Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1793/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. w Ś. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz S. w Ś. kwotę 19.961 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "organ", "Prezes Zarządu PFRON"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesione przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Strona") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], nakazującej zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od października 2012 r. do lutego 2013 r., od listopada 2013 r. do kwietnia 2014 r., od maja 2015 r. do lutego 2018 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej "k.p.a.") w związku z art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.; dalej "ustawa o rehabilitacji").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] czerwca 2018 r. Fundusz uzyskał informację z Kompleksowego Systemu lnformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż Strona nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych m.in. za okresy rozliczeniowe: listopad, grudzień 2012 r., styczeń, luty, marzec, grudzień 2013 r., styczeń - maj 2014 r., czerwiec - grudzień 2015r., styczeń -grudzień 2016 r., styczeń - grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec 2018 r.

W celu weryfikacji spełniania przez ww. płatnika przesłanek do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w okresie rozliczeniowym (w ZUS) za wybrane miesiące Fundusz pismem z dnia: [...] czerwca 2018 r., [...] czerwca 2018 r., [...] września 2018 r. zwrócił się do właściwego oddziału ZUS z prośbą o udzielenie informacji, czy Strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na FUS, FUZ oraz FP i FGŚP m.in. za wskazane okresy rozliczeniowe.

W dniu [...] lipca 2018 r. i [...] października 2018 r. do Funduszu wpłynęły odpowiedzi

udzielone przez Oddział ZUS w G. W.. z dnia [...] czerwca 2018 r. i [...] września 2018 r., z których wynikało, iż składki za wskazane w tym piśmie miesiącach zostały opłacone po terminie.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca pismem z dnia [...] października 2018 r. została wezwana do zwrotu środków Funduszu wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych m.in. za okresy sprawozdawcze: październik - grudzień 2012 r., styczeń, luty, listopad, grudzień 2013 r., styczeń - kwiecień 2014 r., maj - grudzień 2015 r., styczeń - grudzień 2016 r., styczeń- grudzień 2017 r., styczeń, luty 2018 r.

Fundusz, pismem z dnia [...] października 2018 r., zwrócił się ponownie z zapytaniem do właściwego oddziału ZUS, z prośbą o wskazanie, w jakiej kwocie płatnik zobowiązany był do opłacenia składek na poszczególne fundusze oraz w jakich terminach i wysokościach dokonał poszczególnych wpłat m.in. za ww. okresy rozliczeniowe.

W dniu [...] listopada 2018 r., do Funduszu wpłynęła odpowiedź udzielona przez Oddział ZUS w G. W.. z dnia [...] listopada 2018 r., z której wynikało nieprawidłowy (płatności z opóźnieniem) sposób wpłat należności przez płatnika m.in. za okresy rozliczeniowe: styczeń, luty, marzec, grudzień 2013 r., styczeń - maj 2014 r., czerwiec - grudzień 2015 r., styczeń - grudzień 2016 r., styczeń - grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec 2018 r.

Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Prezes Zarządu PFRON nakazał zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od października 2012 r. do lutego 2013 r., od listopada 2013 r. do kwietnia 2014 r., od maja 2015 r. do lutego 2018 r.

Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyła w dniu [...] czerwca 2019 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, że decyzja obejmuje swoim zakresem kilka lat, zatem Strona nie była w stanie, do dnia wydania rozstrzygnięcia, ustosunkować się merytorycznie do stawianych jej zarzutów.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych utrzymał w mocy poprzednio wydaną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji.

Jednocześnie podkreślono, że zgodnie z art. 26a ust. 1a (1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2012 r., miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Natomiast w myśl art. 26a ust. 1a (2) tej ustawy, kwota miesięcznych należnych składek, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a (1) pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc.

Organ zwrócił uwagę, iż z akt sprawy wynika, że Fundusz, na podstawie danych uzyskanych z ZUS, tj. pisma z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz z dnia [...] listopada 2018 r., ustalił, że składki za okresy składkowe w ZUS: listopad 2012 r., grudzień 2012 r., styczeń, luty, marzec, grudzień 2013 r., styczeń - maj 2014 r., czerwiec- grudzień 2015r., styczeń - grudzień 2016 r., styczeń - grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec 2018 r. r. zostały opłacone z uchybieniem terminu, wynikającego z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Z analizy wpłat jednocześnie wynika, że wpłaty dokonane z uchybieniem terminu, przekraczającym 14 dni za okresy składkowe przekroczyły wysokość 2% składek należnych za dane miesiące.

W ocenie PFRON skoro na koncie płatnika za okresy rozliczeniowe objęte postępowaniem zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczających 14 dni, informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż informacje przekazane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanowią dowód w postaci dokumentu urzędowego, który korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności dokumentu) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, wobec czego staje się najbardziej wiarogodnym środkiem dowodowym.

Organ ustosunkował się również do zarzutu przedawnienia stwierdzając, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2007 r. w sprawie udzielania pomocy przedsiębiorcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne określa szczegółowe warunki udzielania przedsiębiorcom, w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej zatrudniającym osoby niepełnosprawne, pomocy na podstawie art. 25 ust. 2-3a i art. 26a ust. 1-5 w związku z art. 15, 17, 19, art. 20 ust. 1 i art. 26d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia. Środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą stanowiły pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE). W świetle powyższego, organ zobowiązany był również do stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002, a następnie rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., a także innych przepisów unijnych związanych z procedurą zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy. Aktem takim jest właśnie rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. Urz. UE. L Nr 83 str. 1), w zawiadomieniu Komisji "Zapewnienie skutecznego wykonywania decyzji Komisji nakazujących państwom członkowskim odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem" oraz w komunikacie Komisji w sprawie egzekwowania prawa dotyczącego pomocy państwa przez sądy krajowe. Zgodnie art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 kompetencje Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia. Rozporządzenie nr 659/1999 utraciło moc w dniu 13 października 2015r. i zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (UE) nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.rz. UE. L Nr 248, str.9). Ponadto organ wskazuje, że zgodnie z art. 36 rozporządzenia Rady (UE) nr 2015/1589, rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, wobec czego na organie spoczywa obowiązek stosowania jego przepisów. Zgodnie z motywem 26 rozporządzenia Rady (UE) nr 2015/1589, "do celów pewności prawa właściwe jest wprowadzenie 10-letniego okresu przedawnienia w odniesieniu do pomocy niezgodnej z prawem, po którego upływie nie będzie możliwe nakazanie windykacji". Na podstawie art. 17 rozporządzenia Rady (UE) nr 2015/1589 dochodzenie zwrotu pomocy możliwe jest w ciągu dziesięciu lat licząc od dnia, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi. Art. 17 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 ustanawiający 10-letni okres przedawnienia jest przepisem szczególnym wobec przepisów prawa krajowego dotyczących przedawnienia. Ma on bezpośrednie zastosowanie nie tylko do państwa członkowskiego, ale też do beneficjenta pomocy.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 zd. 1 Rozporządzenia Rady (UE) nr 2015/1589 okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym przyznano pomoc niezgodną z prawem beneficjentowi albo w charakterze pomocy indywidualnej, albo w ramach programu pomocowego. Zgodnie z art. 2 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej dzień udzielenia pomocy jest to dzień, w którym podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nabył prawo do otrzymania tej pomocy (...), tj. dzień, w którym zgodnie z odrębnymi przepisami upływa

termin złożenia deklaracji albo innego dokumentu określającego wartość pomocy (...).

W związku z powyższym, za dzień przyznania pomocy, w przypadku dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, należy przyjąć datę złożenia kompletnego wniosku o wypłatę dofinansowania. Organ wskazał, że żaden wniosek o wypłatę dofinansowania za okresy objęte postępowaniem nie został złożony wcześniej niż 10 lat temu. Wobec powyższego termin przedawnienia w stosunku do wszystkich okresów sprawozdawczych objętych tym postępowaniem nie upłynął.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

-art 26a ust. 1a (1) pkt 3 i art.49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. § 2 ust.1, 5 i 6, § 3 ust. 3 i 4, § 6 ust. 1 i 6 oraz § 25 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zw. z art 41 ust. 7a i 7b usus, jak również art. 6 KPA w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP przez przyjęcie przez PFRON niekonstytucyjnej wykładni ww. przepisów w zakresie przesłanek pozbawienia prawa do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na skutek nieuzasadnionego, automatycznego przyjęcia określonych w rozporządzeniu wykonawczym zasad księgowania składek ponoszonych przez płatników składek będących pracodawcami pracowników niepełnosprawnych. Zastosowanie przez PFRON ww. błędnej wykładni wprost narusza następujące zasady konstytucyjne: demokratycznego państwa prawnego, zastosowanie nieracjonalnego oraz nieproporcjonalnego środka wobec pracodawców zatrudniających pracowników niepełnosprawnych, zatem wykonujących w imieniu państwa cele określone w art. 68 ust. 3 oraz art. 69 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy w obecnych czasach konieczność dokonywania korekt jest nieunikniona, nadrzędności Konstytucji RP i bezpośredniego jej stosowania, jak również zasady równości wobec prawa podmiotów prawa znajdujących w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej;

- art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przy rozstrzyganiu, czy została spełniona przesłanka zwrotu kwoty wypłaconej pracodawcy ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych, podczas gdy przepis ten określa warunki, jakie musi spełnić pracodawca ubiegający się o dofinansowanie w momencie jego wypłaty i nie daje podstawy do oceny ex post zasadności wypłaty dofinansowania i nakazania obowiązku jego zwrotu, w sytuacji gdy zostało ono wykorzystane zgodnie z jego przeznaczeniem;

- art.26a ust. 10 i 11 w zw. z art. 26a ust. 1a (1) pkt 2 w zw. z art 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przeprowadzenia kontroli pracodawcy w zakresie czasowym przekraczającym ustawowe umocowanie;

- art 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Skarżąca zobowiązana była zwrócić Państwowemu Funduszowi Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych środki wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych;

- art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 7997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającą przesłanką nałożenia na pracodawcę obowiązku zwrotu środków przyznanych mu tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest uchybienie terminowi płatności składek na ubezpieczenia społeczne, nawet gdy środki te zostały w całości przeznaczone przez pracodawcę na sfinansowanie kosztów płacy tych pracowników, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że jedyną i konieczną przesłanką powstania tego obowiązku jest wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z jego przeznaczeniem;

- art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r. nr 8, poz. 43 ze zm.) art. 85 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.) w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wszystkie koszty płacy powinny zostać poniesione przed złożeniem wniosku Wn- D;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 7 oraz art. 77 KPA przez wydanie i doręczenie Skarżącej decyzji zawierającej istotne błędy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, m.in. w zakresie kwestii nieterminowości poniesienia przez Stronę kosztów płac w postaci należności składkowych na pracowników niepełnosprawnych w spornym okresie;

- art. 6, art. 77 § 7 w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji przez brak dokładnego zweryfikowania przez PFRON raportów rozliczeniowych ZUS, i wyjaśnienia czy faktycznie dotyczyły nieterminowych wpłat czy też późniejszych wpłat dokonanych przez Stronę na rzecz składek należnych za pracowników niepełnosprawnych, ewentualnie innych ubezpieczonych;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ kwestii istotnych dla sprawy w uzasadnieniu decyzji, co odzwierciedlałoby wnikliwe rozpatrzenie wszystkich aspektów sprawy;

- art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne informowanie Strony o jej uprawnieniach oraz podejmowanie działań niezgodnych z zasadą pogłębiania zaufania.

Skarżący nadto podniósł zarzut przedawnienia roszczenia o zwrot środków.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła również wniosek o przeprowadzenie dowodu z osiemnastu zaświadczeń o niezaleganiu w opłacie składek (wydanych w okresie od 4 lipca 2013 r. do 12 czerwca 2018 r.)

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

W dniu [...] września 2020 r. Strona złożyła pismo zawierające wnioski dowodowe celem wykazania, że Spółka opłacała w terminie i w pełnej wysokości składki za pracowników niepełnosprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

W dniu 12 listopada 2020 r. w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, mając na względzie zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnych działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniu wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374)

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot środków jako najdalej idącego. Sąd w składzie niniejszym uznaje, że do terminu przedawnienia roszczeń o zwrot środków z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego należy stosować art. przepisy art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 § 1 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych. Tym samym jest to termin pięcioletni, a nie dziesięcioletni, przy jakim obstaje organ. Prezes Zarządu PFRON powołuje się na art. 17 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 ustanawiający 10-letni okres przedawnienia, który, w ocenie organu, jest przepisem szczególnym wobec przepisów prawa krajowego dotyczących przedawnienia. W ocenie Sądu wypłacone nienależnie środki Funduszu są niepodatkowymi należnościami budżetowymi. Tym samym ma do nich zastosowanie również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie, z którym: do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W związku z powyższym w zakresie ustalenia terminu przedawnienia tych należności, należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie, z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 O.p. polega również na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym Strona otrzymała środki Funduszu za konkretny miesiąc. Podobny pogląd przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 829/20. Mając powyższe na uwadze oraz rok, w którym zostały wydane obie decyzje tj. 2019 r. roszczenie o zwrot środków z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego otrzymane w 2012 r. i w 2013 r. uległy przedawnieniu, chyba że zaistniały przesłanki przerywające termin biegu przedawnienia zobowiązania. Wymagać to będzie jednak poczynienia dodatkowych ustaleń przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Przechodząc do dalszej analizy sprawy Sąd zauważa, że Unia Europejska w sposób szczególny wspiera osoby niepełnosprawne, co znajduje także odzwierciedlenie w preambule rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 17 czerwca 2014 r. nr 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE z 2014 r. nr. 187 str. 1, dalej rozporządzenie 651/2014). Zgodnie bowiem z motywem 52 i 54 tego rozporządzenia wspieranie (...) pracowników niepełnosprawnych to niezwykle istotne cele polityki gospodarczej i społecznej Unii i jej państw członkowskich. Pewne kategorie pracowników (...) niepełnosprawnych wciąż mają trudności z wejściem na rynek pracy i pozostaniu na nim. W związku z tym organy publiczne mogą stosować środki mające na celu zachęcenie przedsiębiorstw do zwiększenia poziomów zatrudnienia tych kategorii pracowników, zwłaszcza osób młodych. Jako że koszty zatrudnienia stanowią część zwykłych kosztów operacyjnych każdego przedsiębiorstwa, pomoc na zatrudnienie (...) pracowników niepełnosprawnych powinna mieć pozytywny wpływ na poziomy zatrudnienia wspomnianych kategorii pracowników i nie powinna zaledwie umożliwiać przedsiębiorstwom ograniczenie kosztów, które musiałyby ponieść w przypadku nieotrzymania pomocy. Pomoc taka powinna być więc wyłączona z obowiązku zgłoszenia, jeśli istnieje prawdopodobieństwo, że przyczyni się ona do wejścia lub ponownego wejścia tych kategorii pracowników na rynek pracy i pozostania na nim.

Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 j.t., dalej ustawa o rehabilitacji).

Przypomnieć należy, że przy stosowaniu przepisu art. 26a ustawy o rehabilitacji (stanowiącym przesłanki nabycia uprawnienia przez pracodawcę) oraz przy jego wykładni należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Wykładnia przepisów krajowych powinna być zgodna z wykładnią przepisów unijnych. Zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia 651/2014.

Art. 2 pkt 3 rozporządzenia 651/2014 pracownika niepełnosprawnego definiuje jako każdą osobę, która: a) jest uznana za osobę niepełnosprawną na mocy prawa krajowego; lub b) ma długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub sensoryczną, co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać im pełne i skuteczne uczestnictwo w środowisku pracy na równych zasadach z innymi pracownikami.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 ustawy o rehabilitacji niepełnosprawność to trwała lub okresowa niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy. Natomiast osobą niepełnosprawną jest zgodnie z art. 1 ustawy o rehabilitacji jest osoba, której niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia.

Art. 33 ust. 1 rozporządzenia 651/2014 stanowi, że pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale I. Intensywność pomocy nie przekracza 75 % kosztów kwalifikowalnych (art. 33 ust. 5).

Zgodnie z art. 26a ust. 1a (1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

W myśl art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zwanego dalej "pracodawcą wykonującym działalność gospodarczą", 75% tych kosztów. Tym samym art. 26a ust. 4 w zakresie intensywności pomocy dla osób prowadzących działalność gospodarczą jest odzwierciedleniem 33 ust. 5 rozporządzenia 651/2014.

Koszty płacy oznaczają, zgodnie z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Należy zauważyć, że za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały poniesione w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (należności składkowe) oraz z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń).

W sprawie sporna jest kwestia związana z opłaceniem należności składkowych.

Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 1 usus płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.

Sąd w tym miejscu ponownie wskazuje, że przy wykładni przepisów krajowych należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Jest to szczególnie istotne przy odkodowaniu normy prawnej wskazanej w powołanym art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Zauważyć bowiem należy, że art. 33 ust. 2 rozporządzenia 651/2014 wskazuje, że za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego. Tym samym przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych.

Nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a (1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji odnosi się zatem wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Sąd wyjaśnia, że rolą Prezesa PFRON jest ograniczona do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, a nie w całej rozciągłości, która nie ma wpływu na wynagrodzenie osób niepełnosprawnych. W wypadku, gdy nie ma żadnych wątpliwości, że koszty płacy osoby niepełnosprawnej zostały pokryte w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to niepokrywania kosztów płacy osób pełnosprawnych w wymaganych terminach organ nie może oceniać w kontekście art. 26a ust. 1a (1) pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, a jedynie w takim wypadku jest zobowiązany do ustalenia, czy przedsiębiorca nie znajduje się w trudniej sytuacji ekonomicznej wg kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji).

Podobne do prezentowanego powyżej stanowiska zajął tutejszy Sąd w wyrokach: z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 85/19, z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1591/18 i V SA/Wa 1592/18, z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1511/18 gdzie stwierdza się, że skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie globalnie w sposób uniemożliwiający kontrolę ze strony sądu.

W tej części Sąd podziela stanowisko, że skoro Spółka składała deklaracje rozliczeniowe za wielu pracowników, to w toku postępowania organ powinien wyjaśnić czy opóźnienia w opłacaniu składek dotyczyły wszystkich czy tyko pracowników niepełnosprawnych, co miałoby wpływ na kwotę żądanego zwrotu.

Dlatego też w ocenie sądu organ badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a (1) pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy Strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. Organ odwoławczy takich ustaleń w sprawie nie dokonał. Dodatkowo trzeba wskazać, że istotnie z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, że funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i nie ma możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Taka konstrukcja systemu wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych (a nie wszystkich pracowników) ma na celu ochronę tych pracowników. Poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z wypłatą wynagrodzenia wiąże się ściśle również z poniesieniem pozostałych kosztów płacy, tj. m.in. kosztów ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, składek na Fundusz Pracy i FGŚP. W związku z powyższym wystarczającym jest, aby pracodawca nie poniósł któregokolwiek z ww. kosztów płacy np. w zakresie składek na ubezpieczenia zdrowotne pracowników niepełnosprawnych, aby stwierdzić, że dofinansowanie nie przysługuje.

Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ zwracał się do oddziału ZUS o udzielenie informacji, czy Skarżąca strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne za sporne miesiące. Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa PFRON i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę postępowania), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1511/18: "Mając powyższe przepisy na uwadze należy stwierdzić, że aby strona mogła uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych musi spełniać warunki do uzyskania tej pomocy publicznej na ostatni dzień miesięcznego okresu sprawozdawczego. Tym samym, zmiany w sytuacji podmiotu nie związane z jego działaniem lub zaniechaniem nie mogą mieć wpływu na możliwość uzyskania dofinansowania. Odnosi się to również do korekt deklaracji, które mogą mieć miejsce, ale tylko w sytuacjach niezależnych do pracodawcy."

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, organ naruszył przepisy materialne tj. art. 26a ust. 1a (1) ust. 3 ustawy o rehabilitacji, art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 § 1 oraz art. 60 ustawy o finansach publicznych, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, w tym ustali i przedstawi w decyzji informację o niedopłacie za sporny miesiąc na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób, a także wyjaśni skąd pojawiły się niedopłaty na indywidulanych kontach pracownika niepełnosprawnego. Odniesie się także do stawianych przez Stronę zarzutów i złożonych dokumentów w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zaświadczeń o niezaleganiu w opłacaniu składek. Organ dokona również ustalenia czy nie doszło do przedawnienia w części roszczeń o zwrot środków, przyjmując iż bieg terminu przedawnienia w tym wypadku należy ustalać na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W tym zakresie ustali także czy nie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia (pięcioletniego), mając na uwadze, że takie ustalenia nie zostały dokonane we wcześniej prowadzonym postępowaniu.

W zakresie złożonych wniosków dowodowych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie mógł ich uwzględnić. W tym miejscu bowiem należy przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2020 r., wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 14/20. Z jego uzasadnienia, wynika, iż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości. Potwierdza to pogląd prezentowany w literaturze w odniesieniu do zakresu dodatkowego postępowania dowodowego, zgodnie z którym "(...) należy mieć na uwadze, że nie może to (postępowanie) prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji" (por. B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 7, s. 375). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). W związku z powyższym i mając na uwadze, iż do pisma z dnia 14 września 2020 r. zawierającego wniosek dowodowy, załączono ponad dwieście dokumentów, ich dopuszczenie oznaczałoby, że Sąd przeprowadza postępowanie dowodowe zamiast organu. Nie bez znaczenia jest fakt, że Strona w postępowaniu dowodowym podnosiła jedynie okoliczność, że ze względu na bardzo obszerny zakres okresów sprawozdawczych, jakich dotyczy decyzja, nie była w stanie, do czasu wydania rozstrzygnięcia, ustosunkować się merytorycznie w sprawie. Tym samym dowody powyższe wskazują w rzeczywistości na nowe okoliczności faktyczne, których Strona nie podnosiła w toku postępowania. Podobne stanowisko należy zająć w stosunku do wniosku o przeprowadzenie dowodu z osiemnastu zaświadczeń o niezaleganiu w opłacie składek (wydanych w okresie od 4 lipca 2013 r. do 12 czerwca 2018 r.). Decyzje zostały wydane w 2019 r., a zatem Strona miała możliwość powołanie się na przedmiotowe zaświadczenia, mając na uwadze dzień ich wydania. Pomimo tego Strona w toku postępowania nie przedstawiła ich czy nie powołała się na konkretne zaświadczenia. Tym samym dowody powyższe wskazują w rzeczywistości na nowe okoliczności faktyczne, których Skarżąca nie podnosiła w toku postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa oraz art. 209 ppsa (punkt 2 wyroku). Wskazana w tym punkcie kwota stanowi kwotę uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł.