Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2755/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 9 I ART. 10 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Bd 1194/14 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1194/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 29 listopada 2011r. Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w G. oraz niektórzy współużytkownicy wieczyści nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. [...],[...],[...],[...] i [...] zwrócili się do Prezydenta G. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. Prezydent G., na podstawie art. 1 ust. 1, 2 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. [...], Ś. [...], Ś. [...], Ś. [...], ul. Ś. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha zabudowanej 5 budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi jako własność gminy - miasto G. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w G. w [...] części oraz wskazanych osób fizycznych (pkt 1), ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w łącznej wysokości 812.174,00 zł, z podziałem na kwoty należne od poszczególnych współużytkowników wieczystych (185 podmiotów).

Odwołanie od decyzji złożyła T. P. zarzucając naruszenie przepisów Rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, art. 5 Kodeksu Dobrej Administracji, art. 22 ust. ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz arbitralność, kłamliwość, brak odrolnienia gruntu pod zabudowę oraz nieuwzględnienie amortyzacji i wpłat dokonywanych z tytułu użytkowania wieczystego przez spółdzielnię mieszkaniową i osoby fizyczne.

Po rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2. Z żądaniem takim mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Ów przepis stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w niniejszej sprawie wystąpili współużytkownicy wieczyści, których udziały wynoszą 76,0945 %. Równocześnie zgłoszono sprzeciw względem przekształcenia. Skarżąca konsekwentnie bowiem kwestionuje przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wskazując na wadliwe działanie organów Spółdzielni Mieszkaniowej oraz organów administracji.

Kolegium wywiodło, że spełniły się przesłanki określone w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy, bowiem wniosek został złożony przez współużytkowników wieczystych, których udziały wynoszą więcej niż 50%, zaś przynajmniej jeden ze współużytkowników wieczystych sprzeciwił się przekształceniu. W sytuacji sporu pomiędzy współuczestnikami wieczystymi, jego rozstrzygnięcie powierzone jest sądowi powszechnemu, którzy zezwoli na dokonanie czynności mając na uwadze jej cel oraz interesy wszystkich współuprawnionych. Powyższe obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Wobec tego, wydane rozstrzygnięcie jest przedwczesne, co nakazuje organowi odwoławczemu jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał zatem, że Prezydent G. prowadząc dalej postępowanie powinien je zawiesić, bowiem zaistnienie przesłanki z art. 2 ust. 2 ww. ustawy powoduje konieczność wystąpienia do sądu powszechnego, którego orzeczenie zastępuje zgodę sprzeciwiających się współuprawnionych lub odmawia jej udzielenia. Organ wskazał również tryb postępowania po ustaniu powyższej przyczyny zawieszenia, w zależności od treści orzeczenia sądowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. P. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 2 września 2014r. Zdaniem skarżącej, znając treść tego pisma organ odwoławczy umyślnie wydał decyzję w dniu [...] września 2014r., stając po stronie organu I instancji i omijając wnioskowanie w odwołaniu o wykonanie przepisów prawa – art. 9 i 10 K.p.a. Kolegium nadużyło uprawnień, wskazując, że skarżąca konsekwentnie kwestionuje przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie wnikliwej i szczegółowej oceny zgromadzonych dowodów, w kontekście prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych, obowiązujących w dacie orzekania organu norm prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 83 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2. Stanowi on, że z żądaniem takim mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Z zasadnie wskazało Kolegium, że postępowanie sądowe w sprawach dotyczących zarządu związanego ze współwłasnością uregulowane jest w art. 611 - 616 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 101 ze zm.), jako postępowanie nieprocesowe.

Organ odwoławczy dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustalając, że z żądaniem wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości wystąpili współużytkownicy wieczyści, których udziały wynoszą co najmniej 50 %. Nie budzi również wątpliwości, że pierwotnie sprzeciw wobec tego przekształcenia zgłosiło kilku współużytkowników wieczystych, z których większość go wycofała. Niesporna pozostaje przy tym okoliczność, że sprzeciw zgłosiła również skarżąca T. P. i konsekwentnie w toku postępowania sprzeciwiała się wnioskowanemu przekształceniu.

Wobec powyższego, w myśl art. 2 ust. 2 ww. ustawy, zachodzi obligatoryjna bezwzględna podstawa zawieszenia postępowania, celem wystąpienia przez wnioskodawców do właściwego sądu powszechnego, o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy współużytkownikami wieczystymi w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego. Sporu tego, nie może samodzielnie rozstrzygnąć organ administracji publicznej, jak również niedopuszczalne (przedwczesne) jest w takiej sytuacji orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wbrew sprzeciwowi chociażby jednego ze współużytkowników wieczystych.

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w całości, a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art.138 § 2 K.p.a.).

W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania Sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję wyłącznie, gdy stwierdzi, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie okoliczność, że skarżąca 1 września 2014r. odebrała zawiadomienie SKO o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zaś w dniu 2 września 2014r. skierowała do organu wniosek o przedłużenie (wpływ 3 września 2014r.) rozpoznania sprawy z tej przyczyny, że do Urzędu Miejskiego w G. nie wpłynęły jeszcze zwrotnie akt sprawy z WSA w Bydgoszczy, nie stanowiła przeszkody w wydaniu zaskarżonej decyzji. Pismo wpłynęło do organu już po wydaniu decyzji, a nadto akta administracyjne sprawy w tej części, w której zostały przekazane do WSA w Bydgoszczy wraz ze skargą skarżącej na uprzednie postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania były dostępne dla skarżącej jako strony postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SA/Bd 704/12. Nadto organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z przyczyn formalnych – sprzeciwu skarżącej jako współużytkownika wieczystego wobec przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Niezrozumiały jest, zdaniem sądu I instancji, zarzut skargi co do przedwczesności decyzji Kolegium, które wszakże na skutek odwołania skarżącej i wobec wyłączenia jej sprzeciwu co do wniosku większości współużytkowników wieczystych o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, co wymaga podkreślenia - 5 budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi stanowiącej przedmiot współużytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej oraz ponad 180 innych osób fizycznych, uchyliło decyzję o przekształceniu tego prawa i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. To właśnie sprzeciw i interes prawny skarżącej, który jak wynika z akt sprawy, stoi w opozycji do interesu pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości stanowił podstawę zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

przepisów prawa materialnego tj.:

art. 9 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne w sposób należyty i wyczerpujący informował skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ II instancji zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu odwoławczym, a przed wydaniem decyzji umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań

art. 64 Konstytucji RP i art. 17 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 i 10 § 1 k.p.a., art. 65 Konstytucji RP oraz art. 17 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, w sytuacji, w której zaskarżona skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wyrok Sądu I instancji nie uwzględnia jej uzasadnionych praw i wydany został z naruszeniem przepisów prawa, albowiem Sąd wadliwie uznał, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie miał podstaw do pomijania stanowiska skarżącej wyrażonego w piśmie z dnia 2 września 2014 r. Nadto organ nie zapewnił skarżącej należytego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest trafne określenie powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów art. 9 oraz 10 § 1 k.p.a. jako przepisów prawa materialnego. Są to bowiem typowe przepisy postępowania regulujące generalne obowiązki organów administracji prowadzących postępowania na podstawie przepisów k.p.a.

Naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W skardze kasacyjnej nie wskazano tymczasem, jakie powinno być rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które skarżąca uznałaby za zgodne z prawem. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera w istocie jedynie trzy zdania dotyczące istoty powołanych w niej podstaw. Mianowicie wskazano w niej, że "...organ II instancji nie miał podstaw do pomijania stanowiska skarżącej, wyrażonego w jej piśmie z 2 września 2014r. Pomijając wnioski i argumenty skarżącej organ nie zapewnił jej należytego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Organ nie informował także skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego pominięcia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów co do rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji".

Odnosząc się do tak uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie pozwalają one na ustalenie, o jakich to konkretnie okolicznościach faktycznych i prawnych organ powinien, zdaniem autora skargi kasacyjnej poinformować skarżącą. Nie sposób zatem ustalić, czy brak takiej informacji mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

Nieuwzględnienie stanowiska i wniosków strony w postępowaniu administracyjnym nie oznacza oczywiście, że nie zapewniono jej należytego uczestnictwa w postępowaniu.

Żadna z powołanych w skardze kasacyjnej jej podstaw nie odnosi się natomiast do istoty zaskarżonego do sądu I instancji aktu, a mianowicie rozstrzygnięcia kasacyjnego - opartego na art. 138 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie przedstawia argumentacji prawniczej, która mogłaby doprowadzić do stwierdzenia, że decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi była w istocie rozstrzygnięciem wadliwym, a zamiast niej powinna zostać wydana decyzja odmienna.

Art. 17 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, że żadne z jej postanowień nie może być interpretowane jako przyznanie jakiemukolwiek państwu, grupie lub osobie prawa do podjęcia działań lub dokonania aktu zmierzającego do zniweczenia praw i wolności wymienionych w konwencji albo ich ograniczenia w większym stopniu, niż ona to przewiduje. Jak wskazuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka celem art. 17 Konwencji, w zakresie, w jakim skierowany jest on do grupy lub do osób fizycznych, jest uniemożliwienie im wywiedzenia z Konwencji prawa do uczestniczenia w jakiejkolwiek działalności lub do popełnienia jakiegokolwiek czynu, mającego na celu zniweczenie któregokolwiek z praw i wolności wskazanych w Konwencji, tym samym więc nikt nie może wykorzystywać postanowień Konwencji w celu dopuszczania się czynów zmierzających do zniweczenia wskazanych powyżej praw i wolności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sposób doszukać się nawiązania do podniesionego wśród podstaw kasacyjnych zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wobec zasady związania sądu granicami skargi kasacyjnej, sąd ten nie jest uprawniony do rekonstrukcji intencji autora skargi kasacyjnej w zakresie powołania podstaw kasacyjnych. Podstawy te muszą być powołane szczegółowo – ze wskazaniem konkretnych przepisów (zawartych w konkretnych jednostkach redakcyjnych aktu prawnego), które miałby naruszyć sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok.

Art. 64 i 65 Konstytucji RP składają się z szeregu przepisów zawartych w jednostkach redakcyjnych niższego rzędu – ustępach. I tak art. 64 składa się z trzech odrębnych ustępów, zaś art. 65 z pięciu ustępów, przy czym art. 65 ust. 1-5 zawiera regulacje dotyczące wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy. Trudno dostrzec związek pomiędzy tą problematyką a istotą rozpoznawanej sprawy.

Brak szczegółowego powołania konkretnego przepisu prawa zawartego w ściśle określonej jednostce redakcyjnej Konstytucji RP uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu, tym bardziej, że lapidarne uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala nawet na rozważanie, na czym miałoby polegać naruszenie Konstytucji RP w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Stosownie do regulacji zawartych w art. 258 – 260 p.p.s.a. o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu z tytułu pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym orzeka w odrębnym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a w szczególnie uzasadnionych wypadkach sąd.