Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2956/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie dokonania zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta [...] polegającej na dokonaniu zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków poprzez ujęcie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...] w [...] w graficznym oznaczeniu obszaru objętego ochroną konserwatorską na karcie adresowej nr [...] zabytku nieruchomego pod nazwą [...]; II. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 667 zł (sześćset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 24 listopada 2017 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezydenta [...] polegającą na dokonaniu zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków dotyczącej "Parku w M.", skutkującej ujęciem w niej (włączeniem do gminnej ewidencji zabytków) działek ewid. nr [...] i [...] (dawniej działki ewid. nr [...], [...] i [...]) z obrębu [...], będących własnością M. K., jako działek stanowiących część "Parku w M.", wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., pod numerem rej. [...], w sytuacji gdy ww. decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz dokonany na jej podstawie wpis ww. zabytku "Park w M." do rejestru zabytków nie wymieniają powyższych działek ewidencyjnych.

Skarżący oparł skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."),

M. K. zaskarżonej czynności zarzucił dokonanie jej z rażącym naruszenie prawa, tj.:

1) art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm., dalej: "u.o.z." ) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1, § 3, § 4 ust. 1, § 14 ust. 1 i § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., Nr 113, poz. 661, dalej: "rozporządzenie z 2011 r."), poprzez wpisanie do gminnej ewidencji zabytków danych niezgodnych z treścią decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. dotyczącej zabytku "Park w M." oraz z treścią dokonanego na podstawie tej decyzji wpisu do rejestru zabytków pod nr rej. [...];

2) art. 21 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez dokonanie w sposób całkowicie dowolny czynności zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków dot. zabytku "Park w M." skutkującej objęciem tym wpisem działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (dawniej działki ew. nr [...], [...] i [...]) z obrębu [...], która to czynność, wpływając na prawa i obowiązki właściciela tych nieruchomości, prowadzi do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności i zasadą demokratycznego państwa prawnego;

3) art. 16 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "K.p.a.") poprzez dokonanie czynności skutkującej faktyczną zmianą - w trybie nieprzewidzianym przez przepis art. 16 K.p.a. - treści ostatecznej prawomocnej decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków pod nr rej. [...] zabytku "Park w M.";

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków dotyczącej zabytku "Park w M." skutkującej objęciem tym wpisem działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], jako stanowiących część "Parku w M." wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. pod numerem [...], bez podjęcia niezbędnych kroków w celu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, tj. z treścią ww. wpisu do rejestru zabytków;

5) art. 10 § i art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany wpisu do gminnej ewidencji zabytków dotyczącej zabytku "Park w M." w taki sposób, aby objąć nim działki należące do Skarżącego, a w konsekwencji pozbawienie Skarżącego możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu i obrony swoich praw w postępowaniu przed organem ochrony zabytków.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie - na zasadzie art. 146 § 1 ustawy - bezskuteczności ww. czynności Prezydenta [...] - [...]Konserwatora Zabytków;

2) zasądzenie od Prezydenta [...] - [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi M. K. wskazał, że w dniu 27 października 2017 r. powziął informację o ujawnieniu, należących do niego działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], na mapie umieszczonej w serwisie [...] jako objętych ochroną konserwatorską i zwrócił się drogą e-mail do pracownika Biura [...]Konserwatora Zabytków o wprowadzenie zgodnej z obowiązującym stanem prawnym korekty ww. mapy.

Pismem z [...] listopada 2017 r., znak [...], [...] Konserwator Zabytków (dalej: "SKZ"), działający z upoważnienia Prezydenta [...] poinformował Skarżącego, iż "uznaje, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiąc część parku wpisanego do rejestru zabytków są równocześnie ujęte w gminnej ewidencji zabytków (GEZ). Ma to swoje odzwierciedlenie w serwisie mapowym www.mapa.um.warszawa.pl, udostępniającym informacje z wybranych rejestrów publicznych, w tym z GEZ." Jednocześnie SKZ wskazał, że wycofuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w związku późniejszym pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ") z 5 czerwca 2017 r.

W tym miejscu Sąd zauważa, że w ww. piśmie z 20 stycznia 2017 r., SKZ poinformował M. K., iż zgodnie z jego wnioskiem nastąpi "usunięcie z serwisu mapowego "Zabytki" informacji o przynależności działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] do zabytkowego Parku w M., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z lipca 1965 r., nr [...]." Do powyższego pisma organ załączył, aktualną kartę adresową obiektu nr ID [...], opatrzoną datą 9 lipca 2012 r., zawierającą obrys granicy parku, zgodny ze stanem faktycznym. Z obrysu wynikało, że granice obiektu "Zespół płacowo- parkowy M. – park", wpisanego do rejestru zabytków "[...], [...]" nie obejmują działek Skarżącego. Z kolei w piśmie z [...] czerwca 2017 r., znak [...], skierowanym do Dyrektora Lasów Miejskich W., [...] WKZ poinformował, że "działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] (dawne działki nr [...], [...] i [...]) są fragmentami terenu Parku w M. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z lipca 1965 r., nr rej. [...]". Jednocześnie Skarżący podniósł, że pomimo zamieszczenia powyższej informacji w piśmie z [...] czerwca 2017 r. [...] WKZ stwierdził, że "nie dysponuje w obecnej sytuacji podstawą prawną, umożliwiającą doprecyzowanie granic obszarów wpisanych w latach 60-tych i 70-tych, których decyzje nie posiadały załączników graficznych określających granice wpisu. W tej sytuacji [...] WKZ informując o statusie konserwatorskim odwołuje się do opracowań merytorycznych (ewidencji, ekspertyz i opinii), w których określa się zasięgi zabytkowych terenów".

W konsekwencji, wobec treści pisma [...] Konserwatora Zabytków z 20 listopada 2017 r. Skarżący, pismem z 24 listopada 2017 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na czynność Prezydenta [...] polegającą na dokonaniu zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków dotyczącej "Parku w M.", wpływającej na prawa i obowiązki M. K. – jako właściciela działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...].

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa strona skarżąca podniosła, że decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. w żaden sposób nie określa terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jako "Park w M.", a w szczególności nie wskazano w jej treści numerów działek ewidencyjnych tworzących park wpisany do rejestru, nie podano powierzchni terenu wpisanego do rejestru ani też nie sporządzono załącznika graficznego do decyzji, który określałby granice terenu wpisanego do rejestru zabytków.

Zgodnie z obowiązującym w czasie wydania ww. decyzji z 1965 r. przepisami § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101), konserwator zabytków prowadził rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa, który dzielił się na dział A - Zabytki Nieruchome i dział B - Zabytki Ruchome. Stosownie zaś do dyspozycji § 4 "Każdy dział rejestru powinien zawierać następujące dane:

1) numer kolejny wpisu,

2) datę i numer decyzji o wpisaniu lub skreśleniu zabytku z rejestru oraz oznaczenie organu, który wydał decyzję; w razie zaskarżenia decyzji wpisuje się do rejestru również datę wniesienia odwołania oraz datę i numer decyzji instancji odwoławczej: w razie uchylenia decyzji wpis należy skreślić czerwonym atramentem, wzmiankę, komu i kiedy doręczono decyzję,

3) krótki opis zabytku,

4) miejsce (miejscowość, powiat), w którym znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic: jeżeli nieruchomość ma urządzoną hipotekę - numer lub nazwę księgi wieczystej (hipotecznej),

5) imię, nazwisko i adres właściciela, posiadacza lub użytkownika zabytku, rubrykę "uwagi", w której wpisuje się inne dane istotne dla zabytku."

Tak więc, jak podniósł Skarżący, z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia RM z 1963 r. wynika, że decyzja o wpisaniu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków powinna zawierać opis jego granic, a jeżeli nieruchomość miała urządzoną księgę wieczystą, to powinna dodatkowo wskazywać jej numer lub nazwę. Podkreślił, że z nieznanych przyczyn decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. takich danych nie zawiera. M. K. wskazał jakie dane zawiera wpis w "Rejestrze Zabytków [...], Dział A Zabytki Nieruchome", Tom I, pod nr porz. 714", dokonany w oparciu o treść decyzji z 1965 r. Z treści ww. wpisu do rejestru zabytków wynika jednoznacznie, że właścicielami nieruchomości objętej wpisem do rejestru, a określonej jako "Park M.", były: N. F. R. B. de K.-H. i L. M. A. P. de domo de K.-H., do których należały wskazane w rubryce "Uwagi" działki ew. nr [...] i[...]. Tym samym nie ulega żadnej wątpliwości, w ocenie Skarżącego, że wskazana wyżej decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz dokonany na jej podstawie wpis do rejestru zabytków pod nr [...] nie dotyczą nieruchomości, które w tamtym czasie stanowiły własność A. Ł. i S. P. i były oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], a obecnie stanowią własność Skarżącego i są oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...]. M. K. wyjaśnił, że nabył nieruchomość od A. Ł., który był jej właścicielem od 1942 r., co wynika z § 1 Aktu notarialnego z [...] kwietnia 1998 r., Rep A Nr [...]. Z kolei z odpisu KW Nr [...] wynika, że nieruchomość nabyta ww. aktem oznaczona została jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiła od 1993 r. własność S. P., którego spadkobierczynie zbyły ww. nieruchomość na rzecz M. K. w 1/2 części oraz T. i B. małż. K., co wynika z § 1 Aktu notarialnego z 20 maja 1990 r., Rep A Nr [...]. T. i B. małż. K. zbyli swój udział w ww. nieruchomości na rzecz M. K. - aktem notarialnym z [...] kwietnia 2004 r. Rep A Nr [...].

Strona skarżąca podniosła, że [...] WKZ podejmował w przeszłości próby przyporządkowania Parkowi w M. działek stanowiących własność Skarżącego. I tak, postanowieniem z [...] października 2008 r. nr [...], wydanym w trybie art. 113 § 2 K.p.a., starał się wyjaśnić treść decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. - w oparciu o tzw. materiały archiwalne (plany i mapy z XIX i pocz. XX wieku publikowane w Atlasie historycznym), tj. określić granice ochrony konserwatorskiej w taki sposób, aby obejmowały one m.in. działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Jednakże Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., znak: L.dz. [...], w wyniku zażalenia Skarżącego, uchylił w całości ww. postanowienie MWKZ oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Minister stwierdził wówczas, że "wyjaśnienie granic ochrony konserwatorskiej, w niniejszej sprawie, jest niemożliwe w trybie art. 113 § 2 K.p.a., gdyż wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosić się może wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści."

Dalej strona skarżąca podniosła, że przykładem kolejnej próby rozciągnięcia przez [...] WKZ zakresu decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. na działki stanowiące własność Skarżącego było wpisanie tych działek w 2013 r. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków w rubryce "Uwagi" dotyczącej zabytku "Park w M., ul. P.". Wskutek skargi wniesionej przez M. K. na powyższą czynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1446/14, stwierdził bezskuteczność czynności [...] WKZ polegającej na wpisaniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych w W. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3174/14, została oddalona skarga kasacyjna [...] WKZ od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 października 2016 r. Skarżący podkreślił, że NSA w uzasadnieniu swojego wyroku jednoznacznie stwierdził, iż "Trafnie Sąd Wojewódzki argumentował, że wpis w wojewódzkiej ewidencji zabytków powinien odzwierciedlać stan faktyczny, który powinien mieć oparcie w stosownej dokumentacji, w szczególności zakres ochrony konserwatorskiej powinien być zbieżny z treścią decyzji o wpisie do rejestru zabytków. A decyzja Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r. nie wskazuje na działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] jako wchodzące w skład zabytkowego Parku w M.." Ponadto, Skarżący odwołał się do zaprezentowanego w ww. wyroku stanowisko NSA według, którego "To, że ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, nie oznacza, że wpisem do ewidencji zabytków organ administracji może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli tych nieruchomości, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP."

W związku z powyższym strona skarżąca podniosła, że zmiana przez SKZ, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], wpisu w GEZ dotyczącego zabytkowego "Parku w M.", w sposób wyżej opisany, stanowi kolejną bezprawną próbę zmiany (wyjaśnienia/uzupełnienia) decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. o wpisaniu Parku w M. do rejestru zabytków pod numerem [...], która prowadzi do ograniczenia przysługującego Skarżącemu prawa własności do ww. działek w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Jednocześnie Skarżący podkreślił, że ewidencja zabytków nie może być wykorzystywana do dokonania zmiany treści decyzji o wpisaniu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. Decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. jest decyzją ostateczną i może być zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub ustawach szczególnych. Natomiast, z przepisów art. 22 ust. 5 pkt 1 u.o.z. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1, § 3, § 4 ust. 1, § 14 ust. 1 i § 18 rozporządzenia z 2011 r. wynika, że dane dotyczące zabytków wpisanych do ewidencji zabytków muszą być zgodne ze stanem faktycznym, co w przypadku zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków oznacza zgodność wpisanych danych z treścią decyzji o wpisie do rejestru zabytków (decyzją Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r.) oraz z treścią dokonanego na podstawie takiej decyzji wpisu do rejestru zabytków (w niniejszej sprawie - z wpisem dokonanym pod nr rej. [...] dotyczącym zabytku "Park w M.").

Dodatkowo Skarżący podniósł, że z § 9 i § 10 rozporządzenia z 2011 r. wynika, iż w ewidencji zabytków w odniesieniu do zabytków nieruchomych można wyróżnić dwa rodzaje wpisów: 1) wpis zabytku nieruchomego wpisanego wcześniej do rejestru zabytków oraz 2) wpis "innego" zabytku nieruchomego, tj. zabytku niewpisanego do rejestru zabytków. Tym samym w przypadku zabytku nieruchomego wpisanego wcześniej do rejestru zabytków dane wprowadzone później do ewidencji zabytków muszą być zgodne z treścią istniejącego już wpisu do rejestru zabytków. Z kolei § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2011 r. wskazuje, że wojewódzki konserwator zabytków dokonuje wpisu w księdze rejestru zabytków na podstawie ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytku. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2, że w księdze zabytków dane identyfikujące zabytek wpisuje się do następujących - niżej wymienionych - rubryk:

a) w rubryce "Przedmiot ochrony" wpisuje się "rodzaj zabytku, określenie otoczenia zabytku lub nazwę zabytku";

b) w rubryce "Zakres ochrony" wpisuje się "treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji;

c) w rubryce "Miejsce położenia lub przechowywania zabytku" wpisuje się "adres miejsca położenia lub przechowywania zabytku, z podaniem nazwy miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji, oraz nazwy gminy i powiatu";

d) w rubryce "Numer księgi wieczystej" wpisuje się "numer księgi wieczystej, o ile księga taka została założona";

e) w rubryce "numer katastru nieruchomości" wpisuje się "nazwę własną jednostki ewidencyjnej oraz jej identyfikator w krajowym rejestrze urzędowym podziału terytorialnego kraju, nazwę obrębu lub jego numer oraz numer działki";

f) w rubryce "Właściciel zabytku" wpisuje się "imię, nazwisko i adres osoby fizycznej lub nazwę i adres siedziby osoby prawnej będącej właścicielem zabytku bądź użytkownikiem wieczystym gruntu w dniu, w którym decyzja o wpisie do rejestru zabytków stała się ostateczna, a w przypadku współwłasności dane wszystkich współwłaścicieli; w razie zmiany danych właściciela, współwłaściciela lub użytkownika wieczystego - w rubryce umieszcza się adnotację odsyłającą do zbioru dokumentów".

g) w rubryce "Uwagi" wpisuje się "inne dane dotyczące zabytku, w tym informacje o przeniesieniu wpisu z poprzedniej księgi".

Wobec powyższego, zdaniem Skarżącego, wpis do ewidencji zabytków musi być zgodny z treścią wpisu do księgi rejestru zabytków, dokonanego na podstawie ostatecznej decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. SKZ zmieniając wpis w GEZ dokonał tego w sposób niezgodny z treścią decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz dokonanego na jej podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr rej. [...].

Tym samym, zdaniem M. K., zmiana wpisu w GEZ została dokonana przez SKZ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które zobowiązują organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. SKZ dokonał zmiany wpisu do GEZ bez zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, tj. z treścią ww. decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz wpisu dokonanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Przemawia za tym oparcie się jedynie przez organ na informacji zawartej w piśmie [...] WKZ z dnia 5 czerwca 2017 r. w sytuacji, gdy z treści tego pisma wynikało, że informacja ta nie jest oparta ani na treści wpisu do rejestru, ani na treści ostatecznej decyzji z lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków "Parku w M.", a wojewódzki organ konserwatorski sam stwierdził, iż "nie dysponuje w obecnej sytuacji podstawą prawną, umożliwiającą doprecyzowanie granic obszarów wpisanych w latach 60-tych i 70-tych, których decyzje nie posiadały załączników graficznych określających granice wpisu".

M. K. podniósł także, że SKZ naruszył również art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a., gdyż nie zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany wpisu do GEZ dot. "Parku w M.", której celem było objęcie tym wpisem działek należących do Skarżącego. Tym samym, organ uniemożliwił Skarżącemu wzięcie udziału w postępowaniu i obronę przysługującego mu prawa własności do przedmiotowych działek.

W konsekwencji, działający z upoważnienia Prezydenta [...] [...] Konserwator Zabytków dokonał wyżej opisanej czynności z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie a w przypadku niepodzielenia stanowiska organu o jej oddalenie.

Na wstępie organ wskazał, że Gminna ewidencja zabytków [...] prowadzona jest w formie zbioru kart adresowych. Na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w gminnej ewidencji zabytków obligatoryjnie umieszczane są zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków. Bezspornie zabytek - "Park w M." jest wpisany do rejestru zabytków. Nie ma również sporu co do tego, że decyzja administracyjna, wskazana przez skarżącego, wpisująca ten zabytek nie określa jego granic. W GEZ został ujęty zabytek - "Park w M.". W GEZ nie zostały ujęte jako zabytek samoistnie działki gruntu wskazane w skardze. Kwestią sporną jest to, jakie są, względnie były, fizyczne granice zabytku - Park w M., wpisanego do rejestru zabytków, w szczególności, czy działki wskazane w skardze składały się na ten obiekt zabytkowy. Skarżący twierdzi, że nie składały się, niemniej kładzie głównie nacisk na to, że decyzja o wpisie tych działek nie wymienia, co - jego zdaniem - oznacza, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że jest inaczej. Organ podniósł, że nie podziela poglądu prezentowanego przez skarżącego, jakoby niedopuszczalne było w jakikolwiek sposób dokonywanie wykładni decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Przy czym Prezydent [...] nie dokonuje takiej wykładni samodzielnie. Wyrażając swój pogląd w tym zakresie organ opierał się na stanowisku [...] WKZ, który działki wskazane przez skarżącego zalicza do terenu zabytkowego Parku w M., objętych wpisem do rejestru zabytków. GEZ wskazuje te granice w sposób zgodny ze wskazaniami w tym przedmiocie organu rejestrowego, to jest [...] WKZ. W ocenie organu ewidencyjnego zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują na to, że [...] WKZ stoi na stanowisku, że działki skarżącego stanowią część przedmiotowego zabytku. Spowodowało to sformułowanie stosownej informacji, która znalazła swój wyraz w wymienionym w skardze piśmie z 7 listopada 2017 r. skierowanym do Skarżącego, jak również w treści portalu mapowego. Ponadto po bezpośrednim spotkaniu w dniu 13 listopada 2017 r Dyrektora Biura [...]Konserwatora Zabytków, w gestii którego leży prowadzenie czynności z zakresu gminnej ewidencji zabytków, ze skarżącym i jego pełnomocnikami, do [...]ego WKZ zostało wystosowane dodatkowe pismo z prośbą o interpretację decyzji o wpisie do rejestru zabytków Parku w M. w kontekście działek skarżącego (pismo BSKZ z [...] grudnia 2017 r., znak: [...].)

Uzasadniając stanowisko w kwestii odrzucenia skargi, organ podniósł, że w jego ocenie jest ona bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość skargi bierze się stąd, że nie miała miejsca czynność organu ewidencyjnego, czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., polegająca na dokonaniu zmiany wpisu w gminnej ewidencji zabytków. Organ ewidencyjny nie jest w stanie zidentyfikować przedmiotu skargi. Przedmiotem skargi wydaje się być w istocie informacja co do tego, jakie jest stanowisko organu ewidencyjnego odnośnie do fizycznych granic zabytku wpisanego do rejestru zabytków - Park w M.. Informacja ta znalazła swój wyraz w portalu mapowym oraz w treści ww. pisma. Niemniej ani treść tego portalu, ani kwestionowane pismo, nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej rzutującej na prawa lub obowiązki Skarżącego. Są to, co najwyżej oświadczenia wiedzy organu ewidencyjnego, przy czym jak wyżej wskazano, stanowisko organu ewidencyjnego w tym przedmiocie jest pochodną stanowiska organu rejestrowego. Zdaniem zaskarżonego organu strona skarżąca nie może domagać się uznania bezskuteczności oświadczeń wiedzy organu administracji publicznej, choćby nawet wiedza ta odnosiła się do istnienia określonego stanu prawnego. Skarżący może zaś domagać się uchylenia lub uznania za bezskuteczne czynności prawnych podjętych w oparciu o tę wiedzę, czego jednak w sprawie niniejszej skarżący nie czyni. Pozornie twierdzi, że zaistniała czynność skutkująca "wpisaniem" określonych działek gruntu do ewidencji zabytków, jednakże bez skonkretyzowania w petitum skargi o jaką czynność chodzi. Powyższe uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

Odnosząc się do wniosku w kwestii oddalenia skargi, organ podniósł, że za utrwalone należy uznać orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, iż ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność wpływającą na prawo własności, zatem podlega ono kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Co więcej, w toku postępowania, w którym zapadły wskazane w skardze wyroki, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzono o dopuszczalności skargi na czynność polegającą na umieszczeniu obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków (...). Powyższe wyroki opierają się na założeniu, że objęte nimi działki (tożsame najprawdopodobniej z działkami wskazanymi w skardze niniejszej) zostały ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, pomimo że, podobnie jak w sprawie niniejszej, organ prowadzący tę ewidencję nie dokonał jakiejkolwiek czynności dotyczącej stricte tych działek, prócz zamieszczenia informacji na stronie internetowej, o ich potraktowaniu jako części zabytku - Park w M. - wpisanego do rejestru zabytków i obligatoryjnie przez to ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ podniósł, że lektura tych wyroków nie pozwala na ustalenie, kiedy czynność wpisania do ewidencji wojewódzkiej nastąpiła, nie sposób przyjąć, że orzekając o bezskuteczności wpisania działek do wojewódzkiej ewidencji zabytków - sąd administracyjny nie uznawał, że znajdują się one w tej ewidencji. Musiał uznać, że nastąpiła czynność włączenia ich do tej ewidencji.

W konsekwencji, organ stwierdził, że wobec przyjęcia przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie rozumowania, jakie legło u podstaw ww. wyroków, na które powołuje się Skarżący, należy liczyć się z możliwością uznania przez sąd administracyjny, że działki skarżącego zostały ujęte w GEZ. To z kolei, rodzi pytanie o ocenę prawidłowości ujęcia działek skarżącego w GEZ. Wobec powyższego w ocenie organu, sprawa sprowadza się (wobec twierdzeń skarżącego) do badania stanu faktycznego zabytku nazwanego "Parkiem w M." w kontekście jego fizycznych granic na dzień wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, czyli do przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność przed sądem administracyjnym (uzasadnia to wniosek wskazany na wstępie o zażądanie od organu, który prowadzi rejestr zabytków wszelkiej dokumentacji dotyczącej "Parku w M.").

Pismem procesowym z 27 kwietnia 2018 r. M. K., w związku z udzieloną odpowiedzią Prezydenta [...] na skargę, odniósł się do kwestii tam poruszonych oraz uzupełnił stanowisko w sprawie, załączając pismo [...] WKZ z [...] stycznia 2017 r., znak: [...].

W kolejnym piśmie procesowym - z 2 września 2018 r. - strona skarżąca odniosła się szczegółowo do dokumentacji przesłanej przez organ do sprawy, załączając kopię pisma skarżącego z 31 stycznia 2017 r. (wraz z załącznikami), dotyczącego zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...].

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 września 2013 r., na pytanie Sądu, Skarżący oświadczył, że doszło do zmiany karty adresowej zabytku nieruchomego. Po okazaniu stronom karty adresowej z datą 9 lipca 2012 r. (która została przesłana przez Prezydenta [...] wraz z żądaną przez Sąd całą dokumentacją w sprawie), pełnomocnik skarżącego oświadczył, że jest to karta adresowa nieaktualna. Pełnomocnik organu oświadczył, że do zmiany tej karty doszło prawdopodobnie w listopadzie 2017 r.

W konsekwencji, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu i w tym celu zwrócił się do [...]Konserwatora Zabytków o przesłanie w terminie 7 dni (pod rygorem ujemnych skutków procesowych), aktualnej karty adresowej zabytku nieruchomego nr [...] zawierającej obrys zabytku.

Przy piśmie z 13 września 2018 r. pełnomocnik organu przedłożył wydruk karty adresowej zabytku "Park w M.", po dokonaniu korekty w listopadzie 2017 r. Jednocześnie wskazał, że ujęcie zabytku "Parku w M." w GEZ nastąpiło na podstawie Zarządzenia Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r., nr [...]. W odniesieniu do zmian dokonanych w karcie w roku 2017 nie było wydawane przez Prezydenta [...] zarządzenie.

Zmieniona karta adresowa zabytku nieruchomego pn. Zespół pałacowo-parkowy M. -park (nr [...]), została także przesłana do sądu administracyjnego przez Prezydenta [...] przy piśmie z 20 września 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Z kolei według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Uwzględniając natomiast skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, P.p.s.a. Sąd uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 P.p.s.a. ).

Jak zostało wyjaśnione przed sądem administracyjnym zaskarżona czynność Prezydenta [...] polegała na dokonaniu zmiany w listopadzie 2017 r. wpisu w gminnej ewidencji zabytków (utworzonej na podstawie Zarządzenia Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r., nr [...]), poprzez ujęcie działek ewid. Skarżącego nr [...] i [...] z obrębu [...] w graficznym oznaczeniu obszaru objętego ochroną konserwatorską, uwidocznionym na karcie adresowej zabytku nieruchomego pn. "Zespół pałacowo-parkowy M. - park", nr [...], z 9 lipca 2012 r. (karta ta została przesłana do Sądu dopiero w związku ze zobowiązaniem nałożonym na organ - na rozprawie w dniu13 września 2018 r.). Co istotne karta adresowa zabytku z 9 lipca 2012 r., nr [...] w pierwotnej wersji nie obejmowała swoim zakresem działek Skarżącego, co wynika z porównania obu tych kart. Tym samym działki będące własnością M. K., stały się częścią "Parku w M.", wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., pod numerem [...], która ww. działek ewidencyjnych nie wymienia.

Na wstępie należy się jednak odnieść do dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi. W ocenie Sądu kwestia ta została przesądzona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1521/14, który uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi M. K. na czynność [...] WKZ w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków (tj. czynność polegającą na umieszczeniu działek Skarżącego w tabeli informacyjnej określonej jako Baza "Zabytki nieruchome - Rejestr i Ewidencja, Sierpień 2013) oraz przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji opierając się na interpretacji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dokonanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, uznał wówczas, że skarga podlega kognicji sądu administracyjnego, a Sąd I instancji obowiązany jest rozpoznać ją merytorycznie.

Postanowienie powyższe, zdaniem składu orzekającego, ma także odniesienie do przedmiotowej sprawy, na co zwracał uwagę Skarżący podczas rozprawy i czemu organ nie oponował.

Wobec powyższego punktem wyjścia do rozważań w tej sprawie jest art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 22 ust. 5: "W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tak więc, skutkiem wpisania zabytku do rejestru (w niniejszej sprawie pod nr rej. [...]) czy też skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku - jest ujęcie tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków. Konsekwencją zaś włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości, aczkolwiek o charakterze najlżejszym spośród wszystkich możliwych skutków, jakie wywołują formy ochrony zabytków wymienione w art. 7 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. I tak, dla obiektu uwzględnionego w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgodnienia przez właściwy organ architektoniczno – budowlany z organem konserwatorskim ([...] Konserwator Zabytków) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. oraz uzgadniania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Z kolei, zgodnie z art. 22 ust . 5 u.o.z "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy." Przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej czynności, jak i zakładania gminnej ewidencji zabytków w lipcu 2012 r. na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] z 24 lipca 2012. Zgodnie natomiast z § 18 ww. rozporządzenia z 2011 r. "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym". Przyjąć zatem należy, że włączając w 2012 r. kartę adresową zabytku nieruchomego pn. "Zespół pałacowo-parkowy M. - park", nr [...], z 9 lipca 2012 r. do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło sprawdzenie danych ze stanem faktycznym sprawy. W karcie adresowej zabytku, organ powołał się bowiem na ostateczną decyzję Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., wpisującą "Park w M." do rejestru zabytków pod nr rej. [...]. W rejestrze tym uwidoczniono m.in., że właścicielami nieruchomości objętej wpisem do rejestru, a określonej jako "Park M.", były: N. F. R. B. de K. i L. M. A. Pope de domo de K.H., do których należały wskazane w rubryce "Uwagi" działki ew. nr [...] i [...]. Wpis ten (jak wyjaśnił Skarżący, zaś organ skutecznie tego nie zakwestionował), nie dotyczył nieruchomości stanowiących własność A. Ł. i S. P. (działki nr ew. nr [...] i [...], obecnie [...] i [...]), poprzedników prawnych Skarżącego.

W konsekwencji, Prezydent [...] podejmując ponad 5 lat później czynność (w postaci rozszerzenia zakresu ochrony konserwatorskiej o dwie działki Skarżącego), uwidocznioną w karcie adresowej zabytku nr [...], z 9 lipca 2012 r. zobowiązany był, w ocenie Sądu, dokonać sprawdzenia, o czym mowa w ww. rozporządzeniu z 2011 r. W kontrolowanej sprawie organ tego zaniechał, ograniczając się jedynie, w piśmie z 7 listopada 2017 r., do przywołania stanowiska [...] WKZ zawartego w piśmie z 5 czerwca 2017 r., gdzie z jednej strony wojewódzki organ konserwatorski stwierdził, że "działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] (dawne działki nr [...], [...] i [...]) są fragmentami terenu Parku w M. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z lipca 1965 r., nr [...]", z drugiej zaś wskazał, że "nie dysponuje w obecnej sytuacji podstawą prawną, umożliwiającą doprecyzowanie granic obszarów wpisanych w latach 60-tych i 70-tych, których decyzje nie posiadały załączników graficznych określających granice wpisu (...)." W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego, wobec dokonanej zmiany we wpisie w gminnej ewidencji zabytków w sposób wyżej opisany, pozostaje do niniejszej sprawy aktualny pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z 9 października 2017 r. w odniesieniu do próby zmiany wojewódzkiej ewidencji zabytków. Co istotne, pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że " wpis w wojewódzkiej ewidencji zabytków powinien odzwierciedlać stan faktyczny, który powinien mieć oparcie w stosownej dokumentacji, w szczególności zakres ochrony konserwatorskiej powinien być zbieżny z treścią decyzji o wpisie do rejestru zabytków. A decyzja Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r. nie wskazuje na działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] jako wchodzące w skład zabytkowego Parku w M.. Brak ustaleń i oceny [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie podstaw do ujęcia tych nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków czyni ową czynność nieskuteczną jako niezgodną z prawem, co prawidłowo zostało zweryfikowane przez Sąd I instancji." Dalej NSA podkreślił, że "to, iż ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, nie oznacza, że wpisem do ewidencji zabytków organ administracji może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli tych nieruchomości, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP."

Zaniechanie więc dokonania oceny, na jakiej podstawie stwierdzono, że obiekt, jakim jest "Park w M.", zamyka się w granicach działek ewidencyjnych będących własnością M. K., czyni zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania za usprawiedliwione. Ponadto, zupełnie niezrozumiałym jest dlaczego ustalenie tej spornej kwestii organ stara się przerzucić na sąd administracyjny, co wynika z odpowiedzi na skargę.

Natomiast, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. Decyzja z 1965 r. pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym, nie została wzruszona w żadnym z trybów nadzwyczajnych, a co istotne Sąd w niniejszej sprawie nie jest władny dokonywać merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r.

Nie podzielił Sąd także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 64 § 4 K.p.a. Ustawa o ochronie zabytków (...) nie przewiduje bowiem obowiązku organu w zakresie informowania stron o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia, czy dokonywanych zmianach w tych kartach. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji (np. zawiadomienie zainteresowanych) nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie, o czym Sąd wskazywał wyżej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.