Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2779/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1304/12 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 1304/12 oddalił skargę P. M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak [...]) Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także: GIOŚ) określił wysokość zobowiązania P. M. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 64 000,00 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (znak [...]) Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. W jej uzasadnieniu GIOŚ wskazał między innymi, że P. M. naruszył obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów, wynikający z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202, ze zm.; dalej: ustawa o recyklingu). Brak utworzenia sieci zgodnie tym przepisem został stwierdzony przez GIOŚ na podstawie badań przeprowadzonych przy wykorzystaniu systemu informatycznego "Rejestr Podmiotów Wprowadzających Pojazdy RWPinfo" (dalej: program RWPinfo).

W odniesieniu do zarzutu P. M., że GIOŚ nie odpowiedział na pismo skarżącego z dnia 27 lipca 2007 r., organ administracji publicznej wskazał, że kwestię stosowania art. 11 ustawy o recyklingu wyjaśnił już wcześniej, więc nie było potrzeby kontynuowania korespondencji w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. GIOŚ stwierdził, że P. M. był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych w sposób spełniający wymogi wskazanego wyżej przepisu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał ponadto, że z art. 11 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu wynikało, że utworzenie sieci zbierania pojazdów może nastąpić na dwa sposoby: samodzielne stworzenie sieci lub podpisanie umów ze stacjami demontażu. Zapewnienie sieci nie mogło więc odbywać się przez zawarcie umów z podmiotami innymi niż stacje demontażu, a [...] sp. z o.o. (dalej: [...]), z którą skarżący zawarł umowę, nie była w 2006 roku stacją demontażu. W świetle ustawy o recyklingu, aby uznać obowiązek zapewnienia sieci za wykonany, wprowadzającego pojazd muszą łączyć z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu bezpośrednie umowy. Zdaniem GIOŚ, zawarcie przez skarżącego umów z [...] nie miało wpływu na wywiązanie się z obowiązku zapewnienia sieci. Sieć oferowana przez [...] nie pokrywała bowiem całego terytorium kraju. Co więcej, [...] nie była pełnomocnikiem stacji demontażu ani pełnomocnikiem P. M., który miałby umocowanie do zawierania na rzecz i w imieniu skarżącego umów ze stacjami demontażu.

W ocenie organu administracji publicznej, niezależnie od powyższego, nawet gdyby uwzględnić wszystkie stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów wskazane przez P. M. i tak nie zapewniono w 2006 r. sieci spełniającej wymogi art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, że wprowadzający pojazd, chcąc uwolnić się od obowiązku wniesienia opłaty za brak sieci, może zawrzeć umowę ze stacją demontażu. Powinien przy tym samodzielnie upewnić się, że zawiera umowę właśnie ze stacją demontażu, a nie z innym podmiotem. P. M. nie uniknął obowiązku samodzielnego stworzenia sieci, zawierając umowę z [...], gdyż [...] nie było stacją demontażu. P. M. nie zapewnił więc sieci w rozumieniu ustawy o recyklingu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał ponadto, że P. M. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. złożył wniosek do GIOŚ, aby organ ten zwrócił się do [...] o wyjaśnienie treści umów zawieranych ze skarżącym. Wniosek ten nie został przez organ administracji publicznej uwzględniony, ponieważ jego wykonanie i tak nie mogłoby przyczynić się to do wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie w postępowaniu administracyjnym. W związku z faktem, że [...] nie było w 2006 r. stacją demontażu, zawarcie przez P. M. umów z tym podmiotem nie miałoby wpływu na zrealizowanie obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów.

P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości

Rozstrzygnięciu temu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. skarżący wskazał, że w dniu 1 czerwca 2006 r. zawiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o zawarciu umowy z [...] oraz o treści tej umowy. Organ administracji publicznej nie poinformował go, że w 2006 r. nie było możliwości stworzenia sieci spełniającej wymogi ustawy o recyklingu ze względu na istnienie na terytorium kraju miejsc, gdzie nie było odpowiedniego zagęszczenia stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów. W ocenie skarżącego, sformułowany przez niego zarzut naruszenia art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. jest zasadny, ponieważ GIOŚ przyjął, że kwestia stosowania ustawy o recyklingu została skarżącemu wyjaśniona w piśmie z dnia 11 lipca 2006 r. Pismo to zawierało jednak jedynie cytat z ustawy o recyklingu oraz prośbę, aby P. M. podał adresy stacji demontażu. Samo przytoczenie treści przepisów nie stanowi w ocenie skarżącego realizacji dyspozycji art. 9 k.p.a.

Skarżący podkreślił między innymi, że w 2006 r. zapewnił sieć, spełniając wymogi art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu. Zawarł bowiem umowy ze stacjami demontażu przez zawarcie umowy z [...].

W ocenie skarżącego Główny Inspektor Ochrony Środowiska naruszył art. 9 k.p.a., ponieważ zaniechał informowania go o okolicznościach prawnych i faktycznych w sprawie. Mimo, że organ administracji publicznej wiedział o obranym przez skarżącego sposobie zapewnienia sieci, nie wskazał, że sposób ten nie może doprowadzić do zrealizowania obowiązku określonego w art. 11 ustawy o recyklingu. To nieznajomość przez skarżącego faktów i prawa, wynikająca z bezprawnego zaniechania organu administracji publicznej, doprowadziła do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Gdyby skarżący miał świadomość co do wadliwości swojego postępowania, uiszczałby opłatę w wysokości 500 zł na wprowadzony pojazd i tym samym nie doszłoby do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Zdaniem skarżącego GIOŚ dopuścił się naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu, ponieważ przyjął, że zawarcie przez P. M. umów z [...] nie wpływa na wywiązanie się przez skarżącego z obowiązku zapewnienia sieci. P. M. wskazał ponadto, że [...] było w 2006 r. pełnomocnikiem skarżącego, mimo że nie było to konieczne do spełnienia wymagań ustawy o recyklingu. Jednakże skarżący nie dysponuje nawet odpisem pełnomocnictwa, gdyż zostało ono przekazane [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia będącego odpowiedzią na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postanowienie z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1383/09).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r. (sygn. akt P 8/10) orzekł, że art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji z 2007 r., w zakresie, w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 nowelizacji z 2007 r. w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r. podjął zawieszone postępowanie.

Oceniając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na treść art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21.10.2000 r., s. 34) oraz 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Sąd zacytował także art. 14 ust. 1, 2 i 4 oraz 17 ust. 1 i 3 ustawy o recyklingu w pierwotnej i znowelizowanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyclingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236) formie. Następnie Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 2 nowelizacji z 2007 r. do obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy o recyklingu w brzmieniu nadanym tą ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zastosowanie samej tylko wykładni językowej prowadzi do wniosku, że z brzmienia art. 2 nowelizacji z 2007 r. wynika, że jedynym okresem sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2007 r., do którego stosuje się nowe brzmienie przepisów ustawy o recyklingu, jest 2007 r. (miesiące sprzed wejścia w życie nowelizacji). Tak więc – a contrario – do obliczania opłaty za brak sieci za 2006 rok nie stosuje się przepisów ustawy o recyklingu w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił także poglądu skarżącego, że podpisanie umów przez P. M. z [...] sp. z o.o. nie prowadziło do zapewnienia sieci. Zdaniem Sądu pierwszej instancji GIOŚ w pełni zasadnie stwierdził, że skarżący nie zapewnił sieci nawet w niewielkim stopniu. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu "wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu". Chodzi tu o umowy zawierane przez wprowadzającego pojazd (albo w jego imieniu) z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu (albo podmiotami działającymi w imieniu tych przedsiębiorców). Sąd stwierdził, że art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu należy interpretować następująco: aby uznać obowiązek zapewnienia sieci za wykonany, wprowadzającego pojazd muszą łączyć z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu bezpośrednie umowy. Co nie jest sporne, [...] nie była w 2006 r. przedsiębiorcą prowadzącym stacje demontażu. Zawarcie przez skarżącego umów z [...] nie mogło więc mieć wpływu na wykonanie obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów 2006 r. Sąd stwierdził więc, że nie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej.

Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę dokonaną przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że nawet gdyby uwzględnić wszystkie stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów wskazane przez P. M. i tak nie zapewniono w 2006 r. sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w orzecznictwie sądowym pojawiła się kontrowersja odnosząca się do nadmiernej, w ocenie niektórych podmiotów, restrykcyjności obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów, określonego w ustawie o recyklingu. Sąd ocenił, że kwestia ta nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ – jak to zostało poprawnie ustalone przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska – skarżący nie zapewnił w 2006 r. sieci zbierania pojazdów obejmującej choćby 85 % terytorium kraju. Tym samym, nawet zastosowanie ustawy o recyklingu w brzmieniu po nowelizacji z 2007 r. nie zmieniłoby sytuacji prawnej P. M., gdyż organ administracji publicznej i tak musiałby wydać rozstrzygnięcie o takiej samej treści jak zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.

Sąd wojewódzki ocenił także, że wbrew twierdzeniom skarżącego Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9 ani art. 80 k.p.a. Sąd w pełni podzielił ocenę organu administracji publicznej, że skarżący został w wystarczającym zakresie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ administracji nie naruszył art. 77 § 1 k.p.a., albowiem zwrócenie się przez organ administracji publicznej do [...] o nadesłanie egzemplarzy umów z P. M. nie mogłoby zmienić wyniku postępowania administracyjnego. Nawet gdyby rzeczywiście takie umowy nadesłano, GIOŚ byłby zobligowany do stwierdzenia, że nie są to umowy zawarte przez wprowadzającego pojazd ze stacją demontażu. W związku z tym, jak już wskazano, nie mogłyby mieć żadnego wpływu na wywiązanie się przez skarżącego z obowiązku zapewnienia sieci.

Sąd stwierdził także odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, że przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień [...] co do natury umów zawartych z P. M. nie jest konieczne do rozstrzygnięcia istniejących w sprawie wątpliwości. Z całą pewnością nie mogłoby doprowadzić do stwierdzenia, że organ administracji publicznej naruszył prawo, wydając zaskarżoną decyzję. Niezależnie od potencjalnych wątpliwości co do prawdziwości twierdzenia skarżącego, że istnieją dokumenty, z których wynika, że [...] było pełnomocnikiem P. M., istotny jest fakt, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie twierdził, jakoby [...] było jego pełnomocnikiem. Okoliczność ta została podniesiona dopiero w czasie i na użytek postępowania sądowoadministracyjnego.

P. M. wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarcie przez P. M. umów o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów z [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. nie stanowiło wypełnienia przez niego obowiązku zawartego w ww. przepisie, jeżeli, w świetle zawartych umów, ww. spółka gwarantowała skarżącemu, że zapewnia sieć zbierania pojazdów zgodnie z ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz jeżeli strony ww. umów zgodnie oświadczały, że [...] sp. z o.o. działa na zlecenie wprowadzającego pojazd w zakresie wszelkich spraw związanych z realizacją ustawowych obowiązków wprowadzającego pojazd, tj. zapewnienia sieci zbierania pojazdów zgodnie z ustawą recyklingową, co oznaczało umocowanie [...] sp. z o.o. do zawierania czynności prawnych w imieniu skarżącego właśnie w ww. zakresie, a tym samym wypełnienie obowiązku w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy recyklingowej;

b) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, w tym dokumentów umów zawieranych przez skarżącego z [...] sp. z o.o. w szczególności w zakresie znaczenia klauzuli zawartej na umowach, że [...] sp. z o.o. działa na zlecenie wprowadzającego pojazd, jeżeli powyższe mogło doprowadzić do przyjęcia, że skarżący działał zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy recyklingowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 232 zd. 1 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c., które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskutek oddalenia wniosku dowodowego skarżącego o zwrócenie się do [...] sp. z o.o. o wyjaśnienia na temat umów zawieranych z P. M. w 2006 r., albowiem informacje te mogły przyczynić się do wyjaśnienia istoty umów zawieranych ze skarżącym, w szczególności w zakresie celu umowy i zgodnego zamiaru stron ocenianego przez pryzmat art. 11 ust. 1 i 2 ustawy recyklingowej.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 176 i art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący, zawierając umowy z [...] sp. z o.o., zlecał tej firmie zorganizowanie sieci zbierania pojazdów i to w myśl zasad stworzonych ustawą recyklingową. W świetle tychże umów [...] sp. z o.o. zobowiązała się wobec wprowadzającego pojazd, że zapewni sieć zbierania pojazdów zgodnie z ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w celu wykonania ustawowych obowiązków wprowadzającego pojazd. Na umowach zawartych przez skarżącego z [...] sp. z o.o. w formie pieczątki zamieszczono klauzulę, zgodnie z którą strony zgodnie oświadczały, że [...] sp. z o.o. działa na zlecenie wprowadzającego pojazd. Oznacza to zatem umocowanie [...] sp. z o.o. do zawierania czynności prawnych w imieniu skarżącego właśnie w zakresie objętym przedmiotowymi umowami, świadcząc tym samym o wypełnieniu przez skarżącego obowiązku w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy recyklingowej.

Skarżący nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, że podmiot, z którym zawarł umowę, musi być przedsiębiorcą prowadzącym stacje demontażu lub punkty zbierania pojazdów.

Skarżący zauważył także, że zgodnie z § 1 umowy z [...] sp. z o.o., spółka ta zobowiązała się do odbioru wszystkich pojazdów zgodnie z ustawą przez punkty zbierania pojazdów i stacje demontażu, z którymi [...] podpisała umowy o współpracę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wcale nie zawiera wymogu, aby umowy ze stacjami demontażu miały być podpisane bezpośrednio przez wprowadzającego pojazd. W jego ocenie brzmienie ustawy wcale nie wyklucza wypełnienia tego obowiązku poprzez zawarcie takich umów za pośrednictwem stacji zbierania pojazdów, jeżeli tylko wiadomym jest jakich konkretnych pojazdów to dotyczy. Fakt, że na gruncie niniejszej sprawy [...] sp. z o.o. czyniła przedmiotem dalszych umów konkretne samochody oznaczone numerami VIN, oznaczał, że sieć została zapewniona właśnie dla tych, a nie innych samochodów, które zostały wprowadzone do obrotu przez P. M.

Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do tego, że GIOŚ nie naruszył art. 7, 8, 9 i 80 k.p.a. Pismo, które skarżący otrzymał, zawierało jedynie zacytowanie przepisów ustawy, co w żadnym razie nie stanowi o wypełnieniu obowiązku wyczerpującego informowania strony o jej obowiązkach. Skarżący wskazał także, że brzmienie umów zawartych przez skarżącego z [...] sp. z o.o. uzasadnia przyjęcie, że obowiązek z art. 11 ustawy recyklingowej został prawidłowo wypełniony. Sąd I instancji pominął w swojej ocenie brzmienie i znaczenie klauzuli znajdującej się na przedmiotowych umowach, że [...] sp. z o.o. działa na zlecenie wprowadzającego pojazd. W umowach zaś w pierwszej kolejności należy badać cel i zgodny zamiar stron, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (art. 65 § 2 k.c.), czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił i to pomimo podnoszonych w tym zakresie twierdzeń skarżącego. Takie działanie naruszyło zdaniem skażanego art. 133 § 1 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji powinien był zatem przyjąć, że w sprawie zachodziły istotne wątpliwości podlegające wyjaśnieniu, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., które przemawiały za uwzględnieniem wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego w trakcie postępowania w pierwszej instancji. Oddalenie tego wniosku i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny znaczenia i treści przedmiotowych umów w sposób sprzeczny z wolą samych stron, zdaniem skarżącego, narusza art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 232 zd. 1 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c.. Zwrócenie się o informacje do [...] sp. z o.o. mogło doprowadzić do prawidłowej rekonstrukcji umów zawartych ze skarżącym, co z kolei odniosłoby wpływ na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na wystąpienie w sprawie o sygn. akt II OSK 1293/13 zagadnienia prawnego, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów: "czy przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji?"

Uchwałą z dnia 19 października 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 1/15 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął ww. zagadnienie prawne, co skutkowało podjęciem zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając skargę kasacyjną w ww. zakresie wskazać należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji co do tego, że skarżący kasacyjnie pomimo zobowiązania nie zapewnił sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Skarżący twierdzi przy tym, że sieć tę zapewnił poprzez zawarcie umowy ze spółką [...], z którym to stanowiskiem nie godzi się organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji.

Stanowisko Sądu wojewódzkiego wskazujące, że P. M. nie zapewnił sieci zbierania pojazdów, co obligowało go do uiszczenia stosownej opłaty, jest prawidłowe pomimo częściowo wadliwego jego uzasadnienia.

Częściowo trafnie podniósł skarżący kasacyjnie, że wywiązanie się z obowiązku zapewnienia sieci nie musi się odbywać bezpośrednio przez podmiot wprowadzający pojazd do obrotu. W tym zakresie może on zawrzeć umowy z podmiotami, które prowadzą stacje demontażu lub punkty zbierania pojazdów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża dodatkowo pogląd, że dla stwierdzenia, że zobowiązany do pokrycia sieci obowiązek ten wypełnił w całości lub w znacznym zakresie, nie jest konieczne, aby wprowadzający pojazd zapewnił taką sieć osobiście. Dla spełnienia omawianego obowiązku wystarczającym jest podpisanie stosownych umów cywilnoprawnych z podmiotami, które takie stacje demontażu lub zbierania pojazdów prowadzą, przy czym – odmiennie niż wskazał to Sąd pierwszej instancji - również te ostatnie podmioty nie muszą być tymi, które samodzielnie trudnią się taką działalnością. Innymi słowy, dla wykazania, że sieć została pokryta w jakiejkolwiek części, niezbędne jest wykazanie przez zobowiązanego, że stworzona jest sieć zbierania pojazdów, do której zobowiązany w sposób bezpośredni lub pośredni należy (kaskadowe zawieranie umów). Wbrew zatem twierdzeniom organu administracji i Sądu pierwszej instancji zapewnienie pokrycia siecią byłoby możliwe również w przypadku zawierania umów przez wprowadzającego pojazd z innymi podmiotami, o ile te podmioty bezpośrednio prowadziłyby działalność w omawianym zakresie lub zawierały umowy z podmiotami, które taką działalnością się trudniły. A zatem zawarcie przez P. M. umowy z [...] sp. z o.o. mogłoby, co do zasady, zwolnić go z obowiązku zapewnienia sieci lub uiszczenia w tym zakresie opłaty, pomimo że ww. spółka nie posiadała niezbędnych zezwoleń. Warunkiem jednak takiego zwolnienia jest wykazanie, że spółka zawarła stosowne umowy z podmiotami, które taką działalnością się trudnią.

Konkludując, wprawdzie rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie, w jakim uznał, że podmiot wprowadzający pojazd musi zawrzeć umowę z przedsiębiorcą prowadzącym stacje demontażu, jednakże wada ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący, pomimo wezwania pismem z dnia 2 lipca 2010 r. przez organ administracji, nie przedstawił takiej umowy. Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że do pisma P.P.H.U P. M. z dnia 27 lipca 2006 r. skierowanego do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skarżący dołączył wprawdzie adresy stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, jednakże nie wykazał, ażeby łączyły go z przedsiębiorcami prowadzącymi te stacje jakiekolwiek umowy bezpośrednie lub pośrednie. Wbrew także twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 11 lipca 2006 r. organ nie tylko przywołał treść przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, ale wskazał także, że nie jest wystarczające dla uznania, że skarżący zapewnił sieć zawarcie umowy ze spółką [...]. Organ wyjaśnił jednocześnie, że działalność tej firmy polega na proponowaniu zorganizowanej sieci wprowadzającym pojazdy, którymi w większości przypadków są przedsiębiorcy wprowadzający w ciągu roku poniżej 1000 pojazdów chcący uniknąć opłaty w wysokości 500 zł. Organ wskazał też, że ww. spółka mogłaby działać zgodne z przepisami ustawy o recyklingu będąc przedsiębiorcą prowadzącym stacje demontażu, mającym zawarte umowy z innymi stacjami demontażu. Wprawdzie w dalszej części zawarł ocenę, z którą nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny (co do tego, że umowy takie musiałyby być zawarte przez spółkę jako pełnomocnika), jednakże w świetle powyższych wyjaśnień organu należało przyjąć, że skarżący kasacyjnie miał wiedzę już w 2006 r., że zawarcie umów jedyne ze spółką [...] nie spełnia wymogów ustawy co do zapewnienia sieci. Tym samym nietrafne są zarzuty skarżącego kasacyjnie, że Sąd wojewódzki błędnie ocenił, iż organ administracji nie dopuścił się naruszenia szeregu zasad postępowania, w tym wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 80 k.p.a.

Konkludując wskazać należy, iż wprawdzie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu w ww. zakresie, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowa wykładnia również nie doprowadziła do stwierdzenia, że skarżący zapewnił sieć zbierania pojazdów.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się przede wszystkim, że uprawnienie sądu administracyjnego ogranicza się do przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Odesłanie w tym zakresie do przepisów postępowania cywilnego oznacza, że sąd administracyjny może przeprowadzić dowód z każdego dokumentu: urzędowego – o których stanowi art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania), które stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, oraz prywatnego określonego w art. 245 k.p.c., stanowiącego dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie.

Tymczasem skarżący złożył wniosek o zwrócenie się przez Sąd do spółki [...] o nadesłanie wyjaśnień dotyczących umów zawieranych pomiędzy przedsiębiorstwem skarżącego a tą spółką oraz oświadczeń wydawanych przez spółkę uprawniających wg jej zapewnień do zwolnienia wprowadzającego pojazd z opłaty za brak sieci. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia tego dowodu. Należy bowiem podkreślić, że nawet gdyby spółka odpowiedziała na wezwanie Sądu, to z takiego pisma sąd nie mógłby przeprowadzić dowodu, albowiem pismo nie stanowiłoby dokumentu w rozumieniu ww. przepisów postępowania cywilnego i 106 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji nie mieściłoby się w zakresie uprawnień co do uzupełniającego postępowania dowodowego określonych przez ustawodawcę.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że kwestia charakteru umowy łączącej skarżącego ze spółką pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istota problemu sprowadza się bowiem do tego czy spółka, która ponad wszelką wątpliwość nie posiadała stosownych uprawnień do prowadzenia stacji demontażu i prowadzenia punktów zbierania pojazdów, zawarła umowy z podmiotami, które takie uprawnienia posiadały. Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Prawidłowo bowiem Sąd wojewódzki oddalił wniosek o przeprowadzenie tego dowodu.

Nietrafnie zarzucono również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji. Sąd nie dokonał również kontroli legalności decyzji w oderwaniu od poczynionych przez ten organ ustaleń (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1648/13, Lex 1657642). Fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ administracji i Sąd pierwszej instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddaleniem mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że dnia 19 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie II OPS 1/15, w której wskazano, że przepis art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych. Przedstawione w tej uchwale stanowisko pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie zarzuca bowiem ani błędnego zastosowania art. 14 ust. 1-6 ustawy o recyklingu, ani art. 2 ustawy nowelizującej tę ostatnią ustawę. Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że skoro skarżący nie zawarł w sposób prawidłowy umów ze stacjami demontażu, ewentualne ograniczenie odpowiedzialności podmiotów wprowadzających pojazdy wprowadzone przedmiotową nowelą nie może mieć zastosowania do sytuacji skarżącego kasacyjnie.

Z tych wszystkich względów – działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzania na rzecz organu administracji od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.