęte uchwalonym planem są przeznaczone dla realizacji inwestycji celu publicznego w oczywisty sposób narusza bowiem przewidziany we wskazanym przepisie nakaz określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak zasadnie zauważył Wojewoda [...], rozwiązanie normatywne zawarte w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały stoi też w sprzeczności z określonym w niej przeznaczeniem poszczególnych terenów, ustalonym np. w § 8 ust. 1, § 9 ust. 1.

Należy podkreślić, że niekwestionowana samodzielność planistyczna gminy nie może oznaczać nieograniczonej władzy gminy w tym zakresie. W demokratycznym państwie prawa władza ta doznaje ograniczeń przewidzianych w przepisach prawa, między innymi w art. 7 Konstytucji RP, chroniącym prawo własności. W tej sytuacji obywatel ma prawo oczekiwać, by gmina gospodarując przestrzenią, ingerowała w prawo własności w niezbędnym minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Ma również prawo oczekiwać od gminy wprowadzenia instrumentów zapewniających przewidywalność ewentualnych ograniczeń przysługującego mu prawa. Realizację tych celów zapewniają m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przewidujące konieczne wymogi dotyczące zawartości i konstrukcji normatywnej planu.

Mając na uwadze przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady Miejskiej w G. dotyczące interpretacji § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały należy przypomnieć, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp), czyli aktem stanowiącym konstytucyjne źródło prawa, mające charakter powszechnie obowiązujący. Akt tej rangi i tego rodzaju może być stosowany poprzez przetworzenie normy ogólnej i abstrakcyjnej, jaką zawiera, w normę konkretną i indywidualną. Kompetencję do takiej konkretyzacji mają właściwe organy administracji publicznej. Okoliczność ta w żadnym razie nie uprawnia jednak do wniosku, że akt będący źródłem prawa może być przez te organy zmieniany lub modyfikowany. Skoro ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencje do uchwalenia planu i nakazał to czynić poprzez przeprowadzenie określonej procedury, żaden inny organ nie może tej kompetencji od rady przejąć. Tymczasem, uwzględniając stanowisko Rady przedstawione w odpowiedzi na skargę odnośnie do celu i roli, jaką pełni § 7 ust. 3 zaskarżonego planu, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że przyjęte w tym przepisie rozwiązanie normatywne prowadzi właśnie do przekazania innym organom administracji części władztwa planistycznego przyznanego organowi stanowiącemu gminy. Zakwestionowany przepis "otwiera" bowiem normy, które powinny mieć charakter zamknięty, skoro są umieszczone w akcie o randze źródła prawa i - na co już zwrócono uwagę - stoi w sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem poszczególnych gruntów. Abstrahując od nakreślonego w odpowiedzi na skargę, praktycznego waloru rozwiązania przyjętego w zakwestionowanym przepisie uchwały z dnia [...] stycznia 2008 r., z całą stanowczością należy stwierdzić, że ze względu na sam status planu jako aktu prawa miejscowego brak jest możliwości określenia w nim przeznaczenia gruntów w hipotetyczny, czy też alternatywny sposób.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że naruszając art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp Rada Miejska w G. przekroczyła granice przyznanego jej władztwa planistycznego ingerując w konstytucyjnie chronione prawo własności w sposób "nadmierny", stawiający adresatów norm planowych w niedopuszczalnej sytuacji - nieokreślonej w czasie niepewności co do przeznaczenia ich działek. Rozwiązanie przyjęte w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały przeczy więc istocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą jest wszak ustalenie przeznaczenia terenu i rozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu. Z kolei interpretacja analizowanego przepisu przedstawiona w odpowiedzi na skargę stoi w rażącej sprzeczności z samym statusem planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego, dopuszczając "otwarcie" norm, które winny mieć zamknięty charakter i umożliwiając przejęcie, bądź uzupełnienie planistycznych kompetencji rady gminy przez organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji związanych z realizacją inwestycji.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2008 r.

Sąd nie uwzględnił pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Wojewody [...] i podzielił w tym zakresie stanowisko Rady Miejskiej w G. przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewoda [...] wskazał, że uwagi dotyczące naruszenia prawa przez § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały odnoszą się także do § 19 ust. 3 pkt 8 tej uchwały. Przepis § 19 określa zasady i warunki zagospodarowania terenów dróg publicznych oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...] oraz drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...]. Ustęp 3. tego paragrafu odnosi się do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazanych terenów i w punkcie 8. stanowi, że w odniesieniu do dróg [...], [...] oraz dróg wewnętrznych niewyznaczonych w załączniku nr 1, plan zaleca zachowanie możliwie dużych powierzchni biologicznie czynnych, w tym poprzez nieutwardzaenie środkowego fragmentu pomiędzy pasami ruchu kół pojazdów. Ponieważ Wojewoda [...] nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie przedstawione w skardze uwagi dotyczące § 7 ust. 3 odnoszą się także do zacytowanego § 19 ust. 3 pkt 8 planu, można tylko wyjaśnić, że przyczyną stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 było nazbyt ogólne, hipotetyczne, a przez to w nieuprawniony sposób naruszające prawo własności, określenie przeznaczenia terenu. Przepis § 19 ust. 3 pkt 8 nie określa przeznaczenia terenu. Zawarte w nim zalecenie, ustanawia jedynie zasadę ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do wymienionych w nim terenów. Tym samym, już z samej swej istoty § 19 ust. 3 pkt 8 nie może naruszać prawa w sposób, który skutkował stwierdzeniem nieważności § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odnośnie do ustalenia terenu oznaczonego symbolem [...], bez wskazania tego terenu na rysunku planu oraz bez ustaleń odnoszących się do tego terenu w pozostałej części tekstu planu - w przypadku norm zawartych w § 9 ust. 4 pkt 1. Już choćby na podstawie porównania treści powołanego przepisu zaskarżonego planu z jego częścią graficzną można stwierdzić, że wprowadzenie symbolu [...] stanowi omyłkę pisarską, która nie może skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu. W treści § 9 ust. 4 pkt 1 wskazano, że na wymienionym w nim terenach ([...], [...]) występują zabytki archeologiczne nr [...] oraz [...]. Tymczasem część graficzna planu jednoznacznie wskazuje, że zabytek archeologiczny nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], a zabytek architektoniczny nr [...] na terenie oznaczonym symbolem [...]. Nadto, jak sam skarżący zauważa, w pozostałej części tekstu planu nie zawarto jakichkolwiek ustaleń odnośnie do terenu o symbolu [...] i nie wskazano go w części graficznej planu. Powyższe potwierdza tylko, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów w Gminie G. dla części miejscowości C. nie przewidziano terenu oznaczonego symbolem [...], a wpisanie tego symbolu w treść § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały stanowi omyłkę pisarską, która winna być sprostowana odpowiednią uchwałą.

Podnoszony przez Wojewodę [...] zarzut braku wskazania obsługi komunikacyjnej dla terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie jest uzasadniony. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że dopuszczalne jest ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II OSK 966/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają, aby plan miejscowy wyznaczał szczegółową lokalizację dojazdu do każdej działki, a zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy pod pojęciem "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Mając przy tym na uwadze, że obywatel ma prawo oczekiwać, by gmina gospodarując przestrzenią, ingerowała w prawo własności w niezbędnym minimum, należy podzielić stanowisko Rady Miejskiej w G., że chociaż dla realizacji prawa własności działki budowlanej korzystniejsza jest jej obsługa bezpośrednio z drogi publicznej, to inne rozwiązania, jak np. ustanowienie służebności gruntowej, są także dopuszczalne. Zdaniem Sądu, w kontekście potencjalnych zmian w strukturze własności poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem, odstąpienie lokalnego prawodawcy od wyznaczenia drogi wewnętrznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może okazać się korzystniejsze dla realizacji praw właścicielskich.

Będąca przedmiotem kontroli uchwała Rady Miejskiej w G. nie narusza § 4 pkt 9 lit. "a" i "b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

– określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

– określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

W § 19 zaskarżonej uchwały określono zasady i warunki zagospodarowania terenów dróg publicznych oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...] oraz drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...]. Określono m.in. układ komunikacyjny terenu objętego planem wraz z parametrami oraz klasyfikacją dróg, co znalazło odzwierciedlenie w części graficznej planu.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wywiódł, że zarzut dotyczący niezachowania przy ustalaniu terenów [...], [...], [...], [...] i [...], przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe, właściwych odległości od terenów leśnych, znajduje oparcie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak też Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy G. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].

Odnosząc się do tego stanowiska, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. operuje pojęciem kompleksu leśnego. Na co sam skarżący zwraca uwagę, obszar wsi C. położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Studium, odnosząc się do powołanego rozporządzenia, wprowadza m.in. zakaz lokalizacji budynków i budowli z wyłączeniem obiektów małej architektury w odległości mniejszej niż 25 m od granic kompleksów leśnych wchodzących w granice obszaru chronionego krajobrazu. Regulacja ta odpowiada treści § 2. A.I. pkt 1 ppkt 1 zd. 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym w odniesieniu dla lasów i zadrzewień zakazuje się lokalizacji budynków i budowli z wyłączeniem obiektów małej architektury w odległości mniejszej niż 25 m od granic kompleksów leśnych wchodzących w granice [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz Parków Krajobrazowych [...] i [...], o ile granica Parku stanowi jednocześnie granicę [...]. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie § 1 pkt 1 załącznika nr 2 do powołanego rozporządzenia, ilekroć w treści załącznika jest mowa o kompleksie leśnym - rozumie się przez to las stanowiący zwartą całość o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha. W myśl natomiast art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) przez "las" rozumie się grunt:

1. o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2. związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Analiza zacytowanych powyżej przepisów nie pozwala na utożsamienie pojęcia "kompleksu leśnego" zastosowanego w rozporządzeniu w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a za nim w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z pojęciem "lasu" używanego w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Używanemu w kontrolowanej uchwale pojęciu "lasu" należy nadać znaczenie normatywne przewidziane przez ustawodawcę w powołanym art. 3 ustawy o lasach. Powyższe czyni niezasadnym twierdzenie skarżącego o braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w Gminie G. dla części miejscowości C. z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. w zakresie określenia dopuszczalnej odległości obszarów zabudowy od granicy lasu.

Nadto należy zauważyć, że wymienione w skardze tereny oznaczone symbolami [...], [...] i [...] (teren oznaczony symbolem [...] nie został wyznaczony w zaskarżonej uchwale) zlokalizowane są wokół terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] będących terenami leśnymi. Z kolei teren oznaczony symbolem [...] - także wymieniony w skardze, w części dotyczącej analizowanego zarzutu - oddziela od wskazanych terenów leśnych teren oznaczony symbolem [...], będący terenem rolnym i terenem wód powierzchniowych. Mając powyższe na względzie należy też zgodzić się z zawartym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem Rady Miejskiej w G., że tereny leśne wsi C. obejmują fragmenty użytków leśnych wchodzących w skład działek geodezyjnych o zróżnicowanym charakterze (składających się zarówno z nieużytków, jak i gruntów rolnych), które nie stanowią kompleksów leśnych.

Co do podniesionej przez Wojewodę [...] okoliczności naruszenia przez Radę Miejską w G. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) należy zauważyć, że powołany akt wykonawczy wydano na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Wskazany przez skarżącego § 271 rozporządzenia dotyczy więc dalszego etapu procesu inwestycyjnego, to jest postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto trzeba wskazać, że przepis § 271 § 3 rozporządzenia określa najmniejszą odległość budynków (m.in. oznaczonych symbolem [...], to jest budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowanych kategorią zagrożenia ludzi - § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) od granicy lasu. Z kolei wskazane przez Wojewodę [...] § 8 ust. 2 pkt 3 lit. f, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. f i § 10 ust. 2 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały wyznaczają nieprzekraczalne w stosunku do granicy lasu linie zabudowy. Linia zabudowy określa granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż las. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Należy też wskazać, że przepisy § 8 ust. 2 pkt 11, § 9 ust. 2 pkt 9 i § 10 ust. 2 pkt 9 będącego przedmiotem kontroli planu miejscowego stanowią, iż zagospodarowanie terenu winno spełniać obowiązujące normy i przepisy odrębne. W świetle powyższego należy stwierdzić, że kontrola zachowania odległości poszczególnych projektowanych budynków od granicy lasu w zakresie zachowania norm określonych m.in. w § 217 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. będzie rolą organów administracji architektoniczno - budowlanej prowadzących postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze tę okoliczność oraz fakt zróżnicowanego charakteru działek geodezyjnych obejmujących tereny leśne wsi C., w ocenie Sądu należy stwierdzić, że określenie przez Radę nieprzekraczalnej linii zabudowy na 6 m od granicy lasu w miejscach oznaczonych na rysunku planu, przy jednoczesnym zastrzeżeniu zgodności zagospodarowania terenu z przepisami odrębnymi nie stanowi naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności wskazanych przez Wojewodę [...] przepisów § 8 ust. 2 pkt 3 lit. f, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. f i § 10 ust. 2 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały.

Z racji, że postanowieniem z dnia 23 stycznia 2009 r., na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, dopuszczono do udziału w postępowaniu M. S., należy wyjaśnić, że przedmiotem rozpoznania Sądu była sprawa ze skargi wniesionej przez Wojewodę [...] na zasadzie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. M. S. przysługuje zatem prawo wezwania Rady Miejskiej w G. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Rada może podzielić stanowisko skarżącej i uwzględnić wezwanie podejmując stosowną uchwałę. W razie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa M. S. przysługiwać będzie prawo wniesienia samodzielnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba przy tym wyjaśnić, że wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem ale także naruszeniem takiego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania obejmuje nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego).

W konsekwencji powyższych uwag i jednocześnie nie dopatrzenia się naruszeń prawa obligujących Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w części objętej § 7 ust. 3.