Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 84/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 § 1 i 2, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 4 i 5, art. 61 ust. 1 pkt 6, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu sprawy z odwołania R. K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] lipca 2021 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2018 r., kilkakrotnie uzupełnianym, D. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej (zgodnie z ostatnim uzupełnieniem wniosku, opatrzonym datą [...] kwietnia 2020 r., który wpłynął do organu [...] marca 2020 r.):

- rozbudowę istniejącego budynku na działce nr [...] o część magazynową do przechowywania płodów rolnych, tj. zwiększenie jego głębokości z [...] m bez zwiększenia szerokości jego elewacji frontowej, tj. [...] m, przy zachowaniu najwyższego punktu połaci dachowej [...] m;

- budowę nowego budynku magazynowego do przechowywania płodów rolnych na działkach nr [...] i [...] o wymiarach [...] m, o wysokości do najwyższego punktu połaci dachowej [...] m;

- budowę utwardzonego placu manewrowego pomiędzy ww. budynkami na terenie działek nr [...] i [...] o wymiarach [...] m;

przewidzianych do realizacji w obrębie ewidencyjnym Ś. , gmina K..

Decyzją z [...] października 2018 r. Burmistrz Gminy K. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta, w związku z odwołaniem jednej ze stron postępowania, została uchylona przez SKO, decyzją z [...] kwietnia 2019 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Burmistrz ponownie, decyzją z [...] września 2019 r., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z ponownym odwołaniem jednej ze stron postępowania, SKO, decyzją z [...] stycznia 2020 r., uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę postępowania (właściciela działki nr [...]), SKO, decyzją z [...] stycznia 2021 r., uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz, przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na:

- budowie budynku magazynowego do przechowywania płodów rolnych, projektowanej na terenie działek o nr [...] i [...];

- rozbudowie istniejącego budynku inwentarskiego o część magazynową do przechowywania płodów rolnych, projektowanej na terenie działki o nr [...];

- budowie utwardzonego placu manewrowego, projektowanego na terenie działek o nr [...] i [...]

położonych w obrębie ewidencyjnym Ś. , gmina K..

Odwołanie od tej decyzji złożył R. K. (dalej też jako "Odwołujący"), który wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: (1) art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 k.p.a.; (2) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie "u.u.i.ś.").

Uchylając decyzję Burmistrza z [...] lipca 2021 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2021 r. – SKO w uzasadnieniu wskazało w szczególności, że:

- do przedmiotowej sprawy należy stosować przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu (tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej, mocą której do ww. przepisu dodano pkt 6);

- parametry planowanej inwestycji ustalone są niejednoznacznie i w zbyt dużych rozpiętościach. W decyzji o warunkach zabudowy parametry planowanej zabudowy ustalono bowiem, wskazując m.in.: powierzchnia zabudowy od 16,3% do 27% całego terenu inwestycji; szerokość elewacji frontowej: "(...) dla budynku planowanego ustalona indywidualnie względem drogi, tj. działki nr [...] – [...] m i względem drogi, tj. działki nr [...] – [...] m, co oznacza, że szerokość elewacji frontowej wynosić będzie [...] m". Tymczasem, jak podkreśliło SKO, średnia powierzchni zabudowy w obszarze analizy wynosi 9,9%, a średnia szerokość elewacji frontowej – [...] m. Ustalenie zatem tak niejednoznacznych i przekraczających wartości średnie parametrów zabudowy (powierzchnia zabudowy) wymaga szczegółowego uzasadnienia, przy czym – zdaniem SKO – nie jest wystarczające uzasadnienie w tym zakresie zawarte w wynikach analizy. Tym bardziej, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy (dalej w skrócie: "decyzją w.z.") ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym;

- kolejnym istotnym uchybieniem w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji jest brak uzgodnień projektu decyzji z właściwymi organami opiniującymi. SKO zaznaczyło, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż uchylenie decyzji w.z. niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zatem słuszne są zarzuty odwołania w zakresie konieczności dokonania ponownych uzgodnień z organami opiniującymi, a także oceną w zakresie ochrony środowiska;

- w toku ponownego rozpoznania sprawy należy także, w związku z zarzutem odwołania w tym zakresie, zweryfikować ustalenia funkcji na działce nr [...]. Jak bowiem podnosi Odwołujący, nie jest to działka w zabudowie zagrodowej tylko mieszkaniowej.

W ocenie SKO powyższe uchybienia powodują naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy.

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO z [...] grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. S. (dalej jako "Inwestor" lub "Skarżący"), który – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo że brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. Przede wszystkim szczegółowo odniósł się do wytkniętych przez SKO uchybień zawartych w decyzji Burmistrza – obejmujących, jak wyliczył Skarżący:

1) zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., który wszedł w życie po wszczęciu postępowania i nie powinien mieć zastosowania do niniejszej sprawy;

2) ustalenie parametrów planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny i w zbyt dużych rozpiętościach lub w wartościach przekraczających w znacznym stopniu wartości średnie występujące na obszarze analizowanym;

3) brak ponownych uzgodnień projektu decyzji z właściwymi organami oraz brak ponownej oceny w zakresie ochrony środowiska;

4) konieczność zweryfikowania funkcji zabudowy na działce nr [...] w związku z podniesieniem przez Odwołującego, że jest to zabudowa mieszkaniowa, a nie zagrodowa

– stwierdzając w szczególności, że:

- można się zgodzić, że w związku z faktem, iż postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., do przedmiotowej sprawy należało stosować przepis art. 61 ust. 1 w dotychczasowym brzmieniu. Jednakże zastosowanie tego przepisu w nowym brzemieniu i zbadanie spełnienia warunku określonego w dodanym w trakcie prowadzonego postępowania pkt 6, w niniejszej sprawie nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie;

- w odniesieniu do ustalonych w decyzji Burmistrza parametrów inwestycji wskazać należy, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma nieregularny kształt i składa się z trzech działek: nr [...], [...] i [...], z czego działki nr [...] i [...] są niezabudowane, a działka nr [...] jest zabudowana. Ponadto teren przylega do dwóch dróg, stanowiących działki nr [...] Planowana inwestycja jest złożona i obejmuje realizację 2 nowych obiektów (budynek magazynowy i plac manewrowy) oraz rozbudowę jednego z obiektów istniejących (budynek inwentarski). Powyższe uwarunkowania nie pozostają bez wpływu na wskazane w decyzji parametry planowanej zabudowy, co zostało szczegółowo wyjaśnione w analizie urbanistycznej;

- nieuzasadnionym jest również wskazanie przez SKO uchybienia w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, w postaci braku ponownych uzgodnień projektu decyzji z właściwymi organami. W niniejszej sprawie zmiany wprowadzone w projekcie decyzji od czasu ostatnich uzgodnień nie tylko nie były istotne, ale również zdecydowanie nie dotyczyły kwestii będących w kompetencji organów uzgadniających. Należy również mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest w toku. [Poprzednia] decyzja SKO wyeliminowała jedynie decyzję kończącą postępowanie, ale nie wyeliminowała poprzednich czynności organu I instancji dokonanych w postępowaniu, ani czynności organów uzgadniających;

- podobnie jak w przypadku ponownych uzgodnień, w odniesieniu do ponownej oceny oddziaływania na środowisko należy stwierdzić, że w projekcie decyzji nie nastąpiły żadne zmiany w tym zakresie – w decyzji wyraźnie wskazano, że inwestycja nie obejmuje zwiększenia obsady zwierząt. Inwestycja obejmuje co prawda rozbudowę budynku inwentarskiego, ale o część magazynową do przechowywania płodów rolnych;

- organ I instancji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dokładnie zweryfikował charakter zabudowy na działce nr [...], dokonując wizji w terenie, i prawidłowo określił, że jest to zabudowa zagrodowa. Zgodnie z wyrokiem NSA z 04 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zabudowania na działce nr [...] odpowiadają tej definicji, co potwierdza załącznik graficzny do decyzji, i co jest zgodne ze stanem faktycznym – co Skarżący, jako właściciel sąsiedniej działki, potwierdził. Wobec tego, w ocenie Skarżącego, organ I instancji prawidłowo określił funkcję zabudowy na działce nr [...].

Z podanych w sprzeciwie przyczyn – w ocenie jego autora – brak było podstaw do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji kasacyjnej.

Przekazując sprzeciw do Sądu, SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i nie dostrzegając podstaw do zastosowania art. 64c § 5 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2021 r. ([...]) uchylającej, do ponownego rozpoznania, decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] lipca 2021 r. ([...]) o warunkach zabudowy (zwana dalej "Decyzją WZ") – został wniesiony w niniejszej sprawie przez R. K..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że SKO w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), uznało, iż uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu Decyzji WZ, uzasadniają jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym należy zaznaczyć, że na taką ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji złożyły się dalsze jeszcze, niewymienione w niej wyraźnie, uchybienia organu I instancji, wpisujące się w generalny zarzut postawiony temu organowi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – które to naruszenie polegało, najogólniej rzecz ujmując, na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz braku rzetelnego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego materiału dowodowego, w tym braku pozyskania wymaganych, aktualnych uzgodnień innych organów.

W sprzeciwie trafnie zidentyfikowano zakres uchybień wytkniętych organowi I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – które to uchybienia, w ocenie SKO, miały obejmować:

- zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., który wszedł w życie po wszczęciu postępowania i nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie;

- ustalenie parametrów planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny i w zbyt dużych rozpiętościach lub w wartościach przekraczających w znacznym stopniu wartości średnie występujące w obszarze analizowanym;

- brak ponownych (aktualnych) uzgodnień projektu Decyzji WZ z właściwymi organami;

- brak oceny w zakresie ochrony środowiska;

- konieczność zweryfikowania funkcji zabudowy istniejącej na działce nr [...] w związku z podniesionym w odwołaniu zarzutem, że jest to zabudowa mieszkaniowa, a nie zagrodowa.

Zasadnie też autor sprzeciwu podniósł, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. – choć obiektywnie błędne (bezpodstawne) – pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro teren planowanej inwestycji i tak nie znajduje się w żadnym z obszarów, o których mowa w ww. przepisie.

Podobnie, zdaniem Sądu, jako pozbawiona istotnego wpływu na wynik sprawy jawi się, poruczona przez SKO do wyjaśnienia ("ustalenia"), kwestia rodzaju funkcji zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...]. Bez względu bowiem na wynik tych ustaleń – czy mianowicie okaże się to być zabudowa zagrodowa, czy jednak zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna) – nie ulega wątpliwości, że zabudowa zagrodowa występuje na szeregu innych działek położonych w obszarze analizowanym, co już wystarcza do uznania, że planowany rodzaj zabudowy ("zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, hodowlanym i ogrodniczym" – zob. pkt 1. Decyzji WZ) kontynuuje funkcję obecną w obszarze analizowanym.

Natomiast z pewnością istotnym uchybieniem w postępowaniu przed organem I instancji był wytknięty przez SKO brak poddania niezbędnym uzgodnieniom projektu Decyzji WZ.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że "[w] toku postępowania Burmistrz Gminy K. wystąpił o uzgodnienie do":

- W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – uzgodniono w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. (tj. "milcząco");

- Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. – uzgodniono w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. (tj. "milcząco");

- Starosty [...] z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych – postanowienie z [...] maja 2020 r. znak: [...];

- Powiatowym Zarządem Dróg w G. w zakresie działki nr [...] (droga powiatowa nr [...] -. - dr. woj. [...]) – postanowienie z [...] maja 2020 r. znak: [...];

oraz że "[w]arunki niniejszej decyzji uzyskały opinię wewnętrzną w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi gminnej tj. działki nr [...]". Jednocześnie wyjaśniono, że: "W niniejszej sprawie sporządzony projekt decyzji w związku z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] nie wywoływał żadnych zmian, które wpływałyby na zakres rzeczowy organów uzgadniających (uszczegółowienia nie dotyczyły ich zakresu działania). Stąd też poczynione do tej pory uzgodnienia są dla Burmistrza Gminy K. wiążące i nie ma potrzeby ich ponawiania". Z tym stanowiskiem organu I instancji koresponduje argumentacja sprzeciwu, w którym stwierdzono, że "zmiany wprowadzone w projekcie decyzji od czasu ostatnich uzgodnień nie tylko nie były istotne, ale również zdecydowanie nie dotyczyły kwestii będących w kompetencji organów uzgadniających".

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że z art. 53 ust. 4 ab initio u.p.z.p. jasno wynika, iż wskazanym w tym przepisie uzgodnieniom podlega konkretna "decyzja" (w praktyce: jej projekt), a nie zamierzenie inwestycyjne jako takie. Jednocześnie należy podzielić stanowisko SKO, że uchylenie decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: "decyzji "w.z.") niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji nie może być uznany za projekt do decyzji w.z. wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji również uzgodnienia poczynione w związku z poprzednim projektem nie mogą zostać uznane za wiążące i nadal aktualne w odniesieniu do nowego projektu decyzji w.z. Poza tym nie jest rzeczą organu prowadzącego postępowanie główne ocena, czy zmiany wprowadzone w projekcie decyzji w.z., w porównaniu z poprzednią jego wersją poddaną uzgodnieniom, są z perspektywy organu uzgadniającego istotne i leżą w jego kompetencjach. Ocena w tym zakresie należy do organu uzgadniającego, a jej ewentualna weryfikacja – do organu wyższego stopnia.

Również trafny – acz nader ogólnikowy – okazał się wytyk SKO dotyczący konieczności dokonania przez organ I instancji "oceny w zakresie ochrony środowiska".

W tym zakresie organ I instancji ograniczył się tylko do ogólnikowego stwierdzenia w pkt 2.2. tiret piąte Decyzji WZ, że "inwestycja nie jest ujęta w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), a w szczególności inwestycja nie obejmuje zwiększenia obsady zwierząt tj. DJP". Ta okoliczność została również wyeksponowana w sprzeciwie (cyt.: "w decyzji wyraźnie wskazano, że inwestycja nie obejmuje zwiększenia obsady zwierząt"), w którym przywołano także fragment uzasadnienia decyzji organu I instancji, zgodnie z którym: "Planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ze względu na powierzchnię (§ 3 ust. 1 pkt 54-57 ww. rozporządzenia) ani ze względu na skalę (planowana inwestycja nie powoduje zwiększenia pogłowia zwierząt). Stąd też brak jest w takiej sytuacji podstaw, aby żądać od inwestora przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko."

W ocenie Sądu, na aktualnym etapie wyjaśnienia sprawy twierdzenie to nie poddaje się weryfikacji. Uszło bowiem uwagi organu I instancji oraz Skarżącego, że w świetle przepisów przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839; w skrócie "rozporządzenie RM") za tego rodzaju przedsięwzięcie – wymagające uzyskania decyzji środowiskowej i, ewentualnie, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – może być uznane nie tylko zamierzenie związane ze zwiększeniem obsady zwierząt, ale również takie, które m.in. polega na: rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1 (zob. § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM), a nawet przedsięwzięcie niezwiązane z przebudową, rozbudową lub montażem realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, lecz powodujące potrzebę zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. § 3 ust. 3 rozporządzenia RM).

W świetle powyższych uwag organ I instancji powinien był ustalić (czego dotychczas błędnie nie uczynił), czy w mającym podlegać przebudowie budynku inwentarskim prowadzony jest chów lub hodowla zwierząt, a jeśli tak – to w jakiej liczbie (DJP), i czy przedsięwzięcie to było objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń można (i należy) rzetelnie ocenić – także uwzględniając przepisy § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia RM – czy planowane zamierzenie wymaga, czy nie, przeprowadzenia procedury "środowiskowej".

Niezależnie od powyższego, należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że szereg istotnych nieprawidłowości w działaniu organu I instancji wiązało się ze sposobem określenia w Decyzji WZ parametrów planowanej zabudowy oraz ich uzasadnieniem.

Zarazem uszło uwagi SKO, że – po pierwsze – sposób wyznaczenia tych parametrów rażąco naruszał zasadę związania organu lokalizacyjnego wnioskiem inwestora.

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), przy czym niektóre z postępowań mogą być wszczęte tylko na wniosek strony (por. art. 61 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Do tej ostatniej grupy postępowań administracyjnych należą niewątpliwie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to jasno z przepisów art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w świetle których ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora.

W związku z tym należy zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – jednolicie przyjmuje się, że w świetle przywołanych wyżej przepisów art. 61 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 29.04.2021 r., IV SA/Po 1659/20; z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Dodać należy, że stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 i art. 63 § 2 k.p.a.), zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana w podaniu podstawa prawna, dla organu rozpoznającego ów wniosek nie ma – w zasadzie – charakteru determinującego. Organ wiążą bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę (zob. wyrok 11.06.2014 r., IV SA/Po 313/14, ONSAiWSA 2016, nr 2, poz. 28; por. też: wyrok NSA z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; wyrok WSA z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; wyrok WSA z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07; dostępne w CBOSA).

Z przedstawionej zasady związania organu wnioskiem strony wynika niedopuszczalność określenia przez organ warunków zabudowy niezgodnie z treścią wniosku (żądania) inwestora – tak w zakresie określenia przedmiotu (rodzaju) projektowanej inwestycji, jak i jej poszczególnych parametrów oraz cech. Organ nie jest władny ustalić ich w sposób istotnie odbiegający od treści wniosku (por. wyrok WSA z 11.02.2016 r., IV SA/Po 498/15, CBOSA). Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowane inwestycja może być zrealizowana, lecz w zmodyfikowanej postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien uzyskać zgodę inwestora na wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń. W przeciwnym razie – w braku takiej zgody – może jedynie odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W kontrolowanej sprawie istotnych trudności nastręcza już samo precyzyjne ustalenie treści wniosku – a to wobec jego licznych zmian i uzupełnień dokonywanych przez Inwestora w toku postępowania. Wobec tego organ I instancji powinien rozważyć wezwanie Inwestora do przedstawienia skonsolidowanej, finalnej wersji jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Nawet jednak opierając się tylko na ostatnim uzupełnieniu wniosku – dokonanym wzmiankowanym w Decyzji WZ pismem Inwestora z [...] kwietnia 2020 r. (k. 80 akt adm. I inst.) – można stwierdzić, że większość parametrów planowanej zabudowy została przez Inwestora określonych ściśle, poprzez podanie konkretnych wielkości. W związku z tym zupełnie niezrozumiałe – a przede wszystkim niezgodne z wnioskiem Inwestora – jest określenie w Decyzji WZ odnośnych parametrów z użyciem "widełek" (od–do). Przykładowo, skoro Inwestor podaje, że szerokość elewacji frontowej planowanego do wybudowania budynku magazynowego ma wynieść [...] m, a jego długość [...] m, to nieprawidłowe jest ustalenie w pkt 2.1. lit. c tiret drugie Decyzji WZ, iż szerokość elewacji frontowej tego budynku wynosić będzie "[...] m", gdyż takie ustalenie w istocie oznacza, że Inwestor może wznieść budynek o szerokości każdej z elewacji (usytuowanych od strony dróg publicznych) zawierającej się w przedziale [...] To zaś – dodatkowo – pozostaje w sprzeczności z wcześniejszym ustaleniem Decyzji WZ dotyczącym analizowanego parametru, a mówiącym o tym, że szerokość elewacji frontowej "dla budynku planowanego ustalona indywidualnie względem drogi tj. działki nr [...] – [...] m i względem drogi tj. działki nr [...] – [...] m". Podobnie jako ewidentnie niezgodne z wnioskiem jawią się inne jeszcze ustalenia, jak np.:

- "widełkowe" określenie w pkt 2.1. lit. b Decyzji WZ wielkości powierzchni zabudowy – skoro na podstawie konkretnych danych zawartych w ww. piśmie Inwestora można precyzyjnie określić, o ile wzrośnie powierzchnia zabudowy w wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji. Niezależnie od tego wypada wyrazić wątpliwość – którą powinien ewentualnie rozwiać organ I instancji (uzupełniając i wnikliwie weryfikując ogólnikową kalkulację przedstawioną w załączonych do Decyzji WZ wynikach analizy) – czy realizacja zamierzenia o wnioskowanych przez Inwestora parametrach rzeczywiście pozwoli na dotrzymanie zakreślonego w Decyzji WZ maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy (27%);

- jednolite (łączne) określenie w pkt 2.1. lit. e Decyzji WZ geometrii dachu dla obu budynków ("dach skośny, dwuspadowy o równym kącie nachylenia połaci dachowych 12° - 30°"), podczas gdy Inwestor zawnioskował odmienne parametry dla każdego z budynków – nowo budowanego ("dach dwuspadowy stromy o kącie nachylenia połaci dachowej od 20° do 30°") oraz rozbudowywanego ("dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci dachowej od 10° do 25°");

- określenie wyłącznie, i to "widełkowo", wysokości kalenicy (5,0 m – 8,0 m), podczas gdy Inwestor – wzorem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI") – odróżnia parametry: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (5 m) oraz wysokości kalenicy ("najwyższego punktu dachu" - 8 m).

Po drugie, SKO zasadnie wytknęło znaczne odstępstwa od wielkości średnich w obszarze analizowanym, w zakresie tak istotnych parametrów planowanej zabudowy, jak: szerokość elewacji frontowej (wielkość średnia dla budynków niemieszkalnych: [...] m) oraz wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (wielkość średnia: 9,9%).

Godzi się podkreślić, że wprawdzie przepisy rozporządzenia MI pozwalają na określenie wskazanych w nim parametrów z odstępstwami od zasad ogólnych określania tych parametrów (w szczególności od wartości średnich), jednakże powyższe powinno przekonująco wynikać z analizy urbanistycznej, a także z uzasadnienia decyzji. Nie jest przy tym wystarczające samo odwołanie się do okoliczności, iż np. dany parametr mieści się w zbiorze wielkości występujących w obszarze analizowanym. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17 (CBOSA), że z rozporządzenia MI wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją w.z. ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście jako, co do zasady, nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji w.z. określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

W świetle powyższych uwag należy podzielić stanowisko SKO, że w zakresie przyjętych w Decyzji WZ odstępstw od wartości średnich nie jest wystarczające uzasadnienie zawarte w załączonych do tej decyzji wynikach analizy. Tym bardziej, że w istocie nie odnosi się ono do kwestii zachowania ładu przestrzennego, a zasadniczo ogranicza się jedynie do prostego stwierdzenia, że parametry ustalone "indywidualnie" (tj. z odstępstwami od wielkości średnich) mieszczą się w zakresie wyznaczonym przez wielkości minimalne i maksymalne odnośnych parametrów występujące w obszarze analizowanym. Poza tym w odniesieniu do parametru "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu", jego wartości skrajne ustalono wyłącznie (by nie rzec: "mechanicznie") w oparciu o parametry zabudowy istniejącej na terenie inwestowanym – skoro w załączonych do Decyzji WZ wynikach analizy czytamy, że: "Ze względu na dużą rozpiętość tego wskaźnika na obszarze analizowanym, oraz występowanie zabudowy na obszarze inwestycji (działka nr [...]) ustalono wartość tego wskaźnika od wartości obecnie istniejącej na terenie inwestycji tj. 16,3% do istniejącej na działce o nr [...] tj. 27%"

Takie "uzasadnienie" przyjętych parametrów nasuwa dalszą jeszcze wątpliwość – której wprawdzie nie wyraziło SKO, ale która powinna zostać wnikliwie rozważona przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy – czy w kontrolowanej sprawie nie doszło do, cokolwiek sztucznego, połączenia w jedno zamierzenie inwestycyjne trzech, ze swej istoty odrębnych, inwestycji (tj.: budowy budynku magazynowego / rozbudowy budynku inwentarskiego / budowy utwardzonego placu manewrowego). I to tylko po to, aby poprzez łączne objęcie tym zamierzeniem działki już zabudowanej (nr [...]) oraz działek dotychczas niezabudowanych (nr [...] i [...]) umożliwić (i uzasadnić) realizację ww. inwestycji w takich rozmiarach, które byłyby raczej trudne do zaakceptowania przy ich osobnym analizowaniu. Wszak dość powiedzieć, że i tak wysoki już obecnie – w porównaniu z wielkościami występującymi w obszarze analizowanym – wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki nr [...] (27%), od którego większy aktualnie jest tylko wskaźnik dla działki nr [...] (40%), w wyniku realizacji planowanej rozbudowy istniejącego na tej działce budynku inwentarskiego ulegnie dalszemu, istotnemu zwiększeniu. Natomiast za faktyczną odrębnością owych, połączonych w jedno zamierzenie, inwestycji – także w kontekście ustalania warunków zabudowy – przemawia nie tylko wskazana wyżej odrębność przedmiotu i charakteru każdego z ww. przedsięwzięć budowlanych (budowa budynku magazynowego / rozbudowa budynku inwentarskiego / budowa utwardzonego placu manewrowego), ale także np. ich odmienna obsługa komunikacyjna. Oto bowiem działki nr [...] i [...], na których ma powstać budynek magazynowy, są – jak wynika z "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (zwanej dalej "Analizą"; k. 26 i nast. akt adm. I inst.) – obsługiwane z drogi gminnej, tj. działki nr [...], zaś działka nr [...] jest obsługiwana z drogi powiatowej, tj. działki nr [...] (k. 32 akt adm. I inst.). Poza tym wypada zauważyć, że zgodnie z pierwotnym zamierzeniem Inwestora, plac manewrowy miał być w całości zrealizowany na działce nr [...] i w ogóle nie miał łączyć się z istniejącym budynkiem inwentarskim (zob. szkic na k. 213 akt adm. I inst.). To spostrzeżenie tylko utwierdza w przypuszczeniu o cokolwiek sztucznym połączeniu, w jedno zamierzenie inwestycyjne, w istocie odrębnych inwestycji – polegających na budowie budynku magazynowego oraz na rozbudowie budynku inwentarskiego – przy czym funkcję brakującego "łącznika" miałby pełnić właśnie ów plac manewrowy.

Po trzecie, uszło jeszcze uwagi SKO, że organ I instancji nie rozważył, czy w świetle przepisów odrębnych, a także ustaleń Analizy urbanistycznej, dopuszczalna jest realizacja budynku "przez granicę" działek (tu: działek nr [...] i [...]). W szczególności brak jakiejkolwiek wzmianki na temat istnienia takiej zabudowy w obszarze analizowanym – zarówno w samej Analizie, jak i w jej wynikach załączonych do Decyzji WZ.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw Inwestora oddalił.