Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 304/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 pkt 11a, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 4 pkt 8, art. 6a ust. 2, 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. R.S. w W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę zjazdów i umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) – orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z [...] stycznia 2019 r. znak [...] nakazującą T. Spółce z o.o. w B. rozbiórkę dwóch zjazdów w drodze dojazdowej od ulicy [...] w B. na nieruchomości nr [...] na działkę nr [...] oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził M. Spółce z o.o. w B. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch zjazdów w drodze dojazdowej od ulicy [...] w B. na działce nr [...] prowadzących na działkę nr [...].

Decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna [...] września 2016 r. Zjazdy zostały zrealizowane w październiku 2016 r.

Na skutek wniosku D. O. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A." w B.) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. – Prezydent Miasta B. wznowił to postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wznowione postępowanie zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta z [...] lipca 2017 r., którą na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch zjazdów w drodze dojazdowej od ulicy [...] na działce nr [...] na działkę nr [...]. Powodem wznowienia postępowania było ustalenie o pozbawieniu strony postępowania - D. O., nie z jego winy, prawa do udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę zjazdów. Prezydent Miasta ustalił, że D. O. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], dla których ustanowiono nieodpłatnie służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] oraz przez działkę nr [...] będących własnością Spółki M. (vide wpis w Kw nr [...], k. 4 i 21 akt adm. [...]). Z uwagi na to, że zrealizowanie zjazdów zakłóciłoby realizację służebności, Prezydent ocenił, że była to nowa okoliczność istniejąca w dacie wydania decyzji ostatecznej (pozwolenia na budowę) nie znana wówczas organowi, która uprawnia do wniosku, że D. O. posiada interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zjazdów i bezpodstawnie został pozbawiony tego udziału. Powodem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdów, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, było ustalenie przez Prezydenta, że Spółka M. (inwestor) składając wniosek o pozwolenie na budowę nie legitymowała się zgodą właściciela działki nr [...] na wykorzystanie jej na cele budowlane. Okazało się bowiem, że nie istnieje podmiot wskazany przez inwestora jako właściciel tej działki (Wojewódzki Związek S. z siedzibą przy ulicy [...] w B.), z którym inwestor miał mieć (jak niezgodnie z prawdą wskazał we wniosku o pozwolenie na budowę) zawartą umowę uprawniającą do wykorzystania działki na cele budowlane. Prezydent ustalił, że ww. Zakład jest co prawda wpisany jako właściciel działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków (wypis z [...] maja 2018 r., k. 39 akt adm.), ale z akt rejestrowych Związku S. w B. wynika, że Zakład zaprzestał działalności z dniem [...] września 1990 r., zaś sam Związek S. w B., w ramach którego działał Zakład, postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] marca 2001 r. w sprawie sygn. akt [...] został wykreślony wobec ukończenia postępowania likwidacyjnego. Inwestor powołał się zatem na stosunek zobowiązaniowy z nieistniejącym podmiotem. Z akt wznowionego postępowania wynika, że Prezydent Miasta wzywał inwestora do przedstawienia dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiego dokumentu inwestor nie przedłożył. W tych okolicznościach Prezydent ocenił, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż na skutek wznowionego postępowania zapadłaby ponownie identyczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Inwestor bowiem nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzenie to skutkowało uchyleniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i orzeczeniem o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch zjazdów na działce nr [...].

Decyzją z [...] października 2017 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] lipca 2017 r. wydaną we wznowionym postępowaniu. Skarga Spółki M. na decyzję Wojewody została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Bk 6/18. Postanowienie sądu jest prawomocne.

Zarówno w postępowaniu wznowionym przed Prezydentem Miasta B. jak i przed Wojewodą P. stroną postępowania była K. R. S. Organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji przyznał Radzie przymiot strony po przeprowadzeniu telefonicznej rozmowy z byłym syndykiem Spółdzielni Pracy T. w B. w upadłości oraz na podstawie wypowiedzi Krajowej Rady Spółdzielczej powołującej się na przepisy ustaw regulujących stosunki spółdzielcze i ich organizację w latach 90-tych (vide s. 3 i 4 uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2017 r.). Z powyższych wypowiedzi wynikało, jak wskazał organ, że jeśli działka nr [...] nie została sprzedana ani przekazana innemu podmiotowi po zlikwidowaniu ZSM, to jako składnik majątkowy likwidowanego związku spółdzielczego została przejęta przez Naczelną Radę Spółdzielczą, której następcą prawnym jest K. R. S.

We wniosku z [...] kwietnia 2018 r. T. Spółka z o.o. w B. (poprzednio inwestor M., co sąd ustalił z urzędu na stronie ekrs.ms.gov.pl - nr [...]) wniosła o legalizację zjazdów.

PINB wszczął postępowanie w przedmiocie doprowadzenia zjazdów do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...] czerwca 2018 r. przeprowadził oględziny oraz włączył do akt m.in. pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 2016 r., decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia "na zajęcie pasa drogowego ulicy: [...] (droga powiatowa) w B." celem "budowy zjazdu do nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w B., na części działki nr ewid. [...] obręb [...] w pasie drogowym ulicy [...]" w terminie od [...] października 2016 r., stanowisko Krajowej Rady Spółdzielczej, zgodnie z którym obowiązek rozbiórki zjazdów powinien zostać nałożony na inwestora a nie na Radę (pismo z [...] października 2018 r., k. 106 akt adm.), stanowisko D. O. twierdzącego, że złożony przez inwestora projekt budowlany nie zapewnia dojazdu do nieruchomości sąsiednich zgodnie z zastrzeżonymi służebnościami gruntowymi (pismo z [...] grudnia 2018 r.).

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. PINB, orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nakazał Spółce T. rozbiórkę dwóch zjazdów w drodze dojazdowej od ulicy [...] w B. na nieruchomości nr [...] na działkę nr [...]. Zdaniem organu, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdów spowodowało, że doprowadzenie zjazdów do stanu zgodnego z prawem może mieć miejsce wyłącznie w trybie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 P.b. Organ ustalił podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz oględzin w dniu [...] czerwca 2018 r., że zjazdy zostały zrealizowane [...] października 2016 r. zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Inwestor nie przedłożył jednak żadnych dokumentów z prowadzonych prac budowlanych, za wyjątkiem protokołu z [...] października 2016 r. o zwrocie terenu zarządcy drogi. Działka nr [...], na której zjazdy się znajdują, jest obecnie użytkowana jako droga wewnętrzna ale ogólnodostępna. Obszar utwardzenia ze zjazdami jest niedostępny z uwagi na montaż barier ograniczających. Na działkę nr [...] stanowiącą własność inwestora istnieje wjazd, a nowe zjazdy zostały zaprojektowane i wykonane na części starego zjazdu. Zdaniem PINB, istnieją okoliczności uniemożliwiające doprowadzenie zjazdów do stanu zgodnego z prawem, bowiem: na lokalizację lub przebudowę zjazdu konieczne jest zezwolenie zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 i 3 P.b.), projekt budowlany (mapa do celów projektowych i projekt zagospodarowania terenu) zawierają niezgodne z prawdą dane dotyczące służebności gruntowej przez działkę nr [...] (obecnie [...]) w zakresie przebiegu tej służebności opisanej w Kw [...], właściciel działki nr [...] K. R. S. nie wyraża zgody na istnienie zjazdów na tej działce, nadto zostały one wykonane bez zgody tego właściciela, zaś nakazanie zmiany lokalizacji zjazdów wiązałoby się z ich rozbiórką i ponownym wykonaniem, co jest niezgodne z wolą właściciela. Dlatego, w ocenie organu pierwszej instancji, należało orzec o rozbiórce zjazdów.

Odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego złożyła Spółka T., która zarzuciła naruszenie: art. 29 ust. 1 pkt 11a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. przez orzeczenie rozbiórki zjazdów, na których wykonanie nie jest obecnie wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie; art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) przez ustalenie konieczności uzgodnienia projektu budowlanego budowy zjazdu z zarządcą drogi, podczas gdy brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wyłącza obowiązek takiego uzgodnienia; art. 8 ust. 2 u.d.p. wobec faktu posiadania przez Spółkę prawomocnego zezwolenia zarządcy drogi (Zarządu Dróg Miejskich w B.) na lokalizację zjazdu na terenie stanowiącym drogę wewnętrzną i zarządzanym przez ww. Zarząd; art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i orzeczenie nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor na budowę zjazdów nie musiałby w chwili obecnej dopełnić procedur i uzyskiwać pozwolenia na budowę; art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu strony postępowania i narażenie jej na dwukrotne ponoszenie tych samych kosztów (rozbiórki i ponownego wybudowania zjazdów); art. 7b K.p.a. przez niezrealizowanie zasady współdziałania organów i niezwrócenie się przez PINB do właściwego organu celem zaliczenia drogi wewnętrznej, na której znajduje się działka nr [...], do odpowiedniej kategorii drogi publicznej, mimo powszechnej dostępności tej drogi (zdaniem strony, nie byłoby wówczas konieczności uzyskiwania zgody Krajowej Rady Spółdzielczej wobec dysponowania przez inwestora zgodą Zarządu Dróg Miejskich); art. 29 u.d.p. przez jego zastosowanie do drogi wewnętrznej niereglamentowanej identycznie jak drogi publiczne. W kwestii naruszenia wybudowaniem zjazdów zakresu służebności gruntowej Spółka wskazała, że aktualnie toczy się postępowanie o zmianę treści służebności przed Sądem Okręgowym w B. w sprawie [...].

Przed rozpoznaniem odwołania PWINB uzyskał informację Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, zgodnie z którą droga przebiegająca przez działki nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu u.d.p.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. PWINB uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wskazał, że zgłoszenia w organie architektoniczno-budowalnym wymaga wyłącznie wykonanie zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich a nie wymaga zgłoszenia wykonanie zjazdów z dróg powiatowych i gminnych (art. 29 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 11a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). Droga przebiegająca przez działkę m.in. [...] nie jest drogą publiczną, zatem budowa zjazdu z niej nie jest reglamentowana prawnie. Organ pierwszej instancji również nie wskazał na naruszenie przez inwestora przepisów art. 29 w związku z art. 30 P.b. PWINB wyjaśnił, że wobec faktu nieposiadania przez drogę na działce nr [...] charakteru drogi publicznej nie można stosować w sprawie przepisów art. 29 i art. 8 u.d.p. Przyznał, że inwestor naruszył prawo budując zjazdy bez zgody właściciela działki, czym również naruszył ustanowioną służebność gruntową, jednakże kwestia ta podlega obecnie ocenie wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. Brak jest naruszenia przepisów okołobudowlanych uzasadniających ingerencję organów nadzoru budowlanego. Zjazdy stanowią obecnie jedynie utwardzenie terenu, które nie wymaga podjęcia czynności prawnych na podstawie regulacji P.b.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego K. R. S.. Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 3 pkt 3a P.b. przez jego niezastosowanie i pominięcie, że działka nr [...] stanowi część drogi publicznej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, będącej wewnętrzną drogą dojazdową do ul. [...], która jako droga jest obiektem liniowym, o którym mowa w ww. przepisie, a zatem do wszelkich czynności związanych z zabudową lub przebudową działki nr [...] powinny mieć zastosowanie przepisy P.b.;

2. art. 4 P.b. przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że w świetle P.b. zabudowy nieruchomości nie może dokonać podmiot, który nie wykaże prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3. art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b. przez jego błędne zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu działki nr [...] będącej własnością skarżącej jako działki budowlanej, podczas gdy zgodnie z planem miejscowym ma ona status drogi publicznej;

4. art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 u.d.p. przez błędne zastosowanie i uznanie, że wybudowanie zjazdu na drogę określoną w planie miejscowym jako droga publiczna i będącą w faktycznym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich nie jest wymagane zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu;

5. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. przez jego niezastosowanie i nieutrzymanie w mocy nakazu rozbiórki zjazdów na działce nr [...] będącej własnością skarżącej, przez którą to działkę przebiega droga wewnętrzna mająca charakter drogi publicznej, co skutkuje naruszeniem przepisów P.b. oraz u.d.p.;

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności:

6. art. 7 oraz art. 77 § 1 i 80 K.p.a. przez nierozpatrzenie wnikliwie całego materiału dowodowego, w tym brak wnikliwej analizy dostarczonych dokumentów, zaniechanie ponownego rzetelnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak wzięcia pod uwagę statusu drogi wskazanego w planie miejscowym, w efekcie czego została wydana decyzja naruszająca interesy skarżącej oraz przepisy P.b. i u.d.p.

Skarżąca wniosła o zaliczenie w poczet materiału dowodowego uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: [...] w B. (rejon ul. [...] i ul. [...]) określającego drogę przebiegającą przez działki nr [...] jako drogę publiczną oznaczoną symbolem 3KD-D.

W uzasadnieniu skargi Rada wywodzi, że działka nr [...] należąca uprzednio do zlikwidowanej Spółdzielni M. w B., obecnie jest własnością Krajowej Rady Spółdzielczej, która przejęła działkę z mocy prawa. Droga wraz ze zjazdami stanowi obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b., którego charakterystycznym parametrem jest długość. Obiekt liniowy jest budowlą, a zatem jest również obiektem budowlanym, do którego stosuje się przepisy P.b. Organ odwoławczy nie uwzględnił, że zabudowy nieruchomości może dokonać wyłącznie podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro właścicielem działki nr [...] jest skarżąca, która nie wyraża zgody na działanie inwestora i wnosi o rozbiórkę zjazdów, to umorzenie postępowania nastąpiło z pogwałceniem art. 4 P.b. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazujących poszanowanie własności. Organ odwoławczy pominął, że działka nr [...] w obowiązującym planie miejscowym oznaczona jest jako droga publiczna (3KD-D). Wynika to z regulacji § 12 ust. 1 pkt 1 planu, zgodnie z którą w skład przestrzeni publicznej wchodzą drogi publiczne oznaczone numerami: 1KD-G, 2KD-Z, 3KD-D. Zgodnie zaś z § 22 ust. 1 pkt 1 ppkt c) planu, ustalono klasyfikację i parametry techniczne dróg publicznych, oznaczonych na rysunkach do planu: 3KD-D - ulica dojazdowa z jezdnią 1x2 pasy ruchu. W załączniku nr 1 do planu na s. 20 znajduje się rysunek zawierający oznaczenie poszczególnych dróg, gdzie droga przebiegająca przez działki nr [...] jest oznaczona symbolem 3KD-D jako droga publiczna. Droga przebiegająca przez działki nr [...] znajduje się również w faktycznym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach, jest to asfaltowa droga dojazdowa od strony ul. [...] do Centrum Handlowego. Nie sposób zatem drogi wraz ze zjazdami z posesji nie uznać za obiekt liniowy w rozumieniu ustawy P.b., a co za tym idzie do budowy, przebudowy zjazdów na drogę będą miały zastosowanie przepisy tej ustawy. Zdaniem też skarżącej, skoro droga zgodnie z planem ma charakter drogi publicznej, to nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Słusznie zatem inwestor występował o wydanie pozwolenia na budowę. Zmiana ustawy P.b. wprowadzona ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., wprowadziła do art. 29 ust. 1 P.b. pkt 11a znoszący obowiązek występowania o pozwolenie na budowę w przypadku budowy zjazdów z dróg gminnych i powiatowych. Niemniej jednak do tej daty obowiązek ten istniał, a co za tym idzie inwestor zobowiązany był uzyskać odpowiednie pozwolenia. Postępowanie

administracyjne toczące się przed Prezydentem Miasta przed zmianą przepisów potwierdza, iż w ocenie organów architektoniczno – budowlanych zjazdy wykonane były na drogę publiczną zgodnie z planem miejscowym. Okoliczność ta została pominięta przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Podobnie jak i błędnie przyjęto, zakładając wewnętrzny charakter drogi, że budowa zjazdów nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu zgodnie z art. 29 u.d.p. Tymczasem publiczny charakter drogi przesądza, że takie zezwolenie było wymagane. Organ nadzoru budowlanego nie sprawdził, czy te formalności zostały przez inwestora dopełnione. Podobnie jak nie uwzględnił, wbrew prawidłowemu stanowisku PINB, że wykonanie rozbiórki zjazdów było konieczne ze względu na naruszenia projektu budowlanego tj. mapy do celów projektowych i projektu zagospodarowania terenu, które zawierały nieprawdziwe dane w zakresie służebności przechodzącej przez działkę [...] (w projekcie została ona opisana jako służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] w pasie szerokości 4m, zaś faktycznie zgodnie z KW [...] ustalona służebność do działki [...] i [...] wynosi 6m w linii prostej w odległości 3,9 m od budynku oznaczonego nr H2K). Jak wywiodła skarżąca, "Organ wskazał, iż powyższe naruszenia nie mogą być wyeliminowane przez wykonanie robót budowlanych, co wiązałoby się z faktyczną rozbiórką zjazdów, a zatem konieczne było orzeczenie o dokonanie rozbiórki przedmiotowych zjazdów". Rozpatrując odwołanie oraz dokonując oceny stanu sprawy nie dokonał organ odwoławczy wnikliwej analizy materiału dowodowego. Oparł się jedynie na piśmie z Zarządu Dróg Miejskich Urzędu w B. z dnia [...] lutego 2019 r. wskazującym, że droga przebiegająca przez działki nr [...] nie jest drogą publiczną. Całkowicie pominął okoliczność, że droga ta jest drogą publiczną według planu miejscowego, co doprowadziło do błędnych wniosków związanych z koniecznością zastosowania przepisów P.b. oraz u.d.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu [...] lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej Rady oświadczyła, że w jej ocenie tytuł prawny do działki nr [...] wynika z przepisów ustawowych, natomiast nie była w stanie wskazać, czy w ogóle toczyło się postępowanie o wpisanie skarżącej do ewidencji jako właściciela tej działki.

Postanowieniem z 11 października 2019 r. tutejszy sąd zawiesił niniejsze postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., z uwagi na poinformowanie sądu przez pełnomocnika skarżącej o złożeniu wniosku o założenie księgi wieczystej dla działki nr [...] i wpisanie w niej Krajowej Rady Spółdzielczej jako właściciela działki.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. w sprawie Dz. kw [...] Referendarz Sądowy w Sądzie Rejonowym w B. IX Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Krajowej Rady Spółdzielczej o założenie księgi wieczystej dla działki nr [...] z uwagi na niedołączenie dokumentów niezbędnych do założenia księgi wieczystej w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów oraz niedołączenie dokumentów stwierdzających nabycie własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowienie nie zostało zaskarżone i uprawomocniło się 20 lutego 2020 r.

Postanowieniem z 8 maja 2020 r. tutejszy sąd na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a. podjął postępowanie sądowe w sprawie niniejszej.

W piśmie procesowym z 27 maja 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o wyznaczenie innego terminu rozprawy wyznaczonej na 16 czerwca 20202 r. z uwagi na wystąpienie do Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. o udostępnienie materiałów z zasobu na okoliczność nabycia przez Wojewódzki Związek Spółdzielni M. działki nr [...]. Poinformowała, że wystąpiła również do Krajowego Rejestru Sądowego o dostęp do dokumentów Wojewódzkiego Związku Spółdzielni M. Wyjaśniła, że nowy termin rozprawy umożliwi zakończenie poszukiwania dokumentacji będącej podstawą założenia księgi wieczystej, które to poszukiwania utrudnia stan epidemii. Do pisma załączyła wniosek do ewidencji złożony [...] lutego 2020 r. i wniosek rejestrowy złożony [...] maja 2020 r.

Wniosek o wyznaczenie innego terminu rozprawy nie został uwzględniony (k. 205).

Podczas rozprawy w dniu 16 czerwca 2020 r.:

- pełnomocnik skarżącej przedłożyła pismo z Urzędu Miejskiego w B. z [...] czerwca 2020 r. informujące o przedłużeniu do dnia [...] września 2020 r. terminu na udokumentowanie interesu prawnego przez wskazanie przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania danych z ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...];

- sąd dopuścił dowód z akt administracyjnych znak [...], tj. akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2017 r. wydaną po wznowieniu postępowania o pozwoleniu na budowę zjazdów;

- pełnomocnik skarżącej wskazała, że nie zapoznawała się z aktami znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, to ma w tym interes prawny, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także może wnieść inny podmiot, któremu przepisy ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a.). Interes prawny rozumiany jest jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu a zaskarżonym aktem. Interes prawny, zwłaszcza w postępowaniu administracyjnym, wywodzony jest przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym interes prawny może być oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego (vide uchwała siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływana dalej jako Baza Orzeczeń), gdy np. akt administracyjny skierowany został do podmiotu, który nie posiada interesu prawnego w znaczeniu materialnym, natomiast stał adresatem tego aktu. Wówczas interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być niekiedy ujmowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji przez sąd administracyjny decyzji lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej będących przedmiotem skargi (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA. 1617/02, OSP 2005/11/128). Wówczas interes prawny będzie oparty o normy procesowe, co umożliwi zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego w celu określenia stanu zgodności z prawem aktu skierowanego do strony w znaczeniu procesowym. Niewątpliwie zaś status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktu traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym, doręczania jej korespondencji oraz w sytuacji, gdy ten podmiot nie jest adresatem kończącego postępowanie administracyjne rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu, w sprawie niniejszej istnieją co najmniej poważne wątpliwości co do posiadania przez Krajową Radę Spółdzielczą interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oraz co do posiadania przez nią interesu prawnego uzasadniającego istnienie legitymacji skargowej w znaczeniu materialnym. O istnieniu interesu prawnego nie przesądza fakt, że Rada była formalnie stroną postępowania administracyjnego jako prawdopodobny właściciel działki nr [...] z mocy prawa. Status strony organy nadzoru budowlanego przyznały Radzie w wyniku uznania za stronę w postępowaniu wznowionym dotyczącym pozwolenia na budowę zjazdów na tej działce. Natomiast z żadnego dokumentu nie wynika tytuł prawny Rady do działki nr [...]. Nie do Rady również były adresowane decyzje wydane zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę zjazdów, postępowaniu wznowionym i postępowaniu w przedmiocie legalności zjazdów.

Oceniając zatem istnienie legitymacji skargowej Rady (istnienie interesu prawnego) w sprawie niniejszej (ze skargi na decyzję umarzającą postępowanie prowadzone w trybie naprawczym na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wskazać należy, że strony w postępowaniu naprawczym ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z uwagi na to, że sprawa dotyczy wybudowania zjazdów na działce nr [...], a prawo do zabudowy (art. 4 P.b.) jest zawsze pochodną prawa własności, w postępowaniu naprawczym powinien brać udział podmiot legitymujący się tytułem własności do gruntu lub innym pochodnym tytułem prawnym uprawniającym do zabudowy, która została zrealizowana. Jeśli zaś takowego podmiotu nie ma (w sprawie niniejszej okazało się, że inwestor niebędący właścicielem nie posiada prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane), w postępowaniu naprawczym interes prawny posiada właściciel zabudowanego gruntu. Powyższe wynika także z art. 52 P.b., zgodnie z którym obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego.

W sprawie niniejszej nie zostało ustalone w sposób niewątpliwy, kto posiada tytuł prawny do działki nr [...]. Skarżąca Rada wywodzi swój tytuł prawny z przepisów prawa regulujących zasady przekształcania związków spółdzielczych, jednak nie wykazała żadnym dokumentem okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisów o spółdzielczości. Z uwagi na to, że sąd administracyjny jest obowiązany z urzędu zbadać interes prawny na datę wniesienia skargi, sąd w sprawie niniejszej dokonał analizy przepisów o zmianach w organizacji spółdzielczości oraz analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych organu nadzoru budowlanego i aktach administracyjnych postępowania wznowionego dopuszczonych jako dowód przez sąd z urzędu na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. (akta [...]).

Zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów (wydruk z 30 maja 2018 r., k. 39 akt adm.), jako właściciel działki nr [...] (zaklasyfikowanej jako "dr") wykazany jest Wojewódzki Związek Spółdzielni M. z siedzibą przy ulicy [...] w B. Bezsporne jest, że podmiot ten nie istnieje, co wynika wprost z postanowienia Sądu Rejonowego w B. VIII Wydział Gospodarczy z [...] października 1990 r. w sprawie [...] o wykreśleniu Związku Spółdzielni M. oraz z faktu, że Związek Spółdzielni M. w B. "w likwidacji" został wykreślony z sądowego rejestru spółdzielni postanowieniem Sądu Rejonowego w B. VIII Wydział Gospodarczy z [...] marca 2001 r. w sprawie VIII Ns.Rej [...].) – z uwagi na zakończenie postępowania likwidacyjnego. Wykreślenie nastąpiło na wniosek Krajowej Rady Spółdzielczej.

Problematykę zmian organizacyjnych i likwidowania związków spółdzielczych uregulowano w ustawie z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. z 1990 r. nr 6, poz. 36 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1994 r. nr 90, poz. 5419 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 stycznia 1990 r., z dniem wejścia w życie ustawy (7 lutego 1990 r.) związki spółdzielcze przechodzą w stan likwidacji. Stosownie do kolejnych przepisów tej ustawy, powoływano likwidatorów związków spółdzielczych (art. 2), którzy sporządzali – podlegające zatwierdzeniu - plany finansowe likwidacji, plany zaspokojenia zobowiązań i plany rozdysponowania zakładów i innych wyodrębnionych jednostek organizacyjnych, utworzonych w celu prowadzenia działalności gospodarczej, zwanych dalej "zakładami", oraz innych rzeczowych składników majątkowych związku spółdzielczego, przy czym likwidatorzy byli zobowiązani zapewnić kontynuowanie działalności zakładów zlikwidowanego związku spółdzielczego (art. 3 ust. 2, 3 i 4). Zgodnie z art. 3 ust. 5, 6 i 7 ustawy z 20 stycznia 1990 r., zakłady oraz rzeczowe składniki majątkowe, z wyjątkiem określonych w ust. 5 (zwróconych nieodpłatnie spółdzielniom, od których zostały przejęte), mogły być przekazane na własność, na podstawie umowy zawartej z likwidatorem, spółdzielniom zrzeszonym w likwidowanym związku, spółdzielniom założonym przez spółdzielnie zrzeszone w tym związku oraz spółdzielniom pracy założonym przez pracowników zakładu w celu kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej w tym zakładzie. Przekazanie na własność zakładów oraz rzeczowych składników majątkowych likwidowanego centralnego związku spółdzielczego mogło nastąpić także na rzecz spółdzielni, która wystąpiła z tego związku i nie zrzeszyła się w innym centralnym związku spółdzielczym (ust. 6); przekazanie zakładu mogło nastąpić na zasadach częściowej lub pełnej odpłatności w zależności od stanu środków niezbędnych do pokrycia zobowiązań likwidowanego związku spółdzielczego, związanych z działalnością tego zakładu, bądź nieodpłatnie, jeżeli nabywca przejmie na zasadach ogólnych te zobowiązania (ust. 7). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z 20 stycznia 1990 r., zakłady oraz rzeczowe składniki majątkowe likwidowanego związku spółdzielczego, nie przejęte przez spółdzielnie na zasadach określonych w art. 3, podlegają sprzedaży według zasad określonych w tym przepisie, zaś w razie braku możliwości sprzedaży innych składników majątkowych likwidowanego związku spółdzielczego przejmuje je Naczelna Rada Spółdzielcza (art. 7 ust. 3). Zgodnie z regulacją art. 12 ust. 5 ustawy zmieniającej z 7 lipca 1994 r., K. R. S. jest następcą prawnym Naczelnej Rady Spółdzielczej i przejmuje jej prawa i obowiązki.

W ocenie sądu, z powyższego wynika, że likwidacja związków spółdzielczych następowała przez rozdysponowanie zakładów i innych wyodrębnionych jednostek organizacyjnych, w tym zwrot spółdzielniom, od których zostały przejęte, a także poprzez przekazanie na własność określonym spółdzielniom lub sprzedaż. W braku możliwości sprzedaży – zakłady przechodziły na Naczelną Radę Spółdzielczą będącą poprzednikiem prawnym Krajowej Rady Spółdzielczej.

Wskazać należy, że na k. 181-183 akt [...] znajduje się uchwała nr 1/90 z 2 sierpnia 1990 r. Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni, Związku Spółdzielni M. w B. w sprawie zatwierdzenia planu likwidacji ZSMlecz i rozdysponowania zakładów. Wynika z niej, że zatwierdzono propozycje likwidatora o nieodpłatnym przekazaniu Zakładu R. w B. z dniem [...] października 1990 r. na własność Spółdzielni Pracy "A." na ustalonych warunkach. Jak wynika z wniosku z [...] września 1990 r. sporządzonego przez likwidatora, który to wniosek wpłynął do Sądu Rejonowego w B. Sądu Gospodarczego [...] października 1990 r., zgodnie z uchwałą z [...] sierpnia 1990 r. nr [...] Zakład R. w B. przy ulicy [...]został przekazany Spółdzielni Pracy "A." w B. według umowy z [...] września 1990 r. We wniosku podkreślono, że Zakład zaprzestał działalności z dniem 30 września 1990 r. Dokumenty te poprzedzały zatem wykreślenie Zakładu przy ulicy [...] w B. z rejestru spółdzielni w związku z zakończeniem działalności wywołanej nieodpłatnym przekazaniem w trybie art. 3 ustawy z 20 stycznia 1990 r. (przepis art. 3 ust. 2 tej ustawy został wprost wskazany we wniosku likwidatora). W ocenie sądu, w takiej sytuacji nie doszło do przejęcia Zakładu przez Naczelną Radę Spółdzielczą a później jej następcę prawną czyli skarżącą w sprawie niniejszej. Powyższe dokumenty podważają wiarygodność twierdzeń syndyka odnotowanych podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miasta w B. w trakcie postępowania wznowionego dotyczącego pozwolenia na budowę, o nieprzekazaniu i niedokonaniu sprzedaży Zakładu innej spółdzielni (k. 71 akt [...]).

Istotne jest również, że skarżąca – mimo zakreślenia terminu przez sąd na rozprawie 25 lipca 2019 r. do wykazania tytułu prawnego do działki nr [...] –żadnych dokumentów nie przedłożyła przez prawie rok od dnia tej rozprawy (postępowanie niniejsze w tym czasie pozostawało zawieszone). Nie przedłożyła ich nie tylko przed tutejszym sądem, ale również przed sądem wieczystoksięgowym, co spowodowało oddalenie wniosku o założenie księgi wieczystej (postanowienie z [...] stycznia 2020 r., k. 166). Należy tymczasem zauważyć, już w marcu 2017 r. skarżąca nie była w stanie udzielić obiektywnej odpowiedzi na pytanie, czy jest następcą prawnym Zakładu R. (pismo z [...] marca 2017 r., k. 105 akt [...]). Zatem już wówczas, dochowując należytej staranności, mogła podjąć niezbędne kroki celem ustalenia i wykazania tytułu prawnego. Z akt nie wynika, aby kroki w

tym kierunku podejmowała.

W tych okolicznościach nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku wniosek z 27 maja 2020 r. o przesunięcie kolejnego terminu rozprawy, jak również powoływanie się na przedłużenie przez Prezydenta Miasta B. do 1 września 2020 r. terminu na wykazanie interesu prawnego do uzyskania dokumentów z ewidencji gruntów (k. 213). Okoliczności związane ze stanem epidemii i zawieszeniem biegu terminów w postępowaniach administracyjnych również nie uzasadniały przesunięcia terminu rozprawy. Skarżąca dysponuje profesjonalną obsługą prawną, czas dany stronie przez sąd na wykazanie tytułu prawnego to okres ośmiu miesięcy (od rozprawy w lipcu 2019 r. do początku stanu epidemii w marcu 2020 r.), a mimo to nadal brak jest dokumentu wskazującego na istnienie tytułu prawnego. Wniosek złożony do ewidencji gruntów oraz do Krajowego Rejestru Sądowego nie uprawdopodabniają istnienia interesu prawnego. Uniemożliwia to jednoznaczne przesądzenie w sposób pozytywny interesu prawnego skarżącej, co już było wystarczającym powodem oddalenia skargi na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a.

Brak interesu prawnego prowadzący do oddalenia skargi co do zasady zwalnia sąd z merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Odnotować jednak należy skomplikowanie stanu prawnego i faktycznego związanego z przekształceniami, zmianą organizacji i likwidacją związków spółdzielczych, a także historyczny charakter tych przekształceń. Nie może również ujść uwadze, że skarżąca Rada została uznana jako strona przez dwa niezależne organy: administracji architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę oraz nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej. Z tych względów sąd zdecydował, jako alternatywne uzasadnienie oddalenia skargi, ustosunkować się merytorycznie do zarzutów skargi. Wynik kontroli merytorycznej potwierdza jednak również brak możliwości jej uwzględnienia.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że postępowanie toczyło się w trybie naprawczym z art. 50-51 P.b., który był uzasadniony wobec uchylenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowionym i orzeczenia o odmowie jego udzielenia ex post, tj. po wybudowaniu zjazdów. Oznacza to, że w dacie realizacji inwestycji inwestor działał w oparciu o pozostające w obrocie prawnym, a tym samym skuteczne i jeszcze nie podważone, pozwolenie na budowę. W takiej zaś sytuacji nie można inwestorowi zarzucić samowoli budowlanej z art. 48 lub art. 49b P.b., które to stanowisko wynika z przepisów P.b. (art. 51 ust. 7), z wypowiedzi autorów komentarzy do przepisów P.b. oraz z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych (vide np. A. Gliniecki, komentarz do art. 51 P.b., teza 1 oraz A. Plucińska – Filipowicz, komentarz do art. 51 P.b., teza 9 – obydwa komentarze dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex Omega; vide również wyroki NSA w sprawach: II OSK 1586/15 z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 285/17 z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 787/16 z dnia 12 stycznia 2018 r. oraz powołane w uzasadnieniach tych wyroków orzecznictwo, dostępne w Bazie Orzeczeń). Jednocześnie w pozwoleniu na budowę zjazdów z [...] sierpnia 2016 r. zobowiązano inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy a nie do uzyskania pozwolenia na budowę. Tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę sprzeciwiałaby się prowadzeniu postępowania naprawczego w sprawie niniejszej. Nie wynika jednak z akt, że taka została kiedykolwiek wydana.

Po wtóre, w postępowaniu naprawczym – celem doprowadzenia obiektu bądź robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - należy stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania w tym postępowaniu, zgodnie z zasadą legalizmu z art. 6 K.p.a. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] marca 2019 r.) spod reglamentacji prawa budowlanego (zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia) wyłączona była budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach (art. 29 ust. 1 pkt 11a i art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.).

Jak wynika z uzupełnionej przez PWINB dokumentacji (pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] lutego 2019 r.), działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej: u.d.p. Brak jest dowodów na okoliczność, że droga, w której znajduje się działka nr [...], była zaliczona do kategorii dróg publicznych zgodnie z art. 6a bądź art. 7 u.d.p., tj. w drodze stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie sądu, chybione są także zarzuty skargi wskazujące na publiczny charakter drogi, w której znajduje się działka nr [...], wywodzony z jej oznaczenia jako 3KD-D i przeznaczenia pod drogę publiczną w § 12 ust. 1 pkt 1 i § 22 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały Rady Miasta B. nr XIV/201/15 z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: Młodych i Słoneczny Stok w Białymstoku (rejon ul. Marczukowskiej i ul. Hetmańskiej) – Dz. Urz. Woj. Podl. z 2 grudnia 2015 r., poz. 3908. Zgodnie z istotą i funkcją planu miejscowego, uchwalenie planu ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego opracowaniem planu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej. Przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu jednak kategorii drogi publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zaliczenie to może się dokonać w drodze rozporządzenia właściwego ministra (art. 5 ust. 2), uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2) lub uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2) – vide wyroki w sprawach II OSK 98/17, II OSK 1037/08, Baza Orzeczeń. Przypomnieć w tym miejscu należy, że nawet jeśli byłaby to jednak droga powiatowa lub gminna, miałby zastosowanie wyżej wskazany przepis art. 29 ust. 1 pkt 11a i art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. zwalniający zjazd na takie drogi spod reglamentacji prawa budowlanego.

Sąd dostrzega natomiast, że zezwolenie z [...] października 2016 r. na zajęcie pasa drogowego zostało sformułowane w następujący sposób: "zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga powiatowa) w B.". Nie użyte w tym zezwoleniu sformułowanie przesądza jednak o kategorii drogi publicznej ale wyłącznie uchwała o jej zaliczeniu podjęta na podstawie przepisów u.d.p. Tej zaś istnienia nie ustalono, zaś publicznemu charakterowi drogi wprost zaprzeczył Zarząd Dróg Miejskich. Dodać należy, że w aktach sprawy brak jest również informacji, jakoby na wykonanie zjazdów udzielone było pozwolenie na lokalizację zjazdu wydane na podstawie art. 29 P.b., zaś w uchylonym po wznowieniu pozwoleniu na budowę nie wskazano, że są to zjazdy na drogę publiczną.

Po trzecie, zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro droga przy której położona jest działka nr [...] nie stanowi, jak wyżej wykazano, drogi publicznej, to nie można również mówić o zjeździe w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. stanowiącym bezpośrednie połączenie z drogą publiczną. A jeśli tak, to rację ma PWINB kwalifikując sporne obiekty jako rodzaj utwardzenia terenu pozostającego poza kontrolą organów nadzoru budowlanego. W tej sytuacji spór dotyczący tego obiektu jest wyłącznie sporem o charakterze cywilnoprawnym, zaś wykluczenie zastosowania przepisów P.b. oznacza również brak konieczności badania, czy zrealizowany obiekt został wykonany za zgodą i przyzwoleniem właściciela. Ten bowiem może dochodzić swych praw w zaistniałej sytuacji wyłącznie na drodze cywilnej, podobnie jak i właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości władnącej, do której prowadząca służebność została naruszona zrealizowaniem zjazdów. Powyższe prowadziło zatem do oddalenia skargi, bowiem brak obowiązku podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego skutkować winien umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., co zaskarżoną decyzją nastąpiło bez naruszenia prawa.

Należy również dodać, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zjazdów z dróg powiatowych i gminnych zostało wprowadzone z dniem 28 czerwca 2015 r. do art. 29 ust. 1 pkt 11 P.b. (art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 443 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu od 28 czerwca 2015 r., wykonanie zjazdów wymagało dokonania zgłoszenia, który to obowiązek został zniesiony z dniem 1 stycznia 2017 r. (art. 5 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, Dz. U. poz. 2255 ze zm.).

Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Argumentacja w nich zawarta koncentruje się bowiem na założeniu, że działka nr [...] znajduje się w drodze publicznej (stanowi część drogi publicznej), natomiast to założenie sąd ocenił jako nieprawidłowe, co wyżej wywiedziono. Niezasadnie skarżąca odwołuje się do definicji obiektu liniowego z art. 3 pkt 3a P.b., bowiem w sprawie nie mamy do czynienia z realizacją drogi wraz ze zjazdami (obiektu liniowego) ale z utwardzeniem terenu niebędącym w istocie zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. Z kolei powoływanie się na naruszenie prawa właściciela do zabudowy własnej działki (art. 4 P.b.) również nie jest skuteczne, bowiem skarżąca nie wykazała tytułu własności do działki nr [...], zaś wykluczenie zastosowania przepisów P.b. do spornego obiektu wywołuje skutek w postaci przeniesienia sporu o zadysponowanie cudzą własnością przez jej zabudowanie - na drogę cywilną. Organ również nie wskazał wprost, że zastosował przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. i wykluczył stosowanie do obiektów regulacji P.b. z uwagi na zakwalifikowanie ich jako utwardzenia na działce budowlanej, bowiem argumentacja miała inny kierunek. Wykluczenie że droga, przy której znajduje się działka nr [...], jest drogą publiczną, skutkowało wyłączeniem obowiązywania przepisów P.b. w stosunku do spornych "zjazdów".

Sąd ma przy tym na uwadze, że ani organy administracji architektoniczno-budowlanej ani nadzoru budowlanego nie prowadziły poszukiwań ewentualnego następcy prawnego Zakładu R., bowiem przyjęły założenie, że jest nim K. R. S. Tymczasem z wniosku likwidatora z [...] września 1990 r. wynika, że Zakład przekazano Spółdzielni Pracy "A.". Nie było jednak obowiązkiem sądu poszukiwanie tego następcy prawnego, wobec nieuczynienia tego przez organy. Udział tego podmiotu może zostać rozważony wyłącznie na zasadzie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.