Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 700/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali. oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 700/22

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z 23.12.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej jako p.b.) nakazał W. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Żłobek "T. "(dalej jako skarżący), jako zarządcy lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze ww. budynku, poprzez zaprzestanie wykorzystywania powyższych lokali na funkcję żłobka.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 6 czerwca 2019 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego lokalu użytkowego usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., mieszczącego od 2008 r. żłobek. We wniosku wskazano 2008 r. jako rok wykonania robót budowlanych związanych z adaptacją lokalu na placówkę opiekuńczo-wychowawczą.

Do wniosku załączono kopie szeregu dokumentów, m.in. :

- umowę najmu zawartą w dniu [...] stycznia 2016 r. pomiędzy wynajmującym B. sp. z o. o. z siedzibą w M., a najemcą W. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Żłobek T. z siedzibą we W., dotyczącą wynajmu z dniem 1 stycznia 2016 r. na czas nieokreślony lokalu użytkowego nr [...] o pow. [...] nr oraz współużytkowanie części lokalu [...] o pow. [...] nr przy ul. [...] w P., łącznie [...] nr, w której wskazano cyt.: "lokal ten wykorzystywany będzie na cele działalności prowadzenia żłobka lub przedszkola " (karty akt 2-3);

- zmianę umowy najmu zawartą w dniu 1 sierpnia 2016 r. pomiędzy wynajmującym B. sp. z o. o. z siedzibą w M., a najemcą W. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Żłobek T. z siedzibą we W., dotyczącą zmiany warunków dotychczasowej umowy najmu lokali przy ul. [...] w P. zawartej w dniu [...] stycznia 2016 r. w ten sposób, że od dnia 1 sierpnia 2016 r. najemca najmuje obydwa lokale [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (karta akt 1);

W trakcie postępowania ustalono, że dla obszaru obejmującego rozpatrywaną nieruchomość Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia 7 lipca 2009 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" część B w P., ogłoszony w Dz. U. Województwa W. w dniu 25 września 2009 r., Nr [...], poz. [...] i obowiązujący od dnia 26 października 2009 r. (karty akt 27-35). Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 6 MW i jest to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z dopuszczeniem usług w parterach budynków oraz dopuszczeniem zachowania istniejących budynków użyteczności publicznej.

W dniu 21 sierpnia 2019 r. przeprowadzono czynności kontrolne w lokalu mieszczącym się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., stanowiącym lokal [...] i [...], w którym aktualnie mieści się żłobek "T. ". Dokonano oględzin lokalu mieszczącego żłobek - na załączniku nr [...] do protokołu, stanowiącym rzut - rys. 02 zawartym w projekcie adaptacji lokalu użytkowego na przedszkole opracowanym w lutym 2008 r. naniesiono stwierdzone dodatkowe zmiany w układzie pomieszczeń, aktualną funkcję pomieszczeń oraz ich wymiary.

Skarżący wyjaśnił, że w 2008 r. wynajął lokal [...] i część lokalu [...] - już wydzielonego na potrzeby prowadzenia przedszkola "B. ", które zostało zlikwidowane na koniec 2015 r. Od 2016 r. w lokalu tym działa żłobek "T. ". Ponadto oświadczył, że w 2008 r. dokonał przebudowy wynajętych lokali wydzielając poszczególne pomieszczenia zgodnie z przedłożonym "Projektem adaptacji lokalu użytkowego na przedszkole" opracowanym w lutym 2008 r. Ponadto poinformował, że w 2016 r., wynajmując lokale na potrzeby żłobka dokonał niewielkich zmian w układzie ścian i otworów drzwiowych - różnice naniesiono kolorem niebieskim na załączniku nr 1 do protokołu. Skarżący poinformował, że był inwestorem ww. robót oraz że nie występował do WUiA UMP o pozwolenie na przebudowę lokali oraz zabudowę podestu i części schodów zewnętrznych ani nie dokonał zgłoszenia zamiary wykonania ww. robót.

W dniu 4 marca 2020 r. dyrektor ds. administracyjnych żłobka "T. " przy ul. [...] w P. - J. K. przedłożył do akt sprawy kopię umowy najmu lokalu użytkowego [...] i [...] z dnia [...] r. (karty akt 158-159). W umowie najmu zawartej pomiędzy najemcą J. K. prowadzącym działalność - Prywatne Przedszkole "B. ", a wynajmującym B. Sp. z o. o. w M. wskazano cyt.: " Najemca zobowiązuje się na własny koszt dokonać adaptacji lokali na powadzoną działalność przedszkola i ich wyposażenia zgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi w szczególności poniesienia nakładów na budowę ścianek działowych wyodrębniających dodatkowe pomieszczenia i związane z nim instalacje, a przeprowadzona adaptacja będzie zgodna z przedłożonym projektem autorstwa architektów wnętrz E.. J. i P.. T., który to stanowi załącznik do umowy."

Po analizie zebranego materiału stwierdzono, iż w części parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P., przewidzianej pod funkcję użytkową w projekcie zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r., sygn. [...], doszło do zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Ustalono, że dla budynku przy ul. [...] w P. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] r., sygn. [...], udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 4-kond. z halą garażową podziemną. Zgodnie z projektem zatwierdzonym ww. decyzją z dnia [...] r. mieszkania w przedmiotowym obiekcie zaliczono do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, natomiast przy informacji o lokalach użytkowych (przewidziano 8 lokali użytkowych) nie podano czy zaliczają się one do innej kategorii zagrożenia ludzi. Wskazano natomiast, że zaprojektowano budynek o IV kondygnacjach, o klasie odporności pożarowej budynku "C". Powyższy projekt był uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, pod względem zgodności z wymaganiami BHP oraz z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Aktualnie w jednym z lokali użytkowych, który stanowi połączenie lokalu nr [...] i lokalu nr [...], prowadzony jest żłobek. Zgodnie z § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) budynki oraz części budynków przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o organicznej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych - zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL II. Dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II wymaganą klasą odporności pożarowej dla budynku niskiego jest, zgodnie z przepisem § 212 ust. 2 w zw. z ust. 6 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., klasa "B", natomiast jak wynika z § 212 ust. 3 w zw. z ust. 6 dopuszcza się obniżenie wymaganej klasy odporności pożarowej w budynku o 1 kondygnacji nadziemnej do klasy "D". Przy czym zgodnie z § 212 ust. 7 klasa odporności pożarowej części budynku nie powinna być niższa od klasy odporności pożarowej części budynku położonej nad nią - czyli klasa odporności pożarowej części obiektu obejmującej żłobek powinna mieć również klasę "C", tak jak reszta budynku. Należy więc stwierdzić występującą zgodność zakwalifikowania aktualnej funkcji części przedmiotowego obiektu do kategorii ZL II z wymaganą klasą odporności pożarowej "C" wskazaną w projekcie zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r.

Wobec powyższego stwierdzono, że nie zmieniła się klasa odporności pożarowej, natomiast przedmiotowy budynek aktualnie należało zaliczyć do więcej niż jednej kategorii zagrożenia ludzi (ZL IV - część mieszkalna, ZL III - lokale usługowe, ZL II - żłobek) - zgodnie z§ 209 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. musi on spełniać wymagania określone dla każdej z tych kategorii, a sprawdzenie spełnienia tych wymagań może nastąpić w formie uzgodnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (j.t. Dz. U z 2015 r., poz. 2117 z późn. zm.) budynek zawierający strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V stanowi obiekt budowlany istotny ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, którego projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Wskazano, że zgodnie z § 3 ust. 2 w przypadku odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także zapewnienia drogi pożarowej do obiektu budowlanego, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego, którego rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. l, uzgodnienie jest wymagane.

Ponadto zmieniły się warunki higieniczno-sanitarne z uwagi na konieczność spełnienia wymagań dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (j.t. Dz. U z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 z późn. zm) oraz w rozdziale 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) dotyczącym pomieszczeń higienicznosanitarnych, zmieniły się także warunki pracy. O zmianie warunków higieniczno-sanitarnych i pracy świadczy także konieczność spełnienia wymagań zawartych w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 75) oraz rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2019 r., poz. 72 z późn. zm.). Potwierdza to, iż w części przedmiotowego budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Wskazano, że funkcję żłobka należy zaliczyć do usług - tym samym zalicza się go do budynku użyteczności publicznej. Zgodnie § 3 pkt 6 przez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby m. in. oświaty, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, usług. Przez usługi, zgodnie z "Ilustrowaną encyklopedią dla wszystkich. Architektura i budownictwo" opracowaną przez W. S., rozumie się urządzenia służące do zaspakajania potrzeb ludności, a na potrzeby planowania przestrzennego do usług zaliczano m. in. urządzenia oświaty (przedszkola, szkoły) - do których również można zaliczyć żłobki.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 i 4 p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie dokonano zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia.

Na podstawie art. 71a ust. 1 p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa wart. 71 ust. 2 p.b. Następnie, jak wskazuje przepis art. 71 a ust. 2 p.b., po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. obowiązku przedstawienia dokumentów), i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie nałożonego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, to zgodnie z art. 71 a ust. 4 p.b. organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem nr [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. [...], wstrzymał W. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Żłobek "T. ", jako zarządcy lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ), użytkowanie części ww. budynku w zakresie lokali nr [...] i nr [...] wykorzystywanych na funkcję żłobka oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów: a) opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części budynku, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń; c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493); d) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; e) ekspertyzy technicznej dotyczącej możliwości spełnienia w budynku wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych, pracy, higieniczno-sanitarnych oraz dotyczącej możliwości zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku ze względu na wielkość i układ obciążeń, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; f) uzgodnienia rzeczoznawców: do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, sanitarno-higienicznych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy.

W dniu 30 września 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne w lokalu mieszczącym się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., stanowiącym lokal [...] i [...], w celu sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. - stwierdzono, że nadal prowadzony jest tam żłobek "T. ". Dokonano oględzin lokalu i stwierdzono, że jego stan jest zgodny z ustaleniami dokonanymi w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2019 r. Potwierdzono dalsze użytkowanie lokalu jako żłobek. Stwierdzono, że nie wstrzymano jego użytkowania jako żłobka, który to obowiązek został nałożony postanowieniem nr [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. W trakcie kontroli skarżący przedłożył do protokołu kopię pisma wyjaśniającego z dnia 28 września 2021 r. złożonego w siedzibie PINB dla Miasta P.. Ponadto poinformował, że nie miał wiedzy o wydanym postanowieniu nr [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r., gdyż nie miał kontaktu z pełnomocnikiem, który nie przekazał mu informacji o ww. postanowieniu.

Stwierdzono, że lokale nr [...] i nr [...] znajdujące się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ) nadal są użytkowane i wykorzystywane na funkcję żłobka, pomimo wstrzymania ich użytkowania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r" sygn. [...] Ponadto, pomimo upływu terminu nałożonego w ww. postanowieniu, nie wykonano żadnego z obowiązków w nim nałożonych - zobowiązany W. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Żłobek "T. ", nie przedstawił żadnego z wymaganych dokumentów.

Zgodnie z art. 71a ust. 4 p.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (tj. przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszym przypadku nie wykonano żadnego z obowiązków nałożonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. [...], o wstrzymaniu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P.. Ponadto stwierdzono dalsze ich użytkowanie jako żłobek, pomimo wstrzymania użytkowania. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania przewidzianej w art. 71 a ust. 4 p.b. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W niniejszej sprawie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania sprowadza się do zaprzestania wykorzystywania lokali nr [...] i nr [...] na funkcję żłobka i przywrócenie im funkcji lokali użytkowych.

W związku z tym, że przepisy dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdują się w rozdziale 6 Prawa budowlanego, dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, obowiązki wynikające z wydawanych na ich podstawie decyzji i postanowień powinny być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych. Jak bowiem wynika z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b., to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W tym przypadku decyzję skierowano do najemcy lokali nr [...] i [...], W. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Żłobek "T. ", który jest zarządcą ww. lokali.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali, rozumiane w szczególności jako podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanych lub jego części działalności zmieniające] warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy:

a) dla spornych lokali, a szerzej: części budynku, funkcja usługowa została ustalona już w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] roku,

b) nie zmieniło się rzeczywiste wykorzystanie lokali - w budynku jest niezmiennie od 2008 roku prowadzona działalność usługowa o charakterze użyteczności publicznej - najpierw przedszkole a obecnie żłobek,

c) działalność polegająca na prowadzeniu przedszkola jest działalnością użytkową/usługową,

d) [...] z dnia 7 lipca 2009 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zezwalającej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług w parterach budynków oraz dopuszczeniem zachowania istniejących budynków użyteczności publicznej,

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 31 § 3, art. 75, art. 77, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, w szczególności nie ustalenie czy doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji gdy:

1. organ nie poczynił ustaleń w zakresie - czy podjęto bądź zaniechano w obiekcie budowlanym lub jego części faktycznej działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń oraz na czym ewentualne zmiany polegały,

2. w protokole z kontroli ograniczył się do wskazania, że w budynku jest prowadzony żłobek oraz że skarżący nie przedstawił żądanych dokumentów, jednocześnie nie ustalając zaistnienia przesłanek do wstrzymania użytkowania obiektu i arbitralnie uznając, że zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymanie użytkowania obiektu,

3. w uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do wskazania, że doszło do zmiany funkcji obiektu na funkcję usługową, w sytuacji, gdy w wydanym pozwoleniu na użytkowanie przewidziane jest pełnienie przez obiekt funkcji usługowej,

III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 k.p.a. polegające na wstrzymaniu użytkowania obiektu, przy jednoczesnym wskazaniu, że "doszło do zmiany funkcji obiektu na funkcję usługową", w sytuacji, gdy powyższe stwierdzenie potwierdza odwrotną tezę - że do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1p.b. nigdy nie doszło, gdyż decyzja nr [...] z dnia [...] roku zatwierdzająca projekt budowlany przewidywała prowadzenie w obiekcie działalności usługowej,

IV. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego, postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, a w takim wypadku uruchomienie trybów postępowania legalizacyjnego, o których mowa w art. 50-51 i art. 57 ust. 7 p.b. w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obwarowane jest potwierdzeniem, że budynek jest nielegalnie użytkowany, tak aby w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym uzyskać stan zgodny z prawem.

W uzasadnieniu odwołania uszczegółowiono powyższe zarzuty akcentując, że prowadzenie przedszkola jest świadczeniem usług i nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Od dnia wydania decyzji obiekt jest wykorzystywany do prowadzenia działalności usługowej. Wbrew twierdzeniu organu nie zmieniły się paramenty obiektu w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość, czy też układ obciążeń. Nie doszło do zmiany funkcji obiektu.

Organ nadzoru budowlanego błędnie ustalił, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na funkcję usługową. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przewiduje prowadzenie działalności usługowej w obiekcie.

Ponadto jednobrzmiące odwołanie wnieśli Z. K. i Z. C. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z 29.09.2022 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 20.09.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Tym samym WWINB związany jest wskazaniami zawartymi w wyroku WSA Poznaniu z dnia 8.06.2022r. o sygn. akt: IV SA/Po 263/22). We wskazanym wyroku Sąd wskazał, iż organ II instancji orzekł o uchyleniu decyzji nieistniejącej (powołując się na błędną sygnaturę i nr decyzji PINB). To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 8 września 1999 r., sygn. akt V SA 228/98, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 687/07).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja nr [...] z dnia 23.12.2021r. (znak: [...]) nakładająca na podstawie art. 71 a ust. 4 p.b. na W. S. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Żłobek "T. ", jako zarządcy lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze ww. budynku, poprzez zaprzestanie wykorzystywania powyższych lokali na funkcję żłobka.

Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia organu I instancji i stwierdził, że w ich świetle organ powiatowy słusznie uznał, w niniejszym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ). Dla obszaru obejmującego przedmiotową nieruchomość Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia 7.07.2009r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "R. " część B w P., ogłoszony w Dz. U. Województwa W. w dniu 25.09. 2009 r., Nr [...]. poz. [...] i obowiązujący od dnia 26.10. 2009 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 6 MW i jest to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług w parterach budynków oraz dopuszczeniem zachowania istniejących budynków użyteczności publicznej. Prezydent Miasta P. nr [...] z dnia 26.02.1998r., (sygn. [...]), zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego 4-kond. z halą garażową podziemną, miejską stacją transformatorową-kontenerową, liniami kablowymi [...] dla zasilania placu budowy i docelowo budynku oraz przyłącza: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowe, instalację wewnętrzną gazową z kotłownią, drogi w granicach własności i udzielającą B. sp. z o. o. pozwolenia na budowę inwestycji określonej jw. na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie: dz. [...]. [...], [...], ark. 1, obręb R. przy ul. [...] w P. oraz projekt techniczny budynku mieszkalno-usługowego 60-rodzinnego przy ul. [...] w P., zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...]., (sygn. [...]), w którym wskazano, iż "budynek posiada 60 mieszkań, 8 lokali użytkowych do docelowego zagospodarowania przez przyszłych użytkowników (w parterze), 43 stanowiska postojowe w hali garażowej (...)". Jednak sporny żłobek przeznaczony jest dla 53 dzieci, w związku z czym lokal, w którym jest on prowadzony nie spełnia wymagania dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II.

W niniejszym postępowaniu adresatem obowiązków PINB uczynił inwestora - W. S., uznając go jako "zarządcę" przedmiotowych lokali. Nie ulega wątpliwości, iż z "umowy najmu" z dnia [...]. jednoznacznie wynika, iż W. S. jest jedynie najemcą przedmiotowych lokali.

Podkreślono, że najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani. tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnej, zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu z ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd. Zarząd nie może być dorozumiany. "Zarządca" jest pojęciem prawnym i błędne jest nadawanie mu znaczenia potocznego. Skoro więc treścią stosunku zobowiązaniowego najmu nie jest ustanowienie zarządu rzeczą, ale jedynie oddanie jej do odpłatnego używania, a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby obiekt była oddany skarżącemu w zarząd - to najemca ani nie mógł być adresatem decyzji, wydawanej w trybie art. 77 ust. 4 p.b.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 p.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. wyrok NSA z 5.03. 2014 r., sygn. II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15.03. 2012 r., sygn. IV SA/Po 1078/11). Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4.03.2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 179/20), zgodnie z którym "najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani, tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione".

Również zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17.02.2021r. (sygn. akt II OSK 2031/18) "stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 4 p.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw" (tak też wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 07.04. 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 243/20 czy też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 07.08. 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 318/19).

Ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, poprzez zobowiązanie do przedłożenia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 p.b., którą to procedurę w niniejszej sprawie organ zasadnie wdrożył. Zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, uzależnione jest zawsze od woli podmiotu zobowiązanego ww. postanowieniem. Sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być jednak nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Dlatego kwestia prawidłowego określenia adresata ww. postanowienia (a następnie decyzji), miała zasadnicze znaczenie.

Ponieważ wskazane powyżej wady postępowania zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, to należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy winien prawidłowo wskazać adresata nakładanych obowiązków i przeprowadzić w stosunku do niego postępowanie.

Na marginesie wskazano, iż wbrew twierdzeniom skarżącego niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i nie może zostać z tego powodu umorzone. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28.04. 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wr 694/21) "art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia".

Sprzeciw od powyższego wyroku wniósł w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. S. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając :

1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 4 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on statusu strony w tym postępowaniu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 p.b. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali, rozumiane w szczególności jako podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanych lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy:

- dla spornych lokali, a szerzej: części budynku, funkcja usługowa została ustalona już w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] roku,

- nie zmieniło się rzeczywiste wykorzystanie lokali - w budynku jest niezmiennie od 2008 roku prowadzona działalność usługowa o charakterze użyteczności publicznej - najpierw przedszkole a obecnie żłobek,

- działalność polegająca na prowadzeniu przedszkola jest działalnością użytkową/usługową,

- obiekt jest wykorzystywany w sposób zgodny z uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia 7 lipca 2009 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zezwalającej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług w parterach budynków oraz dopuszczeniem zachowania istniejących budynków użyteczności publicznej,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania winno ono zostać umorzone w całości,

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżone orzeczenie i orzec co do istoty sprawy, albo uchylić to orzeczenie i umorzyć postępowania pierwszej instancji w całości,

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 §2 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji bez wyraźnego wskazania jakich dokładnie uchybień dopuścił się organ pierwszej instancji, a nadto bez wskazania okoliczności, jakie organ ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł zarzut błędnej wykładni art. 71 ust. 4 p.b. Organ bezpodstawnie zawęził w niniejszej sprawie krąg możliwych adresatów decyzji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 10/20 wyjaśniono, że z przepisów art. 71 ust. 4 w związku z ust. 1 p.b. nie wynika wprost w odniesieniu do kogo wydawany jest nakaz, o którym mowa w art. 71a ust. 4. Ustalenie tego podmiotu odbywa się z uwzględnieniem norm Prawa budowlanego ustanawiających obowiązki w zakresie utrzymania obiektów budowlanych (Rozdział 6 Prawa budowlanego). Tylko co do zasady przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być podmiot wskazany w art. 61 p.b., tj. właściciel lub zarządca budynku. Te podmioty bowiem są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 p.b.) i wobec tego do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania.

NSA nie wykluczył natomiast sytuacji, w której adresatem decyzji jest inny od wskazanych wcześniej podmiotów, np. najemca. Nałożenie obowiązku na konkretnego adresata odbywa się z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy. NSA wprost wskazał, że nie można wykluczyć sytuacji, w której interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tego rodzaju postępowaniu będą posiadały inne podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b.

Ponadto organ pierwszej instancji błędne ustalił, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali, zaś organ drugiej instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja kwalifikuje się do uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji winien uchylić zaskarżone orzeczenie i orzec co do istoty sprawy, albo uchylić to orzeczenie i umorzyć postępowania pierwszej instancji w całości, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Od dnia wydania decyzji obiekt jest wykorzystywany do prowadzenia działalności usługowej. Nie zmieniły się paramenty obiektu w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość, czy też układ obciążeń. Nie doszło do zmiany jego funkcji.

W tym stanie rzeczy winien mieć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z 29.09.2022 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z 23.12.2021 r. nr [...] nakazującą W. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Żłobek "T. ", jako zarządcy lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze ww. budynku, poprzez zaprzestanie wykorzystywania powyższych lokali na funkcję żłobka i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a., po przekazaniu jej do rozpoznania na rozprawie, jednak ostatecznie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 09.122022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując zatem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. W wypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie było wskazanie przez WWINB, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 p.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu (jakim jest skarżący), będącego przedmiotem takich spraw.

Zdaniem wnoszącego sprzeciw nie są to okoliczności uzasadniające skorzystanie z uprawnień, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jego zdaniem adresatem decyzji organu I instancji, a także uprzedniego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] może być także najemca.

Zasadniczą kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest więc to, czy skarżący, jako najemca powinien w ogóle być stroną niniejszego postępowania.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej jako p.b.), a konkretnie przepis art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 p.b. Zgodnie z art. 71a ust. 4, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wybór adresata nakazu odbywa się w ramach procesu stosowania powołanej normy. Jest to zagadnienie materialnoprawne. Z przepisów art. 71 ust. 4 w związku z ust. 1 p.b. nie wynika wprost w odniesieniu do kogo wydawany jest nakaz, o którym mowa w art. 71a ust. 4. Ustalenie tego podmiotu odbywa się z uwzględnieniem norm Prawa budowlanego ustanawiających obowiązki w zakresie utrzymania obiektów budowlanych (Rozdział 6 Prawa budowlanego). Co do zasady przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być podmiot wskazany w art. 61 p.b., tj. właściciel lub zarządca budynku. Te podmioty bowiem są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 p.b.) i wobec tego do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15 oraz z 18.06.2021 r. o sygn. II OSK 10/20, publ. CBOSA)

Wprawdzie przyjmuje się, że nałożenie obowiązku na konkretnego adresata odbywa się z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy i nie można wykluczyć sytuacji, w której interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tego rodzaju postępowaniu będą posiadały inne podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1730/12), to jednak w niniejszej sprawie skarżący dysponujący jedynie tytułem najmu spornych lokali niewątpliwie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b.

Pogląd, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być zasadniczo jedynie podmiot wskazany w art. 61 p.b., tj. właściciel lub zarządca budynku jest już ugruntowany. Przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są obowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania (tak. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 892-893). Do kręgu tych podmiotów nie zalicza się inwestora, ani najemcy (tak m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 07.04.2021 r. o sygn. II SA/Gd 243/20, publ. CBOSA)

W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się zwłaszcza, że według przepisu art. 61 pkt 1 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a przede wszystkim zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. W konsekwencji na tych też podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. m.in. wyrok NSA z 05 marca 2014 r., II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1078/11 – i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; wyrok NSA z 17.02.2021 r. o sygn. II OSK 2031/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07.08. 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 318/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 30.06.2020 r. o sygn. II SA/Go 23/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.03.2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 178/20, a także Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 840).

Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4.03.2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 179/20), zgodnie z którym "najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani, tym bardziej, osobą uprawnieniach właścicielskich. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione".

Warto zaznaczyć, że nie bez powodu w art. 61 p.b. ustawodawca jako pierwszego wymienił właściciela obiektu, gdyż właśnie prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i pozwala tym samym na pełne wykonanie obowiązków nakładanych m.in. w oparciu o przepisy art. 71a p.b.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 08.06.2022 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 263/22 wydał wyrok uchylający decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 marca 2022 r. nr [...], którą uchylono decyzję PINB "nr [...] z dnia 9.11.2021r. (znak: [...])", która w świetle analizy akt administracyjnych nie została jednak wydana. Akta PINB zawierały decyzję nakazującą W. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Prywatny Żłobek "T. ", jako zarządcy lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. R. ), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] znajdujących się na parterze ww. budynku, poprzez zaprzestanie wykorzystywania powyższych lokali na funkcję żłobka. Decyzja ta została jednak wydana 23 grudnia 2021 r. w sprawie [...] i oznaczona została numerem [...]. Żaden zatem z wyróżników decyzji zawartej w aktach PINB pozwalający na jej identyfikację (data, numer decyzji, znak sprawy) nie jest tożsamy z wyróżnikami decyzji organu I instancji, co do której orzekł WWINB w decyzji zaskarżonej.

Ponieważ powyższy wyrok opierał się jedynie na tym, że organ II instancji błędnie oznaczył decyzję organu I instancji (błędna data i znak), to nie zawierał żadnej oceny prawnej, co do prawidłowości rozważań organu II instancji. Dlatego też Sąd orzekający na obecnym etapie postępowania nie był związany wcześniejszą oceną prawną na mocy art.153 p.p.s.a.

Sąd wyjaśnia, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Jednak w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Niespornym jest bowiem, że w niniejszym postępowaniu adresatem obowiązków PINB uczynił inwestora - W. S., uznając go jako "zarządcę" przedmiotowych lokali. Nie ulega wątpliwości, iż z "umowy najmu" z dnia 02.01.2016r. znajdujących się w aktach niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż W. S. jest jedynie najemcą przedmiotowych lokali.

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnej, zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu z ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd. Zarząd nie może być dorozumiany. "Zarządca" jest pojęciem prawnym i błędne jest nadawanie mu znaczenia potocznego. Skoro więc treścią stosunku zobowiązaniowego najmu nie jest ustanowienie zarządu rzeczą, ale jedynie oddanie jej do odpłatnego używania, a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby obiekt była oddany skarżącemu w zarząd - to najemca ani nie mógł być adresatem decyzji, wydawanej w trybie art. 77 ust. 4 p.b.

Organ odwoławczy mógłby wprawdzie ustalić prawidłowego adresata decyzji (właściciela nieruchomości) i np. utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, jednak takie prowadzenie postępowania przez organ II instancji w ocenie Sądu jawiłoby się w tej sytuacji naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Dlatego kwestia prawidłowego określenia adresata ww. postanowienia (a następnie decyzji), miała zasadnicze znaczenie. Jedynie bowiem właściwy podmiot jest uprawniony do skutecznego kwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. względnie do jego wykonania.

Tym samym prawidłowo uchylono decyzję PINB i wskazano jak ponownie powinno zostać przeprowadzone postępowanie przed organem I instancji (ustalić prawidłowego adresata decyzji). Dopiero wówczas właściwa strona będzie mogła kwestionować w odwołaniu (a następnie w skardze), czy właściwie zastosowano art. 71 a ust. 1 i 4 p.b.

W odniesieniu do wskazanego w sprzeciwie wyroku NSA z 18.06.2021 o sygn. II OSK 10/20 należy wskazać, że twierdzenia z uzasadnienia tego wyroku przytoczone w sprzeciwie zostały wyrwane z kontekstu tamtej sprawy i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Sprawa ta dotyczyła możliwości udziału w postępowaniu wspólnoty mieszkaniowej, reprezentującej interesy właścicieli lokali, będących współwłaścicielami części wspólnych budynku. Sąd w tym wyroku stwierdził, że "interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu administracyjnym mają także właściciele lokali będący współwłaścicielami części wspólnych budynku. Prawidłowo uznał, że współwłaściciele ci są reprezentowani przez Wspólnotę Mieszkaniową, a zatem nakaz powinien być skierowany także do Wspólnoty Mieszkaniowej". W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Skarżący jest jedynie najemcą lokalu, nie jest wspólnotą mieszkaniową i nie reprezentuje innych mieszkańców budynku, właścicieli lokali, współwłaścicieli części wspólnych budynku.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych powyżej na podstawie art.151 a § 2 p.p.s.a. oddalono sprzeciw.