Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1566/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Waldemar Michaldo / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Postępowanie przed organem I instancji prowadzone pod znakiem [...], zostało wszczęte w związku ze skargą P. Z. G. z dnia 20 października 2010 r. dotyczącą podniesienia terenu wokół wybudowanych już fundamentów nowego budynku Państwa M. K. i K. R. z dużymi spadkami terenu w kierunku m.in. działki nr [...] w obrębie [...] w N..

W dniu 19 listopada 2010 r. na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] w N. zostały przeprowadzone czynności kontrolne, podczas których dokonano pomiarów kontrolnych zewnętrznych realizowanego budynku i stwierdzono, że wymiary są zgodne z zatwierdzonym projektem. Dokonano pomiarów wysokości kondygnacji parteru, kondygnacji poddasza do kalenicy, stwierdzając także ich zgodność z zatwierdzonym projektem. Niezależnie od tego dokonano pomiarów różnicy wysokości posadzki pomiędzy garażem, a częścią mieszkalną ustalając, iż są one zgodnie ze zmianami naniesionymi przez projektanta w dniu 10 września 2010 r. Równocześnie dokonano pomiarów odległości ściany południowej od ogrodzenia z działką nr [...] – stwierdzając, iż najmniejsza odległość wynosi ok. 24 m. Na długości ściany południowej realizowanego budynku w odległości ok. 3,5 m jest wykonany nasyp, którego poziom w porównaniu z poziomem terenu pierwotnego (istniejącego na dalszej części działki) jest wyższy o około 80 cm (skarpa pod katem około 45°).

W dniu 4 kwietnia 2011 r. na dziennik podawczy PINB dla miasta N. wpłynęło pismo Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta N. z dnia 01 kwietnia 2011 r. znak: [...], informujące m.in. że przedstawiony zakres wprowadzonych zmian ukształtowania powierzchni terenu świadczy, że na etapie określania warunków zabudowy i sporządzania projektu budowlanego nie przewidywano zmian w ukształtowaniu powierzchni terenu".

Z kolei w dniu 29 kwietnia 2011 r. P. M. T. autorka adaptacji projektu budowlanego domu jednorodzinnego na działkach nr [...], [...] obręb [...] złożyła oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego o następującej treści cyt.: "Dokonanie zmian w projekcie zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...] w obr. [...] w N. przy ul. [...] innych niż naniesione przeze mnie w dniu 10.09.2010 r. kolorem czerwonym będzie wymagać zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto oświadczam, że woda opadowa zagospodarowana zostanie na terenie w/w działek bez wpływu na teren działek sąsiednich. Oświadczam również, że jako autor projektu nie będę wyrażała zgody na dalsze podnoszenie terenu działek w trybie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego".

W dniu 19 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. wydał decyzję znak: [...] postanawiającą "umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanej na działkach gruntu nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N. jako bezprzedmiotowe".

Odwołanie od powyższej decyzji w terminie wniosła Z. G..

Decyzją z dnia 30 września 2011 r. znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję PINB dla miasta N. z dnia 19 maja 2011 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W dniu 27 października 2011 r. została przeprowadzona ponowna kontrola inwestycji na działkach nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. (vide: obecnie karty nr 119-120 akt PINB), podczas której stwierdzono cyt.: "że obecnie realizowany budynek jest w stanie zamkniętym, wykonane są instalacje wewnętrzne: elektryczna, gazowa, wodna, kanalizacji sanitarnej. Wykonane są tynki wewnętrzne i wylewki. Od zewnątrz budynek jest ocieplony, na ociepleniu wykonany tynk pocieniony bez kolorystyki. Przy ścianie południowej budynku istnieje nasyp na szerokości około 420 cm i wysokości około 50 cm poniżej poziomu wylewek wewnątrz budynku. Wzdłuż ściany wykonane są dwa rzędy słupów betonowych pod płytę projektowanego tarasu. Za słupami nasyp posiada stromy spadek na szerokości około 50-60 cm a następnie teren łagodnie opada w kierunku ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w N. (...)".

Równocześnie do treści przedmiotowego protokołu K. R. złożył oświadczenie, że na terenie działek [...] i [...] w obr. [...] (nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę) zostały wykonane trzy studnie chłonne, do których odprowadzane są wody opadowe z dachu realizowanego budynku.

W dniu 3 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. wydał postanowienie znak: [...] (karty 122-123 akt PINB), wstrzymujące roboty budowlane "prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] w obrębie 16 przy ul. [...] w N." i nakładające na Inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej posadowienia (fundamentów) w/w budynku mieszkalnego oraz ukształtowania terenu wokół budynku wraz z pomiarem geodezyjnym "zera budowlanego".

Zażalenie na w/w postanowienie wnieśli P. M. K. i P. K. R.. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB dla miasta N. z dnia 3 listopada 2011 r. znak: [...] (karty 157-159 akt PINB).

Następnie decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: [...] (karty 160-161 akt PINB), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. nakazał "inwestorom M. K. i K. R. sporządzić (na aktualnej mapie do celów projektowych) i przedstawić projekt budowlany zamienny w zakresie projektu zagospodarowania działek, uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S., wyznaczając termin dostarczenia przedmiotowego projektu na dzień 31 stycznia 2012 roku.

W realizacji przedmiotowego postanowienia inwestorzy przedłożyli żądane cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działek przy ul. [...] w N. za pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. (vide: karta 167 akt PINB znak: [...]).

Decyzją z dnia 28 marca 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. działając na podstawie art. .80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 4 w związku z ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 243 z 2010 r. poz.1623 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071 z późniejszymi zmianami) po sprawdzeniu przedłożonego projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działek nr [...], [...] w obr. [...] i nr [...], [...] w obr. [...] w N. przy ul. [...], na których realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny postanowił zatwierdzić projekt budowlany zamienny zagospodarowania działek nr [...], [...] w obr. [...] i nr [...], [...] w obr. [...] w N. przy ul. [...], na których realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny - kategoria obiektu I opracowany w zakresie zagospodarowania terenu przez: mgr inż. arch. M. T. - posiadającą uprawnienia projektanta w specjalności architektonicznej nr [...] i będącą członkiem Okręgowej Izby Architektów RP nr: [...]. Równocześnie tą samą decyzją udzielono M. K. i K. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na działkach nr [...], [...] w obr. [...] i nr [...], [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego - zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją zamiennym projektem zagospodarowania działek oraz zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta N. z dnia 20 lipca 2010 r. znak: [...] projektem budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podniósł m.in., iż przedmiotem niniejszego postępowania jest realizowany na działkach nr [...], [...] w obr. [...] i nr [...], [...] w obr. [...] przy ul. [...] budynek mieszkalny jednorodzinny.

Budowę przedmiotowego budynku rozpoczęto na podstawie decyzji Prezydenta Miasta N. Nr [...] znak: [...] z dnia 20 lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę. W trakcie realizacji obiektu w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu poprzez zmianę zakresu zagospodarowania działek, a to zmianę ukształtowania terenu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z wytycznymi organu II instancji wdrożono postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, podczas którego pozyskano projekt budowlany zamienny zagospodarowania działek.

Przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane określa zakres działania stosownego organu przy zatwierdzaniu projektu budowlanego. Organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania działki lub terenu może podlegać sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, zwłaszcza techniczno-budowlanymi.

Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Zdaniem organu I instancji przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku - w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity: Dz.U. z 2003r. Nr 120, poz.1133 z późn. zm.) odnoszące się do kompletności projektu.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, iż w trakcie postępowania ustalono, że budowa budynku wraz z zagospodarowaniem terenu nie została jeszcze zakończona, a istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegały na zmianie o 60 cm wysokości usytuowania poziomu zera budynku oraz utworzeniu nasypu wokół budynku. Wprowadzone zmiany zostały uznane za istotne, gdyż doszło do zmiany objętego projektem zagospodarowania działek ukształtowania terenu.

Zdaniem organu I instancji wprowadzone zmiany nie są sprzeczne i nie naruszają ustaleń decyzji Prezydenta Miasta N. nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 16 listopada 2009 r. znak: [...] oraz decyzji zmieniającej częściowo w/w decyzję z dnia 22 czerwca 2010 r. znak: j.w., ponieważ żadna z w/w decyzji nie ustala zakazu dowolnego kształtowania terenu działek - w tym wykonania nasypów. Ponadto spełnione zostały wszystkie warunki i wymagania zawarte w w/w decyzjach - w tym dotyczące wysokości głównej kalenicy od średniego poziomu istniejącego oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od terenu istniejącego.

W uzasadnieniu omawianej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż teren działek wyposażony jest w indywidualny system kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych z rynien do dołów chłonnych, zatem nie zachodzi niebezpieczeństwo zalewania działek sąsiednich wodami opadowymi odprowadzonymi z dachu. Natomiast wody opadowe ze skarp i terenów utwardzonych mają zapewniony spływ na własny teren nieutwardzony. Należy podkreślić, że odległość skarp od granicy z nieruchomością P. Z. G. jest duża i zgodnie z projektem zagospodarowania działek wynosi od ok. 12 do 22 m, a nieruchomość położona jest w starorzeczu potoku [...] i warunki geologiczne pozwalają na swobodne przesiąkanie wód opadowych do gruntu. Reasumując, sposób odprowadzania wód opadowych jest zgodny z przepisem § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Projekt zamienny zagospodarowania działek nr [...], [...] w obr. [...] i nr [...], [...] w obr. [...] przy ul. [...] został sporządzony przez mgr inż. arch. M. T. posiadającą uprawnienia projektanta w specjalności architektonicznej nr [...] i będącą członkiem Okręgowej Izby Architektów RP nr: [...], a ekspertyza techniczna (będąca częścią składową projektu) została sporządzona przez mgr inż. S. S. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] i będącego członkiem właściwej izby samorządu zawodowego.

Reasumując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w wyniku sprawdzenia złożonego projektu zamiennego ustalił, że jest on kompletny, nie wymagane są uzgodnienia i opinie (nie uchylono pozwolenia na projektowane przyłącza), wprowadzone zmiany nie są sprzeczne z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta N. o warunkach zabudowy oraz został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Równocześnie organ I instancji podniósł, iż z uwagi na fakt niezakończenia robót budowlanych związanych z realizacją obiektu na działkach nr [...], [...] w obr. [...] i nr [...], [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N., a inwestorzy wykonali obowiązek dostarczenia projektu zamiennego zagospodarowania działek - po jego sprawdzeniu stwierdził, że zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, które przemawiają za wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania terenu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła Z. G. zarzucając jej niezgodność z obowiązującym stanem prawnym, w tym z przepisami art. 5 ust. 1 pkt. 9, art. 34 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane i w związku z tym naruszenie przepisów art. 6, 7, 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz niezgodność ze stanem faktycznym. W konsekwencji podniesionych zarzutów Z. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania Z. G. podniosła m.in., iż w trakcie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. nie uwzględnił wymogu wynikającego z przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo Budowlane, stanowiącego, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem odwołującej się potwierdzeniem tego zarzutu jest przedstawiony w projekcie i zaakceptowany przez PINB sposób odprowadzenia wód opadowych w odniesieniu do projektowanego ukształtowania terenu inwestycji i istniejącej konfiguracji terenów przyległych. Fakt, iż zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt zamienny nie zawiera oceny przewidywanego wpływu odprowadzenia wód opadowych z budynku i powierzchni utwardzonych do studni chłonnych na parametry retencji terenowej wód oraz oceny ewentualnego wpływu projektowanej zmiany zagospodarowania (poprzez zmianę stosunków wodnych) na grunty sąsiednie - nie wyklucza możliwości wystąpienia niedopuszczalnego spływu odprowadzanych wód opadowych na grunty przyległe, stanowiące własność osób trzecich.

Prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego nie dokonał oceny legalności wykonania tych studni - pomimo tego, iż uzyskane przez Inwestorów pozwolenie na budowę nie obejmowało realizacji studni chłonnych. Zgodnie z przepisami art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, odwodnienie obiektów oraz wykonanie urządzeń wodnych (studni chłonnych) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, natomiast w świetle przepisów ustawy Prawo Budowlane budowa studni chłonnych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę - zatem brak działania organu nadzoru budowlanego w tym zakresie stanowi ewidentne naruszenie przepisów art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Niezależnie od tego Z. G. zarzuciła, iż samowolne wykonanie trzech studni chłonnych - wg oświadczenia Inwestora - zostało zaakceptowane przez Inspektorat i bezpodstawnie uznane za "indywidualny system kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych z rynien do dołów chłonnych" – wszak jej zdaniem same studnie chłonne nie stanowią systemu kanalizacji deszczowej, a studnia chłonna nie jest dołem chłonnym. Posiadana przez Inwestorów decyzja Prezydenta Miasta N. nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 16 listopada 2009 r., znak : [...], zmieniona częściowo decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r., nie przewidywała zmian w ukształtowaniu powierzchni terenu inwestycji - ocenę tę potwierdza stanowisko Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta N. zawarte w piśmie z dnia 1 kwietnia 2011 r., znak : [...], które wpłynęło na dziennik podawczy PINB dla miasta N. w dniu 4 kwietnia 2011 r.

Ustalone warunki zabudowy nie obejmowały również wykonania "systemu "kanalizacji deszczowej", w tym studni chłonnych.

Reasumując, zdaniem Z. G. zawarte w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym zamiennym zmiany powodują, że projekt ten jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy - tym samym zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Decyzją nr [...] z dnia 14 września 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego.

Równocześnie w ramach uzasadnienia swojej decyzji, organ odwoławczy podniósł m.in., iż z analizy akt sprawy wynika, że nasyp przy przedmiotowym budynku zrealizowany został od strony działek nr [...] i [...], które to działki są własnością P. Z. G.. Na materiale fotograficznym dostarczonym przez P. Z. G. został zobrazowany zasięg prac prowadzonych przy wykonywaniu nasypu (vide: obecnie karty o nr 127-128 akt PINB). Wprowadzona zmiana ukształtowania terenu na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N. w związku z prowadzona budową, mogła wpływać na kierunek spływu wód opadowych, w tym oddziaływać na działkę P. Z. G.. W związku z powyższym Pani Z. G. posiada przymiot strony prowadzonego postępowania.

Zgodnie z przyjętą w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu. W przypadku braku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a więc decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany i wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z treścią ust.4 w/w przepisu "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (...)". Zatem do wydania decyzji nie jest wymagany odrębny wniosek Inwestora o zatwierdzenie projektu zamiennego, gdyż złożenie projektu zamiennego jest równoznaczne z wnioskiem o jego zatwierdzenie. W dalszej części omawianego uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił m.in., iż projekt budowlany odgrywa istotną rolę w procesie inwestycyjnym. Organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest do sprawdzenia wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, których spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej decyzji. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązuje do dokonania sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodności projektu zagospodarowania z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletności, w tym posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy, a także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Trzeba przy tym zauważyć, iż ustawodawca szczegółowo określa zakres i treść omawianego projektu w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133). W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Jeżeli zatem odstępstwo od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczy materii uregulowanej decyzją o warunkach zabudowy, to przedłożony projekt zamienny musi być zgodny z ustaleniami wiążącej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, o ile na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego cyt. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy "zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu". Z kopi mapy sytuacyjno- wysokościowej (vide karta 22 akt PINB) wynika, że o 60 cm została zmieniona wysokość usytuowania poziomu zerowego budynku z wysokości 285,92 m. n.p.m. na wysokość 286,52 m. n.p.m. oraz wokół budynku utworzony został nasyp. Podczas kontroli w dniu 19 listopada 2010 r. ustalono, że nasyp ten posiada wysokość 80 cm (vide: karty 23-25 akt PINB).

W decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 16 listopada 2009r. nr [...] znak: [...] o warunkach zabudowy (vide karty 92-93 akt PINB) zostały zawarte m.in. następujące warunki zabudowy:

- wysokość głównej kalenicy do 9 m od średniego poziomu terenu istniejącego,

- wysokość elewacji do okapu do 5m od terenu istniejącego,

- ochronę przed zalewaniem wodami opadowymi (przez odprowadzenie ich z dachu budynku oraz powierzchni utwardzonych na teren własnej działki powierzchniowo lub zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami i uzgodnieniami).

Z analizy rysunku nr 07 Projektu architektoniczno-budowlanego domu jednorodzinnego Z82L autorstwa studia architektonicznego "Z500" adaptowanego przez P. M. T. i P. J. Z. ze zmianami naniesionymi kolorem czerwonym (poz. 96 t. I/IV akt PINB) wynika, że wysokość górnej kalenicy wynosi 7,20 m nad poziomem "0" budynku. Poziom zero budynku w zatwierdzanym projekcie budowlanym zamiennym (rys. la, karta 14) został wyznaczony na wysokości 286,61 m. n.p.m. (co daje położenie górnej kalenicy na wysokości 293,81 m n.p.m.). Z pierwotnego projektu budowlanego zagospodarowania działki wynikało, że poziom terenu na granicy działki nr [...] a działkami nr [...] i nr [...] ma następujące rzędne: 285,51 m; 285,28 m; 285,22 m; 285,42 m. (co daje średni poziom terenu: 285,36 m n.p.m.). Różnica pomiędzy poziomem górnej kalenicy a średnim poziomem terenu liczonym na granicy pomiędzy działkami nr [...], [...] wynosi 8,45 m i jest mniejsza od maksymalnej wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy wynoszącej 9 m. Liczona "ze skali" wysokość elewacji do okapu wynosi 3,6m nad poziomem "0" budynku (vide: rys. nr 07 poz. 96 t. LTV akt PINB), co daje 4,85 m do średniego poziomu terenu na granicy pomiędzy działkami nr [...], [...] i jest mniejsza od maksymalnego wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy wynoszącej 5m. Spełnione zostały więc warunki dotyczące wysokości górnej! kalenicy od średniego poziomu istniejącego oraz krawędzi elewacji frontowej od terenu istniejącego. Równocześnie organ II instancji ustalił, iż z analizy rysunku 1a (k.14 zatwierdzonego projektu) wynika, że działki objęte przedmiotową inwestycją wyposażone są w indywidualny system kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych do dołów chłonnych. Teren na działce [...] jest wyprofilowany w ten sposób, że w bliskiej odległości od budynku znajduje się skarpa o dużym nachyleniu. Projektowana rzędna górnej części nasypu przy tarasie wynosi 286,40 m n.p.m. U podnóża skarpy projektowana rzędna terenu wynosi 285,30 m n.p.m. Natomiast rzędne terenu na granicy pomiędzy działkami nr [...], [...] są następujące 285,51 m; 285,28 m; 285,22 m; 285,42 m. Różnica spadku wysokości wynosi 12-18 cm na długości 12-22 m od granicy działki P. Z. G.. Powyższe potwierdzają ustalenia dokonane przez pracowników PINB dla miasta N. dokonane podczas kontroli w dniu 27 października 2011 r. (vide: obecnie karty 119-120 akt PINB) cyt.: "Za słupami nasyp posiada stromy spadek na szerokości około 50-60 cm a następnie teren łagodnie opada w kierunku ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w N. (...)". Analiza rzędnych terenu wskazuje, że miejscami nawet istnieje odwrotny kierunek spadku terenu. P. mgr inż. S. S. w opracowaniu ze stycznia 2012 r. stwierdził, że cyt.: "Powyższe zmiany nie mają wpływu na zwiększenie spływu wód opadowych na posesje sąsiednie. Ilość wód opadowych skutkiem zabudowy nie została zwiększona, a hydraulika spływu wód została zmniejszona przez wprowadzenie wód do gruntu" (vide: karta 17 zatwierdzanego projektu). Natomiast P. mgr inż. arch. M. T. wskazała, że cyt.: "Wody opadowe odprowadzane do istniejących dołów chłonnych. Działka leży na terenie starorzecza potoku [...] i warunki geologiczne pozwalają na swobodne przesiąkanie wód opadowych do gruntu" (vide: karta 3 zatwierdzanego projektu). Z akt sprawy wynika, że projektant sporządzając pierwotny projekt budowlany znał treść ekspertyzy geotechnicznej z 2010 r. sporządzonej przez P. mgr inż. P. P. (upr. Geol. Nr VII-1095) i P. mgr inż. geolog J. K. (vide poz. 96 t. ILTV akt PINB) określającej warunki geologiczne na badanym terenie w której stwierdzono, że cyt.: "Utwory trzeciorzędowe głębszego podłoża przykryte są czwartorzędowymi utworami akumulacji rzecznej, wykształconymi w postaci kompleksu otoczaków, żwirów, piasków i pospółek, przykrytych warstwą mad gliniastych. Na badanym obszarze w podłożu występują otoczaki z domieszką żwirów gliniastych, piaski średnie z domieszką otoczaków i piaski gliniaste. W obrębie starego koryta [...] występują nasypy". Zdaniem więc Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. brak jest podstaw do uznania, że nie zostały spełnione warunki zabudowy zawarte w decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 16 listopada 2009r. nr [...] znak: [...].

Niezależnie od tego organ odwoławczy podkreślił, iż projekt zamienny zagospodarowania działek nr [...], [...] w obr. [...] i nr [...], [...] w Obr. [...] przy ul. [...] został sporządzony przez mgr inż. arch. M. T. posiadającą uprawnienia projektanta w specjalności architektonicznej nr [...] (vide: karta 7 zatwierdzanego projektu) i będącą w dacie składania projektu budowlanego zamiennego członkiem Okręgowej Izby Architektów (vide: karta 8 zatwierdzanego projektu).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, że w myśl § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z późn. zmian.) cyt.: "W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych łub do zbiorników retencyjnych". Teren działek nr [...], [...] w obr. [...] i nr [...], [...] w obr. [...] w N. zgodnie z przedłożonym projektem zamiennym wyposażony jest w indywidualny system kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych z dachu obiektu do dołów chłonnych, które zgodnie z projektem zagospodarowania działki znajdują się w odległości ok. od 15-27 m od działki P. Z. G.. Natomiast wody opadowe ze skarp i terenów utwardzonych mają zapewniony spływ na własny teren nieutwardzony. W zatwierdzanym projekcie P. mgr inż. arch. M. T. posiadająca uprawnienia projektanta w specjalności architektonicznej nr [...] (vide: karta 7 zatwierdzanego projektu) i będąca w dacie składania projektu budowlanego zamiennego członkiem Okręgowej Izby Architektów (vide: karta 8 zatwierdzanego projektu) znając treść ekspertyzy geotechnicznej z 2010 r. sporządzonej przez P. mgr inż. P. P. (upr. Geol. Nr [...]) i P. mgr inż. geolog J. K. (vide poz. 96 t. II/TV akt PINB), oraz dysponując opracowaniem sporządzonym przez P. mgr inż. S. S. oceniła, że "warunki geologiczne pozwalają na swobodne przesiąkanie wód opadowych do gruntu". Należy nadmienić, że wykonane doły chłonne nie są skomplikowanymi urządzeniami technicznymi, wobec których należałoby pozyskać specjalistyczne opinie hydrologiczne. Brak jest więc podstaw na uznanie argumentów strony skarżącej w przedmiocie naruszenia art. 34 ust. 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Doły chłonne nie są samodzielnymi obiektami budowlanymi, lecz urządzeniami związanymi funkcjonalnie z obiektem budowlanym. Nie mieszczą się one również w pojęciu urządzenia wodnego zdefiniowanego w art. 9 ust. pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 200lr Prawo wodne (Dz. U. 2012r. poz. 145).Przepis art. 51 ust. 6 Prawa. budowlanego stanowi, że przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części". Wykonanie samego zagospodarowania działki nie jest ani budową ani przebudową obiektu budowlanego w myśl obowiązujących przepisów. Ponadto zaskarżoną decyzją został zatwierdzony tylko projekt zamienny zagospodarowania terenu, gdyż tylko w tym zakresie została uchylona decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia 20 lipca 2010 r. nr [...] znak: [...].

Wobec powyższego nie stwierdza się naruszenia przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z treścią Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010r. Nr 213 poz. 1397) nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadne jest więc twierdzenie organu I instancji, że budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest obiektem "uciążliwym" i nie naruszony został przepis art. 5 ust.

Opisaną powyżej decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie Z. G.. W wywiedzionej skardze skarżąca zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 14 września 2012r. w K. znak: [...] niezgodność z obowiązującym stanem prawnym, w szczególności naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 11 oraz 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niezgodność ze stanem faktycznym.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżąca podniosła, iż w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawarł potwierdzenie, iż wprowadzona w trakcie budowy zmiana ukształtowania terenu na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N. mogła wpłynąć na kierunek spływu wód opadowych i w konsekwencji spowodować oddziaływanie na nieruchomość stanowiącą jej własność. Zatem w tym aspekcie podstawową kwestię stanowi uzyskanie odpowiedzi, czy odprowadzenie wód opadowych z dachu realizowanego budynku i powierzchni utwardzonych odbywa się do trzech studni chłonnych, czy też poprzez indywidualny system kanalizacji deszczowej do dołów chłonnych - podstawową, gdyż wykonanie studni chłonnych, stanowiących urządzenia wodne zdefiniowane w art. 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wymaga uzyskania pozwolenia wodno-prawnego oraz pozwolenia na budowę, zaś wykonanie dołów chłonnych może nastąpić bez uzyskania tych pozwoleń. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji pominął -bez jakiegokolwiek uzasadnienia - ustalenia stanu faktycznego, zawarte w protokole kontroli sporządzonym przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. w dniu 27 października 2011 r., obejmujące między innymi stwierdzenie zrealizowania na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie [...] miasta N. trzech studni chłonnych. Ustalenie to pominięte zostało, pomimo wskazania przez skarżącą na tę okoliczność w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca zwraca ponadto uwagę, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, zawierające stwierdzenie, iż wody opadowe odprowadzane są do istniejących dołów chłonnych, uzasadnione zostało wskazaniami zawartymi w zatwierdzonym decyzją organu I instancji projekcie zamiennym. Uzasadnienie to jest jednak zdaniem skarżącej całkowicie chybione, gdyż - jak wynika z decyzji PINB dla Miasta N. oraz uzasadnienia decyzji organu II instancji zatwierdzony projekt zamienny obejmował jedynie zagospodarowanie działki, nie obejmował przyłączy oraz budynku zatem nie obejmował również odprowadzenia wód opadowych.

Zdaniem skarżącej postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczyło istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu - zatem podstawowym dowodem w sprawie powinny być ustalenia stanu faktycznego, a nie wskazania projektu zamiennego.

Równocześnie skarżąca podniosła, iż opierając uzasadnienie decyzji na zawartych w projekcie zamiennym stwierdzeniach projektantki mgr inż. arch. M. T. oraz mgr inż. S. S. (osoba nie wymieniona w decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt zamienny) organ nie wypowiedział się w kwestii posiadania przez projektantów właściwych uprawnień, upoważniających ich do wypowiadania się w zakresie zmiany parametrów retencji terenowej wód, oceny przewidywanej zmiany stosunków wodnych na gruncie, kwalifikacji urządzeń oraz interpretacji przepisów ustawy Prawo wodne - zatem decyzja wydana została z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ zatwierdzony projekt zamienny nie zawiera oceny przewidywanego wpływu odprowadzenia wód opadowych z budynku i powierzchni utwardzonych na parametry retencji terenowej wód i tym samym oddziaływania na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej - w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ zarówno I jak i II instancji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia skargi Z. G. podnosi m.in., iż pomimo wskazanej w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji na rozbieżności pomiędzy dokonanymi przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta N. ustaleniami stanu faktycznego, a ustaleniami zatwierdzonego przez ten organ projektu zamiennego - organ II instancji, z nieznanych jej przyczyn, nie przeprowadził dodatkowego postępowania, dopuszczonego przepisami art. 136 k.p.a. i tym samym nie ustalił stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz nie dokonał wszechstronnej oceny sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego - czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej, określoną w przepisie art. 7 k.p.a. Kwestia ta została całkowicie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż odprowadzenie wód opadowych z dachu realizowanego budynku i powierzchni utwardzonych nie odbywa się poprzez indywidualny system kanalizacji deszczowej do dołów chłonnych lecz do trzech studni chłonnych.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w tym zakresie swoją argumentacje przedstawioną w zaskarżonej do tut. Sądu decyzji nr [...] z dnia 14 września 2012 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zawiera uzasadnione zarzuty, wobec czego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji administracyjnych. Z treści art. 145 § 1 ww. ustawy wynika zaś, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany zamienny zagospodarowania działek oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Zgodnie z przepisem art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 Nr 243, poz. 1623 – t. jedn. ze zm., dalej jako "P.b."), w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W dalszej kolejności, stosownie do art. 51 ust. 4 P.b. właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 badanie to obejmuje zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a nadto kompletność projektu budowlanego (w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń), wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsporną była zasadność nałożenia na inwestorów budynku mieszkalnego obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego.

Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa, w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., stanowi usankcjonowanie istotnych odstąpień od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego. Sam projekt zamienny zaś powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Oznacza to, iż przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, organ powinien ocenić go pod kątem zgodności ze stanem faktycznym dokonanych zmian na budynku oraz w terenie, na którym prowadzony jest proces budowlany, przewidziany projektem.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zarówno organ I instancji, jaki i organ odwoławczy dopuściły się uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym uniemożliwiły prawidłową weryfikację projektu budowlanego zamiennego w kontekście jego zgodności z tym stanem.

W szczególności należy zwrócić uwagę, iż w toku postępowania administracyjnego organ I instancji dwukrotnie przeprowadził kontrole na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, zakończone sporządzeniem protokołów odpowiednio: dnia 19 listopada 2010 r. oraz dnia 27 października 2011 r.

Protokół kontroli w dniu 27 października 2011 r. zawiera oświadczenie inwestora, z którego wynika, że cyt. "(...) na terenie działek nr [...] i [...] w obr. [...] (nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę) zostały wykonane trzy studnie chłonne, do których odprowadzane są wody opadowe z dachu realizowanego budynku".

Wyniki tej kontroli w zakresie oświadczenia inwestora znalazły także wyraz w innych rozstrzygnięciach organu, tj. w decyzji znak [...] z dnia 3 listopada 2011 r. dotyczącej wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oraz w decyzji znak jw. z dnia 30 grudnia 2011r., nakazującej inwestorom sporządzenie projektu budowlanego zamiennego w zakresie projektu zagospodarowania działek. W uzasadnieniu powyższych decyzji organ przywołuje fakt złożenia przez inwestora oświadczenia o wykonaniu na terenie inwestycji trzech studni chłonnych.

Powyższe dowodzi, że organ I instancji posiadał wiedzę w zakresie budowy przez inwestora studni chłonnych.

Tymczasem z ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które podtrzymuje w swym rozstrzygnięciu organ odwoławczy, wynika, że cyt. "Teren działek wyposażony jest w indywidualny system kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych z rynien do dołów chłonnych (...)".

W ocenie Sądu, powstała rozbieżność powinna stanowić impuls dla organu administracji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś oświadczenie inwestora co do budowy studni chłonnych winno być potraktowane przez organ jako dodatkowy materiał dowodowy, który powinien zostać w drodze oględzin nieruchomości zweryfikowany i oceniony pod kątem zgodności z przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym zamiennym.

Jednakże organ I instancji przeszedł nad powyższą kwestią do porządku dziennego, nie dostrzegając, iż wymagała ona w kontekście zgodności projektu zamiennego z faktycznie wykonanymi robotami budowlanym bardziej szczegółowego wyjaśnienia. Podobnie uczynił organ odwoławczy, i to mimo faktu, iż skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyraźnie wskazała na rozbieżność pomiędzy ustaleniami organu, a oświadczeniem inwestora co do budowy studni chłonnych.

Powyższe powoduje, iż uzasadnione okazały się zarzuty zgłoszone w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a.

Z treści przepisu art. 7 wynika, że organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie zaś z treścią art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Z kolei w myśl przepisu art. 77 § 1 k.p.a, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W świetle powyższych norm, nie sposób przyjąć, aby organy administracji, pomijając tak istotną okoliczność jak oświadczenie inwestora co do zrealizowania przez niego budowy studni chłonnych i nie dokonując jego weryfikacji ze stanem rzeczywistym, wypełniły obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uchybienie to jest tym istotniejsze, że popełnione w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. powinien odpowiadać zmianom, jakie zostały wykonane na budowie oraz w terenie.

Jak więc wynika z przedstawionej powyżej analizy, w trakcie postępowania przed organem I instancji ujawniła się rozbieżność w zakresie zagospodarowania terenu działki objętej inwestycją. Z jednej strony bowiem zgodnie z oświadczeniem inwestora zawartym w treści protokołu z dnia 27 października 2011 r. wynikało, że zrealizował budowę 3 studni chłonnych, z drugiej jednak strony przedłożony projekt w zakresie istniejącego stanu zagospodarowanie terenu wskazywał na odprowadzanie wód opadowych do istniejących dołów chłonnych (k. 186/3 akt PINB).

W realiach niniejszej sprawy konieczna była weryfikacja powyższych sprzecznych ze sobą dowodów w kontekście stanu rzeczywistego.

Brak takiej weryfikacji po stronie organu oraz bezkrytyczne przyjęcie w ślad za treścią projektu zamiennego, że na działce wykonano doły chłonne, kłóci się z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego wyrażoną w art. 80 k.p.a. i kwalifikuje się tym samym jako ocena dowolna.

Jak trafnie zauważa się w doktrynie prawa administracyjnego, "obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). (...) Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2012).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak odniesienia się organów administracji do kwestii studni chłonnych, których wykonanie ujawnia oświadczenie inwestora złożone do protokołu kontroli nieruchomości nie pozwala przyjąć, iż cały materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Prowadzi to w konsekwencji do uzasadnionego, zdaniem Sądu, stanowiska, iż materiał dowodowy został przez organy I i II instancji oceniony dowolnie, co doprowadziło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania.

Podobnie należy ocenić postępowanie organu odwoławczego, który w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu odwołania, dotyczącego sprzeczności pomiędzy ustaleniami organów administracji co do sposobu odprowadzania wód opadowych do dołów chłonnych a wykonaniem przez inwestora studni chłonnych.

Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2012).

Organy administracji powinny w uzasadnieniu decyzji dać wyraz realizacji wynikającego z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia całości materiału dowodowego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy materiał dowodowy oceniły pobieżnie, czego konsekwencją było, iż ustalenia faktyczne okazały się niepełne. Zaniedbanie organów administracji w kwestii ustosunkowania się do różnic w zakresie zagospodarowania terenu pomiędzy treścią uzasadnienia decyzji zatwierdzającej projekt, a oświadczenie inwestora co do budowy studni chłonnych, zaniechanie wyjaśnienia tych różnic w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych kwestii, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy.

W kontekście dostrzeżonych uchybień warto w tym miejscu przytoczyć aktualny w realiach tej sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1548/11, zgoni z którym podkreślono, iż "realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji".

W ocenie Sądu, brak wyjaśnienia przez organy administracji, jaki jest faktycznie stan zagospodarowania terenu, w kontekście oświadczenia inwestora wskazuje na istotne błędy w zakresie rozpatrzenia materiału dowodowego, które nie pozwalają uznać uzasadnienia faktycznego za prawidłowe.

W konsekwencji uchybienia przez organy administracji przepisu art. 77 k.p.a. doszło zatem do naruszenia art. 107 k.p.a., czyniącego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wadliwymi.

Skoro stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie został przez organy administracji ustalony w sposób niewątpliwy i jednoznaczny, bezprzedmiotowe na tym etapie jest prowadzenie rozważań prawnych co do naruszenia przez inwestora przepisów Prawa budowalnego oraz Prawa wodnego, na co wskazuje skarżąca.

Dopiero bowiem po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego i ustaleniu rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] w obr. [...] i nr [...], [...] w obr. [...] w N. przy ul. [...] organ administracyjny ponownie wypowie się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania przedmiotowych działek i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oceniając jednak przy tym czy w świetle tych ustaleń po stronie inwestora zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę urządzeń do poboru wody, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 – t. jedn. ze zm.)

W kontekście powyższych rozważań oraz stwierdzonych uchybień organów obu instancji mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także powyższe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz procesowego, jego uchylenie stało się konieczne. Równocześnie w punkcie II. wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Z uwagi na brak wniosku, Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 210 § 1 p.p.s.a, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.