Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1979/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2803/12 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od A. S. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r. oddalił skargę A. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu 5 lipca 2012 r. A. S., reprezentowany przez radcę prawnego R. S., wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o wykreślenie danych cudzoziemca z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i Systemu Informacyjnego Schengen.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił stronie wydania zaświadczenia o żądanej treści i udzielił informacji w zakresie, w jakim dopuszczały obowiązujące przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.). Zainteresowany został poinformowany, iż zachodzą wobec A. S. przesłanki do umieszczenia jego danych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz w Systemie Informacyjnym Schengen z terminem obowiązywania wpisu do dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 131 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach poinformowano zainteresowanego, iż podstawą prawną wpisu jest art. 128 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 128 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach.

Na skutek wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, działając na podstawie art. 131 ust. 1, 1a, 2, 3, 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach w związku z art. 219, art. 127 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że zgodnie z art. 131 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w postępowaniu wszczętym na wniosek, udziela się cudzoziemcowi informacji dotyczących podstawy faktycznej wpisu, jedynie w przypadkach, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach: jeżeli podstawę wpisu stanowi decyzja zawierająca orzeczenie o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen. W niniejszej sprawie podstawę umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie stanowi inne zdarzenie prawne niż w/w, dlatego nie można udzielić informacji o podstawie faktycznej umieszczenia danych A. S. w wykazie. W ocenie organu udzielenie takiej informacji cudzoziemcowi stanowiłoby przekroczenie postanowień ustawy i naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutów A. S. zawartych we wniosku, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że w żadnym z trybów przewidzianych w art. 128 i następnych ustawy o cudzoziemcach nie przewiduje się wydawania odrębnej decyzji o wpisaniu danych do wykazu, co nie znaczy, że dokonania wpisu nie poprzedza rozstrzygnięcie oparte na indywidualnej ocenie podjęte na podstawie procedur krajowych, do których odwołuje się art. 96 Konwencji. W przypadku okoliczności określonych w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach dokonanie wpisu następuje z urzędu, bądź na wniosek właściwych organów. W takim przypadku postępowanie prowadzone w Urzędzie w sprawie wpisu do wykazu i SIS ma na celu przeprowadzenie zindywidualizowanej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, na podstawie której to oceny organ administracji publicznej podejmuje decyzję o dokonaniu wpisu bądź odmowie wprowadzenia danych do wykazu i SIS. Podejmowana przez organ "decyzja" polega na dokonaniu oceny zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji pod kątem występowania przesłanek wymienionych w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Nie przybiera jednak postaci decyzji administracyjnej. W przypadku odmowy dokonania wpisu istnieje specyficzna procedura quasi wykonawcza (art. 129 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Procedura ta jednak toczy się bez udziału cudzoziemca. Natomiast, z uwagi na pozaprocesową regulację wpisu i wykreślenia danych cudzoziemca z wykazu norma przyjęta w art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach zapewnia cudzoziemcowi dostęp do informacji przechowywanych w wykazie oraz weryfikację tych danych na wniosek osoby, której dotyczy. Kontrola wpisu dokonywana przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w oparciu o w/w przepis prawny jest kontrolą merytoryczną, czyli ocenie podlegają materialnoprawne przesłanki dokonania wpisu.

Podkreślono nadto, że w sytuacji, gdy aktualny wpis do wykazu dokonany jest z powołaniem się na okoliczności wskazane w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy, organ w zaświadczeniu lub postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści nie informuje cudzoziemca na czyj wniosek dokonano wpisu, a także nie informuje o tych okolicznościach, jeżeli objęte są ochroną informacji niejawnych.

Organ skonstatował, iż dane cudzoziemca umieszczone w Systemie Informacyjnym Schengen na podstawie art. 134a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do celów odmowy wjazdu na obszar Schengen są prawdziwe, zgodne z zaleceniami, o których mowa w art. 96 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, jak też nie zostały umieszczone w wyniku błędu, dlatego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie znalazł podstaw do wykreślenia danych A. S. z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i z Systemu Informacyjnego Schengen.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., zarzucając mu obrazę następujących przepisów prawa:

1) art. 96 ust. 1 Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. Urz. UE L 239 z 22.09.2000, str. 19, z późn. zm.), w związku z art. 134 a pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz.1573 ze zm.) w związku z art. 128 ust. 1 pkt 6 tej ustawy w następstwie dokonania wadliwej wykładni tych przepisów wyrażającej się w ustaleniu, że począwszy od dnia wejścia w życie na terytorium RP art. 96 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen:

a) podstawą wpisu danych cudzoziemca do obu ww. wykazów z powołaniem się na okoliczności, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, mogła być także niezmaterializowana (nie przyjmująca kształtu odrębnego dokumentu) decyzja będąca oceną (lub wyrazem oceny) bliżej nieokreślonych materiałów pozostających w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w danym wypadku dokonana bezpośrednio przed [...] grudnia 2010 r., a jednocześnie, że:

b) będąca udziałem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ocena "materiałów" pozostających w jego dyspozycji, to jest materiałów własnych lub przedstawionych mu przy wniosku organu uprawnionego, jest "decyzją" właściwego krajowego organu władzy administracyjnej lub sądowej, w rozumieniu art. 96 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, a - tym samym - że "decyzją", o której mowa w tym przepisie mogła być także sama "ocena" przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, iż "zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach" poczyniona w ramach bliżej nieokreślonej procedury, a - według wyjaśnień zawartych w uzasadnieniach kwestionowanych postanowień - w danym wypadku, dokonana poza procedurą przewidzianą w Kodeksie postępowania administracyjnego, (podstawą kwestionowanych wpisów w świetle wyjaśnień Organu nie była decyzja administracyjna w rozumienia k.p.a., ani orzeczenie sądowe),

2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 131 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, a także art. 131 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w wyniku braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a zarazem w związku z brakiem przedstawienia uzasadnienia prawnego dla podjętych postanowień w sposób, który mógłby przekonywać, że dokonanie z urzędu w dniu [...] grudnia 2010 r. przedłużenia wpisu danych skarżącego do obu ww. wykazów ze względu na - zdaniem organu - dalsze występowanie okoliczności, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, tym razem z terminem obowiązywania do [...] grudnia 2013 r., nie było wynikiem błędu w rozumieniu art. 131 ust.1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, a w szczególności, że nie było ono efektem dowolnej oceny materiałów pozostających w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przed [...] grudnia 2010 r.,

3) art. 219 K.p.a. w związku z art. 131 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach wobec wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej (o wykreśleniu danych osobowych skarżącego z dwóch publicznych wykazów) bez wykazania, że nie zachodzą przesłanki do takiego wykreślenia po przeprowadzeniu — w istocie wewnętrznego - postępowania sprawdzającego w zakresie prawidłowości wprowadzenia danych osobowych skarżącego do określonych rejestrów publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W pismach z dnia 25 marca i 22 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego doprecyzował zarzuty skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ w przedmiotowej sprawie nie miał obowiązku informowania cudzoziemca o okolicznościach uzasadniających wpis, bowiem musiałyby to być okoliczności przewidziane w art. 128 ust 1 pkt 6 ustawy. Przedstawione Sądowi akta w części objęte są zaś ochroną przewidzianą z art. 74 § 1 K.p.a. i w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), a wcześniej w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.). Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego ograniczenie to, w ocenie Sądu, aczkolwiek stanowi naruszenie czynnego udziału strony w postępowaniu i potencjalne zagrożenie dla zasady rzetelnej procedury, to jednak znajduje podstawę prawną w w/w przepisie K.p.a. Ma charakter wyjątkowy, związany z ochroną wartości nadrzędnych, na co jest zgoda konstytucyjna zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd nie podzielił tym samym twierdzenia skarżącego, że warunkiem dokonania kwestionowanego wpisu musiało być wydanie decyzji - jako aktu, o którym mowa w art. 96 Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. UE L 239 z dnia 22 września 2000 r., str. 19, z późn. zm., dalej jako: Konwencja Wykonawcza). Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów, iż przepisy Konwencji nie zawierają pojęcia "decyzji". Odsyła ona w tym zakresie do norm krajowych. Tym samym pojęcie "decyzja" nie musi oznaczać decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W polskim porządku prawnym w/w kwestia została uregulowana w rozdziale 11 ustawy o cudzoziemcach w art. 128 i następnych ustawy.

Odnosząc się do wskazanych w art. 128 ustawy okoliczności (trybów) uzasadniających wpisanie do wykazu, Sąd podniósł, iż w żadnym z nich nie przewiduje się wydawania odrębnej decyzji o wpisaniu danych do wykazu, co nie znaczy, że dokonania wpisu nie poprzedza rozstrzygnięcie oparte na indywidualnej ocenie podjęte na podstawie procedur krajowych, (do których odwołuje się art. 96 Konwencji). W przypadku okoliczności określonych w art. 128 ust. 1 pkt 6 dokonanie wpisu następuje bądź to z urzędu bądź na wniosek właściwych organów. W takim przypadku postępowanie prowadzone w Urzędzie w sprawie wpisu do wykazu i SIS ma na celu przeprowadzenie zindywidualizowanej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, na podstawie której to oceny organ administracji publicznej podejmuje decyzję o dokonaniu wpisu bądź odmowie wprowadzenia danych do wykazu i SIS. Podejmowana przez organ "decyzja" polega na dokonaniu oceny zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji pod kątem występowania przesłanek wymienionych w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Nie przybiera jednak postaci decyzji administracyjnej.

Reasumując, po zapoznaniu się z całością akt sprawy Sąd uznał, iż zasadnie orzekający w sprawie organ uznał, że brak jest podstaw do wykreślenia danych skarżącego zawartych w wykazie i SIS, bowiem nie zostały tam umieszczone w wyniku błędu, co wynika z dokonanej przez organy oceny materiału zgromadzonego w sprawie, w tym dokumentów, które nie zostały stronie ujawnione, a które uzasadniały wpisanie danych skarżącego do wykazu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S., zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. oraz art. 135 § 1 P.p.s.a:

1) w związku z art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym [...] grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz.1573 ze zm., dalej jako: ustawa o cudzoziemcach) w związku z art. 96 ust. 1 oraz ust. 2 lub ust. 3 Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. Urz. UE L 239 z 22.09.2000 r., str. 19, z późn. zm.), w związku z art. 134a pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w zakresie, w którym ten ostatni przepis zawiera odesłanie do art. 128 ust. 1 pkt 6 tej ustawy w wyniku wadliwej wykładni art. 128 ust. 1 pkt 6b ustawy o cudzoziemcach związanej z ustaleniem, że:

a) podstawą kwestionowanego wpisu danych cudzoziemca do obu ww. wykazów z powołaniem się na okoliczności, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach nie musiała być decyzja, o której mowa w art. 96 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen (por. przedostatni akapit na s. 10 uzasadnienia skarżonego wyroku), lecz mogła być także niezmaterializowana (nie przyjmująca kształtu odrębnego dokumentu) decyzja będąca oceną - lub wyrazem oceny - bliżej nieokreślonych materiałów pozostających w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podjęta na podstawie procedury krajowej, w danym wypadku dokonana bezpośrednio przed [...] grudnia 2010 r., przy jednoczesnym braku wskazania na taką procedurę obowiązującą w Rzeczypospolitej Polskiej, w ramach której taka niezmaterializowana decyzja mogła zostać lub została podjęta, z zaznaczeniem, że nie była lub nie musiała być nią decyzja administracyjna wydana z zastosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego (por. pierwszy pełny akapit na s. 11 uzasadnienia skarżonego wyroku),

b) będąca udziałem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców "ocena materiałów" pozostających w jego dyspozycji, to jest materiałów własnych lub przedstawionych mu przy wniosku organu uprawnionego, jest lub może być także "decyzją lub orzeczeniem właściwego krajowego organu władzy administracyjnej lub sądowej, które zostało wydane zgodnie z zasadami proceduralnymi prawa danego państwa’’ w rozumieniu art. 96 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, a - tym samym - że "decyzją", o której mowa w tym przepisie mogła i może być także sama "ocena" przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, iż "zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach’’ poczyniona w ramach bliżej nieokreślonej procedury, a - w świetle wyjaśnień zawartych w uzasadnieniach kwestionowanych postanowień i wyroku Sądu I instancji - w danym wypadku, dokonana poza procedurą przewidzianą w Kodeksie postępowania administracyjnego, (podstawą kwestionowanych wpisów w świetle wyjaśnień organów dotychczas orzekających w sprawie nie była decyzja administracyjna w rozumienia k.p.a., ani orzeczenie sądowe; takowych rozstrzygnięć Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie przedstawił także Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych w ramach kontroli w sprawie aktualnych wpisów danych osobowych skarżącego prowadzonej przez ten organ jako krajowy organ nadzorczy w rozumieniu art. 114 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen w następstwie wniosku skarżącego dopuszczonego treścią art. 114 ust. 2 tej Konwencji),

2) w związku z art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach w związku z zaniechaniem wykładni tego przepisu prawa materialnego w sposób zgodny z art. 51 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności, że błędem, którego istnienie może uzasadniać żądanie wykreślenia danych osobowych cudzoziemca z wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a niekiedy - zarazem - z Systemu Informacyjnego Schengen (SIS I) dla celów odmowy wjazdu, może być także faktyczne powołanie się przez organ dokonujący takiego wpisu lub podmiot wnioskujący o dokonanie określonego wpisu do ww. wykazów publicznych na informacje "nieprawdziwe, niepełne lub zebrane w sposób sprzeczny z ustawą",

II. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 131 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, a także art. 131 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie oddalenia skargi, a w szczególności nieuwzględnienia zarzutu wskazującego na brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniach skarżonych postanowień podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięć w nich zawartych, a w szczególności braku przedstawienia uzasadnienia prawnego w sposób, który mógłby przekonywać, że dokonanie z urzędu w dniu [...] grudnia 2010 r. przedłużenia wpisu danych skarżącego do obu ww. wykazów ze względu na - zdaniem organu - dalsze występowanie okoliczności, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, tym razem z terminem obowiązywania do [...] grudnia 2013 r., nie było wynikiem błędu w rozumieniu art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, a w szczególności, by nie było ono efektem dowolnej oceny materiałów pozostających w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przed [...] grudnia 2010 r., a także wobec przejścia do porządku nad faktem wynikającym ze złożonej do akt sprawy przy odpowiednim wniosku dowodowym korespondencji prowadzonej przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, jako krajowego organu nadzorczego w rozumieniu art. 114 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, że w prowadzonym przez ten organ od grudnia 2010 r. do marca 2013 r.. (a także obecnie) postępowaniu kontrolnym w związku z aktualnym wpisem danych skarżącego do obu ww. wykazów publicznych nie doszło do ustalenia, by ów wpis był zgodny z obowiązującymi uregulowaniami prawnymi, w tym z art. 96 ust. 1 oraz ust. 2 lub ust. 3 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen,

III. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 219 K.p.a. w związku z art. 131 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach w stopniu rzutującym na wynik sprawy, wobec uznania za zgodne z prawem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej, (tu:) o odmowie wykreślenia danych osobowych skarżącego z określonych wykazów (i utrzymującego je w mocy postanowienia wydanego w quasi-zażaleniowym postępowaniu) mimo braku wykazania przez organ administracji publicznej, że nie zachodzą przesłanki do takiego wykreślenia po przeprowadzeniu - w istocie wewnętrznego, bez merytorycznego udziału skarżącego - postępowania sprawdzającego w zakresie prawidłowości wprowadzenia danych osobowych skarżącego do określonych wykazów publicznych,

IV. art. 3 § 1, art. 135 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy wobec - w istocie - ograniczenia tzw. części własnej uzasadnienia skarżonego wyroku do powtórzenia argumentacji podnoszonej przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, braku podjęcia rzeczywistej dyskusji z argumentami i dowodami przedstawionymi przez stronę skarżącą, a w szczególności wobec:

a) sformułowania dowolnej oceny, że przy dokonywaniu w dniu [...] grudnia 2007 r. wpisu danych osobowych skarżącego do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP oraz w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS I) dla celów odmowy wjazdu z terminem obowiązywania do [...] grudnia 2013 r. z powołaniem się na okoliczności określone rodzajowo w art. 128 ust.1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach nie doszło do naruszenia art. 96 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, a w szczególności wobec braku poprzedzenia tej oceny stwierdzeniem, że:

• w udostępnionych temu Sądowi dokumentach znajduje się decyzja wymagana tym ostatnim przepisem, a w szczególności, że:

- została ona wydana zgodnie z procedurą określoną w prawie polskim,

- w warstwie materialnej nawiązuje do tego rodzaju danych, o których mowa w art. 96 ust. 2 lub ust. 3 tej Konwencji,

• materiały udostępnione Sądowi, jakie zdaniem strony przeciwnej miały przemawiać za umieszczeniem danych osobowych skarżącego w określonych wykazach publicznych nie zawierają danych nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą w rozumieniu art. 51 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) zignorowania złożonego do akt sprawy stanowiska wysokiego przedstawiciela Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zawierającego stwierdzenie, że aktualny wpis lub przedłużenie ważności wpisu danych osobowych skarżącego do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP oraz w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS I) ze względu na wystąpienie okoliczności wymienionych w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach w okresie obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - tu: w następstwie wyraźnego odesłania w art. 134a pkt 2 ustawy o cudzoziemcach - art. 96 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, mogło nastąpić jedynie z uwzględnieniem treści decyzji wymaganej art. 96 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, a więc - m.in. - wydanej zgodnie z procedurą określoną w przepisach prawa krajowego, a tym samym, że, w szczególności, w dniu [...] grudnia 2010 r., kiedy to nastąpił aktualny wpis danych osobowych skarżącego na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach do obu ww. wykazów z terminem obowiązywania do dnia [...] grudnia 2013 r., tego rodzaju decyzja powinna znajdować się w posiadaniu organu dokonującego wpisu danych osobowych cudzoziemca do obu ww. wykazów publicznych, a takowej decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie przedstawił dotychczas GIODO w postępowaniu kontrolnym związanym z wpisem danych skarżącego, co uniemożliwia zakończenie tego postępowania, co - z kolei - uzasadniało domniemanie, że takowej decyzji mogło nie być także w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi I instancji,

c) dowolnego wyjaśnienia, że na przyjętą przez Sąd I instancji interpretację art. 96 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen mogło mieć wpływ stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1312/11 (ze wskazaniem na przedostatni akapit na str. 24 tego wyroku NSA) w sytuacji, gdy przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej oddalonej owym wyrokiem nie było naruszenie prawa materialnego w postaci art. 96 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, a tym samym, wobec przejścia do porządku nad faktem orzekania przez NSA jedynie w granicach skargi kasacyjnej poza przypadkami nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z konsekwencją tego rodzaju, że ewentualne nawiązanie do tego przepisu prawa materialnego przez NSA w Warszawie w powołanym wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. nie powinno mieć rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie, a przede wszystkim wobec zignorowania faktu, że uznany tym wyrokiem NSA, co najmniej pośrednio, za prawidłowy wpis danych osobowych skarżącego do wykazu cudzoziemców niepożądanych nastąpił przed 21 grudnia 2007 r.. a wiec zanim Rzeczypospolita Polska dołączyła do grupy państw należących do Układu z Schengen, a tym samym, zanim podany - wówczas - pośredniej ocenie NSA w Warszawie wpis do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP, w sytuacjach określonych w nie obowiązującym wtedy jeszcze art. 134a pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, (poprzez odesłanie do części art. 128 ust.1 ustawy o cudzoziemcach) został uwarunkowany treścią art. 96 ust. 1 oraz ust. 2 lub ust. 3 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, a więc w okresie, gdy ewentualny wpis danych osobowych jakiegokolwiek cudzoziemca na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach nie musiał być powiązany z istnieniem decyzji wydanej w ramach procedury określonej przepisami prawa krajowego, to jest wymaganej treścią art. 96 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ww. Konwencji Wykonawczej, (innymi słowy wobec zignorowania istotnych różnic między stanami prawnymi, w jakich nastąpił poprzedni wpis danych osobowych skarżącego na podstawie art. 128 ust 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, a więc przed 21 grudnia 2007 r., oraz obecny wpis, z powołaniem się na ten sam przepis, dokonany [...] grudnia 2010 r. - por. decyzja Rady Unii Europejskiej z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej, Dz. Urz. UE L 323 z 8.12.2007 r. str. 34 i n., oraz wypowiedź ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Grzegorza Schetyny wraz z materiałami towarzyszącymi pt. "Polska w strefie Schengen. Refleksje po pierwszym roku członkostwa" pod adresem: www.msw.gov.pl/download.oho?s= 1&id=8000),

d) jednoczesnego zignorowania rzeczywiście wiążących ustaleń dokonanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1965/09 w zakresie wadliwości poddanych kontroli tego sądu wcześniejszych wpisów danych osobowych skarżącego do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP w kontekście ewentualnych okoliczności faktycznych i prawnych mogących być podstawą poprzedniego i obecnego wpisu, a terminem jego obowiązywania lub przedłużenia obowiązywania,

e) dowolnego nawiązania do treści komentarza do ustawy o cudzoziemcach pod. red. Jacka Chlebny, to jest wydanego przez C.H. Beck w 2006 r., który nie uwzględniał uregulowań prawnych wprowadzonych po jego wydaniu w ustawie o cudzoziemcach, między innymi w związku z przystąpieniem Polski do Układu w Schengen (uwzględnieniem w polskim systemie prawnym tzw. dorobku Schengen), a tym samym, nie podejmował również rozważań na temat znaczenia dla interpretacji, a więc i możliwości stosowania, począwszy od 21 grudnia 2007 r., art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, w świetle art. 134a pkt 2 tej ustawy w związku z art. 96 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

2) dokonanie własnej oceny materiałów dotyczących osoby skarżącego, jakie pozostawały w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przed [...] grudnia 2010 r., które - zdaniem tego organu, a obecnie i Sądu I instancji - przemawiały za dokonaniem oceny, że występują także przesłanki w rozumieniu art. 96 ust. 2 i ust. 3 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, albo porównywalnie z nimi, a więc odpowiednio doniosłe, przemawiające za umieszczeniem danych skarżącego na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach w wykazie cudzoziemców niepożądanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym - z mocy art. 134a pkt 2 ustawy o cudzoziemcach - także w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS I) dla celów odmowy wjazdu z terminem obowiązywania do dnia [...] grudnia 2013 r., a jeżeli takowe materiały zostały udostępnione Sądowi I instancji i pozwalały na dokonanie takiej oceny, to czy została ona oparta lub uzewnętrzniona w formie decyzji organu Państwa Polskiego podjętej w ramach procedury przewidzianej przepisami prawa krajowego, w więc wymaganej treścią art. 96 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, a w szczególności o uwzględnienie przy dokonywaniu tej oceny sekwencji zdarzeń, jakie zostają przedstawione w pierwszej części uzasadnienia niniejszej skargi,

3) wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej z pytaniami następującej treści:

A. "Czy począwszy od dnia 21 grudnia 2007 r. art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.) w związku z art. 134a pkt 2 tej ustawy jest zgodny z art. 96 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. Urz. UE L 239 z 22.09.2000, str. 19, z późn. zm., w związku z wejściem w życie decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej (Dz. Urz. UE L 323 z 8.12.2007 r. s.34 i n.)?

B. Czy art. 131 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 131a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz.1573 ze zm.) w zakresie, w jakim ograniczają prawa cudzoziemca do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym w sprawie o wykreślenie jego danych osobowych z wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS I) dla celów odmowy wjazdu są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 51 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także, czy są zgodne z art. 8 i art. 13 (Europejskiej) Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., uzupełnionej lub zmienionej późniejszymi protokołami (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)?’’

4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie niniejszej z uwzględnieniem stosownych uregulowań prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zarzutów w niej zawartych.

Z uwagi na złożony przez skarżącego wniosek o umożliwienie mu zapoznania się ze znajdującymi się w Kancelarii Tajnej Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentami, w szczególności z pismem niejawnym ABW z dnia [...] lutego 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 24 marca 2015 r. postanowił rozprawę odroczyć, zobowiązując jednocześnie pełnomocnika Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do przedstawienia w formie pisemnej stanowiska dotyczącego możliwości dopuszczenia pełnomocnika skarżącego do dokumentów o klauzuli poufne.

Zarządzeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił uwzględnia wniosku pełnomocnika A. S. o udostępnienie do wglądu części akt administracyjnych zawierających dane niejawne.

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2013 r., złożonym na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r., pełnomocnik skarżącego rozszerzył wnioski i argumenty skargi m. in. powołując wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE (Wielkiej Izby) z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie C – 300/11 (Dz. Urz. UE nr C 225 z 4 sierpnia 2013 r.), jak również dokonał sprostowania tzw. oczywistej omyłki pisarskiej przez skreślenie w zarzutach oznaczonych numerami I i IV w częściach nawiązujących do art. 135 P.p.s.a. i wskazania § 1 w sytuacji, gdy art. 135 P.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy i inne jednostki redakcyjne. Wniósł także o wezwanie do udziału w sprawie "Przedstawiciela Prokuratury Rzeczypospolitej, który mógłby wejść w rolę takiego specjalnie umocowanego uczestnika postępowania".

Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski skarżącego: o udostępnienie niejawnej części akt administracyjnych oraz o wezwanie do udziału w sprawie "Przedstawiciela Prokuratury Rzeczypospolitej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 128 ust. 1 pkt 6, art. 131 ust. 1 pkt 3 i art. 131 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym [...] grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz.1573 ze zm., dalej jako: ustawa o cudzoziemcach) w związku z art. 96 ust. 1 oraz ust. 2 i ust. 3 Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. Urz. UE L 239 z 22.09.2000 r., str. 19, z późn. zm.), których błędna interpretacja w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o wykreślenie jego danych z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i z Systemu Informacyjnego Schengen.

Zgodnie z art. 131 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postępowaniu wszczętym na wniosek udziela cudzoziemcowi informacji dotyczących podstawy faktycznej wpisu do wykazu, jedynie w przypadkach, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach tj., jeżeli podstawę wpisu stanowi decyzja zawierająca orzeczenie o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen.

Podstawę umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie stanowi inne zdarzenie prawne niż wskazane w art. 128 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie podstawą wpisu w wykazie, który dotyczył skarżącego był art. 128 ust 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach stanowiący, że w wykazie przechowuje się dane cudzoziemca, którego wjazd lub pobyt są niepożądane ze względu na zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego, albo mogłyby naruszyć interes Rzeczypospolitej Polskiej.

Okoliczności będące podstawą umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP i na obszarze państw - stron Układu z Schengen, wymienione w pkt 6 art. 128 ust 1 ustawy o cudzoziemcach, ujęte w formie klauzul generalnych, niewątpliwie wymagają indywidualnej oceny w odniesieniu do każdego cudzoziemca. Taka ocena, zdaniem skarżącego, w wypadkach określonych w art. 134a ustawy o cudzoziemcach, a więc gdy wpis do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP skutkowałby - automatycznie - wpisem danych osobowych cudzoziemca w Systemie Informacyjnym Schengen dla celów odmowy wjazdu, wymaga w szczególności nawiązania do treści art. 96 ust. 1 oraz ust. 2 lub ust. 3 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen. W ocenie skarżącego kasacyjnie każdy przypadek celowości umieszczenia danych osobowych cudzoziemca w obu ww. wykazach musi być rozpoznawany indywidualnie. Także indywidualnie musi być dokonywana ocena, czy pobyt danego cudzoziemca w Polsce może stwarzać określone tym przepisem zagrożenie lub zagrożenia; co oznacza między innymi, że w wypadku, gdy dokonywana jest na wniosek organu uprawnionego, taki organ powinien wskazać, jakie, jego zdaniem, zachowania cudzoziemca, rzeczywiście mogą świadczyć o istnieniu z strony cudzoziemca zagrożeń dla tego typu dóbr i wartości, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. O ile taka konkretyzacja nie następuje w orzeczeniu sądu lub w decyzji innego organu niż prowadzący wykaz cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP, to - bezwzględnie - takiej konkretyzacji należy oczekiwać od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w decyzji wydawanej lub podejmowanej z poszanowaniem procedury krajowej, to jest decyzji wymaganej treścią art. 96 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, a zarazem spełniającej - w wymiarze materialnym - wymagania określone w art. 96 ust. 2 lub ust. 3 tej Konwencji.

Konwencja Wykonawcza z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. Urz. UE L 239 z 22.09.2000, str. 19, z późn. zm., dalej Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen), wchodzi w skład dorobku Schengen (zob. Decyzja Rady z dnia 20 maja 1999 r. nr 1999/435/WE dotycząca definicji dorobku Schengen do celów określenia, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawy prawnej dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen, Dz.U.UE L z dnia 10 lipca 1999 r.). Dorobek Schengen jest częścią unijnego acquis, które Polska obowiązana była zaakceptować w całości na podstawie Traktatu o Przystąpieniu do Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej.

Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen ustanawia jednolite zasady kontroli na granicach zewnętrznych Unii, jednakże zasadniczą treść tego aktu stanowią przepisy wprowadzające tzw. "środki wyrównawcze", których celem jest wyrównanie "deficytu bezpieczeństwa" powstałego po zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych. Konwencja weszła w życie w roku 1995, a następnie została włączona do systemu prawnego Unii Europejskiej na podstawie Traktatu Amsterdamskiego zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - podpisanego 2 października 1997 r. (Dz. U. WE C 340 z dnia 10 listopada 1997 r., s. 1, który ustanowił cały dorobek Schengen częścią wspólnotowego porządku prawnego. Protokół dodatkowy (nr 19) do Traktatu o funkcjonowaniu Unii potwierdza, że postanowienia dorobku Schengen są włączone w ramy Unii i mają zastosowanie jedynie wtedy i w zakresie, w jakim są zgodne z prawem unijnym.

W związku z wejściem w życie decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej (Dz. Urz. UE L 323 z 8.12.2007 r.), Polska przystąpiła do strefy Schengen w dniu 21 grudnia 2007 r. (granica lądowa i morska) oraz w marcu 2008 r. (porty lotnicze). Przystępując do strefy Schengen Polska w całości uznała ten dorobek, co oznacza, że nie przyjmowała osobno, w określonej procedurze, każdego z aktów składających się na ten dorobek. Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen nie została zatem poddana oddzielnej procedurze ratyfikacji na podstawie art. 89 ust. 1 bądź art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem jej obowiązywanie w krajowym porządku prawnym, wynika z obowiązywania Traktatu Akcesyjnego dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej oraz Traktatu z o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej podpisanego w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r., (Dz.U.UE.C.07.306.1 z dnia 17 grudnia 2007 r. sprost. Dz.U.UE.C.2008.111.56).

Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 z późn. zm.) ratyfikacji podlegają umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji RP, oraz inne umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają. Ratyfikacji podlegają akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w art. 25, art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie drugie, art. 223 ust. 1, art. 262 lub art. 311 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (ust. 2a). Umowa międzynarodowa, która nie podlega ratyfikacji, wymaga zatwierdzenia przez Radę Ministrów (ust. 3). Natomiast w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o umowach międzynarodowych związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową może nastąpić również w drodze podpisania, wymiany not lub w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe. W takim przypadku zatwierdzenie w rozumieniu art. 12 ust. 3 jest dokonywane przez udzielenie zgody Rady Ministrów. Związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową, w powyższy sposób, może nastąpić w szczególności, m. in., gdy umowa międzynarodowa ma charakter wykonawczy w stosunku do obowiązującej umowy międzynarodowej i nie wypełnia przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 lub art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o umowach międzynarodowych). Taki charakter ma Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen.

Konstytucja RP reguluje instytucję stosowania prawa Unii Europejskiej w art. 91 ust. 3. Z przepisu tego wynika, że w zakresie, w jakim wynika to z umów międzynarodowych konstruujących organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio i ma pierwszeństwo, w przypadku kolizji z ustawami. Implementacja prawa wspólnotowego, jego stosowanie i stanowienie przez organy wspólnot i organy państw członkowskich opiera się wyłącznie na przepisach i zasadach zawartych w Traktacie lub przepisach wydanych na jego podstawie. Istota, cel i skutki tego prawa nie mogą być w żadnym zakresie modyfikowane przez prawo krajowe lub prawo międzynarodowe, chyba że prawo europejskie przewiduje wyraźnie lub w sposób domniemany coś innego. Skutek prawa Unii Europejskiej na terytorium państwa członkowskiego nie jest w żaden sposób determinowany przez krajowy porządek prawny. Oznacza to, że obowiązywanie, stosowanie i wykładnia prawa unijnego nie zależą od innego systemu prawnego, tak krajowego jak i międzynarodowego oraz jest równoznaczne z uznaniem, że na terytorium państwa członkowskiego obowiązują dwa niezależne od siebie systemy prawne. Na terenie Polski współobowiązują podsystemy regulacji prawnych pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania (por. Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), pod red. A. Wróbla, Kraków 2004, s. 145). Trzeba jednak mieć na uwadze, że możliwa jest też sytuacja, gdy prawo unijne dla swojej skuteczności odsyła do prawa krajowego, w celu nadania operawywności normom unijnym.

Niektóre postanowienia aktów składających się na dorobek Schengen mogą być bezpośrednio powoływane w obrocie prawnym, inne będą wymagać najpierw wykonującego je prawodawstwa na poziomie UE lub prawa krajowego. Pewne regulacje składające się na ten dorobek nie mają bowiem charakteru normatywnego ze względu na swoją treść — nie są bezpośrednio skuteczne. Formuła ich jest inna. Mogą stanowić pewne reguły ramowe wymagające implementacji.

Zgodnie z art. 96 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen:

"1. Dane dotyczące cudzoziemców, w przypadku których został wprowadzony wpis do celów odmowy wjazdu, zostanie wprowadzony na podstawie krajowego wpisu wynikającego z decyzji podjętych przez właściwe organy administracyjne lub sądy zgodnie z zasadami proceduralnymi ustanowionymi przez prawo krajowe.

2. Decyzje mogą być uzasadniane zagrożeniem dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, jakie może stwarzać obecność cudzoziemca na terytorium państwowym. Sytuacja ta może mieć miejsce w szczególności w przypadku:

a) cudzoziemca, który został skazany za przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności powyżej roku;

b) cudzoziemca, w odniesieniu do którego istnieją poważne podstawy, aby przypuszczać, że popełnił poważne przestępstwa, w tym przestępstwa określone w artykule 71, lub w odniesieniu do którego istnieje wyraźny dowód zamiaru popełnienia takich przestępstw na terytorium Umawiającej się Strony.

3. Decyzje mogą być również oparte na fakcie, że cudzoziemiec został poddany środkom, obejmującym deportację, odmowę wjazdu lub usunięcie, które nie zostały unieważnione lub zawieszone, w tym zakaz wjazdu lub, tam gdzie to stosowne, zakaz pobytu, z uwagi na niespełnianie przepisów dotyczących wjazdu lub pobytu cudzoziemców.". Analiza normatywna postanowień art. 96 Konwencji prowadzi do wniosku, że Konwencja wskazuje określony standard w zakresie formy rozstrzygnięcia odnośnie danych dotyczących cudzoziemców, w przypadku których został wprowadzony wpis do celów odmowy wjazdu. Pozostawia jednak prawu krajowemu państwa członkowskiego Unii Europejskiej szczegółowe uregulowanie procedury dokonywania tego wpisu oraz właściwość organów w tym zakresie.

Dokonując interpretacji postanowień art. 96 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen należy również wziąć pod uwagę regulacje art. 101 tej Konwencji, które reglamentują zasady dostępu do danych wprowadzonych do Systemu Informacyjnego Schengen oraz prawo do ich bezpośredniego przeglądania. Stanowią one, że ten dostęp i przeglądanie danych są zastrzeżone wyłącznie dla organów odpowiedzialnych za:

a) kontrole graniczne;

b) inne kontrole policyjne i celne prowadzone w ramach danego kraju, jak również koordynację takich kontroli.

"Jednak dostęp do danych wprowadzonych do Systemu Informacyjnego Schengen oraz prawo do ich bezpośredniego przeglądania mogą mieć krajowe organy sądowe, między innymi organy odpowiedzialne za wszczynanie postępowania karnego z oskarżenia publicznego oraz wszczynanie dochodzenia sądowego poprzedzającego postawienie w stan oskarżenia, podczas wykonywania swoich funkcji, zgodnie z przepisami prawa krajowego (ust. 1). Ponadto, dostęp do danych wprowadzonych zgodnie z artykułem 96 i prawo dokonywania bezpośredniego przeszukania tych danych może być "wykonywane przez organy odpowiedzialne za wydawanie wiz, władze centralne odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków wizowych oraz organy odpowiedzialne za wydawanie pozwoleń na pobyt stały oraz za administrację przepisów prawnych dotyczących cudzoziemców w kontekście stosowania postanowień niniejszej Konwencji w odniesieniu do przepływu osób. Dostęp tych organów do tych danych jest regulowany w przepisach krajowych każdego Państwa Członkowskiego." (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 102 ust. 4 Konwencji zasadniczo dane wprowadzone do Systemu Informacyjnego Schengen nie mogą być wykorzystywane do celów administracyjnych. Jednak w drodze odstępstwa, dane wprowadzone na mocy art. 96 mogą być wykorzystywane zgodnie z prawem krajowym każdego z Państw Członkowskich wyłącznie do celów określonych w art. 101 ust. 2.

Należy też zwrócić uwagę na postanowienia art. 109 ust. 1 zd. 1 Konwencji, które stanowią, że: "Prawo osób do dostępu do danych wprowadzanych do Systemu Informacyjnego Schengen ich dotyczących wykonywane jest zgodnie z prawem krajowym Umawiającej się Strony, wobec której powołują się na to prawo.".

Wykładnia postanowień art. 101 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 4 i art. 109 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen prowadzi do rezultatu, że prawodawca unijny wyraźnie odesłał do prawa krajowego w zakresie określenia podmiotów, które mają dostęp do danych wprowadzonych zgodnie z art. 96 Konwencji, ograniczając go wyłącznie do właściwych rzeczowo krajowych organów władzy wykonawczej i sądowniczej, których przedmiot działania został wyraźnie wskazany (zakreślony), jak również określił zasady i przesłanki tego dostępu tzn. nakazał, aby były one wykorzystywane wyłącznie do celów administracyjnych, zgodnie z prawem krajowym. Determinuje to niewątpliwie zakres bezpośredniego stosowania tych regulacji w krajowym porządku prawnym. Biorąc pod uwagę reguły inferencyjne służące wnioskowaniu na podstawie aktualnych norm prawnych o obowiązywaniu i stosowaniu innych norm, należy dojść do przekonania, że normy odsyłające do krajowych reżimów prawnych zawarte w art. 96, art. 101 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 4 i art. 109 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen zasadniczo nie stanowią bezpośrednio skutecznej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia w zakresie wprowadzenia wpisu do celów odmowy wjazdu, dostępu do danych wprowadzanych do Systemu Informacyjnego Schengen oraz wykreślenia danych cudzoziemca z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i Systemu Informacyjnego Schengen.

Wyznaczając określony standard w zakresie formy i procedury wprowadzania wpisu do celów odmowy wjazdu cudzoziemca na terytorium Unii Europejskiej (art. 96 ust. 1 i 2 Konwencji), prawodawca unijny pozostawia swobodę decyzyjną Państwom Członkowskim w zakresie pogodzenia kwestii ochrony bezpieczeństwa publicznego z prawami proceduralnymi cudzoziemca. W granicach wyznaczonych przez Konwencję, to do państw członkowskich należy ustanowienie obowiązujących przepisów proceduralnych. W takim proceduralnym kontekście to do organów administracji publicznej i sądów krajowych będzie należało zrównoważenie wymogów bezpieczeństwa państwowego z wymogami wynikającymi z prawa do skutecznej ochrony prawnej.

Na gruncie prawa polskiego wykorzystanie dowodów niejawnych w postępowaniu administracyjnym może czasami być konieczne ze względów bezpieczeństwa państwowego. Należy też mieć na uwadze, że brak ujawnienia dowodów i brak ujawnienia podstaw wydania decyzji opartej na takich dowodach może zrodzić problemy w zakresie rzetelności, wiarygodności i bezstronności postępowania w demokratycznym państwie prawnym. Jednak rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę polskiego w ustawie o cudzoziemcach, jakkolwiek wykazujące znaczne odrębności od zwykłego trybu działań organów administracji ustanowionych procedurą administracyjną, uzasadnione są specyfiką regulowanej kwestii. Podkreślić należy, że przepisy związane z wprowadzaniem danych do Systemu Informacyjnego Schengen w celu odmowy wjazdu na terytorium strefy Schengen, wynikające z ustawy o cudzoziemcach, nie zostały zakwestionowane w procesie ewaluacji dostosowania ustawodawstwa polskiego do przepisów dorobku prawnego Schengen. Przyjęte w Polsce rozwiązania w tej materii z całą pewnością nie prowadzą do dysharmonii z prawem Unii Europejskiej.

W świetle poczynionych rozważań, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni postanowień art. 128 ust. 1 pkt 6, art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach w kontekście powyższych regulacji Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen.

W polskim porządku prawnym kwestia wprowadzenia danych dotyczących cudzoziemców, w przypadku których został wprowadzony wpis do celów odmowy wjazdu, jak również wskazanie organów właściwych, które mają dostęp do danych wprowadzonych zgodnie z art. 96 Konwencji, została uregulowana art. 128 i następnych ustawy o cudzoziemcach. Z art. 128 i następnych ustawy o cudzoziemcach wynika, że istnieją 3 grupy okoliczności (3 tryby) uzasadniające wpisanie do wykazu: na podstawie decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen (art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach); na podstawie prawomocnego wyroku sądu (art. 128 ust. 1 pkt 3 ustawy); w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 128 ust. 4, 5 i 6 ustawy, na wniosek organów wymienionych w art. 129 ustawy, a także dopuszczalny jest wpis z urzędu. Żaden z tych trybów nie przewiduje wydawania odrębnej decyzji w znaczeniu procesowym o wpisaniu danych do wykazu, co nie znaczy, że dokonanie wpisu nie poprzedza rozstrzygnięcie oparte na indywidualnej ocenie podjęte na podstawie odpowiednich procedur krajowych, do których odwołuje się norma art. 96 ust. 1 Konwencji. W przypadku okoliczności określonych w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach dokonanie wpisu następuje z urzędu, bądź na wniosek właściwych organów. W takim przypadku postępowanie prowadzone w sprawie wpisu do wykazu i Systemu Informatycznego Schengen ma na celu przeprowadzenie oceny materiału dowodowego, na podstawie której organ administracji publicznej, w ramach przydanego mu władztwa administracyjnego, dokonuje autorytarnej konkretyzacji norm prawa materialnego tj. podejmuje decyzję o dokonaniu wpisu bądź odmowie wprowadzenia danych do wykazu, w ten sposób jednostronnie kształtując sytuację prawną adresata i nakładając na niego obowiązek podporządkowania się ustaleniom dokonanym przez organ pod rygorem zastosowania środków przymusu państwowego. Podejmowana przez organ "decyzja" polega, więc na dokonaniu oceny zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji pod kątem występowania przesłanek wymienionych w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Z materialnego punktu widzenia jest to władczy akt administracyjny ustanawiający określone nakazy i zakazy.

Norma art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach zapewnia cudzoziemcowi dostęp do informacji przechowywanych w wykazie oraz weryfikację tych danych na wniosek osoby, której dotyczy. Postępowanie, o którym mowa w art. 131 ustawy o cudzoziemcach stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia "błędu" w rozumieniu art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. "Błąd", o którym mowa w art. 131 powinien być rozumiany zarówno, jako błąd formalny, jak i w znaczeniu materialnoprawnym. Kontrola wpisu dokonywana przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w oparciu o w/w przepis prawny jest kontrolą merytoryczną, czyli ocenie podlegają materialnoprawne przesłanki dokonania wpisu. Natomiast dalsze regulacje stanowią o zakresie i dostępie do informacji, udzielanych na wniosek cudzoziemca. Ponownie należy wskazać, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zgodnie z art. 131 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach może udzielić tylko informacji o podstawie faktycznej wpisu w przypadkach, jeżeli podstawę wpisu stanowi decyzja zawierająca orzeczenie o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen. Podstawę umieszczenia danych skarżącego w wykazie stanowi inne zdarzenie prawne niż w/w., dlatego nie można udzielić informacji o podstawie faktycznej umieszczenia danych zainteresowanego w wykazie.

W związku z powyższymi rozważaniami nie można podzielić zarzutu i argumentacji strony skarżącej zaniechania przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach w sposób zgodny z art. 51 ust. 4 Konstytucji RP, a w szczególności, nieuznanie, że błędem, którego istnienie może uzasadniać żądanie wykreślenia danych osobowych cudzoziemca z wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a niekiedy - zarazem - z Systemu Informacyjnego Schengen dla celów odmowy wjazdu, może być także faktyczne powołanie się przez organ dokonujący takiego wpisu lub podmiot wnioskujący o dokonanie określonego wpisu do ww. wykazów publicznych na informacje "nieprawdziwe, niepełne lub zebrane w sposób sprzeczny z ustawą".

Istotnym obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest nie tylko zabezpieczenie kontroli przestrzegania prawa, ale i zapewnienie bezpieczeństwa prawnego podmiotów stosunku prawnego oraz ładu publicznego. Oczywiście nie może to oznaczać dowolności organów władzy publicznej w kształtowaniu sytuacji cudzoziemców, jeżeli znaleźli się pod jej władzą. Zapobiegać ma temu system instytucji prawnych ukształtowanych na tle obowiązującego porządku konstytucyjnoprawnego.

Autonomia informacyjna jednostki, gwarantowana w art. 51 Konstytucji RP oznacza m.in. prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo sprawowania kontroli nad takimi informacjami, znajdującymi się w posiadaniu innych podmiotów. Obejmuje ona prawo "każdego" do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych oraz zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (art. 51 ust. 4 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 32/04 (OTK-ZU 2005 r., nr 11A, poz. 132) stwierdził, że: "Artykuł 51 ust. 4 mówi o szczególnym uprawnieniu wynikającym z ogólnej zasady art. 47 Konstytucji, obejmującej prawo do przedstawiania/kształtowania swego publicznego obrazu, rysującego się na tle danych zebranych przez władzę. Prawo to obejmuje żądanie sprostowań oraz usunięcia informacji niepełnych, nieprawdziwych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Spod działania tego prawa nie są bynajmniej wyłączone informacje zebrane w drodze działalności operacyjnej. Ponieważ jednak dane pochodzące z kontroli operacyjnej nie są ujawniane wobec zainteresowanego przy rozpoczęciu i w czasie trwania kontroli operacyjnej, przeto możliwość skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Konstytucji de facto jest ograniczona.". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego prawo podmiotowe z art. 51 ust. 4 odnosi możliwość sprostowania i żądania usunięcia danych do sytuacji, gdy dane te zostały "zebrane w sposób sprzeczny z ustawą". Przesłanka art. 51 ust. 4 dotyczy legalności samego pozyskiwania materiałów, jako hipotezy uzasadniającej sprostowanie i usunięcie materiałów zebranych z naruszeniem prawa – w momencie ich zbierania.

Skoro prawo do ochrony danych osobowych i autonomia informacyjna zostały zagwarantowane w normach konstytucyjnych, to ograniczenie tego prawa, także w sferze obowiązków władz publicznych w tym zakresie, może być ustanowione w ustawie i uzasadnione jedynie względami wyjątkowymi, wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Takie organicznie wynika z postanowień art. 128 ust. 1 pkt 6 i art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach.

Zaznaczyć trzeba, że dla określenia statusu cudzoziemców w Polsce, podstawowe znaczenie ma art. 37 Konstytucji stanowiący w ust. 1, że "kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji". Możliwość wprowadzenia w ustawie wyjątków od zasady przewidzianej w art. 37 ust. 1 Konstytucji przewiduje w tym przypadku sama ustawa zasadnicza (art. 37 ust. 2). Podstawowe znaczenie dla określenia treści normatywnej art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji ma niewątpliwie określenie pojęcia: "znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej" oraz zakresu dopuszczalnych wyjątków od zasady dotyczącej korzystania z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji RP.

Zgodnie z przyjętymi standardami prawnomiędzynarodowymi, treść pojęcia: "znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej" należy ujmować przede wszystkim w aspekcie terytorialnym. Jest oczywiste, że kontrola dostępu i pobytu cudzoziemców na terytorium określonego państwa jest prawem tego państwa, które ma określoną konstytucyjnie – suwerenną - swobodę decydowania w tym zakresie. W wyroku z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. P 12/99 (OTK - Z.U. 2000 r., nr 7, poz. 260) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Stosunek do obowiązującego w Polsce prawa, tak jak i sposób przekroczenia granicy państwa polskiego (legalny lub nielegalny) może stanowić legitymację do dokonywania dyferencjacji cudzoziemców w zakresie decyzji o wydaleniu. Ewentualne uchybienia organów w zakresie stosowania prawa, w tym też decydowania o legalności lub nielegalności pobytu w Polsce, mogą być eliminowane przy zastosowaniu prawem przewidzianych instytucji i procedur.".

Fakt pozostawania "pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej" oznacza obowiązek podporządkowania się powszechnie obowiązującemu prawu i wynikającym z niego normom prawnym, bez względu na ich miejsce w hierarchii źródeł prawa, o ile takie normy pozostają w zgodzie z przepisami konstytucji. Taki stan rzeczy może przesądzać nie tylko o możliwości korzystania z praw i wolności konstytucyjnie chronionych, ale i o konieczności podporządkowania się wyjątkom od zasady, jeżeli jest to konstytucyjnie uprawnione. Konstytucja RP bezpośrednio w art. 37 ust. 2 przewiduje możliwość wprowadzenia w drodze ustawy wyjątków od zasady, że każdy cudzoziemiec korzysta z wolności i praw zapewnionych w konstytucji. Nie ma, więc wystarczających podstaw do twierdzenia, że taka możliwość nie odnosi się do prawa ochrony danych osobowych. Ustrojodawca, przewidując w art. 37 ust. 2 możliwość odstępstwa od zasady nie dokonał tu wyłączenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji prawa, czy wolności. Użyte w tym przepisie określenie: "wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców" oznacza jedynie, że taka możliwość odnosi się tylko do cudzoziemców (wyrok TK w sprawie o sygn. P 12/99).

Uznając, że poprzez art. 37 ust. 2, dotyczący ograniczenia praw i wolności cudzoziemców, stworzona została możliwość wprowadzenia ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych w tym prawa do ochrony danych osobowych, pamiętać też należy, że prawo takie – tak jak i inne prawa i wolności – podlega różnego rodzaju formalnym i proceduralnym ograniczeniom. Nie posiadają, więc charakteru absolutnego.

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji kompletności i trafności ustaleń organu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd zapoznał się materiałem objętym ochroną informacji niejawnych. Postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek cudzoziemca w trybie art. 131 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wniosek taki nie może być uwzględniony w części, w której dotyczy przekazania wnioskodawcy tych danych niejawnych, których przepisy ustawy o cudzoziemcach nie pozwalają ujawnić (np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1312/11). W sytuacji, gdy aktualny wpis do wykazu dokonany jest z powołaniem się na okoliczności wskazane w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, organ w zaświadczeniu lub postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści nie informuje cudzoziemca na czyj wniosek dokonano wpisu, a także nie informuje o tych okolicznościach, jeżeli objęte są ochroną informacji niejawnych. Odrębny przepis art. 131a reguluje kwestię dostępu cudzoziemca do dokumentów dotyczących wpisu. W ust. 1 wyłączając zastosowanie art. 73 k.p.a., stanowi on, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umożliwia cudzoziemcowi, którego dane zostały umieszczone w wykazie, na jego wniosek przeglądanie dokumentów dotyczących wpisu do wykazu w zakresie: jego danych osobowych, terminu obowiązywania wpisu, podstawy prawnej wpisu, a w przypadkach, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 1 i 2 (niewystępujących w przedmiotowej sprawie), dotyczących także podstawy faktycznej wpisu. Przepis ten stosuje się także do przeglądania dokumentów dotyczących wpisu danych cudzoziemca wprowadzonych do Systemu Informacyjnego Schengen dokonanego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do celu odmowy wjazdu (art. 131a ust. 2).

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez ograniczenie tzw. części własnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do powtórzenia argumentacji podnoszonej przez organ i "braku podjęcia rzeczywistej dyskusji z argumentami i dowodami przedstawionymi przez stronę skarżącą". Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Zaznaczyć trzeba, ze przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia również z uwagi na brak istnienia wymogu Sądu pierwszej instancji dostarczenia szczegółowej odpowiedzi na każdy z argumentów strony. Zakres stosowania obowiązku uzasadnienia wyroku może różnić się w zależności od rodzaju zaskarżonego aktu administracyjnego i musi być oceniany w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący zarzuca, że Sąd w istocie powtórzył argumenty organu i nie podjął rzeczywistej dyskusji z argumentami i dowodami przedstawionymi przez skarżącego, tymczasem uzasadnienie zawiera opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organu, że wpis danych skarżącego do wykazu oparty na art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach może być ujawniony mu tylko, co do podstawy prawnej. Skarżący nie może być poinformowany o podstawie faktycznej wpisu zgodnie z art. 131 ust. 3 ustawy. Stwierdził także, że z analizy przepisu art. 128 ust. 1 pkt 6 wynika, że zagrożenia o których mowa w tym przepisie, nie muszą być stwierdzone decyzją w rozumieniu postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, co implikuje pozaprocesowy charakter wpisu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że wiedza o zagrożeniach będących podstawą wpisu z art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy nie musi wynikać ze źródeł, które mogą być powszechnie dostępne, a więc także dla cudzoziemca. Za ograniczeniem prawa strony do informowania o powodach przechowywania jej danych w wykazie przemawiają chronione wartości konstytucyjne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku gdy treści materiału przekazane stronie przez organ objęte są ochroną informacji niejawnych.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami i oceną Sądu nie można kwestionować prawidłowości konstrukcji uzasadnienia. O naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić wówczas, gdy wada uzasadnienia jest na tyle istotna, że może to mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną wyroku, a taka sytuacja w tej sprawie nie ma miejsca.

W skardze kasacyjnej sformułowany został wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej z pytaniami o zgodność:

- art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 134a pkt 2 tej ustawy z art. 96 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen w związku z wejściem w życie decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej oraz art. 131 ust. 1 pkt 3, ust.3 i ust. 4 oraz

- art. 131a ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 51 ust. 2, ust. 3, ust.4, ust. 5 Konstytucji RP w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, a także z art. 8 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP: "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". Przepis ten ma na celu usunięcie wątpliwości, co do konstytucyjności aktu normatywnego mającego być podstawą orzeczenia sądowego w danej sprawie. Możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym wymaga rozważenia charakteru zależności rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed pytającym sądem od "odpowiedzi na pytanie prawne". Wystąpienie przez skład orzekający z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego może mieć miejsce wówczas, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, przy czym ocena, czy taka sytuacja zachodzi jest pozostawiona uznaniu sądu i na gruncie konkretnej sprawy skład orzekający ocenia, czy zachodzi taka konieczność. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu uzasadnionych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przy czym trzeba podkreślić, że chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego. Skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

W sprawie będącej przedmiotem osądu Naczelny Sąd Administracyjny, jak wynika z poczynionych wyżej rozważań, nie ma powziął wątpliwości, co do konstytucyjności wskazanych norm prawa materialnego. Odnośnie zgodności postanowień ustawy o cudzoziemcach z art. 96 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, NSA zwraca uwagę, że poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o hierarchicznej zgodności norm prawa powszechnie obowiązującego, zasadniczo pozostają normy prawa Unii Europejskiej (poza tzw. prawem pierwotnym). Jeżeli powstanie wątpliwość, co do zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, to przede wszystkim sąd powinien poszukiwać takiej wykładni przepisu krajowego, aby możliwe było jego uzgodnienie z prawem Unii. Wynika to z postanowień art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiących, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, jak i z zasady interpretacji prawa polskiego w sposób przychylny prawu europejskiemu. Jeżeli rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni to musi znaleźć zastosowanie zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm prawa krajowego w zgodzie z postanowieniami Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen.

Nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy, powołany w piśmie procesowym skarżącego z dnia 15 lipca 2013 r., wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie C-300/11 (Dz. Urz. UE nr C 225 z 4 sierpnia 2013 r.). W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że: "Artykuł 30 ust. 2 oraz art. 31 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej interpretować w ten sposób, że wymagają one od sądu krajowego zapewnienia, by nieujawnienie zainteresowanemu przez właściwy organ krajowy, w sposób pełny i dokładny, względów leżących u podstaw decyzji wydanej na podstawie art. 27 tej dyrektywy, jak również odnośnych dowodów, było ograniczone do ścisłej konieczności, oraz zapewnienia, by w każdym razie zainteresowany został powiadomiony o zasadniczej treści tych względów w sposób uwzględniający należycie konieczną niejawność dowodów.". Orzeczenie to dotyczy obywateli Unii Europejskiej i członków ich rodzin, a ściśle ich prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich UE. Skarżący nie posiada obywatelstwa Unii Europejskiej, albowiem nie jest obywatelem żadnego państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.