Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 657/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2474/16 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2474/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku inwentarskiego - chlewni dla macior, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w [...] nr [...], będących własnością A.Z., D.Z., S.Z. i Z.Z., z uwagi na stwierdzone istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wniósł S.Z.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.

Po rozpatrzeniu złożonego przez wnioskodawcę odwołania oraz dokonanej analizie materiału dowodowego sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W ocenie organu odwoławczego decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej organ wyjaśnił, że budowa przedmiotowej chlewni została dokonana na podstawie decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2008 r. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarski - chlewnia dla macior został wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z opisu do planu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że projektowana chlewnia miała być przeznaczona do chowu ściółkowego. W opisie tym wskazano, że obornik magazynowany będzie na płycie gnojowej, a ścieki spływać będą do szamba bezodpływowego. Natomiast z przedłożonej przez inwestora oceny stanu technicznego chlewni dla macior sporządzonej w czerwcu 2015 r. wynika m.in., że w wyniku zmiany sposobu chowu zwierząt ze ściółkowego na bezściółkowy została wykonana (na wysokości 0,7 m - pomiędzy rusztem, a posadzką) szczelna izolacja pionowa ścian fundamentowych i kanałów: powłokowa 2 x abizol R oraz 2 x abizol P. Z opracowania tego wynika także, że budynek nie został wyposażony w instalację odpływową, umożliwiającą gromadzenie odchodów zwierzęcych w innym miejscu, co niewątpliwie świadczy o wykonaniu wewnątrz budynku podrusztowych zbiorników na gnojowicę. Zaś z planu zagospodarowania działek oraz akt sprawy wynika, że budynek chlewni w którym, w wyniku wprowadzonych zmian, wykonano podrusztowe zbiorniki na odchody zwierzęce, został zlokalizowany na działce nr ewid. [...], bezpośrednio w granicy działki nr ewid. [...], która nie stanowi własności inwestora. W ocenie organu w sprawie nie ma znaczenia, czy w wyniku zmiany sposobu chowu zwierząt powstały podrusztowe zbiorniki otwarte czy też zamknięte, gdyż zgodnie z § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 81) odległość otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej 4 m od granicy działki sąsiedniej, natomiast stosownie do § 6 ust. 4 pkt. 3 ww. rozporządzenia odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych, powinny wynosić co najmniej 4 m od granicy działki sąsiedniej. Zatem wykonanie w przedmiotowym budynku podrusztowych zbiorników na odchody zwierzęce (gnojowicę), niewątpliwie narusza ww. przepisy rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., gdyż nie została zachowana minimalna odległość od granicy z sąsiednią działką, co w ocenie organu, niewątpliwie zmienia na niekorzystne warunki higieniczno-sanitarne dla właścicieli sąsiedniej działki, która znajduje się bezpośrednio przy ścianie zbiorników.

Dalej organ zaznaczył, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budową w związku ze zmianą systemu chowu ze ściółkowego na bezściółkowy, co wymagało wykonania rusztów oraz zbiornika podrusztowego zbliżonego bezpośrednio do granicy z działką nr [...]. Wykonanie tego typu robót budowlanych spowodowało, że zwiększyła się kubatura przedmiotowej chlewni dla macior, a to powoduje, że obiekt wykonany został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę jego charakterystycznych parametrów. Ponadto inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmienił zamierzony sposób użytkowania części obiektu budowlanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2015 r., została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S.Z., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 54, art. 36a ust. 5 pkt 6 i art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego organ nadzoru stopnia powiatowego nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę materialno-prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że w wyniku kontroli budynku ustalono, iż inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego – zmienił sposób utrzymania zwierząt z chowu ściółkowego na bezściółkowy (wprowadzenie zbiornika podrusztowego zbliżonego bezpośrednio do granicy z działką sąsiednią nr [...]). Wskazał, że lokalizacja zbiornika na płynne odchody zwierzęce jest niezgodna z § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Ponadto zmiana taka, stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu ocena stanu technicznego chlewni dla macior sporządzona przez Z.A. potwierdziła ustalenia wynikające z protokołu kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 13 listopada 2014 r. Kontrola wykazała, że inwestor zrealizował obiekt w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany polegają na "likwidacji otworów bramowych w szczytach budynku po stronie wschodniej i zachodniej, zmianie ilości i usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej. Inwestor dokonał zmian systemu chowu zwierząt z głębokiej ściółki na chów bezściółkowy (ruszty betonowe ze zbiornikiem podrusztowym). Wentylację grawitacyjną zastąpiono wentylacją wyciągową - wymuszoną przez wentylatory elektryczne. W dniu kontroli budowa była zakończona". W wyniku zmiany sposobu chowu zwierząt powstały więc ruszty betonowe wraz ze zbiornikami podrusztowymi na płynne odchody zwierzęce, które zostały wybudowane wewnątrz budynku. Budynek chlewni jest usytuowany w granicy działki sąsiedniej, która nie stanowi własności inwestora, a umieszczenie w nim zbiorników podrusztowych na płynne odchody zwierzęce, jak trafnie ocenił organ narusza § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, gdyż nie została zachowana minimalna odległość od granicy z sąsiednią działką. Sąd zgodził się także z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż organ stopnia powiatowego trafnie ocenił opisane odstępstwa jako istotne. Zwiększona została kubatura chlewni. Nadto inwestor zmienił zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego.

Dalej Sąd podkreślił, iż podstawę wniesienia sprzeciwu stanowił art. 54 ustawy Prawo budowlane, który nie określa szczegółowo przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być m.in. ustalenie przez organ, że nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skarżącego, iż jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu jest to, że budowa nie została zakończona.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, kwestionując go w całości i wnosząc o uchylenie w całości ww. orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego – art. 54 ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 6 i art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na popełnieniu błędu subsumpcji; Sąd niewłaściwie uznał, iż w przedmiotowej sprawie "inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmienił zamierzony sposób użytkowania części obiektu budowlanego" i tym samym wniesienie sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. było uzasadnione; nawet gdyby w istocie doszło do istotnych odstępstw, to i tak zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było niedopuszczalne – niewłaściwe i rażąco naruszało prawo; w przedmiotowej sprawie dokonano błędnej wykładni art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane co skutkowało jego nieprawidłowym zastosowaniem;

2/ naruszeniu przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nieuwzględnieniu skargi), pomimo tego że orzeczenie nie odpowiada prawu;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego przede wszystkim podkreślić należy, iż kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skarżący podaniem z dnia 25 maja 2016 r. zwrócił się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2015 r., którą na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zgłoszono sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku inwentarskiego - chlewni dla macior, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w [...] nr [...], z uwagi na stwierdzone istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Rażące naruszenie prawa wynikało w tej sprawie, jak wskazał wnioskodawca, z obrazy art. 54 ustawy Prawo budowlane, gdyż podstawą wniesienia takiego sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ, cytat: "iż w istocie budowa nie została zakończona" - koniec cytatu.

Organy nadzoru budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji o wniesieniu sprzeciwu uznały, że nie jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto nie stwierdzono by wystąpiły wady decyzji stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności tejże decyzji w oparciu o inne przesłanki na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim jednak podniesiono, że realizując sporny obiekt inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem sporne w tej sprawie, iż z opisu do planu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że projektowana chlewnia miała być przeznaczona do chowu ściółkowego, zaś obornik magazynowany miał być na płycie gnojowej, a ścieki spływać miały do szamba bezodpływowego. Natomiast z przedłożonej przez inwestora oceny stanu technicznego chlewni dla macior sporządzonej w czerwcu 2015 r. wynika m.in., że w wyniku zmiany sposobu chowu zwierząt ze ściółkowego na bezściółkowy została wykonana (na wysokości 0,7 m - pomiędzy rusztem, a posadzką) szczelna izolacja pionowa ścian fundamentowych i kanałów: powłokowa 2 x abizol R oraz 2 x abizol P. Z opracowania tego wynika także, że budynek nie został wyposażony w instalację odpływową, umożliwiającą gromadzenie odchodów zwierzęcych w innym miejscu, co niewątpliwie świadczy o wykonaniu wewnątrz budynku podrusztowych zbiorników na gnojowicę. Zaś z planu zagospodarowania działek oraz akt sprawy wynika, że budynek chlewni, w którym, w wyniku wprowadzonych zmian, wykonano podrusztowe zbiorniki na odchody zwierzęce, został zlokalizowany na działce nr ewid. [...], bezpośrednio w granicy działki nr ewid. [...], która nie stanowi własności inwestora. W związku z tym dodatkowo podniesiono, że poprzez wykonanie w przedmiotowym budynku podrusztowych zbiorników na odchody zwierzęce (gnojowicę) w sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, gdyż nie została zachowana minimalna odległość od granicy z sąsiednią działką (co najmniej 4 m), co w ocenie organu, niewątpliwie zmienia na niekorzystne warunki higieniczno-sanitarne dla właścicieli sąsiedniej działki, która znajduje się bezpośrednio przy ścianie zbiorników. Również zwrócono uwagę na to, iż skoro inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, to także zmienił zamierzony sposób użytkowania części obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego oddalił wniesioną skargę w trybie art. 151 p.p.s.a. przyjmując, że kwestionowana skargą decyzja odpowiada prawu. Z tym poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy się zgodzić, albowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2015 r. nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.

Skarga kasacyjna, która wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego jak i procesowego pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, pozwalających na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Pełnomocnik skarżącego we wniesionym środku odwoławczym zarzuca błędną wykładnię art 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie podnosi, że niewłaściwie uznano, iż w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż ujawnione odstępstwa nie były istotne, nie doszło do zmiany użytkowania części obiektu budowlanego co spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 5 pkt 6 i art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przede wszystkim powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, został oparty na nieaktualnym brzmieniu art. 54 ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie powołuje ust. 1 tego przepisu podnosząc w uzasadnieniu kasacji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie wskazał dokładnie w decyzji o sprzeciwie normy art. 54 ustawy Prawo budowlane, która ma dwa ustępy, czym rażąco naruszył prawo.

Taka argumentacja wskazuje jednoznacznie, że tak sformułowany zarzut obrazy art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczy jego jednostki redakcyjnej sprzed daty 31 maja 2004 r. Z tym dniem weszła bowiem w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) i w art. 1 pkt 22 nadała dotychczasowej treści art. 54 (przepis ten posiadał trzy ustępy - przypomnienie NSA) nowe brzmienie: "Art. 54. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.". Kolejna zmiana art. 54 ustawy Prawo budowlane dokonana została ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. i ta nowelizacja nadała art. 54 omawianej ustawy brzmienie mające zastosowanie w tej sprawie na dzień [...] lipca 2015 r. Przepis ten w chwili orzekania o wniesieniu sprzeciwu nie miał żadnych ustępów i stanowił w art. 54 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) "do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się". Tym samym zarzut skarżącego kasacyjnie powołujący się na brak wskazania w decyzji o sprzeciwie dokładnej redakcji przepisu art. 54, pozostaje wobec powyższych rozważań oczywiście nieusprawiedliwiony, a pogląd wyprowadzający dodatkowo wobec zarzucanego braku rażące naruszenie prawa uznać należy za chybiony.

Niezależnie od tego podkreślić należy, że przesłanka istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę może stanowić podstawę wniesienia sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie określa expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu. Nie oznacza to jednak, że organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, wymaga dokonania wykładni systemowej z uwzględnieniem m.in. funkcji jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im na mocy tej ustawy kompetencji (v. art. 84, art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że skoro podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego, a do zawiadomienia o zakończeniu budowy należy dołączyć szereg dokumentów dotyczących tego procesu (v. art. 57 ust. 1), to zadaniem organu nadzoru budowlanego, po otrzymaniu zawiadomienia z art. 54 omawianej ustawy, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Przy czym, skoro powołany art. 54 nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu, nie można też wykluczyć innych, nadzwyczajnych sytuacji uzasadniających wniesienie sprzeciwu. Należy zatem uznać, że istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia jest przesłanką zastosowania sprzeciwu z art. 54 ustawy Prawo budowlane – patrz: podobnie w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2043/06, LEX nr 469917. Stąd też twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż rażąco naruszono art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem sprzeciw można wnieść tylko wtedy gdy budowa nie została zakończona, pozostaje w okolicznościach tej sprawy również całkowicie nieusprawiedliwiony.

Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sprawie doszło do istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do normy art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei ust. 5 statuuje, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (pkt 2), zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (6). W okolicznościach tej sprawy, co przecież w sposób niewątpliwy wykazano wyżej, przedmiotowy budynek chlewni został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budowę w związku ze zmianą systemu chowu ze ściółkowego na bezściółkowy, co wymagało wykonania rusztów oraz zbiornika podrusztowego zbliżonego bezpośrednio do granicy działki nr [...] nienależącej do skarżącego. Ten typ robót spowodował, że zwiększyła się przecież w stosunku do projektowanego budynku kubatura przedmiotowej chlewni dla macior i ten element w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowany. Zatem w sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż poprzez wykonanie wewnątrz budynku podrusztowych zbiorników na gnojowicę doprowadzono do zmiany kubatury spornej chlewni. Zatem skoro wskazany wyżej element spornego obiektu budowlanego dotyczy właśnie jego charakterystycznych parametrów (kubatury), to niewątpliwie w sprawie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki z art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej ten element nie jest kwestionowany żadnym zarzutem, natomiast powołano się we wniesionym środku odwoławczym na błędne stanowisko organów co do zaistnienia również przesłanki zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) wyjaśniając, że takowa nie miała miejsca w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, zmiana systemu chowu trzody chlewnej ze ściółkowego na bezściółkowy nie wypełnia przesłanek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego o czym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, lecz ta okoliczność i tak nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, albowiem zgłoszenie przedmiotowego sprzeciwu nastąpiło przede wszystkim z uwagi na istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie wyżej wskazanym. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektu pozbawione są w istocie doniosłości prawnej. Na pewno zarzuty te nie wpływają na trafność rozstrzygnięcia w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2015 r. o zgłoszeniu sprzeciwu. Przedstawione wyżej rozważania nie pozwalały w sytuacji ujawnienia istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie charakterystycznych parametrów budynku, a to jego kubatury (art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) na zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też innej przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., skoro ich wystąpienia nie ujawniono, a skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie uprawdopodobnił nawet w minimalnym zakresie ich wystąpienia. Strona zaś wskazywała, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu podkreślić trzeba, że przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko zatem w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.

Z kolei zauważyć należy, iż pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r. II GSK 1056/10, LEX nr 1070197 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). W tej sprawie z takim naruszeniem prawa, co wykazano w powyżej przedstawionym uzasadnieniu nie mamy do czynienia. Dlatego też nie można uznać by w sprawie tej zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnoszona w skardze kasacyjnej. Tak więc i ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony.

Mając powyższe rozważania na uwadze należy jednoznacznie podkreślić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2015 r. jest decyzją zgodną z prawem i jak już wyżej zaznaczono właściwe zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a oddalając skargę S.Z. Brak było jakichkolwiek podstaw do tego aby zastosować wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż nie ujawniono w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego także nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw. To zaś uzasadniało oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej, co też uczyniono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.