Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 699/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.492 par.1 pkt.5
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art.4 ust.6, art.2 pkt.6
journal: Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.
article: art.98a ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi W. O. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zrządzeniem zastępczym z dnia "[...]"r. Wojewoda - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w O do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza oraz po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2015r. poz. 1515 ze zm. – tekst obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego aktu - dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 4 ust. 6 i art.2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006r. Nr. 216, poz. 1584, ze zm. – dalej jako: u.o.dz.g.) oraz art. 492 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011r. Nr 21, poz. 112 ze zm. – dalej jako K.wyb.) stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta O – W. O. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 6 w zw. z art. 2 pkt 6 u.o.dz.g. wójt, burmistrz, prezydent miasta w okresie pełnienia funkcji nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Wskazano, że W. O. nieprzerwanie od "[...]"r. pełni funkcję Prezesa Koła Łowieckiego "S" w O (dalej jako: Koło Łowieckie). Zgodnie zaś przepisami ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2015r. poz. 2168, ze zm., dalej jako: P.ł.) oraz ze statutem Polskiego Związku Łowieckiego koło łowieckie posiada osobowość prawną i może prowadzić działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r, o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015r. poz. 584 ze zm., dalej jako: u.s.d.g). Podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorcą, jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Przy czym o prowadzeniu działalności gospodarczej świadczy nie formalny zapis, lecz jej charakter, a za gospodarczą uznaje się działalność zorganizowaną i prowadzoną w sposób ciągły oraz o zarobkowym charakterze, niekoniecznie w celu osiągnięcia zysku. Podano, że zgodnie ze Statutem PZŁ do kompetencji zarządu koła łowieckiego należą wszystkie sprawy koła, z wyjątkiem zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji walnego zgromadzenia, a w szczególności: bieżące kierowanie sprawami związanymi z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, działalności gospodarczej i organizacyjnej koła. Ponadto prezes zarządu koła kieruje bieżącą działalnością koła, reprezentuje koło na zewnątrz, kieruje pracą zarządu koła oraz zwołuje jego posiedzenia i im przewodniczy, a także dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Podniesiono, że z ustaleń dokonanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne Delegatura w B wynika, że Koło Łowieckie prowadzi faktyczną działalność gospodarczą, posiadającą wszystkie cechy wymienione w art. 2 u.s.d.g. tj. cechy świadczące o zarobkowym, zorganizowanym i ciągłym charakterze prowadzonej przez koło aktywności gospodarczej. Zarobkowy charakter prowadzonej działalności potwierdzają osiągnięte przez Koło Łowieckie zyski z opodatkowanej sprzedaży tusz zwierzyny i nadwyżek produkowanej karmy oraz świadczenia odpłatnych usług w zakresie organizowania polowań dewizowych i udostępniania strzelnicy myśliwskiej. Wskazano, że o zorganizowanym i ciągłym charakterze działalności gospodarczej Koła świadczy także wykonywanie jej od kilku lat, a także cykliczność i powtarzalność podejmowanych przedsięwzięć związanych z tą działalnością, co znalazło odzwierciedlenie, m.in. w składanych przez Koło Łowieckie sprawozdaniach do urzędu skarbowego w latach 2011-2015. Ponadto Koło Łowieckie jest czynnym podatnikiem podatku VAT. Podniesiono, że ze sprawozdania finansowego z działalności Koła Łowieckiego za okres od "[...]"r. do "[...]"r. wynika, że w tym okresie koło uzyskało przychód w wysokości "[...]" zł. Odnosząc się do wyjaśnień Burmistrza, który podał, że Koło Łowieckie prowadzi gospodarstwo rolne, Wojewoda wskazał - powołując się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OPS 1/07) – że przewidziane w art. 3 u.s.d.g. wyłączenie nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, lecz jedynie, że działalność ta nie podlega reżimom tej ustawy. Redakcja przepisów u.s.d.g. wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego), charakteryzujące się przymiotami wskazanymi w art. 2 u.s.d.g., jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem Wojewody okoliczności sprawy wskazują na prowadzenie działalności gospodarczej przez Burmistrza w zakresie sankcjonowanym przepisami u.o.dz.g. Wskazano, że art. 4 u.o.dz.g. ustawodawca dążył do stworzenia gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez, m.in. burmistrza i regulacja ta ma chronić interes publiczny, polegający na zapobieżeniu angażowania się osób piastujących stanowiska publiczne w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich bezstronność, czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie obywateli do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Typowo antykorupcyjny charakter przywołanego przepisu ma na celu nie tylko wyeliminowanie realnego nadużywania stanowiska publicznego dla osiągania prywatnych celów gospodarczych, lecz przede wszystkim wyeliminowanie potencjalnej możliwości takich nadużyć. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że bycie członkiem zarządu podmiotu prawnego prowadzącego działalność gospodarczą jest jej prowadzeniem w rozumieniu przepisów u.o.dz.g. Zatem prowadzenie działalności gospodarczej przez Koło Łowieckie, którego prezesem jest Burmistrz, wyczerpuje przesłanki naruszenia przepisów u.o.dz.g., gdyż jest to równoznaczne z zarzadzaniem przez niego działalnością gospodarczą prowadzoną przez Koło. Wyjaśniono, że nie ma znaczenia okoliczność przeznaczania całego dochodu z działalności gospodarczej na realizację celów statutowych Koła Łowieckiego, ponieważ u.o.dz.g. nie uzależnia stosowania określonych w niej zakazów od przeznaczenia dochodów uzyskanych z prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym prowadzenie działalności gospodarczej powoduje wygaśnięciu mandatu Burmistrza na podstawie art. 492 § 1 pkt 5 K.wyb. w związku z naruszeniem zakazu określonego w art. 4 ust. 6 u.o.dz.g. Z uwagi na fakt, że burmistrz nie zrzekł się funkcji prezesa Koła Łowieckiego w terminie 3-miesięcznym od dnia złożenia ślubowania, a Rada nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza, wydano zarządzenie zastępcze.

Skargę na powyższe zarządzenie wniósł W. O., reprezentowany przez adw. J. T., żądając jego uchylenia. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kompleksowego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnego przekonania jakoby wystarczyło ustalenie uzyskiwania przez Koło Łowieckie w ramach prowadzonej działalności przychodu za okres od "[...]"r. do "[...]"r., bez uwzględnienia kosztów tej działalności, a w rezultacie pominięcie kryterium dochodu, a także brak odniesienia się do oświadczenia Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego wskazującego, że Koło Łowieckie nie prowadzi działalności gospodarczej;

- art. 98 a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 6 i art. 2 pkt 6 u.o.dz.g. i art. 492 §1 pkt. 5 K.wyb. poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Burmistrza w sytuacji, gdy w okresie pełnienia funkcji nie prowadził on działalności gospodarczej, jak również nie zarządzał taką działalnością, ani nie był przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności;

- art. 2 u.s.d.g. w zw. z art. 3, art. 33 ust. 1 i art. 34 P.ł. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że prowadzona przez Koło działalność realizująca ustawowe obowiązki w zakresie łowiectwa stanowi działalność gospodarczą w myśl u.s.d.g.;

- art. 6 w zw. z art. 8 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prowadzona przez Koło działalność w zakresie realizacji celów i zadań łowiectwa stanowi działalność gospodarczą, w sytuacji gdy w istocie per analogiam jest to odpłatna działalność pożytku publicznego, która nie może być kwalifikowana jako działalność gospodarcza;

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygając w kwestii spełnienia przesłanek niezbędnych do zakwalifikowania prowadzonej przez Koło Łowieckie działalności jako działalności gospodarczej (zorganizowanie, ciągłość, zarobkowość), organ w sposób niewyczerpujący i niewystarczający dla prawidłowej oceny stanu rzeczy, poddał analizie kryterium zarobkowości. Oceniając bowiem prowadzoną przez Koło Łowieckie działalność z punktu widzenia finansowego potraktował przychód jako dochód, nie odnosząc się do ponoszonych przez ten podmiot kosztów prowadzonej działalności, a także ponoszonych strat, co doprowadziło do nieprawidłowego rozpatrzenia kryterium zarobkowości. Podniesiono, że działalność ta stanowi jedynie funkcję pomocniczą dla realizacji zadań nałożonych przez ustawodawcę na Koło Łowieckie jako podstawową jednostkę do wykonywania zadań w zakresie łowiectwa, wymienionych w art. 33 P.ł. Zarzucono, że Wojewoda pominął przedłożone pismo Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w S z "[...]’, w którym wskazano, że żadne koło łowieckie okręgu suwalskiego nie działa jako podmiot prawa gospodarczego i nie prowadzi takiej działalności. W związku z powyższym brak było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 6 i art. 2 pkt 6 u.o.dz.g., gdyż Burmistrz nie zarządzał działalnością gospodarczą. Ponadto wskazano, że brak jest jakichkolwiek podstaw mogących poddać w wątpliwość bezstronność, uczciwość, podważać autorytet organu, czy też osłabiać zaufanie obywateli do prawidłowego funkcjonowania organów wskutek pełnienia przez Burmistrza funkcji prezesa zarządu Koła Łowieckiego działającego w interesie społeczeństwa i realizującego ustawowe zadania w zakresie ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego. Podniesiono, że czynności podejmowane przez Koło Łowieckie nie mają charakteru zarobkowego, gdyż nie uzyskuje ono zysku ze sprzedaży tusz zwierzyny, sprzedaży nadwyżek produkowanej karmy, z usług w zakresie udostępniania łowiska do polowań dewizowych, czy z udostępniania strzelnicy. Celem bowiem każdej działalności gospodarczej jest wypracowywanie wyniku gospodarczego, a jak wynika z przedłożonych dokumentów Koło Łowieckie nie wypracowywało zysku, tylko pokrywało koszty realizacji zadań łowiectwa oraz gospodarki łowieckiej wynikające z ustawowych obowiązków. Ponadto wskazano, że organ powinien był zaklasyfikować działalność koła łowieckiego jako odpłatną działalność pożytku publicznego w myśl ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która nie stanowi działalności gospodarczej w myśl u.s.d.g. Wprawdzie Koło Łowieckie nie posiada oficjalnie statusu organizacji pożytku publicznego, to jednak spełnia wymagania nałożone przez ustawodawcę, żeby taki wpis uzyskać, a zakres jego działalności w rzeczywistości realizuje zadania z zakresu działalności pożytku publicznego. Powołując się na art. 1 i 3 P.ł. wyjaśniono, że spektrum działań i cele jakie zostały wyznaczone w tej ustawie realizują szeroko pojmowany interes społeczny, zmierzając do zapewnienia odpowiednich warunków środowiskowych, począwszy od gospodarowania zwierzyną i jej zasobami w wymiarze ekonomicznym, poprzez krzewienie w społeczeństwie aspektów kultury łowiectwa i myślistwa, a kończąc na kształtowaniu stosunków pomiędzy społecznościami zarówno lokalnymi, jak i relacji szerszych. Obszar tematyczny działalności swoim zakresem pokrywa się z polem działalności określanym jako działalność pożytku publicznego w rozumieniu ustawy działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Podniesiono ponadto, że działalność prowadzona przez Koło Łowieckie w zakresie udostępniania łowisk, sprzedaży tuszy zwierzyny łownej, udostępniania strzelnicy oraz prowadzenia gospodarstwa spełnia również drugą przesłankę przesądzająca o zakwalifikowaniu jej jako odpłatnej działalności pożytku publicznego, gdyż zgodnie z art. 6 ustawy o działalności pożytku publicznego - działalność pożytku publicznego nie jest, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, działalnością gospodarczą, w rozumieniu przepisów u.s.d.g. i może być prowadzona jako działalność nieodpłatna lub jako działalność odpłatna. Natomiast w myśl art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy działalność odpłatna pożytku publicznego organizacji pozarządowych stanowi działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów u.s.d.g., jeżeli uzyskiwane wynagrodzenie jest wyższe od kosztów prowadzenia tej działalności. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co wynika z przedłożonych wraz ze skargą dokumentów, tj. rachunkiem zysków i strat Koła Łowieckiego za okres od "[...]"r. do "[...]"r. oraz od "[...]"r. do "[...]"r. Potwierdza to także pismo Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego. Zatem Burmistrz w okresie pełnienia funkcji nie zarządzał działalnością gospodarczą, gdyż Koło Łowieckie takiej nie prowadzi, a jedynie realizuje zadania ustawowe, mieszczące się w kategorii działalności pożytku publicznego wykonywanej przez organizację pozarządową, spełniającą przesłanki formalno-merytoryczne niezbędne do uzyskania takiego statusu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda - reprezentowany przez r.pr. A. S. - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyjaśniono, że organ orzekał na podstawie dokumentów uzyskanych w ramach postępowania wyjaśniającego - prowadzonego w oparciu o art. 98a u.s.g., w tym na podstawie wyjaśnień Burmistrza oraz wyników kontroli Centralnego Biura Antykorupcyjnego Delegatura w B. Wskazano, że art. 98 a ust. 2 u.s.g. nie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie można Wojewodzie skutecznie zarzucić naruszenia jego przepisów. Wyjaśniono, że o prowadzeniu działalności gospodarczej świadczy nie formalny zapis, lecz jej charakter, a za taką uznaje się działalność zorganizowaną i prowadzoną w sposób ciągły oraz o zarobkowym charakterze, choć niekoniecznie w celu osiągnięcia zysku. Koło Łowieckie prowadzi faktyczną działalność gospodarczą, posiadającą wszystkie cechy wymienione w art. 2 u.s.d.g. tj. cechy świadczące o zarobkowym, zorganizowanym i ciągłym charakterze prowadzonej przez Koło aktywności gospodarczej. Odnosząc się do kwestii niezastosowania przez Wojewodę przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie do oceny stanu faktycznego wskazano, że koła łowieckie nie zostały wymienione w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, a w statucie Polskiego Związku Łowieckiego brak jest postanowień odnośnie działalności pożytku publicznego. Przy czym podniesiono, że zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacja pożytku publicznego może jednocześnie prowadzić działalność nieodpłatną pożytku publicznego, odpłatną pożytku publicznego, pozostałą działalność statutową i działalność gospodarczą, jednakże prowadzenie tych działalności wymaga rachunkowego wyodrębnienia różnych form działalności w stopniu umożliwiającym określenie przychodów, kosztów i wyników każdej z nich. W dokumentach przekazanych Wojewodzie brak jest takiego wyodrębnienia. Ponadto podkreślono, że przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie będą miały zastosowanie do danej organizacji - nawet jeśli spełnia wymogi ustawy i realizuje zadania ze sfery pożytku publicznego - dopiero po uzyskaniu statusu prawnego organizacji pożytku publicznego - tj. po uzyskaniu odpowiedniego wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zatem działalność pożytku publicznego i spełnianie wszystkich wymogów stawianych przez ustawę muszą zostać potwierdzone przez sąd (KRS).

W piśmie z dnia "[...]"r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że błędny jest pogląd Wojewody co do nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ogranicza to uprawnienia kontrolne sądu administracyjnego, a nadto narusza prawa strony do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym – jak podał – dokonano analizy merytorycznej podniesionych zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżącego nawet jeżeli w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie zwalnia to Sądu z obowiązku weryfikacji działania Wojewody w kontekście prawidłowości przeprowadzenia postępowania polegającego na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego z uwzględnieniem zgodności z postępowaniem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu burmistrza w trybie określonym w art. 492 § 1 pkt 5 K.wyb., czyli z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji burmistrza z prowadzeniem działalności gospodarczej, określonej w u.o.dz.g. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 6 i art. 2 pkt 6 u.o.dz.g. burmistrz w okresie zajmowania stanowiska nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Przy czym stosownie do art. 492 § 2 K.wyb. wygaśnięcie mandatu w takim wypadku stwierdza rada gminy w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyn wygaśnięcia mandatu. Jeżeli zaś rada, wbrew temu obowiązkowi, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.).

W niniejszej sprawie Wojewoda wezwał Radę do podjęcia stosownej uchwały, a po bezskutecznym upływie terminu do jej podjęcia oraz po dokonaniu zawiadomienia właściwego ministra wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze. Przesłanką do stwierdzania wygaśnięcia mandatu Burmistrza była okoliczność, że pełni on funkcję Prezesa Koła Łowieckiego, które – w ocenie Wojewody – prowadzi działalność gospodarczą.

Należy zatem wskazać, że koło łowieckie działa na podstawie przepisów P.ł. oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego (art. 32 ust. 3 P.ł.). Przy czym istotne jest to, że koło łowieckie - będąc podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim, zrzeszającym osoby fizyczne - posiada osobowość prawną i ponosi odpowiedzialność za swoje zobowiązania (art. 33 ust. 1 i 2 P.ł.). Z przepisów ustawy P.ł. wynika ponadto, że dochód z działalności gospodarczej kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału miedzy członków. Z kolei § 34 pkt 9 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego (dostępny w Internecie na stronie; www.pzlow.pl) stanowi, że do zadań koła łowieckiego należy m.in. prowadzenie działalności gospodarczej i rolniczej w celu realizacji statutowych zadań koła. Nie ulega zatem wątpliwości, że koło łowieckie może prowadzić działalność gospodarczą, a jedynie nie może przeznaczać dochodów w ten sposób uzyskanych na cele inne niż realizacja celów statutowych.

Wskazać także należy, że definicja działalności gospodarczej zawarta jest w u.s.d.g., której art. 2 stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Przy czym w aspekcie u.o.dz.g. istotne jest ustalenie, czy osoba sprawująca funkcję publiczną, wymieniona w art. 2 pkt 6 u.o.dz.g., faktycznie prowadzi działalność gospodarczą, niezależnie od formy jej prowadzenia. W niniejszej sprawie należało zatem ocenić, czy działalność prowadzona przez koło łowieckie ma taki charakter. Ze sprawozdania finansowego za okres od 1 kwietnia 2014r. do 31 marca 2015r. wynika, że Koło Łowieckie uzyskało przychody z tytułu odsprzedanych do skupu oraz odstąpionych myśliwym tuszy zwierzyny, produkcji karmy oraz z udostępniania strzelnicy. Podnieść należy, że sam fakt, że dany rodzaj działalności związany jest z realizacją zadań ustawowych nie wyklucza możliwości ich realizacji także poprzez prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawia m.in. fakt, że w art. 35 ust. 1 P.ł. ustawodawca wyraźnie określił źródła finasowania działalności Polskiego Związku Łowieckiego, do których zaliczył wyłącznie fundusze własne, wpisowe, składki członkowskie, zapisy i darowizny oraz dochody z działalności gospodarczej. Zatem w tym kontekście dochody z tytułu sprzedaży tusz zwierzęcych, co stanowi pochodną realizacji zadań związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, można zakwalifikować wyłącznie jako dochody z działalności gospodarczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że działalność w tym zakresie jest wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, o czym świadczy wskazane wyżej sprawozdanie finansowe i wykazywane przychody z tego tytułu. Nie jest natomiast uzasadnione twierdzenie, że Koło Łowieckie nie prowadzi działalności gospodarczej w tym zakresie, gdyż nie spełnia warunków wymaganych dla tego rodzaju działalności. Z mocy art. 22 ust. 1 P.ł. ze spełnienia obowiązków nałożonych na przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu zwierzyną żywą oraz tuszami zwierzyny i ich częściami zwolnieni są m.in. dzierżawcy obwodów łowieckich, a do nich - stosownie do art. 28 ust. 1 P.ł. – zalicza się koło łowieckie. Podobnie należy zakwalifikować fakt uzyskiwania dochodów ze strzelnicy. Nawet jeśli wymóg szkolenia strzeleckiego wynika z realizacji obowiązków ustawowych, to jak wynika z wyjaśnień skarżącego tylko członkowie Koła Łowieckiego korzystają ze strzelnicy bezpłatnie, zaś inni myśliwi lub kandydaci uiszczają opłaty. Wprawdzie skarżący twierdzi, że opłaty te pokrywają tylko koszty zużytych materiałów, ale ze sprawozdania finansowego wynika, że Koło Łowieckie uzyskało przychody z tego tytułu. Odnosząc się z kolei do kwestii dochodów uzyskiwanych ze sprzedaży paszy z prowadzonego gospodarstwa rolnego, to słusznie w tym zakresie Wojewoda odwołał się do poglądu zaprezentowanego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2017r. (sygn. akt II OPS 1/07, dostępne w Internecie), a zwłaszcza w jej uzasadnieniu, zgodnie z którym prowadzenie gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Potwierdza to zresztą fakt, że w samym art. 4 ust. 6 u.o.dz.g. wskazano, że zakaz nie dotyczy działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Zatem ustawodawca przyjął, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest działalnością gospodarczą, a wyłączenie dotyczy jedynie gospodarstwa prowadzonego w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, co z całą pewnością nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii charakteru zarobkowego podkreślić należy, że nie ulega wątpliwości, że Koło Łowieckie uzyskiwało przychody ze wskazanej działalności. Natomiast fakt, że przeznaczało ją na działalność statutową nie zmienia oceny charakteru tej działalności. Należy bowiem zwrócić uwagę na pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowadministarcyjnym w odniesieniu do stowarzyszeń, co do których stwierdzono, że podejmując działalność gospodarczą prowadzą tę działalność na ogólnych zasadach, regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizacje celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2015r., sygn. akt II OSK 419/15, z dnia 12 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 787/05, z dnia 4 września 2008r. sygn. akt II OSK 702/08, z dnia 5 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 1193/09). Tym bardziej chybiony jest zarzut, że o braku zarobkowego charakteru prowadzonej działalności świadczy fakt, że Koło w latach "[...]" oraz "[...]" ponosiło starty. Należy bowiem zauważyć, że z dołączonych do skargi rachunków zysków i strat wynikało, że Koło uzyskiwało przychody, które nie zawsze pokrywały koszty jego działalności. Jednakże, gdyby przyjąć – tak jak chce tego skarżący- ze tylko ograniczenie wynikające z art. 4 ust. 6 u.o.dz.g. dotyczy tylko takiej działalności, która przynosi dochody, należałoby uznać, że osoby sprawujące funkcje publiczne, objęte tym przepisem, mogłyby prowadzić działalność gospodarczą, byleby tylko nie przynosiła ona żadnego dochodu. Taka interpretacja stoi w sprzeczności z ratio legis tego przepisu, którego celem było właśnie wyłączenie możliwości prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 6 ust. 1 u.o.dz.g. Nie ma przy tym żadnego znaczenia okoliczność, czy prowadzana działalność gospodarcza w jakikolwiek sposób wpływa na sprawowaną funkcję publiczną, ani to czy podważa autorytet organu lub też osłabia zaufanie obywateli do organów władzy. Należy natomiast podkreślić, że każda osoba godząca się na objęcie funkcji publicznej, jednocześnie wyraża zgodę na ograniczenie niektórych praw obywatelskich. Jak bowiem wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999r. (sygn. akt K 30/98) "w przypadku ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne już sam tytuł aktu prawnego wskazuje, że chodzi o ograniczenie jednej z wolności konstytucyjnie gwarantowanych, a zatem o swoistą “dyskryminację" określonej grupy. Tytuł określa jednocześnie w sposób generalny klasę podmiotów, do których ustawa jest adresowana. Nie chodzi zatem o ograniczenie praw indywidualnie oznaczonych osób fizycznych czy prawnych, lecz o rozwiązanie dotyczące pewnej klasy, odpowiadającej ogólnemu kryterium sprawowania funkcji publicznej. Z punktu widzenia konstrukcji ograniczenia nie może być zatem mowy o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości." W wyroku tym wskazano, że "orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest stabilne i nie pozostawia wątpliwości co do tego, że osoby pełniące wysokie funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej. Ich celem “jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (W. 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Wśród innych argumentów uzasadniających wprowadzenie ograniczeń, Trybunał wskazał na “szczególne wyczulenie opinii publicznej na sposób postępowania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe". Dalej podkreślono, że “nie pozostaje to bez związku z większymi możliwościami tych osób do zyskiwania różnego rodzaju przywilejów". Pewne znaczenie ma też “szczególna łatwość pojawiania się konfliktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję" (W. 17/94, Dz.U. z 1995 r. Nr , poz. 23, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 18, s. 207)".

Niezasadne jest także twierdzenie skarżącego, że działalność Koła Łowieckiego winna być traktowana jak działalność pożytku publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016r. poz. 239 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 22 tej ustawy uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego wymaga wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z tym to sąd rejestrowy - a nie organ administracji, czy sąd administracyjny - jest uprawniony do badania, czy zostały spełnione przesłanki określone w tej ustawie, pozwalające na uznanie, że prowadzona działalność ma charakter działalności pożytku publicznego. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby w niniejszej sprawie zastosować przepisy powołanej ustawy – jak chce tego skarżący – per analogiam.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy w pierwszej kolejność wskazać, że postępowanie poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego nie jest prowadzone w oparciu o te przepisy. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016r. (sygn. akt II OSK 671/16, dostępny w Internecie) zakres obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 i art. 77, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej. Art. 98a ust. 2 u.s.g. nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 przy wydawaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (p. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 2055/10). Należy natomiast wskazać, że w ocenie Sądu dokumentacja zebrana przez organ przed wydaniem zaskarżonego aktu była wystarczająca do oceny stanu faktycznego, a fakt że skarżący z tą oceną się nie zgadza nie świadczy o braku niezbędnego materiału dowodowego, czy też o naruszeniu przepisów prawa. Należy przy tym podkreślić, że skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia. Niezasadne jest także twierdzenie skarżącego, że organ nie odniósł się do zgromadzonych dokumentów, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika, na jakiej podstawie organ ustalił, że skarżący naruszył zakaz określony w art. 4 ust. 6 u.o.dz.g. Natomiast przekazane wraz ze skargą dokumenty finansowe nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż - jak wskazano wyżej - fakt ponoszenia straty w prowadzonej działalności gospodarczej nie ma wpływu na ocenę zaistniałego stanu faktycznego.

W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewody, że Koło Łowieckie prowadzi działalność gospodarczą, a skarżący – jako jego prezes – zarządza tą działalnością. W tym stanie rzeczy zaistniała zatem podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.