Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2658/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg Miasta [...], B.Z. i R. J. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2020 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącego Miasta [....] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżących B.Z. i R. J. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja reprywatyzacyjna).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (zmienioną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]) ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...], [...], [...], [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]).

Z akt sprawy wynika, że przedwojenna nieruchomość hipoteczna "[...]" lub zamiennie "[...]" nr [...], pierwotnie zajmowała ogólny obszar o powierzchni ok. [...] m2 i składała się z [...] placów budowlanych o łącznej powierzchni [...] m2 oznaczonych kolejnymi numerami porządkowymi od [...] do [...], z terenu użyteczności publicznej o powierzchni [...] m2 i z terenów odchodzących pod budowę ul. [....] – [...] m2 i ul. [....] – [...] m2. Dawne działki nr [....] zostały sprzedane osobom trzecim w 1939 r. Zgodnie z treścią tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 1943 r. nr [...] Sąd [...] w [....], po rozpoznaniu sprawy z wniosku T. C. przeciwko M. K. i J. N. z domu K., postanowił orzec wykonalność wyroku Sądu Polubownego z dnia [...] października 1939 r., na mocy którego Sąd Polubowny działkę nr [...] z nieruchomości pod nazwą "[...]" oznaczonej nr [...] stanowiącą własność J. N. i M. K. przysądził na własność T. C. Na mocy wniosku T. C. z dnia [...] października 1945 r. odłączono działkę nr [...] z dawnej księgi hipotecznej nr [...] i założono dla tej działki nową księgę hipoteczną nr [...], w której to księdze wpis dotyczący własności został wpisany na imię T. C.

W celu uregulowania roszczeń dekretowych w zakresie działek nr [...] i terenu użyteczności publicznej, wraz z upływem czasu dokonano podziału tych działek ewidencyjnych w obrębie dawnej nieruchomości "[...]" [...], w wyniku którego powstały obecne działki o nr ewidencyjnych od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. Dla działek tych Sąd Rejonowy prowadzi obecnie księgę wieczystą, w której jako obecni współwłaściciele tych działek wpisani są R. J . w udziale [...] części i B .Z. w udziale [...] części.

Przedmiotowe nieruchomości według stanu na dzień 27 stycznia 2011 r. nie znajdowały się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Pierwotnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości byli I. I. (zmarły [...] kwietnia 1927 r.) oraz G.z domu S. (zmarła [...] czerwca 1935 r.) małżonkowie K., którzy mieli 11 dzieci: F. T. z domu K., N. K. zmarłego w dniu [...] czerwca 1937 r., B. K., S. K., D. K., J. K., J. K., R. R. (występującą również jako R.) E. z domu K. zmarłą w dniu [...] lutego 1943 r., J. N. z domu K., M. M. K. oraz A. M. z domu K. urodzoną [...] października 1886 r., zmarłą [...] czerwca 1939 r. w [...] (A. K. wyszła za mąż za L. M. Z tego związku małżeńskiego w dniu [...] lipca 1916 r. lub w 1919 r. w [...] urodziła się córka A. M., która w dniu [...] grudnia 1938 r. wyszła za mąż za D. O. i przyjęła nazwisko O. - występująca również jako O.).

W dziale II wykazu dawnej księgi hipotecznej "[...]" [...], znajduje się wzmianka z wniosku z dnia [...] marca 1947 r. dz. kw. [...] o dokonanie w księdze hipotecznej pod nazwą [...] wpisu przeniesienia własności placów nr [...] oraz placu przeznaczonego jako teren użyteczności publicznej - na rzecz W. K. z tytułu nabycia od A. O. tych terenów, wskazanej w akcie sprzedaży jako "jedynej spadkobierczyni J. N. i M.K.", na mocy aktu z dnia [...] września 1945 r. za nr [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego z dnia [...] sierpnia 1948 r. nr [...], w dziale II wykazu hipotecznego prowadzonego dla działek [...] i terenu użyteczności publicznej - pod nazwą [...] nr rej. [...], prawo własności do przedmiotowej nieruchomości należało do J. N. i M. K. Ponadto w przedmiotowym zaświadczeniu widnieje zastrzeżenie, że: "w dniu [...] marca 1947 r. wpłynął wniosek W. K zapisany do Dziennika KW. pod nr [....] wraz z wypisem aktu zeznanego w [..] września 1945 r. za [...] (...) o przepisanie na jego imię tytułu własności działek oznaczonych [...] ogólnej powierzchni [...] metr. kw i działki o powierzchni [...] metrów kw przeznaczonej jako teren użyteczności publicznej, które to działki uregulowane są jawnym wpisem w Dziale II wykazu hipotecznego pod nazwą [....] rej. [...] - na imię J. N. i M. K.". W aktach administracyjnych prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości znajduje się (niepodpisane i bez odcisków pieczęci) postanowienie Sądu Grodzkiego z dnia [...] listopada 1950 r. sygn. Dz. KW [...] o treści: "w przedmiocie rozpoznania wniosku W. K. z dnia [...] grudnia (...) nr [...] o wpis na własność placów nr [...] oraz placu przeznaczonego jako teren użyteczności publicznej ze składu nieruchomości [...] pod nazwą hipoteczną nr rej. [...] (dawniej "[...]") postanawia wnioskowi odmówić". Na przedmiotowym postanowieniu widnieje zapis: "Przeniesiono do Arch. [...] lutego 1952 r."

M. K. (występujący również jako: K.) urodził się [...] grudnia 1879 r. w [...] jako syn I. I. i G. G. z domu S. (występującej również jako: S.) małżonków K. Był żonaty z R. K. z domu S. (występującej również jako S.). M. M. i R. małżonkowie K. mieli troje dzieci:

- H. M. z domu K. urodzoną [...] lutego 1908 r., zmarłą w dniu [...] marca 1945 r. w [...]. Wyszła za mąż za J. M. H. M. w dniu [...] listopada 1934 r. w [...] urodziła córkę – A. M. A. M. w dniu [...] października 1960 r. wyszła za mąż za J. P. i przybrała nazwisko M.-P. Małżeństwo to zostało rozwiązane przez rozwód w dniu [...] listopada 1969 r. Następnie A. M. posługiwała się imieniem S. i wyjechała do [...], gdzie wyszła za mąż i przybrała nazwisko L. S. L. zmarła w [...];

- J. K. urodzonego [...] stycznia 1906 r. Był żonaty z E. K. z domu F. (występującej również jako F.) urodzoną [...] września 1912 r. J. K. zmarł [...] listopada 1943 r.;

- J. K. urodzonego [...] września 1911 r., zmarłego [...] stycznia 2005 r. w [...].

Postanowieniem Sądu Grodzkiego z dnia [...] marca 1947 r., po rozpoznaniu wniosku A. O., ustalono datę zgonu M.M. K. na dzień[...] lutego 1941 r. Postanowieniem Sądu Grodzkiego z dnia [...] marca 1949 r., po rozpoznaniu wniosku A. O. oraz A. M. reprezentowanej przez ojca – J. M., stwierdzono, że prawa spadkowe po M. M. K. przysługują w [...] części synowi J. K., w [...] synowi J. K. i w [...] córce H. z K. zamężnej M. W przedmiotowym postępowaniu spadkowym brał udział pełnomocnik W. K. jako nabywcy praw spadkowych A. O.

J. N. z domu K. urodziła się [...] maja 1878 r. w [...] jako córka I. i G. G. ze S. (występującej również jako: S.) małżonków K. Postanowieniem Sądu Grodzkiego z dnia [...] marca 1947 r., po rozpoznaniu wniosku A. O., ustalono datę zgonu J. N. na dzień [...] grudnia 1942 r. Z akt Sądu Grodzkiego dotyczących sprawy z wniosku nieletniej A. M. reprezentowanej przez ojca oraz A. O. wynika, że toczyło się postępowanie spadkowe po J. N. W aktach tej sprawy brak jest kończącego postanowienia spadkowego. Z wpisu nr [...] do repetytorium wynika, że w dniu [...] listopada 1950 r. rozprawa została odroczona. Brak jest jakichkolwiek dalszych wpisów.

Zaświadczeniem Urzędu Skarbowego z dnia [...] września 1945 r. stwierdzono, że "po zmarłych M.M. K. w 1941 r. oraz J. N. w 1943 r. zgłoszono jako spadek nieruchomość "[...]" (...) [...] składającą się z [...] placów budowlanych o powierzchniach: (...)/ działka nr [...] (...), 3/ działka nr [...] (...), 4/ działka nr [...] (...), 5/ działka nr [...] (...), 6/ działka nr [...] (...) oraz z terenu użyteczności publicznej o pow. [...] m.kw i że prawa do tego spadku zgłosiła A. O. - siostrzenica, z prawa do całości. - Zaświadczenie niniejsze wydaje się z tym zastrzeżeniem, że postępowanie wymiarowe podatku spadkowego wszczęto nie na podstawie aktu zgonu, lecz oświadczenia świadków, złożonego przed notariuszem S. M. w [...] z dnia[...] września 1945 r. Nr rep. [...] (...)".

Aktem notarialnym z dnia[...] sierpnia 1945 r. nr Rep. [....] A. O. upoważniła adwokata Z. O. do sprzedaży w jej imieniu osobom, za cenę i na warunkach według uznania upoważnionego, "należących do mnie praw spadkowych, odziedziczonych przeze mnie po ciotce mojej J. z K. N. i wuju moim M. K. do nieruchomości pod nazwą hipoteczną "[...]" - położonej w [...] na [...] przy ulicy [...], do zeznania i podpisania notarialnego aktu kupna-sprzedaży rzeczonych praw spadkowych, do odbioru i pokwitowania całkowitej ceny sprzedaży oraz do przepisania na nabywcę względnie nabywców tytułu własności (...). Obecnie ani żona (...) M. M. K. - ani nikt ze zstępnych ich, jak również ani mąż wyżej wymienionej J. N., ani też nikt ze zstępnych ich nie żyją (...)".

Aktem notarialnym z dnia [...] września 1945 r. nr [...] A. S. i A. R. oświadczyli przed notariuszem, że: J. z K. N., M.M. K. i "A. z K. M. (żona L. M.)", byli rodzonymi dziećmi I. I. i G. G. małżonków K. Ponadto oświadczyli, że A. z K. M. zmarła w [...] w dniu [...] czerwca 1939 r. pozostawiając jedyną córkę A. M. zamężną O., że M. M. K. zmarł w [...] w roku 1941, J. N. z K. została zastrzelona przez [...] w lutym 1943 r. oraz że obecnie ani żona M. M. K., ani nikt ze zstępnych ich, jak również ani mąż J. N., ani też nikt ze zstępnych ich - nie żyje. Zmarli przed śmiercią M. K. i J. N.

Aktem notarialnym z dnia [...] września 1945 r. nr [...] Z. O. działający w imieniu i na rzecz A. z M. O. oświadczył, że: "J. N. z domu K. i M. K. zapisani są w dziale II wykazu hipotecznego jako jawni w równych niepodzielnych częściach właściciele reszty nieruchomości pod nazwą "[...]" (...) przy ulicy [...] położonej, mającej uregulowaną księgę wieczystą za Nr rejestru hipotecznego [...]", "ta reszta wyżej opisanej nieruchomości składała się z siedmiu placów niezabudowanych (...)", "J. N. i M. K., dzieci rodzone I. I. i G. G. małżonków K., zmarli, jak również przed ich śmiercią ich współmałżonkowie i ich zstępni", "siostra wyżej wymienionych: J. N. i M. K. – A. z K. M., która (...) urodziła córkę w dniu [...] lipca (...) roku w [...] i wyszła za mąż za D. O. w dniu [...] (...) grudnia 1939 (...) roku", "postępowanie spadkowe po zmarłych J. N. i M. K. w hipotece wyżej wymienionej nieruchomości nie zostało jeszcze ogłoszone", "na podstawie wyżej przytoczonych dokumentów wynika, że jedyną spadkobierczynią po zmarłych: J. N. i M. K. jest wyłącznie córka rodzona zmarłej siostry ich A. M. – A. z M. O., do której pozostały po nich spadek przechodzi w całości", "§ 2. Po powyższych wyjaśnieniach Adwokat Z. O. w imieniu A. O., wylegitymowawszy w ten sposób prawa jej do spadku po M. K. i J. N., oświadcza, że wszystkie prawa spadkowe przysługujące A. O. do placów oznaczonych NN [...] (...), o powierzchni ogólnej [...] (...) metrów kwadratowych oraz do placu przeznaczonego jako teren użyteczności publicznej, o powierzchni [...] metrów kwadratowych ze składu wyżej wymienionej nieruchomości pod nazwą "[....]" /N rejestr hipotecznego [...] w stanie, położeniu, przestrzeni i granicach, jak place te w spadku po M. K. i J. N. A. O. posiada i posiadać ma prawo, ze wszystkim, co się na tych placach znajduje i stanowi nieruchomość z prawa, natury i przeznaczenia, bez żadnego wyłączenia, aktem niniejszym sprzedaje współstawającemu W. K. na zupełną i wyłączną jego własność, za ogółem umówioną pomiędzy stronami cenę kupna-sprzedaży w kwocie złotych [...] (...), i zezwala na przepisanie prawa własności tych placów w wykazie hipotecznym na imię nabywcy W. K. § 3. W. K. oświadcza, że (...) znane mu są prawa A. O. do tych placów na podstawie wyżej przytoczonych dokumentów, stan wykazu hipotecznego powyższej nieruchomości jest mu dokładnie znany, na tym poprzestaje i prawa spadkowe do tych placów nabywa od A. O. (...)", "Posiadanie prawne i faktyczne wszystkich wyżej wymienionych, stanowiących obiekt tej sprzedaży placów, przechodzi na nabywcę W. K. z chwilą podpisania tego aktu", "Adwokat Z. O. w imieniu A. O. ręczy W. K., że do spadku po zmarłych M. K. i J. N. nikt lepszych ani nawet równych z nią praw nie ma i że spadek po nich przechodzi wyłącznie na rzecz jej, A. O".

Zaświadczeniem Urzędu Gminy z dnia [...] kwietnia 1947 r. stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość [...] plac nr [....] według przedstawionego świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego stanowi własność W. K.

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej dekret). Objęcie w posiadanie nieruchomości objętej całą dawną księgą hipoteczną "[...]" nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1949 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, a więc termin do składania wniosku dekretowego upływał z dniem 11 października 1949 r. W dniu[...] maja 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek W. K. opatrzony datą [...] maja 1949 r. o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy "ul. [...] pol. [...] N [...] – [...] oznaczona porząd. działek [...] i terenu użyteczności publicznej o łącznej powierzchni [...] m2." Na podaniu odciśnięto pieczęć pobrania opłaty manipulacyjnej w wysokości [...] ówczesnych złotych w dniu [...] maja 1949 r. Do podania dołączono zaświadczenie Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego z dnia [...] sierpnia 1948 r., w którym widnieje zapis, że "w dniu [...] marca 1947 r. wpłynął wniosek W. K. zapisany do Dziennika KW. pod nr [...] wraz z wypisem aktu zeznanego w [...] września 1945 r. za [...] (...) o przepisanie na jego imię tytułu własności działek oznaczonych [...] ogólnej powierzchni [...] metr. kw i działki o powierzchni [...] metrów kw przeznaczonej jako teren użyteczności publicznej, które to działki uregulowane są jawnym wpisem w Dziale II wykazu hipotecznego pod nazwą [...] N rej. [...] - na imię J. N. i M. K".

W dniu [...] listopada 1949 r. do Zarządu Miejskiego wpłynął wniosek adwokata J. M. "działającego jako opiekuna nieletniej A. M." o przyznanie A. M. prawa własności czasowej "do terenu należącego do M. K. - jej dziadka", który "był właścicielem 50% nieruchomości "[...]" na [...] nr. Hip. [...] w działki nr [...] oraz części terenu [...] m2 przeznaczonych na użyteczność publiczną. Własność tych nieruchomości w drugiej połowie należała do siostry M. K., J. N. (...)." Na przedmiotowym podaniu brak adnotacji o pobraniu opłaty manipulacyjnej w wysokości [...] ówczesnych złotych tytułem opłaty od wniosku dekretowego.

W dniu [...] lutego 1998 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] wpłynął wniosek córki W. K. – B.Z. o zwrot na jej rzecz nieruchomości "[...]" plac nr: [...] i teren użyteczności publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2004 r. organ wezwał B.Z., w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, o dołączenie oryginalnych bądź poświadczonych notarialnie odpisów prawomocnych "postanowień sądowych stwierdzających o nabyciu spadku po M. K. i J. N. dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości", wskazując jednocześnie, że "powyższe dokumenty są niezbędne do jednoznacznego określenia prawowitych następców prawnych dawnych właścicieli". Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. skierowanym do B.Z. organ wskazał, że wniosek w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w dniu [...] maja 1949 r. przez W. K. Jednakże w aktach sprawy znajduje się również wniosek dekretowy z dnia 16 listopada 1949 r. złożony przez adwokata J. M. działającego w imieniu A. M., według oświadczenia wnuczki M. (M.) K. A zatem w celu ustalenia, czy A. O. była rzeczywiście jedyną spadkobierczynią d. właścicieli i kto był osobą uprawnioną do złożenia wniosku dekretowego, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania spadkowego i prawomocne postanowienie Sądu Powszechnego w tym zakresie.

Prezydent postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku W. K. z dnia [...] maja 1949 r. oraz z wniosku adwokata J. M. - opiekuna A. M. z dnia [...] listopada 1949 r., złożonych w trybie art. 7 dekretu warszawskiego o ustanowienie na ich rzecz prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu nieruchomości "[...]" do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania (spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych) w prawem przepisanej formie. Równocześnie organ zobowiązał B.Z. do wystąpienia, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwych sądów powszechnych z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadku po J. N . i M. K. oraz ewentualnie po ich spadkobiercach, a w przypadku zakończonych postępowań spadkowych - o wydanie odpisów prawomocnych postanowień sądowych o nabyciu spadku.

W dniu [...] stycznia 2009 r. do organu wpłynął wniosek M. U. działającego w imieniu M. K. podającego się za spadkobiercę M. K. urodzonego w dniu [...] października 1877 r. w [...] jako syna I. K. i G. S., zmarłego [...] marca 1942 r. o przystąpienie do toczącego się postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, która była własnością J. N. i M. K.

Ostatecznie Prezydent, po rozpoznaniu wniosku W. K. z dnia [...] maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (decyzja reprywatyzacyjna) ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz: B.Z. w udziale [...] części, A. K. w udziale [...], E. K. w udziale [...], R. J. w udziale [...], A. W. w udziale [...], A. O. w udziale [...] i E. B. w udziale [...] oraz ustalił wysokość "czynszu symbolicznego". W uzasadnieniu tej decyzji organ m.in. wyjaśnił, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2004 r. wynika, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości składającej się z [...] placów o łącznym obszarze [...] m2 uregulowany był jawnym wpisem na imię J. N. i M. K., w równych częściach niepodzielnie. Na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] września 1945 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego W. K. nabył od A. z M. O., jedynej spadkobierczyni J. N. i M.M. K., place nr [...] o ogólnej powierzchni [...] m2 oraz plac przeznaczony jako teren użyteczności publicznej o powierzchni [...] m2 ze składu nieruchomości pod nazwą "[...]" [...]. W dniu [...] maja 1949 r. W. K. złożył w terminie ustawowym w trybie art. 7 dekretu warszawskiego wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Następstwo prawne po dawnych właścicielach organ ustalił w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy postanowienia nabycia spadków po: W. K., M.K., W. K., M. S. i J. S. oraz umowę o przeniesienie praw i roszczeń i umowę sprzedaży zawarte w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2010 r., na mocy którego B. Z. przeniosła na rzecz T. J. udział wynoszący 30% w przysługujących B.Z prawach i roszczeniach do przedmiotowego gruntu, a T. J. sprzedał cały powyższy udział R. J.

Dodatkowo Prezydent wyjaśnił, że A. M., w imieniu której jej ojciec w dniu [...] listopada 1949 r. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości nie jest stroną niniejszego postępowaniu, gdyż była ona córką H. M. z domu K. vel K., "to jest osoby o innym nazwisku niż były współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości".

Na wniosek R. J oraz B.Z. z dnia [...] czerwca 2011 r. w związku z zawartymi aktami notarialnymi z dnia [...] lutego 2011 r. Rep. A [...] oraz z dnia [...] lutego 2011 r. Rep. A [...], Prezydent decyzją z dnia [....] sierpnia 2011 r. nr [...] zmienił w trybie art. 155 kpa decyzję reprywatyzacyjną z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], poprzez m.in. wskazanie jako beneficjentów decyzji R. J. w udziale [...] części oraz B.Z. w udziale [...] części.

Notarialną umową z dnia [...] października 2011 r. Rep. [...] oddano w użytkowanie wieczyste przedmiotową nieruchomość na rzecz B.Z. w [...] części (do majątku osobistego) oraz R. J. w [....] części, na okres 99 lat od dnia zawarcia umowy, tj. do dnia [...] października 2110 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] organ przekształcił nieodpłatnie prawo użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] oraz [...] "w obrębie [...]" o łącznej powierzchni [...] m2, w prawo własności, na rzecz R. J. w [...] części oraz B.Z. w [...] części.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw, którym zaskarżył ostateczną decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Decyzji tej Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 80 kpa w związku z art. 1027 kc oraz art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. [...] zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] ze sprzeciwu Prokuratora. Zwieszenie nastąpiło ze względu na postępowanie przed Komisją reprywatyzacyjną.

Komisja po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału uznała, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta z dnia [...] stycznia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 7 dekretu warszawskiego poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby nieuprawnionej. W ocenie Komisji Prezydent nie dołożył należytej staranności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, opierając się wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez osoby zainteresowane. Zaniechał czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Czyniąc w ten sposób, Prezydent w sposób rażący naruszył standardy (wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa) prowadzenia postępowania administracyjnego obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przebieg postępowania odbiegał zatem w sposób bezprecedensowy od zasad: prawdy obiektywnej, rzetelności, obiektywizmu i bezstronności.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego dotyczącego rozumienia pojęcia strony postępowania administracyjnego (art. 28 kpa), Komisja uznała, że Prezydent rozpoznając wniosek dekretowy, w pierwszej kolejności powinien był dokonać analizy, czy z wnioskiem wystąpiła osoba uprawniona do jego złożenia zgodnie z treścią art. 7 dekretu warszawskiego oraz ustalić krąg pozostałych osób mogących posiadać przymiot strony postępowania dekretowego, czego jednakże w przedmiotowej sprawie Prezydent zaniechał. Wydając decyzję reprywatyzacyjną, organ administracyjny nie dysponował bowiem prawomocnym postanowieniem spadkowym właściwego sądu powszechnego po dawnych właścicielach hipotecznych, a mimo to przyjął, że spadkobiercą całości praw po ww. jest wyłącznie A. O. - jako osoba spokrewniona z osobą M. vel M. K. Z okoliczności niniejszej sprawy i dokumentów zgromadzonych w toku procedowania przez Komisję wynika, że w chwili orzekania przez Prezydenta nie istniały żadne podstawy do przyjęcia, iż spadek po dawnych właścicielach nieruchomości nabyła w całości lub w jakimkolwiek zakresie A. O. Prezydent nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu wyjaśnienie kwestii dziedziczenia spadku po przedwojennych właścicielach nieruchomości [...]. W konsekwencji Prezydent przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej zaniechał istotnych ustaleń w zakresie kręgu osób uprawnionych do otrzymania prawa użytkowania wieczystego oraz w zakresie kręgu stron postępowania. Oparł się bezkrytycznie na złożonym przez A. O. w umowie kupna-sprzedaży z dnia [...] września 1945 r. nr [...], zawartej pomiędzy A. O. reprezentowaną przez Z. O. a W. K., oświadczeniu sprzedającej, że jest jedyną spadkobierczynią po zmarłych J. N. i M. K. Oświadczenie zawarte w przedmiotowym akcie notarialnym ostatecznie stało się przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej dla Prezydenta wystarczającym dowodem przyjęcia następstwa prawnego po J. N. i M. M. K. przez A. O. W tym również wystarczającym dowodem na przyjęcie, że prawa do wchodzącej w składu spadku części nieruchomości hipotecznej mogła skutecznie zbyć na rzecz W. K. Tymczasem zdaniem Komisji dla prawidłowego ustalenia pełnego kręgu osób uprawnionych w rozumieniu art. 7 dekretu warszawskiego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości [....], konieczne i niezbędne było uzyskanie orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po byłych współwłaścicielach hipotecznych. Takie działanie Prezydenta w sposób rażący naruszyło w ocenie Komisji art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 kpa i w konsekwencji doprowadziło również do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób nieuprawnionych. Jednocześnie z akt sprawy prowadzonej przed Prezydentem wynika, że przed wydaniem decyzji organ ten powziął wątpliwości co do uprawnień W. K. jako wnioskodawcy dekretowego. W toku postępowania przez Prezydentem kierowane były liczne pisma mające na celu wyjaśnienie tej okoliczności. Można tu wskazać chociażby pismo z dnia [...] maja 2004 r., w którym to wezwano następcę prawnego W. K. o dołączenie prawomocnych "postanowień sądowych stwierdzających o nabyciu spadku po M. K. i J. N.", w którym zaznaczono jednocześnie, że "powyższe dokumenty są niezbędne do jednoznacznego określenia prawowitych następców prawnych dawnych właścicieli". Wystosowane zostało również pismo z dnia [...] czerwca 2004 r. do następcy prawnego W. K., w którym to znalazła się informacja o drugim wniosku dekretowym złożonym w imieniu A. M. wnuczki przedwojennych właścicieli. Komisja podkreśla, że sam Prezydent na długo przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej w tej sprawie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku W. K. oraz wniosku A. M. do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania (spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych) w prawem przepisanej formie. Ponadto w ocenie Komisji Prezydent pominął znajdującą się w aktach sprawy opinię radcy prawnego z dnia [...] października 2010 r., z której wynika, że nie jest możliwe ustalenie, iż jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku dekretowego był W. K., który nabył nieruchomość na podstawie aktu notarialnego z [...] września 1945 r. od A. O., wobec faktu, że do tej nieruchomości został złożony inny wniosek dekretowy A. M..

Zdaniem Komisji żaden ze znajdujących się w aktach własnościowych dokument dotyczący przedmiotowej nieruchomości w sposób jasny i niebudzący wątpliwości nie pozwalał na przyjęcie za udowodnione w decyzji reprywatyzacyjnej okoliczności, że A. O. w ogóle jest, a tym bardziej wyłącznym spadkobiercą po dawnych właścicielach, a w konsekwencji, że nabycie praw do nieruchomości przez W. K. od takiej osoby było skuteczne. Wręcz przeciwnie, już wstępna analiza zgromadzonych materiałów stanowiących podstawę wydania decyzji reprywatyzacyjnej wskazuje na istotne braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które to Prezydent co prawda na pewnym etapie dostrzegał i usiłował wyjaśnić, ale ostatecznie z nieznanych przyczyn działań tych zaniechał.

W ocenie Komisji niedopuszczalne jest czynienie ustaleń co do kręgu osób uprawnionych z art. 7 dekretu warszawskiego na podstawie oświadczenia strony zawartego w umowie sprzedaży praw do nieruchomości. Tym bardziej, że Prezydent pominął w sposób rażący okoliczność, że zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego z dnia [...] marca 1949 r. prawa spadkowe po M. M. K. przysługują w [...] części J. K., w [...]. K. i w [...]. z K. zamężnej M. oraz że w postępowaniu spadkowym po J. N. nie ustalono kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia. Odwołując się do treści art. 1027 kc, Komisja uznała, że nie jest prawnie skuteczne w postępowaniu administracyjnym ustalanie kręgu spadkobierców zmarłej strony na podstawie prywatnego oświadczenia (nawet złożonego w formie aktu notarialnego) osoby, która twierdzi, że jest jedynym spadkobiercą tego rodzaju strony. Status prawny spadkobiercy zmarłej strony nie może bowiem wynikać jedynie z twierdzenia danej osoby, że taki status jej przysługuje. Tym bardziej nie jest dopuszczalne poprzestanie przez organy administracji na oświadczeniu danej osoby, że jest ona jedynym spadkobiercą. Wiążące ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, Wyłącznie właściwym w tym zakresie są bowiem sądy powszechne lub w określonym zakresie i pod pewnymi warunkami - notariusze (akt poświadczenia dziedziczenia).

W rozpatrywanej sprawie ustalenia poczynione przez Prezydenta odnośnie spadkobierców dawnych następców prawnych właścicieli nieruchomości nie zostały poczynione w oparciu o prawomocne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku stosownie do uregulowań art. 1027 kc. Co więcej, ustalenia te opierały się wyłącznie na umowie sprzedaży z dnia [...] września 1945 r. i zawartym w tej umowie oświadczeniu A. O. co do nabycia praw do spadku zawierających w swej treści sprzeczności, których to organ w żaden sposób nie zweryfikował. Zarówno aktualnie, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ nie dysponował żadnym dokumentem, z którego wynika, iż tytuł własności nieruchomości przysługuje A. O.

Odwołując się do przepisów przedwojennych, Komisja podkreśliła, że ani A.O. ani W. K. nigdy nie figurowali jako właściciele w księdze hipotecznej oznaczonej [...]. Następnie Komisja odniosła się do treści i mocy dowodowej zaświadczenia Urzędu Skarbowego z dnia [...] września 1945 r. oraz treści aktu notarialnego z dnia [....] sierpnia 1945 r. i aktu notarialnego z dnia [...] września 1945 r.

Podsumowując, Komisja stanęła na stanowisku, że w zaistniałych okolicznościach, gdyby organ administracyjny wykazał się należytym zaangażowaniem w poszukiwaniu wszelkich danych na temat prawowitych właścicieli i ich spadkobierców, a także gdyby nie oparł się bezkrytycznie na przedłożonych w toku postępowania przez stronę zainteresowaną dokumentach, to ustaliłby prawidłowy krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego i uniknąłby rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób nieuprawnionych. Sposób prowadzenia przez Prezydenta [...] postępowania administracyjnego, dokonane w jego toku naruszenia prawa procesowego są nie do przyjęcia w warunkach państwa prawnego. W toku weryfikowanego przez Komisję postępowania, przeprowadzonego przez Prezydenta nie ustalono, kto jest prawowitym następcą prawnym M. M. K. i J. N. Prezydent w sposób całkowicie bezprawny oparł się wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez stronę zainteresowaną, tj. na oświadczeniu A. O., naruszając tym samym zasadę obiektywizmu i poszukiwania przez organ prawdy materialnej we wskazanym postępowaniu. W ocenie Komisji wszystkie wskazane wyżej i opisane okoliczności pozwalają na przyjęcie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana przez Prezydenta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym uchybieniem zasadom praworządności, prawdy obiektywnej i rzetelności, które skutkowało rażąco błędnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych W. K.

Reasumując, w ocenie Komisji zaistniała przesłanka określona w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.

Zdaniem Komisji kontrolowana decyzja Prezydenta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Jako strony postępowania Komisja uznała beneficjentów decyzji:B.Z. (również jako obecną współwłaścicielkę nieruchomości), A. E. B. z domu K., E. K., R. J. (również jako obecnego współwłaściciela nieruchomości), A. W., A. O. i E. B., a także Miasto [...] i Prokuratora Regionalnego wobec faktu, że Prokurator wniósł sprzeciw od decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2011 r.

Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli Miasto [...] oraz B. Z. i R. J.

Miasto [....] zaskarżyło decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w zakresie obejmującym wskazane w skardze części uzasadnienia tej decyzji, którym zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, czyli: art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, w zw. z art. 80, w zw. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze zostały przytoczone i szeroko omówione kwestionowane przez Miasto fragmenty uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżące Miasto, odwołując się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów, szczegółowo i obszernie przedstawiło argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia we wskazanym zakresie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Miasta zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

B. Z. i R. J. w złożonej skardze zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów:

1 - postępowania, mające istotny wpływ na rezultat sprawy poprzez ograniczenie stronom możliwości uczestnictwa w sprawie i niepowiadomienie ich o wszczęciu postępowania,

2 - błędy merytoryczne polegające na tym, że rozpoznanie sprawy odbyło się przy błędnym uznaniu Komisji, polegającym na sprzecznych ustaleniach niektórych zdarzeń i aktów prawnych w postępowaniu przed Komisją w ramach procedury administracyjnego rozpoznania sprawy,

3 - rażące błędy mające wpływ na rezultat sprawy, poprzez błędne określenie kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia w latach poczynając od 1945 r. i na tej błędnej podstawie błędne ustalenia, które Komisja uznała za obecnie aktualne.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a tym samym orzeczenie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [....] sierpnia 2011 r. nr [...] pozostają w mocy, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2021 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) sprawy zarejestrowane pod sygn. akt I SA/WA 2658/20 oraz pod sygn. akt I SA/WA 2660/20 Sąd połączył do wspólnego rozpoznawania i rozstrzygania, i prowadzenia ich pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 2658/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność złożonych skarg.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd uznał, że obie skargi są dopuszczalne i złożone w terminie.

Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, tak jak uczyniło to w złożonej skardze Miasto, jest możliwe z uwagi na rolę, jaką uzasadnienie spełnia w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie, czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty" ZNSA 1 (70) 2017). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Istotnym jest także, że wobec tego wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej jako całości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 920/18). W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona jedynie w przypadku, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniała odmienna sytuacja, bowiem (obok pozostałych uzasadnionych skarg) zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje zaś uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zakwestionowana decyzja Komisji zapadła z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.

Z akt sprawy wynika, że skarga B.Z. i R. J. z dnia [....] listopada 2020 r. wpłynęła do organu [...] listopada 2020 r. (zgodnie z datownikiem umieszczonym na skardze). Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2020 r. została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej organu w dniu [...] października 2020 r., a zatem zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa uznać należy, że decyzja została doręczona stronom w dniu [...] października 2020 r. W nadesłanych Sądowi aktach sprawy brak jest koperty, w której skarga została przesłana do organu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania koperty (k-47 akt sąd.) organ wyjaśnił (k-58 akt sąd.), że skarga nadana [...] listopada 2020 r. wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2020 r. Do pisma nie dołączono koperty. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2022 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że koperta nie została odnaleziona (k-133 akt sąd.). Na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnił (k-67 akt sąd.), że swoją skargę skarżący wysłali przesyłką poleconą w dniu [...] listopada 2020 r. Do pisma skarżący dołączył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki. Odbitka datownika na kserokopii potwierdzenia nadania (k-68 akt sąd.) jest na tyle nieczytelna, że nie pozwala bezspornie ustalić, czy nadanie nastąpiło [...] (jak twierdzi skarżący) czy [...] października 2020 r. Zgodnie z informacjami udostępnionymi w systemie śledzenia przesyłek Poczty Polskiej (https://emonitoring.poczta-polska.pl) przesyłka o numerze, jaki widnieje na poświadczeniu nadania, została nadana [...] listopada 2020 r., awizowana [...] listopada 2020 r. i odebrana w placówce [...] listopada 2020 r.

Po analizie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i udzielonych wyjaśnień Sąd uznał, że data nadania skargi w niniejszej sprawie jest wątpliwa wobec sprzecznych informacji udzielonych przez organ i skarżących. W ocenie Sądu brak w aktach sprawy Komisji koperty i jej nieodnalezienie przez organ uniemożliwia jednoznaczne ustalenie daty nadania skargi. Znajdująca się w aktach sprawy kserokopia potwierdzenia nadania przesyłki nie pozwala na bezsporne ustalenie daty nadania, brak jest przy tym pewności, że dotyczy ono przedmiotowej skargi, a nie innej korespondencji. Informacja z systemu śledzenia przesyłek nie może również być uznana za rozstrzygający dowód, jako że nie jest to dokument urzędowy, a jedynie informacja z systemu wewnętrznego poczty, wskazująca przy tym jedynie na numer przesyłki, a nie jej zawartość. Podkreślić należy, że w odpowiedzi na skargę organ nie podnosił kwestii terminu wniesienia skargi i wnosił jedynie o jej oddalenie z przyczyn merytorycznych.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjmowania wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego, a do powstania takiej sytuacji przyczynił się organ. W tej sytuacji Sąd uznał, że strona nie może ponosić skutków zagubienia przez organ koperty, w której została nadesłana skarga, a zatem zaistniałe w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi wątpliwości, których jednoznaczne rozstrzygnięcie okazało się niemożliwe z winy organu, Sąd postanowił rozstrzygnąć na korzyść strony. Sąd wziął pod uwagę podniesione przez strony w uzasadnieniu złożonej skargi okoliczności dotyczące dostępu do informacji o wszczęciu i przebiegu postępowania przed Komisją oraz problemów z zapoznaniem się z pełną treścią decyzji organu, mając także na względzie treść art. 49b kpa oraz fakt, że zastosowany przez Komisję tryb informowania stron oraz doręczania stronom wydanych przez organ decyzji, przewidziany w ustawie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (art. 16), bardzo rzadko jest w praktyce organów stosowany.

Przechodząc do oceny prawidłowości decyzji Komisji w aspekcie materialnoprawnych podstaw jej wydania oraz przyczyn, w których Komisja upatrywała wadliwości decyzji, wyjaśnić należy, że po dokładnej analizie obszernego, zgromadzonego przez Komisję materiału dowodowego, Sąd nie podziela stanowiska Komisji, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [....] w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, warunkujące możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta[...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Komisji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 3a tej ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa lub w przepisach szczególnych. Zgodnie zaś z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Komisji kontrolowana decyzja reprywatyzacyjna została wydana przez Prezydenta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym uchybieniem zasadom praworządności, prawdy obiektywnej i rzetelności, które skutkowało rażąco błędnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych W. K.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ten pogląd Komisji nie jest zasadny.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy dokumenty, którymi dysponował Prezydent w dacie wydania kontrolowanej przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej, potwierdzają, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do będącej przedmiotem postępowania nieruchomości złożył W. K. jako jej jedyny właściciel, czy też w postępowaniu powinni brać udział wszyscy następcy prawni jej przedwojennych współwłaścicieli, tj. M. K. i J. N. Podkreślić przy tym należy, że W. K. złożył w terminie wniosek dekretowy i dołączył do niego:

- akt notarialny kupna-sprzedaży z dnia [...] września 1945 r. za nr rep. [...], sporządzony przez notariusza, z treści którego bezspornie wynika, że A. z M. O., działając przez swojego pełnomocnika, udokumentowała, że jest jedyną spadkobierczynią zmarłych J. N., M. K. i A. M., a następnie wszystkie prawa do spadku po M. K. i J. N. do placów oznaczonych nr [...] o powierzchni ogólnej [...] m2 oraz do placu przeznaczonego jako teren użyteczności publicznej o powierzchni [...] m2 ze składu tej nieruchomości sprzedała W. K., a także

- zaświadczenie Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. nr [...], w którym wskazano, że dnia [...] marca 1947 r. wpłynął do działu II księgi wieczystej wniosek W. K. (dz kw [...]) wraz z wypisem aktu notarialnego z dnia [...] września 1945 r. o przepisanie prawa własności działek N [...] ogólnej powierzchni [...] m2 oraz działki o powierzchni [...] m2 jako terenu użyteczności publicznej, uregulowanych wpisem jawnym w Dziale II Wykazu Hipotecznego pod nazwą [...] nr rej. [...] na imię J. N. i M. K., na nabywcę.

W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie Zarządu Miejskiego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. potwierdzające, że nieruchomość przy ul. [...] nr [...] [...] plac nr [...] według przedstawionego świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 1947 r. nr [...] stanowi własność W. K.

Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku dekretowego, a więc w dacie, na którą musiała być dokonana przez organ ocena jego ważności i skuteczności, obowiązywały przepisy prawa, których treść przesądza, że W. K. skutecznie wykazał swój tytuł prawny do spornej nieruchomości, a dalsze dywagacje zmierzające do weryfikacji tego faktu, oparte na podważeniu przez Komisje wykazania dziedziczenia przez A. O. całości praw do spadku po przedwojennych właścicielach [...], tj. M. K. i J. N., nie mogą na tym etapie postępowania odnieść zamierzonego skutku.

Podkreślić należy, że będący przedmiotem analizy akt notarialny nadal pozostaje w obrocie prawnym, nie został bowiem z niego wyeliminowany. Akt notarialny jest natomiast dokumentem urzędowym szczególnej formy, który poświadcza dokonanie czynności prawnej, sporządzonym przez notariusza (rejenta), czyli osobę zaufania publicznego o wysokich kwalifikacjach merytorycznych i walorach etycznych, którą traktuje się jako gwaranta bezpiecznego obrotu prawnego. Pojęcie aktu notarialnego w dzisiejszym znaczeniu tego terminu wprost wywodzi się z okresu międzywojennego. Przed wejściem w życie pierwszego aktu regulującego ustrój notariatu polskiego, tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 84, poz. 609 ze zm.), obowiązującego w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży spornej nieruchomości, termin "akt notarialny" rozumiany był na ziemiach polskich rozmaicie, w zależności od prawa miejsca jego sporządzenia. Przepisy dzielnicowe były w tym zakresie niejednoznaczne. Na niektórych obszarach mówiły one o "akcie notarialnym", na innych o "formie notarialnej" albo "czynności sporządzonej w kancelarii notarialnej". Były to pojęcia nieostre i używane zamiennie. Prawo o notariacie z 1933 r. miało zatem w tym względzie charakter unifikacyjny.

Analiza wskazanego aktu notarialnego prowadzi do wniosku, że przeniósł on własność spornej nieruchomości na nabywcę. Został sporządzony z poszanowaniem obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego przepisów prawa o notariacie z 1933 r., Kodeksu Napoleona oraz prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych. Własność dóbr pod rządem Kodeksu Napoleona (według stanu prawnego z daty wejścia w życie dekretu) przenosiło się bowiem przez spadek, darowiznę między żyjącemi albo testamentową i przez skutek zobowiązań (art. 711 KN). Brak było regulacji wymagających sądowego potwierdzenia spadkobrania, sam tytuł nabycia przenosił własność mienia na nabywcę. Warunkiem koniecznym stwierdzenia nabycia spadku na rzecz spadkobierców ustawowych było przyjęcie spadku, bowiem nikt nie był obowiązany przyjmować spadku (art. 775 KN). Niedokonanie takiej czynności powodowało, że spadek stawał się wakujący, a następnie bezdziedziczny. Zdaniem Sądu taka teza wynika z art. 774, 778, 779, 781 i 811 Kodeksu Napoleona, zgodnie z którymi spadek przyjęty może być po prostu, bezwarunkowo, albo też z dobrodziejstwem inwentarza (art. 774 KN). Przyjęcie mogło być wyraźne lub niewyraźne. Wyraźne miało miejsce, gdy spadkobierca przyjął tytuł i przymiot dziedzica w akcie urzędowym albo prywatnym. Niewyraźne zaś, gdy "dziedzic taki akt czynił, który okazał konieczny domysł, że ma zamiar przyjęcia, i którego by nie miał prawa uczynić, tylko jako dziedzic" (art. 778 KN). Gdy osoba otrzymująca spadek umarła, nie uczyniwszy zrzeczenia się, albo nie przyjąwszy spadku, wyraźnie lub niewyraźnie, dziedzice po niej mogli w jej imieniu przyjąć spadek albo go odstąpić (art. 781 KN). Po upłynięciu czasu na sporządzenie inwentarza i do namysłu, gdy nikt nie stawa, który by się do spadku odwoływał, i nie masz dziedziców znanych, albo zrzekli się dziedzice znani, spadek takowy poczytywany był za bezdziedziczny (art. 811 KN).

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że notariusz S. G. zastępca S. M. notariusza przy Wydziałach Hipotecznych Sądu Okręgowego sporządził akt notarialny po wcześniejszym uzyskaniu od świadków wskazanych przez A. O. zapewnienia, że J. N. i M. K. zmarli, nie pozostawiając innych spadkobierców niż ona sama, oraz jej osobistego oświadczenia, że przyjmuje spadek i sprzedaje wchodzącą w jego skład nieruchomość [...] na rzecz W. K. Nabywca złożył zaś oświadczenie, że nieruchomość tę kupił i zapłacił cenę nabycia. Wskazany akt notarialny sporządzony został zatem w oparciu o przywołane wyżej przepisy prawa obowiązujące w dacie jego podpisania. Nie został skutecznie wzruszony w oparciu o przesłanki wynikające z ewentualnych wad oświadczeń woli jego kontrahentów (obecnie art.82-87 kc) ani stwierdzenia nieważności w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (art. 58 kc). Jak już było to stwierdzone wyżej, akt ten nadal pozostaje zatem w obrocie prawnym. W świetle treści przywołanych wyżej przepisów Kodeksu Napoleona oznacza to, że A. O., składając oświadczenie o tym, że jest jedyną spadkobierczynią J. N. i M. K. oraz dokonując sprzedaży praw spadkowych po nich, przyjęła spadek.

Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 13 października 1937 r. sygn. akt I C 2806/36 (Lex nr 362553) wskazał, że przy rozstrzyganiu kwestii, czy ktoś posiada prawa do mienia spadkowego, decydujące znaczenie mają przepisy k.c. Napoleona, a nie ustawy hipotecznej. O przyjęciu zatem spadku, nawet jeśli on składa się z mienia hipotecznego, będą decydowały przepisy art. 778 i nast. k.c. Nap. Jak wynika ponadto z treści tego orzeczenia, przyjęcie spadkowego mienia hipotecznego nie następuje przez przeprowadzenie postępowania spadkowego. Sąd Najwyższy podniósł również, że zapłata podatku spadkowego przez kogoś, jako spadkobiercę, nie może pozbawiać tej czynności cech przyjęcia spadku, dla którego w myśl art. 778 Kodeksu Napoleona wystarcza przybranie przymiotu spadkobiercy w akcie nawet prywatnym, jeśli jest ono wyrazem chęci przyjęcia spadku. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, znajduje się w nich zaświadczenie Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] września 1945 r. nr [...], w którym stwierdzono, że A. O. zgłosiła przedmiotową nieruchomość jako spadek po zmarłych M. K. i J. N. Oznacza to, że treść aktu notarialnego znajduje pełne oparcie w obowiązujących wówczas przepisach Kodeksu Napoleona. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że w dacie śmierci zarówno J. N. (zmarłej w 1942 r.), jak i M. K. (zmarłego w 1941 r.) do oceny praw spadkowych należy stosować Kodeks Napoleona, a nie obecnie obowiązujący kodeks cywilny, na którego przepisy powołuje się Komisja. Kodeks Napoleona obowiązywał bowiem do dnia 1 stycznia 1947 r., kiedy to wszedł w życie dekret z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe, który w art. XVIII Przepisów wprowadzających stanowił, że w sprawach spadkowych stosuje się prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, o ile przepisy w nim wskazane tego nie wyłączają. Podobna regulacja zawarta jest w art. LI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wniosek dekretowy mógł być złożony przez dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu, lub przez osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkowników gruntu. Zatem w świetle tego przepisu podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku dekretowego był wyłącznie podmiot legitymujący się prawem rzeczowym do nieruchomości. Wbrew stanowisku Komisji zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, treść przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości przeczy tezie, że wpis prawa własności do księgi wieczystej był warunkiem koniecznym przeniesienia prawa własności nieruchomości, tj. miał charakter konstytutywny. Tym samym brak jest podstaw do akceptacji stanowiska, że W. K. na mocy powołanego wyżej aktu notarialnego nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji, że nie był jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku dekretowego. Jak już wyjaśniono wyżej, zgodnie z treścią Kodeksu Napoleona sam tytuł nabycia przenosił własność mienia na nabywcę. Kwestia braku wpisu nabywcy do księgi hipotecznej (wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej) pod rządem prawa hipotecznego z 1918 r. miała istotne znaczenie, ale w ściśle określonych przypadkach. W orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1922 r. sygn. akt I C 728/21 wyjaśniono, że postanowienia zawarte w art. 5 i 11 prawa hipotecznego z 1818 r., z których pierwszy uzależnia od wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej tylko możność rozporządzania własnością dóbr nieruchomych przez czynności hipoteczne, a drugi przewiduje, że wszelkie tytuły, które wpisane do ksiąg stanowią prawo rzeczowe, przed wpisaniem są tylko prawami osobistymi, należy rozumieć tylko w ten sposób, że tytuły te przed wpisaniem do ksiąg nie dają podstaw do akcji windykacyjnej przeciwko osobom trzecim, które polegając na wykazie hipotecznym, nabyły prawa rzeczowe w dobrej wierze (art. 30 i 31). Argumentu przeciwko odmiennej interpretacji ówczesny Sąd Najwyższy upatrywał w szczególności w regulacji art. 33 prawa hipotecznego z 1818 r., zgodnie z którym pozahipoteczny tytuł nabycia odnosił skutek nie tylko między kontrahentami, lecz uprawniał nabywcę jako "prawdziwego właściciela", również do akcji windykacyjnej przeciwko osobom trzecim, z wyłączeniem tych, którzy mogli się zasłaniać jawnością hipoteczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1802/18, szerzej na ten temat w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1060/20).

Sąd ma świadomość, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego mogą wynikać wątpliwości, czy A. O. w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości była jedyną spadkobierczynią jej przedwojennych właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej. Jednak pozostawanie w obrocie prawnym niewzruszonego dotąd dokumentu w postaci aktu notarialnego potwierdzającego sprzedaż nieruchomości na rzecz W. K. było, zdaniem Sądu, dla Prezydenta [...] wiążące. Rozstrzyganie co do przysługiwania praw do przedmiotowej nieruchomości nie leży bowiem ani w kompetencji organu, ani Komisji. Właściwym w tym zakresie jest sąd powszechny. W obowiązującym systemie prawa podważenie aktu notarialnego nie może nastąpić na drodze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1432/17, Lex nr 2654197). Również Komisja nie jest uprawniona do samodzielnego, skutecznego eliminowania z obiegu prawnego aktów notarialnych, które w jej ocenie są wadliwe. Zgodnie z art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1796 ze zm.) czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. Umowa cywilnoprawna zawarta w formie aktu notarialnego jest zatem dokumentem urzędowym, a więc jako dowód w postępowaniu administracyjnym korzysta z domniemania nie tylko autentyczności, ale także zgodności z prawdą tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 kpa). W takiej sytuacji, to właśnie nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowiłoby naruszenie przepisów prawa, a nie - jak wywodzi Komisja - jego akceptacja. Raz jeszcze podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności czynności prawnej dokonanej w formie aktu notarialnego może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze postępowania sądowego. Dopóki zatem umowa zawarta w tej formie nie zostanie podważona w trybie prawem przewidzianym i funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty musi być uwzględniana przez wszystkie podmioty, w tym przede wszystkim przez organy administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2139/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1802/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1101/15). Dzieje się tak nawet wówczas, gdy analiza treści umowy zawartej w formie aktu notarialnego mogłaby wywoływać wątpliwości organu orzekającego co do jej prawidłowości. Kwestia ważności czynności prawnej i badania jej prawidłowości, jak też wynikłe na tym tle spory mają charakter typowo cywilnoprawny i do ich rozstrzygania, zgodnie z art. 2 § 1 kpc, powołane są jedynie sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Skoro w rozpatrywanej sprawie umowa notarialna kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie została w prawem przewidziany sposób wycofana z obiegu prawnego przez właściwy sąd, to dopóki tak się nie stanie, w każdym postępowaniu administracyjnym każdy organ administracji publicznej (w tym i Komisja) jest obowiązany respektować jej treść i konsekwencje wynikające z pozostawania takiej umowy w obrocie prawnym.

Prezydent nie był również zobowiązany do zainicjowania postępowania w celu stwierdzenia przez sąd nieważności umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1780/17 wyjaśnił, że "brak było podstaw do przyjęcia, aby z powództwem z art. 189 k.p.c. występował w niniejszej sprawie sam organ (a co również dopuszczał w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki). Zgodnie bowiem z treścią uchwał Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt III CZP 179/94, OSN 1995, Nr 5, poz. 76) oraz z dnia 15 marca 1995 r. (sygn. akt III CZP 28/95, Biul. SN 1995, Nr 3, s. 19), w sprawach z art. 189 k.p.c. legitymacja musi występować po obu stronach procesu. Powód powinien nie tylko wykazać swoje prawo, ale skierować pozew przeciwko podmiotowi, który zgłasza roszczenie do tego prawa. Organ zaś jest prawnie niezainteresowany rozstrzygnięciem takiego procesu. Do niego należy jedynie władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej." Jest to tylko fragment argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego (cała argumentacja jest szersza), który wykazuje na brak interesu prawnego organu prowadzącego postępowanie administracyjne do wystąpienia z powództwem opartym na art. 189 kpc. Jeśli więc Prezydent, prowadząc postępowanie reprywatyzacyjne, dysponował umową notarialną dotyczącą zbycia przedmiotowej nieruchomości, której we własnym zakresie zakwestionować nie mógł (ponieważ jest to sprawa cywilna), a jak wskazano wyżej, nie miał też skutecznej możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności czynności prawnej zawartej w formie aktu notarialnego, to z tego powodu nie można dzisiaj organowi zarzucić, że rażąco naruszył prawo.

W tej sytuacji postawiony przez Komisję Prezydentowi zarzut, że stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, uznać należy za niezasadny. Na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej przedmiotowa umowa kupna-sprzedaży pozostawała w obiegu prawnym i nie została pozbawiona skutków prawnych. Prezydent nie miał zatem żadnych podstaw prawnych do tego, by jak uważa Komisja, za strony postępowania dekretowego uznać jedynie spadkobierców przedwojennych hipotecznych współwłaścicieli nieruchomości. Oznacza to, że nie można Prezydentowi postawić zarzutu naruszenia zasad procedury administracyjnej obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kwestią decydującą w tej sprawie nie było bowiem wykazanie, czy A. O. była jedyną właścicielką nieruchomości uprawnioną do zawarcia z nabywcą umowy przenoszącej jej własność, która nadal obowiązuje, lecz ustalenie, czy W. K. prawidłowo udokumentował przysługujący mu tytuł własności. Wydając decyzję reprywatyzacyjną, Prezydent nie naruszył rażąco art. 7 ust 1 powołanego dekretu, ponieważ dokument w postaci aktu notarialnego, którym dysponował, wskazywał, że W. K. był jedynym podmiotem, któremu przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Organ w każdym postępowaniu powinien dokonać niezbędnych ustaleń oraz rozważyć, uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy, komu w sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekających uprzednio w sprawie. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 kpa, z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania danej decyzji. Stronami w postępowaniu dotyczącym nabycia prawa użytkowania wieczystego, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, są: osoba ubiegająca się o prawo użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem. Jedynie zatem legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym do danej nieruchomości pozwala na uznanie go za stronę postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego. W sprawie, której przedmiotem jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, oprócz osoby ubiegającej się o to prawo stroną jest każdorazowo właściciel gruntu, zaś inna osoba przymiot strony uzyskuje tylko wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości. Dopiero zatem pozbawienie udziału w postępowaniu dekretowym prowadzonym przez Prezydenta wszystkich stron tego postępowania mogłoby stanowić rażące naruszenie prawa, czyli art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego. Jeśli zaś w postępowaniu reprywatyzacyjnym Prezydent pominął którąkolwiek ze stron postępowania, to nie jest to przesłanka umożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Wyjaśnić należy, że obowiązujący w prawie administracyjnym system weryfikacji decyzji administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie wyłącznie określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Podkreślić należy, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że ta sama okoliczność nie może zatem stanowić zarówno przesłanki wznowieniowej, jak i nieważnościowej, a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych. Oznacza to, że tryb wznowienia postępowania administracyjnego i tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż każdy z nich jest ściśle związany z enumeratywnie wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wadami i równie ściśle określonymi przesłankami umożliwiającymi wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłankami trybu wznowienia postępowania są wady występujące w danym postępowaniu, a przesłankami trybu stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia są zaś wady dotyczące samego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 1258/14 - dostępny w CBOSA). Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 147 kpa wznowienie postępowania w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje tylko na żądanie strony. Trzeba mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 184 § 4 kpa) obowiązuje zasada samodzielnego rozporządzania przez stronę swymi prawami procesowymi. Z zasady tej wynika, że skoro strona nie stawia organowi zarzutu kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to żaden organ nie może wszcząć z tego powodu, z urzędu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy Komisji. Mimo przyznanych temu organowi szerokich uprawnień jurysdykcyjnych Komisja bez zgody strony nie może wszcząć postępowania rozpoznawczego z powołaniem się na fakt pozbawienia strony udziału w postępowaniu zakończonym decyzją reprywatyzacyjną. Z zasady tej wynika także to, że strona, której nie dotyczy zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym, nie może doprowadzić do obalenia z tego powodu decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2602/15). Co prawda kontrola ostatecznych decyzji administracyjnych przez Komisję jest sprawowana w ramach przepisów szczególnych, w rozumieniu art. 163 kpa, którymi są przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa, jednakże nie oznacza to, że nie musi ona uwzględniać zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych przesłanek dotyczących wznowienia. Należy zwrócić uwagę, że wspomniany art. 163 kpa znajduje się w rozdziale 13 działu II kpa wraz z art. 156, podczas gdy instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w odrębnym rozdziale 12 działu II kpa. Wypracowane w orzecznictwie i literaturze poglądy dotyczące relacji pomiędzy trybem wznowienia i trybem stwierdzenia nieważności decyzji muszą zatem stanowić co najmniej punkt wyjścia do oceny relacji pomiędzy trybem wznowienia a kontrolą sprawowaną przez Komisję. Należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, że przez ponad 10 lat od wydania decyzji reprywatyzacyjnej którykolwiek z ewentualnych pozostałych spadkobierców przedwojennych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości skorzystał ze swoich uprawnień i złożył w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa wniosek o wznowienie postępowania reprywatyzacyjnego ze względu na niebranie bez swojej winy udziału w tym postępowaniu.

Podkreślić należy, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikająca z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ winien dokonywać tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym, naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady wynikającej z art. 16 § 1 kpa, czyli zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Kontrolowane przez Sąd postępowanie, z wyżej wyjaśnionych powodów, nie spełniło tych wymagań.

Podsumowując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do uznania, że wydając kontrolowaną decyzję reprywatyzacyjną rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art.80, art. 107 § 3 kpa) oraz przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Oznacza to, że brak było uzasadnionych podstaw do zastosowania przez Komisję sankcji przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa.

Dodatkowo, ze względu na podniesione przez B. Z. i R. J. w złożonej skardze zarzuty wyjaśnić należy, że w świetle art. 16 ust. 3 ustawy zawiadomienie o wydanych przez Komisję decyzjach możliwe jest poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Doręczenie zawiadomienia uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia (art. 16 ust. 4 zdanie drugie ustawy). W orzecznictwie wskazuje się, że z publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu, ustalonego w ustawie na 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia, strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Na gruncie art. 49 kpa zauważa się, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w tym przepisie, zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16, publ. ONSAiWSA 2017/4/56, LEX nr 2231046). Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów: "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. Taki sposób doręczenia powoduje, inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio, że przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Strony zawiadamiane w powyższym trybie o fakcie wydania decyzji przez organ mogą zapoznać się z jej treścią najwcześniej w dniu publicznego ogłoszenia tej decyzji i od tego terminu rozważyć wniesienie od niej środka zaskarżenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2681/16, CBOSA), co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Ponownie rozpoznając sprawę, Komisja biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, wobec niewystąpienia w sprawie wady rażącego naruszenia prawa, ponownie rozpatrzy sprawę. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające eliminację decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w sposób inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.