Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 137/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28 , art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 roku sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. Uchyla zaskarżoną decyzję II. Zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2021 r., Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z [...] września 2020 r., Nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności zabudowy (budynek usług oświaty - żłobek oraz budynek z przyległą wiatą - budynek usługowy) położonej na dz. nr [...] przy ul. [...] w S., w części budynku z przyległą wiatą - budynek usługowy.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) w dniu [...] marca 2018 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. W jej trakcie ustalił, iż na nieruchomości znajdują się: budynek usług oświaty - żłobek - powstały poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego; parterowy budynek z przyległa wiatą - budynek usługowy oraz budynek z lat 70-tych ubiegłego wieku, nieużytkowany - budynek gospodarczy (murowany, parterowy). Właścicielka nieruchomości nie przedłożyła żadnych dokumentów odnośnie ww. budynków, jednak zobowiązała się do dostarczenia ich w terminie 7 dni od daty kontroli dokumentów dotyczących ww. budynków.

W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obszar działki nr [...] stanowi teren o funkcji mieszkaniowo-usługowej.

Starosta P. pismem z [...] kwietnia 2018 r., poinformował organ iż w urzędzie brak wniosków o pozwolenie na budowę na dz. nr [...] w S.. Urząd natomiast wydał zaświadczenia: o braku sprzeciwu dot. zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal usługowy - żłobek (16 października 2017 r.) oraz zamiaru wykonania remontu lokalu usługowego (15 września 2017 r.). Archiwum Państwowe w P. w dniu [...] kwietnia 2018r. przekazało informacje, że w zasobach nie odnaleziono decyzji pozwolenia na budowę, projektów budowlanych ani innych dokumentów dotyczących zabudowy nieruchomości położonej w S., ul. [...].

W dniu [...] maja 2018 r. J. W. przekazała do organu powiatowego, m.in. kopię decyzji z [...] listopada 1971 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w S., wydaną przez Prezydenta [...] N. w P..

W dniu [...] stycznia 2019 r., PINB przeprowadził kontrolę w trakcie, której ustalił iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek usługowy pełniący obecnie funkcję żłobka – użytkowany jako żłobek (zaświadczenie [...] z [...] października 2017 r. wydane przez Starostę [...]). W granicy z działką nr [...] zlokalizowany jest stary budynek usługowy (stolarnia), który po remoncie pełni obecnie funkcję żłobka od września 2018 r. (remont wykonano na zgłoszenie), pod wiatą przy budynku zorganizowano plac zabaw dla dzieci. Na posesji znajduje się też budynek gospodarczy (przy granicy z dz. nr [...]), który pełni funkcję pomocniczą- objęty odrębnym postępowaniem PINB. Z tyłu posesji (od strony dz. nr [...]) zorganizowano plac zabaw.

Urząd Miasta i Gminy w S. przesłał kopie trzech decyzji Burmistrza S. o warunkach zabudowy wydanych dla przedmiotowej nieruchomości:

- z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usług oświaty (żłobek) na terenie dz. nr [...] - decyzja ostateczna;

- z [...] października 2017 r., znak: [...], dla inwestycji polegającej na zabudowie istniejącej wiaty przy budynku usługowym oraz przebudowie budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny - decyzja nie ostateczna;

- z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług oświaty (żłobek) - decyzja nie ostateczna.

Na podstawie zdjęcia lotniczego z 1995 r. przesłanego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, PINB ustalił że już w tym okresie istniały budynki objęte niniejszym postępowaniem

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. PINB na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności zabudowy (budynek usług oświaty - żłobek oraz budynek z przyległą wiatą - budynek usługowy) położonej na dz. nr [...] przy ul. [...] w S., w części legalności budynku usług oświaty - żłobek.

WWINB decyzją z [...] października 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, iż budynek mieszkalny obecnie użytkowany jako żłobek powstał leganie na podstawie decyzji z [...] listopada 1971 r., o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w S., wydaną przez Prezydenta [...] N. w P.. Następnie inwestorka zmieniła jego sposób użytkowania z budynku mieszkalnego na żłobek. Z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. wynika, iż nie wniesiono sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na żłobek na dz. nr [...] w S.. WWINB stwierdził, że postępowanie dotyczące legalności budowy budynku mieszkalnego na ul. [...] w S. jak i jego zmiany sposobu użytkowania na budynek usług oświatowych (żłobek), jest bezprzedmiotowe i PINB prawidłowo je zakończył.

Urząd Miasta i Gminy S. pismem z [...] lutego 2020 r. poinformował PINB, że decyzje: z [...] czerwca 2019 r. - o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie istniejącej wiaty przy budynku usługowym oraz przebudowie budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz z [...] sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług oświaty (żłobek), zostały zaskarżone i nie są ostateczne.

W dniu [...] marca 2020 r. PINB wydał na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 K.p.a. decyzję znak: [...], umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności zabudowy (budynek usług oświaty

żłobek oraz budynek z przyległą wiatą - budynek usługowy) położonej na dz. nr [...] przy ul. [...] w S..

WWINB decyzją z [...] czerwca 2020 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające winien dokonać analizy zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ocenić czy obiekt jest rzeczywiście w dobrym stanie technicznym, ale także (w głównej mierze) czy jest zgodny z przepisami oraz przypomniał organowi powiatowemu o obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów prawa oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

PINB w dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadził ponownie kontrolę na działce nr [...] w S.. W jej trakcie ustalił, że na nieruchomości zlokalizowany jest:

1. budynek żłobka, pierwotnie zrealizowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny powstały w latach 70 ubiegłego wieku przez poprzednich właścicieli Państwa Staniszewskich. Budynek dwukondygnacyjny, podpiwniczony o konstrukcji tradycyjnej, murowanej z dachem płaskim krytym papą. W stosunku do przedmiotowego budynku obecnie użytkowanego jako żłobek, toczyło się postępowanie przed PINB, które zostało zakończone ostateczna decyzją;

2. budynek stolarni z wiatą obecnie użytkowany jako żłobek, pierwotnie zrealizowany jako stolarnia z wiatą w latach 70 ubiegłego wieku przez poprzednich właścicieli Państwa Staniszewskich. Budynek jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony w konstrukcji tradycyjnej, murowanej z dachem płaskim kryty blachą. Na budynek wydano decyzję pozwolenia na użytkowanie o nr [...] z dnia [...] grudnia 1981r. przez Urząd Miasta i Gminy w S. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska na rzecz M. S. jako budynek warsztatu stolarskiego;

3. budynek gospodarczy w konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem płaskim kryty papą. Budynek został zrealizowany w latach 70 ubiegłego wieku przez poprzednich właścicieli. Budynek w chwili kontroli użytkowany był jako gospodarczy, przechowywane były meble.

PINB nie stwierdził w ww. budynkach zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Właścicielka nieruchomości oświadczyła, że wszystkie dokumenty związane z realizacją obiektu przedłożyła w siedzibie organu powiatowego. Następnie pełnomocnik J. W., dostarczył decyzję Urzędu Miasta i Gminy S. z [...] grudnia 1981 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w S..

Urząd Miasta i Gminy S. pismem z [...] sierpnia 2020 r. poinformował organ powiatowy, że w oparciu o posiadane dane nie można stwierdzić czy prowadzona w budynku zrealizowanym w latach 70 XX w. działalność usługowa (stolarnia) należała do usług uciążliwych. W uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1974 r. nie określono przeznaczenia nieruchomości nr [...] położonej w S.. W ww. planie nie ustalono zasad oraz możliwości realizacji budynku usługowego na terenie działki.

Obszar nieruchomości nr [...] położonej w S. w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] lutego 1994r. został oznaczony symbolem E15MJ - wiodąca funkcja terenu - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Znaczna część osiedla leży w strefie uciążliwości kolei ul. [...].

Następnie na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 K.p.a., PINB wydał [...] września 2020 r. decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności zabudowy (budynek usług oświaty - żłobek oraz budynek z przyległą wiatą - budynek usługowy) położonej na dz. nr [...] przy ul. [...] w S., w części dotyczącej budynku z przyległą wiatą - budynek usług.

Odwołanie w ustawowym terminie złożyła Z. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącej organ powiatowy nie wziął pod uwagę faktu, że inwestor w dniu [...] listopada 1971 r. otrzymał decyzję na budowę budynku mieszkalnego, a nie budynku gospodarczego czy usługowego. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie PINB o legalności budynku usług - żłobka, czy budynku usługowego z przyległa wiatą. Według Niej brak jest dokumentów potwierdzających datę wzniesienia obiektu w jego aktualnej formie. Nie zgromadzono nadto danych wskazujących czy wzniesiony budynek powstał w ramach obowiązujących przepisów - a zatem czy stanowił on czy nie samowolę budowlaną. Nie zbadano zakresu remontu czy był wykonany w ramach zgłoszenia czy może wykraczał poza to zgłoszenie.

[...]WINB utrzymując w mocy zaskrzoną decyzję podkreślił w pierwszej kolejności, że PINB prowadził postępowanie w sprawie legalności zabudowy (budynek usług oświaty - żłobek oraz budynek z przyległą wiatą - budynek usługowy) położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. Postępowanie w części dotyczące budynku usług oświaty znak: [...], zakończyło się decyzją z [...] sierpnia 2019 r. umarzającą postępowanie w tym zakresie. [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Obecne postępowanie dotyczy natomiast pozostałej części budynków, a mianowicie legalności zabudowy budynku z przyległa wiatą - budynek usługowy.

Poza tym PINB prowadzi postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego na dz. nr [...] przy ul. [...] w S. (znak: [...]).

[...]WINB wskazał, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, inwestor M. S. uzyskał decyzję pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w S., o nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w S. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska.

Z treści tej decyzji wynika, iż co prawda obiekt powstał jako samowola budowlana, niemniej jednak organ wydający decyzję ocenił, iż ze względów ekonomicznych - poniesione nakłady, należało zalegalizować poprzez wydanie decyzji zezwalającej na jego użytkowanie. Zatem organ co prawda wskazał na niezgodność obiektu z planem miejscowym, niemniej jednak nie kwestionował prawidłowości budowy stolarni, pod względem pozostałych przepisów obowiązujących w czasie wydawania decyzji.

Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących samowolnej budowy przedmiotowego obiektu jak i argumentów dotyczących niezgodności budynku stolarni z przepisami o planowaniu przestrzennym organ wskazał, że co prawda budynek (stolarnia) powstał nielegalnie, niemiej jednak został zalegalizowany jako obiekt usługowy - stolarnia w 1981 r. przez Urząd Miasta i Gminy w S..

W ocenie organu odwoławczego z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., sygn. SA/Łd 2424/94, publ. ONSA 1996 r., nr 2, poz. 80). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania.

Wobec ustalenia, że przedmiotowy budynek stolarni, został zalegalizowany decyzją z [...] grudnia 1981 r., Nr [...] wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w S. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, postępowanie organu powiatowego w zakresie legalności jego powstania winno być umorzone. Zatem PINB ze względu na ww. ustalenia, co do legalności budowy budynku stolarni, prawidłowo zastosował w rozstrzygnięciu art. 105 K.p.a.

Jednocześnie [...]WINB przypomniał organowi, iż do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia legalności wiaty jak również kwestia legalności obecnego sposobu użytkowania budynku stolarni oraz wiaty. PINB w niniejszym postępowaniu nie wskazał, aby kwestie te były rozstrzygnięte niniejszym postępowaniem.

Na marginesie podkreślono, iż zgodnie z ustaleniami organu powiatowego właścicielka obiektu dysponuje zaświadczeniem Starosty [...] z [...] lutego 2017 r., iż nie wniesiono sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru remontu budynku usługowego na działce nr [...] oraz decyzją Starosty [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku usługowym dz. nr [...] S..

PINB w trakcie przeprowadzonych kontroli nie zakwestionował zakresu wykonanych robót budowlanych w budynku dawnej stolarni określonych w zgłoszeniu jak i w ww. decyzji. Ponadto organ powiatowy, jako fachowy pion administracji publicznej nie stwierdził w trakcie prowadzonych kontroli złego stanu technicznego obiektu ani zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Końcowo jeszcze raz podkreślono, iż niniejsze postępowanie dotyczące legalności budowy budynku stolami, nie dotyczyło użytkowania dawnego budynku stolarni jako żłobka. W związku z czym PINB winien ocenić czy w tej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu i rozważyć wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku stolarni na budynek usługowy - żłobek. Winien także wyjaśnić także kwestię legalności wiaty i wszczęcie postępowania także w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Z. D., wnosząc o uchylenie jej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ poprzestał jedynie na informacjach uzyskanych od właścicielki kontrolowanych budynków J. W. pomimo, iż są to dane nieprecyzyjne i nie pozwalają na szczegółowe określenie stanu faktycznego. Organ co prawda zdołał zgromadzić część dokumentacji znajdującej się w innych urzędach, jednakże z uwagi na jej niekompletność nie dawała ona podstaw do podjęcia czynienia merytorycznych i ostatecznych ustaleń, a tym bardziej do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania. Organ miał możliwość skorzystania z dowodów, danych i zestawień, które w sposób precyzyjny pozwalają określić legalność kontrolowanej zabudowy - w tym również stanu technicznego budynku - choćby wykonując szczegółowe pomiary.

2. art. 78 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych strony pomimo, iż okoliczność wymagająca dowodu (stan techniczny kontrolowanych budynków i jego wpływ na bezpieczeństwo przebywających na nieruchomości dzieci) miała znaczenie dla sprawy, wniosek zgłoszony został w toku przeprowadzania dowodów, a wymagająca stwierdzenia w/w okoliczność nie została stwierdzona innymi dowodami, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia wniosków dowodowych skarżącego.

3. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego wbrew zasadom prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego w zakresie w jakim Organ nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu J. W. na działce nr [...] w S.. Nie dostrzeżono nawet tak oczywistej okoliczności jak ta, że przeprowadzone prace zgłaszano jako remont, podczas gdy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, projektu budowlanego i stałego nadzoru kierownika budowy lub inspektora. Działanie Organu jest w tym zakresie szczególnie rażące, albowiem zaakceptowano fakt dokonania samowoli budowlanej, zaniechano przeprowadzenia rzetelnego sprawdzenia stanu technicznego budynku, nie zgromadzono stosownej dokumentacji budynku - w sytuacji gdy na przedmiotowej nieruchomości stale przebywają dzieci - budynki wykorzystywane są jako żłobek lub miejsca, w których przebywają dzieci. Organ ograniczył się do całkowicie dowolnej interpretacji poszczególnych dowodów, do "z góry" przyjętej interpretacji stanu faktycznego i prawnego.

4. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co skutkowało uniemożliwieniem realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia rzetelne sporządzenie środka odwoławczego, a następnie kontrolę instancyjną, albowiem sfera motywacyjna decyzji pozostaje nieujawniona. Stwierdzenie Organu, że skoro budynek stolarni został zalegalizowany decyzją Urzędu Miasta i Gminy w S. z [...] grudnia 1981 r. to postępowanie winno być umorzone jest tak lakoniczne, iż nie pozwala na w pełni merytoryczne ustosunkowanie się strony do twierdzeń Organu. W ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w większości opiera się właśnie o fakt, że [...].12.1981 r. wydana została decyzja - pomimo, że z treści decyzji wprost wynika, że obiekt powstał jako samowola budowlana. Tym samym Organ dostrzegając niezgodność obiektu z planem miejscowym nie zakwestionował prawidłowości budowy stolarni pod względem pozostałych (nie wskazano jakich konkretnie) przepisów obowiązujących w czasie wydawania decyzji - brak jest jednak odniesienia do obowiązujących przepisów. Organ w żaden sposób nie odniósł się także do tego, że J. W. dokonywała gruntownych remontów i przebudowań już po 1981 r. - były to lata 2017-2019.

5. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 73 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania uznając je jako bezprzedmiotowe, podczas gdy w sprawie nie ziściła się jakakolwiek przesłanka czy to podmiotowa czy to przedmiotowa uzasadniająca podjętą decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolejnym pismem procesowym, złożonym w Sądzie [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodów z akt innych, wskazanych w nim, postępowań prowadzonych przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na okoliczność potwierdzenia tez zawartych w sporządzonym osobiście przez skarżącą piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r. W piśmie tym skarżąca zachodzące jej zdaniem nieprawidłowości w działaniach organów nadzoru budowlanego tak w niniejszej sprawie, jak i innych sprawach dotyczących obiektów budowlanych istniejących na działkach inwestora oraz na sąsiadujących z nią Dziakach innych osób, w tym skarżącej.

Pismem datowanym na [...] kwietnia 2021 r., a nadanym w Urzędzie Pocztowym nr [...] w poznani9u [...] kwietnia 2021 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika uczestniczka J. W. wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestniczki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej kolejnym pismem procesowym z [...] maja 2021 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Nadto przypomnieć należy, iż uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sądy administracyjne nie zastępują natomiast organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Inaczej rzecz ujmując Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe.

Granice sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej wyznacza, tak treść żądania strony inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, jak i treść i podstawa prawna rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się bowiem elementy podmiotowe i przedmiotowe, przy czym te ostatnie obejmują treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zawarte w niej rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania dotyczyło jedynie legalności wzniesienia na działce nr [...] przy ul. [...] w S. budynku z przyległą wiatą, to jest budynku usługowego dawnej stolarni oznaczonego w protokole kontroli z dnia [...] lipca numerem [...]

Skoro zaś przedmiot rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie stanowi skarga na decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2021 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne jedynie w części dotyczącej wzniesienia budynku usługowego dawnej stolarni (aktualnie budynku usługowego z przyległą wiatą), to takie też są granice sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Inaczej rzecz ujmując poza granicami sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu pozostają zagadnienia związane z wzniesieniem na działce nr [...] przy ul. [...] innych budynków (to jest głównego budynku żłobka pierwotnie pobudowanego jako budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynku gospodarnego – oznaczonych protokole kontroli z [...] lipca 2020 r. nr [...]), jak przeprowadzeniem następnie robót budowlanych w istniejących budynkach, w następstwie których doszło do przekształcenia tak domu jednorodzinnego, jak i budynku stolarni w budynki służące prowadzeniu placówki w postaci żłobka, czy wreszcie robót budowlanych polegających na wzniesieniu wiaty przy budynku dawnej stolarni.

W sytuacji procesowej jak występująca w kontrolowanej sprawie, gdy organy nie zawarły w swoich decyzjach jakiegokolwiek rozstrzygnięcia co do legalności wniesienia innych budynków niż budynek dawnej stolarni, jak przebudowy, względnie zmiany sposobu użytkowania pierwotnie wzniesionych budynków, w tym stolarni na obiekty o funkcji żłobka, to przesądza to o niedopuszczalności wypowiadania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie o zagadnieniach innych niż postępowanie prowadzone w sprawie wzniesienia w warunkach samowoli budowlanej budynku dawnej stolarni, tym bardziej że postępowania dotyczące legalności wzniesienia pozostałej zabudowy na przedmiotowej działce nr [...] przy ul. [...] w S. oraz jej następczego przebudowania, względnie zmiany sposobu użytkowania na obiekty o funkcji żłobka zakończyły się wydaniem innych, odrębnych decyzji, lub są w toku.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd pragnie jedynie wskazać, iż biorąc pod uwagę jej specyfikę polegająca na tym, iż na działce nr [...] przy ul. [...] w S. wzniesione zostało w różnych okresach kilka różnych obiektów budowlanych o różnych funkcjach, które były następnie w tych funkcjach długotrwale eksploatowane, po czym przeprowadzono na nich kolejne roboty budowlane skutkujące ostatecznie zmianą sposobu użytkowania tych obiektów, organy słusznie rozdzieliły wydawane rozstrzygnięcia odnosząc je do legalności budowy poszczególnych konkretnych budynków znajdujących się na działce nr [...] oraz odrębnie dokonując oceny legalności wzniesienia budynku stolarni, co miało miejsce w latach przed [...] grudnia 1981 r. pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej prawo budowalne z 1974 r.), bez rozstrzygania w tym samym postępowaniu o legalności późniejszych robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania tejże stolarni na budynek stanowiący część żłobka oraz dobudowania do tego budynku wiaty.

Przypomnieć bowiem należy, iż z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej Prawo budowlane lub Prawo budowlane z 1994 r.) wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed [...] stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe - bez względu na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawo budowlane. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. W przypadku natomiast wykonania w tym obiekcie już po [...] stycznia 1995 r. robót budowlanych nie zmieniających tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 i kolejnych Prawa budowlanego w zależności od rodzaju zrealizowanych robot budowlanych.

Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem [...] stycznia 1995 r., którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stosować regulację normatywną zawartą w ustawie Prawo budowlane z 1974 r., aczkolwiek tylko w zakresie unormowania art. 48 Prawa budowlanego, to jest to art. 37, art. 38,art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Inaczej rzecz ujmując skoro budynek stolarni wybudowany został przed rokiem 1981 i był w tym charakterze wykorzystywany, czyli jego budowa został zakończona, a następnie w roku 2017 wykonano w tym budynku roboty budowlane służące do przystosowania go do funkcji żłobka, to nie tylko dopuszczalnym, lecz wręcz koniecznym było odrębne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności wzniesienia tego budynku w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 197 4 r., a następnie w przedmiocie legalności robót budowlanych służących zmianie sposobu jego użytkowania, względnie samej zmiany sposobu użytkowania zaistniałej już pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.

Ewentualne stwierdzenie braku podstaw do legalizacji obiektu budowlanego w postaci stolarni, którego budowę zakończono przed [...] stycznia 1995 r. w realiach niniejszej sprawy przesadzałoby co do zasady również o braku podstaw do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na przebudowie tego budynku na żłobek, względnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, albowiem roboty budowlane realizowane w tym obiekcie w roku 2017 (przez inwestora nazywane remontem, a przez skarżąca przebudową) nie doprowadziły do powstania takiej substancji budowlanej, która miałaby samodzielny charakter i mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie z obowiązującymi przepisami niezależnie od budynku dawnej stolarni.

Jednocześnie dopiero zalegalizowanie pierwotnie zrealizowanej przed [...] stycznia 1995 r. samowoli budowlanej w postaci budynku stolarni otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania naprawczego, w ramach którego organy nadzoru budowlanego ocenią charakter robót budowlanych wykonanych w niej w roku 2017 (to jest czy stanowiły one remont czy przebudowę) oraz zbadają kwestie ich legalności i potrzeby doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w stosunku do tego samego obiektu dawnej stolarni wraz z wiatą mogą się toczyć odrębne postępowania organów nadzoru budowlanego dotyczące legalności wzniesienia samego budynku, legalności posadowienia przy nim wiaty i wreszcie legalności zmiany sposobu jego użytkowania.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczącej umorzenia postępowania organów nadzoru budowlanego jedynie w części obejmującej samowolne pobudowanie budynku stolarni zauważyć należy, iż decyzja organu II instancji zapadła w następstwie rozpoznania odwołania złożonego przez Z. D., która jest właścicielem nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w S., która graniczy z działką o nr ew. [...] na której wzniesiono sporny budynek stolarni

Jak wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach administracyjnych budynek z przyległą wiatą - budynek dawnej stolarni (którego dotyczy niniejsze postępowanie) znajduje się po przeciwległej stronie dz. nr [...] niż działka odwołującej się, w ostrej granicy z działką nr ew. 3213.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż środkiem prawnym inicjującym tok instancji w procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 K.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania, względnie podmiotem na prawach strony (tak wyrok NSA z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3019/17, LEX nr 2744495).

Rozstrzygnięcie organu II instancji wydane mimo braku złożenia odwołania pochodzącego od osoby uprawnionej, względnie rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony postępowania musiałoby być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. II OSK 953/17 dostępne w sieci Internet w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA)

Na etapie postępowania odwoławczego organ administracji jest zatem obowiązany zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany. Dokonuje się tego w tzw. fazie wstępnej, w której zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie oceny czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Negatywna ocena w tym zakresie i stwierdzenie, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada interesu prawnego w sprawie winno skutkować wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Natomiast jeżeli organ wyższej instancji dopiero w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że odwołujący się został błędnie uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania, to powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

Tak określonym wymogom [...]WINB nie sprostał. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ja decyzji organu I instancji brak bowiem jakichkolwiek rozważań pozwalających na odtworzenie toku rozumowania organów, w zakresie uznania, iż Z. D. jest stroną postępowania dotyczącego legalności wzniesienia budynku z przyległą wiatą, czyli budynku dawnej stolarni

Co za tym idzie organ II instancji nie zbadał, czy, odwołanie zostało wniesione przez uprawnioną do tego osobę. Tym samym organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, nie może powodować automatycznego uznania jej za stronę postępowania.

Należy w tym miejscu wskazać, iż w postępowaniu, które dotyczyło prawidłowości robót budowlanych wykonanych w związku ze wzniesieniem budynku dawnej stolarni, wyznaczenie kręgu stron postępowania następuje na zasadach ogólnych przy zastosowaniu art. 28 K.p.a. Powyższe wynika z faktu, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego innych postępowaniach np. samowoli budowlanej. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem, zgodnie z art. 28 K.p.a., podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu.

W orzecznictwie przyjmuje się nadto, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13, LEX nr 1675439).

Podmiot chcący być stroną postępowania musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje., Może to być zarówno norma prawa materialnego administracyjnego, jak i prawa cywilnego, jednakże musi istnieć możliwość wskazania określonej konkretnej normy prawnej.

Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 K.p.a. nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na konkretne nieruchomości sąsiednie.

O ile interes prawny w sprawie dotyczącej legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego wyprowadzany jest z prawa własności (art. 140 i następne Kodeksu cywilnego) do nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości samowolnie zabudowanej, to rzeczą organu jest dokonanie oceny czy dany obiekt budowlany wzniesiony w określonym miejscu nieruchomości inwestora może choćby potencjalnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, z władania która inna osoba wyprowadza przysługiwanie jej przymiotu strony, przy czym oddziaływanie to choć potencjalne musi być badane w ujęciu obiektywnym, a nie polegać jedynie na subiektywnej ocenie zainteresowanego podmiotu opartej na jego przeświadczeniu o zakresie własnych praw.

W realiach kontrolowanej sprawy, gdzie zaskarżone rozstrzygniecie dotyczyło wyłącznie umorzenia postępowania w sprawie zbadania legalności wzniesienia budynku dawnej stolarni, to właśnie przedmiot rozstrzygnięcia determinował także prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Przykładowo wskazać należy, iż nawet przyjęcie, iż skarżąca ma interes prawny w domaganiu się zbadania przez organy nadzoru budowlanego legalności wzniesienia i późniejszej przebudowy na żłobek budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w pobliżu granicy jej działki, nie przesądza bowiem automatycznie o posiadaniu interesu prawnego w zbadaniu legalności wzniesienia budynku dawnej stolarni zlokalizowanego w większym oddaleniu od granic jej działki i względem jej nieruchomości usytuowanego za dawnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Stąd też wobec braku jakichkolwiek ustaleń we wskazanym wyżej zakresie decyzję organu II instancji należało ocenić jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia z powodów wskazanych wyżej mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną, winien ustalić czy skarżąca ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.

Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie zbadał, czy odwołującej się przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie wzniesienia budynku dawnej stolarni (a więc co należy po raz kolejny podkreślić ograniczonego do kwestii wybudowania w warunkach samowoli budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy z działką nr [...]), Sąd nie uprawniony do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestniczki postępowania o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, albowiem żądanie to pozbawione było podstawy prawnej. Zgodnie z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Regulacja ta w świetle art. 33 § 1 P.p.s.a. stosuje się do uczestników postępowania, którzy występują w nim na prawach strony. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od organu bądź skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy. W szczególności nie stanowi tego rodzaju regulacji art. 205 § 1 i 3 P.p.s.a., albowiem przepis ten określa jedynie co zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (§ 1) oraz określa zasady ustalania i wypłacania należności z tytułu kosztów przejazdu (§ 3), nie wprowadzając jednakże, odmiennie niż na przykład art. 200 P.p.s.a., wyjątku od zasady ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie.