Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 119/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z handlowego na produkcyjno-handlowy, polegającą na legalizacji zmiany wykonywanej działalności gospodarczej dokonanej przez rokiem 1992, na terenie oznaczonym nr ewid. dz. 115/5, przy ul. A 5/7A w T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji stwierdzając, iż nie spełnia ona warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: ustawa). Decyzja została poprzedzona analizą urbanistyczno-architektoniczną przeprowadzoną zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że A. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A wystąpił w dniu 14 lipca 2016 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego z handlowego na produkcyjno-handlowy, polegającej na legalizacji zmiany wykonywanej działalności gospodarczej dokonanej przed rokiem 1992. W toku postępowania, m.in. analizując wyjaśnienia właścicieli sąsiednich nieruchomości organ ustalił, iż wnioskodawca samowolnie zmienił przeznaczenie budynku z handlowego na produkcyjny. W marcu 2005 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, które toczy się do dnia dzisiejszego. Sprawa była dwukrotnie kontrolowana przez sąd administracyjny, który stwierdził, że zaszła samowola polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku. Równolegle toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji na rozbudowę zakładu. Po sporządzeniu analizy urbanistycznej organ ustalił, że podstawową funkcją tego obszaru jest funkcja mieszkaniowa oraz stwierdził, że sprzeczność funkcji mieszkaniowej i usługowej z produkcyjną jest oczywista. Postępowanie to zakończyło się odmową wydania zezwolenia na rozbudowę. Ocena ta znalazła potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt. II OSK 868/14.

Organ I instancji stwierdził, iż kwestia toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Co więcej wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w niniejszej sprawie właśnie w związku z toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, wszczętym w trybie ustawy Prawo budowlane. Dalej, iż w obecnym stanie prawnym, ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), w sytuacji gdy dla terenu, na którym położony jest zrealizowany samowolnie obiekt budowlany, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z porządkiem planistycznym (co jest warunkiem legalizacji) może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy, uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania legalizacyjnego. Skoro inwestor w toku postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego został zobowiązany do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla nielegalnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania, to obowiązkiem organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy jest zbadanie zgodności tej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku niniejszego postępowania przeprowadzono analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, w celu określania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Oceniając zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organ ustalił, iż przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowego na produkcyjno-handlowy, co oznacza, że dla części dotyczącej funkcji produkcyjnej może mieć zastosowanie art. 61 ust. 2 ustawy. Teren objęty przedmiotową decyzją w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] nr [...], znajdował się w jednostce urbanistycznej C4 MN - teren budownictwa jednorodzinnego niskiego, osiedla A, B i C. Zgodnie z aneksem do planu ogólnego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta w T. z dnia [...] w sprawie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, funkcja MN oznaczała tereny zwartego i skupionego budownictwa mieszkaniowego o różnej intensywności zabudowy i tereny skoncentrowanej lub wolnostojącej zabudowy usługowej. Na terenach tych możliwa była realizacja małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic danej lokalizacji, ale tylko na terenach niezabudowanych. Według wypisu z kartoteki budynków, budynki na działce objętej niniejszym postępowaniem zostały wybudowane w 1970 r. Zatem w chwili uchwalania w 1988 r. planu miejscowego działka ta była zabudowana. Tym samym zapis o możliwości realizacji małych zakładów produkcyjnych nie dotyczył działki nr ewid. 115/5. Z powyższego wynika, że teren objęty przedmiotowym postępowaniem nie był przeznaczony na cele produkcyjne w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, a tym samym nie ma podstawy do zastosowania art. 61 ust. 2 ww. ustawy. Ze sporządzonej analizy wynika nadto, że podstawową funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowa. Pojawiają się tu również usługi z kategorii usług konsumpcyjnych, tj. handel detaliczny czy kawiarnia należące do kategorii usług podstawowych, jakimi są drobne usługi związane z zaspokojeniem potrzeb ludności oraz usługi biurowe związane z prowadzeniem zakładu pogrzebowego. Natomiast zgodnie z wnioskiem inwestora w części produkcyjnej odbywać się będzie produkcja wyrobów garmażeryjnych takich jak: pierogi, uszka, kluski śląskie, kopytka, kluski parowe, knedle i surówki. W części handlowej sprzedawane będą ww. wyroby oraz inne artykuły żywnościowe. W obszarze analizowanym nie występuje żaden obiekt produkcyjny poza budynkiem objętym przedmiotowym wnioskiem. W analizowanej sprawie, w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r. o sygn. akt II SA/Łd 255/08 wskazano, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego nie budzi wątpliwości, a przed organami nadzoru budowlanego pozostaje jedynie kwestia rozstrzygnięcia czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Wszelkie rozważania, przeczące powyższym ocenom a sprowadzające się do konkluzji, że w istocie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku uznać należy za wadliwe i naruszające związanie określone w art. 153 p.p.s.a. Wskazując na powyższe organ I instancji stwierdził, iż wprowadzona nielegalnie faktyczna funkcja tego budynku nie może być brana pod uwagę przy ustaleniu tak zwanej zasady dobrego sąsiedztwa, od której uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działki, której wniosek dotyczy. Istniejąca zabudowa winna być zgodna z porządkiem prawnym, a za taką nie można uznać zabudowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej, dopóki zabudowa taka nie zostanie zalegalizowana zgodnie z zasadami przewidzianymi w prawie budowlanym. Reasumując w obszarze analizy nie występują obiekty produkcyjne, które mogłyby stanowić wzorzec dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie sprzeczność funkcji mieszkaniowej i usługowej, służącej zaspokojeniu potrzeb ludności z funkcją produkcyjną jest oczywista. Również w prowadzonych na działce nr ewid. 115/3 usługach pogrzebowych, które ograniczają się do usług biurowych nie można upatrywać niesprzeczności, a tym bardziej zgodności z funkcją produkcyjną. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że pozostałe warunki zawarte w punktach art. 61 ust. 1 zostały spełnione. Jednak ustalenie warunków zabudowy wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków art. 61 ust. 1 ustawy.

Od powyższej decyzji A. S. złożył odwołanie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podkreślił, że w swoim wniosku wyraźnie zaznaczył, że występuje o zmianę przeznaczenia 1/4 powierzchni przedmiotowego obiektu budowlanego czyli ok. 30 m². Wskazał, iż przedmiotowy budynek wzniesiony został w 1970 r. przez B i od tego czasu nie zostały w nim przeprowadzone żadne prace budowlane wymagające zezwolenia. Nie zostały naruszone żadne z przepisów wymienionych w definicji samowolnej zmiany sposobu użytkowania zawartej w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślił, że nie tylko nigdy nie miał nic wspólnego z budową tego obiektu, ale także nie dokonał domniemanej zmiany sposobu użytkowania. W 1992 r. nie prowadził tam żadnej działalności gospodarczej, nie był też właścicielem bądź dzierżawcą przedmiotowego obiektu - tak więc nieprawdą jest, że to on dopuścił się domniemanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Urząd Miasta wydając zezwolenia na prowadzenie działalności produkcyjnej kolejnym firmom oraz pobierając opłaty od dzierżawy wieczystej i tytułem podatku od nieruchomości był świadom, że prowadzona jest tam działalność produkcyjna. Jednocześnie Urząd Miasta dokonując dnia 7 grudnia 2010 r. podziału działki 115, na której znajdował się przedmiotowy budynek praktycznie odciął go od ulicy A, co jak wynika z decyzji organu nadzoru budowlanego nr [...] w praktyce uniemożliwia prowadzenie w nim działalności handlowej. Z decyzji organu nadzoru budowlanego umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wynika, że służby nadzoru dwukrotnie zwracały się do organów: Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej, Ochrony Środowiska celem przeprowadzenia przez te organy kontroli w budynku i zajęcie stanowiska odnośnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz odniesienie się do przepisów właściwych dla tych organów. Organy inspekcyjne po przeprowadzonych kontrolach budynku stwierdziły, że działalność prowadzona jest zgodnie z zasadami dobrej praktyki higienicznej i dobrej praktyki produkcyjnej, spełnione są przepisy pod względem powierzchni i kubatury, budynek nie narusza przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, budynek nie zmienił wielkości ani układu obciążeń (raport z przeglądu ekologicznego) z 2006 roku jest aktualny i informuje o nie przekroczeniu dopuszczalnych norm w zakresie ochrony środowiska.

Postępowania te dotyczyły okresu, gdy zmiana profilu wykonywanej działalności gospodarczej dotyczyła całego obiektu, a nie tylko 30 m² jego powierzchni. Przedmiotowa działka przylega tylko z jednej strony do zabudowy mieszkaniowej, z pozostałych stron do działki przylegają: sklep spożywczy, zakład pogrzebowy oraz od strony ulicy A działka, na której zlokalizowany był zakład kamieniarski. Skarżący uważa nadto, że aneks do planu ogólnego z dnia 15 stycznia 1992 r. poszerzał funkcję MN o możliwość lokalizowania na niej obiektów handlowych, usługowych oraz małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nieprzekraczającej danej lokalizacji i nie ma tutaj znaczenia, że obiekt powstał w 1970 r. Co więcej, uchwałodawca traktował obiekty usługowe oraz małe zakłady produkcyjne o uciążliwości nieprzekraczającej danej lokalizacji jako tożsame. Stąd też organ I instancji mylnie wysnuł wniosek, że nie ma tutaj podstaw do zastosowania art. 61 ust. 2 ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T.. z dnia [...] utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przestał obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004 r. W okresie obowiązywania planu ogólnego działka znajdowała się w jednostce urbanistycznej C 4 MN - teren budownictwa jednorodzinnego niskiego. Zgodnie z aneksem do planu ogólnego funkcja MN oznaczała tereny zwartego i skupionego budownictwa mieszkaniowego o różnej intensywności zabudowy i tereny skoncentrowanej lub wolnostojącej zabudowy usługowej. Na terenach tych zapewniało się realizację zabudowy usługowej i małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nie przekraczającej granic danej lokalizacji. W ocenie strony z powyższego wynika, że przywoływany przez organ I instancji plan ogólny dopuszczał na działce nr 115/5 istnienie małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nieprzekraczającej granicy danej lokalizacji, a stan prawny zmienił się dopiero po roku 2010.

Odnosząc się do przeprowadzonej analizy, skarżący zauważył, że w decyzji oraz w analizie organ I instancji nie określa szerokości frontu działki oraz wielkości obszaru objętego wyżej wymienioną analizą, co w sposób oczywisty powoduje nieważność skarżonej decyzji i sporządzonej dla jej potrzeb analizy oraz jednocześnie świadczy o jej rzetelności.

Opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy podzielając stanowisko wywiedzione przez organ I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego uregulowany w art. 138 k.p.a. wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym.

W zakresie meritum Kolegium przypomniało, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego na produkcyjno-handlowy w związku z legalizacją zmiany wykonywanej działalności gospodarczej dokonanej przed rokiem 1992. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizy ustalając, iż w wyznaczonym obszarze zlokalizowana jest zabudowa: mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca z uzupełniającą zabudową gospodarczą i garażową (wzdłuż dróg powiatowych - ul. A i B), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa (po obu stronach ul. C); zabudowa usługowa uzupełniająca funkcję mieszkaniową: kawiarnia (przy ul. A 14, działka nr ewid. 43/5) - usługi gastronomii; sklep spożywczy (na działce nr ewid. 115/3 przy ul. A 9) - usługi handlu; budynki na działce objętej postępowaniem (nr ewid. 115/5) zostały wybudowane w 1970 r. Zatem w chwili uchwalania w 1988 r. planu miejscowego działka ta była zabudowana. Tym samym zapis wskazanego planu o możliwości realizacji małych zakładów produkcyjnych nie dotyczył działki nr ewid. 115/5. Skoro zatem teren objęty przedmiotowym postępowaniem nie był przeznaczony na cele produkcyjne w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zostaje wyłączony. Z kolei ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy uznać należy za właściwe w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Prawidłowo ustalił organ I instancji, iż w obszarze analizowanym nie występuje żaden obiekt produkcyjny, który mógłby stanowić wzorzec dla przedmiotowej inwestycji, zaś sprzeczność funkcji mieszkaniowej z funkcją usługową jest oczywista. Planowanej inwestycji nie można pogodzić z funkcją terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dominującej na obszarze objętym analizą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący A. S., działając przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że przy ustaleniu kontynuacji funkcji niezbędne jest powielanie już istniejącej na danym terenie zabudowy, podczas gdy wedle utrwalonej linii orzeczniczej planowana inwestycja nie musi być tożsama z tymi, które już zostały zrealizowane na sąsiednich działkach i można ją pogodzić z obecnie istniejącym sposobem zagospodarowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość strony. Nadto z uwagi na przyjęcie, że przy ustalaniu wpływu inwestycji na otoczenie (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) uwzględnić należy jedynie charakterystykę architektoniczną i urbanistyczną na moment przeprowadzenia analizy, podczas gdy przepis należy interpretować w ten sposób, że przy analizie uwzględnić należy charakterystykę architektoniczną i urbanistyczną w ujęciu czasowym (dynamicznym) tj. uwzględniającym współistnienie innych obiektów budowlanych z legalizowanym obiektem także w czasie poprzedzającym przeprowadzenie analizy.

Pełnomocnik strony zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego i nie wzięcie pod uwagę istotnych z punktu widzenia sprawy okoliczności takich jak: wielkość planowanej inwestycji, która miała się ograniczać jedynie do 30m², wpływu małych zakładów produkcyjnych na środowisko życia mieszkańców, istnienia w analizowanym terenie zakładu produkcyjnego przed dniem dokonywanej analizy. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie w żaden sposób niewyjaśniające dlaczego organ uznał fakty, na które się w nim powołuje, za zasadne i udowodnione.

Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji brak jest podstaw do stwierdzenia by zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, naruszało prawo w stopniu skutkującym koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została na wniosek skarżącego, złożony w istocie w związku z toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, wszczętym w trybie przepisów prawa budowlanego. Jak zasadnie wskazał organ, w obecnym stanie prawnym, ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, w sytuacji gdy dla terenu, na którym położony jest zrealizowany samowolnie obiekt budowlany, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z porządkiem planistycznym (co jest warunkiem legalizacji) może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy, uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania legalizacyjnego. W okolicznościach znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych, inwestor w toku postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego został zobowiązany do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla nielegalnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Przy czym dla niniejszej sprawy, jak słusznie zaznaczył organ, bez znaczenia pozostaje ustalenie, iż miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż postępowanie w tym zakresie prowadzone było przed właściwymi organami, a kontrola sądów administracyjnych potwierdziła prawidłowość wydanych przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć i podjętych ustaleń.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy. Jedynie bowiem łączne spełnienie wszystkich opisanych tam przesłanek uprawnia organ do uwzględnienia wniosku strony i ustalenia warunków zabudowy. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy zasadnie ustaliły, iż nie została spełniona pierwsza z przesłanek tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Co istotne, ocena organu administracji publicznej znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym a nadto, wbrew zarzutom strony, w wyczerpującej argumentacji uzasadnienia zaskarżonego aktu.

Po pierwsze nie budzi wątpliwości sądu ustalenie organu, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 2 ustawy – wykluczający badanie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Narodowej w T. z dnia [...] nr [...] obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. działka objęta postępowaniem znajdowała się na terenach budownictwa jednorodzinnego niskiego. Zgodnie zaś z aneksem do planu ogólnego, funkcja MN oznaczała tereny zwartego i skupionego budownictwa mieszkaniowego o różnej intensywności zabudowy i tereny skoncentrowanej lub wolnostojącej zabudowy usługowej. Jednakże według zapisów z kartoteki budynków, budynki na działce objętej postępowaniem zostały wybudowane w 1970 r., zatem w chwili uchwalania w 1988 r. planu miejscowego działka ta była zabudowana. Oznacza to, iż zapis o możliwości realizacji małych zakładów produkcyjnych nie dotyczył działki skarżącego, co słusznie wywiodło Kolegium, a co było już przedmiotem ustaleń i rozważań poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 868/14. W tych okolicznościach dalszą polemikę w tej kwestii uznać należy za chybioną. Powyższe oznacza jednocześnie, iż organ obowiązany był w okolicznościach przedmiotowe sprawy rozważyć spełnienie warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co też prawidłowo uczynił.

Po wtóre przypomnieć wypada, iż przepis art. 61 ust. 1 ustawy przewiduje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Treść wskazanego przepisu oznacza jednocześnie, iż jedynie łączne spełnienie wszystkich wymienionych warunków uzasadnia uwzględnienie wniosku strony. Przy czym nie przesądza o uchybieniu organu odstąpienie od pogłębionego analizowania przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 ustawy, wobec stwierdzenia, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, że planowane zamierzenie nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, czyli warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dla potrzeb ustalenia, czy powyższe warunki zostały spełnione niezbędnym jest sporządzenie analizy urbanistycznej stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka też analiza została w sprawie sporządzona, co jednoznacznie potwierdzają akta sprawy, a w szczególności załącznik nr 1 do decyzji zawierający wyniki analizy funkcji i zagospodarowania terenu oraz załącznik nr 2 – część graficzna. Organ szczegółowo opisał sposób wyznaczenia obszaru analizy ( § 3 rozporządzenia), przyjmując większą – 90m niż minimalną odległość ( 60m ) granicy obszaru analizowanego od granic terenu objętego wnioskiem, wyjaśnił zasady jakimi kierował się ustalając wielkość tego obszaru, a także przedstawił istniejący stan zagospodarowania na wskazanym terenie, dokumentując również opisany stan w formie graficznej. Ustalenia te są prawidłowe zarówno z punktu widzenia formalnego, jak i merytorycznego.

Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skarżącego, nie sposób odmówić słuszności argumentacji organu co do braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zamierzenia objętego wnioskiem. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 318/14; 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2106/12; 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12; 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 222/14; 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13; 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12- dostępne na stronie internetowej pod adresem – https://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Planowane zamierzenie musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym sposobu użytkowania obiektów. Niewątpliwie również organ uwzględnia rodzaj zabudowy istniejącej w dacie sporządzenia analizy, a wynika to wprost z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i czyni niezasadnym zarzut strony dotyczący nierozważenia przez organ przy poszukiwaniu wzorca dla zamierzenia objętego wnioskiem, nieistniejącego już zagospodarowania działki sąsiedniej. W kwestii tej wypowiedział się już również Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 868/14 stwierdzając, że "(...) W analizowanym obszarze nie występuje żaden budynek produkcyjny. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż na analizowanym obszarze w latach 2005 – 2011 wykonywana była działalność o charakterze produkcyjnym tj. zakład kamieniarski. Organ wydając bowiem decyzję w zakresie warunków zabudowy odnosi się jedynie do aktualnej, na dzień wydania decyzji, zabudowy obszaru analizowanego". Pogląd ten niewątpliwie, z uwagi na wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy, pozostaje aktualny. W przedmiotowej sprawie organ wykazał, iż funkcja planowanej zabudowy pozostaje w kolizji z zabudową istniejącą, w obszarze analizowanym nie ma obecnie żadnej zabudowy produkcyjnej a wyłącznie zabudowa mieszkaniowa i usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb ludności. Funkcja usługowa nie jest w żadnym stopniu tożsama z funkcją produkcyjną, zatem ta istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa usługowa nie może być punktem wyjścia dla planowanej zabudowy produkcyjnej. W ocenie sądu argumentacja organów w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie, a wyczerpująca argumentacja znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Bez wpływu na wyniki analizy urbanistycznej pozostaje wielkość powierzchni zabudowy o charakterze produkcyjnym, co wywodzi pełnomocnik strony skarżącej. Dla weryfikacji zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wielkość ta pozostaje bez znaczenia.

Nie sposób podzielić również zarzutu pełnomocnika strony co do wadliwości postępowania dowodowego i naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania. W szczególności nie jest wadliwym pominięcie przez organ ustaleń, których w świetle obwiązujących przepisów prawa nie był obowiązany analizować. Takimi są zaś niewątpliwie zabudowa już nie istniejąca w obszarze analizy oraz wpływ małych zakładów produkcyjnych na życie mieszkańców, czy ewentualne zaspokajanie lokalnych potrzeb.

W ocenie sądu wyczerpująca argumentacja organu, znajdująca odzwierciedlenie w obszernym materiale dowodowym i zakres czynności podejmowanych w ramach postępowania wyjaśniającego powoduje, iż zarzuty skarżącego nie są uzasadnione. Organ podejmował niezbędne kroki celem wszechstronnego rozpatrzenia sprawy a fakt, iż wyprowadził niekorzystne dla skarżącego wnioski nie oznacza, iż samo postępowanie przeprowadził wadliwie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

JK