Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5099/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 12/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 12/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Spółki z o.o. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: PWITD), działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.), nałożył na A. Spółkę z o.o. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie samochodem ciężarowym marki Mercedes-Benz (nr rej. [...]) przewozu "sceny na imprezę masową" z miejscowości B. do S. na terenie Słowacji, na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.

W dniu [...] października 2015 r. zostało nadane w placówce pocztowej odwołanie od powyższej decyzji sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika spółki wraz wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, że o wydaniu skarżonej decyzji spółka dowiedziała się dopiero w dniu 1 października 2015 r., tj. z chwilą doręczenia jej upomnienia z dnia 11 września 2015 r. wzywającego do zapłaty należności w kwocie 8.011,16 zł. Kontrolowana przed dniem 1 października nie miała wiedzy, że przeciwko niej wydana została decyzja, nie miała możliwości zapoznania się z jej treścią, gdyż nie otrzymała bezpośrednio ani za pośrednictwem awiza informacji, że taka decyzja została w ogóle wydana, a tym samym została pozbawiona możliwości złożenia odwołania w przewidzianym terminie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. została doręczona stronie na zasadach określonych w art. 44 k.p.a. Pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym w B. wraz z informacją o możliwości jej odebrania w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia zostało zrealizowane w dniu 30 czerwca 2015 r. Zawiadomienie to pozostawiono w oddawczej skrzynce adresata. Termin do odebrania przesyłki upłynął w dniu 7 lipca 2015r. Przesyłka nie została podjęta we wskazanym terminie, tak więc w dniu 8 lipca 2015 r. powtórnie pozostawiono zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki w terminie 7 dni. Przesyłki nie odebrano również i w tym terminie. Po upływie terminu do jej podjęcia, Urząd Pocztowy w B. zwrócił przesyłkę do organu w dniu 15 lipca 2015 r. Doręczenie zostało zatem dokonane w dniu 15 lipca 2015 r., tj. z upływem ostatniego dnia, na który pozostawiono przesyłkę do odebrania w Urzędzie Pocztowym.

Ponadto organ uznał wyjaśnienia strony o braku informacji o wydaniu decyzji za niewiarygodne. Zdaniem GITD strona wiedziała i aktywnie uczestniczyła w toczącym się w stosunku do niej postępowaniu administracyjnym na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2015 r. Strona złożyła wyjaśnienia w tej sprawie w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. i przedłożyła dowody, załączając je do tego pisma. Dodatkowo organ stwierdził, że termin zakończenia postępowania został przedłużony na wniosek strony do dnia [...] czerwca 2015 r. w celu zapoznania się z zebranymi dowodami i do złożenia dowodów. Jednak do tej daty strona nie podjęła żadnych czynności. Organ zatem zobowiązany był, zgodnie z art. 35 k.p.a., zakończyć postępowanie i wydać decyzję.

Spółka wniosła skargę na postanowienie GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że organ słusznie uznał, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak jej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.). Za okoliczność braku winy w uchybieniu terminu nie może być bowiem zdaniem WSA uznany fakt, że skarżąca nie odebrała dwukrotnie awizowanej przesyłki zawierającej decyzję, ponieważ w skrzynce oddawczej awiza podobno nie było (tak w piśmie, k. 49 akt sądowych).

Przede wszystkim, Sąd I instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się prawidłowo awizowana przesyłka zawierająca tą decyzję.

Stwierdzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej, że przed dniem 1 października 2015 r. nie miał wiedzy, że przeciwko niemu wydana została skarżona decyzja i nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią, gdyż jej "nie otrzymał bezpośrednio ani za pośrednictwem awiza" stanowi według WSA tylko i wyłącznie samo twierdzenie, które nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione. Zdaniem Sądu I instancji, przywrócenie terminu tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego, tym bardziej, że - jak wynika z adnotacji znajdujących się na zwróconej do organu I instancji przesyłce - była ona dwukrotnie, prawidłowo awizowana. W każdej takiej sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo to nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej.

Sąd zwrócił też uwagę, że na etapie składania wniosku o wydanie kserokopii kwestionowanej decyzji pełnomocnik spółki oświadczył, że opisana w piśmie "Decyzja z uwagi na przebywanie adresata poza granicami kraju nie została przez niego skutecznie podjęta przez co nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią". Zaś we wniosku o przywrócenie terminu podniósł z kolei, że skarżący "nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią, gdyż nie otrzymał bezpośrednio, ani za pośrednictwem awiza informacji, że taka decyzja została w ogóle wydana".

Dopiero na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. udziałowiec spółki – R. T. przedłożył skierowaną do Poczty Polskiej w B. poświadczoną kserokopię reklamacji dotyczącej przesyłki nr ([...] podpisanej przez prezesa spółki E. T. Sąd zwrócił jednak uwagę, że pismo to nie zawiera daty jego sporządzenia. Załączona zaś do pisma kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru posiada adnotację pełnomocnika stwierdzającą zgodność z oryginałem ale tylko strony pierwszej, natomiast na stronie drugiej z.p.o., na której widnieje data "29.04.2015 R." brak jest stwierdzonej zgodności z oryginałem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 58 § 1, art. 45 i art. 44 § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zachodziły podstawy do oddalenia skargi w całości, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami polegającymi na naruszeniu art. 58 § 1 k.p.a., a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 , 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowymi zgromadzonym w sposób rzetelny i nieuchybiający przepisom postępowania oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sytuacji gdy nie doszło do rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności organ nie odniósł się i pominął przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy złożone przez skarżącą pismo z dnia 16 czerwca 2015 r., o czym świadczy fakt wydania decyzji już w dacie [...] czerwca 2015 r., tj. jeszcze przed doręczeniem mu tego pisma, co tym samym podważa zaufanie skarżącej jako uczestnika tego postępowania do sposobu jego prowadzenia przez organ władzy publicznej, a w konsekwencji do merytorycznego rozstrzygnięcia przez niego sprawy. Jednocześnie błędne w tym kontekście ustalenie przez Sąd I instancji, że skarżąca, mimo złożenia wniosku o wydłużenie terminu zakończenia postępowania do dnia 16 czerwca 2015 r. nie podjęła w tym czasie żadnych czynności, podczas gdy złożyła z tą datą ww. pismo.

Mając na uwadze powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przewidziane art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. okoliczności dające podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku, kontrola instancyjna tego orzeczenia - w myśl zasady rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - ogranicza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę według przedstawionej zasady, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew zarzutowi naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wydano z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. II GSK 554/08), że treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. A zatem to osoba zainteresowana przywróceniem terminu powinna uwiarygodnić wystąpienie niezależnej od niej przeszkody w dochowaniu terminu. Zgodzić należy się też z tezą, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Domniemanie faktyczne nie jest środkiem dowodowym w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale konstrukcją opartą na doświadczeniu życiowym i logicznym wyciąganiu wniosków płynących z ustalonych faktów (wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r. II GSK 557/10). W odróżnieniu zatem od udowodnienia uprawdopodobnienie nie musi uczynić określonego faktu pewnym. Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania (mniejszego lub większego) o prawdopodobieństwie/wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności.

Jednakże wprowadzenie wyjątku od reguły formalnego przeprowadzania dowodu nie może oznaczać, że w każdej sytuacji strona powołująca się na określony fakt może poprzestać na gołosłownych twierdzeniach. Tym samym, choć co do zasady nieprawidłowe doręczenie pisma stanowi okoliczność wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu, to jednak fakt ten musi zostać przez stronę stosownie uprawdopodobniony. Do organu orzekającego, a nie do strony, należy przy tym ocena, czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku. Oczywiście ocena wiarygodności twierdzeń strony nie może być dowolna, musi opierać się na obiektywnych przesłankach.

W rozpatrywanym przypadku jednakże prośbę o przywrócenie terminu - bezsprzecznie wniesioną w terminie określonym art. 58 § 2 k.p.a. z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której termin był określony - uzasadniano wyłącznie tym, że o decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. strona dowiedziała się dopiero 1 października 2015 r.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą kasacyjnie - w pełni zgodzić należy się z Sądem I instancji, że twierdzenia te nie świadczą o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, o przywrócenie którego wniesiono.

Twierdzenia te pozostają mianowicie w sprzeczności ze znajdującym się w aktach sprawy awizowanym zwrotnym poświadczeniem odbioru decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem - jak trafnie w ocenie Sądu I instancji przyjął organ - że decyzję doręczono po dwukrotnym awizowaniu przesyłki stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. "zastępczo" w dniu 15 lipca 2015 r. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "doręczenie uważa się za dokonane" tworzy fikcje prawną, że pismo faktycznie doręczono. W tym stanie rzeczy i w świetle przedstawionych regulacji prawnych twierdzenia, że strona nie miała wiedzy, że przeciwko niej wydana została decyzja, i nie miała możliwości zapoznania się z jej treścią nie mogą wywołać oczekiwanego skutku. Twierdzenia zaś, że strona nie otrzymała bezpośrednio ani za pośrednictwem awiza informacji, że taka decyzja została w ogóle wydana nie zostały niczym poparte.

Podkreślenia wymaga, że fakt doręczenia "zastępczego" ustalono w rozpoznawanej sprawie na podstawie awizowanych zwrotnych potwierdzeń odbioru - mających charakter dokumentu urzędowego. W myśl art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie - w myśl § 3 powołanego artykułu - istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych. Strona wnosząc o przywrócenie terminu nie tylko nie zaoferowała żadnych dowodów zmierzających do podważenia prawidłowości uznania doręczenia za dokonane "zastępczo" - na zasadach określonych art. 44 § 4 k.p.a. ale i nie przedstawiła żadnych logicznych wyjaśnień, które można by uznać za prawdopodobne. Nie jest tymczasem rolą organu zastępowanie strony postępowania i wskazywanie na kierunek określonego wnioskowania co do okoliczności stanowiących podstawę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. To strona postępowania, która wywodzi określone twierdzenia w trakcie postępowania administracyjnego ma wskazać istnienie okoliczności, które mogą być podstawą do stwierdzenia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony postępowania (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. II OSK 647/16). Zarówno ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, jak i ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia, spoczywa na zainteresowanym. Tym samym to nie na organach rozpoznających wniosek o przywrócenie terminu spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność poparcia twierdzeń formułowanych przez wnioskodawcę. Zasada prawdy obiektywnej - ustanowiona w art. 7 k.p.a. i dodatkowo realizowana unormowaniem zawartym w art. 77 § 1 k.p.a. - kształtuje całe postępowanie, zwłaszcza w zakresie rozłożenia ciężaru dowodu. Jednakże, jak już wskazano, ciężar uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 58 k.p.a., jak również ciężar obalenia domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, jakim jest pocztowy dowód doręczenia (także "zastępczego"), spoczywa na osobie zainteresowanej przywróceniem terminu i obaleniem wskazanego domniemania. W tej materii przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajdują zastosowania, stad na organach nie spoczywają określone tymi przepisami obowiązki działania z urzędu.

Odnosząc się do oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 , 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie przez ten Sąd, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowymi zgromadzonym w sposób rzetelny i nieuchybiający przepisom postępowania oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny - trzeba wskazać, że w sprawie wniosku o przywrócenie terminu zgłoszonego na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. istota sporu dotyczy oceny czy materiał zgromadzony w sprawie pozwala uznać, że wnioskodawca uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminowi. W świetle powyższego przepisu podnoszone w powyższym zarzucie okoliczności faktyczne nie mają znaczenia. Dotyczą one bowiem w istocie prawidłowości wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, która nie podlega kontroli w sprawie z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia od tejże decyzji odwołania.

Zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej nie mogły więc odnieść oczekiwanego skutku.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).