Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1180/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i uchyla decyzję Prezesa ARiMR w Warszawie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 156  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. uchyla decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 4. zasadza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz skarżącego kwotę [... ]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący M. K. czterokrotnie w latach [...] zwracał się do Biura Powiatowego ARiMR w T. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w efekcie czego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał wnioskodawcy, decyzjami z dnia [...] (za [...] rok do powierzchni 1,00 ha), z dnia [...] (za [....] rok), z dnia [...] ([..] rok) i z dnia [...] (za [...] rok) płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

W dniu [....] skarżący po raz piąty złożył wniosek kontynuacyjny na rok [...], deklarując we wniosku powierzchnię 1,11 ha, obejmującą działki rolne A (0,77 ha), B (0,16 ha) oraz C (0,18 ha) o numerze ewidencyjnym [...], położone w miejscowości P., gmina Z., powiat [...], województwo [...].

Dnia [...] w gospodarstwie rolnika została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono powierzchnię wykorzystywaną rolniczo dla działki rolnej A o wielkości 0, 49 ha, w stosunku do deklarowanej - 0,77 ha, dla działki rolnej C o wielkości 0,08 ha, wobec deklarowanej – 0,18 ha, w związku z czym cała powierzchnia użytkowana rolniczo wyniosła 0, 65 ha, zamiast deklarowanej 1,11 ha. Raport z przeprowadzonej kontroli został w dniu [...] przekazany rolnikowi za pośrednictwem poczty.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia [...] oraz w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania rolnikowi wnioskowanej płatności ONW (strefa nizinna I) na rok [...], z uwagi na nie spełnienie przez rolnika jednego z warunków koniecznych do otrzymania płatności ONW, wynikającego z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" (dalej powoływanego jako rozporządzenie ONW z 2007 r.) a stanowiącego, że płatność ONW jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych położonych na obszarach ONW wynosi co najmniej 1 ha. Od powyższej decyzji rolnik złożyły odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia, co zostało stwierdzone postanowieniem Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...].

Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes ARiMR, z upoważnienia którego działał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, ustalił M. K. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 674,83 zł, będącą następstwem niedotrzymaniem zobowiązań wieloletnich ONW, w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem ONW. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu ustalono, iż obszar objęty ONW, w rzeczywistości był mniejszy niż wnioskowany 1,00 ha, za który rolnik otrzymał płatność w pierwszym roku okresu zobowiązania, a tym samym, że w sprawie nie został spełniony przez wnioskodawcę warunek wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), z którego wynika, że płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach ONW wynosi, co najmniej hektar. Organ stwierdził ponadto, że zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia ONW z 2007 r. beneficjent zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechał prowadzenia tej działalności na części działki rolnej lub działek rolnych położonych na obszarach ONW, a ich łączna powierzchnia, na której nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż 1 ha.

W związku z powyższą decyzją z dnia [...], rolnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwany odwołaniem), w którym wskazał, iż pomiary wykonane na działce ewidencyjnej nr [...] zostały przeprowadzone nierzetelnie, gdyż na działce rolnej A nie wykonano pomiaru GPS, tylko ustalono jej powierzchnię w oparciu o ortofotomapę, skutkiem czego od powierzchni tej działki, która jest wykorzystywana w całości, odliczono części tej działek, na które pada cień od rosnących wokół działki drzew, natomiast w przypadku działki rolnej C zaniżono jej powierzchnię poprzez nie zaliczenie tej jej części na której rosną drzewa i krzewy owocowe.

Po rozpatrzeniu wniosku rolnika o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W związku z wniesieniem skargi przez rolnika, decyzję tą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r. o sygn. akt V SA/Wa 1797/10 uchylił, stwierdzając że w przedmiotowej sprawie organy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego przyjęły, iż skarżący działał w złej wierze, a także że nie zastosowały one wobec M. K. ograniczenia czasowego dotyczącego zwrotu nienależnych płatności. Sąd I instancji wyjaśnił, że choć z obowiązujących przepisów prawa wynika, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z przepisami, to jednak zgodnie z art. 49 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (We) nr 796/2004, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez organ o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż 10 lat, z tym że okres ten może zostać ograniczony do 4 lat, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze. Zdaniem Sądu z akt sprawy i wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie wynika, iż Mariusz Kurkowski nieświadomie zadeklarował powierzchnię działek A i C w wysokości podanej Agencji bez dokonania odliczenia powierzchni zajmowanej przez rosnące na działkach drzewa gdyż, w jego mniemaniu skoro trawa rosła pod drzewami i dokonywał on na tych obszarach wszystkich prac rolnych (wykaszał itd.), to tym samym był to obszar podlegający zadeklarowaniu we wniosku o płatności. Co więcej, obecnie na przedmiotowych działkach drzewa zostały wycięte, a obszar zajęty pod uprawę jest zgodny z zadeklarowanym. Wobec powyższego Sąd skonstatował, że nie można zgodził się z organem, że beneficjent działał w złej wierze i, że skoro organ nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie tych okoliczności, to nie mógł on także powoływać się na nie w swojej decyzji, gdyż takie działanie pozostawało w sprzeczności z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 i 80 kpa. Sąd I instancji podkreślił też, że organ nie zastosował wskazanych przepisów prawa materialnego, odnoszących się do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnych płatności, które – ze względów czasowych – mogły wystąpić w sprawie, gdyż płatności objęte postępowaniem odnoszą się do lat wcześniejszych niż okres czterech lat od wszczęcia postępowania, tj. [...].

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej organu od powyższego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1209/11 uchylił zaskarżony wyrok podnosząc, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, gdyż nie uwzględnił należytego rozumienia pojęć zawartych w tym przepisie. W kontekście powyższego NSA podkreślił, że ze wskazanego artykułu wynika, iż jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze, że taka treść przepisu oznacza, że okoliczności dobrej wiary ustalające ten okres na cztery lata podnoszone przez zainteresowanego powinny być przez organ rozważone, że to czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają definicji dobrej lub w złej wiary, że dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta, że generalnie przyjmuje się, iż dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu (choć może być to błędne przekonanie), że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem oraz, że w określenie dobrej lub złej wiary oparte jest na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. W dobrej wierze jest zatem ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana, jak stwierdził NSA, bardzo surowym i ostrym kryteriom. Zaznaczając przy tym, że szczególny przepis prawa może wprowadzić w sposób wyraźny lub dorozumiany pewne modyfikacje w rozumieniu pojęcia dobrej wiary, Sąd II instancji podkreślił, że analizowany przepis tego rodzaju unormowań jednak nie zawiera, w związku z czym obowiązujące w tym względzie powinny być ogólnie przyjęte pojęcia, co do rozumienia dobrej i złej wiary z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa.

Na skutek ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 739/12, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR z dnia [...]. Wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie NSA jednoznacznie wskazał, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 49 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Zdaniem Sądu, NSA dokonując wykładni pojęcia "dobrej wiary" w rozumieniu art. 49 ust. 5 ww. rozporządzenia wskazał, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego wskazujące według niego na okres czteroletni, powinny być przez organ rozważone, co oznacza, że wymagają one dokonania ustaleń czy beneficjent w określonej sytuacji faktycznej pozostawał w dobrej wierze czy też nie. Ustalenia faktyczne pozostają jednak, jak stwierdził Sąd orzekający, w kompetencji organów administracji, gdyż takich ustaleń nie mogą czynić sądy administracyjne, jako że nie mają one ustawowych uprawnień z których wynikałaby możliwość zastępowania organów w tym zakresie. Obowiązkiem sądów jest natomiast ocena tychże ustaleń dokonanych przez organy jak i ocena rozważań prawnych sformułowanych przez nie na ich podstawie. Z tego też względu NSA podkreślił, że okoliczności dobrej wiary ustalające ten okres na cztery lata podnoszone przez zainteresowanego powinny być rozważone przez organ. Skoro więc to na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia czy w przypadku skarżącego mamy do czynienia z dobrą wiarą czy też nie, to tym samym jak podsumował Sąd, należało zaskarżoną decyzję ponownie uchylić. Jej uchylenie po raz pierwszy, jak wyjaśnił Sąd orzekający, co do zasady słusznie zostało zakwestionowane przez NSA z powodu częściowo wadliwego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym tenże Sąd bezpodstawnie poczynił ustalenia faktyczne w kwestii charakteru zadeklarowania przez skarżącego działek A i C, przesądzając w zasadzie, iż skarżący pozostawał tu w dobrej wierze. W świetle powyższego Sąd wskazał, aby organ administracyjny ponownie rozpoznający sprawę, wziął pod uwagę powyższe uwarunkowania, w tym w szczególności rozważania NSA dotyczące właściwego rozumienia pojęcia dobrej wiary z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, które to rozważania zarówno Sąd jak i organ, zobowiązani są uwzględnić w toku dalszego postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes ARiMR, działając przez upoważnionego Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), umorzył postępowanie odwoławcze prowadzane z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Powołując się na zmianę treści art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o ARiMR), dokonaną na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 243), oraz wskazując że przedmiotowa nowelizacja wprowadziła zmianę organu właściwego w sprawie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, skutkiem której organem właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stał się właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, zaś organem odwoławczym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, organ stwierdził, że skoro powyższa nowelizacja weszła w żucie z dniem 1 sierpnia 2012 r. i nie zawiera ona żadnych przepisów przejściowych dla spraw będących w trakcie rozpatrywania, to tym samym znowelizowany przepis art. 29 ust. 2 ustawy o ARIMR ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym Prezes ARiMR stał się organem niewłaściwym w sprawie wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, co jak podsumował uzasadnia umorzenie prowadzonego postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, będącą następstwem utraty przez Prezesa ARiMR właściwości rzeczowej do rozpoznawania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji był zobligowany wyłącznie do ustalenia czy rolnik pobrał nienależne płatności za lata [...] oraz, że w związku z tym kwestie poruszone w odwołaniu a dotyczące powierzchni gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok [...] i wyników przeprowadzanej w dniu [...] kontroli na miejscu, jako będące przedmiotem postępowania o przyznanie płatności ONW, nie mogą być objęte zakresem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które to postępowaniem w sprawie przyznania płatności poprzedza. Podkreślił, że skoro sprawa dotycząca przyznania rolnikowi płatności ONW na rok [...] została zakończona ostateczną decyzją odmawiającą rolnikowi przyznania wnioskowanych płatności z uwagi na stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowość w postaci użytkowania mniejszej niż 1,00 ha powierzchni gruntów rolnych, to tym samym należało uznać, iż skarżący nie dotrzymał przyjętego zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych przez okres pięciu lat od otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW, co w konsekwencji obligowało w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR do uznania w drodze decyzji wypłaconych rolnikowi w związku z przyjętym i niedotrzymanym zobowiązaniem płatności za pobranych nienależnie, zwłaszcza że ww. artykuł nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny z powodu której nastąpiła taka wypłata. Wskazując, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez organ o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż 10 lat i, że okres ten ogranicza się do 4 lat, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (We) nr 796/2004), że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania okres 10-letni, gdyż wypłata płatności z tytułu ONW za rok [....] nastąpiła w dniu [...], a decyzja uznająca następnie te płatności za nienależne została doręczoną skarżącemu w dnu [...], a więc przed upływem 10 lat od daty płatności, oraz że kwestię przedawnienia należało rozważyć w kontekście okresu 4-letniego, gdyż od daty płatności ONW za rok [...] do daty pierwszego powiadomienia rolnika przez organ o nieuzasadnionym charakterze płatności upłynęły więcej niż 4 lata. Organ podkreślił, że stwierdzenie przedawnienia w związku z okresem 4-letnim jest uzależnione od poczynienia ustalenia, iż rolnik działał w dobrej wierze oraz, że wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. Sąd wskazał, iż to na organie ciąży obowiązek dokonania takiego ustalenia. Dokonując więc oceny czy skarżący działał w dobrej wierze, organ wskazał, że badając sprawę w tym kontekście, należało wziąć pod uwagę przede wszystkich fakt, iż skarżący składając wniosek o przyznanie płatności miał obowiązek zapoznania się z warunkami wynikającymi z przyznania płatności z tytułu ONW, co potwierdził własnoręcznym podpisem, że w związku z tym zobowiązał się on m.in. do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i, że w efekcie był on świadomy ciążących na nim obowiązków, wynikających z przystąpienia do programu ONW. Ponadto organ podkreślił, odnosząc się do stanowiska skarżącego wyrażonego w odwołaniu, iż z uwagi na brak w raporcie z kontroli na miejscu załącznika graficznego nie wniósł on do niego zastrzeżeń, że w sporządzonym raporcie z kontroli zostało dokładnie wskazane na jakich działkach stwierdzono nieprawidłowości i czego one dotyczyły. Tym samym więc, rolnik dbając o wlane interesy, powinien był zgłosić zastrzeżenia do raportu w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, o czym został pouczony w raporcie. Zastrzeżenia takie, jak zaznaczył organ, jednak nie wpłynęły do organu. W świetle powyższych okoliczności, w ocenie organu, można przypisać skarżącemu brak staranności w działaniu oraz brak dbałości o własne interesy, co w konsekwencji eliminuje możliwość przypisania rolnikowi działania w dobrej wierze i zastosowanie w sprawie wykluczenia wynikającego z 4-letniego przedawnienia. Organ stwierdził także, że w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a mające zastosowanie gdy to błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji o zwrocie płatności oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W przedmiotowej sprawie bowiem płatność z tytułu ONW za lata [...], przekazana na rachunek bankowy skarżącego, nie wynikała z pomyłki ARiMR, i została przekazana rolnikowi, na jego wniosek, na podstawie decyzji z dnia [...], [...], [...] i [...]. W tym stanie rzeczy, uwzględniając treść § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73 poz. 657 ze zm.), organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji ustalające M. K. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 674,83 zł, w związku z niedotrzymaniem zobowiązań wieloletnich ONW, na skutek zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na całości działek rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem ONW, jako odpowiadające prawu, należało utrzymać w mocy.

Na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której w całości powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu do decyzji organu I instancji, a dotyczące dokonania w oparciu o ortofotomapę niewłaściwych pomiarów działki rolnej A i C. Rolnik podkreślił, że w dokumentacji przesłanej mu z wynikami kontroli brakowało załącznika graficznego, który stanowił główną część dokumentacji, w stosunku do której miał wnieść zastrzeżenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak formalny skargi w postaci jej niepodpisania oraz ze względu na okoliczność, że skarga została wniesiona na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [....], która została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. W przypadku uzupełnienia braków skargi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w zakresie zarzutów skargi swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślając okoliczność niezakwestionowania przez Sądy orzekające dotychczas w sprawie (WSA w Warszawie i NSA) czynności faktycznych organu związanych z obliczeniem powierzchni działek rolnych A i C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn które stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a które Sąd dostrzegł z urzędu, badając legalność zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Choć istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczyła kwestii ustalenia czy skarżący pobrał nienależne płatności ONW za lata [....] i de facto sprowadzała się do oceny dobrej wiary skarżącego w zakresie działań związanych z wnioskowaniem i pobieraniem płatności ONW, Sąd nie mógł odnieść się do powyższych merytorycznych kwestii, albowiem w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości instancyjnej, a więc ze względu na brak zdolności Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. do przeprowadzenia weryfikacji decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR w drodze decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 1 kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność bez względu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, stanowiące przedmiot niniejszej sprawy, poprzedzało postępowanie o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW), w trakcie którego zostało stwierdzone ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w T. z dnia [...], że skarżący nie dotrzymał w roku [...] warunków przyjętego na siebie zobowiązania pięcioletniego stanowiących podstawę do otrzymania płatności ONW, gdyż zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na obszarze objętym ONW wynoszącym co najmniej 1 ha. Z akt sprawy wynika, że stwierdzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w T. powyższą decyzją okoliczność nie spełnienia przez rolnika w roku [...] ww. warunku otrzymania płatności ONW i tym samym przyjętego na siebie zobowiązania pięcioletniego, stanowiła podstawę do ustalenia skarżącemu przez Prezesa ARiMR decyzją z dnia [...] kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, jako płatności wypłaconych pomimo niedotrzymania przyjętego zobowiązania wieloletniego, a więc płatności nienależnych i podlegających w związku z tym zwrotowi za cały okres ich pobierania. W dniu [...], a więc w czasie podjęcia rozstrzygnięcia przez Prezesa ARiMR w przedmiocie nienależnie pobranych płatności, przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze.zm.), będący podstawą kompetencyjną do orzeczenia o przedmiocie sprawy, stanowił, iż Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (ust.1). W ust. 3 art. 29 wskazane było, iż Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w powyższych sprawach. Natomiast ust. 4 art. 29 określał, że od decyzji, o której mowa w ust. 1, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz, że do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, z tym że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy. W przytoczonym brzemieniu art. 29 obowiązywał do dnia 31 lipca 2012 r. Dlatego też w przedmiotowej sprawie to Prezes ARiMR, z upoważnienia którego działał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, rozstrzygnął sprawę dotyczącą nienależnie pobranych płatności decyzją z dnia [...]. W tym też stanie prawnym skarżący, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji i stosownie do ówczesnej regulacji art. 29 ust. 4, złożył w dniu [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwany odwołaniem). W kontekście powyższych okoliczności wskazać należy, iż od dnia 1 sierpnia 2012 r. art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa otrzymał nowe brzmienie (na mocy art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2012 r., poz. 243), zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust.1), a właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Zatem od dnia 1 sierpnia 2012 r. właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych wskazanych wyżej środków publicznych stał się organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z ww. środków publicznych. Powołując się na powyższą zmianę stanu prawnego Prezes ARiMR, działając przez upoważnionego Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, wydał w dniu [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa, decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...], wskazując na swoją niewłaściwość w tym zakresie w związku z ww. zmianą art. 29 ustawy o ARiMR, a ponadto pismem z tego samego dnia (z [....]) zawiadomił skarżącego, iż złożony przez niego w dniu [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie rozpatrzony jako odwołanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. Dnia [...] natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. podjął, zaskarżoną do Sadu, decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] ustalającą dla skarżącego kwotę nienależnie pobranych płatności ONW.

Zdaniem Sądu przytoczone okoliczności faktyczne i prawne wskazują, iż w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów o właściwości instancyjnej, albowiem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. nie miał zdolności do przeprowadzenia weryfikacji decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW. Z treści art. 19 kpa wynika, iż organy administracyjne zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości, a więc zarówno właściwości rzeczowej i miejscowej, jak i instancyjnej. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa określa zaś, że naruszenie przepisów o właściwości, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Ustęp 2 art. 10 stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych – dyrektor oddziału regionalnego. Z przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że Prezes Agencji z woli ustawodawcy jest organem wyższego stopnia wobec dyrektora oddziału regionalnego, a zatem i Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. Okoliczności tej nie zmienia fakt zmiany stanu prawnego w zakresie właściwości organu Agencji do ustalania, w drodze decyzji administracyjnej, kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jak już Sąd wskazał powyżej, w stanie prawnym obowiązujących do dnia 31 lipca 2012 r. przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, stanowiły, że organem właściwym w tych sprawach jest Prezes Agencji, który mógł na mocy ust. 3 upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w powyższych sprawach (ust. 1), oraz, że od decyzji, o której mowa w ust. 1, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od dnia 1 sierpnia 2012 r. natomiast właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, wymienionych w ust. 1 art. 29, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. Podkreślić należy także, że ustawa nowelizacyjna z dnia 27 stycznia 2012 r. w odniesieniu do powyższej kategorii spraw nie zawiera przepisów intertemporalnych. W przedmiotowej sprawie skarżący w dniu [...] złożył w stosunku do decyzji Prezesa ARiMR (z upoważnienia którego działał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z dnia [...], ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniesiony przez skarżącego środek zaskarżania był zgodny z pouczeniem zawartym w decyzji Prezesa ARiMR i obowiązującym w tym czasie tj. przed dniem 1 sierpnia 2012 r. stanem prawnym. Przepisy prawa przewidywały wówczas jednoznacznie, iż od powyższej decyzji Prezesa ARiMR przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Agencji, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, ze kompetencje przyznawane organom administracji publicznej nie są przekazane na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu upoważniającego (vide uzasadnienie uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09). Nadto jak wyżej wskazano, podpisanie decyzji przez upoważnionego pracownika (w tym wypadku Kierownika Biura Powiatowego ARiMR) nie zmienia kompetencji organu administracji publicznej. Podkreślenia wymaga także, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest szczególnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, który różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle poczynionych uwag, nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że organem właściwym do ponownego rozpoznania sprawy załatwionej decyzją Prezesa ARIMR z dnia [...], był ten organ. Od decyzji tego organu w przedmiotowych sprawach nie przysługuje bowiem, jak również nie przysługiwało w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 sierpnia 2012 r. odwołanie do organu wyższego stopnia. Wynika to także z art. 10 ustawy o ARiMR, który dodatkowo wprost przewiduje, ze Prezes Agencji jest organem wyższego stopnia wobec decyzji wydawanych przez dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji. Nie sposób zatem przyjąć, że organ niższego stopnia, jakim jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji, jak właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżania od decyzji organu wyższego stopnia, którym jest Prezes Agencji. Zmiana właściwości funkcjonalnej organu w ramach struktury Agencji do załatwienia przedmiotowej sprawy samoistnie nie skutkowała zatem, i nie mogła skutkować, wbrew obowiązującym przepisom, przeniesieniem właściwości instancyjnej do rozpoznania wniosku skarżącego przez organ niższego stopnia, niż organ który wydał decyzję w pierwszej instancji. W konsekwencji więc, błędna i nieuzasadniona jest wykładnia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T., oparta na założeniu, że skoro od 1 sierpnia 2012 r. organem właściwym do załatwienia tego typu spraw w pierwszej instancji stał się kierownik biura powiatowego Agencji, to w konsekwencji doszło do zmiany charakteru prawnego środka odwoławczego wniesionego przed zmianą właściwości organu i od decyzji Prezesa Agencji z dnia [..] przysługuje odwołanie do właściwego dyrektora oddziału regionalnego ARiMR. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego (nazwanego odwołaniem) o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Agencji z dnia [...], i że w związku z tym zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, i jako taka podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

Sąd ustalił ponadto, że w kontrolowanej sprawie, miało miejsce również rażące naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Stwierdzenie bowiem przez Prezesa Agencji, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. utracił on właściwość do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej załatwionej decyzją własną z dnia [...], niezależnie nawet od prawidłowości tego wniosku, nie mogło stanowić podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa), jako że zmiana właściwości organu w toku postępowania odwoławczego, nie determinuje jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz ewentualnie uzasadnia przekazanie sprawy do załatwienia organowi właściwemu (art. 65 § 1 kpa). Podkreślenia wymaga, że decyzja organu wyższego stopnia, przewidziana w art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jest ostateczną decyzją, która kończy dwuinstancyjne postępowania administracyjne w danej sprawie. Przysługuje od niej skarga do właściwego sądu administracyjnego. Ponowne zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy co do jej istoty przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T., było niedopuszczalne i naruszyło przepis art. 138 kpa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący jako strona postępowania wnosząc od decyzji Prezesa Agencji skutecznie środek zaskarżenia (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy), uruchomił kolejny etap postępowania administracyjnego – postępowanie przed organem drugiej instancji (w tym wypadku ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ). Art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, który ma też odpowiednie zastosowanie do wspomnianego wniosku. Oznacza to, że w sytuacji gdy Prezes Agencji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze z powyższego wniosku M. K., to tym samym na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa zakończył je w sposób formalny ostateczną decyzją administracyjną, i w związku z tym, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, zamknął skarżącemu drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania jego sprawy. Niedopuszczalne było w takiej sytuacji faktycznej i prawnej orzekanie ponowne w tej sprawie przez jakikolwiek inny organ odwoławczy, dodatkowo z sugestią istnienia innego środka zaskarżenia tj. odwołania. Dlatego też Sąd zobligowany był, stosownie do treści art. 135 ppsa, uchylić także decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako decyzję wydaną z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 ppsa, orzekł jak w jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku.