Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2498/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 185 par 1, art 183 par 1, art 193, art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku Międzygminnego "[...]" w Kielcach w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 385/10 w sprawie ze skargi Gminy Miedziana Góra na uchwałę Związku Międzygminnego "[...]" w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania Zarządu 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę Gminy Miedziana Góra 3. zasądza od Gminy Miedziana Góra na rzecz Związku Międzygminnego "[...]" w Kielcach w likwidacji kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

1. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] Zgromadzenie Związku Międzygminnego "[...]" w Kielcach (zwanego w dalszym ciągu uzasadnienia "Związkiem"), powołało Zarząd tego Związku. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art.73 pkt 1 ppkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.g.") oraz § 12 pkt 12 Statutu Związku.

2. Gmina Miedziana Góra zaskarżyła powyższą uchwałę. Twierdzenie o posiadaniu legitymacji do wniesienia skargi Gmina uzasadniła sporem sądowym ze Związkiem, którego już nie jest członkiem. Przed Sądem Rejonowym w Kielcach zawisła sprawa z powództwa Gminy o zasądzenie odszkodowania solidarnie od Związku oraz trzech członków Zarządu Związku.

W ocenie Gminy zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa z uwagi na to, że Zgromadzenie zwołano bez zachowania wymogów formalnych (brak pisemnego zawiadomienia Gminy Gnojno, która w tym czasie była członkiem Związku), w głosowaniu nad uchwałą uczestniczyła osoba nieuprawniona (T. J., zastępca Wójta Gminy Tuczępy), wyboru Prezesa Zarządu dokonano mimo braku uchwały o odwołaniu poprzedniego Prezesa Zarządu, wyboru w głosowaniu jawnym członków Zarządu oraz Prezesa Zarządu dokonano z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym i statutu Związku.

2. Wyrokiem z dnia 29 wrześnią 2010 r., II SA/Ke 385/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę i orzekł, że zaskarżona uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] jest niezgodna z prawem.

W ocenie Sądu Gmina Miedziana Góra była legitymowana do zaskarżenia uchwały. Naruszenie prawa przy podjęciu tej uchwały ma wpływ na wniesione przez Gminę do sądu powszechnego powództwo o zasądzenie od członków tego Zarządu oraz Związku solidarnie odszkodowania. Istnieje związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną Gminy Miedziana Góra, która była członkiem Związku, a jej roszczenia związane są z podziałem majątku Związku, będącego w likwidacji. Poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem, wyrażającym równowartość mienia komunalnego z zakresu wodociągów i kanalizacji (§ 7 pkt 1 statutu), zaś majątek wniesiony do Związku przez gminy stanowi majątek Związku (§ 8 statutu). Z tych względów skarżąca Gmina uprawniona jest do wniesienia skargi, podważającej legalność uchwały o wyborze Zarządu Związku, który jest organem wykonawczym Związku i który m.in. zarządza majątkiem Związku, nadzoruje działalność zakładów i urządzeń Związku (§ 26 statutu).

Zaskarżoną uchwałę Sąd I. instancji uznał za podjętą niezgodnie z prawem. Zgromadzenie Związku zostało zwołane z naruszeniem §§ 16 i 11 Statutu Związku. Głosowanie nad uchwałą przeprowadzono z naruszeniem artykułów 70 i 71 u.s.g. oraz § 24 zd.2 statutu.

3. Związek Międzygminny "[...]" w Kielcach w likwidacji w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie kasatora Sąd I. instancji naruszył:

-art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270, ze zm. powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a.") przez pominięcie przepisów ustawowych i statutowych określających prawa i obowiązki Związku;

-art.141 § 4 w zw. z art.147 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art.101 ust.1 u.s.g. przez uznanie legitymacji Gminy Miedziana Góra skargowej do zaskarżenia uchwały objętej skargą uzasadnionej powództwem odszkodowawczym strony skarżącej,

- artykuły art.25a, 69 i 71, u.s.g. oraz § 22 statutu Związku poprzez uwzględnienie twierdzenia skargi o naruszeniu procedury głosowania nad zaskarżoną uchwałą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I.instancji nieprawidłowo zinterpretował art.101 ust.1 u.s.g., co skutkowało uznaniem legitymacji skargowej Gminy Miedziana Góra.

Nie jest kwestionowane ustalenie, że w dniu podejmowania powyższej uchwały Gmina nie była już członkiem Związku i nie była już uprawniona do posiadania swojego przedstawiciela w Zgromadzeniu Związku. § 11 ust.1 statutu Związku przewiduje bowiem, że "w skład Zgromadzenia z mocy ustawy wchodzą przedstawiciele gmin [...] lub inne osoby będące członkami organu gminy".

Za równie pewne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zakwalifikowanie przedmiotu sporu ("powołanie zarządu Związku") do spraw korporacyjnych (wewnętrznych) Związku. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie są bowiem relacje Związku z innymi podmiotami prawnymi, uprawnienia czy zobowiązania Związku wobec osób trzecich. Przedmiotem jest uregulowanie klasycznej sprawy wewnątrzzwiązkowej czyli ustalenie składu osobowego organu związku.

Taka interpretacja znaczenia prawnego zaskarżonej uchwały pozwala uznać za równie niepodważalne twierdzenie, że uchwała nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla osób trzecich, nie będących członkami Związku. Ustalenie składu osobowego Zarządu Związku nie rodzi dla osób trzecich żadnych zobowiązań, ani nie może być źródłem roszczeń. Poza tą analizą można pozostawić ewentualne roszczenia czy zobowiązania osób ubiegających się o wybór do składu Zarządu Związku, gdyż z natury rzeczy takim kandydatem nie mogła być Gmina Miedziana Góra czy inna osoba prawna.

Sąd I.instancji zaaprobował twierdzenie Gminy, że "naruszenie prawa przy podjęciu uchwał w sprawie wyboru Zarządu Związku oraz jego Prezesa ma wpływ na wniesione przez Gminę Miedziana Góra do sądu powszechnego powództwo o zasądzenie odszkodowania solidarnie od członków tego Zarządu oraz Związku. Istnieje związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną Gminy Miedziana Góra, która była członkiem Związku Międzygminnego "[...]" w Kielcach, a jej roszczenia związane są z podziałem majątku Związku, będącego w likwidacji."

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że takie przesłanki nie mogą stanowić prawnego oparcia dla legitymacji skargowej Gminy Miedziana Góra do zaskarżenia uchwały w sprawie stricte wewnętrznej Związku. Artykuł 101 ust.1 u.s.g. mówi nie o dowolnym powiązaniu uchwały z sytuacją prawną skarżącego, jak przyjął Sąd I. instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnych wątpliwości, że to powiązanie musi być oparte na prawie przedmiotowym czyli musi być zobiektywizowane, niezależnie od woli zainteresowanego podmiotu. Skoro zaś przedmiotem zaskarżenia jest uchwała o skutkach prawnych ograniczonych do ram organizacyjnych związku, więc nieuzasadnione jest twierdzenie o wywołaniu skutków prawnych przez tą uchwałę dla Gminy Miedziana Góra, która nie była członkiem Związku w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Równie niesporne jest w orzecznictwie i literaturze przedmiotu twierdzenie, że powiązanie zaskarżonej uchwały – z jednej strony oraz sytuacji prawnej skarżącego tą uchwałę – z drugiej strony musi być bezpośrednie, albowiem art.101 ust.1 u.s.g. uzależnia legitymację skargową od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez samą uchwałę. Tymczasem Sąd I. instancji uznał legitymację skargową Gminy Miedziana Góra, pomimo że nie stwierdził takiego bezpośredniego związku polegającego na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia Gminy przez zaskarżoną uchwałę. Sąd wskazał jedynie, że uchwała "ma wpływ" i jest to wpływ na "powództwo wniesione do sądu powszechnego".

Takie uzasadnienie legitymacji skargowej nie ma oparcia w prawie przedmiotowym i wyraźnie odbiega od utrwalonej w ciągu 20 lat (tj. od czasu reaktywowania samorządu terytorialnego) linii orzecznictwa sądów administracyjnych oraz literatury przedmiotu. Interes prawny i uprawnienie (z którymi art.101 ust.1 u.s.g. zezwala wiązać legitymację skargową) nie są kategoriami subiektywnymi, kształtowanymi swobodnie przez podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego.

Przebieg i wynik wyborów Zarządu Związku jest prawnie obojętny dla Gminy, choćby faktycznie miał znaczenie kluczowe. Być może, że ze swojego ekonomicznego punktu widzenia Gmina zasadnie ocenia negatywnie przebieg i wynik wyboru nowego Zarządu Związku, ale sąd administracyjny nie jest władny wypowiadać się na ten temat. Przede wszystkim jednak taka analiza jest całkowicie zbędna dla wydania wyroku w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż wynik takiej analizy nie ma żadnego wpływu na ocenę legitymacji skargowej Gminy.

Nieprzypadkowo ani skarga Gminy, ani wyrok Sądu I.instancji nie wskazują przepisu prawa przedmiotowego, który byłby źródłem legitymacji skargowej Gminy Miedziana Góra w kształcie spełniającym relatywnie surowe wymogi art.101 ust.1 u.s.g.; nie wykazują przepisu, który wiązałby cywilnoprawne roszczenie odszkodowawcze Gminy wobec Związku, jego Zarządu bądź Prezesa – z jednej strony z prawem Gminy do zaskarżania wewnątrzzwiązkowej uchwały – z drugiej strony.

Stwierdzenie, że uchwała została zaskarżona przez podmiot prawa nie mający do tego legitymacji, uniemożliwia sądowi administracyjnemu badanie zgodności uchwały z prawem, w tym przypadku — uchwały Zgromadzenia Związku. W niniejszym postępowaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Kielcach nie wpłynęła skarga legitymowanego podmiotu, wbrew odmiennemu stanowisku tego Sądu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny merytorycznie ustosunkować się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ani tym bardziej - skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z artykułami 193 i 151 P.p.s.a. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Gminy Miedziana Góra, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Kielcach.

O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1349 ze zm.).