Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2042/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 89
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 131 poz 1468
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów.
article: § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 884
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm  zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 178/12 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 178/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania M.M. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 24 sierpnia 2011 r.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych :

M.M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Do wniosku dołączył akt notarialny z dnia 20 czerwca 2011 r., dotyczący zakupu domu jednorodzinnego położonego w miejscowości [...] w gminie [...] przez niego i S.O. w udziałach po ½ części.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji [...] z siedzibą w [...], odmówił M.M. przyznania pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M.M. jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji [...] w [...] w jednostce KP [...].

Następnie organ przytoczył treść art. 88 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) i stwierdził, że przepisy te nie przewidują zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w formie współwłasności lokalu z innymi osobami. Organ podkreślił, że pomoc finansowa jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta do przysługującego mu lokalu mieszkalnego, a jej celem jest pomoc policjantowi w realizacji tego prawa poprzez uzyskanie przez niego odpowiedniego lokalu jednorodzinnego, dlatego też pomoc finansowa udzielona na uzyskanie lokalu będącego przedmiotem współwłasności byłaby świadczeniem nie tylko na rzecz wnioskodawcy, ale również na rzecz osób trzecich (konkubina).

Od decyzji tej M.M. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że z S.O. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, ale nie są małżeństwem. Wskazał, że oboje są funkcjonariuszami Policji, zatem z udzielonej pomocy finansowej nie skorzystają żadne osoby trzecie.

Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia 30 listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 20 k.p.a. oraz art. 94 ust. 1 i 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w związku z § 1, § 2, § 3, § 3a ust. 1 pkt 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 sierpnia 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pomoc finansowa jest zastępczą w stosunku do przydziału lokalu formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Taką zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie jest w żadnym razie nabycie lokalu mieszkalnego na zasadach współwłasności. Policjant nabywa bowiem w takim przypadku jedynie idealną część tej nieruchomości i bez wyodrębnienia lokalu mieszkalnego w drodze zniesienia współwłasności nie można mówić o tym, że uzyskane przez policjanta prawo jest formą realizacji jego prawa do lokalu mieszkalnego, uzasadniającą przyznanie pomocy finansowej ze środków przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych policjantów.

Organ wskazał, że bezspornym jest, że M.M. jest policjantem i posiada samoistne, ustawowe prawo do pomocy finansowej, ale w przypadku gdy lokal mieszkalny uzyskany jest we współwłasności po 1/2 części z osobą obcą, to nie można traktować tego faktu jako uzyskanie samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przez policjanta - lecz uzyskanie części udziału do lokalu mieszkalnego.

Zdaniem organu, kolejną negatywną przesłanką, jest brak podstaw do uznania S.O., również funkcjonariuszki Policji, za członka rodziny M.M. W świetle art. 89 pkt 1 ustawy o Policji, S.O. jest osobą obcą, gdyż nie pozostaje w związku małżeńskim z M.M.. Skoro pomoc finansowa jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, iż uzyskany przez M.M. lokal mieszkalny powinien być lokalem samodzielnym, a więc zajmowanym tylko przez policjanta i członków jego rodziny. W tych okolicznościach, zdaniem organu, udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu jest niezasadne, gdyż nie zostanie spełniony cel tej pomocy, tj. uzyskanie przez M.M. odpowiedniego, a więc samodzielnego lokalu mieszkalnego.

Dodatkowo organ wskazał, że pomoc finansowa stanowi bezzwrotne świadczenie pieniężne z budżetu państwa, stanowiące zastępczą formę realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Przesłanki jej udzielenia zostały w ustawie określone wyczerpująco, zatem przepisy normujące jej uzyskanie należy interpretować zgodnie z ich literalnym brzmieniem. W związku z tym, za nieuzasadniony należy uznać wniosek, że można udzielić pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość - na zasadach współwłasności z osobami trzecimi. Oznacza to, że policjant nie może uzyskać tej pomocy w sytuacji gdy nie jest właścicielem lokalu lub domu jednorodzinnego, a jedynie współwłaścicielem w częściach ułamkowych.

Organ, wskazując na nietypowość sprawy, stwierdził, że sytuację M.M. należy zestawić z pozycją małżonków będących funkcjonariuszami Policji i ubiegających się o pomoc finansową na uzyskanie tego samego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym, funkcjonariuszowi Policji, będącemu w związku małżeńskim z policjantką, przysługiwałaby pomoc finansowa za dwie normy zaludnienia, w przypadku gdy o pomoc finansową ubiega się dwoje funkcjonariuszy Policji pozostających we wspólnym pożyciu, prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, ale niebędący małżonkami, przysługiwałaby im pomoc finansowa za cztery normy zaludnienia. Zatem, zdaniem organu, uwzględnienie wniosku M.M. stawiałoby go w sytuacji uprzywilejowanej i naruszało zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej określonych w art. 2 i 32 Konstytucji RP, gdyż przy takim samym stanie faktycznym osoby pozostające we wspólnym pożyciu i prowadzące wspólne gospodarstwo domowe (konkubinat) byłyby w korzystniejszej sytuacji, niż osoby pozostające w związku małżeńskim.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.M.. W jej uzasadnieniu zgodził się z organem, że nie można jego oraz jego partnerki życiowej traktować jako rodzinę, ponieważ nie są małżeństwem, ale nie można ich traktować jako osoby samotne, bo prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący podniósł, że chce aby do rozpoznania jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej organ podszedł racjonalnie i potraktował jego i jego partnerkę jako rodzinę, albo przyznał pomoc finansową jednemu z nich, tj. skarżącemu lub jego partnerce i wówczas także przyznał tę pomoc wyłącznie za dwie normy zaludnienia. Ponadto skarżący wskazał, że art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie wskazuje, że pomoc finansowa ma być udzielona na odrębną własność lokalu lecz wskazuje, że ma to być odrębna nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu.

W sprawie bezsporne jest, iż skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i do czasu nabycia domu na współwłasność z S.O.(również funkcjonariuszem Policji) otrzymywał równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Nabycie przez M.M. domu jednorodzinnego na współwłasność z S.O. nie będącą członkiem rodziny (art. 89 ustawy) nie pozbawia skarżącego, będącego policjantem w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

Pomoc finansowa ma bowiem charakter podmiotowy, rozumiany jako uprawnienie policjanta w służbie stałej, spełniającego poza tym określone ustawą o Policji przesłanki. Wbrew stanowisku organu nie jest ona natomiast związana z lokalem mieszkalnym, by można było nadać jej charakter przedmiotowy. Pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 795/08, w którym stwierdzono, że "dokonując analizy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu pozwalającego traktować określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jako cel na jaki pomoc ta ma być przeznaczona. Pomoc finansowa przysługuje bowiem w celu uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny. Okoliczność, iż funkcjonariusz nabył lokal mieszkalny (własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu) na zasadzie współwłasności w udziale 1/2 odpowiadającej przysługującej mu normie zaludnienia, nie wyklucza jego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału. Nadto Sąd wskazał, iż po skorzystaniu z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji, policjant, zgodnie z przepisem art. 95 pkt 1 powołanej ustawy, zostanie wyeliminowany z kręgu osób, którym mogłoby przysługiwać prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, co zresztą miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem właśnie poprzez pomoc finansową zostanie zrealizowany cel przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, czyli zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego.

Skoro zatem policjantowi nie przydzielono w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego i nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (o powierzchni odpowiadającej normom), to przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tym bardziej, że w sprawie nie zachodzą żadne negatywne przesłanki do przyznania omawianej pomocy określone i wymienione w ustawie o Policji. Samo nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego na współwłasność nie pozbawia policjanta, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 188/09).

Ponadto Sąd wyjaśnił, że ustawa o Policji oraz odpowiednie przepisy aktów wykonawczych nie wprowadzają dodatkowej przesłanki, pozbawiającej policjanta możliwości uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, jaką jest fakt nabycia tego lokalu czy domu z konkubiną, będącą również funkcjonariuszem Policji, a na taką przeszkodę organ również się powołał. Jest natomiast inną kwestią, w jakiej wysokości pomoc ta ma być przyznana. Wskazano, że w podobnej kwestii również wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku, w którym wskazał, że "w sytuacji faktycznej, w której dwoje funkcjonariuszy Policji żyjących w konkubinacie nabywa na współwłasność po ½ części nieruchomość, zabudowaną domem mieszkalnym lub lokal mieszkalny, to pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi Policji ustalona w oparciu o przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Stołeczny Policji w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji (tj. Dz. U. z 2011. Nr 287 poz.1687 ze zm.) w związku z art. 88 ust. 1 i art. 89 w/w ustawy o Policji oraz w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów ( Dz. U. z 2001 r., Nr 131, poz. 1468 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepisy powyższe mogą stanowić podstawę do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego również w przypadku nabycia lokalu mieszkalnego na zasadzie współwłasności, podczas gdy z przepisów prawa jednoznacznie wynika, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu przysługuje wyłącznie wówczas, gdy stanowi on odrębną nieruchomość,

- naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 88 ust. 1 i art. 89 w/w ustawy o Policji oraz w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów poprzez zrównanie statusu i uprawnień małżonka pozostającego z policjantem we wspólności majątkowej z konkubentem, gdy przepisy prawa nie dają podstaw do takiej wykładni i w sposób enumeratywny - w katalogu zamkniętym - wymieniają osoby będące członkami rodziny policjanta, które uwzględnia się przy przydziale mieszkania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu,

- naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 88 ust. 1 i art. 89 w/w ustawy o Policji oraz w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów( Dz. U. z 2005 roku Nr 105, poz. 884 ze zm.) oraz art. 2, 7, 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz.483 ze zm.) poprzez ich wykładnię uniemożliwiającą legalne zastosowanie przepisów prawa i wydanie decyzji tj. w sytuacji gdy dwoje funkcjonariuszy Policji żyjących w konkubinacie nabywa na współwłasność po 1/2 części nieruchomości, zabudowanym domem mieszkalnym lub lokal mieszkalny, to pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi Policji ustalona w oparciu o przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 roku w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 roku, gdy każdy z funkcjonariuszy może złożyć wniosek o pomoc finansową a organ może wydać decyzję wyłącznie w oparciu o przepisy prawa i z powołaniem podstawy prawnej, natomiast przepisy prawa nie dają podstawy do przyznania jednemu z funkcjonariuszy pozostających w konkubinacie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu a odmowie drugiemu z funkcjonariuszy w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu wskazano, że analiza przepisów art. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 88 ust. 1 i art. 89 przedmiotowej ustawy o Policji oraz w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów ( Dz. U. z 2001 r., Nr 131, poz. 1468 ze zm.) nie daje podstaw do zrównania statusu i uprawnień małżonka pozostającego z policjantem we wspólności majątkowej z konkubentem. Powołane przepisy zdaniem organu nie dają podstaw do takiej wykładni gdyż w sposób enumeratywny - w katalogu zamkniętym - wymieniają osoby będące członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale mieszkania/wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu.

W świetle zaś art. 89 pkt 1 ustawy o Policji - za członka rodziny policjanta, którego uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego lub przy udzielaniu pomocy finansowej, i który pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym uznaje się małżonka. S.O. jest osobą obcą w świetle powołanego wyżej przepisu ustawy pragmatycznej - nie pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącym. Skoro pomoc finansowa jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego to w ocenie organu należy przyjąć, iż uzyskany przez niego lokal mieszkalny powinien być lokalem samodzielnym, a więc zajmowanym tylko przez policjanta i członków jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. W tych okolicznościach udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu nie będzie zasadne, gdyż nie będzie spełniony cel tej pomocy tj. uzyskanie przez skarżącego odpowiedniego, a więc samodzielnego lokalu mieszkalnego.

Z przepisu § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zmianami) wynika, że pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W ocenie organu, w rozumieniu tych przepisów, uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, uzasadniające przyznanie na ten cel pomocy finansowej, stanowi nabycie prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości lokalowej, budynkowej lub gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Natomiast z uwagi na fakt, iż przepisów tych nie należy interpretować rozszerzająco, nie jest uzasadniona wykładnia, iż można udzielić pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość - na zasadach współwłasności z osobami trzecimi.

Organ może bowiem wydać decyzję wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, a te nie dają podstawy do przyznania jednemu z funkcjonariuszy Policji pozostającemu w konkubinacie pomocy finansowej, a odmowy drugiemu z funkcjonariuszy w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Powyższe stanowiłoby bowiem naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, a w tym zasady praworządności i równości wobec prawa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że tylko jeden z funkcjonariuszy może złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Takie bowiem uprawnienie przysługuje każdemu funkcjonariuszowi spełniającemu przesłanki określone w przepisach prawa. Brak jest natomiast przepisu prawa zakazującego złożenia wniosku przez funkcjonariusza będącego w konkubinacie o pomoc finansową tylko dlatego, iż jego konkubent również będący funkcjonariuszem złożył uprzednio taki wniosek.

Brak jest również podstawy prawnej do wydania decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z powodu, iż taką pomoc otrzymał już konkubent, skoro otrzymał ją przy takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto organ, uwzględniając nietypowość rozpoznawanej sprawy, zestawił sytuację skarżącego z pozycją małżonków będących funkcjonariuszami Policji i ubiegających się o pomoc finansowana uzyskanie tego samego lokalu mieszkalnego. Wskazał, iż gdyby o pomoc finansową ubiegał się funkcjonariusz Policji będący w związku małżeńskim także z policjantką, to zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) przysługiwałaby mu pomoc finansowa za dwie normy zaludnienia.

W sytuacji więc zaskarżenia przez konkubenta decyzji któremu odmówiono przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu i uchylenia takiej decyzji przez Sąd sytuacja konkubentów byłaby uprzywilejowana w stosunku do funkcjonariuszy będących w związku małżeńskim. Uwzględnienie wniosku skarżącego na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji i rozporządzeń stawiałoby go w sytuacji uprzywilejowanej i naruszało zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej określone w art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż przy takim samym stanie faktycznym osoby pozostające we wspólnym pożyciu i prowadzące wspólne gospodarstwo domowe (konkubinat) byłyby w korzystniejszej sytuacji, niż osoby pozostające w związku małżeńskim.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M.M. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W złożonym piśmie procesowym skarżący oświadczył, że zawarł związek małżeński z S.O.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Zaskarżony wyrok nie narusza bynajmniej przepisów art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2011. Nr 287 poz.1687 ze zm.) w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131 poz. 1468 ze zm), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym, ani § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów( Dz. U. z 2005 roku Nr 105, poz. 884 ze zm.) – powołanych jako podstawa skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej kwestionuje się wykładnię powołanych w niej przepisów dokonaną przez Sąd I instancji, zgodną z poglądem prawnym zawartym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 188/09, w tezie którego Sąd stwierdził, że w sytuacji faktycznej, w której dwoje funkcjonariuszy Policji żyjących w konkubinacie nabywa na współwłasność po ½ części nieruchomość, zabudowaną domem mieszkalnym lub lokal mieszkalny pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wykładnię przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia wykonawczego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku.

Celem przepisów określających zasady udzielenia pomocy na budownictwo mieszkaniowe policjantów jest umożliwienie zaspokojenia przez nich potrzeb mieszkaniowych w wymiarze uzależnionym od przysługujących im norm zaludnienia. Przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego stanowią o pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, nie regulują natomiast jednoznacznie formy w jakiej "uzyskanie lokalu lub domu" powinno nastąpić.

Zastosowanie przepisów tych aktów prawnych do specyficznej sytuacji, w której o pomoc ubiega się dwoje funkcjonariuszy Policji, pozostających w faktycznym związku o charakterze konkubinatu, którzy nabyli dom jednorodzinny na współwłasność wymaga dokonania ich wykładni, uwzględniającej określony wyżej cel udzielania pomocy z środków publicznych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjantów.

W istocie, jak słusznie stwierdził sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, żaden przepis nie ogranicza prawa policjanta do pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego do sytuacji, w której nabywa nieruchomość na wyłączną własność. Możliwe jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta także poprzez nabycie prawa własności lokalu lub domu w części ułamkowej. Również i taka czynność stanowić będzie uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, gdyż z prawa współwłasności w części wynika uprawnienie do korzystania z przedmiotu własności w całości – o ile umowa stron lub orzeczenie Sądu nie stanowi inaczej. Zatem w pełni zasadny jest wniosek policjanta, który nabył prawo własności domu w ½ części - o przyznanie mu pomocy finansowej na ten cel.

Trafne jest także stanowisko, że funkcjonariusze pozostający w konkubinacie, nabywający na współwłasność lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny nie mogą ubiegać się niezależnie od siebie o udzielenie pomocy finansowej i że uzyskanie takiego świadczenia przez jednego z nich wyklucza możliwość nabycia go przez drugiego. Nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej taka interpretacja przepisów prawa, która stoi na przeszkodzie obchodzeniu przepisów prawa, przyznających określone świadczenia małżonkom. Przeciwnie, prowadzący do powyższego wniosku wywód prawny, przedstawiony w wyroku z dnia 20 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 188/09 (publ. ONSAiWSA z 2011 nr 2 poz. 38) stanowi rezultat interpretacji przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia wykonawczego, zapobiegającej naruszeniu art. 2 i 32 Konstytucji RP.

Oba złożone w takiej sytuacji wnioski powinny być przez organ administracji rozpatrywane w ramach jednego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 62 k.p.a. Do stron pozostających w faktycznym związku należeć powinno wówczas, przy uwzględnieniu powołanej wyżej wykładni przepisów prawa, dokonanie wyboru i wskazanie tej osoby, która prawo do pomocy będzie realizować. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący w swej skardze skierowanej do sądu I instancji (podobnie jak S.O. w skardze dotyczącej decyzji skierowanej do niej w sprawie II SA/Wa 255/12) jednoznacznie stwierdził, że jego celem jest jedynie doprowadzenie do uzyskania pomocy finansowej w wymiarze stosownym dla jednego policjanta (dwie jednostki zaludnienia) – a nie uzyskanie wspólnie z partnerką świadczeń wyższych niż przysługiwałyby małżeństwu "policyjnemu".

W niniejszej sprawie podkreślić należy nadto, że wobec tego, że związek, w którym pozostawał skarżący przekształcił się w małżeństwo – rozpatrzenie sprawy przez organy administracji w konsekwencji prawomocnego uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji będzie musiało fakt ten uwzględniać.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.