Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1771/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta na Prawach Powiatu R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3043/14 w sprawie ze skargi Miasta na Prawach Powiatu R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta na Prawach Powiatu R. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2015r. sygn. akt V SA/Wa 3043/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2009r.

II.

Minister Finansów - utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013r., zobowiązującą [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2009r. w wysokości 518.688 zł - wskazał, że pismem z dnia 26 sierpnia 2013r. Minister Edukacji Narodowej poinformował o uzyskaniu przez stronę tej części subwencji w wysokości wyższej od należnej o kwotę 518.688 zł. W wyniku błędu popełnionego przez dyrektorów szkół przy wypełnianiu danych w systemie informacji oświatowej (SIO) liczba uczniów przeliczonych zawyżona została łącznie o 128,4258.

Organ stwierdził, że część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 została podzielona przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie algorytmu, przewidującego m.in. odrębne wagi P2, P4 i P5. Przy tych wagach mogli zostać uwzględnieni uczniowie wykazani w SIO, według stanu na dzień 30 września 2008r. posiadający orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie tych wag, a w przypadku wagi P5 również dzieci i młodzież z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizującą obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, jeżeli posiadali orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Zdaniem organu, brak w obowiązujących wówczas przepisach definicji niepełnosprawności sprzężonej nie powinien mieć wpływu na prawidłowe wykazywanie w SIO według stanu na dzień 30 września 2008r. danych o liczbie uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Warunków do wykazania w SIO według stanu na dzień 30 września 2008r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 przy wagach P2, P4 i P5 nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na ten dzień, nie posiadali orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, a w przypadku dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim - orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, a orzeczenia te uzyskali dopiero po dniu 30 września 2008r. Również uczniowie, którzy posiadali orzeczenia wydane na czas nauki w szkole podstawowej (uczeń w dniu 30 września 2008r. był już uczniem gimnazjum), do czasu rozpoczęcia nauki w klasie I szkoły podstawowej specjalnej (uczeń uczęszczał do klasy I Szkoły Przysposabiającej do Pracy, bądź na dany rok szkolny (na rok szkolny 1998/1999,1999/2000, 2000/2001) nie spełniali warunków do wykazania w SIO i uwzględnienia przy naliczaniu tej części subwencji.

Jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w SIO według stanu na dzień 30 września 2008r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego powinni zostać wykazani w SIO zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w tym orzeczeniu, a dzieci i młodzież z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, dla których w danej szkole lub placówce organizowane są zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze - na podstawie orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Minister Finansów uznał, że w części powiatowej część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2009 została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 128,4258 uczniów i wynosiła 38.444.917 zł. Część tej subwencji bez uwzględnienia 128,4258 uczniów przeliczeniowych wynosi 37.926.229 zł. Kwotę 518.688 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymała strona na rok 2009, a kwotą ustaloną w postępowaniu, organ uznał za kwotę nienależną.

III.

Oddalając skargę [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2014r. poz. 1114), zwanej u.d.j.s.t., jeżeli ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej za lata poprzedzające rok budżetowy jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. W myśl art. 71b ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej u.s.o., kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej. Orzeczenia te określają zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, nie stwierdzają natomiast u ucznia niepełnosprawności. Orzeczenia o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności wydawane są przez Powiatowe Zespoły ds. Orzekania o Niepełnosprawności i Stopniu Niepełnosprawności na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Z przepisów u.s.o. jednoznacznie wynika, zdaniem Sądu I instancji, że warunkiem objęcia dziecka kształceniem specjalnym jest posiadanie przez niego orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego.

Konsekwencją uregulowań ustawowych dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. nr 235, poz. 1588), zwanego rozporządzeniem z 2008r. Zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustalony został na podstawie danych uzyskanych z SIO według stanu na dzień 30 września 2008r. Zgodnie z opisami wag P2, P4 i P5, przy wagach mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w SIO, według stanu na dzień 30 września 2008r., którzy posiadali orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności wymienione w opisie tych wag, a w przypadku dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim uczestniczący w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych - orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, a nie wszyscy uczniowie niepełnosprawni wykazani w SIO. Badaniu i ocenie podlegało zatem uzyskanie przez [...] części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia z 2008r.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy zostały ustalone w oparciu o przekazany przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] wynik kontroli z dnia 16 maja 2013r. przeprowadzonej w szkołach prowadzonych przez [...] w zakresie prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej w latach 2009-2010 oraz na podstawie wyjaśnień Ministra Edukacji Narodowej. Urząd ten przeprowadził kontrolę w ramach kompetencji określonych w przepisach ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011r. nr 41, poz. 214 z późn. zm.), zwanej u.k.s.

Sąd podniósł, że w rozporządzeniu z dnia 12 lutego 2001r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. nr 13, poz. 114 ze zm.), zwanym rozporządzeniem z 2001r. - Minister Edukacji Narodowej określił między innymi wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w decyzji z dnia 29 sierpnia 2014r. zaś wyjaśnił stronie, że zgodnie ze wzorem tego orzeczenia należało wskazać z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, orzeka się o potrzebie kształcenia specjalnego. Zespoły orzekające działające w poradniach psychologiczno-pedagogicznych mogły w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, w części "z uwagi na", użyć określenia sprzężone niepełnosprawności albo wskazać co najmniej dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. O niepełnosprawności sprzężonej można mówić, gdy w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zespół orzekający wskazał co najmniej dwie niepełnosprawności. Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. nr 19, poz. 166), zwanego rozporządzeniem z 2005r. W pkt 9 tego przepisu wymieniono sprzężone niepełnosprawności. W tej kategorii niepełnosprawności nie mieści się niedostosowanie społeczne oraz jego podkategorie wymienione w pkt 13-16 § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2005r. oraz przewlekłe choroby i zaburzenia psychiczne. Również zgodnie z obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2009r. przepis art. 3 pkt 18 u.s.o. przez niepełnosprawności sprzężone rozumie się występowanie u dziecka niesłyszącego, lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. Wymienione w tym przepisie niepełnosprawności pokrywają się z niepełnosprawnościami wskazanymi w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia z 2005r.

Sąd I instancji zauważył, że w wyniku kontroli skarbowej dane o orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego zostały przedstawione dla poszczególnych uczniów [...] ze wskazaniem okresu, na który zostały wydane (na czas nieokreślony, okres roku szkolnego, okres kształcenia w danej szkole, etapu edukacyjnego). W opisach orzeczeń znajduje się także data ich wydania przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną. Przy ustalaniu nienależnej kwoty, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 została uwzględniona zawyżona liczba uczniów ujęta przy poszczególnych wagach, którzy według stanu na dzień 30 września 2008r. nie posiadali aktualnych orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych. Uczniowie, którym po okresie sprawozdawczym publiczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne wydały orzeczenia na czas nieokreślony nie powinni zostać uwzględnieni przy naliczaniu w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej dla [...] na rok 2009. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie mogło mieć znaczenia, że po okresie sprawozdawczym poradnie psychologiczno-pedagogiczne wydały uczniom orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na czas nieokreślony, ani też że orzeczenia te zostały wydane przed wyliczeniem kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009. Podstawę do ustalenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym i dla [...], stanowiły bowiem dane o uczniach wykazane w SIO według stanu na dzień 30 września 2008r., w tym dane o uczniach wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

Podział części oświatowej subwencji ogólnej odbył się – jak wyjaśnił Sąd I instancji - z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym przez [...], zadań oświatowych ustalonego na podstawie danych uzyskanych z SIO według stanu na dzień 30 września 2008r. i na dzień 10 października 2008r. Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. k rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zbiorczych (Dz. U. nr 277, poz. 2746 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem z 2004r., w ramach systemu informacji oświatowej zbierane były również dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art 71b ust 3 i 3b u.s.o., w tym orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego i orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Nawet jeżeli do dnia wejścia w życie rozporządzenia z 2008r. uczniowie uzyskali orzeczenia, to brak było podstaw do ich uwzględniania przy naliczaniu, w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009.

IV.

[...] wniosło od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa procesowego oraz materialnego, tj.:

1. art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 4, 5 i ust. 2 u.k.s., art 37 i 38 u.d.j.s.t. w zw. z art. 71 b u.s.o., a także art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przeprowadzona w 2013r. kontrola oraz ustalenia zawarte w wyniku kontroli z dnia 16 maja 2013r. zostały przeprowadzone i sporządzone zgodnie ze wskazanymi przepisami gdy w ocenie skarżącej Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej działał bez podstawy prawnej z naruszeniem obowiązujących przepisów, co stanowi istotne naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy;

2. art. 71 b ust. 1 i 3, art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o., przepisów załącznika do rozporządzenia z 2008r. w zw. z rozporządzeniem z 2004r., a także naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie oraz niewłaściwą interpretacje, tj. np. przyjęcie, że ze wskazanych przepisów można wywieść wniosek, iż orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego musi być wystawione w dacie poprzedzającej sporządzanie informacji do SIO, oraz, że orzeczenie wystawione po tej dacie, ale w okresie etapu edukacyjnego przesadza, że otrzymana subwencja była nienależna, co stoi w sprzeczności z zasadą praworządności i postępowania organów administracji w sposób budzący zaufanie do obywateli;

3. "art." 7 ust. 3 rozporządzenia z 2001r. oraz § 2 ust 1 rozporządzenia z 2005r. poprzez ich niewłaściwą interpretację i niezastosowanie, tj. przyjęcie, że poradnia w oparciu o obowiązujące przepisy miała możliwość wpisania do orzeczenia niepełnosprawności sprzężonej, definiując ją oraz, że dyrektor szkoły nie mógł wywieść z uzasadnienia opinii lub orzeczenia istnienia tej niepełnosprawności, skoro de facto robi to Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku;

4. wywiedzenie przez Sąd obowiązków i zobowiązań finansowych, na podstawie których uznano, że [...] otrzymało nienależną subwencję, w większości z przepisów rozporządzeń lub załączników do nich wymienionych wyżej i to w większości w oparciu nie o konkretne regulacje, ale ich interpretację, co stanowi w ocenie skarżącej także naruszenie art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Z uwagi na te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie "decyzji" w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o obciążenie kosztami postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, przed organem I i II instancji wydającego decyzje.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa oraz sposób tego naruszenia określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy są usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważyć należy spełnienie wymogów formalnych przez skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna zgodnie z art. 176 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy przy tym rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis musi być wskazany wyraźnie a jeśli zawiera jednostki redakcyjne konieczne jest wskazanie tych jednostek, które zostały naruszone (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96, wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014r., I OSK 718/14, Lex nr 1511161, oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005r., FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych, w tym również wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie. Winno ono zatem zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155).

Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wymaga wskazania jak sąd I instancji zrozumiał (zinterpretował) przepis prawa materialnego oraz jaka powinna być zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa jego wykładnia. Wymaga to wykazania, że sąd w nieprawidłowy sposób odczytał normę prawną wyrażoną w przepisie, mylnie zrozumiał jej treść lub znaczenie prawne bądź też nie zrozumiał intencji ustawodawcy. Naruszenie przepisu materialnego poprzez błędne zastosowanie polega zaś na tzw. błędzie subsumpcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie sąd błędnie uznał za odpowiadający/ nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej (np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117). Zarzut naruszenia prawa tej postaci wymaga więc wskazania, że sąd albo bezzasadnie tolerował błąd subsumpcji popełniony przez organ, albo wręcz przeciwnie bezzasadnie zarzucił organowi popełnienie takiego błędu. W przypadku naruszenia przepisów postępowania obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest nadto wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia nie doszło, to wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia byłby inny, że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zatem wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r., II GSK 1868/12, wyrok NSA z dnia 13 września 2013r., I FSK 1174/12, Lex nr 1375563).

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. uzasadnia zatem twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014r., I GSK 482/12.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych ani też nie może domyślać się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688). Niekiedy jednak wadliwość zarzutów kasacyjnych jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Jednakże zawsze niesie to ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, a także ogranicza zakres możliwej kontroli instancyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Powyższych standardów nie spełnia skarga kasacyjna [...]. Przede wszystkim podnieść trzeba, iż sądy administracyjne z uwagi na zakres kognicji nie stosują przepisów materialnego i procesowego prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenia przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Aby zatem zarzuty skargi kasacyjnej były skuteczne muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). W konsekwencji zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego przez Sąd wymagało wskazania w pierwszej kolejności przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą tych sądów. Skarga kasacyjna takiego powiązania jednakże nie zawiera ani w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego, ani prawa procesowego, co w przypadku wyroku oddalającego skargę wymagało zarzucenia naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne jego zastosowanie i niezastosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami prawa administracyjnego. Ponadto – pomimo sformułowania w petitum skargi kasacyjnej zarzutów co do wyroku Sądu I instancji – wnioski skargi kasacyjnej odnoszą się do rozstrzygnięć organów administracji.

W skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu nie wskazano również jednostek redakcyjnych objętych zarzutem kasacyjnym pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów art. 37 i art. 38 u.d.j.s.t. i art. 71b u.s.o. Nadto pkt 1 uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera żadnej argumentacji wskazującej na niewłaściwe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu nie ma jakiegokolwiek odniesienia do tych przepisów, jak i objętego zarzutem kasacyjnym art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Nie sposób zatem odczytać intencji skarżącego kasacyjne, który naruszenie tych przepisów wiąże z brakiem kompetencji organu kontroli skarbowej do przeprowadzania kontroli prawidłowości realizowania obowiązków związanych z gromadzeniem danych będących podstawą określenia wysokości subwencji oświatowej, co w konsekwencji stanowi, zdaniem skarżącego, podstawę do zakwestionowania ważności wyniku kontroli tego organu. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, kwestionująca moc dowodową wyniku kontroli, nie koresponduje z treścią tychże przepisów. Przepis art. 37 u.d.j.s.t. normuje kompetencje Ministra Finansów w sprawie zwrotu dotacji, formę prawną rozstrzygnięcia tej sprawy i zasady określania kwoty do zwrotu oraz tryb zwrotu. Z kolei przepis art. 38 u.d.j.s.t. jest przepisem odsyłającym do Ordynacji podatkowej, zaś art. 71b u.s.o. określa zakres i formy kształcenia specjalnego oraz działalność zespołów orzekających o sposobie kształcenia specjalnego dzieci i młodzieży. Sąd I instancji nie mógł również naruszyć pozostałych przepisów, objętych analizowanym tu zarzutem kasacyjnym, tj. art. 6 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.s., gdyż przepisów tych nie stosował. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, iż przepisy te nie zostały powołane przez Sąd I instancji. Wobec tego, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, nie mogły one zostać w niewłaściwy sposób zastosowane jako podstawa prawna zaskarżonego wyroku. Jeśli natomiast przyjąć, że naruszenie tych przepisów miało polegać na ich niezastosowaniu przez Sąd I instancji i w konsekwencji na nie zakwestionowaniu mocy dowodowej wyniku kontroli jako sporządzonej przez organ nie mający kompetencji do przeprowadzania kontroli określenia wysokości części subwencji oświatowej, to tak przekwalifikowany zarzut kasacyjny również jest nieuzasadniony. Pomijając, że kwestionowanie mocy dowodowej wyniku kontroli wymagało podważenia przyjętego przez Sąd I instancji zakresu materiału dowodowego poprzez wskazanie naruszenia odpowiedniego przepisu prawa procesowego – podnieść należy, że z jednoznacznych w literalnym brzmieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.s. wynika wprost, iż organ kontroli skarbowej (którym w tej sprawie był Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej) posiadał kompetencje do przeprowadzania kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi (a tymi bez wątpienia jest subwencja oświatowa/dotacje oświatowe), podlegającymi zwrotowi, jak i wywiązywania się z warunków finansowania pomocy m.in. ze środków publicznych; a następnie sporządzenia z tej kontroli wyniku kontroli. Instytucja kontroli skarbowej została wprowadzona do systemu prawnego przede wszystkim do ochrony interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1 u.k.s.). Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że wynik kontroli przeprowadzonej przez organ kontroli skarbowej stanowił – obok informacji przekazanej przez Ministra Edukacji Narodowej – dowód w sprawie. Podważenie wyników tej kontroli w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie nie ma wątpliwości co do treści tych przepisów wymagało zatem wykazania nieprawidłowości poczynionych przez organ kontroli skarbowej ustaleń faktycznych, przekroczenia kryterium kontroli, trybu przeprowadzenia kontroli i zasadności wniosków wyniku kontroli czy też zakresu przedmiotowego kontroli.

Również objęte pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 71b ust. 1 i ust. 3, art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o., art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Ze sposobu sformułowania tego zarzutu i pkt 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w ich niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu polegających na przyjęciu, że w dacie sporządzania informacji do SIO jednostka samorządu terytorialnego powinna dysponować "ważnymi" orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, a uzyskanie orzeczeń po tej dacie prowadzi to tego, że subwencja została przyznana w zawyżonej wysokości i z tego względu jest nienależną w spornej części. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z żadnego przepisu prawa nie można wywieść wniosku, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego muszą być "ważne" na datę sporządzania sprawozdania do SIO, gdyż nie zmienia ono faktu, że uczeń nadal pozostaje osobą niepełnosprawną a jedynie nie dysponuje on stosownym orzeczeniem czy opinią poradni w określonej dacie. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie odnosi się do treści normatywnej objętych tym zarzutem przepisów. Żaden z tych przepisów nie zawiera normy prawnej regulującej składanie informacji do SIO, jak i elementów orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym jego ważności. A zatem nie sposób zarzucić Sądowi I instancji dokonania wadliwej wykładni tych przepisów (w powyższym rozumieniu), a w konsekwencji i ich wadliwego zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy w zarzucany skargą sposób. Przepis art. 71b u.s.o., jak już wskazano przy ocenie pierwszego zarzutu kasacyjnego, dotyczy kompetencji poradni do orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego i formy prawnej tego orzeczenia. Z kolei przepis art. 1 pkt 5 i pkt 5a u.s.o. jest przepisem ogólnym, normującym zakres zastosowania ustawy, w tym typ szkół pobierania nauki przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz formy sprawowania opieki na tymi dziećmi i młodzieżą. Przepisy te, a także art. 167 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 k.p.a., nie zostały nadto powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako wzorzec normatywny kontroli działalności organu w tej sprawie, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia do ich naruszenia, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji skarżącego kasacyjnie, zwłaszcza w kontekście treści zarzutu i argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ogólnikowe powołanie się na przepisy załącznika do rozporządzenia z 2008r. w zw. z rozporządzeniem z 2004r., bez wskazania konkretnych naruszonych przepisów tych aktów prawnych, również nie pozwala na ocenę zasadności ich naruszenia, zwłaszcza w kontekście argumentacji do tego zarzutu. Niemniej jednakże zważywszy na treść pkt 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołującej się do § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 2001r., odnoszącego się do zagadnienia elementów orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego i "ważności" tych orzeczeń – Naczelny Sąd Administracyjny modyfikując zarzut kasacyjny pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, uznał, iż obejmuje on również naruszenie tychże przepisów. Tak zmodyfikowany zarzut kasacyjny nie zasługuje jednakże na uwzględnienie. W tym zakresie przede wszystkim podnieść trzeba, że z przepisów § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 2001r. wynika wprost, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydawane są na różne okresy czasowe, tj. na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego, okres kształcenia w danej szkole albo na czas nieoznaczony. Orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia z 2001r. zaś posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka, wymagającego specjalnej organizacji nauki i metod pracy, określa możliwości rozwojowe i potencjał dziecka, a także zalecenia co do formy kształcenia, warunków realizacji potrzeb edukacyjnych, form stymulacji itp. A zatem – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - już z normatywnego wzorca samego orzeczenia wynika okres, w którym zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Wobec tego, iż w danym konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno- wychowawczych. Z tego zapewne względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji czy to okres nauki w danej szkole itp. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowych uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji, co wyraża waga P2, P4 i P5. Wobec tego nie można się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że brak "obowiązującego" w dacie składania informacji do SIO orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie stanowiło przeszkody do wykazania dziecka niepełnosprawnego, tylko z tego względu, że obiektywnie oceniając dziecko jest osobą niepełnosprawną. Rzecz jednak w tym, że dla zastosowania poszczególnych wag przy obliczaniu subwencji ważna jest zalecana forma i warunki pracy z dzieckiem, ta zaś jak wykazano wynika wyłącznie z aktualnego w dacie składania informacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. A skoro zalecenia te mogą ulec zmianie (zwłaszcza wówczas gdy dziecko kończy dany etap edukacyjny a zalecenia były wydane na ten etap), to oczywiste jest, iż wysokość subwencji oświatowej musi być adekwatna do nakładu pracy kadry dydaktycznej w związku z aktualnymi potrzebami edukacyjnymi danego dziecka, nie zaś z zaleceniami wynikającymi z poprzedniego lub późniejszego orzeczenia. Nie można też odczytywać przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu § 6 i § 16 rozporządzenia z 2004r. (posiadających mniejsze jednostki redakcyjne, których nie wskazano) – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie – jako określających wyłącznie odpowiednio zakres pozyskiwanych danych o liczbie słuchaczy i uczniów wymagających specjalnych potrzeb edukacyjnych oraz wymóg przekazywania oraz aktualizowania tych danych do 30 września i 10 października. Z przepisów tych nie wynika jedynie obowiązek przekazania danych o uczniach/słuchaczach, w tym niepełnosprawnych, lecz o uczniach/słuchaczach niepełnosprawnych z uwzględnieniem treści opinii/orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym rodzaju zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych oraz zaleconych form i metod nauki (lit. k). A zatem dane te zawierają szczegółowe informacje o ilości uczniów/słuchaczy o określonym rodzaju zaburzenia, które należy przekazywać w terminie do 30 września i aktualizować do 10 października (ust. 1 i ust. 4). Powyższe wnioski znajdują potwierdzenie w rozporządzeniu z 2008r., które jak wynika z jego tytułu stanowi akt jednorazowy skoro dotyczy sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009. Z załącznika do tego rozporządzenia "Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2009" wynika, że przy wyliczaniu subwencji wedle tego algorytmu statystyczna liczba uczniów jest ustalana na podstawie danych z SIO dla bazowego roku wedle stanu na dzień 30 września 2008r. i dzień 10 października 2008r., zaś do poszczególnych wag (którym jest przypisana określona kwota wyrażona w zł) przypisane są określone upośledzenia wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy z uwagi na te upośledzenia zgodnie z orzeczeniem o potrzebie specjalnego kształcenia. Całokształt zaprezentowanej regulacji prawnej nie pozwala więc podzielić prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie stanowiska, że obowiązująca regulacja prawna nie daje podstaw do twierdzenia, że orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej musi być bezwzględnie ważne na datę sporządzania sprawozdań do SIO, a przepisy nie przewidują żadnych sankcji z tego powodu.

Za nietrafny uznać również należało zarzut kasacyjny pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia § 7 ust. 3 rozporządzenia z 2001r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2005r. w sposób wskazany w tym zarzucie. W zakresie tego zarzutu aktualne pozostają dotychczasowe rozważania dotyczące zakresu regulacji § 7 ust. 3 rozporządzenia z 2001r., niekorespondującego z tym zarzutem. Z kolei § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2005r. ma mniejsze jednostki redakcyjne, które nie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak i samej konstrukcji zarzutu kasacyjnego wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzutem tym kwestionuje przede wszystkim wykładnię pojęcia niepełnosprawność sprzężona i uznanie jej za odrębną kategorię niepełnosprawności, a w dalszej kolejności, że istnieje możliwość wpisania w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego w wolnej rubryce (uwagi) tej kategorii niepełnosprawności oraz brak jest uprawnień dyrektora placówki oświatowej do wywiedzenia niepełnosprawności sprzężonej z argumentacji uzasadnienia orzeczenia. Wobec tak sformułowanego zarzutu podnieść trzeba, że żaden z przepisów, objętych analizowanym tu zarzutem, nie zawiera żadnych elementów, które dostarczałyby wskazówek co do sposobu jego rozumienia. Skarga kasacyjna – pomimo zarzucenia Sądowi I instancji wadliwego zinterpretowania tego pojęcia – nie przedstawia też własnej wykładni tego pojęcia. Jedynie stwierdza - polemizując z Sądem I instancji, który zaakceptował sposób oceny tej kategorii niepełnosprawności w danym konkretnym przypadku oraz uznał, że niepełnosprawności nie sposób wywodzić z uzasadnienia opinii czy orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej – że z tym się nie zgadza. Jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera zarzucanego mu skargą kasacyjną stanowiska. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że w orzeczeniu w części "z uwagi na" możliwe było użycie określenia sprzężone niepełnosprawności albo wpisanie co najmniej dwu niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Zdaniem Sądu, niepełnosprawność sprzężona wymaga istnienia co najmniej dwu niepełnosprawności, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje. Wobec tego, jak i zważywszy na okoliczności faktyczne sprawy przyjąć należy, że ten zarzut kasacyjny w istocie sprowadza się do wadliwego zastosowania prawa materialnego w okolicznościach faktycznych sprawy. Spór w sprawie nie dotyczy bowiem tego, czy dwie stwierdzone u dziecka niepełnosprawności przesądzają już o wystąpieniu niepełnosprawności sprzężonej, lecz tego czy z uwagi na rodzaj upośledzenia można przyjąć, że w danym przypadku mamy do czynienia z tego rodzaju niepełnosprawnością. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że, według skarżącej, wobec braku definicji legalnej niepełnosprawność sprzężona występuje także w przypadku współistnienia niepełnosprawności i zaburzenia np. niedostosowania społecznego. Natomiast Sąd I instancji uznał, że występujące u niektórych dzieci/uczniów niedostosowanie społeczne towarzyszące innej niepełnosprawności nie pozwala przyjąć, iż wystąpiła niepełnosprawność sprzężona, gdyż niedostosowanie społeczne nie stanowi niepełnosprawności w sensie prawnym. To stanowisko Sądu jako mające oparcie w prawie należy uznać za prawidłowe. Słusznie zauważa Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z 2005r. wyłącza z zakresu niepełnosprawności zaburzenia rozwojowe dziecka, tj. niedostosowanie społeczne, zagrożenie niedostosowaniem społecznym, zagrożenie uzależnieniem czy zaburzenia zachowania. Wymienione w tym przepisie niepełnosprawności są tożsame – na co zasadnie zwraca uwagę Sąd I instancji – z niepełnosprawnościami wymienionymi w obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2009r. przepisie art. 3 pkt 18 u.s.o., wprowadzającym definicję pojęcia niepełnosprawność sprzężona. Niewątpliwie też waga upośledzeń i zaburzeń (np. w dostosowaniu społecznym) jest diametralnie różna, co wymaga innej organizacji i warunków pracy oraz metod nauczania, a co znalazło swoje odzwierciedlenie w wagach. Przykładowo wskazać można, że przyjęta w rozporządzeniu z 2008r. waga P2 (równoważna kwocie 1,40 zł) jest stosowana np. w przypadku dzieci z lekkim upośledzeniem i zaburzeniami zachowania czy niedostosowaniem społecznym, zaś waga P5 (równoważna kwocie 9,50 zł) - w stosunku do dzieci ze stwierdzonym głębokim upośledzeniem, autyzmem czy niepełnosprawnością sprzężoną. Treść wag pośrednio potwierdza zatem, że zaburzenia nie mogą być traktowane przy wyliczaniu przysługującej Powiatowi wysokości subwencji oświatowej wedle wagi dla niepełnosprawności sprzężonej, czyli wedle wagi wyższej, a do tego w istocie doszłoby gdyby podzielić pogląd skarżącej kasacyjnie, że niepełnosprawność sprzężoną rozumieć można jako występowanie co najmniej jednej z niepełnosprawności i jednego z zaburzeń. A zatem jednoczesne stwierdzenie u danego dziecka jednego z tych zaburzeń z autyzmem, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym czy z zaburzeniami psychicznymi nie oznacza, iż w sensie normatywnym zaistniała niepełnosprawność sprzężona. Dla stwierdzenia tej kategorii niepełnosprawności konieczne jest współistnienie wyłącznie dwu lub więcej niepełnosprawności, z których każda wymaga odrębnej organizacji pracy i metod nauczania dziecka. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać działanie organów, co zaakceptował Sąd I instancji, że w przypadku dzieci, u których występowała jedna niepełnosprawność i innego rodzaju zaburzenie nie można było zastosować wagi P5. Zastosowanie tej wagi jest uprawnione tylko wówczas, gdy z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (opinii poradni) wynika jednoznacznie, że u dziecka stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną albo że stwierdzono dwie lub więcej wymienione w orzeczeniu niepełnosprawności. Zespoły orzecznicze mogły bowiem wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie współistniejące niepełnosprawności (tak też wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Jednolicie też judykatura przyjmuje, że podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (tak np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia – tak jak to miało miejsce w tej sprawie – do grupy z określoną niepełnosprawnością. Dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni ani do ustalania we własnym zakresie na podstawie uzasadnienia orzeczenia (wbrew zaleceniom zespołu orzeczniczego) występowania u uczniów niepełnosprawności sprzężonej ani też wobec braku "aktualnych" orzeczeń ustalania występującego u dzieci rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Czym innym jest występowanie u dziecka określonego rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia a czym innym jest określenie sposobu, metod i warunków kształcenia dziecka adekwatnego do tego upośledzenia. Konsekwencją takiego postępowania dyrektorów poszczególnych szkół - które to postępowanie potwierdza skarżąca kasacyjnie – było ujęcie w sprawozdaniu statystycznym, które następnie było podstawą określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, uczniów, którzy nie uzyskali właściwych orzeczeń zespołu orzekającego, co z kolei spowodowało wadliwe skalkulowanie przysługującej skarżącej kasacyjnie subwencji na 2009r. i zawyżenie jej wysokości.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten – w żaden sposób nie powiązany z przepisami p.p.s.a. - nie stanowił normatywnego wzorca sądowoadministracyjnej kontroli działania organów w sprawie. Skarżąca kasacyjne nie wskazała też, w jaki sposób i w jakiej postaci ten przepis miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Ogólnikowo jedynie stwierdziła na wywiedzenie przez Sąd obowiązków i zobowiązań finansowych (nienależnie pobranej subwencji) z przepisów rozporządzeń lub ich załączników i to w drodze ich interpretacji. Brak uzasadnienia tego zarzutu nie pozwala natomiast na jakąkolwiek dedukcję sądu kasacyjnego co do intencji skarżącej kasacyjnie, tym bardziej że przedmiotem w tej sprawie jest zwrot nienależnie pobranej części subwencji ogólnej oświatowej a przepis art. 217 Konstytucji, adresowany do ustawodawcy, określa standard legislacyjny w przypadku podatków i innych danin publicznych, zastrzegając, iż ich elementy konstrukcyjne mają być regulowane wyłącznie ustawą. Tak sformułowany zarzut kasacyjny w odniesieniu do zwrotu subwencji oświatowej nie mógł zatem odnieść skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.