Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 654/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 43
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 7 sierpnia 2009 r. K.S. wystąpił do Burmistrza Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie M. We wniosku określono gabaryty projektowanego obiektu tj. długość 10 m, szerokość 7 m, wysokość 7,60 m, powierzchnię zabudowy ok. 75 m², powierzchnię użytkową 110 m² , liczbę kondygnacji nadziemnych 2 oraz dach wielospadowy.

W toku postępowania inwestor zmienił wniosek w zakresie geometrii dachu podając, że wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o dachu dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 35º - 45º.

Po wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wielokrotnie wydawane były decyzje ustalające warunki zabudowy dla tej inwestycji, które następnie w toku postępowania odwoławczego były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wobec konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, bądź też ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Sekretarz Gminy ustalił warunków zabudowy na działce nr [...] w obr. M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W podstawie prawnej przywołano art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm) zwanej dalej: u.p.z.p.

W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania przeanalizowano stan prawny i faktyczny terenu stwierdzając, że sąsiedztwo działki inwestora stanowią tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zabudowaniami gospodarczymi. Ustalono na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, zaś na mocy uchwały Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 14 września 2006 r. Nr XLI/316/2006 ul. [...] (działka nr [...]) zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Ponieważ działka nr [...] w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi drogę wewnętrzną przeznaczoną do ruchu pojazdów, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowaną w pasie drogowym tych dróg, w związku z czym nie dotyczą jej rygory wynikające z art. 43 tej ustawy. Stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonej analizy stanowiącej załącznik nr 2 i 3 do decyzji spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Od decyzji tej odwołał się H.R., który wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak analizy i oceny projektowanego zagospodarowania terenu ze względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, art. 7 i 8 ustawy o drogach poprzez nieuprawnione przyjęcie, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, art. 7, 9 i 10 kpa. poprzez niewyjaśnienie wyników oceny i nie wykonanie jej stosownie do zaleceń decyzji SKO z dnia [...] oraz art. 8, 9 i 10 kpa. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, jak również powołano treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Stwierdzono, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości 50 m od granic działki inwestora, gdyż front działki od strony drogi wynosi 3 x 16 = 48 m. Zatem mając na uwadze ugruntowane poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych właściwie z uwagi na sąsiedztwo działki przyjęto obszar analizowany w odległości minimalnej tj. 50 m, w którym to obszarze znalazła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa gospodarcza. Z przedstawionych wyników analizy wynika, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym.

Podano, że wprawdzie w wyznaczonym obszarze wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 21%, jednak organ nie ustalił tego wskaźnika na podstawie średniej, jak to wynika z § 5 rozporządzenia z 2003 r. lecz wziął pod uwagę maksymalny wskaźnik istniejący na działce nr [...] tj. 30%, przy czym ustalenie w taki sposób wskaźnika zabudowy dopuszczone jest treścią ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 2003 r. Skoro wiec powołany przepis dopuszcza ustalenie innego wskaźnika zabudowy niż jako średniej wynikającej z obszaru analizowanego, to ustalenie tego wskaźnika w wielkości maksymalnej nie stanowi naruszenia prawa.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej, to stosownie do zapisów rozporządzenia z 2003 r. wyznacza się ją dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% - § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Także w tym przypadku dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, bowiem wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 14,1 m lecz wobec niewielkiej powierzchni działki inwestora ustalono ten parametr na poziomie 7 m. Ustalenie takiego wskaźnika jest dopuszczalne z uwagi na powierzchnię działki inwestora oraz możliwość, którą daje powołane rozporządzenie. W kwestii wysokości zabudowy ustalonej na poziomie 7,6 m wyjaśniono, że nawiązuje ona do wysokości budynków w obszarze analizowanym.

Przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również wyznaczony obszar poddany analizie zostały prawidłowo przeprowadzone i ustalone, pozwalają na stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja spełnienia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Spełnione zostały także pozostałe wymogi, gdyż działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej o nr [...] poprzez drogę wewnętrzną o nr [...], zaś istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że sprawa statusu działki nr [...] została już dostatecznie wyjaśniona i udokumentowana, w związku z czym Kolegium nie znajduje podstaw do uznania argumentów odwołania za zasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie H.R., działający przez pełnomocnika radcę prawnego J.Z., wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucono wydanej decyzji naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj;

1/ art. 7 w związku z art. 77 § kpa. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy sprawy, polegające na :

- braku dokładnego wyjaśnienia statusu prawnego działki nr [...], a co za tym idzie błędne przyjęcie, że na działce tej położona jest droga wewnętrzna,

- braku przeanalizowania oddziaływania drogi publicznej przebiegającej przez działkę nr [...] na działkę nr [...] objętą wnioskiem,

- błędnym przyjęciu, że front działki nr [...] wyznacza długość jej boku przylegającego do ul. [...] od strony działki nr [...], podczas gdy front działki nr [...] powinien być liczony jako długość jej boku przylegającego do ul. [...] od strony działki nr [...], co doprowadziło do błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego a w konsekwencji przesądza o wadliwości decyzji,

- dowolnym ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy na działce nr [...] bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach przeprowadzonej analizy,

- braku uwzględnienia w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy znajdującej się na działce nr [...] zabudowy, co skutkuje błędnym ustaleniem wymagań dla nowej zabudowy,

- braku uwzględnienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, że działki nr [...] należące do pp. R. stanowią integralną całość użytkowo - funkcjonalną co oznacza, że dla tych działek wyliczona powierzchnia zabudowy winna być zsumowana i wynosić 6,46%, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia tego wskaźnika w toku analizy,

2/ art. 107 § 3 kpa. w związku z art. 7 i art. 11 kpa. poprzez brak podania, czy organ odwoławczy przeprowadził stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. analizę warunków zabudowy, wynikającą z przepisów odrębnych, które z przepisów odrębnych wziął pod uwagę w trakcie analizy i jaki był jej wynik,

3/ art. 107 § 3 kpa. w związku z art. 7 i art. 11 kpa. poprzez brak podania czy organ odwoławczy stosując odpowiednio art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. przeprowadził analizę w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego,

4/ art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 60 u.p.z.p. w zakresie wskazanym wyżej,

5/ § 2, § 3 i § 7 rozporządzenia z 2003 r. w zakresie braków analizy,

6/ art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie podanym wyżej oraz prawidłowego ustalenia, czy zachowano przepisaną odległość 6 m od granic pasa drogowego,

7/ art. 107 § 3 kpa. w związku z art. 11 kpa. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do istoty zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz wyjaśnienia, czy i w jaki sposób zarzuty rozstrzygnięto,

8/ art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 136 kpa. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowego, czego zaniechał,

9/ art. 15 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych, polegające na powtórzeniu błędnej analizy funkcji organu I instancji,

10/ art. 107 § 1 zd. pierwsze kpa. poprzez zawarcie podpisów pod decyzją, które są na tyle niewyraźne, że nie pozwalają zidentyfikować imion i nazwisk członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W ocenie skarżącego istotną kwestią dla merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora pozostaje sprawa statusu prawnego drogi ul. [...] położonej na działce nr [...] graniczącej z działką inwestora, którą organ nazywa drogą wewnętrzną, podczas gdy wszystkie zebrane w tej sprawie materiały wskazują, że jest to droga publiczna gminna. W podjętej uchwały Rady Miejskiej z dnia 14 września 2006 r. Nr XLI/316/2006 ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych, przy czym brak jest tutaj wskazania czy chodzi o działkę tylko [...], czy także [...] przez którą ta droga przebiega. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów, że droga ta na terenie działki [...] ma charakter drogi wewnętrznej. To z kolei skutkuje uznaniem, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły prawidłowo analizy funkcji oraz nie wyznaczyły właściwie obszaru analizowanego, gdyż skoro działka [...] stanowi drogę gminną to winny być zachowane w decyzji o warunkach zabudowy wymogi wynikające z art. 43 ustawy o drogach publicznych, jak również w inny sposób winien być ustalony obszar analizowany. Nieprawidłowo został ustalony zarówno wskaźnik szerokości elewacji frontowej, jak również brak jest analizy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdzie w przeprowadzonej analizie funkcji przez organ I instancji zabrakło informacji dotyczących tego wskaźnika.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że brak jest podstaw prawnych do potraktowania wskazanych działek skarżącego jako całości użytkowej, gdyż inwestor jako teren inwestycji wskazał działkę nr [...] a nie kompleks działek skarżącego. Nadto imiona i nazwiska członków składu orzekającego zostały wyraźnie wskazane na pierwszej stronie decyzji. W kwestii zarzutu dot. statusu działki nr [...] organ odwoławczy podniósł, że kwestia ta została już dostatecznie wyjaśniona i udokumentowana.

W piśmie procesowym skarżącego z dnia 28 sierpnia 2013 r. podtrzymano zarzuty zawarte w skardze stwierdzając, ze organ odwoławczy nadal nie ustosunkował się do zgłoszonych uchybień w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych decyzji administracyjnych. Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli skarżoną decyzję stwierdził istnienie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy wobec czego uznał za uzasadnioną wniesioną skargę choć nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], którą utrzymano w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta z dnia [...] ustalającą na wniosek K.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie M. Podejmując takie rozstrzygnięcie Kolegium skorzystało z przysługującego uprawnienia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) zwanej dalej: kpa.

Istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana po przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonego w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r. bez jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia, czy działka inwestora położona przy drodze gminnej ul. [...] przylega do tej drogi jedynie od strony działki nr [...] - jak twierdzą organy orzekające w tej sprawie - czy też również od strony działki nr [...], przez którą przebiega ul. [...], a która jak podają organy stanowi drogę wewnętrzną. Inaczej mówiąc czy ustalenie, że działka inwestora przylega z dwóch stron do drogi publicznej ul. [...] ma wpływ na merytoryczne rozpoznanie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla niej oraz czy może rzutować na przyjęte rozwiązania w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie ustalenie tej okoliczności, jak słusznie wskazuje strona skarżąca, będzie rzutować na ustalenie zarówno obszaru analizowanego, bowiem dla wskazanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również konieczności zachowania wymagań wynikających z przepisów odrębnych np. ustawy o drogach publicznych, w której stosownie do zapisu art. 43 wskazuje się na konieczność zachowania w terenie zabudowanym odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co oznaczałoby dla rozpoznawanej sprawy konieczność ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m zarówno od działki nr [...], jak i działki [...]. Jednakże bez jednoznacznego ustalenia statusu prawnego działki nr [...] brak jest możliwości stwierdzenia, czy taka linia zabudowy musi być wyznaczona od strony tej nieruchomości.

Wbrew stanowisku Kolegium wyrażonemu w skarżonej decyzji oraz przedstawionemu w odpowiedzi na skargę okoliczność dotycząca statusu prawnego drogi ul. [...] przebiegającej przez działkę nr [...] i działkę nr [...] wcale nie została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości, gdyż mimo kilkakrotnego rozpoznawania sprawy i uchylania decyzji organu I instancji w tej sprawie, gdzie zarzut ten był konsekwentnie podnoszony przez odwołującego się H.R. ta istotna okoliczność nie została jednoznacznie przesądzona. Z zebranych w tym zakresie materiałów i dowodów wynika natomiast twierdzenie przeciwne tj. że droga przebiegająca przez działkę nr [...] w M. ma charakter drogi publicznej nie zaś charakter drogi wewnętrznej. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych uchwały Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 14 września 2006 r. Nr XLI/316/2006 w sprawie zaliczenia ulic w mieście Mikołajki do kategorii dróg gminnych w § 1 pkt 30 zapisano, że do kategorii dróg gminnych w Mieście Mikołajki zalicza się ulicę [...]. Uchwała ta nie zawiera żadnego załącznika w postaci przedstawienia przebiegu dróg, czy też wskazania ich przebiegu poprzez określenie nr ewidencyjnych działek przez które przebiegają. Nadto z załączonych wypisów z ewidencji gruntów z dnia 20 stycznia 2012 r. (karta 154 i 153 akt adm.) wynika, że działka nr [...] stanowi własność Gminy M. i jest drogą gruntową o pow. 0,1384 ha, jak również działka nr [...] stanowi własność Gminy M. i jest drogą gruntową o pow. 0,0228 ha. Poza tym z przedstawionych w toku postępowania administracyjnego dowodów przez H.R. (karta 126 i 125 akt adm.) wynika, że wszczynane były postępowania administracyjne: w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] dot. przebudowy m.in. ul. [...] z jej odwodnieniem na działkach nr [...] i [...] oraz w przedmiocie pozwolenia na remont oraz przebudowę kabli energetycznych i telekomunikacyjnych m.in. ul. [...] na działkach nr [...] i [...] co wskazuje, że w odniesieniu do drogi ul. [...] nie czyniono rozróżnienia na drogę publiczną i drogę wewnętrzną.

Stosownie zaś do zapisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2013 r. Dz.U. poz. 260) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniająca sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2). Po myśli zaś art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

W oparciu o istniejący we wskazanym zakresie stan prawny oraz poczynione ustalenia faktyczne brak jest podstaw do twierdzenia, jak czynią to organy orzekające w sprawie, że działka nr [...] do której przylega z jednej strony działka inwestora stanowi drogę wewnętrzną, gdyż w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne oraz treść przywołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną gminną, nie zaś drogę wewnętrzną. Jeśli jednak w tej sprawie istnieją inne dowody i okoliczności, które potwierdzają stanowisko organów w kwestii dotyczącej charakteru działki [...] jako drogi wewnętrznej, a jedynie w toku postępowania nie zostały przedstawione, to zaniechanie przedstawienia tych dowodów stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa. Stosownie bowiem do wskazanych wyżej przepisów organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie do prawidłowego jego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał, że status prawny działki nr [...] jako drogi wewnętrznej został już jednoznacznie ustalony to bezwzględnie zobowiązany był przedstawić okoliczności, które przesądzają o takim ustaleniu. Takie okoliczności nie zostały w uzasadnieniu wskazane, mimo zarzutu zgłoszonego w odwołaniu, jak również w tym zakresie brak jest ustaleń faktycznych skoro dotychczas zebrany materiał dowodowy nie uzasadnia takiego stwierdzenia. W tym zakresie organy dokonały bądź błędnej wykładni art. 8 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bądź też nie ustaliły tej okoliczności w oparciu o zgromadzony w materiał dowodowy.

Odnośnie kolejnych zarzutów podniesionych w skardze a dotyczących wadliwości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w oparciu o art. 61 ust. 1 i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r. wyjaśnić należy, że faktycznie w przeprowadzonej analizie brak jest wskazania w oparciu o jakie kryteria dokonano ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, gdyż załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji dotyczący analiza funkcji nie zawiera w tym zakresie żadnej informacji. W analizie brak jest także informacji dotyczącej działki [...] znajdującej się w obszarze analizowanym, zaś w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarty został jedynie zapis, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i gospodarcza. Nie zasadne są natomiast dalsze zarzuty skargi w kwestii ustalonych pozostałych wskaźników zabudowy, które nie odpowiadają średnim wskaźnikom określonym w obszarze analizowanym, gdyż jak słusznie podnosiło Kolegium w tym zakresie zarówno wskaźnik powierzchni zabudowy - § 5 ust. 2, szerokość elewacji frontowej - § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie tych wskaźników w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nadto w sprawie tej takie odstępstwa znajdują uzasadnienie w postaci wielkości działki, która jest mniejsza w stosunku do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Wielkość ta nie oznacza jednak, że z tego powodu działka taka nie może zostać zabudowana, o ile jedynie zostaną spełnione warunki określone w art. 61 u.p.z.p.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skarżącego w kwestii niezbędności ustalenia wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy na działce inwestora z uwzględnieniem okoliczności, że działki nr [...] stanowiące własność pp. R. stanowią integralną całość użytkowo - funkcjonalną co oznacza, że dla tych działek wyliczona powierzchnia zabudowy winna być zsumowana i wynosić 6,46%, gdyż jak słusznie wskazał organ odwoławczy w tej sprawie wskaźnik nowej zabudowy ustala się dla działki inwestora dokonując analizy intensywności wykorzystywania terenu w stosunku do nieruchomości sąsiadujących znajdujących się w obszarze analizowanym, przy czym brak jest podstawy do sumowania wielkości takich działek z uwagi na sposób ich wykorzystania oraz w zależności od tego czy stanowią przedmiot własności tego samego właściciela.

Nadto wskazać należy, iż z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Granice obszaru analizowanego, po myśli ust. 2 tego przepisu, wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany w tej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego nowej zabudowy, gdyż wyznaczono go w odległości większej niż trzykrotność frontu działki. Jednak jeśli główny wjazd lub wejście na działkę odbywa się z przylegającej drogi - działki nr [...], która jak wcześniej wskazano w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie jest drogą wewnętrzną lecz drogą gminną, to granice obszaru analizowanego winny być ustalone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, która przylega do tej drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Reasumując w sprawie tej należy ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające uwzględniając okoliczność, że dotychczas zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, a to skutkuje koniecznością ponowienia analizy funkcji oraz cech zabudowy z uwzględnieniem okoliczności, że to właśnie z tej działki odbywać ma się wjazd na działkę a zatem front działki inwestora będzie stanowiła właśnie szerokość tej działki przylegająca do drogi publicznej z której odbywać będzie się zjazd lub wejście.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy ppsa. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczona na mocy art. 200 w zw. z art. 200 § 1 oraz art. 205 § 1 tej ustawy