Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1563/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.127, 183, 184, 188
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent-stażysta Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych - oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Lu 1563/03

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. ([...]) uchylił w trybie wznowienia postępowania własną decyzję z dnia [...] r. ([...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przez [...]. polegających na budowie domu towarowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w N.

Od powyższej decyzji odwołał się Prokurator Prokuratury Rejonowej , wnosząc o jej uchylenie z powodu obrazy art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz o umorzenie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, iż prokurator korzysta z praw strony na gruncie art. 188 kpa "tylko w takim przypadku, gdy przyjmie udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem jeżeli prokurator nie brał w ogóle udziału w postępowaniu w I instancji nie może wnieść odwołania od decyzji". Powoduje to brak potrzeby rozpatrywania zarzutów merytorycznych, podniesionych w odwołaniu.

Prokurator Rejonowy w skardze z dnia [...] r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając mu obrazę art. 183 § 1 oraz art. 188 kpa. Powołał się w szczególności na treść art. 183 § 1 kpa, wskazującego na prawo prokuratora do udziału w postępowaniu w każdym jego stadium w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Skarżący powołał się przy tym na pogląd wyrażony w literaturze (Komentarz do kpa autorstwa Z. Janowicza), wyrażając pogląd, iż prawo prokuratora do udziału w postępowaniu związane jest z ochroną strony nie znającej przepisów prawa budowlanego, jeżeli wymogi z nich wynikające nie znajdują odzwierciedlenia w treści decyzji organu administracyjnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga nie jest zasadna.

Ocena prawna, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie opiera się na interpretacji odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 183 § 1, art. 183, art. 184 i nast., art. 127 § 1 kpa) pod kątem ustalenia, czy zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez prokuratora, który w postępowaniu prowadzącym do jej wydania nie brał udziału.

Zagadnienie prawne, powstałe w wyniku złożenia rozpatrywanej skargi jest na tyle złożone, że nie wystarcza tu jedynie prosta rekonstrukcja norm prawnych z poszczególnych przepisów tego kodeksu na gruncie reguł językowych, lecz wymagane jest zastosowanie także reguł systemowych wykładni, jak również reguł celowościowo-funkcjonalnych, przy odwołaniu się w pewnym stopniu także do argumentu aksjologicznego.

1. Złożoność kwestii prawnych dotyczących treści przepisów kpa w kontekście uprawnienia prokuratora wiąże się faktem, iż brak jest dominującej linii orzecznictwa w zakresie traktowania odwołania prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Nie jest także jednoznaczne stanowisko doktryny prawniczej, w ramach której ukształtowały się dwa sposoby określenia zakresu uprawnienia prokuratora. Pogląd pierwszy, na który powołuje się w swej skardze Prokurator Rejonowy, sformułowany został w Komentarzu do kpa autorstwa Zbigniewa Janowicza, w którym odnośnie do art. 188 kpa pojawia się teza, iż "Może on według swego uznania (i oczywiście stosownie do okoliczności sprawy) uczestniczyć w postępowaniu przed organem I instancji (od chwili wszczęcia postępowania lub też później, ...) czy też w postępowaniu odwoławczym (lub w jego fragmencie)" (s. 439).

Pogląd przeciwny, wyrażany częściej w literaturze, oscyluje wokół tezy, iż prokurator w sytuacji, gdy nie brał udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, nie może wnieść odwołania. Jak piszą B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 3, Warszawa 2000, s. 711 "... prokurator, nie biorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie będzie miał prawa do wniesienia odwołania od decyzji, ani zażalenia na postanowienie" (podobnie: B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 123).

Ocena prawna zaskarżonego postanowienia, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powinna rozpocząć się od prześledzenia rekonstrukcji dwóch reguł z przepisów art. 183 § 1 oraz art. 188 kpa, aby następnie skonfrontować te reguły z wnioskami płynącymi z wykładni systemowej, włączającej do rekonstrukcji inne reguły zawarte w innych przepisach kpa.

2. Na gruncie art. 183 § 1 kpa, prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Przepis powyższy, wyrażający upoważnienie dla prokuratora, odnosi się, po stronie przedmiotowej, do każdego stadium postępowania. Powstaje w związku z tym pytanie, czy "stadium postępowania" oraz samo "postępowanie" należy rozumieć w sposób całościowy jako postępowanie od momentu jego wszczęcia aż po wydanie i doręczenie, niezależnie od liczby instancji czy też konkretnych jego np. wznowień, decyzji ostatecznej, która podlega jedynie kontroli sądowej, czy też, czy należy odczytać treść tego przepisu jako postępowanie w danej instancji, kończącej się decyzją, zamykającą określone, konkretne postępowanie administracyjne.

W ocenie sądu, występujące w tekście przepisu pojęcie "stadium postępowania" odwołuje się do jego faz w konkretnym, odrębnym procesie decyzyjnym, a więc w postępowaniu przed organem konkretnej instancji. W tym kontekście upoważnienie do zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania oznacza, iż prokurator może zgłosić udział w toczącym się postępowaniu pierwszoinstancyjnym, postępowaniu odwoławczym czy np. postępowaniu wznowieniowym. Ważne jest, aby dotyczyło to postępowania w sensie działań, toczących się pomiędzy jego wszczęciem a doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji. Tezę zmierzającą w kierunku takiej konkluzji wyprowadzić można także z poglądu wyrażonego w pracy: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 981 ("Prokurator może wziąć udział w tych postępowaniach w dowolnym etapie, tj. od momentu jego wszczęcia do wydania decyzji").

Z powyższej reguły, zrekonstruowanej z przepisu art. 183 § 1 kpa w ocenie sądu wynika jedynie prawo udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w ramach określonej instancji lub określonego trybu. Nie wynika natomiast to, że ma on uprawnienie do wniesienia odwołania, które ma miejsce wówczas, gdy zakończone zostało postępowanie pierwszoinstancyjne.

3. Reguła powyższa, zrekonstruowana na gruncie dyrektyw językowych, powinna zostać następnie skonfrontowana z rezultatami wykładni systemowej. Kontekst systemowy polega tu na powiązaniu reguły powyższej (z art. 183 § 1 kpa) z regułami, wyprowadzonymi z przepisów art. 188 kpa oraz art. 127 kpa.

Przepis art. 127 § 1 kpa określa, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Natomiast przepis art. 188 kpa określa, iż prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu, w przypadkach określonych w art. 182-184 służą prawa strony.

Z art. 127 § 1 kpa wynika wprawdzie przede wszystkim to, że prawo do odwołania przysługuje stronie tylko do jednej instancji, niemniej jednocześnie przepis ten wyraża, iż prawo to przysługuje stronie. Przepis ten należy rozważać w powiązaniu ze wskazującym na prawo każdej ze stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji przepisem art. 78 Konstytucji RP.

Na gruncie art. 188 kpa natomiast, uprawnienia strony przysługują prokuratorowi wówczas, gdy bierze udział w postępowaniu. Powstaje zatem zagadnienie, czy nieokreślone na gruncie art. 183 § 1 kpa uprawnienie prokuratora do złożenia odwołania można zrekonstruować z art. 127 i art. 188 kpa.

W ocenie prawnej sądu nie jest to możliwe. Przepisy powyższe określają bowiem sekwencję sytuacji, z których pierwszą (logicznie i czasowo) jest prawo udziału prokuratora w postępowaniu (art. 183 kpa), skutkujące tym, że faktyczny udział prokuratora (art. 188 kpa wskazuje na uprawnienie prokuratora, który "bierze udział postępowaniu") powoduje, że może on korzystać z uprawnień przysługujących stronie, w ramach których znajduje się prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (art. 127 kpa).

W istocie do takiej konkluzji sprowadza się, również powołana w skardze, inna teza z Komentarza autorstwa Z. Janowicza (s. 439): "Prokurator zgłasza po prostu swoje wstąpienie do toczącego się postępowania i od tej chwili jest z mocy prawa jego uczestnikiem, któremu przysługują wszystkie prawa strony". Tak więc powołany wcześniej pogląd tego Autora należy czytać w powiązaniu ze zdaniem przytoczonym powyżej.

4. Wykładnia systemowa wymaga uwzględnienia przy rekonstrukcji pełnej normy dotyczącej rozpatrywanych uprawnień prokuratora także tych przepisów, które wprawdzie nie dotyczą bezpośrednio samego odwołania lecz dotyczą zakresu uprawnionej ingerencji prokuratora w postępowanie administracyjne. Dotyczy to w szczególności art. 182 kpa oraz art. 184 i następnych kpa. Szczególne znaczenie ma w kontekście rozpatrywanej skargi treść art. 184 kpa, przy czym argumentacja systemowa łączy się przy rekonstrukcji normy z tego przepisu z argumentami funkcjonalnymi i aksjologicznymi.

Zarzut sformułowany w skardze do sądu administracyjnego związany jest z argumentem, iż interwencja prokuratora w postaci odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej chroni jednostkę pozbawioną wiedzy o prawie budowlanym przed niekorzystnymi skutkami błędnych decyzji administracyjnych.

Nie podważając zasadniczej treści tego stwierdzenia, w ocenie prawnej sądu, odwołanie się do wykładni systemowej, konfrontującej ustalenia na gruncie analizowanych wyżej przepisów z przepisami art. 184-187 kpa ogranicza moc powyższej argumentacji o tyle, że prokurator, także w sytuacji stwierdzenia braku możliwości złożenia przez niego odwołania od decyzji, nie jest pozbawiony środka, przy pomocy którego mógłby interweniować, tyle że w inny, przewidziany na gruncie art. 184 kpa, sposób (sprzeciw).

Sprzeciw bowiem, nie dość, że obejmuje możliwość oparcia zarzutów na różnych przesłankach (wznowienie postępowania, nieważność decyzji lub też jej uchylenie czy zmiana), szerszych niż podstawa odwołania, jest ponadto środkiem mocniejszym, co wynika z art. 185, art. 186 oraz art. 187 kpa oraz środkiem, nie związanym z upływem terminów, jakie związane są ze złożeniem odwołania (art. 129 § 2 kpa). Funkcja, jaką należy wiązać z interwencją prokuratorską, ma zatem możliwości realizacyjne w postaci środka przewidzianego w art. 184 kpa.

5. Z powyższym argumentem systemowym i funkcjonalnym wykładni koresponduje argument aksjologiczny. Aksjologia postępowania administracyjnego wskazuje na konieczność uwzględniania w samym procesie interesów jednostek, które, na co wskazuje art. 7 kpa (obowiązek uwzględniania słusznego interesu obywateli), art. 8 kpa (obowiązek działania pogłębiającego zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną), art. 9 kpa (obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron oraz obowiązek czuwania nad tym, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa) czy art. 11 kpa (obowiązek wyjaśniania przesłanek wpływających na sposób załatwienia sprawy). Nie zmienia to jednak generalnej właściwości, że to przede wszystkim sama strona formułuje wnioski w zakresie postępowania a interwencja innych podmiotów, występujących niejako w jej interesie, ma znaczenie jedynie pomocnicze i dodatkowe.

Obowiązki powyższe, na co wyraźnie wskazuje treść powołanych przepisów, nałożone zostały na organy administracji państwowej i to w pierwszej kolejności one powinny dbać o wskazane wartości, wiążące się w podejmowaniem decyzji administracyjnych, zwłaszcza, jeżeli adresatem decyzji są obywatele. I to z nimi strony postępowania się "rozliczają" (poprzez odwołanie, zażalenie lub skargę) pod kątem wypełniania wskazanych obowiązków. Dopuszczenie możliwości ingerencji prokuratorskiej na tak szerokiej, nie uwarunkowanej uczestnictwem w samym postępowaniu, podstawie prowadziłoby do przesunięcia akcentów aktywności procesowej, niezgodnego w ocenie sądu, z intencją prawodawcy, wspartą aksjologią konstytucyjną, wyrażoną we wspomnianym przepisie art. 78 Konstytucji RP.

W kontekście realizacji powyższych obowiązków organów państwa, interwencja prokuratora może być jednak w pewnych przypadkach ważna i skuteczna. Można bowiem trafnie założyć, że samo nałożenie powyższych obowiązków nie zawsze prowadzi do należytego ich wypełnienia w działaniach organów administracji, w związku z czym ingerencja prokuratora może okazać się w niektórych przypadkach niezbędna. Ocena prawna dokonana przy rozpatrywaniu skargi przez sąd nie eliminuje takiej ewentualności, tyle że wiąże ją z ewentualnym zastosowaniem środka innego niż odwołanie prokuratora od decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie brał on udziału w postępowaniu prowadzonym w tej instancji.

6. W tym stanie rzeczy, w świetle argumentacji wyłożonej powyżej, sąd administracyjny nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawnych. Samo postanowienie w swej treści także przepisów prawa nie narusza. W związku z tym skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.