Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 91/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 i 2, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w O. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. zobowiązuje Burmistrza Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. o wydanie warunków zabudowy dla działki [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy [...] i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2018 r. spółka jawna "[...]" z siedzibą w O. złożyła do Inne wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w O. na działce nr [...].

W dniu [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz [...] wezwał wnioskodawczynię w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku m.in. poprzez przedłożenie dokumentacji przeprowadzonych badań geologiczno-hydrologicznych, wskazujących, jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi spółka przedstawiła organowi m.in. wyniki badań geofizycznych z sierpnia 2016 r. oraz analizę wody z dnia [...] grudnia 2017 r. – które dotyczą nieruchomości przy ul. [...] w O..

Organ pismem z dnia 14 maja 2018 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. w celu zajęcia stanowiska w sprawie przekazanych kopii badań geofizycznych i w tym samym dniu przekazał akta sprawy wraz z wnioskiem "[...]" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sprawie wyłączenia od udziału w niniejszym postępowaniu Burmistrza [...].

W wydanym w dniu [...] maja 2018 r. postanowieniu Inne odmówił wyłączenia K. D. – sekretarza Gminy O. od udziału w niniejszym postępowaniu.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r., doręczonym stronie w dniu [...] maja 2018 r., Inne poinformował spółkę jawną "[...]", że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie jest możliwe załatwienie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...] M. O.) w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia [...] sierpnia 2018r.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Inne zawiadomił Prokuraturę Rejonową w K. o rozważeniu możliwości i zasadności udziału w niniejszym postępowaniu.

W dniu [...] maja 2018 r. "[...]" złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie, zarzucając Burmistrzowi [...] przewlekłość oraz bezczynność w niniejszym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło odmówić wyłączenia Burmistrza [...] od udziału w niniejszym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. uznało ponaglenie złożone w związku z bezczynnością organu za nieuzasadnione.

Inne pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody poprzez wykazanie istnienia studni na przedmiotowej działce bądź przedłożenia badań geologiczno-hydrologicznych wskazujących, jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., skierowanym do Inne wnioskodawczyni wskazała, że ponowne wezwanie z dnia [...] lipca 2018 r. jest bezzasadne. Spółka wywiodła, że organ nie powinien wykorzystywać trybu z art. 64 § 2 k.p.a. do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników. W jej ocenie, spełnia ona warunki wynikające z wezwania i przedstawiła kopię wyników badań geofizycznych z sierpnia 2016 r. dotyczących ul. [...] w O..

Burmistrz [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wezwał do uzupełnienia wniosku strony o dokumenty potwierdzające spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody poprzez wykazanie istnienia studni na przedmiotowej działce, bądź skutecznie przyjętego przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia budowy indywidualnego ujęcia wody lub decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych oraz przedłożenie badań geologiczno-hydrologicznych wskazujących, jakie zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego. Organ wskazał, że wyniki badań geologiczno-hydrologicznych powinny być podpisane przez osoby uprawnione oraz powinny odnosić się do działki nr [...] (obręb [...] M. O.).

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skierowanym do Inne spółka wywiodła, że ponowne – w kolejności trzecie – wezwanie do uzupełnienia wniosku jest pozbawione podstaw prawnych i stanowi czynność pozorną, w celu stworzenia mylnego przekonania o podjęciu czynności wyjaśniających w sprawie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Inne poinformował wnioskodawczynię, że w związku z nieuzupełnieniem wniosku z dnia 23 kwietnia 2018 r. – w zakresie wynikającym z wezwania organu z dnia [...] sierpnia 2018 r.

– pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "[...]" z siedzibą w O. zarzuciła Burmistrzowi [...] naruszenie: art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie; art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na wyznaczeniu terminu bez uzasadnionej obiektywnej przyczyny i celowym wydłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy.

Strona skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie przewlekłości oraz bezczynności Burmistrza [...];

- stwierdzenie, że przewlekłość postępowania oraz bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązania Burmistrza [...] do rozpatrzenia w określonym, krótkim terminie wniosku w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

- w przypadku orzeczenia o przewlekłości postępowania i (lub) bezczynności z rażącym naruszeniem prawa – o przyznanie od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organ nie przedstawił, jakie fakty czy dowody muszą być dodatkowo wyjaśnione oraz nie wyjaśnił, dlaczego został przekroczony termin dwumiesięczny określony w art. 35 § 3 k.p.a., który dotyczy spraw szczególnie skomplikowanych. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów świadczących o tym, by organ podjął jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Organ nie podał konkretnej, obiektywnej przyczyny zwłoki.

Ponadto strona skarżąca przytoczyła szereg zarzutów dotyczących uporczywego, jej zdaniem, blokowania przez organ podejmowanych przez nią zamierzeń inwestycyjnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Według organu, nie pozostawał on w bezczynności, lecz występował do innych organów o opinie, a ponadto prowadzone były inne postępowania z wniosku skarżącej spółki w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. oraz postępowanie w Prokuraturze Rejonowej w K.. Organ kilkukrotnie wzywał skarżącą spółkę do wykazania, że będzie zapewniona dostawa wody do projektowanego budynku mieszkalnego. Wobec tego organ dążył do merytorycznego załatwienia sprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. skarżąca podtrzymała swoją skargę, wskazując, że organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo że merytorycznie oceniał złożone przez wnioskodawczynię dokumenty. Według strony, były to celowe i bezprawne działania Burmistrza [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W rozpoznawanym przypadku strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...]. Skarżąca wskazała przede wszystkim na pismo tego organu z dnia [...] maja 2018 r. informujące stronę o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy z jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. – o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w O. na działce nr [...] – do dnia [...] sierpnia 2018 r. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zaistnienia w niniejszej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w perspektywie stwierdzenia bezczynności Burmistrza [...] w niniejszym przypadku kluczowe znaczenie ma okoliczność pozostawienia bez rozpoznania wskazanego wniosku strony – o czym poinformowano ją już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Podkreślić należy, iż zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (zob. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 709/12 oraz z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (publ. jw.), w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a.

Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych – powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny – ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ.: jw.). Pojęcie: "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia).

Po pierwsze, odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza [...], wskazać należy, iż stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 §2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie kodeksowe zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16, publ.: jw.).

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu, w badanym przypadku nie istniała podstawa do przedłużenia terminu załatwienia sprawy ponad terminy wynikające z przywołanych przepisów k.p.a. Nie zachodziła podstawa do prowadzenia postępowania przez okres czterech miesięcy od chwili jego wszczęcia wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. Należy przyznać rację skarżącej spółce, iż Burmistrz [...] nie wyjaśnił, na czym miała polegać "(...) konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego", która – według organu – miała uniemożliwiać załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (vide pismo organu z dnia [...] maja 2018 r., k. 34 akt administracyjnych). Poza kilkoma nieskomplikowanymi czynnościami podjętymi w toku postępowania, polegającymi przede wszystkim na: zwróceniu się do Starostwa Powiatowego w K. o zajęcie stanowiska w sprawie przekazanych kopii badań geofizycznych, przekazaniu SKO w K. akt sprawy w celu rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia od udziału w postępowaniu Burmistrza Gminy [...] czy korespondencji z Prokuraturą Rejonową w K. – organ nie dopuścił środków dowodowych, których przeprowadzenie mogłoby pochłonąć taki okres czasu, który uniemożliwiałby zakończenie postępowania w ustawowym terminie.

Jak wspomniano powyżej, jeżeli w postępowaniu przed organem I instancji zajdzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli sprawa jest szczególnie skomplikowana, wówczas powinna być załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Trudno jednak określić, jaką sprawę można określić jako "szczególnie skomplikowaną"; cecha ta może wyniknąć z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego czy gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych. Przy tym wskazana w art. 35 k.p.a. zasada gradacji terminów załatwiania spraw zakłada pierwszeństwo terminu miesięcznego przed terminem dwumiesięcznym (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 35, Lex 2010, pkt 5).

Sąd stwierdził, że w realiach badanej sprawy nie miała miejsce żadna z powyższych podstaw uzasadniających odstąpienie od obowiązku załatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 § 1 lub § 3 k.p.a. Przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie uzasadniały okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, jak choćby: "(...) występowanie do innych organów o opinie", a tym bardziej prowadzenie innych postępowań z wniosku skarżącej spółki w SKO w K. czy w Prokuraturze Rejonowej w K.. Jak wskazano wyżej, organ nie przeprowadził żadnych dowodów w niniejszej sprawie. Wniosek strony o wyłączenie organu został załatwiony przez SKO w K. w dniu [...] czerwca 2018 r. – a więc ponad dwa miesiące przed pozostawieniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Na termin załatwienia sprawy nie mogła wpłynąć także korespondencja prowadzona przez organ z Prokuraturą Rejonową w K.. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. zwrócił się wypożyczenie akt niniejszej sprawy na okres zaledwie trzech dni (k. 48 akt administracyjnych). Akta zostały złożone w Prokuraturze w dniu [...] czerwca 2018 r. (k. 49) i zwrócone w dniu [...] czerwca 2018 r. (k. 50) – co oznacza, że fizycznie aktami tymi organ nie dysponował zaledwie przez okres dziesięciu dni. Należy również zauważyć, że termin załatwienia sprawy został przedłużony wcześniej – już pismem z dnia 18 maja 2018 r. (doręczonym stronie w dniu [...] maja 2018 r.), w którym wskazano, że sprawa zostanie zakończona "(...) w przewidzianym terminie do dnia [...] sierpnia 2018 r.". W okresie tym Burmistrz Miasta O. nie podejmował w trwającym postępowaniu żadnych istotnych czynności, które zmierzałyby do wyjaśnienia okoliczności mających związek z merytorycznym sposobem załatwienia sprawy. Takich czynności nie stanowiło trzykrotne wezwanie strony do przedłożenia tożsamych dokumentów – i to w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Czynności takie należy określić jako pozorne, zaś działanie organu we wskazanym okresie jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne.

Po drugie, za zasadny należało uznać również zarzut bezczynności Burmistrza [...] w niniejszej sprawie. Sąd dokonał oceny okoliczności sprawy w tym zakresie na dzień zamknięcia rozprawy.

Zauważyć należy, iż ponieważ pismo informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, to kontrola tej czynności materialno-technicznej następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na zasadach ogólnych – skarga do sądu administracyjnego (zob. uchwałę składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, publ. jw.). Z uwagi na to, że skarga została wniesiona do Sądu po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia uznać należy, że spełniony został warunek formalny, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu wspomnianych terminów z art. 35 k.p.a., organ nie załatwił sprawy, gdyż nie wydał decyzji, o którą ubiegała się skarżąca spółka. Organ stoi na stanowisku, iż nie dopuścił się bezczynności, albowiem wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a odpowiedź strony, którą otrzymał, nie spełniała jego oczekiwań.

Należy zaznaczyć, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza zarzutu milczenia organu i nie zawsze oznacza zasadności skargi na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Zależy to od tego, czy organ miał rzeczywiste podstawy do powołania się na ten przepis. W myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, iż wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa określających te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji nie może wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 oraz z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16; publ. jw.). Zatem tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Żądając usunięcia określonych braków formalnych pisma (podania) należy jednoznacznie wskazać te braki, wskazując jednocześnie podstawę prawną owych wymogów formalnych pisma (podania). Pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 869/05; publ. jw.)

Reasumując, w wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezpodstawność tego stanowiska i nieuprawnione zaniechanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu.

W rozpatrywanej sprawie dla oceny zasadności skargi w analizowanym zakresie podstawowe znaczenie ma to, czy wniosek o ustalenie warunków złożony przez spółkę jawną "[...]" był wystarczający do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."), przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Według art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Z powyższego wynika m.in., że część opisowa wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna zawierać określenie zapotrzebowania na wodę, a także określenie "(...) innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej". Powołany przepis nie wymaga załączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie tej infrastruktury, nakłada natomiast na wnioskodawcę obowiązek opisania planowanej inwestycji ze wskazaniem zapotrzebowania na wodę, jaką ze sobą ona niesie oraz wskazaniem, jakie potrzeby z zakresu infrastruktury technicznej związane są z tą inwestycją. Informacje te są istotne dla merytorycznej oceny wniosku, stanowią bowiem podstawę do ustalenia, czy planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu, wymienionych w tym przepisie warunków, do których zalicza uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei art. 61 ust 5 u.p.z.p. przewiduje, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca, że skoro przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje obowiązku załączenia do wniosku dokumentów wskazujących na istnienie lub projektowanie uzbrojenia terenu, w tym udowadniających przeprowadzenia badań geologiczno-hydrologicznych, to brak jest podstaw do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie takiej dokumentacji w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania na wodę, jest ustalana w trakcie merytorycznej oceny wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z zasadami obowiązującymi w toku postępowania dowodowego (rozdział 4 działu II k.p.a.). Czynności dowodowe są podejmowane w ramach postępowania wyjaśniającego. Jakkolwiek ustalenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, może wymagać przeprowadzenia stosownych czynności dowodowych, m.in. dowodu z dokumentów (vide art. 61 ust. 5 u.p.z.p.), to jednak dokumenty te nie stanowią obligatoryjnego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Innymi słowy informacje, o które zwrócił się organ do wnioskodawcy w kolejnych pismach: z dnia [...] kwietnia 2018 r., z dnia [...] lipca 2018 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r., nie dotyczyło braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a kwestii merytorycznych, które miały wpływ na merytoryczne rozpoznanie i załatwienie wniosku. Nieprzedłożenie przez stronę żądanych przez organ dokumentów nie uprawniało organu do pozostawienia wniosku o wydanie wnioskowanych warunków zabudowy bez rozpoznania.

W tej sytuacji należało uznać, iż organ bezzasadnie pozostawił podanie skarżącej spółki bez rozpoznania, tym samym dopuścił się naruszenia art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz bezczynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzając zainstnienie w niniejszej sprawie zarówno przewlekłego prowadzenia postępowania, jak i bezczynności organu, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Burmistrza [...] do wydania stosownego aktu (pkt I sentencji wyroku). Ustalając termin, w którym organ winieni rozpoznać sprawę, Sąd miał na względzie jej charakter (przedmiot) oraz m.in. wynikający z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – obowiązek przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Należy podkreślić, że niniejsze orzeczenie Sądu nie przesądza o treści rozstrzygnięcia organu, tj. pozytywnym bądź negatywnym załatwieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie danych zawartych we wniosku. Zależeć to powinno od przeprowadzonego przez organ we właściwym trybie i z uwzględnieniem wymagań wynikających ze stosownych przepisów u.p.z.p.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobowiązany jest też stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy organowi zarzutu takiego postawić nie można. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1090/16, publ. jw.). W niniejszej sprawie stwierdzona bezczynności wynikała niewłaściwego odczytania przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie (pkt II sentencji wyroku).

W związku z powyższym brak też podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., zatem wniosek w tym zakresie Sąd oddalił (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.