Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2765/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 301 ust. 2 i 3, art. 147 a ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego B. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "Główny Inspektor", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. w [...] (dalej również: "skarżącego", "strony", "spółki") decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie zmiany wymiaru kary biegnącej za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez instalację i urządzenia zlokalizowane na terenie zakładu położonego przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r r. skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę wymiaru kary biegnącej ustalonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] z [...] marca 2017 r. Wniosek został złożony na podstawie art. 301 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r, poz. 519), dalej "p.o.ś.". Wojewódzki Inspektor wskazaną wyżej decyzją z [...] października 2017 r. odmówił skarżącemu zmiany wymiaru ustalonej kary biegnącej za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu. Podał, że w art. 301 ust. 3 p.o.ś. został ustalony termin graniczny, w jakim powinien zostać złożony wniosek i ma on charakter terminu materialnego. Termin ten jest zachowany, jeżeli wniosek o zmianę decyzji zostanie złożony w siedzibie organu najpóźniej 30 dnia od dnia dokonania pomiarów własnych lub ustaleń. W sprawie tej pomiary zostały dokonane w terminie od 1 czerwca 2017 r. do 2 czerwca 2017 r. Wniosek zaś o zmianę kary został złożony przez skarżącego w urzędzie [...] sierpnia 2017 r. Został zatem uchybiony termin 30 dni, wynikający z art. 301 ust. 3 p.o.ś.

Wskutek odwołania złożonego przez stronę organ odwoławczy uznał, że zaistniały podstawy do umorzenia wcześniej wszczętego postępowania z racji pierwotnej niedopuszczalności wniosku o zmianę wymiaru kary biegnącej, co zostało poprzedzone uchyleniem decyzji wydanej przez organ I instancji. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia Inspektora Wojewódzkiego, że skarżący złożył wniosek z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 301 ust. 3 p.o.ś. Termin ten należy zaliczyć do terminów zawitych, a jego zachowanie jest przesłanką do wszczęcia postępowania (uchybienie terminu spowodowało, że skarżący utracił prawo do ubiegania się o zmianę wymiaru kary biegnącej). Skoro nie został zachowany ten termin, organ I instancji powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. W wypadku jednak jego wszczęcia konieczne było umorzenie.

Organ nie zgodził się, że początek biegu tego terminu należy liczyć od [...] lipca 2017 r. tj. od daty doręczenia sprawozdania z pomiarów hałasu. Jak wynika z art. 302 ust. 3 p.o.ś. wniosek powinien być przedłożony w terminie 30 dni od daty dokonania własnych pomiarów lub ustaleń. Skoro w przypadku emisji hałasu tylko na podstawie pomiarów poziomu hałasu można stwierdzić jego poziom, to użyty w przepisie normatywny zakres "lub ustaleń", nie ma zastosowania w tym wypadku. Zdaniem zatem Generalnego Inspektora termin 30 dni należy liczyć od dnia wykonania pomiarów przez spółkę, co miało miejsce w dniach 1-2 czerwca 2017 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka B. sp. z o.o. w [...].

Zarzuciła naruszenie art. 301 ust. 3 w zw. z art. 301 ust. 2 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, art. 301 ust. 5 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie oraz szeregu przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 7a, 8, 11 i 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu spółka wywodzi, że zachowała termin 30 dni do złożenia wniosku o zmianę wymiaru kary biegnącej do dokonania własnych ustaleń. Termin ten liczy się nie tylko od daty dokonania pomiarów, lecz także od dokonania własnych ustaleń. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że w przypadku dokonania przez stronę pomiarów jedynie możliwe jest zastosowanie tego kryterium przy składaniu wniosku o zmianę wymiaru kary i liczeniu terminu do terminowego złożenia takiego wniosku. Liczenie terminu 30 dni wyłącznie od daty dokonania pomiarów mijałoby się z celem przepisu, gdyż pomiarów dokonuje profesjonalna jednostka posiadająca akredytację laboratorium badawczego Polskiego Centrum Akredytacji. Nawet gdyby w tych pomiarach uczestniczył przedstawiciel strony, to też nie ma on kompetencji, aby odczytać prawidłowy wynik pomiarów ze specjalistycznych urządzeń. Skoro strona nie posiada takich umiejętności oraz uprawnień, zleciła dokonanie pomiarów profesjonalnemu podmiotowi, który sporządził sprawozdanie z tych pomiarów i doręczył go zainteresowanemu.

Skarżący zwraca uwagę, że pomiary zostały sporządzone przez uprawnioną jednostkę badawczą w dniach 1-2 czerwca 2017 r., natomiast raport z badania zawarty w korekcie do sprawozdania został sporządzony [...] lipca 2017 r. i dopiero od tej daty strona mogła się z nim zapoznać.

Zdaniem strony korekta do sprawozdania została doręczona [...] lipca 2017 r. i od tej daty winien zostać liczony termin 30 dni, o którym mowa w art. 301 ust. 3 p.o.ś.

Jeśli chodzi o charakter omawianego terminu, to zdaniem spółki ma on charakter procesowy, nie zaś materialny.

W dalszym toku uzasadnienia skarżący wskazuje na naruszenie szeregu przepisów procesowych, które w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 301 ust. 3 p.o.ś. W szczególności powołano art. 7 a § k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązków bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Jeśli chodzi o zarzuty odnoszące się do decyzji organu I instancji, to skarżący twierdzi, że skoro termin do wniesienia wniosku został zachowany, to organ miał obowiązek rozpoznać wniosek merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1207) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zarówno w zakresie norm prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, czy też prawo to narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

Organ odwoławczy uznał, że spółka składając wniosek o zmianę wymiaru kary biegnącej uchybiła terminowi 30 dni, o którym mowa w art. 301 ust. 3 p.o.ś., a termin ten jako materialny ma charakter nieprzywracalny, skutkujący utratą uprawnienia do złożenia podania o zmianę wymiaru kary biegnącej. W takim wypadku organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, nie orzekać zaś merytorycznie i odmawiać z tego powodu zmiany wymiaru kary biegnącej. Organ natomiast I instancji uznając, że nastąpiło uchybienie terminu 30 dni wydał decyzję o odmowie zmiany wymiaru kary biegnącej.

Powyższe oznacza, że zarówno organ odwoławczy, jak i pierwszej instancji -- odmienne procesowo - orzeczenia oparły na ustaleniu faktycznym, sprowadzającym się do przyjęcia, że termin 30 dni został przekroczony. Przy czym wnioskowanie takie zdaniem Sądu jest wynikiem błędnej wykładni przepisu materialnego w zakresie pojęcia: "dokonania własnych pomiarów". Powołane normatywne pojęcie statuuje początek biegu terminu 30 dni do złożenia wniosku o zmianę wymiaru kary biegnącej.

W nauce prawa jednym z kryteriów podziału terminów jest podział na dwa rodzaje terminów: terminy o charakterze materialnym oraz procesowym. Wyjaśniając pierwszy z nich wskazuje się, że jest to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków strony w formie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Termin procesowy zaś to okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników. Zestawienie tych definicji pozwala stwierdzić, że różnica pomiędzy terminami sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia (tak też J. Borkowski w: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak i J. Borkowski, wydanie 9, str. 408). Przyjmuje się bowiem, że uchybienie terminu materialnoprawnego powoduje, że prawa i obowiązki strony wygasają lub też z mocy prawa kształtuje się sytuacja prawna podmiotu. Uchybienie terminu procesowego powoduje natomiast bezskuteczność dokonanej czynności, przy czym strona może bronić się przed skutkami upływu tego terminu poprzez złożenie wniosku o jego przywrócenie. Taka możliwość nie istnieje w stosunku do terminu o charakterze materialnoprawnym. Termin ten bowiem nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Należy także podkreślić, że skoro o charakterze terminu przesądzają skutki wynikające z jego niedochowania to nie może ulegać wątpliwości, że skutki związane z niezachowaniem określonych terminów muszą wynikać wprost z powołanych przepisów prawa.

Przy czym kwestia charakteru terminu przewidzianego w art. 301 ust. 3 p.o.ś. ma wtórne znaczenie, gdyż zdaniem Sądu termin ów został dochowany przez skarżącego. Istotą dla sprawy jest bowiem, że termin ten w niniejszej sprawie rozpoczął swój bieg z dniem "dokonania własnych pomiarów". Tym dniem zaś nie są dni faktycznego i rzeczywistego przeprowadzenia pomiarów przez profesjonalny podmiot posiadający akredytację laboratorium badawczego, lecz sporządzenie sprawozdania z tych pomiarów.

Wykładnia pojęcia "dokonania własnych pomiarów" przyjęta przez organ jest wadliwa. Ograniczenie się jedynie do czynności rzeczywistego przeprowadzenia pomiarów, bez uwzględnienia innych okoliczności, doprowadziło do nieuprawnionego wniosku, że ów termin 30 dni został przekroczony. Po pierwsze zgodnie z art. 3 pkt 21 p.o.ś. przez pomiar ustawa rozumie również obserwacje oraz analizy. Oznacza to nie tylko techniczne nastawienie i odczytanie wyników zarejestrowanych przez urządzenia pomiarowe, lecz także w niektórych sytuacjach przeprowadzenie koniecznych analiz. Skoro ustawodawca przewiduje szersze rozumienie pojęcia pomiarów, to oznacza, że zezwala na interpretację tego pojęcia w szerszym kontekście normatywnym.

Takim zaś kontekstem są przepisy regulujące postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej biegnącej, a wykładni spornego pojęcia ustawowego należy dokonywać z ich uwzględnieniem.

Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., poziomów hałasu. Zgodnie zaś z art. 299 ust. 1 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych, a także pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust.1 pkt 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej.

Taka decyzja ustalająca wymiar kary biegnącej została wydana wobec skarżącego – decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] z [...] marca 2017 r. Niniejsze zaś postępowanie, prowadzone na podstawie art. 301 ust. 2 p.o.ś., jest wyłącznie wynikiem uprzedniego stwierdzenia w drodze decyzji przekroczenia w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez instalacje i urządzenia prowadzone przez skarżącego na terenie zakładu przy ul. [...] w [...]. Zatem niniejsze postępowanie nie może zostać ocenione odrębnie, bez odniesienia się do innych regulacji p.o.ś. dotyczących nie tylko wymierzania kar, lecz także procedur je poprzedzających. Takim zaś przepisem jest art. 147 a ust. 1 p.o.ś.

Zgodnie z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. pomiary muszą być wykonane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm. – zwana dalej "ustawą o systemie oceny zgodności") lub zgodnie z art. 147a ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. Nr 63, poz. 322 ze zm. – dalej jako "ustawa o substancjach chemicznych i ich mieszaninach") – w zakresie badań, do których wykonywania są zobowiązane dane podmioty korzystające ze środowiska. Z kolei art. 147 ust. 1a p.o.ś. stanowi, że każdy taki podmiot prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością.

Skarżący zatem nie posiadając certyfikatu zarządzania jakością miał obowiązek zwrócić się do akredytowanego laboratorium albo do certyfikowanej jednostki badawcze, aby owe podmioty dokonały pomiarów poziomu hałasu. Czynności te nie mogły zostać dokonane przez niego własnoręcznie, a jedynie przez wyspecjalizowanych pracowników. Dosłowne rozumienie, zaproponowane w zaskarżonej decyzji pojęcia "własne pomiary" prowadzi do wniosków sprzecznych z p.o.ś. Nie chodzi bowiem o dokonanie własnoręcznie przez stronę pomiarów, lecz o przeprowadzenie tych badań z inicjatywy prowadzącego instalację lub użytkownika urządzenia, nie zaś na zlecenie organu administracji. Badań tych wymieniony podmiot nie prowadzi, lecz zleca laboratorium czy jednostce badawczej, zgodnie z art. 147 a ust. 1 p.o.ś. Bez znaczenia zatem pozostaje kiedy te pomiary tj. w jakim dniu, zostaną fizycznie dokonane. Na podmiotach prowadzących te badania ciąży obowiązek sporządzenia sprawozdania i dopiero owo sprawozdanie, zawierające ustalenia i dane, może zostać zakwalifikowane jako dokonanie pomiarów. W rozpatrywanej sprawie sprawozdanie z pomiarów - korygujące - pochodzi z [...] lipca 2017 r. Tego dnia zatem najwcześniej rozpoczął bieg terminu do złożenia wniosku o zmianę wymiaru kary biegnącej.

Tymczasem skarżący złożył wniosek w trybie art. 301 ust. 2 p.o.ś. listem poleconym w dniu [...] sierpnia 2017 r. Podanie wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2017 r. (prezentata na podaniu). Skoro postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, za datę jego wszczęcia należy uznać, stosownie do treści art. 61 § 3 K.p.a., dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym dniem był [...] sierpnia 2017 r. Upływ natomiast 30 dni na zwrócenie się skarżącego o zmianę wymiaru ustalonej kary biegnącej nastąpił w dniu [...] sierpnia 2017 r. Skoro spółka wystąpiła przed tym dniem, oznacza to, że nie uchybiła terminowi. W konsekwencji zarówno stanowisko organu II instancji, jak i Wojewódzkiego Inspektora było wadliwe poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 301 ust. 3 p.o.ś. tj. pojęcia "dokonanie własnych pomiarów". Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego spowodowała nieprawidłowe zastosowanie przepisów procesowych polegających na umorzeniu postępowania. Tymczasem organ miał obowiązek rozpoznać merytorycznie wniosek o zmianę wymiaru kary, czego nie uczynił.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylił obydwie decyzje. Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie 697 zł składają się: uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.)) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.