Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 323/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Teza: Skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ.

TEZY

Skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ.


SENTENCJA

Dnia 7 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 755/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 755/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skarga została wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wodzisławia Śl. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P o oznaczeniu WOD2016_J. Przedmiotowa stacja bazowa przewidziana była do realizacji na dachu budynku posadowionego na działce nr [...] w W. przy ul. W. Decyzja Prezydenta Miasta Wodzisławia Śl. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż poprzednia decyzja tego organu, którą również odmówiono ustalenia lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej, została uchylona decyzją kasacyjną organu odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Wodzisławia Śl. stwierdził, że parametry techniczne anten przewidzianych do zainstalowania na dachu budynku dowodzą, że będą one wytwarzać pola elektromagnetyczne o częstotliwości 900 MHz ( anteny GSM) i 2100 MHz ( anteny UMTS), a średnia gęstość tych pól będzie przekraczać wartość 0,1W/m². Obszar, w którym zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego mieści się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, a gęstość pól elektromagnetycznych przekracza 0,1 W/m² zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1883) stanowi bowiem obszar o ograniczonym sposobie użytkowania. W ocenie organu w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej znajdą się miejsca, w których istnieją już budynki mieszkalne (bloki 24-16, 40-48) oraz budynki usługowe, a także tereny przeznaczone w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Wodzisławia Śl. pod przyszłą zabudowę mieszkaniową. Moc promieniowania izotropowego (EIRP) emitowanego przez przewidziane do zainstalowania anteny GSM mieścić się będzie w przedziale od 2000 – 5000W, a dla anten UMTS będzie wynosić 2158,50, a miejsca dostępne dla ludności znajdować się będą natomiast w odległości nie większej niż 100 m od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tych anten, bowiem w takiej odległości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony numerem [...] oraz budynek usługowy Fitness Clubu. Organ uznał, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 2 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397). W związku z tym organ wezwał pełnomocnika Spółki P do uzupełnienia wniosku przez dołączenie do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Spółki P w piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. wskazał, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do występowania przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Prezydent Miasta Wodzisławia Śl. mając na uwadze przeprowadzoną analizę oraz przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku uznając, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach winna zostać dołączona do wniosku odmówił ustalenia lokalizacji tej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka P domagała się jej uchylenia i wydania decyzji ustalającej lokalizację dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie o wydanie decyzji kasacyjnej nakazującej organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podzieliło stanowisko organu I instancji, że inwestor powinien uzupełnić swój wniosek przez dołączenie do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazało, że w ramach przedmiotowej inwestycji przewidziany został montaż 6 anten (3 pracujących w paśmie 900 MHz oraz 3 pracujących w paśmie 2100 MHz). Równoważna moc promieniowania wyznaczona izotropowo dla pojedynczej anteny mieści się w przedziale od 2000 W do 5000 W. Tym samym w przypadku, gdy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m i nie większej niż 150 od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania takiej anteny planowana inwestycja wymaga decyzji o jej środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium odmiennie niż organ I instancji stwierdziło, że główne osie wiązek promieniowania emitowanego przez anteny przebiegać będą nad istniejącymi obiektami zamieszkania zbiorowego w odległości od 2,7 do 5 m, to jednak w przypadku anten sektorowych pracujących w paśmie 2100 MHz w odległościach 150 m od środka elektrycznego główna oś wiązki promieniowania przy kącie nachylenia wynoszącym 7 º będzie się znajdowała nad powierzchnią gruntu na wysokości 4,8 m (sektor A), 3,9 m (sektor B) oraz 5,1 m (sektor C), a w przypadku anten pracujących w paśmie 900 MHz odległości te będą wynosiły odpowiednio 4,2 m ( sektor G błędnie oznaczony w decyzji jako sektor A ), 3,7 m (sektor H oznaczony jako B) oraz 5.1 m (sektor I oznaczony jako C). Ostatnio wskazane tereny nie są w chwili obecnej zabudowane jednak istnieje możliwość realizacji na nich obiektów budowlanych o gabarytach odpowiadających obiektom istniejącym w sąsiedztwie, gdyż ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000 wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie opisanych terenów znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w przeważającej części pięciokondygnacyjna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P Sp. z o.o., zastępowana przez radcę prawnego A. T., domagała się uchylenia opisanej decyzji SKO w Katowicach oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze powtórzona została większość zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Wodzisławia Śl. W szczególności Spółka zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym : art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na podstawie jakich dowodów organ ustalił stan faktyczny sprawy i z jakich przyczyn uznano za niewiarygodny dowód w postaci dokumentu prywatnego zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko"; art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedziałanie przez organy w oparciu o przepisy prawa.

Skarżąca Spółka zarzuciła także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 56 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne skarżącej Spółki było zgodne z przepisami odrębnymi; art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przesądzenie o przeznaczeniu terenu na podstawie ustaleń studium, podczas gdy postanowienia tego dokumentu są wiążące wyłącznie dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie przy wydawaniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej; art. 71 ust. 2 i art. 72 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a także w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszym postępowaniu.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca Spółka stwierdziła, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, że planowana przez nią inwestycja zalicza się do mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do której wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu w postaci opracowania pn. "Kwalifikacji przedsięwzięcia (...) " oraz z opinii Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wynika natomiast całkowicie odmienny wniosek, a to, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do takiej kategorii przedsięwzięć. Orzekające w sprawie organy nie wskazały także przyczyn, z jakich odmówiły wiarygodności dokumentowi prywatnemu przedłożonemu przez Spółkę.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego Spółka przytoczyła treść art. 56 u.p.z.p wskazując, że uprawnienia organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sprowadzają się do sprawdzenia zgodności inwestycji z warunkami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ nie może zatem odmówić wydania takiej decyzji powołując się na oceny pozaprawne. Omawiane decyzje stanowią także typowy przykład aktów związanych, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Tymczasem w swojej decyzji Prezydent Miasta Wodzisławia Śl. powołał jedynie przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. , które nie stanowią przepisów odrębnych, o jakich jest mowa w art. 56 u.p.z.p. Nie było podstaw do stwierdzenia także niezgodności planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Skarżąca podniosła, że konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi istotne ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, a w wielu przypadkach także swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego nakładanie takiego obowiązku nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, lecz w zgodzie z art. 71 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z dokumentu przedstawionego przez skarżącą Spółkę w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że pola elektromagnetyczne emitowane przez anteny sektorowe projektowanej stacji bazowej o wartościach wyższych niż dopuszczalne nie będą występować w miejscach dostępnych dla ludności, a zatem inwestycja nie może zostać zaliczona do przedsięwzięć wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7, czy w § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. W konsekwencji brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia.

Organy w przekonaniu Spółki dokonały także błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 analizowanego rozporządzenia R.M. w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) wskazując, że przez "miejsca dostępne dla ludności", o jakich mowa w tych przepisach należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Tymczasem zwrot "miejsca dostępne dla ludności", należy odnosić do aktualnie istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a nie do zagospodarowania potencjalnie możliwego w kontekście istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Spółka zauważyła, że przepis art. 124 ust. 2 został wprowadzony do ustawy Prawo ochrony środowiska w oparciu o art. 144 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a zatem winien znaleźć zastosowanie przy wykładaniu przepisów rozporządzenia R.M wydanego w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 60 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Literalne brzmienie ustawowej definicji miejsc dostępnych dla ludności, jak i sposób umiejscowienia tej definicji w ustawie oraz jej powiązane treściowe z brzmieniem ustępu 1 tego artykułu przesądzają, że występowanie miejsc dostępnych dla ludności oceniać należy w kontekście istniejącej na tych terenach zabudowy i aktualnego stanu zagospodarowania, a nie możliwości przeznaczenia tych terenów pod zabudowę. Spółka zarzuciła również brak podstaw prawnych do powoływania się przez organy obu instancji na ustalenia studium wskazując, że nie kształtuje ono sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że zasadniczy spór między SKO w Katowicach, a skarżącą Spółką P sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy miejsca położone na wysokości 3, 7m, 3,9m, 4,2 m 4,8 m, 5,1 m i 5, 7 m nad poziomem gruntu, które znajdują się w odległości 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania emitowanego przez opisane anteny sektorowe należało uznać za miejsca dostępne dla ludności. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie planowaną inwestycję należałoby zaliczyć bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397) dalej rozporządzenie R.M. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy zaliczyć instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W (w analizowanych przypadkach moc ta wynosiła 2159 W, 2918 W i 2163 W ) , a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W razie uznania planowanego przedsięwzięcia za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie zaś takiej decyzji, stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, winno mieć miejsce przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, że w przekonaniu strony skarżącej opisane wyżej miejsca znajdujące się na wysokościach 3,7m, 3,9 m, 4,2 m 4,8 m, 5,1 m i 5, 7 m nad poziomem gruntu z uwagi na to, że znajdowały się na terenie niezabudowanym należało uznać za miejsca niedostępne dla ludności. Stanowisko to skarżąca Spółka oparła na literalnym rozumieniu definicji miejsc dostępnych dla ludności zamieszczonej w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Spółka wskazała jednocześnie, że wobec braku stosownej definicji miejsc dostępnych dla ludności w rozporządzeniu R.M. ta definicja ustawowa winna znaleźć zastosowanie przy wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia R.M. Argumentem przemawiającym za zastosowaniem tej definicji do wykładni tych wyżej przepisów rozporządzenia było zdaniem skarżącej wprowadzenie tego przepisu do ustawy Prawo ochrony środowiska na mocy art. 144 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd podniósł, że terminu "miejsca dostępne dla ludności" nie można jednak wykładać w oderwaniu od przeznaczenia poszczególnych terenów objętych zasięgiem oddziaływania pól elektromagnetycznych. Sąd zaakceptował przyjęte przez Kolegium rozumienie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" w uzupełnieniu wskazując, że uwzględnia ono ochronę prawa własności mającą oparcie w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można bowiem ograniczać prawa własności, może do tego dojść tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty tego prawa. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że przyjęte przez organy rozumienie miejsc dostępnych dla ludności godzi w zasadę swobody dzielności gospodarczej wynikającej z art. 22 Konstytucji. Trudno w szczególności uznać, że nałożenie na podmiot, który ma zamiar wybudować stację bazową telefonii komórkowej obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia godzi w istotę swobody gospodarczej.

Skład orzekający nie podzielił także powołanego w skardze poglądu prawnego zawartego w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. , sygn. akt II OSK 496/11.

Sąd zgodził się natomiast z poglądem strony skarżącej, że błędne było powołanie się przez organy w kwestii prawnej możliwość zabudowy terenów znajdujących się w zasięgu pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe na ustalenia obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wodzisławia Śl." Ustalenia studium stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy, w tym także dla organu wykonawczego gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Uchybienie to – zdaniem Sądu - nie miało jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu nie można zaakceptować stanowiska skarżącej, że możliwość określenia jako miejsca dostępnego dla ludności obszaru znajdującego się na niewielkiej wysokości nad poziomem niezabudowanego gruntu mogłoby mieć ewentualnie miejsce w przypadku wcześniejszego wydania ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej nieruchomości. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ma bowiem charakteru konstytutywnego lecz deklaratoryjny oraz nie tworzy ona nowego porządku przestrzennego. Celem takiej decyzji jest jedynie przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze (por. Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - opracowanie przygotowane w Biurze Orzecznictwa NSA pod red Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2012 s. 75). Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że w realiach tej sprawy inwestor winien do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wprawdzie organ I instancji błędnie stwierdził, że planowana przez Spółkę P. inwestycja została wskazana w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM, a zatem stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, lecz błąd ten naprawiło Kolegium, które prawidłowo określiło to przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu niezrozumiały w związku z tym jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 56 u.p.z.p. Odmowa ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego spowodowana została bowiem brakiem możliwości weryfikacji planowanej przez inwestora lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami szczególnymi regulującymi ochronę środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Ochrona ta stosownie do art. 121 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska winna polegać na utrzymywaniu poziomów tych pól poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach. Kolegium uznając, że planowana stacja bazowa z uwagi na jej lokalizację winna zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zasadnie na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uznało za konieczne dołączenie do wniosku inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Sąd wskazał, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor w przypadku planowania inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko winien do wniosku dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia ( art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy), czy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli organ w drodze postanowienia, o jakim mowa w art. 63 ust.1 ustawy, stwierdzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W wydanej zaś decyzji organ może wskazać na potrzebę utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania terenów znajdujących się w zasięgu ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych ( art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy), czy też wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, jeżeli przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko ( art. 81 ust. 1 ustawy). Odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku orzekania o lokalizacji inwestycji celu publicznego - w tym postępowaniu organ jest pozbawiony możliwości wprowadzania jakichkolwiek modyfikacji do wniosku złożonego przez inwestora. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § k.p.a. Za chybiony Sąd uznał zarzut pominięcia w toczącym się postępowaniu dowodu w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia(...)". Na podstawie bowiem tych dwóch opracowań stanowiących dokumenty prywatne organy określiły m.in. zasięg oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd podniósł, że na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut pominięcia w prowadzonym postępowaniu stanowiska zajętego w przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach. Organ ten nie był uprawniony do zajmowania stanowiska w sprawie kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia, czemu dał wyraz w treści swojego pisma z dnia 8 lutego 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie był umocowany przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. do uzgadniania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do wydawania opinii w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia czy w toku przeprowadzanego w jego ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym również opiniowania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy), organem właściwym do wydawania opinii jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez adw. A. K., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Wodzisław Śląski z dnia [...] września 2012 r. odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. o oznaczeniu WOD2016_J naruszała szereg przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647, ze zm.), dalej ustawa czy też art. 71 ust. 2 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227 ze zm.), dalej ustawa o udostępnianiu, w związku z art. 60 ust. tej ustawy w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), dalej rozporządzenie;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Wodzisław Śląski z dnia [...] września 2012 r., których skarga dotyczyła naruszały przepisy prawa materialnego to jest art. 56 ustawy poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3) ustawy o udostępnianiu oraz § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia poprzez zastosowanie i uznanie, iż skarżąca ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy zmierzenie inwestycyjne P. nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nie nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę złożoną przez P.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 56 ustawy poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne skarżącej jest zgodne z przepisami odrębnymi (niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego);

2. art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia poprzez zastosowanie i uznanie, iż skarżąca ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy przedmiotowe zmierzenie inwestycyjne P. nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w tych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, nie dokonały zebrania całości materiału dowodowego i rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej parametry planowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia nie powodują zakwalifikowania jej do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe potwierdza zarówno dokument prywatny pn: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz U. z 2010 roku, Nr 213, poz. 139), jak i opinia Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach. Organy obu instancji nie wskazały przyczyn, z jakich odmówiły wiarygodności dokumentom (dwa egzemplarze) pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Natomiast dokument ten poświadcza, iż parametry anten planowanego przedsięwzięcia P. nie będą spełniać wymogów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, jak również wyartykułowanych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a przesądzających o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem skarżącej Prezydent Miasta Wodzisław Śląski, a następnie podzielające jego stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, przekroczyło zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne ustalenie, iż w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania ww. anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie wskazano dowodów, które stanowiły podstawę dokonania takich ustaleń. Organy winny dokonać oceny zamierzonej inwestycji według stanu prawnego i faktycznego sprawy aktualnego na dzień wydawania decyzji lokalizacyjnej, a tym samym w stosunku do istniejącego w danym czasie stanu zagospodarowania przedmiotowej, jak i sąsiednich nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że ani organ I instancji ani organ II instancji nie zweryfikowały, czy dla obszaru znajdującego się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych wydano decyzje o warunkach zabudowy, czy decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jeżeli tak to czy i jaka jest wysokość planowanej dla tego ternu zabudowy oraz czy jej wysokość determinuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; nie zweryfikowały też, czy dla tego terenu wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, czy pozwoleniu na użytkowanie obiektów budowlanych i jaka wysokość obiektów budowlanych z nich wynika. Samo oparcie się na bliżej nieokreślonej średniej parametru wysokości zabudowy na analizowanym obszarze nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż na danych nieruchomościach może być wznoszona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, a więc że oznacza to, iż w osi głównej projektowanych anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ta średnia wysokość zabudowy nie wynika z jakiegokolwiek materiału dowodowego zgromadzonego w tej w sprawie. Zdaniem strony, Sąd nie przeprowadził samodzielnej wykładni zwrotu normatywnego "miejsca dostępne dla ludności". Nadto Prezydent Miasta Wodzisław Śląski powtórnie w decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji nie powołał przepisu prawa materialnego, z którym inwestycja zamierzona przez skarżącą byłaby niezgodna. Wskazane przez organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy czy też powołany w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji SKO art. 50 ust. 1 ustawy nie stanowią przepisów odrębnych, których naruszenie zgodnie z art. 56 ustawy mogłoby stanowić podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu. Z treści uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, iż przyczyną wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji Spółki oraz utrzymania w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy był brak dostarczenia, wymaganej zdaniem organów, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa inwestycja P., z uwagi na jej parametry, nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a więc nie można również przyjąć, iż jest ona niezgodna, czy też nie spełnia przesłanek określonych w przepisach z zakresu ochrony środowiska. Z materiału dowodowego sprawy, w tym z dokumentów w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia" sporządzonej zarówno dla systemu UMTS jak i GSM, wynika, iż poziomy pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny sektorowe stacji bazowej oznaczonej, jako WOD2016_J o wartościach wyższych niż dopuszczalne nie będą występować w miejscach dostępnych dla ludności, a tym samym będą spełnione wymagania określone w obowiązujących przepisach prawa. Dokument ten poświadcza, iż parametry anten planowanego przedsięwzięcia P. Sp. o.o. nie będą spełniać wymogów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, jak również wyartykułowanych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a przesądzających o konieczności czy też możliwości nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro parametry planowanej inwestycji nie kwalifikują jej do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Potwierdzeniem prawidłowości stanowiska Spółki jest opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach, do której treści organy obydwu instancji w ogóle nie ustosunkowały się w zaskarżonych decyzjach.

Skarżąca podkreśliła, że organy dokonały błędnej wykładni normy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności’, którym posługuje się ustawodawca w tych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Tymczasem zwrot "miejsca dostępne dla ludności" winien być odnoszony do aktualnie istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a nie potencjalnie możliwego, do tego analizowanego wyłącznie w kontekście wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie jest prawidłowe orzekanie w oparciu o jedynie hipotetyczne założenie, że jakiś stan mógłby zaistnieć w przyszłości, np. po zmianie sposobu zagospodarowania działek sąsiadujących z działką, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne skarżącej. Zarówno literalne brzmienie tej definicji, sposób jej umiejscowienia w ustawie Prawo ochrony środowiska (dział, artykuł jak i treść art. 124 Prawa ochrony środowiska) jak i przepisy wykonawcze do przepisów działu VI Prawa ochrony środowiska, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192 poz. 1883) przesądzają, iż występowanie miejsc dostępnych dla ludności ocenia się w kontekście istniejącej na danym terenie zabudowy, aktualnego stanu zagospodarowania. Definicja tego zwrotu wskazuje, iż aby ocenić czy miejsce jest dostępne dla ludności trzeba ocenić czy dostęp do niego jest zabroniony bądź niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Do dokonania takiej oceny niewystarczająca jest wiedza, jaka jest możliwa do realizacji zabudowa na danym terenie i jej wysokość, ale np., jakie jest przeznaczenie danej zabudowy (budynek użyteczności publicznej, zabudowa mieszkaniowa, budynki istotne ze względu na interesy państwa np. obronność), jaka jest jego forma, bryła, jaki jest dach tego budynku. Zdaniem Spółki definicja zwrotu normatywnego miejsca dostępne dla ludności winna być stosowana i rozumiana w sposób jednolity na gruncie całego Prawa ochrony środowiska, zwłaszcza, iż jest to definicja legalna. Gdyby przyjąć rozumienie tego zwrotu zaprezentowane przez Sąd za trafne na gruncie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, to pomiary gęstości pól elektromagnetycznych w środowisku winny być wykonywane także w miejscach gdzie może powstać zabudowa zgodnie z przepisami prawa, czyli np. na wysokości 15 m nad poziomem terenu, gdzie nie istnieje jakakolwiek zabudowa, ale teoretycznie mogłaby powstać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2012, poz. 647 ) – dalej: "u.p.z.p."- nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Podkreślić należy, iż ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do określenia, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z tego względu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko", o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz.1397 ze zm.).

Z uwagi na powyższe wskazać należy na odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2013r, poz.1235 ).

Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych wskazaną wyżej ustawą z dnia 3 października 2008 r.

Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – art. 71 ust. 2 pkt 1i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

W tym stanie prawnym, jeśli organ właściwy w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma uzasadnione wątpliwości, czy dana inwestycja nie należy do kategorii inwestycji "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" ( § 2 powołanego wyżej rozporządzenia ) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" ( § 3 tego rozporządzenia), to wówczas może uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez właściwy w tych sprawach organ ( art. 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) bądź postanowienia właściwego organu o nie stwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ( art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 63 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie m.in. następujące uwarunkowania: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wykorzystywania zasobów naturalnych, emisji i występowania innych uciążliwości (art. 63 ust.1 pkt 1 tej ustawy ). Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji nie jest bowiem właściwy do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V – "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2013r, poz.1235 ) i nie może wkraczać w kompetencje przysługujące organom właściwym w tych sprawach.

Z powyższych względów chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 56 u.p.z.p., art. 71 ust. 2 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jak też art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 i § 3, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: "u.p.s.a.") i art. 3 § 1 p.p.s.a.

Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 u.p.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić, że nie dokonał należytej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8powołanego wyżej rozporządzenia w związku z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) przez błędną wykładnię zwrotu "miejsca dostępne dla ludności". Przypomnieć należy, iż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ( § 1 pkt 1 a ) i miejsc dostępnych dla ludności ( § 1 pkt 1 b ). Z dniem 15 listopada 2008 r. do art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), dodany został - przez art. 144 pkt 20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) - ustęp 2 stanowiący, iż przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08; z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 719/09; z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10; z dnia 24 marca 2015r. sygn. akt II OSK 2002/13; z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 104/13; z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13; z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Oceniając zatem oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić należy, że ustawodawca mówiąc o miejscach dostępnych dla ludności, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludności w danym momencie, w dacie składania przez inwestora wniosku ustalenie lokalizacji inwestycji. A jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego, w tym aktów prawa miejscowego oraz istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo wytknął organom, że błędem było powołanie się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wodzisławia Śl. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego – art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 5 u.p.z.p.

Z powyższych względów chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.