Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1247/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 176 i art. 183
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1493/12 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 5 lutego 2013r. sygn. akt: V SA/Wa 1493/12 oddalił skargę Gminy W. K. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadającej do zwrotu.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że 26 stycznia 2011r. pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy w Ł. a Gminą W. K. zawarto umowę o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki-"Moja szansa na dobrą pracę".

Decyzją z [...] lutego 2012r. Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. -stosownie do art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 i ust. 11 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej-u.f.p.), a także art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm. dalej-k.p.a.) określił przypadającą do zwrotu kwotę 44.617,16 zł wykorzystaną przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Określił także wysokość należnych odsetek. Uzasadniając rozstrzygnięcie zwrócono uwagę, że za niekwalifikowane uznano wydatki związane z zatrudnieniem w oparciu umowy zleceń następujących osób:

- M. T., zatrudnionej jednocześnie w Urzędzie Gminy W. K. w oparciu o umowę o pracę na stanowisku inspektora ds. promocji i rozwoju;

- A. O., zatrudnionej na stanowisku podinspektora w referacie funduszy unijnych i zamówień publicznych i promocji;

- J. R., zatrudnionej na stanowisku kierownika referatu ds. finansów i budżetu;

- B. G., zatrudnionej na stanowisku podinspektora w referacie funduszy unijnych, zamówień publicznych i promocji;

- B. L., zatrudnionego na stanowisku informatyka;

które to obowiązki, wynikające z umów zleceń i umów o pracę nie były całkowicie różne. Zgodnie zaś z §3 ust. 4 umowy o dofinansowanie beneficjent był zobowiązany do stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Zgodnie z ich treścią (obowiązującą od 1 stycznia 2011r.), kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy, o ile spełnione zostały łącznie następujące warunki:

a) jest to zgodne z przepisami krajowymi, b) zakres zadań w ramach umowy cywilnoprawnej jest precyzyjnie określony, c) zaangażowanie w ramach stosunku pracy pozwala na efektywne wykonywanie zadań w ramach umowy cywilnoprawnej, d) osoba ta prowadzi ewidencję godzin pracy zaangażowanych w realizację zadań w ramach umowy cywilnoprawnej.

Organ doszedł do wniosku, że nie wykazano, że obowiązki wykonywane w ramach umowy o pracę były całkowicie różne od obowiązków opisanych w umowach zlecenia. Zgodnie z pismem Instytucji Zarządzającej z 27 kwietnia 2011r. by "prawne i skuteczne było zawarcie z pracownikiem dodatkowej umowy cywilnoprawnej na potrzeby projektu, niezbędne jest wykazanie, iż rodzaj pracy wykonywanej przez pracownika w ramach umowy o pracę jest całkowicie różny od czynności powierzonych mu na podstawie umowy cywilnoprawnej, i jednocześnie wykonywanie pracy w oparciu o umowę cywilnoprawną nie nosi cech umowy o pracę, a dodatkowo zatrudnienie we wspomnianych formach musi spełniać przesłanki określone w Wytycznych". Zgodnie z zasadami finansowania POKL Beneficjent winien zatem dokonać zmiany zakresu obowiązków wskazanych w zawartych umowach o pracę lub zakresie czynności służbowych pracowników lub opisie stanowisk pracy podając czynności związane z realizacją projektu. Niezasadnym było twierdzenie Beneficjenta, iż w sprawie występuje odrębność podmiotów (tj. Gminy i Urzędu Gminy), albowiem stroną umowy zlecenia nie mógł być Urząd Gminy, gdyż nie posiada on osobowości prawnej.

Na skutek rozpoznania odwołania, Minister Rozwoju Regionalnego-na podstawie art. 138§1 pkt 2 k.p.a. i art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.-uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 9. 492,16 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

Organ wskazał zasadność odwołania co do kwestii obowiązku zwrotu kwoty przeznaczonej na wynagrodzenie A. O.-specjalisty ds. umów w ramach umowy cywilnoprawnej, albowiem w ramach umowy o pracę wykonywała zadania związane z dokonywaniem zamówień publicznych przez Urząd, podczas gdy do jej zadań wykonywanych w ramach Projektu należała obsługa uczestników projektu (zawieranie umów, zbieranie list obecności itp.). W pozostałym zakresie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Gmina W. K., domagając się uchylenia decyzji organu I i II instancji, wskazała, że:

a) nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Rozwoju Regionalnego, że zarówno zdolność prawna, jak i zdolność do czynności prawnych ma Gmina, nie zaś Urząd Gminy i nie od woli Gminy zależało kogo wskaże jako stronę zawartych umów o pracę oraz umów cywilnoprawnych. Tym samym należało uznać, że umowy cywilnoprawne zostały zawarte z pracownikami Beneficjenta;

b) wszelkie informacje dotyczące sposobu zatrudnienia personelu (oraz osób, które były przewidziane do zatrudnienia) zostały przekazane do WUP w Ł. przed zawarciem umowy na dofinansowanie projektu;

c) Minister Rozwoju Regionalnego przed wydaniem decyzji nie zwrócił uwagi na fakt, że wniosek o dofinansowanie zawiera dokładną informację o zatrudnieniu do realizacji projektu pracowników Urzędu Gminy w W. K., jak również informację o tym, że zamierza się zawrzeć umowy zleceń. Nadto nie dokonał analizy znajdującej się w aktach korespondencji w postaci pism, opinii prawnych, faktu realizowania bliźniaczego projektu (gdzie występowały analogiczne formy zatrudnienia), co oznacza, iż nie dokonano oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego;

d) zakres umów o pracę i zleceń pracowników obsługujących wykonanie projektu był rodzajowo różny.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że Skarżąca zgodnie z podpisaną w dniu 26 stycznia 2011r. umową o dofinansowanie, zobowiązała się (§ 3 ust. 4 umowy) do stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu, aktualnych Wytycznych tj. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej- Wytyczne). Upoważnienie dla Ministra Rozwoju Regionalnego do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Startując w konkursie i podpisując umowę o dofinansowanie projektu, Skarżąca zgodziła się na reguły i obostrzenia obowiązujące przy wydatkowaniu środków pomocowych, w tym na te opisane w Wytycznych. Wytyczne w wersji obowiązującej w momencie podpisywania umów zlecenia (4.5 Podrozdział 5- koszty związane z zatrudnianiem personelu, Sekcja 2-Stosunek cywilnoprawny) stanowiły, że wydatki poniesione na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy uznaje się za kwalifikowalne wyłącznie w uzasadnionych przypadkach-w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy- o ile spełnione są łącznie następujące warunki.

a) jest to zgodne z przepisami krajowymi, b) zakres zadań w ramach umowy cywilnoprawnej jest precyzyjnie określony, c) zaangażowanie w ramach stosunku pracy pozwala na efektywne wykonywanie zadań w ramach umowy cywilnoprawnej, d) osoba ta prowadzi ewidencję godzin pracy zaangażowanych w realizację zadań w ramach umowy cywilnoprawnej.

W przypadku Skarżącej, charakter zadań poszczególnych pracowników wynikający z umowy zlecenia nie wykluczał możliwości ich realizacji w ramach stosunku pracy. Wręcz przeciwnie, powierzenie tych zadań pracownikom Beneficjenta było naturalną konsekwencją przyjętych przez Gminę rozwiązań. Obowiązujące Skarżącą Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków stanowiły, że umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta.

Analiza zakresów obowiązków wynikających z umowy zlecenia i umowy o pracę w stosunku do osób gdzie zostało to zakwestionowane, została przeprowadzona prawidłowo i pozwala przyjąć, że zakresy obowiązków: koordynatora projektu, osoby odpowiedzialnej za obsługę finansowo-księgową projektu, specjalisty ds. promocji, rekrutacji i ewaluacji projektu oraz informatyka w ramach umowy o pracę i umów zlecenia były rodzajowo tożsame (pokazuje to tabelaryczne zestawienie obowiązków w decyzji II instancji). Dlatego też powierzenie dodatkowych pokrewnych obowiązków tym pracownikom powinno odbyć się: albo poprzez zmianę ich zakresów obowiązków i ewentualną wypłatę dodatkowego wynagrodzenia, albo bez zmiany zakresów-jako praca w dodatkowym wymiarze w ramach stosunku pracy.

Sąd I instancji zauważył, że argument, iż obsługa projektu szkoleniowego jest zupełnie innym zadaniem nie mieszczącym się w ramach zadań gminy - art. 7 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2011r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) był niezasadny, gdyż wyliczenie to nie jest kompletne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Ustawodawca wyznaczył jeszcze szereg innych zadań do realizacji przez gminę. W efekcie wiele przepisów szczegółowych określa gminne zadania publiczne, o realizacji których nie wspomina ustawa o samorządzie gminnym. Gminy realizują wszelkie sprawy (zadania) publiczne związane z jak najszerzej pojętym rozwojem wspólnoty lokalnej (gospodarczym, społecznym, kulturalnym, a nawet cywilizacyjnym). Najważniejsze z nich, tytułem przykładu, wskazane zostały w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyliczenie to obejmuje 16 zadań i nie jest wyczerpujące. Nietrafny jest zatem pogląd, jakoby gminy nie mogły podejmować innych zadań, niż wyraźnie w nim wskazane. Gminy i województwa samorządowe mogą z własnej inicjatywy rozszerzyć zakres realizowanych zadań. Nie muszą przy tym wskazywać szczególnej podstawy prawnej, tzn. konkretnego przepisu prawnego, zawartego w ustawach ustrojowych lub szczególnych. Wystarczające jest uprawnienie wynikające z przepisów art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ustawy o samorządzie województwa.

Twierdzenie Skarżącej, że praca wykonywana w projekcie jest zupełnie inna i nowa dla pracowników (np. M.T. nigdy nie pełniła i obecnie nie pełni takich funkcji-chodziło o koordynatora projektu) były sprzeczne z tymi co Skarżąca stwierdziła we wniosku o dofinansowanie. W pkt 3.5 Potencjał projektodawcy i zarządzanie projektem wskazała m.in., że "pracownicy UG posiadają doświadczenie w zakresie efektywnego wykorzystania i rozliczania środków unijnych-we wcześniej realizowanych projektach zajmowali podobne stanowiska". W części wniosku dotyczącej specjalisty ds. obsługi administracyjno-biurowej zapewnia się, że "zostanie zatrudniona osoba na umowę zlecenie (osoba nie zatrudniona w Urzędzie Gminy)". Przy koordynatorze projektu i specjaliście ds. umów wpisano, że "przyjęto rozwiązanie zatrudnienia dwóch osób z mniejszym wynagrodzeniem, aby tak podzielić obowiązki by mogły być wykonywane z jak największą starannością". Przedstawione zapisy w żaden sposób nie wskazują, że Skarżąca na umowy zlecenia zatrudni własnych pracowników. Dlatego też zarzuty wobec WUP, który jako strona umowy, miał rzekomo obowiązek zwrócić uwagę na ten fakt, był niezasadny. Dopiero podczas kontroli organ miał możliwość zweryfikowania wszystkich dokumentów, co doprowadziło do uznania wydatków za niekwalifikowane. Ponadto, nawet gdyby zapisy we wniosku były inne i bardziej precyzyjnie wskazywały na niewłaściwe zatrudnienie personelu, to odpowiedzialność za nieprawidłowości ujawnione w projekcie ponosi w całości Beneficjent, który samodzielnie podejmuje decyzje kogo i w jakiej formie angażuje do realizacji projektu.

Fakt opracowania przez Instytucję Zarządzającą wyjaśnień dotyczących kwalifikowania wynagrodzenia osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, nie oznacza zmiany stanowiska Ministra Rozwoju Regionalnego. Twierdzenia Skarżącej, że umowy zlecenia nie zostały zawarte z własnymi pracownikami, gdyż umowa o pracę jest zawarta z Urzędem Gminy, a umowa zlecenia z gminą, nie zasługiwały na aprobatę. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, gmina jest wspólnotą samorządową, jednostką samorządu terytorialnego najniższego szczebla i posiada osobowość prawną. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konsekwencją faktu posiadania przez gminę osobowości prawnej jest jej zdolność do czynności prawnych, których gmina, zgodnie z art. 38 ustawy z 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) dokonuje za pośrednictwem swoich organów w sposób przewidziany w ustawie i w statucie gminy. Osobowość prawną posiada gmina jako taka, nie mają jej natomiast organy gminy ani jej urząd . Błędem było wymienianie (zwłaszcza urzędu gminy) jako strony czynności cywilnoprawnych. W związku z powyższym stroną umowy o dofinansowanie jako Beneficjent jest gmina reprezentowana przez wójta. W stosunkach zobowiązaniowych również występuje gmina, gdyż tylko ona ma osobowość prawną i zdolność do czynności prawnych. Natomiast w związku z tym, że gmina wykonuje szereg zadań przyznanych jej w ustawach, a nie ma żadnych własnych struktur organizacyjnych, to właśnie urząd gminy pełni funkcje pomocnicze.

Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Natomiast organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Kierownikiem urzędu jest wójt, który wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Urząd to struktura, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organu gminy. Jest aparatem pomocniczym, przy pomocy którego wójt wykonuje swoje zadania. Urząd nie jest zatem gminną jednostką organizacyjną. Urząd gminy jest także zakładem pracy pracowników samorządowych. Konsekwencją kierowniczej funkcji wójta jest przede wszystkim hierarchiczne i służbowe podporządkowanie wszystkich pracowników urzędu wójtowi. Oznacza to, że wszyscy pracownicy urzędu pośrednio, bądź bezpośrednio podlegają wójtowi. Natomiast właściwość wójta w zakresie nawiązywania, zmiany treści oraz rozwiązywania stosunków pracy pracowników samorządowych nie czyni z niego pracodawcy samorządowego. Na gruncie przepisów prawa pracy pracodawcą samorządowym pracowników zatrudnionych w urzędzie jest urząd, co koreluje z treścią art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974r. kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm. dalej-k.p.). Zgodnie z tym przepisem pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, jeżeli zatrudnia pracowników. Za pracodawcę, będącego jednostką organizacyjną, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba (art. 3§1 k.p.). Gmina działa we własnym imieniu, a jedynie w zakresie prawa pracy pracodawcą pracowników samorządowych szczebla gminnego jest urząd gminy. Nie ma tu żadnej dowolności dla wójta w zakresie kształtowania tych stosunków prawnych. Dlatego też nie kwestią wyboru było zawarcie umów zlecenia pomiędzy gminą a określonymi osobami oraz umów o pracę pomiędzy urzędem gminy a tymi samymi osobami. To nie na skutek woli Skarżącej dokonany został wybór i podział, że jedne umowy (zlecenia) podpisane zostały z gminą, a drugie (o pracę) z urzędem gminy. Skarżąca nie miała możliwości zadecydowania, żeby w celu uniknięcia naruszenia zapisów Wytycznych rozdzielić podmioty i umowy zlecenia zawrzeć z gminą, a nie z urzędem gminy. Urząd gminy nie mógł zawrzeć umów zlecenia ze swoimi pracownikami-musiała to uczynić gmina. Ponadto w decyzji sama Skarżąca zamiennie traktuje i używa tych pojęć tj. gmina i urząd gminy.

Zdaniem WSA w W. zawarcie umowy cywilnoprawnej obok umowy o pracę w sytuacji, gdy rodzaj czynności objęty umowami jest rodzajowo tożsamy, skutkuje uznaniem, że zawarta w takich okolicznościach umowa cywilnoprawna stanowi naruszenie zapisów Wytycznych (4.5.1. Sekcja 1-Stosunek pracy pkt 2 oraz 4.5.2 Sekcja 2-Stosunek cywilnoprawny pkt 2). Ponadto, w ocenie Sądu zawarcie umowy zlecenia z własnymi pracownikami w warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umowy zlecenia pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy jest także naruszeniem prawa pracy (np. w zakresie godzin nadliczbowych).

Naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki odnośnie zatrudnienia personelu w projekcie oznacza niekwalifikowalność wydatków poniesionych na ten cel. Wydatki te zostały dokonane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, o których mowa w art. 184 u.f.p.

IV.

Gmina W. K., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzuciła:

a.naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) w zw z art. 141§4 p.p.s.a., polegającego na niewyjaśnieniu przez Sąd w sposób dostateczny okoliczności zatwierdzenia przez Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. do realizacji wniosku Gminy W. K. o realizację projektu ,,Mija szansa na dobrą pracę" realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki a tym samym błędnym ustaleniu, że Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. nie miał wiedzy, iż Gmina W. K. do realizacji programu zatrudni na podstawie umów zlecenia swoich pracowników.

Powyższe ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. miał taką wiedzę (na co w skardze do WSA wskazywał skarżący), a pomimo to zaakceptował wniosek i podpisał z Gminą W. K. umowę na dofinansowanie projektu. Tym samym nie można obecnie Gminie W. K. stawiać zarzutu wykorzystania środków unijnych z naruszeniem procedur (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) bowiem środki te były wykorzystane w sposób przedstawiony w zaakceptowanym wniosku i zgodnie z podpisaną na jego podstawie umową.

b.naruszenie prawa materialnego tj. Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego wydanych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, poprzez niewłaściwe zastosowanie zapisów zawartych w Rozdziale 4-Szczegółowe zasady kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, Podrozdziale 5-Koszty związane z zatrudnianiem personelu, Sekcja 2-Stosunek cywilnoprawny i w skutek tego niewłaściwego zastosowania, przyjęcie, iż koszty związane z zatrudnionym do obsługi personelem nie są kosztami kwalifikowanymi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W przypadku gdyby Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a naruszone zostały przepisy prawa materialnego, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca Gmina przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik Ministra Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bo tylko przy założeniu, że w tym zakresie Sąd I instancji nie dopuścił się uchybień, można dokonywać oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia poprawności wykładni ocenianych przez Sąd przepisów, czy poprawności ich zastosowania.

Wnoszący skargę kasacyjną w zakresie podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wyrokowi WSA w W. zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141§4 p.p.s.a. Istotą tego zarzutu jest stwierdzenie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności zatwierdzenia przez WUP w Ł. wniosku Skarżącej Gminy W. K. do realizacji.

Zarzut ten jest nietrafny.

Zgodnie z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zaskarżony akt administracyjny i nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, WSA w W. nie miał podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji z powodu rzekomego naruszenia przez organy art. 8 i art.9 k.p.a. Jak zasadnie wskazano w pisemnych motywach wyroku Sądu I instancji, organ w momencie złożenia wniosku przez Gminę, nie miał możliwości wywiedzenia z jego treści, że ci pracownicy Gminy, którzy są zatrudnieni w tej Gminie jednocześnie będą brać udział w programie, w oparciu o zawarte z nimi umowy zlecenia. Analiza złożonego wniosku nie daje więc podstaw do tego by dopatrywać się nieuzasadnionego pominięcia w sprawie art. 8 i art. 9 k.p.a.

Niezasadny też jest zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Art. 141§4 p.p.s.a. zawiera regulację wskazującą elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

Zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Art. 141§4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r. sygn. akt: II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 30, wyrok NSA z 7 maja 2013r., sygn. akt: II GSK 260/12, Lex nr 1329705). Sąd I instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnił w sposób wystarczający zastosowane przepisy prawa, a polemika skarżącego ze stanowiskiem Sądu nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141§4 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił niewłaściwe zastosowanie Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego wydanych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Ustosunkowanie się do tak sformułowanego zarzutu, poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej.

Zarzut skargi kasacyjnej oparty zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego, należy precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z 17 czerwca 2008r., sygn. akt: II OSK 665/07; z 18 grudnia 2012r., sygn. akt: II GSK 1894/11, z 12 kwietnia 2013r., sygn. akt: I GSK 1795/11, z 16 lipca 2013r., sygn. akt: II FSK 2208/11, z 13 sierpnia 2013r., sygn. akt: II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które-zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183§1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009r., sygn. akt: I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010r. sygn. akt: II FSK 1289/08, wyrok NSA z 22 września 2010r.,sygn. akt: II FSK 764/09, wyrok NSA z 16 lipca 2013r., sygn. akt: II FSK 2208/11).

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, zobowiązany jest wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarżący wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien on zostać zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być ten właśnie przepis przy danym stanie faktycznym zastosowany. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Nadto co wymaga podkreślenia, zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009r., sygn. akt: I OSK 414/08).

Interpolując powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie dopełnił wymogów przedstawionych powyżej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego, które nie są źródłem prawa i nie mają charakteru normatywnego. Zapisy zawarte w Wytycznych nie są przepisami prawa pozwalającymi na odtworzenie z nich norm prawnych. Naruszenie Wytycznych nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa materialnego. Wytyczne są swoistą ,,instrukcją" ułatwiającą sporządzenie wniosku przez aplikującego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie spełnia również wymogów konstrukcyjnych w tym zakresie, że nie powiązano go z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Reasumując-dostrzeżone mankamenty w zakresie konstruowania podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uniemożliwiły rozpoznanie przedmiotowego środka zaskarżenia w tym zakresie.

Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań w związku z czym, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tą oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 1.800,00 zł określono na podstawie §18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 461).