Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1228/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 3 i 6, art. 17 pkt 6 lita s, art. pkt 13, art. 19, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 764/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w W. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 764/14, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...], [...] i [...] w W.

Skarżąca Spółdzielnia zaskarżyła wskazany plan miejscowy w części obejmującej ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 1MW/1, 1MW/2, 1MW/3, 2MW/1, 2MW/2, 2MW/3, 2MW/4, 3MW, 4MW-U, 6U/2, 7U, 8U, 9UO, 10UO/1, 10UO/2, 11UKS, 12Z/1, 12Z/2, 12Z/3, 13Z-US, 14ZP, 15ZP i 3KDW/2, co do których twierdziła, że jest ich właścicielką lub użytkowniczką wieczystą, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w tej części. W skardze zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie w części tekstowej planu parametrów linii zabudowy dla niektórych terenów; zdaniem skarżącej linie zabudowy powinny być określone nie tylko w części graficznej planu miejscowego, ale także w jego części tekstowej; w zaskarżonym planie miejscowym linie zabudowy zostały wyznaczone zaś jedynie w części graficznej planu,

- art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na tym, że po uwzględnieniu niektórych uwag do projektu planu nie ponowiono uzgodnień oraz na tym, że nie wprowadzono do projektu planu zmian wynikających z uwzględnienia niektórych uwag; w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Prezydent W. wydał zarządzenie z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu, w którym wymienił uwzględnione uwagi, m.in. w zakresie korekty linii zabudowy i wprowadzenia nowych zakazów w tym zakazów zabudowy, następnie zaś nie wyłożył ponownie projektu planu zagospodarowania przestrzennego; nadto, mimo że w tym zarządzeniu stwierdzono, iż uwzględnia się uwagi w zakresie dotyczącym § 18 ust. 3 pkt 2, § 19 ust. 4 pkt 5, § 20 ust. 3 pkt 2 i § 32 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, to nie wniesiono odpowiednich zmian do projektu planu,

- art. 1 ust. 2 pkt 4–7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, a przy tym nie uwzględnia reguł kształtowania polityki przestrzennej,

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez pozbawienie strony skarżącej podstawowego atrybutu prawa własności, jakim jest możliwości zabudowy nieruchomości, których właścicielką lub użytkowniczką wieczystą jest skarżąca, m.in. w sposób wynikających z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 4–7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że te trzy ostatnie zarzuty były powiązane z twierdzeniem, że tereny oznaczone w zaskarżonym planie symbolami 12Z/1, 12Z/2, 13Z-US i 11UKS powinny być przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe, z kwestionowaniem nieuwzględnienia wniosku skarżącej dotyczącego możliwości budowy pawilonu handlowego, z kwestionowaniem zakazu nadbudowy obiektów budowlanych i budowy parkingów nadziemnych oraz montażu nośników reklamowych, a także kwestionowaniem zasadności przyjętego w zaskarżonym planie rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że nie naruszono przepisów postępowania. Przyjął, że "jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że wprowadzane zmiany - z uwagi na ich rozmiar lub charakter - ewidentnie pozostają bez wpływu na aktualność i treść pozyskanych uprzednio uzgodnień lub opinii, to wówczas organ nie ma obowiązku ponawiania tych czynności, i takie jego zachowanie nie narusza dyspozycji art. 17 pkt 13" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo przyjęły, że wprowadzone do projektu planu w toku procedury planistycznej zmiany nie wymagały ponowienia uzgodnień. Nie dotykały one bowiem spraw będących przedmiotem opinii i uzgodnień oraz ich następstwem nie była zmiana przeznaczenia terenu. Wskazano, że zmiana linii zabudowy polegała jedynie na jej korekcie w celu uwzględnienia ustaleń wynikających z wydanej na rzecz skarżącej decyzji o warunkach zabudowy. Nie uległy też zmianie wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym wskaźnik minimalnej powierzchni zabudowy, wskaźnik maksymalnej zabudowy, czy też maksymalnej wysokości zabudowy.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut, że mimo uwzględnienia niektórych uwag nie wprowadzono odpowiednich zmian do projektu planu. W tym zakresie uznano za przekonujące wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut dotyczący nieokreślenia linii zabudowy w części tekstowej planu miejscowego był niezasadny, gdyż linie te o nieregularnym przebiegu zostały wyznaczone w części graficznej planu i nie byłoby możliwe określenie ich w części tekstowej planu. W części tekstowej zamieszczono natomiast definicje obowiązującej ciągłej linii zabudowy i obowiązującej linii zabudowy.

Uznano też, że nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego przyjęte w planie przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami 12Z/1, 12Z/2, 13Z-US i 11UKS. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieprzeznaczenie tych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, czy mieszkaniowo-usługową zostało przekonująco uzasadnione w odpowiedzi na skargę.

Za mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego uznano ustalenia polegające na ograniczeniach dotyczących parkingów. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżony plan miejscowy dopuszcza lokalizację miejsc postojowych wzdłuż istniejących ciągów pieszo – jezdnych obsługujących poszczególne budynki oraz jako samodzielne inwestycje w formie budynku dopuszczonego planem. Stwierdził też, że w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego planu, jako podziemne mogą być budowane jedynie parkingi jednopoziomowe i wskazał na ustalenia zaskarżonego planu, które nie zawierają ograniczeń w odniesieniu do budowy parkingów (§ 19 ust. 4 pkt 5) lub przewidują budowę parkingu wielopoziomowego (teren o symbolu 11UKS).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżony plan nie przewiduje likwidacji już istniejących lokali usługowych i handlowych oraz wskazuje tereny pod przyszłe tego rodzaju inwestycje. Odniósł się też do zarzutów skargi związanych z ograniczeniem wysokości pawilonu handlowego na terenie oznaczonym symbolem 1MW/2, akceptując w tym zakresie stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Za zgodne z prawem Sąd pierwszej instancji uznał ustalenia zaskarżonego planu dotyczące zakazu umieszczania nośników reklamowych, przy czym przyjął, że nie jest to zakaz absolutny, gdyż dopuszczone zostały reklamy wbudowane w przystanki autobusowe oraz na słupach reklamowych. Ponadto nie dotyczy on, w ocenie Sądu, szyldów.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi, według których skarżąca została pozbawiona możliwości zabudowy nieruchomości, których jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w sposób wynikający z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że ustawodawca przyjmuje prymat ustaleń planu nad ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył też, że skarżąca nie wykazała, aby na podstawie którejś z decyzji o warunkach zabudowy, na które się powołuje, została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie do zarzutów związanych z terenami oznaczonymi symbolami 12Z/1, 12Z/2, 12Z/3, 12Z-US, 14ZP, 15ZP Sąd pierwszej instancji uznał, że określenie ich przeznaczenia nie narusza prawa, w szczególności zasady równości i przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wskazał też, że jest ono zgodne z ustaleniami studium.

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował zarzutów dotyczących ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną. Zarzuty podnoszone w tym zakresie uznał za niezasadne, wskazując m.in., że w tym zakresie nie naruszono władztwa planistycznego oraz że przyjęte w zaskarżonym planie ustalenia były uzgadniane z zarządcą dróg.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wprowadzony zaskarżonym planem miejscowym zakaz nadbudowy budynków jest zgodny z prawem, gdyż wiąże się z ochroną ładu przestrzennego.

Nie zgodził się też z zarzutami dotyczącymi tego, że wskazane przepisy zaskarżonego planu (§ 18 ust. 3 pkt 5 w zakresie zastrzeżenia pkt 2 lit. b, § 18 ust. 3 pkt 6, § 19 ust. 3 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 2 w zakresie wprowadzenia zakazu nadbudowy, § 22 ust. 2 pkt 2, § 23 ust. 2 pkt 2 dotyczący montażu oraz przepisy, które tereny oznaczone symbolami 14ZP i 15ZP przeznaczają pod budowle przeciwpowodziowe) są nieprecyzyjne i niejasne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, uwzględniając wyjaśnienia złożone przez organ administracji w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym złożonym na rozprawie, przepisy te są sformułowane w sposób prawidłowy i umożliwiający ich zastosowanie oraz wykonanie na etapie realizacji postanowień planu.

Sąd pierwszej instancji nie uznał za usprawiedliwiony zarzut polegający na kwestionowaniu objęcia tej samej działki więcej niż jednym przeznaczeniem terenu oraz tego, że granice działek nie pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Przede wszystkim stwierdził w tym zakresie, że przepisy prawa nie regulują wskazanego sposobu postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Radę Miasta W. zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości oraz ochrony własności przejawiającego się wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, nieuzasadnionych celem publicznym i świadczących o nadużyciu przysługującego gminie władztwa planistycznego,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 13, art. 19 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi, mimo że podczas uchwalenia zaskarżonego planu doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w związku z nieponowieniem procedury po uwzględnieniu części uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego objaśnienia podstawy prawnej wyroku, zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku, niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z powołanego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i tym samym niepozwalające na ocenę, na jakich ustaleniach Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, niewyjaśnienie na jakiej podstawie uznano, że walory estetyczne przestrzeni mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i dlaczego jedne zasady planowania (walory architektoniczne i krajobrazowe) są ważniejsze od innych zasad (walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności) oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia,

- art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził pełnej kontroli zaskarżonej uchwały, gdyż nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi oraz poza powołaną w niej podstawę prawną,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niezastosowaniu powołanych przepisów i oddalenie zasadnej skargi,

- art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, a także art. 140 k.c. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że ograniczenie możliwości zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 12Z/1, 12Z/2, 13Z-US oraz 11UKS nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego oraz nie narusza zasad proporcjonalności, równości i ochrony własności, że zakaz nadbudowy znajduje uzasadnienie estetyczne oraz może przyczynić się do polepszenia ładu przestrzennego, że przyjęte w zaskarżonym planie rozwiązania komunikacyjne są optymalne i w związku z tym nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego, że ograniczenia w budowie małopowierzchniowych obiektów handlowych nie godzą w istotę prawa własności, oraz że ograniczenia w zakresie budowy obiektów do parkowania samochodów, polegające na dopuszczeniu wyłącznie budowy takich obiektów jako podziemnych, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nieokreślenie w części tekstowej planu miejscowego linii zabudowy nie stanowi naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 9, art. 6, art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w ramach władztwa planistycznego gminy mieści się ustalenie zakazu umieszczania nośników reklamowych na całym obszarze objętym planem miejscowym,

- art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że mimo § 9 ust. 1 zaskarżonego planu, plan ten nie stoi na przeszkodzie, aby każdy działający na obszarze planu przedsiębiorca mógł informować o swojej działalności,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 12Z/1, 12Z/2, 12Z/3, 13Z-US i 11UKS stanowią ograniczenie prawa własności odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu i mieszczą się w granicach władztwa planistycznego,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że nie zostały naruszone zasady sporządzania planów miejscowych, mimo że wprowadzono rozwiązania planistyczne, które naruszają zasady obowiązujące w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Istotna część podstaw kasacyjnych dotyczy nadużycia tak zwanego władztwa planistycznego, przy czym skarżąca twierdzi, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego, zaś Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż taka sytuacja nie miała miejsca. Twierdzenia te są związane z szeregiem ograniczeń prawa własności (użytkowania wieczystego), wynikających z ustaleń zaskarżonego planu miejscowego, takich jak przeznaczenie nieruchomości na rekreację, ograniczeń w przeznaczaniu nieruchomości na działalność usługową, ograniczeń dotyczących parkingów w formie kubaturowych obiektów budowlanych, zakazu nadbudowy budynków i ograniczeń w sytuowaniu nośników reklamowych. Jednocześnie podnosi się w związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności, równości i ochrony własności, a także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto podejmuje się swoistą polemikę z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, mającymi uzasadniać konkretne ustalenia zaskarżonego planu miejscowego.

Odnosząc się do tej grupy podstaw kasacyjnych wyjaśnić należy, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia tak rozumianego władztwa planistycznego. Tym samym nie naruszono zasady proporcjonalności. Oceniając w tym zakresie zaskarżony plan przede wszystkim należy mieć na uwadze, że dotyczy on zabudowanego osiedla i w ramach tego osiedla przeznacza tereny na różne cele. Nie zawiera tylko i wyłącznie zakazów. Jego ustalenia w szerokim zakresie umożliwiają skarżącej korzystanie z nieruchomości, których jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, gdyż przeznaczają je m.in. na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne (tereny oznaczone symbolem MW), usługi, w tym handel małopowierzchniowy, rozrywkę, obiekty hotelowe i budownictwo jednorodzinne (tereny oznaczone symbolem U) oraz usługi oświaty, obiekty opieki nad dziećmi, obiekty upowszechniania kultury (tereny oznaczone symbolem UO). Oczywiście zaskarżony plan wprowadza też pewne ograniczenia. Przede wszystkim przeznacza niektóre tereny na rekreację i drogi, a ponadto przewiduje kwestionowane przez skarżącą ograniczenia.

Oceniając te ograniczenia z punktu widzenia tak zwanego władztwa planistycznego należy mieć na uwadze, że istnieją racje uzasadniające ich wprowadzenie, właśnie wynikające z tego, że zaskarżony plan dotyczy osiedla mieszkaniowego.

W ocenie NSA, ograniczenia zabudowy wynikające z zakazu nadbudowy istniejących budynków ma istotne znaczenie z uwagi na potrzebę ochrony praw innych osób, mianowicie mieszkańców osiedla, dla których intensyfikacja zabudowy może być zjawiskiem niekorzystnym.

Podobnie stwierdzić należy w odniesieniu do ograniczeń związanych z obiektami usługowymi. Usprawiedliwione jest ograniczenie na osiedlu mieszkaniowym wykorzystania przestrzeni na ten cel. Przy czym zauważyć należy, że nie jest to ograniczenie absolutne, gdyż jak już powiedziano, niektóre tereny należące do skarżącej są przeznaczone na usługi różnego rodzaju, aczkolwiek z ograniczeniami.

Usprawiedliwione jest też ograniczenie dotyczące obiektów do parkowania, mianowicie ustalenia, które dopuszczają na niektórych terenach jedynie parkingi podziemne. Zdaniem NSA, za takim rozwiązaniem przemawia potrzeba zapewnienia na osiedlu mieszkaniowym terenów niezabudowanych. Przy czym istotne jest też, że nie jest to rozwiązanie powszechnie stosowane na obszarze objętym zaskarżonym planem, gdyż – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – są tereny, gdzie takie ograniczenie nie obowiązuje, np. tereny oznaczone symbolami 3MW i 4MW-U, gdzie można lokalizować obiekty do parkowania w ramach infrastruktury drogowej (wniosek z § 4 ust. 2 pkt 4 zaskarżonego planu miejscowego), które – o ile będą co najmniej dwupoziomowe – to mogą być obiektami nadziemnymi (wniosek z § 14 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego planu miejscowego) oraz teren oznaczony symbolem 11UKS, gdzie wprost stwierdzono, że dopuszcza się obiekty do parkowania jako samodzielne i wielopoziomowe, bez zastrzeżenia, aby miały być pod ziemią.

Te same racje przemawiają za przeznaczeniem niektórych terenów na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym na tereny rekreacji (tereny oznaczone symbolami Z i ZP oraz tak zwane "wydzielenia wewnętrzne", np. § 18 ust. 3 pkt 3 i § 19 ust. 3 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego). Jest usprawiedliwione potrzebami mieszkańców osiedla pozostawienie pewnych obszarów niezabudowanych, przeznaczonych na rekreację, obiekty sportowe, czy ścieżki rowerowe.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, w których akcentuje się ograniczenie prawa własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) należy zauważyć, że planowanie przestrzenne siłą rzeczy wiąże się z tego rodzaju skutkami, co ustawodawca ma na uwadze, gdyż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw tak dalekie, że dotykające istoty własności. Przy czym w rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga fakt, że nie ma miejsca absolutne ograniczenie praw skarżącej, gdyż niektóre jej nieruchomości (stanowiące jej własność lub takie, do których służy jej prawo użytkowania wieczystego) są przeznaczone na budownictwo i usługi. Nie jest więc zasadny zarzut, że pozbawiono skarżącą wszelkich atrybutów prawa własności (użytkowania wieczystego). W ocenie NSA, nie doszło więc do naruszenia art. 64 Konstytucji RP.

Nie jest też przekonujący zarzut naruszenia zasady równości. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wprowadzone ograniczenia w równym stopniu dotykają wszystkich właścicieli nieruchomości objętych zaskarżonym planem, zaś skarżąca nie wykazała, aby w tym zakresie była traktowana gorzej niż inne podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stanowiących swoistą polemikę z poszczególnymi stwierdzeniami Sądu pierwszej instancji, a także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA zauważa, że Sąd pierwszej instancji przedstawił szczegółową, miejscami za bardzo szczegółową, argumentację, mającą uzasadniać ustalenia zaskarżonego planu miejscowego. W procesie tworzenia planu miejscowego uwzględnia się szereg czynników o charakterze subiektywnym, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Projekty planów miejscowych przygotowują osoby o odpowiednim wykształceniu (art. 5 powołanej ustawy). Ponadto w procesie jego uchwalania bierze udział, jako organ doradczy, gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna, złożona (według stanu prawnego obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie planu miejscowego) z osób o odpowiednim wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego (art. 8 ust. 3 i 6 oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwszy). Z tego względu, zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, ocena zgodności z prawem planu miejscowego w zakresie uwzględnienia m.in. takich czynników, jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy walorów architektonicznych i krajobrazowych, nie może polegać na sprawdzeniu, czy konkretne rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym planie właściwie uwzględnia wskazane czynniki. Równałoby się to bowiem z weryfikowaniem rozstrzygnięć wymagających specjalistycznej wiedzy przez osoby takiej wiedzy nie posiadające. Zauważyć bowiem należy, że przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Prawna ocena zaskarżonego planu w tym zakresie siłą rzeczy musi się ograniczać do formalnej kontroli, a więc zbadania, czy zaskarżony plan został sporządzony z udziałem wskazanego fachowego czynnika. W związku z tym zauważyć należy, że skarżąca podnosząc zarzuty dotyczące tego, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieodpowiedni ocenił ustalenia zaskarżonego planu mające związek z ładem przestrzennym, nie twierdziła, aby projekt zaskarżonego planu został sporządzony przez osoby nieposiadające odpowiedniego przygotowania zawodowego oraz, aby nie został on zaopiniowany przez gminną komisję urbanistyczno – architektoniczną. Nie są więc trafne zarzuty stanowiące polemikę ze stwierdzeniami Sądu pierwszej instancji, będącymi oceną poszczególnych rozwiązań zaskarżonego planu, np. że zakaz nadbudowy znajduje uzasadnienie estetyczne, że rozwiązanie układu komunikacyjnego jest optymalne. W ocenie NSA, wystarczająca w tym zakresie była ocena, że przyjęte rozwiązania są w okolicznościach sprawy usprawiedliwione oraz wprowadzone z zachowaniem trybu przewidzianego przez prawo, w tym przede wszystkim z udziałem czynnika fachowego.

Nie jest też trafny zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakich podstawach przyjął prymat niektórych tylko wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie NSA, mają one jednakową wartość i w rozpoznawanej sprawie jednakowo zostały uwzględnione. Nie można zaprzeczyć bowiem, że skoro niektóre nieruchomości skarżącej przeznaczono na zabudowę mieszkaniową i usługową, to uwzględniono walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności nieruchomości. Jednocześnie skoro inne tereny przeznaczono na rekreację oraz wprowadzono pewne ograniczenia w dopuszczalnej zabudowie, to także uwzględniono wymagania ładu przestrzennego. Zdaniem NSA, gdyby uwzględnić w całości żądania skarżącej, to doszłoby do nadmiernego uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności nieruchomości, czyli interesu skarżącej, który, co zrozumiałe, wynika z dążenia do maksymalnego wykorzystania przysługującego jej prawa własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 13, art. 19 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że w tym przypadku istotne znaczenie ma to, iż przepisy powołanej ustawy nie są konsekwentne. Z jednej strony w razie uwzględnienia uwag do projektu planu miejscowego przez organ wykonawczy gminy nakazują ponowienie jedynie uzgodnień i to w niezbędnym zakresie (art. 17 pkt 13). Z kolei, gdy uwagi są uwzględniane przez radę gminy, to konieczne jest - też w niezbędnym zakresie - ponowienie wszystkich czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 19 ust. 1). Skłoniło to NSA do przyjęcia w orzecznictwie stanowiska, według którego także w przypadku uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy gminy należy ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie, a nie tylko w zakresie uzgodnień z właściwymi organami (wyrok NSA z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11). Nie kwestionując tego stanowiska zauważyć jednakże należy, że zostało ono sformułowane w sytuacji, która charakteryzowała się tym, że właściciel nieruchomości na skutek tego, że po istotnej – z punktu widzenia jego interesu prawnego – zmianie projektu planu miejscowego w zakresie nieruchomości sąsiedniej, nie wyłożono ponownie zmienionego projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, czym pozbawiono go możliwości zajęcia stanowiska wobec tej zmiany. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżąca nie powołuje się na to, że na skutek tego, że po zmianie projektu planu nie wyłożono go ponownie do publicznego wglądu i że tym samym została pozbawiona możliwości odniesienia się do tych zmian. Mając te okoliczności na uwadze oraz fakt, że zakres zmian wprowadzonych do projektu planu miejscowego na skutek uwag był nieznaczny, NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie było konieczne przeprowadzenie ponownych uzgodnień w zakresie tych zmian. Nie było też konieczne ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164. poz. 1587), polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uznał za sprzeczne z prawem to, iż w części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego nie określono linii zabudowy, nie jest zasadna. Faktem jest, że z dosłownej treści § 4 pkt 6 powołanego rozporządzenia mogłoby wynikać, że w części tekstowej planu miejscowego powinno się określić linie zabudowy. Jednakże z przyczyn faktycznych przepisu tego nie można rozumieć tak dosłownie. Nie jest po prostu możliwe jasne i zrozumiałe określenie, czyli wyznaczenie przy pomocy słów przebiegu linii zabudowy w terenie, w szczególności wówczas, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie są one nieregularne. Wymagałoby to użycia danych ewidencyjnych (granic działek, odległości od tych granic, usytuowania punktów załamania linii), co czyniłoby plan miejscowy w tym zakresie nieczytelny i bardzo trudny do zastosowania. O wiele lepszym sposobem jest uczynienie tego poprzez zaznaczenie linii zabudowy na planie, czyli części graficznej planu miejscowego. Taki sposób jest też wskazany w powołanym rozporządzeniu (§ 7 pkt 8). W ocenie NSA, wystarczające jest w tekście planu zdefiniowanie linii zabudowy i wyznaczenie ich w części graficznej. Zatem trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że sposób wyznaczenia linii zabudowy w zaskarżonym planie jest zgodny z prawem.

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 9, art. 6, art. 1 ust. 2 pkt 6 oraz w zw. z § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na przyjęciu, że w ramach władztwa planistycznego gminy mieści się ustalenie zakazu umieszczania nośników reklamowych na całym obszarze objętym planem miejscowym, nie jest zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż gmina wprowadzając taki zakaz nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Poza argumentacją przytoczoną przez Sąd pierwszej instancji oraz wcześniej przedstawionymi ogólnymi uwagami dotyczącymi władztwa planistycznego zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym można określić m.in. zasady i warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ustalenia zaskarżonego planu miejscowego mieszczą się w tych granicach. Jak bowiem trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie wprowadzono całkowitego zakazu sytuowania na terenie objętym planem urządzeń reklamowych, gdyż dopuszczalne są słupy reklamowe oraz nośniki reklamowe na przystankach transportu publicznego, a także szyldy. Jest zrozumiałe, że tego rodzaju ograniczenia nie odpowiadają interesom skarżącej, która jako właścicielka domów wielorodzinnych, chciałaby wykorzystywać ich ściany na umieszczanie nośników reklamowych. Jednakże ograniczenie prawa własności w tym zakresie, w ocenie NSA, znajduje usprawiedliwienie przede wszystkim z uwagi na ochronę krajobrazu, a więc środowiska.

Z przedstawionym zarzutem łączy się podstawa, w której zarzuca się naruszenie art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze z.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie NSA, zarzut ten nie jest zasadny, gdyż powołane przepisu stanowią o tym, że państwo udziela przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji (art. 7) oraz o tym, że organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców (art. 8 ust. 1). Nie zawierają one zatem zakazów skierowanych do organów gminy, które ograniczałyby ich uprawnienie wskazane w art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprost wskazuje na istotę sporu w tym zakresie, pisząc o tym, że ściany szczytowe budynków na osiedlu, przez to, że są pozbawione okien, nadają się do umieszczenia na nich reklam. Zatem skarżącej w istocie chodzi o własny interes, a nie interes przedsiębiorców.

Niezasadność przedstawionych podstaw kasacyjnych oznacza, że także podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 134 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są zasadne. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że brak takich uchybień, które w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.