Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1673/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 66 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia WSA del. Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 812/18 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 812/18 oddalił skargę B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu wniosku B. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zwrocie podania.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny:

W dniu [...] czerwca 2017 r. B. P. złożyła na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. : Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie przez Wójta Gminy [...] sprawy dotyczącej sprzedaży w trybie bezprzetargowym działki nr [...] obr. [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. SKO w [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania wskazując, że Wójt Gminy [...] nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie sprzedaży na rzecz B. P. w trybie bezprzetargowym działki nr [...] obr. [...]. Kolegium podało, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze (nazwanej) umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy Kodeks cywilny. W rozpatrywanym przypadku brak jest "sprawy administracyjnej", w toku której mogłaby być stwierdzona bezczynność Wójta Gminy [...] w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a w następstwie wydane postanowienie w trybie przepisów o ponagleniu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. SKO, na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. w mocy.

Obydwa powyższe postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 712/17. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, że żądanie skarżącej dotyczy sprawy cywilnej, a zatem w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Sąd wskazał, że brak jest podstaw do zobowiązywania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro zatem Kolegium nie miało kompetencji do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zażalenia na niezałatwienie sprawy sprzedaży działki w trybie bezprzetargowym, a w konsekwencji nie miało kompetencji do wydania w sprawie nim objętej decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, to organ powinien wniosek zatytułowany jako zażalenie zwrócić wnioskodawczyni na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., orzekło o zwrocie podania skarżącej, powołując się na wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 712/17.

B. P. wniosła skargę na powyższe postanowienie wnosząc o uchylenie obu ww. postanowień i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 812/18 wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd I instancji wskazał, że w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 712/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za prawidłowe stanowisko Kolegium, że wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. nazwany "zażalenie" dotyczy sprawy cywilnej, a nie sprawy administracyjnej, co oznacza brak podstaw do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena ta jednoznacznie została wyrażona przez Sąd, myli się zatem skarżąca podnosząc, że organy dokonały błędnej wykładni ww. wyroku przyjmując, że Sąd "dokonał jakoby merytorycznego rozstrzygnięcia co do nie podlegania sprawy skarżącej przepisom prawa administracyjnego". Przytoczony przez skarżącą na poparcie tej tezy fragment uzasadnienia wyroku wyrwany został z kontekstu i pomija całą zasadniczą część rozważań Sądu, w których Sąd ten jednoznacznie wypowiedział się co do cywilnoprawnego charakteru sprawy.

W wyroku o sygn. akt II SA/Gd 712/17 Sąd przesądził, że sprawa niniejsza nie stanowi sprawy administracyjnej i organy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania w tej sprawie a także, iż w tej sytuacji wniosek skarżącej zatytułowany jako zażalenie powinien zostać jej zwrócony na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, iż spór stron nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, lecz winien być rozpoznany przez sąd powszechny, które to rozstrzygnięcie WSA przyjął w sposób aprioryczny, a ponadto błędnie wywiódł jakoby prawomocne rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego znajdowało się w wyroku WSA z dnia 17 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 712/17 wydanym w niniejszym sporze - czemu zaprzecza wprost zacytowany w uzasadnieniu fragment prawomocnego wyroku;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 144 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w ten sposób, że wyrok objęty skargą kasacyjną jest sprzeczny z wcześniejszym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 712/17 wydanym w przedmiotowym sporze, a ponadto Sąd dokonał faktycznego usunięcia z obrotu prawnego najistotniejszej części prawomocnego wyroku pod pozaprawnym zarzutem cytowania przez skarżącą "wyjętych z kontekstu" wyroku - co wyraża błędny pogląd Sądu, że prawomocne wyroki nie podlegają odczytaniu wprost, a Sądowi przysługuje prawo dokonywania swoistej i pozaprawnej interpretacji treści innego, wcześniej wydanego i prawomocnego wyroku, a ponadto przez nieuprawnione przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że spór jakoby został rozstrzygnięty w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., któremu to faktowi zaprzeczył sam Sąd orzekający;

2. art. 122 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w odniesieniu do badanej sprawy, w której już wcześniej wydany był wyrok WSA, korzystny dla skarżącej, a ponadto skarżąca podnosiła zarzut, że badany akt jest sprzeczny z powołanym wyrokiem (z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 712/17), która to przesłanka wyklucza zastosowanie procedury trybu uproszczonego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, iż Wójt Gminy [...] dokonał na mocy uchwalonych zmian w planie miejscowym dla m. [...] podziału pierwotnej działki drogowej oznaczonej ewidencyjnie nr [...] dr obr. [...] na 19 odrębnych, mniej więcej równych części, z których każda przeznaczona została do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków nieruchomości przyległych. Następnie Wójt Gminy [...] dokonał sprzedaży nowych wydzielonych działek na rzecz wszystkich nieruchomości przyległych, wyłączając ze sprzedaży wyłącznie skarżącą.

Podkreślono, iż dla nieruchomości skarżącej nowo powstała działka nr [...] stanowiła i stanowi jedyną drogę dojazdową do jej domu mieszkalnego. Bez możliwości korzystania z tej drogi dom mieszkalny traci wartości użytkowe.

Organ II instancji, jak i WSA w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, bezpodstawnie uznali, iż sprawa podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym, z czym nie można się zgodzić, gdyż skarżąca pozbawiona została prawa korzystania z drogi publicznej, które to prawo zawsze posiadała.

Skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, że winno być wszczęte postępowanie administracyjne, które rozstrzygnie administracyjnie problem dojazdu do jej działki i domu, a także prawnie rozstrzygnie, czy sprawa podlega rozpoznaniu prawno-administracyjnemu, czy też winna być rozpoznawana w postępowaniu cywilnym. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał żadnej podstawy prawnej dla wyłączenia sprawy spod trybu administracyjno-sądowego.

Sprawa winna być rozpoznana w trybie art. 122 p.p.s.a. gdyż zastosowanie trybu uproszczonego stanowiło obejście prawa. Duch i litera art. 119 - 122 p.p.s.a. wprowadza możliwość stosowania trybu uproszczonego do enumeratywnie wymienionych kategorii spraw z gruntu o mniejszym stopniu skomplikowania, a niniejsza sprawa taka nie jest.

W skardze do WSA skarżąca zarzuciła organom administracyjnym naruszenie prawomocnego wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 712/17, cytując część uzasadnienia powołanego wyroku o treści :

"Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem jedynie legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku zawierającego żądanie wydania decyzji dotyczącej zbycia skarżącej nieruchomości gminnej /.../ Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ponownie rozpoznać zażalenie skarżącej."

Zdaniem skarżącej, zacytowany powyżej fragment wyroku jednoznacznie dowodzi, iż Sąd rozstrzygał nie co do istoty sprawy, lecz co do okoliczności o charakterze wpadkowym. Meritum sporu było bowiem rozstrzygnięcie, czy spór podlega kompetencji organów administracyjnych, czy sądów powszechnych.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Sąd w sposób błędny i nieuprawniony uznał, że spór co do meritum został rozstrzygnięty w wyroku z 17 stycznia 2018 r. Ponadto spór dotyczy przede wszystkim zgodności badanego postanowienia z treścią prawomocnego wyroku. Już sama ta przesłanka wyklucza możliwość zastosowania trybu uproszczonego i wprost nakazuje zastosowanie trybu określonego w art. 122 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym w istocie pozbawiło skarżącą prawa do sprawiedliwego Sądu i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Rażąco narusza prawo pogląd Sądu wyrażony w odniesieniu do zacytowanej powyżej części uzasadnienia wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. o treści jak poniżej: "Przytoczony przez skarżącą na poparcie tej tezy fragment uzasadnienia wyroku wyrwany został z kontekstu i pomija całą zasadniczą część rozważań Sądu /.../".

W powiązaniu z normami przepisów zawartych w Rozdziale 10 p.p.s.a., w tym w szczególności z art. 144 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzucono, że Sąd I instancji nie czuł się związany prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., lecz orzekał wbrew temu wyrokowi.

Analiza logiczna, semantyczna oraz prawna wyklucza bowiem, co do zasady, możliwość "wyrwania z kontekstu" części jakiekolwiek innego wyroku, ponieważ wyrok musi być odczytany wprost i podlegać stosowaniu wprost. Ponieważ zacytowany przez skarżącą fragment prawomocnego wyroku jest sprzeczny z wyrokiem zaskarżonym, przeto Sąd zastosował mechanizm pytyjski, który polega na nieuprawnionym, lub dokładnie wręcz zabronionym rozumowaniu kontekstowym. Każde zdanie wyroku jest bytem samoistnym, podlegającym wykonaniu, każdy bowiem wyrok może być zarówno zaskarżony jak i wykonany w części.

Zarzucono, że Sąd w zaskarżonym wyroku w istocie usunął z obrotu prawnego inny wyrok prawomocny, co uczynił przez orzeczenie, że części prawomocnego wyroku nie znajdują się w obrocie prawnym, albowiem ten prawomocny wyrok winien był być odczytany kontekstowo, a co za tym idzie skarżącej nie przysługuje prawo do żądania wykonania zacytowanych części wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r.

Skoro więc Sąd w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. wprost stwierdził, że "Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem jedynie legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy /.../" - vide wyrok z 17.01.2018 r. - to Sąd orzekający w wyroku objętym skargą kasacyjną, na mocy art. 144 p.p.s.a. musi uznać określone w prawomocnym wyroku ramy rozpoznania sprawy. Tymczasem w zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji usunął z obrotu prawnego zacytowany powyżej najistotniejszy fragment wyroku dotyczący ram rozpoznanej sprawy pod pretekstem jakoby skarżąca "wyjęła z kontekstu" zacytowaną część wyroku, który w istocie obejmował jakoby inne ramy niż zakreślone przez Sąd orzekający. Ponadto Sąd w sposób nieuprawniony i sprzeczny z prawomocnym wyrokiem przyjął tezę jakoby w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. rozstrzygnięto, iż spór podlega kognicji sądów powszechnych, podczas gdy w istocie w tym wyroku WSA w ogóle kwestii tej nie badał, co zostało przez Sąd wprost napisane w zacytowanym fragmencie prawomocnego wyroku.

W tym stanie rzeczy kwestia kognicji sądu (administracyjny czy powszechny) jawi się w odmiennym świetle. W zaskarżonym wyroku WSA powinien bowiem dokonać szczegółowego rozstrzygnięcia prawno-faktycznego co do właściwości Sądu przed którym spór winien być rozstrzygnięty, jednak tego nie dokonał, gdyż oparł się na nieuprawnionym i nieprawdziwym stanowisku jakoby rozstrzygnięcie to zostało dokonane w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., któremu to stanowisku przeczy zacytowana przez skarżącą treść prawomocnego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w jego uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, iż spór stron nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym i sądowo - administracyjnym, lecz winien być rozpoznany przez sąd powszechny, które to rozstrzygnięcie WSA przyjął w sposób aprioryczny, a ponadto błędnie wywiódł jakoby prawomocne rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego znajdowało się w wyroku WSA z dnia 17 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 712/17 wydanym w niniejszym sporze - czemu zaprzecza wprost zacytowany w uzasadnieniu fragment prawomocnego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. (który jest przepisem prawa procesowego, a nie materialnego, jak to wskazał autor skargi kasacyjnej) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest oczywiście bezzasadny. Sąd w zaskarżonym wyroku jednoznacznie wskazał, że podstawą jego rozstrzygnięcia (oddalenia skargi) był art. 151 p.p.s.a. Sąd również wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy przesłanki, które przesądziły o takim rozstrzygnięciu.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku zastosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art.153 p.p.s.a i słusznie uznał, że ponownie rozpatrując zażalenie skarżącej organ zastosował się do wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 712/17, wydając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienie o zwrocie zażalenia skarżącej z uwagi na fakt, że nie dotyczy ono sprawy administracyjnej.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rację ma Sąd I instancji, przyjmując, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wszelkie zarzuty skargi kwestionujące zarówno stanowisko co do cywilnego charakteru żądania skarżącej jak i formy rozstrzygnięcia nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Kwestie te zostały bowiem przesądzone w prawomocnym wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., o sygn. akt II SA/Gd 712/17, którym zarówno organy jak i sąd orzekający (także Naczelny Sąd Administracyjny) w sprawie są związani.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 144 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w ten sposób, że wyrok objęty skargą kasacyjną jest sprzeczny z wcześniejszym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 712/17 wydanym w przedmiotowym sporze, a ponadto Sąd dokonał faktycznego usunięcia z obrotu prawnego najistotniejszej części prawomocnego wyroku pod pozaprawnym zarzutem cytowania przez skarżącą "wyjętych z kontekstu" wyroku - co wyraża błędny pogląd Sądu, że prawomocne wyroki nie podlegają odczytaniu wprost, a Sądowi przysługuje prawo dokonywania swoistej i pozaprawnej interpretacji treści innego, wcześniej wydanego i prawomocnego wyroku, a ponadto przez nieuprawnione przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że spór jakoby został rozstrzygnięty w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., któremu to faktowi zaprzeczył sam Sąd orzekający.

Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego został sformułowany w sposób chaotyczny i nieprecyzyjny. Trudno znaleźć w nim odniesienie do przedmiotowej sprawy. Należy wyjaśnić, że zaskarżony artykuł 144 p.p.s.a. statuuje zasadę, że chwila ogłoszenia wyroku ma decydujące znaczenie dla jego istnienia i uzyskania mocy wiążącej. Od tego bowiem momentu sąd jest związany wydanym wyrokiem i wyrok nie może być zmieniony ani uchylony przez sąd, który go wydał (w tym samym lub w innym składzie) oraz przez sąd wyższej instancji inaczej, jak tylko w wyniku wniesienia środka odwoławczego lub na zasadach określonych w ustawie (np. w drodze instytucji przewidzianej w art. 156). W odniesieniu do wyroków wydawanych na posiedzeniu niejawnym (w trybie uproszczonym: art. 120) sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili podpisania sentencji.

Zaskarżony przez skarżącą kasacyjnie przepis nie dotyczy związania Sądu poprzednim wyrokiem i nie ma wpływu na ocenę zgodności zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku z 6 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Gd 812/18 z wcześniejszym wyrokiem z 17 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Gd 712/17.

Pomimo błędnej konstrukcji ww. zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do wyczytanej z jego treści kwestii odczytywania wprost prawomocnych wyroków, a także oceny zakresu rozstrzygnięcia w wyroku z 17 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Gd 712/17.

Skarżąca kasacyjnie ma rację, że wyrok musi być odczytany wprost i podlegać stosowaniu wprost, jednak nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że "każde zdanie wyroku jest bytem samoistnym, podlegającym wykonaniu, każdy bowiem wyrok może być zarówno zaskarżony jak i wykonany w części".

Nie jest bowiem możliwe stosowanie wprost wybiórczych zdań z uzasadnienia jakiegokolwiek wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej kontekst jest bardzo istotny dla oceny wykładni i sensu uzasadnienia. Każde uzasadnienie wyroku należy postrzegać jako całość i każde zdanie uzasadnienia należy odczytywać mając na uwadze zarówno sentencję wyroku, jak i całość jego uzasadnienia z uwzględnieniem przedstawionej przez sąd wykładni.

Wybiórcze analizowanie zdań i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku może prowadzić do błędnego zrozumienia jego sensu, jako całości. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie rozumie uzasadnienie zaskarżonego wyroku wybiórczo.

W wyroku z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 712/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że: "Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem jedynie legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy". Z tego twierdzenia skarżąca błędnie wywodzi, że Sąd w wyroku z 17 stycznia 2018 r. nie przesądził o cywilnym charakterze przedmiotowej sprawy. Należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd jednoznacznie wskazał w tym wyroku, że wniosek, który zainicjował postępowanie przed Wójtem Gminy nie dotyczył sprawy administracyjnej. Sąd przesądził, że postępowanie dotyczy sprawy cywilnej.

Sąd przesądził również, że brak jest podstaw do zobowiązywania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd wskazał m.in., że "W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca domaga się wydania postanowienia z art. 37 k.p.a. w przedmiocie sprzedaży na jego rzecz określonej nieruchomości (także w drodze bezprzetargowej, powołując się na przesłanki z art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.) mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego, a zagadnienie to mieści się w materii cywilnoprawnej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że orzekające w sprawie Kolegium prawidłowo uznało, mając na uwadze treść żądania zawartego w zażaleniu na niezałatwienie sprawy, że nie podlega ona załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, tym samym brak podstaw do orzekania o zasadności zażalenia na bezczynność organu. Wadliwość działania Kolegium dotyczy rodzaju rozstrzygnięcia jakie wydał organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu. Skoro zatem Kolegium nie miało kompetencji do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zażalenia na niezałatwienie sprawy sprzedaży działki w trybie bezprzetargowym, a w konsekwencji nie miało kompetencji do wydania w sprawie nim objętej decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, to organ powinien wniosek zatytułowany jako zażalenie zwrócić wnioskodawczyni na podstawie art. 66 § 3 k.p.a."

Błędnie wnioskuje skarżąca kasacyjnie, że "Sąd w zaskarżonym wyroku w istocie usunął z obrotu prawnego inny wyrok prawomocny". Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do usuwania z obrotu prawnego prawomocnych wyroków. W niniejszej sprawie Sąd I instancji ocenił jedynie realizację przez organ wskazań określonych w prawomocnym wyroku z 17 stycznia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niniejsza sprawa ma charakter ściśle procesowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 712/17, przesądził, że żądanie skarżącej (dotyczące sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym) dotyczy sprawy cywilnej, a zatem w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Oznacza to, że brak jest podstaw do zobowiązywania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd przesądził zatem w prawomocnym wyroku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 712/17 po pierwsze, że sprawa niniejsza nie stanowi sprawy administracyjnej i organy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania w tej sprawie oraz po drugie, że w tej sytuacji wniosek skarżącej zatytułowany jako zażalenie powinien zostać jej zwrócony na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Organ wykonał zalecenia prawomocnego wyroku i zwrócił podanie skarżącej w drodze postanowienia, co słusznie zaaprobował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny ponownie wskazuje, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie nie uległy zmianie przepisy prawa, więc zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, są w tej sprawie związane prawomocnym wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 712/17.

Należy zauważyć, że w niniejszym stanie faktycznym skarżąca miała możliwość kwestionowania takiej oceny prawnej wnosząc skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 712/17, jednak tego nie uczyniła.

Tym samym Sąd I instancji będąc związany zawartą w w/w prawomocnym wyroku wykładnią prawa, zobowiązany był jedynie do oceny, czy organ prawidłowo wykonał zalecenia wyroku z 17 stycznia 2018 r., o sygn. akt II SA/Gd 712/17. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ zrealizował wytyczne wskazanego wyroku.

Na tym etapie merytoryczna ocena wykładni wyroku z 17 stycznia 2018 r. , o sygn. akt II SA/Gd 712/17 była niedopuszczalna ze względu na posiadaną przez niego cechę prawomocności.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w odniesieniu do badanej sprawy, w której już wcześniej wydany był wyrok WSA, korzystny dla skarżącej, a ponadto skarżąca podnosiła zarzut, że badany akt jest sprzeczny z powołanym wyrokiem (z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 712/17), która to przesłanka wyklucza zastosowanie procedury trybu uproszczonego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten również został skonstruowany w sposób chaotyczny i nieprecyzyjny. Pomimo tego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do kwestii naruszenia art. 122 p.p.s.a. Zgodnie z tym artykułem: "Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie". Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca zdecydował o fakultatywnym charakterze możliwości przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Świadczy o tym słowo: "może". Zatem Sąd nie miał obowiązku rozpoznania sprawy na rozprawie.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie kończące postępowanie, bowiem dotyczyło zwrotu podania wnioskodawcy. Tym samym rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. było niezależne od woli stron. W przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie go do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zarzut ten okazał się więc bezzasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej i na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.