Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 291/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 136, art. 138 par. 1, art. 151 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 2, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012r. sprawy ze skarg J.S., A.S. i Miejskiego Zarządu Dróg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J.S. i A.S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. S. i A. S. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] "o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (w miejscu rozebranego istniejącego podziemnego ustępu) 6 sztuk pawilonów handlowych oraz nowego, nadziemnego jednokondygnacyjnego ustępu publicznego zlokalizowanego w północno-wschodnim narożniku Placu T. w ramach projektu pn. Rewitalizacja Śródmieścia K. – przebudowa Płyty R. i okolicznych ulic (odcinek od ul. S. do R.) na części działki nr 363, położonej przy ul. W. , wydanej z naruszeniem prawa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), bowiem okoliczność ta nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej"

- uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (w miejscu rozebranego istniejącego podziemnego ustępu) 6 sztuk pawilonów handlowych oraz nowego, nadziemnego jednokondygnacyjnego ustępu publicznego zlokalizowanego w północno-wschodnim narożniku Placu T. w ramach projektu pn. Rewitalizacja Śródmieścia K. – przebudowa Płyty R. i okolicznych ulic (odcinek od ul. S. do R.) na części działki nr 363, położonej przy ul. W.

Postanowieniem z dnia 10.12.2010r. organ I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji – z uwagi na złożony w tym zakresie wniosek J. S. i A. S..

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji – na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. S. i A. S., uchyliło ww. decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości odmowy uchylenia własnej decyzji w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z uwagi na wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak zapewnienia stronom udziału w postępowaniu), jako że wystąpienie tej przesłanki stanowi o konieczności przeprowadzenia przez organ całego postępowania od początku z udziałem wszystkich stron – w celu całkowitego zapewnienia ochrony ich interesów. Ponadto Kolegium wskazało na brak możliwości dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu I instancji o kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy i cech zabudowy – wobec braku ustaleń części tekstowej analizy i lakoniczność rozważań organu w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K., po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. - odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...],"wydanej z naruszeniem prawa ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ), bowiem okoliczność ta nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". W uzasadnieniu organ podkreślił, że dla terenu objętego wnioskiem inwestora w dacie orzekania nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ostatnio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu " Centrum" utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Dla przedmiotowego terenu nie była podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał także na przeprowadzenie – na podstawie ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) – analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania rozpatrzono również wnioski wznowieniowe, które nie dotyczą procesu ustalania warunków zabudowy stwierdzając, że zebrany w wyniku postępowania wznowieniowego materiał dowodowy, w tym ponowna analiza urbanistyczna, wykazał jednoznacznie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a prawo materialne nie zostało naruszone. W rezultacie stwierdzono, że pomimo iż decyzja z dnia [...] została wydana bez udziału J. S. i A. S., to brak jest podstaw do jej uchylenia .

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] J. S. i A. S. wniosły o uchylenie tego rozstrzygnięcia i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji argumentując, że teren inwestycji jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego K. Śródmieście - Obszar 2 "B., W. K.", uchwalonym przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia [...], co dodatkowo potwierdza decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] Strony podniosły, że organ I instancji świadomie nie poinformował o planowanej inwestycji właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, gdyż jej lokalizacja narusza wskazane w odwołaniu ustalenia planu, ujęte w przepisach § 8 pkt 25 i 27, § 11 pkt 2 , § 14 pkt 5 ww. uchwały.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu zakwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazało, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji, gdyż w zaskarżonej decyzji orzekł tak samo jak dotychczas – to jest "w oparciu o przepis art. 152 § 2 k.p.a.". Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Kolegium wprost stwierdziło, że w niniejszej sprawie winna zapaść decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylająca decyzję dotychczasową – wobec stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W rozstrzygnięciu tym zobowiązano także organ I instancji do uzupełnienia w niniejszej sprawie materiału dowodowego – we wskazanym przez Kolegium zakresie. Prezydent Miasta K. nie zastosował się do powyższych zaleceń, jako że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zaniechał analizy i oceny uzupełnionego materiału dowodowego w wystarczającym dla niniejszej sprawie zakresie. Stało się tak pomimo załączenia przez organ I instancji do akt sprawy części tekstowej i graficznej planu miejscowego. Odnosząc się do tego materiału dowodowego Kolegium wskazało, że z części tekstowej planu wynika, iż plan może obejmować swoimi granicami m.in. R. z placem T. – a więc i teren inwestycji objęty decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] Natomiast część graficzna planu w ogóle nie obejmuje tego terenu a nawet jego części. Z tego też względu stwierdzono, że sytuacja, gdy część tekstowa i część graficzna planu nie są spójne, stanowić może o sprzeczności planu miejscowego we wskazanym wyżej zakresie. Kwestia ta została jednakże przez organ całkowicie pominięta i niewyjaśniona stronom w sposób jednoznaczny i czytelny – pomimo, że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ, umożliwiając w postępowaniu wznowieniowym udział pominiętej stronie (na skutek zaistnienia przesłanki proceduralnej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), w pierwszej kolejności winien badać czy poszczególne zarzuty zgłaszane przez pominiętą stronę wpłynęłyby na przebieg i wynik postępowania zwykłego. W rezultacie organ nie dowiódł, że w wyniku wznowieniowego postępowania faktycznie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że materiał dowodowy nie został uzupełniony w koniecznym zakresie, ponieważ w aktach brak jest analizy, której wyniki umożliwiły wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], jak również stosownych wyjaśnień organu w tym zakresie, a sporządzona obecnie analiza urbanistyczna nie określa średnich wartości parametrów zabudowy ustalonych w obszarze analizowanym i nie uzasadnia w sposób wyczerpujący odstąpienia od przyjęcia średnich wartości parametrów, które zostało dokonane w decyzji z dnia [...] Powyższe uchybienia przesądzają o naruszeniu przez organ I instancji art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy Kolegium wskazało, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie – z uwagi na konieczność uzupełnienia go w znacznym zakresie.

W skardze na decyzję organu II instancji J. S. i A. S. (sprawa o sygn. akt: II SA/Ke 291/12) zarzuciły, że organ odwoławczy orzekał w sprawie trzeci raz i żadna z wydanych decyzji nie była decyzją merytoryczną. W ocenie skarżących organ odwoławczy po raz kolejny uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżące podniosły, że organ I instancji wielokrotnie wskazywał, że działka nr 363 nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem żądanie od tego organu, żeby wyjaśnił czy działka ta jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też nie jest nim objęta - jest niecelowe. Zdaniem skarżących teren, na którym wykonano inwestycję wskazaną w decyzji z dnia 7.07.2009r, jest objęty ww. planem, a zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej lokalizacji jest sprzeczne z prawem. Skarżące podkreśliły, że organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie skarżących zgromadzone dowody są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia.

W skardze podniesiono również zarzut, że strony bez własnej winy nie uczestniczyły w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na decyzję z dnia [...] wniósł również Miejski Zarząd Dróg (sprawa o sygn. akt: II SA/Ke 292/12), wskazując na naruszenie przez Kolegium przepisów art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żaden z orzekających w niniejszej sprawie organów nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej, poczynione w zaskarżonym rozstrzygnięciu uwagi na temat sprzeczności zapisów plany są, zdaniem strony, całkowicie chybione. Ewentualne wątpliwości co do przebiegu granic planu należy bowiem rozstrzygać w oparciu o rysunek planu, na którym ul. C., R. i Plac T. znajdują się poza jego granicami. Strona skarżąca wskazała, że akta sprawy zostały uzupełnione – w zakresie wskazanym w decyzji z dnia [...] –

o odpowiednią analizę urbanistyczno – architektoniczną (k. 290-295), która wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie mogła zapaść inna decyzja niż dotychczasowa. Nieuzasadnione są również zarzuty Kolegium formułowane wobec analizy – sporządzonej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy brak wyliczenia średnich wartości parametrów zabudowy, skoro w analizie podano występujące w obszarze analizowanym parametry budynków. Natomiast parametry dla wnioskowanych obiektów handlowych i ustępu publicznego zostały ustalone na podstawie wówczas istniejących, nieestetycznych i niespełniających podstawowych wymogów sanitarnych, podobnych gabarytowo pawilonów handlowych – jako że wydanie kwestionowanej decyzji miało umożliwić wymianę tych ostatnich na nowe.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012r. tut. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Ke 291/12 ze sprawą o sygn. akt II SA/Ke 292/12 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 291/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakwestionowana w skargach decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Odnośnie uprawnień organu odwoławczego, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 4.05.1998r. sygn. akt FPS 2/98, publik. ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79.

Odwołując się do treści tej uchwały oraz uwzględniając przesłanki dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej, a więc:

1) stanowcze stwierdzenie, przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania czyli przepisów k.p.a. oraz / lub przepisów zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, ze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – należy stwierdzić, że przesłanką taką nie jest konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.02.2002r., sygn. akt V SA 1680/01, LEX nr 109328).

Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy przekonująco uzasadni istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to obowiązkiem tego organu jest szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej – zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 30.08.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/04, LEX nr 190814, wyrok NSA w Warszawie z 13.02.2002r., sygn. akt V SA 1680/01, LEX nr 109328).

Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, LEX nr 364783). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, to wydanie decyzji kasacyjnej z uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia także wymaga, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a. i 78 Konstytucji RP). Realizując zasadę II – instancyjności ustawodawca w art. 138 § 2 k.p.a. ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji ale działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są natomiast w k.p.a. jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze przedstawione powyższej rozważania należy wskazać, że Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (decyzji kasacyjnej) zobligowany był m.in. do oceny czy istotnie postępowanie organu I instancji dotknięte było takimi wadami, które skutkować musiało ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ, czy też zachodziła w sprawie możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a. Wydanie bowiem decyzji kasacyjnej jest uprawnione wtedy, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., przy czym sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych w sprawie nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej.

Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej Sąd nie może przesądzać czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści wskazywanej przez stronę we wniosku o wznowieniu postępowania. W związku z powyższym w ramach tak ukształtowanej kognicji - w sprawie niniejszej Sąd nie był uprawniony do kontroli ostatecznej decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla kwestionowanej przez J.S. i A.S. inwestycji, a w stosunku do której postępowanie zostało wznowione.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zdaniem Sądu w sprawie niniejszej organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1, art. 138 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze. Kolegium uznało, że organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji z dnia [...] (również wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), w której wskazano, że w niniejszej sprawie winna zostać wydana decyzja w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości odmowy uchylenia własnej decyzji w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z uwagi na wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak zapewnienia stronom udziału w postępowaniu), jako że wystąpienie tej przesłanki stanowi o konieczności przeprowadzenia przez organ całego postępowania od początku z udziałem wszystkich stron – w celu całkowitego zapewnienia ochrony ich interesów.

Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Wykładnia ww. przepisu dokonana przez organ odwoławczy jest, zdaniem Sądu, błędna co do zasady w zakresie w jakim - w sprawie niniejszej - pomija treść art. 151 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Jak wynika natomiast z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Pomijając ocenę prawidłowości zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 151 § 2 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że nie w każdym stanie faktycznym sprawy sam fakt braku udziału strony w postępowaniu skutkować powinien rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie bowiem przez organ, że w danej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. obliguje organ orzekający do wydania decyzji w oparciu o art. art. 151 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku gdy strona nie brała udziału w postępowaniu, należy zastosować tryb opisany w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie bowiem, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej daje organowi I instancji podstawę do zastosowania konstrukcji przewidzianej w art. 151 § 2 k.p.a.

Po drugie. Kolegium, wskazując na sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. Śródmieście - Obszar 2 "B., W. K.", zarzuciło organowi I instancji, że wskazane kwestie zostały przez organ I instancji pominięte i niewyjaśnione stronom. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie dowiódł także, że w wyniku postępowania wznowieniowego faktycznie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Tego rodzaju stanowisko organu odwoławczego - w stanie faktycznym tej sprawy - nie uzasadnia, zdaniem Sądu, skorzystania przez organ z instytucji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w ponownie prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. postępowaniu materiał dowodowy został uzupełniony poprzez dołączenie części tekstowej i graficznej ww. planu (k. 245 – 276), jak również przez sporządzenie ponownej analizy urbanistyczno – architektonicznej (k. 290 – 295), a ustalenia i argumentacja prawna przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

W rezultacie stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy dysponował w sprawie niniejszej materiałem dowodowym, umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Natomiast w przypadku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego organ odwoławczy miał możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a.

Wyraźnego zaakcentowania wymaga konsekwentnie podnoszony w toku postępowania przez skarżące J.S. i A.S. zarzut, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. Śródmieście - Obszar 2 "B., W. K." obowiązywał na terenie objętym sporną inwestycją, której warunki zabudowy zostały ustalone ostateczną decyzją z dnia [...] Zbadanie tej kwestii ma istotne, pierwszoplanowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższy organ odwoławczy dysponując częścią tekstową i graficzną planu zagospodarowania przestrzennego K. Śródmieście - Obszar 2 "B., W. K.", mając na uwadze stanowisko organu I instancji, że dla terenu objętego wnioskiem plan taki nie obowiązywał - był zobligowany poczynić własne ustalenia w zakresie obowiązywania tego planu na terenie objętym sporną inwestycją w dacie wydawania decyzji z dnia [...] W rezultacie brak poczynienia przez organ odwoławczy jednoznacznych ustaleń w tym zakresie dodatkowo uzasadnia stanowisko o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej prezentowane przez organ stanowisko co do braku określenia w sporządzonej na dzień 22.11.2011r. analizie urbanistyczno – architektonicznej średnich wartości parametrów zabudowy ustalonych w obszarze analizowanym – opracowanej na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wątpliwości organu w powyższym zakresie mogły bowiem zostać usunięte poprzez przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 k.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, wydając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzję kasacyjną, uchylił się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym dopuścił się naruszenia nie tylko tego przepisu, ale również art. 138 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej wywody, wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a.

O kosztach orzeczono jak w pkt III i IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.