Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1125/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 par. 2 pkt 1, art. 25 par. 2 i 4, art. 50 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1194/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 lutego 2013 r., sygn. IV SA/Po 1194/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] listopada 2012 r., nr [...] którym, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymano w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r., nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Poznańskiego znak: [...] z dnia [...] maja 2007 r., którym uzgodniono projekt decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją, na działkach nr ewid. [...] . Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z [...] maja 2007 r. Starosta Poznański uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, podając w podstawie prawnej przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) i art. 106 § 5 k.p.a. Pismem z 4 kwietnia 2012 r. Stowarzyszenie Zwykłe [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności tego postanowienia i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W podstawie prawnej wniosku podano przepis art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 126 oraz art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. Do wniosku Stowarzyszenie dołączyło Regulamin Stowarzyszenia oraz zaświadczenie Starosty Poznańskiego z 3 lutego 2009 r., że Stowarzyszenie jest wpisane do ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez ten organ. W uzasadnieniu zarzucono, że postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] maja 2007 r. uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa:

- art. 107 § 1 k.p.a. polegającym na braku uzasadnienia,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na przyjęciu, że działki nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania uzgodnienia polegającym na pominięciu ograniczenia przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, podając w podstawie prawnej art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z [...] maja 2007 r. Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie przyjmując, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym przesłanka wydania postanowienia uzgadniającego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu stwierdzono, że postanowienie Starosty Poznańskiego, pozbawione uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie naruszyło w sposób rażący przepisu art.124 § 1 i 2 w związku z art. 107 § 2-5 i art. 126 k.p.a. Działki przeznaczone pod inwestycję były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia, udzieloną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2003 r., znak [...]

W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie Zwykłe [...] wniosło o uchylenie postanowienia Kolegium z [...] listopada 2012 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 7-9, 77, 80 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie:

1) że teren inwestycji (działki nr [...]) był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (uchwała Nr XLIV/234/94 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r.),

2) że zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV o pow. 11,1422 ha na cele nierolnicze wynikająca z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy [...] w miejscowości [...] dla działek o nr geodezyjnych [...] zawarta w decyzji Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia 21.02.2003 r., jest zgodą, o której mowa jest w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.,

3) że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV pod aktywizację gospodarczą, dokonana w § 10 Uchwały Nr V/25/2007 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 14 lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz, obejmującego działki położone w R. przy ul. O. i oznaczone numerami geodezyjnymi [...], która to uchwała następnie została w całości unieważniona rozstrzygnięciem Nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia [...] marca 2007 r. jest także objęta dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., uchwalonego dziewięć lat wcześniej. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. chodzi o zgody uzyskane przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Zgoda, na którą powołuje się SKO w Poznaniu w zaskarżonej decyzji taką zgodą nie jest.

- art. 2 ust.1 pkt 1, art. 3 ust.1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie uzgodnienia, polegające na uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdy należało odmówić takiego uzgodnienia. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. nie chodzi o dowolną zgodę, ale o zgodę uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1 u.p.z.p. Zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest aktem niesamoistnym stanowiącym jedynie podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. To oznacza, że zgoda wydana przez Wojewodę w dniu [...] lutego 2003 r. nie jest zgodą wydaną przy sporządzaniu planu uchwalonego 9 lat wcześniej. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.zp.p. chodzi o zgody uzyskane przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Zgoda na którą powołuje się SKO taką zgodą nie jest.

- art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w aspekcie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów.

Do skargi dołączono m.in. Regulamin Stowarzyszenia oraz zaświadczenie Starosty Poznańskiego z 3 lutego 2009 r. o wpisie Stowarzyszenia do ewidencji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i twierdzenie o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy.

Zaskarżonym wyrokiem z 21 lutego 2013 r., sygn. IV SA/Po 1194/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem kontroli była zgodność z prawem postanowienia wydanego w postępowaniu nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności jest możliwe w razie ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. Postanowienie uzgadniające Starosty z 16 maja 2007 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem przepisy k.p.a. przewidują możliwość odstąpienia od uzasadnienia postanowienia. Dopuszczalność odstąpienia od uzasadnienia postanowienia wynika z art. 124 § 2 k.p.a. wykładanego a contrario oraz z art. 107 § 4 ab initio i art. 107 § 5 k.p.a. Regulacja prawna jest w tym zakresie dość skomplikowana pod względem legislacyjnym, z uwagi na odesłania pomiędzy przepisami i w dodatku z zachowaniem "odpowiedniości" stosowania, a przez to i ustalenie treści unormowania jest trudniejsze. Skoro dopuszczalność odstąpienia od uzasadnienia budzi wątpliwości interpretacyjne, to tym samym nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Nie miało także w sprawie miejsca rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wymienione przepisy odnoszą się do kwestii dotyczącej zgody na odrolnienie gruntów. Sąd I instancji wskazał, że możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, jeśli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przez 1 stycznia 1995 r. Dopiero wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy w takim przypadku jest możliwe, jeżeli inwestycja mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji możliwe są różne wykładnie, skuteczne postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi dotyczyć przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni, niż językowa. Sąd I instancji uznał zarzut, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2003 r., nie miała znaczenia dla sprawy, natomiast grunty, których dotyczy postanowienie uzgadniające Starosty były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia, o czym świadczy uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu z 21 lutego 1994 r., nr XLIV/234/94 w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie Zwykłe [...] zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa procesowego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7,8,9,77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń pomimo tego, że nie odpowiadają one prawu,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym poprzez uznanie, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy był wyłącznie inwestor, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazano, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów potwierdzających, że konkretne działki przeznaczone pod inwestycję są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia, w takiej sytuacji nie można twierdzić, że zgoda taka była wydana. Wskazanie na zgodę uzyskaną przy uchwalaniu starego planu jest gołosłowne. Błędna jest też informacja, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy był wyłącznie inwestor, stron było więcej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego w sytuacji istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na cele sprzeczne ze starym planem miejscowym nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził istnienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem I instancji, polegającej na niedopuszczalności drogi sądowej, określonej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Postępowanie przed sądem administracyjnym oparte jest na zasadzie skargowości, może zostać skutecznie uruchomione w wyniku skargi wniesionej przez uprawniony do tego podmiot. Wniesienie skargi przez podmiot nieuprawniony skutkuje niedopuszczalnością postępowania sądowego ze względów podmiotowych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2013 r., sygn. II OSK 1005/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2608/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, nsa.gov.pl).

Skarga do Sądu I instancji została wniesiona przez Stowarzyszenie mające status stowarzyszenia zwykłego w rozumieniu ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001, nr 79, poz. 855 ze zm.), pozbawionego osobowości prawnej. Stowarzyszenie tego rodzaju co do zasady stanowi organizację społeczną w rozumieniu art. 25 § 2 i 4 p.p.s.a. i posiada zdolność sądową zarówno w swych własnych sprawach, jak i w zakresie swej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Przyznanie organizacjom społecznym, także pozbawionym osobowości prawnej, zdolności sądowej w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, w zakresie ich statutowej działalności, jest konsekwencją regulacji art. 31 k.p.a., przyznającej takim organizacjom prawo do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących interesów prawnych innych osób. Przepis art. 25 § 4 p.p.s.a. nie stanowi jednak wystarczającej podstawy prawnej dla organizacji społecznej do uczestniczenia i inicjowania postępowania sądowego. Poza zakresem rozważań pozostają przesłanki umożliwiającej organizacji społecznej udział w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestnika (art. 33 p.p.s.a.), kwestii tej sprawa nie dotyczy. Na marginesie można jednak zauważyć, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a warunkiem dopuszczenia organizacji, o jakiej mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. do udziału w postępowaniu sądowym, jest związek sprawy z zakresem statutowej działalności organizacji.

Dla rozstrzygnięcia natomiast kwestii dopuszczalności uruchomienia postępowania przed sądem I instancji znaczenie ma regulacja art. 50 § 1 p.p.s.a., określająca krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Zgodnie z tym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Bezsporne przy tym jest, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie dotyczyło własnego interesu prawnego Stowarzyszenia, a skarga nie była wniesiona z powołaniem się na własny interes prawny. Skargę wniosło Stowarzyszenie jako organizacja społeczna. W takim przypadku istotne znaczenie mają dwie przesłanki: udział organizacji w postępowaniu administracyjnym oraz związek sprawy z zakresem statutowej działalności organizacji, charakteryzowany jak przesłanka materialnoprawna legitymacji skargowej organizacji społecznej. Orzekający w niniejszej sprawie skład NSA podziela pogląd, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a sam fakt udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2013 r., sygn. II OSK 1059/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odrębny charakter mają bowiem regulacja art. 31 § 1 k.p.a. i art. 50 § 1 in fine p.p.s.a. Faktyczne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, nie daje zaś tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w szczególności nie jest wystarczające do wniesienia przez taką organizację skargi do sądu administracyjnego (por. postawienie NSA z 12 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2608/13).

Regulacja art. 50 § 1 p.p.s.a, potwierdza, że ustawodawca różnicuje uprawnienia różnych podmiotów w zakresie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, legitymacja przyznana w tym zakresie prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Człowieka i Rzecznikowi Praw Dziecka nie zawiera ograniczenia w postaci przesłanki materialnoprawnej, co uzasadniane jest względem na ochronę praw podmiotowych jednostki w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Równocześnie w stosunku do organizacji społecznej ustawodawca, konsekwentnie, przyjął odmienne rozwiązanie, wprowadzając ograniczenie pod postacią przesłanki zgodności przedmiotu sprawy z zakresem statutowej działalności. Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1308/11, że wyrażona w art. 12 Konstytucji zasada wolności zrzeszania się nie oznacza, że każde stowarzyszenie bez żadnych ograniczeń może inicjować lub być dopuszczane do wszelkich postępowań administracyjnych, a tym bardziej sadowoadministracyjnych. Za koniecznością ścisłej interpretacji art. 50 § 1 (a także art. 33 § 2 i art. 25 § 4) p.p.s.a. przemawiają cele, jakim służy funkcjonowanie systemu sądownictwa administracyjnego i postępowanie sądowoadministracyjne, nakierowane przede wszystkim na ochronę indywidualnego interesu stron żądających od sądu administracyjnego ochrony swojego interesu prawnego. Wymogi sprawiedliwej procedury, nie przyznającej jednej ze stron większej ochrony prawnej niż strona przeciwna, przemawiają przeciwko rozszerzającej wykładni przepisu art. 50 § 1 in fine p.p.s.a. i szerokiego dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innych podmiotów. Wymóg art. 50 §1 p.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej oznacza, że działalność ta, w zakresie ingerującym w interesy prawne innych osób, musi mieścić się w zakresie celów statutowych. Oznacza to, że zgodności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cele stowarzyszenia. Żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione skonkretyzowanymi celami statutowymi tej organizacji, tzn. musi istnieć merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania danej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne. Jak wskazał NSA w powołanym wcześniej postanowieniu o sygn. II OSK 2608/13, przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna mogłaby otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania.

W konsekwencji Sąd I instancji, po wniesieniu skargi przez Stowarzyszenie, w pierwszej kolejności obowiązany był do zbadania jego legitymacji jako skarżącego, czego zaniechano. Jak wyżej wskazano, fakt przeprowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem Stowarzyszenia nie oznacza, że było ono legitymowane do wniesienia skargi. Znajdujący się w aktach Regulamin Stowarzyszenia pozwala natomiast na stwierdzenie, że zakres jego regulaminowej działalności nie pozostaje w wymaganym związku z przedmiotem sprawy sądowoadministarcyjnej.

Zakres statutowej działalności Stowarzyszenia zwykłego określa jego regulamin poprzez wskazanie celów, a częściowo także środków działania. Cele Stowarzyszenia określa pkt 7 regulaminu, są nimi działanie na rzecz wsi [...] oraz tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi. Zgodnie natomiast z pkt 8 Regulaminu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez organizowanie spotkań, występowanie z podaniami do właściwych organów administracji publicznej, występowanie na prawach strony przed organami władzy publicznej we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących wsi [...] (w szczególności od studium do wydania pozwolenia na użytkowanie), występowanie w charakterze skarżącego lub uczestnika postępowania przed sądami administracyjnymi, wspieranie działań proekologicznych zmierzających do poprawy komfortu życia mieszkańców wsi.

Sprawa administracyjna dotyczy natomiast postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postanowienia uzgadniającego Starosty, wydanego w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez podmiot trzeci, w szczególności nie jest to inwestycja gminy. Niewątpliwie przedmiot postępowania nie ma związku z taką statutową działalnością, jak tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy, albowiem nie dotyczy sprawy z zakresu wolności stowarzyszania się czy wolności słowa. Także cel polegający na działaniu na rzecz wsi nie może uzasadnić związku przedmiotu postępowania z zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia, w tym przypadku ze względu na ogólnikowość sformułowania. Inwestycja nie jest inwestycją gminną, nie służy realizacji zadań własnych gminy. Skoro w regulaminie nie określono, na osiągnięcie jakich celów mają być ukierunkowane działania na rzecz wsi, przyjęte w Regulaminie rozwiązanie nie pozwala na ustalenie związku tak określonego zakresu działalność z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. W szczególności do określania zakresu statutowej działalności organizacji społecznej w przekonaniu Sądu nie może dochodzić poprzez kwalifikowanie przez sąd na etapie wniesienia skargi kasacyjnej, czy dana sprawa dotyczy działań, rodzących negatywne lub pozytywne skutki dla wsi. Byłoby to nieuprawnione wkraczanie sądu w sferę wyłącznych uprawnień członków stowarzyszenia, nadto wnioski zależne byłyby od przyjętych kryteriów oceny skutków działań. Zaniechanie precyzyjnego określenia w regulaminie celu działania stowarzyszenie rodzi negatywny skutek, w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji, skutek ten jest jednak następstwem własnych działań członków Stowarzyszenia i brzmienia nadanego regulaminowi.

O związku przedmiotu postępowania administracyjnego z zakresem regulaminowej działalności Stowarzyszenia nie świadczą także określone w pkt 8 Regulaminu formy realizacji celów, przewidujące inicjowanie postępowań administracyjnych i sądowoadministarcyjnych oraz udział w nich na prawach strony. To, że Stowarzyszenie przewiduje możliwość inicjowania i uczestniczenia w postępowaniach dotyczących wsi, nie może być uzasadnieniem dla legitymacji procesowej i nie stanowi wyznaczenia zakresu statutowej działalności, która wymaga sprecyzowania pod względem przedmiotowym. Nie stanowi przy tym w ocenie Sądu takiego sprecyzowania wskazanie, że udział Stowarzyszenia dotyczy wszelkich postępowań "w szczególności od studium do wydania pozwolenia na użytkowanie", jest to bowiem jedynie wskazanie na poszczególne etapy procesu zagospodarowywania przestrzeni, obejmujące przy tym zarówno postępowanie planistyczne w gminie, jak i postępowanie związane z realizacją inwestycji, bez wskazania na jej charakter, przedmiot czy osobę inwestora. Tak szerokie, a przy tym przykładowe wskazanie rodzajów postępowań, nie skutkuje w konsekwencji określeniem konkretnego przedmiotu działalności Stowarzyszenia. Także w tym zakresie postanowienia Regulaminu nie pozwalają zatem na wykazanie związku postępowanie w przedmiocie nieważności postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony gruntów rolnych decyzję o warunkach zabudowy ze statutową działalnością Stowarzyszenia. Celem prowadzonego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie jest także wybór rozwiązań dotyczących stanu środowiska, wobec czego wspieranie działań proekologicznych zmierzających do poprawy komfortu życia mieszkańców, jako sposób realizacji celów Stowarzyszenia, nie uzasadnia przyznania organizacji legitymacji skargowej. W tym przypadku związek może mieć jedynie charakter faktyczny, potencjalny i pośredni, natomiast prawny przedmiot postępowania administracyjnego nie mieści się w tak wyznaczonym zakresie działalności.

Brak rzeczywistego i prawnego związku między zakresem regulaminowej działalności Stowarzyszenia i przedmiotem postępowania administracyjnego decyduje o braku legitymacji skargowej Stowarzyszenia w niniejszej sprawie. Natomiast podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie sprawy, skoro z przyczyn podmiotowych droga sądowa była niedopuszczalna, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwróci stronie Stowarzyszeniu uiszczony wpis od skargi, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.