Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1307/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35  ust. 1  pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 II OSK 1918/15 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Spółdzielni [...]z siedzibą w [...] (powoływana dalej jako: Spółdzielnia ) oraz E. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1128/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]grudnia 2008 r., Nr [...]- uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2008 r., Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę I etapu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu przy ul. [...]w [...], na działce nr ewid. [...], obr. [...]. Inwestycja została zrealizowana.

Współużytkownik wieczysty działki nr ew. [...], z obrębu [...], graniczącej z działką inwestycyjną nr ew. [...]z obrębu [...],M. B. złożył do Wojewody [...]wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...]. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]lutego 2014 r. Nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę I etapu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu, na działce nr ewid. [...], obr. [...]w [...].

W ocenie Wojewody [...]decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2008 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tejże decyzji (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 – Prawo budowlane), poprzez zatwierdzenie projektu niezgodnego z decyzją o warunkach zabudowy dla niniejszej inwestycji oraz w związku z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych - § 12 ust. 1 i § 303 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., "rozporządzenie Ml z 2002"), a także art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - z uwagi na niezastosowanie przez organ I instancji dyspozycji zawartej w ww. przepisie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia [...]kwietnia 2014 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., o rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2014 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni [...] pozwolenia na budowę I etapu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu, na działce nr ewid. [...], obr. [...]w [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor ubiegając się o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Ponadto dołączył decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]czerwca 2008 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami, handlem, biurami, garażem podziemnym i wjazdem na działkach nr ewid. [...],[...]i fragmentach działek nr ewid. [...]i [...], obr. [...], przy ul. [...]róg ul. [...]na terenie [...]w [...].

W ocenie GINB sporne przedsięwzięcie narusza w stopniu rażącym ustalenie z pkt 1.5. ww. decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]czerwca 2008 r. w przedmiocie warunków zabudowy, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że biorąc pod uwagę ujęty tam wskaźnik ilości miejsc postojowych oraz łączną liczbę mieszkań i powierzchni użytkowej, wynikającą z pkt 4.4 części opisowej projektu budowlanego, na zaprojektowane łącznie 62 mieszkania winny przypadać 62 miejsca postojowe; na biura o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 1309,2 m2 winno przypadać 13 miejsc postojowych; dla usług i handlu o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 646,8 m2 winno przypadać 10 miejsc parkingowych, co daje łączną liczbę 85 miejsc postojowych. Tymczasem projekt budowlany spornej inwestycji zakłada realizację jedynie 72 miejsc postojowych, a zatem udzielenie pozwolenia na budowę pomimo niezgodności zaprojektowanego przedsięwzięcia z decyzją ustalającą warunki zabudowy, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ wskazał również, że część spornego budynku od strony ul. [...], z zaprojektowanymi w ścianie otworami okiennymi i drzwiowymi, znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], wobec czego kontrolowana decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ml z 2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ zwrócił też uwagę, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana również z rażącym naruszeniem § 303 rozporządzenia Ml z 2002, zgodnie z którym w budynku na kondygnacjach położonych powyżej 25 m nad terenem zabrania się stosowania balkonów. Wskazano, że analiza projektu budowlanego wykazała, że w ścianie elewacji południowo-wschodniej (Sekcja [...]), na 8 kondygnacji położonej na wysokości 26,46 m nad poziomem terenu, zostały zaprojektowane balkony, a zatem naruszony został ww. przepis § 303 rozporządzenia Ml z 2002.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2014 r. złożyła Spółdzielnia [...].

Skarżąca Spółdzielnia podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...]kwietnia 2014 r. dwie decyzje: decyzję znak: [...]utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]lutego 2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...]Nr [...]z dnia [...]grudnia 2008 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...]oraz decyzję znak: [...]utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]lutego 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...]Nr [...]z dnia [...]czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Spółdzielnia zarzuciła, że organy naruszyły art. 7 i art. 77, a także art. 16 k.p.a. Wskazała, że Wojewoda [...]zaniechał nawet ustalenia kręgu stron postępowania, to jest właścicieli lokali w budynku i współużytkowników wieczystych działki nr [...]przy ul. [...]. Do dostarczenia informacji na temat stron Wojewoda wezwał [...], po czym nie dokonał sprawdzenia, czy są one aktualne.

Zdaniem Spółdzielni niezasadny jest zarzut niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie liczby miejsc postojowych. Spółdzielnia wskazała, że przedłożyła do akt sprawy dowód z opinii biegłego - Opinię techniczną Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2013 r. rzeczoznawców budowlanych mgr inż. J. K. i mgr inż. W. M., w której stwierdzono, że liczba miejsc postojowych w projekcie budowlanym nie narusza wskaźnika z decyzji o warunkach zabudowy. Opinii tej w postępowaniu nieważnościowym nie uwzględniono, powołując się na fakt, że powstała już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Spółdzielnia podkreśliła też, że wykazała również, że określony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik parkingowy nie może być rozważany w kontekście potencjalnego "rażącego naruszenia prawa", gdyż nie został on w tej decyzji ustalony w odniesieniu do inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę. Skarżąca wskazała, że przedstawiła przy wniosku dowodowym dokumenty, w postaci kopii pisma Inżyniera Ruchu z dnia [...]kwietnia 2005 r. ([...]), powołanego w decyzji Nr [...]z dnia [...]czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy oraz pisma wyjaśniającego z Wydziału Architektury [...], wskazujące na to, iż fragment decyzji Nr [...]dotyczący wskaźnika parkingowego zawiera oczywistą omyłkę - wytyczne adresowane dla innej inwestycji (dla zakładu pogrzebowego przy ul. [...]). Skarżąca stwierdziła, że błędny zapis decyzji o warunkach zabudowy nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej z zawartych w aktach sprawy dokumentów wynika, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestycji na terenie dz. nr [...]z obr. [...]nie można jednoznacznie ustalić wskaźnika miejsc postojowych dla usług, ze względu na powołanie jako podstawy pisma Inżyniera Ruchu [...]dotyczącego innej inwestycji.

W ocenie Spółdzielni niezasadny jest też zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie odległości ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi od działki nr [...]przy ul. [...]. Spółdzielnia podniosła, że powołany przepis dotyczy wyłącznie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, natomiast działka nr [...]przy ul. [...]nie jest działką budowlaną - jest to wąski pas gruntu o szer. 10 m, biegnący wzdłuż jezdni ulicy [...], pomniejszony dodatkowo przez zatokę przystankową. Po odliczeniu odległości od jezdni drogi powiatowej 8 m i odległości od działki należącej do skarżącej, na działce nr [...]nie pozostaje żadna powierzchnia budowlana. Działka nr [...]z obrębu [...]nie spełnia warunków wynikających z art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Spółdzielnia wskazała, że przy wniosku z dnia [...]czerwca 2013 r. złożyła do akt sprawy dokumenty potwierdzające status działki nr [...]jako terenu komunikacji: [...]. wypis z rejestru gruntów dla dz. nr [...]z dnia [...]marca 2013 r., zgodnie z którym 555 m2 tej działki (93%) przed budynkiem przy ul. [...]zakwalifikowano jako "[...]- inne tereny komunikacyjne"; 2. pismo Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami [...]z dnia [...]marca 2013 r. stwierdzające, że "zagospodarowanie nieruchomości odpowiada powyższemu opisowi, bowiem w większości stanowi zagospodarowanie: chodnik dla pieszych oraz zatoczkę i przystanek autobusowy. Powyższy stan zagospodarowania nie jest przewidywany do zmiany". Dowodów tych organy rozpatrujące wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie rozważyły. Skarżąca podkreśliła ponadto, że stan faktyczny działki nr [...]był z urzędu znany Prezydentowi [...]wydającemu pozwolenie na budowę, gdyż działka ta stanowi własność [...].

Zdaniem Spółdzielni niezasadny jest również zarzut naruszenia § 303 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez "zaprojektowanie balkonów na wysokości powyżej 25 m". Skarżąca wskazała, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Nr [...]z dnia [...]grudnia 2008 r. na rzucie 8. piętra wykazano balkon o szerokości i dostępie wskazujących, że jest to balkon technologiczny. Projekt został zmieniony decyzją Nr [...]z dnia [...]czerwca 2011 r. m.in. w ten sposób, że opis tego balkonu uzupełniono nazwą "techn." (rys. R-11). Spółdzielnia wskazała, że z treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...]wynikało, że jest to balkon technologiczny, a po uzupełnieniu decyzją Nr [...]stało się to jednoznaczne. W tej sprawie również zgłosiła wniosek dowodowy - Opinię techniczną Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2013 r. rzeczoznawców budowlanych mgr inż. J. K. i mgr inż. W. M., w której stwierdzono, że balkony znajdujące się powyżej 25 m są balkonami technologicznymi, nie przeznaczonymi do celów rekreacyjnych związanych z korzystaniem z lokali mieszkalnych. Opinia ocenia projekt w postaci, jaki obowiązuje po zatwierdzeniu ostateczną decyzją Nr [...], gdyż w postępowaniu nieważnościowym nie było podstaw do badania projektu w wersji, w której już nie obowiązywał. Opinii technicznej w postępowaniu nieważnościowym nie uwzględniono, powołując się na fakt, że powstała już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji nie wykazano "rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną". Wskazała, że tam, gdzie organy powołały się na ową "oczywistą sprzeczność", popełniły błędy w ustaleniach dotyczących stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W zakresie dotyczącym zgodności z decyzją o warunkach zabudowy powołano się na ustalenia tej decyzji budzące uzasadnione wątpliwości interpretacyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1128/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Spółdzielni na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2014 r. znak [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji,

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1128/14 wnieśli Spółdzielnia oraz E. B. i M. B..

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę E. B. i M.B., umorzył postępowanie z ich skargi i uchylił zaskarżony wyrok ze skargi Spółdzielni przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

W motywach wyroku uwzględniającego skargę kasacyjną Spółdzielni NSA stwierdził, że WSA naruszył przepis postępowania, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegający na błędnym udzieleniu wskazań do dalszego postępowania. NSA wskazał też, że zastosowanie przez sąd wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wymagało powiązania go z innymi przepisami, samo w sobie nie stanowiąc kompletnej informacji na temat stwierdzonych uchybień, których miały się dopuścić orzekające w trybie nieważnościowym organy. Jeśli z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, jakie przepisy postępowania zostały w ocenie sądu naruszone, nie jest czytelne, z jakich przyczyn uznał on, że ma podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

NSA stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku WSA pominięto wyjaśnienie, z jakich to względów sąd wojewódzki uznał za konieczne uchylenie także decyzji organu I instancji. Brak wyjaśnienia podstawy prawnej uwzględnienia skargi oraz zasadności uchylenia nie tylko zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, powoduje, że pozbawione są doniosłości prawnej wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku, którymi miałyby być związane organy ponownie rozpoznające sprawę nieważności źródłowej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne ponownie rozpoznał skargę Spółdzielni na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2014 r. uzupełnioną stanowiskiem strony skarżącej w piśmie z dnia [...]sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji orzeczenia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. , ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych było poddanie zaskarżonej decyzji ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Sąd rozważył również czy organy rozpatrujące niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania a w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym przy czym uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Na wstępie należy podkreślić, że do kompetencji Sądu należy kontrola legalności rozstrzygnięć organu poczynionych na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z art. 15 kpa. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i czynić własnych ustaleń, skoro do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Aby ocenić skontrolować decyzję organu, Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy – wyrażonymi w jego uzasadnieniu. Zasady te obowiązują również organ w postepowaniu nadzorczym, którego obowiązkiem jest ustalenie na podstawie zebranego w postępowaniu zwykłym materiału (biorąc pod uwagę zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności), czy weryfikowana decyzja jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu zasadnie Spółdzielnia zarzuciła, że organy naruszyły art. 7 i art. 77, a także art. 16 k.p.a., wskazując, że Wojewoda [...]zaniechał ustalenia kręgu stron postępowania, to jest właścicieli lokali w budynku i współużytkowników wieczystych działki nr [...]przy ul. [...]. Nie sposób nie zgodzić się z tym zarzutem, bowiem ustalenie stron postępowania nastąpiło na podstawie informacji Spółdzielni, po czym organ nie dokonał sprawdzenia, czy są one aktualne. Z akt administracyjnych jak i sądowych wynika jednoznacznie (braki w doręczeniach zawiadomień), że w postępowaniu nadzwyczajnych dot. żywotnych interesów właścicieli lokali nie wszyscy oni uczestniczyli. Organ administracji, prowadzący postępowanie w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, ma obowiązek z urzędu ustalić wszystkie osoby będące właścicielami lokali mieszkalnych i usługowych w tym budynku, aby umożliwić im czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 §1 k.p.a., skoro tego nie uczynił to nie tylko narusza powyższy przepis ale również stworzył przesłankę wznowieniową umożliwiającą osobom nieuczestniczącym w postępowaniu wznowienie postępowania. Tym samym skład ponownie orzekający w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu do uchylonego przez NSA wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r., że Wojewoda prawidłowo ustalił strony postępowania. Nie podziela również stanowiska, że organom administracji nie wolno było oceniać zgodności z prawem decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, dopóki obowiązywała decyzja zamienna, skoro obie decyzję zapadły w odrębnych postępowaniach zakończonych ostatecznymi decyzjami i skoro zgłoszono odrębnie wnioski o stwierdzenie nieważności zarówno pierwotnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i decyzji zmieniającej pozwolenie w części.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie odwoławcze i podtrzymując stanowisko organ I instancji nie dopełnił wszelkich starań by wyjaśnić rzeczywisty stan prawny sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę I etapu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu przy ul. [...]w [...], na działce nr ewid. [...], obr. [...].

Wojewoda [...], stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a wskazał w uzasadnieniu, że w/w decyzją został zatwierdzony projekt budowlany rażąco naruszający art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu niezgodnego z decyzją o warunkach zabudowy dla niniejszej inwestycji. Również w ocenie GINB sporne przedsięwzięcie narusza w stopniu rażącym ustalenie z pkt 1.5. ww. decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]czerwca 2008 r. w przedmiocie warunków zabudowy, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ponieważ ujęty tam wskaźnik ilości miejsc postojowych oraz łączną liczbę mieszkań i powierzchni użytkowej wskazuje, że wynikającą z pkt 4.4 części opisowej projektu budowlanego winna przypadać odpowiednia ilość miejsc - łącznie 85 miejsc postojowych. Tymczasem projekt budowlany spornej inwestycji zakłada realizację jedynie 72 miejsc postojowych, a zatem udzielenie pozwolenia na budowę pomimo niezgodności zaprojektowanego przedsięwzięcia z decyzją ustalającą warunki zabudowy, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się więc do twierdzenia organów o niezgodności zatwierdzonego projektu technicznego z decyzją ustalającą warunki zabudowy w części dot. miejsc postojowych podnieść należy, że ekspertyza przedstawiona przez Spółdzielnię dotyczyła projektu budowlanego aktualnego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem bezpośrednio wyjaśniała stan prawy badanej przez Wojewodę [...]i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego okoliczności. Zatem nie można nie brać pod uwagę analizy, która poddała analizie projekt budowlany zatwierdzony w pozwoleniu na budowę i wykazała, że w stosunku do zaprojektowanej powierzchni użytkowej obiektu należało zapewnić 75 miejsc postojowych dla samochodów. Dlatego niesłuszne jest, zdaniem Sądu, stanowisko, że ekspertyza analizująca projekt budowlany zatwierdzony w pozwoleniu na budowę, nie może być uwzględniona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia.

Skarżąca przedstawiła wyjaśnienie udzielone w Urzędzie [...], że pismo Inżyniera Ruchu powołane w decyzji o warunkach zabudowy dla określenia wskaźnika parkingowego dotyczyło w rzeczywistości innej inwestycji. Okoliczność ta również zaistniała w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem powinna być uwzględniona przy ocenie "rażącego naruszenia prawa", pomimo że informacja na ten temat została zgłoszona na etapie postępowania nieważnościowego. Dotyczyła ona bowiem stanu sprawy z daty wydania pozwolenia na budowę.

Organy obu instancji wskazały również, że część spornego budynku od strony ul. [...], z zaprojektowanymi w ścianie otworami okiennymi i drzwiowymi, znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], wobec czego kontrolowana decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ml z 2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb.

Odnosząc się do tego twierdzenia organów, że część spornego budynku od strony ul. [...], z zaprojektowanymi w ścianie otworami okiennymi i drzwiowymi, znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], wobec czego kontrolowana decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ml z 2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb. Sąd zauważa, że powołany przepis rozporządzenia dotyczy wyłącznie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Działka nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...]nie jest działką budowlaną; jest to wąski pas gruntu o szer. 10 m wzdłuż jezdni ulicy Żelaznej, pomniejszony dodatkowo przez zatokę przystankową. Po odliczeniu odległości od drogi powiatowej 8 m i odległości od działki należącej do Inwestora, na działce nr [...]nie pozostaje żadna powierzchnia budowlana. Zgodnie z art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), przez "działkę budowlaną" należy rozumieć "zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń. Artykuł 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) definiuje z kolei działkę budowlaną jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". W ocenie Sądu , mając na uwadze wymiary działki nr ew. [...], i jej usytuowanie stwierdzić należy, iż nie spełnia ona wymogów realizacji obiektów budowlanych wynikających z przepisów prawa, w tym przede wszystkim z § 12, § 54, 55, § 68 , § 71 ust. 2, § 94, § 102-104 oraz § 271 warunków technicznych.

Nie ulega wątpliwości ,że inwestor , który chciałby zabudować działkę [...]w inny sposób niż infrastrukturą drogową nie miałby takiej możliwości bez pozyskania terenu sąsiedniego. Skoro tak to nie można uznać, że działka ta ma charakter budowlany w rozumieniu przepisu § 12 biorąc w szczególności pod uwagę istniejące sąsiedztwo wymagające od inwestora dostosowania się do charakteru istniejącej zabudowy.

Na przyznanie tej działce charakteru działki budowlanej nie pozwala jej wielkość, usytuowanie i wiążący się z tym nierozerwalnie brak możliwości realizacji obiektów budowlanych z zachowaniem wymogów wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. tego rodzaju konstatacja uniemożliwa utrzymanie zarzutu rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Wojewody [...], działki nr ew. [...]w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę nie była działką budowlaną.

Odnosząc się do twierdzenia organów o rażącym naruszeniu przepis § 303 rozporządzenia Ml z 2002 poprzez zaprojektowanie w ścianie elewacji południowo-wschodniej (Sekcja [...]), na 8 kondygnacji położonej na wysokości 26,46 m nad poziomem terenu balkonu Sąd wskazuje na wyjaśnienia strony skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji Wojewody a dot. treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...]i zmienioną decyzją Nr [...]. W tej sprawie Inwestor również przedstawił opinię techniczną Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. rzeczoznawców budowlanych mgr inż. J. K. i mgr inż. W. M.. W opinii tej dokonano szczegółowej analizy rozwiązań projektowych dotyczących usytuowania balkonów i stwierdzono, że balkony znajdujące się powyżej 25 m są balkonami technologicznymi, nie przeznaczonymi do celów rekreacyjnych związanych z korzystaniem z lokali mieszkalnych.

Kończąc więc analizę zauważonych i stwierdzonych przez organy wad badanej decyzji Prezydenta [...]należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. w tym wskazaną przez Wojewodę wadą rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233).

O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. , sygn. akt OSK 1134/04, LEXnr 165717/.

W ocenie sądu biorąc pod uwagę powyższe kryteria a przede wszystkim błędne ustalenie charakteru działki nr ewid. [...],rozstrzygnięcia Wojewody [...]i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji są nieprawidłowe.

Jak wskazano na wstępie rozważań sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, czyli takich które przez swoje istnienie i przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego od takich wad, które tej konieczności nie powodują.

Wobec zasadności zarzutów skargi naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego skargę należało uwzględnić.

Przy ponownym postępowaniu organ w pierwszej kolejności powinien ustalić wszystkie strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. uwzględniając też fakt, że wnioskodawca nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zbyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]z obrębu [...]i złożył oświadczenie o wycofaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zadaniem organu będzie również ponowna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego zebranego w sprawie w tym ocena charakteru działki nr [...].

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.