Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1533/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.262,264 § 1, 138 § 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1249/09 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1249/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] ustalające koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność H. K. położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą KW [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną postanowienia powołano art. 262, 264 § 1, 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

H. K. w dniu [...] października 2007 r. wystąpiła do Urzędu Gminy w R. o rozgraniczenie stanowiącej jej własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], będącej przedmiotem prawa własności K. S. i J. S.

W toku postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na podstawie postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2008 r., zmarł J. S., a spadek po nim nabyli jego żona oraz dzieci: J. S., J. S. i D. Z. Działka ewidencyjna nr [...] została podzielona na trzy części, przy czym działka, która otrzymała nr [...] stała się własnością J. S., działka nr [...] własnością J. S., a działka nr [...] własnością D.Z. Wobec dokonania podziału działek dalsze postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w stosunku do działek nr [...],[...],[...] oraz [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wójt Gminy R. orzekł o rozgraniczeniu i zatwierdzeniu ustalonych w toku postępowania granic nieruchomości H. K. na odcinku przylegającym do działki ewidencyjnej nr [...] i działki ewidencyjnej o nr [...].

Następnie, postanowieniem wydanym w tym samym dniu znak [...] Wójt Gminy R. ustalił koszty postępowania w sprawie powyższego rozgraniczenia w ten sposób, że zobowiązał wnioskodawczynię H. K. do poniesienia w całości kosztów wynoszących 1830 zł.

Postanowienie zostało w toku postępowania odwoławczego uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2008 r. znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Wydane w następstwie postanowienie w sprawie kosztów z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] również zostało przez Kolegium uchylone (postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. znak [...]), a ostatecznie w sprawie kosztów postępowania w pierwszej instancji Wójt Gminy R. rozstrzygnął postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie którego ponownie zobowiązał H. K. do poniesienia całości kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zobowiązując H. K. do poniesienia kosztów postępowania w całości wzięto pod uwagę fakt, że H. K. miała na celu wzruszenie ustalonych już przez poprzednika prawnego granic. Granica będąca przedmiotem rozgraniczenia była już ustalona podczas wykonania podziału działki nr [...] operatem pomiarowym, który został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ wskazał, iż z protokołu dołączonego do operatu pomiarowego ustalona z operatem granica jest zgodna z mapą ewidencyjną i ówcześni właściciele przedmiotowych nieruchomości swoim podpisem w protokole granicznym wyrazili zgodę na taki przebieg i utrwalenia (J. K. – poprzednik prawny H. K. był obecny na gruncie, a jego podpis widnieje w protokole granicznym). Jednocześnie organ stwierdził, że z protokołu dołączonego do operatu rozgraniczeniowego, sporządzonego w postępowaniu, które było prowadzone na wniosek H. K. wynika, iż na gruncie istnieją wszystkie ograniczniki betonowe, które zostały zastabilizowane podczas wykonywania podziału działki [...], a które wyznaczają granice między działkami nr [...],[...] i [...], powstałymi w wyniku podziału działki [...]. Fakt ustalenia granicy przez poprzednika prawnego H. K. był jej znany, gdyż przedmiotową działkę nabyła w spadku po ojcu. Wzięto też pod uwagę, że w wyniku postępowania rozgraniczeniowego ustalona granica jest zgodna z istniejącą dokumentacją, a jej przebieg nie uległ zmianie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 264 § 1 k.p.a.

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie H. K. zarzuciła organowi naruszenie przepisów k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W szczególności wskazała, iż doszło do naruszenia artykułów 7, 8 i 9 k.p.a., bowiem, w ocenie skarżącej, postępowanie prowadzone było w sposób mało wnikliwy. Zarzuciła też naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. twierdząc, że koszty nie zostały poniesione wyłącznie w interesie strony skarżącej. Zdaniem skarżącej, błędnie wskazano, że koszty postępowania zostały wywołane przez nią samą, w jej interesie i na jej żądanie, podczas gdy skarżącej chodziło o ustalenie rzeczywistej granicy między działką [...] a działką stanowiącą jej własność, tj. działką o numerze [...]. Ustalenie granicy odbyło się również w interesie właściciela działki o nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu zażalenia wydało opisane na wstępie postanowienie.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy R., że koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążać mają jedynie wnioskodawczynię, lecz uznał, że obowiązek ten ciąży także na stronach, które są właścicielami sąsiednich nieruchomości. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt l OPS 5/06, w tezie której stwierdzono, że "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego) a nie stronę, która zażądała wszczęcia postępowania". W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło szczerzej argumentację prawną zawartą w powołanej wyżej uchwale, w szczególności zaś wskazało, iż art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło też, że gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają strony, a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest niezgodne z uchwałą NSA i wobec tego winno ulec zmianie.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S., który wniósł o uchylenie postanowienia.

Skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz pominięcie przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz naruszenie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym wszystkie strony powołanego postępowania zobligowane są zawsze ponosić jego koszty. Zarzucił, że organ odwoławczy nie dokonał analizy wszystkich okoliczności zaistniałych w sprawie, gdyż pominął okoliczność roszczeniowej postawy H. K., która wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe pomimo uprzednio ustalonych i oznaczonych wyraźnie na gruncie granic nieruchomości. W ocenie J. S., wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego stanowiło nadużycie przez H. K. prawa, a jej zachowanie nie służy ochronie interesów strony i nie może zmierzać do pokrzywdzenia pozostałych stron. Zdaniem skarżącego, nie każdy właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego posiada interes prawny w ustaleniu przebiegu granicy, a w niniejszej sprawie wyłącznie wnioskodawczyni miała interes prawny we wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, a co za tym idzie poniesione w związku z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego koszty były wywołane wyłącznie z przyczyn subiektywnych, leżących po stronie wnioskodawczyni i na jej żądanie. Skarżący wskazał, iż stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie, a on sam nie był zainteresowany ani faktycznie, ani prawnie przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego. Nie sposób bowiem przyjąć, że jedynie z faktu sąsiedztwa z nieruchomością wnioskodawcy wszyscy sąsiedzi byliby zobowiązani do ponoszenia kosztów rozgraniczenia, nawet w sytuacji uprzedniego ustalenia granic. Ponadto skarżący wskazał, iż postępowanie H. K., polegające na nieustannym wszczynaniu sporów o granice, tylko z powodu niezdecydowania co do przebiegu granicy naraża innych sąsiadów na znaczne koszty, co jest sprzeczne z interesem pozostałych uczestników postępowania, a wobec tego nie powinno podlegać żadnej ochronie.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2010 r. pełnomocnik skarżącego wniósł dodatkowo o zastosowanie w sprawie art. 5 Kodeksu cywilnego, a także wystąpił do Sądu, aby ten, w razie wątpliwości, na podstawie art. 269 P.p.s.a, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o możliwość zastosowania art. 5 k.c.

H. K. wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśniła, że faktycznie jej ojciec podpisał protokół rozgraniczeniowy ale nie miał rozeznania, gdyż miał guza mózgu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając taki sposób rozstrzygnięcia sprawy Sąd I instancji powołał się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt l OPS 5/06), zgodnie z którą organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

W ocenie WSA w Krakowie, wyrażona w tejże uchwale zasada znajduje zastosowanie w rozpoznanej sprawie. Sąd I instancji podzielił też w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie WSA w Krakowie wyjaśnił, że zgodnie z art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest co prawda wiążąca w danej sprawie (w tej, w której Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA), niemniej jednak z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Sąd I instancji uznał, że w rozpoznanej sprawie nie zachodzi potrzeba wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które powstałoby na tle rozpoznawanej sprawy, gdyż ww. uchwała i jej uzasadnienie wyjaśnia wszystkie kwestie prawne, które wyłoniły się na tle rozpoznania sprawy ze skargi J. S.

I tak, Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu ww. uchwały stwierdzono, że okoliczność, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych – ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym – stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży zatem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się wyłącznie w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie rozgraniczeniowe składa się z dwóch etapów: etapu administracyjnego i sądowego, co nie pozbawia jednak pierwszego etapu postępowania charakteru postępowania administracyjnoprawnego.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, przed organem zawsze stosuje się sposoby ustalenia granicy, o których stanowi Kodeks cywilny i przepisy te mają charakter szczególny. Dlatego, odnosząc się do wniosków skarżącego dotyczących przyjęcia w postępowaniu instytucji zasad współżycia społecznego uregulowanej w art. 5 Kodeksu cywilnego Sąd uznał, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznanej sprawie, ponieważ nie normuje on instytucji prawa administracyjnego. Nadto, według Sądu I instancji, nawet przy założeniu możliwości zastosowania tego przepisu nie odniosłoby to oczekiwanego przez skarżącego skutku. Nie można bowiem upatrywać nadużycia prawa w realizowaniu przez stronę swoich uprawnień, w tym przypadku uprawnienia do żądania rozgraniczenia swojej nieruchomości. Nie można czynić zarzutu z faktu, że ktoś domaga się realizacji swoich uprawnień, nawet gdy okazuje się, że nie ma on racji. Fakt sąsiedztwa nakłada na podmioty obowiązek ponoszenia pewnych kosztów, co jest jednak immanentnie związane z prawem własności.

Sąd zważył przy tym, iż H. K. nie wywołała żadnych dodatkowych kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieścił wniosek o zastosowanie art. 187 P.p.s.a. i przekazanie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wystąpił o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuprawnionego wniosku, iż pomimo zastosowania art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego nie stosuje się art. 5 tegoż Kodeksu. Skarżący kasacyjne postawił także zarzut naruszenia samego art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuprawnionego wniosku, iż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, gdyż zasady wynikające z tegoż artykułu nie są instytucją prawa administracyjnego (str. 7 uzasadnienia wyroku). Jako ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego pełnomocnik wymienił naruszenie art. 152 i art. 153 k.c., polegające na niewłaściwej interpretacji prowadzącej do wniosku, iż niezależnie od stanu faktycznego właściciele sąsiadujących działek zawsze ponoszą koszty przeprowadzonego rozgraniczenia w równych częściach. Przy czym, w odniesieniu do tego ostatniego zarzutu, skarżący kasacyjnie wskazał również, że powyższe naruszenie nastąpiło również poprzez przyjęcie, iż norma wynikająca z tego przepisu dotyczy takich sytuacji, kiedy granica nieruchomości jest sporna, podczas gdy w takiej sytuacji nie ma ona zastosowania.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnego stanowiska przez Sąd I Instancji, zgodnie z którym niezależnie od stanu faktycznego właściciele sąsiadujących nieruchomości zawsze ponoszą koszty przeprowadzonego rozgraniczenia w równych częściach, a w konsekwencji oddalenie skargi.

W ramach tejże podstawy kasacyjnej pełnomocnik sformułował również zarzut naruszenia art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. o sygn. I OPS 5/06 i jej uzasadnienie wyjaśnia wszystkie kwestie, które wyłoniły się na tle rozpoznania sprawy ze skargi J. S. (str. 5/6 uzasadnienia) i w ten sposób obliguje Sąd do oddalenia skargi.

Uzasadniając postawione zarzuty, skarżący kasacyjnie podniósł, że w ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął jedynie co do zasady, że organ administracji może (a więc nie musi) obciążać kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości /art. 152 k.c/, a zatem nie musi obciążać nimi strony, która żądała wszczęcia postępowania.

Pełnomocnik zauważył też, że powołanie się wprost przez NSA, w podjętej uchwale, na art. 152 k.c. powoduje, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kosztów postępowania i obciążenia nimi stron staje się postępowaniem specyficznym, w którym instytucje prawa cywilnego mają uzasadnione miejsce i winny być stosowane. Z tego powodu skarżący kasacyjnie wywiódł, iż Sąd I instancji wykazał się brakiem konsekwencji i z jednej strony powołał się na przepis art. 152 k.c., a z drugiej strony odmówił zastosowania art. 5 tejże ustawy.

Jednocześnie pełnomocnik odwołał się wprost do treści uzasadnienia uchwały NSA w części dotyczącej stosowania tych samych prawideł w rozgraniczeniowym postępowaniu administracyjnym co w rozgraniczeniowym postępowaniu cywilnym i stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów Kodeksy cywilnego.

Wedle skarżącego kasacyjnie, do wspomnianych prawideł należy także stosowanie art. 5 k.c., a to z kolei oznacza, że Sąd I instancji, kwestionując zastosowanie tego przepisu, orzekł wbrew uchwale.

Następnie, skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na kontrowersje jakie wzbudza treść art. 152 i art. 153 w samym systemie prawa prywatnego. W tym zakresie pełnomocnik przytoczył obszerne fragmenty z orzeczenia Sądu Najwyższego – uchwały z dnia 16 lutego 1982 r., sygn. akt III CZP 9/82 – oraz komentarza do kodeksu cywilnego i zwrócił m.in. uwagę, że termin "rozgraniczenie" użyty w art. 152 k.c., w przeciwstawieniu do znaczenia tego terminu zawartego w art. 153 k.c. oznacza wytyczenie na powierzchni nieruchomości linii granicznej, której przebieg nie stanowi kwestii spornej, a tym samym przepis art. 152 k.c. nie może stanowić podstawy prawnomaterialnej do żądania zwrotu kosztów w postępowaniu rozgraniczeniowym spornym, o którym mowa w art. 153 k.c.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik zwrócił uwagę, że okoliczności sprawy powinny być każdorazowo badane przez organ administracji i każdorazowo dostosowywane do potrzeb sprawy, a o kosztach organ winien orzekać nie na podstawie przepisu prawa materialnego, a prawa procesowego, którym jest w tym przypadku art. 264 k.p.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Analizując treść przepisu art. 262 k.p.a. skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że ustawodawca używa w nim pojęcia "interes strony", tzn. pojęcia odmiennego od pojęcia "interes prawny", i pozostaje konsekwentny w rozróżnieniu tych dwóch pojęć na gruncie ustawy procesowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, o ile interes prawny jest zawsze immanentnie związany z legitymacją procesową strony niezależnie od charakteru postępowania, to pojęcia "interesu strony" ustawodawca używa tam, gdzie dochodzi do oceny natężenia faktycznego interesu strony. W ocenie autora skargi kasacyjnej, trafność tego stanowiska potwierdza zestawienie ze sobą art. 28 k.p.a. i art. 262 k.p.a. oraz np. art. 76, art. 510 oraz art. 520 k.p.c. i to właśnie w oparciu o art. 520 k.p.c., sąd może stosunkowo rozdzielić obowiązek zwrotu kosztów postępowania lub włożyć go na jednego z uczestników w całości biorąc różny stopień zainteresowania stron wynikiem postępowania lub sprzecznością ich interesów przy jednoczesnym zachowaniu tego samego stopnia ich interesu prawnego.

Skarżący kasacyjnie uznał, że Sąd I instancji tych dwóch odmiennych pojęciowo interesów nie rozróżnił, a brak tego rozróżnienia jest również cechą opisanej uchwały NSA.

Powyższe twierdzenia w odniesieniu do nadużycia prawa i rozróżnienia opisanych pojęć pełnomocnik odniósł do stanu faktycznego sprawy. Wskazał bowiem, że wnioskodawczyni postępowania rozgraniczeniowego od początku miała świadomość, że ustalenie granicy działek nastąpiło już wcześniej, a występując z kolejnym wnioskiem nadużyła prawa, a jej interes w wyniku postępowania był odmienny od interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., podjęta w sprawie sygn. akt I OPS 5/06 i jej uzasadnienie wyjaśnia wszystkie kwestie prawne, które wyłoniły się na tle rozpoznania sprawy ze skargi J. S.

Rozpatrując ten zarzut, przypomnieć należy, iż w myśl art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby, albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i § 2 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż z przywołanego powyżej przepisu wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych (A. Skoczylas "Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki" w: "Jednostka w demokratycznym państwie prawa" Bielsko-Biała 2003, s. 601, por. też wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., II FSK 739/09, LEX nr 590600, wyrok NSA z 18 czerwca 2010 r., I FSK 994/09, LEX nr 594339). Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować.

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, podjęta została na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z ujawnionymi w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnościami w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości.

Rozpatrując przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich kwestię, NSA podjął następującą uchwałę: "Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania."

W uzasadnieniu uchwały podkreślono, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które – w jego ocenie – zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, jak wyjaśnił NSA, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzone także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Powołanie się przez Sąd I instancji na powyżej wskazaną uchwałę było zatem w okolicznościach faktycznych sprawy, a w szczególności wobec faktu, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie kwestionowali przebiegu granic, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe i nie stanowiło naruszenia przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a.

Do naruszenia tego przepisu doszłoby, gdyby sąd pierwszej instancji wyraził stanowisko sprzeczne z wyrażonym w uchwale, zaniechawszy wystąpienia z pytaniem prawnym do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego bądź też, gdyby w stanie faktycznym nieprzystającym do tezy uchwały poprzestał na stwierdzeniu o związaniu jej treścią. Postępowanie sądu pierwszej instancji wolne było od obydwu tych naruszeń.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego. Przepis art. 152 Kodeksu cywilnego w części regulującej kwestię kosztów rozgraniczenia ma zastosowanie do postępowania o rozgraniczenie nieruchomości toczącego się przed organami administracji, co bezpośrednio wynika z tezy wskazanej uchwały.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wójt Gminy R. orzekł o rozgraniczeniu i zatwierdził ustalone w toku postępowania granice nieruchomości położonej w C. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] na odcinku przylegającym do działek ewidencyjnych [...] i [...]. W takiej zaś sytuacji, w myśl art. 152 Kodeksu cywilnego w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., właściciele gruntów sąsiadujących, nie zaś jedynie wnioskodawca, ponoszą koszty rozgraniczenia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Jak już była o tym mowa, koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeku cywilnego (por. też wyrok NSA z 19 września 2007 r., I OSK 1356/06, niepublikowany).

Należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji aprobujące pogląd zawarty w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2009 r., w myśl którego rozstrzygnięcie o kosztach przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego winno ulec zmianie zgodnie z zasadą wyrażoną w cytowanej uchwale NSA.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 1 i art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuprawnionego wniosku, iż przepis art. 5 tegoż Kodeksu nie ma zastosowania w sprawie stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stawał na stanowisku, iż zasada ustanowiona w art. 5 k.c. jest zasadą rządzącą prawem prywatnym i nie została przyjęta w prawie publicznym (wyrok NSA z 16 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 486/07, wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1214/07).

Z kolei, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, z uzasadnienia uchwały nie wynika obowiązek stosowania wszelkich prawideł właściwych Kodeksowi cywilnemu, ale jedynie prawideł zawartych w art. 152 k.c.

Podkreślić również należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy sprawując tę kontrolę stosują środki określone w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy powołanych wyżej ustaw nie przewidują stosowania przepisu art. 5 k.c., niezależnie od rodzaju sprawy rozstrzyganej przez sąd administracyjny (tak: wyrok NSA z 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 916/10, niepublikowany).

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.