Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 362/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 6 lutego 2015 r. Starosta, działając na wniosek B. K. i S. K. z dnia 15 grudnia 2014 r., wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] oraz [..], położonej w obrębie C., gmina P. w wyniku decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [..], zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV.

Decyzją z dnia 28 września 2015 r., nr [..], Starosta umorzył z urzędu przedmiotowe postępowanie w części dotyczącej działek nr [..] i [..] (sprzed podziału działka numer [..]) położonych w obrębie C., gmina P., wskazując, że przez działki te nie przebiega linia elektroenergetyczna 400 kV.

Następnie Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu określenia wartości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości działki nr [..] w związku z lokalizacją na przedmiotowej działce linii energetycznej. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy z dnia 5 listopada 2015 r., kwestionowany przez strony, który ostatecznie nie mógł być wykorzystany z uwagi na upływ 12 miesięcy i odmowę aktualizacji przez rzeczoznawcę.

W związku z tym postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 r., Starosta powołał kolejnego rzeczoznawcę majątkowego w celu określenia wartości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości działki nr [..] w związku z lokalizacją linii energetycznej. W dniu 22 marca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy M. W. sporządziła operat szacunkowy, w którym oszacowała szkody powstałe z tytułu zmniejszenia wartości działki nr [..] na kwotę 26 157,00 zł. W toku postępowania strony nie wniosły uwag do tego operatu.

W rezultacie, Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 26 lipca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n.:

1. ustalił na rzecz S. K. odszkodowanie w wysokości 3 269,63 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..], o pow. 3,5300 ha, położonej w obrębie C., gmina P.;

2. do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązał A., będącą następcą prawnym po Zakładzie Energetycznym, wskazując, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

3. odmówił ustalenia na rzecz B. K. odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [..], o pow. 3,5300 ha, położonej w obrębie C., gmina P.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Starosta wskazał, że budowa napowietrznej linii energetycznej 400 kV na działce nr [..] nastąpiła na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [..], która wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 z późn. zm.). Powołując się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, Starosta wskazał, że zasadność orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskutek zdarzeń zaistniałych przed rządami aktualnie obowiązującej u.g.n., nie budzi wątpliwości. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odpowiada bowiem w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. W takim wypadku przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126. Dlatego też, treść żądania należy rozważyć poprzez pryzmat przesłanek z art. 128 ust. 4 obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania u.g.n., który przewiduje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód oraz wartości odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości. W tym stanie prawnym roszczenie odszkodowawcze nie przedawnia się.

Starosta wskazał także, że na dzień wydania decyzji z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [..], właścicielem działki nr [..] byli: F. K. oraz jego żona Z.K. Wpis prawa własności nastąpił w dniu 31 maja 1973 r. na podstawie aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i leśnictwa z dnia 4 września 1972 r., nr [..]. Powyższy stan prawny pokrywa się z załączonym do decyzji nr [..] wykazem właścicieli i użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna - dla linii elektroenergetycznej 400 kV [..] I, właścicielem działki nr [..] był F. K. Natomiast spadek po zmarłej dnia 14 czerwca 1985 r. Z. K. nabyli mąż F. K. oraz zstępni S. K., M. K. i S. K.- synowie F. i Z. - każdy z nich po 1/4 części spadku na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt [..]. Z kolei, na podstawie umowy dożywocia i darowizny objętych aktem notarialnym rep. A nr [..] z dnia 14 grudnia 1994 r. działka nr [..] stała się własnością S. K. oraz B. K. w udziale 7/8 na prawach wspólności ustawowej oraz sądowego stwierdzenia nabycia spadku z dnia 21 lutego 1994 r. S. K. w udziale 1/8.

Mając powyższe na uwadze, Starosta stwierdził, że S. K. i B. K. nie są uprawnieni do uzyskania odszkodowania na podstawie umowy dożywocia i darowizny objętych aktem notarialnym z dnia 14 grudnia 1994 r. a w niniejszej sprawie legitymację do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania ma jedynie S. K. proporcjonalnie do wysokości udziału (prawa) wynikającego z treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt [..]. Starosta wyjaśnił w tym miejscu, że jedynymi uprawnionymi osobami do uzyskania odszkodowania za zdarzenia zaistniałe pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości są bowiem właściciele nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz osoby, które nabyły to prawo w drodze sukcesji uniwersalnej, tj. spadkobiercy.

Starosta ocenił ponadto, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 22 marca 2017 r. jest zgodny z przepisami prawa a jego treść jest zupełna, spójna i logiczna i dlatego też daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość stanowi wartość rynkową prawa własności działki objętej postępowaniem oraz do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanej lokalizacją na jej gruncie linii wysokiego napięcia.

Od decyzji Starosty odwołanie wniosły A. domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 128 u.g.n. - poprzez uznanie, iż wnioskodawcy są podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości, w sytuacji, gdy uprawnienia takie przysługiwały jedynie osobie wywłaszczonej;

- art. 129 w zw. art. 124 u.g.n. - poprzez uznanie za podstawę rozstrzygnięcia wskazanego przepisu w sytuacji, gdy ma on jedynie charakter procesowy i nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 5 Kpa - poprzez wydanie decyzji, wobec której zachodzi niewykonalność prawna, z uwagi na brak dokonania wpisu ograniczonego prawa rzeczowego do księgi wieczystej.

W toku postępowania odwoławczego Spółka złożyła do akt pismo, w którym wskazała, że po przekazaniu do eksploatacji linii 400 kV relacji [..] były wypłacane odszkodowania dla właścicieli nieruchomości znajdujących się na trasie tej linii oraz że ewentualny brak wypłaty odszkodowania był spowodowany brakiem szkód powstałych na nieruchomościach.

Wojewoda decyzją z dnia 21 marca 2018 r., nr [..],:

1. uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 3 269,63 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], o pow. 3.5300 ha, położonej w obrębie C., gmina P., w wyniku decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [..], i przyznaniu go na rzecz S. K., spadkobiercy w udziale wynoszącym ¼ części spadku po Z. K. - poprzedniej współwłaścicielce ww. nieruchomości w udziale wynoszącym ½ części prawa własności;

2. w pozostałym zakresie (pkt 2 i 3) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał na wstępie, że bezsporne w sprawie jest, że przez przedmiotową nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna, która powstała na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [..]. Bez znaczenia jest przy tym, jak wskazał Wojewoda, podnoszony przez stronę odwołującą się argument o niewykonalności przedmiotowej decyzji w związku z odmową wpisu ograniczonego prawa rzeczowego do księgi wieczystej, gdyż żaden przepis prawa nie uzależnia istnienia ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości od faktu ujawnienia tego ograniczenia w księdze wieczystej. Wpis takiego ograniczenia w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny.

Następnie, powołując się na treść art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 124 ust. 1 i 4 i art. 128 ust. 4 oraz art. 233 u.g.n., Wojewoda wskazał, że brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w C., gmina P., stanowiącej działkę nr [..], w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia powinien być art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, nakazujący staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ma bowiem zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, również do tych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro więc odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w 1974 r. na potrzeby budowy linii elektroenergetycznej 400 kV nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 tej ustawy to odszkodowanie powinno zostać ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3.

Wojewoda wyjaśnił także, że zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n., zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za szkody powstałe w związku z budową linii elektroenergetycznej 400 kV na przedmiotowej nieruchomości jest następca prawny Zakładu Energetycznego, którym są A., na którego rzecz została wydana decyzja Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [..]. Wojewoda wyjaśnił także, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przedawnieniem roszczeń, gdyż generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym.

Następnie Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie Starosta słusznie ustalił odszkodowanie jedynie na rzecz S. K. Roszczenie z tytułu ustalenia odszkodowania może zostać bowiem spełnione tylko wtedy, gdy wystąpi o nie sam poszkodowany lub jego spadkobierca. Z okoliczności sprawy wynika zaś, że na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r. właścicielami działki nr [..] byli F. K. oraz Z.K. a, zgodnie z postanowieniem o nabyciu spadku po zmarłej w dniu 14 czerwca 1985 r. Z. K., jej spadkobiercami zostali: mąż F. K. (udział 4/16) oraz synowie – S. K., M. K., S. K. oraz A. K. (każdy z nich w udziale 3/16) z tym, że wchodzący w skład spadku udział w gospodarskie rolnym, położonym w T., o powierzchni 13,78 dla którego w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta KWNr [..] nabyli: mąż F. K. (udział 1/4), oraz synowie: S. K., M. K. i S. K. (każdy z nich w udziale 1/4). Wojewoda stwierdził także, że w związku z powyższym, Starosta słusznie ocenił, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w związku z budową linii energetycznej napowietrznej 400 kV nie należy się B. K., ponieważ nie jest ona spadkobiercą po zmarłej Z. K., a jedynie weszła w posiadanie nieruchomości na podstawie umowy dożywocia i darowizny objętej aktem notarialnym Rep. A nr [..] z dnia 14 grudnia 1994 r. Wojewoda zaznaczył przy tym, że S. K. ma prawo do ubiegania się o ustalenie odszkodowania proporcjonalnie do wysokości spadku tj. w 1/8.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że zobligowany był do uchylenia pkt 1 decyzji Starosty z uwagi na to, iż z sentencji nie wynikało wprost, że orzeczenie o odszkodowaniu dotyczyło jedynie udziału jaki przysługuje S.K. z tytułu bycia spadkobiercą po poprzedniej współwłaścicielce działki nr [..] Z. K. Sentencja decyzji organu I instancji wymagała w tym zakresie doprecyzowania.

Następnie, Wojewoda ocenił, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 22 marca 2017 r. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Wojewoda wyjaśnił w tym miejscu, że w operacie tym rzeczoznawca majątkowy oszacowała szkodę trwałą związaną z obniżeniem wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z budową linii elektroenergetycznej 400 kV, badając stan nieruchomości na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [..]. W treści opinii rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania przez Naczelnika Gminy decyzji z dnia 4 grudnia 1974 r., zgodnie z pismem Urzędu Gminy z dnia 16 marca 2017 r., objęta była uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [..] z dnia 22 marca 1978 r., i oznaczona jako tereny rolnicze. Jednocześnie, Gmina wskazała, iż nie posiada innych danych, dotyczących przeznaczenia terenu w latach wcześniejszych. Biorąc powyższe pod uwagę oraz faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości według stanu na dzień 4 grudnia 1974 r., a także wykaz nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r., gdzie wskazano, iż działka nr [..] oznaczona jest jako rola, przyjęto do wyceny przeznaczenie rolne. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Analiza wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego wykazała, że ceny osiągane za prawo własności do nieruchomości podobnych (z obszaru gminy P., od kwietnia 2016 r. do dnia wyceny), kształtują się w przedziale od 28 873,92 zł za 1 ha do 68 027,21 zł za 1 ha. Rzeczoznawca wyjaśniła, że określona wartość jednostkowa działki nr [..] na poziomie 54 081,67 zł za 1 ha jest powyżej ceny średniej wynoszącej 46 255,91 zł za 1 ha, co wynika z uzyskania przez przedmiotową działkę ocen najlepszych za warunki i łatwość uprawy, kulturę rolną oraz jakoś gleby i użytki, oceny pośredniej za dojazd do nieruchomości przy jednoczesnym zyskaniu oceny gorszej z tytułu lokalizacji i sąsiedztwa. Biegła ustaliła, że obszar ograniczenia stanowi pas technologiczny o powierzchni 10.954 m2, w tym 27 m2 stanowi powierzchnia zajęta przez słup energetyczny a 10.927 m2 stanowi powierzchnia pasa technologicznego linii energetycznej i dokonując stosownych obliczeń wskazała, że wartość szkody wyniosła 26 157,00 zł.

Wojewoda stwierdził także, że przedstawiony przez Spółkę protokół z dnia 30 czerwca 1977 r. przekazania — przejęcia do eksploatacji linii 400 kv relacji [..], w którym wartość kosztorysowa poniesiona w związku z wypłatą odszkodowań związanych z budową wskazanej linii została określona na 900 tys. zł, nie stanowi dowodu na to, iż F. i Z. K. zostało wypłacone odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości działki nr [..] w związku z ograniczeniem sposobu jej korzystania w wyniku decyzji Naczelnika Gminy nr [..] z dnia 4 grudnia 1974 r. Dokument ten nie wskazuje bowiem komu i za co zapłacono a dowodem na wypłatę odszkodowania nie może być opinia szacunkowa sporządzona dla zupełnie różnej inwestycji, ani twierdzenie Spółki, że odszkodowanie takie było, co do zasady wypłacane. W sprawie nie przedstawiono dowodów potwierdzających tę okoliczność.

Na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2018 r. A. wniosły skargę do Sądu, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 128 u.g.n. i art. 28 Kpa - poprzez przeprowadzenie i przyznanie odszkodowania podmiotowi, któremu nie przysługuje przymiot strony, a tym samym uznanie, iż S. K. jest podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy uprawnienia takie przysługiwały jedynie osobie wywłaszczonej;

- art. 77 Kpa - poprzez brak rozpatrzenia w sposób wszechstronny okoliczności w sprawie, a tym samym przyznanie odszkodowania, w sytuacji, gdy uległo ono przedawnieniu; w przypadku bowiem przyjęcia cywilnoprawnego charakteru roszczenia na podstawie art. 118 w zw. z art. 120 k.c. uległo ono przedawnieniu z upływem lat 10;

- art. 124 ust. 7 u.g.n. - poprzez zaniechanie wpisania do księgi wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego oraz art. 156 § 1 pkt 5 Kpa - poprzez wydanie decyzji, wobec której zachodzi niewykonalność prawna, a tym samym uniemożliwienie Spółce korzystania z przysługujących jej uprawnień, gdyż dokonanie wpisu ograniczonego prawa rzeczowego do księgi wieczystej stanowi bowiem obowiązek organu ograniczającego prawo do korzystania z nieruchomości, a tym samym Spółka ma prawo do uzyskania potwierdzenia istnienia tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Decyzja Wojewody z dnia 21 marca 2018 r., nr [..], jest zgodna z prawem.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności tej decyzji wykazała bowiem, że przed jej wydaniem Wojewoda zgromadził kompletny materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy w następstwie jego wszechstronnej oceny oraz dokonał prawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego w postaci ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji orzekające organy słusznie uczyniły art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W rozpoznawanej sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zezwalającej, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (art. 36 ust. 3).

W tym miejscu wyjaśnić najpierw należy, że zarówno orzecznictwo (zob. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13 oraz z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i doktryna (zob. J. Jaworski, M. Wolanin, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Legalis 2017), przyjmują, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Tym samym, przepis art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń sieci elektromagnetycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 34/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo bowiem że omawiane odszkodowanie ma wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych. Źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 14/09; wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić należy uwagę, że istnieje ciągłość instytucji pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Z tego względu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, oraz z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2723/15 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) zwracało uwagę, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. W myśl zaś art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów.

W związku z powyższym, ponieważ ograniczenie prawa własności właściciela przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w 1974 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia prawa nie uległo przedawnieniu, wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - to w świetle prawidłowo zastosowanego przez organy obu instancji art. 233 u.g.n. należało uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie sprawą wszczętą po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości.

Sąd nie podziela przy tym poglądu, że warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 u.g.n., a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.). Tak więc przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby też w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1962/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, jak uznał NSA w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i do zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania według reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy (tak WSA w Gliwicach w wyrokach: z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 582/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 938/12; WSA w Lublinie w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 374/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten kierunek wykładni orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela, przyjmując że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, która to sytuacja niewątpliwie zaistniała w rozpatrywanym stanie faktycznym.

Zgodnie zaś z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przy czym, stosownie do ust. 4 tego artykułu, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie organy nie naruszyły wymienionych w petitum skargi przepisów, w szczególności art. 128 u.g.n., art. 124 ust. 7 u.g.n. oraz art. 77 Kpa.

Z mających zastosowanie przepisów wynika jednocześnie, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 325/15; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 408/05 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odszkodowanie takie przysługuje wyłącznie osobie wywłaszczonej, a więc takiej, która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 34/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono przy tym, że prawo takie przysługuje także spadkobiercom osoby wywłaszczonej. W takim wypadku bowiem ma miejsce sukcesja uniwersalna, w ramach której, bez konieczności podejmowania żadnych działań, nabywca wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa do uzyskania odszkodowania wynika jednak wówczas z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków, nie zaś z faktu nabycia prawa własności konkretnej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 177/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1001/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Osobą uprawnioną do odszkodowania jest więc były w dacie wywłaszczenia właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 180/15, https://orzeczenia/nsa.gov.pl). Przejście ogółu praw i obowiązków takiej osoby na następcę prawnego – w drodze dziedziczenia – oznacza przejście na następcę prawnego także uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jako uprawnienia wchodzącego do masy spadkowej i przynależnego spadkobiercom zmarłego właściciela (tak NSA w wyroku z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wbrew zarzutom skargi zatem, w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organy przyjęły, że S. K. jest legitymowan do żądania 1/8 części odszkodowania. Na dzień wydania decyzji z dnia 4 grudnia 1974 r., nr [..], właścicielem działki nr [..] byli: F. K. oraz jego żona Z. K. Spadek po zmarłej dnia 14 czerwca 1985 r. Z.K. nabyli mąż F. K. oraz zstępni S. K., M. K. i S. K. - synowie F. i Z. - każdy z nich po 1/4 części spadku na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt [..]. Z kolei, na podstawie umowy dożywocia i darowizny objętych aktem notarialnym rep. A nr [..] z dnia 14 grudnia 1994 r. działka nr [..] stała się własnością S. K. oraz B. K. w 7/8 częściach na prawach wspólności ustawowej. S. K. jest więc właścicielem tej działki w 1/8 części na podstawie stwierdzającego nabycie spadku postanowienia z dnia 21 lutego 1994 r..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 7 u.g.n., wskazać należy, że ewentualny brak wpisu w księdze wieczystej tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości nie ma znaczenia prawnego dla kwestii ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania z tego tytułu. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja ostateczna orzekająca, w braku zgody właściciela lub użytkowania wieczystego, o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I CSK 166/17 (LEX nr 2437575), przesądził, że wniosek o wpis w księdze wieczystej może złożyć właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty, osoba, na rzecz której wpis ma nastąpić, albo wierzyciel, jeżeli przysługuje mu prawo, które może być wpisane w księdze wieczystej, a także organ uprawniony do złożenia wniosku w sprawach o wpis obciążeń powstałych z mocy ustawy (art. 6262 § 5 k.p.c.). Mimo zatem że w postępowaniu wieczystoksięgowym tylko te osoby mają legitymację do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie wpisu w księdze wieczystej to nie jest to katalog zamknięty dla ustawodawcy. Z mocy przepisu szczególnego uprawnienie takie może przysługiwać również innym podmiotom, w tym przypadku z mocy art. 124 ust. 7 u.g.n. - staroście lub organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że w sprawie, w której legitymowane są te podmioty, pozostałe osoby kwalifikowane ogólnie jako wnioskodawcy, zostały tego prawa pozbawione. SN uznał zatem, że wniosek w tej sprawie może złożyć także Spółka - właściciel urządzeń, której przysługiwały uprawnienia wynikające z decyzji, a więc również skarżąca. Wpis ten jednak ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny i jako taki pozostaje bez wpływu na możliwość ustalenia odszkodowania na rzecz wywłaszczonego i jego wypłaty.

Zarzuty skargi nie obejmowały kwestii związanych z wysokością ustalonego odszkodowania oraz prawidłowością sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego z dnia 22 marca 2017 r. Niemniej sąd wojewódzki przyjmuje jako prawidłową, zgodną z art. 7, art. 77 § 1 1 i art. 80 Kpa, ocenę przedmiotowego operatu dokonaną przez Starostę i zaaprobowaną w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę. Operat ten sporządzony został bowiem w zgodzie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość prawa własności nieruchomości określona została w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Stan nieruchomości rzeczoznawca przyjął na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości z dnia 4 grudnia 1974 r., na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 1 marca 2017 r. oraz dostępnej dokumentacji. Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [..] na dzień oględzin, tj. 1 marca 2017 r., stanowiła grunt niezabudowany, użytki gruntowe: grunt orny klasy IVb i V, brak było na niej zadrzewień oraz zakrzewień stwarzających uciążliwości w zagospodarowaniu, kształt działki był korzystny, teren płaski (nieznacznie pofałdowany). W operacie rzeczoznawca wyjaśnił, że z pisma Urzędu Gminy z dnia 16 marca 2017 r., nr [..], wynika, że zgodnie z uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 22 marca 1978 r., nr [..], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa działka oznaczona jest jako tereny rolnicze. W piśmie tym Gmina wskazała, że nie posiada innych danych dotyczących przeznaczenia terenu w latach wcześniejszych. Dlatego też, jak wskazał rzeczoznawca, do wyceny przyjął przeznaczenie rolne. Wartość rynkową wycenianej działki rzeczoznawca określił przy założeniu, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Dokonując wyceny rzeczoznawca określił rynek lokalny, na którym znajduje się wyceniana działka, poprzez ustalenie rodzaju, obszaru i okresu badania cen transakcyjnych. Do analizy rzeczoznawca przyjął obszar gminy P. i wskazał, że okres badania obejmował czas od kwietnia 2016 r. do dnia, na który określono wartość, tj. 22 marca 2017 r. Następnie, rzeczoznawca określił rodzaj i liczbę cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych. Przy wycenie działki rzeczoznawca uwzględnił następujące cechy rynkowe: lokalizacja i sąsiedztwo, dojazd do nieruchomości, warunki i łatwość upraw, jakość gleby i użytki, a także kultura rolna. Poszczególnym cechom przyporządkował określone wagi. W wyniku przeprowadzonej analizy transakcji działek gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym, rzeczoznawca określił szacunkową wartość rynkową działki nr [..] na kwotę 54 081,67 zł/ha. Dokonując zaś ustalenia wartości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z lokalizacją linii wysokiego napięcia, rzeczoznawca określił je na poziomie 26 157,00 zł. Wartość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości rzeczoznawca określił na poziomie zmniejszenia wartości nieruchomości, posługując się metodyką związaną z określeniem wartości służebności przesyłu, tj. z uwzględnieniem: zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a także skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń

Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena tego operatu co do jego prawidłowości, rzetelności i zgodności z przepisami jest prawidłowa.

Dodatkowo wskazać należy, że operat ten był aktualny na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, jako że od daty jego sporządzenia nie upłynęło 12 miesięcy (art. 156 ust. 3 u.g.n.).

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy administracji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.