Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 702/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 57 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] Izby Lekarskiej na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014 - 2020 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Izba Lekarska w K. (dalej: strona, skarżąca lub wnioskodawca) w dniu 3 marca 2016 r. złożyła w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w K. (dalej: Instytucja Organizująca Konkurs lub IOK) wniosek o dofinansowanie projektu o identyfikatorze [...] pn. "[...]" (dalej: wniosek) w ramach konkursu nr [...] w Działaniu 11.3 RPO WSL 2014-2020. Projekt dotyczył organizacji kursów specjalizacyjnych dla kadry medycznej.

Pismem z dnia 7 października 2016 r. strona została poinformowana, że powyższy wniosek uzyskał negatywną ocenę i nie został przyjęty do realizacji ponieważ - jak to określono – nie spełnił co najmniej jednego kryterium ogólnego merytorycznego zerojedynkowego (część III karty oceny merytorycznej). Jednocześnie poinformowano, że punkty przyznane przez oceniających w poszczególnych częściach karty mają charakter jedynie informacyjny. Wskazano, że projekt został umieszczony na liście rankingowej z ilością punktów wynoszącą 0, jako projekt niespełniający wymagań minimalnych, aby uzyskać dofinansowanie. Warunkiem uzyskania przez projekt pozytywnej oceny jest otrzymanie określonego minimum punktowego w poszczególnych punktach oceny merytorycznej od każdego z oceniających (których ocena jest wiążąca). Do pisma dołączono karty oceny merytorycznej. Z ich treści wynika, że zakwestionowano spełnienie kryterium "czy wydatki w projekcie są kwalifikowane?" (kryterium merytoryczne ogólne 0/1 nr 9) - ponieważ zanegowano stawki za godzinę pracy szkolących (150 zł za godzinę brutto), koszt przeprowadzenia egzaminów (150 zł za godzinę brutto), koszt cateringu (45 zł brutto dziennie) i uznano za niezasadne wynagrodzenie Kierownika Naukowego kursu. Oceniający dokonali obniżenia przyjętych przez wnioskodawcę stawek odpowiednio do 100 zł za godzinę i 8-10 zł dziennie. W wyniku dokonanych obniżeń doszło do zmniejszenia wartości projektu poniżej 1.000.000 zł, która to wartość była w tym konkursie wartością minimalną, poniżej której wnioski nie mogły być składane. Wskazanym obniżeniem wartości oceniający uzasadnili niespełnienie kryterium "czy projekt jest zgodny z regulaminem konkursu/naboru?" (kryterium merytoryczne ogólne 0/1 nr 1). Jednocześnie z kart oceny wynika, że w zakresie kryteriów merytorycznych ogólnych punktowych nr: 2 (Adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników oraz opis monitorowania), 4 (Opis zadań w kontekście osiągnięcia celu i wskaźników projektu) i 6 (Budżet projektu) nie zostało osiągnięte minimum punktowe.

Pismem z dnia 26 października 2016 r. wnioskodawca wniósł protest, w którym zakwestionował stanowisko IOK podkreślając prawidłowość przyjętych stawek, co motywował zarówno poprzez odniesienie się do realiów rynkowych, konieczności zapewnienia należytej jakości szkoleń oraz faktu, iż takie stawki były uznane za prawidłowe w poprzednich konkursach i od 2009 r. wnioskodawca ich nie podwyższył. Jednocześnie podano, że w związku ze wskazaniem, że punkty przyznane przez oceniających mają charakter jedynie informacyjny, a powodem odrzucenia wniosku jest niespełnienie kryterium 0/1, nie odniesiono się w proteście do wysokości przyznanych punktów.

Pismem z dnia 23 listopada 2016 r. IOK poinformowała wnioskodawcę, że postanowiła pozostawić protest bez rozpatrzenia, ponieważ wnioskodawca nie uzupełnił dokumentów zgodnie z wezwaniem - nie dołączono oryginału lup kopii dokumentu poświadczającego, iż osoba go wnosząca jest do tego umocowana (np. wyciągu z odpowiedniego rejestru, itp.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1131/16 stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia IOK. Instytucja Organizująca Konkurs w piśmie z dnia [...] r. poinformowała wnioskodawcę, że podtrzymuje negatywny wynik oceny merytorycznej i kieruje protest do Instytucji Zarządzającej RPO WSL celem rozpatrzenia protestu.

W piśmie z dnia [...] r. nr [...] M. S. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], na podstawie art. 58 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej ustawa wdrożeniowa) - działając z upoważnienia Zarządu Województwa [...] - rozstrzygnęła protest w ten sposób, że nie został on uwzględniony. W uzasadnieniu wskazano na stan prawny sprawy, w ramach którego przywołano Regulamin konkursu wraz z Instrukcją wypełniania wniosku oraz ustawę wdrożeniową. W opisie stanu faktycznego przybliżono oceny sformułowane w kartach ocen merytorycznych oraz opisano zarzuty protestu w sposób nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w jego treści podając, że wnioskodawca kwestionował kryterium ogólne merytoryczne 0/1 nr 7 i kryteria ogólne merytoryczne punktowe nr 1, 3, 4, 5 i 6. Kolejno rozstrzygający protest wskazał, że zgodnie z § 12 pkt 21 Regulaminu konkursu projekt jest oceniony pozytywnie, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: 1) wszystkie kryteria zerojedynkowe zostały ocenione pozytywnie przez dwóch oceniających, których ocena jest wiążąca, 2) wniosek otrzymał minimum 60% punktów (co stanowi 30 punktów), liczone jako średnia z dwóch wiążących ocen, 3) kryteria, w ramach których określono minimum punktowe zostały ocenione pozytywnie przez dwóch oceniających, których ocena jest wiążąca. Wskazał, że z kart ocen wynika, że wniosek nie spełnił kryteriów ogólnych merytorycznych 0/1 nr 1 i 9 oraz nie uzyskał minimum punktowego w zakresie kryteriów ogólnych merytorycznych punktowych nr 2, 4 i 6. Stwierdził, że z treści protestu wynika, że skarżący nie zgadza się z oceną kryteriów 0/1 nr 1 i 9 oraz z oceną kryterium punktowego nr 6; natomiast nie zakwestionował oceny w zakresie kryterium 2 i 4, które również zaważyły na ocenie negatywnej projektu, gdyż nie uzyskały minimum punktowego. Projekt nie spełnił kryterium wyboru, którego spełnienie jest obligatoryjne. Podkreślono, że protest podlega rozpatrzeniu jedynie w zakresie kryteriów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza i które wskazuje w proteście. Nie ma podstaw do weryfikacji oceny w zakresie kryteriów, które nie zostały wskazane. Podsumowując stwierdzono, że wnioskodawca w proteście nie wskazał wszystkich kryteriów, które przesądzają o ocenie negatywnej projektu. Wobec powyższego weryfikacja oceny w zakresie kryteriów wskazanych jest bezprzedmiotowa bowiem niezależnie od rozstrzygnięcia protestu w zakresie wskazanym, projekt w ramach ponownej oceny nadal nie uzyska minimum punktowego, co do części kryteriów, których ocena nie była w proteście kwestionowana. Jeżeli ta ocena nie była kwestionowana to znaczy, że jest akceptowana.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik wnioskodawcy, będący radcą prawnym, wniósł o stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść podjętego aktu administracyjnego – art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku; błędne przyjęcie, że nie spełniono kryterium ogólnego merytorycznego nr 1 i 9 oraz błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie osiągnął minimum punktowego w kryterium ogólnym merytorycznym nr 2, 4 i 6; a także brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez Instytucję Rozpoznającą Protest, polegającą na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i niedostrzeżenie ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku.

W uzasadnieniu tych zarzutów pełnomocnik podkreślił, że w proteście nie odnoszono się do kryteriów punktowych (co jednoznacznie wynika z treści tego środka zaskarżenia) ponieważ z informacji o ocenie projektu z dnia 7 października 2016 r. jednoznacznie wynikało, że powodem odrzucenia wniosku jest niespełnienie co najmniej jednego kryterium 0/1, a punkty przyznane przez oceniających miały jedynie charakter informacyjny. Brak odniesienia się do kryteriów punktowych nie może więc być interpretowany jako zgoda na ocenę dokonaną w ramach tych kryteriów. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że uwzględnienie twierdzeń skarżącego zawartych w proteście dotyczących kryteriów 0/1 powinno mieć istotny wpływ na ocenę punktową, która powinna być znacząco wyższa ponieważ zakwestionowane kryteria 0/1 mają swoje odzwierciedlenie w wielu kryteriach punktowych. Uwzględnienie protestu w zakresie kryteriów 0/1 powinno skutkować ponowną oceną merytoryczną całości wniosku, która powinna być odmienna od punktacji pierwotnej. Brak odniesienia się w proteście do kryteriów punktowych wynikał wyłącznie z informacji IOK, że punkty mają jedynie charakter informacyjny. Jeśli charakter punktacji był jedynie informacyjny, a nie wiążący, to nie mogła ta punktacja być podstawą do odrzucenia projektu. Instytucja rozpatrująca protest zmieniając charakter oceny punktowej z informacyjnej na wiążącą winna była umożliwić skarżącej odniesienie się do kryteriów punktowych, które skarżąca również kwestionuje.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa [...] -Instytucji Zarządzającej RPO WSL na lata 2014-2020, będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, że zaskarżone zostało rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] o nieuwzględnieniu protestu, co czyni żądanie wynikające z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej całkowicie bezprzedmiotowym. Kolejno przybliżono podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazując, że ocena odbywa się w płaszczyźnie formalnej i merytorycznej. Koncentrując się na zakwestionowanych ogólnych kryteriach merytorycznych pełnomocnik podtrzymał prezentowany w rozstrzygnięciu pogląd o konieczności łącznego spełnienia warunków określonych w § 12 pkt 21 Regulaminu. Wskazał, że niezależnie od oceny zasadności zarzutów zamieszczonych w proteście, projekt przy ponownej ocenie nie mógł zostać pozytywnie zweryfikowany, gdyż w proteście nie kwestionowano kryteriów punktowych nr 2 i 4, a w zakresie tych kryteriów nie przekroczono minimalnych progów punktowych. Tym samym nie została spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek oceny pozytywnej. Podkreślono, że treść § 12 pkt 23 Regulaminu stanowi o jedynie informacyjnym charakterze punktów w przypadku np. niespełnienia kryteriów merytorycznych 0/1, ale art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej tamuje możliwość ponownej weryfikacji kryteriów, które nie zostały zakwestionowane w proteście. Z tego powodu pełne sformułowanie zarzutów jest konieczne już na etapie wniesienia protestu; nigdzie też nie sformułowano twierdzenia, że punktacja jest bez znaczenia.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, modyfikując jednak żądanie w ten sposób, że wniósł o uwzględnienie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu zamieszczono katalog przedmiotów działalności administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej: ustawa wdrożeniowa).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 8 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) (ust. 1). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8).

Stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na rozstrzygnięcie protestu zawarte w piśmie z dnia [...] r. Protest nie został uwzględniony, gdyż nie kwestionowano w nim części kryteriów ogólnych merytorycznych punktowych, w zakresie których nie przekroczono minimalnych progów punktowych. Osiągnięcie minimalnych progów punktowych było natomiast jedną z obligatoryjnych przesłanek oceny pozytywnej. Podkreślono brak możliwości weryfikowania oceny kryteriów, które nie były kwestionowane w proteście. Skarżąca się z tym nie godzi podnosząc, że poinformowano ją, iż wniosek uzyskał ocenę negatywną ponieważ nie spełnił co najmniej jednego kryterium ogólnego merytorycznego zerojedynkowego, natomiast punkty przyznane przez oceniających mają jedynie charakter informacyjny; co zdeterminowało treść protestu.

Sąd stwierdza, że skarga jest uzasadniona z powodów, które nie zostały w niej podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), gdyż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Zgodnie z art. 53 i art. 54 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Na podstawie art. 55 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1. Według art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów i informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia.

Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie procedury odwoławczej dla IP RPO WSL (zwanym dalej również Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 12 do Regulaminu konkursu dla Działania 11.3 "Dostosowanie oferty kształcenia zawodowego do potrzeb lokalnego rynku pracy – kształcenie zawodowe osób dorosłych".

Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu, instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 - 2020 (IZ RPO WSL). Natomiast na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu, rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej.

Skarżone pismo z dnia [...] r. zawiera zarówno rozstrzygnięcie protestu, jak i informację o wyniku rozpatrzenia protestu. Zostało sporządzone na druku Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i podpisane przez M. S., Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego. Z treści pisma wynika, że M. S. rozstrzygnęła protest z upoważnienia Zarządu Województwa [...].

Na wezwanie Sądu została przedłożona uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Pani M. S. – zastępcy dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. do podejmowania czynności w imieniu Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] – RPO WSL 2014 – 2020. Mocą § 1 tej uchwały udzielono M. S. pełnomocnictwa Nr [...] z dnia [...] r., w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Z treści tego załącznika do uchwały wynika, że pełnomocnictwa udzielono do działania w imieniu Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] – RPO WSL 2014 – 2020 we wszystkich sprawach dotyczących rozpatrywania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu w zakresie procedury odwoławczej, w tym do: "(...) rozpatrywania i podpisywania protestów, - podpisywania kierowanych do wnioskodawców pisemnych informacji o wynikach rozpatrzenia protestu, (...)". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 57 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm., dalej ustawa ustrojowa), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 55 pkt 1, art. 54 ust. 3, art. 58 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz § 74 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 507/17(dostępny w CBOSA), rozpatrzyć protest to podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu.

Sąd stwierdza, że w świetle obowiązujących przepisów oraz przedłożonych dokumentów M. S. nie była podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia protestu; podmiotem tym był bowiem Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca RPO WSL. Działania Zarządu Województwa [...] mające na celu upoważnienie pracownika aparatu pomocniczego do rozpatrywania protestów nie mogły wywołać zamierzonego skutku (a ich efekt w postaci opisanego wyżej pełnomocnictwa musi zostać pominięty), gdyż nie mają oparcia w prawie, o czym jeszcze poniżej. W sytuacji, gdy protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, to ocenę projektu kwalifikować trzeba jako przeprowadzoną w sposób naruszający prawo; nie budzi również wątpliwości, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Powyższe skutkuje koniecznością przekazania protestu do ponownego rozpatrzenia przez podmiot uprawniony, tj. przez Zarząd Województwa [...].

W tym miejscu trzeba jeszcze dodać, że Sąd nie kwestionuje uprawnienia Zarządu Województwa do posłużenia się pracownikami (też ekspertami) przy wykonywaniu czynności takich jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wskazanymi w proteście. Nie kwestionuje również możliwości upoważnienia pracowników do przekazywania wnioskodawcom informacji o wyniku rozpatrzenia protestu (por. też przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. oraz z tej samej daty wyroki NSA o sygn. akt II GSK 661/17 i II GSK 797/17 dostępne w CBOSA). Sąd kwestionuje jedynie możliwość upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do rozpatrywania protestów.

Przechodząc do analizy w zakresie tej zasadniczej kwestii Sąd wskazuje, że na gruncie prawa występują dwa pojęcia, które stwarzają podstawę dla innych osób do podejmowania działań i wyrażania oświadczeń woli w zastępstwie organu administracji publicznej lub innej osoby. Tymi pojęciami są upoważnienie oraz pełnomocnictwo.

Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną, przy wykorzystaniu której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (zob. art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). W sposób zbieżny z tym unormowaniem ustawodawca reguluje to zagadnienie w przepisach prawa materialnego i tak w art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi się, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W ustawie o samorządzie województwa w art. 46 ust. 2 stanowi się, że marszałek województwa może upoważnić wymienione w nim osoby do podejmowania decyzji administracyjnych.

Jak akcentuje się w doktrynie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przy podejmowaniu czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski, /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 r. s. 745). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu. Działania podmiotu (osoby) upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcie organu upoważniającego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1123/12, dostępny w CBOSA).

Drugim pojęciem, które w omawianym zakresie odgrywa istotną rolę jest pełnomocnictwo. Kodeks cywilny w art. 96 wskazuje, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Pełnomocnictwo jest instytucją, przy wykorzystaniu której uczestnik obrotu prawnego upoważnia inną osobę do dokonywania czynności prawnych (Sąd pomija – jako nie mającą znaczenia dla dalszych rozważań - specyfikę pełnomocnictw procesowych). Czynność prawna dokonana w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Czynność prawna jest rodzajem zdarzenia prawnego przede wszystkim w zakresie stosunków cywilnoprawnych. W przypadku podmiotów publicznych działania podejmowane w tym obszarze prawnym dotyczą najczęściej mienia, którym dysponuje dany podmiot. Taką możliwość udzielania pełnomocnictw ustawodawca przewidział w ustawie ustrojowej w rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa.

Z powyższego syntetycznego w tym zakresie wywodu wynika, że w przypadku działania organu administracji publicznej w obszarze administracyjnoprawnym organ ten może upoważnić pracownika aparatu pomocniczego do wykonywania kompetencji władczych w jego zastępstwie. Natomiast w przypadku działania w obszarze cywilnoprawnym organ administracji może udzielić pracownikowi pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych. W obydwu jednak obszarach działania organu musi istnieć podstawa prawna do udzielenia – odpowiednio – upoważnienia lub pełnomocnictwa. Wskazane rozgraniczenie nie ma charakteru nominalistycznego (nie chodzi o nazwę), lecz o identyfikację podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia lub pełnomocnictwa, odpowiednio dla obszaru władczego lub niewładczego działania organu.

Sąd stwierdza, że w ramach realizacji programów operacyjnych Instytucja Zarządzająca podejmuje zarówno działania cywilnoprawne, jak i administracyjnoprawne. Jednak jak podkreśla się w judykaturze i doktrynie, konkurs przeprowadzony w celu wyboru projektów do dofinansowania należy uznać za postępowanie administracyjne, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny, wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego. Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1130/17, LEX nr 2315028 oraz R. Paździk "Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych", opubl. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że Instytucja Zarządzająca mogłaby udzielić pracownikowi aparatu pomocniczego skutecznego prawnie upoważnienia do władczego działania polegającego na rozstrzyganiu protestów w ramach konkursu przeprowadzanego w celu wyboru projektów do dofinansowania jedynie wtedy, gdyby w systemie prawa obowiązującego istniała po temu podstawa prawna. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Jednakże taka podstawa prawna nie istnieje.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do pełnomocnictwa udzielonego M. S. Sąd stwierdza, że przepisy wskazane w podstawie prawnej uchwały nie stanowią podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia do władczego działania w przedmiocie rozpatrywania protestów. W tym miejscu podkreślić trzeba, że Sąd bada zawartość merytoryczną i prawną uchwały z dnia [...] r. i załącznika do tej uchwały, pomijając okoliczność, iż użyto nazwy "pełnomocnictwo", gdyż nazwa nie ma znaczenia przesądzającego dla kwalifikacji tego dokumentu.

W podstawie prawnej uchwały powołano następujące przepisy ustawy wdrożeniowej: art. 9 ust. 1 pkt 2 (Instytucją zarządzającą jest zarząd województwa - w przypadku regionalnego programu operacyjnego), art. 55 pkt 1 (Protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą), art. 54 ust. 3 (W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia), art. 58 ust. 1 (Właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61), art. 58 ust. 2 (W przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo, 2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy). Żaden z przytoczonych przepisów prawnych nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia do rozstrzygania protestów.

Nadto w podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy ustrojowej, zgodnie z którym do zadań zarządu województwa należy w szczególności przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i innych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie. Również ten przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Wreszcie odnieść się trzeba do treści art. 57 ustawy ustrojowej. Przepis ten został zamieszczony w Rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa. Zgodnie z tym przepisem prawnym oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej (ust. 1). Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie województwa (ust. 2). Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej (ust. 3). Główny księgowy budżetu województwa, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie marszałka województwa, informując równocześnie o tym sejmik województwa oraz regionalną izbę obrachunkową (ust. 4). Zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa (ust. 5).

Przytoczony przepis reguluje zasady reprezentacji województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa pod redakcją B. Dolnickiego, zamieszczony w LEX). Wykładnia systemowa ust. 5 jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on wyłącznie możliwości upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do składania oświadczeń woli, które są niezbędnym elementem czynności prawnych i to jedynie oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Władczych rozstrzygnięć o organu prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie podejmowanych w postępowaniu konkursowym, które ma charakter postępowania administracyjnego nie sposób kwalifikować do oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego. W tym stanie rzeczy również ten przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Tym samym żaden z przepisów prawnych przywołanych w uchwale nie stanowił podstawy prawnej do udzielenia M. S. upoważnienia do rozpatrywania protestów. Nadto Sąd stwierdza, że żaden z przepisów prawnych w obowiązującym systemie prawa nie daje podstaw do udzielenia takiego upoważnienia. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 46 ustawy ustrojowej, który umożliwia udzielenie upoważnienia do wydawania w imieniu marszałka decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej - rozpatrzenie protestu nie jest decyzją administracyjną, a marszałek nie jest podmiotem właściwym do rozpatrywania protestów. Podstawy prawnej nie stanowi również art. 268a k.p.a., gdyż zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu zawarta w piśmie z dnia [...]r. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ponieważ protest nie został rozpatrzony przez uprawniony do tego podmiot. Powyższe stanowi jednocześnie podstawę do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]. Charakter wykazanego naruszenia prawa czyni koniecznym odstąpienie od merytorycznej oceny zarzutów skargi oraz formułowania wiążących zaleceń. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.