Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1291/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 11c
journal: Dz.U. 2018 poz 389
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Sejmu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1631/18 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1631/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udostępnienia imion i nazwisk sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa (pkt 1), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2) oraz zasądził od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz skarżącej J. M. kwotę 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. skarżąca – poseł na Sejm VIII kadencji – zwróciła się do Marszałka Sejmu o udostępnienie listy zawierającej imiona i nazwiska osób popierających kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa. Zaskarżoną do sądu decyzją organ odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zapatrywania wyrażonego w ww. decyzji, że udostępnienie wnioskowanej informacji zostało wyłączone na podstawie przepisu ustawy szczególnej, stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p." Zdaniem Sądu, art. 11c ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 389 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o KRS" określa jedynie formę, w której następuje udostępnienie informacji o zgłoszonych kandydatach, nie stanowiąc przepisu wyłączającego stosowanie u.d.i.p. do załączników i informacji wskazanych w załącznikach do zgłoszeń kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 11c ustawy o KRS w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w części odmawiającej udostępnienia imion i nazwisk sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków KRS, co uzasadniało jej uchylenie w tej części. W pozostałym zakresie tj. w zakresie odmowy udostępnienia imion i nazwisk obywateli popierających zgłoszenia kandydatów na członków KRS Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną złożył Szef Kancelarii Sejmu, zaskarżając powyższy wyrok w części objętej jego punktem pierwszym oraz trzecim. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 11c ustawy o KRS przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie stanowi przepisu regulującego w sposób odmienny trybu i zasad dostępu do informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., oraz nie wyklucza możliwości udostępnienia, w trybie informacji udzielanej na wniosek, załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa,

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że dopuszczalne jest ujawnienie informacji o poparciu dla kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, udzielonym przez sędziów, poprzez wskazanie ich imion i nazwisk, i że ujawnienie to nie godzi w ich prawo do prywatności.

Ponadto Szef Kancelarii Sejmu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 153 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku dokonania oceny rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z prawem materialnym oraz art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona również w części dotyczącej udostępnienia imion i nazwisk sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Szef Kancelarii Sejmu wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub - w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że tezy o możliwości udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS nie da się pogodzić z brzmieniem art. 11c ustawy o KRS, z którego wynika obowiązek podania do publicznej wiadomości zgłoszeń, z pominięciem załączników. Gdyby ustawodawca chciał umożliwić dostęp do załączników do powyższych zgłoszeń w trybie wnioskowym, wskazałby w art. 11c ustawy o KRS dane, które należy opublikować, poprzez zamieszczenie ich pozytywnego katalogu, nie wypowiadając się natomiast co do innych informacji, niezawartych w tym katalogu. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej zamieszczenie w ustawie o KRS szczegółowego uregulowania danych podlegających podaniu do publicznej wiadomości świadczy o intencji ustawodawcy co do odrębnego unormowania kwestii dostępu do załączników do zgłoszeń w trybie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto w ocenie autorki skargi kasacyjnej ujawnienie informacji o udzielonym przez sędziów poparciu dla kandydatów na członków KRS godziłoby w ich prawo do prywatności. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłącza a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do posiadania określonych poglądów przez sędziego, przejawiające się w udzieleniu poparcia określonym osobom, należy do sfery prywatności popierającego.

Zarządzeniem z 20 stycznia 2022 r. Z-ca Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Szef Kancelarii Sejmu wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Podniósł, że od 14 lutego 2020 r. wykazy sędziów popierających kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, które były przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, są dostępne w Systemie Informacyjnym Sejmu.

Pomimo braku zgody skarżącej J. M. na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 poz. 1090) COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji R.P.) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania. Nie była kwestionowana kwalifikacja wniosku z [...] czerwca 2018 r. jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy zawierającej imiona i nazwiska osób popierających kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa i to, że Szef Kancelarii Sejmu RP jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawczyni domagała się informacji wynikających z treści dokumentów posiadanych przez organ, więc wniosek ten nie był ukierunkowany na uzyskanie dostępu do dokumentów stanowiących nośnik informacji publicznej. Należy też zaznaczyć, że przedmiotem skargi kasacyjnej był wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w której uchylono zaskarżoną decyzję Szefa Kancelarii Sejmu w części odmawiającej udostępnienia imion i nazwisk sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny podstawowy zarzut naruszenia art. 11c ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 84) – dalej: ustawa o KRS, przez jego błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie organ upatruje go w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten nie wyklucza możliwości udostępnienia, w trybie informacji udzielanej na wniosek załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS oraz nie stanowi przepisu regulującego w sposób odmienny trybu i zasad dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) – dalej u.d.i.p. Przepis art. 11c ustawy o KRS stanowi, że "[z]głoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników".

Istota sporu prawnego związana z omawianym zarzutem sprowadza się zatem do oceny relacji unormowania zawartego w art. 11c ustawy o KRS w stosunku do normy wynikającej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że art. 11c ustawy o KRS reguluje w sposób odmienny tryb i zasady dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączając dopuszczalność udostępnienia informacji publicznej, jaką stanowi treść załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS, w trybie wnioskowym przewidzianym w u.d.i.p., co jest w istocie równoznaczne z uznaniem, że powyższa informacja publiczna nie podlega w ogóle udostępnieniu. Skoro zatem istota tego zarzutu koncentruje się na odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to mimo że zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie odnosił się w bezpośredni sposób do kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, sens i potrzeba udzielenia odpowiedzi na to pytanie, a także standardy racjonalności instancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej wymagały uprzedniego zaakceptowania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, zgodnie z którą treść załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS stanowi informację publiczną. Tylko bowiem w przypadku zaakceptowania tej oceny znajdowała konsekwentne uzasadnienie kontrola zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej dotykającego kwestii ograniczeń w udostępnieniu informacji mającej charakter informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do publicznego charakteru informacji objętej wnioskiem z [...] czerwca 2018 r., podobnie jak Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, który uznał się za podmiot właściwy do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej sprawy dotyczącej informacji publicznej, uczestnik postępowania, czy też Sąd I instancji, który w trafny sposób uargumentował publiczny charakter informacji objętej wnioskiem z [...] czerwca 2018r.

W realiach niniejszej sprawy warto jednak podkreślić, że skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", to nie ulega wątpliwości, że informacja o działaniach państwa reprezentowanego przez jego odpowiednio umocowane organy podejmowanych przy udziale sędziów, tj. osób pełniących szczególne funkcje publiczne związane z wymierzaniem sprawiedliwości i korzystających w związku z tym z gwarancji niezależności i niezawisłości, które to działania ukierunkowane są na wyłonienie konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych. Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (zob. wyroki NSA z: 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15; 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16; 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl.). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że informacja o aktywności obywateli w tym konkretnych sędziów jako funkcjonariuszy publicznych, ukierunkowana na wyłonienie w ramach ustawowo przewidzianej procedury konkretnego składu konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, i determinująca w znacznym stopniu skład tego organu, jest informacją publiczną, tj. informacją o działalności podmiotu (lub podmiotów) przeprowadzającego tę procedurę. Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Informacja o aktywności konkretnych sędziów jako funkcjonariuszy publicznych, ukierunkowana na wyłonienie w ramach ustawowo przewidzianej procedury konkretnego składu konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, i determinująca w znacznym stopniu skład tego organu, jest informacją o szczególnie istotnej sprawie wspólnoty publicznoprawnej.

Ocena tożsamego w treści zarzutu naruszenia art. 11c ustawy o KRS przez błędną jego wykładnię została już dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 4282/18 i z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 446/21 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko NSA wyrażone w podanych wyrokach. Należy zatem wskazać, że ocena zarzutu naruszenia art. 11c ustawy o KRS wymagała w pierwszej kolejności ustalenia normatywnego znaczenia zwrotu "odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", jakim posłużono się w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowanych jako konsekwencje tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2002 r., K 38/01 (pub. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59) dokonując wykładni zwrotu "zasady dostępu do dokumentów" użytego w art. 11b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) na tle regulacji art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Trybunał stwierdził, że zakres materialny prawa do informacji publicznej i jego granice wyznaczają art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz przepisy ustawowe "określające jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz wskazują, na jakie podmioty nałożony jest obowiązek podjęcia takich działań, aby to prawo obywatelskie mogło być zrealizowane", zwłaszcza art. 1-5 u.d.i.p. Trybunał wyraźnie odróżnił zakres regulacji objęty art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP od zakresu regulacji objętego treścią art. 61 ust. 4 Konstytucji, przeciwstawiając użyte w nim pojęcie "trybu dostępu do informacji publicznej" kwestiom zakresu materialnego prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym kwestiom granic tego prawa. Trybunał nie kwestionując stanowiska, zgodnie z którym Konstytucja RP w art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 określa we własnym zakresie zasady dostępu do informacji, przyjął, że użyte w art. 11b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pojęcie "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie dotyczy zakresu materialnego i prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, lecz trybu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji. Podkreślając "niefortunne" posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "zasady" w treści art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Trybunał zwrócił uwagę na organizacyjno-techniczny charakter regulacji dotyczącej "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" i wskazał, że "czym innym jest (...) samo prawo do informacji publicznej oraz kwestia jego zakresu, czym innym zaś zagadnienie dostępu do dokumentów i korzystania z nich oraz wyznaczenie odpowiednich zasad regulujących te kwestie" stwierdzając w konkluzji, że "zakres regulacji objętej upoważnieniem zawartym w art. 61 ust. 4 Konstytucji dotyczy ustalenia metody postępowania, sposobu załatwiania określonych spraw, a także bazy organizacyjno-technicznej, w oparciu o którą sprawy takie będą załatwiane", a tym samym pojęcie "trybu udzielania informacji" zawiera w sobie konkretyzację zasad dostępu oraz zasad korzystania z dokumentów. W ocenie Trybunału przepisy art. 15a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym rozumiane być winny jako dotyczące aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwym dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich, a co za tym idzie nieuprawnione jest stanowisko, że "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie mogą być dyrektywami organizacyjno-technicznymi, uzupełniającymi postanowienia proceduralne, o których mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji – "użyte w wymienionych wyżej przepisach ustaw samorządowych wyrażenie "zasady" odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji".

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, jak i to, że w treści art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie posługuje się zarówno pojęciem "zasad", jak i "trybu" dostępu do informacji publicznej, rozróżniając tym samym te kategorie, a u.d.i.p. w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz sytuacji beneficjentów tego prawa i podmiotów zobowiązanych do jego realizacji, jak i unormowania o charakterze procesowym, należy przyjąć, że pod pojęciem "zasad dostępu do informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy rozumieć normy prawne kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Zasady dostępu do informacji publicznej wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne. Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to bowiem normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy materialnoprawne mogą kształtować prawa lub obowiązki ich adresatów bezpośrednio, albo też wymagać dla swojej konkretyzacji odpowiedniego działania organu administracji publicznej (bądź innego organu działającego w imieniu Państwa) – w tym drugim wypadku adresatem danej normy jest również, ale w innym sensie, organ administrujący (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2018, s. 89). Normy materialnoprawne są to zatem normy, które - przy uwzględnieniu wyżej wskazanej specyfiki materii, jakiej dotyczą - wyrażają zakaz albo nakaz określonego działania skierowany zarówno do podmiotów stojących na zewnątrz administracji, jak i do organów administracji publicznej powołanych do konkretyzowania tych norm.

Z kolei pod pojęciem "trybu dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi określony sposób postępowania i załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Tryb dostępu do informacji publicznej określany jest zatem przez normy o charakterze procesowym. Są to normy, które uzupełniają normy materialnoprawne przez to, że "pomagają" w podjęciu określonego rozstrzygnięcia, wprowadzając sformalizowane reguły w tym zakresie i dając adresatowi aktu możliwość obrony, a także gwarantując mu pewien wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Normy określające tryb postępowania regulują proces polegający na skonkretyzowaniu treści normy materialnoprawnej w stosunku do określonego podmiotu (por. J. Borkowski: Normy formalne prawa administracyjnego a procedura administracyjna, AUW, Prawo CXLIII, Wrocław 1985, s. 38) przez wyrażenie zakazu albo nakazu określonego działania w sprawie, a tym samym ustanawiając zwłaszcza po stronie organu administracji publicznej (chociaż nie tylko) szereg obowiązków procesowych. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślał, że "tryb udzielania informacji, o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa. Poza dyrektywami proceduralnymi uzupełniające, lecz istotne znaczenie mają uregulowania zagadnień organizacyjno-technicznych; bez nich urzeczywistnienie prawa do informacji byłoby utrudnione, a nawet czasami niemożliwe (...) Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi zatem upoważnienie, a zarazem zobowiązanie do skonkretyzowania elementów metody postępowania, tak ażeby przez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji była wykonalna w praktyce". Do dyrektyw proceduralnych Trybunał zaliczył m.in. dyrektywy dotyczące kwestii udostępniana informacji przez ich ogłoszenie w publikatorze, czy też w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, zapewnienia możliwości kopiowania takich informacji lub uzyskania odpowiedniego wydruku, przesłania informacji albo przeniesienia ich na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, ustalenia, czy dana informacja udostępniana ma być z urzędu, czy też na wniosek wraz ze związaniem organu powołanego do jej udostępnienia określonym terminem.

Dokonana na tle powyższych ustaleń analiza treści art. 11c ustawy o KRS wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakim w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, tj. dotyczy Marszałka Sejmu czyli podmiotu, który nie ma kompetencji do podejmowania działań w zakresie spraw zainicjowanych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej oraz jedynie etapu postępowania prowadzonego przez Marszałka Sejmu. Skoro bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b (ustawy o KRS) Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników", to niewątpliwie treść tego przepisu odnosi się do jednego z obowiązków Marszałka Sejmu w zakresie dokonania pewnych czynności technicznych w toku postępowania zgłaszania kandydatów na członków KRS, tj. czynności przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, obligując go do wykonania tych czynności niezwłocznie i jednocześnie wyłączając z zakresu tego obowiązku załączniki do zgłoszeń. Analiza art. 11a i art. 11b ustawy o KRS oraz art. 11d i art. 11e ustawy o KRS wykazuje, że powyższa czynność stanowi jeden z elementów sekwencji czynności Marszałka Sejmu w związku z procedurą zgłaszania kandydatów do KRS, tj. podejmowana jest po obwieszczeniu przez niego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" o rozpoczęciu procedury zgłaszania kandydatów na członków Rady, zwróceniu się do właściwych podmiotów o sporządzenie i przekazanie w ustawowym terminie informacji obejmującej dorobek orzeczniczy kandydata, ewentualnym zwróceniu się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy złożono wymaganą liczbę podpisów, zwróceniu się do Ministra Sprawiedliwości o potwierdzenie posiadania przez osoby popierające zgłoszenie statusu sędziego, a przed zwróceniem się do klubów poselskich o wskazanie kandydatów na członków Rady. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 11c ustawy o KRS – odczytywany zarówno przez pryzmat wykładni językowej, jak i systemowej - reguluje w określonym zakresie tryb postępowania w związku z dokonanymi zgłoszeniami kandydatów do KRS.

Analiza powyższego przepisu nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że nie zawiera on jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów obejmujących wykazy sędziów (a zatem i do treści tych załączników). Z jego treści nie wynika, aby załączniki te oraz ich treść nie wchodziły w zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, a wynika jedynie to, że Marszałek Sejmu w toku toczącego się postępowania, nie jest obowiązany podać tych załączników do publicznej wiadomości. Konstrukcja tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że zawarto w nim normę stanowiącą podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Podstawy normatywne ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Wymogu "określenia w ustawach" przesłanek mieszczących się w granicach wskazanych wyżej wartości nie spełnia ani art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, ani inne przepisy tej ustawy. Analiza przepisów art. 11a-11e ustawy o KRS wykazuje, że ustawodawca unormował w nich procedurę zgłaszania kandydatów na członków KRS, a w jej ramach określił m.in. również kompetencje Marszałka Sejmu wyłącznie w zakresie jego czynności w procedurze zgłaszania kandydatów na członków KRS. Przepis art. 11c ustawy o KRS nie reguluje kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dostępu do informacji publicznej. Wykładnia art. 11c ustawy o KRS dokonana na tle art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p. oraz przepisów ustawy o KRS - zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa odwołująca się do istoty, celu i zakresu konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej - prowadzą do wniosku, że przepis ten zawiera wyłącznie normę procesową i odnosi się – i to w ograniczonym zakresie - do trybu udostępnienia informacji publicznej. Również w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano kwalifikacji, zgodnie z którą art. 11c ustawy o KRS odnosi się do trybu dostępu do informacji publicznej.

Należy też zwrócić uwagę, że konstrukcja art. 11c ustawy o KRS jest odmienna od konstrukcji przepisów dotyczących informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych posła, senatora lub sędziego. Z art. 35 ust. 5 ustawy z 9 maja 1999 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1799) wynika, że "[i]nformacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania posła albo senatora oraz o miejscu położenia nieruchomości. Jawne informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym są podawane do wiadomości publicznej odpowiednio przez Marszałka Sejmu albo Marszałka Senatu w formie zapisu elektronicznego". Podobna regulacja w stosunku do sędziów wynika z art. 87 § 6 i 6a ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 52). Zgodnie z tą regulacją informacje zawarte w oświadczeniu składanym przez sędziego są jawne, także co do imienia i nazwiska, z wyjątkiem danych adresowych, informacji o miejscu położenia nieruchomości, a także informacji umożliwiających identyfikację ruchomości, a jawne informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej. Analiza treści powyższych przepisów wykazuje, że obok norm procesowych o charakterze organizacyjno-technicznym stanowiących podstawę do podawania informacji do publicznej wiadomości (również przez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej) zawarte są w nich normy o charakterze materialnoprawnym odnoszące się do sytuacji prawnej osób składających oświadczenia majątkowe, w tym do zakresu prawa do prywatności tych osób, przez określenie granic jawności informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych. To zatem sam ustawodawca przesądza, które z informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych są jawne, a które nie, określając zakres jawności informacji o stanie majątkowym posłów, senatorów i sędziów, i wyłącznie z kategorią informacji jawnych wiąże techniczny obowiązek ich podania do publicznej wiadomości przez określone organy. O ile uregulowane w powyższych przepisach wyłączenie określonych informacji z zakresu informacji jawnych znajduje podstawę w normie materialnoprawnej, o tyle wyłączenie z zakresu obowiązku przekazania przez Marszałka Sejmu zgłoszeń kandydatów do KRS załączników do tych zgłoszeń opiera się na normie procesowej i ma charakter obowiązku z zakresu czynności techniczno-organizacyjnych. "Wyłączenia" te mają zatem odmienny charakter prawny. Nie sposób podzielić stanowiska, że powyższe przepisy odnoszące się wprost do zakresu jawności informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych nie czynią tego w sposób wyraźny. Wręcz przeciwnie, wyłączenia te są wyraźne i jednoznaczne, potwierdzając w konsekwencji pogląd, że "jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny". Nie ma z kolei podstaw do przyjęcia, że wyłączenie o jakim mowa w art. 11c ustawy o KRS odnosi się do zakresu prawa do informacji publicznej eliminując z zakresu tego prawa załączniki do zgłoszeń kandydatów do KRS z tego tylko względu, że obowiązek Marszałka Sejmu w zakresie przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, nie obejmuje załączników do tych zgłoszeń.

Ustalenie procesowego charakteru normy zakodowanej w art. 11c ustawy o KRS ma istotne znaczenie dla oceny zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, bowiem taki właśnie charakter normy zakodowanej w powyższej regulacji wyklucza dopuszczalność wyprowadzania z tej regulacji podstaw do ustalania zakresu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej bądź jego ograniczania. Prawo to ma charakter materialny, co oznacza, że zarówno jego podstaw, jak i źródeł jego ograniczania należy poszukiwać w normach materialnoprawnych regulujących zasady dostępu do informacji publicznej. Jakkolwiek kształt normatywny określonej procedury może mieć w sferze faktycznej wpływ na sposób realizacji roszczeń wynikających z publicznych praw podmiotowych, to nie wynikają z niego podstawy do określania zakresu tych praw, w tym ich ograniczeń w sferze materialnoprawnej. Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym wskazanie w art. 11c ustawy o KRS, że Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b, z wyłączeniem załączników jest równoznaczne z wyraźnym wskazaniem przez ustawodawcę, które dane w tym przypadku podlegają udostępnieniu, a które nie. Stanowisko to bowiem byłoby konsekwencją przyjęcia, że w art. 11c ustawy o KRS zakodowana została norma materialnoprawna określająca prawo dostępu do informacji publicznej w postaci tego rodzaju załączników i zawartych w nich treści, co z wyżej wskazanych powodów nie znajduje uzasadnienia na tle wykładni tego przepisu.

Podkreślić należy raz jeszcze, że w realiach niniejszej sprawy nie podważono kwalifikacji załączników do zgłoszenia kandydatów do KRS jako dokumentów zawierających w swej treści informację publiczną. Skoro więc załączniki do zgłoszenia kandydatów do KRS i ich treść, stanowią informację publiczną, to odmowa udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej wymagałaby istnienia w systemie prawnym wyraźnej normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę takiej odmowy. Normy takiej nie zawiera art. 11c ustawy o KRS odnoszący się do trybu udostępniania informacji, o jakiej w nim mowa na określonym etapie postępowania w sprawie zgłoszeń kandydatów do KRS, a zatem przepis ten nie mógł być skutecznie powoływany jako zawierający podstawę zakwestionowania prawa dostępu do informacji publicznej, tj. prawa uzyskania informacji o treści wskazanych wyżej załączników.

Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionując, że art. 11c ustawy o KRS dotyczy trybu dostępu do informacji publicznej oraz nie kwestionując, że załączniki do zgłoszeń i ich treść stanowią informację publiczną i dotyczą tego rodzaju informacji, stoi na stanowisku, że unormowanie wynikające z art. 11c ustawy o KRS wyłącza zasady i tryb dostępu do informacji publicznej wynikające z u.d.i.p. Również i to stanowisko nie jest trafne. W odniesieniu do tego stanowiska należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro w art. 11c ustawy o KRS nie uregulowano zasad dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie pełne zastosowanie znajduje u.d.i.p. Oznacza to, że zarówno zakres publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji o treści załączników do zgłoszeń kandydatów, jak i podstawy ograniczenia tego prawa należy oceniać na tle unormowań u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Ponadto z treści art. 11c ustawy o KRS wynika, że unormowano w nim jedynie określone kompetencje dotyczące czynności technicznych Marszałka Sejmu na pewnym etapie procedury zgłoszeniowej. Norma zawarta w tym przepisie nie odnosi się do kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. kompetencji w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji w żaden sposób kompetencji tych nie modyfikuje. Kompetencje te określa u.d.i.p., a zgodnie z art. 202a i art. 202c Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: M.P. z 2012 r., poz. 32) w Sejmie realizują je Kancelaria Sejmu (w zakresie udostępnienia informacji publicznej) i Szef Kancelarii Sejmu (w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej) w ramach trybu udzielania informacji zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Tryb udostępnienia informacji publicznej uregulowany w Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje zarówno udostępnianie przez ogłaszanie dokumentów i innych informacji w Systemie Informacyjnym Sejmu, jak i udostępnianie informacji publicznych w trybie wnioskowym (art. 202a Regulaminu), przy tym art. 202b Regulaminu stanowi, że "Do udostępniania informacji publicznej, o której mowa w art. 202a, stosuje się odpowiednio art. 12-15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.)", tj. przepisy odnoszące się m.in. do wnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej. W art. 12 ust. 1 u.d.i.p. znajduje się wyraźne odwołanie do art. 10 u.d.i.p., przy czym wskazuje się tu na udostępnianie informacji "w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11", tj. również w odniesieniu do trybu wnioskowego, czyli trybu określonego w art. 202a Regulaminu. Z tego względu wskazywanie przez Sąd I instancji na tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej w postaci treści tych dokumentów, z powołaniem się na art. 10 u.d.i.p. nie przesądza o wadliwości stanowiska Sądu I instancji, zwłaszcza takiej, która mogłaby dyskwalifikować zaskarżony wyrok.

Przeprowadzona wyżej wykładnia art. 11c ustawy o KRS nie daje zatem podstaw do zaakceptowania również tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnej, zgodnie z którym norma zawarta w tym przepisie wyłącza uzyskanie w trybie wnioskowym informacji publicznej w postaci treści zgłoszeń kandydatów na członków KRS. Gdyby przyjąć za zasadne stanowisko, że przepis art. 11c ustawy o KRS zawiera szczególną i kompletną regulację trybu udostępniania informacji publicznej wyłączającą tryb udostępnienia wynikający z norm Regulaminu Sejmu i powiązanych z nimi norm u.d.i.p., przy czym modyfikacja ta miałaby polegać również na zmianie podmiotu mającego kompetencje do podejmowania czynności w związku z wnioskiem o udostępnianie tego rodzaju informacji publicznej przez wyposażenie w takie kompetencje Marszałka Sejmu, to należałoby konsekwentnie zakwestionować kompetencje Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zarówno w zakresie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, jak i w zakresie legitymacji do złożenia skargi kasacyjnej od orzeczenia Sądu I instancji, do czego – z wyżej wskazanych przyczyn - nie ma podstaw i czego w istocie nie kwestionuje Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wydając w niniejszej sprawie decyzję administracyjną i wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 11c ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa stwierdzając, że wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji co do zasady jest prawidłowa.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naruszenia tego skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnej wykładni tego przepisu wyrażającej się w uznaniu, że dopuszczalne jest ujawnienie informacji o poparciu dla kandydatów na członków KRS udzielonym przez sędziów, przez wskazanie ich imion i nazwisk, i że ujawnienie to nie godzi w ich prawo do prywatności. Przy czym należy tu zauważyć, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że ograniczenie prawa do informacji publicznej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do imion i nazwisk sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do KRS nie może mieć zastosowania, bowiem informacja ta ma związek z wykonywaniem przez sędziów funkcji publicznych. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko. Tymczasem autorka skargi kasacyjnej podważa to stanowisko.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie zachodzi przesłanka wyłączająca udostępnienie żądanej informacji dotyczącej imion i nazwisk sędziów, wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co przewiduje przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia ograniczenia w dostępie do informacji m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 stanowiącym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podkreślenia wymaga okoliczność, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych ograniczenie prawa do informacji publicznej należy interpretować ściśle, a wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść jawności (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Z unormowania art. 5 ust 2 u.d.i.p. wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza udostępnienie informacji publicznej. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych natomiast przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl); wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, pub. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje NSA w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl); postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Wskazać należy, że interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (pub. OTK - A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19) przemawia zdaniem Sądu wykładnia systemowa. Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58). Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podziela Sąd w tej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. W konsekwencji, nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, że sędzia jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przepis art. 11a ust. 2 ustawy o KRS stanowi, że podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydatów na członka Rady jest grupa co najmniej: 1) dwóch tysięcy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat, którzy mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych, 2) dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Stosownie natomiast do treści art. 11b ust. 2 i ust. 7 ustawy o KRS, do zgłoszenia kandydata przez podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 1, załącza się wykaz obywateli popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy. Do zgłoszenia kandydata przez podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 2, załącza się wykaz sędziów popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, miejsca służbowe, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy. Przepisy ustawy o KRS wymieniają więc dwie grupy podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na członków KRS, a mianowicie 2000 obywateli lub 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Dane podmiotów z tych obu grup podlegają różnym zakresom ich ochrony ze względu na prywatność tych osób.

Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca w sposób jaskrawy uprzywilejował sędziów przy zgłoszeniach kandydatów. Niewątpliwie źródłem takiego uprzywilejowania jest pełniona przez sędziów funkcja publiczna, a zatem ma ono związek z pełnieniem tej funkcji. W rezultacie uzasadniona jest wynikająca z art. 5 ust 2 u.d.i.p. ingerencja w sferę prywatności tych sędziów. Stąd też ograniczenie prawa do informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do zgłoszeń dokonywanych przez sędziów, w zakresie ujawnienia ich imion i nazwisk, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Reasumując powyższe wywody, Sąd kasacyjny nie ma wątpliwości, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i przyjął, że sędziowie udzielający poparcia kandydatom do KRS są osobami pełniącymi funkcje publiczne a czynności te mają związek z pełnieniem tych funkcji.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego autorka skargi kasacyjnej upatruje w nienależytym wykonaniu obowiązku dokonania oceny rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z prawem materialnym. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "[o]cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie". Z treści tego przepisu wynika zatem, że organ lub sąd może go naruszyć w sytuacji ponownego rozpoznania sprawy, gdy nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań wynikających z wcześniejszego orzeczenia sądu. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Zatem ani organ ani Sąd pierwszej instancji nie były związane jakąkolwiek oceną prawną lub wskazaniami. Natomiast ocena prawna i wskazania Sądu pierwszej instancji, którymi związany będzie Szef Kancelarii Sejmu ponownie rozpoznając sprawę, wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. To, że ocena prawna i wytyczne Sądu pierwszej instancji wynikające z przedstawionego wyżej prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji są sprzeczne ze stanowiskiem organu, nie może świadczyć o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

Ze wskazanych wyżej powodów, Sąd pierwszej instancji słusznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udostępnienia imion i nazwisk sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków KRS, w rezultacie nie naruszył art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.