Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 542/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. C. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 29 marca 2012 r. nr III.32.2012 w przedmiocie rodziny zastępczej - określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Jastrzębie Zdrój podjęła uchwałę dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Pismem z dnia 2 października 2012 r. T.C. wezwał Radę Miasta Jastrzębie Zdrój do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu zakwestionowano § 2 ust. 2 i ust. 3 pkt a/ i b/, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 do 5, które w sposób nierówny traktują rodziców w zakresie uprawnień do ulgi, o jakiej mowa w art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dyskryminując w tym zakresie rodziców niebędących rodzicami biologicznymi. Ponadto wskazano na sprzeczność § 2 z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały, oraz niezgodność § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 z art. 194 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy. Podkreślono, że § 2 ust. 2 i 3 uchwały wydany został z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 powoływanej ustawy, a nadto, że § 4 ust. 2 narusza zasadę sformułowaną w art. 365 ustawy Kodeks postępowania cywilnego.

W odpowiedzi na wezwanie T.C. został poinformowany, że Rada Miasta Jastrzębie Zdrój podjęła uchwałę z dnia 25 października 2012 r. Nr XIII.169.2012 w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012, w której uwzględniono wszystkie zgłoszone w wezwaniu zastrzeżenia. Wskazane pismo zostało doręczone w dniu 5 listopada 2012 r.

W dniu 30 października 2012 r. T.C. ponownie wezwał Radę Miasta Jastrzębie Zdrój do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem wnoszącego uchwały z dnia 29 marca 2012 r. oraz z dnia 25 października 2012 r. są aktami prawa miejscowego, a stosownie do postanowień art. 5 ust. 5 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rady gmin został nałożony obowiązek określenia sposobu konsultacji projektów aktów prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi. W wykonaniu powyższego Rada Miasta uchwaliła w dniu 27 maja 2010 r. uchwałę nr LVI/706/2010 w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zdaniem wnoszącego pismo pomimo obowiązywania powyższej uchwały obowiązek prowadzenia konsultacji nie jest realizowany, a Rada Miasta podejmuje uchwały w sprawach podlegających konsultacji, których projekty konsultowane nie były. Zaniechanie prowadzenia konsultacji skutkuje tym, że przyjmowane uchwały są nieważne z uwagi na wadliwość ich podjęcia.

Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. T.C., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej

Skarżący zarzucił wydanie tej uchwały z naruszeniem prawa, wskazując że:

1) § 3 ust. 2 i ust. 3 pkt a/ i b/, § 3 ust. 1, jak również § 4 ust. 1 do 5, w sposób nierówny traktują rodziców w zakresie uprawnień do ulgi, o której mowa w art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, dyskryminując w tym zakresie rodziców niebędących rodzicami biologicznymi,

2) § 2 uchwały, zgodnie z którym przyznanie ulgi, w tym w postaci rozłożenia na raty i rozłożenia terminu płatności, może nastąpić na wniosek lub z urzędu, pozostaje w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały, który przewiduje, że przyznanie tych ulg może nastąpić wyłącznie na wniosek,

3) § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 jest niezgodny z art. 194 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, który stanowi, że starosta może udzielić ulgi na wniosek lub z urzędu.

4) § 2 ust. 2 i 3 uchwały wydany został z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 tej ustawy, który upoważnia radę powiatu do określenia uchwałą jedynie szczegółowych warunków udzielania wymienionych w tym przepisie ulg. Przepis ten nie zawiera natomiast delegacji do określenia trybu udzielania ulg. Natomiast § 2 ust. 2 stanowi, iż podstawą decyzji przyznającej ulgę jest sytuacja materialna, dochodowa i zdrowotna rodziny rodzica biologicznego, a ust. 3 określa środki dowodowe służące ustaleniu tej sytuacji. Tymczasem decyzja, o której mowa w art. 194 ust. 3 wydawana jest na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, który w sposób wyczerpujący reguluje m.in. problematykę postępowania dowodowego. Przewidziany w ust. 3 § 2 uchwały katalog środków dowodowych został natomiast zawężony.

Nadto wskazano, że § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały narusza zasadę sformułowaną w art. 365 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego. Zdaniem skarżącego Starosta nie ma kompetencji do orzekania na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej o obowiązku ponoszenia odpłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 tej ustawy wobec tego z rodziców, który obciążony został obowiązkiem dostarczania środków utrzymania prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Oznacza to, że wskazany przepis jest zbędny, gdyż starosta nie może orzekać o odstąpieniu od opłaty, która mocą ustawy nie obciąża zobowiązanego wyrokiem rodzica. Przepis ten ogranicza stosowanie zasady prawomocności orzeczenia sądu do zakresu pozytywnego, tj. zwalnia rodzica z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej do kwoty określonej wyrokiem, nadto uchybia zasadzie prawomocności w ujęciu negatywnym, którą pojmować należy jako zakaz orzekania w zakresie ponad kwotę środków utrzymania określoną wyrokiem. Znamienne dla wyroku w sprawie alimentów jest bowiem to, iż środki utrzymania ponad kwotę określoną wyrokiem obowiązany jest dostarczać z reguły drugi z rodziców lub prawny opiekun.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała oraz uchwała ją zmieniająca z dnia 25 października 2012 r. Nr XIII.169.2012 podjęte zostały bez obligatoryjnych konsultacji, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Nadto wskazano, że na podstawie uchwały z 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012 wydano szereg decyzji w przedmiocie zastosowania wobec rodziców dzieci pozostających w pieczy zastępczej umorzenia, rozłożenia na raty lub odstąpienia od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wsparciu rodziny i pieczy zastępczej. Wśród stron, wobec których wydana została decyzja o odmowie odstąpienia od opłaty znalazł się skarżący, bowiem decyzją z dnia [...] organ odmówił odstąpienia wobec skarżącego od tej opłaty powołując się w uzasadnieniu na przepisy zaskarżonej uchwały, co uzasadnia interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jednocześnie podniesiono, że sama zmiana uchwały nie powoduje usunięcia skutków naruszenia prawa. Uchwała w pierwotnym brzmieniu stanowiła podstawę prawną dla podejmowania szeregu decyzji administracyjnych. Skutki prawne uchwały nie są możliwe do wyeliminowania w inny sposób jak przez stwierdzenie ich nieważności. W tym zakresie skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Zaznaczono, że stanowisko takie aprobowane jest w szeregu orzeczeń sadów administracyjnych (NSA z 4 lipca 2010 sygn. akt II OSK 1783/10). W związku z tym skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności podniesiono, że skarżący nie dostrzegł, iż Rada Miasta Jastrzębie Zdrój uchwałą z dnia 25 października 2012 r. w całości uwzględniła zarzuty opisane w pkt od 1 do 4 skargi. Zaakcentowano, że kwestionowane postanowienia uchwały nie miały wpływu na sytuację prawną skarżącego w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych z wykorzystaniem unormowań spornej uchwały. Podkreślono, że przesłanki zwolnienia były stosowane do wszystkich rodziców, w tym niebiologicznych, co m.in. wynika wprost z decyzji z dnia [...], w której odmówiono skarżącemu odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, z powodu dobrej sytuacji materialnej, a nie z powodu, że nie jest ojcem biologicznym. Natomiast pozostałe zapisy uchwały, których sprzeczność w punkcie 2 i 3 skargi zarzucono nie odnosiły się do skarżącego, jako że dotyczyły ulg o zastosowanie których nie wnosił. Co do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej wskazano, że § 2 ust. 2 i 3 nie zawierał zamkniętego katalogu środków dowodowych, a tym samym nie miał również wpływu na sytuację prawną skarżącego. Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia przepisami uchwały postanowień art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż wadliwie odczytano instytucję zobowiązania alimentacyjnego i zobowiązania względem gminy realizującej zadania w zakresie pieczy zastępczej.

W końcowej części odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutu naruszenia unormowań dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji, podkreślono, że w mieście Jastrzębie Zdrój nie utworzono rady pożytku publicznego, nadto na terenie miasta brak jest organizacji pozarządowych z omawianego zakresu. Tym samym uznano, że wystarczającym sposobem przeprowadzenia konsultacji społecznych jest opublikowanie projektu uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie tej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji stwierdzono, że procedura konsultacji przeprowadzona została w sposób prawidłowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.C. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012 w przedmiocie rodziny zastępczej – określenia szczegółowych warunków umarzania w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zmieniającej ją uchwały Nr XIII.169.2012 Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z 25 października 2012 r.

Rozważając przesłanki dopuszczalności skargi Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny do skutecznego wniesienia skargi wynikający z faktu bycia stroną niezakończonego postępowania administracyjnego w przedmiocie objętym problematyką zaskarżonej uchwały. Sąd uznał również, iż skarga została wniesiona w terminie przewidzianym art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając merytorycznie skargę zarzuty w niej sformułowane Sąd podzielił na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowiły zarzuty o charakterze merytorycznym, kierowane pod adresem poszczególnych przepisów uchwały z 29 marca 2012 r., drugą natomiast zarzuty o charakterze formalnym związane z nieprzeprowadzeniem konsultacji przy podejmowaniu spornej uchwały, jak również uchwały ją zmieniającej z dnia 25 października 2012 r. W przypadku pierwszej grupy zarzutów Sąd stwierdził, że miasto uwzględniło je wszystkie, czemu dało wyraz przyjmując uchwałę z dnia 25 października 2012 r. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, zwalnia z obowiązku poszerzonej ich analizy, skoro zostały one podzielone przez miasto, a następnie skorygowane zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. Jedynie na marginesie podkreślono, że zarzuty te były zasadne, a organ jednostki samorządu terytorialnego uwzględniając je postąpił prawidłowo. Natomiast w kwestii zarzutów formalnych, odnoszących się do trybu przyjęcia spornej uchwały jak również uchwały ją zmieniającej, Sąd odwołując się do postanowień art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego oraz wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) jak również do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego dotyczących zasięgnięcia stanowiska związków zawodowych uznał, że przyjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji oznacza dopuszczenie się naruszenia prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Powołując się na informację pełnomocnika organu o nieprowadzeniu konsultacji Sąd uznał, że zwolniony jest z obowiązku przeprowadzania analizy stanu faktycznego w odniesieniu do unormowań zamieszczonych w art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie. Brak przeprowadzenia konsultacji stanowiło przesłankę uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi.

Rada Miasta Jastrzębie Zdrój wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym polegające na niewłaściwym uznaniu, iż ustalony stan faktyczny, tj. sytuacja, w której interes prawny skarżącego sprowadza się do tego, iż skarżący jest stroną niezakończonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest problematyka objęta zaskarżoną uchwałą, odpowiada hipotezie tego przepisu, z treści którego wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi jest wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą,

- niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 tej ustawy polegające na niewłaściwym uznaniu, iż ustalony stan faktyczny, tj. sytuacja w której organ administracji uwzględnił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zarzutów merytorycznych oraz nie uwzględnił wezwania w zakresie zarzutów o charakterze formalnym odpowiada hipotezie tego przepisu, w zakresie uznania, że wezwanie było bezskuteczne.

- błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie polegającą na błędnym uznaniu, iż brak konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 i 4 wyżej przywołanej ustawy projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie.

Pełnomocnik T.C. w piśmie procesowym z 27 marca 2014 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Dla uzupełnienia dodał, że obecnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie w sprawie ustalenia wobec skarżącego opłaty za pobyt niebiologicznej córki w pieczy zastępczej i odstąpienia od tej opłaty, rozpoznawanej w oparciu o kwestionowaną uchwałę. W ocenie pełnomocnika skarżącego uchwała ta ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania, bowiem określa warunki udzielania ulg, a zatem skarżący, który jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma interes prawny w jej zaskarżeniu. Ponadto wskazano, iż przed organem I instancji toczy się drugie postępowanie w trybie wznowienia postępowania z udziałem skarżącego w sprawie odstąpienia od opłaty za pobyt tego samego dziecka w rodzinie zastępczej wobec jego matki.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 22/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sąd uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdyż Sąd zarówno co do rozpoznania legitymacji do złożenia skargi, jak i co do zgodności zaskarżonych uchwał z przepisami prawa uchylił się, przyjmując, że jeżeli pozostaje skarżący w sytuacji strony postępowania administracyjnego, które są w przedmiotowym związku z zaskarżoną uchwałą ma on interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastosowanie rygorystycznej sankcji nieważności wobec uchwały Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z 29 marca 2012 r. jak i z 25 października 2012 r. bez rozpoznania naruszenia interesu prawnego skarżącego przesądza o naruszeniu przez Sąd art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie Sąd ten wskazał, że legitymacja do zaskarżenia uchwały nie została oparta na abstrakcyjnie określonym interesie, a naruszeniu interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego, to naruszenie aktualnego, konkretnego interesu prawnego wyprowadzonego z normy materialnego prawa administracyjnego. Za zasadny uznano również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). ze względu na uchylenie się Sądu od oceny zgodności z prawem zaskarżonych uchwał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się na informację pełnomocnika organu o nieprowadzeniu konsultacji nie dawało podstawy do zwolnienia Sądu od obowiązku przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w odniesieniu do unormowań zamieszczonych w art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej

Przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 22/14, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1/13 stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały oraz uchwały ją zmieniającej z dnia 25 października 2012 r. nr XIII.169.2012

W związku z powyższym w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Tym samym sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany oceną prawną zarzutów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wyrok Sądu pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim uznał, że zastosowanie rygorystycznej sankcji nieważności wobec uchwał Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z 29 marca 2012 r. jak i z 25 października 2012 r. bez rozpoznania naruszenia interesu prawnego skarżącego przesądza o naruszeniu przez Sąd art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej "u.s.g."). Ponadto za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), polegającego na braku oceny zgodności z prawem zaskarżonych uchwał oraz braku ustaleń co do przeprowadzenia konsultacji.

Kierując się zatem oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r. w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy skarżący posiada legitymację do złożenia skargi.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od wniesienia tego wezwania. Sąd stwierdził, że termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 został w niniejszej sprawie zachowany. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały z 29 marca 2012 r., złożone w dniu 3 października 2012 r., strona otrzymała w dniu 5 listopada 2012 r., natomiast skargę na wymienioną uchwałę wniosła w dniu 3 grudnia 2012 r., a więc z zachowaniem terminu do złożenia skargi.

Zadaniem Sądu było więc zbadanie czy skarżący jest legitymowany do skutecznego kwestionowania legalności uchwały z dnia 29 marca 2012 r., w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymowanym do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest bowiem podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały rzeczywiście uchwałą naruszone. Z powyższej regulacji wynika, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak naruszenia interesu prawnego nie daje zatem uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały, zastrzeżonych dla organów nadzoru nad działalnością gminną, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich. Natomiast, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. "legitymacja do zaskarżenia uchwały nie została oparta na abstrakcyjnie określonym interesie, a naruszeniu interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego, to naruszenie aktualnego, konkretnego interesu prawnego wyprowadzonego z normy materialnego prawa administracyjnego". Naruszenie takie winno mieć zatem charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienia podmiotu i wywoływać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały. Zatem skarżący winien wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, poprzez pozbawienie go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Na skarżącym spoczywa więc nie tylko obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym uchwały Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012, skarżący wskazywał na okoliczność uznania dziecka, którego nie był ojcem biologicznym, a które umieszczone zostało w rodzinie zastępczej. Powołał się także na wyrok rozwodowy, w którym sąd orzekł o powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad tym dzieckiem oraz kosztach jego utrzymania. Na tej podstawie sformułowane zostały zarzuty w stosunku do regulacji § 3 ust. 2 i ust. 3 pkt a/ i b/, § 3 ust. 1 § 4 ust. 1 do 5, które w sposób nierówny traktują rodziców w zakresie uprawnień do ulgi, o której mowa w art. 190 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 135, dalej "ustawa o pieczy zastępczej") w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, dyskryminując w tym zakresie rodziców niebędących rodzicami biologicznymi. Wskazano ponadto na niezgodność § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 z art. 194 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy oraz z § 2 tej uchwały, poprzez możliwość udzielenia wskazanych w nim ulg tylko na wniosek a nie z urzędu, jak stanowi przepis ustawy, a w ślad za nim § 2 ust. 1 uchwały. Wskazano, że § 2 ust. 2 i 3 kwestionowanej uchwały wydany został z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 tej ustawy, gdyż reguluje tryb udzielania ulg poprzez określenie w ust. 3 środków dowodowych służących ustaleniu tej sytuacji. Nadto za zbędną uznano regulację zawartą w § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały, w której określono odstąpienie w części od ustalenia opłaty w wysokości kwot płaconych alimentów przez rodzica biologicznego ustalonych przez sąd.

Na skutek wniesionego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Jastrzębiu Zdroju w całości uwzględniła zastrzeżenia, co do wskazanych regulacji uchwały, czemu dała wyraz podejmując w dniu 25 października 2012 r. uchwałę nr XIII.169.2012. Zatem skoro wszystkie zawarte w wezwaniu zastrzeżenia zostały przez organ uwzględnione, to uchwała z dnia 29 marca 2012 r., po dokonaniu w niej zmian, nie może stanowić uzasadnienia dla przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Podzielając natomiast zaprezentowany w skardze pogląd, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie Sąd uznał jednak, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała z dnia 29 marca 2012 r. w brzmieniu sprzed jej zmiany negatywnie wpłynęła na jego sferę prawnomaterialną, poprzez pozbawienie go pewnych uprawnień albo uniemożliwiła ich realizację.

Skarżący dla uzasadnienia interesu prawnego wskazał, że w stosunku do niego została wydana decyzja o odmowie odstąpienia od opłaty na podstawie przepisów zaskarżonej uchwały, a tym samym, że był stroną tego postępowania, na dowód czego przedłożył odpis decyzji z dnia [...]. Tymczasem za trafne należy uznać stanowisko organu, że z samego faktu toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie uregulowanej uchwałą z dnia 29 marca 2012 r. nie wynika, że interes prawny skarżącego został naruszony zakwestionowaną uchwałą. Podkreślenia bowiem wymaga, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym skargą aktem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2).

Tymczasem skarżący nie wykazał, aby użyte w uchwale sformułowania "rodzic biologiczny" spowodowało, że jako rodzic, nie będący rodzicem biologicznym dziecka, które umieszczone zostało w rodzinie zastępczej, został pozbawiony uprawnienia do dochodzenia ulg związanych z opłatami za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej na warunkach określonych w tej uchwale. Należy wskazać, że z treści powołanej w skardze decyzji wynika, że organ rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt jego dziecka w rodzinie zastępczej, którego jednak nie uwzględnił z uwagi na dobrą sytuację materialną jego rodziny, a nie ze względu, że nie jest on rodzicem biologicznym tego dziecka. Oznacza to, że zakwestionowane sformułowanie nie miało wpływu na realizację uprawnienia skarżącego do ulgi w postaci odstąpienia od odpłatności, określonego w ustawie o pieczy zastępczej (art. 194 ust. 3 tej ustawy). Tym samym nie można uznać, że uprawnienie skarżącego, jako rodzica nie będącego rodzicem biologicznym, do ubiegania się o przyznanie ulgi w postaci odstąpienia od opłaty, a tym samym do bycia stroną w tym postępowaniu, zostało naruszone.

Skarżący nie wykazał również w jakim zakresie § 5 uchwały, który pomija możliwość zastosowania przez organ z urzędu ulg w postaci odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty opłaty, naruszył jego interes prawny, skoro przepis ten przewiduje możliwość przyznania ulg na wniosek zobowiązanego do odpłatności rodzica. Okoliczność, że organ w tym zakresie może działać również z urzędu, na co wskazuje § 2 ust. 1 tej uchwały, nie rodzi uprawnienia po stronie skarżącego do zobowiązania organu do podjęcia takiego działania, bowiem możliwość ta leży wyłącznie w gestii uznania samego organu, a nadto wynika z samej ustawy o pieczy zastępczej (art. 194 ust. 3 ).

Skarżący nie wykazał także aby § 2 ust. 2 i 3 uchwały ograniczył jego uprawnienia jakie przysługują stronie w postępowaniu administracyjnym w zakresie postępowania dowodowego, a w szczególności w zakresie środków dowodowych dopuszczalnych w tym postępowaniu, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zważywszy, że uchwała nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dla ustalenia sytuacji rodziny, od której zależy zastosowanie ulg, skoro ustalenie tej sytuacji następuje na podstawie innych dowodów (§ 2 ust. 3 pkt b uchwały). Tym samym uchwała nie mogła spowodować ograniczenia w dowodzeniu okoliczności warunkujących zastosowanie ulg, w tym ulgi w postaci odstąpienia od opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, o jaką skarżący się ubiegał. Zapisy uchwały w przedmiotowym zakresie nie mogły zatem negatywnie wpływać na realizację uprawnień dowodowych w toczącym się z udziałem skarżącego postępowaniu administracyjnym.

Ponadto skarżący nie wskazał w jakim zakresie § 4 ust. 2 uchwały narusza jego interes prawny. Regulacja ta natomiast przewiduje korzystną dla rodziców dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej instytucję częściowego odstąpienia od ustalenia odpłatności. Co do zasady regulacja ta nie może zatem powodować naruszenia ich interesu prawnego. Jedynie hipotetycznie można byłoby dopuścić powstanie takiego stanu faktycznego, który w razie sprzecznych interesów między rodzicami odstąpienie od części opłaty w stosunku do jednego z rodziców mogłoby skutkować faktycznym zwiększeniem obciążeń drugiego. Nie można tego jednak traktować w kategoriach interesu prawnego, a jednocześnie tego rodzaju sytuacja nie wiąże się z okolicznościami niniejszej sprawy. Z relacji skarżącego zawartej w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa wynika bowiem, że w wyroku rozwodowym nie zostały ustalone kwotowo alimenty, w związku z czym zarówno w stosunku do skarżącego jak i jego byłej żony nie ma zastosowania kwestionowany § 4 ust. 2 uchwały. Tym samym skarżący w tym zakresie nie ma interesu prawnego, a tym bardziej taki interes nie został naruszony.

Wobec powyższego zbędne jest odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi, w tym i do zarzutu sprzeczności § 4 ust. 2 uchwały z art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego, aczkolwiek obie te regulacje nie mają ze sobą żadnego związku.

Za przyjęciem naruszenia interesu prawnego nie przemawia również argumentacja, iż skarżący jest także stroną w innych toczących się postępowaniach prowadzonych w trybie wznowieniowym wobec drugiego z rodziców dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, tj. jego matki, w sprawie odstąpienia od opłaty także za okres obowiązywania uchwały przed jej zmianami, zasadniczo z przyczyn wyżej naprowadzonych.

Ponadto twierdzenie, że uchwała z dnia 29 marca 2012 r. w jej pierwotnym brzmieniu stanowiła podstawę prawną także dla szeregu decyzji wydanych w przedmiocie zastosowania wobec rodziców dzieci pozostających w pieczy zastępczej umorzenia, rozłożenia na raty lub odstąpienia od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, dla wykazania konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego, odnosi się w istocie do interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu prawnego skarżącego i w związku z czym nie może stanowić podstawy wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie można także uznać aby istniał związek pomiędzy wykazywanym w skardze brakiem konsultacji uchwały z 29 marca 2014 r. z organizacjami pozarządowymi, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a negatywnym tego wpływem na sferę uprawnień bądź obowiązków skarżącego. Dlatego ewentualne naruszenia prawa w tym zakresie nie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, a w konsekwencji uzasadniać legitymację do wniesienia skargi w przedmiotowym zakresie.

Mając na względzie zaprezentowaną argumentację stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stąd należało uznać brak legitymacji skargowej, czego konsekwencją jest oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Powyższe zwalniało Sąd z badania merytorycznych zarzutów skargi, w tym także zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.