Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 301/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 9 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 562/20 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 562/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, GDDKiA na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp), art. 106 § 5 ustawy z 15 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) oraz art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018, poz. 2068 ze zm., Udp), postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową (branża elektryczno-oświetleniowa) na terenie działki nr [...] położonej w ob. [...], gm. [...] ("planowana inwestycja"). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ warunkuje uzgodnienie tej decyzji umieszczeniem w niej zapisów, że: 1) Zarządca drogi krajowej nr 20 nie dopuszcza obsługi komunikacyjnej planowanej na działce nr [...] inwestycji bezpośrednio z drogi krajowej. Istniejący bezpośredni zjazd indywidualny z drogi krajowej nr 20 do działki nr [...] należy przewidzieć do likwidacji, 2) Lokalizacja urządzeń reklamowych na działce nr [...] w odległości minimum 25 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 20, odległość mierzona do skrajnego od strony jezdni elementu reklamy, 3) Zarządca drogi krajowej nr 20 nie zezwala na lokalizację wzdłuż drogi krajowej reklam emitujących zmienne światło (natężenie i obraz) m.in. typu LED. Z wyjątkiem przejść pod drogą krajową nr 20 infrastrukturę techniczną należy projektować poza pasem drogowym, tj. gruntem Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA O/Gdańsk, z zachowaniem warunku odległości minimum 25 metrów od krawędzi jezdni drogi krajowej, 4) Zarządca drogi krajowej nr 20 nie będzie ponosił kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa drogi krajowej, 5) Zakazuje się odprowadzania wód opadowych do systemu odwodnienia drogi krajowej nr 20, 6) Wszystkie miejsca postojowe związane z planowaną na działce nr [...] inwestycją należy zlokalizować poza pasem drogowym drogi krajowej nr 20, 7) Projekt zagospodarowania działki nr [...] w ramach właściwości rzeczowej zarządcy drogi krajowej nr 20 należy uzgodnić w GDDKiA Oddział w [...].

Kolejno wskazano, że w tym stanie rzeczy M. W., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dalej w wyroku IV SA/Wa 562/20 przywołano, że GDDKiA powołanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wydanego w II instancji wskazano, że w sprawie przeprowadzono wizję lokalną, która odbyła się 29 listopada 2019 r. Organ podkreślił, że dokonał analizy inwestycji pod kątem art. 43 ust. 1 Udp. Stosownie do zapisów przedłożonego Burmistrza Gminy [...] projektu decyzji, planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi "bezpośrednio istniejącym zjazdem do drogi krajowej nr 20". Organ zaznaczył jednak, że z uwagi na charakter planowanej inwestycji jej bezpieczną obsługę komunikacyjną może zapewnić jedynie zjazd publiczny. Organ przypomniał, że zarządzeniem nr 34 GDDKiA z 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, analizowany odcinek drogi krajowej nr 20 został zakwalifikowany do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Działka nr [...] przez działki nr [...], nr [...], nr [...] ma zapewniony dostęp do ul. [...], która posiada włączenie do drogi krajowej nr 20 w km ok. 305+500, bądź za pomocą drogi gminnej nr 157016G - ul. [...], która posiada włączenie do drogi krajowej nr 20 za pomocą skrzyżowania w km ok. 304+500. Organ wskazał, że drogi są częściowo utwardzone, a częściowo stanowią drogi gruntowe, a na nieruchomościach przylegających do tych dróg prowadzone są działalności gospodarcze, które mają zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogą krajową nr 20 z ul. [...]i ul. [...], co potwierdza informacja uzyskana z Gminy [...] przy piśmie z 28 listopada 2019 r. oraz dokumentacja fotograficzna wykonana na potrzeby postępowania. Organ zaznaczył również, że zjazd publiczny powodowałby zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, ponieważ miejsce niebezpieczne stanowi przystanek autobusowy, oznaczony znakiem drogowym D-15 "przystanek autobusowy", zlokalizowany w km 304+777 (strona prawa) w odległości ok. 32,0 m od istniejącego zjazdu indywidualnego. Ponadto, w odległości ok. 10,0 m od zjazdu indywidualnego znajduje się przejście dla pieszych, oznaczone znakiem drogowym D-6 "przejście dla pieszych. Zjazd publiczny charakteryzuje się natomiast dużą częstotliwością użytkowania, stąd jego lokalizacja w sąsiedztwie przejścia dla pieszych mogłaby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr 20, a zwłaszcza na bezpieczeństwo pieszych poruszających się po tym przejściu. Organ zwrócił także uwagę, że zgodnie ze stałą organizacją ruchu drogi krajowej nr 20 w miejscu inwestycyjnym ta droga oznaczona jest znakiem podłużnym w postaci linii segregacyjnej P-4 "linia podwójna ciągła". Dodatkowo w km 304+758 (strona lewa) zlokalizowany jest znak drogowy A-2 "niebezpieczny zakręt w lewo". Potwierdza to przeprowadzona wizja lokalna w terenie, z udziałem pracowników organu, inwestora i jego pełnomocnika, a także znajdujący się w aktach protokół, sporządzony na tę okoliczność, podpisany przez wszystkich obecnych przy tej czynności. Organ podkreślił, że analizowany odcinek drogi krajowej nr 20 charakteryzuje się bardzo wysokim natężeniem ruchu drogowego, dlatego planowany tu zjazd publiczny może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ wskazał również, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z obowiązków nałożonych na GDDKiA w zakresie ochrony dróg krajowych. W zakresie "Opinii technicznej nt. lokalizacji zjazdu z działki nr [...] w miejscowości [...] na drogę krajową nr 20" sporządzonej przez K. W. w lutym 2014 r. organ wskazał, że odnosi się ona do nieaktualnego stanu prawnego w zakresie powołanych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie organu, nie sposób się także zgodzić, że "możliwe jest zlokalizowanie w omawianym miejscu zjazdu na drogę klasy GP, jednak wymaga to od inwestora budowy na własny koszt elementów pozwalających na zminimalizowanie zagrożenia w ruchu drogowym. Wymagałoby to dodatkowych nakładów finansowych i zgodności poglądów na ten temat wśród sąsiadów. Droga krajowa nr 20 nie posiada cech charakterystycznych dla klasy GP, w szczególności tych związanych z bezpieczeństwem, a zatem zlokalizowanie jednego dodatkowego zjazdu nie zmieni w sposób znaczący bezpieczeństwa na tym odcinku". Analizowany odcinek drogi krajowej nr 20 zarządzeniem nr 34 GDDKiA z 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zakwalifikowany został do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na w/w postanowienie GDDKiA wniósł M. W., który zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016, poz. 124, rozp. MTiGM 1999), poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w sprawie nie zachodzi sytuacja przemawiająca za dopuszczeniem bezpośredniego skomunikowania działki nr [...] w miejscowości [...] z drogą krajową nr 20 za pośrednictwem istniejącego zjazdu bezpośrednio z tej drogi krajowej oraz że istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...] w miejscowości [...] z drogą krajową nr 20 za pośrednictwem istniejącej drogi gminnej – ul. [...],

b) § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. przyjęcie, że przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr 20 na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...] nie spełnia warunków przewidzianych wymienionymi przepisami, w szczególności, że wjazd położony jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu na drodze,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez wydanie postanowienia bez prawidłowego zebrania i rozparzenia całego materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, że możliwe byłoby skomunikowanie drogi krajowej nr 20 z działką nr [...] położoną w miejscowości [...] przez istniejące drogi gminne (ul. [...]),

b) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia bez wzięcia pod uwagę i dostatecznego rozpatrzenia złożonych do akt dokumentów, tj.: opinii wykonanej przez niezależnego eksperta mgr inż. K. W. nt. lokalizacji zjazdu z działki nr [...] w miejscowości [...] na drogę krajową nr 20 oraz opinii wydanej przez Urząd Gminy w [...] 13 listopada 2012 r.,

c) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia bez przeprowadzenia wnioskowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dowodu z opinii niezależnego rzeczoznawcy na okoliczność możliwości skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną przez istniejące drogi gminne,

d) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez wydanie postanowienia bez prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, że niemożliwe byłoby bezpośrednie skomunikowanie drogi krajowej nr 20 z działką nr [...] położoną w miejscowości [...] za pośrednictwem zjazdu z drogi, z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

e) art. 8 § 1 i 2 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia naruszającego zasadę równego traktowania i bezpodstawnie różnicującego sytuację prawną inwestora w stosunku do innych podmiotów w takim samym stanie prawnym i faktycznym, w stosunku do których wydawane są postanowienia uzgadniające zjazdy publiczne z drogi krajowej nr 20 do inwestycji położonych na tym samym odcinku drogi,

f) art. 22 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej bez uzasadnienia tego ważnym interesem publicznym lub co najmniej z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania GDDKiA,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi, organ dążył do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności. Organ, kiedy powziął wiedzę, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie ustalony, podjął inicjatywę dowodową we własnym zakresie. Następnie poczynił stosowne ustalenia oraz wyjaśnił, dlaczego nie jest dopuszczalne pozostawienia/dopuszczenia zjazdu, jak proponuje inwestor. Jednocześnie organ wskazał, jak działka nr [...] może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną w inny sposób.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę, że nie mogła odnieść zmierzonego skutku opinia mgr inż. K. W. z 2014 r., która miała podważyć ustalenia organu, już chociażby ze względu na swoją dezaktualizację. Nadto, w świetle jej zapisów, dopuszczalność realizacji zjazdu nie jest uzasadniona istniejącą infrastrukturą drogową, a zależy od podjęcia przez inwestora określonych czynności, np. polegających na sfinansowaniu przeniesienia przystanku autobusowego czy budowy innych urządzeń. Sąd wojewódzki zauważył, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie sposób obsługi komunikacyjnej inwestycji w kształcie, który wprost wynika z opiniowanego projektu decyzji. Organ uzgadniający nie posiada bowiem uprawnień do warunkowego – z jakimikolwiek zastrzeżeniami, uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym – zdaniem WSA w Warszawie – GDDKiA mógł albo zaakceptować projekt decyzji i wyrazić zgodę na realizację inwestycji w planowanej postaci albo odmówić jego uzgodnienia, podając w uzasadnieniu przyczyny odmowy i wskazując po spełnieniu jakich przesłanek pozytywne uzgodnienie byłoby możliwe, co bezsprzecznie miało miejsce w sprawie.

W ocenie tegoż sądu, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie także okoliczność, że istniejący zjazd został zrealizowany celem obsługi komunikacyjnej nieruchomości sąsiedniej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. W. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając mu:

1. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 9 ust. 1 pkt 3 rozp. MTiGM 1999 poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątek umożliwiający dopuszczenie bezpośredniego skomunikowania działki nr [...] w miejscowości [...] z drogą krajową nr 20 za pośrednictwem istniejącego zjazdu bezpośrednio z tej drogi krajowej oraz że istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...] w miejscowości [...] z drogą krajową nr 20 za pośrednictwem istniejącej drogi gminnej — ul. [...];

b) § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozp. MTiGM 1999 poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. przyjęcie, że przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr 20 na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...] nie spełnia warunków przewidzianych powyżej wymienionymi przepisami, w szczególności, iż wjazd położony jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu na przedmiotowej drodze;

2. w oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 "pkt c" Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonych postanowień w I i II instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

b) art. 145 § 1 "pkt c" Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonych postanowień w I i II instancji w sposób nieprawidłowy oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy;

c) art. 145 § 1 "pkt c" Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonych postanowień w I i II instancji nie dokonały w sposób prawidłowy uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego,

d) art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego bez uzasadnienia tego koniecznością dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

e) art. 22 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego poprzez uniemożliwienie mu skomunikowania przedmiotowej działki bezpośrednio z drogą krajową nr 20 jest uzasadnione w niniejszej sprawie ważnym interesem publicznym.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,

3. zasądzenie od GDDKiA na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

4. rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

Skarżący od zwraca szczególną uwagę, że droga gminna na zapleczu nieruchomości - ul. [...], to nieutwardzana, wąska, szutrowa droga bez pobocza ani chodnika, służąca do dojazdów do domów jednorodzinnych znajdujących się w jej obrębie. Droga taka nie może być wykorzystywana do dojazdu samochodów ciężarowych i dostawczych do planowanej hurtowni, ponieważ nie tylko nie nadaje się do tego technicznie, ale też stanowiłoby to zagrożenie dla normalnego ruchu na tej drodze, na której bawią się dzieci, jeżdżą rowerzyści i chodzą spacerowicze. Argumenty te nie były w żaden sposób brane pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy przez organ, a następnie nie przez WSA.

Podkreśla dalej, że wnosił na etapie postępowania przed organem o przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego na okoliczność możliwości skomunikowania Inwestycji z drogą krajową nr 20 za pośrednictwem ul. [...]. Wniosek ten został całkowicie zignorowany przez organ, natomiast sąd wojewódzki w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu postawionego przez skarżącego w tym zakresie.

Skarżący ponadto od początku trwania niniejszego sporu z organem administracji wykazuje za pomocą całego wachlarza argumentów i dowodów, że skomunikowanie jego nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w postaci hurtowni artykułów elektrycznych z drogą krajową nr 20 za pomocą istniejących dróg gminnych jest nie tylko nieuzasadnione, ale po prostu niemożliwe, z uwagi na następujące okoliczności:

• w/w drogi gminne nie spełniają wymogów technicznych i funkcjonalnych niezbędnych dla przeprowadzenia za pośrednictwem tych dróg dojazdu do inwestycji w postaci hurtowni materiałów elektrycznych,

• przeprowadzenie takiego dojazdu mogłoby stanowić poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia, zdrowia oraz ruchu mieszkańców nieruchomości usytuowanych przy tych drogach (jest to teren zabudowy jednorodzinnej)

• przeprowadzenie takiego dojazdu godzi w poważny sposób w interes ekonomiczny skarżącego poprzez zasadnicze utrudnienie dojazdu do planowanej placówki handlowej, a przez to obniżenie ruchu oraz wpływa z tytułu działalności prowadzone) w tej placówce.

Końcowo wskazuje, że zakwestionowanie projektu o warunkach zabudowy przez organ i jego uzasadnienie, czyni niemożliwym podjęcie przez skarżącego działalności gospodarczej w planowanym przez niego zakresie.

W piśmie procesowym z 2 listopada 2020 r. działający imieniem skarżącego kasacyjnie pełnomocnik oświadczył, że strona zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ w sprawie doszło do skutecznego zrzeczenia się rozprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Ustawodawca powierza sporządzenie skargi kasacyjnej co do reguły adwokatowi lub radcy prawnego, co ma służyć uzyskania niezbędnego poziomu profesjonalnego przy wnoszeniu takiego sformalizowanego środka odwoławczego. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny związany jest co do reguły podstawami kasacji, nie jest uprawniony do zastępowania – gdy idzie o rekonstrukcję zarzutów kasacyjnych – strony w tym zakresie, reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika. Jest to o tyle możliwe, gdy sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty – nawet w części formalnie skonstruowane nieudolnie – pozwalają na uchwycenie istoty danej podstawy kasacyjnej. Powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 "pkt c" Ppsa został wadliwie sformułowany. Paragrafy w artykułach Ppsa dzielą się na punkty, te zaś dzielą się na litery. Przyjdzie zatem uznać, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" Ppsa, nie zaś "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa.

B. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym. Określa on oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie uprzednio wskazanego przepisu, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie przez sąd wojewódzki skargi w sytuacji, gdy organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonych postanowień w I i II instancji miały nie podjąć wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przy tym w sposób nieprawidłowy go oceniły, a także poprzez niedokonanie w sposób prawidłowy uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uzasadnień wydanych w sprawie postanowień organów administracji oraz akt sprawy, nie potwierdza zasadności powyższego zarzutu kasacyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał w sprawie prawidłowej i kompleksowej oceny zgodności z przepisami procedury administracyjnej postępowania organów administracji w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd wojewódzki w związku z zarzutami skargi trafnie ocenił, że GDDKiA podjął niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tzn. m.in. ustalenia, czy utworzenie zjazdu w miejscu wskazanym przez inwestora stanowi dopuszczalny wyjątek z § 9 ust. 1 pkt 3 rozp. MTiGM 1999. Nie można stracić z pola widzenia, że podczas oględzin inwestor zapoznał się z materiałem dowodowym sprawy, co do którego nie wniósł uwag. Co ważne protokół także został podpisany przez wszystkich obecnych na wizji lokalnej bez zgłoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń. Z analizy przebiegu postępowania wynika, że przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe i zapewniono możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, a inwestor skorzystał z tej możliwości i na tym etapie nie kwestionował ustaleń poczynionych przez organ. Nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucić organom, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przeprowadziły postępowanie dowodowe. Organ poczynił stosowne ustalenia oraz wyjaśnił, dlaczego nie jest dopuszczalne urządzenie publicznego zjazdu, jak proponuje inwestor. Inwestor przedstawił wprawdzie do akt sprawy m. in. opinię mgr inż. K. W. z 2014 r., która miała podważyć ustalenia organu. Słusznie sąd pierwszej instancji podzielił jednak ocenę organu, że nie mogła odnieść ona zmierzonego skutku. Jednocześnie organ wskazał, jak działka nr [...] może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną w inny sposób. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustalono, że nieruchomość skarżącego skomunikowana jest z drogą krajową nr 20 poprzez ul. [...] i uzasadnione jest wykorzystanie w tym celu tejże drogi, to zebrany w sprawie materiał dowodowy ocenić należało za wystarczający. Okoliczność ta wynika zarówno z informacji uzyskanej z Gminy [...], jak i dokumentacji fotograficznej wykonanej na potrzeby niniejszego postępowania, która potwierdziła, że przy ul. [...] powstają bardzo duże obiekty budowlane, zbliżone charakterem do hali usługowo-magazynowej, a droga ta zapewnia dojazd m. in. maszynom budowlanym czy samochodom ciężarowym.

Strona skarżąca kasacyjnie w dalszej części uzasadnienia omawianego zarzutu podnosi, że organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonych postanowień w I i II instancji nie dokonały w sposób prawidłowy uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego. W tej kwestii istotnym jest jednak jednoznaczna treść norm zawartych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozp. MTiGM 1999. Przepis ten określając sytuacje, w których dopuszczalne jest zbudowanie bezpośredniego zjazdu z drogi klasy GP nie pozostawia organom na uwzględnienie "słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego" w sytuacji gdy brak jest przesłanek do budowy takiego zjazdu (podobnie w wyroku NSA z 22 sierpnia 2013 r., II OSK 184/13, LEX nr 1559475). Nie można zatem zarzucić sądowi wojewódzkiemu, że bezzasadnie przyjął, iż organy wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych.

D. Brak uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie narusza przepisów ustawy zasadniczej, w tym powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji RP. Nie można bowiem uznać, że prawidłowe rozstrzygnięcie organu uzgadniającego działającego w ramach obowiązującego prawa w sposób niedopuszczalny narusza konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego kasacyjnie, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący już ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela całkowicie pogląd, że dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, innymi słowy interes ekonomiczny skarżącego musi ustąpić przed względem na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2007 r., IV SA/Wa 395/07, LEX nr 344919 oraz wyrok NSA z 26 czerwca 2015 r., II OSK 2866/13 LEX nr 1796242). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby organ mógł wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą m. in. przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

E. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji z § 9 ust. 1 pkt 3 rozp. MTiGM 1999. Jak wynika z tego przepisu stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W tej sprawie organ uzgadniający i sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że skarżący ma zapewniony dostęp do drogi gminnej - ul. [...], która posiada włączenie do drogi krajowej nr 20. Kwestia obsługi komunikacyjnej działki nr [...] układem lokalnym była już zresztą przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 22 sierpnia 2013 r., II OSK 184/13 (LEX nr 1559475) wskazał, cyt: "Skoro ustalono, że nieruchomość skarżącego skomunikowana jest z drogą krajową nr 20 poprzez ul. [...] i uzasadnione jest wykorzystanie w tym celu tejże drogi, to zebrany w sprawie materiał dowodowy ocenić należało za wystarczający". Tak samo WSA w Warszawie w wyroku z 9 października 2012 r., IV SA/Wa 1233/12, cyt.: "Wówczas organ ustalił, że istnieje droga niższej kategorii, będąca drogą gminną, występująca pod nazwą - ul. [...], która w pełni - pomimo szutrowej nawierzchni - może zabezpieczyć dojazd do planowanej inwestycji. Droga ta zapewnia już dojazd do wielu nieruchomości położonych w głębi terenu, w tym również prowadzących działalność gospodarczą. Włączenie ruchu spowodowanego planowaną na działce nr [...] inwestycją do ul. [...] skomunikowanej pośrednio z drogą krajową nr 20 (klasy GP) jest tym bardziej zasadne, że dostawy do hurtowni elektrycznej zapewniać będą w zasadzie niskotonażowe samochody dostawcze, nie zaś wielkogabarytowe pojazdy ciężarowe wyposażone w naczepy i przyczepy. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykorzystanie ul. [...] jest nieuzasadnione, skoro droga ta jest wybudowana, włączona do drogi krajowej i nie przebiega przez tereny podmokłe. Jedynie można byłoby podnieść parametry techniczne przedmiotowej drogi, ale w tym zakresie obowiązki obciążają gminę". Skoro zatem istnieje droga niższej kategorii, będąca drogą gminną, występująca pod nazwą – ul. [...], która w pełni, pomimo szutrowej nawierzchni – może zabezpieczyć dojazd do planowanej inwestycji, niedopuszczalna jest obsługa komunikacyjnej planowanej na działce nr [...] inwestycji bezpośrednio z drogi krajowej nr 20. Natomiast z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej musiało miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku II OSK 184/13, że "ograniczenie bezpośrednich zjazdów z nowobudowanych lub modernizowanych dróg służyć ma poprawie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, a mnogość bezpośrednich zjazdów z dróg bezpieczeństwa tego nie gwarantuje".

F. Skoro okazało się, że występują negatywne przesłanki budowy zjazdu określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozp. MTiGM 1999, to bezprzedmiotowym było analizowanie przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 tegoż rozporządzenia, dotyczących konkretnych miejsc, w których zjazdów budować nie wolno. Tym samym rozważania te, jako wykraczające - wobec innych ustaleń zaaprobowanych przez Sąd - poza wymaganą ocenę aspektów sprawy pozostały poza jego kontrolą i nie można w tym zakresie postawić sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia. Dopiero bowiem, gdyby okazało się, że skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą krajową za pośrednictwem drogi gminnej byłoby nieuzasadnione – to rzeczą organu uzgadniającego byłoby poczynienie konkretnych ustaleń dotyczących zagrożeń w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować zamierzona inwestycja.

G. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.