Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 674/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e art. 153 art. 182 par. 2a art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2637/17 oddalającego sprzeciw T. i A. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. nakazuje zwrócić na rzecz T. i A.G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 50 (słownie: pięćdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2637/17, WSA w Warszawie oddalił sprzeciw T. i A.G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], którą po rozpoznaniu odwołań E.B. i J.B. organ II Instancji uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] maja 2017 r., orzekającą o odstąpieniu od nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działki ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], jako warsztatu samochodowego i sklepu motoryzacyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. i A.G.

Skarżący zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/niewłaściwe jego zastosowanie:

- art. 71a ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że brak jest podstawy do wydania w oparciu o art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów sprzeciwu skierowanego do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ wykładni prawa oraz oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 658/14;

art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej w sytuacji gdy decyzja organu I instancji nie naruszała przepisów prawa względnie, w przypadku uznania, iż przepisy te naruszała mógł decyzję organu I instancji uchylić oraz wydać decyzję kończącą postępowanie administracyjne;

art. 64e p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny merytorycznej wykraczającej poza ocenę istnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz poprzez wskazanie, że organ I instancji nie uwzględnił zaleceń zawartych w obu wyrokach Sądu, tj. wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/13 oraz wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 658/14.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Dodatkowo, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, pomimo uznania, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wniesiono o dokonanie oceny prawej wskazującej dalszy sposób prowadzenia postępowania.

Ponadto, na podstawie art. 64d § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przekazanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Z tego względu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżących kasacyjnie o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W sprawie zapadły prawomocne wyroki, w których zawarte zostały wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego, którymi związane są zarówno organy administracji publicznej, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

W wyroku z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/13, WSA, uchylając decyzję organów I i II instancji, wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny ustalić: datę przystąpienia do użytkowania budynku jako warsztatu; czy w wyniku zmiany użytkowania dokonano dostosowawczych robót budowlanych; czy zgłoszenie zostało poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji środowiskowej i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, i w ewentualnie jakim zakresie takie decyzje zostały wydane.

NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku i uznał, że: "W zaskarżonym wyroku Sąd wyprowadził w pełni zasadnie podstawy do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie wymaga ustalenia stan faktyczny zarówno z uwagi na uchylone decyzje, jak i co do zachowania wymogu skutecznego zgłoszenia sprzeciwu. Na podstawie art. 71a ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do właściwości organów nadzoru budowlanego należy ustalenie zgłoszenia w warunkach skuteczności prawnej, która z mocy prawa wyłączona jest w przypadku gdy zgłoszenia dokonano po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego."

W powołanym wyroku NSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że: "Zarzut ten należy rozpoznać w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 71, art. 83 ust. 1 w związku z art. 71a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zarzut naruszenia art. 71 postawiono bez uwzględnienia jednostek redakcyjnych, a zwłaszcza art. 71 ust. 7, który stanowi: "Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych". Według art. 71a ust. 1: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (...)". Okolicznością faktyczną wymagającą ustalenia jest, czy dokonane zgłoszenie zostało w takim terminie, że wywołało skutek prawny."

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów sprzeciwu skierowanego do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ wykładni prawa oraz oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 658/14. Skarżący kasacyjnie uważa, że NSA dokonał w tym wyroku wykładni oraz oceny prawnej różniącej się od oceny i wykładni dokonanej w poprzedzającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, NSA w powołanym wyroku sformułował jedynie zalecenie dla organów nadzoru budowlanego ustalenia czy zgłoszenie przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania nastąpiło przed, czy po jej dokonaniu. Podniesiono, że Sąd drugiej instancji, nie odnosząc się do braku ostatecznej decyzji środowiskowej w chwili złożenia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, nie podzielił w tym zakresie poglądu wyrażonego w poprzedzającym go wyroku WSA i dokonał zawężającej oceny prawnej w stosunku do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/13.

Nie można podzielić tego zarzutu. W pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mieści się tylko to stanowisko sądu na temat znaczenia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Stanowisko to należy uzasadnić tym, że związanie sądu oceną prawną zawartą w innym orzeczeniu stanowi ingerencję w konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Niezawisłość sędziowska podlega szczególnej ochronie, co oznacza, że wyjątki od niej zawarte w przepisie szczególnym muszą być objęte wykładnią restryktywną (por. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10, 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 781/17).

Nie można przyjąć, tak jak podniesiono w skardze kasacyjnej, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosząc się do braku ostatecznej decyzji środowiskowej w chwili złożenia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, nie podzielił w tym zakresie poglądu wyrażonego w poprzedzającym go wyroku WSA i dokonał zawężającej oceny prawnej w stosunku do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/13.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA, wydając wyrok z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 658/14, rozpoznawał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, dlatego do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., art. 71, art. 83 ust. 1 w związku z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane odniósł się w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, w której podniesiono, iż brak sprzeciwu właściwego organu świadczy o skuteczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co nie może być badane w przyszłości w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano więc stanowiska WSA wyrażonego w zaskarżonym wyroku co do potrzeby ustalenia czy zgłoszenie zostało poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji środowiskowej i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, i w ewentualnie jakim zakresie takie decyzje zostały wydane, ale kompetencje organów nadzoru budowlanego do badania zgłoszenia w tej sprawie.

Z uzasadnienia wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną, wynika, że zarzut naruszenia art. 71 Prawa budowlanego postawiono w sposób nieprawidłowy. Ponadto Sąd kasacyjny uznał, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie wyprowadził podstawy do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a., ponieważ wymaga ustalenia stan faktyczny zarówno z uwagi na uchylone decyzje, jak i co do wymogu zachowania skutecznego zgłoszenia.

Z powołanego wyroku NSA nie wynika zatem, że kwestionuje on wskazania zawarte w wyroku WSA co do dalszego postępowania czy też, jak uznano w skardze kasacyjnej, je zawęża. Natomiast, jak przyjęto w orzecznictwie powołanym powyżej, ocena prawna musi mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Nie można zatem domniemywać, że NSA nie podzielił stanowiska WSA co do wskazań dotyczących dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego, skoro Sąd ten nie wyraził tego w swoim orzeczeniu jednoznacznie. Wiążącej oceny prawnej nie można domniemywać – powinna ona wprost i jednoznacznie wynikać z motywów prawomocnego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1109/05).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję PINB z dnia [...] maja 2017 r., orzekającą - po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności użytkowania budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działki ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], jako warsztatu samochodowego i sklepu motoryzacyjnego - o odstąpieniu od nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Mając to na uwadze wskazania wymaga także, że ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo WSA uznał, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i organ II instancji zasadnie uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast w ocenie NSA zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej polegający na uznaniu w zaskarżonym wyroku przez WSA w Warszawie, że organ I instancji nie uwzględnił zaleceń zawartych w obu wyrokach, tj. wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/13 oraz wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 658/14, dotyczących należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Z akt administracyjnych wynika, że ponownie rozpatrując sprawę, po powołanych wyrokach, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz dokonał analizy wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Przedstawiciel PINB przeprowadził w dniu [...] września 2016 r. czynności kontrolne w sprawie obiektów budowlanych usytuowanych przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli tej ustalono, że budynek gospodarczo-garażowy użytkowany, jako warsztat samochodowy został wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. oraz przyjęty do użytkowania na mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. W budynku tym stwierdzono następujące zmiany w stosunku do zatwierdzonego powołaną decyzją projektu budowlanego: zamiast trzech bram garażowych są dwie o wymiarach 4, 0 m x 3, 0 m; wykonano dodatkowe dwa okna w pomieszczeniu łazienki i klatki schodowej w poziomie II kondygnacji; nie wydzielono pomieszczenia gospodarczego w garażu; wykonano otwór o wymiarach 1, 0 m x 2, 05 m w ścianie pomiędzy garażem a hangarem jachtowym na 1 kondygnacji.

Następnie PINB w celu ustalenia daty dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na cele warsztatu samochodowego i sklepu motoryzacyjnego (parter) i lokalu mieszkalnego (piętro), przeprowadził w dniu [...] listopada 2016 r. rozprawę administracyjną.

Ponadto inwestorzy w dniu [...] marca 2017 r. złożyli do akt ocenę techniczną sporządzona przez mgr inż. [...], posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], w której stwierdzono, że roboty budowlane polegające na wykonaniu jednej bramy garażowej w miejsce dwóch mniejszych w zakresie elewacji frontowej budynku oraz przejścia o szerokości 1,00 m pomiędzy garażami na parterze zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz zgodnie ze sztuką budowlaną oraz, że roboty te nie miały wpływu na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestorzy dokonali w dniu [...] sierpnia 2007 r. zgłoszenia do Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na sklep motoryzacyjny i dwa stanowiska obsługi samochodów oraz piętra na lokal mieszkalny. Jak wynika z zaświadczenia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2008 r., zgłoszenie inwestorów zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania zgłoszenia, do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego należało dołączyć następujące dokumenty:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Z kolei stosownie do art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

Mając na uwadze powyższe przepisy, w świetle nowych ustaleń organów nadzoru budowlanego, należy stwierdzić, że niezależnie od daty dokonania przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul.[...] w [...], w sprawie należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Jak ustaliły bowiem organy nadzoru budowlanego w dacie dokonania zgłoszenia przez inwestorów, zgłoszenie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, której inwestorzy nie uzyskali i nie dołączyli do zgłoszenia. Oznacza to, że zgłoszenie było wadliwe. Brak wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej nie "legalizuje" dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Takie wadliwe ukształtowanie uprawnienia, pomimo braku we właściwym czasie ingerencji organów architektoniczno-budowlanych, nie wyklucza możliwości doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem przez organy nadzoru budowlanego.

W takiej sytuacji organ I instancji obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Procedura ta powinna uwzględniać ocenę dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego według stanu prawnego z chwili orzekania o niej.

Organy nadzoru budowlanego nie będą więc związane w tym zakresie zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tę część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zastępuje uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji brak było podstaw do jego uchylenia do ponownego rozpoznania, zasadnie bowiem WSA w Warszawie przyjął prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji, polegającego na uchyleniu decyzji PINB i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a zatem zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 71a Prawa budowlanego poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, że brak podstawy do wydania w oparciu o art. 71a ust. 4 powołanej ustawy decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Odnosząc się do tego zarzutu NSA stwierdza, że przesądzanie przedstawionego powyżej zagadnienia dotyczącego tego jakim rozstrzygnięciem organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie legalizacyjne, które organ dopiero będzie prowadził, na tym etapie postępowania jest przedwczesne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zwrot nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej uzasadnia art. 225 p.p.s.a.