Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 21/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 2a, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: § 6, § 118, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rawiczu na uchwałę Rady Miejskiej w Miejskiej Górce z dnia 29 października 2014 r. nr XLVII/237/14 w sprawie: zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejska Górka stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego § 3, § 4, § 24 pkt 2 i 3, § 25, § 26, § 32 i § 34.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Miejskiej Górce (zwana dalej "Radą") podjęła w dniu 29 października 2014 r. uchwałę nr XLVII/237/14 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejska Górka (Dz. Urz. Woj. Wiel. z 2014 r. poz. 6589, zwanej dalej "uchwałą").

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] prokurator Prokuratury Rejonowej w R. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu żądając stwierdzenia nieważności Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejska Górka (zwanego dalej "Regulaminem") stanowiącego w myśl § 1 uchwały jej załącznik, w zakresie § 3, § 4, § 24 pkt 2 i 3, § 25, § 26, § 32 oraz § 34. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zmianami, w dacie uchwalenia Regulaminu: t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zmianami, zwanej dalej "u.c.p.g.") będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, poprzez nałożenie w § 3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości zobowiązania do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż swoich nieruchomości oraz innych części nieruchomości służących do użytku publicznego jak również wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych na szerokości 1,5 m ciągu przylegającego do danej nieruchomości, co stanowi zbędne i prawnie niedopuszczalne powtórzenie (w pewnym zakresie) regulacji art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.;

2) art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, poprzez wskazanie w § 4 Regulaminu sposobu, w jaki ma być oczyszczona ze śniegu i lodu nieruchomość, jak również wskazanie w tym przepisie miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń co stanowi regulacje nieuprawnione albowiem niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej;

3) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, poprzez określenie w § 24 pkt 2 i 3 Regulaminu zakazów związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy Miejska Górka oraz wprowadzenie w § 25 i § 26 Regulaminu obowiązków dla właścicieli psów wyposażenia psa w smycz, a psa rasy uznanej za agresywną w smycz i kaganiec, co stanowi regulacje nieuprawnione albowiem niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej;

4) art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, poprzez nałożenie w § 32 Regulaminu obowiązku przeprowadzenia deratyzacji wobec właścicieli nieruchomości na całym obszarze miasta Miejska Górka, co stanowi regulację nieuprawnioną albowiem niewątpliwie wykraczającą poza zakres regulacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy M. G. uwzględnił podniesione w niej zarzuty w całości oraz wniósł o wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową, tym bardziej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca wskazuje wprost, iż inkryminowany Regulamin jest aktem prawa miejscowego: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej »regulaminem«; regulamin jest aktem prawa miejscowego."

Rozpoznając skargę na akt prawny organu gminy – w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego Rady, należy stwierdzić, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."), że akt prawny, który jest niezgodny z prawem jest nieważny. W myśl zacytowanego przepisu, pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Pomimo faktu, że zaskarżony Regulamin nie obowiązuje w dniu wyrokowania, niniejsze postępowanie przed tut. Sądem nie jest bezprzedmiotowe. "Należy zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 780/12, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Przedmiotowy Regulamin utracił moc obowiązującą na podstawie § 3 uchwały nr XIV/75/16 Rady z dnia 10 sierpnia 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejska Górka (Dz. Urz. Woj. Wiel. z 2016 r. poz. 5442), która także została derogowana i nie obowiązuje w dniu wyrokowania.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie i we wnioskowanym zakresie Sąd stwierdził nieważność Regulaminu. Sąd podjął rozstrzygnięcie według następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą do podjęcia uchwały, której załącznik w postaci Regulaminu jest przedmiotem zaskarżenia, jest przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Druga z powołanych jednostek redakcyjnych stanowi:

"Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc

gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 3 Regulaminu nakazu niezwłocznego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz innych części tych nieruchomości służących do użytku publicznego, Sąd stwierdza zasadność zarzutu. W świetle reguł wykładni językowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., zasadny jest wniosek, że obowiązek uprzątania zanieczyszczeń, o których mowa w powołanym przepisie jest stały i należy go realizować ilekroć zajdą okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę obowiązku "niezwłocznego uprzątania" wprowadza poczucie występowania odmiennego momentu, w którym przedmiotowy obowiązek należy spełnić. Wprowadzenie w § 3 Regulaminu słowa "niezwłocznie" jest w ocenie Sądu zbędne, gdyż może to powodować rozbieżności w ocenie wystąpienia momentu, od którego należy wykonywać nałożony obowiązek (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1032/19, CBOSA).

Podstawą do uregulowania przez Radę sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego jest przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Ustanowienie obowiązków zgodnie z brzmieniem wyrażonym w § 3 oraz § 4 Regulaminu stanowi ingerencję w materię uregulowaną już przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., który stanowi:

Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że ustawodawca polecając lokalnemu prawodawcy uregulowanie sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednocześnie regulując obowiązek uprzątnięcia tych zanieczyszczeń z chodnika, wyłączył przedmiot regulacji określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z kompetencji przekazanych do uregulowania przez lokalnego prawodawcę na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przede wszystkim wskazuje na to rozróżnienie pomiędzy miejscem, w którym uprzątanie ma następować. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. reguluje samodzielnie obowiązek uprzątania zanieczyszczeń z chodników, określając jednocześnie precyzyjnie co należy przez "chodnik" rozumieć. Z kolei lokalnemu prawodawcy powierza się uregulowanie sposobu uprzątania tych samych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie ma kompetencji do tego, aby powtórnie, a tym bardziej odmiennie regulować tę materię w akcie normatywnym niższego rzędu (akt prawa miejscowego).

Uwagę Sądu zwraca także przeniesienie omawianego obowiązku na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych na szerokości 1,5 m ciągu przylegającego do danej nieruchomości. Zakwestionowana również w tym zakresie część tego przepisu nie może ostać się w obrocie prawnym, ponieważ przez powołaną regulację dochodzi do wykroczenia poza obszar przewidziany przez ustawodawcę – w drogę definiowanej w myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zmianami, zwanej dalej "u.d.p."). Skoro lokalny prawodawca przewiduje obowiązek uprzątania ciągów pieszo-jezdnych, które stanowią element drogi, należy podkreślić, że Rada wykroczyła poza wyznaczone w delegacji ustawowej ramy swojej kompetencji. Ustawodawca określa bowiem obowiązek uregulowania przez lokalnego prawodawcę zasad uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Powołując przytoczone powyżej uwagi, jedyny obowiązek spoczywający na właścicielach nieruchomości dotyczy przylegających chodników wzdłuż tych nieruchomości i został określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika jasno, że właściciele nieruchomości mają obowiązek utrzymywania w czystości chodnik, który definiuje się jako wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Subsydiarnie można posiłkować się definicją chodnika z art. 4 pkt 6 u.d.p. – chodnik to część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. W przypadku definicji legalnych, wolą ustawodawcy jest, aby interpretator w procesie wykładni prawa przyjmował ściśle znaczenie nadane danemu pojęciu prawnemu (koncepcja statycznej teorii wykładni prawa). Jeżeli więc ustawodawca nakazuje utrzymywać w czystości chodnik, to nie może być uznany za chodnik pieszo-jezdnia, po której poruszają się także pojazdy. To wyklucza możliwość rozszerzenia przedmiotu regulacji, stąd § 3 i sprzężony z nim § 4 przez odesłanie do tego pierwszego, podlegają stwierdzeniu nieważności.

Ponadto, przepis będący podstawą prawną w zakresie unormowania postępowania w przedmiocie usuwania zanieczyszczeń nie przewiduje sposobów w jaki ten obowiązek ma być spełniony. Uregulowanie w treści uchwały sposobów usunięcia zanieczyszczeń jest, zdaniem Sądu, zbyt daleko idącym rozwiązaniem, szczególnie, że ustawodawca nie określił w delegacji ustawowej, że Rada ma o tym przesądzić.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Sąd uznaje go za uzasadniony. Ustanowiony przez lokalnego prawodawcę zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny wskazane w § 24 pkt 2 i 3 Regulaminu stanowi ingerencję w materię, której podstawą prawną do podjęcia regulacji jest art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w czym Sąd zgadza się ze Skarżącym. Niektóre ze wskazanych miejsc stanowią kategorię generalną "obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" tj. skwery, trawniki z zielenią ozdobną, place zabaw, kąpieliska, obiekty sportowe, placówki oświaty etc. O zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Natomiast te z miejsc, które nie wpisują się we wskazany katalog, mogą stanowić własność osób trzecich, jednakże Rada nie jest upoważniona do ingerencji w nią z uwagi na treść art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zmianami). Obiekty, które stanowią własność podmiotów trzecich (osób fizycznych lub osób prawnych), a które przyczyniają się do zaspokajania potrzeb społecznych nie stanowią przedmiotu regulacji, która na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. może wprowadzać zakaz wprowadzania zwierząt. Tylko i wyłącznie właściciele mogą, korzystając z własnościowych uprawnień (ius disponendi) do wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń na terenie własnego obiektu w ramach np. wewnętrznych regulaminów porządkowych. Stąd ingerencja Rady jest nieuprawniona.

Powołany wcześniej art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi: Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Przepis zaskarżonej uchwały dotyczy niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej. Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwala lokalnemu prawodawcy na uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Stąd regulacja zawarta w kwestionowanym regulaminie dotycząca zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. (zob. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 27 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 789/13, 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 646/14, 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1060/15, 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 824/15, CBOSA). Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych (wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1100/19, zob. także wyroki NSA z dnia: 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16; 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, CBOSA).

Na marginesie, godzi się zauważyć, że ustanowione wyjątki w zakresie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej zostały uregulowane w art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 426). W powołanym przepisie ustawodawca uregulował możliwość wprowadzania psów asystujących osobom z niepełnosprawnościami do obiektów użyteczności publicznej. Z tego względu, powtórzenie tej regulacji w inkryminowanym § 23 pkt 3 Regulaminu jawi się jako naruszenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, zwanego dalej "Z.T.P.") co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności.

Naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zostało zasygnalizowane w treści skargi również w odniesieniu do § 25 Regulaminu. Zakwestionowany przepis stanowi: "Na terenie użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone wyłącznie w przypadku, gdy pies znajduje się w odległości co najmniej 100 m od terenów zabudowanych, pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a osoba prowadząca go ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem." Inkryminowany przepis nie może się ostać z następującego powodu. Lokalny prawodawca wprowadza daleko idącą nieostrość poprzez sformułowanie "tereny zabudowane". To bowiem w odległości 100 m od terenów zabudowanych zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone w świetle zakwestionowanej regulacji. Lokalny prawodawca nie określił jak należy rozumieć tereny zabudowane, szczególnie, że w aktach prawa powszechnie obowiązującego nie ma definicji legalnej "terenów zabudowanych". Użycie pojęcia nieostrego, szczególnie w akcie wykonawczym, jakim jest akt prawa miejscowego, a także w związku z tym, że jego nieostrość ma być wyznacznikiem, od którego w odległości 100 m dopuszcza się zwolnienie psa ze smyczy, oznacza daleko idące trudności w zakresie prawidłowego zrekonstruowania normy prawnej przez adresata.

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Z.T.P., szczególnie w § 6, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Lege non distinguente, dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Kolejny zarzut naruszenia prawa dotyczy § 26 Regulaminu, który stanowi: "Psy ras uznawanych za agresywne w rozumieniu odrębnych przepisów oraz ich mieszańce mogą być wyprowadzane wyłącznie przez osoby pełnoletnie – na smyczy i w założonym kagańcu." Nieuzasadnione jest wprowadzenie zastrzeżenia, że jedynie osoba pełnoletnia może wyprowadzać psa rasy agresywnej lub jego mieszańca, ponieważ jak wynika z ratio legis lokalnego prawodawcy, tylko osoba pełnoletnia jest w stanie zapanować nad takim psem. Jednocześnie, nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, które nie osiągnęły pełnoletniości, o większej sprawności fizycznej, są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca owo kryterium, lecz schorowana czy niedołężna. Wprowadzenie tego kryterium może być rozstrzygnięciem nieadekwatnym, z tego względu zastrzeżenie nie może być uznane za uzasadnione.

Ponadto, uwagi wymaga nałożony obowiązek wyprowadzania psów ras uznanych za agresywne lub ich mieszańce zabezpieczonych w smycz i kaganiec. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że wprowadzenie takich wymagań stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, w świetle której winna być przestrzegana zasada humanitarnego traktowania zwierząt z uwagi choćby na ich stan zdrowia czy też wiek (zob. wyrok. WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15, CBOSA).

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez wprowadzenie w § 32 Regulaminu obowiązkowej deratyzacji na terenie całego miasta, należy uznać za uzasadniony. Za dotknięte nieważnością należało uznać ten przepis, gdyż Sąd stoi na stanowisku, iż ww. unormowanie nie wyczerpuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nakazującej wyznaczenie w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jak bowiem zasadnie wskazał tut. Sąd, zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13, CBOSA). Metodyka określenia terminów, w których deratyzacja ma być prowadzona należy do wyłącznej kwestii Rady, jednakże z wykładni językowej wynika jasno, że jej zadaniem jest wskazanie konkretnego terminu – jednostki czasowej.

W zaskarżonym Regulaminie Rada w sposób niewystarczający wywiązała się z powyższego obowiązku, co – w ocenie Sądu – uzasadniało stwierdzenie nieważności § 32 (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Ostatnim z zakwestionowanych przepisów jest § 34 Regulaminu, którego treść godzi w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z § 34 Regulaminu: "Właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstaniu odpadów i ograniczać ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszej uchwale."

Przedmiotowy Regulamin jako akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy względem przepisów ustawowych mających na celu zapewnienie czystości i porządku w gminach. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego muszą być precyzyjne i skonkretyzowane, bowiem w konstytucyjnym porządku aktów prawa powszechnie obowiązującego nie da się wyróżnić aktów normatywnych o większym stopniu szczegółowości niż akty prawa miejscowego. Z tego względu, użycie przez lokalnego prawodawcę słowa "winni" (czyt. jako "powinni" – przyp. Sądu) stanowi naruszenie § 6 w związku z § 143 Z.T.P. – "Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy." Tak jak to już wyartykułowano, w przepisach każdego aktu normatywnego nie stosuje się wyrażeń, ani sformułowań, z których odczytanie intencji ustawodawcy jest utrudnione. Sąd w składzie orzekającym aprobuje pogląd Z. Ziembińskiego o normatywnych charakterze tekstu prawnego, w którym każda wypowiedź prawodawcy ma charakter dyrektyw nakazujących albo zakazujących określonego postępowania (Z. Ziembiński, O zwrotach definicyjnych w ustawodawstwie PRL, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Zeszyt specjalny", Poznań 1956, s. 61, podobnie E. Waśkowski oraz G. Seidler). Wyrażenie "winni" wprowadza utrudnienie w rekonstrukcji normy prawnej, bowiem ów postulat nie daje pewności, czy lokalny prawodawca wprowadza obowiązek zapobiegania powstawania odpadów (do czego zresztą nie ma umocowania), czy jest to zadanie mieszkańców o charakterze fakultatywnym. Wątpliwości tych nie da się pogodzić z przywołanym wcześniej § 6 w związku z § 143 Z.T.P.

Ponadto, w momencie uchwalenia Regulaminu tj. w dniu [...] października 2014 r. nie obowiązywały przepisy dotyczące selektywnego zbierania odpadów, stąd lokalny prawodawca nie mógł nałożyć takiego obowiązku nie mając do tego podstawy prawnej. Podobne stanowisko zostało wyrażone w analogicznych sprawach (zob. np. wyroki WSA w Kielcach z dnia: 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 853/19, 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 706/19, 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 647/19, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, CBOSA). Przepis, który uprawniałby wówczas lokalnego prawodawcę do nałożenia obowiązków selektywnego zbierania odpadów tj. art. 4 ust. 2a u.c.p.g. wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., a uchwała wraz z Regulaminem zostały ogłoszone z dniem 9 grudnia 2014 r. Mając na względzie 14-dniowe vacatio legis wynikające z § 3 uchwały, Regulamin wszedł w życie z dniem 24 grudnia 2014 r. i już wtedy regulował materię, która nie mogła znaleźć zastosowania, bowiem wchodziła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Biorąc pod uwagę, że Sąd orzeka o zgodności z prawem na dzień, w którym akt prawa miejscowego został podjęty, należy stwierdzić, że przepis ten nie może się ostać w obrocie prawnym.

Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., co zostało już podkreślone, uchwała niezgodna z prawem jest nieważna. Ponieważ Sąd dopatrzył się niezgodności Regulaminu z prawem w części, tylko w tym zakresie niezbędne jest stwierdzenie jego nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., Sąd stwierdził nieważność Regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie § 3, § 4, § 24 pkt 2 i 3, § 25, § 26, § 32 oraz § 34, o czym orzeczono w sentencji wyroku.