Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1351/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5, art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: 1. Skarbu Państwa – Wojewody Małopolskiego, 2. Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa, 3. Gminy Miejskiej Kraków od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1337/13 o odrzuceniu skarg: 1. Skarbu Państwa – Wojewody Małopolskiego, 2. Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa, 3. Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargi wniesione przez Wojewodę Małopolskiego jako statio fisci Skarbu Państwa i Prezydenta Miasta Krakowa jako statio fisci Skarbu Państwa oraz działającego w imieniu Gminy Miejskiej Kraków na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2013 r., błędnie oznaczoną w jego rubrum jako decyzja z dnia 21 sierpnia 2013 r.

Jak wskazał Sąd I instancji w jego motywach zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 157 § 1 i 2 K.p.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a. i 158 § 2 K.p.a., w związku z art. 2, art. 6, art. 7 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. 1968 r., Nr 36, poz. 249 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 §3 K.p.a.:

- uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r., znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w Krakowie - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w Krakowie przy ul. [...] oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych - pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu,

- orzekło w ten sposób, że stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w Krakowie - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w Krakowie przy ul. [...] oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych – pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu. Powodem uchylenia poprzedniej decyzji był niewłaściwy krąg uczestników biorących udział w tym postępowaniu, zaś stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej wynikało z konkluzji o wydaniu jej bez podstawy prawnej. Zastrzegała ona bowiem niewynikający z przepisów art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków wymóg ustalenia rodzaju i rozmiaru planowanych robót, nadto wydano ją w stosunku do osób nieżyjących.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli: Skarb Państwa – Wojewoda Małopolski, Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa i Gmina Miejska Kraków. Zarzucono w nich niewyjaśnienie sprawy przez organ i naruszenie przywołanych wyżej norm.

Sąd I instancji odrzucając skargi wskazał, iż wniesione one zostały przez podmioty niemające zdolności sądowej. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Jednocześnie ustawodawca w art. 1 ust. 3 tej ustawy zdefiniował pojęcie organu gospodarki mieszkaniowej stwierdzając, że należy przezeń rozumieć właściwy organ do spraw mieszkaniowych prezydium miejskiej lub gromadzkiej rady narodowej albo rady narodowej osiedla. Organ gospodarki mieszkaniowej miał więc samodzielną kompetencję do dysponowania środkami państwowymi na cele remontów budynków. W tym zakresie reprezentował interesy Skarbu Państwa. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż dla treści rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma ustalenie następstwa prawnego owej kompetencji organu gospodarki mieszkaniowej i to nie tylko z punktu widzenia konsekwencji, jakie stąd wynikają dla właściwości organu uprawnionego obecnie do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji wydawanych na podstawie przepisu art. 3 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy z 1959 r., ale z punktu widzenia stron postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, iż zadania publiczne, o których stanowi przywołana ustawa remontowa przejęły gminy - stąd w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydawanej na podstawie jej art. 3 właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. W tej mierze Sąd I instancji podzielił wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1131/08, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt. I OSK 1931/06. Jako następca prawny, w ramach zasady ciągłości władzy i odpowiedniej wykładni prawa materialnego, właściwego organu stopnia wyższego nad organem, który wydawał decyzję w I instancji (czyli nad organem gospodarki mieszkaniowej) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze posiada w trybie nadzwyczajnym zdolność kompetencyjną - przypisaną organowi wyższego stopnia - do samodzielnego wypowiadania się w przedmiocie decyzji o wykonaniu robót ze środków państwowych. Z kolei Prezydent Miasta Krakowa jest w chwili obecnej z historycznego punktu widzenia ustrojowym odpowiednikiem organu gospodarki mieszkaniowej, gdyż jest on następcą prawnym kompetencji z obecnie nieobowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, skoro w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydawanej z powołaniem się na art. 3 tej ustawy właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze - Prezydent Miasta Krakowa jako organ, który "wydał" (z tytułu następstwa prawnego) orzeczenie w pierwszej instancji nie posiada w sposób oczywisty zdolności sądowej do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej nieważność decyzji organu gospodarki mieszkaniowej - do sądu administracyjnego. Mając zatem powyższe na uwadze uznał, iż organ gminy, który w pierwszej instancji "wydał" rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nawet gdyby założyć, z czym nie zgadza się Sąd I instancji, że przedmiot regulacji ustawy z 1958 r. mieści się w pojęciu gospodarki nieruchomościami, to Prezydent Miasta występujący tu w podwójnej roli, bo pełniący również funkcję Starosty, może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu, jednakowoż tylko w sprawach, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystania z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań. Odnosząc powyższe rozważania do skarżących w niniejszej sprawie: Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa (powinno być zdaniem Sądu: Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta - Starostę Grodzkiego) i Gminy Kraków reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa – Sąd Wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, Prezydent Miasta Krakowa nie powinien występować w charakterze podmiotu reprezentującego interesy strony/Gminy, Skarbu Państwa, ale organu wyposażonego jako następca prawny organu gospodarki mieszkaniowej w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. W jednym postępowaniu nie może mieć bowiem miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Innymi słowy nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/1995 (ONSA 1997/4/179), uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003//4/15).

Odnosząc się z kolei do skargi Wojewody Małopolskiego Sąd meriti wskazał, iż wobec faktu skomunalizowania nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie Wojewoda Małopolski nie posiada w oczywisty sposób zdolności sądowej do wniesienia skargi na opisaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nadto stwierdził, że zdolność kompetencyjna organu gospodarki mieszkaniowej orzekającego na podstawie art. 3 ustawy tzw. remontowej wyczerpywała w sobie także reprezentację interesu Skarbu Państwa. Zatem i w ramach uprawnień obecnych następców prawnych przedmiotowej kompetencji osadzone byłoby wypowiadanie się o interesie Skarbu Państwa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., postanowił jak w sentencji zaskarżonego postanowienia.

Skargi kasacyjne od tegoż orzeczenia wnieśli: Skarb Państwa – Wojewoda Małopolski oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa i Gmina Miejska Kraków.

W skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż strona skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r., a w konsekwencji nie posiada zdolności sądowej w sprawie. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego Skarb Państwa posiada w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Sprawa regulacji stanu prawnego nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] jest przedmiotem wielu postępowań organów administracyjnych i sądów administracyjnych. Niekorzystne dlań rozstrzygnięcie może zaważyć na stwierdzeniu, iż decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na wystąpienie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności, co jednak nie zamyka stronom postępowania drogi do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Dlatego rozstrzygnięcie to uważał za wadliwe.

Z kolei w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa działającego w imieniu Skarbu Państwa i Gminy Miejskiej Kraków podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 50 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadają zdolności sądowej; błędne uznanie, że Prezydent Miasta Krakowa nie powinien występować w charakterze podmiotu reprezentującego interesy Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, ergo uznanie, że nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu opisanej na wstępie decyzji,

b) art. 25 § 1 P.p.s.a. w związku z uznaniem, że w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiącej aktualnie własność Gminy Miejskiej Kraków - Gmina Miejska Kraków nie ma statusu strony,

c) art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w wyniku pozbawienia Gminy Miejskiej Kraków - działającej przez Prezydenta Miasta Krakowa - prawa do sądu oraz ochrony sądowej w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie odniesie skutek w sferze uprawnień właścicielskich oraz majątkowych strony.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie autorki tej skargi kasacyjnej pogląd Sądu meriti uznający, iż wnoszące ją podmioty nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. jest błędny. Niniejsze postępowanie bezpośrednio dotyczy prawa własności przysługującego Gminie Miejskiej Kraków do nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...]. Decyzje, które były przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności zapadłe przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, stanowiły podstawę do uzyskania prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa i dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Ponieważ taki stan własnościowy nieruchomości istniał w dacie 27 maja 1990 r., w oparciu o przepis art. 18 ust, 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Wojewoda Krakowski decyzją z dnia 26 sierpnia 1992 r. stwierdził nabycie przez "Gminę Miejską Kraków, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Kraków - Śródmieście w obrębie nr [...] - działka [...] - uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - stanowiącej integralną część niniejszej decyzji." W chwili obecnej Gmina Miejska Kraków jest w dalszym ciągu właścicielem wymienionej nieruchomości, a stan ten potwierdza wpis w dziale drugim księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości o aktualnym nr [...]. W takiej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż Gmina Miejska Kraków nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, którego wynik będzie bezpośrednio rzutował na podstawę prawną przysługującego jej prawa własności. Przyjąć zatem należy, iż Gmina Miejska Kraków, jako ujawniony w księdze wieczystej właściciel nieruchomości ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniach dotyczących kontroli decyzji remontowych, tym samym oczywiście ma zdolność sądową. Skarżący jednocześnie wskazał na odmienne rozstrzygnięcia WSA w Krakowie w analogicznych sprawach, tj. w szczególności na wyroki zapadłe w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1101/13, II SA/Kr 620/13, II SA/Kr 1546/11 - gdzie nie kwestionowano interesu prawnego w zaskarżaniu, a w konsekwencji braku zdolności sądowej Gminy Miejskiej Kraków ani też Skarbu Państwa - reprezentowanych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Strona skarżąca podniosła, że nie można podzielić tak odmiennej oceny prawnej dokonywanej w tym zakresie przez WSA w Krakowie, bo prowadziłoby to do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów i pozbawienia możliwości skutecznego wniesienia skargi oraz czynnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut uchybienia przepisom art. 58 § 1 pkt 5 i art. 50 § 1 P.p.s.a. jest zasadny. W istocie bowiem Sąd I instancji pomylił zagadnienie zdolności sądowej z kwestią interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. Obie instytucje są tymczasem rozłączne, mają inne cechy i podstawy, a ich brak wywołuje odmienne skutki. W pierwszej kolejności po wniesieniu skargi (po ustaleniu właściwości sądu) badaniu podlega zdolność sądowa skarżącego. Jej brak uzasadnia odrzucenie skargi bez konieczności analizowania dalszych okoliczności, w tym interesu prawnego w zaskarżeniu danego aktu. Zdolność sądowa jest atrybutem zdolności prawnej. Podmioty praw i obowiązków mają możność domagania się kontroli legalności działalności organów administracyjnych poprzez badanie zgodności z prawem wydawanych przezeń aktów. Między tymi instytucjami istnieje współzależność i współistnienie. Po myśli art. 25 § 1 P.p.s.a. zdolność sądowa to zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona; zdolność sądową mają osoby fizyczne i osoby prawne. Jest to zatem desygnat pozwalający na uzyskanie przymiotu strony w tym postępowaniu. Czym innym jest zdolność procesowa, która stanowi o zdolności do czynności w postępowaniu (art. 26 § 1 P.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości, że zarówno Skarb Państwa, jak i gminy posiadają zdolność prawną (p. art. 33 k.c. i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). W ich imieniu występują odpowiednio jednostki organizacyjne, z których działalnością wiąże się postępowanie lub organ jednostki nadrzędnej oraz organy gmin (art. 28 § 2 P.p.s.a.). Przeto konkluzja sformułowana przez Sąd meriti o braku zdolności sądowej skarżących jest z gruntu wadliwa. Ergo odrzucenie skarg nie miało oparcia w przepisie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Co prawda judykatura powszechnie już przyjmuje, że wówczas, gdy brak zdolności do występowania przed sądem administracyjnym jest oczywisty, jak w przypadku, kiedy organ gminy (lecz w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego już nie sama gmina) skarży decyzję zapadłą w sprawie, w której sam orzekał, możliwe jest takie rozstrzygnięcie, wszak w niniejszej sprawie stanowisko to nie ma zastosowania. Bowiem po pierwsze nie dotyczy ono działającego w sprawie jako statio fisci Skarbu Państwa Wojewody Małopolskiego, podczas gdy Sąd meriti niejako ujednolicił swe rozważania w odniesieniu do wszystkich skarżących, przy czym dodatkowo wadliwie uznał brak zdolności sądowej po jego stronie z powodu skomunalizowania nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, po wtóre w stosunku do Prezydenta Krakowa niepodobna sformułować takiej konkluzji, gdyż występuje on tu w takiej samej roli jak Wojewoda, więc te uwagi odnoszą się i do niego, nadto działa tu jako organ Gminy, organ który w rzeczywistości nie wydał ani decyzji dotychczasowej, ani decyzji objętej nadzwyczajnym postępowaniem. Co prawda można zgodzić się z poglądem tego Sądu, wedle którego jest on obecnym odpowiednikiem organu uprawionego do wydania decyzji dotychczasowej, lecz owa wykładnia historyczna, jak też brak możliwości obrony interesów Gminy w postępowaniu, w którym ona zapadła (a jest to jeden z powodów odmawiających prawa do procesowego działania gmin w postępowaniach – p. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03), nie czyni oczywistym tożsamości organu (jako przyczyny odrzucenia skargi) i nie wyłącza a priori uprawnienia Gminy do występowania przed sądem administracyjnym. Tymczasem skarżącym nie jest ów organ, a gmina, którą on reprezentuje. Tę okoliczność pominął Sąd I instancji. Trzeba też zwrócić uwagę, że organy utożsamiane przez Sąd I instancji działały w innych realiach historycznych, poza tym jeżeli poprzedni miałby bronić interesów Skarbu Państwa, jak Sąd ten wywiódł, to nie mógł tego czynić w odniesieniu do interesów Gminy Kraków. Przeto odmowa przyznania tej Gminie prawa strony w niniejszej sprawie skutkowałaby pozbawieniem możliwości obrony jej praw w zakresie objętym przedmiotem tej sprawy. Obecny organ Gminy nie działał władczo, stąd odsunięcie go od postępowania na przyjętej podstawie prawnej jest błędne. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela stanowiska zajętego w wyroku z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 456/09, natomiast zgadza się z wywodami przedstawionymi w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1347/14, publ. jw.

Innym zagadnieniem jest legitymacja skargowa, która po myśli art. 50 § 1 P.p.s.a. służy każdemu, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny jest powszechnie rozumiany - upraszczając problem - jako uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawnej (najczęściej o charakterze materialnym), na podstawie której podmiot może domagać się konkretyzacji jego uprawnień bądź obowiązków albo żądać kontroli legalności określonego aktu (p. przykładowo Komentarz do P.p.s.a. A. Kabat, LEX, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SO/Bk 13/12, Lex nr 1289343). Jako kategoria prawa materialnego wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni przychyla się do tego poglądu i nie podziela stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (tak postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 965/12, z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1498/14, publ. jw.). Przy czym godzi się zwrócić uwagę, że istotnie legitymacja Skarbu Państwa w okolicznościach sprawy może wydawać się wątpliwa, lecz służące Gminie Kraków prawo własności przedmiotowej nieruchomości wymaga poczynienia szerszych i głębszych rozważań w omawianej materii. Trzeba tu dostrzec pogląd dotyczący podwójnej roli organów, które jednak w tej sprawie nie są tożsame, oraz na zagadnienie uprawnień gmin, które nie mogą być ograniczane (p. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 456/09, ale też z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2405/11, z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 931/14, publ. jw.). Należy również zauważyć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jakkolwiek z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż co do zasady ról tych nie można łączyć, a nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. I OSK 551/08, z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), to jednak pogląd ten doznaje modyfikacji w zależności od okoliczności konkretnych spraw.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).

W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważy kwestię legitymacji czynnej kierując się powyższymi wywodami i w zależności od wyniku tych rozważań bądź oddali skargę (skargi), bądź rozpozna ją (je) merytorycznie.