Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2503/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2503/17

UZASADNIENIE

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...].01.2017r., na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 1, art. 26 § 1, art. 64 a § 1 pkt 1, ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) w związku z wnioskiem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].05.2016 r. o wszczęcie egzekucji, działając w imieniu Wojewody [...] na podstawie Porozumienia z dnia [...] września 2010 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...], a [...] Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] Nr rej. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. 2010r., nr [...], poz. [...]), nałożył na M B grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych) w celu przymuszenia do wykonania obowiązków w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka, T B, określonych tytułem wykonawczym z dnia [...].05.2016 r., nr [...] i wezwał stronę do zapłaty grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.

Ponadto postanowił pobrać od M B opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 50 zł oraz wezwał M B do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...].05.2016 r., nr [...], w tym do wykonania wszystkich dotychczas niewykonanych obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka.

W uzasadnieniu organ wskazał, że T B ur. [...].07.2013 r., objęty jest podstawową opieką lekarską sprawowaną przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...], Gminny Ośrodek Zdrowia-Poradnia Ogólna, [...],[...].

Dnia 29.09.2014 r. i 25.09.2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystosował do ojca dziecka pisma, w których stwierdził, że dziecko nie zostało poddane szczepieniom i wezwał do wykonania obowiązku szczepień ochronnych.

Ojciec, jako pełnoprawny opiekun, nie wypełnił obowiązku ww. szczepień ochronnych, a zgodnie z art. 5 ust.2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1866) w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku szczepień ponosi osoba sprawująca pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekun faktyczny.

Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...].12.2015 r. wystosował upomnienie znak: [...], w którym wezwał M B do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym syna T B w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia.

Pismem z dnia 6.07.2015 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...], zgłosił M B do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] jako osobę uchylającą się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych u dziecka T B.

W dniu [...].05.2016 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystawił tytuł wykonawczy numer [...].

T B nie został poddany obowiązkowym szczepieniom: przeciw wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (II, III dawka), odrze, śwince i różyczce (I dawka), błonicy, tężcowi i krztuścowi (I, II, III, IV dawka), Haemophilus influenzae typu b (I, II, III, IV dawka), ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis) I, II i III dawka. Szczepienia te winny być wykonane wg wskazań lekarza kwalifikującego do szczepień.

Organ I instancji powołał się na obowiązek szczepień ochronnych wynikający w szczególności z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium RP do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w stosunku do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tych obowiązków ponoszą rodzice.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 68 ust 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych.

W przypadku ujawnienia i stwierdzenia uchylania się rodziców dzieci od wypełnienia omawianego ustawowego obowiązku szczepień konieczne jest podejmowanie działań w celu przymuszenia osób zobowiązanych, rodziców dzieci do wypełnienia tego obowiązku. W tym celu organ stosuje środki egzekwowania ww. obowiązku szczepień, jako obowiązku o charakterze niepieniężnym, określone w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Ponadto stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

M B złożył zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu zażalenia M B - utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2017r.

W uzasadnieniu Minister Zdrowia stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 5, art. 124 § 2, art. 10 i art. 81 k.p.a., ani też art. 29 § 1 i 2, art. 33 pkt 9 i art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Minister Zdrowia wskazał, że podstawą prawną obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2016 r., poz. 1866, ze zm.), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy obowiązku, tj. podmiot, na którym ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Chociaż zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody, to w przypadku szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Organ II instancji odniósł się do zarzutu skarżącego, w którym kwestionuje on uprawnienia PPIS w [...] do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego.

Minister Zdrowia wyjaśnił zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym.

Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], który na mocy porozumienia z dnia [...] września 2010 r. powierzył PWIS w [...] obowiązki z zakresu egzekwowania obowiązków niepieniężnych wobec osób uchylających się od wykonania obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym.

Stosownie do art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni.

Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym.

Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

Organ II instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku zaznaczył, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie.

Terminy wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto obowiązek staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Wobec powyższego Minister Zdrowia stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Minister Zdrowia odniósł się do zarzutu, w którym M B podnosił, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko –T B - nie miał wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. W opinii skarżącego powyższe badanie nie zostało określone jako obowiązkowe, w związku z czym skarżący miał prawo odmowy wyrażenia zgody na jego wykonanie.

Zdaniem organu II instancji to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.

M B nie zgłosił się do lekarza, ani na badanie, ani na szczepienie dziecka, co jednoznacznie świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka. Zatem słuszne było działanie PWIS polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r., którym nałożył na skarżącego obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka. Brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka.

Zdaniem organu II Instancji zarzut niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego stanowi wyłącznie polemikę i nie może być uznany za zasadny, nie można stwierdzić naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według przedmiotowej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1793 ze zm.) mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania.

Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, na którą składają się dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta.

Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej.

Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Organ II instancji odpowiadając na zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, podkreślił, iż waga zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż uchybienie organu pozbawiło stronę możliwości dokonania konkretnej czynności.

Zdaniem Ministra Zdrowia skarżący nie wykazał, aby uniemożliwiono mu dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS w [...] informował go o tym, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się M B, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy w szczególności brak ustalenia czy istnieją po stronie małoletniego przeciwwskazania o charakterze zdrowotnym do wykonania szczepień ochronnych,

2. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej z której organ wywodzi obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych jednocześnie wywodząc z takiego stanowiska skutki prawne;

3. art. 119 w zw. z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy obowiązek o którym mowa w art. 5 ust 1 pkt 1 lit b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a którego wykonanie reguluje § 3 rozporządzenia ministra zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych nie stał się jeszcze wymagalny;

4. art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego niezastosowanie i skierowanie małoletniego T B do szczepienia ochronnego bez uprzedniego przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego w celu wykluczenia ewentualnych przeciwwskazań. W konsekwencji postępowanie w tym zakresie dotknięte jest nieważnością z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017r. oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2017r.

W treści skargi wskazywał na art. 17 ust 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.

W sprawie brak było zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka. Nieuprawnione są twierdzenia organu, że skoro nie ma zaświadczenia o przeciwwskazaniach do zaszczepienia T B, to takowych przeciwwskazań brak.

Zdaniem skarżącego organ miał obowiązek ustalić stan zdrowia małoletniego w drodze badań kontrolnych, czego nie uczynił. W związku z powyższym, wykonanie obowiązkowych szczepień ochronnych bez wcześniejszego ustalenia, czy po stronie małoletniego T B istnieją bądź nie istnieją przeciwwskazania do ich przeprowadzenia jest nie tylko niezgodne z prawem, ale również niebezpieczne z punktu widzenia dobra dziecka.

Skarżący podnosił, że organ w sposób arbitralny uznał, że ciąży na nim obowiązek wykonania u dziecka szczepień ochronnych.

Rodzaj i termin poszczególnych szczepień ochronnych regulują § 2 i § 3 ww. rozporządzenia. Dla szczepień wykazanych w tytule wykonawczym, rozporządzenie wyznacza terminy określone wiekiem dziecka przy czym są one określone w ten sposób, że obejmują szeroko ujęte okresy czasu. I tak np.: szczepienie przeciwko błonicy obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia, szczepienie przeciwko odrze - od 13 miesiąca życia do ukończenia 19 roku życia, przeciwko krztuścowi - od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia.

Małoletni T B ma ukończone 4 lata, w dniu wydania postanowienia miał ukończone 3 lata. Nie przekroczył jeszcze żadnego z terminów określonych w rozporządzeniu. W konsekwencji nie ma podstaw do twierdzenia, że termin wykonania szczepień minął i stał się wykonalny.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] stycznia 2017 r., nakładające na skarżącego M B grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna T B (ur. [...] lipca 2013r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...].05.2016 r., nr [...].

Przypomnieć należy, że zobowiązanemu służyło prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy także prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).

Uwzględnienie tych zarzutów skargi, które zostały powiązane z istnieniem obowiązku, trybem szczepień ochronnych, czy z niewykonalnością obowiązku szczepień, w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie było możliwe z formalnego punktu widzenia, bowiem tego rodzaju zarzuty mogły być skutecznie podnoszone wyłącznie w ramach zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że niedopuszczalne jest zgłaszanie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. Są to bowiem dwie odrębne instytucje (wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 61/12, w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1099/11, dostępne CBOSA). Tym samym o podjętym przez sąd rozstrzygnięciu zdecydowała ocena zaistniałej zgodności zaskarżonego i poprzedzającego go postanowieniu organu pierwszej instancji w szczególności z art. 119 – 126 u.p.e.a.

Podstawę prawną kontrolowanych orzeczeń stanowił art. 119 u.p.e.a. zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie zaś z art. 122 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w cyt. wyżej art. 119, m. in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, dotyczącej wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego T B obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Poza sporem pozostaje, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim synem T., a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 94 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnim lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742).

Jednocześnie wskazać trzeba, że skarżący nie poddał syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny mógł zastosować środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

Wierzycielem w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], co wynika z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach.

Zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.).

W sprawie niniejszej podmiotem zobowiązanym jest skarżący jako rodzic dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika wprost z art. 5 ust. 2 ustawy, w myśl którego w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnim lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 i 742).

Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Badając zgodność z prawem postępowania toczącego się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i mając na uwadze zarzuty skargi sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym.

Z art. 17 ust. 2 ustawy wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4).

W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Zważyć więc trzeba, iż zgodnie z ww. przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy ustawodawca wskazuje, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne.

Zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym.

Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 i z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu znajduje oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. i z dnia 4 lutego 2015 r., a także z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/13 i II OSK 97/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta.

Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy.

Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13).

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Zwrócić należy uwagę, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

O realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącej wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżący nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

Dziecko nie otrzymało szczepionki zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych.

W konsekwencji, sąd stwierdza, iż ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącego stał się wymagalny. Zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne.

Orzeczona grzywna w zakresie jej wysokości jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko Ministra Zdrowia, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż uchybienie organu pozbawiło skarżącą możliwości dokonania konkretnej czynności. Za takim stanowiskiem przemawia utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11, z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1122/11, z dnia 25 maja 2012 r.. akt II OSK 414/11, z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/11).

W tej sprawie skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Odnosząc się do kwestii właściwości organów, Sąd w całości podziela argumentację Ministra wyjaśniającego tę kwestię

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie narusza wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawiera wskazania co do prawidłowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanej, która nie poddała się dobrowolnie ustawowemu nakazowi.

Z podanych przyczyn sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.