Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3187/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 74
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.7 i 77
journal: Dz.U. 2011 nr 6 poz 18
law: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami  administracyjnymi.
article: art.130 i 154
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj,, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy P. kwotę 680 ( sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "organ II instancji" lub "Wojewoda") z [...] października 2016 r. Nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta") Nr [...] z [...] lipca 2015 r. wydaną w sprawie z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej "skarżący") o wywłaszczenie nieruchomości i orzeczenie o odszkodowaniu oraz przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. skarżący wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do całej niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi [...], w gminie [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej współwłasność [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (dalej: "Nieruchomość"). Według wnioskodawcy Nieruchomość jest niezbędna Gminie [...] celem powiększenia terenu wykorzystywanego przez Zespół Szkół Publicznych w [...] na zajęcia sportowo- rekreacyjne dla uczniów klas starszych szkoły podstawowej i gimnazjum, celem wybudowania placu zabaw dla dzieci z młodszych klas Szkoły Podstawowej oraz celem utworzenia miejsc parkingowych dla rodziców uczniów - jako infrastruktury towarzyszącej szkole publicznej tj. pod rozbudowę Zespołu Szkół Publicznych w [...], co stanowi cel publiczny zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). W treści wniosku wskazano m. in,., że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2008 r., przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze przeznaczonym pod usługi oświaty (1UO). Nadto wskazano, że objęta wnioskiem nieruchomość jest niezabudowana, a dotychczas nie była użytkowana, o czym świadczy stan jej zagospodarowana - działka jest porośnięta niepielęgnowanymi, dzikorosnącymi drzewami (samosiejkami) i krzewami oraz niekoszoną trawą. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że Nieruchomość stanowi grunty orne (RVI). Burmistrz Miasta [...] wskazał, że wobec objętej wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości żadnej osobie nie przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Powyższy wniosek uzupełniany został pismem z [...] września 2014 r. oraz pismem z [...] października 2014 r. W uzupełnieniu wniosku o wywłaszczenie przekazano m. in. poświadczone za zgodność kopie pism, w których kierowano do [...] oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości poprzez zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej. Działając na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 115 ust. 2 u.g.n., pismem z dnia [...] października 2014 r. Starosta [...] wyznaczył współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości dwumiesięczny termin (tj. do [...] grudnia 2014 r.) do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem pod rozbudowę szkoły publicznej. Pismem z [...] lutego 2015 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował, że w wyznaczonym okresie nie doszło do podpisania umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz Gminy [...], wobec powyższego zawiadomieniem z [...] lutego 2015 r. Starosta [...] wszczął postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, której stan prawny uregulowano w księdze wieczystej nr [...] na rzecz [...] (c. [...], udział we własności wynoszący [...] cz.), [...](c. [...] udział we własności wynoszący [...] cz.), [...] (c. [...] udział we własności wynoszący [...] cz.).

II.2. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. Starosta [...] orzekł:

1. wywłaszczyć na rzecz Gminy [...] prawo własności niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] o powierzchni [...]², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej współwłasność:

1) [...] c. [...], PESEL [...], w [...] części,

2) [...] c. [...], PESEL [...], w [...] części,

3) [...] c. [...], PESEL [...], w [...] części;

2. nieruchomość opisana w ust. 1 zostaje wywłaszczona z przeznaczeniem pod rozbudowę Zespołu Szkół Publicznych w [...] gm. [...] tj. powiększenie terenu na zajęcia sportowo- rekreacyjne dla uczniów klas starszych szkoły podstawowej i gimnazjum, wybudowanie placu zabaw dla dzieci z młodszych klas szkoły podstawowej oraz utworzenie miejsc parkingowych dla rodziców uczniów (infrastruktura towarzysząca szkole publicznej).

3. nabycie prawa własności przez Gminę [...] nieruchomości opisanej w ust. 1 nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

4. ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków.

5. ustala się odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. (słownie: [...] złotych ), na rzecz osób wymienionych w ust 1 pkt 1, 2 i 3 decyzji.

6. do zapłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina [...]. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlega wykonaniu.

7. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

II.3. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty [...],podniosły, że orzekając o wywłaszczeniu organ I instancji zastosował wadliwą interpretację art. 6 u.g.n., który wymienia katalog przedsięwzięć stanowiących cele publiczne w rozumieniu tego uregulowania. Ponadto zarzucono naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 oraz art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie przez organ I instancji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości znacznie odbiegającej od jej rzeczywistej wartości rynkowej, które nie może być uznane za słuszne w rozumieniu przywołanych przepisów prawa. Nadto zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

II.4. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że nie może budzić wątpliwości, iż co do zasady, możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność prywatną pod budowę lub rozbudowę szkoły publicznej. Pojęcie szkół publicznych z art. 6 ust. 6 u.g.n. należy odnieść do szkół publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "u.s.o."). Pojęcie szkoły obejmuje według art. 2 pkt 2 u.s.o. szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz szkoły artystyczne. Natomiast z art. 7 ust. 1 u.s.o. wynika, że szkołą publiczną jest szkoła, która zapewnia bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych planów nauczania, przeprowadza rekrutację uczniów według zasady powszechnej dostępności, zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, realizuje programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - również podstawę programową kształcenia w danym zawodzie, realizuje ramowy plan nauczania oraz realizuje ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania zasady oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów. Szkoły publiczne umożliwiają otrzymanie świadectw lub dyplomów państwowych. Według przepisów art. 5 ust. 2-3f u.s.o. szkoły publiczne są zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego lub (w zależności od profilu szkoły) przez właściwych ministrów: ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, ministra właściwego do spraw rolnictwa, ministra właściwego do spraw środowiska, Ministra Obrony Narodowej i Ministra Sprawiedliwości. Poza tym, zgodnie z art. 58 u.s.o., szkoły publiczne mogą być zakładane przez osoby prawne i fizyczne w sposób określony w tym przepisie. Organ wskazał, że we wniosku o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z [...] września 2014 r. lakonicznie określono rodzaj szkół, dla których potrzeb miałaby posłużyć wywłaszczony grunt. Ograniczono się jedynie do wskazania, że posłużyć ma on Zespołowi Szkół Publicznych w [...]. Dlatego w ocenie organu odwoławczego niezbędne jest wyjaśnienie, czy szkoła lub szkoły, których potrzebom odpowiada wywłaszczony grunt odpowiadają opisanym powyżej wymogom prawa. W szczególności wskazane byłoby podanie pełnych nazw i numerów szkoły (lub szkół) będących beneficjentami wywłaszczenia i wyjaśnienie, czy szkoły te prowadzone są przez gminę [...], skoro z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Wydaje się, że przydatnym dowodem na powyższą okoliczność, o który należałoby uzupełnić materiał dowodowy, byłby statut albo inny dokument pozwalający określić charakter szkoły (lub szkół), których celom miałaby posłużyć wywłaszczana nieruchomość. Według wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. działka nr [...] położona we wsi [...] gm. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] - przeznaczonym pod usługi oświaty. W zakresie warunków urbanistycznych m. in.:

1. ustala się realizację usług oświaty;

2. zakazuje się lokalizowania wolnostojących budynków gospodarczych i garaży;

3. ustala się maksymalną wysokość obiektów usługowych - do 11,0 m;

4. ustala się maksymalną intensywność zabudowy - 0,6;

5. parkingi i garaże dla wszystkich istniejących lub nowo wznoszonych obiektów powinny być zlokalizowane na terenie działki lub zespołu działek budowlanych, na której obiekty istnieją lub będą wznoszone. Wojewoda podniósł, że we wniosku o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego dodatkowo dookreślono planowane przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości przybliżając cele, którym posłużyć ma wywłaszczana nieruchomość. Jednakże zarówno wnioskodawca, jak i organ I instancji nie dokonały analizy, czy przedmiotowa nieruchomość jest w całości niezbędna dla zaspokojenia potrzeb, którym ma posłużyć. Lakoniczne uzasadnienie wniosku wskazuje bowiem, że planowane do wykonania na przedmiotowym gruncie inwestycje znajdują się we wstępnej fazie planowania. Tymczasem wywłaszczenie może być skierowane do całej nieruchomości lub jej części. Terytorialny zakres dokonania wywłaszczenia uwarunkowany jest terytorialnym rozmiarem przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w planie miejscowym, bądź terytorialnym rozmiarem ustalenia lokalizacji tego celu w decyzji o ustaleniu lokalizacji tego celu w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczeniem nie musi być objęty cały obszar przeznaczony na cel publiczny, a tylko taki, który jest niezbędny dla zrealizowania celu publicznego w danym czasie. Nie można bowiem wykluczyć dopuszczalności realizacji inwestycji celu publicznego etapami, gdy realizacja inwestycji jest rozłożona na wiele lat. Jest oczywiste, że co do zasady, niezbędność rozmiaru terytorium potrzebnego do zrealizowania celu publicznego wyznaczona jest granicami przeznaczenia na taki cel, określonymi w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można jednak wykluczyć, że realizacja takiej inwestycji nie będzie możliwa z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. - wtedy wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko w granicach niezbędności zrealizowania celu publicznego z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wywłaszczeniem może być bowiem objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. W ocenie organu odwoławczego w odniesieniu do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. [...] (nr uprawnień [...]) w dniu [...] kwietnia 2015 r. , którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lipca 2016 r., określającego wartość rynkową nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, sformułować można szereg uwag. Zgodnie z jego treścią wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. Do określenia wartości niniejszej nieruchomości przyjęto 3 nieruchomości - w założeniu najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej położone w [...] przy ul. [...] (cena [...] zł/m2), w [...] przy ul. [...] (cena [...] zł/m2) oraz w [...] przy ul. [...] (cena [...] zł/m2). Transakcje miały miejsce w marcu 2014 r. i grudniu 2014 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że dz. ew. nr [...] ma w planie miejscowym przeznaczenie "[...]" (usługi oświaty). W jej bezpośrednim sąsiedztwie są działki z możliwością zabudowy mieszkaniowej ("[...]"). W ocenie organu odwoławczego optymalnie byłoby dobranie do porównań nieruchomości przewidzianych w planie miejscowym pod usługi oświaty, z rejonu [...] i okolic. Jako rodzaj rynku przyjęto w pkt. 7.1 nieruchomości niezabudowane (stanowiące przedmiot prawa własności) przeznaczone pod usługi oświaty, ale też usługi sportu i rekreacji. Jest to ujęcie nieco szersze, gdyż dopuszcza przyjęcie do porównań tzw. działek sportowych (np. pod budowę boisk, itp.), których nie można traktować jako swoistego zamiennika rzadko występujących obrocie działek o funkcji "[...]". Nieruchomości takie są zazwyczaj tańsze, niż nieliczne nieruchomości o funkcji "usług oświaty". Wojewoda podkreślił, że według opisu zamieszczonego na str. 11-12 operatu, tylko nieruchomości podobne nr [...] i [...] przeznaczone były w planie miejscowym pod tereny usług oświaty (jak działka wyceniana). Nieruchomość nr [...] ([...], ob. [...], pow. [...] m2) przeznaczona jest pod tereny sportu i turystyki. Ta ostatnia ma wyraźnie niższą cenę jednostkową – [...] zł/m2 od dwóch pozostałych nieruchomości przyjętych do porównań, co może świadczyć o braku podobieństwa w rozumieniu definicji z art. 4 pkt. 16 u.g.n., skoro mowa jest tam o nieruchomościach porównywalnych m.in. ze względu na przeznaczenie. Organ zwrócił także uwagę, że zbyt skrótowe są zapisy na str. 8 operatu, gdzie przedstawiane i analizowane są wybrane transakcje porównawcze z wytyczonego rynku. Podano tam m.in., że "na potrzeby niniejszej wyceny przeanalizowano kilkanaście transakcji sprzedaży nieruchomości w formie aktów notarialnych przeznaczonych pod usługi oświaty, sportu i rekreacji. Ceny takich nieruchomości mieszczą się od ok. [...] zł/m2 do ponad [...] zł/m2. Ceny poniżej [...] zł/m uzyskują nieruchomości położone w oddaleniu od głównych dróg i infrastruktury społecznej". Tymczasem w tabeli przedstawiono jedynie 3 transakcje, z których jedynie dwie pochodzą z [...], trzecia zaś z odmiennej lokalizacji - miasta [...]. Nie wiadomo, jakie były pozostałe transakcje z przywołanych "kilkunastu" i jakie były kryteria wyboru trzech przywołanych na str. 8 operatu działek jako najbardziej podobnych do wycenianej. Kryterium takim nie była tu raczej lokalizacja, skoro wykorzystano do porównań także nieruchomość nr [...] (z odległego o ponad [...] km [...]). Organ wskazał ponadto na obowiązek przeprowadzenia przy wycenie nieruchomości szczegółowej analizy rynku i konieczność dokładnego opisania transakcji przyjętych do porównania. W ocenie organu odwoławczego przywołane powyżej elementy stanowią kluczowy element każdego operatu szacunkowego. Pominięcie takiej analizy w operacie lub przedstawienie jej w sposób skrótowy skutkuje pozbawieniem organu administracji możliwości kontroli wyceny sporządzonej dla potrzeb postępowania. Kontrola taka nie może zaś być iluzoryczna, skoro ustawodawca nałożył obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania na organ administracji - poprzez wskazanie jego wysokości w osnowie decyzji administracyjnej, nie zaś jedynie poprzez odwołanie się do treści operatu. W ocenie organu odwoławczego rzetelne ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt wymaga bowiem wykazania, że suma odszkodowania faktycznie odpowiada cenom transakcyjnym dyktowanym przez rynek nieruchomości. Dlatego w ocenie organu odwoławczego ustalenie odszkodowania w decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. w oparciu o operat szacunkowy z [...] kwietnia 2015 r. odbyło się z naruszeniem art. 151 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n., jak również § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.).

III.1. Z powyższą decyzją Wojewody [...] nie zgodził się skarżący, który wniósł o jej uchylenie a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności na nie umożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji wbrew regułom wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., gdy nie zachodził przypadek, o którym mowa w art. 10 § 2 k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie zebraniu materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 12 § 1 oraz 136 k.p.a., a także na rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a., w zakresie w jakim Wojewoda [...] uznał, że w zebranym materiale dowodowym nie wskazano precyzyjnie na rzecz jakiej szkoły następuje wywłaszczenie, zwłaszcza, że nie wymagało to zlecenia przeprowadzenia postępowania w tym zakresie organowi I instancji;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez niezgodną z przepisami prawa ocenę opinii biegłego sporządzoną w formie operatu szacunkowego;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 112 ust. 3 u.g.n., w zakresie w jakim Wojewoda podważa konieczność wywłaszczenia całej przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył m.in. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 12 § 1 i art. 8 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.), a także przepisy regulujące zasady oceny operatu szacunkowego (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 154 § 1 u.g.n.).

IV.2.1. Zaskarżona decyzja ma charakter decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane (exceptiones non sunt extendendae; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, CBOSA). Innymi słowy, zasadą jest wydanie przez organ II instancji decyzji orzekającą co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast w sytuacji braków w stanie faktycznym, organ odwoławczy może je uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Teza o wyjątkowości kasatoryjnego rozstrzygnięcia znajduje dodatkowe potwierdzenie w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia z natury swej przyczynia się bowiem do wydłużenia postępowania. Należy również podkreślić, że Sąd kontrolując decyzję kasatoryjną winien ograniczyć swoje oceny zasadniczo do analizy przesłanek zasadności uchylenia decyzji I instancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 3165/14, CBOSA).

IV.2.2. Pierwszą z przyczyn wydania decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę były jego wątpliwości co do tego, czy Zespół Szkół Publicznych w [...] jest szkołą publiczną w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n. oraz art. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wojewoda zwrócił w szczególności uwagę na brak w aktach statutu szkoły. W ocenie Sądu, oczywiste jest, że okoliczności te mogły być samodzielnie ustalone przez Wojewodę. Dodać warto, że okoliczność ta nie była sporna w toku postępowania prowadzonego przez Starostę. Przede wszystkim, Wojewoda nie podjął jakichkolwiek czynności dowodowych w celu ustalenia tych okoliczności, pomimo tego, że taki obowiązek nakłada na niego art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. Wspomniane przez Wojewodę statuty szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Publicznych w [...] dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej (http://[...]). Trudno również nie zauważyć, że Wojewoda jest jednym z organów powołanych do realizacji polityki oświatowej państwa (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Co więcej, w imieniu tego właśnie organu kurator oświaty wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami, placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Reasumując, niepoczynienie przez Wojewodę [...] własnych ustaleń co do statusu szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Publicznych w [...] narusza nie tylko wspomniane wyżej art. 7, 77 § 1 wz. z art. 136 k.p.a., ale i zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP).

IV.2.3. Wojewoda naruszył również art. 7, 77 § 1 wz. z art. 136 k.p.a. nie wyjaśniając samodzielnie własnych wątpliwości, czy konieczne jest wywłaszczenie całej Nieruchomości o pow. [...] m², czy też wystarczające byłoby wywłaszczenie tylko części tej Nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że ubiegający się o wywłaszczenie nie ma obowiązku przedkładania projektu budowlanego dotyczącego planowanej inwestycji, a nawet planu zagospodarowania terenu lub charakterystyki inwestycji (zob. art. 116 u.g.n.). W niniejszej sprawie warunki urbanistyczne inwestycji określa plan miejscowy (k. 10 akt administracyjnych). O tym, czy wywłaszczeniem ma być objęta cała lub tylko cześć nieruchomości decyduje zasadniczo wnioskujący o wywłaszczenie. Interesy dotychczasowego właściciela są w takim przypadku chronione przede wszystkim poprzez roszczenie o wykup części nieruchomości (art. 113 ust. 3 u.g.n.) oraz instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 137 ust. 2 u.g.n.). W świetle art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odmowa wywłaszczenia nieruchomości z powodu uznania przez organ, że wystarczające dla realizacji celu wywłaszczenia jest odjęcie tylko części nieruchomości, winna być ograniczona do przypadków wykazania przez organ, że w sposób oczywisty dla realizacji planowanej inwestycji wystarczające jest wywłaszczenie części nieruchomości. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy trudno uznać, że takie oczywiste nadużycie instytucji wywłaszczenia ma miejsce, skoro chodzi o działkę o powierzchni [...] m² przeznaczoną pod powiększenie terenu na zajęcia sportowo- rekreacyjne dla uczniów klas starszych szkoły podstawowej i gimnazjum, wybudowanie placu zabaw dla dzieci z młodszych klas szkoły podstawowej oraz utworzenie miejsc parkingowych dla rodziców uczniów (infrastruktura towarzysząca szkole publicznej). Warto przy tym zauważyć, że plan miejscowy dla terenu [...] przewiduje maksymalną intensywność zabudowy – [...] (§ 27 ust. 3 pkt 5), nadto minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na [...]% (§ 27 ust. 5 pkt 3).

IV.2.4. W ocenie Sądu, powodem do wydania decyzji kasatoryjnej nie mogły być również zastrzeżenia Wojewody co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Po pierwsze, operat szacunkowy podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.). Należy jednak pamiętać, że jest to dowód z opinii biegłego, a zatem dowód dotyczący okoliczności, których ustalenie wymaga wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n/). Dlatego też ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14 oraz z dnia 9 grudnia 2016 r., I OSK 382/15 – CBOSA). Zdaniem Sądu, Wojewoda nie był w szczególności uprawniony do formułowania tezy, że nieruchomości przeznaczone pod usługi sportu i rekreacji "są zazwyczaj tańsze, niż nieliczne nieruchomości o funkcji usług oświaty" (s. 6 zaskarżonej decyzji"). Sformułowanie takiej tezy wymaga co do zasady wiadomości specjalnych, a nadto nie zostało poparte stosownym dowodem (np. innym operatem szacunkowym, tzw. kontroperatem). Po drugie, nosi cechy dowolności teza Wojewody o braku podobieństwa nieruchomości przeznaczonych pod tereny sportu i turystki oraz usługi oświaty. Warto zwrócić uwagę, że nieruchomości o takim przeznaczeniu zostały ujęte przez ustawodawcę w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt 6 u.g.n.), co może być pewną wskazówką co do ogólnego podobieństwa przeznaczenia takich nieruchomości. Ponadto, jest faktem powszechnie znanym, że inwestycje oświatowe bardzo często sąsiadują z obiektami sportowymi lub wręcz obiekty sportowe są elementem inwestycji oświatowych (zwłaszcza dotyczy to szkół podstawowych i średnich). Po trzecie, jeżeli Wojewoda miał wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, to w pierwszej kolejności winien wątpliwości te wyjaśnić poprzez żądanie wyjaśnień od biegłego. Czynności takich Wojewoda jednak zaniechał, czym naruszył również art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a.).

IV.3. Bezzasadny jest natomiast sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Należy przy tym podkreślić, że to na stronie stawiającej powyższy zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2015 r., II OSK 1014/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, wyd. 17, teza 6 do art. 10 in fine). Pogląd ten zdaniem Sądu ma silne oparcie m. in. w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., który uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu uchybień proceduralnych od stwierdzenia, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc te ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący nie wykazał, jakich to istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów nie mógł przedstawić w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem nie pozbawił skarżącego możliwości odniesienia się do "nowych" dowodów.

IV.4. Nawiązując do wystąpień uczestniczek podczas rozprawy należy podkreślić, że o przeznaczeniu Nieruchomości pod usługi oświaty nie zadecydował Starosta w decyzji z [...] lipca 2015 r., ale Rada Miasta [...] uchwalając plan miejscowy. Ponadto, obowiązujące przepisy nakazują ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość z uwzględnieniem wartości rynkowej nieruchomości, którą to wartość ustala rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy (art. 130 ust. 2 oraz art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n.). Na wysokość ustalonego odszkodowania nie mają natomiast wpływu oczekiwania właściciela co do ceny wywłaszczanej nieruchomości, w tym jego subiektywne przekonanie o konkretnej wartości danej nieruchomości.

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Wojewoda winien podjąć czynności niezwłocznie po zwrocie akt z sądu administracyjnego mając na uwadze czasowe ograniczenia co do ważności operatu szacunkowego, a w razie potrzeby pojąć działania zmierzające do uzyskania klauzuli aktualizacyjnej (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Ponadto, Wojewoda winien działać w niniejszej sprawie szybko również z tego powodu, że cel wywłaszczenia dotyczy wartości konstytucyjnie chronionej, jaką jest zapewnienie dostępu do bezpłatnego szkolnictwa (art. 70 Konstytucji RP), a z akt spawy wynika, że istnieje realna i pilna potrzeba rozbudowy Zespołu Szkół Publicznych w [...] (zob. np. liczne pisma rad rodziców oraz Sołtysa wsi [...]).

IV.6. Kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis (200 zł) oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., II FSK 3173/13 oraz por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 14/09, ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 55).