Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2985/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 i art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Robert Sawuła del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 112/14 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2985/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy i przebudowy budynku usługowo - mieszkalnego realizowanego na działkach nr ewid. [...], przy ul. [...] w M., uwzględniający zmiany dokonane w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalno-usługowego o część usługowo-mieszkalną i udzielającą E. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym oraz nakładającej na E. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu odwołania J. P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi J. P., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji PINB z dnia [...] marca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ ustalił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonego uchwałą [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M.

Jak wynika z projektu budowlanego zamiennego wysokość przedmiotowego budynku do kalenicy wynosi 9,0m, a zatem jest zgodna z § 47 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. Jakkolwiek przepis § 47 pkt 5 lit. b) m.p.z.p. stanowi, że wysokość poziomu parteru budynku mierzona od projektowanego najniżej położonego poziomu terenu przy zewnętrznej ścianie budynku nie może być większa niż 1,20 m, zaś z projektu budowlanego zamiennego wynika, że wysokość poziomu parteru przy południowo - zachodnim narożniku budynku wynosi ok. 2,75 m, to jednak należy wziąć pod uwagę, że przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest na terenie posiadającym znaczny spadek od strony południowo - zachodniej budynku. Teren ten został niewątpliwie ukształtowany na długo zanim zaczął na tym terenie obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i został na nim wybudowany obiekt, który następnie został przez E. G. rozbudowany. Rozbudowywana część obiektu znajdowała się właśnie od strony południowej i zachodniej, gdzie istniał już znaczny spadek terenu. Nie można zatem przyjąć, że w zaistniałym stanie faktycznym usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, w szczególności od strony zachodniej i południowej narusza przepis § 47 pkt 5 lit. b) m.p.z.p.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że nie ma przeszkód, aby zatwierdzić przedmiotowy projekt budowlany zamienny i udzielić inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożyć na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. P. zakwestionowała ustalenie, że wysokość poziomu parteru przy południowo-zachodnim narożniku budynku wynosząca ok. 2,75 m pozostaje zgodna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd zwrócił uwagę, że z niewadliwych ustaleń organu wynika, że w/w nieruchomość inwestorki położona jest na terenie oznaczonym symbolem O-I.MN1/ZZ, w którym przeznaczeniem podstawowym dla terenu MN1 (§ 47) jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie uzupełniające – projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, pomieszczenia o funkcji usługowej wbudowane w budynki mieszkalne, nie zakłócające funkcji mieszkaniowej terenu, urządzenia i obiekty towarzyszące, obiekty handlowe, drogi, dojścia, dojazd, mała architektura, zieleń; dopuszcza się (...) rozbudowę, przebudowę obiektów; dopuszcza się lokalizację wyłącznie takich obiektów usługowych, których oddziaływanie nie przekracza granic nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny (...).. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że przedmiotowa inwestycja: rozbudowa i przebudowa budynku usługowo-mieszkaniowego o część mieszkalno-usługową jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z projektu budowlanego zamiennego nie wynika, aby oddziaływanie obiektu budowlanego, będący przedmiotem niniejszego postępowania przekraczało granice nieruchomości, na której jest realizowany.

Zapisy planu dla tego terenu, mające w sprawie niniejszej zastosowanie określone są w § 47. W pkt 5 lit. a (po zmianie dokonanej uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.) zapis ten ogranicza wysokość nowoprojektowanych budynków mieszkalnych do 3 kondygnacji (w tym poddasze użytkowe) i określa maksymalny pionowy wymiar nowoprojektowanych budynków na 10 m. Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że wysokość budynku do kalenicy wynosi 9 m i słusznie organ uznał, że jest to zgodne z zapisem § 47 pkt 5 lit. a) planu.

Natomiast przepis § 47 pkt 5 lit. b) m.p.z.p. stanowi, że "wysokość poziomu parteru budynku mierzona od projektowanego, najniżej położnego poziomu terenu przy zewnętrznej ścianie budynku nie może być większa niż 1,20 m". W projekcie budowlanym zamiennym ustalono wielkość tego wskaźnika na 0,05 m, co oznacza zachowanie wymogu § 47 pkt 5 lit. b) planu. Organ odwoławczy ustalił, że jedynie od strony południowo-zachodniej, przy narożniku budynku, wysokość poziomu parteru przy uwzględnieniu głębokości istniejącej w tym miejscu skarpy wynosi około 2,75 m (potwierdza to projekt budowlany zamienny). W ocenie organu nadzoru budowlanego oraz autorów projektu budowlanego zamiennego głębokość skarpy nie została uwzględniona przy ustalaniu wysokości poziomu parteru budynku (0,05 m) oraz pośrednio wysokości budynku (9 m).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie został naruszony § 47 pkt 5 lit. b) planu, gdyż wysokość parteru budynku należało liczyć od "poziomu terenu" znajdującego się od strony północnej, wschodniej budynku oraz częściowo od strony południowej i zachodniej, bez wliczania głębokości skarpy znajdującej się w narożniku południowo-zachodnim budynku. Teren od strony południowo-zachodniej budynku był w ten sposób naturalnie ukształtowany już w dacie budowy starego budynku, który jest obecnie rozbudowywany i również wtedy miał on przy uwzględnieniu głębokości skarpy, wysokość w tym miejscu inną niż w pozostałej części budynku.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia:

- § 47 pkt 5 lit. b) uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wysokość poziomu parteru od strony południowo-zachodniej przy uwzględnieniu głębokości istniejącej w tym miejscu skarpy, wynosząca 2,75 m pozostaje zgodna z przepisami m.p.z.p., a tym samym, że istnieją podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego;

- § 47 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. w brzmieniu ustalonym po zmianie dokonanej uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r. w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że pomimo ze wysokość budynku od strony południowo-zachodniej, uwzględniając głębokość istniejącej skarpy do kalenicy wynosi 12 m, pozostaje zgodna z ustaleniami m.p.z.p., a tym samym, że istnieją podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji, polegającej na zaakceptowaniu dowolnej i wybiórczej oceny dowodów dokonanej przez organ odwoławczy i ustalenia, że wysokość poziomu parteru od strony południowo-zachodniej przy uwzględnieniu skarpy, wynosząca 2,75 m oraz wysokość przedmiotowego budynku od strony południowo-zachodniej od poziomu terenu przy uwzględnieniu głębokości skarpy od kalenicy wynosząca 12 m nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego i procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że nie jest uzasadnione, aby wysokość parteru liczona była od poziomu terenu znajdującego się od strony północnej, wschodniej czy częściowo od strony południowej i zachodniej bez wliczania głębokości skarpy znajdującej się w narożniku południowo-zachodnim budynku, gdyż teren od strony południowo-zachodniej był w ten sposób naturalnie ukształtowany już w dacie budowy starego budynku, który jest obecnie rozbudowywany i również wtedy miał on przy uwzględnieniu skarpy wysokość w tym miejscu inną niż w pozostałej części budynku. M.p.z.p. kształtuje prawo własności w rozumieniu art. 140 k.c. i organ badając przedłożony projekt budowlany jest związany jego postanowienia, nie ma zaś kompetencji do badania słuszności planu miejscowego. Nie ma znaczenia okoliczność, że w dacie budowy starego budynku miał on inną wysokość uwzględniając głębokość skarpy, gdyż zaskarżona decyzja nie dotyczy starego budynku, ale jego rozbudowywanej części.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że stanowi ona jedynie polemikę z motywami Sądu oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, pozostającego w sprzeczności z § 47 pkt 5 lit. a)

i b) uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji, polegającej na zaakceptowaniu dowolnej i wybiórczej oceny dowodów dokonanej przez organ odwoławczy i ustalenia, że wysokość poziomu parteru od strony południowo-zachodniej przy uwzględnieniu skarpy, wynosząca 2,75 m oraz wysokość przedmiotowego budynku od strony południowo-zachodniej od poziomu terenu przy uwzględnieniu głębokości skarpy od kalenicy wynosząca 12 m nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Tak sformułowanego zarzutu nie sposób uznać za skuteczny. Kwestia istnienia skarpy i jej głębokości pozostaje poza sporem, zatem nie jest trafne powoływanie się na zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż ustalenia faktyczne i ocena dowodów w sprawie zostały poczynione prawidłowo.

Także podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą zostać uwzględnione.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z § 47 pkt 5 lit. a) i b) m.p.z.p. dla terenów oznaczonych MN1 ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy były następujące:

- ogranicza się wysokość nowoprojektowanych budynków mieszkalnych do 3 kondygnacji (w tym poddasze użytkowe); maksymalny pionowy wymiar nowoprojektowanych budynków – 10 m;

- wysokość poziomu parteru budynku mierzona od projektowanego, najniżej położonego poziomu terenu przy zewnętrznej ścianie budynku nie może być większa niż 1,20 m.

W opinii skarżącej kasacyjnie, wysokość budynku przy uwzględnieniu głębokości skarpy wynosi 12 m, a wysokość poziomu parteru do najniższego poziomu terenu z uwzględnieniem głębokości skarpy to 2,75 m, co narusza powyższe przepisy m.p.z.p.

Jak już wskazano, poza sporem pozostaje fakt, że teren inwestycji jest obszarem, na którym w sposób naturalny występuje znaczne obniżenie w południowo-zachodniej jego części. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt ten nie może pozostawać bez wpływu na zastosowanie kwestionowanych postanowień m.p.z.p., a w efekcie na ocenę zasadności zgłaszanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Nie można też tracić z pola widzenia treści § 4 pkt 11 m.p.z.p., dodanego uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zgodnie z którym pod pojęciem maksymalnego pionowego wymiaru budynku należy rozumieć wymiar liczony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (...).

Nie ulega wątpliwości, że od strony skarpy nie zostało zaprojektowane wejście do budynku, co oznacza, że nie ma podstaw, aby do wyliczenia maksymalnego pionowego wymiaru budynku przyjmować poziom terenu z dna skarpy (głębokość skarpy). Zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że punkt wyjścia do pomiarów rozbudowywanego obiektu stanowi wysokość terenu od strony północnej. Racjonalną i logiczną konsekwencją powyższego musi być również przyjęcie, że tak ustalony poziom stanowić będzie punkt odniesienia dla dokonywania wyliczeń dla wszystkich parametrów budynku. Uzasadnione będzie zatem uwzględnienie i przy wyliczeniu wysokości parteru również poziomu terenu położonego przy najniżej położonym wejściu.

Tym samym za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia § 47 pkt 5 lit. a) i b) uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.