Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1061/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skarg T. S., K. P., D. K. i W. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr XII/130/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" skargi oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 13 kwietnia 2011r. uchwałę Nr Xll/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko".

W dniu 1 lipca 2011r. skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.S. . Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie jego prawa własności, czyli art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy Kodeks cywilny przez to, że jego działka nr [...] w Swoszowicach została w całości przeznaczona pod zieleń miejską. We wcześniejszych pismach i wnioskach przedstawiał on argumenty przemawiające za zakwalifikowaniem powyższej działki pod budownictwo jednorodzinne, jednak wnioski te nie zostały uwzględnione. Skarżący napisał, że argumentacja, jaką mu podano jest mglista i nietrafna, a także zaprzecza racjonalnej polityce ekonomicznego wykorzystania terenów w mieście z poszanowaniem prawa własności. Skarżący uważa, że jego działka, wcześniej uprawiana rolniczo, powinna być teraz przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do zarzutów skarżącego.

W piśmie z dnia 8 lipca 2011r. K.P. , reprezentowany przez pełnomocnika T.S. , zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr XII/130/11 w zakresie paragrafu 19 oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami 1R(Z) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko". Zaskarżonej uchwale zarzucono: naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego K.P. jako właściciela działki nr [...] obręb [...] zlokalizowanej na obszarze terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" oznaczonych na rysunku planu pod symbolami 1R(Z).

Podniesiono, iż w § 19 pkt 1 zaskarżonej uchwały wyznaczono obszar terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z) określając przeznaczenie tych terenów jako tereny rolnicze w postaci zieleni stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałych użytków zielonych - wyodrębnione w strukturze gruntów rolnych tereny o małej przydatności dla rolnictwa, lecz pełniące ważną funkcję przyrodniczą i krajobrazową jako obudowa biologiczna cieków wodnych oraz szata roślinna stromych zboczy, skarp, jarów. Skarżący zarzucił, że określenie w § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały przeznaczenia obszaru terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z) nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia tych terenów. Z zapisu § 19 ust. 1 uchwały wynika, że przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu pod symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z) jest rolnicze, a jednocześnie są to tereny o małej przydatności dla rolnictwa. Takie określenie przeznaczenia tych obszarów w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny.

W ocenie skarżącego, nie ma żadnych racjonalnych podstaw, by wydzielać tereny oznaczone na rysunku planu pod symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z), które ani nie są terenami rolniczymi (R), ani nie są terenami zieleni publicznej urządzonej (ZP). Tak skonstruowana norma planistyczna nie określa jednoznacznego rodzaju przeznaczenia tych terenów i prowadzi do sytuacji, w której właściciel gruntu pozostaje w stanie niepewności, czy swój grunt może wykorzystywać jako użytek rolny, czy też może je przeznaczyć na cele nierolne i nieleśne poprzez realizację różnorodnych form zieleni. Ewentualne wyłączenie z produkcji rolnej wszystkich form zieleni wymagałoby zmiany przeznaczenia tych gruntów (rolnych i leśnych) na cele nierolnicze i nieleśne.

Podniesiono również, że oznaczenie gruntów symbolem R(Z) i uznanie, że ich przeznaczeniem mogą być tereny rolnicze w postaci zieleni stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałych użytków zielonych wskazuje, że grunty te nie mają rolniczego przeznaczenia.

Zwrócono uwagę na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), który w sposób wyczerpujący określa, jakiego rodzaju grunty są gruntami rolnymi i do gruntów tych nie zalicza różnorodnych form zieleni takiej jak zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne. Kategoria zadrzewień i zakrzewień śródpolnych (kategoria gruntów rolnych wg art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) odnosi się do pojedynczych, odosobnionych, niewielkich skupisk drzew lub krzewów występujących pośród pól. W konsekwencji, uzasadnione jest stwierdzenie, iż doszło do przemieszania funkcji terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z): gruntów rolnych i różnorodnych form zielem. Skoro z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów w postaci enumeratywnego wyliczenia, co stanowi grunt rolny, to ograniczenia te wiążą gminę, a ich nieprzestrzeganie (naruszenie) skutkuje nieważnością planu w całości lub części. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 1543/08.

Zdaniem skarżącego na skutek takiego przeznaczenia terenu nastąpiło niedopuszczalne "odrolnienie" terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z), tj. przeznaczenia na cele nierolnicze występujących w przywołanych obszarach gruntów rolnych poprzez przypisanie tym gruntom funkcji nierolniczych, w tym przede wszystkim funkcję zieleni. Wskazano, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2007r. sygn. akt II OSK 1379/07, podkreślono, że konieczne jest stosowanie w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymogu uzyskania zgody organu właściwego na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, a władztwo planistyczne gminy nie może naruszać kompetencji właściwych organów państwa, przyznanych przepisami prawa. Jeżeli Rada projektowała przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze to niezbędnym było wystąpienie do właściwego organu ministra lub marszałka województwa o wydanie stosownej decyzji. Skoro o taką zgodę nie wystąpiono w toku prac planistycznych, to wykluczona została możliwość dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w omawianym planie na cele nierolnicze. Powyższe oznacza, że zaskarżony plan narusza art. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dalej zarzucono, że zaskarżony plan nie zawiera linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, a mianowicie nie rozgranicza gruntów rolnych i nierolnych. Ponadto, wzdłuż terenu autostrady A4 położone są tereny oznaczone w planie symbolami 1ZI/K i 2ZI/K jako tereny zieleni izolacyjnej, z fragmentem ciągu komunikacji publicznej obsługującego grunty. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że zaskarżony plan narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zarzucił przy tym, że ustalenia planu zostały dokonane wbrew rzeczywistemu zagospodarowaniu tego terenu. Tereny oznaczone symbolem 4R(Z) symbolem 5R (Z) są zabudowane, a organ planistyczny powinien wziąć pod uwagę tę okoliczność i nie blokować ustaleniami planu rozwoju tego terenu.

Skarżący wskazał, że naruszenie powyżej powołanych przepisów skutkuje naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr XII/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko".

Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do zarzutów skarżącego.

D.K. , reprezentowana przez pełnomocnika adwokata R.T. , w piśmie z dnia 19 października 2011r. zaskarżyła przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.

Skarżąca, w skardze zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ust. 3 Konstytucji zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399) - poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w braku uwzględnienia przez organ administracyjny, iż strona skarżąca nabyła działkę o nr ew. [...] obr. [...] , przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, konsekwencji czego brak jest przesłanek do objęcia nieruchomości strony skarżącej zakazem lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A", a przedmiotowe ograniczenie prawa własności w drodze przepisów statutu uzdrowiska jest niedopuszczalne uwagi na brak rangi ustawowej w/w aktu prawnego;

- przepisów postępowania, a to art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności uchwalonego zaskarżoną uchwałą Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego dnia 16 kwietnia 2003 r.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej jej nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej działka zgodnie z art.38a ust.1 pkt l lit. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym włączona została do strefy ochronnej "A" bez prawa do zabudowy. Skarżąca regulacji tej przeciwstawia brzmienie przepisu art.61 ww. ustawy, który stanowi, że zakaz lokalizacji budownictwa w strefie ochronnej nie dotyczy osób, które uzyskały prawo do nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a zatem Rada Miasta powinna była uwzględnić tą okoliczność, a tym samym wyłączyć jej nieruchomość ze strefy ochronnej "A".

Następnie skarżąca podniosła, że postanowienia studium w zakresie objętym skargą zgodne były z art. 61 ww. ustawy, natomiast na etapie tworzenia planu odstąpiono od respektowania tego przepisu.

Skarżąca nie podziela argumentu, że statut uzdrowiska może wyłączyć dyspozycję ww. przepisu i jest nadrzędny nad ustawą o uzdrowiskach, pozbawiając stronę możliwości ochrony jej praw.

W ocenie skarżącej, doszło do ograniczenia prawa własności bez podstawy ustawowej, wbrew wyraźnym regulacjom przepisu posiadającego tę rengę.

Skarżąca stoi na stanowisku, że istnieje niezgodność pomiędzy postanowieniami planu a zapisami studium, w którym jej nieruchomość znajduje się na obszarze przypisanym do strefy ochronne "B", co respektuje jej uprawnienia właścicielskie.

Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do zarzutów skarżącej.

W dniu 15 lutego 2012r. skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.G. , reprezentowany przez pełnomocnika adwokata R.T. . Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Skarżący, w skardze zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ust. 3 Konstytucji zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399) - poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w braku uwzględnienia przez organ administracyjny, iż strona skarżąca nabyła działki o nr ew. [...] Obr [...] nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] Obr [...], nr ew. [...] obr.[...], nr ew. [...] obr. [...] , nr ew. [...] obr.[...] przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, w konsekwencji czego brak jest przesłanek do objęcia nieruchomości strony skarżącej zakazem lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A", a przedmiotowe ograniczenie prawa własności w drodze przepisów statutu uzdrowiska jest niedopuszczalne uwagi na brak rangi ustawowej w/w aktu prawnego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego a to art.1 ust.1 pkt 7 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez nieuwzględnienie przy planowaniu przestrzennym prawa własności strony skarżącej, przejawiające się ograniczeniem tego prawa w sytuacji, kiedy przysługiwała mu ochrona wynikająca z ustawy, a to z art.61 ust.1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art.20 ust.1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności uchwalonego zaskarżoną uchwałą Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego dnia 16 kwietnia 2003r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej jego nieruchomości (działki o nr ew. [...] obr.[...], nr ew. [...] Obr [...], nr ew. [...]obr. [...] nr ew. [...]Obr [...] , [....] Obr [...] .... ).

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego działki zgodnie z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym włączone zostały do strefy ochronnej "A" bez prawa do zabudowy. Skarżący regulacji tej przeciwstawia brzmienie przepisu art. 61 ww. ustawy, który stanowi, że zakaz lokalizacji budownictwa w strefie ochronnej nie dotyczy osób, które uzyskały prawo do nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy. Wskazał, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a zatem Rada Miasta powinna była uwzględnić tą okoliczność, a tym samym wyłączyć nieruchomości skarżącego ze strefy ochronnej "A".

Zdaniem skarżącego naruszono również przepis art.1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uwzględniając przy uchwalaniu planu prawa własności skarżącego.

Następnie podniósł, że postanowienia studium w zakresie objętym skargą zgodne były z art.61 ww. ustawy, natomiast na etapie tworzenia planu odstąpiono od respektowania tego przepisu.

Skarżący nie zgadza się również ze stanowiskiem organu, że statut uzdrowiska, jako nadrzędny nad ustawą może wyłączyć dyspozycję przepisu art. 61 ustawy o uzdrowiskach.

Następnie powołując się na wyrok TK wskazał, że w stosunku do niego doszło do ograniczenia prawa własności bez podstawy ustawowej, wbrew regulacjom przepisu posiadającego tę rangę.

Skarżący stoi na stanowisku, że istnieje niezgodność pomiędzy postanowieniami planu a zapisami studium, w którym jego nieruchomości, znajdują się na obszarze przypisanym do strefy ochronnej "B", co respektuje jego uprawnienia właścicielskie.

W odpowiedzi na ww. skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie, odnosząc się szczegółowo do zarzutów skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1229/11oddalił skargę T.S., na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr XII/130/11.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., o rozpoznanie skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011r. nr XII/130/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" i w tym zakresie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011r. oraz przyznanie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, względnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, a tym samym niweczenie prawa do zabudowy w wyniku formalistycznej i niewłaściwej interpretacji przepisu art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6, a także naruszenie prawa procesowego, a to przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie niepełnego i lakonicznego uzasadnienie wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 710/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W ocenie NSA, uzasadnienie Sądu I instancji nie spełnia wymogów zawartych w art.141 § 4 p.p.s.a., nie wiadomo bowiem na jakich ustaleniach sąd ten stwierdził zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Nie podzielono stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do swobody kształtowania polityki przestrzennej w ramach władztwa planistycznego gminy (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), albowiem kwestia ta wymyka się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na dokonanie oceny, czy uprawnienie gminy do stanowienia o zagospodarowaniu przestrzeni w tej konkretnej sprawie nie zostało nadużyte nie pozwala lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Nie jest bowiem wystarczające wskazanie, iż "nowe przeznaczenie działki skarżącego zostało ustalone w ramach władztwa planistycznego gminy".

Sąd odwoławczy podniósł obowiązek rozważenia interesu gminnego (publicznego) i indywidualnego (prawo własności) w przedmiotowej sprawie wymagał szczegółowego odniesienia się do wszystkich realiów sprawy, w tym podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Kwestii tych w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku zabrakło. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem ochrony interesu indywidualnego skarżącego, zgodnie z przepisami oraz prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządzeniem z dnia 30 sierpnia 2012r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy toczące się dotychczas pod sygn. akt: II SA/Kr 1231/12, II SA/Kr 1232/12, II SA/Kr 1233 /12 do łącznego rozpoznania ze sprawą II SA/Kr 1061/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717) zwanej dalej "u.p.z.p.". Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011r., nr XII/130/11, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko." Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Jeżeli naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to rodzi obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Wobec skutecznego wniesienia skarg w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011r., nr XII/130/11w sprawie uchwalenia Miejscowego planu gospodarowania przestrzennego dla obszaru "Swoszowice Uzdrowisko." Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem (T.S. jest właścicielem działki nr [...] K.P. działki [...], D.K. działki[...] , a W. G. działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] – okoliczności są bezsporne i te nie zostały zanegowane przez żadną ze stron). Podobnie nie budzi wątpliwości, że wszystkie skargi zostały poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesione zostały w terminie przewidzianym przez art.101 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponownie rozpoznając tą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2012r., II OSK 710/12, na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku co do wykładni prawa.

Na wstępie należy wskazać, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" oraz właściwości organów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). W szczególności dokonując dokładnej analizy przedstawionej sądowi dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego przez Sąd planu w najmniejszym zakresie nie sposób zarzucić naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej wyżej ustawy a zwłaszcza jej art.1, 4, 6, 9, 15-19 oraz 20. Można wręcz powiedzieć, zastosowanie procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów (publicznego – ochrony środowiska, zdrowia, uzdrowiska, czy też gruntów rolnych i leśnych przed zabudową oraz indywidualnego – prawa własności, walorów ekonomicznych przestrzeni itd.), a więc tego wszystkiego co składa się na ocenę przestrzeganie prawa przez organy planistyczne, miało charakter wzorcowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi. TS. , należy stwierdzić, że są one bezpodstawne.

Nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, zgodnie z zapisami studium znajduje się strefie kształtowania przyrodniczego, w obszarze zaliczonym do kategorii terenów zieleni, wskazanych także jako przestrzeń kształtowania zieleni i parków rzecznych (symbole ZP i ZO). W planie miejscowym, obszar ten zakwalifikowano do terenów publicznej zieleni urządzonej (9ZP, 11ZP) i terenu wydzielonego ciągu pieszo-jezdnego obsługującego obszar rekreacyjny parku rzecznego Wilga (1KDXr). Zatem oba wskazane akty planistyczne są w tym zakresie tożsame przewidując w zasadzie identyczne przeznaczenie spornej nieruchomości. Co więcej obszary te stanowią istotna rolę w zachowaniu powiązań przestrzennych, funkcjonalnych i ekologicznych pomiędzy terenami pełniącymi funkcję lecznictwa uzdrowiskowego a terenami planowanego parku rzecznego "Wilga" stanowiąc jedyną lukę terenów jeszcze niezabudowanych umożliwiającą takie powiązanie tych obszarów pośród terenów zabudowy jednorodzinnej otaczającej przestrzeń istniejącego i funkcjonującego uzdrowiska.

Odnosząc się do zarzutów naruszania prawa własności wskazać należy, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie ustanawia prawa własności jako prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Co istotne pogląd ten od wielu lat jest jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ślad za nim w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

Jak wskazano wyżej art. 6 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucji, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Podkreślić jednak należy, iż sam skarżący w swojej skardze wskazał, że jego działka była wcześniej uprawiana rolniczo i takie było jej przeznaczenie. W konsekwencji aktualne przeznaczenie tej działki w zaskarżonym planie w żaden sposób nie zmienia, ani nie ogranicza dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości. Co więcej jest w pełni z nim zgodne i stanowi kontynuację dotychczasowego korzystania z nieruchomości.

Odnosząc się, zgodnie z wytycznymi NSA, do kwestii naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy o planowaniu tj. naruszenia nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, należy stwierdzić, że przepis ten nakazuje również uwzględniać: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Tak znaczna ilość koniecznych do uwzględnienia dóbr zawsze powodować będzie kolizję czy to interesów indywidualnych czy to interesu publicznego i indywidualnego. Rzecz jednak w tym aby kolizje te zminimalizować oraz dobra te wyważyć. Także i w tym celu ustawa przewiduje sformalizowaną procedurę przygotowania projektu planu, reguluje zasady udziału zainteresowanych osób w jego uchwalaniu i wreszcie dopuszcza jego zaskarżenie do sądu administracyjnego. Podkreślić jednak należy, że kontrolowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje de facto obszar uzdrowiska i poszczególne strefy jego ochrony. Już ta okoliczność narzuca pewne względy, które należy mieć na uwadze przy ocenie zapisów planu oraz przy uwzględnianiu interesu publicznego i interesu indywidualnego.

Przyjmując ustalenia planistyczne wyważono interes prywatny i publiczny w tym zakresie. Rada Miasta rozważała kwestię interesu publicznego przejawiającą się w szczególności w zachowaniu walorów przyrodniczych terenu, jako elementu wspomagającego system przyrodniczy miasta oraz wymogów ochrony uzdrowiska w zestawieniu z interesem indywidualnym poszczególnych inwestorów.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego K.P. stwierdzić należy, że nie mogą one zostać uwzględnione.

W miejscowym planie działka skarżącego znajduje się na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze - symbol 1R(Z), co jest zgodne z kierunkami określonymi w studium, w którym dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego jako główną funkcję ustalono tereny zieleni publicznej ZP (wśród głównych kierunków zagospodarowania obszarów o funkcji zieleni publicznej w studium wskazano rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej).

W kwestii zarzutu braku linii rozgraniczających, stwierdzić należy, że w całym obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice-Uzdrowisko" zostały wydzielone tereny o odmiennym oznaczeniu i zróżnicowanych warunkach zagospodarowania, które w sposób zostały oddzielone od siebie granicami.

Zgodnie z § 19 uchwały, tereny oznaczone symbolem 1-7 R(Z) są terenami rolniczymi w postaci zieleni stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałych użytków zielonych. Jedynie ze względu na fakt, iż obecnie grunty te, pomimo ich wpisu do ewidencji gruntów jako grunty rolne, nie są wykorzystywane do produkcji rolnej, ustalone przeznaczenie dopuszcza, by ze względu na występujące uwarunkowania, takie jak: bezpośrednie sąsiedztwo autostrady i związane z tym utrudnienia w prowadzeniu produkcji rolnej (zanieczyszczenie powietrza, hałas), zlokalizowanie obszaru w dolinie rzeki Wilgi, ustępującą sukcesję leśną i w konsekwencji obniżenie kultury rolnej, przy pozostawieniu obecnej kategorii gruntu, przeznaczenie terenu zgodne było z klasyfikacją gruntów, określoną w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozumieniu tej ustawy gruntami rolnymi są zarówno grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów łych i leśnych), jak i parki wiejskie oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zgodzić się należy z organem planistycznym, że fakt postępującej naturalnej sukcesji roślinnej na gruntach rolnych nie stanowi automatycznej przesłanki do ustalenia przeznaczenia tych gruntów pod las.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, stwierdzić należy, że w związku z tymi zapisami planu nie ma mowy o "odrolnieniu" tych gruntów, jak twierdzi skarżący. W miejscowym planie dla gruntów rolnych ustalono przeznaczenie, które zawiera się w ustawowej definicji gruntu rolnego (por. art. 2 ust. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych) i nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu. Co więcej gwoli ścisłości wskazać należy, że zmiana przeznaczenia na inne cele gruntów rolnych stanowiących użytki rolne w granicach administracyjnych miasta od 2009r. nie wymaga zgody innych właściwych organów. Cała zatem argumentacja dotycząca tego zagadnienia, a przywołana w skardze, w świetle obowiązujących już od kilku lat przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bezpodstawna, bezzasadna i nie odwołuje się do obowiązującego prawa.

Z uwagi na zbieżność zarzutów D.K. i W.G., rozpoznane one zostały łącznie. Sąd uznał je za bezzasadne.

Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia powołanych przez skarżących przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych z dnia 28 lipca 2005r., albowiem przepisy te, z uwagi na przedmiot sprawy, nie mogły zostać zastosowane w sprawie. W oparciu bowiem o powyższą regulację kontroluje się uchwały w sprawie nadania statutu uzdrowiska i na tym etapie zarzuty te mogły być podniesione. Będący przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zarówno przedmiot planu jak i tryb jego sporządzenia. Odnośnie zarzutu skargi, iż w toku procedury planistycznej naruszono art.61 ustawy z dnia 28.07.2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 176, poz.1399 z późn. zm.), to należy go uznać za nieuzasadniony.

Po pierwsze dlatego, iż podstawowym aktem rangi ustawowej regulującej planowanie przestrzenne w Polsce jest wyłącznie ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80. poz. 717 z zm). Przedmiotem tej ustawy jest właśnie regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem akt wiodący – w szczególności określa organy właściwe do prowadzenia procedury planistycznej, zasady sporządzania planu miejscowego oraz trybu jego sporządzania. Ustawodawca uznając konieczność szczególnej ochrony wartości wysoko cenionych przewidział w toku procedury planistycznej obowiązek opiniowania lub wręcz uzgadniania projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z odpowiednimi – merytorycznie do tego przygotowanymi organami. I tak zgodnie z brzmieniem art.17 pkt 6 lit. b powołanej wyżej ustawy – projekt planu musiał być uzgodniony ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej. Przepis ten z jednej strony kreuje obowiązek organu planistycznego uzgodnienia projektu planu z ministrem zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów objętych ochroną uzdrowiskową, z drugiej strony owo uzgodnienie w tym zakresie ma nastąpić tylko z tym organem i w trybie art.106 k.p.a. Przepis nakazujący uzgodnienie projektu planu wyłącznie z ministrem zdrowia odnośnie obszarów ochrony środowiskowej obowiązywał zarówno, gdy kwestie uzdrowisk regulowała ustawa o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym z 17.06.1966r., jak i obecnie obowiązująca ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Relacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. w stosunku do ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych z 2005r. wyraża się w regule kolizyjnej lex specialis derogat legi generali.

Po drugie z ustaw szczegółowych odnoszących się do poszczególnych dziedzin życia społecznego mogą wynikać niekiedy nakazy i zakazy, które muszą być uwzględnione przez organ planistyczny w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, albo wręcz obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak jest w przypadku uzdrowisk i regulacji normatywnej ich dotyczącej. Otóż z ustawy z dnia 28.07.2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 176, poz.1399 z późn. zm.) wynika obowiązek dla gminy, która uzyskała możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej, w terminie do 2 lat od dnia otrzymania o tym decyzji (art.38 b). Samo sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na zasadach określonych w odrębnych przepisach – czyli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie ograniczenia wynikające z ustanowienia stref ochronnych uzdrowiska A, B, C (art.38 i art.38 a cyt. ustawy) lub uchwalonego statutu uzdrowiska powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego ma podstawowe znaczenie dla kreowania sposobu zagospodarowania terenu i tym samym kształtowania prawa własności. Ale strefy ochronne uzdrowiska A, B, C – ich granice wraz z opisem określa najpierw operat uzdrowiskowy a następnie statut uzdrowiska a nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. "Indywidualne uwarunkowania uzdrowiska mają znaczenie dla określenia zakazów obowiązujących w poszczególnych strefach ochronnych i o ich zakresie rozstrzyga rada gminy uchwalając statut uzdrowiska. Należy zatem uznać, że statut nie ogranicza się jedynie do wyznaczenia przestrzennego poszczególnych stref uzdrowiska, a moc zakazów dotyczących poszczególnych stref uzdrowiska nie wynika wyłącznie z art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lecz z regulacji statutowej opartej na przepisach tejże ustawy." – wyrok WSA w Krakowie z 27.04.2010r., sygn. akt III SA/Kr 880/09. Statut uzdrowiska ma bowiem również charakter prawa miejscowego. Zatem to ten akt określa granice stref ochronnych i na podstawie ustawy (art.38-38a) określa ograniczenia w tych strefach. Przywoływany przez skarżących art.61 ust.1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych odnosi się właśnie do tych kwestii i regulacji normatywnych, a nie do prowadzenia procedury planistycznej, określenia sposobu przeznaczenia gruntów w planie miejscowym i jego uchwalania. Dla treści planu wiążące są ustalenia studium (art.9 u.p.z.p.), które nie mogą być naruszone przez jego postanowienia (art.20 u.p.z.p.), a nie statut uzdrowiska (i jego postanowienia). Tym samym w procedurze planistycznej oraz w samym planie nie można "wyłączyć" jednej czy kilku nieruchomości ze strefy ochrony uzdrowiskowej A i włączyć ich do innej strefy, gdyż o tym decyduje statut uzdrowiska a nie plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w kontrolowanym planie jego zapisy dotyczące przeznaczenia gruntów wynikają z ich przeznaczenia w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i są z nimi zgodne. Czym innym jest określenie statutu uzdrowiska, stref ochronnych uzdrowiska i wynikających stąd ograniczeń, a czym innym postępowanie planistyczne i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wynikające z jego postanowień przeznaczenie terenu. Oczywiście oba akty na siebie oddziaływają, ale nie jest to proste przenikanie umożliwiające odnoszenie postanowień jednej regulacji ustawowej wprost do drugiej - inne są bowiem nawet cele tych aktów. Następuje to w sposób pośredni w drodze opiniowania i uzgadniania aktów planistycznych, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właściwe organy np. ministra zdrowia.

Analizując szczegółowe ustalenia planu dla działek stanowiących własność skarżących należy wskazać, że działki te znajdują się w obszarze oznaczonym na rysunku symbolem 6.LU/ZP, przeznaczonym pod lecznictwo uzdrowiskowe, w tym park zdrojowy. Przeznaczenie to jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który dla terenu obejmującego działki skarżących, jako główną funkcję zagospodarowania ustalono tereny zieleni publicznej (ZP).

W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu zasad postępowania planistycznego.

Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, iż w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planie, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko". "W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10

Zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą) jednak skala tych elementów (w przypadku mapy -skala mapy) są zupełnie różne, gdyż maja spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować. Wreszcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie jest stanie na straży takich wartości jak np. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także wynikającymi z ustaw szczegółowych (np. ustawy z 25.07.2005r., o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399) - pamiętać bowiem należy, iż zaskarżony plan obejmuje przede wszystkim obszar uzdrowiska).

Nie należy natomiast do Sądu ocena, przy kontroli prawidłowości uchwalania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, czy ustanowienie obszaru uzdrowiska, czy też zasięgu stref ochrony uzdrowiskowej (jest to materia, które podlega odrębnej regulacji ustawowej), a przede wszystkim czy jest konieczne takie a nie inne przeznaczenie poszczególnych obszarów, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne oraz organów uzgadniających projekt planu (por. wyrok NSA z 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10).

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r.

Przeznaczenie nieruchomości, których właścicielami są skarżący na tereny pod zabudowę mieszkalną byłoby zbyt daleką ingerencją np. w teren otwarty ZO oraz naruszałoby zasady równoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określone w Studium. Zwłaszcza, że zaskarżony plan w znaczącej swej części obejmuje obszary o wysokich walorach przyrodniczych realizując zasadę zintegrowanej ochrony środowiska przyrodniczego i mając ważne znaczenie dla równowagi przestrzennej miasta. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być bowiem zgodny z postanowieniami studium. Wynika to w sposób oczywisty z art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodność tą stwierdza rada gminy. Takie rozumienie tego przepisu wykształciło się także na gruncie orzecznictwa sądowego czego najlepszym przykładem jest wyrok NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, gdzie jednoznacznie wskazano, że "w myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 uzpz) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium. W konsekwencji wskazane przez Sąd I instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej postanowieniami, zgodnego w tym zakresie ze studium, planu miejscowego nie może być uznane za uzasadnione. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." W konsekwencji przeznaczenie w planie działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itp... pod budownictwo mieszkaniowe – jak chcą tego skarżący - byłoby wbrew jasnym postanowieniom obowiązującego studium i to dopiero doprowadziłoby do wadliwości tak uchwalonego planu. Z mapy K 2 stanowiącej załącznik graficzny do studium obejmującej środowisko przyrodnicze i kulturowe i zasady ochrony i rozwoju wynika, że działki te strefą zwiększenia lesistości, zieleni urządzonej (w tym parkowej, ogrodowej, skwery, zieleńce) i objęte są ochroną złóż surowców i zasobów wodnych (w granicach ustanowionych terenów górniczych, obszarów górniczych złóż wód leczniczych oraz obszarów ochronnych uzdrowiska Swoszowice, ewentualnie w terenach otwartych (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana). Natomiast zgodnie z mapą K 5 położone są w terenach gruntów rolnych i leśnych według ewidencji gruntów. Jak wskazano wyżej zgodnie z mapą K 1 działki te położone są w przeważającej mierze w ZP – tereny zieleni publicznej (w niewielkim zakresie w ZO – tereny otwarte) oraz w systemie zieleni i parków rzecznych

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w trybie i zasadach sporządzenia zaskarżonej uchwały oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargi należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.