Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 603/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 par 1, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 par 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 z ze zm.), dalej u.s.u.s., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia J.K. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 31 lipca 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) J.K. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek wskazując na trudną sytuacją materialną i rodzinną. Podał, że uregulowanie zaległości spowoduje zbyt ciężkie skutki dla wnioskodawcy i jego rodziny .

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 22 sierpnia 2018 r. wskazał na trudną sytuację zdrowotną żony, która jest po operacji usunięcia nowotworu złośliwego wątroby, przeszła chemioterapię, a z powodu innych chorób współistniejących wymaga opieki. Wnioskodawca oświadczył, że nie widzi perspektyw na poprawę sytuacji materialnej. Podał, że aktualnie nie posiada środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Ponadto w piśmie z dnia 9 lipca 2018 r. poprzedzającym wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek J.K. wskazał, że starał się wspólnie z żoną o umorzenie należności w ramach ustawy abolicyjnej. Zaległości w kwocie 24 943,97 zł zostały rozłożone na raty na podstawie umowy o nr [...]/2014. Wskazał, że nadarzyła się okazja by sprzedać działki należącego do żony, na których figurowało zabezpieczenie i w związku z tym żona zwróciła się do ZUS o wyliczenie kwoty do spłaty zaległości. Na spłatę powyższych zaległości wobec ZUS żona zaciągnęła dwie pożyczki by uzyskać stosowne zaświadczenie w celu sprzedaży działek. Okazało się jednak, że nie podano dokładnie kwot do zapłaty i wymagana będzie jeszcze dopłata. Wskazał, że nie posiadali wspólnie z żoną środków na dopłatę, nie mieli też możliwości wzięcia następnej pożyczki. Brak środków na spłatę rat oraz na spłatę pożyczki wraz z odsetkami spowodował, że żona trafiła na listę dłużników. Pożyczki nie zostały spłacone, a sprawy przekazano firmom windykacyjnym. Wskazał również, że pożyczył wraz z żoną 1000 zł od rodziny (w związku z pogrzebem teściowej) i obecnie zobowiązany jest spłacić dług. Wskazał, że nie posiada: kart bankowych, oszczędności, lokat, samochodu, mieszkań oraz działki. Żona posiada niespłaconą kartę kredytową na kwotę 3 800 zł, a komornik Urzędu Miasta Ł. dokonuje potrąceń z emerytury żony w kwocie 400 zł. Po potrąceniach do wypłaty pozostaje kwota 1000 zł miesięcznie. Wnioskodawca oświadczył, że obecnie pomaga żonie w prowadzeniu działalności gospodarczej (sprzedaż prasy), ponieważ żona ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie jej prowadzić.

Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J.K. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 183 771,47 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, tj. oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej wykazała, że skarżący obecnie pozostaje bez zatrudnienia, nie pobiera żadnych świadczeń, zasiłków i nie korzysta z pomocy społecznej ani innych form wsparcia. Prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną - T.K., która osiąga dochód w kwocie 1 009,74 zł netto miesięcznie. Posiada zobowiązania pieniężna w instytucjach w kwocie 567,89 zł miesięcznie, których nie spłaca. Nie posiada nieruchomości, majątku ruchomego, praw majątkowych oraz wierzytelności.

Z danych KSI wynika, że nie posiada aktualnego tytułu do ubezpieczeń, natomiast żona figuruje jako osoba prowadząca działalność gospodarczą oraz świadczeniobiorca ZUS Oddział w Ł.

Z własnych ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że według stanu na dzień 8 sierpnia 2018 r. skarżący jest właścicielem trzech pojazdów: samochodów osobowych marki - FSM Fiat 126P 1978r., FSO Warszawa Polonez Caro 1983r., FSM Fiat 126P 1979r. Z uwagi na niską wartość pojazdów nie ustanowiono zastawu. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2017 r. z uwagi na zawarty układ ratalny postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. W związku z nieopłaceniem ostatniej raty oraz brakiem wniosku o modyfikację warunków umowy i dostosowaniem kolejnych rat do możliwości płatniczych umowa nr [...] o rozłożeniu na raty uległa rozwiązaniu. Z uwagi na powyższe postępowanie egzekucyjne zostało wznowione.

Z uwagi natomiast na fakt, że skarżący nie wskazał podstawy prawnej na podstawie której wniosek ma być rozpoznany, ZUS rozważył wszystkie przepisy mogące mieć zastosowanie w sprawie, tj.: art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s.

Odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., organ stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności na podstawie powyższych przesłanek. W stosunku do skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z powyższym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust.3 pkt 2, 4 i 4b, nie zaistniały. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., ponieważ wysokość zobowiązania znacznie przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie zachodzi. Ustalono także, że postępowanie egzekucyjne w związku z rozwiązaniem umowy o rozłożenie na raty zostało wznowione. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można także jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym, nie uzyska się kwot przekraczających wydatki. Skarżący pozostaje w związku małżeńskim z T.K., żona posiada własne źródło dochodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz emerytury. Na tej podstawie wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Z powyższych powodów nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek i uniemożliwia to pozytywne rozpatrzenie wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Odwołując się z kolei do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141 poz. 1365), organ wskazał, że umorzenie należności zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych (wyjątkowych, krytycznych), gdy ze względu na stan zdrowia wiek, i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązywanie się z zobowiązań, a także nie ma perspektywy poprawy i zmiany sytuacji.

W przedłożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej skarżący poinformował, że jest osobą bezrobotną, nie osiąga żadnych dochodów i pozostaje na utrzymaniu żony. Nie przedłożył dokumentacji medycznej wskazującej na zły stan zdrowia, który wiązałby się z pozbawieniem możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przedłożył dokumentację medyczną dotyczącą stanu zdrowia żony- pani T.K.. Z karty informacyjnej z Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Ł. z dnia 11 marca 2008 r. wynika, że T.K. przeszła operację z powodu raka jajnika i zakończyła chemioterapię. W ramach zaleceń lekarskich wskazano opiekę w Poradni Onkologicznej.

Organ stwierdził, że zaistnienie przesłanki dotyczącej umorzenia należności z uwagi na stan zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także musi skutkować pozbawieniem takiej osoby możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. Skarżący nie udokumentował jednak niezdolności do pracy żony. Pomimo stwierdzonych schorzeń żona figuruje jako osoba prowadząca działalność gospodarczą co prowadzi do wniosku, że nie wymaga stałej opieki osoby trzeciej. W związku z powyższym skarżący jest w stanie podjąć zatrudnienie w celu poprawy sytuacji finansowej i spłaty zadłużenia. Skarżący nie szuka możliwości poprawy sytuacji materialnej. Od ponad 7 lat nie figuruje jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń, w tym również jako osoba bezrobotna. Nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego wykluczenie z rynku pracy (np. orzeczenie o niepełnosprawności) i tym samym nie wykazał chęci podjęcia zatrudnienia, czy skorzystania z różnych form pomocy i aktywizacji zawodowej.

Analizując sytuację finansową ZUS stwierdził, że skarżący nie wskazał kwot stałych wydatków związanych z utrzymaniem, nie wykazał również kwoty dochodu żony z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Brak powyższych informacji uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnej oceny sytuacji bytowej skarżącego i jego rodziny. Pomimo podnoszonej trudnej sytuacji materialnej, nie korzysta z pomocy społecznej, co pozwala stwierdzić, że jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby materialne bez pomocy państwa.

Organ podkreślił, że szansę na wyjście z zadłużenia stanowi ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551). Decyzją z 2 października 2013 r. Zakład określił, że umorzeniu na podstawie ww. ustawy będzie podlegała kwota 140 240,68 zł wraz z odsetkami, jednak warunkiem umorzenia jest spłata należności niepodlegających umorzeniu w terminie 12 miesięcy od uprawomocnienia się powyższej decyzji. Ponieważ skarżący nie uregulował składek niepodlegających abolicji ZUS decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. odmówił umorzenia ww. zaległości.

ZUS podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z uzyskiwaniem dochodów, ale również ponoszeniem strat, jednak niezależnie od osiąganego wyniku finansowego płatnik składek ma ustawowy obowiązek ich zapłaty. Niewywiązywanie się płatnika z tego obowiązku powoduje powstanie po stronie ZUS wierzytelności oraz obowiązek do wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie w konsekwencji oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala ZUS na wydanie decyzji o umorzeniu należności.

O istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Nie wystarczy, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności, w takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązków, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy.

W dniu 2 listopada 2018 r. do ZUS wpłynął wniosek J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że ZUS jest pośrednio odpowiedzialny za obecny stan zadłużenia. Wyjaśnił że żona musiała sprzedać działki, które były zabezpieczeniem pod zastaw pożyczki. Otrzymana pożyczka w całości została natychmiast wpłacona na rzecz ZUS na pokrycie zadłużenia nie podlegającego abolicji. Pracownik ZUS podał jednak żonie błędną kwotę zadłużenia i powstała niedopłata, co spowodowało, że nie zostały spłacone w całości należności niepodlegające abolicji i w konsekwencji ZUS nie umorzył należności podlegających abolicji. Wskazał, że jego żona spłaca kredyt, nie wystawiono jej zaświadczenia o niezaleganiu w spłacie zobowiązań i dlatego transakcja sprzedaży działki nie doszła do skutku. Z tego powodu obecnie nie spłaca rat i zalega z opłatami związanymi z codziennym utrzymaniem (tj. opłatami za lokal, za prąd - który został wyłączony). W związku z niespłaceniem pożyczek jest telefonicznie nękany przez firmy windykacyjne, brakuje mu środków na zakup podstawowych rzeczy, odzieży, czy lepszego jedzenia dla żony ze względu na stan jej zdrowia. Podał, że posiada niezapłacone rachunki za telefon, który i tak został wyłączony, obawia się, że wraz z żoną nie będzie w stanie opłacić miejsca na cmentarzu, na którym spoczywa teść. Żona zaprzestała spłaty karty kredytowej i została wpisana na listę dłużników. Obecne problemy finansowe skarżącego i jego żony są wynikiem błędu pracownika ZUS. Żona skarżącego skierowała sprawę do sądu pracy, ponieważ nie powinna ponosić skutków błędów pracownika ZUS.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odwołując się do przesłanek całkowitej nieściągalności uregulowanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w rozpatrywanym przypadku przesłanka wymieniona w pkt 1 nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r.- Prawo upadłościowe. Nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym oraz nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący pozostaje w związku małżeńskim z T.K., która posiada własne źródło dochodu z tytułu świadczenia emerytalnego oraz z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, nie ustalono braku możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Nie można także jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne w związku z rozwiązaniem umowy o rozłożenie na raty zostało wznowione. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.

Odwołując się z kolei do art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 cyt. powyżej rozporządzenia ZUS wskazał, że zgromadzone w trakcie toczącego się postępowania dowody nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, było natomiast wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej.

Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że skarżący nie pracuje zawodowo, nie jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną - T.K., która z tytułu emerytury osiąga dochód w wysokości 1 009,74 zł. Posiada zobowiązania pieniężne w instytucjach w wysokości 567,89 zł miesięcznie, których, jak podał nie spłaca. Nie posiada żadnego majątku i nie korzysta z opieki społecznej. Ustalono również, że od 3 stycznia 2011 r. skarżący został zgłoszony przez żonę jako członek rodziny pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym i jest uprawniony do korzystania ze świadczeń z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności jak również o przyznaniu świadczenia rentowego ze względu na niezdolność do wykonywania pracy.

Zdaniem organu wątpliwość budzi brak środków na utrzymanie, ponieważ żona skarżącego od dnia 9 grudnia 2017 r. jest zgłoszona jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą i brak jest informacji o dochodach osiąganych z tego tytułu. Skarżący przedłożył jedynie dokumentację medyczną obrazującą stan zdrowia żony, z której wynika, że w dniu 23 maja 2007 r. przeszła operację wycięcia raka jajnika zakończoną chemoterapią, a ramach zaleceń lekarskich wskazano na opiekę w Poradni Onkologicznej. Ponadto z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 31 maja 2007 r. wynika, że "w wątrobie są dwa miąższowe ogniska raczej o charakterze naczyniaków" – brak informacji o innych schorzeniach. Pomimo stwierdzonych schorzeń żona skarżącego figuruje jako osoba prowadząca działalność gospodarczą a tym samym nie wymaga stałej opieki. Zgodnie z ustawą z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, a zgodnie z przyjętą linia orzecznictwa "Wzajemna pomoc oraz współdziałanie dla dobra rodziny stanowią przejaw realizacji obowiązków małżeńskich, a tym samym okazjonalna pomoc małżonka, bez względu na to, czy współmałżonek prowadzi własną działalność zawodową, czy nie, jest świadczeniem zaliczającym się do zakresu zastosowania normy z art. 23 k.r.o., która definiuje obowiązek małżonków współdziałania dla dobra rodziny. Z kolei obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny przez każdego z małżonków wynika z art. 27 k.r.o. i może być realizowany zarówno w postaci pracy zawodowej małżonka, jak też w postaci pracy wykonywanej na rzecz współmałżonka. Małżonkowie prowadząc wspólną działalność gospodarczą pracują dla dobra rodziny, a środki pochodzące z ich pracy zaspakajają potrzeby rodziny i budują jej dobrobyt.

W ocenie Zakładu skoro zatem skarżący nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie udokumentował, że z powodu przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, był pozbawiony możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, to może podjąć zatrudnienie i osiągać dochód umożliwiający spłatę zadłużenia, a tym samym pomóc żonie w spłacie zobowiązań oraz wspólnych wynikających z bycia rodziną. Zdaniem Zakładu trudno jednoznacznie stwierdzić, czy sytuacja skarżącego ma charakter trwały i nieodwracalny. Wątpliwość budzi również fakt, że pomimo deklarowanej ciężkiej sytuacji finansowej skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. Zakład nie neguje wystąpienia trudności w życiu codziennym i stanu zdrowia żony skarżącego jednakże pomimo choroby i licznych dolegliwości, prowadzi działalność gospodarczą i z tego tytułu osiąga dochód. Sytuacja żony skarżącego nie nosi zatem znamion ubóstwa.

Zakład stwierdził, że skarżący podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Działalność gospodarczą cechuje bowiem jej prowadzenie na ryzyko przedsiębiorcy. Każdy zobowiązany powinien w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązywanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych. Udzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych zobowiązanego, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Korzystanie z systemu ubezpieczeń społecznych poprzez pobieranie świadczenia długoterminowego, czy z ubezpieczenia zdrowotnego np. przez leczenie się w publicznych placówkach służby zdrowia przy jednoczesnym nieuregulowaniu zaległości w odprowadzaniu składek narusza interes społeczny i uderza w solidarność ubezpieczonych, albowiem z jednej strony skarżący korzysta ze świadczeń, a poprzez zaległości składkowe nie dokłada się w pełni do systemu, z którego mają korzystać pozostali.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podtrzymując argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniósł o przywrócenie możliwości spłaty zaległości w kwocie ustalonej po restrukturyzacji lub umorzenie w całości zadłużenia.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję sąd stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w treści skargi, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie, wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest ostateczna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wskazania wymaga, że podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzenia m.in. składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy (art. 32 u.s.u.s.)

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od zasady. Wyjątek ten polega na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest ich umorzenie w uzasadnionych przypadkach, przy czym taka możliwość dotyczy tylko składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają decyzje Zakładu przyznające świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – bowiem, zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od tych decyzji przysługuje stronie prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Decyzje o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. są wydawane przez Zakład w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego oznacza, że na gruncie analizowanego przypadku, do uznania organu pozostawiono stwierdzenie istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Natomiast, zadaniem sądu administracyjnego jest przede wszystkim ocena, czy organ rozstrzygając sprawę nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne.

Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wygasanie zobowiązań podatkowych na skutek przedawnienia oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa (art. 59 § 1 pkt 9 o.p.). Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także tych, które powstały jako odsetki za zwłokę. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania podatkowego wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność. Przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu. Powyższe uwagi dotyczą wprawdzie zobowiązań podatkowych, lecz – zgodnie z art. 31 u.s.u.s – znajdują również odpowiednie zastosowanie do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 maja 2014 r., III AUa 697/13).

Niniejsza sprawa dotyczy wniosku o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Umorzenie zaległości z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania, w którym ono powstało (art. 59 § 1 pkt 8 o.p. w zw. z art. 31 u.s.u.s.). Zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być zatem przedmiotem decyzji w sprawie udzielenia ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. Innymi słowy, postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu przedawnionych zobowiązań z tytułu składek jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Obowiązkiem Zakładu jest więc przede wszystkim ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy nie uległy przedawnieniu zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek, których miałoby dotyczyć wnioskowane przez zobowiązanego umorzenie zaległości.

Mając na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w okresie od lutego 1999 roku do grudnia 2010 roku wyjaśnić należy, że w okresie ich powstania obowiązywał następujący stan prawny:

Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - dalej: u.s.u.s.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. W myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s., bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Z dniem 1 stycznia 2003 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm. - dalej: ustawa zmieniająca

z 2002 r.), nastąpiła zmiana art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s., w wyniku której należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ponadto, bieg terminu przedawnienia uzyskał nowe cechy w zakresie podstaw przerwania i zawieszenia. Wprowadzona została nowa instytucja - zawieszenie biegu terminu przedawnienia, które następowało od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2004 r.).

Dalej Sąd zauważa, że przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. - z dniem 1 lipca 2004 r. - uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264 - dalej: ustawa zmieniająca z 2004 r.). Zgodnie z tym przepisem, zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r., na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378), gdzie ponownie zmieniono treść art. 24 ust. 4 ustawy systemowej i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej

z tego przepisu, do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że niezbędnym warunkiem podjęcia przez organ prawidłowej decyzji w sprawie umorzenia (odmowy umorzenia) należności z tytułu składek jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęte wnioskiem należności są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Kwestia ta ściśle jest więc związana z prawidłowym, wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, dotyczy zatem przestrzegania przez organ przepisów postępowania. Dopiero wyjaśnienie tej wstępnej kwestii pozwala organowi na dokonanie oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, czy opłacenie należności będących przedmiotem postępowania rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności czy pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z sentencji decyzji Zakładu z dnia 1 października 2018 r. (I instancja ) wynika, że dotyczy ona odmowy umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie183 771, 47 zł za okres od lutego 1999 r. do grudnia 2010 r., przy czym organ nie wykazał, że w sprawie zaistniały jakiekolwiek okoliczności przerywające lub zawieszające bieg terminu przedawnienia. Wprawdzie w toczącym się postępowaniu administracyjnym zobowiązany nie podnosił zarzutu przedawnienia należności składkowych, jednak w ocenie sądu konieczność poczynienia przez organ ustaleń w zakresie wymagalności należności objętych wnioskiem o umorzenie zachodzi niezależnie od tego, czy strona taki zarzut podnosi. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności, i przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

W aktach sprawy znajduje się wprawdzie dokument zatytułowany "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" jednak Zakład nie dokonał i nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji żadnej analizy zawartych w tej informacji ustaleń pod kątem ich wpływu na bieg terminu przedawnienia w kontekście wymagalności składek egzekwowanych od skarżącego.

Reasumując należy stwierdzić, że organ w uzasadnieniu decyzji, nie zamieścił żadnej informacji pozwalającej na jednoznaczne ustalenie istnienia i wymagalności należności objętych decyzją o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Uniemożliwia to dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności, których dotyczy zaskarżona decyzja, w dacie wydawania aktu administracyjnego nie uległa przedawnieniu.

W świetle powyższego wymagane jest, aby organ przedstawił w tej mierze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację postępowania egzekucyjnego. Konieczne jest ustalenie ewentualnych okresów zawieszenia czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa. Jak już podniesiono na wstępie tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika przy uwzględnieniu jego sytuacji materialnej, finansowej, rodzinnej i zdrowotnej.

Wymienione mankamenty zgromadzonego materiału dowodowego, rozstrzygnięcia i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności decyzji zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy.

W tym stanie rzeczy - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w kontekście przedawnienia, odmowy umorzenia składek za okres od lutego 1999 r. do grudnia 2010 r.

Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną.

W przypadku stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie pozostały nieprzedawnione należności składkowe organ przeprowadzając postępowanie powinien jeszcze raz ustalić aktualną sytuację majątkową i rodzinna skarżącego, a w szczególności zbadać czy po zestawieniu wysokości uzyskiwanych przez skarżącego dochodów oraz ponoszonych stałych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, jest on w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie wobec Zakładu bez niedostatku. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma bowiem obowiązek - zgodnie z art. 7 k.p.a. - wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Podkreślić wypada, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s., interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Z drugiej strony wypada jednak zaznaczyć, że rygorystyczne pojmowanie tej zasady nie może doprowadzić do sytuacji, iż ulga określona w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. nie będzie mieć wcale zastosowania. Przy takim rozumieniu tej zasady, wprowadzenie do ustawy tych przepisów i ich pozostawanie w porządku prawnym, przeczyłoby bowiem zasadzie racjonalnego ustawodawcy. Rozważenie zatem obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r. II GSK 193/14). Należy podkreślić wielokrotnie podnoszone w orzecznictwie stanowisko, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1979/15). Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., oraz dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt II GSK 1807/14). Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 2757/14). Wysokość zadłużenia, które w przedmiotowej sprawie wynosi 183 771,47 zł ! jest zatem istotnym elementem, który ZUS powinien zestawić z sytuacją materialną i życiową zobowiązanego oraz ocenić, czy wyegzekwowanie właśnie takiej wysokości zadłużenia, w sytuacji w jakiej znajduje się zobowiązany - nie pociągnie dla niego zbyt ciężkich skutków.

Za niezbędne Sąd uznaje natomiast wskazanie, że to na skarżącym ciąży obowiązek współpracy w gromadzeniu materiale dowodowego i przedstawienie informacji o aktualnym stanie rodzinnym i majątkowym. Sąd rozpoznający tę sprawę w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest umorzenie określonych należności na żądanie zobowiązanego, ciąży na nim obowiązek pełnej współpracy z organami i aktywnego udziału w sprawie. Rolą strony jest bowiem nie tylko negowanie stanowiska organu i zarzucanie mu braku wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, ale także wskazywanie mu na etapie postępowania tych okoliczności, które według niej mogą mieć znaczenie dla sprawy, a które z oczywistych względów mogą być mu nieznane. Aby jednak organ mógł je poddać ocenie, muszą mu one być wskazane we właściwym czasie. W interesie skarżącego jest zatem dostarczenie pełnej dokumentacji obrazującej sytuację materialną, finansową i zdrowotną potwierdzającej stanowisko, że nie jest on w stanie faktycznie spłacać istniejącego zadłużenie wobec Zakładu bez niedostatku dla niego i jego rodziny z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.

bg