Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2490/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 15 ust. 2 pkt 1 art. 28 ust. 1 art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 202/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 202/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu /zwany dalej: WSA/, w pkt I - stwierdził nieważność

§ 13 pkt 5 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głogowie /dalej: Rada Miasta lub Rada/ z dnia 5 grudnia 2011 r. Nr XXI/119/11 we fragmencie "w strefie obowiązuje przeprowadzenie badań archeologicznych poprzedzających roboty ziemne za pozwoleniem właściwych służb ochrony zabytków" oraz § 27 ust. 3 pkt 4; w pkt II - w pozostałym zakresie skargę oddalił; w pkt III - określił, że uchwała w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu; w pkt IV - zasądził na rzecz Wojewody Dolnośląskiego tytułem zwrotu kosztów kwotę 240 zł.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: uchwałą z dnia 5 grudnia 2011 r. Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu galerii handlowo-usługowej w rejonie ulic [...] i [...] oraz dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia w G. Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, w skardze zakwestionował § 2 pkt 8 uchwały we fragmencie "dopuszcza się realizowanie poszczególnych przeznaczeń osobno lub łącznie", § 13 pkt 5 we fragmencie "w strefie obowiązuje przeprowadzenie badań archeologicznych poprzedzających roboty ziemne za pozwoleniem właściwych służb ochrony zabytków" oraz § 21, § 23 ust. 2 pkt 4 i § 27 ust. 3 pkt 4 - wnosząc o stwierdzenie w podanym zakresie nieważności tych przepisów oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały, w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem [...]. Wojewoda wskazał na zawarte w § 2 pkt 8 uchwały określenie "przeznaczenie podstawowe terenu lub obiektu", rozumiane jako część przeznaczenia terenu, która powinna dominować na danym terenie lub obiekcie w sposób określony w ustaleniach planu, z dopuszczeniem realizacji poszczególnych przeznaczeń osobno lub łącznie. Zdaniem Wojewody, Rada stworzyła tym podstawy do akceptacji w planie miejscowym ustaleń alternatywnych dla danego terenu. I tak, w § 21 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem [...] przewidziano alternatywne podstawowe przeznaczenie terenu, tj. 1/ zabudowę mieszkaniową wielorodzinną – teren przeznaczony na powiększenie przyległych działek zabudowy wielorodzinnej lub 2/ ulicę publiczną klasy zbiorczej – teren przeznaczony na powiększenie ulicy [...]. Podobnie, poprzez zapis "realizacja funkcji podstawowych w budynku (tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bądź zabudowy usługowej – usługi z wyłączeniem usług uciążliwych); alternatywnie lub w sposób łączny bez określania proporcji" określono w § 23 ust. 2 pkt 4 uchwały kształtowanie zabudowy terenu oznaczonego symbolem [...]. Dopuszczono tym samym możliwość wyboru jednej z dwu funkcji, z których każda może być wiodącą a nawet jedyną. W ocenie Wojewody, wprowadzenie możliwości zagospodarowania danego terenu różnymi funkcjami w sposób alternatywny nie stanowi w rzeczywistości decyzji projektowej Gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu, która pozostawiła decyzję co do funkcji tego terenu przyszłym inwestorom. Tym samym przeznaczenie tych terenów pozostaje niedookreślone, stanowiąc naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej: u.p.z.p./, który nakazuje określać w planie miejscowym obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania. W ocenie Wojewody, Rada nie może wprowadzać przeznaczenia alternatywnego, dopuszczającego uznaniowe - jedno albo drugie - diametralnie różne przeznaczenie. Dlatego też zaskarżone przepisy uchwały wraz z załącznikiem graficznym nr 1 wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odniesieniu do zakwestionowanego fragmentu § 13 pkt 5 uchwały Wojewoda podniósł, że w istotny sposób narusza on art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31, 32 i 33 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nakładając obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych, organ stanowiący gminy przekroczył przyznany mu zakres kompetencji do wprowadzania zakazów i nakazów mających na celu ochronę zabytków. Ponadto obowiązek ten jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami ustawowymi, z których odmiennie niż z uchwały wynika, że nie w każdej sytuacji odkrycia zabytków i obiektów archeologicznych wymagane jest przeprowadzenie badań archeologicznych. Zdaniem Wojewody, ze względu na istotne naruszenie art. 27 u.p.z.p. powinna być także stwierdzona nieważność § 27 ust. 3 pkt 4 uchwały, którym w zakresie zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] przeznaczonego pod zabudowę usługową i usługi - z wyłączeniem usług uciążliwych – "dopuszczono przeznaczenie fragmentu terenu od strony północnej i wschodniej dla potrzeb przebudowy istniejącego włączenia ulicy [...] do ronda [...]". Regulacja ta skutkuje potrzebą zmiany planu miejscowego, gdyż prowadzi do zamiany podstawowego przeznaczenia terenu z usług na rozbudowę drogi. Ponieważ zmiana planu następuje w trybie, w jakim jest on uchwalany, zaskarżony zapis umożliwia zmianę planu bez zachowania procedury wymaganej przepisami.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie w zakresie zaskarżonego fragmentu § 2 pkt 8 uchwały, § 23 ust. 2 pkt 4 we fragmencie

"w sposób łączny, bez określania proporcji" oraz § 27 ust. 3 pkt 4 uchwały.

W pozostałej części, kwestionującej legalność § 21, § 13 pkt 5 i § 23 ust. 2 pkt 4 we fragmencie "alternatywnie", skargę uznała. Wskazano, że definicja zawarta w § 2 pkt 8 uchwały dotyczy nie tylko terenu ale również obiektu, a intencją zaskarżonego fragmentu zapisu nie było dopuszczenie ustaleń alternatywnych dla danego terenu, lecz możliwości realizacji podstawowych przeznaczeń terenu lub obiektu "osobno", tzn. w formie odrębnych obiektów o różnych funkcjach podstawowych ustalonych dla danego terenu lub też "łącznie", tzn. w formie obiektu lub obiektów o funkcji mieszanej, realizującej łącznie wymagane przeznaczenie podstawowe terenu. Taka formuła daje inwestorom większą swobodę w sposobie realizacji podstawowych przeznaczeń terenu i nie stwarza podstaw do ich alternatywnej realizacji bądź odstąpienia od nich. Ewentualne dopuszczenie alternatywnej realizacji przeznaczeń określone zostało w § 21 i § 23 ust. 2 pkt 4 uchwały i w przypadku drugiej z tych regulacji zarzut skargi wydaje się być uzasadniony tylko w stosunku do określenia "alternatywnie lub". Przepis ten po zmianie brzmiałby "realizacja funkcji podstawowych w budynku w sposób łączny, bez określania proporcji", co nie dawałoby podstaw do alternatywnej realizacji przeznaczeń podstawowych, tj. zabudowy mieszkaniowej i usług. Za pozbawiony zasadności uznano zarzut odnoszący się do § 27 ust. 3 pkt 4 uchwały, gdyż kwestionowana przez organ nadzoru forma zapisu nie podważa ustalonego w planie jednoznacznego przeznaczenia podstawowego terenu pod usługi, gdyż daje przyszłemu inwestorowi pełną informację o rzeczywistych warunkach inwestowania i potencjalnych ograniczeniach w terenie. Przepis ten nie prowadzi również do zmiany planu, gdyż realizacja dróg publicznych wymagających zmiany granic pasa drogowego odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z której wynika, że omawiana korekta następuje niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność § 13 pkt 5 zaskarżonej uchwały we fragmencie "w strefie obowiązuje przeprowadzenie badań archeologicznych poprzedzających roboty ziemne za pozwoleniem właściwych służb ochrony zabytków" oraz § 27 ust. 3 pkt 4, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. WSA wskazał, że Rada podejmując przedmiotową uchwałę zobligowana była działać w granicach upoważnienia ustawowego i kompetencji wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację Wojewody Dolnośląskiego wskazującą na podjęcie § 13 pkt 5 kwestionowanej uchwały w zaznaczonym fragmencie z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, art. 7 Konstytucji oraz art. 31, 32 i 33 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z konkluzją, że plan, jako akt prawa miejscowego, nie może powtarzać ani modyfikować regulacji ustawowych. Za zasadne Sąd uznał również zarzut skargi, że § 27 ust. 3 pkt 4 uchwały prowadzi w istocie do zmiany planu miejscowego bez zachowania procedury planistycznej, co narusza art. 27 u.p.z.p. Wskazując w § 27 ust. 1 pkt 1 i 2 przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem [...] (zabudowa usługowa – usługi z wyłączeniem usług nieuciążliwych) oraz uzupełniające (drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna, parkingi i miejsca postojowe), Rada nie przewidziała możliwości wykorzystania tego terenu pod drogę publiczną. Dopuszczając zaś przeznaczenie fragmentu tego terenu na potrzeby przebudowy drogi, dopuściła tym samym możliwość zmiany przeznaczenia przewidzianego planem pomijając, że zmiana taka może odbyć się tylko w drodze uchwały i z zachowaniem wymaganej prawem procedury planistycznej. Ponadto, jeżeli przeznaczenie terenu pod drogę następuje na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i akt ten kompleksowo reguluje przedmiotową materię, to Rada nie była uprawniona do wprowadzania zapisów w tym względzie w akcie prawa miejscowego.

Jednocześnie WSA nie podzielił zarzutów skargi co do § 2 pkt 8, § 21 i § 23 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały. Oceniając powyższe zapisy w kontekście przysługującego gminie władztwa planistycznego, a więc prawa do samodzielnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej wyznaczonego przede wszystkim art. 7 Konstytucji RP oraz przepisami u.p.z.p. WSA uznał, że dopuszczają one możliwość realizowania na tym samym terenie różnych funkcji, które nie są ze sobą sprzeczne ani nie wykluczają się wzajemnie (podkreślił przy tym, że okoliczności tej nie kwestionuje również sam skarżący). Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Dodatkowych ograniczeń w tym zakresie nie da się również wywieść z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w § 9 ust. 4 dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych, jednobarwnych, literowych i cyfrowych. Wprowadzone w § 21 uchwały przeznaczenia podstawowe (alternatywnie) na powiększenie przyległych działek zabudowy wielorodzinnej lub na powiększenie ulicy [...] nie wykluczają się wzajemnie, gdyż funkcja komunikacyjna pozostaje w związku

z funkcją mieszkaniową wielorodzinną, która wymaga zapewnienia odpowiedniego dojazdu, a to z kolei zapewnienia terenom zabudowy wielorodzinnej dróg publicznych o odpowiednich parametrach. Obie te funkcje są ponadto spójne

z sąsiednim zagospodarowaniem terenu (tereny pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne oraz pod drogę publiczną) i w ocenie Sądu brak jest podstaw do ograniczenia – w przypadku kilku różnych przeznaczeń dla danego terenu – możliwości realizowania tych funkcji łącznie lub osobno – jak zapisano to w § 2 pkt 8 uchwały. Taka możliwość istniałaby, nawet gdyby wprowadzono przeznaczenie mieszane na zasadzie równorzędnej. Nie są też ze sobą sprzeczne czy wykluczające się wzajemnie funkcje przewidziane dla terenu określonego w § 23 – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, zatem nie narusza prawa przewidziana planem możliwość ich realizacji alternatywnie lub łącznie. Gdyby

w planie nie zawarto zapisu o alternatywnym przeznaczeniu terenów, to dopuszczenie funkcji mieszanej (bez takiego zapisu) prowadziłoby do podobnych skutków, gdyż teren, na którym dopuszczone zostanie budownictwo mieszkaniowe

i usługi, może być również wykorzystany w całości albo tylko pod mieszkalnictwo albo tylko pod usługi. W tym zakresie wprowadzenie powyższych regulacji nie doprowadziło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w części dotyczącej pkt II, tj. oddalającej skargę, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach ustalania w planie zagospodarowania przestrzennego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] (§ 21 uchwały) i symbolem [...] (§ 23 ust. 2 pkt 4), dopuszczalne jest określenie ich przeznaczenia: podstawowe (alternatywnie) lub łącznie, bez określenia proporcji, jak i w § 2 pkt 8 dopuszczenie do realizowania poszczególnych przeznaczeń osobno lub łącznie,

a tym samym przyjęcie, że ich zagospodarowanie może być alternatywne lub

w sposób łączny bez określania proporcji;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzone w § 2 pkt 8, § 21 i § 23 ust. 2 pkt 4 uchwały przeznaczenia podstawowe (alternatywnie) nie wykluczają się wzajemnie, a nadto obie funkcje są spójne z sąsiednim zagospodarowaniem terenu oraz brak jest podstaw do ograniczenia – w przypadku kilku różnych przeznaczeń dla danego terenu – możliwości realizowania tych funkcji łącznie lub osobno, a tym samym, iż nie narusza to zasad sporządzania planu,

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalna jest realizacja kilku różnych przeznaczeń dla danego terenu łącznie lub osobno ustalonych w planie,

w szczególności w kontekście definicji zawartej w § 2 pkt 8 uchwały nie budzi wątpliwości ani obaw co do tego, że inny niż rada gminy organ o uprawnieniach władczych, np. w zakresie procesu inwestycyjnego może zadecydować o konkretnym sposobie zagospodarowania terenu objętego ustaleniami zamiennymi;

2. naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i 2 w związku

z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270/, poprzez niewyjaśnienie przez Sąd w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wskazując na te podstawy sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt II, tj. w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt II i rozpoznanie skargi, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że:

- dot. pkt 1); prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna prowadzić do wniosku, że skoro ustawodawca powierzył radzie gminy uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego i określanie w nim przeznaczenia poszczególnych terenów, to nie może ona ostatecznego ustalenia ich przeznaczenia pozostawić innym, bliżej nieokreślonym podmiotom. Skoro zatem przeznaczenie terenów nie zostało w planie określone w sposób jednoznaczny, to jego ustalenia nie spełniają obowiązujących wymogów jednoznacznego i precyzyjnego określenia ich funkcji, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak jasno określonych regulacji dotyczących różnych przeznaczeń w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi narusza też art. 1 i 2 tej ustawy, nakazującymi uwzględniać ład przestrzenny przy sporządzaniu planu miejscowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ nadzoru nie kwestionuje dopuszczalności uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania kilku funkcji dla danego terenu, gdyż wielofunkcyjność jest dopuszczalna w przypadku określenia przeznaczeń uzupełniających się tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie i były uzasadnione specyfiką terenu lub preferencjami społeczności lokalnej. Z realizacją w ramach jednego obszaru objętego planem i wyznaczonego liniami rozgraniczającymi więcej niż jednej funkcji nie można utożsamiać jednak wprowadzania rozwiązań alternatywnych, a tym samym dopuszczalności rozstrzygania przez podmiot zewnętrzny w stosunku do gminy o zastosowaniu na tym obszarze różniących się od siebie przeznaczeń.

Naruszenie przez Sąd prawa materialnego wiąże się również z błędną wykładnią art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie dopuszczalności realizowania na tym samym terenie różnych funkcji, braku podstaw do ograniczenia – w przypadku różnych przeznaczeń terenu – możliwości realizowania tych funkcji łącznie lub osobno, braku sprzeczności i wzajemnego wykluczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, a także braku naruszenia prawa przez przewidzianą planem możliwość realizacji tych funkcji alternatywnie lub łącznie;

- dot. pkt 2); WSA nie przedstawił przekonującego, odpowiadającego sprawie i wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego uznał, że ustalenia objęte regulacją § 2 pkt 8, § 21 i § 23 ust. 2 pkt 4 uchwały nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego, a tym samym dlaczego w tym zakresie skargę oddalił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw wskazanych skargą kasacyjną.

W ramach podstawy przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2, w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi unormowanie ustrojowe, określając podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z unormowań zawartych w art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej wynika, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności organów administracji publicznej, a podstawowym kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem. Wobec tego naruszenie tej regulacji mogłoby polegać na odmowie rozpoznania skargi w sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego /w sprawie sądowoadministracyjnej/, która to skarga została wniesiona w terminie, względnie w przypadku rozpoznania skargi, przy zastosowaniu innego, niż legalność, kryterium. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie ma miejsca – wniesiona przez organ nadzoru skarga została przez WSA rozpoznana. Natomiast nie można mówić o naruszeniu przepisu ustrojowego, jeżeli sąd administracyjny skargę rozpoznał, jednakże w ocenie skarżącego kasacyjnie, orzeczenie to jest wadliwe.

Kolejne przepisy podane w ramach tej podstawy kasacyjnej dotyczą zakresu działania sądów administracyjnych /art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a./ oraz uzasadnienia wyroku /art. 141 § 4 p.p.s.a./. Dla porządku należy zauważyć, że § 2 art. 3 składa się z punktów, z których każdy oddzielnie określa zakres działania sądu administracyjnego. Stąd też, przy prawidłowej konstrukcji skargi kasacyjnej, zakres ten winien być precyzyjnie określony. Nadto, przy naruszeniu przepisów postępowania jest wymagane, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazanie, dlaczego powołane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do przepisu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna nie czyni zadość tym wymaganiom gdyż nie precyzuje, którego punktu dotyczy i w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Pozostaje więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdzie naruszenie, w ocenie skargi kasacyjnej, polega na niewyjaśnieniu przez Sąd w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Niezależnie od poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w konkretnych stanach faktycznych, w tym w orzeczeniach przywołanych w skardze kasacyjnej, wskazać należy w pierwszej kolejności na uchwałę 7 sędziów z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 /ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122-128/, zgodnie z którą art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest jednoznaczny i nie budzi żadnej wątpliwości, co wprost wynika z postawionego zarzutu i jego uzasadnienia. Kontrolą WSA była objęta uchwała Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 5 grudnia 2011 r. Nr XXI/119/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dokładniej – szczegółowo określone skargą przepisy tej uchwały. WSA dokonał kontroli zaskarżonych fragmentów uchwały i dał temu wyraz w wyroku oraz uzasadnieniu. Wobec tego oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie na naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a., jedynie przy niedosycie co do argumentacji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może odnieść zamierzonego skutku i zarzut naruszenia wskazanego przepisu czyni nieusprawiedliwionym.

Przechodząc do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której wskazano na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., należy na wstępie poczynić kilka uwag natury ogólnej, gdyż skarga kasacyjna zarzuca błędną wykładnię powyższych przepisów.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z powyższych przepisów wynika przede wszystkim, że plan winien spełniać potrójną funkcję: ustalać przeznaczenie terenu, rozmieszczać inwestycje celu publicznego oraz określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja tych funkcji następuje poprzez obowiązkowe /a nie fakultatywne/ określenie w planie: po pierwsze - przeznaczenia terenów i po drugie – wyznaczenia na rysunku linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Braki planu w tym zakresie dyskwalifikują plan i w konsekwencji prowadzą do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały. Wynika to wprost z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje nieważność uchwały w całości lub w części, w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu. Natomiast przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zakreśla granice wykonywania prawa własności stanowiąc, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak, to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Takich ograniczeń nie zawiera i nie może zawierać § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń /wyrok z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 1278/06, LEX nr 362107/. Podkreśla się również, że dla danego terenu możliwe jest ustalenie kilku funkcji pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy, przy czym nie można uznać, iż w sposób istotny różnią się od siebie funkcje mieszkaniowa i usługowa, zwłaszcza w sytuacji, gdy usługi mają charakter uzupełniający dla funkcji mieszkaniowej /wyrok z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2199/11 LEX nr 1125508/. Przyjmuje się nawet, że ten sam teren może mieć w planie zagospodarowania różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. /wyrok z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2551/11, Rzeczpospolita. PCD 2012/55/6/.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione poglądy sprowadzające się do stanowiska, że gmina, realizując zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim terenie, w granicach wynikających z u.p.z.p., w tym art. 15 ust. 2 pkt 1, może w tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Trafne jest więc stanowisko WSA, że możliwe jest określenie podstawowego przeznaczenie terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne ani się nie wykluczają, realizowanych osobno lub łącznie.

W rozpoznawanej sprawie postanowienia § 21 planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], dotyczą stosunkowo wąskiego pasa położonego wzdłuż ul. [...]. Zgodnie z tekstem planu, teren ten przeznaczony jest – alternatywnie – pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, na powiększenie przyległych działek, względnie pod ulicę publiczną, na powiększenie ul. [...]. Zapis ten umożliwia więc realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, które w żadnym wypadku nie są sprzeczne ze sobą. Wręcz przeciwnie, takie przeznaczenie uzupełnia się wzajemnie /mieszkalnictwo i komunikacja/ a przy uwzględnieniu zapisów ustępu 2 i 3 pozwala wręcz stwierdzić, że po części, przy realizacji tylko jednej z przewidzianych funkcji, w istocie nastąpi takie samo wykorzystanie terenu: będą utworzone miejsca parkingowe albo postojowe w ramach parkingu ogólnodostępnego, nastąpi utworzenie jezdni, chodnika itd. /§ 21 ust. 3 pkt 1 lit. b oraz § 21 ust. 3 pkt 2 lit. c/. Zaznaczyć bowiem należy, że w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla całego terenu obowiązuje zakaz wznoszenia budynków /§ 21 ust. 2/. Zatem realizacja którejkolwiek z przewidzianych funkcji, niezależnie od tego czy osobno lub łączenie, przy uwzględnieniu całej treści § 21 planu, w rzeczywistości umożliwia realizację podobnych, a nawet identycznych inwestycji.

W podobny sposób należy odczytać zapis § 23 ust. 2 pkt 4 planu. W tym przypadku zasadnie WSA przyjął, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej z wyłączeniem usług uciążliwych, dopuszczalna jest realizacja tych funkcji w budynku alternatywnie lub w sposób łączny, bez określenia proporcji. Jest rzeczą oczywistą, że dla mieszkalnictwa niezbędnym uzupełnieniem są usługi nieuciążliwe, a więc o sprzeczności czy też o wzajemnym wykluczaniu się obu funkcji nie może być mowy. Zauważyć też należy, że taki zapis planu, na etapie realizacji inwestycji, podlegać będzie przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. Nr 243 z 2010 roku, poz. 1623, ze zm./, w tym m.in. art. 3 pkt 2a, który zawiera definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.