Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 500/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2, 3 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 145 par.1 pkt 4, art. 155, art. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant apl. prokuratorski Beata Skrobich po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 7 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postepowania, decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2012 oraz odmowa przyznania tej płatności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku z dnia 4 września 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz J. L. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 7 października 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku z dnia 4 września 2013 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję z dnia 9 października 2012 r., nr [...], w sprawie przyznania J. L. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz odmawiającą przyznania ww. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., K. L. (syn J. L.) zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu o przyznanie pomocy w ramach działania ułatwienie startu młodym rolnikom. W sekcji XIV "Oświadczenie o zadeklarowanych do przejęcia działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" wykazał działki ewidencyjne nr A., B., C., D., E., F., G., H., I. o łącznej powierzchni użytków rolnych 16,9493 ha. Wymienione działki ewidencyjne, zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, miały zostać przejęte mocą umowy darowizny. Według pkt 7 sekcji XIII "Zobowiązania wnioskodawcy“ K. L. zobowiązał się do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 15 września 2011 r., nr [...] przyznał K. L. pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Wedle pkt 4a uzasadnienia przedmiotowej decyzji K. L. zobowiązał się do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, na które przyznano pomoc, do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy.

W dniu 15 maja 2012 r., J. L. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku o przyznanie płatności ONW na rok 2012. W sekcji VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych" strona zadeklarowała trzydzieści cztery działki ewidencyjne. W sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona zgłosiła do płatności ONW dwadzieścia jeden działek rolnych o powierzchni 44,87 ha, w tym działki ewidencyjne o nr: A., B., C., D., E., F., G., H. oraz I..

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku decyzją z dnia 9 października 2012 r., nr [...], przyznał J. L. płatności ONW na rok 2012 w łącznej wysokości 8031,73 zł. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia.

W trakcie weryfikacji zobowiązań długoterminowych dla złożonego przez K. L. wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania ułatwienie startu młodym rolnikom organ ujawnił nieprawidłowości dotyczące działek o numerach A., B., C., D., E., G., H., I. oraz F..

W konsekwencji prowadzonej kontroli, K. L. poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, że w roku 2012 działki ewidencyjne o numerach A., B., C., D., E., G., H., I. oraz F., których był faktycznym użytkownikiem, błędnie były ujęte we wniosku o płatności obszarowe jego ojca J. L.. Jednocześnie wskazał, że błąd ten wynikał z faktu, że jako moment rozpoczęcia inwestycji przyjął, według biznesplanu, dzień 31 maja 2012 r., natomiast wnioski o płatności miały być złożone do 15 maja 2012 r.

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. J. L., żądając na podstawie art. 155 K.p.a. zmiany decyzji ostatecznej, wyjaśnił, że w maju 2012 r., we wniosku o przyznanie płatności ONW, JPO, OPO błędnie podał działki o numerach: A., B., C., D., E., F., G., H., I., które w grudniu 2011 r., przepisane zostały na rzecz jego syna K. L.. Do przedmiotowego pisma J. L. załączył wniosek, którego celem było wycofanie części wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2012 r., w odniesieniu do ww. działek.

Na skutek ww. pisma J. L. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r., nr [...], wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 9 października 2012 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności ONW J. L..

W dniu 30 sierpnia 2013 r., do Biura Powiatowego w Kluczborka stawiła się żona J. L. - P. L., która złożyła w obecności urzędnika oświadczenie, że sporne działki użytkowane były przez syna K. L. i przez pomyłkę nie zostały wykreślone z wniosku obszarowego na rok 2012 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku decyzją z dnia 4 września 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW" oraz art. 16 ust. 5 akapit trzeci oraz ust. 7, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE. L. z 2011 r. nr 25, poz. 8), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm. - błąd powinno być: Dz. U. poz. 267), zwanej dalej K.p.a. - uchylił w całości decyzję z dnia 9 października 2012 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności ONW oraz odmówił przyznania J. L. płatności, nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 3012,57 zł.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że wobec ujawnienia nowych okoliczności podjął decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i dokonał ponownej kontroli administracyjnej wniosku w wyniku, której J. L. odmówiono przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a także została na niego nałożona sankcja ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną. Następnie organ wskazał, że stawka płatności do 1 ha na obszarze ONW, strefa nizinna I, została określona w rozporządzeniu w sprawie pomocy finansowej ONW i wynosi 179,00 zł, powierzchnia deklarowana na obszarze ONW, strefa nizinna I oraz powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności na obszarze ONW wynosi 44,87 ha, powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW, strefa nizinna I, wynosi 28,04 ha. Wyliczona natomiast procentowo różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW, strefa nizinna I, zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wynosi 60,0214%. Odnotował, że zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 r., jeżeli różnica między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 % rolnik jest wykluczany z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Podał, że kwota ta zgodnie z art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 r., będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez organ, do których rolnik jest uprawniony na podstawie składanych przez niego wniosków w ciągu trzech lat kalendarzowych, w którym wykryto tę różnicę. Jeżeli natomiast odliczanie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane. Biorąc pod uwagę powyższe organ w roku bieżącym odmówił przyznania płatności dla obszaru ONW strefa nizinna I. Ponadto wymierzył sankcję w wysokości 3012,57 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji, J. L. ponowił wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a., szeroko opisując względy społeczne przemawiające za uchyleniem skarżonej decyzji oraz nadmienił, iż powodem zgłoszenia we wniosku działek ewidencyjnych użytkowanych przez syna K. L. była pomyłka.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia 7 października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i powołaniu przepisów, które mają zastosowanie w sprawie organ wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, że z treści odwołania oraz akt sprawy wywnioskować można, iż przedmiotem sporu jest sposób ustalania powierzchni uprawnionych do płatności zgłaszanych przez stronę, w sytuacji korzystania przez syna K. L. z pomocy finansowej z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Zaznaczył, że przedmiotem powtórnego badania organu winna być, zarówno ponowna weryfikacja stanu faktycznego, który w konsekwencji doprowadził do zaskarżenia decyzji organu, jak też właściwe zastosowanie przepisów procedury administracyjnej. W tym zakresie, powołując się na przepisy dotyczące wznowienia postępowania, zwrócił uwagę iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Przechodząc do meritum sprawy, organ odwoławczy, opisując stan faktyczny sprawy wywodził, że na skutek wznowienia postępowania i analizy materiału dowodowego w postaci zarówno oświadczenia strony jak i syna K. L. wynika, że zadeklarowane przez stronę działki ewidencyjne nr A., B., C., D., E.,F., G., H., I. były w roku 2012 użytkowane przez K. L., który realizował program "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Słusznie zatem organ I instancji przeprowadził ponowną weryfikacje sprawy pod kątem możliwości uzyskania przez stronę płatności ONW na rok 2012. Podkreślił, że najważniejszym aspektem w niniejszej sprawie jest wykazanie, że działki rolne nr A., B., C., D., E., F., G., H., I. nie są użytkowane przez odwołującego, przez co stanowią powierzchnię zawyżoną, a wniosek winien być uwzględniony w stosunku do pozostałych gruntów użytkowanych przez stronę z uwzględnieniem stwierdzonych nieprawidłowości. Argumentował, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW jest procedurą inicjowaną na wniosek producenta rolnego, w związku z czym kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma zakres sformułowanego w owym wniosku żądania rolnika. Podał, że organ administracji publicznej nie ma wpływu na deklarację producenta sformułowaną we wniosku o przyznanie płatności, a suwerenność strony w tym względzie potwierdza jej podpis w pkt 22 sekcji IX wniosku. Istotą jest więc, iż producent rolny winien zgłaszać do płatności grunty (działki ewidencyjne) faktycznie przez siebie użytkowane (działki rolne). Dlatego też wnioskodawca po przekazaniu mu formularza wniosku, zgodnie z art. 12 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE. L. z 2009 r. nr 316 poz. 65), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009", winien dokonać wszelkich poprawek, odzwierciedlających stan faktyczny w posiadanych i użytkowanych gruntach stanowiących działki rolne i taki wniosek złożyć organom ARiMR w celu ubiegania się o płatność. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy dowodził, że całość postępowania została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o przepisy procedury administracyjnej oraz prawa materialnego. W ocenie organu, nie są zatem istotne relacje między ojcem i synem, czy sposób prowadzenia gospodarstwa, gdyż płatność może być przyznana do areału działek rolnych faktycznie użytkowanych przez stronę z uwzględnieniem innych producentów rolnych, realizujących podjęte zobowiązania. Organ odwoławczy podkreślił, że § 2 rozporządzenia ONW obejmuje swoją dyspozycją posiadanie faktyczne (użytkowanie spornego areału), a takiego przymiotu nie można przypisać J. L., który przed datą złożenia wniosku o płatności ONW za 2012 rok przekazał posiadanie części gospodarstwa na rzecz syna. Nie ulega zatem wątpliwości, iż sporne działki ewidencyjne były w roku 2012 użytkowane przez K. L.. Okoliczność ta wynika zarówno treść wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", jak i z treści oświadczeń składanych przez odwołującego oraz K. L.. Poza tym, organ odwoławczy ponownie zweryfikował uprawnienie do płatności dla działek kwestionowanych oraz pozostałych gruntów rolnych zgłoszonych do płatności ONW i stwierdził, iż wyliczenia organu I instancji w tym zakresie są prawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję J. L., wnosząc o jej uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucił im naruszenie norm postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez brak podstaw prawnych, które uzasadniałyby - w świetle okoliczności faktycznych sprawy udokumentowanych w zgromadzonym materiale dowodowym - zastosowanie wobec strony obniżki należnych płatności, w stosunku do ich wysokości wynikającej z faktycznie stwierdzonej powierzchni uprawnionej do płatności; art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez rażące pominięcie wśród przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia znanych organowi okoliczności faktycznych, mających istotny i bezpośredni wpływ na wynik postępowania; naruszenie art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w związku z pkt 4 preambuły i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez całkowite pominięcie przez organ ww. normy prawa unijnego, która w świetle okoliczności faktycznych sprawy, ewidentne ma zastosowanie w sprawie. Jednocześnie zaznaczył, że pominięcie ww. normy miało przy tym bezpośredni i istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skarżący, dowodził, iż w skierowanym do organu piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r., dobrowolnie wycofał część wniosku obszarowego w zakresie nieprawidłowo zadeklarowanych działek nr: A., B., C., D., E., F., G., H. i I., co obligowało organ do zastosowania w sprawie art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W szczególności zarzucił organowi brak poinformowania go o zamiarze kontroli, jak i o jakichkolwiek innych nieprawidłowościach. Skarżący wskazał również, że nie otrzymał także żadnego pisma, z którego wynikałoby, że norma z art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie znajduje w sprawie zastosowania. Podkreślił, że postępowanie przed innym organem prowadzone w stosunku do innego rolnika K. L., nie stanowi poinformowania strony niniejszego postępowania o nieprawidłowościach, bądź też o zamiarze przeprowadzenia w stosunku do niej kontroli. Odnotował, że adresowane do organu pismo z dnia 12 czerwca 2013 r. bez wątpienia stanowiło skierowaną do właściwego organu pisemną informację, o tym, że złożony w roku 2012 wniosek jest nieprawidłowy, co zgodnie z art. 73 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 powinno skutkować automatycznie dostosowaniem wniosku strony do faktycznej sytuacji. W konsekwencji nowo wydana decyzja w żadnym wypadku nie powinna zawierać bezprawnie zastosowanych przez organ, na podstawie art. 58 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, obniżek. Końcowo skarżący potwierdził ważność złożonego w jego imieniu przez jego współmałżonkę odwołania. W załączonym do akt oświadczeniu dotyczącym udzielonego pełnomocnictwa potwierdził, że osobą podpisaną pod złożonym w jego imieniu odwołaniu była jego żona P. L..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do twierdzeń skarżącego wskazał, iż formularz wycofania części wniosku strony, obejmujący działki ewidencyjne użytkowane przez innego producenta rolnego został złożony po dniu wydania decyzji z dnia 9 października 2012 r., na mocy której J. L. nabył określone uprawnienia. Opisana okoliczność, w ocenie organu, powoduje, że nie może mieć w tym przypadku zastosowania art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, przewidujący możliwość wycofania wniosku. Organ odwoławczy argumentował, że za takim podejściem przemawia między innymi wykładnia artykułu 3 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Z uwagi zatem, że w dniu złożenia dokumentu wycofującego część wniosku sprawa J. L. zakończona była już decyzją administracyjną, która na ówczesnym etapie nie była w żaden sposób wzruszona, nie można mówić o możliwości powrotu do sytuacji sprzed złożenia wniosku. Dowodził, że przyjęcie odmiennej argumentacji otworzyłoby drogę do wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych w trybie, który nie został uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, wydanie decyzji administracyjnej powoduje zamknięcie etapu wnioskowego i jedyną możliwością ponownej weryfikacji sprawy jest uchylenie owej decyzji. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który ma zastosowanie do płatności ONW, na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, organ wskazał, iż co prawda faktem jest, że J. L. przekazał organowi prowadzącemu postępowanie informacje o nieprawidłowościach we wniosku, jednak miało to miejsce po wydaniu decyzji z dnia 9 października 2012 r. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w rozpatrzonym wniosku. W ocenie organu, wyeliminowanie takiej decyzji może nastąpić jedynie na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie przy zastosowaniu procedury wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej P.p.s.a. Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz na podstawie art. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej o uchyleniu decyzji własnej tego organu w sprawie przyznania płatności ONW i odmowie przyznania J. L. płatności oraz nałożeniu sankcji w wysokości 3012,57 zł.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także na podstawie art. 135 P.p.s.a. utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obiegu prawnego.

Na wstępie rozważań dotyczących dokonanej oceny odnotować trzeba, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowienia postępowania. W związku z tym wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stosowania wykładni ścieśniającej. Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. jego wszczęcie następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to, poza wskazaniem przesłanek stanowiących przyczynę wznowienia, nie zawiera jednak ich oceny. Dopiero bowiem po wznowieniu postępowania organ dokonuje, najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie - w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Przy czym stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia, wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wówczas nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. we wznowionym postępowaniu organ powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała wskazana jako podstawa wszczęcia postępowania przesłanka wznowienia.

Uwzględniając powyższe dostrzec należy, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało z urzędu postanowieniem, w którym jako podstawę wznowienia wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dotyczyło ono sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W postanowieniu o wszczęciu postępowania określono, że przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiła nieznana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej informacja o stwierdzonych nieprawidłowościach ( [...] z dnia 15 lipca 2013 r.) oraz pismo J. L. z dnia 12 czerwca 2013 r. zawierające informację o zaistniałej nieprawidłowości w związku z ubieganiem się przez niego o pomoc finansową. Nadmienić trzeba, że według regulacji zawartej w art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w art. 145a K.p.a., następuje tylko na żądanie strony.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że bezsprzecznie okoliczność nieposiadania przez skarżącego, na dzień 31 maja 2012 r., działek rolnych objętych jego wnioskiem o przyznanie na rok 2012 r. pomocy finansowej na podstawie rozporządzenia ONW jest istotną okolicznością faktyczną mogąca mieć wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w tym przedmiocie. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW posiadanie - w dniu 31 maja danego roku - gruntów rolnych objętych wnioskiem o pomoc jest jednym z podstawowych wymogów warunkujących ich przyznanie. W myśl art. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich określa ona zadania oraz właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonych w przepisach wymienionych aktów Unii Europejskiej, jak również warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej:

a) w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanej dalej "pomocą",

b) na realizację zadań określonych w art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zwanej dalej "pomocą techniczną" - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Poza tym w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzeniu ONW są liczne odesłania do przepisów wspólnotowych. Z uwagi na konstytucyjną zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, określonym sformułowaniom i pojęciom zawartym w przepisach prawa krajowego należy tym samym nadawać takie znaczenie, jakie zostało im nadane w aktach prawa wspólnotowego, jak również przy ich stosowaniu uwzględniać należy wynikające z tych aktów cele i zasady udzielania pomocy rolnikom.

Natomiast wymogi, jakie powinien spełniać rolnik ubiegający się o przyznanie płatności ONW, określone zostały w art. § ust. 2 rozporządzenia ONW. Spełnienie tych warunków uprawnia do przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)".

W kwestii reguł proceduralnych obowiązujących w postępowaniu o przyznanie pomocy przyjdzie dostrzec, że przepis art. 21 ustawy stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przyjąć zatem można, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jeżeli nie narusza to określonych w nich zasad i warunków dotyczących przyznawania płatności, do postępowania w tym przedmiocie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 21 ust. 2 i 3 ustawy określone zostały jednak unormowania proceduralne szczególne w stosunku do przewidzianych w K.p.a., odnoszące się do zasad postępowania, tj. prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), informowania (art. 9 K.p.a) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), a także wyłączone zostało zastosowanie art. 81 K.p.a. Natomiast w ust. 5 art. 21 cyt. ustawy wskazano na możliwość stosowania art. 155 K.p.a., przez organ wyższego stopnia w zakresie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Oznacza to, że istnieje możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji w sprawie płatności ONW we wszystkich trybach nadzwyczajnych dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym i to zarówno z urzędu, jak i na wniosek.

W sprawie J. L. wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2012 r. zostało wszczęte z urzędu, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r.

Zauważyć jednakże trzeba, że przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, w dniu 12 czerwca 2013 r. J. L. skierował do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku pismo, zawierające wniosek o zmianę, na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji ostatecznej tego organu. Do pisma dołączył formularz wniosku o przyznanie płatności za 2012 r. z zaznaczonym polem "wycofanie części wniosku" i wskazaniem numerów ewidencyjnych działek, co do których zrezygnował z płatności ONW. Wniosek ten nie został przez organ rozpatrzony.

Jednocześnie należy odnotować, że bezsporną w sprawie pozostaje okoliczność, że pierwotny wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich złożony dnia 15 maja 2012 r. zawierał błędy w zakresie wskazania numerów działek deklarowanych do pomocy finansowej. Spór pomiędzy skarżącym a organami dotyczy możliwości wyeliminowania tych błędów bez sankcji z tytułu podania we wniosku nieprawdziwych danych, a w związku z tym możliwości wzruszenia, pozostającej w obiegu prawnym, decyzji w przedmiocie płatności. Podkreślenia wymaga, że nieprawidłowości we wniosku o płatność nie zostały stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Jak wynika z oświadczenia skarżącego omyłkowo podał on we wniosku o przyznanie płatności działki przekazane synowi do użytkowania, sugerując się treścią wstępnie wypełnionego wniosku.

Przyjdzie zatem dostrzec, że ustawodawca europejski dopuszcza możliwość popełnienia błędu w treści wniosku o płatność, wprowadza jednak w tym zakresie określone wymogi. I tak, zgodnie z art. 73 wspomnianego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodne ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

Z lektury akt administracyjny nie wynika, aby w stosunku do złożonego 15 maja 2012 r. wniosku o przyznanie płatności przez J. L. takie postępowanie zostało przez Agencję przeprowadzone. Nie ma również dowodów, że w wyniku powiadomienia organu o zamiarze kontroli skarżący podjął działania zmierzające do wycofania części wniosku.

Jak słusznie zatem stwierdza skarżący w przedmiotowej sprawie organy nie rozważyły ewentualności zastosowania zawartej w art. 73 przywołanego rozporządzenia nr 1122/2009. W kontekście tym nie zbadały wniosku J. L. z dnia 12 czerwca 2013 r., w którym on sam informował, że pierwotny wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy i zdezaktualizował się od czasu jego złożenia, ponieważ po dniu 31 maja 2012 r. sporne grunty znalazły się w posiadaniu K. L.. Dlatego, zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, że wynikająca z zacytowanych przepisów możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń występuje w niniejszej sprawie, zważywszy, że organy administracji obu instancji nie podjęły żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony zawartego we wniosku z 12 czerwca 2013 r. oraz treści oświadczenia złożonego do protokołu w siedzibie organu I instancji w dniu 30 sierpnia 2013 r. przez P. L.. Nadmienić należy, co akcentuje utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, że o charakterze pisma nie decyduje jego nazwa czy użyta terminologia, lecz rzeczywista treść wniosków i żądań strony. Na organie administracyjnym, w przypadku istnienia wątpliwości, spoczywa obowiązek poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Ma to doniosłe znaczenie praktyczne nie tylko przy rozpatrywaniu wniosków stron, środków odwoławczych, ale także przy ocenie podań o wznowienie postępowania czy zmianę ostatecznych decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się sformalizowany charakter postępowania o pomoc finansową, ale wskazuje się też, że nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie płatności obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 K.p.a. Oczywiście organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do treści wniosku w celu jego zmiany tak, aby był on zgodny z interesem strony (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. II GSK 354/10, System Informacji Prawnej Lex 992366), jednak stronie przysługuje możliwość złożenia korekty wniosku. W konsekwencji, w sytuacji złożenia przez stronę w dniu 12 czerwca 2013 r. pisma wraz z formularzem wniosku o przyznanie płatności za 2012 rok z zaznaczonym polem "wycofanie części wniosku" (karta 66-58 akt adm.), w pierwszej kolejności organ zobligowany był do dokładnego ustalenia treści żądania skarżącego, załatwienia sprawy w zakresie nim ustalonym, a dopiero w dalszej kolejności rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego.

Przyjdzie powtórzyć, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, jeśli nie narusza to określonych w nich zasad i warunków dotyczących przyznawania płatności, do postępowania w tym przedmiocie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc także regulacje dotyczące nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych organów administracji publicznej.

Stąd nie można więc wykluczyć możliwości zastosowania w niniejszej sprawie, innego niż wznowienie postępowania administracyjnego, trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, a mianowicie uchylenia bądź zmiany decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte (art. 155 K.p.a.) zwłaszcza, że takie rozwiązanie przewiduje wprost ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Nadto złożenie wniosku na formularzu oznacza, że przepis prawa powszechnie obowiązującego wymaga załatwienia tej sprawy w formie pisemnej (art. 14 K.p.a.).

Wobec powyższego, powtórzyć należy, że niewyjaśnienie intencji skarżącego i pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 czerwca 2013 r., a więc nierozważenie zaproponowanej przez skarżącego możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 155 K.p.a., jak i przepisu art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, który powinien mieć zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym, skoro rolnik poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy, czy też zdezaktualizowany od czasu jego złożenia, w sytuacji, gdy organ nie powiadomił uprzednio rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, ani nie poinformował rolnika o stwierdzonych nieprawidłowościach stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zgodzić się z organami, że wniosek skarżącego z 12 czerwca 2013 r. stanowił jedynie informację o zaistnieniu podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W zależności od poczynionych ustaleń organ winien był podjąć rozstrzygnięcie w sprawie, przy ewentualnym rozważeniu możliwości zastosowania przepisu art. 58 rozporządzenia 1122/2009.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji obowiązany będzie, w celu zadośćuczynienia zasadzie zaufania do organów wynikającej z art. 8 K.p.a. oraz przepisowi art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zobowiązującego do udzielania stronie, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania do rozpoznania wniosku skarżącego z 12 czerwca 2013 r., przy rozważeniu przesłanek wynikających z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) oraz art. 155 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200 P.p.s.a.