Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2455/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."),

po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] w O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiające dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. – do udziału na prawa strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany oraz projekt rozbiórki i udzielił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę (modernizację) Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. [...] (dawniej [...]) w dzielnicy [...] oraz rozbiórkę istniejących budynków wraz z urządzeniami budowlanymi i instalacjami oraz sieciami uzbrojenia terenu, placów postojowych, na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...].

Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] w O.(dalej jako "strona skarżąca", "Stowarzyszenie") zwróciło się do Wojewody [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r., wskazując na naruszenie art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Wojewoda [...] pismem z dnia 10 maja 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Wnioskiem z dnia 30 maja 2018 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Wojewody [...] o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. Jako podstawę prawną swojego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu strona skarżąca wskazała przepis art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na cele statutowe tej organizacji społecznej, które przemawiają za jej udziałem w toczącym się postępowaniu, takie jak m.in.: działanie na rzecz ochrony środowiska poprzez propagowanie i udział w tworzeniu proekologicznych rozwiązań, technologii i innowacji, działalność na rzecz zrównoważonego i odpowiedzialnego rozwoju branży gospodarki odpadami w Polsce, wspieranie rozwoju polskiej przedsiębiorczości w branży gospodarki odpadami. Skarżąca podniosła, że od roku aktywnie angażuje się w wyjaśnienie okoliczności, które mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 31 § 2 z wz. z ar. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] w O.do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]marca 2017 r. nr [...].

Organ I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 31 § 1 k.pa. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), przywołanego wyżej przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust 3 tej ustawy nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku należy stosować art. 44 ww. ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.pa. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem organu I instancji analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedmiotowe postępowania nie wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania, w związku z czym należało odmówić dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu.

Pismem z dnia 26 lipca 2018 r. strona skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postawiła zarzut naruszenia naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie go, poprzez przyjęcie, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza jego stosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca podniosła, ze zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zastosowany przez organ I instancji art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postępowań nadzwyczajnych wszczynanych przez organ z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2301/14 stwierdził, że "Przepis art 28 ust 3 p.b. wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. Nie ma żadnych racji przemawiających za niedopuszczalnością stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu. (...) Przepis art. 28 ust. 3 p.b., jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w k.p.a., nie powinien być wykładany w sposób poszerzający zakres jego stosowania."

NSA w wyroku tym wskazał, iż celem wprowadzenia do ustawy art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego było przeciwdziałanie zjawiskom związanym z nadużywaniem przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania. Takiego niebezpieczeństwa, zdaniem NSA, nie ma w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu, bowiem rola organizacji społecznej w tym postępowaniach w istocie sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej zaistniałej w postępowaniu zwykłym.

Tak też NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, zauważając, że: "takie nadzwyczajne postępowanie, nie jest postępowaniem zwykłym o pozwolenie na budowę, tylko nadzwyczajnym nakierowanym, co nie budzi wątpliwości, na obiektywną ochronę porządku prawnego."

W wyroku tym NSA zaznaczył także, że "Organ administracji winien w szczególności być wyczulony na wszelkiego rodzaju uzasadnione informacje, w tym również pochodzące od organizacji społecznej, pozwalające na wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zawierającej kwalifikowane wady."

Strona skarżąca wskazała że zarówno przed wszczęciem postępowania nieważnościowego przez Wojewodę, jak i w jego trakcie podejmowała szereg działań mających na celu przekazanie organowi informacji, mających istotne znaczenie dla sprawy i wskazujących na zaangażowanie Stowarzyszenia w ochronę porządku prawnego w gospodarce odpadami. Biorąc pod uwagę dotychczasowe postępowanie Wojewody, zdaniem Stowarzyszenia należy przypuszczać, że to właśnie w wyniku działania Stowarzyszenia stwierdził on zasadność wszczęcia przedmiotowego postępowania. Tym bardziej więc Wojewoda powinien umożliwić Stowarzyszeniu kontynuację jego działań, przyznając mu status uczestnika postępowania na prawach strony.

W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu I instancji Dodatkowo, ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu, wskazał na występujący w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11), że skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia w niej wad enumeratywnie wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (niezależnie od przedmiotu inwestycji) w żadnym wypadku nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa - ogranicza się ono wyłącznie do zbadania istnienia wad materialno-prawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stowarzyszenie [...] w O. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Postawiło zarzuty:

- naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:

1) błędne przyjęcie, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza jego stosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę,

2) a w konsekwencji jego niezastosowanie i nieuzasadnione oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, nieznajdujących zastosowania w przedmiotowej sprawie,

co skutkowało wadliwą, bezzasadną odmową dopuszczenia Skarżącego do postępowania;

- naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także wolności działania organizacji społecznych (art. 12 Konstytucji RP) w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności organizacjom społecznym w sprawach związanych z ich celami statutowymi oraz interesem społecznym w celu obiektywnej ochrony porządku prawnego.

Stowarzyszenie powtórzyło argumentację zawartą w zażaleniu

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. uczestnik postępowania - Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. – zajęło stanowisko wobec powyższej skargi Stowarzyszenia. Uczestnik postępowania wskazał na dualizm linii orzeczniczych w kwestii zastosowania art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednakże najnowsze orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2221/16, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn.. akt I OSK 972/16) potwierdza, że przedmiotowe postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż wszczęte w trybie nadzwyczajnym, w dalszym ciągu dotyczy postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś jakiejkolwiek innej decyzji.

Skarżąca do powyższego pisma uczestnika postępowania ustosunkowała się w piśmie z dnia 18 marca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. odmawiające dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O.– do udziału na prawa strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz projekt rozbiórki i udzielającej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę (modernizację) Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. [...] w W..

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).

Stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przywołanego wyżej przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

W ocenie Sądu z powyższych przepisów bezspornie wynika, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w trybie art. 31 § 1 k.p.a., występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

W świetle zapisów regulaminu Stowarzyszenia należy uznać, że strona skarżąca jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Sąd podziela pogląd organu, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.);

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy);

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy);

- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy).

Należy zgodzić się z organem, że w świetle powyższego katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie nie wystąpił żaden z powyższych przypadków, tym samym należy stwierdzić, że postępowanie zakończone decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak słusznie przyjął organ, tym bardziej więc nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Należy podkreślić, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zastosowany przez organ I instancji art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, w myśl którego art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, ma zastosowanie do postępowań nadzwyczajnych wszczynanych przez organ z urzędu, odnoszących się do decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych występują dwa sprzeczne poglądy. Zgodnie z jednym z poglądów, przytoczonym przez stronę skarżącą, zastosowany przez organ I instancji art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postępowań nadzwyczajnych wszczynanych przez organ z urzędu, albowiem wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. Nie ma niebezpieczeństwa nadużywaniem przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania, postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu, bowiem rola organizacji społecznej w tym postępowaniach w istocie sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej zaistniałej w postępowaniu zwykłym.

Natomiast w myśl drugiego poglądu postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż wszczęte w trybie nadzwyczajnym, w dalszym ciągu dotyczy postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, i ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, wyłączający możliwość zastosowanie art. 31 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2221/16, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 972/16).

Sąd podziela drugi z powyższych poglądów, zaakceptowany przez organ i pod noszony przez uczestnika postępowania.

Wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyznacza krąg stron w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, ale także zasadniczo w trybach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu nieważnościowym (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 972/16, LEX nr 2491644; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 736/17, LEX nr 2446474; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16, LEX nr 2426949; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676).

Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2331/15, LEX nr 2339685). W postępowaniu nieważnościowym bada się, czy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę obarczona jest jedną z wad uzasadniających jej unieważnienie. Tym samym przedmiotem takiej sprawy jest ocena decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w takim zakresie, w jakim decyzja ta nie narusza prawa materialnego, a więc tych przepisów, które były podstawą wydania pozwolenia na budowę.

Tym samym skoro w oparciu o art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, to obejmuje ono także postępowanie nieważnościowe w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jedynie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.