Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1609/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 3  ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1312/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz K. T. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz J. Z. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1312/14, po rozpoznaniu skargi Z. S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Z. S. w dniu 21 listopada 2013 r. wystąpił do Prezydenta Ełku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku o część garażową i mieszkalną oraz rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego, na działce nr [...]/2, położonej w Ełku przy ul. [...] 14. Podał charakterystyczne parametry inwestycji (wysokość, długość, szerokość, ilość kondygnacji, kształt dachu) i wskazał, że obiekt będzie pełnił funkcję handlowo-usługową, przy czym zaznaczył, że będą to usługi nieuciążliwe.

Prezydenta Ełku decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]/2, położonej przy ul. [...] 14 w Ełku (obręb geodezyjny 2 – Ełk 2) dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część usługową (myjnię samochodową) z garażem i częścią mieszkalną (zlokalizowaną nad częścią usługowo-garażową) oraz rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego. Jako przyczynę odmowy wskazał niewypełnienie podstawowych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że planowana inwestycja, tj. budowa myjni samochodowej, nie spełnia niezbędnego warunku w postaci kontynuacji funkcji i spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych załączników (obligatoryjnych składników, wynikających z przepisów szczególnych), co powoduje, iż decyzja narusza art. 107 § 2 k.p.a. Dalej Kolegium podniosło, że na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest stwierdzenie, że myjnia samochodowa nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją mieszkaniową i handlowo-usługową. Organ pierwszej instancji – dokonując bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "analizy" – poza wskazaniem na istnienie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które na parterze posiadają usługi (sklepy, zakład stomatologiczny, lecznica dla zwierząt) – nie przybliżył charakterystyki całej zabudowy na działkach objętych obszarem analizowanym. Nie odniósł się do obiektu handlowego, tj. supermarketu Tesco, który został ujęty w granicach terenu objętego analizą.

Prezydent Ełku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]/2, położonej przy ul. [...] 14 w Ełku (obręb geodezyjny 2 – Ełk 2), dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część usługową (myjnię samochodową) z garażem i częścią mieszkalną (zlokalizowaną nad częścią usługowo-garażową) oraz rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego.

Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym, w tej części terenu urbanistycznego, stanowiącego pewną jednorodną zabudowę, nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową. Teren usług uciążliwych, produkcyjnych, zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ulicy [...] i objęty jest ustaleniami miejscowego planu, a teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim pełni funkcję mieszkaniową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

W ocenie Kolegium sporządzona analiza spełnia wymogi określone w rozporządzeniu dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Wykorzystana do analizy mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 przedstawia aktualny stan faktyczny. Natomiast załączona dokumentacja fotograficzna dokładnie obrazuje działkę inwestora i jej sąsiedztwo. Sposób i zakres przeprowadzonej analizy jest zgodny z ww. rozporządzeniem. Właściwie wskazano co do przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 1 ww. ustawy, że przy ustalaniu funkcji brakuje budynków, które mogłyby zostać uwzględnione do ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Część opisowa tego dokumentu spełnia kryteria określone ww. rozporządzeniem. Zawiera precyzyjne wnioski korelujące z danymi wynikającymi z części graficznej, która została dokładnie opisana. W tym zakresie podkreślono, że działka objęta wnioskiem znajduje się na jednym z najstarszych w mieście osiedli z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, gdzie w parterach niektórych budynków występują usługi nieuciążliwe (sklep, gabinet stomatologiczny, lecznica dla zwierząt). Przedmiotowa działka usytuowana jest na skraju osiedla poniemieckich domków jednorodzinnych i przylega do 2 dróg publicznych – ul. [...] i ul. [...]. Natomiast planowana rozbudowa miałaby "podążać" wzdłuż ulicy [...], tj. w głąb osiedla. Obszar objęty analizą wyraźnie wskazuje, że w tej części miasta stykają się 3 strefy: mieszkaniowa jednorodzinna, zróżnicowana (mieszkaniowa wielorodzinna i budynek szkoły) oraz usługowo-handlowa.

Bez znaczenia, zdaniem Kolegium, pozostaje okoliczność, że w sąsiedztwie występują usługi, gdyż towarzyszą one funkcji podstawowej i mają ograniczony zakres, podczas gdy funkcja usługowa w postaci myjni samochodowej, jaką planuje skarżący, wykracza poza funkcję podstawową. Dlatego też niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Wprawdzie obszar analizowany jest zróżnicowany funkcjonalnie (występuje w nim zarówno intensywna zabudowa wielorodzinna jak i drobna zabudowa jednorodzinna i usługowa), niemniej jednak z rozmieszczenia oraz zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej inwestycji, można, w ocenie Kolegium, wyprowadzić wniosek o ich wzajemnej sprzeczności. Jako zasadę należy bowiem przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna.

Z. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucił:

– naruszenie przepisów postępowania; art. 8 k.p.a., oraz art. 11 k.p.a w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do państwa, oraz zasady przekonywania, czego przejawem było niedostateczne uzasadnienie przez organ I instancji wydanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza nieodniesienie się do charakteru prawnego dokumentu jakim jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ełku, oraz przeznaczenia terenu na którym usytuowana jest parcela skarżącego, a przyjętego w tym dokumencie. Nieodniesienie się do orzecznictwa przywołanego w odwołaniu, które potwierdza stanowisko skarżącego, a które wydane zostało na tle identycznych stanów faktycznych;

– naruszenie prawa materialnego; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dowolne, niczym nie uzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnienia wymogu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a tym samym arbitralne uznanie, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na co złożyło się całkowite pominięcie przez SKO przy wydawaniu decyzji, wbrew materiałowi dowodowemu, faktu, że na obszarze analizowanym (nawet biorąc pod uwagę nieuprawniony podział obszaru analizowanego na podobszary) prowadzone są działalności gospodarcze o charakterze usługowym. Ponadto wadliwe uznanie przez organ odwoławczy za Prezydentem Miasta Ełku, że planowana inwestycja nie wpisuje się w urbanistyczną całość obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przeprowadził analizę wyznaczając obszar analizowany, który został podzielony na trzy podstrefy A, B i C, co znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym do analizy.

Organy stanęły na stanowisku, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji. W tym kontekście podniosły, że w obszarze analizowanym, w części terenu urbanistycznego, stanowiącego pewną jednorodną zabudowę, nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową. Stwierdzono, że teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim pełni funkcję mieszkaniową. Dlatego też niemożliwe było w ocenie organów ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej. Wskazano przy tym, że teren usług uciążliwych czy też produkcyjnych, zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ulicy [...] i objęty jest ustaleniami miejscowego planu.

Zdaniem Sądu podział na podstrefy A, B i C, dokonany przez planistę w analizie funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr [...]/2, w obrębie 2, Ełk 2 Miasta Ełku, przy ul. [...] 14, nie ma żadnego znaczenia prawnego w odniesieniu do przytoczonej już regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują bowiem takiego dzielenia terenu na podstrefy wokół planowanej inwestycji. Organ analizując teren wokół spornej inwestycji winien zbadać warunek kontynuacji funkcji w oparciu o obszar znajdujący na zastanym przez inwestora terenie. W tym kontekście doniosłość prawną ma tylko obszar analizowany oceniany jako całość. Z niego wynika zaś, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się zarówno budynki o charakterze jednorodzinnym, ale także istnieje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. I tak na działce nr 1702 zlokalizowana jest lecznica weterynaryjna, na działce o nr 1740/6 funkcjonuje przychodnia dentystyczna, na działce nr 1703 jest sklep spożywczy. Natomiast na działce 1698/2 istnieje hipermarket wielkopowierzchniowy z parkingiem na 100 aut. Dodatkowo według twierdzeń skarżącego na działce nr 1307/42 znajduje się stacja wymiany felg i opon, na działce 1740/3 wypożyczalnia quadów i sprzętu wodnego, na działce 1742/2 zlokalizowano naprawę rowerów, a na działce 1334/3 funkcjonował zakład produkujący gwoździe.

Ponadto działka skarżącego, na której planowane jest sporne zamierzenie inwestycyjne, położona jest na skraju podstrefy oznaczonej w analizie jako A (osiedle domów jednorodzinnych wraz z usługami nieuciążliwymi). Nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się także w podstrefie B w której funkcjonuje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. Sama działka nr [...]/2 znajduje się także w bezpośrednim sąsiedztwie podstrefy C, gdzie zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowo-handlowej i składowej, tj. supermarket TESCO, z urządzonym parkingiem dla klientów, hurtownia warzyw, hurtownia materiałów budowlanych. Działka skarżącego leży tuż przy ruchliwej ulicy [...], w bardzo bliskiej odległości od wspomnianego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego marki TESCO. W samej zaś strefie A znajdują się nie tylko budynki o funkcji mieszkalnej, ale również usługowej. W bliskim sąsiedztwie działki skarżącego zlokalizowana jest na przykład wspomniana już wypożyczalnia quadów (działka nr 1740/3) czy też zakład naprawy rowerów (1742/2). Trudno zaś zakładać, że planowana przez skarżącego inwestycja w postaci zamkniętej myjni trzystanowiskowej będzie bardziej uciążliwa niż wypożyczalnia quadów czy też zakład naprawy rowerów. W każdym razie w analizie ani też w poszczególnych decyzjach organów zupełnie tego nie rozważono. Ponadto skarżący na spornej działce dla planowanego budynku przewidział także funkcję mieszkaniową. W istocie będzie więc to budynek mieszkalno-usługowy. Taka zaś zabudowa także powszechnie występuje w podstrefie A.

W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, że organ podzielił w sposób nieuprawniony obszar analizowany na trzy podstrefy, a sporna inwestycja ma zostać zlokalizowana na działce znajdującej się na skraju osiedla domków jednorodzinnych (gdzie występuje także funkcja usługowa), w pobliskim sąsiedztwie hipermarketu z dużym parkingiem i ruchliwej ulicy, decyzje organów odmawiające warunków zabudowy są nieprawidłowe. Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Budowa trzystanowiskowej myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej, gdyż niewątpliwie stanowi jej uzupełnienie. Projektowana myjnia samochodowa będzie niewielkich rozmiarów (trzystanowiskowa), samochody będą myte w pomieszczeniach zamkniętych, urządzenia mogące powodować hałas również będą znajdowały w budynku, a inwestor na piętrze myjni przewidział funkcję mieszkaniową.

Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Oczywistym jest, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą.

Organ zobligowany jest zatem jeszcze raz dokonać analizy wyznaczonego terenu wokół planowanej inwestycji i wziąć pod uwagę wszystkie występujące na tym terenie funkcje obiektów. Przy ponownej analizie trzeba zwłaszcza zwrócić uwagę na istnienie funkcji usługowej o podobnym charakterze co planowana inwestycja i w tym kontekście rozważyć czy planowana inwestycja wpisze się w warunek kontynuacji występujących na obszarze analizowanym funkcji.

Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji możliwości naruszenia przepisów ochrony środowiska przez planowaną inwestycję, Sąd podkreślił, że organ nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który zostanie naruszony przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Tym samym podnoszone naruszenia nie mają żadnego oparcia w przepisach prawa i stanowią jedynie dywagacje organu.

Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

J. Z. i K. T. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że:

– dokonanie w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego, podziału tego obszaru na odrębne, z uwagi na rodzaj zabudowy, acz graniczące ze sobą strefy urbanistyczne,

– dokonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej wyodrębnionej w powyższy sposób strefy urbanistycznej, w której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w odniesieniu do oceny kontynuacji funkcji zamierzenia inwestycyjnego względem funkcji ustalonej, jako dominująca-podstawowa w analizowanej strefie,

– stwierdzenie, iż przekroczenie przez działalność projektowaną – planowaną na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, z uwagi na jej zakres, dominującej – podstawowej funkcji zabudowy strefy urbanistycznej, wyodrębnionej w obszarze analizowanym, w stopniu uniemożliwiającym pogodzenie funkcji podstawowej z funkcją wprowadzaną na skutek projektowanej inwestycji, stanowi podstawę do stwierdzenia, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji,

stanowi istotne naruszenie przepisów prawa o zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy o wydanie warunków zabudowy.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które skutkowało naruszeniem przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni i zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało uznać za trafne.

Sąd Wojewódzki kierując się niewłaściwym rozumieniem wymienionego przepisu niezasadnie zakwestionował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dawały podstawy prawnej do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wobec niespełnienia wymogów wynikających z ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Konkretnie zagadnieniem spornym stało się to, czy planowane przedsięwzięcie w postaci trzystanowiskowej myjni samochodowej będzie stanowiło kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na danym terenie, objętym analizą stosownie do przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Organy administracji badając dopuszczalność planowanej inwestycji uwzględniły ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazujące na to, że w wyznaczonym obszarze wyodrębnione zostały trzy strefy zabudowy o różnorodnym charakterze. Działka inwestycyjna o nr [...]/2 znajduje się w strefie A, którą objęte zostało osiedle domów jednorodzinnych znajdujących się po jednej stronie ul. [...] i tworzących urbanistyczną całość. Osiedle to jest jednym z najstarszych w Ełku i stanowi kontynuację osiedla istniejącego jeszcze przed drugą wojną światową. Na jego terenie nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową o charakterze odpowiadającym myjni samochodowej. Tylko niektóre z budynków mieszkalnych posiadają w parterze lokale usługowe (sklepy, zakład stomatologiczny, lecznica dla zwierząt), jednak nie powodują one uciążliwości dla najbliższego sąsiedztwa.

Organ pierwszej instancji przyjął, że wprowadzenie nowej zabudowy pełniącej funkcję usługową o większym stopniu uciążliwości naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny. Zwrócił uwagę, że usługi uciążliwe dopuszczone są w strefach B i C, gdzie występuje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, magazynowa, produkcyjna oraz takie obiekty jak szkoła czy supermarket TESCO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na uwadze rozmieszczenie różnej rodzajowo zabudowy zaznaczyło, że planowany obiekt myjni samochodowej nie może być uznany jako uzupełnienie podstawowej funkcji mieszkaniowej, występującej na danym osiedlu. Stwierdził przy tym, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się zabudowa, która nie jest sprzeczna z zastanym stanem zagospodarowania na określonym terenie. Natomiast funkcja usługowa w postaci myjni samochodowej wykracza poza funkcję mieszkaniową, która ma charakter podstawowy na wyodrębnionej części obszaru analizowanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w kontrolowanych decyzjach okoliczności faktyczne, jak też argumentacja prawna, dawały podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Niewątpliwie ocena organów obu instancji znajduje oparcie w regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z ustanowioną w tym przepisie zasadę dobrego sąsiedztwa zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Celem bowiem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako: "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Ocena dopuszczalności lokalizacji nowej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna.

Oczywiście zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy następującej w obszarze analizowanym.

W wyroku z 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. W orzecznictwie wskazuje się również, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., II OSK 1095/10, wyrok WSA z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 602/07).

W rozpoznawanej sprawie rzetelnie przeprowadzona analiza wyznaczonego obszaru wokół działki inwestycyjnej niewątpliwie wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, a jej dopuszczenie spowodowałoby zaburzenie ładu przestrzennego oraz naruszenie uzasadnionego interesu osób trzecich poprzez uciążliwości generowane przez myjnię samochodową.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji słusznie zwróciło uwagę, że wprawdzie działka inwestora leży na skraju osiedla domów jednorodzinnych, to jednak planowany obiekt byłby usytuowany w głębi działki, a więc w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych. Właśnie takie usytuowanie przedmiotowej myjni samochodowej miało istotne znaczenie dla oceny jej dopuszczalności. Z uwagi na wielkość działki można założyć, że inne są uwarunkowania gdy obiekt o funkcji usługowej miałby być usytuowany od strony ul. [...], a inne gdy ma bezpośrednio sąsiadować z zabudową jednorodzinną, z wjazdem od ul. [...]. Dlatego w rozważanym przypadku nie mogły być miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy przypadki zagospodarowania działek wskazanych przez Sąd Wojewódzki, mianowicie przez wypożyczalnię quadów (działka nr 1740/3), gdyż jest ona zlokalizowana bezpośrednio przy ul. [...], oraz zakład naprawy rowerów (działka nr 1742/2), który różni się charakterem od myjni samochodowej.

Ponadto całkowicie niezasadnie zakwestionował Sąd Wojewódzki wydzielenie w analizie urbanistycznej stref oznaczonych jako części A, B, C – wywodząc, że dla ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "doniosłość prawną ma tylko obszar analizowany oceniany jako całość". Oczywiście Sąd Wojewódzki ma rację, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przeprowadza się na całym terenie wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Jednak badając dopuszczalność planowanej inwestycji uwzględnia się wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego, w tym takie, które wskazują na istnienie terenów o odrębnej strukturze zabudowy. W przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że osiedle domów jednorodzinnych wydzielone zostaje od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić należy, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p.

Tych wszystkich aspektów nie uwzględnił Sąd Wojewódzki, a w konsekwencji błędnie stwierdził, że przy ocenie dopuszczalności przedmiotowej inwestycji należy uwzględnić wszystkie występujące na danym terenie funkcje obiektów, w tym okoliczność, że w bliskim sąsiedztwie działki inwestora znajduje się zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa (hipermarket wielkopowierzchniowy z parkingiem na 100 aut). Udzielając takich wytycznych Sąd Wojewódzkich w sposób nieuprawniony pominął argumentację organów obu instancji, które rzeczowo i przekonująco wykazały, że teren usług uciążliwych zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ul. [...], a działka inwestora jest położona na osiedlu domów jednorodzinnych, stanowiącym odrębną całość urbanistyczną z podstawową funkcją mieszkalną dopuszczającą usługi nieuciążliwe. Kwestionując stanowisko organów administracji, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w wystarczającym stopniu kwestii związanych z ochroną interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Zauważyć zatem należy, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z tych wszystkich względów na akceptację zasługiwało wnioskowanie organów obu instancji, które przyjęły na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, że wbrew wymogom przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. planowana nowa zabudowa nie będzie spełniała warunku w zakresie kontynuacji funkcji, spowodowałaby zaburzenie ładu przestrzennego oraz naruszyłaby uzasadnione interesy osób trzecich.

W konsekwencji uwzględnieniu podlegał zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie brak było podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne odpowiadające obowiązującym wymogom proceduralnym oraz zebrały materiał dowodowy pozwalający na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W uzasadnieniach wydanych decyzji przedstawiono w sposób właściwy wyniki postępowania dowodowego oraz wyjaśniono podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć.

Z przyczyn omówionych wyżej za zgodną z prawem należało uznać odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W rezultacie oddaleniu podlegała skarga, o czym orzeczono zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.