Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 89/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 55, art. 56
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 10
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 63, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112 ust. 1 i 2, art. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. B. - J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 23 lipca 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. B. – J. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 23 lipca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", Wójt Gminy ustalił - na wniosek A Spółki Akcyjnej w G. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wymianie linii napowietrznej SN-15kV w obszarze leśnym, budowie stacji transformatorowej słupowej, linii kablowej SN-15kV oraz linii napowietrznej nn-0,4 kV na działce nr [...], położonej w D., obręb W. oraz na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w D., obręb M., gmina T.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na przedmiotowym terenie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie istnieje obowiązek jego sporządzenia, wynikający z art. 14 ust. 7 ustawy, zgodnie zatem z art. 4 ust. 2 ustawy, należało ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśnił także, że z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz warunków zagospodarowania terenu wynika, że możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż w rozpatrywanym przypadku spełnione są wymogi prawne i nie występuje sprzeczność zamierzenia z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji wskazał, że dnia 28 maja 2012 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego. Projekt decyzji został uzgodniony przez Starostę - postanowieniem nr [...] i Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych - postanowieniem nr [...]. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem - zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy, uzgodnienie projektu zostało uznane za dokonane przez ten podmiot.

Wójt wyjaśnił nadto, że dnia 25 czerwca 2012 r. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie. Stwierdził też, że pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. B. B. poinformowała, że jest właścicielką działek nr [...] i nr [...] i nie wyraża zgody na wykonywanie jakichkolwiek prac inwestycyjnych/budowlanych na jej działkach.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. B. podkreśliła, że nie wyraża zgody na wykonanie jakichkolwiek prac inwestycyjnych/budowlanych na terenie jej gospodarstwa. Zaznaczyła również, że do chwili obecnej A S.A. w G. nie wypłaciła jej żadnych środków za bezumowne korzystanie z gruntu, w związku z tym domaga się stosownego odszkodowania.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zawiadomieniem z dnia 22 maja 2012 r. Wójt poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Następnie organ I instancji przekazał organom uzgadniającym – Dyrektorowi Regionalnemu Lasów Państwowych, Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Starostwu Powiatowemu Wydziałowi Rolnictwa i Ochrony Środowiska – celem uzgodnienia, projekt zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. Starosta Powiatowy uzgodnił projekt decyzji wskazując, że jako organ ochrony gruntów rolnych nie ma zastrzeżeń do ww. inwestycji. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych - postanowieniem z dnia 20 lipca 2012 r., także uzgodnił ten projekt, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa inwestycja nie będzie wymagała wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, ponieważ będzie ograniczona do istniejącego pasa technicznego.

Organ II instancji przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji. Zaznaczył, że w toku tego postępowania strona – B. B. nie wyraziła zgody na wykonywanie jakichkolwiek prac inwestycyjnych/budowlanych na działkach stanowiących jej własność (pismo z dnia 18 czerwca 2012 r.). W piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. B. B. wyjaśniła natomiast, że uwagi dotyczące przeprowadzenia inwestycji zawarła w swoim piśmie z dnia 12 marca 2012 r. Organ I instancji poinformował jednak Kolegium, że ww. pismo w ogóle nie zostało przez stronę złożone.

Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z przepisami obowiązującego prawa, a jej uzasadnienie znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy organ I instancji wykonał analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wyniki tej analizy znalazły odzwierciedlenie w dokumencie stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium podkreśliło przy tym, że zaskarżona decyzja odpowiada również wymogom art. 54 pkt 3 ustawy, a mianowicie określa linie rozgraniczające teren inwestycji. Mapa, która stanowi integralną część przedmiotowej decyzji, wyznacza bowiem linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji.

Kolegium uznało też, że organ I instancji - działając zgodnie z przepisem

art. 53 ust. 1 ustawy, prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o zakończeniu postępowania dowodowego, zapewniając stronom możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oprócz wskazania zadań, elementów i celów planowanej przez inwestora inwestycji, uwzględnił wcześniejsze uzgodnienia poczynione w toku postępowania I-instancyjnego z właściwymi organami.

Organ II instancji przytoczył treść art. 54 ustawy i zaznaczył, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przeważają elementy informacyjne. Wytycza ona podstawowe warunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący dla projektanta obiektu inwestycyjnego oraz organu wydającego pozwolenie na budowę. Na podstawie tej decyzji inwestor nie jest uprawniony do rozpoczęcia procesu budowlanego. Właściwym dokumentem upoważniającym wnioskodawcę do podjęcia realizacji planowanej inwestycji jest decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś zaskarżona decyzja jest jednym z niezbędnych aktów prawnych postępowania administracyjnego, który umożliwi inwestorowi ubieganie się o pozwolenie na budowę.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że na etapie tego postępowania inwestor nie ma obowiązku wykazywać prawa do dysponowania nieruchomościami, które swoim zasięgiem obejmuje planowane przez inwestora przedsięwzięcie. Dopiero przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien dokonać stosownych uzgodnień (np. uzyskanie zgody) z właścicielami nieruchomości objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym i dopiero na etapie tego postępowania będzie musiał wykazać, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego - zdaniem Kolegium - kwestie podnoszone przez B. B. nie miały wpływu na stanowisko jakie zajęły w sprawie organy. Odnośnie żądania przyznania stosowanego odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z gruntu stanowiącego jej własność, Kolegium zaznaczyło, że kwestie związane z wynagrodzeniem czy też odszkodowaniem z tytułu bezumownego korzystania z gruntu należą do spraw o charakterze cywilnoprawnym i nie podlegają rozpoznaniu w trybie administracyjnoprawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) art. 53 § 1 ustawy poprzez nieprawidłowy przebieg procesu zawiadomień w procesie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowień i decyzji kończących postępowanie, mający wpływ na brak należytego poinformowania uczestników o toczącym się postępowaniu

i w konsekwencji wpływ na przebieg postępowania;

2) art. 53 § 3 ustawy w związku z przepisem art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) przez uznanie, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych dla wydania decyzji analiz, podczas gdy tereny objęte decyzją stanowiły tereny leśne i nie zostały wyłączone w drodze decyzji;

3) art. 53 § 4 ust. 6 ustawy przez wydanie przedmiotowej decyzji bez właściwego porozumienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych;

4) art. 55 ustawy poprzez uznanie, że przedmiotowa decyzja ma jedynie charakter informacyjny i pozostaje bez wpływu na decyzję organu wydającego pozwolenie na budowę.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- podjęcie zaskarżonej decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego,

- nieprawidłowe rozpatrzenie odwołania skarżącej polegające na niewystarczającym odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu,

- brak należytego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, oraz nieprzedstawienie wystarczającej argumentacji przemawiającej za utrzymaniem w mocy decyzji organu administracyjnego w tym w szczególności w zakresie treści tej decyzji, zezwalającej na umieszczenie na nieruchomości skarżącej wszelkich urządzeń, bez określenia czasu oraz miejsca umieszczenia tych urządzeń;

2) przepisów art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, szczególnie mając na uwadze diametralne zmiany i dowolność w sporządzaniu dokumentacji przez organ I instancji, co dotyczy różnic w analizach urbanistycznych i formalno-prawnych sporządzanych przez organ I instancji;

3) przepisów art. 155 k.p.a. poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej w tożsamej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zaznaczyła, że organ I instancji nie dopełnił wielu ciążących na nim obowiązków w zakresie informowania uczestników o przebiegu postępowania, nie dochował bowiem obowiązku zawiadomienia niektórych właścicieli nieruchomości na piśmie. Zdaniem skarżącej, organ wydał decyzję bez należytego porozumienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Wydanie decyzji wymagało bowiem ich zgody wydanej w trybie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie skarżącej, organowi odwoławczemu umknął fakt, że organ I instancji nie wypełnił także ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 54 ustawy, tj. nie określił szczegółowo zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Wójta, pomimo że ta rażąco ogólnie uprawnia wnioskodawcę do realizacji inwestycji. Uniemożliwia to weryfikację zakresu ingerencji w prawo własności skarżącej.

Skarżąca zarzuciła nadto, że organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo że organ I instancji wydał już poprzednio decyzję odmowną – w dniu 27 kwietnia 2012 r., nr [...]. Decyzja ta opierała się na rozważeniu całokształtu sprawy i wykonaniu koniecznej analizy prawnej, przewidującej konieczność uzyskania zgody właściwego organu na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Wnioskodawca nie zaskarżył powyższej decyzji, w konsekwencji czego stała się ostateczna. Następnie, w tym samym stanie faktycznym, wnioskodawca wniósł ponownie o wydanie decyzji lokalizacyjnej w tej samej sprawie. Organ I instancji, rozpoznając po raz drugi tę samą sprawę, wydał całkowicie przeciwną analizę urbanistyczną i formalno-prawną w konsekwencji czego, na przestrzeni 3 miesięcy, organ I instancji wydał w tej samej sprawie dwie przeciwne decyzje.

W ocenie skarżącej organ II instancji nie wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana pomimo braku w jej treści jakichkolwiek rozważań w przedmiocie ustalenia najbardziej optymalnego przebiegu inwestycji oraz poziomu ogólności treści tej decyzji w zakresie uprawnień wnioskodawcy.

W końcowej części uzasadnienia skargi B. B. zaznaczyła, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji w decyzji ograniczającej prawa właściciela, a więc rozstrzygnięciu władczym, był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Podkreśliła także, że organ administracji nie może pominąć rozważenia interesu właściciela nieruchomości, bowiem jest to sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę z dnia 22 października 2014 roku organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Realizowanie przez sąd administracyjny prawa do sądu w sprawach administracyjnych należy postrzegać między innymi jako konsekwencję zasady podziału władz, zastrzegającej sprawowanie administracji na rzecz organów władzy wykonawczej. Zgodnie z polskim modelem jurysdykcji sądowoadministracyjnej, zadaniem sądownictwa administracyjnego jest jedynie kontrolowanie aktów administracji publicznej poprzez badanie ich zgodności z prawem. Przyznanie sądom administracyjnym kompetencji do merytorycznego rozpoznawania spraw doprowadziłoby do wyręczania administracji publicznej w realizacji powierzonych zadań (por. T. Woś, Reforma sądownictwa administracyjnego - projekty dalekie od ideału, PiP 2001, z. 7, s. 31). Zgodnie bowiem z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 Konstytucji RP, sądownictwo administracyjne nie może doprowadzić do zastępowania administracji publicznej w wykonywaniu przez nią ustawowo określonych kompetencji, a tym samym wkroczyć w sferę władzy wykonawczej.

Kryterium legalności - przewidziane w art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej naruszającej prawo materialne, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak również decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą nadal mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi, organ administracji zaś, jako podmiot administrujący, nadal nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 1999, z. 12, s. 23).

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. Gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia. W orzecznictwie został przyjęty pogląd, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 350). Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne. Sąd administracyjny jest powołany do formułowania w swoich orzeczeniach zwrotów stosunkowych, czyli wypowiedzi kwalifikujących określone zachowanie jako zgodne albo jako niezgodne z prawem (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1831/06, Baza Orzeczeń LEX nr 328517).

Kontrola przeprowadzona według wyżej opisanych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2013 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 23 lipca 2012 r. nie są prawidłowe. Zostały one bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem powyższych decyzji było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na wymianie linii napowietrznej SN-15kV w obszarze leśnym, budowie stacji transformatorowej słupowej, linii kablowej SN-15kV oraz linii napowietrznej nn-04kV na działce nr [...] w D., obręb W. oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w D., obręb M., gmina T.

Podkreślić należy, że na skutek argumentacji zawartej w skardze B. B. (właścicielki działek nr [...] i nr [...], objętych inwestycją), jak również treści jej pisma z dnia 12 czerwca 2012 r. (k. 38 akt administracyjnych), Sąd zwrócił się do Wójta Gminy o nadesłanie akt sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 27 kwietnia 2012 r., nr [...] wraz z informacją, czy ww. decyzja jest ostateczna.

Z nadesłanych akt zakończonych ww. decyzją wynika, że dotyczy ona odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego: "Budowa stacji transformatorowej słupowej, linii napowietrznej SN-15kV, linii kablowej SN-15kV, linii napowietrznej nn-0,4kV, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w D., obręb M., gmina T.". W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że działki nr [...] i nr [...], na terenie których planowana jest lokalizacja linii elektroenergetycznej, stanowią grunt leśny, podczas gdy planowana inwestycja nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Decyzja ta uzyskała w dniu 22 maja 2012 r. walor ostateczności.

Okoliczności wydania powyższej decyzji nie wzięły pod uwagę organy rozstrzygające w sprawie objętej rozpoznawaną skargą i nie dokonały porównania zakresu postępowania zakończonego ww. decyzją z zakresem przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy T. z dnia 23 lipca 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie.

Dokonanie powyższej analizy było niezbędne z uwagi na konieczność wykluczenia zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Przesłanki przewidziane w powołanym przepisie zachodzą w przypadku tożsamości obu spraw. Tożsamość tę wyznacza z jednej strony element podmiotowy, tj. gdy mamy do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie oraz element przedmiotowy, na który składają się: ten sam stan faktyczny, z którego wynikają prawa i obowiązki stron, oraz ta sama podstawa prawna. Wszystkie te kwestie winny zostać poddane badaniu organów rozpatrujących przedmiotową sprawę. Przy czym przy analizie tej organy winny były wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, które wynikały zarówno z akt administracyjnych sprawy zakończonej opisaną wyżej decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r., jak i z akt przedmiotowej sprawy. W szczególności analizie należało poddać treść wniosków składanych przez inwestora w obu tych sprawach oraz dołączonych do nich kopii mapy zasadniczej, na których naniesiony został przebieg inwestycji liniowej. Ponadto dla oceny zakresu planowanej inwestycji istotnym była także treść odwołania - wniesionego, a następnie cofniętego przez inwestora, od decyzji z dnia 27 kwietnia 2012 r., z którego wynikało, że intencją inwestora – również w sprawie zakończonej ww. decyzją – było objęcie wnioskiem inwestycji polegającej m.in. na wymianie linii napowietrznej SN-15kV w obszarze leśnym.

W ocenie Sądu niewątpliwie sygnałem dla obu organów, że toczyło się już w podobnej lub takiej samej sprawie postępowanie administracyjne powinno być pismo B. B. z dnia 12 czerwca 2012 r., w którym powoływała się ona na swoje pismo z dnia 12 marca 2012 r. (a więc z daty, w której przedmiotowe postępowanie jeszcze nie było wszczęte) zawierające uwagi dotyczące przedmiotowej inwestycji.

Organy obu instancji rozstrzygające przedmiotową sprawę, z naruszeniem przepisów postępowania, nie dokonały zbadania zakresu postępowań numer [...] i [...], naruszając przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem stwierdzenia tożsamości obu tych spraw organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem sprawa w takich warunkach nie mogłaby się zakończyć orzeczeniem rozstrzygającym co do istoty. Z kolei w razie wydania decyzji merytorycznej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy – w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanki nieważności takiej decyzji - byłby obowiązany do jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie i zbadanie powyższych okoliczności było zatem obowiązkiem organów obu instancji. Należy przy tym podkreślić, że Sąd, z uwagi na opisany powyżej charakter sprawowanej kontroli administracji publicznej, nie był uprawniony do czynienia ustaleń oraz wiążących ocen w tym zakresie.

Ponadto organy obu instancji nie dokonały prawidłowej analizy zakresu wniosku złożonego przez inwestora w przedmiotowej sprawie. Inwestor złożył bowiem w tej sprawie dwa wnioski.

Pierwszy - z dnia 17 maja 2012 r. - dotyczył inwestycji polegającej na: "Budowie stacji transformatorowej słupowej, linii napowietrznej SN-15kV, linii kablowej SN-15kV, linii napowietrznej nn-0,4kV, dla zasilania działki nr [...] w miejscowości D. (obr. W.), gm. T., na nieruchomości oznaczonej dz. nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie M.". Inwestor dodał, że: "Prowadzona inwestycja na dz. nr [...], [...] będzie realizowana w istniejącym pasie technicznym i polega na wymianie istniejącej linii napowietrznej wraz ze słupami. Inwestycja nie powiększy istniejącego pasa technicznego.". Budowie podlegać miała linia napowietrzna SN-15kV o długości 411 m.

Kolejny wniosek (także datowany na dzień 17 maja 2012 r.) nadesłany do organu w dniu 27 maja 2012 r. drogą elektroniczną, określony przez inwestora jako "nowy wniosek", dotyczył inwestycji polegającej na: "Budowie stacji transformatorowej słupowej, linii kablowej SN-15kV, linii napowietrznej nn-0,4kV oraz wymianie linii napowietrznej SN-15kV w obszarze leśnym na dz. Nr [...], [...], [...] dla zasilania działki nr [...] w miejscowości D. (obr. W.), gm. T., na nieruchomości oznaczonej dz. nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie M.". Wymianie podlegać miała linia napowietrzna SN-15kV o długości 411 m.

Powyższe rozbieżności nie zostały wyjaśnione przez organy obu instancji. Organy nie wyjaśniły w szczególności, czy rozpatrywały wniosek inwestora zawarty w obu wyżej wymienionych pismach, czy też wniosek zawarty w jednym z nich, a jeżeli tak, to w którym. Decyzja organu pierwszej instancji wskazuje, że wydana została po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 17 maja 2012 r., co oznaczać może, że organ brał pod uwagę pierwszy z wniosków, zawarty w piśmie z dnia 17 maja 2012 r. Jednak z jego treści nie wynika w sposób jednoznaczny, szczególnie w konfrontacji z treścią wniosku złożonego w dniu 27 maja 2012 r. drogą elektroniczną, jaki jest zakres planowanej inwestycji. Nie wynika bowiem z niego wprost, że dotyczy on – oprócz pozostałych elementów linii elektroenergetycznej – także wymiany, a nie budowy linii napowietrznej SN-15kV w obszarze leśnym. Dopiero wniosek złożony w dniu 27maja 2012 r. do organu drogą elektroniczną, określony przez inwestora jako "nowy wniosek", zawierał jednoznaczne wskazanie, że dotyczy wymiany, a nie budowy linii napowietrznej SN-15kV w obszarze leśnym.

W kontekście ww. okoliczności wskazać należy, że oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47).

Przepis art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej jako "ustawa", wskazuje, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczyna się na wniosek inwestora, który nabywa specyficzne uprawnienia i obowiązki wynikające z wydanej w sprawie pozytywnej decyzji w kierunku określonego w niej sposobu zagospodarowania nieruchomości. We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Poza wnioskodawcą żadne uprawnienia lub obowiązki nie powstają dla innych stron postępowania, których udział w sprawie sprowadza się tylko do możności ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu inwestycji lub terenów sąsiednich (art. 6 ust. 2 ustawy).

Opis planowanej inwestycji zawarty w dwóch wnioskach inwestora datowanych na dzień 17 maja 2012 r. nie jest tożsamy, budzi zatem uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku. Organ był zatem obowiązany, dla zapewnienia realizacji zasady prawdy obiektywnej, wezwać inwestora do wyjaśnienia rozbieżności występujących w składanych w niniejszej sprawie pismach i jednoznacznego określenia, które z nich zawiera ostateczne określenie jego żądania. Było to konieczne aby organ mógł jednoznacznie ustalić, które z pism stanowi wniosek podlegający rozpatrzeniu w sprawie. Bez sprecyzowania wniosku w tym zakresie, brak było podstaw do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wskazany w decyzji, na podstawie wniosku inwestora z dnia 17 maja 2012 r.

Należy przy tym zauważyć, że jeżeli organ uznał za właściwy wniosek pismo nadesłane drogą elektroniczną w dniu 27 maja 2012 r., to winien był rozpatrzyć, czy zostało ono skutecznie wniesione w świetle przepisów art. 63 k.p.a., a ponadto, czy spełnia szczególne wymagania co do kompletności wniosku o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zawarte w art. 52 ust. 2 ustawy.

Brak wyjaśnienia powyższych rozbieżności stanowi naruszenie, wynikającej z art. 52 ust. 1 ustawy, zasady skargowości w odniesieniu do postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Badając przebieg planowanej przez inwestora inwestycji liniowej, polegającej na wykonaniu (a także, jak się wydaje – co podlegać winno sprecyzowaniu przez organ w ponownym rozpatrzeniu wniosku – częściowej wymianie) linii elektroenergetycznej organ winien mieć na uwadze, że projektowana linia kablowa przebiegać ma

m.in. przez działki skarżącej o numerach [...] i [...]. Zaplanowane linie mają przebiegać w początkowym odcinku poprzez działkę nr [...] oraz w dalszym biegu wzdłuż południowej granicy działki nr [...] z działką nr [...], aż do granicy z działką nr [...]. W zasadzie zatem linia zaplanowana została jako biegnąca po nieruchomości skarżącej stanowiącej jedną całość, a oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Skarżąca w piśmie z 18 czerwca 2012 r. wyraziła sprzeciw wobec wykonywania jakichkolwiek prac inwestycyjnych (budowlanych) na ww. działkach. Oświadczenie powyższe zostało przez organ pierwszej instancji całkowicie zignorowane, bowiem w treści jego decyzji brak jest odniesienia do powyższego stanowiska, poza przytoczeniem treści pisma. Organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji natomiast ocenił stanowisko skarżącej, jednak ocena ta nie jest wyczerpująca i ma w zasadzie wyłącznie charakter formalny. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem, że na etapie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie ma obowiązku wykazywać prawa do dysponowania nieruchomościami, które swoim zasięgiem obejmują planowane przez inwestora przedsięwzięcie, oraz że dopiero przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien dokonać stosownych uzgodnień (np. uzyskanie zgody) z właścicielami nieruchomości objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym i dopiero na etapie tego postępowania będzie musiał wykazać, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że "kwestie podnoszone przez odwołującą nie mają wpływu na stanowisko, jakie zapadło w niniejszej sprawie".

Stanowisko organu odwoławczego, słuszne co do samej zasady (brak obowiązku wykazywania się w tym postępowaniu prawem do dysponowania nieruchomościami, które swoim zasięgiem obejmują planowane przez inwestora przedsięwzięcie, na cele objęte wnioskiem), nie zwalniało jednak organów orzekających w sprawie z obowiązku zastosowania ogólnych zasad postępowania, takich jak zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu stron, których przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają w toku postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ramach obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, obowiązkiem organu jest weryfikacja danych przedstawionych przez inwestora. Przede wszystkim, organy orzekające w tej sprawie powinny były zatem ustalić stan prawny nie tylko nieruchomości, na których zaplanowano inwestycję, ale także nieruchomości sąsiednich. W świetle przedstawionych w odwołaniu twierdzeń skarżącej oraz jej sprzeciwu wobec lokalizacji linii kablowej na jej nieruchomości, co do której wykazywała, że stanowi teren jej gospodarstwa (działki nr [...] i nr [...]), obowiązkiem organów orzekających w sprawie była analiza tych zarzutów i rozważenie konieczności poprowadzenia linii elektroenergetycznej po jej działkach.

W ocenie Sądu, podniesiony przez skarżącą sprzeciw co do lokalizacji linii elektroenergetycznej wymagał merytorycznej analizy z punktu widzenia innej lokalizacji linii, tj. poza granicami działek skarżącej. Niewątpliwie bowiem w analizowanej sytuacji słuszny interes skarżącej (art. 7 k.p.a.), wyrażający się w poszanowaniu własności jej nieruchomości, stanowiącej obie ww. działki, wymagał przynajmniej analizy i zestawienia z interesem inwestora, polegającym na przeprowadzeniu inwestycji w sposób zaproponowany w jego wniosku. Przepisy prawa materialnego nie wykluczają konsultacji organu administracji z inwestorem w zakresie przebiegu inwestycji, tak aby ustalić jej lokalizację, która będzie najbardziej dogodna dla wszystkich zainteresowanych stron postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten w ogóle pominął sprzeciw skarżącej, zaś organ odwoławczy ocenił go wyłącznie w sposób formalny, nie próbując nawet przeanalizować go z punktu widzenia zasadności lokalizacji inwestycji opisanej we wniosku inwestora. W ten sposób zaś nie wyjaśniona została okoliczność, czy możliwe byłoby przeprowadzenie okablowania z pominięciem nieruchomości skarżącej, lub chociażby na granicy jej nieruchomości z innymi nieruchomościami, a więc w sposób, który także dla skarżącej byłby zadowalający, tj. taki, który nie ograniczałby wykonywania przysługującego jej prawa własności w stosunku do obu działek nr [...] i nr [...] w nadmierny sposób.

Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę nie rozważyły stopnia ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącej do ww. nieruchomości, a winny były tego dokonać mając na uwadze charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikający nie tylko z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – daje w skrócie jako "u.g.n."

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora - art. 52 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego.

Analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Poza tym obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje przecież sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu.

Dodać należy, że jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Decyzja taka, jako akt zastępujący plan miejscowy, może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego też organy prowadzące postępowanie o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują należyte wyważenie racji między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Z art. 56 ustawy wynika, że treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 1 ust. 2. Wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest m.in. prawo własności. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wolą i w granicach prawa, korzystać z przysługującej mu własności gruntu.

Z art. 56 ustawy wynika, że w przypadku zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy, odwołujący się do ładu przestrzennego, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże fakt, że organ nie może narzucić inwestorowi, w jakim konkretnie miejscu ma przebiegać inwestycja oraz że to inwestor decyduje o jej kształcie, nie oznacza, że organ nie ma prawa, a nawet obowiązku ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym (najmniej uciążliwym w realiach danej sprawy) stopniu.

Rację ma organ twierdząc, że sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie skutkuje przyznaniem inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej skutki takiej decyzją są zacznie dalej idące niż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta bowiem z reguły przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, zwłaszcza liniowej, a jej postanowienia z mocy art. 55 ustawy wiążą organ orzekający w sprawie o pozwolenie na budowę. Ponadto, co istotne, tworzy ona określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji o przebiegu przesądzonym w decyzji lokalizacyjnej - po spełnieniu wymogów ustanowionych w przepisach Prawa budowlanego. Umiejscowienie inwestycji nie jest już zatem w toku dalszych postępowań badane ani modyfikowane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwarza zatem dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian.

Należy przy tym podkreślić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie pozbawienia prawa własności nieruchomości (vide art. 112 ust. 1 i nast. u.g.n.), albo podstawę przeprowadzenia postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii, jeżeli właściciel lub użytkownik nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym,

a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego (vide art. 124 u.g.n.).

W konsekwencji – w ocenie Sądu - w sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest także zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. Innymi słowy organ winien rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym. Organ ma w związku z tym obowiązek zbadać interesy inwestora i właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać. W sytuacji, gdy realizacja planowanej inwestycji celu publicznego dokonana ma być kosztem ograniczenia prawa własności osób trzecich, obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w konsekwencji zawarcie w decyzji uzasadnienia wskazującego na motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie, w szczególności przez wykazanie niezbędności realizacji tej inwestycji na określonym terenie. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych, oraz możliwość egzekwowania swych praw. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, organ nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję, jest to w znacznym stopniu utrudnione. Poza tym, wyważenie spornych interesów w stosunku do inwestycji liniowych, polegające na wyczerpującym uzasadnieniu przebiegu trasy zaplanowanej inwestycji, leży również w interesie inwestora, gdyż - stosownie do art. 112 ust. 2 u.g.n., ewentualne wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt

II OSK 2688/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 345/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 854/06; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 175/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 72/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/05 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl ).

Skoro zatem decyzja lokalizacyjna przesądza o przebiegu inwestycji, a więc zakresie ingerencji w cudzą nieruchomość, stanowiąc jednocześnie podstawę wywłaszczenia lub ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to już na tym etapie procesu inwestycyjnego należy zbadać, czy ograniczenie lub pozbawienie prawa własności na kolejnym etapie tego procesu, jest związane z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnie obciążające dla praw indywidualnych właścicieli. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego i obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia. W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego tymczasem nie wyjaśniono stronom, w tym skarżącej, jakie przesłanki legły u podstaw wyboru określonego wariantu przebiegu planowanej linii elektroenergetycznej, czy organy albo inwestor rozważały wariant o innym przebiegu niż przyjęty w decyzji, nie wykorzystano możliwości negocjacji, wyjaśnienia spornych kwestii np. w toku rozprawy. W szczególności organy nie wskazały na żadne uwarunkowania techniczne, ekonomiczne bądź inne, które przemawiałyby za przyjętym przebiegiem zaprojektowanej linii. Skoro decyzja lokalizacyjna faktycznie przesądza o przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, daje podstawę do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, a co najmniej może znacząco ograniczyć swobodne wykonywanie prawa własności, postępowanie wyjaśniające winno obejmować również możliwość wyważenia spornych interesów stron postępowania. Organ ma obowiązek zbadać te interesy i w zależności od wyników tego badania albo określić w decyzji sposób ich ochrony albo nawet odmówić wydania decyzji, czy też decyzji o żądanej treści, jeżeli jej wydanie nadmiernie miałoby zaszkodzić tym interesom. Ani Wójt Gminy ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegły konieczności realizacji tego obowiązku. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału, w toku postępowania nie były zbierane dane dotyczącej tej kwestii i nie była rozpatrywana relacja między interesem publicznym a interesem indywidualnym.

Dodatkowo należy podnieść, że opisane wyżej skutki decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powodują, iż obowiązkiem organu wydającego decyzję w tym przedmiocie jest także rozważenie, czy nieruchomości objęte wnioskiem inwestora powinny być objęte wydaną decyzją w całości, czy też w określonej szczegółowo części. Skoro bowiem wydanie takiej decyzji wywołuje opisane wyżej skutki o charakterze wywłaszczeniowym, lub znacznie ograniczającym prawo własności, to koniecznym jest – już w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – wyodrębnienie tych części nieruchomości, na których ten cel ma być realizowany. Organ wywłaszczeniowy nie dokonuje bowiem analizy, czy dla realizacji celu publicznego niezbędna jest cała, czy też część nieruchomości, lecz kieruje się treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje wydane w niniejszej sprawie także takiej analizy nie zawierają.

Mając na uwadze opisanie powyżej uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydając decyzje w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, analizując sprawę, Sąd dostrzegł, że w części w jakiej przedmiotowa inwestycja przebiega przez działki nr [...] i nr [...], to jest obszar leśny, załączona do decyzji mapa - zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji, jest na tyle nieprecyzyjna, że nie można uznać, iż dokonane w toku postępowania uzgodnienie decyzji z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (postanowienie z dnia 20 lipca 2012 r., nr [...]) zostało oparte na prawidłowej analizie stanu faktycznego sprawy. Organ ten pozytywnie uzgodnił projekt decyzji, przyjmując założenie, że inwestycja będzie ograniczona do istniejącego pasa technicznego. Okoliczność ta nie wynika jednak z żadnych dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie, a wskazuje na nią jedynie inwestor w treści wniosku. W tym zakresie należy wskazać, że mapa załączona do wniosku, jak również mapa załączona do decyzji organu pierwszej instancji nie wskazują, w jaki sposób przebiega na terenie ww. działek pas techniczny. W szczególności z niczego nie wynika, że linie rozgraniczające teren inwestycji - uwidocznione na załączniku graficznym do decyzji, stanowią granice pasa technicznego. W załączniku tym wyznaczono pas terenu inwestycji o szerokości od ok. 20 m do 40 m, lecz nie wykazano, jak ma się to do szerokości istniejącego pasa technicznego na ww. działkach. Prawidłowe ustalenie tej kwestii niewątpliwie ma wpływ na ocenę uzgodnienia dokonanego przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Dopiero bowiem po tym ustaleniu, a także zbadaniu jakie konkretnie grunty leśne stanowią ww. działki, można jednoznacznie stwierdzić czy planowana inwestycja będzie wymagała uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne (vide art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 56 ustawy).

Jedynie na marginesie dodać należy, że w toku przedmiotowego postępowania w sposób rozbieżny wykazywano działki objęte wnioskiem, stanowiące obszar leśny. W piśmie z dnia 9 lipca 2012 r. organ pierwszej instancji, zwracając się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wskazywał, że są to działki o numerach: [...], [...] i [...], podczas gdy działka nr [...] – jak się zdaje, nie stanowi lasu, lecz wodę płynącą.

Z przepisów istotnych dla kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy zwrócić dalej uwagę na teść 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które - w myśl § 3 tego artykułu - powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Takie zasady obowiązują również w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak w przedmiotowym postępowaniu nie zostały one zachowane.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że skarżąca nie sprecyzowała zarzutu dotyczącego prawidłowości zawiadomień dokonywanych w przedmiotowej sprawie. Sąd zważył zatem jedynie, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżącej prawidłowo doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. oraz decyzję organu pierwszej instancji (vide k. 12, 27 i 53 akt organu pierwszej instancji). Niewątpliwie zatem w wyniku tych doręczeń miała ona zapewniony udział w toczącym się postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kwotę 600 zł (500 zł wpisu od skargi oraz 100 zł wpisu od zażalenia).

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ w pierwszej kolejności dokona prawidłowych ustaleń co do zakresu wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę treść pism wnoszonych przez inwestora, w tym także drogą elektroniczną. Następnie przeanalizuje zakres przedmiotowego postępowania w porównaniu z zakresem postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 27 kwietnia 2012 r., celem wykluczenia lub potwierdzenia zaistnienia przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dalsze postępowanie organu będzie uzależnione od poczynionych w tym zakresie ustaleń, które warunkują możliwość kontynuowania postępowania w tej sprawie.

Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania (a zatem również wyrażone przez Sąd w tej sprawie stanowisko dotyczące zakresu koniecznych ustaleń w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) wyrażone w tym orzeczeniu są dla organu wiążące.