Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 600/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Protokolant referent stażysta Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K.F., M.G., E.P., Z.C., G.S., J.W., G.G., L.M., H.J., Z.S., E.M., K.S., H.W., A.N., A.P., J.K., E.W., K.J., K.J.1, H.J., V.K., P.Z., S.J., D.S., J.J., M.T., M.F., M.F.1, A.D., K.K., K.K.1, E.P1 na uchwałę Rady Miejskiej Bogatynia z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr XLIII/269/20 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie §1 ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 10, § 2 ust. 1 pkt: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 7, § 3 ust 3, § 4 ust. 3, ust. 4, § 5 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 7 ust. 1.


UZASADNIENIE

Pismem z 22 lipca 2021 r. skarżący: K. F., M. G., E. P., Z. C., G. Ś., J. W., G. G., L. M., H. J., Z. S., E. M., K. S., H. W., A. N., A. P., J. K., E. W., K. J., K. J., H. J., V. K., P. Z., S. J., D. S., J. J., M. T., M. P., M. F., A. D., K. K., K. K., E. P. (dalej skarżący) wnieśli w imieniu własnym skargę na uchwałę nr XLIII/269/20 Rady Miejskiej w B. z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych (dalej: Uchwała), wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) – dalej: u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1473 ze zm.) – dalej: ustawa o cmentarzach. Wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały, w skardze zawarli zarzuty dotyczące Załącznika do ww. Uchwały, zatytułowanego "Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych" (dalej: Załącznik, Regulamin) oraz pod adresem zarządzenia nr 148/2020 Burmistrza Miasta i Gminy B. (dalej: Burmistrz) z 14 października 2020 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w gminie B. ( dalej: Zarządzenie), wydanego podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i § 1 ust. 6 załącznika do ww. Uchwały.

Odnosząc się do treści Regulaminu wskazali na naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. - § 115, § 119 ust. 1 w zw. z § 135 i a43 Załącznika do rozporządzenia Prezesa rady ministrów z 20 czerwca 2022 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), w związku z art.l 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez uchwalenie zapisów w Regulaminie w sposób wadliwy;

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. poprzez uchwalenie w regulaminie przepisów godzących w możliwość swobody poruszania się na terenie cmentarza i pobieranie opłat za wjazd na jego teren przez osoby nieposiadające karty parkingowej,

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. – poprez zakaz wykonywania prac kamieniarskich i budowlanych bez uprzedniego uzyskania zgody Zarządcy,

- 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. – poprzez uregulowanie, że wszystkie usługi cmentarne, w tym ceremonie pogrzebowe, mogą odbywać się tylko i wyłącznie w dniach i godzinach pracy Zarządcy cmentarza’

- 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.- poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepisem tworzącym dla Rady Miejskiej kompetencje do wydawania przepisów porządkowych jest art. 30 ust. 3 u.s.g.,

- art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych – poprzez wprowadzenie opłaty za przedłużenie prawa do grobu murowanego, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do jej pobrania,

- art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez umieszczenie w § 2 i 3 uchwały regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym, co nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym,

- art. 14 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez wprowadzenia zakazu spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych i niewskazanie go w postawie prawnej uchwały,

- art. 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie w Uchwale przepisów ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń: art. 124, art. 144, art. 145, art. 603 § 1 i art. 63a § 1 oraz art. 50 § 1.

W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in. naruszenie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach, wskazując, że w sprzeczności z tą regulacją pozostaje wprowadzenie opłaty za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca). Obowiązek wniesienia po upływie 20 lat opłaty na podstawie ust. 2 nie dotyczy bowiem, zgodnie z ust. 3 art. 7 tej ustawy, chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej iż jednej osoby oraz chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.

Odnosząc się do dalej do postanowień Regulaminu, Skarżący w § 1 ust. 2 Załącznika zawarto informację o tym, że gmina B. jest właścicielem wymienionych tam cmentarzy komunalnych – co jest zapisem o charakterze jedynie informacyjnym, nie zaś normatywnym i zapis taki nie powinien w związku z powyższym znaleźć się w Regulaminie. Jako istotnie naruszający prawo Skarżący wskazali § 1 Regulaminu w części dotyczącej wskazania, ze cmentarz jest administrowany przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej oraz § 2 w zakresie dotyczącym miejsca i godzin urzędowania administratora. Regulamin w tym zakresie narusza bowiem art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Oznacza to, że jedynym podmiotem uprawnionym do wyznaczenia administratora cmentarza i wyznaczenia miejsca oraz godzin jego urzędowania był Burmistrz, a nie Rada Miejska w B.

Ponadto wątpliwości skarżących budzi zapis § 2 ust. 1 pkt 3 Załącznika formułujący zakaz spożywania alkoholu na terenie cmentarza komunalnego. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem i spożywaniem alkoholu zostały bowiem uregulowane w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która w art. 14 ust. 6 zawiera delegację ustawową dla organu stanowiącego gminy do stanowienia stałego lub czasowego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonym obszarze gminy ze względu na ich charakter. Podstawy takiej nie może stanowić wyłącznie przepis art.40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Z kolei zakaz przebywania na cmentarzu w stanie nietrzeźwym posługuje się sformułowaniem ogólnikowym i nieprecyzyjnym. Kolejne zakazy zawarte w Regulaminie (zakaz wysypywania śmieci poza miejscami wyznaczonymi, zakaz sadzenia i usuwania drzew i krzewów oraz zakaz prowadzenia działalności handlowej, gospodarczej czy zarobkowej) regulują z kolei materie uregulowane już w obowiązujących ustawach (art. 603 § 1, art. 144 § 1 i 2, art. 145 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (dz.U. z 2015 r., poz. 1094) – dalej: k.w., co – zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie.

Skarżący uzasadniając swoją legitymację procesową powołali się naruszenie własnego interesu prawnego wyjaśniając, że ww. aktami prawnymi nałożono na nich, jako dysponentów grobów, obowiązek określonego działania lub zaniechania oraz obciążono ich opłatami.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy B. wniósł o:

1) odrzucenie skargi – wskazując, że w skardze błędnie jako organ, którego działania dotyczy skarga wskazano Burmistrza, podczas gdy przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w B. i to ona jest stroną postępowania;

2) względnie o oddalenie skargi.

Zdaniem Burmistrza, postawiony w skardze nie zostało wyjaśnione, na czym miałoby polegać naruszenie art. 7 ustawy o cmentarzach. Opłaty o której piszą skarżący, tj. za " przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca)" bark jest natomiast w cenniku opłat. Jeśli chodzi o zawarcie w Regulaminie przepisów godzących w możliwość swobody w poruszaniu się na terenie cmentarza i pobieraniu opłat za wjazd, organ powołał się na umocowanie wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i wskazał, że wjazd na teren cmentarza niewątpliwie jest sposobem korzystania z mienia komunalnego. Ograniczenia wjazdu uzasadnił szczególnym charakterem miejsca, jakim jest cmentarz, wskazując na potrzebę uszanowania powagi miejsca i niezakłócania spokoju. W doniesieniu do sformułowanych w § 2 Załącznika zakazów organ uznał zarzuty skarżących za niezasadne, natomiast wskazywał na sens i potrzebę ich wprowadzenia oraz na zakres uprawnień wynikających z prawa własności. Odwołał się do orzecznictwa potwierdzającego dopuszczalność uzależnienia określonych działań (prace kamieniarskie i budowlane, przeprowadzanie ceremonii pogrzebowych w godzinach i dniach pracy Zarządcy) od zgody administratora oraz od dostosowania się przedsiębiorców pogrzebowych do ustalonych przez administratora godzin. Organ odnosząc się do zarzutu obrazu art. 40 ust. 2 pkt 4 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy podstawą do wydania przepisów porządkowych jest art. 40 ust. 3 u.s.g. wskazał, że nie wyjaśniono w skardze, na czym wadliwość powyższa miałaby polegać, a ponadto błędne powołanie podstawy prawnej uchwały jest uchybieniem nieistotnym. Zaskarżona uchwała ma umocowanie w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz 329 – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym rady miejskiej, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźnie upoważnienie ustawowe. Organ administracji wykonując zatem kompetencje prawodawcze, zawarte w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości, lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1). Ponadto na podstawie powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo zaskarżenia aktu prawa miejscowego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z podstawą wniesionej skargi.

Zdaniem Sądu zostały w sprawie dochowane warunki skutecznego wniesienia skargi, od których spełnienia uzależnione jest jej merytoryczne rozpoznanie.

Z naruszeniem interesu prawnego mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzili swój interes prawny z faktu, że są dysponentami grobów położonych na cmentarzach objętych zaskarżoną Uchwałą, a więc zasadnie upatrywali jego źródła w prawie do kultu pamięci po osobie zmarłej, mającym umocowanie w art. 23 Kodeksu Cywilnego. Uzasadnili przy tym naruszenie swojego interesu prawnego tym, że na podstawie Regulaminu nałożono na nich obowiązki oraz wprowadzono regulacje ograniczające ich prawa, a także na podstawie zawartego w tej uchwale upoważnienia zarządzeniem Burmistrza nr 148/2020 obciążono ich różnymi opłatami. Podstawą do odrzucenia skargi nie mgło być również wskazanie w niej jako organu Burmistrza Miasta i Gminy B.. Skarga, jak zaznaczono na wstępie, obejmowała zarówno uchwałę, jak i zarządzenie Burmistrza. Skarżący nie podali co prawda w petitum skargi Rady Miejskiej w B., jednak jednoznacznie w uzasadnieniu wskazali ją jako właściwy organ wydający zaskarżoną Uchwałę.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Jako istotnie naruszające prawo należy ocenić również regulacje prawa miejscowego, które same w sobie nie naruszają bezpośrednio prawa w sposób wskazany powyżej, jednak w wyniku wyeliminowania z obrotu innych regulacji aktu prawa miejscowego tracą sens normatywny bądź zmianie ulega ich znaczenie lub skutki. Kontrola prawa miejscowego – czy to dokonywana przez organ nadzoru, czy przez sąd administracyjny – nie może bowiem prowadzić ani do pozostawienia aktu prawa miejscowego w kształcie, który nie spełniałby wymogów stawianych tego rodzaju aktom, w tym warunków wynikających z zasad techniki prawodawczej, jak i do kształtowania stanu prawnego odmiennie od woli lokalnego prawodawcy.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej Uchwały należy odnotować, że w petitum skargi skarżący wnieśli "o stwierdzenie nieważności uchwały" nie wskazując poszczególnych jej jednostek redakcyjnych, natomiast w uzasadnieniu w przypadku niektórych kwestii powołali konkretne regulacje Regulaminu, zaś do innych kwestii odnosili się ogólnie. Sąd wobec powyższego poddał kontroli całość zaskarżonej uchwały i jej Załącznika. Zauważyć należy zarazem, że wszystkie treści normatywne dotyczące poszczególnych kwestii merytorycznych, w tym tych do których zarzuty czy wątpliwości zgłaszali skarżący zostały zawarte właśnie w Załączniku do Uchwały. Do tychże treści normatywnych należy również, wbrew stanowisku skarżących, zaliczyć ust. 2 § 1 Regulaminu, w brzmieniu " Gmina B. jest Właścicielem cmentarzy komunalnych: 1) w B. przy ul. [...] 2) w P. przy ul. [...], 3) w D.". Zapis powyższy służy, zdaniem Sądu, określeniu zakresu miejscowego obowiązywania Uchwały, w szczególności, że w żadnym innym miejscu ( w treści czy tytule) ani Uchwała, ani Regulamin nie wskazują , jakich cmentarzy wprowadzony Regulamin dotyczy. W wyniku zatem kontroli Uchwały wraz z Załącznikiem Sąd doszedł do wniosku, że następujące regulacje Załącznika (Regulaminu) naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach. Zgodnie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g , na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jak wynika z wypracowanych na tle omawianej problematyki poglądów judykatury, użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., aczkolwiek regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane stricte z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09, CBOSA). Ustanawiając w oparciu o ww. przepis akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności należy wskazać na niezgodność z prawem regulacji zawartej w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "W imieniu Gminy B. zarządzaniem cmentarzami komunalnymi wskazanymi w ust. 2 zajmuje się Zarządca, którym jest Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w B.". Poprzez ustalenie w tym przepisie, że prawo zarządu wskazanymi w uchwale cmentarzami komunalnymi przysługuje Zarządcy oraz wskazanie konkretnego podmiotu - Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w B., który miałby sprawować tę funkcję, organ uchwałodawczy Gminy wkroczył w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując przepisy ustaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem bowiem, do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Według natomiast art. 2 ust. 1 ustawy o utrzymaniu cmentarzy i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji należy uznać, że to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji (por. wyrok WSA w Gorzowie z 28 marca 2018 r., II SA/Go 97/18, wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2021 r., II SA/Łd 706/21). Skoro zatem zarząd cmentarzem komunalnym należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), to w odniesieniu do wskazanych w § 1 ust. 2 Załącznika cmentarzy ten właśnie organ, a nie Rada Miejska, był uprawniony do powierzenia zarządu wybranemu przez siebie podmiotowi jako Zarządcy oraz do określenia konkretnych praw i obowiązków leżących po jego stronie.

W konsekwencji powyższego w sposób istotny naruszają prawo Załącznika także inne jego regulacje, w których mowa jest o Zarządcy, miejscu, czasie i zasadach sprawowania przez niego zarządu (§ 1 ust. 4, ust. 10), dokonywanych przez niego czynnościach, a także o czynnościach użytkowników cmentarza zdeterminowanych zgodą (zezwoleniem) Zarządcy lub obowiązkiem powiadomienia go o nich: § 2 ust. 2 i 3, ust. 5, ust. 7, § 5 ust. 1, ust. 4, ust. 8, ust. 12 i 13, § 6 ust 2. ust. 4, § 7 ust. 1.

Reasumując, skutkiem wyjścia w omówionym zakresie poza upoważnienie ustawowe musi być konieczność uznania za istotnie naruszające prawo oraz stwierdzenia nieważności następujących postanowień Załącznika: § 1 ust. 3, ust. 4 i ust. 10, § 2 ust. 2 i ust. 3 (jako ściśle związany z ust. 2 i odwołujący się do § 2 ust. 2 pkt 3), ust. 5, ust. 7, § 5 ust. 1, ust. 4, ust. 8, ust. 12 i 13, § 6 ust 2 i 4, § 7 ust. 1.

Jako wykraczające poza ustawowe upoważnienie należy ocenić również następujące regulacje Załącznika: § 1 ust. 6 w brzmieniu "Na cmentarzach obowiązują stawki opłat za usługi cmentarne ustalone zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy B." oraz konsekwentnie - §1 ust. 10, §3 ust. 3, § 5 ust. 3 i § 6 ust.3, które odwołują się do cennika, o którym mowa w § 1 ust. 6 Załącznika.

W ocenie Sądu w ramach upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mieści się bowiem upoważnienie dla organu wykonawczego do regulowania kwestii opłat za korzystanie z cmentarza, w tym wskazania przedmiotu opłat (np. za wjazd na teren cmentarza - § 1 ust. 10, przedłużenie prawa do miejsca pod grób - § 3 ust. 3, korzystanie z kaplic cmentarnych - § 6 ust. 3 Załącznika) oraz ustalenie zasad ich pobierania. Z całą pewnością przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie przyznaje organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do formułowania delegacji dla organu wykonawczego do wydania zarządzenia określającego stawki opłat za usługi cmentarne. Jak już wyjaśniono na wstępie, w ramach powyższej delegacji ustawowej rada gminy jest władna jedynie do ustanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcia "zasady i tryb korzystania" zawiera kompetencje dla organu stanowiącego gminy do sformułowania w stosunku do osób korzystających z terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad pożądanego postępowania, ustalenia obowiązujących reguł i porządku zachowania. Tymczasem w § 1 ust. 6 Załącznika Rada Miejska zawarła normę prawną stanowiącą o obowiązku opłat za usługi cmentarne, które ustalone mają być zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy B. Powyższe jest materią, którą organ stanowiący gminy ma co prawda prawo regulować, ale w ramach kompetencji przyznanych mu przez art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U.2019.712 ze zm.) – dalej: u.g.k. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają m.in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do ust. 2 art. 4 u.g.k., uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Tymczasem regulacje u.g.k. nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonej uchwały, której przedmiotem było jedynie wprowadzenie regulaminu cmentarza, a wiec jak wskazano powyżej – przepisów o charakterze organizacyjnym i porządkowym. Wbrew stanowisku organu, powołanie art. 4 ust. 2 u.g.k. ma kluczowe znaczenie, bowiem wskazuje ono na legalną podstawę działania, o którą oparty jest akt prawa miejscowego oraz określa zarazem jaką kompetencję wykonuje organ uchwałodawczy. Skoro zatem podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska działała jedynie w ramach kompetencji wynikających ze wskazanego w tej uchwale przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego – art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie mogła na tej podstawie regulować kwestii związanych z opłatami za korzystanie z mienia komunalnego, jakim jest cmentarz komunalny. Powyższe działania naruszało przytoczoną wyżej zasadę stanowienia przez organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i w granicach wyraźnie przyznanych im kompetencji.

Sąd zauważa zarazem, że wyrokiem z 10 listopada 2022 r. sygn. III SA/Wr 223/22 akt WSA we Wrocławiu uchylił Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy B. nr 148/2020 z 14 października 2020 r. uznając że zostało ono wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.g.k., bowiem Burmistrzowi nie zostało prawidłowo udzielone upoważnienie do ustalenia cen i opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych wskazanych w § 1 ust. 2 Załącznika do Uchwały. Dodatkowo więc, w efekcie powyższego regulacje §1 ust. 10, § 3 ust. 3, § 5 ust. 3 i § 6 ust.3, które odwołują się do cennika, o którym mowa w § 1 ust. 6 Załącznika zostały pozbawione treści normatywnej.

Jakkolwiek wskazane wyżej naruszenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku brakiem powołania się na art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.k. jest w przekonaniu Sądu wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności § 3 ust. Załącznika z uwagi na istotne naruszenie prawa, to w tym zakresie słuszne są także podniesione w skardze argumenty zarzucające tej regulacji niezgodność z art. 7 ustawy o cmentarzach. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione ( ust. 2). Z kolei w myśl ust. 3 przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Zgodnie z ust. 4 dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Art. 7. w przywołanym brzmieniu określa zatem zasady dysponowania grobem i ponownego wykorzystania istniejących grobów, w tym również w powiązaniu z opłatami za pochowanie zwłok, których postawą ustalenia jest właśnie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis ten zawęża w rezultacie swobodę rady gminy (a także organu wykonawczego, jeśli na podstawie 4 ust. 2 u.g.k. powierzono mu uprawnienia rady gminy w tym zakresie) w kwestiach, które zostały w nim unormowane. W świetle powyższego i wobec wyłączenia zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych względem chowania zwłok w grobach murowanych (wielostanowiskowych) i urnowych, uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat (ani żadnym innym okresie) przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty (tak: wyrok SN z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK 66/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15). Tym samym, uchwała nie może uzależniać przedłużenia prawa do miejsca pod grób od ponownego uiszczenia opłaty za miejsce pod grób w wysokości obowiązującej w dniu jej płatności (§ 3 ust. 3 Załącznika), bez żadnych wyłączeń dotyczących grobów murowanych i urnowych. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w takim grobie jest upływ, wynikającego z art. 7 ust. 6 ustawy, terminu dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Z uwagi na powyższe, istotnie naruszają prawo postanowienia § 3 ust. 3 Załącznika do uchwały, treść tej regulacji nie uwzględnia bowiem zastrzeżenia wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Skarżący trafnie zwrócili również uwagę na to, że szereg regulacji Załącznika stanowi powtórzenie zakazów lub zasad wynikających już z innych przepisów powszechnie obowiązujących. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne: CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

I tak, zdaniem Sądu Rada Miejska przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w zakresie zawartego w § 2 ust. 1 pkt 2 zakazu przebywania bez opieki na terenie cmentarzy dzieci w wieku do lat 7. Sąd podziela stanowisko aprobowane w orzecznictwie, iż taki zapis dotyczy ograniczenia praw i wolności, (prawo do przebywania w miejscach publicznych), a tym samym regulacja uchwały prowadzi do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten wskazuje bowiem warunki umożliwiające ograniczanie praw i wolności, a należy do nich ustanawianie ograniczeń w drodze regulacji ustawowej. Ponadto w ocenie Sądu kwestie dotyczące opieki i odpowiedzialności rodziców za dzieci w sposób wystarczający są regulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2086 ze zm.) – w tym art. 92 i nast.

Z kolei zakaz spożywania alkoholu na terenie cmentarza (§ 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu) wchodzi w materię związaną ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych, która została szczegółowo uregulowana w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982r. W art. 14 ust. 2a tej ustawy zawarto zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Teren cmentarza w ocenie Sądu stanowi miejsce publiczne, jest to bowiem teren ogólnie, powszechnie dostępny. Zaś w kwestii zakazu przebywania ta terenie cmentarzy osób w stanie nietrzeźwym, należy się zgodzić ze skarżącymi, że przepis jest w tym zakresie nieprecyzyjny. Brak jest bowiem ustawowej definicji "stanu nietrzeźwości", jak również pojęcie to nie zostało zdefiniowane na potrzeby skarżonej Uchwały. Z kolei Kodeks karny posługuje się pojęciem stan nietrzeźwości (przez który należy rozumieć stan, gdy zawartość alkoholu we krwi przekracza 0,5 promila albo prowadzi do stężenia przekraczającego tę wartość) wyraźnie dla potrzeb regulacji ruchu drogowego i dotyczy dróg publicznych. Mając zaś na uwadze to, że w Polsce nie obowiązuje prohibicja, a więc nie ma ogólnego zakazu spożywania alkoholu, wprowadzenie zakazu wstępu na cmentarz osobom, które alkohol ten wcześniej spożyły, ale których zachowanie, uwzględniając nawet szczególny charakter takiego obiektu jakim jest cmentarz, nie budzi zastrzeżeń, zdaniem Sądu jest zbyt nadmiernym ograniczeniem prawa do odwiedzania swoich bliskich na cmentarzu (por. wyrok WSA W Kielcach z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1133/19).

Ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 9 Regulaminu zakaz wprowadzania na teren cmentarza zwierząt nie uwzględnia natomiast że to na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy, wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zauważyć można, że w ramach kompetencji wynikających z przywołanej art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w uchwale nr xlix/312/20 Rady Miejskiej w B. z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bogatynia, obowiązującej na terenie gminy Bogatynia uregulowano w Rozdziale 11 obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, m.in. wprowadzając nakaz niepozostawiania zwierząt bez opieki w miejscach, gdzie istnieje prawdopodobieństwo spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa lub uciążliwości dla ludzi (§ 20 ust. 1 pkt 3). Zarazem wprowadzając w § 21 tego aktu zakazy wprowadzania zwierząt e określone miejsca ( w tym zakaz wprowadzania zwierząt do gminnych obiektów użyteczności publicznej) nie zdecydowano się na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na teren cmentarzy, choć to właśnie w trybie właściwym dla tego aktu tego typu regulacje mogły być wprowadzone.

Sformułowany w § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zakaz zakłócania na terenie cmentarza ciszy, porządku i powagi miejsca powiela w części zakazy wynikające z art. 51 § 1 k.w. zgodnie z którym kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Z kolei zakaz składowania odpadów poza miejscami do tego wyznaczonymi i wrzucania do pojemników na odpady przedmiotów niebędących odpadami komunalnymi (czyli faktycznie zakaz zaśmiecania), wprowadzony w § 1 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, uregulowany jest w art. 145 k.w., zgodnie z którym karze grzywny podlega, kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec. Ponadto kwestie składowania odpadów należą do zagadnień regulowanych powołaną wyżej ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 779).

Zakaz prowadzenia działalności handlowej (§3 ust. 1 pkt 6) bez zgody organizatora regulują art. 60³ § 1, art. 60¹, art. 56 § 1 i art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń; natomiast zakaz umieszczania ogłoszeń i reklam na cmentarzu powiela zakaz wynikający z art. 63a § 1 k.w., zakaz żebractwa art. 58 § 1 k.w. Co do zakazu z § 2 ust. 1 pkt 11 Regulaminu, który dotyczy malowania murów, niszczenia elementów małej architektury, nagrobków, urządzeń cmentarnych i symboli religijnych, to właściwy będzie art. 124k.w., jak również art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz.1950), który określa odpowiedzialność za zniszczenie mienia ruchomego. Zakaz samowolnego wycinania drzew (§ 2 ust. Pkt 6 Załącznika) odpowiada wykroczeniu opisanemu w art. 144 § 1 k.w., który sankcjonuje działania polegające na niszczeniu lub uszkadzaniu roślinności na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że użyte w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu sformułowanie "samowolnego sadzenia i wycinania drzew i krzewów" nie spełnia stawianego normom prawa wymogu jasności i jednoznaczności. Nie sposób bowiem przesądzić, co miał na myśli lokalny prawodawca używając zwrotu "samowolnego", skoro nie odsyła do konieczności uzyskania zgody ani nie wskazuje podmiotu, od którego taką zgodę należy uzyskać i w jakim trybie. Podobną wadą braku precyzyjności dotknięta jest regulacja zawarta w pkt 10 § 2 ust. 1 Regulaminu w brzmieniu "wszelkiego blokowania (trwałego lub tymczasowego) przejścia między grobami w sposób powodujący utrudnienie w poruszaniu się osób na cmentarzu". Zapis w tym kształcie wprowadza bardzo ogólny i szeroki zakaz, którego realizacja w praktyce mogłaby oznaczać niemożliwość przeprowadzenia ceremonii pogrzebowych czy prac przy nagrobku. Obowiązek wykonawcy robót do uprzątnięcia terenu i wywozu wszystkich materiałów i gruzu , pozostałych po robotach - wprowadzony w § 5 ust. 10 Regulaminu i częściowo wynikający z § 5 ust. 5, należy wywodzić z art. 59a ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Z kolei ust. 5 § 5 Regulaminu, zdanie drugie i trzecie ("Materialy sypkie wolno składować wyłącznie na wyłożonych foliach budowlanych. Przygotowanie zapraw murarskich może odbywać się tylko w specjalnych pojemnikach (kastrach)") poprzez wskazanie konkretnych materiałów i rozwiązań w miejsce ustalenia ogólniejszych warunków, w sposób nieuprawniony i zbyt daleko idący, zdaniem Sądu, wnika w swobodę prowadzenia działalności. Ponadto w ocenie Sądu określenie zasad wykonywania prac budowlanych na terenie cmentarza, należy do sfery uprawnień zarządcy. W zakresie w jakim ust. 10 § 5 Regulaminu stanowi o obowiązku naprawienia wszelkich szkód powstałych w wyniku prac prowadzonych na terenie cmentarza, regulacja ta wkracza w obszar regulowany powszechnie obowiązującymi normami prawa cywilnego, dotyczących odpowiedzialności za wyrządzone szkody.

Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego należy również wywodzić uprawnienia dysponentów grobu, o których traktuje § 4 ust. 3 ("O ustawieniu nagrobka i jego wyglądzie decydują osoby uprawnione do grobu zmarłej osoby") i 4 ("Dysponent grobu wykonujący nagrobek nie musi dysponować zgodą sąsiednich grobów") Załącznika. W tym miejscu wskazać też należy na (ukształtowaną w obecnym stanie prawnym) treść tzw. prawa do grobu, w której mieści się szeroki wachlarz uprawień o charakterze zarówno osobistym, jak i majątkowym. W orzecznictwie wskazuje się, że prawo do grobu obejmuje w szczególności: przeprowadzenie ceremonii pogrzebowej, urządzenie wystroju grobu, wystawienie nagrobka, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15, a także wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2263/16). Określone w § 4 ust. 3 i 5 uprawnienia należy uznać za nieodłącznie związane z prawem do grobu i niewymagające odrębnego uregulowania w akcie wydawanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność wskazanych w sentencji wyroku przepisów Załącznika do zaskarżonej Uchwały.