Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1078/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 1- 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi C.D. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 maja 2014 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 13 marca 2014 r., znak [...], nr [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku handlowo -usługowego z garażem podziemnym na dz. nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] ,[...] ,[...] obr. jw. i zjazdem z ul. [...] oraz przebudową chodnika wzdłuż ul.[...] w K. " - na wniosek L.E.L. , D.B. , I.R. i l.R. , działających przez pełnomocnika C.K. oraz L.M.N.D. , I.N. M.D. , C.D. , K.H. i O.K. działających przez pełnomocnika Ł.K. .

W uzasadnieniu organ podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nst. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania wystąpiono o uzgodnienie do Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. , który postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji. Postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który ostatecznie orzekł o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego ze względu na przekroczenie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. 14-dniowego terminu zakreślonego na dokonanie uzgodnienia. W związku z tym organ I instancji przyjął, że w zakresie ochrony zabytków projekt przedmiotowej decyzji został milcząco uzgodniony.

W toku postępowania wyjaśniającego uzyskano także opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK oraz opinię Rady Dzielnicy V Miasta K.

W sprawie sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Do decyzji załączono warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej, a także część graficzną analizy oraz warunków zabudowy, stanowiące integralną część decyzji.

W toku postępowania strona postępowania, L.W.-S. wniosła uwagi i zastrzeżenia. Organ przytoczył treść złożonych uwag i obszernie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Od decyzji tej odwołanie złożyła L.W.-S. wskazując, że dla tego samego terenu toczyło się jeszcze drugie postępowanie z wniosku tych samych osób, zakończone decyzją ustalającą warunki zabudowy, od której również złożyła odwołanie. Stwierdziła również, że jest zaniepokojona przebiegiem procedury wydawania nowej decyzji wz dla przedmiotowego terenu, bowiem z niewiadomych przyczyn w obu przypadkach Miejski Konserwator Zabytków spóźnił się z wydaniem negatywnej opinii w stosunku do planowanej inwestycji, przez co przyjęto, że milcząco uzgodnił projekt decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 maja 2014 r., znak [...] działając na mocy art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. nr 647, dalej jako u.p.z.p.) oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. nr 267, dalej jako k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając tę decyzję Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. nie jest prawidłowa i podlegać musi uchyleniu.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że istotnie, dla przedmiotowego terenu został wydana także inna decyzja o warunkach zabudowy (decyzja z dnia 25 lutego 2014 r. nr [...] ). Decyzja ta została na skutek złożonego odwołania uchylona Kolegium decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powyższa okoliczność nie ma bezpośredniego wpływu na prowadzenie postępowania, ponieważ każde postępowanie dotyczy odmiennej inwestycji.

Zadaniem Kolegium w niniejszej sprawie było zbadanie, czy wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i należycie wykazane przez organ I instancji. W celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organ I instancji ma obowiązek sporządzić analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

W niniejszej sprawie przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jednakże w ocenie Kolegium analiza ta budzi zasadnicze wątpliwości w zakresie wyznaczenia znacznie większego niż minimalny obszaru analizowanego bez stosowanego uzasadnienia tej kwestii. Zabieg powiększenia obszaru analizowanego spowodował objęcie analizą budynku na działce nr[...] oraz części budynków na działkach nr [...] ,[...] , co pozwoliło z kolei uzasadnić wyraźne podwyższenie przez autorkę analizy dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji, a także szerokości i wysokości elewacji frontowej. Zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażanym w orzecznictwie, ustalenie większego niż minimalny obszaru analizowanego nie stanowi samo w sobie uchybienia, mając jednak na uwadze zasady ogólne k.p.a., a w szczególności zasadę przekonywania (art. 11), konieczne jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie argumenty stoją za takim a nie innym sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar ten nie może być bowiem wyznaczony w sposób dowolny, a tylko przy uwzględnieniu racjonalnych przesłanek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w treści analizy brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do omawianej kwestii, stąd też nie ma możliwości zweryfikowania, czy obszar analizowany wyznaczony został w oparciu o racjonalne argumenty, czy też w sposób dowolny. Powyższe stanowi również naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jest to bowiem istotny brak w uzasadnieniu decyzji. Omawiana kwestia budzi także wątpliwości z punktu widzenia reguł swobodnej oceny dowodów.

Wskaźnik powierzchni zabudowy został przez autorkę analizy ustalony zgodnie z wnioskiem inwestora, na poziomie 52% z przyjętą tolerancją +/- 2%. Podano, że średnia wartość wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 32%, jednak właściwe dla przedmiotowej inwestycji jest ustalenie go na maksymalnym poziomie występującym w obszarze analizy, tj. w nawiązaniu do zabudowania na działce nr [...] , a to ze względu na fakt, że pozwoli to optymalnie wykorzystać teren inwestycji oraz z uwago na chaotyczny charakter zabudowy w okolicy. Zdaniem Kolegium przedstawione uzasadnienie przyjętego odstępstwa nie jest przekonujące, nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że zawyżenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do średniej w obszarze analizowanym przyczyni się do ograniczenia istniejącego w przedmiotowym terenie chaosu urbanistycznego. Po drugie działka nr [...] , która stała się punktem odniesienia przy ustalaniu omawianego wskaźnika dla planowanej inwestycji, pomimo poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimum wyznaczone w rozporządzeniu, nie znalazła się nim w całości, co z kolei powoduje, że wątpliwe stają się ustalenia dla planowanej inwestycji poczynione w oparciu o tę właśnie działkę. Również istniejący na tej działce budynek znalazł się w obszarze analizowanym jedynie częściowo. Kolegium zwróciło uwagę, że inne działki, które stały się przedmiotem analizy i zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla wnioskowanej zabudowy, także nie znajdują się w obszarze analizowanym w całości. Dotyczy to w szczególności działki nr [...] , której zabudowa znacząco zawyżyła średnią szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym oraz działka nr [...] , na której występuje zabudowa o maksymalnej w obszarze analizowanym wysokości.

Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził sposób ustalenia wysokości elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 13 m, tj. zgodnie z wnioskiem. Analiza zawiera wyliczenie średniej omawianego parametru z obszaru analizowanego, która wynosi 9 m (przy uwzględnieniu zabudowy działki nr[...] , która znacznie tę średnią zawyża). W analizie nie zawarto również stwierdzenia, aby linia górnych krawędzi budynków sąsiednich przebiegała uskokowo. W świetle powyższego przyjęte w decyzji ustalenie dotyczące omawianego parametru uznać należy za całkowicie dowolne. Ponownie podkreślono, że ani analiza, ani kwestionowana decyzja nie podają, poza chaosem urbanistycznym w okolicy i różnorodnością znajdujących się tam budynków, żadnych argumentów za wyznaczeniem tak wysokiej wartości omawianego parametru, poza treścią wniosku inwestora. Stąd też ustalenia analizy, a co za tym idzie decyzji organu I instancji w omawianym zakresie uznać należy za arbitralne.

Również sposób ustalenia geometrii dachu dla planowanej inwestycji wzbudził wątpliwości organu II instancji. W analizie nie podano, które budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy płaskie, a które dwuspadowe. Ograniczono się do stwierdzenia, że oba rodzaje dachów występują. Kolegium wskazuje, ze dla rzetelnej weryfikacji sposobu ustalenia omawianego parametru właściwe byłoby wykazanie, do których konkretnie zabudowań autorka analizy nawiązuje ustalając geometrię dachu dla przedmiotowej inwestycji i dlaczego.

Podsumowując powyższy wątek, Kolegium stwierdziło, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza nie stanowi wystarczającego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby uznanie, że spełniona została pierwsza przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przechodząc do kwestii spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakie przewiduje u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest sporne, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że posiada wystarczające uzbrojenie dla obsługi przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z nową opinią zarządcy drogi (opinia ZIKiT z dnia 6 września 2013 r.) wykazane zostało, że projektowane rozwiązanie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji pozwala uznać, że również w zakresie drogi dojazdowej uzbrojenie przedmiotowego terenu jest wystarczające.

Kolegium wskazało jednak na wątpliwości dotyczące spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a w szczególności z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2003 r. nr 162 poz. 1568 z późn. zm.) w związku z postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylającym negatywne uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z uwagi na przekroczenie terminu do jego wydania. Treść postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wiąże organy administracji orzekające w niniejszym postępowaniu. Nie można jednak pomijać faktu, że w aktach sprawy znajduje się dokument (postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków), z którego wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest całkowicie sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która to ustawa stanowi przepisy odrębne w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. karta [...] ). Dokument ten został włączony w poczet dowodów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, a w związku z tym winien zostać poddany ocenie organu prowadzącego postępowanie. W ocenie Kolegium, okoliczność przyjęcia, że dokonane zostało milcząco uzgodnienie w omawianym zakresie nie zwalnia organu I instancji z oceny omawianego postanowienia zalegającego w aktach sprawy. Niezależnie bowiem od obowiązku przeprowadzenia stosownych uzgodnień organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do całościowej oceny materiału dowodowego sprawy w kontekście ustawowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C.D. , I.D., M.D, . L.M.N. D. , O.K., K.H. , zarzucając jej:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że analizowany obszar został wyznaczony linią przebiegającą ok. 110-120 m od granic działek, na których na być zlokalizowana planowana inwestycja, skutkujące przyjęciem, że obszar ten wyznaczono nieprawidłowo i bez niezbędnego w tej sytuacji uzasadnienia, podczas gdy z załącznika nr 2 do decyzji nr [...] wynika, że obszar ten wyznaczony jest linią przebiegającą zaledwie 70-80 m od granic działek, zatem nie jest on znacząco większy od obszaru minimalnego;

2. naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) poprzez przyjęcie, że obszar analizowany może obejmować wyłącznie całe działki oraz budynki podczas gdy wymóg taki nie wynika z żadnego przepisu;

3. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obszar analizowany powinien być wyznaczony w promieniu 50 m od granic działki przy jednoczesnym stwierdzeniu, że powinien on obejmować całe działki lub przynajmniej budynki, podczas gdy tak wyznaczony obszar ani całych budynków ani tym bardziej działek nie mógłby obejmować;

4. naruszenie § 7 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ jest związany tym przepisem w zakresie ustalania wysokości obiektu, podczas gdy wysokość ta może być ustalona odmiennie po wykonaniu czynności określonych w § 3 rozporządzenia, oraz poprzez pominięcie faktu, że ustalona wysokość budynku po pierwsze mieści się w granicach wyznaczonych przez budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, po drugie nie odbiega znacznie od średniej wysokości tych budynków i po trzecie w przyszłości współgrałaby z wysokością budynku posadowionego na działkach nr [...] oraz [...] dla których wydano decyzję WZ ustalającą wysokość budynku na 12 m (w świetle czego uchylona decyzja w istocie zmierza do zachowania w przyszłości ładu przestrzennego i spójnej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej);

5. naruszenie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa) oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ wydający decyzję nie jest związany dokonanym - choćby milcząco - uzgodnieniem, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, gdy strona postępowania nie może być pewna co do znaczenia dokonanego uzgodnienia dla rozstrzygnięcia sprawy;

6. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że działki, których dotyczyła decyzja znajdują się na terenie zieleni fortecznej stanowiącej otoczenie fortu nr III "[...] " i stanowią obszar chroniony, podczas gdy nie wynika to z żadnego aktu prawnego ani dokumentu;

7. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy jaki ewentualnie mógłby podlegać wyjaśnieniu nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie (chociaż, gdyby organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń, musiałby przyjąć, że potrzeba wyjaśnienia sprawy nie zachodzi).

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest kasatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta K. Istotą kontroli sądowej w niniejszej sprawie będzie więc przede wszystkim zbadanie, czy w sprawie zachodziły przesłanki uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej do niego decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo stwierdziło zaistnienie przesłanek do zastosowania powyższego przepisu z uwagi na wadliwość przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej, a w konsekwencji na wadliwe i nieuzasadnione w racjonalny sposób odstąpienie od parametrów nowej zabudowy ustalonych na podstawie średniego wskaźnika tych parametrów w obszarze analizowany. Zaskarżona decyzja kasacyjna w sposób szczegółowy wylicza wszystkie wady wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie wadliwej analizy urbanistyczno – architektonicznej.

W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymieniono przesłanki, które muszą być spełnione łącznie aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy. W pkt 1 omawianego przepisu zawarty jest warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Badanie tych przesłanek odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl § 3 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ponieważ badanie istniejących dotychczas i ustalanie przyszłych parametrów dla planowanej zabudowy obejmuje wyłącznie obszar analizowany, prawidłowe wyznaczenie tego terenu jest podstawowym kryterium oceny prawidłowości analizy, a co za tym idzie również prawidłowości wydanej na jej podstawie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zwróciło uwagę, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie znacznie rozszerzony ponad zakres minimalny, wynikający z cytowanego wyżej § 3 rozporządzenia. Zgodnie z załączoną do analizy mapą front terenu inwestycji ma ok. 16 m. Minimalny obszar analizowany powinien zatem obejmować obszar wyznaczony w odległości 50 m od granic działek oznaczonych jako teren inwestycji. Tymczasem – wbrew temu, co twierdzą w skardze skarżący - teren przyjęty jako obszar analizowany jest dwukrotnie większy, obejmuje bowiem obszar wyznaczony linią przebiegającą ok. 110 - 120 m od granic terenu inwestycji. Należy podkreślić, że nie byłoby wykluczone przyjęcie obszaru analizowanego o większym promieniu, jednakże wymagałoby to podania przyczyn, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej a nie innej wielkości obszaru analizowanego. O ile bowiem, co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to orzecznictwie przyjmuje się słusznie, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, Lex Omega nr 1493109). Istotne jest bowiem, aby ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy realizowały zasadę dobrego sąsiedztwa i zasadę kontynuacji istniejącej już zabudowy.

Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego dyskwalifikuje przeprowadzoną w sprawie analizę w zakresie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wprowadzającym zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Tymczasem nieuzasadnione powiększenie obszaru analizowanego spowodowało objecie analizą budynku na działce nr [...] oraz części budynków na działkach nr [...] i [...] , co pozwoliło z kolei uzasadnić wyraźne podwyższenie dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji (wskaźnik ten został w analizie ustalony zgodnie z wnioskiem inwestora, na poziomie 52% z przyjętą tolerancją +/- 2%. Podano, że średnia wartość wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 32%, jednak właściwe dla przedmiotowej inwestycji jest ustalenie go na maksymalnym poziomie występującym w obszarze analizy, tj. w nawiązaniu do zabudowania na działce nr [...] , a to ze względu na fakt, że pozwoli to optymalnie wykorzystać teren inwestycji oraz na chaotyczny charakter zabudowy w okolicy), a także szerokości i wysokości elewacji frontowej. Uzasadnia to stwierdzenie, że obszar analizowany został sztucznie powiększony, aby objąć tereny o innych parametrach zabudowy, niż przeciętne dla najbliższego sąsiedztwa przedmiotowej działki. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że po pierwsze, przedstawione uzasadnienie przyjętego odstępstwa nie jest przekonujące, nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że zawyżenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do średniej w obszarze analizowanym przyczyni się do ograniczenia istniejącego w przedmiotowym terenie chaosu urbanistycznego. Po drugie słusznie zauważono, że działka nr [...], która stała się punktem odniesienia przy ustalaniu omawianego wskaźnika dla planowanej inwestycji, pomimo poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimum wyznaczone w rozporządzeniu, nie znalazła się nim w całości, co z kolei powoduje, że wątpliwe stają się ustalenia dla planowanej inwestycji poczynione w oparciu o tę właśnie działkę. Również istniejący na tej działce budynek znalazł się w obszarze analizowanym jedynie częściowo. Należy podzielić pogląd, że co do zasady przyjmuje się, że obszar analizowany winien obejmować całe wyodrębnione geodezyjnie działki, a w szczególności powinien obejmować całe budynki, które stają się punktem odniesienia dla ustalanych parametrów nowej zabudowy. Objęcie działki w części jest możliwe wyjątkowo, jeśli przemawiają za tym względy celowościowe w konkretnym przypadku, np. bardzo duża powierzchnia działki. W przeciwnym wypadku objęcie obszarem analizowanym części wyodrębnionej geodezyjnie działki oznacza de facto dalsze poszerzenie obszaru analizowanego, co jak wskazano wyżej, wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie analizy ani kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera wskazania na żadne szczególne okoliczności przemawiające za objęciem działki nr [...] analizą jedynie w części, stąd też należy potwierdzić, że również w tym względzie wyznaczenie obszaru analizowanego dotknięte jest wadą. Powyższe stanowi również naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jest to bowiem istotny brak w uzasadnieniu decyzji. Również inne działki, które stały się przedmiotem analizy i zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla wnioskowanej zabudowy, nie znajdują się w obszarze analizowanym w całości. Dotyczy to w szczególności działki nr [...] , której zabudowa znacząco zawyżyła średnią szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym oraz działka nr [...] , na której występuje zabudowa o maksymalnej w obszarze analizowanym wysokości.

Sąd podziela również wątpliwości organu odwoławczego w zakresie wyznaczenia innych parametrów przyszłej zabudowy tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia zasadą jest ustalanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji. Odmienne ustalenie tego parametru jest możliwe, o ile wynika to z analizy, a ustalanie go na podstawie średniej arytmetycznej jest dopuszczalne w sytuacji, kiedy linia tworzona przez krawędzie zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W omawianej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 13 m, tj. zgodnie z wnioskiem. Analiza zawiera wyliczenie średniej omawianego parametru z obszaru analizowanego, która wynosi 9 m (przy uwzględnieniu zabudowy działki nr [...] , która znacznie tę średnią zawyża). W analizie nie zawarto również stwierdzenia, aby linia górnych krawędzi budynków sąsiednich przebiegała uskokowo. Trafnie zatem wskazano, że przyjęte w decyzji pierwszoinstancyjnej ustalenie dotyczące tego parametru uznać jest całkowicie dowolne.

W skardze zarzucono naruszenie § 7 rozporządzenia między innymi poprzez "pominięcie faktu, że ustalona wysokość budynku po pierwsze mieści się w granicach wyznaczonych przez budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, po drugie nie odbiega znacznie od średniej wysokości tych budynków i po trzecie w przyszłości współgrałaby z wysokością budynku posadowionego na działkach nr [...] oraz [...] dla których wydano decyzję WZ ustalającą wysokość budynku na 12 m (w świetle czego uchylona decyzja w istocie zmierza do zachowania w przyszłości ładu przestrzennego i spójnej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej);

Zarzut ten nie może odnieść skutku. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Natomiast w analizie sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania nie wyjaśniono w sposób przekonujący dlaczego odstąpiono od średniej wysokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym tj. 7 metrów. W tym zakresie stwierdzono jedynie, że "wnioskowana zabudowa znajduje się w bardzo bliskiej odległości od ścisłego centrum miasta, gdzie mieszają się różne funkcje zabudowy i budynki o różnych gabarytach oraz obszar analizowany charakteryzuje się dużym zainwestowaniem oraz bardzo intensywnym rozwojem". To ostatnie stwierdzenie budzi poważne wątpliwości w świetle ustalenia wynikającego z analizy, iż średni wskaźnik gęstości zabudowy w obszarze analizowanym wynosi jedynie 32%. Twierdzenie skarżących, iż ustalona w decyzji wysokość przyszłej zabudowy nie odbiega znacznie od średniej wysokości istniejących w obszarze analizowanym budynków również budzi wątpliwości, bowiem w sytuacji, gdy średnia wysokość wynosi 9 metrów, to ustalenie tego parametru na poziomie 12 metrów oznacza zwiększenie go o 1/3. Wreszcie z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ustalając parametry nowej zabudowy należy brać pod uwagę zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym, nie zaś zabudowę nieistniejącą, która być może zostanie zrealizowana na tym obszarze w przyszłości.

W analizie nie podano, które budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy płaskie, a które dwuspadowe. Ograniczono się do stwierdzenia, że oba rodzaje dachów występują. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że dla rzetelnej weryfikacji sposobu ustalenia omawianego parametru właściwe byłoby wykazanie, do których konkretnie zabudowań nawiązuje analiza przy ustalaniu geometrii dachu dla przedmiotowej inwestycji i dlaczego.

Podsumowując należy podkreślić, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza – przyjęta bezkrytycznie przez organ pierwszej instancji - nie stanowi wystarczającego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby uznanie, że spełniona została pierwsza przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Negatywne zweryfikowanie tego dowodu i powoduje, że konieczne jest przeprowadzenie nowej analizy, z uwzględnieniem uwag wynikających z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. To zaś odpowiada przesłankom wydania decyzji kasatoryjnej, wskazanym w art. 138 § 2 k.p.a.

Co do zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 8 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ wydający decyzję nie jest związany dokonanym - choćby milcząco - uzgodnieniem, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, gdy strona postępowania nie może być pewna co do znaczenia dokonanego uzgodnienia dla rozstrzygnięcia sprawy, należy wskazać, że treść postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wiąże organy administracji orzekające w niniejszym postępowaniu. Jednakże nie można pominąć, że w aktach sprawy znajduje się dokument, z którego wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest całkowicie sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która to ustawa stanowi przepisy odrębne w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Dokument ten został włączony w poczet dowodów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, a w związku z tym winien zostać poddany ocenie organu prowadzącego postępowanie. Słusznie twierdzi organ drugiej instancji, że przyjęcie, że dokonane zostało milcząco uzgodnienie w omawianym zakresie nie zwalnia organu I instancji z oceny omawianego postanowienia zalegającego w aktach sprawy. Niezależnie bowiem od obowiązku przeprowadzenia stosownych uzgodnień organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do całościowej oceny materiału dowodowego sprawy w kontekście ustawowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy.

Co do zaś zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że działki, których dotyczy decyzja znajdują się na terenie zieleni fortecznej stanowiącej otoczenie fortu nr [...]" i stanowią obszar chroniony, należy wskazać, że jest faktem, iż teren inwestycji znajduje się w obrębie zespołu urbanistyczno-architektonicznego historycznej dzielnicy K. , wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] , a ponadto przedmiotowe działki znajdują się na terenie zieleni fortecznej, stanowiącej otoczenie fortu nr [...] ", wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] i ta okoliczność winna być wzięta pod uwagę przez organ pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego ją oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.