Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 68/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 2012 poz 82
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Piotr Borowiecki (spr.), Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2016 r. J. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") złożył do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (dalej także: "Prezes NIK" lub "organ") wniosek o udostępnienie wskazanych w nim informacji. Jedna z nich (pkt 6) dotyczyła rozliczenia kosztów kontroli [...] "Wybrane aspekty gospodarki finansowej Gminy W. w latach 2011-2014 (I kwartał)" z uszczegółowieniem, iż rozliczenie to winno zawierać (odrębnie dla roku 2014 i roku 2015) informacje dotyczące: wynagrodzenia brutto (bez narzutów) pracowników NIK wykonujących czynności kontrolne; wynagrodzenia osób powołanych jako biegłych (specjalistów); nagród przyznanych prowadzącym i nadzorującym czynności kontrolne. Do rozliczenia wnioskodawca zażądał załączenia dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę jego sporządzenia.

Odpowiadając na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. NIK poinformowała skarżącego, że nie prowadzi analityki księgowej kosztów z podziałem na poszczególne kontrole. Jednocześnie organ poinformował, że żądana w pkt 6 przedmiotowego wniosku strony skarżącej informacja stanowi informację przetworzoną, a zatem jej przygotowanie i udostępnienie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Kolejnym wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący J. S. - powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - zażądał od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli następujących informacji:

1. wykazu osób, zatrudnionych w NIK, wykonujących zadania wymagające szczególnej dyspozycyjności, którym w latach 2014-2015 przydzielone zostały samochody osobowe,

2. kart eksploatacji samochodu służbowego z okresu 2014-2015, do prowadzenia którego uprawnioną była B. S.,

3. uprawnień stanowiących podstawę wykorzystywania przez B. S. samochodu służbowego do przewozu osób,

4. wykazu osób, z którymi w okresie 2014-2015 zawarto umowy na korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych wraz z wybranymi 5 przedmiotowymi umowami, w tym wszystkimi uprawnionymi pracującymi w NIK Delegaturze w W.,

5. list obecności w pracy i wydruków z elektronicznego systemu rejestracji czasu przebywania B. S. na terenie Delegatury, z okresu pełnienia funkcji dyrektora,

6. wszystkich dokumentów (w tym powołania, umowy, protokoły, rachunki, dowody zapłaty) dotyczących biegłych i specjalistów powołanych w związku z kontrolą [...] "Wybrane aspekty gospodarki finansowej Gminy W. w latach 2011-2014 (I kwartał)",

7. opinii biegłych sporządzonych na potrzeby ww. kontroli wraz ze wskazaniem tych ich części, które wykorzystano w wystąpieniu pokontrolnym,

8. dokumentów stanowiących podstawę wypłacenia nagród (wszystkich) osobom prowadzącym i nadzorującym kontrolę (w tym B. S.),

9. rozliczeń kosztów ww. kontroli nr [...]. Rozliczenie to winno zawierać informacje (odrębnie dla 2014 i 2015 r.) dotyczące: wynagrodzenia brutto (bez narzutów) pracowników NIK wykonujących czynności kontrolne; wynagrodzenia osób powołanych jako biegłych (specjalistów); nagród przyznanych w związku z przeprowadzeniem kontroli: prowadzącym i nadzorującym czynności kontrolne. Wnioskodawca nadmienił, że NIK jako jednostka sektora finansów publicznych zobowiązana jest do prowadzenia ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniowym, a wnioskowane dane mieszczą się w zasobach, których ewidencjonowanie jest ustawowym obowiązkiem Izby.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że dostęp do przetworzonej informacji publicznej, o którą wnosi, uzasadniony jest tym, że informacja w tym zakresie jest niezbędna do oceny sposobu wydatkowania środków publicznych przez Najwyższą Izbę Kontroli, gdyż jednostki sektora finansów publicznych mają obowiązek wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o finansach publicznych).

Odnosząc się do powyższego wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r., Biuro Organizacyjne Najwyższej Izby Kontroli w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformowało stronę skarżącą, że przekazuje wnioskodawcy informacje wymienione w pkt 1, 2, cz. 5 i 6 wniosku, zaś w pozostałym zakresie poinformowało o przekazaniu już wcześniej żądanych informacji (8 i cz. 9 - nagrody), a także o nieposiadaniu przez NIK informacji objętych punktem 4 wniosku. Jednocześnie, Biuro Organizacyjne NIK wskazał, że informacje objęte zakresem punktów 3, cz. 5 – wydruki i 7, nie mają charakteru informacji publicznej. Ponadto, NIK wskazał, że odnośnie informacji objętej zakresem punktu 9 wniosku skarżącego wydał decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji (pkt 9).

W ślad za powyższym pismem organ doręczył skarżącemu decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą Prezesa NIK odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji dotyczącej rozliczenia kosztów kontroli [...] "Wybrane aspekty gospodarki finansowej Gminy W. w latach 2011- 2014 (I kwartał)", z odrębnym rozliczeniem dla 2014 i 2015 r. danych dotyczących wynagrodzeń brutto (bez narzutów) pracowników NIK wykonujących czynności kontrolne, wynagrodzeń osób powołanych jako biegłych (specjalistów), nagród przyznanych w związku z przeprowadzeniem kontroli: prowadzącym i nadzorującym czynności kontrolne.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż mimo poinformowania wnioskodawcy o charakterze tej informacji i warunkach jej udostępnienia, nie wykazał on, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie wyjaśniono rozumienie pojęcia "informacji przetworzonej" oraz "szczególnie istotnego interesu publicznego". Szczegółowo też omówiono zakres działań, jakich należałoby dokonać celem sporządzenia żądanej informacji, oraz dokonano analizy podstaw do uznania, iż przygotowanie i udostępnienie takiej informacji miałoby istotne znaczenie dla interesu publicznego. Ponieważ takich przesłanek nie znaleziono i nie wykazał ich wnioskodawca, została wydana decyzja o odmowie żądanej informacji.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes NIK decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NIK wskazał m.in., że wprawdzie NIK, jako jednostka sektora finansów publicznych zobowiązana jest do prowadzenia ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniowym, to jednak układ zadaniowy nie jest równoznaczny z podziałem na poszczególne kontrole wykonywane przez NIK i to w szczegółowości wskazanej przez wnioskodawcę. Nie jest więc prawdą, jak uznał organ, iż wnioskowane przez skarżącego dane "mieszczą się w zasobach, których ewidencjonowanie jest ustawowym obowiązkiem Izby". Jednocześnie, Prezes NIK uznał, że skarżący w uzasadnieniu swego żądania nie wskazał, kto miałby dokonać wspomnianej przez skarżącego "oceny sposobu wydatkowania środków publicznych przez Izbę". Zdaniem organu, informacja taka nie jest bez znaczenia, gdyż interes publiczny musi wiązać się z działaniem skutecznym, tzn. realnym oddziaływaniem na funkcjonowanie instytucji państwowych. W konsekwencji, organ uznał, że skarżący powinien więc wykazać, że żądane dane nie będą służyć wyłącznie jego interesowi, lecz interesowi publicznemu i mają szczególne znaczenie.

W związku z powyższym organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał swego działania w interesie publicznym oraz w jaki sposób pozyskane przez niego informacje miałyby wpłynąć na usprawnienie działania NIK lub innych organów państwa. Takiego celu działania i wpływu udostępnienia informacji przetworzonej na wykonywanie zadań publicznych nie doszukała się też NIK, analizując możliwość wykorzystania żądanej informacji do usprawnienia jej działalności lub innych podmiotów publicznych.

Od powyższej decyzji Prezesa NIK skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W wyniku rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1132/16, oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia przetworzonej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, analizując całokształt postępowania, doszedł do przekonania, że Prezes NIK poprawnie wywiódł, że strona skarżąca nie wykazała przesłanki uzasadniającej udostępnienie jej informacji przetworzonej, albowiem nie wskazała tego, kto miałby dokonywać oceny sposobu wydatkowania środków publicznych przez Izbę. Zdaniem Sądu, organ słusznie zwrócił jednocześnie uwagę na fakt, iż wyjaśnienie powyższej okoliczności miało kluczowe znaczenie dla sprawy, albowiem interes publiczny wiązać się musi z działaniem mającym cechy skuteczności, tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych. Sąd uznał ponadto, że Prezes NIK poprawnie przyjął, iż sama treść wniosku nie przesądza o tym, aby za przygotowaniem nowej informacji, przemawiał nie tylko szczególnie istotny, ale wręcz jakikolwiek publiczny interes. Dodatkowo, Sąd zwrócił uwagę na to, że - wbrew twierdzeniom skargi - podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie był przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc stanowisko zaprezentowane przez skarżącego w tym zakresie w uzasadnieniu skargi uznać należy, jako pozostające w oderwaniu od materii niniejszej sprawy. WSA w Warszawie uznał jednocześnie, że w takim stanie oderwania od istoty badanej sprawy pozostawały również zarzuty dotyczące stanowiska organu odnośnie pozostałych żądań skarżącego zawartych we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. Sąd uznał bowiem, że w niniejszym postępowaniu mógł zajmować się jedynie materią, której dotyczyła problematyka objęta skarżoną decyzją. Przedmiotem decyzji była zaś, jak zauważył WSA w Warszawie, jedynie problematyka odmowy udostępnienia rozliczenia kosztów kontroli [...].

W związku z powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1132/16, skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., działając za pośrednictwem organu, wniósł skargę na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawie dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej.

Powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarżący wskazał, że składa skargę na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawie dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie przekazania skarżącemu:

- dokumentu dotyczącego uprawnień stanowiących podstawę wykorzystywania przez B. S. samochodu służbowego do przewozu osób (pkt 3 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2016 r.);

- umów dotyczących korzystania przez B. S. z samochodu prywatnego do celów służbowych (pkt 4 powyższego wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej);

- listy obecności w pracy i wydruków z elektronicznego systemu rejestracji czasu przebywania B. S. na terenie Delegatury NIK w W. z okresu pełnienia funkcji dyrektora, tj. dokumentów, o których mowa w § 19 pkt 1 i pkt 2 załącznika do zarządzenia nr [...] Prezesa NIK z [...] lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia w Najwyższej Izbie Kontroli regulaminu pracy (pkt 5 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej); w tym zakresie skarżący stwierdził, że "Roczna karta ewidencji obecności w pracy", załączona do pisma Biura Organizacyjnego Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] stycznia 2016 r., jest dokumentem zawierającym informacje przetworzone, o które w swoimi piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący nie prosił;

- opinii biegłych sporządzonych na potrzeby kontroli [...] pn. "Wybrane aspekty gospodarki finansowej Gminy W. w latach 2011-2014 (I kwartał)" (pkt 7 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej);

- dokumentów stanowiących podstawę wypłacenia nagród (wszystkich) osobom prowadzącym i nadzorującym kontrolę, w tym B. S. (pkt 8 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej).

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa NIK do rozpoznania jej wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., w powyższym zakresie, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie, skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentu dotyczącego uprawnień stanowiących podstawę wykorzystywania przez B. S. samochodu służbowego do przewozu osób (pkt 3 wniosku z dnia [...] lutego 2016 r.), umów dotyczących korzystania z samochodu prywatnego do celów służbowych, bowiem takich umów w latach 2014 i 2015 nie zawierano (pkt 4 powyższego wniosku), wydruków z elektronicznego systemu rejestracji czasu przebywania pracownika na terenie zakładu pracy (pkt 5 wniosku), opinii biegłych dotyczących kontroli [...] pn. "Wybrane aspekty gospodarki finansowej Gminy W. w latach 2011-2014 (I kwartał)" (pkt 7 wniosku skarżącego), Prezes Najwyższej Izby Kontroli naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący, powołując się na powyższe przepisy, uznał, że przemawiają one za szerokim rozumieniem "informacji publicznej", jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Zdaniem skarżącego, informacją publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem, jak uznał skarżący, jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, jak wskazał skarżący, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. W jego ocenie, są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, jeżeli dokumenty te nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, skarżący uznał, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 677/13).

Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, iż składając wniosek z dnia [...] lutego 2016 r., wyraźnie żądał informacji publicznych nieprzetworzonych. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, działanie Prezesa NIK uznać należy za zmierzające do utrudnienia pozyskania tych informacji publicznych prostych poprzez ich błędne kwalifikowanie, jako informacji publicznej przetworzonej. W tym miejscu skarżący odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 103/14 , w którym Sad ten uznał, że informacje publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 603/13, jak również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 83/13, skarżący uznał, że zakres informacji żądanych przez niego w pkt 7 (dotyczących opinii biegłych oraz specjalistów w zakresie wskazanym we wniosku) jest informacją prostą, a nie przetworzoną, a także, stwierdził, iż nie jest to informacja objęta którąkolwiek z klauzul objętych tajemnicą państwową.

Skarżący podkreślił również, że nieudzielenie informacji publicznej w postaci wydruku z elektronicznego systemu rejestracji czasu pracy B. S. jest informacją prostą i informacją publiczną, na co wskazuje chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 32/14, w którym Sąd ten uznał, że informacja o liczbie dni nieobecności w pracy, która to absencja była argumentem stanowiącym element uzasadnienia dla niepodejmowania, czy zwlekania z podjęciem określonych czynności urzędowych jest informacją publiczną.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że każdy ze wskazanych w jego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. cząstkowych wniosków stanowi informację publiczną prostą, znajdującą się w posiadaniu skarżonego organu. Skarżący uznał, że wnioski cząstkowe mieszczą się w katalogu przewidzianym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w większości dotyczą gospodarki składnikami majątkowymi NIK oraz zasad realizacji dyspozycji finansowych również związanych z gospodarką mieniem publicznym, jakim jest m.in. budżet Najwyższej Izby Kontroli. Skarżący stwierdził, iż nie sposób dopatrzyć się, aby była to informacja publiczna złożona, wymagająca określonych zabiegów, albo, że NIK takich informacji nie posiada.

Ponadto, skarżący uznał, że również wniosek objęty zakresem sprecyzowanym w pkt 8, mówiący o dokumentach będących podstawą wypłacenia nagród wszystkim osobom prowadzącym i nadzorującym kontrolę, w tym B. S., stanowi informację prostą.

Skarżący zauważył także, iż Prezes NIK, odmawiając udostępnienia opinii biegłych dotyczących kontroli [...] pn. "Wybrane aspekty gospodarki finansowej Gminy W. w latach 2011-2014 (I kwartał)" wskazał jedynie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych opinie biegłych nie mają waloru informacji publicznej, albowiem dokumenty te - zdaniem organu - służą bowiem wymianie i gromadzeniu niezbędnych informacji, które mogą w przyszłości zostać wykorzystane, ale nie są stanowiskiem organu. Skarżący stwierdził, że z tym stanowiskiem organu nie może się zgodzić, albowiem w piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że o tym, czy tego rodzaju opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Skarżący zauważył ponadto, że podobne stanowisko reprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 wskazał, iż: "(...) nie zawsze każda opinia prawna, bez względu na cel jej opracowania, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 119). Skarżący podniósł, że podobne stanowisko NSA wyraził w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, trafnie przyjmując, że "nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Skarżący stwierdził, że nie wydaje się, aby opinie prawne sporządzone na potrzeby kontroli [...] pn. "Wybrane aspekty gospodarki finansowej Gminy W. w latach 2011-2014 (I kwartał)" nie pozwalały na zakwalifikowanie niniejszych opinii prawnych do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, skarżący - powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażone w wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 22/14 - uznał, że zakres żadnych przez niego informacji nie miał innego zakresu, niż związany z wytworzeniem informacji publicznej przez NIK, znajdujących się w posiadaniu NIK - opinie biegłych i specjalistów, oraz dokumentów związanych z gospodarowaniem mieniem publicznym powierzonym NIK, jako instytucji Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, w żadnym zakresie żądanych informacji nie było potrzeby dokonywania przetwarzania informacji, albowiem wszystkie te żądania dotyczyły informacji publicznych prostych.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie wyżej wskazanym.

W odpowiedzi na skargę Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, Prezes NIK wskazał, że - wbrew zarzutom skargi - nie dopuścił się bezczynności, albowiem żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, nie istnieją albo nie są w posiadaniu organu. W tej sytuacji, zdaniem Prezesa NIK, wystarczające było poinformowanie o tym fakcie strony skarżącej zwykłym pismem, co też organ uczynił, przesyłając do skarżącego pisemną informację z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że nie uzasadnia zarzutu bezczynności organu niepodjęcie wskazanych powyżej działań ustawowych w sytuacji, gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie istnieją albo nie są w posiadaniu organu, zaś organ poinformuje o tym stronę wnioskującą stosownym pismem.

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący J. S. sformułował wobec Prezesa Najwyższej Izby Kontroli zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie szczegółowo określonym w petitum skargi.

Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż w świetle m.in. przepisu art. 13 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 524), Prezes NIK, jako osoba kierująca Najwyższą Izbą Kontroli, która stanowi naczelny organ kontroli państwowej, należy do podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Prezes NIK w analizowanym zakresie nie pozostawał w bezczynności, albowiem część informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. nie stanowiło informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś pozostała cześć spornych informacji albo nie pozostawała w posiadaniu tego organu, albo została przekazana stronie skarżącej w stosownym piśmie, o czym organ szczegółowo poinformował skarżącego w swojej pisemnej informacji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

I tak, stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Prezes NIK, wyjaśniając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., zasadnie stwierdził, że szczegółowo opisane w owym piśmie opinie biegłych, sporządzone na potrzeby kontroli [...] "Wybrane aspekty gospodarki finansowej Gminy W. w latach 2011-2014 (I kwartał)", nie są stanowiskiem Najwyższej Izby Kontroli i służyły one wyłącznie gromadzeniu informacji oraz poglądów, zaś w finalnej wersji wystąpienia pokontrolnego nie wykorzystano ich na potrzeby wspomnianej kontroli. W tej sytuacji, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż sporne dokumenty (opinie), nie będąc wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej.

Ponadto, należy zauważyć, ze Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1681/14, wyraźnie stwierdził, że "Ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny w przyszłości do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (podobnie: m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, czy też wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądana przez skarżącego dokumentacja w postaci opinii (ekspertyz) sporządzonych na potrzeby wspomnianej kontroli [...], nie stanowi informacji publicznej.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organu, że również wnioskowana przez skarżącego informacja dotycząca list obecności w pracy i wydruków z elektronicznego systemu rejestracji czasu przebywania B. S. na terenie Delegatury NIK w W., z okresu pełnienia przez nią funkcji dyrektora, nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zauważyć, że organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wyjaśnił szczegółowo stronie skarżącej, że funkcjonujący w NIK system nie odzwierciedla rzeczywistej liczby godzin przepracowanych przez pracownika, a jedynie określa czas przebywania osób na terenie zakładu pracy. System ten, jak wskazał organ, daje informacje o przebywaniu osoby w określonych godzinach, co nie jest równoznaczne z wykonywaniem pracy. W związku z powyższym, wydruki tego systemu nie mają charakteru informacji publicznej.

Z kolei, jeśli chodzi o wnioskowaną przez stronę skarżącą listę nagród oraz dokumenty stanowiące podstawę ich wypłacenia, należy zauważyć, iż organ przekazał te informacje stronie skarżącej, o czym poinformował ją w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Natomiast, w zakresie wnioskowanych przez stronę skarżącą informacji dotyczących zarówno dokumentu dotyczącego uprawnień stanowiących podstawę wykorzystywania przez B. S. samochodu służbowego do przewozu osób (vide: pkt 3 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2016 r.), jak i umów dotyczących korzystania przez B. S. z samochodu prywatnego do celów służbowych (vide: zakres objęty pkt. 4 powyższego wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej), stwierdzić należy, że Prezes NIK poinformował stronę skarżącą we wspomnianym już piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., iż NIK nie posiada takich dokumentów, zaś strona skarżąca nie podniosła w złożonej do Sądu skardze jakichkolwiek argumentów, które skutecznie podważałyby powyższą informację organu.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż na dzień złożenia skargi Prezes NIK pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w stosownym piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. przekazał wnioskodawcy informację w zakresie szczegółowo określonym w skardze z dnia [...] stycznia 2017 r.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak bezczynności, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.