Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 186/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 151a, 134 par 1 , art. 145,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 414 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Ośrodka Hodowli [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżoną decyzję, zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie na rzecz Ośrodka Hodowli [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę [...]( pięćset [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2018 r. Ośrodek Hodowli [...] Sp. z o.o. wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. PGW WP z wnioskiem o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę C. z dnia [...] października 2009r., znak: [...]

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. wygasił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2009r., znak: [...] [...]/09 i zobowiązał Ośrodek Hodowli [...] Sp. z o.o. w L. do zabezpieczenia studni głębinowej przed dopływem zanieczyszczeń i możliwością przypadkowego lub umyślnego zanieczyszczenia w terminie do dnia [...] stycznia 2019 r.

Na powyższą decyzję, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. odwołanie złożył Ośrodek Hodowli [...] Sp. z o.o. Skarżący wskazał, że nieruchomość położona w miejscowości B. na terenie gminy P., działka o numerze ewidencyjnym [...], której dotyczyło pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] [...]/09, wydane przez Starostę C. , została sprzedana w ramach zawartej umowy z dnia [...] lutego 2012 r. na rzecz D. W., co potwierdza akt notarialny, Repertorium A nr [...]. Zapis § 5 aktu notarialnego stanowi, iż w ramach zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, na kupującego ([...]) przechodzą zarówno korzyści, jak i ciężary związane z własnością i posiadaniem nabytych nieruchomości. Z treści powyższego zapisu Skarżący skonkludował, że w niniejszym stanie faktycznym doszło jednocześnie do przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę C. w dniu [...] października 2009 r., znak: [...] [...]/09.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 418 ust. 1 w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 – j.t. ze zm.), dalej jako "Prawo wodne", Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ odwoławczy wskazał, że oceniając niniejszą sprawę z perspektywy obowiązujących regulacji oraz zdarzeń prawnych, które wystąpiły, oświadczenie Spółki wyrażone w jej piśmie z dnia [...] października 2018 r. nie pozwala na przyjęcie, że z racji umowy zbycia nieruchomości objętej pozwoleniem wodnoprawnym jest to kwestia pozostająca poza jej dyspozycją. Złożony przez Ośrodek Hodowli [...] Spółkę z o.o. wniosek o wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, który wszczął postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji administracyjnej w dniu [...] grudnia 2018 r., jest równoznaczny z formą zrzeczenia się pozwolenia wodnoprawnego, przed upływem czasu, na jaki zostało ono udzielone. Wykazywanie więc przez stronę skarżącą, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotą jest brak jakichkolwiek zobowiązań Spółki z tytułu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę C. jest wątpliwe, bowiem brak jest w zgromadzonym materiale dowodowym jakichkolwiek informacji na temat przeniesienia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na nowego nabywcę nieruchomości. W ocenie organu, przeniesienie własności nieruchomości nie jest bowiem jednoznaczne z przejęciem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 393 ust. 4 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Z kolei, treść § 5 aktu notarialnego, na który powołuje się strona skarżąca, stanowi, że w ramach zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, na kupującego ([...]) przechodzą zarówno korzyści, jak i ciężary związane z własnością i posiadaniem nabytych nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, przekonanie Spółki o tym, że w ten sposób doszło do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego wymaga szczegółowej weryfikacji przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Dopuszczalność przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego opiera się bowiem na określonej w ustawie Prawo wodne procedurze. Dodatkowo, rozpatrując niniejszą sprawę ponownie organ I instancji powinien przede wszystkim ustalić, czy doszło do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego w momencie zbycia omawianej nieruchomości, tj. na dzień [...] lutego 2012 r., biorąc jednocześnie pod uwagę przepisy ustawy Prawo wodne obowiązujące w tym czasie.

Organ wskazał, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, gdy zakład nie chce dalej korzystać z przyznanego uprawnienia administracyjnoprawnego. Zrzeczenie się uprawnienia następuje w wyniku złożenia jednostronnego oświadczenia woli w formie pisemnej i skierowania go do organu, który udzielił pozwolenia wodnoprawnego i nie oznacza to jednak jednoczesnej utraty prawa do urządzenia wodnego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na wniosek Ośrodka Hodowli [...] Sp. z o.o., w którym Ośrodek zwrócił się z prośbą o wygaszenie decyzji znak: [...] [...]/[...]. Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Zarządu Zlewni w S. , w sposób domyślny założył, że strona w ten sposób zrzekła się pozwolenia wodnoprawnego udzielonego mu decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], bowiem w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje się dokument potwierdzający w sposób bezpośredni, że strona wprost zrzeka się pozwolenia wodnoprawnego, a wnosi jedynie o jego wygaśnięcie.

Podkreślił nadto, że wystąpienie okoliczności uzależniającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego musi być niewątpliwe. Przesłanki wygaśnięcia aktu administracyjnego uregulowane w ustawach prawa administracyjnego materialnego muszą być traktowane ściśle i organ administracji publicznej nie może stosować wykładni rozszerzającej. Nie można jedynie domniemywać jej zaistnienia. Zastosowanie takiego domniemania spowodowałoby po stronie jednostki nie tylko utratę zaufania do organów państwa, ale także przekroczenie granic ingerencji w wykonanie uprawnienia administracyjnoprawnego przez jednostkę. Instytucja prawna wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie może być nadużywana.

Zdaniem Dyrektora RZGW w S. organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepis art. 414 oraz 419 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez połączenie postępowań, które kwalifikują się do osobnego procedowania. Organ I instancji przeprowadził jedynie postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Strony postępowania zostały poinformowane jedynie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie zawarł w informacji skierowanej do stron postępowania o nałożeniu obowiązków wynikających z wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z dwoma niezależnymi od siebie postępowaniami administracyjnymi, które powinny zakończyć się wydaniem odrębnych decyzji podlegających odrębnym zaskarżeniom.

Końcowo, organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien:

- ustalić, czy w niniejszym stanie faktycznym doszło do zrzeczenia się pozwolenia wodnoprawnego;

- traktować rozłącznie postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia obowiązków wynikających z art. 419 ustawy Prawo wodne;

- rozstrzygnąć, czy doszło do przejścia lub przeniesienia na inny podmiot praw

i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego przez Starostę C. , w ramach zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lutego 2012 r. i ustalić konsekwencje związane z obowiązkiem zabezpieczenia urządzeń wodnych.

Nie zgadzając się z ww. decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Ośrodek Hodowli [...] Spółka z o.o. w L. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty:

- art. 138 § 2 K.p.a. polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości, w sytuacji, gdy brak było podstaw do orzeczenia kasatoryjnego z uwagi na niewystępowanie w sprawie kumulatywnie dwóch przesłanek, których wystąpienie warunkuje możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musiałby mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 139 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, a tym samym także co do punktu I zaskarżonej decyzji, tj. wygaszeniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące: pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na działce o nr ewide[...] w obrębie B. w gminie P. w ilości Vśr.d.=15m3/d, Vmax.h.= 1,87 m3/h oraz odprowadzania wód popłucznych z płukania filtrów w ilości 1,79 m3 poprzez dwie studnie chłonne raz na siedem dni do ziemi na działce o nr ewide[...] w obrębie B. w gminie, co spowodowało, że skarżący znalazł się w sytuacji gorszej aniżeli przed wniesieniem postanowienia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest decyzją na niekorzyść strony odwołującej, a nie jest decyzją rażąco naruszającą prawo, ani decyzją rażąco naruszającą interes społeczny;

- art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, mimo możliwości jego przeprowadzenia, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie postępowania w części dotyczącej pkt 1 decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Spółka podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ doszedł do przekonania, że niniejsza sprawa dotyczy dwóch niezależnych od siebie aspektów, a tym samym dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, które powinny zakończyć się wydaniem odrębnych decyzji podlegających odrębnym zaskarżeniom. Jednocześnie organ przyjął, że w przedmiotowym postępowaniu, organ prowadził de facto jedynie postępowanie administracyjne w zakresie wygaśnięcia wodnoprawnego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że rozstrzygnięcie w zakresie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie zostało przez Ośrodek zaskarżone. Przedmiotem zaskarżenia było bowiem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wyłącznie w zakresie zobowiązania Skarżącej do zabezpieczenia studni głębinowej, co do której co pośrednio wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, postępowania w ogóle nie było prowadzone.

W konsekwencji powyższego Skarżąca wskazała, że wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ II instancji decyzja kasatoryjna jest nieprawidłowa, albowiem pozostaje w sprzeczności z zasadą zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej. Spółka podniosła dalej, że decyzja na niekorzyść strony odwołującej się może zostać wydana wyłącznie wówczas, gdy decyzja I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Niewątpliwie zaś w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca, co wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podkreśliła nadto, że zapadłe rozstrzygnięcie (punkt 1 decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r.) w całości odpowiada zgłoszonemu przez Ośrodek Hodowli [...] Sp. z o.o. żądaniu. Uchylenie zaś tej decyzji niweczy pozytywne i zgodne

z oczekiwaniami strony rozstrzygnięcie, nawet jeżeli przyjąć argumentację organu

II instancji co do konieczności prowadzenia odrębnych postępowań w zakresie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz zobowiązania dotyczącego usunięcia/ zabezpieczenia urządzeń wodnych użytkowanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, to naruszenia przepisów należałoby dopatrywać się wyłącznie

w zakresie rozstrzygnięcia co do punktu drugiego decyzji, bowiem jak wynika

z uzasadnienia decyzji postępowanie w tym zakresie nie było prowadzone.

Strona skarżąca podała, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w zakresie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie zostało dotknięte takimi uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza że rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron, a nadto odpowiada żądaniu skarżącej jako wnioskodawczyni.

Spółka wskazała, że art. 138 § 2 K.p.a. interpretować należy łącznie z art. 136

§ 1 K.p.a. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić nawet

z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zasadą przy tym jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, a wyjątek od tej reguły musi być interpretowany ściśle. W związku z powyższym, nawet jeżeli w ocenie organu odwoławczego zaszły przesłanki uzasadniające ponowne orzeczenie co do zaskarżonego rozstrzygnięcia, to nie istniały w tym zakresie żadne przeszkody uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji, co czyni wydanie decyzji kasatoryjnej nieuzasadnionym.

W ocenie Skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym (przy jednoczesnym wystąpieniu konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy wpływającego na rozstrzygnięcie) konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania. W tej sprawie przeprowadzone postępowanie nie nosiło znamion rażącego naruszenia przepisów, zaś ewentualne naruszenie przepisów dotyczących ustalenia stanu faktycznego mogłoby zostać wyjaśnione przez organ II instancji bez konieczności uchylania decyzji. Co więcej, przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasatoryjnej muszą występować łącznie, tj. decyzja musiałaby zostać wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musiałby mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "k.p.a."

Przystępując do rozpoznania wniesionego sprzeciwu w pierwszej kolejności należy wskazać, że jego konstrukcja implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a. Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warte przypomnienia jest, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, dostępne jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa.

Dodać również należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Podsumowujac, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że zgodnie

z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja decyzji kasatoryjnej niewątpliwie przyczynia do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasadą winno być merytoryczne orzekanie przez odwoławczy (art. 138 § 1 k.p.a.). Wyjątek od tej zasady, przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. nie wykazał

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie zachodziły wskazane wyżej przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarżący nie odwoływał się od decyzji organu I instancji w części dotyczącej wygaszenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. udzielającej Ośrodkowi Hodowli [...] Spółka z o.o. w L. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wynikającym z tej decyzji.

Jakkolwiek z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, to jednak z treści wniesionego odwołania wynika, że skarżąca kwestionuje jedynie część zaskarżonej decyzji dotyczącą nałożenia obowiązku zabezpieczenia studni głębinowej przed dopływem zanieczyszczeń i możliwością przypadkowego lub umyślnego zanieczyszczenia.

W ocenie sądu, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji organu I instancji strona wniosła jedynie w części, organ odwoławczy, orzekając o uchyleniu decyzji w całości, powinien wyjaśnić przyczynę, dla której wyszedł poza granice odwołania, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczynił. Nie wskazał nadto, z jakiego powodu organ I instancji ma ponownie prowadzić postępowanie odnośnie do pozwolenia wodnoprawnego, które w dacie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym ([...] lutego 2020 r.) już wygasło, albowiem upłynął termin jego obowiązywania ([...] października 2019 r.).

Zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane (pkt 1), zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 418 ust. 1 i 2 Prawa wodnego stanowi z kolei, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje, w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek (ust. 1). Nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane (ust. 2).

W tej sytuacji wytyczne dla organu I instancji dotyczące ustalenia, czy nastąpiło zrzeczenie pozwolenia wodnoprawnego, stały się zbędne. Podobnie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do rozstrzygnięcia kwestii przeniesienia na inny podmiot pozwolenia wodnoprawnego w związku ze sprzedażą nieruchomości. Nawiasem mówiąc, wątpliwości te organ mógł ustalić we własnym zakresie.

Niezrozumiałe i rozbieżne z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. są również wytyczne dla organu I instancji dotyczące rozłącznego traktowania postępowania w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz postępowania dotyczącego nałożenia obowiązków wynikających z art. 419 Prawa wodnego.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, żeby organ I instancji prowadził na podstawie art. 419 powołanej ustawy postępowanie w sprawie usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, którego wygaszenia domagała się skarżąca Spółka.

Przypomnieć należy, że organ I instancji nałożył w swojej decyzji na skarżącą obowiązek zabezpieczenia studni głębinowej przed dopływem zanieczyszczeń

i możliwością przypadkowego lub umyślnego zniszczenia. Rzeczą organu odwoławczego było zbadanie, czy obowiązek ten mieści się w przepisach, które określają kompetencje organu w sytuacji, gdy uprawniony z pozwolenia wodnoprawnego występuje z wnioskiem o jego wygaszenie. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem rozłącznego prowadzenia sprawy wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenia obowiązków na podstawie art. 419 Prawa wodnego, którego to postępowania organ I instancji w istocie nie prowadził, narusza uprawnienia organu określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Podsumowując, organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kasatoryjnej, a nadto orzekł w sprawie, w której w dacie wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji pozwolenie wodnoprawne wygasło ze względu na upływ terminu jego obowiązywania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Raz jeszcze należy podkreślić, że rozpoznając sprzeciw sąd nie może formułować wiążących ocen prawnych do kwestii wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a uwzględnił sprzeciw. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 i 205 § 2 p.p.s.a.