Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 454/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 i  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. Ś. kwotę 470 zł (czterysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 454/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -po rozpoznaniu odwołania H. Ś. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia [...].10.2004r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową budynku biurowego położonego na terenie działki nr [...], obręb M., przy ul. K.we W., realizowane bez wymaganej ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni określonych dokumentów tj.

-zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu — w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu,

-dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust 3 ustawy -Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...].11.2005r. nr [...], PINB dla miasta W], działając na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nakazał inwestorowi — J. K. rozbiórkę stolarki okiennej w ww. nadbudowanej części obiektu — zamontowanej pomimo nakazu wstrzymania prowadzonych robót budowlanych postanowieniem z dnia [...].10.2004r.

Dolnośląski WINB decyzją z dnia [...].02.2006r. uchylił ww. decyzję PINB dla miasta . z dnia [...].11.2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...].02.2006r. PINB dla miasta W. nakazał inwestorowi, na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., rozbiórkę nadbudowanej samowolnie części obiektu, z odtworzeniem zadaszenia i elementów istniejącego budynku z przeznaczeniem biurowym oraz uporządkowanie terenu posesji — w związku z realizacją robót pomimo nakazu ich wstrzymania ww. postanowieniem PINB dla miasta W. z dnia [...].10.2004r.

Decyzją z dnia [...].05.2006r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB we W. z dnia[...].02.2006r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego. W uzasadnieniu organ wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niezawiadomieniu stron postępowania o zakończeniu czynności procesowych oraz możliwości zapoznania się z ich wynikami przez co strony zostały pozbawione prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. Natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na zastosowaniu przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane zamiast procedury przewidzianej w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r., która powinna mieć zastosowanie w przypadku, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została wydana przez PINB dla miasta Wrocławia decyzja z dnia [...]08.2006r, którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie nadbudowy budynku biurowego położonego przy ul. K.we W..

Pismem z dnia 31.03.2008r. Pani H. Ś. reprezentowana przez wystąpiła do [...] WINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...].08.2006r. Po rozpatrzeniu sprawy [...] WINB decyzją z dnia [...]10.2008r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. H. Ś. odwołała się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest

postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji ze skutkiem ex tunc. Organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, wyjaśnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji.

[...] WINB prawidłowo - w ocenie organu odwoławczego - stwierdził, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...].08.2006r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Decyzją z dnia [..]08.2006r. PINB dla miasta W. umorzył na podstawie art. 105 § 1 Kpa postępowanie w sprawie nadbudowy budynku biurowego prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, że do wykonanych robót budowlanych powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Procedura określona w art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że inwestor wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. Decyzja ta nie stała się jednak ostateczna z powodu zaskarżenia jej do Wojewody [...], a następnie uchylenia jej przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2004r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...]11 .2004r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na okoliczność, że wykonywanie robót budowlanych zostało przez inwestora już rozpoczęte. W okolicznościach gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może mieć zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się do sprawców samowoli budowlanych, a

więc osób, które całkowicie ignorując przepisy Prawa budowlanego, przystępują do robót budowlanych bez uprzedniego wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji zezwalającej na ich wykonanie.

W przypadku, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna znaleźć procedura określona w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazane przepisy mają bowiem zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, należy stwierdzić, że PINB dla miasta W. prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB dla miasta Wrocławia umarzająca postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, została wydana, jak podnosi strona skarżąca, z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała również wskazywana przez skarżącą przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, który może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają tego rodzaju klauzuli.

Skarżąca twierdzi, że inwestor rozpoczął roboty budowlane jeszcze przed wydaniem i doręczeniem mu nieprawomocnej decyzji z dnia [...].08.2004r. Prezydenta miasta W. o pozwoleniu na budowę, co stanowiło rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższa okoliczność, zdaniem skarżącej, ma

wynikać z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. z dnia 21.09.2004r, które zawiera stwierdzenie: "w dniu 17.09.2004r. pracownicy tut. Wydziału stwierdzili znaczny stopień zaawansowania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji — bez zarejestrowania dziennika budowy i w sytuacji braku decyzji ostatecznej". W ocenie organu stwierdzenie zawarte w powyższym piśmie nie pozwała na ocenę, że inwestor rozpoczął budowę przed uzyskaniem nieostatecznej decyzji organu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z przywołanego pisma wynika, że pracownicy WBiA Urzędu Miejskiego we W. stwierdzili w dniu I7.09.2004r., a więc po upływie 21 dni od dnia wydania decyzji nieostatecznej, znaczny stopień zaawansowania robót budowlanych (brak informacji, jakie konkretne roboty zostały wykonane). Akta sprawy wskazują, że pracownicy organu nadzoru budowlanego nie poczynili ustaleń co do daty rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych. Skarżąca zarzuciła inwestorowi brak tytułu prawnego do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, twierdząc, że działka nr [...] stanowi, własność Skarbu Państwa a inwestor nie wylegitymował się dokumentem, z którego wynikałoby, że właściciel udzielił mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne. Zarzut ten nie ma wpływu na prawidłowość badanej decyzji, która dotyczy stwierdzenia niemożliwości prowadzenia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego wobec spornej inwestycji. Należy jednak podkreślić, że skierowanie decyzji do J.K. — inwestora, nie stanowi naruszenia prawa. Decyzja została prawidłowo skierowana do J.K., ponieważ bez wątpienia był on inwestorem dokonanej inwestycji, a więc podmiotem ponoszącym nakłady finansowe na budowę i organizującym proces budowlany.

Zgodnie z treścią przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994r. do kręgu podmiotów będących adresatami decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tejże ustawy należą: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, która twierdzi, że nie został spełniony warunek umorzenia postępowania, ponieważ postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a skoro PINB zmierzał do zmiany podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, to winien w oparciu o tę zmienioną normę sprawę zakończyć. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie mógł stanowić

podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w związku z tym, postępowanie prowadzone w tym trybie było bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć. Umorzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane nie oznaczało natomiast zakończenia sprawy dotyczącej wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Pozostałe okoliczności podnoszone przez skarżącą wykraczają poza zakres sprawy rozstrzygniętej badaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją PINB dla miasta W. z dnia [....].O8.2006r.

H. Ś. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa przepisów art.28 , art. 48 ust.1 - 5 oraz art.49 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 130§2 kpa oraz art. 138§2kpa wzw. z art. art. 156 pkt 2 i 7 kpa oraz art.7 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan spawy i wskazała, że przepisy art. 48 ust. I i art. 49b ust. 1 ustawy dotyczą obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie (wybudowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej. Przepisy art. 50 znajdują natomiast zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. I i art. 49b ust. 1 komentowanej ustawy oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy).

Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowo administracyjne skarżąca podkreśliła enumeratywne określenie przesłanek wstrzymania robót budowlanych na podstawie przepisu art. 50 ust. 2 oznacza, że wstrzymanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 nie może nastąpić ze względu na inne przyczyny, choćby były to przyczyny istotne. Skarżąca podniosła, że w toku dwuletniego postępowania organy nadzoru budowlanego obu instancji stosując rygory z art. 48 ust.1 ustawy prawo budowlane, wskazywały, że inwestor nigdy nie wykonał nałożonych nań

obowiązków, o których mowa w art. 48 ust.2 ustawy. W pierwszej fazie PINB postanowieniem wydanym na podstawie art.48 ust.2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestora J. K., oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni zaświadczeń i dokumentów o których mowa w art.48 ust.3 ustawy pPawo budowlane, w tym: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów o których mowa w art.33 ust.1, 2 i 4 oraz ust. 3 — ustawy - Prawo budowlane tj. między innymi: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tych dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej samowoli inwestor nigdy nie przedłożył co wynika z dalszego postępowania i ustaleń wskazanych w treści decyzji DWINB z dnia [...].02.2006r. Gdyby inwestor wykonał wskazane wyżej obowiązki wynikające z treści art.48 ust.2 ustawy, wówczas mógłby zgodnie z prawem i zasadami wskazanymi w art.48 ust.5 domagać się legalizacji tej budowy w trybie art.49, gdyby spełnił kolejne wymogi wskazane w tym przepisie. W takiej też sytuacji musiałby uiścić opłatę legalizacyjną w kwocie około 20 tys. zł. Zdaniem skarżącej, inwestor nie przystąpił do legalizacji zgodnej z powyższymi przepisami, bowiem nie spełniał żadnych warunków ustawowych do jej uzyskania a organy wyżej wskazane wiedziały on tym stanie, lub z urzędu wiedzieć powinny. Primo - inwestor nigdy nie posiadał prawa do przedmiotowej nieruchomości — co wynika treści księgi wieczystej KW [...], z której wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa a tzw. inwestor nie wylegitymował się dokumentem, z którego wynikałoby, że właściciel udzieliłby mu prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele inwestycyjne a tym bardziej samowoli budowlanej.

Secundo- na przedmiotowej działce zgodnie ze stanem ujawnionym w KW znajduje się budynek gospodarczy, który nie został przekwalifikowany na obiekt biurowy lub hotelowy, tym samym już pierwotna decyzja Prezydenta W. wskazana w pkt I dotknięta była nieważnością skoro mowa w niej o nadbudowie (na potrzeby hotelu) i przebudowie istniejącego budynku biurowego. Takiego budynku do tej pory nie ma.

Wbrew treści decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę realizowana samowola jest sprzeczna z ustaleniami uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] w obrębie P. we W. z dnia [...].04.2003r. - Uchwała nr [....] Rady Miejskiej W.

Skarżąca podniosła także, że skarżona przez nią decyzja PINB o umorzeniu postępowania wydana została z rażącym naruszeniem art.105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 §1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano. Pogląd o niedopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania, przy istnieniu któregokolwiek elementu materialnego stosunku prawnego oraz gdy są strony postępowania oraz jego przedmiot jest jednolity w piśmiennictwie. W niniejszej sprawie skoro PINB zmierzał do zmiany podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, to winien w oparciu o tę zmienioną normę tę sprawę zakończyć. Natomiast skarżone rozstrzygnięcie stanowiło obejście przez ten organ wskazanych wyżej przepisów prawa i rażąco narusza prawa skarżącej. Jeszcze bardziej rażącym jawi się zaskarżona decyzja PINB w sytuacji gdy rzekomą podstawą jej wydania miała być decyzja GINB. W tym postępowaniu organ GINB nie miał żadnej właściwości rzeczowej do udzielania wskazówek w jakim trybie toczyć się powinno postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, w związku z zaistniałą samowolą budowlaną " powstałą nie w związku z decyzją Wojewody [...], badaną w trybie postępowania wyjaśniającego z wniosku o stwierdzenie jej nieważności".

Wbrew ocenie strony przeciwnej przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wymaga na prowadzenie robót budowlanych uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Prowadzenie tych robót oznacza niewątpliwie proces ciągły, mający na celu realizację zamierzonego obiektu. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Tymczasem inwestor nigdy nie uzyskał decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, co więcej nawet przed wydaniem tejże w I instancji rozpoczął prace budowlane, co zostało wyżej wykazane i co było wiadomym organom nadzoru budowlanego. Wbrew twierdzeniem strony przeciwnej inwestor w

sposób oczywisty odstąpił od obligatoryjnych wymogów z art.28 ustawy Prawo budowlane, co z mocy prawa rodzi sankcję z art. 48 ust. 1 ustawy w postaci nakazu rozbiórki. W orzecznictwie przyjmuje się, że nakaz taki może być orzeczony dopiero wówczas, gdyby nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót w trybie i na zasadach określonych w art. 48 ust. 2-5 cyt. ustawy. Do tej jedynej w świetle realiów przedmiotowej j sprawy legalizacji nie doszło, bowiem inwestor nie wykonał żadnych obowiązków nałożonych na niego postanowieniem .

Z akt sprawy i licznie dokonanych kontroli, wynika bezspornie, że przedmiotowa samowola realizowana jest bezpośrednio na granicy jej działki bez zachowania rygorów wskazanych w pkt 9 planu zagospodarowania przestrzennego . Oczywiście samowola ta jest sprzeczna z wymogami omawianego planu wskazanymi w §9 pkt 8 w zw. z §36 ust.2 pkt 14 bowiem nie ma wewnętrznego połączenia drogowego wskazanego w tych przepisach. To właśnie organy nadzoru budowlanego z rażącym naruszeniem art.7 kpa oraz przepisów wyżej wskazanych, wytworzyły stan bezprawia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania- trybie nieważnościowym, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (WARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.( m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717, ). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). Innymi słowy w praktyce orzeczniczej przeważa obecnie pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu, (tak m.in. wyrok NSA z 17 czerwca 1994r. I SA 1559/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 51, wyrok NSA z 7.10.2008r. IIOSK 685/07 niepubl.). Nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa rozbieżność w jego wykładni (wyrok NSA z dnia 6.02.1995 II SA 1642/94 Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s.70 i n. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004r. IVSA 3121\02Lex 156916).

Skoro -jak zostało wskazane na wstępie - postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji -gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego w oparciu o art. 105 kpa uzasadniając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe albowiem w niniejszej sprawie zastosowanie winny mieć przepisy art. 50 i 51 Prawa budowanego nie zaś art. 48 tego prawa.

Obowiązkiem zatem organów prowadzących postępowanie nadzorcze było zbadanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia art. 105 kpa lub zaistniały inne przesłanki określone w art. 156§1kpa.

Należy zgodzić się - co do zasady - z poglądem organów administracji co do tego, że stwierdzenie przez organ prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie np. w oparciu o art. 48 zamiast 50 i 51 Prawa budowlanego winno skutkować umorzeniem postępowania wadliwie wszczętego a wszczęciem postępowania w prawidłowym trybie. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącej, że w niniejszej

sprawie nie było w ogóle podstaw do umorzenia postępowania bo nawet jeśli zostało wadliwie wszczęte to winno być w dalszym ciągu prowadzone na podstawie właściwych przepisów.

Należy jednak podkreślić, że zasada ta nie może mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Wymaga wszak podkreślenia że organ administracji jest obowiązany do umorzenia postępowania j.w. tylko w sytuacji gdy zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że w okolicznościach danej sprawy właściwy będzie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Ten ostatni ma natomiast zastosowanie "w przypadkach innych niż określone w art. 48" Obowiązkiem organu jest zatem w pierwszym rzędzie ustalenie czy roboty budowlane będące przedmiotem postępowania wyczerpują znamiona samowoli budowlanej. Z tą ostatnią mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę przy czym przez pozwolenia na budowę należy rozumieć ostateczną decyzję, administracyjną zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że inwestor w niniejszej sprawie nie dysponował ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r. została dnia [...]10.2004r. uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ administracji w uzasadnieniu kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia zawarł stwierdzenie, ze "inwestor realizował przedmiotowa nadbudowę pozostając w błędnym aczkolwiek niezawinionym przez siebie przekonaniu, że posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę."

W przekazanych sądowi aktach administracyjnych brak jest wprawdzie decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. jednakże ani uzasadnienia decyzji znajdujących się w tych aktach ani żadne dokumenty i inne dowody w nich zawarte nie pozwalają na taką ocenę świadomości inwestora co do uostatecznienia się decyzji przed rozpoczęciem robót jakiej dokonał organ.

Z prostego zestawienia dat wynika, że decyzja z dnia [...].08.2004r. mogła stać się ostateczna najwcześniej ok. 15.09.2004r. (3 dni na jej doręczenie + 14 dni na złożenie odwołania). Skoro - jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów -17.09.2004r. roboty były już w znacznym stopniu zaawansowane - nieuprawnione jest twierdzenie organu, że były one realizowane w "przekonaniu inwestora o ostateczności decyzji zezwalającej na budowę". A zatem organ przedwcześnie uznał,

ze kontrolowana przez niego decyzja nie tylko nie zawiera wad określonych w art. 156§1 kpa a nawet, że jest prawidłowa. Nie może również się ostać stanowisko organu oparte na ocenie prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 23.05.2006r. w sprawie VIISA/Wa 174/06, z którego wynika, że jeżeli inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna mieć procedura określona w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jedynie na marginesie należy wskazać, że Sąd w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał także, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy ma ustalenie, kiedy inwestor rozpoczął przedmiotową budowę. Od tej okoliczności uzależniona jest bowiem sytuacja prawna inwestora, zastosowanie wobec niego procedury wynikającej z dyspozycji przepisu art. 48 bądź art. 51 Prawa budowlanego. Nie może ujść uwadze, że przedstawione przez organ stanowisko nie jest jedynym -reprezentowanym w orzecznictwie. W innym miejscu NSA stwierdził bowiem, że trzeba odróżnić sytuacje, w której budowa obiektu budowlanego została rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od tej kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny. W pierwszej sytuacji niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej (art.48). W drugiej zaś sytuacji postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt. 2). [wyrok NSA z 27 marca 2007r. II OSK 525/06 niepubl.]. W omawianej sytuacji obowiązkiem organów administracji była zatem ocena czy okoliczności danej sprawy uzasadniały umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Należy przy tym podkreślić, że analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2006r. (kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym) prowadzi do wniosku, że organ administracji nie poczynił żadnych ustaleń co do daty rozpoczęcia robót (czego nie kwestionują organy prowadzące postępowanie nadzorcze) a umorzenie postępowania jest wynikiem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [..].02.2006r. Okoliczności tej w żaden sposób nie ocenił organ prowadzący postępowanie nadzorcze.

Reasumując - zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - a to art. 7, 77§1 i 107§3 kpa. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji

należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności oceni, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uprawniony był w okolicznościach niniejszej sprawy do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego skoro nie zostało ustalone kiedy rozpoczęto prowadzenie robót budowlanych a z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że przed ich rozpoczęciem inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji zezwalającej na ich rozpoczęcie. Następnie, w przypadku stwierdzenia, że umorzenie postępowania zostało dokonane przedwcześnie oceni - czy stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażący.

Natomiast Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że kontrolowane przez niego rozstrzygniecie nie jest dotknięte żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156§1 kpa w szczególności w pkt. 7 tego przepisu. Ustawodawca wskazał, w tym przepisie, że stwierdza się nieważność decyzji jeżeli zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca odsyła do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Przepis prawa materialnego musi wyraźnie przewidywać w takiej sytuacji sankcje nieważności. W niniejszej sprawie ani przepisy prawa budowlanego ani inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują takiej sankcji.

Mając na względzie powyższe okoliczności - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. nr 1532, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.