Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1008/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Protokolant Andrzej Malinowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji przebudowy drogi krajowej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2004 r. Minister Infrastruktury, na zasadzie art. 138 § l pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla G. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., o lokalizacji przebudowy w ciągu drogi krajowej nr [...] - na obszarze Miasta P. ul. [...] na odcinku od ul. [...] do strumienia J.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wniesienia odwołania w dniu [...] sierpnia 2004 r. podpisanego przez Prezesa Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla G. Pismo opatrzone było pieczęcią nagłówkową Stowarzyszenia. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż przyczyną umorzenia postępowania było ustalenie, iż Stowarzyszenie nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym lokalizacji przebudowy odcinka drogi krajowej nr [...], gdyż nie dotyczy ono bezpośrednio jego praw i obowiązków. Stowarzyszenie nie zostało także dopuszczone do postępowania na prawach strony na zasadach wynikających z art. 31 K.p.a. W decyzji wskazano, iż Osiedle G. nie sąsiaduję z terenem inwestycji.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury oraz piśmie procesowym z dnia [...] marca 2005 r. Stowarzyszenie podniosło, iż ma ono przymiot strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji przebudowy odcinka drogi krajowej, gdyż w decyzji organu I instancji brak jest uregulowań dotyczących gospodarki wodnościekowej obszaru ul. [...]. Będzie to miało wpływ na również na warunki życia mieszkańców całego rejonu przewidywanej inwestycji a także obszarów sąsiadujących z tym rejonem, uwzględniając także, iż samochody z przebudowanego odcinka ul. [...] będą przejeżdżać następnie koło terenu Osiedla G. Udział Stowarzyszenia na prawach strony wynika w

rozpatrywanym przypadku z samego statutu Stowarzyszenia, który przewiduje działanie Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z obszarem, na którym zamieszkują członkowie Stowarzyszenia. Oddziaływanie inwestycji na teren Osiedla G. jest bezsporne, w związku z tym udział Stowarzyszenia na prawach strony, zgodnie z art. 28 K.p.a. nie może budzić wątpliwości, przy czym strona może przystąpić do postępowania w każdym jego momencie. Wskazano także, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa gdyż nie zawiera podpisu z podaniem nazwiska i imienia, czego wymaga art. 107 § t K.p.a. Zawarty na końcu decyzji "zygzak" nie spełnia wymagań K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury Wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2005 r. skarżące Stowarzyszenie wskazało, iż w sprawie realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie tego samego odcinka drogi krajowej nr [...], co objęty zaskarżoną decyzją, toczy się równolegle odrębne postępowanie administracyjne, co świadczy dodatkowo o wadliwości kwestionowanej decyzji Ministra Infrastruktury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Wobec treści i formy pisma z dnia [...] sierpnia 2004 r. organ orzekający w sprawie słusznie uznał, iż odwołanie zostało złożone przez Skarżące Stowarzyszenie nie zaś określonego mieszkańca (poszczególnych mieszkańców) Osiedla G. Wskazuje na to zarówno pieczęć nagłówkowa jak i podpis ze wskazaniem funkcji Prezesa Stowarzyszenia. Zasadnie więc, w pierwszym rzędzie, przedmiotem postępowania było przesądzenie, czy Stowarzyszeniu przysługuje w nim przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż generalnie jest to warunkiem, w świetle brzmienia art. 127 § l K.p.a., uprawnienia do złożenia odwołania. Rozstrzygnięcie organu I. instancji nie dotyczyło bezpośrednio praw i obowiązków Stowarzyszenia, jako osoby prawnej, ani samo postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte na jego wniosek. W tej sytuacji uprawnienie strony w postępowaniu, w świetle art. 28 K.p.a. mogłoby przysługiwać Stowarzyszeniu wyłącznie w przypadku, gdyby jego wynik dotyczył jego interesu prawnego. Interes prawny określonego stowarzyszenia nie może przy tym być identyfikowany 2 interesem prawnym jego poszczególnych członków zważywszy, iż stowarzyszenie, jako typowa organizacja o charakterze korporacyjnym, skupia co do zasady szereg indywidualnych osób, których interesy w niektórych kwestiach mogą być rozbieżne. Stąd stowarzyszenia, jak i szereg innych organizacji o charakterze korporacyjnym działają w oparciu o określone regulaminy wewnętrzne (w przypadku stowarzyszenia zarejestrowanego - statut), które pozwalają na prażenie woli całego stowarzyszenia jako korporacji podmiotów, która zresztą nie musi być zgodna z interesem każdego jej członka. Uwzględniając generalną konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się (art. 12 i 58 ust. l Konstytucji RP), nie można domniemywać, iż stowarzyszenia mogą uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych, w interesie swoich członków (czy jak wskazano w pewnych przypadkach jedynie większości swoich członków) z mocy samego prawa, wyłącznie z tej racji, iż statut stowarzyszenia dopuszcza jego działanie w interesie swoich członków. Uprawnienie do działania w interesie członków musiałoby wynikać jednocześnie, ze szczególnej roli stowarzyszenia (np. gdyby było ono zrzeszeniem obowiązkowym jak np. ustawowe samorządy w rozumieniu art. 17 Konstytucji RP) oraz wskazanego wyraźnie ustawą uprawnienia do reprezentowania jego członków przed organami administracji publicznej w toczącym się postępowaniu w określonego rodzaju sprawach. Stąd sam fakt, iż określony członek stowarzyszenia może mieć interes prawny w określonym postępowaniu nie przesądza, iż interes taki może mieć także stowarzyszenie. Inaczej mówiąc, istnienie normy prawna materialnego statuującej interes prawny określonego uczestnika postępowania nie daje automatycznie legitymacji prawnej do udziału w tym postępowaniu stowarzyszeniu, do którego statutowych celów należy ochrona interesów tego uczestnika, o ile nie istnieje norma prawa materialnego, która stanowiłaby samodzielne źródło interesu prawnego w tym postępowaniu dla stowarzyszenia. Odrębną kwestią jest problematyka możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 IŁp*a. Zostanie ona poruszona odrębnie.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż w rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie mogło być stroną postępowania zakończonego decyzją organu I. instancji dotyczącego lokalizacji przebudowy odcinka drogi krajowej nr [...] wyłącznie z mocy prawa. Nie przesądzając bowiem kwestii, czy przebudowa drogi może dotyczyć interesu prawnego mieszkańców Osiedla G., z uwagi na podnoszone w skardze zagadnienia związane z odwodnieniem drogi oraz ruchem pojazdów po zjeździe z przebudowanego odcinka drogi, przebudowa ta nie dotyczy w żadnym zakresie interesu prawnego samego skarżącego Stowarzyszenia. Warto zauważyć, iż z uwagi na wskazaną wcześniej wolność zrzeszania się, interesy mieszkańców Osiedla G. w zakresie przebudowy drogi (być może w niektórych kwestiach przeciwstawne) mogą być faktycznie artykułowane i bronione przez wiele funkcjonujących stowarzyszeń. Z faktu tego nie wynika jednak, jak wskazano, dla tych stowarzyszeń ex lege status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W tej sytuacji chybione są wywody skargi, co do uprawnienia do złożenia dowołania wynikającego dla Stowarzyszenia z faktu, iż może ono występować W postępowaniu na prawach strony, gdyż dotyczy ono interesu prawnego jego członków. W tym kontekście nie znajdują równocześnie uzasadnienia, zawarte w zaskarżonej decyzji, rozważania dotyczące braku oddziaływania planowanej inwestycji na teren Osiedla G. Podjęcie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi jednak wyłącznie uchybienie w zakresie prawa procesowego, które nie może mieć w konkretnym przypadku wpływu na wynik sprawy, a więc nie może, w świetle art. 145 § l pkt l lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270), prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odrębną kwestią jest zagadnienie ewentualnych uprawnień procesowych skarżącego Stowarzyszenia, jako mieszczącego się w pojęciu organizacji społecznych w rozumieniu art. 31 K.p.a. w zw. z treścią art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. Ustawodawca nie tworząc systemu automatycznego traktowania organizacji społecznej, jako strony postępowania, które dotyczy interesu prawnego jej członków, wprowadził jednak możliwość dopuszczania jej na prawach strony do udziału w toczącym się postępowania, gdy dotyczy ono interesu innych osób, a więc także członków organizacji. W przypadku dopuszczenia do postępowania organizacji społecznej (w tym stowarzyszenia) przysługują jej prawa procesowe takie same jak stronie .(art. 31 §3 K.p.a.). Jednak w tym przypadku warunkiem korzystania przez organizację społeczną z uprawnień strony jest jej dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Formalnie powinno to nastąpić w drodze wydania odnośnego postanowienia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie (art. 31 § 2 K.p.a.). Przyjmuje się, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu może nastąpić także poprzez faktyczne czynności organu prowadzącego postępowanie np. doręczanie pism w postępowaniu. Jednak, jak wynika z akt sprawy, skarżące Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu ani w przewidzianej formie ani nawet poprzez czynności faktyczne. Twierdzeń, o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, nie zawiera także skarga ani inne wystąpienia Skarżącego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadne jest twierdzenie Ministra Infrastruktury zawarte w zaskarżonej decyzji, iż Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w toczącym się postępowaniu.

Z kolei, jak wskazano, jedynie dopuszczenie organizacji społecznej (w tym stowarzyszenia) do udziału w toczącym się postępowaniu statuuje dla niej uprawnienia strony (art. 31 § 3 K.p.a.), do których należy prawo wykorzystania środków odwoławczych. W ocenie Sądu, brak udziału Stowarzyszenia w postępowaniu przed organem I instancji, na prawach strony, zamyka dla niego możliwość złożenia odwołania w świetle regulacji art. 127 § l K.p.a. Warto zauważyć, iż analogiczne stanowisko było już wcześniej prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyrok NSA z 4.6.1998 sygn. IV S.A. 1180/96, opubl. LEX nr 45162).

W tej sytuacji, skoro skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługiwało prawo złożenia odwołania, gdyż nie było ono strona w sprawie, ani nie zostało ono dopuszczone do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony zasadne było wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § l pkt 3 K.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wadliwego podpisania zaskarżonej decyzji trzeba stwierdzić, iż w ocenie Sądu, są one chybione. Decyzja czyni zadość wymaganiom określonym w art. 107 § l K.p.a. gdyż zawiera zarówno podpis osoby wydającej decyzję złożony odręcznie (jest on w istocie nieczytelny) jak i podano w niej w sposób nie budzący wątpliwości imię i nazwisko tej osoby (widoczne są one na pieczęci). Z treści K.p.a. nie wynika, iż sam odręczny podpis pod decyzja ma umożliwić odczytanie imienia i nazwiska osoby go składającej. Informacje te, jak i podanie stanowiska służbowego osoby składającej podpis, mają się znajdować jedynie "wraz" z -podpisem.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają także podnoszone w piśmie procesowym z [...] lutego 2005 r. kwestie związane z odrębnym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym przebudowy tego samego odcinka drogi, które toczyło się w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Jak wynika z przesłanych łącznie z pismem dokumentów skarżące Stowarzyszenie uczestniczyło w tamtym postępowaniu na prawach strony. W jego ramach, w związku z wymaganiem uzgodnienia wynikającym z art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zostało wydane m.in. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. a następnie w II. instancji postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2002 r. uchylone następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14. maja 2004 r. (sygn. akt IV SA 2713/03). Kolejnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. (nr [...]) Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Okoliczności te pozostają jednak bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, jeżeli zważyć, iż przesłane przez Skarżącego do Sądu postanowienie w przedmiocie uzgodnienia (na zasadzie art. 106 K.p.a.) związane jest z postępowaniem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostało umorzone zawartą w aktach sprawy decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. (nr [...]). Natomiast decyzja organu I instancji, w związku z odwołaniem od której została wydana zaskarżona decyzja, była wydana W trybie odrębnych regulacji - ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Sąd nie wypowiada co do zasadności wydania postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie uzgodnienia wobec umorzenia postępowania, którego to uzgodnienie dotyczy, gdyż akt ten nie jest przedmiotem zaskarżenia. Wystarczające jest ustalenie, iż jego wydanie nie ma wpływu na legalność zaskarżonej decyzji, która jest oceniana na dzień jej wydania a więc [...] października 2004 r. Na dzień ten stan formalnoprawny określała decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2004 r. Bez znaczenia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje w sprawie fakt, iż wyrokiem sygn. akt IV SA 2713/03 Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2002 r. Kwestia nie zakończenia tego postępowania wpadkowego nie miała znaczenia w rozpatrywanej sprawie, zważywszy, iż wiązała się z postępowaniem, które zostało umorzone.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.