Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 897/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2457/15 w sprawie ze skargi Powiatu B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu B. na rzecz Ministra Finansów 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 października 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 2457/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Powiatu [...] (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Minister Finansów, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej na 2009 r. w wysokości 1 793 113 zł. Minister Finansów wskazał, że Minister Edukacji Narodowej (dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej zweryfikowaną przez jednostki samorządu terytorialnego) dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na 2009 r. między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. Nr 235, poz. 1588; dalej: rozporządzenie MEN z 22 grudnia 2008 r.). Przy naliczaniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 r. przy wagach P2, P4, P5 i P36 mogli być uwzględnienie jedynie uczniowie/wychowankowie wykazani w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2008 r., posiadający orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a przy wadze P34 - wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystający z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Zdaniem Ministra Finansów, wskutek błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych przez skarżącego przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2008 r. łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 443,9703 uczniów, skoro:

1) Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] wykazał zawyżoną o 17 uczniów liczbę uczniów ogółem, zawyżoną o 17 uczniów liczbę uczniów/wychowanków przeliczonych wagami P1, P26, P34, P40, zawyżoną o 48 uczniów liczbę uczniów przeliczonych wagą P2,

2) Szkoła Specjalna Przysposabiająca do Pracy w [...] wykazała zawyżoną o 3 uczniów liczbę uczniów przeliczonych wagą P2, zaniżoną o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P4 na skutek zakwalifikowania ucznia do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia, zawyżoną o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P5,

3) Niepubliczny Ośrodek Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczy w [...] wykazał zawyżoną o 16 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P36,

4) Zespół Szkół Specjalnych w [...] wykazał zawyżoną o 2 uczniów liczbę uczniów ogółem, zawyżoną o 4 uczniów liczbę uczniów przeliczonych wagą P2, zawyżoną o 1 ucznia przeliczonych wagą P5 oraz P26, zawyżoną o 2 uczniów liczbę uczniów przeliczonych wagą P40.

W związku z tym Minister Finansów dokonał wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, stwierdzając że różnica pomiędzy kwotą przyznaną dla zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych a kwotą należną wyniosła 1 793 113 zł, wobec czego zwrotu takiej kwoty zażądał od skarżącego.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając w szczególności, naruszenie art. 7 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, to jest nieustalenie czy 48 uczniów Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] wykazanych w systemie informacji oświatowej i przeliczonych wagą P2 posiadało orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Decyzją z [...] marca 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2013 r. Powołując się na art. 71b ustawy o systemie oświaty, Minister Finansów stwierdził w szczególności, że jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2008 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na 2009 r., stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebnie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie ci powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W związku z tym Minister Finansów uznał, że warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej, a następnie do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącego na 2009 r. przy wadze P2, P4, P5 i P36 nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na 30 września 2008 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2015 r. Zarzucił naruszenie art. 6 w zw. z art. 107 kpa (przez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji co do jej istoty oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji), art. 7 kpa (przez nieustalenie czy 48 uczniów Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...], przeliczonych wagą P2, posiadało orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego), art. 78 kpa (przez odmówienie przeprowadzenia dowodu z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego uczniów przebywających w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...], które znajdują się w Ośrodku Rozwoju Edukacji), art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (przez przyjęcie, że ustalona dla skarżącego część oświatowa subwencji ogólnej za 2009 r. jest wyższa od należnej).

WSA oddalił skargę.

Powołując się na art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, WSA stwierdził, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Ponadto w załączniku do rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2008 r. zawarto przepisy stanowiące, że podstawę do naliczenia określonych wag stanowi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego WSA uznał, że żaden inny dowód nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania zwiększonych dopłat subwencyjnych z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych.

Zdaniem WSA, Minister Finansów prawidłowo ustalił, że w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2008 r. przez cztery szkoły i ośrodki, w tym Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] (gdzie zawyżono o 17 uczniów liczbę uczniów ogółem i zawyżono o 17 uczniów przeliczonych przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 wagą P1, P26, P34, P40 oraz zawyżono o 48 uczniów przeliczonych wagą P2) zawyżono łącznie liczbę uczniów przeliczeniowych o 443,9703 uczniów. Odnośnie do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] Minister Finansów zasadnie wyjaśnił, że na dzień 30 września 2008 r. nie zostały przedstawione orzeczenia w stosunku do 48 uczniów o potrzebie kształcenia specjalnego. W wykazie szkół i placówek prowadzonych przez skarżącego uwzględniono 48 uczniów Gimnazjum w [...] przeliczanych wagą P1, P2, P26 oraz 48 wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] przeliczanych wagą P1, P2, P26 oraz 48 wychowanków tego Ośrodka przeliczanych wagą P34. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że według stanu na 30 września 2008 r. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] przebywało 31 wychowanków korzystających z zakwaterowania, będących jednocześnie uczniami Gimnazjum Specjalnego działającego przy tym Ośrodku.

Za bezzasadne WSA uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 kpa. Stwierdził, że Minister Finansów podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając wydaną decyzję na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania, w tym na ustaleniach kontroli podatkowej przeprowadzonej wobec skarżącego. Jednocześnie organ dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego.

WSA nie uwzględnił również zarzutu wadliwej odmowy przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z dokumentów w postaci orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego określonych wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...], znajdujących się w Ośrodku Rozwoju Edukacji. Organ prawidłowo ustalił, że sporni uczniowie na dzień 30 września 2008 r. nie zostali przyjęci do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] przez dokonanie stosownego wpisu w księdze wychowanków, nie byli w tym Ośrodku zakwaterowani i nie podlegali jego całodobowej opiece. Tymczasem waga P34 odnosi się do faktycznej liczby wychowanków, a nie przypuszczalnej. W ocenie WSA, nieistotna była wobec tego kwestia przeprowadzenia wnioskowanego dowodu i poszukiwania stosownej dokumentacji dotyczącej 48 uczniów, skoro wychowankowie ci nie byli w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] zakwaterowani, lecz były to jedynie miejsca potencjalnie przygotowane na ich przyjęcie.

W ocenie WSA, Minister Finansów prawidłowo zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W sytuacji zawyżenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej naliczonej dla skarżącego na 2009 r. na skutek błędnego wykazania danych o liczbie uczniów według stanu na 30 września 2008 r. i zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącego, Minister miał obowiązek wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę przez rozpoznanie skargi), a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, z powodu których WSA:

1) podzielił ustalenia dokonane przez Ministra Finansów w zakresie (rzekomego) nieprawidłowego naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009,

2) przyjął zgodnie z Ministrem Finansów, iż miało miejsce zawyżenie liczby uczniów, którzy (rzekomo) nie posiadali orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych,

3) twierdzi zgodnie z Ministrem Finansów, że nie zostały przedstawione orzeczenia w stosunku do 48 uczniów przy wydawaniu decyzji orzekającej zwrot środków, podczas gdy w dalszej części tego samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza, iż w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] przebywało 31 wychowanków, zatem (rzekome) zawyżenie liczby uczniów przeliczanych wagą P2 mogło dotyczyć co najwyżej 17 a nie 48 uczniów,

4) uznał, że Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, skoro nieprzeprowadzone zostały zawnioskowane w toku postępowania administracyjnego dowody,

5) twierdzi, że "dowód z istnienia orzeczeń dotyczących uczniów z [...] zasadnie nie mógł być brany pod uwagę, ze względu na niespełnienie warunku niezbędnego do ujęcia w wadze P34 o obowiązku korzystania przez wychowanka z zakwaterowania", skoro w tym samym uzasadnieniu tego samego wyroku WSA stwierdza, że w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] zakwaterowanych było 31 wychowanków, zatem przynajmniej w stosunku do tych 31 wychowanków przeprowadzenie dowodu z istnienia orzeczeń było wysoce uzasadnione,

6) uznał, że podanie w decyzji organu administracji nieodpowiedniego rozporządzenia nie prowadzi do wniosku, że organ oparł zaskarżoną decyzję na błędnej podstawie prawnej,

7) przyjął za Ministrem Finansów, że "zasadnie zatem organ przyjął, iż nie byli wychowankami w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2009 r.", podczas gdy rozporządzenie to weszło w życie dopiero dnia 30 grudnia 2008 r., a zatem trzy miesiące po podaniu informacji oświatowej odnośnie tych wychowanków, tj. w dniu 30 września 2008 r.;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 kpa przez bezpodstawne stwierdzenie, że "Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając się na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania, w tym na ustaleniach kontroli podatkowej przeprowadzonej wobec skarżącego. Jednocześnie dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego", podczas gdy w toku postępowania administracyjnego organ odmówił przeprowadzenia dowodu z dokumentów, tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego uczniów przebywających w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...], a które zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej: rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.) przekazane zostały do Centrum Metodycznego Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] (obecnie: Ośrodek Rozwoju Edukacji), co miało wpływ na wynik sprawy, a zatem wbrew ciążącego na nim obowiązkowi nie zostały podjęte przez organ wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, natomiast rzekoma wnikliwa analiza materiału w sprawie oparta została o nieobowiązujące w dacie 30 września 2008 r. rozporządzenia;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu "rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6 kpa w zw. z art. 107 kpa, tj. naruszenie zasady legalności oraz przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji co do jej istoty oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji";

4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. .134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 ,art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków) wymagających potrzeby kształcenia specjalnego (odpowiadającej danej wadze), co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązku skarżącego do zwrotu (rzekomo) nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. w wysokości 1 793 113 zł, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego poparł skargę kasacyjną oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik Ministra Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na drugiej z podstaw kasacyjnych. Zmierzają one do wykazania wadliwości uzasadnienia wyroku sporządzonego przez WSA (zarzuty 1 i 3 z petitum skargi kasacyjnej), a także wadliwej kontroli decyzji administracyjnej, polegającej na zaakceptowaniu oparcia tej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym (co miało być skutkiem odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu z dokumentów tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego uczniów przebywających w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] oraz niewyczerpującym wyjaśnieniu Powiatowi w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie obowiązku zwrotu przez Powiat (rzekomo) nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. (zarzuty nr 2 i 5 z petitum skargi kasacyjnej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, a dokonana kontrola kasacyjna – w ww. granicach związania skargą kasacyjną - nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów związanych z wadliwością uzasadnienia wyroku WSA wskazać trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Przepis ten wymienia zatem elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11).

Analizując zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej przez część z nich zmierza do zakwestionowania stanowiska WSA odnośnie do spornych kwestii. Skarżący zarzuca co prawda formalnie, że WSA nie wyjaśnił przyczyn swojego stanowiska w poszczególnych spornych sprawach, jednak w istocie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż nie zgadza się on z poglądami WSA (akceptującego stanowisko Ministra Finansów), że prawidłowo uwzględniono pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a także że dokonane ustalenia przemawiają za stwierdzeniem nieprawidłowego naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. Skarżący w tym zakresie kwestionuje bowiem kompletność przeprowadzonego postępowania dowodowego, co czyni również przy pomocy kolejnych zarzutów wskazujących na wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej przez zaakceptowanie decyzji opartej na niewystarczającym materiale dowodowym. Druga grupa zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega z kolei na wyeksponowaniu pewnych niejasnych sformułowań zawartych w wyroku WSA, dotyczących liczby wychowanków z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] przeliczanych wagami 2 i 34.

Stwierdzić należy, że tak skonstruowane zarzuty oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły odnieść korzystnego dla skarżącego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione przez skarżącego uchybienia zachodziłby wówczas, gdyby uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało na proste ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, a wady w tym zakresie byłyby tak istotne, że nie pozwalałyby na instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Podkreślenia przy tym bowiem wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako zarzut dotyczący prawa procesowego, może okazać się skuteczny o tyle, o ile uchybienia WSA mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o ile możliwa jest sytuacja, w której "jakość" uzasadnienia sądu pierwszej instancji, zwłaszcza jego język czy klarowność i prostota wywodu prawnego, może budzić wątpliwości czy niezrozumienie strony, o tyle nie oznacza to samo przez się, że orzeczenie z takim uzasadnieniem nie poddaje się instancyjnej weryfikacji i a limine podlega uchyleniu. Nawet bowiem jeśli WSA w sposób niezadowalający, bądź wręcz błędnie, odniesie się do danej kwestii prawnej, czy też nie zawrze precyzyjnych wskazówek co do dalszego postępowania, to nie jest to podstawą do automatycznego wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Wskazuje na to po pierwsze art. 184 in fine p.p.s.a. pozwalający na oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli pomimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu, jak i procedura wyjaśnienia wątpliwości rozstrzygnięcia (z pragmatycznego względu dotyczyć powinna orzeczenia prawomocnego), uregulowana w art. 158 p.p.s.a.

Na tle niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że WSA wyjaśnił, iż dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach przypisana jest waga 34 przewidziana w algorytmie określonym w załączniku do rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2008 r., innymi słowy przy wadze 34 mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na 30 września 2008 r. byli zakwaterowani w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] oraz zaakceptował stanowisko z zaskarżonej decyzji, że w odpowiednich wagach algorytmu wskazanego w tym rozporządzeniu powinni być uwzględnieni uczniowie, którzy również według stanu na dzień 30 września 2008 r. posiadali aktualne orzeczenia poradni psychologiczno – pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Jednolicie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. M. Niezgódka – Medek, Komentarz do art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. WK, 2016 Nb. 20 oraz podane tam wyroki NSA: z 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1335/13, LEX nr 1569205; z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 957/13, LEX nr 1658345; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, LEX nr 1675977).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w istocie chce zakwestionować pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego przyjęte przez WSA (zgodne ze stanowiskiem organu), jednak nie stawia w tym zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego wykładni bądź zastosowania określonych przepisów. Zarzuca natomiast naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – wobec niewyjaśnienia dlaczego WSA przyjął za Ministrem Finansów, że "sporni" uczniowie nie byli wychowankami Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...], na podstawie ww. rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2008 r., które nie obowiązywało jeszcze w dniu 30 września tegoż roku, kiedy to trzeba było podać właściwe dane do systemu informacji oświatowej.

W tym zakresie przede wszystkim zauważyć trzeba, że WSA w kontrolowanym wyroku posługiwał się co prawda pojęciem wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, ale wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej analizował je przede wszystkim na gruncie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225). Zakwestionowane przez skarżącego w zarzucie nr 1 ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej stwierdzenie odnosi się natomiast do wymogu zakwaterowania (przeliczenie wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach wagą P 34), wynikającego z Załącznika - Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2009 - do rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2008 r.

To prawda, że WSA nie odniósł się do podnoszonej kwestii, jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać w tym zakresie należy, że ze względu na mechanizm uchwalania corocznego budżetu oraz podziału subwencji ogólnej (części oświatowej) dla jednostek samorządu terytorialnego, wprowadzając dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień poprzedzający rok budżetowy (w tym wypadku 30 września 2008 r.) placówki oświatowe nie mogą oprzeć się na opisach wag zawartych w algorytmie określonym w załączniku do właściwego rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządy terytorialnego. Rozporządzenia te są bowiem wydawane corocznie, pod koniec roku poprzedzającego rok budżetowy, a więc po terminach sprawozdawczych. Również rozporządzenie MEN z 22 grudnia 2008 r., jak wynika z jego tytułu, stanowi akt jednorazowy, skoro dotyczy sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009. Źródłem informacji w zakresie prawidłowego wprowadzenia danych jest zatem, również wydawana corocznie, instrukcja wprowadzania i przekazywania danych. Korzystanie z instrukcji umożliwia więc prawidłowe wprowadzanie danych, a potem ewentualne zrekonstruowanie, czy jej zapisy różnią się od pojęć zawartych we właściwym rozporządzeniu. Skarżący nie podnosił w sprawie, aby opis wagi P34, mówiącej o wychowankach młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach różnił się od zapisów instrukcji, co czyni jego zarzut bezzasadnym.

Bezzasadne są także twierdzenia skargi kasacyjnej o braku rozpoznania przez WSA zarzutu skarżącego w przedmiocie niewskazania i niewyjaśnienia w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienia jej podstawy faktycznej. WSA ustosunkował się bowiem zarówno do podstawy prawnej podanej w decyzji Ministra Finansów i zanalizował oraz zaakceptował tę podstawę (oprócz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego również odpowiednie przepisy rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2008 r. dotyczące wag P34 i P2 oraz – w tym ostatnim wypadku art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty), jak i odniósł się do ustalonego stanu faktycznego sprawy (pkt 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zatem zarzut pominięcia tych w kwestii w uzasadnieniu wyroku WSA (zarzut podniesiony w pkt 1 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej) nie znajduje odzwierciedlenia w sprawie.

W tym miejscu przejść należy do następnych zarzutów skargi kasacyjnej. Dotyczą one wadliwego zaakceptowania przez WSA decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowym, która to wada przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz zaskarżonej decyzji wynikała z odmówienia przez organ przeprowadzenia dowodu z dokumentów, tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego uczniów przebywających w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...]. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nie wyjaśniono w sprawie liczby uczniów wymagających potrzeby kształcenia specjalnego. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podkreślił, że organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Brak orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...] w dniu kontroli nie wynikał z braku tych orzeczeń w ogóle (jak bezpodstawnie przyjęto w sprawie), lecz z regulacji zawartej w § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 27 stycznia 2011 r.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wskazania wymaga, że zgodnie z ww. § 12 cyt. rozporządzenia – w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności nieletniego w ośrodku trwającej dłużej niż 8 tygodni, licząc od daty powiadomienia o nieobecności nieletniego sądu rodzinnego, dyrektor ośrodka przekazuje dokumentację nieletniego do Centrum oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, rodziców lub opiekunów, właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki oraz właściwego starostę. Przypomnieć też wypada, że skarżący wykazał w systemie informacji oświatowej - na dzień 30 września 2008 r. - 48 wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...], wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty), przeliczanych wagą P2. Następnie nie przedstawił ani w trakcie kontroli, ani później, nawet jednego orzeczenia, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o systemie oświaty. Podkreślić też trzeba, że zgłaszając wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z tych orzeczeń, mających się znajdować w Centrum Metodycznym Pomocy Psychologiczno - Pedagogicznej w [...], skarżący nie wskazał żadnych danych personalnych (w których posiadaniu powinien być, o ile prowadził prawidłowo dokumentację), ani też nie nadmienił, którzy to wychowankowie opuścili Ośrodek - w raczej wyjątkowych okolicznościach opisanych w § 12 rozporządzenia, a w szczególności, że było to wszystkich 48 wykazanych wychowanków. W tych okolicznościach, aczkolwiek trzeba przyznać, że przedmiotem zgłoszonego dowodu była okoliczność mająca znaczenie w sprawie, to dowód ten nie był odpowiedni dla jej wykazania. W konsekwencji stwierdzić należy, że odmowa przeprowadzenia dowodu była zasadna, co właściwie zaakceptował WSA. W rezultacie prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy na podstawie istniejących dowodów zebranych w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...], wśród których nie znalazło się ani jedno orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, aktualnego w dniu 30 września 2008 r., dla uczniów przebywających w MOW w [...].

Bezprzedmiotowe jest natomiast w tym kontekście kwestionowanie przez skarżącego sposobu przeprowadzenia analizy materiału dowodowego sprawy. Według skarżącego, błędnie powołano w wyroku rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno – pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072), które jeszcze nie obowiązywało w dniu 30 września 2008 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet błędne powołanie nieobowiązującego jeszcze rozporządzenia nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik postępowania, w realiach rozpoznawanej sprawy chodziło przecież o to, że nie udokumentowano żadnym orzeczeniem potrzeby kształcenia specjalnego określonych uczniów (co skutkowało stwierdzeniem zawyżenia pobranej dotacji), a nie o to, że orzeczenia nie spełniały jakichkolwiek wymogów.

Z tych wszystkich przyczyn, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstaw do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz Ministra Finansów 3600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.