Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 587/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 4, art. 8a ust. 3, art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, art. 16, art. 17, art. 19 , art. 21, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr XI/70/2015 w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 1 i ust. 7, § 23 ust. 2, § 25 ust. 5, § 30 ust. 1, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1 i ust. 2, § 57 załącznika do uchwały Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr XI/70/2015 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Powiatu Łowickiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. nr PNK-I.0552.23.2016 Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) - dalej: "u.s.p." w zw. z art. 50 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718) – dalej: "p.p.s.a.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr XI/70/2015 podjętą w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego, w części dotyczącej: § 1, § 3, § 5 ust. 2 i ust. 3, § 8, § 9 ust. 5, § 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 7, § 12, § 15 ust. 2 i ust. 7, § 17 ust. 4 i ust. 9, § 18 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4, § 19 ust. 2, § 20 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 w zakresie wyrazów: "Projekty uchwał, o których mowa w ust. 4" i ust. 6, § 23 ust. 2, § 25 ust. 5, § 27 ust. 3, § 29 ust. 1, § 30 ust. 1, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1 i ust. 2, § 52, § 57, § 64 ust. 3.

Zaskarżonej w powyższym zakresie uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa polegające na obrazie przepisów:

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

-art. 8a ust. 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 4, art. 19, art. 17 ust. 2 i ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 2 pkt 6, art. 35 ust. 1, art. 55 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym;

- art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r. poz. 1482);

- art. 56 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 525);

- § 14, § 115, § 118, § 131 w zw. § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, załączonych do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 283) - zwanych dalej "ZTP";

- części V poz. 5 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. z 1998 r. Nr 103 poz. 652).

Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części objętej skargą oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając wniesione zarzuty Wojewoda Łódzki wskazał:

1) § 1, § 3, § 9 ust. 5 - treść zamieszczona w tych paragrafach powtarza regulację zawartą w części V poz. 5 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów oraz w art. 14 ust. 3 zdanie 2 u.s.p., co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP, ww. przepisów oraz § 118 w związku § 143 Zasad Techniki Prawodawczej załączonych do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki prawodawczej";

2) § 5 ust. 2 i 3 - przepisy dotyczące powiatowych służb, inspekcji i straży nie stanowią materii statutowej. Ponadto przepis ust. 3 pkt 4 ww. paragrafu jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej i z art. 56 ust. 1 pkt 11 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (z których wynika, że Powiatowy Inspektor Weterynaryjny jest organem niezespolonej administracji rządowej). Zakwestionowana regulacja narusza zatem art. 7 Konstytucji RP, ww. przepisy oraz § 115 w związku § 143 ZTP;

3) § 8 - obsługę organizacyjno-techniczną rady i jej organów zapewnia zarząd powiatu w regulaminie organizacyjnym starostwa powiatowego, a nie wskazana w statucie komórka organizacyjna Starostwa. Rada Powiatu naruszyła więc art. 7 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 1 u.s.p.;

4) § 11 ust. 1 - ogranicza bez podstawy prawnej uprawnienia przewodniczącego Rady, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał;

5) § 11 ust. 4 i § 12 - ponieważ dopuszczają w uzasadnionych przypadkach możliwość otrzymania przez radnych materiałów na sesję w dniu sesji (§ 11 ust. 4) oraz skrócenia terminu zwołania sesji nadzwyczajnej (§ 12), co oznacza odesłanie do nieostrego pojęcia jakim jest pojęcie "uzasadniony przypadek" oraz stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 u.s.p., bowiem może uniemożliwić radnemu realizację ustawowego prawa i obowiązku uczestniczenia w pracach organów powiatu;

6) § 11 ust. 7 - zawiadomienie o sesji najpóźniej na 1 dzień przed sesją stanowi w istocie ograniczenie zasady jawności określonej w art. 8a u.s.p.;

7) w § 15 ust. 2 - brak regulacji dotyczących sposobu powiadamiania o nowym terminie sesji radni, którzy nie brali udziału w przerwanej sesji rady, narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 2 u.s.p.;

8) § 15 ust. 7 i § 18 ust. 4 - brak kworum uniemożliwia podejmowanie uchwał, a nie odbycie sesji rady. Powyższa regulacja narusza art. 7 Konstytucji RP, art. 13 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 2 u.s.p.;

9) § 17 ust. 4 - nieprecyzyjny przepis zapis, "radnemu nie wolno zabierać głosu bez udzielenia mu głosu przez przewodniczącego" Rada Powiatu nie wykonała w sposób właściwy delegacji wynikającej z art. 19 u.s.p.;

10) § 17 ust. 9 - przepis wyposażający przewodniczącego w uprawnienie polegające na tym, że może w każdej chwili zarządzić przerwę w obradach (bez ograniczeń i samodzielnie) narusza art. 14 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 u.s.p;

11) § 18 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 - zawarte w ust. 3 wyłączenia nie wyczerpują przypadków, w których nie można odstąpić od dyskusji np.: art. 270 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zakwestionowane postanowienia naruszają art. 7 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 2 u.s.p.;

12) § 19 ust. 2 i § 64 ust. 3 - postanowienia, że rada (§ 19 ust. 2) oraz zarząd (§ 64 ust. 3) mogą również wyrażać swoją wolę w formie stanowisk i oświadczeń, narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 u.s.p., który reguluje tryb podejmowania uchwał przez organy powiatu. Rada czy Zarząd Powiatu mają prawo podejmować oświadczenia i stanowiska, ale w formie przewidzianej przez prawo tzn. uchwały (wyrok NSA w Szczecinie z dnia 12 września 2002 r. SA/Sz 2989/01);

13) § 20 ust. 2 i 3 - przepisy dotyczące elementów projektu uchwały oraz obowiązku sporządzenia uzasadnienia wynikają z § 14 i § 131 w związku z § 143 ZTP. Przepis narusza § 118 w związku z § 143 ZTP;

14) § 20 ust. 4, ust. 5 w zakresie wyrazów "Projekty uchwał, o których mowa w ust. 4" oraz ust. 6 - projekt każdej uchwały powinien być przedstawiony przewodniczącemu Rady, a nie zarządowi. Statut może przewidywać opiniowanie projektu uchwały przez zarząd, z zastrzeżeniem, że opinia nie ma charakteru wiążącego. Regulacja narusza art. 14 ust. 3 u.s.p.;

15) § 23 ust. 2 - przepis, iż radny obecny przy głosowaniu obowiązany jest brać w nim udział dotyczy problematyki regulowanej w art. 21 ust. 2 u.s.p. Brak jest delegacji do szczegółowego regulowania tego zagadnienia w statucie. Ponadto jak wynika z wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., GSK 194/06, LEX 290143) oddanie głosu jest prawem, a nie obowiązkiem radnego. Przepis narusza art. 7 Konstytucji RP, art. 21 ust. 2 u.s.p. oraz § 115 w związku z § 143 ZTP;

16) § 25 ust. 5 - postanowienie, iż przewodniczący rady może zarządzić głosowanie łącznie nad grupą poprawek, narusza art. 14 ust. 3 u.s.p., gdyż wykracza poza zakres kompetencji zastrzeżonych przez ustawodawcę dla przewodniczącego rady. Decyzja w tym zakresie powinna należeć do rady;

17) § 27 ust. 3 - regulamin głosowania przyjmuje Rada, a nie komisja skrutacyjna, która jest powołana wyłącznie do przeprowadzenia głosowania w zakresie organizacyjnym, a nie władczym. Regulacja narusza zatem art. 19 u.s.p.;

18) § 29 ust. 1 - zawiera nieprecyzyjną (odwołuje się do głosów ważnie oddanych), a zatem dokonaną z naruszeniem art. 19 u.s.p. definicję większości bezwzględnej;

19) § 30 ust. 1 - przepis, że w przypadku ujawnienia oczywistego błędu w treści uprzednio podjętej uchwały rada może dokonać reasumpcji głosowania, narusza art. 19 u.s.p., gdyż przekroczono zakres kompetencji wynikający z tego przepisu. Reasumpcja głosowania jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych może być dopuszczona wyjątkowo w razie zaistnienia istotnych nie dających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników lub wprowadzenia w błąd radnych co do zasad głosowania - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005 r. II SA/Wr 2586/03; nie może natomiast mieć zastosowania do prostowania oczywistych błędów i usterek w tekstach przegłosowanych uchwał;

20) § 37 ust. 2 i § 43 ust. 2 - z zawartych w nich zapisów wynika, że komisje działają zgodnie z planem pracy przez siebie zatwierdzonym, które mogą zmieniać (§ 37 ust. 2), zaś komisja rewizyjna może przeprowadzać z własnej inicjatywy kontrole w zakresie i terminie nieprzewidzianym w planie pracy (§ 43 ust. 2), co jest sprzeczne z art. 17 ust. 2 u.s.p.;

21) § 43 ust. 1 - podstawowy zakres kontroli prowadzonych przez komisję rewizyjną powinien być zawarty w planie pracy komisji. Plan kontroli powinien być zatwierdzony przez radę. Komisja nie może przeprowadzać kontroli z własnej inicjatywy. Działa wyłącznie w zakresie wskazanym przez radę - art. 16 ust. 4 u.s.p. Rada naruszyła art. 7 Konstytucji RP oraz art. 16 ust. 1 i 4 u.s.p.;

22) § 52 - Rada Powiatu bezpodstawnie postanowiła w statucie, że komisja rewizyjna sporządza i kieruje do kierownika kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne. Komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady i nie ma uprawnień władczych. Powyższe narusza art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 2 u.s.p.;

23) § 57 - treść wykracza poza zakres delegacji zawartej w art. 19 u.s.p. Oznacza to naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 19 u.s.p. oraz § 115 w związku z § 143 ZTP.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Łowickiego wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając wskazała, że w toku prac nad tworzeniem nowego statutu uwzględnione zostały wszystkie uwagi i propozycje, przedstawione przez Wydział Prawny, Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, w trakcie specjalnych warsztatów dla pracowników starostw i urzędów gmin, zorganizowanych w dniach 16 i 21 kwietnia 2015 r., w celu wypracowania zapisów statutów zgodnych z prawem. Uchwalony w dniu 26 sierpnia 2015 r. Statut Powiatu Łowickiego został przekazany Wojewodzie Łódzkiemu i wobec braku jakichkolwiek zastrzeżeń organu nadzoru, został przekazany do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, co nastąpiło w dniu 21 września 2015 r. (DZ.U. Woj. Łódzkiego z 2015 r. poz. 3622). Tym samym w ocenie organu samorządu niezrozumiałym jest, że tak duża część postanowień Statutu opracowanego z uwzględnieniem poglądów prawnych prezentowanych przez przedstawicieli organu nadzoru, po niespełna pół roku jego urzędowania, zostało uznanych za sprzeczne z prawem. W dalszej części obszernego uzasadnienia Rada Powiatu Łowickiego odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi i stwierdziła, że dotyczą one zapisów Statutu, które nie naruszają przepisów iuris cogentis ustaw i rozporządzeń, w szczególności zapisy te nie naruszają Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wskazała że sformułowane zarzuty nie zostały poprzedzone analizą treści zakwestionowanych zapisów Statutu oraz z pominięciem generalnej podstawy wszystkich przepisów statutowych, określone w art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 4, art. 12 pkt 1, art. 17 ust. 1 i ust. 2, ar. 19 ustawy o samorządzie powiatowym. W wyniku powyższego doszło do dowolnej interpretacji prawa oraz nadmiernej ingerencji organu nadzoru w kompetencje organu stanowiącego powiatu do ustalania swojej organizacji wewnętrznej, trybu pracy rady i powoływanych przez nią komisji.

Pełnomocnik Rady podniósł również, że ze względu na ilość zarzutów, ich ogólnikowość, niejasność, częściowo brak jakiegokolwiek uzasadnienia a także fakt, iż niektóre zakwestionowane zapisy były jednocześnie zalecane przez organ nadzoru w "przykładowym" statucie gminy zamieszczonym na stronie Urzędu Wojewódzkiego, trudno jest Radzie Powiatu Łowickiego zrozumieć powody zakwestionowania przez Wojewodę niektórych regulacji.

Pismem procesowym z dnia 19 września 2016 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego, wykonując postanowienie Sądu z dnia 9 września 2016 r., uzupełnił wniesioną skargę poprzez uzupełnienie uzasadnienia zarzutów w odniesieniu do: § 8, § 11 ust. 1, § 11 ust. 4 i § 12, § 11 ust. 7, § 15 ust. 2, § 17 ust. 4, § 20 ust. 4, ust. 5 w zakresie wyrazów "Projekty uchwał, o których mowa w ust. 4" oraz ust. 6, § 29 ust. 1, § 37 ust. 2 i § 43 ust. 2 i § 57. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez Radę Powiatu Łowickiego delegacji ustawowej w zapisach § 57 Statutu, pełnomocnik Wojewody rozszerzył ten zarzut również na § 56 ust. 4 i 5 tego aktu. Strona skarżąca wskazała nadto, że akt prawa miejscowego, jakim jest statut powiatu, jest aktem normatywnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Służy wprowadzeniu określonych rozwiązań w ramach przypisanych organowi administracyjnemu kompetencji i nie pełni celów informacyjnych dla jej adresatów. Nie może zatem ponownie regulować tego co zostało wcześniej unormowane przez ustawodawcę i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Powtórzenie w akcie prawa miejscowego unormowań ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego unormowania.

Z uwagi na szeroki zakres kwestionowanych regulacji Statutu Powiatu Łowickiego Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo świadomości, iż powyższe może spowodować perturbacje w funkcjonowaniu jednostki samorządu.

W piśmie procesowym z dnia 30 września 2016 r. pełnomocnik Rady Powiatu Łowickiego zarzucił, iż zarówno wniesiona skarga, jak i jej uzupełnienie, w zakresie uzasadnienia postawionych przez Wojewodę zarzutów, nie pozwala na ich zrozumienie według obiektywnych reguł rozumowania prawniczego. Odniósł się nadto w sposób szczegółowy do argumentacji pełnomocnika Wojewody Łódzkiego zawartej w piśmie procesowym z dnia 19 września 2016 r. i stwierdził ponownie, że przedmiotowy Statut Powiatu Łowickiego nie narusza przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa. Natomiast działanie Wojewody Łódzkiego stanowi nieuprawnioną ingerencję organu nadzoru w samostanowienie organu powiatu, co stanowi podważenie konstytucyjnej zasady samodzielności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r, poz. 718 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną przez Wojewodę w niniejszej sprawie uchwałę.

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w skardze przez organ nadzoru.

W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Sąd podzielił zarzuty skargi w części dotyczącej wniosku Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr XI/70/2015 podjętej w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego, w zakresie dotyczącym: § 5 ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 1 i ust. 7, § 23 ust. 2, § 25 ust. 5, § 30 ust. 1, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1 i ust. 2 oraz § 57, z poniższych względów;

Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż § 5 ust. 2 i 3 Statutu Powiatu Łowickiego o treści: "§ 5.2. Powiat zapewnia wykonywanie określonych w ustawie zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. 3. Powiatowe służby, inspekcje i straże tworzą:

1) Komenda Powiatowa Policji w Łowiczu;

2) Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w Łowiczu;

3) Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Łowiczu;

4) Powiatowy Inspektorat Weterynaryjny w Łowiczu;

5) Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Łowiczu"

wykracza poza materię statutową, gdyż akt ten winien regulować podstawowe zagadnienia organizacji i funkcjonowania organów powiatu. W szczególności statut winien określać ustrój powiatu (art. 2 ust. 4 u.s.p.), zasady dostępu do dokumentów publicznych i korzystania z nich (art. 8a ust. 3 u.s.p.), organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, zasady tworzenia klubów radnych (art. 19 u.s.p.), liczbę członków zarządu powiatu (art. 27 ust. 1 u.s.p.), a także organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu (art. 32 ust. 4 u.s.p.). Treść § 5 ust. 2 i 3 nie mieści się zatem w zakresie regulacji, jaka przyznana została radzie powiatu do objęcia statutem. Dodatkowo, zapis § 5 ust. 3 pkt 4 jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o Inspekcji weterynaryjnej i art. 56 ust. 1 pkt 11 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, z których wynika, że Powiatowy Inspektor Weterynaryjny jest organem niezespolonej administracji rządowej. Powyższa regulacja w sposób istotny narusza zatem art. 7 Konstytucji RP, jak również wskazane wyżej przepisy ustawy o Inspekcji weterynaryjnej oraz o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Argumentacja pełnomocnika Powiatu, iż zapisy § 5 ust. 2 i 3 Statutu mają znaczenie wyłącznie informacyjne, natomiast § 5 ust. 3 pkt 4 Statutu nie dotyczy organów służb, inspekcji i straży, a tym bardziej nie porusza kwestii zespolenia terenowej administracji rządowej nie może być uznana za zasadną, gdyż niezależnie od intencji jakie przyświecały Radzie przy formułowaniu i umieszczaniu w statucie zapisów § 5 ust. 2 i 3, to omawiane regulacje w ogóle nie powinny znaleźć się w statucie powiatu, zwłaszcza w sytuacji, gdy ich brzmienie odbiega od zapisów ustawowych w tym zakresie. Statut powiatu jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy "nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy (...)" - wyrok SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 40/2000, OSNAPiUS 2001, nr 13, poz. 424.

Zapis § 11 ust. 1 Statutu Powiatu Łowickiego niewątpliwie narusza w sposób istotny art. 15 ust. 1 u.s.p., ponieważ ogranicza uprawnienia przewodniczącego rady powiatu, wynikające z tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.s.p. rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Rada Powiatu Łowickiego uchwaliła natomiast, iż "Rada obraduje na sesjach zwyczajnych zwoływanych w terminach wynikających z rocznego planu pracy oraz na sesjach nadzwyczajnych". Ustalanie w planie pracy rady sztywnych terminów dla sesji rady powiatu ogranicza ustawowe prawo przewodniczącego rady do zwoływania sesji. Argumentacja Powiatu, iż przy takim zapisie Statutu Przewodniczący Rady ma nadal prawo zwołać w każdym czasie - w miarę potrzeb - sesję nadzwyczajną, nie jest trafna bowiem przepis art. 15 ust. 1 u.s.p. nie zawęża uprawnienia przewodniczącego rady wyłącznie do zwoływania sesji nadzwyczajnych.

W § 11 ust. 7 Statutu Rada Gminy ustaliła, że zawiadomienie o terminie sesji podaje się do wiadomości publicznej, w szczególności poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej powiatu, najpóźniej na dzień przed planowanym terminem obrad. Sąd zgadza się z organem nadzoru, iż regulacja ta narusza w sposób istotny art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną widzę o sprawach publicznych. Zatem informacja o terminie sesji winna być ogłoszona na stronie internetowej powiatu niezwłocznie. Zawiadomienie o sesji najpóźniej na dzień przed sesją może również wpłynąć na ograniczenie zasady jawności, wynikającej z art 8a u.s.p.

Zapis § 23 ust. 2 Statutu, iż radny obecny przy głosowaniu obowiązany jest brać w nim udział odnosi się do problematyki uregulowanej w art. 21 ust. 2 u.s.p., który stanowi, że "radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany". W omawianym przepisie Statutu Rada nie dokonała powtórzenia zapisu ustawowego, ale zmodyfikowała ten zapis i uszczegółowiła go, do czego zdaniem Sądu nie była uprawniona. Uwypuklając w Statucie, obowiązek radnego, polegający na uczestniczeniu w głosowaniu podczas którego jest obecny, Rada w istocie pomniejszyła rangę pozostałych obowiązków radnego wynikających z art. 21 u.s.p. Ponadto, Sąd podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez organ nadzoru wyroku NSA z 21 listopada 2006 r. w spr. GSK 194/06, Lex 290143), iż oddanie głosu jest prawem a nie obowiązkiem radnego. Przepis § 23 ust. 2 Statutu narusza zatem w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 2 u.s.p.

W sposób istotny narusza prawo także zapis § 25 ust. 5 Statutu Powiatu Łowickiego, który stanowi, iż przewodniczący rady może zarządzić głosowanie łącznie nad grupą poprawek do projektu uchwały. Omawiana regulacja wykracza poza zakres kompetencji zastrzeżonych przez ustawodawcę dla przewodniczącego rady. W myśl art. 14 ust. 3 u.s.p. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W ocenie Sądu zarządzenie głosowania łącznie nad grupą projektu do uchwały nie mieści się w pojęciu "organizowania prac rady oraz prowadzenia obrad". Decyzja o zarządzeniu głosowania nad grupą poprawek ujednolica bowiem charakter wszystkich zgłoszonych poprawek, w sytuacji gdy tylko niektóre z nich mogą budzić wśród radnych kontrowersje i wymagać dyskusji, czy też mieć znaczenie na tyle istotne, że wymaga to oddzielnego głosowania. Głosowanie nad wszystkimi poprawkami łącznie może doprowadzić np. do sytuacji, że odrzucone zostaną wszystkie poprawki, nawet te, co do których większość radnych nie miała zastrzeżeń. Zarządzenie głosowania łącznie nad grupą poprawek do projektu uchwały może mieć zatem wpływ na ostateczną treść uchwały, a co za tym idzie na to, czy zostanie przyjęta i dlatego decyzja w tym zakresie powinna należeć do rady. Przedmiotowy zapis narusza zatem w sposób istotny art. 14 ust. 3 u.s.p.

W § 30 ust. 1 Statutu zawarta jest regulacja, iż w przypadku oczywistego błędu w treści uprzednio podjętej uchwały rada może dokonać reasumpcji głosowania. Sąd zgadza sie z organem nadzoru, iż cytowany wyżej zapis narusza art. 19 u.s.p., gdyż przekroczono zakres kompetencji wynikający z tego przepisu. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych reasumpcja głosowania może być dopuszczona wyjątkowo, w razie zaistnienia istotnych, nie dających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników lub wprowadzenia radnych w błąd co do zasad głosowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24.03.20111 r., sygn. II SA/Go 104/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.02.2005 r., sygn. II SA/Wr 2586/03). Nie może mieć natomiast zastosowania do prostowania oczywistych błędów i usterek w tekstach przegłosowanych uchwał.

Z zapisów § 37 ust. 2 i § 43 ust. 1 i ust. 2 Statutu wynika, że komisje działają zgodnie z planem pracy przez siebie zatwierdzonym, które mogą zmieniać (§ 37 ust. 2), zaś komisja rewizyjna może przeprowadzić z własnej inicjatywy kontrole w zakresie i terminie nieprzewidzianym w planie pracy (§ 43 ust. 1 i 2), co w sposób istotny narusza art. 17 ust. 2 u.s.p. oraz art. 16 ust. 1 i 4 u.s.p. Komisje, jako organy wewnętrzne rady powiatu, w zakresie całej swojej działalności podlegają radzie. Plany pracy i sprawozdania ze swojej działalności komisje winny zatem przedkładać radzie. To rada powiatu uchwala jednak plan pracy poszczególnych komisji, może też zmniejszyć lub zwiększyć zakres ich zadań, a także zmienić harmonogram ich realizacji. W granicach swego uznania rada powiatu może podjąć uchwałę o przerwaniu prac danej komisji nad określoną sprawą. Komisje w tym zakresie podlegają radzie powiatu i nie mają swobody, jako organy wewnętrzne rady, do ustalania planów działania. Komisja rewizyjna nie może zatem przeprowadzać kontroli z własnej inicjatywy. Tak jak pozostałe komisje, działa wyłącznie w zakresie wskazanym przez radę.

Zapis zawarty w § 57 Statutu, iż kluby działają wyłącznie w ramach rady, przez okres kadencji rady uznać należy za bezprzedmiotowy i co się z tym wiąże wykraczający poza delegację ustawową określoną w art. 19 u.s.p. Upływ kadencji rady jest równoznaczny z rozwiązaniem klubów. Jest to zatem zbędne powtórzenie i niedopuszczalne doprecyzowanie regulacji ustawowych. Zapis statutu w tym zakresie nie zmienia ani nie tworzy nowego stanu prawnego, bowiem jest oczywiste, że skoro z upływem kadencji wygasają mandaty członków klubu, to klub ulega rozwiązaniu.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody Łódzkiego, co do zaistnienia przesłanek skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności pozostałych, opisanych w skardze, zapisów Statutu Powiatu Łowickiego, tj. w zakresie: § 1, § 3, § 8, § 9 ust. 5, § 11 ust. 4, § 12, § 15 ust. 2 i ust. 7, § 17 ust. 4 i ust. 9, § 18 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4, § 19 ust. 2, § 20 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 w zakresie wyrazów: "projekty uchwał, o których mowa w ust. 4" i ust. 6, § 27 ust. 3, § 29 ust. 1, § 52, § 56 ust. 4 i 5 i § 64 ust. 3. W ocenie Sądu nie było również potrzeby, aby stwierdzić nieważność Statutu Powiatu Łowickiego w całości, bowiem bez wyeliminowanych przez Sąd przepisów, może on obowiązywać jako statut, gdyż nadal spełnia cele jakie stoją przed tym aktem, czyli ustala kompleksowo wewnętrzne zasady funkcjonowania powiatu w ramach wyznaczonych przez ustawy.

Zarzuty organu nadzoru, co do § 1, § 3, § 9 ust. 5 oraz § 20 ust. 2 i 3 Statutu Powiatu Łowickiego dotyczą naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz § 118, § 14 i § 131 w związku § 143 Zasad Techniki Prawodawczej załączonych do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki prawodawczej", gdyż treść zamieszczona w tych paragrafach powtarza regulację zawartą w części V poz. 5 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów oraz w art. 14 ust. 3 zdanie 2 u.s.p. oraz treść wynikającą z Zasad Techniki Prawodawczej.

W ocenie Sądu, zaistnienie naruszeń postanowień "Zasad techniki prawodawczej" nie może automatycznie prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Trzeba mieć na uwadze dyskusyjny w doktrynie problem obowiązywania tych zasad w stosunku do samorządu terytorialnego z uwagi na podstawy prawne wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2012 r. sygn. II OSK 933/12). Sąd nie neguje, co do zasady poglądu, iż powtarzanie w aktach samorządowych zapisów innych aktów normatywnych narusza prawo, jednak w rozpatrywanych przypadkach nie można przyjąć, aby to naruszenie było istotne i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Wojewodę zapisów. Mając na uwadze, iż statut danego powiatu winien kompleksowo regulować zasady funkcjonowania tego powiatu, uznać należy, iż powtórzenia zapisów ustawowych, które mają charakter porządkujący materię statutową, ujednolicający i informujący nie naruszają w sposób istotny wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa. Wymienienie w Statucie gmin Powiatu Łowickiego oraz wskazanie siedziby władz powiatu wpływa niewątpliwie pozytywnie na czytelność i kompleksowość tego aktu. Zaznaczyć przy tym należy, iż dokonując omawianych powtórzeń zapisów ustawowych Rada Powiatu Łowickiego nie dokonała ich nieuprawnionej modyfikacji, a zatem nie ma w tym przypadku obawy, że powtórzenia te mogłyby w jakikolwiek sposób wpłynąć na wypaczenie intencji ustawodawcy, jakie przyświecały tworzeniu regulacji ustawowych w tym zakresie.

Zakwestionowany przez organ nadzoru § 8 Statutu stanowi, iż obsługę organizacyjno - techniczną rady, jej przewodniczącego i wiceprzewodniczących, komisji rady oraz zarządu zapewnia biuro rady i zarządu. Zdaniem Wojewody zapis ten narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.p., gdyż obsługę organizacyjno - techniczną starostwa zapewnia zarząd powiatu w regulaminie organizacyjnym starostwa powiatowego. W ocenie Sądu, § 8 Statutu mieści się w kompetencji uchwałodawczej rady powiatu do określania swojej organizacji i trybu pracy, a ponadto koreluje z zapisem § 2 pkt 14 Statutu, który stanowi, iż ilekroć w statucie jest mowa o biurze rady i zarządu należy przez to rozumieć komórkę organizacyjną starostwa ds. obsługi rady i zarządu, niezależnie od nazwy jaka jest nadana w regulaminie organizacyjnym starostwa. Szczegółowe funkcje biura rady i zarządu wynikają zatem z regulaminu organizacyjnego starostwa. Zapis ten nie narusza zatem powołanych przez organ nadzoru przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia art. 21 ust. 2 u.s.p. poprzez umieszczenie w § 11 ust. 4 i § 12 Statutu zapisu "uzasadniony przypadek", odnoszącego się do terminów doręczania materiałów informacyjnych i zawiadomienia o sesji nadzwyczajnej. Określenie "uzasadniony przypadek" ma charakter nieostry i z całą pewnością wymaga doprecyzowania, jednak brak w Statucie szczegółowej regulacji w tym zakresie nie oznacza, że taki zapis narusza prawo w sposób, który winien skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Użycie nieostrego pojęcia nie oznacza jego niezgodności z prawem, lecz wymaga uszczegółowienia. W praktyce funkcjonowania samorządu mogą wystąpić zdarzenia, kiedy na zasadzie wyjątku, skrócenie terminów jest konieczne. Zdaniem sądu, nie wymaga natomiast dalszego uszczegółowienia i doprecyzowania sposób, w jaki radnym będą doręczane zawiadomienia i materiały na sesję. W tym zakresie jest bowiem oczywiste, że przepisy odnoszą sie do skutecznego doręczenia, zatem Statut nie musi wymieniać szczegółowo procedur związanych z doręczaniem korespondencji.

Zarzut Wojewody odnoszący się do § 15 ust. 2 Regulaminu, dotyczący barku uregulowania sposobu powiadamiania o nowym terminie sesji radnych, którzy nie brali udziału w przerwanej sesji rady, również nie narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 2 u.s.p. Sposób powiadamiania radnych o terminie sesji zawarty został w § 11 ust. 2 i w § 12 Regulaminu, a zatem ewentualnie Rada winna rozważyć zasadność odwołania się w zapisie § 15 ust. 2 do tych regulacji. Poza sporem pozostaje jednak, że radni, którzy na przerwanej sesji nie byli obecni, muszą zostać w prawidłowy sposób powiadomieni o nowym terminie sesji.

Sąd zgadza się również ze stanowiskiem pełnomocnika Rady Powiatu Łowickiego, iż regulacje zawarte w § 15 ust. 7 i § 18 ust. 4 Statutu, przewidujące wyznaczenie nowego terminu sesji lub przerwanie obrad w przypadku stwierdzenia braku quorum, nie naruszają art. 7 Konstytucji RP, art. 13 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 2 u.s.p. Zdaniem Sądu, zakwestionowane przepisy w żaden sposób nie podważają regulacji ustawowej z art. 13 ust. 1 u.s.p. dotyczącej zasad i trybu podejmowania uchwał i mieszczą się w kompetencji rady do określenia w Statucie swojego trybu pracy (art.19 u.s.p.). Termin " quorum" w oczywisty sposób odnosi się do podejmowania uchwał przez radę, jednak porządek obrad sesji obejmuje zwykle wyłącznie przypadki, w których ustawodawca przewiduje wypowiedzenie się rady w formie uchwały, a co za tym idzie z dochowaniem quorum. W przeciwnym razie nie można mówić o zajęciu jakiegokolwiek stanowiska przez radę jako organ kolegialny. Brak jest zatem uzasadnienia dla kontynuowania sesji rady, w sytuacji, gdy liczba radnych obecnych na sesji uniemożliwia podejmowanie uchwał, przewidzianych w porządku obrad. Organ nadzoru nie uzasadnił przy tym, na czym miałoby polegać i czemu miałoby służyć "odbycie się sesji rady" z udziałem mniejszej niż wymagana do podejmowania uchwał liczby radnych.

Regulacje zawarte w § 17 ust. 4 i ust. 9 mieszczą się w ustawowym prawie przewodniczącego rady do organizowania pracy rady i prowadzenia jej obrad (art. 14 ust. 3 u.s.p.). W ocenie Sądu, nie doszło zatem w tym przypadku do naruszenia art. 14 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 u.s.p. oraz do nieprawidłowego wykonania delegacji wynikającej z art. 19 u.s.p. Zapis § 17 ust. 4 Statutu stanowi, iż radnemu nie wolno zabierać głosu bez udzielenia mu głosu przez przewodniczącego rady, natomiast ust. 9 przewiduje, iż przewodniczący rady może w każdej chwili zarządzić przerwę w obradach. Oba przepisy mają na celu zapewnienie sprawnego przebiegu obrad. Zarządzenie przerwy w obradach nie prowadzi bowiem do definitywnego przerwania tych obrad, lecz zmierza do ich kontynuowania po usunięciu przeszkody, która spowodowała konieczność zorganizowania takiej przerwy. Trudno jest sobie również wyobrazić sprawny przebieg obrad, w sytuacji, gdyby radni mogli się wypowiadać na sesji, bez uprzedniego udzielenia głosu przez przewodniczącego rady. Zwrot użyty w § 17 ust. 4 Statutu "radnemu nie wolno zabierać głosu" nie jest może zbyt trafny i precyzyjny, jednak nie jest to podstawa do stwierdzenia jego nieważności.

Zarzut organu nadzoru w zakresie § 18 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Statutu dotyczy tego, iż zawarte w ust. 3 wyłączenia nie wyczerpują przypadków, w których nie można odstąpić od dyskusji. Jako przykład Wojewoda podał art. 270 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. Trzeba mieć jednak na uwadze, na co zwrócił uwagę pełnomocnik Rady Powiatu Łowickiego, iż żaden przepis ustawowy nie zobowiązuje wprost radnych do dyskusji, w tym również także cytowany wyżej art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Regulacje zawarte w § 18 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Statutu mają jedynie charakter dyscyplinujący radnych w odniesieniu do treści art. 21 ust. 2 u.s.p., nie są obarczone sankcjami i mieszczą się w kompetencji rady powiatu do określania swojej organizacji i trybu pracy. Zarzut organu nadzoru, iż zapisy te naruszają w istotny sposób art. 7 Konstytucji RP praz art. 21 ust. 2 u.s.p. a także art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych uznać należy za nieuzasadniony.

Bezpodstawny jest również zarzut Wojewody, iż § 19 ust. 2 i § 64 ust. 3 Statutu naruszają art. 7 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 u.s.p., regulujący tryb podejmowania uchwał przez organy powiatu. Powyższe zapisy regulaminowe dopuszczają bowiem możliwość wyrażania swojej woli przez radę oraz zarząd powiatu w formie stanowisk i oświadczeń. Zdaniem Wojewody, Rada czy Zarząd Powiatu mają prawo podejmować oświadczenia i stanowiska, ale w formie przewidzianej przez prawo tzn. uchwały. Brzmienie § 19 ust. 2 i § 64 ust. 3 Statutu Powiatu Łowickiego nie daje jednak, w ocenie Sądu, podstaw do twierdzenia, że stanowiska czy oświadczenia organów powiatu będą podejmowane w innej formie niż uchwały. Jest bowiem oczywiste, że organ kolegialny może podjąć jakiekolwiek rozstrzygniecie tylko po przeprowadzeniu głosowania, którego wynikiem jest podjęcie uchwały. W związku z tym, we wszystkich przypadkach, w których rada lub zarząd zajmuje merytoryczne stanowisko musi to nastąpić w formie uchwały. W przeciwnym razie nie będzie można mówić o zajęciu stanowiska czy złożeniu oświadczenia przez radę lub zarząd.

Zakwestionowane przez Wojewodę zapisy § 20 ust. 4, 5 i 6 Statutu stanowią, że podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą, określone w ust. 1 pkt 2-4 tj. radni, komisje i kluby, przedstawiają swoje projekty zarządowi w celu zajęcia stanowiska, następnie zarząd przekazuje je przewodniczącemu rady. Ponadto, jeżeli zarząd uzna, że projekt uchwały nie ma podstaw formalno-prawnych przekazuje go przewodniczącemu z własną opinią. Biorąc powyższe pod uwagę, zarzut skarżącego dotyczący naruszenia ww. zapisami art. 14 ust. 3 u.s.p., który stanowi o obowiązkach przewodniczącego rady, wobec nieprzedstawienia projektu przewodniczącemu rady i wskazanie, że opinia zarządu nie ma charakteru wiążącego jest niezrozumiały. Z cytowanych wyżej zapisów Regulaminu wynika bowiem, że każdy projekt uchwały zostanie przedstawiony Przewodniczącemu Rady najpóźniej na 6 dni przed terminem sesji rady, ponadto nie ma w tych postanowieniach regulacji odnoszącej się w jakikolwiek sposób do wiążącego charakteru opinii zarządu co do projektu uchwały. Nawet bowiem w przypadku uznania przez zarząd braku podstaw formalno-prawnych projektu uchwały, zarząd ma obowiązek przekazać ten projekt przewodniczącemu wraz ze stosowna opinią. Skoro, jak sam organ nadzoru podnosi, statut może przewidywać opiniowanie projektu uchwały przez zarząd, to nie narusza prawa regulacja, która przewiduje opiniowanie przez zarząd wszystkich projektów uchwał. Przedmiotowe przepisy Statutu mieszczą się zatem w kompetencji rady powiatu do określania swojej organizacji i trybu pracy.

W ocenie Sądu, nie narusza także art. 19 u.s.p. regulacja zawarta w § 27 ust. 3, § 29 ust. 1 i § 56 ust. 4 i 5 Regulaminu. § 27 ust. 3 stanowi, iż przed przystąpieniem do głosowania tajnego komisja skrutacyjna przedstawia radzie przyjęty przez siebie regulamin głosowania. Wojewoda podniósł, iż regulamin głosowania przyjmuje Rada a nie komisja skrutacyjna, która jest powołana wyłącznie do przeprowadzenia głosowania w zakresie organizacyjnym, a nie władczym. Zdaniem Sądu "przedstawienie" Radzie regulaminu głosowania ustalonego przez komisję skrutacyjną nie oznacza, że rada ma obowiązek głosowania w zaproponowany sposób. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie zawsze należy do Rady.

Z § 29 ust. 1 Regulaminu wynika, że bezwzględną większością głosów przyjęty zostaje wniosek, uchwała lub kandydatura, która uzyskała co najmniej taką liczbę głosów "za", która odpowiada pierwszej całkowitej liczbie większej od połowy głosów ważnie oddanych. W skardze Wojewoda podniósł, iż przyjęta przez Radę definicja większości bezwzględnej jest nieprecyzyjna, gdyż odwołuje się do głosów ważnie oddanych. Jednak definicja "nieprecyzyjna" to nie to samo, co naruszająca w sposób istotny przepisy prawne. Należy podkreślić, iż w przepisach u.s.p oraz innych aktów powszechnie obowiązujących nie sformułowano definicji bezwzględnej większości głosów ani bezwzględnej większości ustawowego składu organu kolegialnego. Zdefiniowania bezwzględnej większości głosów podjął się m.in. NSA w wyroku z dnia 27 września 1991 r. sygn. SA/Wr 785/91 orzekając, że wymóg uzyskania bezwzględnej większości głosów jest spełniony, jeżeli na kandydata oddana została liczba głosów co najmniej o jeden większa od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów (przeciw i wstrzymujących się). Własną definicję odniesioną do art. 28 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) sformułował także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r., W 18/94 (Dz.U. Nr 114, poz. 556) ustalając, że bezwzględna większość głosów oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się.

Nie można zatem czynić zarzutu Radzie że w swojej definicji większości bezwzględnej nawiązała do unormowań odpowiadających orzecznictwu sądowemu, a jednocześnie precyzyjnych i czytelnych dla radnych uczestniczących w głosowaniach. Podniesiony przez Wojewodę zarzut kontrowersyjności przyjętej w § 29 ust. 1 Regulaminu definicji większości bezwzględnej z uwagi na skomplikowaną, w jego ocenie, metodę wyliczeń nie jest zasadny, skoro - jak wynika z pisma pełnomocnika Rady Powiatu Łowickiego - metoda ta nie sprawia Radnym Powiatu żadnych problemów. Sąd nie dopatrzył się w cytowanym wyżej zapisie naruszenia przepisów prawa.

Zapisy § 56 ust. 4 i 5 Statutu, wbrew zarzutom skargi, nie dotyczą wyłącznie zasad tworzenia klubów lecz również odnoszą się do organizacji wewnętrznej Rady, a zatem nie stanowią wykroczenia poza delegację ustawową art. 19 u.s.p.

W zakwestionowanym przez Wojewodę § 52 Statutu, Rada Powiatu Łowickiego uchwaliła natomiast, iż: "Komisja rewizyjna, na podstawie protokołu z kontroli, sporządza i kieruje do kierownika kontrolowanej jednostki, wystąpienie pokontrolne zawierające: 1) wnioski lub zalecenia dotyczące usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości lub usprawnienia funkcjonowania kontrolowanej jednostki; 2) termin złożenia informacji o sposobie wykonania zaleceń lub wykorzystania wniosków" (ust. 1). "Kierownik kontrolowanej jednostki w terminie 7 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego może odwołać się do rady. Rozstrzygnięcie rady jest ostateczne" (ust. 2). Zdaniem organu nadzoru, omawiana regulacja w sposób istotny narusza art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 2 u.s.p., ponieważ komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady i nie ma uprawnień władczych. Sąd zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika Rady Powiatu, iż powyższy zapis nie wskazuje, aby wystąpienie pokontrolne komisji, miało charakter władczy. Jest to forma zwrócenia uwagi kierownikowi kontrolowanej jednostki na nieprawidłowości stwierdzone przez komisję w toku przeprowadzania czynności kontrolnych, a wiążąca decyzja w tym zakresie należy do rady. Sąd nie stwierdził zatem braku legalności postanowień § 52 Statutu w kontekście art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 2 u.s.p.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr XI/70/2015 podjętej w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego, w zakresie dotyczącym: § 5 ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 1 i ust. 7, § 23 ust. 2, § 25 ust. 5, § 30 ust. 1, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1 i ust. 2 oraz § 57, natomiast w oparciu o art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę Wojewody Łódzkiego oddalił.

Mając na uwadze brzmienie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, w niniejszej sprawie Sąd dokonał miarkowania zwrotu kosztów na rzecz strony skarżącej, uznając że znajduje to uzasadnienie w częściowym uwzględnieniu skargi.