Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2696/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. i G. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 30 października 2003 r. nr IX/81/2003 w przedmiocie zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. Orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości 3. Zasądza od Gminy w Zawadzkiem na rzecz skarżących M. K. i G. K. kwoty po 250,- (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez R. P. jest uchwała Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 30 października 2003 r., nr IX/81/2003, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2pkt 8 i art24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), którą odrzucono zarzuty skarżącego oraz innych osób, wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zawadzkie, dla terenu ograniczonego ulicą Opolską i K. Miarki, linią PKP oraz działkami nr a i b.

W załączniku nr 1 do uchwały wskazano, że dotyczy ona zarzutów T. B., M. K., G. K., K. T. i R. P., a w jej uzasadnieniu podniesiono, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów jest dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób określony ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i należy do zadań własnych gminy na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada Miejska w Zawadzkiem podjęła w dniu 12 lipca 2001 r. uchwałę nr XXIV/164/2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla opisanego na wstępie terenu. Opracowywany projekt planu został poprzedzony sporządzeniem dokumentacji ekofizjograficznej oraz opracowany w zakresie problematyki określonej w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jego ustalenia zostały zawarte w projekcie uchwały, której załącznik stanowi rysunek planu w skali 1:1000, opracowany w zakresie przedstawiającym określone planem przeznaczenie terenów. Rozwiązania projektu planu miejscowego są spójne z polityką przestrzenną Gminy określoną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", przyjętym uchwałą nr XXXIX/246/98 przez Radę Miejską w Zawadzkiem w dniu 19 czerwca 1998 r. Zgodnie z trybem formalnym, określonym w cytowanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, projekt planu wraz z prognozą oddziaływania ustaleń planu na środowisko, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, został uzgodniony z właściwymi jednostkami oraz wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 11 lipca do 31 lipca 2003 roku. W okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz w czasie 14 dni od zakończenia wyłożenia wniesiono na piśmie łącznie 6 zarzutów, w których zgłaszający wskazywali na ustalenia projektu planu, naruszające ich interes prawny. Jeden z nich – A. i P. K. - został uwzględniony, natomiast odrzucono zarzuty T. B., właściciela działki nr c z mapy [...], obręb [...] i K. T., właściciela działki nr d z mapy [...], obręb [...], dotyczące woli wnoszących zarzuty dla pozostawienia gruntów rolnych w ich dotychczasowym użytkowaniu rolniczym i sprzeciwu dla "naruszania prawa własności" przez ustalenia planu miejscowego. Ponadto odrzucono zarzuty M. K., właściciela działki nr e z mapy [...], obręb [...] i G. K., właściciela działek nr f, g z mapy [...], obręb [...], zawierające w swej treści zastrzeżenia dotyczące objęcia opracowaniem planu miejscowego gruntów stanowiących przedmiot ich własności. Odrzucono także zarzut R. P., właściciela działek nr h, i, j, k, l z mapy [...], obręb [...], zawierający w swej treści sprzeciw dotyczący "naruszenia interesu prawnego" przez ustalenia planu miejscowego, co w ocenie skarżącego byłoby możliwe do zaakceptowania pod warunkiem uzyskania gruntów zamiennych. Część jego zarzutu w zakresie zmiany przeznaczenia działki nr l pod zabudowę usługowo-handlową zostały uwzględnione przez Burmistrza Zawadzkiego Zarządzeniem nr 58/XIII/2003 z dnia 12 września 2003 r. W ocenie organu zarzuty właścicieli gruntów sprzeciwiających się objęciu planem ich nieruchomości kwestionują celowość podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, którego zadaniem, między innymi jest ustalenie nowego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, zasad podziału terenu na działki budowlane oraz zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (ulice i uzbrojenie terenu). Tereny rolne wyznaczone pod planowane zainwestowanie uzyskują w wyniku uchwalenia planu przeznaczenie terenu na cele nierolnicze, co w konsekwencji powoduje wzrost ich wartości. Zadaniem planu, zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", jest przeznaczenie terenów na cele rozwoju funkcji mieszkaniowo - usługowej, natomiast dalsze pozostawienie tych terenów w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym nie stanowi celu tego planu. Działki gruntowe stanowiące własność T. B. i K. T. charakteryzują się kształtem wydłużonych prostokątów, dzielących obszar planu w całej jego szerokości. Wyznaczenie planowanych ulic umożliwiających dojazd do planowanych nowych działek budowlanych jest jednym z podstawowych celów planu. Uwzględnienie ich zarzutów i wyłączenie tych nieruchomości z obszaru opracowania planu oraz pozostawienie ich w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym uniemożliwia jakiekolwiek planowane zagospodarowanie terenu i czyni bezprzedmiotowym dalsze opracowanie projektu planu. R. P. warunkuje akceptację rozwiązań planu uzyskaniem gruntów zamiennych. Kontynuacja projektu planu wymaga odrzucenia także tego zarzutu, a zgłoszone żądania dotyczące zamiany nieruchomości mogą być rozpatrywane "w drodze odrębnej procedury, w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami".

W skardze zarzucono, że przedmiotowa uchwała została uchwalona na podstawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", przyjętego uchwałą nr XXXIX/246/98 Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 19 czerwca 1998r., które to Studium znacznie się zdezaktualizowało i nie odpowiada obecnym warunkom jakości życia mieszkańców, bowiem opracowywane było z uwzględnieniem sytuacji życiowej mieszkańców przed czerwcem 1998 r. , kiedy to funkcjonowała Huta "A" S.A. oraz spółki i inne podmioty powstałe na jej bazie. Obecnie znaczna ich część jest w likwidacji i upadłości, a w konsekwencji rynek pracy i rynek odbiorców usług zmniejszył się, co powoduje że większość mieszkańców zasila swoje gospodarstwa domowe środkami uzyskanymi z uprawy roli, czego ani studium ani zaskarżana uchwała w ogóle nie uwzględnia. Zaskarżona uchwała, z obrazą art.24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera uzasadnienia faktycznego, wskazuje jedynie na spełnienie warunku formalnego jakim jest poprzedzenie uchwalenia planu sporządzeniem studium, natomiast nie odnosi się do okoliczności, na podstawie których, dla proponowanych zmian uzasadnieniem miałoby być studium, pomimo upływu ponad pięciu lat od jego opracowania i powszechnie znanej istotnej zmiany warunków i jakości życia mieszkańców miasta. Z obrazą art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miejska w Zawadzkiem nie przedstawiła w trybie art. 18 ust. 2 naniesionych zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż zmiany te są istotne, bowiem na nowo została wytyczona projektowana droga, a to uniemożliwia oświadczenie się co do naniesionych poprawek, pomimo, iż dotyczą one bezpośrednio jego nieruchomości. Zarzucił też, iż uchwała została powzięta z naruszeniem prawa, wbrew wynikowi pierwszego głosowania, które uwzględniło podniesione zarzuty. Głosowanie to zostało pominięte i nie zostało zaprotokołowane.

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2004 r. skarżący podniósł, że podjęcie uchwały nastąpiło z naruszeniem art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 2, art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 zdanie 2 Konstytucji RP i z naruszeniem § 62 ust. 2 statutu Gminy Zawadzkie. Podkreślono, że w sprawie chodzi o ochronę prawa własności skarżących, uzasadnienie uchwały nie wskazuje dlaczego i jaki interes ogólny powoduje konieczność ograniczenia ich prawa własności. Pominięto bardzo istotną okoliczność, że gospodarstwo rolne stanowi ich jedyne źródło utrzymania, zadowalając się odesłaniem do art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób procedowania przy podejmowaniu uchwały naruszył obowiązujące zasady obrad rady Miejskiej w Zawadzkiem na skutek błędnego zredagowania przedmiotu głosowania, którym było zarówno odrzucenie, jak i uwzględnienie zarzutów, zamiast głosowania wniosku najdalej idącego. Doprowadziło to do dwukrotnego lub trzykrotnego głosowania w tym samym przedmiocie, pomimo iż w pierwszym głosowaniu uchwała odrzucająca zarzuty skarżących nie uzyskała odpowiedniej większości.

Organ wnosił o oddalenie skargi, przedstawił kolejność i przebieg czynności związanych z uchwalaniem planu oraz zanegował zarzuty skargi. W szczególności podniesiono, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem stanowiącym wyraz polityki w zakresie rozwoju i zagospodarowania przestrzennego miasta, konkretyzowanego przez plany uchwalane w ramach władztwa planistycznego rady gminy, dla których nie ma prawnych konsekwencji aktualna sytuacja ekonomiczna i prawna podmiotów gospodarczych funkcjonujących na terenie gminy. Nie narusza tym samym przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym fakt, że Studium opracowano przed pięcioma laty. Uzasadnienie uchwały zawierało uzasadnienie prawne i faktyczne, natomiast wprowadzone w wyniku uwzględnienia części zarzutów zmiany do projektu planu zostaną ujęte w kolejnym projekcie planu, który zostanie przedłożony Radzie Miasta po rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Głosowanie nad uchwałą zostało powtórzone, gdyż w wyniku wstrzymania się od głosowania pięciu radnych doszło do sytuacji, w której za odrzuceniem zarzutów i za ich przyjęciem głosowało również po pięciu radnych. Dopiero w wyniku powtórnego głosowania wykrystalizowała się większość głosów optujących za odrzuceniem zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwaną dalej p. p. s. a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 94 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie także w sprawach wniesionych do NSA, a nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa (art. 134 § l p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej". Jedną z podstawowych wartości państwa prawnego jest przestrzeganie zasady praworządności, którą ustanawia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zasadą tą związane są wszystkie władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem także organy samorządu terytorialnego. Organy samorządu terytorialnego związane zasadą praworządności "działają na podstawie i w granicach prawa".

Stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy.

Jednakże dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie.

Art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie: - po pierwsze, prawo jednostki, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, - po drugie, prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Środkiem prawnym mającym na celu ochronę tak wyznaczonych wartości w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut. Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Zarzut jako środek obrony jednostki, którego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szczegółowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym niezbędne jest wykazanie potrzeby ingerowania w prawo własności. Obowiązek ten wynika z art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "O uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Uchwała o odrzuceniu zarzutu musi zawierać merytoryczne uzasadnienie przyczyn ustalenia takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości. Musi być ona szczegółowo wywiedziona, a to z uwagi na niezbędność poszanowania reguł przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które chronią jednostkę przed władczą ingerencją władz publicznych. Niezbędność ta wynika także z art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje jednostce prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

Dodać przy tym należy, że rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ samorządu terytorialnego obowiązany jest ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, ale także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Nie jest tu wystarczające stwierdzenie, że nie następuje zmiana przeznaczenia nieruchomości w stosunku do zamierzeń wynikających z uchwalonego wcześniej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Poza tym podstawowa funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu przekonania strony (stosownie do dyrektywy zawartej w art. 8 KPA), że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody. W ustanowionym przez prawo obowiązku takiego właśnie uzasadnienia rozstrzygnięć leży, m.in. dążenie do poszanowania godności i wolności obywatela demokratycznego państwa. Dochodzi, zaś do naruszenia tych podstawowych wartości i praw, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia, opatrzonego zdawkowym czy niepełnym uzasadnieniem.

W sprawie będącej przedmiotem skargi art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym został rażąco naruszony. Nie można, bowiem uznać za zgodne z prawem rozpoznanie i załatwienie zarzutu wniesionego przez stronę skarżącą. Uchwała o odrzuceniu zarzutu nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, jak również uzasadnienia prawnego. Uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutu to uzasadnienie przytaczające argumenty co do racji przyjętych rozwiązań w projekcie planu, które wymagają rozważenia w świetle interesu prawnego lub uprawnienia jednostki. Zaskarżona uchwała takiego uzasadnienia nie zawiera. Uzasadnienie sprowadza się w istocie do wskazania zgodności planu ze studium, o którym była wyżej mowa oraz do stwierdzenia, że pominięcie działek wnoszących zarzuty z terenu objętego zamierzeniem planistycznym uniemożliwi realizację zamiaru przeznaczenia terenu na cele wynikające z tego studium.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czy organ w ogóle rozważała interes jednostkowy strony wnoszącej zarzut i interes społeczny dotyczący tego aspektu sprawy. Nie wynika również jakie argumenty zdecydowały o nieuwzględnieniu indywidualnego interesu strony skarżącej. Nie można zatem ocenić w sposób prawidłowy, czy odrzucając zarzut, Rada Miejska nie naruszyła zasady proporcjonalności. Powołała się ona bowiem odrzucając zarzut dotyczący działek nr h, i, j, k na konieczność zajęcia działek, ze względu na to, iż wyznaczenie planowanych ulic umożliwiających dojazd do nowo planowanych działek jest jednym z podstawowych celów planu. Nie wskazano natomiast przyczyn zaplanowania tego rodzaju układu komunikacyjnego, który "zakłada okrojenie" nieruchomości skarżącego oraz nie rozważono możliwości przyjęcia rozwiązań alternatywnych.

Nie można uznać za spełniające wymogi art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnienie uchwały odrzucającej zarzut, wywodu o władzy samorządu terytorialnego przestrzenią, która odrywa się od prawa do władania przez właścicieli nieruchomościami, czyli o tzw. władztwie planistycznym. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika czy w trakcie sporządzania planu były w ogóle rozważane jakiekolwiek inne warianty zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek, co miało to miejsce po wyłożeniu projektu planu w odniesieniu do działek osób, których zarzuty uwzględniono.

W wyroku z dnia 1 grudnia 1999r., sygn. II SA 1387/99 (LEX nr 48258) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Rada gminy, rozstrzygając o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów,(...), powinna brać również pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Inaczej mówiąc, prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych."

Natomiast w wyroku z dnia 13 października 1999r., sygn. IV SA 788/99 (LEX nr 48191) Sąd ten zwrócił uwagę, że: "Dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sytuacji zaś, gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu miejscowego prowadzi do naruszenia prawa własności, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasada ochrony własności (art. 21). W uzasadnieniu takim winny być wskazane wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich indywidualnych obywateli."

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wymienionym wymogom, co wyżej wykazano. Elementy takiego uzasadnienia znajdują się dopiero w odpowiedzi na skargę, a ta nie stanowi przecież integralnej części zaskarżonej uchwały, w związku z czym przedstawione tam argumenty strony przeciwnej nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Dodać należy, że w wyroku z dnia 25 listopada 1997r., sygn. akt II SA/Łd 1514/97 (ONSA 1998/4/124) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Warunek rozpatrzenia nie uwzględnionych zarzutów (art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca, 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) nie jest spełniony, gdy zakłada się niemożność jakichkolwiek korekt w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sesja rady gminy służy uzasadnieniu proponowanego wariantu zmiany planu, a nie rozpatrzeniu zarzutów."

Dodatkowym przedmiotem oceny Sądu w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania takiego planu.

W odniesieniu do zachowania wymogu wyłożenia projektu planu do wiadomości publicznej na okres 21 dni, stwierdzić należy, iż co do zasady stanowisko organu, że są to kolejne dni kalendarzowe nie jest zgodne z prawem.

W wyroku z dnia 4 listopada 1999, nr IV SA 1683/98 (zb. LEX nr 48260) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "termin "co najmniej 21 dni" określony w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter szczególny, nie jest to termin prawa procesowego, a jego istotą jest stworzenie możliwości obywatelom zapoznania się z projektowaną regulacją prawną. Cały, zatem 21-dniowy okres ustalony przez Zarząd Gminy musi przypadać na dni "robocze" urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu. Nie mogą zatem w okres 21 dni być wliczone dni wolne od pracy, kiedy wgląd ten nie jest możliwy.

Stanowisko to należy w pełni podzielić, a tym samym przyjąć, że nastąpiło naruszenie przepisu dotyczącego trybu postępowania, określonego w art. 18 ust.2 pkt 6 ustawy, co zgodnie z treścią art. 27 ust.1 ustawy stanowi samoistną podstawę stwierdzenia nieważności uchwały.

Wykazane dotychczas naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na mocy art. 147 §1 p.p.s.a., zatem Sąd nie odnosi się szczegółowo, także ze względu na brak pełnej dokumentacji oraz brak stanowiska organu w tej kwestii, do zarzutów związanych z prawidłowością procedury głosowania. Nie mniej jednak koniecznym jest poczynienie kilku uwag, które winny być uwzględnione w ponownym postępowaniu. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że analiza treści protokołu z sesji, w części dotyczącej pierwszego głosowania, nasuwa poważne wątpliwości co do przyjętego przez organ wyniku głosowania. Posłużenie się sformułowaniem "za uwzględnieniem zarzutów", zamiast użycie ustawowego określenia, wymienionego w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zarzuty nieuzasadnione podlegają "odrzuceniu", sugerować może wbrew treści wniosku poddanego pod głosowanie, że radni głosowali nie tylko w sprawie odrzucenia ale także uwzględnienia zarzutów. Nadto organ powinien przesądzić, opierając się na treści ustawy o samorządzie gminnym oraz całości przepisów obowiązujących w Gminie Zawadzkie, możliwość przeprowadzenia na tej samej sesji powtórnego głosowania nad wnioskiem, który w wyniku pierwszego głosowania uzyskał wynik "remisowy". W takich okolicznościach, a więc przy równym rozłożeniu się głosów w sprawie odrzucenia zarzutów, z całą pewnością nie można przyjąć, iż doszło- przez zdarzenia faktyczne- do ich uwzględnienia. Wysnucie takiego wniosku stoi, bowiem w sprzeczności po pierwsze – z treścią art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w sprawie uwzględnienia zarzutu musi zapaść uchwała, po drugie – z treścią art.14 ustawy o samorządzie gminnym, wymagającym dla przyjęcia skuteczności uchwały zwykłej większości głosów. Wynik głosowania 5 : 5 oznacza jedynie, że uchwała w sprawie odrzucenia zarzutów nie została podjęta.

Pozostałe wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wcześniej rozważań.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 p.p.s.a. oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę p.p.s.a.