Wyrok NSA, sygn. akt I SA 912/82
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55
law: Obwieszczenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 17 lutego 1983 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1982 nr 37 poz. 244
law: Ustawa z dnia 3 grudnia 1982 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe.
article: art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Artykuł 64 ust. 2 prawa lokalowego w brzmieniu tekstu jednolitego z 1983 r. /Dz.U. nr 11 poz. 55/, w związku z art. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 1982 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 37 poz. 244/ nakazuje przyjąć, że nie może być uznana za zakończoną decyzją ostateczną sprawa, w której decyzję taką wprawdzie wydano, lecz została ona orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylona lub stwierdzono jej nieważność.

TEZY

Artykuł 64 ust. 2 prawa lokalowego w brzmieniu tekstu jednolitego z 1983 r. /Dz.U. nr 11 poz. 55/, w związku z art. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 1982 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 37 poz. 244/ nakazuje przyjąć, że nie może być uznana za zakończoną decyzją ostateczną sprawa, w której decyzję taką wprawdzie wydano, lecz została ona orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylona lub stwierdzono jej nieważność.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Czesława Z. na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego warszawy z dnia 4 lutego 1982 r. w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia 1 września 1981 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

W dniu 1 września 1981 r. Naczelnik Dzielnicy w Warszawie nakazał Czesławowi Z. opróżnić lokal nr 5 w domu nr 23 przy ul. F. M. i przenieść się do miejsca stałego zameldowania w miejscowości R. gmina C. woj. siedleckie. Jako podstawę prawną decyzji nr L.6.I.VI/8174/226/81 BS wskazano art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, a w uzasadnieniu podano, że najemca lokalu zmarł, a Czesław Z. pozostał w nim bez tytułu prawnego.

W odwołaniu od tej decyzji Czesław Z. wyjaśnił, że od dnia 18 stycznia 1977 r. pracuje w Warszawie, a od lutego 1977 r. mieszkał u Jadwigi G. jako konkubent. Sam jest wdowcem, nie mógł jednak usankcjonować tego związku, ponieważ Jadwiga G. nie miała rozwodu. W czasie jej choroby był jedyną osobą opiekującą się nią, a po jej śmierci pokrył wszystkie koszty związane z pogrzebem. Był więc dla niej osobą bliską, a zatem wstąpił w stosunek najmu na mocy art. 691 Kc Przyznaje, że nie jest w Warszawie zameldowany, jednak nie może przenieść się do R., ponieważ w dwuizbowym mieszkaniu jego matki o powierzchni 25 m2 zamieszkuje tam obecnie 5 osób.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy swą decyzją z dnia 4 lutego 1982 r. nr L.II-565/816/81, podając w uzasadnieniu, że najemczyni spornego lokalu zmarła dnia 10 lutego 1981 r., wobec czego stan sprawy mieści się w ramach art. 38 ust. 2 prawa lokalowego, ponieważ ustały warunki do dalszego zajmowania lokalu przez Czesława Z. Brak jest również przesłanek wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych /Dz.U. nr 9 poz. 37/ do przydzielenia tego lokalu odwołującemu się.

W dniu 6 marca 1981 r. /data prezentaty/ Czesław Z. złożył w organie odwoławczym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego; w dniu 12 marca 1982 r. jednak dokonano czynności egzekucyjnych opróżnienia spornego lokalu, a sam lokal przydzielono w dniu 16 marca 1982 r. Elżbiecie i Ryszardowi S. jako pomieszczenie zastępcze na czas oczekiwania na mieszkanie spółdzielcze. W skardze Czesław Z. ponownie powołał się na swe uprawnienia do spornego lokalu z mocy art. 691 Kc jako konkubent najemczyni, przy czym wskazał, że na uprawnienie to nie ma wpływu brak stałego zameldowania w Warszawie. Podał, że nie ma do niego zastosowania cytowane rozporządzenie z 1981 r., ponieważ sprawa dotyczy pozostawienia go w lokalu, a nie przydzielenia mu nowego lokalu. Uważał także, iż wadliwe było powołanie się przez organ I instancji na art. 38 ust. 2 prawa lokalowego, nie ma bowiem on zastosowania w sprawie. Powołał się także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 stycznia 1979 r. /III CZP 86/78/ w kwestii art. 691 Kc w związku z art. 8 prawa lokalowego. Następnie w piśmie z dnia 26 kwietnia 9182 r. zarzucił organom administracji państwowej przewlekanie przekazania skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także stronniczość w rozstrzyganiu sprawy spornego lokalu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie, uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przydziału lokalu skarżącemu, a okoliczności przez niego podnoszone w skardze były organom znane, nie mogą jednak mieć wpływu na treść rozstrzygnięć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skarżącego są trafne, organy administracji bowiem błędnie interpretowały w swych rozstrzygnięciach przepisy prawa.

Przede wszystkim wskazać należy, że art. 8 prawa lokalowego in fine uznaje za osoby bliskie najemcy wszystkie osoby pozostające z najemcą "faktycznie we wspólnym pożyciu" i w tym świetle należy interpretować art. 38 ust. 2 prawa lokalowego. Rację ma zatem skarżący, gdy twierdzi, że przepis ten nie miał do niego - jako konkubenta najemczyni - zastosowania. Jak bowiem pisze M. Sieradzka w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 stycznia 1979 r. /III CZP 86/78 - OSPiKA nr 7-8 z 1982 r. poz. 112, str. 251/, poglądy doktryny na temat zaliczenia osób, pozostających w konkubinacie z najemcą, do osób mu bliskich są ustalone, brak zatem było podstaw prawnych i przesłanek teoretycznych do poglądu odmiennego, reprezentowanego przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie.

W związku z tym wyjaśnić należy, że pojęcie wstąpienia w stosunku najmu, którym posługuje się artykuł 38 ust. 2 prawa lokalowego, dotyczy dwóch różnych stanów faktycznych: sytuacji, gdy organ administracji nie ma wątpliwości, że osoby pozostałe w lokalu po śmierci najemcy są osobami bliskimi w rozumieniu art. 8 prawa lokalowego, oraz sytuacji, gdy takie wątpliwości występują. W tym ostatnim wypadku organ administracji - stosując art. 9 Kpa - powinien stronę poinformować o jej statusie prawnym i wyznaczyć jej termin do wniesienia pozwu do sądu powszechnego z art. 691 Kc, zawieszając, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, postępowanie w sprawie administracyjnej /art. 97 par. 1 pkt 4 oraz art. 100 par. 1 Kpa/. Pogląd, że rozstrzyganie sporów na tym tle należy do drogi sądowej, znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny /por. T. Nowicki: Wstąpienie w stosunek najmu, "Nowe Prawo" 1979,- nr 7-8, str. 72/, przy czym wynajmujący, kwestionujący uprawnienia osób pozostałych w lokalu po śmierci najemcy, może również wystąpić do sądu z powództwem na podstawie art. 189 Kpa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu /tamże, str. 73/. Organ natomiast nie może o tych sprawach decydować samodzielnie i w sposób wysoce arbitralny, graniczący z dowolnością.

Przykładem dowolności w interpretowaniu prawa jest również ta część rozstrzygnięcia, w której organ I instancji nakazuje skarżącemu przenieść się do miejsca zameldowania, pomijając całkowicie fakt, że skarżący jest zatrudniony w Warszawie. Wydając takie orzeczenie organ nie tylko narusza prawo, lecz także wkracza, w niedopuszczalny sposób, w sferę prywatną strony. Trzeba bowiem przypomnieć, że art. 38 ust. 1 dopuszczał możliwość jedynie przekwaterowania osób pozostałych w lokalu do pomieszczenia zastępczego. nawet po nowelizacji prawa lokalowego w 1982 r. odpowiednik tych przepisów /art. 41 ust. 2 w brzmieniu tekstu jednolitego - Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ nie posługuje się pojęciem "stałego zameldowania", jak to uczynił organ. Pojęcie to bowiem nie należy do prawa lokalowego, lecz do przepisów o ewidencji ludności, przy czym art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. nr 14 poz. 85/ jednoznacznie rozrywa związek pomiędzy zameldowaniem a prawem do lokalu. Wobec tego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie lokalowej nie może powoływać się na okoliczności regulowane przepisami o ewidencji ludności jako na okoliczności warunkujące treść rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie prawa lokalowego.

Kolejnym naruszeniem prawa przez organy administracji było powoływanie się w decyzji organu II instancji na przesłanki wynikające z cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. Organy powinny odróżniać pojęcie przydziału lokalu na podstawie art. 28 ust. 1 prawa lokalowego od pojęcia wstąpienia w stosunek najmu, choćby nawet miało to wiązać się z wydaniem decyzji deklaratoryjnej /art. 38 ust. 2 prawa lokalowego/. Jak pisze T. Nowicki /tamże, str. 75/, wstąpienie w stosunek najmu, będące kontynuacją umowy zawartej w wyniku uprzedniego wydania decyzji, nie nawiązuje do istnienia po stronie osób bliskich przesłanek z art. 28, brak jest zatem podstaw do poddania instytucji wstąpienia w stosunek najmu ograniczeniom przewidzianym w tym przepisie. Stwierdzić zatem należy, że ocena sprawy, wyrażona przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę, była w całości błędna, a rozstrzygnięcia organów obu instancji rażąco naruszały podane przepisy prawa materialnego.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji obu instancji z dnia 1 września 1981 r. i 4 lutego 1982 r. na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.

Mając podstawę do twierdzenia, że organy administracji obu instancji, orzekające w sprawie, błędnie interpretują przepisy prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za niezbędne wskazać, że przy ponownym orzekaniu powinny one stosować przepisy prawa lokalowego w brzmieniu Dziennika Ustaw nr 14 z 1974 r. Przepis bowiem art. 64 ust. 2 prawa lokalowego w brzmieniu tekstu jednolitego z 1983 r. /Dz.U. nr 11 poz. 55/ w związku z art. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 1982 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 37 poz. 244/ należy interpretować w ten sposób, że nie może być uznana za zakończoną decyzją ostateczną sprawa, w której decyzję taką wprawdzie wydano, lecz została ona orzeczeniem Sądu Administracyjnego uchylona lub stwierdzono jej nieważność. W takim wypadku bowiem sprawa nie została zakończona, jak tego wymaga cytowany przepis.