Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 588/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi L.G., M. G., P. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 17 listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej I. odrzuca skargę P. W.; II. oddala w całości skargę L. G. i M. G..


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. we W. (dalej jako wnioskodawca lub Spółka) w dniu 10 grudnia 2012 r. wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (dalej jako organ lub w skrócie DRZGW) o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej nr 2 w miejscowości W., które wykorzystuje do produkcji wód i napojów. Wnioskodawca, oprócz uzasadnienia potrzeby ustanowienia strefy ochronnej, propozycji jej granic wraz z planem sytuacyjnym, charakterystyki technicznej ujęcia wody, a także propozycji zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej, dołączył do wniosku załącznik w postaci <> sporządzonego przez "B." Sp. z o.o. w P. w maju 2009 r.

DRZGW w dniu 17 listopada 2014 r. wydał rozporządzenie Nr [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2, w miejscowości W., gmina W., powiat leszczyński, województwo wielkopolskie (Dz. U. Woj. W. z dnia 18 listopada 2014 r., poz. [...]). Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia strefę ochronną ujęcia stanowi teren ochrony pośredniej o powierzchni 2,35 km2, przedstawiony na załączniku nr 3 do rozporządzenia, obejmujący obszar zlokalizowany na działkach ewidencyjnych określonych w załączniku nr 4 i opisany w załączniku nr 5 do rozporządzenia. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wymieniono zakazy obowiązujące na terenie ochrony pośredniej, w tym zakaz wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów (pkt 17) oraz zakaz wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczonej ziemi pochodzącej z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych (pkt 18).

L. G. i M. G., będący właścicielami działek nr [...], nr [...] i nr [...] (dalej także jako skarżący ad. 1 i ad. 2), oraz P. W., będący właścicielem działek nr [...], nr [...] i nr [...] (dalej także jako skarżący ad.3), zlokalizowanych w obrębie W. i znajdujących się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Nr 2 w miejscowości W., pismem z dnia 12 maja 2015 r. wystąpili do DRZGW z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie rozporządzenia Nr [...] z dnia 17 listopada 2014 r.

Pełnomocnik skarżących w wezwaniu zarzucił, iż organ:

1) przyjął wszystkie twierdzenia zawarte we wniosku Spółki bez przeprowadzenia głębszej analizy oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego celem zweryfikowania okoliczności tam podnoszonych, podając dla przykładu kwestie mylnego wskazania, że teren ochrony pośredniej w przeważającej części jest lasem stanowiącym własność Skarbu Państwo, gdy tymczasem większość nieruchomości, na których ustanowiono przedmiotową ochronną strefę ujęcia wody, obejmuje swym obszarem działki należące do osób fizycznych i osób prawnych,

2) naruszył art. 55 ust 2 i art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej jako prawo wodne lub w skrócie u.p.w.) poprzez wydanie rozporządzenia bez przeprowadzenia prawidłowych badań geologicznych, hydrogeologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych,

3) dopuścił się naruszenia art. 58 u.p.w. poprzez wskazanie na zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, nieznajdujące uzasadnienia w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych,

4) wprowadził ograniczenia, które są mało precyzyjne, a w części zbędne i niczym nie uzasadnione, czego potwierdzeniem jest powstanie rozbieżności interpretacyjne zapisów § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 rozporządzenia, bowiem z jednej strony na przedmiotowym terenie zabrania się wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynów, odzysku i unieszkodliwienia odpadów (pkt 17), z drugiej strony natomiast szczegółowo został określony zakaz wykorzystywania określonych materiałów (pkt 18), zgodnie z którym zabrania się wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczeń ziemi pochodzących z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowany,

5) wprowadził ograniczenia w sposób dowolny, nieuzasadniony celami art. 54 ust. 1 u.p.w.,

6) w odpowiedzi, na pismo skarżącego ad.1 z dnia 24 lutego 2015 r., przesłał jedynie część dokumentacji związanej z realizacją ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2 w miejscowości W., która nie zawierała istotnych dokumentów, które potwierdzałyby, iż wydany akt prawa miejscowego został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym m.in. zgodnego z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 ze zm., dalej w skrócie u.w.a.r.w.) przeprowadzenia uzgodnień z właściwym miejscowo wojewodą.

7) naruszył prawa na skutek wydania przedmiotowego aktu prawa miejscowego, gdyż skarżący zostali pozbawieni możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, co w konsekwencji doprowadziło do powstanie szkody w prowadzonych przez nich działalnościach gospodarczych, czego wyrazem jest odmówienie skarżącemu ad.1 przez Marszałka Województwa W. decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "W." zlokalizowanego na działce o nr [...].

8) dopuścił się wydania przedmiotowego rozporządzenia, które w swojej treści narusza granice prawa własności ograniczenie podstawowego uprawnienia właścicielskiego, jakim jest korzystanie z przedmiotu własności w ramach przyznanych mu uprawnień.

DRZGW w odpowiedzi na wezwanie, które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 19 czerwca 2015 r., oświadczył, iż nie widzi podstaw do uchylenia Rozporządzenia nr [...]. Zdaniem organu przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody. Wniosek Spółki zawierał dodatek do "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych "A." Sp. z o.o. w miejscowości W. z 2004 r. - dotyczący wykonania otworu nr A3 wraz z ustaleniem nowych zasobów eksploatacyjnych ujęcia m. W.'", który został zatwierdzony przez Marszałka Województwa W. w P. Podniesiono, iż DRZGW nie jest upoważniony do ingerowania w zapisy tej dokumentacji ani do ich podważania. Przywołując treść art. 55 ust. 2 u.p.w. wskazano, że teren ochrony pośredniej wyznacza się na podstawie dokumentacji hydrogeologicznej, a zatem na podstawie przeprowadzonych i opisanych w niej np. badaniach geologicznych i hydrogeologicznych. Dyrektor nie jest organem, który przeprowadza własne badania hydrograficzne i geomorfologiczne. Tego typu badania załącza do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej właściciel ujęcia wody powierzchniowej, a nie, jak w omawianym przypadku, właściciel ujęcia wody podziemnej. Poinformowano także, iż w dokumentacji hydrogeologicznej i we wniosku o ustanowienie strefy wskazano szereg zakazów niezbędnych do zapewnienia ochrony ujęcia wody. Złożone dokumenty zostały przeanalizowane. W celu oceny sytuacji na ujęciu przeprowadzona została wizja terenowa omawianego ujęcia wraz z zaproponowanym terenem ochrony pośredniej. Po analizie zebranego materiału wprowadzono zakazy do rozporządzenia w celu zapewnienia ochrony jakościowej i ilościowej ujęcia. Zdaniem organu, zgodnie z treścią dokumentacji hydrogeologicznej, zakazy wskazane w rozporządzeniu pozwolą ochronić ujęcie przed utratą wydajności i wpływem zanieczyszczeń zmniejszających przydatność ujmowanej wody.

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego ad. 1 o sporządzenie i doręczenie kserokopii akt sprawy podniesiono, że DRZGW pismem z dnia 6 marca 2015 r. przekazał materiały, które miał w swoich zasobach, gdyż rozporządzenie Nr [...] zostało przekazane do kontroli do Ministra Środowiska wraz z aktami sprawy, co dotyczy również dokumentacji hydrogeologicznej. Nieprzekazanie zaś mapy ewidencyjnej wynika z faktu, że jest ona opisana zakazem rozpowszechniania i rozprowadzania bez zezwolenia Starosty (art. 18 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i górnicze).

Na zakończenie organ podniósł, iż w uzasadnieniu do rozporządzenia Nr [...], w ostatnim akapicie, zamieszczona została informacja stanowiąca o tym, iż projekt rozporządzenia został uzgodniony z Wojewodą W. w dniu 3 listopada 2014 r., pismem nr [...].

Skargę do tut. Sądu, za pośrednictwem organu, skarżący ad.1, ad.2 i ad.3 wnieśli pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 17 lipca 2015 r.

W skardze pełnomocnik skarżących, powołując się na art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności aktu w całości na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., ewentualnie- z ostrożności procesowej- o stwierdzenie, że akt został wydany z naruszeniem prawa, zarzucając zaskarżonemu aktowi:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 55 ust 2 u.p.w., poprzez wydanie rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochrony wód bez przeprowadzenia prawidłowych badań geologicznych i hydrogeologicznych,

b) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 54 i art. 58 u.p.w. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 rozporządzenia Nr [...] z dnia 18 listopada 2014 r. poprzez ustanowienie zakazów i ograniczeń na obszarze w sposób dowolny i wzajemnie się wykluczający, które nie znajdują uzasadnienia w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych,

c) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust. 1- 3 i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługujących skarżącym,

W uzasadnieniu skargi wskazano w pierwszej kolejności, iż ustanowiona strefa ochronna ujęcia wody obejmuje swym zakresem nieruchomości, których właścicielami są M. G. oraz L. G., który prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" L. G. (działki nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz P. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...] P. W. (działki nr [...], nr [...] i nr [...]).

Skarżący pismem z dnia 12 maja 2015 r., wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na naruszenia prawne, których dopuścił się organ w przedmiocie wydania skarżonego aktu. Organ udzielił odpowiedź na wezwanie, pismem z dnia 15 czerwca 2015 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 19 czerwca 2015 r.

Dalej podniesiono, iż mając na uwadze treść art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. uznać należy, że zaskarżone rozporządzenie ma charakter normatywny, ponieważ zawiera normy generalne i abstrakcyjne, o zasięgu lokalnym, zaś skarżący mają więc interes prawny do zaskarżenia niniejszego aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczy on terenów stanowiących ich własność, na których ustanowiono zakazy dla strefy pośredniej ujęcia wody. Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika skarżących, nie budzi wątpliwości, że skarżący są uprawnieni i mają interes prawny do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając poszczególne zarzuty powtórzono argumentację prezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Odnośnie pierwszego zarzutu, tj. naruszenia przepisów art. 55 ust 2 u.p.w. wskazano, że organ wydając rozporządzenie, oparł się na wniosku złożonym przez Spółkę nie weryfikując okoliczności w nim przytoczonych. Organ przyjął wszystkie twierdzenia zawarte w nim bez przeprowadzenia głębszej analizy oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego celem zweryfikowania okoliczności tam podnoszonych. Sam już wniosek z grudnia 2012 r. opracowany przez firmę B. Sp. z o.o. zawiera informacje nieprawdziwe w punkcie 4.4. "Zagospodarowanie strefy ochronnej w aspekcie zanieczyszczeń wód podziemnych", jako teren ochronny pośredniej określono, że w przeważającej części teren ten jest lasem stanowiącym własność Skarbu Państwo. Okoliczność ta jest niezgodna z rzeczywistością, z uwagi, iż zdecydowana większość nieruchomości na których ustanowiono przedmiotową ochronną strefę ujęcia wody obejmuje swym obszarem działki należące do osób fizycznych i osób prawnych. Skarżący P. W. prowadzi działalność gospodarcza od 1993 r., natomiast skarżący - L. G. od roku 1997. W rozporządzeniu tym wyszczególniony jest szereg nieruchomości, które są zagospodarowane i prowadzone są przez przedsiębiorców różne rodzaje działalności gospodarczych tj. działki nr [...][...][...] - właścicielem jest firma C. Sp. z o.o. oraz działka nr [...] - właścicielem jest D.. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ nie podjął odpowiednich kroków zmierzających do prawidłowego ustalenia czy strefa pośrednia ochrony ujęcia wody nr 2 w W. w rzeczywistości obejmuje nieruchomości stanowiące lasy będące własnością Skarbu Państwa.

W tej części powtórzono również zarzut, że skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z całą dokumentacją zgromadzoną przez organ, z uwagi, że cześć dokumentacji została przekazana do kontroli do Ministra Środowiska. Podniesiono jednakże, iż dysponując tylko częścią dokumentacji można dojść do wniosku, że granice stref ustalone zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentacje nie spełniają swojego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest daleko idąca. Brak prawidłowych badań hydrogeologicznych nie pozwala na ustalenie właściwych granic strefy ochronny bezpośredniej, jak również pośredniej oraz wprowadzenia adekwatnych ograniczeń służących ochronie wód. Dotychczasowe wyniki badań pokazują, że wprowadzone ograniczenia nie spełniają swojej funkcji, są nieprecyzyjne, a część z nich jest zbędna i nieuzasadniona.

W przypadku drugiego zarzutu, tj. naruszenia przepisów art. 54 i art. 58 u.p.w. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 zaskarżonego rozporządzenia poprzez ustanowienie zakazów i ograniczeń na obszarze w sposób dowolny i wzajemnie się wykluczający, które nie znajdują uzasadnienia w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych, zwrócono wpierw uwagę, że skarżący zostali pozbawieni możliwości dalszego korzystania w sposób dotychczasowy z nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do powstanie szkody w prowadzonych przez nich działalnościach gospodarczych. Powtórzono tutaj argumentację, iż z uwagi na obowiązujące rozporządzenie, Marszałek Województwa W. decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. odmówił skarżącemu L. G. wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "W." zlokalizowanego na działce nr [...]. W uzasadnieniu Marszałek Województwa W. wskazał, że zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego tj. z rozporządzeniem Nr [...] DRZGW. Tymczasem L. G. posiada ważną decyzję Starosty L. z dnia 15 lutego 2012 r., znak: [...]która jest ważna do 15 lutego 2022 r. obejmująca zezwolenie na odzysk odpadów gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienionych w kodzie 17 05 03. Jednakże na skutek wejścia w życie art. 232 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ważność powyższej decyzji została ograniczona do dnia 22 stycznia 2016r., w związku z czym zaistniała konieczność uzyskania nowej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Przedmiotowe rozporządzenie, które weszło w życie 3 grudnia 2014 r. uniemożliwiło uzyskanie pozytywnej decyzji zezwalającej na odzysk odpadów. W ocenie skarżącego przedmiotowy akt prawa miejscowego narusza prawa nabyte wcześniej, w wyniku czego nie jest możliwe, prowadzenie działalności gospodarczej przez L. G. w sposób dotychczasowe, jak to miało miejsce przed wejściem w życie wspomnianego powyżej aktu.

Odnosząc się z kolei do zakazów i ograniczenia wprowadzone przez organ wskazano ponownie, że są one mało precyzyjne, a w części zbędne i niczym nie uzasadnione. Potwierdzeniem tego stanowiska miało być w ocenie skarżących powstanie rozbieżności interpretacyjne zapisów § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 zaskarżonego rozporządzenia, gdzie z jednej strony na przedmiotowym terenie zabrania się wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynów, odzysku i unieszkodliwienia odpadów (pkt 17), a z drugiej zaś strony szczegółowo został określony zakaz wykorzystywania określonych materiałów w pkt 18 tego rozporządzenia, zgodnie z którym zabrania się wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczeń ziemi pochodzących z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowany. Tak sformułowany zapis w przekonaniu skarżących wskazuje jednoznacznie, że na wnioskowanym terenie dopuszcza się możliwość wykorzystywania materiałów, jednakże innych niż popiół, żużel i zanieczyszczenia ziemi pochodzące z wykopów bądź nasypów, do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych.

Zarzucono w tym kontekście, iż organ niezespolonej administracji rządowej nie może zdecydować o zakazach w sposób dowolny, co miało miejsce w tym wypadku, ponieważ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności i dokonać prawidłowej oceny istnienia zagrożenia dla wód podziemnych w celu zastosowania odpowiednich zakazów niezbędnych do ochrony tych wód. Zakazy i ograniczenia muszą być adekwatne w stosunku do rzeczywistego zagrożenia wód podziemnych, a nie jedynie oparte na przypuszczeniach, bez stosownych ekspertyz czy opinii. We wspomnianym powyżej wniosku z grudnia 2012 r. właściciela ujęcia wody, w uzasadnieniu potrzeby ustanowienia strefy ochronnej ujęcia na str. 8 podane jest, że "w dokumentacji tej zwrócono również uwagę na położoną na północ od ujęcia w odległości 0,2 - 0,4 km kopalnię kruszywa naturalnego, która w przyszłości może stanowić potencjalne źródło zanieczyszczenia wód podziemnych, gdyż wskutek wyeksploatowania złoża nastąpi zmniejszenia strefy aeracji, a w konsekwencji skróci się czas przenikania do wód podziemnych wód opadowych z ewentualnymi zanieczyszczeniami". Organ przyjął stanowisko wnioskodawcy, nie żądając żadnego dowodu potwierdzającego istnienie zagrożenia. Zarzucono zatem, iż sam wnioskodawca nie był w stanie wskazać jednoznacznie, czy zanieczyszczenie wód kiedykolwiek powstanie, a jego przypuszczenie było niepoparte żadnymi dowodami w postaci wykonania odpowiednich ekspertyz czy opinii, które by wykazały czy takie zagrożenie jest w ogóle realne. Niezrozumiałym jest dla skarżących postępowanie organu, który mając świadomość, że akty wydawane przez niego w znaczący sposób ograniczają prawo własności, powinien dołożyć należytej staranności w dążeniu do prawidłowego ustalenia możliwości powstania potencjalnego zagrożenia dla wód podziemnych. W tym celu stosownym było zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia stosownych ekspertyz potwierdzających jego obawy, czego organ nie uczynił.

Zdaniem skarżących nie budzi zatem wątpliwości, że zakazy i ograniczenia wymienione w § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 zaskarżonego rozporządzenia nie tylko wzajemnie się wykluczają, ale również zostały one ustanowione bez przeprowadzenia stosownych badań, które potwierdziłyby zasadność ich wprowadzenia, zatem w ich ocenie zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Przedstawiając natomiast szerszy wywód naruszenie przepisów art. 64 ust. 1-3 i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługujących skarżącym, podniesiono zwłaszcza, iż

z faktu przysługiwania skarżącym prawa własności nieruchomości wynikają ich uprawnienia do korzystania z ich nieruchomości. Wprawdzie w myśl powołanych przepisów granice prawa własności określają m.in. zasady współżycia społecznego, ale nie ma wśród nich takiej zasady, która uzasadniałaby - także w okolicznościach przemawiających za zapewnieniu, tak daleko idącej ochrony, będącą konsekwencją przypuszczeń organu, że kopalnia kruszywa naturalnego może w przyszłości stanowić potencjalne źródło zanieczyszczenia wód podziemnych. Tak sformułowane ograniczenia, trwale pozbawiają właścicieli ich uprawnień do możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości oraz kontynuowanych przez nich działalności gospodarczych.

W odpowiedzi na skargę DRZGW wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak podstaw do jej wniesienia.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia art. 55 ust. 2 u.p.w. stwierdzono, że DRZGW nie przeprowadza własnych badań geologicznych i hydrogeologicznych, tylko opiera się na zapisach zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej danego ujęcia. W przedmiotowej sprawie właściciel ujęcia, firma A. Sp. z o.o. złożyła do tutejszego organu wniosek o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody w miejscowości W. wraz z zatwierdzonym, przez Marszałka Województwa W. w P., dodatkiem do "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych "A." Sp. z o.o. w miejscowości W.".

Zdaniem DRZGW, wbrew wskazanemu drugiemu zarzutowi skargi, organ dokładnie przeanalizował zapisy zawarte w przedłożonych, przez właściciela ujęcia, dokumentach oraz przeprowadził wizje terenową ujęcia, aby ocenić stan faktyczny wskazanych potencjalnych źródeł zanieczyszczeń dla omawianego ujęcia. Uznano za zasadne wprowadzenie zakazów zawartych w rozporządzeniu nr [...], tak aby zapewnić ochronę jakościową i ilościową zasobów ujęcia. Wskazany w art. 54 u.p.w. katalog zakazów jest katalogiem otwartym, zatem poszerzenie go o dodatkowe ograniczenia wynikające z dokumentacji hydrogeologicznej nie stanowi naruszenia prawa.

W ocenie organu również bezzasadny jest ostatni zarzut albowiem wprowadzenie zakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości ma swoje źródło wprost w art. 54 u.p.w., a konieczność ich wprowadzenia zaskarżonym rozporządzeniem została wykazana w "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych "A." Sp. z o.o. w miejscowości W.". Zdaniem DRZGW należy pamiętać, że normy konstytucyjne wskazane przez skarżących w art. 21 i art. 64 Konstytucji nie zostały naruszone z uwagi na dyspozycję wskazywanego wyżej art. 54 u.p.w. Wprowadzone w zaskarżonym rozporządzeniu zakazy i ograniczenia nie naruszają istoty prawa własności, i nie dochodzi do wywłaszczenia skarżących. Ponadto ustawa dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, a skarżący nie mogą wywodzić z treści art. 140 Kodeksu cywilnego wskazywanych przez siebie uprawnień, skoro korzystanie to po myśli tego przepisu może odbywać się w granicach określonych przez ustawy, jaką w niniejszej sprawie jest ustawa Prawo wodne. Szczególnie podkreślono, że stosownie do postanowień art. 61 ust. 1 u.p.w. za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód właścicielowi nieruchomości położonej w tej strefie przysługuje odszkodowanie od właściciela ujęcia wody na zasadach określonych w ustawie. Oznacza to tym samym, że skarżący mogą się ubiegać o odszkodowanie za szkody powstałe w związku z wprowadzeniem zakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości bezpośrednio od właściciela ujęcia wody.

Sąd odroczył rozprawę w dniu 4 listopada 2015 r. zobowiązując DRZGW do przedłożenia oryginału wniosku "A." Sp. z o.o. we W. o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej wraz z załącznikiem w postaci <> sporządzonego przez "B." Sp. z o.o. w P. w maju 2009 r.

Po zakończeniu przez Ministra Środowiska kontroli na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy niezespolonej administracji rządowej (Dz. U. Nr 222, poz. 1754) zaskarżonego rozporządzenia żądany wniosek wraz z załącznikami został złożony do akt sprawy, co pozwoliło Sądowi na przeprowadzenie rozprawy w dniu 25 lutego 2016 r. i wydanie wyroku w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 u.p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest rozporządzeniem DRZGW Nr [...] z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2, w miejscowości W., gmina W., powiat leszczyński, województwo wielkopolskie (Dz. U. Woj. Wielkopolskiego z dnia 18 listopada 2014 r., poz. [...]). Podstawą prawną wydania tego rozporządzenia był przepis art. 58 ust. 1 u.p.w.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie w pierwszej kolejności czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia) oraz czy spełnia wymogi formalne (termin i wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia), a następnie stwierdzenie czy skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi.

Na wstępie zasadnym jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.w. strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57 u.p.w.

Mając zatem na uwadze treść przytoczonego przepisu należy uznać, iż badane rozporządzenia stanowi akt prawa miejscowego, wydany przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, dlatego też nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż przedmiotowe rozporządzenie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Datowane na dzień 12 maja 2015 r. pismo skarżących z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wpłynęły do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w dniu 19 maja 2015 r. Organ, zgodnie z treścią art. 63 ust. 3 u.w.a.r.w., który mówi, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, zajął pisemne stanowiska w sprawie datowane na dzień 15 czerwca 2015 r., które wpłynęło do kancelarii pełnomocnika skarżących w dniu 19 czerwca 2015 r.

Przedmiotową skargę, datowaną na dzień 15 lipca 2015 r., wysłano na adres DRZGW przesyłką poleconą w dniu 17 lipca 2015 r., która wpłynęła do tego organu w dniu 21 lipca 2015 r.

Ponownie należy przypomnieć, iż w myśl art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. wniesienie skargi na akt prawa miejscowego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu).

Ponieważ u.w.a.r.w. nie określa terminu wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, gdyż art. 63 ust. 3 u.w.a.r.w. odnosi się wyłącznie do terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, to w tej kwestii należy posiłkować się ogólną regulacją zawartą w art. 53 § 2 u.p.p.s.a., który wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. W sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie ten termin wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że DRZGW zajął stanowisko w sprawie wezwania, co oznacza, że w tej sprawie ma zastosowanie 30-dniowy termin wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 19 lipca 2015 r.

Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, iż zgodnie z treścią art. 54 § 1 u.p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, dlatego też nadając na adres DRZGW skargę w urzędzie pocztowym w dniu 17 lipca 2015 r. zachowano 30-dniowy termin do jej wniesienia.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących, gdyż dla skuteczności skargi z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżących. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżących. Skarżąc akt prawa miejscowego, na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżony akt prawa miejscowego naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W tym miejscu należy podkreślić, z uwagi na okoliczność wielości skarżących, treść art. 51 u.p.p.s.a., mówiącego, że kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z przepisu tego wynika, że złożenie w takich warunkach jednej skargi przez kilka osób, z których każda ma własną legitymację do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego i może ją realizować oddzielnie, jest uprawnieniem tych osób, ale nie obowiązkiem. Sytuacja taka powoduje powstanie po stronie skarżącej stanu wielopodmiotowości, a w relacjach pomiędzy skarżącymi do współuczestnictwa procesowego, które można z kolei podzielić na współuczestnictwo formalne oraz na współuczestnictwo o charakterze materialnym. W rozpatrywanej obecnie sprawie mamy do czynienia ze współuczestnictwem materialnym pomiędzy J. G. i M.G., gdyż łączą ich więzi małżeńskie, a tym samym wspólne uprawnienia i obowiązki w ramach wspólności małżeńskiej, a także ze współuczestnictwem formalnym pomiędzy małżonkami G. a P. W., których łączy jedynie to, że są właścicielami działek położonych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej. Konsekwencją takiej konstrukcji procesowej jest obowiązek wniesienia w niniejszej sprawie dwóch opłat sądowych, jak też konieczność osobnego wywiedzenia, tj. odrębnie dla skarżących małżonków G., i odrębnie dla skarżącego P. W., naruszenia przez zaskarżone rozporządzenie ich interesu prawnego lub uprawnienia.

Zdaniem Sądu w składzie tutaj orzekającym nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby zważywszy na podobieństwa regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) do przepisu art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. przywołać orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii interesu prawnego strony skarżącej akt prawa miejscowego.

W orzecznictwie dominuje pogląd ukształtowany na tle uchwał samorządowych, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1486/01 czy też z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków."

Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących organowi- w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 58 ust. 1 u.p.w. - kompetencji normodawczych.

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego wydanego przez organ niezespolonej administracji kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., gdyż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., podobnie jak to ma miejsce w przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem prawa miejscowego, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienia (tak np. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (tak zwłaszcza NSA w wyrokach: z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08).

Zwrócić w tym miejscu trzeba jeszcze uwagę na bardzo trafny pogląd ukształtowany w orzecznictwie NSA na tle wykładni art. 101 u.s.g., iż "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (tak szczególnie w wyroku NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało za bezsporne uznać, że skarżący są właścicielami działek, które na mocy rozporządzenia nr 23/ 2014 DRZGW z dnia 17 listopada 2014 r. znalazły się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej należącego do spółki.

Pełnomocnik skarżących uzasadniając legitymację skarżących twierdził, że mają oni interes prawny do zaskarżenia niniejszego aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczy on terenów stanowiących ich własność, na których ustanowiono zakazy dla strefy pośredniej ujęcia wody. Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika skarżących, nie budzi wątpliwości, że skarżący są uprawnieni i mają interes prawny do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia prawa. W skardze wskazywano także, iż M. G. oraz L. G. prowadzą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" L. G., zaś P.W. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...] P. W. Już na etapie uzasadniania zarzutów, przy wywodach dotyczących naruszenia przepisów art. 64 ust. 1-3 i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, podniesiono, iż z faktu przysługiwania skarżącym prawa własności nieruchomości wynikają ich uprawnienia do korzystania z ich nieruchomości. Wprawdzie w myśl powołanych przepisów granice prawa własności określają m.in. zasady współżycia społecznego, ale nie ma wśród nich takiej zasady, która uzasadniałaby - także w okolicznościach przemawiających za zapewnieniu, tak daleko idącej ochrony, będącą konsekwencją przypuszczeń organu, że kopalnia kruszywa naturalnego może w przyszłości stanowić potencjalne źródło zanieczyszczenia wód podziemnych. Zdaniem pełnomocnika, sformułowane w zaskarżonym rozporządzeniu ograniczenia, trwale pozbawiają właścicieli ich uprawnień do możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości oraz kontynuowanych przez nich działalności gospodarczych.

Jedynie w odniesieniu do skarżącego L. G., co automatycznie przenosi się również na M. G. w wyniku istniejącego współuczestnictwa materialnego po ich stronie, pełnomocnik rozszerzył argumentację dotyczącą naruszenia ich interesu prawnego w ramach prezentacji drugiego zarzutu o stwierdzenia dotyczące pozbawienia możliwości dalszego korzystania w sposób dotychczasowy z nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do powstanie szkody w prowadzonych przez nich działalnościach gospodarczych. Przywołano tutaj okoliczności odmówienia L. G., decyzją Marszałka Województwa W. z dnia 15 kwietnia 2015 r., wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "W." zlokalizowanego na działce nr [...], co było uzasadniane niezgodnością zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z przepisami prawa miejscowego tj. z rozporządzeniem Nr [...] DRZGW. W ocenie skarżącego przedmiotowe rozporządzenie, które weszło w życie 3 grudnia 2014 r., uniemożliwiło uzyskanie pozytywnej decyzji zezwalającej na odzysk odpadów, co narusza wcześniej nabyte prawa, uniemożliwiając L. G. prowadzenie w sposób dotychczasowy działalności gospodarczej.

W ocenie składu sędziowskiego orzekającego w tej sprawie pełnomocnik wykazał istnienia legitymacji skargowej jedynie po stronie L. G. i M. G., natomiast odnośnie P. W. nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżonym rozporządzeniem, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Jak była o tym wcześniej mowa przy korzystaniu z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. należy wykazać realne przeszłe lub obecne (teraźniejsze) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego, dokonane aktem prawa miejscowego, nie zaś powoływać się tylko na ewentualne zagrożenia, gdyż zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącym legitymacji do wniesienia skargi.

Z podanych przez pełnomocnika skarżących jedynie okoliczności, iż P.W. jest właścicielem trzech działek objętych terenem ochrony pośredniej i prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...] P. W., nie wynika naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia treścią zaskarżonego rozporządzenia. W skardze nie wskazano nawet, na których to działkach miałaby być prowadzona działalność gospodarcza P. W. i dlaczego ustanowienie zakazów w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego ad.3 konkretnych uprawnień albo nałożenia na niego pewnych obowiązków W tym zakresie pełnomocnik skarżących nie wykazał, że zaskarżone rozporządzenia nr [...], wpłynęło na własną, indywidualną sytuację prawną P. W., dlatego też w stosunku do tego skarżącego należało przyjąć, iż nie ma on skutecznej legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Ponieważ w toku niniejszego postępowania skarżący L. G. i M. G. wykazali istnienie po swojej stronie legitymacji skargowej to sąd administracyjny mógł przystąpić do badania merytorycznych zarzutów ich skargi.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 55 ust. 2 u.p.w., wskazać należy w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 55 ust. 1 u.p.w. teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych obejmuje obszar zasilania ujęcia wody, przy czym jeżeli czas przepływu wody od granicy zasilania do ujęcia jest dłuższy od 25 lat, strefa ochronna powinna obejmować obszar wyznaczony 25-letnim czasem wymiany wody w warstwie wodonośnej. Wymieniony przez skarżących art. 55 ust. 2 u.p.w. wyraźnie normuje, że teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia. Nie można zatem tego wymogu rozszerzać o dodatkową dokumentację opartą na wynikach przeprowadzonych badań hydrologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych, gdyż dotyczą one strefy ochronnej ujęcia wód powierzchniowych, z która to strefą w badanej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż tą wymaganą dokumentacją hydrogeologiczną jest załączony do wniosku Spółki z dnia 10 grudnia 2012 r. <> sporządzony przez "B." Sp. z o.o. w P. w maju 2009 r., który został przyjęty bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa W.. W zawiadomieniu o przyjęciu dokumentacji z dnia 24 lipca 2009 r. zaznaczono, że "przedmiotowy "Dodatek..." jest kolejnym opracowaniem mającym na celu uszczegółowienie rozpoznania warunków hydrogeologicznych, w tym kwestii określenia zasobów wód podziemnych poziomu czwartorzędu w rejonie W.", a nadto podano, że "na podstawie wykonanych badań modelowych, ze względu na budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne występujące w rejonie ujęcia Nr 2 "A." Autorzy "Dodatku..." stwierdzili o konieczności ustanowienia strefy ochronnej ujęcia składającej się z terenu ochrony bezpośredniej oraz pośredniej (której zasięg został przedstawiony na załączniku nr 10 przedmiotowego "Dodatku...")". Równie znamienne jest to, iż w omawianym zawiadomieniu o przyjęciu dokumentacji geologicznej wskazano, iż "w toku rozpatrywania sprawy stwierdzono, że przedmiotowy "Dodatek..." spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno- inżynierskie z dnia 3 października 2005 r. (Dz. U. nr 201, poz. 1673 ze zm.).

Rację miał zatem wskazując w odpowiedziach na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak też na skargę, iż dokumentacja ta została zatwierdzona przez Marszałka Województw W., a DRZGW nie jest uprawniony do ingerowania w jej zapisy, ani do ich podważania. Stanowisko organu jest tym bardziej zasadne w sytuacji, gdy skarżący nie tylko nie przedstawili innej dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia, sporządzonej przez osoby uprawnione, ale też nie przedstawili żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących tej dokumentacji, w tym zwłaszcza takich które mogłyby podważyć przebieg wyznaczonego terenu ochrony pośredniej. Zaznaczyć trzeba, iż struktura własnościowa na terenie ochrony pośredniej, na wadliwość której powoływano się w skardze, nie ma żadnego znaczenia dla ustanowienia, a tym bardziej wyznaczenia przebiegu granic tego terenu. Jedynie na marginesie rozważań można zasygnalizować, iż wbrew stanowisku skarżących na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Nr 2 położonych jest 80 działek, dlatego też wskazanie wśród nich 10 działek (skarżących, "C." Sp. z o.o. i D.) nie może przesadzać o wadliwości określenia we wniosku Spółki, ze "w przeważającej części teren ten jest lasem stanowiącym własność Skarbu Państwa".

Niezasadny jest również zarzut braku możliwości zapoznania się skarżących z całą dokumentacją zgromadzoną przez organ, gdyż dotyczy on po pierwsze- już etapu po wydaniu zaskarżonego rozporządzenia, a po drugie- niedostępność części dokumentacji wiązała się z przeprowadza przez Ministra Środowiska kontrolą tego rozporządzenia przeprowadzaną na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy niezespolonej administracji rządowej (Dz. U. Nr 222, poz. 1754), czego wynikiem była także konieczność odroczenia rozprawy w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Ustosunkowując się do drugiej grupy zarzutów należy zwrócić uwagę, iż w art. 54 ust. 1 u.p.w. zamieszczono przykładową listę zakazów lub ograniczeń, które mogą zostać wprowadzone na terenach ochrony pośredniej, przy czym w ust. 5 tej jednostki redakcyjnej ustawodawca nakazał, iż przy ustalaniu zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów na terenie ochrony pośredniej należy uwzględnić warunki infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego woda jest ujmowana. Znamienne dla oceny zasadności tych zarzutów jest okoliczność, że zgodnie z brzmieniem art. 58 ust. 2 pkt 3 u.p.w. wniosek o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody winien zawierać propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej. Trafnie zatem wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, iż wskazany w art. 54 u.p.w. katalog zakazów jest katalogiem otwartym, zatem poszerzenie go o dodatkowe ograniczenia wynikające z dokumentacji hydrogeologicznej nie stanowi naruszenia prawa, tym bardzie gdy wprowadzenie zakazów poprzedziło dokładne przeanalizowanie zapisów zawartych w przedłożonych przez Spółkę dokumentach oraz przeprowadzenie wizji terenowej ujęcia, które pozwoliło ocenić stan faktyczny wskazanych potencjalnych źródeł zanieczyszczeń dla tego ujęcia.

Sąd nie znalazł również podstaw do przyjęcia, iż zawarte w rozporządzeniu zakazy są mało precyzyjne, w części zbędne lub niczym nie uzasadnione, zwłaszcza w kontekście rzekomej sprzeczności pomiędzy zakazami zamieszczonymi w § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18. Zdaniem Sądu zakaz wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczonej ziemi pochodzącej z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych w żaden sposób nie jest sprzeczny, ani też nie wyklucza zamieszczenia w rozporządzeniu zakazu wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1- 3 i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługujących skarżącym. Nie ulega wątpliwości, iż prawo własności jest niewątpliwie najsilniejszym prawem rzeczowym i korzysta ze szczególnej ochrony konstytucyjnej, jednakże nie jest to prawo bezwzględne. Polski ustrojodawca dopuszcza bowiem pod pewnymi warunkami ingerencje w zakres tego prawa, czego jednym z przykładów jest zawarta w Prawie wodnym regulacja odnosząca się do ustanawiania strefy ochronnej ujęć wody uzasadniana celami wyższymi jakimi są zapewnienie odpowiedniej jakości wody do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia, zapewnienie zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, czy też ze względu na ochronę zasobów wodnych (art. 51 u.p.w.). W badanej sprawie konieczność wprowadzenie zakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości położonych na ustanowionym terenie ochrony pośredniej została wykazana w "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych "A." Sp. z o.o. w miejscowości W.", gdyż kontynuacja wieloletniej produkcji wód i napojów wymaga zapewnienia ochrony jakości wód pochodzących z warstwy wodonośnej zasilanej przez infiltrację opadów przez przepuszczalne osady piaszczysto-żwirowe. Nie bez znaczenia dla oceny dopuszczalności takiej ingerencji w prawa własności jest regulacja art. 61 ust. 1 u.p.w., która przewiduje, iż za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód właścicielowi nieruchomości położonej w tej strefie przysługuje odszkodowanie od właściciela ujęcia wody na zasadach określonych w ustawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.