Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1113/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 239 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 § 1, art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 lipca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/628/2022/9676/JD w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – SKO, Kolegium) decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/628/2022/9676/JD, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania J. G. (dalej – Wnioskodawczyni, Skarżąca), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej – organ I instancji) z dnia 23 maja 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego, jak również w postaci zasiłku stałego.

Po jego rozpatrzeniu, organ I instancji decyzją z dnia 23 maja 2022 r. odmówił Wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego. W jej uzasadnieniu podniesiono, że przyczyną negatywnego rozpatrzenia podania był brak współdziałania Skarżącej z pracownikiem socjalnym (art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – u.p.s.). Wskazano w tym zakresie, że organ I instancji dwukrotnie wyznaczał Wnioskodawczyni termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który jest jednym z warunków udzielenia wnioskowanej pomocy. W żadnym z tych terminów – jak zaznaczył organ – pracownik socjalny nie zastał Skarżącej w miejscu zamieszkania. Dodano jednocześnie, że Wnioskodawczyni została poinformowana o sposobie załatwienia sprawy w przypadku niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wspomnianego wywiadu.

W odwołaniu z dnia 10 czerwca 2022 r. Skarżąca wyraziła swoją dezaprobatę dla rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zasygnalizowała również zastrzeżenia do rzetelności i obiektywizmu pracownika socjalnego. Podniosła, że terminy wywiadu środowiskowego są wyznaczane w dniach, kiedy jest nieobecna w domu z powodu załatwiania spraw w sądzie lub innych instytucjach, bądź jest zajęta opieką nad chorym synem. Stwierdziła ponadto, że zasiłek stały jest jej należny do stycznia 2026 r., a organ I instancji bezprawnie go odebrał zarzucając jej brak współpracy z pracownikiem socjalnym.

Decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 23 maja 2022 r. oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie decyzji powinno wynikać z materiału dowodowego i odnosić się do wniosku strony. Tymczasem organ I instancji przeprowadzając postępowanie administracyjne nie ustalił w sposób jednoznaczny o jakie świadczenie strona się ubiega. Ponadto zaznaczono, iż zasiłek celowy przysługuje na określony cel, który we wniosku powinien być jasno sprecyzowany. Wobec tego organ pomocy musi ustalić jakiego świadczenia dotyczy wniosek Skarżącej i w oparciu o poczynione ustalenia biorąc pod uwagę jej sytuację i możliwości finansowe przyznać, bądź odmówić świadczenia.

SKO wskazało również na naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Mianowicie według Kolegium, Wnioskodawczyni powinna być poinformowana o tym, że nawet w przypadku ubiegania się o zaspokojenie potrzeby zgodnej z celami pomocy społecznej i przy spełnieniu wymogów określonych w tych przepisach, potrzeba ta nie musi być zaspokojona, ponieważ świadczenie w formie zasiłku celowego nie posiada charakteru publicznego prawa podmiotowego.

W wytycznych dla organu I instancji wskazano na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym wezwania Strony do sprecyzowania swojego żądania, a także na konieczność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, która pozwoli na ustalenie o jakie świadczenie Skarżąca się ubiega i jaka jest jej faktyczna sytuacja materialna.

W sprzeciwie z dnia 20 lipca 2022 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca zakwestionowała decyzję Kolegium. W jego treści Wnioskodawczyni przede wszystkim wyraziła pogląd, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe ze względu "na sprawy sądowe i rodzinne w tym rejonie". Podniosła ponadto, że pracownicy MOPS-u przy ul. [...] są nieobiektywni i źle do niej nastwieni.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15 - wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240).

Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że wskazano w niej na niedostatki postępowania dowodowego związanego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy określają zasady dochodzenia przez organ do prawdy obiektywnej. Jak zaznaczyło SKO, organ I instancji nie wyjaśnił o jakie świadczenie ubiega się Wnioskodawczyni. Jednocześnie zaznaczono, że zasiłek celowy przysługuje na określony cel, który winien być sprecyzowany we wniosku. Tymczasem organ I instancji nie wyjaśnił o zaspokojenie jakich potrzeb ubiega się Skarżąca. W opinii SKO, dopiero uzyskanie wiedzy w tej materii pozwoli na przeprowadzenie postępowania administracyjnego we właściwym zakresie i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji nie poinformował Wnioskodawczyni, że w tego typu sprawie działa on w ramach uznania administracyjnego i nawet spełnienie warunków dla uzyskania pomocy społecznej nie oznacza, że ją Skarżąca uzyska w całości lub w części.

Mając to na uwadze zgodzić się należy co do zasady z SKO, że takie ustalenia winny być poczynione przez organ I instancji. Pozyskanie tych informacji może nastąpić w trakcie wywiadu środowiskowego, kiedy to oprócz zbadania sytuacji rodzinnej i materialnej strony, pracownik socjalny dysponuje możliwością - podczas kontaktu osobistego z wnioskodawcą - wyjaśnienia zakresu jego żądania oraz jego potrzeb, których zaspokojenie miałoby być wsparte ze środków pomocy społecznej. Taki sposób działania organu nabiera szczególnego znaczenia w sytuacjach, gdy strona ma trudności w pisemnym precyzowaniu swojego stanowiska, a taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku.

W niniejszej sprawie - czego Kolegium nie dostrzegło - przyczyną odmowy przyznania pomocy Skarżącej był brak jej współpracy z pracownikiem socjalnym. Przybrało to formę niepoddania się przez Skarżącą obowiązkowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Powstaje zatem wątpliwość w świetle wcześniejszych rozważań, czy organ I instancji mógł wyjaśnić okoliczności i przeprowadzić postępowanie w zakresie określonym przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Tymczasem SKO nie odniosło się do tego zasadniczego zagadnienia, tj. czy zaistniały podstawy do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Oznacza to, że w takim stanie rzeczy nie można przyjąć, aby zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Podnieść należy, że w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Jego wykładnia prowadzi do wniosku, że organ stosując go działa w ramach uznania administracyjnego. Zastosowanie zaś działań represyjnych wobec świadczeniobiorcy będzie wymagało oceny całokształtu okoliczności związanych z sytuacją osobistą, majątkową i rodzinną świadczeniobiorcy.

Przyjąć należy, że co do zasady ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza ona wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. W tej sytuacji art. 11 ust. 2 u.p.s. daje możliwość m.in. odmowy udzielenia wsparcia takim świadczeniobiorcom, którzy nie podejmują współpracy z pracownikiem socjalnym. Zastosowanie tego uregulowania nie może być automatyczne, tzn. nie można być wiązane tylko i wyłącznie z niepodjęciem określonych czynności przez świadczeniobiorcę. Musi być poprzedzone ustaleniami mającymi wyjaśnić, co legło u podstaw takiego zachowania osoby. "Analiza przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. prowadzi do wniosku, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola przejawiająca się w przekonaniu osoby ubiegającej się o pomoc bądź z niej korzystającej, że i tak organ pomocy społecznej jest obowiązany udzielić tej pomocy" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1517/11, Lex nr 1249804). Ponadto współdziałanie może być zupełnie inaczej pojmowane przez świadczeniobiorcę i organ; nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji świadczeniobiorcy powinna być jednak wyraźnie oddzielona od postawy roszczeniowej lub pozorującej współdziałanie (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 11 u.p.s.).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Zatem m.in. treść pism procesowych, w tym zawarte w nich pouczenia i informacje muszą być zrozumiałe dla osób, do których są kierowane. Obowiązek informowania, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie może być więc ograniczony jedynie do pouczenia strony o ogólnych zasadach przyznawania pomocy społecznej. Podmiot, ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych, powinien mieć świadomość nie tylko, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi, ale także i przede wszystkim o konsekwencjach i skutkach podejmowanych działań, czy ich braku. Istotnym jest więc, aby strona miała wiedzę o obowiązku współdziałania z organami oraz o prawnych konsekwencjach niewywiązania się z niego w rozumieniu i z konsekwencjami unormowanymi w art. 11 ust. 2 u.p.s. (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 188/17, Lex nr 2307322). Oznacza to, że samo przytoczenie przepisu prawa, który określa następstwa prawne związane z danego rodzaju postawą strony nie czyni zadość obowiązkowi z art. 9 k.p.a. Koniecznym jest bowiem wyjaśnienie stronie jego treści w kontekście konkretnego stanu faktycznego i wpływu na jej sytuację prawną, a przede wszystkim koniecznym jest wskazanie zachowań, które pozwolą jej ustrzec się przed negatywnymi konsekwencjami.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania. W szczególności winien odnieść do tego, czy organ I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s., a tym samym zasadnie odmówił w oparciu o ten przepis przyznania Skarżącej zasiłku. Dopiero po dokonaniu tej oceny i przy uwzględnieniu jej wyniku organ wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Kolegium orzekając w niniejszej sprawie naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżąca nie była również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.