Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 372/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2, 2a, 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 190, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...] znak: [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 163 oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr 142/89 uregulowanej w Księdze Wieczystej nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z.S., I. P.– S., Ł. P. i A. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr 40/4, nr 40/1, nr 108/13 (uregulowane w księdze wieczystej [...]), nr 142/63 (uregulowana w księdze wieczystej KW [...]), część działki nr 145/30 (uregulowanej w księdze wieczystej [...]), część działki nr 142/89 (uregulowanej w księdze wieczystej [...]).

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, aktem notarialnym z dnia 20 listopada 1987 roku, rep. [...] L. P., Ł. P. i A. P. sprzedały Skarbowi Państwa – Naczelnikowi Dzielnicy Ł.– W. nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A [...], oznaczoną jako działka nr 108/4, nr 108/2 i nr 40 o łącznej powierzchni 4,2014 ha. Wykup nieruchomości odbył się w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1991 roku Nr 30, poz. 127 ze zm.) i związany był z zakwalifikowaniem wskazanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] oraz pod budownictwo komunalne.

Pismem z dnia 22 lutego 2006 roku skierowanym do A. P. i Ł. P. Prezydent Miasta Ł. poinformował, że zamierza zbyć nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A [...], stanowiąca część dawnej działki nr 40, w obrębie [...], oznaczonej obecnie jako działka nr 40/3 o powierzchni 0,7576 ha i w związku z powyższym byłym współwłaścicielkom przysługuje możliwość żądania zwrotu tej części nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia.

Wnioskiem z dnia 24 marca 2006 roku Z. S., I. P. – S., Ł. P. i A. P. wystąpiły do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej jako działki: nr 108/4, nr 108/2, nr 40, o ogólnej pow. 4,2014 ha.

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i § 3, art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec spełnienia ustawowych przesłanek wyłączenia z mocy prawa Prezydenta Miasta Ł., wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A [...], oznaczonej jako działki: nr 40/4, nr 40/1, nr 108/13, części działki nr 142/63, części działki nr 145/30 i części działki nr 142/89. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż na działkach nr 108/13 i nr 40/1 przeprowadzona została inwestycja polegająca na przebudowie drogi publicznej – ul. A, na działce nr 40/4 zlokalizowano zaś stację transformatorową wybudowaną w ramach inwestycji przebudowy ulicy i zasilającą oświetlenie drogowe ul. A i ul. B, natomiast działki nr 142/63 i nr 145/30 stanowią część dróg osiedlowych wchodzących w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a na działce nr 142/89 znajdują się przyłącza. W decyzji organ wskazał, że w odniesieniu do pozostałych działek zostanie wydane odrębne rozstrzygnięcie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S., I. P. – S., Ł. P. i A. P. zakwestionowały ocenę organu co do zbędności nieruchomości podnosząc, iż realizacja inwestycji będącej celem wywłaszczenia nastąpiła z przekroczeniem ram czasowych określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem autorek odwołania, w sprawie doszło także do naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany pomimo zajścia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż na mocy umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, Skarb Państwa nabył od L. P., Ł. P. i A. P. nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr 12767 oznaczoną jako działki: nr 108/4, nr 108/2 i nr 40. Spadek, po zmarłej w dniu 21 grudnia 2004 roku L. P., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 24 czerwca 2005 roku, sygn. akt: IX Ns 57/05, nabyły: I. P. – S., A. P., Z. S. i Ł. P.

Jak dalej wskazał organ odwoławczy, z akt wywłaszczeniowych wynika cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i budownictwo komunalne. Decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił lokalizację inwestycji dla osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego [...], Jednostka l na terenie położonym pomiędzy ul. A, C, ulicą wewnątrzosiedlową – projektowaną i ulicą D. W tej sytuacji, Wojewoda uznał, że zbędność nieruchomości należało rozpatrywać pod kątem jej wykorzystania na cel publiczny, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego. Wywłaszczony grunt na przestrzeni lat podlegał podziałowi.

Z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2007 roku wynika, że na działce nr 40/1 wybudowany został chodnik i ścieżka rowerowa, zaś na działce nr 40/3 posadowiona jest stacja trafo, która została wybudowana przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. w 2005 roku i zasila oświetlenie drogowe ul. A i Al. B. Działka nr 40/1 stanowi ulicę A, zaś działka nr 108/13, powstała z działki nr 108/2, zlokalizowana jest w pasie ulicy. Podczas oględzin nieruchomości organ ustalił także, że na działce nr 108/13 znajduje się jezdnia, trawnik, ścieżka rowerowa oraz chodnik, budowę tego odcinka drogi przeprowadzono w latach 2003 – 2005. Ulica A stanowi drogę wojewódzką nr 713, zaliczoną do kategorii dróg publicznych na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Wobec czego Wojewoda zauważył, że zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a). Przepis ten wymusza traktowanie dróg publicznych jako rzeczy wyłączonych z powszechnego obrotu. Własność dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być zatem obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. W ocenie organu, niewątpliwie stacja transformatorowa, znajdująca się w liniach granicznych drogi służy ogólnie pojętej obsłudze drogowej (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). W konkluzji Wojewoda zaaprobował odmowę zwrotu działek o nr 40/1, 40/4 i 108/13.

Następnie Wojewoda zauważył, że części działek: nr 142/63, nr 145/30 i nr 142/89 powstały z wywłaszczonej działki nr 108/4. Podczas oględzin ustalono, że działka nr 142/63 stanowi część ul. E, pokryta jest kostką, znajduje się na niej trawnik i chodnik. Z kolei działka nr 145/30 stanowi część ul. F, pokryta jest asfaltem, obejmuje również chodnik i część trawnika. Organ dostrzegł, że owe ulice nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, są zatem drogami wewnętrznymi w myśl przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach. Natomiast na działce nr 142/89, stanowiącej w granicach postępowania zwrotowego wydzieloną działkę nr 142/168, znajduje się chodnik betonowy, oświetlenie, a także urządzenia wodociągowo – kanalizacyjne: wodociąg Ø 200 mm i kanał sanitarny d = 0,30 m, które to stanowią własność [...] Spółki Infrastrukturalnej, jak również kanał deszczowy d = 0,60 będący własnością Gminy Ł. Urządzenia wybudowano w latach 1995 – 1997. Dla tych urządzeń obowiązują pasy ochronne wolne od zabudowy i stałych naniesień o szerokości po 3 m po obu stronach przewodu, licząc od jego krawędzi zewnętrznej dla wodociągu, po 5 m po obu stronach przewodu, licząc od jego krawędzi zewnętrznej. Zdaniem Wojewody nie sposób oceniać zbędności działki nr 142/89 w oderwaniu od całości okoliczności sprawy, w tym zrealizowanego celu budowy osiedla, jako całości na terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, bowiem co do zasady budowa infrastruktury osiedla nie niweczy realizacji celu, jakim była budowa tego osiedla mieszkaniowego. Dodatkowo organ nadmienił, że działka nr 142/89 stanowi część parku (na mocy uchwały Nr XXXVII/711/08 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 9 lipca 2008 roku w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic: F, B, G i H, Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr 263, poz. 2335). Zdaniem Wojewody, przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowlę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak np. urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Skoro powstało zamierzone osiedle to zabudowie tej musiała być zapewniona obsługa komunikacyjna w postaci chodników i ulic osiedlowych, w tym także urządzeń technicznych oraz zieleńców. W rezultacie Wojewoda uznał, że działka nr 142/89 nie stała się zbędna i nie powinna podlegać zwrotowi.

Dalej organ stwierdził, że drogi osiedlowe przechodzące przez działki: nr 142/63, nr 142/30 oraz urządzenia i zagospodarowanie działki nr 142/89 będącej częścią terenów zieleni, stanowią niewątpliwie infrastrukturę osiedla służącą mieszkańcom, ściśle związaną z budową osiedla, bez której funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego, jako spójnej całości byłoby niemożliwe. Zieleń osiedlowa uważana jest za wręcz niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla oraz jego mieszkańców i nie niweczy celu wywłaszczenia określonego, jako budowa osiedla mieszkaniowego.

W ocenie Wojewody, jeżeli zrealizowano inwestycję, to ustanowiony w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin jej realizacji nie będzie miał rangi przesądzającej, bowiem jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W tym kontekście organ zaakcentował, iż niezwykle istotne jest jak został zakreślony cel wywłaszczenia stanowiący budowę osiedla mieszkaniowego. Inwestycja związana z budową osiedla mieszkaniowego wymaga długotrwałego procesu. Sporna nieruchomość została przeznaczona jedynie na część większego osiedla mieszkaniowego, zatem należałoby w ogóle zbadać, czy i kiedy na całym terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji podjęto działania związane z budową osiedla, takie zaś poczynania organu prowadzącego sprawę byłyby bezzasadne wobec wiadomego faktu, że cel publiczny został na terenie wskazanym w decyzji o ustaleniu lokalizacji zrealizowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.S., I.P. – S., Ł. P. i A. P. zarzuciły organowi naruszenie:

1) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

a) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, pomimo upływu ponad 20 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej, a co za tym idzie brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją organ winien uznać powyższe nieruchomości za zbędne na cel wywłaszczenia i zwrócić je skarżącym;

b) istniejące między blokami tereny zielone wskazują na fakt zrealizowania celu publicznego, dla którego została wywłaszczona nieruchomość, a co za tym idzie nieruchomość nie podlega zwrotowi jako zbędna na cel wywłaszczenia;

2) art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na park w 2008 roku stanowi realizację celu wywłaszczenia nieruchomości jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i budownictwo komunalne, podczas gdy cele te całkowicie się wykluczają, bowiem osiedle i park nie mogą zostać uznane za cel tożsamy;

3) art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że nieruchomość, na której znajduje się trawnik, chodnik oraz ścieżki rowerowe stanowi drogę publiczną w rozumieniu powyższej ustawy i w związku z powyższym – nawet wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia – jej zwrot jest wyłączony na mocy powyższej ustawy;

4) naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu nieruchomości, pomimo zaistnienia przesłanek wskazujących na zbędność nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie naruszenie podstawowej zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej;

5) naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie przez organ administracji pełnych ustaleń, w szczególności poprzez nieustalenie, w jakiej dacie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia oraz czy data ta mieściła się w 7 – letnim terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także poprzez nieustalenie w jakiej dacie cel ten został ukończony z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w pkt 2 powyższego przepisu;

6) naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo niedokonania pełnych ustaleń, w szczególności wobec nieustalenia w jakiej dacie zawarto poszczególne umowy, na które organ się powołuje, a które zdaniem organu uniemożliwiają mu dokonanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, oraz czy w dacie zawarcia poszczególnych umów zaistniały przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, czy też nie;

7) naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania wbrew obowiązującej naczelnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli i wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

8) naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo podniesienia przez skarżących w odwołaniu, iż organ ten nie wskazał faktów uznanych przez siebie za udowodnione oraz nie podał przyczyn, z powodu których nie dał wiary innym dowodom, z których wynikało wprost, iż przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem winny być zwrócone ich poprzednim właścicielom, oraz

9) naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o dowolnie wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i tym samym oparcie się przez organ na innych źródłach prawa niż wymienione w tym przepisie, co oznacza zastosowanie nowego – nieznanego Konstytucji źródła prawa w i tym samym wydanie decyzji naruszającej porządek prawny.

Na tej podstawie skarżące wniosły o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 37/11 oddalił skargę Z. S., I. P. – S., Ł. P. oraz A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej pełnomocnika skarżących, wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 roku, sygn. akt: I OSK 1832/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny opisał dotychczasowy przebieg postępowania i motywy swojego rozstrzygnięcia wyjaśniając, że w sprawie wywłaszczenia dokonano aktem notarialnym w celu budowy osiedla mieszkaniowego oraz budownictwa komunalnego. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działki 108/4 nr 108/2 i nr 40, uległa dalszemu podziałowi. Z materiału aktowego wynika, że na działce nr 108/13 (dawna działka nr 108/2) powstał chodnik i ścieżka rowerowa, zaś na działce nr 40/1 i nr 40/4 (dawna działka nr 40) powstał chodnik wzdłuż ulicy A i ścieżka rowerowa oraz stacja trafo służąca do oświetlenia ulic leżących wokół osiedla. Z działki nr 108/4 powstały działki nr 142/63 i nr 145/30. Na działkach tych znajduje się droga osiedlowa, zaś działkę nr 142/89 na mocy uchwały Rady Miejskiej włączono do parku miejskiego. Na działce tej znajduje się chodnik i latarnie, oraz usytuowane są rury kanalizacyjne obsługujące osiedle.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczym elementem sporu jest okoliczność, czy na wymienionych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia a jeśli tak, to czy fakt zrealizowania tego celu z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego ją wywłaszczono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach nr 142/63 i nr 145/30, bowiem tam zrealizowano drogi wewnętrzne, osiedlowe. W odniesieniu do działek nr 108/3, nr 108/14, nr 40/1 i nr 40/4 stanowiących jezdnię i chodnik oraz stację trafo do obsługi ul. A Sąd wyjaśnił, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w przepisie art. 2a ustawy o drogach publicznych. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczonego do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, co przesądza o braku możliwości zwrotu takich nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że fakt zrealizowania celu wywłaszczenia nawet po upływie określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, nie stanowi podstawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podzielając zarzut skargi kasacyjnej NSA wskazał, że działka nr 142/89 została uznana za fragment parku. Aktualnie znajduje się na niej chodnik latarnie parkowe oraz urządzenia wodociągowo – kanalizacyjne, kanał sanitarny stanowiący własność gestora sieci oraz kanał deszczowy będący własnością gminy. Z akt nie wynika czy urządzenia te znajdują się pod powierzchnią ziemi czy też przebiegają na jej powierzchni, czego nie ustaliły organy, a umknęło to uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W toku rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Łodzi w dniu 7 czerwca 2013 roku pełnomocnik skarżących oświadczył, iż popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na wstępie ponownie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 roku i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po raz kolejny rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, ale jedynie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr działki 142/89 uznając, że ustalenia organu w tym zakresie nie są wyczerpujące i jako takie nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej zaprezentowanego w treści skargi, co poskutkowało oddaleniem skargi w części dotyczącej działek nr 40/1, 40/4, 108/13, 142/63 i 145/30.

Opierając się na treści uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż zgodnie z regulacją art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia znajduje się w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Powyższe uwagi uzupełnia regulacja art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten umożliwia zwrot części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Niewątpliwie ratio legis przepisu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi uniemożliwienie wykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone. Zwrot nieruchomości ma zapobiegać nadużywaniu wywłaszczenia i zabezpieczać konstytucyjnie chronioną własność. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Nakłada kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zostały określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez upływ terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływ terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Terminy te to – odpowiednio – 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna.

W tym miejscu odwołując się do uzasadnienia powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnić należy skutki wyekspirowania terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd drugiej instancji w rzeczonym wyroku podniósł, iż punktem wyjścia w tym zakresie jest ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jeżeli cel został zrealizowany, i to niezależnie od terminu jego realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Przepis ten w kontekście realizacji celu wywłaszczenia odwołuje się do pojęcia "pomimo". Wynika to wprost z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy terminów 7 i 10 lat, powodowałoby to konieczność wydania decyzji o zwrocie mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Jak dalej argumentował Naczelny Sąd Administracyjny, nie bez znaczenia w tym zakresie jest przepis, na mocy którego doszło do wywłaszczenia. Przepisy poprzednio obowiązujących ustaw, w tym np. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiąc o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej część na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie zakładały żadnych ograniczeń czasowych co do terminu realizacji inwestycji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż do wywłaszczenia nieruchomości doszło w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III (w tym m. in. art. 136 i 137) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Cel wywłaszczenia, jaki został określony w aktach wywłaszczeniowych, to budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego.

Wniosek inicjujący niniejsze postępowanie złożony przez skarżące zawierał żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – tj. działek oznaczonych nr 108/2, nr 108/4 i nr 40. Po dacie wywłaszczenia nieruchomości podlegały podziałowi. Obecnie dawna działka nr 40 odpowiada działce nr 40/1 i nr 40/3. Dawna działka nr 108/2 to obecna nieruchomość oznaczona nr 108/13 oraz części działek nr 107/14, nr 107/15 i nr 107/17. Natomiast dawna działka nr 108/4 w wyniku przekształceń składa się z część działki nr 143/72, część działki nr 142/63, działek nr 142/129, nr 142/130 i nr 142/131 oraz części działek: nr 142/161, nr 142/162, nr 142/160, nr 142/78, nr 145/30, nr 142/86, nr 142/87, nr 142/89 i nr 142/91. Postępowanie przed organami administracji zostało rozdzielone na odrębne postępowania. Niniejsza sprawa dotyczy terenów oznaczonych obecnie nr działek: 40/1, 40/4, 108/13, 142/63, 145/30 i 142/89.

Z akt sprawy wynika, że na działce nr 108/13 powstał chodnik i ścieżka rowerowa, zaś na działce nr 40/1 i nr 40/4 powstał chodnik wzdłuż ulicy A i ścieżka rowerowa oraz stacja trafo służąca do oświetlenia ulic leżących wokół osiedla. Na terenie działek nr 142/63 i nr 145/30 znajduje się droga osiedlowa. Natomiast działka nr 142/89, uchwałą Rady Miejskiej, została włączona do parku miejskiego i znajduje się na niej chodnik i latarnie oraz usytuowane są rury kanalizacyjne obsługujące osiedle.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, zasadniczym elementem sporu w sprawie okoliczność, czy na wymienionych wyżej działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Przy ocenie realizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, zdaniem NSA, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz ulice. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci np. budynków handlowych czy usługowych, takie bowiem osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak np. linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna. Uwzględniając wcześniejsze uwagi należy wyjaśnić, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, np. w sytuacji gdy chodzi o wielką inwestycję jaką jest całe osiedle mieszkaniowe, która wymaga długotrwałego procesu realizacji zważywszy, że inwestora w chwili wywłaszczenia nie obligowały terminy realizacji inwestycji z punktu widzenia możliwości zwrotu nieruchomości.

Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że cel wywłaszczenia na działkach nr 142/63 i nr 145/30 został zrealizowany, gdyż jak wcześniej wskazano, powstały na nich drogi osiedlowe, które są niezbędne i nierozerwalnie połączone z osiedlem mieszkaniowym. Takie zagospodarowanie nieruchomości nr 142/63 i nr 145/30 wyłącza możliwość ich zwrotu. W tym zakresie kontestowane w skardze rozstrzygnięcie organów administracji odpowiada prawu, co jednoznacznie determinuje rozstrzygniecie w tej części.

W odniesieniu do działek nr 108/13, nr 40/1 i nr 40/4 stanowiących obecnie jezdnie i chodnik oraz stację trafo do obsługi ulicy, NSA wskazał, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powołany przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Rekapitulując tę część rozważań skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił argumentację organów administracji sprowadzającą się do oceny, iż nie ma możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która zajęta jest pod drogę publiczną, czyli w niniejszej sprawie nieruchomości oznaczonych nr działek: 40/1, 40/4 i 108/13, co znalazło również akceptację sądu II instancji, a co znalazło odzwierciedlenie w wyroku, w części oddalającej skargę.

Sięgając do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 roku, należy dostrzec i z mocy art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi respektować zalecenia tegoż Sądu, z których wynika konieczność ustalenia sposobu zagospodarowania działki oznaczonej nr 142/89, w szczególności czy media i urządzenia wodociągowo – kanalizacyjne znajdujące się na tej działce wbudowane są w grunt, czy wykonane są ponad nim. Organy orzekając w odniesieniu do tej działki na uwadze muszą mieć i to, iż tereny zielone, jak i infrastruktura techniczna służąca obsłudze mieszkańców nierozerwalnie związana jest z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Należy mieć przy tym na uwadze wyrażone przez sąd II instancji stanowisko, a w pełni akceptowane przez skład orzekający, że na realizację celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, składają się poza obiektami mieszkaniowymi (blokami), również tereny zieleni osiedlowej, skwerów wewnątrzosiedlowych służących mieszkańcom oraz ciągi piesze, które analogicznie do dróg osiedlowych umożliwiają poruszanie się po terenie osiedla mieszkańcom niezmotoryzowanym. Niewątpliwie należy rozważyć również, jaką funkcję spełniał i spełnia teren zieleni, któremu nadano status parku miejskiego w 2008 roku. Dopiero takie ustalenia mogą być podstawą do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Brak natomiast ustaleń organu w przedstawionym zakresie stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w części określonej w wyroku.

Konkludując Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w określonej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 w zw. z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie drugim Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na mocy art. 151 w zw. z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku opierając się na regulacji art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

B.A.