Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 529/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 61 par. 4, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 78 par. 1 i par. 2, art. 81, art. 109 par. 1 w zw. z art. 104 par. 2, art. 101 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 91/10 w sprawie ze skargi L. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., II SA/Kr 91/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę L. sp. z o. o. w Krakowie (zwanej dalej "L.") na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "wojewodą") z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta Krakowa (zwany dalej "prezydentem") decyzją z dnia [...] września 2009 r. - po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r.- na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art.34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Szkoły Muzycznej l. i II. stopnia im. B. R. na zamierzenie budowlane pn.: "rozbudowa budynku usługowo-edukacyjnego (szkoła muzyczna) na cele usługowo-edukacyjne wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektrycznymi, wod.-kan., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, ogrzewczymi, stacji wymienników ciepła oraz przebudowa kolidującego przyłącza kanalizacji ogólnospławnej, rozbiórka istniejących obiektów budowlanych kolidujących z projektowaną rozbudową, zmiana sposobu użytkowania istniejących nieużytkowych pomieszczeń strychowych na pomieszczenia usługowo-edukacyjne na terenie działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. P., przy ul. J. w Krakowie. Kategoria obiektu: IX". W punkcie 2 decyzji nałożono na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy/robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 20 kwietnia 2008r.; inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto ostateczną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotyczącą wydania zgody "na odstępstwo od określonych przepisami warunków technicznych dotyczących braku oświetlenia światłem dziennym oraz zagłębienia poniżej poziomu otaczającego terenu pomieszczeń przyziemia budynku Szkoły Muzycznej". Organ wskazał, że zostało wydane postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009r. dotyczące wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) "umożliwiające wykonanie w projektowanej rozbudowie budynku usługowo-edukacyjnego na działce budowlanej nr ew. [...] w Krakowie, ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...]".

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wniosła L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 61 § 4, art. 78 § 1 i § 2, art. 81, art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., art. 101 § 1 i § 3, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 123 k.p.a. a nadto naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji uzasadnionych interesów strony skarżącej i innych osób trzecich, przy czym ochrona ta obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa budowlanego, a także art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie bezpośredniego związku pomiędzy treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Strona wskazała, że złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, gdyż przed prezydentem zostało wznowione postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji z uwagi na pominięcie spółki jako strony postępowania. Tymczasem już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji spółce zostało doręczone postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Nadto strona została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu po upływie czterdziestu dni od daty jego wszczęcia - organ nie dał w ten sposób stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu i ograniczył jej uprawnienia do końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. L. wskazała również, że dnia 2 września 2008 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla swojej nieruchomości. Wykonana analiza urbanistyczna oraz projekt warunków zabudowy zezwalają na wybudowanie budynku w granicy działki, a zatwierdzony obecnie projekt budowlany uniemożliwia realizację powyższego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż zmniejsza możliwą powierzchnię zabudowy o 50 % z uwagi na konieczność ograniczenia wysokości ze względu na zacienienie dolnych kondygnacji, z których wychodzi ponad 30 okien. Nadto L. zaznaczyła, że istniejące kable na jej działce nie posiadają służebności gruntowej i znajdują się na działce bez jej zgody, zatem podłączenie się do nich i budowanie kolejnych kabli spotka się ze sprzeciwem spółki. Hałas związany ze szkołą muzyczną będzie uciążliwy dla najemców i spowoduje zmniejszenie czynszu, co skutkować będzie stratami finansowymi po stronie spółki.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 i w tej części orzekł, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor jest zobowiązany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego; w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa inwestycja dotyczy obiektu budowlanego o kategorii IX, a zatem zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - zwanej dalej "P.b.") do jego użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ nie podzielił zarzutów odwołania i w pełni zaakceptował ustalenia i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił, że inwestor uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie, ekspertyzy, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a organ nie jest uprawniony do dokonywania analizy rozwiązań projektowych projektu architektonicznego, gdyż pełna odpowiedzialność w tym zakresie spoczywa na projektantach obiektu.

W skardze do WSA w Krakowie L. sp. z o. o. w Krakowie zarzuciła naruszenie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") poprzez uznanie, że brak niezwłocznego zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania i dokonanie tego po prawie czterdziestu dniach od daty wszczęcia są prawidłowym działaniem organu i nie narusza przepisów k.p.a.; art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 81 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że wystarczającym terminem na składanie przez stronę wniosków dowodowych i zgłaszanie zastrzeżeń jest 7 - dniowy termin wyznaczony stronie na ich składanie, równocześnie z zawiadomieniem strony o toczącym się postępowaniu, a także przez uznanie, że wystarczające jest zapewnienie brania udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji; art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalne i prawidłowe orzekanie merytoryczne przed zakończeniem toczącego się postępowania wyjaśniającego w sprawie i przed rozpoznaniem wniosków złożonych przez strony w tym postępowaniu, a nadto przez zaakceptowanie sytuacji, w której strona z uwagi na doręczenie jej postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania już po doręczeniu decyzji w sprawie pozbawiona jest możliwości zaskarżenia tego postanowienia, co prowadzi również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i pozbawienia strony prawa rzeczywistego udziału w postępowaniu; art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.. poprzez uznanie, iż postępowanie prowadzone bez rzeczywistego zapewnienia udziału w postępowaniu stronie nie spowoduje naruszenia interesów osób trzecich - w tym strony skarżącej; art. 9 ust. 3 P.b. poprzez przyjęcie, że orzeczenie postanowieniem o odstępstwie od przepisów techniczno-budowlanych przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bez udziału stron tego postępowania, nie narusza interesów skarżącego; art. 123 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa przedłużenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy nie wymaga formy osobnego postanowienia; art. 143 k.p.a. poprzez przyjęcie interpretacji przepisu, zgodnie z którą umożliwia on prowadzenie postępowania wyjaśniającego już po rozstrzygnięciu sprawy decyzją w danej instancji; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji oraz błędnym i niekompletnym powołaniu podstawy prawnej skarżonej decyzji; a także art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a w uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że wydanie decyzji przed doręczeniem postanowienia w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania skutkowało tym, że postanowieniem z dnia [...] października 2009r. wojewoda umorzył postępowanie zażaleniowe uznając, że stało się bezprzedmiotowe wobec zakończenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W rezultacie strona skarżąca została pozbawiona możliwości zakwestionowania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako niezasadną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji dyspozycji z art. 61 § 4 k.p.a. Sąd podkreślił, iż należy mieć na uwadze, że wniosek inwestora z dnia [...] czerwca 2009 r. zawierający braki został uzupełniony dopiero w dniu [...] sierpnia 2009 r., a wtedy organ pierwszej instancji bez zbędnej zwłoki tj. w dniu [...] sierpnia 2009 r. zawiadomił stronę skarżącą o toczącym się postępowaniu, wyznaczając równocześnie 7 dniowy termin na zgłaszanie wniosków dowodowych. Tym samym strona skarżąca nie została pozbawiona czynnego udziału w sprawie. Powyższe zawiadomienie strona skarżąca otrzymała w dniu 7 sierpnia 2009 r., natomiast dopiero pismem z dnia 13 sierpnia 2009 r. (data nadania pisma) zwróciła się do organu o zawieszenie postępowania ze względu na zbyt krótki termin do zapoznania się z aktami sprawy oraz wskazała na okres urlopowy. Sąd wskazał, iż w dniu 18 sierpnia 2009 r., a więc na trzy tygodnie przed wydaniem decyzji pierwszoinstacyjnej skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, w tym z projektem, co potwierdza protokół z przyjęcia strony z dnia 18 sierpnia 2009 r. Odnośnie zarzutu dotyczącego zbyt krótkiego terminu na zgłaszania wniosków dowodowych Sąd poniósł, że jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwość składania wniosków dowodowych i z możliwości tej skorzystała. W ocenie Sądu zawiadomienie strony skarżącej dopiero w dniu 4 sierpnia 2009r. o przedmiotowym postępowaniu toczącym się z jednoczesnym wyznaczeniem 7 dniowego terminu na zgłaszanie wniosków dowodowych aczkolwiek stanowi uchybienie dyspozycji z art. 10 § 1 kpa, to jednak nie miało istotnego wpływy na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. ustawy p.p.s.a.) Za nietrafny Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, iż samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej zanim postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania stało się ostateczne, gdyż zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania nie wstrzymuje jego wykonania. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnego orzekania o odstępstwie od przepisów techniczno - budowlanych bez udziału strony skarżącej Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie udzielenie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych nie narusza dyspozycji z art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego ani jednoznacznie ustalonej linii orzecznictwa i piśmiennictwa, iż odstępstwo musi być udzielone przed wydaniem pozwolenia na budowę. Skoro zaś art. 9 Prawa budowlanego nie przewiduje, iż postanowienie wydane w trybie art. 9 ust. 2 o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych może być zaskarżone w drodze zażalenia, to należy przyjąć, iż nie ma takiej możliwości, a w związku z tym orzekanie o odstępstwie przed wszczęciem postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - a więc także bez udziału wszystkich stron - nie narusza prawa. Wobec zarzutu naruszenia dyspozycji z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja zatwierdzająca projekt przedmiotowej inwestycji i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym interesów strony skarżącej, a w szczególności nie pozbawia dopływu światła dziennego zabudowy na terenie działki strony skarżącej (działka nr 48). Nie można bowiem wskazywać na naruszenie interesów osób trzecich, w sytuacji gdy inwestor zachowuje prawem przewidziane odległości sytuowania obiektu budowlanego w stosunku do granicy z nieruchomością. Sąd zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nieprzekraczalna linia zabudowy od granicy strony skarżącej została ustalona na 4 m, podczas gdy projektowana zabudowa sytuowana jest w odległości 4.07 m od granicy z działką skarżącego. Nie można się również zgodzić z zarzutami przedstawionymi w piśmie strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazującymi na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projektowana szerokość elewacji nie narusza ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania tej decyzji (załącznik nr 1), także geometria dachu projektowanej dobudowy w części od strony zachodniej jest zgodna z wymaganiami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z wymaganiami zawartymi w załączniku nr 1 pkt II lit. b dach ten powinien być dostosowany pod względem geometrii do dachu istniejącego budynku i wysokości kalenicy, co zostało spełnione w projekcie. Nieznaczne załamanie kształtu projektowanego dachu na krawędzi nie zmienia jego kształtu na dach mansardowy jak podnosi strona pozwana.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku L. sp. z o. o. w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) rażące naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst ustawy: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi, biorąc za podstawę rozstrzygnięcia wadliwie ocenione okoliczności faktyczne i prawne, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, jakoby podniesione w ramach złożonej skargi zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów postępowania nie miały w rzeczywistości miejsca;

2) naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że brak niezwłocznego zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania i zawiadomienie strony przez organ pierwszej instancji o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dopiero po prawie czterdziestu dniach od wszczęcia tego postępowania stanowi prawidłowe działaniem organu administracji publicznej i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy z art. 61 § 4 kpa jasno wynika, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania winno być jedną z pierwszych czynności każdego postępowania administracyjnego;

3) naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 i § 2 i art. 81 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez uznanie błędnego założenia organu drugiej instancji, jakoby wystarczającym terminem na składanie przez stronę wniosków dowodowych i zgłaszanie zastrzeżeń był 7-dniowy termin wyznaczony stronie na ich składanie, równocześnie z zawiadomieniem strony o toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę;

4) naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 i art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalne i prawidłowe orzekania merytorycznego co do istoty sprawy przed zakończeniem toczącego się postępowania wyjaśniającego w sprawie i przed rozpoznaniem wniosków złożonych przez strony w tym postępowaniu, a nadto poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której strona, z uwagi na doręczenie jej postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania już po doręczeniu decyzji w sprawie, pozbawiona jest możliwości zaskarżenia tego postanowienia, co prowadzi również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i pozbawienia strony prawa rzeczywistego udziału w postępowaniu;

5) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzone bez rzeczywistego umożliwienia udziału strony tego postępowania, będącej właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, nie powoduje naruszenia interesów osób trzecich - strony tego postępowania (w tym interesów skarżącego);

6) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 9 ust. 3 P.b. poprzez przyjęcie, iż orzeczenie postanowieniem o odstępstwie od przepisów techniczno-budowlanych przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bez udziału stron tego postępowania, nie narusza interesów skarżącego;

7) naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 123 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa przedłużenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy nie wymaga formy osobnego postanowienia;

8) naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 143 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie interpretacji tego przepisu, zgodnie z którą umożliwia on prowadzenie postępowania wyjaśniającego już po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy decyzją w danej instancji wydaną;

9) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego orzeczenia i ograniczenie się do lakonicznych stwierdzeń o braku w przypadku poszczególnych naruszeń waloru wpływającego istotnie na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji, dostrzegając podnoszone przez skarżącą argumenty, z niewiadomych przyczyn nie przyjmuje jednak faktu nieuzasadnionego zbagatelizowania przez wojewodę wady postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, polegającej na zawiadomieniu strony postępowania o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę dopiero pod jego koniec. Strona nie zgadza się także z argumentacją WSA odnoszącą się do terminu podejmowanych przez stronę skarżącą czynności w sprawie czy też zapoznania się z aktami sprawy, a także z dokonaną przez Sąd nieprawidłową wykładnię art. 109 § 1 k.p.a. (w związku z art. 104 § 2 k.p.a.), art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 143 k.p.a., która prowadzi do błędnego wniosku, iż dopuszczalne jest orzekanie przez organ o kwestiach wpadkowych w postępowaniu już po zakończeniu tego postępowania. Za nietrafną uznano w skardze kasacyjnej również argumentację Sądu w kwestii zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślono także, że ustalenia powzięte przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, zgodnie z którymi Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów Prawa budowlanego są dalekie od intencji ustawodawcy, wyrażonej tak w art. 5 jak i w art. 9 ust. 3 P.b. Nadto nie budzi zaufania podzielenie przez WSA stanowiska organu administracji w zakresie geometrii dachów, szerokości elewacji, jak również rzekomego braku naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wbrew bowiem ustaleniom WSA, geometria dachu nie jest zgodna z ustaleniami lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut rażącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w wyniku wadliwej oceny okoliczności faktycznych i prawnych oraz nieuzasadnione przyjęcie, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały miejsca. Skoro bowiem w ocenie WSA – a ocenę tę podziela Naczelny Sąd Administracyjny - w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. stanowiło prawidłowy wynik dokonanej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonych aktów. Oparcie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nieuwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na brak stwierdzenia uchybień w toku postępowania przed organami administracji.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a.

Zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowaniu przez organ I instancji w sprawie pozwolenia na budowę dopiero po prawie czterdziestu dniach od złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie po czterdziestu dniach od dnia złożenia wniosku nie można uznać - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – za rażące ograniczenie udziału strony w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie to – jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji – nastąpiło w dniu 4 sierpnia 2009 r., a więc niezwłocznie po uzupełnieniu przez inwestora braków złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek inwestora z dnia 29 czerwca 2009 r. dotkniętymi brakami został uzupełniony w dniu 3 sierpnia 2009 r.

Podkreślić należy, iż okoliczność, że art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obliguje inwestora do dołączenia do wniosków określonych w tym przepisie dokumentów, nie zwalnia organu od przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. obowiązku wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Stosownie zaś do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż wskazane w § 1 art. 64 k.p.a. wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Takie wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę ustawodawca sprecyzował właśnie w art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Pamiętać przy tym należy, iż braki wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a więc i w art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, są tego rodzaju, iż powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku. To zaś oznacza, że wniosek dotknięty takimi brakami nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/2009 -LexPolonica nr 2553243).

W tym stanie rzeczy zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania po uzupełnieniu braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie stanowi naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. uzasadniającego zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Organ I instancji zawiadomił stronę skarżącą o toczącym się postępowaniu w dniu 4 sierpnia 2009 r. wyznaczając równocześnie 7-dniowy termin na zgłaszanie wniosków dowodowych. Decyzję Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu [...] września 2009 r., a więc po upływie około miesiąca od powyższego zawiadomienia. W tej sytuacji twierdzenie strony skarżącej o drastycznym ograniczeniu jej udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i naruszeniu zasady dwuinstancyjności nie znajduje uzasadnienia.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji R.P. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s.83 – 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88).

Mając powyższe na uwadze za nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wprawdzie termin 7-dniowy może wydawać się stronie skarżącej zbyt krótki, to jednak strona miała możliwość prezentowania swoich racji tak przed organem I jak i II instancji.

Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w postępowaniu organów istotnego naruszenia procesowych praw strony. Przypomnieć należy, iż odwołanie jest środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych nieostatecznych, a akt weryfikacji w odniesieniu do decyzji nieostatecznych ma na celu ponowienie (powtórzenie) jurysdykcji administracyjnej (J. Zimmermanna, Polska jurysdykcja administracyjna, Kraków 1996 r., s. 179), stąd też Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza możliwości dowodowych organu II instancji. Jak już wyżej wskazano organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć sprawę jeszcze raz - od nowa, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny, a nie tylko materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 109 § 1, art. 104 § 2, art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania nie wstrzymuje jego wykonania. Nadto zażalenie nie realizuje bezpośrednio doraźnego celu zaskarżenia aktu administracyjnego, polegającego na spowodowaniu jego bezskuteczności (por. J.Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 16 października 1996 r., IV SAB 59/96, OSP z 1998 r., z. 1, poz. 22), a właśnie taka jego konstrukcja ma przeciwdziałać dążeniu do wykorzystywania instytucji zażalenia do przewlekania postępowania (por. G.Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C.Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104 - 269, LEX z 2010 r., kom. do art. 143, uw. 1.).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa przez wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej zanim postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania stało się ostateczne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł także naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Jak już wyżej zaznaczono w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę było prowadzone bez umożliwienia udziału stronie będącej właścicielem nieruchomości położonej się w obszarze oddziaływania obiektu i doszło z tego powodu do naruszenia interesów osób trzecich.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 9 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Jak stanowi art. 9 ust. 3 tej ustawy wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Charakter postępowania, o którym mowa w art. 9 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu ratio legis przepisu oraz elementów, jakie powinien zawierać wniosek kierowany do właściwego ministra w sprawie upoważnienia organu administracji architektoniczno-budowlanej do udzielenia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane), nie sprzeciwia się temu, aby postępowanie takie mogło być przeprowadzone przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenie na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zawarte w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stwierdzenie, że wniosek do właściwego ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych powinien być złożony przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że upoważnienie to może być udzielone wyłącznie na etapie toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1951/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Postanowienie, o jakim mowa w art. 9 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani też postanowieniem rozstrzygającym sprawę, co do istoty. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinno być udzielone przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na postanowienie wydawane w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie służy zażalenie, a strona niezadowolona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (por. Prawo budowlane - Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 168 - 169 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 maja 2003, II SA/Kr 1719/99, z dnia 5 maja 2003, IV SA 2481/01; z dnia 24 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 1940/99, "Wspólnota" 2000 r., nr 41, s. 51).

A zatem, skoro strona może zaskarżyć postanowienie o udzieleniu bądź odmowie udzielania zgody na odstępstwo w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to nie można skutecznie twierdzić, iż wydanie takiego postanowienia przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę narusza interesy strony.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 123 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa przedłużenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy nie wymaga formy osobnego postanowienia oraz wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a. w związku z art. 143 k.p.a. przez błędne przyjęcie interpretacji tego przepisu.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Podkreślić należy, iż z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, publ. Lex, nr 187709).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek jest lakoniczne to wskazuje podstawę prawną wyroku ( art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnia przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił też stan sprawy, istotę zarzutów skargi i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stwarza wątpliwości co do przyczyn oddalenia skargi.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) oddalił skargę kasacyjną.