Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 790/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 pkt 5 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 502/15 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 502/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca pismem z dnia 10 marca 2014 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w G., Wydziału Ochrony Środowiska z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji z dnia 15 maja 2009 r. (nr [...]) wydanej na czas określony do dnia 14 kwietnia 2019 r., z powodu zakończenia eksploatacji wydobytej kopaliny złoża "S.", w obszarze górniczym "S.". Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta G. odmówił wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji z dnia 15 maja 2009 r. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] września 2014 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację mogącą potwierdzić fakt zakończenia przez skarżącą eksploatacji kopaliny ze złoża "S.". W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta G. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ponownie odmówił skarżącej wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji z dnia 15 maja 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia wniosku o niezbędną dokumentację i pisemne wyjaśnienia, w tym o przedłożenie: 1) dodatku do dokumentacji geologicznej złoża "S." obejmującego rozliczenie zasobów wykonanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r., w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (§ 8.3); 2) operatu obmiarowego za lata 2011-2013, który winien być wykonany zgodnie z art. 101 ust. 6 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.), ponieważ poprzednio wykonany operat obejmował okres do 2010 r.; 3) oświadczenia kierownika ruchu zakładu górniczego, który nadzorował wydobycie zgodnie z art. 112 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, z podaniem informacji o terminie faktycznego zakończenia eksploatacji. Organ wskazał, że zdaniem skarżącej, żądanie takich dokumentów i wyjaśnień było niezasadne. W wyniku ponawiania powyższego wezwania organ nie uzyskał od skarżącej żadnej odpowiedzi. Z kolei Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu w piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu potwierdził, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 24 czerwca 2013 r., jako kierownik ruchu zakładu górniczego eksploatującego złoże "S." zatrudniony był W.G. W kontrolowanej książce prowadzenia ruchu zakładów górniczych "S." i "S.", ostatni wpis dotyczący wydobycia pochodzi z listopada 2012 r. Okręgowy Urząd Górniczy potwierdził również, że przedsiębiorca eksploatujący złoże "S.", nie posiada dokumentacji mierniczo-geologicznej za okres od rozpoczęcia eksploatacji do dnia kontroli. Brak uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty uniemożliwił wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji.

W wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca oparła żądanie wygaszenia koncesji na podstawie z art. 38 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, to jest zrzeczenia się koncesji. Podała przy tym, że wniosek został złożony w związku z zakończoną eksploatacją wydobytej kopaliny złoża "S.". Organ stwierdził, że koncesjonariusz zrzekający się koncesji o ile sam nie przedłoży odpowiednich dokumentów, nie powinien uchylać się od udzielenia odpowiedzi w tym zakresie w przypadku zwrócenia się o nie przez organ, do którego wystąpił z wnioskiem o wygaszenie koncesji. W ocenie organu, twierdzeniu skarżącej o zakończeniu eksploatacji kopaliny złoża "S." przeczą utrwalone w protokole z dnia 2 kwietnia 2015 r. wyniki przeprowadzonej wizji terenowej w miejscowości S., na działkach: [...],[...],[...],[...], z udziałem pracownika Urzędu Gminy N., Geologa Powiatowego oraz w asyście policjanta z Komendy Powiatowej Policji w G. w obecności właściciela ww. działek R.M., który oświadczył, że skoro posiada koncesję, to może wydobywać kopalinę pomimo, że zgłosił w Starostwie Powiatowym w G. zakończenie wydobycia w 2014 r., wraz z wnioskiem o wygaszenie z tego powodu koncesji. W tej sytuacji organ stwierdził, że oświadczenie koncesjonariusza zawarte we wniosku o wydanie decyzji wygaszającej koncesję z powodu zakończenia eksploatacji wydobytej kopaliny nie znajduje potwierdzenia w aktualnym stanie faktycznym, ponieważ skarżąca nadal prowadzi eksploatację kopaliny ze złoża "S.".

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 38 i art. 93 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie nieprzewidzianym przepisami prawa oraz uzależnienie rozstrzygnięcia wprawie do złożenia dokumentacji, do czego strona zgodnie z przepisami prawa nie była zobowiązana;

- art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, podczas gdy przepisy prawa takiego wymogu nie przewidują;

- art. 162 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej koncesję, podczas gdy stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leżało w interesie strony;

- art. 38 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadku wystąpienia odpowiednich ku temu przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że z treści art. 38 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wynika, że konstytutywnym momentem dla wygaśnięcia koncesji jest bądź to upływ terminu wskazanego w samej koncesji, bądź - co istotne w tej sprawie - złożenie przez koncesjonariusza wobec organu koncesyjnego oświadczenia woli o zrzeczeniu się koncesji. Poprzez "zrzeczenie się koncesji" przez koncesjonariusza należy rozumieć rezygnację z praw i obowiązków wynikających z udzielonej koncesjonariuszowi koncesji na wydobycie złoża. Tymczasem w omawianej sprawie, choć strona skarżąca żądanie z dnia 10 marca 2014 r. wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia koncesji oparła na przesłance określonej w art. 38 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze polegającej na zrzeczeniu się koncesji z uwagi na zakończenie eksploatacji wydobytej kopaliny złoża "S.", to w rzeczywistości nadal prowadziła działalność wydobywczą. Jak wynika bowiem z protokołu z wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 2 kwietnia

2015 r. – a zatem po upływie roku od dnia złożenia wniosku o zrzeczeniu się koncesji, skarżąca nadal prowadziła działalność wydobywczą. Jak wynika z protokołu, transporterem złożonym z trzech ciągników z przyczepami przywieziono odpady, w tym budowlane, organiczne itp. wysypano po części do wyrobiska. Na ten sam transport, trzy ciągniki z przyczepami załadowano wydobyty urobek w postaci piasku i żwiru, przy czym przyczepy oplandekowano. Transport po zakończeniu wizji odjechał. Wysypywanie odpadów i wydobywanie kopaliny w dniu 2 kwietnia 2015 r., potwierdził Radny Gminy N. – P.Z. i właściciel działek przyznając, że skoro posiada koncesję, to może wydobywać kopalinę, mimo, że zgłosił w Starostwie Powiatowym w G. zakończenie wydobycia w 2014 r. wraz z wnioskiem o wygaszenie z tego powodu koncesji.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca jako koncesjonariusz z jednej strony zrzekła się praw wynikających z koncesji, a z drugiej strony nadal z nich korzystała. W tej sytuacji organ prawidłowo i z poszanowaniem art. 3, art. 7, art. 35 i art. 77 k.p.a. przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, żądając od skarżącej stosownych wyjaśnień w tym zakresie. Z uwagi natomiast na brak odpowiedzi od skarżącej, organ prawidłowo dokonał ustaleń w oparciu o treść protokołu wizji terenowej i o inne dokumenty zgromadzone w sprawie i wydał rozstrzygnięcie bez naruszenia art. 38 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

W ocenie Sądu I instancji, organ poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia koncesji, nie naruszył nadto art. 162 k.p.a. Z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz - co uszło uwadze skarżącej - niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Sąd wskazał, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych jest powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych, w tym między innymi tych, na które powołuje się skarżąca w skardze, tj. bezprzedmiotowość koncesji (art. 38 ust. 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze) bądź zrzeczenie się koncesji (art. 38 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze). W takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

W ocenie Sądu I instancji organy słusznie przystąpiły do zbadania, czy spełnione zostały przesłanki z ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, na które powołała się skarżąca, a które warunkowały stwierdzenie wygaśnięcia koncesji (art. 38 pkt 3 i 5), w wyniku czego prawidłowo ustaliły, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Nie zaistniała bowiem przesłanka z art. 38 ust. 1 pkt. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, gdyż skarżąca choć zrzekła się koncesji to nadal korzystała z uprawnień z niej wynikających i wydobywała kopalinę ze złoża "S." na obszarze górniczym "S.". Wbrew twierdzeniem skarżącej, nie sposób przyjąć, aby "decyzja udzielająca koncesji stała się bezprzedmiotowa z uwagi na oświadczenie koncesjonariusza o zrzeczeniu się jej". Bezprzedmiotowość decyzji wynika bowiem z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. O bezprzedmiotowości można mówić tylko, gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W tym kontekście brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja udzielająca stronie skarżącej koncesji z dnia 15 maja 2009 r., wydana na czas określony do dnia 14 kwietnia 2019 r. stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie bowiem, nadal istnieje (po przekształceniu) podmiot, któremu ta koncesja została udzielona. Nadal nadto skarżąca korzysta z praw wynikających z udzielonej koncesji, co przejawia się w nieprzerwanym prowadzeniu działalności wydobywczej. Tym samym w sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji o udzieleniu koncesji, ani też nie uległ zmianie stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Wobec tego, decyzja o odmowie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji nie stała się bezprzedmiotowa. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zarzutów podniesionych w skardze, tj.:

- art. 6 k.p.a. w zw. art. 38 i art. 93 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie nieprzewidzianym przepisami prawa oraz uzależnienie rozstrzygnięcia w sprawie od złożenia dokumentacji, do czego strona zgodnie z przepisami prawa nie była zobowiązana,

- art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez doprowadzenie do przewlekłości postępowania polegającej na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, podczas gdy przepisy prawa takiego wymogu nie przewidują;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2015 r., w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem licznych przepisów prawa.

Zdaniem skarżącej, wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji SKO w Legnicy skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 38 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym rozumieniu przesłanki wygaszenia koncesji, tj. zrzeczenia się jej, prowadzącym do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia koncesji w przypadku, gdy skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się koncesji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, iż istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopalin ocenił, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi spółki na tę decyzje.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 38 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przesłanki wygaśnięcia koncesji, albowiem koncesji tej strona skarżąca skutecznie nie zrzekła się, ani też koncesja ta nie stała się bezprzedmiotowa w związku z brakiem wykazania wyeksploatowaniem złoża.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu. Zarzuty te nie zostały bowiem oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1) lit. a petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 135 p.p.s.a. w sposób w jaki, poprzez odesłanie do przepisów art. 6 k.p.a. w związku z art. 38 i art. 93 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz w związku z art. 12 i art. 35 k.p.a. przedstawiono to na gruncie tego zarzutu.

W punkcie wyjścia należy wyjaśnić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też - co również należy podkreślić - odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy też oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wyjaśnienia wymaga również, że skoro granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia

2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

W świetle przedstawionych uwag wprowadzających nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie zrekonstruował granice sprawy, czy też, że wadliwie wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia nie uwzględniając w tej mierze właściwych, to jest adekwatnych normatywnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym, że przywołane stanowisko tego Sądu jest nieprawidłowe. Wręcz przeciwnie, należy podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - w sposób korespondujący z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadą orzekania przez sąd administracyjny w granicach sprawy, a tym samym w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii - doszło do wyczerpującego przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia, a przez to zamknięcia zagadnienia stanu prawnego sprawy.

Z przedstawionego punktu widzenia za niezasadne należało uznać stanowisko strony skarżącej upatrującej wadliwości zaskarżonego wyroku w naruszeniu przez Sąd I instancji - jako normatywnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - przepisów art. 12 i art. 35 k.p.a. (pkt 1 lit. a tiret dwa petitum skargi kasacyjnej). Zagadnienie odnoszące się do tego, czy postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzone było przez organ administracji publicznej przewlekle czy też nie, nie mogło stanowić przedmiotu oceny Sądu I instancji z tego powodu, że nie mieściło się w granicach sprawy. Sąd ten orzekał bowiem w sprawie ze skargi spółki na decyzję odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopalin, nie zaś w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, która inicjuje odrębną przecież sprawę sądowoadministracyjną. Podnoszona przez stronę kwestia, w świetle konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie mogła więc stanowić przedmiotu rozpoznania Sądu I instancji, co gdyby nastąpiło musiałoby skutkować oceną o naruszeniu przywołanego przepisu prawa.

Oceny tej - abstrahując od tego, że strona nie była i nie jest pozbawiona prawa do wywołania kontroli prawidłowości prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją w trybie art. 149 p.p.s.a. - w żadnym stopniu nie podważa również stanowisko o zbędności prowadzenia w rozpatrywanej sprawie postępowania dowodowego w zakresie wskazywanym w zarzucie z pkt 1) lit. a tiret jeden petitum skargi kasacyjnej oraz w uzasadnieniu tego zarzutu. W kontekście powyżej już przedstawionych uwag wprowadzających i formułowanego na ich podstawie wniosku o braku podstaw do przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawia to strona skarżąca należy podnieść, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby ocena o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji motywowana była potrzebą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o dokumenty żądane przez organ w toku postępowania administracyjnego, a w tym kontekście w kierunku determinowanym treścią art. 93 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, którego brak przeprowadzenia w związku z nieprzedłożeniem przez stronę żądanych dokumentów, tym bardziej miał uzasadniać ocenę o zgodności z prawem działania organu w rozpatrywanej sprawie. Tego rodzaju ocen Sąd I instancji nie formułował i wbrew sugestiom strony skarżącej próżno ich poszukiwać w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Uzasadnienie wyroku ocen takich bowiem nie zawiera, co stanowi jednocześnie dowód tego, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie normy prawnej wynikającej z art. 38 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W tej mierze, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że to dowód z protokołu z wizji terenowej i dowód ze złożonego do niego oświadczenia właściciela działek stanowił zasadniczą przesłankę oceny o zgodności z prawem decyzji, którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia koncesji (por. s. 7 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia). Sąd I instancji za prawidłową uznał ocenę organu administracji, że w świetle przywołanych dowodów, ani nie doszło do wyczerpania złoża kopalin, co miałoby uzasadniać wniosek, że koncesja stała się bezprzedmiotowa, skoro wydobycie było w dalszym ciągu prowadzone, z ani też, że strona skarżąca skutecznie zrzekła się koncesji, a tym samym i wynikających z niej praw, skoro mimo złożonego oświadczenia woli dalej wykonywała wynikające z tej koncesji uprawnienia do eksploatacji złoża kopalin.

Powyższe, nie pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu z pkt 2) lit. a petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu błędnej wykładni oraz - jak wynika to z jego uzasadnienia - niewłaściwego zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 38 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przywołanego przepisu prawa, skutkiem czego miałoby dojść do podważenia "prawnokształtującego charakteru oświadczenia o zrzeczeniu się koncesji", "arbitralnego narzucenia stronie uprawnień, których ta się zrzekła", czy też podważenia deklaratoryjnego charakteru decyzji, o której mowa w ust. 2 art. 38 przywołanej ustawy.

Stanowisku strony skarżącej i prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji przeciwstawić należy bowiem ten argument, że wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji nastąpić może jedynie w przypadku zaktualizowania się jednej z przesłanek wymienionych w ust. 1 art. 38 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Tylko sytuacja wystąpienia jednej z nich uzasadnia wydanie wymienionej decyzji. Skoro decyzja ta ma charakter deklaratoryjny - czego Sąd I instancji przecież nie kwestionował - a więc jest decyzją potwierdzającą zaistnienie jednego z faktów, czy też jednej z okoliczności, czy też zdarzeń enumeratywnie wymienionych w ust. 1 art. 38 przywołanej ustawy, to za oczywiste uznać należy, że dany fakt, dana okoliczność, czy też zdarzenie, z którym przywołana ustawa wiąże skutek prawny w postaci wygaśnięcia koncesji, musi rzeczywiście - a nie tylko pozornie - zaistnieć. W innym przypadku przywołana decyzja stwierdzałaby (potwierdzałaby) fakty, okoliczności, zdarzenia, które nie zaistniały oraz nie miały miejsca, a tym samym nie wywołały skutków prawnych, jakie z ich zaistnieniem łączy ustawa, potwierdzając tym samym skutki prawne, które w związku z niezaistnieniem tych faktów, okoliczności, czy zdarzeń również nie wystąpiły.

W związku z powyższym za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że decyzja, o której mowa w art. 38 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w relacji do określonych w ust. 1 tego przepisu przesłanek jej podjęcia, musi być osadzona na gruncie konkretnych faktów, okoliczności, czy też zdarzeń, które ma potwierdzać. Stanowią one bowiem podstawę jej wydania. Stąd też jej deklaratoryjny charakter. Brak więc zaistnienia faktu, okoliczności bądź zdarzenia, które enumeratywnie wymienione zostały w art. 38 ust. 1 przywołanej ustawy, jako jednej spośród przesłanek wydania wymienionej decyzji, stanowi prawną przeszkodę jej podjęcia. Nie może ona bowiem wobec jej charakteru stwierdzać czegoś, co nie zaistniało i nie miało miejsca.

Wobec tego, skoro jak wynika to z niekwestionowanych okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, strona skarżąca prowadziła eksploatację złoża - wydobycie - mimo oświadczenia o zrzeczeniu się koncesji, to za oczywiste należy uznać, że wymienione oświadczenie woli strony nie mogło wywołać skutku prawnego, który wiąże z nim ustawa, a mianowicie wygaśnięcia koncesji. Nie korespondowało ono bowiem z rzeczywistym stanem rzeczy, skoro z praw wynikających z koncesji strona w dalszym ciągu korzystała, mało tego, powoływała się na nie, co wynika z niekwestionowanego w sprawie dowodu z protokołu z wizji terenowej. Nie sposób więc w związku z powyższym twierdzić, że strona skarżąca zrzekła się koncesji, a więc innymi słowy, że zaistniała wskazana w pkt 5 ust. 1 art. 38 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przesłanka wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, skoro okoliczność, o której mowa w tym przepisie w rzeczywistości nie zaistniała. Tym samym, nie wystąpił również skutek prawny, który ustawa z okolicznością tą wiąże. Oświadczeniu woli o zrzeczeniu się koncesji muszą bowiem towarzyszyć korespondujące z nim fakty podlegające weryfikacji w toku postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji, które to postępowanie wieńczone jest decyzją, o której mowa w ust. 2 art. 38 przywołanej ustawy, co odnieść należy również do pozostałych przesłanek jej wydania, które także odnoszą się do konkretnych i sprawdzalnych faktów, okoliczności oraz zdarzeń, których zaistnienie jest miarodajne dla oceny zaistnienia skutku wygaśnięcia koncesji i wydania stwierdzającej to decyzji administracyjnej.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać również zarzut z pkt 1) lit. b. petitum skargi kasacyjnej.

Zarzucane na jego gruncie naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Z tego powodu, że że błędne oddalenie skargi, podobnie jak jej błędne uwzględnienie, nie polega samo w sobie na błędnym zastosowaniu art. 151 albo art. 145 p.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie wcześniejszej, a mianowicie w fazie kontroli zaskarżonego aktu, poprzedzającej fazę wydania orzeczenia. Innymi słowy, błędne rozstrzygnięcie jest jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. Wskazany przez stronę skarżącą kasacyjnie, jako naruszony przepis art. 151 p.p.s.a. jest - w świetle przedstawionych uwag - tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania, jest zaistnienie opisanej w jego hipotezie sytuacji niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie wskazanego przepisu jest więc zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Zatem, art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji, powinna więc powiązać zarzut naruszenia wskazanego przepisu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną (por. również np. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2473/16; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 110/15).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.