Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 336/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 170, art 171, art. 183 § 1 i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8, art. 22(4) ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1278/12 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1278/12, oddalił skargę B. O. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., wyznaczył B. O. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie [...].

Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska służbowego do grupy uposażenia 14B. Podniesiono, że B. O. był uprawniony do otrzymywania uposażenia na zasadach i w wysokości obowiązującej w Dowództwie [...], przy czym, zgodnie z art. art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. nr 10, poz. 65, ze zm.), jego uposażenie zasadnicze nie mogło być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Porównania uposażenia należało dokonać w odniesieniu do stanowisk służbowych głównego specjalisty, występujących w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełnił służbę wojskową, a w razie braku takiego stanowiska – do innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w tej jednostce wojskowej. Podkreślono, że w Dowództwie [...] nie występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty, a zatem porównania uposażenia radcy prawnego należało dokonać w odniesieniu do innych równorzędnych stanowisk służbowych. Ustalono, że w Siłach Zbrojnych stanowiska służbowe głównych specjalistów były zaszeregowane do grup uposażenia 16A i 15B. B. O. otrzymywał więc uposażenie zasadnicze na poziomie niższym od uposażeń, jakie w Siłach Zbrojnych otrzymywali żołnierze zawodowi zajmujący stanowiska służbowe głównych specjalistów. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał decyzję z dnia [...] marca 2012 r. w mocy. Podkreślono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem kasacyjnym, nie jest dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, zastępującego uchylone rozstrzygnięcie. Wskazano, że uzasadnienie decyzji stwierdzającej nieważność nie uprawnia do żądania wypłaty uposażenia w określonej wysokości, tj. według grupy uposażenia wskazanej w tym uzasadnieniu. Uzasadnienie nie może zastępować najistotniejszego elementu decyzji, jakim jest jej rozstrzygnięcie. To rozstrzygnięcie kreuje sytuację prawną strony postępowania administracyjnego i jest wiążące dla innych organów, natomiast treść uzasadnienia nie wpływa na sytuację prawną strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. O., podniósł, że przedmiotem zaskarżenia było uzasadnienie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Stwierdzono, że decyzja administracyjna, jako przejaw woli organu administracji, stanowi całość, w której poszczególne części: podstawa prawna, przesłanki faktyczne, sentencja rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie, są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają i warunkują, a więc powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w danej części mogą rzutować tylko na nią samą, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Oznacza to możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w zakresie wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie naruszało prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 156 K.p.a., w którym organ nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie ocenia ją z punktu widzenia wystąpienia przesłanek skutkujących jej nieważnością. Wskazano, że stanowiska służbowe głównych specjalistów zaszeregowane są do grup uposażenia 16A i 15B. Organ nie był jednak uprawniony do uwzględnienia tylko tych stanowisk głównych specjalistów, które są zaszeregowane do grupy uposażenia 16A. Nie można zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy w Siłach Zbrojnych występują stanowiska służbowe głównych specjalistów zaszeregowane do grupy uposażenia 15B, organ powinien odwołać się jedynie do stanowisk głównych specjalistów zaszeregowanych do grupy uposażenia 16A. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska do grupy uposażenia nie upoważnia skarżącego do dochodzenia należnego uposażenia według grupy uposażenia wskazanej w uzasadnieniu decyzji o stwierdzeniu nieważności.

Skargę kasacyjną wniósł B. O., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie:

• art. 22 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie porównawczego odniesienia się organu administracyjnego do stanowisk głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska, występujących w Dowództwie [...] i kilku innych komórkach organizacyjnych, które zaszeregowane były do grupy uposażenia 15B, zamiast odnieść się do wszystkich stanowisk głównych specjalistów lub innych równorzędnych stanowisk służbowych występujących w całych Siłach Zbrojnych, gdzie stanowiska służbowe głównych specjalistów zaszeregowane były do grupy uposażenia 16A;

• art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego;

• art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 107 § 3, art. 138 § 1 K.p.a. ponieważ Sąd I instancji nie rozważył kwestii wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji reformacyjnej;

• art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a ponieważ w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

• art. 170 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wiążącego w przedmiotowej sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 846/09. Przyjęto natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 994/11, odmienny od przyjętej i utrwalonej linii orzeczniczej w przedmiocie uposażenia radcy prawnego pełniącego zawodową służbę wojskową.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, rozpatrzył materiał dowodowy przedstawiony przez niego, co wynika z treści uzasadnienia. Wyciągnięcie innych wniosków, niż zakładał skarżący, nie oznacza, że materiał ten nie został rozpatrzony. Zarzut naruszenia przepisu art. 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. również należy uznać za bezpodstawny. Należy uznać, że WSA w Warszawie w całości odniósł się do zarzutów skargi i dokonał dokładnej i jasnej wykładni obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego. Uzasadnienie jest czytelne i zawiera precyzyjną wykładnię zastosowanych przepisów. Sąd I instancji, konsekwentnie trzymając się zastosowanej przez siebie wykładni art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. nr 10, poz. 65, ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.), prawidłowo oddalił skargę i nie mógł, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uchylić zaskarżonej decyzji i wydać, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji reformatoryjnej. W przypadku bowiem wydania decyzji reformatoryjnej istniałaby sprzeczność pomiędzy treścią uzasadnienia, a samym rozstrzygnięciem. W takiej sytuacji orzeczenie dotknięte byłoby wadą powodującą jego uchylenie.

Przypomnieć należy, że art. 170 P.p.s.a. statuuje zasadę związania prawomocnym orzeczeniem sądu, który je wydał oraz innych sądów, a także innych organów państwowych. Przepis jest uzupełniony przez art. 171 P.p.s.a., zgodnie z którym prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przepisy art. 170 w zw. z art. 171 P.p.s.a określają zatem granice przedmiotowe i podmiotowe powagi rzeczy osądzonej. Decydująca jest tu tożsamość orzeczeń, czyli identyczności podmiotu i przedmiotu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 616/10). Identyczne są zatem sprawy, w których występują te same strony stosunku administracyjnoprawnego (organ i strona postępowania), a sprawa dotyczy tego samego aktu administracji publicznej (wydanego na tej samej podstawie prawnej, w tej samej dacie, o tym samym numerze i obowiązującego w tym samy okresie). Dodać należy, że dla określenia, czy dana sprawa ma charakter tożsamy, konieczne jest aby wszystkie jej elementy podmiotowe i przedmiotowe wystąpiły łącznie. Brak jakiegokolwiek z tych elementów powoduje, że nie można uznać, iż sprawy mają charakter tożsamy, a co za tym idzie, sąd rozpatrujący taką sprawę nie jest związany treścią art. 170 P.p.s.a. Wskazany przez skarżącego wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 846/09 dotyczy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2009 r., zwalniającej B. O. z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczającej go na stanowisko służbowe Szefa Wydziału Prawnego Dowództwa [A] oraz ustalającej uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15B. Przedmiotowa sprawa dotyczy tymczasem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., wyznaczającej skarżącego na stanowisko radcy prawnego w Dowództwie [...] we Wrocławiu. Obie sprawy dotyczą więc różnych aktów administracyjnych, a zatem Sąd I instancji nie był związany swoim wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 846/09.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a poprzez przyjęcie, jako wiążącego, poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 994/11. Z treści uzasadnienia nie wynika bowiem, aby WSA w Warszawie uznawał się związany tym wyrokiem. Przytoczenie orzeczenia innego sądu administracyjnego, odniesienie się do poglądów w nim wyrażonych, nie jest jednoznaczne z uznaniem, że ten wyrok ma charakter wiążący.

Podkreślenia wymaga fakt, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), które rządzi się własnymi prawami. Istotą sprawy nie było dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego, tj. art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a zbadanie, czy w analizowanej sytuacji zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa, przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z powołanym art. 224 ust. 1. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie rozstrzyga zatem o prawach lub obowiązkach strony, a jedynie kontroluje, czy decyzja nie zwiera wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzić należy, że Minister Obrony Narodowej prawidłowo uznał, iż decyzja z dnia [...] września 2008 r., wyznaczająca skarżącego na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie [...], w części określającej wysokość uposażenia była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, z uwagi na sprzeczność z postanowieniami art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z powołanym art. 224 ust. 1, radca prawny, wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy, ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub przepisach o wynagrodzeniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być przy tym niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Organ, nie przesądzając o wysokości uposażenia B. O., wskazał jedynie, że grupa uposażenia, jaką wskazano w decyzji z dnia [...] września 2008 r., była niższa od grup uposażenia głównych specjalistów występujących w tym okresie w Siłach Zbrojnych, ponieważ stanowiska głównych specjalistów, które w tym okresie występowały w Siłach Zbrojnych, były zaszeregowane do dwóch grup uposażenia niższej 15B i wyższej 16A. Oczywistym było, że grupa uposażenia przyznana skarżącemu, nawet biorąc pod uwagę niższą stawkę, jaką otrzymywali główni specjaliści w Siłach Zbrojnych, nie odpowiadała jednoznacznym wymaganiom określonym w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Takie wskazanie nie jest błędem, ale jedynie wzmacnia argumentację rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej. Dodać należy, że dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej wysokości uposażenia B. O., organ będzie mógł wydać decyzję określającą wysokość uposażenia. Będzie wówczas możliwa ocena, czy określona wysokość uposażenia odpowiada postanowieniom art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Obecnie taka ocena byłaby przedwczesna.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.