Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 436/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105  § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1989 nr 24 poz 133
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 20 kwietnia 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
article: § 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1983 nr 21 poz 94
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Raportem z dnia 3 września 2012 r. aspirant sztabowy M. S. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o zaliczenie do ogólnego stażu pracy okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Powołując się na ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ww. wskazał, że od momentu ukończenia 16 roku życia w dniu 25 lipca 1985 r. do dnia 2 listopada 1988 r. był zameldowany na stałe oraz mieszkał z rodzicami J. i M. S. w miejscowości N. Gmina [...] pomagając w prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

W piśmie z dnia 11 stycznia 2013 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do dostarczenia zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o opłacaniu składek za domownika, ww. wskazał, że przedmiotowe składki nie były opłacane.

Jednocześnie M. S. wskazał, że wnosi o rozpatrzenie jego raportu o "zaliczenie nieskładkowych lat pracy dla celów uposażeniowych".

Rozkazem personalnym z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji orzekł o niemożliwości zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z powodu niespełnienia wszystkich przesłanek wymaganych przepisem art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia Komendant Powiatowy Policji przywołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 133) w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94).

W uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego wskazano, że w świetle § 2 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. praca domownika w gospodarstwie rolnym nie może stanowić głównego źródła utrzymania jeżeli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Ponadto okres pracy przypadający od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. (okres obowiązywania ustawy z 1982 r.) może być uwzględniony tylko wtedy, gdy dana osoba spełnia wszystkie warunki określone w definicji domownika, a jednocześnie wykonując pracę w gospodarstwie rolnym nie uczy się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej lub wyższej wyklucza więc możliwość uznania, że praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania; w konsekwencji wykluczone jest zaliczenie danej osoby do kręgu "domowników". Bez znaczenia dla uznania danej osoby za domownika jest zaś okoliczność, że przez cały okres pobierania nauki dana osoba mieszkała we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i pracowała w ich gospodarstwie. Ponadto nie można prowadzić postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia czy praca w gospodarstwie stanowiła główne źródło utrzymania danej osoby jeżeli z ww. przepisów wynika, że praca taka nie może być uznana za główne źródło utrzymania jeżeli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. W okresie obowiązywania ustawy z 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin za domownika (w danym okresie) nie uznawano osoby, która kształciła się w szkole ponadpodstawowej. Do wysługi lat w Policji nie wlicza się zatem tego okresu. Zdaniem organu pierwszej instancji, również sam fakt zamieszkiwania wspólnie z rodzicami w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia nie daje podstaw do przypisania takiej osobie statusu domownika.

W odwołaniu od ww. rozkazu personalnego M. S. wskazał, że kluczowe w sprawie pojęcie "domownika" należy ustalić odnosząc się do regulacji normatywnych zawartych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin.

Skoro odwołujący wniósł o zaliczenie do stażu pracowniczego okresu 25 lipca 1985 r. – 2 listopada 1988 r. normatywnej treści pojęcia "domownik" należy poszukiwać w obowiązującej w tym okresie ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a następnie w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1991 r. ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W świetle art. 2 pkt 2 ustawy z 1982 r. przez "domownika" rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Z kolei w ustawie z 1990 r. wskazano, że pojęcie "domownika" obejmuje osoby bliskie rolnikowi, które ukończyły 16 lat, pozostające z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkują na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracujące w tym gospodarstwie i nie związane z rolnikiem stosunkiem pracy.

W ocenie odwołującego się stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu wydanego rozkazu jest błędne, że pomoc rodzicom świadczona przez ucznia nie może być uznana za faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym. Ponadto, wskazana przez Komendanta Powiatowego Policji jednostka redakcyjna rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. zamieszczona została w paragrafie określającym warunki konieczne do spełnienia przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników. Tym samym nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika, ale tylko dla potrzeb ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Nie sposób zaś przyjąć jako zasady – tak jak uczynił to organ – że samo kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, iż praca w gospodarstwie rolnym nie jest głównym źródłem utrzymania. Powstaje bowiem pytanie co w takim przypadku stanowi główne źródło utrzymania osoby, która dopiero pobiera naukę w szkole ponadpodstawowej.

Co więcej, w analogicznych okolicznościach (dotyczących okresu pracy w czasie obowiązywania ustawy z 1982 r.) zaliczono okres pracy w gospodarstwie rolnym byłemu przełożonemu odwołującego się.

Decyzją z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.

W podstawie prawnej wydanej decyzji przywołano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 105 § 1 oraz art. 268 a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Wojewódzki Policji z powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że ustalenie wysługi lat policjanta na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego jest istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Kwestia zaliczenia lub nie zaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza Policji winna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji wydając rozstrzygnięcie z dnia 5 lutego 2013 r. nie miał ku temu podstaw prawnych. Z uwagi zaś na fakt, iż w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie ma podstaw do orzekania na podstawie art. 156 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest w takim wypadku wydanie decyzji w oparciu o regulację zawartą w art. 138 § 1 pkt 2 ww. ustawy, tj. uchylenie wydanej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Co istotne, umorzenie postępowania jest dopuszczalne nie tylko wtedy gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Możliwość taka ma również miejsce wtedy gdy postępowanie było bezprzedmiotowego od początku.

W konsekwencji powyższego, Komendant Wojewódzki Policji uznał, że sprawa wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

Organ pierwszej instancji winien zaś ustalić wysługę lat, o co wnosił odwołujący w raporcie z dnia 3 września 2012 r., zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, w drodze innych czynności, gdzie ustalona wysługa nie będzie stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, iż odwołujący się wniósł o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym dla celów uposażeniowych (doprecyzowanie to nastąpiło w piśmie ze stycznia 2013 r.), dlatego też organ winien pamiętać o regulacji zawartej w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, zgodnie z którymi termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę w trybie określonym w ust. 2 i 3 cytowanego rozporządzenia, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, jednakże zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. wniósł o "uwzględnienie skargi i określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 05.09.2009 r.", względnie o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 102 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. pomimo przyjęcia, że w upoważnieniu określonym treścią art. 102 ustawy o Policji nie mieści się przekazanie kompetencji do ustalenia w trybie przepisów wykonawczych zaliczenia pewnych okresów do wysługi lat funkcjonariuszom Policji i kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza Policji powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach dotyczących prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat - organ II instancji nie wydał decyzji merytorycznej w tym przedmiocie twierdząc, iż organ I instancji był zobowiązany ustalić wysługę lat, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, w drodze innych czynności, gdzie ustalona wysługa nie stanowiła przedmiotu postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia 5 lutego 2013r. i umorzył postępowanie w całości, przy niedochowaniu obowiązku określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na konkretny dzień i w konkretnej procentowej wysokości;

- art. 101 ust 1, art. 106 ustawy o Policji oraz § 3 ust 1 i § 4 ust 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez ich niezastosowanie i odstąpienie od wydania decyzji określającej wysługę w trybie § 5 ust 2 i 3 cytowanego przepisu rozporządzenia, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, pomimo złożenia wniosku przez skarżącego, który zmierzał do wydania takiej decyzji i spełnienia przez niego wszystkich przesłanek formalnych i merytorycznych w tym zakresie, a także faktu, iż w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określa się w drodze decyzji administracyjnej;

- § 2 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin poprzez jego błędne zastosowanie przez organ I instancji w przedmiocie oceny pojęcia "domownik" przy zaliczeniu pracy wnioskodawcy wykonywanej w gospodarstwie rolnym matki do pracowniczego stażu pracy i nie ustosunkowanie się do tego przez organ drugiej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie winno się dokonać wykładni tego pojęcia w oparciu o treść art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a której organy administracyjne w ogóle nie zastosowały i nie wzięły pod uwagę;

- art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin, poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez organ administracji I stopnia, do której w ogóle nie ustosunkował się organ drugiej instancji, polegającą na tym, iż by uznać według tej ustawy wnioskodawcę za "domownika" winny być za niego opłacane składki na ubezpieczenie, podczas gdy zgodnie z obowiązującą wykładnią tego przepisu, w tym w oparciu o orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 650/10), ustawodawca nie zamieścił warunku podlegania ubezpieczenia społecznego i opłacania składek na to ubezpieczenie przy zaliczeniu do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze "domownika", wobec czego nie było konieczności i ustawowej podstawy do zobowiązania skarżącego w przedmiocie przedłożenia zaświadczenia z KRUS- u o opłacanych składkach jako domownik;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 pkt 2 k.p.a., 68 k.p.a., 69 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z pracą strony w gospodarstwie rolnym, pomimo wątpliwości organu administracyjnego I stopnia w tym zakresie, przede wszystkim nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w celu uzupełnienia informacji mających znaczenie dla sprawy, tj. jak wyglądało realizowanie przez stronę obowiązku szkolnego, ile godzin spędzał w gospodarstwie rolnym, kto prowadził to gospodarstwo rolne, w jakiej odległości mieściła się szkoła od tego gospodarstwa, jak wyglądała i na czym polegała praca strony w tym gospodarstwie, w jakich godzinach miała miejsce, i ile dni w tygodniu, ile zajmował dojazd do szkoły, co skutkowało pominięciem również wymaganej formy w postaci sporządzenia z tego przesłuchania protokołu i umożliwienia stronie odczytania go i podpisania, tym bardziej, iż organ I instancji zakwestionował zasadność i dopuszczalność złożenia przez stronę zeznań w formie pisemnego oświadczenia;

- art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a. w zw. z art. 63 k.p.a. w zw. z. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie celem złożonego wniosku było jedynie określenie wysługi i który nie podlegał załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, co skutkowało umorzeniem postępowania, z uwagi na bezprzedmiotowość, w oparciu o brak podstawy do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy na podstawie złożonego przez stronę wniosku winno się prowadzić postępowanie w przedmiocie określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu lat wysługi wraz z określeniem jego procentowej wysokości;

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., polegające na odstąpieniu od wysłuchania strony przed zakończeniem postępowania przed organem pierwszej Instancji, a także uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonego żądania;

- art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji i podjęcie pierwszych czynności z naruszeniem ich warunków formalnych dopiero w dniu 2 października 2012r. (pomimo raportu złożonego w dniu 5 września 2012 r.), gdyż z pominięciem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania oraz z naruszeniem nawet już dłuższego 2 miesięcznego terminu na załatwienie sprawy (rozkaz personalny przez pierwszą instancję został wydany w dniu 5 lutego 2013r.) i z pominięciem zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy i nie ustosunkowanie się do tego przez organ drugiej Instancji:

- naruszenie art. 9 k.p.a., art., 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także w zw. z art. 101 ust 1, art. 102, art.106 ust 1 ustawy o Policji oraz w zw. z § 3 ust 1 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez odstąpienie przez organ pierwszej instancji od wszechstronnego wskazania w swojej decyzji, tj. faktów, które uznał za udowodnione oraz którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , a także podania dokładnych dowodów, na których się oparł, a dotyczących godzin uczęszczania przez stronę do szkoły, okoliczności dojazdu do szkoły oraz tego ile godzin poświęcała strona na zadania domowe, a ile na wykonywanie czynności zwykłego życia, jaki to był rodzaj gospodarstwa, czym zajmowało się to gospodarstwo , kto pracował w tym gospodarstwie, jaka rola była w nim ojca strony i samej strony, a także przedstawienie stronie dopiero w odpowiedzi na odwołanie całkowicie nowych i dodatkowych faktów i okoliczności, a także argumentacji, na której oparł się organ pierwszej instancji przy niezaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu z powodu niespełnienia przesłanek, w tym w związku z nie przedłożeniem dokumentów rzekomo wymaganych ustawą, a dotyczących opłacania za stronę jako "domownika" składek ubezpieczeniowych, co uniemożliwiło skuteczne wniesienie odwołania i ustosunkowanie się do stanowiska organu pierwszej instancji, a ponadto poprzez wydanie decyzji w przedmiocie braku przesłanek do zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zamiast w przedmiocie określenia terminu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi, z podaniem jego procentowej wysokości i uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu i w konsekwencji oparcie się na błędnej podstawie prawnej, poprzez nie podanie w niej przepisów prawa materialnego regulującego przedmiotowe zagadnienie, w związku ze spełnieniem przez stronę przesłanek pozwalających na zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym;

- naruszenie art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ drugiej instancji od oceny w treści zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia 18 marca 2013r. ustaleń faktycznych powziętych przez organ pierwszej instancji, przeprowadzonej w toku I instancji oceny prawnej, a także podjętych przez ten organ czynności w ramach postępowania dowodowego oraz zarzutów skarżącego w przedmiocie przewlekłości postępowania i niedochowania odpowiednich procedur przy przeprowadzeniu czynności, w tym przesłuchania strony i sporządzenia z tej czynności protokołu, który następnie byłby stronie odczytany i przez nią podpisany, a w razie dalszych wątpliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków;

- naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w związku z wydawaniem odmiennych decyzji (wskazano rozkaz personalny nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. Komendanta Wojewódzkiego) przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu za całkowicie wadliwą uznać należy decyzję organu odwoławczego, której podstawę stanowił m.in. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Nie do przyjęcia jest wyrażone w niej stanowisko, że postępowanie w niniejszej sprawie można było uznać za bezprzedmiotowe, gdyż "ustalenie wysługi lat skarżącego, a w tym wliczenie, bądź nie wliczenie do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym, nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej". Nie negując takiego poglądu co do zasady, stwierdzić trzeba, że na taką konkluzję nie pozwalał zebrany w sprawie materiał dowodowy. Otóż jak z niego wynika, w dniu 5 września 2012 roku do Komendy Powiatowej Policji w B. wpłynął raport skarżącego z dnia 3 września 2012 roku w którym funkcjonariusz zwrócił się o zaliczenie na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym okresów jego pracy w gospodarstwie należącym do jego matki J. S. do ogólnego stażu pracy. Jak stwierdził organ odwoławczy, wniosek ten został przez skarżącego doprecyzowany w dniu 21 stycznia 2013 roku poprzez żądanie wydania decyzji dotyczącej zaliczenia mu dla celów uposażeniowych okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. W tej sytuacji nie było żadnych przeszkód do rozpoznania wniosku a przede wszystkim nie było żadnych podstaw do stwierdzenia, że postępowanie było od początku bezprzedmiotowe. Skoro organ pierwszej instancji, zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnął sprawę nieprawidłowo, gdyż wydał decyzję bez podstawy prawnej, to rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę było z urzędu ustalenie właściwego żądania, którego rozstrzygnięcie stanowiłoby załatwienie sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem funkcjonariusza. Taki obowiązek spoczywał na organie z mocy art. 9 k.p.a. Tak więc nie wypełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie rozstrzygnięto w przedmiocie o który de facto wnosił skarżący. Na tle powyższych rozważań jasnym jest, że szerokie wywody uzasadnienia dotyczące formy rozstrzygnięcia były zupełnie zbędne. Organ drugiej instancji po sprecyzowaniu wniosku w zależności od dokonanej oceny mógł uchylić w całości zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia 2 lutego 2013 roku i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt2 k.p.a.) lub uchylić zaskarżony rozkaz w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jeśli spełniona została przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. Uznać należy, że w omawianej sprawie możliwość taka nie stoi w kolizji z przepisem art. 106 ust. 1 i 3 ustawy o Policji. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że skarżący wniosek złożył w dniu 3 września 2012 roku, wbrew obowiązkowi wynikającemu z naczelnej reguły postępowania administracyjnego, nie został wezwany przez organy do jego sprecyzowania, co więcej, organ pierwszej instancji w ogóle takiej potrzeby nie dostrzegł. Funkcjonariusz doprecyzował wniosek w dniu 21 stycznia 2013 roku a ze służby został zwolniony 29 stycznia 2013 roku. Nie sposób zatem z faktu, że organ odwoławczy rozstrzygał po dacie zwolnienia skarżącego ze służby w policji, wywieść wniosku, że postępowanie należało umorzyć. Podkreślenia wymaga, że żądanie zmiany uposażenia zostało złożone w trakcie trwania stosunku służbowego.

Z powyższych względów decyzja organu odwoławczego jako wadliwa podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jako wadliwą uznać należy również decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, żądanie skarżącego zawarte w raporcie z dnia 3 września 2012 roku (data wpływu do organu 5.09.2012r.) wymagało od organu pierwszej instancji podjęcia z urzędu czynności, które doprowadziłyby do ustalenia treści wniosku zgodnego z jego intencją, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym zakresie prawa. Niezależnie od tego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela wykładni prawa materialnego zastosowanych w sprawie przepisów, zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji.

Przedmiotem sporu jest zagadnienie - ogólnie rzecz ujmując - zaliczenia do stażu pracy (wysługi lat), od którego zależy wzrost uposażenia zasadniczego skarżącego, okresu jego pracy w gospodarstwie rolnym matki w okresie od 25 lipca 1985 roku do 2 listopada 1988 roku. Odnośnie kwestii spornej to przede wszystkim wskazać trzeba, że może ona być rozstrzygana przesłankowo w postępowaniu o ustalenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i to na dzień przyjęcia do służby w Policji. Przepis § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U z 2001r. nr 152 poz. 1732) stanowi o zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego innych niż sprecyzowane w poprzedzających punktach okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Zatem słusznie w tej materii organ pierwszej instancji odwołał się do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U z 1990r. nr 54 poz.310).

Skarżący wskazał okres od dnia 25 lipca 1985 roku do 2 listopada 1988 roku jako podlegający zaliczeniu. W tym zakresie art. 1 ust. 1 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. stanowi o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W dalszej kolejności należy zatem odnieść się do przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (Dz.U z 1989r. nr 24 poz.133 z późn.zm.). Definicję domowników zawarto w jej art. 2 pkt 2, w myśl, którego domownikami są członkowie rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły lat 16, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Organ pierwszej instancji zaskarżonym rozkazem personalnym nie zaliczył okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy skarżącego podając, że w okresie obowiązywania w/w ustawy za domownika nie uznano osoby, w okresie, w którym kształciła się ona w szkole ponadpodstawowej albowiem fakt ten wyklucza możliwość uznania, iż praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania. Również sam fakt zamieszkiwania wspólnie z rodzicami w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia nie daje podstaw dla przypisania takiej osobie statusu domownika. Na poparcie tego stanowiska powołał orzecznictwo sądowe.

Z tym stanowiskiem niepodobna się zgodzić. Sąd zwraca uwagę, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem ubezpieczeniowym toteż reguły i sposób naliczania świadczeń z tego tytułu, jak też zaliczanie okresów pracy, służby, czy innych, do okresów, od których zależna jest ich wysokość, nie mają znaczenia dla wielkości wysługi lat badanej dla potrzeb ustalenia wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Policji. Stanowisko prezentowane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opiera się na odrębności obu regulacji i na ścisłej interpretacji wyjątkowego przepisu o możliwości zaliczania okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Zarówno w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., jak i w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. wyraźnie mówi się o uprawnieniach pracowniczych, a nie emerytalno-rentowych. Co prawda oprócz nich w systemie ubezpieczeń funkcjonują inne jeszcze świadczenia, jednak nie mają one ścisłego związku z uprawnieniami pracowniczymi. Np. opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest elementem branym pod uwagę w tamtym postępowaniu, i gdy przepisy mające zastosowanie w sprawie do tego obowiązku nie nawiązują, nie sposób uwzględniać go w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu sformułowanie "w charakterze domownika" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin" nie odnosi się do pojęcia domownika w całokształcie przepisów ubezpieczeniowych, nie odwołuje się do systemu ubezpieczeń społecznych, a każe rozumieć go wyłącznie w aspekcie definicji zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Wbrew stanowisku organu, nauka skarżącego w szkole ponadpodstawowej, nie pozbawia go jednej z cech ustawowej definicji domownika w gospodarstwie rolnym we wskazanym okresie albowiem § 2 ust.2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 marca 1983 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U z 1983r nr21 poz.94 z późn.zm.) określa warunki konieczne do spełnienia przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników. Podkreślić trzeba, że nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika, ale wyłącznie dla potrzeb ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 22 października 2010 roku w sprawie o sygn. akt I OSK 650/10, którego stanowisko Sąd w tym składzie podziela, "powołany przepis rozporządzenia służył w istocie zwolnieniu z ustawowego obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu osób kształcących się w szkołach ponadpodstawowych i wyższych. Nie sposób bowiem przyjąć jako zasady, iż samo kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, że praca w gospodarstwie rolnym nie jest Głównym źródłem utrzymania. [...]". Jak wskazuje również w tym wyroku NSA, pojęcie domownika nie obejmowało także obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Odwołując się do zasadności powyższych rozważań, Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska części orzecznictwa (na które m.in. wskazuje organ pierwszej instancji) dokonującego odmiennej wykładni pojęcia "domownik" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin.

Dodatkowym argumentem na potwierdzenie poprawności zaprezentowanego wyżej stanowiska jest fakt, że skoro wedle brzmienia art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. obowiązek opłacania składki przez domownika powstaje w określonym dniu po podjęciu przezeń pracy w gospodarstwie, to wnioskować należy domniemanie wykonywania tej pracy w razie opłacania składek i odwrotnie. W tej sytuacji zbędne byłoby jednak zaświadczenie, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., stwierdzające okresy tej pracy. Odmienne założenie przy opłacaniu składek czyniłoby zbędnym omawiane zaświadczenie. Ma ono natomiast sens wówczas, gdy składki nie były opłacane, a wtedy zaświadczenie to byłoby istotnym i wystarczającym środkiem dowodowym na okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Tak więc zakładając racjonalność ustawodawcy przekonuje stanowisko, iż okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) mogą być zaliczane do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Policji bez względu na to, czy w okresie pracy w tym gospodarstwie odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne. Z tych względów oceniając całokształt problemu prawnego występującego w sprawie, Sąd w obecnym składzie, opowiada się za stanowiskiem przedstawionym powyżej. Odmienny pogląd organu narusza wymienione wyżej przepisy prawa materialnego w istotnym dla rozstrzygnięcia stopniu.

Zauważyć wreszcie należy, że organ pierwszej instancji zupełnie pominął środek dowodowy na okoliczność świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym matki, jakim jest zaświadczenie, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Dopiero w razie, gdy właściwy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, możliwe jest dowodzenie tej okoliczności zeznaniami świadków. Tymczasem w uzasadnieniu organu odwoławczego wskazano, że do raportu stanowiącego wniosek, skarżący dołączył swoje oświadczenie w sprawie zatrudnienia w gospodarstwie rolnym, złożone w dniu 22 sierpnia 2012 roku w obecności sekretarza miasta, działającego z upoważnienia Burmistrza (którego brak w aktach sprawy). Nie ulega wątpliwości, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, że dokument ten nie stanowi dowodu potwierdzającego pracę skarżącego w tym gospodarstwie. Ponieważ organy pominęły to zagadnienie, nie wiadomo czy organ gminy nie dysponował wskazanymi dokumentami, czy też dysponował dokumentami, które jednak pracy skarżącego nie potwierdzały.

Z tych przyczyn decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ uzupełni materiał sprawy o dowody w zakresie zaświadczenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ewentualnie szczegółowe "zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne", po czym kierując się zaprezentowaną powyżej wykładnią obowiązujących w tej materii przepisów, wyda poprawne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.