Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 572/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 5, art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7,  art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1, art. 5 ust. 1-5,
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Bogoria z dnia 17 sierpnia 2006 r. Nr XXXV/323/06 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1-3, § 3 ust. 1 pkt 1-3, 5-8, § 4 ust. 1, 3-5, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 5-8, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 i 2, § 15 ust. 2 i 7, § 21 ust. 1 pkt 4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1-4 oraz § 24 zawartych w treści załącznika do uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie, o jakim mowa w pkt I, do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 17 sierpnia 2006 r. Rada Gminy w Bogorii podjęła uchwałę Nr XXXV/323/06 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria. Jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach.

W § 1 uchwalono regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria jak w załączniku do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. W § 3 stwierdzono, że traci moc Uchwała Nr XV/113/2000 Rady Gminy w Bogorii z dnia 25 sierpnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bogoria.

W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 czerwca 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIII/302/06 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria. Rada Gminy stosując się do uzasadnienia ww. orzeczenia wprowadziła w regulaminie zmiany oraz wystąpiła w dniu 24 lipca 2006 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie o wydanie opinii

w sprawie regulaminu. W dniu 8 sierpnia 2006 r. ww. organ pozytywnie zaopiniował nowy regulamin.

Skargę na uchwałę z 17 sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na podstawie art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 złożył Prokurator Rejonowy w Staszowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 2 ust. 1 pkt 1-3, § 3 ust. 1 pkt 1-3, 5-8, § 4 ust. 1, 3-5, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 5 -8, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 i 2, § 15 ust. 2 i 7, § 21 ust. 1 pkt 1-4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1 – 4 oraz § 24 - zawartych w treści załącznika do tej uchwały.

Skarżący zarzucił:

- istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku w zw. z § 115,

§ 135, § 143, § 118, § 137, § 143, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji - poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-3 załącznika do uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, którymi posługuje się ustawa Kodeks Cywilny, bądź które zostały utworzone na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w typowe urządzenia, do gromadzenia odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i porządkowym, przy pominięciu zapisu - stanu technicznego;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku stosowania segregacji odpadów nadających się do odzysku lub recyklingu na warunkach podanych

w Regulaminie;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 załącznika do uchwały - treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, a w przypadku braku możliwości technicznej wykonania przyłącza, wyposażenie w szczelne bezodpływowe zbiorniki (szambo) przeznaczone do czasowego gromadzenia ścieków lub w przydomową oczyszczalnię ścieków odpowiadającą wymaganiom wynikającym z odrębnych przepisów, oraz określenie warunków jakie musi spełnić zbiornik bezodpływowy, który ma posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany, pojemność dostosowaną do potrzeb oraz - przy odesłaniu do regulacji ustawowej - muszą spełniać wymagania przepisów prawa budowlanego;

5. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważniania ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zamiatania, oczyszczania ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń dojść do budynków położonych wzdłuż nieruchomości, jak

i określenie, że obowiązek ten winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, zaś piasek zużyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania, zakazując zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń

z chodnika na jezdnię;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 6-8 załącznika do uchwały przez określenie obowiązków właścicieli w postaci usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, utrzymania na terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego, jak i usuwania odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z robót remontowo - budowlanych, złomu, wraków samochodowych, zużytego sprzętu gospodarstwa domowego;

7. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikacja w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały - treści art. 6 ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przy określeniu obowiązku okazywania na żądanie Wójta lub osoby (osób) przez niego upoważnionej umowy oraz dowodu opłaty za usługi;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku podłączenia się do sieci kanalizacyjnej w terminie 9 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji oraz zobowiązanie właścicieli do utrzymywania drzew i krzewów w stanie zapobiegającym wyrządzaniu szkód, pielęgnowania zieleni niskiej i wysokiej, prowadzenie zabiegów agrotechnicznych, zapobieganie rozwojowi chorób

i szkodników inwazyjnych;

9. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikacja

i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały, przy określeniu zasad mycia i naprawy samochodów - w sytuacji gdy ustawa odnosi się do pojazdów samochodowych - poza myjniami i warsztatami naprawczymi, czyli na nieruchomościach lub ich częściach (chodniki, podwórka itp.) przez ustanowienie warunku, że powstające ścieki lub odpady gromadzone są w sposób umożliwiający ich usunięcie, a w szczególności ścieki nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych;

10. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków oznaczenia nieruchomości zabudowanej w sposób trwały i widoczny numerami porządkowymi - a obowiązek ten został przewidziany w art. 47b ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przez nałożenie obowiązku znajdowania się na budynkach wielomieszkaniowych tablicy

z adresem właściciela lub zarządcy oraz regulaminem porządku domowego oraz numerem telefonów pogotowia ratunkowego, policji, straży pożarnej, pogotowia energetycznego i wodociągowego;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 5 załącznika do uchwały, przez zapis określający miejsce umieszczenia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, jako miejsce wydzielone i łatwo dostępne, a sposób ich ustawienia nie może stwarzać niedogodności dla mieszkańców nieruchomości, jak

i mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a koszt przygotowania i utrzymywania tych miejsc ponosi właściciel nieruchomości;

12. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 6 załącznika do uchwały treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania urządzeń do gromadzenia odpadów komunalnych w należytym stanie technicznym i sanitarnym, a urządzenia te winny być okresowo dezynfekowane przez właściciela lub użytkownika nieruchomości;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 7 załącznika do uchwały, przez nałożenie zakazu gromadzenia w kontenerach lub pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, wybuchowych i żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnej w § 8 ust. 8 załącznika do uchwały, przez nałożenie zakazu - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - w postaci spalania jakichkolwiek odpadów komunalnych ( także suchych odpadów roślinnych) na terenie otwartym, jak również w kontenerach lub pojemnikach - podczas gdy zakaz ten regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, poprzez nałożenie na organizatorów imprez, spotkań o charakterze publicznym obowiązku utrzymania porządku i czystości na obszarze, gdzie się one odbywają poprzez wyposażenia miejsca organizacji imprez w odpowiednią liczbę pojemników na odpady oraz przenośnych sanitariatów, uprzątnięcia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, spotkania itp., zagospodarowania odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, uzyskania opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie w sytuacjach, gdy jest to wymagane - podczas gdy obowiązki takie określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych;

16. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały przy określeniu zasad postępowania z odpadami komunalnymi wielkogabarytowymi, oraz zbierania odpadów z działalności gospodarczej, gruzu, odpadów medycznych oraz odpadów niebezpiecznych - zgodnie z odrębnymi przepisami;

17. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej zmodyfikowanie oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 2 i 7 załącznika do uchwały - treści art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

i wskazaniu przy wypełnianiu tego obowiązku częstotliwości gwarantującej, że nie nastąpi wypływ z przepełnionego zbiornika bezodpływowego i wykluczającej zanieczyszczenie gleby i wód podziemnych oraz zapobiegającej procesom gnilnym

w zbiorniku, a nadto określenie rozliczania opróżniania zbiorników bezodpływowych w oparciu o wskazania licznika poboru wody, lub gdy brak w oparciu o normy

z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia norm zużycia wody;

18. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 1 - 2 załącznika do uchwały, przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca, jak również przez określenie warunków dopuszczalności prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem - co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne;

19. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały, przez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów publicznego użytku, jeżeli wynika to z oznakowania;

20. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 4 załącznika do uchwały poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku gromadzenia obornika, odchodów zwierząt

i innych odpadów pochodzących z hodowli w wydzielonych miejscach

o nieprzepuszczalnym podłożu - w sytuacji, gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach

i nawożeniu;

21. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 23 ust. 1-4 załącznika do uchwały poprzez nałożenie na właścicieli lub użytkowników nieruchomości przeprowadzania deratyzacji na terenie własnych nieruchomości i na własny koszt, określenie, że powszechne akcje deratyzacyjne będą organizowane w porozumieniu z właściwym Inspektorem Sanitarnym i Urząd Gminy ogłosi termin deratyzacji

w formie obwieszczeń na terenie Gminy, a ponadto stwierdzenie, iż w przypadku populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt w uzgodnieniu

z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi poprzez zarządzenie termin jej przeprowadzenia, przy określeniu, iż koszty deratyzacji obciążają właściciela;

22. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 załącznika do uchwały, przez ustanowienie nadzoru Wójta Gminy Bogoria za pośrednicwem uprawnionych osób oraz funkcjonariuszy Policji nad realizacją obowiązków wynikających

z Regulaminu.

W obszernym uzasadnieniu Prokurator wskazał, że wprawdzie zaskarżona uchwała utraciła moc najpóźniej z dniem 1 stycznia 2013 r. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jednak jej kontrola przez sąd administracyjny jako aktu prawa miejscowego nie jest wyłączona, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały powoduje skutek ex tunc tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować między ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Akt prawa miejscowego ma bowiem w swej treści pozostawać zgodny z upoważnieniem, na podstawie którego został wydany.

Skarżący podniósł, że w orzecznictwie podkreśla się, że Rada Gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Elementy obligatoryjne Regulaminu są określone szczegółowo właśnie w tym przepisie i mają charakter wyczerpujący i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, pozwalająca na zastosowanie tego przepisu do uregulowania innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako akt prawa miejscowego, nie jest aktem którego ranga pozwala na formułowanie nowych, dodatkowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości - nieokreślonych

w delegacji ustawowej. W akcie tym w określonych zakresach np. wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, dopuszczalne jest kierowanie do adresatów norm - jedynie zaleceń, pouczeń i zapisów o charakterze edukacyjnym, mającym kreować pewne zachowania w sferze określonego postępowania m.in. z odpadami.

Ponadto skarżący wskazał, że w świetle art. 91 ust 1 zdanie pierwsze w zw.

z art. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem wskazanych powyżej zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem"

w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego,

w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również

z "Zasadami techniki prawodawczej". Jedną z tych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji, jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych

i Trybunale Konstytucyjnym, jako rażące naruszenie prawa.

Ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie

w kwestiach wyliczonych w tym artykule. Oznacza to - w świetle przedstawionych powyżej zasad - także konstytucyjnych, iż regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując kwestie, które wynikają

z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania w uchwale zakresu obowiązków ustawowych, bądź do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne.

Podejmując uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, Rada nie miała umocowania prawnego i przekroczyła delegację ustawową, powtarzając i określając własne definicje i pojęcia w § 2 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do uchwały. Definicje zawarte w § 2 Regulaminu, bądź są definicjami własnymi utworzonymi na użytek zaskarżonej uchwały, bądź jest to definicja, którą już posługuje się ustawa kodeks cywilny.

W ocenie skarżącego Rada Gminy w Bogorii przekroczyła upoważnienie ustawowe oraz powtórzyła istniejącą regulację prawną i dokonała jej nieuprawnionej modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w typowe - termin nieznany ustawie - urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i porządkowym przy pominięciu zapisu - stanu technicznego.

Prokurator zarzucił, że Rada Gminy w Bogorii przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, bowiem nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek stosowania segregacji odpadów nadających się do odzysku lub recyklingu na warunkach podanych w Regulaminie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku. To na Gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Aktualnie przewidują to bezsprzecznie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach art. 3 ust. 1 pkt 5 i 6.

W § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 załącznika do uchwały, Rada Gminy dokonała powtórzenia i nieuprawnionej modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i przekroczyła delegację ustawową przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej sanitarnej, a w przypadku braku możliwości technicznej wykonania przyłącza, wyposażenie w szczelne bezodpływowe zbiorniki (szambo) przeznaczone do czasowego gromadzenia ścieków lub w przydomową oczyszczalnię ścieków odpowiadającą wymaganiom wynikającym z odrębnych przepisów, oraz określenie warunków jakie musi spełnić zbiornik bezodpływowy, który ma posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany, pojemność dostosowaną do potrzeb oraz - przy odesłaniu do regulacji ustawowej - muszą spełniać wymagania przepisów prawa budowlanego, co pozostaje w sprzeczności z treścią powołanego przepisu ustawy.

Rada Gminy także powtórzyła i w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak

i przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Tymczasem § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu rozszerza te obowiązki w obu aspektach. Rada nie może normować obowiązków w stosunku do przestrzeni, która nie służy użytkowi publicznemu, nie może także narzucać sposobu jego realizacji i określać dodatkowych form. Za taką część można uznać tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób nie mających do niej tytułu prawnego, czyli dojście prowadzące do zlokalizowanego na niej budynku np. schody wiodące do wejścia.

W § 3 ust. 1 Rada Gminy - także bez delegacji ustawowej - określiła obowiązki właścicieli w punktach 6, 7 i 8. Brak jest możliwości w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śniegu i sopli lodu z dachów i gzymsów, gdyż nie służą one do użytku publicznego. Obowiązek utrzymania na terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego, oraz usuwanie odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z robót remontowo - budowlanych, złomu, wraków samochodowych, zużytego sprzętu gospodarstwa domowego, również przekracza delegację wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy

i wkracza w materię określoną m.in. w ustawach Prawo budowlane oraz ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jak i ustawy

o odpadach. Ponadto takie zobowiązania stanowią ingerencję w prawo własności.

Powtórzono istniejącą regulację ustawową zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i dokonano jej modyfikacji w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały. Przytaczając treść powyższego przepisu Prokurator podniósł, że nie było konieczności powielania obowiązku ustawowego w Regulaminie.

Za niezgodne z prawem uznać należy obowiązki określone w § 4 ust. 4 i 5, gdyż art. 4 ust. 2 ustawy nie uprawnia Rady do zobowiązania właścicieli do utrzymywania drzew i krzewów w stanie zapobiegającym wyrządzaniu szkód, pielęgnowania zieleni niskiej i wysokiej, prowadzenie zabiegów agrotechnicznych, zapobieganie rozwojowi chorób i szkodników inwazyjnych. Określenie terminu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - 9 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji - nie wynika, ani z treści art. 4 ust. 2 ani z art. 5 ust. 1 pkt 2.

W § 6 ust. 1 Regulaminu, Rada Gminy Bogoria dopuściła mycie i naprawy samochodów - w sytuacji gdy ustawa odnosi się do pojazdów samochodowych - poza myjniami i warsztatami naprawczymi, czyli na nieruchomościach lub ich częściach (chodniki, podwórka itp.) przez ustanowienie warunku, że powstające ścieki lub odpady gromadzone są w sposób umożliwiający ich usunięcie,

a w szczególności ścieki nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych. Przez taki zapis powielono istniejące regulacje ustawowe i przekroczono upoważnienie ustawowe, bowiem te zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 39 i art. 40 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i przepisach wykonawczych, takich jak rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarne.

Prokurator zarzucił, że w § 7 ust. 1 i 2 Rada Gminy Bogoria powtórzyła uregulowania ustawowe i przekroczyła upoważnienie ustawowe, gdyż znajdujący się tam obowiązek został przewidziany w art. 47b ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W § 8 ust. 5 załącznika do uchwały umieszczono zapis niezgodny z zakresem kompetencji udzielonych Radzie i nie ma żadnego umocowania w ustawie, a wkracza w kwestie regulowane w przepisach innych aktów, np. treści § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rada Gminy powtórzyła i w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji w § 8 ust. 6 załącznika do uchwały - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożono bowiem - po raz kolejny w tym regulaminie - na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania urządzeń na odpady komunalne w należytym stanie technicznym i sanitarnym z pominięciem - porządkowym.

W ocenie skarżącego Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 8 ust. 7 załącznika do uchwały, gdyż zawarte tam zapisy nie mają żadnego umocowania

w przepisie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

Zostało przekroczone upoważnienie ustawowe i powtórzono regulację prawną w § 8 ust. 8 załącznika do uchwały, gdyż znajdujący się tam zakaz wynika

z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

W § 9 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Gminy przekraczając delegację ustawową nałożyła na obowiązki na organizatorów imprez, którzy nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1-5 ustawy.

W § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały nastąpiło powtórzenie istniejących regulacji ustawowych przy określeniu zasad postępowania z odpadami komunalnymi wielkogabarytowymi, oraz zbierania odpadów z działalności gospodarczej, gruzu, odpadów medycznych oraz odpadów niebezpiecznych - zgodnie z odrębnymi przepisami.

Rada powtórzyła i w sposób nieuprawniony zmodyfikowała oraz przekroczyła delegację ustawową w § 15 ust. 2 i 8 Regulaminu, obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego. Brak jest upoważnienia do określenia częstotliwości wykonania obowiązku z art. 5 ust. 2pkt 3b ustawy.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia także w § 21 ust. 1 pkt 1-2 załącznika do uchwały, gdzie nałożono na utrzymujących psy dodatkowo obowiązki prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca, jak również przez określenie warunków dopuszczalności prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem - co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne. Obowiązki te jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Te przepisy Regulaminu wprowadzające określone nakazy, muszą być rozpatrywane łącznie z przepisem kodeksu wykroczeń art. 77 kodeksu wykroczeń, stanowiącego, że "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany". Kategoryczne brzmienie postanowień § 22 ust. 2 pkt 2 i 4 Regulaminu, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości.

W ocenie Prokuratora nie mieści się w kompetencji Rady zawarty w § 21 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały, zakaz wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów publicznego użytku, jeżeli wynika to z oznakowania. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika jednoznacznie, iż przyznaje on Radzie kompetencje do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się zatem w kompetencji Rady sformułowanie zakazu wprowadzania psów na określone tereny i do określonych miejsc. Rada Gminy jest uprawniona jedynie do ustalania sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi

w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do użytku publicznego nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Sprawy korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej powinny być uregulowane

w odrębnej uchwale, a tym samym nie powinny stanowić części Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tym bardziej, iż jak wskazano nie mieszczą się one w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło także w § 22 ust. 4 Regulaminu poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku, który został już uregulowany w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia w § 23 ust. 1-4 Regulaminu, gdyż Rada - w zasadzie to w ogóle nie zrealizowała - ale przyjmując, że realizując postanowienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r., nie mogła wskazać takich podmiotów, jak właścicieli lub użytkowników nieruchomości, zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Przeprowadzenie deratyzacji to zadanie Rady Gminy.

Rada także nie mogła wskazać, że powszechne akcje deratyzacyjne będą organizowane w porozumieniu z właściwym Inspektorem Sanitarnym i Urząd Gminy ogłosi termin deratyzacji w formie obwieszczeń na terenie Gminy. Takie wskazanie jest sprzeczne z art. 4 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Upoważnienie Wójta dopiero w przypadku populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym do określenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz określenia poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia, stanowi także przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w Regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządne gminnym.

Ponadto Rada Gminy nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości), które zobowiązane są do poniesienia kosztów deratyzacji, bowiem ta norma kompetencyjna nie może stanowić upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii dotyczących ponoszenia kosztów.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego mamy także do czynienia

w § 24 ust. 1 załącznika do uchwały, gdyż Radzie Gminy nie przysługuje kompetencja do wskazywania organów, czy też podmiotów odpowiedzialnych za nadzór i egzekwowanie postanowień Regulaminu. Za realizację postanowień Regulaminu odpowiedzialna jest Rada Gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bogorii wskazała, że "uwzględnia" skargę Prokuratora i uchyliła zaskarżoną uchwałę, przez co stała się ona nieaktualna, a została omyłkowo przekazana do Prokuratury Rejonowej w Staszowie jako obowiązujący akt prawny. Na podstawie uchwały Nr XIV/52/2013 Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z dnia 27 marca 2013 r., członkowie Związku przyjęli regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 1 do ww. uchwały. Organ wyjaśnił, że § 1 ww. regulaminu określa obowiązki wszystkich podmiotów przebywających na terenie tych gmin. Wszystkie zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria przekazała Związkowi zgodnie z § 4 statutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną co do większości zarzutów.

Na wstępie podkreślić należy, że na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897), regulaminy utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 2012r.) zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy i mogą być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmienianej w art. 1. Oznacza to, iż objęta skargą uchwała utraciła moc z dniem 1 stycznia 2013 r. Jak słusznie zauważył Prokurator, utrata mocy obowiązującej uchwały wskutek regulacji ustawowych czy uchylenia przez organ stanowiący gminy, nie wyłącza możliwości kontroli takiego nieobowiązującego już aktu przez sąd administracyjny. Ponieważ Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego, w przypadku uwzględnienia skargi Sąd stwierdza jego nieważność bez względu na datę podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r.

o samorządzie gminnym), a to z kolei eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc taki stan prawny, w którym uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Jest to skutek o wiele dalej idący niż wygaśnięcie uchwały z mocy prawa bądź jej uchylenie, które powodują wyeliminowanie danego aktu ex nunc, czyli z dniem wystąpienia danego zdarzenia. Rację ma także Prokurator, że dopuszczenie kontroli sądowo-administracyjnej uchwał nie obowiązujących w porządku prawnym nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pomimo bowiem, iż skarżona uchwała aktualnie stanowi już nieobowiązujący akt prawny, to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni zatem zbędnym wydania wyroku przez Sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Mając powyższe na uwadze i przystępując do kontroli zgodności z prawem uchwały objętej skargą należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin

i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym

w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulującą tą problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 t.j.), dalej powoływana jako ustawa. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych

i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Nr XXXV/323/06 Rady Gminy

w Bogorii z 17 sierpnia 2006r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi powyższej przepisami art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy, oznacza, że Rada Gminy w Bogorii uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bogoria), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w/w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa

o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał.

W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa

i obowiązki ich adresatów. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą,

z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi

z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej

i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak z uwagi na fakt, że:

- zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji,

- nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę oraz

- zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie

w szerokim zakresie,

mogą one stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji. Zasada ta stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie

z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw.

z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został

w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej (por. wyrok WSA

w Bydgoszczy z 30 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Bd 964/14).

Z treści przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast

w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów sprawy zgodzić się należy ze wszystkimi zarzutami i wnioskami skargi oprócz zarzutu opisanego w pkt 18 i 19 skargi w zakresie zapisów ujętych w § 21 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu.

Zgodnie z nimi, osoby utrzymujące psy zobowiązane są do:

1/ prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca,

2/ prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem,

3/ nie wprowadzania ich na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci.

Powyższe regulacje stanowią wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych (w tym przypadku psów) konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Analizując zakwestionowane przepisy Regulaminu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przekraczają one delegację ustawową, stanowią zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też prowadzić mogą do niehumanitarnych działań bądź stanowią nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. W szczególności, zapis zawarty w § 21 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi jak i w kagańcu dotyczy wyłącznie psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu, a nie wszystkich psów, jak zdaje się go rozumieć Prokurator. Co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można mieć wątpliwości

i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. W zaskarżonej uchwale nie ma też zapisu, który nie pozwalałby "na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu", jak argumentuje się

w skardze, a powołany przez Prokuratora przepis § 22 ust. 2 pkt 2 i 4 reguluje zupełnie inną materię i stanowi realizację delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7,

a nie pkt 6 ustawy. Wyjątkiem od nakazu wyrażonego w § 21 ust. 1 pkt 1 jest natomiast pkt 2 tego uregulowania, który zawiera wprawdzie określenia mogące podlegać interpretacji ("miejsca rzadko uczęszczane" oraz "właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem"), jednak w praktyce nie ma wątpliwości co do przypadków, w jakich będzie on miał zastosowanie. Chodzi bowiem

o miejsca, w których ze względu na ich specyfikę, ukształtowanie czy położenie, obecność ludzi jest rzadkością, a zwolnienie psa z uwięzi w takim terenie nie będzie stanowiło zagrożenia. Ponadto zawarty w omawianej regulacji wyjątek dotyczyć będzie tylko takiego zwierzęcia, które z uwagi na swoje cechy gatunkowe

i usposobienie poddaje się bezwarunkowo komendom właściciela. Trudno sobie przy tym wyobrazić zapis konstruujący odstępstwo od reguły wyrażonej w § 21 ust. 1 pkt 1 (konieczne przecież z punktu widzenia respektowania zasad, na które powołuje się Prokurator w skardze), zredagowany w bardziej ścisły sposób. Sama możliwość zwolnienia psa z uwięzi powoduje poddanie jej takim regulacjom, które będą miały zastosowanie w innych niż typowe sytuacjach, przy uwzględnieniu właściwości osobniczych każdego zwierzęcia, których z oczywistych powodów nie można zdefiniować w sposób kategoryczny i enumeratywny.

W ocenie Sądu nie przekracza także delegacji ustawowej przepis § 21 ust. 1 pkt 3 Regulaminu statuujący zakaz wprowadzania psów na teren placów zabaw

i piaskownic dla dzieci, które powinny być objęte szczególną ochroną przy konstruowaniu przez radę gminy obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, a konkretnie psy. Przepis ten nie narusza też w żaden sposób praw właścicieli psów.

Podkreślenia również wymaga, że wszystkie omawiane wyżej zapisy § 21 ust. 1 zakwestionowane przez Prokuratora, wprowadzają wymogi realizujące ustawowy cel z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. bezsprzecznie służą ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z tych przyczyn przytoczone w skardze argumenty mające przekonywać

o sprzeczności § 21 ust. 1 pkt 1-3 z prawem, nie mogą znaleźć akceptacji.

Pozostałe zarzuty skargi należy natomiast uznać za trafne, a ich uzasadnienie Sąd uznaje za własne.

Analiza treści art. 4 ust. 2 ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych

w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Tak rozumiane naruszenie delegacji ustawowej jest istotne zważywszy na fakt, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09 oraz z dnia 14 grudnia 2011r., II OSK 2058/11).

Stąd też należy podzielić stanowisko zawarte w skardze, że postanowienia § 2 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, zawierając definicje bądź tylko powtórzone za aktem ustawowym dosłownie, bądź zmodyfikowane, bądź utworzone na potrzeby uchwały naruszają delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy.

W przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Rada w sposób nieuprawniony przekroczyła delegację ustawową i zmodyfikowała treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości

w typowe urządzenia, do gromadzenia odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i porządkowym, przy pominięciu zapisu - stanu technicznego. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy w dacie wygaśnięcia zaskarżonej uchwały nakazywał natomiast właścicielom nieruchomości wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Rada Gminy w Bogorii przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, bowiem nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek stosowania segregacji odpadów nadających się do odzysku lub recyklingu na warunkach podanych w Regulaminie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, w regulaminie powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających

w gospodarstwach domowych. Chodzi więc o to, aby Rada Gminy między innymi zapisami regulaminu dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Z treści tego artykułu nie wynika natomiast upoważnienie do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.

W § 3 ust. 1 pkt 3 oraz w § 4 ust. 3 załącznika do uchwały Rada Gminy dokonała powtórzenia i nieuprawnionej modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz przekroczyła delegację ustawową przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej sanitarnej, a w przypadku braku możliwości technicznej wykonania przyłącza, wyposażenie

w szczelne bezodpływowe zbiorniki (szambo) przeznaczone do czasowego gromadzenia ścieków lub w przydomową oczyszczalnię ścieków odpowiadającą wymaganiom wynikającym z odrębnych przepisów, oraz określenie warunków jakie musi spełnić zbiornik bezodpływowy, który ma posiadać nieprzepuszczalne dno

i ściany, pojemność dostosowaną do potrzeb oraz - przy odesłaniu do regulacji ustawowej - muszą spełniać wymagania przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w dacie uchwalania uchwały stanowił natomiast obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub

w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Rada Gminy powtórzyła i w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, jak i przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zamiatania, oczyszczanie ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń dojść do budynków położonych wzdłuż nieruchomości. Określiła także, że obowiązek ten winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, zaś piasek zużyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania. Jednocześnie zakazano zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię. Tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Obowiązki określone w tym zakresie w Regulaminie nie mogą dotyczyć przestrzeni, która nie służy użytkowi publicznemu, ani też narzucać sposobu jego realizacji.

W § 3 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 Rada Gminy bez delegacji ustawowej określiła obowiązki właścicieli poprzez usuwanie sopli i nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, utrzymania na terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego, jak i usuwania odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z robót remontowo - budowlanych, złomu, wraków samochodowych, zużytego sprzętu gospodarstwa domowego. Jak już podkreślono wyżej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można zaś uznać dachów

i gzymsów. Obowiązek utrzymania na terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego, oraz usuwanie odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z robót remontowo - budowlanych, złomu, wraków samochodowych, zużytego sprzętu gospodarstwa domowego, również przekracza delegację wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy i wkracza w materię określoną m.in.

w ustawach Prawo budowlane oraz ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jak i ustawy o odpadach.

Powtórzono istniejącą treść art. 6 ust. 1 ustawy i dokonano jej modyfikacji w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, przy określeniu obowiązku okazywania na żądanie wójta lub osoby (osób) przez niego upoważnionej umowy oraz dowodu opłaty za usługi. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy, właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy

i dowodów płacenia za te usługi.

Za niezgodne z prawem uznać należy obowiązki określone w § 4 ust. 4 i 5 Regulaminu. Określenie terminu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - 9 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji - nie wynika ani z delegacji ustawowej, ani z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje także upoważnienia do zobowiązania właścicieli do utrzymywania drzew i krzewów

w stanie zapobiegającym wyrządzaniu szkód, pielęgnowania zieleni niskiej

i wysokiej, prowadzenie zabiegów agrotechnicznych, zapobieganie rozwojowi chorób i szkodników inwazyjnych.

W § 6 ust. 1 Regulaminu, Rada Gminy Bogoria dopuściła mycie i naprawy samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, czyli na nieruchomościach lub ich częściach (chodniki, podwórka itp.) przez ustanowienie warunku, że powstające ścieki lub odpady gromadzone są w sposób umożliwiający ich usunięcie, a w szczególności ścieki nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych. Przez taki zapis powielono istniejące regulacje ustawowe i przekroczono upoważnienie ustawowe. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2012.145 t.j.), zabrania się wprowadzania do wód odpadów, w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach oraz ciekłych odchodów zwierzęcych, zaś art. 40 ust. 1 pkt 4 wprowadza zakaz mycia pojazdów

w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód. Definicję wód zawiera natomiast art. 5 ust. 1 tej ustawy, która nie ogranicza wód jedynie do zbiorników wodnych – jak uczyniono to w omawianym zapisie uchwały.

W § 7 ust. 1 i 2 Rada Gminy w Bogorii powtórzyła uregulowania ustawowe

i przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków oznaczenia nieruchomości zabudowanej w sposób trwały i widoczny numerami porządkowymi, podczas gdy obowiązek ten został przewidziany w art. 47b ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tak samo należy ocenić nałożenie obowiązku znajdowania się na budynkach wielomieszkaniowych tablicy zawierającej adres właściciela lub zarządcy oraz regulamin porządku domowego oraz numer telefonów pogotowia ratunkowego, policji, straży pożarnej, pogotowia energetycznego i wodociągowego.

W § 8 ust. 5 załącznika do uchwały umieszczono zapis określający miejsce umieszczenia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, jako miejsce wydzielone i łatwo dostępne, sposób ich ustawienia nie może stwarzać niedogodności dla mieszkańców nieruchomości, jak i mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a koszt przygotowania i utrzymywania tych miejsc ponosi właściciel nieruchomości. Zapis ten jest niezgodny z zakresem kompetencji udzielonych Radzie i nie ma żadnego umocowania w ustawie, a wkracza w kwestie regulowane

w przepisach innych aktów (np. § 22 i 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Ponadto ustawa o utrzymaniu porządku

i czystości w gminach nie przewiduje konieczności wyodrębniania miejsc na pojemniki i kontenery.

Rada Gminy powtórzyła i w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, w § 8 ust. 6 załącznika do uchwały, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania urządzeń do gromadzenia odpadów komunalnych w należytym stanie technicznym i sanitarnym, a urządzenia te winny być okresowo dezynfekowane przez właściciela lub użytkownika nieruchomości. Podobnie jak w § 3 ust. 1 pkt 1, nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania urządzeń na odpady komunalne

w należytym stanie technicznym i sanitarnym z pominięciem - porządkowym.

Rada przekroczyła także upoważnienie ustawowe w § 8 ust. 7 załącznika do uchwały, przez nałożenie zakazu gromadzenia w kontenerach lub pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, wybuchowych i żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej. Powyższe zapisy nie mają żadnego umocowania w przepisie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

Zostało przekroczone upoważnienie ustawowe i powtórzono regulację ustawową w § 8 ust. 8 załącznika do uchwały, przez nałożenie nakazu - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - w postaci spalania jakichkolwiek odpadów komunalnych (także suchych odpadów roślinnych) na terenie otwartym, jak również w kontenerach lub pojemnikach. Tymczasem zakaz ten wynika z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

W § 9 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Gminy przekraczając delegację ustawową nałożyła na organizatorów imprez, spotkań o charakterze publicznym obowiązek utrzymania porządku i czystości na obszarze, gdzie się one odbywają poprzez: wyposażenia miejsca organizacji imprez w odpowiednią liczbę pojemników na odpady oraz przenośnych sanitariatów, uprzątnięcia terenu bezpośredniego po zakończeniu imprezy, spotkania itp., zagospodarowanie odpadów zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa, uzyskanie opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie w sytuacjach gdy jest to wymagane. Słusznie zauważył Prokurator, że organizatorzy nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1-5 ustawy, na które nakłada ona wprost określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. Obowiązki organizatora imprez masowych określa natomiast ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych.

W § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu nastąpiło powtórzenie istniejących regulacji ustawowych przy określeniu zasad postępowania z odpadami komunalnymi wielkogabarytowymi, oraz zbierania odpadów z działalności gospodarczej, gruzu, odpadów medycznych oraz odpadów niebezpiecznych - zgodnie z odrębnymi przepisami. Określenie możliwości przekazywania zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego, opakowań po zużytych środkach chemicznych i ochrony roślin, oraz odpadów medycznych, w tym leków, zostało już uregulowane w sposób szczegółowy w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach.

Rada powtórzyła i w sposób nieuprawniony zmodyfikowała obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy oraz przekroczyła delegację ustawową w § 15 ust. 2 i 8 Regulaminu, poprzez wskazanie częstotliwości gwarantującej, że nie nastąpi wypływ z przepełnionego zbiornika bezodpływowego i wykluczającej zanieczyszczenie gleby i wód podziemnych oraz zapobiegającej procesom gnilnym

w zbiorniku. Brak jest upoważnienia do takiego określenia częstotliwości wykonania obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy. Nadto Rada określiła rozliczanie opróżniania zbiorników bezodpływowych w oparciu o wskazania licznika poboru wody, lub gdy go brak, w oparciu o normy z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia norm zużycia wody, co stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nie może stanowić materii Regulaminu.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przez Radę Gminy w Bogorii mamy do czynienia także w § 21 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały, gdzie nałożono zakaz wyprowadzania psów do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów publicznego użytku, jeżeli wynika to z oznakowania. Z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. Sprawy korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej powinny być zatem uregulowane w odrębnej uchwale, a tym samym nie powinny stanowić części regulacji Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło także w § 22 ust. 4 Regulaminu poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku gromadzenia obornika, odchodów zwierząt

i innych odpadów pochodzących z hodowli w wydzielonych miejscach

o nieprzepuszczalnym podłożu - w sytuacji gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach

i nawożeniu.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia w § 23 ust. 1-4 Regulaminu, gdzie nałożono na właścicieli lub użytkowników nieruchomości przeprowadzania deratyzacji na terenie własnych nieruchomości i na własny koszt (ust. 1). W ust. 2 określono, że powszechne akcje deratyzacyjne będą organizowane w porozumieniu z właściwym Inspektorem Sanitarnym i Urząd Gminy ogłosi termin deratyzacji w formie obwieszczeń na terenie Gminy. W przypadku populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi poprzez zarządzenie termin jej przeprowadzenia (ust. 3).

Rację ma Prokurator, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do wskazania podmiotów - właścicieli lub użytkowników nieruchomości - zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, a jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Na podstawie zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego Rada nie mogła też ustalić osób, na których koszt przeprowadzane są deratyzacje, ani wskazać, że powszechne akcje deratyzacyjne będą organizowane w porozumieniu z właściwym Inspektorem Sanitarnym i Urząd Gminy ogłosi termin deratyzacji w formie obwieszczeń na terenie Gminy. Takie wskazanie jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Upoważnienie Wójta dopiero w przypadku populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym do określenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz określenia poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia, stanowi także przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy, określenie terminu i obszaru na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w Regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządne gminnym. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta, nie ma umocowania ustawowego. Dotyczy to bowiem przekroczenia kompetencji przez Radę Gminy, która jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego mamy także do czynienia

w § 24 Regulaminu, przez ustanowienie nadzoru Wójta Gminy Bogoria za pośrednictwem uprawnionych osób oraz funkcjonariuszy Policji nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu. Radzie Gminy nie przysługuje kompetencja do wskazywania organów, czy też podmiotów odpowiedzialnych za nadzór

i egzekwowanie postanowień Regulaminu. Za realizację postanowień Regulaminu odpowiedzialna jest Rada Gminy.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 1-3, § 3 ust. 1 pkt 1-3, 5-8, § 4 ust. 1, 3-5, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 5 -8, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 i 2, § 15 ust. 2 i 7, § 21 ust. 1 pkt 4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1 – 4 oraz § 24 zaskarżonego Regulaminu.

W pozostałym zakresie, dotyczącym zarzutu naruszenia § 21 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.