Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1147/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 2  pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 91  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. nr [...]w całości, jako niezgodnej z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz z art. 59 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.).

Zakwestionowany akt wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu 9 września 2014r., a Wojewoda pismem z dnia 29 września 2014r. zawiadomił Radę Miejską w D. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności zaznaczając, że termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływa w dniu 9 października 2014r.

Uchwała Rady Miejskiej w D. nr [...] podjęta została w sprawie przyjęcia programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Program ten przedstawiono w załączniku do opisanej uchwały, a zaadresowany został do osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, zagrożonych utratą mieszkania w związku z powstaniem zaległości wobec Gminy D. za lokale znajdujące się w jej mieszkaniowym zasobie. Uchwała podjęta została na wniosek Prezydenta Miasta po przeprowadzeniu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Zgodnie z § 3 uchwały przepisy programu stanowić miały przepisy szczególne w stosunku do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie D. oraz jej jednostkom organizacyjnym (t.j. Dz. Urz. Woj. [...] z [...]r. poz. [...]ze zm.). W treści jej § 4 zobowiązano Prezydenta Miasta do przedłożenia Radzie Miejskiej sprawozdania z realizacji programu w terminie trzech miesięcy od zakończenia przyjmowania wniosków, w § 5 wykonanie jej przepisów powierzono Prezydentowi Miasta, zaś zgodnie z § 6 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r poz. 594 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.),

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że kwestionowana uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Po pierwsze błędne było jej zakwalifikowanie do aktów prawa miejscowego, czego świadectwem jest sposób publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Wojewody zakwestionowana uchwała, wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej nie posiada cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie go do tej kategorii aktów prawa miejscowego. Nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia określonych celów, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów o charakterze planistycznym i programowym.

Po drugie Rada Miejska powołała błędną podstawę prawną podjęcia zakwestionowanego aktu. Program Pomocy Osobom Zagrożonym Eksmisją nie powinien zostać podjęty na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten bowiem dotyczy opracowania i realizacji gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki, rozwiazywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Uchwała nie zawiera elementów składowych, o których mowa w treści art. 16b ustawy o pomocy społecznej, a zatem nie można uznać, że wolą Rady było przyjęcie gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych w oparciu o art. 17 ust. 1 tej ustawy. Podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych jest zadaniem własnym gminy wynikającym z art. 17 ust. 2 pkt 4, a sposób jego realizacji określa art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby w zakresie pomocy społecznej, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej.

Zdaniem organu nadzoru program, o którym mowa w art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej jest planem działania gminy w zakresie pomocy społecznej i ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Jest formą pomocy skierowaną do mieszkańców gminy, po wcześniejszym rozeznaniu potrzeb gminy. Takie dokumenty programowe, wyznaczające kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej mają charakter wewnętrzny. Biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z działalności ośrodka pomocy społecznej, rada gminy opracowuje, zgodnie z kompetencją wynikającą z treści art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, lokalny program pomocy społecznej, a następnie kieruje go do wdrożenia. Równocześnie przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, które odnoszą się do podjęcia aktu dotyczącego realizacji zadań gminy z zakresu pomocy społecznej, nie mogą być podstawą wprowadzenia do porządku prawnego regulacji mających charakter norm powszechnie obowiązujących. Akty takie nie posiadają bowiem cech aktów prawa miejscowego, nie mogą być źródłem praw i obowiązków podmiotów - uczestników tychże programów.

Po trzecie, Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę w sposób niedopuszczalny dokonała połączenia w jednym akcie dwóch rożnych materii i normy o różnej randze. Postanowienia uchwały wywołują bowiem wątpliwości co do tego, jakiego rodzaju upoważnienie Rada Miejska w D. chciała realizować. Cele programu, takie jak m.in. utrzymanie osób i rodzin w środowiskach ich zamieszkania, zapobieganie eksmisji i bezdomności, zmniejszenie patologii rodzinnej, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu wskazują na zamiar uchwalenia programu osłonowego, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie postanowienia zawarte w pkt V i VI programu dotyczą kwestii związanych z udzieleniem pomocy oddłużeniowej osobom zagrożonym eksmisją, bo zawierają formy pomocy i zasady spłaty zadłużenia. Takie regulacje powinny być zawarte w akcie prawnym przyjętym na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem jego ust. 4. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg (ust. 2 art. 59). Z kolei w art. 59 ust. 3 ustawy wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1.

Delegacja o jakiej mowa w art. 59 ustawy o finansach publicznych upoważnia organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały, która określa postępowanie w sprawach wymienionych w tym przepisie i daje tym samym podstawę do utworzenia aktu prawa miejscowego, ustanawiającego szczegółowe zasady udzielania ulg. Takie rozstrzygnięcie zostało wcześniej przyjęte przez Radę Miejską w D. która w dniu [...]r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Rada wprowadzając nową kategorię ulg dla osób zagrożonych eksmisją, powinna była zatem dokonać nowelizacji istniejącej już w obrocie prawnym uchwały.

Podsumowując Wojewoda [...] uznał, że w kwestionowanej uchwale zawarto normy o różnej randze, w postaci regulacji o charakterze aktu wewnętrznego dotyczące kierunków działania Gminy w zakresie pomocy społecznej, a z drugiej strony uzupełniono je normami powszechnie obowiązującymi na terenie gminy, opartymi o delegację zawartą w ustawie o finansach publicznych, a dotyczącymi udzielania ulg w zakresie należności cywilnoprawnych jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym praktyka łączenia w jednym akcie prawnym regulacji stanowiących prawo miejscowe oraz regulacji nie należących do tej kategorii jest uznawana za sprzeczną z prawem. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia nie tylko różny charakter łączonych norm, ale przede wszystkim konieczność zastosowania wobec nich odrębnych trybów nabywania mocy. Na uzasadnienie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył treść § 119 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r. Nr 100, poz. 908, zwanego dalej rozporządzeniem), w myśl którego na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie (tu uchwałę), które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Przepis ten ma zastosowanie do stanowienia aktów prawa miejscowego. Wadliwie jest więc – z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji - wydanie jednego aktu normatywnego na podstawie kilku przepisów upoważniających zawartych w tej samej ustawie, jak również na podstawie kilku upoważnień zamieszczonych w różnych ustawach (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 631/10, CBOSA). Wobec powyższego nie jest możliwe ze względu na odmienny charakter prawny powołanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej połączenie tych dwóch materii w jednej uchwale. Kwestie przekazane organowi stanowiącemu w ramach upoważnienia wynikającego z przepisu art. 59 ustawy o finansach publicznych wymagają kompleksowej regulacji w zakresie należności cywilnoprawnych, które z istoty rzeczy nie ograniczają się tylko do umorzenia zaległości z tytułu opłat czynszowych (pkt V i VI Programu).

Wojewoda stwierdził także, że każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo upoważniony do tego organ administracji publicznej, w granicach tego upoważnienia, staje się aktem powszechnie obowiązującym - aktem prawa miejscowego. Organ jest zobowiązany taki akt bezwzględnie ogłosić, czyli podać do publicznej wiadomości, w sposób określony przepisami ustawy, co zapewni jego adresatom - członkom społeczności lokalnej - możliwość zapoznania się z treścią powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Ogłoszenie aktu normatywnego następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest obowiązkowe. Niespełnienie w tym zakresie wymogów wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz z ustawy o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa. Urzędowa publikacja aktu prawnego pełni bowiem nie tylko funkcję informacyjną, ale przede wszystkim "promulgacyjną". Z funkcją "promulgacyjną" związane są takie konstrukcje prawne, jak: domniemanie autentyczności, zakaz działania prawa wstecz, itp. Innymi zasadami rządza się natomiast przepisy nie mające charakteru prawa miejscowego. Nie wymagają one urzędowego ogłoszenia i mogą wejść w życie w każdej chwili. Próba ogłoszenia ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym spotyka się z zarzutem naruszenia art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) zawierającego zamknięty katalog aktów podlegających publikacji w urzędowym publikatorze.

Zdaniem organu nadzoru uchwała jako łącząca w sobie dwie różne materie powinna zostać wyeliminowana w całości z obrotu prawnego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina D.reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie aktu organu nadzoru zarzucając:

- naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w wyniku doręczenia go po ustawowym terminie oraz naruszenie tego przepisu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo że nie narusza ona przepisów prawa, w szczególności poprzez bezpodstawne uznanie, jakoby uchwały o charakterze programowym nie mogły posiadać waloru aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stwierdzenie, że uchwała nie może stanowić aktu prawa miejscowego,

- naruszenie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy podstawy prawne do podjęcia kwestionowanego aktu istniały (art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych), a jedynie nie zostały wyraźnie wyartykułowane w preambule uchwały,

- naruszenie § 143 w zw. z § 134 i 138 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002r. Nr 100 poz. 908) zwanego dalej "Zasadami" , poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, jakoby akt prawa miejscowego obligatoryjnie winien być wydany wyłącznie na podstawie jednego przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie § 119 Zasad;.

- naruszenie § 143 w zw. z § 138 ust. 2 Zasad poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że na podstawie jednego przepisu organ stanowiący może podjąć wyłącznie jedną uchwałę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała z dnia [...]r. nr [...] została przedłożona Wojewodzie w dniu [...]r., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w [...]r. i doręczone skarżącej w dniu 13 października 2014r. W związku z tym nastąpiło naruszenie 30 – dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem wnoszącej skargę dla zachowania tego terminu konieczne jest doręczenie w tym okresie rozstrzygnięcia nadzorczego organowi gminy, a nie tylko opatrzenie go datą ostatniego dnia terminu i wysłanie. Zdaniem skarżącej odmienna interpretacja jest sprzeczna z celem art. 91 ust. 1 ustawy, jakim jest wymuszenie na organie nadzoru przeprowadzenia postępowania nadzorczego w ściśle określonym terminie (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2013r. sygn. akt I SA/Gl 1417/12). Odwołano się również do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, akcentującego konieczność doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni (np. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1216/08).

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym skarżąca Gmina stwierdziła, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawierająca chociażby jedną normę o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga publikacji w dzienniku urzędowym w trybie przewidzianym ustawą z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Ol 871/13, i z dnia 11 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Ol 518/13), a w konsekwencji staje się aktem normatywnym obowiązującym na terenie konkretnej jednostki. O charakterze normatywnym decyduje treść, a nie nazwa aktu. Błędne jest założenie, że każda uchwała o charakterze programowym o nazwie "program" nie może posiadać charakteru powszechnie obowiązującego. Gmina wskazała, że wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy podejmowane na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. 2014 poz. 150) nie są publikowane w dzienniku urzędowym. Organ przywołał wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 669/06, w którym stwierdzono, "że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała ta zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym byłaby ona aktem prawa miejscowego, który podlegałby obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego". Skarżąca zauważyła, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała w pkt V załącznika przewiduje możliwość rozkładania na raty i umarzania należności z tytułu zadłużenia osób mieszkających w lokalach stanowiących zasób mieszkaniowy Gminy, w pkt IV określone są warunki przystąpienia do programu (czyli warunki pod jakimi możliwe będzie umorzenie czy rozłożenie na raty zadłużenia), a w pkt VI i VII tryb i zasady korzystania z programu, którego kluczowym elementem jest rozłożenie na raty i częściowe umorzenie należności. Wobec powyższego ten akt posiada wszelkie niezbędne cechy aktu prawa miejscowego, gdyż jest skierowany do mieszkańców gminy będących lokatorami mieszkań znajdujących się w zasobie gminnym (charakter zewnętrzny) oraz dotyczy bliżej niesprecyzowanego kręgu adresatów, oraz bezpośrednio wpływa na prawa i obowiązki jej adresatów (charakter generalny). Powołano się tu także na wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 102/08, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mogą zawierać zarówno przepisy o mocy powszechnie obowiązującej oraz unormowania o charakterze wewnętrznym.

Strona skarżąca stwierdziła, że celem programu było stworzenie instrumentów pozwalających na uniknięcie zagrożenia wypowiedzenia umów najmu lokali mieszkalnych stanowiących zasób mieszkaniowy gminy. W podstawie prawnej uchwały nie został wskazany art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, jednak brak powołania w podstawie prawnej uchwały właściwego przepisu nie stanowi błędu stanowiącego o nieważności uchwały. Tak wypowiedział się WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Gl 624/11, w którym stwierdził, że wystarczy, aby podstawa prawna dla wydania aktu istniała i aby uchwałę podjął zgodnie z przepisami właściwy organ. Treść przepisów art. 110 ust. 10 w zw. z art. 17 ust.2 pkt 4 tej ustawy wskazuje radę gminy jako organ kompetentny do tworzenia lokalnych programów pomocy społecznej. Jednocześnie art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych przewiduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustanawia zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności cywilnoprawnych, a więc także umarzanie i rozkładanie na raty należności w zakresie objętym uchwałą z dnia [...]r. nr [...].

W ocenie strony skarżącej kolejnym bezzasadnym zarzutem Wojewody było uznanie, że akt prawa miejscowego powinien być wydany wyłącznie na podstawie jednego przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe. Zgodnie bowiem z § 143 Zasad do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio również przepisy działu VI zasad. W § 138 Zasad wskazano, że uchwała i zarządzenie mogą być wydane na podstawie kilku przepisów prawnych, o których mowa w § 134 (ust.1) i na podstawie jednego przepisu prawnego, o którym mowa w § 134, można wydać więcej niż jedną uchwałę albo więcej niż jedno zarządzenie (ust.2). Z kolei § 134 Zasad wskazuje, że podstawą prawną wydania uchwały jest przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Zdaniem strony skarżącej taką podstawą dla przyjęcia uchwały z dnia [...]r. stanowiły wspomniane wyżej art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem Gminy nie jest także trafny zarzut Wojewody dotyczący naruszenia § 119 Zasad. Powtórzono, że § 143 tego aktu obliguje do odpowiedniego stosowania przepisów działu V załącznika programu (dotyczącego rozporządzeń), zatem należy je stosować biorąc pod uwagę specyfikę spraw regulowanych aktem prawa miejscowego. Dlatego nie należy stosować bezpośrednio uregulowań dotyczących rozporządzeń (dział V) do aktów prawa miejscowego uchwalanych przez jednostki stanowiące samorządu terytorialnego. W związku z tym przywołano stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 102/08, w którym wskazano, że "przepisy Konstytucji i ustawy o samorządzie powiatowym nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Zdaniem strony skarżącej uchwały nie służą jedynie technicznemu wykonaniu przepisów ustaw, ale regulują stosunki społeczne w szerokim zakresie, stanowiąc własne normy prawne. Są podejmowane na podstawie tej samej normy kompetencyjnej (np. art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) przez różne organy i mogą różnić się od siebie.

Gmina D. jako bezzasadny uznała pogląd Wojewody o możliwości wprowadzenia nowej kategorii ulg poprzez nowelizację uchwały z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zasad i tryby udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Podkreślono, że § 134 i 138 ust. 2 Zasad umożliwiają podjęcie kilku uchwał na podstawie tego samego przepisu. Kwestionowana uchwała ma charakter wyjątkowy (jednorazowy), bowiem dłużnicy mogą składać wnioski o przystąpienie do programu do 31 marca 2015r. (pkt IV załącznika do uchwały). Tymczasem uchwała z dnia [...]r. ma charakter permanentny. Wolą uchwałodawcy było stworzenie regulacji o charakterze pomocowym, dotyczącej wyłącznie osób będących w trudnej sytuacji materialnej, mającej na celu zapobieżenie eksmisjom z lokali będących własnością gminy. Umorzenie i rozłożenie na raty zadłużenia (pkt V i VI złącznika do uchwały) stanowi jedynie część programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją, która nie może być przeniesiona do uchwały z dnia [...]r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny.

Do skargi załączono uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda [...]podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że istotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją rozbieżności w tym zakresie. Jednakże większość doktryny opowiada się za stanowiskiem, że do zachowania 30-dniowego terminu wystarczające jest podjęcie przez uprawniony podmiot rozstrzygnięcia, co jest jednoznaczne z jego podpisaniem przez uprawniony do jego wydania podmiot, nie zaś jego doręczenie gminie. W art. 98 ust. 1 ustawy określono, że termin do wniesienia skargi (na (rozstrzygnięcie nadzorcze) biegnie od dnia doręczenia i bez względu na datę wydania aktu, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają sposobu obliczania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego, na potrzeby jego obliczania należy odpowiednio zastosować art. 57 i następne K.p.a. Postępowanie przed organem nadzoru trwa zatem 30 dni od momentu doręczenia aktu prawnego podjętego przez organ gminy. W przedmiotowej sprawie uchwała doręczona została organowi nadzoru w dniu 9 września 2014r. a rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu [...]r. (podpisane oraz wysłane), czyli przed upływem terminu.

Wojewoda powtórzył, że w uchwale z dnia [...]r. nr [...] nastąpiło przemieszanie materii prawa miejscowego oraz prawa wewnętrznego. Stanowi to naruszenie zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa. Organ nadzoru stwierdził, że decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw w postaci prawa miejscowego zakłada zróżnicowanie ich treści, które jednak jest ograniczone prawnie. Konstrukcja ustawowych przepisów upoważniających, na podstawie i w granicach których mogą być realizowane kompetencje prawotwórcze jest zdeterminowana konstytucyjnie w art. 92, 93 i 94 Konstytucji.

Ponadto organ nadzoru zauważył, że Rada Miejska w D. wskazała na dwie różne podstawy prawne podjęcia uchwały. W preambule uchwały wymieniono art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie w § 3 uchwały postanowiła, że “przepisy programu stanowią przepisy szczególne w stosunku do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych (...)". Analiza tych przepisów wskazuje, że obie kompetencje unormowane w odrębnych aktach ustawowych mają różny zakres i charakter. Dlatego za nietrafny uznano pogląd strony skarżącej, że w niniejszej sprawie można odpowiednio zastosować przepis § 138 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r., zgodnie z którym "uchwała i zarządzenie mogą być wydawane na podstawie kilku przepisów prawnych, o których mowa w § 134", bowiem ten przepis nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego. Wojewoda zacytował stanowisko zaprezentowane w doktrynie, zgodnie z którym “zasadę sformułowaną w § 119 ust. 1 tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio (na podstawie § 143) do aktów prawa miejscowego. Tym samym wyłączone jest stosowanie zasad wyrażonych w § 138 do aktów prawa miejscowego." Dalej stwierdzono, że “do aktów prawa miejscowego (ich projektów) należy stosować reguły redagowania przepisów prawa rangi ustawowej lub rozporządzeń wydawanych przez naczelne organy administracji publicznej, pomimo że zakres tych przepisów jest różny, jak również inna jest moc obowiązująca tych aktów normatywnych" – Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami pod red. Dariusza Szafrańskiego CH Beck 2014r. “Prawo miejscowe".

W odpowiedzi z dnia 2 stycznia 2015r. na wezwanie Sądu, Wojewoda stwierdził, że nie posiada dowodu doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia z dnia 29 września 2014r. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w D.z dnia [...]r. nr [...] gdyż takie zawiadomienia wysyłane są listem poleconym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2014r.poz. 594 ze zm.) - dalej "u.s.g."- jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Jak stanowi art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

Ze względu na sformułowany w skardze zarzut naruszenia 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ocena tego zarzutu musiała być dokonana na wstępie rozważań Sądu, gdyż w takim przypadku sąd nie mógłby odnosić się do innych zarzutów podniesionych w skardze. Ich ocena byłaby bezprzedmiotowa wobec wygaśnięcia kompetencji wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Akt nadzoru wydany po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. traktowany być musi jako przypadek rażącego naruszenia prawa, uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego niezależnie od słuszności zawartego w nim rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 54/11publ. CBOSA).

Skarżąca Gmina i organ nadzoru zaprezentowały tu odmienne stanowiska, co do tego jaki moment decyduje o zachowaniu terminu wyznaczonego w treści art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.

W opinii strony skarżącej dla dochowania w/w 30-dniowego terminu konieczne jest nie tylko wydanie ale także doręczenie w tym czasie rozstrzygnięcie nadzorczego.

Zdaniem Wojewody [...], dla dochowaniu terminu wyznaczonego w art.91 ust. 1 u.s.g. wystarczające jest w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie podjęcie rozstrzygnięcie nadzorczego, co oznacza podpisanie tego aktu przez uprawniony do jego wydania podmiot.

Jak słusznie zauważa organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, w judykaturze znaleźć można rozbieżne stanowiska, co do kwestii czy dla zachowania powyższego 30-dniowego terminu oświadczenie woli organu nadzoru w sprawie zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/08, z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 201/10, z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 684/11 publ. CBOSA), czy też o zachowaniu powyższego 30 - dniowego terminu decyduje data podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego (wyrok NSA z dnia 9 października 2009r. sygn. I OSK 331/9, z dnia 22 lipca 2014r. II GSK 818/13 czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008r. sygn. II SA/Gl 1070/08).

Zdaniem składu orzekającego, który podziela stanowisko prezentowane w sprawie przez organ nadzoru, ani wykładnia językowa ani systemowa ani też celowościowa nie pozwala na traktowanie przyznanego organowi nadzoru czasu na realizację jego kompetencji jako czasu nie tylko na wydanie orzeczenia ale także jako czasu na doręczenie tego orzeczenia.. 30-dniowy, materialny termin wskazany przez ustawodawcę, to efektywny czas jaki przyznany został organowi nadzoru na orzeczenie o nieważności kontrolowanej uchwały czy zarządzenia i nie można uzależniać jego upływu od procesowego skutku, jakim jest doręczenie aktu.

Pogląd taki potwierdza przede wszystkim jedna z podstawowych zasad dyrektyw wykładni językowej, która stanowi, że bez uzasadnionych powodów nie powinno się przypisywać różnych znaczeń temu samemu zwrotowi używanemu w przepisach prawnych (J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990, s. 79-80). Powszechnie uznawana dyrektywa poprawnej legislacji nakazuje, by umieszczając to samo określenie w różnych aktach prawotwórczych przydawano mu to samo znaczenie. Zalecenia te są szczególnie dobitne, gdy odnoszą się do jednej ustawy i wówczas "do oznaczenia jednakowych pojęć należy używać jednakowych określeń, a różnych pojęć nie powinno oznaczać się tymi samymi określeniami". Zasada ta stanowi konsekwencję jednej z reguł wykładni językowej - lege non distinguente nec nostrum est distinguere (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 08.03.1995 r. sygn. akt W 13/94, OTK 1995, nr 1, poz. 21).

W rozdziale dziesiątym u.s.g p.t. Nadzór nad działalnością gminy mowa jest o "doręczaniu" (art. 89 ust. 1 , art. 98 ust. 1), a także o podjęciu uchwały (art. 90 ust. 1 i 94 ust. 1 u.s.g.) czy o orzekaniu oraz o doręczeniu jako dwóch różnych czynnościach (art. 91 ust. 1). Pojęcia te nie są używane zamiennie, gdyż określają różne zdarzenia. Ilekroć ustawodawca zamierzał związać skutek prawny z doręczeniem aktu dał temu wyraźny wyraz w redakcji przepisu, o czym świadczy treść art. 92, art. 98, a także treść art. 91 ust. 1 zdanie drugie in fine u.s.g. Zatem jeżeli z brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wynika wprost, że skutek prawny związany jest z doręczeniem aktu, taka hipoteza nie jest słuszna. Prawidłowa wykładnia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przemawia za przyjęciem, że data wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi o dochowaniu 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.

Przeciwko uzależnianiu dochowania terminu wyznaczonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. od daty doręczenia aktu przemawia również argument o pozbawianiu organu nadzoru wpływu na jego dochowanie w takiej sytuacji, gdyż termin ten byłby uzależniony od zdarzenia niepewnego, jakim jest odbiór przesyłki przez organ gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje nadto podstaw w obowiązujących przepisach do dokonywania odmiennej interpretacji art. 91 ust. 1 u.s.g. w zależności od rodzaju organu nadzoru, tak jak dokonano tego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014r. (sygn. akt II GSK 818/13 publ. CBOSA). Ustawodawca w treści art. 86 u.s.g. wymienił wszystkie organy nadzoru i każdemu z nich powierzył tożsame uprawnienia nadzorcze. Odmienne traktowanie organu nadzoru, jakim jest RIO, tylko dlatego, że jest organem kolegialnym i w związku z tym rozstrzygnięcie nadzorcze przybiera postać uchwały, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. Uzasadnienie stanowiska zajętego w wymienionym wyroku zmierza nadto do zupełnie bezpodstawnego umniejszenie wiarygodności urzędu, jakim jest Wojewoda. Zauważono tam, że "Wojewoda jako organ monokratyczny wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze jednoosobowo, na posiedzeniu niejawnym, (z za biurka) i bez udziału stron, czyli jednostek samorządu terytorialnego. Można w tej sytuacji przyjąć, że uzewnętrznienie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody następuje dopiero poprzez doręczenie tego rozstrzygnięcia jednostce samorządu terytorialnego".

Zdaniem składu orzekającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania zarówno przez jednoosobowy, jak i kolegialny podmiot wymieniony w art. 86 u.s.g. Doręczenie aktu nadzorczego wywołuje natomiast skutek procesowy, w postaci otwarcia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 tej u.s.g.). W tym wypadku ustawodawca wyraźnie określił, że termin wniesienia skargi liczony jest od dnia doręczenia aktu nadzoru

Zaskarżone przez Gminę D. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] zostało wydane z zachowaniem ustawowego 30 – dniowego terminu, bowiem uchwała z dnia [...]r. nr [...] wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 września 2014r, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podpisane i opatrzone datą [...]r. oraz wysłane w tym samym dniu do organu gminy.

Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Ocena ta musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g.

Bezspornie wyznacznikiem kryterium legalności jest przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Bez względu przeto na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, regulacja taka musi odpowiadać zapisom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej.

Przystępując do kontroli aktu nadzoru Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] wskazać trzeba, że akt ten powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały naruszone wskutek wydania uchwały organu samorządu terytorialnego. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Nadto Wojewoda zobligowany był wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, gdyż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego.

Wojewoda [...] zarzucił uchwałodawcy błędne zakwalifikowanie wydanej uchwały do aktów prawa miejscowego, błędne powołanie podstawy prawnej uchwały i niedopuszczalne połączenie w jednym akcie dwóch różnych materii oraz norm o różnej randze. Zdaniem Sądu są to słuszne zarzuty, gdyż nie istnieje w rzeczywistości delegacja do wydania aktu prawa miejscowego o tej treści, co uchwala Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...]r. Skarżąca w ramach argumentacji przedstawionej w skardze podjęła próbę utworzenia takiej delegacji poprzez skompilowanie dwóch różnych upoważnień ustawowych.

Ponad okoliczność, że realizacja dwóch różnych upoważnień ustawowych w jednym akcie nie jest praktyką właściwą, Sąd zwraca uwagę, że wydana uchwała nie wypełnia żadnego z nich w wymaganym prawem stopniu, przez co jest aktem wydanym bez podstawy prawnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnego zakwalifikowania uchwały w sprawie przyjęcia programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją do aktów prawa miejscowego przypomnieć trzeba, że została ona oparta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego.

Przepis art. 18 ust. 2 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym nie zawierającym norm o charakterze delegacyjnym. Postanowienia wskazanego przepisu ustawy ustrojowej określają jedynie właściwość przedmiotową rady gminy, która działa na podstawie przepisów upoważniających ją do podjęcia uchwały w rodzajowo wskazanej sprawie. Tymczasem przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001r. sygn. akt III SA 2622/00 publ. CBOSA).

Przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi natomiast podstawę do wydawania pozostających w sferze wewnętrznej działania organów gminy aktów o charakterze niewładczym, wyznaczających strategię działania pomocy społecznej w określonych jej sferach.

Broniąc swego stanowiska, skarżąca zauważyła, że brak wskazania właściwej podstawy prawnej uchwały nie stanowi wystarczającej przyczyny stwierdzenia jej nieważności, gdy w istocie istnieje podstawa prawna do podjęcia przez Radę Miejską w D. lokalnego programu pomocy społecznej, a jest nią art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, jak również art. 59 ustawy o finansach publicznych. Podniosła nadto, że jeśli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to stanowi akt prawa miejscowego, co ma miejsce w przypadku kwestionowanego aktu. Zawiera on normy skierowane do mieszkańców gminy, dotyczy bliżej niesprecyzowanego kręgu adresatów i kształtuje ich prawa i obowiązki. Posiada zatem niezbędne cechy aktu prawa miejscowego.

Nie negując przywoływanych przez skarżąca poglądów prezentowanych w judykaturze stwierdzić trzeba, że nie mogą znaleźć one zastosowania w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy.

Istotnie, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności albo stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa zwłaszcza jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do jej podjęcia przez organ, który ją wydał (por. wyrok NSA OSA 1/99 ONSA 1999/4/109). Ostateczna ocena zależy od tego czy uchybienie miało wpływ na treść uchwały i czy naruszało obowiązujący porządek prawny. Przede wszystkim jednak "istnienie podstawy prawnej" oznaczać musi, że wydany akt prawny mieści się w regulacji istniejącego w porządku prawnym przepisu ustawy i jest w pełni kompatybilny do jego treści. Nie jest dopuszczalne natomiast komponowanie na użytek wydanego aktu jego podstawy prawnej z treści kilku odrębnych norm prawnych niepozostających ze sobą w związku przedmiotowy. Dlatego też Sąd odmówił słuszności stanowisku skarżącej, co do tego, że podstawę prawną kwestionowanej uchwały stanowić mogły łącznie dwa przepisy – art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej i art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Byłoby to w rzeczywistości, jak zauważył organ nadzoru, realizowanie dwóch różnych upoważnień ustawowych, a materia objęta każdą z nich jest całkowicie rozbieżna, zamieszczona w dwóch rożnych aktach prawnych i kierowana do odmiennych adresatów. Wykładnia art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie pozwala przyjąć, że w jego zakresie mieści się upoważnienie do tworzenia i realizacji programów osłonowych kierowanych do podmiotów organizacyjnie podległych. Upoważnienie zawarte w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi upoważnienia do wprowadzania zasad, sposobów i trybu udzielania ulg w należnościach pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że "w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, czynności tego organu są dotknięte nieważnością". Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych nie może wchodzić w rachubę (por. uchwała TK z 10 maja 1994, W. 7/94, OTK 1994, cz. I, s. 211-212 i cytowane tam orzeczenia K. 5/86, P. 2/86, U. 6/87, K. 1/89, U 3/92, K. 11/93).

Jako bezsporne traktować trzeba zatem stanowisko, zgodnie z którym kompetencje każdego organu państwowego musi określać prawo, a w przypadku braku takiego określenia należy przyjąć brak takiej kompetencji. Dotyczy to zarówno aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 94 Konstytucji RP jak i aktów wewnętrznie obowiązujących, które mieścić się muszą w modelu określonym w art. 93 Konstytucji RP.

Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje gminie na podstawie upoważnień ustawowych.

Przepis art. 93 Konstytucji stanowi natomiast nie tylko podstawę do wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez premiera i ministrów, ale też traktowany być musi jako ustanawiający ogólny – i bezwzględnie wiążący – model aktu o charakterze wewnętrznym (por. wyrok TK z 1 grudnia 1998r. K 21/98 publ. OTKZu 1998 nr 7 poz 116). Cechami wspomnianego przez Trybunał Konstytucyjny modelu jest przede wszystkim podstawa prawna wydania takiego aktu zawarta w ustawie (art. 93 ust. 2) a także pozostałe istotne cechy, które przedstawione zostaną w dalszym ciągu rozważań.

Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady legalności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika uprawnienie do tworzenia czy to aktów prawa miejscowego czy aktów wewnętrznie obowiązujących tylko na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego tam upoważnienia. W szczególności w przypadku prawa miejscowego upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (por. D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003). Pogląd taki reprezentuje również Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że akt wykonawczy może być wydany tylko na podstawie wyraźnego (a więc nie np. opartego na domniemaniu), precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia. Przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych np. w drodze wykładni celowościowej (por. przykładowo orzeczenie z 17 czerwca 1997 r., sygn. akt U. 5/96, OTK ZU Nr 2/1997, poz. 21).

Słuszny jest pogląd przytoczony w skardze, a wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06, że w przypadku gdy uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Jednakże dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego niezbędne jest nie tylko ustalenie kto jest adresatem norm z niego wyprowadzanych (czy ma charakter powszechnie obowiązujący) ale równie decydujący znaczenie ma ustalenie na jakiej podstawie został on podjęty (wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie) oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Dopiero stwierdzenie występowania wszystkich wskazanych powyżej cech aktów prawa miejscowego pozwala zaliczyć daną uchwałę do tej kategorii.

Powyższej konstatacji nie może zmienić przedstawione w skardze stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 1998r. sygn. K 40/97 publ. OTK 1998/2/12, że art. 94 Konstytucji postawił upoważnieniom ustawowym do wydawania aktów prawa miejscowego mniejsze wymagania niż te, które w art. 92 postawiono upoważnieniom do wydawania rozporządzeń. Stwierdzenie to dotyczy bowiem treści upoważnień ustawowych, a nie ich braku.

Oceniając treść uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. Sąd stwierdza, że brak w obowiązującym porządku prawnym upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego w takim, jak analizowana uchwała kształcie.

Celem zakwestionowanej uchwały, co wynika z jej § 1, było przyjęcie programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Program, o którym mowa w § 1 uchwały, zamieszczono w jej załączniku. Niezaprzeczalnie do zadań wykonywanych przez radę gminy należy uchwalanie strategii i innych aktów będących planami bądź programami z zakresu pomocy społecznej. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywa strategia rozwiązywania problemów społecznych, która winna uwzględniać nie tylko programy pomocy społecznej, ale także profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych, przeciwdziałanie przemocy w rodzinie i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka, o której mowa w art. 17. ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Rada gminy uchwala nie tylko strategię rozwiązywania problemów społecznych, ale także lokalne programy pomocy społecznej, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy. Przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie dają podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego, ponieważ nie określają one zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnianemu organowi, jak również nie zawierają wytycznych dotyczących aktu. Strategia i programy powinny być wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie. Mogą być one uznane jedynie za uchwały będące aktami kierownictwa wewnętrznego, czyli uchwałami wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy, jednak nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych aktów indywidualnych (por. St. Nitecki Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym komentarz do art. 110 ustawy o pomocy społecznej publ. LEX).

Ponownie przypomnieć tu też trzeba wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998r. K 21/98 publ. OTKZu 1998 nr 7 poz. 116, w którego uzasadnieniu zwrócono uwagę na cechy aktu wewnętrznie obowiązującego wskazując, że jego zakres obowiązywania ograniczony jest tylko do jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu taki akt i niedopuszczalne jest stosowania takiego aktu jako podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust.1 i 2 Konstytucji RP).

Organ nadzoru dokonał w pełni prawidłowej wykładni przepisów odnośnie charakteru prawnego uchwały i zasadnie przyjął, że program przyjęty przez Radę Miejską w D. na podstawie wskazanego w podstawie prawnej uchwały art. 17 ust. 1 pkt 1, czy nawet na podstawie wskazanego przez skarżąca art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, nie mógł stanowić aktu prawa miejscowego i jego publikacja w Dzienniku Urzędowym województwa [...] była niedopuszczalna prawnie. Adresatem lokalnego programu czy strategii rozwiazywania problemów pomocy społecznej jest organizacyjnie podporządkowany radzie gminy podmiot, a akt ten może kształtować wyłącznie jego sytuację prawną. Niedopuszczalne jest tym samym wskazanie, jako adresata uchwały wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 czy art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, indywidualne podmioty, tak jak dokonano tego w treści jej § 2.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzupełnienie podstawy prawne zakwestionowanej uchwały poprzez wprowadzenie tam art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych nie nadaje jej cech legalności, mimo że przepisy te zawierają upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego,

Po pierwsze zauważyć trzeba, że realizując upoważnienie wynikające z art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych organ uchwałodawczy musi uwzględnić wszystkie kwestie zawarte w tym upoważnienie. Są nimi zasady, sposób i tryb udzielania ulg w postaci umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających jednostce samorządu terytorialnego, a także warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Zakwestionowany "Program pomocy osobom zagrożonym eksmisją" nie zawiera regulacji adekwatnych do powołanej podstawy prawnej, gdyż dotyczy tylko części z materii poruszonej w upoważnieniu ustawowym. Tymczasem pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane, będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s.59). Bezspornie nie czyni tego analizowana uchwała wprowadzająca ulgi w postaci rozłożenia na raty, umorzenia części należności głównej, odsetek lub kosztów.

Po drugie nie jest sporne, że istnieje w obrocie prawnym inna uchwała wypełniająca w całości delegację ustawową zawartą w art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych (uchwala Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. nr [...]). Wydanie drugiego aktu na podstawie tej samej delegacji ustawowej jest dopuszczalne jedynie z uwzględnieniem zasad prawidłowej legislacji. W § 82-97 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002r. Nr 100 poz. 908) zwanego "Zasadami" określono precyzyjnie dokonywanie zmian w obowiązującym akcie prawnym. Wskazane przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 Zasad).

Uzupełnienie realizacji upoważnienia ustawowego w dodatkowym akcie, obok dotychczas istniejącego nie jest prawnie dopuszczalne. Może to być dokonane wyłączenie w drodze nowelizacji obowiązującego już aktu poprzez wprowadzenie dodatkowych zapisów względnie wprowadzenie zmian dotychczasowych regulacji.

Stworzenie nowego aktu na podstawie tej samej delegacji ustawowej bez odniesienia się do dotychczasowo obowiązujących przepisów może wywołać u adresatów tego aktu prawnego wadliwe przekonanie co do tego, która z regulacji w istocie obowiązuje.

Po trzecie Sąd podziela stanowisko organu nadzoru co do tego, że przemieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w ramach jednego aktu stanowi naruszenie zasady prawidłowej legislacji. Na mocy § 143 Zasad reguła "jedno upoważnienie – jeden akt wykonawczy" wynikająca z treści ich § 119 ust. 1 znajduje zastosowanie do oceny prawidłowości podejmowania uchwał będących aktami prawa miejscowego. Z kolei § 135 w zw. z § 143 Zasad przesądza o tym, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu wydającego akt.

W sprawie zasad techniki prawodawczej wypowiadało się już niejednokrotnie orzecznictwo, uznając, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 100, poz. 908) służą usprawnieniu procesu tworzenia prawa, a nie określeniu norm, których naruszenie skutkuje z mocy prawa nieważność projektów aktów prawnych. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako "rudymentarne kanony techniki prawodawczej" (por. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Zasada poprawnej legislacji, stanowiąca element demokratycznego państwa prawnego była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (por. uchwała z 8 marca 1995 r. W. 13/94, OTK w 1995 r., t. I, poz. 21czy wyroki z 11 stycznia 2000 r. K. 7/99, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2, z 21 marca 2001 r. K. 24/00, OTK ZU nr 3/2000, poz. 51 i szereg innych). Trybunał konsekwentnie reprezentuje stanowisko, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Do kanonów techniki prawodawczej, a więc również poprawnej legislacji zaliczyć należy na pewno regułę wynikającą z § 119 ust. 1 Zasad. Standardy prawidłowej legislacji wymagają aby na podstawie jednego upoważnienia wydano jeden akt wyczerpująco regulujący sprawy powierzone do unormowania. Regułą taką jest niewątpliwie również reguła zapisana w § 115 w związku z § 143 Zasad, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Wojewoda [...]w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie wykluczył możliwość oparcia zakwestionowanej uchwały na podstawie prawnej wynikającej z art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych.

Biorąc pod uwagę omówione uchybienia mające charakter istotnego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.