Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2497/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość położona w O., oznaczona w ewidencji gruntów gminy B. jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0364 ha, objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością gminy B..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 17 grudnia 2010 r. gmina B. wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej, że przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził, że nieruchomość położona w O., oznaczona w ewidencji gruntów gminy B. jako działka nr [...] o powierzchni 0,0364 ha z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością gminy B.. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była współwłasnością B. S., E. S., L. K., W. S. i H. O., którzy ją sprzedali. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej ustalono, że obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są T. M. i K. M. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, czyli nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz była zajęta pod drogę publiczną. W tej sytuacji zaistniała konieczność podziału nieruchomości na działki o nr: [...] oraz [...], co na mocy art. 73 ust 3a Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną mogło odbyć się bez przeprowadzania odrębnego postępowania podziałowego. Przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 0,0364 ha zajęta jest przez jezdnię oraz rów odwadniający i pobocze drogi nr [...] o przebiegu O. – K. – K. Droga ta została zakwalifikowania do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...]. W ocenie organu I instancji spełnione zatem zostały warunki przejęcia nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. M. złożył odwołanie, wnosząc o zmianę lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił on organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 9, art. 12, art. 77, art. 80 oraz art. 107 kpa. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że działkę o nr 136 nabył w 2012 r. uprzednio sprawdziwszy treść księgi wieczystej, rejestr gruntów i budynków oraz dokumentację budowy i nigdzie nie znalazł dokumentu świadczącego o podziale gruntu na dwie osobne działki. Ponadto zaznaczył, że płacił podatek rolny za lata 2012-2013 od całości powierzchni nieruchomości. Zdaniem odwołującego się organy nie wypełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także naruszyły interes obywatela oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość spełnia wymogi przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz była zajęta pod drogę publiczną, zatem możliwe było wydanie decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego się organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się projekt podziału nieruchomości sporządzony przez uprawnionego geodetę, który został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Z mapy i projektu wynika, że w granicach działki [...] znajduje się pas drogowy, rów odwadniający oraz linia wysokiego napięcia. Stanowi to dowód na to, że ten fragment nieruchomości był istotnie zajęty pod drogę publiczną. Dodatkowo w aktach znajdują się protokoły zeznań świadków potwierdzających, że przez przedmiotową nieruchomość przebiegała droga, na której były prowadzone na przestrzeni lat prace konserwacyjne oraz modernizacyjne, co potwierdza okoliczność władania gruntem przez gminę. Jednocześnie zaznaczono, że T. M. w swoim odwołaniu nie przedstawił żadnych okoliczności oraz dokumentów, które miałyby podważać powyższe ustalenia organu.

Jednocześnie Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jeżeli dla potrzeb przejęcia nieruchomości konieczne jest wyznaczenie jej granic, nie jest konieczne wydanie decyzji o podziale nieruchomości, wobec czego czynności podejmowane w celu określenia przedmiotu postępowania są dokonywane przed organem prowadzącym postępowanie o stwierdzenie nabycia nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. M. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 9, 10, 12, 35 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2) poprzez m.in. przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku burmistrza B. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez okres 4 lat, a ponadto zaniedbanie przez okres 15 lat obowiązku złożenia takiego wniosku przez organy administracji. W ocenie skarżącego konsekwencją takiego zachowania organów jest poniesiona przez niego strata przy zakupie działki wraz z obecnie wywłaszczoną częścią, co do której upłynął termin złożenia wniosku o odszkodowanie. Ponadto skarżący wskazał na niedostateczne informowanie przez organ o stanie sprawy, w tym niepoinformowanie go o przesłuchaniu świadków w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło mu odniesienie się do treści tych zeznań. Ponownie podkreślił, że dokonując zakupu nieruchomości dopełnił wszelkiej ostrożności oraz sprawdzał dokumentację jej dotyczącą, nie znajdując żadnych przesłanek wskazujących na gminę jako właściciela jej części. Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty są zasadne.

Materialnoprawną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji było przeprowadzone wadliwie. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest także obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało przeprowadzone z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była własnością osób fizycznych (poprzedników prawnych skarżącego). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnione wątpliwości budzi natomiast fakt zajęcia pod drogę przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz przede wszystkim fakt władania nią w podanej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władanie w tej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotową działką. Oznacza to, że okoliczność tę (co do istnienia na przedmiotowej działce pasa drogowego i zakresu władania jednostki samorządu terytorialnego tą nieruchomością) należy uznać za niedostatecznie wyjaśnioną przez organy orzekające przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu ani organ I instancji, ani organ II instancji ponownie rozpatrujący niniejszą sprawę prowadząc postępowanie wyjaśniające te kwestie nie mogły poprzestać w ich ustaleniu jedynie na znajdujących się w aktach sprawy: mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej dnia [...] października 2010 r. oraz oświadczeniach Burmistrza J. U. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2011 r. (o prawie identycznej treści) oraz zeznaniach M. W. i E. K.. Wynika to z faktu, że powołana w decyzji organu II instancji jako dowód zajęcia pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki mapa z projektem podziału sporządzona została 11 lat po dniu 1 stycznia 1999 r. czyli dnia [...] października 2010 r. i zgodnie z podaną na niej informacją "wykazane na mapie granice nieruchomości podlegające podziałowi są zgodne z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów oraz pomiarem uzupełniającym wykonanym na gruncie w roku 2010" a nie na dzień 1 stycznia 1999 r. Z mapy tej wynika, że została ona sporządzona, jak określił to uprawniony geodeta "na podstawie art. 73" powołanej wyżej ustawy. Z dokumentu tego nie można w żaden sposób ustalić, czy przebieg drogi wrysowany w granice spornej nieruchomości odzwierciedla jej stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r., czy też stan obecny. Nie sposób również ustalić, na jakiej podstawie geodeta jednoznacznie stwierdził w zamieszczonej pod tabelką uwadze, że "Wykazane urządzenia drogowe usytuowane na działce projektowanej nr [...] istniały na dzień 31.12.1998 r. i były we władaniu gminy B...." Nie powołał bowiem na potwierdzenie takich twierdzeń żadnych dokumentów geodezyjnych lub urzędowych. Oznacza to, że nie sposób z tego dokumentu określić, istniejący w jakiej dacie stan faktyczny ma on dokumentować. Czy przedstawia on jedynie projekt podziału działki nr [...], który został dokonany w 2010 r., czy też odzwierciedla on stan faktyczny istniejący w dniu 1 stycznia 1999 r.? Na podstawie tego dokumentu nie sposób zatem ustalić granic pasa drogowego, które potwierdzałyby stan zajętości przedmiotowej działki istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji Minister winien był w przypadku istnienia takich wątpliwości wystąpić o wyjaśnienie treści sporządzonej pracy geodezyjnej do jej autora, czyli uprawnionego geodety. Tylko bowiem uprawniony geodeta - twórca tego dokumentu może się ostatecznie wypowiedzieć na temat zakresu zleconej mu i wykonanej przez niego pracy geodezyjnej, wyjaśnić jej treść i wziąć za te wyjaśnienia odpowiedzialność zarówno zawodową, jak i dyscyplinarną.

Także znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia: Burmistrza J. U. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2011 r. (o prawie identycznej treści) oraz zeznania świadków M. W. i E. K. nie stanowią dowodu ani w sprawie stanu zajętości przedmiotowej działki pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r., ani tym bardziej nie potwierdzają faktu władania nią przez jednostkę samorządu terytorialnego w konkretnej dacie. Przede wszystkim nie wiadomo skąd obecny Burmistrz posiada zawartą w oświadczeniu wiedzę. Ponadto z treści złożonych oświadczeń oraz protokołów przesłuchania świadków wynika jedynie, że w 1998 r. istniała droga utwardzana (kruszywem), ale w jakich granicach ona przebiegała, kiedy ona powstała i z czyjej inicjatywy (właścicieli działek przyległych czy jednostki samorządu terytorialnego a może w czynie społecznym), czy jej przebieg uległ zmianie w następstwie dalszych prac drogowych, czy też nie i w jaki sposób gmina wykonywała ewentualne władztwo, nie ma w tych wyjaśnieniach żadnych danych, mimo że wszystkie te osoby są zatrudnione w Urzędzie Miejskim. Wątpliwości budzi także fakt, że jeśli dać wiarę uwadze geodety zawartej na mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej dnia [...] października 2010 r., że "Wykazane urządzenia drogowe usytuowane na działce projektowanej nr [...] istniały na dzień 31.12.1998 r. i były we władaniu gminy B....", to winny istnieć jakieś dokumenty choćby geodezyjne, które potwierdzałyby wybudowanie tych urządzeń drogowych przed 1998 r. W aktach sprawy brak jest np. metryki drogi publicznej obrazującej m.in.: jej szkic wraz z opisem technicznym, stosownymi planami, z których wynikałby przebieg linii rozgraniczających drogę, rejestru robót budowlano-remontowych, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe czy letnie utrzymanie drogi. Oznacza to, że żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, na które powołują się organy orzekające, nie zawiera określenia ani granic pasa drogowego, ani władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy nie ma nawet żadnych dowodów nawet pośrednich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość ustaleń organów.

Co prawda przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych w tym względzie a zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone (omówione wyżej) oświadczenia nie zostały potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie (nawet pośrednie), organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę oświadczeniom. Staranność taka jest szczególnie uzasadniona w sytuacji, w której na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do uzyskania odszkodowania należnego za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla udowodnienia istnienia w konkretnej dacie władania przejmowaną nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt: I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012, I SA/Wa 2308/2011, I SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011,1 SA/Wa 105/2011, publ. CBOSA).

Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć zatem można:

- umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi,

- dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury),

- umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące rzeczoną datę,

- dokumentacja powykonawcza, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.,

- dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być w pierwszej kolejności pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.,

- dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

- pozwolenie na budowę,

- zgoda na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych),

- rozliczenia finansowe z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Wskazać należy przy tym, że do wykazania przez wnioskującą jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad daną nieruchomością nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela.

Mimo tak szerokiego wachlarzu środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie jedynym dowodem, jaki został przedstawiony przez wnioskującą gminę w toku postępowania przed organem II instancji, mającym potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, były przywołane wyżej i omówione oświadczenia. Na gruncie niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że powyższe oświadczenia stanowią dokument, którego wartość wyraża się tym, że na ich podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone. Przy tym z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Raz jeszcze podkreślić należy, że ze względu na treść tych oświadczeń i zeznań w ocenie Sądu dowód tego rodzaju (niepoparty innymi dowodami) nie przesądza jednoznacznie o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została dostatecznie wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie w ogóle bowiem nie został udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego, co oznacza w rozpatrywanej sprawie brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa) przez organy I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięć i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia (obecnie bez odszkodowania) skarżącego posiadanego przez niego i konstytucyjnie chronionego prawa własności przedmiotowej działki.

Raz jeszcze podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajętości przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Art. 75 § 1 nie zawiera zatem zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności różnymi dowodami, w tym również odpowiednimi opracowaniami geodezyjno-kartograficznymi. Nie można bowiem w sprawie pozbawienia właściciela jego własności nie przeprowadzać niezbędnego postępowania dowodowego tylko dlatego, że uzyskanie odpowiednich dowodów jest trudne lub czasochłonne albo kosztowne. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, kiedy stronami postępowania są z jednej strony osoby fizyczne a z drugiej Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a ewentualne trudności wynikają przede wszystkim z wieloletniej zwłoki w podjęciu przewidzianych ustawą działań przez organy władzy publicznej.

Dodatkowo odnosząc się do postawionych w skardze wniosków wyjaśnić należy, że Sąd nie uznał za uzasadniony zarzutu naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 ust. 3 i 3a powołanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa, jest ostateczna decyzja wojewody. Jeżeli zaś istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki, czyli ustalić istniejący w tej dacie faktyczny przebieg w terenie spornego odcinka ulicy oraz jej położenie względem granicy przedmiotowej działki nr [...], a także ewentualne istnienie w tej dacie na przedmiotowej nieruchomości obiektów infrastruktury i ich związek z drogą publiczną. Oznacza to konieczność sporządzenia dodatkowej dokumentacji geodezyjnej (np. mapy geodezyjnej wraz z wykazem synchronizacyjnym), która dokumentować będzie istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości. Niezbędne jest także uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o wypisy z ewidencji gruntów dotyczące spornych nieruchomości aktualnych na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zebranie dowodów świadczących o wykonywaniu (i jego zakresie) władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do działki nr [...]. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony na dzień 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania w niniejszej sprawie. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.