Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 416/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i ust. 3.
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi M. T. i W. T. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 21 listopada 2019 r. W. T., wystąpił do Starosty Powiatu Ł. z wnioskiem o pozwolenie na budowę, obejmujące m.in. podniesienie poziomu terenu na działce nr [...] z obrębu [...] w Ł. i związaną z tym budowę muru oporowego przy granicy nieruchomości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej: "PINB") wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy muru oporowego i postanowieniem z dnia 11 maja 2020 r., wstrzymał M. i W. T. (dalej: "skarżący") prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego na terenie działki nr [...], na granicy z działkami nr [...], nr [...], i nr [...] z obrębu [...] w Ł., nakazał zabezpieczyć i oznakować teren budowy w sposób uniemożliwiający wstęp osobom nieupoważnionym oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia następujących dokumentów:

1) zaświadczenia Burmistrza Gminy Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego budowy muru oporowego na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] na granicy z działkami o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...] położonych w obrębie nr [...] miasto Ł., wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi, która posiada zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu oraz spełniającego wymogi art. 34 ustawy Prawo budowlane,

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, i jednocześnie wyznaczono termin pięciu miesięcy od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.

Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie wskazali, że na przedmiotowej działce nie są prowadzone żadne roboty budowlane i nie były one prowadzone również w czasie wydania zaskarżonego postanowienia. Nadto oświadczyli, że na przedmiotowej działce znajdował się częściowo wzniesiony mur oporowy, jednak inwestorzy podjęli decyzję o rezygnacji z jego budowy i wzniesione dotychczas elementy zostały zdemontowane oraz usunięte z działki.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.- dalej "k.p.a."), art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i W. T., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 11 maja 2020 r. nr [...] wydane w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów.

Organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie podjął działania zmierzające do zalegalizowania budowanej konstrukcji oporowej, wydając zaskarżone postanowienie, nakładające na inwestorów obowiązek wynikający z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a polegający na wykonaniu i dostarczeniu określonych dokumentów, w podanym terminie.

W ustosunkowaniu się do twierdzeń dotyczących nieprawidłowego zakwalifikowania budowanego obiektu jako muru oporowego, organ stwierdził, że przedmiotowa, samodzielna konstrukcja, której głównym zadaniem jest powstrzymanie poziomego parcia gruntu, pochodzącego od położonego wyżej terenu, obciążonego dodatkowo fundamentami wiaty czy składowanymi materiałami oraz ochrona terenu położonego niżej, z całą pewnością stanowi "konstrukcję oporową" wymienioną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako przykład "budowli".

Skarżący (reprezentowani przez adwokata) pismem z dnia 5 sierpnia 2020 r. złożyli skargę na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego wnosząc

o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że w czasie postępowania II-instancyjnego

i obecnie, nie były i nie są powadzone żadne roboty budowlane. Poza tym skarżący w ciągu 2 dni od kontroli terenu budowy przez organ I instancji w dniu 24 marca 2020 r. zrealizowali wszystkie wydane im zalecenia. Usunęli elementy drewniane ciennika i dokonali rozbiórki murku oporowego. W związku z powyższym, dokumentacja fotograficzna, wykonana w czasie kontroli terenu budowy przez organ I instancji i przekazana organowi II instancji wraz z aktami sprawy, utraciła aktualność i nie mogła stanowić podstawy dla ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego stanu działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 790/20, uchylił zaskarżone postanowienie ZWINB z S. z dnia 3 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niewątpliwie istnienie obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej warunkuje prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przy czym oczywistym jest, że niemożliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej w odniesieniu do nieistniejącego, w momencie wydawania decyzji, obiektu budowlanego. Jego rozebranie czyni zatem bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie takiego postępowania, gdyż nie można legalizować czy nakazywać rozbiórki obiektu, którego już nie ma.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w zażaleniu oświadczyli, że zrezygnowali z kontynuowania budowy muru oporowego, a dotychczas wzniesione jego elementy zostały zdemontowane i usunięte z działki. Również w skardze podnieśli, że kilka dni po przeprowadzonej kontroli dokonali rozbiórki murku oporowego. Tymczasem organ w celu wyjaśnienia podnoszonych przez skarżących okoliczności nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego ani nie zlecił jego przeprowadzenia organowi I instancji. Zamiast tego, rozpoznając merytorycznie sprawę ograniczył się wyłącznie do analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ niższej instancji, choć skarżący w zażaleniu jak i jego uzupełnieniu wnioskowali o przeprowadzenie dodatkowego dowodu w postaci oględzin ich działki.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia podniesionej przez skarżących okoliczności, mogącej mieć istotne wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co świadczy o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art.15 k.p.a.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien należycie wyjaśnić kwestię, czy doszło do rozebrania muru oporowego, co wymagać będzie rozważenia możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. włącznie, w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2020 r., poz. 471), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia skarżących od postanowienia PINB z dnia 11 maja 2020 r. – postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. nr [...] – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył termin pięciu miesięcy licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia (pkt 1 postanowienia) zaś

w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy (pkt 2 postanowienia).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że realizując wskazania WSA w Szczecinie, pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r., zlecił organowi

I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, polegającego na dokonaniu oględzin przedmiotowej nieruchomości, celem ustalenia czy sporny mur oporowy został rozebrany.

Odwołując się do ustaleń zawartych w protokole oględzin przeprowadzonych przez PINB w Ł. z dnia 17 września 2021 r. ZWINB stwierdził, że sporny mur oporowy nie został rozebrany. Za gołosłowne uznał twierdzenia skarżących, że na działce znajduje się jedynie cokół ogrodzenia, nie zaś mur oporowy. Dokonane przez PINB w Ł. oględziny w odkrywkach nr 4 - gł. 140 cm, nr 5 - 115 cm i nr 6-97 cm, potwierdziły, że znajduje się w nich materiał betonowy, nie zaś grunt rodzimy, jak w odkrywkach kontrolnych nr 1, nr 2 i nr 3 o głębokości 100 cm. Przedmiotowy mur oporowy stanowi jednocześnie cokół ogrodzenia, nie jest zaś wyłącznie cokołem ogrodzenia, jak podnoszą skarżący.

Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotowy mur oporowy stanowi samodzielną konstrukcję, której głównym zadaniem jest powstrzymanie poziomego parcia gruntu, pochodzącego od położonego wyżej terenu, obciążonego dodatkowo fundamentami wiaty i materiałami zgromadzonymi na placu składowym oraz ochrona terenu położonego niżej. Powyższa konstrukcja stanowi "konstrukcję oporową" wymienioną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako przykład "budowli". Powyższej kwalifikacji nie zmienia zamontowanie na przedmiotowym murze oporowym ogrodzenia. Nadal główną funkcją przedmiotowego muru jest powstrzymanie mas gruntu przed osunięciem się na teren sąsiednich, niżej położonych działek.

Nadto nałożenie na inwestora obowiązków legalizacyjnych może nastąpić, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wyłącznie po uprzednim wstrzymaniu samowolnych robót budowlanych, którym nie stoi na przeszkodzie fakt, że roboty zostały już zakończone.

Wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość.

W dalszej części uzasadnienia organ uznał za zasadne także nałożenie na inwestorów obowiązku zabezpieczenia i oznakowania terenu samowolnej budowy, bowiem odpowiednia jakość i brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia wykonanych robót nie została dotychczas potwierdzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, i w tym celu nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, który co do zasady powinien zawierać inwentaryzację wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienie, jako odpowiadające prawu, należało utrzymać w mocy, za wyjątkiem terminu wykonania nałożonego obowiązku, który należało określić na nowo z uwagi na zmianę przepisów.

Odnosząc się do kwestii terminu nałożonych obowiązków organ wyjaśnił, że w dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), której art. 15zzs ust. 1 pkt 6 stanowił, że: "1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: (...) 6) postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, jednakże art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020, poz.875) ww. przepisy art. 15zzs zostały uchylone, przy czym art. 68 wspomnianej ustawy z dnia 14 maja 2020 r. stanowi, że" "Terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od dnia 24 maja 2020 r.).

Skarżący (reprezentowani przez adwokata) pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. złożyli skargę na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego zarzucając mu naruszenie:

1. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych może być wydane w sytuacji, w której roboty budowlane nie są prowadzone, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydanego w sprawie o sygn. akt [...] w dniu 11 maja 2020 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;

2. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postanowienie organu nadzoru budowlanego o nałożeniu na inwestorów obowiązku zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy może być wydane w sytuacji, w której roboty budowlane nie stwarzają stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;

3. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postanowienie organu nadzoru budowlanego o nałożeniu na inwestorów obowiązku zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy może być wydane w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa mienia, pomimo że powołany przepis nie przewiduje takiej podstawy dla nałożenia powyższego obowiązku, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;

4. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nałożeniu na inwestorów obowiązku oznakowania terenu budowy, pomimo że powołany przepis nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora takiego obowiązku, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;

5. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu przez organy I i II instancji stanu faktycznego istniejącego w czasie wydania postanowienia kończącego postępowanie przed organem I instancji i postanowienia, którego dotyczy niniejsza skarga, dotyczącego okoliczności braku prowadzenia robót budowlanych i związanej z tym bezprzedmiotowości zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy w sposób uniemożliwiający wstęp osobom nieupoważnionym, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;

6. art. 7 kpa, poprzez naruszenie przy orzekaniu zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w zakresie zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy w sposób uniemożliwiający wstęp osobom nieupoważnionym, pomimo że na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...] w Ł. nie są prowadzone roboty budowlane i nie występują żadne zagrożenia dla osób postronnych, które występowałyby w przypadku prowadzenia robót budowlanych, a wyłączenie wstępu na działkę będzie skutkowało poniesieniem przez skarżących istotnych strat finansowych, wynikających z braku możliwości korzystania z działki w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, czyli jako miejsca składowania towarów dla potrzeb sklepu P. S. B. [...] w Ł., co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie.

Nadto zasadnym jest zwrócenie uwagi na okoliczności prawno-faktyczne w jakich dokonywana jest kontrola zaskarżonego postanowienia. Będące przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięcie ZWINB w S. z dnia 17 marca 2022 r. zostało wydane wskutek zapadłego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Sz 790/20. Niesie to za sobą określone skutki prawne. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne oraz sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 557/20, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 267/20, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 283/20, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Celowym zatem jest ponowne przypomnienie, że w wyroku wydanym w dniu 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 790/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż rzeczą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia, czy doszło do rozebrania spornego muru oporowego, przy przyjęciu że niemożliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej w odniesieniu do nieistniejącego w momencie wydania decyzji obiektu budowlanego, zaś jego rozebranie czyni bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie takiego postępowania, gdyż nie można legalizować, czy nakazywać rozbiórki obiektu, którego już nie ma.

Odczytując wprost wskazania Sądu płynące z powołanego orzeczenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie, w którym stwierdził, że sporny mur oporowy nie został rozebrany. Powyższe stwierdzenie organ oparł o protokół z dnia 17 września 2021 r. ze zleconych i przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin robót budowlanych wykonanych na terenie działki nr [...] położonej w Ł.. Zdaniem organu, przedmiotowy mur oporowy stanowi jednocześnie cokół ogrodzenia. Jednocześnie wyjaśnił, że mur stanowi samodzielną konstrukcję, której głównym zadaniem jest powstrzymanie poziomego parcia gruntu, pochodzącego od położonego wyżej terenu, obciążonego dodatkowo fundamentami wiaty i materiałami zgromadzonymi na placu składowym oraz ochrona terenu położonego niżej. Powyższa konstrukcja stanowi "konstrukcję oporową" wymienioną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako przykład "budowli". Zdaniem organu powyższej kwalifikacji nie zmienia zamontowanie na przedmiotowym murze oporowym ogrodzenia. Nadal główną funkcją przedmiotowego muru jest powstrzymanie mas gruntu przed osunięciem się na teren sąsiednich, niżej położonych działek.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności, tj. wskazówki skierowane do organu i płynące z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 790/20 oraz treść zaskarżonego postanowienia z dnia 17 marca 2022 r. skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że kwestionowane postanowienie realizuje wytyczne ww. wyroku i zostało wydane w wyniku niewadliwie poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Nie budzi wątpliwości treść obowiązku jaki został nałożony na skarżących mocą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 11 maja 2020 r. Organ, powołując się na przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego oraz nakazał zabezpieczenie i oznakowanie terenu budowy, jak też nałożył obowiązek dostarczenia określonych dokumentów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, z uwagi na orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, w której roboty budowlane nie są już prowadzone.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W ust. 3 określono, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wymienionych w pkt 1 i 2.

Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie

i piśmiennictwie pogląd, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, organ wydaje także wówczas gdy będące przedmiotem postępowania roboty budowlane zostały zakończone. Skoro obiekt będący przedmiotem rozstrzygania nie został zgłoszony organowi administracji ani też nie uzyskano nań pozwolenia na budowę, w istocie nie doszło do zdefiniowania stanu docelowego obiektu budowalnego. Tym samym nie jest wykluczone, iż w zamierzeniach inwestora jest kontynuacja robót budowalnych. Nie ma bowiem nigdy pewności, czy – gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych – inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu.

Wydaje się więc, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy więc przyjąć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 (por: Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. III, pod red. Andrzeja Glinieckiego, opublikowany Lex, wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 894/15; z dnia 14 maja 2021 r., sygn. II OSK 2248/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela powyższe stanowisko i uważa, że w realiach kontrolowanej sprawy wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie stanowi naruszenia przepisów art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego i należy je rozumieć jako zakaz prowadzenia takich robót przez skarżących tak długo dopóki nie zostanie zakończone postępowanie.

Wbrew twierdzeniu skarżących nie może być w tym przypadku (braku prowadzenia robót budowlanych) mowy o bezprzedmiotowości obowiązku polegającego na zabezpieczeniu terenu budowy, gdyż obowiązek zawarcia tego rodzaju rozstrzygnięcia wynika wprost z powołanego art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowalne. Zgodnie z tym przepisem w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 (o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych), ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. Przy czym obowiązek ten może polegać również na zabezpieczeniu terenu budowy poprzez jego oznakowanie w sposób uniemożliwiający wejście osobom nieupoważnionym.

Nadto za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a odnoszące się do nałożonego na inwestorów obowiązku zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy, w sytuacji gdy wskazane obowiązki nakładane są na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja odnosząca się do nałożenia takiego rodzaju obowiązku, gdy w ocenie skarżących roboty budowlane nie stwarzają stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, przy jednoczesnym kwestionowaniu okoliczności jego nałożenia w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa mienia, które to okoliczności były prawnie irrelewantne.

Ponownie przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną nałożonych obowiązków stanowił przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., co oznacza, że organ nakładając obowiązki przy jednoczesnym wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie był zobowiązany do oceny wystąpienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, do czego byłby zobowiązany gdyby w sprawie miały zastosowanie przepisy ww. ustawy w aktualnym brzmieniu. Zgodnie bowiem z treścią znowelizowanego art. 48 ust. 2 ustawy - jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie przy orzekaniu zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wskazać należy, że treść rozstrzygnięcia organu wynikała z przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane. Natomiast zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela nie mogła powodować naruszenia tego prawa. Nie mają przy tym znaczenia dla oceny legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia podniesione przez skarżących okoliczności odnoszące się do poniesienia przez nich strat finansowych, w związku z brakiem możliwości korzystania z działki w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, czyli jako miejsca składowania towarów dla potrzeb sklepu.

Podsumowując zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem ustalenia faktyczne organów nie budzą wątpliwości, a ocena materiału dowodowego jest prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienie, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.