Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 478/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy:

Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] października 1961 r. nr [...] orzekło o sprzedaży M. i J. małż. K. działki przy ul. [...] na własność czasową. Decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 27 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132 ze zm.).

Prezydium Rady Narodowej w W. – Wydział Gospodarki Terenami decyzją z dnia [...] listopada 1962 r. nr [...] zmieniło decyzję z [...] października 1961 r. w ten sposób, że zamiast sprzedaży na własność czasową ustanowiło użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 13 i 24-27 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159).

W dniu [...] marca 1963 r. zawarty został akt notarialny (rep. nr. [...]) ustanowienia na rzecz małż. K. użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] m², położonej w W. przy ul. [...] w W. W tym akcie powołana została decyzja z dnia [...] listopada 1962 r.

Prezydium Rady Narodowej Miasta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1968 r. uchyliło decyzję z [...] listopada 1962 r. i przekazało sprawę do rozpatrzenia w trybie przepisów uchwały Rady Ministrów nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze Miasta W. w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18).

Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] października 1968 r. nr [...], wydaną na podstawie powołanej wyżej uchwały, ustanowiło użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości.

Z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wystąpiła H. K., następca prawny M. i J. małż. K. Zgodnie z przepisem art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) przekształcenie następuje nieodpłatnie na rzecz osób 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Prezydent Miasta W. w decyzji z [...] kwietnia 2006 r. stwierdził, że brak jest podstaw do nieodpłatnego przekształcenia, ponieważ użytkowanie wieczyste nie zostało uzyskane na podstawie powołanego dekretu, ani też w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.

Po rozpatrzeniu odwołania H. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co kręgu osób uprawnionych do bezpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W myśl art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zgodnie z art. 7 ust. 2 gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaoferuje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów – na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie (art. 7 ust. 4 dekretu).

W niniejszej sprawie ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz M. i J małż. K. nastąpiło na zasadach ogólnych i w żadnej decyzji ustanawiającej to użytkowanie nie stwierdzono, aby było to dokonane w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r. lub na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta W. Tym samym H. K. nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. K. zarzuciła decyzji SKO naruszenie art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. i wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r.

W ocenie skarżącej nieuprawniony jest wniosek, że ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło na zasadach ogólnych. Z prawomocnej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] października 1968 r. wynika, że użytkowanie wieczyste zostało ustanowione w zamian za przejęcie nieruchomości. Świadczy o tym powołana podstawa prawna – uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. W myśl tej uchwały tereny położone na obszarze Miasta W. mogły być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym pomimo, że nie złożyli w terminie wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, zabudowy lub własności czasowej, jeżeli zachodzą warunki wymienione w uchwale. Organ nie uzasadnia, dlaczego ta decyzja nie świadczy o oddaniu w użytkowanie wieczyste w zamian za przejęcie nieruchomości, skoro z jej uzasadnienia taka konkluzja daje się wyprowadzić wprost. Przepis art. 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. umożliwia nieodpłatne nabycie prawa własności gruntu po spełnieniu wyłącznie dwóch przesłanek wymienionych w jego treści. Wszelkie próby dointerpretowania dalszych kryteriów są niedopuszczalne i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.

Skoro decyzja z [...] listopada 1962 r. została uchylona, to konsekwencją tego winno być złożenie przez ówczesny organ wniosku o wykreślenie prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej. Jeżeli takiego wniosku nie złożono to znaczy, że intencją organu było utrzymanie dotychczasowego wpisu wobec wydania decyzji z [...] października 1968 r., zwłaszcza że to właśnie ta decyzja definitywnie zakończyła dopiero postępowanie w sprawie. Decyzja z 1968 r. potwierdza jedynie, że grunty należące do rodziców skarżącej zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa oraz, iż na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. oddano im grunty (stanowiące ich uprzednią własność) w użytkowanie wieczyste. W interesie organu leżało aby nie dopuścić do sytuacji, w której w księdze wieczystej wpisane zostało nieistniejące prawo na rzecz osób trzecich obciążające nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa.

Wydana decyzja z [...] października 1968 r. świadczy o spełnieniu warunków wskazanych w ustawie do żądania nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Jej ewentualne wykonanie czy też niewykonanie nie ma znaczenia.

Celem ustawy z 2005 r. jest umożliwienie obywatelom, którzy utracili własność nieruchomości, jej nieodpłatne odzyskanie. Instytucja nieodpłatnego przekształcenia spełniać ma rolę swoistego rodzaju rekompensaty za pozbawienie prawa własności dotychczasowych właścicieli.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ pominął decyzję z [...]10.1968 r. i nie uznał jej jako dowodu świadczącego o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w zamian za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Stanowi to rażące naruszenie art. 77 k.p.a.

Organ pierwszej instancji skupił się na kwestii istnienia aktu notarialnego, który – w jego ocenie – wskazuje na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz małż. K. na zasadach ogólnych, całkowicie pomijając to, iż byli oni przedwojennymi właścicielami tej nieruchomości i że zostali pozbawienie prawa własności, a wreszcie, że ustanowiono im prawo użytkowania wieczystego dlatego właśnie, że utracili własność. Organ ten pomija fakt, iż prawie 40 lat sam nie przedsięwziął żadnych kroków, by doprowadzić stan nieruchomości do zgodności z prawem.

Bez znaczenia jest na podstawie jakich przepisów nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego, bowiem ustawodawca ich nie wskazuje, ważne jest by prawo to powstało w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na podstawie innych tytułów. W przedmiotowej sprawie skarżąca udowodniła, że użytkowanie wieczyste zostało ustanowione w zamian za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wynika to wprost z decyzji z 1968 r.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie mogła być uwzględniona. Przedstawiona w niej interpretacja przepisu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie jest przekonująca. Wymieniona ustawa w art. 4 statuuje zasadę, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje odpłatnie i w tym zakresie stosuje się odpowiednio określone przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Artykuł 5 ustawy wyodrębnia dwie kategorie użytkowników wieczystych, które wymagają potraktowania w sposób szczególny i daje im prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność bez ponoszenia opłaty za przekształcenie. Jest to swoista rekompensata dla tych użytkowników wieczystych za utratę prawa własności i uzyskanie w ramach odszkodowania słabszego prawa użytkowania wieczystego.

Na wstępie podkreślić trzeba, iż osoby które zawarły umowę o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania nie są użytkownikami wieczystymi, bowiem w myśl przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku użytkowania wieczystego ujawnienie prawa w księdze wieczystej stanowi materialnoprawny warunek jego powstania. Tak więc wpis prawa wieczystego użytkowania do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny, a wobec tego prawo to powstaje z datą jego wpisu do księgi wieczystej, a nie z datą zawarcia umowy.

Wobec tego, że użytkowanie wieczyste zostało wpisane w księdze wieczystej i wpis ten ma charakter konstytutywny, to nie ma znaczenia, że decyzja z 1962 r. została uchylona. Wystarczające jest, że w dacie wpisu i w chwili zawierania umowy notarialnej była w obrocie prawnym. Późniejsze uchylenie tej decyzji nie prowadziło samo przez się do zmian w księdze wieczystej. Skarżąca zarzuca, że to organ powinien dokonać zmian w księdze wieczystej. Jest to stanowisko nie do zaakceptowania. Po dokonaniu wpisu organ był w przekonaniu, że nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym, niezależnie od tego, czy wydawane były kolejne decyzje w sprawie przedmiotowej nieruchomości, w tym decyzja z 1968 r. Wiążący wpis w księdze wieczystej nie zobowiązywał organu do jego weryfikacji poprzez przedstawienie innej podstawy ustanowienia użytkowania wieczystego. O takim samym zaniechaniu można mówić w stosunku do skarżącej.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W skardze, bez powołania przepisu, podano, że nieruchomość została przejęta. Przepis art. 5 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności rozróżnia nieruchomości wywłaszczone lub przejęte (pkt 1) oraz nieruchomości pozostające w użytkowaniu wieczystym na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (pkt 2). Skarżąca twierdzi, że bez znaczenie jest, na jakiej podstawie nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego, ważne jest by prawo to powstało w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na podstawie innych przepisów. Jest to stanowisko słuszne, ale trzeba też zauważyć, że art. 5 pkt 1 ustawy przewiduje jedną jeszcze przesłankę, mianowicie nieruchomość powinna być oddana w użytkowanie wieczyste "w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości". Oznacza to, że użytkowanie wieczyste powinno być ustanowione na innej nieruchomości niż nieruchomość wywłaszczona lub przejęta. W niniejszej sprawie mamy wprawdzie do czynienia z nieruchomością przejętą, ale nie jest to nieruchomość inna niż przejęta, a użytkowanie wieczyste nie zostało ustanowione "w zamian" przejęcia. Dlatego też art. 5 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. nie może mieć zastosowania, bowiem działka nie została oddana w użytkowanie wieczyste w zamian za inną nieruchomość wywłaszczoną lub przejętą.

Sąd zbadał również, czy w tej sprawie mógłby mieć zastosowanie przepis art. 5 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wymieniony przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 4 tej ustawy i jako taki musi być interpretowany ściśle. Przy tym założeniu tylko uzyskanie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 lub 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy uprawnia użytkownika wieczystego do nieodpłatnego przekształcenia przysługującego mu prawa w prawo własności. Jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość jest tzw. gruntem [...], lecz sposób ustanowienia na niej użytkowania wieczystego nie jest objęty dyspozycją art. 5 pkt 2 omawianej ustawy. Nawet gdyby podstawą wpisu w księdze wieczystej i zawartej wcześniej umowy notarialnej była decyzja z [...] października 1968 r., wydana w oparciu o uchwałę z 27 stycznia 1965 r., nie byłoby podstaw do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego. Uchwała ta, obok regulacji zawartych w ustawach o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 82) i o gospodarce nieruchomościami (art. 214) była jednym z aktów umożliwiających dotychczasowym właścicielom nieruchomości [...] nabycie prawa do gruntu przejętego na podstawie dekretu. Z woli ustawodawcy tylko nabycie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu uprawnia do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa w prawo własności.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).