Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1263/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 2, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1188/09 w sprawie ze skargi Gminy Łódź na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Łódź z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P. [...].

M. W., F. Ł. F. oraz kurator spadku po Z. L. wystąpili o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w wyniku wznowienia postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Sądu Powiatowego dla Miasta Łodzi z dnia 9 października 1959 r. w sprawie V Ns. 1725/59, stwierdzającego nabycie przez Skarb Państwa na podstawie zasiedzenia własności spornej nieruchomości, Sąd Okręgowy w Łodzi wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt II C 1753/00 zmienił ww. postanowienie w ten sposób, iż oddalił wniosek Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Oznacza to, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości przy ul. P. [...] w Ł.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1991 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Łodzi o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Łódź z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], uregulowanej w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji oraz stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak: [...], w części obejmującej lokale nr [...], nr [...] oraz nr [...] (postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2009 r. prostujące oczywistą omyłkę w numeracji lokali) wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz częściach i urządzeniach wspólnych budynku została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1991 roku.

Rozpoznając jeszcze raz sprawę administracyjną w jej całokształcie Minister stwierdził, że skoro w wyniku wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, Sąd Okręgowy w Łodzi wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt IIC 1753/00 zmienił ww. postanowienie z 1959 r. o nabyciu przez przemilczenie w ten sposób, iż oddalił wniosek Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, to oznacza to, że Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do opisywanej nieruchomości. W konsekwencji w dniu komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła własności ogólnonarodowej podlegającej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Minister wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż w budynku położonym przy P. [...] w Ł., zlokalizowanym na działce nr [...], zostały zbyte lokale mieszkalne: nr [...] (akt notarialny Rep. A Nr [..] z dnia [...] października 1992 r.) nr [...] (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r.), nr [...] (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r.), nr [...] (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r.), nr [..]. (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 1991 r.).

Jednak sprzedaż lokali nr [...] i nr [...] została dokonana przez Skarb Państwa jako właściciela opisywanej nieruchomości przed dniem komunalizacji, tj. przed dniem 27 maja 1990 r., czego dowodem jest karta inwentaryzacyjna nr 101 stanowiąca integralną część decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak: [...] oraz dołączone do akt sprawy akty notarialne. Lokale te zostały zbyte przed wydaniem decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. oraz przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., wobec czego nie mogą stanowić nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją komunalizacyjną.

Sprzedaż pozostałych lokali nr [...], nr [...] i nr [...] nastąpiła po 27 maja 1990 r. i jest konsekwencją decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. Bezspornym jest zatem fakt, iż decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 §2 Kpa, które uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności w tej części. Organ nadzorczy ograniczył się zatem do stwierdzenia, że w części obejmującej lokale nr [...], nr [...], nr [...], decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie organu, zaistniałe skutki prawne wywołane decyzją komunalizacyjną nie mogą być obalone działaniami dostępnymi organowi administracji publicznej, wobec czego organ nie może stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej w tym zakresie i ogranicza się do stwierdzenia, iż w tej części decyzji została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałej zaś części ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej, co obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w tym zakresie, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1188/89, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Łódź na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że wydanie decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, kiedy Skarbowi Państwa nie przysługiwało do dnia [...] maja 1990 r. prawo własności nieruchomości stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej. Stanowisko to należy w całej rozciągłości podzielić. Zgodnie z orzecznictwem sądowym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Taki właśnie charakter ma stwierdzenie nabycia przez gminę mienia, które w ogóle nie podlega pod tą ustawę, ponieważ stanowi mienie prywatne, co nawet skarżący nie kwestionuje.

W przedmiotowej sprawie spornym pozostaje w jakim zakresie powołana decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Według art. 156 §2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Co do rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych istnieje bogate orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego.

W przedmiotowej sprawie należy wyjść od kluczowej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92), w której sąd ten przyjął: "Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że >>odwrócenie<< tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji".

W świetle powyższego sprzedaż lokali przez Gminę Łódź na rzecz osób trzecich stanowi nieodwracalny skutek prawny wywołany decyzją komunalizacyjną. Obowiązujące bowiem przepisy prawne nie dają podstawy prawnej organowi administracji państwowej do unieważnienia aktu notarialnego. W tym przedmiocie ocena zaprezentowana przez Ministra jest również prawidłowa. Przy tym organ nie był związany interpretacją prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi Wydział II Cywilny z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II C 1163/06 w sprawie o zapłatę odszkodowania na rzecz M. W. od Prezydenta Miasta Łodzi i był zobligowany – co też uczynił – do oceny w odniesieniu do każdego ze sprzedanych lokali, czy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Nie mogły być – wbrew zarzutom skarżącego – natomiast uznane za nieodwracalne skutki prawne decyzji komunalizacyjnej umowy sprzedaży lokali sprzed dnia komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. Sprzedaż lokali nr [...] i [...] nastąpiła przed tą datą, a więc jako uprzednie zdarzenia prawne nie mogą stanowić skutku późniejszej decyzji. Nie występuje w tym przypadku związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy komunalizacją a sprzedażą. Zbycie 2 lokali przez Skarb Państwa nie ma żadnego związku z późniejszą komunalizacją całej nieruchomości. Innymi słowy przyczyna nie może wystąpić później niż skutek, a takie twierdzenie wynika pośrednio ze skargi.

Sąd przy tym zaznaczył, iż zaskarżona decyzja nie unieważnia decyzji o sprzedaży lokali nr [...] i [...], które cały czas pozostają w obrocie prawnym, podobnie jak akty notarialne zawarte w wykonaniu tych decyzji. Zatem kwestia legalności tych zdarzeń i czynności prawnych wykracza poza ramy tego postępowania i nie mogła być brana pod uwagę przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Nie jest również uzasadniony zarzut dotyczący niedopuszczalności istnienia w obrębie jednej nieruchomości gruntowej prawa własności osób niepublicznych oraz oddania części nieruchomości w użytkowanie. Sąd przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r. (OPS 6/97, ONSA 1998/2/40). Orzekając w składzie siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny podjął w tej sprawie następującą uchwałę: "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa (lub gminę) lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu".

Sąd wskazał, że jeżeli nastąpiła sprzedaż tylko niektórych lokali i w konsekwencji oddanie w wieczyste użytkowanie jedynie w ułamkowych częściach gruntu, niewyczerpujących całości, to zdarzenie cywilnoprawne, powodujące nabycie praw podmiotowych przez osoby trzecie, nie obejmuje całej nieruchomości. Nie dotyczy części nieruchomości odnoszącej się do niezbytych lokali i ułamkowych części gruntu obciążonych prawem wieczystego użytkowania. Sąd stwierdził, iż już z tej przyczyny negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nie dotyczy tej części nieruchomości. W konkluzji uzasadnienia ww. uchwały stwierdza się, iż przyjęcie tezy określonej w uchwale nie powoduje naruszenia zasady trwałości obrotu prawnego i ochrony praw nabytych przez osoby trzecie, zaś wzgląd na pełne realizowanie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej przemawia za dopuszczeniem możliwości odzyskania przez poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) praw utraconych wskutek decyzji dotkniętej wadą nieważności. Sąd w całej rozciągłości podzielił powyższy pogląd. Dlatego też Minister nie był uprawniony do stwierdzenia, iż decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do całej nieruchomości.

W związku z tym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Miasto Łódź wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.), poprzez zróżnicowanie w zaskarżonym wyroku właścicieli lokali mieszkalnych nabytych od Skarbu Państwa i od Gminy Łódź i naruszeniu w ten sposób zasady sprawiedliwości społecznej i zasady równego traktowania obywateli wobec prawa, a także rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych,

2) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603), tj. pominięcie w zaskarżonym wyroku tego, że gminy z mocy prawa stały się właścicielami mienia, które w dacie 27 maja 1999 r., było własnością Skarbu Państwa, tj. właścicielami gruntów, na których znajdują się budynki, w których wykupione zostały lokale mieszkalne od Skarbu Państwa i prowadzą gospodarkę tymi gruntami,

3) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) tj. tego, że w sprawie wystąpiło naruszenie innych przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7 i 77 Kpa polegające na niewyjaśnieniu tego, że w odniesieniu do lokali mieszkalnych nr 1 i nr 11 nastąpił wtórny obrót i lokale te zostały sprzedane po 27 maja 1990 r. na podstawie umów sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego,

4) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 145 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oraz art. 156 §2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...]. kwietnia 1991 r. Nr [...] o komunalizacji nieruchomości przy ul. P. [...] w Ł. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] i tym samym stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dot. tych lokali mieszkalnych.

Na tych podstawach wnosiło:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,

ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w części dot. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. Nr [...] odnośnie do lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] przy ul. P. [...] w Ł. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadny. Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz z zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nie można wyprowadzić podstawy do ochrony praw nabytych osób, które wywodzi się z kwalifikowanego naruszenia prawa. Przejęcie przez państwo prawa własności jednostki w trybie dotkniętym kwalifikowanym, ciężkim naruszeniem prawa nie daje podstaw do wykładni, która pozbawia możliwości prawnej ochrony dotychczasowego właściciela na rzecz ochrony osób, które nabyły prawo własności. Taka wykładnia pozostaje zarówno w sprzeczności z powołanymi zasadami konstytucyjnymi, jak i nakazem w preambule Konstytucji RP - poszanowania sprawiedliwości wynikającej z "gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane". Tego konstytucyjnego zapisu nie podważa art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.). Zarzut ten jest ponadto niezasadny również z tego względu, że przedmiotem rozpoznania Sądu była sprawa nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] kwietnia 1991 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Łódź z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P. [...], a nie decyzji o sprzedaży lokali nr [...] i [...].

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Art. 5 w strukturze zawiera kilka jednostek redakcyjnych, regulując różne zakresowo materie. W skardze kasacyjnej nie określono szczegółowo w jakim zakresie w zaskarżonym wyroku naruszono, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, art. 5. Przedstawiony ogólnikowo zarzut nabycia z mocy prawa przez Gminę Łódź prawa własności, wyprowadzony z prawa własności Skarbu Państwa w świetle ustaleń w zaskarżonym wyroku nie jest zasadny. Jeżeli Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości to nie wchodziła ona w skład mienia ogólnonarodowego, a konsekwencją tego jest brak podstaw prawnych do nabycia z mocy prawa. Art. 5 w całym zakresie regulacji stanowi o nabyciu z mocy prawa mienia ogólnonarodowego. W skardze kasacyjnej tego ustalenia, że nieruchomość nie wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego, nie podważono. Decyzja komunalizacyjna została zatem dotknięta ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa poddając komunalizacji mienie prywatne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), który stanowi "Wójt wykonuje uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa", a zatem nie reguluje zakresu mienia komunalnego (art. 43 tej ustawy). Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 24 i art. 25 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., obecnie obowiązuje tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Art. 24 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami regulując zakres gminnego zasobu nieruchomości nie daje podstaw do podważenia, że własność prywatna nie stanowiła mienia ogólnonarodowego. Dotyczy to też regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że "Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta", której przedmiotem nie jest regulacja mienia komunalnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 §2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 §2 kodeksu postępowania administracyjnego "Nie stwierdza się nieważności decyzji (...) gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny". W zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo Sąd przeprowadził wykładnię i zastosowanie tej przesłanki wyłączającej dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanka ta wyznacza granice jej stosowania: "decyzja nieważna wywołała nieodwracalny skutek prawny". Tak wyznaczone granice prawne mają tę konsekwencję, że do nieodwracalnego skutku prawnego nie można kwalifikować skutków działania administracji publicznej niebędących następstwem prawnym bezpośrednim nieważnej decyzji. Skutki prawne czynności organu administracji publicznej i to zarówno w formie decyzji o sprzedaży lokalu, jak i czynności cywilnoprawne nie mogą być objęte skutkami prawnymi wywołanymi decyzją komunalizacyjną.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 156 §2 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje hipotetyczny stan faktyczny przesłanki negatywnej – wywołania nieodwracalnego skutku prawnego przez decyzję nieważną. Do tego hipotetycznego stanu faktycznego nie wchodzą skutki prawne innych czynności organu administracji publicznej. Nie można zatem zarzucić naruszenie przez Sąd prawidłowości oceny ustaleń stanu faktycznego przez organy administracji publicznej przez naruszenie art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.