Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1143/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93, art. 94, art. 95, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. St.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. R., Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W. R., Z. R. solidarnie kwotę 100 złotych ( sto ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] ([...]), Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") – z powołaniem się na art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") – na wniosek W. i Z. R. (dalej: "Skarżący") zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarżących, zlokalizowanej w [...], polegający na wydzieleniu działek: nr 88/1 o powierzchni 359 m2 oraz nr 88/2 o powierzchni 447 m2. W uzasadnieniu stwierdzono, że projekt podziału nieruchomości opracowano zgodnie z postanowieniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. pozytywnie opiniującym wstępny projekt podziału nieruchomości. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 98a u.g.n. oraz z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wielkop. [...]") w osobnym postępowaniu ustalona zostanie opłata adiacencka z tego tytułu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta: ustalił opłatę adiacencką w wysokości 507,60 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału, wskazał, że ustalona opłata winna zostać uiszczona na podane w sentencji decyzji konto, w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, oraz zastrzegł, że w przypadku zwłoki w zapłacie będą naliczane odsetki ustawowe.

Na skutek odwołania wniesionego przez Skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że przedstawiony w sprawie operat został sporządzony zgodnie z zasadami wyceny, przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje; jest on wyczerpujący, logiczny, nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i wynika zeń bezsprzecznie, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek dokonania jej podziału. Zdaniem SKO, wątpliwości budzi natomiast nieuwzględnienie przez organ I instancji faktu, iż nieruchomość będąca przedmiotem podziału zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi. W ocenie organu odwoławczego w takim przypadku zachodzi potrzeba rozważenia, czy przedmiotowej nieruchomości nie należy uznać za działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n., a co z tym idzie – czy podział przedmiotowej nieruchomości nie został dokonany w określonym w art. 95 pkt 7 u.g.n. celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, co w świetle art. 98a ust. 2 u.g.n. przesądzałoby o braku podstaw prawnych do naliczenia opłaty adiacenckiej co do tej nieruchomości.

Ponownie rozpoznawszy sprawę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekł w sposób identyczny, jak w decyzji poprzedniej, stwierdzając w uzasadnieniu, że właściciel chcąc ubiegać się o wydzielenie działki budowlanej w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. powinien powołać się na ten przepis we wniosku o podział. W przeciwnym razie brak podstaw do jego stosowania, tym bardziej, że wydana przez Prezydenta Miasta decyzja podziałowa nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

W wyniku złożonego przez Skarżących odwołania, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zarzucając w uzasadnieniu, że organ ten, pomimo wyraźnych wytycznych, ponownie nie uwzględnił faktu, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi. SKO nie podzieliło argumentacji organu I instancji, iż warunkiem przeprowadzenia podziału w trybie art. 95 pkt 7 [zapewne omyłkowo określonego jako "pkt 5" – uw. Sądu] u.g.n. jest powołanie tego przepisu we wniosku o podział, gdyż ww. ustawa takiego wymogu nie stawia.

Rozpoznawszy sprawę po raz trzeci Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] orzekł jak w dwóch poprzednich swych decyzjach. W uzasadnieniu podkreślił, że podział działki nr 88 dokonany został w celu rozdzielenia nieruchomości zabudowanych dwoma budynkami. Celem tego podziału nie było wydzielenie części działki niezbędnej do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku i urządzeń położonych na tej działce – o którym mowa w art. 95 pkt 7 u.g.n. – gdyż przed dokonaniem podziału korzystanie z obu budynków było korzystniejsze niż po podziale. W wyniku podziału grunt przynależny do poszczególnych budynków uległ znacznemu zmniejszeniu.

Uwzględniwszy odwołanie Skarżących, SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem przeprowadzenia podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. jest to, aby przedmiotowe działki w chwili dokonywania podziału spełniały kryteria określone w definicji działki budowlanej – której to okoliczności organ I instancji nadal nie wyjaśnił. Dla możliwości zastosowania tego trybu nie ma natomiast żadnego znaczenia fakt, iż przed dokonaniem podziału korzystanie z obu budynków było korzystniejsze niż po jego dokonaniu. Ponadto SKO stwierdziło, że zamieszczone w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie terminu uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz odsetek za zwłokę nie znajduje umocowania w przepisach u.g.n., naruszając tym samym art. 98a ust. 1 u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1–3 u.g.n., art. 104 k.p.a. oraz przepisów Uchwały Nr [...] – decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], tak jak poprzednio: ustalił opłatę adiacencką w wysokości 507,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (pkt 1); wskazał, że opłata winna zostać uiszczona na podane w sentencji decyzji konto, w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) oraz zastrzegł, że w przypadku zwłoki w zapłacie będą naliczane odsetki ustawowe (pkt 3).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w analizowanej sprawie podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można w tym wypadku mówić o podziale dokonanym wbrew postanowieniom takiej decyzji, co uzasadniałoby zastosowanie art. 95 pkt 7 u.g.n. Dokonany podział działki nr 88 nie wpłynął na zmianę sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków i urządzeń na tej działce. Działka posiadała bezpośredni dostęp do dróg publicznych o nawierzchniach asfaltowych, i wyposażonych w sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacyjną i ciepłowniczą, a więc, w ocenie organu I instancji, uwzględniając kształt i wielkość działki oraz usytuowane na niej budynki, nie wymagała ona podziału w celu umożliwienia prawidłowego korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Mając na względzie powyższe oraz fakt związania decyzją podziałową, brak było, zdaniem organu, podstaw do zastosowania w sprawie art. 95 u.g.n., który stanowi wyjątek od zasady dokonywania podziału zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim sentencji decyzji organ powołał art. 148 ust. 1 u.g.n.

Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli Skarżący, domagając się uchylenia zakwestionowanej decyzji w związku z "permanentnym naruszaniem" przepisów art. 7, art. 8-art. 12 i art. 77 k.p.a. oraz z nieuzasadnionym ustaleniem opłaty adiacenckiej, z uwagi na to, iż podział działki nr 88 zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi powinien być dokonany w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. W uzasadnieniu zreferowali przebieg dotychczasowego postępowania oraz podnoszone argumenty, zarówno własne jak i organów obu instancji. Zaakcentowali w szczególności fakt, że zakwestionowana decyzja jest czwartą z kolei decyzją w przedmiocie opłaty adiacenckiej, a z jej uzasadnienia nie wynika, aby organ I instancji wziął pod uwagę merytoryczne uzasadnienie dotychczasowych decyzji SKO, które zdaniem Skarżących zawierały właściwą ocenę. Podkreślili, że podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany m.in. w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, stąd brak jest podstaw do naliczania opłaty adiacenckiej w tym przypadku.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], organ odwoławczy – wskazując jako podstawę, zapewne omyłkowo, m.in. art. 138 § 2 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ I instancji art. 95 pkt 7 u.g.n., SKO stwierdziło, że postępowanie o podział nieruchomości i postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej są odrębnymi postępowaniami. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej zasadnicze znaczenia ma sam fakt wydania decyzji o podziale i termin uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Z dniem nadania decyzji o podziale klauzuli ostateczności – co w omawianym przypadku nastąpiło w dniu [...] października 2010 r. [powinno być: "2009 r." – uw. Sądu] – zostaje spełniona przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i bez znaczenia dla jej wymierzenia pozostaje cel, dla którego podział został dokonany, chyba że podziału dokonano niezależnie od ustaleń planu miejscowego, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany żaden z punktów art. 95 u.g.n. Faktu tego nie zakwestionowali również Skarżący, którzy po wydaniu decyzji podziałowej nie skorzystali z prawa odwołania się od niej, co oznacza, że nie skorzystali z możliwości zakwestionowaniu trybu, w którym odbył się podział nieruchomości stanowiącej ich własność. SKO zaznaczyło, że nie wyklucza możliwości dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n., jednak, zdaniem tego organu, należy mieć na względzie, iż w postępowaniu dotyczącym weryfikacji decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie można dokonywać oceny postępowania podziałowego, a wycofanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej byłoby możliwe jedynie w razie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale przedmiotowej nieruchomości.

Od opisanej decyzji Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych – z powołaniem się na zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisali przebieg dotychczasowego postępowania, obszernie cytując podnoszoną w jego toku argumentację, zarówno własną, jak i zaczerpnięta z kolejnych decyzji organów obu instancji. Dalej Skarżący sformułowali szereg zarzutów odnośnie wcześniejszego postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W szczególności podkreślili, że to pracownicy organu, posiadając pełną dokumentację geodezyjną i inne niezbędne dokumenty, nie zakwalifikowali złożonego wniosku jako wniosku o podział działki w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. Ocenili, że nikt nie udzielił im pomocy, o jakiej mowa w art. 9 k.p.a. Wskazali, że dopiero w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wspomniano, że w osobnym postępowaniu zostanie ustalona opłata adiacencka zgodnie z art. 98a u.g.n., i to bez zaznaczenia, czy chodzi tu o art. 98a ust. 1 czy też ust. 2 u.g.n. Operatowi szacunkowemu zarzucili, że rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny określił jedynie rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo, podczas gdy ich działka jest zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym już od roku 2001. Ocenili, że w sporządzonej wycenie nie wykazano żadnych nieruchomości podobnych, i że dotychczasowa pozytywna opinia SKO o sporządzonym operacie jest błędna.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Jednakże z mocy art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma obowiązek skontrolować rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie, i które organ powinien był wziąć pod uwagę, a nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Kontroli tej sąd dokonuje na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na radykalną zmianę stanowiska organu odwoławczego, do jakiej doszło w kontrolowanej decyzji, w porównaniu ze stanowiskiem i ocenami wyrażanymi przez ten organ we wcześniejszych trzech decyzjach wydanych w sprawie. W decyzjach tych SKO, uchylając rozstrzygnięcia organu I instancji, konsekwentnie opowiadało się za dopuszczalnością badania w tym postępowaniu, czy zachodziły przesłanki do dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., i w związku z tym każdorazowo obligowało organ I instancji do wyjaśnienia, czy doszło w tym przypadku do wydzielenia działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. Tymczasem w swej czwartej z kolei decyzji SKO niespodziewanie i bez jakiegokolwiek wyjaśnienia porzuciło swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzając, że wprawdzie nie wyklucza, iż dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości możliwe było na podstawie art. 95 u.g.n., ale okoliczność ta nie podlega już badaniu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ prowadzący to postępowanie jest bowiem w omawianym zakresie związany decyzją podziałową, a w podstawie prawnej tej decyzji nie wskazano żadnego z punktów art. 95 u.g.n.

Abstrahując w tym miejscu od merytorycznej oceny przytoczonego zapatrywania SKO, należy podkreślić, że sam fakt dokonania przez organ odwoławczy tak radykalnej i w żaden sposób nie wyjaśnionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiany poglądu i ocen na sposób rozpoznawania i rozstrzygnięcia danej sprawy pozostaje w jawnej sprzeczności z proklamowaną w art. 8 k.p.a. zasadą ogólną – w świetle której organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – i już samo w sobie przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob.: wyrok NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27; analogicznie: wyrok NSA z 20.06.1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2006, art. 8 Nb 1; wyrok NSA z 16.06.1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832; wyrok WSA w Warszawie z 28.11.2006 r., I SA/Wa 1695/06, LEX nr 320769; wyrok WSA w Lublinie z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07, LEX nr 489583; wyrok WSA w Warszawie z 23.10.2008 r., VI SA/Wa 784/08, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 04.11.2009 r., IV SA/Po 477/09, CBOSA; por też wyrok SN z 05.08.1992 r., I PA 5/92, OSP 1993/7/142). Naruszenie to jawi się jako szczególnie jaskrawe i nie do zaakceptowania w sytuacji, gdy w tej samej sprawie, w tym samym stanie faktycznym i na podstawie tych samych dowodów zostały kolejno wydane całkowicie różne decyzje organu odwoławczego, bez żadnego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy. Oczywiście organ II instancji, który po raz kolejny rozpoznaje w danej sprawie odwołanie, ma prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona przezeń poprzednio, ale wówczas powinien wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko. Jest to tym bardziej niezbędne w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy do zmiany stanowiska dochodzi w czwartej z kolei decyzji, następującej po trzech wcześniejszych, jednolicie brzmiących. W takiej sytuacji organ winien szczególnie wnikliwie odnieść się w uzasadnieniu decyzji do swojego pierwotnego stanowiska, czego w niniejszej sprawie zaniechał. W przeciwnym razie uczestnicy postępowania mogą powziąć – i jak wynika z treści skargi: faktycznie powzięli – uzasadnione wątpliwości co do tego, które z tych sprzecznych stanowisk organu jest prawidłowe. Wszystko to skłania do przyjęcia, że wydanie nowej decyzji, w której wyrażono pogląd całkowicie odmienny od poprzedniego, bez rzetelnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy, musi być potraktowane jako wydanie decyzji naruszającej prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie (tak trafnie wyrok WSA w Warszawie z 28.11.2006 r., I SA/Wa 1695/06, LEX nr 320769).

Niezależnie od powyższego nie sposób podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a prowadzącego o wniosku, iż w tym samym stanie faktycznym nie jest wykluczone przeprowadzenie podziału (jak można rozumieć: według wyboru wnioskodawcy) bądź to zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."; art. 93 u.g.n.), względnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (dalej: "d.w.z."; art. 94 u.g.n.), bądź też niezależnie od ustaleń tego planu (odpowiednio: decyzji) na podstawie art. 95 u.g.n.

Rozważając wzajemną relację pomiędzy przywołanymi wyżej regulacjami art. 93, art. 94 i art. 95 u.g.n. należy wyjść od stwierdzenia, uzasadnionego względami wykładni systemowej, iż art. 95 u.g.n. (w tym jego pkt 7), wprowadza wyjątek od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady dokonywania podziału zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., a w razie jego braku – z warunkami określonymi w d.w.z. (por. wyrok NSA z 07.01.2009 r., I OSK 1872/07, CBOSA). Wobec powyższego należy przyjąć, że ilekroć możliwe jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. albo z warunkami określonymi w d.w.z., to podziału nieruchomości dokonuje się, odpowiednio, w trybie art. 93 albo art. 94 u.g.n., a nie na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. Dodatkowego uzasadnienia aksjologicznego dla takiego wniosku można upatrywać w dbałości o cenione przez ustawodawcę dobro prawne, jakim jest ład przestrzenny (por. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 6, poz. 41 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), którego zachowaniu przywołane akty prawne służą, w pełniejszym (m.p.z.p.) lub węższym (d.w.z.) zakresie. Zawarte w tych aktach ustalenia – w przypadku d.w.z., takie parametry, jak m.in. określony dla danego obszaru procent zabudowy oraz linia zabudowy – będą wówczas współkształtować wielkość i granice wydzielanej działki.

W konsekwencji, w przypadku wydzielenia działki budowlanej w celu określonym w art. 95 pkt 7 u.g.n., ale dokonywanym w trybie art. 93 albo art. 94 u.g.n. powstanie obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., gdyż wyjątek z art. 98a ust. 2 u.g.n. nie znajdzie wówczas zastosowania (por. wyrok NSA z 07.01.2009 r., I OSK 1872/07, CBOSA).

Wobec powyższego, w postępowaniu w przedmiocie opłaty adiacenckiej naliczanej w związku z podziałem nieruchomości w celu wydzielania działki budowlanej, podstawowe znaczenie ma okoliczność, czy dany podział został dokonany zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., ewentualnie zgodnie z warunkami d.w.z., czy też niezależnie od ustaleń m.p.z.p. (odpowiednio: niezależnie od warunków określonych w d.w.z.). Informacja o tym powinna wynikać już z treści decyzji podziałowej, w szczególności z wymaganego w świetle art. 107 § 1 k.p.a. powołania jej podstawy prawnej, która to podstawa – jak podkreśla się w literaturze (zob. R. Sawuła, Wydawanie decyzji administracyjnych, Wrocław 2007, s. 126–127) – winna zawierać przywołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw wydania danej decyzji, w szczególności wskazujących:

i) normę uzasadniającą właściwość organu załatwiającego sprawę do rozstrzygania tego rodzaju spraw;

ii) normę uzasadniającą załatwienie tego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej;

iii) normę uzasadniającą wydanie decyzji takiej treści, jaka organ podjął.

Decyzja podziałowa zalegająca w aktach administracyjnych niniejszej sprawy tych wymogów nie spełnia, gdyż jako jej podstawa prawna został wskazany, obok art. 104 k.p.a., jedynie art. 96 ust. 1 u.g.n., określający ogólnie, iż podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zatwierdzającej podział. Brak natomiast w ogóle wskazania, na jakiej konkretnie podstawie (w jakim trybie) – art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 czy art. 95 pkt 7 u.g.n. – ów podział został dokonany. W tej sytuacji co najmniej przedwczesnym było stwierdzenie SKO, iż przy dokonywaniu tego podziału nie miał zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n., bo przepis ten nie został powołany w podstawie prawnej decyzji podziałowej. Uznanie takiego wniosku oznaczałoby, w realiach niniejszej sprawy, przerzucenie na stronę ujemnych następstw uchybień organu – polegających na niepowołaniu w podstawie prawnej decyzji żadnego przepisu określającego tryb, w jakim dokonano podziału – co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 09.11.1987 r., III SA 702/87, ONSA 1987/2/79).

W takiej sytuacji, miast poprzestać na lekturze samej decyzji podziałowej, obowiązkiem organu było także zbadanie dokumentów z akt administracyjnych sprawy podziałowej, które powinny dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy podziału dokonano zgodnie z warunkami określonymi w wydanej dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, czy też niezależnie od nich. W szczególności oprócz wspomnianej d.w.z. należało jeszcze w tym przypadku zbadać co najmniej takie dokumenty, jak: wniosek o podział – który zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), w przypadku dokonywania podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 ust. 2a i art. 95 u.g.n., powinien zawierać wskazanie celu dokonania podziału – oraz postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału. Odpisy tych dokumentów powinny znajdować się w aktach niniejszej sprawy, w szczególności po to, aby ustalane na ich podstawie okoliczności poddawały się weryfikacji Sądu. Tymczasem w aktach figuruje jedynie niepoświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez załączników nr 1 i 2 określających szczegółowe warunki zabudowy. Wszystko to prowadzi do stwierdzenia, iż doszło w tym przypadku do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż Sąd podziela wątpliwości co do prawidłowości przedstawionego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] maja 2010 r. i aktualizowanego na dzień [...] maja 2011 r. oraz odnośnie do jego pozytywnej oceny przez organy obu instancji. W ocenie Sądu przedmiotowy operat w sposób niewystarczający wyjaśnia, iż w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o wielkości przyjęte w operacie.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej konieczne jest ustalenie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, przy czym wartość powyższą określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Oznacza to, że prawidłowo sporządzony operat szacunkowy powinien zawierać wycenę nieruchomości przed podziałem oraz wartość nieruchomości po podziale, stanowiącą sumę wartości wszystkich wydzielonych działek.

Jak wynika z analizy załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego, dla dokonania wyceny nieruchomości zastosowano podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej (s. 9 operatu). Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się więc wówczas, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.; dalej: "rozpRM2004"), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Przez "nieruchomości podobne" należy przy tym rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość nieruchomości podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na tę wartość (tak trafnie wyrok NSA z 08.02.2008 r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627).

W związku powyższym należy zauważyć, że za podstawę dokonanej wyceny w analizowanym operacie przyjęto rynek działek budowlanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne (s. 7 operatu), przy czym autor operatu nie wyjaśnił, czy określenia "działki budowlane" używa tu w znaczeniu zdefiniowanym w art. 4 pkt 3a u.g.n., odnoszącym się do działek już zabudowanych, czy w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., a więc jako działki nadającej się pod zabudowę. Analiza postanowień szczegółowych operatu wskazuje, iż przynajmniej część spośród porównywanych nieruchomości (o ile nie wszystkie), to działki jeszcze niezabudowane, skoro są wśród nich działki nie posiadające uzbrojenia (por. działka o cenie Cmin – s. 11; działka o cenie Cmin – s. 13). Tymczasem, jak trafnie podniesiono skardze, działka Skarżących poddana podziałowi jest działką zabudowaną, co znajduje potwierdzenie w ustaleniach operatu (s. 7). Zarazem autor operatu nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że działki niezabudowane oraz zabudowane są nieruchomościami wzajemnie podobnymi w podanym wyżej znaczeniu, ani czy, i ewentualnie w jaki sposób, fakt zabudowy działki wpływa na jej wycenę w porównaniu z ceną działka niezabudowanej (nie chodzi oczywiście w tym przypadku o wzrost wartości wynikający z wartości naniesień na gruncie, ale o samą wartość gruntu zabudowanego / niezabudowanego jako taką).

Należy w tym miejscu podkreślić, że dokonując wyceny określonej nieruchomości rzeczoznawca powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, ale również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, aby dokument ten był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Operat szacunkowy jest mianowicie dowodem w sprawie – o charakterze dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. – i podlega ocenie organu, tak jak każdy inny tego rodzaju dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże należy oczekiwać, że operat szacunkowy, w oparciu o który ustalana jest opłata adiacencka, zostanie sporządzony w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla stron, których praw on dotyczy.

W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji, tymczasem, zdaniem Sądu, należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził ów operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 rozpRM2004, a w konsekwencji rozważyć wezwanie autora operatu o uzupełniające wyjaśnienia. Wobec braku wyjaśnienia tych kwestii należy uznać, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługują natomiast pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się w istocie do, ocenianych przez Skarżących jako wadliwe, działań organu I instancji (pracowników jego urzędu) w postępowaniu o podział przedmiotowej nieruchomości. Ani bowiem przebieg tego postępowania, ani wydana w jego wyniku decyzja nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a tym samym wymykają się kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Sąd dostrzega wadliwość zawarcia w rozstrzygnięciu sentencji organu I instancji punktów oznaczonych jako 2. i 3., a dotyczących odpowiednio: wskazania terminu do uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz kwestii naliczania odsetek ustawowych w razie zwłoki w jej zapłacie. Należy jednak zauważyć, że postanowienia te w istocie powielają regulacje wynikające z art. 148 ust. 1 i 2 w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., a więc nie nakładają one na adresata decyzji nowych obowiązków, lecz de facto mają charakter informacyjny (stąd powinny zostać zamieszczone raczej w uzasadnieniu decyzji aniżeli w jej rozstrzygnięciu). Tym niemniej, w ocenie Sądu, uchybienie to nie ma charakteru rażącego, w szczególności nie można go utożsamiać z nałożeniem obowiązków bez podstawy prawnej, lecz stanowi naruszenie mniejszej wagi, pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd ograniczył się do uchylenia wyłącznie zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż uznał, iż stwierdzone w sprawie uchybienia proceduralne – obciążające zasadniczo organy obu instancji – mogą zostać usunięte przez ten organ w granicach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., a zarazem, na obecnym etapie rozpoznania sprawy, nie zachodzi jeszcze sytuacja, o której mowa w art. 138 § k.p.a. (przy założeniu, iż nie zaistnieje potrzeba zlecenia sporządzenia nowego operatu – o czym mowa niżej we wskazaniach co do dalszego).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (100 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni uwagi, wytyczne i oceny wyrażone przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności uzupełni postępowanie wyjaśniające oraz materiał dowodowy sprawy we wskazanym wyżej zakresie. Usunie także sygnalizowane wyżej wątpliwości co do zupełności i prawidłowości operatu – w tym zwłaszcza w zakresie jego założeń odnośnie nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny – w miarę potrzeby poprzez zwrócenie się do autora operatu o złożenie stosownych wyjaśnień. Po dokonaniu tych czynności i w zależności od ich wyniku SKO podejmie dalsze stosowne kroki procesowe, i wyda właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. W sytuacji, gdyby organ doszedł do przekonania (np. wobec uznania za niewystarczające wyjaśnień uzyskanych od autora operatu) o konieczności zlecenia sporządzenia nowego operatu, mając na względzie art. 15 k.p.a. rozważy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ze stosownymi wytycznymi, o których mowa w art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a.

MZ