Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 778/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 154 ust. 1 oraz 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. i S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 31/09 w sprawie ze skargi G. W. i S. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. o sygn. akt II SA/Po 31/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. W. i S. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Starosta O., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., mając za podstawę art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), orzekł o ustaleniu na rzecz S. W. i G. W. odszkodowania w kwocie [...] zł za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość, położoną w O., oznaczoną na arkuszu mapy 1, obręb [...], numerem działki [...], o powierzchni 0,0275 ha, stanowiącą część drogi publicznej – drogi krajowej. Nadto, Starosta wskazał, że do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Skarb Państwa i zapłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł między innymi, że powyższa nieruchomość, pozostająca w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, stanowiąca przedmiot współwłasności G. W. i S. W., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę krajową. Organem zobowiązanym do naliczenia i wypłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa jest Starosta O., który decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalił na rzecz S. W. i G. W. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Jednak na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Starosta O., w toku ponownego postępowania wyjaśniającego, przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Nadto, rzeczoznawca majątkowy sporządził ponowną wycenę wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,0275 ha, zajętej pod drogę krajową. Wartość została oszacowana na kwotę [...] zł. Strony zostały poinformowane o aktualnej wartości nieruchomości i terminie kolejnej rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego, której przedmiotem miało być m.in. omówienie spraw związanych ze sposobem ustalenia odszkodowania. Strony nie stawiły się na rozprawie z udziałem rzeczoznawcy.

W ocenie Starosty, operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, określił wartość nieruchomości gruntowej według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. z dnia 29 października 1998 r.) oraz aktualnej wartości. Nieruchomość gruntowa została oszacowana według wartości rynkowej w podejściu porównawczym, metodą porównania parami. Zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy ustalaniu wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się ich wartość jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, tzn. przedmiotowy grunt został wyceniony jako grunt przeznaczony pod budownictwo, a nie jako grunt stanowiący drogę. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej uwzględniono w szczególności jej rodzaj, położenie, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną.

Starosta uznał, że określona przez rzeczoznawcę kwota odzwierciedla rzeczywistą wartość zajętej pod drogę działki nr [...], która stała się własnością Skarbu Państwa. Uznał również, że strony postępowania miały możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. W. i G. W., nie zgadzając się z wyceną przedmiotowej działki i zwracając się o ponowne oszacowanie jej wartości.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy, ustalony przez Starostę, dodając, że G. W. i S. W. nie podjęli zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej, mimo podwójnego awizowania korespondencji, toteż listy właściwie złożono do akt sprawy ze skutkiem doręczenia i na tej podstawie można było przyjąć, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy.

Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W niniejszej sprawie właścicielem przedmiotowego gruntu jest Skarb Państwa. Stosownie do przepisu art. 73 ust. 5 cytowanej ustawy, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego trwałymi nakładami, poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Operat szacunkowy, na podstawie którego określono wartość przedmiotowego odszkodowania, został sporządzony w dniu [...] grudnia 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Odwołujący się nie wnieśli zastrzeżeń co do formalnej strony operatu szacunkowego, podnosząc tylko że ustalona w nim cena przedmiotowej nieruchomości jest zaniżona.

Wojewoda wskazał, że w świetle przepisów art. 156, art. 154 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 2 i § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w dokonanej wycenie zastosowana została metoda porównywania parami. Polega ona na tym, że porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z zapisu operatu wynika, że badaniem objęto rynek działek budowlanych, przeznaczonych pod budownictwo na terenie miasta O. Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji biegły ustalił, że ceny za podobne niezabudowane grunty kształtują się na poziomie od około [...] zł/m2 do około [...] zł/m2, w zależności od cenotwórczych cech nieruchomości. Zatem całkowita wartość przedmiotowej nieruchomości wyniosła [...] zł.

Rzeczoznawca majątkowy po przeprowadzonej analizie rynku sprzedawanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stwierdził, iż nie ma możliwości zastosowania do wyceny w podejściu porównawczym transakcji nieruchomościami sprzedawanych pod drogi publiczne, dlatego dokonał analizy w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z praktyki wynika, że ceny nabycia gruntów zajętych pod drogi publiczne nie mają w pełni charakteru rynkowego, albowiem w obecnym stanie prawnym tylko jeden podmiot występuje na rynku jako nabywca takiego gruntu. Ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie mogą zatem stanowić podstawy do określania wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają warunków zawartych w przepisie art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynikających z definicji wartości rynkowej nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że ceny uzyskiwane za grunty zajęte pod drogi publiczne nie są cenami rynkowymi, ponieważ na rynku nie ma chętnych na grunty zajęte pod drogi publiczne. Wykup takich działek jest de facto obowiązkowy, bo wypłata odszkodowania wynika z ustawy. Wypłacana kwota stanowi w większym stopniu odszkodowanie, niż cenę ustaloną na podstawie porozumienia stron, mimo że transakcje zawierane są w formie aktu notarialnego. Ceny transakcyjne wymienione w § 36 ust. 1 rozporządzenia w praktyce nie istnieją, stąd stosować należy ust. 2 tego paragrafu. Na podstawie art. 80 kpa Wojewoda dokonał oceny operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2007 r. i stwierdził, że biegły prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej działki. Z kolei odwołujący się nie przedstawili alternatywnej propozycji ustalenia wysokości odszkodowania, w szczególności nie przedłożyli innego operatu szacunkowego, bądź orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców. Nie znaleziono zatem podstaw do zakwestionowania poprawności dokonanej wyceny, a tym samym podstaw do ponownego oszacowania przedmiotowej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję G. W. i S. W. zażądali ponownej wyceny nieruchomości, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący wskazali, że według pierwszej wyceny biegłego rzeczoznawcy, powołanego przez Starostę, wartość działki stanowiła kwotę [...] zł, a według drugiej wyceny, tego samego biegłego, działka miała wartość [...] zł. Zarzucili, że wycena została przeprowadzona niestarannie, nie zebrano właściwie z rynku lokalnego transakcji jako kryterium wyceny i obie wyceny sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę różniły się. Nadto podnieśli, że nie zostali poinformowani o możliwości sporządzenia wyceny przez własnego rzeczoznawcę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji, wniósł o jej oddalenie. Nadto, ustosunkowując się do zarzutów skarżących, zaznaczył, że do wyceny z dnia [...] lutego 2007 r. zostały przyjęte inne nieruchomości, niż w wycenie z dnia [...] grudnia 2007 r., stąd wynika różnica w określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęcie za podstawę wyceny innych nieruchomości wynikało z faktu, że rzeczoznawca majątkowy, sporządzając wycenę nieruchomości, jest zobligowany do uwzględniania jak najbardziej aktualnych transakcji sprzedaży.

Pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. skarżący uzupełnili skargę, dodatkowo podnosząc, że nie zostali dopuszczeni do udziału w czynnościach dowodowych, co winno skutkować wznowieniem postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż przesyłka zawierająca zawiadomienie o rozprawie w dniu [...] marca 2008 r. nie została prawidłowo zaadresowana, więc nie mogła zostać odebrana ani osobiście, ani też nie można było zastosować doręczenia zastępczego. Wskazali także na naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa).

Skarżący zakwestionowali także fakt przeprowadzenia ponownej opinii przez tego samego biegłego, wskazując na przesłanki wyłączenia pracownika poprzez odpowiednie stosowanie art. 24 kpa (art. 84 § 2 kpa). Zdaniem skarżących, pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego, ma ugruntowany pogląd w sprawie, nie powinien zatem brać w niej ponownego udziału.

Zwrócili również uwagę, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do porównania i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Zdaniem skarżących, dobór ten był nieprawidłowy, gdyż dobrane nieruchomości nie posiadają cech podobnych w zakresie położenia, przeznaczenia i właściwości nieruchomości wycenianej. Biegły wyliczył wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej na kwotę około [...] zł, podczas gdy w drugim półroczu 2006 r. sprzedano nieruchomość, położoną w O. przy ul. [...], za kwotę ponad [...] zł za m2. Skarżący dołączyli kopie aneksu do umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2008 r., dotyczącej działki o powierzchni 0,8345 ha, położonej w O. przy ul. [...], z którego wynika, że cena sprzedaży działki wyniosła [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że wszystkie zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do zakwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ustalonego w oparciu o dane zawarte w operacie szacunkowym, sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Jednak, zdaniem Sądu, nie są to zarzuty uzasadnione. Zgodnie z treścią art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinia taka w niniejszej sprawie była niezbędna, gdyż za odszkodowaniem odbywa się przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa (art. 73 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Odszkodowanie to ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. (art. 73 ust. 4 tej ustawy). W świetle art. 155 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonuje biegły rzeczoznawca majątkowy, działający na zlecenie organów administracji publicznej. Zlecenie takie zostało w niniejszej sprawie zrealizowane w oparciu o § 1 ust. 1 umowy z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], zawartej między biegłym a Starostą. Z treści § 7 tej umowy wynika nadto, że w okresie dwóch lat od daty sporządzenia operatu szacunkowego Starosta, jako zamawiający, może żądać jego uaktualnienia w zakresie ustalonej wartości. Z powyższego oraz z zasad statuujących wykonywanie zawodu rzeczoznawcy majątkowego wynika jednoznacznie, że rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do prawidłowego ustalenia wartości szacowanej nieruchomości, nawet gdy to wymaga sporządzenia więcej niż jednego operatu szacunkowego nieruchomości lub kolejnych uaktualnień.

WSA w Poznaniu zaznaczył przy tym, że z akt administracyjnych nie wynika, by rzeczoznawca J. P. była pracownikiem Starostwa i brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa). Tylko bowiem w takim wypadku podlegałaby wyłączeniu w niniejszej sprawie, jak tego domagają się skarżący. W związku z tym, za bezzasadny Sąd uznał zarzut wyłączenia biegłej od sporządzenia drugiego operatu szacunkowego, tylko z tego względu, że wykonała pierwszą opinię. Wydania decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę w niższej instancji nie można bowiem utożsamiać z wydaniem opinii, która stanowi materiał dowodowy, służący wydaniu takiego orzeczenia. Nie można wobec tego przyjąć, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie do rzeczoznawcy majątkowego tezy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07), dotyczącego członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał dział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy takim rozumieniu zasad wyłączenia biegłego, jakie prezentują skarżący, niemożliwe byłoby chociażby potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, co jest wymagane zgodnie z treścią art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, Starosta słusznie uznał, a za nim także Wojewoda, że powołany na zlecenie Starosty biegły rzeczoznawca majątkowy był w pełni uprawniony do sporządzenia ponownej opinii dotyczącej wyceny przedmiotowej działki. Nietrafność zarzutu o rzekomym związaniu rzeczoznawcy treścią poprzednio wydanej opinii potwierdza sama treść drugiej opinii, w której, uwzględniając bardziej aktualne ceny transakcyjne, wartość szacowanej działki uległa podwyższeniu. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, określonych w art. 84 § 2 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa i art. 27 § 1 kpa oraz art. 127 § 3 kpa, czy przepisu art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu, prawidłowo przeprowadzono postępowanie o ustalenie odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 130, art. 134 ust. 1, art. 156, art. 154 ust. 1 i art. 175 ust. 1, a także przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W postępowaniu administracyjnym prawidłowo oceniono także operat szacunkowy z punktu widzenia treści art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa, tak, jak każdy inny materiał dowodowy pod względem jego przydatności do wydania orzeczenia kończącego postępowanie, w którym zgodnie z treścią art. 73 ust. 5 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stan nieruchomości ustalono na dzień wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 29 października 1998 r., a wartość ustalono według cen z daty wyceny. Słusznie uznano, iż przy wycenie przedmiotowej nieruchomości winna być zastosowana metoda porównywania parami. Rzeczoznawca w opinii uzasadnił bowiem, w jaki sposób przeprowadził analizę i charakterystykę rynku oraz jak przeprowadził wycenę, w tym przyjęte założenia do wyceny, zawarł uzasadnienie wyboru podejścia wyceny oraz opisał metodę przyjętą dla wyceny. Przedstawiono również charakterystykę obiektów wykorzystanych do porównań. Biegły wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości gruntowych sprzedawanych, przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, nie ma możliwości zastosowania do wyceny w podejściu porównawczym transakcji dotyczących nieruchomości sprzedawanych pod te drogi. Ceny nabycia gruntów zajętych pod drogi publiczne nie mają w pełni charakteru rynkowego. Tylko jeden podmiot występuje bowiem jako nabywca i to z mocy prawa oraz nie ma chętnych do nabywania na zasadach rynkowych gruntów zajętych pod drogi publiczne. W wyniku braku cen rynkowych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się zgodnie z treścią przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Słusznie, zdaniem Sądu, przyjęto, że rzeczoznawca jasno, rzetelnie i logicznie opisał, w jaki sposób przeprowadził wycenę przedmiotowej działki, w tym wskazał charakterystykę obiektów wykorzystanych do porównań. Sąd w tym zakresie nie dostrzegł okoliczności, które uniemożliwiałyby przyjęcie tego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym jako przydatnego do prawidłowego rozpoznania sprawy. Biegły wyraźnie wskazał, że w ponownej wycenie uwzględnił nowe, aktualniejsze transakcje sprzedaży działek dla ustalenia rzeczywistej wartości wycenianej działki. W konsekwencji uzyskał wyższą wartość szacowanej nieruchomości.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w piśmie uzupełniającym skargę podnosili, iż w drugim półroczu 2006 r., w okolicy wycenianej działki, sprzedano nieruchomość za kwotę [...] zł/m2 oraz przedłożyli kopię aktu notarialnego z dnia 5 marca 2008 r., gdzie przedmiotem sprzedaży była działka o powierzchni 0,8345 ha, położna przy ul. [...], za cenę około 751 zł/m2. Jednak, w ocenie WSA w Poznaniu, podnoszone okoliczności nie podważają przydatności sporządzonej przez biegłego opinii dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dotyczą bowiem materii z zakresu wiedzy specjalnej, którą skutecznie może kwestionować jedynie opinia innego biegłego, czy ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami). Skarżący nie przedłożyli takiej przeciwnej opinii, a ich wniosek o ponowne oszacowanie nieruchomości został przez Starostę uwzględniony i zlecono sporządzenie nowej opinii przez biegłego, którą wykonano w grudniu 2007 r. Starosta nie miał podstaw prawnych do tego, by zlecać kolejną, trzecią opinię i to innemu biegłemu, gdy poprzednia została uznana za przydatną do rozpatrzenia sprawy. W tym zakresie, zdaniem Sądu, dopełniono wymogów postępowania, nakładających obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa).

W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również do nieprawidłowego zaadresowania przesyłki zawierającej zawiadomienie o rozprawie w dniu [...] marca 2008 r. Wskazano bowiem adresata, tę samą co na innych przesyłkach ulicę i numer domu, miejscowość oraz oznaczenie poczty. Natomiast nie ma, w opinii Sądu, znaczenia dla skutecznego doręczenia przesyłki, czy nazwę miejscowości zapisano obok ulicy wraz z numerem domu, czy pod oznaczeniem tej ulicy. Z kwestionowanej przesyłki, jak w przypadku poprzednich i następnych przesyłek, czytelnie wynika taka sama nazwa ulicy, numer domu, nazwa miejscowości oraz oznaczenie poczty. Brak zatem przesłanek do stwierdzenia, że kwestionowana przesyłka została nieprawidłowo zaadresowana i nieskutecznie doręczona. W konsekwencji za chybiony Sąd uznał zarzut pozbawienia skarżących udziału w sprawie. Tym bardziej, że zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. zostali skutecznie poinformowani o sporządzeniu kolejnego operatu, o nowej wartości nieruchomości, a także o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień [...] lutego 2008 r., lecz w związku z wyjazdem wnieśli o przesunięcie terminu rozprawy, co zostało uwzględnione i wyznaczono nowy termin rozprawy na dzień [...] lutego 2008 r. Nadto, skarżący odebrali zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżących, mieli więc realną możliwość zapoznania się ze sporządzonym operatem już wcześniej i nie stał temu na przeszkodzie brak osobistego odbioru przesyłki z dnia [...] lutego 2008 r. Skarżący nie skorzystali z możliwości zapoznania się z operatem w późniejszym terminie, nie przeglądali akt, ani nie złożyli żadnego pisma w sprawie, które wyrażałoby ich stanowisko. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 kpa.

Nie dopatrując się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli G. W. i S. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według obowiązujących przepisów.

Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1, art. 42 § 1, art. 43, art. 44, art. 78 § 1, art. 79, art. 81, art. 94 § 2, art. 95 § 1 i art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 106 § 3 i § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 227 Kodeksu postępowania cywilnego, polegające na błędnym uznaniu, że skarżącym zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot ustalenie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną (w tym: w zakresie możliwości zgłoszenia zarzutów do operatu szacunkowego, zadawania pytań rzeczoznawcy majątkowego na rozprawie i składania wyjaśnień dotyczących operatu na rozprawie), oraz że zawiadomienie o terminie rozprawy z udziałem rzeczoznawcy zostało skarżącym prawidłowo doręczone, ponadto, nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – informacji, której udzielić mogłaby placówka pocztowa w O., która miała istotne znaczenie dla wyjaśnienia wątpliwości związanych z prawidłowością doręczenia skarżącym zawiadomienia o terminie rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, a której uzyskanie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1, art. 84 § 2 i art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na błędnym uznaniu, że brak jest podstaw do wyłączenia od udziału w sprawie (polegającego na sporządzeniu kolejnego operatu szacunkowego) rzeczoznawcy majątkowego po przekazaniu przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, kiedy rzeczoznawca ten przed uchyleniem decyzji sporządzał w sprawie operat szacunkowy;

3) naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 79 i art. 95 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na błędnym uznaniu, że w toku sprawy administracyjnej: umożliwiono skarżącym realizację uprawnień służących im w tym postępowaniu (w szczególności organy administracji nie dopuściły się naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli) i zagwarantowano skarżącym udział w obligatoryjnej rozprawie z udziałem rzeczoznawcy majątkowego;

4) naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 130, art. 134 ust. 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 73 ust. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i § 36 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 106 § 3 i § 5, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego, polegające na: naruszeniu zasad swobodnej oceny przeprowadzonych w toku postępowania sądowego uzupełniających dowodów z dokumentów, złożonych przez skarżących, które umożliwić miały kontrolę prawidłowości ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy przez organy administracji, dokonanych na podstawie operatu szacunkowego, ustalającego wartość rynkową działki skarżących, przejętej pod drogę publiczną (w tym w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości wycenianej i doborze nieruchomości podobnych do działki wycenianej), błędnym uznaniu, że operat szacunkowy, ustalający wartość rynkową działki skarżących, przejętej pod drogę publiczną, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób prawidłowy (w tym w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości wycenianej i doborze nieruchomości podobnych do działki wycenianej) i naruszeniu w ten sposób reguł kontroli prawidłowości (legalności) ustaleń faktycznych w sprawie w tym zakresie.

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2011 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Najdalej idącymi zarzutami skargi kasacyjnej są zarzuty dotyczące zaistnienia w sprawie przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), niedostrzeżonych – zdaniem autora skargi kasacyjnej – przez Sąd I instancji. Istotnie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż zarzucane przesłanki wznowieniowe w sprawie nie zachodzą.

Pierwsza z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 3 kpa) odnosi się do sytuacji, w której decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że biegły rzeczoznawca majątkowy, który sporządził już w sprawie opinię, nie może uczynić tego ponownie, gdyż podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W świetle tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasadnie WSA w Poznaniu argumentuje, że rzeczoznawca J. P. nie była pracownikiem Starostwa i nie brała udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem w takim przypadku podlegałaby wyłączeniu w niniejszej sprawie. Tym samym chybiony jest zarzut wyłączenia biegłej od sporządzenia drugiego operatu szacunkowego z uwagi na fakt, iż wykonała pierwszą opinię. Nie można wydania merytorycznej decyzji, załatwiającej sprawę w niższej instancji, traktować na równi z wydaniem opinii przez biegłego, która w istocie stanowi jedynie materiał dowodowy, służący dopiero podjęciu takiego rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem uznać trafności zarzutu o istnieniu podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 kpa.

Słusznie autor skargi kasacyjnej zauważa, że w toku prowadzonego po raz wtóry postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, po uaktualnieniu operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, wyznaczono pierwotnie termin rozprawy administracyjnej na dzień [...] lutego 2008 r., do której jednak nie doszło i to – co warto podkreślić – z przyczyn leżących po stronie skarżących. Skoro na wniosek skarżących rozprawa została zniesiona, to choćby już ta okoliczność wymagała od strony większego zaangażowania w sprawę, wszak rzecz dotyczy przysługującego jej odszkodowania, wypłacanego przecież ze środków budżetowych. Kierując się własnym interesem, strona winna zadbać o to, by każda kolejna przesyłka organu do niej kierowana, była odbierana przez nią osobiście czy przez osobę do tego upoważnioną, nie doprowadzając do sytuacji, w której organ zobligowany jest stosować fikcję doręczenia zastępczego.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przesyłka zawierająca zawiadomienie o terminie kolejnej rozprawy w dniu [...] marca 2008 r. została prawidłowo zaadresowana do strony. Umieszczenie bowiem na przesyłce, jako pierwszej, nazwy ulicy z numerem domu, a pod nią miejscowości i kodu pocztowego miasta nie ma znaczenia, gdyż w ten sposób wpisane dane adresowe zawierają wszystkie informacje, niezbędne do określenia adresata przesyłki, które pozwalają na jej doręczenie. Ma to tym większe znaczenie, że z kwestionowanej przesyłki, jak w przypadku poprzednich i następnych przesyłek, czytelnie wynika taka sama nazwa ulicy, numer domu, nazwa miejscowości oraz oznaczenie poczty. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że kwestionowana przesyłka została nieprawidłowo zaadresowana i nieskutecznie doręczona, a co za tym idzie – że strona została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w rozprawie. Prawidłowe awizowanie przesyłki w takim przypadku nie wymagało uzyskiwania dodatkowych informacji z placówki pocztowej, zważywszy że wcześniejszym zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący zostali skutecznie poinformowani o sporządzeniu kolejnego operatu, o nowej wartości nieruchomości, a także o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień [...] lutego 2008 r. Ponadto, skarżący odebrali zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa.

Skarżący mieli wobec tego realną możliwość nie tylko wpływu na dalszy przebieg postępowania, ale także na bezpośredni w nim udział, w tym także możliwość zapoznania się ze sporządzonym operatem, z której to możliwości jednak nie skorzystali, choćby w późniejszym terminie, biorąc pod uwagę, że decyzja organu I instancji pochodzi z dnia [...] maja 2008 r. Co więcej, nie przeglądali akt, nie złożyli również żadnego pisma w sprawie, które wyrażałoby ich stanowisko. W takiej sytuacji Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a i trudno uznać, że orzekające w sprawie organy dopuściły się złamania zasad procedury administracyjnej, kiedy strona sama ze swych uprawnień nie korzystała czy nawet nie próbowała korzystać.

Nieuzasadnione są również zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzające się w swej istocie do zakwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ustalonego w oparciu o dane zawarte w operacie szacunkowym, sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 tej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Regulacja dotycząca odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawarta została w rozdziale 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei z art. 157 ust. 1 tej ustawy wynika, że przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W świetle normatywnej treści tego przepisu, ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r. o sygn. akt II OSK 459/05 (publ. LEX nr 206473), żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracji, rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu, nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej.

W przypadku zatem, gdy, jak w sprawie niniejszej, skarżący nie złożyli innego operatu szacunkowego, sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, rozbieżnego w swoich wynikach od operatu, który stanowił dla organów administracji w sprawie podstawę wyceny nieruchomości, to organy administracji orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania nie miały obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny sporządzonego dla celów postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego. Jeżeli zatem strona uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości i nie przedstawiła jednocześnie innego operatu dotyczącego tej samej nieruchomości, powinna była przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W takiej sytuacji ciężar przeprowadzenia tego dowodu obciążał bowiem stronę. Zwrócenie się przez organ do tej organizacji z wnioskiem o ocenę prawidłowości operatu mogłoby nastąpić, gdyby operat ten, a zwłaszcza wynikająca z jego ustaleń i konkluzji wartość nieruchomości w sposób rażący odbiegała od wartości innych i – co należy podkreślić – podobnych nieruchomości na danym terenie, a trudno uznać za podobną do nieruchomości skarżących, której powierzchnia wynosi 0,0275 ha, nieruchomość o powierzchni 0,8345 ha.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.