Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2570/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w Lublińcu oraz Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 673/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 19 października 2010 r., nr 775/LVIII/2010 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 673/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 19 października 2010 r. nr 775/LVIII/2010 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność art. 5 pkt 4 lit. b tiret 2 zaskarżonej uchwały oraz jej art. 5 pkt 2 lit. f i art. 5 pkt 5 lit. e w części dotyczącej sformułowania "w kolorze naturalnym" oraz art. 4 § 1 w części ograniczającej na terenach oznaczonych symbolem "U" lokalizację obiektów o powierzchni całkowitej do 1000 m2 (tabela nr 1 wiersz 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Lubliniec dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północno-zachodniej części miasta Lubliniec obejmującej dzielnicę Steblów.

Wojewoda Śląski działając w trybie nadzoru zaskarżył tę uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił jej podjęcie z naruszeniem art. 19, art. 4 ust. 1 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 7, poz. 690 ze zm.) oraz art. 55 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej: u.o.u.i.ś.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że Rada Miasta Lublińca wprowadziła w art. 4 § 1 uchwały dla terenów oznaczonych w planie symbolem "U" zapis ograniczający do 1000 m² powierzchnię całkowitą obiektów handlowych, usługowych, administracyjnych i innych obiektów użyteczności publicznej na terenach bez powtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, przez co naruszyła art. 19 u.p.z.p. Wojewoda zauważył także, że ten zapis planu jest niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kwestii ustalenia wskaźników powierzchni zabudowy, które winny zostać ustalone w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Zdaniem Wojewody także w art. 15 pkt 15 lit. f uchwały Rada posłużyła się parametrem nieprzewidzianym w u.p.z.p oraz nie służącym kształtowaniu ładu przestrzennego. Ustaliła ona bowiem dla terenów kultu religijnego zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 50 m². W art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ustawodawca zezwolił tymczasem na operowanie jedynie wskaźnikiem powierzchni sprzedaży przekraczającym 2000 m².

Z kolei w art. 15 pkt 2 lit. e oraz art. 15 pkt 12 lit. e uchwały zawarto nieprecyzyjne i niemożliwe do wyegzekwowania ustalenia dotyczące układu kalenic dla terenów zabudowy jednorodzinnej. Zapisem tym wprowadzono nakaz dotyczący położenia kalenicy głównej budynku, która powinna być równoległa lub prostopadła do ulicy w zależności od układu przestrzennego w pierwszym zatwierdzonym projekcie lub w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Zdaniem organu nadzoru tego rodzaju nakaz winien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały bowiem nie mieści się we wskazanym w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zamkniętym katalogu problemów wymagających uregulowania w planie miejscowym.

W ocenie Wojewody przepis art. 15 pkt 12 lit. a uchwały (winno być art. 15 pkt 11 lit. c – przyp. Sąd) odnoszący się do terenów zabudowy mieszkaniowej oznaczonych symbolami "79 i 78 MN" jest niezgodny z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem "w odległości 50 m od terenów kolejowych lokalizacja nowych budynków jest niewskazana, wymaga uzgodnienia ze służbami kolejowymi i specjalnych zabezpieczeń przed hałasem i drganiami". Przepis ten wprowadza zatem możliwość ustalania dla tych terenów warunków zabudowy w drodze uzgodnień ze służbami kolejowymi zamiast na podstawie planu miejscowego.

Naruszenie ustaleniami planu przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Wojewoda dostrzegł w unormowaniu zawartym w art. 15 pkt 5 lit. a uchwały (winno być w art. 5 pkt 5 lit. a – przyp. Sąd). Przepisem tym Rada dopuściła w zabudowie bliźniaczej możliwość różnicy wysokości budynków do 1 metra. Tymczasem powołany przepis rozporządzenia nakazuje, aby budynek taki przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce.

Dalej Wojewoda podniósł, że art. 15 pkt 4 lit. b tiret 2 (winno być art. 5 pkt 4 lit. b tiret 2 – przyp. Sąd) uchwały narusza prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej wynikające z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ten przepis uchwały w przypadku działek niezabudowanych uzależnia bowiem dopuszczenie zabudowy bliźniaczej od zgodnego wystąpienia o budowę właścicieli sąsiadujących działek.

Kwestionując natomiast zapisy art. 15 pkt 2 lit. f i art. 15 pkt 5 lit. e

(winno być art. 5 pkt 2 lit. f i art. 5 pkt 5 lit. e – przyp. Sąd) oraz art. 15 pkt 4 lit. b uchwały Wojewoda stwierdził, że zostały one zredagowane z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji stanowiących część składową wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz jedną z podstawowych zasad techniki prawodawczej wskazanej w § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Pierwsze z tych dwóch przepisów planu wprowadzają obowiązek pokrycia dachów stromych dachówką ceramiczną lub materiałem dachówkopodobnym "w kolorze naturalnym" są zatem niejednoznaczne i niejasne przez co wprowadzają niepewność wśród ich adresatów. Podobnie sprawa przedstawia się w przypadku art. 15 pkt 4 lit b uchwały dopuszczającego w sposób niejednoznaczny odstępstwa od wskazanych w jej art. 15 pkt 4 lit. a zasad zabudowy luk budowlanych.

Wreszcie, zdaniem organu nadzoru, zaskarżona uchwała narusza art. 55 ust. 3 w zw. z art. 46 pkt 1 u.o.u.i.ś. poprzez niedołączenie do niej podsumowania zawierającego uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych oraz informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnione dokumenty wskazane w tych przepisach ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Gmina Lubliniec wniosła o jej oddalenie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości oraz o uchylenie art. 4 § 1 uchwały dotyczącego ograniczenia powierzchni całkowitej obiektów usługowych do 1000 m² na terenach oznaczonych symbolem "U". Gmina zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym zarzutu naruszenia art. 19 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie przez Radę Miejską Lublińca zmian do art. 4 ust. 1 uchwały bez powtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. W związku z tym Gmina wniosła "o skreślenie" z uchwały zapisu "o pow. do 1000 m²" dla terenów oznaczonych symbolem "U". Jednocześnie Gmina nie zgodziła się z pozostałymi zarzutami skargi wskazując na ich bezzasadność. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazała, że Wojewoda powołał się na brzmienie tego przepisu w wersji, która weszła w życie w dniu 20 października 2010 r., a zatem już po opracowaniu i uchwaleniu planu. Zwróciła także uwagę na niewłaściwe oznaczenie w skardze szeregu przepisów uchwały kwestionowanych przez Wojewodę (na co zwrócono już wyżej uwagę).

Gmina nie zgodziła się także z zarzutami nieprecyzyjnego i nieprawidłowego sformułowania przepisów planu podnosząc, że zarzuty te mają charakter dyskusyjny. W szczególności Gmina wyjaśniła, że uregulowania dotyczące układów kalenic zawarte w art. 15 pkt 2 lit. e oraz art. 15 pkt 12 lit. e uchwały odnoszą się do terenów zabudowanych z przemieszanym układem kalenic, a wprowadzone przepisy tworzą reguły pozwalające na uporządkowanie zabudowy i poprawę ładu przestrzennego. Odnośnie art. 15 pkt 15 lit. f uchwały wprowadzającego ograniczenie powierzchni sprzedaży przy obiektach kultu religijnego (teren oznaczony jako "23 U"), Gmina zaznaczyła, że stanowi on powtórzenie przepisu planu poprzednio obowiązującego, który nigdy nie był kwestionowany. Ponadto ograniczenie powierzchni sprzedaży nie stanowi istotnego naruszenia prawa mogącego skutkować unieważnieniem uchwały. Natomiast zawarte w art. 5 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. e uchwały zapisy nakazujące stosowanie kolorów naturalnych pokryć dachowych jednoznacznie określają gamę kolorów, bowiem odnoszą się one do kolorów w odcieniach brązu, czerwieni i szarości. Wystarczająco precyzyjny jest także w ocenie Gminy przepis art. 15 pkt 4 lit. b uchwały dopuszczający odstępstwo od ustaleń zawartych w pkt 4 lit. a tego artykułu.

Gmina Lubliniec nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W jej ocenie odnoszący się do zabudowy bliźniaczej przepis art. 5 pkt 5 lit. a planu nie jest sprzeczny z warunkami technicznymi, a jedynie porządkuje zabudowę, bowiem uniemożliwia drastyczne zróżnicowanie wysokości zestawionych ze sobą brył, co może mieć miejsce przykładowo w przypadku dobudowy parterowego budynku do budynku piętrowego. Z kolei zapis dotyczący zabudowy bliźniaczej na działkach niezabudowanych, który został zawarty w art. 5 pkt 4 lit. b tiret 2 planu stanowi tylko jedną z możliwości realizacji zabudowy bliźniaczej i nie narusza w żaden sposób warunków technicznych.

Gmina Lubliniec nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu nadzoru, że zapis art. 15 pkt 11 lit. c uchwały umożliwia określanie warunków zabudowy poza planem, w drodze uzgodnień ze służbami kolejowymi, przez co doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Kwestionowany zapis ma bowiem w jej ocenie wyłącznie charakter informacyjny dla przyszłego inwestora i projektanta.

Odnosząc się do zarzutu braku dołączenia do uchwały w formie załącznika podsumowania, o jakim mowa w przepisie art. 55 ust. 3 w zw. z art. 46 pkt 1 u.o.u.i.ś. Gmina wskazała, że wymóg taki nie wynika z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i załącznik taki nie stanowi obligatoryjnego elementu uchwały w sprawie planu miejscowego.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2011 r. Burmistrz Miasta Lubliniec zweryfikował udzieloną wcześniej w imieniu Gminy odpowiedź na skargę wskazując, że poprawka wniesiona przez Radę Miejską w Lublińcu do projektu planu, którą wprowadzono w jednostce "U" ograniczenie powierzchni zabudowy do 1000 m² nie spowodowała naruszenia art. 19 u.p.z.p. Poprawka ta została bowiem wniesiona przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu oraz przed przesłaniem go do uzgodnień. Tym niemniej Burmistrz podtrzymał swoje stanowisko zajęte w poprzednim piśmie w kwestii stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez organ nadzoru art. 4 § 1 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały dowodzi częściowej zasadności skargi Wojewody Śląskiego.

W pierwszym rzędzie Sąd zgodził się z podzielanym także przez Gminę Lubliniec zarzutem niezgodności z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zapisu znajdującego się w wierszu 3 kolumnie 3 tabeli nr 1 zamieszczonej w art. 4 § 1 uchwały. Mocą tego unormowania na terenach oznaczonych symbolem "U" dopuszczono realizację obiektów handlowych, usługowych, administracyjnych i innych obiektów użyteczności publicznej o pow. całkowitej do 1000 m². Sąd wskazał, że przywołany przepis uchwały pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem powołanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wprowadzonym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz.U. Nr 130, poz. 871), ale także z brzmieniem tego przepisu sprzed jego nowelizacji. Przepis ten nakazywał bowiem obowiązkowe określenie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Stosownie zaś do art. 2 pkt 16 u.p.z.p. przez parametry i wskaźniki urbanistyczne należy rozumieć parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydawanymi na podstawie art. 10 ust. 4 i art. 16 ust. 2 i art. 40 u.p.z.p. W § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. wskazano natomiast, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności (...) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Tym samym gminny planista nie jest uprawniony do określania wielkości powierzchni zabudowy w liczbach bezwzględnych i w oderwaniu od powierzchni działki lub terenu, jak to miało miejsce we wskazanym wyżej przepisie uchwały.

Sąd zgodził się również z zarzutem Wojewody wskazującym na naruszenie przepisem art. 5 pkt 4 lit. b tiret 2 zaskarżonej uchwały przepisu art. 4 ustawy Prawo budowlane. Jak podkreślił Sąd, zakwestionowany przez organ nadzoru przepis prawa miejscowego uzależnia możliwość realizacji na terenach niezabudowanych zabudowy mieszkaniowej bezpośrednio przy granicy, w układzie zabudowy bliźniaczej, od zgodnego wystąpienia o budowę właścicieli sąsiadujących działek. Unormowanie takie – zdaniem Sądu - godzi w prawo do zabudowy nieruchomości przysługujące osobom posiadającym prawo dysponowania nią na cele budowlane. Nie podzielając stanowiska Gminy, że to unormowanie pozostaje w zgodzie z warunkami technicznymi, Sąd wskazał na § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką (...) na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Podzielając również zarzut Wojewody Śląskiego dotyczący naruszenia zasad prawidłowej legislacji poprzez posłużenie się w art. 5 pkt 2 lit. f i art. 5 pkt 5 lit. e uchwały niezdefiniowanym w uchwale określeniem "w kolorze naturalnym", Sąd wskazał, że posłużenie się tego rodzaju sformułowaniem prowadzi do stanu niepewności prawa związanego z niejasnością regulacji prawnych. Prawidłowo w tej kwestii organ nadzoru powołał się także na unormowanie zamieszczone w § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej nakazujące takie redagowanie przepisów, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nich normy wyrażały intencje prawodawcy. Z przepisu tego wynikają m.in. dyrektywy precyzji tekstu prawnego i jego komunikatywności dla adresatów, które wiążą się z realizacją zasady określoności przepisów prawnych. Ta ostatnia zasada stanowi zaś jeden z elementów składających się na zasadę państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji R.P. Nie jest jasne dla Sądu zajęte w tej kwestii stanowisko Gminy Lubliniec, że określenie "kolor naturalny", którym posłużono się w art. 5 pkt 2 lit. f i art. 5 pkt 5 lit. e planu odnosi się "do określonej jednoznacznie gamy kolorów w odcieniach brązu, czerwieni i szarości".

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Uznał zatem, że nie narusza art. 4 ust. 1 u.p.z.p. unormowanie zamieszczone w art. 15 pkt 12 lit. e uchwały odnoszące się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami "78 MN i 79 MN". Zgodnie z tym przepisem "w odległości 50 m od terenów kolejowych lokalizacja nowych budynków mieszkalnych jest niewskazana, wymaga uzgodnienia ze służbami kolejowymi i specjalnych zabezpieczeń przed hałasem i drganiami". Co prawda przepis ten posługuje się nieostrym sformułowaniem, niemniej jednak faktycznie wprowadza zakaz lokalizacji nowej zabudowy w odległości 50 m od terenów kolejowych. Przewiduje on jednocześnie możliwość odstępstwa od tego zakazu po uzgodnieniu ze służbami kolejowymi oraz po wykonaniu specjalnych zabezpieczeń przed hałasem i drganiami. Sąd wskazał również, że analizując te zapisy planu zwrócić należy uwagę na przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy Prawo budowlane nakazujący projektowanie i budowanie obiektów budowlanych w sposób zapewniający ochronę przed hałasem i drganiami. Unormowanie to zostało powtórzone w § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro uzgodnienia inwestora ze służbami kolejowymi mają zmierzać do identyfikacji istniejących zagrożeń związanych z hałasem i drganiami, to kwestionowany przez Wojewodę przepis planu miejscowego nawiązuje wprost do przytoczonych przepisów ustawy i rozporządzenia. Tym samym – zdaniem Sądu - Rada Miasta Lubliniec była uprawniona do wprowadzenia takiego unormowania w planie miejscowym.

W ocenie Sądu I instancji nie naruszają z kolei zasad prawidłowej legislacji przepisy art. 15 pkt 2 lit. e i art. 15 pkt 12 lit. e, a także art. 15 pkt 4 lit. b uchwały. Pierwsze dwa z tych przepisów mają na celu zapewnienie ładu architektonicznego na terenach przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną "5 MN i 20 MN" oraz "81 MN i 86 MN" poprzez zachowanie jednolitego układu konstrukcji głównych kalenic w stosunku do ulicy (układ prostopadły lub równoległy).

W przypadku dwóch pierwszych jednostek strukturalnych planu wybór takiego układu kalenic został uzależniony od pierwszego zatwierdzonego projektu lub w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, natomiast w odniesieniu do dwóch pozostałych terenów od pierwszego zatwierdzonego projektu. Zachowaniu ładu przestrzennego służą także wprowadzone w art. 15 pkt 4 uchwały zasady zabudowy luk budowlanych i kontynuacji istniejących ciągów zabudowy, które odnoszą się do geometrii dachu, układu głównej kalenicy i wysokości budynku. W kwestionowanym przez Wojewodę przepisie art. 15 pkt 4 lit. b uchwały ustalone zostały warunki, w jakich może dojść do odstępstwa od zasad wprowadzonych w art. 15 pkt 4 lit. a. W ocenie Sądu, uregulowania dotyczące zarówno układu kalenic, jak i warunków zabudowy luk budowlanych w sposób zrozumiały dla adresatów wyrażają intencje prawodawcy gminnego, a zatem błędne jest stanowisko organu nadzoru, że naruszają one zasadę określoności przepisów prawnych.

Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 15 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zawartego w przepisie art. 15 pkt 15 lit. f uchwały zakazu lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem "23 U" (tereny kultu religijnego) obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 50 m². Jak wskazał Sąd, w szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. uprawnia radę gminy do posługiwania się w przypadku określania rozmieszczenia obiektów handlowych jedynie wskaźnikiem powierzchni sprzedaży pow. 2000 m². Sąd podzielił tutaj pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażony w wyroku z dnia 29 stycznia 2007 r., II SA/Gl 881/06, że wskaźnik powierzchni sprzedaży nie jest wskaźnikiem urbanistycznym. Skoro tak, to posłużenie się nim nie może prowadzić do naruszenia zasad wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie Sądu analizowany zapis planu odnoszący się wyłącznie do terenów kultu religijnego nie narusza także zasady swobody działalności gospodarczej wskazanej w art. 20 Konstytucji R.P.

Uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 55 ust. 3 w zw. z art. 46 pkt 1 u.o.u.i.ś. Sąd stwierdził, że "pisemne podsumowanie" nie stanowi obligatoryjnego załącznika do uchwały rady gminy, którą przyjęty został plan miejscowy.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd stwierdził nieważność jedynie części przepisów zaskarżonej uchwały wymienionych w sentencji wyroku. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru domagającego się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło bowiem do takiego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, czy istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, które powodowałyby konieczność stwierdzenia w całości nieważności zaskarżonej uchwały.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Lublińcu, reprezentowana przez radcę prawnego oraz Wojewoda Śląski, reprezentowany przez radcę prawnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Radę Miejską w Lublińcu podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nietrafne przyjęcie, że Gmina nie jest uprawniona do określenia wielkości powierzchni zabudowy w liczbach bezwzględnych i w oderwaniu od powierzchni działki lub terenu;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nietrafne przyjęcie, że uzależnienie możliwości realizacji na terenach zabudowanych zabudowy mieszkaniowej bezpośrednio przy granicy, w układzie zabudowy bliźniaczej, od zgodnego wystąpienia o budowę właścicieli sąsiadujących działek godzi w prawo do zabudowy nieruchomości;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawcze" (Dz.U. Nr 100 poz. 908) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nietrafne przyjęcie, że posłużenie się sformułowaniem "w kolorze naturalnym" jest niejasne, a w konsekwencji prowadzi do niejasności prawa w tym zakresie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Śląskiego podniesiono następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na uznaniu, że zapisem art. 15 pkt 11 lit. c kwestionowanej uchwały Rada Miasta Lubliniec nie naruszyła art. 4 ust. 1 ww. ustawy,

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 ust. 1 tej ustawy poprzez uznanie, że postanowienia zawarte w art. 15 pkt 2 lit. e oraz art. 15 pkt 12 lit. e kwestionowanej uchwały wyczerpują zakres delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy,

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 ust. 1 tej ustawy poprzez uznanie, że przepis art. 15 pkt 4 lit. b kwestionowanej uchwały nie narusza § 6 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w konsekwencji wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady poprawnej legislacji.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 138, art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zamieszczenia w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w zakresie nieuwzględnionym przez Sąd oraz poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym nie mogły zostać uwzględnione.

W pierwszej kolejności nie można uznać za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej Rady Miejskiej w Lublińcu zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dokonując błędnej wykładni tych przepisów bezpodstawnie stwierdził nieważność zapisu uchwały w zakresie art. 4 § 1 w części ograniczającej na terenach oznaczonych symbolem "U" lokalizację obiektów o powierzchni całkowitej do 1000 m2, nietrafnie wywodząc, że Gmina nie jest uprawniona do określenia wielkości powierzchni zabudowy w liczbach bezwzględnych bez powiązania z powierzchnią działki. Podkreślić wypada, że z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały, wynikał obowiązek określenia m.in. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Szczegółową charakterystykę ustaleń planu miejscowego w tym zakresie zawiera § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Powyższe elementy składają się zatem na wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zakres ustaleń planistycznych, których analiza nie pozwala na przyjęcie, że organ uprawniony jest do określenia wielkości powierzchni zabudowy w liczbach bezwzględnych, bez uwzględnienia powierzchni działki lub terenu. Ustalenia te bowiem mają określać stosunkowe wartości powierzchni zabudowań w odniesieniu do powierzchni terenu. Wobec powyższego uznać należy za trafne spostrzeżenie Sądu I instancji co do nieuprawnionego zapisu zaskarżonej uchwały w art. 4 § 1 tabela nr 1 "Przeznaczenie terenów" w zakresie określenia dopuszczalnych zabudowań na terenach oznaczonych symbolem "U" poprzez lokalizację obiektów o powierzchni całkowitej do 1000 m2.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącej kasacyjnie Rady Sąd bezzasadnie zakwestionował zapis art. 5 pkt 4 lit. b tiret 2 uchwały stwierdzając, że narusza on prawo do zabudowy nieruchomości przysługujące osobom posiadającym prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Podkreślić zatem należy, że zasada wolności budowlanej (prawa do zabudowy) wyrażona w art. 4 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru absolutnego, wymaga bowiem zgodności planowanej inwestycji (zamierzenia budowlanego) z przepisami prawa, co oznacza zgodność z normami ustawowymi, normami techniczno-budowlanymi, a także zgodność z zasadami wiedzy technicznej. Podporządkowanie się ograniczeniom wolności budowlanej oraz prawa własności jest istotą prawa do zabudowy. Z faktu, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy nie można wywodzić uprawnienia organu planistycznego do modyfikowania ustawowych zasad i warunków ich wypełnienia. Zasadnie zatem Sąd I instancji zakwestionował postanowienia zaskarżonej uchwały, w których dopuszczono możliwość zabudowy mieszkaniowej bezpośrednio przy granicy, w układzie zabudowy bliźniaczej, uzależniając ją od zgodnego wystąpienia o pozwolenie na budowę właścicieli sąsiednich działek.

Nie można podzielić także poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej Rady Miejskiej w Lublińcu o naruszeniu przez Sąd I instancji § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej nie może usprawiedliwić formułowania niejasnych i nieczytelnych regulacji, w wyniku stosowania których mogłoby dojść do niedających się pogodzić odrębności w sposobie postępowania odbiorców tych norm. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że takie nieprecyzyjne sformułowanie zostało użyte przez Radę Miejską w Lublińcu w art. 5 pkt 5 lit. e zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyrażenia: "w kolorze naturalnym", które nie zostało w żadnym miejscu tej uchwały zdefiniowane, co powoduje trudności w rozumieniu tej normy, a w konsekwencji uniemożliwia dostosowanie się adresata do przewidzianych w tej normie warunków. Powyższe świadczy o braku zasadności podniesionych w tej kwestii zarzutów.

Przechodząc następnie do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów Wojewody Śląskiego za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Autor skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności upatruje naruszenie powyższych przepisów w uznaniu przez Sąd, że zapisem art. 15 pkt 11 lit. c uchwały Rada Miasta Lubliniec nie naruszyła art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zgodzić się z tezą, że przyjęcie w planie miejscowym, iż co do zasady lokalizacja budynków mieszkalnych w odległości 50 metrów od terenów kolejowych jest niewskazana, chyba że lokalizacja taka nastąpi po uzgodnieniu ze służbami kolejowymi oraz przy zachowaniu specjalnych zabezpieczeń przed hałasem i drganiami, nastąpiło w warunkach przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego. Takie bowiem sformułowanie zapisu uchwały dopuszcza jedynie możliwość odstępstwa od zasady zakazu lokalizacji nowej zabudowy w odległości 50 metrów od terenów kolejowych, przy zaistnieniu wskazanych warunków oraz przy spełnieniu wymagań wynikających w przepisów odrębnych, których zastosowanie nie zostaje przecież wyłączone, a które organ wydający pozwolenie na budowę będzie zobowiązany uwzględnić.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że postanowienia zawarte w art. 15 pkt 2 lit. e oraz art. 15 pkt 12 lit. e uchwały, zawierające ustalenia dotyczące położenia głównej kalenicy w stosunku do ulicy, wyczerpują zakres delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Podzielić należy w tej kwestii stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, że ustalenia dotyczące układu konstrukcji głównych kalenic nie budzą wątpliwości interpretacyjnych wyrażając w sposób zrozumiały dla adresatów intencje organu planistycznego. Przewidziana w uchwale konieczność dostosowania układu konstrukcji głównych kalenic w stosunku do ulicy, przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy na etapie pozwolenia na budowę jest wyrazem wypełnienia przez Gminę obowiązku zapewnienia ładu przestrzennego, który przy uwzględnieniu czytelnych wytycznych zawartych w zaskarżonej uchwale, będzie możliwy do zrealizowania.

Podobnie nie można zgodzić się z Wojewodą, który podnosi zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że przepis art. 15 pkt 4 lit. b uchwały narusza § 6 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w konsekwencji wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę poprawnej legislacji. Stwierdzić należy, że przewidziane w powyższym przepisie uchwały odstępstwo od zasady kontynuacji ciągu zabudowy w odniesieniu do układu dachu koresponduje z poprzedzającymi ten przepis regulacjami wypełniając dyrektywy redagowania przepisów prawnych określone w § 6 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, tj. precyzji tekstu prawnego, jego komunikatywności oraz adekwatności tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy.

Uznając za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy podkreślić, że zarówno sentencja zaskarżonego wyroku, jak i jego uzasadnienie odpowiadają przedmiotowi sprawy, jaka została poddana kontroli Sądu I instancji. Upatrując zatem zasadność niektórych tylko zarzutów skargi Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność wymienionych w sentencji wyroku postanowień zaskarżonej uchwały, odnosząc się w uzasadnieniu do całości sprawy, nie pomijając w żadnym wypadku istoty zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi kasacyjne.