Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1274/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 ust. 2, art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1412/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1412/20 w ten sposób, że wykreśla słowa od "-Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...]", 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 marca 2021 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] (Gmina) na decyzję Wojewody Podkarpackiego (Wojewoda) z 16 listopada 2020 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :

Wnioskiem z 7 października 2019 r. [...] (spadkobierczyni, siostra byłej właścicielki [...]) zwróciła się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...].[...] zmarła 19 listopada 2019 r., a z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła [...].

Wobec tego, że działka oznaczona obecnie nr [...] (odpowiadająca dawnej działce nr [...]) stanowi własność Gminy, Wojewoda postanowieniem z 16 marca 2020 r., wyłączył Prezydenta Miasta Rzeszowa od rozpatrzenia sprawy i wyznaczył Starostę Niżańskiego (Starosta).

W toku postępowania, 8 czerwca 2020 r., wniosek o zwrot ww. nieruchomości został złożony przez pozostałych spadkobierców tj. [...],[...],[...] i [...] - spadkobierców po [...] (brat byłej właścicielki tj. [...]).

Decyzją z 29 września 2020 r. Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej nr [...], o pow. 0,3707 ha, zawierającej się w jednostce ewidencyjnej miasta Rzeszów obręb [...], obj. KW nr [...], stanowiącej własność Gminy - na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela tj. [...] - w 4/8 części, [...] - w 1/8 części, [...] - w 1/8 części, [...] - w 1/8 części i [...] - w 1/8 części (pkt I), o ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 112 642,00 zł (pkt 2), o zobowiązaniu [...] - w wysokości 56 321,00 zł, [...] - w wysokości 14 080,25 zł, [...] - w wysokości 14 080,25 zł, [...] - w wysokości 14 080,25 zł i [...] - w wysokości 14 080,25 zł do zwrotu w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 3), wskazał, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduję się w dniu jej zwrotu (pkt 4), oraz że powyższa decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej (pkt 5).

Organ wskazał, że na działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było budowa osiedla mieszkaniowego [...] - [...]. Powyższe stanowiło przesłankę do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę Wojewoda działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - zwana dalej: "u.g.n.") decyzją z 16 listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wyjaśnił, że w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, dalej "ustawa z 29 kwietnia 1985 r."), na podstawie aktu notarialnego Rep. A. Nr 1042/88 [...] sprzedała na rzecz Skarbu Państwa między innymi działkę nr [...], położoną w Rzeszowie- [...] w obrębie [...], jako niezbędną w związku z budową osiedla mieszkaniowego [...] -[...].

Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, że na działce oznaczonej obecnie nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, co potwierdzają przeprowadzone oględziny. Na terenie nieruchomości nie powstała jakakolwiek infrastruktura związana z funkcjonowaniem osiedla.

Odnosząc się do zarzutu, że w chwili zawierania aktu notarialnego nie istniał cel publiczny, powołując się na wyrok SN z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 478/13 wyjaśnił, że użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia, że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze decyzji administracyjnej czy umowy. Poprzedni właściciel nieruchomości (spadkobiercy byłego właściciela) - który umownie przeniósł jej własność na rzecz Skarbu Państwa w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, może domagać się zastosowania wobec niego art. 136 i 137 u.g.n., celem rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. Nie jest koniecznym ustalanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego terenu, skoro w akcie notarialnym wskazywano, że miała to być budowa osiedla - w przedmiotowej sprawie budowa osiedla Staromieście-Północ. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczającym jest wykazanie, że dany obszar został zagospodarowany. Brak zagospodarowania terenu bądź zagospodarowanie go niezgodnie nawet z ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i podstawę odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe warunki z art. 136 u.g.n.

Odnośnie zarzutu braku zapisu o zabezpieczeniu wierzytelności gminy, Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Zdaniem Wojewody sposób zabezpieczenia zależy zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też z innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Stwierdził, że skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zapisu w osnowie decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a tym samym uchylenia takiej decyzji.

Gmina wniosła skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń co do źródła celu publicznego, który rzekomo był podstawą zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa z dnia 30 marca 1988 r., art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu w zaistniały wszystkie konieczne przesłanki orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nabycie w/w nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło bowiem na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99, dalej "ustawa z 29 kwietnia 1985 r."). Przejście prawa własności na publicznego właściciela, było wynikiem umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 30 marca 1988 r. od nieżyjącej już [...].

W ocenie Sądu Wojewoda w sposób należyty wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż nabyte przez Skarb Państwa działki wg treści umowy zbycia nieruchomości mogły być objęte wywłaszczeniem, gdyż były niezbędne pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - [...]. Zapis o tej treści jest czytelny i widnieje w akcie notarialnym znajdującym się w aktach sprawy.

Wojewoda w sposób zasadny i przekonujący odniósł się do zarzutów odwołania Gminy podnoszących nieistnienie w chwili zawarcia w/w umowy celu publicznego, na który to nieruchomość miała być wywłaszczona. Wojewoda, posługując się w tym celu poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I CSK 478/13, wyjaśnia bowiem, iż użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia, że należy nim objąć każdy przypadek odjęcie dotychczasowemu właścicielowi jego prawa rzeczowego na podstawie ustawy o gospodarce gruntami, niezależnie od tego czy nabycie nieruchomości nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej czy też umowy.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody według którego, poprzedni właściciel nieruchomości lub spadkobiercy tego właściciela mogą domagać się zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidujących zwrot wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli nabycie gruntu w nastąpiło w formie umowy cywilnoprawnej. Pomimo argumentacji skargi nie można zgodzić, się iż cel wywłaszczenia nie został dostatecznie ujawniony w toku postępowania. Ustalenie to dokonane zostało dzięki treści umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego. Nie ulega wątpliwości, że celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego [...] - [...]. Takie zdanie zostało zawarte w akcie przenoszącym własność i zostało wyrażone przez przedstawiciela Skarbu Państwa, co wraz z podanymi podstawami normatywnymi nabycia, było wystarczające do stwierdzenia wydania aktu wywłaszczenia oraz określenia celu tego wywłaszczenia. Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia w czasie obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, był z reguły ogólnikowo dookreślany, i mógł nawet wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu okoliczności. Dlatego w zupełności wystarczającym w niniejszej sprawie było ustalenie oparte na oświadczeniu reprezentanta Skarbu Państwa wyrażone w akcie notarialnym, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego.

Organy obu instancji udowodniły m.in. poprzez oględziny przedmiotowego terenu, że określony w umowie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany nawet w części, bowiem aktualnie zwracana działka jest niezabudowana, lecz porośnięta roślinnością trawiastą. Dlatego nie jest wątpliwym, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego Staromieście - Północ nie został przez publicznego właściciela wykonany, co w konsekwencji skutecznie zaktualizowało roszczenie spadkobierców byłego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Sąd nie mógł więc potwierdzić zarzutów skargi o naruszeniu przez Wojewodę art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak ustaleń co do źródła celu publicznego, który był podstawą zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n., co polegało wg pełnomocnika Gminy na nieorzeczeniu o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania na rzecz, Sąd opowiedział się za stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., o sygn. akt I OSK 2292/13, że art. 141 ust. 2 u.g.n. należy traktować wyłącznie jako przepis o charakterze informacyjnym dla stron, a więc wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2 u.g.n., jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy. Zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostającą poza sferą administracji publicznej. Organ administracji mógłby oczywiście w sprawie takiej orzekać, ale tylko wówczas gdyby przepisy prawa administracyjnego zawierały regulację w tej mierze. Ustawa zaś unormowań w tym zakresie nie posiada. Nie daje zatem organowi administracji żadnego instrumentu, którym mógłby posłużyć się rozstrzygając w zakresie "stosownego zabezpieczenia". Instrumenty te unormowane są, jak powiedziano wyżej, w prawie cywilnym, którego organ administracji stosować nie może, nie leży to bowiem w jego kompetencjach.

Zarzuty Gminy dotyczące niemożliwości ustanowienia hipoteki przymusowej na nieruchomości objętej obowiązkiem zwrotu, która do czasu uprawomocnienia się decyzji stanowi jej własność, a hipoteka jest prawem na rzeczy cudzej, czynią tym bardziej bezzasadne żądanie zamieszczenia takiego zabezpieczenia w decyzji. Sąd stwierdził jednocześnie, że przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe (por. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r" o sygn. II SA/Rz 1085/20, CBOSA).

Gmina wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu :

1. naruszenie przepisu postępowania to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedopatrzenie się braków w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym spraw/y co do istnienia celu publicznego nabycia.

Naruszenie to wynikło z błędnego przekonania Sądu, iż wystarczającym dla istnienia celu publicznego jest zapis w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości, co stanie się też podstawą naruszenia prawa materialnego. W sytuacji gdy poza zapisem w akcie notarialnym brak jakichkolwiek innych dowodów na to, iż nabycie odbyło się w warunkach wywłaszczenia, należy uznać, iż zapis w akcie notarialnym, był tylko uzasadnieniem nabycia działki i nie powodował, iż nabycie miało charakter wywłaszczeniowy.

Naruszenie to mogło mleć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem bez decyzji lokalizacyjnych celu wywłaszczenia, planów realizacyjnych, wraz z załącznikiem graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania, celu wywłaszczenia nie sposób ustalić.

2. naruszenie przepisu prawa materialnego to jest art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie w niedostatecznie ustalonym stanie faktycznym i uznanie, iż dla ustalenia czy istniał i jaki był cel wywłaszczenia "w zupełności wystarczający w niniejszej sprawie było ustalenie oparte na oświadczeniu reprezentanta Skarbu Państwa wyrażone w akcie notarialnym, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego". Tymczasem zgodnie z wyrokiem NSA z 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 626/11, "dla samego zakwalifikowania umowy jako pozostającej w związku z realizacją celu publicznego nie jest konieczne powołanie się w jej treści na art. 53 ust 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i ustalenie, że umowa została zawarta w wyniku przedwywłaszczeniowego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości w określonym terminie. Kluczowe znaczenie ma natomiast to, że w dacie zawarcia umowy istniały materialnoprawne przesłanki uzasadniające wywłaszczenie. W szczególności nieruchomość musiała być przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego a w dacie zawarcia umowy jednostka musiała dysponować decyzją lokalizacyjną. Brak decyzji lokalizacyjnej oznacza, że w przypadku niezawarcia takiej umowy jednostka nie była uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania.

3. przepisu prawa materialnego tj. art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie iż przepis ten ma charakter jedynie informacyjny.

Gmina podniosła, że NSA w wyroku z 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 186/14 wskazał, że nie podziela oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 12 maja 2015 r., I OSK 2292/13, że przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. należy traktować jako informacyjny, tj, wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja u zwrocie ponieważ wierzyciel zawsze może wystąpić na właściwej ku temu drodze o ustanowienie stosownego zabezpieczenia przysługującej mu wierzytelności a więc przy tym rozumieniu tego przepisu byłby on całkowicie zbędny. Stanowisko takie stoi zatem w oczywistej sprzeczności z zakazem wykładni per non est. Pogląd ten przyjął NSA również w wyroku z 15 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2766/14.

Skarżąca podkreśliła, że nie chodzi jej o przerzucanie się sprzecznymi orzeczeniami NSA ale o to by w końcu wypracowano jednolity pogląd co do metody zabezpieczania wierzytelności o zwrot odszkodowania. Podkreśliła, że problem będzie narastał w związku z taktem, iż będzie się orzekać o zwrocie nieruchomości wywłaszczanych maksymalnie 20 lat przed złożeniem wniosku, tak więc, wartość zwracanego odszkodowania coraz bardziej będzie zbliżona do wartości nieruchomości.

Gmina powołała się na odmienną praktykę co do orzekania o zabezpieczeniu wskazując tytułem przykładu praktykę Wojewody Pomorskiego znaną jej z orzeczenia WSA w Gdańsku (wyrok z 10 marca 2021 r. II SA/Gd 780/20). Zwróciła również uwagę, że zwracana działka jest częścią nieruchomości rozumianej wieczystoksięgowo a na takiej części nie można ustanowić hipoteki. Nie może to być jednak decydujący argument przeciwko obecności jakiegoś rozstrzygnięcia o hipotece w decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 595/15).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej , to jest zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez przyjęcie z podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego jest uzasadniony.

W akcie notarialnym z 13 marca 1988 r. jako podstawę nabycia wskazano art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. przywoływane będą w dalszej części uzasadnienia w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy). Przepis ten stanowił, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych.

Zatem powołany w akcie notarialnym z 13 marca 1988 r. art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wprowadzał ogólne zasady nabywania nieruchomości m.in. przez organy administracji państwowej, nie odnosił się natomiast do kwestii wywłaszczenia.

Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. przewidywała możliwość nabycia w drodze umowy nieruchomości niezbędnej dla zrealizowania celów określonych w art. 50 ust. 1, które obejmowały m.in. realizację uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, oraz skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Co więcej, nabycie nieruchomości w drodze umowy było preferowane przez ustawodawcę, który w art. 53 ust. 1 ustawy wskazał, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Jak wynikało z ustępu 2 przywołanego artykułu terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Z art. 54 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wynika również, że przystąpienie do realizacji inwestycji celu publicznego winno być poprzedzone wydaniem decyzji lokalizacyjnej oraz przygotowaniem mapy obszaru wywłaszczanego ze wskazaniem powierzchni i oznaczeniem granic nieruchomości lub ich części wchodzących w skład tego obszaru.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zasoby te tworzone były przez terenowe organy administracji państwowej z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa (art. 13 ust 2 ustawy).

Zatem nawet prywatnoprawne nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego czy też skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego nie może być utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie przedwywłaszczeniowym na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (por. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 6 czerwca 2018 r. I OSK 1835/17).

Zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji samo zawarcie w umowie zapisu, zgodnie z którym nieruchomość mogła podlegać wywłaszczeniu jak również powołanie art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. jako podstawy jej zawarcia nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość nabyta została w ramach wywłaszczenia.

Rację ma zatem Gmina, że stan faktyczny sprawy ustalony został wadliwie, co oznacza że na tym etaie postępowania brak było podstaw do zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. Zastosowanie powołanych przepisów możliwe jest bowiem dopiero w razie ustalenia, że nieruchomość została wywłaszczona, nie zaś nabyta w ramach obrotu cywilnoprawnego.

Odnosząc się do zarzutów objętych punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny wyjaśnia, że dostrzega przywołaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do możliwości zawarcia w decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu z tytułu zwrotu odszkodowania.

Zgodnie z jednym z poglądów art. 142 ust. 1 u.gn. wyraźnie podaje o jakich kwestiach winien rozstrzygnąć organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych elementów decyzji nie jest wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co oznacza, że rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności ma charakter akcesoryjny i fakultatywny (por. wyrok NSA z 7 października 2016 r., I OSK 2964/14).

W części orzeczeń wskazuje się, że art. 141 ust. 2 u.g.n. nie stanowi podstawy materialnoprawnej do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności związanej ze zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą układać się ze stronami o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze. Organ administracji publicznej, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości, może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2 u.g.n., jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy. Wykładnia zobowiązująca organ do ustanowienia hipoteki na podstawie powołanego przepisu byłaby w istocie nieuprawnionym prawotwórstwem, gdyż podstawa prawna do jej wydania jest zbyt ogólna i niejasna (por. wyrok NSA z 9 lutego 2022 r. I OSK 1842/20).

Odmawiając organom możliwości orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności wskazuje się również, że art. 141 ust. 2 u.g.n należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka, to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie (por. wyroki NSA z 12 maja 2015 r. I OSK 2292/13 i z 23 marca 2018 r. I OSK 1136/16).

Wyrażony został równie pogląd (przywołany w skardze kasacyjnej), zgodnie z którym wykładnia językowa zdania pierwszego art. 141 ust. 2 u.g.n. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji uznać należało, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość. W tym przypadku stworzenie realnej możliwości odzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania następuje poprzez ustanowienie stosownego zabezpieczenia. Za składnik decyzji o zwrocie należało uznać postanowienia dotyczące formy wybranego zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznoprawnego. Z kolei organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 ustawy (por. wyroki NSA z dnia 27 października 2015r., sygn. akt I OSK 186/14 oraz z 19 września 2016 r. I OSK 2766/14).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną dostrzegając powyższe rozbieżności staje na stanowisko, że art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi podstawę orzeczenia w decyzji zwrotowej o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z obowiązku zwrotu odszkodowania poprzez ustanowienie hipoteki, o ile z wnioskiem o ustanowienie takiego zabezpieczenia wystąpi uprawniony podmiot. Orzeczenie takie jest niezbędne, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oraz osoba na rzecz której realizowany będzie zwrot nieruchomości nie uzgodnili innej formy zabezpieczenia roszczenia. Analizowany przepis nie przewiduje natomiast możliwości orzeczenia przez organ administracji o zabezpieczeniu w innej formie przewidzianej przepisami prawa cywilnego (poręczenie, weksel). Dla ich powstania konieczne jest złożenie odpowiednich oświadczeń woli, które nie mogą być zastąpione aktem administracyjnym

Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającego go decyzje organów obu instancji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Gminy.

W punkcie 1 wyroku orzeczono o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zaistniałej w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji.

W komparycji wyroku wskazano, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę ze skargi Gminy Miasto [...] – BGM Miasta [...]. W sprawie niesporne jest, że decyzje organów obu instancji orzekały o zwrocie nieruchomości stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta [...], skarga również wniesiona została przez ten podmiot, o czyn świadczy jej treść jak również treść dołączonego do niej pełnomocnictwa. Jedynie jako adres do doręczeń pełnomocnika wskazano Biuro Gospodarki Mieniem. Oznacza to, że na skutek oczywistej omyłki pisarskiej w komparycji wyroku wskazano jako stronę skarżącą wskazano Gminę Miasto [...] – BGM Miasta [...]

W myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dodatkowo zgodnie z art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji.

Uznając, że w wyroku sądu pierwszej instancji zaistniał oczywisty błąd pisarski Naczelny Sąd Administracyjny sprostował go z urzędu.