Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 246/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 3; art. 20 ust. 1pkt 1b; art. 12 ust.7;
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr IF [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Z. (dalej jako: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...]8 położonej w miejscowości K..

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2018 r., uzupełnionym w dniu 2 stycznia 2019 r., skarżący wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr ew. [...] i [...] położone w miejscowości K.. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym, tj. do wykazania możliwości utworzenia zabudowy zagrodowej. Organ wskazał m.in., że projekt budynku gospodarczego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r., w zakresie dotyczącym ustaleń dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych jako F224 RM.

Po złożeniu przez inwestora uzupełnionej dokumentacji budowlanej w dniu 28 lutego 2019 r., Starosta wydał w dniu [...] r., decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, wskazując, że przedłożone dokumenty nie wypełniają wszystkich wymogów postanowienia, a projekt budowlany nadal pozostaje obarczony wadami. W motywach uzasadnienia wskazano, że wykazany w projekcie zagospodarowania terenu budynek mieszkalny, planowany do realizacji perspektywicznie wg. odrębnego opracowania, na dzień rozpatrywania wniosku nie daje gwarancji, że kiedykolwiek powstanie, co przesądza o braku nadania przedmiotowej działce przymiotu i charakteru zabudowy zagrodowej. Organ stwierdził, że za jej istnieniem nie może przemawiać jedynie fakt posiadania nieruchomości rolnych, a o istnieniu budynku nie może świadczyć jedynie nakreślenie na mapie do celów projektowych bryły budynku.

W odwołaniu od decyzji inwestor, wskazał, że decyzja organu I instancji uniemożliwia zabudowę przedmiotowej działki, zgodnie z jej przeznaczeniem. Wyjaśnił, że jest rolnikiem, a działka leży na terenie zabudowy zagrodowej. Na działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny oraz gospodarczy. Wskazał, że projektowany obiekt wykorzystywany będzie jako miejsce do składowania płodów rolnych, narzędzi, sprzętu oraz urządzeń używanych w gospodarstwie.

Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania stwierdził jego niedopuszczalność, podnosząc, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Po rozpatrzeniu skargi K. Z., na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu [...] uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] r., znak: IF- [...], wskazując, że stwierdzenie przez organ niedopuszczalności odwołania jako złożonego przedwcześnie przed doręczeniem decyzji nie miało w okolicznościach sprawy odpowiednich podstaw.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że inwestor nie wykonał poleceń postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r.

W ocenie organu odwoławczego, przedłożony przez odwołującego do zatwierdzenia projekt budowlany, jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gm. K.. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. N. [...] z dnia [...] r., przedmiotowa działka leży m.in. w terenie oznaczonym w planie symbolem F 224 RM- tereny zabudowy zagrodowej, dla których zgodnie z § 18 planu ustalono jako przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy zagrodowej. Niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w ocenie organu przejawia się tym, że planowana inwestycja dotyczy jedynie budowy budynku gospodarczego, parterowego, wolnostojącego. Z opisu technicznego wynika, że budynek wykorzystywany będzie jako miejsce do składowania płodów rolnych, narzędzi, sprzętu oraz urządzeń używanych w gospodarstwie.

Nie ujawniono natomiast budynku mieszkalnego, jako projektowanego na projekcie zagospodarowania działki, mimo że został nakreślony na mapie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowany do realizacji perspektywicznie budynek mieszkalny wg. odrębnego opracowania, na dzień rozpatrywania wniosku o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego nie daje gwarancji, że kiedykolwiek powstanie, co przesądza o braku nadania przedmiotowej działce przymiotu i charakteru zabudowy zagrodowej. Organ wyjaśnił, że o zabudowie zagrodowej można mówić, wtedy kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. W ocenie organu, stanowisko przesądzające o niezbędności istnienia budynku mieszkalnego dla uznania zabudowy za zagrodową, jest w orzecznictwie dominujące i zostało podzielone przez organ odwoławczy.

Ponadto, organ stwierdził, że projekt sporządzony został z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ zwrócił uwagę na niespójność projektu budowlanego w zakresie nowych obliczeń konstrukcyjnych na skutek dokonanych zmian tj. wymiarów planowanego budynku. Organ odwoławczy podzielił również zdanie organu I instancji, że w przedłożonym projekcie budowlanym do uzupełnionej dokumentacji projektowej, nie zostały dołączone zaświadczenia przynależności do właściwej izby samorządy zawodowego zgodnie z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Przedłożony projekt nie zawiera oświadczenia sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie organu, budowa budynku gospodarczego bez zamiaru tworzenia siedliska na działce objętej przedmiotową inwestycją nie pozwala na przyjęcie, że zgłaszana inwestycja nie narusza ustaleń planu w zakresie warunków zabudowy zagrodowej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- niezbadanie istnienia powiązania użytkowo-funkcjonalnego pomiędzy projektowanym budynkiem gospodarczym, a gospodarstwem rolnym prowadzonym na działce objętej wnioskiem oraz m.in. na działkach sąsiednich oznaczonych nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (ob. [...], ark. [...]), w tym z siedliskiem - składającym się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanym na działkach [...]; a w konsekwencji błędne uznanie, iż planowana zabudowa nie ma charakteru zabudowy zagrodowej;

- niezważenie czy projektowany budynek gospodarczy zalicza się do budynków o "prostej konstrukcji", co uzasadniałoby pominięcie obowiązku dokonania sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 20 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego - zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn.. akt: II OSK 2563/15);

2) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 §1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Prawo budowlane poprzez:

- nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy merytorycznego badania złożonych dokumentów i zaniechanie wezwania inwestora (w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) do uzupełnienia dalszych braków i "niespójności" przedłożonego projektu budowlanego stwierdzonych przez Wojewodę, w sytuacji, gdy złożony dnia 26 lutego 2019 r. zmieniony projekt budowlany oraz przedłożone przez inwestora dodatkowe dokumenty nie zostały przez organ I instancji zbadane merytorycznie w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś dokonał on tylko ich oceny pod kątem realizacji zobowiązania wynikającego z postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r., a uzupełnienie braków projektu budowlanego stwierdzonych przez organ administracji II instancji było możliwe na etapie postępowania odwoławczego;

- nieodniesienie się przez organ odwoławczy do oświadczenia inwestora, że na działce, na której planowana jest inwestycja zlokalizowany jest budynek mieszkalny oraz gospodarczy, zaś projektowany obiekt wykorzystywany będzie jako miejsce składowania płodów rolnych, narzędzi, sprzętu oraz urządzeń używanych w prowadzonym przeze niego gospodarstwie rolnym;

3) art. 136 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających, zwłaszcza dotyczących przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego w sytuacji, gdy informacje w tym zakresie są jawne i możliwe do uzyskania na stronie internetowej Izby Architektów Rzeczpospolitej Polskiej - zawierającej stronę "Lista czynnych członków Izby Architektów RP, zawierająca imię i nazwisko, Izbę oraz numer wpisu) a nadto przepisy Prawa budowlanego ani też Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, dalej: "Rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego) nie zalicza zaświadczeń o przynależności projektanta czy sprawdzającego do odpowiedniego samorządu zawodowego do obowiązkowych elementów projektu budowlanego;

4) art. 107 §3 k.p.a. poprzez istotne braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uniemożliwiające weryfikację zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia, a polegające na niewyjaśnieniu w ramach uzasadnienia prawnego jakie konkretnie przepisy narusza projekt budowlany z uwagi na "niespójność projektu budowlanego w zakresie nowych obliczeń konstrukcyjnych" i na czym polegają jego braki w tym zakresie jak też niewskazanie wprost jakie "nieprawidłowości" projektu budowlanego dostrzega Wojewoda podzielając zdanie organu I instancji [str. 6 akapit 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji];

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 35 ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie:

- i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego z uwagi na niezałączenie do niego zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, w sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego, ani też Rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie przewiduje obowiązku załączenia zaświadczenia do projektu, a zawiera jedynie obowiązek posiadania odpowiednich uprawnień przez projektanta, tym bardziej, że informacje w tym zakresie są jawne i możliwe do uzyskania na stronie internetowej Izby Architektów Rzeczpospolitej Polskiej - zawierającej stronę "Lista czynnych członków Izby Architektów RP, zawierająca imię i nazwisko, Izbę oraz numer wpisu);

- pominięcie zastosowania art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego tj. odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego z uwagi na niezałączenie do niego oświadczenia sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sytuacji, gdy niezastosowany przepis przewiduje wyjątek od konieczności sprawdzenia projektu budowlanego i złożenia odpowiedniego oświadczenia przez sprawdzającego w wypadku budynków o prostej konstrukcji, zaś organ nie dokonał oceny czy wyjątek znajdzie zastosowanie w wypadku zaprojektowanego budynku gospodarczego;

- błędną wykładnię zapisów §12 i §18 Uchwały Rady Gminy K. N. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienionej Uchwałą Rady Gminy K. N. [...] z dnia [...] r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (dalej także: "MPZP") polegająca na uznaniu przez organ odwoławczy, że w celu kwalifikacji projektowanego obiektu jako "zabudowy zagrodowej" i potwierdzenie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania dla terenów F 224 RM (tereny zabudowy zagrodowej) konieczne jest zaprojektowanie w ramach realizowanej inwestycji budowlanej także budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce objętej inwestycją, w sytuacji, gdy projektowany budynek gospodarczy pozostaje w związku użytkowo-funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym prowadzonym na działce objętej wnioskiem oraz m.in. na działkach sąsiednich oznaczonych nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (ob. 0010 K. , ark. 5), w tym z siedliskiem - składającym się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanym na działkach [...], co uzasadnia zakwalifikowanie go do obiektów zabudowy zagrodowej oraz stanowi o zgodności inwestycji z zapisami MPZP;

2) art. 35 ust 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ponownego wezwania inwestora do uzupełnienia braków złożonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy obowiązek ponownego wezwania wynika z oceny kompletności treści złożonego przez inwestora dnia [...] lutego 2019 r. uzupełnionego projektu oraz dalszej dokumentacji, która to ocena została dokonana po raz pierwszy w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...]

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Kontrola sprawy, sprawowana według kryterium zgodności z prawem działań organu (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dokonana w trybie uproszczonym na wniosek obu stron postępowania (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), doprowadziła Sąd do uznania zasadności wniesionej skargi.

Planowana inwestycja dotyczy budowy parterowego budynku gospodarczego, wolnostojącego o wymiarach: 18,10 m x 22,30 m i wysokości 9,0 m. Z opisu technicznego wynika, że budynek wykorzystywany będzie jako miejsce do składowania płodów rolnych, narzędzi, sprzętu oraz urządzeń używanych w gospodarstwie.

Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo Budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; aktualnie Dz.U. z 2020 poz. 1333; dalej jako: "u.p.b. lub "prawo budowlane") przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Na zasadzie art. 35 u.p.b. zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie, jakie wymagania ze względu na charakter sprawy powinien spełnić inwestor, a następnie sprawdzenie, czy zostały spełnione. W razie ustalenia, że nie wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 u.p.b. zostały spełnione, organ działając na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Art. 35 ust. 3 u.p.b. ma na celu doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z prawem, ale w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1.

Z kolei sposób zabudowy na inwestowanej działce określają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. N. [...] z dnia [...] r. (DZ. Urz. Woj. L. N. 223 poz. 3576 z późn. zm). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa działka nr ew. [...] leży w terenie oznaczonym w ww. planie symbolem: F 222 R i F 226R - tereny rolnicze, F 223 MN- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, F 224 RM- tereny zabudowy zagrodowej oraz KDG(L) - drogi gminne. Obszar objęty opracowaniem leży w terenie F 224 RM- tereny zabudowy zagrodowej. Dla tego terenu zgodnie z § 18 planu ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy zagrodowej;

2) przeznaczenie dopuszczalne: tereny zabudowy jednorodzinnej lub usługowej;

3) wjazdy na działki wyłącznie poprzez lokalny układ komunikacyjny z drogi gminnej;

4) nieprzekraczalne linie zabudowy przyjąć zgodnie z rysunkiem planu;

5) obowiązują odpowiednio ustalenia ogólne planu.

W § 12 planu określone zostały ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów. Na terenach zabudowy zagrodowej ustala się zasady zabudowy i zagospodarowania:

a) realizacja nowych obiektów, mieszkalnych, gospodarczych, inwentarskich, usługowych i przetwórstwa rolno-spożywczego towarzyszącego gospodarstwom rolnym oraz budowli rolniczych pod warunkiem utrzymania uciążliwości projektowanych obiektów w granicach władania terenem przez dysponenta obiektu,

b) budynki mieszkalne parterowe, dwukondygnacyjne w tym również z poddaszem użytkowym, z wyjątkiem przypadków dostosowania nowej zabudowy do zabudowy na działkach sąsiednich,

c) wysokość kalenicy do 9 m z możliwością odstępstw w przypadku dostosowywania nowej zabudowy do zabudowy na działkach sąsiednich,

d) zachować zasadę harmonijnego sąsiedztwa w zakresie gabarytów obiektów i charakteru zabudowy oraz dachów i pokryw dachowych,

e) poziom parteru budynku mieszkalnego nie wyżej niż 1,2 m od naturalnego poziomu terenu, mierzony w najwyższym punkcie,

f) dla budynków mieszkalnych, gospodarczych i garażowych dachy o nachyleniu połaci dachowych do 45° z możliwością wprowadzenia naczółków i lukarn, za wyjątkiem istniejących budynków z prawem do działań w kierunku adaptacji, rozbudowy i przebudowy,

g) sytuowane budynków w odległościach mniejszych niż 30 m od krawędzi jezdni dróg wojewódzkich, 20 m od krawędzi jezdni dróg powiatowych i 15 m od krawędzi jezdni dróg gminnych wymaga pozyskania zgody Zarządcy Drogi i zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie warunków przepisów szczegółowych w zakresie ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniami.

Jak słusznie zauważył organ pojęcie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to występuje w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) i oznacza "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych". W orzecznictwie nie uznano wskazanego wyżej rozumienia zabudowy zagrodowej za definicję legalną tego pojęcia (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, LEX nr 352065). Wobec tego rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej zostało wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym przyjęto, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 64 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263, z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13, LEX nr 2135482; z 29.09.2015 r., II OSK 143/14, LEX nr 1987024; z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, LEX nr 2522406). Jednocześnie wskazuje się, że tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Dotychczas o zabudowie zagrodowej można było mówić, że obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (wyroki NSA z 29.06.2012 r., II OSK 609/11, LEX nr 1285036; z 23.07.2015 r., II OSK 3066/13, LEX nr 1796278). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1068/17, uwzględniając wskazane wyżej poglądy, uznał, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W ocenie NSA nie jest tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki.

Można zauważyć, że w ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżono zmieniający się charakter gospodarki rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, LEX nr 2392745, nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1173/11, LEX nr 1234234, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej, a więc że chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, czyli o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. W ocenie NSA współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody o tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych.

Zwrócić należy uwagę, że nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek o charakterze mieszkalnym. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, niemniej jednak istotne jest to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Planowana inwestycja obejmuje budynek gospodarczy o pow. zabudowy [...] m˛. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu działki nr ewid.[...], wynika, że cyt. "na przedmiotowym obszarze tworzona będzie budowa budynku gospodarczego w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Od strony północnej poza obszarem opracowania znajdują się pola uprawne oraz budynek mieszkalny i gospodarczy inwestora.(..)". Od strony południowej działka przylega do drogi powiatowej nr [...] o numerze ewid. [...]. Od strony zachodniej działka przylega do działki nie zabudowanej o nr ewid.[...] Od strony wschodniej działka przylega do działki niezabudowanej inwestora o nr ewid.[...] leżącej w terenach rolniczych [...] Analizowany obszar jest nie zabudowany.

Z powyższego wynika, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na składowanie płodów rolnych i sprzętu rolniczego jest usytuowana w znacznym oddaleniu od siedliska znajdującego się na tej samej działce.

Podkreślenia wymaga, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dokonał analizy i nie wyjaśnił dostatecznie istnienia powiązania użytkowo-funkcjonalnego pomiędzy projektowanym budynkiem gospodarczym, a gospodarstwem rolnym prowadzonym na działce objętej wnioskiem. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu działki nr ewid.[...], wynika, że od strony północnej poza obszarem opracowania znajdują się pola uprawne oraz budynek mieszkalny i gospodarczy inwestora (k. 40 akt adm. I instancji). Organ w uzasadnieniu swojego stanowiska nie odniósł się do tego w żaden sposób. Dotychczas, co słusznie zauważył organ, w orzecznictwie dominujące było stanowisko, że zabudowa zagrodowa łączona była z pojęciem działki siedliskowej oraz położonego w obrębie jej podwórza i tzw. obejścia, ale w chwili obecnej, przy znacznym wzroście powierzchni gospodarstw rolnych, wspomniany rodzaj gospodarstwa ulega zmianie i coraz częściej nabiera charakteru rozproszonego, co oznacza, że może się ono składać z wielu działek położonych niekiedy w znacznym oddaleniu od siebie, a jednocześnie mechanizacja procesów agrotechnicznych pozwala mimo to na ich uprawę. Przyjąć zatem należy, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, nawet jeżeli wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na odległym od siebie terenie, jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

Dokonując analizy rozstrzygnięcia organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dokonał dostatecznych ustaleń czy planowana inwestycja i siedlisko znajdujące się na tej samej działce, a usytuowane na północ od inwestycji, stanowią funkcjonalną całość lub czy istnieje chociażby ich powiązanie funkcjonalno-użytkowe. Jeżeli potwierdziłyby się takie ustalenia, organ mógłby, mając na uwadze powyższe wywody dotyczące zmiany charakteru gospodarstw rolnych, uznać, że planowana inwestycja jest realizowana w ramach istniejącej na tej samej działce zabudowy zagrodowej. Tym samym nie zachodziłaby wówczas niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się zaś do nie dołączenia zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego) oraz braku oświadczenia sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, Sąd po analizie akt sprawy stwierdził, że stanowisko organu w tym zakresie jest błędne.

Z akt sprawy wynika, że na str. 1 projektu budowlanego dołączonego do akt sprawy (k. 50 akt adm. I inst.) znajduje się oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które jest podpisane przez projektantów sporządzających i sprawdzających przedmiotowy projekt. Jeżeli złożone oświadczenie budziło zastrzeżenia organu, wówczas organ powinien wezwać skarżącego o wyjaśnienie wątpliwości lub uzupełnienie złożonych dokumentów.

W odniesieniu natomiast do braku zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, Sąd zauważa, że brak ten odnosi się do projektanta, który pracował nad projektem, już po nałożeniu przez organ obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b. - postanowieniem z dnia [...] r. Organ dostrzegając taki brak formalny, powinien zatem wezwać skarżącego do uzupełnienia projektu o brakujące dokumenty. Skład rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko, że wykładnia językowa i systemowa normy prawnej zawartej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie pozwala na stwierdzenie, aby wolą ustawodawcy była wyłącznie jednorazowa możliwość nałożenia obowiązków. Nie można bowiem wykluczyć, że po wykonaniu obowiązku usunięcia określonych naruszeń powstanie konieczność wezwania strony do usunięcia kolejnych naruszeń, które ujawniają się dopiero w związku z wykonaniem przez nią nałożonego wcześniej obowiązku (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/17, CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko i okoliczności niniejszej sprawy, skarżący powinien mieć możliwość powtórnego skorzystania z procedury wezwania do uzupełnienia braków projektu (art. 35 ust. 3 u.p.b.) poprzez złożenie dokumentów, których konieczność ujawnienia pojawiła się dopiero w związku z wykonaniem postanowienia organu z dnia [...] r.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien mieć na względzie, że zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się wpis w wysokości [...] ([...]) złotych.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną w powyższych rozważaniach, którą jest związany na mocy art. 153 ww. ustawy.