Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1443/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. j. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 678/18 w sprawie ze skargi E. P. – N. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. P.-N. na rzecz [..] sp. j. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zarządza zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. P.-N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 678/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi E. P. – N. na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Warmińsko-Mazurskim Urzędzie Wojewódzkim w Olsztynie, działając z upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, po rozpatrzeniu odwołania E. P.j – N. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r., którą organ pierwszej instancji, działając w trybie wznowienia postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. j. [...] pozwolenia na budowę budynku garażowo-magazynowego do celów gospodarki rolnej wraz z projektowaną infrastrukturą (I etap projektowanej zabudowy zagrodowej) na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Organ drugiej instancji podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji o braku legitymacji procesowej skarżącej do kwestionowania postępowania zakończonego wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że projektowany budynek gospodarczo-magazynowy nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działek sąsiednich, tj. nr [...], będących własnością skarżącej. Stwierdził, że obszar oddziaływania budynku zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr [...]. Zaznaczył, że budynek garażowo-magazynowy zlokalizowany jest w odległości 10 m od granicy działki skarżącej nr [...]. Natomiast zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", dla przyjętej przez projektanta gęstości obciążenia ogniowego projektowanego budynku, wynoszącej 500 MJ/m2, minimalna odległość od budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce skarżącej powinna wynosić 8 m. Tym samym oddziaływanie tego budynku w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej. W zakresie podnoszonych przez skarżącą immisji (hałas, oświetlenie nocą), organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowany budynek garażowo-magazynowy nie posiada urządzeń, które generowałyby hałas, jak również sam budynek (fundamenty, ściany, dach) takiego hałasu nie generuje. Brak jest także przepisu regulującego ilość światła, która może być kierowana na działkę sąsiednią. Ponadto projektowany budynek nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie ochrony środowiska, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę skarżącej na tę decyzję, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które jest decydujące dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), dalej: "ustawa – Prawo budowlane". Wyjaśnił, że przepis ten, określający jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne, mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych. Nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. Dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie, niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analiz. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. Wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania skarżąca wielokrotnie kwestionowała odległość budynku garażowo-magazynowego od posadowionych na jej działce zabudowań inwentarskich. Zdaniem skarżącej, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, z uwagi na wymagania przeciwpożarowe, odległość między budynkami powinna wynosić 20 m, a nie jak zaprojektowano 16 m. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że inwestor musiał przestrzegać zachowania odległości od zabudowań inwentarskich posadowionych uprzednio na działce skarżącej. Dopuszczalne odległości określa powoływany w zaskarżonej decyzji § 271 rozporządzenia. Już tylko ta okoliczność uzasadniała, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznanie skarżącej za stronę postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] sp. j., za którą działa K.L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.,), dalej "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego poprzez:

- naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji (prawdopodobnie tylko i wyłącznie z tego powodu, że jej nieruchomość jest nieruchomością sąsiadującą), której dotyczyło zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie [...] sp. j. pozwolenia na budowę budynku garażowo-magazynowego do celów gospodarki rolnej wraz z projektowaną infrastrukturą na działce nr [....] - podczas gdy organy administracji publicznej obu instancji słusznie uznały, że obszar oddziaływania de facto wybudowanego już budynku zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr [...],

- naruszenie przepisów art. 5 ust.1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla poszanowania uzasadnionych interesów skarżąca powinna mieć możliwość wzięcia udziału w postępowaniu jako strona - podczas gdy żadne jej uzasadnione interesy (w rozumieniu interesu prawnego) nie występowały i wciąż nie występują w obszarze oddziaływania obiektu,

- naruszenie przepisu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a wskutek tego jego błędne zastosowanie w sprawie - poprzez uznanie, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu - podczas gdy dla takowego konieczne jest wykazanie, jak mówi przepis prawny wprost, że jest to: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu", zaś Sąd w uzasadnieniu zastosował wykładnię odmienną, mówiącą, że nie jest konieczne wykazywanie potencjalnych choćby ograniczeń w zagospodarowaniu powołując się na to, że nie można ww. przepisu prawa rozumieć "wąsko",

- naruszenie przepisu § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię przez błędne przyjęcie, że "jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciel tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych" podczas gdy dla określenia obszaru oddziaływania istotne jest jedynie to, czy występuje "możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu" - co de facto w dalszej części uzasadnienia Sąd słusznie i zgodnie z obowiązującym prawem wskazał, jednak do tego się nie zastosował,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "k.p.a.") poprzez jego błędną wykładnię wskutek mylnego uznania, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. j. pozwolenia na budowę budynku garażowo-magazynowego do celów gospodarki rolnej wraz z projektowaną infrastrukturą na działce nr [...] - podczas gdy jak przepis wprost wyraźnie wskazuje: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" - zaś skarżąca nie posiada żadnego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Sąd nie wskazał bowiem żadnego przepisu prawa - który by taki interes ustanawiał,

- naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. j. pozwolenia na budowę budynku garażowo-magazynowego do celów gospodarki rolnej wraz z projektowaną infrastrukturą na działce nr [...],

- naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej zaniechały wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cech charakterystycznych - podczas gdy organ właśnie wbrew tezie postawionej w uzasadnieniu wyroku dokonał, jak to ujął Sąd: "własnych przemyśleń w tym względzie" i ocenił, jak to przecież potwierdził Sąd w innym miejscu uzasadnienia, że organy przyjął, że: "obszar oddziaływania budynku zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr [...]."

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z przytoczonym w podstawach kasacyjnych art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ w postępowaniu prowadzonym w wyniku pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie dokonuje jedynie oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. i nie ma uprawnień do ponownego rozpoznania sprawy w całości, tak jak to czyni organ w trybie zwykłym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, który przedstawił rozszerzającą wykładnię art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą w obszarze oddziaływania obiektu mogą również znajdować się nieruchomości, wobec których, zgodnie z założeniami projektowymi, nie dochodzi do ograniczeń w ich zagospodarowaniu i na które przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać w inny sposób. Pogląd Sądu pierwszej instancji dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 tej ustawy może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Sąd nie wyjaśnił jednak na czym ta restrykcyjność polega i jakie prawa zagwarantowane w Konstytucji RP w rozpoznawanej sprawie ogranicza ten przepis, co uniemożliwia odniesienie się do tych kwestii. Jeżeli natomiast intencją Sądu było kwestionowanie warstwy normatywnej art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, prowadzące do oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP i w konsekwencji odmowy zastosowania przepisu ustawy, to należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie był do tego uprawniony. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Na podstawie art. 193 Konstytucji RP każdy Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że treść terminu "strona", użytego w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wypełnia przepis art. 28 k.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy zawęża jego treść do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyr. NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/16). Przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. np. wyr. NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3630/18). Zauważyć należy, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Ani skarżąca, ani Sąd pierwszej instancji nie wykazali występowania w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów skarżącej.

Za podstawę ustaleń, które zdecydowały o przyznaniu skarżącej statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, Sąd pierwszej instancji uznał argumentację skarżącej, zgodnie z którą z uwagi na wymagania przeciwpożarowe, odległość między budynkiem garażowo – magazynowym zlokalizowanym na działce nr [...], a budynkiem inwentarskim skarżącej powinna wynosić 20 m, a nie jak zaprojektowano 16 m. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż inwestor musiał przestrzegać zachowania odległości od zabudowań inwentarskich posadowionych uprzednio na działce skarżącej, zaś dopuszczalne odległości określa powoływany w zaskarżonej decyzji § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i już tylko ta okoliczność uzasadniała uznanie skarżącej za stronę postępowania. Z tą argumentacją Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić.

Po pierwsze Sąd pierwszej instancji przyznał skarżącej status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie precyzując który konkretnie ustęp tego przepisu (przepis posiada 13 ustępów, które odnoszą się do odrębnych stanów faktycznych) stał się podstawą takich ustaleń, nie dokonując wykładni tego przepisu, ani nie wyjaśniając dlaczego przepis ten, w okolicznościach faktycznych sprawy, wywierał taki skutek, że skarżąca powinna brać udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku garażowo – magazynowego. Podmioty, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wówczas, kiedy powstaje prawdopodobieństwo istnienia wpływu projektowanej inwestycji na zagospodarowanie należącej do nich nieruchomości, tymczasem istnienia takiego podejrzenia Sąd pierwszej instancji nie uprawdopodobnił. Uwzględnić należało również, że skarżąca zgłaszała wprawdzie w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia co do zachowania wymaganych rozporządzeniem odległości pomiędzy budynkiem garażowo – magazynowym zlokalizowanym na działce nr [...], a budynkiem inwentarskim wybudowanym na działce nr [...], pod kątem wymogów ochrony przeciwpożarowej, ale takich zarzutów nie podniosła już w skardze do sądu administracyjnego, w której zarzuciła wyłącznie negatywne oddziaływanie budynku garażowo – magazynowego na budynek inwentarski służący do hodowli drobiu w postaci generowania przez ten pierwszy immisji pośrednich.

Po drugie, analiza ustaleń zawartych w dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że istnieje potrzeba badania w postępowaniu administracyjnym zakresu oddziaływania tej inwestycji na nieruchomość skarżącej w związku z konkretnymi przepisami prawa regulującymi dopuszczalne granice tego oddziaływania, w szczególności w kontekście wymogów zawartych w § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Budowa budynku garażowo - magazynowego do celów gospodarki rolnej, w którym inwestor planuje przetrzymywać maszyny rolnicze oraz magazynować płody rolne, nie oddziałuje na działkę zabudowaną budynkiem inwentarskim w rozumieniu art. 3 pkt 20, bowiem nie wprowadza związanych z budową budynku garażowo - magazynowego ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej zabudowanej już budynkiem inwentarskim, zrealizowanym w odległości od granicy działki mniejszej niż budynek garażowo-magazynowy. Uwzględnić należało, że ze znajdującego się w dokumentacji projektowej opisu technicznego budynku garażowo – magazynowego wynika, że nie jest on obiektem uciążliwym dla otoczenia i nie stwarza dla niego zagrożenia, a w przypadku niekorzystnych czynników ich oddziaływanie zamknie się w granicach działki inwestycyjnej. Inwestycja nie oddziałuje negatywnie na środowisko, brak emisji zanieczyszczeń, brak wibracji.

Na etapie wydawania pozwolenia na budowę budynku garażowo - magazynowego obowiązkiem organów administracji architektoniczno - budowlanej było sprawdzenie, czy projekt spełnia wymogi określone w § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z czego organy wywiązały się prawidłowo. W znajdującej się w dokumentacji projektowej analizie obszaru oddziaływania inwestycji specjalista ds. konstrukcyjno – budowlanych stwierdził, że usytuowanie budynku ze względu na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) nie wyklucza możliwości lokalizacji zabudowy. W dokumentacji tej znajduje się również charakterystyka przeciwpożarowa budynku garażowo - magazynowego, z której wynika, że został on zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi. Odległość projektowanego budynku gospodarczego PM (max. przewidywana gęstość obciążenia ogniowego 500MJ/m2) od najbliższego budynku inwentarskiego IN (gęstość obciążenia ogniowego < 500MJ/m2) wynosi 16 m., a od granicy działki skarżącej - 10 m. Projektant wskazał, że zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych minimalna odległość między budynkami IN oraz PM przy dachach i ścianach nierozprzestrzeniających ognia wynosi 8 m, a zatem nie wykracza poza granice działki inwestora. To, że w subiektywnej ocenie skarżącej, lokalizacja budynku garażowo - inwentarskiego nie spełnia wymogów ochrony przeciwpożarowej, nie skutkuje przyznaniem jej statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na jego budowę, ponieważ status ten musi wynikać z obiektywnie istniejącej potrzeby udzielenia jej ochrony prawnej w tym postępowaniu, podczas gdy w sprawie nie zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo wpływu przewidzianego w projekcie budowlanym usytuowania tego budynku na naruszenie ww. wymogów. W artykule 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie jeszcze przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę tego obiektu przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Takich przepisów nie wskazał ani Sąd pierwszej instancji, ani skarżąca. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że decydujące znaczenie przy ocenie spełnienia wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej powinna mieć opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (por. też wyr. NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 992/19). Wnioski tej opinii nie zostały ani przez skarżącą, ani też przez Sąd pierwszej instancji w żaden sposób zakwestionowane, a tym samym kwestia ta nie wymaga prowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego i badania naruszenia potencjalnego interesu prawnego skarżącej.

W związku z powyższym skutek odniosły również zarzuty naruszenia przepisów procesowych, ponieważ Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zakwestionował ustalenia faktyczne organów w sprawie obszaru oddziaływania budynku garażowo - magazynowego, zgodnie z którymi budynek nie wprowadza ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.