Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1871/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 16/08 w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 lutego 2008 r. (sygn. akt II SAB/Wa 16/08) odrzucił wniesioną przez R. B. skargę na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na niepowołaniu go do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Rejonowego w S.

W uzasadnieniu skargi R. B. wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2007 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr [...], mocą której przedstawiła jego kandydaturę Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, celem wręczenia mu aktu powołania na pierwsze stanowisko sędziowskie w Sądzie Rejonowym w S. Z pisma Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa skarżący dowiedział się, że Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej poinformowała o nieskorzystaniu przez Prezydenta z konstytucyjnej prerogatywy do powołania R. B. na urząd sędziego.

Wskazując na art. 10 ust. 1 i 2, art. 173 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), skarżący podniósł, że Prezydent RP pozostaje w zwłoce, bowiem nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku powołania go do pełnienia urzędu sędziowskiego, mimo złożenia przez Krajową Radę Sądownictwa odpowiedniego wniosku. Zaznaczył również, że gdyby odmówić powołaniu sędziego przez Prezydenta charakteru jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, zostałby pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu. W tym zakresie przedstawił obszerne motywy, przywołując przepisy Konstytucji RP, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i wywodząc z nich, że skarga na bezczynność winna zostać uwzględniona z uwagi na istnienie prawnego obowiązku, jaki spoczywa na Prezydencie RP, powołania na stanowiska sędziowskie tych osób, które zostały przedstawione w uchwale Krajowej Rady Sądownictwa.

R. B. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do wydania postanowienia o powołaniu skarżącego na urząd sędziego Sądu Rejonowego w S.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie – wskazując, że jest ona niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji Sądu w tego rodzaju sprawach.

Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niedopuszczalną.

W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki - powołując się na art. art. 184 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1 P.p.s.a. - podnosił, że przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu zarzutu bezczynności nie można wyprowadzać z treści przepisu art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – w postępowaniu wszczętym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa – nie działa bowiem jako organ administracji publicznej. Załatwiana przez niego sprawa powołania bądź niepowołania (odmowy powołania) na stanowisko sędziowskie osoby objętej wnioskiem nie przybiera postaci jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegającej kontroli Sądu. Sąd stwierdził, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Usytuowany w strukturze władz, Prezydent RP jest organem władzy wykonawczej, realizowanej nie tylko na podstawie przepisów konstytucyjnych, ale także innych ustaw określających jego zadania, uprawnienia, funkcje i obowiązki. Zaliczenie przez ustrojodawcę Prezydenta do organów władzy wykonawczej nie oznacza, że pełni on rolę "klasycznego" organu administracji publicznej, zwłaszcza że Konstytucja RP, takiego przymiotu Prezydentowi nie nadaje. Wprawdzie ustawa zasadnicza posługuje się pojęciem "organy władzy publicznej" obejmującym także Prezydenta, jednak nie oznacza to, że realizuje on wniosek Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie sędziego, jako organ administracji publicznej.

Sąd Wojewódzki wywodził, że zakres semantyczny pojęcia "organ władzy publicznej" jest szerszy od zakresu semantycznego pojęcia "organ administracji publicznej". Nie każdy przy tym organ władzy publicznej wykazuje atrybuty organu administracji publicznej. Ustrojodawca, określając konstytucyjną pozycję Prezydenta RP wskazał, że jest on najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa Państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Konstytucyjna pozycja Prezydenta oraz jego kompetencje świadczą – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - że umieszczenie urzędu prezydenckiego w strukturze władzy wykonawczej odgrywa podwójną rolę.

Sąd Wojewódzki, określając rolę w jakiej występuje Prezydent, realizując wniosek Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie konkretnej osoby (osób) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wskazał, że do momentu złożenia wniosku przez KRS, postępowanie o powołanie sędziego ma charakter wewnętrzny i toczy się przed organami sądu, w którym znajduje się wolne stanowisko sędziowskie, a osoba zainteresowana bierze w nim udział. W postępowaniu tym powinny być zatem realizowane wszelkie zasady i gwarancje, mogące sprzyjać prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednak prawo to nie oznacza istnienia po stronie jednostki jakiegokolwiek roszczenia o wykonywanie określonego zawodu, związanego ze służbą publiczną, lecz oznacza jedynie konieczność istnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych, mających zapewnić równość w kandydowaniu w ramach postępowania rekrutacyjnego, dotyczącego konkretnego zawodu. Złożenie przez KRS wniosku o dokonanie powołań sędziowskich sprawia, że pomiędzy Radą a Prezydentem nawiązuje się relacja dwóch konstytucyjnych organów – reprezentantów władzy sądowniczej i wykonawczej, przy czym Prezydent w tym przypadku pełni funkcje wykonawcze względem władzy sądowniczej. Stosunek, jaki powstaje w relacji tych dwóch podmiotów, nie ma wymiaru administracyjnego, gdyż chodzi w nim o kwestię ustrojową, jaką jest powierzenie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez Głowę Państwa osobie objętej wnioskiem KRS. I choć wniosek ten dotyczy konkretnych obywateli nie inicjuje on postępowania w ich indywidualnych sprawach, załatwianych przez organ administracji publicznej.

Sąd Wojewódzki uznał w związku z powyższym, że postępowanie o powołanie sędziego nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Nie jest w nim bowiem rozstrzygana indywidualna sprawa obywatela. Realizacja przepisów ustrojowych nie może ze swej istoty następować w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy relacja dwóch konstytucyjnych podmiotów wydobywa i podkreśla walor ustrojowy sprawy. Sąd uznał zatem, że powołanie to nie jest decyzją administracyjną organu administracji publicznej, od której przysługują środki zaskarżenia, zwłaszcza przy uwzględnieniu okoliczności, że Prezydent organem tym nie jest. Powołanie nie jest także postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu zabezpieczającym lub egzekucyjnym (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.).

Sąd Wojewódzki uznał również, że powołanie to nie było stanowiącym oświadczenie wiedzy aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zważywszy doniosłość powołania sędziego, nie można uznać, by postanowienie o powołaniu konkretnej osoby do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego było oświadczeniem wiedzy Prezydenta.

Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że reguły wykładni systemowej, prowadzą do wniosku, że "pełnienie urzędu na stanowisku sędziowskim" to – w znaczeniu funkcjonalnym – wymierzanie sprawiedliwości, a uwzględniając przy tym fakt, że wymiar ten należy do sądu, który orzeka w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie można uznać, aby Prezydent, powołując osobę do pełnienia roli sądu, czynił to w drodze innego aktu administracyjnego (czynności administracyjnej), jako organ administracji publicznej. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia, prowadziłoby bowiem do zdeprecjonowania pozycji Prezydenta względem władzy sądowniczej i odwrotnie, co ma z kolei znaczenie dla konstytucyjnej pozycji obu tych władz i ich wzajemnego równoważenia.

Wskazano również, że z konstytucyjnego prawa do sądu nie da się wyprowadzić wniosku, że powołanie sędziego przez Prezydenta winno odbywać się w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej. Podobnie jak w przypadku Rady Ministrów desygnowany przez Prezydenta kandydat na to stanowisko jest przez Głowę Państwa powoływany do pełnienia swej funkcji i powołanie to nie odbywa się w trybie administracyjnym. Ponadto Prezydent sprawuje swój urząd z woli Narodu, do którego należy władza zwierzchnia, pochodzi z wyborów bezpośrednich (powszechnych) i cieszy się legitymacją demokratyczną, zaś ustrojodawca wyposażył Głowę Państwa w kompetencje kreacyjne w zakresie powoływania sędziów.

Zdaniem Sądu, powołanie na urząd sędziego ma charakter nominacyjny i jest swoistym aktem inwestytury, co w tym przypadku oznacza nadanie władzy sądowniczej przez Głowę Państwa osobie, którą Krajowa Rada Sądownictwa uznała za godną powierzenia i objęcia urzędu sędziowskiego. Głowa Państwa w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej przekazuje, w drodze aktu urzędowego, tytuł do jej sprawowania osobie wskazanej przez KRS. Akt ten nie jest jednak indywidualnym aktem stosowania prawa. Wskazuje na to – zdaniem Sądu - nie tylko fakt umieszczenia instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji, przez co ranga regulacji nadaje odpowiednią wagę tego rodzaju zdarzeniom, przydając im wymiar czysto ustrojowy a nie administracyjny, lecz również świadczy o tym wspomniana relacja Prezydenta i KRS, w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o dokonanie powołań sędziowskich. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach sądową kontrolę. Artykuł 3 § 3 P.p.s.a. wskazuje i potwierdza, że Prezydent, powołując sędziów lub ich nie powołując, nie działa jako organ administracji publicznej. Tym samym przepis art. 5 pkt 3 P.p.s.a. nie może mieć – zdaniem Sądu - w rozpoznawanej sprawie zastosowania, bowiem powołanie, o którym mowa w tym przepisie musi mieścić się w którejś z prawnych form działania organu administracji publicznej.

W świetle powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że nie można przyjąć, że powołanie, o którym stanowią art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, przyjmuje postać jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegającej kontroli Sądu. W takiej sytuacji skarga na bezczynność w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

R. B. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na bezczynność Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z wydaniem przez Prezydenta w dniu [...] stycznia postanowienia, nr [...] w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego, opublikowanego w Monitorze Polskim z dnia 16 stycznia 2008 roku (M.P. z 2008 r. Nr 4, poz. 38).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. B. wywodził, że Prezydent - w postępowaniu wszczętym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa - działał jako organ administracji publicznej. Zwrócił też uwagę, że organy państwowe mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów wśród których najważniejszym jest wyodrębnienie oparte o charakter działań realizowanych przez dany organ. Z tego punktu widzenia mówić można o organach prawodawczych; sądowniczych, kontrolnych oraz o organach wykonawczych (administracyjnych). Konstytucja w art. 10 ust. 2 zalicza Prezydenta do organów władzy wykonawczej, w których działalności wyróżnia się dwa zakresy: polityczny i administracyjny. Działalność organów władzy wykonawczej w dziedzinie administracyjnej polega na realizacji określonych zadań za pomocą form i środków właściwych administracji (a więc na stosowaniu prawa i działalności organizatorskiej). Prezydent zalicza się więc do centralnych organów administracji, którym Konstytucja przyznaje liczne kompetencje z zakresu administracji państwowej. Jako organ administracji o wyjątkowo silnej legitymacji demokratycznej Prezydent posiada kompetencje i pozycję ustrojową o charakterze ogólnego zwierzchnictwa w sferze stosunków zewnętrznych i wewnętrznych, a także obsadzania niektórych stanowisk państwowych, nadawania orderów i odznaczeń, nadawania i zwalniania z obywatelstwa, stosowania prawa łaski. Konstytucja nie wymienia wprawdzie wszystkich kompetencji Prezydenta, jednak określa rolę jaką odgrywa on w systemie organów państwowych m. in. obligując go do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji. Realizując zaś powyższe zadanie Prezydent nie tylko zobowiązany jest do podejmowania różnych działań mających zapobiec jej naruszeniu, ale także nie może działać w swoich aktach urzędowych w sposób sprzeczny z Konstytucją oraz musi działać w ramach nakreślonych przez jej normy. Prezydent jest zatem wyodrębnionym organizacyjnie spośród całego aparatu państwowego podmiotem, któremu ustawa zasadnicza powierza określone zadania oraz wyposaża w imperium w celu ich realizacji. Prezydenta - zdaniem skarżącego kasacyjnie – należy zatem uznać za organ administracji publicznej, nad którym, zgodnie z art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. sprawują kontrole sądy administracyjne.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że w zakresie działań Prezydenta można wyróżnić czynności, które pod względem treści mają charakter typowo administracyjny. Do takich kompetencji zalicza się w szczególności - zdaniem skarżącego – powoływanie na urząd sędziowski. W konsekwencji Prezydent, w zakresie w jakim dopuścił się bezczynności, działał jako organ administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że usytuowanie instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji nie decyduje o czysto ustrojowym charakterze kwestii mianowania na stanowisko sędziowskie. Na poziomie Konstytucji regulowane są bowiem nie tylko zagadnienia o charakterze czysto ustrojowym, ale także prawa i wolności obywatelskie, czy też problematyka proceduralna dotycząca sposobów i form postępowania podmiotów wymienionych w Konstytucji poprzez wskazanie elementów koniecznych, by uznać dane postępowanie za wywołujące określone skutki prawne. Przyjęcie zaś stanowiska odmiennego stanowiło naruszenie art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Odnosząc się do zagadnienia niepowołania skarżącego kasacyjnie przez Prezydenta jako bezczynności tego organu, strona akcentowała, że Prezydent RP miał w niniejszym przypadku obowiązek wydania aktu urzędowego. Z funkcjami Prezydenta wiążą się bowiem określone kompetencje, przy korzystaniu z których Prezydent może lub jest obowiązany wydawać akty urzędowe (rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia i zarządzenia o charakterze aktów normodawczych, postanowienia będące aktami indywidualnymi). Postanowienia Prezydenta są indywidualnymi aktami władczymi należącymi do kategorii aktów urzędowych, o jakich mowa w art. 144 Konstytucji.

Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że termin "powołanie" na gruncie art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych należy utożsamiać z pojęciem "mianowania", sam zaś termin podkreśla tylko doniosłość aktu promocji sędziego, natomiast nie wyraża jego prawnej natury. Skutkiem takiego powołania jest m. in. nawiązanie stosunku służbowego sędziego, lecz z punktu widzenia prawa pracy stosunek pracy sędziego, będący elementem jego stosunku służbowego, jest stosunkiem nawiązanym na podstawie mianowania w rozumieniu art. 76 Kodeksu pracy. Mianowanie jest zaś aktem administracyjnym. Art. 76 Kodeksu pracy odnosi się do stosunku służbowego sędziego. Powołanie sędziego jest zatem indywidualnym aktem urzędowym (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji wydanym w formie decyzji administracyjnej. Strona zwróciła przy tym uwagę, iż o uznaniu aktu za decyzję nie ma znaczenia określenie danej formy działania organów administracyjnych w przepisach. Nie ma również rozstrzygającego znaczenia nazwa takiego aktu, lecz jego treść. Pozostaje to w zgodzie z zasadą domniemania decyzji dla indywidualnych zewnętrznych aktów administracyjnych stanowiących działania organów administracji publicznej, które mają jako adresata podmiot niezwiązany organizacyjnie z danym organem i które stanowią ingerencję w sferę prawa lub obowiązków podmiotu. W ocenie skarżącego kasacyjnie postanowienie o powołaniu na stanowisko sędziego, stanowi w związku z powyższym decyzję w prawnoadministracyjnym rozumieniu tego terminu i podlega kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Nawet jeżeliby przyjąć, że Prezydent powołując osobę do pełnienia roli sędziego nie czyni tego w formie aktu administracyjnego jako organ administracji publicznej, to stanowiłoby ono wówczas akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który w postanowieniu z dnia 15 lipca 2005 r. ( sygn. akt II SAB/Bd 23/04) kwestionując prawidłowość działania prezesa sądu w zakresie zawiadomienia ławników o wyborze, odebrania ślubowania, wpisania na listę ławników i wydania legitymacji, potwierdził kompetencję sądów administracyjnych do kontroli nad procesem ich powoływania.

Strona zwróciła też uwagę, że choć z żadnego przepisu Konstytucji RP oraz Prawa o ustroju sądów powszechnych nie wynika bezpośrednio prawo podmiotowe kandydata do powołania na stanowisko sędziego, nie można przyjąć, że w tym zakresie Prezydent może podejmować arbitralne oraz niepodlegające jakiejkolwiek kontroli decyzje. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska byłoby stwierdzenie, że ocena Prezydenta stanowi ostateczne kryterium powołania na stanowisko sędziego. W rezultacie doprowadziłoby to do sytuacji, w której o powołaniu sędziego decydowałby de facto organ władzy wykonawczej, pomimo odmiennego wniosku organu władzy sądowniczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej - wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie - akcentował, że w doktrynie prawa administracyjnego definiując pojęcie organ administracji publicznej, z jednej strony wskazuje się, że organ administracji to taki organ "który działa w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania" z drugiej zaś - "stanowi on wyodrębnioną jednostkę organizacji państwowej podejmującą działanie (...) w swoistych dla niej formach prawnych". Wskazane definicje ukazują zatem odmienny charakter urzędu Prezydenta RP. Trudno bowiem w odniesieniu do tego organu władzy publicznej stwierdzić, że stanowi on wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. Ponadto działalność Prezydenta RP nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. Zgodnie z art. 144 Konstytucji wykonywanie przez Prezydenta RP uprawnień następuje w drodze aktów urzędowych. Jest to konstytucyjne pojęcie obejmujące całokształt czynności podejmowanych przez Prezydenta RP, w zakresie realizacji konstytucyjnych i ustawowych kompetencji.

Ponadto zwracano uwagę, że - w odniesieniu do Prezydenta RP - można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog jego działań wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swą specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć w sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata i nie są wydawane w procedurze administracyjnej.

Prezydent RP twierdził również, że nominacje sędziów nie wywierają skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego, a wręcz wykracza poza nią. Funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych, co powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych, wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego, formach prawnych.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2012 r. skarżący kasacyjnie przytoczył w całości zarzuty kasacyjne oraz przedstawił całościowo dotychczas prezentowane przez siebie stanowisko w sprawie wraz z najważniejszymi argumentami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzut w niej zawarty oparty został na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a., polegającym na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Sformułowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej standardy prawa, w tym prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymagały w celu ich realizacji ustanowienia stosownych gwarancji. Jedną z nich jest uregulowanie przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej trybu powoływania na urząd sędziego. Stanowisko sędziego stanowi bowiem podstawę funkcjonowania organów władzy sądowniczej, na której razem z władzą ustawodawczą i wykonawczą opiera się – stosownie do art. 10 Konstytucji RP – ustrój Państwa Polskiego. Uwidacznia się to zwłaszcza poprzez ferowanie przez sądy i trybunały wyroków "w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej" a także w powoływaniu na stanowisko sędziów przez osobę stanowiącą Głowę Państwa (por. P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, w: Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469).

Zwrócić też trzeba uwagę, że kompetencja Prezydenta dotycząca powoływania sędziów należy do tych aktów urzędowych, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnata), co oznacza nie tyle wzmocnienie samodzielnej pozycji ustrojowej Głowy Państwa, a świadczy o niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów.

Procedura nominacyjna sędziów obejmuje postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa i przed Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej. Krajowa Rada Sądownictwa opiniuje kandydatów na stanowisko sędziego i przedstawia Prezydentowi stosowny w tej materii wniosek. Prezydent natomiast, mając wprawdzie – z uwagi na powyższy wniosek - zawężoną swobodę działania (nie ma możliwości powołania na urząd sędziego dowolnej osoby, która spełnia wymagania stawiane kandydatowi), powołuje na stanowisko sędziego, albo odmawia takiego powołania osobie przedstawionej mu przez Radę. Skorzystanie przy tym przez Prezydenta z przysługującego mu uprawnienia, określonego w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, stanowi – jak z reguły przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie - uprawnienie osobiste (prerogatywę) Prezydenta (vide: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt Kpt 1/08 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09). Uprawnienie to należy zatem do wyłącznej gestii i odpowiedzialności Prezydenta a ma swoje źródło w jego pozycji ustrojowej, jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej (art. 126 ust. 1 Konstytucji). Powyższe nie oznacza jednak – jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. – że Prezydent może działać całkowicie dowolnie, gdyż wiążą go zasady i wartości wyrażone w ustawie zasadniczej, nad której przestrzeganiem – w myśl art. 126 ust. 2 Konstytucji RP – ma obowiązek czuwać.

W tej sytuacji nie można twierdzić, że Prezydent ma prawny obowiązek uwzględnienia każdego wniosku przedstawionego mu przez Krajową Radę Sądownictwa. Uregulowanie bowiem zawarte w art. 179 Konstytucji RP, a sprowadzające się do zasady, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony, ma charakter normy kreacyjnej, pozwalającej Prezydentowi na bezpośrednie powoływanie i odwoływanie innych organów konstytucyjnych Państwa oraz osób wchodzących w ich skład.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, na co zresztą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., że Konstytucja nie przewiduje wprost możliwości uregulowania kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania na stanowisko sędziego w ustawie zwykłej, co np. czyni w przypadku powoływania na urząd Rzecznika Praw Dziecka (art. 72 ust. 4). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w procedurze nominacyjnej dotyczącej sędziów, która toczy się przed Prezydentem, art. 179 Konstytucji RP stanowi kompletną normę kreacyjną a w związku z tym ma ona oparcie wyłącznie w przepisach rangi ustrojowej. Jak zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2012 r. (sygn. akt SK 37/08) - "(...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych".

Przepis art. 55 § 1 u.s.p., stanowiący (w brzmieniu obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09), że sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w odniesieniu do Prezydenta zawiera zatem jedynie powtórzenie regulacji konstytucyjnej. W przepisach ustawowych doprecyzowane natomiast zostały kwestie proceduralne, które nie dotyczą - w zakresie powoływania sędziów - bezpośrednio kompetencji Prezydenta (vide: wyrok TK z dnia 5 czerwca 2012 r.).

W rezultacie należy więc stwierdzić, że brak jest regulacji materialnoprawnej, która mogłaby być przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest bowiem wynikiem przypisania tego zakresu uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej, wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Powyższe daje więc podstawę do wyprowadzenia wniosku, że ponieważ Prezydent, w kwestii powoływania na urząd sędziego, realizuje kompetencje konstytucyjne, to nie można twierdzić, iż wykonuje on czynności z zakresu administracji publicznej a co za tym idzie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który odnosi sądową kontrolę do działalności administracji publicznej.

Podobnie kwestię tę ujmuje art. 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl natomiast art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi zaś dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez określenie sytuacji prawnych, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu Sąd Wojewódzki rozważył dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację zawartą w art. 3 § 1-4a powołanej ustawy procesowej. Właściwość sądu administracyjnego wyznacza bowiem kryterium przedmiotowe: - po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; - po drugie, wykonywana w formie aktu lub czynności administracyjnej.

Podnieść w tym miejscu wypada, że wprawdzie zarówno art. 1, jak i art. 3 §1 P.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Nie definiuje go również Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 1 pkt 1 i 2 nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Procedura administracyjna opiera bowiem dopuszczalność drogi administracyjnej jedynie na przesłankach: - charakteru organu, – właściwości organu, - rodzaju sprawy, - formy rozstrzygnięcia.

Tym niemniej, mając na uwadze podejście przedmiotowe, przyjęte w art. 1 i 3 §1 P.p.s.a, należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów, zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy zaś przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego.

W świetle powyższego należy zatem uznać, że brak jest podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - z uwagi na brak podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej oraz z uwagi na brak możliwości wyprowadzenia z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 ust. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa – które mogłyby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe powoduje, że niedopuszczalnym jest wniesienie skargi na bezczynność w/w organu w tym przedmiocie – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nieuprawnionym zatem byłoby również uchylenie postanowienia Sądu I instancji i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem takie orzeczenie byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem ferowanego przez skarżącego poglądu o właściwości sądów administracyjnych do dokonania kontroli postanowienia Prezydenta w tym przedmiocie.

Dodatkowo wskazać w tym miejscu wypada, że wykładnia wyłączająca, w omawianym przypadku, dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje również umocowanie w regulacji procedury obowiązującej przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), w postępowaniu przed Radą nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie, właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 cyt. ustawy). Do postępowania natomiast przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.