Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2086/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 23; art. 39 ust. 1; art. 40 ust. 1, 2, 4, 6 i 12;
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 75 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par 75-77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 15zzs indeks 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1 uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2020 r. ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 2086/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca" "spółka", "strona"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] (organ I instancji) z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wymierzającą karę pieniężną w wysokości 2315,25 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w dniach 8-19 września i w dniu 4 listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o pow. 2,97 m2 oraz w dniach os 20 września do 3 listopada urządzenia reklamowego o pow. 0,25m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wydając ww. decyzję organ odwoławczy działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Przywołał nadto art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 – t.j.). Podstawą materialnoprawną wskazaną przez organ I instancji były przepisy art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.t.d.), nadto - uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2014 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2004 r., Nr 148, poz.3717 ze zm.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 8 września 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim umieszczenie w nim reklamy ze zmienna treścią reklamową .bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole zostały przeprowadzone w dniach 13 i 19 września oraz4 listopada 2019 r. Dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r. orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 2315,25 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) pasa drogowego al. [...] w dniach 8-19 września i w dniu 4 listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o pow. 2,97 m2 oraz w dniach os 20 września do 3 listopada urządzenia reklamowego o pow. 0,25m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, strona wniosła odwołanie podnosząc, że doszło do naruszenia:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) wypis i wyrys z rejestru gruntów,

b) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

c) opinia biegłego geodety

- wszystkich na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 22a Zał. Nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2014 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklama umieszczona na nośniku reklamowym znajdowała się w pasie drogowym w dniach od 20września do 3 listopada 2019 r., a reklama była umiejscowiona od 8 do 19 września, w sytuacji, gdy kontrole miały miejsce w dniach 8, 13 i 19 września oraz 4 listopada 2019 r., zaś w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że nośnik był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami,

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

4) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. [...] w rejonie nr [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego,

5) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 2 do Uchwały w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 199r r. Prawo budowlane(dalej jako: Pr. Bud.")), poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. Bud., do którego stosuje się stawkę określoną w poz.19 załącznika nr 3 do uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas, gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego ( w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okres od 20 września do 3 listopada 2019 r., wymierzono bezpodstawnie;

7) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, 10,77 § 1, 78 § 1, 79 § 1, a także art. 21 ustawy prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentu – Opinii Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r., a także odmowę ponowienia czynności kontrolnych, tym razem z udziałem strony i przyjęcie przez organ, że przeprowadzenie ww. dowodów jest bezzasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, podczas, gdy zgromadzony materiał nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicz-ach pasa drogowego.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...].

Na wstępie organ wskazał przesłanki niezbędne do wymierzenia kary. Podał, iż podstawą prawną wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 12 u.d.p., przewidujący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Dla wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

SKO wskazało, iż przestankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony limami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ( art. 4 pkt 1 u.d.p.).

W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna. Podsumowując tę część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ stwierdził, że dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

skoro udokumentowano umieszczenie tej samej reklamy w dn. 08, 13 i 19 września 2019 r. i 04 listopada 2019 r. to prawidłowo naliczono karę za umieszczenie reklamy uznając że doszło do ciągłości zajęcia pasa drogowego przez ww. reklamę w okresie 08-19 września 2019 r. oraz że reklama ta była również w dn. 04.11.2019 r., natomiast w dniach 20.09.2019 r. - 03.11.2019 r. przez umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego (urządzenia reklamowego).

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklam}- (2,97 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (13dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za nośnik reklamowy oblicza się jako iloczyn rzutu poziomego nośnika 0,25 m2, liczby dni zajmowania pasa drogowego (45 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Wysokość kary pieniężnej, stanowi zaś dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez reklamę oraz powierzchnię rzutu poziomego nośnika- wskazano w protokole kontroli z dn. [...].09.2019 r.

Tym samym stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak jest dowodów czyniących wątpliwym stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony w całokształcie.

Odnosząc się do zarzutu strony kwestionującego możność przyjęcia ciągłości zajęcia pasa drogowego przez reklamę i nośnik Kolegium wskazuje, że czas faktycznego zajmowania pasa drogowego został przez organ I instancji wystarczająco udokumentowany. Wprawdzie zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, nie znaczy to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W postępowaniu administracyjnym podobnie jak w sprawach cywilnych obowiązuje zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. W związku z tym, to przede wszystkim na stronie spoczywa obowiązek wykazania dowodu przeciwnego, że czas zajęcia pasa drogowego był inny niż ustalony przez organy. W czasie czterech kontroli przeprowadzonych przez zarządcę drogi w pasie drogowym Al. [...] ustalono, że za każdym razem sporna reklama i nośnik znajdował się w tym samym miejscu, co potwierdzają sporządzane protokoły kontroli jak również dokumentacja fotograficzna. Zdaniem Kolegium mocowanie konstrukcji reklamy oraz fakt posadowienia nośnika dokładnie w tym samym miejscu na budynku, upoważniały organ do przyjęcia że pas drogowy był zajmowany nieprzerwanie w okresie 08.09.2019 r. - 04.11.2019 r. sytuacja zajęcia pasa drogowego przez konstrukcję nośnika reklamowego została przez organ I instancji zakwalifikowana jako zajęcie pasa drogowego przez inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18 (tj. poz. 19 załącznika do wskazanej uchwały). Z treści tego sformułowania wynika, iż w poz. 19 zostały przewidziane wszelkie inne obiekty nie wyspecyfikowane pod innymi pozycjami. Katalog tych obiektów ma charakter otwarty. Wskazać należy, iż obiektem budowlanym jest me tylko budynek, lecz rówmeż obiekt małej architektury, którego pojęcie me zostało w sposób zamknięty zdefiniowane ustawowo. Stąd argumentacja strony zmierzająca do wykazania, że konstrukcja nośnika znajdująca się w granicach pasa drogowego miałaby nie podlegać rygorom u.d.p. oraz wskazanej powyżej uchwały jest zdaniem Kolegium całkowicie chybiona.

Skład Orzekający wskazuje również, że ramka nośnika na którym wyświetlana była reklama, stanowi jednolitą całość z tym nośnikiem i jest de facto elementem reklamy, więc brak jest podstaw do odliczania jej od powierzchni reklamy w kontekście definicji reklamy, która obejmuje nie tylko tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, ale również jej elementy konstrukcyjne i zamocowania (art. 4 pkt 23 u.d.p.).

Niezasadne w ocenie Kolegium są zatem zarzuty odwołania dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, bowiem dowodem na zajęcie pasa drogowego jest dokumentacja fotograficzna wraz z protokołem kontroli z dn. [...].09.2019 r., z którego wynika powierzchnia reklamy i nośnika. Organ I instancji załączył do akt sprawy również wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, z którego wynika, że działka ta jest drogą publiczną. Organ jest uprawniony do korzystania ze środków dowodowych określonych w art. 75 k.p.a., które miał prawo wykorzystać w postępowaniu o wszczęciu którego strona została prawidłowo poinformowana.

Wyjaśnić należy, że czynności zarządcy drogi prowadzone w ramach przeglądu stanu pasa drogowego są czynnościami legalnymi, a uzyskane w ich toku materiały w postaci protokołów, notatek, zdjęć fotograficznych mogą stanowić podstawę do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, jak również - w świede art. 75 § 1 k.p.a. w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem - mogą stanowić dowód w tym postępowaniu. Takie czynności kontrolne zarządy drogo nie są oględzinami procesowymi o których mowa w art. 79 k.p.a. a zatem okoliczność, że strona nie została powiadomiona o ich terminie i wobec tego me mogła być obecna przy ich sporządzamu, nie pozbawia tych materiałów charakteru legalności. Jednocześnie Kolegium wskazuje, że

Odwołujący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz o treści art. 10 k.p.a.

Odnosząc się do braku udziału strony we wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ, w tym w czynnościach wstępnych sprawdzających Kolegium wskazuje, że postępowanie kontrolne ma szczególny charakter, stąd strona nie można domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli. Jeżeli strona odwołująca się sugeruje, iż powinna być uprzedzona przez kontrolą o jej terminie, miejscu i sposobie przeprowadzenia, czy też dopuszczona do czynności w dniu kontroli, to należy z całą stanowczością podnieść, iż wymóg takiego stosowania przez organy kontroli normy przepisu art. 79 k.p.a. naruszałby istotę tego szczególnego postępowania kontrolnego, czyniąc go w praktyce niemożliwym do wykonania (por. wyrok WSA w Warszawie z dma 11 października 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 3425/03).

Kolegium nie dopatrzyło się również naruszenia innych przepisów procedury administracyjnej, w szczególności tych wskazanych w odwołaniu, oraz naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych.

Jednocześnie Kolegium wskazuje, że dokonało oceny Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dn. [...].09.2019 r. będącej dokumentem prywatnym, jednakże analiza tej opinii w kontekście obowiązujących przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych, nie doprowadziła Kolegium do odmiennych wniosków czy też do uznania, że zachodzą braki w materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji.

W ocenie Kolegium, nie jest konieczne dla wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, udokumentowanie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jedynie poprzez sporządzenie opinii biegłego geodety (jak wskazuje Odwołujący). Logicznym jest, że skoro całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że dana reklama funkcjonuje w pasie drogowym, co potwierdzają zdjęcia, protokoły i karty' kontroli oraz mapa, na której zaznaczono granice pasa drogowego i zajęcie tego pasa, to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uznać należy, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Wywiedzenie takich wniosków przez organ z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego jest jak najbardziej uprawnione. Zwłaszcza, że skoro granica pasa drogowego biegnie po granicy budynku, a zdjęcia wskazują, że reklama wykraczała poza granice budynku. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. byłoby nieracjonalne. Prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego jest istotna, ponieważ to ona determinuje zakres ustaleń, które powinny być poczynione przez organy. Celem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wzw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. jest napiętnowanie wszystkich przypadków lekceważenia braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Według organu odwoławczego, wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego stanowi urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi limami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego.

Organ podkreślił, że uznał za wiarygodne i miarodajne w niniejszej sprawie wypis i wyrys z ewidencji gruntów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka zarzuciła:

Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklama była wyświetlana w dniach od 8 do 19 września 2019 r. , a nośnik był umiejscowiony w dniach od 20 września do 3 listopada 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola Organu miała miejsce w dniu 8 września, a pozostałe w dniach 13 i 19 września oraz 4 listopada 2019 r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż reklama i nośnik znajdowały się w pasie drogowym w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za od 20 września do 3 listopada 2019 r., wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uchylenia obydwu decyzji, przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygnięcia spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wraz z opinią uzupełniającą z [...] lipca 2020 r.

W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Zarówno wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Skoro w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego, należało uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety.

Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organ w sposób nieuzasadniony naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego, pomimo, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na okoliczność, że nośnik należący do skarżącej znajdował się w pasie drogi pomiędzy dniami kontroli. W wyniku tego zaniedbania organ nałożył na skarżącą karę w kwocie znacznie przewyższającej kwotę ewentualnie należną.

Skarżąca podkreśliła, że część postępowania dowodowego w sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził kontrolę nośnika, jednak bez poinformowania o tym fakcie skarżącej. Ponadto, organ II instancji przed wydaniem decyzji w sprawie nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca nie miała zatem żadnej możliwości zapoznania się z tymi dokumentami ani wypowiedzenia się co do ich treści. Strona wskazała także, iż w jej ocenie nośnik nie zajmował pasa drogowego, a także nie posiadał cech obiektu budowlanego. Z ostrożności zarzuciła dokonanie wadliwych pomiarów powierzchni nośnika, poprzez doliczenie powierzchni jego obramowania, co skutkowało błędnym wyliczeniem wysokości kary.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej podstawowym obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy faktycznie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim terminie.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19).

Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest przebieg granicy pasa drogowego..

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego oraz fotografie (w wersji papierowej oraz w formie zapisu na nośniku cyfrowym), nadto - wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z systemu GEO-MAP z naniesionym ręcznie odnośnikiem "lokalizacja nośnika reklamowego". W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen brak jest podstaw do przyjęcia, aby nośnik reklamowy skarżącej był posadowiony w pasie drogowym. W aktach sprawy brak jest bowiem stosownych dokumentów, dowodzących posadowienie spornej reklamy względem pasa drogowego w spornej lokalizacji.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy stwierdzić, iż w aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu skarga nie przedstawia natomiast zasadnych argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć przyjęty w zaskarżonej decyzji okres zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekt był usuwany. Skarga bezzasadnie stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także obramowania wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramy nośnika stanowią jego element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego. Winno to nastąpić przy pomocy prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione.

Zaznaczenia wymaga, że dla wyjaśnienia stanu przedmiotowej sprawy nie było konieczne rozpoznanie przez Sąd wniosków dowodowych skarżącej, zwłaszcza, że podstawowy dowód, o przeprowadzenie którego wnioskowała skarżąca, t.j. Opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. znajdował się w aktach administracyjnych i, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, wniosek o jego dopuszczenie nie został uwzględniony (vide - postanowienie organu I Instancji z dnia [...] stycznia 2020 r.).

Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.)., dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji było podyktowane koniecznością zapewnienia stronie postępowania wszelkich przysługujących jej praw procesowych, w tym (w miarę potrzeby) prawa do skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu od skargi i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 900 złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.