Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 226/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 750/14 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi H. S., wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 750/14) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na skutek złożonego przez H. S. wniosku z dnia 5 grudnia 2012 r. Marszałek Województwa [...], decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) orzekł o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci.

H. S. w dniu 17 marca 2014 r. wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. - na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy k.p.a. - stwierdziło uchybienie terminu od wniesienia odwołania, wskazując, iż w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została stronie doręczona w dniu 28 lutego 2014 r., czternastodniowy termin do jej zaskarżenia upłynął w dniu 14 marca 2014 r. Złożenie odwołania w dniu 17 marca 2014 r. nastąpiło po upływie ww. terminu i skutkowało wydaniem ww. orzeczenia.

H. S., w złożonej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze, zakwestionowała jego prawidłowość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w postanowieniu stanowisko.

Uchylając zaskarżone postanowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia doręczenia stronie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]). Twierdzenie jednak przez organ odwoławczy, że ww. orzeczenie zostało doręczone skarżącej w dniu 28 lutego 2014 r. (co miało wynikać ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego poświadczenia odbioru) - zdaniem Sądu - nie zasługiwało na aprobatę. W ocenie Sądu, w aktach administracyjnych brak było dowodu potwierdzającego datę jego doręczenia. Wprawdzie znajdowała się kserokopia z.p.o. potwierdzająca odbiór w dniu 28 lutego 2014 r., dotyczyło to jednak pisma o innym numerze, w dokumencie tym zawarto dopisek: "D x 3", sugerujący możliwość doręczenia skarżącej w jednej kopercie trzech decyzji, lecz dowód ten nie uzasadniał w dostatecznym stopniu twierdzenia, że ww. poświadczenie odbioru można było uznać za prawidłowe potwierdzenie odebrania przez skarżącą decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]). Jakkolwiek zatem - w ocenie Sądu - ww. decyzja została skarżącej doręczona, to brak było możliwości ustalenia, w jakim dniu jej doręczenie nastąpiło, a w konsekwencji nie było podstaw do ustalenia daty początkowej terminu do wniesienia odwołania na dzień 1 marca 2014 r.

Mając na względzie przytoczone okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie, zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i zobligowało organ do uwzględnienia wyrażonego w wydanym wyroku stanowiska w dalszym toku postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 129 § 2 i art. 134 a contrario k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przekroczeniu przez Sąd I instancji granic sądowej kontroli administracji, co nastąpiło poprzez dokonanie przez Sąd wiążącej w stanie sprawy, przedwczesnej oceny okoliczności (data doręczenia decyzji, zachowanie terminu do wniesienia odwołania), których ustalenie i ocena przez pryzmat odnośnych norm postępowania administracyjnego pozostaje w kompetencjach organów administracji publicznej;

- art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 43 i art. 46 § 1 k.p.a., wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej i wewnętrznie sprzecznej oceny stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że jakkolwiek decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] stronie doręczono, to nie jest możliwe ustalenie kiedy doręczenie to miało miejsce, co doprowadziło do oparcia wyroku na wadliwych podstawach faktycznych oraz sformułowania błędnych wskazań co do dalszego toku postępowania przed organami administracji;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 46 § 1 oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji własnych, nie znajdujących potwierdzenia w zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym ustaleń faktycznych, przy jednoczesnym zanegowaniu zawartego w aktach sprawy administracyjnej dowodu doręczenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) oraz potrzeby i możliwości przeprowadzenia przez orzekający w sprawie organ uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność terminu doręczenia stronie decyzji, co doprowadziło do błędnej rekonstrukcji stanu faktycznego rozstrzyganej przez Sąd sprawy, a w konsekwencji do błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania sprawozdających się do stwierdzenia, że ww. decyzję doręczono stronie, jakkolwiek nie jest możliwe ustalenie kiedy to nastąpiło.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, iż przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu o braku podstaw do przypisania znajdującemu się w aktach administracyjnych zwrotnemu potwierdzeniu odbioru cech dowodu doręczenia wydanej przez organ I instancji decyzji oraz twierdzenie o braku możliwości ustalenia daty doręczenia ww. decyzji, przy jednoczesnym przyznaniu, iż samo doręczenie tego orzeczenia miało miejsce było nieuprawnione.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie uwzględnił całości materiału dowodowego sprawy, przekazanego przy skargach H. S. na decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. [...], które zawierały oryginał potwierdzenia odbioru trzech ww. decyzji. Decyzje te doręczono stronie łącznie, co udokumentowano jednym dowodem potwierdzenia, który nie mógł zostać załączony w oryginale do trzech osobnych zespołów akt, choć Sąd nim w istocie dysponował.

Sąd Wojewódzki bezpodstawnie zakwestionował wiarygodność zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji tylko z tego względu, że widnieje na nim adnotacja "D x 3" w sytuacji, gdy sam uznał za prawdopodobne, że dokument ten wskazywał na fakt i datę doręczenia wskazanej na wstępie decyzji Marszałka Województwa [...].

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki, kwestionując zawarty w aktach dowód doręczenia decyzji, samodzielnie i bez oparcia w aktach sprawy dokonał własnych ustaleń faktycznych, przyjmując, że pomimo braku wiarygodnego zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzja została jednak doręczona stronie, ale brak jest możliwości ustalenia kiedy to nastąpiło. Tym samym zamiast ograniczyć się do kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, samodzielnie ustalił stan faktyczny sprawy oraz ocenił, że w zaistniałej sytuacji nie mogło być mowy o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, choć brak było bezsprzecznych dowodów na tę okoliczność. Wykroczył w ten sposób poza granice sądowej kontroli administracji, samodzielnie dokonując ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej i ustalając ich konsekwencję w świetle dyspozycji art. 129 § 2 k.p.a. i art. 134 a contrario k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Sąd ocena nie znajdowała przy tym oparcia w jakichkolwiek dowodach. Sąd Wojewódzki ponadto nie wyjaśnił dlaczego nie widział możliwości poszukiwania dalszych dowodów wskazujących na datę doręczenia decyzji. Nawet bowiem brak należytego udokumentowania w aktach daty odbioru decyzji, nie oznaczał, że nie istnieją inne środki dowodowe, które pozwoliłyby ustalić w sposób niewątpliwy, kiedy decyzję stronie doręczono. Wykluczając możliwość ustalenia ww. okoliczności na podstawie dodatkowych dowodów Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 46 § 1 oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., nakazujących organowi formułowanie wszelkich rozstrzygnięć w sprawie administracyjnej w zgodzie z prawdą obiektywną i na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił jednocześnie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 43 i art. 46 § 1 k.p.a. polegające na dokonaniu wewnętrznie sprzecznej oceny wynikającej z faktu zakwestionowania (z przyczyn formalnych) wiarygodności jedynego zawartego w aktach dowodu doręczenia decyzji oraz jednoczesnego zaaprobowania okoliczności skutecznego doręczenia ww. decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie podstawy kasacyjne zostały oparte na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie szeregu przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także kodeksu postępowania administracyjnego tj.: art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 129 § 2 i art. 134 a contrario k.p.a., art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 43 i art. 46 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 46 § 1 oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Sprowadzały się one do zakwestionowania dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny, wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowienia i zmierzały do wykazania przekroczenia przez ten Sąd granic sądowej kontroli administracji, które polegało na dokonaniu własnych, nieznajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym ustaleń faktycznych, przy jednoczesnym zanegowaniu zawartego w aktach sprawy administracyjnej dowodu doręczenia ww. decyzji Marszałka Województwa [...], podważeniu potrzeby i możliwości przeprowadzenia przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Wskazać w tym miejscu należy, że przedmiotem kontrolowanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2014 r. było stwierdzenie, iż odwołanie H. S. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego do dokonania tej czynności. Kluczowym zatem dla oceny jego prawidłowości pozostawało ustalenie, czy wnosząca odwołanie dokonała tej czynność po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., rozpoczynającego bieg od dnia doręczenia jej ww. decyzji.

Sąd Wojewódzki słusznie w związku z tym uznał, że skoro data wniesienia przez H. S. odwołania nie budziła wątpliwości, to koniecznym było w niniejszym przypadku zweryfikowanie sposobu, a w konsekwencji prawidłowości ustalenia przez organ daty otrzymania przez stronę ww. orzeczenia.

Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom dokonana w zaskarżonym wyroku ocena tej okoliczności była prawidłowa, Sąd Wojewódzki nie naruszył w związku z tym art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Wziął bowiem pod uwagę znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru, które w świetle samej treści nie potwierdzało daty rzeczywistego dokonania tej czynności. Ocena Sądu, że ustalenia organu, oparte o ten dokument nie były prawidłowe nie świadczy o tym, by w trakcie sądowej kontroli zaniechano rozpoznania sprawy na podstawie całokształtu akt.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również, aby Sąd I instancji w trakcie kontroli zakwestionował dopuszczalność oparcia rozstrzygnięcia na kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Zgodzić należy się z sądem I instancji, iż z treści badanego potwierdzenia odbioru nie wynika w sposób jednoznaczny, czy stanowi ono dowód doręczenia uczestniczce także decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. Znajdujących się na nim oznaczeń, numerów w żaden sposób nie można bowiem powiązać z ww. orzeczeniem organu. Z kolei zaś wątpliwości w tym zakresie nie mogły być interpretowane na niekorzyść wnoszącej odwołanie.

Powyższe powoduje, iż wobec braku znajdującego się w aktach sprawy jednoznacznego dowodu potwierdzającego datę doręczenia uczestniczce ww. decyzji Marszałka Województwa, brak było podstaw do uznania w oparciu o dotychczasowy materiał dowodowy w jakiej dacie skarżąca orzeczenie to otrzymała.

Trzeba również podkreślić, iż twierdzenie Sądu I instancji o niewątpliwym doręczeniu jej tego orzeczenia nie pozostawało w sprzeczności z twierdzeniem o braku możliwości ustalenia daty dokonania tej czynności. Okoliczność doręczenia stronie kwestionowanej przez nią decyzji można było bowiem wywodzić z faktu zawarcia w złożonym przez nią odwołaniu danych zaskarżonej przez nią decyzji (jej numeru oraz odniesienia się do jej przedmiotu). Wobec zaś braku w aktach informacji o przeglądaniu ich przez stronę w okresie pomiędzy jej wydaniem a wniesieniem odwołania oraz faktu braku innych stron postępowania, jedynym rozsądnym wyjaśnieniem powzięcia przez skarżącą informacji o wydanej decyzji było jej otrzymanie. Twierdzenia Sądu I instancji w tym zakresie nie wydaje się więc pozbawione podstaw. Czynienie przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 43 i art. 46 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznej oceny stanu faktycznego sprawy nie było w tym względzie uzasadnione.

Również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 129 § 2 i art. 134 a contrario k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnym zakresie nie wynika, aby Sąd Wojewódzki dokonał w stanie sprawy przedwczesnej oceny jakiejkolwiek okoliczności, w tym daty doręczenia decyzji, zachowania terminu do wniesienia odwołania. Dokonana przez Sąd ocena obejmowała kwestię sposobu ustalenia daty doręczenia skarżącej kwestionowanej przez nią decyzji jedynie w kontekście znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów, w tym przede wszystkim kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru. Należy więc przyjąć, że choć zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowanie, że "jakkolwiek ww. decyzja została skarżącej doręczona, to brak jest możliwości ustalenia, w jakim dniu jej doręczenie nastąpiło" jest niefortunne, należy je jednak odnosić wyłącznie do wskazywanych przez Sąd nieprawidłowości, a nie do rzeczywistego braku możliwości ustalenia daty doręczenia stronie ww. decyzji. Badanie tej okoliczności pozostawać będzie nadal w gestii organu ponownie badającego sprawę, wszystko po to by przesądzić dopuszczalność odwołania od wydanej przez Marszałka Województwa [...] decyzji tj. jego wniesienie z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Mając zatem powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.