Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 111/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. c, art.135 i art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w K. –G. M. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 27 października 2016 r. znak: [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 maja 2015 r. znak [...] Starosta [...] orzekł w punkcie l o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0418 ha i nr [...] o pow. 0,0016 ha, położone w obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz M. K., W. S. , I. K. , K. M. , A. S. , D. M., I. R., W. Z., T. K. oraz I. K. w udziałach szczegółowo opisanych w punkcie l decyzji, w punktach 2 i 3 o rozliczeniach związanych ze zwrotem nieruchomości.

Orzekając w ten sposób organ I instancji wskazał, iż zgromadzone w sprawie materiały i dowody odnoszące się do opisanej powyżej nieruchomości wskazują, iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w Krakowie z dnia [...] października 1975 r. znak [...] jako budowa internatu Szkoły Zawodowej "[...] ".

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 8 maja 2015 r. znak [...] złożyła Gmina Miejska [...] podnosząc m.in. iż: "błędnie Starosta [...] przyjął, iż fakt niezabudowania nieruchomości przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia, szczególnie wobec przywołanych wyżej ustaleń tego organu, z których wynika, iż od początku część nieruchomości miała pozostać niezabudowana. Ponadto podnieść należy, iż zwrócone nieruchomości są częściowo zagospodarowane, co wiąże się z koniecznością dokonania wyceny nakładów poczynionych na nieruchomości, które podlegają zwrotowi".

W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 16 lutego 2016 r. r. znak [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 8 maja 2015 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę decyzję złożyli W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., T. K., I.. K. i I. R. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata R. P.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 466/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2016 r. [...] ze względu na naruszenie przez organ II instancji art. 138 §2 k.p.a.. Zdaniem Sądu Wojewoda [...] mógł przeprowadzić postępowanie uzupełniające w oparciu o przepis art. 136 k.p.a.

W dniu 27 października 2016 r. Wojewoda [...] wydał decyzję znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 8 maja 2015 r. znak [...].

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miejska [...], zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz naruszenie art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wy dania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli również M. K. , W. S. , I. K. , K. M., A. S., D. M., l. R., W. Z., T. K. oraz I. K., zarzucając jej "naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że zawierała ona oczywiste błędy rachunkowe oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, zawierającej oczywiste błędy rachunkowe.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po uwzględnieniu w całości skargi W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., T. K., I. K. oraz I. R. uchylił decyzję własną z dnia 27 października 2016 r. znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 8 maja 2015 r. znak [...] i orzekł:

1. o zwrocie nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. 0,0418 ha i nr [...] o pow. 0,0016 ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz: M. K. s. J. i I. w 198/2880 części; W. S. s. T. i M. w 240/2880 części; I. K. c. A. i J. w 132/2880 części; K. M. c. A. i J. w 330/2880 części; A. S. c. S. i Z. w 165/2880 części; .D. M. c. S. i Z. w 165/2880 części; I. R. c. S. i W. w 330/2880 części; W. Z. c. J. i E. w 330/2880 części; T. K. s. S. i J. w 660/2880 części; I. K. c. J. i E. w 330/2880 części;

2. o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 3257,00 zł (słownie złotych: trzy tysiące dwieście pięćdziesiąt siedem 00/100), a mianowicie:

a) M. K. - do zwrotu kwoty 223,91 zł

b) W. S. - do zwrotu kwoty 271,42 zł

c) I. K. - do zwrotu kwoty 149,28 zł

d) K. M. - do zwrotu kwoty 373,20 zł

e) A. S. - do zwrotu kwoty 186,60 zł

f) D. M. - do zwrotu kwoty 186,60 zł

g) I. R. - do zwrotu kwoty 373,20 zł

h) W. Z. - do zwrotu kwoty 373,20 zł

i) T. K. - do zwrotu kwoty 746,39 zł

j) I. K. - do zwrotu kwoty 373,20 zł

3. Orzeczono o sposobie i terminie zapłaty powyższych kwot.

Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody [...] z 27 października 2016 r. znak [...] nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że "żądanie" skargi M. K., W. S., I. K., K. M. , A. S., D. M., I. R., W. Z., T. K. i I. K. sprowadza się w istocie do wniosku skarżących o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 27 października 2016 r. znak [...] i orzeczenie o zwrocie ww. nieruchomości we właściwie określonych udziałach oraz o odpowiednich do tego wysokościach kwot odszkodowania, które winni zwrócić poszczególni wnioskodawcy na rzecz Gminy [...].

Mając na uwadze fakt, że wymienieni skarżący nie kwestionują ustaleń organów obu instancji w zakresie spełnienia w sprawie przesłanek zwrotu nieruchomości, zaś kwestia ta została jednoznacznie oceniona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 466/16, w którym stwierdzono, iż: "(...) organ ustalił, że cel wywłaszczenia polegający na budowie internatu Szkoły Zawodowej "[...] " nie został zrealizowany, nie były prowadzone prace mające na celu realizację internatu, nie zrealizowano także urządzeń związanych z otoczeniem planowanego internatu. Starosta [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie znajdujących się na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej, co zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej (dokumentacja dot. tych ustaleń zalega w aktach administracyjnych sprawy)", wystarczającym w niniejszym przypadku jest wskazanie, iż w przedmiotowej sprawie ze stosownym wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione osoby - spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] w Krakowie z [...] października 1975 r. znak [...], w trybie 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na cel budowy internatu Szkoły Zawodowej "[...]".

Z kolei jak wynika z pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęć lotniczych wykonanych w 1975 r. i 1982 r. Przedmiotowa nieruchomość stanowi w 1975 r. teren zielony, porośnięty trawą, na zdjęciu wykonanym w 1982 r. widoczne jest, iż realizacja inwestycji pod nazwą budowa internatu Szkoły Zawodowej w "[...]" nie została w ogóle rozpoczęta, natomiast teren przedmiotowej nieruchomości stanowi fragment terenu zielonego oraz fragment drogi wewnętrznej. Należy wskazać, iż przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w ww. sposób z uwagi na inwestycje, które zostały wykonane w jej sąsiedztwie (budowa stacji przekaźnikowej MPK oraz budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych).

W dniu [...] kwietnia 2014 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, w trakcie której stwierdzono, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość ma kształt nieregularny, natomiast jej granice wyznaczone są przez paliki drewniane posadowione przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. J. który w trakcie rozprawy okazał te granice. Granica wschodnia przedmiotowej nieruchomości znajduje się w ogrodzeniu działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...], na której posadowiona jest stacja prostownikowa MPK. W części północno-środkowej przedmiotowej nieruchomości znajduje się fragment jezdni betonowej biegnącej równolegle do pomocnej granicy, ogrodzony w części pachołkami metalowymi. W części południowej przedmiotowej nieruchomości oraz w części granicy południowej znajdują się 4 drzewa, z kolei w części wschodniej znajduje się fragment ogrodzenia metalowego. W pozostałej części przedmiotowa nieruchomość stanowi teren zielony porośnięty trawą.

Z powyższych ustaleń wynika jednoznacznie, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia i zasadnym jest orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców.

W dalszej kolejności wskazano, iż dokonując weryfikacji swojego stanowiska zawartego w decyzji z dnia 27 października 2016 r. znak [...] dotyczącego wysokości udziałów przysługujących poszczególnym wnioskodawcom w prawie własności zwracanej nieruchomości oraz kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, które winni zwrócić poszczególni wnioskodawcy - w świetle argumentacji przedstawionej w skardze wnioskodawców zwrotu - Wojewoda [...] doszedł do przekonania, iż zasadnym jest uwzględnienie tej skargi w całości.

W decyzji organu I instancji z dnia 8 maja 2015 r. znak [...] , jak i w decyzji organu odwoławczego utrzymującej ją w mocy z dnia 27 października 2016 r. znak [...] prawidłowo ustalono krąg spadkobierców.

W zakresie udziałów przysługujących do zwracanej nieruchomości każdemu z wnioskodawców ustalenia organu I instancji, które zaaprobowano w decyzji organu odwoławczego, były prawidłowe względem następujących osób: M. K., W. S., I. K., K. M., I. R., W. Z. oraz I. K.

Natomiast w odniesieniu do T. K., prawidłowo ustalono krąg osób po jakich on dziedziczył, a mianowicie: ojcu S., matce J., A. K. oraz po F. K. - lecz błędnie wyliczono udziały w przedmiotowej nieruchomości przypadające T. K. Ponowne ustalenie, na podstawie dokumentów spadkowych znajdujących się w aktach sprawy, wysokości udziałów w przedmiotowej nieruchomości przysługujących T. K., wykazało, iż jego udziały wynoszą nie 676/2880 części, jak wskazano w decyzji organu I instancji, lecz 660/2880 części i w związku z tym przewidziane do zwrotu odszkodowanie przez T. K. będzie wynosić 746,39 zł (słownie złotych: siedemset czterdzieści sześć 39/100), a nie 764,49 zł (słownie złotych: siedemset sześćdziesiąt cztery 49/100).

Ponadto prawidłowo wskazano, iż A. S. i D. M. dziedziczą po: S. W., Z. W., J. W. - błędnie natomiast wyliczono udziały w przedmiotowej nieruchomości przypadające wyżej wymienionym osobom. W wyniku ponownej analizy dokumentów spadkowych znajdujących się w aktach sprawy ustalono, że ich udziały tych osób nie wynoszą po 157/2880 części każda, jak wskazano w decyzji organu I instancji, lecz wynoszą po 165/2880 części każda i w związku z tym przewidziane do zwrotu przez A. S. i D. M., każdą z osobna, odszkodowanie będzie wynosić nie 177.55 zł.

W kontekście powyższego stwierdzono, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z 27 października 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na niewłaściwym obliczeniu (popełnieniu błędów rachunkowych) udziałów w nieruchomości, a w konsekwencji poprzez określenie niewłaściwych kwot odszkodowania jakie winni zwrócić T. K., A. S. i D. M. z tytułu rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości.

W świetle powyższego, uwzględniając w całości żądanie skargi W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., T. K., I. K. oraz I. R., reprezentowanych przez adwokata R. P., orzeczono w sposób szczegółowo przedstawiony w pkt. I i II sentencji decyzji.

Jednocześnie stwierdzono, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia 27 października 2016 r. znak [...] nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa (pkt. III)

Odnosząc się z kolei do skargi Gminy [...] stwierdzono, iż wywodzone w niej wnioski stoją w oczywistej sprzeczności z oceną prawną zawartą w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 466/16, a zatem skarga ta nie mogła zostać uwzględniona przez organ, co jednak nie stało na przeszkodzie w uwzględnieniu w całości skargi M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., W. Z., T. K. i I. K..

Ponadto wyjaśniono, iż zgodnie art. 9 zd. 1 u.g.n., w sprawach m.in. zwrotów wywłaszczonych nieruchomości wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Natomiast w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na niniejszą decyzję, jej wykonanie nastąpi z dniem prawomocności orzeczenia tego sądu oddalającego lub odrzucającego skargę na rozstrzygnięcie.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyła Gmina Miejska [...], zarzucają jej

1. naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 137 Ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania administracyjnego i wskazano, że w ocenie strony skarżącej decyzja jest błędna, gdyż zwrócone nieruchomości są częściowo zagospodarowane. Na zawnioskowanej do zwrotu działce znajduje się droga wewnętrzna (dojazdowa) do stacji transformatorowej, która powstała na parcelach: l. kat.: [...] , [...], [...], [...], [...], [...] b. gm. kat. [...], wywłaszczonych Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] w Krakowie z dnia [...] .08.1975 r. nr [...] na cele realizacji budowy stacji przekaźnikowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania: W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., T. K. i I. K. w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że rozpoznając po raz pierwszy odwołanie Gminy Miejskiej [...] od decyzji Starosty [...] z dnia 8 maja 2015 r. znak [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Decyzja Wojewody została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 466/16. Sąd wyjaśnił, że stwierdzone przez Wojewodę braki w postępowaniu dowodowym mogą być uzupełnione przez organ II instancji bez potrzeby przekazywania sprawy organowi I instancji.

Rozpoznając odwołanie po raz drugi Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia 27 października 2016 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 8 maja 2015 r.

Również ta decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - przez Gminę Miejską [...] oraz przez spadkobierców byłych właścicieli: W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., T. K., I. K. i I. R.

Uwzględniając drugą ze wskazanych skarg Wojewoda [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - wydał decyzję, która jest przedmiotem skargi Gminy Miejskiej [...] w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

W doktrynie wskazuje się, że "organ nie może skorzystać z uprawnień autokontrolnych (...) w przypadku, gdy na dany akt lub czynność zostały wniesione skargi, pochodzące od dwóch lub większej ilości skarżących o sprzecznych interesach. Choć przepis art. 54 § 3 nie stanowi takiego zakazu wprost, to jednak nie może on być inaczej interpretowany. Po pierwsze, uwzględnienie w tym trybie skargi jednej ze stron, prowadziłoby wprost do pogorszenia sytuacji prawnej drugiego skarżącego, a to byłoby sprzeczne z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a., art. 128 o.p.). Po drugie, uwzględnienie skargi w tym trybie, eliminuje z obrotu prawnego zaskarżony akt lub czynność, przynajmniej w części. Tym samym, strona pozostająca w opozycji do skarżącego, którego skargę uwzględniono zostałaby pozbawiona prawa do sądu, bo został wzruszony akt będący przedmiotem jej skargi" (Jan Paweł Tarno, Art. 54. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011, teza 18).

Z poglądem tym należy się zgodzić. Przepisy dopuszczające możliwość tzw. autokontroli po wniesieniu skargi są wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Taką "ustawą szczególną" w rozumieniu omawianego przepisu jest ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a konkretnie jej art. 54 § 3. Z uwagi na wyjątkowy charakter tego przepisu jego wykładni należy dokonywać ze szczególną ostrożnością, uwzględniając cel, dla którego został on wprowadzony do systemu obowiązującego prawa. Dokonanie autokontroli jest możliwe tylko w przypadku "uwzględnienia skargi w całości", co wskazuje, że przepis będzie miał zastosowanie tylko wówczas, gdy organ uzna zasadność wszystkich zarzutów i wniosków skargi. Strona wnosząca skargę do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną uzyskuje oczekiwany skutek w postaci uwzględnienia skargi bez konieczności angażowania sądu administracyjnego. Nie jest to jednak możliwe w sytuacji, gdy tę samą decyzję zaskarżą strony o przeciwnych interesach. Uwzględnienie skargi tylko jednej z takich stron musi za sobą pociągać uznanie skargi drugiej ze stron za bezzasadną - jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Nie można jednak dopuścić, by oceny skargi, jako bezzasadnej dokonywał organ administracji przy wydawaniu decyzji w trybie autokontroli. Jest to wyłączną domeną sądu administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że Wojewoda [...] nie mógł wydać decyzji autokontrolnej na zasadzie art. 54 § 3 P.p.s.a. w sytuacji, gdy na jego rozstrzygnięcie z dnia 27 października 2016 r. skargę wniosły strony o sprzecznych interesach: Gmina Miejska [...] zaskarżyła decyzję kwestionując zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast spadkobiercy poprzednich właścicieli domagali się jedynie korekty wielkości udziałów w zwracanej nieruchomości oraz wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, do zwrotu którego zostali zobowiązani.

Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Dokonując kontroli decyzji Wojewody [...] Sąd dostrzegł jednak dalsze uchybienia, które również musiały skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Trzeba zwrócić uwagę, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] nie tylko uchylił decyzję własną z dnia 27 października 2016 r., ale również uchylił w całości decyzję organu I instancji tj. decyzję Starosty [...] z 8 maja 2015 r., znak [...] . Tym samym kontrolowana obecnie decyzja Wojewody [...]z dnia 15 grudnia 2016 r. jest jedyną decyzją administracyjną wydaną w niniejszej sprawie, a zatem nie może odwoływać się do ustaleń organu I instancji. Decyzja powinna jasno i klarownie opisywać stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia. W przypadku postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustalenia te nie mogą ograniczać się do opisu celu wywłaszczenia i jego realizacji, ale muszą obejmować następujące okoliczności:

← akt, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia

← właściciel (właściciele) nieruchomości w dacie wywłaszczenia

← ewentualne następstwo prawne po tych osobach (kto i w jakim udziale dziedziczy) oraz wyjaśnienie, kto z następców prawnych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości

← ewentualne zmiany geodezyjne oznaczenia wywłaszczonej nieruchomości.

Ustalenia dotyczące poprzednich właścicieli oraz ich następców prawnych są niezbędne dla ustalenia kręgu osób, które mogą być uprawnione do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a także do stwierdzenia, w jakim ułamku należy zwrócić nieruchomość poszczególnym osobom uprawnionym, w konsekwencji również w jakiej części poszczególne osoby uprawnione powinny zwrócić zwaloryzowane odszkodowanie. Z kolei analiza ewentualnych przekształceń geodezyjnych (zmiana numeracji, łączenie i podziały działek) konieczna jest do jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu decyzji o zwrocie nieruchomości. Ustalenie tych okoliczności musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, są to bowiem okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a sposób ich ustalenia musi poddawać się weryfikacji sądu administracyjnego.

W treści zaskarżonej decyzji brak jest powyższych ustaleń. Wojewoda [...] wskazał: "wystarczającym w niniejszym przypadku jest wskazanie, iż w przedmiotowej sprawie ze stosownym wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione osoby - spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] w Krakowie z [...] października 1975 r. znak [...], w trybie 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na cel budowy internatu Szkoły Zawodowej "[...]". Dalsze ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczą oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz odmiennego ustalenia udziałów poszczególnych następców prawnych byłych właścicieli w zwracanej nieruchomości, przy czym nawet w tym ostatnim zakresie nie wyjaśniono, z czego wynikała pomyłka i dlaczego obecnie odmiennie oceniono tę kwestię.

W zaskarżonej decyzji nie wskazano oznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, nie opisano jej kolejnych przekształceń geodezyjnych, nie ujawniono danych byłych właścicieli, nie opisano następstwa prawnego. Wojewoda [...] uznał okoliczności te za wyjaśnione przez organ I instancji do tego stopnia, że nie widział potrzeby zawarcia tych istotnych ustaleń w treści swojej decyzji. Pominął przy tym fakt, że - jak już wcześniej wskazano - uchyla decyzję Starosty [...], a zatem eliminuje z obrotu prawnego akt administracyjny zawierający powyższe ustalenia. Wobec powyższego szczątkowe ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie poddają się weryfikacji. Sąd nie ma możliwości sprawdzenia, czy zwrócona nieruchomość odpowiada nieruchomości wywłaszczonej, skoro w zaskarżonej decyzji nie ujawniono nawet numeru działki objętej wywłaszczeniem. To samo dotyczy danych poprzednich właścicieli i ich następców prawnych. W tym zakresie decyzja administracyjna musi zostać uzupełniona.

Wadliwie również odczytano wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 466/16. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Niewątpliwie wskazania Sądu były wiążące dla organów rozstrzygających niniejszą sprawę. Nie jest jednak prawdą zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody stwierdzenie "(...) skarżący nie kwestionują ustaleń organów obu instancji w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaś kwestia ta została jednoznacznie oceniona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 466/16".

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 466/16 była decyzja o charakterze kasatoryjnym, a WSA oceniał jedynie, czy zaistniały przesłanki do jej wydania, wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Na tym etapie postępowania Sąd nie miał kompetencji do oceniania zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości. Takie działanie byłoby sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. W żaden sposób nie świadczy o tym przytoczony w zaskarżonej decyzji fragment omawianego wyroku: "(...) organ ustalił, że cel wywłaszczenia polegający na budowie internatu Szkoły Zawodowej "[...]" nie został zrealizowany, nie były prowadzone prace mające na celu realizację internatu, nie zrealizowano także urządzeń związanych z otoczeniem planowanego internatu. Starosta [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie znajdujących się na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej, co zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej (dokumentacja dot. tych ustaleń zalega w aktach administracyjnych sprawy)". We fragmencie tym Sąd opisuje ustalenia dokonane przez Starostę [...] , nie ocenia ich jednak w żaden sposób. Niezgodne z prawdą jest również zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie: "Odnosząc się z kolei do skargi Gminy [...] należy stwierdzić, iż wywodzone w niej wnioski stoją w oczywistej sprzeczności z oceną prawną zawartą w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 466/16".

Istotą rozstrzygnięcia zawartego w powyższym wyroku było stwierdzenie, że na ówczesnym etapie postępowania administracyjnego nie było podstaw do wydawania decyzji kasatoryjnej. Sąd wskazał wprawdzie , że : "w postępowaniu przed Starostą [...] zostało prawidłowo przeprowadzone, organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, który dokładnie został opisany w części historycznej decyzji oraz wnikliwie oceniony", jednakże ze stwierdzenia tego w żaden sposób nie wynika, że prawidłowo orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Na uwagę zasługuje dalszy fragment uzasadnienia wyroku: "skarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a wskazane przez Wojewodę wątpliwości dotyczące stanu zagospodarowania terenu dz. nr [...] w świetle pozyskanych dowodów nie uzasadniają zastosowania art. 138 § 2 kpa. Należy podkreślić, że nawet jeżeli w ocenie organu odwoławczego pozostają jakieś wątpliwości co do zasadniczej kwestii zrealizowania lub nie realizowania internatu, co ma kluczowe znaczenie dla oceny realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, to Wojewoda [...] mógł przeprowadzić postępowanie uzupełniające w oparciu o przepis art. 136 kpa (...) jeżeli organ przyjął, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany, względnie wymagał uzupełnienia to w takiej sytuacji rolą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, a następnie wydanie orzeczenie merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza uchybienie normom z art. 138 § 2 kpa, a nadto ogólnej zasadzie postępowania administracyjnego z art. 12 kpa tj. zasadzie szybkości postępowania administracyjnego".

W żadnym z zacytowanych wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku, ani też w żadnym innym fragmencie tego uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zaaprobował pod względem merytorycznym orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nie wypowiedział się w sposób wiążący, co do zaistnienia przesłanek zwrotu - bowiem na ówczesnym etapie postępowania takie rozstrzygnięcie przez WSA nie było możliwe. Z kolei obecnie organ odwoławczy błędnie przyjął, że wskazania Sądu jednoznacznie przesądziły o zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia wyroku.

Kierując się takim błędnym odczytaniem wyroku WSA w Krakowie Wojewoda [...] zrezygnował z wyjaśnienia kwestii, które wcześniej wydawały mu się niejasne. Tymczasem Sąd wyraźnie stwierdził, że ewentualne niejasności Wojewoda może wyjaśnić we własnym zakresie, w ramach postępowania dowodowego przeprowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Będąc związany wydanym wyrokiem Wojewoda powinien albo uzupełnić postępowanie dowodowe w takim zakresie, w jakim wcześniej poddał w wątpliwość ustalenia faktyczne Starosty, albo też wyjaśnić dlaczego wątpliwości te przestały być aktualne.

Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. naruszała art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i dlatego musiała zostać uchylona.

Jednakże po uchyleniu zaskarżonej decyzji aktualną pozostawała decyzja Wojewody z dnia 27 października 2016 r., znak: [...] , która została wydana po wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 466/16 i która utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie sądowe zainicjowane skargą następców prawnych byłych właścicieli oraz Gminy Miejskiej [...] na tę decyzję zostało umorzone postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1601/16. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę dopuszczalne i konieczne było uchylenie tej decyzji w ramach tego postępowania, bowiem podstawę prawną takiego działania można znaleźć w art. 135 p.p.s.a. ("Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia"). Wojewoda [...] uznał, że decyzja ta była wadliwa z uwagi na nieprawidłowe ustalenie wysokości zwracanych udziałów w nieruchomości oraz wysokości zwaloryzowanego odszkodowania. Wprawdzie - jak wskazano wyżej - ze względu na braki w treści decyzji Sąd na tym etapie nie jest w stanie jednoznacznie potwierdzić lub zaprzeczyć, że taka nieprawidłowość miała miejsce, jednakże wątpliwości, co do tej kwestii uzasadniają przyjęcie, że dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest uchylenie również i tej decyzji Wojewody [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie wyjaśnić w pierwszej kolejności, czy jest konieczne uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie, który wcześniej ujął w decyzji z dnia 16 lutego 2016 r. [...] . Wydając rozstrzygnięcie uwzględni obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a., a przede wszystkim z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Treść decyzji musi być sformułowana w taki sposób, aby nadawała się do weryfikacji przez sąd administracyjny, musi wyjaśniać wszelkie wskazane wcześniej okoliczności przedmiotowe i podmiotowe sprawy. Dopiero, bowiem jasne i jednoznaczne ustalenia faktyczne pozwolą na dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na obecnym etapie postępowania odniesienie się do tej kwestii, podnoszonej przez skarżącą Gminę Miejską [...] zarówno w odniesieniu do decyzji z dnia 15 grudnia 2016 r., jak i do decyzji z dnia 27 października 2016 r. nie było możliwe - z uwagi na brak zawarcia w decyzji ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności, nie była możliwa merytoryczna ocena zaistnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z uwagi na naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a także uchylić poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 27 października 2016 r. ze względu na naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.