Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 554/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Dnia 23 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 184/17 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Rolnego A na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 sierpnia 2017 r., III SA/Po 184/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekając w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Rolnego A (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Wielopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] sierpnia 2016 r., a także orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego judykatu Sąd wskazał, że 2 czerwca 2015 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW), płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ). We wniosku zadeklarowano działkę ewidencyjną nr 235/1 położoną w województwie dolnośląskim, powiat kamiennogórski, gmina Kamienna Góra, obręb X. Następnie w dniu 18 sierpnia 2015 r. skarżący złożył wniosek, w którym wycofał deklarację w zakresie płatności PRŚ oraz ONW, a w dniu 9 września 2015 r. dołączył załącznik graficzny z datą wypełnienia 1 czerwca 2015 r.

W dniu 19 sierpnia 2016 r. skarżący złożył oświadczenie, iż w roku 2015 strona nie stworzyła żadnych sztucznych warunków. Do pisma dołączono ponownie wycofanie części wniosku na rok 2015 oraz pięć kopii decyzji wydanych na rzecz podmiotów, których reprezentantem jest M. P.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu [...] sierpnia 2016 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na podstawie której odmówiono płatności.

Skarżący złożył 14 września 2016 r. odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 308) oraz art. 107 § 4 k.p.a. W odwołaniu wskazano, że organ po otrzymaniu wniosku w dniu 5 czerwca 2015 r. powinien niezwłocznie poinformować stronę o brakach formalnych wniosku, jednak tego nie zrobił. Skarżący wskazał, że 35 dni od daty złożenia wniosku to czas wystarczający na dokonanie weryfikacji formalnej wniosku i poinformowanie strony o brakach formalnych. Odwołujący wskazał również, że postępowanie trwało ponad rok, a organ w tym czasie nie dopatrzył się braku załącznika graficznego. Wskazano również, że organ orzekł co do istoty sprawy w zakresie płatności redystrybucyjnej pomimo braku takiego wniosku strony.

W następstwie złożonego środka zaskarżenia Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] stycznia 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że treść pojedynczego wniosku o przyznanie płatności powinna zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do otrzymania pomocy; dostrzeżono, że wniosek złożony 2 czerwca 2015 r. nie zawierał załącznika graficznego, na którym wnioskodawca przedstawia w sposób graficzny granice działek rolnych. Organ podkreślił, iż materiały geograficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Organ wskazał, że producent rolny, ubiegający się o płatność, jest zobowiązany do złożenia wniosku, w którym będą zawarte wszystkie szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie. Załącznik graficzny – którego nie załączono – jest integralną częścią wniosku, bez którego nie można uznać, iż wniosek jest kompletny.

Organ podkreślił, iż brak załącznika graficznego można było uzupełnić tylko do dnia 10 lipca 2015 r., czyli do ostatniego dnia składania wniosków, bowiem wniosek jest niekompletny w przypadku jego braku, albowiem nie pozwala to na ocenę czy są spełnione kryteria kwalifikowalności. Organ wskazał, że rolnik jest odpowiedzialny za złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie płatności w określonym okresie czasu i to na nim ciąży odpowiedzialność za treść wniosku, a zasadą jest, że udzielenie pomocy nie następuje z urzędu.

Skarżący pismem z 2 lutego 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję, postulując jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 8 oraz art. 77 i 107 § 4 k.p.a.

Skarżący wskazał, że organ zastosował art. 23 ust. 2 ww. ustawy tylko częściowo, z pominięciem zdania pierwszego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że warunkiem możliwości rozpoznania wniosku tylko w oparciu o wniesione przed 10 lipca dokumenty jest sytuacja, gdy strona nie usunie jego braków po otrzymaniu informacji o ich zaistnieniu. W ocenie skarżącego obowiązkiem organu było niezwłoczne sprawdzenie wymogów formalnych wniosku po jego wpływie w dniu 5 czerwca 2016 r. i poinformowanie o brakach rolnika. Dopiero dopełnienie tego obowiązku upoważniałoby organ do zastosowania wskazanego przepisu.

Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do podniesionych w odwołaniu istotnych okoliczności. W szczególności do wątpliwości odnośnie ustaleń organu podstawowego, że załącznik graficzny wpłynął do niego dopiero 10 września 2015 r. wraz z innym pismem. Skarżący wskazał, że we wniosku z 5 czerwca 2015 r. jest wymieniony załącznik graficzny. W aktach administracyjnych jest on opatrzony datą 1 czerwca 2015 r. co koresponduje z datą wypełnienia wniosku w dniu 1 czerwca 2015 r. Organ odwoławczy nie dokonał oceny tych dowodów. Nie odniósł się również do kwestii, iż organ prowadził merytoryczne postępowanie w sprawie przez okres ponad roku, nie dopatrując się braków formalnych wniosku i wielokrotnie przedłużając termin załatwienia sprawy. W aktach administracyjnych, które udostępniono stronie, znajdował projekt decyzji PRS z którego wynika, że wniosek wpłynął do organu 5 czerwca 2015 r. i z treści uzasadnienia tej decyzji nie wynikało, aby w dacie jej sporządzania stwierdzono jakiekolwiek braki wniosku. Ponadto sam fakt, że organ nie informował strony o brakach we wniosku może wskazywać, iż braków tych nie było. Skarżący wskazał, że organ nie odniósł się do tych okoliczności, co w ocenie strony stanowi naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 107 § 4 k.p.a. Skarżący uznał za dowolne ustalenie organu, iż załącznik graficzny do wniosku został złożony dopiero w dniu 10 września 2015 r. Ustalenie to narusza zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 77 k.p.a. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ nie wyjaśnił, w oparciu o jakie dowody ustalił jako datę złożenia załącznika graficznego 10 września 2015 r., nie wyjaśnił dlaczego nie dał wiary zapisom wniosku o płatności z wymienieniem w nim załącznika, dlaczego nie uwzględnił faktu braku stwierdzenia przez organ I instancji przez rok rzekomego braku formalnego, nie wyjaśnił, dlaczego strona miałaby składać załącznik graficzny wraz z pismem w zupełnie innej sprawie, nie wymieniając tego załącznika w treści pisma. W ocenie skarżącego konieczne było dokładne ustalenie w oparciu o system ewidencji korespondencji ARiMR, kiedy i jak poszczególne wnioski i pisma strony były ewidencjonowane, czy wprowadzano w tej ewidencji jakieś zmiany i kiedy. W ocenie skarżącego mogło mieć miejsce omyłkowe "podpięcie" załącznika graficznego do pisma z 10 września 2015 r., podczas gdy w istocie wpłynął on wraz z wnioskiem o płatności 5 czerwca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę, że bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, która wynika z analizy akt administracyjnych, że wnioskodawca w normatywnym terminie, tj. 2 czerwca 2015 r. (data nadania przesyłki zawierającej wniosek w placówce operatora pocztowego) złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) oraz płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ). Wnioskodawca nie został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie załącznika graficznego do działki ewidencyjnej nr 235/1. Załącznik powyższy przedstawiony został organowi przez skarżącego dopiero dnia 10 września 2015 r.

Następnie Sąd wskazał, że na podstawie art. 13 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L z dnia 31 lipca 2014 r.) państwa członkowskie określają ostateczne terminy, w których pojedynczy wniosek, wnioski o przyznanie pomocy lub wnioski o płatność mogą być składane. Ostateczne terminy przypadają nie później niż dnia 15 maja każdego roku. Przy ustalaniu tych ostatecznych terminów państwa członkowskie uwzględniają okres potrzebny do udostępnienia istotnych danych w celu właściwego administracyjnego i finansowego zarządzania pomocą lub wsparciem oraz zapewniają możliwość ustalenia terminów rzeczywistych kontroli. Zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 78 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w niektórych strefach podległych wpływowi wyjątkowych warunków klimatycznych ostateczne terminy, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, mogą zostać wyznaczone na późniejszą datę.

Zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, (określanej dalej także: ustawą) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Natomiast, w przypadku gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku, mając na względzie okoliczności, którymi kierowała się Komisja Europejska, upoważniając do przedłużenia tego terminu oraz umożliwienie otrzymania przez rolników należnych im płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu. Ustawodawca wskazał też, że termin z art. 21 ust. 1 ustawy nie podlega przywróceniu (art. 21 ust. 2 ustawy).

W niniejszej sprawie wnioski o przyznanie płatności wnioskodawcy mogli składać od 15 marca do 15 czerwca 2015 r., a wnioskodawca złożył wniosek w terminie. Jeżeli wniosek ten posiadał braki formalne wówczas znajduje zastosowanie art. 23 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, powinien zawiadomić rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, chyba że ten termin upłynął.

W przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów (art. 23 ust. 2 ustawy).

Adresatem art. 23 ustawy jest organ administracji publicznej – tj. kierownik biura powiatowego ARiMR. Organ ten zobowiązany jest na podstawie art. 23 ustawy do niezwłocznego dokonania czynności prawnoprocesowej w postaci poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek. W niniejszej sprawie organ zaniechał dokonania powyższej czynności.

Sąd dostrzegł, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (art. 3 ust. 1 ustawy).

W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że nie można także pominąć obowiązku organu wynikającego z art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 czerwca 2017 r., I SA/Gd 542/17). Nie można też wyciągać negatywnych konsekwencji w stosunku do strony postępowania w postaci negatywnej decyzji w przedmiocie wniosku strony w sytuacji zaniechania wywiązania się przez organ administracji publicznej z jego normatywnych obowiązków. Tego typu zaniechanie, skutkujące negatywnie dla strony, jest sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zmodyfikowanymi na podstawie ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd podkreślił, że organy naruszyły ogólne zasady tej procedury wyrażone także w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. zasadę praworządności, przejawiającą się w obowiązku organu zachowania się zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 1 ustawy.

Sąd wskazał, że sam fakt prowadzenia przez organy innego postępowania administracyjnego tj. w przedmiocie utworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania w stosunku do tego samego podmiotu nie stanowi normatywnej podstawy, z uwagi na zarówno konstytucyjną, jak i ustawową zasadę legalizmu w działalności organów administracji publicznej, do zaniechania podejmowania czynności w innej sprawie (tj. w sprawie przyznania płatności za 2015 r.).

Sąd uznał, że w zakresie procedury nastąpiło naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązał organ do odniesienia się merytorycznie do wniosku strony o przyznanie płatności, zwłaszcza że posiadał on normatywny obowiązek wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku i to niezwłocznie po wpływie wniosku do organu.

W skardze kasacyjnej, która została wniesiona przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu – powołując się na treść art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej: p.p.s.a. – zaskarżono wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez uwzględnienie skargi w konsekwencji przyjęcia przez Sąd I instancji, że skoro Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu nie poinformował niezwłocznie skarżącego o brakach formalnych w złożonym w dniu 5 czerwca 2015 r. (data wpływu wniosku przesłanego pocztą) wniosku o płatność oraz o konsekwencjach nieuzupełnienia tych braków, to skarżący miał możliwość skutecznego złożenia załącznika graficznego także po 10 lipca 2015 r., podczas gdy nie budzi wątpliwości, że po ww. wskazanym terminie – zarówno na podstawie przepisów unijnych jak i krajowych – niedopuszczalne jest dokonanie przez beneficjenta (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach) poprawek (usunięcie braków w złożonym wniosku o płatność).

Mając na względzie powyższe wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

ewentualnie

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

2) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żaden z nich nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu należało złożyć w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 ww. ustawy oraz zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 653) w 2015 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 czerwca. W tym też terminie można było składać zmiany do wniosków i uzupełnienia braków. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy termin ten nie podlega przywróceniu. Zatem terminem ostatecznym składania wniosków (uzupełnienia braków wniosku) roku 2015 był dzień 15 czerwca.

Podkreślić również należy, że ustawodawca przewidział złożenie wniosku o przyznanie płatności wraz z załącznikami w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, tj. do dnia 10 lipca 2015 r., jednak za każdy dzień roboczy opóźnienia, licząc od dnia 16 czerwca 2015 r., stosowane będzie zmniejszenie płatności w wysokości 1% należnej kwoty płatności. W myśl art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności: "Z wyjątkiem przypadków sity wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie dotyczyło kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy lub wsparcia." W ust. 3 tego przepisu zawarto analogiczny zapis dotyczący poprawek do wniosku.

Takie uregulowanie oznacza przy tym, że co do zasady znacznie wydłużono termin do zgłaszania poprawek (usuwania braków), w porównaniu do określonego w art. 64 § 2 k.p.a. terminu siedmiu dni. Przykładowo, dla wniosków złożonych 25 marca wynosi on 122 dni. Złożenie wniosku w terminie późniejszym oznacza więc odpowiednie skrócenie tego terminu, jednak nawet dla wniosków składanych w ostatnim dozwolonym dniu (15 czerwca) zapewniono termin 25-dniowy. Jednocześnie jednak, w ustawie o płatnościach nie zagwarantowano wnioskodawcy siedmiodniowego terminu do usunięcia braków - od otrzymania wezwania do ich usunięcia.

Z art. 3 ust. 1 ustawy wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa unijnego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczące tych płatności dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., II GSK 3674/16). Skoro przepisy unijnego prawa materialnego oraz prawa krajowego określają termin graniczny złożenia wniosku o przyznanie płatności, to po 10 lipca 2015 r. danego roku nie było możliwe złożenie wniosku. Wobec tego, że złożony wniosek musi być kompletny, nie jest dopuszczalne uzupełnianie go po tym terminie o jego integralne części, także o załączniki graficzne. Tylko w przypadku oczywistych błędów stosownie do art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. wniosek o przyznanie pomocy może zostać poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu.

Jak wynika z akt sprawy, uzupełnienie wniosku do wniosku skarżący złożył 10 września 2015 r., a więc już po ostatecznym terminie. Nie powinno więc budzić wątpliwości to, że po wskazanym terminie – zarówno na podstawie przepisów unijnych jak i krajowych – niedopuszczalne jest dokonanie przez beneficjenta (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach) poprawek (usunięcie braków w złożonym wniosku o płatność). Należy przy tym podkreślić, że braki wniosku w niniejszej sprawie miały taki charakter, że bez ich uzupełnienia nie można było wniosku rozpatrzyć pozytywnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego według art. 21 ust. 2 ustawy termin, o którym mowa w ust. 1 tej ustawy, nie podlega przywróceniu. Termin ten ma zatem charakter materialny. Uchybienie takiego terminu wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego nie jest możliwe przywrócenie terminu materialnoprawnego. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być zatem jedynie terminy proceduralne, zarówno mające charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczonych (patrz wyrok NSA z 11 stycznia 2002 r., V SA 1215/01, ONSA 2003, nr 2, poz. 62). Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 30 stycznia 2014 r., II SA/Go 974/13, "Przy rozstrzyganiu, czy dany termin ma charakter materialny czy procesowy, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter materialnoprawny. Taki charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym."

Wobec materialnoprawnego charakteru tego terminu bez znaczenia jest to, czy rolnik został prawidłowo poinformowany o istniejących brakach wniosku, a nawet czy w ogóle organ wezwał do usunięcia tych braków. Upływ terminu materialnoprawnego do złożenia kompletnego wniosku o płatność jest bowiem od tych okoliczności niezależny. Ewentualne zaniedbanie organów obowiązkowi określonemu w art. 23 ust. 1 ustawy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie przywróci prawa do otrzymania płatności. Tym samym, zarzut naruszenia przez organ art. 23 ust. 1 ustawy należy uznać za niezasadny.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy, w tym termin składania wniosku jak i zmian do wniosku skutkujących zmianami oświadczenia woli (np. dodaniem nowej płatności), podkreślić należy, iż to wnioskodawca powinien dochować maksimum staranności podczas wypełnienia wniosku. Dodać należy, że wnioskodawca składając podpisany wniosek oświadcza, że znane są mu zasady przyznawania płatności, w tym i termin składania wniosków. Należy zwrócić uwagę na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 listopada 2008 r., I SA/Bk 305/08, w którym wskazano, że: "Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej, (...)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjęto, że zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania płatności. Jak już wyżej wskazano, od producentów rolnych składających wnioski o przyznanie płatności należy wymagać – między innymi w zakresie wypełniania wniosków o przyznanie płatności – należytej staranności. Wykonują oni swoją działalność zawodowo i na własny rachunek. Nakłada to wymóg nie tylko posiadania wysokich kwalifikacji odnośnie produkcji rolniczej i ich podnoszenia, ale także stosownej wiedzy w zakresie zasad i trybu przyznawania pomocy finansowej, zwłaszcza takiej jak w przypadku płatności rolniczych, która jest przyznawana na wniosek osoby zainteresowanej takim wsparciem. Przepisy unijne, jak i krajowe, w zakresie przyznawania płatności nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości, która prowadziłaby do nierównego traktowania producentów rolnych spełniających takie same warunki oraz byłaby sprzeczna z zasadą konkurencyjności. To z kolei nakłada na beneficjentów tej pomocy obowiązek zachowania należytej staranności na etapie wypełniania i składania wniosków o przyznanie płatności, w tym korzystanie z usług profesjonalnych doradców (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 czerwca 2017 r., II SA/Bd 369/19).

Należy podkreślić, że kwestia niepoinformowania strony przez organ I instancji o stwierdzonych brakach we wniosku – z podanych powyżej powodów – nie miała wpływu na wynik sprawy. Ustalanie, czy kierownik biura powiatowego ARiMR uchybił obowiązkowi niezwłocznego stwierdzenia braków we wniosku lub obowiązkowi poinformowania rolnika w odpowiednim terminie o ich stwierdzeniu – o ile strona poniosła szkodę, dokonywane może być co najwyżej w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym.

Z kolei wezwanie skarżącego przez Kierownika BP ARiMR do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przyznanie płatności przez przedłożenie załącznika graficznego, w sytuacji gdy upłynął materialnoprawny termin na złożenie kompletnego wniosku, stanowi łudzenie strony możliwością pozytywnego załatwienia sprawy i godzi w statuowaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Końcowo należy zwrócić uwagę na treść art. 23 ust. 1 in fine ustawy, w którym jednoznacznie stwierdzono, że jeżeli ostateczny termin do usunięcia braków wniosku (w rozpoznawanej sprawie: 10 lipca 2015 r.) już upłynął, to organ ARiMR nie informuje już rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia. Niewątpliwie rozwiązanie takie jest logiczne, skoro po upływie nieprzekraczalnego terminu dokonywanie poprawek we wniosku jest niedopuszczalne. W takiej sytuacji, wobec wskazanych, istotnych braków wniosku – nieusuniętych do 10 lipca 2015 r. – uniemożliwiających przyznanie jakiejkolwiek płatności, decyzja o odmowie przyznania płatności znajduje też oparcie w art. 13 ust. 1 akapit trzeci i ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014.

Mając powyższe na względzie – stosownie do treści art. 188 w zw. z art. 151 i 193 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.

Orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze treść art. 207 § 2 p.p.s.a. Za szczególnie uzasadniona podstawę takiego orzeczenia Sąd uznał fakt braku bezzwłocznego powiadomienia wnioskodawcy o konieczności uzupełnienia złożonego wniosku, o czym była obszernie wyżej mowa.