Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 903/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 , ust. 4, art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 15(4)
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 3 par 1 , art. 3 par 2 pkt 5 , art. 147 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1, 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par 4 pkt 9 lit. a, b
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. -P. i M. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. S. dotyczącego terenów położonych w miejscowości S. I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 18, § 18 pkt 2 lit. d) i pkt 10 lit. h) oraz § 48 oraz Załącznika Nr [...] uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dotyczącego terenów położonych w miejscowości S. – w zakresie dopuszczenia wydzielenia drogi wewnętrznej 21KDW wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...] w obrębie S., II. zasądza od Gminy B. na rzecz strony skarżącej A. K. -P. i M. P. solidarnie kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2022 r. A. K. i M. P. (dalej: skarżący), wnieśli skargę na uchwałę Nr X1V/150/2015 Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 29 października 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Borne Sulinowo (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2015 r. poz. 5241, zm. z 2017 r. poz. 4458; dalej: "uchwała"). Wskazali, iż zaskarżają powyższą uchwałę w zakresie § 3 ust. 1 pkt 18, § 18 pkt 2 lit. d) i pkt 10 lit. h) oraz § 48 oraz Załącznika Nr 1, obejmującym oddziaływanie planu miejscowego na stanowiące własność skarżących działki nr ewid. [...] i [...], które polegało na wytyczeniu przebiegu przez ww. działki, położone w obrębie planistycznym [...] drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...].

Zaskarżonemu planowi miejscowemu, skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez to, że naruszono konstytucyjne prawo własności skarżących zmieniając przeznaczenie środkowej części nieruchomości pod drogę wewnętrzną służącą osobom trzecim, co przekracza granice władztwa planistycznego gminy, nieproporcjonalnie ograniczając skarżących w możliwości prawidłowego wykorzystania działki na cele zamierzonego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o:

1) stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 18, § 18 pkt 2 lit. d) i pkt 10 lit. h) oraz § 48 oraz Załącznika Nr 1 do tej uchwały, w zakresie wytyczenia drogi wewnętrznej [...] wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...] w obrębie S.,

2) zasądzenie od Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów uiszczonej opłaty sądowej od skargi, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, iż

1) w myśl § 3 ust. 1 pkt 18 uchwały ustala się przeznaczenie terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu m.in. pod tereny dróg wewnętrznych, oznaczone w szczególności symbolem [...];

2) na terenach oznaczonych m.in. w obrębie planistycznym [...], przewiduje się dopuszczenie wydzielenia na każdym z terenów jednej działki, o szerokości nie mniejszej niż 6 m, służącej jako dojazd do działek budowlanych, które nie posiadają lub nie będą posiadać bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub wewnętrznej (§ 18 pkt 2 lit. d skarżonej uchwały);

3) ponadto, zgodnie z § 18 pkt 10 lit. h uchwały, ustala się dostęp terenu [...] do przyległych dróg wewnętrznych, w tym przez dojazd, o którym mowa w pkt 2 lit. d;

4) wreszcie, w § 48 uchwały, w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na terenach oznaczonych m.in. symbolem [...] ustala się w szczególności dopuszczenie lokalizacji jezdni i chodników lub pieszo-jezdni oraz sieci infrastruktury technicznej, które będą lokalizowane, jak wynika ze skarżonej uchwały, w całej szerokości w liniach rozgraniczających, zgodnie z rysunkiem planu.

Jak wywiedli dalej skarżący, stanowiące ich własność działki stanowią jedną nieruchomość. Działki zostały wydzielone w wyniku parcelacji przeprowadzonej przed ich sprzedażą przez pierwotnego właściciela w roku 2005. Skarżący nabyli je z zamiarem wybudowania domku letniskowego lub wzniesienia innego obiektu budowlanego o charakterze rekreacyjnym, przy założeniu, że działka nr ewid. [...] będzie stanowiła integralną część kompleksu wypoczynkowego — ogród połączony z ww. domkiem.

Nadmienili, iż cały kompleks działek wydzielonych z działki nr [...] posiada drogę wewnętrzną, zapewniającą dojazd do drogi publicznej biegnącej zaledwie kilkadziesiąt metrów dalej. W chwili nabywania nieruchomości nie przebiegała tam żadna droga prywatna ani droga wewnętrzna. Co więcej, sąsiadująca działka gruntu nr ewid.[...], o pow. [...] ha, była i jest przedmiotem własności tej samej osoby lub osób i cały czas jest użytkowana rolniczo. Nie istnieje zatem nawet naturalny ciąg komunikacyjny, zbieżny z wytyczoną drogą wewnętrzną [...]. Nie ma żadnych potrzeb lokalnej społeczności, które musiałyby być zaspokajane przez wydzielenie i urządzenie takiej drogi wewnętrznej, przy czym działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, wobec czego wjazd maszyn rolniczych (obecnie jedyny rodzaj ruchu na tym terenie) nigdy się nie odbywał i nie odbywa się przez nieruchomość skarżących. Tym samym w ogóle nie ma potrzeby poruszania się kogokolwiek wzdłuż granicy geodezyjnej działek nr ewid. [...] i [...]. Gdyby miało dojść do parcelacji działki nr ewid.[...] oraz zbycia wydzielonych z niej działek gruntu na rzecz osób trzecich, to przecież bez najmniejszego problemu wydzielić z niej można wewnętrzną drogę dojazdową, tak aby nieruchomości nowo powstałe miały odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Zresztą w planie miejscowym taki dojazd jest przewidziany. W skarżonym zakresie planowana droga [...] nie tylko obecnie nie istnieje, lecz i nie jest nikomu potrzebna: w terenie nie ma i nigdy nie było wydeptanej choćby ścieżki, którą ktokolwiek by się poruszał.

W ocenie skarżących brak było racjonalnych przesłanek do wytyczenia drogi wewnętrznej przez środek ich nieruchomości. Uchwalając skarżony plan miejscowy rada gmina nie prowadziła żadnej polityki, lecz działała w sposób całkowicie arbitralny, demonstrując lekceważenie dla praw jednostek poddanych władztwu planistycznemu gminy. W treści uchwały w żaden sposób nie wykazano, że ingerencja w prawo skarżących była konieczna do osiągnięcia jakichś wartości cenionych wyżej niż ich prawo. Tymczasem, jeżeli istnieją jakieś wątpliwości dotyczące ingerencji organu władzy publicznej w prawo własności, to powinny zostać w sposób jednoznaczny wyjaśnione.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miejska w Bornem Sulinowie wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska wyjaśniono, iż uchwalony plan miejscowy Gminy Borne Sulinowo jest zgodny z ustaleniami studium i zawiera rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zaznaczono, iż skarżący nie zgłosili żadnych uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego na etapie jego uchwalania. Skarżący nie brali też udziału w dyskusji publicznej nad przyjętymi założeniami w projekcie.

Zdaniem organu przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnień skarżących, a tym bardziej nie wywołuje ograniczenia ich prawa własności nieruchomości. Nie jest prawdą, iż nastąpiło w przedmiotowym planie nieproporcjonalne obciążenie nieruchomości na cel zupełnie niezwiązany z korzystaniem z niej przez właścicieli. W istocie zaprojektowana droga wewnętrzna ([...]), która stanowić ma dojazd do sąsiednich nieruchomości, byłaby ewentualnie przedmiotem korzystania na przez skarżących. Ponadto zajęciu na przedmiotową drogę podlegałaby jedynie niewielka (skrajna) części działki o nr [...], co nie wpływałoby w znaczący sposób na możliwość korzystania z tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem tj. funkcją mieszkaniową - projektowana droga nie dotyczy w ogóle działki o nr [...]. Skarżący mogą zatem tak jak dotychczas bez żadnych przeszkód korzystać ze swoich działek o nr [...] i [...] zgodnie z ich funkcją mieszkalną tj. mogą sytuować budynki, z tym zastrzeżeniem, iż obowiązująca linia zabudowy nakazuje usytuowanie zewnętrznej ściany budynku na nie mniej niż 70% długości elewacji - na działce nr [...] od granicy północno-wschodniej w odległości 6m, a na działce [...] - od granicy południowo-zachodniej w odległości 14m. Jedynym zatem ograniczeniem dla działek o nr [...] i [...] powstałym poprzez zaprojektowanie drogi wewnętrznej o symbolu [...] w planie miejscowym jest powstanie obowiązującej linii zabudowy.

Twierdzenia o ograniczeniu praw skarżących są zatem nieudowodnione. Ewentualne korzystanie z nieruchomości skarżących przez inne osoby mogłoby się odbywać tylko i wyłącznie za ich zgodą, gdyż są oni jedynymi ich właścicielami. W tym znaczeniu zaskarżony plan miejscowy nie narusza konstytucyjnych praw skarżących, nie ograniczając ich w korzystaniu z nieruchomości będących ich własnością i nie przyznaje praw osobom trzecim do korzystania z nieruchomości skarżących. Wywód skarżących byłby trafny w tym względzie (dostępności dla osób trzecich), gdyby gmina planowała przejęcie tej drogi lub rzeczywiste utworzenie drogi wewnętrznej na terenie nieruchomości skarżących - tak jednak nie jest.

Zgodnie z brzmieniem § 18 pkt 2 lit. d uchwały na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszcza się wydzielenie na każdym z terenów jednej działki o szerokości nie mniejszej niż 6 m, służącej jako dojazd do działek budowlanych, które nie posiadają lub nie będą posiadać bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub wewnętrznej. Zgodnie z tym zapisem "dopuszczenie" nie oznacza, iż jakakolwiek taka droga w projektowanym miejscu powstanie, a ponadto droga taka powstanie jedynie jako dojazd do działek budowlanych, które nie posiadają lub nie będą posiadać dostępu do drogi publicznej lub wewnętrznej. Jak wynika z samego wywodu skarżących taka sytuacja nie ma miejsca obecnie, gdyż wszystkie sąsiadujące z działką skarżących nieruchomości posiadają dostęp do drogi publicznej.

Końcowo organ wskazał, iż projektując przedmiotową drogę wewnętrzną zapewniono obsługę komunikacyjną terenów sąsiadujących z działką skarżących, przy założeniu ich ewentualnego podziału na mniejsze działki.

W piśmie z [...] listopada 2022 roku, skarżący potwierdzili, iż faktycznie nie występowali z uwagami w toku uchwalania planu, jednakże okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na realizację ich praw podmiotowych w niniejszym postępowaniu ani nie świadczy sama przez się o legalności postępowania Rady Gminy. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu oraz umożliwienie składania uwag stanowi realizację celu ustawy wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., tj. zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przy czym przepis art. 18 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje uprawnienie, a nie obowiązek wniesienia uwag do projektu planu miejscowego przez każdego.

Nadto skarżący oświadczyli, iż wywody odpowiedzi na skargę są wewnętrznie sprzeczne. Organ twierdzi z jednej strony, że uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnień skarżących, a tym bardziej nie wywołuje ograniczeń ich prawa własności a z drugiej jednak strony przyznaje, że wpływa na linię zabudowy, co oznacza, że wpływ taki jednak ma miejsce. Podkreślili, że skoro organ postanowił przeprowadzić drogę przez środek działek skarżących, to tym samym ewentualna zabudowa będzie musiała uwzględnić przebieg spornej drogi, co organ zresztą przyznaje w swoim stanowisku. Nieruchomość, którą stanowią dwie działki wyodrębnione tylko geodezyjnie traci w ten sposób znacznie na walorach budowlanych. Wpływ uchwalonego planu na nieruchomość skarżących trudno zatem uznać za błahy lub nieistotny.

Za niezrozumiałe uznali stanowisko organu jakoby zaprojektowana droga wewnętrzna była przedmiotem korzystania głównie przez skarżących. Skarżący mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę o nr [...] i sama Rada przyznaje, że tak samo jest w wypadku innych użytkowników istniejących działek. W tym stanie rzeczy planowana droga wewnętrzna realizowałaby tylko interes faktyczny osób trzecich, przy jednoczesnej, istotnej ingerencji w strukturę działek składających się na nieruchomość skarżących.

Mylne jest również przekonanie Rady Gminy, że może w sposób praktycznie dowolny przeprowadzać drogi wewnętrzne w planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązania związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.)

Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaś w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej: u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planu miejscowego należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10).

Ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11).

Natomiast przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. – dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przy tym, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak np. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1649/18).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W badanej sprawie jest bezsporne, iż skarżący są właścicielami działek [...] i [...], które posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę drogową oznaczoną nr [...]. Natomiast objęta skargą droga wewnętrzna, oznaczona symbolem [...], przebiega poprzez skrajny fragment działki [...], oddzielając ją od działki [...]. Zgodnie z wyjaśnieniami Rady Gminy ma służyć w szczególności skomunikowaniu z działkami mogącymi być potencjalnie wydzielonymi z użytkowanej aktualnie rolniczo działki [...] i istniejącego kompleksu działek wydzielonych z działki [...] Przy czym nie jest sporne, iż działka [...] posiada aktualnie dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Sądu w sytuacji, w której zaplanowany przebieg drogi wewnętrznej [...] wpływa na sposób sytuowania budynków na działkach skarżących z uwagi na stworzoną w ten sposób obowiązującą linię zabudowy, nie ulega wątpliwości, iż przyjęte w planie rozwiązanie narusza interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości. Ogranicza bowiem możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie jej przeznaczeniem niezależnie od tego czy skarżący wystąpią z wnioskiem o wydzielenie planowanego odcinka drogi wewnętrznej [...] czy też z takiej możliwości nie skorzystają.

Sam fakt naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości nie oznacza jednak wadliwości uchwały. Nie jest bowiem sporne, że ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Powyższe uprawnienie gminy, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p. nie ma jednak charakteru nieograniczonego a gmina nie ma pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć bowiem zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży zatem każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (zob. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15).

Powyższe dyrektywy mają pełne zastosowanie także do sytuacji wydzielania w obrębie nieruchomości stanowiących własność prywatną terenów o funkcji drogi wewnętrznej. Również w takim przypadku ograniczenie musi być konieczne i pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, jakim ma służyć. W judykaturze zaznacza się, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić (wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy tego rodzaju wnikliwej analizy nie przeprowadzono. W rezultacie przewidziane planie rozwiązanie polegające na przeznaczeniu części działki nr [...] na cele drogi wewnętrznej nie może być postrzegane jako "konieczne" do realizacji celu publicznego, a zarazem realizujące postulat możliwie najmniejszej uciążliwości dla prawa własności prywatnej.

W tym miejscu należy też dostrzec, iż zgodnie z § 4 pkt. 9 lit a i b Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) - mającego zastosowanie do tworzenia objętego skargą planu miejscowego - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Poza tym, co nie pozostaje bez znaczenia dla uprawnień gminy w zakresie prac planistycznych, do jej zadań własnych należą m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

W świetle powyższego ustaleń nie powinno budzić wątpliwości, że rada gminy ma co najmniej prawo do tego, aby w ramach obowiązków planistycznych związanych z zapewnieniem odpowiedniego systemu komunikacji i infrastruktury technicznej przewidzieć w planie miejscowym lokalizację i przebieg dróg publicznych. Nie jest wykluczone, aby planowane przebiegały po gruntach prywatnych, o ile taka lokalizacja znajduje racjonalne uzasadnienie i nie wykracza poza zakres przysługującego jej władztwa.

Organ ani przy podejmowaniu uchwały ani w odpowiedzi na skargę nie wykazał interesu publicznego mającego przemawiać za zaplanowanym przebiegiem drogi wewnętrznej [...] przez nieruchomość skarżących. Co więcej, wskazywana przez organ okoliczność jedynie "dopuszczenia" wydzielenia drogi, mająca oznaczać brak pewności, iż jakakolwiek taka droga w projektowanym miejscu powstanie wskazuje wręcz, że w istocie wprowadzone przez organ ograniczenie prawa własności skarżących nie było konieczne dla realizacji celu publicznego. Do podobnych wniosków prowadzi wskazywana przez organ argumentacja, iż ewentualne powstanie zaplanowanej drogi wewnętrznej zależałoby wyłącznie od inicjatywy skarżących a korzystanie z niej przez inne osoby wymagałoby zgody skarżących i odpowiednich z nimi uzgodnień. Nie sposób przy tym abstrahować od podnoszonej przez skarżących argumentacji, iż nie są oni zainteresowani oddzielaniem drogą służącą innym osobom dwóch sąsiadujących ze sobą działek stanowiących ich własność.

Opisane wyżej działania organu gminy nie sposób tym samym uznać za prawidłowe określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby zapewniona była możliwość obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych. Sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy regulacje planu miejscowego będą na tyle efektywne, że gwarantować będą pewność powstania planowanego układu komunikacyjnego. Zapewnienie wymaganego (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, nie może bowiem być uzależniane od późniejszej, niepewnej i nieoczywistej zgody właścicieli nieruchomości, na których planowany układ drogowy ma być finalnie zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, ponadto, że wyznaczenia ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu, nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać. Zauważyć przy tym trzeba, iż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 3314/14).

W sytuacji, gdy jak potwierdza organ gminy, ewentualne korzystanie z działki drogowej należącej do skarżących przez inne osoby mogłoby się odbywać tylko i wyłącznie za ich zgodą, sami zaś skarżący nie są obiektywnie zainteresowani jej powstaniem albowiem posiadają już odpowiedni dojazd do drogi publicznej, uchwała w zaskarżonej części nie tylko narusza władztwo planistyczne ale powoduje złudne, przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele a także iż droga taka kiedykolwiek powstanie (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 482/19, WSA w Krakowie w wyroku z 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 463/22)

Wobec powyższego Sąd uznał także, iż zabezpieczenie przez Radę Gminy obsługi komunikacyjnej poprzez nieruchomość skarżących jest iluzoryczne i nie spełnia swojej zamierzonej funkcji. Brak jest też stosowego uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności skarżących.

W świetle powyższych ustaleń orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.