Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 86/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla C. o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę, obejmujące zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. o pozwoleniu na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (8 lokali mieszkalnych) wg projektu zamiennego w P. , gm. T. P. przy ul. [...] dz. nr [...], [...].

T. Z. oraz R. J. pismem z dnia 15 marca 2017r. wnieśli o wznowienie postępowania oraz uchylenie decyzji Starosty [...] nr [...], podnosząc że sporna inwestycja będzie oddziaływać na należące do nich nieruchomości, które bezpośrednio graniczą z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko wnioskodawcy powołali szereg przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie) zwracając szczególną uwagę na przepis § 19 rozporządzenia, który nakazuje lokalizowanie miejsc postojowych w określonych odległościach od wymienionych w tym przepisie obiektów. Wnioskodawcy wskazali, że zatwierdzone przedmiotową decyzją miejsca parkingowe zlokalizowano tak, że spełnienie wymogów odległości wskazanych w § 19 rozporządzenia, ogranicza możliwości zagospodarowania sąsiednich działek stanowiących ich własność. Wnioskodawcy w piśmie inicjującym postępowanie w obszerny sposób omówili również obserwowaną – w ich ocenie – wadliwość decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynikającą ze stwierdzonych przez nich niezgodności z prawem budowlanym i niezgodnością wydanego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Wnioskodawcy wskazali również na okoliczność wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r.

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. Nr [...] działając na podstawie art. 145 §1 pkt 4 i art. 149 §1 i §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawiesił niniejsze postępowanie.

W związku z wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] sierpnia 2017r. znak [...] uchylającej wcześniejszą decyzję Wojewody i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], znak: [...], dla której wydano decyzję zmieniającą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], Starosta P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. podjął postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2017r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o zmianie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych w P. , gm. T. P. , dz. nr ewid. [...], [...], przy ul. [...] udzielone dla C. o. zatwierdzonego decyzją podstawową nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. z powodu braku okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że działki należące do T. Z. i R. J. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów.

Od ww. decyzji odrębne odwołania złożył T. Z. oraz R. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. T. Z. uzupełnił odwołanie. W powyższych pismach odwołujący podtrzymali argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania.

Wojewoda po rozpoznaniu złożonych odwołań, decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odwołujący swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniono, że zgodnie z przywołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślono, że jest to jedna z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co do tego, że T. Z. i R. J. nie mogą powoływać się skutecznie na przysługujący im status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Podkreślono, że oceny ich statusu należało dokonać w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 - dalej p.b.). Wskazano też, że zgodnie treścią tego przepisu, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołany przepis, jak wyjaśniono, określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Ponadto – co zaakcentowano - stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że przepis art. 28 ust. 2 p.b., jako szczególny, ma zastosowanie przed ogólną regulacją art. 28 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 p.b. był obowiązany ustalić, czy nieruchomości, co do których odwołującym przysługuje prawo własności, znajdują się w "obszarze oddziaływania obiektu", na budowę którego wydano pozwolenie. W następnej kolejności wskazano, że wyjaśnienie tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tegoż terenu. Innymi słowy tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że przedmiotem postępowania wznowieniowego na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zbadanie, czy treść oraz ustalenia ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wydanej z pominięciem strony w stosunku do której wszczęto postępowanie nadzwyczajne pozwalają na stwierdzenie, że wnioskodawca powinien być stroną, a mimo to za stronę nie został uznany.

Dokonawszy analizy okoliczności badanej sprawy Wojewoda wskazał, że nie pozwalają one na stwierdzenie, że obszar oddziaływania spornej inwestycji obejmuje również działki należące do wnoszących odwołanie. Podkreślono, że oceny obszaru oddziaływania należy dokonywać przez pryzmat treści decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Wskazano, że T. Z. jest współwłaścicielem działek o nr [...] i [...] w P. , bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora tj. działką o nr [...] i [...]. Natomiast R. J. jest właścicielem działek [...] i [...]. W następnej kolejności wyjaśniono, że w projekcie budowlanym wskazano, iż projektowany budynek nie będzie oddziaływał na sąsiednie działki i sąsiednie obiekty budowlane. Ponadto, zdaniem organu II instancji uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, stwierdzić należało, że w badanej sprawie brak jest konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez T. Z. i R. J. z należących do nich nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z uwagi na zagospodarowanie działek o nr [...] i [...], nie będą jej ograniczać w żaden sposób normy rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że w szczególności nie naruszono i nie wprowadzono ewentualnych ograniczeń na nieruchomości ze względu na odległości wskazane w § 12 rozporządzenia. Podkreślono, że zachowano także rygory z § 13, 57, tego rozporządzenia dotyczące przesłaniania pomieszczeń, czy normy wynikające z § 29 tego rozporządzenia. Wyjaśniono, że w tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o przepisy odrębne zostaną wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, w tym działek należących do Skarżącego, a tym samym i uznania T. Z. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że na tym etapie postępowania ocenie i analizie podlega jedynie czy T. Z. i R. J. przysługiwał status stron w zakończonym postępowaniu Starosty [...]. W sytuacji gdy organy uznały, że Skarżący nie miał praw strony w przedmiotowym zakończonym postępowaniu, to nie możliwe było badanie zasadności merytorycznych zarzutów dotyczących wydanego pozwolenia na budowę. Podkreślono, że okoliczności, na które powołuje się Skarżący, mogą świadczyć jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b.

W związku z tak udokumentowanymi ustaleniami, Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uchylenia decyzji, określanej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że z tego powodu Starosta P. mógł zakończyć sprawę decyzją o odmowie uchylenia decyzji pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż kwestie dotyczące nieprawidłowości decyzji Starosty [...] nr [...] znak: [...] zostały rozstrzygnięte decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ww. Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...].

T. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podtrzymano argumentację podnoszoną we wniosku o wznowienie postępowania i odwołaniu od decyzji organu Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W dniu 16 marca 2018 r. pismo procesowe złożył pełnomocnik inwestora C. I. sp. z o.o. kwestionując zasadność złożonej skargi i wskazując, że w sprawie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że w okolicznościach faktycznych badanej sprawy nie można zasadnie zarzucić organom, że nie odniosły się do prezentowanej przez Skarżącego argumentacji na temat wadliwości ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Pełnomocnik wskazał również, że kwestia ustalenia statusu stron w przedmiotowym postępowaniu była już analizowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] wskazał, m. in. powody, dla których nie przysługuje status strony innym podmiotom ponad te, którym go przyznano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia 13 stycznia 2017 r. o zmianie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych w P. , gm. T. [...], dz. nr ewid. [...], [...], przy ul. [...] udzielone dla C. o. zatwierdzonego decyzją podstawową nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. z powodu braku okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały na podstawie przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996). Zważyć też należy, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy żądania weryfikacyjnego przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4, kwestie z tym związane muszą być ocenione w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie żądanie weryfikacyjne wniesione przez T. Z. opierające się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosiło się do postępowania przeprowadzonego przez Starostę Poznańskiego i zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych w P. , gm. T. [...], dz. ewid. [...], [...] przy ul. [...] udzielone dla C. I. Sp. z o.o., zatwierdzonego decyzją podstawową nr [...] z dnia [...] lipca 2016r.

W powołanym we wniosku wznowieniowym przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustawodawca jako jedną z przesłanek uprawniających do dokonania nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznej decyzji, uwzględnił sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu tą decyzją zakończonym. Wskazanie przez wnioskodawcę takiej podstawy żądania obligowało właściwy organ, będący adresatem wniosku wznowieniowego do przeprowadzenia postępowania – po uprzednim stwierdzeniu dopuszczalności wznowienia i podjęcia postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. – mającego na celu ustalenie, czy podmiot wnioskujący był uprawniony do uczestniczenia w zakończonym postępowaniu w charakterze strony i w sposób niezgodny z prawem został gwarantowanego ustawowo udziału w tym postępowaniu pozbawiony.

Wobec przedmiotu sprawy objętej wnioskiem weryfikacyjnym T. Z. postępowanie w opisywanym powyżej zakresie należało prowadzić stosując przepis art. 28 ust. 2 p.b., który w sposób szczególny – w relacji do art. 28 k.p.a. – określa kryteria kwalifikowania jednostki jako stronę postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. za stronę należy uznać: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu, określono w art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych, ale również przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016 r. , sygn. akt II OSK 1156/14 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W tym miejscu podkreślić należy, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy p.b. i przepisów odrębnych (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 – LEX nr 2106702). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 876/16 – LEX nr 2162427).

Stąd też w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. , sygn. akt II OSK 1156/14 - CBOSA). Jednolicie, bowiem w judykaturze przyjmuje się, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach rozporządzenia – nie przesądza – o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływanie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2619/14, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1628/13, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12 oraz wyro NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11 – zob. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze dokonując interpretacji powołanych przepisów przy użyciu samych tylko dyrektyw językowych nie można nie zauważyć, że powoływany przez Skarżącego od początku postępowania administracyjnego § 19 rozporządzenia nakłada na inwestora obowiązek posadowienia miejsc postojowych w określonej odległości od wskazanych tym przepisem obiektów - literalnie - nie zamykając warunku spełnienia tego wymogu wyłącznie do granic działki objętej pozwoleniem na budowę. Fakt, że aktualnie działka sąsiednia (należąca do Skarżącego) położona na obszarze odległości wskazanej w przepisie § 19 rozporządzenia, pozostaje niezagospodarowana, nie oznacza, że nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy, bowiem zarówno terenu niezagospodarowanego, jak i już zagospodarowanego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania (W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 85-86).

Przepis § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia nakazuje zachować odległość 7 m od wymienionych w tym przepisie obiektów. Miejsca postojowe na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, jak wynika z projektu budowlanego, zostały zlokalizowane w odległości 6m od granicy nieruchomości Skarżącego. Ocena zachowania wymogów określonych w § 19 Rozporządzenia wymagała zatem rozważenia stanu faktycznego i możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości T. Z.. W takiej sytuacji rolą Wojewody było więc co najmniej odnieść się do argumentacji Skarżącego i wyjaśnić dlaczego, pomimo takich ustaleń stanowisko Skarżącego – w ocenie organu - nie jest zasadne. Należy przy tym przypomnieć, że przepisy prawa nie upoważniają organów do dokonywania gradacji ograniczenia właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W świetle powyższego znamienne jest, że pomimo, iż T. Z. od początku postępowania wznowieniowego wskazywał na – znajdujące oparcie w § 19 rozporządzenia – oddziaływanie inwestycji na stanowiącą przedmiot jego współwłasności nieruchomość, wyrażające się właśnie w ograniczeniu możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w przyszłości – to organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii w żaden sposób. Za wystarczające nie może być uznane ogólne stwierdzenie, iż projektowany obiekt budowlany, w zakresie objętym decyzją o zmianie pozwolenia na budowę nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu jak wynika z projektu zamyka się w granicach działki inwestora.

Oznacza to, iż kwestia wynikającego z § 19 rozporządzenia ograniczenia T. Z. w uprawnieniach dotyczących zagospodarowania jego nieruchomości nie została w istocie omówiona w zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem jasne, co leży u przyczyn tego stanu rzeczy, tj. czy nie wyjaśniono sprawy w tym zakresie ponieważ umknęła ona uwadze organu, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy też tylko zaniechano uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie, naruszając art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. i dokonując błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Jeżeli nawet organ kwestię tę ustalał, to nie jest wiadomym na czym opiera swoje stanowisko, co do tego, że sporna inwestycja, w kontekście stanu faktycznego sprawy i brzmienia § 19 rozporządzenia nie będzie wprowadzać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na nieruchomości Skarżącego i to w sytuacji gdy aktualnie nieruchomości ta pozostaje niezagospodarowana. W sytuacji gdy wnioskodawca powołując się na postanowienia tego przepisu domagał się wznowienia postępowania w sprawie, rzeczą organu było przynajmniej odnieść się do argumentacji złożonego wniosku.

Ponieważ – jak wskazano powyżej – motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia wymykają się kontroli Sądu, z uwagi na fakt, że nie jest wiadomym z jakich przyczyn, pomimo wyraźnej treści żądania wniosku o wznowienie postępowania, Wojewoda uznał, że w okolicznościach badanej sprawy § 19 rozporządzenia nie przesądza o statusie Skarżącego jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, Sąd zadecydował o uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji. Po ponownym zbadaniu sprawy z uwzględnieniem wykładni i wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku rolą Wojewody będzie zatem odnieść się do tej kwestii.

W tym miejscu wskazać należy również, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, iż cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych powoduje, że w danej sprawie brak przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez Skarżącego z jego nieruchomości. Wojewoda wziął przy tym pod uwagę zapisy rozporządzenia w tym odległości (§12 rozporządzenia) przesłaniania pomieszczeń (§13 i §57 rozporządzenia) czy normy z §29 rozporządzenia. Organ odwoławczy w tym zakresie nie odwołał się jednak do treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] co oznacza, iż jego ustalenia są w tym zakresie dowolne. Brak analizy ustaleń dokumentacji projektowej uniemożliwia uznanie za wystarczające odwołanie się do przywołanych w uzasadnieniu decyzji przepisów rozporządzenia. Taki sposób dokonywania oceny pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a. i nie stanowi w istocie rozpoznania sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1545/14 - CBOSA).

Końcowo podkreślić trzeba, że w żadnym przypadku przyznanie statusu strony T. Z. w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie może być utożsamiane z wadliwością samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli – postępowanie – w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne [za:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, warszawa 2005, s. 627).

Odnosząc się do zarzutów skargi zwrócić należy również uwagę na fakt, że Sąd w niniejszym postępowaniu badał legalność zaskarżonych decyzji wydanych w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji wydanej po wznowieniu postępowania a nie samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie mógł zatem odnieść się zatem do zarzutów stricte związanych z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się natomiast do pisma pełnomocnika inwestora należy wskazać, że kwestią odrębną jest badana w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwalifikowana - wadliwość decyzji - a zagadnieniem odrębnym jest kwalifikowana - wadliwość postępowania – uzasadniająca ponowne rozpoznanie sprawy, która nie może być automatycznie utożsamiana z wadliwością samej ostatecznej decyzji kończącej takie postępowanie. Powyższe wynika z braku konkurencyjności między postępowaniami toczącymi się w trybie wznowienia, a postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania. Tym samym organ orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania zobowiązany jest do samodzielnych ustaleń w zakresie występowania w sprawie przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe i uznając, że sprawa nie została w pełni wyjaśniona po wznowieniu postępowania wobec braku pełnego omówienia przyczyn odmówienia T. Z. przymiotu strony, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).