Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2851/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 135, art. 141 § 4, art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 § 1, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 535
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
article: § 14 ust. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Teza: Mogą zaistnieć […] takie sytuacje, gdy zastosowanie art. 155 K.p.a. w stosunku do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie będzie wykluczone. Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. Zarazem w danej sprawie za uchyleniem nakazu rozbiórki może niekiedy przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

TEZY

Mogą zaistnieć […] takie sytuacje, gdy zastosowanie art. 155 K.p.a. w stosunku do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie będzie wykluczone. Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. Zarazem w danej sprawie za uchyleniem nakazu rozbiórki może niekiedy przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 716/20 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. P. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 716/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] lutego 2020 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] listopada 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia [...] października 1996 r., [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., [...] nakazującą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., dalej "P.b.") H. P. i J. P. rozbiórkę budynku składowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce [...] w miejscowości [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. J. P. (syn wyżej wymienionego J. P.) złożył wniosek o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wniosku jak i w dacie decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.").

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewódzki Inspektor odmówił dokonania wnioskowanej zmiany.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. (obecnie zaskarżoną) Główny Inspektor utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Akcentował, że nie jest możliwe stosowanie art. 155 K.p.a. do decyzji związanych, a do takich należy nakaz rozbiórki. Uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby stan sprzeczności z celem art. 48 P.b. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę prowadziłaby do tego, że stan niezgodny z prawem (samowola budowlana) pozostałby nieuregulowany. Taka sytuacja byłaby zdaniem organu nie do pogodzenia z interesem społecznym.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora wniósł J. P. W jego ocenie organy przede wszystkim błędnie zinterpretowały art. 48 P.b. w zw. z art. 155 K.p.a. uznając, że nie można uchylić lub zmienić ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę. Skarżący wskazał także, że w sprawie należało wszechstronnie rozważyć całokształt okoliczności faktycznych w odniesieniu do dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony. Organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiającej zalegalizowanie obiektu budowlanego.

W dalszych motywach skargi J. P. wyjaśnił, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość wzruszenia decyzji rozbiórkowych w trybie art. 155 K.p.a. (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II OSK 337/09 oraz z dnia 26 listopada 2015 r., II OSK 746/14). Dotyczy to zwłaszcza tych postępowań, które prowadzone były na podstawie art. 48 P.b. sprzed nowelizacji P.b. dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm., dalej "nowel.P.b.2003"), kiedy to nie przewidziano w ustawie jakiejkolwiek drogi legalizacji budynku wzniesionego bez pozwolenia.

Odnosząc się do okoliczności faktycznych J. P. wywodził, że jako obecny właściciel budynku objętego rozbiórką nie był sprawcą samowoli budowlanej, której to dopuścił się jego ojciec. Obciążanie go konsekwencjami wynikającymi z zapadłej decyzji stanowi nieuzasadnioną dolegliwość i powoduje narażenie go na dodatkowe koszty oraz uciążliwą procedurę. Skarżący zaznaczył, że jest rolnikiem, dla którego objęty nakazem rozbiórki budynek składowy (stodoła) stanowi istotny składnik prowadzonego gospodarstwa rolnego. W budynku przechowuje maszyny gospodarskie i całorocznie składuje pokarm dla zwierząt, co czyni realizację rozbiórki szczególnie dlań dotkliwą, jako że oprócz znacznych kosztów pociągać będzie za sobą konieczność rezygnacji z prowadzenia hodowli i uczyni niemożliwym prowadzenie działalności rolniczej.

Skarżący wskazał przy tym, że budynek objęty wspomnianą decyzją spełnia wszelkie niezbędne wymagania techniczne i jest zgodny z planem miejscowym. Zdaniem J. P. sankcja w postaci konieczności rozebrania wspomnianego budynku jawi się jako zbyt surowa.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 716/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wywodził, że rozwiązanie polegające na uchyleniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji, a w postępowaniu o zmianę lub uchylenie decyzji o rozbiórce ogranicza się do kwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym (przywołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r., II OSK 2430/19).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować w celu uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony.

Sąd, podobnie jak organy, uwypuklił, że uchylenie nakazu rozbiórki ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem i kolizji z art. 48 P.b. mającym charakter represyjny. Inna wykładnia art. 155 K.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Stoi to w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę prowadziłaby do tego, że pozostałby nieuregulowany stan niezgodny z prawem – samowola budowlana. Taka sytuacja z pewnością byłaby nie do pogodzenia z interesem społecznym.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem J. P., że w przypadku decyzji nakazujących rozbiórkę na podstawie art. 48 P.b. wydanych przed 11 lipca 2003 r., to jest w okresie, gdy przepisy P.b. nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej, możliwa jest zmiana takich decyzji w trybie art. 155 K.p.a., jeśli obecnie obowiązujące przepisy umożliwiałyby taką legalizację. Sąd wyjaśnił, że w judykaturze dominuje pogląd, iż decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 48 P.b. nie może być w żadnym wypadku zmieniona na podstawie art. 155 K.p.a., a na poparcie przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1995/14, 23 października 2015 r., II OSK 1477/14, 18 listopada 2015 r., II OSK 612/14 oraz z dnia 19 czerwca 2015 r., II OSK 2791/13). Zaznaczył, że wymienione orzeczenia dotyczyły decyzji rozbiórkowych, które zapadły przed wejściem w życie nowelizacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyżej wyroku J. P. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a odrębnie także o przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

– art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i ust. 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 4 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. poz. 1623 z późn. zm.) w zw. z art. 16 § 1 i art. 155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wymienione przepisy P.b. w obecnie obowiązującym stanie prawnym sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 155 K.p.a.,

– art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie spornego budynku (w tym miejscu należy zaznaczyć, że wprawdzie w liście zarzutów skargi kasacyjnej wskazano omyłkowo "art. 77" K.p.a., to jednak niewątpliwie skarżący kasacyjnie miał na myśli "art. 77 § 1" K.p.a., o czym świadczy wywód na s. 5 skargi kasacyjnej).

W motywach skargi kasacyjnej J. P. stwierdził, że tezy przedstawione w zaskarżonym wyroku nie wynikają z brzmienia przepisów ustawy, ale z wykładni dokonywanej przez organy i sądy. Skarżący przypomniał, że w kwestii stosowania art. 155 K.p.a. do decyzji związanych wyrażane są przeciwstawne poglądy. Nie zgodził się, że wykluczona jest możliwość uchylenia nakazów rozbiórki wydanych przed dniem 11 lipca 2003 r., to jest, gdy przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Wówczas w odniesieniu do samowolnie zrealizowanych obiektów organ administracji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia. Jeśli nakaz rozbiórki nie został wykonany do czasu wejścia w życie przepisów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, to – zdaniem skarżącego – nie ma przeszkód, aby mógł zostać uchylony w trybie art. 155 K.p.a., o ile w świetle aktualnie obowiązujących przepisów samowolnie zrealizowana inwestycja mogłaby zostać zalegalizowana. Na poparcie tego poglądu skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., II OSK 746/14.

Zdaniem J. P. należy mieć na uwadze, iż przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. powinno być ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Nie może być w ocenie skarżącego aprobowana decyzja wydana bez ustalenia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych z punktu widzenia treści przepisu prawa mającego zastosowanie w sprawie. Ograniczenie się przez organ przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do stwierdzenia braku możliwości uchylenia decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania jej w świetle przesłanek określonych w tym przepisie stanowiło naruszenie prawa.

W ocenie J. P. w okolicznościach konkretnej sprawy Sąd pierwszej instancji nie powinien podzielać poglądu, że art. 48 P.b. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.

Skarżący wyraził wreszcie przekonanie, że nie można domniemywać istnienia zakazu stosowania art. 155 K.p.a. do określonych stanów faktycznych objętych decyzją ostateczną. Zgodził się, że regulacja ta nie powinna służyć obchodzeniu prawa, lecz co jednak nie oznacza, że uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. można poczytywać jako generalne przyzwolenie ustawodawcy na obchodzenie prawa. Rozważany przepis pozwala organowi na zajęcie się sprawą między innymi w interesie strony, wtedy gdy z uzasadnionych przyczyn istnieje taka potrzeba.

W kontekście powyższego skarżący przypomniał, że sporny nakaz rozbiórki wydany został w czasie, gdy obowiązywały częściowo niekonstytucyjne przepisy P.b. Nie dawały one realnej możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Z tej przyczyny, biorąc pod uwagę ratio legis znowelizowanych w 2003 r. przepisów prawa budowlanego, wniosek o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 K.p.a. nie mógł być załatwiony przez organy nadzoru budowlanego a limine odmownie, z powołaniem się na argumentację, że doprowadziłoby to do stanu niezgodności z prawem. Zdaniem skarżącego jest to rozumowanie, które usiłuje usuwać potencjalny stan niezgodności z prawem przy zastosowaniu przepisów z prawem również niezgodnych.

Końcowo skarżący przypomniał, że organy naruszyły także art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, przez zaniechanie ustaleń, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie spornego obiektu.

Wreszcie na marginesie J. P. podniósł, że obecnie bez swojej winy znalazł się w sytuacji dramatycznej. Nałożona została na niego grzywna w wysokości ponad [...] zł. Skarżący nie zmierzał nigdy do obejścia przepisów, padł natomiast ofiarą ich niejasności. Samowola budowlana, której sprawa dotyczy, nie była wykonywana z lekceważeniem prawa. Sporny budynek był bowiem odbudowany po zniszczeniu poprzedniego (z zachowanie funkcji i wymiarów budynku), zniszczonego w wyniku warunków meteorologicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W podstawach rozpoznawanej skargi kasacyjnej przytoczono dwie grupy powiązanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które skarżący odniósł do wspólnej wiodącej tezy. Uważa on, że: w trybie art. 155 K.p.a. można w pewnych, uzasadnionych przypadkach (przy czym skarżący zaznaczył, że nie ma na myśli obejścia prawa) uchylić nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 48 P.b. (w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowel.P.b.2003), jeżeli objęty nim dotychczas budynek według obecnego stanu prawnego nie narusza prawa materialnego (planu miejscowego, przepisów techniczno-budowlanych) i mógłby być bez przeszkód zalegalizowany. Tak wyrażona teza stała się asumptem do przywołania w podstawie skargi kasacyjnej, oprócz eksponowanego art. 155 K.p.a., także szczegółowo wymienionych przepisów P.b. (art. 48 i 49 P.b.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący chciał przez to wyrazić, że postępowanie z jego wniosku nie powinno zostać załatwione a limine decyzją odmowną, lecz należało budynek (objęty dotychczas rozbiórką) ocenić uwzględniając perspektywę ewentualnej jego legalizacji wedle współcześnie obowiązujących regulacji prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny pierwszoplanowo skoncentruje się na usprawiedliwionym zarzucie kasacyjnym obejmującym naruszenie art. 155 K.p.a.

Problematyka dotycząca stosowania art. 155 K.p.a. do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (względnie do decyzji związanych jako takich) jest obecna w judykaturze oraz piśmiennictwie i nie jest wolna od kontrowersji (zob. przykładowo: Z. Kmieciak, [w] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2023, wyd. el., komentarz do art. 155; M. Spiżewska, Uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r., VII SA/Wa 516/08, GSP-Przy.Orz 2010 r. nr , s. 97-110 czy J. Chmielewski, Zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostateczniej, na mocy której strona nabyła prawo w trybie art. 155 K.p.a., Glosa do wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., II GSK 4224/17, OSP 2020 r. nr 3, s. 26). Wyjaśnienie i przedstawienie szerokiego spektrum zagadnień z tym związanych mogłoby z powodzeniem stanowić przedmiot obszernego opracowania prawniczego. Taka analiza wykraczałaby jednak poza ramy koniecznych elementów uzasadnienia wyroku sądu (który powinien koncentrować się na przytoczeniu i wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 193 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.).

W tym miejscu należy więc syntetycznie zasygnalizować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych często prezentowany jest pogląd, iż art. 155 K.p.a. nie może być podstawą zmiany lub uchylenia decyzji związanych. Pogląd ten opiera się na następujących przesłankach – otóż akcentuje się, że decyzja związana, zwłaszcza nakładająca na adresata określoną sankcję, stanowi w momencie jej wydania konieczną i nieuniknioną reakcję organu administracji na stan naruszający prawo. Wycofanie takiej decyzji z obrotu prawnego przywracałoby więc ponownie stan naruszający prawo, co sprzeciwiałoby się przesłankom zawartym w art. 155 K.p.a.

Opisany wyżej pogląd był eksponowany w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora, a następnie został zaaprobowany w obecnie kontrolowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 716/20.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowcza teza, że instytucja odwołalności dotyczy tylko decyzji uznaniowych (a nie może być stosowana do decyzji związanych), stanowi zbyt daleko idące uogólnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że reguła taka nie wynika z normatywnej treści art. 155 K.p.a. Także w literaturze jest ona poddana krytyce (zob. w tej mierze np.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2023, wyd. el. Lex, komentarz odpowiednio do art. 154, teza 6 i do art. 155, teza 15; J. Chmielewski, jw.).

W kontekście instytucji odwołalności decyzji w judykaturze prezentowane są różne poglądy, przy czym interesująca i zasługująca na aprobatę jest zarysowująca się linia orzecznicza wyrażająca stanowisko kompromisowe. Jak się wydaje, została ona zainspirowana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 1265/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Na uwagę zasługuje natomiast kontynuujący ją wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10 (niepubl.), w którego uzasadnieniu wskazano, że sam fakt, iż decyzja ma charakter związany, nie może być wystarczającą podstawą do odmowy jej merytorycznej oceny pod kątem przesłanek odwołalności. W przywołanym orzeczeniu wyjaśniono trafnie, że argument wyrażający się w stwierdzeniu, że decyzja, która miałaby podlegać uchyleniu, jest decyzją związaną, mógłby zostać uznany za skuteczny tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do niego zostałoby wykazane, że uchylenie decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź będzie stać w sprzeczności z interesem społecznym. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że ustalenie, iż decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu, ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ocenie którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Poglądy prezentowane w wymienionych wyżej wyrokach pozostają obecne w dalszym orzecznictwie – zob. przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11, z dnia z dnia 20 października 2017 r., II OSK 1457/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i serię orzeczeń dotyczącą zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji w zakresie ustalenia opłaty za zajęcia pasa drogowego, zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r., II GSK 180/21 (ONSAiWSA 2022 r., nr 1, poz. 10) i kolejne, przykładowo wyroki z dnia 10 lutego 2022 r., II GSK 2660/21 oraz z dnia 24 lutego 2022 r., II GSK 2673/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że o ile w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie rzeczywiście mogą jawić się jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to jednak nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu instytucji odwołalności do wszystkich decyzji związanych. Reguły takiej nie można byłoby bowiem bezrefleksyjnie odnosić do wszystkich spraw, bez względu na ich specyfikę. Zaznaczenia wymaga, że instytucja odwołalności decyzji ostateczniej sprowadza się do wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz – co trzeba podkreślić – z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Stosowanie art. 155 K.p.a. powinno być więc zawsze skoncentrowane na zindywidualizowanym do okoliczności konkretnej sprawy badaniu przesłanek wprost w nim wyrażonych, a więc na tym, czy zmianie bądź uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i czy taka zmiana lub uchylenie znajduje poparcie w interesie społecznym lub słusznym interesie strony.

W tym miejscu należałoby doprecyzować, że przez przepisy szczególne, które mogą "sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie decyzji" należy rozumieć tylko takie regulacje prawne składające się na "stan prawny" dotyczący danej decyzji (nie wyłączając z nich także jej bezpośredniej podstawy materialnoprawnej), w świetle których z góry i bez najmniejszych wątpliwości wykluczone jest inne rozstrzygnięcie sprawy, aniżeli takie jak już zapadłe.

Z kolei klauzule interesu społecznego i słusznego interesu strony stanowią podstawę do dokonania indywidualnej oceny każdej sprawy z uwzględnieniem także aspektów ocennych nie zapisanych bezpośrednio w przepisach prawa.

Niniejsza sprawa dotyczy nakazu rozbiórki z 1996 r., który zdaniem skarżącego może być w szczególnych okolicznościach sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. uchylony, przy uwzględnieniu zwłaszcza jego słusznego interesu.

Decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego należy do szerszej kategorii decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, w nauce prawa administracyjnego nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę ma na uwadze, że uchylenie nakazu rozbiórki przywraca stan niepożądany z punktu widzenia interesu społecznego, to jest powoduje, że dotychczasowa samowola budowlana staje się nieuregulowana. Należy więc stwierdzić, że nie są pozbawione racji poglądy, że decyzje rozbiórkowe co do zasady – choćby z tego ogólnego powodu – nie powinny podlegać odwołalności z punktu widzenia przesłanki interesu społecznego. Nie oznacza to jednak, że od zasady tej nigdy nie może być wyjątków. Przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony uzasadniają, jak wyjaśniono wyżej, badanie każdej sprawy indywidualnie, przy uwzględnieniu jej specyfiki, wyważenia wymienionych interesów, a nawet przez pryzmat wartości, które można przypisać ustawodawcy.

Jak zaznaczono, przede wszystkim warunkiem zastosowania art. 155 K.p.a. jest to, aby przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiały. Decyzja o nakazie rozbiórki oparta na art. 48 P.b. wynika z określonych uwarunkowań, które w konkretnej sprawie zadecydowały o jej wydaniu. Jeżeli przesłanki nakazu rozbiórki wynikały z uwarunkowań materialnoprawnych i są aktualne, na przykład obiekt budowlany narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy techniczno-budowlane, o odwołalności takiego nakazu nie może być mowy. Uchylenie go powodowałoby bowiem a limine stan obiektywnego naruszenia prawa materialnego, co można traktować jako sytuację odpowiadającą wyrażonej w art. 155 K.p.a. przesłance negatywnej, iż "przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie" decyzji.

Co więcej, nawet brak zidentyfikowania opisanego wyżej stanu naruszenia prawa, nie musi oznaczać, że w każdym innym przypadku decyzja o nakazie rozbiórki może być uchylona w trybie art. 155 K.p.a. Pamiętać należy, że odwoływalność decyzji zależy od opisanych już wyżej przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony, które muszą za nią przemawiać. Jeżeli więc na przykład nakaz rozbiórki został wydany z powodu zaniedbania samego inwestora czy właściciela nieruchomości, który mając taką możliwość nie wypełnił koniecznych wymogów procedury legalizacyjnej, to w takim przypadku uchylenie takiego nakazu rozbiórki trudno byłoby uzasadnić z powołaniem na interes społeczny lub słuszny interes strony, zwłaszcza, że inną wartością chronioną prawnie jest też trwałość decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zaistnieć jednak takie sytuacje, gdy zastosowanie art. 155 K.p.a. w stosunku do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie będzie wykluczone. Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. Zarazem w danej sprawie za uchyleniem nakazu rozbiórki może niekiedy przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sytuacja, gdy uchylenie decyzji rozbiórkowej nie będzie prowadzić do stanu automatycznie naruszającego prawo wystąpi, gdy ze względu zmienione uwarunkowania prawne istniejący, aczkolwiek objęty nakazem rozbiórki, obiekt budowlany mógłby bez przeszkód podlegać legalizacji. Przykładowo można do takich zaliczyć przypadek, gdy zmieniony zostaje plan miejscowy powodując, że budynek podlegający rozbiórce z uwagi na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obiektywnie przestaje być obiektem te przepisy naruszającym. Podobnie ocenić należy też sytuację – taką jaka występuje w niniejszej sprawie – a więc, gdy nakaz rozbiórki wydano w stanie prawnym nie przewidującym w ogóle legalizacji, natomiast budynek w świetle wprowadzonych później przepisów, mógłby legalizacji podlegać.

W tym miejscu warto dla dopełnienia poczynić pewną uwagę dotyczącą art. 155 K.p.a., a mianowicie zastanowić się, jaki wpływ na stosowanie tej regulacji mają zmiany stanu prawnego w obrębie sprawy zakończonej decyzją objętą wnioskiem o zmianę lub uchylenie. Zagadnienie to szerzej w różnych aspektach przeanalizował Z. Kmieciak (Z. Kmieciak, Komentarz..., teza 4), a tezy przez niego prezentowane znajdują też odzwierciedlenie w orzecznictwie. Jak trafnie wskazuje się w przywołanych przez autora wyrokach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2008 r., II GSK 281/08, ale też inne aktualne: przykładowo wyrok z dnia 17 marca 2022 r., II GSK 170/22, orzeczenia.nsa.gov.pl) w postępowaniu nadzwyczajnym z art. 155 K.p.a. można rozpatrywać racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony także w kontekście zmiany prawa następującej po decyzji. Inny autor – T. Kiełkowski, z którym zgadza się przywołany wyżej Z. Kmieciak, wskazuje, że dopuszczenie stosowania art. 155 K.p.a. do "stanu prawnego" spraw, ale z uwzględnieniem zmiany prawa w jego obrębie, może być postrzegane jako surogat rozwiązania intertemporalnego "pozwalającego na jurysdykcyjne dostosowanie do nowego prawa (w założeniu lepszego i bardziej adekwatnego do aktualnych potrzeb) ostatecznych decyzji wydanych pod rządami starego prawa, ilekroć to rozwiązanie nie zostało wyraźnie ustanowione przepisami przejściowymi". Obaj wymienieni wyżej autorzy dopuścili możliwość posiłkowania się instytucją z art. 155 K.p.a. w takim celu, z wyraźnym jednak zastrzeżeniem, że nie może to stać w sprzeczności z wolą prawodawcy, choćby wyrażoną w sposób konkludentny (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 154).

Przedstawione rozważania prawne skłoniły Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie do rozważenia, jakie skutki w sferze prawa budowlanego wywierać miała nowel.P.b.2003 i czy poważna zmiana priorytetów i procedur, gdy chodzi o doprowadzanie samowoli budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w założeniu ustawodawcy miała dotyczyć tylko stanów nowych, czy przeciwnie – objąć jak najszersze spektrum przypadków, także zaistniałych wcześniej.

W przypadku prawa budowlanego odwoływalność decyzji rozbiórkowych jawi się jako dopuszczalna, a przy tym usprawiedliwiona interesem społecznym, gdy chodzi o wydane, lecz nie wykonane nakazy rozbiórki na podstawie art. 48 P.b. w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowel.P.b.2003. Do tej daty (do 10 lipca 2003 r.) samowolnie wybudowany obiekt budowlany w ogóle nie mógł podlegać legalizacji. Wejście w życie nowel.P.b.2003 było wyrazem diametralnie odmiennego podejścia ustawodawcy, który już nie bezwzględną rozbiórkę, ale właśnie legalizację samowoli uczynił głównym trybem służącym przywracaniu stanu zgodnego z prawem. Wprowadzenie od 11 lipca 2003 r. trybu określonego w art. 48 ust. 2-3 i art. 49 P.b. oznaczało, że działania organów nie mają już cechy wyłącznie sankcyjnej.

Nowel.P.b.2003 zawierała w swej treści przepisy przejściowe i co ważne – specjalną regulację dotyczącą samowoli budowlanych, dotychczas podpadających pod działanie restrykcyjnego art. 48 P.b. Zgodnie z art. 7 ust. 2 nowel.P.b.2003 do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, zastosowanie znalazły bezpośrednio przepisy nowe. Oznacza to, że ustawodawca nie wahał się dopuścić legalizację także w odniesieniu do spraw w toku, uznając, że powinna się stać ona priorytetową i jak najszerzej stosowaną formą przywracania samowoli budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, ocenianej indywidualnie, dostrzec należy, że wniosek J. P. z 2019 r. dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., [...] i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 9 września 1996 r., [...] nakazującej na podstawie art. 48 P.b. (wówczas Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) H. P. i J. P. (ojcu wnioskodawcy) rozbiórkę budynku składowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce [...] w miejscowości [...]. Decyzje te utrwalono w aktach sprawy. Odzwierciedlają one ówczesny, restrykcyjny stan prawny. Ich kilkuzdaniowe uzasadnienia sprowadzają się do stwierdzenia budowy bez pozwolenia i orzeczenia nakazu rozbiórki. Warto odnotować, że już w postępowaniu zwykłym dotyczącym omawianych decyzji jeszcze poprzedni właściciel – inwestor podnosił w pismach, że do samowoli doszło ze względu na nagłe zniszczenie wcześniejszego budynku inwentarsko-składowego i potrzebę zabezpieczenia bezpieczeństwa konstrukcji, a także płodów rolnych i zwierząt. Jego argumenty nie mogły jednak zmienić biegu sprawy, gdyż – jak wspomniano – w ówczesnym stanie prawnym samowola budowlana podlegała rozbiórce bez możliwości legalizacji.

W dacie, gdy następca prawny inwestora (syn) wystąpił o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji rozbiórkowej z 1996 r. budynek nadal istniał (nie przeprowadzono skutecznie egzekucji) pomimo upływu ponad 22 lat od dnia, gdy nakaz rozbiórki stał się ostateczny.

Jak podnosi J. P. sporny budynek istnieje od wielu lat, jest użytkowny i stanowi potrzebną część gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego obiekt ten nie narusza też planu miejscowego i jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjengo, w opisanych szczególnych okolicznościach sprawy dotyczących tego:

(1) jak doszło do samowoli budowlanej, (2) że nakaz rozbiórki orzeczono wyłącznie jako skutek braku pozwolenia na budowę oraz zważywszy, że (3) nie stwierdzono, iżby budynek naruszał plan miejscowy i przepisy techniczno-budowlane, (4), budynek jest użytkowany jako część gospodarstwa rolnego przez ponad 25 lat, (5) z akt nie wynika, aby przeciwko jego istnieniu występowały osoby trzecie, i wreszcie – z uwagi na fakt, że (6) przepisy nowel.P.b.2003 wyraźnie przewartościowała procedury P.b. dając pierwszeństwo legalizacji, z zastrzeżeniem dopuszczenia bezpośredniego działania prawa nowego (co świadczy wyraźnym zamiarze odrzucenia przez ustawodawcę rozwiązania zawartego w dawnym art. 48 P.b.)

– należało opowiedzieć się za możliwością dopuszczenia stosowania art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., [...].

Organ nadzoru budowlanego powinien przy takim założeniu dokonać ponownej kontroli budynku na działce [...] w miejscowości [...] (względnie zlecić taką kontrolę) i jeżeli nie stwierdzi materialnoprawnych przeciwwskazań dla jego dalszego istnienia, powinien rozważyć uchylenie decyzji rozbiórkowej, z perspektywą przeprowadzenia w stosunku do budynku stosownej do okoliczności procedury legalizacyjnej.

Wracając do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie są one zasadne. Sąd zdaje sobie sprawę, że autor skargi kasacyjnej przywołując w jej podstawach przepisy prawa budowlanego dopuszczające legalizację chciał zaakcentować, iż obecnie nakaz rozbiórki nie jest jedyną metodą doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej na działce [...] w miejscowości [...]. Zupełnie niezrozumiałym jest jednak, dlaczego przywołał nieaktualne przepisy P.b., według tekstu jednolitego ustawy z 2010 r. i obowiązujące do 2017 r. (art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i ust. 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. poz. 1623 z późn. zm.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisów tych, w każdym razie w takim brzmieniu jak wskazane w skardze kasacyjnej, nie naruszono. W tym miejscu zresztą trzeba wspomnieć, że w sprawie podstawą decyzji o odmowie uchylenia decyzji rozbiórkowej było odrzucenie a limine możliwości zastosowania do niej art. 155 K.p.a. Sprawa więc niejako nie doszła do etapu stosowania Prawa budowlanego.

W sprawie nie miało miejsca naruszenie po stronie organów grupy wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych: art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Także i w tym przypadku należy wskazać, że zaniechanie badania spornego budynku pod kątem przesłanek legalizacji nie wynikało z lekceważenia obowiązków procedury administracyjnej przez organy, ale było skutkiem stanowiska tychże organów, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, o braku dopuszczalności zastosowania w sprawie trybu z art. 155 K.p.a. To więc ten przepis został naruszony i w konsekwencji tego naruszenia odstąpiono od dalszego badania sprawy.

W skardze kasacyjnej przedstawiono też zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do jego naruszenia. Przepis ten wyraża ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych i choć wprawdzie stanowił on tło normatywne sprawy, ale nie był jednak bezpośrednio stosowany.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., w punkcie 1. sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:

– kwota wpisu od skargi wynosząca 200 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535) (potwierdzenie wpłaty na k. [...] akt sądowych),

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (potwierdzenie wpłaty na k. [...] akt sądowych),

– opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (potwierdzenie wpłaty na k. [...] akt sądowych),

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwocie 480 zł odpowiadającej stawce wynagrodzenia określonej w § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).

Opłaty skarbowej od pełnomocnictwa do zasądzonych kosztów nie doliczono, gdyż nie potwierdzono jej uiszczenia.

Nie zasądzono także wynagrodzenia dla radcy prawnego za udział w postępowaniu przed Naczelny Sądem Administracyjnym. Pełnomocnik skarżącego na tym etapie został bowiem ustanowiony z urzędu. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy orzeka Sąd pierwszej instancji (art. 258-261 P.p.s.a.), po złożeniu stosownego wniosku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.