Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 30/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Janusz Nowacki, , po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta Piotrków Trybunalski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 6 listopada 2020 roku nr PNIK-I.4131.738.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 uchwały nr XXVII/385/20 z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu targowisk miejskich oraz miejsc wyznaczonych do handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 listopada 2020 r. nr PNIK-I.4131.738.2020 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), stwierdził nieważność § 1 pkt 1 uchwały nr XXVII/385/20 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu targowisk miejskich oraz miejsc wyznaczonych do handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Uchwałą nr XXVII/385/20 z dnia 30 września 2020 r. Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego dokonała zmiany w Regulaminie targowisk miejskich oraz miejsc wyznaczonych do handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, stanowiącym załącznik do uchwały Nr XLII/547/17 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 sierpnia 2017 r. w ten sposób, że § 4 otrzymał brzmienie: ust. 1 Na targowiskach wyznaczonych do handlu w ciągu ul. Cmentarnej mogą być sprzedawane wyłącznie kwiaty i znicze nagrobkowe; ust. 2 Na miejscach wyznaczonych do handlu w ciągu ul. Targowej mogą być sprzedawane wyłącznie artykuły spożywcze, rolne (warzywa, owoce) i ogrodnicze (m.in. sadzonki, nasiona, kwiaty, rozsady).

Przed dokonaniem zmiany § 4 Regulaminu stanowił, że na miejscach wyznaczonych do handlu przy ul. Cmentarnej mogą być sprzedawane wyłącznie kwiaty i znicze nagrobkowe. Zmiana dokonana na mocy § 1 pkt 1 uchwały polega zatem na dodaniu w § 4 Regulaminu ust. 2, na mocy którego doszło do ograniczenia handlu w ciągu ulicy Targowej do sprzedaży wyłącznie artykułów spożywczych, rolnych (warzywa i owoce) i ogrodniczych (m.in. sadzonki, nasiona, kwiaty, rozsady). Tym samym handel w ciągu ulicy Targowej nie posiadał takiego ograniczenia.

Pismem z 20 października 2020 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły zmiany wprowadzonej do § 4 Regulaminu. Jednocześnie Wojewoda wystąpił o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wyjaśnił, że powodem dokonania zmian było dokonane we wcześniej podejmowanej uchwale, tj. uchwale Nr XXVII/384/20 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego ograniczenie obszaru wyznaczonego do handlu w ciągu ulicy Targowej. Natomiast samo ograniczenie tego obszaru wprowadzono po to, by uporządkować istniejący tam handel tak, aby w maksymalnym stopniu wyeliminować uciążliwości dla mieszkańców sąsiadujących z powyższym terenem osiedli mieszkaniowych, związanych między innymi z dojazdem i parkowaniem mieszkańców, dojazdem służb ratunkowych, zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego, poprawą komfortu zamieszkania oraz utrzymania czystości, porządku i estetyki terenu znajdującego się w centrum miasta. Dalej Przewodniczący wskazał, że w sytuacji, kiedy - ze wskazanych powodów - ograniczony został obszar targowiska ograniczono także asortyment sprzedaży ograniczając go do tego związanego w tradycyjny sposób z tym targowiskiem. Natomiast odnosząc się do ogólnych zasad wskazanych w preambule do ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, tj. zasady wolności działalności gospodarczej, zasady praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju, Przewodniczący podkreślił, że przyjęta uchwała w żadnej mierze tych zasad nie narusza.

Zdaniem organu nadzoru zmiana polegająca na dodaniu w § 4 Regulaminu ust. 2, który ogranicza handel w ciągu ulicy Targowej do sprzedaży wyłącznie artykułów spożywczych, rolnych (warzywa i owoce) i ogrodniczych (m.in. sadzonki, nasiona, kwiaty, rozsady) istotnie narusza prawo.

Podstawą prawną podjętej uchwały jest art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie oznacza to jednak, że Rada Miasta podejmując uchwałę na ww. podstawie ma niczym nieskrępowaną swobodę w regulowaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przede wszystkim Rada Miasta musi działać zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, a mianowicie musi działać na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że tworzone przepisy prawa miejscowego nie mogą być niezgodne z innymi normami prawa powszechnie obowiązującego, w tym także zasadami wynikającymi z Konstytucji RP.

W ocenie Wojewody Rada Miasta ograniczyła na targowisku przy ul. Targowej możliwość handlu jedynie do artykułów spożywczych, rolnych (warzywa, owoce) i ogrodniczych (m.in. sadzonki, nasiona, kwiaty, rozsady). Przedmiotowa uchwała bezpośrednio dotyczy zatem działalności gospodarczej na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalski. Oceniając zatem zgodność z prawem wprowadzonej zmiany zasad handlu należy zbadać zgodność tej zmiany z zasadami konstytucyjnymi chroniącymi przedsiębiorców, a także zgodność z przepisami ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.). Do zasad chroniących przedsiębiorców odnosi się także preambuła do ustawy Prawo przedsiębiorców.

Organ nadzoru wskazał, że preambułom przypisywano różnego rodzaju funkcje, np. funkcję wychowawczą, funkcję uzasadniającą motywy, ze względu na które ustanowiony został jakiś akt normatywny, a także funkcję wskazującą i identyfikującą aksjologiczne podstawy, ważne z punktu widzenia regulowanej w danym akcie normatywnym materii. Ta ostatnia funkcja wydaje się wiodącą w kontekście Prawa przedsiębiorców. Ustawodawca wskazuje bowiem na istotne i ważne, z punktu widzenia Konstytucji RP oraz ukształtowanych przez nią standardów ładu gospodarczego, wartości o charakterze systemowym. W preambule zapisane zostały normatywne deklaracje odnoszące się do potrzeby umacniania wolności gospodarczej, "rozwoju gospodarki", potrzeby "wzrostu dobrobytu społecznego", "gwarancji praw przedsiębiorców", rozwoju gospodarczego i "wolnej konkurencji". Wszystkie zasady przywołane w preambule do Prawa przedsiębiorców znajdują swoje odzwierciedlenie w Konstytucji RP. Niektóre z nich, zarówno w Konstytucji RP, jak i w części artykułowanej ustawy, np. zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP i art. 2 Prawa przedsiębiorców); zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 8 Prawa przedsiębiorców); zasada niedyskryminacji (art. 32 ust. l Konstytucji RP i art. 12 Prawa przedsiębiorców). Odniesienie się w preambule do zasady wolności gospodarczej i jednoczesne wskazanie na potrzebę "ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji", a także na "potrzebę rozwoju gospodarki oraz wzrostu dobrobytu społecznego", wskazują jednocześnie na to, gospodarka rynkowa połączona z wolnością gospodarczą stanowią punkt odniesienia do budowania ładu gospodarczego w Rzeczypospolitej Polskiej, ukierunkowanego na pomyślność obywateli (M. Zdyb, G. Lubeńczuk, A. Wołoszyn-Ochocka, Prawo przedsiębiorców. Komentarz, Wprowadzenie, Warszawa 2019).

Konkretyzacja powyższych zasad na gruncie ustawy Prawo przedsiębiorców znalazła wyraz m.in. w art. 12 ustawy, zgodnie z którym organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W niniejszej sprawie zdaniem organu nadzoru została naruszona zasada proporcjonalności i równego traktowania. Zgodnie z ustalonym na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zarzut braku proporcjonalności wymaga udzielenia odpowiedzi na trzy pytania dotyczące analizowanej normy: 1) czy jest ona w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków (przydatność normy); 2) czy jest ona niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (konieczność podjęcia przez ustawodawcę działania); 3) czy jej efekty pozostają w proporcji do nałożonych na obywatela ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto). Wskazane postulaty przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto składają się na treść wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji "konieczności" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt SK 16/07).

W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie mamy potrzebę ochrony zasady wolności gospodarczej oraz zasadę równego traktowania, a z drugiej strony ograniczenie w prowadzeniu tej działalności jedynie dla osób handlujących określonymi produktami, z wyłączeniem osób prowadzących działalność dotychczas na targowisku w zakresie sprzedaży innych legalnych produktów. Z uzasadnienia uchwały jak i wyjaśnień Przewodniczącego Rady wynika, że zasadniczym powodem wprowadzenia takiego ograniczenia było zmniejszenie powierzchni terenu wyznaczonego na prowadzenie handlu na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego przy ul. Targowej i chęć ograniczenia asortymentu do tego związanego w tradycyjny sposób z tym targowiskiem. O ile zatem ograniczenie asortymentu produktów sprzedawanych przy cmentarzu do kwiatów i zniczy może mieć uzasadnienie koniecznością zachowania powagi tego miejsca, to jednak zdaniem organu nadzoru ograniczenie wolności gospodarczej w prowadzeniu handlu przy ul. Targowej jedynie powodem zmniejszenia rozmiaru targowiska nie spełnia wymogu proporcjonalności. Co więcej w ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie nie są równo traktowani sprzedawcy prowadzący sprzedaż innych towarów, których obrót jest dozwolony na terenie kraju.

W związku z powyższym w ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Piotrkowie Trybunalskim dodając w § 4 Regulaminu ust. 2, który ogranicza handel w ciągu ulicy Targowej do sprzedaży wyłącznie artykułów spożywczych, rolnych (warzywa i owoce) i ogrodniczych (m.in. sadzonki, nasiona, kwiaty, rozsady) istotnie naruszyła art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7, 31 ust. 3 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły jedynie zdania ograniczającego handel w ciągu ulicy Targowej tym niemniej organ nadzoru postanowił stwierdzić nieważność całego § 1 pkt 1 uchwały nr XXVII/385/20 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu targowisk miejskich oraz miejsc wyznaczonych do handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Jest to spowodowane tym, że na skutek stwierdzenia nieważności całego § 1 pkt 1 uchwały przepis dotyczący handlu w ciągu ul. Cmentarnej pozostanie w tej samej treści w uchwale zmienianej.

W ocenie organu nadzoru, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego z obrotu prawnego uchwałę w opisanej części jest uzasadnione i konieczne.

W skardze Miasto Piotrków Trybunalski zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że Rada Miasta nie miała prawa podjąć uchwały określającej sposobu korzystania z gminnego obiektu, którym są miejsca wyznaczone do handlu w ciągu ulicy Cmentarnej i ulicy Targowej oraz

2) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznaniu, że gmina nie posiadała upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia zasad sprzedaży towarów na miejscach wyznaczonych do handlu zlokalizowanych na gruntach stanowiących własność gminy,

3) art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i uznaniu, że uchwała ogranicza swobodę działalności gospodarczej w prowadzeniu handlu osobom prowadzącym sprzedaż towarów innych, których obrót jest dozwolony na terenie kraju,

4) art. 15, art. 16 ust. 2, art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało naruszeniem autonomii i samodzielności Gminy,

5) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało pozbawieniem Gminy Piotrków Trybunalski, jako właściciela gruntu, prawa do ustalenia sposoby korzystania z jego własności,

6) art. 91 ust. i i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez nieprawidłową wykładnię pojęcia istotne naruszenie prawa oraz przyjęcie, że przedmiotowa uchwała, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania w sprawie z uwzględnieniem wynagrodzenia radcy prawnego.

Skarżący wskazał, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. jednym z zadań własnych gminy związanym z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych. Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że targowiska i miejsca wyznaczone do handlu są obiektami użyteczności publicznej, z wykorzystaniem których Gmina Piotrków Trybunalski realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związanej z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie obejmującym organizację i prowadzenie tych obiektów. W ocenie skarżącego, w użytym w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 pojęciu "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów" mieści się m.in. wskazanie sposobu korzystania z targowisk i miejsc wyznaczonych do handlu, polegającego m.in. na ograniczeniu asortymentu towarów, którymi można handlować.

W związku z powyższym należy uznać, że Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego podejmując przedmiotową uchwałę przestrzegała zasad określonych w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co oznacza, że zapisy tej uchwały nie naruszają w żadnym stopniu obowiązującego prawa.

Skarżący nie podziela także zasadności zarzutu Wojewody, według którego Rada Miasta Piotrków Trybunalski nie była uprawniona do ograniczenia asortymentu towarów, którymi można handlować na miejscach wyznaczonych do handlu w ciągu ulicy Targowej, dopuszczając się tym samym cyt.: "naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7, art. 31 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP".

W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa

uchwała nie narusza prawa. Jak przedstawiono powyżej w argumentacji dotyczącej podstaw do wydania uchwały Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę działała na podstawie i w granicach prawa co oznacza, że przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, została podjęta w oparciu o wyraźną kompetencję rangi ustawowej.

W ocenie skarżącego niczym nieuzasadniony jest także zarzut organu nadzoru dotyczący naruszenia przez skarżącego wolności działalności gospodarczej przedsiębiorców poprzez jej ograniczenie wynikające z ustalenia rodzaju towarów dopuszczonych do sprzedaży na miejscach wyznaczonych do handlu w ciągu ulicy Targowej. Prowadzenie handlu na targowisku, czy miejscach wyznaczonych do handlu, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie wiąże się z obowiązkiem prowadzenia działalności gospodarczej, a więc dopuszczenie na tych miejscach do sprzedaży towarów określonej kategorii nie może być interpretowane jako tę wolność ograniczające. Wydanie zaskarżonej uchwały nie pozbawia przedsiębiorców prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zabrania także podmiotom prowadzącym handlową działalność wykonywania jej poza miejscami wyznaczonymi przez Radę.

Skarżący nie zgodził się także z rozważaniami organu nadzoru w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, w szczególności jej art. 12, umieszczonymi wyłącznie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z pominięciem ich w konkluzji dotyczącej istotnego naruszenia prawa.

Dodatkowo skarżący wskazał, że przepis art. 12 powołanej ustawy nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bo jest dyrektywą odnoszącą się do procedowania indywidualnego postępowania dotyczącego przedsiębiorcy, a nie uściśleniem zakresu delegacji zawartej w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Problematyka określenia zasad korzystania z targowisk i miejsc wyznaczonych do handlu należy do wspólnoty samorządowej, co wynika z samego sedna samorządzenia i samoadministrowania w sprawach lokalnych. Nie można Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, jako właściciela gruntów, na których zlokalizowane są targowiska i miejsca wyznaczone do handlu, pozbawiać całkowicie prawa do decydowania co do charakteru tych miejsc, czy przyznawania prawa handlu na nich określonym rodzajom towarów.

Organ nadzoru pominął całkowicie cel jaki przyświecał Radzie przy podejmowaniu uchwały. Wprowadzając ograniczenia na miejscach wyznaczonych do handlu w ciągu ulicy Targowej Rada kierowała się koniecznością poprawy komfortu życia mieszkańców osiedli sąsiadujących z tymi miejscami, wyeliminowania nasilających się od lat uciążliwościami związanymi z dojazdem i parkowaniem pojazdów, zapewnienia dojazdu służb ratunkowych, zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego, utrzymania czystości, porządku i estetyki terenu znajdującego się w centrum miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nadzoru Rada podejmując uchwałę na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., regulując zasady korzystania z gminnych obiektów nie ma pełnej swobody w regulowaniu zasad sprzedaży w obiektach. Ponadto wskazano, że zakazy i ograniczenia prawa korzystania z miejsca publicznego również powinny być zgodne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Wojewody uchwała ogranicza zasadę wolności gospodarczej i bezpośrednio wpływa na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie targowiska dla przedsiębiorców. Wprowadzenie zakazu sprzedaży produktów innych niż spożywcze, rolne i ogrodnicze dla niektórych przedsiębiorców prowadzących działalność może oznaczać utratę pracy, a tym samym uniemożliwić prowadzenie działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 6 listopada 2020 r. stwierdzającego nieważność § 1 pkt 1 uchwały nr XXVII/385/20 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu targowisk miejskich oraz miejsc wyznaczonych do handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 713, dalej "u.s.g.").

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g., od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 9 października 2020r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 6 listopada 2020 r.

Ponadto wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 6 listopada 2020 r. zostało doręczone w dniu 6 listopada 2020 r., a skarga Miasta Piotrków Trybunalski została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 4 grudnia 2020 r. (k. 9), a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. 2 grudnia 2020 r. Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi do WSA w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 6 listopada 2020 r. (k. 7).

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa, wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi, tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika zatem, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie .

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", i że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony (por. "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd. 1).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Każdorazowo charakter naruszenia prawa, którego ujawnienie w postępowaniu nadzorczym stanowiło asumpt do stwierdzenia z tego powodu nieważności uchwały lub zarządzenia przez wojewodę jako organ nadzoru - podlega ocenie na tle występujących w sprawie okoliczności faktycznych danego przypadku, mających walor prawotwórczy, wyznaczony hipotezą znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W wyroku z 15 września 2017 r. sygn. I OSK 1136/17 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, publ. ONSA z.3/2001, poz. 117).

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi Wojewoda Łódzki w zaskarżonym rozstrzygnięciu z powyższego obowiązku wywiązał się.

W tym miejscu wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały, zarządzania) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., III SA/Wr 1282/15 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11). Oceny tej dokonać należy uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania.

Stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru uchwały nr XXVII/385/20 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu targowisk miejskich oraz miejsc wyznaczonych do handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego stanowi akt prawa miejscowego, wydany w ramach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Można zauważyć, że uregulowanie w akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) wymaga siłą rzeczy odniesienia się do wielu zachowań podmiotów korzystających z tych obiektów, które nie pozostają w całkowitej próżni prawnej myślowego przeniesienia (są prawnie obojętne). Sens objęcia tych zachowań regulacją odnoszącą się do konkretnych obiektów albo urządzeń użyteczności publicznej wyraża się więc w potrzebie indywidualizacji na użytek konkretnego przypadku, ogólnych reguł postępowania, określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dokonywanej w granicach tego prawa. Taka regulacja ma również, zdaniem Sądu, znaczenie informacyjne i zarazem wychowawcze. Trudno bowiem oczekiwać od korzystających z tych obiektów i urządzeń znajomości prawa powszechnie obowiązującego, rozproszonego w wielu aktach prawnych, mających związek z korzystaniem z tych obiektów i urządzeń.

Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stawia, wzorem art. 40 ust. 3 tej ustawy, wymagania - ograniczenia zakresu stanowienia prawa na tej podstawie do spraw nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. A zatem rozumując a contrario można przyjąć, że takie wymaganie w tym przypadku nie obowiązuje.

Przyjmuje się na ogół, że wszystkie akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego (w tym uchwały rady gminy) mają charakter aktów wykonawczych. Niemniej jednak w świetle art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, zakres swobody lokalnego prawodawcy jest szerszy niż przy wydawaniu aktów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzeń. Konstytucja nie wymaga, by były to akty wydawane na mocy "szczegółowego" upoważnienia, a jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To stanowisko odnosi się szczególnie do prawa miejscowego wydawanego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Te akty nie wymagają bowiem, poza upoważnieniem zawartym we wspomnianym art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, żadnego innego, szczegółowego upoważnienia ustawowego.

Wojewoda zarzucił postanowieniu uchwały zawartemu w § 4 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały nr XLII/547/17 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 sierpnia 2017 r., w brzmieniu po zmianie dokonanej § 1 pkt 1 uchwały z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu targowisk miejskich oraz miejsc wyznaczonych do handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego - istotne naruszenie prawa przez Rada Miasta poprzez ograniczenie na targowisku przy ul. Targowej możliwości handlu jedynie do artykułów spożywczych, rolnych (warzywa, owoce) i ogrodniczych (m.in. sadzonki, nasiona, kwiaty, rozsady).

Zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda, że skoro przedmiotowa uchwała bezpośrednio dotyczy działalności gospodarczej na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, to należy oceniając zgodność z prawem wprowadzonej zmiany zasad handlu zbadać zgodność tej zmiany z zasadami konstytucyjnymi chroniącymi przedsiębiorców, a także zgodność z przepisami ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.).

Zauważyć należy, że zasady przywołane w preambule do Prawa przedsiębiorców znajdują swoje odzwierciedlenie zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawie, np. zasada wolności gospodarczej, zasada praworządności, zasada niedyskryminacji i równości.

Stosownie do treści art. 12 ustawy, organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że w rozpoznawanej sprawie została naruszona zasada proporcjonalności i równego traktowania. Zdaniem Sądu, zarzuty Wojewody są klarowne, nie budzą wątpliwości co do tego, czy istotnym naruszeniem prawa przez prawodawcę lokalnego jest w tym przypadku wypowiadanie się w przedmiocie ograniczenia asortymentu produktów sprzedawanych przy ul. Targowej. Rację ma organ, że jest to ograniczenie wolności gospodarczej w prowadzeniu handlu.

W doktrynie przyjmuje się, że zasada proporcjonalności nakazuje podejmowanie przez administrację działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Na gruncie Prawa przedsiębiorców w zakres funkcjonowania zasady proporcjonalności wchodzi również art. 8 p.p., zgodnie z którym przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Niewątpliwie norma ta uzupełnia w zakresie regulacji dotyczących działalności gospodarczej ogólną zasadę z art. 31 ust. 3 Konstytucji, która w szerokim spektrum zakazuje ograniczania wolności, w tym wolności prowadzenia działalności gospodarczej, bez stosownej i proporcjonalnej podstawy prawnej wynikającej z aktu prawnego o randze ustawy. Analogia ta została również zauważona przez przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego (patrz. Pietrzak Aldona (red.), Prawo przedsiębiorców. Komentarz Opublikowano: WKP 2019).

Zdaniem Sądu, ograniczenie asortymentu towarów na targowisku przy ul. Targowej w Piotrkowie Trybunalskim narusza zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wpływa bowiem bezpośrednio na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie targowiska przez przedsiębiorców, którzy do tej pory prowadzili działalność na tym targowisku w zakresie sprzedaży produktów, których sprzedaż jest zakazana uchwałą zmieniającą.

Wbrew stanowisku Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia podjęcia uchwały nr XXVII/384/20 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego poprzez wyznaczenie miejsca prowadzenia handlu - obszar w ciągu ulicy Targowej (załącznik do uchwały), a więc kwestia wyznaczenia nowego obszaru targowiska.

Zdaniem Sądu, za niewystarczające dla realizacji zasady proporcjonalności i zasady równości należy uznać twierdzenie, że przyjęcie uchwały nr XXVII/385/20 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu targowisk miejskich oraz miejsc wyznaczonych do handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego jest konsekwencją ograniczenia obszaru wyznaczonego do handlu w ciągu ulicy Targowej. Z uzasadnienia do powyżej uchwały nr XXVII/385/20, której nieważność stwierdził Wojewoda Łódzki wynika, że zmiany, które wprowadza się uchwałą porządkują prowadzenie działalności handlowej na miejscach wyznaczonych do handlu w ciągu ul. Targowej, ograniczając jej zakres wyłącznie do artykułów spożywczych, rolnych i ogrodniczych. Ograniczenie obszaru targowiska zostało bowiem wprowadzone po to, by wyeliminować uciążliwości dla mieszkańców osiedli mieszkaniowych sąsiadujących z terenem targowiska, zapewnić dojazd służb ratunkowych, zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i pieszego oraz estetykę terenów położonych w centrum miasta, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości kontynuowania prowadzonej od lat na tym obszarze działalności targowej.

W tym miejscu wskazać należy, że w doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik województwa, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2018r., sygn. II OSK 3007/18).

Analizując argumentację przedstawioną w powyższym uzasadnieniu uchwały nr XXVII/385/20 Sąd uznał, że jest ona nieprzekonująca oraz w ocenie Sądu stanowi uzasadnienie uchwały nr XXVII/384/20 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 września 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu na gruntach należących do Miasta Piotrkowa Trybunalskiego poprzez wyznaczenie miejsca prowadzenia handlu - obszar w ciągu ulicy Targowej, a nie uchwały, której nieważność stwierdził organ nadzoru.

Rację ma zatem Wojewoda, że ograniczenia wolności gospodarczej poprzez wprowadzeniu handlu wyłącznie określonego asortymentu nie można uzasadnić powodem zmniejszenia rozmiaru targowiska. Powyższe narusza bowiem niewątpliwie zasadę proporcjonalności. Ponadto narusza zasadę równego traktowania osób prowadzących sprzedaż innych towarów, których sprzedaż nie jest zakazana, zabroniona na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu, ograniczenie asortymentu towarów, którymi można handlować na targowisku nie dyskryminowałoby w sposób nieuprawniony żadnej określonej grupy podmiotów, gdyby odnosiło się do wszystkich handlujących na tym targowisku.

Targowisko gminne niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej, z wykorzystaniem którego Gmina realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie obejmującym organizację i prowadzenie targowisk. Miasto Piotrków Trybunalski organizując na swoim terenie targowisko dla mieszkańców, realizuje swe zadania z zakresu użyteczności publicznej. Jak stanowi bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.), gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym jednym z zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych.

Oznacza to, że Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego dysponowała kompetencją do uchwalenia w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym regulaminu targowiska, ale w sposób nie naruszający zasady proporcjonalności i zasady równego traktowania wszystkich osób prowadzących sprzedaż na tym targowisku. Wprawdzie z punktu widzenia Gminy nie jest pierwszoplanowym jej zadaniem, jako prowadzącej targowisko stwarzanie sprzedającym dodatkowych możliwości zbywania towarów i ułatwiania im w ten sposób prowadzenia działalności handlowej, ale przede wszystkim ułatwianie zaspokajania potrzeb lokalnych konsumentów w sposób najbardziej adekwatny do ich oczekiwań, przy zapewnieniu maksimum pewności i bezpieczeństwa obrotu, to jednak zasady działania targowiska nie mogą ograniczać prowadzenia działalności gospodarczej bez stosownej i proporcjonalnej podstawy prawnej wynikającej z aktu prawnego o randze ustawy.

Wobec powyższego, ograniczenie obszaru targowiska nie może przekładać się na ograniczenie sprzedaży wyłącznie do artykułów spożywczych, rolnych (warzywa i owoce) i ogrodniczych (m.in. sadzonki, nasiona, kwiaty, rozsady), gdyż prowadzi do narusza zasady proporcjonalności, bowiem przedsiębiorcom został ograniczony zakres prowadzonej działalności oraz do naruszenia zasady równego traktowania osób prowadzących sprzedaż innych towarów.

W ocenie Sądu, dodać należy, że inna byłaby sytuacja, gdyby regulamin dotyczył organizacji przez Gminę nowego targowiska i osób, którzy zamierzają prowadzić sprzedaż na tym targowisku, bowiem osoby zamierzające prowadzić handel byłyby w takiej samej sytuacji prawnej.

W wyniku oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd uznał, że prawidłowo organ nadzoru stwierdził, iż zapis § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej w zakresie jakim zmienia treść § 4 ust. 2 jej załącznika stanowiącego regulamin targowiska uchybia prawu w stopniu istotnym, uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

e.g.