Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 420/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. M., M. S. i J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 420/12

UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną po rozpatrzeniu wniosków: 1) M. M., 2) M. S., 3) J. S., 4) Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Ministra") z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Minister utrzymał własne rozstrzygnięcie w mocy.

II. Zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r. zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. Nr [...] (dalej "decyzją o wykupie nieruchomości " ) Naczelnik Miasta i Gminy w Z. orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 26,29 ha, oznaczonej działkami:

- nr [...] o powierzchni 24,3800 ha (dalej "działka nr [...]")

- nr [...] o powierzchni 1,9100 ha (dalej "działka nr [...]"), wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 60,39 ha, stanowiącego własność S. C. (dalej " poprzedni właściciel nieruchomości").

2. Poprzedni właściciel wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o wykupie nieruchomości.

3.Decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak [...] (dalej "nadzorcza decyzja Wojewody"), wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku poprzedniego właściciela, Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"):

1) stwierdził nieważność decyzji o wykupie nieruchomości w części działki nr

[...],

2) stwierdził, że decyzja o wykupie nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...].

4. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] Minister stwierdził z urzędu nieważność nadzorczej decyzji Wojewody w części dotyczącej działki nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że wobec trwałego rozdysponowania części działki nr [...], w odniesieniu do tej części decyzji o wykupie nieruchomości, która dotyczyła tej działki, zaszły nieodwracalne skutki prawne.

5. Rozpatrzywszy sprawę ponownie na wniosek poprzednich właścicieli nieruchomości, Minister - decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak [...], - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r.

6. Poprzedni właściciele nieruchomości wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2009 r.

7. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1940/09, Sąd uchylił decyzje Ministra z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Sąd wskazał w szczególności, co następuje:

Decyzją o wykupie nieruchomości przejęto na rzecz Skarbu Państwa m.in. działkę nr [...], która obecnie geodezyjnie nie istnieje. Grunty dawnej działki nr [...] wchodzą obecnie w skład trzech działek geodezyjnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...] (dalej odpowiednio "działka nr [...]", "działka nr [...]" i działka " nr [...]"). Działka nr [...] stanowi własność M. M., działka nr [...] stanowi współwłasność J. S. i M. S., działka nr [...] o stanowi własność Skarbu Państwa.

W doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją organu nie może być zweryfikowany (uchylony lub zmieniony) za pomocą środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z 6 kwietnia 1995r. IIIARN 8/95 OSNP 1995/18/223).

Sąd Najwyższy w uchwale (7) z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 OSNC 1992/12/211 stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że o wykupie nieruchomości wywołała w zakresie wykupu działki nr [...] nieodwracalne skutki prawne z uwagi na częściowe rozdysponowanie tej działki. Skoro część dawnej działki nr [...] obecnie wchodzi w skład działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, to możliwe jest geodezyjne wyodrębnienie tych gruntów, które pochodzą z dawnej działki nr [...] i stwierdzenie nieważności decyzji w tej części.

Mocą decyzji o wykupie nieruchomości nastąpił przymusowy wykup działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, a zatem odwrócenie skutku prawnego tej decyzji leży w kompetencji organu administracyjnego.

Część gruntów wchodząca w skład działki nr [...], która weszła w skład działek nr [...] i nr [...], stanowi własność osób fizycznych. Organ ponownie rozpatrując sprawę ustali, jaki był "los" tej nieruchomości w tej części po przejęciu jej na własność Państwa. Czy w stosunku do tej części gruntów działki nr [...] były podejmowane jakieś decyzje administracyjne, czy ewentualnie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W oparciu o jakie czynności prawne w chwili obecnej właścicielami tej części nieruchomości nr [...] są osoby fizyczne. Wtedy dopiero organ ustali, czy powstały skutki prawne i ewentualnie na jakim etapie, o których

możemy mówić, że są nieodwracalne, tzn. wykraczają poza kompetencje organu

administracyjnego do ich cofnięcia.

8. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Wojewody w części dotyczącej działki nr [...].

9. M. M., M. S., J. S. i Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. wnieśli do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Rozpatrując sprawę ponownie Minister jest związany oceną prawną Sądu zawartą w wyroku z dnia [...] lutego 2010 r.

Przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość składająca się z działki nr [...] została następnie rozdysponowana, będąc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego lub publicznoprawnego. Z pisma Starosty Z. z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] wynika, że po przejęciu na własność Państwa działka nr [...] objęta została scalaniem gruntów wsi S. zatwierdzonym decyzją Wojewody B. z dnia [...] października 1980 r. Nr [...].

W wyniku scalenia powstała działka nr [...] o powierzchni 35.6900 ha i działka nr [...] o powierzchni 3,82 ha.

W wyniku scalania gruntów w 1988r. zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] sierpnia 1987r. znak [...], którym objęta była działka nr [...] - wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 26.8700 ha i działkę nr [...] o powierzchni 8.8200 ha.

Aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków przejętą działkę nr [...] stanowią:

- część działki nr [...] o ogólnej powierzchni 8,8200 ha,

- część działki nr [...] ogólnej powierzchni 26,8700 ha,

- część działki nr [...] o ogólnej powierzchni 3,8200 ha.

Działka nr [...] stanowi własność osoby fizycznej na podstawie aktu notarialnego (wcześniej na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. znak [...] w wyniku scalenia gruntów).

Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992r. i protokółu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] października 1992r.

Działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych na podstawie umowy Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] sierpnia 1980 r. znak [...] o przekazaniu gospodarstwa rolnego oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980r. znak [...] zatwierdzającej scalenie gruntów wsi S.

W związku z powyższym należy zaznaczyć, że późniejsze losy prawne przejętej nieruchomości, a więc fakt nabycia własności poszczególnych części nieruchomości (działek ewidencyjnych) powstał w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji o wykupie nieruchomości, która to decyzja nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości tych praw. Zatem późniejsze losy prawne tej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne tego orzeczenia.

Decyzja o wykupie nieruchomości nie wywołała zatem nieodwracalnych skutków prawnych, a dla jej oceny znaczenie mają późniejsze czynności cywilnoprawne lub publicznoprawne, które nie były ani przedmiotem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976r., ani wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania. Prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. i mogą być oceniane pod względem skutków prawnych jakie wywołały w innym postępowaniu i przed właściwym organem.

W związku z powyższym nie można uznać, że decyzja nadzorcza Wojewody w części dotyczącej działki nr [...] wydana z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

IV. M. M., M. S., .J. S. (dalej "skarżący") wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r.

Skarga zarzuca zaskarżonej decyzji Ministra naruszenie art.6, 7, 8 oraz 156 k.p.a. i następnych kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez uznanie przez Ministra - wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że decyzja o wykupie nieruchomości w części dotyczącej działki nr [...] - a w jej rezultacie zbycie przymusowo wykupionych działek w drodze umów cywilnoprawnych stanowiło odwracalny skutek decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości.

Minister błędnie uznał w toku rozpoznawania sprawy, że późniejsze losy działki nr [...] nie mogą być oceniane jako skutki prawne decyzji o wykupie nieruchomości, a tym samym, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W decyzji nadzorczej Wojewody stwierdzono w punkcie 1 nieważność decyzji o wykupie nieruchomości w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...], natomiast w punkcie 2 stwierdzono, że przedmiotowa decyzja w odniesieniu do działki nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

Pomimo, iż los działki nr [...] i nr [...] zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym nie różni się od siebie Wojewoda w odmienny sposób ocenił skutki prawne rozdysponowania tych działek.

Orzekając decyzją nadzorczą, Wojewoda nie ustalił, kto w tym czasie był właścicielem przymusowo wykupionych nieruchomości. Wydawał on decyzję, która dotyczyła działki nr [...] a działki tej w granicach jak w roku 1976 oraz o takiej numeracji już nie było. Działka ta na skutek decyzji scaleniowych i przerzutów weszła w skład innych działek.

Przy ponownym orzekaniu w sprawie Minister nie wziął pod uwagę oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 18 lutego 2010 r.

Zakup działki [...] podzielonej na działki [...] oraz [...] na podstawie umowy w formie aktu notarialnego był przynajmniej pośrednim skutkiem decyzji o wykupie nieruchomości, ponieważ w jej wyniku działka [...] została przejęta na własność Skarbu Państwa, po wydzieleniu zaś rozdysponowana - sprzedana w części umową w formie aktu notarialnego na rzecz składających odwołanie. Forma aktu notarialnego do sprzedaży nieruchomości jest formą ważną , zgodną z prawem i przenoszącą w sposób ważny własność nieruchomości. Bez wydania decyzji o wykupie nieruchomości nie byłoby możliwe wydane kolejnych decyzji administracyjnych w ramach postępowania administracyjnego w ramach scalania gruntów, podziału gruntów i ich zamiany, a następstwie tych decyzji administracyjnych możliwe było uzyskanie przez skarżących prawa własności do dziełek [...] oraz [...] , które stanowią tylko część działki, która w roku 1976 r. stanowiła działkę nr [...].

W związku ze wskazaniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. o możliwości stwierdzenia nieważności wywołującego odwracalne skutki prawne w odniesieniu do działki obecnie [...], która stanowi własność Skarbu Państwa (działkę [...] stanowi część dawnej działki [...] i część innej działki) konieczne jest w ocenie skarżących ustalenie i stwierdzenie przez Sąd czy decyzje administracyjne scaleniowe, podziałowe, przerzutowe, które doprowadziły do powstania istniejących obecnie działek [...], [...] oraz [...] były decyzjami zgodnymi z prawem czy też były z prawem niezgodne i w związku z tym uznać należy je za nieważne. Czy w związku z tym skutki tych decyzji administracyjnych zanuć należy za odwracalne czy tez nie. Jaki status ma w tej sprawie Skarb Państwa - właściciel działki nr [...]

Słuszność stanowiska skarżących potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 mają2008 r. I OSK 739/07.

W sentencji tego wyroku NAS stwierdza, że :

Do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zaliczyć należy zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż "w rozpoznawanej sprawie na przestrzeni lat, do dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia [...] września 2005 r., działka nr b uległa wielokrotnemu podziałowi i nastąpił obrót cywilnoprawny wydzielonymi nieruchomościami, ujawnionymi w księgach wieczystych, w wyniku którego nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Ani organy administracji, ani też sądy administracyjne nie mają bowiem uprawnień do wzruszenia aktów notarialnych, ani do rozstrzygania o zgodności treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. "

Decyzja nadzorcza Wojewody narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące o odwracalnych i nieodwracalnych skutkach prawnych. Nie jest bowiem możliwe przywrócenie stanu poprzedniego będącego konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie nieruchomości. Decyzja o wykupie nieruchomości w zakresie działki [...] (podzielonej na późniejszym etapie na trzy działki), wywołała

nieodwracalne skutki prawne z uwagi na jej częściowe rozdysponowanie w zakresie działek stanowiących obecnie działki [...] oraz [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi sam w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w oparciu o ocenę prawną zawartą w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt : IV są/Wa 1940/09 - wskazał, że konieczne jest ustalenie "losów" działki nr [...] od tego uzależnił rozstrzygnięcie kwestii nieodwracalności skutków decyzji podejmowanych wobec tej nieruchomości.

Pomimo prawidłowego ustalenia "losów" tej działki Minister wydał jednak błędną i oderwaną od poczynionych ustaleń decyzję, niewłaściwie oceniając kwestię zasadniczą tj. skutki prawne Decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. w zakresie ich nieodwracalności tj. kompetencję organu administracji do ich cofnięcia.

Nie jest możliwe stwierdzenie, po czyjej stronie jest słuszność, bez dokładnego zapoznania się z całym stanem faktycznym. Pojęcie nieodwracalności skutku prawnego nie jest definiowane przepisami. Jest to jedna z ogólnych klauzul w prawie, które precyzują się w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Stąd można jedynie w takich sprawach przywołać poglądy orzecznictwa. Zgodnie z nim o nieodwracalności skutków prawnych można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło praw. W niniejszym przypadku przestała istnieć działka [...] w granicach i położeniu, jak to miało miejsce w roku 1976. Tego nie wziął zupełnie pod uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżoną decyzję.

Skarżący podnoszą że po przeanalizowaniu "losów" działki nr [...] , w świetle obowiązującego orzecznictwa, w ich ocenie w przedmiotowej sprawie zaszła nieodwracalność skutków prawnych w odniesieniu do tej nieruchomości. Nadto skarżący podnoszą, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wskazał w jaki skuteczny i zgodny z prawem sposób mogą zostać zniesione w drodze postępowania administracyjnego skutki prawne, jakie wywołała w pośredni sposób Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z 1976 r. w odniesieniu do działki nr [...].

Stanowisko skarżących znajduje potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 mają 1992 r. III AZP 4/92.

W uchwale tej Sąd Najwyższy wskazuje jednoznacznie, że : " Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wada wymieniona w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący przytaczają fragment uzasadnienia powołanej uchwały, gdyż w ich ocenie w bardzo obrazowy i jednoznaczny sposób Sąd Najwyższy rozstrzyga w niej kwestie nieodwracalności skutków decyzji administracyjnych.

Nieodwracalność skutku prawnego, jako przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wskazuje niedwuznacznie na to, że niezgodność decyzji z prawem nie wyklucza możliwości wywołania przez nią skutków prawnych. Ustalenie przez organ administracji publicznej, że istnieją okoliczności wskazujące na nieodwracalność skutku prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. oraz podjęcie następnie na podstawie art. 158 $ 2 k.p.a. decyzji jedynie ograniczającej się "do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem, prawa prowadzi do utrzymania stanu prawnego mającego swe źródło w bezprawnym akcie administracyjnym indywidualnym, ale z jednoczesnym zapewnieniem drogi do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez poszkodowane strony. Decyzja obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięte ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Dopiero w przypadku ustalenia, że skutki prawne spowodowane taką decyzją są nieodwracalne, stwierdza się jedynie niezgodność decyzji z prawem z dwóch powodów: po pierwsze, dlatego, że samych decyzji, nawet najciężej wadliwych, nie traktuje się jako aktów pozornych, które nie istnieją w obrocie prawnym, a po wtóre - w imię realizmu prawniczego ich skutki poddaje się ocenie dla zachowania takiej wartości nadrzędnej, jaką jest pewność obrotu prawnego.

Na wskazaną wyżej uchwałę powołał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. skarżący podnieśli, co następuje:

Późniejsze losy działki nr [...] winny być oceniane jako skutki prawne decyzji o wykupie nieruchomości, a tym samym decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jest rzeczą oczywistą że bez wydania decyzji o wykupie nieruchomości nie mogłyby być wydawane kolejne decyzje dotyczące tej działki, a tym samym nie doszłoby do powstania takiego stanu faktycznego, jaki jest w chwili obecnej.

Bezzasadne jest twierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi , zawarte na trzeciej stronie odpowiedzi na skargę, iż Minister zarzuty skarżących, zawarte w skardze, już wziął pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustosunkował się do zarzutów skarżonych. Całą skargę Minister skwitował właściwie jednym zdaniem, podnosząc, że decyzja o wykupie nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nie odniósł się tym samym do reszty zarzutów, w tym chociażby do kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji o wykupie nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...]. Zarówno odpowiedź na skargę jak i zaskarżona decyzja nie wyjaśniają wątpliwości i nie zawierają merytorycznego ustosunkowania się do podnoszonych przez skarżących zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli

zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

W ocenianym postępowaniu administracyjnym organy dochowały obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia.

VIII. Zaskarżone orzeczenie Ministra oraz poprzedzające je orzeczenie tego samego organu z dnia [...] października 2011 r. zapadły w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy nieważności decyzji nadzorczej Wojewody. Konieczność wskazanego wyżej ponownego rozpatrzenia sprawy wyniknęła z uchylenia przez Sąd - wspomnianym wcześniej wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1940/09 - decyzji Ministra z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającej jej decyzji tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Przy ponownym orzekaniu w sprawie Minister był zatem związany wytycznymi wskazanego wyżej wyroku zgodnie z dyspozycją art.153 p.p.s.a., stosownie do którego to przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd orzekający obecnie, również związany wskazanymi wyżej wytycznymi wyroku, stwierdza, że zostały one przez organ wykonane.

IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest przesądzenie, czy okoliczność, że dawna działka nr [...], przejęta na własność Państwa na podstawie decyzji o wykupie z dnia [...] czerwca 1976 r., stała się następnie przedmiotem czynności prawnych, na podstawie których własność tej nieruchomości (a dokładniej własność nieruchomości wyodrębnionych z tej nieruchomości) przeszła na osoby trzecie, inne niż Skarb Państwa, stanowi o tym, że decyzja o wykupie nieruchomości wywołała w zakresie działki nr [...] nieodwracalne skutki prawne. Konsekwencją uznania, że takie nieodwracalne skutki wystąpiły, byłoby przyjęcie, że decyzja nadzorcza Wojewody z dnia [...] października 2002 r. jest wadliwa w odniesieniu do działki nr [...], albowiem orzekła ona, w miejsce stwierdzenia, że decyzja o wykupie nieruchomości w części odnoszącej się do działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, o nieważność decyzji o wykupie w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k. p. a. Przepis ten wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k. p. a. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślenia wymaga, że powołując do życia instytucję "nieodwracalnych skutków prawnych", ustawodawca bliżej jej nie zdefiniował, stąd jej stosowanie przez organy administracji w praktyce opiera się z konieczności na dorobku doktryny postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.

Jak już wskazano wcześniej, na gruncie niniejszej sprawy koniecznym jest ustalenie, czy można upatrywać nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia, na mocy którego Skarb Państwa nabył nieruchomość stanowiącą dotąd własność innych podmiotów prawa (chodzi tutaj w szczególności o wszelkiego rodzaju orzeczenia administracyjne, na mocy których własność nieruchomości została przejęta przez Skarb Państwa w sposób przymusowy) w tym, że po wydaniu orzeczenia o przejęciu nieruchomości jego przedmiot (nieruchomość) stał się przedmiotem czynności prawnych, w wyniku których Skarb Państwa wyzbył się jego własności, a nabyły ją osoby trzecie.

Przyjęcie, że późniejsze przekształcenia własnościowe dotyczące nieruchomości przejętej wcześniejszym orzeczeniem administracyjnym na własność Skarbu Państwa, przesądzają o nieodwracalnych skutkach prawnych tego orzeczenia, niewątpliwie działa na rzecz pewności obrotu prawnego, traktując jako priorytet interes aktualnych właścicieli części, czy też całości nieruchomości. W następstwie przyjęcia takiej wykładni przepisów prawa, stwierdzenie przez organ nadzoru, badający legalność orzeczenia o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa, że orzeczenie to jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną nie będzie prowadziło do stwierdzenia nieważności orzeczenia, a zatem do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a wyłącznie do stwierdzenia, że orzeczenie to wydano z naruszeniem prawa i w dalszej konsekwencji do powstania po stronie byłych właścicieli nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa roszczeń odszkodowawczych wobec tego ostatniego.

Alternatywna koncepcja wykładania pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" przyjmuje zawężony zakres zastosowania instytucji nieodwracalnych skutków oprawnych, przypisując zasadnicze znaczenie zasadzie praworządności, której konsekwencją jest eliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń administracyjnych naruszających prawo).

Obie te koncepcje te znajdują odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA, zapadłym po 1989 r., a zatem w okresie, w którym na szeroką skalę wystąpiło zjawisko orzekania przez organy nadzoru w przedmiocie stwierdzenia nieważności różnego rodzaju orzeczeń wydanych w okresie trwania PRL, na mocy których Skarb Państwa przejął własność prywatnego mienia.

Pomimo tego, że wskazane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczące zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych uznać należy za bogate, to w ocenie Sądu nie usuwa ono wszystkich wątpliwości, jakie wiążą się ze stosowaniem tej instytucji w praktyce. Podkreślenia wymaga, że wspomniane orzecznictwo formułowało różne kryteria klasyfikacji skutków decyzji administracyjnych, na podstawie których Skarb Państwa przejmował mienie osób prywatnych, na odwracalne i nieodwracalne.

Zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć, w tym podejmowanych w formie uchwał (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94, OSN AP 1992/12/211, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000/3/93).

Podkreślenia wymaga, że zajmowane przez skarżących stanowisko, że późniejsze zdarzenia cywilnoprawne, odnoszące się do przedmiotu orzeczenia o przejęciu nieruchomości powodują nieodwracalność skutków prawnych tego orzeczenia wyrażono w szczególności w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2012 rM sygn. akt I OSK 1875/11, z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07; z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1816/06; z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 434/07; z dnia 14 stycznia 1998 r., sygn. akt V SA 432/96.

Dostrzegając powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się jednakże do tych głosów w orzecznictwie, które kwestionują dopuszczalność uznawania późniejszych przekształceń własnościowych, jako zdarzeń przesadzających o nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia w przedmiocie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa.

Wspomniane orzecznictwo kładzie w tym zakresie nacisk na dwie zasadnicze przeszkody:

Po pierwsze, w oczywisty sposób późniejsze przekształcenia własnościowe (nabycie własności przez osoby trzecie) nie są bezpośrednim skutkiem wcześniejszego orzeczenia o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa (skutkiem tym jest bowiem wyłącznie utrata prawa własności przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz nabycie tego prawa przez Skarb

Państwa). Przekształcenia te są zatem skutkiem innych, odrębnych od orzeczenia o przejęciu, późniejszych zdarzeń prawnych. Przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia o przejęciu winny być natomiast brane pod uwagę wyłącznie skutki bezpośrednio wynikające z tego orzeczenia.

Po drugie, dokonanie w postępowaniu administracyjnym oceny późniejszych w stosunku do orzeczenia administracyjnego czynności cywilnoprawnych, prowadzących do nabycia prawa własności nieruchomości przez osoby trzecie, pod kątem tego, czy czynności te spowodowały nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia w przedmiocie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa wiązałoby się z koniecznością oceny skuteczności nabycia tego prawa przez osoby trzecie. To z kolei wymagałoby oceny, czy nabywcy nieruchomości są chronieni prawem rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych. Ocena tej kwestii wykracza jednakże poza zakres kompetencji organów administracji publicznej (jest zastrzeżona dla sądów powszechnych).

Ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej należy do właściwości sądu powszechnego (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/07, publ. LEX nr 498362)

Jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji, decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności (decyzji) o nacjonalizacji (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1176/04, publ. LEX 175372).

W wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 269/05, publ. LEX nr 188815, stwierdzono z kolei, co następuje:

1. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym akty władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa. Ochrona praw nabytych może stanowić przesłankę sanacji naruszenia prawa ale tylko o tyle o ile nie godzi w urzeczywistniane zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli zatem dochodzi do naruszenia praw jednostki, w wyniku którego inna jednostka nabywa prawa niezbędne jest rozważenie takiego stosowania przepisów prawa, które przywraca zasady sprawiedliwości społecznej. Pozbawienie zatem prawa własności w wyniku kwalifikowanego naruszenia prawa musi uwzględniać reguły przywrócenia sprawiedliwości społecznej, którą trzeba odnosić też do spraw indywidualnych.

2. Nieodwracalnego skutku prawnego nie można wyprowadzić ze scalenia geodezyjnego gruntu wywłaszczonego z innymi gruntami. Nie stanowi to skutku prawnego, a można to rozpoznawać jedynie w zakresie skutków faktycznych, które mogą być odwrócone.

Powyższe stanowisko koresponduje również z wcześniejszymi wypowiedziami orzecznictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98, oraz w uchwale z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, stwierdził, że skutki prawne wywołane przez późniejsze decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu, którego dotyczyły wcześniejsze decyzje, nie mogą być utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejsze decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 (ONSA nr 3, poz. 93), stwierdził ponadto, że dotychczasowe orzecznictwo kwestię nieodwracalności skutków prawnych silnie wiązało z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, co daje daleko idącą ochronę osobom trzecim, które na mocy czynności cywilnoprawnej nabyły prawo, poprzednim właścicielom zaś pozostaje tylko dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, priorytet ochrony osób trzecich przed interesem poprzednich właścicieli budzi duże zastrzeżenia. Należałoby przyjąć, że podjęcie czynności cywilnoprawnej, której mocą nastąpiło przeniesienie własności lub obciążenie prawem rzeczowym przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że niestwierdzenie nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiane i stosowane w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego.

Odniesienie powyższych uwarunkowań do niniejszej sprawy potwierdza trafność oceny sformułowanej w zaskarżonej decyzji Ministra, stosownie do której w niniejszej sprawie brak jest przesłanek upoważniających do stwierdzenia, że w decyzja o wykupie nieruchomości wywołała w zakresie nieruchomości stanowiących dawną działkę nr [...] nieodwracalne skutki prawne. W dacie orzekania przez Wojewodę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie nieruchomości zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji w odniesieniu do dawnej działki nr [...] niezależnie od faktu, że z działki tej wyodrębniono działki mniejsze podlegające różnym losom prawnym (część nieruchomości pozostała przy Skarbie Państwa, część została rozdysponowana na rzecz innych podmiotów).

Podnoszona przez skarżących kwestia niekonsekwencji organów w ocenie prawnej decyzji o wykupie nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...] i do działki nr [...] nie może być brana pod uwagę przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, albowiem kwestia prawidłowości decyzji nadzorczej Wojewody w odniesieniu do działki nr [...] nie była przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania administracyjnego (postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji nadzorczej Wojewody z dnia [...] października 2002 r. zostało wszczęte wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...]).

Aczkolwiek z życiowego punktu widzenia zrozumiałą jest troska skarżących, będących aktualnymi właścicielami nieruchomości wyodrębnionych z dawnej działki nr [...] o to, aby decyzja nadzorcza Wojewody nie doprowadziła w efekcie do wzruszenia, podważenia ich tytułu prawnego (tj. do tego, aby utracili oni prawa do tych nieruchomości), niemniej uznać należy, że na gruncie obowiązującego ustawodawstwa skarżący winni poszukiwać środków ochrony legalności nabycia własnych praw w postępowaniu przed sądem powszechnym, powołując się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Jak wskazano wcześniej, rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd przychylił się do jednej z linii orzeczniczych NSA, wykładających pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych", mając jednakże świadomość, że nie jest ona jedyną występującą w orzecznictwie. W ocenie Sądu jednakże wykładnia ta w bardziej konsekwentny sposób oddaje istotę prawną wskazanej wyżej instytucji, uwzględniając w szczególności spójność systemu prawa.

Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a