Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 206/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 13, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 206/15 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 14 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Ryszard Pęk, , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, , , Protokolant, starszy referent Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r., sprawy ze skargi Wojewody D., na uchwałę Zarządu Powiatu S., z dnia [...] lutego 2013 r., w sprawie odmowy wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 do Liceum Ogólnokształcącego w L., , stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały;, orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu;, zasądza od Powiatu S. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa, procesowego.,


UZASADNIENIE

Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat S., która ujawniona została w protokole Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] lutego 2013r. , domagając się stwierdzenia jej nieważności . Skarga oparta została na zarzucie istotnego naruszenie § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232 z późn. zm. – dalej rozporządzenie MEN) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej ustawa o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał , że działając na podstawie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zarząd Powiatu w S. w dniu [...] lutego 2013 r podjął uchwałę w sprawie ustalenia planowanej liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat S. Przedmiotowa uchwała nie przybrała formy odrębnego aktu, jak w latach 2011 i 2012 (uchwala Nr [...] Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2011 r. oraz uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2012 r.), jednak jej podjęcie odnotowano w Protokole Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] lutego 2013 r. Mocą przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu S., działający jako organ prowadzący, ustalił w porozumieniu z dyrektorami szkół ponadgimnazjalnych liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014. Zgodnie z jej treścią ustalono na rok 2013/2014 dla:1. Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S.:

"Zarząd wyraził zgodą na utworzenie w roku szkolnym 2013/2014 w Zespole Szkół Ogólnokształcących w S. czterech oddziałów klas I Liceum Ogólnokształcącego oraz jednego oddziału Gimnazjum Dwujęzycznego (5 głosów "za")." (ad. 6, str. 4 protokołu)

2. Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im [...] w S.:

"Zarząd wyraził zgodę na zorganizowanie w roku szkolnym 2013/2014 w Zespole Szkól Ponadgimnazjalnych Nr [...] w S. 7 oddziałów klas 1 w szkole dla młodzieży tj.:

Technikum kształcącym w zawodzie: (...)

Zasadniczej Szkoły Zawodowej kształcącej w zawodzie: (...)

(3 głosy "za", 1 głos "przeciw", 1 głos ,, wstrzymujący się").

Zarząd wyraził zgodę na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych i kursy kwalifikacyjne dla dorosłych zgodnie z wnioskiem (4 głosy "za")" (ad. 6, str. 5 protokołu).

3. Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w L.:

"Zarząd wyraził zgodę na zorganizowanie w roku szkolnym 2013/2014 w Zespole Szkól Ponadgimnazjalnych Nr [...] w S. 3 oddziałów klas I w szkole dla młodzieży kształcących w zawodach (4 głosy "za"):

Technikum (...)

Zarząd wyraził zgodę na utworzenie czwartego oddziału Technikum, kształcącego w nowym zawodzie: [...] pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych związanych z uruchomieniem nowego kierunku kształcenia tj. przedłożenie opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia i Wojewódzkiej Rady Zatrudnienia (4 głosy "za").

Zarząd wyraził zgodę na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych oraz na rekrutację słuchaczy na kursy kwalifikacyjne zgodnie z wnioskiem (4 głosy "za").Zarząd nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego." (ad. 7, str. 7 protokołu).

Po powzięciu przez Wojewodę D. informacji o naruszeniu prawa przez organ prowadzący - Zarząd Powiatu S., polegającym na przeprowadzeniu likwidacji szkoły - Liceum Ogólnokształcącego w L., bez zachowania procedury likwidacji szkoły określonej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, poprzez nieogłaszanie naboru do klasy pierwszej Liceum, organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. zażądał złożenia wyjaśnień i przesłania dokumentów w sprawie.

W odpowiedzi, Starosta S. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r., wskazał, że " żadna ze szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych – w tym Liceum Ogólnokształcące w L. nie jest likwidowana.(...)". Jednocześnie w załączeniu do pisma przesłano protokoły z posiedzenia Zarządu Powiatu S., które odbyły się w 2013 r.

Z przesłanych do Wojewody D. dokumentów wynika, że Zarząd Powiatu nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji w roku szkolnym 2013/2014 do Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w L., które z dniem 1 września 2013 r. zostało włączone do Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w S. Z w/w protokołu i wcześniejszych uchwał Zarządu Powiatu S.: Nr [...] oraz Nr [...] wynika, że taka rekrutacja nie była prowadzona również w roku szkolnym 2011/2012 oraz 2012/2013. Stwierdzono także, że Zarząd Powiatu S. planuje likwidację w/w liceum "jak już w ogóle nie będzie uczniów".

Wobec powyższego, pismem z dnia 22 lipca 2013 r., Wojewoda D. poprosił o dalsze informacje i wyjaśnienia oraz przesłanie uchwały Zarządu Powiatu S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat S.

W odpowiedzi przesłanej do Wojewody D. Starosta Powiatu S. wyjaśnił, iż "(...) Zarząd Powiatu w S. nigdy nie podejmował uchwały o likwidacji Liceum Ogólnokształcącego w L., co wykluczało konieczność uruchomienia procedury opisanej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, a Liceum prowadzi aktualnie kształcenie w klasach trzecich. Nie ma także przeszkód do prowadzenia naboru do klas pierwszych w roku szkolnym 2014/2015."

Wobec dokonania powyższych ustaleń organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały zapisanej w treści Protokołu Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] lutego 2013 r., z istotnym naruszeniem § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie określono liczby oddziałów klas pierwszych dla Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w L., dla którego Powiat S. jest organem prowadzącym.

Organ podkreślił też, że uchwała Zarządu Powiatu S. nie uwzględnia również Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w L. Jednakże brak naboru do klasy pierwszej na rok szkoły 2013/2014 uzasadnia przepis art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205, poz. 1206).

W ocenie organu nadzoru Zarząd Powiatu S., ustalając mocą przedmiotowej uchwały, ujawnionej w Protokole Nr [...], liczbę oddziałów klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat S. z pominięciem Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w L., naruszył prawo w sposób istotny, bowiem działanie takie poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji do tej szkoły na rok szkolny 2013/2014 zmierza do całkowitej likwidacji pominiętej szkoły w trybie innym niż przewidziany w ustawie o systemie oświaty.

Stwierdzono, że ustawa o systemie oświaty dopuszcza zaprzestanie kształcenia uczniów w określonej szkole, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, wyłącznie w przypadku likwidacji szkoły w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Wskazano, że prowadząc postępowanie nadzorcze dotyczące przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił, że Rada Powiatu S. nie podjęła uchwały w przedmiocie zamiaru likwidacji Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w L. Zatem brak było podstaw prawnych do pominięcia wskazanego Liceum Ogólnokształcącego w podjętej uchwale Zarządu Powiatu S., ujawnionej w Protokole z posiedzenia Zarządu Powiatu w S. Nr [...], ustalającej liczbę klas pierwszych i liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014. Konsekwencją takiego działania było nieprzeprowadzenie rekrutacji do klasy pierwszej we wskazanym Liceum na rok szkolny 2013/2014.Podstawą prawną podjęcia uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] lutego 2012 r. był przede wszystkim § 24 ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia. Skoro Powiat S. prowadzi określone szkoły i Rada Powiatu nie rozstrzygnęła o likwidacji poszczególnych szkół, jest zobowiązana do określenia liczby oddziałów klas pierwszych dla każdej prowadzonej szkoły. Norma kompetencyjna upoważniająca do podjęcia przedmiotowej uchwały nie przyznaje organowi wykonawczemu powiatu uprawnienia do zaniechania określenia liczby oddziałów klas pierwszych w którejkolwiek z prowadzonych szkół. Stwierdzono też, że na zamiar przeprowadzenia likwidacji z pominięciem procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazują również inne zapisy ujawnione w Protokole Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] lutego 2013 r. – w tym wypowiedź M. S. - Inspektora Oświaty. Zdaniem Skarżącego dopóki szkoła nie zostanie zlikwidowana, w trybie określonym w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, dopóty organ prowadzący ma obowiązek organizować nabór do pierwszej klasy takiej szkoły.

Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 8 sierpnia 2013 r. W wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego Wojewoda D. stwierdził istotne naruszenie prawa, tj. § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ze względu na fakt, iż upłynął już 30-dniowy termin do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, zasadna jest skarga o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w S. wniósł o jej oddalenie , podnosząc zarzut błędnego uznania przez organ nadzoru , że doszło do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych. Według Zarządu Powiatu brak jest dokumentu uchwały, a zatem uchwała taka nie została nigdy formalnie podjęta. Nie można bowiem utożsamiać podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu z zajęciem przez niego stanowiska czy też opinii w danej sprawie. W protokole nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2013 r. na str. 4, 5 ,6 i 7 znalazł się zapis, że na posiedzeniu tym były rozpatrywane sprawy poszczególnych szkół ponadgimnazjalnych. Zdaniem Zarządu Powiatu twierdzenie Wojewody, jakoby doszło do podjęcia jednej uchwały "w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat S." jest więc pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Nawet bowiem, gdyby teoretycznie uznać (czemu Powiat S. stanowczo zaprzecza), że doszło do podjęcia uchwały, to mogłaby ona dotyczyć jedynie jednej, konkretnej szkoły np. ZSP nr [...] w L., a nie wszystkich szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat S., jak to błędnie wskazuje skarżący.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu Zarząd Powiatu dodatkowo wskazał na treść § 24 ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia. Stwierdził, że w protokole nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2013 r., Zarząd Powiatu ustalił, zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu liczbę oddziałów w Zespole Szkół Ogólnokształcących w S., Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w S. oraz Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w L. w roku szkolnym 2013/2014. Dla każdej z tych szkół przeprowadzone było osobne głosowanie, którego skutkiem było zaaprobowanie bądź odrzucenie wniosku jego przedstawiciela w konkretnej sprawie.

W powyższym protokole nie ustalono jedynie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 do Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w L. Skoro jednak dokonano ustalenia liczby oddziałów i uczniów we wszystkich pozostałych szkołach wchodzących w skład zespołów szkół prowadzonych przez Powiat S., co najwyżej można przyjąć, że mogło dojść do bezczynności w zakresie braku ustalenia tych elementów jedynie w stosunku do Liceum Ogólnokształcącego w L., funkcjonującym w ramach jednego zespołu szkół tj. Nr [...] im. [...] w L. Ponadto Zarząd Powiatu stwierdził, że nawet przyjmując, iż doszło do podjęcia jednej uchwały w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnych 2013/2014 dla szkół ponadgimnazjalnych w S., to wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dotyczącym wszystkich szkół ponadgimnazjalnych w S., jest niezrozumiały, bezpodstawny i pozbawiony najmniejszego uzasadnienia.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu rzekomej likwidacji szkoły, a co się z tym wiąże naruszenia art. 59 ustawy o systemie oświaty, Zarząd Powiatu stwierdził ,że okoliczność ta nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Likwidacja szkoły polega na takiej operacji, która uniemożliwia kształcenie uczniów. Tymczasem w Liceum odbywa się kształcenie, można ponadto w latach następnych przeprowadzić nabór do szkoły. Poza tym zgodnie z art. 59 ustawy o systemie oświaty organem likwidacyjnym szkoły jest organ stanowiący samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 828/13 oddalił skargę z tym uzasadnieniem , że brak jest podstaw do uznania ,iż podjęto uchwałę, która może być przedmiotem zaskarżenia. Sąd zwrócił uwagę na to , że w protokole nie powołano żadnej normy kompetencyjnej, która nakładałaby obowiązek podjęcia uchwały określonej treści, lub inaczej, określałaby jakie sprawy winny być uregulowane przez jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie wskazany wyżej protokół nie zawiera odwołania do jakichkolwiek przepisów ustawy o systemie oświaty, przepisów rozporządzenia, choć istotnie w poszczególnych interesujących w tym postępowaniu punktach odnosi się do propozycji dyrektorów poszczególnych szkół utworzenia klas pierwszych. W ocenie sądu przy ustaleniu formalnych wymogów dotyczących uchwał organów samorządu terytorialnego należy posiłkować się przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). W takim zakresie, w jakim ustawy samorządowe określają procedurę podejmowania uchwał, są one obowiązujące, wyprzedzają stosowanie wymienionego wyżej rozporządzenia. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowana uchwała nie spełnia wymogów formalnych uchwały , głównie z powodu braku wskazania podstawy prawnej wyrażenia woli o określonej treści, zatem protokół z dnia 26 lutego 2013 r. Nr 149/13 nie zawiera uchwał, a tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia .

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2293/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania .

Sąd II instancji nie podzielił stanowiska sądu I instancji , wedle którego, niespełnienie wymagań formalnych i niewskazanie podstawy prawnej stanowi podstawę do uznania, że protokół Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera uchwały, a tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia. Po analizie przepisów art. 5 ust. 5a, art.5a ust.2 pkt 2 , art., 5 ust.7 , art. 5c pkt 2 prawa oświatowego oraz przepisów nieobowiązującego już , ale obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu tj. w dniu [...] lutego 2013 r. przepisów powołanego na wstępie rozporządzenia , Naczelny Sąd Administracyjny jako niesporne uznał, że w roku 2013 ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych należało do kompetencji zarządu powiatu.

Z kolei odwołując się do regulacji art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 1 ust. 2 § 3 ust. 1 i 2 oraz § 6 załącznika nr 2 do uchwały Rady Powiatu S z dnia [...] września 2001 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu S. ([...]) Sąd kasacyjny wskazał, że forma w jakiej zarząd powiatu winien ustalić liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, stanowi rozstrzygnięcie zapadające w formie uchwały, a uchwała ta jest zawierana w protokole z posiedzenia zarządu. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za uprawnione należało uznać twierdzenie, że protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera rozstrzygnięcia w zakresie wynikającym z § 24 pkt 1 rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcia te mają charakter władczy nie sposób przychylić się do poglądu Zarządu Powiatu, że niewyrażenie zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w L. miało charakter wyłącznie opinii czy zajęcia stanowiska. W zakresie braku ujawnienia w protokole wyników głosowania nad wnioskiem o zgodę na utworzenie klas pierwszych Sąd odwoławczy uznał je za uchybienie proceduralne, które nie może jednak zanegować samego faktu podjęcia rozstrzygnięcia.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera uchwały w przedmiocie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów w tych klasach dla poszczególnych szkół, a także uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w L. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na fakt, że kwestię ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów w klasach należy oceniać odrębnie w odniesieniu do każdej ze szkół, to należy uznać, że protokół zawiera odrębne uchwały odnoszące się do poszczególnych szkół, a przedmiotem skargi Wojewody D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu była uchwała o odmowie wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w L.

W ocenie Sądu kasacyjnego pomimo , że żadna z uchwał nie przybrała postaci odrębnego od protokołu aktu, fakt ten pozostaje bez znaczenia dla ich bytu prawnego, jako że nie podlegają one publikacji, a wchodzą w życie z dniem podjęcia, czyli w dacie posiedzenia - [...] lutego 2013 r. Natomiast z faktu , że w protokole nie została wskazana podstawa prawna jej podjęcia nie można wywodzić, że nie mamy do czynienia z uchwałą podjętą w sprawie, o której mowa w § 24 rozporządzenia MEN. Skoro zatem istnienie takiej podstawy prawnej zostało już wykazane , to nie sposób przyjąć, że uchwała z dnia [...] lutego 2013 r. została podjęta bez podstawy prawnej. Końcowo sąd II instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oceni pod katem zgodności z prawem uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w L. która stanowi przedmiot skargi Wojewody D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Będąca przedmiotem osądu sprawa ma po raz drugi swój epilog przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, bowiem wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014r. r. sygn. akt I OSK 2293/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 828 /13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania , dokonując wykładni prawa mającego zastosowanie w tej sprawie. Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. W związku z tym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, jest bowiem związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny , o czym stanowi art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a). Przytoczony wyżej przepis determinuje postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nie posiada już, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może dokonać odstępstw od wskazań co do dalszego postępowania.

W ślad zatem za stanowiskiem i wytycznymi zawartymi w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego , który krytykując w aspekcie prawnym pierwotnie wydane orzeczenie przez Sąd I instancji jednocześnie przesądził następujące kwestie :

- po pierwsze , brak elementów formalnych uchwały, a przede wszystkim brak wskazania podstawy prawnej wyrażenia woli o określonej treści , nie powoduje w tej sprawie skutku w postaci braku przedmiotu zaskarżenia,

- po drugie, z faktu , że w protokole z posiedzenia Zarządu Powiatu nie została wskazana podstawa prawna jej podjęcia nie można wywodzić, że nie mamy do czynienia z uchwałą podjętą w sprawie, o której mowa w § 24 rozporządzenia MEN , zatem nie sposób przyjąć, że uchwała z dnia [...] lutego 2013 r. została podjęta bez podstawy prawnej,

- po trzecie , kwestię ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów w klasach należy oceniać odrębnie w odniesieniu do każdej ze szkół, a zatem protokół zawiera odrębne uchwały odnoszące się do poszczególnych szkół,

- po czwarte, przedmiotem skargi Wojewody D. w tej sprawie jest uchwała o odmowie wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w L.

Wiążące w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zwalnia Sąd I instancji - orzekający ponownie w tej sprawie - z konieczności uzasadniania faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia we wskazanych wyżej granicach , określonych przez Sąd kasacyjny. Przechodząc zatem do oceny zgodności z prawem zakwestionowanej uchwały zawartej w protokole z posiedzenia Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2013 r. wskazać należy ,że stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., w tym aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Przesłanki zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zostały określone w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) dalej u.s.p. , stanowiącym ,że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującym prawem miejscowym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). A zatem podczas kontroli sądowo-administracyjnej badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Według przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie ustalenia istotnych wad prawnych aktu lub uchwały.

Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Jak wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95) za istotne wady uchwały uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takie uchybienie stanowi między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

Wskazać też trzeba ,że doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w ustawach samorządowych. Według bowiem art. 79 ust. 4 u.s.p. - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Z punktu widzenia charakteru zarzutów skargi przypomnieć wypada ,że zakres działania organów państwa - zgodnie z zasadą legalizmu , sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP - musi opierać się na podstawie prawnej, a granice ich aktywności wyznaczają normy prawne określające kompetencje, zadania i tryb postępowania. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Wszelkie akty prawne podejmowane przez organy jednostki samorządu terytorialnego muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy w nich zawarte nie mogą przepisów tych naruszać ( zob. wyrok NSA z dnia 26.02.2010 r. sygn. akt II OSK 1966/2009). Dokonując pod tym kątem sądowo-administracyjnej kontroli zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w L., ujawnionej w Protokole Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] lutego 2013r. , należy w pierwszej kolejności przywołać istniejącą - w dacie jej wydania- w polskim porządku prawnym , podstawę prawną tej uchwały , a mianowicie przepisy art. 13 ust. 1 u.s.p. , art. 5 ust.5a, art. 5a ust.2 pkt 2, art. 5 ust.7 art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MEN (które obowiązywało w dacie wydania kwestionowanej uchwały). Z tak przyjętej podstawy prawnej bezsprzecznie wynika, że w roku 2013 r. ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych należało do kompetencji zarządu powiatu. Jak bowiem stanowi art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 5 ust. 7, art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 4a i 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71c ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Natomiast z powołanego § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MEN wynika, że jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych.

Tymczasem przedmiotem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały jest w istocie odmowa wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego. Z treści § 24 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia wynika zakres upoważnienia dla jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły do ustalania w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. Z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące kwestie, które powinny zostać ustalone, a są nimi: liczba oddziałów klas pierwszych oraz liczba uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. W katalogu tym ustawodawca nie uwzględnił problematyki wstrzymania naboru do klas pierwszych poprzez czy to poprzez nieokreślenie liczby oddziałów klas pierwszych w prowadzonej przez siebie szkole , czy też wskazanie wprost braku rekrutacji do tych klas . W przewidzianym przepisem § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ustaleniu przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzącą szkołę w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych nie mieściło się zatem uprawnienie do nie tworzenia nowych oddziałów. Powołany przepis nie mógł więc stanowić podstawy prawnej do uregulowania kwestii nieprzeprowadzenia rekrutacji do wskazanego w uchwale Liceum. Jak trafnie bowiem zauważył Wojewoda, taki zapis uchwały oznaczał w istocie wstrzymanie naboru do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w tej szkole, co w efekcie mogło zmierzać do likwidacji tej placówki, tyle że nie w trybie do tego przewidzianym.

Z tym miejscu wymaga podkreślenia ,że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym zakresie warto przytoczyć pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141), zgodnie z którym wykroczenie poza zakres upoważnienia nakazuje uznać, że organ naruszył, w tym zakresie, swoje kompetencje, a zasada legalizmu wskazana w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, na to nie pozwala. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy prawnej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Jeżeli organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. W zakresie regulacji upoważniającej dany organ prowadzący szkołę - w tym również Zarząd Powiatu w S. – do ustalania w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, nie mieści się kompetencja do "nie wyrażenia zgody na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego". Jeżeli zaś organ powiatu wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu , to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiego aktu. Ma również rację organ nadzoru , kiedy wywodzi ,że w obowiązującym stanie prawnym, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały wstrzymanie w szkole naboru do klas pierwszych mogło być dokonane wyłącznie w ramach procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty. W sytuacji likwidacji szkoły publicznej poprzez zaniechanie naboru uczniów do pierwszej klasy, konieczne jest przeprowadzenie procedury wskazanej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten dopuszczając możliwość likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego, przez organ prowadzący szkołę, nałożył na organ liczne obowiązki, których spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności prawnych. Ustawa o systemie oświaty nie rozróżnia rodzajów likwidacji, ani nie zakłada, że przy likwidacji stopniowej (tzw. wygaszaniu) organ prowadzący zwolniony jest z któregokolwiek z powyższych obowiązków. Wykładnia tegoż przepisu, która by różnicowała zakres obowiązków organu w zależności od czasu trwania procedury likwidacji szkoły, byłaby wykładnią contra legem.

Z kolei odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez Zarządu Powiatu stwierdzić należy , że komentowany przepis znajduje zastosowanie nie tylko do w przypadku likwidacji szkoły, ale też odpowiednio do jej przekształcenia (art. 59 ust. 6 prawa oświatowego ). Przekształceniem będą niewątpliwie takie zmiany organizacyjne, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności danej placówki. Przyjmując więc nawet tak jak chce tego organ powiatu, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wstrzymanie naboru do klas pierwszych nie zmierzało do likwidacji szkoły, to na pewno stanowiło przekształcenie w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

Z tych względów jako uprawniony przedstawia się zarzut skargi dotyczący naruszenia § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 59 ust.1 ustawy o systemie oświaty. Regulacja ta nie dawała bowiem Zarządowi Powiatu kompetencji do podjęcia uchwały przewidującej nieutworzenie oddziałów klas pierwszych w oznaczonej szkole. Takie stanowisko ugruntowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2376/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2012 r. sygn. IV SA/Wr 578/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 981/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13kwietnia 2012. Sygn.. akt IV SA/Wr 625/11).

Jedynie na marginesie sprawy z dezaprobatą należy odnieść się do poglądu i praktyki organu, wydającego zaskarżoną uchwałę , sprowadzającej się do jednozdaniowego stwierdzenia, zawartego w protokole z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2013 r. bez podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ujawnienia w tym protokole wyników głosowania nad tą uchwałą. Wskazać bowiem należy ,że podstawową formą rozstrzygnięć przez zarząd powiatu (art. 13 ust. 1 u.s.p.) o charakterze władczym , podejmowanych w wykonywaniu określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, jak analizowanym przypadku w zakresie dotyczącym edukacji publicznej (art. 4 ust. 1u.s.p.) , jest podejmowanie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej trzech członków zarządu , w głosowaniu jawnym . Stanowi o tym tryb pracy Zarządu Powiatu określony stosownie do art. 32 ust. 4 u.s.p. w przepisach § 1 ust. 2 ,§ 3 ust. 1 i 5 powołanego wyżej załącznika nr 2 do uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] września 2001 r. A zatem forma jaką przybrała kontrolowana uchwała, nie jest prawidłowa , stanowi bowiem naruszenie powyższej regulacji o charakterze proceduralnym .

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu S. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa , co w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Zakwestionowana uchwała z uwagi na przedmiot regulacji nie stanowi aktu prawa miejscowego. Wobec tego stwierdzenie faktu, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął więcej niż rok, wyklucza stwierdzenie jej nieważności.( art.82 ust.1 u.s.p.) . Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 2 u.s.p. orzekł jak w pkt I - szym sentencji. W przedmiocie niewykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Z kolei o zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a