Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 86/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24a
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Par. 36, 37, 39
journal: Dz.U. 1990 nr 76 poz 453
law: Rozporządzenie Ministrów Rynku Wewnętrznego i Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie warunków sprzedaży broni i amunicji oraz nadzoru nad ich obrotem.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Krystyna Kutzner Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K., W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1628 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2017 r.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) Starosta orzekł:

1) o uwzględnieniu zarzutów w zakresie ustalonych modernizacją granic działek [...], [...] z działką [...] poprzez ujawnienie na mapie ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy działki [...] i [...] z działką [...] wg stanu przed modernizacją i oznaczeniu jej jako "granica sporna", bez zmiany powierzchni działek [...] i [...];

2) o odrzuceniu zarzutów w zakresie przebiegu granicy działki [...] i [...] z działką [...];

3) o odrzuceniu zarzutów w zakresie przebiegu granicy działki [...] z działką [...].

Działając z urzędu w ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dokonano aktualizacji granicy działek: [...] i [...] z działką [...] oraz granicy działki [...] z działką [...] zgodnie z dokumentacją geodezyjno - kartograficzną przyjętą do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 19 maja 2016 r. za numerem [...].

W konsekwencji aktualizacji opisanych powyżej granic działek, dokonano aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie

• powierzchni działki [...] z 0,0101 ha na 0,0107 ha

• powierzchni działki [...] z 0,0552 ha na 0,0533 ha

• powierzchni działki [...] z 0,0330 ha na 0,0329 ha

Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. ([...]), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta:

1. Uwzględnił zarzuty złożone przez W. i W. K. do operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta W przyjętego do zasobu za nr [...] w zakresie ustalonych modernizacja granic działek [...], [...], [...] i zmienionej powierzchni działek [...] i [...];

2. W ramach rozpatrzenia zarzutu do operatu modernizacji o aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków zgodnie ze stanem obowiązującym przed modernizacją w zakresie:

a) przebiegu granic działek [...], [...] i [...],

b) ujawnieniu w jednostce rejestrowej [...] powierzchni działek [...] i [...];

dla działki [...] powierzchni 0,0469 ha (w całości użytek B)

dla działki [...] powierzchni 0,0187 ha (w całości użytek B).

Organ I instancji mając na uwadze obowiązujące przepisy, warunki techniczne dokonywanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, z której całość dokumentacji zawarta jest w operacie [...], do którego danych złożyli zarzut W. i W. K. stwierdził "zasadność złożonego zrzutu do operatu modernizacji". Organ I instancji miał również na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie I OSK 1062/11 z 9 sierpnia 2012r. w którym stwierdzono, że ogłaszanie zarzutów dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiące nowe zapisy". W uzasadnieniu Starosta dowiódł, że przebieg granic działki nr [...], [...], [...] w myśl warunków technicznych modernizacji i przepisów prawnych podlegał ustaleniu. Jednak w przypadku działek nr [...] i [...] ustalony przez wykonawcę przebieg granic w dniu 4 sierpnia 2015 r. wg spokojnego stanu posiadania tj. po ścianie budynku, był sprzeczny z numeryczną mapą ewidencyjną sporządzoną w 2004 roku w wyniku wektoryzacji mapy ewidencyjnej w skali 1:2880.

Organ I instancji uznał ustalenie w dniu 4 sierpnia 2015 r. i ponowne ustalenie na gruncie w dniu 15 kwietnia 2016 r. przebiegu granic działek nr: [...], [...] i [...] (również dla działek nr [...] i [...] po ścianie budynku) za wadliwe, dlatego w orzeczeniu decyzyjnym uwzględnił w całości zarzut W. i W. K., czyli przywrócił wykazany w operacie ewidencyjnym przebieg granic działek nr [...], [...] i [...] i zmienionej powierzchni działek nr [...] i [...], zgodnie ze stanem obowiązującym przed modernizacją.

Od ww. decyzji W. i W. K. złożyli odwołanie. W ich ocenie rozstrzygnięcie jest sprzeczne z celem przeprowadzonej modernizacji.

Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy ustalił, że w Dzienniku Urzędowym Województwa z 3 lutego 2016 r. poz. 902, Starosta na podstawie art. 24a ust. 4, 8, 9 i 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogłosił informację w sprawie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków między innymi dla obrębu ewidencyjnego nr l miasta W, jednostka ewidencyjna W. Poinformował, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego dotyczyły: modyfikacji danych ewidencyjnych w zakresie dokładności położenia punktów granicznych i powierzchni działek, uzupełnienia i ujednolicenia zakresu informacyjnego części opisowej ewidencji gruntów i budynków zapewniającego dostosowanie do obowiązujących przepisów, modyfikacji numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków oraz uzupełnienia komputerowych baz danymi zawartymi w tym projekcie, wyłożone zostały do wglądu zainteresowanych osób w dniach od 28 września do 16 października 2015 r., stały się z dniem 7 listopada 2015 r. danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

W. i W. K. - właściciele działki nr [...] położonej w W ujawnionej w księdze wieczystej [...] oraz działek nr [...] i [...] położonych w W ujawnionych w księdze wieczystej [...], wnieśli 9 lutego 2016r. do Starosty W pismo z zawierające zarzuty do zmodernizowanych danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zatem Starosta W zasadnie uznał ich pismo, jako zgłoszenie zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dodać należy za art. 24a ust. 10, że o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Zatem Starosta W zobligowany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art.: 7, 10, 77, 80, zakończonego wydaniem stosownej decyzji.

Zainteresowani w ww. piśmie z 7 lutego 2016 r. zakwestionowali ustalony protokolarnie w dniu 4 sierpnia 2015 r. przebieg granicy działek nr [...], [...], [...] z działkami sąsiednimi, określony położeniem punktów granicznych (operat nr [...] z modernizacji). W. i W. K. zażądali przywrócenia: "pierwotnego przebiegu granic na mapie ewidencyjnej dla dz. działek nr [...], [...], (a powinna być o nr [...]), [...] położonych w obrębie [...] W i objętych księgami wieczystymi KW [...] i KW [...], których powierzchnie wynoszą wg KW odpowiednio 469 m2, 101 m2, 187 m2".

W przedmiotowej sprawie z powodu braku materiałów wymienionych w § 36 rozporządzenia, pozwalających na jednoznaczne określenie przebiegu granic na mapie numerycznej z odpowiednią dokładnością i wiarygodnością dokonano ustalenia przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...] z działkami sąsiednimi. Ustaleń takich dokonywał wykonawca prac modernizacyjnych, na podstawie analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ramach rozpatrzenia zarzutów wykonawca prac modernizacyjnych sporządził nową dokumentację geodezyjną nr [...] z 19 maja 2016 r. dokonując w terenie na gruncie w dniu 15 kwietnia 2016r. ponownego ustalenia przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi w trybie § 37-39 rozporządzenia.

Przepis § 39 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że w przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Natomiast, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujący te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków ( § 39 ust. 3 rozporządzenia).

W dniu 15 kwietnia 2016 r. na gruncie w obecności stron geodeta dokonał ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] - ulicą L w trybie § 39 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem, co należy podkreślić ww. przepis wskazuje, że przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W księgach wieczystych [...], [...] oraz [...] złożone zostały wyrysy z map ewidencyjnych, które potwierdzają fakt, iż wąski pas gruntu pomiędzy zabudową na dz. [...], [...] a działką [...] nie wchodzi w skład działki drogowej stanowiącej ulicę L. Wskutek ustalenia przebiegu granicy działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...], dokonanego w toku modernizacji oraz powtórnych ustaleń na gruncie w dniu 15 kwietnia 2016 r . uległ zmianie przebieg ww. granic.

Zawarte w aktach sprawy dokumenty: opis i mapa (skala 1:2880) z 18 września1991 r. dla parceli budowlanej pb [...] (obecne oznaczenie [...]) i parceli gruntowej [...], wyrys z mapy ewidencyjnej (skala 1:2880) i wypis z rejestru gruntów z 12.06.1990r. dla parceli budowlanej pb [...] ( obecne oznaczenie [...]) i parceli gruntowej [...], wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z 2.05.2012r. dla działki nr [...] drogowej – ul. L, stanowiące podstawę ujawnienia ww. nieruchomości w dziale I ksiąg wieczystych, obrazują ich przebieg granic. Przedstawiony na wyrysach przebieg granic nieruchomości jest zgodny z ich przebiegiem wykazanym na źródłowych mapach ewidencyjnych w skali 1:2880. W dokumentach tych widnieje wąski pas gruntu pomiędzy budynkami (linią zabudowy) na działkach nr [...] (dawna pb. [...]), nr [...] ( dawna pb.[...] ) a ich granicą z działką nr [...] stanowiącą ul. L. Ponadto protokół ustalenia przebiegu granic z 15 kwietnia 2016 r. oraz szkic graniczny stanowiący jego integralną część dowodzą, że właściciel działek nr: [...], [...], [...] nie zaakceptował ustalonej granicy, która przebiegać miała po linii zabudowy. W kolumnie 10 protokołu oświadczył, że na ustaloną granicę nie wyraża zgody. W. K. wielokrotnie podkreślał, że schody prowadzące do budynku (dwa wejścia od ul. L) wychodzące poza obrys budynku nalezą do jego nieruchomości, tak jak i wąski pas gruntu położony przed budynkiem – na całej jej długości. Ponadto z opinii biegłego sadowego powołanego do prowadzonej przed Sadem Rejonowym sprawy wynika, że obszar oznaczony na mapie sytuacyjnej czerwonymi cyframi 1-2-3-4-5-6-1 oraz zaszyfrowany na czerwono zajęty jest pod chodnik przy ulicy L w W nie stanowi przedmiotu postępowania o zasiedzenie ponieważ nie należy do dz nr [...] ani nie jest objęty wnioskiem.

Zdaniem organu odwoławczego przytoczone fakty świadczą, iż ustalony w pracach modernizacyjnych przebieg granic działek nr [...] i nr [...] (zabudowanych budynkiem L) z działką nr [...] wzdłuż ściany tego budynku jest rozbieżny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Zatem wykonawca prac modernizacyjnych dokonując ustalenia przebiegu ww. działek nieprawidłowo zastosował przepis § 39 ust. 2 rozporządzenia, w związku czym operat techniczny nr [...] z 19 maja 2016 r. dotyczący rozpatrzenia zarzutów złożonych do operatu opisowo-kartograficznego dla działek [...], [...], [...] nie może stanowić podstawy do zmiany ich przebiegu granic i powierzchni dotychczas wykazanych w operacie ewidencyjnym.

Z przepisów § 61 i 62 rozporządzenia wynika, że pole powierzchni działki stanowi funkcję przebiegu linii granic działki ewidencyjnej. Innymi słowy to przebieg granic decyduje o wielkości powierzchni działki. Skoro zatem dokonane ustalenie przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] jest nieprawidłowe, to również powierzchnia działek wynikająca z przebiegu tych granic nie jest obowiązująca. W ramach prac modernizacyjnych (operat techniczny Nr [...]) dla działek nr [...], [...], [...] objętych jednostką rejestrową [...], stanowiących własność W. i W. K., dokonano zmiany przebiegu granic i powierzchni a więc tak: działka nr [...] z dotychczasowej powierzchni 0,0469 ha otrzymała nową powierzchnię 0,0270 ha, działka nr [...] z dotychczasowej powierzchni 0,0187 ha otrzymała nową powierzchnię 0,0167 ha, działka nr [...] powierzchni wynoszącej 0,0101 ha nie zmieniła się. Natomiast w wyniku ponownego ustalenia przebiegu granic ( operat techniczny [...] z 19 maja 2016 r.) działka nr [...] z powierzchni 0,0270 ha zmieniła na nową 0,0284 ha. Tymczasem zarzuty skarżących dotyczyły przywrócenia pierwotnego przebiegu granic działek nr [...], [...], [...], wykazanych na mapie ewidencyjnej obrębu Nr [...] miasta W.

W przedmiotowej sprawie Starosta W po uzupełnieniu materiału dowodowego i jego ponownym przeanalizowaniu uznał, że zgłaszane zarzuty przez W. i W. K. należy uwzględnić poprzez przywrócenie stanu obowiązującego przed modernizacją w zakresie przebiegu granic działek nr [...], [...], [...] i powierzchni dla działki nr [...] 0.0469 ha i dla działki nr [...] 0,0187 ha, natomiast powierzchnia 0,0101 ha działki [...] nie uległa zmianie na skutek prac modernizacyjnych. Starosta W w uzasadnieniu przedstawił obszerną analizę materiału dowodowego i wynikające z niej wnioski, które organ odwoławczy w pełni podziela. W ocenie organu odwoławczego to Starosta W decyduje o zakresie i celu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, co wynika m.in. z treści § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z analizy całości materiału dowodowego wynika, że organ I instancji podejmował działania zmierzające do uzupełnienia i modyfikacji istniejącej bazy danych do wymagań określonych w rozporządzeniu także w zakresie działek nr [...], [...], [...] stanowiących własność W. i W. K. poprzez ustalenie i pomiar punktów granicznych wyznaczających przebieg ich granic i powierzchnię. W postępowaniu ewidencyjnym do takiego ustalenia nie doszło z uwagi na brak szkiców pomiarowych stanowiących materiał źródłowy przedstawiających przebieg granic nieruchomości na mapie w skali 1:2880, natomiast modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie przewiduje ustalenia przebiegu granic w trybie rozgraniczenia nieruchomości. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych i ustaleniu zasięgu własności, utrwaleniu tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzeniu odpowiednich dokumentów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 1999 r. sygn. akt 1384/99.

Ponadto podnoszony przez stronę skarżącą fakt zakupu aktem notarialnym z dnia 4 września 1990r. Rep. A nr [...] przez W. i W. K. działki budowlanej nr [...] (obecne oznaczenie [...]) oraz gruntowej [...] o łącznej powierzchni 570 m2 położonych w W, dla których to działek wówczas organ potwierdził dane ewidencyjne budzące wątpliwości co do powierzchni, tym bardziej iż organ I instancji (jak stwierdza strona skarżąca) "posiadał informację że do nieruchomości przylegała od strony ul. L działka bez numeru ewidencyjnego i powierzchni", a dla której to parceli budowlanej [...] wykazana była błędna powierzchnia 0,0469 ha, nie może stanowić przesłanki do uwzględnienia tych zarzutów do modernizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt 1062/11 zawarł tezę iż "Tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24 a ust.9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe". Fakt, że w toku postępowania modernizacyjnego nie doszło do ustalenia granic zgodnie z wolą skarżących nie oznacza jeszcze wadliwości zaskarżonej decyzji. Postępowanie modernizacyjne prowadzone jest w określonym trybie i na podstawie wskazanych przepisów prawa, których w ocenie organu odwoławczego Starosta W nie naruszył.

Na powyższe rozstrzygnięcie W. i W. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy odniosły się tylko do działek będących ich własnością i nie wprowadziły zmian do działek z nimi sąsiadujących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017. 1369 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Sądowa kontrola przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2016.1629 ze zm.) zwanej dalej pgik, jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pgik, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, zwanym dalej rozporządzeniem egib), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. W toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie organy geodezyjne kierują się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a więc powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa) oraz prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 kpa). Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który uregulowany został w art. 24a pgik.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego było rozpatrzenie zarzutów skarżących do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...], sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obr. [...] W. Celowe jest więc na wstępie przytoczenie i omówienie przepisów prawa stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, oraz - z uwagi na przedmiot przeprowadzonej przez Starostę W modernizacji i treść zgłoszonych zarzutów - przepisów regulujących przedmiot ewidencji.

Art. 24a. 1. pgik stanowi, że starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem egib, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu :

1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia,

2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu,

3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych.

Dalsze postanowienia art. 24a pgik regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo - kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów, l tak, zgodnie z ust. 2. art. 24a pgik starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust.4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Obejmuje on m.in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, na okres 15 dni roboczych, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), ze stosowną informacją o terminie i miejscu wyłożenia oraz prawo zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Zgodnie z art. 24a ust. 8 pgik po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 pgik).

Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia- ust. 7, natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji - ust. 10 Natomiast zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków- ust.12.

W świetle uregulowań zawartych w art. 24a pgik, dotyczących terminów i sposobów kwestionowania przez podmioty, które wykażą się interesem prawnym, danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, bądź w operacie ewidencji gruntów i budynków, uznać należało za prawidłowe ustalenie organów co do zakwalifikowania pisma skarżących z dnia 7 lutego 2016 r. i skierowanego do Starosty w dniu 9 lutego 2016 r. jako zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku przeprowadzonej modernizacji. Jak wynika z akt administracyjnych, informacja Starosty W, iż dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego dot. m. in. obr. 1 miasta W stały się z dniem 7 listopada 2015 r. danymi ewidencji gruntów i budynków została zamieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa z 3 lutego 2016r. Zatem zarzuty skarżących zostały zgłoszone w 30-dniowym terminie określonym w art. 24a ust. 9 pgik. Zgodnie z ust. 10 tego przepisu Starosta rozstrzygnął w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w drodze decyzji.

Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji WINGIK stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżących zaprezentowanemu w skardze oraz w zgłoszonych zarzutach, rozstrzygnięciu temu nie można zarzucić naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do przyjętego przez skarżących stanowiska, iż orzekając o uwzględnieniu zarzutów skarżących w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych nrnr [....], [...] i [...], co skutkuje zmianą powierzchni działek nr nr [...] i [...], organy ograniczyły się tylko do orzeczenia w przedmiocie działek stanowiących własność skarżących, nie wprowadzając zmian do działek sąsiednich. Stwierdzić należy, że stanowisko skarżących nie znajduje oparcia w regulacji prawnej mającej zastosowanie w sprawie, a w szczególności w przepisach ustawy pgik.

Biorąc pod uwagę treść przytoczonego wyżej art. 24a ust. 9 pgiik należy stwierdzić, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów mogących składać zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, do podmiotów posiadających interes prawny co do treści danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku modernizacji ewidencji. Ograniczenie powyższe jest (m.in.) konsekwencją ogólnej zasady, zgodnie z którą przymiot strony w sprawie mającej za przedmiot wprowadzenie zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. Stanowisko to jest jednolite w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07, Lex 505243, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. a, Lex 179224, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 537/10, Lex 675367), jakkolwiek nie zostało wprost wyrażone w przepisach pgik i wynika z regulacji zawartej w art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik. Są to przepisy szczególne, które wyłączają zastosowanie przepisu art. 28 k.p.a. Nie mają więc interesu prawnego w kwestionowaniu danych zawartych w operacie powstałym w wyniku modernizacji ewidencji podmioty, których praw nie dotyczą dane wynikające z takiego operatu. Kolejnym ograniczeniem dotyczącym rodzaju i zakresu zgłaszanych zarzutów jest wynikająca z art. 24a ust. 9 pgik zasada, że zarzuty te muszą odnosić się do treści operatu, o którym mowa w art. 24a ust. 8 pgik. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11 (Lex nr 1260034) "W przepisie art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8, czyli operat powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe". Biorąc pod uwagę wskazane wyżej ograniczenia stwierdzić więc należy, że tryb i zakres zgłaszania zarzutów przewidziany w przepisie art. 24a ust. 9 pgik dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków i stanowi podstawę kwestionowania tych danych tylko dla podmiotów, których interesu prawnego dotyczą dane zawarte w operacie, o którym mowa w art. 24a ust. 8 pgik.

Odnosząc powyższa regulację do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie zgłoszonych przez skarżących zarzutów organy przeprowadziły prawidłowo. Zarzuty te dotyczyły przebiegu na mapie ewidencyjnej sporządzonej w następstwie modernizacji, granicy działek ew. nr nr [...], [...] i [...], stanowiących własność skarżących. Modernizację w zakresie granic działek przeprowadza się w trybie określonym przepisami § 36-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2016.1034 ze z.), dalej rozporządzenie. W pierwszej kolejności przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów oraz dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, dokumentacji sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego oraz geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych (§ 36). Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli charakteryzują się dostateczną szczegółowością (§ 37). § 38 rozporządzenia reguluje procedurę zawiadamiania właścicieli, użytkowników wieczystych oraz władających na zasadach samoistnego posiadania o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic. Pierwszeństwo w ustalenia przebiegu granic na podstawie § 39 rozporządzenia mają zgodne oświadczenia stron które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie, a w przypadku ich braku, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, wykonawca ustala według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W ostatniej kolejności, przebieg granic działek ewidencyjnych wykonawca ustala po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39). Istota kontrolowanej sprawy sprowadzała się do konieczności ustalenia przez organy, czy przebieg granic działek stanowiących własność skarżących wykazany w operacie sporządzonym w wyniku przeprowadzenia modernizacji uwzględnia treść w/w przepisów, czy też operat, o którym mowa w art. 24a ust. 8 pgik w powyższym zakresie jest błędny. Ustalenia organu odwoławczego dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) uchylającą decyzję organu pierwszej instancji doprowadziły do przyjęcia stanowiska, że dokumentacja geodezyjna nr [...] z 19 maja 2016 r. sporządzona w wyniku rozpatrzenia zarzutów skarżących, nie może stanowić podstawy ujawnienia przebiegu granic, a to z uwagi na błędne zastosowanie przez wykonawcę przepisu § 39 rozporządzenia – ostatni stan posiadania jest bowiem sprzeczny z informacjami wynikającymi z dokumentów określających stan prawny nieruchomości (dokumenty z założenia ksiąg wieczystych [...], [...] i [...]). Podstawy takiej nie mogą stanowić także dane wynikające z operatu modernizacyjnego [...]. W związku z tym organy przeprowadziły analizę wszystkich dostępnych dokumentów pozostających w zasobach, począwszy od dokumentów pochodzących z założenia dawnej ewidencji na początku XX wieku, poprzez dokumenty z założenia ewidencji na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, akty notarialne i dokumenty znajdujące się przy księgach wieczystych. Omówiono także zmiany dokonane w 2003 r. Analiza powyższa została przeprowadzona szczegółowo i wnikliwie. Akta administracyjne zawierają dokumenty żródłowe, na które powołują się organy. W wyniku tej analizy organy uznały, że brak jest podstaw do przedstawienia przebiegu granicy w sposób odmienny od jej przebiegu przed modernizacją, co skutkowało uwzględnieniem zarzutów skarżących. W związku z twierdzeniami skarżących zasadnie też zwrócono uwagę na rozróżnienie regulacji dotyczących postępowania ewidencyjnego i postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Dodatkowo wskazać należy, że powyższe regulacje mają na celu uniezależnienie założenia ewidencji bądź jej modernizacji od rozpatrzenia sporów własnościowych dotyczących działek, dla których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego przed organami administracji lub sądem powszechnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia uwag skarżących odnośnie działek sąsiednich nr [...], [...], [...], [...] i [...] w szczególności ich granic i powierzchni należało uznać, że zarzuty te nie mają oparcia w obowiązujących przepisach pgik i rozporządzenia. Skarżący bowiem, nie będący właścicielami ani władającymi tymi działkami na innej podstawie, nie legitymują się interesem prawnym uzasadniającym rozpatrzenie zarzutów dotyczących tych działek, w trybie art. 24a ust. 9 pgik. Organy prowadząc postępowanie uruchomione wniesieniem zarzutów przez skarżących zobowiązane były do rozpatrzenia zarzutów w takim tylko zakresie, jakiego dotyczył interes prawny wynikający z tytułu własności skarżących w odniesieniu do poszczególnych działek. Organy nie były też w związku z tym zobligowane do ustalania w kontrolowanym postępowaniu szczegółów stanowiska skarżących odnośnie działek sąsiednich, a przede wszystkim czy stanowisko to polega na kwestionowaniu nowych danych, tj. zawartych w operacie modernizacyjnym. Na uwagę zasługuje nadto okoliczność, że na skutek uchylenia przez WINGiK decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. znak [....], postepowanie wszczęte zgłoszeniem przez skarżących zarzutów zostało rozdzielone na dwa odrębne postępowania - pierwsze, zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją i drugie – dotyczące aktualizacji danych ewidencyjnych m.in. działek sąsiednich. Postępowanie to nie zostało jeszcze w dacie wydania zaskarżonej decyzji ostatecznie zakończone.

Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający skarżącym udział w czynnościach organów, materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający jego szczegółową ocenę i odniesienie się do przepisów ustawy i rozporządzenia. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Sad nie znalazł żadnych podstaw do kwestionowania stanowiska organu.

Z powyższych przyczyn skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.