Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 211/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 145 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia we wznowionym postępowaniu, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w B. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] uchylono w całości decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu zbiorników magazynowych, zakopcowanych na gaz płynny o pojemności V=200 m³ - każdy z instalacja technologiczną do przeładunku gazu płynnego propan - butan, na działce o nr geod. [...] w S., wydanej dla S.P. sp. z o. o. S. Oś. B. 2 i orzeczono, że wyżej opisana decyzja ostateczna Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie stwierdzając, iż odstępuje się od jej uchylenia w związku z upływem okresu 5 lat od dnia jej doręczenia stronom.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] (na wniosek S. P. Spółki z o.o. S. złożony w dniu 30 grudnia 2002 r.) ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu zbiorników magazynowych, zakopcowanych na gaz płynny o pojemności V=200 m³ - każdy z instalacja technologiczną do przeładunku gazu płynnego propan – butan.

W dniu 27 sierpnia 2009 r. T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. – mieszkańcy Osiedla B. w S. - wystąpili do Burmistrza S. o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją. Jako podstawę wznowienia podali art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wskazując, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, mimo, iż mieli w tym interes prawny.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją ostateczną, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. - odmówił uchylenia tego orzeczenia uznając, że w/w osoby nie były stronami w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało pominięcie ich w przeprowadzonym w 2003 r. postępowaniu.

W uzasadnieniu tego stanowiska podkreślono, iż z akt sprawy nie wynika, aby został naruszony jakikolwiek przepis prawa materialnego, który warunkowałby przyznanie wnioskodawcom statusu strony. Występując o wznowienie postępowania, wnioskodawcy powoływali się na przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wywodząc, że przysługiwał im przymiot stron w postępowaniu zakończonym badaną decyzją - jako władającym nieruchomościami położonymi na obszarze podlegającym analizie terenu, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Organ nie uznał tego przepisu za dającego umocowanie prawne dla ochrony interesów zgłaszanych przez wnioskodawców, wskazując na fakt nieobowiązywania go w dniu wydawania kwestionowanej decyzji. Organ podkreślił, iż powoływane rozporządzenie weszło w życie po wydaniu przedmiotowej decyzji, a jego przepisy odnoszą się wyłącznie do inwestycji planowanych na obszarach, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu objętego wnioskiem obowiązywały na dzień wydania decyzji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia 21 marca 1986 r. ze zmianami uchwalonymi Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 29 grudnia 1992 r. oraz z dnia 24 listopada 1994 r. (Dz. Urzęd. Woj. B. Nr 11, poz. 119, Nr 1 poz. 4 i Nr 20, poz. 109).

Nadto podniesiono, iż organ wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, zaś organy opiniujące, tj. Starosta S. (postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]) oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. (postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]) uzgodniły warunki zabudowy przedsięwzięcia stwierdzając jednoznacznie, iż nie będzie ono negatywnie oddziaływało na ludzi i otaczające środowisko i po zastosowaniu proponowanych rozwiązań minimalizujących, oddziaływanie będzie się mieściło w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Skoro oddziaływanie bazy mieści się w granicy działki, na której jest zlokalizowana inwestycja i nie ma oddziaływania na działki, które nie graniczą z nią bezpośrednio, tj. działki wnioskodawców, to nie ma podstaw do uznania, iż T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. wykazali naruszenie przepisów prawa materialnego, które warunkuje im przyznanie statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2003 r. W tym stanie rzeczy brak jest podstawy do uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji, gdyż wnioskodawcom nie przysługują prawa strony,

a tylko strona - zgodnie z art. 147 kpa może wnioskować o jego wznowienie.

Odwołując się od tej decyzji T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. zarzucili jej naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności podnieśli naruszenie przepisu art. 24 § 3 kpa, poprzez brak wyłączenia od udziału w postępowaniu U. W. (pracownika UM w S.) oraz Burmistrza S. oraz faktu, że sprawa dotyczy interesów majątkowych gminy S. Po drugie - zarzucono "obrazę art. 28, 61 § 4 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskutek niezasadnego uznania, że skarżącym nie przysługiwał w postępowaniu zakończonym w 2003 r. status strony. Po trzecie, zakwestionowano sposób przeprowadzenia postępowania, jako nie budzący zaufania obywateli do Urzędu, biurokratyczny - bezzasadne wzywanie obywateli do wskazania konkretnego przepisu prawa, z którego wynikałby interes skarżących i tytuł prawny do ich udziału w postępowaniu. Po czwarte, obrazę art. 7 i 77 kpa, poprzez prowadzenie postępowania przy niekompletnym materiale dowodowym, ograniczonym do "wybranych i wygodnych dla inwestora materiałów z postępowania pierwotnego".

W związku z powyższym skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu organowi administracji,

a ponadto - o dopuszczenie dowodu z "Zewnętrznego Planu Operacyjno - Ratowniczego" sporządzonego dla Bazy Gazu Płynnego "B." S.A. Oddział "S." w S. przez Komendę Wojewódzkiej Straży Pożarnej w B. na okoliczność, że "odwołujący się mieli interes prawny w czynnym udziale w postępowaniu, a objęta wnioskiem

o wznowienie postępowania decyzja narusza prawo przez to, iż nie gwarantuje odwołującym się bezpieczeństwa w stopniu podstawowym, gdy ich zabudowania znajdują się w strefie całkowitego zniszczenia w razie poważnej awarii przemysłowej wybuchu gazu".

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednak nie ma podstaw do podzielenia wszystkich jego zarzutów i uwzględnienia wszystkich żądań skarżących.

Przede wszystkim stwierdzono, iż o tym, czy dana osoba jest stroną postępowania administracyjnego decyduje fakt obowiązywania przepisu prawa służącego ochronie jej interesów, a nie to, czy taki przepis zostanie przez tę osobę wskazany. O ile zatem rację ma organ l instancji twierdząc, że skarżący nie mają podstaw do powoływania się na przepisy prawa, które weszły w życie po wydaniu decyzji ostatecznej, to jednak rozpatrując żądanie uchylenia takiej decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym jego obowiązkiem było wszechstronne zbadanie sprawy pod tym kątem i ustalenie, czy prowadząc postępowanie mające doprowadzić do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, Burmistrz zasadnie pominął skarżących przy ustalaniu kręgu stron mających wziąć

w nim udział.

W ocenie Kolegium takie przepisy prawa materialnego, mimo iż skarżący bezpośrednio ich nie wskazują, obowiązywały. Ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiorników magazynowych na gaz płynny,

w wyniku której miały w niej zostać usytuowane (zakopcowane) na działce oznaczonej nr geod. [...] w S., w osiedlu B., podziemne zbiorniki takiego gazu

o łącznej pojemności 1000 m³, organ powinien mieć na uwadze przepisy § 66 i 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. W szczególności z ostatniego z wymienionych przepisów wynika jednoznacznie, że sytuowanie takich zbiorników wymaga zachowania minimum odległości 50 metrów od budynków mieszkalnych (w połączeniu z istniejącymi zbiornikami odległość ta winna być nawet większa niż 60 m). Również pierwszy

z wymienionych przepisów tego rozporządzenia uznać należy za ustanowiony w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia znajdujących się w otoczeniu tego typu inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie brzmienia tych przepisów oraz analizy map znajdujących się w aktach sprawy dojść można do wniosku, że właściciele nieruchomości znajdujących się w odległości 60 metrów od granicy działki nr [...] mieli interes prawny w ustaleniu takich warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, które zapewnią zgodne ze wskazanymi przepisami usytuowanie planowanych zbiorników podziemnych na gaz płynny oraz - odpowiadające przepisom § 66 w/w rozporządzenia warunki zagospodarowania terenu inwestycji, a równocześnie uwzględnią ich prawo do zabudowy i zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa.

Analiza akt sprawy i wydanych decyzji (o warunkach zabudowy z 2003 r. oraz zaskarżonej rozpatrywanym odwołaniem) wskazuje, że w/w przepisy rozporządzenia z 2000 r. nie były w ogóle brane pod uwagę w sprawach zakończonych tymi aktami. Już tylko z tego względu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Odmowa uznania skarżących za strony legitymowane do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie była, zatem, bezzasadna. Z tego samego powodu za kwalifikującą się do uchylenia uznać należałoby także decyzję

o warunkach zabudowy z 2003. Kolegium nie podzieliło argumentacji opartej na opiniach organów współdziałających w procesie jej wydawania, gdyż nie mają one charakteru wiążącego i zostały sformułowane w trybie warunkowym. Zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego oznacza, że organ gminy nie miał prawa odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na sprzeczność z planem, ale nie przesądza o tym, jakie warunki powinny być w takiej decyzji ustalone. Zauważono przy ty, iż w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wskazano na przeznaczenie terenu w planie miejscowym, a pominięto sformułowanie na jego podstawie choćby jednego warunku, jaki powinien być zachowany przez inwestora.

Nadto Kolegium zwróciło uwagę, iż mimo zgłoszenia żądania wyłączenia od udziału w postępowaniu jednego z pracowników Urzędu Miejskiego w S. nie zostało ono rozpoznane. Powyższe ustalenie prowadzi do kolejnego wniosku, że sprawa, w której zapadła zaskarżona decyzja, nie została rozpatrzona zgodnie

z wymogami procedury administracyjnej. O zasadności żądania wyłączenia pracownika urzędu winien bowiem wypowiedzieć się w formie postanowienia - Burmistrz S. Organ gminy nie uczynił tego, co uznać należy za naruszenie

art. 7, 19 i 77 § 1 kpa.

Kolegium doszło natomiast do wniosku, że zarzuty naruszenia przepisu art. 24 § 3 są bezzasadne. Wskazywane przez skarżących powody, dla których wymienieni wyżej pracownicy organu winni być wyłączeni od udziału w postępowaniu, nie mogą być uwzględnione. Wskazują oni na własne przypuszczenia, co do braku bezstronności U. W., gdy tymczasem akta sprawy nie wskazują na wystąpienie lub prawdopodobieństwo istnienia jakiejkolwiek okoliczności faktycznej, która mogłaby budzić uzasadnione podstawy do poddania tej bezstronności w wątpliwość. Także fakt wcześniejszego zatrudnienia w/w w Starostwie Powiatowym w S. nie rodzi jeszcze powodów, z których można by wnioskować, iż to właśnie Starostwo

w S. było szczególnie zainteresowane udzieleniem pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. Nie jest to bowiem sprawa dotycząca interesu prawnego ani samej gminy, ani Starostwa Powiatowego w S., lecz sprawa mieszcząca się - z woli ustawodawcy - w granicach kompetencji tych organów. Interesy prawne osoby prawnej oraz kompetencje władcze organu takiej osoby to dwie odrębne kategorie, których nie należy ze sobą utożsamiać.

Kolegium nie uwzględniło ponadto wskazanego środka dowodowego dochodząc do wniosku, że jakikolwiek dokument pochodzący z okresu po dniu wydania decyzji ostatecznej nie może być wykorzystany w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, dotyczącym decyzji doręczonej stronom przed ponad 5 laty od dnia, w którym takie wznowione postępowania kończy się decyzją. Ponieważ upływ jego okresu nie budzi w sprawie wątpliwości, koniecznym stało się w niniejszej sprawie odstąpienie od uchylenia decyzji

o warunkach zabudowy dla w/w przedsięwzięcia i ograniczenie się do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów kpa o prawie stron do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). W związku z powyższym Kolegium uznało za zbyteczne przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji i samodzielnie zakończyło wznowione postępowanie.

Nie zgadzając się z rym rozstrzygnięciem B. S.A. w B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

- art. 2 i 7 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasad demokratycznego

państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa;

- § 66 i 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września

2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1067) - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego

w przedmiotowej sprawie;

- art. 106 kpa - poprzez nie uznanie mocy wiążącej uzgodnień poczynionych przez organy współdziałające, tj. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organów ochrony środowiska.

- art. 28 kpa - poprzez błędną jego wykładnię i zrównanie interesu prawnego

z interesem faktycznym;

- art. 33 kpa - poprzez przyjęcie, że J. B. jest pełnomocnikiem strony

i dokonywanie na jego rzecz wszelkich doręczeń, pomimo, że pełnomocnictwo udzielone w/w nie istnieje w aktach sprawy;

- art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa - poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję ostateczną, a jednocześnie odstępującej od jej uchylenia, co jest konstrukcją prawną nieprzewidzianą przepisami prawa;

- art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 kpa - poprzez uznanie jako strony postępowania osób mających jedynie interes faktyczny we wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

- rażące naruszenie art. 7 i 7 kpa - poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, przede wszystkim nie ustalenie prawidłowej odległości od zbiorników do miejsca zamieszkania osób żądających wznowienia postępowania oraz charakteru budynków, w których mieszkają w/w osoby;

- rażące naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów, w szczególności tez zawartych w Raporcie oddziaływania na środowisko, sporządzonym w trakcie wydawania decyzji ostatecznej oraz rzeczywistych odległości urządzeń od budynków mieszkalnych i warunków technicznych, które istniały w czasie wydawania decyzji ostatecznej;

W uzasadnieniu skargi wyrażono opinię, że stronami w sprawie ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] mogły być ewentualnie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z przedmiotową działką, a do takich podmiotów nie zalicza się żądających wznowienia postępowania.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie zinterpretował rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r., wywodząc przymiot strony dla osób żądających wznowienia postępowania zarówno na dzień wydawania decyzji z dnia [...] marca 2003 r., jak też dzień wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia dotyczą warunków technicznych, wydawane są na podstawie ustawy Prawo budowlane i znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Stąd branie pod uwagę w/w rozporządzenia w postępowaniu o ustalaniu warunków zabudowy jest przedwczesne. Niezależnie jednak od niedopuszczalności przywołania w przedmiotowej sprawie w/w rozporządzenia organ odwoławczy naruszył jego przepisy i błędnie dopasował je do okoliczności sprawy. Decyzja z dnia [...] marca 2003 r. ustalała warunki zabudowy podziemnych zbiorników z gazem płynnym o pojemności V = 200 m³, a w takiej sytuacji odległość zbiornika od budynków mieszkalnych (a nie od granicy działki) winna wynosić 25 m, co wynika

z kolumny nr 4 do § 75 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium błędnie zatem przyjęło, iż zbiorniki te winny być usytuowane w odległości minimum 50 m od budynków mieszkalnych, bowiem przeczy to w/w rozporządzeniu. Rzeczywista odległość skrajnego zbiornika położonego na działce [...] od granicy działki wynosi 55 m, natomiast od najbliższego budynku mieszkalnego 65 m, dlatego też nie można uznać, iż osoby żądające wznowienia postępowania, których domy znajdują się co najmniej w takiej odległości są i były stronami przedmiotowego. Ponadto rozporządzenie mówi o odległości od zbiorników a nie od granicy działki. Skarżący zwrócił uwagę także na błędną i niecelową analizę akt spawy, wskazując na brak

w nich wzmianki o odległości od zbiorników do budynków osób żądających wznowienia postępowania oraz odpowiednich dokumentów, na podstawie których można byłoby ustalić charakter budynków, w których mieszkają w/w osoby.

Skarżąca zwróciła również uwagę na okoliczność, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2003 r. został sporządzony raport oddziaływania na środowisko, z którego wynikało, iż oddziaływanie planowanej inwestycji będzie zamykało się w granicach terenu działki nr [...], co również wykluczało uznanie za strony postępowania osób wnoszących o jego wznowienie.

Ponadto stwierdzono, że interes prawny nie jest subiektywnym przekonaniem podmiotu o posiadaniu przez niego interesu prawnego, lecz o jego istnieniu decyduje konkretny przepis prawa materialnego. W opinii skarżącej, organ administracyjny nie ma obowiązku wskazywania podstawy prawnej uzasadniającej interes prawny podmiotu żądającego wznowienia. Nadto skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie przez Kolegium zasady lex retro non agit (art. 6 kpa) poprzez zastosowanie nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r., które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2006 r., a więc nie obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca stwierdziła również, że organ odwoławczy nie mógł uchylić przedmiotowej decyzji w myśl art. 151 § 2 kpa, a powinien jedynie stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Uchylanie decyzji i równoczesne odstąpienie od jej uchylenia jest niezgodne z obowiązującymi przepisami kpa. Tymczasem organ niesłusznie, w punkcie pierwszym decyzji dokonał jej uchylenia, naruszając przepis art. 146 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Na wstępie Kolegium zwróciło uwagę na kwestię posiadania przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium treść tego rozstrzygnięcia nie ma wpływu na prawa i obowiązki Spółki (decyzja z dnia [...] marca 2003 r. nie została wyeliminowana z obrotu). W tym stanie rzeczy skarżąca nie powinna być uznana za legitymowaną do wniesienia skargi.

W dalszej części odpowiedzi Kolegium szczegółowo odniosło się do podniesionych zarzutów skargi uznając je w całości za bezzasadne. Kolegium podkreśliło, że interpretując § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia

20 września 2000 r. zsumowało objętość wszystkich planowanych zbiorników

i uwzględniło fakt (wynikający ze znajdującego się w aktach sprawy raportu oddziaływania środowisko), że w czasie wydawania decyzji o warunkach zabudowy istniały na terenie bazy paliw płynnych inne zbiorniki gazu. Takie rozumowanie wydaje się być słuszne, zwłaszcza w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych

z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którym prawodawca wskazał, że jeżeli przedsięwzięcia powiązane są technologicznie, należy kwalifikować je jako jedno przedsięwzięcie, nawet gdy jest realizowane poprzez różne podmioty. Ponadto na etapie ustalania warunków zabudowy nie można jeszcze oceniać oddziaływania przedsięwzięcia ze względu na konkretne usytuowanie zbiorników na gaz płynny. O tym, jak powinny one być zlokalizowane, rozstrzygać ma organ wydający decyzję o warunkach zabudowy,

a ich konkretne posadowienie – ocenia się dopiero na etapie wydawania decyzji

o pozwoleniu na budowę. Brak stosownych wymagań, co do usytuowania planowanych zbiorników w stosunku do granic innych nieruchomości w decyzji

o warunkach zabudowy – w związku z wiążącym charakterem tych decyzji – stwarza zdaniem Kolegium realne ryzyko dopuszczenia do wybudowania ich w takim miejscu, które uczyni prawo do zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości ograniczonym w większym stopniu, niż wynikający z przepisów prawa. Dlatego też każda osoba, która posiada nieruchomość w minimalnej odległości, w jakiej powinna być usytuowana dana instalacja lub urządzenie ma interes prawnym w tym, aby były one usytuowane w odległości równej lub większej od granic jej działki, niż wynikająca z przepisów prawa powołanego rozporządzenia oraz w tym, aby ustalono warunki zagospodarowania terenu zgodnie § 66 rozporządzenia.

Kolegium nie podzieliło poglądu prawnego, iż przepisy zawarte

w rozporządzeniach ustalających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie mogą być brane pod uwagę w trakcie rozpatrywania wniosków o ustalenie warunków zabudowy. W tym względzie zwrócić bowiem należy uwagę na treść i funkcję tych przepisów oraz na to, że decyzja

o warunkach zabudowy ma zawierać zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy – "zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie (...) wymagań dotyczących osób trzecich". Stanowisko skarżącej pomija również fakt, iż niektóre z rozporządzeń zawierające takie warunki wyraźnie przewidują, iż znajdujące się w nich przepisy mogą być konkretyzowane w decyzjach o warunkach zabudowy (tak np. § 12.2, 18.2, 26.2

i 36.4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie –

Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Końcowo organ odwoławczy ustosunkował się również do zarzutu braku powinności wskazywania z urzędu przepisu prawa materialnego, który dawał przymiot strony osobom żądającym wznowienia postępowania w sytuacji, gdy te osoby takiego przepisu nie wskazały. Organ wskazał ponadto na niezrozumienie przez Spółkę istoty zaskarżonej decyzji, w której uchylono decyzję organu I instancji

i zastąpiono ją innym rozstrzygnięciem w oparciu o przepisy art. 151 § 2 w związku

z art. 146 § 1 kpa, przy zastosowaniu także art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność

z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej

i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały

w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa będące podstawą podjętej decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja reformatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. odpowiada prawu. Podzielić bowiem należy stanowisko Kolegium, iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu zbiorników magazynowych, zakopcowanych na gaz płynny przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...]

w S. wydanej Spółce z o. o. "S. P.", toczyło się bez udziału (wskutek niezawiadomienia przez organ) obecnych uczestników postępowania: T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. Wymienione osoby, składając wniosek

o wznowienie postępowania uznały, że zostały niesłusznie pominięte

w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2003 r.

W sprawie niniejszej, po wznowieniu postępowania z wniosku wskazanych wyżej osób (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił uchylenia opisanej na wstępie ostatecznej decyzji. Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wskazano art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28

i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podnosząc, iż wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego (naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego), który warunkowałby przyznania im statusu strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą decyzją ostateczną.

Zdaniem Sądu, Kolegium słusznie dokonało weryfikacji decyzji organu

I instancji. Organ odwoławczy prawidłowo bowiem przyjął, iż skarżący posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym prawo wnioskowania o wznowienie tego postępowania. Dokonując odmiennej niż ten organ oceny materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie, a także stanu prawnego, w sposób przekonywujący, logiczny i oparty

o przepisy prawa dokonało uzasadnienia swego stanowiska w zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim organ II instancji zasadnie powołał się na art. 28 kpa.

W świetle tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny, użyte w tym przepisie rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego terminu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych już poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych

z potrzebami danej osoby. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, wyd. 6, str. 219 i nst).

W tym miejscu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określony

w jak najszerszym zakresie, czyli z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W każdej sprawie tego rodzaju organ wydając decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy – a jeśli tak, to jak dalece sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. A zatem wykazanie przez stronę interesu prawnego w tym postępowaniu będzie równoznaczne z wykazaniem wpływu zamierzonej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości. Stroną tego postępowania może być zatem właściciel działki sąsiedniej, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jeżeli wykaże swój interes prawny.

Skarżący w poszukiwaniu ochrony swych praw powołali się (co prawda nietrafnie) na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu... (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), to jednak Kolegium słusznie podkreśliło, że w dniu [...] marca 2003 r. obowiązywały takie przepisy prawa materialnego, które nie tylko uzasadniały interes prawny wnioskodawców do udziału w tym postępowaniu, ale powinny być z urzędu analizowane przez organ

w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Gdyby nie zostały przez organ I instancji pominięte, to nie jest wykluczone, że Burmistrz S.

w postępowaniu toczącym się już w trybie zwykłym, zawiadomiłby szerszy krąg osób o toczącym się postępowaniu. Chodziło mianowicie o rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067), zwane dalej "rozporządzeniem", które obowiązywało do dnia 1 stycznia

2006 r. W § 75 w/w rozporządzenia zostały określone odległości, jakie musiały być zachowane od usytuowania zbiorników naziemnych i podziemnych do budynków mieszkalnych, w zależności od pojemności zbiorników.

Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2003 r. zezwalała na realizację na działce nr geod. [...] przy osiedlu B.

w S. pięciu zbiorników magazynowych, zakopcowanych na gaz płynny

o pojemności V = 200 m³, każdy z instalacją technologiczną do przeładunku gazu płynnego propan - butan. Rację zatem ma Kolegium, iż zsumowanie objętości wszystkich planowanych zbiorników na terenie bazy paliw płynnych (5 x 200 m³ = 1000 m³) stwarza dużo większe zagrożenie dla bezpieczeństwa osób zamieszkałych w sąsiedztwie niż zbiornik pojedynczy. Zatem organ powinien mieć na względzie przy wydawaniu spornej decyzji, w jakiej odległości od bazy stacji paliw są usytuowane budynki mieszkalne, kierując się przepisem § 75 rozporządzenia, z którego wynika wymóg odległości minimum 60 m budynku mieszkalnego od zbiornika na gaz płynny, zaś zsumowanie pojemności wszystkich zbiorników daje tę odległość daleko większą.

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie chodziło również o konkretne zastosowanie rozporządzenia i wszystkich jego wymogów, gdyż (jak słusznie zauważa skarżąca Spółka "B.") dopiero na etapie pozwolenia na budowę można konkretyzować posadowienie inwestycji. Stąd też, ani Kolegium, ani Sąd nie uczyniły zarzutu, że w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nie znalazły się konkretne wytyczne oparte o szczegółowe wymagania rozporządzenia. Natomiast nie zwalniało to od zastosowania art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, który obligował organ do określenia inwestorowi zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących interesu osób trzecich. Warunki zagospodarowania terenu wymienia § 66 i § 75 rozporządzenia, lecz w kwestionowanej decyzji zupełnym milczeniem potraktowano istnienie tych ważnych przepisów dla rzeczonej inwestycji. Ten brak spowodował, iż organ nie dostrzegł potrzeby powiadomienia osób trzecich o toczącym się postępowaniu. Organ odwoławczy trafnie wskazał tę okoliczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (powołując się na analizę map sytuacyjnych dołączonych do akt sprawy) albowiem wystarczyło przeanalizować treść § 75 rozporządzenia w aspekcie wielkości inwestycji (sumarycznej pojemności zbiorników paliw), by objąć ochroną prawną mieszkańców zabudowań znajdujących się w obszarze ewentualnego oddziaływania w odległości ponad 60 m od inwestycji i uznać ich za strony postępowania.

Na rozprawie sądowej w dniu 8 czerwca 2010 r. uczestnik postępowania T. P. złożył do akt sądowych "Raport Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S." opracowany w 2009 r. oraz "Zewnętrzny Plan Operacyjno - Ratowniczy dla zakładu

o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Bazy Gazu Płynnego B. Oddział w S." z miesiąca maja 2005 r. Powyższe dokumenty nie były znane Kolegium podczas podejmowania zaskarżonej decyzji, nie mniej jednak są one dodatkowym potwierdzeniem okoliczności, że domy uczestników postępowania znajdują się w zasięgu oddziaływania stacji paliw w różnych aspektach ewentualnego zagrożenia. Przykładowo: niebezpieczne dla ludzi natężenie promieniowania cieplnego w przypadku pożaru działałoby na odległość 358,46 m. (str. 99 Raportu Bezpieczeństwa). Budynki uczestników postępowania znajdują się też w zasięgu stref ewentualnych skutków awarii (str. 12 - 17 Zewnętrznego Planu Operacyjno - Ratowniczego).

Sąd podziela pogląd Kolegium, że nie mogło ograniczyć swojej oceny wyłącznie do argumentów strony żądającej wznowienia postępowania w ten sposób, by nie dostrzec przepisów, jakim organ uchybił wydając decyzję dnia [...] marca

2003 r. Generalną zasadą, przyjętą w linii orzecznictwa sądowego, jest to, że podmiot żądający wznowienia postępowania powinien wskazać przepis prawa materialnego dający mu legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dn. 2 czerwca 2006 r. syng. akt I SA/Wa 1785/05; wyrok WSA w Warszawie z dn. 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 118/07). Nie jest jednak w ocenie składu orzekającego żadnym uchybieniem procesowym organu orzekającego, jeśli to organ wskaże przepis materialnoprawny, dający przymiot strony w sytuacji, gdy osoba żądająca wznowienia postępowania na postawie

art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie jest profesjonalnym znawcą prawa, zaś organ orzekający

w II instancji dostrzega poważne uchybienia kontrolowanej decyzji pierwszoinstancyjnej. Przeciwnie takie działanie uznać należy za wyraz poszanowania zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 6, 7, 8 kpa).

W tych uwarunkowaniach przyjąć należy za organem odwoławczym, iż

w konkretnej sprawie osoby żądające wznowienia postępowania miały interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. (art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Jeżeli zaś chodzi o wywiedzenie skargi do sądu, nie można podzielić uwagi Kolegium, iż skarżąca Spółka B. S.A. nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji. Zwrócić bowiem należy na istniejący konflikt stanowisk prawnych między skarżącą a organem II instancji co do posiadania przez wymienionych na wstępie interesu prawnego, zaś ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2003 r. dotyczyła inwestycji skarżącej. Nie sposób zatem odmówić jej przymiotu strony

w postępowaniu sądowym w świetle art. 50 p.p.s.a. W ocenie Sądu, skarżąca nie miała natomiast interesu faktycznego w zaskarżeniu decyzji Kolegium, ponieważ jej treść nie spowodowała wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy. Orzekając o niezgodności z prawem tej decyzji, z uwagi na upływ czasu (art. 146 § 1 kpa.) wszelkie ewentualne skutki odszkodowawcze może ponieść tylko organ wydający tę decyzję, a nie skarżąca.

Końcowo podzielić należy stanowisko Kolegium, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 151 kpa. Argumentacja wyrażona w tym względzie przez organ w odpowiedzi na skargę zasługuje w całości na aprobatę

i jako taka nie budzi zastrzeżeń.

Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności

i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym

(art. 7, 77 § 1, 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne.

W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.