Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3032/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1916/13 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1916/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", Wojewoda Małopolski stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: "nadbudowa, przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne z zewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan., kotłownią gazową, c.o., wentylacji mechanicznej oraz ociepleniem elewacji od strony podwórka" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną stwierdzenia nieważności ww. decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych był fakt, iż roboty te zostały rozpoczęte jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeprowadzona w dniu 15 kwietnia 2008 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrola robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku wykazała wykonanie prac budowlanych na poddaszu budynku jak i innych jego częściach, tj.: wykonanie 3 biegów schodów żelbetowych wraz z podestem, nadmurowanie ścian kolankowych, rozwinięcie wewnętrznej instalacji wod.-kan., wykonanie połaci dachowych od strony podwórza. Zakres wykonanych prac pokrywał się z zakresem prac, na które Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] udzielił pozwolenia na budowę.

Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, że przedmiotowa decyzji o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nie tylko zakończenie, ale również rozpoczęcie i prowadzenie robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę stoi w oczywistej sprzeczności z cytowanym przepisem. Stosownie do art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu z akt jednoznacznie wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wykonano następujące prace budowlane: trzy biegi schodów, nadmurowano ściany kolankowe od strony podwórza i wykonano pięć otworów okiennych, przemurowano i nadmurowano ściany wewnętrzne(równoległa do ściany frontowej), przemurowano kominy w strefie poddasza, usunięto elementy konstrukcyjne w więźbie dachowej, rozwinięto wewnętrzną instalację wod.-kan., wykonano połać dachową od strony podwórza, obłożono ściany graniczne od wewnątrz w trakcie od podwórza bloczkami YTONG, wykonano właz na dach od strony podwórza oraz wykonano pokrycie połaci dachowej w ¾ powierzchni dachu od strony podwórza. Natomiast w poddaszu oficyny prawej dokonano adaptacji lokalu mieszkalnego, doprowadzono instalacje wewnętrzne oraz przebudowano elementy konstrukcji dachowej. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził brak w aktach sprawy dokumentacji potwierdzającej wykonanie prac budowlanych na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, jak również brak legalizacji rozpoczętych prac bądź orzeczenia w stosunku do nich nakazu rozbiórki.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 oraz 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Powyższe naruszenie wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł inwestor – A.L., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 10 § 1, art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, art. 16 § 1 k.p.a., art. 7, 77 i 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] obarczona jest wadą nieważności postępowania o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w sposób rażący zostały naruszone przepisy art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany wydana została po wykonaniu części prac budowlanych, co potwierdzają: pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, protokół z kontroli robót budowlanych z dnia 15 kwietnia 2008 r. w budynku przy ul. [...] w K. oraz pośrednio sam projekt budowlany, w którym przewidziano wykonanie prac budowlanych, które zostały już zrealizowane. Prawidłowo zatem organy wskazały, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4a tej ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem ww. art. 28 ust. 1.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił twierdzeń skargi o błędach w ustaleniach faktycznych. Sąd nie stwierdził także naruszenia przez organ wojewódzki przepisu art. 10 § 1 k.p.a., albowiem, po pierwsze: skarżąca nie podjęła nawet próby wskazania, jakich czynności procesowych nie mogła dokonać w związku z brakiem zawiadomienia o którym mowa w tym przepisie, a po wtóre: Sąd podkreślił, iż w toku postępowania po doręczeniu stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania do organu wojewódzkiego nie wpłynęło żadne pismo od skarżącej. Za niezasadny Sąd także uznał zarzut niezawiadomienia wszystkich stron postępowania.

Sąd nie zgodził się także ze skarżącą, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne, które odnoszą się nie do stanu faktycznego ale do zdarzeń prawnych. Ewentualne zachowanie przeprowadzonej samowolnie inwestycji budowlanej w niezmienionym stanie na skutek jej legalizacji nie jest tożsama z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a.

Reasumując Sąd wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 7, 77 oraz art. 107 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono rażącą obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło do, nieuwzględnienia okoliczności wywołania przez decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] nieodwracalnych skutków prawnych, a to zawarcia przez skarżącą i jej męża, bezpośrednio i w związku z uzyskaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, umowy kredytowej nr [...] w wysokości 123.837 zł w dniu 29 sierpnia 2012 r. przeznaczonego li tylko na realizację rzeczonej inwestycji, co dodatkowo doprowadziło skarżącą do poniesienia znacznej szkody, a nadto spowodowało zainicjowanie administracyjnego postępowania naprawczego, które to skutki prawne nie powstałyby gdyby przedmiotowa decyzja nie została wydana, co w konsekwencji implikuje konstatację, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne stanowiące przesłankę negatywną stwierdzenia jej nieważności;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz wykładnię, a polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach sprawy, naruszenie przez decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], przepisu art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu, w sytuacji gdy na żadnym etapie postępowania nie wykazano, aby przedmiotowe naruszenie prawa miało charakter rażący, czy też by skutki wydanej decyzji były niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności oraz nie wykazano jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i czy są one z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania, a spełnienie których to przesłanek warunkuje dopuszczalność uznania wydania decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących: obrazy art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, uprawniającej stronę do realizacji w zaufaniu do prawidłowego funkcjonowania organów administracji publicznej inwestycji budowlanej, a następnie wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego na etapie zakończania robót budowlanych oraz złożenia oświadczenia o zamiarze przystąpienia do użytkowaniu obiektu, a nadto art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowania tej normy i wydanie decyzji, która konsekwencje nieprawidłowego działania organu administracji publicznej przerzuca na stronę postępowania, w sytuacji gdy strona działając w dobrej wierze nie dopuściła się żadnych uchybień przy procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak również art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., a to poprzez aprobatę działań Wojewody Małopolskiego, które polegało na całkowitym zaniechaniu przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, zaniechania zbadania czy zachodzą przesłanki dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz odstąpienie od umożliwienia stronie finalnego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co jest sprzeczne z powoływanymi normami.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przedmiotowym postępowaniu organy administracji a za nimi Sąd administracyjny pierwszej instancji w ramach dokonanej kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w sprawie, uznały że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wydana na rzecz A.L. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę, przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne z wewnętrznymi instalacjami oraz ociepleniem elewacji od strony podwórka, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., podjęta została z rażącym naruszeniem prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmując w tym zakresie wystąpienie tej kwalifikowanej wady decyzji ostatecznej organu architektoniczno-budowlanego nie uznano, by zrealizowanie spornej inwestycji spowodowało nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko, zarzucające przede wszystkim w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, obrazę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Niesporne pozostaje w tym postępowaniu, iż prowadzone jest ono w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

W tej sprawie orzekano na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w efekcie uznając, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

W odniesieniu do omawianej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] tego rodzaju sytuacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób niebudzący wątpliwości występuje, co zasadnie przyznano w zaskarżonym wyroku.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] obarczona jest wadą nieważności postępowania o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w sposób rażący zostały naruszone przepisy art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Nie jest sporne, że ww. decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany wydana została po wykonaniu przez inwestorkę części prac budowlanych, co potwierdzają: w szczególności protokół z kontroli robót budowlanych z dnia 15 kwietnia 2008 r. w budynku przy ul. [...] w K. oraz pośrednio sam projekt budowlany, w którym przewidziano wykonanie prac budowlanych, które zostały już zrealizowane. Niewątpliwie przypomnieć należy, a okoliczność ta nie budzi wątpliwości, iż kontrola robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku dnia 15 kwietnia 2008 r. wykazała wykonanie prac budowlanych na poddaszu budynku jak i innych jego częściach, tj.: wykonanie 3 biegów schodów żelbetowych wraz z podestem, nadmurowanie ścian kolankowych, rozwinięcie wewnętrznej instalacji wod.-kan., wykonanie połaci dachowych od strony podwórza, zaś zakres wykonanych prac pokrywał się z zakresem prac, na które Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] udzielił pozwolenia na budowę. Nie jest również kwestionowane, iż ww. prace budowlane w budynku frontowym przy ul. [...] w K. wykonano w warunkach samowoli budowlanej i w tym zakresie toczyło się postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego, zaś organy architektoniczno-budowlane były o tym fakcie informowane, co potwierdzają dodatkowo akta administracyjne sprawy. Niemniej jednak pomimo niezakończenia postępowania legalizacyjnego, część prac budowlanych wykonanych samowolnie objęto przedmiotowym pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2012 r. Prawidłowo zatem uznano w tej sprawie, że decyzja z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4a tej ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem ww. art. 28 ust. 1. Wskazane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane w okolicznościach tej sprawy, niekwestionowanych skargą kasacyjną, zostały zatem naruszone w sposób jasny i niedwuznaczny. Niewątpliwie również charakter naruszenia tych przepisów i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego przecież roboty wykonane w ramach samowoli budowlanej i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy nie było zakończone postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do tych robót w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawia, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Poza tym, w okolicznościach tej sprawy stwierdzenie wskazanego wyżej naruszenie prawa, ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Tym samym, dotychczasowe rozważania nie pozwalają na to by Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego przez błędne zastosowanie oraz wykładnię, a polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie przez decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], przepisu art. 28 ust 1 i art. 32 ust 4a ustawy Prawo budowlane stanowiło rażące naruszenie prawa. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej w okolicznościach tej sprawy powyższe przepisy ustawy Prawo budowlane naruszone zostały w sposób kwalifikowany.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a to art. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem strony wskazana wyżej decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne bowiem przez skarżącą i jej męża, zawarta została w dniu 29 sierpnia 2012 r. w związku z uzyskaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, umowa kredytowa nr [...] w wysokości 123.837 zł, która przeznaczona została tylko na realizację rzeczonej inwestycji, co dodatkowo doprowadziło skarżącą do poniesienia znacznej szkody.

Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych wskazać należy, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności w odniesieniu do decyzji dotkniętych ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w 156 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 47/98, wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. A zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2454/12 publikowany w zbiorze LEX nr 1574638. Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza zatem w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa - por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, publikowany w zbiorze LEX nr 1430368.

W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do wydanej na rzecz A.L. przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] podjętej niewątpliwie z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie występowały takie przeszkody, które uniemożliwiałyby organom architektoniczno-budowlanym odwrócenie w ramach swoich uprawnień skutków prawnych wywołanych przez przedmiotową decyzję Prezydenta Miasta Krakowa na drodze postępowania administracyjnego. Stąd też nie można w tej sprawie mówić o zaistnieniu nieodwracalnych skutkach wywołanych przedmiotową decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], nawet jeżeli inwestycja objęta tym rozstrzygnięciem została w pełni zrealizowana, jak też na jej realizację zawarto stosowną umowę kredytową. Nie są to okoliczności uniemożliwiające odwrócenie wszystkich skutków prawnych wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał stanowisko skarżącej dotyczące wywołania przez decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] nieodwracalnych skutków prawnych za błędne, przedstawiając w tym zakresie prawidłową argumentację zarówno co do wykładni art. 156 § 2 k.p.a. jak i prawidłowości jego zastosowania. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w tym zakresie jako całkowicie nieusprawiedliwione nie zasługiwały także na uwzględnienie.

Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, iż prawidłowo wyeliminowano z obrotu prawnego w ramach postępowania nieważnościowego decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] albowiem wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że nie narusza ona prawa i dlatego też zastosował konstrukcję oddalenia skargi przewidzianą w art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Przede wszystkim norma art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy, w których są wątpliwości. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Uzasadnienie to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po prawidłowej analizie akt sprawy oraz, że wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w kasacji Sąd pierwszej instancji odniósł się w motywach zaskarżonego orzeczenia do zarzutów skargi naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., art. 7, 77 i 107 k.p.a. Uzasadnienie to pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, pozwalając na ocenę prawidłowości sformułowanego stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze jeżeli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności - porównaj wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 326/06, publikowany na stronie: orzeczenia nsa.gov.pl. Ponadto jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z brzmienia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wynika, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze – patrz wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 294/10, publikowany w zbiorze LEX nr 1071254.

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy, iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.