Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1632/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.195a ust.1, art.178 ust.2, art.175 ust.1, art.157
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień zawodowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt: VI SA/Wa 1632/19

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. S. (dalej "Strona" lub "Skarżący") kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym.

Przedmiotem postępowania wyjaśniającego objęte zostały czynności zawodowe wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczącego nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O., w gminie W., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 2,62 ha. Operat szacunkowy został sporządzony na podstawie umowy o dzieło z dnia 25 stycznia 2013 r. zawartej z ówczesnym współwłaścicielem nieruchomości dla potrzeb zabezpieczenia wierzytelności.

W związku z ww. operatem szacunkowym T. S.A. przedstawiła rzeczoznawcy majątkowemu następujące zarzuty:

1) naruszenie punktu 4.2. standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności" ogłoszonego komunikatem Ministra Infrastruktury z dnia 4 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Ml z 2010 r. Nr 1, poz. 1), dalej standard", obowiązującego w dacie wykonywania przedmiotowych czynności szacowania nieruchomości, poprzez nieujawnienie w operacie szacunkowym okoliczności ograniczających przydatność nieruchomości dla zabezpieczenia wierzytelności; według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego gminy wyłożonego w czasie sporządzenia operatu szacunkowego w Urzędzie Miasta W. szacowana nieruchomość stanowiła teren wód powierzchniowych i teren zieleni naturalnej izolacyjnej, na których zabronione jest sytuowanie jakichkolwiek budynków, w tym nawet pomostów; natomiast według rzeczoznawcy majątkowego nieruchomość posiadała walory działki rekreacyjnej,

2) naruszenie punktu 4.3. standardu poprzez niewskazanie w operacie szacunkowym wszystkich ryzyk związanych z wycenianą nieruchomością, w szczególności ryzyka dotyczącego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ryzyka technicznego związanego z dostępnością mediów, dostępem do drogi, zagrożenia środowiskowego w postaci zalania terenu oraz przewidywanych zmian na rynku, mimo iż informacje o tych ryzykach były dostępne w czasie sporządzania operatu szacunkowego,

3) naruszenie punktu 5.5. standardu poprzez przyjęcie założenia o możliwości potraktowania wycenianej nieruchomości jako działki rekreacyjnej w sytuacji, gdy posadowienie na niej obiektów służących rekreacji, jak np. domek letniskowy czy pomost jest niedopuszczalne w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego projekt był wyłożony w Urzędzie Miasta W. w czasie sporządzenia operatu szacunkowego,

4) naruszenie zasad szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości poprzez sporządzenie operatu szacunkowego w sposób niespójny i niedokładny, nieuwzględniający wszystkich okoliczności; operat szacunkowy zawiera sprzeczne informacje dotyczące stanu prawnego nieruchomości na stronie 5 i określenia ryzyk wynikających z jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na stronie 19; nieprawidłowo zostały dobrane nieruchomości porównawcze,

5) naruszenie § 6 pkt 1, 2 i 4 Kodeksu Etyki Zawodowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych poprzez sporządzenie operatu szacunkowego w sposób nierzetelny i nieobiektywny, nieopisanie wszystkich okoliczności związanych z wycenianą nieruchomością i naruszenie przepisów prawa,

6) naruszenie § 7 Kodeksu Etyki Zawodowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych poprzez sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z żądaniami zleceniodawcy, bezkrytycznie przyjęcie jego oświadczeń i niezweryfikowanie stanu rzeczywistego.

Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. Strona zaskarżając ww. decyzję w całości, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym Strona wskazała na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa poprzez:

- zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dogłębnego wyjaśnienia okoliczności branych pod uwagę przy orzekaniu kary dyscyplinarnej i oparcie się w tym zakresie na nieuprawnionych hipotezach i założeniach,

- dokonanie oceny operatu szacunkowego na podstawie sporządzenia przez dwóch innych rzeczoznawców majątkowych wyceny tej samej nieruchomości, wykonanej po upływie ponad dwóch lat i do innego celu,

- przypisanie odpowiedzialności za wykorzystanie operatu szacunkowego bez jego zgody do innego celu niż ten, dla którego został sporządzony.

Strona zarzuciła organowi również naruszenie art. 195a ust. 1 w związku z art. 178 ust. 2 pkt 4 i art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej "u.g.n", poprzez nieuzasadnione przypisanie mu naruszenia art. 175 ust. 1 tej ustawy przy sporządzaniu operatu z dnia [...] lutego 2013 r. M. S. podkreślił jednocześnie, że przy orzekaniu kary dyscyplinarnej organ nie uwzględnił dotychczasowego przebiegu wykonywania przez niego zawodu rzeczoznawcy majątkowego oraz wpływu tak surowej kary na jego sytuację życiową.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 31 lipca 2017 r., nr [...], zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego M. S..

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obejmującego cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy M. S. naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 178 u.g.n. W związku z tym Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec rzeczoznawcy majątkowego M. S. kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy.

Nie zgadzając się z ustaleniami Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, Strona po zapoznaniu się z ustaleniami Komisji stwierdziła, że:

1) dokonanie oceny operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r. będzie świadczyło o ponownym naruszeniu art. 157 ust. 2 u.g.n.,

2) Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadziła ponownie postępowanie w sposób powierzchowny, nie poświęcając wystarczającej uwagi wyjaśnieniom zawartym w piśmie Strony z dnia 14 grudnia 2017 r.,

3) zredagowanie treści operatu szacunkowego w sposób mniej dokładny lub obszerny, niż życzyłaby sobie Komisja, w żadnym wypadku nie miało wpływu na oszacowaną wartość nieruchomości,

4) nie istnieje tym samym żadna okoliczność obciążająca, która uzasadniałaby ponowne orzeczenie kary surowszej niż rekomendowana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej,

5) istnieje natomiast szereg okoliczności łagodzących, m.in.:

■ wykonywanie przez Stronę zawodu rzeczoznawcy majątkowego od 22 lat, sporządzenie w tym okresie około 7 500 operatów szacunkowych; rzetelność i funkcjonalność sporządzonych operatów szacunkowych zaskarbiła uznanie wielu organów administracji, jak również banków;

■ dotychczasowa niekaralność z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z wyjątkiem kary upomnienia za powołanie się na tytuł zawodowy rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu innych czynności niezwiązanych z szacowaniem nieruchomości - decyzja z [...] grudnia 2012 r.),

■ stale i nieprzerwanie wykonywany zawód rzeczoznawcy majątkowego stanowi podstawowe źródło utrzymania Strony.

Po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz mając na uwadze całość akt sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. i orzekł o zastosowaniu wobec ww. rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona wielokrotnie podkreślała, że wyceniając przedmiotową nieruchomość brała pod uwagę, "że nie może ona zostać wykorzystana na cele budowlane (pod zabudowę)". Powoływała się przy tym na ustalenia wynikające z:

- rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego,

- uchwały Nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego krajobrazu krainy Wielkich Jezior Mazurskich,

- zarządzeń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie,

które to przepisy stanowią obowiązującą normę dla terenu, na którym zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość. Jednocześnie Strona przyznała, że ma świadomość, iż w sporządzonym operacie szacunkowym zabrakło pełnej informacji na ten temat i w chwili obecnej dokładniej opisałby powyższe uwarunkowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że szacowana nieruchomość ma szczególne cechy zarówno z uwagi na jej stan użytkowy, jak i z powodu uwarunkowań planistycznych - dotychczasowych, wynikających ze studium, jak i projektowanych. Dobór materiału porównawczego nie może w tej sytuacji być dowolny i musi zostać odpowiednio uzasadniony.

Organ wskazał, że zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony w celu zabezpieczenia wierzytelności. Rzeczoznawca majątkowy, z uwagi na szczególny charakter wyceny dla tego celu, był zobowiązany do zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, w tym stosowania się do wymagań obowiązującego w tym zakresie standardu. Nie uczynił tego, naruszając tym samym normy zawarte w punktach 4.2., 4.3. i 5.5. standardu oraz wymagania zawarte w art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez wykonanie czynności zawodowych niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, nie zachowując szczególnej staranności właściwej dla ich zawodowego charakteru.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie art. 194 ust. 1a u.g.n., wszczynane jest z urzędu (a nie na wniosek), przy czym impulsem do tego wszczęcia może być doniesienie osoby, która negatywnie ocenia działalność rzeczoznawcy majątkowego. Zakresem takiego postępowania objęty jest całokształt czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego podjętych w procesie wyceny danej nieruchomości, zaś organ nie jest związany zarzutami skargi. Powyższe stwierdzenia w ocenie organu znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt: II GSK 1128/17.

Organ wskazał ponadto, że przesłane przez T. S.A. operaty szacunkowe dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone przez dwóch innych rzeczoznawców majątkowych nie były podstawą oceny czynności szacowania nieruchomości objętych operatem szacunkowym Strony z dnia [...] lutego 2013 r., ani tym bardziej nie były podstawą oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu szacunkowego. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie dokonuje się oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem w obowiązującym porządku prawnym takiej oceny może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Zdaniem organu odwoławczego zarzut przeprowadzenia przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowania wyjaśniającego w sposób powierzchowny, bez poświęcenia wystarczającej uwagi pisemnym wyjaśnieniem rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 grudnia 2017 r. oraz zakwestionowanie zasadności zarzutu nieopisania nieruchomości przyjętych do porównań również nie mogą zostać uwzględnione. Komisja zwróciła jedynie uwagę, że ustalenia planistyczne dla niektórych nieruchomości ujętych w zestawieniu 40 nieruchomości, które stanowiły część zbioru objętego analizą rynku nieruchomości, zawierały szersze informacje. Z tych informacji wynikało, iż nieruchomości nie mają prawa zabudowy, a niektóre znajdowały się na terenach podmokłych. Natomiast przy opisie 3 nieruchomości przyjętych do porównań, które nie znalazły się w zestawieniu tabelarycznym, takiego typu informacji zabrakło.

Odnosząc się do kwestii orzeczenia surowszej kary dyscyplinarnej niż wnioskowana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej organ wskazał, że zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 981), postępowanie wyjaśniające kończy się sporządzeniem protokołu końcowego. Jednym z elementów protokołu końcowego jest wniosek o zastosowanie kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 178 ust. 2 u.g.n., albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Natomiast Minister, na podstawie art. 195a ust. 1 u.g.n., orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych albo o umorzeniu postępowania. Rola Komisji Odpowiedzialności Zawodowej sprowadza się zatem do dokonania oceny czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie której Minister orzeka o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, bądź o umorzeniu postępowania. Minister podejmując decyzję o ukaraniu rzeczoznawcy majątkowego, bazuje na wynikach postępowania wyjaśniającego stanowiących efekt finalny pracy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a nie odwrotnie. Organ przy tym zaznaczył, że nie jest związany ustaleniami Komisji, a tym samym może wydać decyzję z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego niezależnie od tych ustaleń, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 397/13. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "w myśl art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...)w przypadku stwierdzenia niewypełnienia przez rzeczoznawcę obowiązków, o których mowa w art. 158 oraz w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy już do organu".

W ocenie organu odwoławczego także wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. "okoliczności łagodzące" nie mogły mieć wpływu na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej. Organ nie brał pod uwagę dotychczasowej drogi zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, tym bardziej, że wobec rzeczoznawcy majątkowego M. S. orzeczono wcześniej karę dyscyplinarną. Również bez znaczenia jest liczba operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, które były przedmiotem skargi. W trakcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej organ ocenia wyłącznie czynności zawodowe związane z wykonaniem konkretnego operatu szacunkowego. W przeciwnym bowiem przypadku rzeczoznawca majątkowy, który ma dłuższy staż pracy lub wykonał większą liczbę operatów szacunkowych byłby inaczej (lepiej) traktowany niż rzeczoznawca majątkowy, który ma krótszy staż pracy lub wykonał mniej operatów szacunkowych. Różnicowanie odpowiedzialności zawodowej i tym samym wymiaru kary dyscyplinarnej ze względu na inne, opisane powyżej okoliczności (poza sposobem wykonywania czynności zawodowych) jest niedopuszczalne. Równość wobec prawa oznacza, że wszyscy rzeczoznawcy majątkowi powinni jednakowo odpowiadać za działania lub zaniechania w pracy zawodowej. Ponadto jeśli dotychczasowa "niekaralność" rzeczoznawcy majątkowego miałaby wypływać na obniżenie kary dyscyplinarnej, to a contrario wcześniejsze kary dyscyplinarne automatycznie powinny mieć wpływ na zwiększenie wymiaru kolejnej kary. W świetle przepisów u.g.n. takie działanie jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do stwierdzenia rzeczoznawcy majątkowego, że orzeczony wymiar kary dyscyplinarnej pozbawia go możliwości wykonywania zawodu, stanowiącego podstawowe źródło utrzymania rodziny, należy ponownie wskazać, że w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej ocenie podlegają wyłącznie czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie bada sytuacji materialnej i rodzinnej rzeczoznawcy majątkowego. Okoliczności te nie mają żadnego znaczenia dla wymiaru kary i ustalenia w tym względzie nie mogą wpłynąć na wymiar kary. Gdyby przyjąć, że takie okoliczności powinny być uwzględniane w wymiarze kary dyscyplinarnej to w praktyce kara zawieszenia lub pozbawienia uprawnień zawodowych nie mogłaby zostać orzeczona w jakimkolwiek przypadku.

Reasumując organ odwoławczy doszedł do przekonania, że rzeczoznawca majątkowy M. S. podczas sporządzania przedmiotowego operatu szacunkowego naruszył w sposób rażący przepisy prawa dotyczące wyceny nieruchomości. Karą współmierną do stwierdzonych uchybień, które zostały szczegółowo opisane, jest kara zawieszenia uprawnień na okres 1 roku, która będzie stanowiła ostrzeżenie przed popełnieniem podobnych błędów w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego.

Organ podkreślił, że stwierdzone błędy miały bezpośredni wpływ na ostateczny wynik wyceny, co dyskwalifikuje wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. czynności zawodowe i stanowi podstawę zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku. Wskazał, że przepisy prawa określają, w jaki sposób rzeczoznawca majątkowy sporządza wycenę nieruchomości i jakie czynności powinien w tym celu wykonać. Operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość. Operat szacunkowy będący finalnym efektem pracy rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z zasadą szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, powinien być pozbawiony błędów i rozbieżności, które mogłyby wpłynąć na jego wiarygodność i moc dowodową.

W ocenie organu opracowanie sporządzone przez M. S. świadczy nie tylko o braku szczególnej staranności, ale przede wszystkim wskazuje na nieznajomość lub też nieprzestrzeganiu podstawowych zasad regulujących określanie wartości nieruchomości. Przy szacowaniu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien przede wszystkim opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości, w dacie wykonywania przedmiotowych czynności szacowania nieruchomości, stanowiła najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych.

Tymczasem M. S. nieprawidłowo przeprowadził analizę rynku i określił wartość nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości, których wyboru w żaden sposób nie uzasadnił. Równie istotnym błędem było pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego aspektu planistycznego szacowanej nieruchomości wynikającego z zapisów studium zagospodarowania przestrzennego gminy W. oraz opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarówno te, jak i inne szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r. mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa, a sposób wykonania czynności szacowania nieruchomości wskazuje na celowe działanie rzeczoznawcy majątkowego mające wprowadzić w błąd co do rzeczywistej wartości szacowanej nieruchomości. Jest to szczególnie istotne, gdy wycena nieruchomości stanowiła podstawę udzielenia kredytu, dla którego zabezpieczeniem było ustanowienie hipoteki na nieruchomości.

Organ podkreślił, iż przedmiotem wyceny była działka gruntu (2,62 ha) stanowiąca dawne wyrobisko kruszywa, porośnięte zadrzewieniem i zakrzewieniem pochodzącym z samosiewu. Ponadto jest to teren podmokły, a znajdujący się na niej zbiornik wodny (jeziorko) nie jest pochodzenia naturalnego i w ewidencji gruntów oznaczony jest jako nieużytek (0,90 ha). Wyceniana działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość tę rzeczoznawca majątkowy porównał do nieruchomości rolnych, letniskowych i rekreacyjnych z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, a takie postępowanie jest zdaniem organu niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę wykonywany zawód, a przede wszystkim skutki wykonanych czynności zawodowych, w tym przypadku udzielenie kredytu bankowego, nie jest zatem możliwe orzeczenie kary łagodniejszej w postaci upomnienia, nagany, czy też krótszego okresu zawieszenia uprawnień zawodowych.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że postawa rzeczoznawcy majątkowego M. S. wskazuje, iż nadal nie dostrzega on popełnionych przez siebie błędów i nieprawidłowości. W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. stwierdził bowiem, że bezpodstawny jest zarzut zawyżenia wartości nieruchomości, gdyż określona wartość gruntów rolnych bez prawa zabudowy na poziomie 34,50 zł/m2 była prawidłowa. W związku z tym organ ponownie podkreślił, że wycenie podlegał grunt po byłym wyrobisku, którego blisko 35% powierzchni zajmował nieużytek w postaci zbiornika wodnego, bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a zatem grunt o innym charakterze niż grunty rolne bez prawa zabudowy, przyjęte do bezpośrednich porównań.

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego należało uchylić decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. i orzec o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jako kary współmiernej do zaistniałych w tej sprawie przewinień.

Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. W przedmiotowej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W skardze rzeczoznawca majątkowy M. S. zarzucił decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. szereg naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a." oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: "u.g.n", a w szczególności naruszenie:

1) art. 156 ust. 2 u.g.n. poprzez przypisanie odpowiedzialności skarżącemu za wykorzystanie operatu szacunkowego, bez jego zgody, do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony, w tym przez inną osobę niż ta, dla której był przeznaczony,

2) art. 157 ust. 2 u.g.n. poprzez dokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez skarżącego na podstawie operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, sporządzonych przez dwóch innych rzeczoznawców majątkowych po upływie okresu ponad dwóch lat (w którym diametralnie zmieniła się sytuacja na rynku nieruchomości i nastąpił spadek cen) i do innego celu (sprzedaży wymuszonej), a nadto operatów skrajnie rozbieżnych względem samych siebie,

3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dogłębnego wyjaśnienia okoliczności branych pod uwagę przy orzekaniu (m.in. ewentualnego wpływu zarzucanych naruszeń standardów zawodowych na wartość wycenianej nieruchomości lub jego braku) i oparcie się w tym zakresie na nieuprawnionych hipotezach i założeniach, a nadto poprzez nieuzasadnione (w kontekście zasad wynikających z art. 189d k.p.a.) pominięcie szeregu innych okoliczności wpływających na wymiar kary, którą należałoby zastosować, gdyby zarzucane naruszenie rzeczywiście miało miejsce (m.in. dotychczasowego przebiegu wykonywania przez skarżącego zawodu rzeczoznawcy majątkowego oraz wpływu tak surowej kary na sytuację życiową skarżącego); dodatkowo Skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 647/13, stwierdzający nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w Węgorzewie nr XXXVII/273/2013 z dnia 27 marca 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O.-Południe dla terenów położonych w obrębach O., Kał i Stręgiel, gmina W.; jedno z postanowień tego wyroku, zdaniem skarżącego, znosi zakaz lokalizacji pomostów na szacowanej nieruchomości;

4) art. 195a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przypisanie skarżącemu naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz zastosowanie wobec skarżącego kary, która jest surowsza od postulowanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej oraz która byłaby zbyt surowa nawet w przypadku, gdyby zarzucane naruszenie rzeczywiście miało miejsce.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdził co następuje:

Impulsem do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego M. S. była skarga T. S.A., który negatywnie ocenił działalność rzeczoznawcy majątkowego, bowiem Bank w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy udzielił kredytu, którego zabezpieczeniem było ustanowienie hipoteki na ww. nieruchomości. W operacie szacunkowym skarżący nie wskazał banku, który może posługiwać się tą wyceną, ani też nie wykluczył żadnego banku z posługiwania się nim.

Niemniej jednak powyższe nie miało wpływu na ocenę czynności szacowania nieruchomości wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej M. S. miało na celu zbadanie, czy rzeczoznawca majątkowy, wykonując czynności zawodowe przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r., wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 u.g.n. Następnie, stosownie do art. 195a ust. 1 u.g.n., organ na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzekł o zastosowaniu wobec niego kary dyscyplinarnej.

Odnosząc się do zarzutu wykorzystania operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r. przez inną osobę (kolejnego właściciela nieruchomości) niż ta, dla której był przeznaczony, organ wskazał, że w przedmiotowym operacie szacunkowym nie zawarto żadnych informacji, klauzul, czy zastrzeżeń w tym zakresie.

Organ podkreślił, że zakresem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej objęty był całokształt czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego podjętych w procesie wyceny ww. nieruchomości. Przesłane przez T. S.A. operaty szacunkowe dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone przez dwóch innych rzeczoznawców majątkowych nie były podstawą oceny czynności szacowania nieruchomości objętych operatem szacunkowym z dnia [...] lutego 2013 r., ani tym bardziej nie były podstawą oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu szacunkowego. W toku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie dokonuje się oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem w obowiązującym porządku prawnym oceny takiej może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.).

Na potwierdzenie tej tezy organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1550/18, w którym Sąd wskazał: "badanie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 ugn nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 ugn (...). Wbrew stanowisku skarżącego, celem tego postępowania nie jest podważenie sporządzonej wyceny nieruchomości a sprawdzenie prawidłowości podejmowanych przez rzeczoznawcę czynności przy wykonywaniu operatu szacunkowego z dokonaniem oceny - czy czynności te podejmowane są przy zachowaniu przesłanek wynikających z art. 175 ust. 1 ugn (...). Zadanie powierzone KOZ przez ustawodawcę w art. 194 ust. 2 ugn wskazuje, że aby możliwe było jego wykonanie KOZ musi mieć kompetencje do analizy treści operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, którego dotyczy postępowanie, gdyż bez tego nie byłoby możliwe wyjaśnienie, czy przy sporządzaniu tychże operatów rzeczoznawca kierował się regułami, o których mowa w art. 175 ust. 1 ugn. W świetle powyższych rozważań, za niezasadne należy uznać stanowisko skarżącego, że KOZ przekroczyła zakres postępowania wyznaczony przez art. 175 ugn, dokonując merytorycznej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez skarżącego.".

W ocenie organu, także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dogłębnego wyjaśnienia okoliczności branych pod uwagę przy orzekaniu kary, nie jest zasadny. W przedmiotowej sprawie podjęto bowiem wszelkie kroki w celu wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Skarżący wykonując czynności zawodowe w przedmiotowej sprawie naruszył w sposób rażący przepisy prawa dotyczące wyceny nieruchomości i z tych względów orzeczono wobec niego karę dyscyplinarną, co zostało przedstawione i uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Zarzut pominięcia przez organ przy orzekaniu kary dyscyplinarnej wskazanych przez skarżącego okoliczności, takich jak: dotychczasowy przebieg wykonywania przez niego zawodu rzeczoznawcy majątkowego oraz wpływ tak surowej kary na jego sytuację życiową, również nie zasługuje na uwzględnienie. Organ uzasadnił w zaskarżonej decyzji, dlaczego nie uwzględnił powyższych okoliczności.

Organ wskazał, ze w toku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej ocenia się wyłącznie czynności zawodowe związane z wykonaniem konkretnego operatu szacunkowego, w związku z czym okoliczności te nie mają znaczenia dla wymiaru kary i ustalenia w tym względzie nie mogą wpłynąć na wymiar kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Organ podkreślił, że katalog możliwych do zastosowania kar dyscyplinarnych (art. 178 ust. 1 u.g.n.) zawiera bardziej dolegliwe kary niż zastosowana wobec skarżącego. Przy orzekaniu kary organ bierze pod uwagę ciężar naruszeń prawa, błędy i nieprawidłowości przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości, a także skutki jakie wywołują te czynności, zarówno społeczne, jak i dla podmiotu, na rzecz którego były wykonywane.

Odnosząc się do przywołanego przez Skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 647/13, organ stwierdził, że jedno z postanowień tego wyroku dotyczy zmiany zapisu dotyczącego terenu, na którym położona jest szacowana nieruchomość. Jednak zmiana ta nie ma żadnego wpływu na ocenę czynności zawodowych Skarżącego, jako rzeczoznawcy majątkowego, objętych operatem szacunkowym z dnia [...] lutego 2013 r., bowiem przedmiotowe czynności szacowania nieruchomości oceniane były wg. stanu na dzień sporządzenia operatu szacunkowego.

Zdaniem organu, także zarzuty nieuzasadnionego przypisania skarżącemu naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz zastosowania surowszej kary niż postulowana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej również nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo opisał stwierdzone naruszenia i błędy popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego, a także uzasadnił zastosowanie kary dyscyplinarnej.

Odnosząc się natomiast do wnioskowanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej łagodniejszej kary dyscyplinarnej niż orzeczona w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 195a ust. 1 u.g.n. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej stanowi jeden z etapów postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej i ma na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Rolą Komisji jest zbadanie, czy przy wykonywaniu czynności zawodowych rzeczoznawca majątkowy stosował przepisy prawa i standardy zawodowe oraz spełnił inne wymogi wskazane w art. 175 ust. 1 u.g.n. Wnioski i oceny Komisji zawarte w protokole odnoszą się do kwestii, czy w świetle ustalonych faktów istnieją merytoryczne podstawy do orzeczenia kary dyscyplinarnej, przy czym Komisja dodatkowo, co stanowi odrębny element protokołu końcowego, postuluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Postulat ten ma charakter wyłącznie informacyjno-opiniujący i organ nie jest nim związany. Tym samym organ może wydać decyzję z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego niezależnie od tych ustaleń, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które organ przytoczył.

W ocenie organu, w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. Uznał bowiem, że wnioskowana przez Komisję kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy jest zbyt łagodna w świetle stwierdzonych uchybień rzeczoznawcy majątkowego. Na postawie ustaleń prawnych i faktycznych poczynionych przez Komisję w ramach postępowania wyjaśniającego organ zaznaczył, że opracowanie sporządzone przez skarżącego świadczy nie tylko o braku szczególnej staranności, ale przede wszystkim wskazuje na nieznajomość (czy też nieprzestrzeganie) podstawowych zasad regulujących określanie wartości nieruchomości. Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając liczbę i wagę wykazanych w prowadzonym postępowaniu naruszeń przepisów prawa przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości przez skarżącego, w ocenie organu, dopiero kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku jest karą współmierną do uchybień, jakich dopuściła się Strona jako rzeczoznawca majątkowy.

W odniesieniu natomiast do przytoczonego przez skarżącego przepisu art. 189d k.p.a. dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych, organ stwierdził, że nie ma on zastosowania w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cytowanej ustawy, zasadą jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.")

Skarga jest zasadna albowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, choć nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawą faktyczną zaskarżonych decyzji były znaczne i liczne nieprawidłowości w sporządzonym przez Skarżącego operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2013 r., w związku z czym została złożona skarga do organu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W tej sprawie operat szacowania nieruchomości położonej w gminie W. został sporządzony dla celów zabezpieczenia kredytowego.

Zarzuty skargi pod adresem zaskarżonych decyzji sprowadzają się do dwóch kwestii. Pierwsza dotyczy merytorycznej oceny sposobu sporządzenia operatu szacunkowego dla w/w nieruchomości oraz okoliczności z tym związanych. Druga to zasadność zastosowania rodzaju kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawień zawodowych Skarżącego na okres 1 roku.

Przez przystąpieniem do oceny powyższych zarzutów skargi należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Po pierwsze, postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma szczególny charakter. Organ administracji wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, to jest decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, opiera ją na dowodach zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ administracji stosuje się tu do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również do zasad procedury zawartej w art. 194-195a u.g.n.

Po drugie, należy przypomnieć, że cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do konkretnego zawodu, w tym przypadku obowiązkom wynikającym z art. 175 ust. 1 u.g.n. tj świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Art. 178 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma za zadanie wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 u.g.n.( por. wyrok NSA z 17 maja 2005 r. , sygn. akt OSK 1435/04).

W orzecznictwie przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.( por. wyrok WSA z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 873/07, wyrok WSA z 10 stycznia 2012 r. , sygn. akt I SA/Wa 1355/11). Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 u.g.n. m.in., że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał je za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Odnoszą się one tak do podmiotu sporządzającego wycenę, jak i przedmiotu wyceny. Zalecenie stosowania standardów dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny. ( por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. , sygn. akt I OSK 956/05).

Przechodząc następnie do meritum rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w wyniku przeprowadzonego postępowania w obu instancjach potwierdziła się tylko część stawianych Skarżącemu zarzutów, co organ dokładnie opisał w zaskarżonej decyzji.

Trzeba zgodzić się z organem, że przedmiotem operatu szacunkowego Skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. była nietypowa nieruchomość, posiadająca szczególne cechy zarówno z uwagi na jej stan użytkowy (teren wód powierzchniowych i teren zieleni naturalnej izolacyjnej), jak i z powodu uwarunkowań planistycznych (przede wszystkim ograniczeń dotyczących dostępności i możliwości zabudowy). Dobór materiału porównawczego dla procesu szacowania takiej nieruchomości musi zatem być dokonany ze szczególną starannością oraz zostać odpowiednio uzasadniony. Mając na uwadze wykazane w tym zakresie w trakcie postępowania przed organami obu instancji błędy Skarżącego, które to ustalenia należy uznać za obiektywne, nie można jednak zgodzić się ze stwierdzeniem, że sposób wykonania tych czynności wskazuje na celowe działanie rzeczoznawcy majątkowego mające wprowadzić w błąd co do rzeczywistej wartości szacowanej nieruchomości. W ocenie Sądu brak jest bowiem ku temu wystarczającej podstawy w materiale dowodowym sprawy, a tego rodzaju konkluzja ma szczególnie istotne znaczenie dla odpowiedzialności zawodowej Skarżącego, gdyż dokonana przez niego wycena nieruchomości stanowiła podstawę udzielenia kredytu, dla którego zabezpieczeniem było ustanowienie hipoteki na nieruchomości.

Należy w tym miejscu wskazać, iż Skarżący w trakcie przeprowadzonego postępowania szczegółowo opisał okoliczności związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz jego dalsze nieuprawnione wykorzystanie przez kolejnego właściciela nieruchomości dla uzyskania kredytu w wysokości znacznie przekraczającej wartość wskazaną w akcie notarialnym jej nabycia (vide: pismo Strony z dnia 14 grudnia 2017 r. oraz 4 czerwca 2018 r. w aktach sprawy). W złożonych wyjaśnieniach Skarżący wskazał także na okoliczność sporządzenia dwóch operatów dla dwóch działek w tożsamej lokalizacji posiadających odrębne księgi wieczyste, przedzielonych działką Skarbu Państwa oraz opracowania dodatkowego operatu dotyczącego służebności – na ich łączną wartość na rzecz tego samego podmiotu. Późniejsza sprzedaż jednej z tych działek i udzielenie przez Bank kredytu w kwocie nieadekwatnej do ceny jej nabycia przez nowego właściciela stanowią okoliczność niewątpliwie rzutującą na ocenę sposobu wykonania czynności szacowania w zakwestionowanym operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2013 r., zwłaszcza w zakresie w jakim uznano za celowe działanie rzeczoznawcy majątkowego mające wprowadzić w błąd co do rzeczywistej wartości szacowanej nieruchomości.

W ocenie Sądu brak jednoznacznego wyjaśnienia tych okoliczności w ocenie całokształtu stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, także w zakresie wpływu zarzucanych Skarżącemu naruszeń standardów zawodowych na wartość wycenianej nieruchomości.

W tym kontekście sprawy zastrzeżenia budzi także wysokość kary orzeczonej przez organ, a zwłaszcza uznanie, że nie jest możliwe orzeczenie kary łagodniejszej w postaci upomnienia, nagany, czy też krótszego okresu zawieszenia uprawnień zawodowych, a kara wnioskowana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej o zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy jest zbyt łagodna.

Stosownie do art. 178 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej. Według ust. 2 art. 178 u.g.n. wobec rzeczoznawcy majątkowego mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, następujące kary dyscyplinarne:

1) upomnienie;

2) nagana;

3) zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku;

4) zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym;

4a) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie;

5) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia.

Z cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca przewidział gradację kar. Gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o którym mowa w przepisie art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.(por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1881/15).

Odpowiedzialność zawodowa przewidziana w u.g.n. jest nakierowana na realizację funkcji represyjnej i prewencyjnej, co zbliża ją do odpowiedzialności karnej i administracyjnej. Biorąc pod uwagę tryb nakładania kar dyscyplinarnych, z całą pewnością nie jest to odpowiedzialność karna, która podlega szczególnemu reżimowi prawnemu. Stanowi ona rodzaj odpowiedzialności administracyjnej, przez którą rozumie się uregulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu, z powodu jego działalności naruszającej przepisy materialnego prawa administracyjnego - środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurach (zob. W. Radecki, Odpowiedzialność..., s. 73; A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, monografia, Warszawa 2009, s. 39 i 43). Odpowiedzialności zawodowej podlega się niezależnie od podlegania odpowiedzialności karnej oraz odpowiedzialności cywilnej.

Ustosunkowując się przez taki pryzmat do zarzutu skargi odnośnie orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres 1 roku Sąd uznał, że wymierzona Skarżącemu kara może naruszać przepisy prawa. Wprawdzie organ w wydanych decyzjach wyjaśnił, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę akcentując, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do podstawowych przepisów z zakresu szacowania nieruchomości tym samym poddając w wątpliwość rzetelność sporządzanego operatu szacunkowego.

Jednakże, w ocenie Sądu, organ w wystarczający sposób nie uzasadnił powodów, dla których uznał, że jedyną adekwatną karą dla Skarżącego będzie zawieszenie uprawnień na dłuższy niż o to wnioskowała Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Ciężar gatunkowy orzeczonej wobec strony kary jest wysoki bowiem w istotnym stopniu ogranicza możliwość wykonywania przez Skarżącego zawodu rzeczoznawcy majątkowego, a tym samym pozbawia go dochodów stanowiących podstawę utrzymania. Jest to niewątpliwie kara bardzo dotkliwa, a zatem powinna być stosowana z dużą ostrożnością oraz po analizie wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym także cech osobistych rzeczoznawcy majątkowego oraz dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej, w tym czy Skarżący był już karany dyscyplinarnie czy też to było jego pierwsze przewinienie zawodowe. Organ powinien też ustalić jaką Skarżący jako rzeczoznawca majątkowy miał do tej pory opinię zawodową.

Zdaniem Sądu, wymierzając tak surową karę dyscyplinarną organ nie przeprowadził zindywidualizowanej oceny podstaw do nałożenia takiej kary, a mianowicie doświadczenia zawodowego i przebiegu kariery zawodowej Skarżącego oraz dotychczasowej niekaralności. Przesłanki, jakimi kierował się organ uzasadniając wymiar kary sprowadzały się jedynie do badania uchybień zawartych w operatach sporządzonych przez Skarżącego czyli miały niejako charakter przedmiotowy bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych dotyczących osoby samego Skarżącego.

Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc indywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa. Wynika to zresztą z treści art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W pojęciach zaś "szczególnej staranności", "zasad etyki" oraz "zasad bezstronności" mieści się element subiektywny w postaci winy ( por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. akt: II GSK 121/13).

Dlatego też Sąd podzielił także zarzut skargi, co do naruszenia przepisu art. 178 u.g.n. poprzez zastosowanie niewspółmiernie wysokiej kary dyscyplinarnej w stosunku do stopnia naruszenia przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. Naruszenie w tym przypadku przepisu art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. miało - w ocenie Sądu - wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny skarżonych decyzji, podobnie jak wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobowiązany do szczegółowego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy wskazanych przez Sąd oraz uzasadnienia wysokości nakładanej kary, gdyż brak jej indywidualizacji czyni wymierzoną Skarżącemu karę zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku zbyt wygórowaną.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 tej ustawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018.265.t.j.).