Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 575/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 61 lit. e
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kopalni [...] Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 796/18 w sprawie ze skargi Kopalni [...] Spółka z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 796/18, po rozpoznaniu skargi Kopalni [...] Spółka z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne – w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie II zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 2580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wskazał Sąd I instancji w dniu 13 marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustalił dla Kopalni [...] Sp. z o.o. w [...], w formie informacji rocznej nr [...], na podstawie decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2012 r., za: odprowadzanie oczyszczonych wód kopalnianych pochodzących z odwodnienia wylotem C, ścieków bytowo-socjalnych wylotem nr II, ścieków socjalno-bytowych wylotem nr I, za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 19 063.00 zł. Jednocześnie wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1) za I kwartał – w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 4765.75 zł; 2) za II kwartał – w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 4765.75 zł; 3) za III kwartał – w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 4765.75 zł; 4) za IV kwartał – w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 4765.75 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Spółka Kopalnie [...] Sp. z o.o. w [...] złożyła reklamację od powyższej informacji, zarzucając organowi bezpodstawne naliczenie przedmiotowej opłaty rocznej.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2502) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu reklamacji Spółki Kopalnie [...] Sp. z o.o. w [...] od ustalenia opłaty stałej w informacji rocznej nr [...] – określił Spółce Kopalnie [...] Sp. z o.o. w [...] na podstawie decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], za odprowadzanie wylotem C oczyszczonych wód kopalnianych pochodzących z odwodnienia, ścieków bytowo-socjalnych wylotem nr II, ścieków socjalno-bytowych wylotem nr 1 za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 19 116 zł. W punkcie 2 decyzji wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód powierzchniowych. Organ wskazał także na art. 16 pkt 61 lit. e ustawy Prawo wodne. Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2012 roku, znak: [...], o udzieleniu pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie: oczyszczonych wód kopalnianych pochodzących z odwodnienia wylotem C, ścieków bytowo-socjalnych wylotem nr II, ścieków socjalno-bytowych wylotem nr I, kwalifikuje wody z odwodnienia jako ścieki. Powołano przepisy dotyczące ścieków oraz wskazano na wskaźniki zanieczyszczeń. Zatem wód tych nie można uznać za niezanieczyszczone. Implikuje to nieuznanie reklamacji i konieczność określenia wysokości opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Dalej organ wyjaśnił, że opłata stała stanowi sumę opłat za: odprowadzanie wylotem C oczyszczonych wód kopalnianych pochodzących z odwodnienia na kwotę 19 061,11 złotych (pkt 1), ścieków bytowo- socjalnych wylotem nr II na kwotę 43,40 złotych (pkt 2), ścieków socjalno-bytowych wylotem nr 1 na kwotę 11,57 złotych (pkt 3) i zaokrąglona do pełnego złotego. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne kwoty zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. Opłata za pkt 1 została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 752 m3/h i wynoszącemu po przeliczeniu 0,20888889 m3/s. W informacji rocznej omyłkowo przyjęto ilość maksymalną dobową stąd odmienna kwota w decyzji. Natomiast maksymalna ilość ścieków (jak stanowią powołane przepisy) określona została wielkością godzinową i ta wielkość stanowi podstawę naliczenia. Opłata za pkt 2 została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Qmax = 15 000 m3/rok i wynoszącemu po przeliczeniu 0.00047565 m3/s. W informacji rocznej omyłkowo przyjęto ilość średnią dobową stąd odmienna kwota w decyzji. Natomiast maksymalna ilość ścieków (jak stanowią powołane przepisy) określona została wielkością roczną i ta wielkość stanowi podstawę naliczenia. Opłata za pkt 3 została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Q.max = 4000 m3/rok i wynoszącemu po przeliczeniu 0.00012684 m3/s. W informacji rocznej omyłkowo przyjęto ilość średnią dobową stąd odmienna kwota w decyzji. Natomiast maksymalna ilość ścieków (jak stanowią powołane przepisy) określona została wielkością roczną i ta wielkość stanowi podstawę naliczenia.

Pismem z dnia 15 maja 2018 r. Spółka Kopalnie [...] Sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części dotyczącej ustalenia opłaty stałej w wysokości 19 061,11 PLN za odprowadzenie wylotem C oczyszczonych wód kopalnianych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego (Kopalni [...]) na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], kwestionując zarówno zasadność jej nałożenia jak i jej wysokość.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Zdaniem Sądu wysokość tej opłaty, w zakresie odprowadzania wód kopalnianych pochodzących z odwodnienia wylotem C, została wyliczona wadliwe. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] kwietnia 2012 r. określa następujące wartości (ilości) odwodnienia: a) średniodobowo – 8 000m3/d, b) maksymalnie –18 000 m3/d, 752 m3/h i 2 640 000 m3/rok. Organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową (752 m3/h) i – dokonawszy przeliczenia na m3/s – uznał, że jest to "określona w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi". W ocenie Sądu meriti, jest to nieprawidłowe, bowiem nie jest tak, że na podstawie odnośnego pozwolenia wodnoprawnego skarżąca może dokonywać odwodnienia i wprowadzać do rzeki wody z tego odwodnienia pochodzące w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej wartości (ilości) odwodnienia i wprowadzanych wód. Jak wskazał Sąd Wojewódzki skarżąca nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości – wchodzi bowiem w rachubę drugie, nieco dalej idące ograniczenie w postaci maksymalnej wartości dobowej, i wreszcie trzecie, najdalej idące ograniczenie w postaci maksymalnej wartości rocznej. Zdaniem tego Sądu, wartość roczna, jako stanowiąca najdalej idące ograniczenie, winna być uznana za punkt odniesienia dla ustalenia "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi". W tym kontekście nie ma znaczenia to, że maksymalna wartość roczna została wyraźnie wskazana tylko w pkt I pozwolenia wodnoprawnego i nie została transponowana do pkt II.3; wszak w pkt II.3 chodzi o wody pochodzące z odwodnienia, o którym mowa w pkt I (z ograniczeniem rocznym do 2 640 000m3). W ocenie Sądu meriti zasadny okazał się zatem sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne.

Nawiązując do pozostałych zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle art. 16 pkt 61 lit e ustawy Prawo wodne wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych są, co do zasady ściekami. Wyjątek stanowią: 1) wody wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie; 2) wody niezanieczyszczone. Z kolei art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi – ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Hipotezy powołanych przepisów mają charakter rozłączny – niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, o których mowa art. 16 pkt 61 lit e in fine ustawy Prawo wodne, nie są ściekami w jej rozumieniu; natomiast art. 279 pkt 3 cyt. ustawy dotyczy ścieków i przewiduje zwolnienie z opłat określonej ich kategorii. W ocenie Sądu pierwszej instancji, odprowadzanych przez skarżącą do rzeki [...] wód oczyszczonych, pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, nie można utożsamiać z wodami niezanieczyszczonymi; te drugie są bowiem znamienne tym, że niejako pierwotnie są pozbawione zanieczyszczeń, a nie tym, że uzyskują swoje właściwości – w szczególności parametry zanieczyszczeń wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym bądź w przepisach – w wyniku procesu oczyszczania. Rezultat wspomnianego procesu, nawet jeżeli owe parametry zachowuje, ma status wody oczyszczonej (a nie niezanieczyszczonej). W ocenie Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie stanowisko organu jest trafne. Natomiast, gdy idzie o kwestię spełniania przez odprowadzone przez skarżącą wody oczyszczone pochodzące odwodnienia zakładu górniczego (będące ściekami w rozumieniu ustawy) przesłanek z art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne to zdaniem Sądu meriti organ nie umotywował swojego stanowiska ani pod względem prawnym (wykładnia przepisu), ani pod względem faktycznym – toteż nie poddaje się ono kontroli. Kwestia ta wymaga zatem wyjaśniania, a zaskarżoną decyzję trzeba w związku z tym uznać za wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że przepis ten dotyczy wyłącznie ponoszenia opłaty za pobór wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, a zatem stan faktyczny niniejszej sprawy pozostaje poza hipotezą reguły wynikającej ze wspomnianego przepisu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Kopalnia [...] Spółka z o.o. w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucono:

1) zawartą w uzasadnieniu wyroku błędną wykładnię przepisów prawa materialnego wynikających z ustawy Prawo wodne, tj. art. 16 pkt 61 lit e ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego skarżącej nie stanowią wód niezanieczyszczonych, przez co są ściekami

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku takich istotnych okoliczności faktycznych sprawy jak:

- spełnienie przez wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego Skarżącej kryteriów jakościowych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r, znak [...]),

- spełnianie przez wody kopalniane norm jakościowych w zakresie czystości wód w ustanowionej przez Dyrektora RZGW w [...] strefie ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki [...] w km 0+375 na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów Kanalizacji S.A. w [...] (rozporządzenie nr [...] Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.), których uwzględnienie przez Sąd pozwala uznać wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego Kopalni [...] za wody niezanieczyszczone, a tym samym nie stanowiące ścieków i nie podlegające opłacie za usługi wodne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie zaprezentowanej w uzasadnieniu oceny prawnej dotyczącej zastosowania art. 16 pkt 61 lit e ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego skarżącej stanowią wody niezanieczyszczone w rozumieniu przepisu tego artykułu, przez co nie stanowią ścieków, przez co nie podlegają opłacie za usługi wodne. Względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie z zaleceniem dokonania przez ten Sąd ponownej wykładni definicji ścieków wynikającej z art. 16 pkt 61 lit e ustawy Prawo wodne prowadzącej do uznania, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego skarżącej stanowią wody niezanieczyszczone w rozumieniu przepisu tego artykułu, przez co nie stanowią ścieków i nie podlegają opłacie za usługi wodne. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 18 sierpnia 2021 r. ww. organ wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Natomiast w piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r. strona skarżąca kasacyjnie poinformowała, iż nie wyraża zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, bowiem posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, zarządzeniem z dnia 7 października 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie ustalenia opłaty stałej oraz zasądził od niego na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Mimo uwzględnienia skargi Spółka wniosła skargę kasacyjną zarzucając temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 pkt 61 lit e ustawy Prawo wodne i wadliwe przyjęcie, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego skarżącej nie stanowią wód niezanieczyszczonych, przez co są ściekami. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie, zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku, oceny prawnej dotyczącej wykładni art. 16 pkt 61 lit e ustawy Prawo wodne i przyjęcie, że wody oczyszczone pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego skarżącej stanowią wody niezanieczyszczone, przez co nie stanowią ścieków.

Jak podniesiono wyżej przedmiotem zaskarżenia jest w istocie rzeczy uzasadnienie wyroku a nie jego sentencja. Na gruncie P.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie, jedynie uzasadnienia wyroku z równoczesnym brakiem kwestionowania jego sentencji. Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 P.p.s.a.). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 - część druga – P.p.s.a. sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące (art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a.; por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09, LEX nr 597891; wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt FSK 2262/04, LEX nr 424587; por. też A. Kwaśniak, O potrzebie zaskarżenia uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych – głos w dyskusji, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 9, s. 57-68). Uzasadnienie wyroku, nawet jeśli sentencja wyroku jest zgodna z żądaniem skarżącego, nie jest dla niego obojętne, gdyż: "pisemne uzasadnienie prawomocnego wyroku ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które będzie podjęte na etapie jego wykonania" (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 716/06, "Glosa" 2007, nr 3, poz. 140).

W sprawie wywołanej skargą kasacyjną istota sporu zasadniczo ogniskuje się wokół zagadnienia, czy można uznać oczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, odprowadzane przez skarżącą Spółkę do wód lub do ziemi, za ścieki w myśl definicji ścieków określonej w art. 16 pkt 61 lit. e ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą "ściekami" są wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych". Sąd Wojewódzki uznał, że: "odprowadzanych przez skarżącą do rzeki [...] wód oczyszczonych, pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, nie można utożsamiać z wodami niezanieczyszczonymi; te drugie są bowiem znamienne tym, że niejako pierwotnie są pozbawione zanieczyszczeń, a nie tym, że uzyskują swoje właściwości – w szczególności parametry zanieczyszczeń wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym bądź w przepisach – w wyniku procesu oczyszczania. Rezultat wspomnianego procesu, nawet jeżeli owe parametry zachowuje, ma status wody oczyszczonej (a nie niezanieczyszczonej).".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni treści art. 16 pkt 61 lit e ustawy Prawo wodne co do pojęcia "wód niezanieczyszczonych", konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2011/16, LEX nr 2527216).

W świetle definicji legalnej art. 16 pkt 61 lit e ustawy Prawo wodne wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy uznawać za ścieki, poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami:

- wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie;

- niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), za ścieki należało uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Proste zestawienie cytowanych przepisów art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. poprzednio obowiązującego Prawa wodnego oraz art. 16 pkt 61 lit. e obecnie obowiązującego Prawa wodnego jasno pokazuje, że niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne już nie są.

Ustawodawca przewidział wyjątek, że niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych nie są ściekami. Analizując treść normatywną tego wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie doszedł do przekonania, że w świetle art. 16 pkt 61 lit e ustawy Prawo wodne nie są ściekami pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych zarówno niezanieczyszczone wody pierwotnie pozbawione zanieczyszczeń, jak i takie, które uzyskały swoje właściwości w wyniku procesu oczyszczenia. Ostatecznie bowiem celem oczyszczenia wód jest pozbawienie ich zanieczyszczeń, co sprawia że wody oczyszczone mają właściwości tożsame z wodami niezanieczyszczonymi.

Stanowisko, wedle którego oczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, nie można utożsamiać z wodami niezanieczyszczonymi, jest nieuprawnione, zwłaszcza wobec braku legalnej definicji pojęcia: "wód niezanieczyszczonych". Zasadniczo brak definicji legalnej oznacza, że ustawodawca godzi się na przyjmowanie znaczenia w oparciu o nadawane pojęciu rozumienie w języku potocznym, jak też dopuszcza jego wieloznaczność i akceptuje pewien zakres nieostrości. Wykładnia pojęcia "wód niezanieczyszczonych", która ogranicza ich zakres tylko do wód pierwotnie pozbawionych zanieczyszczeń, jest błędna, ponieważ wyklucza wody, które te same parametry jakościowe uzyskały w wyniku procesu oczyszczania. Co istotne, Sąd Wojewódzki odmawiając oczyszczonym wodom pochodzącym z odwodnienia zakładu górniczego przymiotu wód niezanieczyszczonych, nie wskazuje jakie kategorie wód stanowią takie wody stanowią.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy Prawo wodne stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) – dalej "Dyrektywa". W związku z tym konieczne było ukształtowanie rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewniają trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem potrzeb gospodarczego wykorzystania wód oraz zapewnieniem dostępności zasobów wodnych o odpowiedniej jakości i we właściwej ilości (zob. uzasadnienie projektu ustawy: http://www.sejm.gov.pl).

Fundamentalnym celem Dyrektywy jest przeciwdziałanie zanieczyszczaniu wód i osiągnięcie przynajmniej dobrego ich stanu poprzez określenie i wdrożenie pewnych działań w ramach zintegrowanych programów w państwach członkowskich. Podstawowym kryterium dla gospodarowania wodami w prawie wodnym jest realizowanie zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z motywem 45 wstępu Dyrektywy: "Państwa Członkowskie powinny przyjąć środki dla wyeliminowania zanieczyszczeń wód powierzchniowych przez substancje priorytetowe, oraz dla stopniowej redukcji zanieczyszczenia przez inne substancje, które w przeciwnym przypadku uniemożliwiłyby osiągnięcie przez Państwa Członkowskie celów w odniesieniu do części wód powierzchniowych.". Celem Dyrektywy wodnej jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które zapewniają stopniową redukcję zanieczyszczenia wód podziemnych i zapobiegają ich dalszemu zanieczyszczaniu (art. 1 pkt d). W art. 4 Dyrektywy wyodrębnione zostały cele środowiskowe, które odnoszą się również do ochrony jakościowej zasobów wodnych. Państwa Członkowskie mają zapewnić, że: "dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan ekologiczny i chemiczny przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia; dla wód podziemnych, zachodzą możliwie najmniejsze zmiany dobrego stanu wód podziemnych, przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia".

Teza o tożsamości wód niezanieczyszczonych pierwotnie i oczyszczonych jest uprawniona na gruncie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Przepis art. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Gospodarowanie to powinno się odbywać zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, która to z kolei została ujęta w art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 326, s. 47). Przepis ten stanowi, że w ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska. Analiza ustawy Prawo wodne wskazuje jednoznacznie, że zawarte w niej regulacje mają na celu, w znacznej mierze, ochronę środowiska naturalnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 49 oraz ust. 4 pkt a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "P.o.ś." zanieczyszczeniem jest emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zanieczyszczenie zgodnie definicją zawartą w art. 3 pkt 49 P.o.ś. jest emisją kwalifikowaną z uwagi na możliwość spowodowania wskazanych skutków. Tego rodzaju emisja jest niepożądana. Szkodliwość dla stanu środowiska należy ustalić przez ocenę wpływu na aktualny stan środowiska, do którego nastąpiło odprowadzenie substancji lub energii. Emisją jest bezpośrednie lub pośrednie, wprowadzenie do powietrza, wody, gleby lub ziemi w wyniku działalności człowieka substancji lub energii, (art. 3 pkt 4 P.o.ś.). Dla oceny powstania zanieczyszczenia, decydujące znaczenie ma przekroczenie standardów jakości środowiska, które zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 34 P.o.ś. jako wymagania, które muszą być spełnione w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego komponenty przyrodnicze.

W świetle poczynionych rozważań, konceptualizując pojęcie "wód niezanieczyszczonych" należy wywieść, że swoim zakresem definicyjnym obejmuje ono także wody oczyszczone pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego.

Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia powyższego przepisu skarżąca upatruje w pominięciu, w uzasadnieniu wyroku, takich istotnych okoliczności faktycznych sprawy jak:

- spełnienia przez wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego Skarżącej kryteriów jakościowych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego;

- spełniania przez wody kopalniane norm jakościowych w zakresie czystości wód w ustanowionej przez Dyrektora RZGW w [...] strefie ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki [...] na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów Kanalizacji S.A. w [...], których uwzględnienie przez Sąd pozwala uznać wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego Kopalni [...] za wody niezanieczyszczone, a tym samym nie stanowiące ścieków i nie podlegające opłacie za usługi wodne.

Z uwagi na tak postawiony zarzut przypomnieć należy, że zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku powinna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił z jakich względów podzielił stanowisko skarżącej Spółki i przyczyny, z powodu których nie zaakceptował stanowiska organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem mimo oddalenia skargi kasacyjnej, wobec brzmieniu art. 184 P.p.s.a., nie stwierdził, że jej wniesienie było nieuzasadnione. Zachodzi zatem szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. uzasadniający odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.