Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 214/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 66 § 1, art. 72 § 2, art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 12 , art 37, art.. 40 ust. 5 , art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Teza: "Zarządzenie burmistrza w sprawie warunków rokowań i ustalenia regulaminu rokowań na najem konkretnego budynku – jako czynność w istocie o charakterze cywilnoprawnym, zmierzająca bezpośrednio do zawarcia konkretnej umowy najmu, a w związku z tym podlegająca kognicji sądów powszechnych – nie stanowi aktu „w sprawie z zakresu administracji publicznej”, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego."

TEZY

"Zarządzenie burmistrza w sprawie warunków rokowań i ustalenia regulaminu rokowań na najem konkretnego budynku – jako czynność w istocie o charakterze cywilnoprawnym, zmierzająca bezpośrednio do zawarcia konkretnej umowy najmu, a w związku z tym podlegająca kognicji sądów powszechnych – nie stanowi aktu „w sprawie z zakresu administracji publicznej”, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego."


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi [...] R. M., D. W., J. R. B. Spółka Jawna na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków rokowań i ustalenia regulaminu rokowań na najem budynku. postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej [...] R. M., D. W., J. R. B. Spółka Jawna uiszczony wpis w kwocie 300 zł (trzysta złotych)


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2013 r. Burmistrz [...]– wskazując jako podstawę prawną art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") – wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu o przeznaczeniu w najem budynku zlokalizowanego w [...], w terminie od dnia 1 stycznia 2014 roku, na okres 10 lat, w drodze przetargu ustnego nieograniczonego dwustopniowego (dalej jako: "Zarządzenie z [...].07.2013 r."). W treści tego zarządzenia wskazano, że oddanie w najem przedmiotowego budynku –[...]– ma nastąpić w celu świadczenia w nim usług medycznych (§ 1 ust. 1 Zarządzenia z [...].07.2013 r.) w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej (świadczenia lekarza POZ we wszystkich grupach wiekowych, świadczenia pielęgniarki POZ, świadczenia położnej POZ), z możliwością świadczenia innych usług medycznych, w szczególności, choć nie wyłącznie, w ramach umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia (pkt 3 załącznika do Zarządzenia z [...].07.2013 r.).

Dnia [...] grudnia 2013 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – wskazując jako podstawę prawną art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie warunków rokowań i ustalenia regulaminu rokowań na najem budynku zlokalizowanego w [...], w terminie od dnia 1 stycznia 2014 roku, na okres 10 lat (dalej jako: "Zarządzenie z [...].12.2013 r."). W treści tego zarządzenia wskazano, że Burmistrz kieruje zaproszenie pisemne do rokowań, do podmiotów, które zgłosiły uczestnictwo o przystąpieniu do III przetargu na najem przedmiotowego budynku, ogłoszonego [...] października 2013 r. (§ 1 ust. 4 zdanie pierwsze Zarządzenia z 09.12.2013 r.).

Jednym pismem z 14 stycznia 2014 r. spółka pod firmą "[...] spółka jawna" (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego A. D. – po uprzednim wezwaniu Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa (pismo z [...] grudnia 2013 r.) – wniosła skargi na Zarządzenie z [...].12.2013 r. i Zarządzenie z [...].07.2013 r. Skarżąca – z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów prawa, a także naruszenia jej interesu prawnego – wniosła o: (1) stwierdzenie nieważności ww. zarządzeń; (2) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik Skarżącej wskazała, że zarządzeniem z [...].07.2013 r. Burmistrz zadecydował o przeznaczeniu w najem przedmiotowego budynku w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, w sytuacji, gdy miało miejsce faktyczne zawężenie kręgu podmiotów mogących spełnić warunki przetargowe – do podmiotów mających zawartą z NFZ umowę na udzielanie świadczeń medycznych w zakresie POZ. W takiej sytuacji nie mogło być mowy o przetargu ustnym nieograniczonym. Było to bowiem sprzeczne z dyspozycją art. 40 ust. 2a u.g.n., precyzyjnie wskazującego Burmistrzowi wybór przetargu w formie ograniczonej. Nadto, zdaniem Skarżącej, określenie przeznaczenia budynku wynikające z punktu 3 wykazu wykraczało poza dyspozycję przepisu art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n., co świadczy o nierównym traktowaniu potencjalnych najemców i stanowi naruszenie zasady równości podmiotów.

Dalej pełnomocnik Spółki wyjaśniła, że przeprowadzono łącznie trzy przetargi ograniczone do podmiotów świadczących "usługi medyczne" we wskazanym zakresie. Ostatni przetarg odbył się w dniu [...] grudnia 2013 r. i tego samego dnia Burmistrz ogłosił jego wynik – czym naruszył § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2108 z późn. zm.; dalej jako "Rozporządzenie"), który obliguje organ do powstrzymania się z ogłoszeniem wyników przetargu do czasu bezskutecznego upływu terminów na zaskarżenie czynności przetargowych lub do czasu uznania skargi za niezasadną.

Z kolei zarządzeniem z [...].12.2013 r. Burmistrz ustalił warunki rokowań i regulamin rokowań na najem przedmiotowego budynku, zapraszając do udziału w rokowaniach podmioty, które zgłosiły uczestnictwo o przystąpieniu do III przetargu na najem przedmiotowego budynku, tj.: (a) konsorcjum firm: [...] spółka jawna, [...], (b) konsorcjum firm: [...]. Wydając to zarządzenie Burmistrz, zdaniem Skarżącej, naruszył art. 40 ust. 5 u.g.n. oraz § 11 i § 12 Rozporządzenia. Doszło do bezprawnego ograniczenia kręgu uczestników rokowań do konsorcjów firm, w wyniku czego Spółka nie mogła przystąpić samodzielnie do rokowań. Organ odmówił także konsorcjum, którego uczestnikiem była Spółka, prawa uczestnictwa w tych rokowaniach.

Uzasadniając właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie pełnomocnik Spółki stwierdziła, że mając na względzie przede wszystkim publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego, a także fakt, iż przepisy regulujące działania gminy w tym zakresie – wśród których Skarżąca wymieniła m.in. uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. [...]), stanowiącą akt prawa miejscowego – należy zaliczyć do prawa administracyjnego publicznego, to oba zaskarżone zarządzenia Burmistrza należy zaliczyć do zarządzeń z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") i art. 101 ust. 1 u.s.g., mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. W szczególności zarządzenie organu gminy odmawiające podmiotom innym, niż w nim wskazane ("zaproszone"), prawa do udziału w rokowaniach, nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że niektóre podmioty, mimo spełniania przez nie warunków przetargu, nie mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu. Uprawnienie do ograniczenia praw podmiotów gospodarczych nie może być bowiem wyprowadzane z uprawnień właścicielskich gminy, lecz powinno mieć podstawę w wyraźnym przepisie prawa publicznego. Z tej przyczyny ww. zarządzenia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g.

Dalej pełnomocnik Skarżącej podkreśliła, że Spółka jest podmiotem leczniczym udzielającym świadczeń zdrowotnych przede wszystkim w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej. Posiada także stosowną umowę z NFZ. Mimo to nie została "zaproszona" do rokowań na najem budynku, którego była współnajemcą od wielu lat. Poprzez zaproszenie do udziału w rokowaniach wyłącznie "Konsorcjów Firm" ograniczono prawa podmiotowe spółek – uczestników tychże Konsorcjów. Ograniczenie zawarte w § 1 ust. 4 Zarządzenia z [...].12.2013 r. nie znajduje oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa. Narusza także prawa podmiotowe Skarżącej, wynikające z przepisów konstytucyjnych oraz przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672), w szczególności z jej art. 6 ust. 1, który stanowi, iż wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach.

Gdyby uznać, że kwestionowane zarządzenia dotyczą wyłącznie spraw majątkowych, zaś ich skutki ograniczone są do sfery prawa cywilnego, wówczas – w ocenie Skarżącej – dopuszczalność ich zaskarżenia do sądu administracyjnego mogłaby być kwestionowana. Jednak działania organu nie mogą być oceniane wyłącznie w kategoriach wykonywania uprawnień właścicielskich. Brak jest bowiem upoważnienia ustawowego pozwalającego Gminie – w ramach uprawnień właścicielskich i poprzez wydawanie zarządzeń dotyczących najmu nieruchomości – do eliminowania jakichkolwiek podmiotów gospodarczych z kręgu najemców składników mienia komunalnego.

Ustalenie w Zarządzeniu z [...].12.2013 r. listy podmiotów zakwalifikowanych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu nie stanowi – zdaniem pełnomocnika Spółki – ani oferty zawarcia umowy ani negocjacji umowy w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Czynność ta ma zatem charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzygając, komu przysługuje prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu nieruchomości, w istocie rozstrzyga o prawach skarżącej Spółki i praw tych Spółkę pozbawia. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że podmiot, który bezprawnie został pozbawiony prawa uczestniczenia w rokowaniach, jest pozbawiony także jakiejkolwiek ochrony prawnej. Nie przysługuje mu bowiem prawo do skorzystania ze środków zaskarżenia przewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia, gdyż te zastrzeżone są wyłącznie dla uczestników przetargu. Kwestia dopuszczenia do rokowań nie może być także przedmiotem decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny powstające ewentualnie wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw podmiotowych skarżących, a tym samym na rzecz prawa do sądu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentowany przez radcę prawnego Z. K., wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko pełnomocnik organu wskazał na rozróżnienie dokonywane w literaturze przedmiotu pomiędzy uchwałami, które ustalają ogólne zasady zarządu majątkiem i reguły gospodarowania mieniem – i jako takie są zaliczane do aktów dotyczących spraw z zakresu administracji publicznej – oraz nie mającymi takiego charakteru uchwałami stanowiącymi realizację tych ogólnych zasad i reguł, takimi jak uchwały o oddaniu w najem konkretnego budynku czy sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych.

Pełnomocnik organu podkreślił również, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczność rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na zarządzenie organu wykonawczego gminy – jak w niniejszej sprawie – uwarunkowana jest m.in. naruszeniem tym zarządzeniem interesu prawnego strony skarżącej. Spółka kwestionuje zarządzenia Burmistrza o przeznaczeniu budynku stanowiącego własność Gminy do najmu w trybie przetargu nieograniczonego. Skarżącej nie przysługuje jednak jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowego budynku. Sam fakt ubiegania się o najem przez Skarżącą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać zaskarżone zarządzenie. Zamiar zawarcia umowy najmu budynku przez Skarżącą należy ocenić jako interes faktyczny Skarżącej, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzeń Burmistrza przez sąd administracyjny, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponadto pełnomocnik organu podniósł – w ślad za stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda"), wyrażonym w skierowanym do Spółki piśmie z [...] lutego 2014 r. (nr [...]) – że przepisy Rozporządzenia stosuje się wyłącznie do przetargów na zbycie lokali, nie zaś na ich najem.

W konkluzji pełnomocnik organu stwierdził, że skarga na czynność nie mieszcząca się w zakresie właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji było w niniejszej sprawie Zarządzenie nr [...] Burmistrza [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie warunków rokowań i ustalenia regulaminu rokowań na najem budynku zlokalizowanego w [...]. Drugie z zaskarżonych przez Spółkę zarządzeń – Zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu o przeznaczeniu w najem ww. budynku – było przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 395/14.

W ocenie Sądu skarga Spółki na opisane wyżej Zarządzenie z [...].12.2013 r. podlegała odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie dotyczył sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W myśl pierwszego z przywołanych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Z kolei art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że: "[k]ontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (...) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (...)".

Nie ulega wątpliwości, że na podstawie cytowanych przepisów mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego, stanowione przez organy gminy, nie tylko uchwały (zarządzenia) będące aktami prawa miejscowego, ale także innymi aktami administracyjnymi o charakterze generalnym, a nawet aktami administracyjnymi o charakterze indywidualnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 11.04.2005 r., II OPS 2/05, ONSAiWSA nr 5/2005, poz. 88) – z wyjątkiem uchwał i zarządzeń będących w istocie decyzjami administracyjnymi w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. art. 102 u.s.g.) – o ile dotyczą "spraw z zakresu administracji publicznej".

Trafnie wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie, że nie jest możliwe określenie w sposób generalny, poprzez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które takiego charakteru nie mają (zob. wyrok NSA z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA). Nieuprawnionym byłoby jednak przyjęcie, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Taki pogląd czyniłby bowiem w istocie bezprzedmiotowym zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g. (odpowiednio także w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) zawężenie dopuszczalności skarg tylko do aktów (uchwał, zarządzeń) w sprawach "z zakresu administracji publicznej" (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2012, uw. 61.B. do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). Tym samym stałby w sprzeczności z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, w myśl której nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, aby pewne ich fragmenty okazały się zbędne (tzw. zakaz wykładni per non est – zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123). Nie ulega wątpliwości, że organy gminy podejmują uchwały w różnorodnych sprawach i o zróżnicowanym charakterze prawnym. W świetle powyższych uwag należy zatem przyjąć, że istnieje grupa uchwał i zarządzeń organów gminy, które nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Intencją ograniczenia dopuszczalności skarg tylko do aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej było wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami działającymi przez swe organy w formie uchwał (zarządzeń), a ich mieszkańcami, które to spory – zgodnie z zasadą wynikająca z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.c.") – powinny należeć do właściwości sądów powszechnych (tak trafnie T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). Wypada zauważyć, że taka interpretacja miała wyraźne oparcie normatywne w przepisie art. 20 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.N.S.A.") – w świetle którego przez sprawy z zakresu administracji publicznej, należało rozumieć wszelkie sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego – ale pomimo uchylenia tej ustawy, nic nie straciła na swej aktualności.

Z punktu widzenia przedmiotu rozpoznawanej tu skargi szczególnego znaczenia nabiera kwestia kwalifikowania do kategorii "spraw z zakresu administracji publicznej" aktów podejmowanych przez organy gminy w sferze gospodarowania (zarządu) mieniem komunalnym. W tym zakresie, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, kryterium "sprawy z zakresu administracji publicznej" nie może być rozumiane w sposób literalny, gdyż wówczas należałoby w ogóle wyłączyć możliwość zaskarżenia aktów (uchwał, zarządzeń) organów gminy podejmowanych w tych sprawach. Wszak dotyczą one – najogólniej rzecz ujmując – statusu prawnego gminy jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Dlatego za uzasadnione należy uznać proponowane rozróżnienie, w świetle którego wszystkie uchwały rady gminy ustalające ogólne zasady zarządu majątkiem gminy i reguły gospodarowania jej mieniem mieszczą się w kategorii uchwał zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Kryterium wyróżniające stanowi w tym przypadku charakter danej uchwały i skutki z niej wynikające. Jeśli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność do sądu administracyjnego (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w – podjętej jeszcze pod rządem art. 20 ust. 3 u.N.S.A. – uchwale składu siedmiu sędziów z 06 listopada 2000 r. (OPS 11/00, ONSA nr 2/2001, poz. 52), przyjmując, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych, do których NSA w cytowanej uchwale zaliczył podejmowanie przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży.

Natomiast oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, w tym również – w zakresie, w jakim wynika to z obowiązującego prawa – wyrażone czy to w formie uchwały organu kolegialnego, czy zarządzenia organu monokratycznego, skierowane do oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie, a stanowiące realizację powyższych ogólnych zasad i reguł, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 26.11.1996 r., SA/Rz 920/96, CBOSA; por. też T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). W konsekwencji nie stanowi aktu (uchwały, zarządzenia) z zakresu administracji publicznej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego m.in. uchwała o oddaniu w najem konkretnego budynku czy sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych (por.: wyrok SN z 26.11.1992 r., III ARN 74/92, OSNCP nr 10/1993, poz. 182; T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3). Generalnie, nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych (por. wyrok NSA z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należy wyjść od stwierdzenia, że gospodarowanie przez organy gminy konkretnymi składnikami z gminnego zasobu nieruchomości – czy to w drodze czynności rozporządzających (jak np. sprzedaż), czy zobowiązujących (jak np. oddanie w najem) – stanowi emanację przysługujących gminie, jako podmiotowi prawa cywilnego, uprawnień właścicielskich (tzw. sfera dominium), unormowanych w sposób ogólny i uniwersalny w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej w skrócie: "k.c."). Dlatego do dokonywania tego rodzaju czynności przez organy gminy – inaczej niż w przypadku czynności władczych (tzw. sfera imperium) – co do zasady nie jest wymagane szczególne upoważnienie w przepisach prawa. W konsekwencji wszelkie regulacje w zakresie trybu gospodarowania poszczególnymi składnikami mienia komunalnego należy raczej postrzegać jako ograniczenie uprawnień właścicielskich, aniżeli jako szczególne źródło kompetencji do takiego gospodarowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że jednym ze specyficznych źródeł takich ograniczeń – obok szczegółowych, niekiedy wręcz "technicznych", reguł postępowania w zakresie gospodarowania zasobem gminnym, ustanowionych w przepisach prawa zarówno rangi ustawowej (zwłaszcza w ustawie o gospodarce nieruchomościami), jak i podustawowej (m.in. w Rozporządzeniu) – są wyprowadzane z tych przepisów oraz z klauzuli społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa w rozumieniu art. 140 k.c. pewne ogólne zasady gospodarowania "własnością publiczną", do jakiej zalicza się zasób nieruchomości komunalnych. Wśród nich podstawową jest zasada "prawidłowej gospodarki", wysłowiona expressis verbis w przepisie art. 12 u.g.n., w myśl którego organy działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Oprócz niej w literaturze zazwyczaj wyróżnia się jeszcze dodatkowo zasady: reprezentacji, jawności, przetargowego zbywania nieruchomości, ekwiwalentności (zob. M. Habdas, Publiczna własność nieruchomości, Warszawa 2012, s. 388, i tam powołane piśmiennictwo).

Te zasady ogólne, wraz ze wspomnianymi wyżej, bardziej szczegółowymi unormowaniami trybu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, jedynie ograniczają – a nie wyłączają – swobodę organów gminy w zakresie korzystania z jej uprawnień właścicielskich, w tym co do sposobu dysponowania należącym do niej mieniem. Wszędzie tam, gdzie takie ograniczenia nie zostały ustanowione, należy uznać, że gmina posiada kompetencję do układania swych spraw majątkowych według własnego uznania (moderowanego, oczywiście, wymogami prawidłowej gospodarki) – zgodnie z cechującym prawo własności tzw. domniemaniem kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń dobrami majątkowymi (por. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).

W tym kierunku zmierzają też rozważania zawarte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r. (I OPS 1/09, ONSAiWSA nr 5/2009, poz. 85), w której zwrócono uwagę, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty, stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział, według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego.

Przywołując powyższe wywody w postanowieniu z 31 marca 2011 r. (I OSK 492/11, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że wskazane ograniczenia – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Podkreślić należy, że w judykaturze powszechnie przyjmuje się, iż prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało przez Sąd Najwyższy m.in. w uchwale z 02 sierpnia 1994 r. (III CZP 96/94, OSNC nr 1/1995, poz. 11) i powtórzone w uchwale z 13 lutego 2003 r. (III CZP 95/02, OSNC nr 11/2003, poz. 146). Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z 22 lutego 2010 r. (I OSK 207/10, CBOSA), z 31 marca 2011 r. (I OSK 492/11, CBOSA) i z 07 czerwca 2011 r. (I OSK 891/11, CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela i w konsekwencji stwierdza, że czynności podejmowane w ramach szeroko rozumianego postępowania przetargowego – obejmującego ogól czynności od ogłoszenia o pierwszym przetargu dotyczącym danej nieruchomości aż po zawarcie umowy i poprzedzające ją rokowania – zmierzającego do zadysponowania konkretną nieruchomością (tu: oddania jej w najem) mają charakter cywilnoprawny i podlegają kognicji sądu powszechnego (cywilnego). Potwierdzają to unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia, przewidujące możliwość wniesienia "skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu" (art. 40 ust. 5 u.g.n.; § 11 Rozporządzenia). Rozpatrzenie takiej "skargi" przez właściwy organ nie następuje w drodze aktu administracyjnego i nie uruchamia kontroli sądowoadministracyjnej, lecz kończy się "informacją o sposobie rozstrzygnięcia skargi" (§ 11 ust. 5 i 6 Rozporządzenia). Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07 czerwca 2011 r. (I OSK 891/11, CBOSA), że organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie oświadcza o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Oświadczenie to nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków skarżącej. Jest to oświadczenie w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego, czyli co do zasady jest to oświadczenie, którego skutek określony został w przepisach prawa prywatnego, a jego forma jest determinowana szczególnym trybem postępowania, jakim jest wprowadzenie w u.g.n. zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu.

W rezultacie wszelkie uchybienia zaistniałe w toku procedury przetargowej i ich ewentualny wpływ na wynik przetargu nie podlegają ocenie sądów administracyjnych lecz wyłącznie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. To te sądy uprawnione są do badania czy m.in. nie doszło do naruszenia przepisów służących zagwarantowaniu przestrzegania zasad przetargu, których naruszenie może mieć wpływ na wynik przetargu, tj. w szczególności przepisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia przetargu (art. 37 ust u.g.n.), jawności przetargu, jednolitości postępowania, równego dostępu do udziału w przetargu, ustalania najkorzystniejszego wyniku przetargu (art. 42 ust. 1 u.g.n.) – por. wyrok SN z 30 stycznia 2009 r. (II CSK 437/08, LEX nr 599752).

Podobnie rzecz się ma z ewentualnymi uchybieniami zaistniałymi w toku rokowań przewidzianych po drugim przetargu zakończonym wynikiem negatywnym (zob.: § 1 oraz § 24 i nast. Rozporządzenia). Nie sposób bowiem przyjąć, aby miały one inny charakter – i co za tym idzie: podlegały kognicji innych sądów – niż bezpośrednio poprzedzające je czynności przetargowe. W szczególności trafnie wskazuje się w judykaturze, że ochrona prawna w sytuacji, gdy podmiot prowadzi negocjacje z naruszeniem dobrych obyczajów, polega na możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 72 § 2 k.c. (por. wyrok WSA z 10.06.2008 r., III SA/Wr 519/07, CBOSA), a więc przed sądem powszechnym.

Zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że, inaczej niż przyjmuje to Skarżąca, przepisy analizowanego Rozporządzenia znajdują wprost zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do przetargów, oraz związanych z nimi rokowań, dotyczących "zbycia" nieruchomości komunalnych – co jasno wynika z treści (w tym z samego tytułu) Rozporządzenia oraz z brzmienia upoważnienia ustawowego do jego wydania (art. 42 ust. 1 u.g.n.) – a już nie do innych postaci zadysponowania mieniem gminnym, w szczególności oddania go w najem. Zarazem jednak przepisy tego Rozporządzenia dają podstawy do wniosku, że skoro czynności podejmowane w toku przetargu (i, odpowiednio, rokowań) dotyczące najdalej idących rozporządzeń nieruchomościami gminnymi – tj. ich zbywania – mają charakter cywilnoprawny i jako takie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, to tym bardziej (argumentum a maiori ad minus) nie podlegają tej kognicji dyspozycje składnikami mienia gminnego, które nie są tak daleko idące, jak np. właśnie oddanie w najem (choćby nawet długoterminowy).

Godzi się przy tym zauważyć, że będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie zarządzenie Burmistrza w przedmiocie warunków rokowań i ustalenia regulaminu rokowań, może być postrzegane jako czynność cywilnoprawna: oferta organu (art. 66 § 1 k.c.), skierowana do podmiotów zaproszonych do rokowań, zawarcia szczególnego porozumienia przedkontraktowego, pactum de modo – tj. obligacyjnej "umowy o trybie postępowania w celu zawarcia określonej umowy finalnej" (tu: umowy najmu), wykazującej w tym przypadku cechy "umowy o negocjacje". Do zawarcia takiej umowy dochodzi wskutek złożenia przez zaproszonego do rokowań oferty dotyczącej umowy finalnej, gdyż oferta ta stanowi równocześnie akceptację oferty organizatora (tu: organu gminy) w odniesieniu do trybu postępowania podjętego dla zawarcia umowy finalnej (por. uwagi Z. Radwańskiego w kwestii skutków prawnych analogicznego, co do istoty, ogłoszenia o przetargu [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 2, Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, rozdz. VII Nb 108). W konsekwencji ewentualne naruszenie przez organ ustalonych w zarządzeniu warunków i regulaminu rokowań może być ujmowane w kategoriach nienależytego wykonania umowy zawartej w okresie przedkontraktowym – umowy o negocjacje – które to naruszenie może stać się źródłem odpowiedzialność cywilnoprawnej organu i wynikających stąd roszczeń zaproszonego do rokowań, do których rozpoznania właściwy będzie sąd powszechny (por. W.J. Kocot, Odpowiedzialność przedkontraktowa, Warszawa 2013, s. 303 i nast.; A.A. Machnicka, Przedkontraktowe porozumienia – umowa o negocjacje i list intencyjny. Studium prawnoporównawcze, Warszawa 2007, s. 240 i nast.).

W tym kontekście za mylny należy uznać argument strony skarżącej, która właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie upatrywała m.in. w braku drogi sądowej przed sądem cywilnym. Godzi się przy tym zauważyć, że to właśnie na rzecz sądów powszechnych (a nie sądów administracyjnych) ustrojodawca ustanowił swoiste domniemanie kompetencji. W myśl bowiem art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie burmistrza w sprawie warunków rokowań i ustalenia regulaminu rokowań na najem konkretnego (przedmiotowego) budynku – jako czynność w istocie o charakterze cywilnoprawnym, zmierzająca bezpośrednio do zawarcia konkretnej umowy najmu, a w związku z tym podlegająca kognicji sądów powszechnych – nie stanowi aktu "w sprawie z zakresu administracji publicznej", a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia).

O zwrocie uiszczonego wpisu (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł stosownie do art. 231 § 1 pkt 1 p.p.s.a.