Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 256/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ; art. 28 ust. 2,  art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz 1118 ze zm.)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1195/07 w sprawie ze skargi M. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Słubicach z dnia [...] lutego 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ł. B. pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego z towarzyszącą infrastrukturą w S. na działkach oznaczonych w ewidencji numerami [...],[...],[...] i [...]. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Starosta Słubicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. B. pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w S. na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...] i [...]. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji stronami byli, między innymi, współwłaściciele graniczącej z terenem inwestycji działki nr [...] małżonkowie M. i R. K.. Pismem z dnia 22 marca 2006 r. osoby te wniosły pismo o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Starosty Słubickiego twierdząc, że decyzja ta narusza wskazane przepisy prawa materialnego.

Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. i R. K. od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniach tych decyzji organy podały, że działka nr [...], której skarżący są współwłaścicielami w części [...], graniczy z działką nr [...], na której zatwierdzony decyzją z [...] lutego 2006 r. projektu budowlany przewiduje lokalizację parkingu dla 119 samochodów. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że najbliższa odległość miejsc postojowych do granicy działek nr [...] i [...] wynosi 20 m przy dopuszczalnej odległości 16 m. Nadto z decyzji Burmistrza Słubic z dnia [...] grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia wynika, że projektowana inwestycja nie będzie naruszała interesów osób trzecich i zostaną zachowane standardy środowiska. Kierując się tymi przesłankami organy uznały, że obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach nieruchomości inwestora i dlatego brak jest podstaw do uznania M. i R. K. za strony postępowania nieważnościowego.

Wymienioną decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i R. K.. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 28 i 157 § 2 K.p.a. a także art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez odmówienie im statusu strony postępowania, mimo iż byli oni stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Wobec tego wnieśli o uchylenie zaskarżonej a także poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubuskiego.

Uwzględniając tę skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, który skutkuje jej uchyleniem. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad wskazanych w art. 7 i 77 K.p.a., to jest bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia okoliczności, które dałyby podstawę do ustalenia i oceny przymiotu strony odwołujących się. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził jednocześnie pogląd, iż – jego zdaniem – przymiot strony wnoszących o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie może budzić wątpliwości. W decyzji Starosty Słubickiego udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2006 r. ustalono, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego obejmuje działki oznaczone w ewidencji numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], a więc również nieruchomość, której skarżący są współwłaścicielami. Skoro więc w tej ostatecznej decyzji ustalono, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to błędne jest obecnie przyjęte stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie mają przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną "[...]" sp. z o.o. we W., będąca inwestorem, na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 157 ust. 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie są M. i R. K., podczas gdy ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu – Centrum Handlowo-Usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w S., mającego powstać na działkach [...],[...],[...],[...];

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i utrzymana tą decyzją w mocy decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2006 r., zostały wydane z naruszeniem zasad opisanych w przepisach art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zdaniem sądu – nie nastąpiło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Uzasadniając te zarzuty skarżąca podała, że postępowanie nieważnościowe jest szczególnym, samodzielnym i całkowicie odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego i w postępowaniu tym organ prowadzący je powinien samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania bez względu na ustalenie dokonane w tym przedmiocie w postępowaniu zwyczajnym. Ma to o tyle znaczenie, iż organy prowadzące postępowanie nieważnościowe nie brały udziału w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę i nie były związane dokonanymi tam ustaleniami. Skarżąca podała, że wbrew ocenie dokonanej w treści zaskarżonego wyroku organy wyjaśniły stan faktyczny sprawy i dokonując jego analizy oraz analizy przepisów trafnie wskazały, że R. i M. K. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Słubickiego z dnia [...] lutego 2006 r. Stwierdziła też, że przyjęcie poglądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadziłoby do zwolnienia organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe od ustalenia stron tego postępowania i automatycznego przyjmowania, że są nimi strony postępowania zwykłego. Wobec tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (p. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32 i z 15 września 2000 r. IV SA 2328/99, niepubl.). Jest to konsekwencja rozpoznania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją. Dlatego też otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych oraz możliwość kontroli sądowej (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83, OSNCP 1985, nr 10, poz. 143). Wynika z tego w sposób oczywisty konieczność ustalenia przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe prawidłowego kręgu stron postępowania.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stronami są podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i przepis ten, jako szczególny, zastępuje ogólną regulację z art. 28 K.p.a. Należy też podzielić zasadność poglądu prawnego zawartego w wyroku NSA z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 (publ. Lex nr 339465), że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzoną w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony identycznie na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami wymienionych postępowań są – oprócz inwestora – także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Celem tego przepisu było wprawdzie ograniczenie w takich postępowaniach kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości. Nieruchomości te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę a także o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowlany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów.

Ustalenie, że małż. K. są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2006 r. wynika więc zarówno z tego faktu, iż byli oni stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, jak i z tego, że nieruchomość stanowiąca ich współwłasność znajduje się bezpośrednio (w odległości 20 m) od parkingu na 119 aut stanowiącego część kompleksu handlowo- usługowego skarżącej spółki, którego budowa niewątpliwie na wpływ na przyszły sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Jest to również zgodne z ustaleniami zawartymi w decyzji Starosty Słubickiego z [...] lutego 2006 r.

Skarga kasacyjna nie wykazała więc żadnego naruszenia przepisów podanych w jej podstawie i jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.