Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 56/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.1, art.3 par.2 pkt 8, art.53 par.2b, art.119 pkt 4, art.134 par.1, art.149 par.1 pkt 1 i 3, art.149 par.1a, art.200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.12 par.1, art.31 par.1-2, art.35 par.1-2,art.36 par.1, art.37 par.1 pkt 1, art.61 par.1, art.61a par.1,art.77 par.1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.362 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko oraz dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w charakterze uczestnika na prawach strony 1. zobowiązuje Prezydenta do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia "[...]" - w terminie 14 dni - od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 16 lutego 2021 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w O. (dalej jako: strona skarżąca lub Stowarzyszenie), działając przez swojego przedstawiciela, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej jako P.o.ś.) oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpiło do Prezydenta O. (dalej jako: organ lub Prezydent Miasta) z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia na właściciela Małej Elektrowni Wodnej "K." obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że od 1 stycznia 2021 r. działalność wskazanej elektrowni odbywa się bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dotychczasowe pozwolenie było ważne do 31 grudnia 2020 r. W tej sytuacji istnieje zagrożenie, że niezbędne warunki środowiskowe nie są zachowane. Wskazano również, że zgodnie z art. 378 ust. 1 P.o.ś. właściwy rzeczowo w sprawach, o których mowa w art. 362 ust. 1-3 P.o.ś. jest starosta, zaś stosownie do art. 382 ust. 1 P.o.ś. właściwość miejscową wyznacza położenie nieruchomości, na której terenie planuje się lub realizuje przedsięwzięcie związane z przedmiotem postępowania. Podkreślono, że udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi, gdyż postępowanie administracyjnej w niniejszej sprawie dotyczy działalności elektrowni wodnej z derywacją kanałową, która ze względu na właściwości konstrukcyjne może mieć znaczny wpływ na stan środowiska naturalnego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z 5 marca 2021 r. Dyrektor Wydziału Środowiska Urzędu Miasta O. poinformował, że w chwili obecnej nie jest prowadzone żadne postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Małej Elektrowni Wodnej "K". Wyjaśnił również, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach są wydawane jedynie na wniosek a nie z urzędu, przy czym w przypadku elektrowni wodnych decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest konieczna przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub pozwolenia wodnoprawnego na regulację wód i pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. W związku z tym, że inwestor w tym przypadku nie będzie występował o pozwolenie na budowę, gdyż elektrownia już istnieje ani o pozwolenie wodnoprawne na regulację wód i pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest konieczne. Jednocześnie wskazano, że obecnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w O. prowadzi postępowanie w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej elektrowni, zaś kontrolę zapisów pozwoleń wodnoprawnych prowadzi Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B.

W tej sytuacji pismem z 17 marca 2021 r. Stowarzyszenie, działając przez swojego przedstawiciela, na podstawie art. 37 k.p.a., wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: Kolegium), za pośrednictwem Prezydenta Miasta, ponaglenie na bezczynność organu, domagając się stwierdzenia, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od wydania postanowienia w przedmiocie niniejszego ponaglenia, a także zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych bezczynności. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ rozstrzyga o wszczęciu postępowania oraz dopuszczeniu do udziału w nim organizacji społecznej w drodze postanowienia. Natomiast pisma z 5 marca 2021 r. nie sposób uznać za postanowienie, gdyż nie zawiera ono konstytutywnego elementu aktu administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie. Tym samym, należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności, zaś okoliczności sprawy wskazują, że bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Podkreślono, że Stowarzyszenie nie wnosiło o wszczęcie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, lecz wyraźnie wskazano, że przedmiotem wniosku jest wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu.

Następnie 12 maja 2021 r. Stowarzyszenie, działając przez swojego przedstawiciela, za pośrednictwem organu, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku z 16 lutego 2021 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia na właściciela Małej Elektrowni Wodnej "K." obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Strona skarżąca, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni, a także stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu złożonej skargi strona skarżąca ponowiła zarzuty podniesione w złożonym uprzednio ponagleniu. Wskazano, że zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ rozstrzyga o wszczęciu postępowania oraz dopuszczeniu do udziału w nim organizacji społecznej w drodze postanowienia. Natomiast pisma Dyrektora Wydziału Środowiska Urzędu Miasta nie sposób uznać za postanowienie, gdyż nie zawiera ono konstytutywnego elementu aktu administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie. W piśmie tym nie rozstrzygnięto bowiem o wszczęciu lub odmowie wszczęcia żądanego przez Stowarzyszenie postępowania, a także o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w nim. Tym samym, organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, ze względu na okoliczności niniejszej sprawy, należy uznać, że bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Podniesiono, że wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z 5 marca 2021 r. dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mają żadnego związku ze sprawą, bowiem Stowarzyszenie nie wnosiło o wszczęcie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Wskazano, że przedmiotem wniosku jest wszczęcie i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie nałożenia na właściciela elektrowni obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, co wynika wprost z art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., na który powołała się strona skarżąca w treści tego wniosku. Wskazano również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane do Kolegium ze znacznym przekroczeniem terminu wynikającego z art. 37 § 4 k.p.a., a organ nie odniósł się w jakikolwiek sposób do podniesionych w nim zarzutów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślono, że dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawa. W ocenie strony skarżącej nie było jakiegokolwiek uzasadnienia do uznania wniosku Stowarzyszenia za żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Strona skarżąca w sposób jasny i precyzyjny określiła bowiem, że żąda wszczęcia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia w trybie art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Natomiast organ nie podjął żadnych czynności właściwych dla postępowania jurysdykcyjnego. Zdaniem strony skarżącej bezczynność w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku miała charakter intencjonalny, nakierowany na celowe przedłużenie postępowania lub całkowite uchylenie się od merytorycznego zajęcia się sprawą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w O. prowadzi aktualnie postępowanie w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego dla Małej Elektrowni Wodnej "K." na piętrzenie rzeki W. za pomocą jazu głównego w km 5+540 rzeki, pobór wód na przepławkę, korzystanie z wody rzeki W. do celów energetycznych Małej Elektrowni Wodnej w K., gmina O., powiat O., województwo "[...]" oraz w sprawie zmiany zapisu w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z "[...]" w punkcie 1, tj. zmiany wielkości przepływu nienaruszalnego w rzece W. poniżej jazu. W związku z tym, do czasu zakończenia procedury w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, z którego będzie jednoznacznie wynikało oddziaływanie na środowisko opisanej wyżej elektrowni w przedstawionym przez Stowarzyszenie zakresie, organ nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego na mocy art. 362 P.o.ś.

Kolejnym pismem z 18 maja 2021 r. organ poinformował stronę skarżącą, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w O. prowadzi aktualnie postępowanie w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego dla Małej Elektrowni Wodnej "K." i w związku z tym, do czasu zakończenia procedury w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, z którego jednoznacznie będzie wynikało oddziaływanie na środowisko przedmiotowej elektrowni w przedstawionym przez Stowarzyszenie zakresie, organ nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego na mocy art. 362 P.o.ś.

W piśmie procesowym z 1 czerwca 2021 r. strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty podniesione w złożonej skardze. Wskazano, że pisma z 18 maja 2021 r. nie można uznać za postanowienie, gdyż nie zawiera ono rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim. Ponadto organ, przekazując ponaglenie do Kolegium nie tylko nie wywiązał się z obowiązku ustosunkowania się do niego, ale też nie przedłożył odpisów akt sprawy, co dowodzi rażącego lekceważenia procedury administracyjnej, jak również celowego przedłużania sprawy lub zupełnego uchylenia się od jej załatwienia. Strona skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu w trybie art. 362 ust. 1 P.o.ś. organ posiada samodzielność jurysdykcyjną i samodzielnie bada zaistnienie przesłanki materialnej negatywnego oddziaływania na środowisko w dacie orzekania. Kwestia udzielenia pozwolenia wodnoprawnego pozostaje bez związku z postępowaniem, którego wszczęcia żąda Stowarzyszenie. Zauważono przy tym, że do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia postępowania wodnoprawnego może dochodzić do negatywnego oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że działanie organu jest pozbawione jakichkolwiek podstaw merytorycznych i jako niezgodne z procedurą administracyjną powinno skutkować oceną, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że strona skarżąca dopełniła wymogu formalnego, jakim jest, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przy czym skuteczne wniesienie skargi nie jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania złożonego ponaglenia.

Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych tak, by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższy przepis należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne, a organ prowadzący postępowanie nie tylko zachował terminy określone w k.p.a., ale także w razie możliwości załatwił sprawy w terminie krótszym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy bowiem od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają nie tylko sprawy proste, lecz także sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracyjny poprzez podjęcie odpowiednich czynności faktycznych. Na gruncie procedury administracyjnej należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym – w konkretnych okolicznościach – czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności. Natomiast sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przy czym, w myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością jest sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z 16 lutego 2021 r., zaś działania podejmowane przez organ były sprzeczne z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. i skutkowały brakiem merytorycznego rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku w określonym terminie.

Jak wynika z akt sprawy Stowarzyszenie, działając przez swojego przedstawiciela, wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia na właściciela Małej Elektrowni Wodnej "K." obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Jako podstawę prawną wskazano art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. ustawy oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podano, że od 1 stycznia 2021 r. działalność wskazanej elektrowni odbywa się bez wymaganego prawem aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, co w ocenie strony skarżącej może prowadzić do sytuacji, w której nie są zachowane warunki środowiskowe. Wyjaśniono, że dalsze użytkowanie elektrowni mimo braku decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego określającej niezbędne parametry środowiskowe może prowadzić do niezachowania wymaganego przepływu przez przepławkę dla ryb oraz przepływu minimalnego na odcinku poniżej jazu i tym samym, stanowić zagrożenie dla swobody migracji ryb i innych organizmów wodnych. Zwrócono również uwagę na fakt, że określona w uprzednim pozwoleniu wodnoprawnym wartość przepływu nienaruszalnego w rzece Wadąg poniżej jazu jest kwestionowana w toku aktualnie prowadzonego postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślono, że udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi, bowiem postępowanie administracyjnej w niniejszej sprawie dotyczy działalności elektrowni wodnej z derywacją kanałową, która ze względu na właściwości konstrukcyjne może mieć znaczny wpływ na stan środowiska naturalnego. Strona skarżąca podała też przepisy P.o.ś., określające właściwość rzeczową i miejscową postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 P.o.ś.

W ocenie Sądu treść wniosku z 16 lutego 2021 r. złożonego przez Stowarzyszenie nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy on wszczęcia postępowania w trybie art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Strona skarżąca jasno i precyzyjnie określiła swoje żądanie, wskazując przy tym na konkretne przepisy P.o.ś. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Należy podkreślić, że dobrem chronionym w art. 362 P.o.ś. jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Przy czym, aby organ mógł nałożyć przewidziany w tym przepisie obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na to środowisko oddziałuje. O tym, czy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałuje organ rozstrzyga po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie, na zasadach i w granicach przewidzianych przepisami k.p.a.

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Tym samym, norma z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przyznaje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1061/20, LEX nr 3062295, organizacja społeczna, składająca wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w tym przypadku zmierza do wszczęcia postępowania z urzędu lub do dopuszczenia do wszczętego już postępowania, jako podmiot na prawach strony, zaś przesłanką powyższego żądania jest interes społeczny.

Nie budzi też wątpliwości, że podejmowane w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie czynności mieszczą się w celach statutowych tej organizacji, jakim jest podejmowanie, rozwijanie i propagowanie działań i inicjatyw mających na celu ochronę środowiska, zwłaszcza rzek województwa warmińsko-mazurskiego oraz przyczynianie się do stosowania zasady zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego w istniejących lub przewidywanych przedsięwzięciach mogących wpływać na stan środowiska naturalnego. Jak wynika z § 6 regulaminu Stowarzyszenia realizuje swoje cele między innymi poprzez inicjowanie postępowań mogących wpływać na stan środowiska oraz udział w toczących się postępowaniach w sprawach mogących mieć wpływ na stan środowiska. Należy zatem uznać, że Stowarzyszenie stanowi podmiot, który może domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, opisanego w art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.

Z kolei konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że ocena zasadności żądania jednostki winna być dokonana wyłącznie w formach procesowych, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga albo nadania sprawie biegu, albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 761/19, dostępne w CBOSA).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ ani nie wszczął postępowania, ani też skutecznie nie odmówił jego wszczęcia, odpowiadając stronie skarżącej na złożony przez nią wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania pismem, które w istocie odnosiło się w swojej treści do zupełnie innego zagadnienia jakim jest kwestia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Należy zauważyć, że wywody organu zawarte w piśmie z 5 marca 2021 r. całkowicie pomijają przepis art. 362 P.o.ś., na który powołało się Stowarzyszenie w złożonym wniosku. Z kolei w piśmie z 18 maja 2021 r., sporządzonym już po wniesieniu skargi przez Stowarzyszenie, organ poinformował stronę skarżącą, że do czasu zakończenia procedury w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, z którego jednoznacznie będzie wynikało oddziaływanie przedmiotowej elektrowni na środowisko w przedstawionym przez Stowarzyszenie zakresie, nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 362 P.o.ś.

Trudno zatem uznać, że wniosek z 16 lutego 2021 r. został załatwiony w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Należy bowiem podkreślić, że organ nie może dokonywać oceny zasadności żądania strony w sposób pozaprocesowy. W przypadku uznania, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, opisanego w art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. z uwagi na fakt, że kwestia oddziaływania przedmiotowej elektrowni na środowisko zostanie rozstrzygnięta w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, organ winien odmówić wszczęcia postępowania, wydając stosowne postanowienie w tym zakresie lub ewentualnie wydać postanowienie o wszczęciu a następnie zawiesić to postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Należy podkreślić, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Natomiast działania podejmowane przez organ w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z 16 lutego 2021 r. nie były prawidłowe i nie miały umocowania w obowiązujących przepisach prawa.

Bezczynność zachodzi bowiem także wówczas, gdy organ mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (zob. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art.3 publ.Lex Wolters Kluwer, 2016).

Ponadto zauważyć należy, że zarówno pismo z 5 marca 2021 r., jak i pismo z 18 maja 2021 r. zostały podpisane przez Dyrektora Wydziału Środowiska Urzędu Miasta, jednakże z treści tych pism nie wynika, czy osoba ta działała z upoważnienia Prezydenta Miasta, a tym samym, czy zostały one faktycznie wydane przez organ, czy stanowią one jedynie pisma sporządzone przez pracownika Urzędu Miasta, nie posiadające waloru aktu administracyjnego wydanego przez organ. Oczywistym zaś jest, że strona kierująca do organu wniosek o wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie winna uzyskać rozstrzygnięcie zgodnie z przepisami k.p.a., a mianowicie poprzez wydanie przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania bądź też postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W świetle powyższych rozważań nie budzi zatem wątpliwości, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej z 16 lutego 2021 r., podczas gdy w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przepisy o terminach załatwiania spraw stanowią rozwinięcie wskazanej zasady i mają na celu przeciwdziałanie odwlekaniu w czasie wydania rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzenie postępowania w sposób długotrwały może bowiem narazić stronę na różnego rodzaju negatywne konsekwencje natury faktycznej i prawnej, a także podważa zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytet władzy.

Jednocześnie należy podkreślić, że wyrok ze skargi na bezczynność organu nie przesądza o merytorycznym rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, bowiem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez organ czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Tym samym, pozostaje otwarta kwestia w jaki sposób wniosek strony skarżącej z 16 lutego 2021 r. zostanie przez organ rozpoznany.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w pkt. 1 sentencji wyroku zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku strony skarżącej z 16 lutego 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 74/18, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu pozwalają na stwierdzenie, że w tym przypadku bezczynność organu przejawia cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Organ nie tylko nie rozpatrzył w sposób prawidłowy złożonego przez stronę skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania, ale także z opóźnieniem zareagował na wniesione ponaglenie, nie ustosunkował się do podniesionych w nim zarzutów, a ponadto przekazał je do Kolegium znacznie po terminie określonym w art. 37 § 4 k.p.a. i to bez akt sprawy. Niewątpliwie takie działania organu w sposób oczywisty podważają zaufanie do organów administracji publicznej, przecząc procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Brak podjęcia przez organ stosownych działań, wynikających wprost z przepisów k.p.a., pozwala na uznanie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosiła cechy kwalifikowanego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od wniesionej skargi, orzeczono w pkt. 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.