Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 432/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy D. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. – etap 2. oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda W. , reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwalę nr [...] Rady Miejskiej Gminy D. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. - etap 2 (dalej także: uchwała, miejscowy plan), wnosząc o stwierdzenie jej ważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uchwale zarzucił istotnie naruszenie:

- § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie),

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. dalej u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że po sprawdzeniu prawidłowości procesu planistycznego sporządzenia miejscowego planu stwierdził, iż czynności wynikające z art. 17 u.p.z.p. zostały dokonane bez uchybień.

Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia, na mocy którego zapisy planu miejscowego powinny zawierać ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Wojewoda zarzucił, że w treści miejscowego planu nie ustalono:

- maksymalnej wysokości budynków magazynowych, których realizacja została dopuszczona do realizacji na terenie [...], zgodnie z ustaleniami § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały,

- geometrii dachów dla budynków usługowych oraz budynków magazynowych, których realizacja została dopuszczona do realizacji na terenie [...], zgodnie z ustaleniami § 12 ust. 2 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Brak ustalenia powyższych wskaźników powoduje nieuregulowanie w planie istotnych elementów kształtowania ładu przestrzennego. Wskazane nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.pz.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia. W uzasadnieniu uchwały nie wskazano żadnych przesłanek determinujących odstąpienie od ustalenia w planie istotnych wskaźników zagospodarowania terenu - wysokości i geometrii dachu dopuszczonych ustaleniami planu budynków magazynowych oraz geometrii dachu budynków usługowych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę oraz w jej uzupełnieniu Burmistrz Gminy D. (dalej: Burmistrz, organ) wniósł o oddalenie skargi Wojewody w całości jako bezzasadnej, ewentualnie – z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, iż wbrew stanowisku organu istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części - tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej planu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu (załącznik nr [...]) symbolem [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, że jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny charakter istotnego naruszenia trybu bądź zasad sporządzania (zmiany) aktu planistycznego będzie miało takie naruszenie, które ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego, co z kolei może skutkować ograniczeniem praw podmiotów dotkniętych skutkami prawnymi sporządzenia (zmiany) aktu planistycznego. Analiza poglądów judykatury w przedmiotowej materii wskazuje natomiast, że sądy administracyjne za istotne naruszenie trybu/zasad sporządzania studium czy planu rozumieją takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia aktu planistycznego są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu/zasad sporządzania tego aktu. Oznacza to, że nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z istotnym (kwalifikowanym) naruszeniem prawa w konkretnej sprawie. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku.

Zgodnie ze stanowiskiem judykatury "istotność" to kwalifikator wyrażający konieczność oceny ewentualnego wpływu uchybienia na treść uchwały, a zarazem obowiązek wyważenia i zachowania pewnych proporcji pomiędzy wagą lub skalą stwierdzonych uchybień, a skutkami zastosowania sankcji nieważności. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po [...], publ. CBOSA).

W ocenie organu z tego rodzaju naruszeniami nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W analizowanej sprawie, nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co słusznie zauważył Wojewoda w skardze, ale też nie doszło do tego rodzaju naruszenia zasad sporządzania planu, które należałoby kwalifikować jako istotne.

W kwestii podniesionego w skardze zarzutu braku parametru w postaci geometrii dachów w odniesieniu do dopuszczonych planem budynków usługowych i magazynowych na terenie 2. [...], Burmistrz wskazał, że parametr ten został uregulowany w § 12 ust. 2 pkt 10 lit. b) zaskarżonego planu miejscowego. Przepis ten określa wprawdzie expressis verbis dopuszczalną liczbę kondygnacji dla budynków usługowych i magazynowych, jednakże wynika z niego jednoznacznie i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, iż budynki te mogą mieć zarówno dachy płaskie jak i dachy strome. Przewidziano w nim, iż budynki usługowe i magazynowe mają co do zasady jedną kondygnację nadziemną "z dopuszczeniem, w przypadku stosowania dachów stromych, dwóch kondygnacji nadziemnych". Z przepisu tego wynika zatem geometria dachów dla budynków usługowych i magazynowych, które mogą być zarówno płaskie jak i strome (tu należy przyjąć, iż dopuszczalne są wszelkie rodzaje dachów stromych).

Takie określenie geometrii dachów dla wspomnianych budynków wyczerpuje wymóg uregulowania tego parametru w planie miejscowym. Przepisy planu muszą być bowiem odczytywane łącznie (kompleksowo) - nie wystarczy zatem sięgnięcie do § 12 ust. 2 pkt 12 zaskarżonego planu i w efekcie uznanie, jak to uczynił Wojewoda, iż parametr w postaci geometrii dachów nie został dla budynków usługowych i magazynowych w zaskarżonym planie w ogóle określony. Sięgnięcie do przytoczonego powyżej § 12 ust. 2 pkt 10 lit. b) zaskarżonego planu wskazuje bowiem na dopuszczalne rodzaje dachów w odniesieniu do budynków usługowych i magazynowych na tym terenie. Okoliczność, iż w punkcie 12 nie zawarto szczegółowego wyliczenia kształtów dachów dopuszczalnych dla tych budynków, a w szczególności nie wskazano rodzajów dachów stromych dopuszczonych zapisami planu oznacza, iż pozostawiono inwestorom swobodę w tym zakresie. Skoro bowiem plan dopuszcza budynki usługowe i magazynowe o dachach płaskich i stromych, a jednocześnie nie wprowadza szczegółowych ograniczeń w kształtowaniu dachów stromych dla tego rodzaju budynków, należy przyjąć, iż jest to równoznaczne ze zgodą na dowolną formę tego rodzaju dachów. Taka interpretacja zapisów planu wpisuje się w całokształt regulacji dotyczących tego parametru w odniesieniu do budynków dopuszczonych na terenie [...] (dla pozostałych budynków dopuszczonych do realizacji na terenie tej jednostki planistycznej przewidziano również znaczne zróżnicowanie w zakresie tego parametru - od dachów płaskich po różne rodzaje dachów stromych - dla budynków mieszkalnych - dachy strome dwuspadowe symetryczne, dachy naczółkowe, dachy wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 32° do 50°, dachy płaskie; budynków gospodarczych i garaży - dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° z dopuszczeniem jednospadowych w przypadku budynków gospodarczych i garaży dobudowanych do innych budynków, dachy płaskie). Z przytoczonych postanowień zaskarżonego planu wynika zatem, że w odniesieniu do budynków innych niż usługowe i magazynowe planowanych do realizacji na terenie [...], pozostawiono inwestorom również duży zakres swobody w doborze geometrii dachu. Tym samym, pozostawienie inwestorom dowolności w zakresie rodzaju dachów stromych dla budynków usługowych i magazynowych na terenie [...] z pewnością nie zaburzy ładu przestrzennego na wskazanym terenie.

Burmistrz wskazał, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...] podkreślił, iż należy dokonać rozróżnienia pomiędzy "pominięciem" w planie miejscowym kwestii, które obowiązkowo winny znaleźć się w tym planie (jak np. brak ujawnienia kopalin), od decyzji o braku wprowadzenia ograniczeń w kształtowaniu określonego parametru zabudowy - w tym konkretnym przypadku - geometrii dachu. W analizowanej sprawie w zaskarżonym planie miejscowym nie została określona geometria dachów dla budynków usług turystyki. Sąd podkreślił jednak, że parametr geometrii dachu został określony w odniesieniu do wszystkich innych funkcji terenu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nieokreślenie geometrii dachu - wyłącznie - na jednym z terenów wyznaczonych w planie należy traktować, jako brak ograniczeń w kształtowaniu tego parametru, na wskazanym terenie. Sąd uznał, iż brak wyraźnego postanowienia w treści uchwały - pomimo, iż może rodzić wątpliwości co do przejrzystości planu, to w sytuacji możliwości jego wyinterpretowania w drodze uprawnionego rozumowania - nie może stanowić dostatecznej przesłanki do stwierdzenia nieważności planu. Innymi słowy - brak literalnego zapisu - o dopuszczalności swobodnego kształtowania geometrii dachów na określonych terenach, nie może być utożsamiany z pominięciem określenia obligatoryjnego elementu planu, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Niezależnie od powyższego, przy przyjęciu zasadności zarzutu skargi w świetle którego geometria dachów nie została określona w § 12 ust. 2 pkt 12 planu w odniesieniu do budynków usługowych i magazynowych na terenie [...], Burmistrz odwołał się do stanowiska WSA w Łodzi zaprezentowanego w wyroku z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd [...]. Sąd wskazał w nim, iż postanowienia planu co do zasady powinny zawierać uregulowania w zakresie geometrii dachu, jednak jeśli ustalenia planu zawierają wszystkie pozostałe ustalenia określone w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to nawet brak wskazań, co do wymienionego parametru architektonicznego nie jest istotny z punktu widzenia możliwych do realizacji na danym terenie obiektów. Co ważne, w analizowanej sprawie brak w zakresie geometrii dachów dotyczył kilku rodzajów obiektów budowlanych: obiektów przemysłowych, usługowych, składów i magazynów. Sąd przyjął, iż pozostawienie inwestorom dowolności w tym zakresie, nie stanowi w okolicznościach sprawy istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu ani w całości ani w części.

W ocenie organu parametr geometrii dachów został w zaskarżonym planie określony dla budynków usługowych i magazynowych w przytoczonym powyżej § 12 ust. 2 pkt 10 lit. b), w świetle którego budynki te mogą posiadać zarówno dachy płaskie jak i strome wszelkiego rodzaju. Nawet gdyby uznać, że naruszeniem zasad sporządzania planu jest jego nieokreślenie w § 12 ust. 2 pkt 12 zaskarżonego planu, to nie sposób uznać, by naruszenie to miało charakter istotny w okolicznościach tej konkretnej sprawy.

Podobnie – w ocenie organu – kształtuje się sytuacja w kontekście zarzutu skargi dotyczącego nieokreślenia w zaskarżonym planie dopuszczalnej wysokości budynków magazynowych przewidzianych na terenie [...] W tym kontekście należy zauważyć, że w § 12 ust. 2 pkt 10 lit. b) zaskarżonego planu określono dopuszczalną liczbę kondygnacji dla budynków magazynowych wskazując, iż dozwolona jest jedna kondygnacja nadziemna z dopuszczeniem, w przypadku stosowania dachów stromych, dwóch kondygnacji nadziemnych. Z przytoczonego postanowienia planu pośrednio można wywieść dopuszczalną planem wysokość budynków magazynowych.

Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol [...], dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie liczby kondygnacji nadziemnych. Sąd zauważył, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie narzuca, w jaki sposób wysokość zabudowy powinna być określona w planie miejscowym, a stosownych regulacji w tym przedmiocie nie zawiera również rozporządzenie. Ponadto Sąd przypomniał także, iż terminem "kondygnacja nadziemna" posłużono się na gruncie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przepisach tych m.in. wprowadzono pojęcie tego terminu (§ 3 pkt 18), a także wykorzystano go przy określaniu sposobu mierzenia wysokości budynku (§ 6) oraz podziale budynków na grupy wysokości, dokonanym w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych tych budynków (§ 8). W konsekwencji Sąd uznał, że w odniesieniu do budynków - podanie liczby kondygnacji nadziemnych - spełnia warunek określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Nawet jeśli uznać, że określenie wysokości poprzez wskazanie liczby kondygnacji stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, należy na gruncie przedmiotowej sprawy ocenić je jako nieistotne z tego względu, iż dotyczy budynków magazynowych, mających charakter uzupełniający względem w stosunku do dopuszczalnego podstawowego przeznaczenia terenów [...] Tereny te stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową usługową. Jak wynika z § 12 ust. 2 pkt 2-3) zaskarżonego planu, w punkcie 2) dopuszczono lokalizację budynków usługowych z zakazem lokalizacji usług rzemiosła, w punkcie 3) dopuszczono lokalizację budynków magazynowych "na potrzeby prowadzonej działalności usługowej".

W tym kontekście na uwagę zasługuje wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr [...], w którym Sąd przyjął, że zakres i rodzaj obiektów budowlanych, w stosunku do których nie określono maksymalnej wysokości w planie oraz ich uzupełniający charakter w stosunku do dopuszczalnego przeznaczenia terenów nim objętych mogą wskazywać, iż naruszenie prawa w tym zakresie nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu. Podlegająca kontroli Sądu uchwała w sprawie zmiany planu miejscowego określała wysokość budynków na obszarach objętych zmianą, a obiekty co do których wysokości nie określono miały charakter uzupełniający w stosunku do zabudowy, dla której parametr wysokościowy ustalono. Obiektami, dla których nie ustalono maksymalnej wysokości były obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto zabudowy produkcyjnej w gospodarstwach rolnych oraz budowle i urządzenia wodne wraz z towarzyszącą infrastrukturą, a także obiekty zabudowy zagrodowej innej niż budynki.

Mając na uwadze powyższe, Burmistrz uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad sporządzenia planów miejscowych w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości ani nawet w części.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazał, że w analizowanej sprawie możliwe jest, co najwyżej, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części - tj. w zakresie regulacji dotyczących terenów oznaczonych w planie symbolem [...] (załącznik nr [...]). Pozostałe zapisy zaskarżonej uchwały jako legalne i kompletne powinny się ostać w obrocie prawnym. Jeśli chodzi o zakres stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przypadku zaistnienia wadliwości ją uzasadniającej, zgodnie z jednolitą, ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także zbieżnymi z nią poglądami przedstawicieli doktryny przyjmuje się, iż stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy istotne naruszenia trybu lub zasad sporządzania planu, czy naruszenie właściwości organów odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może funkcjonować w obrocie prawnym (tak WSA w Poznaniu w przywołanym powyżej wyroku z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...] lutego 2019 r" sygn. akt IV SA/Po [...]).

W ocenie organu ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez organ nadzoru nie dezintegruje z kolei całej zaskarżonej uchwały. Ewentualne stwierdzenie nieważności części postanowień planu odnoszących się do terenu [...] w żaden sposób nie uniemożliwi spójnego stosowania pozostałych zapisów uchwały, w szczególności odnoszących się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu - załączniku nr [...] (D. ) - symbolem [...], terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową usługową oznaczonych na rysunku planu: załącznik nr [...] (D. ) - symbolami: [...], [...], czy terenów przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej klasy zbiorczej, oznaczonych na rysunku planu - załącznik nr [...] (K. ) - symbolem: [...] Ewentualna częściowa wadliwość zaskarżonej uchwały polegająca na nieokreśleniu parametrów zabudowy dopuszczonej na terenie [...] nie rzutuje na wykonalność pozostałych postanowień zaskarżonego planu miejscowego, gdyż regulacje dotyczące terenów oznaczonych innymi niż [...] symbolami, mogą w dalszym ciągu bez jakichkolwiek przeszkód funkcjonować w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."): "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z uwagi na to, że Skarżący jako organu nadzoru nie dochował terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g., na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. zakwestionował uchwałę przez wniesienie skargi wnioskując o stwierdzenie nieważności w całości.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części."

Przechodząc do oceny zarzutu skargi dotyczącego nieustalenia geometrii dachów dla budynków usługowych oraz magazynowych, Sąd w składzie orzekającym w sprawie stwierdza, że w pełni podziela argumentacje Burmistrza wskazującą, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Owo nieustalenie expressis verbis w okolicznościach kontrolowanej sprawy należy traktować jako wyraz woli niewprowadzania przez organ planistyczny ograniczeń w kształtowaniu tego parametru dla ww. budynków na wskazanym terenie (co potwierdza treść § 12 ust. 2 pkt 10 lit. b miejscowego planu). W konsekwencji taki "brak" winien być odczytywany jako równoznaczny z dopuszczeniem stosowania wszelkich (dowolnych) form geometrycznych dachów dla budynków usługowych i magazynowych na terenie [...] W ocenie Sądu niezamieszczenie w treści uchwały wyraźnego postanowienia w tym względzie – w sytuacji możliwości jego wyinterpretowania w drodze uprawnionego rozumowania – nie może stanowić dostatecznej przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu ani w całości, ani co do określonej jego części (por. wyroki WSA: z [...].11.2016 r., IV SA/Po [...]; z [...].07.2019 r., IV SA/Po [...] – CBOSA). – por. wyrok z dnia [...] października 2020 r. w sprawie IV SA/Po [...] (CBOSA).

Odnośnie drugiego z zarzutów Sąd podziela w pełni stanowisk zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie II OSK [...], zapadłym nota bene w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od – powoływanego przez organ – wyroku w sprawie II SA/Ol [...]): "...słuszne jest stanowisko Wojewody, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy poprzez samo ustalenie dopuszczalnej liczby kondygnacji nadziemnych nie precyzuje faktycznego pionowego wymiaru zabudowy, gdyż otwarty charakter pojęcia "kondygnacja", które określa jedynie minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a tym samym nie wskazuje górnej jej wysokości, prowadzi do nieokreślenia maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków.

Wbrew argumentacji Sądu Wojewódzkiego przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku unormowanie poszczególnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest wystarczające do zrekonstruowania sposobu określania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, jako parametru wymienionego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zauważyć należy, że w definicji kondygnacji (§ 3 pkt 16 i 18) nie podaje się wymiarów, zaś w § 72 uregulowano wyłącznie minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z kolei zawarty w § 8 podział budynków na grupy wysokości operuje liczbą kondygnacji wyłącznie co do budynków mieszkalnych, a w odniesieniu do pozostałych budynków zastosowano kryterium oparte na liczbie metrów.

W świetle wymienionych regulacji zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że w sytuacji gdy kondygnacje budynków mogą mieć różną wysokość, to wskazanie w planie miejscowym samej liczby kondygnacji nie pozwala na jednoznaczne wyznaczenie maksymalnej wysokości zabudowy.

Jednak nie można zgodzić się z organem nadzoru, że taka nieprawidłowość ustaleń planu miejscowego musi automatycznie skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

Każdorazowo należy zbadać poszczególne ustalenia planu miejscowego w relacji do całokształtu jego treści oraz uwarunkowań faktycznych występujących na terenie objętym planem oraz w razie potrzeby na terenach sąsiednich. Nie można bowiem wykluczyć takiego przypadku, gdy określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości budynków przez podanie samej liczby kondygnacji nie będzie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Zaakcentować należy, że w aktualnym brzmieniu przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o sankcji nieważności uchwały wyłącznie w razie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek zbadania w każdej sprawie, czy dostrzeżone naruszenie zasad sporządzania konkretnego planu miejscowego ma charakter istotny, warunkujący zastosowanie sankcji nieważności."

Po przeprowadzeniu takiej kontroli w sprawie niniejszej Sąd stwierdza, że do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu nie doszło.

Po pierwsze: należy mieć na uwadze, że uchybienie dotyczy niewielkiego obszaru – dwóch działek: [...] i [...] i łącznej powierzchni ok. [...] m2.

Po drugie: jak słusznie podniesiono w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, powołując się na wyrok w sprawie II SA/Kr [...], który znajduje aprobatę Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, naruszenie w tym zakresie dotyczy budynków magazynowych, mających charakter uzupełniający względem podstawowego przeznaczenia terenu i to takich których lokalizacja została jedynie dopuszczona.

Po trzecie: parametr wysokości, jakkolwiek ułomnie – bo przez wskazanie jedynie ilości kondygnacji, został jednak w uchwale określony. Nie może zatem być ustalany całkowicie dowolnie.

Wszystkie te argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, że potencjalne zagrożenia dla ładu przestrzennego wynikające z wadliwości regulacji planistycznych uznać należy za pomijalne.

Dodatkowo zauważyć też należy, że zaczepione przez Wojewodę regulacje planistyczne nie stoją w sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., które to postanowienia nie formułują wymogów co do geometrii dachów ani wysokości budynków na przedmiotowym terenie objętym miejscowym planem.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, ze skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.