Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1163/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi A. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę /-/ E. Brychcy /-/ A. Zieliński /-/ M. Górecka


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) po rozpoznaniu wniosku PTK Spółki "A" z o.o. w W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej GSM/DCS w skład której wchodzić będzie wieża kratowa o maksymalnej wysokości 30 m wraz z systemem anten nadawczo-odbiorczych i anten radiolinii oraz kontener techniczny, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...].

Wcześniej – postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. – na podstawie art. 51 ust. 2,3,5 i art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymogi, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z Nr 93, poz. 589) stwierdził obowiązek opracowania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dniu [...] marca 2003 r. A. M. i P. M. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji. Podkreślili, że nie brali udziału w postępowaniu, mimo, iż przysługiwał im przymiot strony.

Postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2003 r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. Prezydent wznowił postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dniu [...]r. wydano decyzję o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję z dnia [...]r.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, iż na wniosek Polskiej Telefonii Komórkowej Spółki "A" z o.o. przeprowadzono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Strony postępowania, którymi byli właściciele i użytkownicy nieruchomości wnioskowanej i nieruchomości sąsiednich zostali zawiadomieni o postępowaniu na piśmie. Ponadto zapewniony został udział społeczeństwa poprzez umieszczenie informacji o postępowaniu na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej Urzędu Miasta .

A. M. i P. M. są właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji (znajduje się po przeciwnej stronie ulicy [...]) i jest w odległości około 42 m od miejsca lokalizacji wnioskowanej wieży. Działka nie znajduje się na obszarze, w którym pole elektromagnetyczne emitowane przez planowane do zainstalowania anteny przekracza poziom dopuszczalny. W związku z tym A. M. i P. M. nie przysługuje przymiot stron postępowania administracyjnego. W toku prowadzonego z udziałem społeczeństwa postępowania zmierzającego do wydania kwestionowanej decyzji mieli oni prawo – do zgłaszania uwag i wniosków zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jednak ze swojego uprawnienia nie skorzystali. Prezydent podkreślił, że decyzja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", bowiem stacja bazowa jest budowlą, a nie budynkiem, zgodnie z § 7 pkt 1 lit. a planu, na terenie wnioskowanym możliwa jest budowa obiektów usługowych, a wieża telekomunikacyjna jest takim właśnie obiektem służącym świadczeniu usług telekomunikacyjnych dla ludności. Organ stwierdził także, że wieże telekomunikacyjne są niezbędne do funkcjonowania sieci telefonii komórkowej, podobnie jak słupy energetyczne niezbędne są dla funkcjonowania sieci elektroenergetycznej, a tego typu budowla są obiektami towarzyszącymi dla różnych rodzajów zabudowy; nie oznacza to jednak, że wieża telekomunikacyjna zakwalifikowana została w decyzji jako urządzenie towarzyszące, o którym mowa w § 7 pkt 1 lit. b planu. Ustalenia § 7 pkt 1 lit. c dotyczą budynków, a wieża telekomunikacyjna jest budowlą, a nie budynkiem. Prezydent wskazał także, że uciążliwość stacji bazowej mieści się w granicach zespołu działek o podobnym przeznaczeniu, ponieważ (zgodnie z przedłożonym raportem oddziaływania na środowisko) obszar, w którym pole elektromagnetyczne emitowane przez planowane do zainstalowania anteny przekracza poziom dopuszczalny, nie obejmuje swym zasięgiem sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; tym samym nie nastąpiło naruszenie zapisów § 7 pkt 3 lit a planu. W końcu podkreślił, że nie nastąpiło również naruszenie zapisów § 7 pkt 3 lit.c planu, ponieważ ograniczenie wysokości do 7,5 m dotyczy jedynie budynków, a nie budowli. Planowana inwestycja nie narusza interesów prawnych skarżących. Interes prawny powinien być bowiem rozumiany, jako możliwość ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p. zapewnia ochronę interesów osób trzecich – w ocenie organu interesów działek sąsiednich, jak i właścicieli działek położonych dalej.

Odwołanie od decyzji z dnia [...]r. wnieśli m.in. A. M. i P. M. . Wskazali, że nie zostali powiadomieni o ponownym postępowaniu. Podnieśli nadto, że postępowanie zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska zostało przeprowadzone dla anteny o wysokości 30 m, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana dla anteny o wysokości do 30 m. Raport o oddziaływaniu na środowisko nie został sporządzony przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Odwołujący podkreślili, iż według Światowej Organizacji Zdrowia obecny stan wiedzy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że podwyższony poziom promieniowania prowadzi do chorób nowotworowych, jednocześnie jednoznacznie tego nie wyklucza. Na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, uległa obniżeniu wartość nieruchomości skarżących. Odwołujący wskazali także, że decyzja nie jest zgodna z planem miejscowym dla obszaru [...], ponieważ – zgodnie z § 12 pkt 1 lit. b planu "na terenie objętym planem zakazuje się lokalizowania obiektów mogących pogorszyć stan środowiska". Planowana inwestycja – zgodnie z § 2 pkt 8 lit. k Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska raz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r., Nr 93, poz. 589 ze zm.). Nadto decyzja ta jest sprzeczna z § 13 pkt 2 planu zgodnie z którym "zabronione jest sytuowanie wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń tymczasowych, które nie są ściśle związane lub kolidują z planowaną podstawową funkcją terenu. Zarzucili także sprzeczność z § 13 pkt 1 lit a, zgodnie z którym na wszelkich terenach niezależnie od ich planowanego przeznaczenia, ustala się obowiązek dostosowania realizowanych elementów zagospodarowania skalą, jakością i charakterem do pełnionych funkcji, krajobrazu, architektury istniejącego i planowanego otoczenia".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż A. i P. M. , jako właściciele nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nie posiadają przymiotu strony, bowiem ich nieruchomość nie przylega bezpośrednio do nieruchomości przy ul. [...], a strefy pól elektromagnetycznych nie występują nad ich własnością, co wynika z położenia działki w odległości ponad 40 m od spornej lokalizacji, podczas gdy zasięg stref ma promień maksymalny wynoszący 19,1 metra od osi anteny.

Skargę na powyższą decyzję złożyli A. M. i P. M. , którzy podnieśli, iż jest ona sprzeczna aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...]– i jako taka jest nieważna (art. 46a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący podkreślili, iż zgodnie z § 12 pkt 1 lit. b planu miejscowego na terenie objętym planem zakazuje się lokalizowania obiektów mogących pogorszyć stan środowiska. Wskazali, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska zgodnie z § 2 pkt 8 lit. k Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r., Nr 93, poz. 589 ze zm.).

Skarżący podnieśli także, że decyzja z dnia [...]r. jest sprzeczna z § 13 pkt 1 lit a i pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Raport o oddziaływaniu na środowisko nie został sporządzony przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, w związku z czym hipoteza o braku oddziaływania pola magnetycznego planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców nie została należycie umotywowana.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. (to jest postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a..

W niniejszej sprawie badaniu organu administracji podlegało istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to jest tego, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W tym zakresie podzielić należy ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego , iż A. M. i P. M. nie mają przymiotu strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu w P. przy ul. [...].

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podkreślić trzeba, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, s.5, oraz z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, nr 10, poz. 199). Interes, jakim legitymować się powinien podmiot, chcący występować w roli strony postępowania administracyjnego, musi mieć zatem charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności.

Ustalenie, czy skarżący winni być stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej wymagało zatem stwierdzenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną skarżących, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna w przedmiocie warunków zabudowy) może mieć wpływ na sytuację prawną A. M. i P. M. w zakresie prawa materialnego. Zaznaczyć trzeba, iż interes taki powinien być przy tym bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Badając istnienie takiego interesu należało mieć na uwadze przepisy obowiązującej w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej u.z.p.). Stosownie do treści art. 3 pkt 2 u.z.p. każdy ma prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r. (IV SA 1866/97, LEX nr 48704) "interes prawny w tym przypadku wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego. (...) Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego".

Na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż istnieje norma prawna, przewidująca w określonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym w odniesieniu do skarżących możliwości podjęcia czynności przez organ administracji. Podkreślić należy, iż działka należąca do A. M. i P. M. nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, znajduje się po przeciwnej stronie ulicy [...], w odległości około 42 m od miejsca lokalizacji wnioskowanej wieży.

Według raportu oddziaływania na środowisko obszar, w którym pole elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny stacji bazowej będzie przekraczało wartość dopuszczalną wystąpi powyżej 21,8 metrów nad poziomem terenu i maksymalnie w odległości do 19,1 m od płaszczyzny anten.

Zaznaczyć przy tym trzeba, iż skarżący w żaden sposób nie wykazali, by raport został sporządzony nierzetelnie, był nielogiczny, czy zawierał jakieś braki. Ich zarzut w tym zakresie sprowadzał się wyłącznie do stwierdzenia, iż raport nie został sporządzony przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Zarzut taki nie mógł zostać uwzględniony. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska jest, w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), integralną częścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Konieczność sporządzenia raportu w niniejszym postępowaniu wynikała z postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2002 r., wydanego w trybie art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Nie ulega przy tym kwestii, iż autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (a raport taki nie jest opinią biegłego w rozumieniu k.p.a.). Stosownie bowiem do treści powołanego przepisu to organ administracji może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Podkreślić trzeba, iż prawo do powołania biegłego przysługuje wyłącznie organowi, a samo powołanie siłą rzeczy może nastąpić dopiero w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Prognoza sporządzana jest na wniosek inwestora. Prawo ochrony środowiska nie określa żadnych wymagań dla osób sporządzających raport - może to być zarówno wnioskodawca (inwestor), jak i dowolna osoba fizyczna albo prawna działająca w tym zakresie na zlecenie wnioskodawcy. W kontekście powyższego zarzut dotyczący raportu należało uznać za oczywiście nieuzasadniony.

Ustalenia raportu sporządzonego przez biegłego z listy Wojewody w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko nie zostały przez skarżących podważone. Brak było zatem podstaw do zakwestionowania wniosków zawartych w cytowanym raporcie.

W konsekwencji nie sposób dopatrzyć się jakiegokolwiek wpływu planowanej inwestycji na działkę skarżących. Analizując zarzuty, należy uznać, iż skarżący mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny, są bowiem niewątpliwie zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Nie może być mowy o ograniczeniu prawa własności (czy innych praw) do nieruchomości skarżących poprzez uniemożliwienie dotychczasowego z niej korzystania, czyli stworzenia na skutek podjętej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nowej sytuacji prawnej dla skarżących jako właścicieli nieruchomości.

Należy podkreślić, iż ustalenie przez organy administracji braku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania uniemożliwiało merytoryczne badanie sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W niniejszej sprawie granice te umożliwiały wyłącznie badanie istnienia podstawy wznowienia. W związku z powyższym – po ustaleniu, iż taka podstawa nie istnieje - Sąd nie badał zarzutów dotyczących sprzeczności tej decyzji z planem miejscowym.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

/-/ E. Brychcy /-/ A. Zieliński /-/ M. Górecka